KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 17. marts 1999
om støtte ydet af den græske regering til Heracles General Cement Company
(meddelt under nummer K(1999) 716)
(Kun den græske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2000/199/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,
efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikel(1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I
Heracles-beslutningen og annullation heraf
(1) Den 6. juli 1995 annullerede Retten i Første Instans (herefter "Retten")(2) Kommissionens beslutning, der var meddelt de græske myndigheder ved skrivelse af 1. august 1991(3), om at godkende den græske regerings støtte til Heracles General Cement Company (herefter "Heracles"), en græsk cementproducent.
II
Baggrund for tvisten
(2) I løbet af 1983 vedtog de græske myndigheder en række strukturforanstaltninger til afhjælpning af alvorlige forstyrrelser i den græske økonomi. Disse omfattede bl.a. lov 1386/83 om tilrettelæggelse af finansiel sanering af virksomheder (herefter "lov 1386/83"), der blev vedtaget den 5. august 1983. Ved denne lov oprettedes der en organisation ved navn "Organismos oikonomikis Anasygkrotiseos Epicheiriseon" (erhvervssaneringsorganisationen, herefter "OAE"). OAE har til formål at "bidrage til landets sociale og økonomiske udvikling gennem finansiel effektivisering af virksomheder, indførsel og anvendelse af udenlandsk teknologi og udvikling af græsk teknologi samt oprettelse og drift af nationaliserede virksomheder eller selskaber med offentlig og privat deltagelse". Med henblik på at nå disse mål kan OAE bl.a. overtage administrationen og driften af virksomheder, indskyde kapital og yde lån. Lov 1386/83 giver også mulighed for, at de pågældende virksomheders gæld konverteres til selskabskapital ved udstedelse af nye kapitalandele.
(3) Ved ministeriel anordning af 7. august 1986 bragte den græske regering lov 1386/83 i anvendelse på Heracles, der ifølge sine regnskaber havde haft betydeligt underskud siden 1983. Selskabet blev undergivet offentlig kontrol, og dets gæld til græske offentlige institutioner, der androg 27755 mio. GRD (ca. 86 mio. EUR), blev konverteret til selskabskapital.
(4) De græske myndigheder havde ikke på forhånd underrettet Kommissionen om vedtagelsen af lov 1386/83. Den græske regering synes heller ikke på forhånd at have underrettet Kommissionen om, at man ville bringe lov 1386/83 i anvendelse på Heracles i august 1986. Efter at støtten var blevet ydet, fik Kommissionen imidlertid kendskab hertil gennem nogle af Heracles' konkurrenter. Dette er baggrunden for, at Kommissionen ved telex af 18. september 1986 anmodede den græske regering om inden en uge at give nærmere oplysninger samt at indgive anmeldelse til Kommissionen, såfremt loven i givet fald var bragt i anvendelse. Som svar på anmodningen fremsendte den græske regering ved skrivelse af 10. oktober 1986 detaljerede oplysninger, hvori det bl.a. blev fremhævet, at konverteringen af Heracles' gæld til kapitalandele efter regeringens opfattelse ikke kunne anses for støtte efter traktatens artikel 92 og 93.
(5) Den procedure, der var indledt den 29. oktober 1986 vedrørende lov 1386/83, afsluttedes den 7. oktober 1987 med Kommissionens godkendelse af "lovens gennemførelse" i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), under henvisning til, at loven havde til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi (Kommissionens beslutning 88/167/EØF(4)).
(6) For gennemførelsen af lov 1386/83 blev der imidlertid opstillet en række betingelser, bl.a. anmeldelsespligt for den græske regering, såfremt loven anvendes på virksomheder over en nærmere angiven størrelse.
(7) I betragtningerne til beslutningen fastslog Kommissionen, at lov 1386/83 og OAE's virksomhed opfyldte betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), andet sætningsled, særlig under hensyn til protokol nr. 7 til akten vedrørende Den Hellenske Republiks tiltrædelse om Grækenlands økonomiske og industrielle udvikling (herefter "protokol nr. 7"). I denne protokol er det bestemt, at "såfremt EØF-traktatens artikel 92 og 93 bringes i anvendelse, skal der tages hensyn til de mål, der er sat for en økonomisk ekspansion og en højnelse af befolkningens levestandard".
(8) Den græske regering fik meddelelse om Kommissionens beslutning 88/167/EØF ved skrivelse af 17. november 1987. I svaret på denne skrivelse fremkom de græske myndigheder ved skrivelse af 3. december 1987 med supplerende og detaljerede oplysninger angående Heracles, idet det fortsat gjordes gældende, at den pågældende foranstaltning efter regeringens opfattelse ikke kunne anses for statsstøtte.
(9) Den 8. december 1987 indgav selskabet TITAN Cement Company (herefter "Titan"), der er en af Heracles' græske konkurrenter, klage til Kommisionen i anledning af støtten til Heracles.
(10) Ved skrivelse af 15. februar 1988 underrettede Kommissionen den græske regering om sin beslutning om at indlede en ny procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende støtten til Heracles. Under henvisning til, at eksporten af græsk cement til de andre medlemsstater var vokset, navnlig for Heracles' vedkommende, fastslog Kommissionen, at den nævnte støtte kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1, i det Heracles havde været tabsgivende siden 1983, samtidig med at selskabet deltog i samhandelen inden for Fællesskabet. Kommissionen henviste til, at den eneste undtagelse, den pågældende støtte kunne være omfattet af, var undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), som kun kunne anvendes på nærmere bestemte betingelser, som ikke fandtes at være opfyldt for Heracles' vedkommende.
(11) Den 9. marts 1988 fremsendte Titan supplerende bemærkninger til Kommissionen vedrørende støtten til Heracles.
(12) I forlængelse af beslutningen om at indlede en ny procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, opfordrede Kommissionen ved meddelelse nr. 88/C 124/04(5) andre interesserede parter end medlemsstaterne til inden en måned at fremsætte deres bemærkninger til den støtte, der var blevet ydet Heracles(6).
(13) Som reaktion på denne meddelelse tilkendegav en række af Heracles' konkurrenter over for Kommissionen, at det fælles marked for cement var blevet alvorligt forstyrret som følge af de græske myndigheders foranstaltninger, der i udpræget grad havde styrket Heracles' konkurrencemæssige stilling. Herefter blev der afholdt en række møder og udvekslet flere skrivelser mellem henholdsvis Kommissionen og sagsøgerne og Kommissionen og den græske regering.
(14) Den administrative procedure afsluttedes af Kommissionen med en beslutning om, at støtten godkendtes. Kommissionen konkluderede i denne beslutning, at den støtte, der blev ydet til Heracles i 1986 ved konvertering af en del af gælden til kapital, kunne anses for at være i overensstemmelse med beslutning 88/167/EØF.
(15) Sideløbende med proceduren vedrørende Heracles havde Kommissionen den 3. april 1989 indledt en anden procedure i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, vedrørende støtte, der i henhold til lov 1386/83 var blevet ydet til Halkis, som er den tredjestørste cementproducent i Grækenland. Denne procedure blev afsluttet med Kommissionens beslutning 91/144/EØF(7) (herefter "Halkis-beslutningen"), hvori Kommissionen fastslog, at støtten til Halkis var i strid med reglerne i traktatens artikel 93, stk. 3, og at den var uforenelig med fællesmarkedet, da den ikke faldt ind under undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, navnlig i betragtning af, at Halkis havde forøget sin eksport til Italien. Kommissionen fandt således, at støtten stred mod "den fælles interesse".
III
Sagsanlæg
(16) Ved stævning indgivet til Domstolen den 27. marts 1992, anlagde Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (herefter "AITEC"), der er en sammenslutning af italienske cementproducenter, sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning af 1. august 1991(8), hvori støtten til Heracles godkendtes.
(17) Desuden anlagde Titan, British Cement Association (herefter "BCA") samt tre af BCA's medlemmer, Blue Circle Industries plc (herefter "Blue Circle"), Castle Cement Ltd (herefter "Castle") og Rugby Group plc (herefter "Rugby"), der er de største cementproducenter i Det Forenede Kongerige, ved stævning indleveret til Domstolen den 30. marts 1992, sag med påstand om annullation af samme beslutning (herefter "anfægtet beslutning").
(18) Det blev besluttet at forene de tre sager, der var anlagt for Domstolen og indført under nr. C-97/92, C-105/92 og C-106/92.
(19) Ved kendelser af henholdsvis 12. oktober 1992 og 24. marts 1993, afsagt af Domstolens præsident, fik Den Hellenske Republik og Heracles tilladelse til at indtræde som intervenienter til støtte for sagsøgtes påstande i de tre sager i overensstemmelse med deres begæringer herom, registreret på Domstolens Justitskontor henholdsvis den 14. og den 10. august 1992. Intervenienterne indgav henholdsvis den 7. december 1992 og den 3. juli 1993 hvert et skriftligt indlæg, der er fælles for de tre forenede sager.
(20) Den 27. september 1993 henviste Domstolen sagerne til Retten i Første Instans (Retten).
IV
Rettens konklusioner
(21) Hvad angår sagens realitet bemærkede Retten, at samtlige sagsøgere har gjort gældende, at det var utilstrækkeligt, at Kommissionen ved afgørelsen af, om støtten var forenelig med traktaten, alene tog stilling til, om den opfyldte betingelserne i beslutning 88/167/EØF, hvori det var blevet fastslået, at den støtteordning, som var indført ved lov 1386/83, og som støtten var ydet i medfør af, var i overensstemmelse med traktaten. Ifølge sagsøgerne skulle Kommissionen have foretaget en særskilt undersøgelse af, om den konkrete støtte var forenelig med fællesmarkedet. Henset hertil fandtes rækkevidden af beslutning 88/167/EØF først at burde fastlægges, hvorefter det skulle undersøges, om den omtvistede beslutning er i strid med beslutning 88/167/EØF og traktatens artikel 92.
(22) Hvad angår rækkevidden af beslutning 88/167/EØF bemærkede Retten, at Kommissionen havde godkendt gennemførelsen af lov 1386/83 med den begrundelse, at den opfyldte betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), andet sætningsled, sammenholdt med protokol nr. 7, idet den havde til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Den Hellenske Republiks økonomi. Kommissionen havde imidlertid fastsat følgende betingelse for gennemførelsen af lov 1386/83: "Den græske regering anmelder konkrete tilfælde af intervention i virksomheder, som er omfattet af loven, og som beskæftiger 300 personer og derover, hvad angår ikke-følsomme erhvervsgrene, og 100 personer og derover, hvad angår følsomme erhvervsgrene".
(23) Retten fandt, at det heraf fremgår, at Kommissionen selv var af den opfattelse, at foranstaltninger af en vis betydning, som OAE iværksatte, skulle underkastes en særlig undersøgelse, dels i relation til, om støtten opfyldte de "betingelser", der var fastsat i beslutning 88/167/EØF, dels med hensyn til, at den ikke bevirkede, at de berørte virksomheder "opnår en stærkere konkurrencemæssig stilling over for virksomheder i andre medlemsstater, end det ellers ville have været tilfældet, hvis disse vanskeligheder ikke var opstået". Retten fastslog, at nødvendigheden af en sådan undersøgelse var i overensstemmelse med traktatens artikel 92, der har til formål at forhindre, at støtte, som ydes af medlemsstaterne, fordrejer konkurrencen eller påvirker samhandelen mellem medlemsstater.
(24) Hvad angår den anfægtede beslutning bemærkede Retten, at Kommissionen heri anførte, at der var stillet krav om, at væsentlige tilfælde skulle anmeldes, "således at disse kan vurderes ud fra deres indvirkning på handelen og konkurrencen inden for Fællesskabet". I den anfægtede beslutning havde Kommissionen imidlertid alene taget hensyn til virkningerne af støtten i Grækenland og fastslået, at den pågældende støtte opfyldte betingelserne i beslutning 88/167/EØF, navnlig i betragtning af, at virksomhedens produktionskapacitet og overlevelsesevne ikke var blevet styrket. Retten bemærkede, at selv om disse forhold klart skulle indgå i en undersøgelse af, om støtten var forenelig med fællesmarkedet, har de imidlertid været utilstrækkelige som eneste grundlag for at træffe afgørelse herom, eftersom det ifølge beslutning 88/167/EØF ligeledes krævedes, at Kommissionen undersøgte, om der kunne opstå konkurrencefordrejning, og om samhandelen inden for Fællesskabet kunne påvirkes. Kommissionen havde imidlertid ikke foretaget en sådan undersøgelse.
(25) Kommissionen havde dermed efter Rettens opfattelse gjort sig skyldig i en fejlagtig bedømmelse af rækkevidden af den forpligtelse, der påhvilede den i henhold til beslutning 88/167/EØF og traktatens artikel 92, til at efterprøve, at den pågældende støtte ikke fordrejede konkurrencen og påvirkede samhandelen inden for Fællesskabet.
V
Udvidelse af proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2
(26) Rettens dom om annullation af Kommissionens beslutning om at afslutte den i 1988 indledte procedure i henhold til artikel 93, stk. 2, medfører, at proceduren endnu ikke afsluttet, hvormed en ny endelig beslutning er påkrævet.
(27) Følgelig besluttede Kommissionen den 14. november 1995 at udvide proceduren efter artikel 93, stk. 2. I meddelelsen herom anførte Kommissionen, at "I sin dom af 6. juli 1995 kritiserede Retten i Første Instans, at Kommissionen udelukkende havde undersøgt, om støtten var forenelig med dens tidligere beslutning 88/167/EØF (...) og ikke havde gennemført en grundig undersøgelse af, om støtten var forenelig med det fælles marked. (...) Kommissionen har derfor besluttet at udvide proceduren i EF-traktatens artikel 93, stk. 2, for at kunne foretage en grundig undersøgelse af, om støtten er forenelig med artikel 92". Som led i proceduren fik den græske regering lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Kommissionen anførte endvidere, at kapitaltilførslen til Heracles udgjorde støtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1. På nuværende tidspunkt nærer Kommissionen alvorlig tvivl om, om støtten til Heracles kan betragtes som værende forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen rejste desuden spørgsmålet om, hvorvidt støtten til Heracles var begrænset til det minimum, der var nødvendigt for, at virksomheden kunne genvinde sin rentabilitet. Kommissionen havde i denne forbindelse sammenlignet Heracles' finansielle nettoomkostninger med dens lidt mindre, men rentable, konkurrent, Titan, og konkluderede, at Heracles syntes at være overfinansieret med ca. 5 mia. GRD (ca. 15,5 mio. EUR).
(28) Kommissionen underrettede de græske myndigheder om sin beslutning om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, ved skrivelse af 29. november 1995. De græske myndigheder fremsendte deres svar, hvoraf der nedenstående gives et resumé, ved skrivelse af 13. februar 1996.
(29) Kommissionens beslutning om at udvide proceduren blev offentliggjort i EF-Tidende(9). Kommissionen opfordrede heri de øvrige medlemsstater og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger. Som reaktion herpå fremsendtes der oplysninger fra tre nationale cementsammenslutninger og en konkurrent til Heracles samt af andre interesserede parter. Disse bemærkninger er sammenfattet i afsnit VI.
(30) De bemærkninger, der var fremsat af interesserede tredjeparter, blev videregivet til den græske regering for kommentarer ved skrivelse af 17. juni 1996. Efter at de græske myndigheder ved skrivelse af henholdsvis 23. juli 1996 og 12. september 1996 havde anmodet om forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger til sagen, modtog Kommissionen deres bemærkninger ved skrivelse af 8. november 1996. Heracles fremsendte supplerende oplysninger ved skrivelse af henholdvis 12. december 1996 og 23. december 1996. I forlængelse af disse svar anmodede Kommissionen ved skrivelse af 16. januar 1997 den græske regering om at fremkomme med yderligere oplysninger. Kommissionen modtog disse den 6. februar 1997.
(31) Kommissionens tjenestegrene holdt en række møder med alle interesserede parter i løbet af sommeren og efteråret 1997: med Agrupación de fabricantes de cemento de España (Oficemen) den 29. juli 1997, med AITEC den 30. juli 1997, med de tidligere aktionærer i Heracles den 31. juli 1997, med Lafarge Coppée SA (Lafarge) den 31. juli 1997, med repræsentanter for den britiske cementindustri den 1. august 1997 og med Titan den 17. september 1997. Et fælles møde med Heracles og den græske regering afholdtes den 19. september 1997.
(32) Kommissionen udbad sig supplerende oplysninger fra de græske myndigheder den 12. august 1997. Disses svar fremsendtes ved skrivelse af 17. november 1997. Ved skrivelse af 2. december 1997 fremsendte Heracles' konkurrent, Titan, yderligere oplysninger til Kommissionen. Ved skrivelse af 23. januar 1998 fremsendte Heracles et memorandum til Kommissionen. De græske myndigheder indsendte yderligere oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 10. februar 1998. Som supplement til memorandummet af 23. januar 1998 fremsendte Heracles yderligere oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 6. april 1998.
(33) Der blev afholdt et møde med de græske myndigheder den 5. oktober 1998. Heracles fremsendte supplerende oplysninger henholdsvis den 24. november 1998 og den 29. december 1998. Endnu et møde med Heracles' repræsentanter afholdtes efter disses anmodning den 12. januar 1999. De græske myndigheder indsendte de sidste oplysninger til Kommissionen den 8. februar 1999 i form af en sammenfatning af de mange forudgående kontakter, møder og skrivelser.
VI
Kommentarer modtaget i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2
VI.1. Bemærkninger indgivet af den græske regering og Heracles i forbindelse med proceduren
(34) I forbindelse med Kommissionens oprindelige beslutning om at indlede procedure i 1988 fremsendte den græske regering sine første bemærkninger ved skrivelse af 27. april 1988. Et bilateralt møde med repræsentanter for den græske regering og Heracles afholdtes den 29. juni 1988. I forlængelse af dette møde udbad Kommissionen sig yderligere oplysninger ved skrivelse af 18. juli 1988, som den modtog svar på den 26. oktober 1988. Et yderligere møde fandt sted den 30. maj 1989, hvorefter den græske regering fremsendte supplerende oplysninger ved skrivelse af 18. juli 1989. Endnu et møde afholdtes den 13. december 1989, efterfulgt af en skrivelse fra den græske regering af 6. marts 1990. Derefter blev der holdt møder den 19. oktober 1990, 16. november 1990 og 11. januar 1991. Den græske regering fremsendte skriftlige oplysninger den 3. marts 1991.
(35) I 1988 afviste den græske regering fuldstændigt Kommissionens synspunkt under henvisning til, at OAE's intervention havde været begrænset til det absolutte minimum, der var nødvendigt for at sikre virksomhedens levedygtighed, at det var nødvendigt at opretholde lave faste hjemmemarkedspriser på cement, og den afviste, at Heracles' produktionskapacitet var blevet eller ville blive øget; den anførte endvidere, at den supplerende regionalstøtte var blevet tildelt i 1985, men endnu ikke udbetalt, og at uden denne støtte ville konverteringen af gæld til kapital have været 3 mia. GRD højere; den fremsendte endvidere oplysninger om Heracles' investeringer, der skulle godtgøre, at der var foretaget en reel omstrukturering.
(36) I 1989 meddelte den græske regering, at der ville blive taget hensyn til nogle af Kommissionens indsigelser. Den faste hjemmemarkedspris på cement var således blevet ophævet, og Heracles' investeringsprogram for 1987-1990 ville blive intensiveret for at fremskynde virksomhedens omstrukturering. Endelig havde den græske regering besluttet ikke at yde supplerende regional investeringsstøtte.
(37) I 1990 og 1991 drejede diskussionen sig især om det endnu uafklarede problem - støttens størrelse - og om den nye græske regerings planer om at privatisere Heracles.
(38) Under hele proceduren, dvs. før sagen overgik til Retten og under hele den formelle undersøgelsesprocedure, som Kommissionen indledte i 1988 og efterfølgende udvidede i 1995, har den græske regering fastholdt, at konverteringen af en del af Heracles' gæld til kapitalandele ejet af OAE, dvs. af den græske regering, i 1986 ikke kunne anses for statsstøtte efter artikel 92, stk. 1. De græske myndigheder har kritiseret Kommissionen for ikke at have efterprøvet, om den græske stats intervention kunne anses for støtte i henhold til artikel 92, stk. 1, da den godkendte støtten i august 1991, men alene at have fastslået, at enhver intervention foretaget i henhold til lov 1386/83 - retsgrundlaget for den omhandlede foranstaltning, som Kommissionen godkendte i henhold til artikel 92, stk. 3, litra b) i oktober 1987 - ville være at betragte som statsstøtte.
(39) Den græske regering anfører nærmere, at kriteriet vedrørende det private investorprincip er opfyldt, for så vidt som den græske regerings investering i Heracles på 20775 mio. GRD gav et afkast på 120790 mio. GRD over seks år, da selskabet blev privatiseret i 1992. Endvidere anfører den græske regering, at støtten ikke opfylder alle kriterierne i artikel 92, stk. 1, på grund af manglende samhandel inden for Fællesskabet. Den græske regering bemærker, at sammenligningen mellem Heracles og Titan viser, at støtten ikke havde negative virkninger for Heracles' største konkurrents stilling, og at støtten kun udgjorde det absolut nødvendige for at sikre virksomhedens levedygtighed, idet Titans afsætning ikke faldt hverken på hjemmemarkedet eller på udenlandske markeder, og der heller ikke kunne konstateres negative virkninger på Titans omsætning. Det bogførte overskud før skat viser, at Titans overskud steg efter konverteringen af gæld til kapitalandele og endog overgik Heracles'.
(40) Heracles understreger i sine bemærkninger, at virksomheden i enhver henseende tilslutter sig den græske regerings kommentarer. Heracles gør gældende, at konverteringen af gælden ikke kan anses for statsstøtte, og at såfremt der træffes beslutning om det modsatte, bør støtten godkendes i sin helhed. Heracles understreger, at Kommissionen godkendte den støtte, der blev ydet til selskabet i 1991, på grundlag af konkrete oplysninger og omstændigheder, som stadig er gældende i dag. Såfremt Kommissionen skulle nå frem til en anden konklusion på grundlag af de samme faktiske omstændigheder, ville en sådan beslutning være i strid med princippet om legal vished og princippet om redelig administration. Da Kommissionen har tilsidesat kriteriet om, at en beslutning skal meddeles inden for en rimelig tidsfrist, må ansvaret (i betragtning af den tid, der er gået), klart påhvile Kommissionen. Heracles gør endvidere gældende, at det under henvisning til princippet om redelig administration, som fællesskabsinstitutionerne bør overholde ved udøvelsen af deres beføjelser, ikke kan accepteres, at deres begåede fejl kan have negative virkninger for private, som handler i god tro, og krænke og undergrave deres interesser.
VI.2. Reaktioner fra interesserede tredjeparter
a) Reaktioner på Kommissionens meddelelse af 11. maj 1988(10)
(41) I forbindelse med Kommissionens oprindelige beslutning i 1988 om at indlede proceduren vedrørende den støtte, der var blevet ydet til Heracles, modtog Kommissionen kommentarer fra tre andre medlemsstaters regeringer, syv nationale sammenslutninger, fire af Heracles' konkurrenter og de tidligere aktionærer i Heracles, som alle støttede Kommissionens synspunkt.
(42) De belgiske, nederlandske, franskeog tyske sammenslutninger af cementproducenter understregede, at deres medlemmer havde gennemgået omfattende omstruktureringsprogrammer, som indebar nedskæringer i produktionskapaciteten og betydelige investeringer, uden at de havde modtaget støtte hertil. Den belgiske sammenslutning anførte, at dens medlemmer stod over alvorlige markedsforstyrrelser, der bl.a. skyldtes import af billig græsk cement. Den nederlandske sammenslutning frygtede, at den overkapacitet, der var skabt og blev opretholdt i Grækenland ved hjælp af statsstøtte, ville tvinge den græske cementindustri, og navnlig Heracles, til at afsætte store mængder cement i andre lande, selv til meget lave priser. Den tyske sammenslutning anførte, at græsk cement, især fra Heracles, var blevet solgt i flere vesteuropæiske lande, bl.a. i Tyskland, til priser, der lå under de sammenlignelige produktionsomkostninger.
(43) Den luxembourgske sammenslutning af virksomheder, som fremstiller eller forhandler byggematerialer, påpegede, at cement produceret af Heracles via Nederlandene var kommet ind i Luxembourg til priser, der var 1/3 lavere end den lokale cementindustris priser.
(44) Den italienske sammenslutning af cementproducenter klagede over den stigende eksport af billig græsk cement til Italien, hvoraf mere end halvdelen kom fra Heracles. Både den italienske sammenslutning og en irsk producent understregede, at den græske cementindustri havde nydt godt af forskellige generelle støtteordninger, bl.a. eksportstøtte. Enhver yderligere støtte, som f.eks. konvertering af gæld til kapital, ville helt klart ikke opfylde kriterierne i artikel 92, stk. 3.
(45) Den britiske regering kritiserede, at redningsstøtten ikke var forbundet med en solid omstruktureringsplan.
(46) To af Heracles' græske konkurrenter understregede, at den bedste hjælp til den græske cementindustri som helhed ville være en ophævelse af priskontrollen for cement i Grækenland.
(47) Regeringerne i Danmark og Tyskland, en sammenslutning i Det Forenede Kongerige og en producent i Danmark rettede en mere generel kritik mod støtteydelsen.
(48) Kommissionen videresendte ovenstående bemærkninger til den græske regering ved skrivelse af 18. september 1989, og denne fremsendte sine bemærkninger til Kommissionen ved skrivelse af 6. marts 1990.
(49) Heracles' tidligere ejere fremsendte fortrolige oplysninger i november 1990. Disse oplysninger kunne ikke videresendes til den græske regering og bør derfor ikke tages i betragtning.
b) Reaktioner på Kommissionens meddelelse af 21. marts 1996(11)
(50) Nedenfor gives et resumé af interesserede tredjeparters reaktioner på Kommissionens meddelelse om udvidelse af proceduren vedrørende den støtte, der var blevet ydet til Heracles. Kommissionen har modtaget kommentarer fra en konkurrent til Heracles, tre græske cementslutninger og de tidligere aktionærer i Heracles. I forbindelse med udvidelsen af proceduren har også advokater, der repræsenterer en fransk cementproducent, ved flere lejligheder fremsendt bemærkninger til Kommissionen om den omhandlede støtte.
(51) Generelt gør tredjeparterne gældende, at den ulvoligt ydede støtte til Heracles er uforenelig med fællesmarkedet og følgelig bør tilbagebetales med morarenter. De anfører endvidere, at støtten ikke kan godkendes under henvisning til artikel 92, stk. 3, litra b), idet støtten til Heracles ikke afhjælper en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi. Kommissionen kritiseres i den forbindelse for hverken at have undersøgt, hvorledes støtten skulle kunne bidrage hertil, eller hvilke virkninger det ville have haft for økonomien, såfremt støtten ikke var blevet ydet.
Titan Cement Company SA
(52) Titan anfører, at den støtte, der er ydet Heracles - dens største konkurrent på fællesmarkedet - har skadet Titan alvorligt. Efter Titans opfattelse bør Kommissionen beregne, hvor stor en del af gælden det ville have været nødvendigt at konvertere til kapital for at nedbringe Heracles' gældsrelaterede finansieringsomkostninger til et niveau, hvor de kunne dækkes af virksomhedens cash flow.
(53) Titan anser Kommissionens sammenligning mellem Heracles' og Titans finansielle stilling for misvisende af flere årsager. For det første tages der ikke hensyn til kriteriet om rentabilitet, for så vidt som Heracles ville have været fuldt rentabel, selv om dens finansielle stilling var forblevet svagere end Titans, som er førende inden for industrien. Endvidere ville det være helt normalt, om Heracles, som havde foretaget meget større investeringer end Titan - og på et senere tidspunkt - også havde større finansieringsomkostninger. For det andet anfægter Titan gyldigheden af de data, Kommissionen har lagt til grund for sammenligningen, navnlig hvad angår året 1987.
Den britiske cementindustri
(54) Den britiske cementindustri(12) anfører, at støtten har gjort det muligt for Heracles at eksportere til Det Forenede Kongerige i et omfang, som ikke ville have været mulig uden støtten (Heracles' eksport af cement til Det Forenede Kongerige steg fra 12500 tons i 1986 til 388000 tons i 1988, mens den i perioden 1989-1995 lå over 400000 tons). Støtten gjorde det muligt for Heracles at producere cement til lave enhedsomkostninger uden at være bebyrdet med finansieringsomkostninger i tilknytning til etableringen af det produktionsanlæg, som støtten blev anvendt til bygning og modernisering af. Heracles' rentabilitet satte dermed virksomheden i stand til at opretholde en betydelig ikke-rentabel eksport til Det Forenede Kongerige.
(55) Den britiske cementindustri bemærker, at Heracles, såfremt der ikke var blevet ydet støtte, ikke ville have været nødt til at ophøre med sin virksomhed, men blot ville være blevet nødsaget til på et tidligere tidspunkt at foretage hensigtsmæssige omstruktureringsforanstaltninger, bl.a. en rationalisering af produktionskapaciteten, således at den svarede til efterspørgslen. Kommissionen kommer i sin meddelelse ikke ind på, hvorledes en sådan omstrukturering nødvendigvis skulle indebære en alvorlig forstyrrelse af den græske økonomi.
(56) Den af staten pålagte priskontrol på hjemmemarkedet hindrede producenterne i at opnå en forretningsmæssig forrentning af salget af cement på hjemmemarkedet og bidrog til at forværre problemerne for den græske cementindustri som helhed. Hvis den græske regering havde ophævet priskontrollen allerede i 1986 i stedet for i 1989, ville den have afhjulpet den græske cementindustris problemer, uden at det ville være nødvendigt at yde støtte. Og hvis Heracles var trådt i likvidation på et tidligere tidspunkt, i stedet for at den græske regering havde givet den mulighed for at nyde godt af ulovlig støtte, ville industrien hurtigere være blevet rationaliseret.
(57) Den britiske cementindustri opfordrer Kommissionen til at vurdere, om støtten til Heracles var nødvendig for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, og til at sammenholde denne vurdering med den antagelse, at den græske regering i) ikke havde ydet ulovlig støtte til Heracles, men have ladet virksomheden træde i likvidation og dermed muliggjort en nødvendig omstrukturering af den græske cementindustri, og ii) at den græske regering på et tidligere tidspunkt havde ophævet priskontrollen på hjemmemarkedet.
(58) Den britiske cementindustri bemærker imidlertid, at en sådan sammenligning, baseret på 1987-tal, er alt for gunstig for Heracles, og at en korrekt analyse viser, at der var tale om en endnu større overfinansiering. Parterne kritiserer desuden Kommissionen for alene at have beskæftiget sig med spørgsmålet om, hvor stor en kapitaltilførsel der var nødvendig for at opretholde Heracles' virksomhed i den eksisterende form, idet analysen var baseret på den antagelse, at dette var nødvendigt for at hindre en forstyrrelse i den græske økonomi.
AITEC
(59) AITEC henviser i sine bemærkninger til fordrejning af konkurrencen som følge af Heracles' stigende eksport til Italien fra 1988 (importen af cement, som var produceret af Heracles, steg fra 34000 tons i 1987 til 885000 tons i 1991, svarende til en stigning fra 1 % til 32 %). AITEC anfører, at Heracles har kunnet trænge ind på det italienske marked ved at føre en abnormt lav og aggressiv prispolitik. Til støtte for denne påstand fremlægges tal, som viser, at prisen på græsk cement gennemsnitligt er 22,5 % lavere end priserne i Italien og op til 30 % lavere end priserne på det græske marked.
(60) AITEC gør gældende, at støtten styrkede Heracles i forhold til dens italienske konkurrenter, i og med at virksomheden kunne erhverve en væsentlig del af det italienske marked. Den omstændighed, at konverteringen af Heracles' gæld i 1986 ikke var forbundet med en omstruktureringsplan, betød, at virksomhedens produktionskapacitet forblev uændret på samme niveau som i 1985. Heracles' årlige produktion er imidlertid steget, selv om antallet af beskæftigede samtidig blev nedskåret betydeligt i perioden 1988-1994 ( fra 3600 til 3000). Det skal endvidere bemærkes, at i samme periode, 1988-1994, steg investeringsandelen i forhold til omsætningen fra 2 % til 4 %. Ifølge AITEC har dette været muligt på grund af den støtte, Heracles modtog. Ifølge sammenslutningen har Heracles' eksport til Italien medført tab af 350-400 arbejdspladser i Italien.
Oficemen
(61) Oficemen bemærker i sin skrivelse, at det er kendetegnende for den græske cementindustri, at størstedelen af produktionen eksporteres. Af den samlede mængde cement, som Grækenland eksporterede i perioden 1989-1995, steg den del, der går til Spanien, fra 1 % til 12 % (fra 62000 tons til 929000 tons i absolutte tal). Heracles' eksport til Spanien steg fra 29000 tons i 1989 til 370000 tons i 1994, idet sidstnævnte svarer til ca. 50 % af den samlede græske eksport til Spanien det pågældende år. Oficemen mener, at en så stor stigning i Heracles' eksportandel inden for fem år skyldtes støtten fra den græske stat, som gjorde det muligt for virksomheden at sælge under produktionsprisen. De spanske cementproducenter kom dermed til at stå i en ugunstig stilling i forhold til Heracles.
Heracles' tidligere ejere
(62) Heracles' tidligere ejere betragter sig selv om interesserede parter, idet den påtvungne kapitalforøgelse havde til følge, at de tidligere kapitalindehaveres indflydelse mindskedes. De bemærker endvidere, at det ikke er overraskende, at Heracles blev overfinansieret, eftersom kapitalforøgelsen var en skjult manøvre, der havde til formål at overtage kontrollen med selskabet, og ikke var begrundet i rent finansielle overvejelser. De tidligere ejere gør gældende, at støtten blev ydet ulovligt, idet den ikke blev anmeldt på forhånd og desuden overtrådte bestemmelserne i Rådets direktiv 77/91/EØF(13), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse (andet selskabsdirektiv). Støtten kan ikke anses for forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 3, når den mekanisme, i medfør af hvilken den ydes, udgør en overtrædelse af andre bestemmelser i fællesskabslovgivningen (i dette tilfælde det andet selskabsdirektiv) end bestemmelserne i traktatens artikel 92, 93 og 94. Selv om støtten findes at være forenelig med fællesmarkedet, bør den ikke godkendes, da den er ydet ulovligt. I overensstemmelse med Domstolens retspraksis bør de tidligere ejere genindsættes i deres oprindelige stilling og med tilsvarende indflydelse.
Lafarge Coppée SA
(63) Lafarge, en fransk cementproducent, har kritiseret Kommissionen for, at den i sin beslutning om at udvide proceduren ikke har taget hensyn til, at støtten kunne gøre det muligt for Heracles at overtage en tabsgivende cementproducent, Halkis, og hermed øge sin kapacitet yderligere. I denne forbindelse henviser Lafarge til, at Heracles, som selv kontrolleres af Concretum SA gennem Cal-Nat SA, har købt mindst 50 % af Concretums kapitalandel i Halkis. Concretum har en bestemmende indflydelse i Halkis og ejer 70 % af Halkis' kapital. Lafarge anfører, at selv om dette ikke formelt er ensbetydende med, at Heracles har overtaget Halkis, er resultatet økonomisk set det samme, nemlig en kapacitetsstyrkelse af to producenter, som har nydt godt af statsstøtte. Lafarge finder derfor, at udvidelsen af proceduren er utilstrækkelig, da den ikke omfatter spørgsmålet om den økonomiske sammenslutning af Heracles og Halkis.
VII
Anvendelse af EF-traktatens artikel 92
VII.1. Anvendelse af traktatens artikel 92, stk. 1
(64) Af de nedenfor anførte grunde mener Kommissionen, at den støtte, der blev ydet til Heracles i 1986, opfylder alle kriterierne i traktatens artikel 92, stk. 1, for så vidt som støtten blev ydet ved hjælp af statsmidler til en bestemt virksomhed og dermed kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(65) Som fastsat i beslutning 88/167/EØF om gennemførelsen af lov 1386/83, måtte alle OAE's interventioner anses for at udgøre statsstøtte. Heracles, som havde haft underskud siden 1983, og hvis samlede tab androg 7249 mio. GRD i slutningen af 1985 (svarende til et beløb, der var ca. tre gange så stort som den daværende aktiekapital), blev omfattet af lov 1386/83 ved ministeriel anordning af 7. august 1986, og dens gæld til offentlige institutioner blev konverteret til kapital. Med konverteringen af Heracles' gæld på 27755 mio. GRD havde virksomheden pludselig en ti gange så stor selskabskapital som før, hvoraf 93 % ejedes af regeringen.
(66) Som Kommissionen anførte i sin beslutning af 15. november 1995 om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, fordrejede den støtte, der var blevet ydet til Heracles, konkurrencen og har påvirket og påvirker fortsat samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 92, stk. 1.
VII.2. Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
a) Det europæiske cementmarked(14)
(67) Cement er en omsættelig vare, selv om forholdet mellem lav pris og vægt medfører, at det kun er rentabelt at transportere cement til lands over korte afstande fra produktionsstedet. Praktisk talt al international handel med cement foregår derfor enten over grænsen over en lille radius eller til søs i store skibe over meget store afstande.
(68) Cementindustriens virksomhed er tæt knyttet til byggevirksomheden, der igen er afhængig af den generelle økonomiske situation. Cement er et vigtigt råmateriale til bygge- og anlægsarbejder, som repræsenterer en stor offentlig og privat investering.
(69) Cementproduktion består af to grundfaser:
- fremstilling af et mellemprodukt, de såkaldte klinker, der fremstilles ved brænding ved høj temperatur af råmaterialer (ler, kalksten osv.) der er forarbejdet i pasta- eller pulverform afhængigt af den anvendte produktionsmetode (våd- eller tørmetode)
- for at kunne blive til cement skal klinkerne knuses og blandes med kalk- og kiselholdige materialer med eller uden - afhængigt af cementtype - et eller flere indblandingsmaterialer: slagger, flyveaske, puzzolan, gips osv.
(70) Cementproduktion kræver stort energiforbrug. Der er i de seneste årtier gjort betydelige fremskridt med at mindske det energiforbrug, der kræves til at fremstille et ton cement.
(71) Der findes ingen alment accepterede kriterier for, hvordan man opstiller en rangliste over cementvirksomheder og -koncerner, da både omsætning og kapacitet kan defineres på forskellig vis. Den omsætning, der offentliggøres i koncernregnskaber, kan omfatte andre aktiviteter end cementproduktion, og hvis der er tale om søsterselskaber kan det betyde, at forskellige mængder cement bliver produceret og distribueret af samme selskab. Kapaciteten i partejede selskaber kan beregnes forskelligt. Under hensyn til ovenstående forbehold anses følgende virksomheder i almindelighed for at være de største selskaber i verden, som har cementinteresser i Fællesskabet (i alfabetisk orden) Blue Circle (Det Forenede Kongerige), Cemex (Mexico), Dyckerhoff (Tyskland), Heidelberger (Tyskland), Holderbank (Schweiz), Italcementi (Italien), Lafarge (Frankrig) og Scancem AB (Sverige).
(72) Som følge af nedgangen i byggeriet i Europa som helhed i perioden 1979-1985, faldt forbruget af cement i Fællesskabet fra 164 mio. tons i 1979 til 134 mio. i 1985. Den stadig mere udbredte anvendelse af beton til anlæg af veje og armeret beton til understøtning af togskinner, renovering af forældet infrastruktur osv., medførte derimod en stigning i efterspørgslen efter cement i alle medlemsstaterne i sidste halvdel af 1980'erne. Importen har altid kun dækket en meget lille del af forbruget i EF - svarende til 3,9 % i 1979 og 4,6 % i 1986. Importen lå stabilt på et niveau svarende til 6,4 mio. tons i perioden 1979-1986. Cementproduktionen i Europa faldt fra 185 mio. tons i 1979 til 153 mio. tons i 1986, hvilket afspejler nedgangen i forbruget og krisen i byggeindustrien i den omhandlede periode. Den del af EF-produktionen, der eksporteredes, udgjorde 13 % i 1986, svarende til 19,1 mio. tons.
(73) Cementforbruget i Grækenland faldt i perioden 1979-1986, ligesom det var tilfældet med det samlede cementforbrug i EF. Denne negative tendens var imidlertid langt kraftigere for EF-landene som helhed end for Grækenland. Grækenlands andel af produktionen på det samlede EF-marked steg fra 6,5 % i 1979 til 8,6 % i 1986. Dette skyldtes en stigning i den græske produktion kombineret med et fald i EF-produktionen.
(74) I sidste halvdel af 1970'erne og begyndelsen af 1980'erne øgede de græske cementproducenter deres produktionskapacitet med ca. 7 mio. tons for at imødekomme den store efterspørgsel på markederne i Mellemøsten, som på daværende tidspunkt var i fuld ekspansion på grund af de højere oliepriser. Oprindeligt gik Grækenlands eksport hovedsagelig til lande i Mellemøsten og Nordafrika, og indtil 1986 havde Grækenland så godt som ingen cementeksport til de øvrige medlemsstater. I midten af 1980'erne skabte faldet i oliepriserne, som førte til sammenbrud på de mellemøstlige markeder, kombineret med lokale cementvirksomheders ekspansion, en meget stor overkapacitet i den græske cementindustri, hvilket ansporede til at søge nye markeder, for så vidt som produktionen i væsentligt omfang oversteg hjemmemarkedsforbruget. Siden da har græske eksportører rettet en stigende del af deres produktion mod andre medlemsstater. Medens Grækenland i 1987 eksporterede 6 mio. tons cement til tredjelande og kun 0,5 mio. tons til de øvrige medlemsstater, var disse tal henholdsvis 2,6 og 2,8 mio. tons i 1990 og i 1992.
(75) I slutningen af 1985/begyndelsen af 1986 begyndte græske producenter at interessere sig for Vesteuropa, navnlig de markeder, som ansås for lettest tilgængelige: dels Det Forenede Kongerige, som havde de højeste cementpriser i Europa, og dels Italien, hvor små sammenslutninger af forbrugere og små import/eksport-virksomheder var gået i gang med at importere græsk cement.
b) Den græske cementsektors struktur(15)
(76) Cementproduktion er en af den græske industris mest traditionelle sektorer. De to største virksomheder, Heracles og Titan, tegner sig tilsammen for 80 % af det græske cementmarked (ca. 40 % hver). Den tredjestørste cementfabrik, Halkis, har en hjemmemarkedsandel på 13-14 %, mens Halips har 6-7 %. De fire cementproducenters markedsandele varierer stærkt fra region til region i Grækenland. Alle virksomhederne har en større markedsandel i de områder, der ligger tættest på deres produktions- og distributionscentre.
(77) Hjemmemarkedet for cement er et oligopolistisk marked. Kun én af de fire cementproducenter, Titan, er en rent græsk virksomhed. De tre andre virksomheder kontrolleres af udenlandske multinationale selskaber, to af dem (Heracles og Halkis) af det samme italienske selskab. To virksomheder, Heracles/Halkis og Titan, dækker således i realiteten 93 % af hjemmemarkedet. Markedet er med andre ord stærkt koncentreret. Der er i øjeblikket ingen ekstern konkurrence på hjemmemarkedet, da der ikke finder nogen nævneværdig import sted, og det er vanskeligt for udenlandske virksomheder at etablere sig i Grækenland (strenge miljøregler, krav om etableringstilladelse, som i alle andre europæiske lande, høje transportomkostninger, græske virksomheders stærke stilling og komparative fordele m.m.).
(78) Udviklingen i de fire græske cementproducenters (Titan, Heracles, Halkis og Halips) andele af det græske marked fra midten af 1980'erne:
De græske cementproducenters andel af hjemmemarkedet i perioden 1985-1994
TABELPOSITION
(79) Hvad angår rentabiliteten og de finansielle indikatorer for den græske cementindustri i midten af 1980'erne, udviste bruttofortjenesten pr. ton produceret cement en generel stigning i perioden 1979-1985, som kunne tilskrives industriens omkostningseffektivitet, selv om eksportpriserne faldt, og hjemmemarkedet var præget af en relativt lav prisdannelse. En analyse af den græske cementindustris overskud før og efter fradrag af finansieringsudgifter viser, at finansieringsudgifter har en udpræget negativ indvirkning på industriens overskud. Disse høje udgifter var forbundet med finansieringen af industriens modernisering. Udgifterne øgedes yderligere ved, at størstedelen af den til moderniseringen relaterede langsigtede gæld var optaget i udenlandsk valuta, hvilket betød, at enhver devaluering af GRD resulterede i en relativ stigning i renteydelserne og en relativ forøgelse af den udestående gæld, med direkte indvirkning på virksomhedernes finansielle struktur (GRD blev devalueret 3,2 gange i forhold til USD i tiden mellem 1979 og 1985).
Den samlede græske cementindustris overskud
TABELPOSITION
(80) Hvad angår de finansielle indikatorer for den græske cementindustri, skal det bemærkes, at de kumulative tabs kraftige indvirkning på den finansielle struktur i to af virksomhederne i 1985 gav sig udslag i en fuldstændig udhuling af den bogførte værdi af deres nettoværdi, hvilket resulterede i en negativ nettoværdi for den samlede industri. Af nedenstående tabel fremgår det, at:
- industriens fremmedkapitalprocent øgedes fra og med 1982, og i 1985 oversteg den langfristede og kortfristede gæld de samlede aktiver, dvs. at de samlede aktiver i industrien som helhed finansieredes ved lang- og kortfristet gæld
- likviditeten, som havde været tilfredsstillende indtil 1982, forringedes ligeledes herefter, hvilket afspejlede de akutte pengestrømsproblemer for industrien som helhed
- rentabiliteten (i form af nettooverskud) forringedes i hele perioden.
Den græske cementindustris finansieringsstruktur
TABELPOSITION
De græske producenters respektive profil i 1985 fremgår af nedenstående tabel:
TABELPOSITION
(81) For så vidt angår faktorer af afgørende betydning for den græske cementindustris udvikling på daværende tidspunkt, skal det understreges, at salgspriserne på hjemmemarkedet var lave sammenlignet med priserne på andre nationale markeder i EF. Dette skyldtes til dels, at staten fastsatte priserne i Grækenland. De græske eksportpriser faldt kraftigt efter 1983, hvilket var en ugunstig udvikling også for de øvrige producenter i EF. Som tidligere nævnt var en høj procentdel af de langfristede lån, som var blevet anvendt til at finansiere investeringer i begyndelsen af 1980'erne, optaget i udenlandsk valuta. Dette skabte vanskeligheder for industrien på grund af GRD's svaghed i forhold til udenlandske valutaer. Producenterne stod over for høje finansieringsudgifter med det resultat, at industrien som helhed led store tab i perioden 1983-85.
(82) Endelig var energipriserne en vigtig faktor i betragtning af cementindustriens omkostningsstruktur. Priserne på navnlig kul, olie og elektricitet havde særlig stor betydning for den græske cementindustri, idet de tegnede sig for 53 % af de samlede omkostninger, mens det europæiske gennemsnit lå på 39 % i 1984. Men på den anden side blev kul, som er det vigtigste brændstof i såvel den græske cementindustri som i EF-cementindustrien som helhed, væsentligt billigere fra 1984.
c) Udviklingen i Heracles' eksportmønster
(83) Græsk cementindustri har traditionelt haft en betydelig eksport. Den græske eksport oplevede en dynamisk vækst i perioden 1979-1986 fra 4,9 mio. tons i 1979 til 7,6 mio. tons i 1985. I 1985 blev 55,9 % af den græske cementproduktion eksporteret, i 1990 43,6 % og 51,7 % i 1995. Den græske cementindustri nyder en række fordele i forhold til dens konkurrenter, hvilket sætter den i stand til at eksportere på omkostningseffektive vilkår. De geografiske forhold i Grækenland betyder, at produktionsenheder på samme tid kan placeres tæt ved råmaterialekilderne og ved udskibningsstederne (den økonomisk mest fordelagtige transportform for cement er søtransport, især over lange afstande). Græske virksomheder, hvoraf de fleste har moderne anlæg, har lavere produktionsomkostninger, fordi de har større produktionsenheder. Endelig råder de største græske virksomheder over egne fragtskibe til transport af cement.
(84) Heracles er den største græske eksportør. I tiden mellem 1983 og 1984 faldt virksomhedens eksport med 6 %. I 1985 steg dens eksport med 3 %, og en tilsvarende stigning gjorde sig gældende for alle græske cementvirksomheder. I 1986 og 1987 fastholdtes Heracles' eksport på 1985-niveau. Den faldt med 18 % i 1988, mens den samlede græske eksport faldt med 11,3 %.
TABELPOSITION
(85) Under disse omstændigheder lykkedes det Heracles i perioden 1985-1987 at øge sin andel af eksporten til de øvrige medlemsstater fra 14,8 % til 18,8 %.
(86) På grundlag af ovenstående oplysninger kan det fastslås, at den støtte, der blev ydet til Heracles i 1986, medførte, at virksomhedens drift blev opretholdt, hvormed det blev muligt for den at eksportere en stigende del af produktionen til andre medlemsstater. Af denne grund må kapitaltilførslen til Heracles anses for støtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, da den fordrejede konkurrencen og påvirkede samhandelen mellem medlemsstater.
(87) I betragtning af ovenstående er Kommissionen ikke enig i den græske regerings påstand om, at støtten til Heracles ikke falder ind under artikel 92, stk. 1. Og heller ikke påstanden om, at alle kriterierne i artikel 92, stk. 1, ikke var opfyldt som følge af manglen på samhandel i Fællesskabet, kan opretholdes, eftersom det allerede på daværende tidspunkt kunne forudses, at den græske eksport ville rette sig mod visse andre medlemsstater inden for Fællesskabet, som det ligeledes er anført i Rettens dom.
(88) Det skal endvidere bemærkes, at den græske regering på daværende tidspunkt var villig til og i stand til at acceptere risici, som ville have virket afskrækkende på andre investorer. Under alle omstændigheder har den græske regering ikke godtgjort, at Heracles kunne have sikret sig de midler, der var nødvendige for at sikre dens overleven, på kapitalmarkedet. Den har heller ikke godtgjort, at statens intervention til fordel for Heracles - når henses til virksomhedens struktur og fremtidsudsigter - ikke udgjorde statsstøtte, fordi et rimeligt afkast i form af udbytte eller kapitaltilvækst under normale omstændigheder kunne forventes inden for et rimeligt tidsrum.
(89) I denne forbindelse påpeger Kommissionen, at den græske regering, når den gør gældende, at det private investeringsprincip var tilgodeset, gør sig skyldig i en selvmodsigelse, idet den på den ene side anfører, at Heracles' finansielle problemer i 1986 skyldtes kortsigtede problemer i økonomien og på den anden side begrunder lov 1386/83 og OAE's virksomhed med, at det var en nødvendig foranstaltning på baggrund af den økonomiske situation og udvikling i Grækenland.
(90) Ved at undlade at anmelde støtten før gennemførelsen af gældskonverteringen har den græske regering undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Endvidere havde Kommissionen i 1987 som betingelse for at godkende gennemførelsen af lov 1386/83 fastsat en forpligtelse for den græske regering til at anmelde konkrete tilfælde af intervention i virksomheder, som er omfattet af loven, og som beskæftiger 300 personer og derover, hvad angår ikke-følsomme erhvervsgrene, og 100 personer og derover, hvad angår følsomme erhvervsgrene (jf. beslutning 88/167/EØF). Støtten blev følgelig ydet ulovligt.
VIII
Vurdering af støttens forenelighed med fællesmarkedet på grundlag af artikel 92
VIII.1. Anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og stk. 3
(91) På baggrund af ovenstående er det Kommissionens pligt at vurdere, om den omhandlede støtte falder ind under nogen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, og dermed kan undtages fra det generelle forbud mod statsstøtte i henhold til artikel 92, stk. 1.
(92) Undtagelserne i traktatens artikel 92, stk. 2, kan ikke anvendes i dette tilfælde, da støtten ikke sigter mod at nå de deri omhandlede mål.
(93) For så vidt angår undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra a), om støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, kan forholdene i Grækenland siges at falde ind under disse definitioner, men den regionale udvikling, som denne undtagelse vedrører, er hovedsagelig forbundet med tilvejebringelse af støtte til nye investeringer eller udvidelse eller omstilling af virksomheder, der indebærer fysiske investeringer og dermed forbundne omkostninger. Støtte til Heracles form af konvertering af gæld til kapital kan ikke anses for at falde ind under denne undtagelse.
(94) For så vidt angår undtagelserne i artikel 92, stk. 3, litra c), er de ikke relevante for støtten til Heracles, da støtten ikke tog sigte på at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner. Støtten havde med andre ord ingen regionale målsætninger og var heller ikke forbundet med nogen omstruktureringer af det omhandlede selskab.
(95) Undtagelserne i henhold til artikel 92, stk. 3, litra d), er ikke relevante, da støtten ikke sigter mod at fremme kulturen og bevarelsen af kulturarven.
(96) For så vidt angår undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), første del, om støtte til virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, kan den ikke anvendes i dette tilfælde, da støtten til Heracles ikke sigter mod at fremme virkeliggørelsen af et sådant projekt.
(97) Eftersom lov 1386/83, som Kommissionen godkendte på grundlag af anden del af artikel 92, stk. 3, litra b), vedrørende støtte, der afhjælper en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, var retsgrundlaget for støtteforanstaltningerne til fordel for Heracles, kan en individuel støttetildeling kun godkendes i henhold til samme undtagelse.
VIII.2. Anvendelse af artikel 92, stk. 3, litra b)
(98) Som ovenfor anført udgør lov 1386/83 det retsgrundlag, i henhold til hvilket støtten til Heracles blev ydet. Gennemførelsen af loven var imidlertid gjort betinget af en række forhold, herunder et krav om at den græske regering anmeldte væsentlige konkrete tilfælde af støtteydelse, således at Kommissionen får mulighed for at vurdere disse i henseende til deres indvirkning på samhandelen og konkurrencen inden for Fællesskabet.
(99) I denne sammenhæng understreger Kommissionen, at Heracles-tilfældet ikke var et ad hoc-tilfælde, men klart var et led i OAE's samlede program. Den økonomiske situation i Grækenland forværredes konstant frem til oktober 1985. Såvel interne som eksterne ubalancer havde skabt en vanskelig situation, som krævede stramme politiske foranstaltninger. De græske myndigheder stod især over for meget store betalinger til udlandet og pres på valutaen i september 1985. I oktober 1985 iværksatte de derfor et økonomisk stabiliserings- og genopretningsprogram. Dette program omfattede en 15 %-devaluering af den græske drakme, en ordning vedrørende ikke-rentebærende garantistillelse i forbindelse med import, en gennemgribende revision af pristalsreguleringen af løn, omfattende finanspolitiske reguleringer og en stramning af låne- og pengepolitikken. Da det økonomiske spareprogram blev iværksat, havde mange græske virksomheder finansielle vanskeligheder som følge af den politik, der hidtil havde været ført på forskellige områder - lønpolitik, stærke begrænsninger i muligheden for at foretage afskedigelser, priskontrol, rentepolitik og overvurdering af den græske drakme. Da Kommissionen godkendte lov 1386/83 ved beslutning 88/167/EØF, påpegede den, at det måtte anses for vigtigt, at de græske virksomheder maksimerede deres økonomiske effektivitet, hvis spareprogrammets mål skulle nås. På baggrund af den græske regerings store indsats for at gennemføre en kursændring og rette op på situationen med iværksættelsen af stabiliseringsprogrammet i oktober 1985, måtte lov 1386/83 og OAE's virksomhed anses for at være en integreret del af dette program og dermed forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 3, litra b).
(100) Hvad angår støttens formål, at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi gennem en effektivisering af Heracles og tilførsel af ny kapital, skal det bemærkes, at Heracles på daværende tidspunkt var og stadig er af stor betydning for den græske økonomi. Dette understregedes af den græske regering i dens skrivelse af 3. december 1987, hvori det anførtes, at uden OAE's intervention ville den største cementkoncern med ca. 2000 direkte beskæftigede i Grækenlands næststørste eksportsektor have været i risikozonen. Det ville have fået alvorlige sociale og regionale følger og ville desuden have haft en negativ indvirkning på Grækenlands betalingsbalance.
(101) Kommissionen bemærker, at ifølge traktaten skal støtten være begrænset til det, der er absolut nødvendigt for at nå det ønskede mål, med henblik på at undgå for stor fordrejning af konkurrencen.
(102) På grundlag af ovenstående accepterer Kommissionen, at støtten til Heracles var nødvendig for at nå de mål, der var fastsat som led i de generelle foranstaltninger, de græske myndigheder havde iværksat for at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den græske økonomi, men det er Kommissionens opfattelse, at støtten ikke var begrænset til det absolut nødvendige for at afhjælpe den alvorlige forstyrrelse i den græske økonomi, og dermed fordrejede den konkurrencen og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne i et omfang, der er uforeneligt med fællesmarkedet. Støtteforanstaltningerne til fordel for Heracles kom umiddelbart til udtryk i afskrivning af gæld og store omkostningsbesparelser, for så vidt som der hverken skulle betales renter af det konverterede lån eller strafrente af forfalden gæld til offentlige virksomheder. Selskabets likviditet øgedes betydeligt, eftersom dets gæld blev afskrevet, og det ikke skulle betale renter og afdrag til kreditorerne, hvilket gav det mulighed for at forbedre de kreditvilkår, det tilbød sine kunder på hjemmemarkedet og på eksportmarkederne, og eksportere en stigende del af produktionen til andre medlemsstater. Selskabet opnåede hermed en stærkere konkurrencemæssig stilling, som kom til udtryk i voksende eksport og en omlægning af Heracles' eksport, der i stigende grad rettede sig mod andre medlemsstater. Kun den del af støtten, som var nødvendig for at genoprette Heracles' rentabilitet uden at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i et omfang, som var uforeneligt med fællesmarkedet, og som ikke stillede virksomheden stærkere end dens konkurrenter, kan siges at være forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b). Denne del af støtten, som er omfattet af undtagelsesbestemmelsen vedrørende afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, påvirkede samhandelen, for så vidt som virksomheden på grund af støtten var i stand til at opretholde driften og øge sin eksport til medlemsstaterne, men ikke i et omfang, der var uforeneligt med fællesmarkedet. Stigningen i Heracles' eksport til andre medlemsstater skal ses på baggrund af den globale omlægning af den græske eksport til de øvrige medlemsstater, som fandt sted fra og med 1986. Som tidligere nævnt medførte sammenbruddet på de mellemøstlige markeder, som var Grækenlands traditionelle eksportmarkeder, at en stigende del af alle de græske eksportørers produktion rettedes mod medlemsstaterne, hovedsagelig på grund af den græske eksports konkurrencedygtighed i forhold til den europæiske produktion, som i perioden 1986-1990 ikke var tilstrækkelig til at dække det stigende interne forbrug.
(103) Med henblik på at fastslå, hvor stor en del af støtten der ikke er omfattet af artikel 92, stk. 3, litra b), for så vidt som den bragte virksomheden i en stærkere finansiel og økonomisk situation, end det var nødvendigt for at sikre dens langsigtede levedygtighed, og dermed ikke kan siges alene at bidrage til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, har Kommissionen foretaget en analyse af Heracles' økonomiske udvikling og finansielle situation. Denne analyse præsenteres i det følgende, hvor også den mest korrekte beregningsmetode præsenteres.
a) Heracles' økonomiske udvikling og finansielle situation
(104) Heracles havde været tabsgivende siden 1983. I 1985 havde selskabet akutte finansielle problemer: af årsberetningen fremgår det, at det havde en negativ egenkapital på 2163 mio. GRD, et negativt nettoresultat på 4216 mio. GRD samt et negativt ordinært driftsresultat på 4623 mio. GRD. I slutningen af 1985 androg det samlede tab 7249 mio. GRD.
(105) I 1985 og 1986, dvs. før statens indgreb, så Heracles' situation således ud:
- virksomheden var udstyret med moderne produktionsfaciliteter, idet der i begyndelsen af 1980'erne var gennemført et større investeringsprogram (1983 var det sidste år med høje kapitaludgifter)
- dette investeringsprogram var i meget vid udstrækning - om ikke udelukkende - finansieret ved udenlandske lån
- devalueringen af GRD havde en negativ indvirkning på de ovennævnte låneomkostninger
- salgsindtægterne var underlagt priskontrol på hjemmemarkedet
- faldende efterspørgsel på selskabets traditionelle eksportmarkeder (Mellemøsten) som følge af det store fald i prisen på olie i 1985/1986 (som begrænsede de olieeksporterende landes mulighed for at finansiere større bygge- og anlægsprogrammer).
(106) Virksomhedens økonomiske og finansielle stilling var således betinget af stærkt stigende finansieringsomkostninger i tilknytning til låntagningen, som ikke alene havde en yderst negativ indvirkning på dens rentabilitet, men endog truede med at føre til likvidation. På den anden side var der udsigt til en relativt stor produktivitetsforøgelse i forlængelse af det investeringsprogram, der var gennemført i begyndelsen af 1980'erne.
(107) Ved ministeriel anordning af 7. august 1986 konverterede den græske regering 27755 mio. GRD af Heracles' forretningsgæld til forskellige offentlige institutioner til selskabskapital for at redde virksomheden fra konkurs. Heracles blev dermed befriet for en del af sin gæld og en del af de finansielle byrder, for så vidt som der ikke skulle betales rente af lånene eller udbytte til aktionærerne. Virksomheden blev holdt i live og fik dermed mulighed for fortsat at eksportere en del af sin produktion til andre medlemsstater.
(108)
TABELPOSITION
(109)
TABELPOSITION
(110) Som det fremgår af Heracles' årsberetninger, var virksomhedens finansielle situation før konverteringen af gæld til kapital særdeles usikker: høje finansieringsomkostninger som følge af stor gæld førte til store tab, som udhulede selskabskapitalen. Det skal dog også bemærkes, at Heracles selv i de mest kritiske år registrerede positive driftsresultater, når der ikke tages hensyn til finansieringsomkostningerne, og at dets dårlige finansielle resultater var tæt forbundet med den generelt svage græske økonomi.
b) Alternative metoder til beregning af den del af støtten, som ikke var begrænset til det absolut nødvendige
(111) Som tidligere nævnt udtrykte Kommissionen i beslutningen om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2(16), i forlængelse af Rettens dom selv alvorlig tvivl om, om støtten til Heracles kan anses for at være forenelig med det fælles marked. Kommissionen nærede især tvivl om, om undtagelsesbestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra b) kan anvendes på støtten til Heracles. Det var dens opfattelse, at støtten kan have stillet Heracles i en stærkere konkurrencesituation, end det ville have været nødvendigt for at sikre virksomhedens levedygtighed.
(112) På grundlag af en sammenligning mellem Titans og Heracles' finansieringsomkostninger i forhold til henholdsvis omsætning og solgt mængde konkluderede Kommissionen, at Heracles var overfinansieret med ca. 5 mia. GRD, og at støtten derfor ikke var begrænset til det absolut nødvendige.
(113) I forbindelse med beslutningen om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, modtog Kommissionen en række bemærkninger fra tredjeparter, bl.a. vedrørende spørgsmålet om valg af metode til beregning af omfanget af den støtte i form af gældskonvertering, der måtte anses for absolut nødvendig for at sikre virksomhedens levedygtighed.
(114) British Cement Association (BCA) anmodede på sine medlemmers vegne prof. George Yarrow (Hertfort College) om at foretage en analyse af støttens økonomiske aspekter. I dennes første rapport fastsættes Heracles' anslåede overfinansiering på grundlag af en analyse af virksomhedens regnskabsførte cash flows. På Kommissionens anmodning bad den britiske cementindustri George Yarrow om at udvide analysen med en ex ante-vurdering, da konklusionerne i den første rapport byggede på ex post-betragtninger, der alene konstaterede de faktiske resultater.
(115) I den efterfølgende ex ante-vurdering baseredes beregningerne på en sammenligning mellem finansielle strukturer. Yarrow antog, at Heracles' investeringer var finansieret på samme måde som Titans aktiviteter, dvs. ved en tilsvarende blanding af fremmedkapital og egenkapital, og at også de hermed forbundne ydelser og omkostninger var sammenlignelige. Hvis denne antagelse lægges til grund, tyder tallene for nedskrivninger og aktiver på, at Heracles' gældskapacitet alt andet lige ville have været ca. dobbelt så stor som Titans i midten af 1980'erne. På dette grundlag nåede British Cement Association til den konklusion, at konverteringen af Heracles' gæld i 1986 repræsenterede en overfinansiering på ca. 15,5 mia. GRD.
(116) I sin klage anførte Titan, at der var tale om overfinansiering, og at en gældskonvertering af den omhandlede størrelsesorden ikke alene var unødvendig, men også ude af proportion med virksomhedens størrelse og behov. Efter Titans opfattelse ville den absolut nødvendige gældskonvertering, som kunne sikre Heracles' levedygtighed, svare til et niveau, hvor virksomheden fortsat kunne betale renter og afdrag på gælden og opretholde sin drift. Titan har i den forbindelse analyseret Heracles' forventede cash flows efter 1986, ud fra den betragtning, at det er cash flow, der anvendes til at betale gæld.
(117) På grundlag af beregninger baseret på finansielle oplysninger i Heracles' årsberetninger konkluderer Titan, at Heracles havde skabt tilstrækkelig likviditet fra og med 1987 til mindst at kunne bære en yderligere gæld på 15 mia. GRD - og måske helt op til 20 mia. GRD - hvis tilbagebetalingerne måles ud fra de forudgående år.
(118) For at godtgøre, at konverteringen af Heracles' gæld til selskabskapital i 1986 ikke førte til overfinansiering af selskabet, fremsendte Heracles en rapport udarbejdet af prof. Joseph Hassid (Piraeus University) og prof. Emmanuel Sakellis (Athens Pantion University). Deres resultater var fremkommet ved at sammenligne en række nøgletal for Heracles' kapitalstruktur med sammenlignelige nøgletal hidrørende fra fire store stikprøveundersøgelser af internationale cementproducenter(17). Undersøgelserne omfattede ikke kun rentable selskaber, men også selskaber i vanskeligheder.
(119) Rapporten søger at bestemme, med hvilket beløb Heracles' nettoværdi skulle have været forøget pr. 31. december 1985 for at sikre virksomhedens rentabilitet. For at et selskab kan karakteriseres som rentabelt, skal værdien af dets mere langfristede kapital helst overstige anlægsaktivernes værdi. Hvis dette ikke er tilfældet, vil selskabet skulle finansiere en del af sine anlægsaktiver gennem kortfristede lån, og det vil da ikke være et sundt foretagende, idet dets driftskapital (som også omfatter lagerbeholdninger, der ikke umiddelbart kan omsættes til likvid kapital) ikke vil være stor nok til at dække disse kortfristede lån.
(120) Til bestemmelse af, hvor stort et beløb der skulle konverteres fra kortfristet gæld til egenkapital, anvender rapporten finansielle oplysninger fra balancer i de fire stikprøveundersøgelser. Formålet er at bestemme de gennemsnitlige finansielle indikatorer for individuelle virksomheder og koncerner og at anvende det geometriske gennemsnit som en kritisk værdi, som Heracles' finansielle struktur bør konvergere henimod. Der blev foretaget beregninger af følgende forhold: i) nettoværdi plus langfristet gæld divideret med anlægsaktiver, ii) anlægsaktiver i forhold til nettoværdien, iii) nul-score (nøgletal, der anvendes til at vurdere konkurssandsynligheden).
(121) Hvad angår det første forhold anslås det, at Heracles' langfristede kapital skulle have været forøget med 27,5 mia. GRD. Dette beløb skulle med andre ord have været konverteret fra kortfristet gæld til enten langfristede lån eller egenkapital for at opnå det samme forhold, som det gennemsnit, der er fremanalyseret på baggrund af de fire stikprøveundersøgelser. Eftersom i alt 20,2 mia. GRD af Heracles' kortfristede gæld blev konverteret til selskabskapital i august 1986 (de resterende 7,5 mia. GRD repræsenterede en konvertering af langfristede lån til egenkapital), fremgår det, at det i realiteten var et mindre beløb, der blev konverteret, end det, der efter stikprøvegennemsnittet ville have været ønskeligt. Et tilsvarende resultat opnås for de øvrige beregningers vedkommende.
(122) Med henblik på at undersøge, i hvilket omfang Heracles blev overfinansieret, mener Kommissionen, som den også anførte i beslutningen om at udvide proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, i november 1995, at det på grund af det græske cementmarkeds særlige kendetegn er hensigtsmæssigt at sammenligne Heracles med den lidt mindre, men til stadighed rentable græske konkurrent Titan. Dette er begrundet i, at de to virksomheder opererede under samme vanskelige økonomiske omstændigheder og havde samme omkostningsniveau med hensyn til f.eks. arbejds-, energi- og renteudgifter. Markedsvilkårene for græske producenter var på støttetidspunktet væsentligt forskellige fra de europæiske konkurrenters, bl.a. hvad angår den makroøkonomiske situation, de nationale selskabsretlige bestemmelser, prisfastsættelsesordningen og afhængigheden af eksportmarkeder.
(123) Hvad angår valget af 1987 som referenceår, bemærker Kommissionen, som det også er anført i beslutningen om at udvide proceduren efter artikel 93, stk. 2, at 1987 var Heracles' første normale driftsår efter interventionen. En sammenligning mellem de to virksomheder giver mulighed for at undersøge, hvordan situationen så ud på det tidspunkt, da interventionen fandt sted.
(124) Kommissionen mener, at sammenligningen mellem Heracles' og Titans finansielle struktur bør baseres på tre finansielle nøgletal, nemlig de finansielle nettoomkostningers andel af omsætningen, de finansielle nettoomkostninger pr. solgt ton og de finansielle nettoomkostninger pr. produceret ton. På baggrund af de oplysninger, der er udvekslet i løbet af den udvidede procedure, er det Kommissionens opfattelse, at der til de to forhold, der er undersøgt i beslutningen fra november 1995 om at udvide proceduren efter artikel 93, stk. 2, bør føjes et tredje forhold, nemlig "finansieringsomkostninger pr. produceret ton". Hermed bliver sammenligningen mellem de to virksomheder mere præcis, for så vidt som der kompenseres for virksomhedernes forskellige leveringsstrategier, som i det ene tilfælde omfatter oplagring af produktionen og i det andet består i direkte levering fra produktionsstedet.
(125) På grundlag af de oplysninger, de græske myndigheder fremsendte den 8. februar 1999, er Kommissionen nu i stand til at præcisere sin beregningsmetode, idet beregningerne kan baseres på mere detaljerede analyser af finansieringsomkostningernes sammensætning, både for Heracles og Titan, for så vidt som indtægter fra kapitalinteresser fratrækkes de to virksomheders samlede finansieringsomkostninger.
(126) Når denne metode anvendes, noterer Kommissionen sig, at Titans finansielle nettoomkostninger repræsenterede 10,1 % af omsætningen, medens den tilsvarende andel for Heracles kun var 8,1 %. Forholdet mellem de finansielle nettoomkostninger/solgt mængde var 469,9 GRD/ton for Titan og kun 392,7 GRD/ton for Heracles, medens forholdet mellem de finansielle nettoomkostninger/produceret ton var 423,5 GRD/ton for Titan og 471,2 GRD/ton for Heracles.
(127) Ud fra beregningen af den gennemsnitlige teoretiske værdi af de lavere finansielle nettoomkostninger, som Heracles havde opnået i forhold til Titan, konkluderer Kommissionen, at Heracles' overfinansiering andrager 2488 mio. GRD (ca. 7 mio. EUR).
(128) Ved denne metode reduceres forskellen mellem de to selskabers finansieringsomkostninger, og dermed reduceres også overfinansieringen af Heracles sammenlignet med Titan. Fordelen ved at anvende denne metode består i, at de finansieringsomkostninger, der danner grundlag for sammenligningen mellem Heracles og Titan, er homologe beløb, fordi de begge er nettobeløb og dermed sammenlignelige. I finansverdenen foretrækker man ved denne type analyse at regne med finansielle nettoomkostninger frem for finansielle bruttoomkostninger, fordi det er mere præcise tal.
(129) Beløbet på 2488 mio. GRD repræsenterer den del af gældskonverteringen, som lå over det niveau, der var nødvendigt for at sikre Heracles' langsigtede levedygtighed. Denne overfinansiering havde konkurrencefordrejende virkninger på det europæiske cementmarked, for så vidt som den bevirkede, at selskabet opnåede en stærkere konkurrencemæssig stilling, som gav sig udslag i voksende eksport og en omlægning af eksporten, som i stigende grad rettede sig mod de andre medlemsstater. Denne del af støtten, som ikke var absolut nødvendig for at genoprette Heracles' rentabilitet, som ikke falder ind under undtagelsesbestemmelsen om afhjælpning af en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi, og som bragte selskabet i en stærkere stilling i forhold til konkurrenterne, er ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b). Tilbagesøgning af de økonomiske fordele, som støttemodtageren har nydt godt af siden den dato, hvor støtten blev ydet, er nødvendig for at genoprette den oprindelige konkurrencemæssige situation.
(130) Den anvendte metode giver Kommissionen mulighed for at beregne Heracles' overfinansiering på grundlag af de oplysninger, der var tilgængelige på tidspunktet for statsinterventionen, dvs. uden ex post-betragtninger baseret på begivenheder, som indtraf efter gældskonverteringen, og som ikke var kendte på tidspunktet for statsinterventionen. Af ovennævnte grunde bestrider Kommissionen Titans fremgangsmåde ved beregningen af Heracles' overfinansiering, da den bygger på en analyse af virksomhedens cash flow efter 1986 og dens evne til at afdrage sin gæld.
(131) Den af Kommissionen anvendte metoder har endvidere den fordel, at den direkte relaterer de to selskabers finansieringsomkostninger til deres produktionsresultater, udtrykt såvel i pengemæssige som fysiske værdier. På dette grundlag kan man afvise visse antagelser, som British Cement Association baserede sin vurdering af Heracles' overfinansiering på, bl.a. antagelsen om ensartede finansieringsstrukturer i Titan og Heracles og om anvendelsen af en ensartet blanding af fremmedkapital og egenkapital til finansiering af de to virksomheders aktiviteter, hvilket ikke helt svarer til de faktiske forhold på daværende tidspunkt.
(132) Kommissionen anfægter ligeledes den metode, Heracles anvender med henblik på at godtgøre, at selskabet ikke var overfinansieret, og som gik ud på at sammenligne Heracles med et stort antal internationale cementproducenter. Som tidligere nævnt var markedsvilkårene for græske producenter på støttetidspunktet væsentligt forskellige fra deres internationale konkurrenters, og en analyse baseret på en sammenligning mellem finansielle nøgletal for virksomheder, som opererer under forskellige betingelser, kan ikke anses for at være præcise.
(133) Ovenstående analyse tager ikke alene hensyn til Kommissionens oprindelige tvivl vedrørende den omhandlede støttes forenelighed med fællesmarkedet, men giver også mulighed for at tage stilling til støttens fordrejende virkninger i fællesskabssammenhæng. Hermed har Kommissionen vurderet, om støtten blev ydet i overensstemmelse med beslutning 88/167/EØF (dvs. med lov 1386/83) og med traktatens artikel 92. Analysen godtgør, at konverteringen af en del af Heracles' gæld til kapital i 1986 kan anses for at være foretaget i overensstemmelse med beslutning 88/167/EØF om lov 1386/83.
(134) Hvad angår støttens forenelighed med traktatens artikel 92 viser ovenstående analyse, at en del af den samlede støtte på 27755 mio. GRD, svarende til 25267 mio. GRD, kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra b), for så vidt som den bidrager til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den græske økonomi uden at påvirke samhandelen i et omfang, der er i strid med fællesmarkedet, og uden at den bevirker, at den støttemodtagende virksomhed opnår en stærkere konkurrencemæssig stilling i forhold til konkurrenterne. Analysen viser imidlertid også, at Heracles blev overfinansieret med 2488 mio. GRD. Med henblik på at korrigere støttens fordrejende virkning på markedet, pålægger Kommissionen derfor den græske regering at tilbagesøge et beløb på 2488 mio. GRD fra Heracles. Renterne beregnes med virkning fra den dato, hvor støtten blev udbetalt, på grundlag af den referencesats, som anvendes til beregning af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte, og som var gældende på det pågældende tidspunkt.
(135) Med ovenstående analyse har Kommissionen opfyldt den pligt til at undersøge, om støtten har fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen i Fællesskabet, som Retten pålagde den, da den annullerede Kommissionens beslutning om at godkende den støtte, der var blevet ydet til Heracles.
IX
Konklusioner
(136) Kommissionen har med ovenstående analyse godtgjort, at støtten er ulovlig og for en dels vedkommende uforenelig med fællesmarkedet.
(137) Heracles gør gældende, at enhver omstødelse af Kommissionens beslutning om støttens forenelighed vil være i strid med principperne om legitim forventning og redelig administration. For så vidt angår Heracles' bemærkning om, at de faktiske omstændigheder, som Kommissionen baserer sin beslutning på, fortsat gælder, skal det understreges, at Retten i sin dom kræver, at Kommissionen ikke alene vurderer støttens forudsigelige virkninger, men også - i hvert fald implicit - pålægger Kommissionen at vurdere de støtteforanstaltninger, der reelt blev gennemført i perioden 1986-1991. Heraf følger, at Kommissionen ikke alene skal tage hensyn til de faktiske forhold, der vedrører tidspunktet, hvor støtten blev ydet, men også til de faktiske forhold, der vedrører tiden derefter.
(138) Kommissionen bemærker endvidere, at det er fast retspraksis(18), at, eftersom den kontrol, som Kommissionen skal føre med statsstøtte i medfør af traktatens artikel 93, har sit grundlag i ufravigelige principper, kan støttemodtagerne principielt ikke have nogen berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af proceduren i nævnte traktatbestemmelse. Den omstændighed, at Kommissionen oprindeligt godkendte støtten til Heracles, kan ikke antages at have givet den støttemodtagende virksomhed (Heracles) grund til at nære nogen berettiget forventning, eftersom Kommissionens beslutning blev anfægtet inden for søgsmålsfristen og derpå annulleret af Retten i Første Instans. Kommissionen begåede fejl kan således ikke ophæve virkningerne af Den Hellenske Republiks ulovlige adfærd -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Kapitaltilførslen på 27755 mio. GRD til Heracles General Cement Company udgør statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1. En del af støtten, svarende til et beløb på 25267 GRD, anses for forenelig med fællesmarkedet, da den opfylder betingelserne for at omfattes af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra b). Den resterende del af støtten, svarende til et beløb på 2488 mio. GRD, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Den græske regering træffer de nødvendige foranstaltninger til at tilbagesøge den del af den i artikel 1 omhandlede støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, og som er ydet ulovligt, svarende til et beløb på 2488 mio. GRD.
2. Støtten tilbagekræves i overensstemmelse med procedurerne og bestemmelserne i græsk ret. Støtten kræves tilbagebetalt med renter beregnet fra den dato, hvor støtten blev udbetalt, på grundlag af den referencesats, som anvendes til beregning af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte, og som var gældende på det pågældende tidspunkt.
Artikel 3
Den græske regering underretter senest to måneder efter datoen for meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme den.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 17. marts 1999.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 17 päivänä maaliskuuta 1999,
Kreikan Heracles General Cement Companylle myöntämästä valtiontuesta
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 716)
(Ainoastaan kreikankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2000/199/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 93 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
on kehottanut niitä, joiden etua asia koskee, esittämään huomautuksensa edellä mainittujen artiklojen mukaisesti(1), ja ottaa huomioon niiden huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I
Heraclesista tehty päätös ja sen kumoaminen
(1) Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi 6 päivänä heinäkuuta 1995(2) komission päätöksen, jolla oli hyväksytty Kreikan valtion kreikkalaiselle sementtiä tuottavalle Heracles General Cement Companylle (jäljempänä "Heracles") myöntämä tuki ja josta komissio oli ilmoittanut Kreikan viranomaisille 1 päivänä elokuuta 1991(3) päivätyllä kirjeellä.
II
Taustatietoja kiistasta
(2) Kreikan viranomaiset hyväksyivät vuonna 1983 useita rakenteellisia toimenpiteitä, joilla pyrittiin poistamaan vakava häiriö maan taloudessa. Näihin toimenpiteisiin kuului 5 päivänä elokuuta 1983 hyväksytty laki 1386/1983 yritysten taloudellisesta elvyttämisestä (jäljempänä "laki 1386/83"). Lailla luotiin yritysten uudelleenjärjestelyelin (jäljempänä "ORE"). ORE:n tehtävänä oli auttaa maan taloudellista ja sosiaalista kehittämistä tervehdyttämällä yritysten taloutta, tuomalla ja soveltamalla ulkomaista tekniikkaa, kehittämällä kansallista tekniikkaa sekä luomalla ja harjoittamalla liiketoimintaa kansallistetuissa yrityksissä tai yrityksissä, jotka ovat osittain kansallistettuja. ORE:lla oli valtuudet hallinnoida tai johtaa yrityksiä, merkitä osuuksia niiden pääomasta ja myöntää lainoja. Laissa 1386/83 sallittiin asianomaisten yritysten velkojen muuntaminen pääomaksi osakkeiden uusannilla.
(3) Kreikan hallitus sovelsi 7 päivänä elokuuta 1986 antamallaan hallituksen asetuksella lakia 1386/83 Heraclesiin, jonka tase oli vuodesta 1983 lähtien ollut huomattavasti alijäämäinen. Hallitus asetti yhtiön viranomaisten valvontaan ja muutti yhtiön Kreikan julkisilta laitoksilta ottamat 27755 miljoonan Kreikan drakman (noin 86 miljoonan euron) suuruiset luotot pääomasijoitukseksi yhtiöön.
(4) Kreikan viranomaiset eivät ilmoittaneet komissiolle etukäteen lain 1386/83 hyväksymisestä. Kreikan hallitus ei ilmeisesti myöskään ilmoittanut komissiolle etukäteen siitä, että lakia 1386/83 sovellettaisiin Heraclesiin elokuussa 1986. Komissio sai siitä kuitenkin tiedon tuen myöntämisen jälkeen Heraclesin kilpailijoilta. Tämän vuoksi komissio pyysi 18 päivänä syyskuuta 1986 lähettämällään teleksillä Kreikan hallitusta toimittamaan komissiolle seitsemän päivän kuluessa selvityksen asiasta ja tarvittaessa ilmoittamaan komissiolle kyseessä olleesta lain 1386/83 soveltamistapauksesta. Pyynnön johdosta Kreikan hallitus toimitti 10 päivänä lokakuuta 1986 päivätyllä kirjeellä yksityiskohtaisia tietoja korostaen nimenomaan, että Heraclesin velkojen muuntaminen osakkeiksi ei hallituksen mielestä ollut perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettua tukea.
(5) Komission 29 päivänä lokakuuta 1986 aloittama menettely lakia 1386/83 vastaan johti siihen, että lain täytäntöönpano hyväksyttiin 7 päivänä lokakuuta 1987 perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla antamalla päätös 88/167/ETY(4) sillä perusteella, että lailla pyrittiin poistamaan vakava häiriö jäsenvaltion taloudessa.
(6) Lain 1386/83 täytäntöönpanolle asetettiin kuitenkin joitakin edellytyksiä, kuten Kreikan hallitukselle asetettu velvollisuus ilmoittaa tietyt kynnysarvot ylittävät lain soveltamistapaukset.
(7) Päätöksen johdanto-osassa komissio totesi, että laki 1386/83 ja ORE:n toimenpiteet täyttivät perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan toisen osan soveltamisedellytykset erityisesti Kreikan liittymisasiakirjaan liittyvään Kreikan taloudellisesta ja teollisesta kehityksestä tehtyyn pöytäkirjaan N:o 7 nähden (jäljempänä "pöytäkirja N:o 7"). Pöytäkirjassa N:o 7 määrätään, että "sovellettaessa ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklaa on otettava huomioon tavoitteet, jotka liittyvät taloudelliseen kasvuun ja väestön elintason kohentamiseen".
(8) Päätös 88/167/ETY annettiin tiedoksi Kreikan hallitukselle komission 17 päivänä marraskuuta 1987 päivätyllä kirjeellä. Kirjeen johdosta Kreikan hallitus toimitti 3 päivänä joulukuuta 1987 päivätyllä kirjeellä lisätietoja Heraclesista ja toisti, että hallituksen mielestä kyseessä olevaa toimenpidettä ei voida pitää valtion tukena.
(9) Public Cement Company TITAN (jäljempänä "Titan"), joka on Heraclesin kreikkalainen kilpailija, kanteli 8 päivänä joulukuuta 1987 komissiolle Heraclesille myönnetystä tuesta.
(10) Komissio ilmoitti Kreikan hallitukselle 15 päivänä helmikuuta 1988 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettely, joka koski Heraclesille myönnettyä tukea. Kreikkalaisen sementin ja erityisesti Heraclesin sementin vienti muihin jäsenvaltioihin oli lisääntynyt, joten komissio päätteli, että kyseessä oleva tuki voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, koska Heracles oli tuottanut tappiota vuodesta 1983 lähtien käydessään yhteisön sisäistä kauppaa. Komissio muistutti, että tukeen voitaisiin soveltaa ainoastaan perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrättyä poikkeusta, mutta poikkeuksen soveltamiselle on asetettu edellytyksiä, jotka komission mielestä eivät täyttyneet Heraclesin tapauksessa.
(11) Titan lähetti 9 päivänä maaliskuuta 1988 komissiolle Heraclesille myönnettyä tukea koskevia lisähuomautuksia.
(12) Komissio päätti aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn ja kehotti tiedonannollaan(5) jäsenvaltioita ja muita, joiden etua asia koskee, esittämään Heraclesille myönnettyä tukea koskevat huomautuksensa yhden kuukauden kuluessa.
(13) Tiedonannon johdosta useat Heraclesin kilpailijat väittivät, että Kreikan viranomaisten toimenpide oli vahvistanut hyvin voimakkaasti Heraclesin kilpailuasemaa ja aiheuttanut vakavaa häiriötä yhteisön sementtimarkkinoilla. Tämän jälkeen yhtäältä komission ja kantelun tekijöiden ja toisaalta komission ja Kreikan hallituksen välillä pidettiin useita kokouksia ja käytiin kirjeenvaihtoa.
(14) Komissio päätti menettelyn tekemällä päätöksen tuen hyväksymisestä(6). Päätöksen mukaan Heraclesille vuonna 1986 myönnettyä tukea, joka tapahtui muuntamalla osa sen veloista pääomaksi, voitiin pitää päätöksen 88/167/ETY mukaisena.
(15) Samanaikaisesti Heraclesin menettelyn kanssa komissio aloitti 3 päivänä huhtikuuta 1989 perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan soveltamiseksi toisen menettelyn, joka koski lain 1386/83 mukaisesti Kreikan kolmanneksi suurimmalle sementinvalmistajalle Halkisille myönnettyä tukea. Menettelyn päätteeksi komissio teki päätöksen 91/144/ETY(7) (jäljempänä "Halkisia koskeva päätös"), jossa todettiin, että Halkisille myönnetty tuki rikkoi perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan määräyksiä eikä soveltunut yhteismarkkinoille, koska se ei täyttänyt perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdissa määrättyjä poikkeuksien edellytyksiä varsinkaan, kun otetaan huomioon Halkisin Italiaan suuntautuvan viennin kasvu. Komissio katsoi tuen olleen yhteisen edun vastainen.
III
Tuesta kanteen esittäneet osapuolet
(16) Italialaisten sementinvalmistajien yhdistys Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (jäljempänä "AITEC") nosti Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 27 päivänä maaliskuuta 1992 jättämällään hakemuksella kanteen komission 1 päivänä elokuuta 1991 tekemän Heraclesille myönnetyn tuen hyväksymistä koskevan päätöksen(8) kumoamiseksi.
(17) Yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 30 päivänä maaliskuuta 1992 jättämillään hakemuksilla myös Titan ja British Cement Association (jäljempänä "BCA") samoin kuin kolme sen jäsentä, Blue Circle Industries plc (jäljempänä "Blue Circle"), Castle Cement Ltd (jäljempänä "Castle") ja Rugby Group plc (jäljempänä "Rugby"), jotka ovat Yhdistyneen kuningaskunnan merkittävimmät sementinvalmistajat, nostivat kanteen kyseisen päätöksen (jäljempänä "kiistanalainen päätös") kumoamiseksi.
(18) Yhteisöjen tuomioistuimessa vireille saatetut ja asianumeroilla C-97/92, C-105/92 ja C-106/92 kirjatut asiat yhdistettiin.
(19) Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 12 päivänä lokakuuta 1992 ja 24 päivänä maaliskuuta 1993 antamilla määräyksillä Kreikan ja Heraclesin, yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon vastaavasti 14 päivänä elokuuta 1992 ja 10 päivänä elokuuta 1992 jätettyjen väliintulohakemusten mukaisesti, annettiin esiintyä väliintulijoina tukemassa vastaajan vaatimuksia näissä asioissa. Kreikka ja Heracles jättivät kumpikin yhteisen väliintulokirjelmänsä yhdistetyistä asioista, Kreikka 7 päivänä joulukuuta 1992 ja Heracles 3 päivänä heinäkuuta 1993.
(20) Yhteisöjen tuomioistuin siirsi 27 päivänä syyskuuta 1993 asian käsiteltäväksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen.
IV
Ensimmäisen asteen tuomioistuimen tärkeimmät havainnot
(21) Asian asiasisällöstä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi kaikkien kantajien esittäneen, että arvioidessaan tukea perustamissopimuksen kannalta komissio ei voisi yksinkertaisesti tutkia, täyttikö se päätöksessä 88/167/ETY asetetut ehdot, vaikka kyseisessä päätöksessä todettiin, että lailla 1386/83 perustettu tukijärjestelmä, jonka mukaisesti tuki myönnettiin, oli perustamissopimuksen mukainen. Kantajien mukaan komission olisi pitänyt tutkia erikseen tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille. Tämän vuoksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi aiheelliseksi määrittää ensiksi päätöksen 88/167/ETY soveltamisalan ja tämän jälkeen selvittää, rikkoiko kiistanalainen tuki päätöstä 88/167/ETY ja perustamissopimuksen 92 artiklaa.
(22) Päätöksen 88/167/ETY soveltamisalasta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että komissio oli hyväksynyt lain 1386/83 täytäntöönpanon perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan toisen osan ja pöytäkirjan N:o 7 perusteella, koska lain tarkoituksena oli korjata vakava häiriö Kreikan taloudessa. Komissio kuitenkin hyväksyi lain 1386/83 täytäntöönpanon sillä ehdolla, että "Kreikan hallitus ilmoittaa tapauskohtaisesti toimenpiteistä muilla kuin herkillä aloilla toimivissa vähintään 300 työntekijän yrityksissä ja herkillä aloilla toimivissa vähintään 100 työntekijän yrityksissä".
(23) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan tästä on seurauksena se, että komissio katsoi tietyn suuruisten ORE:n toimenpiteiden edellyttävän erityistä tarkastelua, jossa ensinnäkin selvitettäisiin, täyttääkö tuki vuonna 1987 tehdyssä päätöksessä asetetut ehdot, ja toiseksi tutkittaisiin, ovatko tukea saaneet yritykset saavuttaneet paremman kilpailuaseman muiden jäsenvaltioiden yrityksiin nähden verrattuna tilanteeseen, ettei vaikeuksia olisi alunperin esiintynyt. Tuomioistuimen mukaan perustamissopimuksen 92 artikla edellytti tällaista tutkimusta, koska artiklan tarkoituksena on estää jäsenvaltioiden myöntämää tukea vääristämästä kilpailua tai vaikuttamasta yhteisön sisäiseen kauppaan.
(24) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomautti komission esittäneen kiistanalaisessa päätöksessä, että velvoite ilmoittaa merkittävistä yksittäisistä tapauksista oli asetettu siksi, että voitaisiin tarkastella niiden vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun. Kiistanalaisessa päätöksessä komissio kuitenkin tarkasteli tuen vaikutuksia ainoastaan Kreikan alueella esittäen päätelmänään, että tuki täytti päätöksessä 88/167/ETY asetetut ehdot, koska tuotantokapasiteettia ei ollut lisätty ja yritys oli elinkelpoinen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin huomautti, että vaikka näiden tekijöiden tarkastelu olikin tarpeen selvitettäessä tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, ne eivät riittäneet lopullisen päätöksen tekemiseen, koska päätöksessä 88/167/ETY vaadittiin myös, että komissio tutkii, missä määrin kilpailu voi vääristyä tai missä määrin toimenpiteet voivat vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan. Komissio ei tehnyt tällaista tutkimusta.
(25) Tuomioistuimen mukaan komissio laiminlöi päätöksen 88/167/ETY ja perustamissopimuksen 92 artiklan mukaisen velvoitteensa tutkia, vääristikö kyseessä oleva tuki kilpailua ja vaikuttiko se yhteisön sisäiseen kauppaan.
V
Perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn laajentaminen
(26) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin antoi komission päätöksen kumoavan tuomion, jolla lopetettiin 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettely. Vuonna 1988 aloitettu menettely on edelleen vireillä ja siinä on tehtävä uusi lopullinen päätös.
(27) Noudattaakseen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen antamaa tuomiota komissio päätti 14 päivänä marraskuuta 1995 laajentaa 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyä. Koska komission aikaisemmin aloittama menettely koski ainoastaan Heraclesille myönnetyn tuen mahdollista soveltumattomuutta päätöksen 88/167/ETY nojalla, komissio ilmoitti, että menettelyn aloittamista on muutettava siten, että komissio voi tutkia tuen soveltuvuuden 92 artiklan nojalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen edellyttämällä tavalla loukkaamatta Kreikan hallituksen puolustautumisoikeutta. Lisäksi komissio toi esiin vuonna 1995, että Heraclesin pääoman korottaminen oli tukea, joka täyttää perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset. Se kuitenkin epäili, voidaanko tukea pitää soveltuvana yhteismarkkinoille. Päätöksessään komissio toi lisäksi esiin kysymyksen siitä, oliko Heraclesille myönnetty tuki rajoitettu vähimmäismäärään, joka tarvittiin sen kannattavuuden palauttamiseen. Verrattuaan Heraclesia sitä hieman pienempään mutta yhtä kannattavaan kilpailijaan Titaniin komissio päätteli, että Heraclesin pääomaa oli nähtävästi ylimitoitettu noin 5 miljardilla drakmalla (noin 15,5 miljoonaa euroa).
(28) Komissio ilmoitti 29 päivänä marraskuuta 1995 päivätyllä kirjeellä Kreikalle päätöksestään laajentaa 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyä. Kreikan viranomaiset antoivat vastauksensa komissiolle 13 päivänä helmikuuta 1996 päivätyllä kirjeellä. Vastauksista esitetään yhteenveto jäljempänä.
(29) Komission päätös menettelyn laajentamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(9). Komissio kehotti muita jäsenvaltioita ja niitä, joiden etua asia koski, esittämään huomautuksensa kyseessä olevista toimenpiteistä. Huomautuksia saatiin kolmelta kansalliselta sementin valmistajien järjestöltä, yhdeltä Heraclesin kilpailijalta sekä eräiltä muilta, joita asia koski. Huomautuksista esitetään yhteenveto luvussa VI.
(30) Kolmansien osapuolten huomautukset toimitettiin Kreikan hallitukselle 17 päivänä kesäkuuta 1996 päivätyllä kirjeellä. Kreikan viranomaiset pyysivät pidentämään vastauksiensa määräaikaa 23 päivänä heinäkuuta 1996 ja 12 päivänä syyskuuta 1996 päivätyillä kirjeillä, minkä jälkeen ne lähettivät vastauksensa komissiolle 8 päivänä marraskuuta 1996 päivätyllä kirjeellä. Heracles antoi lisätietoja 12 päivänä joulukuuta 1996 ja 23 päivänä joulukuuta 1996 päivätyillä kirjeillä. Näiden vastausten lisäksi komissio pyysi 16 päivänä tammikuuta 1997 päivätyllä kirjeellä Kreikan hallitusta antamaan lisätietoja. Pyydetyt tiedot annettiin 6 päivänä helmikuuta 1997.
(31) Komission yksiköt järjestivät vuoden 1997 loppukesän ja syksyn aikana useita kokouksia kaikkien osapuolten kanssa: Agrupación de fabricantes de cemento de Españan (Oficemen) kanssa 29 päivänä heinäkuuta 1997, AlTEC:n kanssa 30 päivänä heinäkuuta 1997, Heraclesin aikaisempien osakkeenomistajien kanssa 31 päivänä heinäkuuta 1997, Lafarge Coppée SA:n (Lafarge) kanssa 31 päivänä heinäkuuta 1997, Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuuden edustajien kanssa 1 päivänä elokuuta 1997 ja Titanin kanssa 17 päivänä syyskuuta 1997. Kreikan viranomaisten ja Heraclesin kanssa järjestettiin yhteinen kokous 19 päivänä syyskuuta 1997.
(32) Komissio pyysi Kreikan viranomaisilta lisätietoja 12 päivänä elokuuta 1997. Kreikan viranomaiset lähettivät vastauksensa 17 päivänä marraskuuta 1997 päivätyllä kirjeellä. Heraclesin kilpailija Titan lähetti komissiolle lisätietoja 2 päivänä joulukuuta 1997 päivätyllä kirjeellä. Heracles toimitti komissiolle muistion 23 päivänä tammikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Kreikan viranomaiset lähettivät komissiolle lisätietoja 10 päivänä helmikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Heracles toimitti komissiolle 23 päivänä tammikuuta 1998 päivätyn muistion lisäksi lisätietoja 6 päivänä huhtikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
(33) Kreikan viranomaisten kanssa järjestettiin kokous 5 päivänä lokakuuta 1998. Heracles lähetti lisätietoja 24 päivänä marraskuuta 1998 ja 29 päivänä joulukuuta 1998. Heraclesin edustajien kanssa pidettiin toinen kokous heidän pyynnöstään 12 päivänä tammikuuta 1999. Kreikan viranomaiset lähettivät komissiolle 8 päivänä helmikuuta 1999 lopulliset tiedot, joissa esitettiin yhteenveto useista yhteydenotoista ja toimitetuista asiakirjoista.
VI
93 artiklan 2 kohdan mukaisessa menettelyssä esitetyt huomautukset
VI.1 Kreikan hallituksen ja Heraclesin menettelyn yhteydessä esittämät huomautukset
(34) Komission päätettyä käynnistää menettelyt alunperin vuonna 1988 Kreikan hallitus toimitti ensimmäisen huomautuksensa 27 päivänä huhtikuuta 1988 päivätyllä kirjeellä. Kreikan hallituksen ja Heraclesin edustajien kanssa järjestettiin kahdenvälinen kokous 29 päivänä kesäkuuta 1988. Kokouksen jälkeen komissio pyysi lisätietoja 18 päivänä heinäkuuta 1988 päivätyllä kirjeellä, johon saatiin vastaus 26 päivänä lokakuuta 1988. Lisäkokous järjestettiin 30 päivänä toukokuuta 1989, minkä jälkeen Kreikan hallitus toimitti täydentäviä tietoja 18 päivänä heinäkuuta 1989 päivätyllä kirjeellä. Seuraava kokous järjestettiin 13 päivänä joulukuuta 1989, minkä jälkeen Kreikan hallittus antoi lisätietoja 6 päivänä maaliskuuta 1990 päivätyllä kirjeellä. Tämän jälkeen järjestettiin kokoukset 19 päivänä lokakuuta 1990, 16 päivänä marraskuuta 1990 ja 11 päivänä tammikuuta 1991. Kreikan hallitus toimitti kirjallisia tietoja 3 päivänä maaliskuuta 1991.
(35) Vuonna 1988 Kreikan hallitus kiisti täysin komission näkemyksen väittäen, että ORE:n toimenpide oli rajoitettu vähimmäismäärään, jota tarvittiin yhtiön selviytymiseen. Se puolusti sementin hintojen pitämistä alhaisina kotimarkkinoilla ja kiisti, että Heraclesin tuotantokapasiteettia olisi lisätty tai lisättäisiin. Lisäksi se väitti, että vuonna 1995 oli myönnetty uutta alueellista tukea, jota ei kuitenkaan ollut vielä maksettu ja jota ilman velkoja olisi muunnettu pääomaksi 3 miljardia drakmaa enemmän. Se toimitti myös tietoja Heraclesin investoinneista osoittaakseen, että todellinen rakennemuutos oli toteutettu.
(36) Vuonna 1989 Kreikan hallitus ilmoitti, että jotkut komission valitukset otettaisiin huomioon. Sementin kiinteästä hinnasta kotimarkkinoilla oli luovuttu ja Heraclesin investointiohjelmaa vuosina 1987-1990 nopeutettaisiin, jolloin myös rakennemuutos nopeutuisi. Lisäksi Kreikan hallitus oli päättänyt olla myöntämättä uutta alueellista investointitukea.
(37) Vuosina 1990 ja 1991 keskusteluissa keskityttiin jäljellä olevaan ongelmaan eli tuen määrään sekä Kreikan tuolloisen uuden hallituksen aikomukseen yksityistää Heracles.
(38) Koko menettelyn aikana eli ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa sekä komission vuonna 1988 aloittamien ja vuonna 1995 laajennettujen virallisten tutkintamenettelyjen aikana Kreikan hallitus on pysynyt väitteessään, että Heraclesin velkojen osan muuntaminen vuonna 1986 ORE:n eli Kreikan hallituksen omistamiksi osakkeiksi ei ollut valtion tukea 92 artiklan 1 kohdan merkityksessä. Kreikan viranomaiset ovat moittineet komissiota siitä, että se ei varmistanut hyväksyessään tuen elokuussa 1991, oliko Kreikan valtion toimenpide todella perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaista tukea, vaan katsoi, että kaikkia lain 1386/83 nojalla toteutettuja toimenpiteitä pidettäisiin valtion tukena. Laki 1386/83 oli kyseessä olevan toimenpiteen oikeusperusta ja komissio oli hyväksynyt sen perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla lokakuussa 1987.
(39) Kreikan hallitus väittää, että "yksityisen sijoittajan tuottovaatimus" on täytetty, koska Kreikan Heraclesiin tekemä 20775 miljoonan drakman investointi tuotti 120790 miljoonaa drakmaa kuuden vuoden aikana siihen asti, kunnes yhtiö yksityistettiin vuonna 1992. Lisäksi Kreikan hallitus väittää myös, että tuki ei täytä 92 artiklan 1 kohdan kaikkia vaatimuksia, koska yhteisön sisäistä kauppaa ei ole. Kreikan hallitus pysyy myös väitteessään, jonka mukaan Heraclesin ja Titanin vertailu toisiinsa osoittaa, että tuki ei vaikuttanut kielteisesti Heraclesin tärkeimmän kilpailijan asemaan ja että tukea annettiin Heraclesin elinkelpoisena säilyttämiseen tarvittava vähimmäismäärä, koska Titanin myynti ei pienentynyt koti- tai ulkomaisilla markkinoilla eikä sen liikevaihtoon kohdistunut kielteisiä vaikutuksia. Voitot ennen veroja osoittavat, että Titanin voitot kasvoivat velkojen pääomaksi muuttamisen jälkeen ja että ne olivat Heraclesin voittoja suuremmat.
(40) Heracles tuo esiin omissa huomautuksissaan, että se tukee täysin Kreikan hallituksen esittämiä huomautuksia. Heracles väittää, että sen velkojen muuntaminen pääomaksi ei ole tukea ja että jos muuntaminen kuitenkin katsotaan tueksi, se olisi hyväksyttävä kokonaisuudessaan. Heracles painottaa, että komissio hyväksyi yhtiön saaman tuen vuonna 1991 edelleen pätevien tietojen ja tarkastelujen perusteella. Jos komissio tekee erilaisen päätöksen samojen tosiasioiden perusteella, uusi päätös rikkoisi lain luotettavuuden ja oikeudenmukaisen hallinnon periaatetta. Lisäksi komissio on selvästi vastuullinen, koska se on rikkonut vaatimuksia, jotka koskevat päätöksen antamista kohtuullisessa ajassa (kuluneen ajan vuoksi). Lisäksi Heracles väittää, ettei oikeudenmukaisen hallinnon periaatteen, jota yhteisön elinten on kunnioitettava toimivaltansa käytössä, mukaan voi olla mahdollista, että elinten vahvistetut virheet vaikuttaisivat kielteisesti yksityiseen tahoon, joka puolustaa etujaan hyvässä uskossa ja laillisesti.
VI.2 Kolmansien huomautukset
a) Huomautukset 11 päivänä toukokuuta 1988 julkaistun tiedonannon johdosta(10)
(41) Komission tehtyä alunperin vuonna 1988 päätöksen aloittaa menettely Heraclesille myönnettyä tukea vastaan muiden jäsenvaltioiden kolme hallitusta, seitsemän kansallista järjestöä, neljä Heraclesin kilpailijaa ja Heraclesin aikaisemmat osakkeenomistajat esittivät huomautuksensa komissiolle. Niissä kaikissa tuettiin komission kantaa.
(42) Belgian, Alankomaiden, Ranskan ja Saksan sementinvalmistajien yhdistykset painottivat, että niiden jäsenet olivat toteuttaneet ilman erityistä tukea raskaita rakennemuutosohjelmia, joihin sisältyi tuotantokapasiteetin leikkauksia ja huomattavia investointeja. Belgian sementinvalmistajien järjestö lisäsi, että sen jäsenet kärsivät vakavista markkinahäiriöistä, jotka johtuivat muun muassa halvan kreikkalaisen sementin maahantuonnista. Alankomaiden sementinvalmistajien järjestö pelkäsi, että valtion tuella Kreikkaan luotu ja ylläpidetty ylikapasiteetti pakottaisi Kreikan sementtiteollisuuden ja erityisesti Heraclesin myymään sementtiä suurina määrinä muihin maihin jopa hyvin alhaisilla hinnoilla. Saksan sementinvalmistajien järjestö lisäsi, että kreikkalaista ja erityisesti Heraclesin valmistamaa sementtiä oli tarjottu useissa Länsi-Euroopan maissa, esimerkiksi Saksassa, vertailukelpoisia tuotantokustannuksia alempaan hintaan.
(43) Luxemburgin rakennusmateriaaleja valmistavien tai myyvien yritysten järjestö toi esiin, että Heraclesin valmistamaa sementtiä tarjottiin Luxemburgissa Alankomaiden kautta kolmannesta halvemmalla kuin Luxemburgin sementtiteollisuuden sementtiä.
(44) Italian sementinvalmistajien järjestö valitti, että halvan kreikkalaisen sementin tuonti Italiaan oli kasvanut. Tästä sementistä yli puolet oli peräisin Heraclesilta. Sekä Italian että Irlannin sementinvalmistajien järjestöt painottivat, että Kreikan sementtiteollisuus oli hyötynyt useista yleisistä tukiohjelmista, erityisesti vientituesta. Mikään muu toimintatuki, kuten velkojen muuntaminen pääomaksi, ei selvästikään täyttäisi perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan vaatimuksia.
(45) Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus valitti erityisesti pelastamistuesta, jota ei ollut sidottu järkevään rakennemuutossuunnitelmaan.
(46) Heraclesin kaksi kreikkalaista kilpailijaa painottivat, että koko Kreikan sementtiteollisuutta voitaisiin parhaiten auttaa siten, että Kreikassa luovuttaisiin sementin hintasääntelystä.
(47) Tanskan ja Saksan hallitukset, Yhdistyneen kuningaskunnan järjestö ja tanskalainen valmistaja valittivat tuesta yleisemmällä tasolla.
(48) Komissio toimitti edellä mainitut huomautukset Kreikan hallitukselle 18 päivänä syyskuuta 1989 päivätyllä kirjeellä. Kreikan hallitus toimitti huomautuksensa komissiolle 6 päivänä maaliskuuta 1990 päivätyllä kirjeellä.
(49) Heraclesin aikaisemmat osakkeenomistajat toimittivat luottamuksellisia tietoja marraskuussa 1990. Tietoja ei voitu toimittaa Kreikan hallitukselle, minkä vuoksi ne olisi jätettävä huomiotta.
b) Huomautukset 21 päivänä maaliskuuta 1996 julkaistun tiedonannon johdosta(11)
(50) Seuraavaksi esitetään yhteenveto huomautuksista, joita saatiin komission julkaistua tiedonannon Heraclesille myönnettyä tukea koskevien menettelyjen laajentamisesta. Huomautuksia saatiin Heraclesin kilpailijalta, kolmelta kansalliselta sementtialan järjestöltä sekä Heraclesin aikaisemmilta osakkeenomistajilta. Menettelyn laajentamisen jälkeen myös ranskalaista sementintuottajaa edustavat lakimiehet toimittivat komissiolle useita huomautuksia kyseessä olevasta tuesta.
(51) Yleisesti kolmannet väittävät, että Heraclesille laittomasti myönnetty tuki ei sovellu yhteismarkkinoille ja että se on perittävä takaisin korkoineen. Lisäksi ne väittävät, että tukea ei voida hyväksyä 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella, koska Heraclesille myönnetty tuki ei korjaa vakavaa häiriötä Kreikan taloudessa. Tässä yhteydessä komissiota moititaan siitä, että se ei ole osoittanut, vaikuttiko tuki tällä tavalla tai mitä vaikutuksia tuen myöntämättä jättämisellä olisi ollut talouteen.
Titan Cement Company SA
(52) Titan väittää, että sen tärkeimmälle yhteismarkkinoilla toimivalle kilpailijalle Heraclesille myönnetty tuki on aiheuttanut vakavaa vahinkoa Titanille. Titanin mukaan komission olisi arvioitava tuen määrä, joka olisi riittänyt pienentämään velkaantumisasteesta johtuvia Heraclesin rahoituskustannuksia tasolle, jolla niistä olisi voitu selviytyä kassavirralla. Tätä varten sen olisi laskettava pääomaksi muutettavan velan vähimmäismäärä, joka olisi varmistanut Heraclesin selviytymisen.
(53) Titan pitää komission tapaa verrata Heraclesin ja Titanin rahoitusasemaa toisiinsa puutteellisena useista syistä. Ensinnäkään siinä ei oteta huomioon elinkelpoisuutta koskevaa vaatimusta, koska Heracles olisi ollut täysin elinkelpoinen, vaikka sen rahoitusasema olisi pysynyt alaa johtavaa Titania heikompana. Olisi myös ollut aivan tavanomaista, että Heraclesilla olisi ollut suuremmat rahoituskulut, koska se oli investoinut enemmän ja vähemmän aikaa sitten kuin Titan. Toiseksi Titan kyseenalaistaa komission vertailuissa käyttämien tietojen oikeellisuuden. Tämä koskee erityisesti vuotta 1987.
Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuus
(54) Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuus(12) esittää, että saamansa tuen ansiosta Heracles pystyi viemään sementtiä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan hinnoilla, jotka olisivat olleet ilman tukea kannattamattomia (Heraclesin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan viemän sementin määrä oli 12500 tonnia vuonna 1986, kasvoi 388000 tonniin vuonna 1988 ja pysyi vuosina 1989-1995 selvästi yli 400000 tonnissa). Tuen ansiosta Heracles pystyi valmistamaan sementtiä pienin yksikköhinnoin, koska sitä ei rasitettu laitoksen perustamiseen liittyvillä rahoituskuluilla. Tuki käytettiin laitoksen rakentamiseen ja ajanmukaistamiseen. Kannattavuutensa ansiosta Heracles pystyi pitämään viennin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan suurena, vaikka se olikin tappiollista.
(55) Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuus huomauttaa, että Heracles ei olisi lopettanut toimintaansa kokonaan, jos tukea ei olisi myönnetty, vaan sen olisi pitänyt ainoastaan nopeuttaa rakennemuutostaan sopivilla toimenpiteillä. Tähän olisi mahdollisesti sisältynyt tuotantokapasiteetin järkeistäminen kysynnän mukaisesti. Komissio ei osoita tiedonannossaan, miten tällaiseen rakennemuutokseen olisi väistämättä liittynyt vakavia häiriöitä Kreikan taloudessa.
(56) Kreikan kotimaisilla markkinoilla käytetty valtion hintasääntely esti valmistajia saamasta kaupallista tuottoa kotimaisilla markkinoilla myydystä sementistä, ja tämä lisäsi Kreikan sementtiteollisuuden yleisiä vaikeuksia. Jos Kreikan hallitus olisi korjannut tilanteen esimerkiksi jo vuonna 1986 eikä vasta vuonna 1989, tämä olisi lieventänyt Kreikan sementtiteollisuuden ongelmia ilman tuen myöntämistä. Lisäksi jos Heracles olisi lakkautettu sen sijaan, että Kreikan hallitus olisi antanut sen hyötyä laittomasta tuesta, alan järkeistäminen olisi tapahtunut aikaisemmin.
(57) Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuus kehottaa komissiota arvioimaan, olisiko Heraclesille myönnetty tuki ollut tarpeen Kreikan talouden vakavan häiriön poistamisessa olettaen, että Kreikan hallitus i) ei olisi myöntänyt laitonta valtion tukea Halkisille vaan olisi sallinut yrityksen asettamisen selvitystilaan ja siten mahdollistanut Kreikan sementtiteollisuuden tarvitseman rakennemuutoksen ja ii) että Kreikan hallitus olisi luopunut aikaisemmin kotimaisesta hintasääntelystä.
(58) Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuus huomauttaa kuitenkin, että vuoden 1987 lukuihin perustuva vertailu on tarpeettoman suotuisa Heraclesille ja että oikea tarkastelu osoittaa, että velkoja muutettiin pääomaksi enemmän kuin oli välttämätöntä. Osapuolet moittivat komissiota siitä, että se tarkasteli ainoastaan, kuinka paljon tarvittiin lisää pääomaa, jotta Heracles olisi voinut jatkaa toimintaansa olennaisesti aikaisemmassa muodossaan. Tarkastelu perustui olettamukseen, että tämä oli tarpeen häiriön estämiseksi Kreikan taloudessa.
AITEC
(59) AITEC viittaa huomautuksissaan kilpailun vääristymiseen, jota Heraclesin viennin kasvu aiheutti Italiassa vuodesta 1988 alkaen (Heraclesin Italiaan viemän sementin määrä oli 34000 tonnia vuonna 1987 ja se kasvoi 885000 tonniin vuonna 1991, toisin sanoen se kasvoi 1 prosentista 32 prosenttiin). AITEC väittää, että Heracles pääsi Italian markkinoille epätavallisen alhaisella ja hyökkäävällä hinnoittelulla. Väitteensä yhteydessä AITEC viittaa lukuihin, joiden mukaan kreikkalaisen sementin hinta on keskimäärin 22,5 prosenttia Italian hintoja alhaisempi ja jopa 30 prosenttia alhaisempi kuin Kreikan markkinahinnat.
(60) AITEC väittää, että Heracles sai sille myönnetyn tuen ansiosta edullisen aseman italialaisiin kilpailijoihin verrattuna, koska se saavutti merkittävän markkinaosuuden Italiassa. Koska Heraclesin velan pääomaksi muuntamisen ehtona vuonna 1986 ei ollut rakennemuutos, yhtiön tuotantokapasiteetti pysyi vuoden 1985 tasolla. Heraclesin vuosituotanto oli kuitenkin kasvanut, vaikka yhtiö vähensi henkilöstöään merkittävästi vuosina 1988-1994 (3600:sta 3000:een). Olisi myös huomattava, että saman ajanjakson aikana eli vuosina 1988-1994 investointien määrä suhteessa yhtiön liikevaihtoon kasvoi 2 prosentista 4 prosenttiin. AITEC:n mukaan tämä oli mahdollista Heraclesin saaman tuen vuoksi. AITEC väittää, että Heraclesin vienti Italiaan on johtanut Italiassa yhteensä 350-400 työpaikan menettämiseen.
Oficemen
(61) Oficemen huomauttaa kirjeessään, että Kreikan sementtiteollisuudelle on luonteenomaista, että suuri osa tuotannosta menee vientiin. Vuosina 1989-1995 Kreikan sementin kokonaisviennin Espanjaan suuntautunut osuus kasvoi 1 prosentista 12 prosenttiin (62000 tonnista 929000 tonniin). Heraclesin vienti Espanjaan kasvoi 29000 tonnista vuonna 1989 370000 tonniin vuonna 1994. Jälkimmäinen luku vastaa noin 50:tä prosenttia Kreikan viennistä Espanjaan kyseisenä vuonna. Oficemen väittää edelleen, että Heraclesin viennin osuuden suuri kasvu viiden vuoden aikana johtui tuesta, jota se sai Kreikan valtiolta ja jonka ansiosta se pystyi myymään sementtiä tuotantokustannuksia halvemmalla. Näin ollen Espanjan sementinvalmistajat katsoivat olevansa Heraclesiin nähden epäsuotuisassa asemassa.
Heraclesin aikaisemmat osakkeenomistajat
(62) Heraclesin aikaisemmat osakkeenomistajat pitävät itseään asianosaisina, koska yhtiön pääoman korottaminen heikensi alkuperäisten osakkeenomistajien hallintaoikeutta yhtiössä. Heidän mukaansa ei ole yllättävää, että Heraclesin pääoma ylimitoitettiin, koska pääoman korottaminen oli peitelty toimenpide yrityksen valtaamiseksi eikä se perustunut pelkästään taloudellisiin tekijöihin. Aikaisemmat osakkeenomistajat väittävät, että tuki myönnettiin laittomalla menettelyllä, toisin sanoen siitä ei ilmoitettu etukäteen ja sillä rikottiin neuvoston direktiiviä 77/91/ETY(13), sellaisena kuin se on muutettuna Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjalla (toinen yhtiölakidirektiivi). Tämän seurauksena kyseistä tukea ei voida pitää 92 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana, koska tuen myöntämisessä käytetty menettely sinänsä rikkoo muuta yhteisön säädöstä (tässä tapauksessa toista yhtiölakidirektiiviä), josta ei ole määrätty perustamissopimuksen 92, 93 ja 94 artikloissa. Vaikka tuki katsottaisiinkin lainsäädännön mukaiseksi, sitä ei saisi hyväksyä, koska se on myönnetty laittomasti. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan aikaisemmille osakkeenomistajille olisi palautettava heidän alkuperäinen hallinta-asemansa.
Lafarge Coppée SA
(63) Ranskalainen sementinvalmistaja Lafarge on moittinut komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon päätöksessään laajentaa menettelyn aloittamista sitä, että tuki voisi antaa Heraclesille mahdollisuuden ottaa haltuunsa tappiollisen sementinvalmistajan Halkisin ja siten kasvattaa kapasiteettiaan entisestään. Tässä yhteydessä Lafarge viittaa suoraan siihen, että Concretum SA:n CAL-NAT SA:n kautta hallitsema Heracles osti Concretumilta vähintään 50 prosenttia Concretumin omistusosuudesta Halkisissa. Concretum on Halkisin enemmistöosakas ja se omistaa 70 prosenttia Halkisin osakkeista. Lafarge väittää, että vaikka tämä ei virallisesti tarkoitakaan sitä, että Heracles olisi ottanut Halkisin haltuunsa, taloudellisesti katsoen tulos on sama, toisin sanoen valtion tuesta hyötyneiden kahden valmistajan kapasiteetin lisäys. Näin ollen Lafarge väittää, ettei menettelyn laajentaminen riitä ja ettei se kata Heraclesin ja Halkisin taloudellista yhteenliittymistä.
VII
Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 92 artiklan soveltaminen
VII.1 Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltaminen
(64) Jäljempänä esitettävistä syistä komissio katsoo, että Heraclesille vuonna 1986 myönnetty tuki täyttää kaikki perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa määritellyt yhteismarkkinoille sopimattoman tuen tuntomerkit, koska tuki myönnettiin valtion varoista yksittäiselle yritykselle ja se johti kilpailun vääristymiseen ja vaikutti haitallisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(65) Kuten komission päätöksessä 88/167/ETY laista 1386/83 säädetään, kaikki ORE:n toimenpiteet katsottiin valtion tueksi. Heracles oli ollut tappiollinen vuodesta 1983 alkaen ja sille kertyneet tappiot olivat yhteensä 7249 miljoonaa drakmaa vuoden 1985 lopussa (noin kolme kertaa enemmän kuin sen tuolloinen osakepääoma). Lakia 1386/83 sovellettiin siihen 7 päivänä elokuuta 1986 annetulla asetuksella ja sen velat muunnettiin pääomaksi. Kun Heraclesin veloista julkisille elimille muutettiin 27755 miljoonaa drakmaa pääomaksi, yhtiön osakepääoma oli yhtäkkiä kymmenen kertaa aikaisempaa suurempi ja valtio omisti siitä 93 prosenttia.
(66) Kuten komissio huomautti 15 päivänä marraskuuta 1995 tekemässään päätöksessä 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyn laajentamisesta, Heraclesille myönnetty tuki vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan 92 artiklan 1 kohdan mukaisessa merkityksessä.
VII.2 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
a) Euroopan sementtimarkkinat(14)
(67) Sementti on kauppatavara, vaikka se on maitse kuljetettaessa kilpailukykyinen ainoastaan lyhyiden matkojen päässä tuotantopaikalta, koska sen hinta on alhainen suhteessa painoon. Tämän vuoksi käytännöllisesti katsoen koko sementin kansainvälinen kauppa on joko rajojen yli tapahtuvaa lähikauppaa tai perustuu merikuljetuksiin suurissa aluksissa paljon pitempien välimatkojen päähän.
(68) Sementtiteollisuuden toiminta riippuu rakennusteollisuuden toimeliaisuudesta, joka puolestaan riippuu paljon yleisestä taloudellisesta tilanteesta. Sementti on tärkeä perusraaka-aine rakennus- ja maarakennusalalla, joilla tehdään suuria julkisia ja yksityisiä investointeja.
(69) Sementin tuotannossa on kaksi päävaihetta:
- puolivalmisteen eli niin sanotun klinkkerin tuotanto: klinkkeriä saadaan kalsinoimalla raaka-aineita (savea, kalkkikiveä) kuumassa uunissa. Raaka-aineet on jalostettu etukäteen tahnaksi tai jauhoksi käytettävästä tuotantoprosessista riippuen (kuiva- tai märkäprosessi),
- lopputuotteen eli sementin valmistus: sementti valmistetaan jauhetun klinkkerin ja kalsiumsulfaatin tasaisesta seoksesta, johon on sementin tyypistä riippuen mahdollisesti lisätty lisäaineita, kuten kuonaa, lentotuhkaa, potsolaania, täyteaineita jne.
(70) Sementin tuotanto vaatii paljon energiaa. Viime vuosikymmenien aikana on sementtitonnin tuotannossa tarvittavan energian määrää pystytty pienentämään merkittävästi.
(71) Saatavilla ei ole yleisesti hyväksyttyjä sementtiyhtiöiden tai -yhtymien luokitusperusteita, koska sekä liikevaihto että kapasiteetti voidaan määritellä monin tavoin. Konsernitilinpäätöksissä julkaistut liikevaihtotiedot voivat sisältää muutakin kuin sementtiin liittyvää toimintaa, ja kauppakumppanuudet voivat johtaa siihen, että yhtiön valmistama sementtimäärä poikkeaa sen jakelemasta sementtimäärästä. Osakkuus- ja tytäryritysten kapasiteetti voidaan laskea eri tavoin. Kun nämä varaukset otetaan huomioon, seuraavia yrityksiä pidetään yleisesti maailman suurimpina sementtialan toimintaa yhteisössä harjoittavina tuotantoyhtiöinä (esitetty aakkosjärjestyksessä): Blue Circle (Yhdistynyt Kuningaskunta), Cemex (Meksiko), Dyckerhoff (Saksa), Heidelberger (Saksa), Holderbank (Sveitsi), Italcementi (Italia), Lafarge (Ranska) ja Scancem AB (Ruotsi).
(72) Rakentaminen väheni Euroopassa vuosina 1979-1985: yhteisössä kulutettiin sementtiä 164 miljoonaa tonnia vuonna 1979 ja kulutus pieneni 134 miljoonaan tonniin vuonna 1985. Toisaalta sementin laajempi käyttö tienrakentamisessa ja teräsbetonin laajempi käyttö rautatieverkostojen tukirakenteissa sekä ikääntyneiden perusrakenteiden uudistamisessa yms. lisäsi sementin kysyntää jäsenvaltioissa 1980-luvun jälkipuoliskolla. Tuonnilla oli pieni merkitys Euroopan yhteisöjen kokonaismarkkinoilla: tuonnin osuus kulutuksesta yhteisössä oli 3,9 prosenttia vuonna 1979 ja 4,6 prosenttia vuonna 1986. Kokonaistuonti yhteisöön pysyi vakaana vuosina 1979-1986: tuonti oli 6,4 miljoonaa tonnia. Kokonaistuotanto oli Euroopassa 185 miljoonaa tonnia vuonna 1979 ja pieneni 153 miljoonaan tonniin vuonna 1986. Tämä kertoi kulutuksen ja rakennustoiminnan hidastumisesta tarkasteltavana ajanjaksona. Euroopan yhteisön tuotannosta meni vuonna 1986 vientiin 13 prosenttia eli 19,1 miljoonaa tonnia.
(73) Sementin kulutus pieneni vuosina 1979-1986 Kreikassa samoin kuin koko yhteisössäkin. Kielteinen suuntaus oli kuitenkin huomattavasti jyrkempi koko Euroopan yhteisössä kuin Kreikassa. Kreikan tuotannon osuus Euroopan yhteisöjen kokonaismarkkinoista oli 6,5 prosenttia vuonna 1979 ja kasvoi 8,6 prosenttiin vuonna 1986. Tämä johtui sekä Kreikan tuotannon kasvusta että Euroopan yhteisön tuotannon pienenemisestä.
(74) 1970-luvun jälkipuoliskolta 1980-luvun alkuun Kreikan sementinvalmistajat lisäsivät tuotantokapasiteettiaan noin 7 miljoonalla tonnilla voidakseen vastata voimakkaaseen kysyntään Lähi-idässä, jossa markkinat laajenivat nopeasti öljytuotteiden korkeiden hintojen ansiosta. Kreikan vientimarkkinoita ovat perinteisesti olleet Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan maat, ja vuoteen 1986 asti Kreikka ei juurikaan vienyt sementtiä muihin jäsenvaltioihin. Lähi-idän markkinoiden romahtamiseen johtanut öljyn hintojen lasku sekä paikallisten sementtiyhtiöiden laajeneminen saivat kuitenkin 1980-luvun puolivälissä aikaan erittäin suuren ylikapasiteetin Kreikan sementtiteollisuudessa ja pakottivat etsimään uusia markkinoita kotimaiselle tuotannolle, joka ylitti merkittävästi kotimaisen kulutuksen. Sen jälkeen Kreikan vientiyritykset ovat suunnanneet yhä kasvavan osan tuotannostaan muihin jäsenvaltioihin. Kun Kreikka vuonna 1987 vei 6 miljoonaa tonnia sementtiä kolmansiin maihin ja ainoastaan 0,5 miljoonaa tonnia muihin jäsenvaltioihin, vuonna 1990 ja 1992 nämä luvut olivat 2,6 ja 2,8 miljoonaa tonnia.
(75) Vuoden 1985 lopussa ja vuoden 1986 alussa Kreikan sementinvalmistajat pyrkivät Länsi-Euroopan markkinoille ja erityisesti nille markkinoille, joille pääsyä pidettiin helpoimpana: ensinnäkin Yhdistyneen Kuningaskunnan markkinoille, koska sementin hinta oli niillä Euroopan korkein, ja toiseksi Italian markkinoille, joilla kuluttajien ja pienten tuonti-/vientiyritysten yhdistykset olivat aloittaneet kreikkalaisen sementin tuonnin.
b) Kreikan sementtialan rakenne(15)
(76) Sementin tuotanto on Kreikan perinteisimpiä toimialoja. Kahdella suurimmalla yrityksellä, Heraclesilla ja Titanilla, on yhteensä noin 80 prosentin osuus Kreikan sementtimarkkinoista (kummallakin noin 40 prosentin osuus). Kolmanneksi suurimman yhtiön Halkisin markkinaosuus on 13-14 prosenttia ja Halipsin 6-7 prosenttia. Näiden neljän sementinvalmistajan markkinaosuudet vaihtelevat merkittävästi Kreikan eri alueilla. Kullakin yrityksellä on suurempi markkinaosuus tuotantolaitostensa ja jakelukeskustensa läheisyydessä.
(77) Kotimaiset sementtimarkkinat ovat oligopoliset. Neljästä sementinvalmistajasta vain Titan on kokonaan kreikkalainen yhtiö. Ulkomaisilla monikansallisilla yhtiöillä on enemmistöosuudet kolmessa muussa yhtiössä. Heraclesin ja Halkisin tapauksessa kyseessä on sama italialainen yhtiö. Tämän seurauksena kahdella yhtiöllä, Heracles/Halkisilla ja Titanilla on 93 prosentin osuus kotimaisilla markkinoilla. Toisin sanoen markkinat ovat hyvin keskittyneet. Tällä hetkellä kotimaisilla markkinoilla ei ole ulkopuolisia kilpailijoita, koska tuonti on hyvin vähäistä ja ulkomaisten yritysten on vaikea saavuttaa vakiintunutta asemaa Kreikan markkinoilla rajoitetun pääsyn vuoksi (kaikkien Euroopan maiden tapaan tiukat ympäristösäännökset ja myönnetyt luvat, suuret kuljetuskustannukset, kreikkalaisten yritysten vahva asema ja kilpailuedut jne.).
(78) Seuraavassa taulukossa esitetään neljän kreikkalaisen sementinvalmistajan (Titan, Heracles, Halkis ja Halips) markkinaosuuksien muutokset 1980-luvun puolivälistä alkaen.
Kreikan sementintuottajien paikallinen markkinaosuus vuosina 1985-1994
TAULUKON PAIKKA
(79) Kreikan sementtiteollisuuden kannattavuudesta ja taloudellisista tunnusluvuista 1980-luvun puolivälissä voidaan havaita, että bruttomääräiset liikevoitot tuotantotonnia kohden kasvoivat vuosina 1979-1985. Tämä saavutettiin alan kustannustehokkuudella, vaikka vientihinnat alenivat ja hinnat olivat suhteellisen matalat kotimaisilla markkinoilla. Kun tarkastellaan Kreikan sementtiteollisuuden voittoja ennen rahoituskuluja ja niiden jälkeen, voidaan havaita rahoituskustannusten kielteinen vaikutus alan kannattavuuteen. Suuret kustannukset johtuivat alan nykyaikaistamiseen liittyvistä rahoituskustannuksista. Kustannuksia lisäsi myös se, että suurin osa nykyaikaistamisen rahoituksesta perustui pitkäaikaisiin valuuttalainoihin. Tämän vuoksi drakman devalvoinnit suurensivat suhteellisesti korkomaksuja ja jäljellä olevan velan määrää, mikä vaikutti suoraan yritysten rahoitusrakenteeseen (drakmaa devalvoitiin 3,2-kertaisesti Yhdysvaltain dollariin nähden vuosina 1979-1985).
Kreikan sementtiteollisuuden yhteenlasketut voitot
TAULUKON PAIKKA
(80) Kreikan sementtiteollisuuden taloudellisista tunnusluvuista voidaan havaita, että kertyvien tappioiden voimakkaat vaikutukset kahden alalla toimivan yrityksen rahoitusrakenteeseen vuonna 1985 johtivat niiden kirjanpidollisen nettoarvon voimakkaaseen heikkenemiseen. Tämä vaikutti kielteisesti koko alan nettoarvoon. Seuraava taulukko osoittaa, että
- alan velkaantuneisuusaste kasvoi vuodesta 1982 alkaen, ja vuoteen 1985 mennessä lyhyt- ja pitkäaikaiset velat olivat suuremmat kuin koko alan tase. Toisin sanoen koko alan tase oli rahoitettu pitkä- ja lyhytaikaisilla veloilla,
- maksuvalmius oli tyydyttävä vuoteen 1982 asti, minkä jälkeen se heikkeni. Tämä kertoi koko alan akuuteista kassavirtaongelmista,
- kannattavuus (nettovoittona laskettuna) heikkeni koko ajanjakson ajan.
Kreikan sementtiteollisuuden taloudellisia tunnuslukuja
TAULUKON PAIKKA
Seuraavassa taulukossa esitetään yleisiä tietoja Kreikan sementinvalmistajista vuonna 1985:
TAULUKON PAIKKA
(81) Kreikan sementtiteollisuuden kehitykselle oli tuohon aikaan ratkaisevan tärkeää, että myyntihinnat olivat alhaiset kotimaisilla markkinoilla Euroopan yhteisöjen muihin kotimarkkinoihin verrattuna. Tämä johtui osittain siitä, että Kreikassa valtio määräsi sementin hinnan. Kreikan vientihinnat laskivat jyrkästi vuoden 1983 jälkeen, mikä oli kielteistä myös muille Euroopan yhteisössä toimiville. Kuten edellä mainittiin, suuri osa pitkäaikaisista veloista, joilla oli rahoitettu investointeja 1980-luvun alussa, oli valuuttamääräisiä. Tämä aiheutti ongelmia alalle, koska drakma oli heikko ulkomaanvaluuttoihin verrattuna. Valmistajien oli selviydyttävä suurista rahoituskuluista, mikä johti suuriin tappioihin koko alalla vuosina 1983-1985.
(82) Lopuksi on huomattava, että energian hinta vaikuttaa paljon sementtiteollisuuden kustannusrakenteeseen. Tällä (erityisesti hiilen, polttoaineen ja sähkön hinnalla) oli erityisen suuri merkitys Kreikan sementtiteollisuudelle: vuonna 1984 energian osuus kokonaiskustannuksista oli Kreikassa 53 prosenttia, kun Euroopan keskiarvo oli noin 39 prosenttia. Toisaalta hiili, joka on Kreikan ja Euroopan yhteisöjen sementtialan tärkein polttoaine, oli huomattavasti edullisempaa Kreikassa vuodesta 1984 alkaen.
c) Heraclesin vientirakenteen kehitys
(83) Kreikan sementtiteollisuus on perinteisesti harjoittanut merkittävää vientiä. Kreikan vienti kasvoi vuosina 1979-1986 dynaamisesti 4,9 miljoonasta tonnista 7,6 miljoonaan tonniin. Kreikan sementintuotannosta meni vientiin 55,9 prosenttia vuonna 1985, 43,6 prosenttia vuonna 1990 ja 51,7 prosenttia vuonna 1995. Kreikan sementtialalla on useita etuja kilpailijoihin verrattuna, minkä vuoksi se voi harjoittaa tehokkaasti vientiä. Ensinnäkin Kreikan maantieteellisten ominaisuuksien vuoksi tuotantoyksiköt voidaan sijoittaa lähelle sekä raaka-aineiden louhintapaikkoja että lopputuotteiden rahtauksessa käytettäviä merisatamia (merikuljetukset ovat taloudellisin tapa kuljettaa sementtiä etenkin pitkillä matkoilla). Suurimmalla osalla Kreikan yrityksistä on ajanmukaiset tuotantolaitokset, ja koska tuotantoyksiköt ovat suuria, niillä on pienemmät tuotantokustannukset. Lisäksi Kreikan suurimmilla yrityksillä on omat rahtialukset sementin kuljetusta varten.
(84) Heracles on Kreikan suurin viejä. Vuosina 1983-1984 Heraclesin vienti pieneni 6 prosenttia. Vuonna 1985 sen vienti kasvoi 3 prosenttia eli vastaavasti kuin Kreikan kaikkien sementtiyhtiöiden vienti. Vuosina 1986 ja 1987 vienti pysyi vuoden 1985 tasolla. Vienti pieneni 18 prosenttia vuonna 1988, kun taas koko Kreikan vienti pieneni 11,3 prosenttia.
TAULUKON PAIKKA
(85) Tässä yhteydessä on huomattava, että vuosina 1985-1987 Heracles onnistui kasvattamaan osuuttaan viennistä jäsenvaltioihin 14,8 prosentista 18,8 prosenttiin.
(86) Edellä esitetyistä tiedoista voidaan päätellä Heraclesille vuonna 1986 myönnetyn valtion tuen vaikuttaneen siten, että yhtiö pystyi jatkamaan toimintaansa ja viemään suuremman osan tuotannostaan muihin jäsenvaltioihin. Tämän vuoksi Heraclesin osakepääoman korottaminen on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, koska se vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(87) Edellä esitetyn perusteella komissio ei hyväksy Kreikan hallituksen väitteitä, joiden mukaan Heraclesille myönnetty tuki ei kuuluisi 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan. Lisäksi ei voida puolustaa väitteitä, joiden mukaan 92 artiklan 1 kohdan kaikki perusteet eivät täyty yhteisön sisäisen kaupan puuttumisen vuoksi, koska tuolloin oli jo ennakoitavissa, että Kreikan vienti suunnattaisiin muihin jäsenvaltioihin, kuten myös tuomioistuin totesi tuomiossaan.
(88) On myös huomattava, että Kreikan hallitus oli halukas ja kykenevä ottamaan riskejä, joihin muut sijoittajat eivät olisi olleet valmiita. Kreikan hallitus ei pystynyt osoittamaan, että Heracles olisi voinut löytää muita tapoja selviytyä pääomamarkkinoilla. Lisäksi se ei kyennyt osoittamaan, että yhtiön rakenteen ja tulevaisuudennäkymien perusteella Heraclesia tukeva valtion toimenpide ei olisi ollut tukea, koska normaalisti voitaisiin odottaa kohtuullisessa ajassa kohtuullista tuottoa osinkojen tai pääoman kasvun muodossa.
(89) Tässä yhteydessä komissio korostaa, että Kreikan hallituksen väite yksityisen sijoittajan periaatteen täyttymisestä on ristiriitainen, koska se väittää, että Heraclesin vuonna 1986 kohtaamat taloudelliset ongelmat johtuivat talouden lyhytaikaisista ongelmista, mutta esittää lain 1386/83 ja ORE:n toiminnan perusteeksi sen, että niitä tarvittiin Kreikan nimenomaisissa taloudellisissa olosuhteissa ja tapahtumissa.
(90) Kreikan hallitus ei täyttänyt perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ilmoittanut tuesta ennen pääoman korottamista. Lisäksi tapauskohtainen ilmoitusvelvoite, joka koski lain 1386/83 mukaisia toimenpiteitä muilla kuin herkillä aloilla toimivissa vähintään 300 työntekijän yrityksissä ja herkillä aloilla toimivissa vähintään 100 työntekijän yrityksissä, oli ehtona komission hyväksyessä vuonna 1987 lain 1836/83 täytäntöönpanon (katso päätös 88/167/ETY). Tämän vuoksi tuki myönnettiin laittomasti.
VIII
Arvio tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 92 artiklan perusteella
VIII.1 Perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjen poikkeuksien soveltaminen
(91) Edellä esitetyn mukaisesti komission velvollisuutena on arvioida, voidaanko soveltaa perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohtien poikkeuksia, jolloin kyseessä oleva tuki voitaisiin hyväksyä perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaisesta tuen yleisestä kiellosta huolimatta.
(92) Perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdassa määriteltyjä poikkeuksia ei voida soveltaa tässä tapauksessa valtion toimenpiteen luonteen vuoksi, koska sillä ei pyritty saavuttamaan kyseisessä kohdassa määriteltyjä tavoitteita.
(93) Vaikka voidaankin katsoa, että Kreikka täyttäisi perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen poikkeuksen edellytykset, jotka koskevat taloudellisen kehityksen edistämistä alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, tähän poikkeukseen liittyvä alueellisen kehityksen käsite perustuu olennaisesti tukeen uusille investoinneille tai yrityksien suurille laajennuksille tai muuttamisille, joihin liittyy käytännön investointeja ja niiden aiheuttamia kustannuksia. Heraclesin pääoman korottamista ei voida pitää kyseisen poikkeuksen mukaisena.
(94) Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ei voida soveltaa Heraclesille myönnettyyn tukeen, koska tuen tarkoituksena ei ollut edistää tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä. Toisin sanoen tuelle ei ollut asetettu alueellisia tavoitteita eikä se liittynyt kyseessä olevan yhtiön rakennemuutokseen.
(95) Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan d alakohdan soveltuvuus Heraclesille myönnettyyn tukeen ei ole merkityksellinen, koska tuen tarkoituksena ei ollut edistää kulttuuria ja kulttuuriperintöä.
(96) Heraclesille myönnettyyn tukeen ei voida soveltaa perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan ensimmäisessä osassa määriteltyä poikkeusta, joka koskee tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen, koska kyseessä olevan tuen tarkoituksena ei ollut edistää tällaisen hankkeen toteutusta.
(97) Koska Heraclesille myönnetyn tuen oikeusperusta oli laki 1386/83, jonka komissio hyväksyi perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan toisen osan perusteella Kreikan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi, yksittäinen tuki voidaan hyväksyä pelkästään kyseessä olevan poikkeuksen perusteella.
VIII.2 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltaminen
(98) Kuten edellä esitettiin Heraclesille myönnetyn tuen oikeusperustana on laki 1386/83. Lain täytäntöönpanolle asetettiin kuitenkin useita ehtoja, kuten Kreikan hallituksen velvoite ilmoittaa yksittäisistä tapauksista, jotka ylittävät tietyt kynnysarvot. Tämä erityinen ilmoitusvelvollisuus asetettiin, jotta komissio voisi tarkastella yksittäisiä merkittäviä tapauksia sen mukaan, miten ne vaikuttavat yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
(99) Tässä yhteydessä komissio haluaa painottaa, että Heracles ei ollut satunnainen tapaus vaan selvästi osa ORE:n kokonaisohjelmaa. Kreikan taloudellinen tilanne oli heikentynyt jatkuvasti vuoden 1985 lokakuusta alkaen. Sekä sisäiset että ulkopuoliset epätasapainotekijät olivat johtaneet vaikeaan tilanteeseen, joka edellytti määrätietoisia poliittisia toimia. Kreikan viranomaiset joutuivat selviytymään suurista ulkomaanveloista sekä valuuttakurssipaineista vuoden 1985 syyskuussa. Näin ollen vuoden 1985 lokakuussa esitettiin talouden vakautus- ja elvytysohjelma. Ohjelmaan kuului seuraavia toimenpiteitä: drakman devalvointi 15 prosentilla, korottoman tuontitalletusohjelman käyttöönotto, palkkaindeksien täysimittainen tarkistus, suuri veromuutos sekä luotto- ja rahapolitiikan tiukentaminen. Kun säästöohjelma aloitettiin, monilla kreikkalaisilla yrityksillä oli talousvaikeuksia, jotka johtuivat aikaisemmasta palkkapolitiikasta, irtisanomisia koskevista rajoituksista, hintasääntelystä, koroista ja Kreikan drakman yliarvostuksesta. Kun komissio hyväksyi lain 1386/83 päätöksellä 88/167/ETY, se huomautti pitävänsä tärkeänä, että kreikkalaisten yritysten taloudellinen tulos on mahdollisimman hyvä, jotta säästöohjelman tavoitteet voidaan saavuttaa. Kun otetaan huomioon suuret ponnistelut, joilla Kreikan hallitus yritti muuttaa aikaisempien politiikkojen vaikutuksia vuoden 1985 lokakuun vakautusohjelmalla, lakia 1386/83 ja ORE:n toimintaa pidettiin ohjelman kiinteänä osana ja 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisena.
(100) Tuen tarkoituksesta eli Kreikan talouden vakavan häiriön poistamisesta Heraclesin elvyttämisellä sen pääomaa korottamalla on todettava, että Heracles oli ja on edelleen Kreikan talouden kannalta tärkeä yritys. Kreikan hallitus painotti tätä 3 päivänä joulukuuta 1987 päivätyssä kirjeessään esittäen, että ilman ORE:n toimenpidettä suurimman sementtikonsernin, jonka palveluksessa oli suoraan noin 2000 työntekijää Kreikan toiseksi suurimmalla vientialalla, olemassaolo vaarannettaisiin. Tällä olisi ollut vakavia sosiaalisia ja alueellisia seurauksia, ja lisäksi se olisi vaikuttanut Kreikan maksutaseeseen.
(101) Komissio huomauttaa, että perustamissopimuksen mukaan tuen on rajoituttava siihen vähimmäismäärään, joka tarvitaan tuelle asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, jotta voidaan välttää kilpailun vääristyminen tuen vuoksi.
(102) Edellä esitetyn perusteella komissio hyväksyy, että Heraclesille myönnetty tuki oli tarpeen Kreikan viranomaisten yleisille toimenpiteille asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi ja Kreikan talouden vakavan häiriön poistamiseksi. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että tukea ei rajoitettu tarvittavaan vähimmäismäärään, koska se ylitti Kreikan talouden vakavan häiriön poistamiseksi tarvittavan määrän ja siten vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siinä määrin, ettei se sovellu yhteismarkkinoille. Heraclesin hyväksi toteutettujen toimenpiteiden välittöminä vaikutuksina oli velan poistaminen sekä pääomaksi muutetun velan korkoja sekä julkisille elimille maksamattomien velkojen sakkomaksuja vastaavat tärkeät kustannussäästöt. Yhtiön maksuvalmius parani merkittävästi, koska sen velat poistettiin eikä sen tarvinnut maksaa velkojilleen korkoja tai lyhennyksiä. Tämän ansiosta se pystyi tarjoamaan asiakkailleen parempia luottoehtoja koti- ja ulkomaisilla markkinoilla sekä viemään yhä suuremman osan tuotannostaan muihin jäsenvaltioihin. Yrityksen kilpailuasema parani, mikä näkyi viennin kasvuna sekä muiden jäsenvaltioiden painottumisena Heraclesin viennissä. Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisena voidaan pitää ainoastaan sitä tuen osaa, joka tarvittiin Heraclesin elinkelpoisuuden palauttamiseen ja joka ei vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan yhteismarkkinoille soveltumattomalla tavalla eikä asettanut yhtiötä kohtuuttomasti parempaan asemaan kilpailijoihin verrattuna. Tuen tämä osa, joka kuuluu Kreikan talouden vakavan häiriön poistamista koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, vaikutti valtion toimenpiteen ansiosta siten, että yhtiö pystyi jatkamaan toimintaansa ja lisäämään vientiään muihin jäsenvaltioihin siinä määrin, ettei tämä ollut yhteismarkkinoille soveltumatonta. Itse asiassa Heraclesin viennin kasvu muihin jäsenvaltioihin on nähtävä siinä valossa, että Kreikan viennin yleinen painopiste siirtyi vuodesta 1986 alkaen kohti muita jäsenvaltioita. Kuten edellä mainittiin, Kreikan perinteisten vientimarkkinoiden eli Lähi-idän markkinoiden romahdus johti siihen, että yhä suurempi osa Kreikan kaikkien vientiyritysten tuotannosta vietiin muihin jäsenvaltioihin. Tämä johtui pääasiassa Kreikan viennin kilpailukyvystä verrattuna Euroopan tuotantoon, joka ei riittänyt vuosina 1986-1990 vastaamaan sisäisen kulutuksen kasvuun.
(103) Komissio tarkastelee seuraavaksi Heraclesin taloudellista kehitystä ja rahoitusasemaa sekä esittää sopivimman tavan sen laskemiseen. Tarkoituksena on määrittää, mikä osa tuesta ei ole perusteltu 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, koska se ylitti Kreikan talouden vakavan häiriön poistamisessa tarvitun määrän ja vahvisti yrityksen taloudellista ja rahoitusasemaa enemmän kuin sen pitkän aikavälin elinkelpoisuuden varmistamiseen tarvittiin.
a) Heraclesin taloudellinen kehitys ja rahoitusasema
(104) Heracles teki tappiota vuodesta 1983 lähtien. Vuonna 1985 yhtiöllä oli akuutteja taloudellisia vaikeuksia: vuosikertomuksen mukaan sen oma pääoma oli - 2163 miljoonaa drakmaa, nettotappio 4216 miljoonaa drakmaa ja liiketoiminnan tappio 4623 miljoonaa drakmaa. Vuoden 1985 loppuun mennessä sille oli kertynyt tappioita yhteensä 7249 miljoonaa drakmaa.
(105) Vuosina 1985 ja 1986 eli ennen valtion toimenpidettä Heracles oli seuraavassa tilanteessa:
- yhtiöllä oli ajanmukaiset tuotantolaitokset 1980-luvun alussa toteutetun suuren investointiohjelman vuoksi (vuosi 1983 oli viimeinen vuosi, jolloin tehtiin suuria investointeja),
- investointiohjelma oli rahoitettu suurelta osin tai jopa kokonaan lisäämällä ulkomaista velanottoa,
- drakman devalvointi vaikutti kielteisesti edellä mainittujen velkojen hoitokustannuksiin,
- kotimainen hintasääntely vaikutti kielteisesti myyntituottoennusteisiin,
- yhtiön perinteiset vientimarkkinat (Lähi-itä) heikkenivät, koska öljyn hinta laski voimakkaasti vuosina 1985 ja 1986 (tämä pienensi öljynviejämaiden kykyä rahoittaa suuria rakennushankkeita).
(106) Yhtiön taloudellisen ja rahoitusaseman määräsivät näin ollen voimakkaasti kasvaneet rahoituskulut, jotka johtuivat velanotosta. Ne vaikuttivat kielteisesti yhtiön kannattavuuteen ja uhkasivat pakottaa sen selvitystilaan. Toisaalta yhtiö odotti tuotantotehokkuuden suhteellisen suurta parannusta 1980-luvun alussa toteutetun investointiohjelman vuoksi.
(107) Kreikan hallitus muutti 7 päivänä elokuuta 1986 annetulla hallituksen asetuksella 27755 miljoonaa drakmaa Heraclesin veloista julkisille laitoksille osakepääomaksi, jotta yhtiö voitiin pelastaa selvitystilaan joutumiselta. Tällä tavalla Heracles vapautui osasta velkojaan ja rahoitukseen liittyvistä rasitteistaan, koska se sai kustannussäästöjä siitä, ettei sen tarvinnut maksaa veloista korkoa eikä osinkoja osakkeenomistajille. Yhtiö jatkoi toimintaansa ja se kykeni edelleen viemään osan tuotannostaan muihin jäsenvaltioihin.
(108)
TAULUKON PAIKKA
(109)
TAULUKON PAIKKA
(110) Kuten Heraclesin vuosikertomuksista voidaan nähdä, yhtiön taloudellinen asema ennen velan muuntamista osakepääomaksi oli hyvin uhanalainen: jäljellä olevan velan suuresta määrästä johtuneet suuret rahoituskulut johtivat merkittäviin tappioihin, jotka heikensivät yhtiön pääomaa. Toisaalta on kuitenkin huomattava, että Heraclesin toiminnan kriittisimpien vuosien aikana sen liiketoiminnan tulos oli positiivinen, kun ei oteta huomioon rahoituskuluja. Lisäksi sen huonot taloudelliset tulokset liittyivät läheisesti Kreikan koko talouden erittäin heikkoon tilaan.
b) Vaihtoehtoisia menetelmiä, joilla voidaan määrittää välttämättömän määrän ylittänyt tuki
(111) Kuten edellä mainittiin, perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn laajentamisessa(16) ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion jälkeen komissiolla on ollut vakavia epäilyksiä siitä, voidaanko Heraclesille myönnettyä tukea pitää yhteismarkkinoille soveltuvana. Komissio epäili erityisesti sitä, voidaanko perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaista poikkeusta soveltaa Heraclesille myönnettyyn tukeen. Komission käsityksen mukaan tuki on voinut antaa Heraclesille vahvemman kilpailuaseman kuin sen elinkelpoisuuden varmistamiseen tarvittiin.
(112) Tutkimalla Titanin ja Heraclesin rahoituskustannuksia suhteessa niiden liikevaihtoon ja myyntivolyymiin komissio päätteli, että Heraclesin pääoma ylimitoitettiin noin 5 miljardilla drakmalla ja että näin ollen tuki ei rajoittunut tarvittavaan vähimmäismäärään.
(113) Komissio sai laajoja huomautuksia kolmansilta perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn laajentamisen jälkeen. Eräät huomautukset koskivat laskentamenetelmää, jolla määritettäisiin Heraclesin elinkelpoisuuden varmistamisessa pääomaksi muunnettavan velan vähimmäismäärä.
(114) Yhdistyneen kuningaskunnan sementtialan järjestö tilasi jäsentensä puolesta professori George Yarrow'lta (Hertford College) tutkimuksen tuen taloudellisista näkökohdista. Ensimmäisessä raportissa Yarrow arvioi yhtiön tilien osoittamien kassavirtojen perusteella, kuinka paljon Heraclesin pääomaa korotettiin liikaa. Yhdistyneen kuningaskunnan sementtiteollisuus pyysi komission pyynnöstä Yarrow'ta esittämään lisähuomautuksia, koska ensimmäisestä raportista tehdyt päätelmät olivat lähinnä jälkiarviointeja ja niitä voitaisiin käyttää ainoastaan aihetodisteina.
(115) Tämän jälkeen tekemässään ennakkoarvioinnissa ja rahoitusrakenteiden vertailuun perustuvissa laskelmissa Yarrow oletti, että Heraclesin investoinnit (verrattuna Titaniin) rahoitettiin yleisesti ottaen samalla tavalla kuin Titanin toiminnassa. Toisin sanoen rahoituksessa käytettiin vastaavaa velka- ja pääomayhdistelmää sekä vastaavia velka- ja pääomamaksuja. Näillä oletuksilla poistoja ja tasetta kuvaavat luvut viittaavat siihen, että Heraclesin velanottokyky olisi ollut noin kaksinkertainen Titaniin verrattuna 1980-luvun puolivälissä. Tällä perusteella Yhdistyneen kuningaskunnan sementtialan järjestö esitti päätelmänään, että vuonna 1986 Heraclesin velkoja muutettiin pääomaksi noin 15,5 miljardia drakmaa liikaa.
(116) Titan väitti kantelussaan, että velkoja muutettiin pääomaksi liikaa ja että näin suurimittainen muuntaminen ei ollut ainoastaan tarpeetonta vaan myös suhteetonta yhtiön kokoon ja tarpeisiin nähden. Titanin näkemyksen mukaan Heraclesin elinkelpoisuuden varmistamiseksi olisi riittänyt, että sen velkoja olisi muutettu pääomaksi sen verran, että se olisi pystynyt edelleen hoitamaan velkojaan ja jatkamaan liiketoimintaansa. Tätä tarkoitusta varten Titan tarkasteli odotuksia Heraclesin kassavirroista vuoden 1986 jälkeen sillä oletuksella, että kassavirroilla olisi hoidettu velkoja.
(117) Titan päättelee Heraclesin vuosikertomuksista otettujen taloudellisten tietojen perusteella, että Heraclesin kassavirrat riittivät vuodesta 1987 alkaen hoitamaan vähintään 15 miljardin drakman lisälainan tai jopa 20 miljardin drakman lisälainan, jos lyhennykset painotetaan myöhemmille vuosille.
(118) Heracles toimitti komissiolle professori Joseph Hassidin (Piraeuksen yliopisto) ja professori Emmanuel Sakellisin (Ateenan Pantionin yliopisto) laatiman raportin osoittaakseen, ettei Heraclesin velkojen muuntaminen pääomaksi vuonna 1986 johtanut yhtiön pääoman ylimitoitukseen. Heidän laskelmansa tehtiin vertailemalla Heraclesin pääomarakennetta kuvaavia suhdelukuja vertailukelpoisiin suhdelukuihin, jotka perustuivat neljään suureen otokseen kansainvälisistä sementinvalmistajista(17). Otoksiin sisältyi sekä elinkelpoisia että vaikeuksissa olevia yrityksiä.
(119) Raportin lähtökohtana on sen määrittäminen, kuinka paljon Heraclesin nettoarvoa olisi pitänyt kasvattaa 31 päivänä joulukuuta 1985 yhtiön elinkelpoisuuden varmistamiseksi. Jotta yritystä pidettäisiin elinkelpoisena, sen pitkäaikaisen pääoman olisi oltava käyttöomaisuuden arvoa suurempi. Muussa tapauksessa yrityksen olisi rahoitettava osa käyttöomaisuudestaan lyhytaikaisilla veloilla, jolloin se ei olisi terve, koska sen käyttöpääoma (johon kuuluu varasto, jota ei voida muuttaa välittömästi rahaksi) ei riittäisi lyhytaikaisten velkojen hoitamiseen.
(120) Lyhytaikaisesta velasta pääomaksi muunnettavan määrän määrittämiseksi käytettiin neljän otoksen taseista saatuja taloudellisia tietoja, joilla pyrittiin arvioimaan yksittäisten yritysten ja yritysryhmien keskimääräisiä taloudellisia tunnuslukuja sekä käyttämään neljän otoksen keskiarvojen geometrista keskiarvoa sopivana kriittisenä arvona, jota kohti Heraclesin taloudellisen rakenteen tulisi lähentyä. Otoksia varten laskettiin seuraavat suhdeluvut: i) nettoarvon ja pitkäaikaisten velkojen summa jaettuna käyttöomaisuudella, ii) käyttöomaisuus jaettuna nettoarvolla ja iii) Z-luokitus (toisin sanoen suhdeluku, jolla arvioidaan selvitystilaan joutumisen todennäköisyys).
(121) Ensimmäisen suhdeluvun kannalta Heraclesin pitkäaikaista pääomaa olisi pitänyt korottaa arviolta 27,5 miljardilla drakmalla. Toisin sanoen lyhytaikaisia velkoja olisi pitänyt muuntaa tämän verran pitkäaikaisiksi veloiksi tai pääomaksi, jotta oltaisiin saavutettu sama suhdeluku kuin neljässä otoksessa. Koska Heraclesin lyhytaikaisia velkoja muunnettiin pääomaksi yhteensä 20,2 miljardilla drakmalla vuoden 1986 elokuussa (loput 7,5 miljardia drakmaa olivat pääomaksi muutettuja pitkäaikaisia velkoja), pääomaa korotettiin suhdeluvun osoittamaa määrää vähemmän. Kahdella muulla suhdeluvulla saadaan vastaava tulos.
(122) Komissio katsoo samalla tavalla kuin perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyn laajentamisen yhteydessä marraskuussa 1995, että Kreikan sementtimarkkinoiden erikoisluonteen vuoksi Heraclesia olisi verrattava sitä hieman pienempään mutta yhtä kannattavaan kreikkalaiseen kilpailijaan Titaniin tutkittaessa, missä määrin velkaa muunnettiin pääomaksi yhtiön elinkelpoisuuden säilyttämisessä tarvittavaa määrää enemmän. Tämän oikeuttaa se tosiasia, että ne molemmat toimivat samoissa vaikeissa taloudellisissa olosuhteissa ja niillä oli samanlaisia kustannuksia, kuten työvoima- ja energiakustannukset sekä korot. Pääoman korotuksen aikana vallinneet olosuhteet, joissa Kreikan sementinvalmistajat toimivat, poikkesivat merkittävästi eurooppalaisten kilpailijoiden olosuhteista. Tämä koski erityisesti makrotaloudellista ympäristöä, tuotantohintoja ja -olosuhteita, kansallisen yhtiölain asettamia velvoitteita, hintasääntelyjärjestelmää sekä riippuvuutta vientimarkkinoista.
(123) Lisäksi vertailukohteeksi valitusta tilikaudesta komissio katsoo, kuten perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyn laajentamisesta tehdyn päätöksen yhteydessä, että vuosi 1987 on sopiva vuosi vertailukohteeksi, koska se oli Heraclesin ensimmäinen tavanomainen toimintavuosi tuen saamisen jälkeen. Vertailu mahdollistaa tilanteen tarkastelun silloin, kun valtion toimenpiteet toteutettiin.
(124) Komission mukaan Heraclesin ja Titanin rahoitusrakennetta olisi verrattava kolmen taloudellisen tunnusluvun perusteella: nettorahoituskulut suhteessa liikevaihtoon, nettorahoituskulut myytyä sementtitonnia kohden ja nettorahoituskulut valmistettua sementtitonnia kohden. Perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyjen kuluessa vaihdettujen tietojen perusteella komissio katsoo, että on asianmukaista ottaa käyttöön kolmas suhdeluku eli nettorahoituskulut valmistettua sementtitonnia kohden niiden kahden muun suhdeluvun lisäksi, joita käytettiin 93 artiklan 2 kohdan soveltamismenettelyn laajentamisesta marraskuussa 1995 tehdyn päätöksen yhteydessä. Komissio voi paremmin verrata näitä kahta yhtiötä toisiinsa, koska suhdeluku tasaa erilaisten toimitusstrategioiden vaikutuksia, jotka johtuvat tuotannon varastoinnista ja tuotannon välittömästä toimituksesta.
(125) Kreikan viranomaisilta 8 päivänä helmikuuta 1999 saatujen tietojen perusteella komissio pystyi tarkentamaan lopullista päätöstään, koska tiedot mahdollistivat Heraclesin pääoman ylimitoituksen taloudellisen laskentamenetelmän tarkentamisen. Laskenta perustuu yksityiskohtaisempiin tietoihin sekä Heraclesin että Titanin rahoituskulujen rakenteesta siinä mielessä, että osakkuuksien tuotot on vähennetty molempien yritysten rahoituskulujen kokonaismäärästä.
(126) Tämän perusteella komissio huomauttaa, että Titanin nettorahoituskulut olivat 10,1 prosenttia sen liikevaihdosta, kun taas Heraclesin vastaava luku oli vain 8,1 prosenttia. Titanin nettorahoituskulut olivat 469,9 drakmaa myytyä sementtitonnia kohden ja Heraclesin 392,7 drakmaa tonnia kohden. Titanin nettorahoituskulut olivat 423,5 drakmaa valmistettua sementtitonnia kohden ja Heraclesin 471,2 drakmaa tonnia kohden.
(127) Komissio päättelee laskemalla teoreettisena keskiarvona, kuinka paljon Heracles olisi säästänyt nettorahoituskuluissaan samoilla suhdeluvuilla kuin Titan, että Heraclesin pääoma ylimitoitettiin 2488 miljoonalla drakmalla (noin 7 miljoonaa euroa).
(128) Tällä menetelmällä saadaan pienempi ero näiden kahden yhtiön nettorahoituskuluihin ja siten Heraclesin pääoma on vähemmän ylimitoitettu Titaniin verrattuna. Menetelmän järkevyys perustuu siihen tosiasiaan, että Heraclesin ja Titanin vertailussa käytetyt rahoituskulut ovat yhdenmukaisia eriä, koska molemmat ovat nettomääriä ja siten vertailukelpoisia. Tällaisissa taloudellisissa tarkasteluissa käytetään yleensä mieluummin nettomääräisiä kuin bruttomääräisiä rahoituskuluja, koska ne ovat tarkempia lukuja.
(129) Tulokseksi saatu 2488 miljoonan drakman summa vastaa pääomaksi muutetun velan määrää, joka ylitti Heraclesin pitkäaikaisen elinkelpoisuuden varmistamisessa tarvittavan määrän. Tämä pääoman ylimitoittaminen vääristi Euroopan sementtimarkkinoita siinä mielessä, että Heraclesin kilpailuasema parani. Tämä havaitaan Heraclesin viennin kasvusta ja viennin painopisteen siirtymisestä muihin jäsenvaltioihin. Tuen tämä osa, joka ei ollut välttämätön Heraclesin elinkelpoisuuden palauttamiseksi ja joka ylitti Kreikan talouden vakavan häiriön poistamisessa tarvittavan määrän ja jonka vuoksi Heracles saavutti kilpailijoitaan suotuisamman aseman, ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuva. Siitä saatujen etujen poistaminen on välttämätöntä, jotta voidaan palauttaa aikaisemmin vallinnut kilpailutilanne.
(130) Käytetyn lähestymistavan ansiosta komissio pystyy laskemaan Heraclesin pääoman ylimitoituksen valtion toimenpiteen aikana saatavilla olleiden tietojen perusteella, toisin sanoen ilman jälkitarkastelua, joka perustuisi velan pääomaksi muuttamisen jälkeen esiintyneisiin tapahtumiin, joita ei tunnettu valtion toimenpiteen tapahtuessa. Edellä esitetyistä syistä komissio kiistää lähestymistavan, jota Titan käytti Heraclesin osakepääoman ylimitoituksen laskemisessa, koska se perustui yhtiön kassavirtojen tarkasteluun vuoden 1986 jälkeen ja sen velanhoitokykyyn.
(131) Lisäksi komission lähestymistapa Heraclesin pääoman ylimitoituksen määrittämiseen yhdistää suoraan näiden kahden yhtiön rahoituskulut niiden tuotantoon sekä rahallisen että fyysisen määrän mukaan laskettuna. Tämän ansiosta voidaan hylätä tiettyjä keinotekoisia oletuksia, joita Yhdistyneen kuningaskunnan sementtialan järjestö käytti Heraclesin pääoman ylimitoituksen määrittämisessä. Tällaisia oletuksia ovat muun muassa Titanin ja Heraclesin rahoitusrakenteen vastaavuus sekä molempien yhtiöiden toiminnassa käytetty samanlainen velkojen ja pääoman yhdistelmä, koska ne eivät täysin vastaa todellista tilannetta tuohon aikaan.
(132) Lisäksi komissio kiistää Heraclesin käyttämän lähestymistavan sen osoittamiseksi, että yhtiön pääomaa ei ylimitoitettu, koska se perustui Heraclesin vertaamiseen useisiin kansainvälisiin sementinvalmistajiin. Kuten edellä esitettiin, Kreikan sementinvalmistajien vallitsevat markkinaolosuhteet poikkesivat pääoman korottamisen aikana merkittävästi muun maailman kilpailijoista, eikä erilaisessa ympäristössä ja erilaisissa olosuhteissa toimivien yritysten taloudellisten tunnuslukujen vertailuun perustuvaa tarkastelua pidetä tarkkana.
(133) Edellä esitetyssä tarkastelussa otetaan huomioon komission alkuperäiset epäilykset kyseessä olevan tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Lisäksi siinä tarkastellaan tuen vääristäviä vaikutuksia yhteisössä. Komissio on tällä tavalla arvioinut, myönnettiinkö tuki päätöksen 88/167/ETY (toisin sanoen lain 1386/83) ja perustamissopimuksen 92 artiklan mukaisesti. Tarkastelu osoittaa, että Kreikan hallituksen voidaan katsoa muuntaneen Heraclesin velat pääomaksi vuonna 1986 lakia 1386/83 koskevan päätöksen 88/167/ETY mukaisesti.
(134) Mitä tulee tuen soveltuvuuteen perustamissopimuksen 92 artiklaan, edellä esitetty tarkastelu osoittaa, että osaa 27755 miljoonan drakman tuesta eli 25267:ää miljoonaa drakmaa voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti, koska sillä poistettiin vakava häiriö Kreikan taloudessa vaikuttamatta kauppaan yhteismarkkinoille soveltumattomalla tavalla ja asettamatta yhtiötä kohtuuttomasti kilpailijoitaan suotuisampaan asemaan. Toisaalta tarkastelu osoittaa myös, että Heraclesin pääoma ylimitoitettiin 2488 miljoonalla drakmalla. Jotta voitaisiin poistaa tuen markkinoita vääristävä vaikutus, komissio määrää Kreikan hallituksen perimään takaisin Heraclesilta 2488 miljoonaa drakmaa. Takaisin perittäville määrille lasketaan korkoa siitä ajankohdasta alkaen, jolloin ne annettiin tuensaajan käyttöön, tosiasialliseen takaisinmaksuun asti. Koron laskeminen perustuu aluetukien nettoavustusekvivalentissa käytettävään viitekorkoon, joka oli voimassa tuen myöntämisen ajankohtana.
(135) Edellisellä tarkastelulla komissio on täyttänyt velvollisuutensa tutkia, vääristikö tuki kilpailua ja vaikuttiko se yhteisön sisäiseen kauppaan. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin asetti komissiolle tämän velvoitteen kumotessaan komission päätöksen, jolla hyväksyttiin Heraclesille myönnetty tuki.
IX
Päätelmät
(136) Komissio on osoittanut edellisellä tarkastelulla, että tuki on laiton ja osittain soveltumaton yhteismarkkinoille.
(137) Heracles väittää, että tuen soveltuvuutta koskevan päätöksen muuttaminen päinvastaiseksi olisi ristiriidassa perustellun luottamuksen ja oikeudenmukaisen hallinnon periaatteiden kanssa. Vaikka Heracles esitti, että komission päätöksen perustana olevat tosiasiat ovat edelleen samoja, tuomioistuin vaatii tuomiossaan, ettei komissio arvioi ainoastaan tuen ennakoitavia vaikutuksia, vaan velvoittaa ainakin välillisesti komission tarkastelemaan vuosina 1986-1991 tosiasiallisesti toteutuneita vaikutuksia. Tämän vuoksi komission on otettava huomioon sekä tuen myöntämisen aikana esiintyneet että tätä myöhemmät tosiseikat.
(138) Lisäksi komissio huomauttaa, että tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut(18), että perustamissopimuksen 93 artiklan mukaan komission pakollisena velvoitteena on valvoa valtiontukea. Siksi tukea saaneet yritykset eivät periaatteessa voi oikeutetusti odottaa, että tuki on laillinen, ellei sitä ole myönnetty kyseisessä artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. Vaikka komissio alunperin hyväksyi Heraclesille myönnetyn tuen, Heraclesilla ei voinut olla oikeutettuja odotuksia tuensaajana, koska päätöksestä valitettiin ajoissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen, joka kumosi sen. Komission virhe ei näin ollen voi poistaa Kreikan laittoman toiminnan seurauksia,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Heracles General Cement Companyn pääoman korottaminen 27755 miljoonalla drakmalla on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Edellä mainitusta tuesta katsotaan 25267 miljoonan drakman suuruinen osa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, koska se täyttää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn poikkeuksen edellytykset. Tuen muu osa, 2488 miljoonaa drakmaa, katsotaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
2 artikla
1. Kreikan on ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin 1 artiklassa mainitun yhteismarkkinoille soveltumattoman ja laittomasti myönnetyn tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta ja poistettava 1 artiklassa mainittu 2488 miljoonan drakman osa tuesta.
2. Takaisinperintä pannaan täytäntöön kansallisen lainsäädännön mukaisilla menettelyillä. Takaisin perittäville määrille lasketaan korkoa siitä päivämäärästä lukien, jolloin ne annettiin tuensaajan käyttöön, tosiasialliseen takaisinmaksuun asti. Koron laskeminen perustuu aluetukien nettoavustusekvivalenteissa käytettävään viitekorkoon, joka oli voimassa tuen myöntämisen ajankohtana.
3 artikla
Kreikan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiannosta päätöksen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Helleenien tasavallalle.
Tehty Brysselissä 17 päivänä maaliskuuta 1999.