Kommissionens beslutning
af 5. juni 2002
om skattefritagelser og lån på lempelige vilkår, som Italien har indrømmet til fordel for offentlige forsyningsværker med offentlig aktiemajoritet
Statsstøtte C 27/99 (ex NN 69/98)
(meddelt under nummer K(2002) 2006 endelig)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/193/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Den 3. marts 1997 modtog Kommissionen en klage over påstået statsstøtte, som Italien skulle have indrømmet forskellige offentlige forsyningsværker i form af skattefritagelser og adgang til lån på lempelige vilkår.
(2) Ved brev af 12. maj, 16. juni og 21. november 1997 anmodede Kommissionens tjenestegrene de italienske myndigheder om en første række af oplysninger om de pågældende foranstaltninger. Ved brev af 17. december 1997, der indgik i Kommissionen den 23. december 1997, gav de italienske myndigheder nogle af de udbedte oplysninger. På begæring af de italienske myndigheder blev der den 19. januar 1998 afholdt et møde i Rom.
(3) Ved brev af 17. maj 1999 ("beslutningen om procedurens iværksættelse") underrettede Kommissionen Italien om sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, over for de i klagen omhandlede foranstaltninger.
(4) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.
(5) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Bemærkningerne er blevet videresendt til Italien, som svarede ved at fremsende sine bemærkninger den:
- 2. august 1999: første fremsendelse af bemærkninger
- 15. oktober 1999: anmodning om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger
- 28. oktober 1999: bemærkninger om lånene fra Cassa Depositi e Prestiti (spare- og lånekassen - "CDDPP")
- 14. december 1999: anmodning om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger
- 3. februar 2000: yderligere bemærkninger
- 8. februar 2001: brev, hvori de italienske myndigheder meddelte, at den i bemærkningerne fra Federazione Gas Italia ("Gas-it") omhandlede foranstaltning ikke ville blive vedtaget
- 31. juli og 3. august 2001: anmodning om forlængelse af fristen for besvarelse af Kommissionens brev af 25. juli 2001
- 25. oktober 2001: bemærkninger til "skattefritagelsen for overførsler" (se betragtning 16)
- 22. november 2001: bemærkning om CDDPP-lånene
- 21. december 2001: bemærkning om CDDPP-lånene.
(6) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter den:
- 31. august 1999: bemærkninger fra Bundesverband der Deutschen Industrie ("BDI")
- 10. september 1999: bemærkninger fra Azienda Elettrica Municipale SpA ("AEM") og ACEA SpA ("ACEA")
- 21. januar 2000: yderligere bemærkninger fra AEM og ACEA.
(7) Kommissionen modtog yderligere bemærkninger fra interesserede parter den:
- 16. marts 2000: bemærkninger fra Confservizi CISPEL ("CISPEL")
- 13. marts og 17. april 2000: bemærkninger fra Gas-it vedrørende en ny foranstaltning, som den italienske stat havde påtænkt, og som sammen med de foranstaltninger, der allerede indgår i undersøgelsen, ville medføre ydelse af yderligere støtte
- 11. april 2000: bemærkninger fra Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA ("AMGA").
(8) Endelig modtog Kommissionen nogle andre bemærkninger fra AMGA, ACEA og AEM den 12. juni 2000. Den 7. juli 2000 sendte samme parter Kommissionen nogle bemærkninger vedrørende Retten i Første Instans' dom i sagen Alzetta Mauro(3).
(9) Desuden sendte Kommissionen brev til de italienske myndigheder den:
- 23. august 1999: første brev efter beslutningen om procedurens iværksættelse
- 1. oktober 1999: brev med videregivelse af bemærkningerne fra interesserede parter
- 5. oktober 1999: rykkerskrivelse i forbindelse med brev af 23. august 1999
- 25. oktober 1999: indrømmelse af en forlængelse af fristen for fremsættelse af yderligere bemærkninger
- 21. januar 2000: rykkerskrivelse i forbindelse med brev af 23. august 1999
- 4. februar 2000: brev med videregivelse af nogle andre bemærkninger fra interesserede parter
- 11. og 14. april 2000: brev med videregivelse af yderligere oplysninger fra interesserede parter
- 25. april 2000: meddelelse om anmeldelsespligt for de nye støtteforanstaltninger i henhold til traktatens artikel 87 i forbindelse med de af Gas-it omtalte foranstaltninger
- 25. juli 2001: anmodning om forklaringer vedrørende afgiftsfritagelsen for overførsler (se betragtning 16)
- 17. august 2001: indrømmelse af en forlængelse af fristen for fremsættelse af yderligere bemærkninger.
(10) Kommissionen mødtes endvidere med repræsentanter for ACEA og AEM den 18. november 1999, den 23. marts og den 20. juni 2000. Den 14. april 2000 mødtes den med repræsentanter for Gas-it.
(11) Kommissionen mødtes med de italienske myndigheder den 24. oktober 2001.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
2.1. Den nationale retsorden
(12) I Italien har de lokale myndigheder (kommunerne) traditionelt direkte eller indirekte leveret forskellige lokale tjenester(4) til deres lokalsamfund (som f.eks. distribution og behandling af vand, befordring eller distribution af gas) under anvendelse af forskellige organer. I 1990 indførtes der ved lov nr. 142 af 8. juni 1990 ("lov 142/90") en reform af de lovfæstede organer, der tilbydes kommunerne med henblik på forvaltning af sådanne tjenester. I medfør af nævnte lovs artikel 22, som senere ændret ved artikel 17, 58. afsnit, i lov nr. 127 af 15. maj 1997, kan kommunen nemlig levere tjenester:
a) direkte (under kommunalforvaltningen)
b) gennem en enhed med særskilt forvaltning og regnskabsføring (særskilt virksomhed)
c) gennem en institution, der udfører ikke-forretningsmæssige tjenester
d) gennem eneretsbevilling til offentlige eller private selskaber (eneretsbevilling til tredjemand)
e) gennem stiftelse af forretningsmæssige selskaber (aktieselskaber) eller selskaber med begrænset ansvar med offentlig majoritetsandel.
(13) Ved artikel 12 i lov nr. 498 fra 1992 ("lov 498/92"), indførtes der en yderligere mulighed for forvaltning af sådanne tjenester, nemlig stiftelse af aktieselskaber med offentlig minoritetsandel.
(14) Når der er tale om offentlige tjenester, der leveres a) direkte af kommunen eller b) gennem en enhed med særskilt regnskabsføring kan tjenesteyderen sædvanligvis ikke arbejde uden for hjemkommunens område(5). Derimod er de i medfør af lov 142/90 stiftede aktieselskaber ikke begrænsede af loven til et forudfastsat område eller virke, og de udøver almindeligvis deres virke som almindelige forretningsmæssige foretagender, der er underkastet de privat- og handelsretlige bestemmelser(6).
2.2. Udførlig beskrivelse af foranstaltningerne
(15) I beslutningen om procedurens iværksættelse gav Kommissionen udtryk for tvivl med hensyn til, om ikke visse nationale bestemmelser, der finder anvendelse på aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der er stiftet i medfør af lov 142/90 ("aktieselskaber i henhold til lov 142/90"), skal klassificeres som statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, og om de er forenelige med fællesmarkedet. Det drejer sig om bestemmelserne i
a) artikel 3, 69. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 sammen med bestemmelsen i artikel 13 a i lovdekret nr. 6 af 12. januar 1991(7)
b) artikel 3, 70. afsnit, i lov 549/1995 sammen med bestemmelsen i artikel 66, 14. afsnit, i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993(8), samt
c) artikel 9 a indsat i lov nr. 488 af 9. august 1986, "Ophøjelse til lov med ændringer af lovdekret nr. 318 af 1. juli 1986, om hasteforanstaltninger for de offentlige finanser" (herefter benævnt "artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986").
(16) I henhold til artikel 3, 69. og 70. afsnit, i lov 549/1995 forbeholdes der aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der er stiftet i medfør af lov 142/90, en særlig beskatningsordning, nemlig:
a) fritagelse for alle afgifter på overførsler i forbindelse med omdannelse af særskilte virksomheder og kommunale værker til aktieselskaber ("fritagelse for afgifter på overførsler")
b) treårig fritagelse for selskabsskat, dog ikke ud over skatteåret 1999, for aktieselskaber med offentlig majoritetsandel ("treårig fritagelse for selskabsskat").
(17) I artikel 3, 69. afsnit, i lov 549/95 med henvisning til artikel 13 a i lovdekret nr. 6 af 12. januar 1991 (herefter benævnt "69. afsnit") står der, at overførsel af aktiver i forbindelse med omdannelse af særskilte virksomheder og kommunale værker til aktieselskaber, der er stiftet i medfør af lov 142/90 og lov 498/92, nyder godt af fritagelse, for så vidt angår:
a) tinglysningsgebyr
b) stempelafgift
c) skat på ejendomsværdistigning (INVIM)
d) hypoteks- og hartkornsafgifter
e) enhver anden afgift eller skat i forbindelse med overførslen.
(18) Den i 69. afsnit omhandlede beskatningsordning er siden videreført i artikel 115, stk. 6, og artikel 118, stk. 1 og 2, i lovdekret nr. 267 af 18. august 2000.
(19) Artikel 3, 70. afsnit, i lov 549/95 sammen med bestemmelserne i artikel 66, 14. afsnit, i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993(9) (herefter benævnt "70. afsnit") omhandler en treårig fritagelse for selskabsskat (IRPEG og ILOR) til fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 at regne fra datoen for erhvervelsen af retsevne, dog ikke ud over det skatteår, der udløber den 31. december 1999.
(20) I henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986 indrømmes aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der yder offentlige tjenester, mulighed for at optage lån på lempelige vilkår i Cassa Depositi e Prestiti ("CDDPP"). Ifølge oplysningerne fra de italienske myndigheder er der ydet sådanne lån til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 fra 1994 til 1998(10). De lån, der undersøges i nærværende beslutning er alene dem, der er ydet til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 i overensstemmelse med artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986.
3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(21) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra forskellige interesserede parter.
(22) Nogle virksomheder (AEM, AMGA og ACEA) har fremsendt følgende bemærkninger:
a) foranstaltningerne udgør ikke statsstøtte; eftersom de sektorer, hvori aktieselskaber i henhold til lov 142/90 arbejder, ikke var åbne for konkurrence, kunne de pågældende foranstaltninger ikke forvride konkurrencen. Herved kommer der til at mangle et væsentligt element i begrebet statsstøtte, nemlig "konkurrenceforvridningselementet"
b) uanset om foranstaltningerne måtte anses for at være statsstøtteforanstaltninger eller ej, ville der under alle omstændigheder være tale om støtte, der må betragtes som en eksisterende støtte
c) subsidiært måtte sådan støtte anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), eftersom disse foranstaltninger, selv om de var midlertidige, skulle lette omdannelsen og omstruktureringen af selskaberne, således at de blev i stand til at klare overgangen fra et lukket marked til et liberaliseret marked.
(23) Med hensyn til betragtning 22, litra a), hævder ovennævnte virksomheder, at aktieselskaber i henhold til lov 142/90 leverede tjenester med eneret på hjemkommunens område. Samtidig deltog de ikke i udbud med henblik på tildeling af tjenester på andre kommuners områder. Den eneste undtagelse skulle angivelig være udbuddet om drift af vandledningen i Arezzo, hvori ACEA, AMGA og Compagnie Générale des Eaux deltog(11). Endvidere deltog AMGA sammen med Lyonnaise des eaux i udbuddet om drift af det integrerede vandvæsen i Alto Valdarno(12). De hævder endvidere, at de pågældende foranstaltninger ikke har lettet adgangen til nye markeder for aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Skattelettelsen var nemlig ubetydelig i forhold til udgifterne til fremstød på nye markeder (f.eks. i sektoren for telekommunikationer).
(24) For så vidt angår betragtning 22, litra b), hævder nævnte virksomheder, at klassificeringen af de pågældende foranstaltninger som eksisterende statsstøtte bygger på to slags betragtninger. For det første skal det understreges, at kommuner og kommunale værker har været fritaget for selskabsskat lige fra århundredets begyndelse. De nye aktieselskaber i henhold til lov 142/90 er ud fra et økonomisk synspunkt de samme særskilte virksomheder, som nød godt af nævnte skattefritagelse. Den treårige fritagelse i henhold til 70. afsnit udgør i virkeligheden en begrænsning af en tidligere skattefritagelse. Artikel 70 står derfor hverken for en ny foranstaltning eller en ændring af en bestående foranstaltning, og må derfor klassificeres som en eksisterende støtte.
(25) Det forhold, at de markeder, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 arbejdede, var lukkede for konkurrence, betyder for det andet i videre forstand, at nævnte foranstaltninger nu alle bør klassificeres som eksisterende støtte (se bl.a. artikel 1, litra b), nr. v), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(13) og Retten i Første Instans' dom i sagen Alzetta Mauro(14).
(26) For så vidt angår det i betragtning 22, litra c) omhandlede punkt, forklarer AEM, AMGA og ACEA, at de pågældende foranstaltninger udelukkende havde til formål at lette overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencesituation, og at muliggøre deltagelse af privat kapital og privat ejendom i driften af lokale forsyningsværker. Der bør derfor anlægges den betragtning, at de pågældende foranstaltninger falder ind under artikel 87, stk. 3, litra c), for så vidt som der er tale om støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, nemlig levering af lokale offentlige tjenester. Kommissionen har tidligere udtalt sig positivt om, hvorvidt en støtte, der tager sigte på at lette overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencestruktur, er forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c) (se bl.a. Kommissionens beslutning om Milk Marketing Board(15) og beslutningen om nederlandske kommunale befordringsforetagender(16).
(27) Endvidere hævder de, at foranstaltningerne ikke gav anledning til forskelsbehandling, eftersom mulige private konkurrenter til aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 ikke havde nødig at omdanne sig til privatretlige selskaber for frit at kunne arbejde på markedet, og at staten desuden ikke har givet afkald på midler, som den havde ret til, eftersom den manglende skatteindtægt ville blive udlignet gennem højere afkast til kommunerne.
(28) Cispel - sammenslutningen af aktieselskaber i henhold til lov 142/90 og særskilte virksomheder - har bemærket følgende:
a) på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger blev vedtaget, var der i den pågældende erhvervsgren en lovlig monopolsituation. De lokale myndigheder kan forbeholde den direkte drift af visse forsyningsværker på deres område for sig selv, eller de kan overlade driften af sådanne værker til tredjemand gennem udstedelse af en eneretsbevilling. Der er derfor ingen konkurrence, og mangelen på konkurrence betyder, at foranstaltningen ikke kan anses for at være en statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1
b) de pågældende foranstaltninger skulle fremme omdannelsen af offentligretlige virksomheder til almenretlige virksomheder ved overgangen fra en monopolsituation til en konkurrencesituation. Foranstaltningerne gav ikke anledning til forskelsbehandling mellem offentlige og private virksomheder, eftersom sidstnævnte befandt sig i en anden situation: de havde nemlig ikke behov for nogen omdannelse for at kunne arbejde på markedet. Disse foranstaltninger bør derfor i det mindste anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), da der er tale om støtte, der skal fremme udviklingen af visse erhvervsgrene
c) endvidere udgør de pågældende foranstaltninger ikke støtte, eftersom: i) aktieselskaber i henhold til lov 142/90 ikke er virksomheder, der henhører under konkurrenceretten, ii) foranstaltningerne er begrænsede til kun at udligne de yderligere udgifter til den offentlige tjeneste, der er overdraget til disse aktieselskaber, iii) foranstaltningerne finansieres ikke ved statsmidler, eftersom staten giver afkald på skatteindtægter på centralt plan, men vinder på lokalt plan, iv) der er tale om almene foranstaltninger, v) de er berettigede som følge af systemets karakter eller forvaltning: ifølge italiensk skatteret har lovgiveren et vidt spillerum for fastsættelse af, hvem der skal beskattes, og havde således mulighed for at fastsætte en overgangsperiode med skattefritagelse til fordel for selskaber i henhold til lov 142/90, vi) de ikke har påvirket samhandelen mellem medlemsstater, men udelukkende tager sigte på det lokale marked, vii) afgiftsfritagelsen for overførsler ikke medfører nogen fordel for aktieselskaberne, eftersom disse afgifter under alle omstændigheder skulle have været betalt af kommunen.
(29) Subsidiært hævder Cispel, at de pågældende foranstaltninger er omfattede af den i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), fastsatte undtagelsesbestemmelse, der omhandler: "støtte, der kan afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi" og af artikel 86, stk. 2.
(30) Bundesverband der Deutschen Industrie (det tyske industriforbund) har bemærket, at skattefritagelserne og lånene på lempelige vilkår til fordel for statskontrollerede virksomheder vil kunne fremkalde konkurrenceforvridninger ikke blot i Italien, men også i Tyskland.
(31) Gas-it, en italiensk sammenslutning af private erhvervsdrivende i sektoren for distribution af gas, der arbejder på grundlag af eneretsbevillinger, som udstedes af lokale myndigheder, bemærker, at de af Kommissionen angivne foranstaltninger udgør statsstøtte. Blandt andet udgør den treårige fritagelse for selskabsskat klart en statsstøtte, eftersom private virksomheder, der udfører samme aktiviteter som aktieselskaber i henhold til lov 142/90 i modsætning til sidstnævnte skal betale ca. 50 % af deres overskud i selskabsskat. Gas-it understreger også, at artikel 87, stk. 3, litra c), ikke kunne påberåbes med henblik på at berettige disse foranstaltninger, eftersom de ikke skulle fremme udviklingen i en hel erhvervsgren, men give fordele til virksomheder, der arbejder i denne erhvervsgren, på grundlag af deres retlige form (foretagender, der er omdannet til aktieselskaber) og deres aktiemæssige struktur (offentlig majoritet og privat minoritet). Endelig bemærker Gas-it, at de italienske myndigheder var i gang med drøftelserne af et lovforslag, der ville have givet yderligere fordele til aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Den 8. februar 2001 meddelte de italienske myndigheder dog Kommissionen, at behandlingen af nævnte forslag var blevet stoppet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE ITALIENSKE MYNDIGHEDER
(32) De italienske myndigheder har bemærket, at de pågældende foranstaltninger udelukkende finder anvendelse på virksomheder, der næsten udelukkende er beskæftiget med levering af de tjenester, som de definerer som lokale offentlige tjenester: nemlig tjenester på lokalt plan i sektorerne for el, gas, vand, befordring, affald og farmaceutiske produkter. De italienske myndigheder hævder, at foranstaltningerne ikke udgør statsstøtte af følgende årsager:
a) de har ikke medført nogen som helst konkurrenceforvridning, eftersom de sektorer, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 arbejdede, ikke var åbne for konkurrence, dengang foranstaltningerne blev vedtaget
b) de påvirker ikke samhandelen inden for Fællesskabet, eftersom disse virksomheders aktiviteter er rent lokal
c) de finansieres ikke ved statsmidler, og staten mister ingen midler, som den har ret til. Da modtagerne er en del af den offentlige forvaltning, var de nemlig allerede fritaget for skat allerede før de blev omdannet til aktieselskaber. Staten får snarere højere indtægter på kommunalt plan.
(33) Myndighederne hævder endvidere, at skulle de pågældende foranstaltninger anses for at være statsstøtte, bør de anses for at være eksisterende støtte, eftersom de pågældende erhvervsgrene ikke var åbne for konkurrence på det tidspunkt, foranstaltningerne blev vedtaget. Subsidiært vil en sådan støtte være forenelig med traktaten i medfør af dennes artikel 87, stk. 3, litra c) (støtte til omstrukturering) og artikel 86, stk. 2 (tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse).
(34) Med hensyn til den i artikel 87, stk. 3, litra c), fastsatte undtagelsesbestemmelse hævder de italienske myndigheder, at de pågældende foranstaltninger har muliggjort omdannelsen af offentlige lokale forsyningsvirksomheder med henblik på tilpasning til et mere konkurrencepræget marked. De hævder desuden, at Kommissionen tidligere har erklæret, at støtte, der skal lette overgangen fra en monopolsituation til en situation med fri konkurrence, er forenelig med fællesmarkedet, og tilføjer, at i betragtning af det stadig meget lave konkurrenceniveau(17) i de pågældende erhvervsgrene, er den i artikel 87, stk. 3, litra c), fastsatte betingelse, der går ud på at støtten ikke må ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, opfyldt.
(35) For så vidt angår den i traktatens artikel 86, stk. 2, fastsatte undtagelsesbestemmelse, gør de italienske myndigheder gældende, at alle de pågældende virksomheder leverer tjenester af almindelig økonomisk interesse, og de slutter derfor, at ovennævnte artikel bør finde anvendelse på de pågældende foranstaltninger. Disse foranstaltninger finder anvendelse på alle de offentlige virksomheder, der leverer den slags tjenester. Kun den treårige fritagelse for selskabsskat finder udelukkende anvendelse på virksomheder med offentlig majoritetsandel, men det skyldes, at de offentlige myndigheders kontrol med den slags virksomheder er større end den, de har i virksomheder, hvor de kun har minoritetsandel.
(36) Med hensyn til 69. afsnit, bemærker de italienske myndigheder også, at i) de pågældende afgifter under alle omstændigheder skulle have været betalt af kommunerne, hvorved foranstaltningen ikke kan anses for at give aktieselskaber i henhold til lov 142/90 nogen fordel, og at ii) fritagelsen for afgifter på overførsler bør anses for at være en foranstaltning, der er berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning.
(37) Med hensyn til sidstnævnte påstand understreger de italienske myndigheder for det første, at ud fra et materielt synspunkt kan stiftelsen af et aktieselskab i medfør af lov 142/90 ikke sidestilles med stiftelsen af en almindelig forretningsmæssig virksomhed. For det andet udgør den pågældende fritagelse en anvendelse af princippet om skattemæssig neutralitet. Der er tale om et vejledende princip i den italienske skattelovgivning for omdannelse af en virksomheds retlige form (nemlig når en virksomhed skifter retlig form, men forbliver uændret set fra et økonomisk synspunkt). På grundlag af dette princip er en simpel omdannelse af en virksomheds retlige form uden betydning for skattepligten, for så vidt som den ikke indebærer en økonomisk fordel for virksomheden.
(38) For så vidt angår særlig artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, forsikrer de italienske myndigheder, at lånene fra CDDPP er bevilget udelukkende til udførelse af den offentlige tjeneste, der er tildelt aktieselskaber i henhold til lov 142/90, hvorfor foranstaltningen bør anses for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), eller artikel 86, stk. 2. Siden 1999 har CDDPP kunnet bevilge lån til en hvilken som helst leverandør af offentlige tjenester uanset dennes retlige form(18).
(39) Med hensyn til spørgsmålet om forskellen mellem den rentesats, der anvendes af CDDPP for de af denne bevilgede lån og den sats, som aktieselskaber i henhold til lov 142/90 ville have kunnet opnå på lånemarkedet, hævder de italienske myndigheder følgende: i bemærkningerne af 2. august 1999 forsikrer de, at CDDPP's rentesats kun har været lavere end markedssatsen i de tilfælde, hvor det var "hævet over enhver tvivl, at de pågældende aktiviteter var uden konkurrence"; i bemærkningerne af 28. oktober 1999 hævder de, at CDDPP's rentesats stort set lå på linje med markedssatsen. For at nå til denne slutning er de italienske myndigheder gået ud fra en sammenligning mellem CDDPP's rentesats og den højeste sats for lån til lokale myndigheder, som fastsættes af finansministeriet.
(40) I bemærkningerne af 22. november 2001 fremfører de italienske myndigheder de i betragtning 38 og 39 omhandlede argumenter. Den højeste rentesats, der fastsættes af finansministeriet for lån til lokale myndigheder, bør være referencesatsen for Kommissionens vurdering. Under alle omstændigheder forbød vedtægterne for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 samt retspraksis, at aktieselskaber i henhold til lov 142/90 arbejdede uden for hjemkommunens område. De italienske myndigheder har dog også anført, at det altid har været sædvane i CDDPP at holde virksomheder uden for finansiering, når "det havde vist sig, at disse udfoldede aktiviteter uden for hjemkommunen".
(41) I bemærkningerne af 21. december 2001 tilføjer de italienske myndigheder endelig, at der ikke kan anlægges den betragtning, at CDDPP's rentesats har givet de pågældende virksomheder en fordel. Satserne for lån i CDDPP har hele tiden været højere end andre satser for lån på lempelige vilkår, der er fastsat ifølge finansministeriets parametre.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(42) Som Kommissionen allerede anførte i beslutning om procedurens iværksættelse, indledte Kommissionen i betragtning af den pågældende lovgivnings omfattende og abstrakte art nærværende procedure alene i forbindelse med særlige aspekter, der er kortlagt i den forudgående analyse(19). Kommissionens analyse går således på de ordninger, der er indført ved de beskrevne foranstaltninger og ikke på de enkelte støtteforanstaltninger, der er indrømmet de enkelte virksomheder(20). Disse ordninger er de redskaber, hvormed Italien har givet fordele til alle de virksomheder, der opfylder de i de pågældende ordninger fastsatte betingelser (nemlig aktieselskaberne i henhold til lov 142/90).
(43) Desuden har Italien ikke givet skattelettelser på individuelt grundlag, og det har ikke til Kommissionen anmeldt noget enkelttilfælde af støtte sammen med alle de oplysninger, som er nødvendige for at kunne analysere det. Kommissionen må derfor i lyset af foranstaltningernes art, foretage en generel og abstrakt undersøgelse af ordningerne såvel med hensyn til deres karakter af statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, som med hensyn til deres forenelighed med fællesmarkedet. Hele det nødvendige grundlag for vurderingen af, om ordningerne indebærer statsstøtte, og om denne er forenelig med fællesmarkedet, skal derfor findes i selve ordningerne. Traktaten, forordning (EF) nr. 659/1999 og Domstolens retspraksis(21) bemyndiger Kommissionen til at foretage en sådan analyse.
(44) Kommissionen undersøger derfor ikke foranstaltningernes anvendelse i de enkelte tilfælde. Desuden skal det erindres, at Italien ikke i den foreliggende sag har anmodet Kommissionen om at analysere de enkelte tilfælde af ordningernes anvendelse. Kommissionen ved ikke nøjagtigt, hvor mange eller hvem der har nydt godt af de pågældende foranstaltninger(22), den er ikke i besiddelse af alle vedkommende oplysninger, og den kender ikke størrelsen af det støttebeløb, der er ydet i de enkelte tilfælde.
(45) For så vidt angår CDDPP-lånene, var såvel muligheden for at optage lånene som rentesatsen fastsat i almindelighed, og der blev ikke taget hensyn til særlige betingelser for den enkelte adkomstberettigede. De italienske myndigheder har ikke til Kommissionen anmeldt de individuelle lån, der af CDDPP blev bevilget aktieselskaber i henhold til lov 142/90. De har kun fremsendt en liste over de aktieselskaber i henhold til lov 142/90, der har nydt godt af CDDPP-lån, og denne indeholder ingen vedkommende oplysninger om virksomhedernes økonomiske situation og giver derfor ikke Kommissionen mulighed for at foretage en individuel vurdering. Kommissionen finder, at den udelukkende skulle vurdere enkelttilfælde, hvis de nationale myndigheder havde anmodet derom, og hvis de havde givet Kommissionen alle de oplysninger, som er nødvendige for at foretage en sådan vurdering, dvs. alle de oplysninger, som sædvanligvis bør tilstilles Kommissionen som led i en fuldstændig anmeldelse af en individuel støtte, som omhandlet i traktatens artikel 88, stk. 3. Efter procedurens iværksættelse har de italienske myndigheder været fuldt klar over Kommissionens tvivl med hensyn til den pågældende ordning. Fandt de italienske myndigheder, at nogle tilfælde på grund af deres særegenheder skulle vurderes individuelt, skulle de have underrettet Kommissionen om disse særegenskaber og givet Kommissionen alle de oplysninger, som er nødvendige for en individuel vurdering.
5.1. Artikel 87, stk. 1
(46) En statslig foranstaltning udgør statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, når den
a) ydes af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form
b) begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner (indrømmelse af en selektiv fordel)
c) forvrider eller truer med at forvride konkurrencen
d) påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(47) Kommissionen konstaterer, at den treårige fritagelse for selskabsskat og de lån, der er bevilget i medfør af artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, udgør foranstaltninger, der opfylder alle de i traktatens artikel 87, stk. 1, fastsatte kriterier. Nævnte foranstaltninger har derfor medført, at der er ydet de adkomstberettigede en statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1. Endvidere finder Kommissionen, at fritagelsen for afgift på overførsler ikke udgør en statsstøtte, som omhandlet i artikel 87, stk. 1, da den er berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning.
Støtte, der ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form
(48) For så vidt angår den treårige fritagelse for selskabsskat, forholder det sig således, at selv om foranstaltningen ikke indebærer en direkte udgift for staten, har den dog direkte virkning for statsbudgettet. Staten giver nemlig frivilligt afkald på en skatteindtægt, som den har lovfæstet ret til, og som den sædvanligvis ville have krævet. Det er derfor klart, at støtten er ydet ved hjælp af statsmidler. Domstolen har bestandig hævdet, at "en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør en statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1"(23).
(49) For så vidt angår de lån, der er bevilget af CDDPP på lempelige vilkår, skal Kommissionen bemærke, at CDDPP ifølge den italienske lovgivning desangående er oprettet og helt og fuldt kontrolleret af finansministeriet, nu økonomi- og finansministeriet. Finansministeriet har forsæde i bestyrelsen og udnævner dennes medlemmer og generaldirektøren. CDDPP's virke er underlagt parlamentets kontrol gennem et dertil nedsat udvalg. Med henblik på at fastslå, om en foranstaltning kan anses for at være statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, "sondres der", ifølge Domstolen, "ikke mellem tilfælde, hvor støtten ydes direkte af staten og tilfælde, hvor støtten ydes af offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger"(24). De individuelle bevillinger af lån til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 fra CDDPP's side udgør netop gennemførelsen af bestemmelsen i artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986. Desuden er CDDPP i italiensk retsorden udtrykkeligt defineret som statslig administration(25). Det, at en del af de midler, der forvaltes af CDDPP, er af privat oprindelse og skal tilbagebetales, er uden betydning i denne sammenhæng. Uanset om statskassen hele tiden var i besiddelse af de til de pågældende foranstaltninger svarende beløb eller ej, er det, at de til stadighed er underkastet offentlig kontrol og dermed står til rådighed for de behørige nationale myndigheder, tilstrækkeligt til, at de må henhøre under kategorien statsmidler(26).
(50) En række elementer viser klart, at disse lån, selv om de er bevilget af CDDPP, må tilregnes staten(27). CDDPP indgår i den offentlige forvaltnings strukturer, henhører under offentlig ret, og dens forvaltning er underkastet tilsyn fra de offentlige myndigheder. Selve lånene er udtrykkeligt omhandlede i artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, og de skal overholde de betingelser (bl.a. rentesatsen), der er fastsat ved finansministerens dekret i overensstemmelse med artikel 9, stk. 3, i samme lovdekret. Alle disse elementer viser den offentlige myndigheds klare deltagelse i ydelsen af CDDPP-lånene. De lån, der er bevilget af CDDPP, er derfor bevilget af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler.
Støtte, der begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
(51) Ifølge Domstolens faste retspraksis bør begrebet statsstøtte ikke begrænses til kun at omfatte bevillinger af kapital eller tilskud, men også alle de foranstaltninger, der selv om de ikke er tilskud, kan frembringe samme økonomiske virkninger. Støttebegrebet er således mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og har tilsvarende virkninger(28).
(52) For så vidt angår den treårige fritagelse for selskabsskat, har denne foranstaltning samme virkning som et direkte tilskud, idet den fjerner en udgiftspost, som ellers ville have optrådt på den skattefritagnes budget(29). Den skattefritagnes nettooverskud bliver derfor højere end en hvilken som helst anden virksomheds i en lignende situation.
(53) Som anført af de italienske myndigheder(30) og i nogle af de bemærkninger, Kommissionen har modtaget, var aktieselskaber i det pågældende tidsrum underkastet selskabsskat svarende til 50 % af deres overskud. Den pågældende fritagelse har gjort det muligt alene for de kommunale foretagender, der var omdannet til aktieselskaber i henhold til lov 142/90, i tre år, men ikke længere end til og med skatteåret 1999, at slippe for den almindelige aktieselskabsskat, når i det mindste majoriteten af aktiekapitalen forblev offentlig.
(54) Den pågældende foranstaltning har derfor begunstiget visse virksomheder, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(55) Ifølge Domstolens faste retspraksis(31) kan bevilling af et lån fra en organisation, der er kontrolleret af staten, såsom CDDPP, til en virksomhed begunstige denne, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, når låntageren opnår vilkår, der er gunstigere end dem, låntageren ville have opnået på kapitalmarkedet.
(56) For at fastslå, om de af CDDPP bevilgede lån til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 har begunstiget disse, må der foretages en sammenligning mellem CDDPP's rentesatser med den, nævnte virksomheder ville have i samme tidsrum på kapitalmarkedet(32). Som følge af den pågældende foranstaltnings generelle og abstrakte art må også Kommissionen for at kunne foretage en sådan sammenligning, benytte en generel sats. Det er klart, at Kommissionen ikke som referencesats kan godtage de af de italienske myndigheder foreslåede satser. Disse er per definition ikke markedssatser, eftersom de fastsættes på grundlag af kriterier, der fastsættes af den offentlige myndighed. Desuden synes den højeste sats for finansiering af lokale myndigheder heller ikke at være en sats, som virksomheder kan have adgang til, og satserne for lån på lempelige vilkår har udtrykkeligt til formål at være gunstigere end markedssatserne.
(57) Den markedssats, der skal anvendes som referencesats ved denne sammenligning, er således den sats, der fastsættes ved vurdering af ordninger for statsstøtte med regionalt sigte(33).
(58) I følgende tabel sammenlignes CDDPP's sats, som meddelt Kommissionen af de italienske myndigheder, med ovennævnte referencesats.
CDDPP's sats og Kommissionens referencesats
TABELPOSITION
(59) Af tabellen fremgår det, at den pågældende foranstaltning har medført en selektiv fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Desuden skal Kommissionen bemærke, at CDDPP hvert år har anvendt en ensartet rentesats uden at tage hensyn til den særlige risiko i forbindelse med de enkelte finansieringstransaktioner. I praksis har lån, der er bevilget med en rentesats, der er lavere end markedssatserne, gjort det muligt for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 at nyde godt af en adgang til kapitalmarkedet, der er mindre kostbar end for andre virksomheder.
(60) Foranstaltningen har således begunstiget visse virksomheder, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, eftersom kun aktieselskaber i henhold til lov 142/90 (dvs. dem, hvori kommunerne har beholdt aktiemajoriteten) kunne optage lån i CDDPP og ikke andre virksomheder i en lignende situation.
Støtte, som forvrider eller truer med at forvride konkurrencen
(61) Der er tale om konkurrenceforvridning, når en finansiel støtte, der er ydet af en stat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrerende virksomheder i samhandelen inden for Fællesskabet(34).
(62) Disse foranstaltninger styrker den konkurrencemæssige stilling, aktieselskaber i henhold til lov 142/90 har i forhold til andre virksomheder, der agter at levere samme tjenester. De virksomheder, hvis retlige form ikke er aktieselskabets, og hvori aktiemajoriteten ikke indehaves af lokale myndigheder, befinder sig i en ufordelagtig situation, når de agter at afgive bud i forbindelse med udbud om levering af en bestemt tjeneste i et bestemt område.
(63) Den treårige fritagelse for selskabsskat fjerner en vigtig udgiftspost på visse virksomheders budget, som ellers ville have optrådt dér. Samtidig fremstår den fritagnes nettooverskud derfor forhøjet i forhold til overskuddet i en hvilken som helst anden virksomhed i en lignende situation. Dette overskud kan anvendes til at uddele højere dividender (hvorved kapitalinvesteringer i nævnte virksomheder bliver særlig lønsomme, hvilket medfører forvridninger på kapitalmarkedet). Eller det kan anvendes til at foretage investeringer uden at skulle finde de fornødne finansielle midler på markedet (hvilket påvirker konkurrencen på det marked, hvor investeringen finder sted). Endvidere gør de fordele, der hidrører fra fritagelsen, det muligt for disse virksomheder at arbejde på vilkår, der ellers ikke ville have været mulige. Det samme gælder for den finansielle fordel i forbindelse med de lån, CDDPP har bevilget med en rentesats, der ligger under markedssatsen, til fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90.
(64) De yderligere finansielle midler kan lette disse virksomheders ekspansion på andre markeder, hvorved der opstår forvridninger også i andre erhvervsgrene end den, hvor de lokale offentlige værker arbejder(35). Desuden kan de vanskeliggøre adgangen for virksomheder fra andre medlemsstater til de italienske markeder for de økonomiske aktiviteter, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 er til stede.
Påvirkning af samhandelen
(65) "Når en økonomisk støtte, der er ydet af staten, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten"(36), selv om den støttede virksomhed ikke selv deltager i udførslerne(37). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der arbejder i sektoren for distributionstjenester, er det ligeledes ikke nødvendigt, at de støttemodtagende virksomheder udøver deres aktiviteter uden for medlemsstaten, for at støtten kan påvirke samhandelen inden for Fællesskabet, især når der er tale om virksomheder, der er beliggende i nærheden af grænsen mellem to medlemsstater(38).
(66) I sektorerne for de såkaldte lokale offentlige tjenester, hvor (ifølge de italienske myndigheder) aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 hovedsagelig arbejder, går konkurrencen ofte ikke på salg af en tjenesteydelse i samme område som en anden konkurrent. Størstedelen af disse tjenester kan nemlig ydes med eneret på en del af eller på hele kommunens område(39). Konkurrencen udøves især, når virksomheder, der er beliggende i Italien og i andre medlemsstater, konkurrerer om at opnå eneretsbevillinger eller vinde offentlige udbud med henblik på levering af tjenester i forskellige kommuner i Italien eller i andre medlemsstater.
(67) Som bemærket i beslutningen om procedurens iværksættelse(40) forholder det sig således, at i tilfælde af tjenesteydelser, som i den foreliggende sag, indebærer en sådan handel ikke en fysisk strøm af goder mellem en medlemsstat og en anden. I denne sektor konkurrerer virksomhederne om at opnå eneretsbevillinger til tjenesteydelser i de forskellige kommuner. De virksomheder, der nyder godt af foranstaltningerne kan eventuelt tilbyde mere fordelagtige priser for eneretsbevillingerne i forskellige kommuner, hvorved de effektive eller potentielle konkurrenters marked indskrænkes(41).
(68) Det skal bemærkes, at markedet for eneretsbevillinger til de såkaldte lokale offentlige tjenester er et marked, der er åbent for fællesskabskonkurrence, åbent for alle virksomheder i Fællesskabet og underkastet traktatens bestemmelser(42).
(69) De pågældende foranstaltninger påvirker samhandelen mellem medlemsstater, eftersom de skader udenlandske virksomheder, der deltager i udbud om lokale eneretsbevillinger i Italien, da de offentlige virksomheder, der nyder godt af ovenomtalte støtteordning, kan konkurrere med mere konkurrencedygtige priser end deres nationale konkurrenter eller fællesskabskonkurrenter, som ikke nyder godt af ordningen. Desuden gør støtteordningen det mindre tiltrækkende for virksomheder fra andre medlemsstater at investere i sektoren for lokale offentlige tjenester i Italien (f.eks. gennem erhvervelse af aktiemajoriteten), eftersom de virksomheder, der måtte erhverves, ikke vil kunne nyde godt af (eller vil kunne miste) støtten som følge af de nye aktionærers art.
(70) Det skal i almindelighed bemærkes, at støtten til de lokale leverandører af tjenester kan være en hindring for udenlandske virksomheder, der agter at etablere sig eller sælge deres tjenester i Italien(43), hvorved den kan påvirke samhandelen inden for Fællesskabet. Ovenstående bemærkninger er ifølge Kommissionen tilstrækkelige til, at den i traktatens artikel 87, stk. 1, nævnte betingelse er opfyldt, dvs. den betingelse, der går ud på, at foranstaltningen påvirker samhandelen mellem medlemsstater(44).
(71) De italienske myndigheder hævder, at i tidsrummet for anvendelse af de pågældende foranstaltninger har der været yderst få tilfælde af tildeling af eneretsbevillinger efter udvælgelsesprocedurer. De har endvidere anført at de pågældende virksomheder leverer tjenester på lokalt plan. Påvirkningen af samhandelen må derfor anses for at være ubetydelig. Disse argumenter kan ikke godtages. Ifølge Domstolens faste retspraksis forholder det sig således, at uanset om samhandelen mellem medlemsstater i en bestemt erhvervsgren og på et bestemt tidspunkt måtte være begrænset, udelukker det ikke, at en bestemt foranstaltning kan anses for at være statsstøtte(45), så meget desto mere, hvis den ringe samhandel også kan skyldes en overtrædelse af fællesskabsretten. Ellers ville medlemsstaterne kunne være fristede til at hæmme samhandelens udvikling i denne bestemte erhvervsgren med henblik på at forhindre anvendelsen af traktatens bestemmelser om statsstøtte. Det kan nemlig ikke udelukkes, at den blotte forekomst af støtten til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 har tilskyndet kommunerne til at tildele tjenesterne direkte i stedet for at udstede eneretsbevillinger efter offentlige udbudsprocedurer. Endelig skal det bemærkes, at når de italienske myndigheder kun har iværksat få udvælgelsesprocedurer i det pågældende tidsrum, kunne det skyldes en overtrædelse af fællesskabsreglerne og af principperne for offentlige udbud og eneretsbevillinger. Denne overtrædelse er for tiden genstand for en overtrædelsesprocedure, som Kommissionen har indledt over for Italien(46). Desuden "udelukker den omstændighed, at en støtte er forholdsvis ubetydelig, eller den støttemodtagende virksomhed er af beskeden størrelse, ikke på forhånd, at samhandelen mellem medlemsstaterne kan være påvirket"(47). På lignende vis betyder det, at støttemodtageren ikke direkte udfører sine varer til andre medlemsstater eller arbejder på lokalt plan, ikke at samhandelen inden for Fællesskabet ikke kan påvirkes heraf(48).
(72) Intet i de pågældende støtteordninger garanterer, at den støtte, der skal udbetales i de enkelte tilfælde, opfylder de minimis-betingelserne, hvorfor det i Kommissionens meddelelse og i den afledte ret(49) fastsatte de minimis-princip klart ikke finder anvendelse som sådant på de pågældende foranstaltninger. Det kan dog ikke udelukkes, at nogle enkelttilfælde ligger under de minimis-grænserne. I disse særlige tilfælde falder de pågældende foranstaltninger ikke ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1, eller for nærværende beslutning.
(73) Det skal desuden bemærkes, at de pågældende foranstaltninger kan påvirke samhandelen inden for Fællesskabet også af følgende årsager. Nogle af de erhvervsgrene, de italienske myndigheder har angivet som de vigtigste for aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 deltog utvivlsomt allerede på det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev gennemført, i samhandelen mellem Italien og andre medlemsstater (f.eks. vedrørende farmaceutiske produkter, el og affald). Samhandel var derfor ikke blot forudsigelig, men fandtes allerede til en vis grad.
(74) Endelig kan aktieselskaber i henhold til lov 142/90 beslutte at arbejde på markedet for andre varer, hvor der findes samhandel inden for Fællesskabet. Som bemærket af Kommissionen som led i proceduren og siden bekræftet af nogle virksomheder, der har fremsat bemærkninger, er nogle aktieselskaber i henhold til lov 142/90 trængt ind på andre markeder, der præges meget intenst af samhandel mellem medlemsstater(50). Det kunne derfor forudses, at de pågældende foranstaltninger også kunne påvirke samhandelen i andre erhvervsgrene end i de såkaldte lokale offentlige tjenester.
(75) Kommissionen slutter derfor, at den treårige fritagelse for selskabsskat og de i artikel 9 a i lovdekret nr. 318 af 1. juli 1986 omhandlede lån har bevirket, at aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 har modtaget en statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1(51).
5.2. Fritagelsen for afgifter på overførsler falder ikke inden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1
(76) De italienske myndigheder erkender, at fritagelsen for afgifter på overførsler udgør en særlig beskatningsordning, der udelukkende finder anvendelse på omdannelsen af kommunale værker og særskilte virksomheder til aktieselskaber. En foranstaltnings selektive præg kan dog berettiges ved "systemets karakter eller forvaltning"(52). I så tilfælde udgør foranstaltningen ikke statsstøtte.
(77) I den forbindelse skal Kommissionen først og fremmest fremhæve, at afgifter på overførsler sædvanligvis finder anvendelse på stiftelse af en ny økonomisk enhed eller på overførsel af aktiviteter mellem forskellige økonomiske enheder. Når et kommunalt værk omdannes til et aktieselskab i henhold til lov 142/90, simpelthen som følge af den italienske retsordens formaliteter, ser det ud som om der stiftes en ny økonomisk enhed. Der er dog kun tale om en tilsyneladende nystiftelse. Ud fra et materielt synspunkt er det kommunale værk og aktieselskabet i henhold til lov 142/90 den samme økonomiske enhed, der blot arbejder under en forskellig retlig form.
(78) Som angivet i det italienske senats forberedende arbejder(53) indeholdt den italienske retsorden blandt sine almindelige bestemmelser om tilfælde af omdannelse af virksomheders retlige form ikke det tilfælde, hvor et kommunalt værk omdannes til et aktieselskab. Derfor skulle omdannelsen ske gennem "teknisk" afvikling af det kommunale værk og oprettelse af et "nyt" aktieselskab. Resultatet er, at det ser ud som om der stiftes en ny økonomisk enhed, medens der som sagt er tale om den samme økonomiske enhed, der blot arbejder under en forskellig retlig form. Det er derfor berettiget, at de almindelige beskatningsbestemmelser vedrørende overførsel af aktiviteter med henblik på oprettelse af en ny økonomisk enhed ikke finder anvendelse på det foreliggende tilfælde.
(79) De italienske myndigheder har desuden hævdet, at den blotte omdannelse af virksomhedernes retlige form styres af princippet om skattemæssig neutralitet, eftersom omdannelsen i sig selv ikke betyder en øget indtægt eller evne til at give afkast. Fritagelsen for afgiften på overførsler er derfor en særskilt anvendelse af dette princip på dette særtilfælde. I modsætning til den treårige fritagelse for selskabsskat, finder fritagelsen for afgifter på overførsler utvivlsomt anvendelse på alle tilfælde af omdannelse af en særskilt virksomhed eller et kommunalt værk til aktieselskab, uanset aktieselskabets aktionærstruktur.
(80) Samtidig er det også klart, at omdannelsen af en særskilt virksomhed eller et kommunalt værk til aktieselskab ikke kan sidestilles med en sædvanlig selskabsstiftelse. Der er nemlig ikke tale om en transaktion, der er underlagt en privat investors beslutninger, men om en beslutning, der træffes af en offentlig myndighed i medfør af de retlige instrumenter, som skal vælges blandt dem, der omhandles i lov 142/90 om ydelse af bestemte tjenester på lokalt plan(54).
(81) På baggrund af ovenstående kan Kommissionen konstatere, at tankegangen bag denne fritagelse afspejler skattesystemets rette virkemåde og effektivitet. Fritagelsen lægger princippet om skattemæssig neutralitet til grund, et grundlæggende princip i beskatningssystemet. Den pågældende foranstaltning er derfor berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning og udgør ikke statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
5.3. Støttens art: ny eller eksisterende
(82) I denne forbindelse skal der løses to problemer. Det første er grundet på den tankegang, at på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger trådte i kraft, var de erhvervsgrene, hvor aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 arbejdede, ikke åbne for konkurrence. Alle de pågældende foranstaltninger bør derfor betragtes som eksisterende støtte i medfør af artikel 1, litra b, nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 og/eller Retten i Første Instans' dom i sagen Alzetta Mauro(55).
(83) Denne tankegang kan ikke godtages. De pågældende foranstaltninger skal analyseres som støtteordninger. Sådanne foranstaltninger kan give fordele til alle aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Disse er virksomheder, der kan arbejde direkte eller indirekte i en hvilken som helst erhvervsgren, som de og/eller deres aktionærer måtte vælge. Sådanne ordninger indeholder ingen angivelse af, at støtten skulle begrænses til udelukkende at omfatte erhvervsgrene, hvor der ikke er nogen konkurrence.
(84) I modsætning til, hvad de italienske myndigheder hævder, var der desuden ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, utvivlsomt en vis konkurrence i det mindste i nogle af de erhvervsgrene, de italienske myndigheder har udpeget som dem, hvori aktieselskaberne fortrinsvis arbejdede på det tidspunkt, hvor de pågældende foranstaltninger trådte i kraft. Blandt disse erhvervsgrene kan nævnes sektoren for farmaceutiske produkter, for affald, for gas og for vand. Analysen støttes af de bemærkninger, de italienske myndigheder selv er fremkommet med, idet de hævdede, at der i disse erhvervsgrene var et endnu svagt konkurrenceniveau(56). Uanset om konkurrencen i en bestemt erhvervsgren og på et bestemt tidspunkt er begrænset, kan medlemsstaterne ikke vedtage foranstaltninger, som indebærer statsstøtte, der kan hindre udviklingen eller sænke niveauer for allerede bestående konkurrence.
(85) Det kan ikke med føje hævdes, at alle de erhvervsgrene, hvori aktieselskaberne på tidspunktet for de pågældende foranstaltningers ikrafttræden arbejdede, ikke var åbne for konkurrence. De pågældende foranstaltninger kan derfor ikke anses for at være eksisterende støtte på grundlag af denne argumentation, bortset fra de tilfælde, hvor individuel støtte, der måtte være ydet på grundlag af de pågældende ordninger, kan betragtes som eksisterende støtte i medfør af modtagerens særlige situation.
(86) Det andet spørgsmål, som skal løses, vedrører den påstand, at den treårige fritagelse for selskabsskat bør betragtes som eksisterende støtte. Argumentationen desangående er stort set følgende. De kommunale værker, og siden de særskilte virksomheder, havde med hensyn til beskatning siden århundredets begyndelse været sidestillet med de lokale myndigheder, og som sådanne skulle de ikke betale skat. Aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 har afløst de kommunale værker. Den treårige fritagelse for selskabsskat til fordel for aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 er derfor ikke en ny skattemæssig foranstaltning, men anvendelse af en allerede bestående foranstaltning. I stedet for at udgøre en ny statsstøtte, har det 70. afsnit bevirket, at den pågældende skattefritagelse blev begrænset til tre år, og at en konkurrenceforvridende retssituation er blevet bragt ud af verden.
(87) Uanset om de kommunale værker, og siden de særskilte virksomheder, effektivt var fritagne for en hvilken som helst indkomstskat eller ej, skal Kommissionen anføre, at begrebet eksisterende støtte ikke finder anvendelse på den treårige fritagelse for selskabsskat, der undersøges i det foreliggende tilfælde.
(88) Den grundlæggende dom vedrørende begrebet eksisterende støtte er dommen i sagen Namur mod Ducroire(57), hvori Domstolen udtaler sig om, hvorvidt en beslutning, der bemyndiger en udvidelse af området for den virksomhed, der udøves af en bestemt offentlig retlig virksomhed (OND), kan indebære, at den støtte, der er blevet ydet til nævnte virksomhed, bliver en ny støtte. Domstolen bemærker, at en lovgivning fra før traktatens ikrafttræden i) havde fastlagt regler vedrørende formålet med og afgrænsningen af områderne for OND's virksomhed i ret generelle vendinger (ydelse af sikkerhed i forbindelse med eksportforretninger), ii) havde indebåret nogle fordele og iii) ikke havde opstillet nogen materielle eller geografiske begrænsninger med hensyn til OND's virksomhed(58). I denne situation besluttede OND, der igennem mange år havde begrænset sin virksomhed til forsikring af bestemte risici i forbindelse med eksportvirksomhed (med den belgiske regerings fornødne samtykke) at udvide sin forsikringsvirksomhed til også at omfatte udførsel til landene i Vesteuropa.
(89) Domstolen bemærkede, at spørgsmålet om, hvorvidt en støtte udgør en ny støtte eller en eksisterende støtte, må løses under henvisning til de bestemmelser, som hjemler den pågældende støtte. Den fastslog derfor, at beslutningen om at udvide de af OND dækkede eksportrisici (når blot den ikke gik uden for den oprindelige beskrivelse af OND's virke) ikke ændrede den lovgivning, der indrømmede nævnte fordele hverken for så vidt angår arten af disse eller for så vidt angår den offentlige virksomheds aktiviteter. Støtten var derfor en eksisterende støtte.
(90) I den foreliggende sag er ingen af de i nævnte dom angivne betingelser til stede, og støtten kan derfor ikke betragtes som en eksisterende støtte.
(91) Den treårige fritagelse for selskabsskat, som er indrømmet aktieselskaber i henhold til lov 142/90, blev ikke indført ved en lov inden traktatens ikrafttrædelse. Fritagelsen har hjemmel i 14. afsnit i artikel 66 i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993 og i 70. afsnit af artikel 3 i lov 549 fra 1995. I 1990, da lov 142/90 gav kommunerne mulighed for at stifte aktieselskaber med offentlig aktiemajoritet med henblik på at forvalte de lokale offentlige tjenester, var der nemlig endnu ikke fastsat nogen fritagelse for selskabsskat til fordel for disse aktieselskaber. Et hvilket som helst aktieselskab, der blev stiftet mellem 1990 og ikrafttrædelsen i 1993 af 14. afsnit af artikel 66 i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993, var underkastet selskabsskat. Dette bekræftes klart af det italienske senats forberedende arbejder(59), hvoraf det fremgår, at skattefritagelsen blev indrømmet ud fra den betragtning, at uden denne fritagelse, ville aktieselskaber i henhold til lov 142/90 blive underkastet selskabsskat(60). For at udvide den beskatningsordning, der fandt anvendelse på de lokale myndigheder, til også at omfatte aktieselskaber i henhold til lov 142/90, måtte Italien derfor vedtage en ny lovgivning flere årtier efter traktatens ikrafttræden.
(92) Desuden var reglerne vedrørende formålet med og afgrænsningen af områderne for de kommunale værkers virksomhed ikke fastlagt i generelle vendinger. De kommunale værker og siden de særskilte virksomheder må kun levere visse offentlige tjenester på lokalt plan. De er derfor underkastet materielle eller geografiske begrænsninger, der er fastsat ved lov eller ifølge retspraksis. I loven fastsættes der ingen lignende begrænsninger for aktieselskaber i henhold til lov 142/90. Disse kan udøve en hvilken som helst økonomisk virksomhed hvor som helst(61). I modsætning til den bestående tilstand i OND-sagen var udvidelsen af formålet med og afgrænsningen af områderne for virksomheden derfor en direkte afledning af lov 142/90 og af den påfølgende omdannelse af de kommunale værker og de særskilte virksomheder til aktieselskaber.
(93) Konklusionen er, at den treårige fritagelse for selskabsskat til fordel for aktieselskaber i henhold til lov 142/90 udgør en ny statsstøtte.
5.4. Spørgsmålet om, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet
(94) Efter at Kommissionen har sluttet, at den treårige fritagelse for selskabsskat og de lån, der blev bevilget i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, udgør en statsstøtte til aktieselskaberne i henhold til lov 142/90, må den undersøge, om denne støtte kan være forenelig med fællesmarkedet. Denne vurdering foretages samtidig for de to foranstaltninger, medmindre andet angives.
(95) Støtten er ikke forenelig i medfør af artikel 87, stk. 2. Der er nemlig ikke tale om en støtte af social karakter til enkelte forbrugere eller en støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder; ej heller er der tale om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling. Støtten er heller ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra d) (støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven) eller litra e) (andre former for støtte, hvorom Rådet træffer beslutning). Medlemsstaten har da heller ikke påberåbt sig nogen af de nævnte undtagelsesbestemmelser. Endelig er støtten ikke forenelig i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b). Omlægningen af sektoren for offentlige tjenester i Italien kan ikke anses for at være et projekt af fælleseuropæisk interesse, eftersom den fortrinsvis vil tilgodese en medlemsstats erhvervsdrivende frem for hele Fællesskabet, og eftersom den ikke vil fremme et konkret og nøje udformet projekt. Endvidere afhjælper den ikke en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, eftersom der ikke er godtgjort, at den italienske sektor for offentlige tjenester skulle befinde sig i en strukturkrise.
(96) Støtten finder anvendelse på hele statens område, og kan derfor ikke anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a) og c) (udviklingen af visse regioner).
Artikel 87, stk. 3, litra c)
(97) Med hensyn til foreneligheden med traktaten på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c) (udviklingen af visse erhvervsgrene), skal det bemærkes, at de pågældende foranstaltninger ved at lette de byrder, der sædvanligvis indgår i en virksomheds regnskab, nok kan have hjulpet nogle virksomheder med at organisere sig, øge deres effektivitet og blive mere konkurrencedygtige(62). Imidlertid er betingelserne for at anvende Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(63) ikke opfyldt. Støtten er ikke anmeldt individuelt til Kommissionen, og der er ikke forelagt nogen omstruktureringsplan, selv om foranstaltningerne også vedrørte store virksomheder. Støtten skal ikke kun tilgodese kriseramte virksomheder, og det er ikke påvist, at alle de støttemodtagende virksomheder var i samme situation. Desuden skal støtten ikke genskabe virksomhedernes økonomiske og finansielle lønsomhed på lang sigt. Ovennævnte retningslinjer kræver, at der vedtages foranstaltninger, der så vidt muligt skal udligne mulige negative virkninger for konkurrenterne. Der er intet spor af sådanne foranstaltninger.
(98) De pågældende foranstaltninger gælder ikke kun for SMV. For så vidt angår støtte til SMV skal Kommissionen anføre, at den pågældende ordning kan finde anvendelse på andre virksomheder end SMV, og at skattelettelserne ikke kan betragtes som investeringsstøtte eller som støtte til andre udgiftsarter, der ellers kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet på grundlag af reglerne for støtte til SMV.
(99) Det er slet ikke klart, hvad der menes med påstanden om, at den treårige fritagelse for selskabsskat skulle være forenelig i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), da den tager sigte på at fremme omstruktureringen af de pågældende virksomheder og overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencemarkedsstruktur.
(100) Fortolket bogstaveligt synes denne påstand uden grundlag. Ethvert aktieselskab i henhold til lov 142/90 nyder i hjemkommunen samme enerettigheder som tidligere tilkom det kommunale værk eller den særskilte virksomhed, som det er trådt i stedet for. Dette punkt er gentagne gange bekræftet af de italienske myndigheder, som har erklæret, at hver kommune, der har stiftet et aktieselskab i henhold til lov 142/90, direkte har tildelt det de opgaver, der tidligere var tildelt det kommunale værk. Og også de virksomheder, der har fremsat bemærkninger, har understreget, at aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 har fået tildelt nøjagtig de samme lokale monopoler, der tidligere var tildelt de kommunale værker eller de særskilte virksomheder(64). De fordele, der er givet aktieselskaberne i henhold til lov 142/90, går desuden langt ud over omdannelse af deres retlige form, og de varer tre år efter denne omdannelse.
(101) Det, at Kommissionen tidligere i forbindelse med foranstaltninger af en anden art har besluttet, at støtte, der tager sigte på at lette overgangen fra en monopolmarkedsstruktur til en konkurrencestruktur, kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), er fuldstændig uvedkommende for vurderingen af de pågældende foranstaltninger(65).
(102) På den anden side kan denne påstand fortolkes sådan, at den pågældende foranstaltning tog sigte på at fremme privatiseringen af virksomheder, der var kontrollerede af de lokale myndigheder, med henblik på at forbedre liberaliseringen og fremme den private kapitalandel, for så vidt angår leveringen af lokale tjenester.
(103) Ovenstående argumentation er tilstrækkelig til, at Kommissionen ikke kan godtage denne påstand. Det kan også tilføjes, at hvis formålet med den pågældende støtteforanstaltning virkelig var at fremme overgangen til et mere liberaliseret marked og privat kapitalandel, så skulle denne foranstaltning have kunnet finde anvendelse på en hvilken som helst form for privatisering, eller den skulle have kunnet finde anvendelse i højere grad på steder, hvor privatiseringen var mere udtalt (f.eks. på steder, hvor kommunerne måtte have bevaret en minoritetsandel i aktieselskabet). Tværtimod finder foranstaltningen ikke ensartet anvendelse, men kun på aktieselskaber i henhold til lov 142/90 (dvs. selskaber med offentlig majoritetsandel). Ifølge princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder er det, at støtten er bevilget med henblik på at fremme privatiseringen af en virksomhed, under alle omstændigheder principielt ikke en gyldig begrundelse for at erklære støtten forenelig med fællesmarkedet.
(104) De italienske myndigheder hævder, at uden den treårige fritagelse for selskabsskat ville det have været yderst kostbart for kommunerne at omdanne deres særskilte virksomhed til et privatretligt selskab. Det er imidlertid normalt, at en virksomhed, der ændrer retlig form (i dette tilfælde fra særskilt virksomhed til aktieselskab) nyder de rettigheder og fordele, der er forbundet med den nye retlige form (nemlig muligheden for at arbejde uden for kommunens område i en hvilken som helst erhvervsgren), og underkastes de byrder, der er forbundet med den nye retlige form, herunder en anden skattemæssig behandling. Desuden er det logisk, at nævnte følger må bæres af virksomhedens ejer. Under alle omstændigheder er det ikke påvist, at uden den pågældende foranstaltning ville omdannelsen ikke være blevet til noget, og heller ikke, at fordelen er afstemt efter det forfulgte øjemed. Som allerede bemærket er den pågældende støtte endelig ikke ledsaget af foranstaltninger, der tager sigte på at afbøde den dermed forbundne konkurrenceforvridning.
(105) Denne vurdering står ikke i modsætning til Kommissionens beslutningspraksis, navnlig ikke til beslutningen om nederlandsk lokalbefordring(66), således som de italienske myndigheder hævder. Det er nok at bemærke, at i modsætning til, hvad der er tilfældet i den foreliggende sag, forholdt det sig i denne sag således, at:
- støttemodtagerne havde forbud mod at deltage i udbud i støtteperioden, så længe som hjemmemarkedet ikke var underkastet åbne og gennemsigtige procedurer, der ikke gav anledning til forskelsbehandling
- støttens bevilling var afhængig af, at virksomheden udarbejdede en udførlig industriplan.
(106) Kommissionen slutter derfor, at den støtte, der er ydet i form af den treårige fritagelse for selskabsskat og af de lån, der er bevilget i medfør af artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, ikke kan anses for at være forenelig med traktaten i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c). Desuden kræver denne bestemmelse, at støtten "ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse", en betingelse, som Kommissionen i lyset af ovenstående betragtninger ikke finder er opfyldt i den foreliggende sag. Den vigtigste virkning af de pågældende foranstaltninger består nemlig ikke i at gøre det italienske marked mere konkurrencepræget, men i at styrke visse italienske virksomheder (nemlig dem, der endnu kontrolleres af de lokale myndigheder) i forhold til deres konkurrenter i andre medlemsstater og i at hindre disse i at trænge ind på det italienske marked.
Traktatens artikel 86, stk. 2
(107) Ifølge de italienske myndigheder bør den treårige fritagelse for selskabsskat, der er bevilget i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986 anses for at være en statsstøtte, der i medfør af artikel 86, stk. 2, er forenelig med fællesmarkedet. De hævder nemlig, at det meste af den virksomhed, der udøves af aktieselskaberne i henhold til lov 142/90, er tjenester af almindelig økonomisk interesse, og at det uden de pågældende foranstaltninger ville have været umuligt for nævnte virksomheder at udføre den opgave vedrørende tjenester af almindelig interesse, de var blevet overdraget.
(108) Kommissionen er ikke enig i, at artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på den pågældende støtte, og den finder heller ikke, at nævnte foranstaltninger udgør en udligningsordning i forbindelse med en opgave af almindelig interesse, der er overdraget aktieselskaberne i henhold til lov 142/90. I meddelelsen om forsyningspligtydelser i Europa(67) understreger Kommissionen, at anvendelse af artikel 86, stk. 2, samt spørgsmålet om udligning for forsyningspligtydelser af almindelig økonomisk interesse vurderes på grundlag af tre principper:
a) neutralitet
b) medlemsstatens frihed til at definere, hvad den forstår ved forsyningspligtydelser
c) proportionalitet.
(109) Neutralitet betyder, at Kommissionen ikke interesserer sig for spørgsmålet om, hvorvidt de virksomheder, der er ansvarlige for ydelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse, er af offentlig eller privat art. Endvidere finder traktatens bestemmelser anvendelse uafhængigt af en virksomheds ejerforhold.
(110) Medlemsstaternes frihed til at definere, hvad de forstår ved forsyningspligtydelser af almen økonomisk interesse, begrænses kun af den kontrol, Kommissionen udøver i tilfælde af misbrug eller åbenbar fejl. "For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse skal public-service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt (herunder aftaler)". Denne forpligtelse er nødvendig for at sikre retssikkerheden og gennemsigtigheden i forhold til borgerne, og den er uomgængelig nødvendig, for at Kommissionen kan undersøge, om proportionalitetskriteriet er overholdt(68).
(111) Proportionalitet indebærer, at de midler, der anvendes til at varetage en forsyningspligtopgave, ikke må medføre en unødig skævvridning af samhandelen, og at de ikke går længere end til, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre opgavens løsning. Udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse skal sikres. De virksomheder, der har fået overdraget opgaven, skal derfor være i stand til at bære de særlige byrder, og staten kan således dække de yderligere omkostninger, der er forbundet med den særlige opgave, der er overdraget den pågældende virksomhed.
(112) De italienske myndigheders påberåbelse af artikel 86, stk. 2, må afvises, for det første, fordi nævnte foranstaltninger gør forskel mellem private virksomheder og offentlige virksomheder, hvorved de er uforenelige med det i traktatens artikel 295 knæsatte princip om neutralitet og med princippet om ligebehandling og forbud mod forskelsbehandling, der er et almindeligt princip i fællesskabsretten.
(113) Den pågældende støtte er ikke bevilget under henvisning til pålæggelse af forsyningspligtydelser, men udelukkende på grundlag af visse virksomheders aktionærstruktur. De lån, der er bevilget på lempelige vilkår af CDDPP, og den treårige fritagelse for selskabsskat finder udelukkende anvendelse på virksomheder, der er omdannet til aktieselskaber i henhold til lov 142/90 (dvs. hvori kommunerne bevarer mindst majoritetsandelen). De virksomheder, hvori kommunerne kun beholder en minoritetsandel, og de virksomheder, der er helt private, har ikke adgang til nævnte fordele, heller ikke hvis de udfører samme tjeneste.
(114) Det, at anvendelsen af de pågældende foranstaltninger ikke er forbundet med nogen forpligtelse til offentlig tjeneste, og det, at de giver anledning til forskelsbehandling, kommer klart frem, når man tager i betragtning, at et aktieselskab i henhold til lov 142/90 ville have mistet retten til den treårige fritagelse for selskabsskat og muligheden for at indgå aftaler om lån på lempelige vilkår med CDDPP, dersom kommunens andel i tidsrummet for anvendelsen af de pågældende foranstaltninger skulle være kommet under majoritetsgrænsen.
(115) For det andet skal Kommissionen bemærke, at principperne om definition og overdragelse ikke er overholdt i den foreliggende sag.
(116) Som anført af de italienske myndigheder udfører aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 nogle former for virksomhed, der i princippet skulle kunne nyde godt af en fritagelse i henhold til artikel 86, stk. 2. Artikel 22 i lov 142/90 omhandler muligheden for kommunerne for at levere offentlige tjenester ved hjælp af aktieselskaber. Der står dog ikke i loven noget om, hvilke tjenester der effektivt skal betragtes som offentlige tjenester og i hvilket omfang. Desuden tales der ikke om nogen særskilt forpligtelse til offentlig tjeneste. Derfor kan denne lov ikke betragtes som en retsakt, der klart definerer opgaven vedrørende offentlig tjeneste, og som udtrykkeligt overdrager løsningen heraf til bestemte virksomheder. De italienske myndigheder har ikke fremlagt andre beviser, retsakter eller oplysninger af nogen art vedrørende definitionen eller overdragelsen af opgaven vedrørende offentlig tjeneste.
(117) For det tredje er heller ikke proportionalitetsprincippet overholdt. Den italienske regering har ikke angivet, hvilke forpligtelser til tjenester af almindelig interesse der pålægges sådanne virksomheder, eller hvilke yderligere nettoomkostninger der er forbundne med nævnte forpligtelser, og endelig heller ikke, hvor store offentlige midler der ydes til aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 i form af de pågældende foranstaltninger eller ved hjælp af andre instrumenter. Kommissionen er derfor ude af stand til at foretage nogen som helst kontrol af proportionaliteten. Desuden afhænger fordelen ved den treårige fritagelse for selskabsskat af, hvor stor virksomhedens skattepligtige indkomst er, og ikke af nettoomkostningerne ved en eventuel forpligtelse til offentlig tjeneste. Med hensyn til CDDPP-lånene har de italienske myndigheder ikke påvist, at disse lån altid var berettigede som følge af omkostningerne ved de særlige forpligtelser til offentlig tjeneste.
(118) Det er derfor klart, at de pågældende foranstaltninger intet har at gøre med godtgørelse for yderligere nettoomkostninger i forbindelse med løsningen af en opgave vedrørende tjenester af almindelig interesse: forholdt det sig således, ville godtgørelsen ikke være forbundet med virksomhedens aktionærsammensætning, men med pålæggelse af særlige forpligtelser. De pågældende foranstaltninger er tværtimod udelukkende forbundne med virksomhedens aktionærsammensætning, og der er intet tegn på forpligtelser til tjenester af almindelig interesse, som udelukkende skulle finde anvendelse på aktieselskaberne i henhold til lov 142/90 som følge af deres retlige form og ikke på andre virksomheder, der leverer samme slags tjenester.
(119) På baggrund af ovenstående kan det endelig udledes, at de italienske myndigheder ikke udførligt har gjort rede for, hvorfor løsningen af opgaven af almindelig økonomisk interesse på økonomisk acceptable vilkår efter deres mening ville blive udsat for fare i tilfælde af afskaffelse af de omstridte foranstaltninger. De italienske myndigheder har derfor ikke overholdt det af Domstolen knæsatte princip, ifølge hvilket det påhviler den medlemsstat, der påberåber sig den i artikel 86, stk. 2, fastsatte bestemmelse om en undtagelse fra traktatens grundlæggende regler, at bevise, at betingelserne for anvendelse af denne bestemmelse er opfyldt(69).
(120) Som konklusion kan Kommissionen konstatere, at den støtte, der er ydet i form af den treårige fritagelse for selskabsskat og af lån, der er bevilget i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986, ikke kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet i medfør af artikel 86, stk. 2, og at disse foranstaltninger heller ikke kan anses for at være en form for udligning i forbindelse med en eventuel opgave af almindelig interesse, der er pålagt nævnte virksomheder.
Spørgsmålet om, hvorvidt støtten er forenelig med andre traktatbestemmelser
(121) Endelig kan Kommissionen konstatere, at statsstøtten også er uforenelig med fællesmarkedet af endnu en årsag. Foranstaltningerne finder anvendelse på forskellige erhvervsgrene (vand, gas, el osv.), men ikke på alle de virksomheder, der arbejder i nævnte sektorer. Hvorvidt en virksomhed er omfattet af ordningerne, afhænger udelukkende af dens retlige form (tidligere offentlig virksomhed, der er omdannet til aktieselskab) og af arten af dens aktionærer (offentlig majoritetsandel).
(122) Virksomheder, der arbejder i samme erhvervsgrene, men i hvilke for eksempel private investorer besidder aktiemajoriteten eller hele aktiekapitalen, har ikke adgang til de pågældende støtteforanstaltninger. Navnlig kan betingelserne for at nyde godt af nævnte foranstaltninger aldrig opfyldes af virksomheder fra andre medlemsstater, der har underafdeling i Italien. Støtten giver derfor anledning til forskelsbehandling af virksomheder, der arbejder i samme erhvervsgren, udelukkende på grundlag af sammensætningen af deres aktionærstab, og rent faktisk af, hvilken stat virksomhedens hovedafdeling ligger i, uden at denne forskelsbehandling er sagligt begrundet. Denne foranstaltning strider således mod det princip om, at der ikke må udøves forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, som er et almindeligt princip i fællesskabsretten, og navnlig er den i strid med den i EF-traktatens artikel 43 omhandlede bestemmelse om etableringsfrihed. Ifølge Domstolens faste retspraksis "kan Kommissionen ikke erklære en statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesbestemmelser tilsidesætter andre traktatbestemmelser, forenelig med fællesmarkedet"(70).
6. KONKLUSION
(123) Kommissionen kan konstatere, at den i artikel 3, 69. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 omhandlede fritagelse for afgifter på overførsler ikke udgør en statsstøtte, idet den er i overensstemmelse med systemets karakter eller forvaltning.
(124) Kommissionen konstaterer desuden, at Italien i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, ulovligt har gennemført de i artikel 3, 70. afsnit, og i artikel 9 a i lovdekret nr. 318/1986 indførte statsstøtteordninger. Kommissionen konkluderer desuden, at nævnte statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet.
(125) I henhold til fast retspraksis og til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999 bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge støtten hos modtagerne. I den foreliggende sag har de italienske myndigheder ikke hævdet, at tilbagesøgning af støtten ville være i strid med et almindeligt princip i fællesskabsretten, og heller ikke Kommissionen finder, at et sådant princip skulle være til hinder for tilbagesøgning af støtten.
(126) Nærværende beslutning vedrører de to pågældende støtteordninger, og den skal ufortøvet gennemføres, navnlig for så vidt angår tilbagesøgningen af alle de individuelle støttebeløb, der er bevilget på grundlag af ordningerne. Kommissionen skal endvidere gøre opmærksom på, at en beslutning om støtteordninger ikke er til hinder for, at individuelle støttebeløb helt eller delvis kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet af årsager, der er forbundne med det særlige tilfælde (f.eks. som følge af, at den individuelle ydelse af støtte er omfattet af reglerne om de minimis-støtte eller af en fremtidig kommissionsbeslutning eller en fritagelsesforordning).
(127) Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter, der i overensstemmelse med Kommissionens praksis beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregningen af subventionsækvivalenten for støtte med regionalt sigte -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den i artikel 3, 69. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 omhandlede fritagelse for afgifter på overførsler udgør ikke statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Den i artikel 3, 70. afsnit, i lov nr. 549 af 28. december 1995 og i artikel 66, 14. afsnit, i lovdekret nr. 331 af 30. august 1993, ophøjet til lov nr. 427 af 29. oktober 1993, omhandlede treårige fritagelse for selskabsskat samt fordelene i forbindelse med de i henhold til artikel 9 a i lovdekret nr. 318 af 1. juli 1986, med ændringer ophøjet til lov nr. 488 af 9. august 1986, bevilgede lån til fordel for aktieselskaber med offentlig majoritetsandel, der er stiftet i henhold til lov nr. 142 af 8. juni 1990, udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
Nævnte støtteforanstaltninger er ikke forenelige med fællesmarkedet.
Artikel 3
Italien træffer alle de foranstaltninger, der er nødvendige for hos modtagerne at tilbagesøge den i henhold til de i artikel 2 omhandlede ordninger ydede støtte, der allerede ulovligt er stillet til deres rådighed.
Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt.
Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt, og renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregningen af subventionsækvivalenten for støtte med regionalt sigte.
Artikel 4
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. juni 2002.
Komission päätös,
tehty 5 päivänä kesäkuuta 2002,
valtiontuesta, joka koskee Italian myöntämiä verovapautuksia ja halpakorkoisia lainoja yleishyödyllisille laitoksille, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa
C 27/99 (ex NN 69/98)
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 2006 lopullinen)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/193/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1),
sekä katsoo seuraavaa:
1 MENETTELY
(1) Komissio sai 3 päivänä maaliskuuta 1997 kantelun, jonka mukaan Italia oli antanut valtiontukea useille yleishyödyllisille laitoksille myöntämällä näille vapautuksia tuloverosta ja halpakorkoisia lainoja.
(2) Komission yksiköt pyysivät Italian viranomaisilta alustavia tietoja tutkinnan kohteena olevista toimenpiteistä 12 päivänä toukokuuta, 16 päivänä kesäkuuta ja 21 päivänä marraskuuta 1997 päivätyillä kirjeillä. Italian viranomaiset toimittivat osan pyydetyistä tiedoista 17 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä ja komissioon 23 päivänä joulukuuta 1997 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä. Italian viranomaisten pyynnöstä järjestettiin kokous Roomassa 19 päivänä tammikuuta 1998.
(3) Komissio tiedotti 17 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille päätöksestään aloittaa kyseisiä tukitoimenpiteitä koskeva perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (jäljempänä "päätös menettelyn aloittamisesta").
(4) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio pyysi asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(5) Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta. Huomautukset on lähetetty Italialle, joka on vastannut niihin lähettämällä omat huomautuksensa jäljempänä mainittuina päivinä päivätyillä kirjeillä:
- 2 päivänä elokuuta 1999: ensimmäiset huomautukset,
- 15 päivänä lokakuuta 1999: pyyntö jatkaa huomautusten esittämistä varten asetettua määräaikaa,
- 28 päivänä lokakuuta 1999: huomautukset Cassa Depositi e prestitin (jäljempänä "CDDPP") myöntämistä lainoista,
- 14 päivänä joulukuuta 1999: pyyntö jatkaa huomautusten esittämistä varten asetettua määräaikaa,
- 3 päivänä helmikuuta 2000: lisähuomautuksia,
- 8 päivänä helmikuuta 2001: kirje, jossa Italian viranomaiset ilmoittivat, ettei Federazione Gas Italian (jäljempänä "Gas-it") huomautuksissa mainittua tukitoimenpidettä ollut hyväksytty,
- 31 päivänä heinäkuuta ja 3 päivänä elokuuta 2001: pyyntö jatkaa 25 päivänä heinäkuuta 2001 päivättyyn komission kirjeeseen vastaamista varten asetettua määräaikaa,
- 25 päivänä lokakuuta 2001: huomautuksia "siirtoveroa koskevasta vapautuksesta" (katso 16 kappale),
- 22 päivänä marraskuuta 2001: huomautuksia CDDPP:n lainoista,
- 21 päivänä joulukuuta 2001: huomautuksia CDDPP:n lainoista.
(6) Komissio sai asianomaisilta huomautuksia jäljempänä mainittuina päivinä päivätyillä kirjeillä:
- 10 päivänä syyskuuta 1999: Azienda Elettrica Municipale SpA:n (jäljempänä "AEM") ja ACEA SpA:n (jäljempänä "ACEA") esittämät huomautukset,
- 31 päivänä elokuuta 1999: Bundesverband der Deutschen Industrien (jäljempänä "BDI") esittämät huomautukset,
- 21 päivänä tammikuuta 2000: täydennys AEM:n ja ACEA:n lähettämiin huomautuksiin.
(7) Komissio sai asianomaisilta lisähuomautuksia alla olevina päivinä päivätyissä kirjeissä:
- 16 päivänä maaliskuuta 2000: Confservizi CISPELin (jäljempänä "CISPEL") lähettämät huomautukset,
- 13 päivänä maaliskuuta ja 17 päivänä huhtikuuta 2000: Gas-it:n lähettämät huomautukset uudesta tukitoimenpiteestä, jonka Italian valtio aikoi hyväksyä ja joka yhdessä tutkinnan kohteena olevien tukitoimien kanssa olisi johtanut lisätuen myöntämiseen,
- 11 päivänä huhtikuuta 2000: Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA:n (jäljempänä "AMGA") huomautukset.
(8) Komissio sai myös muita huomautuksia AMGA:lta, ACEA:lta ja AEM:ltä 12 päivänä kesäkuuta 2000 päivätyssä kirjeessä. Samat tahot lähettivät komissiolle 7 päivänä heinäkuuta 2000 huomautuksia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Alzetta Mauro antamasta tuomiosta(3).
(9) Komissio lähetti Italian viranomaisille alla olevina päivinä päivätyt kirjeet:
- 23 päivänä elokuuta 1999: ensimmäinen kirje menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen,
- 1 päivänä lokakuuta 1999: kirje, jossa välitettiin asianomaisilta saatuja huomautuksia,
- 5 päivänä lokakuuta 1999: 23 päivänä elokuuta 1999 päivättyyn kirjeeseen liittyvä muistutus,
- 25 päivänä lokakuuta 1999: suostuminen lisähuomautusten esittämistä koskevan määräajan jatkamiseen,
- 4 päivänä helmikuuta 2000: kirje, jossa välitettiin asianomaisten esittämiä muita huomautuksia,
- 21 päivänä tammikuuta 2000: 23 päivänä elokuuta 1999 päivättyyn kirjeeseen liittyvä muistutus,
- 11 päivänä ja 14 päivänä huhtikuuta 2000: kirje, jossa välitettiin asianomaisten esittämiä lisähuomautuksia,
- 25 päivänä huhtikuuta 2000: Gas-it:n mainitsemaan tukitoimenpiteeseen liittyvä ilmoitus velvollisuudesta ilmoittaa uudesta perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisesta tukitoimenpiteestä,
- 25 päivänä heinäkuuta 2001: pyyntö selvittää siirtoverosta myönnettyä vapautusta (katso 16 kappale),
- 17 päivänä elokuuta 2001: suostuminen lisähuomautusten esittämistä koskevan määräajan jatkamiseen.
(10) Lisäksi komissio tapasi ACEA:n ja AEM:n edustajia 18 päivänä marraskuuta 1999, 23 päivänä maaliskuuta 2000 ja 20 päivänä kesäkuuta 2000. 14 päivänä huhtikuuta 2000 komissio tapasi Gas-it:n edustajia.
(11) Komissio tapasi Italian viranomaisia 24 päivänä lokakuuta 2001.
2 KUVAUS TUISTA
2.1 Kansallinen oikeusperusta
(12) Italiassa paikallisviranomaiset (kunnat) ovat perinteisesti tuottaneet alueellaan toimiville yhteisöille suoraan tai välillisesti erilaisia paikallispalveluja(4) (kuten esimerkiksi vedenjakelu ja -käsittely, liikenneyhteydet, nestekaasun jakelu jne.) käyttämällä erilaisia organisointivälineitä. Vuonna 1990 pantiin toimeen näiden palvelujen tuottamisesta kunnissa huolehtivien oikeudellisten organisointivälineiden uudistus 8 päivänä kesäkuuta 1990 annetulla lailla 142 (jäljempänä "laki 142/90"). Lain 22 §:n mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna 15 päivänä toukokuuta 1997 annetun lain 127 17 §:n 58 momentilla, kunta voi tarjota palveluja
a) suoraan (julkisena palveluna);
b) erillisen hallinto- ja kirjanpitolaitoksen välityksellä (erityislaitos);
c) ei-kaupallisista palveluista vastaavan julkisen elimen välityksellä;
d) myöntämällä käyttöoikeussopimuksen julkiselle tai yksityiselle yhtiölle (kolmansien osapuolten käyttöoikeussopimukset);
e) perustamalla kaupallisia yhtiöitä (osakeyhtiö) tai rajavastuuyhtiöitä, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa.
(13) Vuoden 1992 lain 498 (jäljempänä "laki 498/92") 12 §:ssä säädettiin vielä yksi mahdollisuus järjestää kyseiset palvelut: perustamalla osakeyhtiöitä, joissa julkisella sektorilla on vähemmistöosakkuus.
(14) Säännösten mukaan kunnan tarjotessa julkisia palveluja a) suoraan tai b) erillisen kirjanpitoyksikön välityksellä, palveluntarjoaja ei voi toimia kyseisen kunnan ulkopuolella(5). Lain 142/90 nojalla perustettuja osakeyhtiöitä ei sen sijaan ole lailla määrätty toimimaan tietyllä ennalta sovitulla alueella tai alalla, ja ne harjoittavat yleensä toimintaansa tavanomaisen kaupallisen yrityksen tapaan siviili- ja kauppaoikeuden sääntöjen alaisina(6).
2.2 Yksityiskohtainen kuvaus tuista
(15) Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tarkastelevansa, pitäisikö eräät kansalliset tukitoimet, joita sovelletaan lain 142/90 nojalla perustettuihin yhtiöihin, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa ("lain 142/90 mukaiset yhtiöt"), luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisiksi valtiontuiksi ja soveltuvatko ne yhteismarkkinoille. Kyseessä ovat seuraavat määräykset:
a) 28 päivänä joulukuuta 1995 annetun lain 549 3 §:n 69 momentti luettuna yhdessä 12 päivänä tammikuuta 1991 annetun asetuksen 6 13 a §:n(7) kanssa;
b) lain 549/1995 3 §:n 70 momentti luettuna yhdessä 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentin(8) kanssa;
c) "julkiseen talouteen kohdistuvista kiireellisistä toimenpiteistä 1 päivänä heinäkuuta 1986 annetun asetuksen 318 tarkistamisesta ja muuttamisesta laiksi" 9 päivänä elokuuta 1986 annetulla lailla 488 lisätty 9 a § (jäljempänä "asetuksen 318/1986 9 a §").
(16) Lain 549/1995 3 §:n 69 ja 70 momentissa säädetään erityinen verojärjestelmä lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa. Verojärjestelmään kuuluu
a) vapautus kaikista siirtoveroista, jotka liittyvät erityisten yritysten ja kunnallisten laitosten muuttamiseen osakeyhtiöiksi ("vapautus siirtoveroista");
b) kolmivuotinen vapautus yrityksen tuloveroista verovuoden 1999 loppuun asti yhtiöille, joissa osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa ("kolmivuotinen vapautus tuloveroista").
(17) Lain 549/95 3 §:n 69 momentissa, jossa viitataan 12 päivänä tammikuuta 1991 annetun asetuksen 6 13 a §:ään, (jäljempänä "69 momentti") säädetään, että erityislaitosten ja kunnallisten laitosten muuttamiseen lain 142/90 ja lain 498/92 mukaisiksi osakeyhtiöiksi liittyvät toimet vapautetaan seuraavista veroista:
a) rekisteröintivero;
b) leimavero;
c) kiinteän omaisuuden arvonnoususta perittävä vero (INVIM);
d) kiinnitysverot ja rekisteriverot;
e) kaikki muut siirtoon liittyvät verot ja maksut.
(18) 69 momentin mukainen verojärjestelmä on myöhemmin vahvistettu 18 päivänä elokuuta 2000 annetun asetuksen N:o 267 115 §:n 6 momentissa ja 118 §:n 1 ja 2 momentissa.
(19) Lain 549/95 3 §:n 70 momentissa, luettuna yhdessä 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentin(9) kanssa, (jäljempänä "70 momentti") asetetaan kolme vuotta kestävä vapautus IRPEG- ja ILOR-tuloveroista lain 140/90 mukaisille yhtiöille siitä päivästä alkaen, jolloin oikeushenkilö on perustettu, ja enintään 31 päivänä joulukuuta 1999 päättyvän verovuoden loppuun.
(20) Asetuksen 318/1986 9 a §:ssä annetaan julkisia palveluja tarjoaville yhtiöille, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa, mahdollisuus saada halpakorkoisia lainoja Cassa Depositi et Prestitiltä (CDDPP). Italian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan tällaisia lainoja on myönnetty lain 142/90 mukaisille yhtiöille vuosina 1994-1998(10). Tämän päätöksen puitteissa tarkastellaan vain lainoja, jotka on myönnetty lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille asetuksen 318/1986 9 a §:n perusteella.
3 ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(21) Komissio on saanut huomautuksia useilta asianomaisilta.
(22) Eräät yritykset (AEM, AMGA ja ACEA) lähettivät seuraavia huomautuksia:
a) Tukitoimenpiteet eivät ole valtiontukea; käsiteltävänä olevat tukitoimet eivät voineet vaikuttaa kilpailuun, sillä ala, jolla lain 142/90 mukaiset osayhtiöt toimivat, ei ollut avoin kilpailulle. Näin ollen yksi olennainen tekijä valtiontuen käsitteestä eli "kilpailun vääristyminen" jää toteutumatta.
b) Vaikka tukia pidettäisiinkin valtiontukina, niiden olisi katsottava olevan voimassa olevia tukia.
c) Tukia olisi toisaalta pidettävä myös 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisina, sillä kyseisten siirtymävaiheen tukitoimenpiteiden tarkoituksena oli helpottaa yhtiöiden muuttamista ja rakenneuudistusta, jotta ne voisivat selvitä siirtymisestä suljetuilta markkinoilta vapaille markkinoille.
(23) 22 kappaleen a alakohdassa esittämäänsä väitettä mainitut yritykset perustelivat sillä, että lain 142/09 mukaiset osakeyhtiöt tarjoavat palveluja yksinomaan kotikuntansa alueella. Ne eivät osallistu samanaikaisesti tarjouskilpailuihin palvelujen tarjoamiseksi muiden kuntien alueella. Ainoa poikkeus on Arezzon vesijohtoverkoston hallinnointia koskeva tarjouskilpailu, johon ovat osallistuneet ACEA, AMGA ja Compagnie Générale des Eaux(11). Lisäksi AMGA on esittänyt yhdessä Lyonnaise des eaux -yhtiön kanssa Alto Valdarnon yhdennetyn vesipalvelun hallinnointia koskevan urakkatarjouksen(12). Yritykset esittivät lisäksi, että tarkasteltavina olevat tukitoimenpiteet eivät ole edistäneet lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden pääsyä uusille markkinoille. Veroetu ei käytännössä ole merkittävä suhteessa uusille markkinoille siirtymisestä aiheutuneisiin kustannuksiin (esimerkiksi televiestinnän alalla).
(24) 22 kappaleen b alakohdassa esittämäänsä väitettä eli sitä, että kyseiset tukitoimet on luokiteltava voimassa oleviksi valtiontuiksi, yritykset perustelivat kahdenlaisilla näkökohdilla. Ennen kaikkea ne korostivat, että kunnat ja kunnalliset laitokset oli vapautettu tuloverosta vuoden 1999 loppuun. Uudet lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat taloudellisesta näkökulmasta samoja erityislaitoksia, jotka hyötyvät tästä vapautuksesta. Näin ollen 70 momentin mukainen kolmivuotinen vapautus on pikemminkin aiemmin vallinneen verovapauden rajoitus. 70 momentissa ei säädetä uudesta tukitoimenpiteestä eikä muuteta voimassa olevaa tukitoimenpidettä, joten tuki on luokiteltava voimassa olevaksi tueksi.
(25) Toinen yleisempi näkökohta on se, että ajankohtana, jolloin käsiteltävänä olevat tukitoimet tulivat voimaan, lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden toiminta-alat olivat kilpailulta suljettuja, mikä merkitsee sitä, että tukitoimet olisi nyt kaikki luokiteltava voimassa oleviksi tuiksi (katso erityisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(13) 1 artiklan b alakohdan v alakohta ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio asiassa Alzetta Mauro(14).
(26) 22 kappaleen c alakohdassa esitetyn näkökohdan osalta AEM, AMGA ja ACEA selittivät, että käsiteltävänä olevien tukitoimenpiteiden ainoa tavoite oli helpottaa siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta vapaaseen kilpailuun ja sallia yksityisen pääoman ja yksityisomistuksen mukaantulo paikallispalvelujen hallinnointiin. Olisi siten katsottava, että toimenpiteet ovat 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisia eli tukia tietyn taloudellisen toiminnan, tässä tapauksessa julkisten paikallispalvelujen, kehityksen edistämiseen. Komissio on jo katsonut, että tuki, jonka tarkoituksena on helpottaa siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta avoimille kilpailumarkkinoille, soveltuu yhteismarkkinoille 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella (katso erityisesti komission päätös asiassa Milk Marketing Board(15) ja Alankomaiden julkista liikennettä koskeva päätös(16)).
(27) Yritykset väittivät myös, etteivät tukitoimenpiteet ole syrjiviä, sillä lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden mahdollisten yksityisten kilpailijoiden ei ole tarvinnut muuttua yksityisoikeudellisiksi yhtiöiksi voidakseen toimia vapaasti markkinoilla, ja että valtio ei ole menettänyt sille kuuluvia varoja, sillä puuttuvan verotuoton ovat korvanneet kuntien saamat suuremmat voitot.
(28) Cispel, lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden ja erityislaitosten liitto, huomautti puolestaan seuraavaa:
a) Käsiteltävänä olevien tukitoimenpiteiden hyväksymisajankohtana kyseisellä alalla vallitsi monopolitilanne. Paikallisviranomaiset saattoivat itse hallinnoida suoraan näiden palvelujen tuottamista alueellaan tai antaa palvelujen hallinnointioikeuden kolmansille osapuolille myöntämällä niille käyttöoikeussopimuksia, jolloin niille annettiin yksinoikeudet. Kyse ei siten ole kilpailusta, ja kilpailun puuttuminen merkitsee sitä, ettei tukitoimea voida pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisena valtiontukena.
b) Kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli helpottaa julkisoikeuden alaisten julkisten laitosten muuttumista yleisten säännösten alaisiksi yrityksiksi eli siirtymistä monopolitilanteesta kilpailutilanteeseen. Tukitoimet eivät kohtele yksityisiä yrityksiä ja julkisia laitoksia eriarvoisesti, sillä yksityiset yritykset ovat erilaisessa asemassa: niiden ei tarvitse muuttaa mitään voidakseen toimia markkinoilla. Tukitoimenpiteitä on näiden ollen pidettävä vähintäänkin 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisena tukena eli tukena tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen.
c) Käsiteltävänä olevat tukitoimenpiteet eivät ole tukia myöskään seuraavista syistä: i) lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt eivät ole kilpailuoikeudessa tarkoitettuja yrityksiä; ii) niillä korvataan vain julkisten palvelujen tarjoamisesta kyseisille osakeyhtiöille koituneet lisäkustannukset; iii) niitä ei rahoiteta valtion varoista, sillä vaikka valtion verotulot vähenevät keskushallinnon tasolla, ne kasvavat paikallistasolla; iv) ne ovat yleisiä tukitoimenpiteitä; vi) ne ovat perusteltuja järjestelmän luonteen ja yleisen rakenteen vuoksi: Italian vero-oikeuden mukaan lainsäätäjällä on laaja harkintavalta määritellessään verovelvollisia, joten sillä on mahdollisuus säätää lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävästä siirtymäkaudesta; vii) ne eivät ole vaikuttaneet yhteisön sisäiseen kauppaan, sillä edunsaajien tuottamat hyödykkeet ja palvelut eivät ole jäsenvaltioiden välisen kaupan kohteena, vaan ne on tarkoitettu pelkästään paikallisille markkinoille; viii) siirtoverosta vapauttaminen ei tuo minkäänlaista etua kyseisille osakeyhtiöille, sillä vero olisi joka tapauksessa tullut kuntien maksettavaksi.
(29) Toisaalta Cispel väitti, että tukitoimenpiteet ovat oikeutettuja perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa asetetun poikkeuksen nojalla - ne olisivat siten "tukea jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen" - sekä 86 artiklan 2 kohdan nojalla.
(30) Bundesverband der Deutschen Industrie (saksalaisten teollisuuslaitosten liitto) huomautti, että verovapautukset ja halpakorkoiset lainat valtion hallinnoimien yritysten hyväksi vääristävät kilpailua Italian lisäksi myös Saksassa.
(31) Gas-it, paikallisviranomaisten myöntämin käyttöoikeussopimuksin toimivien italialaisten yksityisten kaasunjakelualan yrittäjien yhdistys, huomautti, että komission mainitsemat tukitoimenpiteet ovat valtiontukea. Erityisesti kolmivuotinen vapautus tuloverosta on selvästi valtiontuki, sillä yksityisten yritysten, jotka harjoittavat samaa liiketoimintaa kuin lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt, on käytettävä, toisin kuin mainittujen osakeyhtiöiden, noin 50 prosenttia voitostaan tuloverojen maksamiseen. Gas-it korosti myös, ettei kyseisiä tukitoimia voida perustella 87 artiklan 3 kohdan c alakohdalla, sillä niitä ei ole tarkoitettu kokonaisen talouden alan kehityksen edistämiseen vaan pikemminkin tuomaan etua tietyille alalla toimiville yrityksille niiden oikeudellisen muodon (osakeyhtiöiksi muutetut julkiset laitokset) ja osakeomistusrakenteen (julkinen enemmistöosakkuus ja yksityinen vähemmistöosakkuus) perusteella. Lopuksi Gas-it huomautti, että Italian viranomaiset ovat käsitelleet lakiesitystä, joka olisi tuonut uusia etuja lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Italian viranomaiset ilmoittivat kuitenkin komissiolle 8 päivänä helmikuuta 2001, että esityksen käsittely oli keskeytetty.
4 ITALIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(32) Italian viranomaiset huomauttivat, että kyseisiä tukitoimenpiteitä sovelletaan ainoastaan yrityksiin, jotka huolehtivat lähes yksinomaan julkisiksi paikallispalveluiksi nimettyjen palvelujen eli paikallistason sähkön-, kaasun- ja vedenjakelun, liikenteen, jätehuollon ja lääkevalmisteiden alojen palvelujen tuottamisesta. Italian viranomaisten mukaan tukitoimet eivät ole valtiontukia seuraavista syistä:
a) Ne eivät ole aiheuttaneet kilpailun vääristymistä, sillä ala, jolla lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt toimivat, ei ollut toimenpiteiden voimaantulon ajankohtana avoin kilpailulle.
b) Ne eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska kyseisten yritysten toiminta on pelkästään paikallista.
c) Niitä ei rahoiteta valtion varoista, eikä valtio menetä sille kuuluvia tuloja. Tuensaajat oli tosiasiassa vapautettu veroista jo ennen niiden muuttamista osakeyhtiöiksi, koska ne kuuluvat julkishallintoon. Valtion tulot pikemminkin kasvavat kuntatasolla.
(33) Viranomaiset totesivat myös, että jos tukitoimet luokitellaan valtiontuiksi, niiden olisi katsottava olevan voimassa olevia tukia, sillä kyseinen talouden ala ei ollut toimenpiteiden voimaantulohetkellä avoin kilpailulle. Lisäksi kyseiset tuet olisivat Italian viranomaisten mukaan perustamissopimuksen mukaisia 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan (tuki rakenneuudistuksille) ja 86 artiklan 2 kohdan (yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut) perusteella.
(34) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesta poikkeuksesta Italian viranomaiset totesivat, että kyseisten tukitoimien avulla paikallispalveluja tarjoavat julkiset yritykset on voitu siirtää osaksi kilpailulle avoimempaa markkinarakennetta. Lisäksi viranomaiset väittivät, että komissio oli jo todennut tuet, joiden avulla edistetään siirtymistä monopolitilanteesta avoimeen kilpailuun, perustamissopimuksen mukaisiksi, sekä lisäsivät, että kun otetaan huomioon kilpailun vähäisyys(17) kyseisillä aloilla, 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen ehto, jonka mukaan "tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla", täyttyy.
(35) Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesta poikkeuksesta Italian viranomaiset totesivat, että kaikki asianomaiset yritykset tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ja katsoivat siten, että mainittua artiklaa olisi sovellettava kaikkiin käsiteltävinä oleviin tukitoimiin. Toimenpiteitä sovelletaan kaikkiin julkisiin yrityksiin, jotka tuottavat tämäntyyppisiä palveluja. Kolmivuotinen vapautus tuloveroista on ainoa toimi, jota sovelletaan vain niihin yrityksiin, joiden osake-enemmistö on julkisessa omistuksessa, mutta tämä johtuu siitä, että julkisen sektorin hallintaoikeus on näissä yrityksissä suurempi kuin sellaisissa yrityksissä, joissa niillä on vain vähemmistöosakkuus.
(36) Edellä mainitun 69 momentin osalta Italian viranomaiset huomauttivat vielä, että i) kyseiset verot tulisivat kuitenkin kuntien kustannettaviksi, minkä vuoksi tukitoimen ei voida katsoa tuovan etua lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille ja että ii) siirtoverosta vapauttaminen on perusteltu toimenpide järjestelmän luonteen ja rakenteen vuoksi.
(37) Viimeksi mainitun perustelun yhteydessä Italian viranomaiset korostivat etenkin sitä, että osakeyhtiöiden perustamista lain 142/90 nojalla ei sisällöllisesti voida verrata tavanomaisen kaupallisen yrityksen perustamiseen. Toiseksi kyseinen vapautus on neutraalin verotuksen periaatteen mukainen. Kyseessä on Italian vero-oikeuden keskeinen periaate, joka koskee yrityksen oikeudellisen muodon muuttamista (eli sitä, että yritys vaihtaa oikeudellista muotoaan mutta pysyy taloudelliselta kannalta katsottuna samana). Tämän periaatteen mukaan pelkkä yrityksen oikeudellisen muodon muuttuminen ei vaikuta sen oikeudellisiin velvoitteisiin, sillä se ei aiheuta yritykselle taloudellista etua.
(38) Italian viranomaiset totesivat asetuksen 318/1986 9 a §:stä, että CDDPP:n lainoja on myönnetty lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille ainoastaan niille uskottuihin julkisiin palveluihin liittyvien tehtävien suorittamista varten, joten tukitoimen olisi katsottava olevan perustamissopimuksen mukainen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan tai 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Lisäksi CDDPP on vuodesta 1999 lähtien voinut myöntää lainoja mille tahansa julkisten palvelujen tarjoajalle riippumatta sen oikeudellisesta muodosta(18).
(39) Italian viranomaiset esittivät CDDPP:n myöntämiin lainoihin sovellettavan koron ja sen koron, jonka lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt olisivat voineet saada pääomamarkkinoilta, välisestä vertailusta seuraavia huomautuksia: 2 päivänä elokuuta 1999 päivätyissä huomautuksissa vakuutetaan, että CDDPP:n asettama korkotaso on alhaisempi kuin markkinakorko ainoastaan, kun kyseinen toiminta on täysin varmasti suljettu kilpailun ulkopuolelle; 28 päivänä lokakuuta 1999 päivätyissä huomautuksissa väitetään, että CDDPP:n soveltama korkotaso oli olennaisilta osiltaan markkinakoron mukainen. Italian viranomaiset tekivät tämän johtopäätöksen vertailtuaan CDDPP:n soveltamaa korkoa paikallishallinnolle myönnettyjen lainojen enimmäiskorkoon, jonka valtiovarainministeriö vahvistaa.
(40) Italian viranomaiset vahvistivat 38 ja 39 kappaleessa esitetyt perustelut 22 päivänä marraskuuta 2001 päivätyissä huomautuksissaan. Komission arvioinnissa olisi käytettävä viitekorkona valtiovarainministeriön paikallishallinnolle myönnettäville lainoille vahvistamaa enimmäiskorkotasoa. Lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden säännöissä ja oikeuskäytännössä kielletään joka tapauksessa näitä osakeyhtiöitä toimimasta kotikuntansa ulkopuolella. Italian viranomaiset täsmensivät kuitenkin vielä, että CDDPP:n yleinen käytäntö on aina ollut olla myöntämättä rahoitusta yrityksille, jos ilmenee, että ne harjoittavat toimintaa kotikuntansa ulkopuolella.
(41) Italian viranomaiset lisäsivät vielä 21 päivänä joulukuuta 2001 päivätyissä huomautuksissaan, ettei CDDPP:n soveltaman koron voida katsoa tuoneen etua kyseisille yrityksille. CDDPP:n lainoille asettamat korot olivat tosiasiassa olleet jatkuvasti korkeampia kuin muut valtionvarainministeriön vahvistamien muuttujien perusteella määritellyt korot, joita oli myönnetty halpakorkoisille luotoille.
5 ARVIOINTI TUESTA
(42) Kuten komissio ilmoitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, komissio aloittaa tämän menettelyn ainoastaan edeltävässä tarkastelussa määriteltyjen tiettyjen näkökohtien osalta [...] kun otetaan huomioon kyseisen lainsäädännön laajuus ja abstrakti luonne(19). Komission tarkastelussa oli kyse tukiohjelmista, joiden puitteissa kuvailtuja tukia myönnetään, eikä yksittäisistä tukitoimenpiteistä, joita on myönnetty eri yrityksille(20). Järjestelmät ovat välineitä, joiden avulla Italia on antanut etuja kaikille niille yrityksille, jotka täyttävät kyseisessä järjestelmässä asetetut ehdot (eli lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille).
(43) Italia ei myöskään ole myöntänyt veroetua yksittäisin perustein eikä ole ilmoittanut komissiolle jokaisesta tukitapauksesta ja toimittanut kaikkia tarpeellisia tietoja niiden arvioimiseksi. Komissio joutuu näin ollen tukitoimien luonteen huomioon ottaen tarkastelemaan järjestelmiä yleisesti ja abstraktilla tasolla määritelläkseen, voidaanko ne luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisiksi valtiontuiksi ja ovatko ne yhteisön oikeuden mukaisia. Siten kaikki tarvittavat tekijät sen arvioimiseksi, sisältävätkö järjestelmät valtiontukia ja soveltuvatko kyseiset tuet yhteismarkkinoille, on johdettava järjestelmistä itsestään. Komissiolla on oikeus tehdä tällaisia tutkimuksia perustamissopimuksen, asetuksen (EY) N:o 659/1999 ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(21) perusteella.
(44) Komissio ei näin ollen tutki tukitoimien soveltamista yksittäisiin tapauksiin. Lisäksi on muistettava, ettei Italia tässä tapauksessa ole pyytänyt komissiota tutkimaan järjestelmän yksittäisiä soveltamistapauksia. Komissio ei tiedä, mitkä yritykset ovat saaneet käsiteltävänä olevaa tukea tai kuinka paljon niitä on(22), sillä ei ole käytettävissään kaikkia asiaan liittyviä tietoja, eikä se tiedä yksittäisissä tapauksissa myönnetyn tuen määrää.
(45) CDDPP:n lainojen osalta sekä lainapäätökset että korkotaso oli määritelty yleisesti, ottamatta huomioon kunkin tuensaajan erityisolosuhteita erikseen. Italian viranomaiset eivät ole ilmoittaneet komissiolle yksittäisistä lainoista, joita CDDPP on myöntänyt lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Viranomaiset toimittivat vain luettelon lain 142/90 mukaisista osakeyhtiöistä, jotka ovat saaneet CDDPP:ltä lainaa, eikä luettelo sisällä tietoja yritysten taloudellisesta tilanteesta, joten komissio ei voi arvioida tapauksia erikseen. Komissio katsoo, että se olisi voinut ottaa huomioon yksittäiset tapaukset vain, jos kansalliset viranomaiset olisivat pyytäneet sitä ja jos ne olisivat toimittaneet komissiolle kaikki tarvittavat tiedot tällaisen arvioinnin tekemistä varten eli toisin sanoen kaikki ne tiedot, jotka on sääntöjen mukaan toimitettava komissiolle yksittäistä tukea koskevassa täydellisessä ilmoituksessa perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Italian viranomaiset ovat olleet täysin tietoisia komission kyseiseen järjestelmään kohdistuvista epäilyistä siitä lähtien, kun menettely on aloitettu. Jos tietyt tapaukset olisi Italian viranomaisten mielestä pitänyt arvioida erikseen niihin liittyvien erityispiirteiden vuoksi, niiden olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle näiden tapausten erityispiirteet ja muut tarvittavat tiedot yksityiskohtaista arviointia varten.
5.1 Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohta
(46) Valtion toimeenpanema tukitoimi on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, kun
a) jäsenvaltio on myöntänyt sen valtion varoista muodossa tai toisessa;
b) se suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa (valikoivan edun myöntäminen);
c) se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua;
d) se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(47) Komissio katsoo, että kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnetyt lainat täyttävät kaikki perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaiset edellytykset. Toimenpiteisiin on siten sisältynyt perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisen valtiontuen myöntäminen tuensaajille. Toisaalta komissio katsoo, että siirtoverosta vapauttaminen ei ole 87 artiklan 1 mukaista valtiontukea, koska järjestelmän luonne ja yleinen rakenne oikeuttavat sen myöntämisen.
Tuki, jonka jäsenvaltio on myöntänyt valtion varoista muodossa tai toisessa
(48) Kolmivuotisesta tuloverovapautuksesta on todettava, että vaikka tukitoimeen ei sisälly suoraa menoerää valtiolle, sillä on siitä huolimatta suora vaikutus valtion talousarvioon. Tosiasiassa valtio luopuu vapaaehtoisesti verotuloista, joihin sillä olisi lakisääteinen oikeus ja jotka sääntöjen mukaan olisi perittävä. On näin ollen selvää, että tuki on myönnetty valtion varoista. Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että "toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen, joka - vaikka valtion varoja ei siirretäkään - asettaa kyseisen edun saajat muita verovelvollisia edullisempaan taloudelliseen asemaan, on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea"(23).
(49) CDDPP:n myöntämistä halpakorkoisista lainoista komissio toteaa, että CDDPP on Italian lainsäädännön mukaan valtionvarainministeriön eli nykyisen talous- ja valtionvarainministeriön perustama ja sen sisäisen valvonnan alainen. Valtiovarainministeri toimii hallintoneuvoston puheenjohtajana ja nimittää sen jäsenet ja pääjohtajan. Parlamentin erityisvaliokunta valvoo CDDPP:n toimintaa. Kun selvitetään, voidaanko tukea pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "ei tehdä eroa sen suhteen, myöntääkö tuen valtio suoraan vai julkinen tai yksityinen valtion perustama tai nimittämä yksikkö"(24). CDDPP panee täytäntöön nimenomaan asetuksen 318/1986 9 a §:n sisältämää säädöstä myöntäessään yksittäisiä lainoja lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Lisäksi CDDPP on Italian oikeusjärjestelmässä erikseen määritelty valtion viranomaiseksi(25). Sillä, että osa CDDPP:n hallintovaroista on yksityisiä ja että ne on maksettava takaisin, ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Vaikka tukitoimeen perustuvat määrät eivät ole pysyvästi valtionkassan omistuksessa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä(26).
(50) Tietyt tekijät osoittavat selvästi, että kyseiset lainat ovat valtion tukitoimia, vaikka CDDPP myöntää ne(27). CDDPP on osa valtionhallintoa, se on julkisoikeuden alainen ja valtion viranomaisten valvonnassa. Kyseisistä lainoista säädetään erikseen asetuksen 318/1986 9 a §:ssä, ja niiden myöntämisessä on noudatettava valtiovarainministeriön vahvistamia edellytyksiä (erityisesti korkoa) mainitun asetuksen 9 §:n 3 momentin mukaisesti. Kaikki nämä tekijät osoittavat selvästi, että valtion viranomaiset ovat osallisina CDDPP:n lainoja myönnettäessä. CDDPP:n myöntämät lainat ovat näin ollen jäsenvaltion valtion varoista myönnettyjä lainoja.
Tuki, joka suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa
(51) Tuomioistuin on useita kertoja todennut, että valtiontuella ei tarkoiteta pelkästään pääomarahoitusta ja avustuksia vaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla on samanlaiset taloudelliset vaikutukset, vaikka ne eivät olisikaan luonteeltaan avustuksia. Tuen käsite on siten avustuksen käsitettä kattavampi, koska se käsittää avustusten kaltaisten positiivisten suoritusten lisäksi myös toimenpiteet, jotka eri tavoin vähentävät yrityksen talousarvioon sisältyviä tavanomaisia kustannuksia ja joilla on samankaltaiset vaikutukset(28).
(52) Kolmivuotinen tuloverovapautus on toimenpide, jolla on samanlainen vaikutus kuin suoralla avustuksella, sillä sen avulla tuensaaja vapautuu menoerästä, joka muutoin olisi sisältynyt sen talousarvioon(29). Näin ollen tuensaajan nettovoitto kasvaa suhteessa muihin vastaavassa tilanteessa oleviin yrityksiin.
(53) Kuten Italian viranomaiset ovat todenneet(30) ja kuten joissakin komissiolle lähetetyissä huomautuksissa on mainittu, kyseisellä kaudella osakeyhtiöt ovat joutuneet maksamaan tuloveroa noin 50 prosenttia voitostaan. Kyseisen vapautuksen ansiosta vain lain 142/90 mukaisiksi osakeyhtiöiksi muutetut kunnalliset laitokset ovat välttyneet kolmen vuoden ajan, kuitenkin enintään verovuoden 1999 loppuun, maksamasta normaalia kaikkiin osakeyhtiöihin sovellettavaa tuloveroa sillä edellytyksellä, että enemmistö niiden osakepääomasta on julkisessa omistuksessa.
(54) Toimenpide on siis suosinut tiettyjä yrityksiä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa mainitulla tavalla.
(55) Vahvistetun oikeuskäytännön mukaan(31) valtion valvomien laitosten, kuten CDDPP:n, yrityksille myöntämät lainat voivat suosia kyseistä yritystä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska lainansaaja saa lainaa pääomamarkkinoilla vallitsevia ehtoja suotuisammilla ehdoilla.
(56) Sen selvittämiseksi, oliko myönnetyistä lainoista etua lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille, CDDPP:n soveltamaa korkokantaa on verrattava korkoon, jonka yritykset olisivat saaneet samaan aikaan pääomamarkkinoilla(32). Tutkittavana olevan toimenpiteen yleisen ja abstraktin luonteen vuoksi komission on käytettävä tämän vertailun tekemiseen yleistä korkoa. On selvää, ettei komissio voi hyväksyä viitekoroksi Italian viranomaisten ehdottamaa korkoa. Se ei nimenomaan ole markkinakorko, sillä se määritellään viranomaisten asettamien kriteerien pohjalta. Paikallishallinnolle myönnettävän rahoituksen enimmäiskorko ei myöskään vaikuta korolta, jonka yritykset voisivat saada, ja halpakorkoisille lainoille myönnetyn korkokannan tarkoituksena on nimenomaisesti olla markkinakorkoa edullisempi.
(57) Viitekorkona on vertailua tehtäessä pidettävä markkinakorkoa, joka on vahvistettu aluetukiohjelman arviointia varten(33).
(58) Seuraavassa taulukossa vertaillaan Italian viranomaisten komissiolle ilmoittamaa CDDPP:n asettamaa korkoa ja mainittua viitekorkoa.
CDDPP:n viitekorko ja komission viitekorko
TAULUKON PAIKKA
(59) Taulukko osoittaa, että tutkittavana oleva tukitoimenpide on tuonut valikoivaa etua lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Lisäksi komissio toteaa, että CDDPP on soveltanut joka vuosi samaa viitekorkoa ottamatta huomioon yksittäisiin rahoitustoimiin kohdistuvia erityisriskejä. Käytännössä lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat markkinakorkoa alemmalla viitekorolla myönnettyjen lainojen ansiosta päässeet pääomamarkkinoille pienemmin kustannuksin kuin muut yritykset.
(60) Toimenpide on siis suosinut tiettyjä yrityksiä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa mainitulla tavalla, sillä CDDPP:ltä ovat voineet saada lainaa vain lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt (eli yhtiöt, joiden osake-enemmistö on kuntien omistuksessa) eivätkä muut vastaavassa tilanteessa olevat yritykset.
Tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua
(61) Tuki vääristää kilpailua, kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna(34).
(62) Kyseiset tukitoimenpiteet vahvistavat lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden kilpailuasemaa suhteessa kaikkiin muihin yrityksiin, jotka haluavat tarjota samoja palveluja. Yritykset, joiden oikeudellinen muoto ei ole osakeyhtiö ja joiden osake-enemmistö ei ole paikallisviranomaisten omistuksessa, ovat epäedullisessa asemassa yrittäessään kilpailla mahdollisuudesta tarjota tiettyä palvelua tietyllä alueella.
(63) Kolmivuotinen vapautus tuloverosta vapauttaa tietyt yritykset merkittävästä menoerästä, joka muuten olisi sisältynyt niiden talousarvioon. Samalla tuensaajan nettovoitto kasvaa suhteessa muihin vastaavassa tilanteessa oleviin yrityksiin. Voitto voidaan käyttää korkeampien osinkojen jakamiseen (jolloin pääomasijoitukset tähän yritykseen tulevat erityisen kannattaviksi, millä on vääristävä vaikutus pääomamarkkinoihin). Ne voidaan myös käyttää investointien toteuttamiseen ilman, että ensin tarvitsee kerätä tarvittavat varat markkinoilta (mikä vaikuttaa niillä markkinoilla vallitsevaan kilpailuun, joihin investointi on tehty). Toisaalta vapautuksesta saatava etu mahdollistaa sen, että nämä yritykset voivat toimia sellaisin edellytyksin, jotka muuten eivät olisi mahdollisia. Sama voidaan todeta myös taloudellisesta edusta, jonka lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt saavat CDDPP:n myöntämistä lainoista, joiden korkokanta on markkinakorkoa alempi.
(64) Ylimääräiset rahoitusvarat helpottavat kyseisten yritysten levittäytymistä muille markkinoille ja aiheuttavat siten vääristymistä myös muilla aloilla kuin julkisten paikallispalvelujen alalla(35). Lisäksi ne voivat vaikeuttaa muiden jäsenvaltioiden yritysten pääsyä niille Italian talouden markkinoille, joilla toimii lain 142/90 mukaisia osakeyhtiöitä.
Vaikutus kauppaan
(65) "Kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan"(36), vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä(37). Vastaavasti jos jäsenvaltio myöntää tukia tuotteiden jakelussa toimiville yrityksille, tuensaajayritysten ei tarvitse välttämättä itse harjoittaa toimintaa tämän jäsenvaltion ulkopuolella, jotta tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, etenkin kun on kyse kahden jäsenvaltion välisen rajan tuntumassa sijaitsevasta yrityksestä(38).
(66) Niin kutsutuilla julkisten paikallispalvelujen aloilla, joilla lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt pääasiassa toimivat (Italian viranomaisten mukaan), kilpailu ei yleensä koske toisen kilpailijan palvelun myyntiä samalla alueella. Itse asiassa suurin osa palveluista voidaan tuottaa yksinoikeudella vain tietyn kunnan alueella tai kunnan jossakin osassa(39). Kilpailua käydään ennen kaikkea siten, että Italiassa ja muissa jäsenvaltioissa sijaitsevat yritykset kilpailevat saadakseen käyttöoikeussopimuksia tai julkisia urakoita, joiden perusteella ne voivat tarjota palveluja useissa Italian kunnissa tai muissa jäsenvaltioissa.
(67) Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä(40) todetaan, palvelujen kohdalla ja tässä tapauksessa kauppa ei sisällä hyödykkeiden todellista virtaa jäsenvaltiosta toiseen. Tällä alalla yritykset kilpailevat saadakseen palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia eri kunnissa. Käsiteltävänä olevaa tukea saavat yritykset voivat tarjota edullisempia hintoja käyttöoikeussopimuksista eri kunnissa, jolloin ne pienentävät todellisten tai mahdollisten kilpailijoiden mahdollisuuksia päästä samoille markkinoille.(41).
(68) On todettava, että niin kutsuttuja "julkisia paikallispalveluja" koskevien käyttöoikeussopimusten markkinat ovat yhteisön sisäiselle kilpailulle ja kaikille yhteisössä sijaitseville yrityksille avoimet markkinat, joihin sovelletaan perustamissopimuksen sääntöjä(42).
(69) Tutkittavat tukitoimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä ne vaikeuttavat ulkomaisten yritysten mahdollisuuksia tehdä paikallisia käyttöoikeussopimuksia Italiassa, koska tukiohjelmasta hyötyvät julkiset yritykset voivat tarjoa edullisemman hinnan kuin kansalliset tai ulkomaiset kilpailijat, jotka eivät hyödy siitä. Järjestelmä estää lisäksi muiden jäsenvaltioiden yrityksiä sijoittamasta Italian yleishyödyllisiin laitoksiin (esimerkiksi hankkimalla osake-enemmistön), koska uusien omistajiensa luonteen vuoksi hankitut yritykset eivät enää olisi oikeutettuja tukeen (tai voisivat menettää sen).
(70) Yleisesti tulee huomioida, että paikalliselle palveluntarjoajalle myönnetty tuki voi estää ulkomaista yritystä sijoittautumasta Italiaan tai tarjoamasta siellä palveluja(43), mikä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Yllä esitetyt huomautukset riittävät komission mielestä osoittamaan, että perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukainen ehto täyttyy ja että toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan(44).
(71) Italian viranomaiset väittivät, että kyseisen toimenpiteen soveltamiskaudella on kirjattu vain hyvin harvoja valintamenettelyn perusteella myönnettyjä käyttöoikeussopimustapauksia. Viranomaiset täsmensivät lisäksi, että kyseiset yritykset tuottavat palveluja paikallisella tasolla. Vaikutusta kauppaan olisi siten pidettävä merkityksettömänä. Tällaiset perustelut eivät ole hyväksyttävissä. Tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut, että vaikka jäsenvaltioiden välinen kauppa olisi tietyllä talouden alalla ja tiettynä aikana vähäistä, on silti mahdollista, että tiettyä tukitoimenpidettä voidaan pitää valtiontukena(45), varsinkin jos kaupan vähäisyys johtuu yhteisön oikeuden vastaisesta toiminnasta. Muuten jäsenvaltiot voisivat ryhtyä estämään kaupan lisääntymistä tietyllä alalla, jotta valtiontukia koskevia perustamissopimuksen määräyksiä ei tarvitsisi soveltaa. Tosiasiassa on todettava, että jo pelkästään lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävän tuen olemassaolo kannustaa kuntia järjestämään palvelut suoraan sen sijaan, että ne antaisivat käyttöoikeussopimuksia valintamenettelyn perusteella. Lopuksi on huomioitava se tosiseikka, että kun Italian viranomaiset ovat järjestäneet vain harvoja valintamenettelyjä kyseisellä kaudella, tilanne voi myös olla seurausta yhteisön sääntöjen ja julkisia töitä ja käyttöoikeussopimuksia koskevien periaatteiden rikkomisesta. Komissio on aloittanut Italiaa vastaan rikkomisesta johtuvan menettelyn tällaisen rikkomisen vuoksi(46). Lisäksi "se, että tuen määrä on suhteellisen vähäinen tai että tuensaajayritys on suhteellisen pieni, ei automaattisesti tarkoita, ettei tuki voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan"(47). Vastaavasti valtiontuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä tai vaikka se toimisi vain paikallisella tasolla(48).
(72) Mikään kyseisissä tukiohjelmissa ei takaa, että yksittäisissä tapauksissa myönnetty tuki täyttää vähämerkityksistä tukea koskevat edellytykset, joten komission tiedonannoissa ja johdetussa oikeudessa vahvistettua vähämerkityksisen tuen periaatetta(49) ei selvästikään voi soveltaa sellaisenaan tähän käsiteltävänä olevaan toimenpiteeseen. On kuitenkin mahdollista, että jotkut yksittäiset tapaukset ovat vähämerkityksisiä tukia. Näissä erityistapauksissa kyseiset toimenpiteet eivät kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan eivätkä tämän päätöksen soveltamisalaan.
(73) Lisäksi on syytä huomata, että käsiteltävänä olevilla tukitoimenpiteillä voi olla vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan myös seuraavaksi esitetyistä syistä. Eräät Italian viranomaisten lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden tärkeimmiksi toiminta-aloiksi nimeämistä aloista ovat epäilemättä olleet jo kyseisten toimenpiteiden toteuttamisen aikana mukana Italian ja muiden jäsenvaltioiden välisessä kaupassa (esimerkiksi lääkevalmisteiden, sähkön ja jätehuollon alat). Kilpailu ei siten ollut vain odotettavissa, vaan jossakin määrin jo olemassa.
(74) Lisäksi lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt voivat ryhtyä toimimaan myös sellaisilla markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Kuten komissio on menettelyn yhteydessä todennut ja kuten eräät huomautuksia esittäneet yritykset vahvistivat, eräät lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat aloittaneet toiminnan myös muilla markkinoilla, joilla käydään laajalti jäsenvaltioiden välistä kauppaa(50). On siten luultavaa, että kyseisillä tukitoimenpiteillä on vaikutuksia muihinkin markkinoihin kuin niin kutsuttuihin julkisten paikallispalvelujen markkinoihin.
(75) Komissio katsoo näin ollen, että kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja 1 päivänä heinäkuuta 1986 annetun lain 31 9 a §:n nojalla lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetyt lainat ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea(51).
5.2 Vapautus "siirtoverosta" ei kuulu 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan
(76) Italian viranomaiset myöntävät, että vapautus "siirtoverosta" on erityinen verojärjestely, jota sovelletaan vain kunnallisten laitosten ja erityislaitosten muuttamiseen osakeyhtiöiksi. Toimenpiteen valikoivuutta voidaan kuitenkin perustella "järjestelmän luonteella tai rakenteella"(52). Siinä tapauksessa tukitoimenpidettä ei katsota valtiontueksi.
(77) Tässä yhteydessä komissio huomauttaa kuitenkin, että siirtoveroa sovelletaan säännösten mukaan uusien taloudellisten yksiköiden perustamiseen tai toiminnan siirtämiseen taloudellisesta yksiköstä toiseen. Kun kunnallinen laitos yksinkertaisesti muutetaan Italian oikeusjärjestykseen kuuluvan muodollisuuden kautta lain 142/90 mukaiseksi osakeyhtiöksi, vaikuttaa siltä, että perustetaan uusi taloudellinen yksikkö. Kyseessä on kuitenkin vain näennäinen perustaminen. Sisällön kannalta kunnallinen laitos ja lain 142/90 mukainen osakeyhtiö ovat yksi ja sama taloudellinen yksikkö, joilla vain on erilainen oikeudellinen muoto.
(78) Kuten Italian senaatin valmisteluasiakirjoissa todetaan(53), yrityksen oikeudellisen muodon muuttamiseen sovellettavissa Italian oikeusjärjestelmän yleisissä säännöissä ei ole säädöksiä kunnallisen laitoksen muuttamisesta osakeyhtiöksi. Muuttaminen olisi näin ollen toteutettava siten, että kunnalliset laitokset lopetetaan "teknisesti" ja perustetaan "uudet" osakeyhtiöt. Tuloksena on se, että näennäisesti perustetaan uusi taloudellinen yksikkö, mutta kuten aiemmin on jo mainittu, kyseessä onkin sama taloudellinen yksikkö, jolla on erilainen oikeudellinen muoto. On siten perusteltua, että tähän tapaukseen ei sovelleta yleisiä verosäännöksiä, jotka koskevat toimintojen siirtämistä uuden taloudellisen yksikön perustamiseksi.
(79) Italian viranomaiset väittivät lisäksi, että pelkkä yrityksen oikeudellisen muodon muuttaminen on neutraalin verotuksen periaatteen mukaista, sillä muuttaminen ei aiheuta tulojen eikä tuottovalmiuksien kasvua. Vapautus siirtoverosta olisi siten tämän periaatteen sovellus kyseiseen erityistapaukseen. Onkin totta, että toisin kuin kolmivuotista vapautusta tuloverosta, vapautusta siirtoverosta sovelletaan kaikkiin tapauksiin, joissa erityislaitos tai kunnallinen laitos on muutettu osakeyhtiöksi, riippumatta osakeyhtiön osakeomistusrakenteesta.
(80) On myös selvää, että erityislaitoksen tai kunnallisen laitoksen muuttamista osakeyhtiöksi ei voida verrata tavanomaiseen yhtiön perustamiseen. Kyseessä ei nimittäin ole toimenpide, joka olisi mahdollinen yksityiselle sijoittajalle, vaan viranomaisten päätös, jolla ne valitsevat haluamansa oikeudellisen välineen laissa 142/90 asetetuista tiettyjen palvelujen tuottamista paikallisella tasolla koskevista vaihtoehdoista(54).
(81) Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa, että logiikka, jonka perusteella kyseinen vapautus on asetettu, kuvastaa verojärjestelmän asianmukaista toimintaa ja tehokkuutta. Vapautus perustuu neutraalin verotuksen periaatteeseen, joka on yksi verojärjestelmän perusperiaatteista. Kyseinen toimenpide on siten oikeutettu järjestelmän luonteen ja rakenteen vuoksi eikä ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
5.3 Tuen luonne: uusi vai voimassa oleva
(82) Tähän liittyen on ratkaistava kaksi kysymystä. Ensimmäinen koskee väitettä, jonka mukaan alat, joilla lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt toimivat, eivät olleet avoimia kilpailulle ajankohtana, jona käsiteltävänä olevat tukitoimenpiteet tulivat voimaan. Näin kaikkia kyseisiä tukitoimenpiteitä olisi pidettävä voimassa olevina tukina asetuksen (EY) N:o 659/99 1 artiklan b alakohdan v alakohdan ja/tai ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa Alzetta Mauro antaman tuomion perusteella(55).
(83) Tällaista perustelua ei voida hyväksyä. Käsiteltävinä olevia tukitoimenpiteitä on tarkasteltava tukiohjelmina. Tukitoimenpiteiden tarkoituksena on tuoda etua kaikille lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Ne ovat yrityksiä, jotka voivat toimia suoraan tai välillisesti millä tahansa niiden ja/tai niiden osakkeenomistajien valitsemilla talouden aloilla. Järjestelmiin ei sisälly mitään viittausta siihen, että tuet rajoittuisivat pelkästään aloihin, jotka eivät ole avoimia kilpailulle.
(84) Lisäksi komission hallussa olevien tietojen mukaan joillakin Italian viranomaisten nimeämillä osakeyhtiöiden tärkeimmillä toiminta-aloilla esiintyi epäilemättä jonkinlaista kilpailua ajankohtana, jona tukitoimenpiteet tulivat voimaan, toisin kuin Italian viranomaiset väittävät. Esimerkkeinä voidaan mainita lääkevalmisteiden, jätehuollon, kaasun ja vesihuollon alat. Italian viranomaisten omat huomautukset vahvistavat tätä näkökantaa, sillä niissä todetaan, että näillä aloilla kilpailu oli vielä varsin vähäistä(56). Kun kilpailu tietyllä talouden alalla ja tiettynä hetkenä on vähäistä, jäsenvaltiot eivät voi ottaa käyttöön valtiontukea sisältäviä tukitoimenpiteitä, jotka saattavat pysäyttää kehityksen tai vähentää jo olemassa olevaa kilpailua.
(85) Voidaan siis päätellä, että väite, jonka mukaan mikään osakeyhtiöiden toiminta-ala ei käsiteltävänä olevien tukitoimenpiteiden voimaantuloajankohtana ollut avoin kilpailulle, on perusteeton. Kyseisiä tukitoimenpiteitä ei siis näillä perusteilla voida pitää voimassa olevina tukina, joskin on mahdollista, että tiettyjä kyseisistä järjestelmistä myönnettyjä yksittäisiä tukia voidaan pitää voimassa olevina tukina tuensaajan erityisen tilanteen vuoksi.
(86) Toinen ratkaistava kysymys koskee väitettä, jonka mukaan kolmivuotista vapautusta tuloverosta olisi pidettävä voimassa olevana tukena. Tähän liittyvä perustelu on pääpiirteittäin seuraava. Kunnalliset laitokset ja myöhemmin 2000-luvun alkuun asti erityislaitokset rinnastettiin verotuksellisesti paikallisviranomaisiin, minkä vuoksi ne eivät olleet verovelvollisia. Lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt ovat korvanneet kunnalliset laitokset. Siten lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetty kolmivuotinen vapautus tuloverosta ei ole uusi verotoimenpide vaan jo voimassa olleen toimenpiteen sovellus. Sen sijaan, että 70 momentissa olisi luotu uusi valtiontuki, sillä rajoitettiin kyseisen verovapauden kesto kolmeen vuoteen ja poistettiin siten lakiin perustuva kilpailua vääristävä tilanne.
(87) Kun otetaan huomioon se, että kunnalliset laitokset ja myöhemmin erityislaitokset todella oli vapautettu kaikista tuloveroista, komissio toteaa, että voimassa olevan tuen käsitettä ei tässä tapauksessa voida soveltaa käsiteltävänä olevaan kolmivuotiseen vapautukseen tuloverosta.
(88) Voimassa olevan tuen käsitettä koskeva perustavanluonteinen tuomio on asiassa Namur Ducroire annettu tuomio(57), jossa tuomioistuin totesi, että päätökseen, jolla tietyn julkisen yhtiön (OND) toiminta-alan laajentaminen sallitaan, voi sisältyä se, että kyseiselle yritykselle myönnetystä tuesta tulee uusi tuki. Tuomioistuin totesi, että perustamissopimuksen voimaantuloa edeltävässä lainsäädännössä i) oli määritelty OND:n tehtävä ja toiminta-alat hyvin yleisesti (vientiluottojen takuiden myöntäminen), ii) oli myönnetty joitakin etuja ja iii) ei ollut asetettu minkäänlaisia alaan liittyviä tai maantieteellisiä rajoja OND:n toiminnalle(58). OND oli tässä tilanteessa, toimittuaan useiden vuosien ajan pelkästään tiettyjen vientiin liittyvien riskien vakuutusyhtiönä, päättänyt (vaaditun Belgian hallituksen suostumuksen saatuaan) laajentaa vakuutustoimintaansa myös vientiin, joka kohdistui Länsi-Euroopan maihin.
(89) Tuomioistuin totesi, että kysymys siitä, oliko tuki uusi tuki vai voimassa oleva tuki, oli ratkaistava kyseisen tukitoimenpiteen perustana olevan lainsäädännön valossa. Se vahvisti, että päätös laajentaa OND:n kattamia viennin riskejä (joka ei ylittänyt OND:n alkuperäisen toiminta-alan määrittelyä) ei vaikuttanut lainsäädäntöön, jossa tämä etu oli myönnetty, ei etujen luonteen eikä julkisen yhtiön toiminta-alan osalta. Näin ollen tuen katsottiin olevan voimassa oleva tuki.
(90) Tässä tapauksessa ei täyty yksikään edellä olevassa tuomiossa määritellyistä ehdoista, joiden mukaan tuen voitaisiin katsoa olevan voimassa oleva tuki.
(91) Lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettyä kolmivuotista vapautusta tuloverosta ei ole säädetty lailla, joka edeltäisi perustamissopimuksen voimaantuloa. Vapautus on vahvistettu 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentissa ja vuoden 1995 lain 549 3 §:n 70 momentissa. Vuonna 1990, jolloin kunnille annettiin lailla N:o 142/90 mahdollisuus perustaa osakeyhtiöitä, joissa julkisella sektorilla on osake-enemmistö, tuottamaan julkisia paikallispalveluja, ei vielä säädetty näille osakeyhtiöille myönnettävästä tuloverovapaudesta. Kaikenlaiset osakeyhtiöt, jotka on perustettu vuosina 1990-1993 (30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentti tuli voimaan vuonna 1993), olivat tuloverovelvollisia. Tämä on todettu selvästi Italian senaatin valmisteluasiakirjoissa(59), joissa vahvistetaan, että verovapaus on myönnetty siitä lähtökohdasta käsin, että lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt olisivat joutuneet ilman tätä vapautusta maksamaan tuloveroa(60). Näin ollen Italia hyväksyi uuden lain useita vuosikymmeniä perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen laajentaakseen kunnallisiin laitoksiin sovellettavan verojärjestelmän koskemaan lain 142/90 mukaisia osakeyhtiöitä.
(92) Lisäksi kunnallisten laitosten tehtävää ja toiminta-alaa ei ole määritelty yleisesti. Kunnallisten laitosten ja myöhemmin erityislaitosten toiminta rajoittui tiettyjen julkisten palvelujen tuottamiseen paikallisella tasolla. Näin ollen lainsäädännössä ja oikeuskäytännössä on vahvistettu alaan liittyvät ja maantieteelliset rajoitukset. Lainsäädännössä ei aseteta vastaavia rajoituksia lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille. Lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt voivat harjoittaa mitä tahansa taloudellista toimintaa millä tahansa alueella(61). Näin ollen tehtävän ja toiminta-alan laajentaminen perustuu suoraan lakiin 142/90 ja sitä seuranneeseen kunnallisten laitosten ja erityislaitosten muuttamiseen osakeyhtiöiksi, toisin kuin OND:n tapauksessa.
(93) Voidaan siis päätellä, että lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettävä kolmivuotinen vapautus tuloverosta on uusi valtiontuki.
5.4 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(94) Pääteltyään, että kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnetyt lainat ovat olleet lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnettyä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, komissio tutkii, voidaanko tuen katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Arviointi koskee kumpaakin tukitoimenpidettä yhteisesti, jollei toisin mainita.
(95) Tuki ei ole perustamissopimuksen mukainen 87 artiklan 2 kohdan perusteella. Kyseessä ei nimittäin ole yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut. Tuki ei sovellu yhteismarkkinoille myöskään 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan (tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen) eikä e alakohdan (muu tuki, josta neuvosto päättää) perusteella. Italia ei olekaan maininnut mitään näistä poikkeuksista. Tuki ei myöskään ole perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukainen. Julkisten palvelujen alan uudelleenjärjestelyä Italiassa ei voida pitää Euroopan yhteistä etua koskevana hankkeena, sillä se suosii ensisijaisesti yhden jäsenvaltion taloudellisia toimijoita yhteisön edun sijaan, eikä se edistä todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta. Tuki ei myöskään poista jäsenvaltion taloudessa olevaa vakavaa häiriötä, sillä ei ole millään tavoin todistettu, että Italian julkisten paikallispalvelujen sektoria koettelisi rakenteellinen kriisi.
(96) Tukea sovelletaan jäsenvaltion alueella, joten sitä ei voida pitää 87 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukaisena (tiettyjen alueiden taloudellisen kehityksen edistäminen).
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta
(97) Tuen yhteensopivuudesta perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan kanssa (tiettyjen alueiden taloudellisen kehityksen edistäminen) on todettava, että kyseinen tukitoimenpide, joka vähentää yrityksen talousarvioon sisältyviä tavanomaisia kustannuksia, on voinut edistää joidenkin yritysten rakenneuudistusta, tehokkuuden parantamista ja kilpailukyvyn lisäämistä(62). Ehdot, joiden perusteella voidaan soveltaa yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi, eivät kuitenkaan täyty(63). Tukea ei ole ilmoitettu komissiolle erikseen, eikä mitään rakenneuudistussuunnitelmaa ole esitetty, vaikka tukitoimenpiteet koskevat myös suuria yrityksiä. Tukea ei ole tarkoitettu pelkästään vaikeuksissa oleville yrityksille, eikä ole osoitettu, että kaikki tuensaajayritykset olisivat tällaisessa tilanteessa. Tuella ei myöskään pyritä palauttamaan yritysten pitkän aikavälin taloudellista kannattavuutta. Mainituissa suuntaviivoissa vaaditaan, että kilpailijoihin kohdistuvat haitalliset vaikutukset on pyrittävä poistamaan mahdollisimman laajasti. Mitään merkkiä tällaisista toimista ei ole.
(98) Kyseiset tukitoimenpiteet eivät koske ainoastaan pk-yrityksiä. Pk-yrityksille myönnettävistä tuista komissio huomauttaa, että tukijärjestelmää voidaan soveltaa muihinkin kuin pk-yrityksiin ja että veroetuuksia ei voida pitää investointitukena eikä muunlaisena kustannustukena, jota olisi voitu pitää perustamissopimuksen mukaisena pk-yrityksille myönnettäviin tukiin sovellettavien säännösten nojalla.
(99) Ei ole myöskään täysin selvää, mitä tarkoitetaan väitteellä, jonka mukaan kolmivuotinen vapautus tuloverosta soveltuisi yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, koska sillä pyritään edistämään kyseisten yritysten rakenneuudistusta ja siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta kilpailurakenteeseen.
(100) Jos väitettä tulkitaan kirjaimellisesti, se on perusteeton. Kaikki lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt nauttivat kotikunnassaan samoista yksinoikeuksista kuin ne kunnalliset laitokset ja erityislaitokset, jotka ne ovat korvanneet. Italian viranomaiset ovat vahvistaneet tämän useita kertoja todetessaan, että kaikki kunnat, jotka ovat perustaneet lain 142/90 mukaisen osakeyhtiön, ovat antaneet niille ne oikeudet ja velvollisuudet, jotka aiemmin kuuluivat kunnallisille laitoksille. Myös huomautuksia esittäneet yritykset ovat korostaneet, että lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille on annettu täsmälleen sama paikallinen monopoliasema, joka aiemmin oli kunnallisilla laitoksilla tai erityislaitoksilla(64). Lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetyt edut koskevat lisäksi muutakin kuin pelkkää oikeudellisen muodon muuttamista ja jatkuvat kolme vuotta muutoksen jälkeen.
(101) Näin ollen se, että komissio on aiemmin päättänyt muunlaisten tukitoimien yhteydessä, että tukea, jolla pyritään helpottamaan siirtymistä monopolistisesta markkinarakenteesta kilpailurakenteeseen, voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, ei liity mitenkään nyt käsiteltävänä olevan tukitoimenpiteen arviointiin(65).
(102) Toisaalta kyseinen väite voitaisiin tulkita siten, että kyseisellä tukitoimenpiteellä pyritään edistämään paikallisviranomaisten hallitsemien yritysten yksityistämistä, jolloin paikallispalvelujen markkinat olisivat vapaammat ja yksityinen pääoma voisi osallistua siihen aiempaa enemmän.
(103) Aiemmin esitetyt perustelut estävät komissiota hyväksymästä tätä väitettä. On vielä lisättävä, että jos kyseisen tukitoimenpiteen tavoitteena olisi todella edistää siirtymistä kohti vapaampia markkinoita ja yksityisen pääoman osallistumista, toimenpidettä olisi pitänyt soveltaa kaikenlaisiin yksityistämisen muotoihin tai tukea olisi pitänyt myöntää enemmän, jos yksityistäminen olisi viety pidemmälle (jos kunnat esimerkiksi olisivat säilyttäneet osakeyhtiöissä vähemmistöosakkuuden). Tukitoimenpidettä ei kuitenkaan ole sovellettu yhdenmukaisesti, vaan pelkästään lain 142/90 mukaisiin osakeyhtiöihin (joissa julkisella sektorilla on enemmistöosakkuus). Julkisten ja yksityisten yritysten yhtäläistä kohtelua koskevan periaatteen mukaan se, että tuki olisi myönnetty yritysten yksityistämisen edistämiseksi, ei kuitenkaan yleensä ole riittävä osoitus tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
(104) Italian viranomaiset väittivät, että erityislaitoksen muuttaminen yksityisoikeudelliseksi yhtiöksi olisi tullut kunnille erittäin kalliiksi ilman kolmivuotista vapautusta tuloverosta. On kuitenkin normaalia, että yritys, joka muuttaa oikeudellista muotoaan (tässä tapauksessa erityislaitoksesta osakeyhtiöksi), pääsee nauttimaan uuden oikeudellisen muodon suomista oikeuksista ja eduista (mahdollisuus toimia kunnan alueen ulkopuolella ja millä tahansa talouden alalla), mutta kantaa myös uuden oikeudellisen muodon tuomat velvollisuudet, kuten erilaisen verotuskohtelun. On selvää, että nämä seuraamukset heijastuvat yrityksen omistusjärjestelyihin. Ei kuitenkaan ole osoitettu, että oikeudellisen muodon muuttamista ei olisi tapahtunut ilman käsiteltävänä olevaa tukitoimenpidettä tai että siitä saatu etu olisi oikeassa suhteessa tavoitteena olevaan päämäärään nähden. Kuten on jo mainittu, kyseisen tuen ohella ei toteutettu toimia, joilla olisi pyritty lieventämään kilpailun vääristymistä.
(105) Arvio ei ole ristiriidassa komission päätöskäytännön eikä etenkään Alankomaiden julkista liikennettä koskevan päätöksen(66) kanssa, kuten Italian viranomaiset ovat väittäneet. Riittää, kun todetaan, että käsiteltävänä olevasta tapauksesta poiketen tuossa tapauksessa
- tuensaajia kiellettiin osallistumasta tarjouskilpailuihin koko tukikauden ajan, niin kauan kuin kotimaan markkinoilla sovellettavat menettelyt eivät olleet avoimia ja syrjimättömiä,
- tuen myöntäminen edellytti, että yritys laati yksityiskohtaisen rakennesuunnitelman.
(106) Komissio katsoo näin ollen, että kolmivuotisen tuloverovapauden ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnettyjen lainojen muodossa myönnettyä tukea ei voida pitää perustamissopimuksen mukaisena 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella. Kyseisessä perustamissopimuksen määräyksessä edellytetään lisäksi, että "tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla", eikä komissio edellä esitetyn perusteella katso tämän edellytyksen täyttyvän tässä tapauksessa. Kyseisen tukitoimenpiteen huomattavin vaikutus ei ollut Italian markkinoiden kilpailukyvyn lisääminen vaan tiettyjen italialaisten yritysten vahvistaminen (joissa paikallisviranomaisilla on määräysvalta) suhteessa niiden kilpailijoihin muissa jäsenvaltioissa sekä viimeksi mainittujen yritysten pääsyn estäminen Italian markkinoille.
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta
(107) Italian viranomaisten mukaan kolmivuotista tuloverovapautta ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnettyjä lainoja olisi pidettävä valtiontukena, joka soveltuu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella. Ne vakuuttivat, että valtaosa lain 142/90 mukaisten osakeyhtiöiden harjoittamasta liiketoiminnasta on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamista ja että ilman kyseistä tukitoimenpidettä yritykset eivät olisi voineet hoitaa niille uskottua palvelutehtävää.
(108) Komissio ei hyväksy näkemystä, jonka mukaan kyseiseen tukeen voitaisiin soveltaa 86 artiklan 2 kohtaa, eikä se myöskään katso, että tukitoimenpide olisi lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille myönnetty korvaus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisesta. Yleishyödyllisistä palveluista Euroopassa antamassaan tiedonannossa(67) komissio korostaa, että 86 artiklan 2 kohdan soveltamiseen ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien velvollisuuksien korvaamiseen liittyy kolme periaatetta:
a) puolueettomuus;
b) jäsenvaltion vapaus määritellä yleishyödylliset palvelut; ja
c) suhteellisuus.
(109) Puolueettomuudella tarkoitetaan sitä, että komissio ei tee eroa sen välillä, vastaavatko yleishyödyllisten palvelujen tuottamisesta yksityiset vai julkiset yritykset. Toisaalta perustamissopimuksen määräyksiä sovelletaan samalla tavalla riippumatta siitä, mikä on yrityksen omistusrakenne.
(110) Jäsenvaltioiden vapautta määritellä yleishyödylliset palvelut rajoittaa vain komission valvonta väärinkäytösten tai ilmeisten virheiden havaitsemiseksi. "Jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (mukaan luettuna sopimukset)". Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen, ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten(68).
(111) Suhteellisuus merkitsee, että yleishyödyllisen tehtävän toteuttamiseen käytetyt keinot eivät saa aiheuttaa ylimääräisiä kaupan vääristymiä eivätkä ne saa ylittää rajoituksia, joita tehtävän täyttämisen varmistaminen vaatii. Yleishyödyllisten palvelujen tuottaminen on varmistettava. Yrityksillä, joille tämä tehtävä on uskottu, on oltava valmiudet täyttää tähän liittyvät velvollisuudet, ja jäsenvaltio voi kattaa ylimääräiset nettokustannukset, jotka kyseisille yrityksille koituu tämän erityistehtävän suorittamisesta.
(112) Italian viranomaisten vaatimus 86 artiklan 2 kohdan soveltamisesta on hylättävä ensinnäkin siksi, että toimenpide ei kohtele yksityisiä yrityksiä ja julkisia yrityksiä yhtäläisesti eikä siten noudata perustamissopimuksen 295 artiklassa vahvistettua puolueettomuuden periaatetta eikä yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvaa yhtäläisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatetta.
(113) Kyseistä tukea ei ole myönnetty sillä perusteella, että yrityksille olisi annettu hoidettavaksi yleishyödyllisiin palveluihin liittyviä velvoitteita, vaan pelkästään tiettyjen yritysten osakeomistusrakenteen perusteella. CDDPP:n halpakorkoisia lainoja ja kolmivuotista tuloverovapautta sovelletaan vain yrityksiin, jotka on muutettu lain 142/90 mukaisiksi osakeyhtiöiksi (eli yhtiöiksi, joiden pääomaenemmistö on kuntien omistuksessa). Yritykset, joissa kunnilla on vain vähemmistöosakkuus, ja kokonaan yksityiset yritykset eivät saa tätä etua, vaikka tuottaisivat samoja palveluja.
(114) Se, että kyseisten tukitoimenpiteiden soveltaminen ei liity yleishyödyllisten palvelujen tuottamista koskevaan velvoitteeseen, sekä niiden syrjivä luonne ovat ilmeisiä, kun otetaan huomioon, että lain 142/90 mukainen osakeyhtiö olisi menettänyt oikeuden kolmivuotiseen vapautukseen tuloverosta ja mahdollisuuden saada halpakorkoista lainaa CDDPP:ltä, jos kunnan osakeomistus olisi kyseisen tuen soveltamisaikana vähentynyt niin, että sillä ei enää olisi enemmistöosakkuutta.
(115) Toiseksi komissio huomauttaa, että tässä tapauksessa ei ole noudatettu myöskään määrittelyyn ja tehtävänantoon liittyviä periaatteita.
(116) Kuten Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, lain 142/90 mukaiset osakeyhtiöt harjoittavat joitakin sellaisia toimintoja, jotka periaatteessa voisivat oikeuttaa 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisen. Lain 142/90 22 §:n mukaan kunnat voivat tarjota julkisia palveluja myös osakeyhtiöiden välityksellä. Laissa ei kuitenkaan määritellä, mitkä palvelut on katsottava julkisiksi palveluiksi ja missä määrin. Siinä ei myöskään mainita mitään erityistä julkisia palveluja koskevaa velvoitetta. Lakia ei siten voida pitää säädöksenä, jossa määriteltäisiin selvästi julkisten palvelujen tarjoamista koskeva tehtävä ja uskottaisiin se tietyille yrityksille. Italian viranomaiset eivät ole maininneet muita säädöksiä tai tietoja, jotka koskisivat julkisten palvelujen määrittelyä tai tehtävänantoa.
(117) Kolmanneksi tapauksessa ei ole noudatettu myöskään suhteellisuuden periaatetta. Italian viranomaiset eivät ole ilmoittaneet, mitä yleishyödyllisiin palveluihin liittyviä velvollisuuksia kyseisille yrityksille on uskottu, mitkä ovat velvollisuuden täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset tai kuinka paljon valtion varoja on myönnetty lain 142/90 mukaisille osakeyhtiöille käsiteltävänä olevan tukitoimenpiteen tai muiden välineiden perusteella. Komissio ei näin ollen pysty arvioimaan toimenpiteen suhteellisuutta. Lisäksi kolmivuotisesta tuloverovapaudesta saatava etu riippuu yrityksen veronalaisten tulojen määrästä eikä nettokustannuksista, jotka olisivat aiheutuneet mahdollisesta velvollisuudesta tuottaa julkisia palveluja. Italian viranomaiset eivät myöskään ole osoittaneet, että CDDPP:n lainat olisivat perusteltuja julkisten palvelujen tuottamiseen liittyvän velvollisuuden täyttämisestä aiheutuvien kustannusten vuoksi.
(118) Näin ollen on selvää, että käsiteltävänä olevalla tukitoimenpiteellä ei ole mitään tekemistä yleishyödyllisen palvelun tuottamisesta johtuvien ylimääräisten nettokustannusten korvaamisen kanssa: jos näin olisi, korvaus ei voisi perustua yrityksen osakeomistusrakenteeseen, vaan niille asetettuihin velvollisuuksiin. Kyseiset tukitoimenpiteet liittyvät kuitenkin vain yrityksen osakeomistusrakenteeseen, eikä ole mitään näyttöä siitä, että yleishyödyllisten palvelujen tuottamiseen liittyvää velvollisuutta sovellettaisiin vain lain 142/90 mukaisiin osakeyhtiöihin niiden oikeudellisen muodon vuoksi eikä muihin yrityksiin, jotka tarjoavat samanlaisia palveluja.
(119) Edellä esitetystä ilmenee lisäksi, etteivät Italian viranomaiset ole ilmoittaneet yksityiskohtaisia perusteita väitteelleen, jonka mukaan yleiseen taloudelliseen etuun liittyvien palvelujen toimittaminen asianmukaisissa taloudellisissa oloissa vaarantuisi, jos riidanalainen tukitoimenpide lakkautettaisiin. Italian viranomaiset eivät siten ole noudattaneet tuomioistuimen asettamaa periaatetta, jonka mukaan "kun kyse on perustamissopimuksen perustavanlaatuisista säännöistä poikkeamisesta, sen 86 artiklan 2 kohtaan vetoavan jäsenvaltion on näytettävä toteen, että tämän määräyksen soveltamisen edellytykset täyttyvät"(69).
(120) Komissio toteaa siis, että kolmivuotisen tuloverovapauden ja asetuksen 318/1986 9 a §:n nojalla myönnettyjen lainojen muodossa annettua tukea ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella, eikä kyseistä tukitoimenpidettä voida pitää korvauksena kyseisille yrityksille annetun, yleiseen taloudelliseen etuun liittyvän tehtävän suorittamisesta.
Yhteensopivuus muiden perustamissopimuksen määräysten kanssa
(121) Komissio toteaa lopuksi, että on olemassa vielä yksi syy, jonka vuoksi kyseinen valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille. Toimenpiteitä sovelletaan eri aloihin (esimerkiksi veden-, kaasun- ja sähkönjakeluun) mutta ei kaikkiin kyseisillä aloilla toimiviin yrityksiin. Yrityksen tukikelpoisuus riippuu yksinomaan sen oikeudellisesta muodosta (osakeyhtiöksi muutettu entinen julkinen laitos) ja sen osakeomistuksen jakautumisesta (julkisen sektorin enemmistöosakkuus).
(122) Muut samalla alalla toimivat yritykset, joissa yksityiset sijoittajat esimerkiksi omistavat osake-enemmistön tai jotka ovat kokonaan yksityisessä omistuksessa, eivät ole oikeutettuja saamaan kyseistä tukea. Tuen saamisen edellytystä eivät voi koskaan täyttää varsinkaan muiden jäsenvaltioiden yritykset, joilla on tytäryhtiö Italiassa. Tuki syrjii näin ollen samalla alalla toimivia yrityksiä pelkästään niiden osakeomistusrakenteen vuoksi ja tosiasiassa myös sen valtion vuoksi, jossa yrityksen pääasiallinen toimipaikka sijaitsee, ilman että tätä erilaista kohtelua olisi perusteltu objektiivisella syyllä. Tukitoimenpide on siten ristiriidassa yhteisön oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää koskevan kiellon kanssa sekä erityisesti myös EY:n perustamissopimuksen 43 artiklassa vahvistetun sijoittautumisvapauden periaatteen kanssa. Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan "komissio ei voi pitää valtiontukea, joka on joiltain osin muiden perustamissopimuksen määräysten vastainen, yhteismarkkinoille soveltuvana"(70).
6 PÄÄTELMÄT
(123) Komissio katsoo, että 28 päivänä joulukuuta 1995 annetun lain 549 3 §:n 69 momentin mukainen vapautus siirtoverosta ei ole valtiontukea, sillä se on järjestelmän luonteen ja rakenteen mukainen.
(124) Komissio katsoo, että Italia on pannut täytäntöön asetuksen 318/1986 3 §:n 70 momentissa ja 9 a §:ssä perustetut tukiohjelmat perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti. Komissio katsoo myös, että nämä valtiontuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
(125) Vakiintuneen oikeuskäytännön ja asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan mukaan komissio määrää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajilta. Tässä tapauksessa Italian viranomaiset eivät ole väittäneet, että tuen takaisin periminen olisi jonkin yhteisön oikeuden perusperiaatteen vastaista, eikä myöskään komissio katso, että jokin periaate estäisi tuen takaisin perimisen.
(126) Päätös koskee kumpaakin käsiteltävänä olevaa tukiohjelmaa, ja se on pantava täytäntöön viipymättä; tämä koskee erityisesti tukiohjelmien perusteella myönnettyjen yksittäisten tukien takaisinperimistä. Komissio toteaa myös, että tukiohjelmaa koskevasta päätöksestä huolimatta on mahdollista, että yksittäisiä tukia voidaan pitää kokonaan tai osittain yhteismarkkinoille soveltuvina kuhunkin tapaukseen liittyvien syiden vuoksi (esimerkiksi siksi, että yksittäinen tuki on vähämerkityksinen tuki, tai komission tulevan päätöksen tai poikkeussäännön perusteella).
(127) Takaisin perittävään tukeen on lisättävä korko, joka komission hallintokäytännön mukaan perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Joulukuun 28 päivänä 1995 annetun lain 549 3 §:n 69 momentin mukainen vapautus siirtoverosta ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2 artikla
Joulukuun 28 päivänä 1995 annetun lain 549 3 §:n 70 momentin ja 30 päivänä elokuuta 1993 annetun asetuksen 331 66 §:n 14 momentin, sellaisena kuin se on muutettuna 29 päivänä lokakuuta 1993 annetulla lailla 427, mukainen kolmivuotinen vapautus tuloverosta ja 1 päivänä heinäkuuta 1986 annetun asetuksen 318 9 a §:n, sellaisena kuin se on muutettuna 9 päivänä elokuuta 1986 annetulla lailla 488, mukaisesti myönnetyistä lainoista saadut etuudet 8 päivänä kesäkuuta 1990 annetun lain 142 mukaisesti perustetuille osakeyhtiöille, joiden osake-enemmistö on julkisen sektorin omistuksessa, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisia valtiontukia.
Tuet eivät sovellu yhteismarkkinoille.
3 artikla
Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta 2 artiklassa tarkoitettujen ohjelmien puitteissa tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksettu tuki voidaan periä takaisin.
Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
4 artikla
Italian on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 5 päivänä kesäkuuta 2002.