KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 23. november 2005
om Tysklands planlagte støtteordning »Fritagelse for ejendomsoverdragelsesafgift ved fusioner mellem boligselskaber og boligforeninger i de nye delstater« (Grunderwerbsteuerbefreiung bei Fusionen von Wohnungsunternehmen und Wohnungsgenossenschaften in den neuen Ländern) - med henblik på arbejdsmarkedsregion Berlin
(meddelt under nummer K(2005) 4434)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/566/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 16. januar 2004, der blev registreret i Kommissionen den 19. januar 2004, anmeldte Tyskland støtteordningen »Fritagelse for ejendomsoverdragelsesafgift (Grunderwerbsteuerbefreiung) ved fusioner mellem boligselskaber og boligforeninger i de nye delstater« til Kommissionen.
(2)
Ved brev af 17. februar 2004 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger. Disse blev fremsendt af Tyskland ved brev af 17. marts 2004, der blev registreret den 19. marts 2004.
(3)
Ved brev af 26. april 2004 og i forbindelse med en drøftelse den 10. april 2004, hvor Tyskland meddelte, at der ville blive fremlagt yderligere oplysninger, anmodede Tyskland om forlængelse af fristen, som blev indrømmet i brev af 10. maj 2004.
(4)
I brev af 14. maj 2004, der blev registreret i Kommissionen samme dag, fremlagde Tyskland supplerende oplysninger. Ved brev af 30. juni og 14. september 2004 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om ordningen. Disse oplysninger blev fremsendt af Tyskland ved brev af 29. juli 2004 og 6. oktober 2004, der registreredes i Kommissionen den 29. juli 2004 og den 15. oktober 2004.
(5)
Ved brev af 1. december 2004 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet ikke at gøre indsigelse mod de dele af ordningen, der er begrænset til støtteberettigede områder i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), i de nye delstater (2). Kommissionen meddelte endvidere, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til Berlin og de dele af Brandenburg, der hører under arbejdsmarkedsregion Berlin og er støtteberettigede områder i medfør af EF-traktatens 87, stk. 3, litra c) (3).
(6)
Denne beslutning blev offentliggjort den 3. marts 2005 i Den Europæiske Unions Tidende. Heri opfordrede Kommissionen alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtteordning (4). Den har dog ikke modtaget nogen bemærkninger.
(7)
Tyskland fremsatte sine bemærkninger i brev af 14. februar 2005.
2. STØTTEORDNINGEN
2.1. Baggrund
(8)
Under støtteordningen fritages boligselskaber og boligforeninger ved fusioner og overdragelser, der omfatter fast ejendom i arbejdsmarkedsregion Berlin, for overdragelsesafgiften.
(9)
I det tidligere DDR blev der i en række årtier opført boliger efter et centraliseret planlægningssystem. Samtidig fik gamle boliger lov til at forfalde i et omfang, der resulterede i, at et stort antal gamle boliger ikke var beboelige i 1990. Efter genforeningen opstod en livlig efterspørgsel efter nye og private boliger, som medførte, at der opstod knaphed på boligmarkedet i de nye delstater og i arbejdsmarkedsregion Berlin. Fagfolk og politikere gik ud fra, at boligmangelen ville vare ved, og reagerede i perioden 1990 til 1998 ved at indføre skattelettelser og fremskyndede afskrivninger for nybyggeri og renovering i de nye forbundsstater og arbejdsmarkedsregion Berlin. Disse incitamenter medførte, at der blev overskud på boliger, samtidig med at det i mellemtiden blev klart, at efterspørgslen efter boliger ikke som forventet steg, men gik tilbage. På nuværende tidspunkt er der et overudbud på ca. 1 mio. boligenheder.
(10)
Tyskland og de nye delstater besluttede derfor at nedrive tomme boliger i programmet »Byfornyelse - Øst« (Stadtumbau Ost). Ifølge oplysningerne fra Tyskland skal boligselskaberne og boligforeningerne selv bære en betydelig del af nedrivningsomkostningerne.
(11)
Det hævdes fra tysk side, at kapitalmangelen i mange boligselskaber og boligforeninger i de nye delstater og i arbejdsmarkedsregion Berlin som følge af indtægtstab på grund af den store andel af tomme boliger og den relative fragmentering af markedet kan medføre, at det nedrivningsprogram, som forbundsregeringen og delstaterne betragter som nødvendigt, bringes i fare, da virksomhederne ikke længere er i stand til at bære deres andel af nedrivningsomkostningerne.
(12)
Det fremhæves endvidere, at ligevægten mellem udbud og efterspørgsel ikke genoprettes ved blot at fjerne overudbuddet, men at det også er nødvendigt at udbyde boliger, som opfylder de faktiske kvalitetskrav. Boligselskaberne og boligforeningerne i de nye delstater og arbejdsmarkedsregion Berlin skal derfor gennemføre store investeringer for at tilpasse deres udbud til denne efterspørgsel. For at give selskaberne mulighed for at gennemføre investeringer bør de efter tysk opfattelse have mulighed for at fusionere for at kunne udnytte de herved opståede synenergieffekter.
(13)
Efter tysk opfattelse har ejendomsoverdragelsesafgiften vist sig at være en hindring for fusioner og overtagelser mellem boligselskaber og boligforeninger. Ved en midlertidig fritagelse for denne afgift får de berørte selskaber mulighed for at fusionere. Som følge af det udvidede kapitalgrundlag får de fusionerede selskaber bedre mulighed for at bære udgifterne til den nødvendige nedrivning og samtidig iværksætte de investeringer, der er påkrævet for at tilbyde moderne boliger.
(14)
Ejendomsafgifter opkræves ved overdragelse af fast ejendom, der resulterer i ejerskifte. Afgiften forfalder, når fast ejendom overdrages ved salg eller ved en anden retshandel. Vurderingsgrundlaget for afgiften, der andrager 3,5 %, er ejendommens enhedsværdi.
2.2. Beslutningens rækkevidde
(15)
I sit brev af 1. december 2004 gjorde Kommissionen ikke indsigelse mod de dele af støtteordningen »fritagelse for ejendomsoverdragelsesafgift for boligselskaber i de nye delstater«, som vedrører støtteberettigede områder efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Denne beslutning vedrører udelukkende de dele af ordningen, der vedrører arbejdsmarkedsregion Berlin, som er et støtteberettiget område i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
2.3. Støtteordningens formål
(16)
Formålet med ordningen er at omstrukturere boligmarkedet i arbejdsmarkedsregion Berlin ved at fjerne overudbuddet og hjælpe boligselskaberne og boligforeningerne med at tilbyde boliger af en kvalitet, der efterspørges i dag. Ved at hjælpe selskaberne med at nedrive tomme boliger agter Tyskland at forbedre den fysiske fremtoning og infrastrukturen i en række områder i arbejdsmarkedsregion Berlin, som er præget af et utilfredsstillende fysisk miljø. […] (5).
2.4. Begunstigede virksomheder
(17)
De potentielle støttemodtagere er boligselskaber og boligforeninger, som ved fusion og overtagelser i arbejdsmarkedsregion Berlin opkøber fast ejendom. Med henblik på denne beslutning er »boligselskaber og boligforeninger« selskaber og foreninger, hvis hovedvirksomhed består i administration, opførelse, salg og leje af boliger. Kriseramte virksomheder er ikke omfattet af ordningen.
(18)
Der er hidtil planlagt tre fusioner mellem boligselskaber i arbejdsmarkedsregion Berlin. I forbindelse med de fusioner, der fandt sted i Berlin mellem 1995 og 1998, registreredes følgende afgiftsbeløb: 3,1 mio. EUR ved en fusion, der omfattede 19 grunde, 1,4 mio. EUR ved en fusion, der omfattede 39 grunde, og 6,7 mio. EUR ved en fusion, der omfattede 491 grunde.
2.5. Ordningens varighed
(19)
Ordningen er begrænset til alle fusioner og overtagelser mellem boligselskaber og boligforeninger, som gennemføres mellem 31. december 2003 og 31. december 2006.
3. BESLUTNING OM PROCEDURENS INDLEDNING
(20)
I sit brev af 1. december 2004 konkluderede Kommissionen på grund af nedenstående betragtninger, at den anmeldte ordning medfører statsstøtte i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, anførte betydning:
-
der er tale om statsmidler, da Tyskland ved fritagelse af ejendomsoverdragelsesafgift giver afkald på indtægter, det ellers ville modtage
-
der er tale om en selektiv foranstaltning, der har til formål at begunstige bestemte virksomheder, nemlig boligselskaber og -foreninger i et bestemt område i de nye delstater og i arbejdsmarkedsregion Berlin. Ordningen er begrænset til fusioner og overtagelser mellem selskaber og foreninger, som ejer fast ejendom i de nye delstater og i arbejdsmarkedsregion Berlin
-
ordningen indebærer en fordel for de boligselskaber og boligforeninger, som deltager i fusioner og overtagelser, da de fritages for betaling af ejendomsskat, som de ellers skulle betale
-
da køb af fast ejendom er genstand for samhandel mellem medlemsstaterne, kan det ikke udelukkes, at ordningen påvirker handelen mellem medlemsstaterne.
(21)
I sin beslutning 2002/581/EF (6) om Den Italienske Republiks skatteforanstaltninger til fordel for banker og bankfonde konkluderede Kommissionen, at skattelettelser med henblik på strukturomlægning af kriseramte erhverv, hvorved fusioner og overtagelser begunstiges, skal betragtes som støtte, der har til formål at nedsætte virksomhedernes driftsudgifter, og dermed udgør driftsstøtte. I sin beslutning om indledning af nærværende procedure lod man dog dette spørgsmål stå åbent, da Kommissionen tog hensyn til Tysklands argumenter om, at denne støtteordning også kan vurderes på en anden måde.
(22)
Kommissionen nærede alvorlig tvivl med hensyn til, hvorvidt Tysklands ordning for arbejdsmarkedsregion Berlin, der er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), står i et rimeligt forhold til målsætningen, og hvorvidt den fordrejer konkurrencen i et omfang, således at det strider mod den fælles interesse. Det skyldes følgende forhold:
-
Andelen af tomme boliger i Berlin ligger med 5,3 % for privatejede lejligheder og 8,77 % for kommunale lejligheder væsentlig lavere end i de nye delstater, hvor denne andel udgør 14,2 %. Næsten alle tomme lejligheder ligger i Østberlin.
-
Tyskland har ikke fremlagt dokumentation for, at Berlin er præget af affolkning på tilsvarende måde som de støtteberettigede regioner, der er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a).
-
Mens der ved fusioner og overtagelser mellem boligselskaber og boligforeninger i områder efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), skulle betales en ejendomsoverdragelsesafgift på fra 150 000 EUR til 1,5 mio. EUR, andrager de tilsvarende beløb for Berlin ifølge de hidtidige erfaringer fra 1,4 til 6,7 mio. EUR.
-
Tyskland har ikke forelagt oplysninger der kan påvise, at den midlertidige skattefritagelse kan bidrage til aktivering af ejendomsmarkedet i Berlin og samtidig have positive følgevirkninger, og det vil være højst usandsynligt, at den private sektor vil kunne hjælpe med til at rette op på situationen, uden at staten intervenerer.
4. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
(23)
Tyskland er af den opfattelse, at den under ordningen ydede støtte ikke skal betragtes som driftsstøtte, jf. retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (7). Det særlige ved denne støtteordning er at fritage ejendomshandler i arbejdsmarkedsregion Berlin for overdragelsesafgiften. De begunstigede virksomheder er boligselskaber og -foreninger, hvis der i forbindelse med transaktionen er tale om en fusion eller en overtagelse. Kun i dette tilfælde fritages de pågældende virksomheder midlertidigt for denne afgift. Da en fusion eller overtagelse mellem to boligselskaber eller -foreninger principielt kun finder sted én gang, betragter Tyskland ikke støtten som tilskud til løbende udgifter.
(24)
Boligselskaberne og -foreningerne skal principielt fortsat betale overdragelsesafgiften ved køb af fast ejendom. Da køb og salg og/eller leje af fast ejendom hører til disse virksomheders normale forretningsaktiviteter, kan betaling af denne afgift betragtes som en del af deres løbende driftsudgifter. Ordningen vedrører imidlertid ikke disse løbende driftsudgifter, da den ikke finder anvendelse, hvis boligselskaber og -foreninger blot køber eller sælger fast ejendom.
(25)
Med hensyn til den angiveligt lavere andel af tomme boliger i Berlin bemærker Tyskland, at dette argument ikke holder, da Kommissionen baserer sig på gennemsnitsoplysninger, mens denne andel i nogle områder af Berlin ligger på samme niveau som i de nye delstater. Ifølge Tysklands oplysninger ligger områderne med en sammenlignelig andel (ca. 14 %) først og fremmest i de østlige distrikter, dvs. i Hohenschönhausen, Marzahn-Hellersdorf og Lichtenberg.
(26)
Med hensyn til affolkningen hævder Tyskland, at befolkningstallet i arbejdsmarkedsregion Berlin i de foregående år er faldet, hvilket har resulteret i nedgang i efterspørgslen efter boliger. De statistiske oplysninger, der er fremlagt af Tyskland, viser imidlertid, at Berlin, efter at byen har overtaget funktionen som hovedstad, ikke længere lider under affolkning, men har oplevet en stabil befolkningsudvikling. Oplysningerne bekræfter dog, at de østlige distrikter har et afvandringsmønster i samme omfang som de nye delstater.
(27)
Tyskland bekræfter, at støttebeløbene i forbindelse med fusioner mellem boligselskaber og -foreninger i arbejdsmarkedsregion Berlin er væsentlig højere end i støtteområderne efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Det skyldes, at ejendommene i denne region er større og dyrere (8).
(28)
Tyskland er af den opfattelse, at boligselskabernes fusioner og overtagelser generelt får positive følgevirkninger på boligmarkedet som helhed, fordi de nyskabte virksomheder får kapacitet til at indlede den hårdt tiltrængte omstruktureringsproces, der går ud på at få tomme boliger ind på markedet og/eller nedrive forældede boliger. De nødvendige investeringer forsinkes, fordi overdragelsesafgiften belaster disse virksomheders likviditet i betydeligt omfang.
5. VURDERING AF STØTTEN
5.1 Tilstedeværelse af statsstøtte
(29)
Af de grunde, der er angivet i brev af 1. december 2004 (betragtning 20, 21 og 22), og som ikke bestrides af Tyskland, betragter Kommissionen ordningen »overførselsafgift for fast ejendom for boligselskaber i de nye delstater« som statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
5.2 Foranstaltningens gyldighed
(30)
Med anmeldelsen af denne støtteordning på udkaststadiet opfylder Tyskland sin forpligtelse efter EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
5.3 Forenelighed
(31)
Ifølge EF-traktatens artikel 87, stk. 2 er visse former for støtte forenelig med fællesmarkedet. På baggrund af støttens formål, nemlig nedrivning af tomme boliger med henblik på sanering af boligmarkedet, finder artikel 87, stk. 2, litra a) og b), efter Kommissionens mening ikke anvendelse på denne ordning. Tyskland har heller ikke argumenteret herfor.
(32)
EF-traktatens artikel 87, stk. 2, litra c), finder heller ikke anvendelse, da overudbuddet af boliger ikke skyldes Tysklands og Berlins deling, men skatteforanstaltninger med henblik på at fremme nybyggeri og sanering af boliger i de nye delstater og Berlin i årene 1990 til 1998.
(33)
I EF-traktatens artikel 87, stk. 3, angives andre støtteformer, der kan være forenelige med fællesmarkedet. I betragtning af ordningens karakter og formål og fysiske anvendelsesområde mener Kommissionen ikke, at EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b) og d), finder anvendelse. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Da arbejdsmarkedsregion Berlin imidlertid er støtteområde efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), finder litra a) ikke anvendelse.
(34)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), finder anvendelse, har Domstolen bl.a. i sin dom af 14. januar 1997 i sag C-169/95, Kongeriget Spanien mod EU-Kommissionen (9), fastslået, at artikel 87, stk. 3, »tillægger Kommissionen en skønsmæssig beføjelse, hvis udøvelse indebærer økonomiske og sociale vurderinger, som må foretages i en fællesskabssammenhæng«. Kommissionen har for bestemte støttetyper fastlagt, hvorledes den udøver sine skønsmæssige beføjelser, det være sig i form af gruppefritagelsesforordninger, EU-rammebestemmelser, retningslinjer eller meddelelser. Hvis der foreligger fortolkende tekster, skal Kommissionen følge dem i sin vurdering.
(35)
Det kan fastslås, at ordningen ikke er begrænset til foranstaltninger efter Kommissionens forordning (EF) nr. 70/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (10) eller foranstaltninger efter Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (11) eller følgende tekster: EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling (12), Kommissionens forordning (EF) nr. 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte (13) eller Kommissionens forordning (EF) nr. 2204/2002 af 12. december 2002 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til beskæftigelse (14). Derfor er der ikke nogen af disse rammebestemmelser, retningslinjer eller forordninger, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (15) finder ikke anvendelse, da støtteordningen ikke gælder miljøbeskyttelse.
(36)
For støtteområder efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), som arbejdsmarkedsregion Berlin gælder retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (herefter »retningslinjer for regionalstøtte«). Ifølge disse retningslinjer kan der ydes støtte til investeringer og jobskabelse, hvis formålet er udvidelse, modernisering og diversificering af virksomheder i ugunstigt stillede områder. I retningslinjerne fastslås det også, at de støtteforanstaltninger, der er begrænset til en sektor, kan have mærkbare virkninger på konkurrencen på det pågældende marked, selv om virkningerne på den regionale udvikling kan være begrænset.
(37)
Retningslinjerne for regional støtte finder imidlertid kun anvendelse på bestemte former for støtte, f.eks. støtte til initialinvesteringer, jobskabelse og - i undtagelsestilfælde - driftsstøtte. Ifølge punkt 4.15 i disse retningslinjer kan der kun ydes driftsstøtte i regioner, der falder ind under udtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), hvis den på grundlag af sit bidrag til den regionale udvikling, sin karakter og sit omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje.
(38)
Afgiftsfritagelsen for boligselskaber i arbejdsmarkedsregion Berlin udgør ikke en initialinvestering og er ikke knyttet til udvidelse af en eksisterende virksomhed, jf. punkt 4.4 i retningslinjerne. Den vedrører heller ikke jobskabelse i forbindelse med gennemførelse af en initialinvestering, jf. punkt 4.11.
(39)
Ordningen falder derfor ikke ind under eksisterende retningslinjer, rammebestemmelser eller forordninger, der er baseret på EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen har derfor vurderet ordningen direkte på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
5.3.1 Forenelighed med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c)
(40)
EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), tillader statsstøtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske områder, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Ved vurderingen af en støttes forenelighed med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), tager Kommissionen hensyn til fællesskabsmålene og undersøger, om støtten i sammenligning med andre fremgangsmåder er egnet til at løse de omhandlede problemer, og om den står i forhold til de tilstræbte mål.
(41)
Sigtet med denne støtteordning er at sanere boligmarkedet i arbejdsmarkedsregion Berlin ved at fjerne overudbuddet og hjælpe boligselskaber og -foreninger med at kunne tilbyde boliger i en kvalitet, der efterspørges i dag. Byggeselskaberne skal have mulighed for at nedrive ubenyttede boliger for at forbedre image og infrastruktur i bestemte områder i arbejdsmarkedsregion Berlin, […].
(42)
Udbedring af fysiske mangler og sanering af […] bykvarterer prioriteres i stigende grad højt i Fællesskabet. Kommissionen har i denne forbindelse godkendt støtteordninger vedrørende byfornyelse direkte på basis af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), f.eks. i Kommissionens beslutning 2003/433/EF af 21. januar 2003 om støtteordningen »fritagelse for stempelafgift på erhvervsejendomme i ugunstigt stillede områder« anmeldt af Det Forenede Kongerige (16) og støtteordning nr. 211/03 »nye frizoner i byområder« (17). I disse beslutninger har Kommissionen anerkendt, at der selv i Fællesskabets mest velhavende byer findes »mangelområder«, der er præget af social udstødelse, et utilfredsstillende fysisk miljø, hvad angår infrastruktur, boliger og sociale faciliteter. Kommissionen har anerkendt, at der er behov for offentlige midler til fremme af byfornyelse og har bekræftet, at disse ordninger er forenelige med fællesskabsmålene om økonomisk og social samhørighed, som også indebærer en udligning af de forskellige udviklingstrin i enkelte byområder.
(43)
Tyskland har indrømmet, at Berlin ikke længere lider under affolkning, efter at byen igen varetager funktionen som hovedstad. Ifølge en befolkningsundersøgelse, der er fremlagt af Tyskland, går indbyggertallet ikke længere tilbage. Disse tal viser dog også, at distrikterne Marzahn-Hellersdorf, Lichtenberg og Hohenschönhausen har oplevet samme afvandring som de nye delstater, og andelen af tomme boliger i Marzahn-Hellersdorf er derfor på 14,1 %.
(44)
Ifølge støtteordningen er fritagelsen for overdragelsesafgiften ikke kun forbeholdt boligselskaber og -foreninger, der ejer fast ejendom i distrikterne Marzahn-Hellersdorf, Lichtenberg, Hohenschönhausen eller Neukölln, men gælder også tilsvarende selskaber i hele arbejdsmarkedsregion Berlin. Kommissionen anerkender ganske vist, at saneringsprocessen i Berlin på mange måder vanskeliggøres af byens egenartede fortid, og at de nævnte byområder kan betegnes som »mangelområder«, men den er alligevel overbevist om, at det ikke er hele arbejdsmarkedsregion Berlin, der har brug for støtte til at gennemføre byfornyelse.
(45)
Tyskland har ikke fremlagt oplysninger for arbejdsmarkedsregion Berlin, der dokumenterer, at statsstøtte til fremme af fusioner og overtagelser mellem boligselskaber og -foreninger er et velegnet middel til effektivt at løse problemet med overudbud af boliger i bestemte bykvarterer. Det er stadig uklart, om ordningen resulterer i, at disse virksomheder vil nedrive tomme boliger i distrikter som Marzahn-Hellersdorf, Lichtenberg, Hohenschönhausen og Neukölln.
5.3.2 Virkninger på samhandelen i strid med den fælles interesse
(46)
Efter at det er fastslået, at byfornyelse er et af fællesskabsmålene, skal det nu undersøges, om samhandelsvilkårene ændres på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(47)
Tyskland har anerkendt, at de planlagte støttebeløb til fusioner og overtagelser af boligselskaber og -foreninger i arbejdsmarkedsregion Berlin er væsentlig højere end i støtteområder efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Det skyldes, at ejendommene i arbejdsmarkedsregion Berlin er større og dyrere (18). Tyskland har bekræftet, at støtten til boligselskaber under ordningen kan andrage op til 6,7 mio. EUR. Kommissionen mener, at støtte i et sådan omfang fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen inden for Fællesskabet. Desuden udelukker ordningen ikke, at disse virksomheder fusionerer mere end én gang, og der er ikke fastsat nogen mekanisme for at overvåge kumulering af støtte.
(48)
I betragtning af, at denne foranstaltning gælder samtlige boligselskaber og -foreninger, der ejer ejendomme i arbejdsmarkedsregion Berlin, men at det kun er bestemte bydele, der har behov for byfornyelse, konkluderer Kommissionen, at den påtænkte ordning for arbejdsmarkedsregion Berlin, der er støtteområde efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), ikke står i et rimeligt forhold til det forfulgte mål. Kommissionen finder, at begunstigelse af ejendomstransaktioner i hele arbejdsmarkedsregion Berlin vil vise sig at være ineffektiv, og at støtten vil ændre samhandelsvilkårene og konkurrencen i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
6. KONKLUSION
(49)
Retningslinjerne for regionalstøtte finder ikke anvendelse i dette tilfælde. Ordningen støtter hverken initialinvesteringer eller jobskabelse.
(50)
Kommissionen finder, at denne foranstaltning skal undersøges direkte på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), da ingen af de eksisterende EF-rammebestemmelser, retningslinjer eller forordninger finder anvendelse. Byfornyelse er ganske vist et af fællesskabsmålene for at fremme den økonomiske samhørighed og en bærbar udvikling, men målsætningen for den foreliggende foranstaltning er ikke helt i overensstemmelse hermed.
(51)
Foranstaltningen gælder for hele arbejdsmarkedsregion Berlin, men det er kun visse bydele, der lider under mangler. Kommissionen finder derfor, at ordningens anvendelsesområde er urimeligt bredt. Tyskland har ikke dokumenteret, hvorledes foranstaltningen er målrettet de byområder, der har behov for byfornyelse, og hvorledes den vil resultere i nedrivning af tomme huse. Tyskland har indrømmet, at alle boligselskaber og -foreninger i arbejdsmarkedsregion Berlin kan blive omfattet af afgiftsfritagelsen, selv om de ikke ejer ejendomme i de ugunstigt stillede bykvarterer.
(52)
De planlagte støttebeløb i forbindelse med denne foranstaltning er betydelige, især hvis et boligselskab eller en boligforening fusionerer flere gange eller modtager kumulerede støttebeløb. Kommissionen konkluderer derfor, at støtteordningen påvirker samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den af Tyskland påtænkte foranstaltning »Fritagelse for ejendomsoverdragelsesafgift ved fusioner mellem boligselskaber og boligforeninger i de nye delstater« er uforenelig med fællesmarkedet for så vidt angår arbejdsmarkedsregion Berlin.
Støtteordningen kan derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Tyskland underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. november 2005.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 23 päivänä marraskuuta 2005,
Saksan suunnittelemasta tukiohjelmasta ”Asuntoyhtiöiden ja asunto-osuuskuntien sulautumien yhteydessä myönnettävä vapautus kiinteistöjen varainsiirtoverosta uusissa osavaltioissa” - Berliinin työmarkkina-alue
(tiedoksiannettu numerolla K(2005) 4434)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2006/566/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Saksa ilmoitti 16 päivänä tammikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 19 päivänä tammikuuta 2004, komissiolle tukiohjelmasta ”Asuntoyhtiöiden ja asunto-osuuskuntien sulautumien yhteydessä myönnettävä vapautus kiinteistöjen varainsiirtoverosta uusissa osavaltioissa”.
(2)
Komissio pyysi lisätietoja 17 päivänä helmikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Saksa toimitti lisätiedot 17 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 19 päivänä maaliskuuta 2004.
(3)
Huhtikuun 10 päivänä 2004 pidetyssä kokouksessa Saksan viranomaiset ilmoittivat toimittavansa lisätietoja. Tämän jälkeen Saksan viranomaiset pyysivät 26 päivänä huhtikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä lisäaikaa, joka myönnettiin 10 päivänä toukokuuta 2004 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Saksa toimitti lisätiedot 14 päivänä toukokuuta 2004 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi komissioon samana päivänä. Komissio pyysi tukiohjelmaa koskevia lisätietoja 30 päivänä kesäkuuta ja 14 päivänä syyskuuta 2004 päivätyillä kirjeillä. Saksa toimitti kyseiset tiedot 29 päivänä heinäkuuta ja 6 päivänä lokakuuta 2004 päivätyillä kirjeillä, jotka kirjattiin saapuneiksi 29 päivänä heinäkuuta ja 15 päivänä lokakuuta 2004.
(5)
Komissio ilmoitti 1 päivänä joulukuuta 2004 päivätyllä kirjeellä Saksalle, että se ei vastusta tukea siltä osin kuin se kohdistuu uusissa osavaltioissa sijaitseville EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisille tukialueille (2). Komissio ilmoitti samalla päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely, joka koskee Berliiniä ja niitä Brandenburgin osavaltion osia, jotka kuuluvat Berliinin työmarkkina-alueeseen ja ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettuja tukialueita (3).
(6)
Tämä päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä3 päivänä maaliskuuta 2005. Komissio kehotti päätöksessä kaikkia asianomaisia esittämään huomautuksensa tuesta (4). Komissio ei ole saanut huomautuksia muilta asianomaisilta.
(7)
Saksa toimitti huomautuksensa 14 päivänä helmikuuta 2005 päivätyllä kirjeellä.
2. TUKIOHJELMA
2.1 Tausta
(8)
Tukiohjelman tarkoitus on vapauttaa asuntoyhtiöt ja asunto-osuuskunnat kiinteistöjen varainsiirtoverosta sulautumissa ja yritysostoissa, jotka liittyvät Berliinin työmarkkina-alueella sijaitseviin kiinteistöihin.
(9)
Entisessä Itä-Saksassa asuntoja rakennettiin vuosikymmenten ajan keskusjohtoisen suunnittelujärjestelmän mukaisesti. Samaan aikaan vanhemmat rakennukset päästettiin niin pahasti rappeutumaan, että suuri osa vanhoista asunnoista oli asuinkelvottomia vuonna 1990. Saksan jälleenyhdistymisen jälkeen uusien asuntojen ja talojen kysyntä kasvoi niin voimakkaasti, että uusissa osavaltioissa ja Berliinin työmarkkina-alueella ei ollut riittävästi tarjontaa. Asiantuntijat ja poliitikot olettivat, että asuntopula kestäisi pitkään. Tämän vuoksi vuosina 1990-1998 uudisrakennuksille ja korjausrakentamiselle myönnettiin verotukia ja nopeutettuja poistoja uusissa osavaltioissa ja Berliinin työmarkkina-alueella. Nämä kannustimet johtivat asuntojen ylitarjontaan varsinkin siksi, että niiden kysyntä ei kasvanut odotusten mukaisesti vaan laski. Tällä hetkellä ylitarjontaa on noin miljoona asuntoyksikköä.
(10)
Saksan liittovaltio ja uudet osavaltiot päättivät tämän vuoksi purkaa tyhjillään olevat asunnot osana itäisen Saksan uudelleenrakennusohjelmaa (Stadtumbau Ost). Saksan toimittamien tietojen mukaan asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien on itse maksettava huomattava osa purkukustannuksista.
(11)
Saksan toimittamien tietojen mukaan useiden asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien taloudellinen tilanne on heikko uusissa osavaltioissa ja Berliinin työmarkkina-alueella, mikä johtuu tyhjillään olleiden asuntojen aiheuttamista tulonmenetyksistä ja markkinoiden suhteellisesta hajanaisuudesta. Tämä voi haitata liittohallituksen ja uusien osavaltioiden tarpeelliseksi katsoman purkuohjelman toteuttamista, koska yhtiöt ja osuuskunnat eivät pysty maksamaan omaa osuuttaan.
(12)
Saksa korostaa, että kysyntää ja tarjontaa ei voida tasapainottaa ainoastaan poistamalla ylitarjonta, vaan on myös tarjottava laatuvaatimukset täyttäviä asuntoja. Asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien olisi tämän vuoksi tehtävä suuria investointeja uusissa osavaltioissa ja Berliinin työmarkkina-alueella, jotta asuntokanta saataisiin vastaamaan kysyntää. Jotta yritykset ja osuuskunnat pystyvät tekemään investointeja, niillä pitäisi Saksan näkemyksen mukaan olla tilaisuus yhdistää toimintonsa synergiavaikutusten hyödyntämiseksi.
(13)
Saksan viranomaisten käsityksen mukaan kiinteistöjen varainsiirtovero on osoittautunut esteeksi asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien välisille sulautumille ja yritysostoille. Tilapäinen vapautus kiinteistöverosta antaisi markkinoilla toimiville asuntoyhtiöille ja -osuuskunnille mahdollisuuden toteuttaa sulautumat. Sulautuneiden yhtiöiden ja osuuskuntien laajempi pääomarakenne antaisi paremmat mahdollisuudet selviytyä tarvittavista purkukustannuksista, ja samalla voitaisiin investoida ajanmukaisten asuntojen rakentamiseen.
(14)
Kiinteistön varainsiirtovero peritään sellaisista luovutuksista, joissa kiinteistön omistaja vaihtuu. Verovelvollisuus syntyy, kun kiinteistö luovutetaan myynnin tai muun oikeustoimen kautta. Kiinteistön varainsiirtoveroa peritään 3,5 prosenttia kiinteistön verotusarvosta (Einheitswert).
2.2 Tämän päätöksen soveltamisala
(15)
Komissio ilmoitti 1 päivänä joulukuuta 2004 päivätyllä kirjeellä Saksalle päätöksestään olla vastustamatta tukea, joka liittyy asuntoyhtiöille uusissa osavaltioissa myönnettävään vapautukseen kiinteistöjen varainsiirtoverosta, siltä osin kuin se kohdistuu uusissa osavaltioissa sijaitseville EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisille tukialueille. Tämä päätös koskee näin ollen ainoastaan sitä osaa tukiohjelmasta, joka liittyy Berliinin työmarkkina-alueeseen, joka on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen tukialue.
2.3 Tukiohjelman tarkoitus
(16)
Tukiohjelman tavoite on uudistaa Berliinin työmarkkina-alueen asuntomarkkinoiden rakennetta poistamalla ylitarjonta ja auttamalla asuntoyhtiöitä ja -osuuskuntia tarjoamaan asuntoja, joiden laatu vastaa kysyntää. Antamalle näille yhtiöille ja osuuskunnille mahdollisuuden purkaa tyhjillään olevat asuinrakennukset Saksa aikoo parantaa Berliinin työmarkkina-alueen tiettyjen osien ulkoasua ja infrastruktuuria, joissa esiintyy puutteita. […] (5).
2.4 Tuensaajat
(17)
Tukiohjelman tuensaajia ovat asuntoyhtiöt ja -osuuskunnat, jotka hankkivat kiinteistöjä Berliinin työmarkkina-alueella sulautumilla ja yritysostoilla. Tässä päätöksessä asuntoyhtiöinä ja -osuuskuntina pidetään yhtiöitä ja osuuskuntia, joiden päätoimiala on asuntojen hallinto, rakentaminen, myynti ja vuokraus. Vaikeuksissa olevat yritykset eivät kuulu tukiohjelman piiriin.
(18)
Tähän mennessä Berliinin työmarkkina-alueella on suunnitteilla kolme asuntoyhtiöiden välistä sulautumaa. Berliinissä vuosina 1995-1998 toteutetuista sulautumista perittiin kiinteistöjen varainsiirtoveroa seuraavasti: 3,1 miljoonaa euroa sulautumassa, johon kuului 19 kiinteistöä, 1,4 miljoonaa euroa sulautumassa, johon kuului 39 kiinteistöä ja 6,7 miljoonaa euroa sulautumassa, johon kuului 491 kiinteistöä.
2.5 Tukiohjelman kesto
(19)
Tukiohjelmaa sovelletaan asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien välisiin sulautumiin ja yrityskauppoihin, jotka toteutetaan 31.12.2003-31.12.2006.
3. PÄÄTÖS MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(20)
Komissio totesi 1 päivänä joulukuuta 2004 päivätyssä kirjeessään jäljempänä esitettyjen seikkojen vuoksi, että ilmoitettu tukiohjelma on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
-
Valtion varojen käyttö käy ilmi siitä, että Saksa menettää verotulojaan myöntämällä vapautuksen kiinteistöjen varainsiirtoverosta.
-
Toimenpide on valikoiva, koska se on suunnattu tietyille alueille uusissa osavaltioissa ja Berliinin työmarkkina-alueella ja hyödyttää tiettyjä yrityksiä eli asuntoyhtiöitä ja -osuuskuntia. Tukiohjelma on rajoitettu koskemaan niiden asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien välisiä sulautumia ja yrityskauppoja, jotka omistavat kiinteistöjä uusissa osavaltioissa ja Berliinin työmarkkina-alueella.
-
Tukiohjelma hyödyttää sulautumiin ja yrityskauppoihin osallistuvia asuntoyhtiöitä ja -osuuskuntia, koska ne saavat vapautuksen kiinteistöjen varainsiirtoverosta, jonka ne muuten joutuisivat maksamaan.
-
Koska kiinteistökauppaan liittyy myös jäsenvaltioiden välistä kauppaa, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että tukiohjelma vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(21)
Komissio totesi Italian pankeille ja pankkisäätiöille myöntämistä verotoimenpiteistä tekemässään päätöksessä 2002/581/EY (6), että vaikeuksissa olevien toimialojen rakenneuudistusta varten myönnetyt verovapautukset, joilla suositaan sulautumia ja yrityskauppoja, ovat yritysten juoksevia menoja vähentävää tukea, minkä vuoksi niitä on pidettävä toimintatukena. Tätä menettelyä aloitettaessa kyseinen seikka jätettiin kuitenkin avoimeksi, koska komissio otti huomioon Saksan esittämät perustelut, joilla pyrittiin osoittamaan, että tästä tukiohjelmasta voitaisiin tehdä toisenlainen päätös.
(22)
Komissiolla oli vakavia epäilyksiä sen suhteen, onko Saksan ehdottama tukiohjelma, jota sovelletaan 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisiin tukialueisiin kuuluvalla Berliinin työmarkkina-alueella, oikeassa suhteessa tavoitteeseensa nähden. Komissio epäili myös, että tukiohjelma saattaa vääristää kilpailua yleisen edun vastaisella tavalla. Komissio perusti arvionsa seuraaviin syihin:
-
Berliinissä on tyhjillään 5,3 prosenttia yksityisomistuksessa olevista asunnoista ja 8,77 prosenttia asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien omistamista asunnoista, kun taas uusissa osavaltioissa tyhjillään on 14,2 prosenttia asunnoista. Lähes kaikki tyhjät asunnot sijaitsevat Berliinin itäosissa.
-
Saksa ei ole toimittanut tietoja, jotka osoittaisivat, että väestön poismuutto on Berliinissä yhtä suuri ongelma kuin tukiohjelman piiriin kuuluvilla EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisilla alueilla.
-
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisilla alueilla asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien toteuttamien yksittäisten sulautumien ja yrityskauppojen yhteydessä maksettiin kiinteistön varainsiirtoveroa 150 000-1 500 000 euroa. Berliinissä perityt verot ovat tähän mennessä sijoittuneet 1,4 ja 6,7 miljoonan euron välille.
-
Saksa ei ole toimittanut tietoja, jotka osoittaisivat, että tilapäisellä verovapautuksella pystytään elvyttämään Berliinin työmarkkina-alueen kiinteistömarkkinoita ja aikaansaamaan muita positiivisia vaikutuksia. Saksa ei ole myöskään todistanut olevan erittäin epätodennäköistä, että yksityissektori osallistuu saneeraustoimintaan ilman valtion tukitoimia.
4. SAKSAN HUOMAUTUKSET
(23)
Saksan kanta on, että tukiohjelman kautta myönnettyä tukea ei voida pitää toimintatukena alueellisia valtiontukia koskevien yhteisön suuntaviivojen mukaisesti (7). Tukiohjelman erityispiirre on kiinteistökauppojen vapauttaminen varainsiirtoverosta Berliinin työmarkkina-alueella. Edunsaajia ovat asuntoyhtiöt ja -osuuskunnat, kun on kyse niiden välisistä sulautumista tai yrityskaupoista. Vain näissä tapauksissa yhtiöt tai osuuskunnat vapautetaan tilapäisesti kiinteistöjen varainsiirtoverosta. Koska kahden asuntoyhtiön ja/tai -osuuskunnan välinen sulautuma tai yrityskauppa toteutetaan periaatteessa ainoastaan kerran, Saksa ei katso tuen korvaavan juoksevia kustannuksia.
(24)
Lisäksi asuntoyhtiöt ja -osuuskunnat maksavat jatkossakin kiinteistöveroa kiinteistöhankinnoista. Koska asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien tavanomaiseen liiketoimintaan yleensä kuuluu kiinteistöjen osto ja myynti ja/tai vuokraus, kiinteistöjen varainsiirtovero voitaisiin lukea niiden juokseviin kustannuksiin. Tukiohjelma ei kuitenkaan koske näitä juoksevia kustannuksia, koska sitä ei sovelleta tapauksiin, joissa asuntoyhtiöt ja -osuuskunnat pelkästään ostavat tai myyvät kiinteistöjä.
(25)
Saksan viranomaisten mukaan Berliinissä ei ole vastoin komission väitteitä vähemmän asuntoja tyhjillään kuin uusissa osavaltioissa. Komission väite perustuu keskimääräisiin tietoihin, mutta Berliinin tietyillä alueilla on yhtä paljon tyhjiä asuntoja kuin uusissa osavaltioissa. Saksan viranomaisten toimittamien tietojen mukaan paljon tyhjiä asuntoja (noin 14 prosenttia asuntokannasta) käsittäviä alueita on ennen kaikkea itäisissä kaupunginosissa (esim. Hohenschönhausen, Marzahn-Hellersdorf ja Lichtenberg).
(26)
Asukaskadon osalta Saksan viranomaiset toteavat, että Berliinin työmarkkina-alueen väestö on vähentynyt viime vuosina, minkä vuoksi myös asuntojen kysyntä on vähentynyt. Saksan toimittamista tilastotiedoista käy kuitenkin ilmi, että sen jälkeen, kun Berliinistä tuli jälleen pääkaupunki, väestön määrä ei ole vähentynyt vaan se on pysynyt vakaana. Tiedot tosin myös osoittavat, että itäisistä kaupunginosista muuttaa ihmisiä pois samaan tahtiin kuin uusista osavaltioista.
(27)
Saksan viranomaiset ovat vahvistaneet, että asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien välisille sulautumille Berliinin työmarkkina-alueella myönnettävät tukimäärät ovat huomattavasti suurempia kuin 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisilla alueilla, mikä johtuu Berliinin alueen kiinteistöjen suuremmasta koosta ja arvosta (8).
(28)
Saksan viranomaisten mielestä asuntoyhtiöiden välisillä sulautumilla ja yrityskaupoilla on positiivisia kerrannaisvaikutuksia koko asuntomarkkinoihin, koska uusilla yrityksillä on kapasiteettia aloittaa jo myöhässä oleva uudistusprosessi esimerkiksi tuomalla tyhjillään olevia asuntoja markkinoille ja/tai purkamalla rappeutuneita asuntoja. Koska kiinteistöjen varainsiirtovero rasittaa merkittävästi näiden yritysten maksuvalmiutta, sen periminen viivästyttää tarpeellisia investointeja.
5. TUEN ARVIOINTI
5.1 Valtiontuen olemassaolo
(29)
Komissio katsoo 1 päivänä joulukuuta 2004 päivätyssä kirjeessään esitetyistä syistä (tämän päätöksen johdanto-osan 20-22 kappale), joita Saksa ei ole kiistänyt, että tukiohjelmaan ”Asuntoyhtiöiden ja asunto-osuuskuntien sulautumien yhteydessä myönnettävä vapautus kiinteistöjen varainsiirtoverosta uusissa osavaltioissa” sisältyy EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
5.2 Toimenpiteen laillisuus
(30)
Saksa on noudattanut EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaista velvoitettaan ilmoittamalla tuesta riittävän ajoissa sen ollessa suunnitteilla.
5.3 Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille
(31)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa määritellään tukimuodot, jotka soveltuvat yhteismarkkinoille. Kun otetaan huomioon tuen tarkoitus, joka on asuntomarkkinoiden saneeraus purkamalla tyhjilleen jääneitä asuntoja, komission näkemyksen mukaan 87 artiklan 2 kohdan a ja b alakohtaa ei voida soveltaa tähän järjestelyyn. Myöskään Saksa ei ole tätä vaatinut.
(32)
Myöskään 87 artiklan 2 kohdan c alakohtaa ei voida soveltaa, koska asuntojen ylitarjonta ei johdu Saksan ja Berliinin jaosta vaan verotoimenpiteistä, joilla tuettiin uudisrakentamista ja vanhojen asuntojen saneerausta uusissa osavaltioissa ja Berliinissä vuosina 1990-1998.
(33)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa määritellään tuet, joita voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. Tuen luonteen ja tarkoituksen sekä sen maantieteellisen kattavuuden vuoksi komissio ei katso voivansa soveltaa 87 artiklan 3 kohdan b tai d alakohtaa. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan tukea voidaan myöntää taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Koska Berliini on 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen alue, a alakohtaa ei voida soveltaa.
(34)
Kun arvioidaan, voidaanko 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa soveltaa, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut muun muassa 14 päivänä tammikuuta 1997 asiassa C-169/95 (9), Espanjan kuningaskunta v. komissio, antamassaan tuomiossa, että ”komissiolle annetaan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdalla harkintavalta, jota käyttäessään sen on arvioitava taloudellisia ja sosiaalisia seikkoja yhteisön kannalta katsoen”. Tiettyjen tukimuotojen osalta komissio on määritellyt, kuinka se käyttää tätä harkintavaltaa. Kysymykseen voivat tulla ryhmäpoikkeukset, yhteisön puitteet, suuntaviivat tai tiedonannot. Mikäli tulkitsevia asiakirjoja on, komission on käytettävä niitä tuen arvioinnissa.
(35)
On huomattava, että tukiohjelmaa ei ole rajoitettu koskemaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyyn valtiontukeen 12 päivänä tammikuuta 2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 70/2001 (10) mukaisia toimenpiteitä eikä yhteisön suuntaviivoista valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetun komission tiedonannon (11) mukaisia toimenpiteitä. Sitä ei ole myöskään rajoitettu seuraavien asiakirjojen mukaisiin toimenpiteisiin: yhteisön puitteet tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävälle valtion tuelle (12), Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta koulutustukeen 12 päivänä tammikuuta 2001 annettu komission asetus (EY) N:o 68/2001 (13) ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta työllisyystukeen 12 päivänä joulukuuta 2002 annettu komission asetus (EY) N:o 2204/2002 (14). Näin ollen mitään kyseisistä suuntaviivoista, yhteisön puitteista tai asetuksista ei voida soveltaa tässä asiassa. Valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettuja suuntaviivoja (15) ei voida soveltaa, koska tukiohjelmaa ei ole tarkoitettu ympäristönsuojeluun.
(36)
Berliinin työmarkkina-alueen kaltaisiin 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisiin tukialueisiin voidaan soveltaa alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja (jäljempänä ’aluetukien suuntaviivat’). Näiden suuntaviivojen mukaan voidaan tukea investointeja ja työpaikkojen luomista, jos se mahdollistaa yritysten toiminnan laajentamisen, ajanmukaistamisen ja monipuolistamisen heikommin kehittyneillä alueilla. Suuntaviivoissa todetaan myös, että yhdelle toimialalle rajoittuvalla tuella voi olla huomattava vaikutus kilpailuun kyseisillä markkinoilla, samalla kun tällaisen tuen vaikutukset alueelliseen kehitykseen ovat todennäköisesti melko rajoitetut.
(37)
Aluetukien suuntaviivoja voidaan kuitenkin soveltaa ainoastaan tiettyihin tukityyppeihin, kuten alkuinvestointeihin myönnettäviin tukiin, työpaikkojen luomiseen ja - poikkeustapauksissa - toimintatukiin. Suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan toimintatukia voidaan myöntää ainoastaan alueilla, joihin sovelletaan 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta, edellyttäen, että tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja että tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään.
(38)
Berliinin työmarkkina-alueella toimiville asuntoyhtiöille myönnettävä verovapautus ei liity alkuinvestointiin eikä suuntaviivojen 4.4 kohdan mukaiseen jo toimivan yrityksen toiminnan laajentamiseen. Se ei koske myöskään 4.11 kohdassa tarkoitettua työpaikkojen luomista, joka liittyisi alkuinvestoinnin toteuttamiseen.
(39)
Arvioitava tukiohjelma ei kuulu 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaan perustuvien voimassa olevien suuntaviivojen, yhteisön puitteiden eikä asetusten soveltamisalaan. Tämän vuoksi komissio arvioi tukea suoraan 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
5.3.1 Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla
(40)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa sallitaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Arvioidessaan tuen soveltuvuutta 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla komissio ottaa huomioon yhteisön tavoitteet ja määrittää, onko tuki asianmukainen tapa ratkaista kyseinen ongelma verrattuna muihin menettelytapoihin ja onko se oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden.
(41)
Tällä tukiohjelmalla pyritään tervehdyttämään Berliinin työmarkkina-alueen asuntomarkkinoita poistamalla ylitarjontaa sekä auttamalla asuntoyhtiöitä ja -osuuskuntia tarjoamaan asuntoja, joiden laatu vastaa kysyntää. Asuntoja rakentaville yhtiöille on tarkoitus antaa mahdollisuus purkaa tyhjillään olevat asuinrakennukset. Näin parannetaan asuinympäristöä ja infrastruktuuria Berliinin työmarkkina-alueen niissä osissa, […].
(42)
Puutteiden korjaaminen ja […] kaupunkialueiden saneeraus saavat yhä enemmän poliittista painoarvoa Euroopan unionissa. Komissio on hyväksynyt suoraan 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla kaupunkialueiden elvyttämiseen tähtääviä tukiohjelmia. Näitä ovat esimerkiksi 21 päivänä tammikuuta 2003 tehty komission päätös 2003/433/EY tukiohjelmasta, joka koskee muita heikommassa asemassa olevilla alueilla sijaitseviin muihin kuin asuinkiinteistöihin sovellettavaa vapautusta leimaverosta - Yhdistyneen kuningaskunnan ilmoittama (16), sekä kaupunkien uusia vapaa-alueita koskeva tukiohjelma N 211/03 (17). Näissä päätöksissä komissio on todennut, että unionin vauraimmissakin kaupungeissa on ongelma-alueita, joille on tyypillistä sosiaalinen syrjäytyneisyys sekä huonolaatuinen elinympäristö, jossa infrastruktuuri, asunnot ja sosiaaliset palvelut ovat puutteellisia. Komissio on tunnustanut, että julkisia varoja tarvitaan tukemaan kaupunkien uudistusprosesseja, ja todennut tukiohjelmien olevan taloudelliseen ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen perustuvien yhteisön tavoitteiden mukaisia, koska niihin kuuluu myös kaupunkien sisäisten alueellisten kehityserojen poistaminen.
(43)
Saksa on myöntänyt, että Berliini ei ole enää kärsinyt väestökadosta sen jälkeen, kun siitä tehtiin jälleen pääkaupunki. Saksan toimittaman tutkimuksen mukaan Berliinin asukasluku ei enää vähene. Tiedoista käy kuitenkin ilmi, että Marzahn-Hellersdorfin, Lichtenbergin ja Hohenschönhausenin kaupunginosat ovat kärsineet uusien osavaltioiden kaltaisesta väestön poismuutosta, minkä vuoksi Marzahn-Hellersdorfissa 14,1 prosenttia asunnoista on tyhjillään.
(44)
Tukiohjelman mukaan vapautusta kiinteistöjen varainsiirtoverosta ei kuitenkaan myönnettäisi pelkästään asuntoyhtiöille ja -osuuskunnille, jotka omistavat kiinteistöjä Marzahn-Hellersdorfin, Lichtenbergin, Hohenschönhausenin tai Neuköllnin kaupunginosissa, vaan kaikille yhtiöille koko Berliinin työmarkkina-alueella. Komissio myöntää, että Berliinin uudistusprosessi on vaikea kaupungin ainutlaatuisen menneisyyden vuoksi ja mainittuja kaupunginosia voidaan kenties pitää ongelma-alueina. Komissio kuitenkin katsoo, että koko Berliinin työmarkkina-alueella ei tarvita tukea kaupunkialueiden uudistamiseen.
(45)
Saksa ei ole toimittanut Berliinin työmarkkina-aluetta koskevia tietoja, jotka osoittaisivat, että asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien välisten sulautumien ja yrityskauppojen helpottaminen valtiontuella on tehokas tapa poistaa asuntojen ylitarjonta tietyillä kaupunkialueilla. On epävarmaa, purkaisivatko nämä yritykset tukea saatuaan tyhjillään olevat asunnot Marzahn-Hellersdorfin, Lichtenbergin, Hohenschönhausenin ja Neuköllnin kaltaisilla alueilla.
5.3.2 Yhteisen edun vastaiset vaikutukset kauppaan
(46)
Kaupunkialueiden uudistamisen voidaan katsoa kuuluvan yhteisön tavoitteisiin. Tämän jälkeen komission on selvitettävä, haittaako tuki kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun vastaisella tavalla.
(47)
Saksan viranomaiset ovat vahvistaneet, että asuntoyhtiöiden ja -osuuskuntien välisille sulautumille ja yrityskaupoille Berliinin työmarkkina-alueella myönnettävät tukimäärät olisivat huomattavasti suurempia kuin 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisilla alueilla, mikä johtuu Berliinin alueen kiinteistöjen suuremmasta koosta ja arvosta (18). Saksa on vahvistanut, että asuntoyhtiöille tukiohjelman mukaisesti myönnettävän tuen määrä saattaa nousta 6,7 miljoonaan euroon. Komission näkemyksen mukaan näin suuri tuki vääristää kilpailua ja haittaa kauppaa yhteisössä. Lisäksi tukiohjelmassa ei suljeta pois sitä mahdollisuutta, että kyseiset yhtiöt sulautuvat useammin kuin yhden kerran, eikä tukien kasautumista valvota millään tavoin.
(48)
Tukiohjelma on suunnattu kaikille asuntoyhtiöille ja -osuuskunnille, jotka omistavat kiinteistöjä Berliinin työmarkkina-alueella, mutta ainoastaan tietyt kaupunginosat tarvitsevat kaupunkirakentamisen elvytystä. Tämän vuoksi komissio katsoo, että Saksan suunnittelema tuki 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisiin tukialueisiin kuuluvalle Berliinin työmarkkina-alueelle ei ole oikeassa suhteessa tavoitteeseensa. Komission näkemyksen mukaan kiinteistöjen luovutuksille koko Berliinin työmarkkina-alueella myönnettävä tuki osoittautuisi tehottomaksi sekä haittaisi kauppaa ja kilpailua yhteisen edun vastaisella tavalla.
6. PÄÄTELMÄT
(49)
Tässä asiassa ei voida soveltaa aluetukien suuntaviivoja. Tukitoimenpiteellä ei edistetä alkuinvestointeja eikä luoda työpaikkoja.
(50)
Komissio on päättänyt arvioida tukea suoraan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, koska toimenpiteeseen ei voida soveltaa voimassa olevia yhteisön puitteita, suuntaviivoja eikä asetuksia. Kaupunkialueiden uudistaminen kuuluu taloudelliseen yhtenäisyyteen ja kestävään kehitykseen liittyviin yhteisön tavoitteisiin, mutta käsiteltävänä olevaa tukiohjelmaa ei ole suunnattu asianmukaisesti tavoitteisiin nähden.
(51)
Tukiohjelma kattaa koko Berliinin työmarkkina-alueen, mutta ongelmia esiintyy ainoastaan tietyissä kaupunginosissa. Tämän vuoksi komissio pitää tukiohjelman alueellista soveltamisalaa liian laajana. Saksa ei ole toimittanut tietoja siitä, millä tavalla toimenpide kohdistetaan kuhunkin kaupunginosaan, joka tarvitsee saneerausta, ja kuinka asumattomien talojen purkaminen lopulta toteutetaan. Saksa on myöntänyt, että kaikki Berliinin työmarkkina-alueella toimivat asuntoyhtiöt ja -osuuskunnat ovat oikeutettuja verovapautukseen, vaikka ne eivät omista kiinteistöjä huonommissa kaupunginosissa.
(52)
Toimenpiteeseen voi liittyä erittäin paljon tukea erityisesti silloin, kun asuntoyhtiö tai -osuuskunta sulautuu useamman kerran tai saa kasautunutta tukea. Tämän vuoksi komissio toteaa, että tukiohjelma haittaa kaupankäynnin edellytyksiä yleisen edun vastaisella tavalla,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Saksan suunnittelema tukiohjelma ”Asuntoyhtiöiden ja asunto-osuuskuntien sulautumien yhteydessä myönnettävä vapautus kiinteistöjen varainsiirtoverosta uusissa osavaltioissa” ei sovellu yhteismarkkinoille Berliinin työmarkkina-alueen osalta.
Tämän vuoksi tukiohjelmaa ei saa toteuttaa.
2 artikla
Saksan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä marraskuuta 2005.