Kommissionens beslutning
af 10. november 1999
om betinget godkendelse af Italiens støtte til de offentlige sicilianske banker Banco di Sicilia og Sicilcassa
(meddelt under nummer K(1999) 3865)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2000/600/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 87 og 88,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 61 og 62,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 24. juli 1997 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om oplysninger om planerne om sanering af de kriseramte offentlige sicilianske banker og om etablering af et stærkere regionalt banksamarbejde under ledelse af den offentlige bank Banco di Sicilia SpA (i det følgende benævnt BS), der skulle konsolideres i denne anledning, og Mediocredito Centrale (i det følgende benævnt MC), der er en statsejet specialbank. De italienske myndigheder sendte ved to breve af henholdsvis 1. og 11. september 1997 en del af de oplysninger, Kommissionen havde anmodet om, og redegjorde for hovedlinjerne i redningsplanen for de offentlige banker på Sicilien.
(2) Planen omfattede likvidation af sparekassen Sicilcassa (i det følgende benævnt SC), der havde standset sine betalinger, og overdragelse af dens aktiver og passiver til BS med støtte fra den italienske centralbank, Mediocredito Centrale og bankernes indskudsgarantifond (i det følgende benævnt FITD). For at kunne undersøge, om saneringsplanen indebar statsstøtte, anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger ved brev af 8. oktober 1997, som de italienske myndigheder besvarede ved brev af 3. december 1997.
(3) Som led i de samlede støtteforanstaltninger i forbindelse med overdragelsen skulle FITD yde et beløb på op til 1000 mia. ITL til dækning af Sicilcassas tab, ligesom den italienske centralbank skulle yde lån i henhold til finansministerens dekret af 27. september 1974 (DM27/9/1974). Omfanget af sidstnævnte foranstaltning kunne ikke fastsættes nærmere på daværende tidspunkt, da underskuddet ved SC's likvidation ikke var nøjagtigt opgjort. Det var endvidere planlagt, at MC skulle være hovedaktionær i Banco di Sicilia gennem en kapitaludvidelse i den sicilianske bank på 1000 mia. ITL. Selv om det ikke er udtrykkeligt fastsat i det pågældende projekt, skal der i forbindelse med planerne om konsolidering af Banco di Sicilia også tages hensyn til finansministerens beslutning om at overdrage banken statens kapitalandel i "Irfis - Mediocredito della Sicilia", der er et mindre, offentligt finansieringsinstitut, som er specialiseret i forvaltning af regionalstøtte til sicilianske virksomheder. Irfis' værdi var ikke bekendt på overdragelsestidspunktet. Denne foranstaltning skulle gennemføres samtidig med likvidationen af SC, dvs. i september 1997.
(4) Den 7. maj 1998 indledte Kommissionen proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, da den mente, at de planlagte foranstaltninger kunne omfatte statsstøtteelementer til fordel for SC eller BS som omhandlet i artikel 87, stk. 1. Samtidig anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om supplerende oplysninger om de planlagte støtteforanstaltninger.
(5) Under MC's ledelse påbegyndte BS, efter at have overtaget resterne af SC, en gennemgribende omstrukturering efter en plan, der omfattede en kraftig nedskæring i personaleomkostningerne, som på daværende tidspunkt var langt højere end gennemsnittet for denne sektor, et program for administration af nødlidende fordringer og en plan for udvikling af serviceydelserne, således at banken kunne sprede sine indtægtskilder i lighed med andre, mere effektive pengeinstitutter. Ved at overholde omstruktureringsplanen strengt har banken kunnet nå rentabilitetsmålet et år tidligere end fastsat i planen. BS' tiltag er blevet anerkendt af markedet, og forsikringsselskabet Cardiff i Paribas-koncernen besluttede således i juni 1999 at indskyde en minoritetsandel (ca. 6 %) i bankens kapital.
(6) Under tre møder, der blev afholdt den 11. december 1998, den 19. marts 1999 og den 5. juli 1999, fremlagde de italienske myndigheder de oplysninger, som Kommissionen havde anmodet om, bl.a. en rapport om Irfis' værdi, BS' omstruktureringsplan, der var udarbejdet af MC, og en rapport, der vurderer underskuddet ved likvidationen af SC til 4445 mia. ITL og det beløb, hvormed centralbanken skal bidrage til dækning af dette underskud, til 3400 mia. ITL.
(7) Endelig meddelte den italienske regering Kommissionen ved fax af 18. oktober 1999, at den forpligtede sig til at privatisere MC inden den 30. juni 2000 gennem en åben og gennemsigtig salgsprocedure uden forskelsbehandling. Dette salg indgår som led i privatiseringsprogrammet for den italienske banksektor og har samtidig til formål at privatisere BS.
2. BESKRIVELSE
2.1. De offentlige sicilianske banker
(8) BS var tidligere et offentligretligt pengeinstitut, men blev omdannet til aktieselskab i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 ("Amato"-loven) og gennemførelsesdekreterne dertil. I henhold til denne lov skulle bankvirksomheden overdrages til et kommercielt drevet privatretligt aktieselskab, der var adskilt fra det tidligere offentlige selskab, medens den sociale virksomhed blev overdraget til en bankfond, der har til opgave at varetage de offentlige og almennyttige interesser, hvilket tidligere var pålagt de offentlige banker. Bankfonden ejer bankens kapital. Før gennemførelsen af støtteforanstaltningerne ejede fonden, Fondazione Banco di Sicilia, 31,11 % af BS' kapital, medens resten var fordelt mellem staten (36,52 %) og regionen Sicilien (32,37 %).
(9) Bankkoncernen BS, der driver virksomhed inden for forskellige bank- og finanssektorer, består af banken "Banco di Sicilia", der er koncernens førende virksomhed, to datterbanker (Banco di Sicilia international SA i Luxembourg og Irfis - Mediocredito della Sicilia SpA, der er et mindre, offentligt finansieringsinstitut, som er specialiseret i forvaltning af regionalstøtte til sicilianske virksomheder) samt to finansieringsselskaber. BS er en national bank: den har de fleste af sine filialer på Sicilien, men har også to i henholdsvis London og New York.
(10) På det tidspunkt, hvor de italienske myndigheder fremlagde det pågældende projekt, var BS-koncernen ved at have overstået en periode med alvorlige vanskeligheder. Banken havde nemlig været ramt af den vanskelige økonomiske situation på Sicilien, der havde forringet dens aktiver, men havde desuden lidt under sin tidligere ineffektive drift og ressourcefordeling samt en utilstrækkelig kommerciel politik, der havde forhindret en spredning i indtægtskilderne. BS havde specielt høje driftsomkostninger, især personaleomkostningerne, der mindskede driftsresultatet betydeligt. I regnskabsårene 1993, 1994 og 1995 havde BS lidt tab på i alt 1781,5 mia. ITL. For at rette op på den utilstrækkelige egenkapital havde Italiens syv største banker i 1993 ydet et ansvarligt obligationslån på 700 mia. ITL. Ved udgangen af 1995 omfattede bankens egenkapital på i alt 1806 mia. ITL en ansvarlig lånekapital på 1000 mia. ITL. BS begyndte først at registrere en svag forbedring i slutningen af 1996 takket være de vellykkede finansielle porteføljetransaktioner og den mindre afskrivning på fordringer. Der blev registreret et overskud på ca. 12 mia. ITL, men forholdet mellem overskud og egenkapital (ROE) var stadig utilstrækkeligt (0,84 %).
(11) I forbindelse med bankens sanering blev der også tilføjet kapital fra staten (200,2 mia. ITL, der allerede var udbetalt, og 115,5 mia. ITL, der endnu ikke var udbetalt) i henhold til Amato-loven og fra regionen Sicilien (600 mia. ITL) i henhold til regionallov nr. 39/91 om kapitaltilførsler til de sicilianske banker(2). Takket være aktionærernes kapitaltilførsel kunne banken overholde den solvensgrad (steg fra 7,1 % til 8,2 %), som de europæiske banktilsynsregler kræver.
(12) Konsolideringen af BS blev også støttet af staten, som i 1995 overdrog BS sin kapitalandel i Irfis, der er et mindre, offentligt finansieringsinstitut, som er specialiseret i forvaltning af regionalstøtte til sicilianske virksomheder, og hvor BS nu har aktiemajoriteten (68 %). Det ændrede ikke BS-koncernens ligevægt væsentligt, at den kom til at omfatte Irfis, hvis aktiver i 1995 kun udgjorde 4 % af koncernaktiverne, og som kun bidrog i begrænset omfang til koncernens virksomhed.
(13) I september 1997 besluttede BS at overtage SC's aktiver og passiver(3). SC, der var et mindre, regionalt pengeinstitut, var i alvorlige vanskeligheder og måtte den 5. september 1997 træde i tvungen likvidation efter at have været under særforvaltning i to år. Denne beslutning var påkrævet i betragtning af SC's store tab, der skyldtes dets administration, som var uforenelig med sunde og fornuftige forvaltningsprincipper og undertiden også var inkonsekvent i forholdet til kunderne. SC's regnskaber, der var revideret af særlige revisorer, udviste til trods for afskrivning på fordringer på 2197 mia. ITL et tab på 1138 mia. ITL, hvilket medførte et underskud på 227 mia. ITL. På trods af at regionen Sicilien i 1996 indskød 300 mia. ITL ud over de tilskud, der var fastsat i regionallov nr. 39 af 19. juni 1991 om kapitaltilførsler til de sicilianske banker, beløb nettoformuen sig kun til 73 mia. ITL. I august 1997 anslog likvidatorerne, at der var behov for mindst 1800 mia. ITL til konsolidering og sanering af SC.
(14) Da bankens regnskabsmæssige situation ikke tydede på, at banken på ny kunne blive levedygtig, overdrog likvidatorerne med centralbankens godkendelse hele SC's bankvirksomhed til BS for et symbolsk beløb på 1 ITL i henhold til den italienske banklovs artikel 90. Salget af SC's aktiver og passiver til BS blev ikke udbudt i licitation, men var baseret på private forhandlinger.
(15) Ifølge købekontrakten skulle likvidatorerne fortsat forvalte 50 % af de nødlidende fordringer pr. 31. maj 1997 (1600 mia. ITL) og varetage søgsmålene vedrørende fordringer, der ikke var overdraget eller afviklet, eller erstatningssøgsmålene mod SC's tidligere bestyrelsesmedlemmer. Situationen med hensyn til de overdragne aktiver og passiver ("due diligence") skulle opgøres af et internationalt revisionsbureau, og arbejdet skulle være afsluttet i september 1998. Undersøgelsen blev afsluttet i begyndelsen af 1999 og viste et underskud ved likvidationen på 4445 mia. ITL.
(16) BS' bestræbelser på at integrere SC i sin organisationsstruktur og etablere et stærkere siciliansk banksamarbejde blev støttet af den statsejede bank (100 %), MC, der er specialiseret i långivning (både i konkurrence med andre banker og subventioneret långivning) på mellemlang og lang sigt til små og mellemstore virksomheder. I sidste kvartal 1997 udvidede MC BS' kapital, idet den indskød 1000 mia. ITL og dermed blev hovedaktionær (40,88 %), medens staten har en direkte kapitalandel på 21,59 %, regionen Sicilien 19,14 % og fonden Fondazione Banco di Sicilia 18,39 %. For at sikre MC's repræsentation i BS' bestyrelse blev antallet af bestyrelsesmedlemmer forhøjet fra 7 til 11, ligesom der blev oprettet endnu en næstformandspost. MC's kapitalandel i BS betød for MC, at den kunne udnytte BS' filialnet, og for BS, at den kunne forbedre sit udbud af lån til erhvervslivet takket være den statsejede MC's erfaringer inden for sektoren for projektfinansiering, ligesom der kunne skabes betydelige synergivirkninger. Som følge af MC's kapitalinteresser i BS har kreditvurderingsbureauerne Standard & Poor og Moody sat deres vurdering et trin ned til henholdsvis A og A1(4).
(17) Ved denne transaktion blev Sicilcassa en afdeling af Banco di Sicilia, men dens filialer bærer fortsat det gamle firmanavn. BS er begyndt at integrere de to organisationer og deres edb-systemer. Som led i en aftale med fagforeningerne (stadfæstet ved lovdekret nr. 292 af 9. september 1997, ophøjet til lov nr. 388 af 8. november 1997 om "hasteforanstaltninger til løsning af Sicilcassa SpA's krise og sanering af Banco di Sicilia SpA") har SC's personale kunnet beholde de eksisterende løn- og socialsikringsvilkår, indtil der indgås en ny aftale med fagforeningerne om regulering af de konsekvenser, BS' driftsplan får for de ansatte. I henhold til lov nr. 388/1997 kan man med en sådan aftale fravige de lovbestemmelser eller kollektive arbejdsmarkedsaftaler, der gælder for banksektoren.
(18) Efter overtagelsen af SC's økonomiske aktiviteter i 1997 havde BS en samlet balance på 57000 mia. ITL (tabel 1), hvilket gjorde den til Italiens tiendestørste bank målt i aktiver. Den havde næsten fordoblet antallet af filialer, der nu var på 641, heraf 85 % på Sicilien, og havde 10240 ansatte. På grund af SC's tidligere kapitalinteresser steg BS' kapitalandel i Irfis fra 68 % til 76,26 %.
(19) BS driver først og fremmest virksomhed i Italien, idet størstedelen af dens aktiviteter foregår i Italien (87,5 %). Efter at have afhændet sit datterselskab i Frankfurt driver BS nu kun direkte virksomhed i udlandet gennem sine datterselskaber i London og New York og sin repræsentation i Paris og gennem sit datterselskab i Luxembourg. BS har betydelige kapitalinteresser i den italienske bank Banca Italo-Romena SpA (30 %) - der er specialiseret i finansiering af handelstransaktioner mellem Italien og Rumænien - og i den østrigske bank Internationale Handelsbank Ag Centrobank (27,23 %). BS har også en kapitalandel på 14,5 % i den maltesiske bank Bank of Valletta Ltd.
(20) Efter at have fået tilført kapital på 1000 mia. ITL fra MC, 33,3 mia. ITL fra staten som led i kapitaltilførslen efter Amato-loven(5) og ca. 150 mia. ITL fra den nye partner Cardiff, har BS nu en egenkapital på ca. 2440 mia. ITL og opfylder dermed den solvensgrad, der kræves af banktilsynet. Desuden har BS på grund af sine gode finansielle resultater allerede nu kunnet påbegynde tilbagebetalingen af en del af de ansvarlige lån, der er faldet med næsten 50 % i forhold til 1996.
Tabel 1
Balance for Banco di Sicilia
TABELPOSITION
Kilde:
Banco di Sicilia, regnskaberne for 1997 og 1998.
(21) SC-transaktionen forringede BS' situation, især hvad angår nødlidende og uerholdelige fordringer, der steg med i alt henholdsvis 36 % og 30,3 %. Denne stigning skyldes for 86 % vedkommende SC. De store nødlidende fordringer er stadig et af de forhold, der har negativ indvirkning på bankens resultat.
(22) Tjenesteindtægterne bidrager fortsat kun i begrænset omfang til rente- og provisionsindtægterne (18,6 % ved udgangen af 1998) og afhænger i vid udstrækning af den traditionelle bankvirksomhed (69 %) (tabel2). Da driftsresultatet har været udsat for betydelige værdijusteringer på fordringer i forbindelse med SC-aktiviteter, skyldes fortjenesten på næsten 48 mia. ITL ekstraordinære indtægter. I 1998 solgte BS nemlig sit datterselskab Banca del Sud til Banca Credem, ligesom den afhændede en filial i Ravenna (i alt 114 mia. ITL). Ifølge BS' prognoser er 1998 dog det sidste regnskabsår med usædvanlig høje afskrivninger på nødlidende fordringer. Da BS mener, at den har opnået tilstrækkelig dækning for tab på fordringer som følge af de store henlæggelser i de sidste tre år, regner den med, at den ordinære drift fra næste år vil give positive resultater.
Tabel 2
Resultatopgørelse for Banco di Sicilia
TABELPOSITION
Kilde:
Banco di Sicilia, regnskaberne for 1997 og 1998.
2.2. Beskrivelse af statsinterventionerne
(23) De italienske myndigheders foranstaltninger for at imødegå den alvorlige krise inden for den sicilianske banksektor, som beskrevet ovenfor, er blevet undersøgt af Kommissionen som led i den foreliggende procedure, da de kan omfatte statsstøtteelementer som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Der er tale om følgende foranstaltninger:
a) FITD's beslutning om at bidrage med 1000 mia. ITL til dækning af en del af underskuddet ved salget af SC's aktiver og passiver til BS i forbindelse med likvidationen af SC
b) centralbankens mulighed for som led i salget af Sicilcassas aktiver og passiver til BS at yde sidstnævnte lån i henhold til dekret DM27/9/1974 til dækning af de tab, som den tvungne likvidation medfører. Underskuddet ved salget blev den 18. december 1998 fastslået til 4445 mia. ITL, hvortil kommer renter på 417 mia. ITL på dette beløb, som SC skal udbetale til BS. Centralbanken har bidraget med 3400 mia. ITL til dækning af underskuddet(6).
De italienske myndigheder har erklæret, at de resterende udgifter vil blive dækket ved likvidationen af SC gennem salg af de fordringer, der ikke er overdraget til BS
c) Mediocreditos kapitaludvidelse i BS på 1000 mia. ITL
d) overdragelse af statens kapitalandel i Irfis (52 %) til Banco di Sicilia.
(24) Da Kommissionen indledte proceduren i denne sag, fastslog den, at FITD's bidrag på 1000 mia. ITL til dækning af underskuddet ved salget af SC's aktiver og passiver til BS ikke så ud til at skulle betragtes som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87 på grundlag af de oplysninger, der forelå på daværende tidspunkt.
3. BEMÆRKNINGER FRA ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(25) Som led i denne procedure modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra andre interesserede parter inden for den fastsatte frist.
4. ITALIENS BEMÆRKNINGER
(26) Som led i proceduren fremsatte de italienske myndigheder en række argumenter for, at foranstaltningerne ikke skulle betragtes som statsstøtte, og at de, selv om de blev betragtet som statsstøtte, var forenelige med EF-traktatens bestemmelser. De italienske myndigheder fremsatte bemærkningerne i forskellige dokumenter og opsummerede dem i et brev af 18. august 1999.
(27) Hvad angår centralbankens lån i henhold til ministerielt dekret af 27. september 1974 (i det følgende benævnt DM27/9/1974) understregede de italienske myndigheder, at foranstaltningen var til gavn for SC's indskydere og ikke for køberen af dens aktiver og passiver (dvs. BS). De italienske myndigheder mener ikke, at foranstaltningen kan gavne SC, da den er trådt i likvidation og har indstillet al sin virksomhed. De udelukker, at bankens økonomiske virksomhed kan adskilles fra dens status som juridisk person og betragtes som modtager af støtten. De italienske myndigheder betragter centralbankens lån som kompensation for de ulemper, som købet af SC medfører for BS, især problemerne med integrationen af de to organisationer og forvaltningen af de overdragne fordringer.
(28) Desuden fremfører de italienske myndigheder, at den samlede afhændelse af SC's aktiver og passiver var den bedste løsning for at nedbringe omkostningerne for indskyderne og for samfundet til det mindst mulige; de understreger, at det, på trods af at man havde forsøgt at finde en køber til SC's økonomiske virksomhed, kun var BS, der var indstillet på at overtage den, da BS var det pengeinstitut, der bedst kunne udnytte transaktionens positive sider fuldt ud på grund af sit kendskab til området og de lokale forhold på Sicilien.
(29) Hvis ikke centralbanken havde grebet ind, skulle FITD have bidraget med et betydeligt større beløb (ca. 6500 mia. ITL), hvilket ville have fået negative konsekvenser for nogle af FITD's deltagere.
(30) De italienske myndigheder har understreget, at:
a) centralbankens lån var sidste udvej, efter at alle muligheder for omstrukturering og sanering af pengeinstituttet var udtømt. Herved kunne det offentlige bidrag nedbringes til det nødvendige minimum
b) DM27/9/1974 blev anvendt, for at det offentlige bidrag kunne fastlægges nøjagtigt. Efter "due diligence"-undersøgelsen, der blev foretaget i nærværelse af SC's likvidatorer og BS, blev underskuddet ved salget fastlagt definitivt, således at eventuel gæld i forbindelse med de dele, der blev overdraget af SC, skulle påhvile BS.
(31) Endelig fremfører de italienske myndigheder, at centralbankens lån, hvis Kommissionen betragter dem som støtte, er støtte til FITD. Støtten ville nemlig gavne hele den italienske banksektor, da alle italienske banker og udenlandske bankers datterselskaber i Italien deltager i fonden.
(32) Med hensyn til BS' kapitaludvidelse, som MC tegnede sig for, har de italienske myndigheder fremført, at MC's investering blev gennemført efter det markedsøkonomiske investorprincip. I to breve af henholdsvis 15. marts og 7. juli 1999 gav MC Kommissionen en redegørelse for, hvorledes dens forskellige organer fungerer, for at påvise deres uafhængighed af staten, og for de økonomiske, finansielle og strategiske grunde til investeringen.
(33) Med hensyn til bankens uafhængighed fremførte MC, at dens bestyrelse også omfattede medlemmer, der ikke var udpeget af staten; sidstnævnte kan ikke påvirke bestyrelsens forvaltningspolitik ud over de beslutninger, der træffes af aktionærerne på generalforsamlingen.
(34) MC hævdede, at en forrentning af investeringen på 11 % efter skat fra det tredje år indebar gunstige investeringsudsigter for banken, da de lange renter havde vigende tendens. Desuden havde MC meget tungtvejende strategiske grunde til at gennemføre transaktionen. Efter ophævelsen af sondringen mellem formidlere og kort- og langfristede lån havde den som specialbank brug for et distributionsnet for sine produkter, især i Syditalien. MC havde faktisk allerede forsøgt at overtage en anden offentlig bank i Syditalien, Banco di Napoli, i forbindelse med dennes privatisering for nylig.
(35) Med henblik på vurdering af statens overdragelse af sin kapitalandel i Irfis fremlagde de italienske myndigheder en rapport udarbejdet af finansieringsselskabet Giubergia Warburg (GW). Efter de italienske myndigheders opfattelse viser rapporten, at værdien af de BS-aktier, som staten fik til gengæld for sin andel i Irfis, var den pålydende værdi. Desuden hævdede de italienske myndigheder, at statens overdragelse af sin kapitalandel i Irfis ikke tog sigte på at støtte BS, men snarere at rationalisere sine kapitalinteresser i de offentlige finansieringsinstitutter (Irfis, BS, SC, MC). Endelig blev det understreget, at indskuddet af Irfis-andelen i BS skulle tjene som kompensation for den forsinkede udbetaling af de midler, der var bevilget ved Amato-loven, og som Kommissionen allerede havde godkendt.
5. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGERNE
(36) Kommissionen bemærker, at den ikke inden MC's og centralbankens kapitaltilførsler havde mulighed for at tage stilling til, om støtten til BS var forenelig med fællesmarkedet, da de italienske myndigheder havde besluttet ikke at anmelde de planlagte foranstaltninger, men gennemføre dem direkte. Kommissionen, der kun var i besiddelse af ufuldstændige oplysninger, har ikke kunnet foretage nogen vurdering inden den foreliggende beslutning.
(37) Selv om Kommissionen forstår årsagerne til, at de italienske myndigheder har gennemført transaktionen hurtigst muligt, beklager den, at de pågældende foranstaltninger er gennemført uden at være blevet anmeldt. I betragtning af den forsinkelse, hvormed de italienske myndigheder har fremlagt omstruktureringsplanen i behørig form samt de øvrige oplysninger, som Kommissionen havde anmodet om, er støtten ulovlig, da den er ydet, før Kommissionen kunne tage stilling til, om den var forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
5.1. Fordele for støttemodtageren
(38) Når Kommissionen skal vurdere medlemsstaternes kapitaltilførsler, anvender den det markedsøkonomiske investorprincip. Da de pågældende foranstaltninger blev gennemført i september 1997, har Kommissionen anvendt dette princip som anført i meddelelsen om offentlige virksomheder(7). I meddelelsen fastslås det, at en transaktion anses for at omfatte statsstøtteelementer, hvis en privat investor, der opererer under normale markedsøkonomiske vilkår, ikke ville have gennemført den, fordi det forventede afkast af kapitaltilførslen ikke står i forhold til den risiko, den medfører.
5.1.1. Kapitaltilførsel over bankernes indskudsgarantifond (FITD)
(39) Som led i proceduren fastslog Kommissionen på grundlag af de italienske myndigheders oplysninger på daværende tidspunkt, at FITD's beslutning om at bidrage med 1000 mia. ITL til SC's likvidation for at dække en del af underskuddet ved salget af SC's aktiver og passiver til BS nok ikke skulle betragtes som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1. På grundlag af de dokumenter, som de italienske myndigheder har fremlagt, især FITD's vedtægter og referatet af mødet i FITD's bestyrelse, kunne Kommissionen under proceduren udelukke, at den pågældende foranstaltning skulle betragtes som statsstøtte. Kommissionen fastslog, at private banker i betydelig udstrækning havde været med til at træffe beslutningen af 13. august 1997, jf. Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder(8), senest ændret ved direktiv 93/84/EØF(9), og konstaterede, at beslutningen var blevet truffet enstemmigt og i henhold til vedtægterne. Det skal bemærkes, at de private banker havde stemmeflertal i FITD's bestyrelse på det tidspunkt, hvor den pågældende beslutning blev truffet.
5.1.2. Centralbankens lån i henhold til DM27/9/1974
(40) Centralbankens støtteforanstaltninger i henhold til DM27/9/1974 gjorde det muligt at gennemføre salget af SC's aktiver og passiver til BS. I henhold til dette dekret kan centralbanken yde lån i form af statsobligationer med en løbetid på 24 måneder og en forrentning på 1 % til banker, der er indtrådt i indskydernes sted i banker under tvangslikvidation og som skal dække tabene på deres uerholdelige fordringer. Centralbanken fastsætter lånebeløbet på grundlag af tabenes størrelse og afskrivningsplanerne.
(41) I det foreliggende tilfælde tog centralbankens lån sigte på at yde BS kompensation for de tab, som SC's økonomiske virksomhed havde medført for de overdragne aktiver, og som ikke var blevet dækket over FITD. Med andre ord viste likvidatorernes opførelse af SC's samlede tab et underskud på 4445 mia. ITL, som gjorde det nødvendigt, at centralbanken ydede 3400 mia. ITL.
(42) Som led i proceduren foretog Kommissionen en vurdering af de italienske myndigheders oplysninger, især bemærkningerne om betingelserne for den offentlige støtte i henhold til DM27/9/1974, og det synspunkt, at støtten udelukkende var bestemt til SC.
(43) Selv om centralbankens lån kun tog sigte på at yde BS kompensation for tabene på de aktiver, der var overdraget fra SC, skal de dog ligeledes betragtes som støtte til BS; for BS overtog alle SC's aktiver, herunder de dubiøse fordringer, og fik senere dækket tabene på SC's fordringer af centralbanken.
(44) Selv om centralbankens intervention ikke var afgjort på beslutningstidspunktet, var den faktisk af afgørende betydning for BS' og MC's beslutninger. Som anført af de italienske myndigheder ville der ikke have været nogen køber til Sicilcassas økonomiske virksomhed, hvis ikke denne foranstaltning var blevet gennemført. Der er således tale om en slags garanti, der, selv om den blev ydet BS, også dækker tabene på SC's økonomiske virksomhed og gjorde det muligt at videreføre den.
(45) Den offentlige støtte virker forvridende, fordi den sikrer, at en økonomisk virksomhed uden klare rentabilitetsudsigter (SC), som normalt ville forsvinde, kan overleve, og fordi den betyder, at denne virksomhed som led i BS' omstrukturering kan blive en integreret del af denne. Det ændrer ikke Kommissionens vurdering af konkurrencefordrejningerne, at SC er trådt i likvidation, fordi bankens produktive struktur, især dens filialnet, fortsætter med at eksistere og operere på markedet. Selv om banken afvikles som juridisk person, opretholdes den som "going concern".
(46) Den omstændighed, at der ikke har været gennemført en officiel, gennemsigtig licitation, tyder også på, at den offentlige støtte, der har sikret, at en økonomisk virksomhed uden klare rentabilitetsudsigter, fordrejer konkurrencen. De italienske myndigheder har erklæret, at der, bortset fra Banco di Sicilia med støtte fra Mediocredito, ikke var nogen italienske banker, der havde vist interesse for en samlet overtagelse af Sicilcassas aktiver og passiver. Hvad udenlandske banker angår, skal det understreges, at der heller ikke i forbindelse med licitationen over Banco di Napoli var udenlandske banker, som var interesserede i at foretage investeringer i Syditalien. Det kan dog ikke konkluderes på grundlag af de italienske myndigheders oplysninger, at der har været en egentlig konkurrence mellem italienske og udenlandske kandidater om overtagelsen af Sicilcassa med fremsættelse af tilbud inden for en bestemt frist. Af likvidatorernes rapporter fremgår det derimod, at andre banker har vist interesse for at købe gældfrie dele af banken. Der findes faktisk økonomiske grunde til at tro, at SC's filialnet var af større værdi for potentielle udenlandske købere end for BS. Eftersom BS allerede har et betydeligt net på Sicilien er marginalgevinsten og dermed den pris, som BS er indstillet på at betale for en ny filial, lavere end for en potentiel udenlandsk køber.
(47) Da de to banker har samme geografiske beliggenhed og derfor måske også samme kundekreds, er Kommissionen ikke i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger til at den kan udelukke, at Banco di Sicilia har kunnet udnytte centralbankens lån direkte til at begrænse sine egne kreditrisici.
(48) Kommissionen har også undersøgt de italienske myndigheders bemærkning om, at den offentlige støtte var nødvendig for at undgå eventuelle alvorlige følger for bankmarkedet som følge af en massiv støtte over FITD. Når staten direkte eller indirekte tegner sig for hovedparten af den finansielle støtte til en kriseramt bank, skal Kommissionen undersøge, om der er tale om statsstøtte. At en statsintervention undertiden kan være nødvendig, ændrer ikke Kommissionens vurdering af interventionen i henhold til traktatens artikel 87.
(49) På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at centralbankens lån til BS i henhold til DM27/9/1974 med henblik på at sikre Sicilcassas fortsatte økonomiske virksomhed ikke er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Beslutningen om at anvende centralbankens lån som led i salget af Sicilcassas økonomiske virksomhed skulle derfor have været anmeldt til Kommissionen på forhånd.
5.1.3. Kapitaludvidelsen i Banco di Sicilia
(50) I forbindelse med planen om støtte til de sicilianske banker planlagde de italienske myndigheder at yde direkte støtte til BS i form af en kapitaludvidelse gennem MC. Denne transaktion havde følgende to formål:
- at rationalisere statens kapitalinteresser og lægge samtlige bankaktiviteter på Sicilien ind under statens kontrol gennem MC
- at tilføre BS ny kapital.
(51) Det skal bemærkes, at BS ganske vist ikke omgående havde behov for kapital, da dens solvensgrad var i overensstemmelse med tilsynsreglerne, men at dens rentabilitet var middelmådig og kun kunne forbedres gennem en rationalisering af især de strukturbestemte omkostninger og gennem investeringer i fornyelse af dens produktive virksomhed, som banken dog ikke havde midler til.
(52) Kommissionen undersøgte først og fremmest, om BS og MC var offentlige eller private med henblik på at vurdere, om deres andel var tilstrækkelig til at det kunne konkluderes, at den offentlige støtte var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. I henhold til artikel 2 i direktiv 80/723/EØF(10) kan det fastslås, at de to banker er offentlige. Ved en offentlig virksomhed forstås nemlig enhver virksomhed, hvorpå de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan udøve en dominerende indflydelse, fordi de ejer majoriteten af virksomhedens tegnede kapital eller kan udøve en effektiv kontrol gennem virksomhedsorganerne(11).
(53) I det foreliggende tilfælde forhindrer de to bankers privatretlige selskabsform (aktieselskaber) dog ikke, at de skal betragtes som offentlige, fordi aktionærerne er offentlige myndigheder. De to banker er opstået ved at tidligere offentligretlige kreditinstitutter er omdannet til aktieselskaber i henhold til lov nr. 218/90, men i forhold til andre offentlige banker har staten i dette tilfælde beholdt en meget stærk stilling.
(54) Banco di Sicilias finansielle vanskeligheder betød mindre indflydelse for Fondazione Banco di Sicilia og regionen Sicilien til fordel for staten, fordi de ikke havde tilstrækkelige finansielle midler til fortsat at kunne tilføre banken kapital i de seneste kriseår. Kommissionen har således konstateret, at Banco di Sicilia også før sin kapitaludvidelse blev kontrolleret af offentlige myndigheder.
(55) På det tidspunkt, hvor MC greb ind, var den utvivlsomt en offentlig bank. MC blev omdannet til aktieselskab i henhold til lov nr. 489 af 26. november 1993, der krævede, at alle banker, hvor staten havde en majoritetsandel i kapitalen eller kapitalfondene, skulle omdannes til aktieselskaber, men MC forblev 100 % statsejet.
(56) De italienske myndigheder har fremført, at MC ganske vist kontrolleres fuldt ud af staten, men driver virksomhed fuldstændig uafhængigt af de offentlige myndigheder, som kun udøver deres rettigheder som aktionærer på generalforsamlingerne. På grundlag af de italienske myndigheders oplysninger har Kommissionen dog fastslået, at der ikke foreligger særlige regler for MC, der skal styrke dens bestyrelsesmedlemmers uafhængighed i forhold til hovedaktionæren (i dette tilfælde staten). Retten til at udnævne og afskedige bestyrelsesmedlemmer og til at fastlægge bankens generelle forretningspolitik følger derimod den handelsret, der gælder for alle virksomheder. MC's drift fastlægges derfor af dens hovedaktionær, i dette tilfælde staten, der kontrollerer den fuldt ud (100 %).
(57) MC's beslutning om at overtage en andel i BS' kapital gennem en kapitaludvidelse skal betragtes som offentlig støtte. For at vurdere offentlig støtte i form af kapitaltilførsler anvender Kommissionen det økonomiske investorprincip, der indebærer, at der ikke er tale om statsstøtte, hvis den offentlige støtte gennemføres på betingelser, der ville være acceptable for en privat investor, som opererer under markedsøkonomiske forhold.
(58) Ifølge meddelelsen af 1984 om offentlige myndigheders kapitalinteresser i virksomhederne(12) må der antages at være tale om statsstøtte, når en offentlig virksomhed tilføres ny kapital på betingelser, der ikke ville være acceptable for en privat investor, som driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. Dette gælder bl.a.:
- når virksomhedens finansielle situation, navnlig gældens struktur og størrelse, er af en sådan art, at det ikke synes berettiget at forvente et normalt afkast af den investerede kapital inden for en rimelig frist
- når virksomheden udelukkende på grund af en utilstrækkelig bruttoselvfinansiering, ikke kan opnå de midler på kapitalmarkedet, der er nødvendige for at gennemføre et investeringsprogram.
(59) Disse principper gælder også for banksektoren: i forbindelse med offentlige kapitalinteresser i en virksomhed må der antages at være tale om statsstøtte, hvis virksomhedens finansielle situation er af en sådan art, at det ikke synes berettiget at forvente et normalt afkast (i form af udbytte eller værdistigninger) af den investerede kapital inden for en rimelig frist, eller når risikoen ved en sådan transaktion er alt for stor eller strækker sig over alt for lang tid.
(60) For at Kommissionen kan fastslå, om det økonomiske investorprincip er overholdt skal den have forelagt en begrundelse for statens adfærd som aktionær i forhold til en privat investors adfærd. Kommissionen skal således have forelagt en sammenhængende og detaljeret omstruktureringsplan, der viser, at der af hele statstransaktionen kan forventes et normalt afkast, som ville være acceptabelt for en privat investor, der opererer under markedsøkonomiske forhold. I modsat fald omfatter transaktionen statsstøtteelementer.
(61) De italienske myndigheder har forelagt Kommissionen MC's driftsplan, der blev udarbejdet i forbindelse med investeringen i BS. Denne plan omfattede en treårig omstrukturering af BS, som gennem en integrering af SC, en rationalisering af driftsomkostningerne, især personaleomkostningerne, og en stram forvaltning af de nødlidende fordringer, ville gøre det muligt at skabe et differentieret banksamarbejde i Syditalien.
(62) De italienske myndigheder har bemærket, at man for at kunne vurdere MC's støtte, skal betragte den i sammenhæng med den strategi, banken har fulgt i de seneste regnskabsår med henblik på at sprede sine indtægtskilder. Selv om BS' filialnet fortrinsvis er koncentreret på en bestemt region, tager MC's adgang til dette net sigte på at slå specialbankaktiviteterne inden for subventioneret långivning, "merchant banking" og projektfinansiering sammen med "corporate" og "retail banking".
(63) Kommissionen erkender, at MC's beslutning om at blive BS' hovedaktionær svarer til de transaktioner, som forskellige andre specialiserede finansieringsinstitutter har foretaget for nylig med henblik på en strategisk spredning i deres aktiviteter og indtægtskilder. Kommissionen bemærker dog, at pengeinstitutterne beslutter at foretage disse strategiske transaktioner, fordi de medfører et større afkast på grund af den deraf følgende samlede risikoreduktion og erhvervelsen af mere stabile indtægtskilder. Planerne over disse industriprojekter indeholder rentabilitetsprognoser med en beregning af spredningens positive virkninger.
(64) I forbindelse med den plan, som BS har udarbejdet, har Kommissionen konstateret, at virksomhedens rentabilitet ganske vist er blevet forbedret, men fortsat ligger under gennemsnitsniveauet for den europæiske banksektor, idet den først fra det tredje år nærmer sig et niveau på 11 %.
(65) På trods af de betydelige omstruktureringsforanstaltninger, viser planen, at BS først bliver tilstrækkelig rentabel efter tre år. De positive virkninger af samarbejdet mellem en forretningsbank og en investeringsbank slår ikke tilstrækkeligt igennem i driftsplanen. Ingen privat investor ville vente i tre år på at opnå et nogenlunde tilfredsstillende afkast af en investering, der indebærer en lignende risiko. Det ser derfor ud til, at Mediocreditos valg er mere begrundet i hensynet til de offentlige interesser end i hensynet til at opnå en tilstrækkelig forrentning.
(66) Det skal understreges, at også MC har haft en beskeden rentabilitet i de senere år. Efter Kommissionens opfattelse ville en privat investor kun have forsøgt at investere midler i lignende projekter, hvis de kunne rette op på virksomhedens økonomiske situation gennem forventede afkast af den investerede kapital som kunne opveje eller forbedre den dårlige rentabilitet.
(67) Kommissionen mener ikke, at MC's udvidelse af BS' kapital opfylder det markedsøkonomiske investorprincip, som anført i Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne af 13. november 1993(13), og den skal derfor betragtes som statsstøtte.
(68) Som understreget i Kommissionens øvrige beslutninger på bankområdet skal disse kapitaltilførsler betragtes som støtte, hvis ikke staten gennemfører dem på normale markedsvilkår, også selv om de er lavere end omkostningerne ved støttemodtagerens eventuelle likvidation.
(69) Solvensgraden er et af kriterierne for en banks levedygtighed og sikrer samtidig lige konkurrencevilkår, fordi bankerne principielt altid kan mindske deres forpligtelser af hensyn til solvenskriteriet i stedet for at øge deres egenkapital.
(70) Selv om BS' levedygtighed var dårlig, havde den endnu ikke truet bankens solvensgrad. Alligevel mener Kommissionen, at MC's intervention, selv om den ikke tog sigte på at garantere BS' solvensgrad, skal vurderes efter det markedsøkonomiske investorprincip.
5.1.4. Overdragelse af statens kapitalandel i Irfis til Banco di Sicilia
(71) Indtil juli 1995 og efter kapitaludvidelsen i 1994 var Irfis' kapital hovedsagelig fordelt mellem regionen Sicilien (21 %), staten (52 %) og Sicilcassa (8,26 %). Problemet med Banco di Sicilias utilstrækkelige kapital i forhold til konkurrenterne havde fået dens største aktionærer til at overveje indgreb over Irfis' kapital for at tilføre Banco di Sicilia ny kapital.
(72) I juli 1995 overdrog staten sin majoritetsandel (52 %) i Irfis' kapital til Banco di Sicilia, som i forvejen havde en minoritetsaktiepost i Irfis. Statens kapitalandel vurderes til 218841 mio. ITL. Fra 1995 har Irfis derfor været omfattet af BS' konsoliderede balance og har forøget værdien af koncernens kapitalinteresser.
(73) Ved brev af 16. oktober 1995 forelagde regionen Sicilien Kommissionen et forslag til regionallov om overtagelse af statens gamle andel i Banco di Sicilia ved hjælp af en del af regionalstøttemidlerne. Derefter skulle den regionale andel i Irfis sælges på markedet til kooperative regionale banker. Planen blev ikke gennemført, fordi forslaget til regionallov aldrig blev drøftet i det regionale parlament, der blev opløst i juni 1996.
(74) Tilførslen af statens kapitalandel er aldrig blevet reguleret: i 1995 skulle staten have overdraget Banco di Sicilia sin kapitalandel i Irfis uden at fastlægge værdien af bankens aktier, fordi der ikke forelå nogen vurdering af dens formue. Staten støttede den sicilianske bank, men ville vente, til BS havde opnået økonomisk ligevægt i 1996, før den fastsatte ombytningskursen mellem Irfis-aktierne og BS-aktierne for at udnytte faldet i BS' nettoværdi.
(75) Det bekræftes, at det på det tidspunkt, hvor proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, blev indledt, var umuligt at vurdere denne offentlige støtte, fordi der ikke forelå tilstrækkelige oplysninger om de BS-aktier, som staten havde modtaget til gengæld.
(76) På mødet den 11. december 1998 i Bruxelles forelagde de italienske myndigheder Kommissionen den uafhængige konsulent Giubergia Warburgs rapport om vurderingen af den kapitalandel, som staten modtog til gengæld for sin tilførsel af kapitalandelen i Irfis.
(77) Konsulenten understregede, at den store usikkerhed gjorde det vanskeligt at fastlægge BS' værdi korrekt, og anlagde et meget bredt skøn på mellem 417 mia. ITL og 1437 mia. ITL. På grundlag af dette skøn blev en BS-aktie ansat til en værdi mellem et negativt minimum og et maksimum på 104000 ITL, dvs. 4000 ITL over den pålydende værdi.
(78) Kommissionen mener, at et så bredt interval er nytteløst, når man skal vurdere statens kapitaltilførsel. Den bemærker dog, at maksimumsværdien er en smule højere end den værdi, de italienske myndigheder har anvendt (100000 ITL, dvs. den pålydende værdi). De har således valgt at placere aktiens værdi i den øverste del af vurderingsintervallet.
(79) Det skal understreges, at de italienske myndigheder ikke kunne vælge en lavere værdi, da det er forbudt ved gældende lov at udstede aktier til en værdi under pålydende(14).
(80) Kommissionen noterer desuden, at statens adfærd i dette tilfælde ikke kan sidestilles med en privat investors, fordi kapitaltilførslen er sket, uden at der forelå en driftsplan for Banco di Sicilia, som viste, at banken ville opnå en rentabilitet, der mindst svarede til gennemsnittet på markedet. Ifølge GW's rapport havde banken i 1997 en rentabilitet på 2,7 %.
(81) Transaktionen styrkede dog BS' konkurrencemæssige stilling og økonomiske situation.
(82) Da muligheden for likvidation stadig står åben, skal en sådan kapitaltilførsel betragtes som støtte, hvis ikke den giver et afkast, der ville være acceptabelt for en privat investor. Ved en sammenligning mellem staten og en privat investor skal støttens værdi beregnes på grundlag af en sammenligning mellem omkostningerne ved transaktionen og dens nutidsværdi.
(83) På grundlag af de foreliggende oplysninger konkluderer Kommissionen, at kapitaludvidelsen skal betragtes som støtte, hvis forenelighed med fællesmarkedet skal vurderes på grundlag af BS' omstruktureringsforanstaltninger.
(84) Det kan konkluderes, at den samlede støtte til de sicilianske banker andrager 4618 mia. ITL ifølge nedenstående tabel.
Tabel 3
Oversigt over støtten
TABELPOSITION
5.2. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(85) Liberaliseringen af de finansielle tjenester og integreringen af de finansielle markeder betyder, at handelen mellem medlemsstaterne bliver mere og mere følsom over for konkurrencefordrejninger. Denne tendens forstærkes yderligere i forbindelse med Den Økonomiske og Monetære Union.
5.2.1. Fordrejning af konkurrencen
(86) Støtte til en bankkoncern som Banco di Sicilia, der yder erhvervslivet lån og andre finansielle serviceydelser og modtager indlån fra en betydelig kundekreds, kan fordreje konkurrencen med andre pengeinstitutter. Støtte til de svageste institutter virker ødelæggende og bidrager til at presse avancerne inden for sektoren ned. Støtten belønner ineffektivitet og strider mod markedsreglerne. Når staten er indstillet på at gribe ind og beskytte pengeinstitutter, der kommer i vanskeligheder, gør det kreditorerne mindre motiverede for at kontrollere deres debitorers adfærd. Pengeinstitutterne er således ikke længere undergivet markedernes styring og sanktioner. En sådan beskyttelse er ikke blot urimelig, men kan også medføre en dårlig administration af kreditinstitutterne. BS yder lån og andre finansielle midler til virksomheder, der konkurrerer på de internationale markeder, og som udbyder finansielle tjenester i konkurrence med andre europæiske kreditinstitutter. Selv om BS' virksomhed i udlandet er begrænset, kan støtten til BS og til SC's økonomiske virksomhed, som den har overtaget, påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(87) Med hensyn til indlånssektoren, hvor der ligeledes er skarp konkurrence, virker støtten særdeles konkurrencefordrejende, fordi Banco di Sicilia ejer Syditaliens største banknet. Overtagelsen af SC's net har i betydeligt omfang forbedret BS' dimension og distribution i området, idet banken har fået en betydelig konkurrencemæssig fordel inden for denne sektor frem for potentielle nye, især udenlandske, aktører.
5.2.2. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(88) Det skal påpeges, at bankerne ganske vist principielt kan udøve grænseoverskridende virksomhed, hovedsagelig i form af ind- og udlån, men at de forhindres i at ekspandere til udlandet.
(89) Disse hindringer er ofte forbundet med de nationale bankers lokale forankring, der gør det dyrere for udenlandske konkurrenter at komme ind på markedet. Da gennemførelsen af det indre marked har givet bankerne mulighed for at udbyde tjenester i andre medlemsstater, vil enhver form for statsstøtte til en bank, hvad enten den er national eller international, kunne hindre disse muligheder.
(90) Støtte, der har til formål at holde selv lokale banker i live, som ellers ville være trængt ud af markedet på grund af deres mindre rentabilitet og konkurrenceevne, risikerer derfor at fordreje konkurrencen inden for Fællesskabet, fordi den gør det vanskeligere for udenlandske banker at komme ind på det italienske marked.
(91) Uden den pågældende støtte ville det formodentlig have været nødvendigt at afvikle SC uden overdragelse af dens aktiver og passiver til BS. I så fald kunne SC's aktiver være blevet overtaget af en eller flere udenlandske konkurrenter, der ønskede at opnå en betydelig kommerciel stilling på Sicilien. SC's kunder skulle i så fald have henvendt sig til en anden bank, eventuelt en udenlandsk. BS havde ikke kunnet overtage SC's aktiver og passiver uden den sanering af virksomheden, der blev gennemført med lånene fra den italienske centralbank. SC's kunder havde måttet henvende sig til en anden bank, eventuelt fra en anden medlemsstat.
(92) BS kunne heller ikke have udvidet sit net gennem overtagelsen af SC uden kapitalindskuddet fra MC. Det må derfor konstateres, at støtten til SC og BS til overtagelse af SC's aktiver og passiver falder ind under traktatens artikel 87, stk. 1, fordi den fordrejer konkurrencen i et sådant omfang, at det kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.3. Undersøgelse af, om støtten til de offentlige sicilianske banker er forenelig med traktaten
(93) Efter at have konstateret, at de finansielle støtteforanstaltninger til fordel for BS og SC omfatter statsstøtte, skal Kommissionen nu undersøge, om denne støtte kan erklæres forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 2 og 3.
(94) I det foreliggende tilfælde må man først og fremmest konstatere, at der hverken er tale om støtte af social karakter til enkelte forbrugere eller støtte til fremme af udviklingen i visse italienske regioner. Støtten tager heller ikke sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den italienske økonomi, da den har til formål at fjerne de vanskeligheder, der gør sig gældende for bestemte virksomheder, nemlig BS og SC, og ikke at løse problemer for samtlige virksomheder i den pågældende sektor.
(95) Kommissionen mener ikke, at de sicilianske bankers problemer skyldes en systemisk bankkrise i Italien. BS og SC er ikke de eneste kriseramte pengeinstitutter i Italien; også en række andre, især offentlige, banker befinder sig i vanskeligheder. Men årsagerne til SC's tab gør sig specielt gældende for dette institut og er tilsyneladende i vid udstrækning forbundet med den dårlige administration af långivningen til den kommercielle sektor på Sicilien, hvor der ikke har været en tilstrækkelig stram styring af risiciene. Da SC desuden er en mindre bank, og der findes en indskudsgarantifond, ville de mulige negative konsekvenser for finansmarkederne af en eventuel lukning af banken have været ubetydelige. Selv i tilfælde af en konkurs havde de italienske myndigheder haft mulighed for at gribe ind og tilrettelægge en tvangslikvidation og således begrænse krisen. Støtten kan derfor heller ikke begrundes med truslen om en generel bankkrise og dermed hensynet til den fælleseuropæiske interesse.
(96) Den eneste undtagelse, der kan komme i betragtning, er bestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), andet led. Det skal vurderes på grundlag af de specifikke regler i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(15), om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet. Det generelle princip, der anvendes på statsstøtte til kriseramte virksomheder, indebærer, at støtten skal opfylde en række betingelser for at være forenelig med fællesmarkedet. For støtte til omstrukturering gælder det blandt andet følgende:
1) fuldstændig gennemførelse af en omstruktureringsplan, der bygger på realistiske antagelser, og som gør det muligt inden for en rimelig frist at opnå det nødvendige minimumsafkast af den investerede kapital og dermed at sikre virksomhedens levedygtighed på lang sigt
2) præstation af modydelser, der er tilstrækkelige til at opveje støttens konkurrencefordrejende virkninger, og som gør det muligt at konkludere, at støtten ikke strider mod den fælles interesse
3) støtten skal stå i forhold til de tilsigtede mål og skal begrænses til det minimum, der er nødvendigt for omstruktureringen, således at saneringen i videst muligt omfang finansieres af virksomheden selv
4) fuldstændig gennemførelse af omstruktureringsplanen og enhver anden foranstaltning, der er fastsat i Kommissionens endelige beslutning
5) indførelse af en ordning for kontrol med, at foregående betingelse er opfyldt.
I henhold til reglerne for støtte til omstrukturering mener Kommissionen, at ovennævnte omstruktureringsstøtte normalt kun skulle være nødvendig en enkelt gang.
(97) Kommissionen anser det i visse situationer for nødvendigt at træffe særlige dispositioner for at undgå, at en banks konkurs får negative følger for finansmarkederne, især hvis der er tale om generelle vanskeligheder, som ikke specielt gør sig gældende for den pågældende bank. Dette er dog ikke tilfældet i den foreliggende sag i betragtning af den støttemodtagende banks lokale karakter.
5.3.1.1. Virksomhedens levedygtighed
(98) På mødet i Palermo den 17. september 1998 forelagde BS' administrerende direktør Kommissionen planen for omstrukturering og strategisk omlægning af den nye bank, efter at BS havde overtaget SC. Planen var udarbejdet af BS med støtte fra MC og rådgivning fra revisionsfirmaet KPMG. Ifølge planen skulle banken kunne saneres inden tre år og opnå en rentabilitet, der svarede til de øvrige bankers. Med udgangspunkt i denne plan oplyste MC også Kommissionen om årsagerne til sin støtte til det sicilianske banksamarbejde.
(99) Antagelserne i planen forekommer tilstrækkelig realistiske. De vedrører alle BS' svage sider med henblik på at sanere bankens driftsprofil og genoprette ligevægten på dens egenkapital. Planen tager også hensyn til situationen i den pågældende region.
(100) I planen angives BS' største problemer, herunder dels følgerne af de tidligere strukturbestemte, finansielle og administrative mangler, som var fælles for BS og SC, selv om de ikke var lige alvorlige, dels sammenlægningen af de to bankers filialnet, hvor de tidligere havde iværksat konkurrerende geografiske ekspansionsprojekter.
(101) Hvad angår administrationen, må der især konstateres en kompleks organisationsstruktur, en utilstrækkelig personaleforvaltning, inkompatible informationssystemer, uudviklede kommercielle aktiviteter og en risikobetonet finansforvaltning. Med hensyn til den strategiske udvikling viser undersøgelsen, at den geografiske ekspansion er uensartet, at kreditpolitikken er ukontrolleret, at filialerne i udlandet ikke er integrerede, at investeringerne er alt for risikobetonede, og at der ikke findes innovative produkter. Disse mangler medførte tab på låneporteføljen, utilstrækkelig kapitaltilførsel, dårlig rentabilitet og alvorlige likviditetsproblemer. Tabene på fordringer forøgede den finansielle uligevægt i forvaltningen (fald i renteindtægterne og årlige tab) og uligevægten på balancen (stigning i de uproduktive aktiver og nedgang i de ikke-rentebærende passiver), som banken i alt for stor udstrækning forsøgte at dække ved refinansiering på interbankmarkedet. Filialnettet var præget af en ukontrolleret ekspansion: de filialer, der blev oprettet i regionerne i Norditalien, hvor konkurrencen mellem bankerne er særdeles skarp, opnåede ikke de forventede resultater på grund af alt for små indtægter, alt for store risici og enorme strukturomkostninger. Personaleomkostningerne, både de individuelle og de samlede, var uforholdsmæssigt store sammenholdt med de øvrige pengeinstitutters og udviklingen på markedet.
Tabel 4
Banco di Sicilias driftsplan
TABELPOSITION
(102) Planen indeholder også alle de vigtige variabler i banksystemets seneste udvikling, der er præget af indtægtsnedgang og en ufuldstændig opvejning af de elementer, der indgår deri. Den nedgang i rente- og provisionsindtægterne, der skyldes faldet i de forvaltede midler og konkurrencen fra andre banker, kan kun opvejes delvis af stigningen i provisionsindtægterne. Væksten i serviceydelserne skulle ikke blot dække administrationen af indlånsvirksomheden, men også betalingstjenesterne. Sidstnævnte tjenester, der for en stor dels vedkommende ikke benyttes af BS' kunder, er indtægtskilder med stor merværdi, som til dels kan tilbageholdes af banken. Genoprettelsen af den rentabilitet, der er nødvendig for at dække generalomkostningerne og finansiere de investeringer, der er nødvendige for omstilling, reorganisering og vækst, kan bidrage til at kompensere for den hårde konkurrence, som BS er udsat for fra de norditalienske banker, der er kommet ind på markedet på Sicilien. På grundlag af driftsplanens analyse af kundekredsen og referencemarkedet, vil en opdeling af kundekredsen efter disponibel indkomst gøre det lettere at rette op på rentabiliteten.
(103) På de to møder med de italienske myndigheder og BS' og MC's ledelse den 17. september 1998 og den 26. juli 1999 kunne Kommissionen kontrollere, hvorledes planen skred frem. På trods af vanskelighederne som følge af de internationale finansielle kriser i Asien og Rusland gennemføres planen som fastlagt.
a) Den interne omstrukturering har rationaliseret koncernens organisation med en mere effektiv gruppering af datterselskaberne og dermed en personalenedskæring på ca. 19 %.
b) BS' ledelse har prioriteret den kommercielle virksomhed højt, hvilket har forøget indtægterne af mindre traditionelle bankydelser betydeligt. Takket være det kommercielle nets arbejde har BS begrænset sit tab af markedsandele inden for forretningsbankvirksomhed ved at erstatte det med andre indtægtsformer.
c) En politik for salg af aktiver som led i omlægningen til basisaktiviteterne bidrog til at forbedre bankens likviditet. I 1998 solgte banken aktiver og kapitalinteresser uden strategisk betydning for ca. 200 mia. ITL.
d) Med hensyn til udviklingen i de nødlidende fordringer og i henlæggelserne er situationen fortsat alvorlig. De samlede nødlidende fordringer er dog blevet formindsket sideløbende med faldet i de samlede fordringer, og banken mener, at den i de første to år, hvor driftsplanen har været anvendt, har foretaget tilstrækkelige henlæggelser til, at den kan imødegå fremtidige risici. Dette vil kunne få positive virkninger for bankens rentabilitet, inden driftsplanen er endeligt gennemført.
e) Der er udfoldet betydelige bestræbelser for at forbedre ordningen for kontrol med datterselskabernes risici og forpligtelser.
f) Den største indsats er gjort i forbindelse med strukturomkostningerne med henblik på at integrere de to bankers virksomhed og nedbringe driftsomkostningerne. Resultaterne på dette område har dog ikke levet op til forventningerne.
(104) Omstruktureringsplanen indgik i en privatisering af MC, der blev gennemført på ret kort tid, før saneringen af dets datterselskab BS var endelig vedtaget. Kommissionen bemærker, at denne foranstaltning principielt sikrer den endelige løsning af problemet med bankens sanering og bidrager til reformen af den samlede styring af administrationen ("corporate governance"), der oprindelig var årsag til SC's likvidation og BS' dårlige rentabilitet. Dette er efter Kommissionens opfattelse en rimelig løsning, da den giver mulighed for at indføre en mere effektiv styring, der ikke medfører konkurrencefordrejninger på markedet. Ud fra dette synspunkt betragter Kommissionen det som en bekræftelse af planens styrke, at Cardiff-Paribas besluttede at overtage kapitalinteresser i BS med henblik på et fast samarbejde på det sicilianske marked.
5.3.1.2. Modydelser
(105) Det skal først og fremmest understreges, at alle SC's aktiviteter skulle have været afviklet, hvis ikke der var ydet offentlig støtte. Som fastsat i rammebestemmelserne for støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(16) skal det undersøges, om man har anvendt den løsning, der indebærer de færreste konkurrencebegrænsninger. Når en betydelig fordrejning er uundgåelig, kræves der store modydelser for at formindske støttens negative virkninger for de øvrige virksomheder i den pågældende sektor.
(106) Desuden er modydelserne udtryk for, at den støttemodtagende virksomhed har gjort en ekstra indsats for at gennemføre den omstrukturering, der er en absolut forudsætning for dens sanering. Der skal derfor være tale om foranstaltninger, der hverken direkte eller indirekte kræver yderligere statsstøtte. Når der ikke foretages en kapacitetsnedskæring, kan modydelserne bestå i salg af aktiver, forudsat at de er rentable, eller i reduktion af virksomhedens kommercielle aktiviteter på markedet.
(107) Pengeinstitutters vækstmuligheder begrænses af det solvenskrav, der er fastsat i bankreglerne (den primære egenkapital og den samlede kapital skal udgøre henholdsvis 4 % og 8 % af de risikovægtede aktiver). I realiteten findes der sådanne kapitalkrav på mellemlang og lang sigt for enhver form for virksomhed, men inden for banksektoren gælder de permanent. De fastlægges efter bestemte regler og kan ikke ændres midlertidigt som led i et pengeinstituts vækststrategi. Et pengeinstitut, som blot lige opfylder solvenskravet, har ikke nogen vækstmargen, så længe det ikke kan tiltrække ny kapital eller forøge sin egenkapital gennem større fortjeneste. Et ineffektivt pengeinstitut har derfor en stærkt begrænset vækstkapacitet, medens en bank med betydelige overskud har en vækstmargen, der svarer til dens rentabilitet. Denne vækstbegrænsning, som solvenskravet indebærer for mindre effektive pengeinstitutter, viser tydeligt, hvorledes banktilsynsreglerne og konkurrencereglerne supplerer hinanden.
(108) Solvenskravet betyder, at der kan foretages en vurdering af konkurrencefordrejningerne i tilfælde af støtte til pengeinstitutter(17). Hvis støtten skal sidestilles med kapitalindskud, kan konkurrencefordrejningen vurderes på grundlag af de risikovægtede aktiver. For eksempel vil et kapitalindskud på 1 mio. EUR eller en hvilken som helst anden foranstaltning med tilsvarende virkning give en bank mulighed for at øge sine risikovægtede aktiver på balancen (under hensyn til den lovbestemte solvensgrad på 8 %) og dermed sit aktivitetsniveau. Denne transaktion vil give sig udslag i en potentiel konkurrencefordrejning i form af aktiver på 12,5 mio. EUR (uden støtten ville banken ikke have kunnet forøge sine risikovægtede aktiver med 12,5 mio. EUR). Dette forhold betyder også, at konkurrencefordrejningen i det tilfælde, hvor et pengeinstitut modtager støtte, der overstiger dets egenkapital, vil være større end dets samlede risikovægtede aktiver. Modydelserne har i denne forbindelse til formål at begrænse konkurrencefordrejningen, som således er vurderet meget tilnærmelsesvist.
(109) Hvad angår de oplysninger om BS' modydelser til konkurrenterne, som Kommissionen anmodede om i forbindelse med indledningen af proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, i denne sag, skal det understreges, at Kommissionen ikke mener, at den reduktion i de traditionelle bankindtægter, der er fastsat i driftsplanen, skal betragtes som en modydelse, men snarere som et resultat af omlægningen af BS' virksomhed med henblik på en større spredning af indtægtskilderne.
(110) De italienske myndigheder har dog givet meddelelse om tilstrækkelige modydelser som supplement til bestræbelserne på at omstrukturere BS-koncernen efter overtagelsen af SC. I denne forbindelse mener Kommissionen, at BS' beslutning om at sælge eller lukke 55 filialer på Sicilien (dvs. 8,6 % af samtlige filialer og 10 % af filialerne på Sicilien) og ikke at oprette andre i denne region i de kommende tre år skal betragtes som betydelige modydelser, der kan begrænse støttens konkurrencefordrejende virkninger.
(111) Disse bestræbelser er et væsentligt bidrag til nedbringelse af konkurrencefordrejningerne i den foreliggende sag og vil reducere bankens markedsandel i Syditalien.
5.3.1.3. Forholdet mellem støtten og bankens saneringsbidrag
(112) Det skal erindres, at de italienske myndigheder havde påbegyndt omstruktureringen af de offentlige banker på Sicilien længe før den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde, som i øvrigt først blev påkrævet efter at de øvrige bestræbelser for at sanere bankerne slog fejl. De italienske myndigheders beslutning om at afvikle SC betød, at den mindst effektive bank blev fjernet fra markedet.
(113) Hvad angår BS' bidrag til saneringen af sin virksomhed og de aktiviteter, den havde overtaget fra SC, så Kommissionen positivt på de italienske myndigheders beslutning om ikke at oprette en "bad bank" og at opgøre statens bidrag nøjagtigt i forbindelse med vurderingen af underskuddet ved likvidationen. Dette betød, at BS overtog det finansielle ansvar for driften i forbindelse med de fordringer, der var overtaget fra SC, og dermed fritog staten for eventuelle yderligere indgreb.
(114) Selv om saneringen af BS, der blev endnu mere nødvendig efter overtagelsen af SC, allerede er gennemført for en stor dels vedkommende, mener Kommissionen, at den fortsatte usikkerhed om bankens endelige levedygtighed bør kunne fjernes på grund af overdragelsen af banken til MC og den efterfølgende privatisering af moderselskabet.
(115) Bankens forrentning af egenkapitalen i 1998, der er fastlagt på grundlag af forholdet mellem det konsoliderede driftsresultat og den konsoliderede egenkapital, er på ca. 4,5 % og skulle nå op på 10 %-11 % ved udgangen af indeværende år. Dette afkast, der endnu ikke svarer til gennemsnittet for banksektoren eller til en privat aktionærs forventninger, gør det berettiget, at en solid partner overtager banken som led i dens privatisering på kort sigt med det formål at styrke dens levedygtighed.
(116) Den omstændighed, at genoprettelsen af egenkapitalen og den endelige sanering af banken er overdraget til en solid partner, hvilket skulle gøre det muligt at gennemføre driftsplanen, giver anledning til problemer med overdragelsen.
(117) I forbindelse med vurderingen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet, skal Kommissionen undersøge betingelserne for bankens privatisering, som de italienske myndigheder meddelte ved dekret af 19. februar 1999. Ved fax af 18. oktober 1999 meddelte den italienske finansminister Kommissionen, at den italienske regering forpligtede sig til at privatisere MC gennem en åben og gennemsigtig salgsprocedure uden forskelsbehandling. Desuden præciserede de italienske myndigheder, at den italienske regering ikke agter at beholde nogen retlig eller faktisk kontrol over virksomheden i form af særlige rettigheder eller privilegier i dens bestyrelse ("golden share"). Privatiseringen vil ske hurtigst muligt afhængigt af markedsvilkårene, men under alle omstændigheder inden den 30. juni 2000. Kommissionen tager denne forpligtelse til efterretning og erindrer om, at den i "23. beretning om konkurrencepolitikken af 1993"(18) fastsatte de generelle principper, som anvendes ved privatiseringer for at fastslå, om sådanne transaktioner kan omfatte statsstøtteelementer.
(118) På dette stadium mener Kommissionen på grundlag af de foreliggende oplysninger om BS' privatisering, der skal gennemføres ved salg af MC-koncernen, at det kan udelukkes, at der er tale om yderligere statsstøtte, i betragtning af, at køberen udvælges efter markedsmæssige kriterier hvad angår prisen og køberens driftsplan. I forbindelse med kontrollen med, at denne beslutning efterkommes, vil Kommissionen påse, at principperne i 23. konkurrenceberetning overholdes.
(119) Kommissionen mener, at privatiseringen bør indebære en definitiv løsning af BS' ovennævnte problemer og betyde, at banken i fremtiden vil henvende sig til sine private aktionærer og til markedet for at skaffe de ekstra midler, den har behov for.
(120) Ved vurderingen af støtten tager Kommissionen ikke hensyn til det beløb, som staten kan opnå ved privatiseringen af virksomheden: på dette stadium er salgsprisen for MC endnu ikke fastlagt, BS' bidrag til denne pris er ikke bekendt, og der foreligger heller ingen vurderinger, der kan give oplysninger derom.
(121) På baggrund af ovenstående og i betragtning af støttens størrelse i forhold til modydelserne mener Kommissionen, at BS har bidraget væsentligt til omstruktureringsomkostningerne med sine egne midler, især gennem forvaltningen af SC's dubiøse fordringer og risikoovertagelsen i forbindelse med de fordringer, den har overtaget fra SC, og som ikke dækkes over de midler, der er bevilget ved DM27/9/1974.
6. KONKLUSIONER
(122) På grundlag af ovennævnte forhold og de foreliggende oplysninger, konkluderer Kommissionen, at saneringsplanen for de sicilianske banker omfatter betydelige støtteelementer. Dette gælder især:
- centralbankens lån til BS på de betingelser, der er fastsat i DM27/9/1974 til dækning af tabene i forbindelse med SC's tvangslikvidation
- MC's udvidelse af BS' kapital med 1000 mia. ITL
- overdragelse af statens kapitalandel i Irfis (52 %) til BS.
(123) Kommissionen har undersøgt disse foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), for at fastslå, om de kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. På grundlag af de nævnte forhold mener Kommissionen, at støtten til de offentlige sicilianske banker BS og SC opfylder betingelserne i rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, forudsat at betingelserne i den senest anmeldte plan er opfyldt.
(124) Da støtten er betydelig, er det desuden nødvendigt at føre tilsyn med, at planen gennemføres korrekt, især hvad angår omstrukturering og privatisering, for at den saneringsplan, der er forelagt for Kommissionen, gennemføres fuldt ud i praksis. De italienske myndigheder skal derfor meddele Kommissionen hver sjette måned fra det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages, hvorledes planen skrider frem, og om de opnåede resultater eventuelt afviger fra prognoserne. Dette skal ske, indtil målsætningerne i omstruktureringsplanen er gennemført. Planen kan ikke ændres med henblik på at forhøje statsstøtten til banken, uden at Kommissionen har godkendt det på forhånd.
(125) De italienske myndigheder har meddelt, at de resterende omkostninger ved afviklingen af SC vil blive dækket ved indtægterne af salget af de aktiver, der ikke er overtaget af BS. Hvis de pågældende beløb ikke er tilstrækkelige, vil den italienske stat sandsynligvis skulle bidrage yderligere til afviklingen. I så fald vil Kommissionen kunne betragte en sådan transaktion som supplerende støtte, og vil tage den foreliggende beslutning op til revision. En eventuel transaktion af denne art skal derfor anmeldes på forhånd.
(126) På disse betingelser kan den pågældende støtte fritages fra forbuddet i traktatens artikel 87, stk. 1, og i EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, og betragtes som forenelig med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Nedenstående støtteforanstaltninger til en anslået værdi af 4618 mia. ITL til sanering og omstrukturering af Banco di Sicilia og Sicilcassa er forenelige med fællesmarkedet og EØS-aftalen i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c), hvis betingelserne i artikel 2 er opfyldt:
- centralbankens lån i henhold til finansministerens dekret af 27. september 1974 til dækning af tab i forbindelse med afviklingen af Sicilcassa
- Mediocredito Centrales udvidelse af Banco di Sicilias kapital med 1000 mia. ITL, og
- overdragelsen af statens kapitalandel i Irfis til Banco di Sicilia.
2. Indskudsgarantifondens bidrag på 1000 mia. ITL til dækning af en del af underskuddet ved salget af Sicilcassas aktiver og passiver til Banco di Sicilia skal ikke betragtes som statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1.
Artikel 2
Nedenstående betingelser skal overholdes, dvs. at Italien skal:
a) sikre, at samtlige saneringsforanstaltninger og samtlige foranstaltninger i den omstruktureringsplan, der er forelagt for Kommissionen, gennemføres fuldt ud
b) undlade at ændre betingelserne i omstruktureringsplanen, under hensyn til betingelserne i den foreliggende beslutning, uden at Kommissionen har godkendt det på forhånd
c) ophæve Banco di Sicilias mulighed for at overføre skattemæssige underskud til efterfølgende regnskabsår på et beløb svarende til de skattemæssige tab, der dækkes ved Mediocredito Centrales kapitaltilførsel
d) sikre, at Banco di Sicilia ikke tilbagekøber aktiver fra Sicilcassas likvidation, medmindre det viser sig at være umuligt at sælge dem til tredjemand eller at afvikle dem på mere fordelagtige vilkår ved likvidationen
e) sikre, at Banco di Sicilia inden udgangen af december 2000 sælger eller lukker 55 filialer på Sicilien
f) sikre, at Banco di Sicilia indtil 31. december 2002 hverken opretter eller køber filialer, datterselskaber eller andre kommercielle strukturer til distribution af sine produkter på Sicilien.
Artikel 3
1. De italienske myndigheder medvirker fuldt ud ved kontrollen af, at denne beslutning efterkommes, og forelægger Kommissionen en detaljeret rapport om dens anvendelse, om gennemførelsen af omstruktureringsplanen og om virksomhedens privatisering.
Rapporten skal især indeholde følgende oplysninger:
- en undersøgelse af, om de forskellige koncernselskaber, der eventuelt fortsat henhører under staten, er levedygtige, idet der fremlægges detaljerede resultater, som sammenholdes med overslagene i planen
- en redegørelse for, i hvor høj grad forpligtelserne og betingelserne i artikel 2 overholdes
- redegørelse for, hvorledes Sicilcassas tilbagebetaling af underskuddet på 462 mia. ITL, der endnu ikke er dækket, og som påhviler dette selskab, skrider frem
- en indgående analyse af BS' privatisering, der skal gennemføres ved salg af Mediocredito Centrale-koncernen og især ved finansiel omstrukturering af statens kapitalandele i denne bank og i Banco di Sicilia.
2. Den i stk. 1 omhandlede rapport forelægges Kommissionen, umiddelbart efter at bankernes bestyrelser har godkendt den, og derpå hvert halve år indtil det tidspunkt, hvor forpligtelserne og betingelserne i artikel 2 er opfyldt.
Rapporten skal omfatte følgende bilag: balancer, driftsregnskaber samt årlige og halvårlige rapporter fra Banco di Sicilias og Sicilcassas bestyrelser, indtil likvidationen er afsluttet.
3. Kommissionen kan benytte en særlig revision med henblik på vurdering af dokumenterne og planens gennemførelse. De italienske myndigheder medvirker i så fald ved gennemførelsen af en sådan revision.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 10. november 1999.
Komission päätös,
tehty 10 päivänä marraskuuta 1999,
Italian valtion sisilialaisille julkisille pankeille Banco di Sicilialle ja Sicilcassalle myöntämän tuen ehdollisesta hyväksymisestä
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 3865)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2000/600/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 61 ja 62 artiklan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1),
sekä katsoo seuraavaa:
1 MENETTELY
(1) Komissio on pyytänyt 24 päivänä heinäkuuta 1997 Italian viranomaisilta tietoja Sisilian julkisten pankkien kriisin tervehdyttämishankkeesta ja alueellisen pankkiryhmittymän luomisesta. Ryhmittymän on määrä toimia asianmukaisesti vahvistetun julkisen pankin Banco di Sicilia SpA:n (jäljempänä "BS") ja valtiovarainministeriön omistaman erityispankin Mediocredito Centralen (jäljempänä "MC") johdolla. Italian viranomaiset ovat toimittaneet vastauksensa kahdella, 1 ja 11 päivänä syyskuuta 1997 päivätyllä kirjeellä, joissa ne lähettävät osan komission pyytämistä asiakirjoista ja selittävät Sisilian julkisen pankkiryhmittymän pelastamissuunnitelman pääpiirteet.
(2) Kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena on asettaa erityisessä velkasaneerausmenettelyssä oleva säästökassa Sicilcassa (jäljempänä "SC") selvitystilaan ja luovuttaa sen varat ja velat BS:lle Italian keskuspankin (Banca d'Italia), MC:n ja Fondo Interbancario di Tutela dei Depositin (pankkienvälinen talletusten vakuusrahasto, jäljempänä "FITD") tuella. Tutkiakseen sisältyykö tervehdyttämishankkeeseen valtiontukea komissio on pyytänyt lisätietoja 8 päivänä lokakuuta 1997 päivätyllä kirjeellä, johon Italian viranomaiset ovat vastanneet 3 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä kirjeellä.
(3) Osana luovutusta tukevia toimenpiteitä FITD on ottanut vastatakseen Sicilcassan tappiot 1000 miljardiin Italian liiraan asti ja Italian keskuspankki on myöntänyt valtiovarainministeriön 27 päivänä syyskuuta 1974 antaman asetuksen (DM 27.9.1974) mukaista tukea. Viimeksi mainitun toimenpiteen tarkkaa määrää ei voitu määritellä sitä toteutettaessa, sillä SC:n selvitystilasta aiheutuvaa alijäämää ei ollut vielä laskettu. Lisäksi oli suunniteltu, että MC:stä tulisi Banco di Sicilian pääosakkeenomistaja siten, että se merkitsisi sisilialaispankin pääoman 1000 miljardin Italian liiran korotuksen suunnatussa annissa. Banco di Sicilian omaisuuspohjan vahvistamista koskevan suunnitelman yhteydessä on otettava huomioon valtiovarainministeriön tekemä päätös siirtää pankille osuutensa Irfis - Mediocredito della Sicilia -laitoksesta, vaikka kyseisessä suunnitelmassa ei tätä ollut suoranaisesti mainittu. Irfis on pienehkö julkisessa omistuksessa oleva rahoituslaitos, joka on erikoistunut Sisilian yritysten tukemiseen tarkoitettujen aluerahastojen hallintaan. Irfiksen arvoa ei tiedetty luovutushetkellä. Toimenpide oli määrä toteuttaa SC:n selvitystilaan asettamisen yhteydessä eli syyskuussa 1997.
(4) Komissio katsoo, että suunnitellut tukitoimenpiteet voivat sisältää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea SC:lle tai BS:lle, minkä vuoksi se on aloittanut 7 päivänä toukokuuta 1998 EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn. Samalla komissio on pyytänyt Italian viranomaisilta suunniteltuja tukitoimenpiteitä koskevia lisätietoja.
(5) Sen jälkeen, kun BS oli integroinut kaikki sen hallussa olevat SC:n osat, se aloitti MC:n johdolla perusteellisen rakenneuudistuksen noudattaen suunnitelmaa, jonka mukaan henkilöstökustannuksia aiottiin supistaa voimakkaasti, sillä ne olivat tuolloin huomattavasti alan keskimääräistä kustannuksia suuremmat. Lisäksi suunnitelma sisälsi järjestämättömien luottojen hallintaohjelman ja palvelutoimintojen kehityssuunnitelman, jonka avulla pankin on määrä monipuolistaa tulolähteitään muiden, tehokkaampien luottolaitosten tavoin. Koska rakenneuudistussuunnitelmaa on noudatettu tiukasti, pankki on saavuttanut kannattavuustavoitteensa vuotta ennen suunniteltua. BS:n toteuttamat toimenpiteet on huomattu markkinoilla, mistä osoituksena on, että heinäkuussa 1999 Paribas-konserniin kuuluva Cardiff-vakuutusyhtiö päätti hankkia vähemmistöosakkuuden (noin 6 %) pankin pääomasta.
(6) Italian viranomaiset ovat esittäneet komission pyytämät asiakirjat kolmessa kokouksessa, jotka pidettiin 11 päivänä joulukuuta 1998, 19 päivänä maaliskuuta 1999 ja 5 päivänä heinäkuuta 1999. Näitä asiakirjoja olivat muun muassa kertomus Irfiksen arvosta, MC:n laatima BS:n rakenneuudistussuunnitelma sekä raportti, jossa SC:n selvitystilan velkaerien arvioidaan olevan 4445 miljardia Italian liiraa ja niiksi kustannuksiksi, jotka Italian keskuspankin on myönnettävä kyseisten kustannusten kattamiseen, arvioidaan 3400 miljardia liiraa.
(7) Italian hallitus on ilmoittanut komissiolle 18 päivänä lokakuuta 1999 lähettämällään faksilla sitoutuvansa yksityistämään MC:n avoimella ja syrjimättömällä myyntimenettelyllä 30 päivään kesäkuuta 2000 mennessä. Yksityistäminen toteutetaan osana Italian pankkijärjestelmän yksityistämisohjelmaa, jonka yhteydessä on tarkoitus toteuttaa myös BS:n yksityistäminen.
2 YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
2.1 Sisilian julkiset pankit
(8) BS oli aiemmin julkisoikeudellinen luottolaitos, joka muutettiin osakeyhtiöksi 30 päivänä heinäkuuta 1990 annetun lain nro 218 (jäljempänä "Amato-laki") ja sen soveltamissäännösten mukaisesti. Kyseisen lain nojalla pankkitoimintaa harjoittavan yrityksen on oltava yksityinen osakeyhtiö ja sen voitontavoittelu on erotettava aikaisemmasta julkisesta laitoksesta, kun taas sosiaalinen toiminta annetaan pankkisäätiön tehtäväksi. Säätiön tehtävänä on edistää yhteiskunnallisia ja sosiaalisia tarkoitusperiä, mikä aiemmin kuului julkisten pankkien tehtäviin. Pankkisäätiö pitää hallussaan pankin pääomaa. Ennen kyseisiä tukitoimenpiteitä Banco di Sicilian pankkisäätiön (Fondazione Banco di Sicilian) hallussa oli 31,11 prosenttia BS:n pääomasta. Loppuosuus oli valtiovarainministeriön (36,52 %) ja Sisilian aluehallituksen (32,37 %) hallussa.
(9) BS-pankkikonserni toimii useilla pankki- ja rahoitusvälitystoiminnan aloilla. Konsernin muodostavat Banco di Sicilia -pankki, joka on emoyhtiö, kaksi sen määräysvallassa olevaa pankkia (Luxemburgissa toimiva Banco di Sicilia international SA ja Irfis - Mediocredito della Sicilia SpA, joka on julkisessa omistuksessa oleva pienehkö rahoituslaitos, joka on erikoistunut hallinnoimaan Sisilian yrityksiä tukevia aluerahastoja) ja kaksi rahoituslaitosta. BS toimii koko maan alueella, mutta suurin osa sen konttoreista sijaitsee Sisiliassa. Lisäksi sillä on konttorit myös Lontoossa ja New Yorkissa.
(10) Italian viranomaisten esittäessä kyseisen suunnitelman BS-konserni oli juuri selvinnyt vakavista vaikeuksista. Pankin toimintaa on vaikeuttanut Sisilian vaikean taloustilanteen ja sitä seuranneen pankin varallisuuden heikentymisen lisäksi aiempi tehottomuus ja varojen huono sijoittaminen. Lisäksi yrityspolitiikka on ollut heikkoa, minkä vuoksi pankin tulolähteet ovat yksipuoliset. BS:n korkeat toiminta- ja etenkin henkilöstökulut ovat heikentäneet sen tulosta huomattavasti. Tilikausina 1993, 1994 ja 1995 BS:n tappiot olivat yhteensä 1781,5 miljardia Italian liiraa. Omien varojen puutteen kattamiseksi kuusi johtavaa italialaista pankkia merkitsi vuonna 1993 700 miljardin liiran suuruisen vastuudebentuurilainan. Vuoden 1995 lopussa pankin omiin varoihin sisältyi 1000 miljardia Italian liiraa vastuudebentuurilainaa 1806 miljardin liiran kokonaissummasta. BS on vasta vuoden 1996 lopulta vähitellen alkanut parantaa tulostaan, mikä on ollut tehokkaan salkunhoidon ja saamisten arvostuserien pienenemisen ansiota. Yritys kirjasi noin 12 miljardin Italian liiran liikevoiton, mutta oman pääoman tuottoprosentti oli edelleen riittämätön (0,84 %).
(11) Pankin tervehdyttämistä ovat tukeneet myös valtiovarainministeriö Amato-lain mukaisilla pääomatuilla (200,2 miljardia liiraa jo maksettu, 115,5 miljardia liiraa maksetaan myöhemmin) ja Sisilian alue Sisilian pankkien pääomatuista annetun alueellisen lain nro 39/91 mukaisilla pääomatuilla (600 miljardia liiraa)(2). Osakkeenomistajilta saatu pääoma on parantanut vakavaraisuussuhdetta 7,1 prosentista 8,2 prosenttiin, kuten yhteisön pankkitoiminnan vakauden valvontaa koskevassa lainsäädännössä edellytetään.
(12) Myös valtiovarainministeriö on tukenut BS:n vahvistamista siirtämällä tälle osuutensa Irfiksestä, joka on pienehkö julkisessa omistuksessa oleva rahoituslaitos, joka on erikoistunut Sisilian yritysten tukemiseen tarkoitettujen aluerahastojen hallintaan. Ministeriö hallitsee Irfistä 68 prosentin omistusosuudella. Irfiksen liittäminen BS-pankkikonserniin ei ole muuttanut merkittävästi konsernin tasapainoa ottaen huomioon, että vuoden 1995 taseessa sen vastaavat muodostivat vain 4 prosenttia konsernin konsolidoiduista vastaavista ja että sen toiminnan vaikutus koko konserniin on vähäinen.
(13) Syyskuussa 1997 BS päätti ottaa haltuunsa suurissa vaikeuksissa olevan pienehkön alueellisen pankin SC:n(3) varat ja velat. Valtiovarainministeriö oli asettanut sen selvitystilaan 5 päivänä syyskuuta 1997 sen jälkeen, kun pankki oli ollut kahden vuoden ajan erityisessä velkasaneerausmenettelyssä. Tämä päätös oli välttämätön SC:n kirjaamien vakavien tappioiden vuoksi, jotka johtuivat pankin johdon hyvän ja vakaan johtamistavan vastaisista ja eräitä asiakkaita kohtaan epäilyttävistä toimenpiteistä. Tilintarkastajien tarkastaman SC:n kirjanpidon mukaan 2197 miljardin Italian liiran suuruisista saamisten arvon korjauksista huolimatta pankin tappiot olivat 1138 miljardia liiraa, joten negatiivinen nettoarvo oli 227 miljardia liiraa. Huolimatta Sisilian alueen vuonna 1996 pankille myöntämästä 300 miljardin Italian liiran tuesta, joka kuului sisilialaisten pankkien pääomapohjan vahvistamisesta 19 päivänä kesäkuuta 1991 annetun alueellisen lain nro 39 mukaisiin tukiin, pankin nettoarvo oli vain 73 miljardia liiraa. Elokuussa 1997 erityishallintomiehet arvioivat Sicilcassan tervehdyttämiseen ja sen pääomapohjan vahvistamiseen tarvittavan vähintään 1800 miljardia liiraa.
(14) Koska kirjanpidon perusteella pankin elinkelpoisuuden palautuminen ei ollut odotettavissa, selvitysmiehet luovuttivat Italian pankkilain 90 pykälän mukaisesti ja Italian keskuspankin luvalla SC:n koko pankkitoiminnan BS:lle yhden liiran nimelliseen hintaan. SC:n varat ja velat myytiin BS:lle ilman avointa kilpailua, ainoastaan yksityisten neuvottelujen perusteella.
(15) Myyntisopimuksen mukaan selvitysmiehet hallinnoivat edelleen noin 50 prosenttia 31 päivänä toukokuuta 1997 vallinneen tilanteen mukaan järjestämättömistä luotoista (1600 miljardia liiraa) sekä huolehtivat oikeudellisista menettelyistä, jotka liittyvät saatavien, joita ei ole siirretty tai maksettu, tai jotka koskevat SC:n entisiltä hallintovirkamieheltä vaadittuja vahingonkorvauksia tai heidän oikeudellista vastuutaan. Myytyjen varojen ja velkojen tilannetta koskeva due diligence -selvitysvaihe annettiin kansainvälisen tilintarkastusyhtiön tehtäväksi, ja tarkoitus oli, että se saataisiin päätökseen syyskuussa 1998. Kyseinen vaihe kuitenkin saatiin päätökseen vasta vuoden 1999 alussa ja sen mukaan selvitystilan alijäämä oli yhteensä 4445 miljardia Italian liiraa.
(16) BS:n pyrkimys sulauttaa SC organisaatioonsa ja luoda näin sisilialainen pankkiryhmittymä sai tukea valtiovarainministeriön kokonaan omistamalta pankilta MC:ltä. MC on erikoistunut keskipitkien ja pitkäaikaisten (markkinakorkoisten tai tuettujen) luottojen myöntämiseen pk-yrityksille. Vuoden 1997 viimeisellä neljänneksellä MC merkitsi pääomankorotuksen, jolla se sai 1000 miljardia Italian liiraa BS:n osakepääomasta, jolloin siitä tuli BS:n pääosakkeenomistaja (40,88 %). Valtiovarainministeriö omisti suoraan 21,59 prosenttia, Sisilian alue 19,14 prosenttia ja Fondazione Banco di Sicilia 18,39 prosenttia. Taatakseen, että MC:llä oli edustaja BS:n hallintoneuvostossa, sen jäsenten määrää korotettiin seitsemästä yhteentoista ja samalla suunniteltiin toisen varapuheenjohtajan nimeämistä. MC:n hankkiman osakkuuden BS:n pääomasta odotetaan hyödyttävän molempia osapuolia; MC:n odotetaan hyötyvän konttoriverkosta ja BS:n odotetaan voivan parantaa yrityksille suunnattua luottotarjontaansa valtiovarainministeriön pankin hankerahoituksesta saamansa kokemuksen sekä merkittävien synergiaetujen ansiosta. Samasta syystä luottokelpoisuusluokituslaitokset Standard & Poor's ja Moody's ovat alentaneet luokitustaan, minkä seurauksena MC kuuluu luokkaan A ja BS luokkaan A1(4).
(17) Toimenpiteen jälkeen Sicilcassasta tuli osa Banco di Siciliaa, mutta sen konttorit jatkavat entisen liiketunnuksen käyttöä. BS on ryhtynyt integroimaan näitä kahta organisaatiota ja niiden tietojärjestelmiä. Ammattijärjestöjen kanssa tehdyn sopimuksen (joka vahvistettiin 9 päivänä syyskuuta 1997 annetulla asetuksella (decreto legge) nro 292 ja jota muutettiin Sicilcassa SpA:n kriisin ratkaisemiseksi ja Banco di Sicilia SpA:n tervehdyttämiseksi toteutettavista kiireellisistä toimenpiteistä 8 päivänä marraskuuta 1997 annetulla lailla nro 388) mukaisesti SC:n henkilöstö on voinut pitää entiset palkka- ja sosiaalietunsa siihen saakka kunnes laaditaan uusi sopimus, jossa määritellään BS:n toimintasuunnitelmasta henkilöstölle aiheutuvat seuraukset. Lain nro 388/1997 mukaan tällainen sopimus voi poiketa pankkialalla voimassa olevasta lainsäädännöstä ja työehtosopimuksista.
(18) Vuonna 1997 eli sen jälkeen, kun SC:n toiminta oli integroitu BS:ään, sen tase oli yhteensä 57000 miljardia Italian liiraa (taulukko 1) ja se oli taseen loppusumman perusteella Italian pankkien joukossa kymmenennellä sijalla. Se oli lähes kaksinkertaistanut konttoreidensa määrän, joita oli nyt 641. Konttoreista 85 prosenttia sijaitsi Sisiliassa ja niissä oli 10240 työntekijää. Koska SC:llä oli jo aiempia omistusosuuksia Irfiksestä, sen omistusosuus kyseisessä yrityksessä nousi 68 prosentista 76,26 prosenttiin.
(19) BS toimii ennen kaikkea Italiassa, missä myös suurin osa sen varoista (87,5 prosenttia) sijaitsee. Frankfurtin tytäryhtiön myynnin jälkeen BS:llä on suoraa toimintaa ulkomailla ainoastaan Lontoon ja New Yorkin tytäryhtiöiden, Pariisissa sijaitsevan edustustoimiston ja Luxemburgissa sijaitsevan Luxemburgin lain mukaisesti toimivan tytäryhtiönsä kautta. BS:llä on merkittävät omistusosuudet italialaisessa Italian ja Romanian välisen kaupan rahoittamiseen erikoistuneessa Banca Italo-Romena SpA:ssa (30 %) ja itävaltalaisessa Internationale Handelsbank Ag Centrobankissa (27,23 %). BS:llä on 14,5 prosentin omistusosuus maltalaisessa pankissa Bank of Valletta Ltd:ssä.
(20) Sen jälkeen kun BS oli saanut MC:ltä 1000 miljardia Italian liiraa, valtiovarainministeriöltä 33,3 miljardia liiraa Amato-lain(5) nojalla toteutetun pääomarakenteen vahvistamisen yhteydessä ja uudelta yhteistyökumppanilta Cardiffilta noin 150 miljardia liiraa, sen omat varat olivat noin 2440 miljardia, mikä vastasi pankkivalvontaviranomaisten edellyttämää vakavaraisuussuhteen vähimmäismäärää. Lisäksi BS oli saattanut hyvien taloudellisten tulostensa turvin odottaa voivansa lyhentää vastuudebentuurilainojaan, jotka olivat pienentyneet lähes 50 prosentilla vuodesta 1996.
Taulukko 1
Banco di Sicilian tase
TAULUKON PAIKKA
Lähde:
Banco di Sicilia, tase 1997 ja 1998.
(21) SC:hen liittynyt toimenpide on heikentänyt BS:n tilannetta erityisesti, koska järjestämättömien luottojen ja epävarmojen saamisten määrä on kasvanut (järjestämättömät luotot 36 % ja epävarmat saamiset 30,3 %). Lisäyksestä 86 prosenttia on johtunut SC:stä. Järjestämättömien luottojen suuri määrä on myös yksi pankin negatiivisen tuloksen syistä.
(22) Palveluista saatava tuotto muodostaa edelleen vähäisen osan (18,6 % vuoden 1998 lopussa) rahoituksenvälityksen katteesta, josta suurin osa (69 %) kertyy perinteisestä pankkitoiminnasta (taulukko 2). Koska toiminnan tulokseen ovat suurelta osin vaikuttaneet SC:n hallussa olleiden saamisten arvostuserät, lähes 48 miljardin Italian liiran voitto on saatu satunnaisista tuotoista. BS on myynyt vuonna 1998 tytäryhtiönsä Banca del Sudin Banca Credemille ja yhden konttorin Ravennalle (yhteensä 114 miljardilla Italian liiralla). BS:n suunnitelmien mukaan tilikausi 1998 on viimeinen, jolloin järjestämättömistä luotoista aiheutuvien saamisten arvostuserät ovat näin suuret. BS katsoo, että koska sen luottotappiot on katettu riittävästi kolmen viimeisen vuoden kuluessa toteutettujen varausten ansiosta, sen pyrkimyksenä on ensi vuodesta alkaen saada tavanomaisesta toiminnasta voitollinen tulos.
Taulukko 2
Banco di Sicilian tuloslaskelma
TAULUKON PAIKKA
Lähde:
Banco di Sicilia, tilinpäätös 1997 ja 1998
2.2 Valtion tukitoimenpiteen kuvaus
(23) Komissio on tämän menettelyn yhteydessä tutkinut seuraavia Italian viranomaisten suunnittelemia Sisilian luottolaitosten syvän kriisin voittamiseksi toteutettavia toimenpiteitä, koska niiden on epäilty sisältävän EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea:
a) FITD:n päätös osallistua SC:n selvitystilaan asettamisen kustannuksiin 1000 miljardilla liiralla korvatakseen osan alijäämästä, joka syntyi myytäessä BS:lle SC:n varat ja velat.
b) Italian keskuspankin mahdollisuus myöntää BS:lle Sicilcassan varojen ja velkojen luovuttamisen yhteydessä valtiovarainministeriön 27 päivänä syyskuuta 1974 antaman asetuksen mukaisia maksuennakoita hallinnollisesta selvitystilamenettelystä aiheutuvista tappioista. Myynnin kustannuksiksi on 18 päivänä joulukuuta 1998 laskettu 4445 miljardia Italian liiraa, johon on lisättävä 417 miljardin liiran korot, jotka SC:n on maksettava BS:lle. Italian keskuspankki on osallistunut alijäämän kattamiseen 3400 miljardilla liiralla(6).
Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, että SC:n selvitystilasta aiheutuvat muut menot katetaan myymällä luotot, joita ei vielä ollut siirretty BS:lle.
c) Mediocreditolle suunnattu Banco di Sicilian 1000 miljardin liiran pääomankorotus.
d) Valtiovarainministeriön Irfiksestä omistaman osuuden (52 prosenttia) siirtäminen Banco di Sicilialle.
(24) Tämän menettelyn aloittamisen yhteydessä komissio on todennut, että 1000 miljardin liiran osuus, jonka FITD maksoi SC:n selvitystilan kustannuksista ja joka oli tarkoitettu kattamaan SC:n varojen ja velkojen myynnistä BS:lle aiheutuneen alijäämän, ei tuolloin käytettävissä olevien tietojen mukaan näyttänyt olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan mukaista valtiontukea.
3 ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(25) Komissio ei ole kyseisen menettelyn osana saanut asianomaisilta yhtään huomautusta määräaikaan mennessä.
4 ITALIAN HUOMAUTUKSET
(26) Italian viranomaiset ovat menettelyn kuluessa esittäneet useita perusteluita, joilla ne ovat halunneet osoittaa, ettei toimenpide ole luonteeltaan valtiontukea ja että myös siinä tapauksessa, että sen katsottaisiin olevan valtiontukea, se noudattaa EY:n perustamissopimuksen määräyksiä. Italian viranomaisten huomautukset on esitetty eri dokumentein ja koottu 18 päivänä elokuuta 1999 päivättyyn kirjeeseen.
(27) Italian viranomaiset ovat korostaneet, että Italian keskuspankin toteuttama valtiovarainministeriön 27 päivänä syyskuuta 1974 antaman asetuksen mukainen toimenpide hyödytti SC:n tallettajia eikä sen varojen ja velkojen ostajaa (eli BS:ää). Niiden mielestä SC ei voi olla toimenpiteen edunsaaja, sillä se on selvitystilassa ja lopettanut toimintansa. Niiden mielestä ei ole mahdollista, että pankin taloudellista toimintaa voitaisiin tarkastella erillään sen oikeushenkilöstä ja että sitä voitaisiin pitää edunsaajana. Italian viranomaiset katsovat, että Italian keskuspankin toimenpiteellä tasoitettiin niitä haittoja, joita BS:lle on aiheutunut SC:n ostamisesta, erityisesti kahden organisaation sulauttamisesta ja perittyjen luottojen hallinnoinnista.
(28) Lisäksi Italian viranomaiset vahvistavat, että SC:n kaikkien varojen ja velkojen pyynti yhdellä kertaa oli paras vaihtoehto tallettajien ja yhteisten kustannusten pitämiseksi mahdollisimman alhaisina. Ne korostavat myös, että monista yrityksistä huolimatta ainoastaan BS osoittautui mahdolliseksi SC:n ostajaksi, koska se oli luottolaitos, joka parhaiten saattoi käyttää hyväkseen toimenpiteen hyvät puolet sen ansiosta, että se tuntee Sisilian ja siellä vallitsevat olot.
(29) Ellei Italian keskuspankki olisi toteuttanut toimenpidettään, FITD:n olisi pitänyt tehdä se huomattavasti suurempana (noin 6500 miljardia liiraa), millä olisi ollut haitalliset vaikutukset FITD-rahaston jäsenille.
(30) Italian viranomaiset ovat korostaneet seuraavia seikkoja:
a) Toimenpide on toteutettu viimeisenä mahdollisena toimenpiteenä kaikkien muiden luottolaitoksen rakenneuudistus- ja tervehdyttämisyritysten jälkeen. Näin julkiset kulut on voitu pitää mahdollisimman alhaisina.
b) Syyskuun 27 päivänä 1974 annetun asetuksen mukainen menettely on toteutettu siten, että julkisen toimenpiteen suuruus on voitu määrittää tarkasti. Näin ollen luovutuksesta aiheutunut alijäämä määriteltiin lopullisesti due diligence -selvitysvaiheessa, jossa niin SC:n selvitystilahallinnolle kuin BS:lle annettiin tilaisuus esittää kantansa. Selvitysvaiheen mukaan kaikki SC:n luovuttamiin toimiin liittyvät mahdolliset uudet velat tulevat BS:n vastattavaksi.
(31) Lopuksi Italian viranomaiset vahvistavat, että mikäli komissio pitää toimenpidettä valtiontukena, kyseessä on FITD:lle myönnetty tuki. Tuesta hyötyisi itse asiassa koko Italian pankkisektori, koska niin kaikki italialaiset pankit kuin Italiassa sijaitsevat ulkomaisten pankkien haarakonttorit ovat FITD-rahaston jäseniä.
(32) Italian viranomaiset ovat lisäksi vahvistaneet, että MC:n merkitsemä BS:n pääomankorotus on toteutettu noudattaen tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta. Maaliskuun 15 päivänä ja 7 päivänä heinäkuuta 1999 päivätyissä kirjeissä MC on kuvannut komissiolle organisaationsa toimintaa osoittaakseen, että se on riippumaton valtiovarainministeriöstä, sekä esittänyt investoinnille taloudellisia, rahoituksellisia ja strategisia perusteluita.
(33) MC on vakuuttanut pankin olleen riippumaton, sillä sen hallintoneuvostoon kuului myös muita kuin valtiovarainministeriön nimeämiä jäseniä; näin ollen ministeriö ei voi vaikuttaa hallintoneuvoston hallintopolitiikkaan enempää kuin osakkaiden yhtiökokouksen toimivalta mahdollistaa.
(34) MC on väittänyt, että pankin kannalta sijoitus vaikutti kannattavalta (pääoman tuotoksi oli laskettu verojen jälkeen 11 prosenttia kolmannesta vuodesta alkaen), koska pitkät korot olivat laskussa. Lisäksi MC:llä oli voimakkaita strategisia syitä toteuttaa toimenpide. Erikoispankki tarvitsi erityisesti Etelä-Italiassa sivukonttoriverkostoa tuotteidensa välittämiseen nyt, kun aiempi yhtiömuotoon perustuva oikeudellinen jako sekä jako eri pituisen rahoituksen välitykseen erikoistuneisiin pankkeihin oli poistettu. MC oli itse asiassa jo yrittänyt ostaa toisen julkisen eteläitalialaisen pankin Banco di Napolin, kun se yksityistettiin hieman aiemmin.
(35) Valtiovarainministeriön BS:lle siirtämän Irfiksen osakkuuden arvon määrittämiseksi Italian viranomaiset ovat esittäneet rahoitusyhtiön Giubergia Warburgin (jäljempänä "GW") laatiman raportin. Viranomaisten mielestä raportti osoittaa, että niiden BS:n osakkeiden todellinen arvo, jotka valtiovarainministeriö oli saanut vaihtaessaan ne Irfiksen osakkeisiin, oli sama kuin niiden nimellisarvo. Lisäksi Italian viranomaiset ovat vahvistaneet, ettei valtiovarainministeriö pyrkinyt auttamaan BS:ää Irfiksen osuuksien siirtämisellä, vaan pikemminkin järkeistämään omistustaan julkisissa rahoituslaitoksissa (Irfis, BS, SC ja MC). Lisäksi ne ovat korostaneet, että komission jo hyväksymien Amato-lain mukaisten maksujen viivästymistä pyrittiin korvaamaan siirtämällä Irfis BS:lle.
5 ARVIOINTI TUESTA
(36) Komissio toteaa, ettei se ole voinut ottaa kantaa siihen, soveltuvatko MC:n BS:lle ennen pääomarakenteen vahvistamista myöntämä tuki ja Italian keskuspankin toimenpide yhteismarkkinoille, koska Italian viranomaiset eivät ilmoittaneet suunnitelluista toimenpiteistä, vaan toteuttivat ne välittömästi. Komission käytettävissä olevat tiedot olivat puutteellisia, joten se ei ole tähän mennessä voinut toteuttaa arviointiaan.
(37) Vaikka komissio ymmärtää, miksi Italian viranomaiset ovat toteuttaneet toimenpiteet mahdollisimman nopeasti, se pahoittelee, ettei niistä ole ilmoitettu. Koska Italian viranomaiset ovat esittäneet vaaditun rakenneuudistussuunnitelman ja muut komission pyytämät tiedot myöhässä, tuki on sääntöjenvastaista, sillä se on myönnetty ennen kuin komissio on esittänyt siitä huomautuksensa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
5.1 Tuensaajan hyödyt
(38) Arvioidakseen jäsenvaltioiden rahoitustukia komissio soveltaa tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta. Koska nyt tutkittavat toimenpiteet on toteutettu syyskuussa 1997, komissio on soveltanut tätä periaatetta siten, kuin julkisia yrityksiä koskevassa komission tiedonannossa(7) on ilmoitettu. Kyseisessä tiedonannossa mainitaan, että toimenpiteen katsotaan sisältävän valtiontukea, jos tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja ei olisi sitä toteuttanut, jos otetaan huomioon ainoastaan hankkeen odotettu tuotto ja sijoittajan ottama riski.
5.1.1 Fondo Interbancario di Tutela dei Depositin tukitoimenpide
(39) Komissio on todennut Italian viranomaisten toimittamien tietojen perusteella tätä menettelyä aloittaessaan, että FITD:n päätös osallistua SC:n selvitystilan kustannuksiin 1000 miljardilla Italian liiralla, joka oli tarkoitettu kattamaan osa SC:n varojen ja velkojen BS:lle myynnistä aiheutuvista kustannuksista, ei tuolloin käytettävissä olevien tietojen mukaan näyttänyt olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea. Menettelyn kuluessa komissio on Italian viranomaisten esittämien asiakirjojen (erityisesti FITD:n perussäännön ja FITD:n hallintoneuvoston kokouspöytäkirjan) perusteella voinut sulkea pois mahdollisuuden, että kyseessä oleva toimenpide olisi valtiontukea. Komissio on vahvistanut, että muiden kuin julkisten pankkien osallistuminen oli merkittävää 13 päivänä elokuuta 1997 tehdyssä päätöksessä, joka perustui jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annettuun komission direktiiviin 80/723/ETY(8), jota on viimeksi muutettu direktiivillä 93/84/ETY(9), ja jossa se on todennut, että päätös on tehty perussäännön mukaisesti ja yksimielisesti. Komissio toteaa, että yksityisillä pankeilla oli äänienemmistö FITD:n hallintoneuvostossa kyseisen päätöksen tekohetkellä.
5.1.2 Syyskuun 27 päivänä 1974 annettuun asetukseen perustuvat Italian keskuspankin ennakkomaksut
(40) SC:n varojen ja velkojen luovuttaminen BS:lle oli mahdollista 27 päivänä syyskuuta 1974 annettuun asetukseen perustuneiden Italian keskuspankin tukitoimenpiteiden ansiosta. Kyseisessä asetuksessa säädetään, että Italian keskuspankki voi myöntää 24 kuukauden ennakkomaksuja valtion velkakirjoista 1 prosentin korolla sellaisille pankeille, jotka ovat ottaneet vastatakseen selvitystilaan joutuneiden pankkien sitoumuksista ja jotka kattavat niiden maksamattomista saatavista aiheutuvat tappiot. Italian keskuspankki määrittelee ennakkomaksujen suuruuden tappioiden määrän ja takaisinmaksusuunnitelman perusteella.
(41) Käsiteltävässä tapauksessa keskuspankin toimenpiteen tarkoituksena oli korvata BS:lle tappiot, jotka SC:n liiketoiminta oli aiheuttanut siirretyille varoille ja joita FITD:n toimenpiteet eivät kattaneet. Toisin sanoen selvitystilahallinnon määrittämät SC:n kokonaistappiot olivat 4445 miljardia Italian liiraa, minkä perusteella Italian keskuspankki on katsonut tarvittavan tuen määräksi 3400 miljardia liiraa.
(42) Menettelyn kuluessa komissio on arvioinut Italian viranomaisten toimittamat tietoja, erityisesti 27 päivänä syyskuuta 1974 annetun asetuksen mukaisen julkisen toimenpiteen ehtoja koskevia huomautuksia, ja Italian viranomaisten näkemystä, jonka mukaan tuki oli suunnattu yksinomaan SC:lle.
(43) Vaikka Italian keskuspankin tuella oli tarkoitus korvata BS:lle ainoastaan SC:n varojen siirrosta aiheutuneet tappiot, sitä on siitä huolimatta pidettävä BS:lle myönnettynä tukena. BS on ottanut haltuunsa kaikki SC:n varat, mukaan lukien epävarmat saamiset, minkä vuoksi Italian keskuspankin tarkoituksena oli korvata SC:n luotoista aiheutuneet tappiot.
(44) Vaikka päätöksentekohetkellä ei ollut varmaa, toteutetaanko Italian keskuspankin toimenpide, sillä on ollut erittäin tärkeä osa BS:n ja MC:n päätöksissä. Kuten Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, ilman tätä toimenpidettä ei Sicilcassan liiketoiminnalle olisi löytynyt ostajaa. Vaikka tuki on suunnattu BS:lle, kyseessä on eräänlainen vakuus, joka kattaa SC:n liiketoiminnan tappiot ja mahdollistaa yrityksen toiminnan jatkumisen.
(45) Valtion toimenpide vääristää kilpailua, koska se mahdollistaa sellaisen liiketoiminnan jatkumisen, jonka olisi tavanomaisissa olosuhteissa pitänyt lakata, sillä (SC:n) toiminnan ei voitu odottaa olevan kannattavaa, ja koska sillä on mahdollistettu kyseisten varojen sisällyttäminen BS:n rakenneuudistukseen, jolloin niistä on tullut sen keskeinen osa. Se, että SC on selvitystilassa, ei muuta komission näkemystä kilpailun vääristymisestä, koska pankki ja erityisesti sen konttoriverkosto toimii edelleen markkinoilla. Oikeushenkilön toiminta siis jatkuu selvitystilasta huolimatta.
(46) Julkinen toimenpide on vääristänyt kilpailua, sillä se on mahdollistanut sellaisen yrityksen liiketoiminnan jatkumisen, jolla ei ole elinkelpoisuusedellytyksiä. Tätä todistaa se, että SC:n myynnistä ei järjestetty virallista ja avointa tarjouskilpailua. Italian viranomaisten mukaan Mediocrediton tukemaa Banco di Siciliaa lukuun ottamatta mikään muu pankki ei ollut kiinnostunut ostamaan Sicilcassan varoja ja velkoja kokonaisuudessaan. Viranomaiset korostivat myös, ettei myöskään Banco di Napolista järjestetyn tarjouskilpailun yhteydessä yksikään ulkomainen pankki ollut kiinnostunut sijoittamaan Etelä-Italiaan. Italian valtion antamien tietojen perusteella ei voida kuitenkaan päätellä, että Sicilcassan ostamisesta olisi tosiasiassa järjestetty koti- ja ulkomaisten ostajaehdokkaiden välinen kilpailu, jossa olisi esitetty tarjoukset ja asetettu päivämäärät. Sen sijaan erityishallintomiesten kertomuksissa viitataan muiden pankkien osoittamaan kunnostukseen ostaa pankin velattomia osia. Taloudelliselta kannalta voidaan olettaa, että SC:n verkosto oli mahdollisille ulkomaisille ostajille arvokkaampi kuin BS:lle. Koska BS:llä on jo merkittävä konttoriverkosto Sisiliassa, sen saama rajahyöty ja näin ollen myös hinta, jonka se on valmis maksamaan uudesta konttorista, on alhaisempi kuin hinta, jonka mahdollinen ulkomainen ostaja olisi valmis maksamaan.
(47) Koska molemmat pankit sijaitsevat samalla alueella ja palvelevat mahdollisesti samaa asiakaskuntaa, komission saamien tietojen perusteella vaikuttaa mahdolliselta, että Banco di Sicilia on saattanut käyttää Italian keskuspankin ennakkomaksuja oman luottotilanteensa parantamiseen.
(48) Komissio on myös arvioinut Italian viranomaisten huomautusta, jonka mukaan julkinen toimenpide oli välttämätön niiden vielä suurempien haittojen syntymisen ehkäisemiseksi, joita pankkialalle olisi voinut syntyä FITD:n massiivisten toimenpiteiden seurauksena. Jos valtio myöntää suoraan tai välillisesti suurimman osan vaikeuksissa olevan pankin saamasta tuesta, komission on arvioitava, sisältyykö julkiseen toimenpiteeseen valtiontukea. Se, että valtion toimenpide voi joissakin tapauksissa olla välttämätön, ei muuta komission samankaltaisista toimenpiteistä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan nojalla tekemää arviota.
(49) Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Italian keskuspankin 27 päivänä syyskuuta 1974 annetun asetuksen nojalla BS:n hyväksi toteuttama tukitoimenpide, jolla mahdollistettiin Sicilcassan liiketoiminnan jatkuminen, ei ole tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen mukainen. Komissiolle olisi pitänyt ilmoittaa etukäteen päätöksestä käyttää Italian keskuspankin myöntämiä ennakkomaksuja Sicilcassan liiketoiminnan luovutuksen yhteydessä.
5.1.3 Banco di Sicilian pääomankorotus
(50) Sisilialaisille pankeille suunnatuista tukitoimenpiteistä tekemänsä ilmoituksen mukaan Italian viranomaiset myöntävät BS:lle suoraa tukea MC:lle suunnatun pääomankorotuksen muodossa. Tällä toimenpiteellä oli kaksi tavoitetta:
- valtiovarainministeriön osakkuusrakenteen järkeistäminen siten, että koko Sisilian pankkitoiminta saatetaan hallituksen valvontaan MC:n kautta,
- uuden pääoman siirtäminen BS:lle.
(51) BS:llä ei ollut akuuttia pääomantarvetta, sillä sen vakavaraisuus oli vakavaraisuuden valvontaa koskevien sääntöjen mukainen. Sen kannattavuusaste oli keskiverto ja sitä voitiin parantaa ainoastaan kustannuksia (erityisesti rakenteellisia kustannuksia) järkeistämällä sekä investoinneilta, joilla on tarkoitus uudistaa sen tuotantotoimintaa, johon pankilla ei kuitenkaan ollut varoja.
(52) Komissio on ennen kaikkea tutkinut, ovatko BS ja MC luonteeltaan julkisia vai yksityisiä yrityksiä. Tutkimuksen tarkoituksena oli selvittää, voidaanko näiden pankkien osallistumisen perusteella katsoa, että julkisen toimenpiteen toteuttamisen yhteydessä noudatettiin tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta. Direktiivin 80/723/ETY(10) artiklan nojalla voidaan todeta näiden kahden pankin olevan julkisia pankkeja. Julkisella yrityksellä tarkoitetaan kaikkia yrityksiä, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa(11), jos niillä on enemmistö yrityksen merkitystä pääomasta tai jos ne voivat tosiasiallisesti valvoa yritystä sen elinten kautta.
(53) Vaikka nyt käsiteltävässä tapauksessa kummankin pankin luonne on yksityisoikeudellinen (osakeyhtiö), niitä voidaan pitää julkisina pankkeina, koska osakkeenomistajat ovat julkisia tahoja. Kyseiset pankit syntyivät muutettaessa julkisia luottolaitoksia osakeyhtiöiksi lain n:o 218/90 nojalla, mutta valtiovarainministeriön asema säilyi näissä pankeissa paljon vahvempana kuin pankeissa, jotka aiemmin olivat julkisia.
(54) Basco di Sicilian taloudellisten vaikeuksien myötä Fondazione Banco di Sicilian ja Sisilian alueen omistusosuudet ovat pienentyneet, koska niillä ei ole ollut varoja jatkaa pankin pääomarakenteen vahvistamista vaikeina viime vuosina, jolloin valtiovarainministeriön asema on vahvistunut. Komissio on näin ollen todennut, että Banco di Sicilia oli julkisen laitoksen hallussa jo ennen sen pääomankorotusta.
(55) MC puolestaan oli toimenpiteen toteuttamisajankohtana epäilemättä julkinen pankki. Se muutettiin osakeyhtiöksi 26 päivänä marraskuuta 1993 annetun lain n:o 489 nojalla, jossa säädettiin kaikkien niiden pankkien muuttamisesta osakeyhtiöiksi, joissa valtiolla oli enemmistö pääomasta tai lahjarahastosta, mutta se pysyi kokonaan valtiovarainministeriön omistuksessa.
(56) Italian viranomaiset ovat korostaneet, että vaikka MC oli kokonaan valtiovarainministeriön omistuksessa, se toimi täysin riippumatta julkisesta vallasta. Julkinen valta käyttää ainoastaan osakkeenomistajien suoraa valtaa yhtiökokouksissa. Italian viranomaisten toimittamien tietojen perusteella komissio on todennut, ettei MC:hen sovellettu erityissääntöjä, joilla sen hallintohenkilöstön riippumattomuutta vahvistettaisiin suhteessa enemmistöosakkaisiin (eli tässä tapauksessa valtiovarainministeriöön). Päinvastoin, valtuudet nimetä ja erottaa johto sekä päättää pankin yleisestä toimintapolitiikasta ovat samat yleistä kauppaoikeutta koskevat valtuudet, jotka koskevat kaikkia yrityksiä. MC:n toiminnasta päättää näin ollen sen enemmistöosakas, eli tässä tapauksessa valtiovarainministeriö, joka omistaa yrityksen kokonaan.
(57) MC:n päätös hankkia osakkuus BS:n pääomasta suunnatulla pääomankorotuksella on julkinen toimenpide. Arvioidessaan pääomatuesta koostuvia julkisia toimenpiteitä komissio soveltaa tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta. Periaatteen mukaan julkisessa toimenpiteessä ei ole kyse valtiontuesta, jos se toteutetaan sellaisin ehdoin, jotka yksityinen sijoittaja hyväksyisi.
(58) Vuonna 1984 annetun julkisten viranomaisten yrityspääomaan osallistumista koskevan tiedonannon(12) mukaan kyseessä on valtiontuki, jos julkisen yrityksen sijoitus on tehty olosuhteissa, joita markkinatalouden olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja ei olisi voinut hyväksyä. Näin on, jos esimerkiksi
- yrityksen taloudellisen tilanteen ja ennen muuta sen velkaantuneisuuden rakenteen perusteella ei voida olettaa, että sijoitetusta pääomasta saadaan kohtuullisessa ajassa tavanmukaisen tuotto, tai
- yritys ei riittämättömän tulorahoituksen vuoksi voi saada pääomamarkkinoilta riittävästi rahoitusta investointiohjelman toteuttamiseksi.
(59) Nämä periaatteet koskevat myös pankkialaa. Kyseessä on valtiontuki, jos valtio hankkii osuuksia sellaisen yrityksen peruspääomasta, jonka taloudellisen tilanteen perusteella ei sijoitetulle pääomalle voida odottaa tavanomaisia tuottoja (osinkoja tai myyntivoittoja) kohtuullisen ajan kuluessa tai kun vastaaviin toimenpiteisiin liittyvät riskit ovat liian suuria tai kestävät kohtuuttoman kauan.
(60) Jotta komissio voi varmistaa, toteutuuko markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaate, on osoitettava, että valtio käyttäytyy osakkeenomistajana yksityisen sijoittajan tavoin. Tätä varten komissiolle on esitettävä yritystä koskeva johdonmukainen ja yksityiskohtainen rakenneuudistusohjelma, jossa osoitetaan, että valtio voi saada sijoituksestaan tavanomaisen tuoton, jonka myös markkinatalouden olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja hyväksyisi. Muutoin toimenpide sisältää valtiontukea.
(61) Italian viranomaiset ovat esittäneet komissiolle MC:n toimintasuunnitelman, joka on laadittu BS:ään tehdyn sijoituksen yhteydessä. Suunnitelman mukaan BS:n rakenneuudistus toteutetaan kolmen vuoden kuluessa ja Etelä-Italiaan luodaan eriytetty pankkiryhmittymä integroimalla SC, järkeistämällä hallinto- ja erityisesti henkilöstökustannuksia ja tiukentamalla järjestämättömien luottojen hallinnointia.
(62) Italian viranomaiset ovat todenneet, että MC:n toimenpidettä on arvioitava vertaamalla sitä pankin viimeisinä tilikausina soveltamaan strategiaan, jolla sen tulolähteitä on pyritty monipuolistamaan. MC pyrkii luomaan itselleen BS:n konttoriverkoston kaltaisen koko maan kattavan verkoston, jolloin se voisi yhdistää halpakorkoisiin lainoihin erikoistuneen pankin ominaisuudessa harjoittamansa toiminnot sekä sijoituspankki- ja hankerahoitustoiminnot yritys- ja vähittäispankkitoimintoihin.
(63) Komissio myöntää, että MC:n päätös hankkia enemmistöosakkuus BS:stä muistuttaa erikoistuneiden rahoituslaitosten viime aikoina toteuttamia toimenpiteitä, joilla on pyritty strategisesti monipuolistamaan toimintaa sekä tulolähteitä. Komissio huomauttaa kuitenkin, että luottolaitokset tekevät näitä strategisia monipuolistamistoimenpiteitä koskevia päätöksiä, jos niillä on kokonaisriskin vähenemisen ja vakaampien tuottolähteiden saamisen ansiosta suotuisat vaikutukset kannattavuuteen. Näihin toimialan hankkeisiin liittyviin suunnitelmiin sisältyy kannattavuusennusteita, jotka heikentävät hajauttamisen myönteisiä vaikutuksia.
(64) BS:n laatiman suunnitelman osalta komissio on todennut, että tilanteen parantumisesta huolimatta yrityksen kannattavuus on edelleen heikompi kuin pankkialan kannattavuus Euroopassa keskimäärin; sen odotetaan lähestyvän 11 prosenttia vasta kolmannesta vuodesta alkaen.
(65) Suunnitelma osoittaa, ettei BS:n kannattavuus palaudu voimakkaista rakenneuudistustoimenpiteistä huolimatta riittävälle tasolle kolmea vuotta nopeammin. Kaupallisen pankin ja investointipankin välisen yhteistyön myönteiset vaikutukset eivät käy riittävästi ilmi toimintasuunnitelmasta. Mikään yksityinen yrittäjä ei odottaisi kolmea vuotta saadakseen näin riskialttiille sijoitukselle tuoton, joka ei ole edes tyydyttävä. Vaikuttaakin siltä, että Mediocrediton toimenpiteen taustalla ovat julkiset tavoitteet eikä pyrkimys saada riittävää tuottoa.
(66) Myös MC:n kannattavuuden on todettu olleen viime vuosina vaatimatonta. Komissio katsoo, että yksityinen sijoittaja pyrkisi sijoittamaan varoja vastaaviin hankkeisiin ainoastaan, jos niillä voitaisiin tasapainottaa yrityksen taloudellinen tilanne, jos sijoituksilta voidaan odottaa riittäviä tuottoja tai jos niillä voidaan tasoittaa tai parantaa toiminnan heikkoa kannattavuutta.
(67) Komission mukaan BS:n pääomankorotus, joka toteutettiin MC:lle suunnattuna antina, ei ole markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen mukainen, jota on kuvattu 13 päivänä marraskuuta 1993 annetussa jäsenvaltioille osoitetussa komission tiedonannossa(13), minkä vuoksi sitä on pidettävä valtiontukena.
(68) Kuten komission muissa pankkilaitoksia koskevissa päätöksissä on jo korostettu, pääomarakenteen vahvistamistoimenpiteet ovat tukea, jos osakkeenomistajana oleva valtio ei toteuta niitä tavanomaisin markkinaehdoin, vaikka niihin liittyvä rahoitus on vähäisempää kuin tuetun yrityksen mahdolliset selvitystilan kustannukset.
(69) Vakavaraisuuden vähimmäisvaatimus on yksi pankin elinkelpoisuuden mittareista ja samalla se varmistaa yhtäläiset kilpailuedellytykset, sillä periaatteessa pankit voivat vakavaraisuusvaatimusta noudattaakseen helpommin pienentää sitoumuksiaan kuin lisätä omia varojaan.
(70) Vaikka BS:n elinkelpoisuus oli heikko, se ei vielä uhannut pankin vakavaraisuutta. Komissio on kuitenkin katsonut, että myös MC:n toteuttamaa toimenpidettä on arvioitava tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen mukaisesti, vaikka sitä ei toteutettukaan BS:n vakavaraisuusvaatimuksen noudattamiseksi.
5.1.4 Valtiovarainministeriön Irfiksessä omistaman osuuden luovuttaminen Banco di Sicilialle
(71) Irfiksen osakepääoma jakaantui vuoden 1994 pääomankorotuksen jälkeen ja heinäkuuhun 1995 asti Sisilian alueen (21 %), valtiovarainministeriön (52 %) ja Sicilcassan (8,26 %) välillä. Banco di Sicilian kilpaileviin pankkeihin verrattuna heikko pääomapohja oli saanut sen pääosakkeenomistajat suunnittelemaan Irfiksen pääomaa koskevaa toimenpidettä, jonka tarkoituksena oli saada Banco di Sicilialle uusi osakas.
(72) Heinäkuussa 1995 valtiovarainministeriö siirsi Banco di Sicilialle määräysvaltansa (52 %) Irfiksestä, jossa pankki jo oli vähemmistöosakkaana. Valtiovarainministeriön osuuden arvon laskettiin olevan 218841 miljoonaa Italian liiraa. Näin ollen Irfis on vuodesta 1995 ollut osa Banco di Sicilian konsernitasetta ja nostanut konsernin osakkeiden arvoa.
(73) Sisilian alue on 16 päivänä lokakuuta 1995 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut komissiolle esityksestä alueelliseksi laiksi valtiovaranministeriön osuuden hankkimisesta Banco di Sicilialle. Tähän toimenpiteeseen suunniteltiin käytettäväksi osittain myös aluetukirahastojen varoja. Sen jälkeen Sisilian alueen osuus Irfiksestä oli tarkoitus myydä alueelliselle osuuspankeille markkinahintaan. Suunnitelmaa ei toteutettu, koska esityksestä alueelliseksi laiksi ei ollut keskusteltu aluekokouksessa (Assemblea Regionale), joka oli päättänyt istuntokautensa kesäkuussa 1996.
(74) Valtiovarainministeriön osuuden siirtoa ei toteutettu suunnitelman mukaisesti, vaan vuonna 1995 valtiovarainministeriö siirsi osuutensa Irfiksestä Banco di Sicilialle määrittelemättä pankin osakkeiden arvoa, koska tämän omaisuutta ei ollut arvioitu. Valtiovarainministeriö myönsi tukea Banco di Sicilialle, mutta halusi kuitenkin odottaa sen pääsemistä tasapainoon vuonna 1996, ja vasta sitten määrittää BS:n ja Irfiksen osakkeiden vaihtokaupan arvon. Näin se saattoi hyötyä pankin omaisuuden pienenemisestä.
(75) Komissio korostaa, että aloittaessaan EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, sen oli mahdotonta määritellä tämän julkisen toimenpiteen arvoa, koska sillä ei ollut riittävästi tietoja BS:n valtiovarainministeriöltä vaihdossa saamista osakkeista.
(76) Brysselissä 11 päivänä joulukuuta 1998 käydyssä kokouksessa Italian viranomaiset ovat toimittaneet komissiolle riippumattoman asiantuntijayrityksen GW:n laatiman raportin, jossa arvioidaan sen osuuden arvo, jonka valtiovarainministeriö on saanut vaihtaessaan osuutensa Irfiksessä.
(77) Asiantuntijayritys on korostanut, että BS:n arvon määrittämiseen liittyy paljon epävarmuutta. Sen vuoksi se on arvioinut arvon karkeasti 417-1437 miljardiksi liiraksi. Tämän arvion perusteella BS:n osakkeen arvon arvioidaan olevan vähimmillään negatiivinen ja enintään 104000 liiraa (eli 4000 liiraa yli nimellisarvon).
(78) Komissio katsoo, että näin laajan vaihteluvälin perusteella ei ole mahdollista arvioida valtiovarainministeriön tuen määrää. Se huomauttaa kuitenkin, että enimmäisarvo on vain vähän korkeampi kuin Italian viranomaisten käyttämä arvo (100000 Italian liiraa, joka on myös nimellisarvo), jotka kuitenkin ovat halunneet määrittää osakkeen arvon arvioinnin vaihteluvälin yläpäästä.
(79) Italian viranomaiset eivät ole voineet harkita alhaisempaa arvoa, koska voimassa olevassa lainsäädännössä kielletään osakkeiden liikkeeseenlasku nimellisarvoa alhaisempaan hintaan(14).
(80) Komissio toteaa lisäksi, että tässä tilanteessa valtiovarainministeriön käytöstä ei voida verrata yksityiseen sijoittajaan, koska siirto tapahtui, vaikka Banco di Sicilialle ei ollut laadittu toimintasuunnitelmaa, jossa olisi osoitettu sen kannattavuuden palautuminen vähintään markkinoilla keskimääräisessä ajassa. GW:n raportin mukaan vuonna 1997 pankin kannattavuus oli 2,7 prosenttia.
(81) Toimenpide on kuitenkin vahvistanut BS:n kilpailuasemaa ja pääomaa sekä parantanut sen taloudellista tilannetta.
(82) Koska selvitystilan mahdollisuus on vielä olemassa, pääomarakenteen vahvistaminen on tukea, ellei sitä toteuteta siten, että tavanomaisissa olosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja voisi hyväksyä siitä saatavan tuoton. Kun valtion toimenpidettä verrataan markkinatalouden olosuhteissa toimivan sijoittajan toimintaan, tuen määrän arvioinnin on perustuttava toimenpiteen kustannusten sekä sen oikein diskontatun arvon vertailuun.
(83) Komissio päättelee käytettävissään olevien tietojen perusteella, että pääomankorotus on tukea, jonka soveltuvuutta yhteismarkkinoille arvioidaan BS:n rakenneuudistustoimenpiteiden valossa.
(84) Näin ollen voidaan todeta, että sisilialaisille pankeille myönnetyn tuen kokonaismäärä on 4618 miljardia Italian liiraa, mikä on esitetty seuraavassa taulukossa.
Taulukko 3
Yhteenveto tuesta
TAULUKON PAIKKA
5.2 Vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(85) Rahoituspalveluiden vapautuminen ja rahoitusmarkkinoiden yhdentyminen ovat altistaneet yhteisön sisäistä kauppaa kilpailun vääristymille. Tämä kehityssuunta vahvistuu entisestään talous- ja rahaliitossa.
5.2.1 Kilpailun vääristyminen
(86) Banco di Sicilian kaltaiselle pankkikonsernille, joka myöntää yrityksille luottoja ja muita rahoituspalveluita ja vastaanottaa talletuksia laajalta asiakaskunnalta, myönnetty tuki voi vääristää luottolaitosten välistä kilpailua. Heikommalle laitoksille myönnetyllä tuella on tuhoisat seuraukset, ja se kaventaa alan katteita entisestään. Tuki on palkkio tehottomuudesta ja vastoin markkinakuria. Valtion, joka on valmis myöntämään tukeaan vaikeuksissa oleville luottolaitoksille, tarjoama suoja vähentää luotonantajien kannustetta valvoa velallistensa toimintaa. Luottolaitokset eivät enää ole markkinoiden valvonnassa ja rangaistavissa. Tällainen suojelu on kohtuutonta ja liiallista, ja sen seurauksena luottolaitoksia johdetaan tehottomasti. BS tarjoaa lainoja ja muita rahoitusvälineitä yrityksille, jotka kilpailevat kansainvälisillä markkinoilla, ja tarjoaa rahoituspalveluja muiden eurooppalaisten luottolaitosten kanssa kilpaillen. Vaikka sen toiminta ulkomailla on vähäistä, BS:lle ja SC:ltä siirrettyyn taloudelliseen toimintaan myönnetty tuki voi vääristää yhteisön sisäistä kauppaa.
(87) Sijoitettavien varojen keräämisen kannalta tuki on vääristänyt kilpailua huomattavasti alalla, jolla kilpailu on sangen voimakasta, koska Banco di Sicilialla on Etelä-Italian merkittävin pankkiverkko juuri Sisiliassa. SC:n verkoston saaminen on parantanut huomattavasti BS:n toiminnan laajuutta ja tiheyttä alueella, minkä vuoksi se on saanut merkittävää kilpailuetua alalla verrattuna muihin, erityisesti ulkomaisiin, mahdollisiin uusiin toimijoihin.
5.2.2 Vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(88) On huomattava, että pankit voivat periaatteessa harjoittaa otto- ja antolainaukseen perustuvaa toimintaansa yli rajojen, mutta käytännössä ulkomaille laajentumisen tiellä on esteitä.
(89) Esteet johtuvat usein kotimaisten pankkien perinteisesti vahvasta asemasta, minkä vuoksi ulkomaisten kilpailijoiden on kalliimpaa tulla markkinoille. Koska yhteismarkkinoiden loppuun saattaminen on avannut kaikille pankeille mahdollisuuden tarjota palvelujaan muissa jäsenvaltioissa, niin kansainvälisille kuin kansallisillekin pankeille myönnetty valtiontuki uhkaa haitata näitä mahdollisuuksia.
(90) On vaarana, että tuki, jolla pidetään hengissä tehottomuutensa ja huonon kilpailukykynsä vuoksi markkinoilta muuten poistuvia, myös paikallisia pankkeja, vääristää kilpailua yhteisössä vaikeuttamalla ulkomaisten pankkien pääsyä Italian markkinoille.
(91) Ilman kyseisiä tukia SC olisi ilmeisesti jouduttu asettamaan selvitystilaan eikä sen varoja ja velkoja olisi siirretty BS:lle. Tällöin yksi tai useampi ulkomainen kilpailija, joka pyrkii saamaan merkittävän aseman Sisilian markkinoilla, olisi saattanut ostaa SC:n varat. SC:n asiakkaiden olisi pitänyt hakeutua toisen, mahdollisesti ulkomaisen pankin asiakkaaksi. BS ei olisi voinut ostaa SC:n varoja ja velkoja, ellei se olisi tervehdyttänyt omaisuuseriään, minkä se saattoi toteuttaa Italian keskuspankin ennakkojen ansiosta. SC:n asiakkaiden olisi pitänyt hakeutua toisen, mahdollisesti toisesta jäsenvaltiosta toimivan pankin asiakkaiksi.
(92) BS ei myöskään olisi voinut laajentaa verkostoaan SC-kaupan avulla ilman MC:n pääomanlisäystä. Näistä syistä on katsottava, että SC:lle ja BS:lle SC:n varojen ja velkojen hankkimiseen myönnetyt tuet kuuluvat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska ne vääristävät kilpailua siinä määrin, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
5.3 Sisilian julkisille pankeille myönnetyn tuen yhteismarkkinoille soveltuvuuden tutkinta
(93) Koska komissio on todennut BS:lle ja SC:lle myönnettyyn rahoitustukeen sisältyvän valtiontukea, sen on nyt tutkittava, voidaanko tuen katsoa olevan yhteisen edun mukaista EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla.
(94) Tutkittavana olevassa tapauksessa on tärkeä huomata, että kyse ei ole yksittäisille kuluttajille myönnetystä sosiaalisesta tuesta eikä joidenkin Italian alueiden kehityksen edistämiseen tarkoitetusta tuesta. Tuella ei myöskään pyritä vakavan taloudellisen häiriön poistamiseen, koska tuki on tarkoitettu tiettyjen toimijoiden eli BS:n ja SC:n, eikä alan kaikkien yrittäjien ongelmien korjaamiseen.
(95) Komissio katsoo, että sisilialaisten pankkien ongelmat eivät johdu Italian pankkijärjestelmän kriisistä. BS ja SC eivät ole ainoita italialaisia luottolaitoksia, joilla on vaikeuksia, vaan myös eräät muut, erityisesti julkiset pankit ovat vaikeuksissa. SC:n tappioiden syyt johtuvat kuitenkin pankista itsestään, ja niillä näyttää olevan yhteyttä kaupallisen sektorin luotonantopolitiikan tehottomaan hoitoon Sisiliassa. Tilanne on syntynyt tehottoman riskinhallinnan vuoksi, mikä on ollut havaittavissa erityisesti SC:n kohdalla. Koska SC on pienehkö pankki ja sen talletukset turvaa vakuusrahasto, pankin konkurssin rahoitusmarkkinoille aiheuttamat kielteiset vaikutukset olisivat todennäköisesti olleet varsin vähäiset. Jos pankki joutuu selvitystilaan, Italian viranomaisilla on mahdollisuus ryhtyä järjestämään laitoksen valvottua selvitystilaa (liquidazione controllata) kriisin rajaamiseksi. Näin ollen myönnettyä tukea ei voida perustella Euroopan yhteisellä edulla, koska se on synnyttänyt yleisen pankkikriisin uhan.
(96) Huomioon voidaan ottaa siis vain EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan jälkimmäinen osa. Kyseisten tukien yhteismarkkinoille soveltuvuutta on arvioitava valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa(15) esitettyjen erityissääntöjen valossa. Vaikeuksissa oleville yrityksille myönnettyjen valtiontukien ja erityisesti rakenneuudistustukien yhteydessä on noudatettava muun muassa seuraavia edellytyksiä:
1. On pantava täytäntöön realistiselle oletuksille perustuva rakenneuudistussuunnitelma, jonka avulla yrityksen sijoitetun pääoman tuotto palautuu kohtuullisessa ajassa vähimmäisvaatimukset täyttävälle tasolle ja jolla varmistetaan yrityksen elinkelpoisuus pitkällä aikavälillä.
2. Tuen kilpailua vääristävän vaikutuksen korvaamiseksi yrityksen on annettava riittävät vastasuoritteet, joiden perusteella voidaan todeta, ettei tuki ole yhteisön etujen vastaista.
3. Tuen on oltava suhteutettu niihin tavoitteisiin, joita sillä pyritään saavuttamaan, ja sen määrä on ehdottomasti rajoitettava vain välttämättömimpään, jotta yritys itse osallistuu mahdollisimman voimakkaasti tervehdyttämispyrkimyksiin.
4. Rakenneuudistussuunnitelma on toteutettava kokonaisuudessaan ja kaikki komission lopullisessa päätöksessä säädetyt muut velvoitteet on täytettävä.
5. Edellisen ehdon täyttämisen valvomiseksi on luotava valvontajärjestelmä.
Rakenneuudistustuen sääntöjä soveltaessaan komissio katsoo, että kyseisten tukien on yleensä oltava kertaluontoisia.
(97) Arviossaan komissio on ottanut huomioon, että tietyissä tapauksissa erityistoimenpiteet ovat välttämättömiä, jotta voidaan välttää pankin konkurssin kielteiset vaikutukset rahoitusmarkkinoihin. Näin on varsinkin silloin, kun vaikeudet ovat yleisluontoisia eivätkä johdu vaikeuksiin joutuneesta pankista. Näin ei ole tässä tapauksessa, sillä tuettu pankki on paikallinen pankki.
5.3.1.1 Yrityksen elinkelpoisuus
(98) Palermossa 17 päivänä syyskuuta 1998 pidetyssä kokouksessa BS:n pääjohtaja on esittänyt komissiolle SC:n ja BS:n integroinnin tuloksena syntyvän uuden pankkilaitoksen rakenneuudistusta ja strategiaa koskevan suunnitelman, jonka luottolaitos on laatinut MC:n ja tilintarkastusyritys KPMG:n tukemana. Suunnitelman mukaan pankin tervehtyminen toteutuu kolmessa vuodessa ja sen kannattavuus palautuu alalla tavanomaiselle tasolle. Suunnitelman yhteydessä MC on ilmoittanut komissiolle syyt sisilialaisen pankkiryhmittymän hyväksi toteuttamaansa toimenpiteeseen.
(99) Vaikuttaa siltä, että suunnitelma perustuu riittävän realistiselle olettamuksille. Suunnitelmassa otetaan huomioon kaikki BS:n toiminnan kannalta korjattavat heikkoudet. Lisäksi sillä pyritään palauttamaan omien varojen rahoituksellinen ja taloudellinen tasapaino ja siinä otetaan huomioon yhteydet alueen ulkoisiin tekijöihin.
(100) Suunnitelmassa yksilöidään täsmällisesti tärkeimmät ongelmat, jotka BS:n on ratkaistava. Näitä ovat toisaalta BS:lle ja SC:lle yhteisten, vaikkakin vaikeusasteeltaan erilaisten olemassa olevien rakenteellisten, rahoituksellisten ja hallinnollisten ongelmien seuraukset ja toisaalta näiden kahden, aiemmin toiminnan laajentamisessa kilpailleen pankin konttoriverkostojen yhdistäminen.
(101) Hallinnon ongelmiksi todettiin erityisesti organisaatiorakenteen monimutkaisuus, henkilöstöhallinnon puutteellisuus, informaatiojärjestelmien yhteensopimattomuus, kaupallisten toimintojen kehittymättömyys ja rahoitushallinnon riskialttius. Strategisen kehityksen kannalta analyysi osoittaa, että alueellinen laajentuminen ei ole ollut tasaista, luottopolitiikka ei ole ollut hallittua, ulkomainen toiminta ei ole ollut integroitua, sijoittaminen toimintoihin on ollut liian riskialtista eivätkä tuotteet ole olleet innovatiivisia. Nämä puutteet ovat aiheuttaneet luottotappioita, heikentäneet pääomapohjaa ja kannattavuutta sekä johtaneet maksuvalmiuskriisiin. Luottotappiot ovat lisänneet rahoitusepätasapainoa (korkokate ja vuosittaiset tappiot ovat supistuneet) ja pääomatilanteen epätasapainoa (tuottamattomat varallisuuserät ovat lisääntyneet ja korottomat velkaerät vähentyneet), ja pankki on joutunut turvautumaan liikaa rahoituksen hankintaan pankkienvälisiltä markkinoilta. Konttoriverkosto on laajentunut hallitsemattomasti: Pohjois-Italian alueilla, missä pankkien välinen kilpailu on erittäin voimakasta, toimivat konttorit eivät ole saaneet odotettuja tuloksia liian vaatimattomien katteiden, suurien riskien ja korkeiden rakenteellisten kustannusten vuoksi. Henkilöstökustannukset olivat suhteettoman suuret alueen muiden luottolaitosten kustannuksiin verrattuna, eivätkä ne vastanneet markkinoiden kehitystä yksilö- eikä kokonaistasolla.
Taulukko 4
Banco di Sicilian toimintasuunnitelma
TAULUKON PAIKKA
(102) Lisäksi suunnitelmassa otetaan aivan oikein huomioon kaikki pankkijärjestelmän viimeaikaisessa kehityksessä havaitut merkittävät muuttujat, joille on ollut luonteenomaista katteiden kaventuminen sekä se, ettei niiden perustana olleita tekijöitä ole pystytty täysin korvaamaan. Rahoituksenvälityksen katteiden kaventumista, joka johtuu hallinnoitavien varojen pienentymisestä ja muiden rahoitusvälittäjien kanssa käytävästä kilpailusta, voidaan vain osin korvata kasvattamalla palvelutoimintojen tuottoja. Pankkipalvelujen lisääntymisenä pitäisi voida kattaa sääntöjen hallinnointiin liittyvän toiminnan lisäksi myös maksupalvelut. BS:n asiakkaiden vähän käyttämät maksupalvelut ovat yleensä pankeille parhaan lisäarvon tuottava tulolähde, josta osan pankki voi pitää itsellään. Kannattavuuden palauttaminen, jolla mahdollistetaan yleiskulujen ja kustannusten kattaminen sekä rakennemukautus-, uudelleenjärjestely- ja kasvuprosessin kannalta välttämättömien sijoitusten rahoittaminen, voi auttaa tasaamaan kilpailupainetta, josta BS kärsii muiden pohjoisitalialaisten pankkien tavoin tullessaan Sisilian markkinoille. Toimintasuunnitelmassa esitetyn asiakaskunnan ja viitemarkkinoiden ominaisuuksia koskevan analyysin perusteella asiakaskunnan ryhmittely tulojen mukaan helpottaa kannattavuuden palauttamista.
(103) Syyskuun 17 päivänä 1998 ja 26 päivänä heinäkuuta 1999 Italian viranomaisten sekä BS:n ja MC:n johdon kanssa järjestettyjen tapaamisten yhteydessä komissio on voinut tarkistaa suunnitelman etenemisen. Aasiassa ja Venäjällä vallinneiden kansainvälisten rahoituskriisien vuoksi ilmenneistä vaikeuksista huolimatta suunnitelma on edennyt halutulla tavalla.
a) Konsernin organigrammia on järkeistetty sisäisellä rakenneuudistuksella, jossa tytäryhtiöiden toimintaa on tehostettu, jolloin henkilöstöä on voitu vähentää noin 19 prosenttia.
b) Liiketoiminta on ollut BS:n johdon painopistealue, ja vähemmän perinteisten pankkipalvelujen tuottavuus onkin kasvanut merkittävästi. Kaupallisen verkoston tehokkaan toiminnan ansiosta BS on voinut hillitä markkinaosuutensa menettämistä yksityisasiakkaiden kohdalla ja korvata ne muilla tuloilla.
c) Toimintojen myyntipolitiikka, jonka tavoitteena on ollut peruspankkitoimintaan keskittyminen, on osaltaan parantanut pankin maksuvalmiutta. Vuonna 1998 laitos myi varoja ja muita kuin strategisia osakkuuksia noin 200 miljardilla Italian liiralla.
d) Järjestämättömien luottojen ja varausten kehityksen osalta tilanne on edelleen vakava. Kuitenkin järjestämättömien luottojen määrä on vähentynyt samaan aikaan luottojen kokonaismäärän kanssa, ja pankki katsoo muodostaneensa toimintasuunnitelman kahden ensimmäisen vuoden aikana riittävästi varauksia tulevien riskien varalle. Tällä odotetaan olevan vielä ennen toimintasuunnitelman päättymistä pankin kannattavuuden kannalta myönteiset vaikutukset.
e) Pankki on toteuttanut huomattavia toimenpiteitä tytäryritysten riskien ja sitoumusten valvontajärjestelmän kehittämiseksi.
f) Suurimmat toimenpiteet ovat koskeneet rakenteellisia kustannuksia, joilla on pyritty yhdistämään näiden kahden pankin toimintoja ja supistamaan hallintokustannuksia. Tulokset tällä alalla ovat kuitenkin olleet odotettua heikommat.
(104) MC:n yksityistäminen käynnistettiin rakenneuudistussuunnitelman mukaisesti erittäin nopeasti ja odottamatta tietoja siitä, onnistuuko BS-tytäryhtiön tervehdyttäminen lopullisesti. Komissio toteaa, että kyseisellä toimenpiteellä taataan periaatteessa lopullinen ratkaisu pankin tervehdyttämisongelmaan ja se auttaa uudistamaan yleistä yritysjohdonvalvontaa ("corporate governance"); juuri valvonnan heikkous oli SC:n selvitystilan ja BS:n heikon kannattavuuden syynä. Komissio pitää tätä ratkaisua sopivana, sillä se mahdollistaa tehokkaamman järjestelmän soveltamisen, eikä sillä ole markkinoita vääristävää vaikutusta. Tämän huomioon ottaen komissio on pitänyt Cardiff - Paribasin päätöstä hankkia osakkuus BS:n pääomasta voidakseen harjoittaa vakaata yhteistoimintaa Sisilian markkinoilla vahvistuksena suunnitelman toimivuudesta.
5.3.1.2 Vastasuoritteet
(105) Ensinnäkin on huomattava, että ilman julkista toimenpidettä SC olisi asetettu selvitystilaan. Kuten valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa(16) on esitetty, on tarkistettava, että valittu ratkaisu aiheuttaa mahdollisimman vähän kilpailunvääristymistä. Mikäli merkittävää vääristymistä ei voida välttää, tuen muille alan toimijoille aiheuttamien haittavaikutusten lieventämiseksi vaaditaan vahvoja vastasuoritteita.
(106) Vastasuoritteet ovat lisätoimenpiteitä, joita tuettu yritys toteuttaa hyvittääkseen yrityksen tervehdyttämiseksi ehdottoman välttämättömiä rakenneuudistustoimenpiteitä. Lisäksi niiltä vaaditaan toimenpiteitä, jotka eivät edellytä suoraan tai välillisesti lisää valtiontukea. Ellei samanaikaisesti supisteta kapasiteettia, vastatoimenpiteet on mahdollista toteuttaa myymällä yrityksen varoja edellyttäen, että ne ovat kannattavia, taikka vähentämällä yrityksen toimintaa markkinoilla.
(107) Pankkisektorilla sovellettavan lainsäädännön mukaisiin vakavaraisuusvaatimuksiin (ydinpääoman on oltava 4 prosenttia ja lisäpääoman on oltava 8 prosenttia riskipainotetuista varallisuuseristä) sisältyy velvoite, jolla rajoitetaan luottolaitosten kasvukapasiteettia. Vaikka pääomaa koskeva keskipitkän ja pitkän aikavälin vähimmäisvaatimus on asetettu kaikille yritysmuodoille, pankkisektorilla sitä sovelletaan jatkuvasti ja välittömästi. Vakavaraisuusvaatimuksen noudattaminen voidaan todeta tavanomaisin keinoin eikä sitä saa muuttaa tilapäisesti luottolaitoksen noudattaman kasvustrategian osana. Luottolaitoksella, joka juuri ja juuri täyttää vakavaraisuusvaatimuksen, ei ole kasvumarginaalia, koska se ei pysty houkuttelemaan uutta pääomaa tai lisäämään omaa pääomaansa kasvattamalla tuottotasoa. Tehottomasti toimivan luottolaitoksen kasvukapasiteetti on rajallinen, kun taas erittäin tuottavan pankin kasvumarginaali on suhteessa sen kannattavuuteen. Tämä vakavaraisuusvelvoitteesta johtuva tehottomien laitosten kasvun rajallisuus on suora osoitus siitä, miten pankkien vakavaraisuuden valvontaa sekä kilpailualaa koskevat säännöt täydentävät toisiaan.
(108) Vakavaraisuusvaatimus mahdollistaa sen, että luottolaitoksille myönnettyjen tukien kilpailua vääristävää vaikutusta voidaan tarkastella perinteisin keinoin(17). Jos tuet ovat verrattavissa pääomasijoituksiin, kilpailun vääristymistä voidaan arvioida niiden riskipainotettujen varallisuuserien perusteella. Esimerkiksi miljoonan euron suuruinen pääomasijoitus tai jokin muu toimenpide, jolla on samat seuraukset, mahdollistaa sen, että pankki kasvattaa taseessa ilmoitettuja riskipainotettuja varallisuuseriä (ottaen huomioon 8 prosentin lakisääteisen vakavaraisuusvaatimuksen) ja lisää näin ollen myös toimintaansa. Tämä toimenpide voi vääristää kilpailua toiminnan osalta noin 12,5 miljoonan euron verran (ilman kyseistä tukea pankki ei olisi voinut korottaa riskipainotettuja varallisuuseriänsä 12,5 miljoonalla eurolla). Tämä vastaavuus osoittaa lisäksi sen, että jos luottolaitokselle myönnetty tuki on suurempi kuin omat varat, myös kilpailun vääristyminen on suurempi kuin riskipainotetut vastaavat. Vastasuoritteiden tarkoituksena on lieventää kilpailun vääristymiä, jotka perinteisesti voidaan arvioida vain suuntaa-antavasti.
(109) Komissio on pyytänyt EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamisen yhteydessä tietoja BS:n kilpailijoille tarjoamista vastasuoritteista, mutta tässä tapauksessa se ei voi pitää perinteisestä pankkitoiminnasta saatujen toimintasuunnitelman mukaisten tuottojen supistumista vastasuoritteena. Sen sijaan komission mielestä tässä on kyseessä BS:n toiminnan uudelleenmäärittely, jonka tarkoituksena oli tulolähteiden hajauttamisen lisääminen.
(110) Italian viranomaiset ovat kuitenkin esittäneet riittävästi vastasuoritteita niiden toimenpiteiden lisäksi, jotka liittyivät SC:n integroinnin jälkeen BS-konsernissa toteutettuun rakenneuudistukseen. Komissio pitää merkittävänä tukien kilpailua vääristävää vaikutusta lieventävänä vastasuoritteena BS:n päätöstä myydä tai sulkea Sisilian-verkostaan 55 konttoria (eli 8,6 prosenttia kaikista ja 10 prosenttia Sisiliassa sijaitsevista konttoreistaan) ja olla avaamatta uusia konttoreita alueella seuraavien kolmen vuoden aikana.
(111) Nämä toimenpiteet ovat merkittävä tekijä kilpailun vääristymien korjaamiseksi siten kuin ne perinteisellä tavalla arvioidaan, ja niillä pienennetään pankin markkinaosuutta Etelä-Italiassa.
5.3.1.3 Tukien suhteellisuus ja pankin osuus tervehdyttämisessä
(112) Tässä yhteydessä on korostettava, että Italian viranomaiset olivat käynnistäneet sisilialaisten julkisten pankkien rakenneuudistustoimenpiteet jo ennen kyseistä julkista tukitoimenpidettä, joka osoittautui välttämättömäksi vasta, kun muut pankkien tervehdyttämiseksi toteutetut toimenpiteet olivat epäonnistuneet. Italian viranomaisten päätös asettaa SC selvitystilaan on mahdollistanut tehottomamman välittäjän poistamisen markkinoilta.
(113) BS:n osallistumista sen oman sekä SC:ltä siirtyneiden toimintojen rakenneuudistukseen komissio arvelee myönteisesti; se on tyytyväinen Italian viranomaisten päätökseen olla luomatta "huonoa pankkia" ja määrittää valtion tukitoimenpiteen lopullinen suuruus selvitystilan velkaerien summaa arvioitaessa. Näin ollen BS on perinyt rahoituksellisen vastuun SC:ltä siirtyneiden luottojen osalta ja vapauttanut valtion mahdollisten lisätukien maksamisesta.
(114) Vaikka BS:n tervehdyttäminen, joka oli tullut entistä tarpeellisemmaksi SC:n kanssa toteutetun integraation jälkeen, oli jo lähes loppuun saatettu, komissio katsoo, että pankin lopullista elinkelpoisuutta koskevien epävarmuustekijöiden olisi pitänyt poistua pankin siirryttyä MC:lle sekä tätä seuranneen emoyhtiön yksityistämisen ansiosta.
(115) Näin siis pankin vuonna 1998 saavuttama oman pääoman tuotto, joka määritellään konsernin kokonaisliikevoiton ja konsernin oman pääoman suhteen perusteella, on noin 4,5 prosenttia, ja sen odotetaan nousevan kuluvana vuonna 10-11 prosenttiin. Tämän tuloksen perusteella, joka ei vielä vastaa pankkialan keskivertokannattavuusastetta eikä yksityisen sijoittajan odotuksia, voidaan oikeuttaa yrityksen siirtäminen lyhyellä aikavälillä toteutetun yksityistämisen yhteydessä terveellä rahoituspohjalla olevalle kumppanille; tällä toimenpiteellä voidaan voimistaa laitoksen elinkelpoisuutta.
(116) Se, että omavaraisuusasteen vahvistaminen ja pankin lopullinen tervehdyttäminen on annettu merkittävän yhteistyökumppanin tehtäväksi (millä pyritään mahdollistamaan toimintasuunnitelman toteuttaminen), aiheuttaa ongelmia yrityksen myynnin yhteydessä.
(117) Tukien yhteismarkkinoille soveltuvuutta arvioidessaan komission on tutkittava pankin yksityistämisehdot; Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet yksityistämisestä 19 päivänä helmikuuta 1999 annetusta asetuksesta ilmoittaessaan. Italian valtiovarainministeriö on ilmoittanut komissiolle 18 päivänä lokakuuta 1999 lähettämällään faksilla Italian hallituksen sitoutuneen yksityistämään MC:n avoimella ja syrjimättömällä myyntimenettelyllä. Italian viranomaiset ovat lisäksi täsmentäneet, ettei Italian hallitus aio hallintoneuvostossa valvoa yritystä erikoislakien nojalla eikä tosiasiallisesti (ns. kultainen osake). Yksityistäminen on määrä toteuttaa markkinaedellytysten mukaisesti mahdollisimman pian ja joka tapauksessa ennen 30 päivää kesäkuuta 2000. Komissio ottaa huomioon tämän sitoumuksen ja toteaa, että vuodelta 1993 olevassa XXIII kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessa(18) on esitetty yksityistapauksissa sovellettavat yleisperiaatteet, joilla selvitetään, voiko kyseisiin toimintoihin sisältyä valtiontukea.
(118) Tässä vaiheessa ja BS:n yksityistämisestä saatujen tietojen perusteella, joka näiden tietojen mukaan on toteutettu MC-konsernin myynnillä, sekä ottaen huomioon, että ostaja on valittu markkinaperustein hinnan ja ostajan toimintasuunnitelman perusteella, komissio katsoo, ettei tähän menettelyyn sisälly valtion lisätukea. Komissio valvoo tämän päätöksen noudattamisen varmistamiseksi, että sen XXIII kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessa mainittuja periaatteita noudatetaan.
(119) Komissio katsoo, että yksityistämisen olisi oltava lopullinen ratkaisu edellä mainittuihin BS:n ongelmiin ja että tulevaisuudessa pankin olisi lisävaroja tarvitessaan hankittava ne yksityisiltä osakkeenomistajiltaan sekä markkinoilta.
(120) Komissio ei ota tukia arvioidessaan huomioon sitä, kuinka paljon valtio voisi hyötyä yrityksen yksityistämisestä. Tässä vaiheessa MC:n kauppahintaa ei ole vielä määritelty, BS:n osuutta hinnasta ei vielä tunneta eikä komission käytettävissä ole arviointia, josta kyseiset tiedot kävisivät luotettavasti ilmi.
(121) Ottaen huomioon edellä mainitut seikat sekä tuen määrän suhteessa tarjottuihin vastasuoritteisiin komissio katsoo, että BS on osallistunut rakenneuudistukseen merkittävällä panoksella, erityisesti, koska se oli sitoutunut hoitamaan SC:ltä siirtyneitä epävarmoja saamisia ja ottamaan osan vastapuoliriskistä, joka liittyy SC:ltä siirtyneisiin luottoihin, joita 27 päivänä syyskuuta 1974 annetun asetuksen perusteella myönnetyt varat eivät kata.
6 PÄÄTELMÄT
(122) Komissio ottaa huomioon edellä esitetyt seikat sekä käytettävissään olevat tiedot ja katsoo, että sisilialaisten pankkien tervehdyttämissuunnitelma sisältää merkittävässä määrin tukea, johon sisältyvät erityisesti seuraavat osat:
- Italian keskuspankin BS:lle valtiovarainministeriön 27 päivänä syyskuuta 1974 tekemän päätöksen mukaisesti myöntämät maksuennakot SC:n hallinnollisesta selvitystilamenettelystä aiheutuvista tappioista,
- MC:lle suunnattu BS:n 1000 miljardin liiran pääomankorotus, ja
- valtiovarainministeriön Irfiksestä omistaman osuuden (52 prosenttia) siirtäminen BS:lle.
(123) Näitä toimenpiteitä on tutkittu EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sen selvittämiseksi, voidaanko niiden katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella komissio katsoo, että sisilialaisille julkisille pankeille BS:lle ja SC:lle myönnetyt tuet noudattavat valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa asetettuja sääntöjä, mikäli viimeisen ilmoitetun suunnitelman sisältämät edellytykset täytetään.
(124) Ottaen huomioon tuen määrän on myös välttämätöntä valvoa, että tervehdyttämissuunnitelma ja erityisesti rakenneuudistus ja yksityistäminen toteutetaan oikein, tehokkaasti ja kokonaisuudessaan. Näin ollen rakenneuudistussuunnitelman tavoitteiden saavuttamiseksi Italian viranomaisten on ilmoitettava suunnitelman etenemisestä komissiolle kuuden kuukauden välein tämän päätöksen tekopäivästä alkaen suunnitelman loppuunsaattamiseen saakka sekä siitä, ovatko saadut tulokset poikenneet suunnitelluista. Suunnitelmaan ei voida ilman komission ennakkohyväksyntää tehdä muutoksia, joilla pankille myönnettyjä valtiontukia lisätään.
(125) Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, että SC:n selvitystilasta aiheutuvat muut menot katetaan myymällä omaisuus, jota ei ole myyty BS:lle. Jos näin ei saada riittävästi tuloja, Italian valtion on todennäköisesti tuettava selvitystilaa lisätuella. Tällöin komission on pidettävä toimenpidettä lisätukena ja käsiteltävä tämä päätös uudelleen. Kyseisestä toimenpiteestä on ilmoitettava etukäteen.
(126) Kyseisille tuille voidaan näillä edellytyksillä myöntää poikkeus EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan ja ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaisesta valtiontukien kiellosta, sillä niiden voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja ETA-sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Arviolta 4618 miljardin Italian liiran tukitoimenpiteet, jotka on tarkoitettu Banco di Sicilian ja Sicilcassan tervehdyttämiseen ja rakenneuudistukseen, erityisesti
- valtiovarainministeriön 27 päivänä syyskuuta 1974 antamaan asetukseen perustuneiden Italian keskuspankin myöntämien ennakkomaksujen käyttäminen Sicilcassan selvitystilan aiheuttamien tappioiden kattamiseen,
- Mediocredito Centralen toteuttama Banco di Sicilian 1000 miljardin Italian liiran pääomankorotus, ja
- valtiovarainministeriön Irfiksessä omistaman osuuden luovuttaminen Banco di Sicilialle
soveltuvat yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen toimintaan Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla edellyttäen, että 2 artiklassa säädetyt ehdot täytetään.
2. Fondo Interbancario di Tutela dei Depositin Sicilcassan selvitystilaan liittyvä 1000 miljardin Italian liiran toimenpide, jolla oli määrä kattaa osa kustannuksista, jotka Sicilcassan varojen ja velkojen myynti Banco di Sicilialle on aiheuttanut, ei ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2 artikla
Italian on noudatettava seuraavia ehtoja:
a) Italian on taattava kaikkien tervehdyttämistoimenpiteiden ja kaikkien komissiolle esitettyyn rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyvien kohtien täytäntöönpano kokonaisuudessaan.
b) Italia ei saa ilman komission ennakkohyväksyntää muuttaa rakenneuudistussuunnitelmassa mainittuja ehtoja, joissa on otettu huomioon tässä päätöksessä säädetyt edellytykset.
c) Italian on varmistettava, ettei Banco di Sicilia voi saada Mediocredito Centralen toteuttamaa pääomankorotusta vastaavaa määrää verohelpotuksia siirtämällä tappioitaan seuraavalle tilikaudelle.
d) Italian on taattava, että Banco di Sicilia ei osta takaisin Sicilcassan selvitystilassa myytävää omaisuutta, paitsi jos sitä on mahdotonta selvitystilamenettelyn yhteydessä myydä kolmansille tai realisoida edullisimmin ehdoin.
e) Italian on taattava, että Banco di Sicilia myy tai lopettaa 55 Sisiliassa sijaitsevan konttorin toiminnan ennen joulukuun 2000 loppua.
f) Italian on taattava, että Banco di Sicilia ei avaa tai osta konttoreita, toimistoja, tyräryhtiöitä tai muita liikkeitä tuotteidensa kaupallista jakelua varten 31 päivään joulukuuta 2002 asti.
3 artikla
1. Italian viranomaisten on tehtävä yhteistyötä tämän päätöksen noudattamisen valvomiseksi ja niiden on toimitettava komissiolle yksityiskohtainen selvitys sen täytäntöönpanosta, rakenneuudistussuunnitelman toteuttamisesta ja yrityksen yksityistämisestä.
Erityisesti tässä selvityksessä
- on tarkasteltava mahdollisesti valtion hallintaan jääneiden konsernin eri osien elinkelpoisuutta ja esitettävä yksityiskohtainen vertailu toteutuneiden tulosten ja suunnitelman sisältämien arvioiden välillä,
- on esitettävä, missä määrin sitoumukset ja 2 artiklassa esitetyt edellytykset ovat toteutuneet,
- on otettava huomioon vauhti, jolla Sicilcassan selvitystilan vielä kattamatta olevien 462 miljardin liiran velkaerien summa, jotka selvitystilassa oleva yritys on ottanut vastatakseen, takaisinmaksu edistyy, ja
- on analysoitava yksityiskohtaisesti Mediocredito Centrale -konsernin myynnillä ja erityisesti valtion tässä pankissa ja Banco di Siciliassa omistamien osuuksien rahoituksen rakenneuudistuksella toteutettavaa BS:n yksityistämisen edistymistä.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettu selvitys on toimitettava komissiolle heti kun kyseisten elinten hallintoneuvosto on sen hyväksynyt ja sen jälkeen puolivuosittain siihen saakka, kunnes 2 artiklassa esitetyt sitoumukset ja ehdot on täytetty.
Selvitykseen on liitettävä seuraavat asiakirjat: Banco di Sicilian ja Sicilcassan taseet ja tuloslaskennat sekä vuosi- ja puolivuotiskertomukset siihen saakka, kunnes selvitystilamenettely on saatettu päätökseen.
3. Komissio voi vaatia, että asiakirjoja ja suunnitelman panemista täytäntöön arvioidaan erityistilintarkastusten avulla. Tällöin Italian viranomaisten on tehtävä yhteistyötä kyseisen tilintarkastuksen toteuttamiseksi.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 10 päivänä marraskuuta 1999.