KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 30. marts 2004
om Det Forenede Kongeriges støtteordning til fordel for skattebegunstigede selskaber (Qualifying Companies) i Gibraltar
(meddelt under nummer K(2004) 928)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2005/77/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 12. februar 1999 (D/50716) anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om oplysninger om en række skatteforanstaltninger, herunder Gibraltars ordning for skattebegunstigede selskaber. Det Forenede Kongerige svarede ved brev af 22. juli 1999. Den 23. maj 2000 udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger, hvorefter Kommissionen den 28. juni 2000 sendte en erindringsskrivelse til Det Forenede Kongerige. Det Forenede Kongerige svarede ved brev af 3. juli 2000. Ved brev af 12. september 2000 fremsendte Det Forenede Kongerige oplysninger om ordningen for skattefritagne selskaber (Exempt Companies regime) (A/37430). Den 19. oktober 2000 blev der afholdt et møde med Det Forenede Kongeriges og Gibraltars myndigheder for at drøfte Gibraltars offshoreskatteordninger, ordningen for skattebegunstigede selskaber og ordningen for skattefritagne selskaber. Den 8. januar 2001 fremsendte Det Forenede Kongerige supplerende oplysninger i besvarelse af de spørgsmål, der var blevet rejst på ovennævnte møde (A/30254).
(2)
Ved brev af 11. juli 2001 (D/289757) meddelte Kommissionen Det Forenede Kongerige sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende Gibraltars ordning for skattebegunstigede selskaber. Efter at svarfristen på en måned var blevet forlænget, svarede Det Forenede Kongerige ved brev af 21. september 2001 (A/37407).
(3)
Ved stævning indleveret til Justitskontoret for Retten i Første Instans den 7. september 2001, registreret under nr. T-207/01, har Gibraltars regering anlagt sag med påstand om, at beslutning SG(2001) D/289755 om at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende Gibraltars ordning for skattebegunstigede selskaber annulleres. Ved særskilt dokument, indleveret samme dag, har Gibraltars regering fremsat en begæring, registreret under nummer T-207/01 R, om udsættelse af gennemførelsen af beslutning SG(2001) D/289755 om at indlede en formel undersøgelsesprocedure og om foreløbige forholdsregler i form af påbud om, at Kommissionen skal undlade at offentliggøre beslutningen. Ved kendelse af 19. december 2001 tog Rettens Præsident ikke begæringen om foreløbige forholdsregler til følge (2). Ved dom af 30. april 2002 frifandt Retten Kommissionen (3).
(4)
Den 21. november 2001 anmodede Kommissionen om oplysninger om den gældende skattesats for skattebegunstigede selskaber. I mangel af svar sendte Kommissionen en formel erindringsskrivelse til Det Forenede Kongerige den 21. marts 2002 (D/51275). Det Forenede Kongerige svarede den 10. april 2002 (A/32681). Den 28. oktober 2002 udbad Kommissionen sig yderligere oplysninger (D/56088). Det Forenede Kongerige svarede ved brev af 11. november 2002 (A/38454) og fremsendte yderligere bemærkninger ved brev af 13. december 2002 (A/39209).
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger (4). Charles A. Gomez & Co. Barristers and Acting Solicitors og Gibraltars regering fremsatte deres bemærkninger i breve af henholdsvis 27. februar 2002 (A/31518) og 28. februar 2002 (A/31557). Bemærkningerne blev videresendt til Det Forenede Kongerige, som svarede ved brev af 25. april 2002 (A/33257).
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6)
Definitionen på et skattebegunstiget selskab er indeholdt i Gibraltars Income Tax (Amendment) Ordinance (lov om ændring af lov om indkomstskat) af 14. juli 1983. De detaljerede regler for gennemførelsen af ordningen for skattebegunstigede selskaber blev vedtaget ved Income Tax (Qualifying Companies) Rules (regler for indkomstskat (skattebegunstigede selskaber)) af 22. september 1983. I nærværende beslutning henvises der til disse regler under ét som »lovgivningen om skattebegunstigede selskaber«.
(7)
For at få status som skattebegunstiget selskab skal et selskab bl.a. opfylde følgende betingelser:
-
Det skal være registreret i Gibraltar i henhold til Companies Ordinance (selskabsloven).
-
Det skal have en indbetalt aktiekapital på 1 000 GBP (eller et tilsvarende beløb i fremmedvaluta).
-
Det skal deponere 1 000 GBP hos Gibraltars regering som sikkerhed for fremtidige skatter.
-
Det skal betale en afgift på 250 GBP for et certifikat, der bekræfter dets status som skattebegunstiget selskab.
-
Ingen gibraltarer eller personer hjemmehørende i Gibraltar må være indehavere af selskabet eller opnå fordele ved deltagelsen i selskabet.
-
Selskabet må ikke opretholde noget aktieregister uden for Gibraltar, og dette skal fremgå af dets stiftelsesoverenskomst eller vedtægter.
-
Selskabet må ikke uden forhåndssamtykke fra direktøren for Gibraltar Finance Centre drive forretning i Gibraltar, med gibraltarer eller med personer hjemmehørende i Gibraltar. Det er dog tilladt selskabet at drive forretning med andre skattefritagne eller skattebegunstigede selskaber.
(8)
Et selskab, som opfylder ovennævnte betingelser, får udstedt et certifikat, der bekræfter dets status som skattebegunstiget selskab. Certifikatet er gyldigt i 25 år fra udstedelsen.
(9)
Et skattebegunstiget selskab beskattes af overskuddet, men satsen skal være lavere end den sædvanlige sats for selskabsskatten, som p.t. er fastsat til 35 %. Den anvendte skattesats er genstand for forhandlinger mellem det pågældende selskab og Finance Centre Division under Gibraltars Ministerium for Handel, Industri og Telekommunikation. Lovgivningen indeholder ingen retningslinjer for forhandlingernes forløb. Langt den overvejende del af de skattebegunstigede selskaber beskattes med en sats på mellem 2 % og 10 %, og Gibraltars myndigheders politik i den seneste tid har været at sikre, at alle skattebegunstigede selskaber betaler mellem 2 % og 10 %. Inden for dette interval fastsættes skattesatsen på et niveau, der kan sikre konsekvens i behandlingen af alle selskaber i samme sektor (5). Skattesatserne er fastsat som følger.
(%)
Sektor
Skattesats
Private investeringer
5
Finansielle tjenesteydelser
5
Spil
5
Satellitdrift
2
Skibsfartstjenester, herunder reparation og ombygning
2
Almindelig handelsvirksomhed
5
Konsulenttjenester
5
Andre (f.eks. filatelistiske tjenester, agenturvirksomhed)
2-10
(10)
Af andre fordele forbundet med status som skattebegunstiget selskab kan nævnes, at
-
de beløb, der skal betales til ikke-hjemmehørende personer (herunder direktører), tillige med udbytte, der udbetales til aktionærer, pålægges kildeskat til samme skattesats, som anvendes for beskatning af det pågældende selskab
-
der ikke betales stempelafgift af aktieoverførsler i et skattebegunstiget selskab.
(11)
Hvis den påtænkte virksomhed kræver »a bricks and mortar presence« (et forretningssted) i Gibraltar, vil det selskab, der vil udøve en sådan virksomhed, ifølge oplysninger fra Det Forenede Kongerige normalt få status som skattebegunstiget selskab og ikke som skattefritaget selskab (6). Status som skattebegunstiget selskab er også en særlig fordel i situationer, hvor et datterselskab ønsker at overføre overskud til et udenlandsk moderselskab, og hvor datterselskabet skal have betalt en vis skat, for at der kan opnås fordele i hjemlandet.
III. BEGRUNDELSER FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(12)
Ved sin vurdering af de oplysninger, Det Forenede Kongerige fremlagde under den foreløbige undersøgelse, fandt Kommissionen, at fritagelsen fra forpligtelsen til at betale selskabsskat til den fulde sats gav skattebegunstigede selskaber en fordel. Efter Kommissionens opfattelse var denne fordel indrømmet ved hjælp af statsmidler, ligesom den påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne og var selektiv. Ifølge Kommissionen var ingen af undtagelserne fra det generelle forbud mod statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, anvendelige. Derfor tvivlede Kommissionen på foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet og besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
IV. BEMÆRKNINGER FRA GIBRALTARS REGERING
(13)
Bemærkningerne fra Gibraltars regering kan inddeles i fire hovedgrupper under følgende overskrifter:
-
Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber udgør ikke støtte som defineret i traktatens artikel 87.
-
Hvis lovgivningen om skattebegunstigede selskaber udgør støtte, er der tale om eksisterende støtte og ikke om ny, ulovlig støtte.
-
Hvis lovgivningen om skattebegunstigede selskaber udgør støtte, er denne støtte forenelig med fællesmarkedet i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
-
Hvis lovgivningen om skattebegunstigede selskaber udgør ulovlig og uforenelig støtte, vil et krav om inddrivelse af støtten være i strid med de almindelige fællesskabsretlige principper.
(14)
Bemærkningerne kan sammenfattes således:
(15)
Traktatens artikel 87, stk. 1, finder ikke anvendelse på skatteordninger som f.eks. lovgivningen om skattebegunstigede selskaber, som skal ses i en international sammenhæng. Da en af betingelserne for at opnå status som skattebegunstiget selskab er, at selskaberne ikke driver forretning i Gibraltar, er der ikke tale om nogen fordel i form af fritagelse fra de normalt gældende skattesatser, idet Gibraltar ikke har kompetence til at indrømme en fordel, der vedrører et andet land.
(16)
Selv om Gibraltars regering anerkender, at de fordele, der er forbundet med ordningen for skattebegunstigede selskaber, er fuldstændig adskilt fra landets egen økonomi i den forstand, hvori udtrykket anvendes i punkt B i den adfærdskodeks for erhvervsbeskatning (7), der blev fastlagt ved resolutionen vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet den 1. december 1997, er ingen statsmidler involveret. Foranstaltningen belaster ikke Gibraltars budget.
(17)
Foranstaltningen er ikke selektiv, idet et skattebegunstiget selskab kan oprettes af enhver fysisk eller juridisk person uanset nationalitet og erhvervsaktivitet. Gibraltars regering erkender, at et selskab, der driver forretning i Gibraltar, eller hvortil gibraltarer eller personer, der er hjemmehørende i Gibraltar, har ejendoms- eller nydelsesretten, ikke kan opnå status som skattebegunstiget selskab. Men dette kan højst siges at være et tilfælde af omvendt diskrimination, som ikke berører konkurrencen.
(18)
Foranstaltningen er ikke omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1, idet nogle af de skattebegunstigede selskaber er oprettet af enkeltpersoner af hensyn til deres skatteplanlægning, med henblik på at besidde aktiver eller ejendomme eller som led i deres formuepleje. Sådanne selskaber driver ikke forretning, har ingen produktion og udøver ikke konkurrence på markedet.
(19)
Gibraltar er ikke en del af Fællesskabets fælles toldområde og behandles som tredjeland i forbindelse med varehandel. Traktatens artikel 87 kan derfor ikke anvendes på nogen støtte, der opfattes som støtte til virksomheder, som deltager i varehandelen, idet varer produceret i Gibraltar ikke cirkulerer frit i fællesmarkedet, men er underlagt toldformaliteter. Under disse omstændigheder kan samhandelen mellem medlemsstaterne ikke blive berørt.
(20)
Argumenterne i Kommissionens beslutning 2000/394/EF af 25. november 1999 om fritagelse for og nedsættelse af sociale bidrag i Venedig og Chioggia i henhold til lov nr. 30/1997 og 206/1995 (8), hvori Kommissionen fandt, at den fordel, der blev indrømmet visse virksomheder, ikke udgjorde statsstøtte som defineret i traktatens artikel 87, stk. 1, gælder ligeledes for skattebegunstigede selskaber, der er oprettet af skatteplanlægningshensyn, eller som beskæftiger sig med varehandel.
(21)
En lang række selskaber, der har status som skattebegunstigede selskaber, er omfattet af de gældende de minimis-regler.
(22)
Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber stammer fra 1983, hvor det ikke var klart for hverken Kommissionen, medlemsstaterne eller de erhvervsdrivende, hvorvidt, og i hvilket omfang, statsstøttereglerne skulle finde systematisk anvendelse på en national lovgivning om selskabsbeskatning. Der er kun få om nogen eksempler fra tiden før 90’erne på, at Kommissionen har rejst statsstøttesager til prøvelse af generelle foranstaltninger vedrørende selskabsbeskatning. Lovgivningen eksisterede altså ti år, før liberaliseringen af kapitalbevægelserne fandt sted, og 15 år, inden Kommissionen klarlagde statsstøttebegrebet i sin meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (9) (herefter »meddelelsen«). Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber havde lovgivningen af 1967 om skattefritagne selskaber, som blev vedtaget før Gibraltars tiltrædelse af EU i 1973, som model.
(23)
Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber blev anmeldt til den såkaldte »Primarolo-gruppe«, som Det Forenede Kongeriges regering havde nedsat i henhold til punkt H i adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning endog før offentliggørelsen af meddelelsen af 1998. På det tidspunkt var der intet, der indikerede, at Kommissionen ville behandle foranstaltninger, der blev anset for skadelige i henhold til adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning, som nye, uanmeldte støtteforanstaltninger.
(24)
Meddelelsen indeholder den første samlede, men ikke udtømmende, definition på »statsstøtte af skattemæssig art«. Meddelelsen er en administrativ nyskabelse, som kan betragtes mere som en politisk erklæring om Kommissionens fremtidige adfærd på dette område end som en »klarlæggelse« af de bestemmelser, der finder anvendelse.
(25)
Artikel 1, litra b), nr. v), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (10) bestemmer, at foranstaltninger kan blive til en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet og som følge af liberalisering af visse aktiviteter. Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber er en foranstaltning som omhandlet i denne bestemmelse, der først efterfølgende er blevet en støtte. Da Kommissionen ikke har kvalificeret lovgivningen om støttebegunstigede selskaber som en eksisterende støtte, har den med tilbagevirkende kraft anvendt de kriterier, der er udarbejdet i dette øjemed, og som skulle tjene som definition på statsstøtte i 2001, på den retligt og økonomisk forskellige situation, der forelå i 1983. F.eks. blev den skattemæssige ordning for irske selskaber i begyndelsen ikke betragtet som en støtte, selv om Kommissionen efterfølgende ændrede synspunkt (11) med henblik på at afspejle den progressive udvikling i de fællesskabsretlige bestemmelser mod det mere restriktive for så vidt angår ordninger med et skattemæssigt incitament.
(26)
Kommissionen har ved skønsmæssigt at behandle lovgivningen om skattebegunstigede selskaber som ny, ulovlig støtte tilsidesat proportionalitetsprincippet. En sådan behandling får alvorlige økonomiske konsekvenser. Det betydelige tab, denne behandling vil medføre, står ikke i rimeligt forhold til interessen i at indlede en procedure vedrørende ulovlig støtte, henset til bl.a. det ringe omfang af Gibraltars økonomi og den omhandlede lovgivnings ubetydelige virkning for konkurrencen og den internationale samhandel. En lempeligere fremgangsmåde fra Kommissionens side kunne have bestået i udelukkende at behandle lovgivningen om skattebegunstigede selskaber i henhold til adfærdskodeksens synsvinkel på området for virksomhedsbeskatning, på grundlag af traktatens artikel 96 og 97 eller efter den procedure, der finder anvendelse på eksisterende støtteordninger.
(27)
Endelig har Kommissionen tilsidesat retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, idet den har ventet 18 år med at rejse tvivl vedrørende lovgivningen om skattebegunstigede selskaber, og idet den ikke inden for en rimelig frist har gennemført sin undersøgelse af lovgivningen. Kommissionen har først rejst tvivl om lovgivningens forenelighed med fællesskabsretten i februar 1999. I analogi med Defrenne-sagen (12) har denne langvarige passivitet fra Kommissionens side givet Gibraltar en berettiget forventning.
(28)
Forældelsesreglerne bør finde anvendelse på Kommissionens undersøgelser. I henhold til artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999 skal enhver individuel støtte, som er tildelt i medfør af en støtteordning ti år før, Kommissionen træffer foranstaltninger, betragtes som eksisterende støtte. I medfør af denne bestemmelse burde Kommissionen have anset lovgivningen om skattebegunstigede selskaber for en eksisterende støtteordning. Kommissionen har under alle omstændigheder tilsidesat princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet ved at lade et alt for langt tidsrum hengå, efter at den indledte sin undersøgelse af lovgivningen. Den foreløbige undersøgelse blev påbegyndt den 12. februar 1999, men den formelle undersøgelsesprocedure blev imidlertid først indledt to og et halvt år efter. Under den foreløbige undersøgelse forholdt Kommissionen sig tavs i lange perioder. I betragtning af, at Kommissionen så sent som i november 2000 var i tvivl om nytten af at indlede statsstøtteproceduren over for de skadelige foranstaltninger, der var blevet påvist af adfærdskodeksgruppen, ville det have været rimeligt at anvende den procedure, der gælder for eksisterende støtte.
(29)
Ifølge traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), kan støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, anses for forenelig med fællesmarkedet. Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber blev vedtaget ét år før lukningen af Royal Navy-skibsværftet (bebudet i 1981) og på et tidspunkt, hvor den britiske militære tilstedeværelse i Gibraltar var under nedtrapning. Skibsværftet var Gibraltars vigtigste kilde til beskæftigelse og indkomst, idet det tegnede sig for 25 % af beskæftigelsen og 35 % af bruttonationalproduktet (BNP). Lukningen af skibsværftet medførte alvorlige forstyrrelser i Gibraltars økonomi, herunder strukturændringer og økonomiske problemer i form af arbejdsløshed, stigende socialomkostninger og udvandring af faglært arbejdskraft. Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber var en reaktion på disse alvorlige forstyrrelser.
(30)
Selv om Kommissionen og Domstolen har fortolket traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), strengt i den forstand, at den pågældende forstyrrelse skal påvirke hele økonomien i den pågældende medlemsstat og ikke blot i en af dennes regioner eller en del af dens territorium (13), er det berettiget at anvende fritagelsen i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), i Gibraltar. I modsætning til en region eller et område i en medlemsstat er Gibraltar i alle relevante henseender fuldstændig adskilt fra Det Forenede Kongerige hvad angår bl.a. forfatning, politik, lovgivning, økonomi, skatteanliggender og geografi. Gibraltar er det eneste område, hvor fællesskabslovgivningen finder anvendelse i henhold til traktatens artikel 299, stk. 4. Gibraltars og Det Forenede Kongeriges økonomier er fuldstændig adskilte. Gibraltar modtager ingen økonomisk støtte fra Det Forenede Kongerige og genererer selv de nødvendige indtægter for at opfylde sine udgiftsforpligtelser. Forstyrrelser, som berører den ene af økonomierne, berører normalt ikke den anden, jf. kogalskabskrisen, som påvirkede Det Forenede Kongerige, men ikke Gibraltar, og som blev behandlet som en usædvanlig begivenhed i traktatens artikel 87, stk. 2, litra b)'s forstand.
(31)
De argumenter vedrørende eksisterende støtte, der er sammenfattet i betragtning 22-28, kan stort set gentages til støtte for anvendelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning på inddrivelsesaspektet. Blandt argumenterne kan nævnes usikkerheden med hensyn til statsstøttereglernes rækkevidde, det nye i, at Kommissionen griber ind over for foranstaltninger vedrørende selskabsbeskatning, meddelelsens betydning som politisk erklæring, foranstaltningens alder, anmeldelsen til Primarolo-gruppen, udviklingen af fællesmarkedet og liberaliseringen, proportionalitetsprincippet, Kommissionens langvarige passivitet samt forsinkelserne i den foreløbige undersøgelse. Den herved skabte berettigede forventning er således til hinder for et krav om inddrivelse. Især har såvel Gibraltars regering som de begunstigede hele tiden været i god tro.
(32)
Punkt 26 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (14) indeholdt en specifik opfordring til at fremsætte bemærkninger om en eventuel berettiget forventning, der vil være til hinder for et krav om støtteinddrivelse. Kommissionen bekræftede i sit forsvar i sag T-207/01 og T-207/01 R sine tvivl med hensyn til muligheden for at kræve støtten inddrevet og fremhævede, at opfordringen til at fremsætte specifikke bemærkninger var usædvanlig. Kommissionen udtalte tillige, at den usikkerhed, der måtte have bestået, og muligheden for, at foranstaltningen befandt sig i en »gråzone« præget af retlig usikkerhed, højst kunne give anledning til en berettiget forventning og til en diskussion om inddrivelsen af allerede udbetalt støtte. I sin kendelse af 19. december 2001 bemærkede præsidenten for Retten i Første Instans, at denne usædvanlige opfordring måske kunne overbevise mange selskaber om, at de skulle blive i Gibraltar, og at den umiddelbart må have fjernet mange af de begunstigedes eventuelle betænkeligheder (15). Kommissionen har således fået Gibraltars regering og de begunstigede til at tro, at støtten ikke ville blive krævet inddrevet.
(33)
Anvendelsen af traktatens artikel 87 på en klassisk »offshoreordning« er noget nyt og giver endnu vanskeligheder med afgrænsningen af begreberne »bestemmelse af en fordel«, »økonomisk byrde for landet« samt »selektivitet«.
(34)
Ved indledningen af den formelle undersøgelse var Kommissionen undtagelsesvis ikke selv i stand til at afgøre spørgsmålet, om der var tale om eksisterende støtte.
(35)
Inddrivelse vil være i strid med proportionalitetsprincippet. Ifølge fællesskabsretten skal man, hvis der er et valg mellem flere handlemåder, vælge den mindst bebyrdende. De forårsagede ulemper må ikke stå i misforhold til de forfulgte mål.
(36)
Inddrivelse af støtte ydet gennem de ti foregående år vil lægge en urimelig stor byrde på Gibraltars myndigheder. Gibraltar er et lille område med begrænsede administrative ressourcer - i et givet år bliver kun ca. 2 000 selskaber sat i skat. En inddrivelse vil bl.a. indebære krav om, at de skattebegunstigede selskaber (inklusive dem, der ikke længere er aktive) skal fremlægge de nødvendige regnskaber, beregning af det årlige skattetilsvar, skatteopkrævning, behandling af anker og kontraanker samt forfølgelse af skatteskyldnere. Den administrative byrde, de gibraltarske skattemyndigheders begrænsede undersøgelsesbeføjelser, umuligheden af at opspore selskaber, der har indstillet virksomheden, og manglende selskabsaktiver i Gibraltar vil lamme centralforvaltningen uden nogen garanti for tilbagebetaling af støtten.
(37)
Inddrivelsens følger for Gibraltars økonomi vil være uforholdsmæssigt belastende og udgøre en urimelig sanktion i betragtning af de omstændigheder, der førte til vedtagelsen af lovgivningen om skattebegunstigede selskaber, de begrænsede virkninger for konkurrencen og samhandelen og de begunstigedes ringe størrelse. Finansielle tjenesteydelser tegner sig for ca. 30 % af Gibraltars BNP, og den beskæftigelse, der direkte skabes af de skattebegunstigede selskaber, anslås til 1 400 personer (af en samlet arbejdsstyrke på ca. 14 000 personer). Den finansielle sektor påvirker stort set alle andre erhvervssektorer mærkbart. Et krav om inddrivelse vil føre til de skattebegunstigede selskabers likvidation, konkurs eller fraflytning, en destabilisering af sektoren for finansielle tjenesteydelser og en alvorlig arbejdsløshedskrise, som igen vil medføre politisk, social og økonomisk ustabilitet.
(38)
Mange af de skattebegunstigede selskaber vil ikke kunne beskattes i Gibraltar, idet deres indtægter ikke stammer fra og ikke er opstået eller modtaget i Gibraltar. Som følge af betingelserne for at opnå status som skattebegunstiget selskab vil de begunstigede i mange tilfælde ikke besidde aktiver i Gibraltar. Andre begunstigede, som har indstillet deres handelsvirksomhed, vil være umulige at opspore.
(39)
En lang række af de begunstigede vil modtage støtte, som er lavere end de minimis-grænsen.
V. BEMÆRKNINGER FRA CHARLES A. GOMEZ & CO.
(40)
Bemærkningerne fra Charles A. Gomez & Co. kan sammenfattes som følger.
(41)
Gibraltars advokatstand er meget afhængig af arbejdet fra Finance Centre, hvoraf de skattebegunstigede selskaber tegner sig for en betydelig del. Ca. 130 advokater har flere hundrede ansatte og bidrager indirekte væsentligt til beskæftigelsen i Gibraltar og i Spanien.
(42)
Anvendelsen af traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), kan ikke begrænses til områder, hvor levestandarden allerede er lav, eller hvor der allerede er alvorlig arbejdsløshed. Princippet i artikel 87, stk. 3, litra a), må også anvendes for at forebygge arbejdsløshed og fattigdom. Da lovgivningen om skattebegunstigede selskaber blev vedtaget, kunne Gibraltar imødese 20 års økonomiske sanktioner fra Spaniens side og en umiddelbart forestående lukning af Royal Navy-skibsværftet. Med udsigt til fattigdom, arbejdsløshed og udvandring fandt Gibraltar en alternativ kilde til velstand ved at oprette Gibraltar Finance Centre, hvis arbejde for en stor dels vedkommende kan tilskrives lovgivningen om skattebegunstigede selskaber. Det kan ikke være i Europas interesse at acceptere fattigdom og arbejdsløshed og forhindre anvendelsen af traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), på denne situation, når der foreligger et levedygtige alternativ. I modsætning til andre større finanscentre blev Gibraltar-centeret oprettet af nød. Denne omstændighed, nødvendigheden af at forsvare egne interesser og pligten til at råde bod på skader forvoldt af andre kan alle begrunde lovgivningen om skattebegunstigede selskaber.
(43)
Siden tiltrædelsen i 1973 har EU-institutionerne undladt at forsvare de i Gibraltar bosiddende EU-borgeres rettigheder og interesser. Trods en dom afsagt af Domstolen er EU-borgerne i Gibraltar ikke repræsenteret i Europa-Parlamentet. I betragtning af Kommissionens fuldstændige mangel på engagement i Gibraltar, som er en del af EU-området, synes dens insisteren på, at Gibraltar anmelder sine nødværgeforanstaltninger, at være urimelig.
VI. DET FORENEDE KONGERIGES BEMÆRKNINGER
(44)
Det Forenede Kongerige begrænsede sine oprindelige bemærkninger til spørgsmålene om inddrivelse af støtten og regional selektivitet og kommenterede derefter bemærkningerne fra Gibraltars regering. Det Forenede Kongeriges bemærkninger kan sammenfattes som følger.
(45)
Hvis lovgivningen om skattebegunstigede selskaber findes at være ulovlig støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, er der et almindeligt fællesskabsretligt princip, nemlig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som udelukker krav om inddrivelse af allerede udbetalt støtte. Selv om en berettiget forventning kun opstår under usædvanlige omstændigheder, hvor en støttemodtager med god ret kan formode, at støtten er lovlig (16), er der i den foreliggende sag netop tale om sådanne omstændigheder, og et krav fra Kommissionen om inddrivelse af støtten vil derfor være urimelig og ulovlig.
(46)
Denne procedure i henhold til traktatens artikel 88, stk. 2, udspringer af vedtagelsen af adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning i 1997, hvori Kommissionen forpligtede sig til nøje at anvende statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte erhvervsbeskatning. Det fremgår implicit af denne erklæring, at statsstøttereglerne tidligere ikke var blevet anvendt så strengt over for skatteordninger af den type, der er omhandlet i adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning.
(47)
Det er højst usandsynligt, at Gibraltars og Det Forenede Kongeriges regering i 1984 overhovedet overvejede muligheden af, at de pågældende regler var i strid med Det Forenede Kongeriges statsstøtteforpligtelser. Selv om det på det tidspunkt stod klart, at en yderst specifik eller sektorbestemt skattefordel kunne være statsstøtte, havde anvendelsen af statsstøttereglerne på mere generelle ordninger for selskabsbeskatning som f.eks. ordningen for skattebegunstigede selskaber aldrig været en mulighed, som de retslærde for alvor overvejede, eller som Kommissionen havde udtalt sig om. Det vil være urimeligt at forvente af selv de mest forudseende og påpasselige erhvervsdrivende, at de rejser spørgsmålet om foranstaltningens forenelighed med statsstøttereglerne. Deres forretningsplaner og økonomiske dispositioner bygger på lovgivningen om skattebegunstigede selskaber, og de er i deres gode ret til at antage, at skattefordelene er lovlige.
(48)
I meddelelsens punkt 26 nævnes udtrykkeligt omstændigheder, hvor virksomheder uden skattemæssigt domicil behandles mere gunstigt end virksomheder med skattemæssigt domicil. Dette er første gang, Kommissionen har anerkendt, at en differentieret skattemæssig behandling af skattemæssigt hjemmehørende og ikke-skattemæssigt hjemmehørende selskaber er en selektiv handling eller en »specificitet«, der kan begrunde anvendelsen af statsstøttereglerne. Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber blev vedtaget mange år før meddelelsen og havde aldrig været genstand for kritik eller kommentarer fra Kommissionens side.
(49)
Den blotte omstændighed, at ordningen for skattebegunstigede selskaber er en del af Gibraltars lovgivning, der ikke finder anvendelse i resten af Det Forenede Kongerige, kan ikke påberåbes som begrundelse for en påstand om selektivitet som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1. Gibraltar er i skattemæssig henseende adskilt fra resten af Det Forenede Kongerige og kan føre en uafhængig skattepolitik. Eventuelle forskelle mellem den skattelovgivning, der finder anvendelse i Gibraltar, og den skattelovgivning, der finder anvendelse i resten af Det Forenede Kongerige, vil ikke automatisk indebære statsstøtte. At et særligt aspekt af skattesystemet i et skattemæssigt uafhængigt område i en medlemsstat medfører lavere (eller højere) beskatning i dette område end i resten af medlemsstaten, er ikke ensbetydende med statsstøtte. Hvis en skatteforanstaltning er generel for det pågældende områdes skattesystem, er den ikke omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1. Enhver anden konklusion vil sætte spørgsmålstegn ved de beføjelser til at udskrive og ændre skatter, der er tillagt selvstyrende, decentrale forvaltninger i hele EU. Dette ville være et alvorligt indgreb i medlemsstaternes forfatningsmæssige systemer.
(50)
Det Forenede Kongerige støtter påstanden fra Gibraltars regering om, at lovgivningen om skattebegunstigede selskaber i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 bør behandles som eksisterende støtte. I 70’erne og 80’erne var det den almindelige antagelse, at medlemsstaternes skattemæssige suverænitet hvad angår hele selskabsbeskatningen ikke var begrænset af statsstøttereglerne. Kommissionen gjorde intet forsøg på at anvende statsstøttereglerne på Gibraltars skatteordning eller på nogen anden skatteordning i EU, som behandlede visse virksomhedskategorier gunstigere i skattemæssig henseende end andre. Det var først efter aftalen om fuldstændig liberalisering af kapitalbevægelser og finansielle tjenesteydelser i 80’erne og begyndelsen af 90’erne og efter indførelsen af en fælles valuta i 90’erne, at der for alvor blev lagt vægt på at begrænse skadelig konkurrence forårsaget af medlemsstaternes skatteordninger. Først inden for de seneste fire år er man begyndt at vedtage skattepolitiske foranstaltninger under henvisning til traktatens statsstøttebestemmelser. Fællesmarkedet har udviklet sig gennem de seneste tre årtier, og mange af nutidens statsstøtteinstrumenter ville ikke være blevet betragtet som statsstøtte for 30, 20 eller blot 10 år siden.
(51)
Selv om Kommissionen på baggrund af fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin har ret i, at lovgivningen om skattebegunstigede selskaber må anses for en statsstøtteforanstaltning, der ville kræve anmeldelse, hvis den blev vedtaget i dag, ville hverken Kommissionen eller Domstolen på det tidspunkt, hvor lovgivningen blev vedtaget, have anset den for at udgøre en anmeldelsespligtig statsstøtte. I 1984 var Spanien endnu ikke en medlemsstat, og mange medlemsstater opretholdt en banklovgivning og valutakontrol, der forhindrede anvendelsen af skattefordele som f.eks. de gibraltarske. Det er langtfra åbenbart, at Gibraltars foranstaltninger på det pågældende tidspunkt var i stand til at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(52)
Dengang tog Kommissionen selv, når det var muligt, stilling til sager om differentieret skattemæssig behandling med udgangspunkt i traktatens artikel 95 (nu artikel 90) i stedet for statsstøttereglerne. De retslærde og advokater med speciale i skattelovgivning fandt ikke, at statsstøtteprincipperne kunne anvendes på andre sager end dem, hvor der af erhvervspolitiske årsager blev indrømmet enkeltselskaber eller grupper af selskaber specifikke skattefritagelser. Først efter offentliggørelsen af meddelelsen den 10. december 1998 er der grundlag for at påstå, at foranstaltninger som f.eks. Gibraltars lovgivning om skattebegunstigede selskaber kan anses for statsstøtte.
(53)
Hvad angår inddrivelse støtter Det Forenede Kongerige især Gibraltars argument om, at det er noget nyt, at Kommissionen har forpligtet sig til systematisk at anvende statsstøttereglerne på direkte skatteforanstaltninger, og at det vil være umuligt at inddrive støtten. Et krav om inddrivelse vil lægge en urimelig byrde på Gibraltars myndigheder, mange skattebegunstigede selskaber vil ikke have nogen selskabsskattepligt i Gibraltar, det vil i mange tilfælde være umuligt at beregne og/eller inddrive støtten, og mange af de begunstigede vil kunne påberåbe sig de minimis-reglerne.
VII. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(54)
Efter at have overvejet bemærkningerne fra Det Forenede Kongeriges myndigheder samt fra Gibraltars regering og Charles A. Gomez & Co. fastholder Kommissionen sin holdning, således som denne kommer til udtryk i dens beslutning af 11. juli 2001 (17) - rettet til Det Forenede Kongeriges myndigheder - om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, nemlig at den undersøgte ordning udgør ulovlig, statslig driftsstøtte, som er omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1.
(55)
For at blive anset for statsstøtte som defineret i traktatens artikel 87, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde følgende fire kriterier.
(56)
For det første skal foranstaltningen give de begunstigede en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget. Ifølge meddelelsens punkt 9 kan skattefordelen bestå i en reduktion af virksomhedens skattebyrde på forskellige vis, herunder navnlig gennem en reducering af skattebeløbet. Ordningen for skattebegunstigede selskaber opfylder fuldt ud dette kriterium. I stedet for at være pålagt indkomstskat til Gibraltars normale sats for selskabsskat på 35 %, forhandler skattebegunstigede selskaber om deres skattesats med Gibraltars myndigheder, jf. betragtning 9 ovenfor.
(57)
Bemærkningen om, at lovgivningen om skattebegunstigede selskaber er en skatteordning, der skal ses i en international sammenhæng, har ingen betydning for lovgivningens kvalificering som statsstøtteforanstaltning. Selv om Kommissionen godtager argumentet om, at Gibraltar ikke er kompetent til at yde skattefordele, der vedrører andre lande, viser den omstændighed, at skattebegunstigede selskaber forhandler om deres skattesats, klart, at de oppebærer en indtægt, som uden denne særbehandling ville være pålagt selskabsbeskatning til den normale sats. Uanset hvilke erhvervssektorer de skattebegunstigede selskaber er aktive i, er deres status som skattebegunstigede selskaber betinget af, at de er registreret i Gibraltar eller er registrerede filialer af udenlandske selskaber. Følgelig får skattebegunstigede selskaber en særlig og mere gunstig skattebehandling i Gibraltar end andre selskaber registreret i Gibraltar.
(58)
For det andet skal fordelen være ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler. Indrømmelsen af en skattenedsættelse som den, et skattebegunstiget selskab forhandler om med Gibraltars myndigheder, indebærer et tab af skatteprovenu, som i henhold til meddelelsens punkt 10 svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter.
(59)
Argumentet fra Gibraltars regering om, at foranstaltningen på grund af den fuldstændige adskillelse fra Gibraltars egen økonomi ikke belaster Gibraltars budget, må forkastes. Kommissionen finder, at skattefordelen, hvis den bedømmes på baggrund af traktatens artikel 87, stk. 1, ydes ved hjælp af statsmidler, idet fordelen opstår som følge af medlemsstatens opgivelse af et skatteprovenu, som den normalt ville have opkrævet (18). Havde der ikke bestået den fra Gibraltars økonomi adskilte skattefordel, ville de skattebegunstigede selskabers aktiviteter i den udstrækning, de udøves i Gibraltar, være beskattet til den fulde sats i Gibraltar. Denne forskel mellem skattesatserne repræsenterer det skatteprovenu, der er givet afkald på.
(60)
For det tredje skal foranstaltningen påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette kriterium er opfyldt, idet skattebegunstigede selskaber aktuelt eller potentielt kan handle med virksomheder beliggende i andre medlemsstater eller virke på markeder i tredjelande, som virksomheder fra andre medlemsstater har adgang til. Dette er især tilfældet, fordi skattebegunstigede selskaber under normale omstændigheder ikke må drive forretning i Gibraltar, med gibraltarer eller med personer, der er hjemmehørende i Gibraltar.
(61)
Selv om en række skattebegunstigede selskaber er oprettet af enkeltpersoner af hensyn til deres skatteplanlægning og ikke driver forretning, ikke har nogen produktion og ikke udøver konkurrence på markedet, er de ikke afskåret fra at gøre det. Men den omstændighed, at skattebegunstigede selskaber normalt har et forretningssted i Gibraltar og skaber indtægter, der er underlagt selskabsbeskatning, om end til en reduceret sats, indikerer, at selskaberne faktisk udøver erhvervsvirksomhed. Dette bekræftes af, at skattebegunstigede selskaber er repræsenteret i en lang række sektorer (jf. betragtning 9 ovenfor).
(62)
Kommissionen noterer, at Gibraltar ikke er en del af EU’s fælles toldområde. Dette berører imidlertid ikke anvendelsen af statsstøttereglerne på virksomheder i Gibraltar, der beskæftiger sig med varehandel. Sådanne virksomheder er ikke udelukket fra at handle med virksomheder inden for det fælles toldområde eller fra at konkurrere på tredjelandes markeder, hvor andre EU-virksomheder aktuelt eller potentielt udøver virksomhed. I det omfang, skattefordelen for de skattebegunstigede selskaber, som beskæftiger sig med varehandel, styrker disses stilling, er handelen og konkurrencen påvirket.
(63)
De paralleller, der er trukket til Kommissionens argumentation i beslutning 2000/394/EF om støtte til virksomheder i Venedig og Chioggia, må ligeledes forkastes. Omstændighederne i de to sager er vidt forskellige. Især var konklusionen om, at handelen ikke blev påvirket, og at der derfor ikke var tale om støtte til tre bestemte virksomheder, bl.a. baseret på tjenesteydelsernes lokale karakter. Det er helt klart ikke muligt at drage samme konklusion hvad angår skattebegunstigede selskaber, der, som Gibraltars regering selv påpeger, virker i en international sammenhæng.
(64)
De minimis-reglen kan ikke begrunde anvendelsen af ordningen for skattebegunstigede selskaber. Ordningen er ikke forsynet med nogen mekanisme, der kan forhindre, at der ydes støtte ud over det niveau, der er tilladt i henhold til de minimis-reglen, ligesom foranstaltningen ikke udelukker de sektorer, hvor de minimis-reglen ikke finder anvendelse.
(65)
Endelig skal foranstaltningen være specifik og selektiv, forstået således, at den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«. De begunstigede er selskaber i Gibraltar, hvortil ingen gibraltarer eller personer, der er hjemmehørende i Gibraltar, må have ejendoms- eller nydelsesretten. Hertil kommer, at skattebegunstigede selskaber under normale omstændigheder ikke må drive forretning i Gibraltar med gibraltarer eller personer, der er hjemmehørende i Gibraltar. Foranstaltningen er således selektiv, idet den giver selskaber, der ikke ejes af gibraltarer eller i Gibraltar hjemmehørende personer, og som udøver virksomhed i eller fra Gibraltar, en særlig gunstig skattemæssig behandling.
(66)
Argumentet om, at foranstaltningen ikke er selektiv, fordi enhver kan oprette et skattebegunstiget selskab, og om, at den begrænsede mulighed for at opnå status som skattebegunstiget selskab er et eksempel på omvendt diskrimination mod personer, der er hjemmehørende i Gibraltar, er ikke egnet til at godtgøre, at foranstaltningen ikke er selektiv. Når Kommissionen undersøger en foranstaltning, skal den foretage sammenligninger med det almindeligt anvendte system, i dette tilfælde Gibraltars normale ordning for selskabsbeskatning. Ordningen for skattebegunstigede selskaber er klart en undtagelse fra det almindelige system.
(67)
Kommissionen noterer Det Forenede Kongeriges bemærkninger om regional specificitet, og at Det Forenede Kongerige ikke har hævdet, at ordningen for skattebegunstigede selskaber er en generel foranstaltning inden for Gibraltars skattesystem. Kommissionen fastholder derfor den konklusion, at foranstaltningen er materielt selektiv i Gibraltar. Det er således i den foreliggende sag ikke fornødent at undersøge spørgsmålet om regional selektivitet, som gennemgås i detaljer i Kommissionens beslutning af 30. marts 2004 om Gibraltars reform af selskabsbeskatningen (19).
(68)
Retten har taget stilling til dette spørgsmål og forkastet Gibraltars argumenter mod Kommissionens foreløbige vurdering, nemlig at ordningen for skattebegunstigede selskaber udgør ulovlig støtte (20). Uanset om lovgivningen om skattebegunstigede selskaber havde ordningen for skattefritagne selskaber af 1967 som model, blev den vedtaget i 1983 efter Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af Fællesskabet. Lovgivningen kan derfor ikke anses for at være »eksisterende støtte« som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. i) i forordning (EF) nr. 659/1999. Retten har selv konkluderet, at Kommissionen havde tilstrækkelige grunde til at indledte den formelle undersøgelsesprocedure.
(69)
Så tidligt som i 1973 bekræftede Domstolen udtrykkeligt, at statsstøttereglerne kunne anvendes på skatteforanstaltninger (21). Selv om der kun har været få eksempler på kommissionsindgreb over for generelle foranstaltninger om selskabsskat, påvirker dette ikke støtteforanstaltningens kvalificering som eksisterende eller ulovlig støtte. I den foreliggende sag er lovgivningen om skattebegunstigede selskaber ikke en generel foranstaltning om selskabsbeskatning, men derimod en foranstaltning med en helt specifik rækkevidde. Under alle omstændigheder kan det forhold, at en traktatbestemmelse anvendes på en bestemt situation for første gang, ikke siges at være en anvendelse med tilbagevirkende kraft af en ny regel.
(70)
Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber blev ikke anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 3. At lovgivningen blev anmeldt til Primarolo-gruppen, kan ikke anses for at være en formel anmeldelse til Kommissionen i henhold til statsstøttereglerne.
(71)
Hvad angår argumentet om, at meddelelsen er en administrativ nyskabelse eller en politisk erklæring, har Retten allerede bekræftet (22), at »i meddelelsen giver Kommissionen ikke udtryk for, at den skulle have ændret sin beslutningspraksis vedrørende bedømmelsen af skatteforanstaltninger i forhold til artikel 87 EF og 88 EF«. Det Forenede Kongerige har derfor ikke ret i, at foranstaltninger som f.eks. ordningen for skattebegunstigede selskaber ikke kunne klassificeres som statsstøtte før efter meddelelsens offentliggørelse.
(72)
Til støtte for sin påstand om, at lovgivningen om skattebegunstigede selskaber først blev en støtte, efter at den var blevet indført i 1983, jf. artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999, gør Gibraltars regering med støtte fra Det Forenede Kongerige gældende, at foranstaltningen er vedtaget ti år før liberaliseringen af kapitalbevægelserne. Denne generelle betragtning er imidlertid ikke blevet støttet af specifikke argumenter vedrørende skattebegunstigede selskaber og kan derfor ikke i sig selv godtgøre, at foranstaltningen i 1983 ikke udgjorde en støtte. Det fremgår klart af selve lovgivningen, at skattebegunstigede selskaber kan virke i alle erhvervssektorer. Det er derfor ikke klart, om og i givet fald i hvilket omfang uspecificerede begrænsninger i kapitalbevægelserne i 1983 påvirkede selskaber, som var omfattet af foranstaltningens skattefordele.
(73)
Selv om en række medlemsstaters banklovgivninger og valutakontrolforanstaltninger som hævdet af Det Forenede Kongerige på det pågældende tidspunkt forhindrede anvendelse af sådanne offshoreskattefordele, ville eksistensen af skattefordelene ikke desto mindre have styrket de skattebegunstigede selskabers stilling på markeder uden sådanne restriktioner i forhold til konkurrenterne i andre medlemsstater. På dette punkt har Gibraltars regering stort set fremført de samme argumenter som i retsforhandlingerne for Retten. Retten kunne ikke tiltræde disse argumenter mod Kommissionens foreløbige klassificering af lovgivningen om skattebegunstigede selskaber og konkluderede, at denne »generelle argumentation ikke kan godtgøre, at beskatningsordningen af 1983, som følge af dens grundlæggende kendetegn, skal kvalificeres som en eksisterende støtteordning« (23). Retten kunne ej heller tiltræde, at der blev trukket paralleller til sagen vedrørende den irske ordning om selskabsskat (24), og anførte som begrundelse, at den faktiske og retlige situation var en helt anden (25). Kommissionen kan derfor ikke se nogen grund til at ændre synspunkt.
(74)
Hvad angår den påståede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forudsætter Gibraltar-regeringens argumenter, at Kommissionen kan udøve et skøn, hvilket ikke er tilfældet. I Piaggio-sagen (26) fastslog Domstolen, at det ikke kunne godtages, at Kommissionen af hensigtsmæssighedsgrunde definerede den pågældende ordning som eksisterende støtteforanstaltning, selv om ordningen ikke var blevet meddelt den i overensstemmelse med bestemmelserne i traktatens artikel 88, stk. 3. Klassificeringen af en foranstaltning som ny eller eksisterende støtte skal således som bekræftet af Retten (27) afgøres uden hensyntagen til den tid, der er forløbet, siden den pågældende foranstaltning blev indført, og uafhængigt af enhver tidligere administrativ praksis, uanset hvilke økonomiske konsekvenser der måtte blive påberåbt. Derfor må Charles A. Gomez & Co.s og Det Forenede Kongeriges påstand om, at Kommissionen ikke er berettiget til at kræve anmeldelse af foranstaltningen, tilbagevises. Forældelsesfristen i artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999 kan ej heller opfattes som et almindeligt princip, hvorefter ulovlig støtte omdannes til eksisterende støtte, idet forældelsesfristen blot udelukker inddrivelse af støtte, der er tilkendt støttemodtageren over ti år før Kommissionens første indgreb.
(75)
Kommissionen bemærker, at proceduren i henhold til traktatens artikel 96 og 97 vedrører forskelle mellem medlemsstaternes generelle bestemmelser (28). Lovgivningen om skattebegunstigede selskaber er derimod ikke en sådan generel bestemmelse, men en snæver, selektiv foranstaltning, der helt klart er omfattet af statsstøttereglerne. Kommissionen bemærker tillige, at dens handlemåde er helt i overensstemmelse med punkt J i adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning.
(76)
For så vidt ordningen for skattebegunstigede selskaber udgør statsstøtte som defineret i traktatens artikel 87, stk. 1, skal ordningens forenelighed med fællesmarkedet vurderes under hensyntagen til undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3.
(77)
Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, som vedrører støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, samt støtte til visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag.
(78)
Især kan lukningen af Royal Navy-værftet ikke anses for at være en usædvanlig begivenhed i traktatens artikel 87, stk. 2, litra b)’s forstand. Ifølge Kommissionens beslutningspraksis finder denne undtagelse alene anvendelse i situationer, hvor den usædvanlige begivenhed er uforudsigelig og uden for de nationale myndigheders kontrol. Det Forenede Kongeriges myndigheder bebudede lukningen af skibsværftet i 1981, dvs. tre år før det lukkede i 1984.
(79)
Undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), giver mulighed for at tillade støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Kommissionen har i punkt 3.5 i sine retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (29) fastlagt, hvorledes afgrænsningen af områder, der anses for at være omfattet af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), skal ske. Afgrænsningen af områderne skal finde sted på grundlag af historiske data. I modsætning til hvad Charles A. Gomez & Co. har påstået, kan denne bestemmelse ikke anvendes under henvisning til fremtidige forhold, men finder alene anvendelse på områder, hvor der allerede er en lav levestandard eller alvorlig underbeskæftigelse. Disse områder er defineret i Det Forenede Kongeriges regionalstøttekort (30). Det Forenede Kongeriges myndigheder foreslog ikke Gibraltar som støtteberettiget område og accepterede, at der ikke kunne ydes regionalstøtte til Gibraltar for perioden 2000-2006. Da Gibraltar ikke er og aldrig har været et støtteberettiget område, finder artikel 87, stk. 3, litra a), ikke anvendelse. Under alle omstændigheder er det ikke blevet hævdet, at Gibraltar har et bruttonationalprodukt pr. indbygger, der ligger under den tærskel, der er fastsat i punkt 3.5 i Kommissionens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte. Artikel 87, stk. 3, litra a), kan ikke anvendes til at afhjælpe usikre og ukvantificerbare fremtidige virkninger, som de nationale myndigheder kan forhindre eller mildne ved brug af andre politikinstrumenter.
(80)
Ordningen for skattebegunstigede selskaber kan hverken anses for at være et projekt af fælleseuropæisk interesse eller for at være et middel til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b). Som Gibraltars regering har bemærket, fortolker Kommissionen og Domstolen artikel 87, stk. 3, litra b), snævert i den forstand, at en alvorlig forstyrrelse skal påvirke hele økonomien i den pågældende medlemsstat (31). Den pågældende forstyrrelse, nemlig lukningen af Royal Navy-værftet, forstyrrede ikke hele Det Forenede Kongeriges økonomi. Kommissionen har ganske vist noteret sig Gibraltar-regeringens argument om, at Gibraltar er adskilt fra Det Forenede Kongerige både forfatningsmæssigt, politisk, lovgivningsmæssigt, økonomisk, skattemæssigt og geografisk, men dette ændrer ikke ved den kendsgerning, at Gibraltar fra en statsstøttesynsvinkel udgør en del af Det Forenede Kongerige, uanset traktatens artikel 299, stk. 4, der kun angiver ét anvendelsesområde. Under alle omstændigheder er der andre områder i EU, som også er kendetegnet ved en varierende type og grad af adskillelse fra den medlemsstat, de udgør en del af. Ingen af disse områder behandles som en selvstændig medlemsstat ved anvendelsen af artikel 87, stk. 3, litra b). De paralleller, Gibraltars regering drager til de foranstaltninger, der blev vedtaget som reaktion på kogalskabskrisen i Det Forenede Kongerige, er irrelevante. Kogalskabskrisen blev anset for at være en usædvanlig begivenhed, hvorfor disse foranstaltninger var omfattet af traktatens artikel 87, stk. 2, litra b). Anvendelse af artikel 87, stk. 2, litra b), forudsætter ikke, at den usædvanlige begivenhed skal berøre hele den pågældende medlemsstat.
(81)
Ordningen for skattebegunstigede selskaber har ikke til formål at fremme kulturen og bevare kulturarven som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).
(82)
Endelig skal ordningen for skattebegunstigede selskaber undersøges på baggrund af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), som tillader støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når støtten ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Skattefordelene i henhold til ordningen for skattebegunstigede selskaber har ikke relation til investeringer, jobskabelse eller specifikke projekter. Skattefordelene mindsker blot de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, og må derfor anses for at være en statslig driftsstøtte, hvis gunstige virkninger ophører, når den trækkes tilbage. Ifølge Kommissionens faste praksis kan en sådan støtte ikke anses for at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). I henhold til punkt 4.15 og 4.16 i Kommissionens retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte må driftsstøtte kun ydes under usædvanlige omstændigheder og på særlige betingelser. Hertil kommer, at Gibraltar ikke er medtaget på Det Forenede Kongeriges regionalstøttekort for perioden 2000-2006, således som kortet blev godkendt af Kommissionen under statsstøttenummer N 265/00 (32).
(83)
Domstolen har gentagne gange fastslået, at hvis ulovligt ydet statsstøtte findes uforenelig med fællesmarkedet, er den logiske følge heraf, at støtten skal tilbagesøges (33). Ved tilbagesøgning af støtten genoprettes så vidt muligt den konkurrencesituation, der bestod, før støtten blev ydet. Imidlertid bestemmer artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, at »Kommissionen [ikke kræver] tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«.
(84)
De af Gibraltars regering fremførte argumenter om, at usikkerheden om statsstøttereglernes rækkevidde og den omstændighed, at Kommissionen aldrig før eller kun sjældent har grebet ind over for skatteforanstaltninger, det være sig offshore- eller ikke-offshoreforanstaltninger, har skabt en berettiget forventning, kan ikke tiltrædes. Modtageren af ulovlig støtte kan kun under ekstraordinære omstændigheder fritages fra forpligtelsen til at tilbagebetale støtten, og det tilkommer udelukkende de nationale retsinstanser at vurdere omstændighederne i de enkelte sager (34). Da offentliggørelsen af meddelelsen hverken kan anses for en politisk erklæring fra Kommissionens side eller, som antydet af Det Forenede Kongerige, en stramning af anvendelsen af statsstøttereglerne, kan dette ej heller have skabt en berettiget forventning (35). Når en traktatbestemmelse anvendes på en specifik situation for første gang, kan dette ikke skabe en retroaktiv berettiget forventning. Under alle omstændigheder har den differentierede skattemæssige behandling af hjemmehørende og ikke-hjemmehørende selskaber spillet en hovedrolle i tidligere statsstøttebeslutninger truffet af Kommissionen (36).
(85)
Langt fra at skabe en berettiget forventning bevirkede anmeldelsen af lovgivningen om skattebegunstigede selskaber til Primarolo-gruppen, at foranstaltningen klart blev omfattet af Kommissionens forpligtelse til at vurdere og foretage en fornyet vurdering af medlemsstaternes gældende skatteordninger med alle de konsekvenser, som statsstøtteundersøgelser har, jf. punkt J i adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning.
(86)
Med hensyn til fællesmarkedets udvikling og liberaliseringen af kapitalbevægelserne og de finansielle tjenesteydelser har Gibraltars regering kun fremført generelle argumenter, der ikke er tilstrækkelige til at godtgøre, at der består en berettiget forventning. Især noterer Kommissionen, at der ikke er fremført specifikke argumenter, der viser, hvorledes udviklingen af fællesmarkedet har kunnet skabe en sådan forventning, ligesom der ej heller er fremført noget argument vedrørende virkningerne af specifikke liberaliseringsforanstaltninger. Hertil kommer, at lovgivningen om skattebegunstigede selskaber klart omfatter flere sektorer end dem, der eventuelt er blevet påvirket af begrænsningerne af kapitalbevægelserne og de finansielle tjenesteydelser.
(87)
Gibraltars regering henviser til Defrenne-sagen som støtte for sit argument om, at forsinkelserne såvel før som under undersøgelsen af ordningen for skattebegunstigede selskaber har skabt en berettiget forventning. Den faktiske og retlige situation i Defrenne-sagen var imidlertid en helt anden. Især bestyrkede medlemsstaternes opfattelse af virkningerne af traktatens artikel 119 (nu artikel 141), at Kommissionen ventede så længe med at anlægge traktatbrudssager mod en række medlemsstater, selv om den selv havde undersøgt de pågældende overtrædelser og gentagne gange havde advaret om, at den ville anlægge sag. Derimod er spørgsmålet om ordningen for skattebegunstigede selskaber ikke igen og igen blevet rejst over for Kommissionen, ligesom det først var ved vedtagelsen af adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning, at Kommissionen begyndte systematisk at undersøge medlemsstaternes skatteordninger.
(88)
De påståede forsinkelser under den foreløbige undersøgelse kan ej heller skabe en berettiget forventning. Det Forenede Kongerige bidrog selv til forsinkelserne, hvis der overhovedet var nogen forsinkelse, ved ikke at overholde de frister, der var fastsat i begæringerne om oplysninger. Den foreløbige undersøgelse skal endvidere ses i en bredere kontekst, nemlig Kommissionens opfølgning af vedtagelsen af adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning, hvorunder den udbad sig oplysninger fra medlemsstaterne om ca. 50 skatteforanstaltninger. Ordningen for skattebegunstigede selskaber var blot én af disse foranstaltninger. Kommissionen var ikke passiv under den foreløbige undersøgelse, men måtte undersøge ordningen om skattebegunstigede selskaber sideløbende med sin foreløbige undersøgelse af de øvrige foranstaltninger.
(89)
En del af tiden blev brugt på undersøgelsen af lovgivningen om skattefritagne selskaber, som ordningen for skattebegunstigede selskaber ifølge Gibraltars regering var en næsten ordret gengivelse af. I nærværende sag har Gibraltars regering selv henvist til sine udtalelser om skattefritagne selskaber (f.eks. den udtalelse, Det Forenede Kongerige fremlagde i sit brev af 12.9.2000) og bemærket, at udtalelserne om skattefritagne selskaber med de fornødne ændringer også gælder for skattebegunstigede selskaber. Så vidt Kommissionen er orienteret, holdt Det Forenede Kongeriges myndigheder løbende Gibraltars regering underrettet om undersøgelsens forløb. Gibraltars regering fik også lejlighed til at drøfte undersøgelsen af Gibraltars offshoreskatteordninger på mødet den 19. oktober 2000, ligesom Gibraltars regering under hele undersøgelsen havde lejlighed til at forhøre sig om fremskridtene i undersøgelsen, tidsfrister og undersøgelsens sandsynlige resultater.
(90)
Det er muligt, at Kommissionen stillede sig noget tvivlende med hensyn til nytten af at indlede statsstøtteproceduren over for visse skatteforanstaltninger, mens »tilbagerulningen« af skadelige foranstaltninger var i gang. Tvivlen gjaldt dog til dels eksisterende støtteforanstaltninger, som det, hvis de blev »rullet tilbage« i overensstemmelse med adfærdskodeksen for erhvervsbeskatningen, ikke længere ville have nogen mening at undersøge på baggrund af statsstøttereglerne. Kommissionen var endvidere af den opfattelse, at det af ligebehandlingshensyn ville være bedre at undersøge mange foranstaltninger vedrørende mange af medlemsstaterne på én gang end at splitte undersøgelserne op.
(91)
Med hensyn til påstanden om, at der bør være en forældelsesfrist, er der faktisk fastsat en sådan i artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999. Den udelukker krav om tilbagebetaling af støtte, der er tilkendt støttemodtageren over ti år før Kommissionens første indgreb, i den foreliggende sag ti år før Kommissionens brev af 12. februar 1999.
(92)
Kommissionen noterer Gibraltar-regeringens bemærkninger om betydningen af Kommissionens specifikke opfordring til at kommentere støtteinddrivelsesaspektet. Selv om opfordringen klart viste Kommissionens usikkerhed på dette punkt, signalerede den også udtrykkeligt over for de begunstigede, at såfremt konklusionen blev, at foranstaltningen var en ulovlig støtte, der var uforenelig med fællesmarkedet, var et krav om inddrivelse en udtalt mulighed og i princippet også den logiske konsekvens. Selv om Rettens præsident bemærkede, at »[opfordringen umiddelbart må antages] at formindske eventuelle bekymringer hos dem, der på nuværende tidspunkt drager fordel af de omtvistede ordninger«, konkluderede han ikke, at bekymringerne var blevet fjernet (37). Havde han gjort det, ville Kommissionen have været stillet i den absurde situation, at en opfordring til at kommentere en fremgangsmåde får den urimelige konsekvens, at Kommissionen afskæres fra at anvende fremgangsmåden.
(93)
Enhver tvivl om støtteforanstaltningens eksistens eller ulovlighed, som Kommissionen måtte have givet udtryk for offentligt, ville tillige understrege, at det var en klar mulighed, at Kommissionen ville finde støtten ulovlig, med alle de konsekvenser, dette indebærer.
(94)
Påstanden om, at et krav om inddrivelse er en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, må ligeledes forkastes. Domstolen har konsekvent fastslået (38), at tilbagesøgning af en ulovligt udbetalt statsstøtte for herved at genoprette den oprindelige situation principielt ikke kan betragtes som urimelig.
(95)
Kommissionen afviser påstanden om, at et krav om inddrivelse vil lægge en urimelig administrativ byrde på Gibraltars myndigheder. Ifølge Det Forenede Kongerige findes der ca. 140 skattebegunstigede selskaber. Dette er mindre end 10 % af de selskaber, der hvert år lignes i Gibraltar. Selv om de fleste, om ikke alle, skattebegunstigede selskaber betaler nogen indkomstskat, om end til reduceret sats, og da sådanne selskaber oftest har et forretningssted i Gibraltar, konkluderer Kommissionen, at den administrative byrde ikke vil være urimelig. Hvad angår udtalelsen om, at Gibraltars skatteministerium har begrænsede undersøgelsesbeføjelser, har Domstolen fastslået, at nationale bestemmelser ikke må anvendes på en sådan måde, at tilbagesøgningen gøres praktisk umulig (39).
(96)
Argumenter, der svarer til argumenterne i betragtning 37 ovenfor om inddrivelsens følger for Gibraltars økonomi, blev anvendt af Gibraltars regering i et forsøg på at forhindre offentliggørelsen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (40). De varslede følger er imidlertid udeblevet. Det er langtfra sikkert, at et krav om inddrivelse i den foreliggende sag ville have haft disse følger. Kommissionen noterer tillige, at argumenterne om inddrivelsens følger for Gibraltars økonomi omfattede både ordningen for skattebegunstigede selskaber og ordningen for skattefritagne selskaber. Men siden Gibraltars regering fremsatte sine bemærkninger, er truslen om inddrivelse svundet så meget ind, at den originale lovgivning af 1967 om skattefritagne selskaber efter annullationen af Kommissionens beslutning om indledning af den formelle procedure for undersøgelse af statsstøtte (41) nu undersøges som en eksisterende støtteordning. Der kan ikke blive tale om noget krav om inddrivelse for så vidt angår denne lovgivning, og de af Gibraltars regering forudsete følger vil derfor, hvis de overhovedet opstår, blive mindsket. Under alle omstændigheder kan Kommissionen ikke lade sådanne hypotetiske overvejelser forhindre den i så vidt muligt at genoprette den konkurrencesituation, der bestod før gennemførelsen af en ulovlig støtteforanstaltning.
(97)
Kommissionen noterer Gibraltar-regeringens bemærkninger om, at en række skattebegunstigede selskaber ikke vil blive beskattet i Gibraltar, at nogle af selskaberne ikke vil besidde nogen aktiver i Gibraltar, at nogle af dem vil have indstillet handelsvirksomheden, og at nogle vil modtage en støtte, der ligger under de minimis-tærskelen. Sådanne betragtninger kan dog ikke i sig selv udelukke et krav om inddrivelse. De kan ej heller fritage en medlemsstats myndigheder fra forpligtelsen til at foretage det nødvendige for at opfylde et krav om inddrivelse fuldt ud, idet betragtningerne alene har betydning for undersøgelsen af enkeltsager. I denne forbindelse noterer Kommissionen, at fordelen ved at have status som skattebegunstiget selskab ikke er begrænset til de minimis-støtte, ligesom det ikke kun er virksomheder, der er skattepligtige i Gibraltar, eller som ikke besidder aktiver i Gibraltar, der har disse fordele.
(98)
Kommissionen har ingen bemærkninger til spørgsmålet om Gibraltar-myndighedernes gode eller onde tro. Men det fremgår af Domstolens praksis (42), at i tilfælde af, at en eksisterende støtteforanstaltning ændres, er det en forudsætning for, at foranstaltningen i kraft af ændringen bliver en ny støtte, eller for at selve ændringen bliver en ny støtte, at ændringen udvider foranstaltningens anvendelsesområde og/eller gør fordelen ved foranstaltningen større.
(99)
I den foreliggende sag noterer Kommissionen Rettens konstatering af, at Gibraltars lovgivning af 1967 om skattefritagne selskaber skal anses for at være en eksisterende støtteforanstaltning (43). Kommissionen noterer tillige, at lovgivningen om skattebegunstigede selskaber havde lovgivningen om skattefritagne selskaber som model. Kriterierne for at opnå status som det ene eller det andet er stort set identiske. De materielle forskelle vedrører fastlæggelsen af den årlige afgift/skat, der skal betales. I stedet for kun at betale en meget lav, fast årlig afgift, betaler skattebegunstigede selskaber en procentdel af deres årlige overskud. Skattebegunstigede selskaber betaler således en højere skat af deres overskud end skattefritagne selskaber. Den mere restriktive ordning for skattebegunstigede selskaber kan derfor anses for at give en mindre fordel i traktatens artikel 87, stk. 1’s forstand end ordningen for skattefritagne selskaber. Kommissionen noterer tillige, at skulle det usandsynlige ske, at den af et skattebegunstiget selskab betalte skat er lavere end den faste årlige afgift, der betales af et tilsvarende skattefritaget selskab, ville forskellen ligge under de minimis-tærskelen. Ifølge lovgivningen er minimumsskattesatsen for et skattebegunstiget selskab 0 %, mens skattefritagne selskaber betaler en fast årlig afgift på mellem 225 GBP og 300 GBP.
(100)
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de ikke påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning, når foranstaltningen gennemføres (44). I betragtning af lighederne mellem ordningen for skattefritagne selskaber og ordningen for skattebegunstigede selskaber er det vanskeligt at se, hvorledes en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kunne have forudset, at de to ordninger ville blive genstand for forskellige statsstøtteprocedurer. Forskellene mellem de to ordninger er ikke forskelle, der kan tilskrives ordningernes udformning, men derimod en afspejling af de gibraltarske myndigheders praksis, der går ud på at kræve, at offshoreselskaber med et forretningssted i Gibraltar skal betale skat, om end til en lav sats. Det er derfor rimeligt at antage, at en samvittighedsfuld erhvervsdrivende, der handler i god tro, har været berettiget til at tro, at han ved at vælge den mindre gunstige ordning for skattebegunstigede selskaber frem for den åbenbart lovlige (og i statsstøtteterminologi eksisterende) ordning for skattefritagne selskaber har valgt en ordning, hvis lovlighed ikke kan drages i tvivl. Kommissionen konkluderer derfor, at et krav om inddrivelse under de ekstraordinære omstændigheder, der er tale om i denne sag, vil være i strid med et almindeligt fællesskabsretligt princip.
VIII. KONKLUSIONER
(101)
Det konkluderes, at Gibraltars ordning for skattebegunstigede selskaber udgør statsstøtte som defineret i traktatens artikel 87, stk. 1, og at ingen af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse. Det konkluderes tillige, at Det Forenede Kongerige ulovligt har gennemført den pågældende ordning i strid med traktatens artikel 88, stk. 3. De af ordningen begunstigede kunne dog have en berettiget forventning om, at der ikke var tvivl om ordningens lovlighed. Der bør derfor ikke kræves inddrivelse af støtte ydet i henhold til lovgivningen om skattebegunstigede selskaber -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtte, Det Forenede Kongerige har ydet i henhold til ordningen for skattebegunstigede selskaber, og som er fastsat i Gibraltars Income Tax (Amendment) Ordinance af 14. juli 1983 og Income Tax (Qualifying Companies) Rules af 22. september 1983, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Det Forenede Kongerige skal ophæve den i artikel 1 omhandlede ordning.
Artikel 3
Det Forenede Kongerige underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 30. marts 2004.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 30 päivänä maaliskuuta 2004,
Yhdistyneen kuningaskunnan tukijärjestelmästä edellytykset täyttäville yhtiöille Gibraltarilla
(tiedoksiannettu numerolla K(2004) 928)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2005/77/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Komissio pyysi 12 päivänä helmikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä (nro D/50716) tietoja joistakin Yhdistyneen kuningaskunnan verotoimenpiteistä, myös Gibraltarilla käyttöön otetuista edellytykset täyttäviä yhtiöitä (Qualifying Companies) koskevasta verojärjestelmästä. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 22 päivänä heinäkuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. Komissio pyysi lisätietoja 23 päivänä toukokuuta 2000 ja lähetti Yhdistyneelle kuningaskunnalle muistutuksen 28 päivänä kesäkuuta 2000. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 3 päivänä heinäkuuta 2000. Se toimitti komissiolle tietoja vapautettuja yhtiöitä (Exempt Companies) koskevasta verojärjestelmästä 12 päivänä syyskuuta 2000 päivätyllä kirjeellä (nro A/37430). Yhdistyneen kuningaskunnan ja Gibraltarin viranomaisten kanssa pidettiin 19 päivänä lokakuuta 2000 kokous, jossa keskusteltiin Gibraltarin offshore-verojärjestelmistä eli edellytykset täyttävien yhtiöiden ja vapautettujen yhtiöiden järjestelmistä. Yhdistynyt kuningaskunta toimitti lisätietoja kokouksessa esille tulleista kysymyksistä 8 päivänä tammikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (nro A/30254).
(2)
Komissio ilmoitti 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (nro D/289757) Yhdistyneelle kuningaskunnalle päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmästä Gibraltarilla. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 21 päivänä syyskuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (nro A/37407) saatuaan ensin lykkäystä huomautuksen esittämiselle annettuun kuukauden määräaikaan.
(3)
Gibraltarin hallitus nosti 7 päivänä syyskuuta 2001 kanteen, jossa yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta vaaditaan kumoamaan päätös SG(2001) D/289755 muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän osalta; kanne kirjattiin asianumerolla T-207/01. Samana päivänä saapuneella välitoimihakemuksella Gibraltarin hallitus vaati, että yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin lykkää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen SG(2001) D/289755 täytäntöönpanoa ja kieltää komissiota julkistamasta sitä (asianumero T-207/01 R). Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentti hylkäsi välitoimihakemuksen 19 päivänä joulukuuta 2001 antamallaan määräyksellä (2). Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi päätöksen kumoamisesta nostetun kanteen 30 päivänä huhtikuuta 2002 antamallaan tuomiolla (3).
(4)
Komissio pyysi 21 päivänä marraskuuta 2001 tietoja edellytykset täyttäviin yhtiöihin sovellettavasta verokannasta. Koska vastausta ei saatu, komissio lähetti virallisen muistutuksen 21 päivänä maaliskuuta 2002 (nro D/51275). Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 10 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (nro A/32681). Komissio pyysi lisäselvitystä 28 päivänä lokakuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (nro D/56088). Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 11 päivänä marraskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (nro A/38454) ja lähetti lisähuomautuksia 13 päivänä joulukuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (nro A/39209).
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (4). Asianajotoimisto Charles A. Gomez & Co. Barristers and Acting Solicitors ja Gibraltarin hallitus toimittivat komissiolle huomautuksensa 27 päivänä helmikuuta 2002 (nro A/31518) ja 28 päivänä helmikuuta 2002 (nro A/31557) päivätyillä kirjeillä. Huomautukset toimitettiin edelleen Yhdistyneelle kuningaskunnalle, joka vastasi niihin 25 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (nro A/33257).
II KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
(6)
Edellytykset täyttävä yhtiö (Qualifying Company) -nimisen yhtiötyypin määritelmä otettiin käyttöön 14 päivänä heinäkuuta 1983 annetulla Gibraltarin asetuksella tuloveroasetuksen muuttamisesta (Income Tax (Amendment) Ordinance). Sen täytäntöönpanemiseksi tarvittavat yksityiskohtaiset säännöt annettiin edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevissa tuloverosäännöissä (Income Tax (Qualifying Companies) Rules) 22 päivänä syyskuuta 1983. Nämä säännöstöt muodostavat yhdessä tässä päätöksessä tarkoitetun ”edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön”.
(7)
Edellytykset täyttävän yhtiön aseman saavuttamiseksi yrityksen on täytettävä muun muassa seuraavat edellytykset:
-
yrityksen on oltava rekisteröity Gibraltarille yhtiöasetuksen (Companies Ordinance) mukaisesti,
-
yrityksen täysin maksetun osakepääoman on oltava 1 000 Englannin puntaa (tai vastaava määrä ulkomaan valuuttaa),
-
yrityksen on luovutettava Gibraltarin hallitukselle 1 000 puntaa tulevien verojen vakuudeksi,
-
yrityksen on lunastettava ”edellytykset täyttävän yrityksen todistus” (Qualifying Company Certificate) 250 punnan maksua vastaan,
-
Gibraltarin kansalaiset ja siellä asuvat eivät voi olla osakkeenomistajina yrityksessä,
-
yritys ei saa pitää osakerekisteriä Gibraltarin ulkopuolella, ja tämä on mainittava yhtiön perustamiskirjassa tai yhtiöjärjestyksessä,
-
yritys ei ilman Gibraltarin finanssikeskuksen (Finance Centre) johtajan lupaa saa käydä kauppaa tai harjoittaa liiketoimintaa Gibraltarilla Gibraltarin kansalaisten tai siellä asuvien kanssa. Sillä on kuitenkin oikeus käydä kauppaa toisten vapautettujen yhtiöiden tai edellytykset täyttävien yhtiöiden kanssa.
(8)
Jos yritys täyttää edellä luetellut ehdot, sille voidaan myöntää edellytykset täyttävän yhtiön todistus. Todistus on voimassa 25 vuotta.
(9)
Todistuksen saaneet yhtiöt ovat verovelvollisia voitoistaan, mutta veron suuruus ei saa ylittää Gibraltarilla tavanomaisesti sovellettavaa yhtiöveroa, joka on tällä hetkellä 35 prosenttia voitosta. Veron suuruudesta neuvotellaan kyseisen yhtiön ja Gibraltarin kauppa-, teollisuus- ja televiestintäministeriön finanssikeskuksen kesken. Missään säännöksissä ei anneta ohjeita neuvottelujen käymisestä. Suurimmalla osalla edellytykset täyttävistä yhtiöistä veron suuruus on 2-10 prosenttia voitosta, ja viime aikoina Gibraltarin viranomaisten käytäntönä on ollut varmistaa, että kaikki edellytykset täyttävät yhtiöt maksavat 2-10 prosenttia veroa. Verot vahvistetaan tällä vaihteluvälillä toimialoittain, jotta kaikilla saman alan yhtiöillä olisi sama verokanta (5). Verokannat ovat seuraavat:
(%)
Toimiala
Verokanta
Yksityiset investoinnit
5
Finanssipalvelut
5
Pelitoiminta
5
Satelliittivälitys
2
Telakkapalvelut, ml. korjaus ja perusparannus
2
Yleiskauppa
5
Konsulttipalvelut
5
Muut (esim. filateliaan liittyvät palvelut, välitysliikkeen harjoittajat)
2-10
(10)
Edellytykset täyttävän yhtiön asemasta koituu myös muita etuja:
-
edellytykset täyttävän yhtiön muille kuin asukkaille (mukaan luettuina johtajat) maksamia palkkioita sekä osakkeenomistajille maksettuja osinkoja verotetaan samansuuruisella verolla kuin yhtiön voittoa,
-
edellytykset täyttävän yhtiön osakkeiden siirrosta ei tarvitse maksaa leimaveroa.
(11)
Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamista tiedoista käy ilmi, että jos yrityksen suunniteltu liiketoiminta vaatii fyysistä sijoittautumista Gibraltarille, se valitsee todennäköisemmin edellytykset täyttävän yhtiön kuin vapautetun yhtiön aseman (6). Edellytykset täyttävän yhtiön asemasta on hyötyä erityisesti tilanteissa, joissa tytäryritys joutuu kotiuttamaan liikevoittoja ulkomaiselle emoyhtiölleen, sillä veron alentaminen kotimaassa edellyttää sitä, että voittoja on jo kertaalleen verotettu tietyllä tasolla.
III PERUSTEET MENETTELYN ALOITTAMISELLE
(12)
Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamista tiedoista tekemänsä alustavan tutkinnan jälkeen komissio totesi, että yhtiöveron huojennus saattaa suosia edellytykset täyttäviä yhtiöitä. Se katsoi, että tukiin on käytetty valtion varoja, totesi toimenpiteen vaikuttaneen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja piti toimenpidettä valikoivana. Se totesi myös, ettei toimenpiteeseen voida soveltaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan poikkeuksia valtiontukia koskevasta yleisestä kiellosta. Näistä syistä komissio katsoi, että toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille on syytä epäillä, ja päätti siten aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn.
IV GIBRALTARIN HALLITUKSEN HUOMAUTUKSET
(13)
Gibraltarin hallituksen esittämissä huomautuksissa väitetään pääasiassa seuraavaa:
-
edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö ei ole perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua tukea,
-
jos edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on tukea, sitä on pidettävä voimassa olevana tukena eikä sääntöjenvastaisena uutena tukena,
-
jos edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on tukea, sitä on pidettävä yhteismarkkinoille soveltuvana perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa myönnetyn poikkeuksen nojalla,
-
jos edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea, sen periminen takaisin tuensaajilta olisi vastoin yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita.
(14)
Seuraavassa esitetään yhteenveto Gibraltarin hallituksen huomautuksista.
(15)
Gibraltarin hallituksen mukaan perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön kaltaisiin verojärjestelmiin, jotka on suunniteltu kansainväliseen liiketoimintaan. Koska edellytykset täyttävän yhtiön asema myönnetään vain yrityksille, jotka eivät harjoita liiketoimintaa Gibraltarilla, etua ei ole voitu antaa tavanomaisesti sovellettavista verokannoista myönnetyn verovapauden muodossa, koska Gibraltarilla ei ole toimivaltaa toiselle lainkäyttöalueelle kuuluvien etuuksien myöntämiseen.
(16)
Vaikka Gibraltarin hallitus myöntää, että edellytykset täyttäville yhtiöille myönnetyt veroedut ovat neuvoston ja neuvostoon kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöslauselmassa 1 päivänä joulukuuta 1997 vahvistettujen yritysverotuksen menettelysääntöjen (7) B kohdassa tarkoitetulla tavalla täysin erillään valtion taloudesta, niihin ei ole käytetty valtion varoja. Toimenpide ei siten muodosta taloudellista rasitetta Gibraltarin hallituksen talousarviolle.
(17)
Gibraltarin hallituksen mukaan toimenpide ei ole valikoiva, koska edellytykset täyttävän yhtiön voi perustaa kuka tahansa luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö kansallisuudesta tai toimialasta riippumatta. Gibraltarin hallitus myöntää, etteivät edellytykset täyttävän yhtiön asemaan pääse yhtiöt, jotka käyvät kauppaa Gibraltarilla tai joissa Gibraltarin kansalaiset ja siellä asuvat eivät voi olla osakkeenomistajina. Tässä on kuitenkin kyseessä korkeintaan käänteinen syrjintä, joka ei haittaa kilpailua.
(18)
Toimenpide ei kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska yksityishenkilöt perustavat edellytykset täyttäviä yhtiöitä pelkästään verosuunnitteluun liittyvistä syistä, varojen tai omaisuuden sijoittamiseksi tai henkilökohtaisen omaisuutensa hoitoa varten. Tällaiset yhtiöt eivät käy kauppaa, eivät harjoita tuotantoa eivätkä kilpaile markkinoilla.
(19)
Gibraltar ei kuulu yhteisön tullialueeseen, ja tavarakaupassa sitä kohdellaan samalla tavoin kuin kolmansia maita. Gibraltarin hallitus väittää, ettei perustamissopimuksen 87 artiklaa voida näin ollen soveltaa tavarakauppaa harjoittaville yrityksille myönnettyyn tukeen, koska Gibraltarilla valmistetut tavarat eivät liiku vapaasti yhteismarkkinoilla, vaan niihin on sovellettava tullimuodollisuuksia. Tuki ei näin ollen ole voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(20)
Gibraltarin hallituksen mukaan ne sosiaaliturvamaksujen alentamista koskevien lakien nro 30/1997 ja nro 206/1995 mukaisista Venetsian ja Chioggian alueella sijaitseviin yrityksiin kohdistuvista tukitoimenpiteistä 25 päivänä marraskuuta 1999 tehdyssä komission päätöksessä 2000/394/EY (8) käytetyt perusteet, joiden nojalla todettiin, ettei tietyille yrityksille myönnetty etu ollut perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, pätevät myös verosuunnitteluun liittyvistä syistä perustettuihin yhtiöihin ja tavarakauppaa harjoittaviin yhtiöihin.
(21)
Gibraltarin hallituksen mukaan erittäin moniin edellytykset täyttäviin yhtiöihin voidaan soveltaa nykyisin voimassa olevia de minimis -sääntöjä.
(22)
Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on vuodelta 1983 eli ajalta, jolloin ei komissiolle, jäsenvaltioille eikä varsinkaan talouden toimijoille ollut selvää, oliko - ja jos oli, niin missä määrin - valtiontukisäännöksiä sovellettava systemaattisesti yhtiöverotusta koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön. Komissio ryhtyi ennen 1990-lukua hyvin harvoin, jos koskaan, toimiin yleisiä yhtiöverotuksellisia valtiontukia vastaan. Kyseinen lainsäädäntö annettiin 10 vuotta ennen pääomanliikkeiden vapauttamista ja 15 vuotta ennen valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen annetussa komission tiedonannossa (9) (jäljempänä ’tiedonanto’) esitettyä selvennystä valtiontuen käsitteestä. Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö pohjautuu vapautettuja yhtiöitä koskevaan lainsäädäntöön, joka annettiin vuonna 1967, siis ennen Gibraltarin liittymistä Euroopan unioniin vuonna 1973.
(23)
Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ilmoitti edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevasta lainsäädännöstä yritysverotuksen menettelysääntöjen H kohdan mukaisesti perustetulle Primarolo-ryhmälle jo ennen vuoden 1998 tiedonantoa. Tuolloin ei voitu aavistaa, että komissio kohtelisi yritysverotuksen menettelysäännöissä haitallisiksi luokiteltuja toimenpiteitä ilmoittamatta jätettyinä uusina tukina.
(24)
Gibraltarin hallituksen mukaan komission tiedonanto sisältää ensimmäisen kokonaisvaltaisen, joskaan ei tyhjentävän, määritelmän ”verotuksellisesta valtiontuesta”. Siksi tiedonantoa on pidettävä pikemminkin komission tulevaa toimintaa ennakoivana poliittisena linjauksena kuin asiaan sovellettavien säännösten ”selvennyksenä”.
(25)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (10) 1 artiklan b kohdan v alakohdassa säädetään, että tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ja sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle. Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on yksi niistä toimenpiteistä, joista tuli tuki vasta myöhemmin. Kieltäytyessään pitämästä tätä lainsäädäntöä voimassa olevana tukena komissio sovelsi vuoden 2001 pitkälle kehittyneitä valtiontukiperusteita taannehtivasti vuoteen 1983, jolloin vallitsi täysin erilainen oikeudellinen ja taloudellinen tilanne. Gibraltarin hallitus viittaa tältä osin Irlannin yhtiöverojärjestelmään, jota ei sen mukaan ole alusta saakka pidetty tukena, vaan komission kanta on vaihtunut myöhemmin (11), kun yhteisön lainsäädäntöä on asteittain tiukennettu verokannustinjärjestelmien osalta.
(26)
Gibraltarin hallituksen mukaan komissio loukkasi suhteellisuusperiaatetta ja käytti väärin harkintavaltaansa, kun se kohteli edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä sääntöjenvastaisena uutena tukena. Tällaisella kohtelulla on Gibraltarin hallituksen mukaan kohtalokkaat taloudelliset seuraukset, ja siitä aiheutuva vahinko on suhteeton menettelyn aloittamisesta saatavaan etuun nähden, kun otetaan huomioon muun muassa Gibraltarin talouden erittäin pieni koko ja kyseisen lainsäädännön vähäpätöinen vaikutus kilpailuun ja kansainväliseen kauppaan. Gibraltarin hallituksen mielestä olisi ollut oikeudenmukaisempaa tarkastella kyseistä lainsäädäntöä joko yritysverotuksen menettelysääntöjen, perustamissopimuksen 96 ja 97 artiklan tai voimassa oleviin tukiin sovellettavan menettelyn mukaisesti.
(27)
Lisäksi komissio loukkasi oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita, kun se odotti 18 vuotta ennen kuin ryhtyi toimiin kyseistä lainsäädäntöä vastaan eikä hoitanut sitä koskevaa tutkintaa kohtuullisessa ajassa. Komissio ei kertaakaan osoittanut epäilevänsä lainsäädäntöä ristiriitaiseksi yhteisön oikeuden kanssa ennen helmikuuta 1999. Näin pitkäaikainen toimimattomuus synnytti Gibraltarissa perustellun luottamuksen tuen lainmukaisuuteen, analogisesti asiassa Defrenne (12) annetun tuomion kanssa.
(28)
Komission tutkintaan olisi pitänyt soveltaa vanhentumisaikaa. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 15 artiklan nojalla kaikkia yksittäisiä tukia, joita on myönnetty jonkin tukijärjestelmän nojalla 10 vuoden ajan ennen kuin komissio ryhtyy ensimmäisen kerran toimiin, on pidettävä voimassa olevana tukena. Tämän säännön mukaan komission olisi pitänyt katsoa kyseinen lainsäädäntö voimassa olevaksi tukijärjestelmäksi. Komissio on Gibraltarin hallituksen mukaan joka tapauksessa loukannut luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita, kun se on antanut kohtuuttoman ajan kulua kyseistä lainsäädäntöä koskevan tutkinnan aloittamisesta. Alustava tutkinta alkoi 12 päivänä helmikuuta 1999 mutta muodollinen tutkintamenettely vasta kaksi ja puoli vuotta myöhemmin. Alustavan tutkinnan aikana komissio oli pitkiä aikoja toimimatta. Kun komissio vielä marraskuussa 2000 epäili, kannattiko menettelysääntötyöryhmän haitallisiksi luokittelemista toimenpiteistä yleensäkään aloittaa valtiontukimenettelyä, on Gibraltarin hallituksen mukaan kohtuullista väittää, että komission olisi pitänyt käyttää voimassa olevia tukia koskevaa menettelyä.
(29)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö annettiin vuotta ennen kuninkaallisen laivaston telakan sulkemista (josta ilmoitettiin vuonna 1981) samaan aikaan, kun Iso-Britannia alkoi asteittain vetää sotilasjoukkojaan Gibraltarilta. Telakka oli Gibraltarin suurin työllistäjä ja tulonlähde, jonka osuus oli 25 prosenttia työvoimasta ja 35 prosenttia bruttokansantuotteesta. Sen lakkauttaminen tuotti Gibraltarin taloudessa vakavan häiriön, joka näkyi rakennemuutoksena ja talouslamana, kun työttömyys lisääntyi, sosiaalimenot kasvoivat ja pätevät työntekijät siirtyivät muualle. Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevalla lainsäädännöllä yritettiin lievittää näitä häiriöitä.
(30)
Vaikka komissio ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ovat tulkinneet perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa suppeasti niin, että kyseessä olevan häiriön on koskettava kyseisen jäsenvaltion koko taloutta eikä ainoastaan jonkin sen alueen tai osan taloutta (13), 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan poikkeuksen soveltaminen on Gibraltarin tapauksessa perusteltua. Toisin kuin mikään jäsenvaltion alue tai osa, Gibraltar on kaikin tavoin täysin erillinen Yhdistyneestä kuningaskunnasta, tarkasteltiinpa asiaa perustuslaillisesti, poliittisesti, lainsäädännöllisesti, taloudellisesti, verotuksellisesti tai maantieteellisesti. Se on ainoa alue, jolla yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan perustamissopimuksen 229 artiklan 4 kohdan nojalla. Gibraltarin ja Yhdistyneen kuningaskunnan taloudet ovat täysin erillisiä ja toisistaan riippumattomia. Gibraltar ei saa Yhdistyneeltä kuningaskunnalta mitään taloudellista apua, ja se rahoittaa julkiset menonsa itse tuottamillaan tuloilla. Näin ollen toisen taloudessa tapahtuvat häiriöt eivät yleensä vaikuta toiseen. Esimerkiksi BSE-kriisiä, jonka Yhdistyneen kuningaskunnan taloudessa aiheuttama häiriö ei vaikuttanut Gibraltariin, kohdeltiin perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna poikkeuksellisena tapahtumana.
(31)
Gibraltarin hallituksen mukaan luottamuksensuojan periaatteen soveltamiseen tuen takaisinperinnässä pätevät lähes samat perusteet kuin edellä 22-28 kappaleessa esitettiin sen osoittamiseksi, että kyseessä on voimassa oleva tuki. Näitä perusteita ovat etenkin epävarmuus valtiontukisääntöjen soveltamisalasta, yritysverotusta koskeviin toimenpiteisiin kohdistuneiden komission toimenpiteiden uutuus, komission tiedonannon pitäminen poliittisena linjauksena, toimenpiteen vanhentuminen, tuen ilmoittaminen Primarolo-ryhmälle, yhteismarkkinoiden kehitys ja vapauttaminen, suhteellisuusperiaate, komission pitkäaikainen toimimattomuus sekä alustavan tutkinnan pitkittyminen. Gibraltarin hallituksen mukaan näiden tekijöiden synnyttämä perusteltu luottamus estää perimästä tukia takaisin. Erityisesti on korostettava, että sekä Gibraltarin hallitus että tuensaajat ovat kaiken aikaa toimineet hyvässä uskossa.
(32)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen (14) 26 kohdassa vastaajia kehotettiin nimenomaisesti ottamaan kantaa siihen, oliko tuen lainmukaisuudesta syntynyt sellainen perusteltu luottamus, joka saattaisi estää sen takaisinperinnän. Asioiden T-207/01 ja T-207/01R oikeuskäsittelyssä esittämässään puolustuksessa komissio myönsi epäröineensä takaisinperintää ja painotti nimenomaisen kehotuksensa poikkeuksellisuutta. Komissio totesi myös, että valtiontukisäännöistä mahdollisesti vallinnut epävarmuus ja toimenpiteen mahdollinen sijoittuminen oikeudellisesti epävarmalle ”harmaalle vyöhykkeelle” on voinut korkeintaan synnyttää tuensaajille perustellun luottamuksen, joka saattaa kyseenalaistaa jo maksetun tuen takaisinperinnän. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentti totesi 19 päivänä joulukuuta 2001 antamassaan määräyksessä, että komission epätavallinen kehotus on saattanut saada monet yhtiöt jäämään Gibraltarille ja että sen on ainakin ensi näkemältä täytynyt rauhoittaa huomattavasti tuensaajien mahdollista levottomuutta (15). Komissio siis sai Gibraltarin hallituksen ja tuensaajat uskomaan, ettei tukia perittäisi takaisin.
(33)
Perustamissopimuksen 87 artiklan soveltaminen perinteisiin offshore-järjestelmiin on varsin uutta, ja siihen liittyy yhä käsitteellisiä ongelmia, jotka koskevat edun, valtiolle koituvan taloudellisen rasitteen ja tuen valikoivuuden määrittelyä.
(34)
Poikkeuksellista on sekin, ettei komissio muodollisen tutkinnan alkaessa itsekään kyennyt ratkaisemaan kysymystä siitä, oliko kyse voimassa olevasta tuesta.
(35)
Gibraltarin hallituksen mielestä tuen takaisinperintä olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista. Yhteisön oikeuden mukaan silloin, kun on mahdollista valita useista tarkoituksenmukaisista toimenpiteistä, on valittava vähiten rajoittava vaihtoehto, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.
(36)
Kymmenen vuoden kuluessa myönnettyjen tukien takaisinperintä aiheuttaisi Gibraltarin viranomaisille kohtuuttoman rasituksen. Gibraltar on pieni alue, jonka hallintoresurssit ovat hyvin rajalliset - veroarvioita tehdään vuosittain vain noin 2 000 yhtiöstä. Takaisinperintä edellyttäisi muun muassa asiaankuuluvien tilinpäätösten hankkimista kyseisiltä yhtiöiltä (myös toimintansa lopettaneilta yrityksiltä), kultakin vuodelta perittävien verosaatavien arvioimista, verovaateiden lähettämistä, valitusten ja vastavalitusten käsittelyä sekä kanteiden nostamista, ellei verosaatavaa maksettaisi. Tästä koituva hallinnollinen rasitus, Gibraltarin veroviranomaisen rajoitetut tutkintavaltuudet, mahdottomuus jäljittää jo toimintansa lopettaneita yhtiöitä sekä yhtiöiden omaisuuden sijoittuminen Gibraltarin ulkopuolelle lamauttaisi viranomaisten toiminnan, jolloin takaisinperinnän onnistumisesta ei olisi mitään takeita.
(37)
Takaisinperinnällä olisi kohtuuton vaikutus Gibraltarin talouteen, ja se olisi kyseisen lainsäädännön antamiseen johtaneisiin olosuhteisiin, kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuneen vaikutuksen vähäpätöisyyteen sekä tuensaajayritysten pieneen kokoon nähden suhteeton seuraamus. Rahoituspalvelujen osuus Gibraltarin BKT:sta on noin 30 prosenttia, ja edellytykset täyttävät yhtiöt työllistävät suoraan noin 1 400 henkilöä (noin 14 000 henkilön kokonaistyövoimasta). Rahoitussektorilla on merkittävä vaikutus lähes kaikkiin muihin elinkeinoaloihin. Takaisinperintä johtaisi edellytykset täyttävien yhtiöiden lopettamiseen, konkurssiin tai poistumiseen Gibraltarilta, horjuttaisi rahoituspalvelualan tasapainoa ja aiheuttaisi syvän työllisyyskriisin, joka puolestaan johtaisi poliittiseen, sosiaaliseen ja taloudelliseen epävakauteen.
(38)
Suuri määrä edellytykset täyttävistä yhtiöistä jäisi Gibraltarin veroviranomaiselta arvioimatta, koska niiden tulot eivät ole kertyneet tai niitä ei ole hankittu Gibraltarilla. Tuen myöntämisedellytysten takia tuensaajien omaisuus olisi monissa tapauksissa Gibraltarin toimivallan ulkopuolella. Toimintansa lopettaneita yrityksiä olisi mahdotonta jäljittää.
(39)
Suuri määrä tuensaajia on saanut sellaista tukea, johon voidaan soveltaa de minimis -sääntöä.
V ASIANAJOTOIMISTO CHARLES A. GOMEZ & CO:N HUOMAUTUKSET
(40)
Asianajotoimisto Charles A. Gomez & Co:n huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti.
(41)
Gibraltarin asianajotoimistot ovat erittäin riippuvaisia finanssikeskuksen toiminnasta, josta merkittävä osa liittyy edellytykset täyttäviin yhtiöihin. Gibraltarin noin 130 asianajotoimistoa työllistävät useita satoja henkilöitä ja vaikuttavat näin merkittävästi Gibraltarin ja koko Espanjan työllisyyteen.
(42)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan soveltamista ei voida rajoittaa pelkästään niille alueille, joilla elintaso on jo poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on jo kehittynyt vakavaksi ongelmaksi, vaan 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa vahvistettua periaatetta on sovellettava myös työttömyyden ja köyhyyden ehkäisemiseen ennalta. Siinä vaiheessa, kun edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö annettiin, Gibraltar oli 20 vuoden ajan kärsinyt Espanjan määräämistä taloudellisista pakotteista, ja laivaston telakan sulkeminen läheni uhkaavasti. Köyhyyden, työttömyyden ja maastamuuton estämiseksi Gibraltar etsi vaihtoehtoisia tulonlähteitä perustamalla finanssikeskuksen, jonka toimintaa edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö tukee merkittävästi. Köyhyyden ja työttömyyden hyväksyminen kieltämällä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan soveltaminen tällaisessa tilanteessa ei edistä yhteisön etua, jos sille on olemassa kannattavia vaihtoehtoja. Toisin kuin muut tärkeät finanssikeskukset, Gibraltarin keskus perustettiin olosuhteiden pakosta. Nämä olosuhteet, suojautumisen tarve ja velvollisuus lievittää muiden Gibraltarille aiheuttamia vahinkoja ovat kaikki sellaisia syitä, jotka oikeuttavat edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön antamisen.
(43)
Yhteisön toimielimet ovat sivuuttaneet Gibraltarilla asuvien unionin kansalaisten oikeudet ja edut aina siitä lähtien, kun Yhdistynyt kuningaskunta liittyi unioniin vuonna 1973. Asiaa koskeneesta yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta huolimatta Gibraltarilla asuvilla unionin kansalaisilla ei vieläkään ole edustajaa Euroopan parlamentissa. Komission moite Gibraltarin toteuttamien suojatoimenpiteiden ilmoittamatta jättämisestä vaikuttaa kohtuuttomalta, kun EU ei millään tavalla ole pyrkinyt tukemaan alueellaan sijaitsevaa Gibraltaria.
VI YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
(44)
Yhdistynyt kuningaskunta rajoittui alustavissa huomautuksissaan tarkastelemaan kysymystä tuen takaisinperinnästä ja alueellisesta valikoivuudesta ja toimitti jälkikäteen lisäkommentteja Gibraltarin hallituksen huomautuksista. Yhdistyneen kuningaskunnan huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti.
(45)
Vaikka edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö todettaisiin sääntöjenvastaiseksi ja yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä yhteisön oikeuteen sisältyvä luottamuksensuojan yleinen periaate joka tapauksessa estää perimästä takaisin jo maksettuja tukia. Periaatteessa perusteltu luottamus tuen laillisuuteen voi syntyä ainoastaan, jos tilanteessa ovat vallinneet sellaiset poikkeukselliset olot, joiden perusteella tuensaajat ovat voineet perustellusti luottaa tuen laillisuuteen (16). Tässä tapauksessa vallitsivat juuri tämänkaltaiset olot, joten olisi asiatonta ja sääntöjenvastaista, jos komissio määräisi tuet palautettaviksi.
(46)
Tämä perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely johtuu vuonna 1997 annetuista yritysverotuksen menettelysäännöistä, joissa komissio sitoutui valvomaan valtiontukisääntöjen soveltamista tiukasti yritysten välittömään verotukseen liittyviin toimenpiteisiin. Tästä voidaan implisiittisesti päätellä, ettei valtiontukisääntöjä aikaisemmin sovellettu yhtä tiukasti yritysverotuksen menettelysäännöissä tarkoitetun tyyppisiin verojärjestelmiin.
(47)
On erittäin epätodennäköistä, että Gibraltarin hallitus sen paremmin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan hallituskaan olisivat vuonna 1984 osanneet ennakoida, että kyseinen lainsäädäntö rikkoisi Yhdistyneen kuningaskunnan valtiontukivelvoitteita. Vaikka siinä vaiheessa oli selvää, että erityinen tai alakohtainen verohuojennus saatettiin katsoa valtiontueksi, valtiontukisääntöjen soveltamisesta edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän kaltaisiin yleisiin yhtiöverojärjestelmiin ei ollut esitetty oikeuskirjallisuudessa vielä ainuttakaan vakavasti otettavaa kannanottoa eikä komission virallista lausuntoa. Olisi kohtuutonta vaatia, että harkitsevan elinkeinonharjoittajan olisi pitänyt osata epäillä toimenpidettä valtiontukisääntöjen vastaiseksi. Yritysten voidaan päinvastoin olettaa suunnitelleen liiketoimintansa ja muuttaneen markkina-asemiaan lainsäädännön perusteella, ja näillä on ollut täysi oikeus olettaa, että veroedut ovat laillisia.
(48)
Tiedonannon 26 kohdassa mainittiin nimenomaisesti tilanne, jossa maahan sijoittautumattomia yrityksiä kohdellaan maahan sijoittautuneita suopeammin. Tämä oli ensimmäinen kerta, kun komissio totesi erilaisen verokohtelun maahan sijoittautuneiden ja sijoittautumattomien yhtiöiden välillä sellaiseksi valikoivaksi tai luonteeltaan ”erityiseksi” tueksi, joka oikeutti valtiontukisääntöjen soveltamisen. Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö oli kuitenkin ollut voimassa jo vuosia ennen tämän tiedonannon julkaisemista ilman, että komissio olisi arvostellut tai kommentoinut sitä millään tavalla.
(49)
Se, että edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä on Gibraltarin lainsäädäntöä, jota ei sovelleta muualla Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei yksin täytä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa edellytettyä valikoivuuden perustetta. Gibraltar on verotussyistä erotettu Yhdistyneestä kuningaskunnasta omaksi erilliseksi lainkäyttöalueekseen, ja sillä on itsemääräämisoikeus verotusasioissa. Ei voida ajatella, että yksikin ero Gibraltarilla sovellettavien verolakien ja muualla Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettavien verolakien välillä merkitsisi automaattisesti valtiontukea. Sellaisen jäsenvaltiossa sijaitsevan lainkäyttöalueen, jolla on itsemääräämisoikeus verotusasioissa, ei voida katsoa myöntävän valtiontukea pelkästään sillä perusteella, että jokin siellä käytössä oleva verotusjärjestely johtaa alempaan (tai korkeampaan) veroasteeseen kuin muualla kyseisessä jäsenvaltiossa. Jos toimenpide on luonteeltaan yleinen ja ulottuu koko veroalueelle, se ei voi kuulua perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Muussa tapauksessa kyseenalaistettaisiin ne verotus- ja verosääntelyvaltuudet, joita aluehallinnot ja hajautetut hallinnot kaikkialla yhteisössä nauttivat. Tämä merkitsisi vakavaa puuttumista jäsenvaltioiden valtiosääntöoikeudellisiin järjestelyihin.
(50)
Yhdistynyt kuningaskunta tukee Gibraltarin hallituksen väitettä, jonka mukaan edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä olisi kohdeltava voimassa olevana tukena asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohdan mukaisesti. Aiemmin 1970- ja 1980-luvuilla oletettiin yleisesti, etteivät valtiontukisäännöt rajoita jäsenvaltion täysivaltaisuutta verotusasioissa silloin, kun kyse oli sen koko yhtiöverojärjestelmästä. Komissio ei tuolloin yrittänyt kertaakaan soveltaa valtiontukisääntöjä Gibraltarin verojärjestelmään eikä muihinkaan sellaisiin yhteisössä sovellettuihin verojärjestelmiin, jotka tarjosivat tietyille yhtiömuodoille muita suopeamman verokohtelun. Jäsenvaltioiden haitalliseen verokilpailuun alettiin kiinnittää vakavasti huomiota vasta sen jälkeen, kun oli päätetty pääomanliikkeiden ja rahoituspalvelujen vapauttamisesta 1980-luvulla ja 1990-luvun alussa ja sitten yhtenäisvaluutan käyttöönotosta myöhemmin 1990-luvulla. Perustamissopimuksen valtiontukisääntöjen käyttö tällaisen veropolitiikan ajamiseen on uusi ilmiö, jota on esiintynyt vasta neljän viime vuoden aikana. Yhteismarkkinat ovat kolmen viime vuosikymmenen aikana muuttuneet, ja monia nykyisin käytössä olevia valtiontukivälineitä ei olisi pidetty valtiontukina 30, 20 tai edes 10 vuotta sitten.
(51)
Vaikka nykyisin voimassa olevan yhteisön oikeuden perusteella komissio on oikeassa siinä, että jos kyseinen lainsäädäntö annettaisiin nyt, sitä pidettäisiin valtiontukena, josta kuuluu ilmoittaa komissiolle, komissio sen paremmin kuin yhteisöjen tuomioistuinkaan eivät koskaan olisi luokitelleet sitä sellaiseksi siinä vaiheessa, kun se hyväksyttiin. Espanja ei vielä vuonna 1984 ollut liittynyt Euroopan yhteisöön, ja monilla jäsenvaltioilla oli tuolloin voimassa pankkilakeja ja valuuttasääntelyjä, jotka estivät Gibraltarilla käytössä olleiden kaltaisten veroetujen käytön. Ei ole suinkaan ilmeistä, että Gibraltarin toimenpiteet olisivat siihen aikaan vääristäneet kilpailua ja vaikuttaneet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(52)
Komissio itse käytti siihen aikaan yhtiöiden verokohtelua koskevien tapausten käsittelyssä yleensä perustamissopimuksen 95 artiklaa (josta on tullut 90 artikla) eikä valtiontukisääntöjä. Oikeuskirjallisuudessa ja verotusoikeuden asiantuntijoiden piirissä nimittäin katsottiin, ettei valtiontukea koskevia periaatteita pitänyt soveltaa muulloin kuin sellaisissa tapauksissa, joissa yksittäisille yrityksille tai yritysryhmille oli tarjottu erityisiä verovapautuksia teollisuuspoliittisista syistä. Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä ei voida väittää, että Gibraltarin edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön kaltaiset toimenpiteet olisivat olleet valtiontukea ennen sitä, kun komission tiedonanto julkaistiin 10 päivänä joulukuuta 1998.
(53)
Takaisinperinnän osalta Yhdistynyt kuningaskunta yhtyy etenkin Gibraltarin hallituksen väitteisiin siitä, että komission sitoumus soveltaa valtiontukisääntöjä järjestelmällisesti yritysten välittömään verotukseen on uutta ja ettei tukia voida periä takaisin. Takaisinperintä aiheuttaisi Gibraltarin viranomaisille kohtuutonta rasitusta, monien edellytykset täyttävien yhtiöiden ei edes kuulu maksaa yhtiöveroa Gibraltarilla, erittäin monissa tapauksissa tukea olisi mahdotonta enää arvioida ja/tai periä takaisin, ja monet tuensaajat olisivat joka tapauksessa oikeutettuja de minimis -tukeen.
VII TOIMENPITEEN ARVIOINTI
(54)
Tutkittuaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten sekä Gibraltarin hallituksen ja asianajotoimisto Charles A. Gomez & Co:n huomautukset komissio on päättänyt pysyä kannassaan, jonka se ilmoitti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa menettelyn aloittamisesta 11 päivänä heinäkuuta 2001 tehdyssä päätöksessä (17) ja jonka mukaan tutkittavana oleva tukijärjestelmä on sääntöjenvastaista toimintatukea, johon on sovellettava perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaa.
(55)
Jotta toimenpide voitaisiin luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, sen on täytettävä tuen neljä arviointiperustetta.
(56)
Toimenpiteen on ensinnäkin merkittävä tuensaajille etua, joka vähentää niille liiketoiminnasta tavallisesti aiheutuvia kustannuksia. Komission tiedonannon 9 kohdan mukaan veroetu voi koostua yrityksen verotuksen keventämisestä eri tavoilla, esimerkiksi vähentämällä veron määrää. Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä selvästikin täyttää tämän ehdon. Sen sijaan, että ne maksaisivat voitoistaan Gibraltarin tavanomaisen 35 prosentin yhtiöveron, edellytykset täyttävät yhtiöt neuvottelevat veron suuruudesta Gibraltarin viranomaisten kanssa, kuten edellä johdanto-osan 9 kappaleessa selitettiin.
(57)
Se, että edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä on suunniteltu kansainväliseen toimintaan, ei vaikuta sen luokitteluun valtiontueksi. Vaikka komissio myöntää, ettei Gibraltarilla ole toimivaltaa muille lainkäyttöalueille kuuluvien veroetujen myöntämiseen, veron suuruudesta neuvotteleminen edellytykset täyttävien yhtiöiden kanssa osoittaa selvästi, että ilman tätä erityiskohtelua niiden hankkimista tuloista kannettaisiin tavanomaista yhtiöveroa. Edellytykset täyttävän yhtiön asema sallitaan vain Gibraltarille rekisteröidyille yrityksille tai ulkomaisten yhtiöiden rekisteröidyille sivuliikkeille niiden toimialasta riippumatta. Tästä seuraa, että edellytykset täyttävät yhtiöt saavat Gibraltarilla erityisen ja muita Gibraltarille rekisteröityjä yhtiöitä suopeamman verokohtelun.
(58)
Toiseksi etuuden on oltava jäsenvaltion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki. Gibraltarin viranomaisten ja edellytykset täyttävien yhtiöiden välillä neuvotellun kaltainen veronhuojennus merkitsee verotulojen menetystä, joka komission tiedonannon 10 kohdan mukaan vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää.
(59)
Komission on hylättävä se Gibraltarin hallituksen väite, jonka mukaan toimenpide ei rasita näkyvästi sen talousarviota, koska se on pidetty täysin erillään valtion taloudesta. Komissio katsoo, että veroetu on myönnetty valtion varoista perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska se perustuu siihen, että jäsenvaltio luopuu verotuloista, jonka se normaalisti olisi saanut (18). Ilman tätä valtion taloudesta erillään olevaa veroetua edellytykset täyttävien yhtiöiden toiminnasta kannettaisiin Gibraltarilla täysi yhtiövero sikäli kuin niiden toiminta kuuluisi Gibraltarin viranomaisten toimivallan piiriin. Tämä tavanomaisen verokannan ja huojennetun verokannan välinen erotus edustaa menetettyä valtion verotuloa.
(60)
Kolmanneksi toimenpiteen on myös vaikutettava kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä ehto näyttää täyttyvän siinä suhteessa, että kyseiset yhtiöt voivat tosiasiallisesti tai potentiaalisesti käydä kauppaa muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien yritysten kanssa tai kolmansien maiden markkinoilla, joilla voi toimia muiden jäsenvaltioiden yrityksiä. Näin on varsinkin siitä syystä, että toimitettujen tietojen mukaan edellytykset täyttävät yritykset eivät tavanomaisissa olosuhteissa voi käydä kauppaa tai harjoittaa liiketoimintaa Gibraltarilla gibraltarilaisten tai siellä asuvien kanssa.
(61)
Vaikka jotkin edellytykset täyttävistä yhtiöistä ovat yksityishenkilöiden verosuunnitteluun liittyvistä syistä perustamia yrityksiä, jotka eivät käy kauppaa, harjoita tuotantoa tai kilpaile markkinoilla, mikään ei estä niitä tekemästä niin. Nämä edellytykset täyttävät yhtiöt sijaitsevat fyysisesti Gibraltarilla ja tuottavat tuloja, joista kannetaan yhtiöveroa (joskin alennetun veroprosentin mukaan), joten niiden täytyy harjoittaa jonkinlaista taloudellista toimintaa. Tätä tukee myös se, miten monilla toimialoilla edellytykset täyttäviä yhtiöitä toimii (ks. edellä 9 kappale).
(62)
Komissio panee merkille, ettei Gibraltar kuulu unionin yhteiseen tullialueeseen. Tämä ei estä valtiontukisääntöjen soveltamista tavarakauppaa harjoittaviin yrityksiin Gibraltarilla. Tällaisia yrityksiä ei kielletä käymästä kauppaa muiden yritysten kanssa yhteisellä tullialueella eikä kilpailemasta sellaisilla kolmansien maiden markkinoilla, joilla tosiasiallisesti tai potentiaalisesti toimii muita yhteisön yrityksiä. Koska edellytykset täyttäville tavarakauppaa harjoittaville yhtiöille myönnetty veroetu vahvistaa niiden asemia markkinoilla, se ei voi olla vaikuttamatta kauppaan ja kilpailuun.
(63)
Myös rinnastukset Venetsian ja Chioggian alueella sijaitseviin yrityksiin kohdistuneista tukitoimenpiteistä tehdyssä päätöksessä 2000/394/EY esitettyihin komission perusteluihin on hylättävä. Näiden kahden asian olosuhteet ovat varsin erilaiset. Erityisesti se komission päätöksessä esitetty päätelmä, ettei toimenpide vaikuttanut kauppaan eikä kyseisille kolmelle yhtiölle siten ollut myönnetty valtiontukea, perustui muun muassa näiden yhtiöiden myymien palvelujen paikalliseen luonteeseen. Tämä kuvaus ei selvästikään päde edellytykset täyttäviin yhtiöihin, jotka - kuten Gibraltarin hallitus itsekin korostaa - toimivat kansainvälisesti.
(64)
Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän käyttöä ei liioin voida perustella de minimis -säännöllä. Järjestelmään ei sisälly mekanismia, joka estäisi tuen myöntämisen yli sen, minkä de minimis -sääntö sallii, eikä toimenpide liioin sulje pois aloja, joilla de minimis -sääntöä ei sovelleta.
(65)
Neljännen perusteen mukaan toimenpiteen on oltava erityinen tai valikoiva siinä suhteessa, että se suosii ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”. Käsiteltävänä olevasta toimenpiteestä hyötyvät yritykset ovat yhtiöitä, joissa gibraltarilaiset tai siellä asuvat eivät voi olla osakkeenomistajina. Edellytykset täyttävät yritykset eivät myöskään tavanmukaisissa olosuhteissa voi käydä kauppaa eivätkä harjoittaa liiketoimintaa Gibraltarilla gibraltarilaisten tai siellä asuvien kanssa. Näiden seikkojen perusteella toimenpidettä voidaan pitää valikoivana, sillä se suosii verotuksessa ulkomaisia yhtiöitä, jotka harjoittavat liiketoimintaa Gibraltarilla tai sieltä käsin.
(66)
Väitteet siitä, ettei toimenpide voi olla valikoiva, koska edellytykset täyttävän yhtiön voi perustaa kuka tahansa, ja siitä, että edellytykset täyttävän yhtiön aseman myöntämiselle asetetut rajoitukset ovat Gibraltarin asukkaisiin kohdistuvaa käänteistä syrjintää, eivät todista, etteikö toimenpide olisi valikoiva. Tutkinnassa toimenpidettä on aina verrattava yleisesti sovellettavaan järjestelmään, joka tässä tapauksessa on Gibraltarin tavanomainen yhtiöverojärjestelmä. Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä on selvä poikkeus yleisestä järjestelmästä.
(67)
Komissio panee merkille Yhdistyneen kuningaskunnan huomautukset alueellisesta erityisyydestä. Komissio toteaa myös, ettei Yhdistynyt kuningaskunta ole yrittänyt väittää, että edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä olisi Gibraltarin veroalueella yleisesti sovellettava toimenpide. Näin ollen komissio pitää kiinni siitä, että toimenpide on aineellisesti valikoiva Gibraltarin alueella. Sen vuoksi ei ole enää tarpeen tutkia sen alueellista valikoivuutta, jota arvioidaan yksityiskohtaisesti Gibraltarin hallituksen yhtiöverouudistuksesta 30 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyssä komission päätöksessä (19).
(68)
Tätä kysymystä tarkasteltuaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi Gibraltarin hallituksen väitteet, joilla tämä vastusti komission alustavaa arviota edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän luokittelemisesta sääntöjenvastaiseksi tueksi (20). Vaikka edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö pohjautui vapautettuja yhtiöitä koskevaan verojärjestelmään vuodelta 1967, se hyväksyttiin vasta vuonna 1983, siis sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta oli liittynyt yhteisöön. Tämän takia sitä ei voida pitää asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdassa tarkoitettuna ”voimassa olevana tukena”. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesikin, että komissiolla oli riittävät perusteet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamiseen.
(69)
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi nimenomaisesti jo vuonna 1973, että valtiontukisääntöjä oli sovellettava verotuksellisiin toimenpiteisiin (21). Vaikka on olemassa vain harvoja esimerkkejä komission ryhtymisestä toimiin yleisiä yhtiöverotuksellisia toimenpiteitä vastaan, tämä ei vaikuta sen arvioimiseen, onko toimenpide voimassa olevaa vai sääntöjenvastaista tukea. Tässä tapauksessa on todettava, ettei edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö ole mikään yleinen yhtiöverotuksellinen toimenpide, vaan sillä on varsin suppea soveltamisala. Perustamissopimuksen määräyksen soveltaminen ensimmäisen kerran yksittäisessä tilanteessa ei missään tapauksessa ole sama kuin uuden säännön soveltaminen taannehtivasti.
(70)
Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä ei ilmoitettu komissiolle perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Sen ilmoittamista Primarolo-ryhmälle ei voida rinnastaa valtiontukea koskevissa yhteisön säännöksissä tarkoitettuun muodolliseen ilmoitukseen komissiolle.
(71)
Komission tiedonannon luonnehtimisesta hallinnolliseksi uudistukseksi tai poliittiseksi linjaukseksi on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on jo kertaalleen vahvistanut (22), ettei komissio tässä ”tiedonannossa ilmoita, että sen päätöskäytäntö olisi muuttunut siltä osin kuin on kyse verotuksellisten toimenpiteiden arvioimisesta EY 87 ja EY 88 artiklaan nähden”. Näin ollen Yhdistynyt kuningaskunta on väärässä, kun se väittää, ettei edellytykset täyttävien yhtiöiden järjestelmän kaltaisia toimenpiteitä voitu luokitella valtiontueksi ennen tiedonannon julkaisemista.
(72)
Gibraltarin hallitus väittää, että edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevasta lainsäädännöstä tuli asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohdassa tarkoitettua tukea vasta sen jälkeen, kun se tuli voimaan vuonna 1983, ja se ja Yhdistynyt kuningaskunta huomauttavat, että toimenpide toteutettiin 10 vuotta ennen pääomanliikkeiden vapauttamista. Edellytykset täyttäviin yhtiöihin liittyvät erityiset perustelut eivät kuitenkaan tue tätä yleistä huomiota, eikä se yksinään riitä todistamaan, etteikö toimenpide olisi ollut valtiontukea vuonna 1983. Lainsäädännössä sinänsä ei selvästikään rajoiteta sitä, millä toimialoilla edellytykset täyttävät yhtiöt voivat harjoittaa taloudellista toimintaa. Näin ollen ei ole selvää, miten - jos mitenkään - nämä tarkemmin määrittelemättömät pääomanliikkeisiin kohdistuneet rajoitukset vaikuttivat veroetuja saaneisiin yhtiöihin vuonna 1983.
(73)
Vaikka - kuten Yhdistynyt kuningaskunta korostaa - joidenkin jäsenvaltioiden silloiset pankkilait ja valuuttasääntely estivätkin offshore-veroetujen käytön, niiden olemassaolo olisi silti lujittanut edellytykset täyttävien yhtiöiden asemia markkinoilla, koska näiden ei olisi tarvinnut kärsiä samoista rajoituksista kuin muissa jäsenvaltioissa toimivien kilpailijoiden. Tältä osin Gibraltarin hallitus on tuonut esille pääasiassa samat väitteet, joita se käytti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle esittämissään vastineissa. Tämä kuitenkin hylkäsi Gibraltarin vastaväitteet komission kyseisestä lainsäädännöstä esittämälle alustavalle luokittelulle ja totesi, etteivät ”nämä yleisluonteiset väitteet ole omiaan johtamaan siihen, että vuoden 1983 verojärjestelmä olisi olennaisten piirteidensä vuoksi katsottava voimassa olevaksi tukijärjestelmäksi” (23). Yhteisöjen tuomioistuin hylkäsi myös rinnastukset Irlannin yhtiöverojärjestelmää käsitelleeseen tapaukseen (24), koska asian tosiseikasto ja oikeudellinen tilanne olivat varsin erilaiset (25). Komissio ei siten näe mitään syytä muuttaa kantaansa.
(74)
Väitetystä suhteellisuuden, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden loukkaamisesta on todettava, että Gibraltarin hallitus olettaa komission käyttäneen harkintavaltaa, jota sillä ei edes ole. Asiassa Piaggio annetussa tuomiossa (26) yhteisöjen tuomioistuin arvosteli sitä, että komissio oli pelkästään tarkoituksenmukaisuussyistä luokitellut kyseisen järjestelmän voimassa olevaksi tueksi, koska siitä ei ollut ilmoitettu perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Samaten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on vahvistanut (27), että tietyn valtiollisen toimenpiteen luonne uutena tai voimassa olevana tukena on määritettävä riippumatta ajasta, joka on kulunut siitä, kun kyseinen toimenpide otettiin käyttöön, ja riippumatta kaikesta aiemmasta hallintokäytännöstä, olivatpa väitetyt taloudelliset seuraukset minkälaisia tahansa. Näistä syistä on hylättävä se asianajotoimisto Charles A. Gomez & Co:n ja Yhdistyneen kuningaskunnan moite, jonka mukaan on kohtuutonta vaatia, että toimenpiteestä olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle. Samaten on huomattava, ettei asetuksen (EY) N:o 659/1999 15 artiklassa säädetty vanhentumisaika suinkaan ole ilmaus yleisestä periaatteesta, joka muuttaa uuden tuen voimassa olevaksi tueksi. Siinä vain suljetaan pois sellaisten tukien takaisinperintä, jotka on otettu käyttöön yli 10 vuotta ennen komission ensimmäistä puuttumista asiaan.
(75)
Komissio huomauttaa, että perustamissopimuksen 96 ja 97 artiklan mukainen menettely koskee eroja jäsenvaltioiden yleisissä kansallisissa säännöksissä (28), Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö ei ole tällainen yleinen säännös, vaan se on soveltamisalaltaan suppea ja valikoiva toimenpide, johon on selvästi sovellettava valtiontukisääntöjä. Komissio huomauttaa myös, että sen toimet ovat kaikilta osin yritysverotuksen menettelysääntöjen J kohdan mukaisia.
(76)
Mikäli edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen soveltuvuutta yhteismarkkinoille on arvioitava 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjen poikkeusten perusteella.
(77)
Tässä tapauksessa ei voida soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa määrättyjä poikkeuksia, jotka koskevat yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea, tukea luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi ja tukea tietyille Saksan liittotasavallan alueille.
(78)
Etenkään laivaston telakan sulkemista ei voida katsoa perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetuksi poikkeukselliseksi tapahtumaksi. Komission päätöskäytännöksi on vakiintunut, että tätä poikkeusta sovelletaan vain sellaisiin poikkeuksellisiin tapahtumiin, jotka eivät ole ennakoitavissa ja joihin jäsenvaltioiden viranomaiset eivät voi vaikuttaa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat telakan toiminnan lopettamisesta vuonna 1981, kolme vuotta ennen sen sulkemista vuonna 1984.
(79)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätty poikkeus koskee tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Alueellisia valtiontukia koskevien komission suuntaviivojen (29) 3.5 kohdassa määritellään menetelmä niiden alueiden rajaamiseksi, jotka ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen poikkeuksen perusteella tukikelpoisia. Alueiden rajaamiseen käytetään edellisten vuosien tietoja. Toisin kuin Charles A. Gomez & Co väittää, menetelmää ei siis voida käyttää ennakoivasti, ja sitä sovelletaan vain alueisiin, joilla on jo poikkeuksellisen alhainen elintaso ja vakava vajaatyöllisyys. Tällaiset alueet on määritelty Yhdistyneen kuningaskunnan aluetukikartassa (30). Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät ehdottaneet Gibraltaria tukialueeksi ja myönsivät, ettei Gibraltarille voitu myöntää lainkaan aluetukea kaudeksi 2000-2006. Koska Gibraltar ei lukeudu eikä ole koskaan lukeutunut näihin alueisiin, 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ei voida soveltaa. Missään vaiheessa ei ole edes väitetty, että Gibraltarin bruttokansantuote asukasta kohti alittaisi alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 3.5 kohdassa määrätyn prosenttiarvon. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohtaa ei siis voida käyttää sellaisten epävarmojen tai määrällisesti täsmentämättömien tulevien vaikutusten estämiseen, joita kansalliset viranomaiset voivat itse ehkäistä tai hillitä muilla poliittisilla välineillä.
(80)
Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän ei voida katsoa olevan 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettua tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. Kuten Gibraltarin hallitus huomauttaa, komissio ja yhteisöjen tuomioistuin tulkitsevat 87 artiklan 3 kohdan b alakohtaa suppeasti niin, että häiriön on koskettava kyseisen jäsenvaltion koko taloutta (31). Tässä tapauksessa häiriö eli laivaston telakan sulkeminen ei horjuttanut koko Yhdistyneen kuningaskunnan taloutta. Komissio panee merkille Gibraltarin hallituksen perustelun, jonka mukaan Gibraltar on perustuslaillisesti, poliittisesti, lainsäädännöllisesti, taloudellisesti, verotuksellisesti ja maantieteellisesti Yhdistyneestä kuningaskunnasta erillinen alue, mutta tämä ei muuta sitä tosiseikkaa, että valtiontukisääntöjen soveltamisen kannalta Gibraltar on yhä osa Yhdistynyttä kuningaskuntaa, vaikka se onkin ainoa alue, johon sovelletaan perustamissopimuksen 299 artiklan 4 kohtaa. Joka tapauksessa yhteisössä on monia muitakin alueita, jotka ovat eri tavoin ja eriasteisesti erillisiä siitä jäsenvaltiosta, johon ne kuuluvat. Ainuttakaan niistä ei siitä huolimatta kohdella 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettuina itsenäisinä jäsenvaltioina. Gibraltarin hallituksen esittämät rinnastukset BSE-taudin aiheuttaman kriisin torjuntatoimenpiteisiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa eivät kuulu asiaan. BSE-kriisi luokiteltiin poikkeukselliseksi tapahtumaksi, joten sen torjuntatoimenpiteisiin voitiin soveltaa 87 artiklan 2 kohdan b alakohtaa. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamiseksi ei vaadita, että poikkeuksellisen tapahtuman pitää vaikuttaa koko jäsenvaltioon.
(81)
Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän tavoitteena ei ole edistää kulttuuria ja kulttuuriperintöä, kuten perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan poikkeus edellyttäisi.
(82)
Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmää on tarkasteltava vielä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Sen mukaan tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämistä voidaan tukea, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Järjestelmän avulla myönnettävät veroedut eivät liity investointien tekemiseen, työpaikkojen luomiseen tai erityisiin hankkeisiin. Kyse on yksinkertaisesti eduista, joilla huojennetaan sellaisia yrityksille aiheutuvia kustannuksia, jotka niiden olisi katettava tavallisesti toiminnallaan. Näin ollen nämä huojennukset on katsottava toimintatuiksi, joista saatavat edut poistuvat niin pian kuin tuet peruutetaan. Komission vakiintuneen käytännön mukaan tällaisen tuen ei voida katsoa helpottavan tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Alueellista valtiontukea koskevien suuntaviivojen 4.15 ja 4.16 kohdan mukaan toimintatukea saa myöntää vain poikkeuksellisissa olosuhteissa tai tiettyjen edellytysten täyttyessä. Gibraltaria ei myöskään mainita Yhdistyneen kuningaskunnan kaudelle 2000-2006 laaditussa aluetukikartassa, jonka komissio hyväksyi valtiontukinumerolla N 265/2000 (32).
(83)
Yhteisöjen tuomioistuin on useaan kertaan todennut, että yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen periminen takaisin tuensaajilta on johdonmukainen seuraus siitä, että tuki on todettu sääntöjenvastaiseksi (33). Tuen takaisinperinnällä on palautettava mahdollisuuksien mukaan tuen myöntämistä edeltänyt kilpailutilanne. Asetuksen (EY) N:o 659/199914 artiklan 1 kohdassa kuitenkin säädetään, että ”komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi jonkin yhteisön lainsäädännön yleisen periaatteen vastaista”.
(84)
Komission on hylättävä Gibraltarin hallituksen väite, jonka mukaan valtiontukisääntöjen epäselvä soveltamisala ja se, että komission ryhtyminen toimiin niin offshore-toimenpiteitä kuin muitakin verotoimenpiteitä vastaan oli uutta ja harvinaista, synnyttivät tuensaajissa perustellun luottamuksen tuen lainmukaisuuteen. Sääntöjenvastaisen tuen saaja voi vain poikkeuksellisissa olosuhteissa välttyä velvollisuudelta palauttaa tuki, ja on yksinomaan kansallisten tuomioistuinten tehtävä arvioida kussakin asiassa vallitsevat olosuhteet (34). Koska tiedonannon julkaiseminen ei ollut mikään komission poliittinen linjanveto eikä - kuten Yhdistynyt kuningaskunta vihjaa - osoitus valtiontukisääntöjen soveltamisen tiukentamisesta, ei sekään ole voinut synnyttää perusteltua luottamusta (35). Myöskään se, että jotakin perustamissopimuksen sääntöä sovelletaan ensimmäisen kerran yksittäiseen tilanteeseen, ei voi synnyttää perusteltua luottamusta menneeseen aikaan nähden. Toisin kuin Yhdistynyt kuningaskunta väittää, kotimaisten ja ulkomaisten yhtiöiden erilainen verokohtelu on joka tapauksessa ollut keskeisesti esillä myös komission aikaisemmissa valtiontukipäätöksissä (36).
(85)
Edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön ilmoittaminen Primarolo-ryhmälle ei myöskään ole voinut synnyttää tuensaajissa perusteltua luottamusta, vaan sillä selvästikin vastattiin yritysverotuksen menettelysääntöjen J kohdassa mainittuun komission sitoumukseen, jossa komissio lupaa tutkia tai tutkia uudelleen tapauskohtaisesti voimassa olevat verojärjestelmät, ja altistettiin toimenpide samalla kaikille niille seurauksille, joita valtiontuen tutkinnasta voi koitua.
(86)
Yhteismarkkinoiden kehityksestä sekä pääomanliikkeiden ja rahoituspalvelujen vapauttamisesta Gibraltarin hallitus esittää vain yleisiä väitteitä, jotka eivät riitä osoittamaan perustellun luottamuksen olemassaoloa. Komissio panee erityisesti merkille, ettei Gibraltar ole täsmentänyt, miten yhteismarkkinoiden kehitys on voinut tällaisen luottamuksen synnyttää, eikä liioin esittänyt mitään perusteluja yksittäisten vapauttamistoimenpiteiden vaikutuksesta. Lisäksi on selvää, että edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön soveltamisala ulottuu paljon laajemmalle kuin pääomanliikkeisiin ja rahoituspalveluihin kohdistuneista rajoituksista kärsineille toimialoille.
(87)
Gibraltarin hallitus yrittää vedota asiassa Defrenne annettuun tuomioon sen osoittamiseksi, että viivästykset sekä ennen kyseisen verojärjestelmän tutkintaa että sen aikana loivat perustellun luottamuksen toimenpiteen lainmukaisuuteen. Asiassa Defrenne vallitsi kuitenkin varsin erilainen tosiseikasto ja oikeudellinen tilanne. Siinä komission viivyttely jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen nostamisessa siitä huolimatta, että se itse tutki kyseisiä laiminlyöntejä ja oli toistuvasti varoittanut aikovansa ryhtyä oikeustoimiin, vahvisti jäsenvaltioiden luottamusta perustamissopimuksen 119 artiklan (josta on tullut 141 artikla) vaikuttavuuteen. Toisin kuin asiassa Defrenne, komissio ei tässä tapauksessa esittänyt Gibraltarille toistuvia huomautuksia edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevasta verojärjestelmästä, ja se aloitti jäsenvaltioiden verojärjestelyjen järjestelmällisen tutkinnan vasta yritysverotuksen menettelysääntöjen julkaisemisen jälkeen.
(88)
Väitetyt viivästykset alustavassa tutkinnassa eivät nekään ole voineet synnyttää perusteltua luottamusta. Mikäli tällaisia viivästyksiä sattui, osasyy niihin on ollut se, ettei Yhdistynyt kuningaskunta pitänyt kiinni komission tietopyynnöissä asetetuista määräajoista. Lisäksi alustavaa tutkintaa pitäisi tarkastella laajemmassa yhteydessä, sillä se liittyi yritysverotuksen menettelysääntöjen hyväksymistä seuranneeseen jatkotoimeen, jossa komissio pyysi jäsenvaltioilta tietoja noin 50 verotoimenpiteestä. Edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä oli vain yksi niistä. Komissio ei suinkaan jäänyt edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeneen alustavan tutkinnan aikana toimettomaksi, vaan teki samanaikaisesti alustavaa selvitystä muista asiaan liittyvistä toimenpiteistä.
(89)
Osa ajasta käytettiin vapautettuja yhtiöitä koskevan lainsäädännön tutkintaan, ja Gibraltarin hallituksen mukaan edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä oli muotoiltu lähes ”sanasta sanaan” sen mukaisesti. Tässä yhteydessä Gibraltarin hallitus viittaa vapautetuista yhtiöistä aiemmin laatimiinsa selvityksiin (esim. muistioon, jonka Yhdistynyt kuningaskunta toimitti 12 päivänä syyskuuta 2000 päivätyssä kirjeessä) ja selittää, että vapautettuja yhtiöitä koskevat huomautukset pätevät soveltuvin osin myös edellytykset täyttäviin yhtiöihin. Komission tietojen mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset pitivät Gibraltarin hallituksen jatkuvasti ajan tasalla tutkinnan kulusta. Gibraltarin hallituksella oli samaten tilaisuus keskustella offshore-verojärjestelmiensä tutkinnasta 19 päivänä lokakuuta 2000 pidetyssä kokouksessa, ja sillä oli milloin tahansa tutkinnan aikana mahdollisuus tiedustella sen edistymisestä, aikataulusta ja todennäköisestä lopputuloksesta.
(90)
On totta, että komissio jossakin vaiheessa epäili, kannattiko tietyistä verotoimenpiteistä aloittaa valtiontukimenettelyä, ennen kuin jäsenvaltioiden lakeihin sisältyvien haitallisten toimenpiteiden tarkistamisessa ja poistamisessa olisi edetty pidemmälle. Nämä epäilykset liittyivät kuitenkin osittain niihin voimassa oleviin tukitoimenpiteisiin, joista ei olisi ollut enää mitään järkeä aloittaa valtiontukitutkintaa, jos niitä joka tapauksessa oli tarkistettava yritysverotuksen menettelysääntöjen nojalla. Kun esillä oli suuri määrä eri jäsenvaltioita koskevia toimenpiteitä, komissio tuli siihen tulokseen, että tasapuolisen kohtelun vuoksi kaikki menettelyt olisi parempi aloittaa samanaikaisesti eikä kustakin toimenpiteestä vuorollaan.
(91)
Vanhentumisajan asettamisesta takaisinperinnälle voidaan todeta, että tällainen vanhentumisaika on itse asiassa jo asetettu asetuksen (EY) N:o 659/1999 15 artiklassa. Se estää perimästä takaisin tukea, joka on otettu käyttöön yli 10 vuotta ennen kuin komissio puuttui siihen ensimmäisen kerran, eli tässä tapauksessa 10 vuotta ennen 12 päivänä helmikuuta 1999 päivättyä komission kirjettä.
(92)
Komissio panee merkille Gibraltarin hallituksen toteamuksen, jonka mukaan komission nimenomainen kehotus esittää huomautuksia tuen mahdollisesta takaisinperinnästä oli poikkeuksellinen. Vaikka tietopyynnössä ilmaistiin selvästi komission olevan epävarma tukien takaisinperinnästä, se oli samalla selvä viesti tuensaajille siitä, että jos toimenpide osoittautuisi sääntöjenvastaiseksi ja yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, tuen takaisinperintä olisi selvä mahdollisuus ja periaatteessa johdonmukainen seuraus sen sääntöjenvastaisuudesta. Vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentti huomautti, että tämä ”komission nimenomainen kehotus rauhoittaa varmasti ensi katsomalta huomattavasti kiistanalaisesta lainsäädännöstä hyötyvien tahojen mahdollista levottomuutta”, hän ei kuitenkaan päätellyt, että näin olisi todella tapahtunut (37). Muutoinhan komissio olisi joutunut täysin järjettömään tilanteeseen, jossa pelkkä kannanottojen pyytäminen tietystä menettelytavasta olisi estänyt itse menettelytavan käytön.
(93)
Esittämällä julkisesti epäilyjä siitä, oliko toimenpide voimassa olevaa tukea vai sääntöjenvastaista tukea, komissio halusi vain tuoda esille, että tuen toteaminen sääntöjenvastaiseksi oli selvä mahdollisuus, jonka seurauksiin olisi varauduttava.
(94)
Hylättävä on myös väite, jonka mukaan takaisinperintä olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut johdonmukaisesti (38), ettei laittomasti myönnetyn valtiontuen takaisinperimistä voida periaatteessa pitää suhteettomana, jos sillä pyritään aikaisemman tilanteen palauttamiseen.
(95)
Komissio kiistää sen, että takaisinperintä aiheuttaisi Gibraltarin viranomaisille kohtuutonta hallinnollista rasitusta. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan Gibraltarilla on noin 140 edellytykset täyttävää yhtiötä. Niiden osuus on alle 10 prosenttia verottajan vuosittain arvioimien yhtiöiden määrästä Gibraltarilla. Koska useimmat tai lähes kaikki edellytykset täyttävät yhtiöt maksavat Gibraltarille tuloveroa - joskin alennetun veroprosentin mukaan - ja koska tällaiset yhtiöt useimmiten sijaitsevat fyysisesti Gibraltarilla, komissio päättelee, ettei hallinnollinen rasitus olisi mitenkään kohtuuton. Gibraltarin veroviranomaisen rajoitettuihin tutkintavaltuuksiin vetoamisesta voidaan todeta, että yhteisöjen tuomioistuimen mukaan kansallista oikeutta ei saa soveltaa sillä tavoin, että sääntöjenvastaisesti myönnettyjen määrien takaisinperintä tehdään käytännössä mahdottomaksi (39).
(96)
Edellä 37 kappaleessa esitetyt perustelut, joissa vedotaan takaisinperinnän seurauksiin Gibraltarin taloudelle, ovat lähes samoja, joita Gibraltarin hallitus käytti yrittäessään aikoinaan estää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaisemisen (40). Nämä seuraukset eivät toteutuneet, eikä ole lainkaan varmaa, että ne toteutuisivat nytkään, vaikka tuet perittäisiinkin takaisin. Komissio paneekin merkille, että Gibraltarin väitteet tukien takaisinperinnän vaikutuksista Gibraltarin talouteen koskevat sekä edellytykset täyttävien että vapautettujen yritysten verojärjestelmää. Takaisinperinnän vaara on kuitenkin pienentynyt selvästi siitä, kun Gibraltarin hallitus esitti nämä huomautukset, sillä muodollisen valtiontukimenettelyn aloittamisesta tehdyn komission päätöksen kumoamisen jälkeen (41) alkuperäistä vapautettuja yhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä vuodelta 1967 alettiin tutkia voimassa olevana tukijärjestelmänä. Tästä lainsäädännöstä ei voida määrätä takaisinperintää, joten Gibraltarin hallituksen ennakoima vaikutus - mikäli se yleensä toteutuu - olisi odotettua lievempi. Missään tapauksessa komissio ei voi sallia tällaisten hypoteettisten seikkojen estää kilpailutilanteen palauttamista mahdollisuuksien mukaan sellaiseksi, kuin se oli ennen sääntöjenvastaisen tukitoimenpiteen toteuttamista.
(97)
Komissio panee merkille Gibraltarin hallituksen huomautukset siitä, ettei osasta edellytykset täyttäviä yhtiöitä voitaisi tehdä veroarviota Gibraltarilla, ettei Gibraltarin viranomaisilla olisi toimivaltaa kaikkien yhtiöiden omaisuuden verottamiseen, että osa yhtiöistä on jo lopettanut toimintansa ja että osa niistä on saanut de minimis -kynnyksen alittavaa tukea. Tällaiset seikat eivät kuitenkaan yksinään voi estää tuen takaisinperintää. Ne eivät myöskään voi vapauttaa jäsenvaltioiden viranomaisia velvollisuudesta toteuttaa takaisinperinnän täysimääräiseen täytäntöönpanoon tarvittavia toimenpiteitä, koska nämä seikat ovat olennaisia vain yksittäistapauksia tutkittaessa. Tässä yhteydessä komissio panee merkille, että edellytykset täyttävän yhtiön asemasta saatavat edut eivät rajoitu pelkkiin de minimis -tukiin eivätkä koske vain sellaisia yrityksiä, joista voidaan tehdä veroarvio Gibraltarilla tai joiden omaisuuden verottamiseen Gibraltarin viranomaisilla ei ole toimivaltaa.
(98)
Komissio ei ota kantaa siihen, ovatko Gibraltarin viranomaiset toimineet hyvässä uskossa. Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuista (42) kuitenkin seuraa, että alkuperäinen järjestelmä muuttuu uudeksi tukijärjestelmäksi tai muutoksesta tulee uutta tukea ainoastaan siinä tapauksessa, että se on laajentanut alkuperäisen järjestelmän soveltamisalaa ja/tai korottanut siitä saatavaa etua.
(99)
Tässä tapauksessa komissio panee merkille ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion, jonka nojalla Gibraltarin antamaa vapautettuja yhtiöitä koskevaa lainsäädäntöä vuodelta 1967 on pidettävä voimassa olevana tukena (43). Komissio paneekin merkille, että edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on saanut erittäin paljon vaikutteita vapautettuja yhtiöitä koskevasta lainsäädännöstä. Tukikelpoisuuden ehdot ovat kummassakin pitkälti samat. Ainoat olennaiset erot liittyvät vuotuisen verosaatavan määräytymiseen. Vuosittain maksettavan ja hyvin alhaisen kiinteän veron asemasta edellytykset täyttävät yhtiöt maksavat veroa tietyn prosenttiosuuden voitostaan. Tästä seuraa, että edellytykset täyttävät yhtiöt maksavat voitoistaan enemmän veroa kuin vapautetut yhtiöt. Koska edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmä on tiukempi, siitä koituva etu on vapautettujen yhtiöiden verojärjestelmää alempi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Samaten komissio panee merkille, että siinä hyvin epätodennäköisessä tapauksessa, että edellytykset täyttävän yhtiön maksama vero olisi vastaavan vapautetun yhtiön vuosittain maksamaa kiinteää veroa alempi, näiden kahden veron erotus alittaisi de minimis -kynnyksen. Asiaa koskevan lainsäädännön mukaan edellytykset täyttävien yhtiöiden vähimmäisvero on 0 prosenttia, kun taas vapautetut yhtiöt maksavat vuosittain 225-300 puntaa kiinteää veroa.
(100)
Yhteisöjen tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että jos harkitseva elinkeinonharjoittaja on voinut aavistaa etuihinsa vaikuttavan yhteisön toimenpiteen käyttöönoton, hän ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, jos toimenpide otetaan käyttöön (44). Kun otetaan huomioon yhteneväisyys vapautettujen yhtiöiden verojärjestelmän ja edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän välillä, on vaikea nähdä, miten harkitseva elinkeinonharjoittaja olisi voinut ennakoida sen, että näistä kahdesta verojärjestelmästä aloitettaisiin erilliset valtiontukimenettelyt. Niiden väliset erot eivät ole rakenteellisia, vaan ne pikemminkin kuvastavat Gibraltarin viranomaisten omaksumaa käytäntöä vaatia fyysisesti Gibraltarilla sijaitsevia offshore-yrityksiä maksamaan sinne veroa, joskin alennetun veroprosentin mukaan. Tämän vuoksi on kohtuullista olettaa, että tunnollinen ja hyvässä uskossa toimiva elinkeinonharjoittaja on voinut perustellusti luottaa siihen, että valitsemalla epäedullisemman edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmän eikä selvästi lainmukaista (valtiontukisääntöjen määritelmän mukaan ”voimassa olevaa”) vapautettujen yhtiöiden verojärjestelmää hän valitsisi järjestelmän, jonka lainmukaisuutta ei ollut mitään syytä epäillä. Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa, että näissä poikkeuksellisissa olosuhteissa tuen takaisinperintä olisi vastoin yhteisön oikeuden yleisiä periaatteita.
VIII PÄÄTELMÄT
(101)
Komissio katsoo, että Gibraltarin edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskeva lainsäädäntö on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, eikä siihen sovelleta mitään 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyistä poikkeuksista. Se toteaa, että Yhdistynyt kuningaskunta on ottanut kyseisen järjestelmän käyttöön sääntöjenvastaisesti ja rikkonut näin perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Järjestelmästä tukea saaneilla yrityksillä oli kuitenkin perusteltu luottamus siihen, että järjestelmässä ei ollut kyse valtiontuesta. Tästä syystä edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevan lainsäädännön mukaisesti myönnettyä tukea ei voida vaatia maksettavaksi takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jota Yhdistynyt kuningaskunta on myöntänyt tuloveroasetuksen muuttamisesta 14 päivänä heinäkuuta 1983 annetun asetuksen (Income Tax (Amendment) Ordinance) ja 22 päivänä syyskuuta 1983 annetuissa edellytykset täyttäviä yhtiöitä koskevien tuloverosääntöjen (Income Tax (Qualifying Companies) Rules) mukaisessa edellytykset täyttävien yhtiöiden verojärjestelmässä, ei sovellu yhteismarkkinoille.
2 artikla
Yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan peruuttamaan 1 artiklassa mainittu järjestelmä.
3 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 30 päivänä maaliskuuta 2004.