KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 24. januar 2007
om den statsstøtte (sag 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004)), som Den Italienske Republik har ydet i form af tilskud til anskaffelse af digitalt dekoderudstyr
(meddelt under nummer K(2006) 6634)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2007/374/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1),
under hensyn til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 11. maj 2004 indgav Centro Europa 7 s.r.l. (»Europa 7«) en statsstøtteklage vedrørende artikel 4, stk. 1, i lov nr. 350 af 24. december 2003 (finansloven for 2004). Det klagende selskab indsendte yderligere oplysninger og bemærkninger ved brev af 10. februar 2005, hvori det meddelte, at den italienske regering havde genfinansieret foranstaltningen i stk. 211 i lov nr. 311/2004 (finansloven for 2005), og anmodede Kommissionen om at iværksætte en officiel undersøgelsesprocedure. Den 3. maj 2005 indgav også Sky Italia s.r.l. (»Sky Italia«) en klage vedrørende de to nævnte artikler. Den 22. juni 2005 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og Sky Italia. Den 31. august 2005 fremlagde sidstnævnte selskab yderligere oplysninger om forskellige ændringer af den lov af 3. maj 2004, der regulerer radio- og tv-sektoren i Italien, den såkaldte Gasparri-lov (»Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI - Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l'emanazione del testo unico della radiotelevisione«). I afventning af en beslutning på området anmodede Sky Italia den 31. oktober 2005 Kommissionen om at pålægge den italienske regering at suspendere foranstaltningen under henvisning til artikel 11, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 88 (2).
(2)
Kommissionen anmodede den italienske regering om oplysninger ved brev af 13. oktober 2004, 21. april 2005 og 15. juli 2005. Efter en kort forlængelse af fristen blev der fremsendt oplysninger den 5. november 2004, den 13. maj 2005 og den 12. september 2005. Den 6. juni 2005 blev der afholdt møde mellem Kommissionens tjenestegrene og Italien.
(3)
Ved brev af 20. september 2005 og 16. november 2005 meddelte Italien Kommissionen, at landet ikke agtede at videreføre ordningen i samme form.
(4)
Ved brev af 21. december 2005 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at iværksætte den officielle undersøgelsesprocedure i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til den pågældende støtte (i det følgende benævnt »beslutning om iværksættelse af proceduren«). Kommissionens beslutning om iværksættelse af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen anmodede berørte parter om at fremsætte eventuelle bemærkninger til nævnte foranstaltning.
(5)
Efter en forlængelse af fristen reagerede Italien ved brev af 13. februar 2006 på den anmodning om bemærkninger, Kommissionen havde fremsat i beslutningen om iværksættelse af proceduren. Kommissionen modtog også bemærkninger fra følgende berørte parter: Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (ANIE) ved brev af 19. juni 2006, Europa 7 ved brev af 19. juni 2006, European Satellite Operator Association (ESOA) ved brev af 20. juni 2006, Mediaset S.p.A. ved brev af 20. juni 2006, RAI - Radio Televisione Italiana ved brev af 23. juni 2006 og Sky Italia ved brev af 26. juni 2006. Ved brev af 12. juli 2006 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien. De er ikke blevet kommenteret af Italien.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
II.A BESKRIVELSE AF STØTTEN
(6)
Den officielle undersøgelse vedrører artikel 4, stk. 1, i lov nr. 350/2003 (finansloven for 2004), det tværministerielle dekret af 30. december 2003 (Tilskud til jordbaseret digitalt tv og bredbåndsadgang til internettet, jf. artikel 4, stk. 1 og 2, i lov nr. 350 af 24. december 2003, og stk. 211 i lov nr. 311/2004 (finansloven for 2005).
(7)
Artikel 4, stk. 1, i finansloven for 2004 - hvori der afsættes en budgetbevilling på 110 mio. EUR - indebærer, at der ydes et statstilskud på 150 EUR til køb eller leje af udstyr (en såkaldt »set up box« eller dekoder), i det følgende benævnt »dekoder«, til modtagelse af digitale jordbaserede tv-udsendelser og hermed forbundne interaktive funktioner. Det bør bemærkes, at der ikke ydes tilskud til dekodere, som ikke kan modtage jordbaserede digitale signaler, uanset om de i øvrigt kan anvendes til modtagelse eller brug af interaktive udsendelser. Den pågældende artikel har følgende indhold:
»I 2004 ydes der statstilskud på 150 EUR til tv-abonnenter, som har betalt licens for indeværende år, og som køber eller lejer udstyr, der uden omkostninger for abonnenten eller indholdsudbyderen kan modtage ukrypterede interaktive digitale (dvs. T-DVB/C-DVB) jordbaserede tv-udsendelser. Der er fastsat en øverste grænse for støtten på 110 mio. EUR.«
(8)
Det er nærmere fastsat i artikel 4, stk. 4, at der kun ydes tilskud til køb eller leje af C-DVB-dekodere, hvis det klart fremgår af det kommercielle tilbud, hvilke indholdsleverandører kabelselskabet har indgået aftale med, og hvilke vilkår der gælder for retransmission via kabel af digitale (T-DVB) jordbaserede tv-programmer.
(9)
Ifølge oplysningerne fra Italien ydes tilskuddet til forbrugere, som køber eller lejer en dekoder til modtagelse af ukrypterede digitale signaler »uden omkostninger for forbrugeren eller indholdsudbyderen«. Det fremgår videre af Italiens oplysninger, at udtrykket »modtagelse af ukrypterede digitale signaler« indebærer, at dekoderen skal kunne bruges til at modtage interaktive udsendelser fra et hvilket som helst selskab. Det ligger således i udtrykket, at dekoderen skal kunne bruges til ukrypterede interaktive funktioner (med andre ord: udstyret skal ikke blot være »interaktivt«, men skal også åbne mulighed for »interoperabilitet«). Der er tale om dekodere, der bygger på en åben standard for applikationsprogramgrænseflader (API); et eksempel - så godt som det eneste - på sådanne dekodere er Multimedia Home Platform (MHP).
(10)
Ved stk. 211 i finansloven for 2005 fornyedes finansieringen af foranstaltningen med samme øverste budgetgrænse på 110 mio. EUR, men tilskuddet pr. dekoder var nu på 70 EUR. Ordningen udløb den 1. december 2005.
(11)
Foranstaltningen har været en succes af to årsager. Det ser ud til, at omkring 2 millioner italienere har anskaffet dekodere med tilskud. Det gælder halvdelen af de dekodere, der var solgt ved udgangen af november 2005; den anden halvdel er dekodere, som er anskaffet uden tilskud, uanset at de egentlig var af en type, som var berettiget hertil. Som følge stordriftsbesparelser i forbindelse med den stigende efterspørgsel faldt forbrugerprisen på interaktive dekodere fra 300/350 EUR til omkring 150 EUR.
(12)
De to her omhandlede støtteordninger blev i 2006 opfulgt af en tilsvarende foranstaltning, jf. artikel 1, stk. 572, i lov nr. 266 af 23. december 2005 (finansloven for 2006); denne indebærer, at seere på Sardinien og i Valle d'Aosta får støtte på 90 EUR ved køb af dekoder (4) i tidsrummet fra den 31. december 2005 og til den 31. december 2006, og på 70 EUR ved køb efter den 1. januar 2006.
(13)
Forskellen i forhold til foranstaltningerne i 2004/2005 er, at tilskuddet ifølge finansloven for 2006 er direkte knyttet til dekodernes interoperabilitet, og at ikke-jordbaserede dekodere ikke på forhånd udelukkes.
(14)
Den italienske konkurrencemyndighed (AGCM) afviste (5) i en beslutning af 11. maj 2006 en klage over bestemmelserne i artikel 1, stk. 572, i finansloven; det hævdedes i klagen, at foranstaltningen begunstigede virksomheder med tilknytning til Silvio Berlusconis familie. Klagen byggede på lov nr. 215 af 20. juli 2004 om interessekonflikter.
II.B BAGGRUND
II.B.1 DE KLAGENDE PARTER
(15)
Europa 7 er et italiensk selskab, som siden 1999 har haft koncession på analog radio/tv-transmission. Selskabet har imidlertid endnu ikke kunnet vinde indpas på det analoge radio/tv-transmissionsmarked - efter hvad det hævdes - fordi de italienske myndigheder endnu ikke har afsat de frekvenser Europa 7 har brug for for at kunne transmittere.
(16)
Sky Italia sender betalings-tv via en satellit, der tilhører News Corporation. Selskabet er kommet i stand ved News Corporations køb af en kontrollerende andel i Telepiù S.p.A. og Stream S.p.A. i 2003; denne fusion blev godkendt, efter at der var afgivet visse tilsagn (sag COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). Et resultat af de afgivne tilsagn er, at Sky Italia har måttet afstå fra jordbaserede aktiviteter: selskabet må ikke drive virksomhed i Italien som jordbaseret netoperatør eller som udbyder af jordbaseret betalings-tv.
II.B.2 BAGGRUND
(17)
Foranstaltningen må ses i forbindelse med digitaliseringen af radio/tv-spredningen, der berører alle de nuværende transmissionsplatforme, dvs. kabel-, satellit- og jordbaseret transmission. I det følgende forstås ved DVB-T digital videotransmission via et jordbaseret net. Af andre former for digital videotransmission skal nævnes DVB-S (dvs. via satellit) og DVB-C (dvs. via kabel). Den største fordel ved omlægning fra analog til digital drift er, at man opnår en større transmissionskapacitet på alle platforme takket være en mere effektiv udnyttelse af radiospektret (6). Dette er navnlig relevant for jordbaseret transmission som følge af radiospektrets begrænsede kapacitet. Mellem 2002 og 2005 har Kommissionen i flere forskellige meddelelser (7) aktivt støttet omlægningen til digital radio/tv-spredning. I nævnte meddelelser har Kommissionen endvidere bakket op om udbredelsen af digitale teknologier, der bygger på de såkaldt åbne standarder, dvs. teknologier, der giver mulighed for interaktivitet med slutbrugerne og »interoperabilitet via åbne programgrænseflader«: eller med andre ord, muligheden for at sammenkoble forskellige producenter og forbrugere ved hjælp af én enkelt teknologi, som frit kan bruges af alle operatører på markedet.
(18)
De mest almindelige tv-apparater kan sædvanligvis kun modtage digitale tv-programmer via en dekoder (nogle af de mere moderne apparater har dog dekoder indbygget). Der findes forskellige digitale dekodere i handelen. De kan på grundlag af deres funktioner opdeles i følgende kategorier: a) simpel dekodning af jord-/satellitbaserede digital-tv; b) interaktivitet (mulighed for at sende information tilbage til tv-selskabet), c) adgangskontrol (mulighed for at dekodere betalings-tv); d) interoperabilitet (mulighed for at modtage programmer, der udsendes af forskellige tv-selskaber på samme platform). Interaktivitet realiseres nemmest ved, at tv-selskaberne anvender samme åbne standarder og grænseflader i dekoderne. Alternativt forudsætter interoperabilitet, at ejerne af lukkede privatejede standarder accepterer at offentliggøre de nødvendige tekniske specifikationer. Dekodere kan i teorien byde på forskellige kombinationer af de ovenfor beskrevne standarder, men i praksis er de fleste dekoderkategorier som følger: a) »zappers« (kun dekodningsfunktion); b) Sky's dekodere, som bygger på en privatejet standard (interaktive, med adgangskontrol, men ikke »åbne«); og c) dekodere med tilskud (interaktive, med adgangskontrol og »åbne«).
(19)
I Italien findes der fire radio/tv-spredningsplatforme: i) satellitbaseret tv, som omfatter de fleste ukrypterede kanaler samt Sky Italia, hvis udsendelser kan modtages på grundlag af abonnementsordninger eller pay-per-view-kontrakter; ii) jordbaseret radiotransmitteret tv (8), som anvendtes af de 6 landsdækkende tv-selskaber, der drev virksomhed i december 2005, dvs. RAI (ukrypterede udsendelser), Mediaset (9) (ukrypteret og pay-per-view), Telecom Italia Media/La 7 (ukrypterede udsendelser og pay-per-view), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), som ejer Prima TV/DFree, Gruppo l’Espresso og Television Broadcasting Systems (ukrypterede udsendelser) (10). Herudover findes der omkring 500 lokale tv-selskaber, der transmitterer jordbaserede analoge udsendelser og 78 (11) lokale tv-selskaber, der transmitterer digitale udsendelser; iii) kabel-tv, som anvendes af Fastweb (ukrypterede udsendelser og betalings-tv); samt iv) X-DSL, der anvendes af Fastweb og Rosso Alice di Telecom Italia (ukrypterede udsendelser og betalings-tv).
(20)
Sky Italia, der sender satellitbasere betalings-tv, har et kvasi-monopol på det italienske marked inden for denne platform; selskabet må som nævnt ikke drive jordbaserede net eller udbyde jordbaseret betalings-tv i Italien.
(21)
Kabeltransmission er så godt som ukendt i Italien, om end Fastweb - der ejer et kabelnet baseret på lysleder- og DSL-infrastrukturer, og som i visse italienske byer udbyder betalings-tv - erhvervede i marts 2004 omkring 14 000 tv-kunder.
(22)
Jordbaseret transmission er fortsat den almindeligste tv-platform i Italien, med en markedsandel på 19 millioner husstande ud af 22 millioner. De vigtigste tv-selskaber er RAI, som varetager en offentlig servicefunktion, med tre kanaler, og det kommercielle tv-selskab Mediaset, som også har tre kanaler. De to selskaber repræsenterer tilsammen ca. 85 % af seertallet. Den italienske myndighed for kommunikationsgaranti (Autorità italiana per le garanzie nelle comunicazioni - AGCOM), der havde foretaget en undersøgelse af tv-markedet på grundlag af lov nr. 112/2004, konkluderede i en beslutning af 11. marts 2005, at nævnte to tv-selskaber har en dominerende stilling på dette marked (12), og pålagde dem en række forpligtelser (13) for at sikre et pluralistisk marked. Den 27. juni 2006 meddelte samme myndighed Kommissionen, hvordan den definerede de relevante sektorer på markedet for jordbaseret analogt tv, og vurderede, hvilke virksomheder der havde stor styrke på markedet; den konkluderede, at RAI og Mediaset sammen havde en dominerende stilling på markedet. AGCOM fremsendte imidlertid ikke oplysninger om korrigerende foranstaltninger. Den 27. juli 2006 sendte Kommissionen AGCOM forskellige bemærkninger med henvisning til artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) (14). Heri meddelte Kommissionen, at den i hovedsagen var enig i AGCOM's konklusioner, idet den dog anmodede myndigheden om at iværksætte en mere dybtgående undersøgelse og om snarest muligt at indberette, hvilke korrigerende foranstaltninger der var iværksat. Det bør slutteligt nævnes, at Kommissionen er i færd med at undersøge en klage over, at lov nr. 112/2004, der regulerer omlægningen fra analog radiotransmission til digital jordbaseret transmission, gør det vanskeligt for nye konkurrenter at vinde indpas på markedet for tv-reklame og tv-transmission. Efter at Kommissionen havde anmodet Italien om at kommentere klagen, og efter at den havde bedt Italien og de berørte virksomheder om at indsende flere oplysninger om disse foranstaltninger, sendte den den 19. juli 2006 Italien en åbningsskrivelse vedrørende overtrædelsen af nævnte direktiv 2002/21/EF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsesdirektivet) (15) og Kommissionens direktiv 2002/77/EF af 16. september 2002 om konkurrence på markederne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (16). Italien sendte svar den 15. september 2006. Kommissionen modtog efterfølgende en kopi af et lovforslag til en reform af Italiens radio- og tv-lovgivning, hvormed Italien ønsker at afhjælpe de i åbningsskrivelsen rejste problemer. Nævnte lovforslag behandles for øjeblikket af Kommissionen.
(23)
I juni 2005 kunne 34,5 % af alle husstande - dvs. ca. 7,3 millioner seere - modtage digitalt tv. Dette tal omfatter både digitalt jordbaseret tv, satellit-tv og kabel-/ADSL-tv. 10 % af alle husstande kunne modtage digitalt jordbaseret tv, og mere end en tredjedel heraf (0,8 millioner) kunne også modtage betalings-tv (17). Det må formodes, at de to former for digitalt tv - dvs. jordbaseret og satellitbaseret - på tidspunktet for denne beslutnings offentliggørelse har nogenlunde samme antal seere (5 millioner seere for satellit-tv og 4 millioner seere for digitalt jordbaseret tv).
(24)
Satellit-tv har kun en begrænset markedsandel: i juni 2005 havde ca. 16 % af alle husstande (4,8 millioner seere) en parabolantenne. Omkring fire femtedele af disse husstande var abonnent hos Sky Italia (DTH-satellit-tv). Dette selskab havde ca. 3,3 millioner abonnenter i juni 2005, og det skønnes at dette tal var nået op på 3,9 millioner ved udgangen af samme år. Det vil således sige, at Sky Italia er Italiens tredjestørste tv-selskab (18).
(25)
For at bekæmpe piratvirksomhed begyndte Sky ved udgangen af 2004 at kode sit signal ved hjælp af den privatejede NDS-teknologi. Ejeren af denne teknologi for det italienske marked er Newscorp-gruppen, som er Sky's moderselskab. Det er tale om en privatejet »lukket« teknologi, da adgangen til NDS-dekodere kræver adgang til nævnte teknologi eller bestemte komponenter i dekoderne, i modsætning til dekodere baseret på åbne fælles grænseflader. Sky lejer abonnenterne dekodere, der bygger på denne lukkede teknologi. Da selskabet besluttede at gå over til NDS-teknologi, udskiftede det alle abonnenternes dekodere.
(26)
De digitale jordbaserede selskaber anvender derimod en såkaldt »åben« teknologi, dvs. en teknologi, der bygger på åbne standarder for interaktivitet. Dette er for øjeblikket den eneste teknologi, der åbner mulighed for modtagelse af samtlige jordbaserede digitale tv-udsendelser ved hjælp af én enkelt dekoder - dvs. samme situation, som man i dag har på det analoge område - plus den interaktivitet og den adgangskontrol, som er forudsætningen for bruge forhåndsbetalte kort til modtagelse af betalings-tv.
(27)
Den støtteordning, der er genstand for denne undersøgelse, tager sigte på dekodere til modtagelse af jordbaserede digitale interaktive tv-udsendelser. Den digitale teknik gør det muligt at sende flere tv-kanaler inden for samme frekvensområde end den analoge teknik. Fordelen ved at bruge åbne standarder fremgår af ovenstående redegørelser.
(28)
Italien indledte omlægningen til digital drift med vedtagelsen af lov nr. 66 af 20. marts 2001, hvori det blev fastsat, at omlægningen skulle være afsluttet inden december 2006, og at de analoge udsendelser skulle indstilles inden for samme frist. Fra og med udgangen af 2003 transmitterede man både digitalt (T-DVB) og analogt (den såkaldte paralleludsendelsesfase). Omlægningsfristen blev ved lovdekret nr. 273 af 22. december 2005 udsat til 2008. Senere, dvs. den 30. august 2006, erklærede kommunikationsministeren, Gentiloni, at fristen ville blive yderligere udsat, til den 30. november 2012 (19).
(29)
Indtil da kan kun tv-selskaber, der allerede transmitterer analogt, anmode om tilladelse til at iværksætte forsøg med digital transmission og/eller koncession på digital transmission, jf. lov nr. 112/2004, der regulerer denne sektor i Italien. Analoge tv-selskaber har ikke nogen formel pligt til at frigive de frekvenser - som Italien aldrig har omfordelt eller gjort til genstand for et reguleret salg - der anvendes til analog transmission efter omlægningen til digital drift. Nye selskaber kan kun få adgang til markedet ved at købe frekvenser af operatører, som allerede er til stede på markedet. I december 2005 var der givet koncession på 7 multiplex-blokke (frekvensblokke med et eller flere programmer) til jordbaseret digital transmission. RAI og Mediaset har hver to multiplex-blokke, medens Telecom Italia/TV International, D-Free og Gruppo l’Espresso hver har én. I henhold til italiensk lovgivning skal netoperatører, som ejer mere end én koncession på digital radio/tv-transmission, afgive 40 % af deres båndbredde til uafhængige indholdsudbydere. Telecom Italia og mobiloperatøren H3G har - efter at have overtaget infrastrukturer og licenser fra allerede eksisterende regionale og lokale analoge operatører - erhvervet en markedsandel inden for jordbaseret digital transmission og indledt etableringen af to nye multiplex-blokke med digitalisering af de overtagne net.
(30)
Skellet mellem tv-selskaber og netoperatører er ikke særligt skarpt for de vigtigste af de italienske selskaber, der er aktive inden for jordbaseret tv-transmission, fordi både RAI, Mediaset, La7 og D-Free hver har deres eget datterselskab for jordbaseret tv-transmission. Det bør bemærkes, at Italiens tv-marked er karakteriseret ved en kraftig vertikal integration mellem netoperatører og tv-selskaber. Det obligatoriske retlige skel mellem de to selskabstyper blev først indført af AGCOM ved beslutning 435/01/CONS af 2001, og denne vedrører kun digitalt tv. Netoperatørerne inden for satellitbaseret tv er imidlertid ikke integreret med tv-selskaberne.
(31)
Hvad T-DVB angår, var mere end 50 % af befolkningen ifølge AGCOM (20) effektivt dækket af mindst to multiplex-blokke, og 60 % var potentielt dækket af 3 blokke. Markedstendensen tyder på, at dækningsgraden vil stige kraftigt. Ifølge oplysningerne fra Italien vil 85 % af husstandene efter omlægningen til jordbaseret digitalt tv potentielt kunne være dækket af mindst 2 multiplex-blokke. Omvendt er dækningsgraden ved satellittransmission i praksis omkring 100 % af befolkningen.
(32)
Hvad programmer angår, blev der ifølge oplysningerne fra Italien i 2005 transmitteret 23 landsdækkende og ca. 250 lokale kanaler i ukrypteret form via jordbaseret digitalt tv. Ti af disse landsdækkende kanaler blev transmitteret i form af paralleludsendelse samtidig med jordbaseret analogt tv (dvs. samtidig udsendelse i digital og analog form). Fire af kanalerne var oprettet specifikt med sigte på digital transmission, medens de øvrige kanaler blev udsendt i form af paralleludsendelse samtidig med satellit-transmission.
(33)
Som allerede nævnt var tv-markedet tidligere præget af ukrypteret jordbaseret analogt tv med sigte på det brede publikum og satellitbaseret betalings-tv. Denne model har ændret sig med indførelsen af jordbaseret digitalt tv og udvikling af kabel-/internet-tv. Mediaset og Telecom Italia (via La7) lancerede i januar 2005 betalings-tv med T-DVB-transmission af fodboldprogrammer i superligaen baseret på et system med forhåndsbetalte kort. Samtidig erklærede TF1-selskabet (som ejer 49 % af D-Free), at det potentielt var interesseret i at lancere betalings-tv transmitteret via selskabets egen T-DVB-multiplexblok. Den digitale interaktive teknologi i de subsidierede dekodere, som er genstand for denne undersøgelse, åbner mulighed for betalings-tv med forhåndsbetalte kort.
(34)
De samlede indtægter fra tv-markedet i 2005 var på 6 851 mio.EUR, med ca. 57 % (3 885 millioner EUR) fra reklame og 21 % fra licensindbetalinger til RAI og betalings-tv (henholdsvis 1 483 og 1 437 mio. EUR). Indtægterne fra betalings-tv androg 1 199 mio. EUR fra abonnementer (med en stigning på 26,4 % siden 2004) og 238 mio. EUR fra pay-per-view (med en stigning på 65 % siden 2004: en betragtelig andel (45 mio. EUR) af sidstnævnte var indtjeningen fra de nye jordbaserede digitalprogrammer.
II.C ÅRSAGER TIL PROCEDURENS IVÆRKSÆTTELSE
(35)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren anførte Kommissionen for det første, at den beskrevne foranstaltning tilsyneladende opfyldte alle krav i artikel 87, stk. 1, og at den derfor var at betragte som statsstøtte. Støtteordningen indeholdt nemlig et skel mellem på den ene side de jordbaserede tv-selskaber og de kabelnetoperatører, som allerede var til stede på markedet og på den anden side de satellitoperatører og andre jordbaserede tv-selskaber, som ikke kunne drive virksomhed på det pågældende tidspunkt. Kommissionen konstaterede, at de begunstigede selskaber havde en indirekte fordel, og anmodede de berørte parter om forslag til, hvordan denne fordel bedst kunne gøres op i tal.
(36)
Kommissionen gav også udtryk for tvivl med hensyn til, hvorvidt støtten var forenelig med EF-traktaten. Det forelagte tilfælde er tilsyneladende ikke omfattet af undtagelsen fra det generelle statsstøtteforbud i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, eller undtagelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen betragter det som særligt problematisk, at Italien har søgte at realisere sin målsætning - dvs. indførelse af åbne standarder for digital-tv - på en måde, som indebærer en uforholdsmæssig stor konkurrenceforvridning og en unødig krænkelse af princippet om teknologisk neutralitet.
(37)
Kommissionen iværksatte den officielle undersøgelsesprocedure for at give den italienske regering og de berørte parter mulighed for at fremsætte bemærkninger til Kommissionens foreløbige vurdering vedrørende den forelagte foranstaltning og mulighed for at sende Kommissionen relevante oplysninger.
III. BEMÆRKNINGER FRA DE BERØRTE PARTER
(38)
De italienske myndigheder og Mediaset afviste generelt, at der var tale om statsstøtte, og fremførte, at der, hvis dette var tilfældet, i så fald var tale om støtte, som var forenelig med fællesmarkedet. RAI-selskabet meddelte, at det var tvunget til at handle inden for rammerne af sine lovfæstede pligter, og at det derfor ikke kunne drage fordel af foranstaltningen. Heroverfor står, at de klagende selskaber og ESOA bekræfter, at foranstaltningen efter deres opfattelse er at betragte som en ulovlig støtte.
III.A BEMÆRKNINGER FREMSAT AF ITALIEN, MEDIASET OG RAI
(39)
De italienske myndigheder og Mediaset henviser i første række til AGCOM's (21) beslutning om at afvise klagen over indholdet af artikel 1, stk. 572 i 2006-finansloven, dvs. den foranstaltning, som er til behandling her. Klageren havde nedlagt påstand om, at artikel 1, stk. 572 i 2006-finansloven var en begunstigelse af de dekodere, der bruges af selskaber med tilknytning til Silvio Berlusconis familie. Proceduren byggede på loven om interessekonflikter, hvori regeringsmedlemmer er involveret (22).
(40)
I de bemærkninger fra de italienske myndigheder, som mere direkte berører indholdet af beslutningen om at iværksætte proceduren, fremføres det, at foranstaltningen ikke udgør støtte: 1) fordi de begunstigede selskaber ikke har opnået nogen fordel, og 2) fordi konkurrencen ikke fordrejes. Og selv hvis der var tale om statsstøtte, ville foranstaltningen kunne henføres under undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, litra a), og EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), c), og d). De italienske myndigheder er enige i, at der ikke ydes støtte til dekoderproducenter, og at netoperatører og tv-selskaber bør stilles på samme fod. Mediaset har fremført tilsvarende punkter, om end med en anden argumentation.
III.A.1 FORANSTALTNINGEN UDGØR IKKE STØTTE
III.A.1.1 Der er ikke fastslået nogen selektiv fordel
(41)
Italien fremfører, at det ikke kan hævdes med rimelig sikkerhed, at de begunstigede selskaber ville have båret de omkostninger, som staten yder tilskud til med denne foranstaltning, eftersom det ikke kan godtgøres, at de begunstigede selskaber ville have ydet tilskud til forbrugernes dekoderkøb. Italien hævder, at de begunstigede selskaber - modsat dommen i sagen mellem Nederlandene og Kommissionen (23), som anføres under punkt. 30 i beslutningen om at iværksætte proceduren - ikke havde noget økonomisk incitament til at yde tilskud til forbrugerne, 1) fordi de allerede har en markedsandel og ikke har nogen interesse i at fuldføre omlægningen til digital drift, eftersom de derefter vil blive udsat for skarpere konkurrence, da den digitale teknologi giver forbrugerne mulighed for at henvende sig til langt flere konkurrenter; 2) fordi markedet for betalings-tv er for lille til at kompensere for et tab af denne art og ikke kan være den eneste begrundelse for at yde tilskud til forbrugernes dekoderkøb, når man ser på det lave udbytte, betalings-tv har haft i 2004 og 2005; og 3) fordi fristen for indstillingen af de analoge udsendelser ikke var tilstrækkelig realistisk, da en sådan »switch-off« ikke er mulig uden et vist seertal.
(42)
Det er endvidere umuligt at fastslå, hvor store statsmidler der er overført til støttemodtagerne. I statsstøttesag C 25/2004, der behandles i beslutning 2006/513/EF (24), fastslog Kommissionen, at T-Systemet ikke kunne betragtes som støttemodtager, da det ikke var muligt at fastslå, om der var overført ressourcer - og i givet fald hvor store - til nævnte selskab.
(43)
Mediaset afviser for det andet, at satellitbaserede tv-selskaber og jordbaserede selskaber kan sidestilles: jordbaserede digitale tv-selskaber har nemlig pligt til at gennemføre digitaliseringen og at tilskynde til en etapevis omlægning til digital-tv (med paralleludsendelse og switch-off): jordbaserede tv-selskaber er derfor underlagt de specifikke pligter, der følger af deres offentlige servicefunktion - hvis mål er at garantere, at hele den italienske befolkning kan modtage tv-transmissioner - og de har derfor pligt til at gøre brug af åben teknologi. Mediaset gør ydermere gældende, at formålet med ordningen var at fremme omlægningen fra analog til digital teknologi - den såkaldte omlægning til digital drift - og at dette indebar store omkostninger specifikt for jordbaserede digitale tv-selskaber (Mediasets infrastrukturomkostninger var meget høje). Mediaset bestrider endvidere, hvad der står i beslutningen om iværksættelse af proceduren, idet selskabet hævder, at der ikke er nogen beskyttelse mod, at konkurrenter vinder indpas på markedet ved erhvervelse af tv-transmissionsinfrastrukturer (Mediaset anfører til eksempel H3G, som fik adgang til markedet ved køb af et lokalt tv-selskab), og at de nye konkurrenter ikke behøver afholde omkostninger i forbindelse med paralleludsendelse.
(44)
RAI fremfører på samme måde, at Kommissionens standpunkt ikke tager hensyn til de pligter, der påhviler selskabet i kraft af dets offentlige servicefunktion, hvorved de formodede fordele reduceres til nul. Grunden hertil er 1) at RAI (på grund af selskabets offentlige servicefunktion) først kan gå over til digital drift, når antallet af seere, der kan modtage jordbaseret digital-tv, er lige så stort som antallet af seere, der kan modtage analogt tv; og 2) at RAI var tvunget til at vælge at investere i jordbaseret digitalt tv på grund af sine legale forpligtelser, og ikke på grundlag af markedskriterier, fordi selskabet var nødt til inden den 1. januar 2005 at forberede to multiplex-blokke til dækning af mindst 70 % af befolkningen med henblik på en hurtig digitalisering ved hjælp af tilskuddet til dekoderne. De samlede omkostninger androg 150 millioner EUR. Fristen for omlægningen til digital drift og den omstændighed, at RAI kun sender ukrypterede programmer; at antallet af seere er meget begrænset; og at omkostningerne i forbindelse med digitaliseringen ikke var indregnet i licensen for 2004, 2005 og 2006, betyder, at de eneste omkostninger, som blev afholdt af RAI, var de teknologiske omkostninger (frekvenser og infrastrukturer), med andre ord de omkostninger, som RAI måtte bære uden det nævnte tilskud, mens den fremskyndede omlægning til digital-tv ikke sikrede ekstra indtægter.
III.A.1.2 Konkurrencefordrejning
(45)
Italien argumenterer for det første, at jordbaserede og satellitbaserede operatører ikke konkurrerer på samme betalings-tv-marked, fordi de dækker forskellige markedssegmenter, nemlig ukrypteret tv og betalings-tv. Hertil kommer den yderligere omstændighed, at udbuddet af betalings-tv først startede i anden halvdel af 2005. Eksistensen af to separate markeder er også en realitet for netoperatørerne, som AGCOM selv bekræfter det i en af sine beslutninger (25), i overensstemmelse med RAI/Rami d'azienda-beslutningen (26) og konkurrencemyndighedens undersøgelse af tv-sektoren (27)
(46)
Dekoderens pris influerer endvidere kun marginalt på forbrugernes valg mellem de to platforme. At der ikke foreligger konkurrencefordrejning, bekræftes af, at Sky i første halvdel af 2005 registrerede en stigning i antallet af abonnenter på 7,4 %
(47)
Mediaset fremlægger en tilsvarende argumentation, idet det anføres, at foranstaltningen ikke er selektiv, eftersom støtten ydes til forbrugerne, og selektivitetsaspektet skyldes Sky's valg af NDS-teknologien. Det er denne omstændighed, der medfører diskrimination, og som giver Sky mulighed for at opkræve et abonnement for at udligne dekoderomkostningerne. Alle operatører kan, hvis de ønsker det, gøre brug af den teknologi, der giver dem ret til at opnå tilskuddet.
III.A.2 FORENELIGHED
(48)
Italien understreger i en generel kommentar, at Kommissionen medgiver, at der er fordele forbundet med interoperabilitet, og at grunden til, at satellitdekodere ikke fik tilskud, var, at der på det tidspunkt, hvor støtteforanstaltningen blev indført, ikke fandtes interoperable satellitdekodere. Ydermere bør det nævnes, at Sky efter vedtagelsen af 2006-finansloven, hvor også satellitdekodere blev inkluderet, ikke ændrede sin dekoder for at kunne komme i betragtning til nævnte tilskud.
III.A.2.1 EF-traktatens 1 87, stk. 2, litra a
(49)
Italien argumenterer, at den procentsats på 50 % af alle husstande med dekoder inden udgangen af 2006 eller 2008 - som er anført af AGCOM, og hvortil Kommissionen henviser i nr. 55 i beslutningen om iværksættelse af proceduren (28) - er lavt sat, ikke mindst i betragtningen af, at målet er at fremme udbredelsen af dekodere, som er interaktive og dermed mere bekostelige. Det prisfald, der kan forventes takket være de stordriftsfordele, som tilskuddet resulterer i, betyder, at også fattige husstande kan få råd til en dekoder.
III.A.2.2 EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b
(50)
Foranstaltningen menes at ville fremme gennemførelsen af et projekt af fælles europæisk interesse, nemlig omlægning til digitalt tv; dette projekt indgår som en del af et tværnationalt program, der støttes af forskellige medlemsstater, jf. gældende retspraksis (C-62/87 og C-72/87, præmis. 22). At satellit-tv ikke er omfattet, forklares af ovenstående generelle kommentar.
III.A.2.3 EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c
III.A.2.3.a En veltilrettelagt støtteordning
(51)
Den omstændighed, at en frist er fastsat ved lov, er ikke i sig selv nok til at garantere, at de analoge udsendelser vil blive indstillet, hvis efterspørgslen ikke fremmes: forbrugerne ikke er rede, da de jordbaserede tv-selskaber, der allerede har erhvervet sig en markedsandel, ikke har nogen interesse i at yde tilskud til forbrugernes køb af dekodere i en situation, hvor de fleste forbrugere stadig modtager jordbaserede analoge programmer.
(52)
Forbrugertilskuddet til jordbaseret digital-tv er berettiget, fordi forbrugerne med jordbaseret digital-tv ikke har ekstraudgifter til ukrypterede programmer, i modsætning til satellitbaseret tv, hvor forbrugerne er tvunget til at købe parabolantenner og betale en afgift for betalings-tv. Hvad angår kabel-tv anfører Italien, at dekodertilskuddet er begrundet, trods det at der her er ekstraomkostninger, fordi disse omkostninger ikke er direkte tilknyttet tv-funktionen, og fordi Italien generelt ønskede at fremme udviklingen af bredbånd.
(53)
Italien deler ikke Kommissionens standpunkt, ifølge hvilket de her behandlede foranstaltninger skulle influere på konkurrencen mellem platformene, men mener, at den nye digitale platform stiller en øget konkurrence mellem de forskellige tv-markedssegmenter i udsigt til fordel for forbrugerne.
(54)
Kommissionens argument om, at de eksisterende operatører allerede får udligning for omlægningen til digital teknologi, da denne teknologi åbner mulighed for en større transmissionskapacitet til lavere omkostninger, tager ikke hensyn til det faktiske forhold mellem omkostninger og fortjeneste, idet de eksisterende netoperatører, som har koncession på digital tv-transmission, må afstå 40 % af deres båndbredde til indholdsudbydere, som de ikke har ejerskabsbånd med.
(55)
Der er ikke sammenfald mellem de selskaber, som drager størst fordel af omlægningen til digital drift, dvs. de nye konkurrenter på markedet, og de grupper, som må bære omkostningerne herved, dvs. forbrugerne og i første række de eksisterende selskaber. De eksisterende selskaber er ikke motiveret til at indstille de analoge transmissioner, fordi den øgede konkurrence, som de stilles over for, ikke modsvares af en omkostningsnedsættelse. Eventuelle fordele - hvis der overhovedet kan tales om sådanne - må regnes som en kompensation for afholdte udgifter. Samme argument fremføres af Mediaset.
(56)
Mediaset fremfører endvidere det argument, at dækningsgraden ville blive utilstrækkelig, hvis de jordbaserede selskaber fik pålagt at afholde ikke blot omkostningerne ved omlægningen til digital drift, men også dekoderomkostningerne, og at dette ville udsætte Mediaset for gratistkørsel fra andre tv-selskaber, eftersom seerne også kan benytte dekodere baseret på åbne standarder til at se konkurrenternes kanaler.
(57)
Da støtteordningen blev sat i værk, havde satellitdekodere kun en meget begrænset interaktivitet som følge af anvendelsen af en privatejet teknologi, som ikke var baseret på åbne API-standarder. Italien fremhæver, at man stadig ikke kan købe interoperable satellitdekodere på markedet, selv ikke efter de ændringer, der blev indført ved finansloven for 2006. Behovet for at sikre bedre adgang til interaktive programmer fremføres også af Mediaset.
III.A.2.3.b Undgåelse af unødig konkurrencefordrejning
(58)
Italien understreger, at markedet for betalings-tv afviger fra markedet for satellit-tv, idet der er tale om to forskellige produkter. Støtteordningen hjælper under alle omstændigheder nye konkurrenter til at vinde indpas på markedet for betalings-tv, hvilket må formodes at gavne forbrugerne.
(59)
Mediaset fastholder, at der ikke er sket nogen unødig fordrejning af konkurrencen på markedet, fordi 1) forskelsbehandlingen er en simpel følge af Sky's egne kommercielle dispositioner; 2) jordbaseret tv transmitterer lokale kanaler, eftersom 80 % af lokale programmer ikke transmitteres via satellit, da indtægten fra de lokale kanaler er utilstrækkelige til at dække transmissionsomkostningerne (satellittransmission kan ikke sammenlignes med ukrypteret tv-transmission); og 3) markedsmekanismerne kun har svigtet for dekodere til jordbaserede digitale programmer og ikke for satellitdekodere, fordi satellit-tv bygger på en abonnementsmodel, og disse selskaber kan få deres udgifter til levering af dekodere dækket hos kunderne, og fordi Sky som indehaver af et monopol ikke risikerer, at andre selskaber kører med som gratister.
III.A.2.4 EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d)
(60)
Kommissionen udtalte i beslutning 2006/513/EF (29), at støtteordningen ikke var forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d, fordi den ikke var knyttet til noget særligt kulturelt indhold og ikke tog sigte på små lokale operatører, som ellers ville være blevet udelukket fra jordbaseret tv. I Italien findes der mange lokale selskaber, som transmitterer klart identificerede kulturelle programmer, som Italien ønsker at beskytte. Da satellittransmission - også ifølge udtalelser fra Kommissionens egne eksperter - ikke egner sig til udsendelse af lokale programmer, behøver man ikke yde støtte til satellitdekodere.
III.A.3 TILBAGEBETALING AF STØTTE
(61)
Kommissionen bør ikke kræve tilbagebetaling, da dette er i modstrid med et generelt princip i EF-retten. Dette er tilfældet her, idet det fra starten er klart, at det vil være umuligt at genopkræve støtten (30). I nærværende tilfælde er det umuligt at fastslå, hvilke tv-selskaber der har draget fordel af statsmidler og i hvilket omfang: Kommissionen bør derfor ikke kræve tilbagebetaling. Italien bekræfter endvidere, at tv-selskaberne ikke på nogen måde havde mulighed for at modsætte sig støtten: også selv om de begunstigede selskaber havde lagt større årvågenhed for dagen, ville de ikke kunne have afvist den. Kommissionen lagde et ræsonnement af samme art til grund i beslutning 2006/513/EF (31).
III.B BEMÆRKNINGER FRA SKY ITALIA, ESOA OG EUROPA7
(62)
Sky Italia, ESOA og Europa7 er enig med Kommissionen i, at ordningen indebærer støtte til jordbaserede digitale tv-selskaber. De bestrider ikke den foreløbige konklusion om, at foranstaltningen ikke indebærer støtte til dekodernes producenter: det skal specielt fremhæves, at de to klagende selskaber ikke anfægter denne konklusion, også selv om Sky Italia havde anført det modsatte standpunkt i klagen.
(63)
Sky Italia fremhæver, at foranstaltningen har haft positive virkninger for digitale jordbaserede selskaber, og dermed i første række for Mediaset og Telecom Italia. Ifølge Sky opstillede Kommissionen i forbindelse med sammenlægningen af Telepiù og Newscorp en liste over forhold, som gjorde det vanskeligt for jordbaserede digitale tv-selskaber at vinde indpas på markedet og udvide deres virksomhed, og som derfor nødvendiggjorde korrigerende foranstaltninger (32). I modsætning til hvad Kommissionen forventede, ekspanderede jordbaseret digital-tv hurtigt, fordi nye konkurrenter - reelt de samme som de analoge tv-selskaber, der allerede fandtes på markedet - takket være tilskuddene hurtigt kunne vinde indpas på markedet.
(64)
Tilskuddet har givet Mediaset og Telecom Italia fordele på tre punkter: For det første har prisnedsættelsen på dekodere styrket efterspørgslen både efter dekodere og tv-selskaber (jordbaserede digitalselskaber vil jo naturligt nok søge at skabe et grundlag for deres transmissionsplatform ved - således som Sky selv gjorde - at afholde omkostninger, som endnu ikke er vundet tilbage) eftersom adgangen til DTT-dekodere og DTT-selskaber er komplementær; tilskuddet har hjulpet de jordbaserede digitale tv-selskaber med at overbevise forbrugerne om fordelene ved at gå over til deres nye tv-tilbud; og støtteordningen har gjort det lettere at undgå gratistkørsel i forbindelse med etableringen af et nyt kundegrundlag.
(65)
For det andet har tilskuddet ifølge en undersøgelse foretaget af Deutsche Banks (33) Global Equity Division givet Mediaset mulighed for at vinde indpas på betalings-tv-markedet med ringe risiko og lave omkostninger. Tilskuddet har mindsket Mediasets og Telecom Italias finansieringsomkostninger både direkte - eftersom de jordbaserede digitalselskaber for at opnå samme virkning, som tilskuddet har medført, ville skulle have investeret 100 millioner, dvs. halvdelen af de samlede infrastrukturinvesteringer, som Mediaset havde afholdt pr. januar 2005 - og indirekte, eftersom tilskuddet mindskede usikkerheden omkring udfaldet af digitaliseringen.
(66)
Endelig skal det bemærkes, at det følger af markedets tosidede natur, at et selskab, som har skabt sig et stort kundegrundlag på grund af muligheden for at se kvalitetsprogrammer til lav pris, også har fordele på reklamemarkedet.
(67)
Sky hævder, at disse fordele er selektive, fordi Sky's kommercielle frihed var indskrænket som følge af en reduceret vækstrate og dermed højere kapitalomkostninger. Selskabet fremlægger en række tal til underbyggelse af sin påstand om, at det øgede DTT-dekodersalg - med tilskud fra staten - havde negative virkninger på selskabets salg af »Premium Sports«-pakken.
(68)
Europa7 hævder på samme måde, at tv-selskaber og andre operatører inden for jordbaseret digital-tv havde fordel af ordningen. Europa7 citerer konkurrencemyndigheden (AGCM), som har fastslået, at støtteordningen havde følgende konsekvenser: halvdelen af dekoderne er blevet anskaffet med tilskud, DTT-transmissionerne fordobledes i første halvdel af 2005 takket være DDT-betalings-tv, medens satellitbaseret betalings-tv kun steg med ét procentpoint.
(69)
Fordelen er selektiv, fordi tilskuddet ikke har givet Europa7 bedre adgang til markedet - Europa7 har endnu ikke fået tildelt transmissionsfrekvenser - men omvendt har givet Mediaset og RAI mulighed for at mætte efterspørgsel og investeringer og at flytte deres markedsstyrke til digital-tv-sektoren.
(70)
Europa7 hævder for det andet, at støtteordningen ikke er berettiget af almennyttige hensyn, eftersom 1) forbrugertilskuddet til anskaffelse af dekodere til jordbaserede digitalprogrammer er forbundet med adgang til kommercielle aktiviteter; 2) omlægningen til digital drift allerede er udsat, og 3) ordningen - om end den fremmer konkurrencen, i det omfang den begrænser Sky's markedsstyrke - er til fordel for de koncessionerede oligopolistiske selskaber, der allerede har vundet indpas på markedet for analog-tv.
(71)
Endeligt mener Europa7, at tilbagebetaling af støtten er en logisk følge af dens afskaffelse, og at den omstændighed, at det er vanskeligt at gøre beløbet op i tal, ikke gør det berettiget at undlade genopkrævning. Hvis det skulle vise sig umuligt at nå frem til en præcis opgørelse, kunne Italien jo betale konkurrenterne en godtgørelse.
(72)
ESOA hævder, at satellittransmission er blevet stillet ringere - og det til trods for at denne platform indebærer en bedre udnyttelse af radiofrekvensspektret til tv-transmission - og at det er satellitoperatørerne, som har måttet bære de fulde omkostninger i forbindelse med indførelsen af digitale udsendelser. ESOA mener derfor, at støtten i og med, at den begunstiger jordbaseret digital-tv, er en ulovlig støtte, og at den ikke står i forhold til den svigtende markedsmekanisme, som søgtes afhjulpet.
III.C ANIE'S BEMÆRKNINGER
(73)
ANIE fremlagde ikke specifikke bemærkninger til støtteordningen, men fremsendte en kopi af den klage over Sky Italias misbrug af dominerende markedsstilling, der var blevet sendt til AGCM. AGCM har endnu ikke udtalt sig herom.
(74)
Ifølge ANIE anmodede visse dekoderproducenter Sky om licenser til visse aspekter af den NDS-teknologi, der anvendes til kryptering af satellitsignaler, og som Sky er ejer og enebruger af i Italien. Sådanne licenser er en grundlæggende forudsætning for at kunne fremstille dekodere med en såkaldt »åben grænseflade«, som kan dekryptere både jordbaserede og satellitbaserede digitale transmissioner baseret på NDS-teknologien.
(75)
Siden 2005 har Sky udelukkende anvendt NDS-systemet til kryptering af sine programmer. Ejeren af denne teknologi på det italienske marked er et selskab, som kontrolleres af Newscorp-gruppen, dvs. Sky's moderselskab. Sky hævder, at selskabet gik over til NDS-teknologien for at bekæmpe piratvirksomhed. Der er tale om en privatejet »lukket« teknologi: adgang til NDS-dekodere kræver kendskab til teknologien eller bestemte komponenter i dekoderen, i modsætning hvad der er tilfældet for dekodere med åben grænseflade.
(76)
Sky's abonnenter lejer dekodere, som er baseret på denne lukkede teknologi. I forbindelse med overgangen til NDS-teknologi udskiftede Sky derfor samtlige abonnenters dekodere.
(77)
Sky ønsker ikke at give producenter af dekodere baseret på en åben grænseflade adgang til den af selskabet ejede teknologi med den begrundelse, at de kontrakter, dette forudsætter, ikke ville give selskabet tilstrækkelig beskyttelse mod piratvirksomhed. Ifølge ANIE er den begrundelse, som Sky anfører, dvs. bekymring over risikoen for piratvirksomhed, ikke berettiget, og Sky's hensigt med at bruge dekodere baseret på privatejede standarder er at forsvare selskabets monopolstilling inden for betalings-tv. Virkningen af dette valg er, at Sky kan fastlåse sine kunder, og dette bevirker, at markedsmulighederne begrænses også for dekoderproducenterne, og den teknologiske udvikling i denne sektor (34) hindres.
III.D DEN ITALIENSKE REGERINGS SVAR
(78)
Italien fremsatte ikke kommentarer til de bemærkninger, der var fremsat af tredjepart.
IV. RETLIG VURDERING
IV.A VURDERING AF STØTTEN PÅ GRUNDLAG AF EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
(79)
Kommissionen har undersøgt, om støtten skal betragtes som statsstøtte som defineret i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Det kræves for det første, at støtten ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal støtten give modtageren en selektiv fordel. For det tredje skal den fordreje konkurrencen eller true med at fordreje denne. For det fjerde skal den påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
IV.A.1 STATSMIDLER
(80)
Støtteordningen indgår i finanslovene for 2004 og 2005 og finansieres over statsbudgettet: den påhviler derfor klart staten og indebærer brug af statsmidler, som allerede konstateret ved procedurens iværksættelse. Kommissionen bekræfter derfor sin foregående vurdering: at statsmiddelkriteriet er opfyldt. Dette konklusion er ikke blevet anfægtet af Italien eller af tredjepart.
IV.A.2 ØKONOMISK FORDEL
(81)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren fastslog Kommissionen, at foranstaltningen - også selv om de direkte modtagere af tilskuddet er de endelige forbrugere - kan indebære en indirekte fordel for 1) tv-selskaber, der transmitterer jord- eller kabelbaserede digitale udsendelser; 2) de signaltransmitterende netoperatører; og 3) dekoderproducenterne.
(82)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren fastslog Kommissionen under henvisning til gældende retspraksis på området (35), at indirekte fordele også kan henføres under EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen anførte, at støtteordningen havde hjulpet de selskaber, der anvender T-DVB/C-DVB, i deres arbejde på at opbygge et kundegrundlag og udvide dette (øge antallet af seere), idet den havde sparet dem for omkostninger, som de ellers selv ville have skullet afholde, hvis de havde villet bringe antallet af deres digitale seere op samme niveau, og endvidere havde mindsket de omkostninger, som selskaber, der transmitterer paralleludsendelser, normalt må afholde. For netoperatørernes vedkommende består fordelen i den potentielt højere efterspørgsel, som selskaber, der bruger den »privilegerede« platform, kan skabe. Kommissionen var klar over, at den selektive fordel er vanskelig at gøre op i tal, og anmodede derfor de berørte parter om at fremsætte eventuelle bemærkninger til, hvordan opgørelsen kunne ske, og hvilke metoder der kunne lægges til grund ved en beregning af, hvor stor en fordel foranstaltningen havde givet de indirekte begunstigede selskaber.
(83)
Efter en gennemgang af de bemærkninger, der er fremsat af de berørte parter, er Kommissionen - af de årsager, der anføres nedenfor i denne beslutning - fortsat af den opfattelse, at støtteordningen indebærer en selektiv fordel for selskaber, der transmitterer kabel- eller jordbaseret betalings-tv.
(84)
For tv-selskabernes vedkommende består nævnte fordel hovedsageligt i muligheden for at etablere et kundegrundlag, navnlig med henblik på udvikling af betalings-tv. Uden støtteordningen ville selskaberne ikke have kunnet opbygge denne kundekreds i samme fart, medmindre de selv havde finansieret deres potentielle seeres omkostninger i forbindelse med modtagelsen af udsendelserne. Opbygning af et kundegrundlag er en fundamental del af den kommercielle aktivitet for betalings-tv-selskaber og tv-selskaber, der ønsker at øge deres udbud af betalings-tv, eftersom antallet af kunder (seere) er den vigtigste faktor i selskabets bestræbelser på at genere indtægter og tilbyde lave priser på pay-per-view-programmer. Endnu bevis herpå er de omkostninger, som satellitoperatørerne afholder for at skabe et sådant kundegrundlag, og de ekstra omkostninger de afholder for at fastholde disse kunder efter overgangen til digital teknologi (36). Det klagende selskab Sky Italia anfører eksempelvis, at det gratis stillede dekodere og parabolantenner til rådighed for sine kunder.
(85)
Det kan også tilføjes, at foranstaltningens vigtigste virkning har været, at prisen på interaktive dekodere er faldet og nu begynder at nærme sig prisen på de såkaldte »zapper-dekodere«. Den type dekodere, der får tilskud via støtteordningen, giver forbrugerne mulighed for at se det standardtilbud af ukrypterede tv-kanaler, der i dag transmitteres i analog teknologi, og det udbud af betalings-tv og interaktive tjenester, der transmitteres af forskellige tv-selskaber og indholdsudbydere. De interaktive tjenester kan også omfatte E-forvaltning, som man kan få adgang til ved hjælp af et »smart card« (37). Det vil således sige, at tilskuddet har givet forbrugerne adgang til et meget større tilbud for samme pris som den, de tidligere måtte betale for en langt mere simpel dekoder, der gav adgang til færre kanaler.
(86)
Det vil således sige, at støtteordningen gav forbrugerne et incitament til at skifte fra analog teknik til jordbaseret digital teknik. Dette har gavnet tv-selskaberne, og i første række de tjenester, som ikke transmitteres med analog teknologi. En virkning af statstilskuddet har således været, at T-DVB-selskaberne har kunnet undgå at betale omkostningerne i forbindelse med den udbredte markedspraksis, der består i, at et selskab søger at opbygge sit kundegrundlag ved hjælp af dekodertilskud.
(87)
En indirekte bekræftelse af dette argument er at finde i et dokument, som er udarbejdet af Deutsche Banks forskningsafdeling (38): den henleder heri investorernes opmærksomhed på, at køb af Mediaset-aktier indebærer en potentiel gevinst, fordi Mediaset takket være sin særlige stilling, de gunstige markedsbetingelser, selskabets markedsstrategi og forbrugertilskuddet kan udvikle jordbaseret digital-tv som et billigt og risikofrit middel til at vinde indpas på betalings-tv-markedet.
(88)
Ordningen giver de allerede eksisterende jordbaserede selskaber en anden fordel, der består i, at de får mulighed for helt fra starten at konsolidere deres position inden for jordbaseret digital-tv med hensyn til image og kundekreds. Dette gælder det nye udbud - i særdeleshed betalings-tv - som kan transmitteres via den digitale platform. Støtteordningen forstærker således virkningerne af den gældende lovgivning, nærmere betegnet den omstændighed, at de vigtigste tv-selskaber kontrollerer netoperatørerne, og at et selskab kun kan få koncession på digital transmission, hvis det allerede har en gyldig koncession på analog transmission. De eksisterende selskaber kan nemt omsætte deres analoge koncessioner til digitale koncessioner, hvorimod nye selskaber, der ønsker at vinde indpas på markedet, først må købe analoge koncessioner på markedet, inden de kan sende digitale programmer. Den ulempe, de nye tv-selskabers forsinkede indtræden på markedet medfører, kan senere bliver forværret af støtteordninger - som den der behandles her - der giver de allerede eksisterende selskaber et større publikum.
(89)
De ovenfor fremførte argumenter gælder ikke for udsendelser, som allerede sendes analogt, og som forbrugerne allerede kender. Det er endvidere usandsynligt, at en hurtigere omlægning til digital-tv ville have bevirket en proportional stigning i det samlede seerantal, dvs. for både analoge og digitale udsendelser/tjenester.
(90)
Det argument, der er fremført af både Italien og Mediaset, om at ordningen ikke indebærer nogen fordel, fordi de begunstigede virksomheder, hvis støtteordningen ikke havde eksisteret, ikke selv ville have ydet tilskud til forbrugernes anskaffelse af dekodere, er ikke overbevisende. Hvis det er korrekt, at forbrugerne uden tilskuddet ikke ville have været indstillede på at anskaffe dekodere baseret på åben teknologi, eller at markedet for betalings-tv var for lille, så bliver konsekvensen af støtteordningen jo netop, at der for de jordbaserede selskaber skabes et kundegrundlag, som ellers ikke ville have eksisteret. Hvis de jordbaserede selskaber af frygt for andre tv-selskabers gratistkørsel ikke ville have ydet tilskud til salg af »interoperable« dekodere - som er de eneste, der på nuværende tidspunkt gør det muligt at modtage betalings-tv (pay-per-view) med forhåndsbetalte kort - så ville resultatet have været en forsinkelse af lanceringen af betalings-tv. Støtteordningen har givet de jordbaserede selskaber mulighed for slippe for denne eksterne omkostning og samtidig gøre en god forretning.
(91)
Kommissionen er uenig i, at de begunstigede tv-selskabers vilje til og interesse i - hvis ikke der havde været nogen støtteordning - selv at tilvejebringe en sådan støttes virkninger er relevante kriterier ved afgørelsen af, hvorvidt støtten repræsenterer en fordel eller ej. I det foreliggende tilfælde, er den fordel, som de jordbaserede selskaber har fået, et simpelt resultat af en af ordningens virkninger. De begunstigede tv-selskaber har i deres dispositioner efter ordningens indførelse kun søgt at optimere udbyttet af den således skabte situation, idet de har udvidet deres kommercielle aktiviteter på en måde, som ikke ville have været mulig uden støtten. At dette er tilfældet her, fremgår af AGCOM's årsberetning (39), som viser, at der i 2005 var en betragtelig stigning i indtægterne fra betalings-tv, og navnlig fra jordbaserede digitale pay-per-view-programmer; indtægternes absolutte niveau ligger dog stadig lavt.
(92)
Afgørelsen af, om der foreligger en fordel, hviler ifølge fast retspraksis på virkningerne af foranstaltningen; Domstolen bekræftede dette i sin dom i sagen mellem Tyskland og Kommissionen, for så vidt angår indirekte begunstigede selskaber (40).
(93)
Kommissionen er også uenig i det argument, som Italien og andre berørte parter har fremført om, at ordningen ikke indebærer nogen fordel. Kommissionen afviser for det første Italiens argument om, at der ikke foreligger nogen fordel, fordi det er umuligt at fastslå, hvor store beløb der er overført fra statens ressourcer til de begunstigede selskaber. I den beslutning (2006/513/EF (41), der citeres af Italien, bestrider Kommissionen ikke, at visse begunstigede parter (netoperatørerne) havde fået en indirekte fordel; men grunden til, at de blev fritaget for tilbagebetaling, var, at det ikke kunne fastslås, at en overførsel af statsmidler havde fundet sted.
(94)
Kommissionen afviser også Mediaset's og RAI's argument om, at jordbaserede og satellitbaserede tv-selskaber ikke står i samme situation, fordi de jordbaserede selskaber har pligt til at iværksætte omlægningen til digital drift inden for en ved lov fastsat frist, og fordi de må afholde omkostningerne ved paralleludsendelse: foranstaltningen ville således ikke medføre nogen selektiv fordel.
(95)
Hovedårsagen til, at de jordbaserede selskaber har fået pålagt at omlægge transmissionen til digital drift, er at jordbaseret tv-transmission lægger beslag på en del af frekvensspektret, som er meget værdifuldt (42). De store frekvensbehov i forbindelse med analog transmission er en teknisk hindring for nye konkurrenters bestræbelser på at få adgang på markedet for jordbaseret tv og har været medvirkende årsag til bevarelsen af RAI's og Mediasets duopol. De jordbaserede selskaber gør intensiv brug af en begrænset ressource - frekvensspektret - og dette er begrundelsen for, at de har fået pålagt andre pligter end de selskaber, der bruger andre platforme. Tv-selskaberne har ikke nogen egentlig ret til frekvenserne, men de kan forvente, at allokering og tildeling af radiofrekvenser sker på grundlag af objektive, klart gennemskuelige, ikke-diskriminerende og proportionalitetsbaserede kriterier (43). Det bør endelig nævnes, at støtteordningen ikke er udformet, således at den er proportional i forhold til omkostningerne i forbindelse med omlægningen til digital drift. For det første tror Kommissionen ikke, at et forbrugertilskud nemt kan udformes på en sådan måde, at det er proportionalt i forhold til virksomhedernes eventuelle omkostninger i forbindelse med omlægningen. For det andet ligger bevisbyrden med hensyn til, om støtten er proportional, hos medlemsstaten. Italien har ikke afgivet et klart skøn over omkostningerne ved omlægningen og har ej heller givet præcise oplysninger om proportionaliteten for så vidt angår de fordele, som støtten har givet tv-selskaberne.
(96)
Eftersom tv-transmission indebærer brug af netoperatørernes transmissionskapacitet, vil en øget brug af jordbaseret digital-tv og kunne give disse operatører en indirekte fordel. Det kan argumenteres, at et tv-selskabs evne til at betale for køb af transmissionskapacitet bl.a. afhænger af, om det kan øge sine indtægter ved at være repræsenteret på en bestemt platform, og dette afhænger igen af antallet af seere på den pågældende platform. Eftersom støtteordningen influerer på antallet af forbrugere af jordbaseret digital-tv, kan det tænkes, at netoperatører også får en indirekte positiv virkning.
(97)
Det er imidlertid ikke muligt at skabe klarhed om, hvorvidt støtteordningen allerede har influeret på tv-selskabernes dispositioner med hensyn til forbrugernes valg mellem forskellige transmissionsplatforme, ligesom det heller ikke kan vurderes, hvor høj en pris selskaberne ville have været indstillet på at betale, hvis støtteordningen ikke havde eksisteret. Ejerskabsforbindelser mellem tv-selskaber og netoperatører inden for den jordbaserede digitale platform gør det mindre relevant at skelne mellem de to typer begunstigede selskaber; Italien er enig heri. Det menes dog, at støtteordningen - i tilfælde af en senere gentagelse og en vedvarende begunstigelse af omlægningen fra analog teknik til den jordbaserede digitale platform - ville få så stor indflydelse på de forskellige platformes seertal, at dette også ville influere på tv-selskabernes valg med hensyn til deres repræsentation på de forskellige platforme. En eventuel gentagelse af støtteordningen ville give jordbaserede digitale netoperatører en fordel på satellitoperatørernes bekostning.
(98)
Det skal til sidst også nævnes, at netoperatører ikke altid kun sælger kapacitet til transmission af programmer for tv-selskaberne, men at de også sælger tv-serviceydelser direkte til seerne. Et eksempel herpå er Fastweb, en såkaldt »triple play«-operatør (44), der også formidler betalings-tv. I dette tilfælde har netoperatøren en fordel svarende til tv-selskabernes fordel, som omhandlet i pkt. 84-88.
(99)
Som det allerede blev understreget i beslutningen om iværksættelse af proceduren, består dekoderproducenternes indirekte fordel i, at de får mulighed for at sælge flere dekodere end ellers. En virkning af støtten er jo, at de dekodere, der omfattes af støtteordningen, bliver billigere for forbrugerne. Dette sætter producenterne i stand til enten at øge salget, hvis de ikke sænker prisen, eller øge prisen uden at miste kunder.
IV.A.3 STØTTENS SELEKTIVITET
(100)
Den fordel, som støtteordningen indebærer for jordbaserede selskaber og selskaber, der formidler betalings-tv via kabel, er selektiv. Det er ikke alle tv-selskaber som kan drage indirekte fordel af ordningen: visse selskaber, der udelukkende transmitterer via satellit, kan ikke drage fordel af det højere seertal for digitalt tv, som ordningen resulterer i.
(101)
Ordningen indebærer også en selektiv fordel for dekoderproducentsektoren.
IV.A.4 KONKURRENCEFORDREJNING
(102)
TV-selskaber
(103)
I beslutningen om at iværksætte proceduren anførte Kommissionen, at den fordel, som ordningen giver de jordbaserede selskaber og netoperatører, gives på bekostning af de selskaber, der anvender andre platforme, eller som for øjeblikket ikke kan transmittere.
(104)
Jordbaseret digital-tv konkurrerer ikke blot med de ukrypterede analoge programmer, men også med betalings-tv: støtten giver T-DVB- og C-DVB-operatører mulighed for med lavere omkostninger at vinde indpas på betalings-tv-markedet og at konkurrere med de allerede etablerede operatører, såsom Sky Italia. Dette bekræftes både af konklusionerne i AGCOM's (45) rapport, hvori det hedder, at tilskuddet er af afgørende betydning for skabelsen af et publikum for T-DVB-selskaberne, og af konkurrencemyndighedens undersøgelse, hvori det understreges, hvor vigtigt det er at overholde princippet om teknologisk neutralitet (46).
(105)
Efter en gennemgang af de bemærkninger, der er indløbet fra Italien og de berørte parter, er Kommissionen fortsat af den mening, at konkurrencen fordrejes af de selektive fordele, støtteordningen indebærer. For det første er der den omstændighed, at argumentet om, at jordbaserede og satellitbaserede tv-selskaber ikke konkurrerer om samme betalings-tv-marked, og at dekoderprisen kun har marginal indflydelse på forbrugernes valg mellem de to platforme, er diskutabelt, og den herpå baserede konklusion, at støtten ikke fordrejer konkurrencen, må derfor afvises.
(106)
Ifølge EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er det nok, at en støtte truer med at fordreje konkurrencen, idet den visse parter en selektiv fordel. Også selv om udbuddet af jordbaseret digitalt betalings-tv endnu ikke tåler sammenligning med udbuddet af betalings-tv pr. satellit - hverken med hensyn til udbudstype (pay-per-view over for månedsabonnement) eller med hensyn til økonomisk omfang (omkring 95 % af abonnentindtægterne i 2004 gik til satellit-tv) - så er der dog en vis grad af substitution mellem de to platforme. Når først jordbaseret digital-tv har vundet indpas på markedet ved lancering af betalings-tv - bl.a. takket være dekodertilskuddet - så vil denne platform kunne konkurrere med et tilsvarende udbud på de andre platforme.
(107)
Dette bekræftes af udviklingen i de øvrige medlemsstater: UK's Office of Fair Trading (OFT) nåede i undersøgelsen af BSkyB frem til den konklusion, at direkte transmitterede fodboldkampe i Football Association Premier League udgjorde ét enkelt marked af betydning for samtlige tv-platforme. Det er derfor klart, at den jordbaserede digitale platforms tv-udbud alt efter udviklingen inden for betalings-tv kan komme i konkurrence med udbuddet af satellitprogrammer.
(108)
Ydermere er tilskuddet blevet ydet i en afgørende fase, nemlig på et tidspunkt, hvor seerne i forbindelse med omlægningen fra jordbaseret analog-tv til digital-tv må overveje, hvorvidt de vil investere i et apparat, som kan modtage jordbaserede eller satellitbaserede programmer. Tilskuddet bevirker, at prisen på udstyr til jordbaseret tv (dvs. dekoderen) bliver lavere, og har derfor klart indflydelse på dette valg. Det er bekosteligt at skifte platform, når først der er truffet en afgørelse, og fordrejningseffekten kan således være af ret lang varighed.
(109)
Det bør også nævnes, at den italienske konkurrencemyndighed AGCM i den beslutning (47), hvori den vurderede, om der forelå en eventuel interessekonflikt, ved undersøgelsen af, om tilskuddet til nævnte dekodere medførte en interessekonflikt til fordel for virksomheder, der ejes af premierministeren, ikke understregede skellet mellem markedet for satellit-tv og markedet for jordbaseret tv, men tog udgangspunkt i betalings-tv-markedet; myndigheden erklærede således i nr. 52, at Mediaset, Telecom Italia, Sky og Fastweb kan betragtes som potentielle konkurrenter på betalings-tv-markedet, uanset at deres betalings-tv-udbud er forskelligt.
(110)
Det af Italien og Mediaset fremførte argument om, at selektiviteten og konkurrencefordrejningen er et resultat af Sky's kommercielt begrundede beslutning om at bruge NDS, kan ikke godtages, fordi den måde, lovgivningen er formuleret på, udelukker satellitoperatører fra støtteordningen, også selv om de måtte have ønsket at indføre dekodere baseret på den relevante åbne teknologi. Ej heller er den omstændighed relevant, at Sky Italia, efter at finansloven for 2006 var blevet ændret, således at der kunne ydes tilskud til alle »interoperable« dekodere uanset platform, ikke skiftede sine dekodere, der var baseret på en lukket teknologi, ud med dekodere, som kunne få tilskud. En sådan strategi kan reelt være motiveret af mange forskellige faktorer såsom virksomhedens tidligere investeringer eller en beslutning om at afvente Kommissionen afgørelse om, hvorvidt støtteordningen er forenelig med fællesmarkedet.
(111)
At samhandelen fordrejes, når et selskabs får mulighed for at vinde indpas på betalings-tv-markedet ved hjælp af lavere omkostninger, bekræftes indirekte i den ovenfor nævnte undersøgelse foretaget af Deutsche Banke (nr. 18 ff.), hvori banken analyserer de finansielle scenarier, som udviklingen i betalings-tv-transmissionen af fodboldkampe indebærer for Mediaset, og som afhænger af de kunder, som ikke ville blive hvervet af Sky Italia, med deraf følgende virkning på væksten inden for DTH-betalings-tv. Omvendt underbygger de tal, der oplyses af Sky Italia - med det formål at vise, at salg af dekodere med tilskud influerer på vækstraten i Sky Italia's abonnenttal - det standpunkt, at der er en vis konkurrence på markedet for betalings-tv.
(112)
Konkurrencefordrejningen gør sig ikke blot gældende med hensyn til tv-selskaber, men også med hensyn til netoperatører. I december 2005 havde satellit-tv i Italien et seertal på ca. 4,8 millioner, men kun 3,5 millioner var Sky-abonnenter: de resterende 1,3 millioner seere så således ukrypterede satellitudsendelser. Dette viser, at ukrypterede udsendelser via satellit for forbrugerne kan repræsentere et alternativ til jordbaseret digital-tv og kabel-tv; dette kan også bidrage til at lette omlægningen til digital drift. Støtteordningen udelukker satellittransmission fra tilskudsordningen, idet denne selektivt kun er rettet mod jord- og kabelbaserede digitale dekodere, og der er derfor en risiko for, at ordningen orienterer seerne mod tv-selskaber, der gør brug af jord- og kabelbaserede netoperatører, på satellitoperatørernes bekostning.
IV.A.5 VIRKNINGEN PÅ SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(113)
Radio/tv-spredningsmarkedet og netservicemarkedet er åbnet for international konkurrence. Når netoperatører og visse tv-selskaber begunstiges selektivt, fordrejes konkurrencen, og dette kan meget vel skade erhvervsdrivende fra andre medlemsstater. Dette punkt illustreres klart af de eksempler, der fremføres af satellitoperatørerne og et af de klagende selskaber, Sky TV. Støtteordningen begunstiger følgelig visse selskaber i forhold til deres konkurrenter på det fælles marked.
(114)
Den konklusion, som Kommissionen er nået frem til, om at fordrejningen af konkurrencen mellem tv-selskaber og mellem netoperatører vil kunne skade samhandelen mellem medlemsstaterne, anfægtes ikke af nogen af de berørte parter. Kommissionen bekræfter derfor den konklusion, der er anført i beslutningen om iværksættelse af proceduren, i henhold til hvilken støtteordningen influerer på samhandelen mellem medlemsstaterne.
IV.A.6 KONKLUSION
(115)
Kort sammenfattet konkluderer Kommissionen, uanset at de begunstigede selskaber kun har haft indirekte fordel af ordningen, at tilskuddet må betragtes som statsstøtte til selskaber, der sender betalings-tv ved hjælp af T-DVB, i første række fordi den har givet dem mulighed for at oparbejde et kundegrundlag og mulighed for at formidle nye tjenester og komme ind på betalings-tv-markedet med lave omkostninger. Dette gælder også for kabelselskaber, der formidler betalings-tv, og som dermed fungerer som betalings-tv-selskaber.
(116)
Kommissionen fastslår, at ordningen indebærer en indirekte støtte i og med, at dens hovedvirkning har været at give nævnte begunstigede selskaber en indirekte fordel, uanset at disse selskaber ikke har nogen direkte forbindelse til de virksomheder, der fremstiller den vare, hvortil der er ydet tilskud.
(117)
At der i dette tilfælde foreligger statsstøtte, er uden forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt Altmark-dommen (48) kan bringes i anvendelse med hensyn til en eventuel godtgørelse for omkostningerne i forbindelse med varetagelsen af en offentlig servicefunktion. Ingen af de fire heri anførte kriterier er opfyldt (definition og tildeling af en serviceydelse af almen økonomisk interesse, forhåndsfastlæggelse af godtgørelsesvilkår, ingen overkompensation og valg af effektiv leverandør gennem offentligt udbud eller skøn over en veladministreret virksomheds ekstra netomkostninger).
(118)
RAI's bemærkning om, at ordningen ikke indebærer støtte til fordel for RAI, fordi dette selskab var forpligtet til at foretage specifikke investeringer i digital-tv som følge af sin offentlige forsyningspligt, kan derfor ikke godtages.
(119)
Selvom Kommissionen nok mener, at støtteordningen potentielt har kunnet fordreje konkurrencen til de jordbaserede digitale netoperatørers fordel, kan den ikke med rimelig sikkerhed slå fast, at fordelen i deres tilfælde allerede viste sig i det tidsrum, hvor støtteordningen løb. Den konkluderer følgelig, at nævnte operatører ikke er blevet begunstiget med statsstøtte, som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(120)
Kommissionen skal endelig nævne, at den i beslutningen om iværksættelse af proceduren havde anført, at de potentielt begunstigede virksomheder ikke blot omfattede tv-selskaber og netoperatører, men også en tredje kategori, nemlig dekoderproducenter.
(121)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen udgjorde en støtte til dekoderproducenterne, eftersom tilskuddet blev givet til dekodere, som bygger på MHP-standarden, dvs. en åben API, som alle producenter har gratis adgang til. Støtten tager sigte på forbrugerne, der kan vælge mellem alle producenters dekodere. Støtten begunstigede tilsyneladende ikke selektivt bestemte typer af dekoderproducenter på grundlag af produktionssted. Der var tilsyneladende ikke producenter, som var specialiseret i fremstilling af tilskudsberettigede dekodere, og som kunne være blevet gunstigere stillet end producenter af andre modeller. Dekoderproducenter konkurrerede tilsyneladende heller ikke med operatører i andre sektorer, som ikke kunne drage fordel af ordningen. Sigtet med støtteordningen - og herunder dennes genstand og generelle struktur - var således tilsyneladende ikke at stille dekoderproducenterne mere fordelagtigt.
(122)
På den anden side bemærker Kommissionen, at dekoderproducenterne har en sektoriel fordel, som andre erhvervsdrivende ikke kan udnytte, og som fordrejer ressourcefordelingen i erhvervslivet. Kommissionen mener - også selv om ingen af de bemærkninger, der er indløbet vedrørende beslutningen om iværksættelse af proceduren, tyder på, at støtten ydes til gunst for dekoderproducenterne - at det ikke er muligt helt at udelukke, at der kan være tale om konkurrencefordrejning hvad dem angår.
(123)
Kommissionen mener dog også, at det ikke i det foreliggende tilfælde er nødvendigt at undersøge, om støtteordningen giver dekoderproducenter en fordel, som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Den indirekte virkning af ordningen, dvs. et større dekodersalg, er iboende i ethvert initiativ - selv det mest teknologisk neutrale - som de offentlige myndigheder kan træffe for at fremme udviklingen inden for digital-tv. Som nærmere forklaret i nedenstående afsnit IV.B er Kommissionen af den mening - for så vidt som der er tale om en støtte til dekoderproducenterne - at en sådan støtte ville være forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra bc.
IV.B BEDØMMELSE AF ORDNINGENS FORENELIGHED MED DET FÆLLES MARKED
(124)
I beslutningen om iværksættelsen af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt støtteordningen var forenelig med det fælles marked, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 2, litra a, artikel 86, stk. 2, litra e, og artikel 87, stk. 3, litra c; Kommissionen havde allerede udelukket, at de øvrige undtagelsesbestemmelser i EF-traktatens artikel 87 kunne bringes i anvendelse i det foreliggende tilfælde. Italien og Mediaset imødegår i deres bemærkninger de indvendinger, Kommissionen havde formuleret i beslutningen om iværksættelse af proceduren; i disse søger de at godtgøre, at støtteordningen kan henføres under EF-traktatens artikel 87, stk. 2, litra a og EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d. Efter en gennemgang af bemærkningerne fra Italien og de berørte parter er Kommissionen af de nedenfor beskrevne årsager fortsat af den mening, at støtteordningen ikke er forenelig med det fælles marked.
IV.B.1 EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 2, LITRA A
(125)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren havde Kommissionen udtalt, at udtrykket »af social karakter« burde fortolkes restriktivt, og at dette udtryk følgelig efter Kommissionens praksis kun refererer til støtte, hvis formål er at dække underprivilegerede befolkningsgruppers behov: i nævnte beslutning anførtes eksemplet i retningslinjerne for statsstøtte inden for luftfartssektoren (49), hvori støtte af social karakter principielt kun gælder specifikke kategorier af rejsende. Kommissionen argumenterede, at loven i det her foreliggende tilfælde ikke indeholder henvisning til social status eller økonomisk situation, og refererede til AGCOMs undersøgelse af, om der kunne købes dekodere på markedet til en tilgængelig pris; denne viste, at det tilsyneladende ikke var hele befolkningen, der havde brug for tilskud for at anskaffe sig digital-tv: markedstendensen var sådan, at mere end 50 % af alle husstande i bedste fald ville have haft en dekoder inden 2006, og i værste fald inden 2008 (50).
(126)
Italiens argument om, at AGCOM's skøn, at 50 % af alle husstande ville have en dekoder inden udgangen af 2006 eller udgangen af 2008, er lavt sat, hvis man tager hensyn til de højere omkostninger i forbindelse med interoperable dekodere, ændrer ikke Kommissionens vurdering, fordi Italien ikke har ført noget bevis for, at støtten kun var beregnet til de befolkningsgrupper, som har brug herfor, eller at hele befolkningen havde brug for en sådan hjælp.
(127)
Kommissionen kan heller ikke godtage argumentet om, at ordningen indirekte kom fattige husstande til gode, fordi prisen vil falde på grund af stordriftsfordele, og det af to grunde. For det første må undtagelsesbestemmelserne til den generelle regel om, at støtte er uforenelig med det fælles marked, tolkes restriktivt. Dette gælder også for støtte af social karakter, der må tolkes som støtte, der udelukkende og direkte kommer dårligt stillede befolkningsgrupper til gode. For det andet ville en accept af Italiens argument være det samme som at godtage det argument, at en støtte, der ydes til hele befolkningen, har social karakter fordi den også ville hjælpe den trængende del af befolkningen. Med udgangspunkt i et sådant standpunkt kunne det argumenteres, at enhver indirekte støtte, som ydes via forbrugere eller investorer, er forenelig med det fælles marked, men dette ville være at omgå kravet om, at undtagelsesbestemmelserne til det generelle forbud mod statsstøtte skal fortolkes restriktivt.
(128)
Det konkluderes derfor, at støtteordningen ikke har nogen social karakter, og at undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, litra a, ikke kan bringes i anvendelse.
IV.B.2 EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 3, LITRA B
(129)
Kommissionen anførte i beslutningen om iværksættelse af proceduren, at støtteordningen ikke kunne henføres under undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b. Italien søger imidlertid i de fremførte bemærkninger at argumentere for, at omlægningen til digital drift er et projekt af fælleseuropæisk interesse, som indgår i et tværnationalt program, der støttes af forskellige medlemsstater, og at undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b, derfor bør kunne bringes i anvendelse i overensstemmelse med Domstolens afgørelse i sagen Exécutif régional wallon og SA Glaverbel/Kommissionen (51).
(130)
I disse to sager støttede den wallonske regering Glaverbel, en virksomhed, der investerede i højteknologisk forskning, såsom udvikling af solceller i tyndsfilmsteknologi, der indgik i det europæiske udviklings- og forskningsprogram for informationsteknologi (ESPRIT); regeringen mente på dette grundlag, at støtten var forenelig med undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b. ESPRIT var en program, der var iværksat af EF. Retten fastslog, at Kommissionen havde udøvet sin ret til at træffe afgørelse, og at parterne ikke havde godtgjort, at foranstaltningen havde bidraget til virkeliggørelse af en projekt af fælleseuropæisk interesse.
(131)
I det foreliggende tilfælde mener Kommissionen ikke, at de foranstaltninger, som Italien har vedtaget for at fremme salget af dekodere, kan henføres under undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b. Der er tale om et individuelt initiativ, der er truffet af en medlemsstat, og som medfører en unødig konkurrencefordrejning, som beskrevet i det følgende. Ordningen kan ikke betragtes som en del af et veldefineret projekt, som er aftalt eller koordineret med andre medlemsstater på en sådan måde, at negative virkninger på samhandelen og konkurrencen udelukkes, og fælleseuropæiske interesser tilgodeses. Det argument, Italien har fremført om, at der er i fællesskabets interesse af fuldføre omlægningen, og at et voksende antal medlemsstater støtter realiseringen af dette mål, vil blive taget op i det følgende afsnit, hvori der tages stilling til, hvorvidt ordningen kan være forenelig med det fælles marked i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c.
IV.B.3 EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 3, LITRA C
(132)
I beslutningen om iværksættelsen af proceduren erklærede Kommissionen, at den ikke var overbevist om, at støtten til tv-selskaberne kunne betragtes som forenelig med det fælles marked i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c. Kommissionen er fortsat af samme mening efter gennemgangen af de bemærkninger, de berørte parter har indsendt.
(133)
Støtte skal tage sigte på et mål af fælles interesse, være nødvendig og stå i forhold til det tilsigtede mål, hvis den skal kunne henføres under EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c. Ved vurderingen af støtten lægges der navnlig vægt på følgende:
a)
tager støtten sigte på et veldefineret mål af fælles interesse?
b)
tager den foreslåede støtte sigte på realisering af nævnte mål eller at løse en situation, hvor markedsmekanismerne svigter, eller tager den sigte på andre mål? Nærmere betegnet:
1)
er støtten et egnet middel, eller findes der andre mere formålstjenlige midler?
2)
har støtten en tilskyndende virkning, eller får den virksomhederne til at ændre adfærd?
3)
står støtten i forhold til det tilsigtede mål, eller kan samme virkning opnås ved hjælp af mindre støtte?
c)
er konkurrencefordrejningen og virkningerne på samhandelen af begrænset omfang, således at slutresultatet bliver positivt?
IV.B.3.1 Mål af fælles interesse
(134)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren udtalte Kommissionen, at omlægning til digital drift indebar store fordele - bl.a. en mere effektiv udnyttelse af frekvensspektret og en forøgelse af transmissionskapaciteten - med deraf følgende forbedring og udvidelse af udbuddet til gavn for forbrugerne. Den konkluderede følgelig i nævnte beslutning, at en omlægning fra analog til digital teknik og en større brug af åbne standarder for interaktivitet må betragtes som mål af fælles interesse. Italien er i sine bemærkninger enig med Kommissionen på dette punkt. Europa7 gentog imidlertid de bemærkninger, som Sky Italia havde fremsat i sin klage, hvori selskabet fremhæver, at der ikke er tale om nogen almen interesse, eftersom anskaffelse af digitale dekodere for øjeblikket er knyttet til rent kommercielle aktiviteter, og at fordelen ved omlægning til digital drift allerede er udsat til 2012.
(135)
Kommissionen anfægter Europa7's argumenter. For det første - som allerede anført i beslutningen om iværksættelse af proceduren - støtter Kommissionen aktivt omlægningen til digital drift (52): den understregede fordelene herved i 2005-handlingsplanen for eEuropa, i to meddelelser vedrørende omlægningen til digital drift, og i meddelelsen »i2010 - Et europæisk informationssamfund som middel til vækst og beskæftigelse« (53). Det følger af princippet om teknologisk neutralitet, at lovgivningen hverken bør pålægge eller søge at fremme brugen af en bestemt digital platform, om end indgreb til korrektion af svigtende markedsmekanismer, der specifikt berører en bestemt platform, er en mulighed ifølge direktiv 2002/21/EF (54). I sidste ende bør det være den platform, der giver forbrugerne de største fordele, som vinder frem på markedet.
(136)
I en meddelelse om interoperabilitet for digitale interaktive tv-tjenester understreger Kommissionen vigtigheden af begreberne »interaktivitet« (55) og »interoperabilitet«. Det hedder i meddelelsen, at »Kommissionen forsøger at sikre, at EU's borgere kommer til at nyde godt af et voksende udbud af digitale interaktive tv-tjenester, som er tilgængelige på et stigende antal transmissionsplatforme«. Interaktivitet indebærer nemlig, at digital-tv udover videokomponenten udvides med en række funktioner, som fremover kan udnyttes ikke blot til kommercielle formål, men også til realisering af e-forvaltningsfunktioner bl.a. med sigte på de befolkningsgrupper, som har de største vanskeligheder ved at bruge edb.
(137)
I nævnte meddelelser fremhæver Kommissionen bl.a. mangelen på interoperabilitet (både med hensyn til teknik og adgang). De eventuelle begrænsninger i forbrugernes valgmuligheder kan influere på den frie informationsformidling, mediernes pluralisme og den kulturelle diversitet. Problemerne kan sammenfattes således: forbrugerne vil ikke kunne købe et standardiseret universelt apparat, som kan modtage alle interaktive udsendelser, dvs. såvel ukrypterede udsendelser som betalings-tv, men vil være tvunget til at anskaffe mere bekostelige apparater baseret på privatejede API'er. Tv-selskaberne vil få vanskeligt ved at udvikle og levere interaktive tv-tjenester, fordi de vil være nødt til at forhandle med vertikalt integrerede netoperatører, som kontrollerer den privatejede API-teknologi. Åbne API'er fremmer interoperabilitet, dvs. overførsel af et interaktivt indholdsudbud mellem forskellige formidlingsmekanismer med fuld bevarelse af udbuddets interaktivitet. Kommissionen understreger også, at MHP-standarden i dag er den mest avancerede API-standard i Europa, og at den vil vedtage foranstaltninger til fremme af en frivillig indførelse heraf. Forbrugertilskud er en af de måder, hvorpå man kan mindske forbrugernes omkostninger i forbindelse med anskaffelse af udstyr, som inkorporerer MHP-standardløsninger. Kommissionen konkluderer derfor, at medlemsstaterne godt må yde forbrugertilskud.
(138)
For det andet er der den omstændighed - også selv mange af disse fordele, og herunder navnlig de fordele, der ikke er forbundet med kommerciel aktivitet, først senere bliver en realitet - at der ikke er nogen grund til at mene, at foranstaltningen ikke vil bidrage til realisering af et mål af fælles interesse. Kommissionen mener ikke, at det forhold, at den eneste gavn, der kan observeres i dag, er forbundet med kommercielle aktiviteter, bevirker, at foranstaltningen ikke indebærer noget mål af fælles interesse. Fordele for forbrugerne er ikke blot en væsentlig del af enhver konkurrencepolitik, men er også en positiv virkning af statsstøtte; forbedring af forbrugernes velfærd indgår givetvis i enhver definition af fælles interesse.
(139)
Kommissionen fastholder derfor det standpunkt, at støtteordningen tager sigte på et veldefineret mål af fælles interesse.
IV.B.3.2 En vel tilrettelagt støtte
(140)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren fastslår Kommissionen, at omlægning til digital drift kan hindres af problemer i forbindelse med markedsmekanismernes funktion og problemer i forbindelse med social samhørighed; forbrugertilskud er en acceptabel metode til fremme af omlægningen, forudsat at princippet om teknologisk neutralitet overholdes.
(141)
Kommissionen har givet foreløbigt udtryk for sit standpunkt vedrørende støtteordningen med hensyn til de forskellige typer (56) af fejlslagne markedsmekanismer og de forskellige typer sociale problemer, samt markederne for tv-selskaberne, dvs.:
a)
udvikling af jordbaseret digital-tv kan hæmmes af problemer i forbindelse med koordinationen mellem markedets operatører
b)
støtteordningen indebærer en kompensation til forbrugere, som må udskifte deres analoge udstyr
c)
tilstedeværelsen af en stærk virksomhed på markedet kan hindre, at markedet opnår den fulde fordel ved konkurrencen mellem operatørerne
d)
omlægningen kan indebære positive bivirkninger i form af en bedre udnyttelse af frekvensspektret
e)
støtteordningen fremmer innovation og udvikling af nye tv-tjenester, hvilket repræsenterer en særlig form for bivirkning.
(142)
For så vidt angår disse punkter, bør det først og fremmest undersøges, om markedsmekanismerne reelt har svigtet, og om dette er ensbetydende med, at markedet ikke fungerer effektivt; for det andet bør det undersøges, om statsstøtte er det rette middel til at korrigere problemet, og for det tredje bør det undersøges, om den støtte, der ydes til realisering af denne målsætning, er den mindst mulige.
(143)
I beslutningen om iværksættelsen af proceduren fastslår Kommissionen, at problemet i forbindelse med koordineringen mellem markedsoperatørerne principielt udmærket kan være et resultat af svigtende markedsmekanismer, fordi tv-selskaberne må nå til enighed om fælles frister for omlægningen, således at omkostningerne i forbindelse med parallel transmission reduceres mest muligt, ikke mindst fordi frekvensspektret er utilstrækkeligt til samtidig transmission af både analoge og digitale tv-signaler (den såkaldt paralleludsendelsesfase). Sandsynligheden taler for, at forbrugerne først vil være indstillet på at gå over til digital-tv, når denne teknologi kan transmittere mange tv-selskabers programmer. Tv-selskaberne kan følgelig vælge at vente på, at andre selskaber kommer til, inden de går over til digital-tv. En manglende koordinering mellem selskaberne kan således forsinke indførelsen af digital-tv. Man har således interesse i at afkorte paralleludsendelsesfasen og sørge for, at omlægningen til digital drift sker samtidig for alle selskaber.
(144)
Kommissionen er dog ikke af den opfattelse, støtteordningen er det mest velegnede middel til at afhjælpe et sådant svigt i markedsmekanismerne. Den omstændighed, at der allerede var fastsat en bindende frist for omlægningen - nemlig den 31. december 2006 på det tidspunkt, hvor ordningen blev indført - burde have været tilstrækkeligt til at hjælpe tv-selskaberne til at planlægge en koordineret indførelse af den nye transmissionsteknologi og til at hjælpe forbrugerne til at tilpasse sig til denne. Forbrugertilskud kan nok øge efterspørgselen efter DTT, men tager ikke specifikt sigte på at løse koordinationen mellem operatørerne på markedet.
(145)
Hvad angår første punkt har Italien fremført den kommentar, at den omstændighed, at der var fastsat en bindende frist, ikke uden stimulering af efterspørgselen var tilstrækkelig til at sikre, at de analoge udsendelser ville blive indstillet; forbrugere uden interesse i betalings-tv ville nemlig ikke være forberedte herpå, eftersom de eksisterende jordbaserede tv-selskaber under disse omstændigheder ikke havde nogen interesse i at yde tilskud til forbrugernes anskaffelse af dekodere. På baggrund af den situation, som de tv-selskaber, der allerede var aktive inden for jordbaseret analogt tv, befandt sig i med hensyn til konkurrence, og den omstændighed, at dette var den mest almindelige form for fjernsyn, var ingen tv-selskaber ansporet til at gå i gang med omlægningen til digital drift.
(146)
Hertil svarer Kommissionen, at den omstændighed, at der ved lov var fastsat en frist, efter dens opfattelse burde være tilstrækkeligt til at korrigere det svigt i markedsmekanismerne, koordineringsproblemet havde medført. Eftersom de italienske myndigheder havde besluttet at indlede omlægningsprocessen og ved lov havde fastsat en frist for indstillingen af de analoge udsendelser, burde de eksisterende tv-selskaber have betragtet dette som et fait accompli og være gået i gang med at udforme en ny kommerciel strategi. Eventuelle problemer i forbindelse med ringe efterspørgsel bør vurderes for sig og ikke sammenblandes med kravet om koordination mellem operatørerne på markedet.
(147)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen i betragtning af, hvor stort et marked jordbaseret tv har i Italien, at risikoen for, at seertallet ikke når op på den kritiske masse - dvs. at der er tilstrækkeligt mange seere til at begrunde en investering i jordbaseret digital-tv - ikke er så stor, at den ikke vil kunne klares af de kommercielle tv-selskaber.
(148)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren fastslog Kommissionen, at det kan være nødvendigt at yde en godtgørelse til de forbrugere, som må modernisere deres analoge udstyr, hvis omlægningen til digital drift skal forløbe glat. Dette argument, som kan begrunde en forbrugerstøtte, gør det imidlertid ikke berettiget at behandle jordbaseret og satellitbaseret transmission forskelligt, eftersom det ikke er nødvendigt at styre forbrugerne i retning af én bestemt digital platform, hvilket støtteordningen gør.
(149)
Til svar herpå har Italien kun genfremsat sit tidligere argument om, at støtteordningen indeholder det krav, at dekoderne skal åbne mulighed for modtagelse af ukrypterede udsendelser »uden omkostninger for forbrugerne«; alene dette udelukker satellitplatformen fra at kunne få gavn af støtten, fordi det vigtigste satellitselskab, Sky Italia, opkræver en programafgift.
(150)
Kommissionen skal dog bemærke, at der udbydes ukrypterede satellitudsendelser til forbrugere, der ikke abonnerer på Sky. Hertil kommer, at der tilsyneladende ikke er grund til, at forbrugere, der vælger af skifte til abonnerede digitale udsendelser, ikke skulle kunne få tilskud. Det er faktisk det standpunkt, som Italien selv anlægger i forbindelse med ydelsen af tilskud til forbrugere, der modtager kabel-tv, som kræver et abonnement.
(151)
Hvis kravet om omkostningsfrihed for brugerne skal forstås på den måde, at der ikke skal betales ekstraomkostninger i forbindelse med modtagelse af ukrypterede udsendelser ud over de omkostninger, som forbrugerne allerede betaler for at kunne modtage andre udsendelser fra tv-selskabet, så har satellit-tv-abonnenter heller ikke ekstraomkostninger i forbindelse med modtagelsen af ukrypterede udsendelser. Men hvis beslutningen skal forstås på den måde, at forbrugerne ikke må have nogen som helst omkostninger i forbindelse med modtagelse af ukrypterede udsendelser, så er det ikke klart, hvorfor tilskuddet ydes til dekodere fra andre platforme, der kræver betaling af et abonnement for visse internet- og telekommunikationstjenester.
(152)
Italien mener, at forskelsbehandlingen mellem S-DVB og C-DVB kan begrundes med den nuværende politik, hvis formål er at fremme udbredelsen af bredbånd. Kommissionen kan ikke acceptere dette argument, fordi støtte til bredbånd ikke berettiger, at konkurrencen mellem tv-selskaberne fordrejes, og fordi en eventuel støtte til bredbånd bør være passende målrettet og bør vurderes for sig.
(153)
I beslutningen om iværksættelsen af proceduren gjorde Kommissionen opmærksom på, at støtte ikke er et egnet middel til at løse problemer i forbindelse med manglende konkurrence, og at det forhold, at man fastsætter støtte til jordbaseret teknologi, fordi Sky Italia indtager en monopolstilling på satellit- og betalings-tv-markedet, ikke er noget gyldigt argument i drøftelsen af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet.
(154)
Kommissionen understreger, at der allerede i forbindelse med News Corporations erhvervelse af kontrollen med Telepiù og Stream blev forlangt garantier med hensyn til konkurrenceaspektet. Den omstændighed, at Sky - blandt andre - er udelukket fra at erhverve rettigheder på alle platforme til ukrypteret udsendelse af fodboldkampe, er nemlig til klar fordel for de andre betalings-tv-selskaber, og dermed også for jordbaserede digitale selskaber.
(155)
I beslutningen om iværksættelse af proceduren anførte Kommissionen, at de eksisterende analoge tv-selskaber blev begunstiget i forbindelse med omlægningen til digital drift, fordi netoperatører med forbindelse til tv-selskaber automatisk og gratis får tildelt koncessioner på digital transmission. Det er korrekt, at de fik pålagt at stille en del af frekvensbåndet til rådighed for tredjepart, men samtidig fik de garanti på 60 % af transmissionskapaciteten. Hertil kommer yderligere, at digital teknologi giver tv-selskaberne større transmissionskapacitet til lavere omkostninger. Alle disse forhold burde være tilstrækkelige til at kompensere tv-selskaberne for omkostningerne i forbindelse med omlægningen til digital drift.
(156)
Italien og Mediaset mener, at dette argument ikke tager hensyn til det reelle forhold mellem omkostninger og udbytte, eftersom der ikke er sammenfald mellem de selskaber, der får det største udbytte af omlægningen til digital drift (nemlig de ny konkurrenter på markedet), og dem, der afholder omkostningerne (forbrugerne samt de operatører, der i dag er aktive på markedet). Omkostningsnedsættelsen kompenserer ikke de eksisterende selskaber for den øgede konkurrence de udsættes for, eftersom de er tvunget til at afstå 40 % af deres kapacitet til uafhængige producenter. De selskaber, der i dag er aktive på markedet, anspores derfor ikke til at indstille de analoge transmissioner; hvis de analoge selskaber overhovedet har nogen fordel, bør den betragtes som en godtgørelse for de afholdte omkostninger.
(157)
Kommissionen mener, at ovenstående argument hviler på den fejlagtige opfattelse, at operatører med en magtposition på markedet har ret til kompensation for eventuelle tab i forbindelse med en øget markedskonkurrence. En obligatorisk omlægning eller en omfordeling af radiofrekvenserne, som giver nye konkurrenter mulighed for at vinde indpas, er legitime lovindgreb, som ikke giver ret til kompensation, og det da slet ikke i betragtning af, at de tidligere tv-koncessioner er blevet tildelt på ubestemt tid og uden nogen form for udbud. Ved beregningen af omkostningerne i forbindelse med omlægningen til digital drift, bør der derfor ikke tages hensyn til de indtægtstab, som de eksisterende selskaber måtte lide.
(158)
Et andet argument, der fremføres af Mediaset, er følgende: hvis selskabet selv skulle finansiere omkostningerne i forbindelse med dekodere baseret på åben teknologi, ville det udsætte sig for gratistkørsel fra konkurrenternes side, eftersom forbrugerne ville kunne modtage andre kanaler ved hjælp af de af Mediaset finansierede dekodere.
(159)
Kommissionen forkaster ikke fuldt ud dette argument, selvom den mener, at tv-selskaber kan have interesse i at sikre seerne et større tv-udbud, og herunder også adgang til konkurrenternes kanaler. Dette er navnlig tilfældet på et marked som det italienske, hvor forbrugerne er vant til ukrypterede tv-udsendelser, og hvor forholdene på det nuværende analoge marked takket være de tilskudsberettigede åbne dekodere kan reproduceres ved hjælp af den nye digitale teknik - med betalings-tv som en ekstra mulighed. Under sådanne forhold er det at forvente, at de vigtigste selskaber afholder omkostningerne ved at yde tilskud til salget af dekodere, og at de derfor kommer ud for en vis gratistkørsel (57).
(160)
Kommissionen accepterer under alle omstændigheder, at en stat kan gribe ind og stimulere efterspørgslen med det formål at hjælpe selskaberne til at klare omkostningerne i forbindelse med omlægningen til digital drift, på baggrund af de eksterne virkninger, en sådan omlægning medfører, og de hermed forbundne gratistkørselsproblemer. Den mener dog også, at disse argumenter ikke gør det berettiget, at støtten selektivt tager sigte på jordbaseret tv og udelukker den konkurrerende satellitplatform.
(161)
I de bemærkninger, som Italien fremlagde før offentliggørelsen af beslutningen om iværksættelse af proceduren, bekræftedes det, at den digitale teknik tjener til at fremme innovation, idet den åbner mulighed for interaktivitet (seeren kan føre en »dialog« med systemet) og interoperabilitet (seeren får adgang til alle tv-selskaber via én enkelt dekoder).
(162)
Kommissionen medgav allerede i beslutningen om iværksættelse af proceduren, at støtteordningen gjorde det muligt at bringe prisen på interaktive dekodere ned på et niveau svarende til prisen på mere simple modeller uden interaktivitet (zappers).
(163)
I bemærkningerne til beslutningen om iværksættelse af proceduren fremførte Italien imidlertid ikke gyldige grunde for, hvorfor satellitter var udelukket fra støtte. Man gentog blot, at satellitdekodernes interaktivitet på det tidspunkt, hvor ordningen blev gennemført, var meget begrænset, fordi de brugte en privatejet teknologi uden nogen åben API-standard.
(164)
Kommissionen mener ikke, at disse argumenter på gyldig måde begrunder, at støtten til udbydere af jordbaseret og kabelbaseret betalings-tv er forenelig med fællesmarkedet. Der gøres nærmere rede for årsagen hertil i det følgende. For det første var det teknisk muligt at markedsføre dekodere med avancerede interaktive funktioner til modtagelse af ukrypterede satellitudsendelser. Ved på forhånd at udelukket satellitdekodere har støtteordningen formodentlig hæmmet udbredelsen af kvalitetssatellitdekodere. For det andet indledte Sky Italia i tidsrummet fra 2004 til de første måneder af 2005 en omlægning til en teknologi baseret på lukkede standarder, og det kan ikke udelukkes, at selskabet ville have foretaget et andet valg, hvis støtteordningen også havde omfattet satellit-tv.
(165)
Kommissionen er derfor stadig af den mening, at den omstændighed, at satellitplatformen blev udelukket med det argument, at satellitterne på det tidspunkt, hvor den første ordning blev vedtaget, kun brugte ikke-interoperable dekodere, ikke tager hensyn til, at satellitoperatørerne kunne have været villige til - og i stand til - at tilvejebringe den fornødne interoperabilitet, således at de også kunne have fået nytte af ordningen.
IV.B.3.3 Imødegåelse af unødig konkurrencefordrejning
(166)
Det kan ikke udelukkes, at offentlige indgreb kan have været berettigede på grund af markedsmekanismernes svigt, men Kommissionen er alligevel af den opfattelse, at den måde, som støtteordningen er udformet på, medfører en unødig konkurrencefordrejning
(167)
Kommissionen har i afsnit IV.A.3 (Konkurrencefordrejning) gjort rede for, hvorfor den mener, at der foreligger konkurrencefordrejning, uanset Italiens og Mediasets argumentation. Som fastslået i beslutningen om iværksættelse af proceduren er den omstændighed, at satellitoperatørerne eksplicit er udelukket, unødvendig; den har den virkning, at konkurrencen inden for betalings-tv fordrejes, og det under forhold, hvor nogle af de begunstigede selskaber allerede er aktive på det meget koncentrerede marked for jordbaseret analogt tv og kan regne med meget store seertal.
(168)
Der findes imidlertid ikke nogen unødig konkurrencefordrejning hvad dekoderproducenterne angår. Støtteordningen tilskynder til teknologisk udvikling i form af mere performante dekodere baseret på standarder, som står til rådighed for alle producenter. Alle dekoderproducenter, der ønsker at starte en produktion af denne art, og herunder også producenter i andre medlemsstater, kan udnytte denne fordel. Det er korrekt, at støtteordningen ændrer den normale fordeling af ressourcerne på markedet, fordi den styrker efterspørgslen efter dekodere, men dette resultat er en uundgåelig virkning af enhver offentlig politik til fremme af omlægningen til digital drift, selv den mest teknologisk neutrale. Man kan derfor ikke sige, at støtteordningen resulterer i en unødig konkurrencefordrejning for så vidt angår dekoderproducenter.
IV.B.3.4 Konklusion vedrørende EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c)
(169)
Ifølge EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), skal der være balance mellem den positive udvikling, som en given foranstaltning medfører, og dens negative virkninger på konkurrencen. I den her foreliggende situation fremstår omlægningen til digital drift og interoperabilitet som mål af fælles interesse, og sådanne mål kan på baggrund af de eksterne virkninger af omlægningen til digital-tv og de sociale problemer i forbindelse med forbrugernes tvungne overgang til digital-tv, principielt begrunde, at der ydes støtte i form af forbrugertilskud.
(170)
Støtteordningen indebærer imidlertid visse omstændigheder, som ikke er nødvendige og som ikke står i forhold til målet; de skaber en unødig konkurrencefordrejning til fordel for eksisterende jordbaserede tv-selskaber på et marked, som præges af et stift oligopol, og hvor sådanne fordrejninger kan have stor indflydelse på konkurrencen.
(171)
Kommissionen mener derfor, at støtten til kabelbaserede og jordbaserede digitale tv-selskaber, der tilbyder betalings-tv, ikke er forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Omvendt mener Kommissionen dog også, at foranstaltningen til fordel for dekoderproducenter, for så vidt som der er tale om støtte, er forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
IV.B.4 EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 3, LITRA D)
(172)
Italien hævder, at støtteordningen - på baggrund af de mange lokale jordbaserede tv-selskaber, som den italienske regering ønsker at beskytte - er forenelig med fællesmarkedet som følge af dens positive virkninger på den kulturelle diversitet, jf. undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d). Satellitter egner sig ikke til en effektiv formidling af lokale udsendelser, og satellitdekodere bør derfor ikke nyde godt af tilskuddet.
(173)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argumentation. Støtteordningen tager ikke specifikt sigte på at fremme kulturelle målsætninger eller på at fremme den kulturelle diversitet ved kun af begunstige lokale operatører, som uden støtte ikke ville være aktive på markedet: støtten begunstiger generelt de jordbaserede og kabelbaserede selskaber, der sender betalings-tv. Eftersom undtagelsesbestemmelserne bør tolkes restriktivt, kan Kommissionen ikke acceptere, at en ordning af så stort omfang og med så vidtrækkende virkninger begrundes med, at den har positive virkninger for lokale tv-selskaber.
IV.B.5 EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 2
(174)
Kommissionens standpunkt er, at undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, der omhandler statslig godtgørelse for omkostninger i forbindelse med varetagelsen af almene serviceydelser, ikke kan bringes i anvendelse i dette tilfælde. Medlemsstaten har ikke på klar måde opstillet og pålagt en offentlig forsyningspligt, for hvilken støtteordningen ville være en proportionel godtgørelse. Ordningen er jo også til fordel for de normale kommercielle aktiviteter, der varetages af operatører uden nogen offentlig forsyningspligt.
(175)
Også for så vidt angår et forsyningspligtigt selskab som RAI skulle disse investeringsomkostninger - for så vidt som man kan tale om forsyningspligt i forbindelse med investeringerne i digital-tv - have været klart identificeret, således at der kunne ydes en passende godtgørelse.
IV.B.6 VURDERING AF STØTTENS FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET - KONKLUSION
(176)
Det konkluderes derfor, at støtten til jordbaserede digitale tv-selskaber, der transmitterer betalings-tv, og til kabelselskaber, der transmitterer betalings-tv, ikke kan henføres under nogen af traktatens undtagelsesbestemmelser, og at den følgelig ikke er forenelig med det fælles marked.
IV.C JURIDISK VURDERING - KONKLUSION
(177)
Kommissionen konkluderer, at det tilskud, som Italien har ydet til salg af dekodere, der giver mulighed for modtagelse af jordbaserede digitale tv-udsendelser, til gavn for jordbaserede digitale selskaber, der udbyder betalings-tv, og kabelselskaber, der udbyder betalings-tv, er statsstøtte i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, omhandlede forstand. Støtten er ikke forenelig med fællesmarkedet. Støtten er ikke blevet indberettet af medlemsstaten til Kommissionen, som krævet i EF-traktatens artikel 88, stk. 3, og den er blevet iværksat ulovligt uden Kommissionens tilladelse. Støtten skal derfor tilbagebetales af jordbaserede digitale selskaber, der udbyder betalings-tv, og kabelselskaber, der udbyder betalings-tv.
(178)
Kommissionen konkluderer også, at dekoderproducenterne ikke skal tilbagebetale nogen støtte.
V. AFSKAFFELSE AF STØTTEN
V.A NØDVENDIGHEDEN AF AT AFSKAFFE STØTTEN
(179)
Ifølge Domstolens faste retspraksis har Kommissionen beføjelse til at træffe afgørelse om, hvorvidt en støtte, der er fundet uforenelig med fællesmarkedet, skal afskaffes eller ændres af den pågældende medlemsstat (58). Ifølge fast retspraksis er formålet med at pålægge en medlemsstat pligt til at afskaffe en støtte, som Kommissionen har fundet uforenelig med fællesmarkedet, at genskabe de oprindelige forhold (59). I denne forbindelse har Retten fastsat, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt det uretmæssigt udbetalte støttebeløb og således har mistet den fordel, han har nydt godt af på markedet i forhold til sine konkurrenter, og forholdene forud for støttens udbetaling er genskabt (60).
(180)
Denne retspraksis bakkes op af forordning (EF) nr. 659/1999 (61), hvis artikel 14, stk. 1, lyder: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren [...]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«.
(181)
Italien argumenterede i sin indlæg for, at Kommissionen ikke kunne kræve støtten tilbagebetalt, fordi dette ville være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen:
a)
i henhold til Italiens opfattelse ville en beslutning om tilbagebetaling stride imod princippet om beskyttelse af berettigede forventninger, eftersom tv-selskaber - også selv om de lagde årvågenhed for dagen - ikke kunne afslå støtten eller på nogen måde modsætte sig denne. Italien hævder, at samme logik blev lagt til grund for beslutning 2006/513/EF (62)
b)
hertil kommer, at det i henhold til Italien fra begyndelsen stod klart, at det ville være umuligt at kræve støtten tilbagebetalt (63). De italienske myndigheders argument er, at det i det foreliggende tilfælde vil være umuligt at afgøre, hvilke selskaber der har draget fordel af støtten og i hvor stort en omfang, og at Kommissionen derfor ikke bør kræve støtten tilbagebetalt.
(182)
Kommissionen mener ikke, at fællesskabsretten i det foreliggende tilfælde indeholder noget generelt princip, der hindrer tilbagebetaling af støtten. Hvad nærmere angår begrebet berettigede forventninger, har Domstolen fastslået følgende: Den kontrol, som Kommissionen skal føre med statsstøtte i medfør af traktatens artikel 93 (nu artikel 87), har sit grundlag i ufravigelige principper, hvorfor støttemodtagerne principielt ikke kan have nogen berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte traktatbestemmelse fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (64). Støttemodtager kan kun modsætte sig tilbagebetalingen af støtten i de tilfælde, hvor han kan påberåbe sig exceptionelle omstændigheder, på grundlag af hvilke det legitimt kan formodes, at støtten er lovlig (65).
(183)
Støtten er blevet ydet uden at være forhåndsanmeldt; hertil kommer, at det i dette tilfælde ikke er muligt at fastslå, om der har foreligget særlige omstændigheder, eftersom intet kunne give den modtagende virksomhed det indtryk, at den på grundlag af specifikke forhold eller garantier fra Kommissionen havde nogen berettiget formodning til at mene, at et tilskud fra de offentlige myndigheder ikke ville betragtet som støtte.
(184)
Hvad angår det fremførte punkt om, at støttemodtagerne ikke kunne afslå støtten, skal Kommissionen anføre, at medlemsstaterne, hvis et sådant argument blev accepteret, ville kunne yde indirekte støtte via forbrugerne, uden at Kommissionen kunne gøre noget for at retablere normale konkurrenceforhold. Den skal endvidere bemærke, at henvisningen til beslutning 2006/513/EF (66) synes at være forfejlet: i nævnte tilfælde besluttede Kommissionen nemlig, at foranstaltningen skulle afskaffes, og at den ydede støtte skulle tilbagebetales af støttemodtagerne, og det var hvad der skete. I denne sag var der ikke noget spørgsmål om, hvorvidt støtten kunne afslås eller ej. Det bør også nævnes, at Kommissionen i sagen mellem Tyskland og Kommissionen (67) beordrede tilbagebetaling af den støtte, der var udbetalt til investorer, som havde erhvervet aktier i Tysklands nye delstater og Vestberlin, og at denne tilbagebetaling blev bekræftet af Domstolen.
(185)
Italien har fremført, at støtten ikke kan tilbagebetales, fordi det ikke kan fastslås, hvilke selskaber der har haft fordel af overførselen af statslige ressourcer og i hvilket omfang.
(186)
Det er korrekt, at Kommissionen ikke kan pålægge forpligtelser, hvis den praktiske gennemførelse heraf fra starten er en objektiv og absolut umulighed. Kommissionen er klar over, at sagens omstændigheder gør, at det kan være sværere end i andre sager at fastslå, i hvor høj grad de statslige ressourcer faktisk gavnede de begunstigede selskaber. Kommissionen mener dog alligevel, at det ikke er umuligt at gøre det op i tal, hvor stor en fordel støtten har givet de begunstigede selskaber.
(187)
Kommissionen er således af den opfattelse, at der ikke foreligger tilstrækkelige grunde til, at medlemsstatens pligt til at afskaffe ordningen og retablere konkurrenceforholdene kan fraviges.
V.B HVEM KOMMER STATSSTØTTEN TIL GODE
(188)
I det foreliggende tilfælde har staten ydet private forbrugere et tilskud til anskaffelse af bestemte dekodere, men hverken disse forbrugere eller dekoderproducenterne kan betragtes som begunstigede i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, omhandlede forstand. Som Domstolen tidligere har fastlagt, skal støtten tilbagebetales af de reelt begunstigede selskaber, og det vil her sige jordbaserede digitale selskaber, der transmitterer betalings-tv og kabelselskaber, der formidler betalings-tv (68).
(189)
Med udgangspunkt i drøftelserne under pkt. IV.A.2 og IV.A.3 vedrørende evalueringen af, om der foreligger en selektiv fordel og konkurrencefordrejning, mener Kommissionen, at de vigtigste fordele, som ordningen har givet anledning til, består i, at der er skabt et kundegrundlag for indførelsen af nye digitale tjenester - i første række betalings-tv - og et større publikum for kabelselskaber.
(190)
Kommissionen anmoder derfor om, at støtten tilbagebetales af jordbaserede digitale selskaber, der transmitterer betalings-tv og kabelselskaber, der formidler betalings-tv.
V.C OPGØRELSE AF TILBAGEBETALINGSBELØBET
(191)
Hvad angår spørgsmålet om, hvor meget tv-selskaberne skal tilbagebetale, medgiver Kommissionen, at det er en ret kompleks opgave at fastslå, hvor stort et statsressourcebeløb de begunstigede selskaber reelt har nydt godt af. Dette skyldes ikke blot, at tilskuddet er blevet ydet indirekte via forbrugerne, men også at det var knyttet til det udstyr, som var nødvendigt for at modtage tv-selskabernes udsendelser, snarere end til udsendelserne selv.
(192)
I henhold til Domstolens faste praksis er der imidlertid ingen krav i Fællesskabets lovgivning om, at Kommissionen, når den beordrer tilbagebetaling af en støtte, som er erklæret uforenelig med fællesmarkedet, skal fastsætte nøjagtigt, hvor stort et beløb der skal tilbagebetales. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens beslutning indeholder de fornødne oplysninger til, at modtageren selv uden større vanskeligheder kan udregne dette beløb (69).
(193)
Kommissionen finder det derfor formålstjenligt at opstille visse retningslinjer for, hvilken beregningsmetoder der kan lægges til grund, når fordelen kan gøres op i tal. På baggrund af de særlige omstændigheder i forbindelse med denne undersøgelse mener Kommissionen, at en passende fremgangsmåde kunne være at beregne, hvor stort et ekstraudbytte tilskuddet har givet selskaberne fra de nye digitale tjenester og betalings-tv (pay-per-view).
(194)
Kommissionen gør opmærksom på, at den i forbindelse med iværksættelsen af proceduren, anmodede de berørte parter om at fremsætte et skøn over fordelens omfang og fremsætte forslag til en metode, som Kommissionen kunne lægge til grund ved den præcise beregning af den selektive fordel, de begunstigede selskaber havde opnået. Der er imidlertid ikke modtaget bemærkninger herom. Sky Italia indsendte en foreløbig liste over de eventuelle følger af støtten, men ingen forslag til, hvordan det præcist kan beregnes, hvor stort et beløb der skal tilbagebetales.
(195)
Kommissionen mener, at ovennævnte ekstraudbytte kan beregnes som den del af udbyttet, der skyldtes det ekstra antal seere, som støtteordningen medførte for betalings-tv og de nye digitale kanaler.
(196)
Der må derfor først opstilles et skøn over, hvor mange ekstra seere jord- og kabelbaseret betalings-tv har fået. Eftersom en stor del af de tilskudsberettigede forbrugere ikke udnyttede tilskuddet, og eftersom de, som gjorde, kan have været motiveret af andre årsager end tilskuddet, er antallet af seere, hvis beslutning er blevet influeret af tilskuddet, ikke lig med antallet af samtlige seere, der købte en dekoder med tilskud.
(197)
For at kunne fastslå, hvordan støtten har influeret på forbrugernes adfærd, må man opstille en model over forbrugerefterspørgslen og anslå, hvor stor vægt de forskellige elementer, der driver denne efterspørgsel, hver især har. Den indflydelse, som prisen på betalings-tv (og det hertil nødvendige udstyr) har på forbrugernes valg, kan derefter tages som rettesnor for tilskuddets virkning.
(198)
Den første fase i analysen består i, at der opstilles en model over forbrugernes valg mellem de mest relevante alternativer. Italienske forbrugere med adgang til jordbaseret analogt tv havde i tidsrummet fra 2004 til 2005 hovedsageligt følgende fire valgmuligheder:
a)
de kunne fortsætte med at se jordbaseret analogt tv og udsætte omlægningen til digital-tv
b)
de kunne gå over til satellitbaseret digitalt tv, med eller uden anskaffelse af betalings-tv
c)
de kunne gå over til jordbaseret digitalt tv, med eller uden anskaffelse af betalings-tv
d)
de kunne gå over til kabel-tv, med eller uden anskaffelse af betalings-tv.
(199)
Jord-, satellit- og kabelbaseret betalings-tv er løsninger, der mod betaling giver seerne adgang til særlige udsendelser med et indhold af høj kvalitet (»premium«-programmer). Når forbrugere, som ikke er interesseret i betalings-tv, går over til digital-tv, sker dette hovedsageligt af tekniske årsager: det ukrypterede digitale tv-udbud er større end det analoge, men ikke adskiller sig væsentligt herfra. Tilskuddet influerer ikke på disse forbrugeres valg, og de bør derfor ikke medtages i beregningen.
(200)
Der var imidlertid et vist antal forbrugere, som var interesseret i betalings-tv (premium-programmer), og som måtte vælge mellem de to jordbaserede digitale tv-selskaber (Mediaset, Telecom Italia), det satellitbaserede selskab og Fastweb. For disse forbrugernes vedkommende kan tilskuddet have været bestemmende for deres valg.
(201)
Kommissionen mener, at der må tages hensyn til forskellen mellem udbuddet fra Fastweb (som er en »triple play«-operatør) og udbuddet fra de andre betalings-tv-selskaber, når det skal beregnes, hvor mange forbrugere der valgte Fastweb udelukkende på grund af tilskuddet.
(202)
En anden forbrugergruppe, som tilskuddet kan have haft afgørende indflydelse på, er marginale betalings-tv-seere, dvs. forbrugere, som har en lille præference for »premium«-programmer, og som rabatter og særtilbud kan have fået til at købe sådanne programmer. Støtteordningen kan have givet jordbaserede tv-selskaber flere af disse kunder.
(203)
Hvor stor virkning faktorer såsom programindhold og pris har på på forskellige forbrugerkategoriers valg, kan vurderes ved hjælp af en »discrete choice« efterspørgselsmodel (70). En sådan model kan kun opstilles i samarbejde med Italien, da man må kende de relevante data og deres karakteristika. Ved brug af en »discrete choice« efterspørgselsmodel kan man værdisætte, hvor stor virkning faktorer såsom programindhold og pris har på forbrugernes valg, og dermed fastslå, hvor mange forbrugere der har valgt pay-per-view udelukkende på grund af tilskuddet, idet den del af kundetilvæksten i 2004-2005, som de øvrige forbrugere udgør, holdes uden for beregningerne.
(204)
Når der er opstillet et skøn over, hvor mange ekstra kunder jordbaserede betalings-tv-selskaber (pay-per-view) har fået, kan man gå i gang med at vurdere gennemsnitsudbyttet pr. kunde (average revenue per user) for 2004 og 2005. Dette kræver et skøn over det samlede antal betalings-tv-kunder: gennemsnitsudbyttet pr. kunde fås ved at dividere de samlede betalings-tv-indtægter med antallet af kunder.
(205)
Ved at multiplicere gennemsnitsudbyttet pr. kunde med det skønnede antal ekstrakunder når man så frem til, hvor stort et ekstraudbytte støtteordningen har medført. Fra dette tal må man trække ekstraomkostningerne i forbindelse med serviceringen af disse ekstra kunder (71) for at beregne, hvor stort et beløb der skal tilbagebetales. Kommissionen forventer, at disse ekstraomkostninger bliver forholdsvis små, da meromkostningerne vil være minimale, og de faste omkostninger ikke skal medtages i beregningerne.
V.D GENNEMFØRELSE AF BESLUTNINGEN
(206)
Domstolen har udtalt, at medlemsstater, der kommer ud for uventede eller uforudselige vanskeligheder, eller som afdækker følger, som Kommissionen ikke har taget hensyn til, kan forelægge Kommissionen sådanne problemer med et forslag til passende ændringer. I sådanne tilfælde skal Kommissionen og medlemsstater i en positiv ånd bestræbe sig på sammen at finde en løsning på problemerne, under fuld iagttagelse af EF-traktatens bestemmelser (72).
(207)
Kommissionen anmoder derfor Italien om at forelægge eventuelle problemer i forbindelse med gennemførelsen af nærværende beslutning for Kommissionen med henblik på en vurdering.
(208)
Ovenstående er baggrunden for Kommissionens beslutning -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtteordning, som Den Italienske Republik ulovligt har indført til fordel for jordbaserede digitale selskaber, der transmitterer betalings-tv, og kabelselskaber, der transmitterer betalings-tv, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Den Italienske Republik vedtager de bestemmelser, der er fornødne for at få den i artikel 1 omhandlede støtte tilbagebetalt af de begunstigede selskaber.
2. Tilbagebetalingen iværksættes straks på grundlag af procedurerne i landets lovgivning, forudsat at disse tillader en øjeblikkelig og effektiv gennemførelse af nærværende beslutning. Tilbagebetalingsbeløbet er rentebærende fra det tidspunkt, hvor støtten er blevet stillet til rådighed for de begunstigede selskaber, indtil tilbagebetalingstidspunktet.
3. De rentebeløb, der skal opkræves i medfør af stk. 2, beregnes på grundlag af proceduren i artikel 9 og artikel 11 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (73).
Artikel 3
Den Italienske Republik underretter Kommissionen om, hvilke foranstaltninger landet har iværksat for at efterkomme denne beslutning, senest to måneder efter beslutningens meddelelse. Disse oplysninger gives ved hjælp af skemaet i bilaget til denne beslutning.
Inden for samme frist fremsender Den Italienske Republik de dokumenter, der er nødvendige for at godtgøre, at den har indledt tilbagebetalingsproceduren over for de selskaber, som har haft fordel af den ulovlige, med fællesmarkedet uforenelige støtte.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. januar 2007.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 24 päivänä tammikuuta 2007,
valtiontuesta C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004), jonka Italian tasavalta on toteuttanut tukemalla digisovittimien hankintaa
(tiedoksiannettu numerolla K(2006) 6634)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2007/374/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja
ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I. MENETTELY
(1)
Centro Europa 7 s.r.l. -yritys, jäljempänä ’Europa 7’, teki 11 päivänä toukokuuta 2004 kantelun 24 päivänä joulukuuta 2003 annetun lain nro 350 (vuoden 2004 budjettilaki) 4 §:n ensimmäisen momentin mukaisesta valtiontuesta. Kantelun tekijä esitti 10 päivänä helmikuuta 2005 päivätyssä kirjeessä lisätietoja ja huomautuksia. Kirjeessä kerrottiin, että Italian hallitus oli myöntänyt toimenpiteeseen lisää rahoitusta lain nro 311/2004 (vuoden 2005 budjettilaki) 211 momentilla, ja pyydettiin komissiota aloittamaan muodollinen tutkintamenettely. Toukokuun 3 päivänä 2005 myös Sky Italia s.r.l. -yritys, jäljempänä ’Sky Italia’, teki edellä mainittuja pykäliä koskevan kantelun. Komission yksiköiden ja Sky Italian välillä pidettiin kokous 22 päivänä kesäkuuta 2005. Viimeksi mainittu kantelun tekijä esitti 31 päivänä elokuuta 2005 lisätietoja. Ne koskivat muutoksia 3 päivänä toukokuuta 2004 annettuun lakiin (Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI - Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l'emanazione del testo unico della radiotelevisione). Kyseisessä laissa käsitellään yleisradiotoiminnan järjestämisen periaatteita ja Radiotelevisione italiana S.p.a:ta (RAI) ja siinä valtuutetaan hallitus laatimaan koonnettu yleisradiotoimintalaki. Kyseisellä lailla, jäljempänä ’Gasparri-laki’, säännellään Italian televisiolähetystoimintaa. Lokakuun 31 päivänä 2005 - kun päätöstä ei ollut vielä tehty - Sky Italia pyysi komissiota kehottamaan Italian hallitusta keskeyttämään toimenpiteen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (2) 11 artiklan 1 kohdan nojalla.
(2)
Komissio pyysi Italian hallitukselta tietoja 13 päivänä lokakuuta 2004, 21 päivänä huhtikuuta 2005 ja 15 päivänä heinäkuuta 2005 päivätyillä kirjeillä. Tiedot toimitettiin 5 päivänä marraskuuta 2004, 13 päivänä toukokuuta 2005 ja 12 päivänä syyskuuta 2005 päivätyillä kirjeillä, kun vastaamisaikaa oli hieman pidennetty. Komission yksiköiden ja Italian välillä pidettiin kokous 6 päivänä kesäkuuta 2005.
(3)
Italia ilmoitti komissiolle 20 päivänä syyskuuta 2005 ja 16 päivänä marraskuuta 2005 päivätyillä kirjeillä, että se ei aio jatkaa tukijärjestelyä samassa muodossa.
(4)
Komissio ilmoitti Italialle 21 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen tuen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamisesta tehty päätös’. Menettelyn aloittamisesta tehty komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa tutkittavana olevasta toimenpiteestä.
(5)
Italia vastasi määräajan pidentämisen jälkeen 13 päivänä helmikuuta 2006 menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyyn pyyntöön esittää huomautuksia. Myös seuraavat asianomaiset ovat esittäneet komissiolle huomautuksia: Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (ANIE) 19 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, Europa 7 19 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, European Satellite Operator Association (ESOA) 20 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, Mediaset S.p.A. 20 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, RAI - Radio Televisione Italiana 23 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä ja Sky Italia 26 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Komissio välitti kyseiset huomautukset Italialle 12 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Italia ei ole kommentoinut niitä.
II. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
II.A TUEN KUVAUS
(6)
Muodollisen tutkintamenettelyn kohteena on lain nro 350/2003 (vuoden 2004 budjettilaki) 4 §:n 1 momentti, 24 päivänä joulukuuta 2003 annetun lain nro 350 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesta avustuksesta maanpäällisen verkon digitaaliselle televisiolle ja Internet-laajakaistaliittymille 30 päivänä joulukuuta 2003 annettu ministeriasetus (Contributo per la televisione digitale terrestre e per l'accesso a larga banda ad internet ai sensi dell'art. 4, commi 1 e 2 della legge 24 dicembre 2003 n. 350) ja lain nro 311/2004 (vuoden 2005 budjettilaki) 211 momentti.
(7)
Vuoden 2004 budjettilain 4 §:n 1 momentissa säädetään, että valtio maksaa yhteensä 110 miljoonan euron kokonaismäärärahasta 150 euron avustuksen kuluttajille, jotka ostavat tai vuokraavat digiboksiksi tai digisovittimeksi kutsutun laitteen, jolla voi vastaanottaa maanpäällisen verkon kautta lähetettävää digitaalista televisiosignaalia ja siihen liittyviä interaktiivisia palveluja. Vaikka digisovittimella voisi vastaanottaa ja käyttää interaktiivisia palveluja, avustusta ei voida myöntää, ellei digisovitin vastaanota digitaalista signaalia maanpäällisen verkon kautta. Kyseinen pykälä kuuluu seuraavasti:
”Valtio maksaa 150 euron avustuksen jokaiselle vuonna 2004 televisioluvan maksaneelle radio- ja televisiolähetyspalvelujen käyttäjälle, joka ostaa tai vuokraa laitteen, jolla voidaan vapaasti vastaanottaa maanpäällisen verkon kautta lähetettävää digitaalista televisiosignaalia (DVB-T/DVB-C) ja siihen liittyviä interaktiivisia palveluja ilman, että siitä aiheutuu käyttäjälle ja sisällöntuottajalle kustannuksia. Avustuksilla on 110 miljoonan euron menokatto.”
(8)
Lain 4 §:n 4 momentissa täsmennetään, että avustus maksetaan myös DVB-C-tekniikkaa käyttävien digisovittimien ostamisesta tai vuokraamisesta sillä edellytyksellä, että kuluttajalle tehtävästä tarjouksesta käy selvästi ilmi, mitkä sisällöntuottajat ovat sopineet kaapeliyhtiöiden kanssa maanpäällisen verkon kautta digitaalitekniikkaa käyttäen lähetettävän signaalin (DVB-T) lähettämisestä kaapelin kautta.
(9)
Italian mukaan avustus myönnetään kuluttajille sellaisen digisovittimen ostamiseen tai vuokraamiseen, jolla voidaan vastaanottaa salaamatonta digitaalista signaalia ”ilman, että siitä aiheutuu käyttäjälle ja sisällöntuottajalle kustannuksia”. Edelleen Italian mukaan ”salaamattoman digitaalisen signaalin vastaanottamisella” tarkoitetaan, että digisovittimella voidaan vastaanottaa minkä tahansa televisioyhtiön mitä tahansa interaktiivisia palveluja. Tällä yritetään siis sanoa, että digisovittimen on mahdollistettava salaamattomat interaktiiviset toiminnot (interaktiivisuuden lisäksi yhteentoimivuuden täytyy olla mahdollista). Kyse on digisovittimista, joissa käytetään avointa sovellusrajapintaa (API). Lähes ainoa tällainen on Multimedia Home Platform (MHP).
(10)
Vuoden 2005 budjettilain 211 momentilla järjestelyyn myönnetään jälleen 110 miljoonan euron määräraha, mutta digisovitinkohtainen avustus alennetaan 70 euroon. Kyseinen järjestely ei ole ollut enää voimassa 1 päivästä joulukuuta 2005.
(11)
Järjestelyä voidaan pitää onnistuneena kahdesta syystä. Ilmeisesti noin kaksi miljoonaa italialaista on ostanut digisovittimen ja saanut avustuksen. Luku on puolet vuoden 2005 marraskuun loppuun mennessä myytyjen digisovittimien määrästä. Toinen puoli digisovittimien myynnistä on toteutunut ilman avustusta, vaikka ostetut digisovittimet olisivat olleet avustukseen oikeuttavaa tyyppiä. Lisäksi tuotannon mittakaavaetujen ansiosta interaktiivisten digisovittimien kuluttajahinta on kysynnän lisääntyessä laskenut 300-350 eurosta noin 150 euroon.
(12)
Näitä kahta järjestelyä seurasi vuonna 2006 samantapainen järjestely, josta säädettiin 23 päivänä joulukuuta 2005 annetun lain nro 266/2005 (vuoden 2006 budjettilaki) 1 § :n 572 momentissa. Sen mukaan Sardiniassa ja Valle d'Aostassa asuville digisovittimen ostajille (4) maksetaan 90 euron avustus, jos laite ostetaan vuoden 2005 joulukuun 1 päivän ja 31 päivän välillä, ja 70 euron avustus, jos se ostetaan vuoden 2006 tammikuun 1 päivän jälkeen.
(13)
Vuoden 2004 ja 2005 järjestelyistä poiketen vuoden 2006 budjettilaissa avustus kytketään suoraan digisovittimien yhteentoimivuuteen rajaamatta avustusta lähtökohtaisesti maanpäällisen verkon kautta lähetettävää signaalia vastaanottaviin digisovittimiin.
(14)
Italian kilpailuviranomainen AGCM (Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato) hylkäsi 11 päivänä toukokuuta 2006 tekemässään päätöksessä (5) vuoden 2006 budjettilain 1 §:n 572 momenttia koskevan kantelun, jonka mukaan kyseisessä momentissa säädetty järjestely suosi yrityksiä, joilla oli yhteys Silvio Berlusconin perheeseen. Käsittely perustui eturistiriidoista 20 päivänä heinäkuuta 2004 annettuun lakiin nro 215.
II.B TAUSTA
II.B.1 KANTELUN TEKIJÄT
(15)
Europa 7 on italialainen yritys, jolla on vuodesta 1999 ollut toimilupa analogiseen televisiotoimintaan. Yritys ei kuitenkaan kertomansa mukaan ole viranomaisten toiminnan vuoksi vielä voinut toimia analogisen televisiotoiminnan markkinoilla, koska viranomaiset eivät ole vielä myöntäneet taajuuksia Europa 7:n lähetyksille.
(16)
Sky Italia on News Corporationiin kuuluva maksutelevisioyhtiö, joka lähettää ohjelmaa satelliitin välityksellä. Yritys syntyi vuonna 2003 yrityskaupassa, jossa News Corporation hankki Telepiù S.p.A.:n ja Stream S.p.A.:n määräysvaltaansa. Yrityskeskittymä hyväksyttiin tietyin ehdoin (asia COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). Ehtona oli, että Sky Italia lopettaa toimintansa maanpäällisessä verkossa: se ei saa toimia Italiassa maanpäällisen verkkopalvelun tarjoajana eikä harjoittaa maksutelevisiotoimintaa maanpäällisessä verkossa.
II.B.2 TILANNE
(17)
Tutkittavana oleva järjestely liittyy radio- ja televisiolähetystoiminnan digitalisointiin, joka koskee kaikkia tällä hetkellä käytettävissä olevia jakelutapoja eli kaapeli-, satelliitti- ja maanpäällisen verkon lähetyksiä. DVB-T:llä tarkoitetaan digitaalisia lähetyksiä maanpäällisen verkon kautta. Muita digitaalisia lähetystapoja ovat DVB-S (satelliitin kautta) ja DVB-C (kaapeliverkon kautta). Siirryttäessä analogisista lähetyksistä digitaalisiin tärkein etu on lähetyskapasiteetin lisääntyminen kaikilla jakelutavoilla, kun radiotaajuuksia voidaan käyttää tehokkaammin (6). Tällä on merkitystä käytettävissä olevien radiotaajuuksien rajallisuuden vuoksi erityisesti maanpäällisen verkon televisiolähetyksissä. Komissio on osoittanut aktiivisesti tukeaan digitaalisiin lähetyksiin siirtymiselle. Se hyväksyi vuosien 2002 ja 2005 välillä useita asiaa koskevia tiedonantoja (7) Näissä tiedonannoissa komissio on ilmaissut tukensa avoimien standardien digitaalitekniikan leviämiselle. Tällainen tekniikka mahdollistaa vuorovaikutteisuuden kuluttajien kanssa ja yhteentoimivuuden avoimien sovellusrajapintojen (API) kanssa. Tämä antaa tuottajille ja kuluttajille mahdollisuuden olla yhteydessä toisiinsa kaikkien markkinatoimijoiden vapaasti käytettävissä olevan tekniikan välityksellä.
(18)
Jotta digitaalisesti lähetettäviä ohjelmia voidaan katsella tavallisimmilla televisiolaitteilla, tarvitaan digisovitin (joissakin uudemmissa televisioissa digisovitin on jo integroituna). Markkinoilla on erityyppisiä digisovittimia, ja ne voidaan ominaisuuksiensa ja toimintojensa perusteella jakaa karkeasti seuraaviin ryhmiin: a) pelkkä maanpäällisen verkon ja satelliitin kautta lähetettävien digitaalisten ohjelmien vastaanottaminen; b) vuorovaikutteisuus (mahdollisuus lähettää viestejä televisioyhtiöille); c) ehdollinen pääsy (mahdollisuus vastaanottaa maksutelevisiopalveluja); d) yhteentoimivuus (mahdollisuus käyttää samaa digisovitinta eri televisioyhtiöiden samaa jakelutapaa käyttäen lähettämien ohjelmien vastaanottamiseen). Yhteentoimivuus on helppo toteuttaa, jos televisioyhtiöt käyttävät avoimia standardeja ja digisovittimissa käytetään vastaavia avoimia rajapintoja; muussa tapauksessa yhteentoimivuus edellyttäisi, että ei-avoimen teknologian omistajat antaisivat tarvittavat tekniset eritelmät käytettäväksi. Vaikka digisovittimissa voi teoriassa olla erilaisia edellä esitettyjen toimintojen yhdistelmiä, käytännössä yleisimmät digisovitintyypit ovat seuraavat: a) perussovittimet (yksinkertaiset vastaanottotoiminnot); b) Skyn valmistajakohtaiset digisovittimet (vuorovaikutteisia, ehdollinen pääsy, eivät avoimia) ja c) tuetut digisovittimet (vuorovaikutteisia, ehdollinen pääsy, avoimia).
(19)
Italiassa on neljä radio- ja televisiolähetysten jakelutapaa: i) satelliitit, joiden kautta välitetään vapaasti vastaanotettavia pääkanavia ja niiden lisäksi Sky Italian kanavia, joiden ohjelmia voi katsella tilaamalla tai maksamalla katselusta kertamaksun; ii) lähetykset radiotaajuisessa maanpäällisessä verkossa (8), jossa joulukuussa 2005 toimi kuusi valtakunnallista televisioyhtiötä: RAI (vapaasti vastaanotettava), Mediaset (9) (vapaasti vastaanotettava ja kertamaksutelevisio), Telecom Italia Media/La 7 (vapaasti vastaanotettava ja kertamaksutelevisio), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC), joka omistaa Prima TV/DFreen, Gruppo l’Espresson ja Television Broadcasting Systemsin (vapaasti vastaanotettavia) (10). Lisäksi on lähes 500 paikallista toimijaa, jotka lähettävät maanpäällisen verkon kautta analogisia lähetyksiä ja 78 (11) paikallista toimijaa, jotka lähettävät digitaalisia lähetyksiä; iii) kaapeliverkko, jossa toimii Fastweb (vapaasti vastaanotettavia lähetyksiä ja maksullisia palveluja); ja iv) X-DSL, jossa toimivat Fastweb ja Rosso Alice di Telecom Italia (vapaasti vastaanotettavia lähetyksiä ja maksullisia palveluja).
(20)
Sky Italia on maksullinen satelliittitelevisioyhtiö, joka on Italiassa lähes monopoliasemassa maksutelevisio-ohjelmien satelliittilähetyksissä mutta joka, kuten jo mainittiin, ei saa toimia Italiassa maanpäällisen verkkopalvelun tarjoajana eikä harjoittaa maanpäällisen verkon kautta maksutelevisiotoimintaa.
(21)
Kaapelilähetystoiminta on Italiassa käytännössä olematonta. Tosin Fastweb, joka omistaa kaapeliverkon ja harjoittaa maksutelevisiotoimintaa joissakin Italian kaupungeissa, oli saanut maaliskuuhun 2004 mennessä noin 140 000 kuitu- ja DSL-infrastruktuuria käyttävää televisioasiakasta.
(22)
Televisiolähetyksiä vastaanotetaan Italiassa edelleen lähinnä maanpäällisen verkon kautta. Maanpäällisen verkon markkinaosuus on noin 19 miljoonaa kotitaloutta yhteensä 22 miljoonan kotitalouden kokonaismarkkinoista. Tärkeimmät markkinatoimijat ovat yleisradioyhtiö RAI, jolla on kolme kanavaa, ja kaupallinen Mediaset, jolla myös on kolme kanavaa. Näiden kahden yhtiön osuus Italian televisioyleisöstä on noin 85 prosenttia. Italian viestintävalvontaviranomainen (Autorità italiana per le garanzie nelle comunicazioni), jäljempänä ’AGCOM’, tutki televisiomarkkinoita lain nro 112/2004 perusteella ja totesi 11 päivänä maaliskuuta 2005 tekemässään päätöksessä, että näillä kahdella yhtiöllä on yhdessä määräävä markkina-asema (12), ja määräsi niille velvoitteita (13) markkinoiden monipuolisuuden lisäämiseksi. Lisäksi AGCOM ilmoitti komissiolle 27 päivänä kesäkuuta 2006, mitkä ovat analogisten maanpäällisen verkon televisiolähetysten merkitykselliset markkinat, ja arvioi huomattavaa markkinavoimaa todeten, että RAI:lla ja Mediasetillä on markkinoilla yhteinen määräävä markkina-asema. AGCOM ei ole kuitenkaan ilmoittanut tilanteen korjaavista toimenpiteistä. Komissio lähetti 27 päivänä heinäkuuta 2006 AGCOMille sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) (14) 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun lausuntonsa, jossa se pääosin yhtyi AGCOMin päätelmiin mutta pyysi perusteellisempaa analyysiä ja kehotti AGCOMia ilmoittamaan komissiolle korjaavista toimenpiteistä mahdollisimman pian. Komissio tutkii parhaillaan kantelua, jonka mukaan laki nro 112/2004, jolla säännellään yleisradiotoiminnan siirtymistä analogisesta tekniikasta digitaaliseen, estää uusien kilpailijoiden pääsyä televisiomainonnan ja lähetyspalvelujen markkinoille. Italialta pyydettiin kantelusta lausuntoa ja sekä Italialle että niille yrityksille, joita järjestely koski, esitettiin tietopyyntö. Tämän jälkeen Italialle lähetettiin 19 päivänä heinäkuuta 2006 virallinen ilmoitus mainitun direktiivin 2002/21/EY, sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) (15) ja kilpailusta sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen markkinoilla 16 päivänä syyskuuta 2002 annetun komission direktiivin 2002/77/EY (16) rikkomisesta. Italia vastasi 15 päivänä syyskuuta 2006. Tämän jälkeen komissio sai Italian valtiolta jäljennöksen lakiesityksestä radio- ja televisiosektoria koskevan lainsäädännön muuttamisesta siten, että virallisessa ilmoituksessa esitetyt ongelmat poistuvat. Komissio tutkii parhaillaan lakiesitystä.
(23)
Kesäkuussa 2005 digilähetysten katselumahdollisuus oli kotitalouksista 34,5 prosentilla. Kaiken kaikkiaan digitelevisionkatsojia oli noin 7,3 miljoonaa. Luvussa ovat mukana digitaalisia lähetyksiä maanpäällisen verkon, satelliitin ja kaapelin/ADSL:n välityksellä katsovat. Kotitalouksista 10 prosenttia katsoo digitaalisia televisiolähetyksiä maanpäällisen verkon välityksellä. Yli kolmannes näistä (0,8 miljoonaa) kuului myös kertamaksupohjaisten televisiolähetysten katsojiin (17). Tämän päätöksen julkaisemiseen mennessä digitaalisten televisiolähetysten kaksi lähetystapaa - maanpäällinen verkko- ja satelliittilähetykset - lienevät kumpikin saaneet saman verran katsojia (5 miljoonaa satelliittilähetysten katsojaa ja 4 miljoonaa maanpäällisen verkon digitaalisten lähetysten katsojaa).
(24)
Satelliittitelevisio ei ole kovin yleinen: kesäkuussa 2005 noin 16 prosentilla kotitalouksista (4,8 miljoonaa henkeä) oli satelliittiantenni. Noin neljä viidestä näistä kotitalouksista kuuluu Sky Italian DTH-jakelutavan (satelliitti) tilaajiin. Kesäkuussa 2005 tilaajia oli noin 3,3 miljoonaa, ja arvioidaan, että vuoden 2005 loppuun mennessä sillä oli 3,9 miljoonaa tilaajaa. Sky Italia on siis Italian kolmanneksi suurin televisioyhtiö (18).
(25)
Luvattoman katselun estämiseksi Sky on vuoden 2004 lopusta koodannut signaalinsa ns. suljetulla NDS-tekniikalla. Italian markkinoilla tekniikan omistaa Newscorp-konserni, joka on Skyn emoyhtiö. Kyseessä on valmistajakohtainen suljettu tekniikka, sillä NDS-digisovittimien käyttö, toisin kuin yhteisen avoimen rajapinnan digisovittimien käyttö, edellyttää mahdollisuutta käyttää NDS-tekniikkaa tai tiettyjä digisovittimen komponentteja. Sky vuokraa asiakkailleen tätä suljettua tekniikkaa käyttäviä digisovittimia. Päätettyään siirtyä käyttämään NDS-tekniikkaa Sky vaihtoi kaikki asiakkaidensa digisovittimet uusiin.
(26)
Maanpäällisen verkon kautta digitaalisia ohjelmia lähettävät televisioyhtiöt sen sijaan käyttävät ns. avointa tekniikkaa eli tekniikkaa, jossa vuorovaikutteisuus perustuu avoimiin standardeihin. Se on tällä hetkellä ainoa tekniikka, joka mahdollistaa kaikkien maanpäällisen verkon digitelevisiokanavien vastaanottamisen yhdellä digisovittimella - eli tilanne vastaa analogisen tekniikan käyttöä - sekä vuorovaikutteisuuden ja ehdollisen pääsyn toiminnot, jotka mahdollistavat kertamaksutelevisiopalvelut ennalta maksettuja kortteja käyttämällä.
(27)
Tutkittavana oleva tukijärjestely koskee digisovittimia, joilla voidaan vastaanottaa digitaalisia maanpäällisen verkon lähetyksiä, joihin liittyy vuorovaikutteisia palveluja. Digitaalitekniikka eroaa analogisesta siinä, että digitaalitekniikalla on mahdollista lähettää suurempi määrä televisiokanavia samalla taajuudella. Avoimen rajapinnan käytön etuja esiteltiin jo edellä.
(28)
Italia käynnisti digitalisoinnin 20 päivänä maaliskuuta 2001 annetulla lailla nro 66, jossa säädetään, että digitaalisiin lähetyksiin siirrytään ja analogiset lähetykset lopetetaan joulukuuhun 2006 mennessä. Vuoden 2003 lopusta digitaalisia lähetyksiä (DVB-T) on lähetetty analogisten lähetysten rinnalla. Joulukuun 22 päivänä 2005 annetulla asetuksella nro 273 pelkästään digitaalisiin lähetyksiin siirtymistä lykättiin vuoteen 2008, ja 30 päivänä elokuuta 2006 viestintäministeri Gentiloni ilmoitti, että siirtymistä on jälleen lykätty, 30 päivään marraskuuta 2012 (19).
(29)
Italian televisiolähetystoimintaa säätelevän lain nro 112/2004 mukaan ainoastaan sellaiset televisioyhtiöt, jotka jo lähettävät analogisia lähetyksiä, voivat hakea lupaa kokeellisiin digitaalisiin lähetyksiin ja/tai digitaalilähetyslupaa. Siirryttäessä digitaalisiin lähetyksiin analogisen verkkopalvelun tarjoajat eivät ole velvollisia vapauttamaan analogisiin lähetyksiin käyttämiään taajuuksia, koska Italia ei ole jakanut niitä uudelleen tai myynyt säännellysti. Uudet kilpailijat voivat tulla markkinoille ainoastaan ostamalla taajuuksia jo markkinoilla toimivilta yrityksiltä. Joulukuussa 2005 oli myönnetty lupa jo seitsemään digitaalisen maanpäällisen verkon kanavanippuun (yhden tai useamman ohjelmiston sisältämä taajuuspaketti). RAI:lla ja Mediasetillä on kaksi kanavanippua ja Telecom Italia/TV Internationalilla, D-Freellä ja Gruppo l’Espressolla on kullakin yksi kanavanippu. Italian säätelyjärjestelmän mukaan verkkopalvelun tarjoajien, joilla on hallussaan useampi kuin yksi toimilupa digitaaliseen lähetystoimintaan, on annettava 40 prosenttia kaistanleveydestään riippumattomien sisällöntuottajien käyttöön. Ostettuaan infrastruktuurin ja toimiluvat alueellisilta ja paikallisilta analogista lähetystoimintaa harjoittavilta yhtiöiltä Telecom Italia ja matkaviestinoperaattori H3G tulivat maanpäällisen verkon digitaalimarkkinoille vuonna 2006 ja aloittivat kahden uuden kanavanipun koostamisen ja hankkimiensa verkkojen digitalisoinnin.
(30)
Ei ole kovin tärkeää erottaa toisistaan televisioyhtiöitä ja verkkopalvelun tarjoajia, sillä Italian merkittävimmillä maanpäällisen verkon televisioyhtiöillä, RAI:lla, Mediasetillä, La7:llä ja D-Free:llä on omat tytäryhtiönsä lähetysten siirtoon maanpäällisen verkon kautta. Italian televisiomarkkinoille on tyypillistä verkkopalvelun tarjoajien ja televisioyhtiöiden voimakas vertikaalinen keskittyminen. Nämä kaksi yhtiötyyppiä velvoitettiin pitämään juridisesti erillään vasta AGCOMin vuonna 2001 tekemällä päätöksellä 435/01/CONS, mutta ainoastaan digitaalisen television osalta. Satelliittitelevisiosektorin verkkopalvelun tarjoajat eivät sen sijaan ole yhdentyneet televisioyhtiöihin.
(31)
AGCOM on todennut (20) DVB-T:n kattavuudesta, että vuonna 2004 yli 50 prosenttia väestöstä kuului tosiasiallisesti vähintään kahden kanavanipun piiriin ja 60 prosenttia kuului potentiaalisesti kolmen kanavanipun piiriin. Markkinoiden kehityssuuntausten perusteella kattavuus lisääntynee huomattavasti. Italian mukaan 85 prosenttia kotitalouksista voisi potentiaalisesti kuulua vähintään kahden kanavanipun piiriin sen jälkeen, kun on siirrytty maanpäällisen verkon digitaalilähetyksiin. Toisaalta satelliittilähetykset voisivat kattaa käytännössä 100 prosenttia väestöstä.
(32)
Mitä ohjelmistoihin tulee, Italian mukaan kesäkuussa 2005 maanpäällisen verkon digitaalisilla taajuuksilla oli 23 vapaasti vastaanotettavaa valtakunnallista kanavaa ja noin 250 paikallista kanavaa. Valtakunnallisista kanavista kymmenen toimi maanpäällisen verkon analogisen television rinnalla (lähetykset samaan aikaan analogisina ja digitaalisina). Neljä kanavaa oli perustettu nimenomaan digitaalisia lähetyksiä varten. Muilla kanavilla ohjelmat lähetettiin rinnakkain satelliittilähetysten kanssa.
(33)
Kuten jo mainittiin, televisiomarkkinoille oli aiemmin ominaista suurille massoille maanpäällisen verkon kautta vapaasti vastaanotettavat analogiset lähetykset ja satelliitin kautta lähetettävät maksulliset televisiolähetykset. Maanpäällisen verkon digitaalisen television käyttöönotto ja kaapelitelevision ja Internet-television kehittyminen ovat muuttaneet tilannetta. Esimerkiksi Mediaset ja Telecom Italia (La7:n välityksellä) käynnistivät tammikuussa 2005 DVB-T:n kautta ennalta maksettuihin kortteihin perustuvan maksutelevisiopalvelun mestaruusliigan jalkapallo-ottelujen katselemiseksi. Samaan aikaan TF1 (joka omistaa 49 prosenttia D-Free-televisioyhtiöstä) ilmoitti olevansa kiinnostunut käynnistämään DVB-T-kanavanipussaan maksullisia kanavia. Maksutelevisiopalvelujen käyttö ennalta maksetuilla korteilla perustuu vuorovaikutteiseen digitaalitekniikkaan, joka sisältyy tutkittavana olevassa järjestelyssä tuettuihin digisovittimiin.
(34)
Televisiomarkkinoilta vuonna 2005 saadut tulot olivat yhteensä 6 851 miljoonaa euroa. Tuloista noin 57 prosenttia (3 885 miljoonaa euroa) kertyi mainoksista ja 21 prosenttia RAI:lle maksettavista televisiolupamaksuista (1 483 miljoonaa euroa) ja maksutelevisiotarjonnasta (1 437 miljoonaa euroa). Maksutelevisiotuloista 1 199 miljoonaa euroa kertyi liittymäsopimuksista (26,4 prosentin lisäys vuodesta 2004) ja 238 miljoonaa euroa kertamaksutelevisiosta (65 prosentin lisäys vuodesta 2004). Kertamaksutelevisiotuloista huomattava osuus (45 miljoonaa euroa) kertyi maanpäällisen verkon uusista digitelevisiopalveluista.
II.C MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(35)
Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että kuvattu järjestely näytti täyttävän kaikki perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kriteerit ja että sitä näin ollen voitaisiin pitää valtiontukena. Tutkittavana oleva tuki muun muassa suosi toisaalta jo markkinoilla olevia maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä kaapeliverkossa toimivien yhtiöiden kustannuksella ja toisaalta satelliittitoimijoita sellaisten maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden kustannuksella, jotka eivät voineet harjoittaa toimintaansa. Komissio totesi, että tuensaajille koitui välillistä etua, ja pyysi asianomaisia esittämään menetelmiä, joilla edun suuruus voitaisiin täsmällisesti laskea.
(36)
Lisäksi komissio esitti epäilyjä sen suhteen, onko tuki sopusoinnussa perustamissopimuksen kanssa. Tutkittavana olevaan tapaukseen ei voida soveltaa poikkeuksia perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan yleisestä valtiontukikiellosta eikä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua poikkeusta. Erityisen ongelmallisena komissio pitää sitä, että tavoite, johon Italia pyrki (eli digitelevision avoimien standardien levittämiseen), saavutettiin vääristämällä kilpailua ja rikkomalla tarpeettomasti teknologisen puolueettomuuden periaatetta.
(37)
Komissio päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn antaakseen Italian hallitukselle ja asianomaisille osapuolille tilaisuuden esittää huomautuksia komission kyseisestä toimenpiteestä laatimasta alustavasta arvioinnista ja toimittaa komissiolle asian kannalta merkitykselliset tiedot.
III. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(38)
Sekä Italian viranomaiset että Mediaset ovat korostaneet huomautuksissaan, että tutkittavana olevassa järjestelyssä ei ole kyse tuesta ja että, jos sitä pidettäisiin tukena, se olisi yhteismarkkinoille soveltuvaa. RAI:n mukaan sen on täytynyt toimia lainsäädännössä asetettujen velvoitteidensa rajoissa eikä se ole näin ollen voinut saada järjestelystä etua. Sen sijaan kantelun tekijät ja ESOA ovat vahvistaneet, että niiden mielestä järjestely on sääntöjenvastaista tukea.
III.A ITALIAN, MEDIASETIN JA RAI:n HUOMAUTUKSET
(39)
Italian viranomaiset ja Mediaset viittaavat ensiksi AGCOM:n päätökseen (21), jossa se hylkäsi kantelun, joka koski vuoden 2006 budjettilain 1 §:n 572 momentin säännöksiä eli tutkittavana olevaa järjestelyä. Kyseisen kantelun tekijän mukaan vuoden 2006 budjettilain 1 §:n 572 momentissa suosittiin digisovittimia, joita Silvio Berlusconin perheeseen yhteydessä olevat yritykset myivät. Menettely perustui hallituksen jäsenten eturistiriitoja koskevaan lakiin (22).
(40)
Niissä Italian viranomaisten huomautuksissa, jotka liittyivät suoremmin menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen sisältöön, todettiin, että järjestely ei ole tukea, koska: a) tuensaajille ei koidu etua ja b) kilpailu ei vääristy. Vaikka kyseessä olisi tuki, järjestely soveltuisi yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja 87 artiklan 3 kohdan b, c ja d alakohdassa tarkoitettujen poikkeuksien nojalla. Italian viranomaiset yhtyvät näkemykseen, että kyseessä ei ole tuki digisovittimien valmistajille ja että verkkopalvelun tarjoajien ja televisioyhtiöiden on oltava samassa asemassa. Mediaset on esittänyt samankaltaisia näkemyksiä kuitenkin tukeutuen toisinaan erilaisiin argumentteihin.
III.A.1 Järjestely ei ole tukea
III.A.1.1 Valikoivasta edusta ei ole varmuutta
(41)
Italian mukaan ei ole kohtuullisella varmuudella todettu, että tuensaajat olisivat joutuneet maksamaan kustannukset, joita valtio tutkittavana olevalla järjestelyllä tukee, sillä ei ole mitään näyttöä siitä, että kyseiset tuensaajat olisivat tukeneet kuluttajien digisovitinhankintoja. Toisin kuin asiassa Alankomaat v. komissio annetussa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa (23), johon viitattiin menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen 30 kohdassa, Italian mukaan tuensaajia ei kannustettu taloudellisesti tukemaan kuluttajia, sillä a) tuensaajat toimivat jo markkinoilla eikä ole niiden etujen mukaista saattaa digitaalilähetyksiin siirtymistä päätökseen, koska sen jälkeen kilpailu olisi kovempaa, kun digitekniikan avulla kuluttajat voisivat valita paljon suuremman kilpailijamäärän tarjonnasta; b) kertamaksutelevisiomarkkinat olivat niin pienet, että ne eivät olisi voineet kompensoida mahdollista tappiota, ja tuki ei voi olla ainoa syy kuluttajien digisovitinhankintojen tukemiseen, kun otetaan huomioon kertamaksutelevisiosta vuosina 2004 ja 2005 kertyneet tulot; c) analogisten lähetysten lakkaamiselle asetettu aikaraja ei ollut tarpeeksi uskottava, koska ilman riittävää kuluttajamäärää niiden lakkauttaminen ei olisi mahdollista.
(42)
Kyseisille tuensaajille siirrettyjen valtion varojen määrä oli mahdoton selvittää. Valtiontukiasiassa C 25/2004 tekemässään päätöksessä 2006/513/EY (24) komissio ei pitänyt T-Systemiä tuensaajana, koska yritykselle siirrettyjen varojen määrää ei ollut mahdollista selvittää.
(43)
Mediaset toteaa, että maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä ja satelliittitelevisioyhtiöitä ei voi verrata toisiinsa. Koska digitalisoinnin toteuttaminen ja digitelevisioon siirtymisen edistäminen vaiheittain (analogisen ja digitaalisen tekniikan käyttö rinnakkain ja analogisen tekniikan lakkauttaminen) on pelkästään maanpäällisen digiverkkopalvelun tarjoajien tehtävänä, maanpäällisen verkon televisioyhtiöillä on tiettyjä julkisen palvelun velvoitteita - esimerkiksi velvollisuus taata maanpäällisen verkon lähetykset kaikkialla Italiassa - ja niiden edellytetään käyttävän avointa tekniikkaa. Mediasetin mukaan järjestelyn tarkoituksena oli helpottaa siirtymistä analogisesta tekniikasta digitaaliseen ja edistää avoimien standardien kehittämistä tilanteessa, jossa oli säädetty lailla määräaika, jolloin tekniikka on vaihdettava analogisesta digitaaliseen, mistä aiheutuu maanpäällisen digiverkkopalvelun tarjoajille huomattavia kustannuksia (Mediasetin infrastruktuurikustannukset olivat hyvin korkeat). Lisäksi Mediaset kyseenalaistaa menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä esitetyn näkemyksen väittäessään, että uusien kilpailijoiden markkinoilletulolle infrastruktuuria ostamalla ei ole esteitä (Mediaset mainitsee esimerkkinä H3G:n, joka on tullut markkinoille ostamalla erään paikallisen televisioyhtiön) ja että uudet kilpailijat eivät joudu vastaamaan analogisten ja digitaalisten ohjelmien rinnakkaislähetysten kustannuksista.
(44)
Samaan tapaan RAI toteaa, että komissio ei ota kannassaan huomioon RAI:lle julkisen palvelun televisioyhtiönä kuuluvia velvollisuuksia, jotka RAI:n mukaan supistavat edut, joita sen oletetaan saaneen, nollaan. Tämän vuoksi RAI i) voi (julkisen palvelun yhtiönä) siirtyä digitaalisiin lähetyksiin vain, jos maanpäällisen verkon digitelevision peittoaste kasvaa yhtä suureksi kuin analogisen; ja ii) joutuu päättämään maanpäällisen verkon digitaalilähetyksiin liittyvistä investoinneistaan laissa säädettyjen velvoitteidensa mukaisesti eikä markkinaperusteisesti, sillä se oli velvoitettu luomaan 1 päivään tammikuuta 2005 mennessä kaksi kanavanippua, joiden peitto on yhteensä vähintään 70 prosenttia väestöstä, ja tavoitteeksi oli asetettu nopea siirtyminen digiaikaan, mitä digisovitinavustukset edistäisivät. Kokonaiskustannukset nousivat 150 miljoonaan euroon. Kun otetaan huomioon digilähetyksiin siirtymiselle asetettu aikaraja, se, että RAI lähettää ainoastaan vapaasti vastaanotettavia ohjelmia, melko pieni katsojamäärä ja se, että digitalisointikustannuksia ei ole sisällytetty vuosien 2004, 2005 ja 2006 televisiolupamaksuihin, ainoat kustannukset, joista RAI joutuu vastaamaan, aiheutuvat tekniikasta (taajuudet ja infrastruktuuri). Ilman kyseistä avustusta se olisi joutunut julkisena yhtiönä vastaamaan näistä kustannuksista, eikä digilähetyksiin siirtymisen nopeuttaminen taannut lisätuloja.
III.A.1.2 Kilpailun vääristyminen
(45)
Ensinnäkin Italia toteaa, että maanpäällisen verkon yhtiöt ja satelliittiyhtiöt eivät kilpaile samoilla maksutelevisiomarkkinoilla, koska ne toimivat eri markkinasegmenteillä, edelliset vapaasti vastaanotettavien lähetysten markkinoilla ja jälkimmäiset maksutelevisiomarkkinoilla. Lisäksi kertamaksutelevisiotarjonta aloitettiin vasta vuoden 2005 jälkipuoliskolla. Markkinoiden kahtiajako koskee myös verkkopalvelun tarjoajia, kuten AGCOM on eräässä ratkaisussaan (25) todennut asiassa RAI/Rami d ’ azienda tehdyn päätöksen (26) mukaisesti ja kuten käy ilmi Italian kilpailuviranomaisen tekemästä televisioalan selvityksestä (27).
(46)
Lisäksi digisovittimen hinta vaikuttaa vain hyvin pienessä määrin kuluttajan valintaan kahden eri jakelutavan välillä. Se, että Skyn asiakasmäärä kasvoi vuoden 2005 alkupuoliskolla 7,4 prosenttia, osoittaa, että kilpailu ei ole vääristynyt.
(47)
Mediaset on esittänyt samantapaisia näkemyksiä ja todennut, että tutkittavana oleva järjestely ei ole valikoiva, koska tuki myönnetään kuluttajille. Valikoivuus johtuu Mediasetin mukaan siitä, että Sky on tehnyt liiketoiminnallisen päätöksen käyttää NDS-tekniikkaa. Syrjivyys johtuu tästä, ja se antaa Skylle mahdollisuuden veloittaa asiakkailtaan maksun, jolla se voi kattaa digisovittimista aiheutuvat kustannukset. Kaikki toimijat voivat halutessaan käyttää tekniikkaa, joka antaa niille mahdollisuuden saada etua kyseisistä avustuksista.
III.A.2 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(48)
Yleiskommenttina Italia korostaa, että komissio tunnustaa yhteentoimivuuden edut ja että satelliittidigisovittimien jättäminen tuen ulkopuolelle johtuu siitä, että tukijärjestelyn käyttöönoton aikaan ei ollut saatavilla yhteentoimivuuden mahdollistavia satelliittidigisovittimia. Vuoden 2006 budjettilaissa järjestelyyn otettiin mukaan myös satelliittidigisovittimet, mutta Sky ei ole muuttanut digisovittimensa ominaisuuksia voidakseen saada etua tutkittavana olevasta avustuksesta.
III.A.2.1 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohta
(49)
Italian mukaan AGCOM:n ilmoittama ja menettelyn aloittamisesta tehdyn komission päätöksen 55 kohdassa mainittu tieto (28), että vuoden 2006 tai 2008 loppuun mennessä 50 prosentilla kotitalouksista olisi digisovitin, perustuu liian alhaiseen arvioon, varsinkin kun otetaan huomioon, että tavoitteena on lisätä kalliimpien, vuorovaikutteisten digisovittimien määrää. Avustuksien ansiosta on syntynyt mittakaavaetuja, joiden seurauksena hinta on laskenut ja myös pienituloiset ovat voineet ostaa digisovittimen.
III.A.2.2 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohta
(50)
Tutkittavana oleva järjestely edistää siirtymistä digiaikaan eli Euroopan yhteisen edun mukaista hanketta, joka on osa useiden jäsenvaltioiden monikansallista ohjelmaa. Tämä on sopusoinnussa vallitsevan oikeuskäytännön kanssa (C-62/87 ja C-72/87, 22 kohta). Satelliittijakelun jättäminen tuen soveltamisalan ulkopuolelle on selostettu edellä yleisissä huomautuksissa.
III.A.2.3 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta
III.A.2.3.a Asianmukaisella tavalla suunniteltu tuki
(51)
Jos kysyntää ei tueta, analogisten lähetysten lopettamisajankohdan vahvistaminen laissa ei riitä takaamaan, että lähetykset lopetetaan. Kuluttajat eivät ole valmiita, koska jo markkinoilla olevat maanpäällisen verkon televisioyhtiöt eivät ole kiinnostuneita tukemaan kuluttajien digisovitinhankintoja tilanteessa, jossa suurin osa kuluttajista katsoo maanpäällisen verkon analogisia televisiolähetyksiä.
(52)
Avustuksen maksaminen kuluttajille maanpäällisen verkon digitekniikan käyttöönotosta on perusteltua, koska maanpäällisen verkon digitekniikalla he eivät joudu maksamaan lisäkustannuksia vapaasti vastaanotettavien ohjelmien katselusta toisin kuin satelliittilähetyksissä, joiden katseleminen edellyttää, että kuluttaja hankkii lautasantennin ja maksaa maksutelevisiopalveluista. Kaapelitelevision tapauksessa Italian viranomaiset ovat lisäkustannuksista huolimatta perustelleet digisovitinavustuksia sillä, että kustannukset eivät liity suoraan televisiopalveluihin, ja sillä, että Italia pyrkii yleisesti edistämään laajakaistan kehittämistä.
(53)
Italia ei yhdy komission näkemykseen, että tutkittavana oleva järjestely vaikuttaa jakelutapojen väliseen kilpailuun, vaan toteaa, että viime kädessä uusi digitaalinen lähetystekniikka lisää kilpailua televisiomarkkinoiden eri segmenttien välillä kuluttajien eduksi.
(54)
Komission näkemyksen mukaan markkinoilla toimivat yhtiöt saavat jo korvauksen siirtymisestä digitaalitekniikkaan sillä tavoin, että digitaalitekniikka mahdollistaa suuremman lähetyskapasiteetin pienemmin kustannuksin. Tässä näkemyksessä ei oteta huomioon digitaalitekniikkaan siirtymisen todellista kustannus-hyötysuhdetta, sillä markkinoilla toimivien verkkopalvelun tarjoajien, joilla on hallussaan useampi kuin yksi toimilupa digitaaliseen lähetystoimintaan, on annettava 40 prosenttia kaistanleveydestään sellaisten sisällöntuottajien käyttöön, joihin niillä ei ole omistusyhteyttä.
(55)
Digitaalitekniikkaan siirtymisestä eniten hyötyvät tahot (markkinoille tulevat uudet kilpailijat) eivät ole niitä, jotka vastaavat kustannuksista (kuluttajat ja ennen kaikkea markkinoilla jo olevat yhtiöt). Markkinoilla jo olevat yhtiöt eivät ole halukkaita lopettamaan analogisia lähetyksiä, koska kilpailu lisääntyy mutta kustannukset eivät pienene. Jos niille koituu jonkinlaista etua, sitä olisi pidettävä korvauksena aiheutuneista kustannuksista. Samaa mieltä on Mediaset.
(56)
Mediaset toteaa lisäksi, että digisovitinkustannusten sälyttäminen pelkästään maanpäällisen verkon yhtiöille digitaalitekniikkaan siirtymisestä aiheutuvien kustannusten lisäksi ei mahdollista riittävän peiton saavuttamista ja että Mediaset on vaarassa joutua muiden yritysten taholta ns. vapaamatkustuksen uhriksi, kun kuluttajat voivat käyttää avoimen teknologian digisovittimia kilpailijoiden kanavien katseluun.
(57)
Kun tutkittavana oleva järjestely otettiin käyttöön, satelliittidigisovittimien vuorovaikutteisuus oli hyvin vähäistä, koska niissä käytettiin suljettua teknologiaa eikä avoimia API-standardeja. Italia korostaa, että tähän asti markkinoilla ei ole ollut vuorovaikutteisia satelliittidigisovittimia, ei edes vuoden 2006 budjettilain muuttamisen jälkeen. Myös Mediaset korostaa tarvetta edistää vuorovaikutteisten palvelujen saatavuutta.
III.A.2.3.b Kilpailun tarpeettoman vääristymisen välttäminen
(58)
Italia korostaa, että kertamaksutelevisiomarkkinat ovat satelliittitelevisiomarkkinoista erilliset, sillä kyseessä on kaksi eri tuotetta. Tutkittavana oleva tuki helpottaa joka tapauksessa uusien kilpailijoiden tuloa maksutelevisiomarkkinoille, mistä pitäisi koitua kuluttajille huomattavaa etua.
(59)
Mediaset toteaa, että kilpailu ei ole tarpeettomasti vääristynyt, sillä i) syrjivyys on yksinkertaisesti seurausta Skyn tekemästä liiketoiminnallisesta päätöksestä; ii) maanpäällisen verkon televisio lähettää paikallisia kanavia, ja 80:tä prosenttia paikallisista ohjelmista ei lähetetä satelliitin välityksellä, koska paikalliskanavien tulot eivät riitä lähetyskustannusten kattamiseen (satelliitti ei ole vertailukelpoinen vapaasti vastaanotettavan lähetystoiminnan kanssa); ja iii) markkinoiden toiminnassa on puutteita vain maanpäällisen verkon digisovittimien kohdalla, ei satelliittidigisovittimien kohdalla, koska satelliittitelevisio perustuu tilausjärjestelmään ja se voi saada takaisin kustannukset, joita aiheutuu digisovittimien antamisesta asiakkaille, ja lisäksi koska monopoliasemassa oleva Sky ei ole vapaamatkustuksen kohteena.
III.A.2.4 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 alakohdan d alakohta
(60)
Päätöksessään 2006/513/EY (29) komissio katsoi, että tuki ei ollut yhteismarkkinoille soveltuvaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla, koska se ei liittynyt määrättyyn kulttuuriseen sisältöön eikä sitä ollut tarkoitettu pienille paikallisille toimijoille, jotka muuten olisivat jääneet maanpäällisen verkon jakelun ulkopuolelle. Italiassa on lukuisia paikallisia maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä. Ne lähettävät selvästi määritettyä kulttuurituotetta, jota Italia haluaa suojella. Koska satelliitti ei - myöskään komission asiantuntijoiden lausunnon mukaan - ole tehokas väline paikallisten palvelujen tarjoamiseen, tutkittavana olevaa avustusta ei tarvitse myöntää satelliittidigisovittimille.
III.A.3 TAKAISINPERINTÄ
(61)
Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Näin on, kun jo alusta alkaen on selvää, että tuen takaisinperiminen on mahdotonta (30). Tutkittavana olevassa tapauksessa on mahdotonta selvittää, mikä televisioyhtiö on saanut valtion varoja ja kuinka paljon, ja siksi komission ei pitäisi vaatia tuen takaisinperimistä. Lisäksi Italia toteaa, että televisioyhtiöt eivät voineet millään tavoin vastustaa avustusta, joten vaikka tuensaajat olisivat menetelleet huolellisesti, ne eivät olisi voineet kieltäytyä avustuksesta. Tähän tapaan komissio perusteli päätöstään 2006/513/EY (31).
III.B SKY ITALIAN, ESOA:n JA EUROPA 7:n HUOMAUTUKSET
(62)
Sky Italia, ESOA ja EUROPA 7 yhtyvät komission näkemykseen, että tutkittavana oleva järjestely on tukea maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille. Ne eivät myöskään kiistä alustavaa päätelmää, jonka mukaan järjestely ei ole tukea digisovittimien valmistajille. Huomattakoon, että kantelun tekijät Sky Italia ja Europa 7 eivät kiistä tällaista päätelmää, vaikka Sky Italian tekemissä kanteluissa se kiistettiinkin.
(63)
Sky Italia keskittyy analyysissaan niihin myönteisiin vaikutuksiin, joita järjestelystä on maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille eli lähinnä Mediasetille ja Telecom Italialle. Skyn mukaan komissio oli laatinut Telepiùn ja Newscorpin fuusioitumisen yhteydessä luettelon markkinoilletulon ja maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden laajentumisen esteistä, jotka edellyttivät korjaustoimenpiteitä (32). Avustusten ansiosta uudet kilpailijat - jotka jo itse asiassa toimivat analogisen television markkinoilla - ovat mahdollistaneet maanpäällisen verkon digitelevision nopean leviämisen, vastoin komission olettamuksia.
(64)
Mediaset ja Telecom Italia ovat saaneet tutkittavana olevista avustuksista kolmenlaista etua. Koska maanpäällisen verkon digisovittimien saatavuus ja maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden palvelujen käyttö korreloivat keskenään, digisovittimien hinnanalennus on ennen kaikkea lisännyt sekä digisovittimien että televisioyhtiöiden kysyntää. Tavallinen käytäntö on, että maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöt luovat jakelutavalleen alustan, kuten Sky on tehnyt, jolloin niille aiheutuu menoja mutta ne eivät vielä saa tuloja. Avustuksista on ollut etua maanpäällisen verkon digiyhtiöille, kun kuluttajat on niiden avulla saatu siirtymään maanpäällisen verkon uuden digitelevisiotarjonnan käyttäjiksi. Lisäksi järjestelyllä on voitu välttää vapaamatkustusongelma luomalla asiakaskunta.
(65)
Toiseksi avustukset ovat Deutsche Bankin Global Equity Divisionin tekemän selvityksen (33) mukaan antaneet Mediasetille mahdollisuuden tulla maksutelevisiomarkkinoille vähäisin riskein ja vähäisin kustannuksin. Avustukset ovat vähentäneet Mediasetin ja Telecom Italian rahoituskustannuksia: a) suoraan, sillä saman vaikutuksen aikaansaamiseksi, joka avustusten avulla on saatu, maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden olisi pitänyt toteuttaa 100 miljoonan investoinnit eli investointien suuruus olisi ollut puolet Mediasetin tammikuuhun 2005 mennessä toteuttamien infrastruktuuri-investointien määrästä; ja b) epäsuorasti, sillä avustukset ovat vähentäneet digiaikaan siirtymisen onnistumiseen liittyvää epävarmuutta.
(66)
Viimeisenä todetaan, että markkinoiden ”bilateraalisen” luonteen vuoksi laaja asiakaskunta, joka takaa houkuttelevia ohjelmasisältöjä alhaiseen hintaan, tuo etua myös mainosmarkkinoilla.
(67)
Skyn mukaan kyseiset edut ovat valikoivia, koska sen liiketoiminnallinen vapaus on rajallinen vähäisen kasvun vuoksi, mikä lisää sen pääomakustannuksia. Sky esittää lukuja sen tueksi, että maanpäällisen verkon digisovittimien myynnin kasvulla - valtion tukemana - on ollut kielteisiä vaikutuksia sen Premium Sports -paketin myyntiin.
(68)
Myös Europa 7 katsoo, että televisioyhtiöt ja maanpäällisen digitelevisiosektorin muut toimijat ovat saaneet etua. Europa 7 lainaa kilpailuviranomaista, joka on todennut järjestelyllä olleen seuraavat seuraukset: puolet digisovittimista on hankittu avustusta hyödyntäen; vuoden 2005 alkupuoliskolla maanpäällisen verkon digitelevision leviäminen on kaksinkertaistunut maanpäällisen verkon digitaalisen maksutelevision ansiosta, mutta satelliitin kautta välitettävä maksutelevisio on kasvattanut osuuttaan vain yhden prosenttiyksikön.
(69)
Myönnetty etu on valikoiva, koska avustus ei ole edistänyt Europa 7:n markkinoilletuloa. Sille ei ole vielä myönnetty lähetystaajuuksia. Sen sijaan Mediaset ja RAI ovat saaneet mahdollisuuden tyydyttää kysynnän ja toteuttaa investoinnit sekä lisätä markkinavoimaansa digitelevisiosektorilla.
(70)
Toiseksi Europa 7 toteaa, että järjestelyä ei voida perustella millään yleisellä edulla, koska i) kuluttajille maanpäällisen verkon digisovittimien hankintaan suunnatut kannustimet ovat yhteydessä mahdollisuuteen käyttää kaupallisia palveluja; ii) digilähetyksiin siirtymistä on jo lykätty ja iii) vaikka järjestelyllä edistetäänkin kilpailua Skyn markkinavoimaa rajoittamalla, hyödyn siitä saavat kuitenkin analogisen television markkinoilla jo toimivat oligopolistiset yhtiöt, joilla on toimilupa.
(71)
Lopuksi Europa 7 korostaa, että takaisinperintä on tuen lakkauttamisen looginen seuraus ja että vaikeudet tuen määrän selvittämisessä eivät oikeuta jättämään sitä perimättä takaisin. Jos on mahdotonta selvittää täsmällisesti tuen määrää, Italia voisi maksaa kilpailijoille korvauksen.
(72)
ESOA katsoo, että satelliittijärjestelmä on joutunut jakelutapana epäedulliseen asemaan - vaikka se televisiolähetysten radiotaajuuksien käytön suhteen on paremmassa asemassa - ja että satelliittiyhtiöt ovat joutuneet kattamaan kokonaan kustannukset digitaalilähetysten käyttöönotosta. Näin ollen ESOA katsoo, että tutkittavana olevilla avustuksilla suositaan maanpäällisen verkon digitelevisiota ja että ne ovat sen vuoksi sääntöjenvastaista tukea eivätkä oikeassa suhteessa siihen markkinoiden toimintapuutteeseen, jota niillä pyritään korjaamaan.
III.C ANIE:n HUOMAUTUKSET
(73)
ANIE ei ole esittänyt huomautuksia tutkittavana olevasta järjestelystä, mutta se on lähettänyt jäljennöksen Sky Italiaa koskevasta kantelusta, jossa yritystä syytetään määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä. Kilpailuviranomainen ei ole vielä käsitellyt asiaa.
(74)
ANIE:n mukaan eräät digisovitinvalmistajat ovat pyytäneet Skyta antamaan lisenssejä tiettyihin NDS-tekniikan osiin, joita käytetään satelliittisignaalin salaamiseen. Sky on ainoa Italian markkinoiden toimija, jolla on tämän tekniikan omistus- ja käyttöoikeus. Tällaiset lisenssit ovat välttämättömiä, jotta voitaisiin valmistaa ns. avoimen rajapinnan digisovittimia, joilla voidaan vastaanottaa digitaalista signaalia sekä maanpäällisen verkon että satelliitin kautta NDS-tekniikkaa käytettäessä.
(75)
Vuodesta 2005 alkaen Sky on koodannut signaalinsa yksinomaan NDS-järjestelmällä. Italian markkinoilla teknologian omistaa Newscorp-konserniin kuuluva yritys, joka on myös Skyn emoyhtiö. Sky sanoo siirtyneensä NDS-tekniikkaan luvattoman katselun estämiseksi. Kyseessä on yrityskohtainen suljettu tekniikka, sillä NDS-digisovittimien käyttö, toisin kuin yhteisen rajapinnan digisovittimien käyttö, edellyttää mahdollisuutta käyttää NDS-tekniikkaa tai tiettyjä digisovittimien komponentteja.
(76)
Sky vuokraa asiakkailleen digisovittimia, joihin tämä suljettu tekniikka on integroitu. Päätettyään siirtyä käyttämään NDS-tekniikkaa Sky vaihtoi kaikki asiakkaidensa digisovittimet uusiin.
(77)
Sky kieltäytyy luovuttamasta omistamaansa teknologiaa yhteisen rajapinnan digisovittimien valmistajille, koska se katsoo, että tehtävä sopimus ei suojaisi sitä riittävästi luvattomalta katselulta. ANIE:n mukaan Skyn esittämä syy, eli huoli luvattomasta katselusta, ei ole perusteltu, vaan Sky käyttää suljetun tekniikan digisovittimia puolustaakseen monopoliasemaansa maksutelevisiomarkkinoilla. Päätöksensä seurauksena Sky pystyy houkuttelemaan asiakkaita. Sen lisäksi digisovitinvalmistajien mahdollisuudet toimia markkinoilla rajoittuvat, mikä estää tekniikan kehittymistä tällä sektorilla (34).
III.D ITALIAN HALLITUKSEN VASTAUS
(78)
Italia ei ole kommentoinut kolmansien esittämiä huomautuksia.
IV. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
IV.A EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI
(79)
Komissio on tutkinut, voidaanko järjestelyä pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Kyseisessä kohdassa esitetään useita ehtoja valtiontuen olemassaololle. Ensinnäkin kyse on oltava valtion toimenpiteestä tai valtion varoilla toteutetusta toimenpiteestä. Toiseksi toimenpiteestä on oltava tuensaajalle valikoivaa taloudellista etua. Kolmanneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua. Neljänneksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
IV.A.1 VALTION VARAT
(80)
Tutkittavana oleva järjestely sisältyy vuoden 2004 ja vuoden 2005 budjettilakiin ja se rahoitetaan valtion talousarviosta. Näin ollen järjestelystä vastaa valtio, ja siihen käytetään valtion varoja, kuten jo menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä korostettiin. Tämän vuoksi komissio vahvistaa alustavan arvioinnin, jonka mukaan valtion varoja koskeva kriteeri täyttyy. Italia ja kolmannet eivät kiistä tätä päätelmää.
IV.A.2 TALOUDELLINEN ETU
(81)
Komissio totesi menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä, että vaikka avustus hyödyttää suoraan loppukäyttäjiä, toimenpiteestä voi aiheutua epäsuorasti etua i) digitaalista maanpäällistä verkkoa ja kaapeliverkkoa käyttäville televisioyhtiöille; ii) signaalia välittäville verkkopalvelun tarjoajille; ja iii) digisovittimien valmistajille.
(82)
Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että välillinen etu voi kuulua perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan ja viittasi tässä yhteydessä oikeuskäytäntöön (35). Komissio katsoi, että tutkittavana oleva järjestely auttaa DVB-T- ja DVB-C-tekniikkaa käyttäviä televisioyhtiöitä lisäämään katsojamääräänsä, koska ne voivat järjestelyn avulla välttää kustannukset, joista ne joutuisivat tavallisesti vastaamaan halutessaan lisätä digilähetystensä katsojamäärän samalle tasolle. Lisäksi se alentaa kustannuksia, joista analogisia ja digitaalisia lähetyksiä rinnakkain lähettävät televisioyhtiöt tavallisesti joutuvat vastaamaan. Verkkopalvelun tarjoajat saavat hyötyä ”etuoikeutettua” jakelutapaa käyttävien televisioyhtiöiden niihin kohdistaman kysynnän mahdollisesta lisääntymisestä. Todettuaan, että valikoivan edun suuruutta ei ole helppo määrittää, komissio pyysi kaikkia asianomaisia esittämään näkemyksensä siitä, miten ja millä menetelmällä voitaisiin arvioida järjestelystä tuensaajille koituvan välillisen hyödyn suuruus.
(83)
Saatuaan asianomaisten lausunnot komissio katsoo jäljempänä tässä päätöksessä esitetyistä syistä, että tutkittavana olevasta järjestelystä on valikoivaa etua maanpäällisen verkon televisioyhtiöille ja kaapelin kautta välitettävälle maksutelevisiotarjonnalle.
(84)
Televisioyhtiöt saavat etua lähinnä siitä, että niillä on mahdollisuus laajentaa katsojakuntaansa erityisesti kertamaksupalveluja lisäämällä. Digitelevision katsojakunta ei olisi ilman tukijärjestelyä lisääntynyt yhtä nopeasti, elleivät kyseiset televisioyhtiöt olisi itse rahoittaneet mahdollisten katsojiensa vastaanottokustannuksia. Katsojakunnan kasvattaminen on tärkeä osa maksutelevision tai maksutelevisiopalveluidensa lisäämiseen tähtäävän televisioyhtiön liiketoimintaa, sillä asiakkaiden (eli katsojien) määrä on keskeinen tekijä, kun kerrytetään tuloja ja pyritään pitämään kertamaksutarjonnan hinnat alhaisina. Tämä käy ilmi myös kustannuksista, joita satelliittiyhtiöille aiheutuu tällaisen asiakaskunnan kasvattamisesta ja, kun on siirrytty digitaalitekniikkaan, lisäkustannuksista, joita asiakaskunnan säilyttämisestä aiheutuu (36). Toinen kantelun tekijä, Sky Italia, esimerkiksi kertoo antaneensa asiakkailleen ilmaiseksi digisovittimen ja lautasantennin.
(85)
On syytä lisätä, että järjestelyn tärkein seuraus on ollut vuorovaikutteisuuden mahdollistavien digisovittimien hinnan aleneminen: niiden hinta on tullut selvästi lähemmäs ns. perussovittimia. Sen tyyppisillä digisovittimilla, joita tutkittavana olevalla avustuksella on tuettu, kuluttajien on mahdollista hyödyntää tällä hetkellä analogisella tekniikalla lähetettävien, vapaasti vastaanotettavien televisiokanavien vakiotarjontaa, maksutelevisiotarjontaa ja monien eri televisioyhtiöiden ja sisällöntuottajien vuorovaikutteisia palveluja. Vuorovaikutteisiin palveluihin voidaan lukea sähköisen hallinnon palvelut, joita voidaan käyttää älykorttien avulla (37). Avustus antaa näin ollen kuluttajille mahdollisuuden hyödyntää selvästi laajempaa tarjontaa samaan hintaan, jolla ne aiemmin saattoivat hankkia ainoastaan paljon yksinkertaisemman digisovittimen, joka tarjosi vähemmän palveluja.
(86)
Tästä seuraa, että tutkittavana oleva järjestely on kannustanut kuluttajia siirtymään analogisesta tekniikasta maanpäälliseen digitaaliteknikkaan. Tästä on ollut hyötyä televisioyhtiöille, etenkin kun tarkastellaan palveluja, joita ei voinut tarjota analogisella tekniikalla. Valtion maksama avustus on toisin sanoen antanut DVB-T-televisioyhtiöille mahdollisuuden välttää kustannukset, joita aiheutuu yleisön hankkimisen kannalta hyödyllisestä yleisestä markkinakäytännöstä (digisovittimien hankinnan tukeminen).
(87)
Tämä väite saa välillisesti tukea Deutsche Bankin asiakirjasta (38), jossa sijoittajille kerrotaan Mediasetin osakkeiden hankinnan mahdollisista eduista. Deutsche Bankin tutkimusosasto osoittaa, että Mediaset voi erityisasemansa, edullisten markkinaolosuhteiden, markkinastrategiansa ja kuluttajille myönnettävien avustusten ansiosta kehittää maanpäällistä digitaalitelevisiota vähäisin riskein ja vähäisin kustannuksin tullakseen maksutelevisiomarkkinoille.
(88)
Markkinoilla jo toimivat maanpäällistä verkkoa käyttävät yhtiöt saavat järjestelystä etua myös sillä tavoin, että se antaa niille mahdollisuuden vakiinnuttaa jo hankkimansa markkinaläsnäolo maanpäällisissä digitaalilähetyksissä tuotemerkin asemoinnin ja asiakaskunnan sitouttamisen avulla. Etu koskee digitaalitekniikalla tarjottavia uusia palveluja, erityisesti maksutelevisiota. Tutkittavana oleva järjestely voi siis vahvistaa voimassa olevan lainsäädännön vaikutuksia eli sitä, että verkkopalvelun tarjoajat ovat tärkeimpien televisioyhtiöiden määräysvallassa ja että ainoastaan yhtiöiden, joilla on jo voimassa oleva toimilupa analogisiin lähetyksiin, on mahdollista saada toimilupa digitaalisiin lähetyksiin. Markkinoilla jo toimivien yhtiöiden on helppo muuttaa analogisten lähetysten toimilupansa digitaalisiin, mutta uusien kilpailijoiden on ensin ostettava analoginen toimilupa markkinoilta voidakseen sen jälkeen harjoittaa lähetystoimintaa digitaalitekniikalla. Tutkittavana olevan järjestelyn kaltaiset toimenpiteet, jotka kasvattavat jo markkinoilla olevien toimijoiden yleisöä, voivat pahentaa uusille kilpailijoille aiheutuvaa ajallista haittaa.
(89)
Edellä esitetyt väitteet eivät koske jo nyt analogisina tarjottavia palveluja, jotka kuluttajat jo tuntevat. On myös epätodennäköistä, että varhainen siirtyminen digitaaliseen lähetystekniikkaan olisi merkittävästi lisännyt näiden ohjelmien ja palvelujen kokonaiskatsojamäärää (analogiset + digitaaliset).
(90)
Sekä Italian että Mediasetin esittämä väite, että etua ei ole saatu, koska ilman valtion avustusta tuensaajat eivät olisi tukeneet kuluttajien digisovitinhankintoja, ei ole vakuuttava. Jos oletetaan, että kuluttajat eivät olisi ostaneet ”avoimia” digisovittimia ilman kyseisiä avustuksia tai että maksutelevisiomarkkinat olivat liian pienet, avustuksen myöntämisestä seuraa nimenomaan, että maanpäällisen verkon televisioyhtiöille luodaan asiakaskuntaa, jota ne eivät olisi muuten saaneet. Koska tällä hetkellä maksutelevisio-ohjelmia, joista maksetaan kertamaksu ennalta maksetuilla korteilla, voidaan vastaanottaa ainoastaan vuorovaikutteisilla digisovittimilla, maksutelevisiopalvelujen käyttöönotto olisi viivästynyt, jos maanpäällisen verkon televisioyhtiöt eivät olisi tukeneet tällaisten digisovittimien hankintaa pelätessään muiden televisioyhtiöiden vapaamatkustusta. Tutkittavana oleva järjestely on näin ollen auttanut maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä poistamaan tämän ulkoisvaikutuksen ja luomaan liiketoimintamahdollisuuksia.
(91)
Lisäksi komissio asettaa kyseenalaiseksi sen, että tuensaajien valmius tai kiinnostus tuen vaikutusten tuottamiseen myös ilman kyseistä tukea pitäisi ottaa huomioon ratkaistaessa, onko tutkittavana oleva järjestely tuottanut etua vai ei. Tutkittavana olevassa tapauksessa maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden saama etu on yksinkertaisesti tulosta järjestelyn vaikutuksesta. Järjestelyn käyttöönoton jälkeen tuensaajat ovat suunnanneet toimintansa tällä tavoin syntyneestä tilanteesta saatavien voittojen maksimoimiseen laajentamalla liiketoimintaansa, mikä ei olisi ilman avustusta ollut mahdollista. Tutkittavana olevassa tapauksessa on juuri näin, sillä AGCOM:n vuosikertomuksen (39) mukaan maksutelevisiotoiminnasta ja etenkin maanpäällisistä digitaalisista kertamaksulähetyksistä saadut tulot kasvoivat huomattavasti vuonna 2005, vaikka ne absoluuttisin luvuin olivat edelleen vähäiset.
(92)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan järjestelyn vaikutukset ovat hyödyn määrittämisessä ratkaisevia ja merkityksellisiä, minkä yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut välillisten tuensaajien tapauksessa tuomiossa, jonka se on antanut asiassa Saksa v. komissio (40).
(93)
Komissio kiistää myös ne Italian ja muiden asianomaisten esittämät väitteet, joiden mukaan kyseessä ei ole etu. Ensinnäkin komissio kiistää Italian näkemyksen, jonka mukaan etua ei ole, koska tuensaajille siirrettyjen valtion varojen määrää on mahdotonta arvioida. Italian mainitsemassa päätöksessä 2006/513/EY (41) komissio ei kiistänyt tietyille tuensaajille (verkkopalvelun tarjoajille) koituneen välillisen hyödyn olemassaoloa vaan pelkästään jätti soveltamatta takaisinperintävelvoitetta niihin, koska ei ollut mahdollista todeta, oliko siirretty valtion varoja.
(94)
Komissio torjuu myös sekä Mediasetin että RAI:n väitteet, että maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden ja satelliittiverkon televisioyhtiöiden tilanne ei ole vertailukelpoinen, koska maanpäällisen verkon toimijat joutuvat toteuttamaan digilähetyksiin siirtymisen laissa säädettyyn määräaikaan mennessä ja vastaamaan rinnakkaislähetyksen kustannuksista, jolloin tutkittava järjestely ei merkitsisi valikoivaa hyötyä.
(95)
Maanpäällisen verkon toimijat on määrätty siirtymään digilähetyksiin lähinnä sen vuoksi, että lähetystoiminta maanpäällisen verkon kautta vie radiotaajuuksista hyvin suuren osan (42). Itse asiassa analogisen lähetystoiminnan vaatima radiotaajuuksien suuri määrä on ollut tekninen este uusien kilpailijoiden tulolle maanpäällisen verkon lähetystoiminnan markkinoille, mikä on auttanut RAI:ta ja Mediasetiä säilyttämään duopolinsa. Koska maanpäällisen verkon toimijat käyttävät rajallista resurssia - radiotaajuuksia - intensiivisesti, on perusteltua, että niillä on eri velvollisuudet kuin muita jakelutapoja käyttävillä toimijoilla. Radiotaajuuksien käyttö ei ole televisioyhtiöille kuuluva oikeus, vaikkakin ne voivat luottaa siihen, että kansalliset sääntelyviranomaiset noudattavat tällaisia radiotaajuuksia varatessaan ja tiettyyn käyttöön osoittaessaan puolueettomia, selkeitä, syrjimättömiä ja oikeasuhteisia perusteita (43). Järjestelyä ei ole laadittu niin, että se olisi oikeassa suhteessa digilähetyksiin siirtymisestä aiheutuviin kustannuksiin. Komissiosta ei ensiksikään vaikuta siltä, että kuluttajille maksettava avustus voitaisiin helposti suunnitella siten, että se olisi suhteutettu kustannuksiin, joita yhtiöille mahdollisesti aiheutuu digilähetyksiin siirryttäessä. Toiseksi järjestelyn oikeasuhteisuuden toteen näyttäminen kuuluu jäsenvaltiolle. Italia ei ole kuitenkaan toimittanut selkeää arviota digilähetyksiin siirtymisen kustannuksista eikä antanut täsmällisiä tietoja järjestelystä televisioyhtiöille koituvan hyödyn oikeasuhteisuudesta.
(96)
Koska televisiolähetystoiminta edellyttää verkkopalvelun tarjoajien siirtopalveluiden käyttöä, maanpäällisen verkon digitelevisiojärjestelmän kehittämisestä voi koitua myös verkkopalvelun tarjoajille välillistä etua. Voidaan katsoa, että televisioyhtiön halukkuus maksaa siirtopalvelujen käytöstä riippuu muun muassa siitä, lisääntyvätkö tulot tiettyä jakelutapaa käyttämällä, mikä puolestaan riippuu kyseisellä jakelutavalla saavutettavasta katsojamäärästä. Koska tutkittava järjestely vaikuttaa maanpäällisten digitelevisiopalvelujen kuluttajamäärään, sillä voi olla välillisesti myönteinen vaikutus myös verkkopalvelun tarjoajiin.
(97)
Ei ole kuitenkaan mahdollista todeta varmuudella, että järjestely olisi jo vaikuttanut televisioyhtiöiden päätöksiin eri jakelutapojen käyttämisestä, eikä määrittää hintaa, jonka nämä televisioyhtiöt olisivat olleet valmiita maksamaan ilman kyseistä järjestelyä. Lisäksi maanpäällisen digitaalisen jakelutavan televisioyhtiöiden ja verkkopalvelun tarjoajien omistusyhteyksien vuoksi ei ole kovin tärkeää erottaa näitä kahta tuensaajaryhmää toisistaan. Myös Italia on tästä samaa mieltä. Jos tutkittavana olevaa järjestelyä olisi jatkettu ajallisesti ja suosittu jatkuvasti nykyisen analogisen televisiotarjonnan katsojien siirtymistä maanpäällisiin digilähetyksiin, järjestely olisi vaikuttanut eri jakelutapojen yleisön suuruuteen siinä määrin, että se olisi vaikuttanut myös televisioyhtiöiden päätöksiin tietyn jakelutavan käyttämisestä. Näin ollen järjestelyn toistamisesta koituisi maanpäällisen digitaalisen verkkopalvelun tarjoajille etua satelliittiverkkopalvelun tarjoajien kustannuksella.
(98)
On myös sellaisia verkkopalvelun tarjoajia, jotka eivät pelkästään myy televisioyhtiöille lähetyspalveluja vaan myyvät televisiopalveluja suoraan yleisölle. Tällainen on esimerkiksi Fastweb, kaapeliverkossa toimiva ns. triple play -yhtiö (44), joka toimii myös muun muassa maksutelevisioyrityksenä. Tässä tapauksessa verkkopalvelun tarjoaja saa samanlaisen edun kuin televisioyhtiöt, kuten johdanto-osan 84-88 kappaleessa selostettiin.
(99)
Kuten jo menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä korostettiin, digisovittimien valmistajat saavat välillisesti hyötyä siitä, että niillä on mahdollisuus myydä digisovittimia enemmän kuin ne olisivat voineet myydä, jos järjestelyä ei olisi sovellettu. Järjestelyn kohteena olevien digisovittimien hankkiminen on avustuksen ansiosta kuluttajille edullisempaa, minkä vuoksi valmistajat voivat lisätä myyntiään alentamatta tuotteen hintaa tai nostaa hintaa menettämättä asiakkaita.
IV.A.3 VALIKOIVUUS
(100)
Etu, jonka tutkittavana oleva järjestely antaa maanpäällisen verkon televisioyhtiöille ja kaapeliverkossa maksutelevisiopalveluja tarjoaville yhtiöille, on valikoiva. Kaikki televisioyhtiöt eivät saa välillistä etua järjestelystä, sillä televisioyhtiöille, jotka käyttävät ainoastaan satelliittijakelua, ei ole etua siitä, että digitelevision katsojamäärä lisääntyy kyseisen avustuksen ansiosta.
(101)
Lisäksi etu kohdistuu valikoivasti digisovitinvalmistajiin.
IV.A.4 KILPAILUN VÄÄRISTYMINEN
(102)
Televisioyhtiöt
(103)
Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio totesi, että hyödystä, jonka televisioyhtiöt ja maanpäällisen verkkopalvelun tarjoajat saavat, on haittaa muita lähetystekniikkoja käyttäville televisioyhtiöille ja sellaisille televisioyhtiöille, jotka eivät tällä hetkellä voi harjoittaa ohjelmatoimintaa.
(104)
Maanpäälliset digilähetykset eivät kilpaile pelkästään vapaasti vastaanotettavan analogisen tarjonnan kanssa vaan myös maksutelevision kanssa. Tuki antaa DVB-T- ja DVB-C-yhtiöille mahdollisuuden tulla maksutelevisiomarkkinoille pienemmin kustannuksin ja kilpailla markkinoilla jo olevien toimijoiden (kuten Sky Italian) kanssa. Tämä todetaan myös AGCOM:n raportin (45) päätelmissä, joiden mukaan tutkittavana oleva avustus on keskeinen tekijä DVB-T-tekniikkaa käyttävien televisioyhtiöiden yleisömäärän lisäämisessä, sekä Italian kilpailuviranomaisen selvityksessä, jossa korostetaan teknologisen puolueettomuuden periaatetta (46).
(105)
Saatuaan Italian ja asianomaisten huomautukset komissio on edelleen sitä mieltä, että avustuksen tuoma valikoiva etu vääristää kilpailua. Ensinnäkin on kyseenalaista väittää, että maanpäällisen verkon toimijat ja satelliittiverkon toimijat eivät kilpailisi samoilla maksutelevisiomarkkinoilla ja että digisovittimen hinnalla olisi vain hyvin vähäinen vaikutus kuluttajiin, kun ne tekevät valinnan näiden kahden jakelutavan välillä. Myös tällaisten väitteiden perusteella tehty päätelmä, että järjestely ei vääristä kilpailua, on näin ollen torjuttava.
(106)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan riittää, että tuki uhkaa vääristää kilpailua valikoivan edun vuoksi. Vaikka maanpäällisen verkon digitaalinen maksutelevisiotarjonta ei tällä hetkellä olisikaan verrattavissa satelliitin kautta välitettävään maksutelevisiotarjontaan palvelutyypin perusteella (kertamaksutelevisio vs. kuukausitilaus) tai taloudellisesti (vuonna 2005 satelliitti-tv sai lähes 95 prosenttia tuloista tilaajilta), nämä kaksi palvelutyyppiä ovat kuitenkin jossain määrin korvattavissa toisillaan. Kun maanpäällinen digitaalinen lähetystekniikka on otettu käyttöön ja se on onnistunut vakiinnuttamaan maksutelevisiopalvelut - osittain digisovitinavustusten ansiosta - se voi kilpailla muilla jakelutavoilla tarjottavien analogisten palvelujen kanssa.
(107)
Tällainen kehityskulku on nähty muissa jäsenvaltioissa. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuvirasto (Office of Fair Trading, OFT) on todennut edellä mainitun BSkyB:tä koskevan tutkinnan yhteydessä, että Football Association Premier Leaguen suorana lähetetyissä otteluissa on kaikilla jakelutavoilla kyse samoista markkinoista. Näin ollen on selvää, että maksutelevisiomarkkinoiden kehitysvaiheesta riippuen maanpäällistä digitaalista jakelutapaa käyttäen lähetettävä televisiotarjonta voi kilpailla satelliittitelevisiotarjonnan kanssa.
(108)
Avustuksia on lisäksi maksettu kriittisessä vaiheessa eli ajankohtana, jolloin monien maanpäällisen analogisen television katsojien on siirryttävä katsomaan digitelevisiota. Tässä yhteydessä he voivat valita, sijoittavatko maanpäällisten lähetysten vastaanottimeen vai satelliittilähetysten vastaanottimeen. Koska avustukset alentavat maanpäällisen television vastaanottolaitteen (eli digisovittimen) hankintakustannuksia, on selvää, että ne vaikuttavat valintaan. Kun valinta on tehty, avustusten kilpailua vääristävä vaikutus voi olla melko pitkäaikainen ottaen huomioon kustannukset, joita jakelutavasta toiseen siirtyminen aiheuttaa.
(109)
Italian kilpailuviranomainen on tehnyt päätöksen (47), jossa se arvioi, aiheuttivatko mainitut digisovittimet eturistiriidan, josta oli etua pääministerin omistamille yrityksille. On huomattava, että päätöksessä käsiteltiin maksutelevisiomarkkinoita tekemättä eroa maanpäällisen ja satelliittitelevision välille. Päätöksen 52 kohdassa todetaan, että Mediasetiä, Telecom Italiaa, Skyta ja Fastwebiä voidaan pitää potentiaalisina kilpailijoina maksutelevisiomarkkinoilla, vaikka niiden maksutelevisiotarjonta on eri tyyppistä.
(110)
Italian ja Mediasetin väitettä, jonka mukaan järjestelyn valikoivuus ja kilpailua vääristävä vaikutus johtuu Skyn päätöksestä käyttää NDS-tekniikkaa, ei voida hyväksyä, sillä laki on muotoiltu niin, että järjestely ei koske satelliittidigisovittimia, vaikka satelliittiyhtiöt olisivat ottaneet käyttöön avoimeen tekniikkaan perustuvat digisovittimet. Myöskään sillä ei ole merkitystä, että Sky Italia ei luopunut suljetun tekniikan digisovittimista ottaakseen käyttöön digisovittimet, joista maksettiin avustus, vaikka vuoden 2006 budjettilakia muutettiin niin, että tukea myönnettiin jakelutavasta riippumatta kaikille vuorovaikutteisille digisovittimille. Kyseessä on strategia, jonka taustalla voi olla useita tekijöitä, esimerkiksi yhtiön aiemmin toteuttamat investoinnit ja päätös odottaa komission päätöstä uuden järjestelyn soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
(111)
Välillistä vahvistusta sille, että maksutelevisiomarkkinoille tulo vähäisin kustannuksin vääristää kilpailua, antaa Deutche Bankin selvitys (s. 18 ja sitä seuraavat sivut), jossa analysoidaan, mitä vaikutuksia Mediasetin taloudellisiin näkymiin on sillä, että jalkapallo-ottelut lähetetään kertamaksutelevisiopalveluna, jolloin siitä tulee riippuvainen asiakaskunnasta, jota Sky Italia ei voi saada. Tällä on vaikutusta DTH-maksutelevision kasvulukuihin. Toisaalta myös Sky Italian toimittamat luvut - joiden tarkoituksena oli osoittaa, että tuettujen digisovittimien myynti vaikuttaa Sky Italian tilausten kasvuun - tukevat käsitystä, että maksutelevisiomarkkinoiden sisällä on jonkinasteista kilpailua.
(112)
Televisioyhtiöiden kilpailun vääristymisen lisäksi myös verkkopalvelun tarjoajien kilpailu vääristyy. Joulukuussa 2005 Italiassa oli noin 4,8 miljoonaa satelliittitelevisiokatsojaa mutta Skylla oli vain 3,5 miljoonaa tilaajaa. Loput 1,3 miljoonaa katsojaa oli siis kiinnostunut satelliittijärjestelmän kautta välitettävästä vapaasti vastaanotettavasta televisiotarjonnasta. Tämä osoittaa, että satelliitin kautta vapaasti vastaanotettavat televisiolähetykset voivat olla kuluttajille vaihtoehto maanpäällisen verkon ja kaapelin kautta välitettäville digitelevisiolähetyksille ja helpottaa siirtymistä digilähetyksiin. Koska satelliittijakelu on jätetty järjestelyssä avustusten ulkopuolelle ja avustukset suunnataan valikoivasti maanpäällisen verkon digisovittimiin ja kaapelidigisovittimiin, vaarana on, että järjestely ohjaa televisionkatsojat maanpäällisiä verkkoja ja kaapelia käyttäville televisioyhtiöille satelliittiyhtiöiden kustannuksella.
IV.A.5 VAIKUTUS JÄSENVALTIOIDEN VÄLISEEN KAUPPAAN
(113)
Televisiolähetyspalvelujen ja verkkopalvelujen markkinat ovat avoimet kansainväliselle kilpailulle. Kun tiettyjä verkkopalvelun tarjoajia tai televisioyhtiöitä suositaan valikoivasti, kilpailu vääristyy haitaten niitä talouden toimijoita, jotka voisivat tulla markkinoille muista jäsenvaltioista. Satelliittiyhtiöiden ja kantelun tehneen Sky TV:n esimerkit ovat tämän suhteen hyvin valaisevia. Näin ollen tutkittavana oleva järjestely suosii yhteismarkkinoilla tiettyjä yrityksiä kilpailijoiden kustannuksella.
(114)
Kukaan asianomaisista ei ole kiistänyt komission päätelmää eli sitä, että televisioyhtiöiden ja verkkopalvelun tarjoajien kilpailun vääristyminen on omiaan vahingoittamaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Näin ollen komissio vahvistaa menettelyn aloittamisesta tehtyyn päätökseen sisältyvän päätelmän, jonka mukaan järjestely vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
IV.A.6 PÄÄTELMÄ
(115)
Vaikka tärkeimmät tuensaajat saavatkin tutkittavana olevasta järjestelystä vain välillistä etua, komissio katsoo, että kyseessä on valtiontuki DVB-T-tekniikkaa käyttävien maksutelevisioyhtiöiden hyväksi. Tuen avulla niillä on ennen kaikkea mahdollisuus luoda asiakaskunta ja sen myötä tarjota uusia palveluja sekä tulla maksutelevisiomarkkinoille vähäisin kustannuksin. Tämä koskee myös kaapeliyhtiöitä, jotka tarjoavat maksutelevisiopalveluja ja ovat näin ollen maksutelevisioyhtiöitä.
(116)
Komissio katsoo, että tutkittavana olevassa järjestelyssä on kyse välillisestä tuesta, koska tukijärjestelyn tärkein seuraus on ollut, että mainitut tuensaajat saavat välillistä etua, vaikka niillä ei ole suoraa yhteyttä tuettua tuotetta valmistaviin yrityksiin.
(117)
Tässä tapauksessa valtiontuen olemassaolosta ei ole epäselvyyttä, vaikka sovellettaisiin asiassa Altmark annettua tuomiota (48) julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten mahdollisesta korvaamisesta. Mikään siinä esitetyistä neljästä kriteereistä (yleistä taloudellista etua koskevan palvelun määrittely ja tehtäväksi antaminen, avustusperusteena olevien parametrien vahvistaminen etukäteen, ylikorvaamisen estäminen ja tehokkaan palveluntoimittajan valinta julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä tai avustuksen määrittäminen arvioimalla nettomääräiset lisäkustannukset, joita hyvin johdetulle yritykselle aiheutuu) ei täyty.
(118)
Näin ollen RAI:n kantaa, jonka mukaan järjestely ei ole tukea RAI:n hyväksi, koska se joutuu julkisen palvelun velvoitteensa puitteissa investoimaan digitelevisiotekniikkaan, ei voida hyväksyä.
(119)
Maanpäällisten digitaalisten verkkopalvelun tarjoajien tapauksessa komissio ei voi kohtuullisella varmuudella todeta, että etua olisi saatu jo järjestelyn soveltamisaikana, vaikka komissio katsookin, että kilpailu on voinut vääristyä niiden hyväksi. Näin ollen komissio toteaa, että verkkopalvelun tarjoajat eivät ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen tuensaajia.
(120)
Lopuksi komissio muistuttaa, että menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä mainittiin televisioyhtiöiden ja verkkopalvelun tarjoajien lisäksi kolmas ryhmä, digisovittimien valmistajat, jotka voivat olla järjestelyn välillisiä tuensaajia.
(121)
Koska avustus myönnetään MHP-standardin sisältäville digisovittimille eli vapaasti kaikkien valmistajien käytössä olevaa avointa sovellusrajapintaa käyttäville digisovittimille, komissio esitti menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä epäilyksiä sen suhteen, onko järjestelyssä kyse myös tuesta digisovittimien valmistajille. Tuki on suunnattu kuluttajille, jotka voivat valita minkä tahansa valmistajan digisovittimen. Näyttää siis siltä, että tuella ei suosita valikoivasti tietynlaisia digisovitinvalmistajia tuotantopaikan perusteella. Ei myöskään näytä siltä, että tietyt valmistajat olisivat erikoistuneet kyseisen avustuksen kohteena oleviin digisovittimiin, jolloin niitä olisi voitu suosia muiden mallien valmistajien kustannuksella. Ei näytä siltä, että digisovitinvalmistajat kilpailisivat sellaisten muiden sektorien toimijoiden kanssa, jotka eivät voi hyötyä järjestelystä. Eikä myöskään näytä siltä, että tutkittavana olevalla järjestelyllä olisi pyritty tarkoituksensa tai yleisen rakenteensa puolesta hyödyttämään digisovitinvalmistajia.
(122)
Toisaalta komissio toteaa, että digisovitinvalmistajat saavat alakohtaista etua, jota muut talouden alat eivät voi saada ja joka vääristää talouden resurssien kohdentumista. Vaikka menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä esitetyn pyynnön seurauksena saaduissa huomautuksissa ei väitetty digisovitinvalmistajien saavan tukea, komissio katsoo, että kilpailun vääristymistä ei ole valmistajien tasolla mahdollista sulkea kokonaan pois.
(123)
Komissio kuitenkin katsoo, että tässä tapauksessa ei ole tarpeen ratkaista, sisältääkö tutkittavana oleva järjestely perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea digisovitinvalmistajille. Valitsivatpa viranomaiset digitelevision kehittämisen edistämiseen minkä tahansa järjestelyn, niistä teknologisesti neutraaleinkin lisäisi välillisesti digisovittimien myyntiä. Jos olisi kyse tuesta digisovitinvalmistajille, komissio pitäisi sitä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana, kuten jäljempänä IV.B jaksossa selostetaan.
IV.B YHTEISMARKKINOILLE SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI
(124)
Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio totesi olevan epävarmaa, soveltuuko kyseinen järjestely yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan, 86 artiklan 2 kohdan tai 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tätä ennen komissio oli todennut, että tapaukseen ei voida soveltaa muita perustamissopimuksen 87 artiklassa säädettyjä poikkeuksia. Italian ja Mediasetin huomautuksissa esitetään kuitenkin menettelyn aloittamisesta tehdyssä komission päätöksessä esitettyjen väitteiden kumoamiseksi voimakkaita argumentteja, joiden mukaan tutkittavana oleva järjestely soveltuisi yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Lisäksi Italia on todennut, että sen mielestä tapaukseen olisi sovellettava perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ja 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia. Italian ja asianomaisten huomautukset saatuaan komissio on jäljempänä tässä päätöksessä esitettävistä syistä edelleen sitä mieltä, että tutkittavana oleva tuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
IV.B.1 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 2 KOHDAN A ALAKOHTA
(125)
Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio katsoi, että ilmaisua ’sosiaalinen tuki’ olisi tulkittava rajoittavasti ja että näin ollen komission käytännön mukaan ilmaisulla olisi viitattava tukiin, jotka on tarkoitettu heikossa asemassa olevien väestöryhmien tarpeiden tyydyttämiseen. Komissio mainitsi esimerkkinä lentoliikenteen valtiontukia koskevat suuntaviivat (49), joiden III.3 jakson perusteella sosiaalisia tukia saa myöntää periaatteessa vain tietyille matkustajaryhmille. Komissio on tuonut esiin, että tutkittavana olevan järjestelyn tapauksessa laissa ei viitata tuensaajan sosiaaliseen tai taloudelliseen asemaan, ja viittaa AGCOM:n tekemään selvitykseen kohtuuhintaisten digisovittimien saatavuudesta markkinoilla. Selvityksen mukaan koko väestö ei tarvitse tukea digitelevisiojärjestelmään siirtymiseksi. Markkinakehityksen perusteella yli 50 prosenttia kotitalouksista olisi hankkinut digisovittimen optimistisimman arvion mukaan vuoteen 2006 mennessä tai pessimistisimmän arvion mukaan vuoden 2008 alussa (50).
(126)
Italian mukaan AGCOM:n esittämä arvio, jonka mukaan 50 prosenttia kotitalouksista olisi hankkinut digisovittimen vuoden 2006 tai vuoden 2008 loppuun mennessä, on alhainen, jos otetaan huomioon vuorovaikutteisten digisovittimien korkeampi hinta. Tämä ei muuta komission arviointia, koska Italia ei ole esittänyt mitään, mikä osoittaisi, että tuki on tarkoitettu pelkästään sitä tarvitseville väestönosille tai että koko väestö on tällaisen tuen tarpeessa.
(127)
Komissio ei myöskään voi hyväksyä väitettä, että järjestely hyödyttäisi välillisesti köyhiä perheitä, kun saadaan mittakaavaetuja, jotka alentavat digisovittimien hintoja. Tähän on kaksi syytä. Ensinnäkin poikkeuksia yleiseen sääntöön, jonka mukaan tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille, tulkitaan rajoittavasti. Tämä koskee myös sosiaalista tukea, joka on tulkittava tueksi, joka on tarkoitettu yksinomaan ja suoraan heikossa asemassa olevien väestönosien hyväksi. Toiseksi, jos komissio hyväksyisi Italian esittämän väitteen, se hyväksyisi ajatuksen, että koko väestölle myönnetty tuki on sosiaalista tukea, koska se hyödyttäisi myös niitä väestönosia, jotka ovat tuen tarpeessa. Jos tämä olisi lähtökohta, kaikkia kuluttajien tai sijoittajien kautta myönnettyjä välillisiä tukia olisi pidettävä yhteismarkkinoille soveltuvina, mikä vesittäisi yleistä valtiontukikieltoa koskevien poikkeusten rajoittavan luonteen.
(128)
Vaikuttaa siis siltä, että järjestelyssä ei ole kyse sosiaalisesta tuesta ja että perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ei voida soveltaa.
IV.B.2 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 3 KOHDAN B ALAKOHTA
(129)
Komissio katsoi menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä, että tutkittavana olevaan tukeen ei voida soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyjä poikkeuksia. Italia on kuitenkin esittänyt huomautuksissaan, että digilähetyksiin siirtyminen on yhteisen eurooppalaisen edun mukainen hanke ja osa monien jäsenvaltioiden tukemaa ylikansallista ohjelmaa ja siksi olisi sovellettava perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyä poikkeusta. Tämä olisi sen mukaan sopusoinnussa yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Exécutif régional wallon ja SA Glaverbel v. komissio antaman tuomion (51) kanssa.
(130)
Näissä kahdessa asiassa oli kyse siitä, että Vallonian aluehallitus oli myöntänyt tukea Glaverbel-nimiselle yritykselle. Yritys sijoittaa edistyneeseen teknologiaan, kuten ohutkerroksisten aurinkokennojen kehittämiseen, joka kuuluu tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskevaan erityisohjelmaan tietoteknologian alalla. Tällä perusteella Vallonian aluehallitus esitti, että tuki oli yhteismarkkinoille soveltuvaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Tutkimusta, teknologista kehittämistä ja esittelyä koskeva erityisohjelma tietoteknologian alalla oli Euroopan yhteisön perustama ohjelma. Tuomioistuin totesi, että komissio oli käyttänyt asiassa harkintavaltaansa ja että osapuolet eivät olleet osoittaneet järjestelyn edistäneen yhteisen eurooppalaisen edun mukaisen hankkeen toteuttamista.
(131)
Tutkittavana olevassa tapauksessa komissio katsoo, että toimenpiteet, jotka Italia on toteuttanut digisovittimien myynnin edistämiseksi, eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamisalaan. Järjestely on yksittäisen jäsenvaltion hanke, joka vääristää tarpeettomasti kilpailua, kuten jäljempänä tässä päätöksessä selostetaan. Sitä ei voida pitää osana selkeästi määriteltyä hanketta, josta on sovittu ja joka on koordinoitu muiden jäsenvaltioiden kanssa sillä tavoin, että kielteiset vaikutukset kauppaan ja kilpailuun voidaan sulkea pois ja taata yhteisen eurooppalaisen edun toteutuminen. Italian huomautusta, että ”digilähetyksiin siirtymisen saattaminen päätökseen on yhteisön etu” ja että kasvava määrä jäsenvaltioita tukee tämän tavoitteen saavuttamista, käsitellään seuraavassa jaksossa, jossa tutkitaan perusteet, joilla järjestelyä voitaisiin pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana.
IV.B.3 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 3 KOHDAN C ALAKOHTA
(132)
Menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä komissio ilmoitti, että se ei ole vakuuttunut siitä, että tukea televisioyhtiöille voitaisiin pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuvana. Komissio on edelleen tällä kannalla myös saatuaan asianomaisten huomautukset.
(133)
Jotta tuki olisi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella yhteismarkkinoille soveltuvaa, sillä on pyrittävä yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen välttämättömällä ja oikeasuhteisella tavalla. Järjestelyä olisi arvioitava ottaen huomioon seuraavat näkökohdat:
a)
Pyritäänkö tukijärjestelyllä selkeästi määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen?
b)
Onko tuki suunniteltu siten, että sillä voidaan päästä yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen, eli pyritäänkö tuella puuttumaan tilanteeseen, jossa markkinat toimivat puutteellisesti, tai pääsemään johonkin muuhun tavoitteeseen? Täsmällisemmin:
i)
Onko tukijärjestely sopiva keino vai olisiko muita, vielä sopivampia keinoja?
ii)
Onko tuella kannustava vaikutus eli muuttaako tuki yritysten käyttäytymistä?
iii)
Onko tuki oikeasuhteinen eli voitaisiinko sama toimintatapojen muutos saada aikaan vähäisemmällä tuella?
c)
Onko kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan niin vähäistä, että kokonaistilanne on myönteinen?
IV.B.3.1 Yhteisen edun mukainen tavoite
(134)
Komissio totesi menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä, että digilähetyksiin siirtymisestä saadaan merkittäviä etuja - radiotaajuuksien tehokkaampi käyttö ja lähetyskapasiteetin lisääntyminen - joiden seurauksena palvelut paranevat ja kuluttajille suunnattu tarjonta lisääntyy. Näin ollen komissio totesi tuossa päätöksessä myös, että siirtymistä analogista tekniikkaa käyttävistä lähetyksistä digitaalista tekniikkaa käyttäviin lähetyksiin ja vuorovaikutteisissa palveluissa käytettävien avoimien standardien leviämistä on pidettävä yhteisen edun mukaisina tavoitteina. Italia yhtyy huomautuksissaan tältä osin komission näkemykseen. Europa 7 kuitenkin toisti Sky Italian kantelussaan esittämät huomautukset ja korosti, että mistään yleisestä edusta ei ole kysymys, sillä tällä hetkellä digisovittimen hankinta on yhteydessä puhtaasti kaupalliseen toimintaan ja digiaikaan siirtymisestä saatava hyöty on jo lykätty vuoteen 2012.
(135)
Komissio ei hyväksy Europa 7:n väitteitä. Kuten komissio jo menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä totesi, se tukee aktiivisesti siirtymistä digilähetyksiin, joiden etuja se on painottanut eEurope 2005 -hankkeen yhteydessä, kahdessa digilähetyksiin siirtymistä koskevassa tiedonannossa (52) ja tiedonannossa e2010 - Kasvua ja työllisyyttä edistävä eurooppalainen tietoyhteiskunta (53). Sääntelyllä ei saisi määrätä eikä suosia tietyn digitaalisen jakelutavan käyttöä eli toisin sanoen ns. teknologisen puolueettomuuden periaatetta olisi noudatettava, vaikkakin direktiivin 2002/21/EY (54) mukaan tilanteeseen puuttumista voidaan harkita jotakin tiettyä jakelutapaa koskevien markkinahäiriöiden poistamiseksi. Viime kädessä markkinoilla menestynevät parhaiten jakelutavat, joista kuluttajat saavat suurimman hyödyn.
(136)
Komissio korostaa vuorovaikutteisten digitaalitelevisiopalvelujen yhteentoimivuudesta antamassaan tiedonannossa (55) sekä vuorovaikutteisuuden että yhteentoimivuuden merkitystä. Tiedonannossa täsmennetään, että ”komissio pyrkii varmistamaan, että Euroopan kansalaiset pääsevät hyötymään entistä laajemmasta yhä useamman jakelukanavan kautta saatavilla olevien vuorovaikutteisten digitaalitelevisiopalvelujen valikoimasta”. Vuorovaikutteisella televisiolla digitelevisioon lisätään videon lisäksi toimintoja, joita voitaisiin tulevaisuudessa hyödyntää kaupallisten tarkoitusten lisäksi myös sähköisen hallinnon toiminnoissa, jotka on suunnattu myös niille väestönosille, joilla on eniten vaikeuksia tietotekniikan kanssa.
(137)
Komissio toteaa tiedonannoissa myös, että yhteentoimivuuden puuttuminen (joka koskee sekä teknistä yhteentoimivuutta että pääsyä) ja kuluttajien mahdollisesti rajoitetut valinnanmahdollisuudet voivat vaikuttaa vapaaseen tiedonkulkuun, tiedotusvälineiden moniarvoisuuteen ja kulttuurilliseen monimuotoisuuteen. Nämä ongelmat voidaan tiivistää seuraavasti: kuluttajat eivät voi hankkia standardoitua yleisvastaanotinta, jolla voisi vastaanottaa kaikki vapaasti vastaanotettavat ja maksulliset vuorovaikutteiset televisiopalvelut, ja joutuvat käyttämään kalliimpia vastaanottimia, joissa on valmistajakohtainen sovellusrajapinta. Televisioyhtiöillä olisi vaikeuksia kehittää ja jaella vuorovaikutteisia palveluja, koska ne saisivat neuvotteluissa vastaansa vertikaalisesti koko tarjontaketjussa toimivat verkkopalvelun tarjoajat, jotka määräävät valmistajakohtaisten sovellusrajapintojen käytöstä. Avoin sovellusrajapinta lisää yhteentoimivuutta eli vuorovaikutteisen sisällön siirrettävyyttä siirtomekanismien välillä niin, että sisällön kaikki vuorovaikutteisuusominaisuudet säilyvät. Lisäksi komissio korostaa, että MHP-standardi on tällä hetkellä kehittynein avoin sovellusrajapintastandardi Euroopassa ja että komissio ryhtyy lisätoimenpiteisiin edistääkseen sen vapaaehtoista käyttöönottoa. Laitteista, jotka sisältävät jonkin MHP:n kaltaisen standardinmukaisen suoritusohjelman (ns. execution engine), aiheutuu kuluttajille lisäkustannuksia, joita voidaan vähentää tukemalla kuluttajien laitehankintoja. Komissio toteaa vielä, että jäsenvaltiot voivat siis myöntää kuluttajille avustuksia.
(138)
Toiseksi, vaikka monet edellä kuvatuista hyödyistä - erityisesti sellaiset hyödyt, jotka eivät liity kaupalliseen toimintaan - toteutuvat vasta tulevaisuudessa, ei ole syytä katsoa, että tutkittavana olevalla järjestelyllä ei pyrittäisi yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen. Toisaalta komissio ei myöskään katso, että yhteisen edun mukaista tavoitetta ei ole, koska kaikki tällä hetkellä nähtävissä olevat edut liittyvät kaupalliseen toimintaan. Kuluttajien saama hyöty ei ole pelkästään kilpailupolitiikan keskeinen tekijä, vaan myös valtion toimenpiteen myönteinen vaikutus ja kuluttajien hyvinvoinnin lisääntyminen voivat ilman muuta kuulua yhteisen edun määritelmään.
(139)
Näin ollen komissio vahvistaa, että tutkittavana olevalla tukijärjestelyllä pyritään selkeästi määriteltyyn yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen.
IV.B.3.2 Asianmukaisella tavalla suunniteltu tuki
(140)
Päätöksessään menettelyn aloittamisesta komissio totesi, että tietyt markkinoiden toimintapuutteet ja sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen liittyvät ongelmat voivat olla esteenä digiaikaan siirtymiselle ja että kuluttajille myönnetyt avustukset ovat periaatteessa hyväksyttävä tapa edistää siirtymistä, kunhan avustusten myöntämisessä noudatetaan teknologisen puolueettomuuden periaatetta.
(141)
Komissio on esittänyt tutkittavana olevaa järjestelyä koskevan alustavan kantansa markkinoiden erilaisten toimintapuutteiden ja erilaisten sosiaalisten ongelmien (56) sekä erityisesti televisioyhtiöiden markkinoiden osalta. Alustava kanta oli seuraava:
a)
Maanpäällisen digilähetystoiminnan kehittymisen esteenä voi olla markkinatoimijoiden koordinointiongelma.
b)
Järjestelyssä myönnetään avustus kuluttajille, joiden on sovitettava analogiset laitteensa digilähetysten vastaanottamiseen.
c)
Markkinavoiman vuoksi markkinat eivät ehkä saa täysimääräistä hyötyä toimijoiden välisestä kilpailusta.
d)
Digiaikaan siirtymisestä voi koitua myönteisiä ulkoisvaikutuksia, kun radiotaajuuksia käytetään tehokkaammin.
e)
Järjestely edistää innovointia ja uusien palvelujen kehittämistä, mikä on myös eräänlainen ulkoisvaikutus.
(142)
Näiden seikkojen osalta on tutkittava ensinnäkin, onko markkinoilla todellisia toimintapuutteita, jotka estävät markkinoiden tehokkaan toiminnan; toiseksi, ovatko valtiontuet sopivin tapa korjata markkinoiden toimintapuute; ja kolmanneksi, rajoittuuko myönnetty tuki tavoitteiden saavuttamisen kannalta välttämättömään.
(143)
Päätöksessään menettelyn aloittamisesta komissio totesi, että markkinatoimijoiden välinen koordinointiongelma voi periaatteessa olla markkinoiden toimintapuute. Ennen kaikkea siksi, että radiotaajuudet eivät riitä analogisten ja digitaalisten televisiosignaalien samanaikaiseen lähettämiseen, televisioyhtiöiden on sovittava digilähetyksiin siirtymisen ajankohdasta, jotta rinnakkaisten lähetysten kustannukset jäisivät mahdollisimman vähiin. Kuluttajat eivät todennäköisesti ole myöskään valmiita siirtymään digijärjestelmään ennen kuin sen kautta voidaan lähettää useampien televisioyhtiöiden ohjelmia. Tämän vuoksi televisioyhtiöt saattavat haluta odottaa muiden toimijoiden mukaantuloa ennen kuin siirtyvät digijärjestelmään. Ilman toimijoiden välistä koordinointia tämä voi viivästyttää digilähetyksiin siirtymistä. Siksi on tärkeää lyhentää rinnakkaisten lähetysten vaihetta ja saada televisioyhtiöt siirtymään digilähetyksiin samanaikaisesti.
(144)
Komissio ei kuitenkaan pidä järjestelyä sopivana keinona tällaisen markkinoiden toimintapuutteen korjaamiseen. Itse asiassa, kun järjestely otettiin käyttöön, sitova määräaika digilähetyksiin siirtymiselle oli 31 päivä joulukuuta 2006. Tämän pitäisi sinällään riittää kannustamaan televisioyhtiöitä suunnittelemaan ja koordinoimaan siirtyminen uuteen järjestelmään ja auttamaan kuluttajia sopeutumaan uuteen lähetystekniikkaan. Vaikka avustusten myöntäminen kuluttajille voi lisätä maanpäällisen verkon digitelevisiopalvelujen kysyntää, se ei kuitenkaan ratkaise markkinatoimijoiden koordinointikysymystä.
(145)
Italia on todennut ensimmäisestä kohdasta, että sitova määräaika ei riitä takaamaan analogisten lähetysten lopettamista, ellei kysyntä lisäänny. Kuluttajat, joita ei kiinnosta maksutelevisio, eivät ole tähän valmiita, koska jo markkinoilla toimivat maanpäällisen verkon televisioyhtiöt eivät ole tällaisessa tilanteessa kiinnostuneita tukemaan kuluttajien digisovitinhankintoja. Kun tilannetta tarkastellaan jo markkinoilla toimivien maanpäällisen analogisen verkon televisioyhtiöiden kilpailun kannalta ja otetaan huomioon, että kuluttajat katsoivat eniten juuri maanpäällisen verkon analogisia lähetyksiä, mikään ei kannustanut toimijoita käynnistämään siirtymistä digilähetyksiin.
(146)
Komissio toistaa, että sen mielestä laissa säädetty määräaika on riittävä keino korjata koordinoinnin tarpeesta johtuva markkinoiden toimintapuute. Kun Italian viranomaiset olivat päättäneet aloittaa prosessin, jonka tarkoituksena oli siirtyminen digilähetyksiin, ja säätänyt laissa määräajan analogisten lähetysten lopettamiselle, markkinoilla jo toimivien televisioyhtiöiden olisi täytynyt pitää tällaista päätöstä tosiasiana ja aloittaa uusien liiketoimintastrategioiden kehittäminen. Riittämättömästä kysynnästä johtuvia vaikeuksia on arvioitava erikseen, eikä niitä käsitellä markkinatoimijoiden koordinointitarpeen yhteydessä.
(147)
Koska Italian maanpäällisen verkon televisiomarkkinat ovat niin suuret, komissio katsoo, että riski, että kuluttajien kriittinen massa (joka motivoisi maanpäällisen verkon digitaalisen tekniikan investointeihin) jää saavuttamatta, on joka tapauksessa niin vähäinen, että talouden toimijat pystyvät sen kohtaamaan.
(148)
Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio katsoi, että avustuksen maksaminen kuluttajille, jotka joutuvat päivittämään analogiset laitteensa, on välttämätön toimenpide, jotta digiaikaan siirtyminen sujuisi ilman erityisiä vaikeuksia. Vaikka kuluttajille myönnettävä tuki hyväksytään, näkemys ei kuitenkaan oikeuta satelliittijakelun syrjimistä maanpäällisen jakelutavan kustannuksella. Kuluttajia ei ole tarpeen ohjata tietyn digitaalisen jakelutavan käyttöön, kuten tutkittavana olevassa järjestelyssä tapahtuu.
(149)
Italia tyytyi huomautuksissaan vain toistamaan jo aiemmin esitetyn väitteen, jonka mukaan järjestely edellyttää, että digisovittimilla voi vastaanottaa vapaasti vastaanotettavia tv-lähetyksiä ilman, että siitä aiheutuu käyttäjälle kustannuksia. Tämä jo sinällään estää satelliittijakelua saamasta järjestelyn tarjoamia hyötyjä, sillä ainoa satelliittiyhtiö, Sky Italia, vaatii ohjelmistaan maksun.
(150)
Komissio kuitenkin huomauttaa, että satelliitin kautta välitetään vapaasti vastaanotettavaa televisiotarjontaa myös sellaisille kuluttajille, jotka eivät ole Skyn asiakkaita. Ei myöskään näytä olevan mitään syytä jättää avustusta myöntämättä sellaisille kuluttajille, jotka haluavat siirtyä digitelevisiopalveluihin, joista maksetaan tilausmaksu. Italia itsekin hyväksyy tämän lähtökohdan, sillä se myöntää avustuksen kuluttajille, jotka vastaanottavat liittymismaksua edellyttäviä kaapeliverkon lähetyksiä.
(151)
Jos ehdon ”ilman, että siitä aiheutuu kustannuksia käyttäjälle” tulkitaan tarkoittavan niitä kustannuksia, joita kuluttajalle aiheutuu vapaasti vastaanotettavien kanavien vastaanottamisesta niiden kustannusten lisäksi, joita kuluttajalle jo aiheutuu televisioyhtiön tarjoamien muiden palvelujen vastaanottamisesta, myöskään satelliittitelevision asiakkaille ei aiheudu lisäkustannuksia vapaasti vastaanotettavien televisiolähetysten katselemisesta. Toisaalta, jos järjestelyn tarkoituksena on, että kuluttajalle ei aiheudu mitään kustannuksia vapaasti vastaanotettavien kanavien katselusta, ei ole selvää, miksi avustusta maksetaan sellaisten jakelutapojen digisovittimille, jotka edellyttävät tilausmaksun maksamista tietyistä Internet- ja tietoliikennepalveluista.
(152)
Italian mukaan DVB-S- ja DVB-C-järjestelmän erilaista kohtelua voidaan perustella laajakaistan leviämistä edistävällä nykypolitiikalla. Komissio ei voi hyväksyä tätä käsitystä, sillä laajakaistan kehittämisen tukemisella ei voida perustella televisioyhtiöiden välisen kilpailun vääristämistä. Mikä tahansa mahdollinen tuki laajakaistan hyväksi on tutkittava asianmukaisesti ja arvioitava erikseen.
(153)
Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että tuki ei ole sopiva väline ratkaisemaan vähäisen kilpailun ongelmaa ja että tuen myöntäminen maanpäällisen verkon tekniikalle siksi, että Sky Italialla on monopoliasema satelliittilähetysten ja maksutelevision markkinoilla, ei riitä tekemään tuesta yhteismarkkinoille soveltuvaa.
(154)
Komissio korostaa, että jo silloin, kun News Corporation hankki määräysvallan Telepiùsta ja Streamistä, edellytettiin sitoumuksia, jotka poistaisivat kilpailuongelmat. Se, että etenkin Skyn on mahdotonta hankkia oikeuksia lähettää jalkapallo-otteluita suorana kaikilla jakelutavoilla, hyödyttää muita maksutelevisioyhtiöitä, joihin kuuluvat myös maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöt.
(155)
Menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio totesi, että digilähetyksiin siirtymisessä suosittiin jo markkinoilla olevia analogisen tekniikan televisioyhtiöitä, koska valtio myönsi digilähetysten toimiluvat televisioyhtiöihin sidoksissa oleville verkkopalvelun tarjoajille automaattisesti ja ilman korvausta. Vaikka televisioyhtiöt joutuvat tarjoamaan kolmansille osan radiotaajuuksistaan, niille taattiin 60 prosenttia lähetyskapasiteetista. Sen lisäksi digitekniikka lisää televisioyhtiöiden lähetyskapasiteettia pienemmin kustannuksin. Vaikuttaa siltä, että nämä tekijät riittävät televisioyhtiöille korvaukseksi digilähetyksiin siirtymisen kustannuksista.
(156)
Italian ja Mediasetin mukaan tässä väitteessä ei oteta huomioon siirtymisen todellista kustannus-hyötysuhdetta, sillä digitaalitekniikkaan siirtymisestä eniten hyötyvät tahot (markkinoille tulevat uudet kilpailijat) eivät ole niitä, jotka vastaavat kustannuksista (kuluttajat ja ennen kaikkea markkinoilla jo toimivat yhtiöt). Kustannusten aleneminen ei korvaa markkinoilla jo toimiville yhtiöille lisääntyvää kilpailua, jonka ne joutuvat kohtaamaan, kun niiden on luovutettava 40 prosenttia kapasiteetistaan riippumattomille tuottajille. Jo markkinoilla toimiville yhtiöille ei näin ollen ole kannustimia lopettaa analogisia lähetyksiä. Jos siis analogista tekniikkaa käyttävät televisioyhtiöt saavat jonkinlaista etua, sitä olisi pidettävä korvauksena niille aiheutuneista kustannuksista.
(157)
Komissio katsoo, että edellä esitetty väite perustuu virheelliseen olettamukseen eli siihen, että nykyisille toimijoille, joilla on markkinavoima, olisi korvattava kilpailun lisääntymisestä mahdollisesti aiheutuvat tappiot. Velvollisuus siirtyä digilähetyksiin ja radiotaajuuksien uudelleenjakaminen, joka mahdollistaa uusien kilpailijoiden tulon markkinoille, ovat perusteltua sääntelyä eivätkä ne anna oikeutta mihinkään korvauksiin etenkin, kun otetaan huomioon, että aiemmat televisiotoiminnan toimiluvat myönnettiin ilman tarjouskilpailuja ja ilman määräaikoja. Jo markkinoilla olevien televisioyhtiöiden tulonmenetyksiä ei näin ollen tarvitse ottaa huomioon laskettaessa digilähetyksiin siirtymisen kustannuksia.
(158)
Mediaset on väittänyt myös seuraavaa: jos yritys joutuisi itse maksamaan avoimen tekniikan digisovittimista aiheutuvat kustannukset, se joutuisi kilpailijoidensa ”vapaamatkustuksen” kohteeksi, sillä kuluttajat voisivat katsoa myös muita kanavia Mediasetin maksamien digisovittimien ansiosta.
(159)
Komissio ei täysin torju tätä väitettä, vaikka se katsookin, että voisi olla televisioyhtiöiden etujen mukaista tarjota televisionkatsojille laajempaa valikoimaa ja myös kilpailijoiden kanavia. Tämä pätee erityisesti Italian markkinoilla, joilla kuluttajat ovat tottuneet katsomaan vapaasti vastaanotettavia tv-lähetyksiä ja joilla tuettujen avoimen teknologian digisovittimien avulla on mahdollista kopioida olemassa olevat analogisen tekniikan puitteet (sekä maksu-tv) uuden digitekniikan ympäristössä. Tällaisessa tilanteessa olisi todennäköisesti normaalia, että suurimmat televisioyhtiöt tukisivat digisovittimien hankintaa ja altistuisivat jossain määrin kilpailijoiden vapaamatkustukselle (57).
(160)
Joka tapauksessa komissio hyväksyy sen, että valtiolla on mahdollisuus toteuttaa kysynnän lisäämiseen tähtääviä toimia, joilla autetaan televisioyhtiöitä selviytymään digilähetyksiin siirtymisen kustannuksista, kun otetaan huomioon siirtymiseen liittyvät ulkoisvaikutukset ja siitä mahdollisesti seuraavat vapaamatkustusongelmat. Komissio kuitenkin katsoo, että esitetyillä väitteillä ei voida perustella sitä, että tuki on suunnattu valikoivasti maanpäällisen verkon televisiotoiminnalle ja kilpaileva satelliittijakelu on jätetty tuen ulkopuolelle.
(161)
Italia totesi ennen menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen julkaisemista esittämissään huomautuksissa, että digitekniikalla voidaan edistää vuorovaikutteisuutta tarjoavia innovaatioita (käyttäjän mahdollisuus ”keskustella” järjestelmän kanssa) ja yhteentoimivuutta (käyttäjän mahdollisuus hyödyntää kaikkien televisioyhtiöiden tarjontaa yhdellä digisovittimella).
(162)
Komissio totesi jo menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä, että tutkittavana olevan järjestelyn ansiosta vuorovaikutteisten digisovittimien hinta on tullut lähemmäs yksinkertaisempien mallien (perussovittimien, jotka eivät mahdollista vuorovaikutteisia palveluja) hintoja.
(163)
Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen seurauksena esittämissään huomautuksissa Italia ei ole kuitenkaan esittänyt päteviä syitä satelliitin jättämiselle järjestelystä saatavan edun ulkopuolelle. Se pelkästään totesi, että tukijärjestelyn tullessa voimaan satelliittidigisovittimien vuorovaikutteisuus oli hyvin vähäistä sen vuoksi, että käytettiin valmistajakohtaista tekniikkaa eikä avoimia API-standardeja.
(164)
Jäljempänä esitettävistä syistä komissio katsoo, että nämä väitteet eivät ole pätevä syy pitää tukea, jota myönnetään maksutelevisiopalveluja tarjoaville maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille ja maksutelevisiotoimintaa kaapeliverkossa harjoittaville yhtiöille, yhteismarkkinoille soveltuvana. Ensinnäkin oli teknisesti mahdollista tuoda markkinoille kehittyneet vuorovaikutteiset toiminnot mahdollistavia digisovittimia satelliitin kautta vapaasti vastaanotettavien lähetysten katsojille. Koska satelliittidigisovittimet jätettiin lähtökohtaisesti tuen ulkopuolelle, tutkittavana oleva järjestely on todennäköisesti estänyt korkealaatuisten satelliittidigisovittimien leviämistä. Toiseksi Sky Italia käynnisti siirtymisen suljetun standardin teknologiaan vuonna 2004 ja vuoden 2005 ensimmäisten kuukausien aikana. On mahdollista, että se olisi voinut tehdä toisenlaisen päätöksen, jos tukijärjestely olisi koitunut myös satelliittijärjestelmän hyväksi.
(165)
Näin ollen komissio on edelleen sitä mieltä, että satelliittijakelun jättämisessä järjestelyn ulkopuolelle sillä perusteella, että silloin, kun järjestely otettiin ensimmäisen kerran käyttöön, satelliittijakelussa käytettävät digisovittimet eivät olleet vuorovaikutteisia, ei otettu huomioon sitä että satelliittiyhtiöiden olisi ollut mahdollista tarjota vuorovaikutteisuutta ja ne olisivat voineet olla valmiita tekemään niin saadakseen etua järjestelystä.
IV.B.3.3 Kilpailun tarpeettoman vääristymisen välttäminen
(166)
Vaikka julkinen toimenpide voisikin olla perusteltu markkinoiden toimintapuutteiden ja mahdollisten yhteenkuuluvuusongelmien vuoksi, komissio on edelleen sitä mieltä, että järjestely on laadittu niin, että se vääristää tarpeettomasti kilpailua.
(167)
Komissio on selostanut edellä IV.A.3 jaksossa ”Kilpailun vääristyminen” syitä, joiden vuoksi se, toisin kuin Italia ja Mediaset, katsoo, että kilpailu vääristyy. Kuten komissio jo menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä totesi, satelliittiyhtiöiden nimenomainen sulkeminen pois tuen piiristä on tarpeetonta ja vääristää kilpailua maksutelevisiomarkkinoilla tilanteessa, jossa eräät tuensaajista ovat erittäin keskittyneillä maanpäällisen verkon analogisen television markkinoilla jo toimivia yhtiöitä, jotka voivat laskea jo hyvin laajan katsojakunnan varaan.
(168)
Digisovitinvalmistajien tapauksessa tarpeetonta kilpailunvääristymistä ei kuitenkaan ole. Järjestelyllä edistetään sellaisten kehittyneempien digisovittimien teknistä kehittämistä, joissa käytetään kaikkien valmistajien saatavilla olevia standardeja. Etua voi saada mikä tahansa, myös toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut, digisovitinvalmistaja, joka aikoo aloittaa tämäntyyppisten digisovittimien valmistamisen. Vaikka olisikin niin, että järjestely muuttaa resurssien tavanomaista jakautumista markkinoilla lisäämällä digisovittimien kysyntää, tämä on väistämätön seuraus mistä tahansa julkisen vallan toimenpiteistä - myös teknologisesti kaikkein neutraaleimmista - joilla edistetään siirtymistä digiaikaan. Näin ollen ei ole mahdollista todeta järjestelyn vääristävän tarpeettomasti digisovitinvalmistajien välistä kilpailua.
IV.B.3.4 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa koskeva päätelmä
(169)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta edellyttää, että tietystä järjestelystä aiheutuva myönteinen kehitys ja sen kielteiset kilpailuvaikutukset ovat tasapainossa. Tarkasteltavassa tilanteessa siirtyminen digilähetyksiin ja vuorovaikutteisuuteen näyttävät olevan yhteisen edun mukaisia tavoitteita, joilla periaatteessa voidaan perustella kuluttajille avustuksen muodossa myönnettävää tukea, kun otetaan huomioon digilähetyksiin siirtymisen ulkoisvaikutukset ja yhteenkuuluvuusongelmat, jotka johtuvat siitä, että kuluttajat joutuvat siirtymän digilähetyksiiin.
(170)
Järjestelyssä on kuitenkin tiettyjä piirteitä, jotka eivät ole tarpeellisia eivätkä oikeasuhteisia ja vääristävät tarpeettomasti kilpailua jo markkinoilla toimivien maanpäällisen verkon televisioyhtiöiden hyväksi markkinoilla, joille on ilmeisen leimallista tiukka oligopoli ja joilla tällaisilla vääristymillä voi olla hyvinkin suuri vaikutus kilpailuun.
(171)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tukea maksutelevisiopalveluita tarjoaville maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavia yhtiöitä ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Toisaalta komissio katsoo, että jos digisovitinvalmistajien hyväksi tuleva järjestely olisi tukea, se olisi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaa.
IV.B.4 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 3 ALAKOHDAN D ALAKOHTA
(172)
Italia toteaa, että koska maassa on lukuisia paikallisia maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä, joita Italia haluaa suojella, järjestely soveltuu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla, koska se vaikuttaa myönteisesti kulttuurilliseen monimuotoisuuteen. Koska satelliittijakelu ei ole tehokas väline paikallisten palvelujen tarjoamiseen, satelliittidigisovittimille ei voi saada tutkittavana olevaa avustusta.
(173)
Komissio ei voi hyväksyä edellä esitettyä Italian väitettä. Järjestelyä ei ole erityisesti suunnattu kulttuurillisten tavoitteiden edistämiseen eikä sillä pyritä erityisesti vahvistamaan kulttuurillista monimuotoisuutta suosimalla pelkästään paikallisia toimijoita, joita ei ilman tukea olisi markkinoilla. Järjestelyllä suositaan yleisesti maanpäällisen verkon televisioyhtiöitä ja kaapelinverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavia yhtiöitä. Koska poikkeuksia on sovellettava rajoittavasti, komissio ei voi pitää mittavaa järjestelyä, jolla on laajamittaiset vaikutukset, perusteltuna sen vuoksi, että sillä on myönteisiä vaikutuksia paikallisiin televisioyhtiöihin.
IV.B.5 EY:n PERUSTAMISSOPIMUKSEN 86 ARTIKLAN 2 KOHTA
(174)
Komissio katsoo, että tässä asiassa ei ole mahdollista vedota perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan poikkeukseen, jota sovelletaan valtion korvaukseen julkisen palvelun tuottamisesta aiheutuvista kustannuksista. Jäsenvaltio ei ole selvästi määritellyt ja antanut tehtäväksi julkisen palvelun velvoitteita, joista järjestelyllä myönnettäisiin oikeasuhteinen korvaus. Näin ollen järjestelystä on etua myös sellaisten toimijoiden tavanomaiselle liiketoiminnalle, jotka eivät tarjoa julkista palvelua.
(175)
Jos oletetaan, että julkisen palvelun televisioyhtiöllä RAI:lla olisikin ollut digitelevision toteuttamiseen tarvittavia investointeja koskevia julkisen palvelun velvoitteita, tällaiset investointikustannukset olisi täytynyt määrittää täsmällisesti sopivan korvauksen myöntämiseksi.
IV.B.6 Päätelmä soveltuvuudesta yhteismarkkinoille
(176)
Näin ollen päätellään, että tukeen, jota myönnetään maksutelevisiopalveluja tarjoaville maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöille ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittaville yhtiöille, ei voida soveltaa mitään perustamissopimuksessa määrätyistä poikkeuksista, ja näin ollen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
IV.C OIKEUDELLISEN ARVIOINNIN PÄÄTELMÄ
(177)
Komissio päättelee, että avustus, jonka Italia on myöntänyt maksutelevisiopalveluita tarjoavien maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavien yhtiöiden hyväksi sellaisten digisovittimien hankintaan, joilla voi vastaanottaa televisiosignaalia maanpäällisen verkon digitaalitekniikalla, on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tuki ei sovellu yhteismarkkinoille. Kyseinen jäsenvaltio ei ole ilmoittanut tuesta komissiolle perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja on toteuttanut tukitoimenpiteen sääntöjenvastaisesti ilman komission lupaa. Tukea saaneiden maksutelevisiopalveluita tarjoavien maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavien yhtiöiden on näin ollen palautettava tuki.
(178)
Lisäksi komissio päättelee, että digisovitinvalmistajien ei tarvitse palauttaa tukea.
V. TUEN POISTAMINEN
V.A VELVOLLISUUS POISTAA TUKI
(179)
Kun komissio on todennut, että tuki ei sovellu yhteismarkkinoille, sillä on yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivalta päättää, että kyseisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (58). Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission yhteismarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne (59). Tuomioistuin on todennut, että tällainen tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet ja tämän myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun ja kun ennen tuen maksamista vallinnut tilanne on palautettu (60).
(180)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 (61) 14 artiklan 1 kohdassa säädetään oikeuskäytännön mukaisesti seuraavaa: ”Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta […]. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista”.
(181)
Italian huomautuksissa todetaan, että komission ei pitäisi periä tukea takaisin, koska se olisi yhteisön lainsäädännön yleisen periaatteen vastaista:
a)
Italian mukaan takaisinperintä olisi luottamuksensuojan periaatteen vastaista, sillä vaikka televisioyhtiöt olisivat menetelleet huolellisesti, ne eivät olisi voineet kieltäytyä tuesta eivätkä millään tavoin vastustaa sen myöntämistä. Italia katsoo, että tätä logiikkaa on noudatettu päätöksessä 2006/513/EY (62);
b)
lisäksi Italian mukaan oli jo alusta alkaen selvää, että tuen takaisinperiminen on mahdotonta (63): tutkittavana olevassa asiassa on Italian viranomaisten mukaan mahdotonta määrittää, mitkä televisioyhtiöt ovat saaneet järjestelystä etua ja kuinka paljon. Näin ollen komission ei pitäisi määrätä tuen perimistä takaisin.
(182)
Komissio katsoo tässä asiassa, että mikään yhteisön oikeuden yleinen periaate ei estä tuen perimistä takaisin. Luottamuksensuojasta tuomioistuin on todennut seuraavaa: ”Tuensaajayrityksille voi periaatteessa, komission perustamissopimuksen 93 artiklan (= nykyisin 87 artikla) perusteella harjoittaman valtion tukia koskevan valvonnan pakottava luonne huomioon ottaen, syntyä tuen lainmukaisuutta koskeva perusteltu luottamus vain siinä tapauksessa, että tuki on myönnetty mainitussa artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen. Huolellisen taloudellisen toimijan on nimittäin tavallisesti kyettävä varmistautumaan siitä, että tätä menettelyä on noudatettu” (64). Tuensaaja voi kieltäytyä tuen palauttamisesta ainoastaan, jos se voi vedota ”poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden perusteella se on voinut perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen” (65).
(183)
Tutkittavana oleva tuki on myönnetty ilmoittamatta siitä ennakolta. Poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaoloa ei ole mahdollista osoittaa, koska tukea saava yritys ei ole minkään tekijän - tosiseikkojen tai komissiolta saatujen takeiden - perusteella, voinut katsoa voivansa olettaa, että viranomaisten sille myöntämä etu ei olisi tukea.
(184)
Komissio toteaa, että jos se hyväksyisi argumenttina sen, että tuensaajien oli mahdotonta ”kieltäytyä” tuesta, jäsenvaltiot voisivat myöntää välillisiä tukia kuluttajien kautta ilman, että komissio voisi millään tavoin palauttaa tavanomaisia kilpailuolosuhteita. Lisäksi komissio toteaa, että viittaaminen päätökseen 2006/513/EY (66) ei ole perusteltua, sillä kyseisessä tapauksessa komissio päätti, että tukitoimenpide voidaan poistaa perimällä välittömiltä tuensaajilta kaikki myönnetyt tuet takaisin, ja niin tehtiinkin. Siinä yhteydessä ei käsitelty sitä, oliko tuesta mahdollista kieltäytyä vai ei. Lisäksi on huomattava, että asiassa Saksa v. komissio (67) komissio määräsi perimään takaisin Saksan uusissa osavaltioissa ja Länsi-Berliinissä sijaitsevien yritysten osakkeita hankkineille sijoittajille maksetun tuen ja että yhteisöjen tuomioistuin vahvisti takaisinperintämääräyksen.
(185)
Italia katsoo myös, että takaisinperintä on mahdotonta siksi, ettei ole mahdollista määrittää, mitkä televisioyhtiöt ovat saaneet etua valtion varoista ja kuinka paljon.
(186)
On totta, että komissio ei voi määrätä velvoitetta, jonka täytäntöönpano on alusta alkaen sekä objektiivisesti että absoluuttisesti mahdotonta. Komissio myöntää, että tutkittavana olevassa tapauksessa esiin tulleiden seikkojen vuoksi voi osoittautua tavallista vaikeammaksi määrittää täsmällisesti, kuinka paljon valtion varoja on tosiasiassa käytetty tuensaajien hyväksi. Komissio kuitenkin katsoo, että tuensaajille koituneen edun laskeminen ei ole mahdotonta.
(187)
Näin ollen komissio katsoo, että ei ole riittäviä perusteita vapauttaa jäsenvaltiota velvollisuudesta poistaa tukitoimenpide ja palauttaa kilpailuolosuhteet entiselleen.
V.B VALTIONTUEN SAAJAT
(188)
Tutkittavana olevassa tapauksessa valtio on maksanut yksityishenkilöille avustuksen tiettyjen digisovittimien hankinnasta. Kuluttajia ja digisovitinvalmistajia ei kuitenkaan voida pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen saajina. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että tuet peritään takaisin tosiasiallisilta tuensaajilta, jotka tässä tapauksessa ovat maksutelevisiopalveluita tarjoavia maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöitä ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavia yhtiöitä (68).
(189)
Edellä IV.A.2 ja IV.A.3 jaksossa valikoivan edun ja kilpailun vääristymisen arvioinnin yhteydessä esitettyjen perustelujen mukaisesti komissio katsoo, että järjestelystä saadaan etua pääasiassa sillä tavoin, että uusille digitaalisille palveluille, etenkin kertamaksupalveluille, syntyy asiakaspohja ja kaapeliverkossa toimivien yhtiöiden asiakasmäärä kasvaa.
(190)
Näin ollen komissio kehottaa perimään tuen takaisin maksutelevisiopalveluita tarjoavilta maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiltä ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavilta yhtiöiltä.
V.C TAKAISIN PERITTÄVÄN TUEN MÄÄRÄN LASKEMINEN
(191)
Televisioyhtiöiltä takaisin perittävän määrän osalta komissio myöntää, että on jokseenkin vaikea tehtävä määrittää täsmällisesti, kuinka paljon valtion varoja tuensaajat ovat tosiasiallisesti saaneet. Tämä johtuu siitä, että tuki on myönnetty välillisesti kuluttajien kautta, mutta myös siitä, että se liittyy televisioyhtiöiden palvelujen vastaanottamiseen tarvittaviin laitteisiin eikä palveluihin.
(192)
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdessäkään yhteisön oikeuden säännöksessä ei kuitenkaan edellytetä, että komission on, kun se määrää yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen palautettavaksi, vahvistettava palautettavan tuen täsmällinen määrä. On riittävää, että komission päätös sisältää sellaiset tiedot, joiden nojalla se, jolle päätös on osoitettu, voi itse suuremmitta vaikeuksitta määrittää tuon summan (69).
(193)
Näin ollen komissio katsoo aiheelliseksi antaa joitakin suuntaviivoja siitä, miten edun määrä olisi laskettava. Komissio katsoo, että tutkittavana olevan asian erityispiirteet huomioon ottaen sopiva menetelmä olisi laskea niiden lisätuottojen määrä, joita on tutkittavana olevan järjestelyn ansiosta saatu uusista digitaalisista palveluista ja maksu- tai kertamaksutelevision tarjonnasta.
(194)
Komissio pyysi menettelyn aloittamisesta tekemässään päätöksessä asianomaisia toimittamaan arvion edun suuruudesta tai ainakin ehdottamaan menetelmää, jolla komissio voisi laskea tarkasti tuensaajien saaman valikoivan edun. Asiaa koskevia lausuntoja ei kuitenkaan ole saatu. Ainoastaan Sky Italia on toimittanut alustavan luettelon tuen mahdollisista vaikutuksista, mutta se ei kuitenkaan ehdottanut menetelmää, jolla takaisin perittävä määrä voitaisiin laskea tarkasti.
(195)
Komissio katsoo, että edellä mainitut lisätuotot voidaan määrittää laskemalla, kuinka paljon julkisen tukijärjestelyn ansiosta on saatu lisätuottoa, kun kertamaksutelevisiotarjonnan ja uusien digikanavien katsojamäärä on lisääntynyt.
(196)
Ensimmäiseksi tarvitaan arvio maanpäällisen verkon television ja maksullisen kaapeliverkon katsojamäärän lisääntymisestä. Koska huomattava osuus niistä kuluttajista, jotka olisivat voineet saada avustuksen, eivät ole sitä hyödyntäneet, ja koska niillä, jotka ovat avustuksen hyödyntäneet, on voinut olla muita vaikuttimia kuin avustuksen saaminen, niiden kuluttajien määrä, joiden päätökseen avustuksen myöntäminen on vaikuttanut, ei ole sama kuin avustuksen hyödyntäen digisovittimen ostaneiden katsojien kokonaismäärä.
(197)
Jotta voitaisiin selvittää, millä tavoin avustus on vaikuttanut kuluttajien käyttäytymiseen, olisi määritettävä kysyntämalli ja arvioitava erilaisten kysynnän kannustimien suhteellinen painoarvo. Maksutelevisiopalvelujen (laitteet mukaan lukien) hinnan vaikutus kuluttajien valintaan ilmaisee avustuksen myöntämisen vaikutuksen.
(198)
Analyysin ensimmäisessä vaiheessa olisi määritettävä malli, joka kuvaa, millä tavoin kuluttajat tekevät valintoja tärkeimpien tarjolla olevien vaihtoehtojen väillä. Vuosina 2004 ja 2005 italialaisilla maanpäällisen verkon analogisen television katsojilla oli valittavanaan seuraavat neljä päävaihtoehtoa:
a)
pysyä maanpäällisen verkon analogisessa lähetystekniikassa ja siirtää digiaikaan siirtymistä;
b)
siirtyä satelliittidigitelevisioon ja ostaa tai olla ostamatta maksutelevisiopalveluja;
c)
siirtyä maanpäällisen verkon digitelevisioon ja ostaa tai olla ostamatta maksutelevisiopalveluja;
d)
siirtyä kaapelitelevisioon ja ostaa tai olla ostamatta maksutelevisiopalveluja.
(199)
Maanpäällisen verkon, satelliittivälitteisen ja kaapeliverkon maksutelevisio tarjoaa maksullisia vaihtoehtoja, joilla tarjotaan katsojille erityisiä tv-sisältöjä, joilla on suuri lisäarvo (ns. premium-sisällöt). Kuluttajat, joita maksutelevisiotarjonta ei kiinnosta, siirtyvät digitelevisioon ennen kaikkea teknisistä syistä, koska vuosina 2004-2005 vapaasti vastaanotettava digitekniikalla lähetettävä tv-tarjonta on varmasti runsaampaa kuin analogisella tekniikalla lähetettävä, mutta ei kovin erilaista. Avustuksen maksaminen ei vaikuta näiden kuluttajien valintoihin, ja heidät olisi näin ollen jätettävä pois laskelmasta.
(200)
Tietty määrä kuluttajia oli kuitenkin kiinnostunut premium-sisällöistä (maksutelevisiosta), ja heidän on täytynyt tehdä valinta kahden markkinoilla olevan maanpäällisen verkon digipalveluntarjoajan (eli Mediasetin ja Telecom Italian), satelliittiyhtiön ja Fastwebin välillä. Avustuksella on voinut olla jonkinlainen vaikutus näiden kuluttajien valintoihin.
(201)
Komissio katsoo, että kun lasketaan, kuinka monta kuluttajaa on valinnut Fastwebin pelkästään avustuksen vuoksi, on otettava huomioon, että Fastwebin, joka on triple play -yhtiö, ja muiden maksutelevisioyhtiöiden tarjonta poikkeaa toisistaan.
(202)
Toinen kuluttajaryhmä, jonka valintoihin korvauksen myöntäminen voi vaikuttaa, ovat maksutelevision marginaaliset kuluttajat eli kuluttajat, joilla on vähäinen kiinnostus premium-sisältöihin ja jotka voitaisiin saada ostamaan niitä kampanjoiden ja erikoistarjousten avulla. Avustuksen myöntäminen on voinut lisätä maanpäällisen verkon digiyhtiöiden kohdalla tämäntyyppistä kysyntää.
(203)
Esimerkiksi diskreetin eli epäjatkuvan valinnan kysyntämallin (70) avulla voitaisiin arvioida, miten erilaiset tekijät, kuten ohjelmien sisältö ja hinta, vaikuttavat erilaisten kuluttajaryhmien tekemiin valintoihin. Voidakseen laatia tarkan mallin komissio tarvitsee Italian apua, sillä mallin määrittelyyn vaikuttaa tietojen saatavuus ja luonne. Koska on arvioitava useiden tekijöiden, kuten ohjelmien sisällön ja hinnan, vaikutusta erityyppisten kuluttajien valintoihin, tällaisella diskreetin valinnan kysyntämallilla voitaisiin selvittää, kuinka moni kuluttaja valitsee kertamaksutelevisiopalvelun pelkästään avustuksen vuoksi, ja vastaavasti vähentää laskelmasta ne kuluttajat, jotka aikaansaivat uuden kysynnän vuosina 2004-2005.
(204)
Kun maanpäällisen verkon maksutelevisiotarjonnan ja kertamaksutelevision käyttäjien lisäys on arvioitu, on arvioitava keskimääräiset tulot käyttäjää kohti vuosina 2004 ja 2005. Tämä edellyttää maksutelevisiopalvelujen ja kertamaksutelevision käyttäjien kokonaismäärän arvioimista. Keskimääräiset tulot käyttäjää kohti saadaan jakamalla maksutelevisiopalveluista saatavien tulojen kokonaismäärä käyttäjien kokonaismäärällä.
(205)
Kun keskimääräiset tulot käyttäjää kohti kerrotaan arvioidulla käyttäjämäärän lisäyksellä, saadaan tulokseksi tukijärjestelyn aikaansaamat lisätuotot. Takaisin perittävän määrän laskemiseksi tästä summasta vähennetään käyttäjien lisääntymisestä aiheutuvat lisäkustannukset (71). Komissio uskoo näiden kustannusten olevan suhteellisen pienet, koska lähetyskustannusten lisäys on häviävän pieni ja kiinteitä kustannuksia ei oteta laskelmaan.
V.D PÄÄTÖKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANO
(206)
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltio, jolle aiheutuu ennalta arvaamattomia ja odottamattomia vaikeuksia tai joka havaitsee sellaisia seurauksia, joita komissio ei ole ottanut huomioon, voi saattaa nämä ongelmat komission arvioitaviksi ja ehdottaa sopivia muutoksia. Komission ja jäsenvaltion on tällaisessa tilanteessa oltava vaikeuksien voittamiseksi vilpittömässä mielessä yhteistyössä niin, että EY:n perustamissopimuksen määräyksiä noudatetaan täysimääräisesti (72).
(207)
Näin ollen komissio pyytää Italiaa saattamaan tämän päätöksen täytäntöönpanoon liittyvät mahdolliset ongelmat komission arvioitavaksi.
(208)
Edellä esitetyn perusteella komissio
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Järjestely, jonka Italian tasavalta on toteuttanut sääntöjenvastaisesti maksutelevisiopalveluita tarjoavien maanpäällisen verkon digitelevisioyhtiöiden ja kaapeliverkossa maksutelevisiotoimintaa harjoittavien yhtiöiden hyväksi on yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
2 artikla
1) Italian tasavallan on toteutettava tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun tuen perimiseksi takaisin tuensaajilta.
2) Tuki on perittävä takaisin viipymättä kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti, jos lainsäädäntö mahdollistaa päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon. Takaisinperittäviin summiin on sisällytettävä korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti.
3) Korot, jotka peritään takaisin 2 kohdan nojalla, lasketaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 9 ja 11 artiklassa säädetyllä menetelmällä (73).
3 artikla
Italian tasavallan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet. Tiedot on ilmoitettava tämän päätöksen liitteenä olevalla kyselylomakkeella.
Italian tasavallan on ensimmäisessä kohdassa mainitussa määräajassa toimitettava asiakirjat, jotka osoittavat, että sääntöjenvastaisia ja yhteismarkkinoille soveltumattomia tukia on alettu periä tuensaajilta takaisin.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 24 päivänä tammikuuta 2007.