Kommissionens beslutning
af 8. juli 1999
om Forbundsrepublikken Tysklands foranstaltning til fordel for Westdeutsche Landesbank Girozentrale
(meddelt under nummer K(1999) 2265)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2000/392/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) På grundlag af klage af 23. marts 1993 anmodede den tyske bankforening Bundesverband deutscher Banken e.V. (i det følgende benævnt "BdB"), som repræsenterer ca. 300 privatbanker med hjemsted i Tyksland, Kommissionen om at indlede en procedure efter EF-traktatens artikel 226 mod Forbundsrepublikken Tyskland. Bankforeningen gjorde gældende, at det tykse finanstilsyn, Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (i det følgende benævnt "BAKred"), havde overtrådt artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 89/299/EØF af 17. april 1989 om kreditinstitutters egenkapital(2) (herefter benævnt "egenkapitaldirektivet"), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, ved at godkende formuen i Wohnungsbauförderungsanstalt des Landes Nordrhein-Westfalen (i det følgende benævnt "Wfa"), som var blevet fusioneret med Westdeutsche Landesbank Girozentrale (i det følgende benævnt "WestLB"), som WestLB's egenkapital.
(2) Ved brev af 31. maj 1994 underrettede BdB Generaldirektorat IV, der har ansvar for konkurrence, om formueoverdragelsen og mente i denne forbindelse, at der var tale om en konkurrencefordrejning til fordel for WestLB. Den 21. december 1994 indgav BdB formelt klage og opfordrede Kommissionen til at indlede en procedure efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, mod Forbundsrepublikken Tyskland. I februar og marts 1995 og i december 1996 tilsluttede ti banker sig bankforeningens klage.
(3) For at kunne vurdere, om formueoverdragelsen indeholder statsstøtte, anmodede Kommissionen de tyske myndigheder om yderligere oplysninger ved brev af 12. januar, 9. februar, 10. november og 13. december 1993 samt af 16. januar 1996. Disse blev fremsendt ved brev af 9. februar og 16. marts 1993, 8. marts 1994, 12. april og 26. april 1996 samt 14. januar 1997. Fra de forskellige interesserede parter modtog Kommissionen yderligere breve og dokumenter. Repræsentanter for Kommissionen har haft møde med repræsentanter for de tyske myndigheder, WestLB og de andre delstatsbanker samt klageren den 7. juli, 27. juli og 3. august 1994, 18. januar, 2. marts, 20. april, 29. maj, 27. juni, 23. august, 9. oktober og 24. oktober 1995, 14. februar, 11. marts, 20. juni 1996 samt 17. januar og 17. juni 1997.
(4) Efter denne udveksling of oplysninger fandt Kommissionen det nødvendigt at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. Denne beslutning blev truffet den 1. oktober 1997. Kommissionen konkluderede heri, at den pågældende foranstaltning udgjorde støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og at den for at kunne gennemføre undersøgelsen behøvede yderligere oplysninger. Det drejede sig i den forbindelse især om oplysninger om de foranstaltninger, hvorved delstaten Nordrhein-Westfalen (i det følgende benævnt "delstaten") sikrer, at den på passende måde får del i det yderligere udbytte, som WestLB kan opnå på grundlag af kapitalforhøjelsen, oplysninger om følgerne af den overførte kapitals manglende likviditetskarakter, følgerne af den omstændighed, at delstatens inflydelse på WestLB ikke er steget, og følgerne af den faste godtgørelses præferencekarakter samt eventuelle andre faktorer ved fastsættelsen af en passende godtgørelse, oplysninger om størrelsen af Wfa-kapitalen til sikring af WestLB's aktiviteter, om det beløb, der ligger ud over dette og er opført på WestLB's balance, om skattefritagelserne, om frigørelsen for gældsforpligtelser, om WestLB's rentabilitet og de påståede synergier.
(5) I klagen blev der gjort opmærksom på lignende finansielle foranstaltninger i Niedersachsen, Berlin, Schleswig-Holstein, Hamburg og Bayern til fordel for Norddeutsche Landesbank, Landesbank Berlin, Landesbank Schleswig-Holstein, Hamburger Landesbank og Bayerische Landesbank. Da Wfa's overdragelse til WestLB var det centrale punkt i klagen på grund af formueoverdragelsens usædvanligt store omfang, vedrørte procedurens indledning udelukkende dette forhold. Kommissionen erklærede, at den på grundlag af erfaringerne fra denne procedure efterfølgende ville vurdere formueoverdragelserne til andre banker.
(6) Ved brev af 23. oktober 1997 underrettede Kommissionen den tyske regering om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. Visse ubetydelige fejl i denne beslutning blev efterfølgende berigtiget ved Kommissionens beslutning af 3. december 1997, som blev fremsendt til den tyske regering ved brev af 22. december 1997.
(7) Ved brev af 7. og 25. november samt 2. december 1997 blev det aftalt, hvilke fortrolige oplysninger der ikke måtte offentliggøres. Den tyske regering fremsendte sine kommentarer ved brev af 27. februar 1998, efter at den ved brev af 19. november havde anmodet om forlængelse af den tildelte frist, som blev efterkommet ved brev af 1. december 1997.
(8) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(3). Kommissionen opfordrede heri interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger. Kommissionen har modtaget bemærkninger fra WestLB (19. maj 1998), Association Française des Banques (26. maj 1998), British Bankers' Association (2. juni 1998) og BdB (4. juni 1998). Disse bemærkninger blev videresendt til den tyske regering ved brev af 15. juni 1998 med anmodning om eventuelle kommentarer. Disse kommentarer blev modtaget ved brev af 11. august 1998, efter at der ved brev af 30. juni var blevet anmodet om forlængelse af den tildelte frist, som blev efterkommet ved brev af 17. juli 1998.
(9) Den 15. januar og 16. september 1998 fandt der møder sted med repræsentanter for BdB og den 9. september 1998 med repræsentanter for WestLB. Ved brev af 22. september 1998 indbød Kommissionens tjenestegrene de tyske myndigheder, WestLB og BdB til et fælles møde vedrørende forskellige aspekter i den foreliggende sag. BdB fremsendte informationsmateriale ved brev af 30. oktober 1998. Mødet med de tre parter fandt sted den 10. november 1998. Efterfølgende anmodede Kommissionens tjenestegrene de tyske myndigheder og BdB om yderligere oplysninger og dokumenter ved brev af 16. november 1998.
(10) BdB forelagde de ønskede oplysninger ved brev af 14. januar 1999, efter at den ved brev af 1. december havde anmodet om forlængelse af den tildelte frist, som blev efterkommet ved brev af 15. december 1998. De tyske myndigheder fremsendte en række oplysninger i to breve af 15. januar 1999, efter at de ved brev af 30. november 1998 havde anmodet om forlængelse af den tildelte frist, som blev efterkommet ved brev af 15. december 1998. Disse oplysninger blev suppleret ved brev af 7. april 1999.
(11) Da de tyske myndigheder ikke ønskede at fremsende bestemte oplysninger til Kommissionen, stillede Kommissionen ved en beslutning af 3. marts 1999 krav om, at disse oplysninger skulle meddeles. Denne beslutning blev fremsendt til den tyske regering ved brev af 24. marts 1999. Den tyske regering efterkom dette krav ved brev af 22. april 1999, efter at den ved brev af 8. april havde anmodet om forlængelse af den tildelte frist, som blev efterkommet ved brev af 14. april 1999.
(12) Kommissionen lod foretage en uafhængig undersøgelse af, hvad delstaten Nordrhein-Westfalen kunne kræve som en passende godtgørelse for Wfa's overdragelse til WestLB. Det rådgivningsfirma, der stod for undersøgelsen, deltog ligeledes i mødet med de tre parter den 10. november 1998.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
1. Westdeutsche Landesbank Girozentrale
(13) WestLB, som Wfa blev overdraget til, er en offentligretlig institution efter lovgivningen i Nordrhein-Westfalen(4). Banken er ved lov pålagt tre opgaver:
- WestLB er centralbank for de retligt og økonomisk uafhængige lokale sparekasser i Nordrhein-Westfalen. I denne funktion sørger WestLB for at udligne sparekassernes likviditet og tilbyder tjenesteydelser på overregionalt plan. Siden den 17. juli 1992 har WestLB på grundlag af en aftale også stået i spidsen for sparekasserne i delstaten Brandenburg.
- Som statsbank udsteder WestLB på vegne af sine offentlige ejere gældinstrumenter og afvikler finansielle transaktioner.
- WestLB udfører almindelige bankforretninger.
(14) Uanset disse delstatsretlige særbestemmelser er WestLB underlagt tilsynsbestemmelser i den tyske lov på kreditområdet, Kreditwesengesetz (i det følgende benævnt "KWG").
(15) WestLB er 100 % offentligt ejet: Den største andel af indskudskapitalen besidder delstaten Nordhrein-Westfalen (43,2 %). De andre ejere er Landschaftsverbände Rheinland og Westfalen-Lippe (hver 11,7 %) samt Rheinischer og Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband (hver 16,7 %). Ejerforholdet er i dag fortsat det samme som på overdragelsestidspunktet.
(16) De offentlige ejere hæfter for WestLB som offentligretligt organ inden for rammerne af Anstaltslast og Gewährträgerhaftung. "Anstaltslast" betyder, at WestLB's ejere er forpligtede til at sikre institutionens økonomiske grundlag og funktion i hele dens levetid. Med denne garanti hæfter ejerne ikke over for bankens kreditorer, garantien regulerer udelukkende forbindelserne mellem myndighederne og banken. Inden for rammerne af Gewährträgerhaftung hæfter ejerne for alle bankens gældsforpligtelser, for så vidt som disse ikke kan dækkes af bankens formue. Garanten hæfter over for bankens kreditorer. Ingen af garantierne er tids- eller værdimæssigt begrænset.
(17) Oprindeligt var WestLB et regionalt organ, som koncentrerede sig om at supplere aktiviteterne i de lokale sparekasser, der oprindeligt især udøvede en social funktion, idet de tilbød finansielle tjenesteydelser på områder, hvor markedet ikke fungerede tilstrækkeligt. Sparekasserne har dog for længst udviklet sig til kreditinstitutter, der udfører universelle bankforretninger. Det samme gælder for WestLB, som i de seneste årtier i stadig højere grad har udviklet sig til en uafhængig forretningsbank og nu er blevet en stærk konkurrent på de tyske og europæiske bankmarkeder.
(18) På overdragelsestidspunktet indtog WestLB-koncernen på grundlag af balancesummen tredjepladsen blandt de tyske kreditinstitutter, efter Deutsche Bank AG og Dresdner Bank AG.
(19) WestLB-koncernen tilbyder finansielle tjenesteydelser til virksomheder og offentlige organer(5) og er en vigtig aktør på de internationale kapitalmarkeder såvel for egen regning som for andre emittenter af gældsinstrumenter. Som det er tilfældet med mange andre tyske universalbanker, har også WestLB kapitalintresser i finansieringsinstitutter og andre virksomheder. Ifølge årsberetningen havde WestLB i slutningen af 1991 filialer i 24 lande. Et år senere var dette antal steget til over 30, heraf 16 i europæiske lande. I slutningen af 1997 var WestLB på verdensplan repræsenteret i over 35 lande.
(20) I 1997 udgjorde WestLB's aktiviteter uden for Tyskland ca. 46 % (heraf 28 procentpoint i Europa) af det ikke-konsoliderede renteoverskud, 48 % (heraf 41 procentpoint i Europa) af de ikke-konsoliderede nettoindtægter fra finansielle transaktioner, 62 % (heraf 45 procentpoint i Europa) af det ikke-konsoliderede provisionsoverskud og 68 % (heraf 60 procentpoint i Europa) af de ikke-konsoliderede øvrige indtægter.
(21) Ifølge årsberetningen havde WestLB i slutningen af 1997 direkte eller indirekte vigtige kapitalinteresser på mindst 10 % af den samlede kapital i følgende virksomheder uden for finanssektoren: Thomas Cook-Konzern (100 %), Thomas Cook Reisebüro (100 %), Thomas Cook Inc. (100 %), TUI (30 %), First Reisebüro (20 %), First Reisebüro Management (22 %), LTU Gruppe (34 %), Köln-Düsseldorfer Deutsche Rheinschiffahrt (89 %), Kaufhof Warenhaus (13 %), TA Triumph Adler (19 %), Accumulatorenwerke Hoppecke Carl Zoellner & Sohn (25 %), Telius Grundstücksverwaltungs-Gesellschaft (20 %), Preussag (ca. 30 %; samt 10 %, som ejes af Niedersachsen Holding, hvori WestLB har en kapitalandel på 33 %), Deutsche Babcock AG (10 %), Märkische Faser (100 %), Mühl Produkt & Service und Thüringer Baustoffhandel (25 %), ISIS Multimedia Net (50 %), Schuh-Union (36 %), AW-Beteiligungs GmbH (24 %; denne virksomhed har en kapitalandel i Fresenius på 10 %), Kommunale Energie-Beteiligungsgesellschaft (28 %; denne virksomhed har en kapitalandel i VEW på 38 %), Westdeutsche Lotterie (100 %) og Westdeutsche Spielbanken (100 %).
(22) Desuden har WestLB en lang række vigtige kapitalinteresser i finanssektoren og en lang række datterselskaber. Som følge af særlige lovbestemmelser er WestLB endvidere i stand til - i modsætning til privatbanker, men på samme måde som andre offentlige kreditinstitutter - at udføre realkredit- og sparekasseforretninger i samme organisatoriske regi som sine andre forretninger. WestLB kan derfor regnes blandt de banker, der har det mest omfattende aktivitetsområde i Tyskland.
(23) På den anden side har WestLB ikke et tæt net af filialer på privatkundeområdet. På dette markedssegment opererer de lokale sparekasser, som WestLB fungerer som centralinstitut for. Dette afspejles i WestLB's finansstruktur: WestLB's gæld til kreditinstitutter udgjorde i 1997 38 % af koncernens samlede gældsforpligtelser, udstedte værdipapirer 28 % og indlån fra kunder 26 %. I forbindelse med gæld til andre kreditinstitutter gøres der opmærksom på, at de lokale sparekasser er juridisk forpligtede til at deponere likviditetsoverskud hos WestLB(6). Refinansieringen via andre kreditinstitutter og kapitalmarkederne lettes som følge af, at banken er kreditvurderet til AAA.
(24) WestLB's rentabilitet, beregnet som forholdet mellem overskuddet før skat og egenkapitalen på koncernniveau, lå i de otte forudgående år inden Wfa's overdragelse (1984-1991) i gennemsnit på højst 6,6 %, uden en klar stigende tendens. I forhold til det tyske og også det europæiske gennemsnitsniveau anses dette resultat for at være særdeles lavt.
(25)
Tabel 1: Nøgletal fra WestLB-koncernens årsberetninger
TABELPOSITION
(26) Det fremgår af ovenstående tabel, at WestLB-koncernen i perioden fra 1991, dvs. inden overdragelsen, indtil 1997 øgede sin balancesum til 263 %. I samme periode steg WestLB's balancesum alene fra 211,5 mia. DEM (108,1 mia. EUR) til 456,7 mia. DEM (233,5 mia. EUR), dvs. til 216 %.
2. Institutionen Wohnungsbauförderungsanstalt
(27) Wfa blev oprettet i 1957 og fungerede indtil den 31. december 1991 som offentligretlig institution. Som sådan var den et organ med status som juridisk person med en indskudskapital på 100 mio. DEM (50 mio. EUR), og delstaten ejede alle andele. I henhold til § 6, stk. 1, i den tidligere lov om støtte til boligbyggeri i Nordrhein-Westfalen(7) havde Wfa udelukkende til opgave at støtte boligbyggeriet ved at yde rentelettede eller rentefrie lån. På grund af sin almennyttige karakter var institutionen fritaget for selskabsskat, formueskat og skat på virksomhedskapital (Gewerbekapitalsteuer).
(28) Som offentligretlig institution var Wfa omfattet af delstaten Nordrhein-Westfalens Anstaltslast og Gewährträgerhaftung med hensyn til alle institutionens gældsforpligtelser. Disse garantier eksisterer fortsat efter overdragelsen.
(29) Den centrale finansieringskilde til støtten til boligbyggeri var og er fortsat midlerne i delstatens formue til boligbyggeri, "Landeswohnungsbauvermögen", som er opstået via renteindtægter fra de lån til boligbyggeri, som Wfa har ydet, og via årlige tilførsler af midler fra delstatsbudgettet. Denne formue, som i henhold til § 16 i den tidligere lov om støtte til boligbyggeri udelukkende skulle anvendes til finansiering af lån til boligbyggeri, udgjorde 75 % af Wfa's refinansiering, dvs. 24,7 mia. DEM (12,6 mia. EUR) pr. 31. december 1991.
(30) Inden overdragelsen blev de gældsforpligtelser, som delstaten Nordrhein-Westfalen havde påtaget sig i forbindelse med støtten til boligbyggeri, garanteret af Wfa. I forhold til delstatens indfrielse af gældsforpligtelser blev Wfa-garantien hvert år konverteret til delstatens tilbagesøgningsforpligtelser over for Wfa, hvorved værdien af delstatens formue til boligbyggeri blev tilsvarende reduceret. Wfa's gældsforpligtelser i denne henseende havde først været forfaldne, når Wfa ikke længere var nødt til at anvende renteindtægter og tilbagebetalinger af lån til udførelse af sine offentlige opgaver. De udgjorde i slutningen af 1991 ca. 7,4 mia. DEM (3,78 mia. EUR) og blev ikke opført direkte på balancen, men kun som poster "under stregen".
(31)
Tabel 2: Nøgletal fra Wfa's årsberetninger
TABELPOSITION
3. Egenkapitalkrav i henhold til egenkapitaldirektivet og solvensdirektivet
(32) I henhold til Rådets direktiv 89/647/EØF af 18. december 1989 om solvensnøgletal for kreditinstitutter(8) (herefter benævnt "solvensdirektivet") og egenkapitaldirektivet skal bankerne disponere over en egenkapital på mindst 8 %(9) af deres risikovægtede aktiver og risikobetonede ikke-balanceførte transaktioner(10). Som følge af disse direktiver blev KWG ændret pr. 1. januar 1992. De nye krav trådte i kraft den 30. juni 1993(11). Indtil da skulle de tyske kreditinstitutter disponere over en egenkapital på 5,6 % af deres risikovægtede aktiver(12).
(33) Hvad angår den nye tærskel på mindst 8 % skal mindst halvdelen heraf bestå af "kerneegenkapital", der omfatter instrumenter, som kreditinstituttet ubegrænset og umiddelbart kan disponere over til at dække tab, så snart sådanne måtte opstå. Kerneegenkapital er af afgørende betydning for en banks samlede egenkapitalgrundlag i tilsynsøjemed, da "supplerende egenkapital", dvs. yderligere egenkapital af lavere kvalitet, kun godkendes i samme omfang som den forhåndenværende kerneegenkapital til sikkerhed for en banks risikobetonede forretninger.
(34) En banks mulighed for at indgå store engagementer er endvidere begrænset af egenkapitalens størrelse. På tidspunktet for Wfa's overdragelse måtte et enkelt engagement ikke overstige 50 % af et kreditinstituts egenkapital i henhold til KWG (§ 13) og alle engagementer, som udgjorde mere end 15 % af egenkapitalen, ikke overstige det ottedobbelte af kreditinstituttets egenkapital. Efter en ændring af KWG i 1994 med henblik på en tilpasning til Rådets direktiv 92/121/EØF af 21. december 1992 om overvågning af og kontrol med kreditinstitutters store engagementer(13) blev loftet for et enkelt engagement begrænset til 25 % af en banks egenkapital, og alle store engagementer, som overstiger 10 % af en banks egenkapital, må tilsammen ikke overstige det ottedobbelte af den samlede egenkapital(14).
(35) Artikel 12 i Rådets andet direktiv (89/646/EØF) af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udøve virksomhed som kreditinstitut og om ændring af direktiv 77/780/EØF(15) begrænser endvidere størrelsen af kapitalinteresser i andre kreditinstitutter. Efter en særlig bestemmelse i KWG (§ 12), som ikke er baseret på EF-retten, men som også findes i andre medlemsstater, begrænses desuden de samlede langfristede investeringer - herunder også kapitalinteresser i virksomheder uden for finanssektoren - til bankens samlede egenkapital.
(36) Pr. 30. juni 1993 skulle de tyske banker tilpasse sig de nye egenkapitalkrav. Allerede inden solvensdirektivets gennemførelse i tysk ret havde mange delstatsbanker, herunder også WestLB, et forholdsvis svagt egenkapitalgrundlag. Efter forsøgsvise beregninger, som Deutsche Bundesbank foretog i december 1991 på grundlag af bestemmelserne i direktivet, havde delstatsbankerne et gennemsnitligt solvensnøgletal på [...] %, mens værdien fra den 30. juni 1993 skulle udgøre 8 %(16). Det var derfor absolut nødvendigt at forhøje disse kreditinstitutters egenkapitalgrundlag for at forhindre, at deres mulighed for en virksomhedsudvidelse blev begrænset, og for at de i det hele taget kunne bibeholde deres eksisterende forretningsvolumen. Kan en bank ikke dokumentere det nødvendige egenkapitalgrundlag, pålægges det den af tilsynsmyndigheden straks at træffe foranstaltninger med henblik på at overholde bestemmelserne for solvensnøgletal, enten ved at fremskaffe supplerende egenkapital eller ved at reducere de risikovægtede aktiver.
(37) Mens de private banker var nødt til at dække deres yderligere behov for egenkapital via kapitalmarkedet, kunne de offentlige banker ikke gøre dette, da deres offentlige ejere besluttede ikke at privatisere dem hverken helt eller delvist. På grund af den generelt spændte budgetsituation kunne de offentlige ejere imidlertid heller ikke foretage en kapitaltilførsel(17). I stedet blev der fundet andre løsninger til fremskaffelse af yderligere egenkapital. I WestLB's tilfælde besluttede delstaten Nordrhein-Westfalen at indskyde Wfa i WestLB for på den måde af forhøje bankens egenkapitalgrundlag. Lignende transaktioner blev gennemført i en række andre delstater til fordel for de forskellige delstatsbanker.
4. Overdragelsen og virkningerne heraf
a) Overdragelsen
(38) Landdagen i Nordrhein-Westfalen vedtog den 18. december 1991 lov om støtte til boligbyggeri(18). På grundlag af artikel 1 i denne lov blev Wfa overdraget til WestLB. Denne overdragelse trådte i kraft pr. 1. januar 1992.
(39) I lovbegrundelsen begrundes overdragelsen først og fremmest med forhøjelsen af WestLB's egenkapital for at gøre kreditinstituttet i stand til at opfylde de strengere egenkapitalkrav, der var gældende fra den 30. juni 1993. Som følge af overdragelsen var dette muligt, uden at delstatsbudgettet blev belastet finansielt. Som en sidegevinst ved sammenlægningen af Wfa's aktiviteter i forbindelser med støtten til boligbyggeri med WestLB's aktiviteter anførtes en større effektivitet.
(40) Som led i overdragelsen ophævede delstaten Wfa's garanti på ca. 7,4 mia. DEM (3,78 mia. EUR) til de gældsforpligtelser, som delstaten havde påtaget sig i forbindelse med støtten til boligbyggeri (se afsnit II, nr. 2).
(41) WestLB blev Wfa's universalsuccessor (med undtagelse af Wfa's hæftelse over for delstaten, som blev ophævet inden overdragelsen, og som vedrørte delstatens gæld i forbindelse med støtten til boligbyggeri). Wfa blev organisatorisk og økonomisk en uafhængig offentligretlig institution uden retsevne inden for WestLB. Wfa's indskudskapital og reserver skal opføres som særlig reserve på WestLB's balance. Delstaten hæfter som følge af Anstaltslast og Gewährträgerhaftung fortsat for Wfa's gældsforpligtelser.
(42) De aktiver, der blev overdraget, dvs. indskudskapitalen, reserverne, delstatens formue til boligbyggeri og Wfa's øvrige tilgodehavender samt fremtidige tilbagebetalinger af byggelån, vil i henhold til artikel 2, § 16, stk. 2, i nævnte lov også efter Wfa's overdragelse til WestLB fortsat blive anvendt til støtte til boligbyggeri. Ifølge samme bestemmelse skulle disse aktiver samtidig tjene som egenkapital i henhold til KWG (og dermed egenkapitaldirektivet), som ligger til grund for beregningen af en banks solvensnøgletal. Dermed tjener de også som sikkerhed for WestLB's konkurrenceprægede aktiviteter.
(43) I forbindelse med overdragelsen ændrede WestLB's kapitalindskydere rammeaftalen og indgik aftale om, at de aktiver, der er bestemt til støtte til boligbyggeri, til stadighed skal bevares, selv hvis WestLB skulle lide tab, hvorved den oprindelige kapital ville blive opbrugt. Wfa's kapital skulle internt kun være efterstillet WestLB's øvrige egenkapital. Det blev præciseret i rammeaftalen, at WestLB-ejernes Anstaltslast også omfatter Wfa's særlige reserver. I tilfælde af, at WestLB opløses, ville delstaten have et privilegeret krav på Wfa-kapitalen. Det blev endvidere erklæret, at forhøjelsen af WestLB's egenkapitalgrundlag som følge af Wfa's overdragelse udgjorde en økonomisk ydelse fra delstatens side, og at ejerne skulle aftale den årlige godtgørelse herfor, så snart de første resultater af regnskabsårene fra 1992 forelå(19). Dette var efterfølgende omfattet af et protokolnotat til rammeaftalen af 11. november 1993. Trods denne interne aftale om sikring af Wfa's aktiver og Wfa-kapitalens interne efterstillelse sondres der i WestLB's forhold udadtil ikke mellem Wfa's funktion som organ i forbindelse med støtten til boligbyggeri på den ene side og dens egenkapitals funktion som ansvarlig kapital for WestLB på den anden. De aktiver, der er overdraget, kan WestLB ubegrænset og umiddelbart disponere over til dækning af tab eller, i tilfælde af konkurs, til dækning af kreditorernes tilgodehavender.
(44) Ifølge den driftsaftale til loven om støtte til boligbyggeri, der er indgået mellem delstaten og WestLB, vil WestLB kun anvende den særlige reserve som sikkerhed for sine egne aktiviteter, for så vidt som varetagelsen af Wfa's lovbestemte opgaver er sikret.
(45) Selv om Wfa mistede sin retlige uafhængighed ved at blive en afdeling under WestLB og integreret i WestLB's regnskab, blev Wfa's aktiviteter ikke fuldt ud integreret i WestLB. Wfa bibeholdtes som en adskilt enhed inden for WestLB med betegnelsen Wohnungsbauförderungsanstalt Nordrhein-Westfalen - Anstalt der Westdeutschen Landesbank Girozentrale. Denne nye WestLB-afdeling for støtte til boligbyggeri indgår ganske vist i WestLB's regnskab, men har også sit eget regnskab. WestLB's tidligere afdeling for støtte til boligbyggeri blev lagt sammen med Wfa.
(46) De overførte Wfa-værdier i form af indskudskapital, reserver, øvrige aktiver og fremtidige overskud forbeholdes fortsat støtten til boligbyggeri og skal således forvaltes adskilt fra WestLB's øvrige aktiviteter. Samtidig er denne adskillelse en forudsætning for, at aktiviteterne i forbindelse med støtten til boligbyggeri efter den tyske skattelovgivning fortsat kan godkendes som almennyttige. Da de tyske myndigheder lagde til grund, at Wfa efter overdragelsen rent faktisk forbliver en institution, der virker i offentlighedens interesse, blev de skattefritagelser, der er omtalt i afsnit II, nr. 2, ikke ophævet.
(47) WestLB's konkurrenter modsatte sig også fusionen mellem det monopolagtige Wfa og WestLB, fordi der frygtede, at WestLB ville udnytte de oplysninger, der fremkommer i forbindelse med boligbyggeristøtten, til at hverve nye kunder til sine kommercielle aktiviteter. De kompetente myndigheder har forpligtet sig til at sikre, at der som følge af aktiviteternes indbyrdes nærhed ikke indtræder konkurrencefordrejninger, ved at de personalemæssigt, informationsmæssigt osv. adskilte afdelingen med ansvar for støtten til boligbyggeeri fra WestLB's kommercielle afdelinger(20).
b) Wfa's værdi
(48) Den nominelle værdi af den Wfa-formue, der blev overdraget til WestLB pr. 31. december 1991, udgjorde ca. 24,9 mia. DEM (12,73 mia EUR), hvoraf delstatens formue til boligbyggeri udgjorde næsten 24,7 mia. DEM (12,68 mia EUR). Da disse finansielle midler skulle anvendes til at finansiere lån til boligbyggeri, som enten er rentelettede eller rentefrie og ofte har lange afdragsfrie perioder, måtte den nominelle kapital diskonteres kraftigt for at kunne beregne den faktiske værdi.
(49) WestLB iværksatte pr. 1. januar 1992 en ekspertundersøgelse i forbindelse med beregningen af Wfa's formue. Denne undersøgelse blev fremlagt den 30. april 1992. Det skal bemærkes, at denne værdifastsættelse først blev gennemført, efter at delstaten havde truffet beslutning om Wfa's overdragelse.
(50) Med hensyn til vurderingsmetoden erklærede revisorerne, at på grund af den vedvarende forpligtelse til at reinvestere alle fremtidige indtægter i rentelettede eller rentefrie lån til boligbyggeri havde Wfa i virkeligheden ingen kapitalværdi. Denne forpligtelse ophørte imidlertid i tilfælde af, at Wfa blev realiseret. Den fordel, som WestLB opnåede via Wfa, bestod for det første i forhøjelsen af egenkapitalen og den heraf følgende mulighed for at udvide aktiviteterne og for det andet i en forbedring af kreditværdigheden som følge af den betydelige forhøjelse af egenkapitalen. Da WestLB ikke opnåede nogen fordel via Wfa's normale aktiviteter, skulle Wfa's værdi beregnes på grundlag af det mulige provenu ved et salg - dog uden den reinvesteringsforpligtelse, der kun eksisterede i forholdet indadtil. Formuen skulle derfor vurderes på grundlag af en normal forrentning og skulle således diskonteres til en værdi, på grundlag af hvilken det nominelle afkast kunne betragtes som normal markedsforrentning.
(51) Revisorerne korrigerede værdien af forskellige af Wfa's formue- og gældsposter - lånene til boligbyggeri blev reduceret fra en nominel værdi på 30,7 mia. DEM (15,7 mia. EUR) til 13,5 mia. DEM (6,9 mia EUR), hvilket svarer til en korrektion på 56 % - og nåede frem til, at Wfa's nettoformue udgjorde 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR). Dette svarer til en samlet diskontering på 76 % i forhold til Wfa's daværende nominelle nettoformue på 24,9 mia. DEM (12,7 mia EUR). Efter denne værdiregulering blev beløbet på 5,9 mia DEM (3,02 mia. EUR) opført i WestLB's regnskab som en særlig reserve, "Sonderrücklage Wohnungsbauförderungsanstalt".
(52) Efter at WestLB havde anmodet BAKred om at godkende beløbet på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) som WestLB's kerneegenkapital, anmodede BAKred et andet revisionsfirma om en værdifastsættelse. Denne blev udarbejdet den 30. september 1992. Som led i den undersøgelse, som BAKred lod gennemføre, så man nærmere på, om den værdifastsættelse, der var foretaget for WestLB, var troværdig, og den anvendte vurderingsmetode blev accepteret. Navnlig på grund af, at man havde valgt en anden diskonteringssats og behandlede de tilbagebetalinger, der blev foretaget inden forfaldstidspunktet, på en anden måde, nåede man frem til, at Wfa's nettoformue udgjorde mellem 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) og 5,4 mia. DEM (2,76 mia. EUR).
(53) På grundlag af denne vurdering godkendte BAKred i sidste instans den 30. december 1992 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) som WestLB's kerneegenkapital i henhold til KWG. Det beløb - 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) - der blev opført som egenkapital på WestLB's balance, samt det beløb, der blev godkendt som kerneegenkapital, er ikke senere blevet ændret.
(54) Begge vurderinger af den overførte formue lagde den situation til grund, som fandtes efter ophævelsen af den hæftelse over for delstaten, som ifølge vurderingerne skønnedes at beløbe sig til ca. 7,3 mia. DEM (3,73 mia. EUR).
c) Virkningerne på WestLB af Wfa's overdragelse
(55) Pr. 31. december 1991 havde WestLB en godkendt egenkapital på 5,1 mia. DEM (2,6 mia EUR), hvoraf 500 mio. DEM (260 mio. EUR) stammede fra særlige rettigheder. Inden ændringen med henblik på gennemførelse af EF-bankdirektiverne var solvensnøgletallet på grundlag af KWG ca. [...] % og lå dermed [...] procentpoint over det daværende lovbestemte minimum.
(56) Da BAKred godtkendte Wfa-kapitalen som WestLB's egenkapital, blev WestLB's egenkapital forøget til i alt 9,1 mia. DEM (4,65 mia. EUR), dvs. med 79 %. Under hensyntagen til en henlæggelse af 100 mio. DEM (50 mio. EUR) fra overskudet til reserverne blev WestLB's egenkapital forøget til 9,2 mia. DEM (4,7 mia. EUR) pr. 31. december 1992. Under hensyntagen til Wfa's kapital og risikovægtede aktiver svarede dette til et solvensnøgletal på [...] %.
(57)
Tabel 3: WestLB's og Wfa's kapitalbehov og egenkapital (ifølge oplysninger fra de tyske myndigheder)
TABELPOSITION
(58) Dette solvensnøgletal på [...] % tager højde for en forhøjelse på [...] DEM ([...] EUR) eller 9,9 % af WestLB's risikovægtede aktiver i 1992, som ikke havde relation til boligbyggeristøtten. Var denne forhøjelse sket uden Wfa's overdragelse, var WestLB's solvensnøgletal pr. 31. december 1992 faldet til [...].
(59) Mens hele Wfa-kapitalen skal anvendes til støtte til boligbyggeri, er der i medfør af bestemmelserne for solvensnøgletal kun behov for en del af Wfa's egenkapital som sikkerhed for de risikovægtede aktiver. Ifølge de tyske myndigheder var der på det tidspunkt, hvor de nye egenkapitalkrav trådte i kraft, behov for 1,5 mia. DEM (770 mio. EUR) til dette formål. De resterende 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR) kunne WestLB således på dette tidspunkt anvende som egenkapitalgrundlag for sine konkurrencemæssige aktiviteter.
(60) I WestLB-koncernen lå solvensnøgletallet med [...] % pr. 31. december 1991 [...] procentpoint over det daværende minimum. Et år senere, efter at BAKred havde godkendt Wfa-kapitalen, var tallet ca. [...] % under hensyntagen til Wfa's risikovægtede aktiver. Havde formueoverdragelsen ikke fundet sted, og havde koncernen alligevel forhøjet de risikobetonede aktiver, der ikke havde relation til boligbyggeristøtten, hvilket den gjorde, ville koncernens solvensnøgletal være faldet til [...] % og havde dermed ligget på [...] procentpoint [...], det minimum, der var gældende på daværende tidspunkt.
(61) Den 30. juni 1993, da de nye egenkapitalkrav i henhold til egenkapital- og solvensdirektivet trådte i kraft for de tyske kreditinstitutter, lå koncernens solvensnøgletal (herunder egenkapitalkravene til Wfa) på grundlag af de nye bestemmelser på [...] %, dvs. [...] procentpoint over minimumsværdien (heraf udgjorde kerneegenkapitalen [...] procentpoint og den supplerende egenkapital [...] procentpoint). Uden den kapitaltilførsel, der fandt sted med Wfa's overdragelse, og uden de risikobetonede udlånsaktiviteter havde koncernen pr. 30. juni 1993 haft et solvensnøgletal på ca. [...] %. De [...] % blev opnået ved, at der i begyndelsen af 1993 blev fremskaffet yderligere supplerende egenkapital i form af ansvarlig indskudskapital på ca. 2,9 mia. DEM (1,48 mia. EUR). WestLB fremskaffede i løbet af 1993 i alt 3,1 mia. DEM (1,59 mia. EUR) i supplerende egenkapital, hvorved koncernens egenkapital i henhold til KWG indtil udgangen af samme år blev forhøjet til 12,9 mia. DEM (6,6 mia. EUR). Solvensnøgletallene lå i slutningen af 1993 noget lavere end pr. 30. juni 1993.
(62)
Tabel 4: WestLB-koncernens kapitalbehov og egenkapital (ifølge oplysninger fra de tyske myndigheder)
TABELPOSITION
(63) Med kerneegenkapitalen på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) øgedes i absolutte tal teoretisk muligheden for at udvide aktiviteterne i forbindelse med udlån med en risiko på 100 % med 72 mia. DEM (36,8 mia. EUR) i henhold til den tidligere udgave af KWG (minimumsnøgletal 5,6 %). På grundlag af det mindste solvensnøgletal på 8 %, der har fundet anvendelse siden den 30. juni 1993, ville den tilsvarende værdi være på 50 mia. DEM (25,6 mia. EUR). Antager man, at WestLB-koncernens konkurrenceprægede aktiviteter kunne disponere over 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR) af Wfa-kapitalen, blev dens kapacitet til at yde lån med en risiko på 100 % forøget med 31,3 mia. DEM (16 mia. EUR).
(64) Men i realiteten blev den tilladte udlånsvolumen udvidet mere, da en banks aktiver normalt ikke er behæftet med en risiko på 100 %. I slutningen af 1993 udgjorde WestLB's risikovægtede aktiver (herunder Wfa's aktiviteter) [...] DEM ([...] EUR). Balancesummen udgjorde 332,6 mia. DEM (170,1 mia. EUR). Dette svarer til en gennemsnitlig risikovægtning på [...] %(21). Med en konstant risikostruktur muliggjorde den disponible kerneegenkapital på 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR) på grundlag af værdien på 8 % i EF-bankdirektiverne en samlet vækst (eller en sikkerhedsstillelse for de eksisterende aktiviteter) på ca. [...] DEM ([...] EUR). Da forhøjelsen af WestLB's kerneegenkapital gav mulighed for at fremskaffe yderligere supplerende egenkapital (indtil kerneegenkapitalens størrelse), blev bankens faktiske långivningskapacitet indirekte endnu større.
(65) Der kan drages en række konklusioner. For det første havde WestLB uden en kapitalforhøjelse haft vanskeligt ved fortsat at ligge over minimumsnøgletallet i henhold til KWG i udgaven inden tilpasningen til EF-bankdirektiverne. For det andet havde det uden Wfa's overdragelse kun været muligt for WestLB-koncernen at nå minimumsnøgletallet i henhold til solvensdirektivet ved at reducere sine risikovægtede aktiver eller mobilisere andre kilder til egenkapital (f.eks. opløsning af skjulte reserver). Fremskaffelsen af supplerende egenkapital havde kun været en midlertidig afhjælpning, da denne kapitals størrelse er begrænset af den disponible kerneegenkapitals størrelse. For det tredje oversteg kapitalforhøjelsen i forbindelse med den nye supplerende egenkapital, der blev fremskaffet i 1993, det beløb, som koncernen skulle disponere over for at kunne overholde de strengere egenkapitalkrav i den nye udgave af KWG.
(66) For så vidt angår den tilsynsmæssige begrænsning af store engagementer, svarede tærsklen på 50 % i den tidligere udgave af KWG til ca. 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR), inden Wfa-kapitalen blev godkendt. Efter godkendelsen af Wfa-kapitalen og henlæggelse af 100 mio. DEM (50 mio. EUR) fra overskuddet til reserverne steg tærsklen til næsten 4,6 mia. DEM (2,35 mia. EUR). Tærsklen på 15 % i forbindelse med store engagementer, som i alt ikke må overskride det ottedobbelte af bankens egenkapital, svarede til 760 mio. DEM (390 mio. EUR) pr. 31. marts 1992. Et år senere, dvs. efter godkendelsen af Wfa-kapitalen, steg tærsklen til næsten 1,4 mia. DEM (720 mio. EUR). WestLB's kapacitet til at indgå store engagementer blev som følge af Wfa's overdragelse forhøjet med 32 mia. DEM (16,4 mia. EUR) (dvs. med det ottedobbelte af forhøjelsen af egenkapitalen)(22).
d) Godtgørelse for Wfa's overdragelse
(67) Wfa's overdragelse medførte ingen ændring af ejerforholdet i WestLB. Delstaten Nordrhein-Westfalen får derfor ingen godtgørelse for den indskudte kapital, hverken gennem en større andel af det udbetalte udbytte eller gennem en større andel af afkastet af kapitalandele i WestLB.
(68) Som nævnt blev rammeaftalen mellem WestLB's kapitalindskydere ændret i forbindelse med Wfa's overdragelse. Ifølge § 5, stk. 2, i aftalen udgør delstatens udvidelse af WestLB's egenkapitalgrundlag efter ejernes opfattelse en finansiel fordel for banken. Størrelsen af godtgørelsen for den tilførte kapital skulle fastsættes efter offentliggørelsen af WestLB's første resultater for regnskabsåret 1992, dvs. kort tid efter overdragelsen. En lignende formulering med hensyn til overdragelsens og godtgørelsens værdi findes i begrundelsen til Übertragungsgesetz.
(69) I sidste instans blev godtgørelsen for den tilførte kapital fastsat til 0,6 % årligt. Den skal betales af WestLB af udbyttet efter skat, hvilket for WestLB betyder en belastning inden skat på ca. 1,1 %(23). Godtgørelsen skal kun betales, hvis der opnås overskud.
(70) Grundlaget for godtgørelsen er den Wfa-kapital, dvs. 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR), som BAKred har godkendt som kerneegenkapital. Den betales kun for den del af denne kapital, som Wfa ikke har behov for som sikkerhed for sine aktiviteter i forbindelse med støtten til boligbyggeri. Denne del, som WestLB har til rådighed til sikkerhed for sine aktiviteter, udgjorde 2,5 mia DEM (1,28 mia. EUR) efter de nye egenkapitalkravs ikrafttræden og er forhøjet siden da(24).
(71)
Tabel 5: "Sonderrücklage für die Wohnungsbauförderung" (særlig reserve til støtte til boligbyggeri) og Wfa's egenkapitalbehov (ifølge oplysninger fra de tyske myndigheder)
TABELPOSITION
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
1. Klage og bemærkninger fra BdB
(72) Efter BdB's opfattelse er anvendelsen af den markedsøkonomiske investors princip ikke begrænset til tabgivende eller saneringsmodne virksomheder. En sådan investor lader sig i forbindelse med sin investeringsbeslutning ikke lede af spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende virksomhed i det hele taget arbejder rentabelt, men undersøger, om forrentningen svarer til den normale markedssats. Hvis kapitaltilførsler fra de offentlige myndigheder kun blev undersøgt i støttemæssig henseende i forbindelse med tabgivende virksomheder, medfører dette, at private virksomheder stilles dårligere, hvilket ikke er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 86, stk. 1.
(73) EF-traktatens artikel 295 kan heller ikke anvendes til at undtage overdragelsen af Wfa's formue fra konkurrencereglernes anvendelsesområde. Det kan af denne artikel højst udledes, at delstaten frit kan opbygge en sådan særlig formue, men så snart denne overgår til en kommercielt arbejdende virksomhed, skulle konkurrencereglerne finde anvendelse.
a) Passende godtgørelse for kapitalen
(74) BdB anfører, at den godkendte kerneegenkapital på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) som al anden kerneegenkapital kan anvendes som sikkerhed for aktiviteterne og samtidig gøre det muligt som al anden kerneegenkapital at fremskaffe supplerende egenkapital af solvensmæssige grunde. Ved hjælp af formueoverdragelsen gjorde delstaten det dermed muligt for WestLB, som havde et meget spinkelt egenkapitalgrundlag, ikke blot at undgå at skulle indskrænke sine aktiviteter, men endog at udvide sine risikobetonede aktiviteter. Det beløb, hvormed egenkapitalen overstiger det faktiske egenkapitalbehov, påvirker endvidere finansieringsomkostningerne på kapitalmarkederne. En investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, ville efter BdB's opfattelse ikke tilføre sin virksomhed kapital, hvis denne til stadighed i en årrække havde opvist svage finansielle resultater, og der ikke var noget, som tydede på, at der ville ske en væsentlig forbedring, dvs. at der ikke var tegn på, at der fremover kunne forventes en højere forrentning.
i) Godtgørelsens størrelse
(75) BdB understreger, at WestLB havde et presserende behov for kerneegenkapital og som følge af Wfa's overdragelse næsten fik sin kerneegenkapital fordoblet fra 4,7 mia. DEM (2,4 mia. EUR) til 8,7 mia. DEM (4,45 mia. EUR). I betragtning af, at WestLB's resultater på daværende tidspunkt var svage, var der ingen privat investor, som ville have tilført WestLB et så betydeligt egenkapitalbeløb. For at stille kapital til rådighed under de givne vilkår ville en privat investor mindst have krævet et tillæg på 0,5 procentpoint af den normale forrentning af egenkapitalen. Ifølge BdB lå WestLB's rentabilitet i de ti år inden overdragelsen i gennemsnit på 5,6 % inden skat. Hvad angår de private tyske storbanker, lå de tilsvarende tal mellem 12,4 % og 18,6 %, med en gennemsnitsværdi på 16,8 % (inden skat) i den pågældende periode. Andre delstatsbanker havde opnået en forrentning på 9-11 %. BdB forelagde en beregning af tyske bankers egenkapitalforrentning, som var blevet foretaget af et eksternt rådgivningsfirma for BdB.
(76) Hvad angår den egnede metode til beregning af referenceværdien for forrentningen, er BdB af den opfattelse, at den historiske forrentning skal beregnes som aritmetisk gennemsnit og ikke som geometrisk gennemsnit ("compound annual growth rate"). Sidstnævnte metode forudsætter, at investoren reinvesterer udbyttet og lader de ekstra indtægter herfra indgå i beregningen. Hvordan udbyttet reinvesteres, kan imidlertid ikke påvirke den oprindelige investeringsbeslutning, men skal betragtes som en ny selvstændig investeringsbeslutning. Der skal derfor anvendes en metode med et aritmetisk gennemsnit.
(77) Anvendes derimod metoden i form af "compound annual growth rate", udgør en række private tyske storbankers gennemsnitlige forrentning i perioden 1982-1992 efter skat 12,54 %. (Ved beregningen af denne værdi har BdB efter egne oplysninger taget højde for en lang række forskellige ihændehaverperioder for investeringer og salg mellem 1982 og 1992 for at udelukke fordrejninger, som kunne opstå som følge at, at der kun anvendes et enkelt år som referenceår, og dette år var kendetegnet ved usædvanligt høje eller lave aktiekurser; den samtidige anvendelse af mange ihændehaverperioder har til formål at udjævne svingninger på aktiemarkedet). BdB hævder, at de pågældende tal for WestLB er for lave, da der ikke er taget højde for indkomst fra afhændelsen af tegningsrettigheder.
(78) I forbindelse med Capital Asset Pricing-modellen (CAPM), som i WestLB's centrale ekspertundersøgelse blev anvendt til retfærdiggørelse af kapitalgodtgørelsen på 0,6 %, forelagde BdB selv en ekstern undersøgelse. Denne undersøgelse når frem til en forrentning af egenkapitalen på henholdsvis 12,21 % (på grundlag af det risikotillæg, der var normal på det tyske marked i perioden 1982-1991) og 14,51 % (på grundlag af en højere forventet risikopræmie), hvilket ligger over den værdi, som WestLB anførte. Forskellen skyldes to faktorer. For det første anvender BdB et højere risikotillæg for egenkapital (henholdsvis 3,16 % og 5 %). For det andet anvender BdB en højere betaværdi for kreditinstitutter (1,25 %). Den risikofrie basisrentesats er den samme som i WestLB's beregning. I betragtning af de forskellige metoder til beregning af egenkapitalforrentningen nævner BdB endelig en værdi på 14-16 % som den forrentning af egenkapitalen, der normalt kan forventes.
(79) BdB anfører endvidere, at en privat minoritetsaktionær ikke ville tilføre yderligere kapital uden at kræve en forhøjelse af sin andel i virksomheden. Kun derved kan vedkommende på passende vis få del i virksomhedens overskud og udøve en større indflydelse på virksomheden.
(80) BdB fremhæver, at aftalen mellem WestLB's kapitalindskydere, hvorefter Wfa-kapitalen kun skal være efterstillet WestLB's øvrige ansvarlige egenkapital, i realiteten er uden virkning, da delstaten på grundlag af Anstaltslast allerede er forpligtet til at tilføre WestLB kapital i tilfælde af problemer. Dermed garanterer delstaten som ejer af WestLB ikke kun alle WestLB's passiver, men endvidere også Wfa's egenkapital, som den selv har indskudt, uden at modtage nogen modydelse herfor. Dvs. at en reduktion af risikoen i forbindelse med den overførte kapital kun kan være resultatet af en større risiko for delstaten som ejer af WestLB. Wfa-formuens risikoprofil adskiller sig således ikke fra normal egenkapitals risikoprofil.
(81) Med hensyn til sammenligningen med egenkapitalinstrumenter på finansmarkedet, som den tyske regering og WestLB anvender som argument (se nedenfor), anfører BdB, at særlige rettigheder og "cumulative perpetual stock" ikke kan sammenlignes med Wfa-formuen. For det første er den ikke godkendt som kerneegenkapital ("cumulative perpetual stock" er i Tyskland ikke engang endnu godkendt som supplerende egenkapital). På grund af sin kvalitet som kerneegenkapital gør Wfa-formuen det muligt for WestLB at forhøje sin egenkapital yderligere gennem fremskaffelse af supplerende egenkapital. For det andet er de nævnte instrumenter tidsbegrænsede, og særlige rettigheder mister deres kvalitet som supplerende egenkapital to år inden forfaldtidspunktet. WestLB kan derimod disponere over Wfa-formuen på ubestemt tid. For det tredje udgør sådanne instrumenter normalt kun en begrænset del af en banks egenkapital og forudsætter en betydelig andel af kerneegenkapital. For det fjerde kan kapitalmarkedsinstrumenter handles på markederne, således at investorer kan afvikle deres investering på det tidspunkt, de måtte ønske at gøre det. Denne mulighed har delstaten ikke; som kompensation for sådanne manglende kommercielle muligheder ville en privat investor kræve et tillæg på mindst 0,5 procentpoint til den normale forrentning.
(82) BdB forelagde endvidere Kommissionen oplysninger om sammensætningen af egenkapitalen i en række private tyske storbanker og deres solvensnøgletal for årene fra 1990. Det fremgår af disse oplysninger, at der i begyndelsen af 1990'erne ikke indgik hybride værdipapirer i de tyske bankers kerneegenkapital (eller at sådanne i det mindste ikke blev anvendt). Endvidere fremgår det, at kreditinstitutternes solvensnøgletal generelt lå klart over den krævede minimumsværdi på 4 % for kerneegenkapital og 8 % for den samlede egenkapital.
(83) BdB kommer desuden ind på rammeaftalen mellem WestLB's kapitalindskydere, hvorefter Wfa-formuen er efterstillet den øvrige ansvarlige egenkapital. Da udtrykket "øvrig ansvarlig egenkapital" også omfatter supplerende egenkapitalinstrumenter såsom særlige rettigheder og ansvarlig indskudskapital og dermed påvirker disses stilling, er aftalen en "aftale til skade for tredjemand" og dermed ugyldig. Risikoen i forbindelse med Wfa's særlige reserve er derfor større end risikoen i forbindelse med særlige rettigheder og ansvarlig indskudskapital.
(84) Af alle disse grunde når BdB frem til, at den godtgørelse på 0,6 %, som WestLB har betalt, ikke udgør en normal markedsforrentning. I betragtning af, at WestLB måtte fremskaffe likvide midler for fuldstændig at udnytte Wfa-formuen, og der ikke var tale om deltagelse i forhøjelsen af reserverne, fordi delstatens andel af WestLB ikke blev forhøjet, formoder BdB, at en sats i størrelsesordenen 14-17 % er den korrekte godtgørelse. En sådan forrentning bør betales af det samlede godkendte beløb på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR).
ii) Likviditetsmæssige ulemper
(85) I sin klageskrivelse accepterer BdB, at der foreligger "likviditetsmæssige ulemper" (se nedenfor), således at der ved beregningen af, hvad der er en passende forrentning af kapitalen, skal ske et fradrag på ca. 7 procentpoint. Da egenkapitalen imidlertid også tjener som sikkerhed for aktiviteter, der ikke balanceføres, og hvor der ikke er behov for likvide midler, bør dette nedslag på 7 % dog reduceres.
(86) I sine bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, anfører BdB, at der ikke bør tages hensyn til "likviditetsmæssige ulemper" ved beregningen af, hvad der er en passende forrentning af Wfa-formuen. Den påståede likviditetsmæssige ulempe er allerede blevet opvejet gennem neddiskonteringen af Wfa-formuen til en nutidsværdi på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR). Forskellige bankforretninger som f.eks. garantier forudsætter desuden ingen likviditet. Hvis der således i det hele taget skal tages højde for ulemper, skal det kun være i form af et mindre nedslag på 2,7 procentpoint for at opveje, at Wfa-formuen er bundet på virksomhedsområder, der ikke er overskudsgivende. BdB forelagde i denne forbindelse en undersøgelse fra en ekstern ekspert.
(87) Det hævdes endvidere, at refinansieringsomkostningerne under alle omstændigheder er fastsat for højt af WestLB med 7,5 %. På grundlag af en undersøgelse af de gennemsnitlige markedsrenter i de enkelte år for de forskellige refinansieringsinstrumenter og i overensstemmelse med WestLB's balancestruktur skal WestLB's faktiske refinansieringssats på markederne for årene 1992-1996 fastsættes til en gennemsnitsværdi mellem 6,07 og 6,54 %. BdB forelagde endvidere Kommissionen oplysninger om en række private tyske storbankers refinansieringsomkostninger på tidspunktet for Wfa's overdragelse; værdierne lå betydeligt under de 7,5 %, som WestLB i et tidligere stadium af proceduren havde angivet som passende refinansieringsomkostninger. Efter BdB's opfattelse skal der i denne forbindelse sondres mellem værdierne før og efter skat. Refinansieringsomkostninger nedsætter det skattepligtige overskud. Skal der tages hensyn til refinansieringsomkostninger, bør de pågældende refinansieringssatser kun beregnes efter skat.
iii) Kapitalgrundlaget for beregning af godtgørelsen
(88) BdB foreslår som nævnt, at der af det samlede beløb på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR), der er godkendt som kerneegenkapital, bør betales en sats på 14-17 %. BdB anfører imidlertid også i sine bemærkninger, at det ikke kun er dette beløb, som BAKred har godkendt som kerneegenkapital, der er til fordel for WestLB, men også det overskydende beløb på 1,9 mia. DEM (970 mio. EUR). Sidstnævnte beløb kan ganske vist ikke anvendes som sikkerhed for forretninger, men det opføres dog som egenkapital på balancen. Kreditvurderingsselskaber og investorer ser ikke på den godkendte kerneegenkapital, men derimod på hele den egenkapital, der er opført på balancen, da dette udgør grundlaget for de skøn, der sædvanligvis foretages inden for branchen over de midler, som er disponible til dækning af tab. Det vil således sige, at beløbet øger WestLB's kreditværdighed, hvorfor der heraf skal betales en godtgørelse, som kan sammenlignes med en garantipræmie.
iv) Synergieffekter
(89) Ifølge BdB er de påståede synergieffekter ikke den egentlige grund til formueoverdragelsen. Dette fremgår også klart af, at foranstaltningen i Übertragungsgesetz begrundes med, at det er nødvendigt at styrke WestLB's konkurrenceposition, og at der er indgået aftale om at betale en økonomisk godtgørelse for overdragelsen.
(90) Derudover rejser BdB det spørgsmål, hvordan der skal kunne opnås synergieffekter, når Wfa's og WestLB's kommercielle aktiviteter, som det er fastsat i de relevante lovbestemmelser, fortsat er adskilt fra hinanden i økonomisk, organisatorisk og personalemæssig henseende. Skulle der opstå synergier i forbindelse med Wfa's aktiviteter, ville dette nedbringe omkostningerne i forbindelse med støtten til boligbyggeri, men ikke kunne betragtes som godtgørelse, som delstaten modtager fra WestLB.
b) Skattemæssige aspekter
(91) BdB anfører, at Wfa-formuen også efter overdragelsen er fritaget for selskabs-, formue- og virksomhedskapitalskat. Skattefritagelser for offentligretlige kreditinstitutter kan imidlertid kun forsvares, såfremt disse institutter udelukkende udøver støtteaktiviteter og for så vidt ikke konkurrerer med private, skattepligtige institutter.
(92) Ifølge BdB skal en normal bank, som forhøjer sin kapital, årligt betale 0,6 % i formueskat og 0,8 % i virksomhedskapitalskat af den yderligere kapital. WestLB er derfor bedre stillet end andre banker. Fritagelsen for selskabsskat begunstiger WestLB indirekte. Det forhold, at der er givet afkald på skatteindtægter, udgør statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
c) Eftergivelse af gæld
(93) Inden overdragelsen blev Wfa fritaget for gæld på 7,3 mia. DEM (3,77 mia. EUR) til delstaten. Delstaten gav afkald på en hæftelsesforpligtelse fra Wfa's side uden at kræve godtgørelse herfor af Wfa eller WestLB. En investor, der handler under markedsøkonomiske betingelser, ville kræve en godtgørelse for et sådant afkald. Det var en afgørende betingelse for, at det tyske finanstilsyn (BAKred) godkendte de 4 mia. DEM (2,5 mia. EUR) som kerneegenkapital, at der blev givet afkald på hæftelsesforpligtelsen. Dermed kommer denne eftergivelse af gæld direkte WestLB til gode.
2. Bemærkninger fra andre interesserede parter
(94) Foruden WestLB og BdB fremsendte to andre interesserede parter deres bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
a) Association Française des Banques
(95) Den franske bankforening, Association Française des Banques, anfører, at overdragelsen af egenkapital til WestLB, som der kun forlanges en minimal godtgørelse for, samt delstatens eksisterende garanti for banken har medført konkurrencefordrejninger til skade for franske kreditinstitutter. Da WestLB's kapitalindskydere forlangte en forrentning af egenkapitalen, som klart ligger under det normale niveau, kan WestLB tilbyde sine tjenesteydelser til en pris, der ligger under omkostningerne ("dumping"). På grund af Gewährträgerhaftung er WestLB kreditvurderet til AAA, som gør, at den kan opnå refinansiering på markederne på meget fordelagtige vilkår.
(96) De fordele, som WestLB har opnået, har skadet franske banker, som driver virksomhed i Tyskland. På grund af disse særlige omstændigheder kan WestLB samtidig udvide sine aktiviteter i Frankrig, navnlig inden for kommunal finansiering. Konkurrencevilkårene i banksektoren er fordrejet i Tyskland, Frankrig og andre medlemsstater.
b) British Bankers' Association
(97) Den britiske bankforening, British Bankers' Association, anfører, at WestLB er en aktiv konkurrent til ikke-tyske banker i Tyskland og på hele det europæiske marked. Støtte til fordel for WestLB har derfor fordrejet samhandelen i Fællesskabet. Kommissionen opfordres til at sørge for, at principperne for det indre marked overholdes, og ikke fritage offentligt ejede banker for traktatens konkurrenceregler.
3. Bemærkninger fra WestLB
(98) Efter offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, fremsendte WestLB som bemærkninger en afskrift af den tyske regerings bemærkninger i samme anledning og erklærede sig fuldt ud enig i denne meddelelse. Den tyske regerings argumenter er derfor generelt også udtryk for WestLB's holdning, hvorfor denne kun refereres kort.
a) Generelle bemærkninger vedrørende formueoverdragelsen
(99) Efter WestLB's opfattelse finder den markedsøkonomiske investors princip ikke anvendelse på økonomisk sunde og rentable virksomheder. Dette er bekræftet af De Europæiske Fællesskabers Domstol, som altid kun har anvendt princippet i forbindelse med, at den pågældende virksomhed på tidspunktet for investeringsbeslutningen allerede i længere tid har lidt betydelige tab og opererer inden for en sektor med strukturel overkapacitet. I retspraksis findes intet grundlag for at anvende princippet på sunde og rentable virksomheder.
(100) På grund af Wfa's særlige opgave kan dens formue ikke sammenlignes med normal egenkapital. Overdragelsen til WestLB af Wfa's formue, som ikke kan anvendes på anden vis, har været den økonomisk mest hensigtsmæssige anvendelse af disse aktiver. Med formueoverdragelsen har delstaten optimeret anvendelsen af de aktiver, der er formålsbestemt til støtte til boligbyggeri. En privat ejer havde handlet på samme måde.
(101) En forhøjelse af delstatens andel i tilknytning til formueoverdragelsen ville efter WestLB's opfattelse ikke kun være unødvendig, men heller ikke i overensstemmelse med Wfa-formuens særlige risikoprofil. Da den ikke er forbundet med likviditet, kan Wfa's overdragelse ikke sammenlignes med andre kapitaltilførsler. Der findes også andre egenkapitalinstrumenter på markedet, der ikke er forsynet med stemmeret.
(102) Da den godtgørelse, som delstaten modtager, har en passende størrelse, skal der ikke kræves en forhøjelse af WestLB's rentabilitet. Det er heller ikke klart, hvorfor en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, ville kræve et overskud af en vis størrelse, hvis vedkommende investerer i en rentabel virksomhed. Da WestLB hidtil har givet overskud, er der heller ikke behov for en omstruktureringsplan. Domstolen kræver kun sådan plan i forbindelse med omstruktureringsstøtte til tabgivende virksomheder.
b) Passende godtgørelse for kapitalen
(103) Efter WestLB's opfattelse har godtgørelsen for Wfa-kapitalen en passende størrelse. Til støtte for denne opfattelse fremlagde WestLB en undersøgelse fra en investeringsbank, som WestLB havde anmodet om at beregne godtgørelsen. I ekspertundersøgelsen sammenlignes Wfa-formuens risikoprofil med risikoprofilen i forbindelse med de andre egenkapitalinstrumenter på kapitalmarkederne; det fremgår heraf, at der er ydet en passende godtgørelse for Wfa's særlige reserve med en margen på 0,9-1,4 %. Dette svarer til, at der for WestLB opstod udgifter på 1,1 % (inden skat) for anvendelsen af Wfa-formuen. WestLB understreger, at den fuldstændige udnyttelse af Wfa-formuen er forbundet med yderligere refinansieringsudgifter; disse angives i de forskellige dokumenter til 7,5-9,3 %.
(104) WestLB hævder endvidere, at de tal over tyske bankers egenkapitalforrentning, som BdB har forelagt, af forskellige grunde ikke er korrekte. Den investeringsperiode, som BdB har anvendt til beregningen, resulterer i særlige høje forrentningsværdier på grund af børskursernes særlige udvikling. Det arimetiske gennemsnit, som BdB lægger til grund, giver ukorrekte resultater; man skal derimod lægge det geometriske gennemsnit ("compound annual growth rate") til grund. BdB henholder sig i sin beregning til investeringsperioder, som er irrelevante for en investeringsbeslutning i 1992, og tæller enkelte år med flere gange på grund af, at der tages højde for en lang række ihændehaverperioder. De kreditinstitutter, som BdB har anvendt til beregning af en gennemsnitlig egenkapitalforrentning for tyske storbanker, kan ikke sammenlignes med WestLB på grund af den forskellige kernevirksomhed. Justerer man den gennemsnitlige forrentning på 16,6 %, som BdB har nævnt, for alle disse faktorer, når man frem til en værdi på 5,8 %.
c) Synergieffekter
(105) Ifølge WestLB var Wfa's overdragelse til WestLB forbundet med betydelige omkostningsbesparelser for Wfa. Wfa's personale (tidligere 588 personer: de ansatte i "det tidligere Wfa" samt medarbejderne i WestLB's afdeling for boligbyggeri, hvis omkostninger Wfa skulle dække inden overførslen) kunne i de to første år nedskæres med 53 personer. I de første år havde Wfa's overdragelse årligt haft synergieffekter på 13 mio. DEM (7 mio. EUR). Personalenedskæringen vil fortsætte, således at de årlige besparelser fra og med 1997 formentlig vil stige til ca. 25 mio. DEM (13 mio. EUR). Disse beløb kommer udelukkende delstatens støtte til boligbyggeriet til gode. I et andet dokument tales der om en årlig synergieffekt på mindst 35 mio. DEM (18 mio. EUR).
(106) Som led i overdragelsen dækkede WestLB udgifter på [...] DEM ([...] EUR) til ændring af pensionssystemet for Wfa-medarbejderne og indbetalte et tilsvarende beløb til forbundsstatens og delstaternes pensionsforsikringsanstalt (Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder). Denne indbetaling vil nedsætte Wfa's senere udgifter.
d) Skattefritagelser
(107) Ifølge WestLB er Wfa's fritagelse for visse skatter i overensstemmelse med systematikken i den tyske skattelovgivning, hvorefter de pågældende skatter ikke gælder for institutioner, der tjener offentlige formål og ikke konkurrerer med institutioner, der betaler skat. WestLB er selv ubegrænset undergivet alle disse skatter og opnår ingen fordel ved de fritagelser, der gælder for Wfa. Der er ikke opkrævet formueskat efter den 1. januar 1997 og ikke virksomhedskapitalskat efter den 1. januar 1998.
e) Eftergivelse af gæld
(108) Eftergivelsen af den pågældende gæld skete inden overdragelsen og vurderingen af Wfa-formuen i tilslutning hertil. Beløbet på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) udgør således situationen uden gældsforpligtelserne. Da godtgørelsen er beregnet på grundlag af dette beløb, opnår WestLB ingen fordel som følge af eftergivelsen.
IV. KOMMENTARER FRA DEN TYSKE REGERING
(109) Efter den tyske regerings opfattelse omfatter overdragelsen i medfør af EF-traktaten ingen statsstøtteelementer til fordel for WestLB. Delstaten Nordrhein-Westfalen modtager en passende godtgørelse, der svarer til forholdene på markedet. For WestLB's øvrige kapitalindskydere udgør overdragelsen heller ikke statsstøtte, da det som følge af den passende godtgørelse, som WestLB betaler, er berettiget, at ejendomsstrukturen bibeholdes efter Wfa's overtagelse. De skattefritagelser, som gælder for Wfa, indeholder heller ingen stattsstøtteelementer til fordel for WestLB, da de ikke berører bankens kommercielle aktiviteter.
(110) Den tyske regering er af den opfattelse, at Kommissionen kun må undersøge sagen på grundlag af de omstændigheder, der var gældende på tidspunktet for investeringsbeslutningen, dvs. i slutningen af 1991. Kun disse omstændigheder kunne ligge til grund for delstatens investeringsbeslutning. Senere spørgsmål og begivenheder, såsom BAKred's godkendelse af ansvarlig kapital og den årlige vurdering af Wfa's aktiver og passiver samt opførelsen heraf på WestLB's balance, skal ikke omfattes af Kommissionens undersøgelse.
(111) Ifølge den tyske regering overvejede man allerede i 1970'erne og 1980'erne at overdrage Wfa til WestLB. Motivet hertil var at gøre støtten til boligbyggeri mere effektiv. Inden overdragelsen var proceduren til opnåelse af et lån til boligbyggeri temmelig kompliceret, da både Wfa og WestLB foruden de kompetente offentlige myndigheder var inddraget. Inden for WestLB fandtes der en selvstændig afdeling for "støtte til boligbyggeri", hvis omkostninger blev dækket af Wfa. Denne struktur var forbundet med dobbeltbemanding, dobbelt administration og yderligere effektivitetsforringelser. Efter overdragelsen har låntagerne kan skullet henvende sig et enkelt sted i stedet for to steder.
(112) WestLB havde ifølge den tyske regering også kunnet opfylde de nye solvenskriterier ved at fremskaffe supplerende egenkapital. Til sikring af bankens langsigtede funktion var det imidlertid hensigtsmæssigt at forhøje kerneegenkapitalen. Alt dette viser, at det primære motiv til overdragelsen ikke var forhøjelsen af WestLB's egenkapital, men derimod mulige synergieffekter og en forbedring af proceduren i forbindelse med støtten til boligbyggeri. Ændringen af solvenskravene har blot været den udløsende faktor.
(113) Det er allerede fastsat i det pågældende lovinitiativ, at øremærkningen af delstatens formue til boligbyggeri skal opretholdes, dens kerne sikres og mekanismerne inden for boligpolitikken bibeholdes. Derfor skal WestLB drive Wfa som en organisatorisk og økonomisk selvstændig institution, som udarbejder sit eget årsregnskab. I tilfælde af, at WestLB opløses, har delstaten et privilegeret krav på Wfa's nettoformue. Alle Wfa's indtægter skal til enhver tid anvendes til støtten til boligbyggeri. Kun den del af Wfa's egenkapital, som Wfa ikke selv har behov for som sikkerhed for sine aktiver, kan anvendes af WestLB i tilsynsøjemed. Delstaten har fortsat en særlig indflydelse på Wfa gennem særlige tilsyns-, informations- og samarbejdsrettigheder.
(114) I forholdet udadtil hæfter den særlige reserve ubegrænset. I tilfælde af WestLB's konkurs eller likvidation ville kreditorerne have ret til at gøre direkte udlæg i Wfa's særlige reserve. Også i tilfælde af tab er det muligt at modregne disse fuldt ud i den særlige reserve. I forholdet indadtil har WestLB's kapitalindskydere derimod fastsat rækkefølgen for, hvornår der kan gøres brug af Wfa's ansvarlige kapital, på en anden måde. Her er Wfa-formuen efterstillet WestLB's øvrige egenkapital. Da denne interne aftale ikke berører den lovbestemte hæftelse i forholdet udadtil, godkendte BAKred den 30. december 1992 den særlige reserve på 4,0 mia. DEM (2,05 mia. EUR) som kerneegenkapital.
1. Den markedsøkonomiske investors princip
(115) Den tyske regering anfører, at delstaten på ingen måde var forpligtet til også at overveje en privatisering som alternativ til Wfa's overdragelse for derved at gøre det muligt for WestLB at trække på kapitalmarkederne og fremskaffe den nødvendige egenkapital derfra. Delstaten var ikke forpligtet til give WestLB adgang til privat kapital. En sådan argumentation ville ikke være i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 295.
(116) Det har ikke været nødvendigt at øge WestLB's samlede rentabilitet, da det kun er nødvendigt at træffe foranstaltninger til at øge forrentningen, hvis staten tilfører kapital til tabgivende virksomheder. Domstolen har altid kun anvendt den markedsøkonomiske investors princip på statslige foranstaltninger i tabgivende virksomheder og erhvervsgrene med strukturel overkapacitet. Det kan ikke udledes af retspraksis, at Kommissionen må undersøge statens investeringer i sunde og rentable virksomheder med hensyn til, om de i det mindste giver en gennemsnitlig forrentning. Staten kan også tage hensyn til langsigtede strategiske overvejelser, og den har et vist forretningsmæssigt spillerum, og inden for dette spillerum har Kommissionen ikke ret til at undersøge virksomhedens beslutninger. Kommissionen må derfor ikke kræve en bestemt minimumsforrentning, så længe det kan lægges til grund, at den pågældende virksomhed på lang sigt ikke har underskud. Beregninger af den gennemsnitlige forrentning indebærer endvidere nødvendigvis, at mange virksomheders rentabilitet ligger under gennemsnittet for branchen. Det er desuden uklart, hvilke virksomheder og perioder der bør indgå i beregningen af den gennemsnitlige forrentning. Når staten træffer beslutninger som virksomhedsejer, er den ikke forpligtet til udelukkende at tage hensyn til rentabilitetsmæssige overvejelser. Også en privat investor kan tage højde for andre aspekter. Det står virksomhederne frit for at videreføre virksomheder, hvis rentabilitet ligger under gennemsnittet, og tilføre dem yderligere kapital. Grænsen er først nået for staten, når dens adfærd i forhold til den mulige adfærd, som en privat investor ville udvise, ikke længere kan forsvares i økonomisk henseende.
(117) Den gennemførte transaktion kan imidlertid også i overensstemmelse med den markedsøkonomiske investors princip forsvares som en foranstaltning, som også en privat investor ville have truffet. Den tilførte formue kan som følge af sin øremærkning ikke sammenlignes med en "normal" tilførsel af egenkapital; Wfa's overdragelse er den kommercielt mest fornuftige og effektive anvendelse af Wfa-formuen. Delstaten har gennem overdragelsen til WestLB anvendt Wfa-formuen så rentabelt som muligt. Sammenligner man Wfa med en privat formue, der er bestemt til almennyttige formål (f.eks. en fond), havde en privat ejer af denne formue udvist samme adfærd, således at de formålsbestemte aktiver, der ikke kan anvendes på anden måde, anvendes økonomisk.
(118) Efter den tyske regerings opfattelse er Wfa-formuens offentlige formål en opgave af almindelig økonomisk interesse, som ikke kan overvåges af Kommissionen på grundlag af EF-traktatens artikel 295. Det står medlemsstaterne frit for at tilvejebringe sådanne formålsbestemte aktiver.
(119) Den måde, hvorpå der betales en passende godtgørelse, er efter den tyske regerings opfattelse irrelevant i støttemæssig henseende. Da delstaten modtager en passende godtgørelse, er det hverken nødvendigt eller berettiget, at dens andel af WestLB forhøjes, men ville have givet delstaten en yderligere økonomisk fordel uden en yderligere modydelse. En sådan forhøjelse af andelene ville heller ikke være rimelig i betragtning af Wfa-formuens særlige karakter (manglende likviditet, efterstillet hæftelse i forholdet indadtil). Desuden er visse kapitalmarkedsinstrumenter, som kan sammenlignes med Wfa-formuen, heller ikke forsynet med stemmeret. Da den aftalte godtgørelse er rimelig, opnår de øvrige kapitalindskydere ingen yderligere indtægter, som de ikke ville have haft krav på under normale markedsøkonomiske betingelser, og WestLB bliver heller ikke af den grund mere attraktiv for andre investorer. Da WestLB's kapitalindskydere er de samme, og ingen nye (private) kapitalindskydere kan deltage, ville en hypotetisk for lav godtgørelse endvidere også være uden indflydelse på eventuelle private investorer. Selv hvis de andre kapitalindskydere rent faktisk opnåede en fordel, ville virkningen på sparekasserne alligevel være for ubetydelig til at være mærkbar.
(120) Da delstaten modtager en fast, passende godtgørelse, og WestLB altid har været og fortsat er en rentabel virksomhed, som uden nogen som helst tvivel kan betale den aftalte godtgørelse, er den faktiske størrelse af forrentningen af WestLB's egenkapital uden betydning, hvorfor det ikke var nødvendigt for delstaten at kræve, at bankens rentabilitet blev højere.
2. Passende godtgørelse for kapitalen
(121) Efter den tyske regerings opfattelse betaler WestLB en passende godtgørelse for de overførte aktiver. Delstaten har altid betragtet det som en betingelse for overdragelsen, at WestLB skulle betale en godtgørelse for den tilførte kapital. Godtgørelsens størrelse og beregningsgrundlaget er indgående blevet drøftet mellem de berørte parter. Da man i 1991 imidlertid endnu ikke vidste, hvilket beløb BAKred ville godkende som kerneegenkapital, blev der kun i princippet, men ikke konkret fastsat en godtgørelse på tidspunktet for formueoverdragelsen. Den faktiske sats på 0,6 % blev derpå fastsat i 1993 efter forhandlinger med WestLB's andre kapitalindskydere(25). Den tyske regering har ikke forelagt Kommissionen nogen form for dokumentation med en nærmere angivelse af, hvordan denne værdi blev fastsat; den gør derimod gældende, at det ikke er de overvejelser, der ligger til grund for godtgørelsessatsen, som er af afgørende betydning i støttemæssig henseende, men derimod alene resultatet, og dette er passende. Den faste godtgørelse skal betales af det overskud, der kan fordeles, dvs. inden udbetaling af udbytte. Udbetales godtgørelsen ikke i et år på grund af manglende overskud, er der ikke fastsat en ret til kompensation i efterfølgende år(26). Værdien på 0,6 % svarer til udgifter inden skat for WestLB på ca. 1,1 %.
(122) Af nedenstående tabel fremgår WestLB's betalinger til delstaten som godtgørelse for den overførte formue:
(123)
Tabel 6: Godtgørelse betalt af WestLB for overdragelsen af Wfa's formue (oplysninger fra den tyske regering)
TABELPOSITION
(124) Den tyske regering forelagde undersøgelser fra et eksternt rådgivningsfirma, som af WestLB havde fået til opgave at beregne, hvor stor en passende godtgørelse for investeringer med den samme risikoprofil som Wfa-formuen havde været i 1991. I disse ekspertvurderinger undersøges risikoprofilen såvel i forholdet udadtil som indadtil samt betingelserne for betalingerne. Disse faktorer sammenlignes med forskellige værdipapirer, som findes på de internationale kapitalmarkeder, for således at beregne, hvad der er en passende godtgørelse. Der gøres nærmere rede for sammenligningen nedenfor. Undersøgelserne når frem til, at en sats på 0,9-1,4 % er en passende godtgørelse. Da godtgørelsen på 0,6 % svarer til udgifter inden skat på 1,1 % for WestLB, anses godtgørelsen for at være passende. Foruden denne direkte godtgørelse skal der også tages højde for synergieffekterne i forbindelse med formueoverdragelsen (se nedenfor).
a) Sammenligning med andre værdipapirer
(125) Det lægges som led i ekspertundersøgelserne til grund, at forrentningen af et værdipapir afhænger af dets risikoprofil; jo større risiko, desto større risikotillæg, dvs. den renteforskel, der skal betales i forhold til sikre statspapirer. Ved analysen af risikoprofilen i forbindelse med et værdipapir er det derfor navnlig følgende tre faktorer, der er af betydning: de nærmere betingelser i forbindelse med de løbende rentebetalinger, investorens stilling i tilfælde af et løbende tab og investorens stilling i tilfælde af konkurs eller likvidation. I undersøgelserne beskrives forskellige karakteristika(27) ved en række værdipapirer, der findes på finansmarkederne (ordinære aktier, passive kapitalinteresser, udbyttebeviser, "perpetual preferred share", "trust preferred securities" og efterstillede lån), og sammenlignes med Wfa-formuen. Ifølge undersøgelserne kan Wfa-formuen bedst sammenlignes med udbyttebeviser, "perpetual preferred shares" og passive kapitalinteresser(28). Af de nævnte værdipapirer er "trust preferred shares" og "perpetual preferred shares" ikke godkendt i Tyskland. Ifølge undersøgelserne var følgende værdipapirer med kerneegenkapitalkvalitet til rådighed i Tyskland: ordinære aktier, præferenceaktier og passive kapitalinteresser.
(126) Det fremhæves i ekspertundersøgelserne, at i tilfælde af WestLB's konkurs vil Wfa-formuen stå til rådighed for kreditorerne (hæftelsesfunktion). Samtidig kan WestLB i ubegrænset omfang dække tab ved hjælp af Wfa's særlige reserve (tabdækningsfunktion). De interne aftaler og øremærkningen af Wfa-formuen er uden betydning i denne forbindelse. I forholdet indadtil hæfter den særlige reserve imidlertid efter WestLB's øvrige egenkapital, og dette er af afgørende betydning for en investors beslutning.
(127) Med hensyn til tabdækningsfunktionen kan Wfa's særlige reserve sammenlignes med "perpetual preferred shares". Da Wfa's særlige reserve imidlertid først vil blive anvendt - og parallelt med udbyttebeviserne (som er supplerende egenkapital) - når WestLB's øvrige kerneegenkapital er opbrugt, og også udbyttebeviserne allerede til dels er blevet anvendt sammen med denne øvrige kerneegenkapital, er den forbundet med en lavere risiko end ubyttebeviserne. Det samme gælder for passive kapitalinteresser.
(128) Med hensyn til hæftelsesfunktionen vil den særlige reserve blive anvendt efter den øvrige kerneegenkapital, men inden passive kapitalinteresser, udbyttebeviser og anden supplerende egenkapital. Wfa's særlige reserve er således forbundet med en større risiko end udbyttebeviser og passive kapitalinteresser. Også med hensyn til hæftelsesfunktionen kan Wfa's særlige reserve sammenlignes med "perpetual preferred shares" med hensyn til risikoen. Da der er en særdeles minimal sandsynlighed for, at WestLB går konkurs, kan man imidlertid praktisk talt lade denne risiko ude af betragtning, og en investor vil anse de pågældende risikoomkostninger for at være meget lave.
(129) Rentebetalinger for Wfa-formuen erlægges af det overskud, der kan fordeles, og går forud for udbetalingen af udbytte. Er overskuddet ikke tilstrækkeligt, betales ingen godtgørelse. Det samme er principielt tilfældet i forbindelse med "perpetual preferred shares". Risikoen er mindre i forbindelse med udbyttebeviser, da ikke-erlagte rentebetalinger udsættes og tilbagebetales kumulativt i senere år. Også i forbindelse med passive kapitalinteresser er kumulative efterbetalinger mulige. I forbindelse med Wfa's særlige reserve omfatter risikoen for misligholdelse kan risikotillægget (på grund af de "likviditetsmæssige ulemper", se nedenfor), mens det i forbindelse med de to andre instrumenter vedrører hele kuponen (risikofri forrentning plus risikomargen). Med hensyn til rentebetalinger er risikoen i forbindelse med Wfa's særlige reserve derfor lidt lavere end i forbindelse med de tre andre instrumenter.
(130) Ekspertundersøgelserne når frem til den konklusion, at risikotillægget for Wfa's særlige reserve skal ligge under tillægget for udbyttebeviser og passive kapitalinteresser samt for "perpetual preferred shares". For udbyttebeviser nævnes en "historisk margen" inden skat på 1,0-1,2 %, for passive kapitalinteresser på 1,1-1,5 % og for "perpetual preferred shares" på 1,5-2,0 %(29). (Den tilsvarende værdi for ordinære aktier sættes til 2,8-3,3 %(30)). For Wfa's særlige reserve beregnes for årene 1993-1996 en godtgørelse på 1,1 %(31). For 1992 nævnes en værdi på 255 %(32). Der skal endvidere tages højde for synergieffekter. Undersøgelserne når frem til den konklusion, at den godtgørelse, som WestLB betalte i 1992, var for høj, mens godtgørelsen i årene 1993-1996 var passende.
b) Likviditetsmæssige ulemper
(131) En kontant kapitaltilførsel betyder en forhøjelse af egenkapitalen og tilvejebrenger likviditet. De likvide midler kan nyinvesteres og give renter, som investoren kræver en godtgørelse for. Wfa's overdragelse forhøjer WestLB's egenkapital, men medfører ingen likviditet. Wfa's kapital er øremærket til at støtte boligbyggeriet. I modsætning til tilførslen af kontant kapital kan WestLB ikke nyinvestere likvide midler, men er nødt at fremskaffe likviditet på kapitalmarkedet for at nå frem til samme resultat. Dette er forbundet med yderligere renteudgifter. På grund af denne manglende likviditet kan delstaten ifølge ekspertundersøgelserne kun kræve en godtgørelse i samme størrelsesorden som risikotillægget, dvs. forskellen mellem den samlede forrentning af en investering og forrentningen af et tilsvarende statspapir.
(132) Det anføres endvidere, at praktisk talt alle risikobetonede udlånsaktiviteter, som et kreditinstitut udfører, kræver likviditet, således f.eks. også swap-, forward- og derivatforretninger. Kun ydelsen af kautioner og garantier kræver ingen likviditet, men de pågældende aktiviteter opføres heller ikke på bankernes balance.
(133) For de refinansieringsomkostninger, der skal tages højde for, fastsættes forrentningen af et risikofrit langfristet tysk statspapir (løbetid 10 år). I slutningen af 1991 udgjorde det tilsvarende afkast på det sekundære marked 8,26 %. WestLB's faktiske gennemsnitlige refinansieringsomkostninger lå i november 1991 på [...] %.
c) Kapitalgrundlaget for beregning af godtgørelsen
(134) I henhold til et protokolnotat til rammeaftalen skal godtgørelsen betales på grundlag af den del af Wfa's særlige reserve, der i årsgennemsnit anvendes til WestLB's egne aktiviteter - første gang i 1993. I realiteten betaler WestLB imidlertid ikke godtgørelsen på grundlag af den udnyttede, men derimod på grundlag af den del, der kan udnyttes, dvs. den del af den særlige reserve, der ikke anvendes i forbindelse med Wfa's egne aktiviteter.
(135) Det "overskydende kapitalbeløb", dvs. den andel af den særlige reserve, som anvendes i forbindelse med Wfa's egne aktiviteter, samt de 1,9 mia. DEM (970 mio. EUR), der opføres som egenkapital på WestLB's balance, men som ikke godkendes af BAKred som kerneegenkapital, kan ikke udnyttes i økonomisk henseende af WestLB, da det ikke kan anvendes som sikkerhed for yderligere risikobetonede udlånsaktiviteter. De 1,9 mia. DEM (970 mio. EUR), der er opført på balancen, er kun opstået som forskelsbeløb som led i vurderingen. Da kreditvurderingsselskaber og erfarne investorer på markedet kun ser på det anerkendte beløb, er de 1,9 mia. DEM (970 mio. EUR) i økonomisk henseende uden betydning for WestLB. Ingen privat investor kan kræve en godtgørelse herfor på markedet, da banken altid vil have andre muligheder for at fremskaffe egenkapital på markedet (f.eks. i form af normal tilførsel af kontant kapital), som kan godkendes som kerneegenkapital.
(136) Wfa's aktiver og passiver bliver ifølge den tyske regering hvert år diskonteret, således at de kan opføres på WestLB's balance til nutidsværdien. Da de modtagne renter og afdrag igen er blevet lånt ud til lav rente som langfristede lån til boligbyggeri, er det muligt, at Wfa-formuens nominelle beløb stiger, mens såvel den diskonterede som den risikovægtede værdi falder.
d) Synergieffekter
(137) Ifølge den tyske regering forventede delstaten som led i Wfa's overdragelse synergieffekter, som på lang sigt er anslået til mere end 30 mio. DEM (15 mio. EUR) pr. år. De opstår som følge af en forenkling af forvaltningsproceduren, bl.a. gennem bortfald af dobbeltarbejde, forenkling og fremskyndelse af kommunikationen og et mindre koordineringsbehov. Wfa har siden overdragelsen haft behov for færre ansatte og skal ikke længere betale kompensation for det arbejde, som WestLB's afdeling for støtte til boligbyggeri tidligere udførte for Wfa. Delstatens forventninger er rent faktisk blevet opfyldt, og Wfa's overdragelse til WestLB har i driftsøkonomisk henseende været den eneste måde til at opnå disse synergieffekter. Derudover er den måde, hvorpå der er opnået synergier, omfattet af delstatens forretningsmæssige spillerum, der er beskyttet af EF-traktatens artikel 295.
(138) Den tyske regering gør opmæksom på, at WestLB i 1992 betalte [...] DEM ([...] EUR) til Wfa-medarbejderes eksisterende og fremtidige pensionskrav, hvilket reducerer de fremtidige udgifter for Wfa. Disse betalinger afskrives i WestLB's regnskab i løbet af 15 år med et årligt beløb på [...] DEM ([...] EUR).
3. Skattefritagelser
(139) Wfa's fritagelse for formue-, virksomhedskapital- og selskabsskat følger af det tyske skattesystem. Wfa og andre offentligretlige virksomheder er fritaget for skat, da de ikke konkurrerer med skattepligtige finansieringsinstitutter, men er oprettet af staten med henblik på visse støtteformål. På grund af de beløb, der spares via skattefritagelsen, skal staten ikke tilføre så mange midler til Wfa's aktiviteter. WestLB svarer fuld skat af hele sin indkomst (dvs. også af den indkomst, der opnås på de konkurrenceprægede virksomhedsområder, der er sikret af Wfa's egenkapital) og opnår ingen økonomisk fordel som følge af Wfa's skattefritagelser, da det beløb, der er godkendt som kerneegenkapital, ikke forhøjes derved. Selv hvis skattefritagelsen resulterede i en forhøjelse af den godkendte kapital, ville dette ikke begunstige WestLB, da banken så skulle betale en passende godtgørelse for forskelsbeløbet.
(140) Hvad angår formue- og virksomhedskapitalskat, kan et aktiv kun være skattepligtigt én gang og skal beskattes det sted, hvor formuen umidelbart anvendes. Da Wfa's aktiver er fritaget for skat på det niveau, hvor de umiddelbart anvendes, dvs. i forbindelse med støtten til boligbyggeri, kan de ikke pålignes skat, når de anvendes til et andet, sekundært formål. Dette ville være i strid med systematikken i den tyske skattelovgivning. Det samme gælder for overdragelsen af en privat skattefritaget institution til en privat bank. Da disse skattefritagelser ikke giver WestLB en vederlagsfri fordel, udgør de heller ikke statsstøtte. Derudover er der ikke opkrævet skat på virksomhedsskat og formueskat siden henholdsvis 1997 og 1998, da den tyske forfatningsdomstol har kendt dem forfatningsstridige.
4. Eftergivelse af gæld
(141) Den tyske regering anfører, at ved at give afkald på hæftelsesforpligtelsen hindres det, at delstatens formue til boligbyggeri kontinuerligt reduceres som følge af de gældsforpligtelser, der hvert år indgås. Afkaldet mindsker ikke delstatens formue, da delstaten i tilfælde af Wfa's likvidation vil få en tilsvarende større formue i forbindelse med støtten til boligbyggeri. Da Wfa's gældsforpligtelser, som blev eftergivet, kun ville forfalde i tilfælde af en sådan likvidation, ændres delstatens samlede økonomiske stilling ikke som følge af fritagelsen for hæftelsesforpligtelsen. Delstaten har i sidste instans blot givet afkald på et krav over for sig selv.
(142) Ved BAKred's vurdering af Wfa's ansvarlige kapital blev der taget hensyn til eftergivelsen af gæld, og WestLB betaler en passende godtgørelse på dette grundlag. WestLB har således ikke opnået en økonomisk fordel som følge af, at hæftelsesforpligtelsen blev ophævet.
5. Kommentarer til bemærkningerne fra interesserede parter
(143) I forbindelse med bemærkningerne fra de to bankforeninger anfører den tyske regering, at de generelle anklager ikke er dokumenteret på grundlag af kendsgerninger eller konkrete klager fra kreditinstitutter over WestLB's aktiviteter på markederne. Det spørgsmål om Anstaltslast og Gewährträgerhaftung, som tages op i disse bemærkninger, er ikke relateret til det foreliggende tilfælde og skal betragtes særskilt.
(144) Med hensyn til bemærkningerne fra BdB understreger den tyske regering, at Wfa's overdragelse ikke var en ad hoc-løsning, men derimod baseret på langsigtede strategiske overvejelser, navnlig med hensyn til at øge Wfa's effektivitet. I Domstolens praksis findes der intet tilfælde, hvor statens investering i en sund og rentabel virksomhed er blevet betragtet som statsstøtte. Det tilfælde, som BdB henviser til, vedrører virksomheder, som havde underskud. Da WestLB siden sin oprettelse altid har haft overskud, kan den markedsøkonomiske investors princip ikke anvendes i denne forbindelse. Dette støttes af Domstolens retspraksis, hvor princippet aldrig er blevet anvendt på sunde og rentable virksomheder. Desuden ser en privat investor ikke alene på, hvilken forrentning der kan forventes, men tager også andre strategiske overvejelser i betragtning. I forbindelse med støtte til redning og omstrukturering skal man gøre sig andre overvejelser end i forbindelse med en kapitalforhøjelse i en rentabel virksomhed. Statens investeringer kan ikke blot vurderes på grundlag af, om den opnåede rentabilitet ligger på samme niveau som gennemsnittet for branchen. I modsat fald ville enhver statslig investering i en bank med en rentabilitet under gennemsnittet udgøre statsstøtte, mens private investorer samtidig investerer i den samme virksomhed. Investorer lægger ikke gennemsnittet for branchen til grund, men derimod fremtidsperspektiverne.
(145) Statsstøttereglerne giver kun mulighed for at undersøge betingelserne i forbindelse med overdragelsen af Wfa's formue, men ikke de særlige forhold i forbindelse med Wfa-formuen, som er beskyttet på grundlag af EF-traktatens artikel 295. Da Wfa-formuens særlige beskaffenhed er beskyttet af denne artikel, må den investerede Wfa-kapital ikke sammenlignes med en normal tilførsel af likvid egenkapital. En privatretlig fond kan ligeledes overdrages på samme måde som Wfa, uden at dette berører indtægternes formålsbestemte anvendelse.
(146) Med hensyn til Wfa-kapitalens risikoprofil skal der skelnes mellem delstaten som ejer af WestLB og som investor i forbindelse med Wfa's særlige reserve. Som Wfa-investor bærer delstaten en lavere risiko, da der mellem WestLB's kapitalindskydere er indgået en aftale om, at den særlige reserve i forholdet indadtil kun hæfter efterstillet. Delstatens risiko som investor i Wfa er begrænset til de overførte aktiver og ikke større, som hævdet af BdB.
(147) Den tyske regering hævder, at de beregninger af forrentningen, som BdB har forelagt (og som fremgår af undersøgelsen fra en uafhængig ekspert), er behæftede med fejl, og baserer denne opfattelse på endnu en undersøgelse, som WestLB har ladet foretage. Ifølge sidstnævnte undersøgelse er der væsentligste fejl en ukorrekt beregningsmetode (aritmetisk gennemsnit i stedet for geometrisk gennemsnit, "compound annual growth rate") og irrelevante investeringsperioder som referencegrundlag. Korrigeret for disse fejl reduceres private tyske storbankers rentabilitet fra 16,86 % inden skat til 7,0 %. De fem tyske privatbanker, der er anvendt til at beregne referenceværdien, kan heller ikke sammenlignes med WestLB, da deres aktiviteter er koncentreret på andre områder. Foretages beregningen på grundlag af sammenlignelige banker, falder forrentningen af egenkapitalen til 5,8 %. Desuden anvender BdB's undersøgelse en ikke-repræsentativ referenceperiode fra 1982 til 1992, som omfatter to børshausser. Med en kortere referenceperiode ville forrentningsprocenterne falde yderligere.
(148) Regeringen afviser BdB's argument om, at der ikke opstår refinansieringsomkostninger som følge af manglende likviditet, da der i forbindelse med diskonteringen af Wfa-formuens nominelle værdi allerede er taget hensyn til denne likviditetsmæssige ulempe. Efter den tyske regerings opfattelse har denne diskontering intet at gøre med likviditetsaspektet, men derimod kun med den omstændighed, at Wfa-formuen i det væsentlige består af rentefrie og lavtforrentede langfristede aktiver og passiver. Den tyske regering afviser endvidere argumentet om, at selv hvis man skal tage højde for refinansieringsomkostninger, er kun et mindre forrentningsnedslag på 2,7 % inden skat rimeligt. Den ekspertundersøgelse, som BdB har forelagt i denne forbindelse, er forkert, da bankens indtægter fra bankforrentninger således ulovligt ville blive blandet sammen med en ekstern investors indtægter. BdB's undersøgelse tager endvidere udgangspunkt i bruttoindtægter, mens det korrekt var nettoindtægter, der skulle sammenlignes, og med 6,35 % fastsættes en alt for lav rentesats. Den forrentning af langfristede statspapirer (8,26 %), der var gældende i slutningen af 1991, ville derimod være korrekt. I denne forbindelse har den tyske regering forelagt sin egen undersøgelse, der er udarbejdet af et eksternt rådgivningsfirma.
(149) Der opstår kun synergier i forbindelse med Wfa og ikke inden for WestLB, da man har afskaffet dobbeltarbejde og parallelle forvaltningsenheder (flytning af WestLB's tidligere afdeling for boligbyggeri). Der opstår derfor synergieffekter fuldstændig uafhængigt af den økonomiske, organisatoriske og personalemæssige adskillelse mellem Wfa og WestLB. De resulterer i, at er er behov for lavere kapitaltilskud fra delstaten til Wfa, og er en direkte følge af Wfa's overdragelse til WestLB.
(150) Forskellen mellem opførelsen af Wfa's særlige reserve på balancen og det beløb, som BAKred har godkendt i tilsynsmæssig henseende, er klart kommunikeret over for tredjemand. Ud fra et kreditorsynspunkt har den kapital, der ikke er godkendt i tilsynsmæssige henseende, ingen hæftelseskvalitet. Da det kun er den del, som WestLB kan anvende som sikkerhed for sin bankvirksomhed, der kan udnyttes økonomisk af banken, kan delstaten ikke kræve en godtgørelse for det overskydende beløb.
(151) BAKred har ved vurderingen af Wfa-formuen taget højde for frigørelsen for Wfa's gældsforpligtelser, og WestLB betaler godtgørelsen på dette grundlag. Delstatens samlede økonomiske stilling er ikke blevet ændret som følge af Wfa's fritagelse for hæftelsesforpligtelsen. Skattefritagelsen giver sig heller ikke udslag i en fordel for WestLB.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(152) Til vurdering af foranstaltningen i henhold til traktatens statsstøtteregler skal det i første række undersøges, om foranstaltningen udgør statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
1. Statsmidler og begunstigelse af en bestemt virksomhed
(153) Wfa var som nævnt en offentligretlig institution med delstaten Nordrhein-Westfalen som eneste ejer og havde til opgave at støtte boligbyggeriet ved at yde lavtforrentede og rentefrie lån. Delstaten garanterede alle dens gældsforpligtelser inden for rammerne af Anstaltslast og Gewährträgerhaftung. Wfa's centrale finansieringskilde, Landeswohnungsbauvermögen, er opstået via en årlig tilførsel af midler fra delstatsbudgettet og via renteindtægter fra lånene til boligbyggeri.
(154) Overføres en sådan statslig formue med kommerciel værdi til en virksomhed, uden at der ydes en tilstrækkelig godtgørelse, er der klart tale om statsmidler som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(155) Ved undersøgelsen af, om overdragelsen af statsmidler til en offentlig virksomhed begunstiger denne virksomhed og dermed kan udgøre statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, anvender Kommissionen "den markedsøkonomiske investors princip". Dette princip blev accepteret (og videreudviklet) af Domstolen i en række sager. Vurderingen på grundlag af dette princip foretages i afsnit V, nr. 3. Er der tale om statsstøtte, er der klart, at WestLB, dvs. en virksomhed som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, begunstiges.
2. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater
(156) Med liberaliseringen af de finansielle tjenesteydelser og integrationen af finansmarkederne er banksektoren i Fællesskabet i stigende grad udsat for konkurrencefordrejninger. Denne udvikling skærpes på nuværende tidspunkt yderligere som led i Den Økonomiske og Monetære Union, som vil reducere de konkurrencemæssige hindringer, der stadig findes på markederne for finansielle tjenesteydelser.
(157) Ifølge årsberetningen for 1997 opfatter WestLB sig selv som en forretningsbank, der udfører universelle bankforretninger på internationalt plan, centralbank for sparekasserne samt stats- og kommunebank. Den betegner sig selv som en europæisk bankkoncern inden for erhvervskundeområdet med aktiviteter i de vigtigste finans- og erhvervscentre i verden. Dens udenlandske aktiviteter er navnlig koncentreret i Europa, hvor den har datterselskaber, filialer og repræsentationskontorer i alle vigtige lande. På verdensplan er WestLB-koncernen repræsenteret med egne afdelinger i mere end 35 lande.
(158) Trods sit navn, sin tradition og sine lovbestemte opgaver er WestLB på ingen måde en lokal eller regional bank. Dens virksomhed i Europa og på de internationale markeder er beskrevet ovenfor i afsnit II, nr. 1. De udenlandske aktiviteter tegnede sig i 1997 for 48 % af de ikke-konsoliderede indtægter. Som det hedder i årsberetningen for 1997, skyldes bankens vækst i dette år frem for alt udvidelsen af de udenlandske aktiviteter.
(159) Det fremgår klart heraf, at WestLB udfører banktjenester i konkurrence med andre europæiske banker uden for Tyskland og - da banker fra andre europæiske lande driver virksomhed i Tyskland - i Tyskland. Dette blev bekræftet i bemærkningerne fra bankforeningerne i to medlemsstater. Der hersker således ingen tvivl om, at støtte til WestLB fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstater.
(160) Der gøres endvidere opmærksom på, at der er en meget tæt sammenhæng mellem et kreditinstituts egenkapital og dets bankaktiviteter. En bank kan kun arbejde med en tilstrækkelig godkendt egenkapital og udvide sine kommercielle aktiviteter. Da WestLB som følge af den statslige foranstaltning fik et sådant egenkapitalgrundlag til solvensmæssige formål, blev bankens aktivitetsmuligheder direkte påvirket.
3. Den markedsøkonomiske investors princip
(161) For at kunne vurdere, om en finansiel foranstaltning, som en offentlig kapitalindskyder træffer i sin virksomhed, indeholder elementer af statsstøtte, anvender Kommissionen "den markedsøkonomiske investors princip". Dette princip er anvendt af Kommissionen i mange sager og accepteret og videreudviklet af Domstolen i en række afgørelser(33). Det gør det muligt for Kommissionen at se nærmere på de særlige omstændigheder i den enkelte sag, f.eks. kan der tages hensyn til bestemte strategier i et holdingselskab eller en gruppe af foretagender eller sondres mellem en investors kort- og langsigtede interesser. Den markedsøkonomiske investors princip finder også anvendelse i den foreliggende sag.
(162) Ifølge dette princip skal det ikke betragtes som statsstøtte, hvis der stilles midler til rådighed på "vilkår, som en privat investor ville finde acceptable at tilstå en tilsvarende privat virksomhed, når den private investor handler under normale markedsøkonomiske vilkår"(34). Bl.a. anses en finansiel foranstaltning for at være uacceptabel for en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, hvis selskabets finansielle situation er af en sådan art, at der ikke inden for en rimelig frist kan forventes en normal forrentning (i form af udbytte eller værdistigning)(35).
(163) Kommissionen skal naturligvis basere vurderingen af en sag på de oplysninger, der var tilgængelige for investoren på det tidspunkt, hvor vedkommende traf beslutning om den pågældende finansielle foranstaltning. Wfa's overdragelse blev besluttet i 1991 af de kompetente offentlige myndigheder. Kommissionen skal således vurdere transaktionen på grundlag af de oplysninger, der var tilgængelige på daværende tidspunkt, og de daværende økonomiske og markedsrelaterede omstændigheder. De oplysninger i denne beslutning, de vedrører senere år, anvendes kun til at vise følgerne af overdragelsen på WestLB 's situation og ikke til bagefter at retfærdiggøre eller rejse tvivl om transaktionen.
(164) Den tyske regering gjorde Kommissionen opmærksom på, at den kun skulle undersøge sagen på grundlag af forholdene på det tidspunkt, hvor overdragelsen blev besluttet, dvs. i slutningen af 1991, og ikke tage hensyn til den senere udvikling. Dette kunne betyde, at Kommissionen hverken kunne tage hensyn til den omstændighed, at kun 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) blev godkendt af BAKred som kerneegenkapital i stedet for de krævede 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR), eller det forhold, at der i 1993 blev aftalt en godtgørelse på 0,6 %. På overdragelsestidspunktet blev godtgørelsens størrelse ikke fastsat, selv om delstaten og WestLB var enige om Wfa's værdi på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR). Kommissionen anser det derfor for at være rimeligt, at den ved vurderingen af transaktionen også tager hensyn til forholdene på det tidspunkt, hvor godtgørelsen i sidste instans blev fastsat.
(165) Kommissionen er ikke enig med den tyske regering og WestLB i, at den markedsøkonomiske investors princip ikke kan anvendes på en sund og rentabel virksomhed, og at dette fremgår af Domstolens retspraksis. Det forhold, at princippet hidtil hovedsagelig er blevet anvendt på kriseramte virksomheder, begrænser ikke dets anvendelse til denne kategori af virksomheder.
(166) Der kan kun ydes omstruktureringsstøtte til virksomheder, hvis en omstruktureringsplan medfører, at virksomhedens rentabilitet genoprettes, dvs. en "normal" forrentning, således at den støttede virksomhed kan videreføres ved egen hjælp, da denne "normale" markedsforrentning er acceptabel for en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger. I de tilfælde, hvor Domstolen har fået forelagt sådanne beslutninger, har den aldrig sat spørgsmålstegn ved, at Kommissionen ikke blot krævede en omkostningsdækning eller en symbolsk forrentning, men derimod en fuldstændig "normal" markedsforrentning.
(167) Der findes ingen regel, hvorefter det forhold, at en virksomhed har overskud, på forhånd udelukker muligheden af, at kapitaltilførslen indeholder elementer af statsstøtte. Selv om en virksomhed er rentabel, kunne en investor, der handler under markedsøkonomiske vilkår, undlade at tilføre den (yderligere) kapital, hvis vedkommende ikke kan forvente en passende forrentning (i form af udbytte eller værdistigning) af den investerede kapital. Skulle virksomheden på investeringstidspunktet ikke give den forventede passende forrentning, ville en markedsøkonomisk investor kræve foranstaltninger med henblik på en forhøjelse af forrentningen. Den markedsøkonomiske investors princip skal derfor anvendes på samme måde på alle offentlige virksomheder, uafhængigt af, om de har overskud eller underskud.
(168) Hvornår det sandsynlige kapitalafkast er passende, afhænger på sin side af, hvad en investor, som disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, kan forvente af lignende investeringer med en lignende risiko. Det er klart, at en virksomhed med vedvarende dårlige resultater og uden tegn på en forbedring ikke er levedygtig på længere sigt. Nye investorer vil ikke være villige til at imødekomme virksomhedens krav om yderligere kapital, og eksisterende investorer vil i sidste instans trække sig ud - og om nødvendigt også affinde sig med tab - for at investere deres kapital mere rentabelt. I en meddelelse til medlemsstaterne om anvendelsen af statsstøttereglerne på offentlige virksomheder gjorde Kommissionen derfor opmærksom på, at den vil vurdere selskabets finansielle stilling på det tidspunkt, hvor det foreslås at tilføre yderligere kapital, når den sammenligner statens adfærd med adfærden hos en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, "især når et selskab ikke er tabgivende"(36).
(169) Der skal endvidere tages hensyn til, at "sunde og rentable virksomheder" ikke kan ligestilles med virksomheder, som ikke har underskud. En virksomhed, som kun har ubetydelige overskud eller hverken overskud eller underskud kan i realiteten ikke betragtes som sund og rentabel. Det er ganske vist vanskeligt at bestemme den "gennemsnitlige rentabilitet", da denne afhænger af en række faktorer, f.eks. risikoen inden for den erhvervsgren, hvor virksomheden opererer. Virksomheder, som i en vis periode har et overskud, der er mindre end overskuddet i virksomheder med en lignende risikostruktur, vil imidlertid som nævnt blive fortrængt fra markedet på længere sigt. Den holdning, som den tyske regering og WestLB giver udtryk for, vil medføre en situation, hvor staten uden hensyntagen til EF-traktatens statsstøtteregler kan investere i virksomheder, der har et årligt overskud på 1 EUR.
(170) Det er absolut ikke Kommissionens opgave systematisk og straks at indlede en procedure, når en offentlig virksomheds rentabilitet ligger under gennemsnittet. Også private virksomheder har undertiden en rentabilitet, der ligger under gennemsnittet (det er logisk, at der fra en middelværdi er afvigelser i begge retninger). En normal virksomhed på markedet vil imidlertid i et sådant tilfælde forsøge at forøge sin rentabilitet og gennemføre omstruktureringsforanstaltninger og andre foranstaltninger, for at denne situation ikke varer ved. Investorer på markedet forventer, at der træffes passende foranstaltninger i denne henseende.
(171) Endvidere bør der som nævnt sondres mellem eksisterende og nye investeringer, da udgangspunkterne - men ikke de grundlæggende principper - for investeringsbeslutningerne er forskellige. I forbindelse med en eksisterende investering vil investoren formentlig snarere være rede til på kort sigt at acceptere et lavere (eller også et negativt) afkast, hvis vedkommende regner med en forbedring af situationen. En investor kan ganske givet også øge sin investering i en virksomhed med en lav rentabilitet, men vil dog undlade at gøre dette, hvis vedkommende ikke på lang sigt forventer en forbedring af situationen og en passende forrentning. Forventer investoren på den anden side, at forholdet mellem risiko og forrentning ligger lavere end i lignende virksomheder, vil vedkommende overveje at trække sin investering ud. I tilfælde af en nyinvestering vil investoren muligvis fra begyndelsen være mindre rede til at acceptere en lav rentabilitet(37). Principperne er dog som nævnt de samme i alle beslutningssituationer. Den forrentning af investeringen, der forventes på lang sigt (under hensyntagen til risikoen og andre faktorer), skal mindst være lige så høj som forrentningen af lignende investeringer. Er dette ikke tilfældet, vil virksomheden ikke kunne fremskaffe de nødvendige midler og dermed ikke være levedygtig på lang sigt.
(172) Efter WestLB's opfattelse behøver spørgsmålet om, hvorvidt banken inden overdragelsen havde gennemsnitlige overskud, i princippet ikke blive besvaret, når der aftales en passende fast godtgørelse, og når rentabilitet synes tilstrækkelig til på lang sigt at opretholde godtgørelsen. Denne opfattelse kan principielt støttes. Man bør dog også tage højde for, at levedygtigheden på lang sigt afhænger af, at virksomheden opnår en gennemsnitlig forrentning af sin egenkapital.
(173) Hvad angår den sandsynlige adfærd hos en investor, der handler ud fra markedsøkonomiske betragtninger, er det uden betydning, at også andre banker var nødt til at fremskaffe yderligere kapital som følge af solvensdirektivets strengere bestemmelser. Direktivet forpligter ikke bankerne til at fremskaffe yderligere kapital. Det fastsætter kun et minimum af kapital i forhold til de risikovægtede aktiver og opstiller således en retlig formodning om, hvad der er nødvendigt for en banks levedygtighed. Det betyder, at en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, i givet fald havde fået sin bank til at omstrukturere engagementerne for at kunne opfylde de nye bestemmelser for solvensnøgletal i stedet for at forhøje bankens kapital. Derved mindskes bankens forretningsvolumen umiddelbart og dermed dens virksomhed på markederne.
(174) Beslutter en offentlig kapitalindskyder, at en kapitaltilførsel til banken er passende med henblik på at opfylde kravene til egenkapitalens størrelse, rejser der sig det spørgsmål, om de særlige omstændigheder, hvorunder kapitalen stilles til rådighed, ville være acceptable for en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger. Er en finansiel foranstaltning nødvendig for at opfylde solvenskravene, kan en markedsøkonomisk investor være rede til at træffe en sådan foranstaltning for at bibeholde værdien af de allerede foretagne investeringer. Men investoren vil kræve en passende forrentning af den nye kapitaltilførsel. En markedsøkonomisk investor vil formentlig forvente en større forrentning af en kapitalinvestering i en bank, hvis kapitalreserver er opbrugt, og som har et presserende behov for ny kapital, fordi vedkommende derved udsættes for en større risiko.
(175) På baggrund af "den markedsøkonomiske investors princip" er det centrale spørgsmål således, om en sådan investor havde stillet kapital med Wfa-formuens særlige karakteristika til rådighed for WestLB på samme vilkår, navnlig med hensyn til den sandsynlige forrentning af investeringen. Dette spørgsmål skal undersøges nedenfor.
a) EF-traktatens artikel 295
(176) Efter den tyske regerings opfattelse var delstaten Nordrhein-Westfalen ikke nødt til at overveje en privatisering af WestLB for at styrke dennes egenkapitalgrundlag, og det stod principielt delstaten frit for at overdrage Wfa til WestLB med henblik på at opnå synergieffekter, og delstaten var i henhold til fællesskabsretten ikke forpligtet til at overveje at overdrage Wfa til et privat kreditinstitut. Dette standpunkt kan støttes. Den tyske regering anfører endvidere, at Wfa's offentligretlige opgave er af almindelig økonomisk interesse, og at Wfa derfor på grundlag af artikel 295 ikke er underlagt Kommissionens kontrol.
(177) Så længe offentlige institutioner udelukkende varetager offentlige opgaver og ikke konkurrerer med kommercielle virksomheder, finder konkurrencereglerne ikke anvendelse på dem. Anderledes forholder det sig, hvis konkurrencevilkårene påvirkes. EF-traktatens artikel 86, stk. 2, har til formål at håndtere situationer, hvor det kan være nødvendigt at afvige fra konkurrencereglerne for at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. EF-traktatens artikel 86, stk. 2, behandles i afsnit V, nr. 6. På den anden side berøres de ejendomsretlige ordninger i de forskellige medlemsstater i henhold til artikel 295 ikke af traktaten, hvilket imidlertid ikke retfærdiggør en overtrædelse af traktatens konkurrenceregler.
(178) De tyske myndigheder og WestLB anfører, at da Wfa-formuen i henhold til loven om støtte til boligbyggeri er formålsbestemt, kunne disse midler ikke anvendes rentabelt på en anden måde end gennem overdragelse til en lignende offentligretlig institution. Overdragelsen er derfor den kommercielt mest hensigtsmæssige anvendelse af denne formue. Dermed er enhver godtgørelse for overdragelsen, dvs. enhver yderligere forrentning af Wfa's kapital, tilstrækkelig til at berettige overdragelsen i relation til "den markedsøkonomiske investors princip". Denne argumentation kan ikke godtages. Det er muligt, at Wfa's overdragelse til WestLB og WestLB's deraf følgende mulighed for at anvende en del af Wfa-kapitalen til solvensmæssige formål var den økonomisk mest hensigtsmæssige anvendelse. Det står medlemsstaterne frit for at anvende offentlige midler til offentlige formål og i denne forbindelse ikke kræve noget afkast eller et lavt afkast. Kommissionen sætter ikke spørgsmålstegn ved medlemsstaternes ret til at oprette særlige fonde med henblik på at udføre opgaver af almindelig økonomisk interesse. Men så snart offentlige midler og andre aktiver anvendes i forbindelse med kommercielle, konkurrenceprægede aktiviteter, skal de normale regler på markedet anvendes. Dette betyder, at så snart staten træffer beslutning om (også) kommercielt at udnytte aktiver, der er bestemt til offentlige formål, skal den kræve et vederlag herfor, som svarer til den normale godtgørelse på markedet.
b) Foranstaltningens særlige karakter
(179) Med den beskrevne overdragelse som svar på WestLB's behov for yderligere kerneegenkapital valgte delstatsmyndighederne en meget speciel kapitalforhøjelsesmetode. Den grundlæggende ide var at fusionere et almennyttigt kreditinstitut, som udfører en særlig opgave (Wfa), med en normal forretningsbank, der opererer under konkurrencevilkår, for at anvende den (ud fra et solvenssynspunkt) overskydende kapital inden for det almennyttige institut i forbindelse med det konkurrenceprægede instituts aktiviteter. Samtidig skal de aktiver, der blev overdraget, fortsat anvendes til det oprindelige formål. Derfor valgte man løsningen i form af en "institution inden for en institution", hvor Wfa's formue udgør et uafhængigt og "lukket" kredsløb, idet de overskud, der opstår inden for Wfa, kun henføres til denne institution og forbliver heri.
(180) Kommissionen er ikke bekendt med nogen fortilfælde med en kapitalforhøjelse ved hjælp af en sådan "ufuldstændig fusion", for så vidt som dette kunne være af betydning i støttemæssig henseende. Efter Kommissionens opfattelse skal det imidlertid, når en medlemsstat vælger en konstruktion som den foreliggende, indgående undersøges, hvordan denne i finansiel og økonomisk henseende indvirker på institutionens konkurrenceprægede del. Kun på den måde kan det forhindres, at man anvender ikke-gennemsigtige konstruktioner for at omgå EF-traktatens statsstøtteregler. Det skal vurderes, i hvilket omfang kapitalindskuddet udgør en økonomisk fordel for den konkurrenceprægede del af foretagendet, selv om der etableres adskilte kredsløb.
(181) Det kan i denne forbindelse bemærkes, at sagens komplicerede beskaffenhed og det forhold, at der mangler umiddelbart sammenlignelige transaktioner på det frie marked, gør denne vurdering temmelig vanskelig. Kommissionen har derfor brugt meget tid på at indsamle oplysninger og analysere sagen. Endvidere har den anmodet en ekstern ekspert om at foretage en vurdering af transaktionen og af, hvilken godtgørelse der kan anses for at svare til forholdende på markedet. Kun på grundlag af alle disponible oplysninger og efter en omhyggelig undersøgelse har Kommissionen draget sine konklusioner og er nået frem til den foreliggende beslutning.
c) Ingen ændring af ejerstrukturen
(182) Tilfører en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, en bank egenkapital, kræver vedkommende en passende andel i bankens overskud. En måde, hvorpå dette kan sikres, er at foretage en tilsvarende ændring af ejerforholdet. Derved kan investoren i passende omfang få del i bankens udbytte og den eventuelle åbne eller skjulte værdistigning som følge af de større indtægtsmuligheder. En måde til at sikre en passende forrentning af den investerede kapital havde derfor været at øge delstatens andel i WestLB i samme omfang, såfremt bankens samlede rentabilitet svarer til den normale forrentning, som en markedsøkonomisk investor forventer af sin investering. Dette havde gjort det overflødigt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt godtgørelsen på 0,6 % er passende, men delstaten valgte ikke denne fremgangsmåde.
(183) Ifølge de tyske myndigheder var det ikke muligt at foretage en omfordeling af andelene i WestLB i betragtning af de særlige forhold omkring transaktionen, frem for alt på grund af princippet om det lukkede kredsløb og delstatens (kun internt gyldige) privilegerede adgang til at gøre udlæg i Wfa's nettoformue i tilfælde af, at WestLB træder i likvidation, hvilket WestLB's kapitalindskydere har truffet aftale om.
(184) I dette tilfælde skulle delstaten imidlertid i overensstemmelse med den markedsøkonomiske investors princip have krævet en passende godtgørelse for kapitalindskuddet på anden vis. Giver delstaten derimod afkald på en på markedet normal godtgørelse, handler den ikke som en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, og yder WestLB en godtgørelse, som udgør statsstøtte.
d) Kapitalgrundlaget for beregning af godtgørelsen
(185) Ifølge den tyske regering og WestLB har kun en del af den godkendte kerneegenkapital, som WestLB kan anvende som sikkerhed for sine kommercielle aktiviteter, en økonomisk værdi for banken, og delstaten kan derfor kun kræve en godtgørelse for denne del. BdB hævder, at det samlede beløb på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) er behæftet med risiko, og at der derfor skal betales en godtgørelse af dette beløb. Størrelsen af denne godtgørelse skal være forskellig for den godkendte kerneegenkapital på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) og restbeløbet på 1,9 mia. DEM (970 mio. EUR).
(186) Kommissionens rådgivere baserer deres vurdering på den antagelse, at Wfa's værdi på tidspunktet for formueoverdragelsen blev fastsat til 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) af delstaten og WestLB, og at en investor, der handler under markedsøkonomiske vilkår, derfor principielt ville kræve en godtgørelse for denne værdi, uafhængigt af den senere udvikling såsom BAKred's godkendelse af kapitalen (eller kun en del heraf) som kerneegenkapital. Afgørende for fastsættelsen af en godtgørelse for en kapitalinvestering er kun omstændighederne på tidspunktet for investeringsbeslutningen og ikke senere begivenheder. Kommissionens rådgivere erkender imidlertid også, at transaktionen havde haft et andet forløb, hvis den var foregået på normale markedsvilkår.
(187) Efter Kommissionens opfattelse kunne overdragelsesforløbet i realiteten tyde på en godtgørelse af samme størrelse for hele den kapital, der er opført på WestL'B balance. Overdragelsen blev først besluttet og gennemført, derpå blev BAKred anmodet om at godkende Wfa's særlige reserve som kerneegenkapital, og godtgørelsen blev først fastsat næsten to år efter beslutningen om overdragelsen. På normale markedsvilkår var der imidlertid ingen bank, der havde accepteret at opføre Wfa med 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) i sit regnskab og betale en fast godtgørelse af dette beløb, uden at det først var afklaret, om tilsynsmyndigheden vil godkende det som kerneegenkapital. Som det også understreges af Kommissionens eksterne eksperter, ville en fornuftigt handlende investor ganske givet ikke lægge denne adfærd for dagen, dvs. gå med til en betydelig kapitaltilførsel uden først at aftale en passende metode til beregning af godtgørelsen. Efter Kommissionens opfattelse kan begivenhedsforløbet imidlertid forklares med de særlige omstændigheder i sagen. Delstaten havde langfristede finansielle relationer til banken og var dens primære ejer. Der var kun nogle få kapitalindskydere (alle offentlige), hvilket i praksis betyder, at der er mindre behov for gennemsigtighed og offentlighed end i forbindelse med en virksomhed, der har et stort antal ("udenforstående") kapitalindskydere eller er børsnoteret. Som følge af disse særlige omstændigheder var det muligt at vedtage formueoverdragelsen og først fastsætte den endelige godtgørelse, da det var fastslået, hvor stor en del af Wfa's kapital der i realiteten kunne anvendes til konkurrenceprægede bankforretninger.
(188) Til fastsættelse af en passende godtgørelse bør der sondres mellem de forskellige dele i Wfa's særlige reserve i forhold til deres nytteværdi for WestLB. 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) blev opført som egenkapital på WestLB's balance. 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) blev godkendt som kerneegenkapital af BAKred. Kun 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR) af disse midler gør det muligt for WestLB at udvide sine aktiviteter og bør anvendes som det primære grundlag for en godtgørelse til delstaten. Den resterende godkendte kerneegenkapital på 1,5 mia. DEM (770 mio. EUR) opføres på balancen, men er nødvendig som sikkerhed for Wfa's aktiviteter i forbindelse med støtten til boligbyggeri. 1,9 mia. DEM (970 mio. EUR) er opført på balancen, men er ikke godkendt som egenkapital til solvensmæssige formål. Det beløb, der er opført på WestLB's balance, men som ikke kan anvendes til at udvide WestLB's konkurrenceprægede virksomhedsområder, udgør således 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR).
(189) Egenkapital er dog ikke kun af betydning i tilsynsmæssig henseende. Størrelsen af den egenkapital, der er opført på balancen, giver også bankens långivere oplysninger om dens soliditet og har således indflydelse på de vilkår, hvorpå banken kan optage fremmedkapital. I modsætning til den tyske regerings og WestLB's argumenter tager kreditorer og kreditvurderingsselskaber ikke blot hensyn til den godkendte egenkapital, men også bankens samlede økonomiske og finansielle stilling. Den godkendte egenkapital indgår kun som en del af analysen til vurdering af bankens kreditværdighed. Beløbet på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) blev af delstaten og af WestLB fastsat som den sandsynlige værdi, som kunne opnås i tilfælde af, at Wfa blev solgt til tredjemand. Hvis denne værdi ikke havde været passende, havde WestLB's revisorer ikke accepteret, at den fortsat optrådte på balancen. Det beløb på 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR), som BAKred har godkendt, fremkommer på grundlag af en meget forsigtig vurdering fra tilsynsmyndighedens side. De gøres opmærksom på, at også i forbindelse med den vurdering, der er foretaget for BAKred, er der en margen fra 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) til 5,4 mia. DEM (2,76 mia. EUR). Derfor vil en potentiel kreditor betragte det samlede beløb på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR) som sikkerhed for sine penge, og det forbedrer WestLB's kreditværdighed. Denne positive virkning af formueoverdragelsen på bankens kreditværdighed fremgik også af den vurdering af Wfa, der blev udarbejdet i 1992 for WestLB. Da beløbet på 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR) ikke kan anvendes til at udvide aktiviteterne, men forbedrer bankens anseelse i relation til kreditorerne, kan dets økonomiske funktion - selv hvis det opføres på balancen som egenkapital - i denne henseende i det mindste sammenlignes med en garanti.
(190) Da beløbet på 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR) således også har en økonomisk nytteværdi for WestLB, havde en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, krævet en godtgørelse herfor. Størrelsen af denne godtgørelse er ganske givet mindre end for den del på 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR), som er af større nytteværdi for WestLB, da den ifølge solvensreglerne også kan anvendes som egenkapitalgrundlag til udvidelse af bankens konkurrenceprægede virksomhedsområde.
e) Passende godtgørelse for kapitalen
(191) Finansielle investeringer af forskellig økonomisk soliditet kræver forskellige forrentninger. Ved undersøgelsen af, om en investering er acceptabel for en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtning, skal der derfor tages udgangspunkt i den pågældende finansielle foranstaltnings særlige økonomiske karakter og værdien for WestLB af den kapital, der er tilført.
(192) Klageren gjorde oprindeligt gældende, at den pågældende transaktion udgjorde en statsgaranti fra delstaten Nordrhein-Westfalens side for WestLB's forpligtelser. WestLB opfører imidlertid den overførte kapital, som egenkapital på sin balance, og BAKred har godkendt et beløb på 4,0 mia. DEM (2,05 mia. EUR) som kerneegenkapital i henhold til egenkapitaldirektivet, hvoraf 2,5 mia DEM (1,28 mia. EUR) kan anvendes af WestLB som sikkerhed for bankens konkurrenceprægede virksomhedsområde. En kohærent vurdering af den finansielle foranstaltning i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, forudsætter derfor, at den principielt klassificeres som en kapitaltilførsel, og at der kræves en tilsvarende godtgørelse. En og samme finansielle foranstaltning kan ikke betragtes som kapitalforhøjelse i tilsynsmæssig henseende og som garanti i henhold til EF-traktatens statsstøtteregler. Denne principielle klassificering udelukker imidlertid ikke, at Kommissionen sammenligner en del af dette kapitalbeløb, som ikke kan anvendes af WestLB på samme måde som "normal" egenkapital, med en garanti på grund af dens særlige karakter og med henblik på at beregne en passende godtgørelse.
i) Sammenligning med andre egenkapitalinstrumenter
(193) Den tyske regering gør gældende, at da det ikke er muligt at foretage en direkte sammenligning med andre transaktioner, bør den passende godtgørelse for den kapital, der er tilført, beregnes ved, at formueoverdragelsen sammenlignes med forskellige gængse egenkapitalinstrumenter på markedet. Den tyske regering fremlagde i denne forbindelse eksterne undersøgelser, hvis resultater allerede er behandlet ovenfor, og som når frem til den konklusion, at Wfa-kapitalen bedst kan sammenlignes med udbyttebeviser, "perpetual preferred stock" og passive kapitalinteresser.
(194) Efter Kommissionens opfattelse er det dog på grund af transaktionens særlige karakter vanskeligt at sammenligne Wfa's overdragelse til WestLB med et eller andet instrument, der findes på markedet. Selv om transaktionen på visse punkter måtte ligne bestemte instrumenter, er der dog så mange forskelle i forhold til ethvert instrument, at enhver sammenligning kun har begrænset gyldighed. De undersøgelser, som den tyske regering har fremlagt, er desuden heller ikke virkelig fuldstændige, da man ikke kommer ind på visse relevante instrumenter, f.eks. aktier uden stemmeret.
(195) Man skal være opmærksom på, at en bank som regel kun fremskaffer en meget begrænset del af sin egenkapital på grundlag af de instrumenter, som den tyske regering baserer sig på i sammenligningsøjemed. Der er tale om supplerende instrumenter, som supplerer "kerneegenkapitalen", der hovedsagelig består af indskudskapital og åbne reserver. Som følge af overdragelsen af Wfa-formuen blev WestLB's egenkapital derimod til beregningen af solvensnøgletallet forhøjet fra 5,09 mia. DEM (2,6 mia. EUR) til 9,09 mia. DEM (4,65 mia EUR), dvs. med 80 %. Tager man kun forhøjelsen med 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR) i betragtning, som WestLB kan anvende som sikkerhed for sine aktiviteter, betyder dette stadig en forhøjelse af egenkapitalen på 50 %. Hybride instrumenter er sædvanligvis blevet anvendt indtil en andel på højst 20 %. Med et af sammenligningsinstrumenterne havde det ikke været muligt at forhøje WestLB's kapital på samme måde - og på et varigt grundlag(38).
(196) Den underordnede karakter, som hybride egenkapitalinstrumenter de facto har, også instrumenter, som principielt (i det mindste af visse nationale myndigheder) godkendes som kerneegenkapital, blev understreget i 1998 af det såkaldte Basel-udvalg. Dette fastslog, at sådanne instrumenter (såkaldte "lower tier 1 capital") fremover højst måtte udgøre 15 % af kernekapitalen, dvs. indtil 0,6 procentpoint af den nødvendige kernekapital på 4 %. Denne beslutning fra 1998 kan naturligvis ikke indvirke på den oprindelige vurdering af Wfa's overdragelse og den godtgørelse, der skal kræves herfor. Den bekræfter imidlertid, at kreditinstitutter behøver et solidt grundlag af kerneegenkapital for at kunne anvende hybride egenkapitalinstrumenter. Wfa-kapitalen er i tilsynsmæssig henseende ikke "hybrid" kapital, men derimod "kerneegenkapital". Der gøres endvidere opmærksom på, at kreditvurderingsselskaberne allerede tidligere har presset på for at udøve en form for "frivillig begrænsning" med hensyn til disse instrumenters egenkapitalandel, da disse bureauer nøje har iagttaget denne andel. I Basel-udvalgets tilkendegivelse gives der også udtryk for, at tilsynsmyndighederne og "markedet", dvs. finansverdenen, nærer bekymring for disse instrumenters stigende betydning.
(197) Det skal i denne forbindelse ligeledes understreges, at det relativt brede spektrum af hybride egenkapitalinstrumenter i form af kerneegenkapital og supplerende egenkapital, som kreditinstitutter i en række lande nu har til rådighed, endnu ikke fandtes i Tyskland, da Wfa's overdragelse til WestLB blev besluttet i 1991, og WestLB i 1993 var nødt til at opfylde de strengere kapitalkrav, der trådte i kraft på dette tidspunkt. En række af disse instrumenter er først senere blevet udviklet, nogle fandtes allerede, men var dog ikke godkendt i Tyskland. De instrumenter, som i praksis hovedsagelig var til rådighed og blev anvendt, var udbyttebeviser og efterstillede forpligtelser (begge supplerende egenkapital, det andet instrument først godkendt fra 1993). Sammenligningen af Wfa-kapitalen med sådanne hybride instrumenter, som for en stor dels vedkommende først blev udviklet senere og til dels kun er til rådighed i andre lande, er således ikke overbevisende. Den tyske regering afviser også selv (indirekte) en sådan sammenligning, idet den gør gældende, at Kommissionen skal vurdere sagen på grundlag af de faktiske omstændigheder på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet, dvs. i slutningen af 1991.
(198) I den tyske regerings ekspertundersøgelser anføres det, at WestLB's konkurs er så usandsynlig, at denne risiko i praksis kan lades ude af betragtning. Viderefører man denne argumentation konsekvent, vil dette betyde, at for en investering i en virksomhed, der betragtes som sikker, må en investor ikke kræve nogen form for risikotillæg i forhold til forrentningen af risikofrie statspapirer. Dette svarer klart ikke til forholdene på markedet. Selv om en bestemt finansiel investering kan være forbundet med en meget lav konkursrisiko, tager en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, alligevel højde herfor. Investoren vil kræve et betydeligt tillæg for sådanne investeringer i banker som i forbindelse med andre "sikre" kapitalandele.
(199) Med hensyn til de to egenkapitalinstrumenter, som spiller en central rolle som nærmeste referencestørrelser i den sammenligning, som den tyske regering har foretaget, dvs. "perpetual preferred shares" og udbyttebeviser, fremhæves en række specifikke punkter. "Perpetual preferred shares" henregnes i en række lande til kerneegenkapital (kernekapital), men er fortsat ikke godkendt som sådan i Tyskland. Udbyttebeviser henregnes udelukkende til den supplerende egenkapital, mens Wfa-kapitalen har kerneegenkapitalkvalitet. Wfa-kapitalen er derfor af langt større nytteværdi for WestLB, da banken på grundlag heraf kan fremskaffe supplerende egenkapital (f.eks. udbyttebeviser) i samme omfang og dermed udvide egenkapitalgrundlaget. Såfremt underskudsgivende år igen følges af år med overskud, vil først udbyttebeviserne og først derefter Wfa-kapitalen igen blive suppleret op til den nominelle værdi. Derudover har WestLB Wfa-kapitalen til disposition uden nogen tidsmæssig begrænsning, mens udbyttebeviser sædvanligvis udstedes for ti år. Endvidere skal der endnu en gang gøres opmærksom på, at kapitaltilførslens enorme omfang er atypisk, og rækkefølgen i tilfælde af tab skal ses i sammenhæng hermed. Da Wfa-formuens andel er relativ stor, vil der i forbindelse med større tab relativt hurtigt blive gjort brug af den.
(200) Af alle disse grunde er Kommissionen af den opfattelse, at som følge af Wfa-kapitalens særlige karakter er den sammenligning, som den tyske regering har foretaget med hybride egenkapitalinstrumenter, ikke egnet til at tjene som grundlag for fastsættelsen af en passende godtgørelse for Wfa-kapitalen(39).
(201) Med hensyn til forholdet mellem Wfa-kapitalen og de andre egenkapitalinstrumenter gør BdB gældende, at den aftale om forpligtelsernes efterstillelse, der er indeholdt i rammeaftalen mellem WestLB's kapitalindskydere, er ugyldig, da den er til skade for tredjemand, idet det aftales, at Wfa's særlige reserve - i forbindelse med underskud hos WestLB - først må anvendes efter WestLB's øvrige egenkapital. Kommissionen kan imidlertid godtage den tyske regerings og WestLB's argument om, at aftalen udelukkende vedrører forholdet mellem Wfa's særlige reserve og den øvrige kerneegenkapital, som ejerne har indskudt, dvs. konkret indskudskapital og reserver, men at det ikke er hensigten at gøre Wfa-kapitalen efterstillet i forhold til supplerende egenkapital som udbyttebeviser og efterstillede forpligelser.
ii) Likviditetsmæssige ulemper
(202) Den tyske regerings og WestLB's argumenter i forbindelse med de likviditetsmæssige ulemper kan i princippet godtages. Med en "normal" kapitaltilførsel til en bank får banken både likviditet og et egenkapitalgrundlag, som af tilsynsmæssige grunde kræves, for at den kan udvide sine aktiviteter. For at udnytte kapitalen fuldt ud, dvs. for at udvide sine 100 % risikovægtede aktiver med faktoren 12,5 (dvs. 100 divideret med solvensnøgletallet på 8 %), skal banken refinansieres 11,5 gange på finansmarkederne. Forenklet udtrykt fremkommer forrentningen af egenkapitalen som forskellen mellem 12,5 gange modtagne og 11,5 gange betalte renter af denne kapital minus bankens øvrige omkostninger (f.eks. administrationsudgifter)(40). De Wfa-kapitalen i første række ikke tilfører WestLB likviditet - fordi den overførte formue og alle Wfa's indtægter efter loven er forbeholdt støtten til boligbyggeri - har WestLB yderligere finansieringsomkostninger svarende til kapitalbeløbet, hvis den fremskaffer de nødvendige midler på finansmarkederne for fuldt ud at udnytte de aktivitetsmuligheder, som den får på grundlag af den yderligere egenkapital, dvs. for at udvide de risikovægtede aktiver med 12,5 gange kapitalbeløbet (eller bevare eksisterende aktiver i denne størrelsesorden)(41). På grund af disse ekstra omkostninger, som ikke opstår i forbindelse med normal egenkapital, skal der foretages et tilsvarende nedslag for at kunne beregne, hvad der er en passende godtgørelse. En investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, kan ikke forvente at få den samme godtgørelse som ved tilførsel af kontant kapital.
(203) I modsætning til WestLB og den tyske regering er Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at der ikke skal tages højde for den samlede refinansieringssats. Refinansieringsomkostninger er driftsudgifter og nedsætter dermed den skattepligtige indkomst. Bankens nettoresultat falder således ikke med det beløb, der yderligere er betalt i renter. En del af disse udgifter udlignes nemlig gennem en lavere selskabsskat. Det er kun nettoudgifterne, der skal tages i betragtning som ekstra byrder for WestLB som følge af den overførte kapitals særlige karakter. Kommissionen anerkender således, at de yderligere "likviditetsomkostninger", der opstår for WestLB, svarer til "refinansieringsomkostninger minus skat".
(204) Med hensyn til rentesatsen til beregningen er der enighed mellem parterne om, at den langfristede risikofrie sats (tyske statspapirer med en løbetid på ti år) udgjorde 8,26 % i slutningen af 1991. To 30-årige statspapirer, som var blevet udbudt i 1986, indbragte på det tidspunkt et afkast på det sekundære marked på 7,8 % og 7,6 %. WestLB anfører, at dens refinansieringsomkostninger på tidspunktet for formueoverdragelsen lå på [...] % på grund af dens finansstruktur. Som led i proceduren er der i flere skriftlige indlæg fra og samtaler med WestLB og den tyske regering nævnt refinansieringssatser på 7,0 % og 7,5 %(42). I betragtning af disse satser og ud fra den antagelse, at WestLB optog langfristede midler for at udligne den manglende likviditet i forbindelse med Wfa-kerneegenkapitalen (som også er til disposition på lang sigt), synes det berettiget at betragte forrentningen af statspapirer på 8,26 % som en passende sats. Også de ekspertundersøgelser, som den tyske regering har fremlagt vedrørende godtgørelsens størrelse, nævner denne værdi som en passende langfristet refinansieringssats. På grundlag af de tyske skattesatser når man dermed frem til en refinansieringsomkostningssats på netto 4,2 %(43). Der kan under ingen omstændigheder godkendes højere refinansieringsomkostninger end private bankers, da WestLB med sin AAA-kreditvurdering normalt ville skulle betale renter, der ligger under gennemsnittet.
(205) Der gøres endvidere opmærksom på, at BdB i sin klage accepterede den tyske regerings og WestLB's argumenter og også lagde til grund, at der til beregning af den passende godtgørelse skal foretages et nedslag svarende til WestLB's refinansieringsomkostninger. Først senere som led i konsultationen inden for rammerne af den formelle procedure rejste BdB tvivl om denne argumentation. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at det som følge af, at Wfa-indtægterne ifølge den tyske regering anvendes inden for det "lukkede kredsløb", er udelukket, at der overføres likviditet til WestLB's virksomhedsområde.
iii) Passende godtgørelse for beløbet på 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR)
(206) Den godtgørelse, der er passende for den indskudte egenkapital, kan uden tvivl principielt beregnes på forskellige måder. Den tyske regering og WestLB foreslår, at man lægger Capital Asset Pricing-modellen til grund og kun beregner risikotillægget for Wfa's særlige reserve, mens den risikofrie basissats ganske enkelt lades ude af betragtning på grund af de likviditetsmæssige ulemper. BdB og de eksterne eksperter, som Kommissionen har benyttet sig af, argumenterer, at der bør tages udgangspunkt i den normale forrentning af investeringer i banksektoren, og at denne derpå skal tilpasses på grundlag af flere særlige karakteristika ved transaktionen.
(207) Capital Asset Pricing-modellen blev egentlig udviklet til at beregne prisen på aktier i en investors portefølje med en god diversificering. Den investeringsbeslutning, som det drejer sig om i denne forbindelse, var derimod meget speciel og vedrørte ikke en aktie inden for en diversificeret portefølje. Der rejser sig desuden det spørgsmål, om WestLB's rådgivere virkelig har truffet den bedste udvælgelse med de to banker, som de anvender til at udlede en "betaværdi" for WestLB, da WestLB er langt mere kompleks og stærkere repræsenteret på internationalt plan end disse to banker. Principielt burde begge fremgangsmåder imidlertid føre til lignende resultater.
(208) Som det også anføres i de dokumenter, den tyske regering har fremsendt, anvender erfarne investorer også sædvanligvis tallene for de tidligere år, når de ønsker at vurdere de sandsynlige fremtidige forrentninger. Det skal imidlertid understreges, at en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, principielt træffer sine beslutninger på grundlag af forventninger til forrentningen og ikke tidligere resultater.
(209) Som led i undersøgelsen har Kommissionen foruden sin egen erfaring også taget hensyn til en række udsagn og undersøgelser fra investeringsbanker og rådgivningsfirmaer om faktiske og forventede forrentninger i forbindelse med egenkapital og investeringer, også de undersøgelser, der er forelagt af de forskellige parter. På grundlag af disse oplysninger, sin relevante erfaring, markedsstatistikker samt beslutninger, som den allerede har truffet i forbindelse med kapital, der er indskudt af staten(44) tager Kommissionen udgangspunkt i, at der på overdragelsestidspunktet kunne forventes en minimumsgodtgørelse på 12 % efter skat(45) for denne investering med egenkapitalkarakter(46). Der gøres endnu en gang opmærksom på, at historiske gennemsnitsforrentninger kun udgør ét element i forbindelse med en investors investeringsbeslutning. I realiteten tager investorer udgangspunkt i den forrentning, der forventes i fremtiden. Og i den forbindelse sigter de faktisk ikke kun mod er gennemsnitsforrentning, men stræber derimod - under hensyntagen til den aktuelle investeringsrisiko - efter en endnu højere forrentning. Derfor er virksomheder i praksis nødt til at overbevise investorer om, at de vil være i stand til mindst at opnå gennemsnitsforrentninger af den tilførte kapital. Såfremt en virksomhed ikke kan opfylde disse forventninger om den i det mindste gennemsnitlig forrentning, vil investoren overveje at investere i en anden virksomhed, hvor perspektiverne er bedre. Delstaten har tilsyneladende ikke overvejet sådanne andre muligheder. Under alle omstændigheder kan sådanne beslutninger og vurderinger fra en investors side ikke drages i tvivl, ved at man efterfølgende tager udgangspunkt i oplysninger om markedernes faktiske udvikling siden den pågældende beslutning.
(210) Tre aspekter ved den pågældende transaktion er imidlertid af afgørende betydning for beregningen af, hvad der er en passende godtgørelse, og skal således tages i betragtning: For det første den omstændighed, at der i forbindelse med formueoverdragelsen er tale om en meget omfattende finansiel investering i en virksomhed med betydelig kapitalmangel, lavt udbytte og uden omstruktureringsplan, for det andet, at der ikke er udstedt nye andele og dermed forbundne stemmerettigheder, og for det tredje karakteren af en permanent investering i ikke-noterede papirer (dvs. uden mulighed for igen at trække kapitalen ud af virksomheden).
(211) Den overførte formues omfang og den afgørende indflydelse, som denne spillede for WestLB i henseende til bestemmelserne for solvensnøgletal, er allerede behandlet ovenfor. I 1991 var WestLB overskudsgivende, men overskuddet lå under gennemsnittet i forhold til andre banker. På grundlag heraf havde en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, krævet et markant tillæg for at tilføre kapital med Wfa-aktivernes store beløb i relativ og absolut henseende(47).
(212) Som følge af Wfa's overdragelse til WestLB pådrager delstaten sig en større risiko i tilfælde af WestLB's insolvens. Men på den anden side fik delstaten ingen yderligere stemmerettigheder i forbindelse med overdragelsen. Ved at give afkald på stemmerettigheder går investoren også glip af muligheden for at påvirke bankdirektionens beslutninger. Som kompensation for, at der accepteres en større risiko, uden at dette modsvares af en tilsvarende større indflydelse på virksomheden, vil en normal investor, der handler under markedsøkonomiske vilkår, (selv ved mindskelse af risikoen på grundlag af interne aftaler med de øvrige kapitalindskydere) kræve en højere godtgørelse. Situationen kan sammenlignes med aktier uden stemmeret. Der udbetales normalt et højere udbytte for dem end for stamaktier. En markedsøkonomisk investor vil kræve en godtgørelse som kompensation for at give afkald på indflydelse(48).
(213) Normalt kan en investor til enhver tid sælge alle de forskellige omtalte egenkapitalinstrumenter på markedet og dermed afvikle sin investering. På grund af de særlige omstændigheder i forbindelse med overdragelsen af Wfa-formuen har delstaten ikke denne mulighed. Med denne konstatering sættes der ikke spørgsmålstegn ved delstatens offentlige opgave i form af støtte til boligbyggeri og den dermed forbundne øremærkning af Wfa-formuen. Det forholder sig imidlertid således, at såfremt delstaten igen ønsker at udskille sin institution i forbindelse med støtte til boligbyggeri fra WestLB, fordi den f.eks. finder en anden konstruktion egnet til mere effektivt at udføre denne offentlige opgave, kan den ikke gøre dette. Delstaten mister nemlig i det mindste til dels sin rådighedsret over formuen i forbindelse med støtten til boligbyggeri. Da investeringen er bundet på en sådan måde, vil en markedsøkonomisk investor i samme situation kræve en forhøjelse af godtgørelsen.
(214) I forbindelse med aktier afhænger godtgørelsen direkte af virksomhedens resultater og kommer hovedsagelig til udtryk i form af udbytte og en andel i virksomhedens værditilvækst. Delstaten modtager en fast godtgørelse, hvis størrelse skal afspejle disse to aspekter af vederlaget for en "normal" kapitaltilførsel. Det kan argumenteres, om den faste godtgørelse, som delstaten modtager i stedet for et vederlag, der er direkte knyttet til WestLB's resultater, udgør en fordel, som retfærdiggør, at godtgørelsessatsen reduceres. Hvorvidt en sådan fast godtgørelse rent faktisk er mere fordelagtig end en variabel udbytterelateret godtgørelse, afhænger af virksomhedens resultater. Er disse beskedne, er den faste godtgørelse en fordel for investoren, overstiger disse derimod forventningerne, er den en ulempe. Den faktiske udvikling kan imidlertid ikke efterfølgende anvendes til at vurdere investeringsbeslutningen, da denne var baseret på visse forventninger hos investoren til bankens fremtidige resultater. Der skal i det foreliggende tilfælde også tages hensyn til, at der ikke betales nogen godtgørelse i tilfælde af underskud, og at afgørelsen om kumulative efterbetalinger ligger hos WestLB. For så vidt kommer godtgørelsens faste karakter således heller ikke investoren til gode. I betragtning af alt dette er Kommissionen af den opfattelse, at godtgørelsessatsen ikke skal ændres af denne grund.
(215) Efter Kommissionens opfattelse havde en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, på grund af transaktionens særlige karakter krævet et tillæg foruden den normale forrentning på markedet af den indskudte kapital. Kommissionen anser et tillæg på 1,5 procentpoint for at være det mindstetillæg, der er passende i denne forbindelse(49).
(216) På grundlag af alle disse betragtninger når Kommissionen frem til den konklusion, at en passende godtgørelse for den pågældende kapital ville udgøre 9,3 %, dvs. 12 % i normal forrentning af den pågældende investering plus tillægget på 1,5 procentpoint for transaktionens særlige karakter minus 4,2 procentpoint som følge af de finansieringsudgifter, som opstår for WestLB på grund af den overførte formues manglende likviditet.
(217) Det skal endvidere nævnes, at den godtgørelse, der skal betales for den tilførte kapital, normalt aftales mellem virksomhed og investor. I det foreliggende tilfælde blev størrelsen af den godtgørelse, som WestLB skal betale, tilsyneladende aftalt mellem WestLB's kapitalindskydere, hvilket forekommer usædvanligt. Godtgørelsens størrelse bør ikke afhænge af, hvad de andre kapitalindskydere er rede til at acceptere, men derimod af risikoen for delstaten og nytteværdien for WestLB. Den tyske regering forelagde heller intet materiale vedrørende forhandlingerne om godtgørelsen og vedrørende beregningen af dens størrelse. Den tyske regering har ganske vist ret, når den gør opmærksom på, at det for Kommissionens støttemæssige vurdering alene er resultatet, dvs. godtgørelsens størrelse, der er afgørende, og ikke den måde, hvorpå den er kommet i stand. Efter Kommissionens opfattelse kan den måde, hvorpå godtgørelsen blev fastlagt, og de overvejelser, der spillede en rolle i den forbindelse, imidlertid absolut sige noget om, hvorvidt delstaten har udvist samme adfærd som en investor, der handler under markedsøkonomiske vilkår.
(218) Det blev endvidere aftalt mellem WestLB's kapitalindskydere, at godtgørelsen først skulle fastlægges, når WestLB's finansielle resultater for årene fra 1992 forelå. Efter Kommissionens opfattelse bør bankens finansielle resultater dog være uden betydning for fastlæggelsen af den faste godtgørelses størrelse. En sådan godtgørelse bør netop ikke afhænge af det faktiske udbytte, som WestLB opnår, men derimod af risikoen for delstaten og formueoverdragelsens potentielle nytteværdi for banken. En markedsøkonomisk investor ville ikke være rede til at acceptere en lavere fast godtgørelse på grund af dårlige resultater i den pågældende virksomhed. Denne aftale tyder således ikke på en adfærd, som svarer til adfærden hos en markedsøkonomisk investor.
(219) I den indledende fase af Kommissionens undersøgelser fandt der forhandlinger sted mellem klager og WestLB med henblik på at nå frem til en løsning uden at skulle gennemføre proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, dvs. på et fælles grundlag at finde en godtgørelse, der kan anses for at svare til vilkårene på markedet. Disse drøftelser førte dog ikke til et resultat. Under disse forhandlinger foreslog WestLB imidlertid, at delstaten foruden den allerede eksisterende faste godtgørelse på 0,6 % skulle have ret til i tilfælde af WestLB's likvidation at modtage en passende godtgørelse for den værditilvækst, som WestLB havde opnået gennem udvidelsen af aktiviteterne som følge af Wfa-formuens overdragelse, dvs. man indrømmede delstaten en yderligere andel af WestLB's åbne og skjulte reserver. Denne omstændighed tyder på, at værdien af den investerede kapital i realiteten var større for WestLB, end hvad der svarer til den aftalte godtgørelse. Der blev imidlertid ikke indgået aftale om en sådan andel af likvidationsværdien. En investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, ville heller ikke acceptere en sådan hypotetisk "godtgørelse", da vedkommende i forbindelse med en permanent oprettet virksomhed som WestLB aldrig ville være i stand til at opnå den; den ville derfor være uden værdi for investoren.
iv) Passende godtgørelse for beløbet på 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR)
(220) Egenkapitalandelen på 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR) er som nævnt ligeledes af materiel værdi for WestLB, og dens økonomiske funktion kan sammenlignes med den funktion, som en garanti eller hæftelse spiller. For at pådrage sig en sådan risiko ville en investor, der handler under markedsøkonomiske vilkår, kræve en passende godtgørelse.
(221) I beslutningen om indledningen af proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, anførte Kommissionen en sats på 0,3 %, som den tyske regering havde nævnt som en passende garantiprovision for en bank som WestLB. I denne henseende skal der imidlertid navnlig tages hensyn til to faktorer. For det første ligger beløbet på 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR) over det beløb, som normalt dækkes af sådanne bankgarantier. For det andet ydes bankgarantier sædvanligvis i forbindelse med bestemte transaktioner og er tidsbegrænsede. Wfa's særlige reserve kan WestLB derimod disponere over tidsmæssigt ubegrænset. Begge faktorer kræver, at godtgørelsen forhøjes til ca. 0,5-0,6 %. Da garantipræmier normalt udgør driftsudgifter og derfor nedsætter det skattepligtige overskud, mens den godtgørelse, som ydes delstaten for Wfa-kapitalen, betales af overskuddet efter skat, skal denne sats justeres tilsvarende. I betragtning heraf er Kommissionen af den opfattelse, at en godtgørelsessats på 0,3 % efter skat er en korrekt godtgørelse for denne form for kapital.
v) Synergieffekter
(222) De tyske myndigheder hævder, at den egentlige grund til overdragelsen var potentielle synergier og ikke forhøjelsen af WestLB's egenkapital. Det er absolut muligt, at der allerede i 1970'erne blev indledt drøftelser om effektiviteten af støtten til boligbyggeri. Trods disse langvarige drøftelser fandt overdragelsen imidlertid først sted i 1991, hvor WestLB's kapitalbehov tvang de offentlige ejere til at gøre noget i denne henseende. Det fremgår entydigt af materialet - navnlig de relevante dokumenter i forbindelse med Übertragungsgesetz, såsom lovbegrundelsen eller protokollerne fra debatterne i Landdagen - at det var overdragelsens egentlige formål at forsyne WestLB med et egenkapitalgrundlag, der var i overensstemmelse med de nye bestemmelser for solvensnøgletal. Synergier blev betragtet som en positiv (side)gevinst, men var på dette tidspunkt ganske givet ikke den væsentligste årsag til transaktionen.
(223) De tyske myndigheder og WestLB gør gældende, at delstaten ikke kun modtager en godtgørelse på 0,6 % for beløbet på 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR), men derudover også har fordel af synergieffekter på ca. 30 mio. DEM (15 mio. EUR) årligt som følge af Wfa's overdragelse og WestLB's overtagelse af Wfa's pensionsforpligtelser på 33 mio. DEM (17 mio. EUR). De besparelser, der opstår på grundlag af synergier, skyldes Wfa's sammenlægning med WestLB's tidligere afdeling for støtte til boligbyggeri, hvorved det er blevet muligt at trimme delstatens støtte til boligbyggeri i organisatorisk henseende og spare personale.
(224) Synergier er normale følger af en sammenslutning. Det er dog ikke klart, hvordan sådanne synergieffekter kan forenes med det af delstaten anførte princip om det lukkede kredsløb og Wfa's konkurrencemæssige neutralitet. For så vidt som der var mulighed for synergier efter overdragelsen, selv om begge enheder forblev klart adskilt fra hinanden, og var et resultat af Wfa's sammenlægning med WestLB's afdeling for støtte til boligbyggeri, som allerede tidligere udelukkende arbejdede for Wfa, er det vanskeligt at se, hvorfor sådanne synergier ikke også skulle have været mulige uden overdragelsen.
(225) Såfremt der i øvrigt opstår sådanne synergier og besparelser for Wfa, kommer dette støtten til boligbyggeri (og dermed delstaten) til gode gennem en nedsættelse af omkostningerne, men kan ikke betragtes som en modydelse fra WestLB for tilvejebringelsen af kerneegenkapital. Da disse synergier hverken betyder, at WestLB's mulighed for at anvende den overførte kapital bliver mindre, eller at omkostningerne som følge af overdragelsen bliver større for WestLB, vil synergierne formentlig heller ikke have indflydelse på størrelsen af den godtgørelse, som en investor, der opererer ud fra markedsøkonomiske principper, kan kræve af banken for den indskudte egenkapital. Også i tilfælde af, at delstaten rent faktisk opnår en fordel som følge af synergier, ville enhver konkurrent som følge af konkurrencen være tvunget til at "betale" delstaten en "godtgørelse" i form af sådanne fordele for det finansielle instrument (Wfa) plus et passende vederlag for den indskudte egenkapital.
(226) I øvrigt opstår der som følge af en sammenslutning normalt synergier i begge virksomheder, der er omfattet af sammenslutningen. Det er vanskeligt at forstå, hvorfor WestLB overhovedet ikke skulle drage fordel af disse fordele.
(227) Har WestLB foretaget indbetalinger i forbindelse med Wfa's pensionsforpligtelser, hvorved Wfa's årlige udgifter reduceres, kan sådanne indbetalinger ikke betragtes som synergier som følge af sammenslutningen. De kan imidlertid betragtes som en indirekte godtgørelse fra WestLB til delstaten. Fordelene skulle opstå i forbindelse med støtten til boligbyggeri og således øge de midler, der er til rådighed på dette område.
(228) Kommissionen er således af den opfattelse, at der i forbindelse med de anførte synergieffekter ikke er tale om en godtgørelse, som WestLB har betalt for overdragelsen af Wfa, men er rede til at betragte det beløb på 33 mio. DEM (17 mio. EUR), som WestLB i 1992 indbetalte i forbindelse med Wfa's pensionsudgifter, som en del af den godtgørelse, som WestLB har betalt for overdragelsen.
f) Støtteelementet
(229) Ifølge ovenstående beregninger anser Kommissionen følgende for at svare til markedsvilkårene: en godtgørelse på 9,3 % efter skat for den del af kapitalen, som WestLB kan anvende som sikkerhed for sine aktiviteter, dvs. 2,5 mia. DEM (1,28 mia. EUR) ved udgangen af 1993, og på 0,3 % efter skat for forskellen mellem denne del og det beløb på 5,9 mia. DEM (3,02 mia. EUR), der er opført på WestLB's balance som egenkapital, dvs. 3,4 mia. DEM (1,74 mia. EUR) ved udgangen af 1993.
(230) WestLB betaler på nuværende tidspunkt en godtgørelse på 0,6 % alene af det beløb, som banken kan anvende som sikkerhed for sine aktiviteter. Denne godtgørelse blev for første gang betalt for 1993. Som anført ovenfor accepterer Kommissionen WestLB's indbetalinger i 1992 til Wfa's pensionsfordringer som en yderligere godtgørelse til delstaten.
(231) Støtteelementet kan beregnes som forskellen mellem de faktiske betalinger og de betalinger, der ville svare til markedsvilkårene.
(232)
Tabel 7: Beregning af støtteelementet
TABELPOSITION
4. Skattefritagelser
(233) Som Kommissionen anførte i sin beslutning om indledningen af proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, kan der være tale om statsstøtte, hvis et bestemt foretagende er fritaget for den normale beskatning, som dens konkurrenter er underlagt. Hvis konstruktionen med en "institution inden for institutionen" omfatter en almennyttig, skattefritaget virksomhedsenhed, skal der træffes foranstaltninger for at sikre, at de økonomiske virkninger af skattefordelene alene begrænses til den almennyttige institution og ikke berører den konkurrenceprægede virksomhed.
(234) WestLB skal hverken betale formue- eller virksomhedskapitalskat af de overførte aktiviteter. Desuden er Wfa's aktiviteter heller ikke efter overdragelsen underlagt selskabsbeskatning. Efter den tyske regerings opfattelse skal WestLB ikke begunstiges i forhold til andre skattepligtige foretagender om følge af denne skatteordning og bliver det heller ikke.
(235) Udbytte, som fremkommer i forbindelse med WestLB's konkurrenceprægede aktiviteter som følge af anvendelsen af Wfa-kapitalen til solvensberegninger, beskattes normalt. Det er kun udbyttet i forbindelse med støtten til boligbyggeri, der er fritaget for skat. Fritagelsen for formue- og virksomhedskapitalskat er ligeledes begrænset til aktiviteterne i forbindelse med støtten til boligbyggeri. Det er ikke Kommissionens opgave at afgøre, om der foreligger en overtrædelse af de tyske bestemmelser vedrørende skattefritagelse for almennyttige institutioner, men derimod kun at vurdere foranstaltningen på grundlag af EF-traktatens statsstøtteregler.
(236) Ved at Wfa inden for WestLB fritages for formue-, virksomhedskapital- og selskabsskat øges Wfa's overskud (eller underskuddene mindskes), delstatens eventuelle behov for at tilføre yderligere kapital til støtten til boligbyggeri reduceres, og Wfa's nettoformue kunne stige. Da Wfa kun har behov for en bestemt del af dette (udvidede) egenkapitalgrundlag som kerneegenkapital til sin egen virksomhed, kunne den del, som WestLB har til disposition som sikkerhed for sine aktiviteter, med tiden ligeledes stige. Såfremt denne andel imidlertid vokser, øges også grundlaget for den godtgørelse, der skal betales til delstaten. Fastsættes godtgørelsen på et passende niveau, vil skattefritagelserne i forbindelse med støtten til boligbyggeri ikke resultere i en konkurrencefordrejning til fordel for WestLB. Ifølge ovenstående beregninger udgør en passende godtgørelse henholdsvis 9,3 % og 0,3 %.
5. Eftergivelse af gæld
(237) Den tyske regering gør gældende, at det ikke påvirker delstatens finansielle stilling, at man har givet afkald på hæftelsesforpligtelsen, og at der ikke er tale om nogen konkurrencefordel for Wfa eller WestLB. Da Wfa-formuen (delstatens formue til boligbyggeri) efter overdragelsen ikke længere årligt reduceres med den pågældende forpligtelse, vil det i tilfælde af, at Wfa opløses, være muligt at opnå større provenuer, som ville komme delstaten til gode. De tyske myndigheder anfører endvidere, at BAKred ikke havde accepteret de 4 mia. DEM (2,05 mia. EUR) som Wfa's kerneegenkapital, hvis man ikke havde givet afkald på hæftelsesforpligtelsen.
(238) Kommissionen er enig med de tyske myndigheder i, at delstatens økonomiske stilling principielt ikke er blevet ændret som følge af, at der er givet afkald på hæftelsen. Delstaten skulle under alle omstændigheder betale renter og afdrag i forbindelse med den pågældende forpligtelse. Ved at der blev givet afkald på hæftelsesforpligtelsen, blev Wfa's nuværende værdi og potentielle likvidationsværdi øget. En offentlig ejers eftergivelse af en offentlig virksomheds gæld kan dog principielt udgøre statsstøtte. I det foreliggende tilfælde udøver den pågældende institution imidlertid ikke kommercielle aktiviteter.
(239) Det kan dog konstateres, at delstaten som følge af overdragelsen ikke længere kan ændre sin politik vedrørende støtten til boligbyggeri og opløse Wfa. I betragtning af Wfa-kapitalens funktion som egenkapital for WestLB kan delstaten ikke uden videre trække denne kapital ud. Kommissionen har taget højde herfor ved beregningen af en passende godtgørelse for overdragelsen.
(240) Wfa's værdi er ganske givet steget som følge af, at der er givet afkald på hæftelsen. Da den godtgørelse, som WestLB skal betale, imidlertid er baseret på vurderingen af Wfa efter dette afkald, dvs. at der tages højde for værditilvæksten, udgør afkaldet ingen fordel for WestLB, såfremt godtgørelsen er i overensstemmelse med markedsvilkårene.
6. Foranstaltningens forenelighed med EF-traktaten
(241) På basis af ovenstående kan det konstateres, at alle kriterier i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt, og at Wfa's overdragelse derfor indebærer statsstøtte som omhandlet i den pågældende artikel. På grundlag heraf skal det undersøges, om støtten kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet. Det skal dog bemærkes, at den tyske regering ikke har påberåbt sig nogen undtagelsesbestemmelse i traktaten med hensyn til eventuelle støtteelementer i forbindelse med Wfa's overdragelse.
(242) Ingen af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, finder anvendelse. Støtten har hverken social karakter eller ydes til enkelte forbrugere. Den har heller ikke til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, eller at opveje økonomiske ulemper, som Tysklands deling har forårsaget.
(243) Da støtten ikke har noget regionalt sigte - den har hverken til formål at fremme den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, eller at fremme udviklingen af visse økonomiske regioner - finder hverken EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a) eller de regionale aspekter i artikel 87, stk. 3, litra c), anvendelse. Støtten har heller ikke til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse. Fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven er heller ikke formålet med støtten.
(244) Da der ikke var risiko for WestLB's økonomiske videreførelse, da foranstaltningen blev gennemført, rejser der sig ikke det spørgsmål, om sammenbruddet i et enkelt stort kreditinstitut som WestLB i Tyskland kunne resultere i en generel krise inden for banksektoren, hvilket på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), kunne forsvare en støtte til afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i den tyske økonomi.
(245) I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), kan støtte betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis den fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene. Dette kunne principielt også gælde for omstruktureringsstøtte i banksektoren. I det foreliggende tilfælde er betingelserne for at anvende denne undtagelsesbestemmelse imidlertid ikke til stede. WestLB betegnes ikke som en kriseramt virksomhed, hvortil der bør ydes statsstøtte, således at dens rentabilitet kan genoprettes.
(246) EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som under visse omstændigheder tillader undtagelser fra traktatens statsstøtteregler, gælder principielt også for sektoren for finansielle tjenesteydelser. Kommissionen bekræftede dette i sin rapport om "Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i banksektoren"(50). Det er dog klart, at overdragelsen blev gennemført for at gøre WestLB i stand til at opfylde de nye egenkapitalkrav og uden relation til eventuelle tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den tyske regering har i øvrigt ikke gjort gældende, at WestLB som følge af Wfa's overdragelse har lidt skade i forbindelse med tilvejebringelsen af bestemte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Derfor finder denne undtagelsesbestemmelse heller ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde.
(247) Da ingen af undtagelserne fra det principielle forbud mod statsstøtte, der er indeholdt i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, finder anvendelse, kan den foreliggende støtte ikke betragtes som forenelig med traktaten.
VI. KONKLUSIONER
(248) Kommissionen konstaterer, at Tyskland ulovligt har ydet støtteforanstaltningen i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Støtten er derfor ulovlig.
(249) Støtten kan hverken betragtes som forenelig i henhold til artikel 87, stk. 2 og 3, eller på grundlag af en anden bestemmelse i traktaten. Støtten erklæres derfor uforenelig med fællesmarkedet og skal ophæves, og støtteelementet i den ulovlige foranstaltning skal tilbagesøges af den tyske regering. -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Tysklands statsstøtte til fordel for Westdeutsche Landesbank Girozentrale til et beløb af i alt 1579700000 DEM (807700000 EUR), som blev ydet i perioden 1992-1998, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Tyskland træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtageren.
2. Tilbagesøgningen af støtten sker i overensstemmelse med den nationale lovgivning. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 3
Tyskland underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. juli 1999.
Komission päätös,
tehty 8 päivänä heinäkuuta 1999,
toimenpiteestä, jonka Saksan liittotasavalta on toteuttanut Westdeutsche Landesbank Girozentralen hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 2265)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2000/392/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Bundesverband deutscher Banken e. V. (jäljempänä "BdB"), joka on noin 300 yksityisen Saksassa toimivan pankin edustaja, kehotti 23 päivänä maaliskuuta 1993 päivätyllä kantelullaan komissiota aloittamaan EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen menettelyn Saksan liittotasavaltaa vastaan. Liiton mukaan Saksan luottolaitostarkastusvirasto (Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, jäljempänä "BAKred") on rikkonut luottolaitosten omista varoista 17 päivänä huhtikuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/299/ETY(2) (jäljempänä "omia varoja koskeva direktiivi"), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjalla, 4 artiklan 1 kohtaa hyväksyessään Westdeutsche Landesbank Girozentralen (jäljempänä "WestLB") kanssa fuusioituneen Wohnungsbauförderungsanstalt des Landes Nordrhein-Westfalenin (jäljempänä "Wfa") omaisuuden WestLB:n omiksi varoiksi.
(2) BdB ilmoitti 31 päivänä toukokuuta 1994 päivätyllä kirjeellään kilpailusta vastaavalle pääosasto IV:lle omaisuuden siirtämisestä ja totesi samalla siirron vääristäneen kilpailua WestLB:n eduksi. BdB esitti 21 päivänä joulukuuta 1994 virallisen kantelun ja kehotti komissiota aloittamaan EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn Saksan liittotasavaltaa vastaan. Helmikuussa ja maaliskuussa 1995 sekä joulukuussa 1996 kymmenen yksittäistä pankkia yhtyi liittonsa tekemään kanteluun.
(3) Voidakseen arvioida, merkitsikö omaisuuden siirtäminen valtiontukea, komissio pyysi Saksan viranomaisilta 12 päivänä tammikuuta, 9 päivänä helmikuuta, 10 päivänä marraskuuta ja 13 päivänä joulukuuta 1993 sekä 16 päivänä tammikuuta 1996 päivätyillä kirjeillään lisätietoja. Nämä toimitettiin sille 9 päivänä helmikuuta ja 16 päivänä maaliskuuta 1993, 8 päivänä maaliskuuta 1994, 12 päivänä huhtikuuta ja 26 päivänä huhtikuuta 1996 sekä 14 päivänä tammikuuta 1997 päivätyillä kirjeillä. Lisäksi vastaanotettiin eri asianomaisten lähettämiä muita kirjeitä ja asiakirjoja. Komission edustajat tapasivat Saksan viranomaisten, WestLB:n ja muiden osavaltionpankkien sekä kantelijoiden edustajat 7 ja 27 päivänä heinäkuuta ja 3 päivänä elokuuta 1994, 18 päivänä tammikuuta, 2 päivänä maaliskuuta, 20 päivänä huhtikuuta, 29 päivänä toukokuuta, 27 päivänä kesäkuuta, 23 päivänä elokuuta, 9 ja 24 päivänä lokakuuta 1995, 14 päivänä helmikuuta, 11 päivänä maaliskuuta ja 20 päivänä kesäkuuta 1996 sekä 17 päivänä tammikuuta ja 17 päivänä kesäkuuta 1997.
(4) Tämän tietojen vaihdon jälkeen komissio piti välttämättömänä käynnistää EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely. Se teki tätä koskevan päätöksen 1 päivänä lokakuuta 1997. Komissio katsoi päätöksessään, että kyseinen toimenpide merkitsee todennäköisesti EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea ja että voidakseen tutkia asian se tarvitsee lisätietoja. Nämä olivat ennen muuta tietoja toimenpiteistä, joilla Nordrhein-Westfalenin osavaltio (jäljempänä "osavaltio") varmistaa, että se saa kohtuullisen osuuden lisävoitoista, jotka WestLB voi saada pääoman korottamisen johdosta, tietoja vaikutuksista, joita seuraa siitä, että siirretty pääoma ei ole luonteeltaan maksuvalmiutta parantavaa eikä osavaltion vaikutusvalta WestLB:ssä kasva, samoin kuin tietoja maksettavan kiinteän korvauksen etuoikeusaseman vaikutuksista sekä kohtuullisen tuoton määrittämiseen mahdollisten liittyvien muiden tekijöiden vaikutuksista, tietoja WestLB:n liiketoiminnan perustana olevan Wfa:n pääoman suuruudesta, tämän määrän ylittävästä ja WestLB:n taseesta ilmenevästä määrästä, verovapauksista, velvoitteista vapauttamisesta, WestLB:n kannattavuudesta ja väitetyistä synergiaeduista.
(5) Kantelussa viitattiin Niedersachsenin, Berliinin, Schleswig-Holsteinin, Hampurin ja Baijerin osavaltioiden samankaltaisiin rahoitustoimenpiteisiin Norddeutsche Landesbankin, Landesbank Berlinin, Landesbank Schleswig-Holsteinin, Hamburger Landesbankin ja Bayerische Landesbankin hyväksi. Koska Wfa:n yhdistäminen WestLB:hen oli poikkeuksellisen suuren omaisuuden siirron johdosta kantelun pääaiheena, menettelyn aloittaminen koski yksinomaan tätä tapausta. Komissio ilmoitti, että se tutkisi tästä menettelystä saatujen tulosten perusteella myöhemmin myös omaisuuden siirrot muihin pankkeihin.
(6) Saksan hallitukselle on ilmoitettu 23 päivänä lokakuuta 1997 päivätyllä kirjeellä päätöksestä aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely. Komissio on sittemmin korjannut 3 päivänä joulukuuta 1997 tekemällään päätöksellä muutaman tässä päätöksessä olleen vähäisen virheen, ja Saksan hallitukselle on ilmoitettu tästä 22 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä kirjeellä.
(7) Luottamuksellisista tiedoista, jotka poistettiin ennen julkistamista, sovittiin 7 ja 25 päivänä marraskuuta sekä 2 päivänä joulukuuta 1997 päivätyillä kirjeillä. Määräajan pidennyksen jälkeen, jota oli pyydetty 19 päivänä marraskuuta 1997 päivätyllä kirjeellä ja joka oli myönnetty 1 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä kirjeellä, Saksan hallitus on esittänyt huomautuksensa 27 päivänä helmikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
(8) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä lehdessä(3). Siinä komissio kehottaa asianomaisia esittämään huomautuksensa. Komissio on saanut huomautuksia WestLB:ltä (19 päivänä toukokuuta 1998), Association française des banques -järjestöltä (26 päivänä toukokuuta 1998), British Bankers' Association järjestöltä (2 päivänä kesäkuuta 1998) ja BdB:ltä (4 päivänä kesäkuuta 1998). Nämä huomautukset on toimitettu Saksan hallitukselle lausuntoa varten 15 päivänä kesäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Määräajan pidennyksen jälkeen, jota oli pyydetty 30 päivänä kesäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä ja joka oli myönnetty 17 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, Saksan hallitus lähetti lausuntonsa 11 päivänä elokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
(9) Tapaamiset järjestettiin BdB:n edustajien kanssa 15 päivänä tammikuuta ja 16 päivänä syyskuuta 1998 sekä WestLB:n edustajien kanssa 9 päivänä syyskuuta 1998. Komission yksiköt kutsuivat 22 päivänä syyskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä Saksan viranomaiset, WestLB:n ja BdB:n yhteiseen kokoukseen käsittelemään kyseiseen asiaan liittyviä eri näkökohtia. BdB toimitti 30 päivänä lokakuuta 1998 päivätyllä kirjeellä tietoja sisältäviä asiakirjoja. Kokous näiden kolmen asianomaisen kanssa pidettiin 10 päivänä marraskuuta 1998. Tämän jälkeen komission yksiköt pyysivät Saksan viranomaisilta ja BdB:ltä 16 päivänä marraskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä lisätietoja ja asiakirjoja.
(10) Määräajan pidennyksen jälkeen, jota oli pyydetty 1 päivänä joulukuuta 1998 päivätyllä kirjeellä ja joka oli myönnetty 15 päivänä joulukuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, BdB toimitti pyydetyt tiedot 14 päivänä tammikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. Määräajan pidennyksen jälkeen, jota oli pyydetty 30 päivänä marraskuuta 1998 ja joka oli myönnetty 15 päivänä joulukuuta 1998, Saksan viranomaiset toimittivat joitakin tietoja 15 päivänä tammikuuta 1999 päivätyillä kahdella kirjeellä. Tietoja täydennettiin 7 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
(11) Koska Saksan viranomaiset eivät halunneet luovuttaa komissiolle tiettyjä tietoja, komissio antoi 3 päivänä maaliskuuta 1999 tehdyllä päätöksellä määräyksen kyseisten tietojen toimittamisesta. Tämä päätös annettiin tiedoksi Saksan hallitukselle 24 päivänä maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. Määräajan pidennyksen jälkeen, jota oli pyydetty 8 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä ja joka oli myönnetty 14 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä, Saksan hallitus noudatti määräystä 22 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
(12) Komissio teetti puolueettoman tutkimuksen kohtuullisesta korvauksesta, joka Nordrhein-Westfalenin osavaltion olisi vaadittava Wfa:n siirrosta WestLB:lle. Tämän toimeksiannon saanut konsulttiyritys osallistui myös kolmen asianomaisen kanssa 10 päivänä marraskuuta 1998 pidettyyn kokoukseen.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
1 Westdeutsche Landesbank Girozentrale
(13) WestLB, johon Wfa yhdistettiin, on Nordrhein-Westfalenin osavaltion lain mukainen julkisoikeudellinen laitos(4). Laissa pankille on säädetty kolme tehtävää:
- WestLB toimii Nordrhein-Westfalenin oikeudellisesti ja taloudellisesti riippumattomien paikallisten säästökassojen keskuspankkina. Tässä ominaisuudessa WestLB huolehtii säästökassojen maksuvalmiuden tasaamisesta ja tarjoaa alueiden välisiä palveluja. WestLB on 17 päivästä heinäkuuta 1992 alkaen toiminut sopimuksen mukaisesti myös Brandenburgin osavaltion säästökassojen keskuspankkina.
- Valtionpankkina WestLB laskee liikkeelle velkainstrumentteja julkisten omistajiensa toimeksiannosta ja hoitaa rahoitusliiketoimia.
- WestLB suorittaa yleiseen pankkitoimintaan kuuluvia tehtäviä.
(14) Näiden osavaltion lainsäädännön mukaisten erityismääräysten lisäksi WestLB on luottolaitosten toimintaa koskevan Saksan lain (Kreditwesengesetz) nojalla pankkitarkastuksen alainen.
(15) WestLB on sataprosenttisesti julkisessa omistuksessa. Suurimman osuuden nimellispääomasta omistaa Nordrhein-Westfalenin osavaltio (43,2 prosenttia). Muut omistajat ovat Landschaftsverband Rheinland ja Landschaftsverband Westfalen-Lippe (kummallakin 11,7 prosentin osuus) ja Rheinische Sparkassen- und Giroverband sekä Westfälisch-Lippische Sparkassen- und Giroverband (kummallakin 16,7 prosentin osuus). Nämä siirron aikaan vallinneet omistussuhteet ovat pysyneet tähän saakka ennallaan.
(16) Julkiset omistajat takaavat WestLB:n toiminnan julkisoikeudellisena laitoksena viranomaisvastuulla (Anstaltslast) ja takaajan vastuulla (Gewährträgerhaftung). Viranomaisvastuu merkitsee, että WestLB:n omistajat ovat laitoksen koko olemassaolon ajan velvoitettuja takaamaan sen taloudellisen perustan ja toimintakyvyn. Tämä takuu ei sisällä omistajien vastuuta pankin velkojia kohtaan, vaan sillä määrätään yksinomaan viranomaisten ja pankin välisistä suhteista. Takaajan vastuulla omistajat takaavat pankin kaikki sitoumukset, joita ei voida täyttää pankin omista varoista. Takaaja on vastuussa pankin velkojille. Kumpikaan takuu ei sisällä ajallisia eikä määrällisiä rajoituksia.
(17) WestLB:n alkuperäinen tehtävä oli keskittyä täydentämään paikallisten säästökassojen toimintaa, joilla puolestaan oli alun perin lähinnä yhteiskunnallinen rooli rahoituspalvelujen tarjoajina alueilla, joilla markkinoiden toiminta ei ollut riittävää. Säästökassat ovat kuitenkin jo kauan sitten kehittyneet yleistä luottolaitostoimintaa hoitaviksi yksiköiksi. Sama kehitys on tapahtunut myös WestLB:ssä, joka on viime vuosikymmeninä kehittynyt yhä voimakkaammin riippumattomaksi liikepankiksi, ja sillä on nykyisin vahva kilpailuasema Saksan ja Euroopan pankkimarkkinoilla.
(18) Pääoman siirron aikaan WestLB-konserni oli taseen arvolla mitattuna Deutsche Bank AG:n ja Dresdner Bank AG:n jälkeen kolmanneksi suurin Saksan luottolaitoksista.
(19) WestLB-konserni tarjoaa rahoituspalveluja yrityksille ja julkisille laitoksille(5), ja sillä on kansainvälisillä pääomamarkkinoilla merkittävä asema sekä omaan lukuunsa toimijana että muiden velkainstrumentteja liikkeeseen laskevien laitosten edustajana. Monien muiden saksalaisten yleispankkien tapaan myös WestLB omistaa osuuksia rahoituslaitoksista ja muista yrityksistä. Toimintakertomuksensa mukaan WestLB:llä oli vuoden 1991 lopussa konttoreita 24 maassa. Vuotta myöhemmin näiden maiden lukumäärä oli ylittänyt 30, ja niistä 16 sijaitsi Euroopassa. Vuoden 1997 lopussa WestLB:llä oli toimipisteitä maailmanlaajuisesti yli 35 maassa.
(20) Vuonna 1997 WestLB:n Saksan ulkopuolisen liiketoiminnan osuus oli noin 46 prosenttia (tästä 28 prosenttiyksikköä Euroopassa) konsolidoimattomasta korkokatteesta, 48 prosenttia (tästä 41 prosenttiyksikköä Euroopassa) rahoitusliiketoimien konsolidoimattomista nettotuotoista, 62 prosenttia (tästä 45 prosenttiyksikköä Euroopassa) konsolidoimattomasta palvelumaksujen katteesta ja 68 prosenttia (tästä 60 prosenttiyksikköä Euroopassa) konsolidoimattomista muista tuotoista.
(21) Toimintakertomuksessa annettujen tietojen mukaan WestLB:llä oli vuoden 1997 lopussa suoraan tai välillisesti merkittävät vähintään 10 prosentin osuudet kokonaispääomasta seuraavissa rahoitusalan ulkopuolisissa yrityksissä: Thomas Cook Group (100 prosenttia), Thomas Cook Reisebüro (100 prosenttia), Thomas Cook Inc. (100 prosenttia), TUI (30 prosenttia), First Reisebüro (20 prosenttia), First Reisebüro Management (22 prosenttia), LTU Gruppe (34 prosenttia), Köln-Düsseldorfer Deutsche Rheinschiffahrt (89 prosenttia), Kaufhof Warenhaus (13 prosenttia), TA Triumph Adler (19 prosenttia), Accumulatorenwerke Hoppecke Carl Zoellner & Sohn (25 prosenttia), Telius Grundstücksverwaltungs-Gesellschaft (20 prosenttia), Preussag (noin 30 prosenttia; lisäksi 10 prosenttia Niedersachsen Holding -yrityksen hallussa, josta WestLB omistaa 33 prosentin osuuden), Deutsche Babcock AG (10 prosenttia), Märkische Faser (100 prosenttia), Mühl Produkt & Service und Thüringer Baustoffhandel (25 prosenttia), ISIS Multimedia Net (50 prosenttia), Schuh-Union (36 prosenttia), AW-Beteiligungs GmbH (24 prosenttia; tämä yritys omistaa 10 prosentin osuuden Fresenius-yrityksestä), Kommunale Energie-Beteiligungsgesellschaft (28 prosenttia; tämä yritys omistaa 38 prosentin osuuden VEW-yrityksestä), Westdeutsche Lotterie (100 prosenttia) ja Westdeutsche Spielbanken (100 prosenttia).
(22) Lisäksi WestLB:llä on useita huomattavia rahoitusalan omistusosuuksia ja useita tytäryhtiöitä. Erityisten oikeudellisten määräysten nojalla WestLB:llä on - toisin kuin yksityisillä pankeilla, mutta muiden julkisten luottolaitosten tapaan - myös oikeus hoitaa hypoteekkilainatoimintaa ja säästökassatoimintaa samalla organisaatiolla kuin muita toimintojaan. Tämän vuoksi WestLB voidaan katsoa yhdeksi Saksan monipuolisimmin toimivista pankeista.
(23) Toisaalta WestLB:llä ei ole taajaa konttoriverkostoa yksityisasiakkaiden palvelemiseksi. Tällä markkinalohkolla toimivat paikalliset säästökassat, joiden keskusorganisaatio WestLB on. Tämä näkyy WestLB:n taseen rakenteesta: sen velat rahoituslaitoksille olivat vuonna 1997 38 prosenttia konsernin kaikista veloista, liikkeeseen lasketut joukkovelkakirjat 28 prosenttia ja velat asiakkaille 26 prosenttia. Veloista muille rahoituslaitoksille on syytä huomauttaa, että paikallisilla säästökassoilla on lakisääteinen velvollisuus tallettaa ylimääräiset käteisvaransa WestLB:hen(6). Jälleenrahoitusta muiden luottolaitosten ja pääomamarkkinoiden kautta helpottaa pankin AAA-luokan luottokelpoisuusasema.
(24) WestLB:n keskimääräinen kannattavuus liikevoiton ennen veroja prosentuaalisena suhteena konsernin omiin varoihin oli kahdeksana vuotena ennen Wfa:n liittämistä (1984-1991) enintään 6,6 prosenttia eikä osoittanut selvää noususuuntausta. Tätä tulosta pidetään saksalaiseen ja myös eurooppalaiseen keskitasoon verrattuna huomattavan alhaisena.
(25)
Taulukko 1: Tunnuslukuja WestLB-ryhmän toimintakertomuksista
TAULUKON PAIKKA
(26) Edellä esitetystä taulukosta nähdään, että WestLB-konserni on kasvattanut taseensa arvoa vuodesta 1991, siis ajalta ennen siirtoa, vuoteen 1997 263 prosenttiin. Samaan aikaan pelkästään WestLB:n taseen arvo kasvoi 211,5 miljardista Saksan markasta (108,1 miljardia euroa) 456,7 miljardiin Saksan markkaan (233,5 miljardiin euroon) eli 216 prosenttiin.
2 Asuntorakentamisen tukilaitos
(27) Wfa perustettiin vuonna 1957, ja se toimi 31 päivään joulukuuta 1991 saakka julkisoikeudellisena laitoksena. Tällaisena yksikkönä sillä oli oma oikeushenkilöllisyys, sen osakepääoma oli 100 miljoonaa Saksan markkaa (50 miljoonaa euroa) ja osavaltio oli sen ainoa osakas. Aikaisemman Nordrhein-Westfalenin asuntorakentamistukilain (Wohnungsbauförderungsgesetz) 6 §:n 1 kohdan(7) mukaisesti Wfa:n yksinomaisena tehtävänä oli edistää asuntojen rakentamista myöntämällä matalakorkoisia tai korottomia lainoja. Yleishyödyllisen toimintansa vuoksi laitos oli vapautettu yhteisöverosta (Körperschaftssteuer), omaisuusverosta (Vermögenssteuer) ja elinkeinotoiminnan pääomaverosta (Gewerbekapitalsteuer).
(28) Koska Wfa oli julkisoikeudellinen laitos, siihen sovellettiin kaikkien sen sitoumusten osalta Nordrhein-Westfalenin osavaltion viranomaisvastuuta ja takaajan vastuuta. Tapahtuneen siirron perustella nämä takuut ovat jääneet voimaan.
(29) Asuntorkentamisen päärahoituslähde oli ja on osavaltion asuntorakentamisrahasto (Landeswohnungsbauvermögen), joka on syntynyt Wfa:n myöntämien rakennuslainojen korkotuloista sekä osavaltion talousarviosta vuosittain myönnettävistä varoista. Tämä aikaisemman asuntorakentamistukilain 16 §:n mukaisesti vain asunnonrakennuslainojen rahoittamiseen tarkoitettu rahasto muodosti 31 päivänä joulukuuta 1991 75 prosenttia Wfa:n jälleenrahoituksesta eli 24,7 miljardia Saksan markkaa (12,6 miljardia euroa).
(30) Ennen siirtoa Wfa takasi Nordrhein-Westfalenin osavaltion asuntorakentamisen hyväksi tekemät sitoumukset. Wfa:n takaussitoumusta muutettiin vuosittain osavaltion maksamia lyhennyksiä vastaavalla määrällä Wfa:n takaisinmaksuvelvoitteiksi osavaltiota kohtaan, jolloin osavaltion asuntorakentamisrahaston arvo supistui vastaavasti. Nämä velvoitteet olisivat langenneet Wfa:n maksettaviksi vasta, kun tämä ei olisi enää tarvinnut korkotuottoina ja lainanlyhennyksinä saamiaan tuloja julkisten tehtäviensä hoitamiseen. Velvoitteiden määrä oli vuoden 1991 lopussa noin 7,4 miljardia Saksan markkaa (3,78 miljardia euroa), eikä niitä osoitettu taseessa suoraan, vaan vasta sen loppusummassa.
(31)
Taulukko 2: Tunnuslukuja Wfa:n toimintakertomuksista
TAULUKON PAIKKA
3 Omia varoja koskevan direktiivin ja vakavaraisuutta koskevan direktiivin edellyttämä oma pääoma
(32) Luottolaitosten vakavaraisuussuhteesta 18 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/647/ETY(8) (jäljempänä "vakavaraisuutta koskeva direktiivi") ja omia varoja koskevan direktiivin mukaisesti pankeilla on oltava omia varoja vähintään 8 prosenttia taseensa riskipainotetusta vastaavasta(9) ja taseen ulkopuolisista riskiliiketoimista(10) Näiden direktiivien perusteella Saksan luottolaitosten toimintaa koskevaan lakiin tehtiin muutoksia, jotka hyväksyttiin 1 päivänä tammikuuta 1992. Uudet vaatimukset tulivat voimaan 30 päivänä kesäkuuta 1993(11) Siihen saakka Saksan luottolaitoksilla oli oltava omia varoja 5,6 prosenttia taseensa riskipainotetusta vastaavasta(12).
(33) Uudesta 8 prosentin vähimmäisarvosta vähintään puolet on oltava niin sanottua ydinpääomaa, joka on luottolaitoksen käytössä rajoituksetta ja välittömästi tappioiden kattamiseksi heti niiden ilmetessä. Ydinpääomalla on pankin kokonaisvarannolle pankkivalvonnan kannalta ratkaiseva merkitys, koska niin sanottua täydennyspääomaa eli muita, laadultaan heikompia omia varoja hyväksytään pankin riskiliiketoimien pohjaksi vain olemassa olevan ydinpääoman verran.
(34) Pankin omien varojen määrä rajoittaa sen mahdollisuuksia myöntää suurluottoja. Wfa:n omistuksen siirron aikaan voimassa olleen luottolaitoksia koskevan lain mukaan (13 §) yksittäinen luotto sai olla enintään 50 prosenttia luottolaitoksen omista varoista ja arvoltaan yli 15 prosenttia omista varoista olevien yksittäisten luottojen yhteenlaskettu määrä sai olla enintään kahdeksan kertaa omien varojen suuruinen. Kun luottolaitoksia koskevaa lakia muutettiin vuonna 1994 sen mukauttamiseksi luottolaitosten suurten riskikeskittymien valvonnasta ja tarkastamisesta 21 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/121/ETY(13) säännöksiä vastaavaksi, mahdollisen luoton ylärajaksi tuli 25 prosenttia pankin omista varoista ja arvoltaan yli 10 prosenttia pankin omista varoista olevien yksittäisten suurluottojen yhteenlaskettu määrä rajoitettiin pankin omiin varoihin verrattuna enintään kahdeksankertaiseksi(14).
(35) Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamiseen ja harjoittamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta ja direktiivin 77/780/ETY muuttamisesta 15 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston toisen direktiivin 89/646/ETY(15) 12 artiklassa rajoitetaan luottolaitosten omistamien osuuksien kokonaismäärä muissa luotto- ja rahoituslaitoksissa. Luotolaitoksia koskevan lain erityismääräyksessä (12 §), joka ei perustu EY:n lainsäädäntöön mutta jollaisia on säädetty myös muissa jäsenvaltioissa, pitkäaikaisten sijoitusten kokonaismäärä - mukaan lukien osuudet rahoitusalan ulkopuolisissa yrityksissä - rajoitetaan enintään pankin kaikkien omien varojen suuruiseksi.
(36) Saksan pankkien piti sopeutua omaa pääomaa koskeviin uusiin vaatimuksiin 30 päivänä kesäkuuta 1993 mennessä. Jo ennen vakavaraisuutta koskevan direktiivin sisällyttämistä Saksan lainsäädäntöön monien osavaltionpankkien, mukaan lukien WestLB, omavaraisuus oli suhteellisen heikko. Saksan Bundesbankin joulukuussa 1991 direktiivin määräysten mukaisesti tekemien koelaskelmien mukaan osavaltionpankkien vakavaraisuussuhde oli keskimäärin [...] prosenttia, kun sen piti olla 30 päivästä kesäkuuta 1993 8 prosenttia(16). Näiden luottolaitosten oli siksi ehdottomasti vahvistettava omaa pääomaansa välttyäkseen yrityksensä kasvua koskevilta rajoituksilta ja voidakseen edes säilyttää liiketoimintansa silloisessa laajuudessa. Jos pankki ei voi osoittaa omistavansa riittävää omaa pääomapohjaa, valvontaviranomainen kehottaa sitä ryhtymään välittömästi toimenpiteisiin vakavaraisuutta koskevien määräysten noudattamiseksi joko hankkimalla täydennyspääomaa tai alentamalla riskipainotetun vastaavan määrää.
(37) Kun yksityiset pankit joutuivat rahoittamaan lisäpääoman tarpeensa pääomamarkkinoilla, julkiset pankit eivät voineet toimia samoin, koska niiden julkiset omistajat päättivät, ettei niitä yksityistettäisi kokonaan eikä osittain. Kireän taloudellisen tilanteen vuoksi julkiset osakkaat eivät kuitenkaan kyenneet myöskään osoittamaan niille pääomaa(17). Sen sijaan keksittiin muita ratkaisuja lisäpääoman hankkimiseksi. WestLB:n tapauksessa Nordrhein-Westfalenin osavaltio päätti yhdistää Wfa:n WestLB:hen ja laajentaa näin tämän omaa pääomapohjaa. Joissakin muissa osavaltioissa tehtiin kulloisenkin osavaltionpankin hyväksi samankaltaisia siirtoja.
4 Siirto ja sen vaikutukset
a) Siirto
(38) Nordrhein-Westfalenin maapäivät hyväksyivät 18 päivänä joulukuuta 1991 asuntorakentamisen tukemista sääntelevän lain(18). Lain 1 artiklassa määrättiin Wfa:n siirtämisestä WestLB:n yhteyteen. Siirto tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 1992.
(39) Lain perusteluissa siirtoa perustellaan lähinnä WestLB:n omien varojen kasvattamisella, jotta luottolaitos kykenisi noudattamaan 30 päivänä kesäkuuta 1993 voimaan tulevia omaa pääomaa koskevia ankarampia määräyksiä. Siirron avulla tämä onnistui osavaltion talousarviota rasittamatta. Wfa:n asuntorakentamista tukevien toimintojen WestLB:n vastaaviin toimintoihin yhdistämisen sivuvaikutukseksi esitettiin tehokkuuden kasvu.
(40) Siirron yhteydessä osavaltio vapautti Wfa:n noin 7,4 miljardin Saksan markan (3,78 miljardin euron) takauksesta, joka koski asuntorakentamisen edistämiseen käytetystä pääomasta johtuvia osavaltion sitoumuksia (ks. II osan 2 luku).
(41) WestLB:stä tuli Wfa:n täydellinen oikeudellinen seuraaja (lukuun ottamatta Wfa:n vapauttamista ennen siirtoa osavaltion asuntorakentamisesta aiheutuneiden velkojen takaamisesta). Wfa:sta tuli WestLB:n sisällä organisatorisesti ja taloudellisesti riippumaton julkisoikeudellinen laitos ilman omaa oikeushenkilöllisyyttä. Wfa:n oma pääoma ja varaukset on osoitettava WestLB:n taseessa erityisvarauksena. Osavaltio vastaa viranomaisvastuulla ja takaajan vastuulla edelleen Wfa:n sitoumuksista.
(42) Siiretyn omaisuuden eli oman pääoman, varausten, osavaltion asuntorakentamisrahaston ja muiden Wfa:n saamisten sekä rakennuslainojen takaisinmaksusta tulevaisuudessa saatavien varojen käyttötarkoitukseksi jäi edellä mainitun lain 2 artiklan 16 §:n 2 kohdan mukaisesti asuntorakentamisen tukeminen myös niiden WestLB:hen siirtämisen jälkeen. Samassa säädöksessä määrättiin, että siirretty omaisuus oli samanaikaisesti luottolaitosten toimintaa koskevassa laissa (ja näin ollen myös omia varoja koskevassa direktiivissä) tarkoitettua omaa pääomaa, jonka perusteella pankin vakavaraisuussuhde lasketaan. Näin ollen se on myös WestLB:n kilpailuun perustuvan toiminnan perusta.
(43) WestLB:n omistajat muuttivat siirron johdosta kokonaissopimusta ja sopivat, että asuntorakentamisen tukemiseen tarkoitetut varat säilyisivät kaikissa olosuhteissa, vaikka WestLB kärsisi tappioita, joiden vuoksi se joutuisi käyttämään loppuun alkuperäisen pääomansa. Wfa:n pääomaa käytettäisiin sisäisesti vakuutena vasta muun WestLB:n pääoman jälkeen. Kokonaissopimuksessa tarkennettiin, että WestLB:n omistajien viranomaisvastuu kattaisi myös Wfa:n erityisvarauksen. WestLB:n lakkauttamistapauksessa osavaltiolla olisi ensisijainen vaade Wfa:n pääomaan. Lisäksi ilmoitettiin, että WestLB:n oman pääoman korottaminen liittämällä siihen Wfa merkitsi osavaltion rahallista suoritusta ja että omistajien oli sovittava tästä suoritettavan vuotuisen korvauksen suuruudesta heti, kun vuoden 1992 jälkeisten tilivuosien ensimmäiset tulokset olisivat käytettävissä(19). Myöhemmin tästä asiasta tehtiin kokonaissopimukseen 11 päivänä marraskuuta 1993 päivätty pöytäkirjahuomautus. Wfa:n omaisuuden turvaamista koskevasta sisäisestä sopimuksesta ja Wfa:n pääoman sisäisestä toissijaisuudesta huolimatta WestLB:n ulkoisissa suhteissa ei eroteta toisaalta Wfa:n tehtävää asuntorakentamisen tukilaitoksena ja toisaalta sen omien varojen tehtävää WestLB:n takuupääomana. Siirretyt omaisuuserät ovat kokonaisuudessaan ja suoraan WestLB:n käytettävissä tappioiden tai konkurssitapauksessa velkojien vaatimusten kattamiseen.
(44) Osavaltion ja WestLB:n välisessä sopimuksessa asuntorakentamistukilain täytäntöönpanoon liittyvän liiketoiminnan mahdollistamisesta määrätään, että WestLB käyttää erityisvarausta oman liiketoimintansa pohjana vain siinä määrin, että Wfa:lle lain nojalla kuuluvien tehtävien hoito pysyy turvattuna.
(45) Vaikka Wfa menetti oikeudellisesti itsenäisen asemansa muuttuessaan WestLB:n asuntorakentamisen tukiosastoksi ja sillä on WestLB:n kanssa yhteinen tilinpito, sitä ei yhdistetty WestLB:hen toiminnallisesti. Wfa jäi WestLB:n sisäiseksi erilliseksi yksiköksi nimellä Wohnungsbauförderungsanstalt Nordhein-Westfalen - Anstalt der Westdeutschen Landesbank Girozentrale. WestLB:n uusi asuntorakentamisen tukiosasto otetaan kylläkin huomioon WestLB:n tilinpidossa, mutta sillä on myös oma tilinpito. WestLB:n aikaisempi asuntorakentamisen tukiosasto yhdistettiin Wfa:han.
(46) Wfa:n osakepääomana, varauksina, muina omaisuuserinä ja tulevina voittoina siirretyn omaisuuden käyttötarkoitukseksi jää asuntorakentamisen tukeminen, joten sitä on hoidettava erillään WestLB:n muusta liiketoiminnasta. Tämä erillisyys on samalla edellytys sille, että asuntorakentamisen tukemista voidaan Saksan verolain mukaisesti edelleen pitää yleishyödyllisenä toimintana. Koska Saksan viranomaiset katsoivat, että Wfa säilyi WestLB:hen liittämisen jälkeen tosisiassa yleishyödyllisenä laitoksena, II osan 2 luvussa mainittuja verovapauksia ei poistettu.
(47) WestLB:n kilpailijat vastustivat monopolia muistuttavassa asemassa olevan Wfa:n ja WestLB:n fuusiota myös, koska ne pelkäsivät WestLB:n käyttävän asuntorakentamisen tukemiseen liittyviä tietoja hankkiessaan kaupallisille toimintalohkoilleen uusia asiakkaita. Toimivaltaiset viranomaiset ovat sitoutuneet varmistamaan, ettei tämä läheinen suhde aiheuta kilpailun vääristymistä, ja tämän vuoksi ne ovat erityisesti erottaneet asuntorakentamisen tukeen liittyvät osastot WestLB:n muista osastoista henkilöstönsä, tietojensa ja muiden vastaavien seikkojen osalta(20).
b) Wfa:n arvo
(48) WestLB:lle 31 päivänä joulukuuta 1991 siirretyn Wfa:n omaisuuden nimellisarvo oli noin 24,9 miljardia Saksan markkaa (12,73 miljardia euroa), ja tästä lähes 24,7 miljardia Saksan markkaa (12,68 miljardia euroa) kuului asuntorakentamisen tukirahastoon. Koska nämä varat oli tarkoitettu rahoittamaan asuntorakentamislainoja, jotka olivat joko matalakorkoisia tai korottomia ja joihin liittyi usein pitkiä lyhennyksettömiä kausia, oli nimellispääomaa diskontattava huomattavasti sen todellisen arvon selville saamiseksi.
(49) Wfa:n omaisuuden arvon selvittämiseksi WestLB pyysi siitä 1 päivältä tammikuuta 1992 virallisen lausunnon. Tämä lausunto annettiin 30 päivänä huhtikuuta 1992. On huomattava, että arvo selvitettiin vasta sen jälkeen, kun osavaltio oli tehnyt päätöksensä Wfa:n siirtämisestä.
(50) Arviointimenetelmästä tarkastajat totesivat, että koska Wfa:lla oli jatkuva velvoite sijoittaa uudelleen kaikki tulevat tuottonsa matalakorkoisiin tai korottomiin asuntorakentamislainoihin, sillä ei todellisuudessa ollut rahassa määritettävää tuottoarvoa. Tämä velvoite päättyisi kuitenkin, jos Wfa realisoitaisiin. WestLB:n Wfa:sta saama hyöty perustui ensiksi omien varojen kasvuun ja tämän ansiosta saatuun mahdollisuuteen laajentaa liiketoimintaa ja toiseksi yrityksen luotettavuuden paranemiseen oman pääoman kasvaessa merkittävästi. Koska WestLB ei hyötynyt Wfa:n tavanomaisesta toiminnasta, oli Wfa:n arvo määritettävä sen myynnistä saatavan mahdollisen tuoton perusteella ja ottamatta huomioon yksinomaan sisäisesti voimassa olevaa uudelleensijoittamisvelvoitetta. Omaisuus oli näin ollen arvioitava tavanomaisen tuoton mukaisesti eli se oli diskontattava arvoon, jonka perusteella nimelliset tuotot voitiin katsoa tavanomaiseksi markkinaperusteiseksi tuotoksi.
(51) Tarkastajat korjasivat Wfa:n omaisuuden ja sitoumusten eri erien arvon - nimellisarvoltaan 30,7 miljardin Saksan markan (15,7 miljardin euron) asuntorakentamislainat vähennettiin 13,5 miljardiin Saksan markkaan ( 6,9 miljardiin euroon), mikä vastasi 56 prosentin korjausta - ja laskivat Wfa:n omaisuuden nettoarvoksi 5,9 miljardia Saksan markkaa (3,02 miljardia euroa). Tämä vastaa kokonaisuudessaan 76 prosentin diskonttausta verrattuna silloiseen Wfa:n omaisuuden nimelliseen nettoarvoon 24,9 miljardia Saksan markkaa (12,7 miljardia euroa). Tämän arvon oikaisun jälkeen WestLB:n tileihin liitettiin 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) erä nimikkeellä "asuntorakentamisen tukilaitoksen erityisvaraus".
(52) Kun WestLB oli pyytänyt BAKred:iä hyväksymään 5,9 miljardia Saksan markkaa (3,02 miljardia euroa) WestLB:n ydinpääomaksi, BAKred pyysi toiselta talouden tarkastuslaitokselta selvitystä yrityksen arvosta. Arvio esitettiin 30 päivänä syyskuuta 1992. BAKred:ille tehdyssä tarkastuksessa WestLB:lle suoritetun arvonmäärityksen luotettavuus tutkittiin ja arvion toteuttamismenettely hyväksyttiin. Varsinkin diskonttausperusteeksi valitun eri kertoimen ja ennenaikaisten lyhennysten erilaisen kohtelun vuoksi Wfa:n omaisuuden nettoarvoksi laskettiin kuitenkin 4-5, 4 miljardia Saksan markkaa (2,05-2,76 miljardia euroa).
(53) Tämän arvion perusteella BAKred hyväksyi lopulta 30 syyskuuta 1992 WestLB:n luottolaitosten toimintaa koskevassa laissa tarkoitetuksi ydinpääomaksi 4 miljardia Saksan markkaa (2,05 miljardia euroa). WestLB:n taseessa omana pääomana esitetty määrä 5,9 miljardia Saksan markkaa (3,02 miljardia euroa) samoin kuin ydinpääomaksi hyväksytty määrä ovat sen jälkeen säilyneet muuttumattomina.
(54) Kummassakin siirretyn omaisuuden arvoa koskevassa arviossa lähtökohtana pidettiin tilannetta sen jälkeen, kun noin 7,3 miljardiksi Saksan markaksi (3,73 miljardiksi eroksi) arvioitu takaussitoumus osavaltiota kohtaan oli poistettu.
c) Wfa:n siirron vaikutukset WestLB:hen
(55) WestLB:llä oli 31 päivänä joulukuuta 1991 hyväksyttyjä omia varoja 5,1 miljardia Saksan markkaa (2,6 miljardia euroa), joista 500 miljoonaa Saksan markkaa (260 miljoonaa euroa) oli voitto-osuustodistuksia (Genußrechte). Ennen luottolaitosten toimintaa koskevan lain muuttamista EY:n pankkidirektiivien mukaiseksi voimassa olleiden säännösten mukainen vakavaraisuussuhde oli noin [...] prosenttia eli [...] prosenttiyksikköä suurempi kuin silloinen laissa säädetty vähimmäismäärä.
(56) Koska BAKred hyväksyi Wfa:n pääoman WestLB:n omiksi varoiksi, WestLB:n omien varojen kokonaismäärä kasvoi 9,1 miljardia Saksan markkaa (4,65 miljardia euroa) eli 79 prosenttia. Kun huomioon otetaan voitosta varauksiin siirretty 100 miljoona Saksan markkaa (50 miljoonaa euroa), WestLB:n omat varat kohosivat 9,2 miljardiin Saksan markkaan (4,7 miljardiin euroon) 31 päivänä joulukuuta 1992. Tämä merkitsi [...] prosentin vakavaraisuussuhdetta ottaen huomioon Wfa:n pääoma ja riskipainotettu vastaava.
(57)
Taulukko 3: WestLB:n ja Wfa:n pääomantarve ja omat varat (Saksan viranomaisten antamien tietojen mukaan)
TAULUKON PAIKKA
(58) Tässä [...] prosentin vakavaraisuussuhteessa otetaan huomioon asuntorakentamisen tukemiseen liittymätön WestLB:n riskipainotetun vastaavan kasvu [...] Saksan markalla ([...] eurolla) eli 9,9 prosentilla vuonna 1992. Jos tämä kasvu olisi tapahtunut ilman Wfa:n siirtoa, WestLB:n vakavaraisuussuhde olisi laskenut 31 päivänä joulukuuta 1992 [...].
(59) Vaikka Wfa:n pääoma on kokonaan sidottu käytettäväksi asuntorakentamisen tukemiseen, Wfa:n omista varoista vain osa tarvitaan omavaraisuutta koskevien sääntöjen nojalla riskipainotetun vastaavan perustaksi. Saksan viranomaisten antamien tietojen mukaan tähän tarkoitukseen tarvittiin omaa pääomaa koskevien uusien vaatimusten tullessa voimaan 1,5 miljardia Saksan markkaa (770 miljoonaa euroa). WestLB voi tuolloin näin ollen käyttää loput 2,5 miljardia Saksan markkaa (1,28 miljardia euroa) kilpailuun perustuvan liiketoimintansa tukemiseen.
(60) WestLB-konsernin vakavaraisuussuhde oli 31 päivänä joulukuuta 1991 [...] prosenttia eli se ylitti tuolloin voimassa olleen vähimmäisvaatimuksen [...] prosenttiyksiköllä. Vuotta myöhemmin, kun BAKred oli hyväksynyt Wfa:n pääoman, vakavaraisuussuhde oli Wfa:n riskipainotettu vastaava huomioon ottaen noin [...] prosenttia. Jos omaisuuden siirtoa ei olisi tapahtunut ja jos konserni olisi siitä huolimatta korottanut asuntorakentamisen tukemiseen liittymättömän riskivastaavan määrää kuten se teollisuudessa teki, konsernin vakavaraisuussuhde olisi alentunut [...] prosenttiin ja jäänyt näin ollen [...] prosenttiyksikköä tuolloin voimassa ollutta vähimmäisvaatimusta [...].
(61) Kun Saksan luottolaitosten omaan pääomaan jo sovellettiin omia varoja ja vakavaraisuutta koskevien direktiivien mukaisia uusia vaatimuksia, konsernin vakavaraisuussuhde oli (Wfa:n omaan pääomaan kohdistuvat vaatimukset mukaan lukien) 30 päivänä kesäkuuta 1993 uusien määräysten mukaisesti laskettuna [...] prosenttia eli se ylitti vähimmäisvaatimuksen [...] prosenttiyksikköä (tästä ydinpääoman osuus oli [...] prosenttiyksikköä ja täydennyspääoman osuus [...] prosenttiyksikköä). Ilman Wfa:n liittämisestä aiheutunutta oman pääoman lisäystä ja ilman riskivastaavaa konsernin vakavaraisuussuhteeksi 30 päivänä kesäkuuta 1993 olisi tullut noin [...] prosenttia. Vaadittu [...] prosentin vakavaraisuussuhde saavutettiin lisäämällä täydennyspääoman määrää vuoden 1993 alussa noin 2,9 miljardin Saksan markan (1,48 miljardin euron) määräisillä toissijaisilla lainoilla. WestLB keräsi vuoden 1993 kuluessa yhteensä 3,1 miljardia Saksan markkaa (1,59 miljardia euroa) lisää omia varoja, jolloin luottolaitosten toimintaa koskevan lain mukaisten konsernin omien varojen määrä kohosi saman vuoden loppuun mennessä 12,9 miljardiin Saksan markkaan (6,6 miljardiin euroon). Vakavaraisuussuhteet olivat vuoden 1993 lopussa hieman alhaisemmat kuin 30 päivänä kesäkuuta samana vuonna.
(62)
Taulukko 4: WestLB-konsernin pääomantarve ja omat varat (Saksan viranomaisten antamien tietojen mukaan)
TAULUKON PAIKKA
(63) Absoluuttisina lukuina ilmaistuna 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) ydinpääoma lisäsi teoriassa luottolaitosten toimintaa koskevan vanhamuotoisen lain mukaista (vähintään 5,6 prosentin vakavaraisuussuhde) mahdollisuutta kasvattaa sataprosenttisesti riskipainotteiseen vastaavaan perustuvan liiketoiminnan arvoa 72 miljardilla Saksan markalla (36,8 miljardilla eurolla). Vastaava arvo laskettuna 30 päivästä heinäkuuta 1993 sovelletun vähintään 8 prosentin vakavaraisuussuhteen perusteella olisi 50 miljardia Saksan markkaa (25,6 miljardia euroa). Jos oletetaan, että WestLB-konsernin kilpailuun perustuvan liiketoiminnan käytettävissä oli 2,5 miljardia Saksan markkaa (1,28 miljardia euroa) Wfa:n pääomaa, tämä lisäsi sen kapasiteettia myöntää sataprosenttisesti riskipainotettuja luottoja 31,3 miljardilla Saksan markalla (16 miljardilla eurolla).
(64) Tosiasiassa sallittu luottojen määrä kasvoi kuitenkin enemmän, koska pankin vastaava ei tavallisesti ole alttiina sataprosenttiselle riskille. Vuoden 1993 lopussa WestLB-konsernin (Wfa:n liiketoiminta mukaan lukien) riskipainotettu vastaava oli [...] Saksan markkaa ([...] euroa). Taseen arvo oli 332,6 miljardia Saksan markkaa (170,1 miljardia euroa). Tämä merkitsee [...] prosentin keskimääräistä riskipainotusta(21). Muuttumattoman riskirakenteen vallitessa 2,5 miljardin Saksan markan (1,28 miljardin euron) ydinpääoma mahdollisti EU:n pankkidirektiivien 8 prosentin vaatimukset täyttävän kokonaiskasvun (tai nykyisen liiketoiminnan tukemisen) noin [...] Saksan markan ([...] euron) arvosta. Koska WestLB:n ydinpääoman kasvu antoi sille mahdollisuuden myös lisätä täydennyspääomaansa (ydinpääoman määrään saakka), sen tosiasiallinen luotonantokyky lisääntyi välillisesti vielä enemmän.
(65) Tästä voidaan tehdä useita päätelmiä. Ensinnäkin ilman pääoman lisäystä WestLB:n olisi ollut vaikea täyttää ennen EU:n pankkidirektiiveihin mukauttamista voimassa olleeseen luottolaitosten toimintaa koskevaan lakiin perustuvaa vakavaraisuuden vähimmäisvaatimusta. Ilman Wfa:n siirtoa WestLB-konserni olisi lisäksi kyennyt saavuttamaan vakavaraisuutta koskevan direktiivin mukaisen vakavaraisuusvaatimuksen vain supistamalla riskipainotettua vastaavaansa tai ottamalla käyttöön muita omien varojen lähteitä (esimerkiksi purkamalla käyttämättömiä varauksia). Täydennyspääoman hankkiminen olisi auttanut vain väliaikaisesti, koska käytettävissä olevan ydinpääoman määrä rajoittaa tämän pääoman suuruuden. Kolmanneksi pääoman lisäys yhdessä vuonna 1993 hankitun uuden täydennyspääoman kanssa oli suurempi kuin konserni olisi tarvinnut luottolaitosten toimintaa koskevan uudistetun lain omaa pääomaa koskevien tiukennettujen vaatimusten täyttämiseksi.
(66) Luottolaitosten toimintaa koskevan vanhamuotoisen lain nojalla pankkivalvonnallisesti 50 prosenttiin rajoitettu suurluoton yläraja vastasi ennen Wfa:n pääoman hyväksymistä noin 2,5:tä miljardia Saksan markkaa (1,28 miljardia euroa). Kun Wfa:n pääoma oli hyväksytty ja 100 miljoonaa Saksan markkaa (50 miljoonaa euroa) oli siirretty voitoista varauksiin, yläraja kohosi lähes 4,6 miljardiin Saksan markkaan (2,35 miljardiin euroon). Enintään 15-prosenttisten yksittäisten suurluottojen, joiden yhteismäärä sai olla enintään kahdeksan kertaa pankin omien varojen suuruinen, rahamääräinen yläraja oli 31 päivänä maaliskuuta 1992 760 miljoonaa Saksan markkaa (390 miljoonaa euroa). Vuotta myöhemmin eli Wfa:n pääoman hyväksymisen jälkeen yläraja kohosi lähes 1,4 miljardiin Saksan markkaan (720 miljoonaan euron). WestLB:n kapasiteetti myöntää suurluottoja kasvoi Wfa:n siirron ansiosta 32 miljardilla Saksan markalla (16,4 miljardilla eurolla) (eli kahdeksan kertaa niin paljon kuin sen omat varat kasvoivat)(22).
d) Wfa:n siirrosta maksettu korvaus
(67) Wfa:n siirto ei johtanut muutoksiin WestLB:n osakkeiden mittasuhteissa. Siten Nordrhein-Westfalenin osavaltio ei saa antamansa pääoman vastineeksi suurempaa osuutta jaettavista osingoista eikä suurempaa osuutta WestLB:n osuuksien tuottamista pääomatuotoista.
(68) Kuten edellä on todettu, WestLB:n omistajien välistä kokonaissopimusta muutettiin Wfa:n siirron johdosta. Sopimuksen 5 §:n 2 kohdan mukaan osavaltion toteuttama WestLB:n oman pääoman perustan laajentaminen merkitsee omistajien mielestä niille koituvaa taloudellista etua. Käytettäväksi annetusta pääomasta maksettavan korvauksen suuruudesta oli määrä päättää sen jälkeen, kun WestLB:n ensimmäiset tulokset tilivuodelta 1992 oli saatu tietoon, eli pian siirron tapahduttua. Siirtoa koskevan lain perusteluissa on samankaltainen siirron arvoa ja siitä suoritettavaa korvausta koskeva maininta.
(69) Korvaukseksi annetusta pääomasta sovittiin lopulta 0,6 prosenttia vuodessa. WestLB:n on maksettava se voitosta verojen jälkeen, mikä merkitsee noin 1,1 prosentin rasitusta WestLB:n tulokselle ennen veroja(23) Korvausta on maksettava vain, jos toiminta tuottaa voittoa.
(70) Korvauksen perustana on BAKred:in ydinpääomaksi hyväksymä Wfa:n pääoma eli 4 miljardia Saksan markkaa (2,05 miljardia euroa). Korvausta maksetaan vain tämän pääoman siltä osuudelta, jota Wfa ei tarvitse asuntorakentamisen tukitoimintaansa varten. Tämä osuus, joka on WestLB:n liiketoiminnan käytettavissä, oli omaa pääomaa koskevien uusien vaatimusten tultua voimaan 2,5 miljardia Saksan markkaa (1,28 miljardia euroa), ja sitä on sittemmin korotettu(24).
(71)
Taulukko 5: Erityisvaraus asuntorakentamisen tukeen ja Wfa:n omien varojen tarve (Saksan viranomaisten antamien tietojen mukaan)
TAULUKON PAIKKA
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
1 BdB:n kantelu ja huomautukset
(72) BdB:n käsityksen mukaan markkinataloussijoittajan periaatteen soveltaminen ei koske yksinomaan tappiollisia tai rakenneuudistusta kaipaavia yrityksiä. Tällainen sijoittaja ei tekisi sijoituspäätöksiään yksinomaan sillä perusteella, onko kyseisen yrityksen toiminta yleensä kannattavaa, vaan se tutkisi, vastaako tuotto markkinoiden edellyttämää tavanomaista voittoa. Jos julkisia pääomanlisäyksiä tutkittaisin tukimääräysten kannalta vain silloin, kun kyseessä ovat tappiolliset yritykset, se johtaisi EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdan vastaiseen yksityisten yritysten syrjintään.
(73) EY:n perustamissopimuksen 295 artiklaa ei voi myöskään käyttää perusteena Wfa:n omaisuuden siirron jättämiselle kilpailulainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle. Kyseisen artiklan perusteella osavaltiolla voidaan kylläkin päätellä olevan oikeus muodostaa kyseinen erityisrahasto, mutta tämän siirtyessä kaupallista toimintaa harjoittavalle yritykselle on kilpailusääntöjä sovellettava.
a) Kohtuullinen korvaus pääomasta
(74) BdB väittää, että hyväksyttyä 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) ydinpääomaa voidaan käyttää koko muun ydinpääoman tavoin liiketoiminnan perustana ja se mahdollistaa samalla koko muun ydinpääoman tavoin vakavaraisuutta tukevan täydennyspääoman hankkimisen. Näin osavaltio on omaisuuden siirron avulla pelastanut erittäin niukan oman pääoman varassa toimivan WestLB:n pakolta supistaa liiketoimintaansa ja antanut sille lisäksi mahdollisuuden laajentaa riskialtista liiketoimintaansa. Määrä, jolla omat varat ylittävät tosiasiallisen oman pääoman tarpeen, vaikuttaa lisäksi pääomamarkkinoilla syntyviin rahoituskustannuksiin. Markkinataloussijoittaja ei BdB:n käsityksen mukaan lisäisi yrityksensä pääomaa, jos tämän taloudellinen tulos olisi pysynyt vuosikausia heikkona eikä mikään viittaisi merkittävään parannukseen, eli myöhemmin odotettavissa olevan tuoton paranemisesta ei olisi näkyvissä minkäänlaisia merkkejä.
i) Korvauksen suuruus
(75) BdB korostaa, että WestLB tarvitsi kipeästi ydinpääomaa ja että Wfa:n 4,7 miljardin Saksan markan (2,4 miljardin euron) omaisuuden siirron ansiosta sen ydinpääoma lähes kaksinkertaistui 8,7 miljardiin Saksan markkaan (4,45 miljardiin euroon). WestLB:n silloinen heikko tuottavuus huomioon ottaen ei yksityinen sijoittaja olisi osoittanut sille niin huomattavaa oman pääoman määrää. Jotta yksityinen sijoittaja olisi sijoittanut pääomaa vallinneissa olosuhteissa, se olisi vaatinut oman pääoman tavanomaisen tuoton vähintään 0,5 prosenttiyksiköllä ylittävää lisää. BdB:n tietojen mukaan WestLB:n voitto ennen veroja oli ollut siirtoa edeltävinä kymmenenä vuotena keskimäärin 5,6 prosenttia. Saksan yksityisten suurpankkien vastaavat luvut olivat samana ajanjaksona vaihdelleet 12,4 prosentista 18,6 prosenttiin keskiarvon ollessa 16,8 prosenttia (ennen veroja). Muiden osavaltionpankkien tuotto oli tietojen mukaan vaihdellut 9 prosentista 11 prosenttiin. BdB esitti ulkopuolisella konsulttiyrityksellä teettämänsä laskelman saksalaisten pankkien oman pääoman tuotosta.
(76) Tuoton suuruutta kuvaavan vertailuluvun asianmukaisesta laskentamenetelmästä BdB on sitä mieltä, että aikaisempi tuotto on selvitettävä aritmeettisena keskiarvona eikä geometrisenä keskiarvona (ns. compound annual growth rate). Jälkimmäinen menetelmä edellyttäisi, että sijoittaja sijoittaisi voiton uudelleen ja ottaisi laskelmassa huomioon myös näin saadun lisätuoton. Alkuperäinen sijoituspäätös ei kuitenkaan voi vaikuttaa voiton uuteen sijoittamistapaan, vaan myöhempää sijoitusta olisi tarkasteltava uutena erillisenä sijoituspäätöksenä. Siksi olisi käytettävä aritmeettisen keskiarvon menetelmää.
(77) Jos kuitenkin käytetään compound annual growth rate -menetelmää, joidenkin Saksan yksityisten suurpankkien keskimääräiseksi tuotoksi ajanjaksona 1982-1992 saadaan verot huomioon ottaen 12,54 prosenttia. (Tätä arvoa laskiessaan BdB on ilmoituksensa mukaan ottanut huomioon kaikki mahdolliset vuosien 1982 ja 1992 väliset sijoituksen kestoajat ja myynnit välttääkseen vääristymät, jotka voisivat aiheutua vain yhden vuoden käyttämisestä perusajanjaksona, jos osakkeiden kurssit olisivat juuri kyseisenä vuotena poikkeuksellisen korkeat tai alhaiset. Eri mittaisten sijoitusaikojen käyttö vaikuttaa osakemarkkinoiden vaihteluja tasaavasti.) BdB väittää WestLB:n esittämiä vastaavia lukuja liian alhaisiksi, koska niissä ei ole otettu huomioon merkintäoikeuksien myynnistä saatuja tuottoja.
(78) Ns. capital asset pricing model -menetelmästä, jota oli käytetty WestLB:n esittämässä 0,6 prosentin pääomahyvityksen perustelemiseksi annetussa keskeisessä lausunnossa, BdB esitti oman, ulkopuolisen tahon laatiman lausuntonsa. Kyseisessä lausunnossa päädytään oman pääoman 12,21 prosentin tuottoon (käyttäen ajanjaksona 1982-1991 Saksan markkinoilla tavallisesti sovellettua riskikerrointa) tai 14,51 prosentin tuottoon (perustuen korkeampaan odotettavissa olevaan riskikertoimeen), joka on korkeampi kuin WestLB:n esittämä arvo. Ero johtuu kahdesta tekijästä. Ensiksi BdB:n käyttämä oman pääoman riskikerroin on korkeampi (3,16 prosenttia / 5 prosenttia). Toiseksi BdB soveltaa rahoituslaitosten korkeampaa 1,25 prosentin beetakerrointa. Riskitön peruskorko on sama kuin WestLB:n laskelmassa. Oman pääoman tuoton laskemisessa käytettyjen eri menetelmien vuoksi BdB päätyy oman pääoman tavallisesti odotettavissa olevan tuoton osalta arvoon 14-16 prosenttia.
(79) Lisäksi BdB esittää, ettei yksityinen vähemmistöosakas ohjaisi yritykseen lisäpääomaa vaatimatta osuutensa korottamista yrityksessä. Vain näin se voisi saada panostaan vastaavan osuuden yrityksen voitosta ja suuremman vaikutusvallan yrityksessä.
(80) BdB korostaa, että WestLB:n osakkaiden välisellä sopimuksella, jonka mukaan Wfa:n pääomaa käytettäisiin vasta toissijaisena vakuutena muun WestLB:n oman pääoman jälkeen, ei todellisuudessa ole merkitystä, koska osavaltiolla on jo viranomaisvastuun nojalla velvollisuus lisätä WestLB:n pääomaa, mikäli tämä joutuu vaikeuksiin. Näin ollen osavaltio takaa WestLB:n omistajana WestLB:n kaikkien vastattavien lisäksi myös itse yritykseen liittämänsä Wfa:n oman pääoman saamatta tästä minkäänlaista korvausta. BdB:n mukaan tämä merkitsee sitä, että siirrettyyn pääomaan kohdistuvan riskin pieneneminen voi merkitä vain sitä, että osavaltion riski WestLB:n osakkaana kasvaa. Wfa:n omaisuuden riskiprofiili ei näin ollen poikkea tavanomaiseen omaan pääomaan kohdistuvasta riskistä.
(81) BdB toteaa rahamarkkinoilla tarjottaviin oman pääoman määräisiin instrumentteihin tehdystä vertailusta, johon Saksan liitohallitus ja WestLB vetoavat (katso jäljempänä), etteivät voitto-osuustodistukset (Genußrechte) ja ns. cumulative perpetual stock -osakkeet ole Wfa:n omaisuuden kanssa vertailukelpoisia. Niitä ei ole hyväksytty ydinpääomaksi (cumulative perpetual stock -osakkeita ei ole hyväksytty Saksassa edes täydennyspääomaksi). Ydinpääomana Wfa:n omaisuus mahdollistaa WestLB:lle oman pääomansa lisäämisen entisestään täydennyspääoman avulla. Kyseiset instrumentit ovat lisäksi määräaikaisia, ja voitto-osuustodistukset menettävät täydennyspääoman luonteensa kaksi vuotta ennen erääntymistään. Wfa:n omaisuus on sitä vastoin jatkuvasti WestLB:n käytettävissä. Kyseiset instrumentit muodostavat tavallisesti vain rajallisen osan pankin omista varoista ja edellyttävät suurta ydinpääoman määrää. Pääomamarkkinainstrumentit ovat sitä paitsi markkinakelpoisia, joten sijoittajat voivat milloin tahansa lakkauttaa investointinsa. Osavaltio ei voi tätä tehdä, ja korvaukseksi tällaisen liiketoimimahdollisuuden puuttumisesta yksityinen sijoittaja vaatisi vähintään 0,5 prosenttiyksikön korotuksen tavanomaiseen tuottoon verrattuna.
(82) BdB esitti komissiolle myös Saksan eräiden yksityisten suurpankkien oman pääoman koostumusta ja niiden vakavaraisuussuhdetta koskevia tietoja alkaen vuodesta 1990. Näistä tiedoista ilmenee, että saksalaisten pankkien ydinpääomaan ei kuulunut 90-luvun alussa sekamuotoisia pääomainstrumentteja (tai niitä ei ainakaan käytetty) Lisäksi kyseisistä tiedoista ilmenee, että luottolaitosten vakavaraisuussuhteet ylittivät yleensä selvästi ydinpääomaa koskevan 4 prosentin vaatimuksen ja koko omaa pääomaa koskevan 8 prosentin vaatimuksen.
(83) BdB esittää kantansa myös WestLB:n osakkaiden väliseen kokonaissopimukseen, jonka mukaisesti Wfa:n omaisuus on vain toissijaisena vakuutena muun vakuutena olevan oman pääoman jälkeen. Koska ilmaus "muu vakuutena oleva oma pääoma" koskee myös täydentäviä omaan pääomaan kuuluvia instrumentteja kuten voitto-osuustodistuksia ja toissijaisia lainoja ja rajoittaa näin niiden asemaa, sopimus on kolmannen osapuolen asemaa rajoittava (Vertrag zu Lasten Dritter) ja sellaisena mitätön. Wfa:n erityisvaraukseen kohdistuva riski on näin ollen suurempi kuin voitto-osuustodistuksiin ja toissijaisiin lainoihin kohdistuva riski.
(84) Kaikkien näiden syiden perusteella BdB katsoo, että WestLB:n maksama 0,6 prosentin korvaus ei vastaa markkinoilla tavanomaista korkotuottoa. Ottaen huomioon, että WestLB:n oli hankittava käteisvaroja voidakseen saada Wfa:n omaisuudesta täyden hyödyn ja että varausten lisääminen ei tuottanut osavaltiolle osuutta niihin, koska sen omistusosuus WestLB:stä ei lisääntynyt, BdB katsoo asianmukaisen korvauksen suuruudeksi noin 14-17 prosenttia. Tämä tuotto olisi maksettava koko hyväksytyltä 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) määrältä.
ii) Maksuvalmiutta rajoittavat tekijät
(85) BdB myöntää kantelussaan maksuvalmiutta rajoittavat tekijät (ks. jäljempänä), joiden perusteella pääoman tuottoa laskettaessa oli tehtävä noin 7 prosenttiyksikön vähennys. Koska oma pääoma tuki kuitenkin myös taseen ulkopuolista liiketoimintaa, joka ei edellyttänyt käteisvaroja, tätä 7 prosentin vähennystä oli pienennettävä.
(86) EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskevasta komission päätöksestä tekemissään huomautuksissa BdB esittää, että maksuvalmiutta rajoittavia tekijöitä ei olisi otettava huomioon laskettaessa kohtuullista tuottoa Wfa:n omaisuudelle. Väitetyt maksuvalmiutta rajoittavat tekijät oli jo tasoitettu, kun Wfa:n omaisuus oli diskontattu arvoltaan 5,9 miljardiksi Saksan markaksi (3,02 miljardiksi euroksi). Erilaiset pankkiliiketoimet kuten vakuudet eivät lisäksi edellytä lainkaan vakavaraisuutta. Jos siis yleensä jonkinlaisia rajoituksia olisi otettava huomioon, voitaisiin tehdä vähäinen 2,7 prosenttiyksikön vähennys siitä syystä, että Wfa:n omaisuus oli sidottu tuottamattomaan liiketoiminta-alueeseen. Tästä aiheesta BdB esitti ulkopuolisen asiantuntijan lausunnon.
(87) WestLB:n 7,5 prosentin jälleenrahoituskulujen väitetään myös olevan joka tapauksessa liian korkeiksi määritettyjä. Eri jälleenrahoitusinstrumenttien keskimääräisiä markkinakorkoja yksittäisinä vuosina koskevan tutkimuksen perusteella ja WestLB:n taseen rakenne huomioon ottaen sen todellinen jälleenrahoituskorko vuosien 1992-1996 markkinoilla olisi arvioitava keskimäärin 6,07-6,54 prosentiksi. BdB toimitti komissiolle myös tietoja Saksan joidenkin yksityisten suurpankkien jälleenrahoituskustannuksista samaan aikaan, jona Wfa:n omaisuuden siirto tapahtui. Nämä luvut jäivät WestLB:n menettelyn aikaisemmassa vaiheessa kohtuullisiksi jälleenrahoituskuluiksi ilmoittamaa 7,5:tä prosenttia huomattavasti alhaisemmiksi. BdB:n käsityksen mukaan tässä on tehtävä ero ennen veroja ja niiden jälkeen pätevien arvojen välillä. Jälleenrahoituskustannukset vähensivät verotettavaa voittoa. Jos jälleenrahoituskustannukset on otettava huomioon, vastaavat jälleenrahoituskorot oli laskettava vasta verojen jälkeen.
iii) Korvauksen laskentaperusteena oleva pääoma
(88) Kuten edellä on todettu, BdB esittää, että ydinpääomaksi hyväksytylle koko 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) määrälle olisi maksettava 14-17 prosentin korko. Mutta BdB väittää huomautuksissaan vielä, että WestLB hyötyy tämän BAKred:in ydinpääomaksi hyväksymän määrän lisäksi myös sen ylittävästä 1,9 miljardin Saksan markan (970 miljoonan euron ) määrästä. Viimeksi mainittua määrää ei tosin voi käyttää liiketoimien perustana, mutta se näkyy kuitenkin taseessa omana pääomana. Luokitusyritykset ja sijoittajat eivät huomioi hyväksyttyä ydinpääomaa, vaan taseessa esitetyn koko oman pääoman, koska se on tappioiden kattamiseen käytettävissä olevien varojen arvioinnissa alalla tavallisesti sovellettava perusta. Toisin sanoen kyseinen määrä lisäsi WestLB:n luottokelpoisuutta, joten siitä oli maksettava vakuuskorkoa vastaava korvaus.
iv) Synergiaedut
(89) Väitetyt synergiaedut eivät BdB:n mukaan ole omaisuuden siirron todellinen syy. Tämän osoittaa selvästi myös se, että siirtoa koskevassa laissa toimenpidettä perusteltiin tarpeella vahvistaa WestLB:n kilpailuasemaa ja että siirrosta oli sovittu maksettavaksi rahallinen korvaus.
(90) Lisäksi BdB kysyy, miten synergiaedut on tarkoitus saavuttaa, jos Wfa:n ja WestLB:n kaupalliset liiketoiminnat on asiaa koskevien säännösten mukaisesti tarkoitus pitää taloudellisesti, organisatorisesti ja henkilöstöllisesti erillisinä. Jos Wfa:n toiminnalle koituisi synergiaetua, tämä alentaisi asuntorakentamisen tuen kustannuksia, mutta sitä ei voisi pitää WestLB:n osavaltiolle maksamana korvauksena.
b) Verotukselliset näkökohdat
(91) BdB esittää, että Wfa:n omaisuus on myös siirron jälkeen vapaa yhteisö-, omaisuus- ja elinkeinoverosta. Julkisoikeudellisten luottolaitosten verovapaus on kuitenkin perusteltua vain, jos nämä harjoittavat yksinomaan tukitoimintaa eivätkä siten kilpaile yksityisten verovelvollisten laitosten kanssa.
(92) BdB:n mukaan tavallisen pankin, joka korottaa pääomaansa, on maksettava lisäpääomasta vuosittain 0,6 prosenttia omaisuusveroa ja 0,8 prosenttia elinkeinoveroa. WestLB on muihin pankkeihin nähden etuoikeutetussa asemassa. Vapautus yhteisöverosta hyödyttää WestLB:tä välillisesti. Verotuloista luopuminen on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
c) Vapauttaminen velvoitteista
(93) BdB:n mukaan osavaltio vapautti Wfa:n ennen omaisuuden siirtoa 7,3 miljardin Saksan markan (3,77 miljardin euron) velvoitteista. Osavaltio oli vapauttanut Wfa:n takausvelvoitteesta vaatimatta tästä korvausta Wfa:lta tai WestLB:ltä. Markkinatalouden olosuhteissa toimiva sijoittaja vaatisi tällaisesta vapautuksesta korvauksen. Vapautus takausvelvoitteesta oli ratkaiseva edellytys sille, että Saksan luottolaitostarkastusvirasto (BAKred) hyväksyi 4 miljardia Saksan markkaa (2,5 miljardia euroa) ydinpääomaksi. Näin ollen velvoitteista vapauttaminen hyödytti suoraan WestLB:tä.
2 Muiden asianomaisten huomautukset
(94) WestLB:n ja BdB:n lisäksi kaksi muuta asianomaista toimitti huomautuksensa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskevasta komission päätöksestä.
a) Association française des banques
(95) Ranskan pankkiyhdistys (Association française des banques) väittää, että omien varojen siirtäminen WestLB:hen vain olemattoman pientä korvausta vastaan ja osavaltion pankille antama vakuus aiheuttivat kilpailun vääristymistä Ranskan luottolaitosten vahingoksi. Koska WestLB:n osakkaiden omalta pääomalta edellyttämä tuotto oli selvästi tavanomaista tasoa alhaisempi, WestLB pystyi tarjoamaan palvelujaan kustannukset alittavaan hintaan ("polkumyyntihintaan"). Takaajan vastuun ansiosta WestLB kuului AAA-luokkaan, joten se pystyi hankkimaan markkinoilta jälleenrahoitusta erittäin edullisin ehdoin.
(96) Nämä WestLB:n edut saattoivat Saksassa toimivat ranskalaiset pankit epäedulliseen asemaan. WestLB puolestaan kykeni näiden erityisolosuhteiden ansiosta laajentamaan liiketoimintaansa Ranskassa ennen kaikkea kunnallisrahoituksen alalla. Väitteen mukaan pankkialan kilpailu oli vääristynyt Saksassa, Ranskassa ja muissa jäsenvaltioissa.
b) British Bankers' Association
(97) Britannian pankkiyhdistys (British Bankers' Association) esittää, että WestLB on Saksassa ja koko Euroopan markkinoilla muunmaalaisten pankkien aktiivinen kilpailija. WestLB:lle myönnetyt tuet vääristävät näin ollen yhteisön sisäistä kauppaa. Yhdistys kehottaa komissiota saattamaan sisämarkkinoiden periaatteet voimaan ja pidättymään sallimasta julkisessa omistuksessa oleville pankeille poikkeuksia perustamissopimuksen kilpailusäännöistä.
3 WestLB:n huomautukset
(98) EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskevan komission päätöksen julkaisemisen jälkeen WestLB esitti kantanaan jäljennöksen Saksan liittohallituksen samasta aiheesta tekemistä huomautuksista ja ilmoitti yhtyvänsä täysin näihin huomautuksiin. Liittotasavallan väitteet vastaavat siksi yleisesti katsoen myös WestLB:n kantaa, jota sen vuoksi esitellään tässä vain lyhyesti.
a) Omaisuuden siirtoa koskevia yleisiä huomautuksia
(99) WestLB:n käsityksen mukaan markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta ei voi käyttää, kun yritysten talous on terveellä pohjalla ja niiden toiminta on voitollista. Väitteen mukaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (jäljempänä "tuomioistuin") on vahvistanut tämän soveltamalla periaatetta aina vain silloin, jos kyseinen yritys on sijoituspäätöksen tekohetkellä kärsinyt jo pitkän aikaa merkittävistä tappioista ja toimii alalla, jolla on rakenteellista ylikapasiteettia. Oikeuskäytännöstä ei näin ollen löydy perusteita periaatteen soveltamiseksi terveisiin ja kannattaviin yrityksiin.
(100) Wfa:n erityisen tehtävän vuoksi sen omaisuus ei ole vertailukelpoinen tavanomaisten omien varojen kanssa. Koska Wfa:n omaisuutta ei voi käyttää muulla tavoin, sen liittäminen WestLB:hen oli taloudellisesti järkevin tapa käyttää tätä omaisuutta. Osavaltio oli omaisuuden siirrolla optimoinut asuntorakentamisen tukeen sidotun omaisuuden käytön. Yksityinen omistaja olisi toiminut samalla tavoin.
(101) Osavaltion omistusosuuden korottaminen omaisuuden siirron yhteydessä olisi WestLB:n mielestä ollut paitsi tarpeetonta myös ristiriidassa Wfa:n omaisuuteen liittyvän erityisen riskirakenteen kanssa. Koska Wfa:n omaisuuden siirto ei lisännyt maksuvalmiutta, sitä ei voinut verrata muuhun pääoman siirtoon. Muihinkaan markkinoiden oman pääoman määräisiin instrumentteihin ei liittynyt äänioikeutta.
(102) Koska osavaltion saama korvaus oli määrältään kohtuullinen, ei WestLB:n tuottavuuden lisäämistä ole syytä vaatia. WestLB ei myöskään ymmärrä, miksi markkinataloussijoittaja vaatisi tietyn suuruista tuottoa sijoittaessaan kannattavaan yritykseen. Koska WestLB on tähän saakka toiminut voitolla, ei myöskään ole tarvetta tehdä rakenneuudistussuunnitelmaa. Tuomioistuin on WestLB:n mukaan vaatinut sellaista vain, jos kysymyksessä ovat tappiollisten yritysten hyväksi tarkoitetut rakenneuudistustuet.
b) Kohtuullinen korvaus pääomasta
(103) WestLB.n käsityksen mukaan Wfa:n pääomasta maksettu korvaus on kohtuullinen. Käsityksensä tueksi WestLB esittää lausunnon investointipankilta, jota se oli pyytänyt arvioimaan korvauksen. Asiantuntijalausunnossa Wfa:n omaisuuden riskirakennetta verrataan pääomamarkkinoilla tarjottaviin muihin oman pääoman määräisiin instrumentteihin, ja tämän vertailun perusteella Wfa:n erityisvarauksesta maksettavaksi kohtuulliseksi korvaukseksi päätellään 0,9-1,4 prosenttia. Tämän todetaan vastaavan WestLB:lle Wfa:n omaisuuden käytöstä aiheutuvia 1,1 prosentin kustannuksia (ennen veroja). WestLB korostaa, että Wfa:n omaisuuden hyödyntäminen täysin aiheuttaa lisäksi jälleenrahoituskuluja, jotka arvioidaan eri asiakirjoissa 7,5-9,3 prosentiksi.
(104) WestLB väittää myös, että BdB:n esittämät Saksan pankkien oman pääoman tuottoja koskevat luvut ovat eri syistä virheellisiä. BdB:n laskelmissaan käyttämän sijoitusjakson väitetään johtavan pörssikurssien erityisen kehityksen vuoksi huomattavan korkeisiin tuottoarvoihin. BdB:n käyttämän aritmeettisen keskiarvomenetelmän väitetään antavan virheelliset tulokset, ja sen sijaan olisi pitänyt käyttää geometrista keskiarvomenetelmää (compound annual growth rate). BdB:n väitetään käyttävän laskelmassaan investointikausia, jotka olivat vuonna 1992 tehdyn sijoituspäätöksen kannalta merkityksettömiä, ja laskevan yksittäiset vuodet useaan kertaan ottamalla huomioon kaikki mahdolliset sijoituksen kestoajat. Luottolaitokset, joita BdB oli käyttänyt Saksan suurpankkien oman pääoman keskimääräisen tuoton laskemisessa, eivät olleet toisenlaisen ydinliiketoimintansa vuoksi vertailukelpoisia WestLB:n kanssa. Jos BdB:n ilmoittama 16,6 prosentin keskimääräinen tuotto puhdistetaan kaikista näistä tekijöistä, tulokseksi saadaan arvo 5,8 prosenttia.
c) Synergiaedut
(105) WestLB:n mukaan Wfa:n liittäminen WestLB:hen tuotti Wfa:lle huomattavia kustannussäästöjä. Kumpanakin ensimmäisenä vuotena Wfa:n henkilöstömäärää (aikaisemin 588 henkilöä: "entisen" Wfa:n henkilöstö ja WestLB:n asuntorakentamisosaston työntekijät, joiden kustannuksista Wfa:n oli vastattava ennen omaisuuden siirtoa) voitiin supistaa 53 henkilöllä. Wfa:n liittäminen tuotti ensimmäisinä vuosina yhteensä 13 miljoonan Saksan markan (7 miljoonan euron) vuosittaiset synergiaedut. Henkilöstömäärän supistamista ilmoitettiin jatkettavan niin, että vuotuiset säästöt voisivat kohota vuodesta 1997 alkaen noin 25 miljoonaan Saksan markkaan (13 miljoonaan euroon). Näiden määrien väitettiin hyödyttävän yksinomaan osavaltion asuntorakentamisen tukemista. Toisessa asiakirjassa mainitaan vähintään 35 miljoonan Saksan markan (18 miljoonan euron) vuotuinen synergiaetu.
(106) Liittämisen aikana WestLB oli ottanut vastatakseen Wfa:n työntekijöiden eläkejärjestelmän muuttamisesta aiheutuneista [...] Saksan markan ([...] euron) kuluista ja suorittanut tätä tarkoitusta varten vastaavan suuruisen maksun liittotasavallan ja osavaltioiden eläkelaitokselle. Tämän maksun ilmoitettiin pienentävän Wfa:lle tulevaisuudessa aiheutuvia kustannuksia.
d) Vapautukset veroista
(107) WestLB:n mukaan Wfa:n vapauttaminen tietyistä veroista vastaa Saksan vero-oikeudellista järjestelmää, jonka mukaisesti kyseiset verot eivät koske laitoksia, jotka palvelevat julkista tarkoitusta eivätkä kilpaile veroja maksavien laitosten kanssa. WestLB itse on täysin kaikkien näiden verojen alainen, eikä sille ole Wfa:n nauttimista eduista mitään hyötyä. Omaisuusveron kantaminen on WestLB:n antamien tietojen mukaan lopetettu 1päivänä tammikuuta 1997 ja elinkeinotoiminnan pääomaveron kantaminen 1 päivänä tammikuuta 1998.
e) Vapauttaminen velvoitteista
(108) Kyseisistä velvoitteista vapauttaminen oli tapahtunut ennen omaisuuden siirtoa ja siihen liittynyttä Wfa:n omaisuuden arviointia. Mainittu 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) määrä koski näin ollen tilannetta, joissa velvoitteita ei enää ollut. Koska korvaus liittyi tähän määrään, WestLB ei hyötynyt vapautuksesta.
IV SAKSAN HALLITUKSEN HUOMAUTUKSET
(109) Saksan hallituksen käsityksen mukaan toimenpiteeseen ei sisälly EY:n perustamissopimuksessa tarkoitettua valtiontukea WestLB:n hyväksi. Nordrhein-Westfalenin osavaltio saa kohtuullisen markkinatilannetta vastaavan korvauksen. Muiden WestLB:n osakkaiden osalta menettely ei myöskään sisällä valtiontukea, koska omistusrakenteen säilyttäminen Wfa:n liittämisen jälkeen on WestLB:n maksaman kohtuullisen korvauksen perusteella oikeutettua. Wfa:ta koskevat verovapautukset eivät myöskään sisältäneet WestLB:n hyväksi myönnettyä valtiontukea, koska ne eivät vaikuttaneet pankin kaupalliseen liiketoimintaan.
(110) Saksan hallituksen käsityksen mukaan komissio saa tutkia tapausta vain investointipäätöksen ajankohtana eli vuoden 1991 lopussa vallinneiden olosuhteiden perusteella. Osavaltion sijoituspäätös on voinut perustua vain näihin olosuhteisiin. Myöhemmät kysymykset ja tapahtumat kuten BEKred:in hyväksyntä vakuutena olevalle pääomalle ja Wfa:n omaisuuden ja velvoitteiden vuotuinen arviointi ja liittäminen WestLB:n taseeseen eivät kuulu komission tutkimuksen kohteisiin.
(111) Saksan hallituksen mukaan ajatus Wfa:n liitämisestä WestLB:hen on peräisin jo 70- ja 80-luvuilta. Syynä ilmoitetaan olleen asuntorakentamisen tuen tehostaminen. Ennen liittämistä oli menettely lainan saamiseksi asuntorakentamista varten ollut varsin monimutkainen, koska toimivaltaisten viranomaisten lisäksi siihen osallistuivat myös Wfa ja WestLB. WestLB:n sisällä oli ollut oma asuntorakentamisen tukiosasto, jonka kustannuksista Wfa vastasi. Tämä rakenne merkitsi kaksinkertaista henkilöstöä, kaksinkertaisia asiakirjoja ja muita tehokkuutta heikentäviä puutteita. Liittämisestä alkaen tuensaajien on tarvinnut asioida aikaisempien kahden sijasta enää yhden osapuolen kanssa.
(112) Liittotasavallan hallitus väittää edelleen, että WestLB olisi voinut täyttää uudet vakavaraisuusperusteet myös hankkimalla täydennyspääomaa. Pankin toimintakyvyn varmistamiseksi pitkällä aikavälillä oli kuitenkin ollut järkevää korottaa ydinpääoman määrää. Tämän kaiken väitetään osoittavan, että omaisuuden liittämisen perimmäinen syy ei ollut WestLB:n oman pääoman korottaminen, vaan mahdolliset synergiaedut ja asuntorakentamisen tukimenettelyn parantaminen. Vakavaraisuusvaatimusten muuttuminen toimi yksinomaan sysäyksenä toimenpiteen toteuttamiselle.
(113) Asiaa koskevassa lakialoitteessa on väitteen mukaan jo todettu, että osavaltion asuntorakentamisrahasto oli sidottava tarkoitukseensa, sen ydintoiminta turvattava ja asuntorakentamispolitiikan toteuttamisvälineet säilytettävä. Siksi WestLB:n oli hoidettava Wfa:ta organisatorisesti ja taloudellisesti itsenäisenä laitoksena, joka laatii oman tilinpäätöksensä. Jos WestLB:n toiminta lakkaisi, osavaltiolla olisi etuoikeus Wfa:n netto-omaisuuteen. Kaikki Wfa:n tulot on aina käytettävä asuntorakentamisen tukeen. WestLB voi käyttää pankkivalvontaa koskevan lainsäädännön mukaisiin tarkoituksiin vain sen osuuden Wfa:n omista varoista, jota tämä ei itse tarvitse pääomansa perustaksi. Valvontaa, tiedottamista ja yhteistoimintaa koskevien nimenomaisten sääntöjen myötä osavaltio säilyttää itsellään erityiset oikeudet vaikuttaa Wfa:N toimintaan.
(114) Ulkoapäin tarkasteltuna erityisvaraus oli rajoittamaton vakuus. WestLB:n mahdollisen konkurssin tai selvitystilan yhteydessä velkojilla ilmoitetaan olevan välitön oikeus periä saataviaan Wfa:n erityisvarauksesta. Mahdolliset tappiot voidaan tasata täysin erityisvarauksen avulla. Yrityksen sisällä WesLB:n osakkaat ovat kuitenkin järjestäneet toisin oikeudet, joiden mukaisesti Wfa:n omaan pääomaan voidaan puuttua. Wfa:n omaisuus on vasta toissijaisena vakuutena WestLB:n muun oman pääoman jälkeen. Koska tämä sisäinen sopimus ei koske oikeudellista vastuuta ulospäin, BAKred hyväksyi 30 päivänä joulukuuta 1992 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) erityisvarauksen ydinpääomaksi.
1 Markkinataloussijoittajaa koskeva periaate
(115) Saksan hallitus huomauttaa, että osavaltiolla ei ollut minkäänlaista velvollisuutta suunnitella Wfa:n liittämisen vaihtoehtona myös yksityistämistä, joka olisi antanut WestLB:lle mahdollisuuden käyttää hyväkseen pääomamarkkinoita ja hankkia näin tarvitsemansa oman pääoman. Osavaltio ei ollut väitteen mukaan velvollinen avaamaan WestLB:tä yksityiselle pääomalle. Tämä olisi ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen 295 artiklan kanssa.
(116) WestLB:n kokonaiskannattavuuden nostaminen ei ollut liittohallituksen mukaan tarpeen, koska toimenpiteet tuoton lisäämiseksi ovat välttämättömiä vain siinä tapauksessa, että valtio sijoittaa pääomaa tappiolliseen yritykseen. Tuomioistuin on väitteen mukaan soveltanut markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta ainoastaan, jos kysymyksessä ovat olleet valtion toimenpiteet tappiollisten yritysten ja rakenteellisesta ylituotannosta kärsivien toimialojen hyväksi. Oikeuskäytännöstä ei voida näin ollen päätellä, että komissio voisi tutkia valtion investointeja terveisiin ja kannattaviin yrityksiin saadakseen selville, onko kyseisten investointien tuotto vähintään keskimääräinen. Valtio voi ottaa huomioon myös pitkäaikaisia strategisia perusteita, sillä on tietty yritystaloudellinen päätäntävalta eikä komissiolla ole oikeutta tutkia tämän toimivallan puitteissa tehtyjä yritystoimintaan kuuluvia päätöksiä. Näin ollen komissio ei saanut edellyttää tiettyä vähimmäistuottoa, jos oletetaan, että kyseiset yritykset eivät ole pitkällä aikavälillä tappiollisia. Keskimääräiset tuottoluvut merkitsevät myös vääjäämättä, että monien yritysten kannattavuus on alan keskiarvoa alhaisempi. Lisäksi on epäselvää, mitkä yritykset ja mitkä ajanjaksot olisi otettava huomioon keskimääräisiä tuottolukuja laskettaessa. Valtio ei ole väitteen mukaan velvollinen noudattamaan yritystoimintaan liittyvissä päätöksissään yksinomaan kannattavuusperusteita. Myös yksityinen sijoittaja voi ottaa huomioon aivan muita näkökohtia. Yritystoiminnan vapauteen kuuluu jatkaa kannattavuudeltaan keskitasoa heikompien yritysten toimintaa ja osoittaa niille lisäpääomaa. Valtion osalta raja on liittohallituksen mukaan vedettävä vasta siihen, jos toimenpide ei enää ole yksityisen sijoittajan mahdolliseen käyttäytymiseen verrattuna lainkaan taloudellisesti perusteltavissa.
(117) Suoritettu omaisuuden siirto oli kuitenkin myös markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen kannalta perusteltu toimenpide, jonka yksityinenkin omistaja olisi voinut tehdä. Siirrettyä omaisuutta ei voinut sen sidotun käyttötarkoituksen vuoksi verrata tavanomaiseen oman pääoman lisäykseen, ja Wfa:n liittäminen WestLB:hen oli kaupallisesti katsoen järkevin ja tehokkain tapa käyttää Wfa:n omaisuutta. Liittämällä Wfa:n omaisuuden WestLB:hen osavaltio oli sijoittanut sen mahdollisimman tuottavasti. Jos Wfa:n pääomaa verrataan yksityiseen, yleishyödyllistä tarkoitusta varten sidottuun omaisuuteen (esimerkiksi säätiöön), kyseisen omaisuuden yksityinen omistaja olisi toiminut samalla tavalla saadakseen muuhun tarkoitukseen kelpaamattoman käyttötarkoitukseltaan sidotun omaisuuden taloudelliseen käyttöön.
(118) Saksan hallituksen mielestä Wfa:n omaisuuden julkinen käyttötarkoitus merkitsee yleiseen taloudelliseen etuun liittyvää tehtävää, jonka valvomiseen komissiolla ei EY:n perustamissopimuksen 295 artiklan nojalla ole oikeutta. Jäsenvaltioilla on oikeus hankkia itselleen tällaisia tiettyyn kättötarkoitukseen sidottuja pääomia.
(119) Saksan hallituksen käsityksen mukaan on tukioikeudellisesti yhdentekevää, millä tavoin kohtuullinen korvaus maksetaan. Koska osavaltio saa kohtuullisen korvauksen, sen osuuden kasvattaminen WestLB:ssä ei olisi ollut tarpeellista eikä perusteltua, koska osavaltio olisi näin saanut taloudellista lisäetua vastikkeetta. Tällainen osuuksien kasvattaminen ei olisi myöskään vastannut Wfa:n omaisuuden erityistä luonnetta (maksuvalmiuden puuttuminen, yrityksen sisällä toissijainen vakuus). Myöskään tietyt Wfa:n omaisuuden kanssa verrannolliset pääomamarkkinainstrumentit eivät oikeuta ääinoikeuteen. Koska sovittu korvaus oli kohtuullinen, muut osakkaat eivät saaneet niille tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa kuulumatonta tuloa, eikä WestLB:n houkuttelevuus muiden sijoittajien kannalta tämän vuoksi myöskään lisääntynyt. Koska WestLB:llä oli lisäksi pysyvät osakkaat eikä se voinut saada uusia (yksityisiä) osakkaita, ei edes teoreettisesti ajatellen liian alhainen korvaus olisi vaikuttanut mahdollisiin yksityisiin sijoittajiin. Vaikka toiset osakkaat saisivatkin tosiasiallista etua, olisi vaikutus säästökassoihin siitä huolimatta aivan liian vähäinen, jotta sillä olisi merkitystä.
(120) Koska osavaltio sqi kiinteän, kohtuullisen korvauksen ja WestLB oli ollut koko ajan ja oli edelleen kannattavasti toimiva yritys, joka kykeni epäilemättä maksamaan sovitun korvauksen, WestLB:n oman pääoman todellisen tuoton suuruudella ei ollut merkitystä. Näin ollen osavaltiolla ei ollut syytä vaatia pankilta sen kannattavuuden parantamista.
2 Kohtuullinen korvaus pääomasta
(121) Saksan hallituksen käsityksen mukaan WestLB maksaa siirretystä omaisuudesta kohtuullisen korvauksen. Hallitus väittää, että osavaltio on koko ajan pitänyt siirron ehtona WestLB:n maksamaa korvausta käytettäväkseen saamastaan pääomasta. Korvauksen suuruudesta ja määritysperustasta oli käyty asianomaisten kesken yksityiskohtaisia neuvotteluja. Koska vuonna 1991 ei kuitenkaan vielä ollut tiedossa, minkä määrän BAKred hyväksyisi ydinpääomaksi, korvauksesta oli sovittu omaisuuden siirron tapahtuessa vain peritaatteessa mutta ei konkreettisesti. Korvauksen tosiasiallinen 0,6 prosentin määrä vahvistettiin myöhemmin vuonna 1993, kun neuvottelut WestLB:n muiden omistajien kanssa oli käyty(25). Saksan hallitus ei toimittanut komissiolle asiakirjoja, joissa olisi selvitetty tarkemmin tämän arvon määräytymisperusteita. Sen sijaan se väittää, ettei korvauksen suuruuden määräytymisperusteilla ollut tukioikeudellista merkitystä vaan yksinomaan niiden tuloksella, joka oli kohtuullinen. Kiinteä korvaus oli maksettava jakokelpoisesta voitosta ennen osigonjakoa. Jos korvausta ei jonakin vuotena maksettaisi voiton puuttuessa, seuraavina vuosina korvaavat maksut eivät ole oikeutettuja(26). Mainitusta 0,6 prosentin korvauksesta koituu WestLB:lle noin 1,1 prosentin kustannus ennen veroja.
(122) Seuraavassa taulukossa on lueteltu WestLB:n korvauksena siirretystä omaisuudesta osavaltiolle suorittamat maksut.
(123)
Taulukko 6: WestLB:n maksama korvaus Wfa:n omaisuuden siirrosta (Saksan hallituksen antamien tietojen mukaan)
TAULUKON PAIKKA
(124) Saksan hallitus esitti ulkopuolisen konsulttiyrityksen WestLB:n toimesta laatiman selvityksen siitä, kuinka suuri kohtuullinen korvaus olisi ollut vuonna 1991 pääomasta, jonka riskirakenne vastasi Wfa:n pääoman riskirakennetta. Asiantuntijalausunnoissa tarkastellaan sekä yrityksen ulkoista että sisäistä riskirakennetta ja ehtoja, joilla korvauksia maksetaan. Kohtuullisen korvauksen määrittämiseksi näitä ominaisuuksia verrataan erilaisiin kansainvälisillä pääomamarkkinoilla tarjottaviin pääomainstrumentteihin. Vertailua selitetään seuraavassa kappaleessa. Lausunnoissa päädytään suuruudeltaan 0,9-1,4 prosentin kohtuulliseen korvausmäärään. Koska 0,6 prosentin korvaus merkitsee WestLB:lle 1,1 prosentin kustannusta ennen veroja, korvaus katsotaan kohtuulliseksi. Tämän suoran korvauksen lisäksi on otettava huomioon myös omaisuuden siirrosta aiheutuvat synergiaedut (katso jäljempänä).
a) Vertailu muihin pääomainstrumentteihin
(125) Lausunnot perustuvat havaintoon, että pääomainstrumentin tuotto riippuu sen riskirakenteesta, eli mitä suurempi riski on, sitä korkeampi on riskipreemio eli korkoero verrattuna varmoihin valtion obligaatioihin. Siksi seuraavat kolme tekijää ovat erityisen merkittäviä analysoitaessa pääomainstrumentin riskirakennetta: säännöllisten korkojen maksumenettely, sijoittajan asema toiminnan ollessa jatkuvasti tappiollista ja sijoittajan asema konkurssin tai selvitystilan yhteydessä. Lausunnoissa kuvataan useiden rahoitusmarkkinoilla esiintyvien pääomainstrumenttien (kantaosakkeiden, äänettömien osakkuuksien, voitto-osuustodistusten, perpetual preferred share -osuuksien, trust preferred security -todistusten ja toissijaisten velkakirjojen) eri ominaisuuksia(27) ja verrataan niitä Wfa:n omaisuuteen. Lausuntojen mukaan Wfa:n omaisuus muistuttaa eniten voitto-osuustodistuksia, perpetual preferred share -osuuksia ja äänettömiä osakkuuksia(28). Saksassa ei hyväksytä mainituista pääomainstrumenteista trust preferred share -todistuksia eikä perpetual preferred share -osuuksia. Lausuntojen mukaan Saksassa vuoden 1991 lopussa tarjolla olevat ydinpääomakelpoiset pääomainstrumentit olivat kantaosakkeita, etuoikeutettuja osakkeita ja äänettömiä osakkuuksia.
(126) Lausunnoissa korostetaan, että Wfa:n omaisuus olisi WestLB:n konkurssin yhteydessä velkojien käytettävissä (vakuusasema). Samanaikaisesti WestLB voisi rajoituksetta tasoittaa tappioitaan Wfa:n erityisvarauksella (tappiontasausasema). Sisäiset sopimukset ja Wfa:n omaisuuden sitominen tarkoitukseensa olisivat tässä tapauksessa merkityksettömiä. Sisäisissä suhteissa erityisvaraus olisi kuitenkin toissijaisena vakuutena WestLB:n muun oman pääoman jälkeen, ja tämä olisi sijoittajan päätösten kannalta ratkaisevaa.
(127) Tappiontasausaseman kannalta Wfa:n eritysvarausta voidaan verrata perpetual preferred share -osuuksiin. Koska Wfa:n erityisvaraus otettaisiin käyttöön - voitto-osuustodistusten (jotka ovat täydennyspääomaa) tavoin - vasta siinä tapauksessa, kun WestLB:n muu ydinpääoma olisi käytetty loppuun ja myös voitto-osuustodistukset olisi muun ydinpääoman ohella jo otettu osittain käyttöön, siihen liittyvä riski on pienempi kuin voitto-osuustodistuksiin kohdistuva riski. Sama koskee myös äänettömiä osakkuuksia.
(128) Vakuusaseman kannalta tarkasteltuna erityisvaraus otettaisiin huomioon muun ydinpääoman jälkeen mutta ennen äänettömiä osakkuuksia, voitto-osuustodistuksia ja muuta täydennyspääomaa. Näin ollen Wfa:n erityisvaraukseen kohdistuva riski olisi suurempi kuin voitto-osuustodistuksiin ja äänettömiin osakkuuksiin kohdistuva riski. Myös vakuusasemaan liittyvän riskirakenteen osalta Wfa:n erityisvaraus voidaan rinnastaa perpetual preferred share -osuuksiin. Koska lausuntojen mukaan WestLB:n konkurssin todennäköisyys on äärimmäisen pieni, tätä riskiä ei kuitenkaan tarvitse käytännössä ottaa huomioon ja sijoittaja voi arvioida riskikustannukset hyvin alhaiseksi.
(129) Korko Wfa:n pääomalle maksetaan jakokelpoisesta voitosta, ja sillä on osinkoihin nähden etuoikeus. Jos voitto ei riitä, korvausta ei makseta. Tämä järjestely vastaa periaatteessa perpetual preferred share -osuuksien asemaa. Voitto-osuustodistusten riski on pienempi, koska saamatta jääneiden korkojen maksua lykätään ja ne kumuloituvat maksettaviksi myöhempinä vuosina. Myös äänettömien osakkuuksien tuotto voidaan maksaa kumulatiivisesti myöhemmin. Wfa:n erityisvarauksen osalta tuoton saamatta jäämisen riski koskee vain riskipreemiota (jonka syynä ovat maksuvalmiutta rajoittavat tekijät, katso jäljempänä), kun taas kummankin muun instrumentin riski kohdistuu koko arvopaperiin (ilman riskiä määritettyyn korkoon ja riskilisään). Koron maksuun kohdistuva riski on siksi Wfa:n erityisvarauksen osalta hieman alhaisempi kuin kolmen muun instrumentin osalta.
(130) Lausunnoissa päädytään siihen, että Wfa:n erityisvarausta koskevan riskipreemion pitäisi olla pienempi kuin voitto-osuustodistusten ja äänettömien osakkuuksien ja myös perpetual preferred share -osuuksien riskipreemio. Riskipreemion ennen veroja todetaan olleen perinteisesti voitto-osuustodistuksilla 1,0-1,2 prosenttia, äänettömillä osakkuuksilla 1,1-1,5 prosenttia ja perpetual preferred share -osuuksilla 1,5-2,0 prosenttia(29). (Kantaosakkeita koskevaksi vastaavaksi arvoksi ilmoitetaan 2,8-3,3 prosenttia(30).) Wfa:n erityisvarauksen osalta korvaukseski vuosilta 1993-1996 lasketaan 1,1 prosenttia(31). Vuoden 1992 arvoksi ilmoitetaan 255 prosenttia(32). Myös synergiaedut on otettava huomioon. Lausunnoissa päädytään tulokseen, jonka mukaan WestLB:n maksama korvaus oli ollut vuonna 1992 liian korkea ja vuosina 1993-1996 kohtuullinen.
b) Maksuvalmiutta rajoittavat tekijät
(131) Käteisvarojen syöttäminen yritykseen lisää sen omien varojen määrää ja maksuvalmiutta. Käteisvarat voidaan sijoittaa uudelleen ja ne voivat tuottaa korkoa, mistä sijoittaja vaatii korvauksen. Wfa:n liittäminen WestLB:hen kasvatti tämän omia varoja mutta ei parantanut maksuvalmiutta. Wfa:n pääoma on sidottu asuntorakentamisen tukeen. Koska WestLB ei saanut käteistä pääomaa, se ei voinut sijoittaa käteisvaroja uudelleen, vaan sen oli tätä tarkoitusta varten parannettava maksuvalmiuttaan pääomamarkkinoiden avulla. Tästä aiheutui lisää korkokuluja. Tämän maksuvalmiuden puuttumisen vuoksi osavaltio voi asiantuntijalausuntojen mukaan vaatia vain korvausta, joka on riskipreemion suuruinen eli vastaa investoinnin kokonaistuoton ja vastaavanlaisista valtion obligaatioista saatavan tuoton välistä erotusta.
(132) Lisäksi ilmoitetaan, että maksuvalmiutta tarvitaan käytännöllisesti katsoen kaikissa luottolaitoksen aktiivisesti toteuttamissa riskiä sisältävissä liiketoimissa, kuten swap-, forward- ja johdannaiskaupoissa. Vain vakuuksien ja takauksien antaminen on mahdollista ilman käteisvaroja, mutta tällaiset liiketoimet eivät myöskään näy pankin taseessa.
(133) Huomioon otettavien jälleenrahoituskustannusten perustana olisi käytettävä riskittömien Saksan valtion pitkäaikaisten (laina-aika kymmenen vuotta) obligaatioiden korkoa. Vuoden 1991 lopussa niiden jälkimarkkinakorko oli 8,26 prosenttia. WestLB:n todelliset keskimääräiset jälleenrahoituskustannukset olivat marraskuussa 1991 tutkimuksen mukaan [...] prosenttia.
c) Korvauksen laskemisen perustana oleva pääoma
(134) Kokonaissopimuksen erään pöytäkirjamuistion mukaan korvaus on maksettava siitä osasta Wfa:n erityisvarausta, jonka WestLB keskimäärin käyttää vuosittain oman liiketoimintansa tukemiseen, ja ensimmäinen maksu on suoritettava vuonna 1993. WestLB ei kuitenkaan todellisuudessa maksa korvausta käytetystä vaan käytettävissä olevasta osasta eli siitä erityisvarauksen osasta, jota Wfa ei tarvitse oman liiketoimintansa tukemiseen.
(135) Niin sanottu loppupääoma eli se erityisvarauksen osa, jonka Wfa tarvitsee oman liiketoimintansa tukemiseen, ja 1,9 miljardia Saksan markkaa (970 miljoonaa euroa), joka on WestLB:n taseessa omana pääomana mutta jota BAKred ei ole hyväksynyt ydinpääomaksi, ei hyödytä WestLB:tä taloudellisesti, koska sillä ei näin ollen voi tukea riskiä sisältäviä aktiivisia liiketoimia. Taseessa näkyvä 1,9 miljardia Saksan markkaa (970 miljoonaa euroa) on vain arvonmäärityksen tuloksena saatu erotus. Koska luokitusyritykset ja markkinakokemusta omaavat sijoittajat kiinnittävät huomiota vain hyväksyttyyn määrään, kyseiset 1,9 miljardia Saksan markkaa (970 miljoonaa euroa) ovat WestLB:lle taloudellisesti merkityksettömiä. Yksikään yksityinen sijoittaja ei voi vaatia tästä markkinoilla korvausta, koska pankilla on aina muita mahdollisuuksia hankkia markkinoilta (esimerkiksi tavallisena käteisvarojen lisäyksenä) omaa pääomaa, joka hyväksytään ydinpääomaksi.
(136) Liittotasavallan hallituksen mukaan Wfa:n vastaava ja vastattava diskontataan vuosittain, jotta omaisuus voidaan näyttää nettomääräisenä WestLB:n taseessa. Koska saadut lyhennykset ja korot annetaan pitkällä aikavälillä uudelleen halpakorkoisina asuntorakennuslainoina asiakkaille, Wfa:n omaisuuden nimellisarvon kasvu on mahdollista, vaikka sen diskontattu arvo ja riskipainotettu arvo pienenevät.
d) Synergiaedut
(137) Saksan hallituksen antamien tietojen mukaan osavaltio odotti Wfa:n liittämisen tuottavan synergiaetuja, joiden vuotuinen määrä ylittäisi pitkällä aikavälillä 30 miljoonaa Saksan markkaa (15 miljoonaa euroa). Edut johtuisivat tukimenettelyn yksinkertaistumisesta ennen kaikkea tehtävien aikaisempien päällekkäisyyksien poistuessa, tiedonkulun yksinkertaistuessa ja nopeutuessa sekä koordinointitarpeen vähetessä. Wfa tarvitsee liittämisen jälkeen vähemmän henkilökuntaa eikä sen tarvitse enää suorittaa korvauksia töistä, jotka WestLB:n asuntorakentamisen tukiosasto teki aikaisemmin Wfa:n puolesta. Osavaltion odotusten ilmoitettiin täyttyneen ja Wfa:n liittämisen WestLB:hen olleen liiketaloudellisesti katsoen ainoa tapa, jolla nämä synergiaedut oli mahdollista saavuttaa. Lisäksi tapa, jolla synergiaedut saavutettiin, kuuluu EY:n perustamissopimuksen 295 artiklassa turvattuun osavaltion taloudellisen toimintavapauden piiriin.
(138) Saksan hallitus huomauttaa, että WestLB oli maksanut vuonna 1992 [...] Saksan markkaa ([...] euroa) Wfa:n työntekijöiden nykyisiä ja tulevia eläkesaatavia, mikä vähensi Wfa:lle tulevaisuudessa aiheutuvia menoja. Nämä maksut kuoletetaan WestLB:n kirjanpidossa 15 vuoden kuluessa [...] Saksan markan ([...] euron) vuotuisina erinä.
3 Vapautukset veroista
(139) Wfa:n vapauttamisen omaisuusverosta, elinkeinotoiminnan pääomaverosta ja yhteisöverosta ilmoitetaan johtuvan Saksan verojärjestelmästä. Wfa ja muut julkisoikeudelliset yritykset oli vapautettu veroista, koska ne eivät kilpailleet veronalaisten rahoituslaitosten kanssa, vaan valtio oli perustanut ne erityisiä tukitarkoituksia varten. Verovapauden vuoksi säästyneiden varojen ansiosta valtion tarvitsi osoittaa vähemmän tukea Wfa:n toimintaa varten. WestLB maksoi koko tuotostaan (siis myös Wfa:n omalla pääomalla tuetusta kilpailuun perustuvasta toiminnasta kertyvästä tuotosta) täydet verot eikä saanut Wfa:n verovapaudesta mitään taloudellista etua, koska se ei lisännyt ydinpääomaksi hyväksytyn pääoman määrää. Vaikka verovapaus nostaisikin hyväksytyn pääoman määrää, WestLB ei hyötyisi tästä, koska sen olisi tällöin maksettava erotuksesta kohtuullinen korvaus.
(140) Omaisuusveron ja elinkeinotoiminnan pääomaveron osalta omaisuutta voi verottaa vain kertaalleen ja verotuksen on tapahduttava omaisuuden välittömän käyttöönoton yhteydessä. Koska Wfa:n omaisuus on tässä välittömän käyttöönoton vaiheessa eli sitä asuntorakentamisen tukemiseen käytettäessä verovapaata, sitä ei voi enää verottaa myöhemmän, toissijaisen käyttöönoton yhteydessä. Tämä olisi Saksan laillisen verotusjärjestelmän vastaista. Sama koskee yksityisen verovapaan yksikön liittämistä yksityiseen pankkiin. Koska verovapauksista ei koidu WestLB:lle vastikkeetonta taloudellista hyötyä, ne eivät myöskään sisällä valtiontukea. Elinkeinotoiminnan pääomaveroa ja omaisuusveroa ei lisäksi ole vuodesta 1997-1998 alkaen enää kannettu, koska liittotasavallan perustuslakituomioistuin Bundesverfassungsgericht on päättänyt, että ne ovat perustuslain vastaisia.
4 Vapauttaminen velvoitteista
(141) Saksan hallitus ilmoittaa, että takausveloitteesta vapauttaminen esti osavaltion asuntorakentamisen tukirahaston jatkuvan supistumisen sille vuosittain kertyvien velvoitteiden vuoksi. Vapauttaminen ei vähennä osavaltion omaisuutta, sillä Wfa:n lakkauttamisen yhteydessä sille siirtyisi yhtä suuri asuntorakentamisen tukirahasto. Koska Wfa:lta poistetut velvoitteet olisi pantu täytäntöön vain tällaisessa lakkauttamistapauksessa, ei takausvelvoitteesta vapauttaminen muuttanut osavaltion taloudellista kokonaistilannetta. Osavaltio on loppujen lopuksi vain luopunut itseensä kohdistuvasta vaatimuksesta.
(142) Kun BAKred arvioi Wfa:n oman pääoman määrää, se oli ottanut vapauttamisen velvoitteista huomioon, ja arvion perusteella WestLB maksoi kohtuullista korvausta. Siten takausvelvoitteesta vapauttaminen ei ollut tuottanut WestLB:lle minkäänlaista taloudellista hyötyä.
5 Huomautukset asianomaisten huomautuksista
(143) Kummankin pannkiyhdistyksen huomautuksista Saksan hallitus väittää, että yleisluontoisia syytöksiä ei ollut perusteltu tosiseikoilla eikä luottolaitosten esittämillä WestLB:n toimintaa markkinoilla koskevilla konkreettisilla kanteluilla. Eräässä huomautuksista esitetty kysymys viranomaisvastuusta ja takaajan vastuusta ei liittynyt tarkasteltavana olevaan tapaukseen ja sitä olisi käsiteltävä muussa yhteydessä.
(144) BdB:n huomautuksesta Saksan hallitus toteaa, ettei Wfa:n liittäminen ollut tilapäisratkaisu, vaan perustui pitkään strategiseen harkintaan, jonka tavoitteena oli erityisesti Wfa:n tehokkuuden lisääminen. Tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole tapausta, jossa valtion tekemä investointi terveeseen ja kannattavasti toimivaan yritykseen olisi katsottu valtiontueksi. BdB:n tarkoittama tapaus koskee yrityksiä, joiden toiminta on ollut tappiollista. Koska WestLB on perustamisestaan lähtien tuottanut aina voittoa, markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta ei voida soveltaa tähän tapaukseen. Tätä kantaa tukee tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jossa kyseistä periaatetta ei ole koskaan sovellettu terveisiin ja kannattaviin yrityksiin. Yksityinenkään sijoittaja ei aina käytä perusteena odotettavissa olevaa tuottoa, vaan ottaa huomioon muita strategisia näkökohtia. Myönnettäessä tukia yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteiden uudistamiseksi on otettava huomioon muita perusteita kuin korotettaessa kannattavan yrityksen pääomaa. Valtion tekemiä investointeja ei voida arvioida käyttäen perusteena yksinomaan sitä, onko alan keskimäääräinen kannattavuus saavutettu. Muutoin jokainen investointi, jonka valtio tekee keskimääräistä alhaisempaa kannattavuutta osoittavaan pankkiin, olisi valtiontukea, samalla kun yksityisten sijoittajien investoinnit samaan yritykseen olisivat mahdollisia. Sijoittajat eivät perusta toimintaansa alan keskimääräiseen kannattavuuteen, vaan tulevaisuudenodotuksiin.
(145) Valtiontukia koskevat säännöt oikeuttavat tutkimaan vain Wfa:n omaisuuden siirron ehdot mutta ei kyseisen omaisuuden erityispiirteitä, jotka ovat EY:n perustamissopimuksen 295 artiklan suojaamia. Koska mainittu artikla turvaa Wfa:n omaisuuden erityisluonteen, WestLB:hen liitettyä Wfa:n pääomaa ei voi verrata tavanomaiseen käteisen oman pääoman lisäykseen. Myös siviilioikeuden piiriin kuuluva säätiö voitaisiin siirtää Wfa:n tavoin ilman, että tämä muuttaisi tuottojen sidottua käyttötarkoitusta.
(146) Wfa:n pääoman riskirakennetta ajatellen on erotettava osavaltion rooli WestLB:n omistajana ja Wfa:n erityisvarauksen sijoittajana. Wfa:n pääoman sijoittajana osavaltion riski on pienempi, koska WestLB:n osakkaiden välillä on sovittu, että erityisvarausta käytetään sisäisesti vasta toissijaisena vakuutena. Osavaltion riski Wfa:n pääoman sijoittajana rajoittuu siirrettyyn omaisuuteen eikä ylitä sitä, vaikka BdB näin väittää.
(147) Saksan hallitus väittää, että BdB:n esittämät (ja puolueettoman asiantuntijan lausuntoon perustuvat) tuottolaskelmat olivat virheellisiä ja esittää tämän käsityksensä tueksi vastakkaisen lausunnon, joka on laadittu WestLB:n toimeksiannosta. Viimeksi mainitun lausunnon mukaisesti suurimmat virheet johtuvat väärästä laskentamenetelmästä (aritmeettinen keskiarvo geometrisen keskiarvon sijasta, compound annual growth rate) ja asiaan kuulumattomien investointikausien huomioon ottamisesta. Kun näiden virheiden vaikutus on korjattu, Saksan yksityisten suurpankkien kannattavuus supistuu 16,86 prosentista ennen veroja 7,0 prosenttiin. Vertailuarvon laskemisessa käytettyjä viittä saksalaista yksityistä pankkia ei myöskään voinut verrta WestLB:hen, koska niiden pääasiallinen liiketoiminta oli toisenlaista. Vertailukelpoisia pankkeja käyttäen suoritetussa vertailussa oman pääoman tuotto aleni 5,8 prosenttiin. BdB:n lausunnossa tarkasteltiin lisäksi tähän tarkoitukseen soveltumatonta ajanjaksoa 1982-1992, johon sisältyi kaksi pörssikurssien äkillistä nousukautta. Lyhyempää ajanjaksoa soveltaen kannattavuusluvut laskisivat vielä enemmän.
(148) Hallitus torjuu BdB:n väitteet, että puuttuva maksuvalmius ei aiheuttaisi jälleenrahoituskustannuksia, koska maksuvalmiusongelma oli jo otettu huomioon diskonttaamalla sen vaikutus Wfa:n pääoman nimellisarvosta. Liittotasavallan hallituksen mukaan tämä diskonttaus ei liittynyt millään tavoin maksuvalmiuteen vaan yksinomaan siihen, että Wfa:n omaisuus koostui suurimmaksi osaksi korottomista ja halpakorkoisista pitkäaikaisista vastaavista ja vastattavista. Liittotasavallan hallitus torjuu myös väitteen, jonka mukaan jälleenrahoituskustannuksetkin huomioon ottaen tuottavuuden alentaminen vain 2,7 prosentilla ennen veroja olisi perusteltua. BdB:n tämän väitteensä tueksi esittämä asiantuntijalausunto oli virheellinen, koska siinä sekoitetaan harhaanjohtavasti pankin pankkitoiminnastaan saamat tuotot ja ulkopuolisen sijoittajan saamat tuotot. BdB:n lausunnossa käytetään lisäksi lähtökohtana bruttotuottoa, vaikka oikeastaan pitäisi vertailla nettotuottoja, ja 6,35 prosenttia on aivan liian alhainen korkotaso. Oikea taso olisi vuoden 1991 lopussa voimassa ollut Saksan pitkäaikaisten valtionobligaatioiden korko (8,26 prosenttia). Tästä Saksan hallitus esitti ulkopuolisen konsulttiyrityksen laatiman oman lausuntonsa.
(149) Synergiaedut koituvat yksinomaan Wfa:n, ei WestLB:n hyävksi, kun kaksinkertainen työ ja rinnakkaiset hallintoyksiköt poistettiin (WestLB:n entisen asuntorakentamisosaston siirto). Synergiaedut ovat näin ollen täysin riippumattomia Wfa:n ja WestLB:n taloudellisesta, organisatorisesta ja henkilöstöllisestä erillisyydestä. Niiden ansiosta osavaltio pystyi vähentämään Wfa:lle antamaansa taloudellista tukea, ja ne johtuivat suoraan Wfa:n liittämisestä WestLB:hen.
(150) Taseesta ilmenevän Wfa:n erityisvarauksen ja BAKred:in pankkivalvonnallisesti hyävksymän pääoman ero on ilmoitettu ulkopuolisille selvästi ymmärrettävällä tavalla. Velkojan kannalta pankkivalvonnallisesti hyväksymätön pääoma ei ole vakuuskelpoinen. Koska WestLB:lle oli taloudellista hyötyä vain siitä osasta, jota se pystyi käyttämään pankkitoimintansa tukena, osavaltio ei voinut vaatia korvausta loppupääomasta.
(151) BAKred oli ottanut Wfa:n pääomaa arvioidessaan huomioon velvoitteista vapauttamisen, ja tällä perusteella WestLB maksoi korvausta. Wfa:n vapauttaminen takausvelvoitteista ei vaikuttanut osavaltion taloudelliseen kokonaistilanteeseen. Verovapauskaan ei tuottanut etua WestLB:lle.
V ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ
(152) Toimenpiteen arvioimiseksi valtiontukia koskevien perustamissopimuksen määräysten mukaisesti on ensiksi tutkittava, onko toimenpide EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
1 Valtion varat ja tietyn yrityksen suosiminen
(153) Kuten edellä on todettu, Wfa oli julkisoikeudellinen laitos, jonka ainoa osakas oli Nordrhein-Westalenin osavaltio ja jonka tehtävänä oli asuntorakentamisen tukeminen myöntämällä halpakorkoisia ja korottomia lainoja. Osavaltio vastasi sen kaikista sitoumuksista viranomaisvastuulla ja takaajan vastuulla. Wfa:n toiminnan pääasiallinen rahoituslähde, osavaltion asuntorakentamisrahasto, muodostui siihen vuosittain osavaltion talousarviosta osoitetuista varoista ja asuntorakentamislainojen korkotuotoista.
(154) Jos tällainen valtion omaisuus, jolla on kaupallista arvoa, siirretään korvauksetta jollekin yritykselle, on syytä olettaa, että kysymyksessä ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtion varat.
(155) Tutkiessaan sitä, suosiiko valtion varojen siirtämien julkiselle yritykselle kyseistä yritystä ja voiko se näin ollen merkitä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, komissio soveltaa niin sanottua markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta. Tuomioistuin on hyväksynyt tämän periaatteen lukuisissa oikeustapauksissa (ja on myös kehittänyt sitä edelleen). Tämän periaatteen mukainen arvointi suoritetaan jäljempänä V osan 3 luvussa. Jos kysymyksessä on valtiontuki, WestLB:tä eli EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yritystä suositaan yksiselitteisesti.
2 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(156) Rahoituspalveluiden vapautumisen ja rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen seurauksena on yhteisön pankkialan herkkyys kilpailun vääristymiselle lisääntynyt. Nykyisin tätä kehitystä nopeuttaa vielä talous- ja rahaunionin syntyminen, jonka myötä rahoituspalvelumarkkinoilla vielä jäljellä olevat kilpailun esteet poistetaan.
(157) Vuoden 1997 toimintakertomuksensa mukaan WestLB pitää itseään yleispankkitoimintaa kansainvälisesti harjoittavana liikepankkina, säästökassojen keskuspankkina ja osavaltion sekä kuntien pankkina. Se kuvaa itseään eurooppalaiseksi pankkiryhmäksi, joka palvelee suurasiakkaita ja toimii maailman rahoitusalan ja talouden tärkeimmissä keskuksissa. Sen ulkomaisen toiminnan painopiste on Euroopassa, jossa sillä on tytäryhtiöitä, konttoreita ja edustuksia kaikissa tärkeissä maissa. Maailmanlaajuisesti WestLB-konserni on omin toimipistein edustettuna yli 35 maassa.
(158) Nimestään, perinteistään ja laissa määrätyistä tehtävistään huolimatta WestLB ei ole millään muotoa paikallinen tai alueellinen pankki. Sen läsnäoloa Euroopassa ja kansainvälisillä markkinoilla kuvattiin jo II osan 1 luvussa. Ulkomainen liiketoiminta tuotti vuonna 1997 48 prosenttia pankin konsolidoimattomista tuotoista. Vuoden 1997 toimintakertomuksen mukaan pankin kasvu kyseisenä vuotena johtuu ennen kaikkea ulkomaantoimintojen laajentamisesta.
(159) Näin on kiistatta selvää, että tarjotessaan pankkipalveluja WestLB kilpailee Euroopan muiden pankkien kanssa Saksan ulkopuolella ja - koska Euroopan muiden maiden pankit toimivat Saksassa - myös Saksassa. Kahden jäsenvaltion pankkiyhdistykset ovat vahvistaneet tämän huomautuksissaan. Näin ollen on osoitettu, että WestLB:lle myönnettävät tuet vääristävät kilpailua ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(160) Lisäksi on korostettava, että luottolaitoksen oma pääoma ja sen harjoittama pankkitoiminta ovat hyvin läheisessä yhteydessä keskenään. Pankki voi toimia ja laajentaa taloudellista toimintaansa vain, jos sillä on riittävä hyväksytty oma pääoma. Koska WestLB sai valtion toimenpiteen avulla tällaisen vakavaraisuutta tukevan oman pääoman, toimenpide vaikutti välittömästi sen liiketoimintamahdollisuuksiin.
3 Markkinataloussijoittajaa koskeva periaate
(161) Arvioidessaan, sisältääkö yrityksen julkisen osakkaan toteuttama pääomatoimenpide valtiontukea, komissio soveltaa niin sanottua markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta. Komissio on käyttänyt tätä periaatetta useissa tapauksissa ja tuomioistuin on hyväksynyt sen ja kehittänyt sitä edelleen monissa päätöksissään(33). Periaate mahdollistaa komissiolle kuhunkin tapaukseen vaikuttavien erityisten seikkojen huomioon ottamisen, jollaisia voivat olla esimerkiksi holdingyhtiön tai yritysryhmän noudattamat tietyt strategiat tai ero sijoittajan lyhyen ja pitkän aikavälin etujen välillä. Markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta sovelletaan myös tarkasteltavana olevassa asiassa.
(162) Kyseisen periaatteen mukaisesti valtiontueksi ei katsota pääoman osoittamista yrityksen käytettäväksi ehdoilla, joilla "tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja olisi valmis sijoittamaan varoja yksityiseen yritykseen"(34). Rahoitustoimenpide on erityisesti katsottava soveltumattomaksi markkinataloussijoittajalle, jos yrityksen rahoitustilanne on sellainen, että tavanomaista tuottoa (osinkojen tai arvonnousun muodossa) ei ole odotettavissa kohtuullisen ajan kuluessa(35).
(163) Tiettyä tapausta arvioidessaan komission on luonnollisesti käytettävä perusteina tietoja, jotka olivat sijoittajan käytettävissä sen tehdessä kyseistä rahoitustoimenpidettä koskevan päätöksen. Toimivaltaiset viranomaiset tekivät vuonna 1991 päätöksen Wfa:n siirrosta. Näin ollen komission on arvioitava toimenpidettä tuolloin käytettävissä olleiden tietojen ja kyseisenä ajankohtana vallinneiden taloudellisten ja markkinoihin liittyvien olosuhteiden perusteella. Tässä päätöksessä annettuja myöhempiä vuosia koskevia tietoja käytetään osoittamaan vain siirrosta WestLB:n asemalle aiheutuneita seurauksia eikä niillä ole tarkoitus perustella tai kyseenalaistaa toimenpidettä jälkeen päin.
(164) Saksan hallitus muistutti komissiota siitä, että tapausta on tutkittava vain siirtoa koskevan päätöksen ajankohtana, vuoden 1991 lopussa, vallinneiden olosuhteiden perusteella ja että myöhemmät tapahtumat on jätettävä huomiotta. Tämän mukaan komissio ei voisi ottaa huomioon, että BAKred hyväksyi ydinpääomaksi vain 4 miljardia Saksan markkaa (2,05 miljardia euroa) vaaditun 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) sijasta, eikä sitä, että vuonna 1993 sovittiin 0,6 prosentin korvauksesta. Siirron tapahtuessa ei sovittu korvauksen suuruudesta, vaikka osavaltio ja WestLB olivat yhtä mieltä Wfa:n 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) arvosta. Tämän vuoksi komissio pitää tarpeellisena ottaa toimenpidettä arvioidessaan huomioon olosuhteet myös silloin, kun korvaus vahvistettiin lopullisesti.
(165) Komissio ei ole samaa mieltä Saksan hallituksen ja WestLB:n kanssa siitä, että markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta ei voi soveltaa terveeseen ja kannattavaan yritykseen ja että tämä perustuisi tuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Periaatteen tähänastinen soveltaminen pääasiassa vaikeuksissa oleviin yrityksiin ei rajoita sen soveltamista mainittuun ryhmään kuuluviin yrityksiin.
(166) Yrityksille saa myöntää rakenneuudistustukia vain, jos rakenneuudistussuunnitelma johtaa yrityksen elinkelpoisuuden palautumiseen eli niin sanottuun tavanomaiseen tuottavuuteen niin, että tukea saanut yritys voi jatkaa toimintaansa omin voimin, koska markkinataloussijoittaja voi hyväksyä tämän markkinoilla tavanomaisen tuoton. Tapauksissa, joissa tuomioistuin on joutunut päättämään tämänkaltaisista asioista, se ei ole koskaan asettanut kyseenalaiseksi sitä, että komissio on asettanut vaatimukseksi täysin tavanomaista markkinatuottoa vastaavan tuoton eikä vain kustannukset kattavaa tai symbolista tuottoa.
(167) Ei ole olemassa sääntöjä, joiden mukaisesti yrityksen voitollisuus sulkisi ennalta pois mahdollisuuden, että pääoman ohjaaminen siihen voi sisältää valtiontukea. Vaikka yritys tuottaa voittoa, markkinataloussijoittaja voi kieltäytyä sijoittamasta siihen (lisää) pääomaa, jos se ei voi odottaa sijoittamalleen pääomalle kohtuullista tuottoa (osinkojen tai arvonnousun muodossa). Jos yritys ei sijoitusajankohtana tuota odotetun suuruista kohtuullista voittoa, markkinataloussijoittaja vaatisi toimenpiteitä tuottavuuden parantamiseksi. Siten markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta on sovellettava samalla tavoin kaikkiin julkisiin yrityksiin riippumatta siitä, tuottaako niiden toiminta voittoa vai tappiota.
(168) Pääoman todennäköisen tuoton kohtuullisuus riippuu taas siitä, mitä markkinataloussijoittaja voi odottaa saavansa vertailukelpoisista sijoituksista, joiden riski on kyseisen sijoituksen kanssa verrannollinen. On oletettavissa, että yritys, jonka tulokset ovat jatkuvasti huonot eivätkä osoita paranemisen merkkejä, ei ole pitkällä aikavälillä elinkelpoinen. Uudet sijoittajat hylkäisivät yrityksen vaatimuksen lisäpääoman saamisesta ja nykyiset sijoittajat vetäytyisivät lopulta yrityksestä - kärsien tarvittaessa tappioitakin - sijoittaakseen pääomansa kannattavampiin kohteisiin. Komissio onkin huomauttanut tiedonannossaan jäsenvaltioille valtiontukia koskevien sääntöjen soveltamisesta julkisiin yrityksiin, että verratessaan valtion toimintaa markkinataloussijoittajan toimintaan se tutkii yrityksen taloudellisen tilanteen ajankohtana, jona lisäpääoman ohjaamisesta yritykseen on päätetty "erityisesti tapauksissa, joissa yrityksen toiminta ei ole tappiollista"(36).
(169) Lisäksi on otettava huomioon, että "terveet ja kannattavat yritykset" ei tarkoita samaa kuin tappiota tuottamattomat yritykset. Yrityksiä, jotka tuottavat vain vähäistä voittoa tai eivät tuota sen paremmin voittoa kuin tappiotakaan, ei voida tosiasiallisesti pitää terveinä ja kannattavina. On kieltämättä vaikea määritellä, mitä "keskimääräinen kannattavuus" tarkoittaa, koska tähän vaikuttavat useat tekijät, esimerkiksi yrityksen toimialasta johtuva riski. Yritykset, joiden voitot ovat kuitenkin tietyn ajan kuluessa jatkuvasti vastaavan riskirakenteen omaavien yritysten voittoja alhaisemmat, ovat pitkällä aikavälillä pakotettuja väistymään markkinoilta, kuten edellä jo todettiin. Saksan hallituksen ja WestLB:n kanta johtaisi tilanteeseen, jossa valtio voisi EY:n perustamissopimuksessa määrätyistä valtiontukia koskevista säänöistä välittämättä sijoittaa yrityksiin, joiden tilikauden voitto on yhden euron suuruinen.
(170) Komission tehtävä ei varmasti ole ryhtyä järjestelmällisesti välittömiin toimenpiteisiin, jos julkisen yrityksen kannattavuus jää keskimääräistä alhaisemmaksi. Myös yksityisten yritysten toiminta on välillä keskimääräistä huonommin kannattavaa (on loogista, että keskiarvosta esiintyy poikkeamia kumpaankin suuntaan). Tavanomainen markkinoilla toimiva yritys pyrkisi kuitenkin sellaisessa tapauksessa parantamaan kannattavuuttaan, uudistamaan rakenteitaan ja toteuttamaan muita vastaavia toimenpiteitä, jotta tilanne ei jäisi pysyväksi. Markkinoilla toimivat sijoittajat odottavat tässä suhteessa riittävien toimenpiteiden toteuttamista.
(171) Kuten edellä on todettu, olisi erotettava toisistaan myös nykyiset ja uudet sijoitukset, koska sijoituspäätösten lähtökohdat - mutta eivät perusperiaatteet - ovat erilaiset. Sijoituksen jo tehnyt sijoittaja voisi olla valmiimpi hyväksymään lyhytaikaisesti alhaisemman (tai jopa negatiivisen) tuoton, jos se odottaa tilanteen paranevan. Sijoittaja voisi varmasti myös korottaa sijoitustaan heikohkosti tuottavaan yritykseen mutta jättäisi tämän tekemättä, ellei se odottaisi tilanteen pitkällä aikavälillä paranevan ja kohtuullisen tuoton olevan saavutettavissa. Jos se toisaalta odottaa, että riskin ja tuoton suhde on epäedullisempi kuin vertailukelpoisten yritysten osalta, se harkitsee sijoitustensa vetämistä pois. Uuden investoinnin osalta sijoittajan valmius hyväksyä alhaisempi tuotto on mahdollisesti alusta alkaen vähäisempi(37). Kuten edellä on jo todettu, periaatteet ovat kaikissa päätöstilanteissa samat: sijoituksen pitkällä aikavälillä odotettavissa olevan tuoton (riski ja muut tekijät huomioon ottaen) on oltava vähintään yhtä korkea kuin vertailukelpoisten sijoitusten tuotto. Jos näin ei ole, yritys ei pysty hankkimaan tarvitsemiaan varoja eikä voi siksi olla pitkällä aikavälillä elinkelpoinen.
(172) WestLB:n käsityksen mukaan kysymys siitä, onko pankki tuottanut siirtoa edeltävinä vuosina keskimääräistä voittoa, voidaan periaatteessa jättää vastaamatta, jos kohtuullisesta kiinteästä korvauksesta on sovittu ja jos kannattavuus näyttää pitkällä aikavälillä korvauksen saamiseksi riittävältä. Tästä voidaan olla periaatteessa samaa mieltä. Kuitenkin olisi otettava myös huomioon, että kannattavuus riippuu pitkällä aikavälillä siitä, saavuttaako yritys omalle pääomalleen keskimääräisen tuoton.
(173) Markkinatalouden olosuhteissa toimivan sijoittajan todennäköinen käyttäytyminen huomioon ottaen on yhdentekevää, että myös muiden pankkien oli vakavaraisuutta koskevan direktiivin määräysten kiristymisen vuoksi hankittava lisäpääomaa. Direktiivissä ei velvoiteta pankkeja hankkimaan lisäpääomaa. Siinä vahvistetaan vain pääoman vähimmäisosuus suhteessa riskipainotettuun vastaavaan, siinä siis asetetaan oikeudellinen vaatimus siitä, mikä on välttämätöntä pankin elinkelpoisuudelle. Tämä tarkoittaa, että markkinataloussijoittaja olisi mahdollisesti kehottanut pankkiaan muuttamaan riskirakennettaan uusien vakavaraisuusvaatimusten täyttämiseksi eikä olisi korottanut pankin pääomaa. Tämä olisi suoraan supistanut pankin liiketoimintaa ja pienentänyt sen osuutta markkinoista.
(174) Jos julkinen osakas päättää, että pääoman ohjaaminen pankille on asianmukaista omaa pääomaa koskevien vaatimusten täyttämiseksi, on kysyttävä, olisivatko pääomaa käytettäväksi annettaessa vallinneet erityiset olosuhteet olleet markkinataloussijoittajan hyväksyttävissä. Jos pääomatoimenpide on vakavaraisuusvaatimusten täyttämiseksi välttämätöntä, markkinataloussijoittaja voisi olla valmis toteuttamaan kyseisen toimenpiteen jo tekemiensä sijoitusten arvon säilyttämiseksi. Se vaatisi kuitenkin sijoittamalleen uudelle pääomalle kohtuullisen tuoton. Markkinataloussijoittaja odottaisi todennäköisesti suurempaa tuottoa tehdessään pääomasijoituksen pankkiin, jonka pääoma on käytetty loppuun ja joka tarvitsee kipeästi uutta pääomaa, koska siihen kohdistuu tällaisessa tilanteessa myös suurempi riski.
(175) Markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen nojalla ydinkysymys on, olisiko tällainen sijoittaja osoittanut WestLB:lle Wfa:n omaisuuden erityispiirteitä vastaavaa pääomaa samoin ehdoin erityisesti sijoituksesta todennäköisesti saatavan tuoton vuoksi. Tätä kysymystä tarkastellaan jäljempänä.
a) EY:n perustamissopimuksen 295 artikla
(176) Saksan hallituksen käsityksen mukaan Nordrhein-Westfalenin osavaltion ei tarvinnut harkita WestLB:n yksityistämistä tämän oman pääoman vahvistamiseksi, osavaltiolla oli periaatteellinen oikeus vapaasti liittää Wfa WestLB:hen synergiaetujen saavuttamiseksi eikä osavaltiolla ollut yhteisön lainsäädännön nojalla velvollisuutta ottaa huomioon mahdollisuutta Wfa:n liittämisestä yksityiseen luottolaitokseen. Tästä voidaan olla samaa mieltä. Saksan hallitus esittää lisäksi, että Wfa:n julkisoikeudellinen tehtävä palvelee yleistä taloudellista etua eikä Wfa 295 artiklan nojalla näin ollen ole komission valvonnan alainen.
(177) Mikäli julkiset laitokset hoitavat yksinomaan julkisia tehtäviä eivätkä kilpaile kaupallisten yritysten kanssa, niihin ei sovelleta kilpailusääntöjä. Tilanne on toinen, jos toiminta vaikuttaa kilpailuun. EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan tarkoituksena on määrätä toimintatavoista tilanteissa, joissa poikkeaminen kilpailusäännöistä voi alla tarpeen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen turvaamiseksi. EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa käsitellään jäljempänä V osan 6 luvussa. Toisaalta perustamissopimuksessa turvataan 295 artiklan mukaisesti eri jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmien koskemattomuus, mikä ei kuitenkaan oikeuta rikkomaan perustamissopimuksessa määrättyjä kilpailusääntöjä.
(178) Saksan viranomaiset ja WestLB väittävät, että koska asuntorakentamistukilaissa on määrätty Wfa:n omaisuuden sitomisesta käyttötarkoitukseensa, kyseisiä varoja ei voi käyttää kannattavasti muulla tavoin kuin liittämällä ne samankaltaiseen julkisoikeudelliseen laitokseen. Siten siirto WestLB:hen oli kaupallisesti katsoen järkevin tapa käyttää tätä omaisuutta. Niinpä mikä tahansa siirrosta maksettu korvaus, eli mikä tahansa Wfa:n pääomasta saatava lisätuotto olisi riittävä osoittamaan siirron markkinataloussijoittajaa koskevan periaatteen mukaiseksi. Tätä väitettä ei voida pitää oikeana. Voi pitää paikkansa, että Wfa:n pääoman liittäminen WestLB:hen ja WestLB:n sen ansiosta saama mahdollisuus käyttää osa Wfa:n pääomasta vakavaraisuutensa vahvistamiseen oli taloudellisesti järkevin menettely. Jäsenvaltioilla on oikeus käyttää julkisia varoja toimivaltaansa kuuluviin julkisiin tarkoituksiin ja olla vaatimatta tässä yhteydessä voittoa tai vaatia sitä tavallista vähemmän. Komissio ei kyseenalaista jäsenvaltioiden oikeutta perustaa erityisrahastoja yleiseen taloudelliseen etuun liittyvien tehtävien täyttämiseksi. Jos kuitenkin julkista rahaa ja muita varoja käytetään hyväksi kaupallisissa, kilpailuun perustuvissa toiminnoissa, markkinoilla sovellettavia sääntöjä on noudatettava. Tämä tarkoittaa sitä, että valtion päättäessä käyttää julkisiin tarkoituksiin varattua omaisuutta (myös) kaupallisesti sen on vaadittava tästä markkinaehtojen mukainen korvaus.
b) Toimenpiteen erityisluonne
(179) Ohjatessaan edellä kuvatulla siirrolla WestLB:lle tämän tarvitsemaa ydinpääomaa osavaltion viranomaiset päätyivät noudattamaan pääoman lisäysmenettelyä, jonka piirteet olivat hyvin erikoiset. Perusajatuksena oli fuusioida erityistä tehtävää hoitava yleishyödyllinen luottolaitos (Wfa) tavalliseen kilpailuperiaatteella toimivaan liikepankkiin yleishyödyllisen laitoksen (vakavaraisuutta koskevien sääntöjen kannalta) ylimääräisen pääoman käyttämiseksi kilpailuperiaatteella toimivan laitoksen tarpeisiin. Siirretty omaisuus pysyi samalla sidottuna alkuperäiseen tarkoitukseensa. Näin valittiin laitosta laitoksen sisällä merkitsevä ratkaisu, jossa Wfa:n omaisuus muodostaa riippumattoman ja suljetun kierron siten että Wfa:lle kertynyt ylijäämä koituu vain sen hyväksi ja jää sen haltuun.
(180) Komissio ei tunne ennakkotapauksia, joissa pääoma olisi korotettu tällaisen "vaillinaisen fuusion" avulla, sikäli kuin tällä voisi olla tukisääntöjen kannalta merkitystä. Jos jäsenvaltio päätyy nyt tarkasteltavana olevan kaltaiseen ratkaisuun, asia on komission käsityksen mukaan kuitenkin tutkittava tarkoin sen selvittämiseksi, mitkä ovat ratkaisun rahoitukselliset ja taloudelliset vaikutukset laitoksen kilpailuperiaatteella toimivaan osaan. Vain näin voidaan estää se, ettei ulospäin suljettuja rakenteita käytetä EY:n perustamissopimuksessa määrättyjen valtiontukia koskevien sääntöjen kiertämiseksi. On arvioitava, missä määrin yrityksen kilpailuperiaatteella toimiva osa hyötyy taloudellisesti omaisuuden liittämisestä erillisistä kierroista huolimatta.
(181) Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että tapauksen monimutkaisuus ja sen kanssa suoraan vertailukelpoisten vapailla markkinoilla toteutettujen omaisuuden siirtojen puuttuminen tekevät arvioinnin suhteellisen vaikeaksi. Tämän vuoksi komissio on käyttänyt tietojen keräämiseen ja tapauksen analysointiin paljon aikaa. Lisäksi se on antanut ulkopuoliselle asiantuntijalle tehtäväksi laatia omaisuuden siirtoa ja siitä maksettavaa markkinoilla kohtuullisena pidettävää korvausta koskevan lausunnon. Vasta kaikkien käytettävissä olevien tietojen ja huolellisten tutkimusten jälkeen komissio on lopulta tehnyt päätelmänsä ja tämän päätöksen.
c) Omistusrakenne säilyy ennallaan
(182) Jos markkinataloussijoittaja sijoittaa pankkiin pääomaa, se vaatii itselleen kohtuullisen osuuden pankin voitoista. Yksi tapa varmistaa tämä on muuttaa pankin omistussuhteita. Näin sijoittaja voi saada asianmukaisen osuuden pankin osingoista ja sen parantuneiden tuottomahdollisuuksien ansiosta mahdollisesti tapahtuvasta avoimesta ja piilevästä arvonnoususta. Yksi keino varmistaa käytettäväksi annetun pääoman kohtuullinen tuotto olisi näin ollen ollut lisätä osavaltion osuutta WestLB:ssä pääoman määrää vastaavasti edellyttäen, että pankin kokonaiskannattavuus vastaa tavanomaista tuottoa, jota markkinataloussijoittaja odottaa sijoitukselleen. Näin ei olisi tarvinnut pohtia kysymystä siitä, onko 0,6 prosentin korvaus kohtuullinen. Osavaltio ei ole kuitenkaan valinnut tätä toimintatapaa.
(183) WestLB:n osuuksien jakaminen uudelleen ei ollut Saksan viranomaisten mukaan omaisuudensiirtotoimenpiteen erityisluonteen vuoksi mahdollista, ja syynä olivat ennen kaikkea suljetun kierron järjestelmä ja WestLB:n omistajien keskenään sopima osavaltion (vain sisäisesti voimassa oleva) etuotto-oikeus Wfa:n netto-omaisuuteen WestLB:n konkurssitilanteessa.
(184) Tässä tapauksessa osavaltion olisi kuitenkin pitänyt markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta noudattaen vaatia pääomasta kohtuullinen korvaus jossakin muussa muodossa. Jos osavaltio luopuu tavanomaisen markkinakäytännön mukaisesta korvauksesta, se ei toimi markkinataloussijoittajan tavoin ja myöntää WestLB:lle edun, joka sisältää valtiontukea.
d) Korvauksen laskemisen pääomaperusta
(185) Saksan hallituksen ja WestLB:n käsityksen mukaan vain sillä osalla hyväksytystä ydinpääomasta, jota WestLB voi käyttää kaupallisen toimintansa tukemiseen, on pankille taloudellista arvoa ja näin ollen osavaltio voi vaatia korvausta vain tästä osasta. BdB väittää, että riski kohdistuu koko 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) määrään ja siksi korvaus on maksettava tästä määrästä. Hyväksytystä 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) ydinpääomasta suoritettavan korvauksen olisi oltava eri suuruinen kuin 1,9 miljardin Saksan markan (970 miljoonan euron) loppumäärästä suoritettava korvaus.
(186) Komission neuvonantajat tukevat BdB:n arviota oletuksesta, että Wfa:n arvo määritettiin sen omaisuuden siirtyessä osavaltiolta WestLB:lle 5,9 miljardiksi Saksan markaksi (3,032 miljardiksi euroksi) ja näin ollen markkinataloussijoittaja vaatisi periaatteessa korvauksen tästä arvosta, riippumatta myöhemmistä tapahtumista kuten BAKred:in antamasta hyväksynnästä pääomalle (tai vain osalle siitä) ydinpääomana. Pääomasijoituksesta maksettavan korvauksen määrittämisessä ovat ratkaisevia vain investointipäätöksen ajankohtana vallitsevat olosuhteet eivätkä myöhemmin seuraavat tapahtumat. Komission neuvonantajat myöntävät kuitenkin, että omaisuuden siirto olisi tapahtunut toisin, jos siinä olisi noudatettu tavanomaisia markkinaehtoja.
(187) Komission mielestä omaisuuden siirtotapahtuman etenemisestä voi todella saada sen käsityksen, että WestLB:n taseessa näkyvästä koko pääomasta maksettaisiin yhtä suuri korvaus. Ensin siirrosta päätettiin ja se toteutettiin, sitten BAKred:iä pyydettiin hyväksymään Wfa:n erityisvaraus ydinpääomaksi, ja vasta lähes kaksi vuotta siirtopäätöksen jälkeen vahvistettiin korvaus. Tavanomaisin markkinaehdoin ei mikään pankki olisi kuitenkaan suostunut ottamaan Wfa:ta 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) arvoisena taseeseensa ja maksamaan tästä määrästä yhdenmukaista korvausta selvittämättä ensin, hyväksyykö pankkivalvontaviranomainen tämän määrän ydinpääomaksi. Kuten myös komission ulkopuoliset asiantuntijat ovat korostaneet, järkevästi toimiva sijoittaja ei varmasti toimisi tällä tavoin eli suostuisi huomattavaan pääoman lisäykseen sopimatta etukäteen asianmukaisesta korvauksen määritystavasta. Komission käsityksen mukaan tapaukseen liittyvät erityisolosuhteet selittävät kuitenkin tapahtumien kulun. Osavaltiolla oli pankkiin pitkäaikaiset taloudelliset suhteet ja se oli tämän pääomistaja. Omistajia oli vain muutamia (kaikki julkisia osakkaita), mikä merkitsee käytännössä, että läpinäkyvyyttä ja avoimuutta tarvitaan vähemmän kuin tilanteessa, jossa yrityksellä on suuri määrä (ns. ulkopuolisia) osakkaita tai jos yritys on noteerattu pörssissä. Näiden erityisolosuhteiden vuoksi oli mahdollista päättää omaisuuden siirrosta ja vahvistaa lopullinen korvaus vasta, kun Wfa:n pääoman todellinen käyttökelpoisuus kilpailuun perustuvassa toiminnassa oli selvillä.
(188) Kohtuullisen korvauksen vahvistamiseksi oli erotettava toisistaan Wfa:n erityisvarauksen eri osat sen perusteella, mitä hyötyä niistä oli WestLB:lle. WestLB:n taseeseen omaksi pääomaksi merkittiin 5,9 miljardia Saksan markkaa (3,02 miljardia euroa). BAKred hyväksyi ydinpääomaksi 4 miljardia Saksan markkaa (2,05 miljardia euroa). Näistä varoista vain 2,5 miljardia Saksan markkaa (1,28 miljardia euroa) mahdollistavat WestLB:lle toimintojensa laajentamisen, ja tätä osuutta olisi käytettävä osavaltiolle maksettavan korvauksen ensisijaisena perustana. Loput 1,5 miljardia Saksan markkaa (770 miljoonaa euroa) hyväksytystä ydinpääomasta näkyvät taseessa, mutta ne tarvitaan Wfa:n asuntorakentamisen tukitoiminnan perustaksi. Taseessa näkyy 1,9 miljardia Saksan markkaa (970 miljoonaa euroa), mutta tätä määrää ei ole hyväksytty käytettäväksi vakavaraisuuden tukemiseen. Näin ollen WestLB:n taseessa näkyvä määrä, jota ei kuitenkaan voi käyttää pankin kilpailuun perustuvien liiketoiminta-alueiden laajentamiseen, on 3,4 miljardia Saksan markkaa (1,74 miljardia euroa).
(189) Omalla pääomalla ei ole kuitenkaan merkitystä yksinomaan pankkivalvonnan kannalta. Taseessa näkyvä oma pääoma antaa pankin rahoittajille myös kuvan sen vakaudesta ja vaikuttaa näin ehtoihin, joilla pankki voi hankkia vierasta pääomaa. Saksan hallituksen ja WestLB:n väitteiden vastaisesti velkojat ja luokitusyritykset ottavat huomioon hyväksytyn oman pääoman lisäksi myös pankin taloudellisen ja rahoituksellisen kokonaistilanteen. Hyväksytyt omat varat ovat vain osa tällaista analyysia, jolla pankin luotettavuus arvioidaan. Osavaltio ja WestLB vahvistivat 5,9 miljardia Saksan markkaa (3,02 miljardia euroa) todennäköiseksi arvoksi, joka Wfa:sta olisi mahdollista saada myytäessä se ulkopuoliselle ostajalle. Ellei tämä arvio olisi ollut kohtuullinen, eivät WestLB:n tilintarkastajat olisi hyväksyneet sen kuulumista taseeseen. BAKred:in hyväksymä 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) määrä perustuu valvontaviranomaisen hyvin varovaiseen arvioon. On syytä huomauttaa, että myös BAKred:in toimeksiannosta tehdyssä arviossa Wfa:n arvon vaihteluväli on 4 miljardista Saksan markasta (2,05 miljardista eurosta) 5,4 miljardiin Saksan markkaan (2,76 miljardiin euroon). Näin ollen mahdollinen velkoja katsoo 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) kokonaismäärän rahojensa vakuudeksi, mikä parantaa WestLB:n luottokelpoisuutta. Tämä omaisuuden siirron myönteinen vaikutus pankin luotettavuuteen todettiin myös Wfa:ta koskevassa arvioinnissa, jonka WetLB teetti vuonna 1992. Koska 3,4 miljardin Saksan markan (1,74 miljardin euron) määrää ei voi käyttää liiketoiminnan laajentamiseen, vaan se parantaa velkojien pankkia kohtaan tuntemaa arvostusta, voidaan sen taloudellista merkitystä - vaikka se näkyykin pankin taseessa omana pääomana - pitää tässä suhteessa vähintään takaukseen verrattavana.
(190) Koska myös 3,4 miljardin Saksan markan (1,74 miljardin euron) määrästä on näin ollen WestLB:lle taloudellista hyötyä, markkinataloussijoittaja olisi vaatinut siitä korvauksen. Tämä korvaus jää varmasti alhaisemmaksi kuin WestLB:lle hyödyllisemmästä 2,5 miljardin Saksan markan (1,28 miljardin euron) määrästä maksettava korvaus, koska sitä voidaan käyttää vakavaraisuutta koskevien sääntöjen mukaisesti myös kilpailuun perustuvan liiketoiminnan laajentamista tukevana oman pääoman perustana.
e) Kohtuullinen korvaus pääomasta
(191) Taludellisesti eri arvoisilta pääomasijoituksilta odotetaan erilaista tuottoa. Tutkittaessa, onko sijoitus tavanomaisen markkinataloussijoittajan hyväksyttävissä, on siten käytettävä perusteena kyseisen pääomansiirron taloudellista erityisluonnetta ja käytettäväksi asetetun pääoman arvoa WestLB:lle.
(192) Alun perin kantelija väitti, että kyseinen toimenpide merkitsi Nordrhein-Westfalenin osavaltion myöntämää valtion takausta WestLB:n sitoumuksille. WestLB näyttää kuitenkin siirretyn pääoman taseessaan omana pääomana, ja BAKred hyväksyi omia varoja koskevan direktiivin mukaiseksi ydinpääomaksi 4,0 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) määrän, josta WestLB voi käyttää kilpailuun perustuvan liiketoimintansa tukemiseen 2,5 miljardia Saksan markkaa (1,28 miljardia euroa). EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukainen johdonmukainen arviointi pääoman siirrosta edellyttää, että se luokitellaan periaatteessa pääoman lisäykseksi ja että siitä vaaditaan tällaista toimenpidettä vastaava korvaus. Samaa pääomaan kohdistuvaa toimenpidettä ei voi pitää pankkivalvonnan kannalta pääoman lisäyksenä ja EY:n perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten kannalta takauksena. Tämä periaatteellinen luokittelu ei kuitenkaan estä komissiota rinnastamasta sitä osaa tästä pääomasta, jota WestLB ei voi käyttää "tavanomaisen" oman pääoman tavoin, takaukseen voidakseen laskea kohtuullisen korvauksen ja kyseisen pääomanosan erityisluonteen vuoksi.
i) Vertailu muihin oman pääoman instrumentteihin
(193) Saksan hallitus väittää, että koska suora vertailu muihin liiketoimiin ei ole mahdollinen, kohtuullisen korvauksen laskeminen käytettäväksi annetusta pääomasta olisi selvitettävä vertaamalla omaisuuden siirtoa erilaisiin markkinoilla tavanomaisiin oman pääoman instrumentteihin. Saksan hallitus on esittänyt tästä ulkopuolisen tahon laatimat lausunnot, joiden sisältö on jo kuvattu edellä ja joissa on päädytty siihen, että Wfa:n pääomaa voidaan parhaiten verrata voitto-osuustodistuksiin, perpetual preferred stock -osuuksiin ja äänettömiin osakkuuksiin.
(194) Komission käsityksen mukaan Wfa:n liittämistä WestLB:hen on toimenpiteen erityisluonteen vuoksi vaikea verrata mihinkään markkinoilla olevaan instrumenttiin. Vaikka siirto muistuttaisikin joiltakin osin tiettyjä instrumentteja, jokaisessa instrumentissa on kuitenkin niin monia eroja, että kaikkien vertailujen pätevyys jää rajalliseksi. Saksan hallituksen esittämät lausunnot eivät lisäksi ole myöskään aivan täydellisiä, koska jotkin asiaan liittyvät instrumentit, esimerkiksi äänettömät osakkuudet, jätetään käsittelemättä.
(195) On merkillepantavaa, että liittotasavallan hallituksen vertailussa esille ottamia instrumentteja käytetään tavallisesti vain hyvin rajallisessa määrin pankin omien varojen lisäämiseen. Ne ovat täydentäviä instrumentteja, joilla täydennetään niin sanottua oman pääoman ydintä, joka koostuu pääasiassa peruspääomasta ja vapaista varauksista. Wfa:n omaisuuden siirron ansiosta WestLB:n vakavaraisuuden laskemisessa käytetyt omat varat kasvoivat 5,09 miljardista Saksan markasta (2,6 miljardista eurosta) 9,09 miljardiin Saksan markkaan (4,65 miljardiin euroon), eli lisäys oli 80 prosenttia. Jos huomioon otetaan vain 2,5 miljardin Saksan markan (1,28 miljardin euron) korotus, jota WestLB voi käyttää liiketoimintansa tukemiseen, tämä merkitsee edelleen omien varojen kasvua 50 prosentilla. Sekamuotoisia instrumentteja on tavallisesti käytetty kattamaan vain korkeintaan 20 prosentin osuutta. WestLB:n pääoman lisääminen samalla tavoin - ja pysyvästi - ei olisi ollut mahdollista millään vertailussa käytetyllä instrumentilla(38).
(196) Niin kutsuttu Baselin komitea korosti vuonna 1998 sekamuotoisten oman pääoman instrumenttien käytännössä toissijaista luonnetta, joka koskee myös (ainakin joidenkin kansallisten viranomaisten taholta) periaatteessa ydinpääomaksi hyväksyttyjä sekamuotoisia instrumentteja. Komitea päätti, että kyseisen kaltaiset instrumentit (niin kutsuttu lower tier-l capital) saivat tulevaisuudessa muodostaa ydinpääomasta enää korkeintaan 15 prosenttia, toisin sanoen enintään 0,6 prosenttiyksikköä vaaditusta 4 prosentin ydinpääomasta. Tämä vuonna 1998 tehty päätös ei voi luonnollisesti vaikuttaa Wfa:n omaisuuden liittämistä WestLB:hen ja tästä vaadittua korvausta koskevaan alkuperäiseen arvioon. Päätös vahvistaa kuitenkin sen, että luottolaitokset tarvitsevat lujan ydinpääomaperustan voidakseen käyttää sekamuotoisia oman pääoman instrumentteja. Wfa:n pääoma ei ole pankkivalvonnan kannalta sekamuotoista pääomaa vaan perusmuotoista omaa pääomaa. On myös huomautettava, että luokitusyritykset olivat jo aikaisemmin painostaneet jonkinlaiseen vapaaehtoiseen pidättyvyyteen näiden instrumenttien käyttämisessä oman pääoman osana, mikä oli havaittavissa kyseisten laitosten tätä osuutta kohtaan osoittamasta suuresta mielenkiinnosta. Baselin komitean reaktiossa ilmenevät myös valvontaviranomaisten ja markkinoiden eli rahoitusmaailman huoli näiden instrumenttien merkityksen lisääntymisestä.
(197) Tässä yhteydessä on myös syytä korostaa, että vuonna 1991, kun Wfa:n siirrosta WestLB:hen päätettiin, ja vuonna 1993, kun WestLB:n oli alettava noudattaa tuolloin voimaan tulleita omaa pääomaa koskevia kiristyneitä vaatimuksia, Saksassa ei ollut vielä käytettävissä sitä suhteellisen laajaa sekamuotoisten oman pääoman instrumenttien valikoimaa ydinpääoman ja täydennyspääoman tarpeisiin, joka on nyt useiden maiden luottolaitosten käytettävissä. Joitakin näistä instrumenteista on kehitetty vasta sen jälkeen ja joitakin oli jo olemassa, mutta niitä ei hyväksytty Saksassa. Käytännössä käytettävissä olevat ja käytetyt instrumentit olivat pääasiassa voitto-osuustodistuksia ja toissijaisia sitoumuksia (molemmat täydennyspääomaa, jälkimmäinen instrumentti on hyväksytty vasta vuodesta 1993 alkaen). Näin ollen Wfa:n pääoman vertaaminen tällaisiin sekamuotoisiin instrumentteihin, joista useimmat on kehitetty myöhemmin ja joista osa oli käytettävissä vain muissa maissa, ei ole vakuuttavaa. Myös Saksan hallitus itse hylkää (välillisesti) tällaisen vertailun, kun se esittää, että komission olisi arvioitava tapausta päätöksen tekemisen ajankohtana vuoden 1991 lopussa vallinneen tilanteen pohjalta.
(198) Saksan hallituksen lausunnossa esitetään WestLB:n konkurssin mahdollisuus niin epätodennäköisenä, että tämä riski voidaan jättää käytännössä huomiotta. Tämän ajattelutavan tiukka noudattaminen merkitsisi sitä, ettei sijoittaja, joka tekee sijoituksen turvallisena pidettyyn yritykseen, saisi vaatia rahoilleen minkäänlaista riskittömien valtion obligaatioiden tuoton ylittävää riskilisää. Tämä ei varmasti vastaa markkinatodellisuutta. Vaikka tietyn pääomasijoituksen konkurssiriski voi olla hyvin alhainen, markkinataloussijoittaja ottaa sen kuitenkin huomioon. Se vaatii tällaisista sijoituksista pankkeihin kuten muihinkin niin sanottuihin varmoihin osuuksiin selkeän lisän.
(199) Saksan hallituksen suorittamassa vertailussa lähimpinä vertailukohteina käytettyjen oman pääoman instrumenttien eli perpetual preferred shares -osuuksien ja voitto-osuustodistusten osalta on korostettava joitakin erityispiirteitä. Perpetual preferred shares -osuudet kuuluvat joissakin maissa ydinpääomaan, mutta Saksassa niitä ei toistaiseksi sellaiseksi tunnusteta. Voitto-osuustodistukset kuuluvat vain täydennyspääomaan, kun taas Wfa:n pääomalla on ydinpääoman asema. Tämän vuoksi WestLB hyötyy Wfa:n pääomasta paljon enemmän, koska se antaa sille mahdollisuuden hankkia enintään samansuuruisen täydennyspääoman (esimerkiksi voitto-osuustodistuksina) ja laajentaa näin oman pääomansa perustaa. Jos tappiollisten vuosien jälkeen seuraisi jälleen voitollisia vuosia, voitto-osuustodistusten määrä korotettaisiin nimellisarvoonsa ennen Wfa:n pääomaa. Lisäksi Wfa:n pääoma on WestLB:n käytettävissä ilman minkäänlaista aikarajoitusta, kun taas voitto-osuustodistukset annetaan tavallisesti kymmeneksi vuodeksi. On muistutetava vielä uudelleen siitä, että pääoman lisäys on epätavallisen suuri ja että mahdollisten menetysten merkittävyys on suhteutettava tähän. Koska Wfa:n osuus pankin pääomasta on suhteellisen suuri, suurehkojen tappioiden ilmetessä se jouduttaisiin ottamaan käyttöön suhteellisen pian.
(200) Kaikkien edellä esitettyjen syiden perusteella komissio katsoo, että Wfa:n pääoman erityispiirteiden vuoksi Saksan hallituksen tekemä vertailu sekamuotoisiin oman pääoman instrumentteihin ei sovellu käytettäväksi kyseisestä pääomasta maksettavan kohtuullisen korvauksen määrittämisperustana(39).
(201) Wfa:n pääoman ja muiden oman pääoman instrumenttien suhteesta BdB väittää, että WestLB:n osakkaiden keskinäisessä kokonaissopimuksessa vahvistettu toissijaisuusperiaate rajoittaa kolmannen osapuolen asemaa ja on siten mitätön; siinä sovitaan, että Wfa:n erityisvarausta saa käyttää WestLB:n mahdollisten tappioiden kattamiseen vasta toissijaisesti muun WestLB:n oman pääoman jälkeen. Saksan hallituksen ja WestLB:n perustelut voidaan kuitenkin hyväksyä siltä osin, että sopimus koskee yksinomaan Wfa:n erityisvarauksen suhdetta osakkaiden käytettäväksi osoittamaan muuhun ydinpääomaan eli konkreettiseen peruspääomaan ja varauksiin, mutta tarkoituksena ei ole toissijaistaa Wfa:n pääomaa täydennyspääomaan kuten voitto-osuustodistuksiin ja toissijaisiin sitoumuksiin nähden.
ii) Maksuvalmiutta rajoittavat tekijät
(202) Maksuvalmiutta rajoittavia tekijöitä koskevat Saksan hallituksen ja WestLB:n perustelut voidaan periaatteessa hyväksyä. Tavanomainen pääomasijoitus pankkiin sekä parantaa maksuvalmiutta että vahvistaa oman pääoman perustaa, joka on pankkivalvonnan kannalta välttämätön liiketoiminnan laajentamiseksi. Jotta pääoman voisi käyttää täysin hyväkseen, toisin sanoen laajentaa sen sataprosenttisesti riskipainotettua vastaavaa kertoimella 12,5 (eli 100 jaettuna 8 prosentin vakavaraisuussuhdeluvulla), pankin on hankittava rahamarkkinoilta 11,5-kertainen jälleenrahoitus. Yksinkertaisemmin sanoen tästä pääomasta 12,5-kertaisena saatujen ja 11,5-kertaisena maksettujen korkojen erotus vähennettynä pankin muilla kuluilla (esimerkiksi hallintokuluilla) antaa tulokseksi oman pääoman tuoton(40). Koska Wfa:n pääoma ei paranna välittömästi WestLB:n maksuvalmiutta - siirretty omaisuus ja Wfa:n kaikki tuotot on lailla määrätty käytettäväksi asuntorakentamisen edistämiseen -, WestLB:lle aiheutuu pääoman koko määrää vastaavat ylimääräiset rahoituskustannukset, jos se turvautuu rahoitusmarkkinoihin hankkiakseen varat, jotka se tarvitsee hyödyntääkseen oman pääoman lisäyksen tarjoamat liiketoimintamahdollisuudet kokonaan eli laajentaakseen riskipainotteisen omaisuutensa pääomaan nähden 12,5-kertaiseksi (tai säilyttääkseen nykyisen omaisuutensa tämän suuruisena)(41). Näiden lisäkustannusten vuoksi, joita tavanomaisesta omasta pääomasta ei aiheudu, on kohtuullisen korvauksen selvittämiseksi tehtävä niitä vastaava vähennys. Markkinataloussijoittaja ei voi odottaa saavansa pääomastaan samaa korvausta kuin sijoittaessaan käteispääomaa.
(203) WestLB:n ja Saksan hallituksen kannasta poiketen komissio katsoo kuitenkin, että koko jälleenrahoituskorkoa ei ole otettava huomioon. Jälleenrahoituskustannukset ovat yrityksen toimintakuluja ja vähentävät siten sen verotettavaa tuloa. Siksi pankin nettotulos ei pienene ylimääräisen koron määrää vastaavalla määrällä. Osa näistä kuluista näet tasoittuu pienemmän yhteisöveron ansiosta. Vain nettokustannukset on otettava huomioon WestLB:lle siirretyn pääoman erityisluonteesta aiheutuvana lisäkustannuksena. Komissio myöntää kuitenkin yleisesti, että WestLB:lle aiheutuu maksuvalmiuteen liittyviä kustannuksia, joiden suuruus vastaa verotuksen jälkeisiä jälleenrahoituskustannuksia.
(204) Laskelman pohjana käytettävän koron osalta asianomaiset ovat yhtä mieltä siitä, että pitkäaikainen riskitön korko (Saksa valtion obligaatiot, joiden laina-aika on kymmenen vuotta) oli vuoden 1991 lopussa 8,26 prosenttia. Kahdelle Saksan liittotasavallan obligaatiolainalle, joiden maturiteetti on 30 vuotta ja jotka oli laskettu liikkeeseen 1986, noteerattiin kyseisenä ajankohtana 7,8 ja 7,6 prosentin jälkimarkkinakorot. WestLB ilmoitti, että sen rahoitusrakenteesta johtuvat jälleenrahoituskustannukset olivat omaisuuden siirron tapahtuessa [...] prosenttia. Menettelyn aikana WestLB ja Saksan hallitus mainitsivat useissa asiakirjoissa ja keskusteluissa jälleenrahoituskustannuksiksi 7,0 ja 7,5 prosenttia(42). Ottaen huomioon nämä korot ja olettaen, että WestLB hankki pitkäaikaisia varoja tasoittaakseen (myös pitkällä aikavälillä käytettävissä olevan) Wfa:n ydinpääoman maksuvalmiutta koskevat rajoitukset, vaikuttaa perustellulta pitää kohtuullisena korkona Saksan liittotasavallan obligaatioiden 8,26 prosentin korkoa. Myös Saksan hallituksen esittämässä korvauksen suuruutta koskevassa lausunnossa tämä sama arvo mainitaan kohtuullisena pitkän aikavälin jälleenrahoituskorkona. Saksan veroastetta soveltaen nettorahoituskustannuksiksi saadaan näin ollen 4,2 prosenttia.(43). Jälleenrahoituskustannuksia ei missään tapauksessa voida hyväksyä yksityisten pankkien kustannuksia korkeammiksi, koska luottokelpoisuudeltaan AAA-luokkaan kuuluvan WestLB:n maksamien korkojen pitäisi kaikesta päätellen olla keskimääräistä alhaisemmat.
(205) On myös syytä muistuttaa, että BdB hyväksyi kantelussaan Saksan hallituksen ja WestLB:n perustelut ja katsoi myös, että kohtuullista korvausta selvitettäessä olisi tehtävä WestLB:n jälleenrahoituskustannusten suuruinen vähennys. BdB kyseenalaisti nämä perustelut vasta myöhemmin, viralliseen menettelyyn liittyvän kuulemisen yhteydessä. Komissio katsoo kuitenkin, että ottaen huomioon Wfa:n tuottojen säilyttämisen Saksan hallituksen väitteen mukaisella tavalla suljetussa kierrossa ei maksuvalmius siirry WestLB:n liiketoiminta-alueelle.
iii) Kohtuullinen korvaus 2,5 miljardin Saksan markan (1,28 miljardin euron) määrästä
(206) Kohtuullinen korvaus käytettäväksi asetetusta omasta pääomasta voidaan epäilemättä laskea periaatteessa usealla eri tavalla. Saksan hallitus ja WestLB ehdottavat capital asset pricing model -menetelmän noudattamista ja Wfa:n erityisvarauksen riskilisän laskemista mutta riskittömän peruskoron jättämistä maksuvalmiutta rajoittavien tekijöiden vuoksi huomiotta. BdB ja komission ulkopuoliset asiantuntijat väittävät, että lähtökohtana olisi käytettävä pankkialan tavanomaista sijoitustuottoa, joka olisi sitten mukautettava toimenpiteen monia erityispiirteitä vastaavasti.
(207) Capital asset pricing model -menetelmä on kehitetty osakesalkkunsa hyvin hajauttaneen sijoittajan olevien osakkeiden arvon määrittämiseksi. Nyt tarkasteltavana oleva sijoituspäätös oli sen sijaan ainutkertainen eikä koskenut hajautettuun osakesalkkuun sisältyvää tiettyä osaketta. On myös kysyttävä, olivatko WestLB:n neuvonantajat todella tehneet parhaan mahdollisen valinnan niiden kahden pankin osalta, joita ne käyttävät WestLB:n beetakertoimen määrittämisessä, koska WestLB on paljon monimutkaisempi ja toiminnaltaan kansainvälisempi kuin kyseiset kaksi pankkia. Kummankin menettelytavan pitäisi periaatteessa kuitenkin johtaa samankaltaisiin tuloksiin.
(208) Kuten myös Saksan hallituksen toimittamissa asiakirjoissa todetaan, jotkin kokeneetkin sijoittajat nojautuvat tavallisesti aikaisempien vuosien lukuihin arvioidessaan todennäköisiä tulevia tuottoja. On kuitenkin korostettava, että markkinataloussijoittaja tekee päätöksensä ennen kaikkea tuotto-odotusten eikä aikaisempien tulosten perusteella.
(209) Komissio on tutkimuksessaan ottanut huomioon omien kokemustensa lisäksi useita investointipankkien ja konsulttiyritysten lausuntoja ja tutkimuksia oman pääoman ja investointien tosiasiallisista ja odotettavissa olevista tuotoista ja myös eri asianomaisten toimittamat huomautukset. Näiden tietojen, asiaa koskevien kokemustensa, markkinatilastojen ja aikaisempien, valtion käytettäväksi antamaa pääomaa koskevien päätöstensä perusteella(44) komissio käyttää arviointinsa lähtökohtana tälle oman pääoman luonteiselle sijoitukselle siirron tapahtuma-aikana odotettua verojen jälkeistä(45) 12 prosentin vähimmäistuottoa(46). On syytä uudelleen muistuttaa, että aikaisemmat keskimääräiset tuotot ovat vain yksi sijoittajan sijoituspäätökseen vaikuttava tekijä. Todellisuudessa sijoittajat toimivat tulevia tuottoja koskevien odotustensa mukaisesti. Tällöin tavoitteena ei ole yksinomaan keskimääräinen tuotto, vaan sijoittavat pyrkivät - kuhunkin sijoitukseen liittyvä riski huomioon ottaen - jopa korkeampaan tuottoon. Siksi yritysten on käytännössä saatava sijoittajat vakuuttuneiksi siitä, että ne kykenevät tuottamaan saamalleen pääomalle vähintään keskimääräisen koron. Jos yritys ei pysty täyttämään vähintään keskimääräistä tuottoa koskevia odotuksia, sijoittaja harkitsee sijoittamista toiseen yritykseen, jonka näkymät ovat suotuisammat. Osavaltio ei todennäköisesti ole pohtinut tällaisia muita mahdollisuuksia. Sijoittajan tällaisia päätöksiä ja arvioita ei voida asettaa jälkikäteen kyseenalaiseksi vedoten markkinoilla kyseisen päätöksen jälkeen tapahtuneeseen todelliseen kehitykseen perustuviin tietoihin.
(210) Kyseiseen toimenpiteeseen liittyvät kolme näkökohtaa ovat kuitenkin ratkaisevia selvitettäessä kohtuullista korvausta, ja ne on otettava asianmukaisesti huomioon: ensiksi se tosiasia, että omaisuuden siirto merkitsee hyvin laajaa pääomasijoitusta yritykseen, joka tarvitsee huomattavan määrän pääomaa, jonka tuotto on alhainen ja jolla ei ole rakenneuudistussuunnitelmaa, toiseksi uusien osuuksien ja niihin liittyvän äänioikeuden puuttuminen ja kolmanneksi kyseessä on pysyväluonteinen sijoitus noteeraamattomiin osuuksiin (eli mahdollisuus vetää pääoma myöhemmin pois yrityksestä puuttuu).
(211) Siirretyn omaisuuden suuri määrä ja sen vakavaraisuusmääräysten kannalta ratkaiseva vaikutus WestLB:lle on edellä jo mainittu. Vuonna 1991 WestLB oli voitollinen, mutta sen tuotto jäi muiden pankkien keskimääräistä tuottoa alhaisemmaksi. Tämän vuoksi markkinatalouden olosuhteissa toimiva sijoittaja olisi Wfa:n pääoman suhteellisesti ja absoluuttisesti suuren määrän huomioon ottaen vaatinut sijoituksestaan merkittävän lisätuoton(47).
(212) Wfa:n liittäminen WestLB:hen lisäsi osavaltiolle WestLB:n maksukyvyttömyystilanteessa aiheutuvaa riskiä. Kuitenkaan liittäminen ei lisännyt osavaltion äänivaltaa WestLB:ssä. Äänivallasta luopuessaan sijoittaja luopuu myös vaikutusmahdollisuudesta pankin johdon tekemiin päätöksiin. Ottaessaan suuremman riskin ilman, että siihen liittyy vastaavaa vaikutusvallan lisäystä yrityksessä, tavanomainen markkinataloussijoittaja vaatisi vastapainoksi (vaikka riskiä lieventäisivät muiden osakkaiden kanssa tehdyt sisäiset sopimukset) sijoituksestaan suuremman korvauksen. Tilannetta voidaan verrata äänioikeudettomiin osakkeisiin. Niiltä maksetaan tavallisesti suurempi osinko kuin kantaosakkeilta. Markkinataloussijoittaja vaatisi korvauksen luopuessaan vaikutusmahdollisuuksista(48).
(213) Tavallisesti sijoittaja voi myydä markkinoilla minkä tahansa mainituista eri typpisistä oman pääoman instrumenteista ja päättää siten sijoituksensa. Wfa:n omaisuuden siirtoon liittyvien erityisolosuhteiden vuoksi osavaltiolla ei ole tätä mahdollisuutta. Tämä tosiasia ei vaaranna osavaltion julkista tehtävää asuntorakentamisen tukemisessa eikä Wfa:n omaisuuden sitomista samaan tarkoitukseen. Tilanne on kuitenkin sellainen, että vaikka osavaltio haluaisi jälleen erottaa asuntorakentamisen tukijärjestelmänsä WestLB:stä esimerkiksi siksi, että se pitää muuta rakennetta tämän julkisen tehtävän hoitamiseksi tehokkaampana, se ei voi näin tehdä. Osavaltio näet menettää ainakin osittain hallintaoikeutensa asuntorakentamisrahastoon. Koska sijoitus on tällä tavoin sidottu, samassa asemassa oleva markkinataloussijoittaja vaatisi sijoituksestaan suuremman korvauksen.
(214) Osakkeiden suhteen korvaus riippuu suoraan yrityksen tuloksesta ja ilmenee pääasiassa osinkona sekä osuutena yrityksen arvonnoususta. Osavaltio saa kiinteän korvauksen, jonka suuruuden pitäisi vastata kumpaakin näistä tavanomaisen pääomanlisäyksen korvauksista. Voidaan väittää, että osavaltion WestLB:n tulokseen liittyvän korvauksen sijasta saama kiinteä korvaus on etu, jolla korvauksen alentaminen voidaan perustella. Tällaisen kiinteän korvauksen tosiasiallinen edullisuus vaihtelevaan, voitosta riippuvaiseen korvaukseen nähden riippuu yrityksen toiminnan tuloksista. Jos tulokset ovat heikkoja, kiinteä korvaus merkitsee sijoittajalle etua, mutta jos tulokset ylittävät odotukset, siitä on sijoittajalle haittaa. Todellista kehitystä ei kuitenkaan voi käyttää sijoituspäätöksen arviointiperusteena jälkikäteen, sillä päätös on perustunut sijoittajan tiettyihin odotuksiin pankin tulevista tuloksista. Tarkasteltavana olevassa asiassa on myös otettava huomioon, että toiminnan ollessa tappiollista korvausta ei makseta ja että päätös mahdollisesti myöhemmin suoritettavista kasautuneista maksuista riippuu WestLB:stä. Tältä osin kiinteästä korvauksesta ei myöskään ole sijoittajalle etua. Kaikki nämä seikat huomioon ottaen komissio katsoo, että korvausta ei ole tästä syystä muutettava.
(215) Komission käsityksen mukaan markkinataloussijoittaja olisi vaatinut käytettäväksi asettamastaan pääomasta toimenpiteen esille tulleiden erityispiirteiden vuoksi markkinoilla tavanomaista tuottoa korkeamman tuoton. Komissio pitää tässä kohtuulliseksi katsottavana vähimmäismääränä 1,5 prosenttiyksikön korotusta(49).
(216) Kaikki edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen komissio päättelee, että kohtuullinen korvaus kyseisestä pääomasta olisi 9,3 prosenttia, eli 12 prosentin tavanomainen tuotto tästä sijoituksesta korotettuna 1,5 prosenttiyksiköllä toimenpiteen erityispiirteiden vuoksi ja vähennettynä 4,2 prosenttiyksiköllä rahoituskustannusten vuoksi, jotka aiheutuvat WestLB:lle siirretyn omaisuuden maksuvalmiuteen kohdistuvista puutteista.
(217) On myös syytä todeta, että siirretystä omaisuudesta maksettava korvaus sovitaan tavallisesti yrityksen ja sijoittajan kesken. Tässä tapauksessa WestLB:n maksettava korvaus sovittiin kuitenkin ilmeisesti WestLB:n osakkaiden kesken, mikä vaikuttaa epätavalliselta. Korvauksen suuruuden ei pitäisi riippua siitä, mitä muut osakkaat ovat valmiit hyväksymään, vaan osavaltiolle aiheutuvasta riskistä ja WestLB:lle koituvasta hyödystä. Saksan hallitus ei ole myöskään toimittanut mitään asiakirjoja korvausta koskevista neuvotteluista eikä sen suuruuden laskemisesta. Saksan hallituksen kanssa on varmasti syytä olla samaa mieltä sen väitteestä, että komission tukioikeudellisen arvioinnin kannalta ratkaisevaa on vain tulos eli korvauksen suuruus eikä tapa, jolla tulokseen on päädytty. Komission kannalta korvauksen määrittämistapa ja siihen vaikuttaneet seikat voivat kuitenkin antaa kuvan siitä, missä määrin osavaltio on noudattanut markkinataloussijoittajaa koskevaa periaatetta.
(218) WestLB:n osakkaat sopivat lisäksi, että korvaus vahvistettaisiin vasta, kun WestLB:n taloudelliset tulokset alkaen vuodesta 1992 olisivat käytettävissä. Komission käsityksen mukaan pankin taloudellisten tulosten ei pitäisi kuitenkaan vaikuttaa kiinteän korvauksen suuruuden määrittämiseen. Tällaisen korvauksen ei nimenomaan pitäisi riippua WestLB:n siirrosta pankille koituvasta mahdollisesta hyödystä. Markkinataloussijoittaja ei suostuisi kyseisen yrityksen huonompien tulosten perusteella hyväksymään alhaisempaa kiinteää korvausta. Tämä sopimus ei näin ollen anna kuvaa markkinataloussijoittajan toimintatavan noudattamisesta.
(219) Komission alustavien tutkimusten aikana kantelija ja WestLB neuvottelivat tavoitteenaan löytää ratkaisu ilman EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaista menettelyä, toisin sanoen löytää yhteisesti hyväksyttävä tapa määrittää markkinoita vastaava korvaus. Nämä neuvottelut eivät johtaneet tulokseen. Näiden neuvottelujen aikana WestLB ehdotti kuitenkin, että osavaltiolle annettaisiin jo voimassa olevan 0,6 prosentin kiinteän korvauksen lisäksi oikeus saada kohtuullinen korvaus Wfa:n omaisuuden siirron WestLB:lle mahdollistaman liiketoiminnan laajentamisen vuoksi saamasta arvon lisäyksestä siinä tapauksessa, että WestLB joutuisi selvitystilaan, toisin sanoen osavaltio saisi lisäosuuden vapaista ja käyttämättömistä varauksista. Tämän ehdotuksen sisältö viittaa siihen, että siirretyn omaisuuden arvo oli WestLB:lle tosiasiassa sovittua korvausta suurempi. Tällaisesta osuudesta nettoarvoon ei kuitenkaan sovittu. Markkinataloussijoittaja ei myöskään hyväksyisi tällaista kuvitteellista korvausta, koska se ei WestLB:n kaltaisen pitkäaikaisen sijoituskohteen tapauksessa koskaan pystyisi saamaan korvauksesta rahallista hyötyä, joten se olisi arvoton.
iv) Kohtuullinen korvaus 3,4 miljardin Saksan markan (1,74 miljardin euron) määrästä
(220) Kuten edellä on todettu, myös 3,4 miljardin Saksan markan (1,74 miljardin euron) oman pääoman osuudesta on WestLB:lle aineellista hyötyä ja sen taloudellinen arvo voidaan rinnastaa takaukseen tai vakuuteen. Tällaisen riskin ottava markkinataloussijoittaja vaatisi siitä vastineeksi kohtuullisen korvauksen.
(221) Komissio mainitsi EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään 0,3 prosentin koron, jonka Saksan hallitus oli ilmoittanut WestLB:n kaltaiselta pankilta perittäväksi kohtuulliseksi takauspalkkioksi. Tässä on kuitenkin otettava huomioon kaksi tekijää. Ensiksi 3,4 miljardia Saksan markkaa (1,74 miljardia euroa) on suurempi kuin vastaavilla pankkitakauksilla tavallisesti katettava määrä. Toiseksi pankkitakaukset liittyvät yleensä tiettyihin liiketoimiin ja ovat määräaikaisia. Wfa:n erityisvaraus on kuitenkin WestLB:n käytettävissä rajoittamattoman ajan. Kumpikin tekijä edellyttää korvauksen korottamista noin 0,5-0,6 prosenttiin. Koska takauspalkkiot luetaan tavallisesti liiketoiminnan kuluiksi ja siten supistavat verotettavaa tuottoa, mutta osavaltiolle Wfa:n pääomasta maksettava korvaus maksetaan voitosta verojen jälkeen, on korkoa mukautettava tätä vastaavasti. Kaikki edellä esitetyt seikat huomioon ottaen komissio katsoo, että 0,3 prosentin korvaus verojen jälkeen on kohtuullinen korvaus tällaisesta pääomasta.
v) Synergiaedut
(222) Saksan viranomaiset väittävät, että siirron varsinainen syy olivat mahdolliset synergiaedut eikä WestLB:n oman pääoman korottaminen. On aivan mahdollista, että keskustelut asuntorakentamisen tuen tehokkuudesta on aloitettu jo 1970-luvulla. Tästä pitkäaikaisesta keskustelusta huolimatta siirto kuitenkin tapahtui vasta vuonna 1991, kun WestLB:n pääomantarve pakotti sen julkiset omistajat ryhtymään asiassa toimeen. Asiakirjoista - erityisesti siirtoa koskevaan lakiin ja sen perusteluihin liittyvistä asiakirjoista tai osavaltion parlamentin keskustelupöytäkirjoista - käy kiistattomasti ilmi, että siirron todellinen tarkoitus oli luoda WestLB:lle vakavaraisuutta koskevien uusien määräysten mukainen oman pääoman perusta. Synergiaetuja pidettiin myönteisenä (sivu)vaikutuksena, mutta ne eivät varmasti olleet kyseisenä ajankohtana toimenpiteen varsinainen peruste.
(223) Saksan viranomaiset ja WestLB väittävät, että 2,5 miljardin Saksan markan (1,28 miljardin euron) määrästä saamansa 0,6 prosentin korvauksen lisäksi osavaltio saa vuosittain edukseen noin 30 miljoonan Saksan markan (15 miljoonan euron) synergiaedut, jotka johtuvat Wfa:n siirrosta ja sulauttamisesta sekä WestLB:n vastattavakseen ottamista Wfa:n 33 miljoonan Saksan markan (17 miljoonan euron) eläkkeenmaksuvelvoitteista. Synergiaetujen mukanaan tuomien säästöjen väitetään johtuvan Wfa:n yhdistämisestä WestLB:n entiseen asuntorakentamisen tukiosastoon, mikä on mahdollistanut osavaltion asuntorakentamisen tukemisesta vastaavan organisaation supistamisen ja henkilöstön määrän vähentämisen.
(224) Synergiaedut ovat tavallisia fuusion seurauksia. Tosin ei ole selvää, miten tällaiset synergiaedut sopivat yhteen osavaltion ilmoittaman suljetun kierron järjestelmän Wfa:n kilpailun ulkopuolelle jäävän luonteen kanssa. Sikäli kun synergiaedut olivat siirron jälkeen mahdollisia yksiköiden selvän erillisyyden jatkumisesta huolimatta ja johtuivat Wfa:n ja WestLB:n asuntorakentamisosaston yhdistämisestä, vaikka tämä jo aikaisemmin työskenteli yksinomaan Wfa:lle, on vaikea ymmärtää, miksei tällaisia synergiaetuja olisi ollut mahdollista saavuttaa myös ilman yhdistämistä.
(225) Jos Wfa:lle lisäksi koituu tällaisia synergiaetuja ja säästöjä, se hyödyttää kustannusten alenemisen muodossa asuntorakentamisen tukea (ja siten osavaltiota), mutta sitä ei voi pitää WestLB:n saamastaan ydinpääomasta maksamana korvauksena. Koska synergiaedut eivät vähennä siirretyn pääoman käytettävyyttä WestLB:n kannalta eivätkä lisää siirrosta WestLB:lle aiheutuneita kustannuksia, ei synergiaetujen pitäisi myöskään vaikuttaa sen korvauksen suuruuteen, jonka markkinataloussijoittaja voi vaatia pankilta tämän käytettäväksi asetetusta omasta pääomasta. Vaikka osavaltiolle olisi todellista hyötyä synergiaeduista, jokaisen kilpailijan olisi ollut käytettäväksi asetetusta omasta pääomasta maksettavan kohtuullisen korvauksen lisäksi pakko kilpailun vuoksi "maksaa" osavaltiolle pääomainstrumentista (Wfa:sta) tällainen vastaavien etujen muodossa oleva "korvaus".
(226) Sulauttamisesta aiheutuvat synergiaedut ilmenevät tavallisesti kummassakin yhteenliittymään osallistuvassa yrityksessä. On vaikea ymmärtää, miksi WestLB ei hyötyisi lainkaan näistä eduista.
(227) Jos WestLB oli suorittanut Wfa:n eläkkeenmaksuvelvoitteisiin liittyviä maksuja, jotka vähentävät Wfa:n vuotuisia kustannuksia, ei tällaisia maksuja voida pitää yhdistymisestä johtuvina synergiaetuina. Sen sijaan niitä voidaan pitää WestLB:n osavaltiolle suorittamana välillisenä korvauksena. Syntyvien etujen olisi liityttävä asuntorakentamisen tukitoimintaan ja lisättävä näin siihen käytettävissä olevia varoja.
(228) Siten komissio katsoo, että väitetyt synergiaedut eivät ole WestLB:n Wfa:n siirrosta maksamaa korvausta, mutta on valmis pitämään WestLB:n vuonna 1992 Wfa:n eläkekuluja varten maksamaa 33 miljoonan Saksan markan (17 miljoonan euron) määrää osana WestLB:n siirrosta maksamaa korvausta.
f) Tukiosuus
(229) Edellä esitettyjen laskelmien perusteella komissio katsoo, että markkinoilla tavanomaisen käytännön mukaisia ovat 9,3 prosentin korvaus verojen jälkeen laskettuna siitä pääoman osasta, jota WestLB voi käyttää liiketoimintansa tukemiseen eli 2,5 miljardista Saksan markasta (1,28 miljardista eurosta) vuoden 1993 lopussa, ja 0,3 prosentin korvaus verojen jälkeen laskettuna tämän osan ja WestLB:n taseessa omana pääomana näkyvän 5,9 miljardin Saksan markan (3,02 miljardin euron) välisestä erotuksesta eli 3,4 miljardista Saksan markasta (1,74 miljardista eurosta) vuoden 1993 lopussa.
(230) WestLB maksaa nykyisin 0,6 prosentin korvausta vain siitä määrästä, jota se voi käyttää liiketoimintansa tukemiseen. Tämä korvaus on maksettu ensimmäistä kertaa vuodelta 1993. Komissio hyväksyy edellä esittämällään tavalla WestLB:n Wfa:n eläkesaatavista vuonna 1992 suorittamat maksut osavaltiolle maksetuksi lisäkorvaukseksi.
(231) Tukiosuudeksi voidaan laskea erotus todellisten maksujen ja niiden maksujen välillä, jotka vastaisivat markkinaolosuhteita.
(232)
Taulukko 7: Laskelma tukiosuudesta
TAULUKON PAIKKA
4 Vapautukset veroista
(233) Kuten komissio on EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään todennut, valtiontuesta voi olla kyse myös silloin, kun tietty yritys on vapautettu tavanomaisesta verotuksesta, jonka alaisia sen kilpailijat ovat. Jos yrityksen rakenteeseen sisältyy toinen yksikkö, joka on yleishyödyllinen ja vapautettu veroista, on ryhdyttävä toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että verohelpotusten taloudelliset vaikutukset rajoittuvat yksinomaan yleishyödylliseen yksikköön eivätkä vaikuta kilpailuperiaatteella toimivaan yritykseen.
(234) WestLB:n ei tarvitse maksaa siirretystä omaisuudesta omaisuusveroa eikä elinkeinotoiminnasta kannettavaa pääomaveroa. Lisäksi Wfa:n liiketoiminta ei ole omaisuuden siirron jälkeenkään yhteisöverotuksen alaista. Saksan hallituksen käsityksen mukaan WestLB:tä ei ole tarkoitus suosia tämän verojärjestelyn avulla eikä sitä sillä myöskään suosita.
(235) Voittoja WestLB:n kilpailuun perustuvasta toiminnasta, jonka Wfa:n pääoman käyttö vakavaraisuuslaskelmissa mahdollistaa, verotetaan tavanomaisesti. Vain asuntorakentamisen tukitoiminnan voitot ovat verovapaita. Samoin vapautukset omaisuusverosta ja elinkeinotoiminnan pääomaverosta rajoittuvat asuntorakentamisen tukitoimintaan. Päättäminen siitä, onko Saksan määräyksiä yleishyödyllisten laitosten verovapaudesta rikottu, ei kuulu komissiolle, vaan se arvioi toimenpidettä yksinomaan EY:n perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten perusteella.
(236) Wfa:n vapauttaminen WestLB:n sisällä omaisuusverosta, yritystoiminnan pääomaverosta ja yhteisöverosta kasvattaa Wfa:n voittoa (tai supistaa sen tappiota), pienentää mahdollisuutta, että osavaltio joutuisi osoittamaan lisäpääomaa asuntorakentamisen tukeen, ja voi lisätä Wfa:n netto-omaisuutta. Koska Wfa tarvitsee vain tietyn osan tästä (laajennetusta) oman pääoman perustasta oman liiketoimintansa ydinpääomaksi, voi myös WestLB:n oman liiketoimintansa tukemiseen käytettävissä oleva osa ajan myötä kasvaa. Tämän osan kasvaessa kasvaa kuitenkin myös osavaltiolle maksettavan korvauksen perustana oleva määrä. Jos korvaus vahvistetaan kohtuullisen suuruiseksi, asuntorakentamisen tuen veroja koskevat vapautukset eivät johda kilpailun vääristymiseen WestLB:n hyväksi. Edellä esitettyjen laskelmien mukaisesti kohtuulliset korvaukset ovat 9,3 prosenttia ja 0,3 prosenttia.
5 Vapautus velvoitteista
(237) Saksan hallitus väittää, ettei takausvelvoitteesta vapauttaminen heikennä osavaltion taloudellista asemaa eikä merkitse Wfa:lle tai WestLB:lle koituvaa kilpailuetua. Koska Wfa:n omaisuus (osavaltion asuntorakentamisrahasto) ei siirron jälkeen enää pienene vuosittain kyseisen sitoumuksen määrää vastaavalla määrällä, tämä mahdollistaa Wfa:n lakkauttamisen yhteydessä suuremmat tuotot, jotka hyödyttäisivät osavaltiota. Lisäksi Saksan viranomaiset ilmoittavat, että ilman kyseistä vapautusta BAKred ei olisi hyväksynyt 4 miljardin Saksan markan (2,05 miljardin euron) määrää Wfa:n ydinpääomaksi.
(238) Komissio on Saksan viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, ettei takausvelvoitteesta vapauttaminen periaatteessa muuttanut osavaltion taloudellista asemaa. Osavaltion oli joka tapauksessa maksettava kyseisestä velvoitteesta johtuvat lyhennykset ja korot. Takausvelvoitteesta vapauttaminen nostaa Wfa:n nykyarvoa ja sen arvoa mahdollisessa lakkautustilanteessa. Julkisen omistajan julkiselle yritykselle myöntämä vapautus veloista voisi kuitenkin periaatteessa olla valtiontukea. Tässä tapauksessa kyseinen laitos ei kuitenkaan toimi kaupallisesti.
(239) On tosin todettava, ettei osavaltio siirron vuoksi enää pysty muuttamaan asuntorakentamispolitiikkaansa ja lakkauttamaan Wfa:ta. Ottaen huomioon Wfa:n pääoman toiminta WestLB:n omana pääomana ei osavaltio voi yksinkertaisesti ottaa tätä pääomaa pois. Komissio on siirrosta maksettavan korvauksen kohtuullista määrää laskiessaan ottanut huomioon tämän tilanteen.
(240) Takuuvelvoitteesta vapautuminen on varmasti nostanut Wfa:n arvoa. Koska WestLB:n maksettavaksi tuleva korvaus riippuu Wfa:n arvosta vapauttamisen jälkeen, eli kyseinen arvonnousu otetaan huomioon, ei vapautusta voida pitää WestLB:n etuna, kunhan korvaus vastaa markkinoilla vallitsevia olosuhteita.
6 Toimenpiteen yhdenmukaisuus EY:n perustamissopimuksen kanssa
(241) Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella voidaan todeta, että kaikki EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätyt perusteet täyttyvät ja että Wfa:n omaisuuden siirto sisältää näin ollen kyseisessä artiklassa tarkoitettuja valtiontukia. Tämän vuoksi on tutkittava, voidaanko tuen katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. On tosin syytä huomauttaa, ettei Saksan hallitus ole vedonnut Wfa:n omaisuuden siirtoon sisältyvien mahdollisten tukiosuuksien osalta mihinkään perustamissopimuksen poikkeusmääräykseen.
(242) Yhtäkään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeusmääräyksistä ei voida soveltaa tähän tapaukseen. Tuki ei ole luonteeltaan sosiaalinen eikä sitä myönnetä yksittäisille kuluttajille. Sitä ei myöskään myönnetä luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä Saksan jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi.
(243) Koska tuen tavoitteet eivät ole alueellisia - sitä ei ole tarkoitettu edistämään taloudellista kehitystä alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, eikä edistämään tiettyjen talousalueiden kehitystä - sitä ei koske EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohta eivätkä 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan alueelliset näkökohdat. Tuella ei myöskään edistetä mitään Euroopan yhteistä etua koskevaa tärkeää hanketta. Kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistäminen eivät nekään ole tuen tavoitteina.
(244) Koska WestLB:n taloudellinen olemassaolo ei ollut toimenpiteen toteuttamisajankohtana vaakalaudalla, ei tarvitse pohtia, voisiko WestLB:n kaltaisen yhden suuren luottolaitoksen kaatuminen johtaa Saksassa yleiseen pankkialan kriisiin, mikä voisi oikeuttaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla myöntämään tukea Saksan talouselämässä olevan vakavan häiriön poistamiseen.
(245) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos sillä edistetään tietyn taloudellisen toiminnan kehitystä. Tämä voisi koskea periaatteessa myös pankkialan rakennemuutokseen myönnettävää tukea. Nyt tarkasteltavana olevassa tapauksessa ei ole kuitenkaan edellytyksiä soveltaa tätä poikkeusmääräystä. WestLB:tä ei pidetä vaikeuksissa olevana yrityksenä, jonka kannattavuuden palauttamista pitäisi edistää valtiontuilla.
(246) EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta, jonka perusteella sallitaan tietyissä olosuhteissa poikkeuksia perustamissopimuksen valtiontukia koskevista määräyksistä, koskee periaatteessa myös rahoituspalvelujen alaa. Komissio on vahvistanut tämän kertomuksessaan yleisiin taloudellisiin etuihin liittyvistä palveluista pankkialalla (Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bankensektor)(50). On tosin selvää, että siirron tarkoituksena oli mahdollistaa WestLB:lle omaa pääomaa koskevien uusien vaatimusten täyttäminen ja että asia ei koskenut minkäänlaisia yleisiin taloudellisiin etuihin liittyviä palveluja. Lisäksi Saksan hallitus ei ole väittänyt, että WestLB:lle olisi ollut Wfa:n omaisuuden siirrolla tarkoitus korvata tiettyjen taloudellisiin etuihin liittyvien palvelujen tarjoamista. Siksi ei myöskään kyseistä poikkeusmääräystä voida soveltaa tarkasteltavana olevaan tapaukseen.
(247) Koska yksikään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan valtiontukien periaatteellista kieltoa koskevan määräyksen poikkeuksista ei sovellu tähän tapaukseen, ei kyseistä tukea voida pitää perustamissopimuksen määräysten mukaisena.
VI PÄÄTELMÄ
(248) Komissio toteaa, että Saksa on toteuttanut tukitoimenpiteen sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Näin ollen tuki on sääntöjenvastainen.
(249) Tuen ei voida todeta soveltuvan yhteismarkkinoille 87 artiklan 2 tai 3 kohdan nojalla eikä muun perustamissopimuksen määräyksen nojalla. Tämän vuoksi tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, se on kumottava ja Saksan hallituksen on perittävä takaisin sääntöjenvastaisen toimenpiteen tukiosuus,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Saksa on myöntänyt yritykselle Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja jonka määrä on yhteensä 1579700000 Saksan markkaa (807700000 euroa) vuosina 1992-1998, ei sovellu yhteismarkkinoille.
2 artikla
1. Saksan on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun ja tuensaajalle sääntöjenvastaisesti maksetun tuen kumoamiseksi ja sen perimiseksi takaisin.
2. Tuki on perittävä takaisin kansallisen lainsäädännön mukaisten menettelyjen mukaisesti. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
3 artikla
Saksan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 8 päivänä heinäkuuta 1999.