Kommissionens beslutning
af 23. juli 2003
om planlagt statsstøtte C 61/2002 fra Det Forenede Kongerige til avispapirgenvindingskapacitet inden for rammerne af Wrap-programmet
(meddelt under nummer K(2003) 2010)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/814/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første led,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1) og under hensyntagen til disse bemærkninger,
og ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) I et brev dateret den 20. december 2001 og registreret den 21. december 2001 under nummer A/40145 modtog Kommissionen en klage over den britiske regerings planlagte støtte til opførelse af et avispapirgenvindingsanlæg inden for rammerne af handlingsprogrammet for affald og ressourcer (herefter benævnt "Wrap"). Kommissionen registrerede klagen under nummer CP 219/01. På baggrund af klagen anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om en præcisering i et brev dateret den 24. januar 2002 og registreret under nummer D/50289. Det Forenede Kongerige svarede pr. brev dateret den 5. februar 2002 og registreret den 7. februar 2002 under nummer A/30923. Kommissionen stillede yderligere spørgsmål i et brev dateret den 14. februar 2002 og registreret under nummer D/50655. Det Forenede Kongerige svarede pr. brev dateret den 7. marts 2002 og registreret den 11. marts 2002 under nummer A/31885.
(2) I et brev dateret den 20. marts 2002 og registreret den 20. marts 2002 under nummer A/32132 anmeldte de britiske myndigheder over for Kommissionen et støtteprojekt til et avispapirgenvindingsanlæg under Wrap. Anmeldelsen blev registreret under N 196/02. Kommissionen oplyste over for de britiske myndigheder, at man betragtede anmeldelsen som ufuldstændig, og anmodede om yderligere oplysninger i et brev dateret den 15. maj 2002 og registreret under D/52364. Det Forenede Kongerige fremlagde svarene i et brev dateret den 14. juni 2002 og registreret den 19. juni 2002 under A/34497. I et brev dateret den 26. juli 2002 og registreret samme dag under nummer A/35727 anmodede Det Forenede Kongerige om et møde, idet man indvilgede i at forlænge fristen for Kommissionen til at træffe en beslutning til den 20. oktober 2002. Den 29. august 2002 blev der afholdt et møde mellem Kommissionen og repræsentanter for den britiske regering og Wrap-programmet. Det Forenede Kongerige fremlagde yderligere oplysninger i et brev dateret den 6. september 2002 og registreret den 9. september 2002 under nummer A/36527.
(3) I et brev dateret den 16. juli og registreret samme dag under nummer A/7212 anmeldte Det Forenede Kongerige Wrap-foranstaltningen. Foranstaltningen blev registreret under nummer N 474/02. Kommissionen traf beslutning om at godkende en del af foranstaltningen og om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til den resterende del den 20. marts 2003. Proceduren blev registreret under nummer C 21/03 og vil blive gjort til genstand for en særskilt beslutning.
(4) I et brev dateret den 4. oktober 2002 underrettede Kommissionen Det Forenede Kongerige om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for støtteforanstaltningen. Sagen blev registreret under nummer C 61/02.
(5) I et brev dateret den 24. oktober 2002 og registreret den 14. november 2002 under nummer A/38393 anmodede Det Forenede Kongerige om en forlængelse af fristen for fremlæggelse af dets bemærkninger. I et brev dateret den 15. november 2002 og registreret samme dag under nummer A/38470 besvarede Det Forenede Kongerige brevet, hvori man oplyste det om indledningen af proceduren.
(6) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger vedrørende støtten.
(7) Kommissionen modtog nitten bemærkninger fra interesserede parter inden for fristen på en måned. Kommissionen fremsendte i et brev dateret den 20. januar 2003 og registreret under nummer D/50382 bemærkningerne til Det Forenede Kongerige, som fik mulighed for at reagere. Det Forenede Kongeriges bemærkninger blev modtaget pr. brev dateret den 20. februar 2003 og registreret den 21. februar 2003 under nummer A/31417.
(8) Den 20. marts 2003 aflagde embedsmænd fra Kommissionen besøg ved UPM-Kymmenes papirmølle i Shotton.
(9) Den 8. april 2003 blev der afholdt et møde mellem Kommissionen og repræsentanter for den britiske regering, det berørte selskab og Wrap-programmet. På baggrund af dette møde fremsendte Kommissionen yderligere spørgsmål til Det Forenede Kongerige pr. brev dateret den 15. april 2003 og registreret under nummer D/52501.
(10) Det Forenede Kongerige svarede pr. brev dateret den 12. maj 2003 og registreret den 14. maj 2003 under nummer A/33317.
(11) Den 20. maj 2003 blev der afholdt endnu et møde mellem Kommissionen og repræsentanter for den britiske regering, det berørte selskab og Wrap-programmet. På baggrund af dette møde anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger pr. brev D/54603 af 15. juli 2003, og Det Forenede Kongerige fremlagde yderligere oplysninger i breve dateret den 23. maj 2003 og den 17. juli 2003 og registreret under nummer A/33640, A/33641 og A/35092.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Wrap-programmet
(12) Støtten gives inden for rammerne af handlingsprogrammet for affald og ressourcer. Ifølge de oplysninger, som Det Forenede Kongerige har forelagt, har man etableret programmet og dets gennemførelsesorgan (herefter benævnt "Wrap") for at fremme effektive markeder for genbrugsmaterialer og produkter ved at stimulere efterspørgslen efter disse materialer og produkter. Blandt Wraps medlemmer findes den velgørende institution Wastewatch, branchesammenslutningen Environmental Services Association samt Det Forenede Kongeriges minister for miljø, fødevarer og landbrugsanliggender. Wrap har ansvaret for at administrere støtten, finansieres af staten og løber over tidsrummet 2001-2004. Wrap fungerer som hjælpeorgan for regeringen og gennemfører dennes politik, selvom det har form af et privat selskab. Selve den økonomiske støtte ydes gennem Waste and Resources Environmental Body Limited (WREB), som er et organ under Wrap, der har ansvaret for udvælgelse af støttemodtagere.
(13) I forbindelse med denne sag har Wrap udtrykt ønske om at løse problemet med alt for meget avispapiraffald, som deponeres ved affaldsdepoter. I den britiske avispapirbranche er der et stort behov for genbrugsprodukter, men Det Forenede Kongerige anfører, at et markedssvigt har medført manglende genvindingskapacitet. Det Forenede Kongerige har som hovedårsag til dette markedssvigt udpeget utilstrækkelig kapacitet til genvinding af avispapiraffald, som i det seneste årti har medført problemer med at skaffe affaldspapir og deraf følgende prisudsving(2). Derfor er bestræbelserne på at øge genvindingskapaciteten blevet hæmmet af manglende tillid hos investorerne. For at udbedre dette markedssvigt har Wrap besluttet at tilbyde støtte til den private sektor for at øge avispapirgenvindingskapaciteten ved anlæg, hvor man anvender papir fra gamle aviser og blade som råmateriale.
2.2. Udbudsprocessen
(14) Wrap iværksatte i juli 2001 en udbudsproces med udgangspunkt i Fællesskabets procedurer for offentlige indkøb(3) med henblik på at fremme etableringen af avispapirgenvindingskapacitet. Udbuddet var underlagt to afgørende betingelser: For det første skulle genvindingsanlægget fremstille avispapir og være beliggende i Det Forenede Kongerige. For det andet skulle genvindingsanlægget hvert år i sin levetid som råmateriale bruge en bestemt mængde papiraffald, der blev indsamlet ved renovation. Denne bestemte mængde affald skulle være større end den samlede mængde papiraffald, som den vindende tilbudsgiver havde brugt på sine avispapirfremstillingsanlæg i Det Forenede Kongerige i det forudgående kalenderår. Wraps mål var at nå over 300000 t affald pr. år. Anlægget skulle gå i produktion i 2003, og man skulle hurtigst muligt derefter nå op på fuld kapacitet. Tilbudsgiverne skulle anføre, hvor megen støtte der var nødvendig for at gennemføre deres projekt, og påvise de teknologiske nyskabelser og de miljømæssige fordele. Desuden krævede man i udbudsbetingelserne, at omkostningerne i buddene kun skulle vedrøre de aktiviteter og investeringer, som var nødvendige for at opnå de fornødne miljøfordele.
(15) Efter udbudsproceduren sendte man en forhåndsudvælgelsespakke til fem selskaber, hvoraf fire blev forhåndsudvalgt og modtog en opfordring til at indgive bud. I sidste ende modtog man ansøgninger fra to selskaber: Aylesford Newsprint Limited og UPM Kymmene-Shotton (herefter "Shotton"). Aylesford Newsprint blev udnævnt til foretrukken tilbudsgiver i november 2001, men under drøftelserne mellem Wrap og Aylesford Newsprint viste det sig, at Aylesford Newsprint ikke ville kunne indgå de fornødne kontraktlige forpligtelser til, at Wrap kunne nå sine mål. Wrap overvejede derfor situationen igen og udnævnte Shotton til foretrukken tilbudsgiver. Beslutningen om at udnævne Shotton til foretrukken tilbudsgiver blev truffet den 18. januar 2002. Herefter fulgte drøftelser mellem Wrap og Shotton vedrørende den endelige udformning af finansieringsordningerne, som skulle gøre det muligt at gå videre med de overordnede investeringer. Finansieringen er afhængig af statsstøtte. En finansieringsaftale blev indgået den 21. februar 2002.
(16) Ifølge Det Forenede Kongerige kan der ikke være tale om konkurrencefordrejning, idet man har gennemført et udbud i fri konkurrence, som sikrer, at det fornødne minimum ydes for at opnå de miljømæssige fordele. Derfor mener de britiske myndigheder, at finansieringen ikke udgør statsstøtte. For at opnå fuld juridisk sikkerhed besluttede Det Forenede Kongerige dog at anmelde projektet.
2.3. Støttemodtageren: Shotton
(17) Shotton har hjemsted i Shotton, Flintshire, North Wales, som er et område, der er regionalstøtteberettiget i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Shotton ejes af UPM-Kymmene Corporation, et finsk selskab blandt de førende på papirmarkedet. Shottons nuværende anlæg råder over to papirmaskiner, som benytter lokalt fremstillet pulp baseret på en kombination af nytræ og genvundet papiraffald.
2.4. Projektet
(18) Projektet går ud på at tilpasse det nuværende produktionsanlæg, så det kan benytte papiraffald i stedet for jomfrupulp. Det omfatter også forbedring af et af afsværtningsanlæggene til det genvundne papir, der benyttes i den ene af papirmaskinerne. Ifølge de britiske myndigheder vil dette projekt gøre det muligt at øge forbruget af affaldspapir med omkring 321000 t pr. år i forhold til det forbrug, som Det Forenede Kongerige nåede op på i 2000. Dette overstiger Wraps mål om at opnå en nettoforøgelse på 300000 t pr. år i år 2000. Tilpasningen af anlægget vil være tilendebragt i 2003, og det vil være fuldt funktionsdygtigt i 2005.
(19) De britiske myndigheder forklarer, at det affaldspapir, som Shotton anvender som råmateriale ved fremstillingen af avispapir, kommer fra lokale myndigheder og renholdningsselskaber. UPM-Kymmene agter at indgå langsigtede kontrakter med de lokale myndigheder om størstedelen af sine råvarer. Herved vil de lokale myndigheder kunne indføre omfattende, mere permanente indsamlingssystemer på steder, hvor de ikke findes i dag. Den ekstra mængde affaldspapir, der indsamles før idriftsættelsen, sendes til andre papirmøller i UPM-Kymmene-koncernen. Det Forenede Kongerige anfører, at de lokale myndigheder og renholdningsselskaberne vil skulle opbygge en papirindsamlingsinfrastruktur.
(20) Shotton skal som råmateriale til det nye anlæg anvende en bestemt mængde gamle aviser og blade, som indsamles ved renovation, og støtten til Shotton forudsætter derudover, at andre miljømæssige forpligtelser i finansieringsaftalen opfyldes. Blandt disse kan nævnes:
a) en nedbringelse af CO2-udledningerne på 118000 t
b) en nedbringelse af lastbilkørslen på omkring 6500 ture om året (svarende til omkring 325000 færre kørte kilometer pr. år)
c) en årlig nedbringelse af emissionerne af flygtige organiske forbindelser på 53 t
d) genvinding af yderlige 54600 m3 vand.
(21) Det Forenede Kongerige anfører, at den primære målsætning for det nuværende projekt er at opnå yderligere genvinding af avispapir. Det Forenede Kongerige hævder desuden, at investeringen vil medføre andre miljøfordele i form af nedbringelse af den mængde affald, som deponeres ved affaldsdepoter(4), nedbringelse af kuldioxid- og metanudledningerne fra affaldsdepoter og bevaring af 1,9 mio. t nytræ. Derudover hævder briterne, at investeringen vil medføre øget efterspørgsel efter en stor del af husholdningsaffaldet i regionen med henblik på genvinding. Denne efterspørgsel efter gamle aviser og blade, som udgør 30-40 % af husholdningsaffaldet målt i vægt, vil sikre et stabilt økonomisk grundlag for etablering og opretholdelse af separate systemer til indsamling af husholdningsaffald til genvinding. Sideløbende indsamling af andre genbrugsmaterialer i langt større mængder kan således også blive styrket. Dette fører til den konklusion, at anlægget vil gøre det muligt at genvinde en større andel af husholdningsaffaldet(5). Dette vil gavne miljøet, da mindre affald vil blive deponeret ved affaldsdepoterne.
(22) De britiske myndigheder hævder, at Det Forenede Kongerige i kraft af investeringen i avispapirgenvindingsanlægget vil kunne gøre store fremskridt med at opfylde sine forpligtelser inden for rammerne af Det Europæiske Fællesskabs affaldsforvaltningspolitik og sikre håndgribelige miljøfordele. Det Forenede Kongerige hævder på baggrund af disse miljøfordele, at støtten kan betragtes som investeringsstøtte under pkt. 29 i fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse(6) (herefter benævnt "rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse"), når virksomheder foretager investeringer på områder, hvor der ikke findes obligatoriske fællesskabsstandarder. De britiske myndigheder anfører, at der ikke findes specifikke obligatoriske krav om, at avisproducenter skal anvende genvundet papiraffald som råmateriale. Hvad angår standarderne for spildevand, omfatter den nye investering i anlægget ikke yderligere udgifter til spildevandsbehandling. Med hensyn til emissioner til den omgivende luft er kun en meget lille del omfattet af obligatoriske standarder på området. Denne investering vedrører installation af udstyr til online-overvågning af emissioner og beløber sig til ca. 35000 GBP.
(23) De samlede projektomkostninger blev oprindeligt anslået til 127,9 mio. GBP. Det Forenede Kongerige har anmeldt 88,2 mio. GBP af dette beløb som støtteberettigede udgifter i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse. De resterende 39,7 mio. GBP anvendes til produktions- og kvalitetsmæssige forbedringer af de eksisterende papirmaskiner og vedrører ikke genvinding.
(24) Ifølge de britiske myndigheder vil udskiftningen af de nuværende papirmaskiner med de nye maskiner, som kun anvender affaldspapir, medføre en forøgelse af Shottons samlede indtjening på 824000 GBP over en periode på fem år fra datoen for fuld idriftsættelse.
(25) På baggrund af drøftelser med Kommissionen i maj 2003 har Det Forenede Kongerige ændret sit oprindelige projekt og fremlagt yderligere oplysninger, så hele projektet kan vurderes i forhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(7). De samlede omkostninger ved det ændrede investeringsprojekt vil ligge på 125,2 mio. GBP.
(26) Shotton ændrede sit projekt med henblik på at bygge en ny type slamforbrændingsmaskine, som vil sikre større miljøfordele end den oprindeligt planlagte. Maskinen skal producere damp og bidrage til at dække anlæggets energibehov. Ved det oprindelige projekt var det planen, at slamforbrændingsmaskinen skulle anvende slam og naturgas. Ved det nye projekt vil forbrændingsmaskinen ud over slammet anvende brændsel bestående af skovbrugsaffald af lav kvalitet og forbehandlet husholdningsaffald, som de genanvendelige elementer er blevet fjernet fra.
(27) Efter anmodninger om oplysninger fra Kommissionen oplyste Det Forenede Kongerige i sit seneste indlæg, at projektet vil skabe i alt 4 arbejdspladser direkte. Yderligere 187 indirekte arbejdspladser vil blive skabt i de tilstødende støtteberettigede områder i kraft af Shottons forpligtelse til at købe en større mængde affaldspapir, som udvindes fra husholdningsaffald.
2.5. Støtten
(28) Shotton har ansøgt om støtte på 23 mio. GBP, som udbetales af WREB. Det Forenede Kongerige har fremlagt en kopi af støtteaftalen mellem WREB og Shotton, som er dateret den 21. februar 2002.
3. ÅRSAGER TIL INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(29) For det første tvivlede Kommissionen på, om støtten kunne vurderes i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse.
(30) Ifølge Kommissionens oplysninger synes anvendelsen af affaldspapir til fremstilling af avispapir at afspejle det nuværende teknologiske niveau. Selvom der er en miljømæssig fordel ved at anvende affaldspapir i stedet for jomfrutræpulp, tvivler Kommissionen på, om investeringen kan begrundes ud fra punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse(8), idet Shotton allerede anvender affaldspapir ved sit nuværende anlæg. Desuden er målet med investeringen at forbedre miljøtilstanden som helhed og ikke selve selskabets miljøindsats. Kommissionen tvivlede også på, om der kunne være en miljømæssig berettigelse til at kræve, at genvindingen skulle finde sted inden for Det Forenede Kongerige, hvilket var en betingelse i udbuddet, idet affaldspapir ikke er farligt affald.
(31) Kommissionen anførte desuden, at lignende projekter var blevet godkendt i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte. I den foreliggende sag ville støtten kunne anmeldes i henhold til de multisektorale rammebestemmelser(9), da projektet opfylder betingelserne i disse bestemmelser. Kommissionen havde imidlertid ikke tilstrækkelige oplysninger til at vurdere sagen i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse.
(32) Endvidere skal det bemærkes, at selvom punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse fandt anvendelse, opstod der tvivl om beregningen af de støtteberettigede udgifter og støtten til det pågældende foretagende.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Indledning
(33) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra nitten interesserede parter. To af disse udtrykte ønske om at holde deres identitet fortrolig. De benævnes i denne beslutning "papirproducent A" og "papirproducent B", som er den oprindelige klager. Kommissionen har desuden modtaget kommentarer fra flere medlemmer af det britiske parlament og fra Europa-Parlamentet, som man har taget behørigt hensyn til. Disse bemærkninger drøftes dog ikke i detaljer i denne beslutning, da de pågældende personer ikke kan betragtes som interesserede parter i henhold til artikel 1, litra h), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(10).
4.2. Bemærkninger fra papirproducent A
Papirmarkedet
(34) Producent A er Shottons konkurrent. Producenten anfører for det første, at avispapirbranchen er en cyklisk branche med overskudskapacitet. Efterspørgslen efter avispapir afhænger af efterspørgslen efter reklame, som i sig selv hænger nøje sammen med den økonomiske udvikling. Der ventes at være ekstra kapacitet i mindst 2-3 år. Shotton vil muligvis allerede starte sin produktion i denne periode. Avispapirbranchen er ekstremt kapitalintensiv, og investeringer i ny kapacitet sker sjældent, men typisk i stort omfang. Beslutninger om investeringernes omfang, og hvornår de skal foretages, træffes normalt under hensyntagen til den eksisterende balance mellem kapacitet og efterspørgsel, de investeringer, som andre allerede har besluttet at foretage, og markedets langsigtede væksttendenser.
(35) Hvad angår markederne for friske fibre og genbrugsfibre, sælges ingen af produkterne på det åbne marked i særligt store mængder, da avispapirproducenterne generelt har integrerede anlæg til fremstilling af pulp. Der findes et veludviklet marked for brugt papir og genbrugsfibre takket være den øgede miljøbevidsthed. Genbrugsfibre er blevet et vigtigt råmateriale for papirindustrien, og de kan genbruges op til seks gange, hvis de blandes med friske fibre. Genindvinding finder typisk sted i tæt befolkede områder pga. den store mængde papir og de korte transportafstande. Der findes en lang række forskellige genbrugsfibre, og det skønnes, at der indsamles omkring 40-43 mio. t genbrugspapir i Europa om året. Hertil kommer 350000 t importeret genbrugspapir. I år 2000 brugte avispapirbranchen 16,9 % af den samlede mængde genbrugsfibre på det europæiske marked til råmateriale. Omkring 41 mio. t genbrugspapir bruges til papirproduktion generelt. Ifølge producent A foretrækker kunderne typisk avispapir fremstillet af genbrugsfibre, hvis de øvrige kommercielle/tekniske faktorer er nogenlunde de samme som for avispapir fremstillet af friske fibre.
Støttebegrebet
(36) Papirproducent A har anmodet Kommissionen om at erklære støtten uforenelig med Fællesskabets regler om statsstøtte. Ifølge producenten er der tale om statsstøtte, da støtten giver et udvalgt selskab en fordel, idet den dækker de udgifter, som modtageren ellers selv skulle dække. Producent A hævder, at støtten ikke opfylder krav, som en privat investor normalt ville have gjort gældende.
(37) Producent A fremhæver, at betingelserne i udbuddet ikke er strengt nødvendige for at nå de miljømæssige mål. Mere specifikt rækker kravet om, at anlægget skal ligge i Det Forenede Kongerige, ud over det nødvendige, da der foregår en betydelig samhandel med genbrugspapir på tværs af grænserne. Det Forenede Kongeriges målsætninger kan nås, uden at det får en så negativ indvirkning på samhandelen blandt medlemsstaterne og på konkurrencen, og uden at effektiviteten forringes. Producent A mener, at Wrap skulle have forsøgt at stimulere indsamlingen ved at etablere en incitamentsordning i forhold til dem, som indsamler og sorterer affaldspapir, i stedet for at favorisere en enkelt avispapirproducent.
Konkurrencefordrejningen
(38) Producent A hævder, at støtten kan forårsage fordrejning af konkurrencen på markedet for avispapir. Støtten vil for det første påvirke beslutningerne blandt investorerne på området. Dette vil resultere i en direkte påvirkning af konkurrencen på markedet og samhandelen blandt medlemsstaterne, ikke blot på selve avispapirmarkedet, men også i de tidligere og senere omsætningsled, herunder markedet for genbrugsavispapir. For det andet vil Shotton få en omkostningsfordel i forhold til sine konkurrenter, da selskabet ikke skal bære alle investeringsomkostningerne i forbindelse med anlægget til behandling af afsværtet pulp. Hvis Shotton modtager støtten, kan selskabet tilbyde sit produkt til en lavere pris end konkurrenterne og stadig opnå en bruttoavance på sit salg.
(39) Hvad angår konkurrencefordrejning på det geografiske marked, fremgår det klart af tidligere sager, at det relevante marked ville være EØS-markedet. Producent A mener dog, at markedet kan defineres mere snævert på grund af de høje transportomkostninger. Men ifølge producent A viser statistikkerne, at der foregår en betydelig samhandel med genbrugspapir på tværs af grænserne inden for Fællesskabet. Alt i alt mener producent A, at støtten vil påvirke samhandelen i Fællesskabet.
Markedssvigtet
(40) Producent A er stærkt uenig i, at der skulle være et markedssvigt, som medfører mangel på genvindingskapacitet i Det Forenede Kongerige. Genbrugspapir er en knap ressource, og der vil være efterspørgsel efter genbrugspapir, hvis udbuddet forøges.
Anvendelse af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(41) Målsætningen med Wrap er ikke blot at nå de miljømæssige mål. Den består også i at skabe stabile og effektive markeder for genbrugsprodukter og materialer. Punkt 29 og 40 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse finder ikke anvendelse, idet producent A hævder, at støtten ikke sigter mod forbedringer i forhold til standarder, som modtageren skal overholde, eller på områder, hvor der ikke findes EF-standarder. Den foreslåede støtte sigter udelukkende mod at opfylde EF-standarderne i henhold til direktivet om deponering af affald(11), som finder direkte anvendelse i Det Forenede Kongerige.
(42) Producent A tvivler stærkt på, at Shotton kan nå de mål, der er fastsat af Wrap inden for den aftalte tidsramme.
Fastsættelse af de støtteberettigede omkostninger i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(43) Producent A mener, at investeringen ikke kun er en startinvestering, men også for en stor dels vedkommende en erstatningsinvestering. For at kunne integrere den nye linje til behandling af afsværtet pulp skal Shotton ombygge fiberlinje 1, hvilket sandsynligvis vil ske ved at forøge kapaciteten ved det eksisterende udstyr og øge kvaliteten ved den eksisterende linje. Derudover mener producent A, at den foreslåede forøgelse af kapaciteten med hensyn til afsværtet pulp vil kræve en større forbrændings- og slamafvandingskapacitet end den, der allerede findes. Det nye udstyr til slamforbrænding og -afvanding vil få tilstrækkelig kapacitet til at klare det samlede behov for slamforbrænding og -afvanding for hele møllen. Dette betyder enten, at det eksisterende udstyr lukkes ned og erstattes helt, eller at det erstattes og beholdes som reserveudstyr. Producent A konkluderer derfor, at støtten vil blive anvendt til at udskifte eksisterende maskiner, og at omkostningerne hertil ikke kan betragtes som støtteberettigede i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse.
Anvendelse af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte
(44) Endelig anfører producent A, at retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og de multisektorale rammebestemmelser ikke finder anvendelse. Producenten opfordrer Kommissionen til at tage hensyn til dels avispapirmarkedets nuværende og fremtidige overskudskapacitet med hensyn til afsværtet pulp og dels Shottons størrelse og markedsposition.
4.3. Bemærkninger fra papirproducent B
Støttebegrebet
(45) Producent B hævder, at foranstaltningen udgør statsstøtte, da den opfylder betingelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Den kendsgerning, at der blev gennemført et offentligt udbud, ændrer ikke noget i den henseende. Argumentet om et offentligt udbud er kun relevant, hvis udbudsproceduren har som formål at fastsætte godtgørelsen for en tjenesteydelse, et stykke arbejde eller en anskaffelse for at sikre sig, at den udbydende offentlige myndighed betaler markedsprisen. I dette tilfælde ønsker Wrap ikke at købe en vare eller tjenesteydelse, så dette argument kan ikke bruges til at konkludere, at der ikke ydes statsstøtte. Støtten letter tydeligvis Shotton for den omkostningsbyrde, som selskabet normalt ville skulle bære.
(46) Producent B hævder, at støtten ikke har nogen tilskyndende virkning, idet den ydes til en investering, som Shotton er nødt til at foretage for at forblive konkurrencedygtig. Anvendelsen af affaldspapir i stedet for træpulp vil nedbringe de høje produktionsomkostninger, da der kræves megen elektricitet til at omdanne råtræ til træpulp i forhold til omkostningerne ved flotationsprocessen til fremstilling af returfiberpulp. Ydermere gør priserne på nytræ og frisk træpulp det umuligt at forblive konkurrencedygtig på mellemlang til lang sigt uden at forarbejde store mænger affaldspapir. Shotton vil sandsynligvis beholde sine jomfrupulpanlæg, da de er nødvendige for at kunne tilføre friske fibre til papirmassen. Desuden vil selskabet sandsynligvis kun øge sin produktion ved at tilføje udstyr til genvinding af affaldspapir. Dette vil styrke Shottons position på markedet i forhold til de konkurrenter, som ikke nyder godt af støtte til at modernisere eller udskifte deres anlæg.
Anvendelse af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(47) Producent B mener, at støtten ikke skal betragtes som støtte til miljøbeskyttelse, da formålet ikke er at beskytte miljøet, men blot at opgradere udstyret med den nyeste teknologi. Undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra c) bør fortolkes snævert. I den foreliggende sag har støtten kun tilfældigvis en positiv indvirkning på miljøet, og derfor finder rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse ikke anvendelse i dette tilfælde. Hvad angår de anførte miljøfordele (nedbringelse af kuldioxid, genbrug af vand osv.), anfører producent B, at disse fordele er et direkte resultat af tilpasningen af det gamle anlæg til den øgede genvinding af genbrugspapir. Producenten anfører desuden, at de forventede fordele med hensyn til at nedbringe mængden af affald, som deponeres ved affaldsdepoter, er meget tvivlsomme. Markedet for gammelt avispapir rummer muligheder for at sælge affaldspapir i stedet for at deponere det, da det er blevet et eftertragtet råmateriale. Ydermere medfører overgangen fra den nuværende proces med termomekanisk pulpproduktion til processen med afsværtning af affaldspapir større belastning ved affaldsdepoterne i form af afsværtningsslam. Dette slam indeholder en større mængde potentielt skadelige materialer pr. ton, herunder tungmetaller.
(48) Producent B fremhæver desuden, at støtten forudsætter overholdelse af de eksisterende EF-standarder, som kræver, at man genvinder en vis mængde affald i stedet for at sende det til affaldsdepoter. Derfor må støtten ikke ydes, da hensigten med den udelukkende er at overholde de obligatoriske standarder.
(49) Ifølge producent B er det desuden således, at foretagender, som hjælper med at sikre overholdelse af obligatoriske EF-standarder, skal anvende den "bedste tilgængelige teknik"(12). Producent B fremhæver, at denne "bedste tilgængelige teknik" består i at anvende affaldspapir som råmateriale til fremstilling af avispapir.
Fastsættelse af de støtteberettigede omkostninger i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(50) Producent B mener, at støtten skal betragtes som driftsstøtte og ikke investeringsstøtte, da den blot vedrører udskiftning og opgradering af gammelt udstyr. I henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse må der kun ydes driftsstøtte, hvis den er absolut nødvendig for at gennemføre Fællesskabets affaldsstrategi, og den må kun ydes til forurenerne. Producent B hævder desuden, at Shottons driftsomkostninger vil blive mindsket, da Shotton i kraft af støtten vil kunne opgradere sit anlæg med den nyeste teknologi og anvende mindre frisk træpulp og nytræ.
(51) Hvad angår støtteintensiteten, anfører producent B for det første, at ikke alle de omkostninger, som Shotton fremlægger, er støtteberettigede. Ændringerne af Shottons papirmaskiner afspejler den nuværende standardteknologi. Derfor kan de ikke forvente, at alle eller dele af deres investeringsomkostninger er berettiget til miljøstøtte. Producent B fremfører endvidere, at de investeringsomkostninger, der skal tages hensyn til, skal være de støtteberettigede nettoomkostninger. Omkostningerne ved lignende projekter har imidlertid været 50 % lavere end dem, der anføres til Shottons anlæg. Investeringsomkostningerne synes at være urealistisk høje. Producent B bemærker desuden, at omstillingen til produktion ved afsværtning af affaldspapir ikke kræver nogen særlige investeringer i selve papirproduktionslinjerne.
(52) Producent B venter, at gevinsten ved investeringerne og indtjeningen i løbet af de første fem år vil være højere end det beløb, som Det Forenede Kongerige anfører. Denne antagelse er baseret på en forventning om, at det vil være billigt at indsamle affaldspapir på lokalt plan, og at efterspørgslen efter genbrugspapir vil stige.
Anvendelse af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte
(53) Hvad angår en eventuel vurdering af støtten i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, anfører producent B, at formålet med støtten ikke er at styrke den regionale udvikling, da den ikke sigter mod at skabe eller opretholde arbejdspladser. Den synes ikke at have nogen positiv indvirkning på udviklingen af Flintshire-regionen. Støtten bør derfor ikke betragtes som regionalstøtte.
4.4. Bemærkninger fra UPM-Shotton
Indledning
(54) Shotton indleder med en generel fremstilling af kendsgerningerne. Det Forenede Kongeriges kapacitet med hensyn til genvinding af affaldspapir er lavere end de øvrige nordeuropæiske landes. Papirgenvindingskapaciteten skal forbedres, således at Det Forenede Kongerige kan leve op til sine forpligtelser i henhold til direktivet om affaldsdeponering. Wrap overvejede en indirekte metode til at stimulere indsamlingen af affaldspapir, men forkastede den, da den ikke ville medføre bæredygtige fordele på længere sigt. Hvis man kun ydede støtte til indsamlingen, ville der ikke være nogen garanti for, at det indsamlede produkt ville blive modsvaret af en holdbar efterspørgsel. Desuden ville denne løsning være dyrere på mellemlang sigt. Derfor har Wrap valgt at stimulere efterspørgslen efter affaldspapir.
Støttebegrebet
(55) Hvad angår Shotton, giver det eksisterende anlæg stadig overskud. Den nuværende mølle til fremstilling af fiberpulp, som tages ud af drift, har en rentabel driftstid på mindst 10 år endnu. De resterende papirmaskiner har en driftstid på mindst 20 år. Der er ingen økonomisk eller juridisk grund til, at eksisterende, rentable møller, som ikke udelukkende anvender gamle aviser, skal tages ud af drift eller tilpasses, så de kan anvende affaldspapir. Man valgte at gøre brug af en udbudsprocedure for at sikre, at omkostningerne til omdannelse af et velfungerende anlæg til et, som kun anvender genbrugsfibre, blev begrænset så vidt muligt.
(56) Hvad angår udbudsproceduren, konkluderer Shotton på baggrund af tidligere Kommissionsbeslutninger, at der kan ydes statsstøtte til genvinding i tre tilfælde. Et af disse tilfælde omhandler statsstøtte til et foretagende, som ikke er forpligtet til at genvinde i henhold til nationale standarder eller EF-standarder, men hvor der alligevel betales midler til den enhed, som udfører genvindingen. Statsstøtte er tilladt i det omfang, at staten som minimum betaler markedsprisen for den pågældende ydelse. I det tilfælde leverer genvindingsselskabet en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse for staten. Støttebeløbet skal fastsættes under hensyntagen til, om staten betaler markedsprisen for den leverede tjenesteydelse. I den foreliggende sag gennemførte man en udbudsprocedure, som sikrer, at markedsprisen blev betalt. Derfor er der ikke ydet nogen støtte.
(57) Endvidere var udbuddet åbent for virksomheder uden for Det Forenede Kongerige. Det krav, at selskabet skulle være beliggende i Det Forenede Kongerige, er berettiget, da målet med investeringen er at øge genvindingskapaciteten i Det Forenede Kongerige. Alle øvrige betingelser er afgørende for at opnå Det Forenede Kongeriges miljømæssige målsætninger. Den betingelse, at den udvalgte tilbudsgiver skulle beskæftige sig med fremstilling af avispapir, er berettiget, idet avispapir kan fremstilles udelukkende af affaldspapir. Også her bidrager man til at nå Det Forenede Kongeriges miljømål. Det at indsamle avispapir er ikke i sig selv genvinding og adskiller sig i høj grad fra det at anvende avispapir på en økonomisk og nyttig måde.
Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen
(58) Shottons kapacitet vil være uændret efter omlægningen, og det samme gælder selskabets omkostninger og dets slutprodukts kvalitet. Derfor hævder Shotton, at der ikke vil blive tale om en negativ indvirkning på konkurrencen.
(59) Shotton vil ikke slippe for omkostninger, som selskabet normalt ville skulle bære, idet anlægget er fuldt ud rentabelt, således som det drives i dag. Anlægget har en anslået rentabel driftstid på yderligere 10-20 år.
(60) Støtten fra projektet vil ikke have nogen indvirkning på samhandelen, da Shotton opererer på det lokale britiske marked for indkøb af råmaterialer og til dels salg af avispapir (50 % leveres til kunder inden for ca. 110 km fra møllen, og Shotton agter inden 2005 at levere alle dets produkter til kunder i Det Forenede Kongerige). De råmaterialer, som anvendes i dag, kommer også fra Det Forenede Kongerige. Shotton fremhæver desuden, at Det Forenede Kongeriges eksport af gamle aviser og blade sker fra den sydlige del af kongeriget, som ligger uden for Shottons indvindingsområde.
(61) Støtten fordrejer ikke konkurrencen, da den ikke styrker Shottons position i forhold til andre virksomheder. Der vil ikke ske ændringer med hensyn til anlæggets kapacitet eller produktionsomkostningerne. Shotton vil ikke konkurrere om eksisterende leverancer af gamle aviser, men generere nye leverancer af genvundne aviser fra affaldsdepoter i Det Forenede Kongerige. Omlægningen vedrører celluloseanlægget, og papirmassen vil udelukkende blive anvendt i Shotton uden videresalg til tredjepart.
Anvendelse af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(62) Investeringen harmonerer fint med rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse: Projektet sigter mod at forebygge skade på de fysiske miljø (punkt 6). Der er ingen grund til at begrænse de miljømæssige fordele til nedbringelse af forureningen, men hvis dette var tilfældet, understreger Shotton, at investeringen i alle tilfælde vil mindske forureningen. Projektet vil også tage hensyn til målsætningerne vedrørende bæredygtig udvikling under punkt 3 i rammebestemmelserne, idet det vil fremme anvendelsen af affaldspapir og indsamlingen af andre affaldsmaterialer. Endvidere harmonerer investeringen med punkt 36 i rammebestemmelserne, da det er hensigten at tilpasse produktionsmetoderne for at beskytte miljøet. Ifølge Shotton burde investeringsstøtten godkendes for op til 30 % af de støtteberettigede investeringsomkostninger i mangel af obligatoriske EF-standarder, hvilket er tilfældet her, da Shotton ikke er underlagt nogen forpligtelse, hvad angår indkøb og anvendelse af affaldspapir. Argumentet om, at investeringen vedrører en aktivitet, der befinder sig på "det nuværende teknologiske stade", giver ifølge Shotton ingen mening, da det eksisterende anlæg stadig har en lang driftslevetid. Sagen ville være en anden i tilfælde af en nyinvestering. Uden støtten ville Shotton ikke have noget incitament til at ændre produktionsmetoderne.
Fastsættelse af de støtteberettigede omkostninger
(63) Hvad angår beregningen af de støtteberettigede omkostninger, er den udført korrekt. Shotton fastholder, at omkostningerne er investeringsomkostninger, og at der ikke er tale om en erstatningsinvestering. Derfor bør alle afholdte omkostninger betragtes som støtteberettigede.
Begrebet en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(64) Shotton hævder, at selskabet vil levere en ydelse af almindelig økonomisk interesse, da den vil hjælpe Det Forenede Kongerige med at opfylde dets forpligtelser i henhold til Fællesskabets lovgivning. Det Forenede Kongerige har iværksat et udbud for at sikre, at denne tjenesteydelse leveres. Hvad angår levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, anfører Shotton FFAD-sagen(13), hvor affaldsforvaltning betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. I lyset af Ferring-sagen(14) udgør støtten blot kompensation for denne tjenesteydelse, hvilket ikke indebærer statsstøtte. Hvis omkostningerne var højere end markedsprisen for denne tjenesteydelse, ville støtten alligevel være forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
4.5. Bemærkninger fra de øvrige interesserede parter
(65) Der er fremsat bemærkninger af Paper Federation of Great Britain, Paper Industry Technical Association, Professor John Roberts fra Department of Paper Science ved UMIST(15), Local Authority Advisory Committee, Local Government Association, Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, Environmental Industries Commission, Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits og Forum for the Future.
Konkurrencefordrejningen
(66) Hvad angår investeringens konkurrencefordrejende virkning, anfører flere parter, at konkurrencen ikke vil blive påvirket, da Shottons kapacitet ikke vil blive forøget. Der vil ikke være nogen indvirkning på de senere omsætningsled på markedet for færdigbehandlet avispapir.
(67) Med hensyn til markedssvigtet erklærer branchesammenslutningen Paper Federation of Great Britain, at anvendelsen af genbrugspapir er steget med 144 % siden 1991. Avispapirbranchen er den næststørste sektor, hvad angår forbrug af genbrugspapir. Importen dækker 65 % af markedet, og Det Forenede Kongerige har det største avispapirmarked i Europa. Men trods det åbenbart store investeringspotentiale er der kun bygget en enkelt avispapirmaskine i Det Forenede Kongerige i de seneste ti år, og her ydede staten tilskud. Dette er ifølge Paper Federation of Great Britain et klart tegn på et markedssvigt. Branchesammenslutningen anfører desuden, at avisudgiverne i Det Forenede Kongerige og de britiske avispapirproducenter er enedes med staten om mål for avisernes indhold af genbrugsfibre (f.eks. 60 % ved udgangen af 2001). Man har nået målet for 2001, men dette er ikke sket ved at øge mængden af genbrugsfibre hos avispapirproducenterne i Det Forenede Kongerige. Det er sket gennem øget import af allerede nedbrudte fibre, som skal anvendes hurtigere end jomfrufibre.
Projektets miljøfordele
(68) De i afsnit 65 nævnte parter gør opmærksom på, at investeringerne i Shottons anlæg vil aflede 1,6 mio. t affaldspapir fra affaldsdepoterne. Dette vil medføre en nedbringelse af kuldioxid- og metanemissionerne på 352000 t. Overgangen til anvendelse af affaldspapir som råmateriale til fremstilling af avispapir vil gøre det muligt at spare på træmassen. Environmental Industries Commission ser Wraps støtte til Shottons investering som et godt eksempel på, hvordan brancher kan anvende nye teknologier til at klare store miljømæssige udfordringer ved blandt andet at anvende ressourcerne mere effektivt. Omledningen af de 1,6 mio. t affaldspapir fra depoter vil øge genvindingen i Det Forenede Kongerige med 7 %.
(69) Den nye investering vil medføre lukning af det eksisterende energiintensive anlæg til termomekanisk fremstilling af pulp. Dette betyder en nedbringelse af emissionerne af flygtige organiske forbindelser på 53 t om året. Disse emissioner stammer fra trækomponenter og indeholder harpikssyre fra det nåletræ, der anvendes. Shotton-projektet vil fjerne udledningen af disse giftige forbindelser, både i form af flygtige forbindelser og i spildevand.
(70) Projektet vil desuden gøre det muligt at mindske antallet af lastvognstransporter med 6500. Den interne genanvendelse af vand vil stige med 500000 m3/år. Herved vil man kunne optimere anvendelsen af de strategisk vigtige, men knappe vandressourcer andre steder i regionen. Albion Water Limited vil i kraft af Shottons beslutning om kun at anvende genbrugsfibre kunne pålægge Shotton mål for vandforbruget, som vil give en besparelse på omkring 500000 m3 procesvand om året.
(71) Den øgede genvinding af affaldspapir og Shottons langsigtede forpligtelse til at modtage dette papir vil gøre det muligt at etablere en forbedret indsamlingsinfrastruktur i området. Støtten til Shotton skønnes af være nødvendig for at kunne investere i indførelsen af en omfattende ordning med indsamling på gadeplan, som vil hjælpe Det Forenede Kongerige med at opfylde dets miljømæssige forpligtelser.
5. BEMÆRKNINGER FRA DET FORENEDE KONGERIGE
Indledning
(72) Det Forenede Kongerige mener, at projektet harmonerer fint med Fællesskabets overordnede miljøpolitik, nærmere bestemt affaldsforvaltningspolitikken, og at det bør godkendes i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Ved projektet sigter man mod at opnå direkte miljøfordele ved at skabe efterspørgsel efter affaldspapir på længere sigt. Det Forenede Kongerige understreger, at det på grundlag af nærhedsprincippet selv har ret til at vælge den bedste metode til at nå de miljømæssige målsætninger. Det er ikke op til Kommissionen at beslutte, hvordan briterne skal nedbringe den mængde affald, som havner ved affaldsdepoterne.
Støttebegrebet
(73) Det Forenede Kongerige understreger, at Shotton driver en solidt funderet, rentabel og moderne mølle med en høj forrentning af den investerede kapital. Shotton drager i dag fordel af at anvende to forskellige materialer (jomfrufibre og avispapiraffald), men dette vil ikke længere være muligt efter beslutningen om kun at anvende affaldspapir. Herved mister selskabet fleksibilitet. Shotton vil desuden miste den kvalitetsmæssige fordel, der ligger i papirets styrke takket være den nuværende pulpblanding.
(74) Det Forenede Kongerige hævder, at udbudsbetingelserne ikke er for vidtgående, men at de afspejler essensen ved miljøprojektet, som er målet om at opmuntre til genvinding af gamle aviser i Det Forenede Kongerige. Wrap ønskede med det aktuelle projekt at tage hånd om det specifikke markedssvigt i Det Forenede Kongerige, som vedrører genvindingskapaciteten, men ikke affaldsindsamlingen. Udbuddets krav om, at den vindende tilbudsgiver skulle være beliggende i Det Forenede Kongerige, skyldes det specifikke markedssvigt i Det Forenede Kongerige. Fokuseringen på avispapir kan forklares ved, at det udgør en stor andel af husholdningsaffaldet, og at avispapir er den bedste papirkvalitet, som kan fremstilles ved hjælp af gamle aviser og blade. Der er ingen restriktioner med hensyn til nationalitet eller beliggenhed.
(75) Indvirkningen på konkurrencen vil blive begrænset til et minimum, da Wrap har sikret, at modtageren af statsstøtte træffer en række foranstaltninger for at minimere en eventuel påvirkning af markedet. Endvidere griber Det Forenede Kongerige ind ved et punkt i forsyningskæden, hvor der kræves mindst mulig statsstøtte, og hvor de miljømæssige fordele er størst.
(76) Det Forenede Kongerige understreger desuden, at situation i landet er speciel, da man har et stort underskud med hensyn til genvindingskapacitet og ingen konstant efterspørgsel. Shotton har påtaget sig forpligtelsen til udelukkende at anvende affaldspapir fra affaldsdepoter. Dette betyder, at der ikke vil ske en skærpelse af konkurrencen på området for affaldspapir, som allerede indsamles til genvinding i den nuværende situation. Selv hvis Shotton-projektet lykkes, vil genvindingen i Det Forenede Kongerige stadig ligge et godt stykke under gennemsnittet i Europa. Indvirkningen på konkurrencen ville være større, hvis Det Forenede Kongerige ydede støtte til indsamling af affaldspapir. Hvis der var mere affaldspapir på markedet, ville priserne falde uden garanti for, at genvindingskapaciteten ville blive stimuleret, så situationen stabiliseredes igen.
(77) Det Forenede Kongerige hævder, at der ikke vil være nogen indvirkning på markedet for jomfrupulp, da det træ, som Shotton anvender, kommer fra State Forestry Commission og andre private skovejere. Markedet for avispapir (i de senere omsætningsled) vil heller ikke blive påvirket af støtten, da den papirmasse, som produceres hos Shotton, ikke vil blive solgt til tredjepart, og der vil ikke ske ændringer med hensyn til anlæggets kapacitet og levetid. De økonomiske fordele vil være minimale, og Shottons kunder forventes at forblive de samme. Der vil ikke blive tale om nogen nettostigning i Shottons indtjening. Derfor vil selskabets position ikke blive styrket, og der er ingen risiko for konkurrencefordrejning.
(78) Indvirkningen på samhandelen skønnes at være minimal. Kunderne er lokale, alle råtræmaterialerne dyrkes i det nordvestlige England og i Wales, affaldspapiret vil blive indsamlet inden for en radius på 110-160 km fra Shotton, og Shotton har til hensigt at levere stort set alle dets produkter til kunder i Det Forenede Kongerige i 2005. Eksporten af affaldspapir fra Det Forenede Kongerige stammer primært fra den sydøstlige del af landet, som ligger uden for Shottons primære indvindingsområde.
(79) Hvad angår argumentet om, at investeringen vedrører det nuværende teknologiske stade, svarer Det Forenede Kongerige, at dette er korrekt, men at støtten var bydende nødvendig for at leve op til Det Forenede Kongeriges miljømæssige forpligtelser. Selvom et nyt anlæg investerede i en mølle, som kun anvender genbrugsfibre, ville der ikke være nogen økonomisk berettigelse i at omstille en eksisterende mølle, som stadig har en lang driftstid. Den nuværende mølle vil blive taget ud af drift. Hvis der ikke blev ydet støtte, ville investeringen ikke finde sted på grund af de tekniske risici og det lave afkast. Investeringen er således ikke en kommerciel investering, men en miljøinvestering. I den foreliggende sag mener Det Forenede Kongerige, at den planlagte støtte står i et rimeligt forhold til den miljømæssige virkning, der opnås, og at denne virkning opvejer en eventuel konkurrencefordrejende effekt, som støtten måtte have.
Anvendelse af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(80) Det Forenede Kongerige mener ikke, at der er grund til at begrænse anvendelsen af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse til den forurening, støttemodtageren forårsager, som anført af Kommissionen i dens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Investeringen harmonerer med rammebestemmelsernes overordnede målsætninger. Desuden findes der ingen obligatoriske EF-standarder, der gælder for virksomheden, hvilket betyder, at punkt 29 i rammebestemmelserne finder anvendelse i denne sag. Det Forenede Kongerige hævder desuden, at støtten har en direkte indvirkning på miljøet, nemlig i form af omledning af affald fra depoter og nedbringelse af forureningen. Det Forenede Kongerige har desuden insisteret på, at ressourcerne (træ og vand) skal anvendes effektivt. Det er en betingelse for at modtage støtten, at der opnås miljøfordele, og uafhængige Wrap-eksperter vil føre tilsyn med dette.
(81) Endvidere åbner rammebestemmelserne mulighed for, at støtten ydes til andre formål end blot at hjælpe selskabet med at gøre det, som det allerede er juridisk forpligtet til at gøre i henhold til Fællesskabets lovgivning. Der findes intet forbud mod at yde støtte til selskaber, som hjælper medlemsstaterne med at overholde deres forpligtelser i henhold til fællesskabslovgivningen.
(82) Det Forenede Kongerige påviser, at projektet harmonerer med UPM-Kymmenes overordnede miljøpolitik. Shotton arbejder ud fra et "lokalmøllekoncept", hvor avispapiraffaldet indsamles inden for en radius på 160 km (og senere 110 km) fra Shotton. Avispapiret vil blive solgt inden for en radius på 110 km fra møllen. Shotton har indgået langsigtede aftaler med de lokale myndigheder for at opnå sikkerhed og tilskyndelse til at investere i genvinding af gamle aviser og blade. Disse aftaler løber over fem til ti år, og priserne ligger generelt fast i en periode på mellem fem og syv år. Shotton, som tilbyder at købe hvert eneste ton affaldspapir, har til hensigt at skabe en "genvindingskultur" i lokalsamfundet. Shotton bistår de lokale myndigheder med at etablere den fornødne infrastruktur til indsamling af gamle aviser, og derudover har selskabet iværksat lokale initiativer. Alle disse aktiviteter finansieres udelukkende af Shotton uden statsstøtte.
(83) Hvad angår kravet om anvendelse af den bedste tilgængelige teknik, som fremhæves af papirproducent B, mener Det Forenede Kongerige ikke, at dette krav forpligter avisproducenter til at anvende genbrugspapir som råmateriale. Hvis dette var tilfældet, ville Shotton have forsømt denne forpligtelse i lang tid. Endvidere anfører Det Forenede Kongerige, at anvendelse af genvundet papirmasse ikke anses for at være den "bedste tilgængelige teknik" inden for papirmasse- og papirbranchen. Der findes heller ingen økonomisk begrundelse for at gå over til at anvende affaldspapir.
Beregning af de støtteberettigede omkostninger
(84) Alle de støtteberettigede omkostninger skal nødvendigvis afholdes for at opnå alle de udpegede fordele. Hvad angår fordelenes omfang i løbet af de første fem år, henviser Det Forenede Kongerige til beskrivelsen af dem i anmeldelsen og den efterfølgende korrespondance, hvori man anfører, at fordelene hænger sammen med omstillingen til 100 % anvendelse af affaldspapir. Det Forenede Kongerige indvilger dog i at udpege en uafhængig teknisk ekspert, som skal vurdere de reelle fordele, og påtager sig at føre tilsyn med Shotton for at sikre, at selskabet ikke får nogen økonomiske fordele ud af det projekt, som der ydes støtte til, bortset fra de fordele, der anføres i dets tidligere korrespondance(16). Det Forenede Kongerige tilføjer, at Shotton ikke opnår stordriftsfordele i kraft af den øgede anvendelse af genbrugsfibre. Det, at indtjeningen synes at være så lav, kan skyldes en fejlvurdering af den nuværende effektivitet ved det eksisterende celluloseanlæg og papiranlægget. Shotton anvender i dag jomfrufibrene særdeles omkostningseffektivt.
(85) Der findes desuden andre omkostninger i forbindelse med investeringen, som ikke medtages i de støtteberettigede omkostninger: ekstra oprulningsmaskine, kapitaludgifter på [...](17) til en affaldscontainerordning, og omkostninger til at etablere og forvalte indsamlingen af gamle aviser hos en lang række lokale myndigheder. Sidstnævnte omkostninger skønnes at være langt højere end støtten i to år. Der vil blive ydet et yderligere bidrag på [...] i iværksætterstøtte for at stimulere indsamlingsinitiativerne.
(86) Det Forenede Kongerige fremhæver desuden, at støtten udgør investeringsstøtte og ikke driftsstøtte. Støtten ydes til en engangsinvestering, hvor man tager møllen til fremstilling af termomekanisk papirmasse ud af drift og installerer en mølle, som kan forarbejde 100 % genbrugsfibre. Derfor er investeringen helt klart en "initialinvestering".
6. VURDERING AF STØTTEN
6.1. Støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(87) I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."
(88) I den foreliggende sag finansieres foranstaltningen ved hjælp af ressourcer, som ydes af staten under Wrap-programmet gennem hjælpeorganet WREB. Støtten ydes til en enkelt modtager, Shotton, med henblik på tilpasning og ændring af det eksisterende anlæg.
Udbudsproceduren
(89) I den foreliggende sag har man udbudt støtten gennem en åben udbudsproces. Derfor hævder Det Forenede Kongerige og Shotton, at der ikke er tale om støtte, idet udbudsproceduren sikrede, at markedsprisen blev betalt.
(90) Selvom man ved en indkaldelse af bud sikrer, at støtten begrænses til et minimum, opnår den udvalgte tilbudsgiver alligevel en fordel. Hvad angår begrebet fordel, skal det bemærkes, at fordele normalt defineres som "de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget"(18). Det kan ikke benægtes, at Shotton drager fordel af støtten, da selskabet modtager penge til nyt udstyr, som har en længere levetid end det nuværende.
(91) Ved et offentligt udbud bør det overvejes, om statens indgåelse af kontrakter foregår som en normal kommerciel transaktion, hvor staten agerer som markedsaktør. Hvis dette ikke er tilfældet, kan kontrakten indeholde elementer af statsstøtte. Ifølge den etablerede retspraksis foretager man i artikel 87, stk. 1, ingen sondring baseret på årsagerne til eller målene for den pågældende støtte, idet man i stedet fastsætter den i forhold til dens effekt.
(92) I den foreliggende sag har man iværksat et offentligt udbud, hvor Det Forenede Kongerige har pålagt en avispapirproducent en forpligtelse til at anvende en bestemt mængde affaldspapir til fremstilling af avispapir til gengæld for et vederlag. De britiske myndigheders beslutning om at støtte genbrug af affaldspapir begrundes ved, at man ved at genvinde affaldspapir, som indsamles ved renovation, kan sikre en væsentlig nedbringelse af mængden af affald, som deponeres ved depoter, og at dette vil hjælpe Det Forenede Kongerige med at opfylde dets forpligtelser i henhold til EU-direktivet om affaldsdeponering(19).
(93) Set i lyset af disse overvejelser mener Kommissionen, at Det Forenede Kongerige ikke har handlet som privat markedsinvestor, men som offentlig myndighed og ud fra hensyn til miljøet. Derfor konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen kan tilregnes staten og ikke kan betragtes som en kommerciel transaktion.
Tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(94) Shotton hævder, at selskabet hjælper Det Forenede Kongerige med at opnå dets miljøstandarder og udbedre et specifikt markedssvigt. Hvis dette er tilfældet, leverer Shotton en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse for staten.
(95) I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udtrykker Kommissionen tvivl om udbudsbetingelserne, som den betegner som værende for vidtgående. Dette gælder navnlig kravene om, at den udvalgte tilbudsgiver skal være beliggende i Det Forenede Kongerige og anvende en bestemt mængde affaldspapir til fremstilling af avispapir.
(96) Kommissionens tvivl blev bekræftet af papirproducent A og B. Det Forenede Kongerige og Shotton hævdede i deres bemærkninger, at udbudsbetingelserne var afgørende for at opnå de miljømæssige mål: Det Forenede Kongerige påpegede blandt andet, at avispapir udgør en stor andel af husholdningsaffaldet. Avispapir er den bedste papirkvalitet, som kan fremstilles ved hjælp af gamle aviser og blade. Kravet om, at den udvalgte tilbudsgiver skulle være beliggende i Det Forenede Kongerige begrundes med det specifikke markedssvigt i landet.
(97) Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal være til rådighed for alle borgere, ligesom de skal være nødvendige for borgerne(20). Dette ville være tilfældet, hvis tjenesteydelsen bestod i indsamling af affaldspapir. Men det er ikke tilfældet her, idet selve udbuddet ikke var rettet mod indsamling af affaldspapir, men mod at aftage en bestemt mængde affald med henblik på genvinding i form af avispapir.
(98) Det at etablere en infrastruktur, som ikke giver et økonomisk afkast, kan udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvis det ikke favoriserer et bestemt foretagende, hvis det er nødvendigt for at tilvejebringe en tjenesteydelse, som staten under normale omstændigheder skal tilbyde offentligheden, og som begrænser sig til behovet for denne ydelse, eller hvis markedet aldrig ville kunne tilvejebringe denne ydelse under de samme betingelser(21). Ifølge Kommissionen er der tale om misbrug af begrebet "tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse", hvis den økonomiske aktivitet ikke udviser specielle træk med hensyn til andre økonomiske aktiviteter, eller hvis den økonomiske aktivitet allerede udføres på tilfredsstillende vis af markedet(22).
(99) I den foreliggende sag gavner investeringsstøtten et enkelt foretagende, og den pågældende tjenesteydelse, som ikke kun vedrører genvinding af affaldspapir, men fremstilling af avispapir på basis af en bestemt mængde affaldspapir, er ikke en ydelse, som staten normalt skal tilvejebringe. Desuden er det usandsynligt, at markedet ikke ville kunne tilvejebringe tjenesteydelsen under de samme vilkår, fordi der er et klart markedssvigt. Bemærkningerne fra producent A og B viser tydeligt, at der ikke var et reelt markedssvigt på markedet for genvinding af affaldspapir. Affaldspapir er en knap ressource og samtidig det mest anvendte råmateriale til fremstilling af avispapir. Hvis der havde været et markedssvigt, ville den skulle findes i indsamlingen af affaldspapir og i prisernes cykliske natur. Sådan blev udbuddet imidlertid ikke udformet: Det blev målrettet mod fremstilling af avispapir, og den udvalgte tilbudsgiver skulle være beliggende i Det Forenede Kongerige.
(100) Endelig skal det bemærkes, at Det Forenede Kongerige ikke selv har påberåbt sig princippet om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(101) Derfor konkluderer Kommissionen, at den pågældende tjenesteydelse ikke er en ydelse af almindelig økonomisk interesse, og at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, ikke finder anvendelse i denne sag.
Konkurrencefordrejningen
(102) For at kunne betragtes som støtte i den i artikel 87, stk. 1, i traktaten omhandlede betydning skal foranstaltningen fordreje eller true med at fordreje konkurrencen.
(103) Papirproducent A og B har fremhævet risikoen for konkurrencefordrejning. Producent A anfører, at Shotton vil få en omkostningsfordel i forhold til sine konkurrenter, da selskabet ikke skal bære alle investeringsomkostningerne i forbindelse med anlægget til behandling af afsværtet papirmasse. Shotton vil stå stærkere på markedet i forhold til de konkurrenter, som ikke nyder godt af støtte til at modernisere eller udskifte deres anlæg.
(104) Det Forenede Kongerige hævder, at Shotton ikke vil blive fritaget fra omkostninger, som selskabet skulle bære under normale omstændigheder, da anlægget er aldeles rentabelt, som det står i dag, og har en anslået driftstid på yderligere 10-20 år. Shottons kapacitet vil være uændret efter omlægningen, og det samme gælder selskabets omkostninger og dets slutprodukts kvalitet. Fordelene ved støtten er minimale, og der vil ikke blive tale om nogen nettostigning i Shottons indtjening. Shottons position på markedet vil ikke blive styrket. Shotton og Det Forenede Kongerige hævder, at der derfor ikke vil være nogen negativ indvirkning på konkurrencen.
(105) Kommissionen mener, at der er en stor risiko for konkurrencefordrejning, idet støtten ydes til et enkelt foretagende, som nyder godt af støtte til modernisering af dets udstyr og produktionsproces. Hvis Shotton havde gennemført projektet uden støtte, ville selskabet have været meget dårligere stillet i forhold til konkurrenterne. Derfor mener Kommissionen, at støtten vil fritage Shotton for omkostninger, som selskabet kunne være nødt til at afholde for at forblive konkurrencedygtige eller omstille anlægget til andre råmaterialer, og at dette styrker selskabets position i forhold til andre selskaber.
Indvirkningen på samhandelen
(106) Papirproducent A og B har meget tydeligt påvist, at der er en betydelig samhandel med genbrugspapir på tværs af grænserne, og underbygget dette argument med det fornødne talmateriale. Faktisk dækker Det Forenede Kongerige en meget stor del af sit papirforbrug gennem import, primært fra andre medlemsstater. Producent A har påvist, at der vil være en direkte påvirkning af samhandelen blandt medlemsstaterne, ikke blot på avispapirmarkedet, men også i de tidligere og senere omsætningsled.
(107) Til gengæld hævder Shotton og Det Forenede Kongerige, at den planlagte støtteforanstaltning ikke vil påvirke samhandelen blandt medlemsstaterne. Shotton opererer på det lokale marked i Det Forenede Kongerige, hvor selskabet primært beskæftiger sig med indkøb af råmaterialer og delvist med salg af avispapir. Det Forenede Kongerige og Shotton tilføjer desuden, at Det Forenede Kongeriges eksport af gamle aviser og blade sker fra den sydlige del af kongeriget, som ligger uden for Shottons indvindingsområde.
(108) Som illustreret i nedenstående diagram er affaldspapir et produkt, som handles på internationalt plan. Det statistiske materiale fra Confederation of the European Paper Industry (CEPI), som producent B har fremlagt, påviser samhandel med færdigbehandlet avispapir og affaldspapir på tværs af grænserne(23).
PIC FILE= "L_2003314DA.004101.TIF
(109) Derfor mener Kommissionen, at den planlagte foranstaltning vil kunne påvirke samhandelen blandt staterne.
(110) Ifølge både Kommissionen og den etablerede retspraksis er der ikke behov for at påvise nogen "reel" indvirkning. For at kunne vurdere, om foranstaltningen "reelt" påvirker samhandelen blandt staterne, er det tilstrækkeligt at påvise, at foranstaltningen "kan" påvirke den(24). Det er ikke nødvendigt at påvise, at det begunstigede foretagende selv deltager i aktiviteter på tværs af grænserne. Hvis der ydes støtte, kan dette opretholde eller øge den hjemlige produktion af et produkt og derved mindske de muligheder, som virksomheder med base i andre medlemsstater har for at eksportere til den pågældende medlemsstats marked(25).
(111) På grundlag af ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen er at betragte som statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
6.2. Vurdering af overensstemmelsen med traktatens artikel 87
(112) Kommissionen har vurderet, om undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse. Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, kan tjene som grundlag ved vurdering af, om støtte er forenelig med fællesmarkedet. Støtten (a) har imidlertid ikke en social karakter og ydes ikke til enkelte forbrugere (b), råder ikke bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og (c) er ikke nødvendig for at opveje de økonomiske ulemper, som delingen af Tyskland har forårsaget.
(113) Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), b) og d), som vedrører dels fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, dels projekter af fælleseuropæisk interesse og dels fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, finder ikke anvendelse.
(114) Det Forenede Kongerige har ikke forsøgt at retfærdiggøre støtten på baggrund af de oplysninger, som anføres i det foregående afsnit.
(115) For så vidt angår den første del af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), nemlig støtte til fremme af udviklingen af bestemte økonomiske aktiviteter, bemærker Kommissionen, at støtten ikke havde bestemte formål såsom forskning og udvikling eller investeringer blandt små og mellemstore virksomheder. Det synes desuden usandsynligt, at støtten havde til formål at redde og omstrukturere Shotton. Derfor kan støtten ikke anses for at være forenelig med fællesmarkedet ud fra denne begrundelse.
(116) Det er således nødvendigt at undersøge, om støtten af andre årsager berettiger til en undtagelse i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), navnlig om rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse eller retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte finder anvendelse i denne sag.
6.2.1. Vurdering i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
6.2.1.1. Anvendelse af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse
(117) Det er vanskeligt at benægte, at der er tale om miljømæssige fordele: Det er mere miljøvenligt at genanvende affaldspapir end at deponere det ved affaldsdepoter.
(118) I henhold til punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse kan der ydes støtte til investeringer med henblik på virksomhedernes anvendelse af strengere standarder end gældende EF-standarder, eller når virksomhederne foretager investeringer på områder, hvor der ikke findes obligatoriske EF-standarder.
(119) Støtten ydes til Shotton for at forbedre Det Forenede Kongeriges miljø i almindelighed og for at hjælpe Det Forenede Kongerige med at leve op til dets forpligtelser i henhold til direktivet om affaldsdeponering(26) og emballagedirektivet(27). Den ydes ikke for at forbedre de standarder, som selskabet er underlagt direkte. Det første forhold, der refereres til under punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse, hvor der kan ydes støtte, så virksomheder kan forbedre de gældende EF-standarder, gør sig således ikke gældende i dette tilfælde.
(120) Det andet forhold, der refereres til under punkt 29 i rammebestemmelserne, vedrører støtte til virksomheder, som foretager investeringer på områder, hvor der ikke findes obligatoriske EF-standarder. Der Forenede Kongerige hævder, at der ikke fandtes obligatoriske standarder, som selskabet var underlagt, men derimod standarder, som medlemsstaten var underlagt, og at investeringsstøtten således kunne accepteres i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse.
(121) Ifølge de overordnede retsprincipper skal en undtagelse fortolkes restriktivt. I rammebestemmelserne fastlægges det, på hvilke betingelser Kommissionen kan vurdere, at støtten er forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og således udgør en undtagelse fra de overordnede principper i traktatens artikel 87, stk. 1. Det skal desuden erindres, at rammebestemmelserne er baseret på det overordnede princip om, at "forureneren betaler", og at bestemmelserne skal fortolkes under iagttagelse af dette grundlæggende princip.
(122) Da denne sag vedrører statsstøtte, som skal fremme genbrug og fritager forurenere fra udgifter, som de normalt skulle afholde, kan den således ikke gøres til genstand for anvendelse af anden del af punkt 29. Det skal bemærkes, at hensigten med støtten ikke er at nedbringe mængden af affaldspapir, som skyldes Shottons salg. Den tilskynder nærmere Shotton til at aftage affaldspapir, som kan stamme fra produkter, der sælges af enhver papirproducent. Kommissionen mener, at punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse vedrører sager, hvor en virksomhed foretager investeringer for at blive mere miljøvenlig og nedbringe sin egen forurening. I sådanne tilfælde kan støtte accepteres som et incitament til at forbedre selskabets miljøindsats. Ellers ville det være nemt at omgå reglerne ved at yde støtte til de selskaber, som løser forureningsproblemer, i stedet for til de selskaber, som forurener.
(123) Denne fortolkning bekræftes af punkt 18, litra b), i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse, hvori det hedder, at støtten også kan "virke som incitament, så virksomhederne tilskyndes til at gå videre end de gældende standarder eller til at foretage yderligere investeringer for at gøre deres anlæg mindre forurenende".
(124) Endvidere ville Det Forenede Kongeriges fortolkning kunne medføre, at medlemsstaterne yder intensiv støtte til store investeringer inden for alle de sektorer, hvor det er muligt at anvende sekundære råmaterialer. Denne form for støtte kunne ydes i ikke-støtteberettigede områder eller i hvert fald uden at skulle overholde bestemmelserne om regionalstøtte, og dette kunne få alvorlige konsekvenser på de pågældende markeder.
(125) Derudover er støttens tilskyndende virkning ikke tydelig i denne sag. Kommissionen mener, at støtten mangler den påkrævede tilskyndende virkning, da den vedrører en investering, som vedrører det nuværende teknologiske stade. Dette synspunkt bekræftes i bemærkningerne fra papirproducent A og B. Det er almindelig praksis at anvende genbrugspapir til fremstilling af avispapir, og det er tvivlsomt, om foranstaltningen er nødvendig(28).
(126) Desuden har Kommissionen under et besøg ved Shottons anlæg bemærket, at man allerede havde iværksat investeringsprojektet og var nået langt med det, undtagen hvad angår slamforbrændingsudstyret. Dette styrker Kommissionens overbevisning om, at støtten manglede en tilskyndende virkning, hvilket kræves i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse.
(127) Kommissionen mener ikke, at andre forskrifter i rammebestemmelserne finder anvendelse i denne sag. Driftsstøtte til forbedring af affaldshåndteringen kan godkendes i henhold til punkt 42 til 46 i rammebestemmelserne, hvis det påvises, at støtten er bydende nødvendig. Den pågældende foranstaltning, som udgør investeringsstøtte, opfylder dog ikke disse betingelser.
(128) Kommissionen konkluderer i den foreliggende sag, at rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse ikke finder anvendelse på hele investeringen, for så vidt den vedrører genvinding af affaldspapir.
(129) Rammebestemmelserne kan imidlertid finde anvendelse på dele af investeringen, som ikke vedrører genvinding af affaldspapir, men sigter mod at mindske Shottons egen forurening.
(130) Det Forenede Kongerige anfører, at investeringsomkostningerne vedrørende behandling af forurenet materiale, som indeholder slam fra afsværtning af affaldspapir, er berettiget til miljøstøtte. Omstillingen til produktion baseret udelukkende på anvendelse af genbrugsfibre som råmateriale indebærer en forøgelse af mængden af frembragt slam fra [...] til 200000 t på årsbasis. På dette punkt har Shotton ændret sit oprindelige projekt, idet selskabet agter at bygge en helt ny type slamforbrændingsmaskine. Denne maskine vil anvende slam, skovbrugsaffald af lav kvalitet og forbehandlet husholdningsaffald i stedet for ikke-fornybar gas som først planlagt(29). Maskinen skal producere damp og elektricitet til dækning af anlæggets energibehov. Opbygningen af slamforbrændingsmaskinen er endnu ikke påbegyndt, og støtten vil således have en klar tilskyndende virkning.
(131) Forbrænding af slammet er ikke en forudsætning for produktionsprocessen, da Shotton kunne vælge at anvende 62500 t slam til frembringelse af damp i den nuværende forbrændingsmaskine og 10000 t til dyrestrøelse og udsprede de resterende 127500 t på landbrugsjord. Denne mulighed ville være i overensstemmelse med lovgivningen på området(30). Forbrændingsmaskinen anvender ikke naturgas, men vedvarende energikilder i form af skovbrugsaffald (som i dag ikke anvendes til andre formål) og forbehandlet husholdningsaffald (efter udvinding af de genanvendelige elementer). Endvidere er det muligt, at en del af slammet faktisk ender i affaldsdepoter, hvis det bliver dyrere at foretage udspredning. I betragtning af primært de store mængder slam, der frembringes, og dernæst slammets lave næringsmæssige værdi ved udspredning(31) og den store mængde kadmium i forhold til fosfor(32), er det ud fra en miljømæssig betragtning mest hensigtsmæssigt at genvinde kalorieværdien gennem forbrænding(33). Dette bekræftes i en analyse fra Environmental Agency for England and Wales baseret på bestemmelserne om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening, som igen bygger på det referencedokument om bedste tilgængelige teknik (BREF), som Europa-Kommissionen har udarbejdet(34).
(132) Kommissionen mener derfor, at punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse finder anvendelse, hvad angår investeringen i slamforbrændingsmaskinen.
6.2.1.2. Anvendelse af rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse, hvad angår punktet "slamforbrændingsmaskine"
(133) I henhold til punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse kan støtte til investeringer godkendes for indtil 30 % af de støtteberettigede investeringsomkostninger. Da Shotton er bosiddende i en region, som er berettiget til regionalstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), kan der tillægges en bonus på fem procentpoint på grundlag af punkt 34, litra a), i rammebestemmelserne.
(134) Under punkt 36 i rammebestemmelserne hedder det, at investeringerne skal være "investeringer i grundarealer, der er strengt nødvendige for at opfylde miljømål, eller i bygninger, anlæg og udstyr, der har til formål at reducere eller helt fjerne forurening og gener eller at tilpasse produktionsmetoder for at beskytte miljøet".
(135) Ifølge punkt 37 i rammebestemmelserne er det kun de ekstra omkostninger til de yderligere investeringer, der er nødvendige for at nå de opstillede miljømål, som er støtteberettigede. De støtteberettigede omkostninger skal beregnes netto i forhold til de fordele, der følger af en eventuel kapacitetsforhøjelse, omkostningsbesparelser i løbet af de første fem år af investeringens levetid og supplerende biprodukter i løbet af de samme fem år.
(136) Kommissionen mener, at de omkostninger, som Det Forenede Kongerige anfører vedrørende slamforbrændingsmaskinen, faktisk er investeringsomkostninger og ikke driftsomkostninger, idet de vedrører investering i udstyr.
(137) Omkostningerne til at opbygge en helt ny slamforbrændingsmaskine er højere end forudset i anmeldelsen, idet de beløber sig til 42,50 mio. GBP i stedet for 26,2 mio. GBP. Som beskrevet ovenfor vil omstillingen til produktion baseret udelukkende på genbrugsfibre betyde, at avispapiranlægget vil frembringe næsten dobbelt så megen slam, dvs. omkring 200000 t om året i alt. Den oprindeligt anmeldte slamforbrændingsmaskine ville have haft en kapacitet på omkring 200000 t om året og ventedes at koste omkring 26,2 mio. GBP. Men siden den første anmeldelse har Shotton haft lejlighed til at overveje, om man kan opnå yderligere miljøfordele, hvis man i stedet for at anvende ikke-fornybar gas som brændsel i slamforbrændingsmaskinen anvender et brændsel bestående af genanvendeligt skovbrugsaffald af lav kvalitet og forbehandlet husholdningsaffald. Da slam, der stammer fra genbrugsfibre, har en langt lavere kalorieværdi end slam fra jomfrupulp og genvundne pulpblandinger, er der behov for store mængder fast brændsel for at forbrænde omkring 200000 t slam om året(35). Derfor vil slamforbrændingsmaskinen og den tilhørende infrastruktur skulle være større.
(138) Shotton har iværksat en formel undersøgelse af de nye teknikker, som kan anvendes. Selskabet er blevet præsenteret for flere valgmuligheder, hvoraf den ene bestod i at erstatte naturgas som primært brændsel til forbrænding af papir-/afsværtningsslammet med en kombination af brændsel fra lokale skove og affald fra lokalområdet.
(139) Kommissionen bemærker, at denne ændring fra de britiske myndigheders side er i tråd med bemærkningerne fra papirproducent A, som anfører, at forøgelsen af kapaciteten med hensyn til afsværtet papirmasse vil kræve en større forbrændings- og slamafvandingskapacitet end den eksisterende. Det nye udstyr til slamforbrænding og -afvanding vil sandsynligvis få tilstrækkelig kapacitet til at klare det samlede behov for slamforbrænding og -afvanding for hele møllen.
(140) Omkostningerne vedrørende slamforbrændingsmaskinen fordeler sig således:
TABELPOSITION
(141) Ved beregning af de omkostninger, der er støtteberettigede i henhold til punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse, kan Kommissionen kun tage hensyn til de ekstra omkostninger, der er nødvendige for at forbrænde slammet på den billigste måde. Ekstraomkostningerne til den øgede kapacitet til forbrænding af forbehandlet husholdningsaffald, hvor skovbrugsaffald og slam anvendes som ekstra brændsel, er ikke strengt nødvendige for at kunne forbrænde slammet. Kommissionen har derfor i første omgang vurderet de støtteberettigede omkostninger ved at sammenligne en hypotetisk, særlig økonomisk slamforbrændingsmaskine, som kun tager sig af slamforbrænding, med en situation, hvor den eksisterende forbrændingsmaskine fortsat anvendes til dampproduktion, idet en lille del af slammet anvendes til dyrestrøelse og resten spredes på landområder. Den hypotetiske forbrændingsmaskine kan formodes at svare til en gasdreven forbrændingsmaskine som oprindeligt planlagt, hvor investeringsomkostningerne ligger på 26,2 mio. GBP.
(142) I overensstemmelse med punkt 37 i rammebestemmelserne skal de støtteberettigede omkostninger beregnes netto i forhold til de fordele, der følger af en eventuel kapacitetsforhøjelse, omkostningsbesparelser i løbet af de første fem år af investeringens levetid og supplerende biprodukter i løbet af de samme fem år. I første del af vurderingen vedrører "fordelene i de første fem år" følgende:
a) Det er ikke længere nødvendigt at udsprede slam, og der vil ikke være yderligere omkostninger til anvendelse af slam til dyrestrøelse. Omkostningerne til dyrestrøelse beløber sig til [...] GBP pr. t. Omkostningerne til udspredning anslås til [...] GBP pr. t. De undgåede omkostninger til 10000 t dyrestrøelse og 127500 t udspredning pr. år beløber sig til [...] GBP på årsbasis. Over en periode på fem år løber dette op i [...] GBP, hvis man tager udgangspunkt i nettonutidsværdien i det første år(36).
b) Den oprindeligt planlagte forbrændingsmaskine ville have leveret 45 kg damp i sekundet, mens den nuværende kun producer 27 kg. Så hvis man fortsat anvendte den nuværende forbrændingsmaskine, ville Shotton skulle købe yderligere 18 kg damp pr. sekund fra tredjepart til [...] GBP pr. t. Derfor beløber den årlige fordel sig til [...] GBP. Over en periode på fem år bliver det til [...] GBP tilbagediskonteret til det første år.
c) Den oprindeligt planlagte forbrændingsmaskine skulle køre på naturgas. Forbrænding af 200000 t slam ville kræve [...] BTU (British Thermal Units) naturgas i timen, og prisen ligger på [...] GBP pr. BTU. De årlige omkostninger ville beløbe sig til [...] GBP. Over fem år ville dette svare til [...] GBP tilbagediskonteret til det første år. Da beregningen skal baseres på nettofordelene, skal denne post trækkes fra fordelene i løbet af de fem år.
d) Den nuværende forbrændingsmaskine ville skulle forsynes med 35000 t bark om året. Ved at vælge ikke at anvende jomfrufibre ville Shotton skulle købe barken fra tredjepart. Omkostningerne anslås til [...] pr. t. De årlige omkostninger ville udgøre [...] GBP. Over en periode på fem år ville det blive til [...] GBP tilbagediskonteret til det første år.
(143) På baggrund af disse antagelser beregnede Kommissionen derfor i første omgang den maksimalt tilladte støtte til slamforbrændingsmaskinen i henhold til punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse på følgende måde: 35 % (26,2 mio. GBP - [...] GBP - [...] GBP + [...] GBP - [...] GBP) = 9305000 GBP.
(144) I anden omgang beregnede Kommissionen de støtteberettigede omkostninger ved en sammenholdning af situationen med anvendelse af den planlagte slamforbrændingsmaskine i forhold til en situation, hvor man fortsat anvender den nuværende maskine. Dette indebærer langt højere investeringsomkostninger på 42,5 mio. GBP. Det medfører også følgende omkostninger og fordele i løbet af 5 år:
a) Det er ikke længere nødvendigt at udsprede slam, og der vil ikke være yderligere omkostninger til anvendelse af slam til dyrestrøelse.
b) Shotton får et modtagegebyr for at anvende affaldsbaseret brændsel (forbehandlet husholdningsaffald).
c) Forbrændingsmaskinen leverer elektricitet, som man ellers skulle købe hos tredjepart eller producere ved egne installationer.
d) Forbrændingsmaskinen leverer mere damp end den nuværende. Denne ekstra mængde damp skulle man ellers købe hos tredjepart eller producere ved egne installationer.
e) Shotton ventes i kraft af anvendelsen af miljøvenlig energi at drage fordel af såkaldte renewable obligation certificates (certifikater vedrørende forpligtelse til levering af energi fra vedvarende energikilder).
f) Den nuværende, gamle forbrændingsmaskine skulle køre på bark. Denne bark er ikke længere umiddelbart tilgængelig, da anlægget omstilles fra jomfrufibre til affaldspapir som råmateriale. Derfor ville man skulle anskaffe denne bark fra tredjepart.
g) Bortskaffelsen af den giftige aske medfører ekstraomkostninger.
h) Den nye forbrændingsmaskine kører på skovbrugsaffald, hvilket medfører ekstraomkostninger.
Nedenstående tabel viser en detaljeret beregning af fordelene over de fem år.
TABELPOSITION
(145) På baggrund af disse fakta beregnede Kommissionen derfor i anden omgang den maksimalt tilladte støtte til slamforbrændingsmaskinen i henhold til punkt 29 i rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse på følgende måde: 35 % × (42,5 mio. GBP - 14686035 GBP) = 9735000 GBP.
(146) Kommissionen bemærker, at forbrænding af skovbrugsaffald og byaffald ikke har nogen tilknytning til avispapirproduktionsprocessen, og at det derfor kun er slamforbrænding, der sikrer en miljømæssig fordel, som der kan tages hensyn til i forhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse. Hvis en miljømæssig fordel kan opnås på flere forskellige måder, kan der kun ydes støtte til den metode, som indebærer de laveste støtteberettigede omkostninger. I den foreliggende sag står det på baggrund af ovenstående klart, at den oprindeligt planlagte forbrændingsmaskine, som kun forbrænder slammet og kører på gas, er den løsning, som indebærer de laveste støtteberettigede omkostninger. Kommissionen konkluderer derfor, at den maksimale tilladte støtte i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse er 9305000 GBP.
(147) Det modtagegebyr, som Shotton forventer at få for det forbehandlede husholdningsaffald, vil sandsynligvis være på under [...] GBP pr. t. Kommissionen må imidlertid tage hensyn til usikkerhedsmomentet ved dette tal, som skyldes behandlingsprocessens innovative karakter, eventuelle ændringer af affaldsafgifterne og andre faktorer, som kan påvirke gebyrets størrelse. Hvis det viser sig at være højere(37), vil Shotton opnå større fordele, som vil skulle fratrækkes investeringsomkostningerne. Hvis det kommer over [...] GBP i gennemsnit over perioden på fem år, vil de mindste støtteberettigede omkostninger være dem, som er beregnet på basis af den nye forbrændingsmaskine. Det støttebeløb, som godkendes i denne beslutning, vil således være for højt, da beregningen så skulle have været baseret på omkostningerne til den nye forbrændingsmaskine og ikke den hypotetiske, som beskrives ovenfor. Derfor kan Kommissionen kun godkende støtten på den betingelse, at hvis modtagegebyret for forbehandlet husholdningsaffald viser sig at være højere end [...] GBP pr. t, skal de britiske myndigheder beregne det korrekte støttebeløb igen og sikre, at støtten ikke overstiger de 35 % af de støtteberettigede omkostninger, som beregnet i anden omgang ovenfor, idet der skal tages hensyn til det faktiske modtagegebyr. Shotton har på skrift påtaget sig at fremlægge de nødvendige oplysninger for Wrap og tilbagebetale for megen udbetalt støtte og påløbne renter til de britiske myndigheder, hvis denne situation indtræder.
6.2.2. Anvendelse af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte
(148) I henhold til punkt 4.1 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte kan der ydes støtte til produktive investeringer (initialinvesteringer) eller jobskabelse, der er forbundet med investeringerne.
(149) Producent A og B hævder, at disse retningslinjer ikke finder anvendelse, idet investeringerne ikke sigter mod at skabe eller opretholde arbejdspladser. De synes ikke at have nogen positiv indvirkning på udviklingen af regionen. Endvidere skal den planlagte støtte til Shotton i lyset af de fremlagte omkostninger ikke betragtes som investeringsstøtte, men derimod driftsstøtte, da den blot vedrører udskiftning og opgradering af gammelt udstyr.
(150) Målet med investeringen i den foreliggende sag er at indføre en helt ny proces til fremstilling af pulp, som skal anvendes som råmateriale. I punkt 4.4 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte hedder det, at initialinvesteringer kan vedrøre "udvidelse af en eksisterende virksomhed eller iværksættelse af en aktivitet, der indebærer en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds produkt eller produktionsmetode (gennem rationalisering, diversificering eller modernisering)". Derfor mener Kommissionen, at investeringen er berettiget til støtte i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte. Men da man allerede har taget de støtteberettigede omkostninger vedrørende forbrændingsmaskinen - herunder ekstraomkostningerne til forbrænding af skovbrugsaffald og byaffald - i betragtning i forhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse, og idet de - som påvist i de følgende beregninger - berettiger til en højere støtteintensitet i henhold til disse rammebestemmelser, kan de ikke berettige til yderligere støtte i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
(151) Hvad angår støttens tilskyndende virkning, kræves det i punkt 4.2 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, at anmodningen om støtte skal indgives, inden gennemførelsen af projekterne påbegyndes. Det fremgår af de oplysninger, som Det Forenede Kongerige har fremlagt, at Shotton ikke påbegyndte arbejdet, inden selskabet blev udnævnt til foretrukken tilbudsgiver på baggrund af udbudsproceduren. Derfor mener Kommissionen, at støtten har den tilskyndende virkning, som kræves i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
(152) I henhold til punkt 2.1, stk. i), i de multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter(38) (herefter benævnt "de multisektorale rammebestemmelser"), skal projekter anmeldes, hvis der er tale om samlede projektomkostninger på mindst 50 mio. EUR plus en kumuleret støtteintensitet, udtrykt i procent af de støtteberettigede investeringsomkostninger, på mindst 50 % af regionalstøtteloftet for store virksomheder i det pågældende område, plus støtte pr. nyoprettet eller bevaret job på mindst 40000 EUR. I denne sag udgør de samlede projektomkostninger 125,21 mio. GBP (175 mio. EUR), og den kumulerede støtteintensitet er på 18 %, mens regionalstøtteloftet ligger på 15 %, og støtten pr. job udgør omkring 5,75 mio. GBP. Støtten kan således anmeldes i henhold til de multisektorale rammebestemmelser.
(153) Efter anmodning fra Kommissionen har Det Forenede Kongerige forelagt oplysninger, så Kommissionen kan vurdere sagen i henhold til de multisektorale rammebestemmelser.
(154)
TABELPOSITION
(155) Sammenlignet med de startomkostninger, som Det Forenede Kongerige fremlagde i anmeldelsen, har briterne kunnet nedbringe de samlede omkostninger af flere årsager, herunder UPM-Kymmenes stærke købekraft, det trykkede europæiske marked for fremstilling af produktionsudstyr og det øgede kendskab til den stadig mere avancerede genbrugsteknologi.
(156) Kommissionen bemærker, at nedbringelsen af omkostningerne harmonerer med bemærkningerne fra papirproducent B, som anfører, at omkostningerne i den oprindelige anmeldelse var urealistisk høje. Papirproducent B tilføjer, at denne selv havde været i stand til at gennemføre en lignende investering til lavere omkostninger.
(157) Kommissionen mener dog ikke, at alle de omkostninger, som Det Forenede Kongerige fremlægger, er berettigede til regionalstøtte. Under punkt 4.5 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte anføres det, at de støtteberettigede omkostninger skal vedrøre grund, bygninger eller udstyr. I henhold til punkt 4.6 kan de støtteberettigede udgifter også omfatte visse former for immaterielle investeringer, som dog ikke må overstige 25 % af standardberegningsgrundlaget for store virksomheder.
(158) På basis af ovenstående mener Kommissionen, at de lokale myndigheders initiativer vedrørende uddannelse til fremme af genbrug, som beløber sig til 2100000 GBP, ikke kan betragtes som immaterielle investeringer og således ikke er berettigede til regionalstøtte.
(159) Derfor udgør de samlede støtteberettigede omkostninger 123110000 GBP.
6.2.3. Vurdering i forhold til de multisektorale rammebestemmelser
(160) De multisektorale rammebestemmelser foreskriver, at Kommissionen ved fastsættelsen den tilladte maksimale støtteintensitet for et støtteprojekt skal fastslå, hvilken maksimal støtteintensitet (regionalstøtteloft) en virksomhed kan opnå i det pågældende støtteberettigede område inden for den godkendte regionalstøtteordning, der gælder på anmeldelsestidspunktet.
(161) I betragtning af, at Shotton må anses for at være en stor virksomhed, er den tilladte maksimale støtteintensitet (R) i denne sag 15 % brutto.
(162) Derefter skal der anvendes en række justeringsfaktorer på de 15 % ud fra tre bestemte vurderingskriterier, hvorved man når frem til en maksimal støtteintensitet for det pågældende projekt. De tre faktorer er konkurrencefaktoren (T), kapitalintensitetsfaktoren (I) og regionalvirkningsindikatoren (M).
6.2.3.1. Det relevante marked og dets udvikling
(163) Investeringen vedrører markedet for fremstilling af avispapir.
(164) I henhold til de multisektorale rammebestemmelser omfatter det relevante geografiske marked normalt EØS eller en væsentlig del heraf, hvis konkurrencevilkårene i det pågældende område kan udskilles i tilstrækkelig grad fra vilkårene i andre områder af EØS.
(165) På baggrund af statistikkerne fra CEPI (se betragtning 108) mener Kommissionen, at det relevante geografiske marked er EØS. Endvidere har Det Forenede Kongerige ikke fremlagt oplysninger, som antyder, at det relevante geografiske marked skulle ligge uden for EØS. Det relevante geografiske marked anses således for at være EØS.
(166) I 2001 lå UPM-Kymmenes andel af avispapirsalget i EØS på 10,5 %, hvoraf Shotton bidrog med 4,8 %. Det Forenede Kongerige har fremlagt data fra Amec Consultancy, som forventer, at den årlige vækst i avispapirforbruget inden for EØS vil ligge på 1,6 % i løbet af femårsperioden 2002-2007.
6.2.3.2. Konkurrencefaktoren (T)
(167) Ved ydelse af en støtte til virksomheder i sektorer med strukturel overkapacitet er risikoen for konkurrencefordrejning særlig stor. Enhver kapacitetsudvidelse, som ikke modsvares af en kapacitetsafvikling et andet sted, forværrer problemet med strukturel overkapacitet. Sektoren hhv. delsektoren bestemmes efter det laveste niveau i NACE-klassificeringen.
(168) Da avispapir kun udgør en lille andel i den pågældende NACE-kode (21.12 vedrørende fremstilling af papir og pap), har Kommissionen i henhold til punkt 3.4 i de multisektorale rammebestemmelser baseret sin vurdering på forbruget inden for EØS i perioden 1996-2001. Under punkt 3.4 anføres det, at hvis der ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger om kapacitetsudnyttelsen, vil Kommissionen undersøge, om investeringen finder sted på et vigende marked. Et marked betragtes som vigende, hvis den gennemsnitlige årlige vækstrate i forbruget af produktet i de seneste fem år har ligget mere end 10 % under det årlige gennemsnit for fremstillingsindustrien i EØS som helhed, medmindre der er en stærkt stigende tendens i den relative vækst i efterspørgslen efter produktet. Markedet anses for at være absolut vigende, hvis den gennemsnitlige årlige vækst i forbruget i de sidste fem år har været negativ.
(169)
TABELPOSITION
(170) Disse tal viser en gennemsnitlig årlig vækst på 2,05 %. Den gennemsnitlige årlige vækst for fremstillingsindustrien som helhed lå i samme periode på 5,23 %.
(171) På grundlag af ovenstående data om det årlige forbrug kan den pågældende sektor anses for at være relativt vigende, idet den gennemsnitlige årlige vækst inden for avispapir ligger mere end 10 % under årsgennemsnittet for fremstillingsindustrien i EØS som helhed, og da produktet ikke oplever nogen kraftig opadgående tendens.
(172) Det Forenede Kongerige hævder, at konkurrencefaktoren skal sættes til 1 på grund af det forhold, at investeringen ikke medfører nogen kapacitetsforøgelse. Men da udstyret bliver fuldstændig moderniseret, og da anlægget vil kunne køre hurtigere i fremtiden, kan Kommissionen ikke konkludere, at der ikke er en risiko for konkurrencefordrejning. Endvidere kan der opstå konkurrencefordrejning, fordi Shotton får et anlæg med en længere økonomisk levetid end det nuværende, som i kraft af støtten sikrer produktionsomkostninger, der er lavere end hos selskabets konkurrenter, som anvender en lignende teknologi, men som ikke nyder godt af støtte.
(173) Derfor konkluderer Kommissionen, at konkurrencefaktoren skal sættes til 0,75.
6.2.3.3. Kapitalintensitetsfaktoren (I)
(174) I de multisektorale rammebestemmelser definerer man en kapitalintensitetsfaktor med det formål at justere den maksimale intensitet for at favorisere projekter, som effektivt bidrager til at nedbringe ledigheden ved at sikre forholdsvis flere nye eller bevarede job. Ved dette kriterium tager man desuden hensyn til støttens eventuelle fordrejende effekt på slutproduktets pris.
(175) Det Forenede Kongerige har oplyst, at projektet vil skabe 4 job. For to af disse gælder det, at opgaven primært består i tilskynde til genbrug og lette tilvejebringelsen af gamle aviser og blade i lokalsamfundene. De to øvrige oprettes i genbrugsfiberlageret.
(176) Investeringsomkostningerne beløber sig til 125,21 mio. GBP (177,56 mio. EUR(39)). Justeringsfaktoren for en investering på 177,57 mio. EUR, som skaber 4 job, svarer til forholdet 44,39 mio. EUR/job og skal således sættes til 0,6.
6.2.3.4. Regionalvirkningsindikatoren (M)
(177) Ved hjælp af regionalvirkningsindikatoren tager man hensyn til en ny støttet investerings gavnlige økonomiske virkninger for de støtteberettigede regioner. Kommissionen mener, at jobskabelse kan benyttes som indikator for et projekts bidrag til en regions udvikling. En kapitalintensiv investering kan skabe et stort antal indirekte job i den pågældende støtteberettigede region og i andre tilstødende støtteberettigede regioner. Ved jobskabelse forstås i denne forbindelse job, som projektet direkte medfører, plus job, der skabes indirekte hos leverandørerne og kunderne som følge af den støttede investering.
(178) De britiske myndigheder har anslået, at der vil blive skabt 187 job i de tilstødende støtteberettigede NUTS III-områder i St Helens, Merseyside, Wigan og Wirral. Disse job vil blive skabt som følge af Shottons forpligtelse til at købe yderligere 321000 t gamle aviser og blade, som udvindes fra husholdningsaffald. Det Forenede Kongerige har fremlagt en liste over leverandører.
(179) Shottons aftaler med de nuværende træleverandører vil ikke blive brudt på grund af omstillingen til affaldspapir i stedet for træ, men løber videre i mindst fem år. Projektet vil derfor ikke direkte medføre tab af arbejdspladser hos disse selskaber.
(180) På grundlag af disse tal mener Kommissionen, at der i høj grad er tale om indirekte jobskabelse, og derfor sættes regionalvirkningsindikatoren til 1,2.
6.2.3.5. Efterfølgende kontrol
(181) Det Forenede Kongerige påtog sig at indføje følgende betingelser i kontrakten mellem Wrap og Shotton for at sikre overholdelse af kravet i punkt 6.4 i de multisektorale rammebestemmelser: For det første indføjede man en bestemmelse, hvor man kræver godtgørelse, hvis Shotton ikke overholder den beslutning, der danner grundlag for støtten, og for det andet vil de sidste 25 % først blive udbetalt, når Shotton har overbevist Wrap om, at gennemførelsen af projektet er i overensstemmelse med Kommissionens beslutning.
(182) Det Forenede Kongerige lovede desuden at forelægge Kommissionen en kopi af kontrakten og en årlig rapport om projektet.
6.2.3.6. Konklusion
(183) På baggrund af ovenstående skal den tilladte maksimale støtteintensitet (R × T × I × M) beregnes som følger: 15 % × 0,6 × 0,75 × 1,2 = 8,1 %. Det maksimale beløb, som Det Forenede Kongerige må yde Shotton i henhold til de multisektorale rammebestemmelser, er således 8,1 % × 123110000 GBP = 9972000 GBP.
6.3. Kumulering af de forskellige former for støtte
(184) Under punkt 74 i rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse anføres det, at støtte, der godkendes i henhold til rammebestemmelserne, ikke kan "kumuleres med anden statsstøtte (...), hvis en sådan kumulering fører til en støtteintensitet, der overstiger den i nærværende rammebestemmelser fastsatte støtteintensitet. I tilfælde af statsstøtte, der har forskelligt formål, men vedrører de samme støtteberettigede omkostninger, finder det mest gunstige støtteloft anvendelse".
(185) I nærværende sag berettiger slamforbrændingsmaskinen til en undtagelse i forhold til både rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse og retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte. Derfor kan maskinen på grundlag af punkt 74 i rammebestemmelserne tilgodeses med det mest gunstige støtteloft, der kan opnås ved anvendelse af disse bestemmelser.
(186)
TABELPOSITION
6.4. Direkte anvendelse af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c)
(187) Som følge af ovenstående kan ikke hele den anmeldte støtte på 23 mio. GBP godkendes, hverken i henhold til rammebestemmelserne for støtte til miljøbeskyttelse eller retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte. Kommissionen har vurderet, om støtten kan undtages direkte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). I denne forbindelse har Kommissionen skullet overveje, om støtten er nødvendig for at opnå de tilstræbte fordele, om den står i et rimeligt forhold til dem, og om den medfører ubehørig konkurrencefordrejning.
(188) Hvad angår proportionalitetskriteriet, synes finansieringen af et komplet genbrugsanlæg på det nuværende teknologiske stade ikke at stå i et rimeligt forhold til målene med hensyn til genbrug af affald. Man lægger navnlig vægt på, at udbudsbetingelserne ikke var målrettet direkte på omledning af affald fra affaldsdepoter, men snarere på fremstilling af avispapir ved hjælp af affaldspapir. Papirproducent A og B har påvist, at fremstilling af avispapir ved hjælp af affaldspapir er en udbredt teknik på det nuværende teknologiske stade, som de fleste avispapirproducenter allerede anvender eller vil omstille deres anlæg til i fremtiden.
(189) Derfor mener Kommissionen, at støtten ikke synes at stå i et rimeligt forhold til opnåelsen af målet for genbrug af affald.
(190) Hvad angår nødvendighedskriteriet, udgør støtten kun en "midlertidig næstbedste løsning"(40), og den bør kun anvendes, hvis det ikke er muligt for virksomhederne at internalisere alle omkostninger. I de fleste medlemsstater er indsamlingen af affaldspapir velorganiseret, hvilket til dels skyldes affaldsafgifterne på nationalt plan og kommunernes forpligtelse til at indsamle papir separat. Der er ikke noget reelt behov for at støtte fremstillingen af avispapir ved at sikre slutmarkederne. Derfor mener Kommissionen, at den pågældende støtte ikke er nødvendig for at opnå Det Forenede Kongeriges miljømæssige mål. Ydermere vil Shotton kun være forpligtet til at anvende en bestemt mængde affaldspapir i fem år.
(191) Endelig har Kommissionen undersøgt, om støtten vil medføre ubehørig konkurrencefordrejning. Det konkluderes, at så højt et støttebeløb, som ydes til et enkelt foretagende, der er blandt de førende på markedet for avispapir, vil forårsage ubehørig konkurrencefordrejning. Papirproducent A og B har klart fremhævet, at affaldspapir er et almindeligt handlet råmateriale og en knap ressource.
(192) Det konkluderes derfor, at det anmeldte projekt ikke kan undtages direkte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
7. KONKLUSION
(193) Det konkluderes, at støtte på 17155000 GBP af de 23 mio. GBP, som Det Forenede Kongerige agter at yde Shotton, er forenelig med fællesmarkedet. Det resterende støttebeløb på 5845000 GBP er uforenelig med fællesmarkedet.
(194) Kommission skal sikre sig, at det projekt, som støtten ydes til, gennemføres korrekt. Derfor anmoder Kommissionen Det Forenede Kongerige om at fremlægge en årlig rapport om gennemførelsen af investeringsprojektet i dets første fem leveår. I denne rapport skal det beskrives, hvor langt man er nået med investeringsprojektet, og navnlig hvilke omkostninger man har haft, og hvilke fordele man har opnået, ved at bygge og anvende forbrændingsmaskinen, herunder omkostninger og afgifter vedrørende andet affald, som forbrændes ved anlægget -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Det Forenede Kongerige agter at yde UPM Kymmene-Shotton, og som beløber sig til 23 mio. GBP, er forenelig med fællesmarkedet, for så vidt angår et beløb på maksimalt 17155000 GBP.
Hvis det i løbet af den nye forbrændingsmaskines første fem driftsår viser sig, at modtagegebyret for forbehandlet husholdningsaffald er højere end [...] GBP pr. t i gennemsnit, så de støtteberettigede omkostninger til maskinen er lavere end dem, der er taget hensyn til i denne beslutning, skal Det Forenede Kongerige nedsætte støttebeløbet således, at støtteniveauet ikke overstiger 35 % af de støtteberettigede omkostninger beregnet på grundlag af en sammenligning af investeringen i den nye forbrændingsmaskine og fortsat anvendelse af den nuværende, idet det faktiske modtagegebyr skal anvendes til beregning af de fordele, der afledes af denne investering i løbet af 5 år. Overskydende udbetalt støtte i forhold til det nedsatte støttebeløb skal inddrives med renter.
2. Resten af den i artikel 1, stk. 1, omtalte støtte, som udgør 5845000 GBP, er uforenelig med fællesmarkedet.
Denne del af støtten kan således ikke gennemføres.
Artikel 2
Det Forenede Kongerige underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme den.
Artikel 3
Det Forenede Kongerige fremlægger en årlig rapport om gennemførelsen af investeringsprojektet i perioden frem til og med de første fem år af slamforbrændingsmaskinens driftstid.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. juli 2003.
Komission päätös,
tehty 23 päivänä heinäkuuta 2003,
Valtiontuesta n:o C 61/2002, jonka Yhdistynyt kuningaskunta aikoo myöntää sanomalehtipaperin jälleenkäsittelylaitokselle WRAP-ohjelmasta
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 2010)
(ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/814/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti(1) pyytänyt asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1) Komissio vastaanotti 20 päivänä joulukuuta 2001 päivätyllä ja 21 päivänä joulukuuta 2001 numerolla A/40145 kirjatulla kirjeellä kantelun toimenpiteestä, jolla Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus aikoi tukea Waste and Resources Action programme -ohjelman (jäljempänä "WRAP-ohjelma") nojalla sanomalehtipaperin jälleenkäsittelylaitoksen perustamista. Komissio kirjasi kantelun numerolla CP 219/01. Kantelun johdosta komissio pyysi 24 päivänä tammikuuta 2002 päivätyllä ja numerolla D/50289 kirjatulla kirjeellä Yhdistyneeltä kuningaskunnalta selvennyksiä asiaan. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 5 päivänä helmikuuta 2002 päivätyllä ja 7 päivänä helmikuuta 2002 numerolla A/30923 kirjatulla kirjeellä. Komissio esitti lisäkysymyksiä 14 päivänä helmikuuta 2002 päivätyllä ja numerolla D/50655 kirjatulla kirjeellä. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 7 päivänä maaliskuuta 2002 päivätyllä ja 11 päivänä maaliskuuta 2002 numerolla A/31885 kirjatulla kirjeellä.
(2) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat komissiolle WRAP-ohjelman piiriin kuuluvasta tukihankkeesta sanomalehtipaperin jälleenkäsittelylaitokselle 20 päivänä maaliskuuta 2002 päivätyllä ja samana päivänä numerolla A/32132 kirjatulla kirjeellä. Komissio kirjasi ilmoituksen asiana N 196/02. Komissio ilmoitti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille, että ilmoituksen katsottiin olevan puutteellinen ja pyysi lisätietoja 15 päivänä toukokuuta 2002 päivätyllä ja numerolla D/52364 kirjatulla kirjeellä. Yhdistynyt kuningaskunta toimitti vastaukset 14 päivänä kesäkuuta 2002 päivätyllä ja 19 päivänä kesäkuuta 2002 numerolla A/34497 kirjatulla kirjeellä. Yhdistynyt kuningaskunta pyysi 26 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä ja samana päivänä numerolla A/35727 kirjatulla kirjeellä kokouksen järjestämistä ja suostui siihen, että komission määräaikaa päätöksen tekemiseksi pidennetään 20 päivään lokakuuta 2002 saakka. Komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen sekä WRAP-ohjelman edustajien välillä pidettiin kokous 29 päivänä elokuuta 2002. Yhdistynyt kuningaskunta toimitti lisätietoja 6 päivänä syyskuuta 2002 päivätyllä ja 9 päivänä syyskuuta 2002 numerolla A/36527 kirjatulla kirjeellä.
(3) Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti WRAP-ohjelmasta 16 päivänä heinäkuuta päivätyllä ja samana päivänä numerolla A/7212 kirjatulla kirjeellä. Komissio kirjasi tämän ohjelman asiana N 474/02. Komissio päätti 20 päivänä maaliskuuta 2003 hyväksyä osan ohjelmasta ja aloittaa loppuosaa koskevan muodollisen tutkintamenettelyn. Menettely kirjattiin numerolla C 21/03 ja siitä tehdään erillinen päätös.
(4) Komissio ilmoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 4 päivänä lokakuuta 2002 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa tämän tukitoimenpiteen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely. Komissio kirjasi asian numerolla C 61/02.
(5) Yhdistynyt kuningaskunta pyysi 24 päivänä lokakuuta 2002 päivätyllä ja 14 päivänä marraskuuta 2002 numerolla A/38393 kirjatulla kirjeellä lisäaikaa huomautusten esittämiseen. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 15 päivänä marraskuuta 2002 päivätyllä ja samana päivänä numerolla A/38470 kirjatulla kirjeellä kirjeeseen, jossa sille ilmoitettiin menettelyn aloittamisesta.
(6) Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä tuesta.
(7) Kuukauden määräajan kuluessa komissio sai asianomaisilta yhdeksäntoista huomautusta. Komissio toimitti huomautukset 20 päivänä tammikuuta 2003 päivätyllä ja numerolla D/50382 kirjatulla kirjeellä edelleen Yhdistyneelle kuningaskunnalle, jolle annettiin tilaisuus kommentoida niitä. Yhdistynyt kuningaskunta esitti huomautuksensa 20 päivänä helmikuuta 2003 päivätyllä ja 21 päivänä helmikuuta 2003 numerolla A/31417 kirjatulla kirjeellä.
(8) Komission virkamiehet vierailivat 20 päivänä maaliskuuta 2003 UPM-Kymmenen Shottonin paperitehtaalla.
(9) Komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, kyseessä olevan yrityksen sekä WRAP-ohjelman edustajien välillä pidettiin kokous 8 päivänä huhtikuuta 2003. Kokouksen johdosta komissio lähetti 15 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä ja numerolla C/52501 kirjatulla kirjeellä Yhdistyneelle kuningaskunnalle lisäkysymyksiä asiasta.
(10) Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 12 päivänä toukokuuta 2003 päivätyllä ja 14 päivänä toukokuuta 2003 numerolla A/33317 kirjatulla kirjeellä.
(11) Komission ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen, kyseessä olevan yrityksen sekä WRAP-ohjelman edustajien välillä pidettiin uusi kokous 20 päivänä toukokuuta 2003. Tämän kokouksen jälkeen komissio pyysi lisätietoja 15 päivänä heinäkuuta 2003 päivätyllä kirjeellä numero D/54603 ja Yhdistynyt kuningaskunta lähetti niitä 23 päivänä toukokuuta 2003 ja 17 päivänä heinäkuuta 2003 päivätyillä kirjeillä, jotka on kirjattu numeroilla A/33640, A/33641 ja A/35092.
2. KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
2.1 WRAP-ohjelma
(12) Tuki myönnetään osana Waste and Resources Action Programme -ohjelmaa. Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamien tietojen mukaan ohjelma ja sen toimeenpaneva elin (jäljempänä "WRAP") on perustettu edistämään kierrätetyn materiaalin ja kierrätettyjen tuotteiden tehokkaita markkinoita niiden kysyntää lisäämällä. WRAPin jäseniä ovat hyväntekeväisyysjärjestö Wastewatch, Environmental Services Association sekä ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuasioiden ministeri. Se vastaa tuen hallinnoinnista ja saa hallitukselta rahoitusta vuosiksi 2001-2004. WRAPin toimintaa toteutetaan hallituksen toiminnan lisänä, ja se panee täytäntöön hallituksen politiikkaa, vaikka se onkin muodoltaan yksityinen yritys. Taloudellinen tuki itsessään myönnetään WRAPin tytäryhtiön Waste and Resources Environmental Body Limitedin kautta (jäljempänä "WREB") ja se vastaa tuensaajien valinnasta.
(13) WRAP halusi puuttua siihen ongelmaan, että liian paljon sanomalehtijätepaperia viedään kaatopaikoille. Yhdistyneen kuningaskunnan sanomalehtipaperialalla on vakiintunutta kierrätettyjen tuotteiden kysyntää, mutta Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan markkinahäiriö on johtanut jälleenkäsittelykapasiteetin puutteeseen. Yhdistynyt kuningaskunta määritteli markkinahäiriön pääsyyksi sanomalehtijätepaperin riittävän jälleenkäsittelykapasiteetin puutteen, joka 90-luvulla johti vaikeuksiin saada jätepaperia sekä sen myötä hintojen heilahteluihin(2). Tästä syystä jälleenkäsittelykapasiteetin lisäämisen esteenä on ollut investoijien luottamuksen puute. Tämän markkinahäiriön korjaamiseksi WRAP päätti tarjota tukea yksityissektorille tavoitteena kasvattaa sanomalehtipaperin jälleenkäsittelykapasiteettia, jossa käytetään raaka-aineena sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperia.
2.2 Tarjouskilpailumenettely
(14) WRAP käynnisti heinäkuussa 2001 tarjouskilpailumenettelyn yhteisön julkisia hankintoja koskevien menettelyjen mukaisesti(3) edistääkseen sanomalehtipaperin jälleenkäsittelykapasiteetin luomista. Tarjouskilpailussa esitettiin kaksi ehtoa: ensinnäkin jälleenkäsittelylaitoksen oli tuotettava sanomalehtipaperia ja se oli sijoitettava Yhdistyneen kuningaskunnan alueelle. Toiseksi jälleenkäsittelylaitoksen oli koko käyttöikänsä ajan käytettävä vuosittain raaka-aineena sovittu tonnimäärä jätepaperia, joka otetaan talteen yhdyskuntajätevirrasta. Sovitun tonnimäärän oli ylitettävä tarjouskilpailun voittajan edellisenä kalenterivuonna sanomalehtipaperin tuotantolaitoksissa Yhdistyneessä kuningaskunnassa käyttämän jätepaperin kokonaismäärä. WRAPin tavoitteena sovitun tonnimäärän osalta oli päästä yli 300000 tonniin vuodessa, ja laitoksen oli tarkoitus aloittaa tuotanto vuonna 2003 ja päästä täyden kapasiteetin käyttöön mahdollisimman pian sen jälkeen. Tarjoajien oli määriteltävä niiden ehdotusten esittämiseen tarvittavan tuen määrä ja osoitettava teknologisten kehitysaskeleiden ja ympäristön kannalta hyödyllisten näkökohtien huomioon ottaminen. Lisäksi tarjouseritelmässä edellytettiin, että tarjouksiin sisältyvissä kustannuslaskelmissa olisi viitattava ainoastaan vaadittujen ympäristöhyötyjen saavuttamiseksi tarvittaviin toimintoihin ja investointeihin.
(15) Tarjouskilpailumenettelyn jälkeen lähetettiin esivalintapaketti viidelle yhtiölle, joista neljä hyväksyttiin esivalinnassa ja niille lähetettiin tarjouskilpailuasiakirjat. Loppujen lopuksi hakemukset saatiin kahdelta yhtiöltä, jotka olivat Aylesford Newsprint Limited ja UPM Kymmene - Shotton (jäljempänä "Shotton"). Näistä Aylesford Newsprint nimettiin tarjouskilpailun voittajaksi marraskuussa 2001, mutta WRAPin ja Aylesford Newsprintin välisissä keskusteluissa alkoi näyttää siltä, ettei Aylesford Newsprint pystyisi tekemään niin sitovaa sopimusta, että se mahdollistaisi WRAPin tavoitteiden saavuttamisen. Sen vuoksi WRAP tarkisti tilannetta ja nimesi Shottonin tarjouskilpailun voittajaksi. Päätös Shottonin nimeämisestä tarjouskilpailun voittajaksi tehtiin 18 päivänä tammikuuta 2002. Tämän jälkeen WRAPin ja Shottonin välillä käytiin keskusteluja rahoitusjärjestelyjen toteuttamisesta, jotta kokonaisinvestointi voisi edetä. Rahoituksen edellytyksenä on, että hankkeelle suunnitellut valtiontuet hyväksytään. Rahoitussopimus tehtiin 21 päivänä helmikuuta 2002.
(16) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan asiaan ei voi liittyä kilpailun vääristymistä, koska on järjestetty tarjouskilpailu sen varmistamiseksi, että ympäristöhyötyjen turvaamiseksi maksetaan välttämätön vähimmäismäärä. Tämän vuoksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, ettei rahoitus ole valtiontukea. Täyden oikeudellisen varmuuden saamiseksi asiasta Yhdistynyt kuningaskunta päätti kuitenkin ilmoittaa hankkeesta.
2.3 Tuensaaja: Shotton
(17) Shotton on sijoittautunut Shottoniin (Flintshireen, Pohjois-Walesiin), joka on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla aluetukikelpoinen alue. Shottonin omistaa suomalainen yhtiö UPM-Kymmene, joka on merkittävä toimija paperimarkkinoilla. Shottonin nykyisessä tuotantolaitoksessa on kaksi paperikonetta, joissa käytetään paikallisesti tuotettua, ensiökuidusta ja uusiojätepaperista saatua sellua.
2.4 Hanke
(18) Ehdotetun hankkeen tarkoituksena on mukauttaa nykyisiä tuotantolaitteita siten, että niissä käytettävä ensiökuitu voitaisiin korvata jätepaperilla. Lisäksi tarkoituksena on tehostaa toisessa paperikoneessa käytettävän uusiopaperin yhtä siistauslinjaa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan jätepaperin kulutusta voitaisiin hankkeen avulla nostaa noin 321000 tonnilla vuodessa verrattuna Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2000 kulutettuun määrään. Tämä ylittää WRAPin tavoitteen saavuttaa 300000 tonnin nettolisäys vuodessa vuoteen 2000 verrattuna. Tarkoituksena on, että laitokseen tehtävät mukautukset saadaan päätökseen vuonna 2003 ja laitos toimii täydellä teholla vuoteen 2005 mennessä.
(19) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ilmoituksen mukaan Shottonin sanomalehtipaperin tuotantoprosessissa raaka-aineena käyttämä jätepaperi hankitaan paikallisviranomaisilta ja jätehuoltoyrityksiltä. UPM-Kymmene aikoo tehdä paikallisviranomaisten kanssa pitkäaikaisia sopimuksia raaka-ainetarpeensa täyttämiseksi suurimmaksi osaksi näiden kautta. Tämä mahdollistaa paikallisviranomaisille kattavien pitkäaikaisten jätepaperin keräysjärjestelmien toteuttamisen alueilla, joilla niitä ei vielä toistaiseksi ole. Ylimääräinen jätepaperi, joka on kerätty ennen toimeksiantoa, ohjataan UPM-Kymmene -yhtymän muihin paperitehtaisiin. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan paikallisviranomaisten ja jätehuoltoyritysten on luotava jätepaperin keräämisen edellyttämä infrastruktuuri.
(20) Sen lisäksi, että Shottonin on käytettävä vuosittain uuden laitoksen raaka-aineena sovittu tonnimäärä sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperia, joka otetaan talteen yhdyskuntajätevirrasta, Shottonille myönnettävään tukeen sovelletaan muitakin ympäristövelvoitteita, joista määrätään rahoitussopimuksessa. Näitä ovat:
a) hiilidioksidipäästöjen 118000 tonnin vähennys;
b) kuorma-autokuljetusten vähentäminen noin 6500:lla vuodessa (tämä merkitsee noin 325000 kuorma-autolla ajetun kilometrin vähennystä vuodessa);
c) haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen alentaminen 53 tonnilla vuodessa;
d) veden kierrätyksen lisääminen 54600 m3:llä.
(21) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan hankkeen päätavoitteena on lisätä sanomalehtipaperin kierrätystä. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että investointihanke tuo mukanaan muitakin ympäristöhyötyjä, jotka liittyvät kaatopaikoille päätyvän jätteen määrän(4) ja kaatopaikkojen hiilidioksidi- ja metaanipäästöjen vähentymiseen sekä 1,9 miljoonan ensiökuitutonnin säästymiseen. Lisäksi ne väittävät, että hanke lisää kysyntää siihen suuntaan, että alueen kotitalousjätevirrasta suurin osa olisi kierrätettävä. Sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperi muodostaa 30-40 prosenttia kotitalousjätteen painosta ja sen kysyntä muodostaisi vakaan taloudellisen perustan kierrätettävän kotitalousjätteen erillisen keräyksen luomiselle ja ylläpidolle. Sen vuoksi voitaisiin tukea myös muiden kierrätyskelpoisten materiaalien samanaikaista keräämistä huomattavasti korkeammin hinnoin. Tämä johtaa päätelmään, jonka mukaan uuden laitoksen myötä talousjätteestä voitaisiin kierrättää entistä suurempi osuus(5). Tämä koituu ympäristön hyödyksi, sillä kaatopaikoille kuljetetaan vähemmän jätettä.
(22) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset väittävät, että investointi sanomalehtipaperin tuotantolaitokseen auttaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa edistymään merkittävästi kohti Euroopan yhteisön jätehuoltopolitiikan mukaisia velvoitteitaan ja tuottaa konkreettisia ympäristöhyötyjä. Yhdistynyt kuningaskunta väittää kyseisten ympäristöön liittyvien etujen perusteella, että tuki voidaan katsoa valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen(6) (jäljempänä "ympäristötuen suuntaviivat") 29 kohdan mukaiseksi investointitueksi, jos kyseiset yritykset toteuttavat investointeja yhteisön pakollisten normien puuttuessa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan sanomalehtipaperin valmistajia ei ole velvoitettu pakollisin normein käyttämään raaka-aineena uusiojätepaperia. Jätevesistandardien osalta uusi investointi kyseiseen laitokseen ei sisällä jäteveden käsittelyyn liittyviä lisämenoja. Ilmanpäästöistä vain pientä osuutta koskevat pakolliset ilmanpäästöstandardit. Kyseinen investointi koskee päästöjen online-seurantajärjestelmälaitteiston asennusta, ja sen suuruus on noin 35000 Englannin puntaa.
(23) Hankkeen kokonaiskustannuksiksi arvioitiin alun perin 127,9 miljoonaa Englannin puntaa. Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti tästä määrästä 88,2 miljoonaa puntaa ympäristötuen suuntaviivojen mukaisiksi tukikelpoisiksi kustannuksiksi. Loput 39,7 miljoonaa puntaa aiheutuu nykyisten paperikoneiden tuotanto- ja laatuvalmiuksien parantamisesta eikä liity kierrätykseen.
(24) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan siirtyminen nykyisestä paperitehtaasta uuteen, pelkästään jätepaperia käyttävään paperitehtaaseen johtaisi Shottonin kokonaisvoiton kasvuun 824000 Englannin punnalla viiden vuoden aikana täyden toiminnan alkamisesta.
(25) Komission kanssa toukokuussa 2003 käytyjen keskustelujen jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta muutti alkuperäistä hanketta ja esitti tietoja, joiden perusteella koko hanke voitaisiin arvioida alueellista valtiontukea koskevien suuntaviivojen(7) mukaisesti (jäljempänä "aluetuen suuntaviivat"). Muutetun investointihankkeen kokonaiskustannukset ovat 125,2 miljoonaa Englannin puntaa.
(26) Shotton muutti hankettaan tarkoituksenaan rakentaa uudentyyppinen lietteenpolttolaitos, jonka ympäristöhyödyt ovat alun perin suunniteltua laitosta suuremmat. Polttolaitos tuottaa höyryä laitoksen energiatarpeisiin. Alkuperäisessä hankkeessa lietteenpolttolaitoksen suunniteltiin toimivan lietteellä ja maakaasulla. Uudessa hankkeessa lietteenpolttolaitoksessa käytetään lietteen ohella uusiutuvia heikkolaatuisia hakkuutähteitä sekä esikäsiteltyä kotitalousjätettä, josta kierrätettävä materiaali on poistettu.
(27) Komission esittämien tietopyyntöjen johdosta Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti viimeksi antamissaan tiedoissa, että hankkeen myötä syntyy suoraan neljä uutta työpaikkaa. Lisäksi viereisillä tukialueilla syntyy 187 epäsuoraa työpaikkaa seurauksena siitä, että Shotton on sitoutunut hankkimaan aikaisempaa enemmän jätepaperia, joka on otettu talteen kotitalousjätevirrasta.
2.5 Tukitoimenpiteet
(28) Shotton on hakenut 23 miljoonan Englannin punnan tukea, jonka maksaa WREB. Yhdistynyt kuningaskunta on toimittanut jäljennöksen WREBin ja Shottonin välillä tehdystä, 21 päivänä helmikuuta 2002 päivätystä tukisopimuksesta.
3. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(29) Komissio epäili ensinnäkin, voidaanko tukea arvioida ympäristötuen suuntaviivojen mukaisesti.
(30) Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan jätepaperin käyttö sanomalehtipaperin tuotantoon näyttää olevan nykyisen kehityksen mukaista. Vaikka jätepaperin käyttöön ensiökuitusellun sijaan liittyykin ympäristöhyötyjä, komissio epäili, voitaisiinko investointia pitää ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan mukaisena investointina(8), sillä Shotton käyttää jätepaperia jo nykyiselläkin tehtaallaan. Lisäksi investoinnilla pyritään parantamaan ympäristön tilaa sellaisenaan, ei itse yhtiön ympäristönsuojelun tasoa. Komissio epäili myös, voidaanko tarjouskilpailuun sisältynyttä rajoitusta, jonka mukaan kierrätys on toteutettava Yhdistyneessä kuningaskunnassa, perustella ympäristönsuojeluun liittyvillä syillä, sillä kyse ei ole vaarallisesta jätteestä.
(31) Komissio ilmoitti lisäksi, että samanlaisia hankkeita on hyväksytty aluetuen suuntaviivojen perusteella. Tässä tapauksessa tuesta olisi ilmoitettava monialaisten puitteiden(9) perusteella, sillä hanke täyttää niissä asetetut ehdot. Komissiolla ei kuitenkaan ollut riittäviä tietoja asian arvioimiseksi ympäristötuen suuntaviivojen perusteella.
(32) Vaikka ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohta olisikin sovellettavissa, tukikelpoisten kustannusten ja kyseiselle yritykselle koituvien hyötyjen laskentatapa herätti epäilyksiä.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
4.1 Johdanto
(33) Komissio sai asianomaisilta yhdeksäntoista huomautusta. Asianomaisista kaksi ilmoitti haluavansa pitää henkilöllisyytensä luottamuksellisena. Näihin asianomaisiin viitataan tässä päätöksessä "paperintuottaja A:na" ja "paperintuottaja B:nä", joka on myös alkuperäisen kantelun tekijä. Komissio sai huomautuksia myös useilta Yhdistyneen kuningaskunnan parlamentin jäseniltä sekä Euroopan parlamentilta. Ne on otettu asianmukaisesti huomioon. Näitä huomautuksia ei kuitenkaan käsitellä yksityiskohtaisesti tässä päätöksessä, sillä kyseisiä henkilöitä ei voida pitää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(10) 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuina asianomaisina osapuolina.
4.2 Paperintuottaja A:n huomautukset
Paperimarkkinat
(34) Paperintuottaja A on Shottonin kilpailija. Se esittää ensinnäkin, että sanomalehtipaperin tuotanto on suhdanneherkkä teollisuudenala, jolla on ylikapasiteettia. Sanomalehtipaperin kysyntä riippuu mainonnan kysynnästä, joka puolestaan on läheisessä yhteydessä talouden suorituskykyyn. Sanomalehtipaperialan ylikapasiteettitilanne jatkuu todennäköisesti ainakin kahden-kolmen vuoden ajan. Shotton saattaisi aloittaa tuotannon jo tämän ajanjakson kuluessa. Sanomalehtipaperiteollisuus on erittäin pääomavaltainen ala, ja investoinnit uuteen kapasiteettiin tehdään usein suurina ja harvoina kertaerinä. Tavallisesti investoinnin suuruudesta ja ajoituksesta päätetään ottaen huomioon olemassa olevan kapasiteetin ja kysynnän välinen suhde, muiden jo tekemät investointipäätökset sekä markkinoiden pitkäaikaiset kehitysnäkymät.
(35) Ensiökuitua ja kierrätyskuitua ei kumpaakaan myydä avoimilla markkinoilla tuntuvina määrinä, sillä sanomalehtipaperin tuottajilla on yleensä integroidut selluntuotantolaitokset. Kierrätyspaperin ja -kuidun markkinat ovat kehittyneet hyvin ympäristötietoisuuden lisääntymisen jälkeen. Kierrätyskuidusta on tullut paperiteollisuuden olennainen raaka-aine, jota voidaan käyttää uudelleen jopa kuusi kertaa, jos sitä sekoitetaan ensiökuituun. Tavallisesti kierrätystä toteutetaan tiheään asutuilla alueilla, jossa paperia on saatavilla runsaasti ja kuljetusmatkat ovat lyhyet. Kierrätyskuitua on hyvin monenlaista, ja Euroopassa arvioidaan kerättävän vuosittain noin 40-43 miljoonaa tonnia kierrätyspaperia, minkä lisäksi kierrätyspaperia tuodaan Eurooppaan 350000 tonnia. Vuonna 2000 sanomalehtipaperiteollisuus kokonaisuudessaan käytti 16,9 prosenttia Euroopan kierrätyskuidun raaka-ainemarkkinoista. Yleisessä paperintuotannossa käytetään noin 41 miljoonaa tonnia kierrätettyä paperia. Paperintuottaja A:n mukaan asiakkaat valitsevat nykyään mieluummin kierrätyskuidusta tehdyn sanomalehtipaperin, jos muut kaupalliset ja/tai tekniset tekijät ovat vastaavat tai samanlaiset kuin ensiökuidusta tehdyssä sanomalehtipaperissa.
Tuen käsite
(36) Paperintuottaja A pyytää komissiota julistamaan tuen yhteisön valtiontukisääntöjen vastaiseksi. Tuottajan mukaan avustus on valtiontukea, koska se tuottaa hyötyä yhdelle valitulle yritykselle ja kattaa kustannukset, joista tuensaajan olisi muuten vastattava itse. Tuottaja A väittää, että rahoitus ei vastaa vaatimuksia, joita yksityinen sijoittaja olisi soveltanut.
(37) Paperintuottaja A väittää, että tarjouskilpailussa määritetyt ehdot eivät ole tarkkaan ottaen välttämättömiä ympäristöön liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi vaatimus tehtaan sijoittamisesta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ei ole välttämätön, sillä kierrätyspaperilla käydään merkittävää rajat ylittävää kauppaa. Yhdistyneen kuningaskunnan asettamat tavoitteet voitaisiin saavuttaa myös aiheuttamatta vastaavaa kielteistä vaikutusta jäsenvaltioiden väliselle kaupalle ja kilpailulle ja vähemmin tehottomuushaitoin. Tuottaja A antaa ymmärtää, että WRAPin olisi pitänyt edistää keräysastetta luomalla suora kannustinjärjestelmä jätepaperin kerääjille ja lajittelijoille sen sijaan, että se suosii yhtä sanomalehtipaperin tuottajaa.
Kilpailun vääristyminen
(38) Paperintuottaja A väittää, että rahoitus voi aiheuttaa kilpailun vääristymistä sanomalehtipaperin markkinoilla. Sen mukaan rahoitus vaikuttaa ensinnäkin investoijien sanomalehtipaperialaa koskeviin päätöksiin. Sen tuloksena hankkeella on suora vaikutus kilpailuun sanomalehtipaperin markkinoilla ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä sanomalehtipaperin markkinoilla että sanomalehtipaperin tuotantoa edeltävillä ja sen jälkeisillä markkinoilla, mm. keräyspaperin markkinoihin. Toiseksi Shotton saa kustannusedun kilpailijoihinsa nähden, koska sen ei tarvitse vastata itse kaikista siistauslaitoksesta aiheutuvista investointikustannuksista. Jos Shotton saa tuen, se voi hyväksyä tuotteistaan alhaisempia hintoja kuin kilpailijansa ja silti päästä myynnissään bruttovoittoon.
(39) Maantieteellisten markkinoiden vääristymisen osalta on aikaisempien asioiden perusteella ilmeistä, että merkitykselliset markkinat olisivat Euroopan talousalueen laajuiset; paperintuottaja A kuitenkin esittää, että markkinat voitaisiin korkeiden kuljetuskustannusten vuoksi määritellä kapeamminkin. Paperintuottaja A:n mukaan tilastoista käy kuitenkin ilmi, että kierrätyspaperilla käydään merkittävää yhteisön sisäistä rajat ylittävää kauppaa. Yhteenvetona tuottaja A väittää, että rahoitus vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan.
Markkinahäiriön olemassaolo
(40) Paperintuottaja A on jyrkästi eri mieltä siitä, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa olisi markkinahäiriö, joka johtaisi uudelleenkäsittelykapasiteetin puutteeseen. Kierrätyspaperia on saatavilla niukasti, ja sille löytyisi kyllä kysyntää, jos tarjonta lisääntyisi.
Ympäristötuen suuntaviivojen soveltaminen
(41) WRAPin tavoitteet eivät liity pelkästään ympäristöä koskevien tavoitteiden saavuttamiseen. Niillä pyritään myös vakaiden ja tehokkaiden markkinoiden luomiseen kierrätetyille tuotteille ja materiaaleille. Ympäristötuen suuntaviivojen 29 ja 40 kohtaa ei voida soveltaa, sillä paperintuottaja A:n mukaan rahoituksen tarkoituksena ei ole ylittää tuensaajaan suoraan sovellettavia normeja eikä kyseessä ole yhteisön normien puuttuminen. Ehdotetulla tuella pyritään pelkästään suoraan Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sovellettavan kaatopaikoista annetun direktiivin(11) mukaisten yhteisön normien saavuttamiseen.
(42) Paperintuottaja A epäilee vahvasti Shottonin mahdollisuuksia päästä WRAPin määrittelemiin tavoitteisiin sovitussa aikataulussa.
Tukikelpoisten kustannusten määritteleminen ympäristötuen suuntaviivojen mukaan
(43) Paperintuottaja A on sitä mieltä, että investointi ei liity pelkästään alkuinvestointiin, vaan on suurelta osin myös korvausinvestointi. Voidakseen integroida uuden siistaussellulinjan laitokseensa Shottonin on rakennettava kuitulinja 1 uudelleen, mikä tehdään hyvin todennäköisesti kasvattamalla nykyisen laitteiston kapasiteettia ja nostamalla olemassa olevan linjan laatua. Lisäksi tuottaja A uskoo, että siistatun massan kapasiteetin kasvattaminen ilmoitetuilla määrillä edellyttäisi nykyistä enemmän lietteen poltto- ja vedenpoistokapasiteettia. Uusi lietteen poltto- ja vedenpoistolaitteisto rakennettaisiin kapasiteetiltaan niin suureksi, että se riittäisi koko tehtaan lietteen poltto- ja vedenpoistotarpeisiin. Tämä tarkoittaa sitä, että nykyinen laitteisto joko poistettaisiin käytöstä ja korvattaisiin täysin tai se korvattaisiin mutta säilytettäisiin varajärjestelmänä. Paperintuottaja A päättelee sen vuoksi, että tuki käytettäisiin nykyisten koneiden korvaamiseen, mitä ei voida ympäristötuen suuntaviivojen mukaan pitää tukikelpoisina kustannuksina.
Aluetuen suuntaviivojen soveltaminen
(44) Lopuksi tuottaja A toteaa, että asiaan ei voida soveltaa aluetuen suuntaviivoja eikä monialaisia puitteita. Se kehottaa komissiota ottamaan huomioon siistatun massan nykyisen ja tulevan ylikapasiteetin sanomalehtipaperin markkinoilla sekä Shottonin koon ja aseman.
4.3 Paperintuottaja B:n huomautukset
Tuen käsite
(45) Paperintuottaja B väittää, että toimenpide on valtiontukea, sillä se täyttää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa esitetyt edellytykset. Avoimen tarjouskilpailun järjestäminen ei muuta asiaa mitenkään. Avointa tarjouskilpailua koskeva peruste on merkityksellinen vain siinä tapauksessa, että tarjouskilpailua käytetään määrittämään korvaus palvelusta, työstä tai hankinnasta sen varmistamiseksi, että tarjouskilpailun järjestävä julkinen viranomainen on maksanut palvelusta markkinahinnan. Tässä tapauksessa WRAP ei aio hankkia palvelua tai tavaroita, joten tätä perustetta käyttäen ei voida päätellä, että kyseessä ei ole valtiontuki. Avustus selvästi keventää kustannuksia, jotka Shottonin olisi tavallisesti maksettava itse.
(46) Paperintuottaja B väittää, että tuella ei ole minkäänlaista kannustinvaikutusta, koska se myönnetään investointiin, joka on välttämätön Shottonin kilpailukykyisenä pysymisen kannalta. Jätepaperin käyttö puumassan sijaan alentaa korkeita tuotantokustannuksia, sillä ensiökuidun jalostamiseen puumassaksi tarvitaan paljon sähköä verrattuna kierrätetyn kuitumassan tuottamiseen käytetyn vaahdotusprosessin kustannuksiin. Lisäksi ensiökuidun ja ensiökuitusellun hinnat estävät Shottonia säilymästä kilpailukykyisenä keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä ilman huomattavien jätepaperimäärien jalostamista. Shotton hyvin todennäköisesti säilyttää ensiökuitusellulaitteensa, sillä niitä tarvitaan ensiökuidun lisäämiseksi selluun. Lisäksi se todennäköisesti lisää tuotantoaan rakentamalla uusia jätepaperin jälleenkäsittelylaitteita. Näin toimimalla Shottonin asema markkinoilla paranee verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät saa tukea laitostensa uudenaikaistamiseen tai korvaamiseen.
Ympäristötuen suuntaviivojen soveltaminen
(47) Paperintuottaja B katsoo, että tukea ei saisi pitää ympäristötukena, sillä sen tavoitteena ei ole ympäristönsuojelu vaan pelkästään laitteistojen ajanmukaistaminen kehityksen nykytasolle. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeuksia olisi tulkittava rajoittavasti. Tässä tapauksessa tuella vain sattuu olemaan myönteisiä ympäristövaikutuksia, minkä vuoksi ympäristötuen suuntaviivoja ei voida tässä asiassa soveltaa. Mainituista ympäristöhyödyistä (hiilidioksidipäästöjen väheneminen, veden kierrätys jne.) tuottaja B väittää, että nämä hyödyt ovat automaattinen seuraus vanhojen laitteistojen mukauttamisesta kierrätyspaperin lisääntyneeseen jälleenkäsittelyyn. Se esittää myös, että kaatopaikoille vietävän jätteen vähenemiseen liittyvien odotettujen hyötyjen saavuttaminen on hyvin epävarmaa. Käytetyn sanomalehtipaperin markkinat tarjoavat mahdollisuuksia myydä jätepaperia kaatopaikalle viemisen sijaan, sillä siitä on tullut kysytty raaka-aine. Lisäksi siirtyminen nykyisestä kuumahiertoprosessista jätepaperin siistausprosessiin johtaa kaatopaikkojen suurempaan kuormittumiseen siistauslietteen vuoksi. Tässä lietteessä on tonnia kohden enemmän mahdollisesti haitallisia aineita, kuten raskasmetalleja.
(48) Paperintuottaja B esittää lisäksi, että tuki liittyy voimassa olevien yhteisön normien noudattamiseen, joissa edellytetään tietyn vähimmäisjätemäärän kierrättämistä sen sijaan, että se vietäisiin kaatopaikalle. Näin ollen tukea ei saa myöntää, sillä se on tarkoitettu ainoastaan pakollisten normien täyttämiseen.
(49) Lisäksi tuottaja B:n mukaan yritysten, jotka edistävät pakollisten yhteisön normien täyttymistä, on käytettävä parhaita käytettävissä olevia tekniikoita(12). Tuottaja B väittää, että nämä parhaat käytettävissä olevat tekniikat koostuvat jätepaperin käytöstä raaka-aineena sanomalehtipaperin tuottamiseen.
Tukikelpoisten kustannusten määritteleminen ympäristötuen suuntaviivojen mukaan
(50) Paperintuottaja B:n mukaan myönnettyä tukea olisi pidettävä toimintatukena eikä investointitukena, sillä se koskee pelkkää vanhojen laitosten korvaamista ja ajanmukaistamista. Ympäristötuen suuntaviivojen mukaan toimintatukea voidaan myöntää vain, jos se on ehdottoman välttämätöntä yhteisön jätehuoltostrategian toteuttamiseksi, ja sitä voidaan maksaa vain saastuttajille. Tuottaja B väittää myös, että Shottonin toimintakustannukset alenevat, sillä tuen myötä Shotton voi ajantasaistaa laitostaan kehityksen nykytasolle ja käyttää aikaisempaa vähemmän ensiökuitumassaa tai ensiökuitua.
(51) Tuen intensiteetistä paperintuottaja B väittää ensinnäkin, että kaikki Shottonin esittämät kustannukset eivät ole tukikelpoisia kustannuksia. Shottonin paperikoneiden muutokset ovat nykyistä standarditeknologiaa. Sen vuoksi Shotton ei voi väittää, että kaikki tai osa investointikustannuksista olisi ympäristötukikelpoisia. Lisäksi tuottaja B esittää, että huomioon otettavina investointikustannuksina olisi käytettävä tukikelpoisia nettokustannuksia. Samantapaisten hankkeiden kustannukset ovat kuitenkin yleensä olleet 50 prosenttia alhaisemmat kuin Shottonin laitoksen kohdalla ehdotetaan. Investointikustannukset tuntuvat liioitelluilta. Tuottaja B huomauttaa myös, että siirtyminen siistattua jätepaperia käyttävään tuotantoon ei edellytä mitään erityisinvestointeja varsinaisiin paperintuotantolinjoihin.
(52) Paperintuottaja B odottaa investoinneista koituvan hyödyn ja ensimmäisten viiden vuoden voittojen olevan Yhdistyneen kuningaskunnan esittämää määrää suurempia. Tämä olettamus perustuu ennusteeseen, jonka mukaan paikallinen jätepaperinkeräys on halpaa ja kierrätyspaperin kysyntä kasvaa.
Aluetuen suuntaviivojen soveltaminen
(53) Tuen mahdollisesta arvioimisesta aluetuen suuntaviivojen nojalla paperintuottaja B toteaa, että tuen tarkoitus ei ole edistää aluekehitystä, koska sen tavoitteena ei ole luoda eikä säilyttää työpaikkoja. Sillä ei näytä olevan myönteisiä vaikutuksia Flintshiren alueen kehitykseen. Sen vuoksi tukea ei olisi pidettävä aluetukena.
4.4 UPM:n Shottonin toimipaikan huomautukset
Johdanto
(54) Aluksi Shotton esittää yleiskatsauksen tosiseikoista. Jätepaperin kierrätyskapasiteetti on Yhdistyneessä kuningaskunnassa muita Pohjois-Euroopan maita huonompi. Paperinkierrätystä olisi parannettava, jotta Yhdistynyt kuningaskunta voi noudattaa kaatopaikkadirektiivin mukaisia velvoitteitaan. WRAP harkitsi välillistä lähestymistapaa jätepaperin keräyksen edistämiseksi, mutta hylkäsi ajatuksen, koska siitä ei olisi ollut kestävää pitkäaikaista hyötyä. Jos vain paperinkeräykseen osoitettaisiin tukea, ei olisi takuita siitä, että kerätylle tuotteelle löytyisi kestävää kysyntää. Lisäksi tämä ratkaisu koituisi keskipitkällä aikavälillä kalliimmaksi. Sen vuoksi WRAP on päättänyt edistää jätepaperin kysyntää.
Tuen käsite
(55) Shottonin nykyinen tehdas on edelleen kannattava. Nykyisellä kuitumassalaitoksella, joka suljetaan, olisi edessään vielä vähintään 10 vuoden kannattava toiminta-aika. Jäljelle jäävät nykyiset paperikoneet voisivat jatkaa toimintaansa vielä vähintään 20 vuotta. Ei ole mitään taloudellista eikä oikeudellista syytä sulkea olemassa olevia kannattavia laitoksia, jotka eivät käytä pelkästään jätesanomalehtipaperia, tai muuttaa niitä jätepaperia käyttäviksi. Tarjouskilpailumenettelyllä pyrittiin varmistamaan, että hyvin toimivan laitoksen muuntamisesta ainoastaan kierrätyskuitua käyttäväksi laitokseksi aiheutuvat kustannukset rajoitettiin välttämättömään vähimmäistasoon.
(56) Tarjouskilpailumenettelyn osalta Shotton päättelee komission aikaisempien päätösten perusteella, että valtiontukea kierrätykseen voidaan myöntää kolmessa tapauksessa. Yksi näistä tapauksista on valtiontuki yritykselle, jolla ei kansallisten tai yhteisön normien perusteella ole kierrätysvelvollisuutta, mutta varoja kuitenkin myönnetään tukemaan kierrätyksen toteuttavaa tahoa. Valtiontuki on sallittua siinä määrin, kun sitä maksetaan kyseisen työn markkinahinnan lisäksi. Tässä tapauksessa kierrätysyritys suorittaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua valtiolle. Tuen määrä oli määritettävä ottaen huomioon, maksaako valtio tarjotusta palvelusta markkinahinnan vai ei. Tässä asiassa tarjouskilpailun järjestämisellä huolehdittiin siitä, että markkinahinta tuli maksettua. Näin ollen tukea ei ole myönnetty.
(57) Lisäksi tarjouskilpailu oli avoin Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolisille yrityksille. Edellytys, jonka mukaan yrityksen oli sijaittava Yhdistyneessä kuningaskunnassa, on perusteltu, sillä investoinnin tavoitteena on kasvattaa maan kierrätyskapasiteettia. Kaikki muut edellytykset ovat tarpeen Yhdistyneen kuningaskunnan asettamien ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Edellytys, jonka mukaan tarjouskilpailun voittajan olisi toimittava sanomalehtipaperin tuotannon alalla, on perusteltu, sillä sanomalehtipaperi voidaan tehdä kokonaan kierrätyspaperista. Tämäkin edistää Yhdistyneen kuningaskunnan asettamien ympäristötavoitteiden saavuttamista. Pelkkä sanomalehtipaperin kerääminen ei ole itsessään kierrätystä, eikä se myöskään ole sama asia kuin sanomalehtipaperin käyttäminen taloudellisesti ja tehokkaasti.
Kilpailun vääristyminen ja vaikutukset kauppaan
(58) Shottonin kapasiteetti jää muuntamisen jälkeen ennalleen, samoin kuin sen kustannukset ja lopullisen tuotteen laatu. Sen vuoksi Shottonin mielestä kilpailulle ei aiheudu kielteisiä vaikutuksia.
(59) Shotton ei vapaudu kustannuksista, joista sen tavallisesti olisi vastattava, sillä laitos on täysin kannattava nykyiselläkin toimintatavallaan. Sen arvioitu jäljellä oleva kannattava toiminta-aika on 10-20 vuotta.
(60) Hankkeen rahoituksella ei ole vaikutusta kauppaan, sillä Shotton hoitaa raaka-aineiden hankinnan sekä osittain myös sanomalehtipaperin myynnin Yhdistyneen kuningaskunnan paikallisilla markkinoilla (myynnistä 50 prosenttia toimitetaan asiakkaille runsaan 100 km:n säteellä tehtaasta, ja Shottonin tavoitteena on toimittaa koko tuotantonsa Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitseville asiakkaille vuoteen 2005 mennessä). Nykyiset raaka-aineet saadaan nekin Yhdistyneen kuningaskunnan alueelta. Shotton väittää myös, että Yhdistyneestä kuningaskunnasta ulkomaille vietävä sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperi saadaan maan eteläosasta, joka ei kuulu Shottonin vaikutusalueeseen.
(61) Rahoitus ei vääristä kilpailua, koska se ei vahvista Shottonin asemaa muihin yrityksiin nähden. Laitoksen kapasiteetti samoin kuin tuotantokustannukset säilyvät ennallaan. Shotton ei kilpaile nykyisestä sanomalehtijätepaperin tarjonnasta vaan luo uutta kierrätetyn sanomalehtipaperin tarjontaa, joka muuten päätyisi Yhdistyneen kuningaskunnan kaatopaikoille. Muuntamishanke koskee ainoastaan massatehdasta, ja massaa käytetään ainoastaan Shottonissa; sitä ei myydä kolmansille.
Ympäristötuen suuntaviivojen soveltaminen
(62) Investointi on täysin ympäristötuen suuntaviivojen mukainen: hanke on suunniteltu ennaltaehkäisemään fyysiselle ympäristölle aiheutuvia haittoja (6 kohta). Ympäristöhyötyjä ei ole mitään syytä rajata pelkästään saastumisen vähentämiseen, mutta Shotton painottaa, että jos näin olisi, investointi joka tapauksessa vähentää saastumista. Investointi vastaa myös ympäristötuen suuntaviivojen 3 kohdassa mainittuja kestävän kehityksen tavoitteita edistämällä jätepaperin käyttöä ja muun jätemateriaalin keräystä. Lisäksi investointi noudattaa ympäristötuen suuntaviivojen 36 kohtaa, sillä se on tarkoitettu tuotantomenetelmien mukauttamiseen ympäristönsuojelutarkoituksessa. Shottonin mukaan pakollisten yhteisön standardien puuttuessa, kuten tässä tapauksessa, kun Shottonilla ei ole mitään velvollisuutta jätepaperin hankintaan tai käyttöön, yhteismarkkinoille soveltuvaksi olisi katsottava jopa 30 prosentin investointituki suhteessa tukikelpoisiin kustannuksiin. Väite, jonka mukaan investointi koskee kehityksen nykytasolle saattamista, ei Shottonin mukaan ole järkevä, sillä nykyisellä tehtaalla on vielä pitkä käyttöikä edessään. Tilanne olisi toinen, jos kyseessä olisi uusi investointi. Ilman tukea Shottonilla ei olisi minkäänlaista kannustinta tuotantomenetelmiensä muuttamiseen.
Tukikelpoisten kustannusten määrittely
(63) Tukikelpoiset kustannukset on laskettu asianmukaisesti. Shotton väittää, että kustannukset ovat investointikustannuksia eivätkä muodosta korvausinvestointia. Sen vuoksi kaikkia aiheutuneita kustannuksia olisi pidettävä tukikelpoisina.
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun käsite
(64) Shotton väittää tarjoavansa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, kun se auttaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa täyttämään yhteisön lainsäädännön mukaiset velvoitteet. Yhdistynyt kuningaskunta järjesti tarjouskilpailun tämän palvelun tarjoamisesta huolehtimiseksi. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tarjoamisen osalta Shotton viittaa asiaan FFAD(13), jossa jätehuollon katsottiin olevan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Asian Ferring(14) valossa rahoitus on ainoastaan korvausta tästä palvelusta eikä se ole valtiontukea. Vaikka kustannukset olisivat korkeammat kuin palvelun markkinahinta, tuki olisi perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaista.
4.5 Muiden asianomaisten huomautukset
(65) Huomautuksia esittivät Paper Federation of Great Britain, Paper Industry Technical Association, UMISTin(15) Department of Paper Science -osaston professori John Roberts, Local Authority Advisory Committee, Local Government Association, Greater Manchester Waste Disposal Authority, Cleanaway, St Regis Paper Company, Environmental Industries Commission, Environment Agency, Albion Water Limited, London Remade, Merseyside Waste Disposal Authority, Viridor Credits ja Forum for the Future.
Kilpailun vääristyminen
(66) Useat asianomaisista väittivät, ettei investointi vaikuttaisi kilpailuun, koska Shottonin kapasiteetti ei kasvaisi. Investoinnilla ei olisi vaikutusta valmiin sanomalehtipaperin tuotannon jälkeisiin markkinoihin.
(67) Markkinahäiriön osalta Paper Federation of Great Britain toteaa, että kierrätyspaperin käyttö on vuodesta 1991 kasvanut 144 prosenttia. Sanomalehtipaperiala on toiseksi suurin kierrätyspaperia käyttävä ala. Tuonti kattaa 65 prosenttia markkinoista, ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa on Euroopan suurimmat sanomalehtipaperin markkinat. Huolimatta vahvoilta vaikuttavista investointimahdollisuuksista Yhdistyneessä kuningaskunnassa on viimeisen vuosikymmenen aikana rakennettu yksi ainoa sanomalehtipaperikone, sekin valtion avustuksella. Tämä osoittaa Paper Federationin mukaan, että markkinoilla vallitsee selkeä häiriö. Paper Federation toteaa lisäksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan sanomalehtien kustantajat ja sanomalehtipaperin tuottajat ovat sopineet hallituksen kanssa tietyistä sanomalehtipaperin kierrätyskuitupitoisuutta koskevista tavoitteista (esimerkiksi 60 prosenttia vuoden 2001 loppuun mennessä). Vuodelle 2001 asetettu tavoite on saavutettu, mutta ei kasvattamalla maan sanomalehtipaperin tuottajien käyttämän kierrätyskuidun määrää. Tavoitteeseen päästiin tuomalla maahan entistä enemmän huonompilaatuisia kuituja, jotka on käytettävä ensiökuituja nopeammin.
Hankkeen ympäristöhyödyt
(68) Edellä johdanto-osan 65 kappaleessa mainitut asianomaiset toteavat, että Shottonin laitokseen tehtävän investoinnin myötä 1,6 miljoonaa tonnia jätepaperia estetään joutumasta kaatopaikoille. Tämä johtaa hiilidioksidi- ja metaanipäästöjen vähenemiseen 352000 tonnilla. Siirtyminen jätepaperin käyttöön sanomalehtipaperin raaka-aineena mahdollistaa säästön ensiökuidun käytössä. Environmental Industries Commissionin mielestä WRAPin rahoitus Shottonin investoinnille on hyvä esimerkki siitä, kuinka teollisuus voi käyttää uutta tekniikkaa tärkeimpiin ympäristöhaasteisiin vastaamiseen, kuten voimavarojen tehokkaampaan käyttöön. Kun kaatopaikoille päätyy 1,6 miljoonaa tonnia vähemmän jätepaperia, Yhdistyneen kuningaskunnan kierrätysaste nousee 7 prosenttia.
(69) Uusi investointi johtaa nykyisen energiavaltaisen kuumahiertosellulaitoksen sulkemiseen. Tämä johtaa haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen vähenemiseen 53 tonnilla vuodessa. Nämä päästöt syntyvät puuaineksesta, ja niissä on käytetystä havupuusta peräisin olevaa hartsihappoa. Shottonin hankkeen myötä näitä myrkyllisiä yhdisteitä sisältäviä päästöjä ei enää synny haihtuvina yhdisteinä eikä jäteveteen.
(70) Hankkeen avulla voidaan myös rekkakuljetuksia vähentää 6500:lla. Veden sisäinen uudelleenkäyttö lisääntyy 500000 kuutiometriä vuodessa. Tämä mahdollistaa vähäisten vesivarojen strategisen arvon optimoinnin muualla kyseisellä seudulla. Albion Water Limitedin mukaan Shottonin siirtyminen kokonaan kierrätyskuidun käyttöön mahdollistaa vedenkulutusta koskevien tavoitteiden asettamisen Shottonille, minkä myötä prosessivettä säästyy noin 500000 kuutiometriä vuodessa.
(71) Jätepaperin lisääntynyt kierrätys ja Shottonin pitkäaikainen sitoumus ottaa tämä jätepaperi vastaan merkitsevät sitä, että alueen keräysinfrastruktuuria voidaan kehittää. Shottonille myönnettävän tuen katsotaan olevan välttämätöntä, sillä sen avulla mahdollistetaan investoinnit laajan paperinkeräysjärjestelmän perustamiseen, ja se puolestaan edistää Yhdistyneen kuningaskunnan ympäristövelvoitteiden saavuttamista.
5. YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
Johdanto
(72) Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että hanke on yhteisön yleisen ympäristöpolitiikan, erityisesti jätehuoltopolitiikan mukainen, ja että se olisi hyväksyttävä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Hankkeen tavoitteena ovat välittömät ympäristöhyödyt, toisin sanoen pitkäaikaisen kysynnän luominen jätepaperille. Yhdistynyt kuningaskunta painottaa, että sillä on toissijaisuusperiaatteen perusteella oikeus valita paras tapa päästä ympäristötavoitteisiin. Ei ole komission asia päättää, millä tavoin sen olisi vähennettävä kaatopaikoille vietävän jätteen määrää.
Tuen käsite
(73) Yhdistynyt kuningaskunta painottaa sitä, että Shotton on jatkuvasti kannattava ja nykyaikainen tehdas, jolla on korkea sijoitetun pääoman tuottoprosentti. Tällä hetkellä Shotton käyttää kahta eri raaka-ainetta (ensiökuitu ja sanomalehtijätepaperi), mikä ei kokonaan jätepaperin käyttöön siirtymisen jälkeen ole enää mahdollista. Tämä merkitsee joustavuuden menetystä. Shotton menettää myös nykyisestä massasekoituksesta paperin lujuuden suhteen saamansa laatuedun.
(74) Yhdistynyt kuningaskunta väittää, etteivät tarjouskilpailun ehdot ole kohtuuttomat vaan muodostavat koko ympäristöhankkeen ytimen, onhan sen tarkoituksena edistää sanomalehtijätepaperin kierrätystä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tämän hankkeen avulla WRAP haluaa puuttua Yhdistyneessä kuningaskunnassa vallitsevaan erityiseen markkinahäiriöön, joka koskee kierrätyskapasiteettia, ei jätteenkeräystä. Tarjouskilpailun edellytys, jonka mukaan sen voittajan on sijaittava Yhdistyneessä kuningaskunnassa, on vastaus maassa vallitsevaan erityiseen markkinahäiriöön. Sanomalehtipaperiin keskittyminen voidaan selittää sillä tosiseikalla, että sen osuus kotitalousjätteestä on suuri ja että se on paras paperilaatu, johon voidaan käyttää sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperia. Kansallisuutta tai sijaintia koskevia rajoituksia ei ole asetettu.
(75) Kilpailulle aiheutuvat vaikutukset jäävät mahdollisimman pieniksi, sillä WRAP on huolehtinut siitä, että valtiontuen saaja toteuttaa toimenpiteitä markkinoihin kohdistuvan vaikutuksen pitämiseksi mahdollisimman pienenä. Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan toiminta kohdistuu tarjontaketjun sellaiseen osaan, jossa valtiontukea tarvitaan vähiten, mutta ympäristöhyödyt saadaan maksimoitua.
(76) Yhdistynyt kuningaskunta painottaa myös sitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan tilanne on erityislaatuinen, koska kierrätyskapasiteetista on suurta puutetta ilman jatkuvaa kysyntää. Shotton on sitoutunut käyttämään pelkästään kierrätyspaperia, joka näin ei päädy kuormittamaan kaatopaikkoja. Tämä tarkoittaa sitä, ettei kilpailu kierrätykseen jo nykyään kerättävästä jätepaperista lisäänny. Vaikka Shottonin hanke toteutuisikin, Yhdistyneen kuningaskunnan kierrätystaso on edelleen merkittävästi Euroopan keskiarvoa alhaisempi. Vaikutus kilpailuun olisi suurempi, jos Yhdistynyt kuningaskunta tukisi jätepaperin keräystä. Jos markkinoilla olisi enemmän jätepaperia, hinnat laskisivat ilman mitään takeita siitä, että kierrätyskapasiteetti lisääntyisi tasapainottamaan tilannetta uudelleen.
(77) Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että asialla ei ole vaikutusta ensiökuidun markkinoihin, koska Shottonin käyttämä puu on peräisin valtion metsätaloustoimikunnalta (State Forestry Commission) ja muilta yksityisiltä metsänomistajilta. Tuki ei myöskään vaikuta sanomalehtipaperin markkinoihin (jatkojalostustuotteiden markkinoihin), sillä Shottonissa tuotettua sellua ei myydä lainkaan kolmansille eikä laitoksen kapasiteettiin tai käyttöikään tule muutoksia. Hankkeesta seuraavat taloudelliset edut ovat hyvin pienet, ja Shottonin asiakkaiden odotetaan säilyvän ennallaan. Shottonin tulovirtaan ei aiheudu nettokasvua. Sen vuoksi sen asema ei vahvistu eikä kilpailun vääristymisen vaaraa ole.
(78) Hankkeen vaikutusten kauppaan odotetaan olevan mitättömiä. Asiakkaat ovat paikallisia, kaikki raaka-ainepuu kasvatetaan Englannin luoteisosassa ja Walesissa, jätepaperi kerätään 100-160 km:n säteellä Shottonista, ja Shottonin tarkoituksena on toimittaa käytännössä kaikki tuotteensa Yhdistyneessä kuningaskunnassa sijaitseville asiakkaille vuoteen 2005 mennessä. Jätepaperin vienti Yhdistyneestä kuningaskunnasta tapahtuu pääasiassa maan kaakkoisosasta, joka ei kuulu Shottonin ensisijaiseen vaikutusalueeseen.
(79) Väitteestä, jonka mukaan investointi merkitsee laitoksen saattamista nykyiselle kehitystasolle, Yhdistynyt kuningaskunta toteaa, että tämä pitää paikkansa, mutta tuki on ehdottoman välttämätöntä täyttämään Yhdistyneen kuningaskunnan ympäristötavoitteet. Vaikka uusi laitos investoisi suoraan tehtaaseen, joka toimii ainoastaan kierrätyskuidulla, olemassa olevan, vielä pitkään käytettävissä olevan tehtaan tuotantotavan muuttamiselle ei olisi taloudellisia perusteita. Olemassa oleva tehdas poistetaan käytöstä. Ilman tukea investointia ei voitaisi teknisten riskien ja alhaisen tuoton vuoksi toteuttaa. Sen vuoksi investointi ei ole kaupallinen, vaan ympäristöä koskeva investointi. Yhdistynyt kuningaskunta on tässä asiassa sitä mieltä, että suunniteltu tuki on oikeassa suhteessa saavutettuun ympäristövaikutukseen ja että tämä vaikutus on tärkeämpi kuin mahdolliset vääristävät vaikutukset, joita tuella saattaa olla kilpailuun.
Ympäristötuen suuntaviivojen soveltaminen
(80) Ympäristötuen suuntaviivojen soveltamisen osalta Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, ettei ole syytä rajoittaa suuntaviivojen soveltamista tuensaajan aiheuttamaan saastumiseen, kuten komissio totesi päätöksessään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta. Investointi noudattaa ympäristötuen suuntaviivojen yleistavoitteita. Lisäksi yritykseen ei sovelleta pakollisia yhteisön normeja, joten asiaan sovelletaan ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohtaa. Yhdistynyt kuningaskunta väittää lisäksi, että tuella on välittömiä ympäristövaikutuksia, nimittäin kaatopaikkojen kuormituksen ja saastumisen vähentyminen. Yhdistynyt kuningaskunta väitti myös luonnonvarojen (puun ja veden) käytön tehostuvan. Ympäristöhyödyt ovat edellytys tarjouspyynnössä esitetyn tuen saannille, ja WRAPin riippumattomat asiantuntijat valvovat niiden toteutumista.
(81) Lisäksi ympäristötuen suuntaviivojen mukaan tuki voi olla suurempikin kuin pelkästään määrä, jota tarvitaan yrityksen auttamiseksi toimimaan tietyllä tavalla, johon sillä jo muutenkin on yhteisön lainsäädännön mukaan oikeudellinen velvollisuus. Tuen myöntämistä ei kielletä sellaisille yrityksille, jotka auttavat jäsenvaltiota noudattamaan tälle yhteisön lainsäädännössä asetettua velvoitetta.
(82) Yhdistynyt kuningaskunta osoittaa, että kyseessä oleva hanke on yhdenmukainen UPM-Kymmenen yleisen ympäristöpolitiikan kanssa. Shotton soveltaa "paikallisen tehtaan periaatetta", joka tarkoittaa sitä, että sanomalehtijätepaperi kerätään noin 160 km:n (ja myöhemmin runsaan 100 km:n) säteellä Shottonista. Sanomalehtipaperi myydään runsaan 100 km:n säteellä tehtaasta. Shotton on tehnyt paikallisten viranomaisten kanssa pitkäaikaisia sopimuksia, jotka lisäävät turvallisuudentunnetta ja kannustavat sanoma- ja aikakauslehtien kierrätykseen. Nämä sopimukset ovat viidestä kymmeneen vuoden pituisia ja hinnat on yleensä määritelty viidestä seitsemään vuoden ajalle. Shotton tarjoutuu ostamaan tonneittain kaiken jätepaperin ja pyrkii luomaan paikalliseen yhteisöön kierrätyskulttuuria. Shotton avustaa paikallisviranomaisia luomaan tarvittavan infrastruktuurin sanomalehtijätepaperin keräämiseksi ja on käynnistänyt paikallistasolla asiaan liittyviä aloitteita. Shotton rahoittaa kaiken tämän toiminnan itse, ilman valtiontukea.
(83) Paperintuottaja B:n esittämästä parhaiden käytettävissä olevien tekniikoiden pakollisesta käytöstä Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, ettei se velvoita sanomalehtipaperin tuottajia käyttämään kierrätyspaperia raaka-aineena, muuten Shotton olisi rikkonut velvoitetta jo kauan aikaa. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta toteaa, että kierrätyspaperimassan käyttöä ei pidetä sellu- ja paperiteollisuudessa "parhaana käytettävissä olevana tekniikkana". Jätepaperin käyttöön siirtymiselle ei ole myöskään taloudellisia syitä.
Tukikelpoisten kustannusten laskeminen
(84) Kaikki tukikelpoiset kustannukset aiheutuvat välttämättä, jos halutaan saavuttaa kaikki mainitut edut. Ensimmäisen viiden vuoden aikana syntyvien etujen määrän osalta Yhdistynyt kuningaskunta viittaa ilmoituksessa ja sen jälkeen käydyssä kirjeenvaihdossa eduista annettuihin selvityksiin, joissa osoitettiin, että edut liittyivät pelkän jätepaperin käyttöön siirtymiseen. Yhdistynyt kuningaskunta suostuu kuitenkin nimittämään riippumattoman teknisen asiantuntijan arvioimaan nettoetuja ja sitoutuu valvomaan Shottonia varmistaakseen, ettei tämä saa tuen kohteena olleesta hankkeesta taloudellista etua, lukuun ottamatta aikaisemmassa kirjeenvaihdossa mainittuja etuja(16). Yhdistynyt kuningaskunta lisää, että Shotton ei saa mittakaavaetua kierrätyskuidun käytön lisäämisestä. Voittojen vaikuttaminen niin alhaisilta saattaa johtua olemassa olevien massatehtaiden ja paperitehtaan tämänhetkistä tehokkuutta koskevasta väärinymmärryksestä. Shottonin tämänhetkinen ensiökuidun käyttö on erittäin kannattavaa.
(85) Investointiin liittyy muitakin kuluja, jotka eivät sisältyneet tukikelpoisiin kustannuksiin: ylimääräinen rullauskone, [...](17) pääomakustannukset pyörillä varustettuja jätesäiliöitä koskevan ohjelman perusteella sekä paikallisten viranomaisten toteuttamasta sanomalehtijätepaperin keräyksen järjestämisestä ja hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Viimeksi mainittujen kustannusten arvioidaan olevan paljon suuremmat kuin kahden vuoden aikana myönnetyn tuen. Keräysaloitteiden edistämiseksi aiotaan myöntää vielä [...]* alkupääoma.
(86) Yhdistynyt kuningaskunta painottaa myös sitä, että tuki on investointitukea, ei toimintatukea. Tukea myönnetään kertaluonteiseen investointiin kuumahiertosellulaitoksen sulkemiseksi ja pelkkää kierrätyskuitua käyttävän laitoksen asentamiseksi. Näin ollen investointi on selvästikin alkuinvestointi.
6. TUEN ARVIOINTI
6.1 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki
(87) Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään, että "jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan".
(88) Tässä tapauksessa toimenpide rahoitetaan valtion WRAP-ohjelmasta myöntämistä varoista WRAPin tytäryhtiön WREBin kautta. Tuki myönnetään yksittäiselle tuensaajalle, Shottonille, olemassaolevan tehtaan muuntamiseen.
Tarjouskilpailumenettely
(89) Käsiteltävänä olevassa asiassa tukea on tarjottu avoimen tarjouskilpailumenettelyn kautta. Sen vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta ja Shotton väittivät, ettei kyseessä ole tuki, koska tarjouskilpailulla varmistetaan markkinahinnan maksaminen.
(90) Vaikka tarjouskilpailulla varmistetaankin tuen määrän rajoittaminen mahdollisimman pieneksi, tarjouskilpailun voittaja saa silti etua. Edun käsitteestä on huomattava, että etujen määritellään yleensä olevan "toimenpiteitä, jotka erilaisissa muodoissaan keventävät yrityksen talousarvioon tavallisesti sisältyviä maksuja"(18). Ei voida kieltää sitä, etteikö Shotton hyötyisi tuesta, sillä se saa varoja uuden laitteiston hankintaan, joka on pitkäikäisempää kuin nykyinen laitteisto.
(91) Avoimen tarjouskilpailumenettelyn ollessa kyseessä on kuitenkin otettava huomioon, ovatko valtion tekemät sopimukset tavanomaisia kaupallisia liiketoimia, joissa valtio toimii markkinatoimijana. Ellei näin ole, sopimukseen saattaa sisältyä valtiontukea. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan 87 artiklan 1 kohdassa ei luokitella tukea sen syiden tai tavoitteiden mukaan, vaan tuki määritellään suhteessa sen vaikutuksiin.
(92) Käsiteltävänä olevassa asiassa on järjestetty avoin tarjouskilpailu, jossa Yhdistynyt kuningaskunta asetti sanomalehtipaperin tuottajalle velvoitteita käyttää sanomalehtipaperin tuotantoon tietty määrä keräyspaperia korvausta vastaan. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat päättäneet tukea jätepaperin kierrätystä siksi, että jätepaperin erottaminen yhdyskuntajätevirrasta vähentäisi merkittävästi kaatopaikoille päätyvän jätteen määrää, ja tämä auttaisi Yhdistynyttä kuningaskuntaa saavuttamaan EY:n kaatopaikkadirektiivin(19) mukaiset sitoumuksensa.
(93) Näiden näkökohtien perusteella komissio katsoo, että Yhdistynyt kuningaskunta ei toiminut yksityisenä markkinasijoittajana vaan julkisena viranomaisena ympäristönäkökohtien pohjalta. Komissio päättelee sen vuoksi, että toimenpiteen on toteuttanut valtio eikä sitä voida pitää kaupallisena liiketoimena.
Luokittelu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi
(94) Shotton väitti, että se auttaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa täyttämään ympäristönormit ja ratkaisemaan erityisen markkinaongelman. Siinä tapauksessa Shotton suorittaisi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua valtiolle.
(95) Päätöksessään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta komissio ilmaisi huolensa tarjouskilpailun ehdoista ja piti niitä kohtuuttomina. Erityisesti ehdot, joiden mukaan tarjouskilpailun voittajan on sijaittava Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja käytettävä tietty määrä keräyspaperia sanomalehtipaperin tuotantoon, katsottiin kohtuuttomiksi.
(96) Paperintuottajat A ja B vahvistivat komission epäilykset. Yhdistynyt kuningaskunta ja Shotton väittivät omissa huomautuksissaan, että tarjouskilpailussa määritetyt ehdot olivat olennaiset ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi: Yhdistynyt kuningaskunta totesi sanomalehtipaperin muodostavan suuren osan kotitalousjätteestä. Sanomalehtipaperi on korkealaatuisinta paperia, jonka valmistukseen voidaan käyttää sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperia. Tarjouskilpailun edellytys, jonka mukaan sen voittajan on sijaittava Yhdistyneessä kuningaskunnassa, oli vastaus maassa vallitsevaan erityiseen markkinahäiriöön.
(97) Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun on oltava kaikkien kansalaisten käytettävissä ja näille välttämätön(20). Tämä pitäisi kyllä paikkansa jätepaperin keräämistä koskevan palvelun osalta. Näin ei ole kuitenkaan tässä asiassa, sillä tarjouskilpailu ei ollut suunnattu jätepaperin keräämiseen, vaan tietyn jätepaperimäärän vastaanottamiseen sanomalehtipaperiksi hyödyntämistä varten.
(98) Taloudellisesti kannattamattoman infrastruktuurin toteuttaminen voi olla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, ellei se suosi tiettyä yritystä, on välttämätön sellaisen palvelun tarjoamiseksi, joka valtion olisi tavallisesti tarjottava yleisölle ja on rajoitettu tämän palvelun tarpeisiin, tai elleivät markkinat koskaan voisi toteuttaa palvelua samoin ehdoin(21). Komission mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun käsitettä käytetään väärin, ellei taloudellisella toiminnalla ole erityispiirteitä muuhun taloudelliseen toimintaan nähden, tai jos kyseistä taloudellista toimintaa toteutetaan markkinoilla tyydyttävällä tavalla jo ennestään(22).
(99) Käsiteltävänä olevassa asiassa investointituki tuo etua yhdelle ainoalle yritykselle, ja kyseinen palvelu, joka ei ole pelkkää jätepaperin kierrätystä vaan sanomalehtipaperin tuotantoa etukäteen määritetyn jätepaperimäärän perusteella, ei ole palvelu, joka valtion olisi tavallisesti tarjottava. Lisäksi on epätodennäköistä, että markkinat voisivat tarjota palvelun samoilla ehdoilla, koska markkinoilla on selkeä häiriö. Paperintuottaja A:n ja B:n esittämistä huomautuksista kävi selvästi ilmi, ettei jätepaperin kierrätysmarkkinoilla ollut todellista markkinahäiriötä. Jätepaperia on saatavilla niukasti, ja se on sanomalehtipaperin tuotannossa alan kehityksen nykytasoa vastaava raaka-aine. Jos markkinoilla olisi häiriö, se vallitsisi jätepaperin keräyksen alalla ja hintojen suhdanneherkkyytenä. Tarjouskilpailua ei ollut kuitenkaan laadittu tähän tapaan, vaan se oli suunnattu sanomalehtipaperin tuotantoon ja sen voittajan piti sijaita Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
(100) Lopuksi on huomattava, että Yhdistynyt kuningaskunta ei itse ottanut esiin kysymystä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista.
(101) Sen vuoksi komissio päättelee, että kyseinen palvelu ei ole yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu eikä tähän asiaan sovelleta perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa.
Kilpailun vääristyminen
(102) Jotta toimenpide voitaisiin luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua.
(103) Paperintuottajat A ja B ovat painottaneet kilpailun mahdollista vääristymistä. Tuottaja A:n mukaan Shotton saa kustannusedun kilpailijoihinsa nähden, sillä sen ei tarvitse vastata itse kaikista siistauslaitoksesta aiheutuvista investointikustannuksista. Shottonin asema paranee verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät saa tukea laitostensa uudenaikaistamiseen tai korvaamiseen.
(104) Yhdistynyt kuningaskunta ja Shotton väittivät, ettei Shotton vapaudu kustannuksista, jotka sen olisi tavallisesti hoidettava, koska tehdas on nykyiselläkin toiminnallaan täysin kannattava ja sillä on arvioitu olevan jäljellä vielä noin 10-20 vuotta toiminta-aikaa. Shottonin kapasiteetti jää muuntamisen jälkeen ennalleen, samoin kuin sen kustannukset ja lopullisen tuotteen laatu. Tuesta aiheutuvat edut ovat vähäiset, eikä Shottonin tulovirtaan aiheudu nettokasvua. Shottonin asema ei vahvistu. Sen vuoksi Shottonin ja Yhdistyneen kuningaskunnan mielestä kilpailulle ei aiheudu kielteisiä vaikutuksia.
(105) Komissio katsoo, että kilpailu on suuressa vaarassa vääristyä, koska tuki myönnetään yhdelle ainoalle yritykselle, joka hyötyy tuesta voidakseen uudenaikaistaa laitteistonsa ja tuotantoprosessinsa. Jos Shotton olisi toteuttanut hankkeen ilman tukea, se olisi joutunut kilpailijoitaan paljon huonompaan asemaan. Sen vuoksi komissio katsoo, että tuki vapauttaa Shottonin kustannuksista, jotka se saattaisi joutua maksamaan pysyäkseen kilpailukykyisenä tai muuntaakseen laitoksensa muiden raaka-aineiden käyttöön sopiviksi, mikä johtaa sen aseman vahvistumiseen muihin yrityksiin nähden.
Kauppaan kohdistuva vaikutus
(106) Paperintuottajat A ja B osoittivat hyvin selkeästi asianmukaisten tilastotietojen avulla, että kierrätyspaperilla käydään merkittävää rajat ylittävää kauppaa. Itse asiassa huomattava osuus Yhdistyneessä kuningaskunnassa kulutettavasta paperista on tuotu maahan, pääasiassa muista EU:n jäsenvaltioista. Tuottaja A osoitti, että hankkeella olisi välittömiä vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sanomalehtipaperin markkinoiden lisäksi myös sen tuotantoa edeltävillä sekä tuotannon jälkeisillä markkinoilla.
(107) Toisaalta Shotton ja Yhdistynyt kuningaskunta väittivät, että suunnitellulla tukitoimenpiteellä ei olisi vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Shotton hankkii raaka-aineet Yhdistyneen kuningaskunnan paikallisilla markkinoilla samoin kuin myy osan sanomalehtipaperista. Yhdistynyt kuningaskunta ja Shotton lisäsivät myös, että Yhdistyneestä kuningaskunnasta ulkomaille vietävä sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperi saadaan maan eteläosasta, joka ei kuulu Shottonin vaikutusalueeseen.
(108) Kuten alla olevasta kuviosta käy ilmi, jätepaperilla käydään kansainvälistä kauppaa. Paperintuottaja B:n toimittamat Euroopan paperiteollisuuden keskusjärjestön CEPIn (Confederation of the European Paper Industries) tilastot osoittavat, että viimeistellyllä sanomalehtipaperilla ja jätepaperilla käydään rajat ylittävää kauppaa(23).
PIC FILE= "L_2003314FI.004101.TIF
(109) Tämän vuoksi komissio katsoo suunnitellun toimenpiteen voivan vaikuttaa valtioiden väliseen kauppaan.
(110) Komission ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kauppaan ei edellytetä olevan mitään "todellista" vaikutusta. Sen arvioimiseksi, vaikuttaako toimenpide valtioiden väliseen kauppaan, riittää sen osoittaminen, että toimenpide "on omiaan" vaikuttamaan valtioiden väliseen kauppaan(24). Ei ole tarpeen osoittaa, että tuensaajayritys itse harjoittaa rajat ylittävää toimintaa. Kun tukea myönnetään, se saattaa pitää kotimaisen tuotannon ennallaan tai lisätä sitä, mikä vähentää muissa jäsenvaltioissa sijaitsevien yritysten vientimahdollisuuksia kyseisen jäsenvaltion markkinoille(25).
(111) Edellä esitetyn arvioinnin pohjalta komissio päättelee, että toimenpide on katsottava perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
6.2 Arviointi tuen yhdenmukaisuudesta EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan kanssa
(112) Komissio on arvioinut, voidaanko asiaan soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan poikkeuksia. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeukset voisivat olla perustana tuen pitämiselle yhteismarkkinoille soveltuvana. Tuki ei kuitenkaan ole a) yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea, b) tukea luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi, eikä se ole c) tarpeen Saksan jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi.
(113) Asiaan ei voida myöskään soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a, b, tai d alakohdassa määrättyjä poikkeuksia, sillä niissä viitataan taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma, sekä Euroopan yhteistä etua koskeviin tärkeisiin hankkeisiin ja kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen.
(114) Yhdistynyt kuningaskunta ei ole yrittänyt perustella tukea edellisessä kohdassa esitetyillä syillä.
(115) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen ensimmäisestä osasta, jossa on kyse tuesta tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen, komissio huomauttaa, ettei tuen tavoitteena ollut tutkimus tai kehitys eikä pienten tai keskisuurten yritysten tekemät investoinnit. Epätodennäköiseltä näyttää myös se, että tuen tarkoituksena olisi ollut Shottonin pelastaminen ja rakenneuudistuksen toteuttaminen. Tämän vuoksi tukea ei voida tällä perusteella pitää yhteismarkkinoille soveltuvana.
(116) Sen vuoksi on tarkasteltava, voidaanko perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista poikkeusta soveltaa tähän tukeen millään muulla perusteella, ja erityisesti sitä, voidaanko tähän asiaan soveltaa ympäristötuen suuntaviivoja tai aluetuen suuntaviivoja.
6.2.1 Ympäristötuen suuntaviivojen mukainen arviointi
6.2.1.1 Ympäristötuen suuntaviivojen soveltaminen
(117) Hankkeen ympäristöhyötyjä ei voi kieltää: jätepaperin uudelleenkäyttö on ympäristöystävällisempää kuin sen kaatopaikalle vieminen.
(118) Ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan mukaan hyväksyttävissä ovat investointituet, joiden avulla yritykset voivat ylittää sovellettavat yhteisön normit tai yritysten toteuttaessa investointeja pakollisten yhteisön normien puuttuessa.
(119) Tuki myönnetään Shottonille parantamaan Yhdistyneen kuningaskunnan ympäristön tilaa yleensä ja auttamaan maata pääsemään kaatopaikkadirektiivin(26) ja pakkausdirektiivin(27) mukaisiin velvoitteisiinsa. Sitä ei myönnetä yritykseen suoraan sovellettavien normien ylittämiseksi. Sen vuoksi ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdassa tarkoitettua ensimmäistä vaihtoehtoa, jonka mukaan tukea voidaan myöntää, jotta yritykset voivat ylittää sovellettavat yhteisön normit, ei voida soveltaa tähän asiaan.
(120) Ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdassa tarkoitettu toinen vaihtoehto koskee tukea yrityksille, jotka toteuttavat investointeja pakollisten yhteisön normien puuttuessa. Yhdistynyt kuningaskunta väitti, ettei yritykseen sovellettavia normeja ollut, ainoastaan jäsenvaltioon sovellettavia, ja että ympäristötuen suuntaviivojen mukainen investointituki voitaisiin sen vuoksi hyväksyä.
(121) Lainsäädännön yleisten periaatteiden mukaan poikkeusta olisi tulkittava rajoittavasti. Suuntaviivoissa määritellään edellytykset, joiden perusteella komissio voi katsoa tuen soveltuvan yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti ja näin ollen olevan poikkeus 87 artiklan 1 kohdassa määrätyistä yleisistä periaatteista. Olisi muistettava myös se, että ympäristötuen suuntaviivat perustuvat saastuttaja maksaa -periaatteeseen ja että suuntaviivojen kaikkien tulkintojen olisi oltava tarkasti tämän perusperiaatteen mukaisia.
(122) Sen vuoksi tähän asiaan, jossa on kyse kierrätyksen edistämiseen tarkoitetusta valtiontuesta ja jolla saastuttajat vapautetaan niiden vastattaviksi tavallisesti kuuluvista kuluista, ei voida soveltaa 29 kohdan toista osaa. On huomattava, että tuen tarkoituksena ei ole vähentää Shottonin myynnistä aiheutuvan jätepaperin määrää. Se pikemminkin rohkaisee Shottonia ottamaan vastaan jätepaperia, joka voi olla peräisin minkä tahansa paperintuottajan myymistä tuotteista. Komissio katsoo ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan koskevan tapauksia, joissa yritys toteuttaa investoinnin parantaakseen omia ympäristöominaisuuksiaan ja vähentääkseen aiheuttamaansa saastumista. Tällaisissa tapauksissa tuki voidaan hyväksyä kannustimena yrityksen ympäristötilanteen parantamiseen. Muuten sääntöjä voitaisiin helposti kiertää myöntämällä tukea saastuttajien sijaan saastumisen vaikutuksia hoitaville yrityksille.
(123) Tämä tulkinta vahvistetaan ympäristötuen suuntaviivojen 18 kohdan b alakohdassa, jossa todetaan, että "tuella voi myös olla kannustava vaikutus, erityisesti rohkaisemalla yrityksiä ylittämään normit tai tekemään ylimääräisiä investointeja tuotantolaitostensa muuttamiseksi vähemmän saastuttaviksi".
(124) Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten esittämä tulkinta saattaisi johtaa siihen, että jäsenvaltiot myöntäisivät tukea mittaviin ja intensiteetiltään suuriin investointeihin kaikilla aloilla, joilla voidaan käyttää uusioraaka-aineita. Tällaista tukea voitaisiin myöntää tukialueiden ulkopuolisille alueille tai ainakin ilman velvollisuutta noudattaa aluetukisääntöjä, ja tällä saattaisi olla vakavia seurauksia merkityksellisillä markkinoilla.
(125) Tuen kannustinvaikutus ei myöskään ole tässä asiassa selvä. Komissio katsoo, ettei tuella ole vaadittavaa kannustinvaikutusta, sillä se koskee investointia kehityksen nykytasoon. Paperintuottajien A ja B huomautukset vahvistavat tämän näkemyksen. Keräyspaperin käyttö sanomalehtipaperin valmistuksessa on yleinen käytäntö, ja toimenpiteen välttämättömyys on kyseenalainen(28).
(126) Lisäksi komissio havaitsi Shottonin tehtaalla vieraillessaan, että koko investointihanke, lietteenpolttolaitosta lukuun ottamatta, oli jo käynnistetty ja edennyt pitkälle. Tämä vahvisti komission näkemyksen, jonka mukaan tuella ei ollut kannustinvaikutusta, jota ympäristötuen suuntaviivoissa edellytetään.
(127) Komissio katsoo, ettei tähän asiaan voida soveltaa mitään muita ympäristötuen suuntaviivojen määräyksiä. Jätehuollon edistämiseen voidaan hyväksyä toimintatukea, jos sen osoitetaan olevan välttämätöntä suuntaviivojen 42-46 kohdassa esitettyjen edellytysten mukaisesti. Kyseessä oleva toimenpide, joka on investointitukea, ei kuitenkaan täytä näitä edellytyksiä.
(128) Komissio päättelee tässä asiassa, että ympäristötuen suuntaviivoja ei voida soveltaa tähän investointiin kokonaisuudessaan siltä osin kuin on kyse jätepaperin kierrätyksestä.
(129) Ympäristötuen suuntaviivoja voitaisiin ehkä soveltaa investoinnin joihinkin osiin, jotka eivät liity jätepaperin kierrätykseen vaan tähtäävät Shottonin aiheuttaman saastumisen vähentämiseen.
(130) Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamien tietojen mukaan investointikustannuksiin, jotka liittyvät jätepaperin siistauksesta syntyvän lietettä sisältävän saasteen käsittelyyn, voidaan myöntää ympäristötukea. Siirtyminen pelkän kierrätyskuidun käyttöön raaka-aineena merkitsee vuosittain tuotetun lietteen määrän kasvua [...]* tonnista 200000 tonniin. Tässä suhteessa Shotton on muuttanut alkuperäistä hankettaan ja aikoo rakentaa täysin uudentyyppisen lietteenpolttolaitoksen. Kyseisen polttolaitoksen toiminta perustuu lietteen, heikkolaatuisten hakkuutähteiden sekä esikäsitellyn kotitalousjätteen käyttöön eikä aluksi suunniteltuun uusiutumattoman kaasun käyttöön(29). Polttolaitos tuottaa höyryä ja sähköä laitoksen energiatarpeisiin. Lietteenpolttolaitoksen rakentamista ei ole vielä käynnistetty, mikä tarkoittaa sitä, että sen kohdalla tuella on selvä kannustinvaikutus.
(131) Lietteen polttaminen ei ole tuotantoprosessin kannalta välttämätöntä, sillä polttamisen sijaan Shotton voisi käyttää 62500 tonnia lietettä höyryn tuottamiseen nykyisessä polttolaitoksessa, 10000 tonnia eläinten kuivikkeiksi ja levittää loput 127500 tonnia maatalousmaalle. Tämä vaihtoehto olisi täysin asiaa koskevan lainsäädännön mukainen(30). Polttolaitoksessa ei käytetä maakaasua vaan uusiutuvia energianlähteitä; hakkuutähteitä (joita ei tällä hetkellä käytetä mihinkään muuhun tarkoitukseen) sekä esikäsiteltyä kotitalousjätettä (josta kierrätettävä materiaali on poistettu). Jos maatalousmaalle levittäminen lisäksi kallistuisi, osa lietteestä saattaisi tosiasiassa päätyä kaatopaikoille. Kun otetaan huomioon erityisesti tuotetun lietteen suuri määrä, lietteen vähäinen ravintoarvo maatalousmaalle levittämisen yhteydessä(31) ja kadmiumin ja fosforin hyvin korkea suhde(32), lämpöarvon talteenotto polttamalla on ympäristön näkökulmasta suotavampaa(33). Tämän vahvistaa Englannin ja Walesin ympäristöviraston suorittama analyysi, joka perustuu ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämistä koskevaan sääntelyjärjestelmään, joka puolestaan perustuu Euroopan komission laatimaan parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa käsittelevään referenssiasiakirjaan(34).
(132) Komissio päättelee sen vuoksi, että lietteenpolttolaitosinvestointiin voidaan soveltaa ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohtaa.
6.2.1.2 Ympäristötuen suuntaviivojen soveltaminen lietteenpolttolaitokseen
(133) Ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan mukaan investointituen osuus saa olla enintään 30 prosenttia tukikelpoisista investointikustannuksista. Koska Shotton sijaitsee alueella, jolle voidaan myöntää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista aluetukea, tukea voidaan ympäristötuen suuntaviivojen 34 kohdan a alakohdan perusteella korottaa viidellä prosenttiyksiköllä.
(134) Ympäristötuen suuntaviivojen 36 kohdan mukaan "Kyseeseen tulevat investoinnit maa-alueisiin, jos ne ovat ehdottomasti tarpeen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi, ja rakennuksiin sekä saastumisen ja haittojen vähentämiseen ja ehkäisemiseen tarkoitettuihin laitoksiin ja laitteisiin tai tuotantomenetelmien mukauttamiseen ympäristönsuojelutarkoituksessa".
(135) Suuntaviivojen 37 kohdan mukaan tukikelpoiset kustannukset on rajattava tarkoin ympäristötavoitteiden saavuttamisesta aiheutuviin lisäkustannuksiin. Ne on kuitenkin laskettava siten, että niistä vähennetään mahdollisesta kapasiteetin kasvusta aiheutuneet edut, investoinnin pitoajan ensimmäisen viiden vuoden kustannussäästöt ja samana aikana tuotetut ylimääräiset oheistuotteet.
(136) Komissio katsoo, että Yhdistyneen kuningaskunnan esittämät lietteenpolttolaitokseen liittyvät kustannukset ovat todellakin investointikustannuksia eivätkä toimintakustannuksia, sillä ne koskevat investointeja laitteistoihin.
(137) Täysin uuden lietteenpolttolaitoksen rakentamisesta aiheutuvat kustannukset ovat korkeammat kuin ilmoituksessa arvioitiin: 42,50 miljoonaa Englannin puntaa 26,2 miljoonan punnan sijaan. Kuten edellä selvitettiin, siirryttyään pelkän kierrätyskuidun käyttöön sanomalehtipaperitehdas tuottaa lähdes kaksinkertaisen määrän lietettä; yhteensä noin 200000 tonnia vuodessa. Alun perin ilmoitetun kaltaisella lietteenpolttolaitoksella olisi ollut noin 200000 tonnin vuosikapasiteetti, ja sen arvioitiin maksavan noin 26,2 miljoonaa Englannin puntaa. Alkuperäisen ilmoituksen tekemisen jälkeen Shottonilla on ollut tilaisuus harkita, voidaanko ympäristöhyötyjä kasvattaa edelleen korvaamalla lietteenpolttolaitoksen polttoaineeksi kaavailtu uusiutumaton kaasu polttoaineella, joka koostuisi uusiutuvasta heikkolaatuisesta hakkuujätteestä ja esikäsitellystä kotitalousjätteestä. Koska kierrätyskuidusta saatava liete on lämpöarvoltaan hyvin paljon huonompaa kuin ensiökuitusellun ja kierrätyskuitusellun sekoituksesta saatavalla lietteellä, noin 200000 lietetonnin polttamiseen vuodessa tarvitaan suuria määriä kiinteää polttoainetta(35). Tämän seurauksena lietteenpolttolaitoksen ja siihen liittyvän infrastruktuurin koko kasvaa.
(138) Shotton teetti muodollisen tutkimuksen käytettävistä uusista tekniikoista. Shottonille esitettiin useita vaihtoehtoja, joihin kuului paperi-/siistauslietteen polttamiseen ensisijaiseksi polttoaineeksi kaavaillun maakaasun korvaaminen paikallisista metsistä ja naapurialueiden yhdyskuntajätevirrasta saatavien polttoaineiden yhdistelmällä.
(139) Komissio kiinnittää huomiota siihen, että kyseinen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten tekemä muutos vastaa paperintuottaja A:n esittämiä huomautuksia, joissa todettiin, että siistatun sellun kapasiteetin kasvattaminen edellyttäisi nykyistä enemmän lietteen poltto- ja vedenpoistokapasiteettia. Uusi lietteen poltto- ja vedenpoistolaitteisto rakennettaisiin mitä todennäköisimmin kapasiteetiltaan niin suureksi, että se riittäisi koko tehtaan lietteenpoltto- ja lietteen vedenpoistotarpeisiin.
(140) Lietteenpolttolaitokseen liittyvät kustannukset jakautuvat seuraavasti:
TAULUKON PAIKKA
(141) Ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan mukaisten tukikelpoisten kustannusten laskemiseksi komissio voi ottaa huomioon vain lisäkustannukset, jotka ovat välttämättömiä lietteen polttamiseksi mahdollisimman edullisesti. Lisäkustannukset, jotka aiheutuvat esikäsitellyn kotitalousjätteen polttamiskapasiteetin lisäämisestä käyttämällä hakkuujätettä ja lietettä lisäpolttoaineena, eivät ole täysin välttämättömiä lietteen polttamiseksi. Komissio arvioi sen vuoksi tukikelpoisia kustannuksia ensimmäisessä vaiheessa vertaamalla oletettua, kaikkein edullisinta lietteenpolttolaitosta, joka hoitaa ainoastaan lietteenpolttoa, tilanteeseen, jossa nykyistä polttolaitosta käytettäisiin edelleen höyryntuottamiseen, jolloin pieni osa lietteestä päätyisi eläinten kuivikkeiksi ja loput levitettäisiin maahan. Tällaisen kuvitellun polttolaitoksen voidaan olettaa vastaavan kaasua polttoaineenaan käyttävää polttolaitosta, jollaista alun perin suunniteltiin ja jonka investointikustannukset ovat 26,2 miljoonaa Englannin puntaa.
(142) Ympäristötuen suuntaviivojen 37 kohdan mukaan tukikelpoiset kustannukset on laskettava siten, että niistä vähennetään mahdollisesta kapasiteetin kasvusta aiheutuneet edut, investoinnin pitoajan ensimmäisen viiden vuoden kustannussäästöt ja samana aikana tuotetut ylimääräiset oheistuotteet. Tässä arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa "viiden vuoden aikana koituneet edut" koskevat seuraavia näkökohtia:
a) Lietteen maahan levittäminen ei ole enää tarpeen eikä lietteen käytöstä eläinten kuivikkeeksi aiheudu enää kustannuksia. Eläinten kuivikkeena kustannukset ovat [...]* Englannin puntaa tonnilta. Maahan levittämisen kustannuksiksi arvioidaan [...]* Englannin puntaa tonnilta. Kun 10000 tonnia eläinten kuivikkeita vastaavat kustannukset ja 127500 tonnia maahan levitettyä lietettä vastaavat kustannukset jäävät aiheutumatta, kokonaissäästöksi tulee [...]* Englannin puntaa vuodessa. Ensimmäisen vuoden nykyarvoa käyttäen(36) viiden vuoden ajalta yhteissummaksi tulee [...]* Englannin puntaa.
b) Alkuperäisen suunnitelman mukainen polttolaitos olisi tuottanut 45 kg höyryä sekunnissa, kun taas nykyinen polttolaitos tuottaisi ainoastaan 27 kg höyryä sekunnissa. Siinä tapauksessa, että nykyisen polttolaitoksen käyttöä jatkettaisiin, Shottonin olisi ostettava kolmansilta osapuolilta lisähöyryä 18 kg/sekunti hintaan [...]* Englannin puntaa/tonni. Näin ollen vuotuisen edun suuruus on [...]* Englannin puntaa. Ensimmäisen vuoden mukaan diskontattuna määräksi kertyy viiden vuoden ajalta [...]* Englannin puntaa.
c) Alkuperäisen suunnitelman mukaisen polttolaitoksen polttoaineena olisi täytynyt käyttää maakaasua. Tällöin 200000 tonnin lietemäärän polttamiseen olisi tarvittu maakaasua [...]* BTU (British Thermal Unit) tunnissa hintaan [...]* Englannin puntaa/BTU. Vuotuiset kustannukset olisivat [...]* Englannin puntaa. Ensimmäisen vuoden mukaan diskontattuna määräksi kertyisi viiden vuoden ajalta [...]* Englannin puntaa. Koska laskelman olisi perustuttava nettoetuihin, tämä määrä on vähennettävä viiden vuoden kuluessa kertyvistä eduista.
d) Nykyinen polttolaitos tarvitsisi polttoaineeksi 35000 tonnia puunkuorta vuodessa. Lopettaessaan ensiökuidun käytön Shottonin olisi ostettava puunkuorensa kolmansilta. Siitä aiheutuviksi kustannuksiksi arvioidaan [...]* Englannin puntaa tonnilta. Vuotuiset kustannukset olisivat [...]* Englannin puntaa. Ensimmäisen vuoden mukaan diskontattuna määräksi kertyisi viiden vuoden ajalta [...]* Englannin puntaa.
(143) Komissio laski näiden oletusten pohjalta ensimmäisenä vaiheena ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan mukaan suurimman sallitun tuen määrän lietteenpolttolaitoksen osalta seuraavasti: 35 % (26,2 milj. Englannin puntaa -[...] Englannin puntaa -[...] Englannin puntaa +[...] Englannin puntaa -[...] Englannin puntaa) = 9305000 Englannin puntaa.
(144) Toisena vaiheena komissio laski tukikelpoiset kustannukset verrattaessa lietteenpolttolaitosta sellaisena kuin se on suunniteltu tällä hetkellä tilanteeseen, jossa olemassa olevan polttolaitoksen käyttöä jatkettaisiin. Tämä merkitsee paljon korkeampia investointikustannuksia; 42,5 miljoonaa Englannin puntaa. Se merkitsee myös seuraavia kustannuksia ja etuja viiden vuoden kuluessa:
a) Lietteen maahan levittäminen ei ole enää tarpeen, eikä lietteen käytöstä eläinten kuivikkeeksi aiheudu enää kustannuksia.
b) Shotton saa vastaanottomaksun jäteperäisen polttoaineen (esikäsitellyn kotitalousjätteen) käytöstä.
c) Polttolaitos tuottaa energiaa, joka muussa tapauksessa olisi ostettava kolmansilta osapuolilta tai tuotettava omissa laitoksissa.
d) Polttolaitos tuottaa nykyistä polttolaitosta enemmän höyryä. Lisämäärä olisi muussa tapauksessa ostettava kolmansilta osapuolilta tai tuotettava omissa laitoksissa.
e) Shottonin odotetaan hyötyvän uusiutuvien energianlähteiden käyttöä koskevista todistuksista (renewable obligation certificates) sen vuoksi, että se käyttää vihreää energiaa.
f) Nykyisen vanhan polttolaitoksen polttoaineena olisi käytettävä puunkuorta. Sitä ei ole enää suoraan saatavilla, sillä tehdas siirtyy käyttämään raaka-aineena ensiökuidun sijasta jätepaperia. Sen vuoksi puunkuori olisi hankittava kolmansilta osapuolilta.
g) Myrkyllisestä tuhkasta huolehtiminen merkitsee lisäkustannuksia.
h) Uuden polttolaitoksen polttoaineena käytetään hakkuutähteitä, mikä merkitsee lisäkustannuksia.
Seuraavassa taulukossa on yksityiskohtainen laskelma viiden vuoden aikana kertyvistä eduista.
TAULUKON PAIKKA
(145) Komissio laski näiden seikkojen pohjalta toisena vaiheena ympäristötuen suuntaviivojen 29 kohdan mukaan suurimman sallitun tuen määrän lietteenpolttolaitoksen osalta seuraavasti: 35 % × (42,5 milj. Englannin puntaa - 14686035 Englannin puntaa) = 9735000 Englannin puntaa.
(146) Komissio huomauttaa, että hakkuutähteiden ja yhdyskuntajätteen polttamisella ei ole mitään yhteyttä sanomalehtipaperin tuotantoprosessiin ja että sen vuoksi ainoastaan lietteenpoltosta koituu ympäristöhyötyä, joka voidaan ottaa huomioon ympäristötuen suuntaviivoja sovellettaessa. Jos ympäristöhyöty voidaan saavuttaa eri tavoin, tukea voidaan myöntää ainoastaan tukikelpoisilta kustannuksiltaan halvimpaan vaihtoehtoon. Tässä asiassa edellä esitetyn perusteella on selvää, että tukikelpoisilta kustannuksiltaan alhaisin vaihtoehto on polttolaitos siinä muodossa kuin se alun perin suunniteltiin, eli että siinä poltetaan ainoastaan lietettä ja polttoaineena käytetään kaasua. Näin ollen komissio päättelee, että ympäristötuen suuntaviivojen mukaan sallitun tuen enimmäismäärä on 9305000 Englannin puntaa.
(147) Vastaanottomaksu, jonka Shotton voi olettaa saavansa esikäsitellystä kotitalousjätteestä, jää hyvin todennäköisesti alle [...]* puntaan tonnilta. Komission on kuitenkin otettava huomioon arvioon liittyvä epävarmuus, joka johtuu käsittelyprosessin innovatiivisesta luonteesta sekä vaikeudesta ennakoida kaatopaikkaveron ja muiden hintaan vaikuttavien tekijöiden kehitystä. Jos maksu osoittautuukin korkeammaksi(37), Shotton saisi enemmän etua, joka olisi vähennettävä investointikustannuksista. Jos keskimääräinen vastaanottomaksu nousisi viiden vuoden ajanjaksolla suuremmaksi kuin [...]* Englannin puntaa, tukikelpoiset vähimmäiskustannukset olisivat uuden polttolaitoksen perusteella lasketun mukaiset. Sen vuoksi tässä päätöksessä hyväksytty tuen määrä olisi liian korkea, koska oikean laskentatavan olisi pitänyt perustua uuden polttolaitoksen kustannuksiin eikä teoreettisen laitoksen, kuten edellä. Tästä syystä komissio voi hyväksyä tuen vain sillä ehdolla, että jos esikäsitellyn kotitalousjätteen vastaanottomaksu osoittautuu korkeammaksi kuin [...]* puntaa tonnilta, Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset laskevat asianmukaisen tuen määrän uudelleen ja huolehtivat siitä, ettei tuki ylitä edellä kuvatun toisen vaiheen yhteydessä laskettua 35 prosentin rajaa tukikelpoisista kustannuksista, kun otetaan huomioon vastaanottomaksun todellinen suuruus. Shotton on antanut kirjallisen sitoumuksen siitä, että se toimittaa WRAPille tarvittavat tiedot ja maksaa Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille korkojen kera takaisin kaiken ylimääräisen tuen siinä tapauksessa, että tällainen tilanne syntyy.
6.2.2 Aluetuen suuntaviivojen soveltaminen
(148) Aluetuen suuntaviivojen 4.1 kohdassa määrätään, että tukea voidaan myöntää tuotantoinvestointiin (alkuinvestointiin) tai työpaikkojen luomiseen, joka on sidoksissa investointiin.
(149) Paperintuottajat A ja B väittivät, ettei aluetuen suuntaviivoja voida soveltaa, sillä investoinnin tavoitteena ei ole luoda eikä säilyttää työpaikkoja. Sillä ei näytä olevan mitään myönteisiä vaikutuksia kyseisen alueen kehitykseen. Lisäksi esitettyjen kustannusten perusteella Shottonille suunniteltua tukea ei pitäisi luokitella investointitueksi vaan toimintatueksi, sillä se liittyy ainoastaan vanhojen laitosten korvaamiseen ja ajan tasalle saattamiseen.
(150) Tässä asiassa investointihankkeen tavoitteena on ottaa käyttöön täysin uusi raaka-aineena käytettävän sellun tuotantoprosessi. Aluetuen suuntaviivojen 4.4 kohdan mukaan alkuinvestointi voi olla investointi "olem assaolevan laitoksen laajentamiseen tai toimivan yrityksen tuotteen tai tuotantomenetelmän perusteelliseen muuttamiseen (rationalisoinnilla, monipuolistamisella tai nykyaikaistamisella)". Sen vuoksi komissio katsoo, että investointi on aluetuen suuntaviivojen perusteella oikeutettu tukeen. Koska polttolaitokseen liittyvät tukikelpoiset kustannukset (mukaan luettuna hakkuujätteen ja yhdyskuntajätteen polttamisesta syntyvät lisäkustannukset) on kuitenkin jo otettu huomioon ympäristötuen suuntaviivojen mukaisesti ja ne saavat niiden perusteella korkeamman tuki-intensiteetin, kuten käy ilmi jäljempänä esitettävistä laskelmista, ne eivät voi saada lisätukea aluetuen suuntaviivojen perusteella.
(151) Tuen kannustinvaikutuksen osalta aluetuen suuntaviivojen 4.2 kohdassa edellytetään, että tukihakemus on jätettävä ennen kuin hanketta aletaan toteuttaa. Yhdistyneen kuningaskunnan esittämistä tiedoista saa sen käsityksen, että Shotton ei aloittanut toteutusta ennen kuin se nimettiin tarjouskilpailun voittajaksi. Sen vuoksi komissio katsoo, että kyseessä olevalla tuella on aluetuen suuntaviivoissa edellytetty kannustinvaikutus.
(152) Alueellisesta tuesta suurille investointihankkeille annettujen monialaisten puitteiden(38) (jäljempänä "monialaiset puitteet") 2.1 kohdan i alakohdan mukaan hankkeista on ilmoitettava, kun hankkeen kokonaiskustannukset ovat vähintään 50 miljoonaa euroa, kasautunut tuen intensiteetti prosentteina sallituista investointikustannuksista on vähintään 50 prosenttia suurten yritysten alueellisesta enimmäistuen määrästä kyseisellä alueella ja tuen määrä uutta tai säilytettyä työpaikkaa kohden on vähintään 40000 euroa. Tässä asiassa hankkeen kokonaiskustannukset ovat 125,21 miljoonaa Englannin puntaa (175 milj. euroa), kasautunut tuen intensiteetti on 18 prosenttia, kun alueellinen enimmäistuen määrä on 15 prosenttia ja tuen määrä työpaikkaa kohden on noin 5,75 miljoonaa Englannin puntaa. Näin ollen tuesta on ilmoitettava monialaisten puitteiden mukaisesti.
(153) Komission pyynnön jälkeen Yhdistynyt kuningaskunta toimitti tietoja, joiden avulla komissio voisi arvioida asiaa monialaisten puitteiden valossa.
(154)
TAULUKON PAIKKA
(155) Verrattuna ilmoituksessa esitettyihin alkuperäisiin kustannuksiin Yhdistynyt kuningaskunta sai supistettua kustannusten kokonaismäärää useista syistä, joita olivat esimerkiksi UPM-Kymmenen vahva neuvotteluvoima, tehdaslaitteistojen valmistuksessa Euroopan markkinoilla tällä hetkellä vallitseva lamatilanne sekä kehittyvän kierrätysteknologian parempi tuntemus.
(156) Komissio havaitsee, että kustannusten supistuminen vastaa paperintuottaja B:n esittämiä huomautuksia, joiden mukaan alkuperäisessä ilmoituksessa esitettyjä kustannuksia oli liioiteltu. Paperintuottaja B lisäsi, että se oli kyennyt toteuttamaan samanlaisen investoinnin pienemmin kustannuksin.
(157) Komissio ei kuitenkaan katso, että kaikki Yhdistyneen kuningaskunnan esittämät kustannukset oikeuttaisivat aluetukeen. Aluetuen suuntaviivojen 4.5 kohdassa todetaan, että tukikelpoiset kustannukset kattavat maan, rakennukset ja laitteet. Suuntaviivojen 4.6 kohdan mukaan tukeen oikeutetut kustannukset voivat myös käsittää tiettyjä aineettomia investointeja edellyttäen, että ne eivät suurten yritysten osalta ylitä 25 prosenttia vakioperusteesta.
(158) Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että paikallisviranomaisten aloitteita, jotka koskevat kansalaisten perehdyttämistä suosimaan kierrätystä ja joiden kustannuksiksi oli ilmoitettu 2100000 Englannin puntaa, ei voida pitää aineettomana investointina eivätkä ne sen vuoksi ole oikeutettu saamaan aluetukea.
(159) Näin ollen tukikelpoisten kokonaiskustannusten määräksi tulee 123110000 puntaa.
6.2.3 Monialaisten puitteiden mukainen arviointi
(160) Monialaisten puitteiden mukaan yksittäisen tukiehdotuksen tuen intensiteetin sallitun enimmäismäärän selvittämiseksi komission on määritettävä tuen korkein mahdollinen bruttointensiteetti (tuen alueellinen enimmäismäärä), joka voidaan myöntää suurelle yritykselle kyseisellä alueella ilmoituksen antamisen aikana voimassa olevan sallitun tukijärjestelmän mukaan.
(161) Kun otetaan huomioon, että Shottonia on pidettävä suuryrityksenä, korkein sallittu tuki-intensiteetti (R) on tässä tapauksessa 15 prosenttia brutto.
(162) Tämän jälkeen tähän prosenttilukuun on sovellettava kolmen erityisen arviointitekijän mukaisesti erilaisia mukautustekijöitä, jotta voidaan laskea kyseiselle hankkeelle myönnettävän tuen enimmäisintensiteetti. Kyseiset kolme tekijää ovat kilpailutekijä (T), pääoman ja työvoiman suhde (I) sekä alueellista vaikutusta osoittava tekijä (M).
6.2.3.1 Merkitykselliset markkinat ja niiden kehitys
(163) Investoinnin vaikutukset kohdistuvat sanomalehtipaperin tuotannon markkinoihin.
(164) Monialaisten puitteiden mukaan asian kannalta merkitykselliset maantieteelliset markkinat käsittävät periaatteessa Euroopan talousalueen tai vaihtoehtoisesti merkittävän alueen siitä, jos kyseisellä alueella vallitsevat kilpailuedellytykset eroavat riittävästi Euroopan talousalueen muista alueista.
(165) CEPI:ltä (katso edellä 108 kappale) saatujen tilastotietojen perusteella komissio katsoo merkityksellisten maantieteellisten markkinoiden käsittävän tässä asiassa Euroopan talousalueen. Yhdistynyt kuningaskunta ei myöskään ole toimittanut tietoja, joiden mukaan merkitykselliset maantieteelliset markkinat eivät vastaisi laajuudeltaan Euroopan talousaluetta. Sen vuoksi merkitykselliset maantieteelliset markkinat katsotaan Euroopan talousalueen laajuisiksi.
(166) UPM-Kymmenen osuus sanomalehtipaperin myynnistä Euroopan talousalueella vuonna 2001 oli 10,5 prosenttia, josta puolestaan Shottonin osuus oli 4,8 prosenttia. Yhdistynyt kuningaskunta toimitti Amec Consultancylta saamiaan tietoja, joiden mukaan sanomalehtipaperin kulutuksen vuosikasvun odotetaan olevan Euroopan talousalueella 1,6 prosenttia viisivuotiskaudella 2002-2007.
6.2.3.2 Kilpailutekijä (T)
(167) Tuen hyväksyminen yrityksille, jotka toimivat rakenteellisen ylikapasiteetin aloilla, aiheuttaa erityisiä kilpailun vääristymisen riskejä. Kapasiteetin kasvattaminen, jota ei kompensoida supistamalla kapasiteettia toisaalla, syventää rakenteellisen ylikapasiteetin ongelmaa. Toimiala tai alatoimiala määritetään NACE-toimialaluokituksen jaottelun tarkimman mahdollisen rajauksen mukaisesti.
(168) Koska sanomalehtipaperi kattaa vain pienen osan asiaan liittyvästä NACE-luokasta (21.12 Paperin, kartongin ja pahvin valmistus), komissio käytti arviointinsa perustana Euroopan talousalueen vuosien 1996-2001 todettavissa olevaa kulutusta monialaisten puitteiden 3.4 kohdan mukaisesti. Kyseisessä kohdassa todetaan, että jos kapasiteetin käytöstä ei ole saatavilla riittävästi tietoa, komissio tarkastelee, tehdäänkö investointi taantuvilla markkinoilla. Markkinoiden katsotaan olevan taantuvat, jos tuotteen todettavissa olevan kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvuvauhti viimeisten viiden vuoden aikana on keskimäärin yli 10 prosenttia hitaampaa kuin vuotuinen talouskasvu Euroopan talousalueella, jollei tuotteen suhteellinen kysyntä ole voimakkaassa nousussa. Markkinoiden taantuman katsotaan olevan täydellistä, jos kulutuksen keskimääräinen vuotuinen kasvu on viimeisten viiden vuoden aikana ollut negatiivinen.
(169)
TAULUKON PAIKKA
(170) Nämä luvut osoittavat keskimääräisen vuosikasvuvauhdin olevan 2,05 prosenttia. Koko teollisuuden keskimääräinen vuosikasvuvauhti samana ajanjaksona oli 5,23 prosenttia.
(171) Edellä vuosikulutuksesta esitettyjen tietojen perusteella kyseisen alan voidaan katsoa olevan suhteellisesti taantuva, koska sanomalehtipaperin keskimääräinen vuosikasvuvauhti on yli 10 prosenttia Euroopan talousalueen teollisuuden vuotuista keskiarvoa alhaisempi eikä tuotteen kysyntä ole voimakkaassa nousussa.
(172) Yhdistynyt kuningaskunta väitti, että kilpailutekijän suuruudeksi olisi määriteltävä 1, koska investointi ei tuo mukanaan kapasiteetin kasvua. Laitteisto kuitenkin uusitaan kokonaan ja laitos voi tulevaisuudessa toimia suuremmalla teholla, minkä vuoksi komissio ei voi päätellä, ettei kilpailun vääristymisestä olisi vaaraa. Lisäksi se, että Shotton saa laitoksen, jonka taloudellinen kestoikä on nykyistä laitosta pidempi ja tuotantokustannukset avustusten ansiosta alhaisemmat kuin sen kilpailijoilla, jotka käyttävät samanlaista tekniikkaa mutta eivät saa tukea, voi johtaa kilpailun vääristymiseen.
(173) Näin ollen komissio päättelee, että kilpailutekijä olisi määriteltävä 0,75:ksi.
6.2.3.3 Pääoman ja työvoiman suhde (I)
(174) Monialaisissa puitteissa määritellään pääoman ja työvoiman suhde, jonka tavoitteena on mukauttaa enimmäisintensiteettiä siten, että suositaan hankkeita, jotka vaikuttavat tehokkaasti ja muita paremmin työttömyyden vähenemiseen luomalla suhteessa enemmän uusia työpaikkoja tai turvaamalla vanhoja työpaikkoja. Tässä perusteessa otetaan huomioon myös vääristävä vaikutus, joka tuella mahdollisesti on lopputuotteen hintaan.
(175) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan hankkeen myötä syntyy neljä työpaikkaa. Niistä kaksi liittyy pääasiassa kierrätyksen sekä sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperin hankkimisen edistämiseen lähiyhteisöissä. Toiset kaksi työpaikkaa syntyvät kierrätyskuidun varastoon.
(176) Investointikustannukset ovat 125,21 miljoonaa Englannin puntaa (177,56 miljoonaa euroa(39). Neljän työpaikan syntymiseen johtavan 177,57 miljoonan euron investoinnin mukautustekijä vastaa 44,39 miljoonan euron suhdetta yhteen työpaikkaan, joten se olisi määritettävä 0,6:ksi.
6.2.3.4 Alueellista vaikutusta osoittava tekijä (M)
(177) Alueellista vaikutusta osoittavan tekijän yhteydessä otetaan huomioon uuden, tuetun investoinnin hyödylliset vaikutukset tukea saavien alueiden talouteen. Komissio katsoo, että työpaikkojen luomista voidaan käyttää osoittimena siitä, miten hanke edistää alueen kehitystä. Pääomavaltaisen investoinnin myötä saatetaan luoda huomattavasti epäsuoria työpaikkoja kyseisellä tukea saavalla alueella sekä tukea saavilla naapurialueilla. Työpaikkojen luomisella tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisten työpaikkojen luomista, jotka liittyvät suoraan hankkeeseen, sekä ensisijaisten alihankkijoiden ja asiakkaiden tuetun investoinnin ansiosta luomia työpaikkoja.
(178) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset arvioivat, että NUTS III -tason tukea saavilla naapurialueilla (St Helens, Merseyside, Wigan ja Wirral) syntyisi 187 työpaikkaa. Nämä työpaikat syntyvät Shottonin sitoumuksesta ostaa 321000 tonnia aikaisempaa enemmän kotitalousjätevirrasta talteen otettua sanomalehti- ja aikakauslehtijätepaperia. Yhdistynyt kuningaskunta esitti luettelon toimittajista.
(179) Shottonin ja nykyisten puuntoimittajien välisiä sopimuksia ei rikota puusta jätepaperin käyttöön siirtymisen vuoksi, vaan ne jatkuvat vähintään viiden vuoden ajan. Hanke ei sen vuoksi suoranaisesti aiheuta työpaikkojen menetyksiä kyseisissä yrityksissä.
(180) Näiden lukujen perusteella komissio katsoo hankkeeseen liittyvän merkittävästi epäsuoraa työpaikkojen luomista, joten alueellista vaikutusta osoittava tekijä määritellään 1,2:ksi.
6.2.3.5 Tuen valvonta jälkikäteen
(181) Yhdistynyt kuningaskunta lupautui sisällyttämään WRAPin ja Shottonin väliseen sopimukseen ehtoja monialaisten puitteiden 6.4 kohdan edellytysten noudattamiseksi: ensinnäkin sopimukseen lisättiin määräys, jossa edellytetään tuen takaisinmaksua, jos Shotton ei noudata tuen myöntämistä koskevaa päätöstä, ja toiseksi viimeinen 25 prosentin osuus maksetaan vain, jos Shotton on saanut WRAPin vakuutettua siitä, että hanke on toteutettu komission päätöksen mukaisesti.
(182) Yhdistynyt kuningaskunta lupasi myös toimittaa komissiolle sekä jäljennöksen sopimuksesta että vuosittain kertomuksen hankkeen etenemisestä.
6.2.3.6 Päätelmä
(183) Edellä esitetyn perusteella tuen suurin sallittu intensiteetti (R × T × I × M) olisi laskettava seuraavasti: 15 % × 0,6 × 0,75 × 1,2 = 8,1 %. Näin ollen enimmäismäärä tukea, jonka Yhdistynyt kuningaskunta saa monialaisten puitteiden mukaisesti myöntää Shottonille, on 8,1 % × 123110000 Englannia puntaa = 9972000 Englannia puntaa.
6.3 Eri tukilajien kasautuminen
(184) Ympäristötuen suuntaviivojen 74 kohdassa määrätään, että "Näiden suuntaviivojen nojalla hyväksytyt tuet eivät saa kasautua muiden [...] valtiontukien [...] kanssa, jos tuen kasautuminen johtaa näissä suuntaviivoissa määrättyä tasoa korkeampaan tasoon. Eri tarkoituksiin myönnetyn mutta samoihin tukikelpoisiin kustannuksiin perustuvan tuen osalta sovelletaan suotuisinta enimmäistasoa."
(185) Tässä asiassa lietteenpolttolaitos on oikeutettu poikkeukseen sekä ympäristötuen suuntaviivojen että aluetuen suuntaviivojen nojalla. Näin ollen ympäristötuen suuntaviivojen 74 kohdan mukaisesti lietteenpolttolaitokselle voidaan myöntää kaikkein edullisin tuen enimmäismäärä, joka saadaan ympäristötuen suuntaviivoja soveltamalla.
(186)
TAULUKON PAIKKA
6.4 Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan suora soveltaminen
(187) Edellä esitetystä seuraa, että 23 miljoonan Englannin punnan ilmoitettua tukea ei voida hyväksyä kokonaisuudessaan ympäristötuen suuntaviivojen nojalla eikä aluetuen suuntaviivojen nojalla. Komissio on arvioinut, voitaisiinko tuelle myöntää poikkeus suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tätä arvioidakseen komission on harkittava, onko tuki oikeasuhteista ja välttämätöntä tavoiteltujen hyötyjen saavuttamiseksi ja voidaanko todeta, ettei se johda perusteettomaan kilpailun vääristymiseen.
(188) Oikeasuhteisuuden perusteen osalta kehityksen nykytasoa vastaavan koko kierrätyskuitulaitoksen rahoitus vaikuttaa suhteettomalta tavoitteena olevan jätteiden kierrätysmäärän saavuttamiseksi. Tarjouskilpailumenettelyn ehtoja ei varsinkaan ollut suoraan kohdistettu kaatopaikkojen jätekuormituksen vähentämiseen vaan jätepaperista tehdyn sanomalehtipaperin tuotantoon. Paperintuottajat A ja B ovat osoittaneet riittävässä määrin, että sanomalehtipaperin tuottaminen jätepaperista on kehityksen nykytasoa vastaava tekniikka, johon useimmat sanomalehtipaperin tuottajat ovat siirtyneet tai siirtyvät jossakin vaiheessa tulevaisuudessa.
(189) Sen vuoksi komissio katsoo, ettei tuki vaikuta oikeasuhteiselta tavoitteena olevan jätteenkierrätysasteen saavuttamiseksi.
(190) Tuen välttämättömyyden osalta on todettava, että kyseessä oleva tuki edustaa ainoastaan tilapäistä ratkaisua(40), jota olisi sovellettava ainoastaan, elleivät yritykset pysty sisällyttämään kaikkia kustannuksia hintoihin. Useimmissa jäsenvaltioissa jätepaperin keruu on järjestetty hyvin, mikä johtuu osittain kyseisissä maissa sovellettavista kaatopaikkaveroista sekä kuntien velvoitteista kerätä paperia erikseen. Sanomalehtipaperin tuotannon tukemiseen ei ole todellista tarvetta kohdemarkkinoita turvaamalla. Sen vuoksi komissio katsoo, ettei kyseessä oleva tuki ole välttämätöntä Yhdistyneen kuningaskunnan asettamien ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi Shottonille asetettu velvoite käyttää tietty määrä jätepaperia on voimassa vain viisi vuotta.
(191) Lopuksi komissio tutki sitä, johtaako tuki kohtuuttomaan kilpailun vääristymiseen. Komissio päättelee, että näin suuri tuen määrä myönnettynä yhdelle ainoalle yritykselle, joka on merkittävässä asemassa sanomalehtipaperin markkinoilla, aiheuttaa kohtuutonta kilpailun vääristymistä. Paperintuottajat A ja B ovat korostaneet selkeästi sitä, että jätepaperi on yleisesti kaupankäynnin kohteena oleva raaka-aine, jota on saatavilla niukasti.
(192) Tämän vuoksi komissio päättelee, ettei ilmoitetulle hankkeelle voida myöntää suoraan poikkeusta perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
7. PÄÄTELMÄ
(193) Komissio päättelee, että 23 miljoonasta Englannin punnasta, jotka Yhdistynyt kuningaskunta aikoo myöntää Shottonille, yhteismarkkinoille soveltuu 17155000 Englannin puntaa. Loput 5845000 puntaa ei sovellu yhteismarkkinoille.
(194) Komission on oltava varma tukea saavan hankkeen asianmukaisesta täytäntöönpanosta. Sen vuoksi se pyytää Yhdistynyttä kuningaskuntaa esittämään vuosikertomuksen investointihankkeen toteutuksesta ajalta ennen laitoksen toiminnan alkamista sekä sen viideltä ensimmäiseltä toimintavuodelta. Kertomuksessa on kuvailtava investoinnin yleistä edistymistä ja esitettävä erityisesti huomautuksia polttolaitoksen rakentamisen ja toiminnan todellisista kustannuksista ja hyödystä, mukaan luettuna muuhun samassa laitoksessa poltettuun jätteeseen liittyvät kustannukset ja maksut.
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Yhdistyneen kuningaskunnan suunnittelemasta 23 miljoonan Englannin punnan valtiontuesta UPM-Kymmenen Shottonin tehtaalle enintään 17155000 Englannin punnan määrä soveltuu yhteismarkkinoille.
Jos esikäsitellyn kotitalousjätteen vastaanottomaksu on uuden polttolaitoksen ensimmäisen viiden toimintavuoden aikana keskimäärin korkeampi kuin [...]* Englannin puntaa tonnilta, jolloin varsinaisen polttolaitoksen tukikelpoiset kustannukset ovat tässä päätöksessä huomioon otettuja kustannuksia alhaisemmat, Yhdistyneen kuningaskunnan on supistettava tuen määrää siten, että tukitaso ei ylitä 35:tä prosenttia tukikelpoisista kustannuksista, sellaisina kuin ne on laskettu vertaamalla investointia uuteen polttolaitokseen nykyisen polttolaitoksen käytön jatkamiseen ja käyttäen todellista vastaanottomaksua investoinnista viiden vuoden aikana saatavan hyödyn laskemiseen. Supistetun tukimäärän yli maksettu tuki on perittävä takaisin korkojen kera.
2. Edellä 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainitusta tuesta jäljelle jäävä osuus, 5845000 Englannin puntaa, ei sovellu yhteismarkkinoille.
Tämän vuoksi kyseistä tuen osaa ei saa toteuttaa.
2 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on esitettävä vuosikertomus investointihankkeen toteutuksesta ajalta ennen lietteenpolttolaitoksen toiminnan alkamista sekä sen viideltä ensimmäiseltä toimintavuodelta.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä heinäkuuta 2003.