Kommissionens beslutning
af 3. juni 2003
om Orkney Islands Council Track Record-foranstaltning
(meddelt under nummer K(2003) 1686)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(2003/611/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2,
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(1), særlig artikel 14,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 2, første afsnit, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGENS FORLØB
(1) I februar 1999 modtog Kommissionen oplysninger fra et medlem af Europa-Parlamentet om en foranstaltning, i det følgende benævnt "OIC-foranstaltningen", hvorved Orkney Islands Council (OIC) opkøber kvoter og efterfølgende udlejer disse til fiskere. Ved brev af 25. marts 1999 anmodede Kommissionen myndighederne i Det Forenede Kongerige, i det følgende benævnt "de britiske myndigheder", om yderligere oplysninger om disse foranstaltninger. Efter en påmindelse besvarede de britiske myndigheder henvendelsen ved brev af 9. august 1999.
(2) Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved breve af 1. september 1999, 12. april 2000 og 22. juni 2000. De britiske myndigheder fremsendte oplysninger ved breve af 6. marts 2000, 9. marts 2000 og 16. maj 2000. Kommissionen modtog dog intet svar på sit brev af 22. juni 2000. Der blev afholdt et møde med de britiske myndigheder i Kommissionens lokaler den 18. oktober 2000.
(3) Ved brev af 28. november 2001 meddelte Kommissionen Det Forenede Kongerige, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for OIC-foranstaltningen. Efter fælles aftale om en forlængelse af fristen for besvarelse, bekræftet ved brev af 20. december 2001 fra Kommissionen til de britiske myndigheder, fremsendte de britiske myndigheder sine bemærkninger til sagen ved breve af 6. februar og 28. februar 2002.
(4) Ved brev af 7. august 2002 anmodede Kommissionen om at få udleveret de dokumenter, der henvises til i de britiske myndigheders svar af 28. februar 2002. Kommissionen modtog disse dokumenter den 27. august 2002.
(5) Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 12. februar 2002(2). Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til sagen. Kommissionen modtog bemærkninger fra Scottish Fishermen's Organisation Ltd (brev af 4. marts), Sheryll Murray fra Torpoint, Cornwall (brev af 7. marts 2002) og Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (brev af 11. marts 2002). I henhold til artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 blev disse breve videresendt til de britiske myndigheder, så de selv kunne informere Kommissionen om deres egne kommentarer til disse bemærkninger. De britiske myndigheder anførte i brev af 3. maj 2002, at de pågældende problemstillinger allerede var omhandlet i myndighedernes tidligere svar.
II. BAGGRUND
(6) I Det Forenede Kongerige tildeles de nationale fangstkvoter til tre grupper fiskere: i) "industrien", som udgøres af fiskeproducenternes organisationer på vegne af deres medlemmer med fiskerfartøjer på over 10 m, ii) "ikke-industrien", som udgøres af fiskere med fiskerfartøjer på over 10 m, men som ikke er medlem af en producentorganisation, og iii) "flåden af fiskerfartøjer på under 10 m".
(7) Kvoter tildeles hvert år til de tre grupper på grundlag af deres "track records" (fangstniveauet for hvert fartøj i en bestemt periode). Inden 1999 var disse track records baseret på fartøjernes fangst i løbet af de seneste tre år før hvert kvoteår. Siden 1. januar 1999 har disse track records været baseret på perioden fra 1994 til 1996. Dette system kaldes fast kvotetildeling (fixed quota allocation - FQA). En fast kvotetildelingsenhed (FQA unit) repræsenterer en track record-enhed på 100 kg, som danner grundlaget for tildelingen af årlige kvoter.
(8) Track records, eller faste kvotetildelingsenheder, kan under visse betingelser overdrages fra et fartøj til et andet. Denne situation forekommer næsten kun i Det Forenede Kongerige. Med undtagelse af Nederlandene, hvor kvoter kan overdrages enkeltvist, kan fangstkvoter, eller track records, der giver adgang hertil, normalt ikke overdrages. På baggrund af dette system findes der i dag et marked for track records i Det Forenede Kongerige. Køberne kan være andre fiskere eller producentorganisationer.
(9) Disse track records er baseret på fiskerfartøjernes fangst i perioden 1994-1996 og ajourføres ikke længere fra år til år. Derfor er fiskerne ikke forpligtede til at opfiske alle de kvoter, deres track records berettiger dem til, og de kan beholde hele deres track records til de efterfølgende år. De kan helt eller delvist udleje dem til andre fiskere eller producentorganisationer. På samme måde kan producentorganisationer, der har købt sådanne track records, udleje dem.
(10) Det er på denne baggrund, at de lokale myndigheder på Orkneyøerne i 1998 besluttede at etablere den omhandlede foranstaltning. I henhold til de britiske myndigheder blev OIC-foranstaltningen iværksat, fordi Orkney-flåden ikke kunne låne penge fra banker eller lignende til at opkøbe track records.
(11) Følgende organer er involveret i OIC-foranstaltningen:
- Orkney Islands Council (OIC)
- Shetland Fish Producers' Organisation (SFPO), som er en producentorganisation som fastsat ved fællesskabslovgivningen(3)
- Orkney Fisheries Association (OFA), som er en ikke-inkorporeret sammenslutning.
(12) OIC-foranstaltningen fungerer på følgende måde: Opkøbet af track records finansieres af en reservefond etableret af OIC. Midlerne til denne fond kommer fra en række forskellige kilder, herunder navnlig OIC's overskud fra havneafgifter i forbindelse med olieterminalen og betalinger fra olieselskaber og andre, der benytter havnen og de tilhørende faciliteter på Orkneyøerne.
(13) OIC indgik aftale dateret 14.-17. december 1998 med SFPO, som fungerer som den egentlige indehaver af disse track records. Aftalen indeholder følgende bestemmelser:
- "Uanset at de omhandlede track records indehaves af SFPO, tilfalder de OIC. SFPO overdrager hermed til OIC hele sammenslutningens ret til, ejerskab til og interesse i de omhandlede track records, idet retten til, ejerskabet til og interessen i disse track records tilfalder OIC. For så vidt at disse track records ikke effektivt tilfalder OIC som nævnt ovenfor, forvalter SFPO disse midler på vegne af OIC" (punkt 3.2).
- "I løbet af aftaleperioden stiller SFPO hvert år kvoter til rådighed for OIC ..." (punkt 4.2).
(14) Der er desuden indgået en aftale dateret den 16.-17. december 1998 mellem OIC og OFA, som fastsætter betingelserne for opkøb af track records og fordelene ved de opkøbte track records. Denne aftalen indeholder følgende bestemmelser:
- "OFA udsender fra tid til anden meddelelse om de track records, der efter OFA's mening er egnede til at blive opkøbt af OIC ..." (punkt 3.1)
- "OIC ønsker, at: a) kvoterne udlejes til berettigede fartøjer med henblik på at sikre optimal udnyttelse af kvoterne, b) OFA opkræver leje derfra, c) OFA tilstiller OIC overskuddet af lejen efter fradrag af administrationsgebyr ..." (punkt 4.1)
- "Berettigede fartøjer er alle fartøjer, a) som er registreret og har licens som britisk fiskerfartøj, b) som er medlem af OFA, og c) hvis besætning for mindst halvdelens vedkommende er bosiddende på Orkneyøerne" (punkt 1.1)
- "... OFA bestræber sig på at indgå lejekontrakter ... a) lejen er den gældende markedsleje, og ... OFA bestræber sig på for alle kvoter at opnå en nettoleje efter fradrag af OFA's administrationsgebyr (1 %), som for OIC repræsenterer et afkast på mindst 7 % om året ... af omkostningerne i forbindelse med opkøbet af den relative track record ..., b) løbetiden for en lejekontrakt må ikke overstige et år" (punkt 4.2)
- "... OFA vejleder SFPO med hensyn til overdragelse af kvoter til lejeren ..." (punkt 4.4)
- "OIC er berettiget til den leje, der skal betales i henhold til lejekontrakten, men OFA ... opkræver lejen fra lejerne og tilstiller OIC den i punkt 5.4 anførte sum (7 %), uanset om OFA har opkrævet det pågældende beløb fra lejerne eller ej" (punkt 5.1).
(15) I henhold til oplysninger indsendt af de britiske myndigheder ved brev af 9. august 1999 beløb omkostningerne til opkøb af track records sig til 1,543 mio. GBP. Der planlægges ikke yderligere opkøb under OIC-foranstaltningen. I henhold til myndighedernes næste brev af 6. marts 2000 havde otte fartøjer benyttet sig af foranstaltningen. Alle disse fartøjer var medlem af OFA.
Begrundelse for den formelle undersøgelsesprocedure
(16) Da Orkney-flåden ikke kunne låne midler fra banker eller lignende til opkøb af track records, gav OIC-foranstaltningen fiskerne mulighed for at erhverve kvoter, de ellers ikke ville være berettigede til. På et tidspunkt, hvor bankerne ikke ville yde lån, tilførte OIC ny kapital for at muliggøre opkøbet. Det vil sige, at et offentligt organ investerede ny kapital under omstændigheder, der ikke var acceptable for en privat investor. I henhold til Kommissionens holdning til offentlig kapitalindskud svarer dette til statsstøtte. Kommissionen har, trods anmodning herom, desuden ikke modtaget kopier af lejekontrakterne og har derfor ikke kunnet kontrollere, om disse kontrakter er indgået på almindelige markedsvilkår, eller om der er tale om statsstøtte i forbindelse med lejekontrakterne.
(17) Da OIC-foranstaltningen blev etableret i 1998, blev den vurderet i henhold til retningslinjerne for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren for 1997(4). Kommissionen fandt dengang, at kvoter og track records ifølge deres natur var ikke-varige goder. Selv om de kan købes, har de i teorien ingen værdi ved udgangen af kalenderåret. Støtte til opkøb svarer derfor til støtte til driftsomkostningerne til drift af de fartøjer, der nyder gavn heraf. Da støtte til driftsomkostninger i fiskerisektoren kun tillades under særlige omstændigheder, der ikke gør sig gældende i dette tilfælde, fandt man, at denne form for støtte ikke var forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen fandt desuden, at OIC-foranstaltningen ikke kunne betragtes som en foranstaltning iværksat af virksomhederne, jf. punkt 2.7 i retningslinjerne, fordi foranstaltningen i stedet for at lade markedskræfterne råde "binder" disse track records. Dermed har foranstaltningen en bevarende karakter for sektoren og bidrager ikke til opfyldelsen af den fælles fiskeripolitiks målsætninger.
III. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) bifalder Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og mener, at OIC-foranstaltningen ifølge sin natur er diskriminerende og i strid med reglerne for statsstøtte. Efter SFO's mening blev foranstaltningen finansieret af de lokale myndigheder, da bankerne ikke ville stille kommerciel finansiering til rådighed for sådanne opkøb, ikke kun fordi track records er immaterielle aktiver, men også fordi kapitalen i den lokale fiskersammenslutning ikke berettigede den til et lån på 1,543 mio. GBP. SFO har ansøgt kommercielle finansieringsinstitutioner om midler til opkøb af kvoter, men i så fald skulle organisationen pantsætte sine aktiver eller trække pengene ud af driftskapitalen. Det er derfor klart, at de lokale myndigheder på Orkneyøerne sætter de lokale fiskere i en økonomisk fordelagtig position.
(19) SFO anfører også, at det var Orkney-myndighedernes intervention, der fik priserne på kvoter til at eskalere, og som skabte markedet for kvoter. Organisationen mener desuden, at minimumsnettoafkastet på 7 % ikke er bindende. Mange i industrien mener, at lånet på 1,543 mio. GBP var rentefrit og i sidste ende ville blive afskrevet.
(20) SFO fastholder tilmed, at OIC-foranstaltningen fra begyndelsen var tilrettelagt, så den ville være til fordel for Orkney-fiskerne. De var ikke længere medlem af deres oprindelige producentorganisation (Aberdeen Fish Producers' Organisation) og havde etableret deres egen producentorganisation, som kun optog Orkney-fiskere som medlem. De vilkår, der blev tilbudt fartøjer, der var medlem af OFA, i forbindelse med leje af kvoter, var gunstigere end de vilkår, der var gældende uden for Orkney. Som eksempel omtaler SFO sagen om torsk. I henhold til SFO kunne Orkney-fiskerne sandsynligvis købe kvoter til en pris på 1000-2000 GBP pr. ton, og for at opfylde kriteriet om et afkast på 8 % ville en leje på højst 160 GBP have været tilstrækkelig. Til sammenligning ville prisen i 2001 for leje af torsk i det britiske hovedland have været mindst 350 GBP pr. ton, idet gennemsnitsprisen var omkring 450 GBP pr. ton.
(21) Endelig mener SFO, at den assistance, der er ydet til Orkney-fiskerne, har været til gavn for deres driftsudgifter. Udgifterne til leje er en driftsudgift, som optræder på omkostningssiden i fartøjernes regnskaber. Det viser tydeligt, at OIC-foranstaltningen er en støtte til de deltagende fartøjer. Orkney-flådens fangstkapacitet er udvidet betydeligt. I praksis er denne foranstaltning ugunstig for fiskere i det britiske hovedland og resten af Fællesskabet.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) AFPO anfører, at syv fartøjer fra Orkney i 1999 var medlem af organisationen. Organisationen havde mundtligt fået oplyst, at en af fordelene for Orkney-fartøjerne ved at etablere en lokal producentorganisation var, at kvotetildelinger ville blive opkøbt og stillet til rådighed for fartøjerne ifølge en form for ordning. AFPO sendte en indsigelse til de skotske myndigheder mod etableringen af en ny producentorganisation, fordi det ville blive et meget lille organ, hvilket kunne resultere i unødvendig duplikering af finansielle bidrag, og fordi de ovennævnte syv fartøjer sjældent, hvis nogensinde, lagde til på Orkneyøerne. De skotske myndigheder svarede, at Orkney Fish Producers' Organisation opfyldte kriterierne for officiel godkendelse, og at denne godkendelse var berettiget, da fiskeri er en vigtig del af Orkneyøernes økonomi.
(23) AFPO anførte også, at organisationen for nogle år siden havde ansøgt de lokale myndigheder om præferencelån, som ville give organisationen mulighed for at opkøbe kvotetildelinger. Dengang fik organisationen oplyst, at en sådan assistance ikke kunne ydes, da det ville være i strid med fællesskabslovgivningen.
Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(24) Sheryll Murray er medlem af Cornwall County Council og anførte, at en lignende foranstaltning blev drøftet i denne forsamling i januar 2001. Da Det Forenede Kongerige kan forvalte sine kvoter efter behag, er der efter hendes mening ingen problemer med at give de lokale myndigheder tilladelse til at anvende midler til at sikre lokale fiskeriindustrier i Fællesskabet. Hun kommenterede videre fastlæggelsen af produktionsmuligheder for hvert fartøj i Det Forenede Kongerige, som ville være i strid med den fælles markedsordning inden for fiskerivarer, hvis foranstaltningen som sådan er i strid med denne fælles organisation.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DET FORENEDE KONGERIGE
(25) I sit første svar af 6. februar 2002 fremsendte Det Forenede Kongerige kun bemærkninger fremsendt af Orkney Island Council (OIC) i brev til de skotske myndigheder af 22. januar 2002. I sit andet svar af 22. februar 2002 fremsendte Det Forenede Kongerige sine egne bemærkninger og anførte, at disse også kunne betragtes som bemærkninger fremsendt af en interesseret part, jf. opfordringen i De Europæiske Fællesskabers Tidende af 12. februar 2002.
Bemærkninger fra OIC
(26) Indledningsvis udtrykker OIC betænkelighed ved, at Kommissionen har fundet det passende at undersøge denne sag, selv om de britiske myndigheder allerede har gennemført og overholdt proceduren for underforstået samtykke.
(27) OIC sætter spørgsmålstegn ved nøjagtigheden af de markedspriser for fast kvotetildeling, der citeres fra "Fishing News", navnlig for 2000. På det tidspunkt var markedet helt nyt, og de citerede værdier var ikke pålidelige nok til at fastlægge et rimeligt langsigtet afkast. Det er et meget svingende marked, og nylige værdiansættelser har påvist prisvariationer på op til 66 % i forbindelse med de samme track records. I mangel på mere pålidelige indeks kan et rimeligt afkast bedst vurderes og fastlægges ved hjælp af mere pålidelige alternative indeks, f.eks. de kommercielle långiveres renter samt afkast af aktier og statsobligationer. OIC fremsætter eksempler på nogle af OIC's andre investeringer, som har givet et lavere afkast: midlertidige lån med et afkast på 3 7/8 % på anfordring, 3 21/32 % for en måned og 4 1/4 % for et etårigt lån samt en investeringsportefølje vedrørende en reservefond med et afkast på 6,3 % inden kapitalgevinster og -tab for 2001.
(28) OIC henviser til Orkney County Council Act fra 1974, som giver det beføjelser som havnemyndighed, herunder især til § 69, stk. 3, litra e), som bemyndiger OIC til at etablere en reservefond, hvis indtægterne fra havnevirksomheden overstiger udgifterne, og denne reservefond oprettes til et hvilket som helst "formål, der efter OIC's mening udelukkende er i regionens eller dens indbyggeres interesse". Reservefonden anvendes derfor ikke til at finansiere OIC's overholdelse af lovgivningsmæssige forpligtelser eller som erstatning for offentlige bidrag. Der aflægges separat regnskab for reservefonden, og regnskabet er adskilt fra OIC's øvrige regnskaber. OIC henviser til Kommissionens dokument "Konkurrenceret og De Europæiske Fællesskaber, bind IIB, Forklaring af reglerne for statsstøtte", hvori det på side 8 anføres, at "på grundlag af Domstolens retspraksis falder en foranstaltning, som direkte eller indirekte har sin oprindelse inden for staten, og som sikrer en eller flere virksomheder en fordel, uden for anvendelsesområdet for artikel 92 (nu artikel 87), hvis den ikke belaster statens budget yderligere", idet der henvises til Domstolens dom i sag 82/77, Nederlandene mod Van Tiggele, Sml. 1978, s. 25, og forenede sager C-72/91 og C-73/91, Sloman Neptun mod Bodo Ziesemer, Sml. 1993 I, s. 887.
(29) OIC anfører, at det siden etableringen af foranstaltningen havde registreret et afkast på 7 % af investeringerne, og at aftalen efter planen kun skulle løbe et år. Derved havde OIC forbeholdt sig ret til at justere investeringsafkastet og sikre et forretningsmæssigt afkast. Selv om lejekontrakterne ikke er endelige på grund af den langvarige proces, der skulle gennemføres for at opnå Kommissionens godkendelse, er betingelserne heri blevet overholdt. Selv om det er korrekt, at foranstaltningen blev etableret, fordi Orkney-flåden ikke kunne opnå lån gennem banker eller lignende, havde OIC kendskab til forretningsmæssige lån med sikkerhed i track records mod et forretningsmæssigt afkast, som samtidig bidrager til at sikre, at Orkney kan tiltrække og fastholde en fiskerflåde. Efter OIC's mening har deltagerne i OIC-foranstaltningen ikke opnået økonomisk gevinst derfra, da der i videre kredse også udlejes track records og stilles midler til rådighed mod sikkerhed i track records.
(30) OIC mener, at foranstaltningen falder uden for artikel 87, idet støtten ikke er selektiv og ikke påvirker balancen mellem de virksomheder, der modtager støtte, og andre virksomheder. Medlemskab af OFA er ikke begrænset til virksomheder fra en bestemt medlemsstat; medlemmerne skal blot være bosiddende og registreret på Orkney. Dette krav kan opfyldes af alle virksomheder og borgere i Fællesskabet og kan derfor ikke opfattes som værende til fordel for kun én medlemsstat.
(31) OIC fastholder, at fangsten fra de Orkney-fartøjer, der deltager i foranstaltningen, udelukkende landes inden for Skotland og næsten udelukkende afsættes på det lokale marked (Skotland). I praksis fordrejer foranstaltningen derfor ikke konkurrencen mellem medlemsstaterne.
Bemærkninger fra Det Forenede Kongerige
(32) Det Forenede Kongerige understreger, at midlerne til opkøb af track records (1,543 mio. GBP) blev stillet til rådighed af Orkney Islands Council Oil Reserve Fund (ORF), som finansieres gennem en frivillig aftale med de olieselskaber, der er aktive i Orkney-området. Da disse bidrag til ORF ikke er obligatoriske, kan midlerne ikke betragtes som skatteprovenu eller en statslig ressource. De anvendes ikke til at opfylde OIC's lovgivningsmæssige forpligtelser, og de erstatter ikke offentlige bidrag. Der aflægges desuden separat regnskab for midlerne. Med henvisning til Domstolens domme i sag 82/77 (jf. punkt 28), forenede sager C-72/91 og C-73/91 (jf. punkt 28) og sag C-189/91, Kirsammer-Hack mod Sidal, Sml. 1993 I, s. 6185, fastholder Det Forenede Kongerige, at foranstaltningen ikke opfylder de afgørende kriterier for, at der er tale om statsstøtte.
(33) En sammenligning mellem det faktiske afkast og beregninger foretaget af en kvoteudlejningsagent (InterQuo Ltd) viser i henhold til Det Forenede Kongerige, at forskellene mellem de to ligger inden for de margener, der tolereres under almindelige markedsvilkår, da afkastet i forbindelse med foranstaltningen er 8 %, hvoraf 1 % betales i administrationsgebyr til SFPO. Beregninger foretaget af InterQuo Ltd viser, at investeringsafkastet i forbindelse med leje af disse kvoter på markedsvilkår i 1999 og 2000 ville have været henholdsvis 8,78 % og 8,27 %. Kvoterne blev derfor udlejet til markedspriser, og der blev ikke ydet støtte til producenterne. Som følge var der ikke tale om fordrejning eller trussel om fordrejning af konkurrencevilkårene. Hvad angår de priser for fast kvotetildeling, der offentliggøres i "Fishing News", anfører Det Forenede Kongerige, at priserne blev offentliggjort så uregelmæssigt, at de ikke kunne danne grundlag for en reel vurdering af et så svingende marked.
(34) Ifølge Det Forenede Kongerige kan OIC's deltagelse i administrationen af ORF ikke sidestilles med statslig styring eller overvågning af betalingerne. Da ORF er et almennyttigt foretagende, er der kun få alternativer til offentlig administration. Alternative ordninger, f.eks. en "trust", er vanskelige at gennemføre i praksis på grund af befolkningens beskedne størrelse. Det Forenede Kongerige påpeger, at Kommissionen har godkendt, at bidragene fra ORF betragtes som private bidrag i forbindelse med udgifter vedrørende Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL). Følgelig er udbetalingerne i denne sag ikke statslige udgifter, og de blev heller ikke styret af et organ, der handlede som statens forlængede arm. Det Forenede Kongerige hævder, at OIC med rimelighed antog, at udbetalingerne ikke ville blive betragtet som statsstøtte, og at dette var en berettiget antagelse fra OIC's side i betragtning af ORF's status og den kendsgerning, at der aldrig tidligere havde været etableret en lignende foranstaltning inden for Fællesskabet.
(35) Selv om Kommissionen finder, at der er tale om statsstøtte, fastholder Det Forenede Kongerige, at handelen mellem medlemsstaterne ikke påvirkes. Fiskere arbejder i et kunstigt begrænset marked, da fartøjernes fangst inden for Fællesskabet reguleres ved EF's lovgivning (kvoter), og disse kvoter, endnu vigtigere, tildeles medlemsstaterne. Den enkelte medlemsstat er ansvarlig for ordninger til administration af disse kvoter. Handel med britiske kvoter med andre medlemsstater er pr. definition ikke mulig. Handelen ville kun blive påvirket, hvis handelsvaren var fiskerimuligheder og ikke fisk.
(36) Efter Det Forenede Kongeriges mening er der ikke tale om driftsstøtte eller støtte til foranstaltninger, der iværksættes af virksomheder, som Kommissionen konstaterede under den indledende undersøgelse. Track records og kvotetildelinger bør betragtes som aktiver. Til trods for det britiske politiske standpunkt om, at hensigten ikke var at skabe et frit marked for faste kvotetildelinger, har der altid været mulighed for permanente overdragelser af kvoter, hvilket formelt anerkendes ved registrering i registret over faste kvotetildelinger. Selv om fartøjet indledningsvis udgjorde sikkerheden for kvoteopkøbet, ændrede de kommercielle långivere politik og betragtede den opkøbte track record som sikkerhed (brev fra Royal Bank of Scotland var vedlagt som dokumentation). Track records indgår i årsregnskabet for mange fartøjer, og det britiske skatte- og toldvæsen betragter kvoteoverdragelser som en kapitalpost med hensyn til skat på kursgevinster (Capital Gains Tax) og tilhørende skattelettelse ved geninvestering (Related Rollover Relief). Det Forenede Kongerige stiller sig tvivlende over for Kommissionens synspunkt, at faste kvotetildelingsenheder er "basisprodukter", som i teorien er værdiløse ved udgangen af året. Faste kvotetildelingsenheder repræsenterer år efter år et variabelt niveau af fiskekvoter som en permanent del af de fiskerimuligheder, der er til rådighed. Hvis der er tale om statsstøtte, bør den derfor ikke betragtes som driftsstøtte, men som støtte på linje med investeringsstøtte. Retningslinjerne for 1997 omhandler ikke investeringsstøtte, og hver enkelt sag bør behandles separat i henhold til punkt 1.2, og støttens forenelighed med den fælles fiskeripolitiks målsætninger bør vurderes i hvert enkelt tilfælde.
(37) Det Forenede Kongerige henviser til retningslinjerne, hvori det fastslås, at støtten ikke må have bevarende karakter, men tværtimod skal virke befordrende for en rationalisering og effektivisering af produktionen og lette processen for sektorens tilpasning. Det Forenede Kongerige henviser videre til EF-traktaten, som fastsætter, at den fælles fiskeripolitik, ligesom den fælles landbrugspolitik, har til formål at sikre befolkningen en rimelig levestandard, især ved en forhøjelse af de individuelle indkomster og ved at sikre forsyningerne (artikel 33, stk. 1, litra b) og d)). OIC-foranstaltningen har bevirket, at der opkøbes og pooles track records i en tid med faldende bestande. En sådan pooling kan betragtes som rationalisering, fordi der udvikles bæredygtige fiskeriforetagender i en tid med faldende fiskebestande og udhuling af fangstrettighederne. Foranstaltningen, som bevirkede, at nogle mindre fiskere kunne forblive i erhvervet i områder, der er stærkt afhængige af fiskeriet, og hvor der ikke findes andre muligheder for økonomisk aktivitet, er ligeledes i overensstemmelse med den socialøkonomiske dimension af den fælles fiskeripolitik, der er fastsat ved EF-traktatens artikel 159.
(38) Hvis Kommissionen vedtager en negativ beslutning, er Det Forenede Kongerige villig til at ændre foranstaltningen, så den i fremtiden opfylder de gældende regler. Det Forenede Kongerige opfordrer dog Kommissionen til ikke at opkræve tilbagebetalinger fra fiskere, som efter Kommissionens opfattelse har draget fordel af foranstaltningen.
V. VURDERING
A. Forekomst af statsstøtte
(39) I EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hedder det, at "bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne". Fire betingelser skal opfyldes for, at en foranstaltning kan klassificeres som statsstøtte: For det første skal foranstaltningen bibringe de virksomheder, der drager fordel heraf, visse fordele; for det andet skal støtten ydes af staten eller via statslige midler; for det tredje skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencen ved at begunstige bestemte virksomheder, og endelig skal den påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
Fordel for begunstigede
(40) OIC-foranstaltningen blev iværksat, fordi Orkney-flåden ikke kunne låne penge til at opkøbe track records. Dette fremgik klart af de britiske myndigheders brev af 9. august 1999. Foranstaltningen har følgelig fremskaffet kvoter til SFPO, og disse kvoter lejes og anvendes af de fartøjsejere, der ellers ikke ville have haft dem til rådighed. Da der er tale om støtte, når en intervention medfører favorisering af bestemte begunstigede parter, uanset formen for intervention, antages det, at OIC-foranstaltningen svarer til et støttesystem til fordel for fiskere, til hvem kvoterne blev udlejet.
(41) Den aktuelle vurdering er baseret på en analyse af handelen med track records og kvoteudlejning. Som OIC har fremhævet, er det ikke muligt at sammenligne med andre investeringer(5). Vurderingen skal udføres med hensyn til det berørte marked med udgangspunkt i de data, der er tilgængelige for det pågældende marked.
(42) De fiskere, som OIC-foranstaltningen er til fordel for, er de samme fiskere, der ikke kunne låne penge til at opkøbe track records. Foranstaltningen har givet dem mulighed for at fiske efter kvoter, de ellers ikke ville have haft ret til. Disse opkøbte track records har derfor givet dem mulighed for at forøge deres produktion under vilkår, der ellers ikke ville have været mulige. Foranstaltningen har derfor givet disse fiskere en fordel.
(43) Kommissionen har ikke kendskab til prisen på de kvoter, SFPO udlejer til Orkney-fiskerne. De britiske myndigheder sendte en oversigt over betalingerne til OIC i perioden fra april 1999 til januar 2000. Denne oversigt viser som forventet, at betalingerne repræsenterede 8 % af investeringen i de opkøbte track records (1,543 mio. GBP), men den viste ikke det antal lejede kvoter, som betalingerne vedrørte. På trods af Kommissionens anmodning herom, har den aldrig modtaget kopier af lejekontrakterne. De britiske myndigheder svarede først, inden iværksættelsen af den formelle undersøgelsesprocedure, at lejekontrakterne var sat i bero, dernæst, i bemærkningerne til den pågældende undersøgelse, at kontrakterne ikke var endelige, men at deres betingelser var blevet overholdt. Det var de britiske myndigheders begrundelse for til Kommissionen at fremsende kopier af kontrakterne, hvor oplysninger om antal lejede kvoter og lejebeløbet endnu ikke var indsat, selv om kontrakterne var blevet underskrevet af lejerne.
(44) Efter Kommissionens mening er der mangel på sammenhæng i de oplysninger, Det Forenede Kongerige har fremsendt. En kontrakt, der indgås af en part, der forpligter sig til at betale et bestemt beløb, underskrives i sagens natur først, når de involverede parter er blevet enige om det beløb, der skal betales for det lejede antal. Da de aftaler, Det Forenede Kongerige havde sendt til Kommissionen, ikke indeholdt disse data, må Kommissionen vurdere udviklingen af priser på kvoteopkøb og -leje samt den eventuelle forekomst af statsstøtte ud fra de tilgængelige oplysninger, dvs. ud fra oplysninger, Kommissionen har indhentet fra andre kilder.
(45) I deres første brev til Kommissionen af 9. august 1999 anførte de britiske myndigheder, at de pågældende track records allerede var blevet opkøbt. Beslutningen om at etablere OIC-foranstaltningen blev truffet i 1998, og den skulle efter hensigten gennemføres fra det første år, hvor det nye system for tildeling af kvoter trådte i kraft(6). I henhold til en rapport fra det britiske Underhus udsendt på daværende tidspunkt om dette emne(7) var der på det tidspunkt betydelige spændinger på netop dette marked: "prisen på en torskekvote [mere præcist 'track record'] var 1800-2000 GBP pr. ton. Lejen for torsk, kuller og sej lå på omkring 300 GBP pr. ton pr. år".
(46) I sine bemærkninger antog Scottish Fishermen's Organisation, at lejevilkårene for Orkney-flåden var fordelagtige og anførte eksemplet med torsk, hvis track record sandsynligvis blev opkøbt til højst 2000 GBP pr. ton, og hvis kvote sandsynligvis blev udlejet til ca. halvdelen af det beløb, der opkræves uden for Orkney (160 GBP i stedet for 350 GBP pr. ton)(8). De britiske myndigheder har ikke fremsat bemærkninger til disse tal.
(47) Fra april til december 2000 offentliggjorde fagbladet "Fishing News" regelmæssigt priserne på track records (faste kvotetildelingsenheder) og for leje af kvoter. Kilden til disse tal var Quota Trading Association i Fraserburgh. Prisen på track records pr. ton for nordsøtorsk faldt fra 1800 GBP i april til 1500 GBP i december, og for West Coast-torsk lå den omkring 1450 GBP hele året. For nordsøkuller varierede prisen på track records fra 1900-2400 GBP i april til 1700-1800 GBP i december, og for West Coast-kuller varierede den fra 1700-1900 GBP i april til 1400-1500 GBP i december. For andre arter var tendensen generelt den samme, dvs. priserne var stabile eller let faldende. Med hensyn til prisen for leje af kvoter faldt prisen for nordsøtorsk fra 250 GBP pr. ton i perioden april-september til 200 GBP i oktober og 100 GBP i december. For West Coast-torsk faldt prisen fra 300 GBP i april-maj til 230 GBP i juni-august og til 200 GBP i december. For nordsøkuller faldt prisen fra 350 GBP i april til 100 GBP i december, og for West Coast-kuller faldt den fra 280 GBP til 180 GBP. For andre arter faldt priserne tilsvarende i hele 2000.
(48) OIC og Det Forenede Kongerige har begge understreget, at dette kvotemarked er meget svingende, og at priserne i "Fishing News" ikke kunne give et sandfærdigt billede af situationen(9). Alligevel bekræfter tallene observationerne i Underhusets rapport. Indførelsen af et nyt system for kvotetildeling i Det Forenede Kongerige i 1999 skabte betydelige spændinger på markedet for track records. Det er naturligt, at købspriserne forblev på det samme niveau eller faldt ganske lidt i det efterfølgende år. Med hensyn til lejepriserne var niveauet i begyndelsen af året højt, da fiskerne på det tidspunkt ønsker at sikre sig de kvoter, de vil fiske efter, hvilket skaber spændinger på det pågældende marked.
(49) De britiske myndigheder har ikke fremsendt oplysninger til Kommissionen, der dokumenterer, at etableringen af OIC-foranstaltningen ikke førte til fordelagtige lejevilkår. Hvis de havde haft sådanne oplysninger, kunne de let have fremsendt dem. Da de ikke har fremsendt sådanne oplysninger, da Kommissionen er i besiddelse af oplysninger, der tillader den at antage, at der var tale om fordelagtige lejevilkår(10), og da de britiske myndigheder ikke har påvist, at disse oplysninger er upålidelige, kan det antages, at der faktisk var tale om sådanne fordelagtige vilkår, og at de fiskere, som OIC-foranstaltningen var til fordel for, nød en særlig fordel.
(50) Der er tale om statsstøtte, når en intervention bevirker, at bestemte begunstigede favoriseres, uanset formen for intervention. Da interventionen fra Orkney Council i gennemførelsen af OIC-foranstaltningen har resulteret i en favorisering af fiskerivirksomheder, der er etableret på Orkneyøerne, må OIC-foranstaltningen som sådan have været selektiv og klart givet netop disse virksomheder en fordel. OIC's argument, som det gengives af Det Forenede Kongerige(11), og i henhold til hvilket medlemskab af OFA kan opnås af enhver virksomhed i Fællesskabet, accepteres ikke. For at opnå medlemskab skulle et fiskerfartøj i praksis have været registreret i den britiske fortegnelse over fiskerfartøjer, som er underlagt specifikke forpligtelser ud fra nationale bestemmelser vedrørende tilgang til og afgang fra flåden, jf. artikel 6 i Rådets forordning (EF) nr. 2792/1999 af 17. december 1999 om de nærmere regler og betingelser for Fællesskabets strukturforanstaltninger for fiskeriet(12). Fartøjets ejer skulle være medlem af OFA, og halvdelen af besætningen skulle være bosiddende på Orkneyøerne.
Statslige midler
(51) "Staten" skal forstås i den bredest mulige betydning og omfatter alle niveauer af regionale og lokale myndigheder. I denne sag omfatter begrebet OIC. Det omfatter også Oil Reserve Fund (ORF), som forvaltes af OIC, og som er etableret i henhold til § 69 i Orkney County Council Act fra 1974(13). Da ORF's midler forbliver under OIC's kontrol, forbliver de under offentlig kontrol og er dermed til rådighed for den kompetente offentlige myndighed. De kan derfor betragtes som statslige midler. § 69, stk. 2, fastsætter faktisk, at de værdipapirer, der erhverves med midlerne, skal forvaltes af trustees. Men, som Det Forenede Kongerige påpegede i sine bemærkninger(14), blev der ikke nedsat en trust til det formål, fordi et sådant arrangement ville have været vanskeligt at gennemføre i praksis. Hvis en trust alligevel var blevet nedsat, ville den stadig have været under OIC's kontrol, og beslutninger truffet af dens trustees ville være blevet sidestillet med beslutninger truffet af OIC, dvs. af staten, jf. EF-traktatens artikel 87.
(52) Det Forenede Kongerige fastholder, at midlerne fra ORF er private midler, hvilket skal forstås sådan, at de ikke er statslige midler, fordi de kommer fra en frivillig aftale og ikke anvendes til at finansiere OIC's overholdelse af dets lovgivningsmæssige forpligtelser. Kommissionen havde tilmed allerede godkendt dette forhold.
(53) Kommissionen bemærker, at denne aftale, som blev indgået den 29. april 1975 mellem OIC og Pipeline Group (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd og Thomson Piper Petroleum Ltd), indeholder bestemmelser vedrørende en minimumsbetaling hvert kvartal med en undtagelsesbestemmelse i tilfælde af force majeure, genforhandling af aftalen og bilæggelse af eventuelle tvister(15). Disse bestemmelser viser, at forpligtelsen til at betale de pågældende beløb til gengæld for anvendelsen af øernes anlæg er mere vidtrækkende, end hvad der kan betegnes som et frivilligt bidrag, som det f.eks. er tilfældet med velgørenhedsorganisationer. Hvis genforhandling er mulig (det fremgår af det pågældende afsnit, at "parterne anerkender, at de betalinger, der er fastsat i denne aftale, er rimelige og retfærdige"), må aftalen have været resultatet af en forhandling, hvorunder hver part har repræsenteret sine egne interesser. Betalingen i henhold til denne aftale svarer ikke til en gave til en velgørenhedsorganisation. Aftalen kan derfor ikke klassificeres som en frivillig aftale, dvs. en aftale, der udelukkende hviler på olieselskabernes velvilje over for Orkneyøerne og deres indbyggere.
(54) Kommissionen bemærker desuden, at indholdet af aftalen ikke primært vedrørte private interesser mellem to virksomheder. EF-traktatens artikel 295 er med forbehold af medlemsstaternes regler for de ejendomsretlige ordninger, og et offentligt organ kan handle som en privat virksomhed. Men det er ikke problemet her. I aftalens indledning hedder det, at betalinger i henhold til aftalen sker: "a) til gengæld for eventuel skadevirkning, forstyrrelse eller forringelse af samfundet, der opstår eller sandsynligvis opstår som følge af olietransport og -afskibning qua opførelsen og driften af terminalen, b) med henblik på at fremme udviklingen af havneområderne og c) som et bidrag til de yderligere udgifter og omkostninger, OIC pådrager sig i forbindelse med leveringen af yderligere offentlige tjenesteydelser som følge af opførelsen af terminalen". Det er derfor klart, at betalinger foretaget af olieindustrien i henhold til denne aftale ikke svarer til køb af varer eller tjenesteydelser. For modtageren (OIC gennem ORF) kan betalingerne ikke betragtes som midler, der indbetales i henhold til en indgået forretningsmæssig kontrakt. Det følger heraf, at betalingerne fra Pipeline Group ikke kan betragtes som private midler, men skal betragtes som offentlige midler.
(55) Det Forenede Kongerige fremførte, at Kommissionen i forbindelse med EUGFL tidligere har betragtet ORF's midler som private. Det er anført i brev fra Generaldirektoratet for Landbrug af 28. januar 2002 vedrørende den nationale finansiering af et projekt (Orkney Meat-projektet), der er samfinansieret af EUGFL. Kommissionen understreger, at dette svar blev givet i en meget specifik sammenhæng. De skotske myndigheder ønskede at gennemføre dette projekt. Inden det skete, spurgte de den ansvarlige tjenestegren i Kommissionen, om de kunne gøre det ved at betragte et bidrag fra ORF som private midler (et privat bidrag er påkrævet ved gennemførelsen af den pågældende type EUGFL-projekt). De skotske myndigheder fremsendte oplysninger til Kommissionens tjenestegren, som svarede, at "på grundlag af de modtagne oplysninger,... kan midlerne fra ORF betragtes som et privat bidrag...". Kommissionens tjenestegren udtalte sig på grundlag af de modtagne oplysninger uden at anmode om yderligere oplysninger og derfor uden at gennemføre en mere dybdegående analyse. I den nuværende sag har Kommissionen dog gennemført en mere dybdegående analyse og anmodet om specifikke oplysninger, som Det Forenede Kongerige har fremsendt. Kommissionen bemærker nu, at Det Forenede Kongerige tidligere kun havde fremsendt ufuldstændige oplysninger, hvilket resulterede i svaret fra Kommissionens tjenestegren ved brev af 28. januar 2002. Der er ingen af de oplysninger, der nu er tilgængelige, der dokumenterer, at ORF er autonomt ledet, og der er derfor ingen tvivl om, at ORF's midler er under offentlig kontrol.
(56) Som det desuden fremgår af § 69 i Orkney County Council Act, er den måde, hvorpå midlerne kan anvendes, klart defineret. De kan anvendes til fordel for samfundet på Orkneyøerne, som defineret af OIC, og kan ikke anvendes som en privat investor ville anvende dem inden for en markedsøkonomi udelukkende med overskud for øje. Det er i overensstemmelse med Det Forenede Kongeriges begrundelse for at etablere OIC-foranstaltningen(16), i henhold til hvilken foranstaltningen blev etableret, fordi Orkney-flåden ikke kunne låne fra banker eller lignende. ORF's midler tilfalder derfor staten, jf. EF-traktatens artikel 87.
(57) Dette resultat er i overensstemmelse med Domstolens domme i de sager, Det Forenede Kongerige henviser til (sag 82/77, forenede sager C-72/91 og C-73/91 og sag C-189/91)(17), hvori Domstolen anfører, at kun fordele, der gives af andre midler end staten, ikke falder inden for reglerne vedrørende statsstøtte.
Fordrejning eller trussel om at fordreje konkurrencen
(58) De kvoter, som har været til fordel for fiskerivirksomhederne under OIC-foranstaltningen, har styrket disse virksomheders position over for andre fiskerivirksomheder, uanset om disse er registrerede i Det Forenede Kongerige eller i andre medlemsstater. De har haft mulighed for at lande og sælge flere fiskerivarer, end de kunne have gjort, hvis de ikke havde været begunstiget med disse kvoter.
(59) Gennemførelsen af OIC-foranstaltningen har derfor påvirket konkurrenceforholdene. Den har givet ret til at fiske efter varer, der sælges på det fælles marked. De opkøbte track records vedrører fiskearter som f.eks. torsk, kuller, sej og hvilling, som er arter, der er omfattet af den fælles markedsordning for fiskerivarer og akvakulturprodukter(18). Denne foranstaltning har derfor påvirket konkurrencen på det fælles marked.
(60) Scottish Fishermen's Organisation(19) hævder desuden, at det var etableringen af OIC-foranstaltningen, der fik prisen på kvoter til at eskalere. De britiske myndigheder har ikke modsat sig denne påstand.
Indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(61) Spørgsmålet om, hvorvidt handelen er blevet påvirket, skal ikke kun omhandle markedet for kvoter eller track records, som Det Forenede Kongerige anfører(20). En støtteordning skal vurderes ud fra alle de eventuelle virkninger for samhandelen mellem medlemsstaterne. Som følge deraf skal OIC-foranstaltningen også vurderes ud fra dens indvirkning på handelen med de pågældende produkter, nemlig produkter i fiskerisektoren, og på handelen med produkter, der konkurrerer med fiskeriprodukter.
(62) I henhold til Det Forenede Kongeriges officielle havfiskeristatistik for 1999 og 2000(21) har samhandelen inden for fiskeriprodukter mellem Det Forenede Kongerige og de øvrige medlemsstater været særdeles betydelig. I 2000 blev der landet knap 500000 tons. I det samme år udgjorde eksporten af fisk og fiskeriprodukter 365000 tons, herunder 233000 tons til de øvrige medlemsstater. Importen af fisk og forarbejdet fisk var knap 550000 tons, herunder 133000 tons fra de øvrige medlemsstater.
(63) OIC(22) har tilkendegivet, at man mener, at Orkney-fangsten landes og næsten udelukkende forbruges på det skotske marked, men har dog ikke dokumenteret denne påstand. Det er kun en antagelse, som ikke harmonerer med den betydelige udveksling af varer, der er omtalt ovenfor. Selv om det var tilfældet, ville mulighederne for virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, for at eksportere deres produkter til Det Forenede Kongerige alligevel være blevet påvirket. OIC-foranstaltningen giver de fiskere, der er begunstigede af foranstaltningen, mulighed for at opretholde en markedsandel, som konkurrenterne ellers kunne have overtaget. Det betyder, at handelen mellem Orkney-flåden og producenter fra andre medlemsstater påvirkes.
Konklusion
(64) De fire kriterier for at klassificere foranstaltninger som statsstøtte, jf. EF-traktatens artikel 87, er opfyldt. Da foranstaltningen vedrører fiskerisektoren, skal den undersøges i henhold til retningslinjerne for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren, i det følgende benævnt "retningslinjerne". I overensstemmelse med afsnit 3.4 i de gældende retningslinjer(23) skal foranstaltningen undersøges i henhold til de retningslinjer, der er gældende på det tidspunkt, hvor støtten ydes. Som følge deraf undersøges den i henhold til retningslinjerne for 1997(24).
B. Forenelighed med fællesmarkedet
(65) Kommissionens betænkeligheder ved OIC-foranstaltningens forenelighed med det fælles marked var baseret på den antagelse, at kvoter og track records ifølge deres natur ikke er varige goder. Kommissionen opfattede derfor den støtteordning, som OIC havde etableret til fordel for Orkney-flåden, som støtte vedrørende driftsomkostninger. Da støtte af den type principielt ikke er forenelig med fællesmarkedet, og da der ikke blev fremsat en acceptabel begrundelse, udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningen.
(66) I sit svar anførte Det Forenede Kongerige, at "det britiske skatte- og toldvæsen betragter permanente kvoteoverdragelser som en kapitalpost med hensyn til skat på kursgevinster (Capital Gains Tax) og tilhørende skattelettelse ved geninvestering (Related Rollover Relief)". Selv om man indledningsvis erklærede, at der ikke sker fri handel med track records, anerkender de britiske myndigheder nu tilsyneladende officielt, at disse track records har opnået en værdi som et aktiv. Kommissionen kunne derfor selv muligvis anlægge denne holdning og betragte SFPO's opkøb af track records på vegne af OIC som en investering.
(67) Uanset hvilken klassificering der er korrekt, behøver Kommissionen ikke drøfte den yderligere. Med hensyn til fiskere repræsenterer lejen en driftsomkostning, da perioden for leje af kvoter højst er et år(25). En støtte, der har indvirkning på lejens størrelse, er derfor driftsstøtte.
(68) I henhold til afsnit 1.2, 4. indrykning, 3. led, i retningslinjerne er støtte vedrørende driftsomkostninger, der ikke pålægger modtageren forpligtelser af nogen art, ikke forenelig med fællesmarkedet, medmindre støtteforanstaltningen er direkte forbundet med en omstruktureringsplan, der er forenelig med fællesmarkedet. Da OIC-foranstaltningen på ingen måde er forbundet med en omstruktureringsplan, jf. Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(26), kan den ikke betragtes som værende forenelig med fællesmarkedet.
(69) De britiske myndigheder anførte desuden, at, i det omfang OIC-foranstaltningen medfører pooling af track records, kan dette ses som en rationalisering som følge af udviklingen af bæredygtige fiskeriforetagender i en tid med faldende fiskebestande. Men da denne pooling vedrører SFPO, som ikke betragtes som begunstiget i den aktuelle analyse, er dette argument ikke relevant for vurderingen af denne støtteforanstaltning for fiskere.
C. Tilbagebetaling af støtte
(70) Artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 fastsætter, at Kommissionen i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
Princippet om berettiget forventning er et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Kommissionen finder, at dette princip i denne sag udelukker tilbagebetaling af følgende årsager:
Mens der ikke er en nødvendig sammenhæng mellem Kommissionens aktioner og beslutninger vedrørende anvendelsen af Fællesskabets strukturfonde inden for rammerne af forordning (EF) nr. 1260/1999(27) og Kommissionens beslutninger vedrørende statsstøtte, kan der under de særlige omstændigheder i denne sag være skabt berettiget forventning med hensyn til den private karakter af den pågældende fond som følge af en kombination af begivenheder.
Faktisk handlede både den britiske regering og Kommissionen konsekvent på en sådan måde, at det med rimelighed kunne konkluderes, at fonden var en privat fond i henhold til reglerne for Fællesskabets strukturfonde. Selv om de to spørgsmål juridisk set ikke automatisk hænger sammen, kan dette med rimelighed have fået de nationale myndigheder og fiskerne til at antage, at tilskud fra en sådan fond ikke faldt inden for reglerne for statsstøtte, hvilket skabte berettiget forventning i denne forbindelse.
(71) For det første er der tætte forbindelser mellem Orkneyøerne og Shetlandsøerne. Fiskerne fra Orkney og Shetland tilhører faktisk den samme producentorganisation. Myndighederne og de begunstigede på Orkneyøerne vidste sandsynligvis derfor, at det i en forklarende folder fra de skotske myndigheder om gennemførelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 4028/86 af 18. december 1986 om fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne(28) klart anføres, at tilskud og lån fra den parallelle Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT - se sag om statsstøtte K-88/2001) ikke betragtes som offentlige tilskud. Dette fik parterne til at konkludere, at der var tale om private bidrag.
For det andet blev finansieringen fra Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), som ejes 100 % af SICCT, af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) under Highlands and Islands mål 1-programmet 1994-1996 betragtet som et privat bidrag. Igen er det meget sandsynligt, at myndighederne på Orkneyøerne havde kendskab til dette.
For det tredje blev Orkney Reserve Fund også selv i praksis betragtet som værende af privat karakter af de britiske myndigheder og Kommissionen. Det gjorde det muligt at yde et privat samfinansieringsbidrag i forbindelse med finansiering fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL)(29).
(72) Kommissionen finder, at disse elementer samlet har skabt berettiget forventning hos Orkney-myndighederne, de involverede organer og fiskerne. De kunne antage, at der kun var tale om private midler, da fonden ydede samfinansiering til Fællesskabets strukturfonde. I lyset heraf kan de fejlagtigt have antaget, at traktatens regler for statsstøtte ikke var gældende, selv om der juridisk set ikke automatisk er sammenhæng mellem de to spørgsmål.
På den baggrund og på grundlag af artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, idet princippet om berettiget forventning er et generelt princip i fællesskabslovgivningen, vil Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af den støtte, der allerede er ydet til fiskerne.
(73) Som det er fastlagt ved denne beslutning, skal de involverede midler faktisk betragtes som statslige midler i henhold til reglerne for statsstøtte. Foranstaltningen er derfor driftsstøtte, som ydes år efter år til fordel for de fiskere, de årlige kvoter udlejes til. Denne form for støtte er ikke forenelig med fællesmarkedet og skal bringes til ophør. Med henblik herpå skal alle bestemmelser i aftalerne mellem OIC, OFA og SFPO, som skaber fordelagtige lejevilkår, ophæves og erstattes af bestemmelser, der viser, at udlejningen sker på normale markedsvilkår. Samtidig skal det sikres, at hverken SFPO eller OFA opnår fordele ved statsstøtte ved de nye foranstaltninger, der måtte blive etableret i den forbindelse.
VI KONKLUSION
(74) Kommissionen finder, at Det Forenede Kongerige i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3, har gennemført støtteforanstaltningen "Orkney Islands Council Track Record-foranstaltning".
(75) I henhold til vurderingen i afsnit V er denne støtteforanstaltning ikke forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen kræver dog ikke tilbagebetaling af støtten -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Støtteforanstaltningen "Orkney Islands Council Track Record-foranstaltning", som er gennemført af Det Forenede Kongerige, er ikke forenelig med fællesmarkedet.
Det Forenede Kongerige skal afskaffe den i første afsnit nævnte støtteforanstaltning.
Artikel 2
Det Forenede Kongerige skal senest to måneder efter modtagelsen af denne beslutning informere Kommissionen om de foranstaltninger, det har truffet med henblik på at overholde beslutningen.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. juni 2003.
Komission päätös,
tehty 3 päivänä kesäkuuta 2003,
Orkneysaarten paikallishallinnon Track Record -kiintiöohjelmasta
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 1686)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(2003/611/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(1) ja erityisesti sen 14 artiklan,
on EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Yksi Euroopan parlamentin jäsenistä ilmoitti komissiolle helmikuussa 1999 ohjelmasta, jäljempänä "kiintiöohjelma", jossa Orkneysaarten paikallishallinto (Council) ostaisi ensin pyyntikiintiöitä, joita sen jälkeen vuokrattaisiin Orkneysaarten kalastajille. Komissio pyysi 25. maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia lähettämään tietoja ohjelmasta. Muistutuksen jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat komissiolle 9. elokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
(2) Komissio pyysi lisätietoja 1. syyskuuta 1999, 12. huhtikuuta 2000 ja 22. kesäkuuta 2000 päivätyillä kirjeillä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät tietoja 6. maaliskuuta 2000, 9. maaliskuuta 2000 ja 16. toukokuuta 2000 päivätyillä kirjeillä. Komissio ei kuitenkaan saanut vastausta 22. kesäkuuta 2000 päivättyyn kirjeeseensä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa pidettiin kokous komission tiloissa 18. lokakuuta 2000.
(3) Komissio ilmoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 28. marraskuuta 2001 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kiintiöohjelman osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely. Sen jälkeen, kun vastauksen määräaikaa oli yhteisestä sopimuksesta pidennetty komission Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille 20. joulukuuta 2001 päivätyllä kirjeellä vahvistamaan päivään asti, Yhdistynyt kuningaskunta esitti huomautuksensa menettelystä 6. helmikuuta ja 28. helmikuuta 2002 päivätyillä kirjeillä.
(4) Komissio pyysi 7. elokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä nähtäväksi asiakirjoja, joihin viitattiin Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 28. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessa. Asiakirjat saatiin 27. elokuuta 2002.
(5) Komission päätös tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 12. helmikuuta 2002.(2) Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä ohjelmasta. Huomautuksensa ovat toimittaneet Scottish Fishermen's Organisation Ltd (4. maaliskuuta päivätyllä kirjeellä), Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall, (7. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä) ja Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (11. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä). Kirjeet toimitettiin neuvoston asetuksen (EY) No 659/1999 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille, jotta nämä voisivat esittää niistä huomautuksensa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat 3. toukokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, jossa pääasiassa todettiin niiden jo käsitelleen osapuolten huomautuksissa esille tuotuja seikkoja edellisissä vastauksissaan.
II TOSISEIKAT
(6) Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisia pyyntikiintiöitä jaetaan kolmelle seuraavalle kalastajaryhmälle: i) "toimialaan kuuluvat" eli yli 10-metrisen aluksen omistavat kalastajat, joita tuottajaorganisaatiot edustavat; ii) "toimialan ulkopuoliset" eli yli 10-metrisen aluksen omistavat mutta tuottajaorganisaatioon kuulumattomat kalastajat; iii) "alle 10-metriset alukset".
(7) Pyyntikiintiöt jaetaan vuosittain näiden kolmen ryhmän kesken "kalastushistoriaan" (kunkin aluksen tietyllä aikavälillä pyytämän saaliin määrään) perustuvien pyyntioikeuksien (track records) perusteella. Ennen vuotta 1999 kalastushistoriaan perustuvat oikeudet laskettiin kunkin aluksen kiintiön myöntämisvuotta välittömästi edeltävinä kolmena vuonna pyytämän saaliin mukaan, mutta 1. tammikuuta 1999 lähtien ne on aina määritetty vuosien 1994-1996 saaliin perusteella. Tämä järjestelmä tunnetaan nimellä FQA (fixed quota allocation eli "kiinteiden kiintiöiden jakojärjestelmä"); yksi FQA-yksikkö vastaa 100 kilon pyyntioikeusyksikköä, jonka perusteella vuotuiset kiintiöt myönnetään.
(8) Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tai FQA-yksiköt voidaan tietyin ehdoin myydä toiselle alukselle. Tällaista käytäntöä ei juuri tavata muualla kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Pyyntikiintiöt tai niihin oikeuttavat kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet eivät yleensä ole siirrettävissä lukuun ottamatta Alankomaita, jossa on käytössä siirrettävien aluskohtaisten kiintiöiden järjestelmä. Uuden järjestelmän myötä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ovat muodostuneet tietyt kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien markkinat. Ostajat voivat olla muita kalastajia tai tuottajaorganisaatioita.
(9) Koska kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ei enää lasketa joka vuosi uudelleen vaan ne määritetään aina alusten vuosina 1994-1996 pyytämän saalismäärän perusteella, kalastajien ei ole pakko käyttää kaikkia kalastushistoriansa oikeuttamia kiintiöitä, vaan he voivat säästää kiintiönsä seuraaviksi vuosiksi tai vuokrata oikeutensa kokonaan tai osittain muille kalastajille tai tuottajaorganisaatioille. Tuottajaorganisaatiot voivat samaan tapaan vuokrata ostamiaan oikeuksia muille.
(10) Näissä olosuhteissa Orkneysaarten viranomaiset päättivät vuonna 1998 laatia nyt tarkasteltavana olevan kiintiöohjelman. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan kiintiöohjelma laadittiin, koska Orkneysaarten kalastuslaivasto ei saanut kaupallisista lähteistä lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon.
(11) Kiintiöohjelmaan osallistuvat seuraavat organisaatiot:
- Orkneysaarten paikallishallinto,
- Shetland Fish Producers' Organisation (SFPO), joka on yhteisön lainsäädännön määritelmän mukainen kalastusalan tuottajaorganisaatio(3),
- Orkney Fisheries Association (OFA), joka on rekisteröimätön kalastusalan yhdistys.
(12) Kiintiöohjelma toimii seuraavasti. Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet ostetaan Orkneysaarten paikallishallinnon perustamasta vararahastosta nostetuilla varoilla. Rahaston varat tulevat eri lähteistä, muun muassa niiden tulojen ylijäämistä, joita paikallishallinto saa öljyterminaalin satamamaksuista sekä öljy-yhtiöiltä ja muilta Orkneysaarten sataman tai sen laitteiden käyttäjiltä perityistä maksuista.
(13) Orkneysaarten paikallishallinto teki 14.-17. joulukuuta 1998 sopimuksen kyseisiä kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia hallussaan pitävän tuottajaorganisaatio SFPO:n kanssa. Sopimus sisältää seuraavat lausekkeet:
- "Vaikka SFPO pitää oikeuksia hallussaan, ne ovat Orkneysaarten paikallishallinnon hallinnassa, ja SFPO luovuttaa paikallishallinnolle kaikki omistusoikeudet kalastushistoriaan perustuviin pyyntioikeuksiin niin, että ne pysyvät täysin paikallishallinnon hallinnassa, ja siltä osin kuin paikallishallinto ei käytännössä pidä pyyntioikeuksia hallinnassaan edellä tarkoitetulla tavalla, SFPO hoitaa omaisuutta Orkneysaarten paikallishallinnon etujen mukaisesti" (3.2 kohta);
- "Sopimuksen voimassaoloaikana SFPO luovuttaa kiintiöt joka vuosi Orkneysaarten paikallishallinnon käyttöön..." (4.2 kohta).
(14) Lisäksi Orkneysaarten paikallishallinto ja tuottajaorganisaatio OFA tekivät 16.-17. joulukuuta 1998 sopimuksen kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoa ja niistä hankittavaa tuottoa koskevista järjestelyistä. Sopimuksessa määrätään seuraavaa:
- "OFA ilmoittaa paikallishallinnolle säännöllisesti saatavilla olevista kalastushistoriaan perustuvista oikeuksista, jotka paikallishallinnon olisi suotavaa hankkia ..." (3.1 kohta),
- "Paikallishallinto toivoo, että: a) kiintiöitä vuokrataan valintakelpoisille aluksille, jotta ne saataisiin käytettyä mahdollisimman tarkkaan; b) OFA perii vuokrat kiintiöistä; c) OFA tilittää vuokratuoton paikallishallinnolle järjestelypalkkiolla vähennettynä ..." (4.1 kohta),
- "Valintakelpoisia ovat kalastusalukset a) jotka rekisteröity Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja joilla on vaadittava toimilupa; b) jotka ovat OFA:n jäseniä; c) joiden miehistöstä 50 prosenttia asuu Orkneysaarilla" (1.1 kohta),
- "... OFA:n on pyrittävä kaikkia kohtuullisia keinoja käyttäen neuvottelemaan vuokraussopimuksista niin, että ... a) kiintiöistä peritään kulloinkin vallitseva markkinavuokra ja ... OFA:n on käytettävä kaikkia kohtuullisia keinoja, jotta kiintiöistä kertyvistä vuokrista koituisi paikallishallinnolle vuosittain vähintään 7 prosentin nettotuotto järjestelypalkkion (1 prosentti) vähentämisen jälkeen ... ja kiintiöihin oikeuttavien kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien hankintakustannuksiin verrattuna ...; b) kiintiön vuokraussopimus voidaan tehdä enintään vuodeksi ..." (4.2 kohta),
- "... OFA antaa SFPO:lle ohjeet kiintiön siirtämisestä vuokralleottajalle ..." (4.4 kohta),
- "Kaikkien vuokraussopimusten tuottamat vuokratulot kuuluvat paikallishallinnolle, mutta OFA ... perii vuokrat vuokralleottajilta ja tilittää sen jälkeen 5.4 kohdassa määritellyn summan [7 prosenttia] paikallishallinnolle riippumatta siitä, onko se saanut laskutettua summan vuokralleottajilta" (5.1 kohta).
(15) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten 9. elokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä lähettämien tietojen mukaan kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostohinta oli 1,543 miljoonaa Englannin puntaa. Kiintiöohjelmassa ei ollut tarkoitus tehdä muita ostoja. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten seuraavan 6. maaliskuuta 2000 päivätyn kirjeen mukaan ohjelmasta oli hyötynyt kahdeksan alusta; kaikki olivat OFA:n jäseniä.
Muodollisen tutkintamenettelyn perusteet
(16) Koska Orkneysaarten alukset eivät saaneet kaupallisista lähteistä lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon, kiintiöohjelmalla autettiin aluksia hankkimaan käyttöönsä kiintiöitä, joihin niitä ei muutoin olisi voitu oikeuttaa. Koska pankit kieltäytyivät myöntämästä tarvittavia lainoja, paikallishallinto päätti sijoittaa kiintiöohjelmaan uutta pääomaa, jotta oikeudet voitiin ostaa. Toisin sanoen julkinen laitos investoi hankkeeseen uutta pääomaa ehdoin, joita yksityinen sijoittaja ei hyväksyisi. Komission julkisista pääomasijoituksista omaksuman kannan mukaan kyseessä on valtiontuki. Koska komissiolle ei sen pyynnöistä huolimatta toimitettu jäljennöksiä vuokraussopimuksista, se ei voinut tarkistaa, oliko vuokraus tapahtunut Yhdistyneessä kuningaskunnassa vallitsevien tavanomaisten markkinaedellytysten mukaisesti, tai sisältyikö myös vuokraussopimuksiin julkista tukea.
(17) Koska kiintiöohjelma tehtiin vuonna 1998, sitä on arvioitava vuoden 1997 kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen(4) mukaisesti. Komissio katsoi, että kiintiöt ja kalastushistoriaan perustuvat oikeudet olivat luonteeltaan kertahyödykkeitä; vaikka kyseessä oli tuote, jonka yritys voi ostaa, teoriassa sillä ei kyseisen vuoden lopussa ollut enää arvoa. Näin ollen tuki kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon vaikutti liittyvän asianomaisten alusten toimintakustannuksiin. Koska toimintatuet sallitaan kalastusalalla vain tietyin edellytyksin, jotka eivät tässä tapauksessa täyttyneet, tuki ei näyttänyt soveltuvan yhteismarkkinoille. Lisäksi komissio katsoi, ettei kiintiöohjelmaa voitu pitää sellaisena kalatalousalan toiminnanharjoittajien toteuttamana toimena, joka suuntaviivojen 2.7 kohdan viimeisen alakohdan perusteella olisi sallittu, koska sillä pikemminkin varataan kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tiettyjen alusten käyttöön kuin annetaan markkinavoimien toimia vapaasti. Kiintiöohjelma siis suojaa toiminnanharjoittajia vallitsevilta markkinaolosuhteilta eikä edistä yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamista.
III KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Kalastajayhdistys Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) kannattaa komission päätöstä aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja pitää kiintiöohjelmaa jo lähtökohtaisesti syrjivänä ja valtiontukisääntöjen vastaisena. Sen mukaan paikallisviranomaiset rahoittivat ohjelman, koska mikään pankki ei olisi myöntänyt kaupallista rahoitusta tällaisiin ostoihin paitsi siksi, että kalastushistoriaan perustuvat oikeudet ovat aineetonta omaisuutta, myös siksi, että paikallisen kalastajayhdistyksen varallisuuspohja ei ollut riittävä 1,543 miljoonan punnan lainaan. SFO on itsekin hakenut kaupallisilta rahoituslaitoksilta lainaa kiintiöiden ostoon, mutta tämä olisi edellyttänyt SFO:n omaisuuden kiinnittämistä tai varojen irrottamista sen käyttöpääomasta. Näin ollen on selvää, että Orkneysaarten paikallisviranomaiset asettivat paikalliset kalastajat taloudellisesti edulliseen asemaan.
(19) SFO väittää juuri Orkneysaarten viranomaisten toimenpiteen antaneen sysäyksen kiintiöiden nopealle hinnannousulle ja kiintiömarkkinoiden kehittymiselle. Lisäksi vähintään 7 prosentin nettotuoton hankkiminen vuokraustuloista ei SFO:n mukaan ole oikeudellisesti sitova velvoite; monet alan toimijoista epäilevät, että 1,543 miljoonan punnan laina oli koroton ja että se lopulta kirjattaisiin tappioksi.
(20) Lisäksi SFO väittää, että kiintiöohjelma suunniteltiin alusta asti suosimaan Orkneysaarten kalastajia. Kalastajat olivat eronneet alkuperäisestä tuottajaorganisaatiostaan (Aberdeen Fish Producers' Organisation) ja perustaneet oman paikallisen tuottajaorganisaation, johon otettiin jäseniksi vain Orkneysaarten kalastajia. OFA:n jäsenaluksille tarjotut kiintiöiden vuokrausehdot olivat Orkneysaarten ulkopuolisilla markkinoilla vallitsevia ehtoja edullisemmat. SFO mainitsee esimerkkinä turskan pyyntikiintiöt. Todennäköisesti Orkneysaarten kalastajat saattoivat ostaa kiintiöitä noin 1000-2000 punnalla tonnilta, joten jo 160 punnan vuokraushinta olisi riittänyt täyttämään 8 prosentin tuottovaatimuksen. Vertailun vuoksi se mainitsee, että Ison-Britannian mantereella turskakiintiön vuokran on vuonna 2001 täytynyt olla vähintään 350 puntaa tonnilta, koska keskihinta oli noin 450 puntaa tonnilta.
(21) Lopuksi SFO katsoo Orkneysaarten kalastajille myönnetyn tuen keventäneen niiden toimintakustannuksia. Vuokrakulut ovat toimintakustannuksia, ja ne kirjataan aluksen kirjanpitoon kustannuseränä. Näin ollen kiintiöohjelmassa on selvästikin kyse valtiontuen tarjoamisesta siihen osallistuville aluksille. Se on kasvattanut huomattavasti Orkneysaarten kalastuslaivaston pyyntikapasiteettia. Käytännössä kiintiöohjelma on osoittautunut vahingolliseksi paitsi Ison-Britannian mantereen myös koko Euroopan yhteisön kalastajille.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) Tuottajaorganisaatio AFPO kertoo, että sen jäseninä oli useita Orkneysaarten aluksia vuonna 1999. Saamiensa suullisten tietojen perusteella se on saanut sen käsityksen, että yhtenä houkuttimena Orkneysaarten aluksille paikallisen tuottajaorganisaation perustamiseen oli, että kiintiöt ostettaisiin ja niitä tarjottaisiin kalastajille jonkinlaisin erityisjärjestelyin. AFPO ilmoitti Skotlannin hallitukselle (Scottish Executive) vastustavansa uuden tuottajaorganisaation perustamista, koska siitä muodostuisi pieni organisaatio, joka voisi aiheuttaa rahoituksessa tarpeetonta päällekkäisyyttä, ja koska edellä mainitut seitsemän alusta kävivät harvoin, jos koskaan, Orkneysaarten satamassa. Skotlannin hallitus vastasi tuottajaorganisaatio Orkney Fish Producers' Organisationin täyttävän viralliset hyväksymisedellytykset ja piti sen hyväksymistä perusteltuna, koska kalastus oli tärkeä osa Orkneysaarten taloutta.
(23) Samaten AFPO mainitsi muutamia vuosia aikaisemmin pyytäneensä paikallishallinnolta (City Council) edullista lainaa voidakseen ostaa kiintiöoikeuksia, mutta sille oli vastattu, ettei tällaista avustusta voitu antaa, koska se olisi yhteisön kilpailusääntöjen vastaista.
Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(24) Murray on Cornwallin paikallisvaltuuston (County Council) jäsen. Hän kertoo valtuuston keskustelleen samanlaisesta ohjelmasta tammikuussa 2001. Koska Yhdistynyt kuningaskunta voi hallinnoida kiintiöitään täysin vapaasti, paikallisviranomaisten voidaan Murrayn mielestä huoletta antaa käyttää varoja paikallisen kalateollisuuden turvaamiseksi. Kunkin Yhdistyneen kuningaskunnan kalastusaluksen käytettävissä olevien tuotantomahdollisuuksien pysyvästä kiintiöimisestä Murray toteaa, että se olisi hänen mielestään kalastustuotealan yhteisen markkinajärjestelyn vastaista siinä tapauksessa, että ohjelma itsessään oli yhteisen markkinajärjestelyn vastainen.
IV YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
(25) Ensimmäisessä 6. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessaan Yhdistynyt kuningaskunta ainoastaan välitti komissiolle Orkneysaarten paikallishallinnon Skotlannin hallitukselle 22. tammikuuta 2002 lähettämässä kirjeessä esitetyt huomautukset. Yhdistynyt kuningaskunta lähetti omat huomautuksensa toisessa 22. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessa todeten, että niitä voitaisiin yhtä lailla pitää virallisessa lehdessä 12. helmikuuta 2002 esitetyssä tiedonannossa pyydettyinä huomautuksina asianomaisilta.
Orkneysaarten paikallishallinnon huomautukset
(26) Ennen varsinaisia huomautuksiaan Orkneysaarten paikallishallinto toteaa pitävänsä huolestuttavana, että Euroopan komissio on katsonut aiheelliseksi tutkia asiaa huolimatta siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat jo kertaalleen läpikäyneet ja täyttäneet menettelyn, jossa ne olettivat saaneensa siltä suostumuksen ohjelmalle ("deemed consent").
(27) Paikallishallinto epäilee alan ammattilehdessä Fishing Newsissa mainittujen FQA-markkinahintojen paikkansapitävyyttä varsinkin vuodelta 2000. Tuossa vaiheessa markkinat olivat vasta avautumassa, eikä pitkän aikavälin tuoton riittävyyttä voida luotettavasti arvioida julkaisussa mainittujen hintojen perusteella. Markkinat ovat erittäin epävakaat, ja hiljattaisten arvioiden mukaan kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien hinta voi vaihdella jopa 66 prosenttia. Paras tapa arvioida tuoton kohtuullisuutta on käyttää luotettavampia vaihtoehtoisia indeksejä, kuten antolainaajien korkoja, arvopaperimarkkinoiden tuottoja ja valtionlainoja. Paikallishallinto luettelee joitakin esimerkkejä muista sijoituksistaan, joilla on vaatimaton tuotto: tilapäislainat, joiden tuotto oli 3,65 prosenttia kuukaudessa, 4,25 prosenttia 12 kuukaudessa ja 3,87 prosenttia silloin, kun laina maksetaan vaadittaessa, sekä vararahaston arvopaperisalkku, jonka tuotto ennen myyntivoittoja ja -tappioita oli 6,3 prosenttia vuonna 2001.
(28) Se viittaa Orkneysaarten paikallishallinnon vuonna 1974 tekemään päätökseen, jolla paikallishallinnolle annetaan vastuu satamahallinnosta, sekä erityisesti sen 69 pykälän 3 momentin e kohtaan, jolla paikallishallinto valtuutetaan perustamaan vararahasto siinä tapauksessa, että satamayrityksen tulot ylittävät siitä koituvat menot. Vararahasto voidaan perustaa "mihin tahansa tarkoitukseen, joka paikallishallinnon arvion mukaan palvelee yksin paikallisyhteisön ja sen asukkaiden etuja". Vararahaston varoja ei siis käytetä paikallishallinnon lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen eikä niillä korvata julkisen sektorin rahoitusosuuksia. Ne kirjataan erikseen ja tili pidetään erillään paikallishallinnon muista tileistä. Paikallishallinto viittaa komission asiakirjaan "Kilpailuoikeus Euroopan yhteisöissä", jonka valtiontukisääntöjen selityksiä käsittelevän osan IIB sivulla 8 todetaan, että "yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisujen perusteella sellainen toimenpide, joka on suoraan tai epäsuorasti valtion alkuunpanema ja tuottaa etuja yhdelle tai useammalle yritykselle, ei kuulu 92 artiklan (nykyisen 87 artiklan) soveltamisalaan, jos se ei aiheuta ylimääräistä rasitusta valtion talousarviolle", sekä viitataan tässä yhteydessä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 82/77, Alankomaat vastaan Van Tiggele (Kok. 1978, s. 25), ja yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91, Sloman Neptun vastaan Bodo Ziesemer (Kok. 1993, I-887), antamiin tuomioihin.
(29) Orkneysaarten paikallishallinto huomauttaa saaneensa sijoituksilleen 7 prosentin tuoton siitä lähtien, kun kiintiöohjelma käynnistettiin, ja toteaa, että sopimus oli määrä tehdä vain vuodeksi kerrallaan; näin paikallishallinto oli pidättänyt oikeuden tarkistaa tuottoprosenttia niin, että se varmasti vastaisi liiketaloudellista tuottoa. Vaikka vuokraussopimuksia ei lyöty lukkoon komission hyväksyntään vaadittavan pitkällisen prosessin takia, niiden ehtoja on silti noudatettu. Vaikka on totta, että ohjelman syynä oli Orkneysaarten laivaston kyvyttömyys saada kaupallista lainaa, paikallishallinto oli tietoinen kaupallisista lainoista, joiden vakuutena oli käytetty liiketaloudellista tuottoa vastaan vuokrattavia kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ja joilla kalastusaluksia samalla houkuteltiin sijoittautumaan Orkneysaarille ja jatkamaan toimintaansa siellä. Koska kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia oli vuokrattavana ja niiden ostoon oli tarjolla varoja laajemminkin, kiintiöohjelmaan osallistuneet kalastajat eivät paikallishallinnon mielestä ole hyötyneet ohjelmasta liiketaloudellisesti.
(30) Orkneysaarten paikallishallinnon mielestä ohjelma jää 87 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, koska tuki ei ole valikoivaa eikä se häiritse tasapainoa tuensaajayritysten ja muiden yritysten välillä. OFA:n jäsenyyttä ei ole rajoitettu minkään tietyn jäsenvaltion yrityksiin; ainoat jäsenyysehdot liittyvät miehistön asumiseen ja aluksen rekisteröimiseen Orkneysaarilla. Tämän ehdon voivat täyttää missä tahansa yhteisön jäsenvaltiossa toimivat yritykset tai niiden kansalaiset, eikä jäsenyyden siten voida katsoa tuovan etua vain yhdelle jäsenvaltiolle.
(31) Paikallishallinnon mukaan ohjelmaan osallistuvien Orkneysaarten alusten pyyntisaaliit puretaan kokonaan maihin Skotlannissa ja kulutetaan lähes kokonaan (Skotlannin) paikallisilla markkinoilla. Näin käytettynä kiintiöohjelma ei vääristä kilpailua jäsenvaltioiden välillä.
Yhdistyneen kuningaskunnan huomautukset
(32) Yhdistynyt kuningaskunta korostaa, että kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon käytetty summa (1,543 miljoonaa puntaa) saatiin Orkneysaarten paikallishallinnon Oil Reserve Fundista (ORF), vararahastosta, jota rahoitetaan Orkneysaarilla toimivien öljy-yhtiöiden kanssa tehdyn vapaaehtoisen sopimuksen mukaisesti suoritettavilla maksuilla. Koska maksut eivät ole pakollisia, sen varoja ei voida pitää verotuloina tai valtion varoina; niitä ei käytetä paikallishallinnon lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen eikä niillä korvata julkisen sektorin rahoitusosuuksia. Ne myös tilitetään erikseen. Viitaten Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asioissa 82/77 (ks. edellä 28 kappaleessa), yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91 (ks. edellä 28 kappale) ja asiassa C-189/91, Kirsammer-Hack vastaan Sidal (Kok. 1993, I-6185), antamiin tuomioihin Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että ohjelma jättää täyttämättä yhden ratkaisevista tuen olemassaolon perusteista.
(33) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ero toteutuneen tuottoprosentin ja kaupallisen kiintiövuokraustoimiston (InterQuo Ltd) arvioiman tuottoprosentin välillä pysyy liiketaloudellisesti hyväksyttävällä vaihteluvälillä, sillä ohjelmassa saavutettu tuottoprosentti on 8 prosenttia, josta maksetaan 1 prosentti SFPO:lle sen hallintokulujen kattamiseen, ja InterQuo Ltd:n arvioiden mukaan näiden kiintiöiden kaupallista vuokrausta varten tehtyjen sijoitusten tuotto vuosina 1999 ja 2000 oli noin 8,78 ja 8,27 prosenttia. Tämä tarkoittaa, että kiintiöt on vuokrattu markkinahintaan eikä niitä voida pitää tuottajille myönnettynä valtiontukena. Näin ollen kiintiöohjelma ei vääristänyt tai uhannut vääristää kilpailua. Fishing Newsissa julkaistuista kiintiöiden vuokraushinnoista Yhdistynyt kuningaskunta toteaa, että lukuja on julkaistu niin epäsäännöllisesti, ettei niitä voida käyttää perusteena näin epävakaiden markkinoiden arvioinnissa.
(34) Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä Orkneysaarten paikallishallinnon osallistuminen ORF:n hoitoon ei tarkoita, että valtio ohjaisi tai valvoisi maksuja. Koska ORF:ää käytetään koko yhteisön hyväksi, paikallishallinnolla ei ole paljon vaihtoehtoja sen hallinnon järjestämiseen; muita järjestelyjä, kuten säätiöintiä, on käytännössä vaikea toteuttaa saarten pienen väkiluvun takia. Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa komission katsoneen jo Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) maksettujen menojen yhteydessä, että ORF:n panoksia voidaan pitää yksityisinä rahoitusosuuksina. Tästä seuraa, etteivät maksut tässä tapauksessa ole valtion menoja; niistä ei liioin ole päättänyt mikään valtionhallintoon kuuluva julkinen laitos. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan Orkneysaarten paikallishallinnon oli kohtuullista olettaa, ettei maksuja pidettäisi valtiontukena ja että sen luottamus oli täysin perusteltu, kun otetaan huomioon ORF:n asema ja se, ettei yhteisössä ole aikaisemmin toteutettu vastaavia ohjelmia.
(35) Vaikka komissio toteaisikin, että kyseessä on valtiontuki, se ei Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan ole vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kalastajat toimivat keinotekoisesti rajoitetuilla markkinoilla, sillä yhteisön alusten pyyntimääriä säännellään yhteisön lainsäädännössä kiintiöillä, ja mikä tärkeintä, nämä kiintiöt ovat jäsenvaltiokohtaisia. Jäsenvaltion asiana on huolehtia kiintiöidensä hoitoon liittyvistä järjestelyistä; siksi Yhdistyneen kuningaskunnan kiintiöistä on jo lähtökohtaisesti mahdotonta käydä kauppaa muiden jäsenvaltioiden kanssa. Toimenpide vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vain, jos vaihdettavana hyödykkeenä olisivat pyyntimahdollisuudet eivätkä kalat.
(36) Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä tukea ei tulisi pitää toimintatukena eikä alan toiminnanharjoittajien toteuttamana tukena, kuten komissio alustavassa tutkinnassaan väitti. Kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ja kiintiöitä olisi pidettävä pääomana. Vaikka Yhdistyneen kuningaskunnan FQA-yksiköillä ei koskaan ollut tarkoitus käydä "vapaakauppaa", kiintiöiden pysyvä luovuttaminen on aina ollut sallittua, mikä on tunnustettu virallisesti mukautuksilla FQA-kiintiörekisteriin. Vaikka aluksilta alun perin vaadittiin vakuuksien antamista kiintiöiden ostoon, kaupalliset lainanantajat muuttivat myöhemmin kantaansa ja kelpuuttivat kalastushistoriaan perustuvat oikeudet vakuudeksi (todisteeksi on liitetty Royal Bank of Scotlandin kirje). Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet sisällytetään monen aluksen tilinpäätökseen, ja Yhdistyneen kuningaskunnan tulli- ja valmisteveroviranomainen pitää pysyvästi luovutettuja kiintiöitä myyntivoittoveron ja siihen liittyvien verohelpotusten (rollover relief) alaisena pääomana. Yhdistynyt kuningaskunta torjuu komission näkemyksen, jonka mukaan FQA-yksiköt olisivat "perustuotteita", joilla ei kyseisen vuoden lopussa ole enää käytännön arvoa. Niiden oikeuttaman pyyntikiintiön määrä vaihtelee vuosittain, ja ne muodostavat pysyvän osuuden käytettävissä olevista kalastusmahdollisuuksista. Vaikka kyse olisikin valtiontuesta, sitä ei näin ollen tulisi pitää toimintatukena, vaan se olisi pikemminkin rinnastettava investointitukiin. Koska investointitukia ei mainita vuoden 1997 suuntaviivoissa, tukia olisi tarkasteltava tapauskohtaisesti suuntaviivojen 1.2 kohdan mukaisesti ja niiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille olisi arvioitava yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden perusteella.
(37) Yhdistynyt kuningaskunta viittaa tässä yhteydessä kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskeviin suuntaviivoihin, joiden mukaan tuet eivät saa olla luonteeltaan säilyttäviä, vaan niiden on suosittava kalastustuotteiden tuotannon ja kaupan pitämisen järkiperäistämistä ja tehostamista sekä alan mukauttamista. Yhdistynyt kuningaskunta vetoaa vielä EY:n perustamissopimukseen, jonka mukaan yhteisen kalastuspolitiikan samoin kuin yhteisen maatalouspolitiikankin tavoitteena on taata yhteisön väestölle kohtuullinen elintaso erityisesti lisäämällä henkeä kohti laskettuja tuloja sekä varmistaa tarvikkeiden saatavuus (33 artiklan 1 kohdan b ja d alakohta). Kiintiöohjelma johti kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostamiseen ja yhteenkokoamiseen siinä vaiheessa, kun kalakannat alkoivat ehtyä. Tällainen pyyntioikeuksien yhteenkokoaminen voidaan tulkita tuotannon järkiperäistämiseksi parantamalla kalastusyritysten elinkelpoisuutta tilanteessa, jossa kalakannat ehtyivät ja pyyntioikeuksia supistettiin. Kiintiöohjelman turvin jotkut pienkalastajista saattoivat jatkaa toimintaansa erittäin voimakkaasti kalastuksesta riippuvaisella alueella, jolla on vähän muita elinkeinomahdollisuuksia. Ohjelman voidaan niin ikään katsoa edistävän yhteisen kalastuspolitiikan sosioekonomista ulottuvuutta kuten perustamissopimuksen 159 artiklassa edellytetään.
(38) Mikäli komissio kuitenkin päätyy asiassa kielteiseen päätökseen, Yhdistynyt kuningaskunta ilmoittaa olevansa valmis tarkistamaan kiintiöohjelmaa, jotta sen toiminta olisi tulevaisuudessa sääntöjen mukaista. Se kuitenkin pyytää, ettei komissio yrittäisi periä tukia takaisin niiltä kalastajilta, joiden se katsoo hyötyneen ohjelmasta.
V ARVIOINTI
A. Valtiontuen olemassaolo
(39) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa todetaan, että "jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Jotta toimenpide voitaisiin luokitella valtiontueksi, sen on täytettävä neljä edellytystä: siitä on koiduttava etua siihen osallistuville yrityksille, se on myönnettävä valtion viranomaisten toimesta tai valtion varoista, sen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä sekä vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Yrityksille koituva etu
(40) Kiintiöohjelma laadittiin, koska Orkneysaarten aluksenomistajat eivät saaneet pankeilta lainaa kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien ostoon. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat tämän selvästi 9. elokuuta 1999 päivätyssä kirjeessään. Ohjelman mukaan kiintiöt luovutettiin SFPO:n hoitoon ja vuokrattiin alusten omistajille, jotka eivät muulla tavoin olisi saaneet niitä käyttöönsä. Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se johtaa tiettyjen yritysten suosimiseen, olipa se toteutettu missä muodossa tahansa. Voidaan siis katsoa, että kiintiöohjelma muodostaa tukijärjestelmän niille kalastajille, joille kiintiöitä on vuokrattu.
(41) Tämä arviointi pohjautuu kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoa ja kiintiöiden vuokrausta käsittelevään analyysiin. Arviointia ei voida tehdä vertaamalla toimenpidettä muihin investointeihin, kuten Orkneysaarten paikallishallinto vaatii(5). Arviointi on rajoitettava kyseisiin markkinoihin ja sen on perustuttava niistä saatavilla oleviin tietoihin.
(42) Kiintiöohjelmasta hyötyvät ne kalastajat, jotka eivät saaneet pankeilta lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon. Ohjelman avulla ne pystyvät kalastamaan kiintiöistä, joihin niitä ei muuten olisi voitu oikeuttaa. Ostetut pyyntioikeudet ovat siis auttaneet niitä lisäämään tuotantoaan edellytyksillä, jotka eivät muuten olisi olleet mahdollisia. Näin ollen ohjelmasta on koitunut etua kyseisille kalastajille.
(43) SFPO:n Orkneysaarten kalastajille vuokraamien kiintiöiden hinnat eivät ole komission tiedossa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät sille yhteenvedon paikallishallinnolle huhtikuun 1999 ja tammikuun 2000 välisenä aikana suoritetuista vuokrausmaksuista. Yhteenvedosta käy odotetusti ilmi, että maksujen osuus oli 8 prosenttia kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien hankintaan vaaditusta sijoituksesta (1,543 miljoonaa puntaa), mutta siinä ei mainita niiden vuokrattujen kiintiöiden määrää, joita nämä maksut vastaavat. Vaikka komissio pyysi jäljennöksiä vuokraussopimuksista, niitä ei koskaan toimitettu. Ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat, että vuokraussopimusten tekoa oli lykätty, ja tutkintaan liittyvissä huomautuksissaan ne lisäsivät, ettei sopimuksia ollut vielä lyöty lukkoon mutta niiden ehtoja oli noudatettu. Tämä oli Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten perustelu sille, miksi niiden komissiolle lähettämistä sopimusjäljennöksistä puuttuivat kokonaan tiedot vuokrattujen kiintiöiden määristä ja vuokraushinnoista, vaikka niissä oli jo vuokralleottajien allekirjoitus.
(44) Komission mielestä Yhdistyneen kuningaskunnan lähettämät tiedot ovat ristiriitaisia. Yleensä sopimus, jossa vuokralleottaja sitoutuu maksamaan vuokralleantajalle tietyn summan rahaa, allekirjoitetaan vasta osapuolten päästyä yhteisymmärrykseen vuokrattavan kohteen vastineeksi suoritettavasta maksusta. Koska Yhdistyneen kuningaskunnan lähettämistä sopimusjäljennöksistä puuttuvat kokonaan nämä tiedot, komission on arvioitava kiintiöiden osto- ja vuokraushintojen kehitystä sekä valtiontuen olemassaoloa saatavillaan olevien, toisin sanoen muista lähteistä hankkimiensa tietojen perusteella.
(45) Ensimmäisessä, 9. elokuuta 1999 päivätyssä kirjeessään komissiolle Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset selittivät, että kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet oli jo ostettu. Koska päätös kiintiöohjelman laatimisesta tehtiin vuonna 1998, se oli tarkoitus panna täytäntöön uuden kiintiöjakojärjestelmän(6) ensimmäisestä soveltamisvuodesta lähtien. House of Commonsin (parlamentin alahuoneen) maatalousvaliokunnan silloisen selvityksen mukaan(7) kyseisille markkinoille kohdistui tuolloin ankaraa painetta: "turskan kiintiön (tarkemmin sanottuna kalastushistoriaan perustuva pyyntioikeus eli "track record") hinta oli 1800-2000 puntaa tonnilta; turska-, kolja- ja seitikiintiöiden vuokra-arvo oli noin 300 puntaa tonnilta vuodessa".
(46) Esittämissään huomautuksissaan Scottish Fishermen's Organisation epäilee, että Orkneysaarten aluksille tarjotut vuokrausehdot olivat edulliset. Esimerkiksi turskan kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien todennäköinen ostohinta oli enintään 2000 puntaa tonnilta ja turskakiintiöiden vuokra (160 puntaa tonnilta) noin puolet Orkneysaarten ulkopuolella perittyä vuokraa halvempi (350 puntaan tonnilta)(8). Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ottaneet kantaa näihin lukuihin.
(47) Huhtikuusta joulukuuhun 2000 asti alan ammattilehti Fishing News julkaisi säännöllisesti tietoja kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien (FQA-yksiköiden) ostohinnoista sekä kiintiöiden vuokrista. Luvut oli saatu Fraserburghin kiintiövälitysyhdistyksestä (Quota Trading Association). Esimerkiksi Pohjanmeren turskan pyyntioikeuksien hinta oli huhtikuussa 1800 puntaa ja joulukuussa 1500 puntaa tonnilta ja länsirannikon turskan hinta vuoden ympäri noin 1450 puntaa tonnilta; Pohjanmeren koljan pyyntioikeuksien hinta vaihteli huhtikuussa 1900 punnasta 2400 puntaan tonnilta ja joulukuussa 1700 punnasta 1800 puntaan tonnilta, ja länsirannikon koljan hinta huhtikuussa 1700 punnasta 1900 puntaan tonnilta ja joulukuussa 1400 punnasta 1500 puntaan tonnilta. Muiden kalalajien hintakehitys oli pitkälti samanlainen, toisin sanoen hinnat pysyivät vakaina tai laskivat lievästi. Pohjanmeren turskakiintiöiden vuokrat puolestaan olivat huhti- ja syyskuun välisenä aikana 250 puntaa tonnilta, lokakuussa 200 puntaa tonnilta ja joulukuussa 100 puntaa tonnilta, ja länsirannikon turskan vuokrat huhti- ja toukokuun välisenä aikana 300 puntaa tonnilta, kesä- ja elokuun välisenä aikana 230 puntaa tonnilta ja joulukuussa 200 puntaa tonnilta; Pohjanmeren koljan vuokrat vaihtelivat huhtikuun 350 punnasta tonnilta joulukuun 100 puntaan tonnilta ja länsirannikon koljan osalta 280 punnasta 180 puntaan tonnilta; muilla kalalajeilla hinnat laskivat samaan tapaan vuoden 2000 loppuun asti.
(48) Orkneysaarten paikallishallinnon ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan kiintiömarkkinat ovat erittäin epävakaat eivätkä Fishing Newsin julkaisemat hinnat anna oikeaa kuvaa tilanteesta(9). Nämä luvut kuitenkin tukevat House of Commonsin selvityksessä esitettyjä havaintoja. Uuden kiintiöjakojärjestelmän käyttöönotto Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 1999 kasvatti paineita kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien markkinoilla. Oli luonnollista, että sitä seuraavana vuonna ostohinnat pysyivät samalla tasolla tai laskivat lievästi. Kiintiöiden vuokrat ovat puolestaan korkeimmillaan vuoden alussa, koska kalastajat pyrkivät juuri silloin turvaamaan haluamansa pyyntikiintiöt, mikä luo kireyttä kyseisille markkinoille.
(49) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ole toimittaneet komissiolle tietoja, jotka osoittaisivat, ettei kiintiöohjelma johtanut edullisten vuokrausehtojen tarjoamiseen. Jos viranomaisilla tällaisia tietoja olisi, ne olisivat helposti voineet toimittaa ne komissiolle. Mitään tällaisia tietoja ei kuitenkaan toimitettu, ja koska komissiolla on hallussaan tietoja, joiden perusteella se voi todeta vuokrausehtojen olleen edulliset(10) ja joita Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ole osoittaneet epäluotettaviksi, vuokrausehtojen voidaan olettaa olleen edulliset ja kiintiöohjelmaan osallistuneiden kalastajien saaneen etuuskohtelun.
(50) Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se suosii tiettyjä yrityksiä, olipa se toteutettu missä muodossa tahansa. Koska Orkneysaarten paikallishallinnon toimenpide kiintiöohjelman toteuttamiseksi on johtanut Orkneysaarille sijoittautuneiden kalastusyritysten suosimiseen, sen on täytynyt olla luonteeltaan valikoiva, ja siitä on siten selvästi koitunut etua kyseisille yrityksille. Orkneysaarten paikallishallinnon Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten välityksellä esittämää näkemystä(11), jonka mukaan OFA:n jäseneksi voi päästä mikä tahansa yhteisön yritys, ei voida hyväksyä. Käytännössä jäsenyys olisi edellyttänyt aluksen viemistä Yhdistyneen kuningaskunnan alusrekisteriin, mihin liittyy alusten lisäämistä laivastoon ja poistamista siitä koskevista kansallisista säännöistä johtuvia erityisiä velvoitteita, joista säädetään kalatalousalan rakenteellisia toimia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä 17 päivänä joulukuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2792/1999(12) 6 artiklassa; lisäksi aluksen omistajan olisi pitänyt olla OFA:n jäsen ja 50 prosenttia sen miehistöstä Orkneysaarten asukkaita.
Valtion varat
(51) Sanaa "valtio" on tulkittava laajimmassa mahdollisessa merkityksessä niin, että siihen sisältyvät kaikki alue- ja paikallishallinnon tasot. Tässä tapauksessa määritelmä kattaa Orkneysaarten paikallishallinnon. Määritelmän piiriin kuuluvat myös paikallishallinnon valvonnassa oleva vararahasto Oil Reserve Fund (ORF), joka perustettiin Orkneysaarten paikallishallinnon vuonna 1974 tekemän päätöksen 69 pykälän nojalla(13). Koska ORF:n varat ovat paikallishallinnon valvonnassa, niiden voidaan katsoa olevan jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten julkisten viranomaisten käytettävissä; näin ollen niitä on pidettävä valtion varoina. Toki kyseisen päätöksen 69 pykälän 2 momentissa määrätään, että vararahaston varoilla hankittavia arvopapereita hoitaa rahaston hallitus. Mutta kuten Yhdistyneen kuningaskunnan huomautuksissa korostetaan(14), varoja ei säätiöity, koska tällainen järjestely olisi käytännössä ollut vaikea toteuttaa. Vaikka näin olisikin tehty, säätiöomaisuus olisi joka tapauksessa pysynyt varmasti Orkneysaarten paikallishallinnon valvonnassa, ja säätiön hallituksen päätöksiä olisi pidetty paikallishallinnon, toisin sanoen valtion, päätöksinä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä.
(52) Yhdistynyt kuningaskunta väittää ORFista nostettujen rahojen olevan yksityisiä varoja, mikä tarkoittaa, etteivät ne ole valtion varoja, koska ne kerätään vapaaehtoisen sopimuksen perusteella eikä niitä käytetä paikallishallinnon lakisääteisten velvoitteiden hoitamiseen. Se huomauttaa komission jo todenneen tämän seikan.
(53) Komissio huomauttaa, että Orkneysaarten paikallishallinnon ja Pipeline-konsernin (Occidental of Britain, Getty Oil, Allied Chemical Ltd ja Thomson Piper Petroleum Ltd) välillä 29. huhtikuuta 1975 tehty sopimus sisältää määräykset muun muassa seuraavista seikoista: neljännesvuosittain suoritettava vähimmäismaksu; siihen liittyvä poikkeuslauseke, jota sovelletaan ylivoimaisen esteen sattuessa; sopimuksen uudelleenneuvottelu; riitojen sovittelu(15). Nämä määräykset osoittavat, että sitoutuminen kyseisten summien maksamiseen vastineeksi Orkneysaarten satamalaitteiden käytöstä ylittää sen, mitä voitaisiin luonnehtia vapaaehtoiseksi maksuksi, kuten on esimerkiksi hyväntekeväisyysjärjestöjen tapauksessa. Jos kerran sopimuksesta on mahdollista neuvotella uudelleen (kyseisen momentin mukaan "osapuolet pitävät tässä sopimuksessa määrättyjä maksuja kohtuullisina ja tasapuolisina"), on pääteltävä sen syntyneen neuvottelussa, jossa kumpikin osapuoli on ajanut omia etujaan; tällaiseen sopimukseen perustuva maksu ei ole verrattavissa lahjoitukseen hyväntekeväisyysjärjestölle. Näin ollen sopimusta ei voida luokitella vapaaehtoiseksi sopimukseksi, johon öljy-yhtiöt olisivat sitoutuneet pelkästä hyväntahtoisuudesta Orkneysaaria ja sen asukkaita kohtaan.
(54) Lisäksi komissio huomauttaa, ettei sopimuksen sisältö koske ensisijaisesti kahden yrityksen yksityisiä etuja. Perustamissopimuksella ei sen 295 artiklan mukaan puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä koskeviin sääntöihin, ja julkinen laitos voi toimia yksityisyrityksenä. Nyt on kuitenkin kyseessä eri tilanne. Sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että siinä määrättyjä maksuja käytetään: "a) sellaisten vahingollisten vaikutusten, häiriöiden tai arvonmenetysten korjaamiseen, joita öljyn kuljetus ja lastaus aiheuttavat tai voivat Orkneysaarille terminaalin rakentamisen ja käytön seurauksena aiheuttaa; b) satama-alueen kehittämiseen, ja c) niiden lisäkustannusten kattamiseen, joita paikallishallinnolle koituu terminaalin rakentamisen seurauksena kasvaneesta julkisten palvelujen tarpeesta." On selvää, ettei öljyteollisuuden tämän sopimuksen perusteella suorittamien maksujen vastineeksi tarjota tavaroita eikä palveluja. Rahat eivät liiemmin ole tulosta mistään kaupallisesta sopimuksesta, johon maksun saaja (Orkneysaarten paikallishallinto ORF:n kautta) olisi sitoutunut. Näin ollen Pipeline-konsernin suorittamia maksuja ei voida pitää yksityisinä varoina vaan valtion varoina.
(55) Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa komission kerran katsoneen erään EMOTR:n tukitapauksen yhteydessä, että ORF:n varat ovat yksityisiä. Tämä todetaan 28. tammikuuta 2002 päivätyssä komission maatalouden pääosaston kirjeessä, joka koskee kansallisen rahoittajan hankkimista hankkeelle ("Orkney Meat project"), jota oli määrä tukea EMOTR:sta. Komissio korostaa, että vastaus annettiin hyvin poikkeuksellisissa oloissa. Skotlannin hallitus halusi käynnistää kyseisen hankkeen ja tiedusteli sitä ennen kyseisestä komission pääosastosta, voitaisiinko hanke toteuttaa, jos ORF:stä saatu rahoitusosuus luokiteltaisiin yksityisiksi varoiksi (tämäntyyppiseen EMOTR-hankkeeseen vaaditaan mukaan yksityinen rahoittaja). Skotlannin hallitus toimitti hankkeesta joitakin tietoja pääosastolle, joka vastasi, että, "toimitettujen tietojen perusteella ... ORF:stä saatuja varoja voidaan pitää yksityisenä rahoituksena ...". Komission pääosasto antoi tämän neuvon pelkästään sille toimitettujen tietojen perusteella pyytämättä lisätietoja ja perehtymättä asiaan tarkemmin. Tässä tapauksessa komissio on kuitenkin analysoinut asiaa perinpohjaisesti ja pyytänyt tarkkoja tietoja (jotka Yhdistynyt kuningaskunta on lähettänyt). Se havaitsi Yhdistyneen kuningaskunnan toimittaneen aikaisemmin puutteellisia tietoja, mistä johtui komission pääosaston 28. tammikuuta 2002 päivätyssä kirjeessä antama vastaus. Nyt käytettävissä olevien tietojen perusteella mikään komissiolle toimitetuista asiakirjoista ei osoita, että ORF:ää hoidettaisiin riippumattomasti, ja sen vuoksi ei ole epäilystäkään siitä, että ORF:n varat ovat täysin julkisten viranomaisten valvonnassa.
(56) Kuten Orkneysaarten paikallishallinnon päätöksen 69 pykälästä havaitaan, varojen käyttötapa on tarkkaan määritelty. Niitä on käytettävä Orkneysaarten paikallisyhteisön etujen hoitamiseen paikallishallinnon määrittelemällä tavalla, eikä niitä saa käyttää sellaisen markkinatalouden olosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan tapaan, jonka ainoana tavoitteena olisi saada niistä voittoa. Tämä tukee Yhdistyneen kuningaskunnan esittämää perustelua kiintiöohjelman laatimisesta(16) sen vuoksi, etteivät Orkneysaarten alukset saaneet tarvittavia lainoja kaupallisista lähteistä. ORF:n varat on siten katsottava maksetuiksi valtion varoista EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä.
(57) Tämä toteamus on yhdenmukainen niiden Yhdistyneen kuningaskunnan mainitsemien tuomioiden kanssa (asia 82/77, yhdistetyt asiat C-72/91 ja C-73/91 sekä asia C-189/91)(17), joissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että että muulla tavoin kuin valtion varoista myönnetyt edut eivät kuulu kyseisten valtiontukisääntöjen soveltamisalaan.
Kilpailun vääristyminen
(58) Kyseisille kalastusyrityksille kiintiöohjelman mukaisesti vuokratut kiintiöt ovat vahvistaneet niiden asemaa muihin yrityksiin verrattuna riippumatta siitä, oliko alukset rekisteröity Yhdistyneessä kuningaskunnassa vai muissa jäsenvaltioissa. Kyseiset kalastusyritykset ovat saaneet tuoda maihin ja myydä enemmän kalastustuotteita kuin ne olisivat tehneet siinä tapauksessa, että kiintiöitä ei olisi saatu.
(59) Kiintiöohjelman toteuttaminen on siten vaikuttanut kilpailuedellytyksiin. Se on antanut yrityksille oikeuden kalastaa tuotteita, joita on myyty yhteisön markkinoilla. Ohjelman mukaisesti hankitut kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet koskevat turskan, koljan, seitin ja valkoturskan kaltaisia kalalajeja, jotka kaikki kuuluvat kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisen markkinajärjestelyn piiriin(18). Näin ollen ohjelma on vaikuttanut kilpailuun yhteisön markkinoilla.
(60) Lisäksi Scottish Fishermen's Organisation(19) väittää, että juuri kiintiöohjelman toteuttaminen antoi sysäyksen kiintiöiden hinnannousulle. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät kiistä tätä väitettä.
Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(61) Kauppaan kohdistuvaa vaikutusta ei pidä arvioida yksinomaan kiintiöiden tai kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien markkinoilla, kuten Yhdistynyt kuningaskunta vaatii(20), vaan sen lisäksi on arvioitava, miten tukiohjelma on vaikuttanut yhteisössä käytävään kauppaan. On siis samalla tarkasteltava, miten kiintiöohjelma on vaikuttanut kyseisten tuotteiden eli kalastustuotteiden sekä niiden kanssa kilpailevien tuotteiden kauppaan.
(62) Yhdistyneen kuningaskunnan viralliset merikalastustilastot vuosilta 1999 ja 2000(21) osoittavat, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja muiden jäsenvaltioiden välillä on käyty merkittävää kalastustuotteiden kauppaa. Aluksesta purettujen saaliiden määrä vuonna 2000 oli vajaat 500000 tonnia. Samana vuonna kalan ja kalastustuotteiden vienti oli 365000 tonnia, josta 233000 tonnia vietiin muihin jäsenvaltioihin, ja kalan ja kalavalmisteiden tuonti oli hieman alle 550000 tonnia, josta 133000 tonnia tuotiin muista jäsenvaltioista.
(63) Orkneysaarten paikallishallinnon käsityksen mukaan Orkneysaarten pyyntisaalis puretaan ja myydään lähes kokonaan Skotlannin markkinoilla(22), mutta se ei ole toimittanut mitään todisteita siitä, onko asia todella näin. Tämä on siis pelkkä oletus, joka ei vastaa edellisessä kohdassa esitettyjen kauppavaihtoa koskevien lukujen mittasuhteita. Vaikka asia olisikin näin, ohjelma heikentäisi siitä huolimatta muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien yritysten mahdollisuuksia viedä tuotteitaan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Kiintiöohjelman turvin kalastajat pystyvät säilyttämään markkinaosuuden, joka muutoin olisi joutunut kilpailijoiden haltuun. Näin ollen ohjelma vaikuttaa kauppaan Orkneysaarten alusten ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden tuottajien välillä.
Päätelmä
(64) Näin ollen kaikki neljä perustetta näiden toimenpiteiden luokittelemiseksi EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi täyttyvät. Koska kyseiset toimenpiteet koskevat kalastusalaa, ne on arvioitava kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen, jäljempänä "suuntaviivat", mukaisesti. Nykyisten suuntaviivojen(23) 3.4 kohdan mukaan toimenpiteitä on arvioitava tuen myöntämishetkellä voimassa olleiden suuntaviivojen perusteella. Näin ollen toimenpiteiden arvioinnissa käytetään vuoden 1997 suuntaviivoja(24).
B. Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(65) Komission epäilykset Orkneysaarten paikallishallinnon kiintiöohjelman soveltuvuudesta yhteismarkkinoille perustuivat siihen oletukseen, ettei kiintiöitä ja pyyntioikeuksia lähtökohtaisesti voida pitää kestohyödykkeinä. Paikallishallinnon Orkneysaarten alusten hyväksi perustama tukijärjestelmä vaikutti komission mielestä toimintakustannuksiin liittyvältä tuelta. Tämäntyyppinen tuki ei periaatteessa sovellu yhteismarkkinoille, ja koska sille ei löytynyt mitään hyväksyttävää perustetta, komissio esitti epäilyksiä ohjelmasta.
(66) Vastauksessaan Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti, että "Yhdistyneen kuningaskunnan tulli- ja valmisteveroviranomainen pitää pysyvästi luovutettuja kiintiöitä myyntivoittoveron ja siihen liittyvien helpotusten (rollover relief) alaisena pääomana". Vaikka komissiolle ensin virallisesti ilmoitettiin, ettei kalastushistoriaan perustuvista pyyntioikeuksista käytäisi vapaata kauppaa, nyt vaikuttaakin siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset tunnustavat virallisesti, että pyyntioikeuksilla on omaisuusarvoa. Ilmeisesti komission kuuluisi itsekin omaksua tällainen kanta ja luokitella SFPO:n Orkneysaarten paikallishallinnon puolesta ostamat pyyntioikeudet investoinniksi.
(67) Oli oikea nimike mikä hyvänsä, komission ei ole tarpeen keskustella siitä. Koska kiintiöiden vuokrausaika kestää enintään vuoden, vuokrat on luettava kalastajien toimintakuluiksi(25). Tuki, jonka vaikutus kohdistuu vuokran määrään, on sen vuoksi katsottava toimintatueksi.
(68) Suuntaviivojen 1.2 kohdan 4 alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan valtiontuet, jotka myönnetään velvoittamatta tuensaajia mihinkään ja joiden seurauksena on tuensaajan tuotantokustannusten väheneminen, eivät sovellu yhteismarkkinoille, elleivät ne liity suoraan yhteismarkkinoille soveltuvaksi katsottuun rakenneuudistussuunnitelmaan. Koska kiintiöohjelma ei liity mihinkään vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa(26) määriteltyyn rakenneuudistussuunnitelmaan, sitä ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana.
(69) Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat väittäneet, että koska kiintiöohjelman tarkoituksena oli koota yhteen pyyntioikeuksia, sitä voitaisiin pitää toiminnan järkeistämisenä yritysten elinkelpoisuuden parantamiseksi tilanteessa, jossa kalakannat ovat ehtymässä. Perustelu ei kuitenkaan ole oleellinen tämän kalastajien tukiohjelman arvioinnin kannalta, koska oikeuksien yhteenkokoajana oli SFPO, jonka ei tässä analyysissä katsota kuuluvan edunsaajien joukkoon.
C. Tuen takaisinperiminen
(70) Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
Luottamuksensuojan periaate on yksi yhteisön lainsäädännön yleisistä periaatteista. Komissio katsoo, että se tässä tapauksessa estää tuen takaisinperinnän seuraavista syistä.
Vaikka yhteisön rakennerahastojen käyttöä asetuksen (EY) N:o 1260/1999(27) mukaisesti koskevilla komission toimilla ja päätöksillä ja tässä nimenomaisessa tapauksessa tehdyillä komission valtiontukipäätöksillä ei välttämättä ole mitään yhteyttä keskenään, on monien yhteensattumien kautta voinut syntyä perusteltu luottamus siihen, että kyseinen vararahasto on luonteeltaan yksityinen.
Itse asiassa sekä Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus että komissio ovat johdonmukaisesti toimineet niin, että on ollut syytä olettaa, että kyseessä on yhteisön rakennerahastoja koskevissa säännöissä tarkoitettu yksityinen rahasto. Vaikka oikeudellisesti tarkasteltuna näiden kahden seikan välillä ei ole mitään automaattista yhteyttä, ne ovat saattaneet antaa kansallisille viranomaisille ja kalastajille aiheen olettaa, etteivät valtiontukisäännöt koske tällaisesta rahastosta myönnettyjä avustuksia, ja siten johtaa perustellun luottamuksen syntymiseen asiasta.
(71) Ensinnäkin Orkneysaarten ja Shetlandinsaarten välillä on läheinen yhteys. Molempien saarten kalastajat kuuluvat itse asiassa samaan tuottajaorganisaatioon. Orkneysaarten viranomaiset ja edunsaajat olivat luultavasti tietoisia siitä, että Skotlannin hallituksen julkaisemassa tulkintaohjeessa kalastusalan ja vesiviljelyn rakenteiden parantamista ja sopeuttamista koskevista yhteisön toimista 18 päivänä joulukuuta 1986 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4028/86 täytäntöönpanosta todetaan selvästi, että Shetlandinsaarten paikallishallinnon vastaavasta yleishyödyllistä toimintaa harjoittavasta säätiöstä (charitable trust) (SICCT - ks. valtiontukiasia C-88/2001) myönnettyjä avustuksia ja lainoja ei lueta valtiontueksi, minkä vuoksi oli perusteltua pitää niitä yksityisenä rahoituksena.
Toiseksi Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) toteuttamassa Highlands and Islandsin alueen tavoite 1 -ohjelmassa 1994-1996 kokonaan SICCT:n omistuksessa olevasta Shetland Leasing and Property Ltd:stä (SLAP) saatu rahoitus luokiteltiin yksityiseksi. On jälleen hyvin todennäköistä, että Orkneysaarten viranomaiset olivat tietoisia asiasta.
Kolmanneksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ja komissio itse ovat käytännössä kohdelleet ORF:ää yksityisenä vararahastona, jotta sitä voitaisiin käyttää Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) myönnetyn tuen yhteydessä tarvittavan yksityisen rahotusosuuden maksamiseen(28).
(72) Komissio katsoo, että nämä seikat yhdessä ovat synnyttäneet Orkneysaarten viranomaisissa ja organisaatioissa samoin kuin saarten kalastajissa perustellun luottamuksen, jonka vuoksi niillä oli syytä olettaa, että rahasto osallistui yhteisön rakennerahastojen tukeman hankkeen rahoitukseen pelkästään yksityisillä varoilla. Tämän huomioon ottaen ne ovat helposti voineet virheellisesti olettaa, etteivät EY:n perustamissopimuksen valtiontukisäännöt koske niitä, vaikka näillä kahdella seikalla ei ole oikeudellisesti mitään automaattista yhteyttä keskenään.
Näiden seikkojen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan perusteella kalastajia ei vaadita maksamaan takaisin jo saamaansa tukea, koska luottamuksensuoja on yksi yhteisön lainsäädännön yleisistä periaatteista.
(73) Kuten tässä päätöksessä todetaan, kyseisiä varoja on todellisuudessa pidettävä valtiontukisääntöjen nojalla valtion varoina. Näin ollen kiintiöohjelma on katsottava toimintatueksi, jota on myönnetty vuosittain niiden kalastajien hyväksi, joille vuotuisia kiintiöitä on vuokrattu. Koska tällainen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille, sen maksaminen on lopetettava. Näin ollen kaikki sellaiset Orkneysaarten paikallishallinnon, OFA:n ja SFPO:n välillä tehdyn sopimuksen määräykset, jotka johtavat edullisten vuokrausehtojen tarjoamiseen, on poistettava ja korvattava määräyksillä, jotka osoittavat vuokrauksen tapahtuvan tavanomaisten markkinaedellytysten mukaisesti. Näiden uusien järjestelyjen yhteydessä on samalla varmistettava, että SFPO sen paremmin kuin OFA:kaan eivät saa valtiontukea.
VI PÄÄTELMÄ
(74) Komissio katsoo, että Yhdistynyt kuningaskunta on toteuttanut tukiohjelman "Orkneysaarten paikallishallinnon Track Record -kiintiöohjelma" sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa.
(75) Edellä V jaksossa esitetyn arvioinnin perusteella tämän tukiohjelman ei voida katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Tukea ei kuitenkaan tarvitse periä takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan toteuttama tukiohjelma "Orkneysaarten paikallishallinnon Track Record -kiintiöohjelma" ei sovellu yhteismarkkinoille.
Yhdistyneen kuningaskunnan on kumottava ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu tukiohjelma.
2 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 3 päivänä kesäkuuta 2003.