KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 4. marts 1992
om en procedure i henhold til artikel 83 i Euratom-Traktaten
(XVII-002-UKAEA Dounreay)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(92/194/Euratom)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske Atomenergifaellesskab, saerlig artikel 83,
efter at have givet UKAEA Dounreay (Det Forenede Kongerige) mulighed for at forelaegge sine synspunkter vedroerende Kommissionens klagepunkter, og
ud fra foelgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
Denne beslutning vedroerer den manglende overholdelse af vaesentlige kontrolbestemmelser i Det Forenede Kongeriges atomenergimyndighed (UKAEA Dounreay) (UK) i perioden fra april til november 1991.
Dounreay-komplekset ligger ca. 10 miles vest for Thurso i Skotland (UK). Komplekset omfatter baade militaere og civile anlaeg, som er fysisk adskilt.
Den civile del af komplekset omfatter stoerre anlaeg, der gennemfoerer en lang raekke braendselskredsloebsaktiviteter, herunder drift af en hurtig reaktor, oparbejdning af plutonium, oparbejdning af uraniumbraendsel, fremstilling af uraniumbraendsel, behandling/fjernelse af affald, en nedlukket prototype paa en hurtig reaktor samt laboratorier og andre tilknyttede anlaeg.
Inden for fremstillingsanlaegget for uraniumbraendsel blev et genopbygget, opnormeret og istandsat anlaeg til genindvinding af uran fra affald og rester sat i drift i september 1990. Dette anlaeg er udformet med henblik paa at genindvinde vaerdifuldt uran, der er indeholdt i alle former for »rene« materialer, som f.eks. affald, aske, rester, osv. hidroerende fra produktionen af uranbraendsel.
Gennem en raekke dokumenter, hvortil der henvises i det foelgende, kontrol paa stedet og den hoering, der blev afholdt i Bruxelles i Kommissionens lokaler den 10. februar 1992, blev foelgende kendsgerninger fastslaaet:
- i loebet af 1991 blev ledelsen af UKAEA Dounreay i stigende grad overbevist om, at regnskabssystemet for nukleare materialer var utilstraekkeligt, og naaede frem til den opfattelse, at en forbedring var paakraevet. Efter en opgoerelse af den faktiske beholdning i marts 1991 gjorde inspektoerer fra Euratoms sikkerhedskontrol UKAEA Dounreay opmaerksom paa mangler i regnskabssystemet, idet de navnlig gjorde opmaerksom paa overfoersler, der ikke var registreret
- i august 1991 undergik anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester en raekke aendringer som foelge af Euratom-inspektoerernes konstateringer. Ikke desto mindre fortsatte de uregistrerede overfoersler, hvilket inspektoererne fra Euratoms sikkerhedskontrol meddelte ledelsen samtidig med, at de gjorde den opmaerksom paa mangler i registreringssystemet
- i november 1991 gennemfoerte ledelsen en af de to opgoerelser over den faktiske beholdning, som kraeves under kode 5 i Kommissionens beslutning af 4. februar 1981 om saerlige kontrolbestemmelser. Den 30. november 1991 fuldendte UKAEA Dounreay opgoerelsen over den faktiske beholdning i anlaegget til fremstilling af uranbraendsel. Opgoerelsens resultater afsloerede en uacceptabelt stor forskel mellem den faktiske og den bogfoerte beholdning af uran (Material Unaccounted For: »MUF«), som hovedsagelig blev tilskrevet anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester
- den 4. december 1991 besluttede UKAEA Dounreay at inddrage driftstilladelsen (Authority To Operate: »ATO«) for anlaegget og at nedsaette et internt undersoegelsesudvalg, som skulle efterforske omstaendighederne omkring opstaaelsen af den uacceptabelt store afvigelse i beholdningsopgoerelsen og fremkomme med passende henstillinger
- inspektoerer fra Euratoms sikkerhedskontrol gennemfoerte procedurer til oejeblikkelig undersoegelse af uregelmaessigheder i december 1991 og januar 1992, og ansaa en komplet nedlukning med efterfoelgende ny opgoerelse for noedvendig. Under den videre undersoegelse frem til denne nye opgoerelse konstateredes eller bekraeftedes:
- et utilstraekkeligt driftsregistreringssystem
- en overvurdering i afsenderens data (der kun kunne anses for sandsynlig for en lille del af det behandlede materiale)
- udeklarede overfoersler mellem anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester og affaldsanlaegget
- uklarheder i vaegten af slagger, vaske- og fejeaffald (disse vaegte syntes at vaere blevet ansat for lavt)
- umaalte maengder af uran i oploesningsmidlet
- umaalte beholdninger i tanke og oploesningsbeholdere
- utilstraekkelige maalinger af slagger fra visse driftsforloeb
- en raekke uregistrerede overfoersler, der havde fundet sted i materialebalanceperioden
- materialer, der ikke var opfoert i opgoerelsen i november 1991
- den 22. januar 1992 oversendte Det Forenede Kongeriges Department of Energy rapporten fra UKAEA's undersoegelsesudvalg til Kommissionen. Konklusionen af denne rapport var, at de oprindeligt skoennede afvigelser i beholdningsopgoerelsen maatte reduceres betydeligt
- den 3. februar 1992 afsluttedes den nye opgoerelse, og den udviste ogsaa en vaesentlig nedsaettelse af de oprindeligt anslaaede afvigelser i beholdningsopgoerelsen
- efter hoeringen den 10. februar 1992 bekraeftede Euratoms direktorat for sikkerhedskontrol sine tidligere konstateringer som naevnt ovenfor og konkluderede, at til trods for at de resterende afvigelser ikke adskilte sig vaesentlig fra nul-hypotesen, viser de oprindelige store afvigelser i beholdningsopgoerelsen og den dertil knyttede usikkerhed betydelige mangler i vaerkets regnskabssystem for materialer i forbindelse med overfoersler, opgoerelsesprocedurer og maalesystem.
Vaerket bestrider ikke de kendsgerninger, der vedroerer manglerne i regnskabssystemet og dets gennemfoerelse.
II. RETLIG VURDERING
A. Retsforskrifter
I kraft af dets aktiviteter er UKAEA Dounreay en virksomhed, der falder ind under definitionen i artikel 196, litra b), i Euratom-Traktaten. Den er derfor underlagt bestemmelserne i kapitel VII, afsnit 2, i Traktaten samt Kommissionens forordning (Euratom) nr. 3227/76 af 19. oktober 1976 om anvendelse af bestemmelserne vedroerende sikkerhedskontrol inden for Euratom (1), aendret ved forordning (Euratom) nr. 220/90 (2), 1 og Kommissionens beslutning af 4. februar 1981, om saerlige kontrolbestemmelser for denne virksomhed.
I henhold til artikel 77 i Traktaten skal Kommissionen paa medlemsstaternes omraader forvisse sig om:
a) at malme, udgangsmaterialer og specielle fissile materialer ikke anvendes til andre formaal end de af brugerne angivne
b) at bestemmelserne angaaende forsyning og enhver saerlig forpligtelse om kontrol, som Faellesskabet har indgaaet aftale om med et tredjeland eller en international organisation, overholdes.
Med henblik herpaa kraever Kommissionen i henhold til artikel 79 i Traktaten, at der foeres og fremlaegges driftsoversigter soversigter for at muliggoere regnskab med anvendte eller producerede malme, udgangsmaterialer og specielle fissile materialer. Det samme gaelder transporterede udgangsmaterialer og specielle fissile materialer.
I henhold til artikel 3 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 skal de saerlige kontrolbestemmelser fastsaette de vaesentlige aendringer i de grundlaeggende tekniske data, for hvilke der kraeves forudgaaende anmeldelse. Enhver anden aendring af de grundlaeggende tekniske data skal meddeles til Kommissionen samtidig med den foerste beholdningsaendringsrapport, der udfaerdiges efter, at aendringen er tilendebragt.
For saa vidt angaar regnskab og kontrol med nukleart materiale er de saerlige krav vedroerende kontrol af maalenoejagtighed og statistisk vurdering anfoert i detaljer i punkt 24 og 25 i bilag I C til forordning (Euratom) nr. 3227/76.
I henhold til artikel 9 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 skal de anmeldelsespligtige have et regnskabs- og kontrolsystem for nukleare materialer. Dette system skal omfatte regnskabs- og driftsoversigter og isaer oplysninger om materialernes maengde, art, form og sammensaetning, deres placering og den saerlige kontrolforpligtelse. Det maalesystem, der danner grundlag for regnskabet, skal vaere i overensstemmelse med de seneste internationale normer eller svare til disse med hensyn til kvalitet. Det skal vaere muligt paa grundlag af dette regnskab at udarbejde og begrunde de meddelelser, der sendes til Kommissionen.
Saerlige krav til registreringen er angivet i kode 3 i Kommissionens beslutning af 4. februar 1981 om saerlige kontrolbestemmelser.
I henhold til artikel 10 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 skal regnskabsoversigterne for hvert materialebalanceomraade omfatte:
- samtlige beholdningsaendringer, saaledes at den bogfoerte beholdning til enhver tid kan bestemmes
- alle maale- og optaellingsresultater, der benyttes til bestemmelse af den faktiske beholdning
- samtlige rettelser, der er foretaget med hensyn til beholdningsaendringer, den bogfoerte beholdning og den faktiske beholdning.
For samtlige beholdningsaendringer og for de faktiske beholdninger skal regnskabsoversigterne saaledes for hvert parti af nukleart materiale vise disses identifikation, data vedroerende partiet samt basisdata. For hver beholdningsaendring skal desuden anfoeres dato for aendringen og i givet fald det materialebalanceomraade, hvorfra afsendelse sker, og det materialebalanceomraade, hvor modtagelse finder sted, eller modtageren.
I henhold til artikel 11 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 skal driftsoversigterne, hvor det er relevant, for hvert materialebalanceomraade omfatte:
- de driftsdata, der anvendes til at fastslaa aendringer i det nukleare materiales maengder og sammensaetning
- oplysninger indhentet ved kalibrering af beholdere og instrumenter og ved proeveudtagning og analyse, den naermere fremgangsmaade ved kontrol af maalingernes kvalitet og vurderingerne af de herved konstaterede tilfaeldige og systematiske fejl
- en beskrivelse af den fremgangsmaade, der foelges for at forberede og foretage en bestemmelse af den faktiske beholdning og for at sikre, at denne er noejagtig og fuldstaendig
- en beskrivelse af de foranstaltninger, der er blevet truffet for at fastslaa grunden til og omfanget af ethvert tab ved uheld eller ikke maalt tab, der maatte have fundet sted.
I henhold til artikel 14 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 skal de anmeldelsespligtige for hvert materialebalanceomraade tilsende Kommissionen en beholdningsaendringsrapport for alle nukleare materialer. Disse rapporter skal give oplysninger om materialernes identifikation og data vedroerende partiet for hvert enkelt parti nukleare materialer, datoen for beholdningsaendringen og i givet fald det materialebalanceomraade, hvorfra afsendelsen sker, og det materialebalanceomraade, hvor modtagelsen finder sted, eller modtageren.
I henhold til artikel 16 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 skal de anmeldelsespligtige for hvert materialebalanceomraade tilsende Kommissionen materialebalancerapporter indeholdende oplysninger om:
- den faktiske beholdning, primo
- beholdningsaendringer (foerst foroegelserne, derefter formindskelserne)
- den bogfoerte beholdning, ultimo
- den faktiske beholdning, ultimo
- afvigelser i beholdningsopgoerelsen.
Hver materialebalancerapport skal ledsages af en opgoerelse over den faktiske beholdning med alle partierne opfoert saerskilt og blandt andet med angivelse for hvert parti af materialernes identifikation, data for partiet og den anvendelse, som den anmeldelsespligtige bestemmer materialerne til.
B. Konstaterede misligholdelser
Efter at Euratoms direktorat for sikkerhedskontrol har gennemgaaet kendsgerningerne, er foelgende overtraedelser blevet fastslaaet:
1) misligholdelse af bestemmelserne vedroerende forpligtelsen til i forvejen at meddele aendringer i de grundlaeggende tekniske data som anfoert i artikel 3 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 i forbindelse med punkt 24 og 25 i bilag I C til samme forordning
2) misligholdelse af bestemmelserne om et regnskabs- og kontrolsystem for nukleare materialer som anfoert i artikel 9 i samme forordning i forbindelse med kode 3 i Kommissionens beslutning af 4. februar 1981, isaer for saa vidt angaar:
- oplysninger om aendringer i disse materialers maengder, art, form og sammensaetning samt deres placering
- manglende opfyldelse af kravet om et maalingssystem, hvori der anvendes de seneste internationale normer eller angivelser af lignende kvalitet
3) misligholdelse af bestemmelserne om registrering af beholdningsaendringer og den faktiske beholdning som angivet i artikel 10 i samme forordning
4) misligholdelse af bestemmelserne om driftsoversigter for overfoersel af nukleare materialer som anfoert i artikel 11 i samme forordning
5) som foelge af ovenstaaende punkt 2 til 4, misligholdelse af bestemmelserne om anmeldelse af aendringer i opgoerelser og den faktiske beholdning som anfoert i artikel 14 og 16 i samme forordning.
C. Foranstaltninger
I henhold til artikel 83, stk. 1, i Traktaten kan Kommissionen i tilfaelde af, at personer eller virksomheder misligholder de forpligtelser, der er paalagt dem, ivaerksaette foranstaltninger mod dem.
Disse foranstaltninger er, ordnet efter strenghed:
a) advarsel
b) inddragelse af saerlige fordele, saasom finansiel stoette eller teknisk bistand
c) at virksomheden, i et tidsrum af hoejst fire maaneder, stilles under administration af en person eller persongruppe udpeget efter faelles overenskomst mellem Kommissionen og den stat, som virksomheden henhoerer under
d) hel eller delvis inddragelse af udgangsmateriale eller specielle fissile materialer.
I betragtning af, at det afgoerende kriterium for anvendelse af denne artikel er den konstaterede misligholdelses alvor, er det foerst noedvendigt at gennemfoere baade en objektiv og en subjektiv analyse af misligholdelsernes karakter.
Ud fra et objektivt synspunkt er de bestemmelser, der er misligholdt, vaesentlige elementer i Faellesskabets lovgivning paa kontrolomraadet, og en overholdelse af dem er vaesentlig, hvis de i artikel 77 og 79 i Traktaten anfoerte maal skal naas.
Ved vurderingen af misligholdelsens alvor maa der imidlertid tages hensyn til den objektive specificitet ved driften af anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester. Denne specificitet haenger isaer sammen med de anvendte kemiske processers art og kompleksitet. Endvidere er indgangsmaterialernes noejagtige kemiske sammensaetning maaske ikke altid fuldstaendig kendt, fordi de er uensartede og af blandet oprindelse.
Da det paagaeldende anlaeg til genindvinding af uran fra affald og rester ikke behandler bestraalet nukleart materiale, falder det ikke ind under artikel 78, stk. 2, i Traktaten, hvori det kraeves, at Kommissionen godkender de fremgangsmaader, der anvendes ved den kemiske behandling af bestraalede materialer. Trods tilsyneladende mangler i det anvendte maale- og regnskabssystem resulterede den gennemfoerte undersoegelse i sidste ende i en tilnaermelse til de lave tal for afvigelser i beholdningsopgoerelsen, hvilket goer det umuligt at konstatere en fjernelse af nukleare materialer til andre end de paataenkte anvendelser.
Ud fra et subjektivt synspunkt synes der ikke at have foreligget noget fortsaet i forbindelse med de kritiserede forhold, og disse synes ikke at udgoere nogen form for fjernelse af materialer.
Endvidere bemaerkes det, at vaerket under indtryk af den opstaaede tvivl om regnskabssystemets hensigtsmaessighed, som til dels skyldtes kommentarerne fra Euratoms kontrolinspektoerer, besluttede at udsaette opgoerelsen over den faktiske beholdning til november 1991 for at nedlukke anlaegget.
Under gennemfoerelsen af denne opgoerelse over den faktiske beholdning konstaterede vaerket selv manglerne i regnskabssystemet under undersoegelsen af aarsagerne til afvigelserne i beholdningsopgoerelsen. Da vaerket konstaterede afvigelserne, besluttede det at traeffe foelgende oejeblikkelige foranstaltninger:
- at informere Euratoms kontrolinspektoerer paa stedet
- at inddrage driftstilladelsen for anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester
- at fremsende en meddelelse om sagen til UK Department of Energy og til Kommissionen
- at nedsaette et undersoegelsesudvalg.
Ved vurderingen af baade de objektive og de subjektive faktorer som angivet oven for er det Kommissionens opfattelse, at den misligholdelse, som UKAEA Dounreay har gjort sig skyldig i, berettiger en sanktion.
I betragtning af de konstaterede mangler anser Kommissionen det for vaesentligt, at der traeffes alle noedvendige foranstaltninger til at korrigere situationen og sikre, at fejl ikke kan ske i fremtiden, saa meget mere som UKAEA Dounreay har til hensigt at fortsaette driften af anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester.
For at sikre, at manglerne i maalesystemerne og fejlene i regnskabssystemet ikke forekommer igen, maa der traeffes passende foranstaltninger til at forbedre disse systemer, og disse foranstaltninger maa gennemfoeres.
I betragtning af de konstaterede fejls karakter og for at sikre, at disse fejl ikke opstaar igen samt under hensyntagen til, at driften af anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester har vaeret suspenderet siden umiddelbart efter opgoerelsen af den fysiske beholdning i november 1991, hvorfor der ikke er nogen umiddelbar risiko for, at fejlene viser sig igen, saa laenge anlaegget er ude af drift, vil det vaere passende at anvende den sanktion, som er naevnt i artikel 83, stk. 1, litra a), i Traktaten.
Det er imidlertid noedvendigt formelt at kraeve, at vaerket retter fejlene, saaledes at de ikke sker igen, naar vaerket optager den almindelige drift, samt at advare det om de mulige konsekvenser af en fortsat misligholdelse af de relevante bestemmelser i faellesskabslovgivningen.
For at give Kommissionen mulighed for at forvisse sig om, at retsforskrifterne vil blive fuldt ud efterlevet i fremtiden, boer vaerket meddele Kommissionen, hvilke aendringer det paataenker, samt de faktiske resultater af det aendrede regnskabssystem. Ved vurderingen af aendringerne i systemets struktur og deres gennemfoerelse vil Kommissionen endvidere vaere opmaerksom paa, om vaerket har foretaget de noedvendige forbedringer paa foelgende omraader, som ikke daekkes af henstillingerne i UKAEA's undersoegelsesudvalgs rapport:
- tekniske metoder og maaleprocedurer for affaldsstroemme
- procedurer for materialekontrol, materialeregnskab (kildedokumentation, driftsdata, regnskabsregister, rapporter) og opgoerelse af den faktiske beholdning, samt virkningerne af menneskelige faktorer og hensyntagen til nedlukkede anlaegsomraader indeholdende nukleart materiale
- angivelse af grundlaeggende tekniske data i forbindelse med aendringer af maalemetoder, noejagtighedsvaerdier og aendrede procedurer
- den mulige positive virkning paa materialeregnskabssystemet af den driftsmaessige adskillelse af behandlingen af veldefinerede rester fra heterogent materiale -
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
UKAEA Dounreay har misligholdt artikel 79 i Traktaten, jf. artikel 3, 9, 10, 11, 14 og 16 i forordning (Euratom) nr. 3227/76 og kode 3 i Kommissionens beslutning af 4. februar 1981 om saerlige kontrolbestemmelser ved:
a) ikke i forvejen at meddele aendringer i dets grundlaeggende tekniske data for anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester
b) ikke at opretholde et regnskabssystem for og en kontrol med nukleare materialer, som omfatter bogfoering og driftsregnskaber og isaer oplysning om disse materialers maengder, art, form og sammensaetning samt deres placering
c) ikke at anvende et maalesystem som grundlag for registreringen, der lever op til de seneste internationale normer
d) ikke at opfylde kravene om registrering af beholdningsaendringer og faktisk beholdning
e) ikke at efterkomme kravene om driftsregnskaber for overfoersel af nukleart materiale
f) som en foelge af de i litra b) til e) anfoerte mangler ikke at have anmeldt beholdningsaendringer og faktisk beholdning.
Artikel 2
1. Kommissionen udsteder en advarsel til UKAEA Dounreay.
2. Denne advarsel udstedes med paalaeg om, at de i artikel 1 anfoerte mangler rettes, saaledes at de ikke opstaar igen, naar anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester genoptager driften med andre formaal end afproevning og kalibrering.
3. Paa grundlag af de i artikel 3 naevnte rapporter og dens egen kontrol vil Kommissionen vurdere UKAEA Dounreays overholdelse af de i stk. 2 anfoerte krav.
4. Saafremt UKAEA Dounreay ikke tilsender Kommissionen den i artikel 3, stk. 2, naevnte rapport, eller saafremt blot en af de i artikel 1 opregnede mangler ikke er afhjulpet, naar anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester har genoptaget sin normale drift, vil Kommissionen overveje ivaerksaettelse af yderligere foranstaltninger.
Artikel 3
1. UKAEA Dounreay tilsender Kommissionen en rapport med beskrivelse af de foranstaltninger, der paataenkes truffet til afhjaelpning af de mangler, der er opregnet i artikel 1, mindst to uger foer anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester genoptager sin normale drift.
2. Senest en maaned efter, at anlaegget til genindvinding af uran fra affald og rester har genoptaget sin normale drift, tilsender UKAEA Dounreay Kommissionen en rapport om resultaterne af det korrigerede regnskabssystem.
Artikel 4
1. Denne beslutning er rettet til The United Kingdom Atomic Energy Authority, Corporate Headquarters, 11 Charles II Street, London SW1Y 4QP.
2. Denne beslutning meddeles Det Forenede Kongerige.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 4. marts 1992.