Kommissionens beslutning
af 19. juni 2002
om Nederlandenes statsstøtte til fordel for nederlandske bugserbådsoperationer i EU's søhavne og indre vandveje
(meddelt under nummer K(2002) 2158)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/901/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelse af EF-traktatens artikel 93(1),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovenstående bestemmelser(2), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Ved klage den 17. april 2000 blev Kommissionen informeret om formodet ulovlig statsstøtte fra Nederlandene til bugseroperationer i EU's havne og EU's indre vandveje i form af tonnageskat. Tre andre parter(3) rejste betænkeligheder vedrørende dette spørgsmål, og en af disse indsendte en formel klage.
(2) Kommissionen stillede ved brev af 12. september 2000 en række indledende spørgsmål til de nederlandske myndigheder, som blev drøftet på et møde og blev formelt besvaret ved brev af 8. november 2000, som blev rettet ved et korrigendum samme dag.
(3) Endvidere forelagde klageren, som indgav klage af 17. april 2000, mange andre oplysende elementer, som førte til mange møder mellem klageren og Kommissionen.
(4) Efter et brev fra Tyskland den 18. januar 2001 blev der afholdt et møde om spørgsmålet med de tyske myndigheder den 29. marts 2001.
(5) På grundlag af de oplysninger, Kommissionen havde til rådighed, blev der afholdt endnu et møde med de nederlandske myndigheder den 19. april 2001.
(6) Kommissionen meddelte ved brev af 11. juli 2001 Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten om støtten.
(7) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende De Europæiske Fællesskabers Tidende(4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indgive deres kommentarer.
(8) Kommissionen modtog indledende kommentarer fra de nederlandske myndigheder og kommentarer fra 51 interesserede parter. Den sendte dem videre til Nederlandene, som fik mulighed for at reagere; Nederlandenes kommentarer blev modtaget ved brev af 18. april 2002, registreret den 22. april 2002 (A/57255).
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Kommissionens beslutning i sag N 394/88, N 384/91, N 738/95, NN 89/97 og N 8/98
(9) Nederlandene meddelte ved brev af 23. august 1988 første gang en skatteordning til forbedring af den nederlandske flådes konkurrencesituation. Nederlandene henviste til en kommissionsmeddelelse til Rådet af 1985 vedrørende en fælles politik for EF's søfart. Disse foranstaltninger blev godkendt af Kommissionen ved brev af 2. december 1988.
(10) Kommissionen besluttede den 12. december 1994 ikke at gøre indsigelser mod nedsatte indkomstskatter og socialsikringsbidrag på henholdsvis 19 og 5 % ("støtteordningen") (sag N 384/91).
(11) Kommissionen informerede ved brev af 12. april 1996 (SG(96) D/3852) Nederlandene om sin beslutning om ikke at gøre indsigelser mod en stigning i ovennævnte nedsættelser af indkomstskatter og socialsikringsbidrag på op til henholdsvis 38 og 10 % og ikke gøre indsigelser vedrørende indførelse af en såkaldt "tonnageskat" (sag N 738/95).
(12) Som meddelt i henhold til ovennævnte brev af 12. april 1996 genvurderede Kommissionen tonnageskatten og godkendte den igen samt informerede Nederlandene herom ved brev af 31. juli 1997 (SG(97) D/6453) (sag NN 89/97).
(13) Kommissionen informerede ved brev af 20. maj 1998 (SG(98) D/4032) Nederlandene om sin beslutning om ikke at gøre indsigelse mod en forøgelse fra 38 til 40 % under den skatteordning, der blev godkendt i henhold til sag N 738/95.
2.2. Tonnageskat
(14) Den såkaldte "skatteordning" omfatter nedsat indkomstskat og nedsatte socialsikringsbidrag for EF-søfolk, som normalt betales af arbejdsgiveren. En sådan foranstaltning har til hensigt at forbedre den nederlandske handelsflådes konkurrenceevne.
(15) "Tonnageskatten" er en frivillig foranstaltning, som vedrører selskabsskat for rederier. I henhold til tonnageskatten fastsættes fortjeneste fra søfartsaktiviteter til en standardrate på grundlag af den tonnage, rederiet driver, uafhængigt af den faktiske fortjeneste og de tilknyttede omkostninger. En sådan foranstaltning har også til formål at forbedre den nederlandske handelsflådes konkurrenceevne.
(16) Ingen af Kommissionens beslutninger i sag N 738/95 og NN 89/97 (forlængelse af tonnageskatten, se senere) vedrører specifikt bugseroperationer eller bugserbåde.
2.3. Områder omfattet af meddelelserne
(17) Meddelelserne og oplysninger fra de nederlandske myndigheder vedrørende sagerne i de i punkt 2.2 nævnte sager fokuserer klart på søtransportoperationer, der (hovedsageligt) udføres på havet og indeholder nogle yderligere forklaringer, i henhold til hvilke bugseroperationer, der hovedsagelig udføres på havet, kan komme i betragtning, når det drejer sig om skatteordningen og tonnageskatten.
(18) Det bør endvidere tilføjes, at den skattelov, der blev meddelt Kommissionen i denne forbindelse, er berettiget, da det i titlen hedder: "Belastningswetten in het beland van de zeescheepvaart" (skattelov vedrørende højsøfart). Følgende tjener til at vise, i hvilket omfang de modtagne oplysninger i forbindelse med meddelelsen af ovennævnte sager udelukkende fokuserede på søtransportaktiviteter på havet.
2.3.1. Meddelelse i sag N 384/91
(19) Den første meddelelse i denne forbindelse vedrører sag N 384/91, der blev godkendt i 1995. Den meddelte lov(5) fastsætter, "at et søgående skib er et skib, som har et registreringscertifikat i henhold til artikel 3, stk. 1, i 'Zeebrievenwet' (lov om registreringscertifikater), ... som sejler på havet for et rederi, eller som skal fungere som bugserbåd eller som redningsbåd på havet og beskæftiger sig med levering af sådanne tjenesteydelser til søgående skibe, undtagen skibe, der anvendes som lodsbåde".
(20) Den forklarende note til denne artikel (s. 11) fastsætter, at "det søgående skib skal sejle til søs som en del af en skibsfartvirksomhed (rederi) eller skal være beregnet til eller anvendes som bugserbåd eller til redningsaktiviteter for søgående skibe. Et søgående skib, der anvendes både på havet og på de indre vandveje, betragtes som sejlende på havet, hvis dets hovedaktiviteter udføres på havet ...".
2.3.2. Meddelelse i sag N 738/95
(21) I henhold til de nederlandske myndigheders meddelelse vedrører den eneste ændring af loven af 1995 støttens størrelse, hvad angår "skatteordningen" - og dermed forskellen mellem sag N 348/91 og sag N 738/95. Definitionen af "søgående skib" forblev uændret som grundlag for sag N 738/95.
(22) Det samme gælder den øgede støtteintensitet i sag N 8/98 i forhold til sag N 738/95, hvor det eneste, der blev ændret, var støtteintensiteten.
(23) Artikel 8c, stk. 2, i den lov(6), der blev meddelt som N 738/95, anføres: "I denne artikel [vedrørende tonnageskat] betyder fortjeneste på skibsfart fortjeneste, der hidrører fra anvendelse af et skib til transport af varer eller personer i international sejlads over havet ... samt fortjeneste på anvendelse af et skib til bugsering eller levering af almindelig bistand på havet til ovennævnte skibe."
(24) I begrundelsen for loven nævnt i betragtning 23 gives følgende fortolkning af artikel 8c, stk. 2(7): "Hvad angår grundlaget for tonnageskat er fortjeneste i skibsfart den fortjeneste, der tjenes ved anvendelse af skibe til transport af varer eller personer ved international sejlads på havet, ... samt fortjeneste ved anvendelse af et skib til bugsering eller levering af almindelig bistand på havet til skibe."
(25) Begrundelsen indeholder endvidere følgende afsnit: "International sejlads på havet: På grundlag af definitionen i artikel 50 i indkomstskatteloven af 1964 og artikel 19 i selskabsskatteloven af 1969 betyder international sejlads på havet i den lov, der behandles, sejlads mellem en nederlandsk havn og en udenlandsk havn og sejlads mellem to udenlandske havne. Dette omfatter ikke sejlads mellem to nederlandske havne og tilknyttet transport af havn til depot eller fra havn til modtager. Skibet skal anvendes på havet til transport af varer og personer. I disse love betragtes et skib, som anvendes til begge aktiviteter på havet og på de indre vandveje, som et skib, der anvendes til sejlads på havet, hvis størstedelen af sejladsen foregår på havet ...".
(26) Endelig nævnes: "bugsering og levering af almindelig bistand: Endvidere medtages skibe, der skal anvendes til bugsering eller til almindelig bistand til skibe på havet, hvad angår tonnagegrundlaget".
2.3.3. Oplysninger vedrørende sag NN 89/97
(27) Den forelagte dokumentation med henblik på fornyet godkendelse af tonnageskatten fokuserer hovedsagelig på foranstaltningens effektivitet og indeholder ikke nye betingelser for støtteberettigelse.
2.3.4. Meddelelse i sag N 8/98
(28) Den støtte, der meddeles i sag N 8/98, vedrører en øget støtteintensitet, hvad angår den "skatteordning", der blev meddelt under N 738/95 (fra 38 til 40 %).
2.4. Begrundelse for indledning af proceduren
(29) Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure (sag C 56/01) i denne sag med den begrundelse, at den mente ikke at have godkendt søfartsstatsstøtte til nederlandske bugseroperationer i EU-havne og indre EU-vandveje i nogen af sagerne N 738/95 og NN 89/97 eller i nogen anden beslutning forbundet med dette spørgsmål(8).
(30) Denne kommissionsbeslutning byggede bl.a. på oplysninger fra de nederlandske myndigheder (brev af 8. november 2000), i henhold til hvilke en række havnebugseringsoperationer som tidligere beskrevet fik søtransportstøtte eller kunne gives sådan støtte under ordninger i henhold til sag N 738/95 og NN 89/97.
(31) Støtten i henhold til beslutning C 56/01 (bugseringsoperationer i og omkring EU-havne og EU's indre vandveje) blev derfor betragtet som ny støtte, som ikke a priori kunne betragtes som værende i overensstemmelse med traktaten. Nederlandene blev også anmodet om at suspendere udbetaling af sådan støtte for at begrænse eventuel skade for konkurrenter på grund af ulovlig støtte.
3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(32) I forbindelse med proceduren modtog Kommissionen a) indledende bemærkninger fra Nederlandene, b) bemærkninger fra 51 andre interesserede parter og c) bemærkninger fra Nederlandene til bemærkningerne fra de 51 interesserede parter.
3.1. Indledende bemærkninger fra Nederlandene
(33) Nederlandene besvarede ved brev af 7. august 2001 indledning af proceduren i sag C 56/01. De nederlandske myndigheder er uenige med Kommissionens beslutning om at klassificere den pågældende støtte som "ny" støtte, da de mener, a) at skatteordningen og tonnageskatten begge er godkendt henholdsvis igen godkendt ved Kommissionens beslutninger, og b) at meddelelse i sag N 738/95 indebar, at tonnageskat for skibe, der anvendes til at levere bugsering eller bistand til søgående skibe, og at klassificeringen af sådanne bugserbåde, hvad angår tonnageskat, bør bygge på bugserbådens bygning og udstyr og ikke nødvendigvis skal forbindes med, om dens aktiviteter udføres på havet. c) Brevet af 8. november 2000 nævnt i betragtning 30 gentager blot dette.
(34) De nederlandske myndigheder gør endvidere opmærksom på, at bugsering ad de indre vandveje foregår i områder, der adskiller sig fra søhavne, og at sådanne bugserbåde beregnet til de indre vandveje ikke kan gå på havet. Havret gælder for bugserbåde fra det øjeblik, de yder bistand til et søgående skib, uafhængigt af, hvor sådan bistand gives, i modsætning til bugserbåde på de indre vandveje.
(35) Det nævnes også, at det faktum, at en nederlandsk bugserbådsoperatør for nylig trak sig tilbage fra Hamburg havn, viser, at skatteordninger ikke er afgørende faktorer, når det drejer sig om konkurrence. De nederlandske myndigheder bemærker også, at en række andre lande ønsker at anvende samme skatteordning som den, der anvendes i Nederlandene.
3.2. Bemærkninger fra 51 andre interesserede parter
(36) Bemærkningerne fra 51 andre interesserede parter resumeres i det følgende og grupperes efter type.
(37) Parterne
1) Arnold Ritscher, 2) Bremer Reederverein, 3) Freie Hansestadt Bremen, 4) Freie und Hansestadt Hamburg, 5) Handelskammer Hamburg, 6) J. Johanssen & Son, 7) [...](9), 8) Rhenus AG & Co., 9) Tysklands Farste Repræsentation, 10) Unternehmensverband Hafen Hamburg, 11) Unterweser Reederei GmbH, 12) Verband Deutscher Reeder, 13) Wirtschaftsverband Weser, 14) Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe, 15) og 16) (navne fortrolige)
fremsendte særskilte og uafhængige bemærkninger, som kan resumeres således(10):
(38) Det anføres, at de nederlandske støttemodtagere har en betydelig konkurrencefordel (hvilket underbygges af en undersøgelse foretaget af PWC, som er indsendt af de tyske myndigheder), så de har en stærk markedsposition på det tyske havnebugseringsmarked. Denne situation afspejles ved, at de tyske virksomheder sælger aktiver og nedskærer personalet. Støtten giver ikke blot nederlandske bugserselskaber fordele, men også nederlandske havne. Den nævne støtte kan endvidere ikke være på linje med Fællesskabets retningslinjer om søtransport, når den gælder for national sejlads på de indre vandveje og/eller havne og ikke er forbundet med konkurrence mellem EU-registre og ikke-EU-registre. Den pågældende støtte bør derfor tilbagebetales.
(39) Part 17, White & Case, anførte på et tysk bugserbådsselskabs vegne følgende: Der må skelnes mellem højsøbugsering og havnebugsering, da dette er forskellige markeder med forskellige kontraktlængder, som ofte forvaltes af adskilte afdelinger i samme selskab. Der er essentielt ingen konkurrence mellem EU-havnebugserbåde og bugserbåde, som fører tredjelandes flag. Nederlandske bugserbåde i havne har dog en konkurrencefordel i forhold til deres kolleger i EU, da de modtager ulovlig støtte, som gør det muligt for dem at udvikle en aggressiv markedsadfærd.
(40) Vedrørende de specifikke spørgsmål om, hvorvidt bugserbåde kan modtage støtte, anfører White & Case, at selv om der anvendes tekniske kriterier til at etablere, om den pågældende bugserbåd kan modtage støtte, betyder det ikke nødvendigvis, at en søgående bugserbåd, der hovedsageligt arbejder i en havn, kan modtage støtte, da dette er i modstrid med det gentagne princip i loven, i henhold til hvilket operationer, der kan komme i betragtning, hovedsagelig skal udføres på havet. White Case henviser til nederlandske retssager, hvori regeringen, (skattemyndighederne) argumenterer, at havnebugsering ikke kan komme i betragtning, hvad angår den pågældende støtte, og at disse myndigheder blev underkendt af nationaldomstolen, som mener, at havnebugsering kan komme i betragtning.
(41) Endvidere må søtransportstøtte til nederlandske bugserbådsoperationer i havne betragtes som ny støtte siden meddelelsen i 1995 og mindst siden 5. januar 1999, på hvilken dato de nederlandske myndigheder gik ind på at tilpasse al tidligere lovgivning til de "nye" fællesskabsretningslinjer om statsstøtte til søtransport af 1997. Dette understreges yderligere af følgende argument: Enhver tvivl vedrørende en meddelt tekst er negativ for den medlemsstat, som indsendte meddelelsen, da det er medlemsstaten, som har ansvaret for, at meddelelsens indhold er fuldstændigt og klart. Medlemsstaten må i denne forbindelse betragtes som garant for retlig sikkerhed. Den nævnte støtte er endvidere i modstrid med Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransport, som fokuserer på konkurrencen mellem EU-registre og ikke-EU-registre, mens bugsering i havne i det væsentlige ikke kommer ud for denne form for konkurrence. I henhold til ovenstående, og da Nederlandene ikke kan have nogen legitime forventninger, konkluderer White & Case, at den ulovlige støtte, de pågældende operatører har nydt godt af selv under ordninger før meddelelsen af 1995, skal forlanges tilbagebetalt af Kommissionen.
(42) Virksomhederne
18) Birger Gran, 19) Hual, 20) Hydro Belgium SA, 21) Krogstads Shippings, 22) Minerva Marine Inc.), 23) Mitsui O.S.K. Shipping (Europe) Ltd, 24) NYK Bulkship (Europe) Ltd, 25) Rotterdam Municipal Port Management, 26) Sanko Kisen (Europe) BV, 27) Simpson, Spence & Young Ltd, 28) Stolt-Nielsen Transportation Group BV, 29) Thenamaris (Ships Management) Inc., 30) Vopak og 31) Wallenius Wilhelmsen
fremsatte separate og uafhængige bemærkninger, som kan resummeres således(11):
(43) Virksomhederne understreger, at den pågældende støtte er blevet godkendt af Kommissionen, at ethvert forsøg på indblanding i et velreguleret, men frit marked, ville få alvorlige konsekvenser, at et virkeligt frit marked kun kan gennemføres, hvis der er et åbent marked, som virksomhederne frit kan komme ind på, at nederlandske virksomheders indtræden på det tyske bugseringsmarked er i overensstemmelse med princippet om fri levering af tjenesteydelser, som er omfattet af Kommissionens forslag til retsakt vedrørende havne, og at kun et frit marked kan sikre det mest effektive forhold mellem pris, kvalitet og præstation. Det pågældende marked kommer til at fungere på en sådan måde, at stor sikkerhed og standarder af høj kvalitet opretholdes i forbindelse med konkurrencedygtige, langsigtede priser.
(44) Virksomhederne
32) Cape Reefers, 33) Coerclerici Armatori, 34) Maritime Services Aleuropa GmbH, 35) Pan Ocean Shipping Co. Ltd og 36) Polsteam (Benelux)
fremlagde separate og uafhængige bemærkninger, som kan resummeres således(12):
(45) Det anføres, at den pågældende støtte er blevet godkendt og således er på linje med Fællesskabets retningslinjer om statsstøtte til søtransport. Bugserbådejere i en medlemsstat kan således konkurrere til samme omkostninger med bugserbådejere i åbne registre, men med større sikkerheds- og kvalitetsstandarder.
(46) Den klage, der udløste nærværende sag, bygger kun på den kendsgerning, at et tysk bugserbådsselskab ikke kan nyde godt af lignende skattefordele som selskaber i Nederlandene, da Tyskland tilsyneladende nægter at indføre lignende skattefordele.
(47) Klagerens indfaldsvinkel, dvs. at bugseringsoperationer kan komme i betragtning alt efter det sted, hvor de udføres, er for begrænset og afspejler ikke den økonomiske og driftsmæssige realitet. Den eneste relevante skelnen foretages på grundlag af de forskellige typer bugserbådes tekniske kriterier.
(48) En protektionistisk holdning til fordel for det tyske bugseringsmarked kommer til at medføre mindre konkurrence og større bugseringsafgifter.
(49) Bugseringsmarkedet er et internationalt marked med konkurrence mellem internationale havne.
(50) Virksomhederne
37. Kotug Europe BV; 38. Kotug Schleppreederei GmbH; 39. Adriaan Kooren BV; 40. Bais Maritiem BV; 41. Belgische Redersvereniging; 42. Corus Services; 43. Multraship BV; 44. Nissan Carrier Europe BV; 45. Scheepvaart & Industrie Vereniging Noordzeekanaalgebied; 46. Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders; 47. Smit International NV; 48. Unie van Redding- en Sleepdienst in Nederland BV; 49. Wagenborg Sleepdienst BV; 50. Wijsmuller Marine Service BV; 51. Zeeland Seaports
fremsatte separate og uafhængige bemærkninger, som kan resummeres således(13):
(51) Det anføres, at støtten udgør "eksisterende støtte", da Kommissionen har godkendt den. Eksisterende støtte kan ikke forlanges tilbagebetalt. Hvis den godkendte støtte betragtes som "ny støtte", er dette i modstrid med princippet om legitime forventninger og retlig sikkerhed. Den godkendte støtte er på linje med det formål, bestemmelserne om statsstøtte til søtransport tjener, da målet er at skabe lige betingelser for alle rederier, der er udsat for international konkurrence.
(52) Det antal nederlandske bugserbåde, der kan betragtes som søgående bugserbåde, er stadig under 10 %, og ikke alle udnytter foranstaltningerne.
(53) Havne har nu en åben markedsstruktur, hvor bugserbåde, der fører en ikke-EU-medlemsstats flag, kan operere. Når de bugserbåde, der bistår søgående fartøjer i havne, er omfattet af ordningen, er det fuldstændig rimeligt, da markederne er åbne. Der skal derfor skabes samme betingelser både i havne og uden for havnene. Et rent geografisk kriterium, navnlig aktivitetsområdet, bør ikke anvendes til at udelukke bugserbåde, der karakteriseres som søgående fartøjer med en besætning, der har de påkrævede certifikater til at arbejde på søgående fartøjer. Hvis søfartsstatsstøtte afskaffes for bugserbåde, stiger afgifterne. Sådanne støtteforanstaltninger sikrer kvalitetsstandarder til søs og begrænser de komparative ulemper for bugserbåde, der drives i åbne registre og ansætter besætninger til lave lønninger.
(54) Bemærkningerne understreger, at man bør undgå at forlange tilbagebetaling. Et forlangende om at tilpasse de eksisterende bestemmelser til de nye bestemmelser skulle give tilstrækkelig tid til at tilpasse de eksisterende ordninger til de nye bestemmelser.
4. NEDERLANDENES BEMÆRKNINGER TIL DE 51 ANDRE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55) Nederlandene forelagde ved brev af 18. april 2002 bemærkninger til hovedpunkterne, som kan resummeres således:
(56) De nederlandske myndigheder anfører, at støtten kun har ydet et lille bidrag til den succes, nederlandske bugseringsoperationer har i tyske havne. Foranstaltningen er samtidig effektiv, da den gør det muligt at beskæftige EF-søfolk og at styrke EU's rederier. Andre EU-bugserbådsoperatører kan også nyde godt af skattefordele med henblik på større international konkurrenceevne.
(57) De nederlandske myndigheder anfører endvidere, at bugserbistand til søgående skibe skal være på linje med retningslinjerne uafhængigt af, hvor denne tjenesteydelse udføres. EU's havnebugseringsselskaber/aktiviteter ville stå ugunstigt under internationale forhold, hvis de ikke kunne nyde godt af støtte. Den kendsgerning, at Tyskland har valgt ikke at anvende sine skatteordninger i Tyskland, men kun i udenlandske havne, kan ikke anvendes som et argument mod anvendelse af nederlandske skatteordninger i tyske havne. De nederlandske myndigheder kan ikke tilslutte sig det argument, der fremsættes af White & Case, dvs. at bugserbådsoperationer skal leveres på havet for at kunne nyde godt af skattelempelser og med PWC-undersøgelsens konstateringer om omfanget af skatteordningen. De nederlandske myndigheder kommenterer, at det er meget almindeligt, at forskellige slags tjenesteydelser - f.eks. bugsering på havet og i havne - forvaltes af forskellige selskaber. Man kommenterer også, at bugserbåde har tre til fire arbejdsopgaver om dagen, somme tider i havnen, somme tider på havet, så de kommer aldrig til at opfylde et kriterium, der går ud på, at de hovedsageligt arbejder på havet.
(58) De nederlandske myndigheder forelagde endvidere en rapport fra JBR, som hovedsagelig fokuserer på markedssituationen, og som erklærer, at Kotugs adgang til det tyske bugseringsmarked hovedsagelig skyldes strategi og erfaring. Efter at de nederlandske firmaer kom ind på det tyske bugseringsmarked, faldt priserne, og kvaliteten steg. Det anføres endvidere, at de tyske selskaber undervurderede følgerne af konkurrence og reagerede for langsomt.
(59) I henhold til endnu en rapport fra Loyens & Loeff, som blev forelagt af de nederlandske myndigheder, bygger PC-rapporten, som den tyske regering har forelagt, ikke på de rette forudsætninger eller på den lokale markedssituation.
5. VURDERING AF STØTTEN
5.1. Støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten
(60) I henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne".
(61) De nederlandske myndigheders anvendelse af støtte gennem statsmidler til fordel for nederlandske bugseringsoperationer i EU-havne og EU's indre vandveje begunstiger visse virksomheder, da foranstaltningen er specifik for bestemte bugseringsoperationer(14). Støtte, der gives i denne sammenhæng, truer med at fordreje konkurrencen og kan påvirke handel mellem medlemsstaterne, da der kan være tale om selskaber, der er registreret i et andet land end der, hvor tjenesteydelsen udføres(15). Støtte til bugseringsoperationer i havne og på de indre vandveje udgør således statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i traktaten.
5.2. Retsgrundlag for vurderingen
(62) EF-retningslinjerne om statsstøtte til søtransportsektoren af 1997(16) (herefter benævnt "retningslinjerne") angiver i enkeltheder, hvilken støtte til søtransport der er forenelig med det fælles marked.
(63) Forordning (EF) nr. 659/1999.
5.3. "Ulovlig" støtte (støtte, der ikke er meddelt)
(64) Da de nederlandske myndigheder bekræftede, at den pågældende støtte er blevet udbetalt, må det klargøres, om denne støtte blev meddelt, eller om der er tale om ulovlig støtte.
5.3.1. Område dækket af meddelelsen/meddelelserne
(65) I forbindelse med de meddelelser og oplysninger, der blev forelagt vedrørende sag N 738/95 og NN 89/97, meddelte Nederlandene støtteordninger, som næsten udelukkende fokuserede på aktiviteter, der blev udført på havet. Dette fremgår klart, når man analyserer både det generelle anvendelsesområde og de forskellige elementer i de tidligere resumerede ordninger. Den eneste undtagelse fra levering af aktiviteter på havet er, at et skib, der anvendes til aktiviteter både på havet og i havne/på de indre vandveje, betragtes som anvendt til aktiviteter på havet, hvis aktiviteternes væsentlige fokus er på havet.
(66) Det bør endvidere bemærkes, at den i sag N 738/95 meddelte lov i titlen beskrives som "ændring til nogle af de skattelove, der vedrører højsøfart ('zeescheepvaart')".
(67) De generelle og specifikke detaljer i de nederlandske myndigheders meddelelse indeholder intet, som kunne få Kommissionen til at nære tvivl om, at støtten kun ville blive givet til søgående fartøjer, der udelukkende eller mindst overvejende sejler på havet.
(68) Følgende relevante oplysninger kom frem i forbindelse med Nederlandenes appel mod Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2. En sætning i begrundelsen til den lov, der blev godkendt af Kommissionen under sag N 384/91 som forelagt af den nederlandske regering for det nederlandske parlament, tydeliggjorde, for at undgå misforståelser, at bugserbåde, som er egnede til og har licens til at bugsere på havet, ikke nødvendigvis skal udføre sådanne aktiviteter på havet for at modtage støtte. Denne sætning indgik dog ikke i den udgave af begrundelsen, som blev forelagt Kommissionen. Det er derfor klart, at Kommissionen ikke blev korrekt informeret af Nederlandene om deres hensigt til også at yde støtte i sådanne tilfælde.
5.3.2. Fortolkning i Nederlandene: staten mod domstolene
(69) De nederlandske myndigheder anfører, at de i forbindelse med meddelelse af sag 738/95 gav udtryk for, at bugserbåde kunne komme i betragtning for den nævnte støtte på grundlag af tekniske kriterier i stedet for på grundlag af det sted, hvor aktiviteterne foregik, og Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at dette ikke var det standpunkt, den nederlandske regering officielt forsvarede for de nederlandske domstole.
Under proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, blev Kommissionen gjort opmærksom på følgende oplysninger. Anvendelse af støtteordningerne (dvs. de nederlandske love), som blev godkendt af Kommissionen for aktiviteter i havne og de indre vandveje, blev genstand for en retssag ved de nederlandske domstole. I denne retssag indtog de nederlandske myndigheder den holdning, at støtten ikke var til rådighed, hvis de pågældende fartøjer ikke, eller næsten ikke, blev brugt på havet(17). I en af disse sager appellerede de nederlandske myndigheder endog til den nederlandske højesteret for at forsvare denne holdning. Det viste sig, at den nederlandske højesteret underkendte regeringen og definerede havnebugseringstjenester som værende berettiget til støtten(18).
(70) Ovenstående viser, at de nederlandske myndigheder selv officielt forsvarede det synspunkt, at der ikke kan gives støtte i de situationer, som er genstand for nærværende beslutning. Endvidere informerede de aldrig Kommissionen om resultatet af de nederlandske retssager og nævnede dem ikke engang i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2.
Heraf følger, at a) fortolkningen af den pågældende nederlandske lov er blevet ændret på nationalt plan, uden at Kommissionen er blevet informeret, og at b) den nederlandske regering tydeligvis meddelte en støtte, som oprindeligt ikke havde til formål at omfatte bugsering i havne. Ovennævnte bemærkning (se betragtning 68) i lovens begrundelse, som eventuelt tyder på en ændret holdning, indgik ikke i den tekst, der blev meddelt Kommissionen(19).
(71) I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen vedrørende dette punkt, at den ikke har modtaget meddelelse fra de nederlandske myndigheder om støtte til fordel for bugseringsoperationer i og omkring EU-havne og på EU's indre vandveje, og at Kommissionen derfor ikke har godkendt en sådan støtte.
5.4. Drejer det sig om "ny støtte"?
(72) Det må endvidere klarlægges, om denne støtte er "eksisterende" eller "ny støtte" i henhold til artikel 1 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(73) Støtten kan ikke betragtes som, "eksisterende støtte" i henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 for perioden efter 12. september 1990 (se betragtning 74) af følgende grunde:
a) Støtten var ikke effektiv, før traktaten trådte i kraft.
b) Støtten er ikke blevet godkendt af Kommissionen.
c) Støtten blev ikke meddelt korrekt og kan derfor ikke betragtes, efter Kommissionens indledende undersøgelse, som udgørende støtte, forenelig støtte eller have været genstand for en formel undersøgelsesprocedure inden for de relevante tidsrum. Den kan derfor ikke betragtes som være blevet godkendt af Kommissionen.
d) Støtten blev ikke statsstøtte på grund af udviklingen af fællesmarkedet eller efter liberalisering af sektoren ved fællesskabsret.
(74) Det er muligt, at støtten blev givet til bugserbåde, der ikke hovedsageligt arbejdede på havet allerede over ti år, før Kommissionen sendte sit første brev med spørgsmål til de nederlandske myndigheder (brev af 12. september 2000). I henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning (EF) nr. 659/1999 må en sådan støtte betragtes som eksisterende støtte, der ikke kan tilbagebetales.
(75) Støtte til bugserbåde, der ikke hovedsageligt opererer til søs, som er udbetalt efter 12. september 1990, udgør "ny støtte" i henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999, som omfatter al støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer til eksisterende støtte. På grund af de fortolkninger, den nederlandske regering gav det nederlandske parlament, og/eller afgørelserne ved de nederlandske domstole blev den støtteordning, der var blevet forelagt for Kommissionen, reelt ændret, uden at Kommissionen, blev informeret herom.
5.5. Støttens forenelighed
(76) Retningslinjerne fokuserer hovedsageligt på foranstaltninger med henblik på at bevare og forbedre EU's søfartssektors konkurrenceevne sammenlignet med ikke-EU-søfartssektorer og registre, samtidig med at man sikrer, at konkurrenceforvridning mellem medlemsstaterne holdes på et minimum.
5.5.1. Søtransport
(77) Når man i retningslinjerne(20) taler om tankegangen bag Fællesskabets politik inden for søtransport, henvises til Rådets forordning (EØF) nr. 4055/86(21) og (EØF) nr. 3577/92(22), som indeholder en definition om søtransport, dvs. "befordring af passagerer og gods med skib"(23) (understregning foretaget af Kommissionen).
5.5.2. Højsøbugsering
(78) Det er normalt karakteristisk for højsøbugsering, at kun bugserbådsoperatøren har ansvaret for bugseringsoperationen, da det, der skal bugseres (et fartøj, en olieplatform, et tomt skibsskrog), er ubevægeligt og ude af stand til at påvirke manøvren. Højsøbugsering kan derfor betragtes som transport af gods (og måske personer) med skib. Det kan derfor anføres, at højsøbugsering bør betragtes som en "søtransports" aktivitet i henhold til den lovgivning, som retningslinjerne henviser til.
5.5.3. Havnebugsering
(79) Havnebugsering falder ganske klart ikke ind under disse definitioner, da den ikke finder sted på havet. Retningslinjerne er endvidere begrænset til at godkende støtte med henblik på at forbedre EF-medlemsstaternes flådes konkurrencesituation på det globale søtransportmarked. Statsstøtte til havnebugsering passer ikke ind i denne politik.
5.5.4. Havnebugsering og statsstøttebestemmelser om søfart
(80) Retningslinjerne "vedrører al støtte til skibsfarten, der ydes af medlemsstaterne eller ved hjælp af offentlige midler, herunder økonomiske fordele af enhver art, som finansieres af de offentlige myndigheder".
Da den klage, som udløste nærværende procedure, gjorde Kommissionen opmærksom på, at medlemsstaterne eventuelt kunne give støtte til havnebugseringsaktiviteter, er Kommissionen endvidere begyndt specifikt i individuelle beslutninger at minde medlemsstaterne om, at retningslinjerne ikke på nogen måde fastsætter, at statsstøtte til havnebugsering er forenelig med det fælles marked. I beslutningen vedrørende tonnageskat i Det Forenede Kongerige (sag 770/99)(24) udelukkes forretningsmæssige tjenesteydelser til tredjeparter i havneområdet, f.eks. bugsering af fartøjer i havne, specifikt.
I en beslutning vedrørende Belgien (sag N 142/00)(25) blev anvendelsen af en skatteordning vurderet bl.a. hvad angår bugsering. Kommissionen godkendte i samme beslutning skatteordningen for bugseringsaktiviteter på havet og udelukkede ansøgningen om en skatteordning for havnebugsering.
(81) Under hensyntagen til ovenstående analyse må det konkluderes, at bugsering i havne og på de indre vandveje i EU ikke kan betragtes som søtransport i henhold til forordning (EØF) nr. 4055/86 og (EØF) nr. 3577/92, og Kommissionen konkluderer under hensyntagen til ovennævnte kommissionsbeslutninger, at statsstøtte til søtransport ikke kan godkendes for levering af bugsering i havne og på de indre vandveje i EU.
5.5.5. Manglende forenelighed med andre bestemmelser i traktaten
(82) Det må endvidere vurderes, om støtte til søtransport til bugsering i havne og på de indre vandveje i Fællesskabet er forenelig med andre bestemmelser i traktaten.
(83) Selvom støtten falder ind under artikel 87, stk. 1, i traktaten, må det undersøges, om der er mulighed for undtagelse i henhold til artikel 87, stk. 2 og 3, samt artikel 86, stk. 2, i traktaten.
(84) Den pågældende støtte kan ikke komme i betragtning under artikel 87, stk. 2, i traktaten, da det ikke er støtte af social karakter til enkelte forbrugere, og den blev heller ikke oprettet for at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller støtte til at opveje virkningerne af Tysklands deling.
(85) Artikel 87, stk. 3, litra a), skaber dog undtagelse for støtte, som fremmer udviklingen i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Den pågældende støtte blev dog ikke givet i henhold til en støtteordning, der hovedsagelig har til formål at fremme regionaludvikling. Selv om dette var tilfældet, undtager artikel 87, stk. 3, litra a), ikke en støtteordning som denne, som ikke er på linje med Fællesskabets retningslinjer om støtte til specifikke, følsomme sektorer, f.eks. søtransport.
(86) Hvad angår muligheden for undtagelse i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), har den pågældende støtte ikke til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Nederlandenes økonomi, og den har heller ikke sådanne projekters karakteristiske træk.
(87) Hvad angår eventuel undtagelse i henhold til artikel 87, st. 3, litra c), som vedrører støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, konstaterer man, at driftsstøtte til bugsering i EU-havne og EU's indre vandveje har en tendens til negativt at påvirke den indbyrdes handel i et omfang, der er i modstrid med den fælles interesse, og at der ikke findes specifikke EU-bestemmelser, der tillader den pågældende støtte. Navnlig viser den situation, der har givet anledning til nærværende beslutning, at støtten tydeligvis fører til uønskede virkninger for konkurrencen mellem medlemsstaterne uden at være tilstrækkelig berettiget af konkurrence fra ikke-EU-stater.
(88) Endvidere er artikel 86, stk. 2, i traktaten ikke relevant for den pågældende sag, da støtten indgår i en ordning vedrørende en særlig erhvervsgren, der bl.a. opererer i en anden medlemsstat, og som ikke synes at udgøre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Nederlandene har heller ikke påberåbt sig artikel 86, stk. 2.
(89) Man mener derfor, at den støtte, der undersøges, ikke opfylder nogen af kravene for ovennævnte undtagelser, og det bemærkes, at de nederlandske myndigheder ikke har påberåbt sig disse undtagelser i deres kommunikation med Kommissionen.
(90) Kommissionen har også i lyset af artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 undersøgt, om de generelle principper i fællesskabsretten berettiger, at støtten ikke tilbagebetales. Den har i denne forbindelse navnlig bemærket, at de selskaber, som har nydt godt af støtten ved udvikling af bugseringsaktiviteter i tyske havne, sandsynligvis var klar over, at de nederlandske myndigheder helt op til den nederlandske højesteret har påberåbt sig, at de støtteordninger, der var godkendt af Kommissionen, ikke havde til hensigt at omfatte sådanne aktiviteter. Det er under alle omstændigheder muligt, at de var underrettet om dette, da sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige. De skulle endvidere havde været klar over, at retningslinjerne vedrører søtransport.
6. KONKLUSION
(91) Kommissionen konkluderer, at den pågældende offentlige støtte er statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og at støtten er ulovlig, da denne "nye støtte" er blevet iværksat, uden at den er blevet meddelt i henhold til artikel 88, stk. 3, i traktaten.
(92) Kommissionen konstaterer endvidere, at den statsstøtte til søtransport, som Nederlandene har givet til fordel for nederlandske bugseringsoperationer i og omkring EU's havne og på EU's indre vandveje, ikke er i overensstemmelse med retningslinjerne og ikke er forenelig med artikel 87 i EF-traktaten.
(93) Da den ulovlige støtte, Nederlandene har givet til fordel for nederlandske bugseringsoperationer i og omkring EU's havne og på EU's indre vandveje, er uforenelig med traktaten, skal den i henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 tilbagebetales -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Nederlandenes anvendelse af den såkaldte "skatteordning" og "tonnageskat" til fordel for nederlandske bugseringsoperationer, som hovedsageligt foregår i og omkring EU's havne og på EU's indre vandveje - de operationer, der ikke hovedsageligt foregår på havet - er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Nederlandene skal ophæve de relevante elementer i den i artikel 1 omhandlede støtteordning.
Artikel 3
1. Nederlandene træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne. Tilbagesøgningen omfatter ikke støtte, der er udbetalt før den 12. september 1990.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 4
Nederlandene underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juni 2002.
Komission päätös,
tehty 19 päivänä kesäkuuta 2002,
Alankomaiden myöntämästä valtiontuesta Alankomaiden hinaajatoiminnoille yhteisön merisatamissa ja sisävesireiteillä
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 2158)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2002/901/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(1),
on edellä mainittujen säännösten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(2) ja ottaa huomioon niiden huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1) Komissiolle toimitettiin 17 päivänä huhtikuuta 2000 kantelu, jossa Alankomaiden väitetään ottaneen sääntöjenvastaisesti käyttöön yhteisön satamissa ja sisävesireiteillä suoritettavia hinaustoimintoja koskevan tonnistoveron, joka sisältää valtiontukea. Kolme muuta osapuolta(3) ilmaisi huolestuneisuutensa tästä asiasta, ja yksi heistä teki muodollisen kantelun.
(2) Komissio esitti Alankomaiden viranomaisille 12 päivänä syyskuuta 2000 päivätyllä kirjeellä useita alustavia kysymyksiä, joista keskusteltiin tapaamisen yhteydessä ja joihin annettiin muodollinen vastaus 8 päivänä marraskuuta 2000 päivätyllä kirjeellä sekä samana päivänä päivätyllä oikaisulla.
(3) Huhtikuun 17 päivänä 2000 päivätyn kantelun tekijä on myös esittänyt tähän päivään saakka useita lisätietoja, jotka ovat johtaneet moniin tapaamisiin kantelijan ja komission yksiköiden välillä.
(4) Saksan lähetettyä 18 päivänä tammikuuta 2001 päivätyn kirjeen pidettiin Saksan viranomaisten kanssa 29 päivänä maaliskuuta 2001 kokous, jossa kyseistä asiaa käsiteltiin.
(5) Käytettävissään olleiden tietojen perusteella komission yksiköt pitivät vielä 19 päivänä huhtikuuta 2001 kokouksen Alankomaiden viranomaisten kanssa.
(6) Komissio ilmoitti Alankomaille 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen tuen vuoksi EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely.
(7) Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(4). Komissio kehotti asianomaisia esittämään asiasta huomautuksensa.
(8) Komissio vastaanotti Alankomaiden viranomaisten ensimmäiset huomautukset sekä 51 huomautusta asianomaisilta. Komissio toimitti huomautukset Alankomaille, jolle annettiin tilaisuus vastata huomautuksiin. Alankomaat toimitti huomautuksensa 18 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin vastaanotetuksi 22 päivänä huhtikuuta 2002 (numerolla A/57 255).
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
2.1 Komission päätökset asioissa N 394/88, N 384/91, N 738/95, NN 89/97 ja N 8/98
(9) Alankomaat ilmoitti ensimmäisen kerran 23 päivänä elokuuta 1988 päivätyllä kirjeellä alankomaalaisten alusten kilpailuaseman parantamiseksi toteutetusta verotoimenpiteestä. Alankomaat viittasi komission vuonna 1985 neuvostolle antamaan yhteisön yhteistä meriliikennepolitiikkaa koskevaan tiedonantoon. Komissio hyväksyi kyseiset toimenpiteet 2 päivänä joulukuuta 1988 päivätyllä kirjeellä.
(10) Komissio päätti 12 päivänä joulukuuta 1994 olla vastustamatta tuloveron alentamista 19 prosentilla ja sosiaaliturvamaksun alentamista 5 prosentilla (niin kutsuttua verotoimenpidettä) (asia N 384/91).
(11) Komissio ilmoitti Alankomaille 12 päivänä huhtikuuta 1996 päivätyllä kirjeellä (nro SG(96) D/3852) päätöksestään olla vastustamatta tuloveron uutta alentamista 38 prosenttiin ja sosiaaliturvamaksun uutta alentamista 10 prosenttiin (yhteiseltä nimeltään "verotoimenpide") sekä niin kutsutun tonnistoveron käyttöönottoa (asia N 738/95).
(12) Kuten kohdassa 11 mainitussa 12 päivänä huhtikuuta 1996 päivätyssä komission kirjeessä oli ennakoitu, komissio arvioi ja hyväksyi tonnistoveron uudelleen ja ilmoitti siitä Alankomaille 31 päivänä heinäkuuta 1997 päivätyllä kirjeellä (nro SG(97) D/6453) (asia NN 89/97).
(13) Komissio ilmoitti Alankomaille 20 päivänä toukokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä (nro SG(98) D/4032) päätöksestään olla vastustamatta asiassa nro N 738/95 hyväksytyn verotoimenpiteen mukaisen tuen korottamista 38 prosentista 40 prosenttiin (asia N 8/98).
2.2 Verotoimenpide ja tonnistovero
(14) "Verotoimenpide" tarkoittaa yhteisön merenkulkijoita koskevien, tavallisesti työnantajan maksamien tuloverojen ja sosiaaliturvamaksujen alentamista. Kyseisen toimenpiteen tarkoituksena on parantaa Alankomaiden kauppalaivaston kilpailukykyä.
(15) "Tonnistovero" on valinnainen toimenpide, joka liittyy varustamoihin sovellettavaan yhtiöverotukseen ja tarkoittaa sitä, että meriliikenteen harjoittamisesta saatu voitto määritellään vakiomääräisenä kyseisen varustamon liikenteessä olevan tonniston perusteella ottamatta huomioon todellista voittoa tai toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Myös tämän toimenpiteen tarkoituksena on parantaa Alankomaiden kauppalaivaston kilpailukykyä.
(16) Komission asiassa N 738/95 ja asiassa NN 89/97 (tonnistoveron uudelleen hyväksyminen, ks. jäljempänä) tekemät päätökset eivät kumpikaan koske erityisesti hinaajatoimintoja tai hinaajia.
2.3 Alat, joita ilmoitukset koskevat
(17) Edellä 2.2 kohdassa mainittujen asioiden yhteydessä Alankomaiden viranomaisilta saadut ilmoitukset ja tiedot koskevat selvästi liikennettä, jota harjoitetaan (pääasiassa) merellä. Niihin sisältyy myös lisäselvityksiä, joiden mukaan verotoimenpidettä ja tonnistoveroa sovellettaisiin pääasiassa merellä suoritettaviin hinaajatoimintoihin.
(18) On myös syytä mainita, että komissiolle tässä yhteydessä ilmoitettu verolaki on nimeltään "valtameriliikennettä koskeva verolaki" ("Belastingwetten in het belang van zeescheepvaart"). Jäljempänä kuvataan, missä määrin edellä mainittuihin asioihin liittyvien ilmoitusten yhteydessä toimitetut tiedot koskivat yksinomaan merellä harjoitettavaa meriliikennettä.
2.3.1 Asiaan N 384/91 liittyvä ilmoitus
(19) Ensimmäinen tätä asiaa koskeva ilmoitus liittyy asiaan N 384/91, joka hyväksyttiin vuonna 1995. Ilmoitetun lain(5) mukaan "meriliikenteessä olevalla aluksella tarkoitetaan alusta, jolle on myönnetty rekisteröintitodistuksista annetun lain ('Zeebrievenwet') 3 pykälän 1 kohdassa tarkoitettu rekisteröintitodistus, ... jolla harjoitetaan meriliikennettä osana yritystoimintaa tai joka on tarkoitettu hinaajaksi tai suorittamaan pelastustoimenpiteitä merellä ja tarjoaa kyseisiä palveluja meriliikenteessä toimiville aluksille, lukuun ottamatta luotsipalveluihin käytettäviä aluksia".
(20) Kyseistä pykälää koskevassa perusteluosassa (sivulla 11) sanotaan, että meriliikenteessä olevaa alusta on käytettävä merellä osana merikuljetuksia tarjoavan yrityksen liiketoimintaa tai sen aiottuna ja todellisena käyttötarkoituksena on oltava meriliikenteessä olevia aluksia palveleva hinaustoiminta tai pelastustoiminta. Meriliikenteessä oleva alus, jota käytetään sekä merellä että sisävesireiteillä, katsotaan merellä käytettäväksi, jos sen pääasiallinen toiminta tapahtuu merellä...
2.3.2 Asiaan N 738/95 liittyvä ilmoitus
(21) Alankomaiden viranomaisten ilmoituksen mukaan ainoa muutos verotoimenpiteen osalta vuoden 1995 lakiin - asian N 348/91 ja asian N 738/95 välillä - koski tuen määrää. Voimassa ollut meriliikenteessä olevan aluksen määritelmä jäi muuttumattomana asian N 738/95 perustaksi.
(22) Sama koskee asiassa N 738/95 hyväksytyn verotoimenpiteen tuki-intensiteetin lisäämistä verrattuna asiaan N 8/98, jossa mikään muu kuin tuki-intensiteetti ei ollut muuttunut.
(23) Vuoden 1964 tuloverolain, jonka muuttamisesta ilmoitettiin asiana nro N 738/95, 8C pykälän 2 kohdassa(6) säädetään: "Tässä [tonnistoveroon liittyvässä] pykälässä meriliikenteen voitoilla tarkoitetaan voittoja aluksen käytöstä tavaroiden tai henkilöiden kuljetukseen kansainvälisessä meritse tapahtuvassa liikenteessä ... sekä voittoja aluksen käytöstä hinaukseen tai yleisen avun tarjoamiseen merellä edellä tarkoitetuille aluksille."
(24) Kohdassa 23 mainitun lainmuutoksen(7) perusteluosan 8c pykälän 2 kohdassa annetaan seuraava tulkinta: "Tonnistoveron perustaa määritettäessä meriliikenteen voitoilla tarkoitetaan voittoja aluksen käytöstä tavaroiden tai henkilöiden kuljetukseen kansainvälisessä meritse tapahtuvassa liikenteessä ... sekä voittoja aluksen käytöstä hinaukseen tai merellä tapahtuvaan yleisen avun tarjoamiseen aluksille."
(25) Kyseisessä perusteluosassa oli myös seuraava kohta: "Kansainvälinen meritse tapahtuva liikenne: Vuoden 1964 tuloverolain 50 pykälässä ja vuoden 1969 yritysverotusta koskevan lain 19 pykälässä annettujen määritelmien mukaisesti tarkasteltavana olevassa laissa meritse tapahtuva kansainvälinen liikenne tarkoittaa alankomaalaisen sataman ja ulkomaisen sataman välistä liikennettä sekä kahden ulkomaisen sataman välistä liikennettä. Se ei tarkoita kahden alankomaalaisten sataman välistä liikennettä eikä siihen liittyvää liikennettä satamasta varastopaikalle tai satamasta tavaran vastaanottajalle. Alusta on käytettävä merellä tapahtuvassa tavara- ja henkilöliikenteessä. Kyseisissä säädöksissä aluksen, jolla liikennöidään sekä merellä että sisävesireiteillä, katsotaan olevan merellä käytettävä alus, jos pääosa sen toiminnasta tapahtuu merellä..."
(26) Lopuksi todetaan: "Hinaus ja yleisen avun tarjoaminen: Myös alukset, jotka on tarkoitettu käytettäväksi hinaukseen tai yleisen avun tarjoamiseen merellä liikennöiville aluksille, otetaan huomioon määritettäessä tonnistoveron perustaa."
2.3.3 Asiassa NN 89/97 annetut tiedot
(27) Tonnistoveron uudelleen hyväksymistä varten toimitetut asiakirjat koskevat lähinnä toimenpiteen tehokkuutta, eivätkä tuen kelpoisuusehdot niiden vuoksi muutu.
2.3.4 Asiaan N 8/98 liittyvä ilmoitus
(28) Asiassa N 8/98 ilmoitettu tuki koskee asiana N 738/95 ilmoitetun verotoimenpiteen tuki-intensiteetin lisäämistä (38 prosentista 40 prosenttiin).
2.4 Menettelyn aloittamisen perusteet
(29) Komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn tässä asiassa (asia nro C 56/01), koska se ei katsonut hyväksyneensä meriliikenteen valtiontukea Alankomaiden hinaajatoiminnoille yhteisön satamissa eikä yhteisön sisävesireiteillä asiassa n 738/95, asiassa NN 89/97 eikä millään muullakaan tätä kysymystä koskevalla päätöksellä(8).
(30) Kyseinen komission päätös perustui muun muassa Alankomaiden viranomaisten toimittamiin tietoihin (8 päivänä marraskuuta 2000 päivätty kirje), joiden mukaan tietylle määrälle edellä mainittuja satamassa tapahtuvia hinaajatoimintoja myönnettiin meriliikenteen valtiontukea tai niille voitiin myöntää sellaista tukea osana asian N 738/95 ja asian NN 89/97 mukaisia tukiohjelmia.
(31) Siksi asiassa C 56/01 tehdyssä päätöksessä kyseinen tuki (hinaajatoiminnot yhteisön satamissa ja niiden lähellä sekä yhteisön sisävesireiteillä) luokiteltiin uudeksi tueksi, jota pidettiin alustavasti perustamissopimuksen vastaisena. Alankomaita kehotettiin myös keskeyttämään kyseisen tuen maksaminen sääntöjenvastaisesta tuesta kilpailijoille aiheutuvan mahdollisen vahingon rajoittamiseksi.
3. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(32) Komissio vastaanotti menettelyn aikana a) Alankomaiden alustavat huomautukset, b) 51 muun asianomaisen huomautukset ja c) Alankomaiden huomautukset kyseisten 51 asianomaisen huomautuksista.
3.1 Alankomaiden alustavat huomautukset
(33) Alankomaat vastasi menettelyn aloittamista asiassa C 56/01 koskevaan päätökseen 7 päivänä elokuuta 2001 päivätyllä kirjeellä. Alankomaiden viranomaiset ovat yleisesti katsoen eri mieltä komission päätöksestä luokitella kyseiset tukitoimet "uudeksi" tueksi, koska ne katsovat, että a) sekä verotoimenpide että tonnistovero olivat kumpikin hyväksyttyjä tai uudelleen hyväksyttyjä komission päätöksillä, b) asiaa N 738/95 koskevassa ilmoituksessa tonnistoveroa todettiin sovellettavan aluksiin, joita käytetään hinausavun tarjoamiseen meriliikenteessä oleville aluksille; kyseisten hinaajien määrittelyn tonnistoveron alaisiksi tulisi perustua hinaajan rakenteeseen ja varustukseen, eikä tämä välttämättä riipu aluksen toimintojen suorittamisesta merellä, ja että c) 30 kappaleessa mainitussa 8 päivänä marraskuuta 2000 päivätyssä kirjeessä vain toistetaan sama näkökohta.
(34) Alankomaiden viranomaiset ilmoittavat lisäksi, että hinaus sisävesireiteillä tapahtuu merisatamista poikkeavilla alueilla ja sisävesireiteillä käytettävät hinaajat eivät sovellu käytettäväksi merellä. Toisin kuin sisävesireiteillä tapahtuvassa hinauksessa meriliikennelakia sovelletaan hinaajiin siitä hetkestä alkaen, kun ne antavat apua meriliikenteessä oleville aluksille, ja aina silloin, kun kyseistä apua annetaan.
(35) Lisäksi Alankomaiden viranomaiset toteavat, että alankomaalaisen hinauspalveluja tarjoavan yrityksen jokin aika sitten tapahtunut vetäytyminen Hampurin satamasta osoittaa, että verotoimenpiteet eivät ole kilpailuaseman kannalta määrääviä tekijöitä. Alankomaiden viranomaiset huomauttavat myös, että tietyt muutkin maat soveltavat samaa verokäytäntöä, joka on voimassa Alankomaissa.
3.2 51 muun asianomaisen huomautukset
(36) Tiivistelmä 51 muulta asianomaiselta vastaanotetuista huomautuksista on jäljempänä ryhmiteltynä huomautusten tyypin mukaan.
(37) Erilliset itsenäiset huomautukset on saatu seuraavilta asianomaisilta:
1. Arnold Ritscher, 2. Bremer Rhederverein, 3. Freie Hansestadt Bremen, 4. Freie und Hansestadt Hamburg, 5. Handelskammer Hamburg, 6. J. Johanssen & Son, 7. [...](9), 8. Rhenus AG & Co, 9. Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland, 10. Unternehmensverband Hafen Hamburg, 11. Unterweser Reederei GmbH, 12. Verband Deutscher Reeder, 13. Wirtschaftsverband Weser, 14. Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe, 15. ja 16. (kyseiset nimet ovat luottamuksellista tietoa).
Toimitetut huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti(10):
(38) Väitteiden mukaan kyseisen tuen alankomaalaiset vastaanottajat saavat merkittävää kilpailuetua (väitteiden tueksi esitetään Saksan hallituksen toimittama Price Waterhouse Cooperin (PWC) laatima tutkimus), joka antaa niille mahdollisuuden päästä vahvaan markkina-asemaan Saksan satamahinaustoimintojen markkinoilla. Tilanne on pakottanut saksalaiset yhtiöt myymään omaisuuttaan ja vähentämään henkilöstöään. Tuki hyödyttää alankomaalaisten hinausalan yritysten lisäksi Alankomaiden satamia. Tuki ei myöskään voi olla yhteisön meriliikennettä koskevien suuntaviivojen mukaista, koska sitä sovelletaan kansallisessa liikenteessä sisämaan vesireiteillä ja/tai satamissa eikä se liity yhteisön ja yhteisön ulkopuolisten alusrekistereiden väliseen kilpailuun. Näin ollen kyseinen tuki olisi perittävä takaisin.
(39) White & Case toimitti erään saksalaisen hinausalan yrityksen puolesta seuraavat huomautukset. Lyhyesti sanottuna White & Case väitti muun muassa, että on erotettava toisistaan avomerellä ja satamassa tapahtuvat hinaustoiminnot, koska kyseessä ovat eri markkinat ja eripituiset sopimukset, ja niistä vastaavat usein samaan yhtiöön kuuluvat erilliset yksiköt. Yhteisön satamahinaajien ja kolmansien maiden lipun alla purjehtivien satamahinaajien välillä ei ole käytännöllisesti katsoen minkäänlaista kilpailua. Alankomaalaisilla satamahinaajatoiminnoilla on kuitenkin kilpailuetu muihin yhteisössä toimintaansa harjoittaviin kilpailijoihin nähden, koska ne saavat sääntöjenvastaista tukea, joka antaa niille mahdollisuuden kilpailla aggressiivisesti markkinoilla.
(40) Erityisesti hinaajien jaottelua koskevasta kysymyksestä White & Case esittää, että vaikka teknisiä arviointiperusteita käytettäisiin hinaajan tukikelpoisuuden määrittämiseen, se ei välttämättä merkitse, että merikelpoinen mutta pääasiassa satamassa toimiva hinaaja olisi oikeutettu saamaan tukea. Tämä olisi vastoin laissa toistuvasti esitettyä periaatetta, jonka mukaan tukikelpoiset toiminnot on suoritettava pääasiassa merellä. White & Case viittaa Alankomaiden kansallisissa tuomioistuimissa käsiteltyihin oikeustapauksiin, joissa hallituksen edustajat (veroviranomaiset) ovat väittäneet, että satamissa tapahtuva hinaustoiminta ei kelpaa kyseisen tuen kohteeksi. Kansallinen tuomioistuin on kuitenkin kumonnut viranomaisten kannan ja pitänyt satamissa tapahtuvaa hinaustoimintaa tukikelpoisena.
(41) Alankomaiden satamissa tapahtuville hinaajatoiminnoille myönnetty meriliikenteen tuki on katsottava uudeksi tueksi periaatteessa vuoden 1995 ilmoituksen jälkeen ja ainakin 5 päivän tammikuuta 1999 jälkeen, jolloin Alankomaiden viranomaiset suostuivat mukauttamaan kaiken aikaisemman lainsäädännön vastaamaan vuonna 1997 annettuja meriliikenteen valtiontukea koskevia yhteisön uusia suuntaviivoja. Tämän käsityksen tueksi esitetyn väitteen mukaan kaikki ilmoitettua tekstiä koskevat epäilykset koituvat ilmoituksen tekijävaltion vahingoksi, koska jäsenvaltio on vastuussa ilmoituksen sisällön täydellisyydestä ja selkeydestä. Tässä mielessä jäsenvaltiota on pidettävä oikeusvarmuuden takaajana. Kyseinen tuki on meriliikenteen valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen vastainen, koska suuntaviivoissa keskitytään tarkastelemaan yhteisössä rekisteröityjen ja muualla kuin yhteisössä rekisteröityjen alusten väliseen kilpailuun liittyviä näkökohtia. Satamissa tapahtuva hinaustoiminta ei oikeastaan kuulu sentyyppisen kilpailun piiriin. Edellä esitetyn perusteella ja koska Alankomaat ei voi vedota luottamuksensuojaan, White & Case päättelee, että komission olisi määrättävä perittäväksi takaisin kaikki sääntöjenvastaiset tuet, joista kyseiset toimijat ovat hyötyneet, vaikka tuki olisi myönnetty vuoden 1995 ilmoitusta edeltävien sääntöjen perusteella.
(42) Erilliset itsenäiset huomautukset on saatu seuraavilta yhtiöiltä:
18. Birger Gran, 19. Hual, 20. Hydro Belgium SA, 21. Krogstads Shippings, 22. Minerva Marine Inc., 23. Mitsui OSK Shipping (Europe) Ltd, 24. NYK Bulkship (Europe) Ltd., 25. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, 26. Sanko Kisen (Europe) BV, 27. Simpson, Spence & Young Ltd, 28. Stolt-Nielsen Transportation Group BV, 29. Thenamaris (Ships Management) Inc., 30. Vopak, 31. Wallenius Wilhelmsen.
Huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti(11):
(43) Yritykset korostavat, että kyseinen tuki oli komission hyväksymä, että mahdolliset yritykset puuttua pitkälle säänneltyjen mutta vapaiden markkinoiden toimintaan johtaisivat vakaviin seurauksiin, että markkinoiden todellinen vapaus voi toteutua vain, jos markkinat ovat avoimet ja yritysten pääsy niille on vapaa, että alankomaalaisten yritysten tulo Saksan hinaajamarkkinoille vastaa vapaan palvelujen tarjoamisen periaatetta, joka on vahvistettu komission satamia koskevassa lainsäädäntöehdotuksessa, ja että vain vapaa markkinatilanne voi taata mahdollisimman tehokkaan suhteen hintojen, laadun ja palveluntason välillä. Näin ollen kyseiset markkinat toimivat niin, että niillä säilyvät korkeat turvallisuus- ja laatustandardit ja hinnat pysyvät pitkällä aikavälillä kilpailukykyisinä.
(44) Erilliset itsenäiset huomautukset on saatu seuraavilta yhtiöiltä:
32. Cape Reefers, 33. Coerclerici Armatori, 34. Maritime Services Aleuropa GmbH, 35. Pan Ocean Shipping Co. Ltd., 36. Polsteam (Benelux).
Niiden huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti(12):
(45) Kyseisen tuen väitetään olleen hyväksytty ja näin ollen meriliikenteen valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen mukainen. Tällä tavoin jostakin jäsenvaltiosta olevat hinauspalvelujen tarjoajat voivat kilpailla samoin kustannuksin kuin avoimiin rekistereihin kuuluvat hinauspalvelujen tarjoajat, mutta kuitenkin parempien turvallisuus- ja laatunormien mukaisesti.
(46) Tarkasteltavana olevan asian vireilletuloon johtanut kantelu perustuu yksinomaan siihen, että saksalainen hinausalan yritys ei voi hyötyä samoista veroeduista kuin alankomaalaiset yritykset, koska Saksa ilmeisesti pidättäytyy myöntämästä vastaavia veroetuja.
(47) Kantelijan ajatustapa, jonka mukaan hinaajatoimintojen tukikelpoisuus riippuu paikasta, jossa hinauspalveluja tarjotaan, on liian rajoittava, eikä vastaa taloudellisia ja toiminnallisia realiteetteja. Ainoa merkityksellinen ero voi perustua erityyppisten hinaajien teknisiin ominaisuuksiin.
(48) Saksan hinausalan markkinoita suojaava protektionistinen asenne johtaa kilpailun vähenemiseen ja nostaa hinauspalvelujen hintoja.
(49) Hinausalan markkinat ovat kansainväliset, ja niillä kilpailevat kansainväliset satamat.
(50) Erilliset itsenäiset huomautukset on saatu seuraavilta yhtiöiltä:
37. Kotug Europe BV; 38. Kotug Schleppreederei GmbH; 39. Adriaan Kooren BV; 40. Bais Maritiem BV; 41. Belgische Redersvereniging; 42. Corus Services; 43. Multraship BV; 44. Nissan Carrier Europe BV; 45. Scheepvaart & Industrie Vereniging Noordzeekanaalgebied; 46. Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders; 47. Smit International NV; 48. Unie van Redding- en Sleepdienst in Nederland BV; 49. Wagenborg Sleepdienst BV; 50. Wijsmuller Marine Service BV; 51. Zeeland Seaports
Huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti(13):
(51) Tuen väitetään olevan voimassa olevaa tukea, koska komissio on sen hyväksynyt. Voimassa olevaa tukea ei voida periä takaisin. Hyväksytyn tuen pitäminen uutena tukena rikkoo luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita. Hyväksytty tuki on meriliikenteen valtiontukia koskevien sääntöjen tavoitteiden mukainen, koska sen tarkoituksena on luoda kaikille kansainvälisessä kilpailutilanteessa toimiville varustamoille yhtäläiset toimintaedellytykset.
(52) Merikelpoisiksi luokiteltujen hinaajien osuus alankomaalaisista hinaajista on edelleen alle 10 prosenttia, eikä tukitoimenpiteitä sovelleta niistä kaikkiin.
(53) Satamien markkinarakenne on nyt avoin, ja niissä toimivat yhteisön ulkopuolella rekisteröidyt hinaajat. Toimenpiteen soveltaminen hinaajiin, jotka avustavat satamissa valtameriliikenteessä olevia aluksia, on aivan oikein, koska markkinat ovat avoimet. Tästä syystä yhtäläisten toimintaedellytysten on oltava voimassa sekä satamissa että niiden ulkopuolella. Puhtaasti maantieteellistä arviointiperustetta, varsinkaan toiminta-alueen mukaan, ei tulisi käyttää hinaajien luokitteluun muiksi kuin merellä toimiviksi aluksiksi, jos niiden miehistöllä on todistukset meriliikenteessä olevilla aluksilla vaadittavasta ammattipätevyydestä. Jos meriliikenteen valtiontuki kuitenkin evätään hinaajilta, se johtaa tariffien nousuun. Kyseiset tukitoimenpiteet varmistavat meriliikenteessä vaadittavien laatunormien noudattamisen ja pienentävät avoimiin rekistereihin kuuluvien halpatyövoimaa käyttävien hinaajien suhteellista kilpailuetua.
(54) Huomautuksissa kehotetaan välttämään tuen määräämistä takaisin perittäväksi. Määräyksessä, joka koskee nykyisten sääntöjen muuttamista uusien sääntöjen mukaisiksi, olisi varattava riittävästi aikaa nykyisten liiketoimintajärjestelyjen mukauttamiseksi uusiin sääntöihin.
4. ALANKOMAIDEN HUOMAUTUKSET 51 MUUN ASIANOMAISEN HUOMAUTUKSIIN
(55) Alankomaat esitti 18 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä huomautukset, joiden pääkohdat ovat tiivistettynä seuraavat:
(56) Alankomaiden viranomaiset väittävät, että tuki on edistänyt vain vähän alankomaalaisten hinaajatoimintojen menestystä Saksan satamissa. Toimenpide on tehokas myös siinä mielessä, että se mahdollistaa yhteisön merenkulkijoiden työllistymisen ja vahvistaa yhteisön varustamoita. Lisäksi muut yhteisön hinaajatoimintojen harjoittajat voivat hyötyä veroluontoisista tuista menestyäkseen paremmin kansainvälisessä kilpailussa.
(57) Alankomaiden viranomaiset väittävät myös, että meriliikenteessä oleville aluksille tarjottavien hinauspalvelujen on oltava suuntaviivojen mukaisia riippumatta siitä, missä palvelua tarjotaan. Yhteisön satamahinausyhtiöiden/satamahinaajatoimintojen kansainvälinen asema heikkenisi, jos ne eivät saisi tukea. Sitä, että Saksa on päättänyt soveltaa verotoimenpiteitään vain muissa eurooppalaisissa satamissa mutta ei Saksan satamissa, ei voida käyttää perusteena vastustaa Alankomaiden Saksan satamissa soveltamia verotoimenpiteitä. Alankomaiden viranomaiset eivät hyväksy White & Casen väitettä, jonka mukaan hinaajatoimintojen on tapahduttava merellä, jotta niihin voitaisiin soveltaa verotoimenpiteitä. Ne eivät myöskään hyväksy verohelpotusten laajuutta koskevan PWC:n tutkimuksen tuloksia. Alankomaiden viranomaiset huomauttavat olevan hyvin tavallista, että erityyppisistä palveluista - kuten hinauspalveluista merellä ja satamissa - vastaavat eri yhtiöt. Viranomaiset huomauttavat myös, että hinaajilla on päivittäin 3-4 tehtävää, jotka tapahtuvat joskus satamassa ja joskus merellä, joten ne eivät koskaan täyttäisi ehtoa, jonka mukaan toiminnan on tapahduttava pääasiallisesti merellä.
(58) Alankomaiden viranomaiset toimittivat myös JBR:n raportin, joka koskee pääasiassa markkinatilannetta ja jossa todetaan, että Kotugin pääsy Saksan hinauspalvelujen markkinoille on lähinnä yrityksen oman strategian ja kokemuksen ansiota. Alankomaalaisten yritysten tultua Saksan hinauspalvelujen markkinoille hinnat laskivat ja laatu parani. Lisäksi väitetään, että saksalaiset yhtiöt aliarvioivat kilpailun merkityksen ja reagoivat liian myöhään.
(59) Alankomaiden viranomaisten toimittaman Loyens & Loeffin toisen raportin mukaan Saksan hallituksen toimittama PWC:n kertomus ei perustu paikkansapitäviin oletuksiin eikä paikalliseen markkinatilanteeseen.
5. ARVIOINTI TUESTA
5.1 Tuen olemassaolo EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan nojalla
(60) Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan."
(61) Alankomaalaisten viranomaisten valtion varoista myöntämät tuet Alankomaiden hinaajatoiminnoille yhteisön satamissa ja sisävesireiteillä suosivat tiettyjä yrityksiä, koska toimenpidettä sovelletaan erityisesti tiettyihin hinaajatoimintoihin.(14) Tässä yhteydessä myönnetyt tuet uhkaavat vääristää kilpailua ja voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska niiden saajayhtiöt voivat olla rekisteröityjä muussa kuin siinä maassa, jossa ne tarjoavat palvelujaan(15). Näistä syistä satamissa ja sisävesireiteillä harjoitettaville hinaajatoiminnoille myönnettävät tuet ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
5.2 Arvioinnin oikeusperusta
(62) Vuonna 1997 annetuissa meriliikenteen valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa(16), jäljempänä "suuntaviivat", on yksityiskohtaiset tiedot siitä, mitä meriliikenteen tukia voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina.
(63) Asetus (EY) N:o 659/1999.
5.3 Sääntöjenvastainen tuki (ilmoittamaton tuki)
(64) Koska Alankomaiden viranomaiset ovat vahvistaneet, että kyseinen tuki on myönnetty, on selvitettävä, onko tuesta ilmoitettu vai onko se sääntöjenvastaista tukea.
5.3.1 Ilmoituksen/ilmoitusten laajuus
(65) Asioihin N 738/95 ja NN 89/97 liittyvän ilmoituksen ja niihin liittyvien tietojen yhteydessä Alankomaat ilmoitti tukiohjelmista, jotka kohdistuivat lähes yksinomaan merellä suoritettaviin toimintoihin. Tämä käy ilmi analysoitaessa edellä kuvattujen, ohjelmia koskevien ilmoitusten yleistä laajuutta ja niiden eri osatekijöitä. Ainoana poikkeuksena aluksen käyttämistä meriliikenteessä koskevasta ehdosta on se, että sekä merellä että satamissa ja sisävesireiteillä liikennöivän aluksen katsotaan olevan merellä käytettävä alus, jos pääosa sen toiminnasta tapahtuu merellä.
(66) On myös huomattava, että asian N 738/95 yhteydessä ilmoitettu laki on nimeltään "Laki joidenkin meriliikenteeseen liittyvien verolakien muuttamisesta" (Wijziging van enige belastingwetten in het belang van de zeescheepvaart).
(67) Tästä Alankomaiden viranomaisten antaman ilmoituksen yleisestä ja erityisestä sisällöstä ei ole löydettävissä tietoja, joiden mukaan komissio olisi voinut epäillä, että tukea maksettaisiin myös muille kuin yksinomaan tai pääasiassa merellä tapahtuvan valtameriliikenteen harjoittajille.
(68) Seuraavat asiaan liittyvät tiedot kävivät ilmi, kun Alankomaat ilmoitti vastustavansa komission päätöstä aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely. Komission asiassa N 384/91 hyväksymän lain perusteluosan siinä sanamuodossa, jonka Alankomaiden hallitus esitti Alankomaiden parlamentille, on lause, jossa selvennetään väärinkäsitysten välttämiseksi, että hinaajien, jotka soveltuvat hinaajapalvelujen tarjoamiseen merellä ja joilla on siihen lupa, ei tarvitse tukea saadakseen käytännössä harjoittaa kyseistä toimintaa merellä. Tätä lausetta ei kuitenkaan ollut perusteluosan komissiolle toimitetussa versiossa. Näin ollen on selvää, että komissio ei ollut ennalta saanut Alankomailta asianmukaisesti tietoa sen aikeista myöntää tukea myös kyseisissä tapauksissa.
5.3.2 Tulkinta Alankomaissa: hallitus vastaan tuomioistuimet
(69) Alankomaiden viranomaisten esittämästä väitteestä, jonka mukaisesti asiassa N 738/95 annettuun ilmoitukseen sisältyi tieto hinaajien kelpuuttamisesta saamaan kyseistä tukea aluksen teknisten ominaisuuksien perusteella eikä sen toimintojen suorittamispaikan perusteella, komissio huomauttaa, että kyseinen kanta ei ollut sama, jota Alankomaiden hallitus itse virallisesti puolusti alankomaalaisissa tuomioistuimissa.
Perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn yhteydessä komissiolle toimitettiin seuraavat tiedot. Komission hyväksymien tukiohjelmien (eli Alankomaiden lakien) soveltamista satamissa ja sisävesireiteillä harjoitettaviin toimintoihin käsiteltiin Alankomaiden tuomioistuimissa. Kyseisissä oikeuskäsittelyissä Alankomaiden viranomaiset katsoivat, että tukea ei voitu myöntää, jos kyseisiä aluksia ei käytetty lainkaan tai juuri lainkaan merellä.(17). Yhdessä näistä oikeuskäsittelyistä Alankomaiden viranomaiset jopa vetosivat Alankomaiden korkeimpaan oikeuteen puolustaessaan kantaansa. Ilmeisesti Alankomaiden korkein oikeus hylkäsi hallituksen kannan ja määritteli satamissa toteutettavat hinaajatoiminnot tukikelpoisiksi(18).
(70) Edellä esitetty osoittaa, että jopa Alankomaiden viranomaiset itse ovat puolustaneet virallisesti kantaa, jonka mukaan tukea ei pitäisi myöntää tilanteissa, joita tämä päätös koskee. Alankomaiden viranomaiset eivät myöskään missään vaiheessa ilmoittaneet komissiolle Alankomaiden oikeustapausten tuloksista eivätkä maininneet niistä myöskään 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn yhteydessä.
Näin ollen a) kyseisen Alankomaiden lain tulkinta on muuttunut kansallisella tasolla ilman, että komissiolle olisi ilmoitettu asiasta, ja b) Alankomaiden hallitus on ilmeisesti ilmoittanut komissiolle tuesta, johon sen itsensäkään ei ollut alun perin tarkoitus sisällyttää satamissa tapahtuvia hinaajatoimintoja. Edellä mainittu lain perusteluosaan sisältyvä huomautus (ks. 68 kappale), joka saattaa olla merkki kannan muuttumisesta, ei sisältynyt komissiolle ilmoitettuun tekstiin(19).
(71) Edellä esitetyistä syistä komissio päättelee kyseisessä asiassa, että Alankomaiden viranomaiset eivät ole ilmoittaneet sille yhteisön satamissa ja satamien lähellä sekä sisävesireiteillä tapahtuville hinaajatoiminnoille myönnettävästä tuesta ja että kyseinen tuki ei tästä syystä ole komission hyväksymä.
5.4 Luokittelu uudeksi tueksi
(72) On myös selvitettävä, onko kyseinen tuki asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklassa tarkoitettua olemassa olevaa tukea vai uutta tukea.
(73) Tukea ei voida 12 päivän syyskuuta 1999 jälkeisen ajanjakson osalta (ks. 74 kappale) luokitella asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetuksi olemassa olevaksi tueksi seuraavista syistä:
a) Tukea ei ole otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa.
b) Tuki ei ole komission hyväksymä.
c) Tuesta ei ollut annettu asianmukaista ilmoitusta, eikä komissio ollut näin ollen katsonut sitä alustavan tutkimuksensa perusteella tueksi, yhteismarkkinoille soveltuvaksi tueksi eikä muodollisen tutkintamenettelyn kohteena asianmukaisten määräaikojen puitteissa olevaksi asiaksi. Tästä syystä tukea ei voida pitää komission hyväksymänä.
d) Tuki ei ollut muuttunut valtiontueksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta eikä sen seurauksena, että kyseinen ala olisi yhteisön lainsäädännössä vapautettu kilpailulle.
(74) On mahdollista, että tuki myönnettiin hinaajille, jotka eivät toimi pääasiassa merellä, jo yli kymmenen vuotta ennen kuin komissio lähetti ensimmäisen Alankomaiden viranomaisille osoitettuja kysymyksiä sisältävän kirjeensä (12 päivänä syyskuuta 2000). Siinä tapauksessa kyseistä tukea olisi pidettävä asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan iv alakohdan nojalla voimassa olevana tukena, jota ei voida periä takaisin.
(75) Syyskuun 12 päivän 1990 jälkeen myönnetty tuki hinaajille, jotka eivät toimi pääasiassa merellä, on asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan c kohdassa tarkoitettua uutta tukea, johon kuuluvat kaikki tuet - toisin sanoen tukiohjelmat ja yksittäiset tuet - jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset. Erityisesti Alankomaiden hallituksen Alankomaiden parlamentille esittämien tulkintojen ja/tai alankomaalaisten tuomioistuinten antamien tuomioiden perusteella komissiolle esitettyä tukiohjelmaa oli itse asiassa muutettu, eikä asiasta ollut ilmoitettu komissiolle.
5.5 Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille
(76) Suuntaviivojen pääasiallisena tarkoituksena ovat toimenpiteet yhteisön laivaliikennealan kilpailukyvyn säilyttämiseksi ja parantamiseksi suhteessa muiden kuin yhteisön jäsenvaltioiden laivaliikenteen harjoittajiin ja alusrekistereihin ja samalla sen varmistaminen, että jäsenvaltioiden välinen kilpailu vääristyy mahdollisimman vähän.
5.5.1 Meriliikenne
(77) Kun suuntaviivoissa(20) tarkastellaan yhteisön politiikan taustalla olevaa meriliikennealaa koskevaa filosofiaa, niissä viitataan neuvoston asetukseen (ETY) N:o 4055/86(21) ja neuvoston asetukseen (ETY) N:o 3577/92(22), joiden sisältämien määritelmien mukaisesti meriliikennepalveluilla tarkoitetaan "matkustajien tai tavaroiden kuljettamista meritse"(23) (komission lisäämä alleviivaus).
5.5.2 Hinaajatoiminta avomerellä
(78) Avomerellä tapahtuville hinaajatoiminnoille on usein luonteenomaista, että hinauspalvelujen tarjoaja vastaa yksin hinaajatoiminnoista, koska hinauksen kohde (esimerkiksi hinattava alus, hinattava öljynporauslautta, tyhjä aluksen runko) ei kykene itsenäisesti liikkumaan eikä vaikuttamaan liikkumiseen. Näin ollen avomerellä tapahtuvaa hinausta voidaan pitää tavaran (ja mahdollisesti henkilöiden) kuljettamisena meritse. Tällä perusteella voidaan väittää, että avomerellä tapahtuva hinaus tulisi luokitella suuntaviivoissa tarkoitetun yhteisön lainsäädännön mukaiseksi meriliikenteeksi.
5.5.3 Hinaajatoiminta satamissa
(79) Satamassa tapahtuvaa hinausta ei selvästi voida pitää edellä mainittujen määritelmien mukaisena toimintana, koska se ei tapahdu merellä. Lisäksi suuntaviivoissa rajoitutaan selvästi käsittelemään tukia, jotka voidaan hyväksyä yhteisön jäsenvaltioiden kauppalaivastojen kilpailuaseman parantamiseksi maailmanlaajuisilla meriliikennemarkkinoilla. Valtiontuki satamassa tapahtuvalle hinaajatoiminnalle ei ole kyseisen politiikan mukaista.
5.5.4 Satamissa tapahtuvia hinaajatoimintoja ja meriliikenteen valtiontukea koskevat säännöt
(80) Suuntaviivat "koskevat kaikkea EY:n jäsenvaltion myöntämää tai EY:n jäsenvaltion varoista myönnettävää tukea meriliikenteelle."
Komissio sai tämän menettelyn käynnistäneen kantelun johdosta tietää, että jäsenvaltiot saattavat myöntää tukea satamissa tapahtuville hinaajatoiminnoille. Sen vuoksi komissio on alkanut yksittäisissä päätöksissään nimenomaisesti muistuttaa jäsenvaltioita siitä, että suuntaviivoissa ei missään nimessä säädetä satamissa tapahtuville hinaajatoiminnoille myönnettävän valtiontuen soveltuvan yhteismarkkinoille. Yhdistyneen kuningaskunnan tonnistoveroa koskevassa päätöksessä (asia nro N 790/99)(24) satama-alueella kolmansille tarjotut kaupalliset palvelut, kuten muun muassa alusten hinaus satamissa, on erityisesti poissuljettu.
Eräässä Belgiaa koskevassa päätöksessä (asia nro N 142/00)(25) arvioitiin verotoimenpiteen soveltamista muun muassa hinaajatoimintoihin. Kyseisessä päätöksessä komissio hyväksyi verotoimenpiteen soveltamisen merellä tapahtuviin hinaajatoimintoihin ja sulki pois verotoimenpiteen soveltamisen satamissa tapahtuviin hinaajatoimintoihin.
(81) Ottaen huomioon edellä esitetty analyysi, jonka tuloksena on, että yhteisön satamissa ja sisävesireiteillä tapahtuvia hinaajatoimintoja ei voida pitää asetuksessa (ETY) N:o 4055/86 ja asetuksessa (ETY) N:o 3577/92 tarkoitettuna meriliikenteenä ja ottaen huomioon edellä mainitut komission päätökset komissio tekee sen päätelmän, että yhteisön satamissa ja sisävesireiteillä tarjottaville hinauspalveluille myönnettävää meriliikenteen valtiontukea ei voida hyväksyä.
5.5.5 Muiden perustamissopimuksen määräysten soveltaminen
(82) Lisäksi on arvioitava, onko yhteisön satamissa ja sisävesireiteillä tapahtuville hinaajatoiminnoille myönnettävä meriliikenteen valtiontuki jonkin muun perustamissopimuksen määräyksen mukaista.
(83) Koska toimenpide on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on tutkittava, voidaanko siihen mahdollisesti soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 2 tai 3 kohdassa ja 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia.
(84) Kyseistä tukea ei voida arvioida perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan mukaisesti, koska se ei ole yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea, sitä ei ole otettu käyttöön luonnonmullistuksen aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä sitä ole myönnetty Saksan jaosta aiheutuneiden vaikutusten korvaamiseksi.
(85) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen poikkeuksen nojalla voidaan kuitenkin hyväksyä tuki taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Kyseistä tukea ei ole kuitenkaan myönnetty osana tukiohjelmaa, jonka ensisijaisena tarkoituksena on alueellisen kehityksen edistäminen. Vaikka näin olisikin ollut, 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta ei joka tapauksessa voitaisi soveltaa tukiohjelmaan, joka ei ole erityisiä arkoja aloja, kuten meriliikennettä, koskevien yhteisön suuntaviivojen mukainen, ja sitä tarkasteltavana oleva ohjelma ei ole.
(86) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisen poikkeuksen mahdollisesta soveltamisesta on todettava, että kyseistä tukea ei ole tarkoitettu Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai Alankomaiden taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen, eikä siihen liity mitään tämänkaltaisiin hankkeisiin viittaavia piirteitä.
(87) Arvioitaessa mahdollisuuksia soveltaa 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista poikkeusta, joka koskee tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, todetaan, että yhteisön satamissa ja sisävesireiteillä tarjottaville hinauspalveluille myönnettävä toimintatuki voi muuttaa kaupankäynnin edellytyksiä siinä määrin, että yhteinen etu kärsii, ja että mitkään erityiset yhteisön säännökset eivät salli kyseisten tukien myöntämistä. Erityisesti voidaan todeta, että tilanne, jonka vuoksi tämä päätös tehdään, osoittaa sen, että tuki selvästi vaikuttaa haitallisesti jäsenvaltioissa toimivien yritysten väliseen kilpailuun, eikä yhteisön ulkopuolisten valtioiden alusten taholta tuleva kilpailu ole riittävä peruste tuen myöntämiselle.
(88) Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa ei myöskään voitaisi soveltaa tähän asiaan, koska tuki on osa ohjelmaa, joka liittyy tiettyyn toimialaan. Kyseinen toimiala muun muassa harjoittaa toimintaa toisessa jäsenvaltiossa eikä näytä olevan palvelu, joka edistäisi yleisiä taloudellisia tarkoituksia. Alankomaat ei ole myöskään vedonnut 86 artiklan 2 kohtaan.
(89) Näin ollen komissio katsoo, että tarkasteltavana oleva tuki ei täytä mainittujen poikkeusten ehtoja, ja toteaa, että Alankomaiden viranomaiset eivät ole ilmoittaneet komissiolle vetoavansa kyseisiin poikkeuksiin.
(90) Komissio on myös tutkinut asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan nojalla, olisiko tuen takaisinperintä yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Tässä yhteydessä komissio on erityisesti todennut, että saadessaan tukea hinaajatoimintojen kehittämiseen Saksan satamissa tuensaajayhtiöt ovat todennäköisesti tienneet, että Alankomaiden viranomaiset ovat Alankomaiden korkeimpaan oikeuteen saakka puolustaneet näkemystä, jonka mukaan komission hyväksymiä tukiohjelmia ei ollut tarkoitettu sovellettaviksi kyseisiin toimintoihin. Ne olisivat joka tapauksessa voineet olla tietoisia tästä, koska kyseiset tiedot ovat julkisesti saatavilla. Lisäksi niiden olisi pitänyt tietää, että suuntaviivat koskevat meriliikennettä.
6. PÄÄTELMÄT
(91) Komissio päättelee, että kyseinen valtiontuki on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja että tuki on sääntöjenvastaista, koska kyseinen uusi tuki on otettu käyttöön tekemättä siitä perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa määrättyä ilmoitusta.
(92) Komissio katsoo myös, että Alankomaiden alankomaalaisille hinaajatoiminnoille yhteisön satamissa ja niiden lähellä sekä yhteisön sisävesireiteillä myöntämä meriliikenteen valtiontuki ei ole suuntaviivojen mukaista eikä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten mukaista.
(93) Koska Alankomaiden alankomaalaisille hinaajatoiminnoille yhteisön satamissa ja niiden lähellä sekä yhteisön sisävesireiteillä myöntämä sääntöjenvastainen tuki on perustamissopimuksen vastainen, tuki on asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan nojalla perittävä takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Alankomaiden pääasiassa yhteisön satamissa ja niiden lähellä sekä yhteisön sisävesireiteillä harjoitettavien Alankomaiden hinaajatoimintojen - joita ei harjoiteta pääasiassa merellä - hyväksi toteuttama niin kutsuttu verotoimenpide ja tonnistovero eivät sovellu yhteismarkkinoille.
2 artikla
Alankomaiden on lopetettava 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman kyseisten toimenpiteiden käyttö.
3 artikla
1. Alankomaiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun ja tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksetun tuen perimiseksi takaisin tuensaajilta. Takaisinperintä ei koske ennen 12 päivää syyskuuta 1990 myönnettyä tukea.
2. Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden mukaisten menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen päivästä, jona tuki asetettiin tuensaajan/tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintäpäivään. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
4 artikla
Alankomaiden on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 19 päivänä kesäkuuta 2002.