KOMMISSIONENS BESLUTNING af 25. marts 1992 om en procedure i henhold til EOEF-Traktatens artikel 85 (IV/30.717-A - Eurocheque: Helsinki-aftalen) (Kun den franske udgave er autentisk) (92/212/EOEF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab,
under henvisning til Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 (1), senest aendret ved akten vedroerende Spaniens og Portugals tiltraedelse, saerlig artikel 4, stk. 1, og artikel 15, stk. 2,
under henvisning til den anmeldelse, som Groupement des cartes bancaires »CB« indgav den 16. juli 1990 i henhold til artikel 4 i forordning nr. 17 vedroerende en aftale, som Eurocheque Assembly og de franske pengeinstitutter indgik i Helsinki den 19. og 20. maj 1983, og som vedroerte betingelserne for indloesning af udenlandske eurocheques i den franske non-banking sektor,
under henvisning til Kommissionens beslutning af 19. juli 1990 om at indlede en procedure i denne sag,
efter at have givet de deltagende virksomheder lejlighed til at udtale sig vedroerende de af Kommissionen fremfoerte klagepunkter, jf. artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 17 samt Kommissionens forordning nr. 99/63/EOEF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Raadets forordning nr. 17 (2),
efter hoering af Det Raadgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspoergsmaal, og
ud fra foelgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1) Denne beslutning vedroerer en »aftale mellem de franske pengeinstitutter og Eurocheque Assembly om indloesning af eurocheques trukket paa udenlandske pengeinstitutter i den franske non-banking sektor efter de principper, der blev vedtaget paa Eurocheque Assemblys moede i Helsinki den 19. og 20. maj 1983«. Aftalen, der blev indfoejet under kapitel E i Eurocheque-haandbogen, traadte i kraft den 1. december 1983 og gjaldt i naesten syv et halvt aar indtil den 27. maj 1991, hvor Groupement des cartes bancaires »CB«, der repraesenterer de franske pengeinstitutter i Eurocheque-systemet, sendte alle sine medlemmer et cirkulaere om, at Eurocheque Assembly paa sit moede den 9. og 10. maj 1991 havde besluttet at ophaeve aftalen.
A. Parterne
1. Groupement des cartes bancaires »CB«
(2) Den 31. juli 1984 undertegnede de elleve stoerste pengeinstitutter i Frankrig en protokol om kompatibilitet mellem de tre franske kortsystemer Carte bleue, Crédit agricole og Crédit mutuel. Denne systemkompatibilitet kom konkret til udtryk i oprettelsen af en oekonomisk firmagruppe, Groupement des cartes bancaires »CB« (herefter benaevnt »groupement«) den 1. december 1984. For oejeblikket (3) er ca. 500 000 franske handlende tilsluttet denne gruppes betalingssystem og modtager CB-kort som betalingsmiddel; pr. 31. december 1990 var der 19,5 millioner indehavere af CB-kort, og af disse kort var 7,9 millioner udelukkende til nationalt brug medens 11,6 millioner ogsaa var til internationalt brug (8 millioner Visa-kort og 3,6 millioner Eurocard). I 1983, hvor Helsinki-aftalen blev undertegnet, modtog 217 000 handlende Carte bleue som betalingsmiddel (4).
(3) Groupement des cartes bancaires »CB« omfatter alle de store franske banker og pengeinstitutter; ved udgangen af 1988 saa situationen saaledes ud (5):
- banker, der er medlemmer af den franske bankforening: over 260 institutter
- Crédit agricole: 91 regionale institutter
- Banques populaires: 31 regionale institutter
- Caísses d'epargne Écureuil: ca. 300 lokale institutter
- postvaesenet (postcheques)
- Crédit mutuel: 20 regionale sammenslutninger
- andre pengeinstitutter.
(4) Groupement des cartes bancaires »CB« har siden sin oprettelse fungeret som Frankrigs nationale Eurocheque-sammenslutning i stedet for den franske bankforening, hvilket groupement ogsaa selv anfoerte i sin anmeldelse af 16. juli 1990: »Ved oprettelsen i 1984 overtog Groupement des cartes bancaires »CB« (»groupement«) ansvaret for de aftaler, der var indgaaet inden for Eurocheque-systemet. Siden da har den sikret, at aftalerne er blevet anvendt korrekt af medlemmerne og af de handlende, som er tilsluttet CB-systemet«.
2. Eurocheque International sc
(5) Eurocheque-systemet blev oprettet i 1968 paa initiativ af private, europaeiske pengeinstitutter. Det tager sigte paa at opfylde det behov for internationale betalingssystemer, der opstaar med den voksende turisme og samhandel samt arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Europa, og stiller med henblik herpaa betalingsmidler til raadighed, som brugerne kan anvende baade i deres hjemland og i udlandet.
(6) Alle europaeiske pengeinstitutter kan deltage i Eurocheque-systemet, der bygger paa to elementer, nemlig eurochequen og Eurocheque-kortet (6). Enhver indloesende bank har sikkerhed for, at en eurocheque udstedt i forbindelse med forevisning af det tilsvarende kort vil blive honoreret af trassatbanken op til et bestemt maksimumsbeloeb.
(7) Eurocheque International var oprindelig blot en forening uden status som juridisk person, men blev den 3. februar 1988 omdannet til et andelsselskab paa ubestemt tid efter belgisk ret. Selskabet, der har hovedsaede i Bruxelles, blev stiftet med en kapital paa 1 800 000 bfr. bestaaende af 18 andele paa hver 100 000 bfr., som blev tegnet af:
- Den svenske bankforening
- Associazione Bancaria Italiana
- Groupement des cartes bancaires »CB« (Frankrig)
- Association Communidade Portuguesa eurocheque
- Bank of Cyprus
- Caisse d'épargne de l'État du grand-duché de Luxembourg
- Agrupació Andorrana Eurocheque
- PBS-Pengeinstitutternes BetalingsSystemer (Danmark)
- APACS (Storbritannien)
- Telekurs (Schweiz)
- Suomen Pankkiyhdistys (Finland)
- Den norske bankforening
- Stichting bevordering chequeverkeer (Nederlandene)
- Irish clearing house
- Jugobanka united bank (Jugoslavien)
- Den oestrigske bank- og bankierforening
- Eurocheques Belgique sc
- GZS-Gesellschaft fuer Zahlungssysteme GmbH (Tyskland).
B. Markedet
(8) Det relevante marked er markedet for eurocheques udstedt i udlandet, navnlig eurocheques, som indehavere af Eurocheque-kort, der ikke er udstedt af banker i Frankrig, udskriver i franske francs hos de 500 000 franske handlende, der er tilsluttet groupement CB's betalingskortsystem. Det relevante marked omfatter desuden samtlige internationale betalingsmidler, der kan anvendes i den franske non-banking sektor.
1. Potentielle udstedere af udenlandske eurocheques i Frankrig
(9) I 1988 (7) udstedte 8 000 banker i 21 lande (herunder samtlige medlemsstater bortset fra Graekenland og Italien) uniforme eurocheques, og naesten alle banker, 220 000 filialer i 40 lande (i Europa og de fleste Middelhavslande), indloeste uniforme eurocheques. I 1988 blev der udstedt 44,4 millioner kort, heraf 34,5 millioner uniforme kort og 9,9 millioner ikke-uniforme. Over 5 millioner handlende i 30 lande indloeser eurocheques. I 1988 blev der udstedt 50 millioner eurocheques i udlandet i lokal valuta paa i alt 6,7 mia. ECU, dvs. gennemsnitlig 134 ECU pr. eurocheque.
(10) Af de 37,1 millioner uniforme Eurocheque-kort, der blev udstedt i 1989 (8), tegnede medlemsstaterne sig for mere end 33 millioner.
- Belgien: 3 210 000,
- Danmark: 217 185,
- Tyskland: 23 300 000,
- Graekenland: -,
- Spanien: 10 000,
- Frankrig: 98 657,
- Irland: 99 289,
- Italien: 600 000,
- Luxembourg: 147 400,
- Nederlandene: 3 405 939,
- Portugal: 130 038,
- Det Forenede Kongerige: 1 820 563.
Uden for EF udstedes Eurocheque-kort hovedsagelig i OEstrig (2 320 000 kort) og Schweiz (1 676 059 kort).
(11) Alle indehavere af Eurocheque-kort, der har en bankkonto i et andet land end Frankrig, vil kunne udstede eurocheques i den franske banksektor eller non-banking sektoren - det er kun sidstnaevnte sektor, der behandles i denne beslutning. I 1989 var der saaledes 37 millioner udenlandske indehavere af Eurocheque-kort, der kunne udstede eurocheques i Frankrig, heraf ca. 33 millioner statsborgere fra andre medlemsstater.
(12) Antallet af franske indehavere af Eurocheque-kort og CB-kort har fra 1984 til 1990 udviklet sig saaledes (9):
AAr Eurocheque- kort CB-kort 1984 80 000 13 300 000 (1) 1985 271 800 14 000 000 1986 147 296 14 800 000 1987 137 000 16 300 000 1988 150 000 17 300 000 1989 98 657 18 700 000 1990 86 426 19 500 000
(1) Samtlige kort udstedt af groupement Carte bleue, Crédit mutuel og Crédit agricole.
(13) Med hensyn til antallet af indehavere af de vigtigste internationale betalingskort (kreditkort eller haevekort (10)), bortset fra Eurocheque-kort, saa situationen i EF ved udgangen af 1988 saaledes ud (11):
Kort Belgien Danmark Tyskland Spanien Frankrig Irland Nederlandene Det Forenede Kongerige Eurocard/Access 192 400 130 000 850 000 1 500 000 190 000 180 000 12 200 000 Visa 160 000 220 000 6 000 000 6 000 000 280 000 65 000 15 400 000 American Express 130 000 600 000 230 000 360 000 30 000 155 000 1 000 000 Diners Club 115 000 85 000 320 000 110 000 142 000 14 000 80 000 300 000 I alt 597 400 215 000 1 990 000 6 340 000 8 002 000 514 000 480 000 28 900 000
Disse tal viser, at konkurrencen mellem eurocheques og kredit- eller haevekort er begraenset af rent faktiske aarsager: situationen er forskellig fra medlemsstat til medlemsstat, for mange indehavere af eurocheques har ingen kredit- eller haevekort og omvendt. Hvad angaar statsborgere fra andre medlemsstater paa ophold i Frankrig fremgaar det klart, at de fleste tyskere kun er i besiddelse af eurocheques (23 millioner eurocheque-indehavere mod 2 millioner indehavere af kredit- eller haevekort). Det samme goer sig i vidt omfang gaeldende for nederlaendere (3,4 millioner eurocheque-indehavere mod 0,5 millioner indehavere af kredit- eller haevekort) og for belgiere (3,2 millioner mod 0,6 millioner). Til forskel herfra er der blandt britiske statsborgere flere indehavere af kredit- eller haevekort (29 millioner) end indehavere af eurocheques (1,8 millioner), hvilket ogsaa gaelder for spanske statsborgere (6,3 millioner mod 10 000) og, i mindre omfang, irske statsborgere (0,5 millioner mod 0,1 millioner).
2. Udenlandske eurocheques udstedt i Frankrig
(14) Som det fremgaar af de to efterfoelgende tabeller (12) er Frankrig det land, hvor der indloeses flest eurocheques med i alt 6 430 832 udenlandske eurocheques udstedt i Frankrig i 1989, dvs. 15 % af samtlige eurocheques udstedt i udlandet samme aar. Over 85 % af de i Frankrig udstedte eurocheques er udstedt af statsborgere fra andre medlemsstater, navnlig tyskere (36 % af samtlige eurocheques udstedt i Frankrig), belgiere (17 %), nederlaendere (15 %) og briter (15 %).
Antallet af internationale uniforme eurocheques udstedt i EF i 1989
Udstedt i Udstedt af I alt Belgien Danmark Tyskland Graekenland Spanien Frankrig Irland Italien Luxembourg Nederlandene Portugal Det Forenede Kongerige Belgien - 6 844 342 542 - - 66 041 5 844 118 242 072 963 084 3 167 101 202 1 730 914 Danmark 11 821 - 472 424 - - 422 1 164 112 2 660 45 052 543 23 565 557 763 Tyskland 406 529 131 609 - - - 176 259 16 112 1 829 162 600 2 697 668 4 600 415 710 4 012 916 Graekenland 86 854 65 349 1 088 046 - - 2 601 6 597 772 6 379 229 335 792 191 736 1 678 461 Spanien 456 092 94 915 3 127 468 - - 20 832 39 439 1 357 24 735 531 149 30 092 855 136 5 181 215 Frankrig 1 093 671 92 532 2 307 098 - - - 42 841 1 738 98 776 986 643 12 533 981 453 5 617 285 Irland 9 978 1 701 94 392 - - 568 - 125 1 625 18 337 192 131 905 258 823 Italien 227 898 70 646 2 799 560 - - 32 532 13 716 - 33 005 231 013 5 773 257 898 3 672 041 Luxembourg 262 345 3 020 91 677 - - 61 900 549 18 - 109 346 316 8 501 537 672 Nederlandene 418 172 14 071 1 244 498 - - 1 715 7 131 357 13 076 - 2 527 151 166 1 852 713 Portugal 55 315 19 249 267 377 - - 5 738 12 438 167 9 986 103 457 - 166 099 639 826 Det Forenede Kongerige 139 679 37 672 897 604 - - 5 641 168 789 736 11 086 291 946 12 070 - 1 565 223 I alt 3 168 354 537 608 12 732 686 - - 374 249 314 620 7 329 606 000 6 207 030 72 605 3 284 371 27 304 852
Klassificering af de ti foerende lande i og uden for EF, der indloeste og udstedte udenlandske eurocheques i 1989
(Samlet antal udenlandske eurocheques udstedt i 1989: 42 140 887)
Raekkefoelge Indloesende lande Udstedende lande Land Antal eurocheques % % i alt Land Antal eurocheques % % i alt 1 Frankrig 6 430 832 15,2 Tyskland 20 106 545 47,7 2 Spanien 5 606 401 13,3 28,5 Nederlandene 7 601 007 18 65,7 3 OEstrig 5 553 712 13,2 41,7 Det Forenede Kongerige 3 818 227 9 74,7 4 Tyskland 5 356 978 12,7 54,4 Belgien 3 535 793 8,4 83,1 5 Italien 4 492 630 10,6 65 Schweiz 2 511 476 6 89,1 6 Schweiz 2 038 019 4,8 69,8 OEstrig 2 091 429 5 94,1 7 Nederlandene 1 986 442 4,7 74,5 Danmark 677 763 1,6 95,7 8 Graekenland 1 940 022 4,6 79,1 Luxembourg 640 464 1,5 97,2 9 Det Forenede Kongerige 1 875 376 4,4 83,5 Frankrig 420 664 1 98,2 10 Belgien 1 779 024 4,2 87,7 Irland 337 178 0,8 99
(15) Af de 6,5 millioner udenlandske eurocheques, der udstedes i Frankrig, indloeses ca. 1 million, dvs. ca. 15 %, ifoelge groupement (13) i non-banking sektoren. Dette procentvise forhold mellem det antal eurocheques, der udstedes i non-banking sektoren, og det samlede antal eurocheques er stort set det samme i alle lande.
C. Helsinki-aftalen
(16) Helsinki-aftalen er i fuldstaendig modstrid med den saakaldte Package Deal-aftale, der gaelder for anvendelsen af eurocheques i udlandet.
1. Eurocheque-systemet: Package Deal-aftalen
(17) Package Deal-aftalen blev indgaaet den 31. oktober 1980 inden for Eurocheque Community og ivaerksat den 1. maj 1981. Den blev anmeldt den 7. juli 1982 af de nationale bankforeninger, som Eurocheque Community bestaar af. Den blev fritaget ved Kommissionens beslutning 85/77/EOEF (14). Denne fritagelse gjaldt indtil den 30. april 1986, hvor den oprindelige aftale udloeb. Kommissionen sendte den 10. juli 1986 Eurocheque International en administrativ skrivelse om midlertidig henlaeggelse af sagen indtil den 30. december 1987, idet den afventede den gennemgribende omredigering af aftalen, der var planlagt af Eurocheque.
(18) Den nye Package Deal-aftale blev vedtaget af Eurocheque Assembly den 4. og 5. juni 1987 og anmeldt den 16. december 1987. Titlen paa aftalen lyder »aftale vedroerende provisionsberegning, validering og clearing af uniforme eurocheques udskrevet i lokal valuta samt aabning af non-banking sektoren«. Den skulle gaelde fra den 1. januar 1988 for en ubegraenset periode, indtil der blev indgaaet en ny aftale i loebet af de foelgende to aar. Der blev imidlertid ikke indgaaet nogen ny aftale i denne periode, og 1987-aftalen finder derfor fortsat anvendelse. Denne aftale ligner i store traek den aftale, Kommissionen fritog ved sin beslutning 85/77/EOEF. I modsaetning til, hvad der tidligere var planlagt, blev systemet ikke aendret vaesentligt. Der blev dog indfoejet to vigtige aendringer i forhold til den aftale, der blev fritaget i 1984:
- det maksimale interbankgebyr blev forhoejet, og
- der blev fastsat et minimum for interbankgebyret.
(19) De vigtigste bestemmelser i Package Deal-aftalen blev allerede gennemgaaet i Kommissionens beslutning 85/77/EOEF. Eurocheque-systemet bygger paa - eller har i hvert fald hidtil bygget paa - det grundprincip, at modtageren af en uniform eurocheque udstedt i udlandet i lokal valuta skal have eurochequens fulde beloeb udbetalt - hvad enten det drejer sig om en handlende eller den person, der udsteder checken for at haeve kontanter i en bank. Bankerne kan i deres forbindelser med eurocheque-udstederne vaelge at kraeve hel eller delvis godtgoerelse af de gebyrer, der er udbetalt til de udenlandske banker og clearingcentre, samt eventuelt selv opkraeve et gebyr.
(20) Ifoelge den nye aftale af 1987 er det garanterede maksimumsbeloeb fortsat den omtrentlige modvaerdi i lokal valuta af 300 sfr., dvs. ca. 170 ECU. I Frankrig er det for oejeblikket 1 400 ffr. For at eurochequene kan behandles i det internationale eurocheque clearingssystem, maa de ikke overstige et vist beloeb, nemlig den omtrentlige modvaerdi af 600 sfr. i lokal valuta (ca. 340 ECU). I Frankrig er dette beloeb for oejeblikket 2 500 ffr.
(21) Det maksimale interbankgebyr, som trassatbanken skal betale til modtagerens udenlandske bank, var fastsat til 1,25 % i den aftale, der blev fritaget i 1984. Eurocheque Assembly besluttede paa sit ekstraordinaere moede den 24. april 1986 at haeve maksimumsgebyret til 1,60 % fra 1. juni 1986 til 31. december 1987. Denne midlertidige forhoejelse blev dog indfoejet i den nye aftale, der blev indgaaet den 5. juni 1987 med virkning fra 1. januar 1988.
(22) Ved den nye aftale af 1987 blev der desuden indfoert et minimum for interbankgebyret paa den omtrentlige modvaerdi af 2 sfr. (ca. 1,10 ECU) pr. eurocheque, der saaledes anvendes paa eurocheques udstedt i Frankrig paa et beloeb under ca. 500 ffr.
2. Helsinki-aftalen
(23) Under den procedure, der foerte til beslutningen om fritagelse af 10. december 1984, sendte Kommissionen den 19. september 1984 den franske bankforening, der paa davaerende tidspunkt var Frankrigs nationale Eurocheque-sammenslutning, en begaering om oplysning, idet Kommissionen havde modtaget en klage over indloesningsbetingelserne i Frankrig for en eurocheque trukket paa en udenlandsk bank. Den franske bankforening svarede ved skrivelse af 17. oktober 1984, at de franske banker ganske vist havde tilsluttet sig Package Deal-aftalen med hensyn til udlaendinges udtraek af kontanter i franske banker, men de havde ikke tilsluttet sig bestemmelserne om:
- hverken indloesning af udenlandske eurocheques i den franske non-banking sektor, eller
- privatpersoners (franskmaends) indloesning af udenlandske eurocheques i franske banker.
Dette svar synes imidlertid ikke at stemme med den anmeldelse af Package Deal-aftalen, som Eurocheque International indgav den 7. juli 1982 paa vegne af samtlige medlemmer af Eurocheque Assembly - herunder den franske bankforening - idet denne anmeldelse ogsaa vedroerte »aabning af non-banking sektoren«. Det blev ikke naevnt i anmeldelsen, at en national Eurocheque-sammen- slutning kun havde tilsluttet sig dele af Package Deal-aftalen.
Den franske bankforening anfoerte desuden foelgende: »de franske banker, der er medlemmer af Groupement carte bleue, har forsoegsvis accepteret at lade de handlende, der er tilsluttet systemet, indloese udenlandske eurocheques paa de samme vilkaar, som dem, der gaelder for kunder, der er i besiddelse af et Carte bleue eller et Visa-kort. Denne aftale, der omfatter naesten 300 000 handlende i Frankrig, falder uden for Package Deal-aftalen.«
I beslutning 85/77/EOEF henviste Kommissionen i betragtning 22 til denne situation, som den havde faaet beskrevet som »forsoegsvis«.
(24) Paa grundlag af flere klager, der var indgaaet efter Kommissionens beslutning om fritagelse, sendte Kommissionen i 1988 en raekke franske pengeinstitutter en begaering om oplysninger. Et af disse institutter svarede mere praecist, end den franske bankforening havde gjort i 1984: »ensartet behandling af betalinger med eurocheques og med kort bygger paa en beslutning, der blev truffet af Eurocheque Assembly den 19. og 20. maj 1983 i Hensinki.«
(25) I en begaering af 11. april 1989 om oplysninger anmodede Kommissionen Eurocheque International om at meddele aftalens ordlyd. Eurocheque International svarede den 7. juni 1989: »Eurocheque Assembly er i henhold til Eurocheque-systemets gaeldende vedtaegter systemets oeverste organ. Beslutningerne traeffes her og meddeles i referater. Principperne i den interne aftale mellem de franske pengeinstitutter og Eurocheque Assembly blev vedtaget paa Eurocheque Assemblys moede i Helsinki den 19. og 20. maj 1983 og er derfor ikke nedfaeldet i noget officielt dokument undertegnet af de paagaeldende parter.«
Efter at Kommissionen havde insisteret herpaa meddelte Eurocheque International endelig aftalens ordlyd i et supplerende svar den 17. august 1989.
(26) Titlen paa denne aftale lyder: »aftale mellem de franske pengeinstitutter og Eurocheque Assembly om indloesning af eurocheques, trukket paa udenlandske pengeinstitutter, i den franske non-banking sektor efter de principper, der blev vedtaget paa Eurocheque Assemblys moede i Helsinki den 19. og 20. maj 1983«.
Ved denne aftale, der blev indfoejet under kapitel E i Eurocheque-haandbogen, aftalte de franske banker og pengeinstitutter med Eurocheque Community, at de handlende, der var tilsluttet Groupement carte bleue og/eller Eurocard France SA fra den 1. december 1983 skulle indloese udenlandske eurocheques udstedt i franske francs til betaling af varer og tjenester paa de samme vilkaar, som gjaldt for Carte bleue og Eurocard.
Aftalen indeholder bl.a. foelgende bestemmelser:
»- For varer og tjenester, der betales med eurocheques, opkraever medlemmerne af Groupement Carte bleue og Eurocard et gebyr af de handlende, der er tilsluttet systemet; dette gebyr maa ikke vaere hoejere end ved betaling med Carte bleue og Eurocard (15).
- De banker, der er medlemmer af Groupement Carte bleue og Eurocard, paaser, at de handlende, der er tilsluttet systemet, ikke forhoejer prisen, naar der betales med eurocheques, selv naar det drejer sig om saertilbud eller udsalg.
- Hvis den handlende bryder ovennaevnte principper, griber de franske banker og pengeinstitutter ind hurtigst muligt for at sikre, at principperne overholdes for fremtiden. Hvis der opkraeves et gebyr af indehaveren af den udenlandske eurocheque, refunderer de franske banker og pengeinstitutter trassatbanken dette beloeb. I gentagelsestilfaelde ivaerksaetter de franske banker og pengeinstitutter de samme sanktioner som ved Carte bleue og Eurocard.
- Ved clearingen af udenlandske eurocheques udstedt i Frankrig opkraeves der i overensstemmelse med Package Deal-aftalen et gebyr paa 1,25 % af den samlede eurocheque-remisse via de nationale clearingcentre.«
I aftalens punkt 8 er det desuden fastsat, at der ingen udgangen af 1984 skulle goeres status over erfaringerne med hensyn til gebyrberegningen. I virkeligheden synes der dog ikke at vaere blevet gjort status efter et aar, og aftalen fandt uden videre anvendelse indtil maj 1991, dog med den undtagelse, at der ikke laengere blev opkraevet et gebyr paa 1,25 %, som fastsat i Package Deal-aftalen, men et gebyr paa 1,60 % med et mindstebeloeb paa 2 sfr.
(27) Siden 1985 har aftalen i realiteten beroert de handlende, der var tilsluttet groupement, for efter undertegnelsen af Helsinki-aftalen blev der indfoert kompatibilitet mellem kortsystemerne, hvilket foerte til oprettelsen af Groupement des cartes bancaires »CB«, der siden har fungeret som den nationale Eurocheque-sammenslutning i Frankrig og repraesenterer de franske pengeinstitutter i Eurocheque International sc.
(28) Siden indgaaelsen af aftalen i 1983 er der sket en anden forholdsvis vigtig aendring - i hvert fald i teorien - som vedroerer aftalens raekkevidde; groupements ledelse vedtog nemlig den 25. oktober 1985 en instruks om, at det ensartede gebyr, medlemmerne af Groupement des cartes bancaires opkraevede hos de handlende for alle betalinger med CB-kort, skulle afskaffes.
(29) Parallelt med Helsinki-aftalen indeholdt protokollen af 31. juli 1984 (jf. betragtning 2) en bestemmelse om, at »den uniforme eurocheque fra 1. juli 1986 ikke laengere kan udstedes med gratis betalingsgaranti i Frankrig; den kan kun udstedes til brug i udlandet«. Det franske konkurrenceraad paalagde ved sin beslutning nr. 88-D-37 af 11. oktober 1988 (16) groupement at ophaeve denne bestemmelse inden den 31. december 1989.
D. Procedurens forloeb
1. Den oprindelige meddelelse af klagepunkter
(30) Baade anvendelsen af den oprindelige Package Deal-aftale siden beslutning 85/77/EOEF og de aendringer, der herefter er foretaget i aftalens ordlyd, fik den 31. juli 1990 Kommissionen til at sende Eurocheque International en meddelelse af klagepunkter, der ogsaa omfattede Helsinki-aftalen. Samme dag fik groupement tilsendt en meddelelse af klagepunkter, som udelukkende vedroerte Helsinki-aftalen.
(31) De klagepunkter, der blev sendt til Eurocheque International vedroerende Package Deal-aftalen og den maade, hvorpaa den var blevet anvendt, omfattede foelgende:
- utilstraekkelige oplysninger:
Kommissionen bebrejdede isaer Eurocheque, at man ikke havde overholdt det paabud, der var knyttet til beslutningen om fritagelse af 1984, og som vedroerte de oplysninger, der efterfoelgende skulle meddeles eurocheque-udstederen
- gebyrberegning:
Med hensyn til interbankgebyret bebrejdede Kommissionen Eurocheque, at samtlige medlemmer systematisk anvendte et maksimumgebyr paa 1,60 %, samt at der var indfoert et mindstebeloeb paa 2 sfr.; desuden bebrejdede den Eurocheque, at interbankgebyret ifoelge en ensartet praksis systematisk blev vaeltet over paa kunderne, dvs. eurocheques-udstederne
- begraensning af anvendelsen af eurocheques:
Kommissionen kritiserede den ensartede fastsaettelse af garanterede maksimumsbeloeb og clearingbeloeb efter at have foretaget en fornyet grundig undersoegelse deraf, selv om den havde fritaget dem i 1984.
(32) Klagepunkterne over for Eurocheque International og groupement vedroerende Helsinki-aftalen gik ud paa, at der klart var tale om en prisaftale, som oven i koebet blev anvendt imellem bankerne og deres kunder og ikke blot i interbankforbindelserne; for med denne aftale vedtog de franske banker, med hele Eurocheque Communitys samtykke, at paalaegge deres kunder (de handlende) et gebyr af samme stoerrelse som det gebyr, de paalaegger dem ved betaling med (franske eller udenlandske) bankkort. Kommissionen kritiserede desuden, at denne aftale havde til formaal og direkte til foelge at udelukke en hvilken som helst konkurrence inden for non-banking sektoren mellem eurocheques (der i princippet er gratis for modtagerne) og kort, som de franske pengeinstitutter som helhed havde valgt at favorisere og privilegere i forhold til Eurocheque-systemet.
(33) I sit svar af 6. november 1990 paa meddelelsen af klagepunkterne bestred Eurocheque International begrundelsen for disse. Efter den hoering, der fandt sted den 28. november 1990 paa Eurocheque Internationals anmodning, fortsatte droeftelserne med Kommissionen; de kom efterhaanden til at dreje sig om et vigtigt spoergsmaal, der ikke hidtil havde givet anledning til problemer, nemlig princippet om, at eurocheques var gratis for modtageren, hvilket netop var blevet tilsidesat ved Helsinki-aftalen. Eurocheque International benaegtede ikke, at systemet oprindeligt havde bygget paa dette princip, men fandt, at det ikke laengere var berettiget, medens Kommissionen gjorde gaeldende, at dette vaesentlige princip dannede grundlag for dens beslutning 85/77/EOEF, og at fornyelsen af fritagelsen derfor var bragt i fare, ogsaa selv om de oevrige forhold, der var paatalt i meddelelsen af klagepunkter, paa forhaand skulle vaere blevet afklaret.
(34) De argumenter vedroerende Helsinki-aftalen, der blev fremfoert af Eurocheque International og groupement under hoeringen den 28. november 1990 og for groupements vedkommende ogsaa i svaret af 29. oktober 1990 paa meddelelsen af klagepunkter af 31. juli 1990, gik hovedsagelig ud paa, at aftalen ikke indebar nogen som helst forpligtelse til at opkraeve gebyrer, samt at aftalen langt fra var konkurrencebegraensende, men tvaertimod havde til formaal og til foelge at fremme brugen af eurocheques i Frankrig.
(35) Meddelelsen af klagepunkter af 31. juli 1990 vedroerende Helsinki-aftalen var koncentreret om anvendelsen af artikel 85, stk. 1, for paa davaerende tidspunkt var Helsinki-aftalen ikke blevet anmeldt, og spoergsmaalet om anvendelse af artikel 85, stk. 3, kom derfor ikke paa tale. Dette spoergsmaal var dog blevet loeseligt beroert i meddelelserne af klagepunkter, og det var blevet konkluderet, at der ikke kunne indroemmes fritagelse, selv om Helsinki-aftalen havde vaeret anmeldt.
(36) Den 16. juli 1990 anmeldte groupement formelt Helsinki-aftalen. Denne anmeldelse blev indgivet fem dage efter, at der var holdt moede med Kommissionens tjenestegrene, hvor sidstnaevnte havde bekraeftet over for groupements advokater, at der var udarbejdet en meddelelse af klagepunkter vedroerende Helsinki-aftalen, som sandsynligvis meget snart ville blive afsendt. Meddelelsen af klagepunkter af 31. juli 1990 indeholder en henvisning til den i hast indsendte anmeldelse af aftalen, der var indgaaet syv aar forinden. Groupement des cartes bancaires indvendte, at meddelelsen af klagepunkter ikke tog hensyn til anmeldelsen og de argumenter, den havde fremsat i denne forbindelse.
(37) Da Kommissionen er indstillet paa, at parternes rettigheder skal respekteres fuldt ud, besluttede den at supplere sin meddelelse af klagepunkter til groupement af 31. juli 1990 med en yderligere meddelelse af klagepunkter vedroerende artikel 85, stk. 3.
2. Supplerende meddelelse af klagepunkter
(38) Denne anden meddelelse af klagepunkter af 19. juni 1991 aendrede ikke i det vaesentlige den retlige vurdering i den oprindelige meddelelse, men besvarede de argumenter vedroerende artikel 85, stk. 3, groupement havde fremsat i sin anmeldelse, i sit svar paa de oprindelige klagepunkter, under hoeringen og i de skrivelser, den senere sendte Kommissionen, nemlig den 7. februar, 22. marts og 22. maj 1991.
(39) Den supplerende meddelelse af klagepunkter vedroerende anmeldelsen af Helsinki-aftalen blev kun sendt til groupement, idet Eurocheque International sc ikke havde medvirket ved anmeldelsen. Eurocheque International fik dog tilsendt en kopi af den supplerende meddelelse af klagepunkter den 20. juni 1991.
(40) I ovennaevnte skrivelse af 22. maj 1991 meddelte groupement Kommissionen: »som De sandsynligvis allerede ved, har Eurocheque Assembly taget Deres tjenestegrenes indvendinger til efterretning og besluttet at ophaeve Helsinki-aftalen«. Men det var ikke anfoert, hvornaar aftalen ville blive ophaevet. Ved skrivelse af 5. juni 1991 meddelte Eurocheque International desuden Kommissionen: »paa Eurocheque-ledelsens moede i Shannon i Irland den 9. og 10. maj blev der udtrykt vilje til at ophaeve denne aftale i betragtning af Kommissionens gentagne krav, til trods for at den ikke er konkurrencebegraensende«. Udtrykket »vilje« er ikke fuldstaendig det samme som »beslutning«, som groupement anvendte, og der herskede saaledes uklarhed med hensyn til ophaevelsen af Helsinki-aftalen.
(41) Groupement fjernede dog enhver uklarhed paa dette omraade i sit svar af 12. juli 1991 paa den supplerende meddelelse af klagepunkter, idet den vedlagde en cirkulaereskrivelse af 27. maj 1991, som formanden for groupement havde sendt samtlige medlemmer, og hvor han meddelte dem, at: »De af Kommissionen paaklagede bestemmelser gaar generelt under betegnelsen »Helsinki-aftalen«, som er vedtaget af Eurocheque Assembly. Eurocheque Assembly har netop paa sit moede den 9. og 10. maj 1991 ophaevet aftalen. Indloesning af eurocheques er dermed ikke laengere undergivet Deres gebyrberegning i forbindelse med betaling med CB-kort.«
II. RETLIG VURDERING
A. Artikel 85, stk. 1
1. Virksomheder og sammenslutninger af virksomheder
(42) De banker og pengeinstitutter, der er medlemmer af groupement og af de oevrige nationale bankforeninger, der deltager i Eurocheque-systemet, er virksomheder i den i artikel 85, stk. 1, anvendte betydning. Eurocheque International sc, groupement og de nationale bankforeninger i de oevrige medlemsstater, der har andele i Eurocheque International sc, er sammenslutninger af virksomheder i den i artikel 85, stk. 1, anvendte betydning.
2. Aftaler mellem virksomheder
(43) I sit svar af 12. juli 1991 paa den supplerende meddelelse af klagepunkter af 19. juni 1991 fremfoerer groupement, at »Helsinki-aftalen . . . ikke er en aftale mellem de franske banker og Eurocheque Community. Dens bestemmelser beror paa en resolution, der er vedtaget af Eurocheque Assembly. Under alle omstaendigheder er der tale om en beslutning, som involverer hele Eurocheque Community«.
(44) Det skal dog bemaerkes, at den tekst, som groupement anmeldte den 16. juli 1990, blev betegnet »aftale mellem de franske pengeinstitutter og Eurocheque Assembly«. I sit bilag til anmeldelsesformular A/B anvender groupement fortrinsvis ordet »bestemmelser«; men den goer ikke paa noget tidspunkt gaeldende, at der ikke skulle vaere tale om en aftale. Tvaertimod anvender groupement ordet »aftale« gentagne gange. Med hensyn til begrundelsen for en negativattest er det saaledes anfoert under punkt 5.1 (side 5 i bilaget), at »groupement ikke mener, at den anmeldte aftale indeholder nogen konkurrencebegraensning«, under punkt 5.2 (side 6), at »aftalen foroeger konkurrencen maerkbart«, og under punkt 6.1 (side 6), at »Frankrig takket vaere denne aftale har aendret sin yderst beskedne stilling til en foererstilling . . .«.
(45) Paa denne baggrund er der ingen tvivl om, at Helsinki-aftalen, indtil den blev opgivet i maj 1991, var en aftale i den i artikel 85, stk. 1, anvendte betydning mellem groupement og Eurocheque International sc, hvilket groupement i oevrigt ogsaa selv anfoerte paa formular A/B ved anmeldelsen af aftalen.
3. Konkurrencebegraensninger
(46) Helsinki-aftalen indebaerer en saerlig alvorlig begraensning af konkurrencen. Der er nemlig klart tale om en prisaftale, som oven i koebet anvendes i forbindelserne med kunderne.
(47) Der er foerst og fremmest tale om en aftale om opkraevning af et gebyr hos kunderne og naermere betegnet en aftale mellem alle franske banker om at paalaegge deres kunder (de franske handlende), der er tilsluttet betalingssystemet groupement, et gebyr svarende til det, der opkraeves ved betaling med CB-kort.
(48) I denne forbindelse har groupement hele tiden haevdet (17), at aftalen ikke indeholdt nogen forpligtelse til at opkraeve et gebyr. Eurocheque International har kun taget stilling til Helsinki-aftalen - saavel i henseende til artikel 85, stk. 1, som artikel 85, stk. 3 - i sit svar af 6. november 1990 paa meddelelsen af klagepunkter af 31. juli 1990 og har ellers overladt det til groupement af forsvare denne aftale, navnlig under hoeringen den 28. november 1990. Eurocheque International har i dette svar forsvaret samme tese (18), nemlig at aftalen under ingen omstaendigheder indeholdt nogen forpligtelse til at opkraeve et gebyr. Helsinki-aftalens ordlyd er imidlertid fuldstaendig klar paa dette punkt, for den indeholder en bestemmelse om, at »medlemmer af Groupement Carte bleue og Eurocard opkraever et gebyr hos de handlende, der er tilsluttet«. Det fremgaar saaledes klart af Helsinki-aftalens ordlyd, at den indeholder en forpligtelse til at opkraeve et gebyr. Groupement des cartes bancaires gjorde ogsaa gaeldende under hoeringen, at en raekke franske banker ikke opkraevede et saadant gebyr. Den omstaendighed, at der kan gives to eksempler herpaa, viser imidlertid modsaetningsvis, at naesten samtlige franske banker opkraever et gebyr, og herudover skal det desuden bemaerkes, at en aftale om opkraevning af et gebyr ikke mister sin konkurrencebegraensende karakter, fordi den ikke anvendes af alle medlemmer, men kun af naesten dem alle. Desuden vedroerer artikel 85, stk. 1, ikke blot aftaler, der har til foelge, at konkurrencen begraenses, men ogsaa aftaler med et saadant formaal. Anvendelsen af udtrykket »opkraever« viser klart, at aftalen havde til formaal at opkraeve et gebyr paa eurocheques.
(49) Der er desuden tale om en aftale om gebyrets stoerrelse. I aftalens punkt 3 er det ganske vist anfoert, at medlemmerne opkraever »et gebyr, der ikke kan vaere hoejere end gebyret i forbindelse med betalinger med Carte bleue og Eurocard«. Paa denne baggrund har groupement gentagne gange haevdet, at Helsinki-aftalen paa ingen maade er en aftale om gebyrets stoerrelse. Men denne tese modsiges af i hvert fald to forhold. For det foerste staar der i indledningen til aftalen, at de handlende, der er tilsluttet systemet, indloeser udenlandske eurocheques »paa de samme vilkaar«, som anvendes af Groupement Cartes bleue og Eurocard. Paa det tidspunkt, hvor aftalen blev undertegnet, og indtil oktober 1985 var disse vilkaar ens. For det andet bekraeftes dette af ovennaevnte skrivelse af 17. oktober 1984 fra den franske bankforening, der praeciserede, at de franske handlende, der var tilsluttet Groupement Carte bleue, skulle indloese udenlandske eurocheques »paa de samme vilkaar« som gjaldt for Carte bleue.
(50) Aftalens konkurrencebegraensende karakter var saerlig alvorlig fra det tidspunkt, hvor aftalen blev indgaaet, og indtil den 25. oktober 1985; men det forhold, at groupement fra sidstnaevnte dato opgav de ensartede gebyrer, der hidtil var blevet opkraevet hos de handlende, fjerner ikke Helsinki-aftalens klart konkurrencebegraensende karakter. Aftalen er fortsat en principaftale om opkraevning af et gebyr: en saadan aftale er pr. definition konkurrencebegraensende, hvilket Kommissionen ogsaa konstaterede i et andet tilfaelde, jf. Kommissionens beslutning 87/13/EOEF »Association Belge des Banques« (19). Helsinki-aftalen har desuden - om ikke for samtlige handlende, som det var tilfaeldet indtil oktober 1985, saa i hvert fald for hver enkelt handlende, der er tilsluttet Groupement des cartes bancaires »CB« - skabt en uloeselig og fuldstaendig urimelig forbindelse mellem betalinger med kort og betalinger med eurocheques, der er to vidt forskellige betalingsmidler. I sidste instans har det vaeret Helsinki-aftalens formaal at paafoere de franske handlende de samme omkostninger ved indloesning af eurocheques, som naar kunderne betaler med kort. Dette tiltag har foert til, at betalinger med eurocheques er mindre attraktive for de franske handlende. Kombineret med det af de franske banker indfoerte forbud (naevnt i betragtning 29) mod udstedelse af eurocheques til nationalt brug har aftalen medvirket til at hindre udviklingen af nationale eurocheques i Frankrig.
(51) Helsinki-aftalen er i oevrigt i strid med eurocheque-systemet, saaledes som det blev fritaget af Kommissionen i 1984, idet det bl.a. bygger paa det princip - som Eurocheque selv erkender har bidraget til systemets succes - at modtageren af en eurocheque faar udbetalt chequens fulde beloeb.
(52) Groupement og Eurocheque International goer i denne forbindelse gaeldende, at Kommissionen havde kendskab til den situation, der fulgte af Helsinki-aftalen, da den vedtog sin beslutning om fritagelse i 1984. Det skal hertil bemaerkes, at Helsinki-aftalen, der blev indgaaet i 1983, ikke blev officielt anmeldt foer i 1990, samt at Kommissionen foerst fik aftalens ordlyd forelagt i august 1989 efter at have insisteret kraftigt derpaa. Kommissionen var saaledes ikke i stand til at vurdere denne aftale, saa laenge den ikke havde noget indgaaende kendskab til den. Den hoerte ganske vist om aftalen gennem den franske bankforening i oktober 1984, men det skal understreges, at aftalen kun blev omtalt som »forsoegsvis«, hvilket paa davaerende tidspunkt kunne begraense Kommissionens interesse for at gaa mere i dybden med selve aftalens ordlyd. I oevrigt er Helsinki-aftalens forsoegsvise karakter ikke naevnt i selve aftalens ordlyd, hvor der blot staar, at der efter et aar skal goeres status over erfaringerne med hensyn til gebyrberegningen.
(53) Det skal navnlig bemaerkes, at den franske bankforenings svar saaledes afveg vaesentligt fra det kendskab, Kommissionen havde til situationen paa grundlag af den anvendelse af Package-Deal-aftalen, som Eurocheque International havde foretaget i juli 1982 paa vegne af alle de nationale sammenslutninger, der var medlemmer af Eurocheque Assembly, herunder den franske bankforening. Package Deal-aftalen vedroerte netop aabning af non-banking sektoren, som det ogsaa fremgaar af dens titel. Det strider derfor mod de faktiske forhold - hvilket Kommissionen ikke paa davaerende tidspunkt var helt opmaerksom paa - naar den franske bankforening i 1984 haevdede, at de franske banker ikke havde tilsluttet sig bestemmelserne om indloesning af eurocheques i den franske non-banking sektor, og naar Groupement des cartes bancaires fortsat haevdede dette i sit svar paa den supplerende meddelelse af klagepunkter (20).
(54) I oevrigt har Eurocheque International og Groupement des cartes bancaires »CB« gjort gaeldende, at Package Deal-aftalen paa ingen maade - eller i hvert fald ikke laengere - bygger paa det grundprincip, at modtageren af en eurocheque altid skal have udbetalt det fulde beloeb, og at Helsinki-aftalen derfor paa ingen maade skulle vaere i strid med det Eurocheque-system, der bygger paa Package Deal-aftalen.
(55) Det kan dog ikke bestrides, at Helsinki-aftalen paa det tidspunkt, hvor den blev indgaaet, var i strid med Package Deal-aftalen, der bl.a. byggede paa det princip, at eurocheques var gratis for modtageren, idet udgifterne paahvilede udstederen. Dette erkendes desuden af Eurocheque International (21) og var i oevrigt en af begrundelserne for beslutning 85/77/EOEF (22). Det er nemlig vanskeligt at se, hvorfor det var noedvendigt at have en multilateral interbankaftale, hvis det var muligt for den indloesende bank at opkraeve et gebyr ved forevisning til betaling af en udenlandsk eurocheque. Package Deal-aftalen var netop velbegrundet, fordi den byggede paa den forudsaetning, at den indloesende bank ikke modtog vederlag fra den, der forelagde en eurocheque til betaling, men derimod modtog et provisionsbeloeb fra den udstedende bank.
4. Paavirkning af handelen mellem medlemsstater
(56) En aftale af Helsinki-aftalens art har klart indvirkning paa handelen mellem medlemsstaterne, fordi den vedroerer checks, som statsborgere i en medlemsstat udsteder i en anden medlemsstat. Handelen paavirkes saerlig maerkbart i det foreliggende tilfaelde, fordi Frankrig er det land, hvor der indloeses flest eurocheques, nemlig ca. 6,5 millioner, hvoraf 15 % indloeses inden for non-banking sektoren. Med ovennaevnte gennemsnit paa 134 ECU pr. eurocheque andrager samtlige eurocheques udstedt i Frankrig 871 mio. ECU aarligt, og de eurocheques, der udstedes i den franske non-banking sektor, beloeber sig alene til 134 mio. ECU.
B. Artikel 85, stk. 3
(57) Det er naturligvis ikke muligt at anvende artikel 85, stk. 3, paa Helsinki-aftalen fra den 1. december 1983 til den 16. juli 1990, da aftalen ikke var anmeldt i hele denne periode. Spoergsmaalet om anvendelse af artikel 85, stk. 3, kan kun komme paa tale for perioden fra den 16. juli 1990, hvor aftalen blev anmeldt, indtil den 27. maj 1991, hvor den blev ophaevet.
1. Forbedring af de tilbudte tjenesteydelser
(58) Groupement har baade i sin anmeldelse og i de senere fremfoerte argumenter foerst og fremmest begrundet en fritagelse med, at Helsinki-aftalen havde til formaal og til foelge at fremme brugen af eurocheques i Frankrig. Den foerste af de fire betingelser i artikel 85, stk. 3, nemlig en bedre fordeling af tjenesteydelserne og fremme af den tekniske og oekonomiske udvikling, skulle saaledes ifoelge groupement vaere opfyldt, fordi »Frankrig takket vaere denne aftale har aendret sin yderst beskedne stilling til en foererstilling«.
(59) I modsaetning til hvad groupement haevder, har Helsinki-aftalen absolut ikke til formaal eller til foelge at fremme brugen af eurocheques i Frankrig, men tvaertimod at haemme den. Aftalen kan betragtes som anden etape i de franske bankers forsoeg paa at forhindre den potentielle konkurrence fra eurocheques. Foerste etape var den bestemmelse i protokollen af 31. juli 1984 om oprettelse af groupement, der forboed medlemmerne heraf at udstede eurocheques til nationalt brug.
(60) Under hoeringen den 28. november 1990 fremfoerte groupement, dels at det antal eurocheques, der udstedes af franske banker, i sig selv er begraenset, og at dette ikke skyldes samordnet praksis, dels at antallet af eurocheques udstedt af de franske banker faldt i 1989 (jf. betragtning 12) til trods for, at man i 1988 havde ophaevet den bestemmelse i protokollen af 1984 om oprettelse af groupement, hvorefter de franske banker kun kunne udstede eurocheques til brug i udlandet (jf. betragtning 29).
(61) De tal, som groupement fremlagde under hoeringen, viser, at denne bestemmelse i protokollen har haft fuld virkning, i modsaetning til hvad groupement selv fremfoerte under hoeringen; den haevdede nemlig, at denne restriktive bestemmelse blev ophaevet i 1988, og at antallet af franske indehavere af Eurocheque-kort alligevel faldt i 1989. Bestemmelsen blev imidlertid foerst ophaevet den 31. december 1989, efter at det franske konkurrenceraad havde paabudt det ved sin beslutning nr. 88-D-37 af 11. oktober 1988, hvis artikel 3 lyder saaledes: »Det paalaegges groupement inden den 31. december 1989 at ophaeve den bestemmelse i protokollen af 31. juli 1984, hvorefter den uniforme eurocheque ikke laengere kan udstedes med betalingsgaranti i Frankrig og for fremtiden kun kan udstedes til brug i udlandet«.
(62) Det er derfor ukorrekt, naar groupement under hoeringen har haevdet, at den paagaeldende bestemmelse blev ophaevet i 1988, og antallet af franske udstedere af eurocheques alligevel var faldet i 1989. Der er tvaertimod tale om parallelitet mellem bestemmelsens ikrafttraeden den 1. juli 1986 og faldet i antallet af franske eurocheque-udstedere, der tidligere var steget betydeligt i loebet af 1985.
(63) I sit svar paa den supplerende meddelelse af klagepunkter gav groupement ikke nogen forklaring paa denne overraskende sagsfremstilling under hoeringen, men bemaerkede, at det fremfoerte blev bekraeftet af kendsgerningerne for saa vidt angaar tallene for 1990.
(64) Denne paastand er dog ikke holdbar, for tallene viser, at 1985 betegnede et gennembrud med hensyn til antallet af Eurocheque-kort udstedt af de franske banker, samt at dette gennembrud ikke blev fulgt op aaret efter paa grund af den paagaeldende bestemmelses ikrafttraeden. Det er ikke overraskende, at der i 1990 ikke skete nogen ny stigning i antallet af Eurocheque-kort udstedt i Frankrig, i betragtning af at antallet af bankkort i mellemtiden var vokset med 50 %; den tilsigtede begraensning i brugen af eurocheques var dermed opnaaet, og der synes ikke laengere at kunne rettes op paa denne situation.
(65) I lighed med den bestemmelse i protokollen af 1984, der blev ophaevet af groupement fra den 31. december 1989 efter paabud fra det franske konkurrenceraad, kan Helsinki-aftalen anses for ikke blot at have til formaal, men ogsaa at have til foelge, at hindre brugen af eurocheques i Frankrig ved at paalaegge de franske handlende et gebyr for at modtage et betalingsmiddel som eurocheques, som det normalt var gratis for dem at indloese i henhold til Package Deal-aftalen af 1980. At doemme efter vaeksten i antallet af bankkort i Frankrig i den periode, hvor Helsinki-aftalen blev anvendt sammen med den vedtaegtsbestemmelse, som konkurrenceraadet havde erklaeret ulovlig, blev den dermed tilsigtede konkurrencebegraensning opnaaet. Resultatet heraf er, at praktisk talt alle franske husholdninger nu er i besiddelse af et bankkort, eftersom der blev udstedt 19,5 millioner CB-kort i 1990, og groupement har dermed praktisk taget fjernet risikoen for potentiel konkurrence fra Eurocheques i Frankrig.
(66) Det er ligeledes ukorrekt, naar groupement i sin anmeldelse paastaar, at Helsinki-aftalen har bidraget til en bedre fordeling af tjenesteydelserne og til fremme af den tekniske og oekonomiske udvikling, fordi Frankrig er det land, hvor der indloeses flest eurocheques. Ganske vist blev der i 1989 udstedt flest udenlandske eurocheques i Frankrig, men dette skyldes ikke Helsinki-aftalen; for ifoelge de tal, groupement har fremlagt, blev ca. 1 million ud af de 6,5 millioner eurocheques, som i 1989 blev udstedt i Frankrig, udstedt i non-banking sektoren. Helsinki-aftalen vedroerer kun 15 % af de udstedte eurocheques - endog en lidt mindre procentdel, for de franske handlende, der indloeser udenlandske eurocheques, er ikke alle tilsluttet groupements kortsystem - aftalen kan derfor paa ingen maade vaere aarsagen til, at Frankrig er det land, hvor der indloeses flest eurocheques. Forklaringen skal snarere soeges i Frankrigs mange turister fra de stoerste eurocheque-udstedende lande, der er opfoert i raekkefoelge i den anden tabel i betragtning 14; af denne tabel fremgaar det ogsaa, at Frankrig ganske vist ligger paa foerstepladsen med 15 %, naar det drejer sig om indloesning af eurocheques, men kun ligger paa niendepladsen blandt de eurocheque-udstedende lande, og kun tegner sig for 1 % af de eurocheques, der udstedes i udlandet. Dette viser, at Frankrig generelt set ikke er noget udpraeget eurocheque-land, som det er tilfaeldet med Tyskland og Benelux.
2. Fordele for forbrugerne
(67) Den anden betingelse for anvendelse af artikel 85, stk. 3, der gaar ud paa, at forbrugerne skal sikres en rimelig andel af fordelen, er ifoelge groupement opfyldt for begge forbrugerkategorier, dvs. saavel eurocheque-indehaverne som de handlende. Aftalen har nemlig betydet, at »udenlandske indehavere af eurocheques har faaet nedsat omkostningerne ved brug af deres checks«, samt at »disse udenlandske brugere straks har faaet betydelige muligheder for at anvende deres eurocheques, fordi de kan haeve kontanter i over 250 000 filialer af de banker, der er medlemmer af groupement, samt foretage betalinger hos over 450 000 handlende, der er tilknyttet CB«. Hvad de handlende angaar, har de »i stor udstraekning draget fordel af, at eurocheques kan indloeses i betalingskortsystemet«, samt »af den reklame, som groupement har gennemfoert hos de udenlandske checkudstedere«.
(68) Naar man paastaar, at aftalen har betydet nedsatte udgifter for eurocheque-udstedere, glemmer man, at det i Package Deal-aftalen af 1980, der blev undertegnet af de franske banker, er fastsat, at indehavere af eurocheques ikke skal betale for brugen af eurocheques i udlandet: naar de franske banker, foer eller efter Helsinki-aftalen, har opkraevet gebyrer hos eurocheque-indehavere, er det i strid med Package Deal-aftalen. Det er ligeledes ukorrekt at paastaa, at Helsinki-aftalen skulle have givet eurocheque-udstedere mulighed for at haeve kontanter i 250 000 filialer i de banker, der er medlemmer af groupement; for hvis dette ikke var muligt tidligere, blev det muligt med Package Deal-aftalen af 1980, men ikke med Helsinki-aftalen af 1983, der kun vedroerte non-banking sektoren.
(69) Hvad de handlende angaar, er det indlysende, at Helsinki-aftalen helt igennem har vaeret en ulempe for dem, fordi den indebaerer, at de skal betale et gebyr for hver udenlandsk eurocheque, de modtager som betaling, medens dette er gratis for de handlende i de oevrige medlemsstater ifoelge Package Deal-aftalen. De franske handlende er saaledes de eneste handlende i Faellesskabet, der skal betale et saerligt gebyr for udenlandske eurocheques. Hvis ikke Helsinki-aftalen havde eksisteret, skulle de franske handlende ifoelge Package Deal-aftalen, som de franske banker havde undertegnet, ikke have betalt noget gebyr og kunne i saa fald have haft tendens til at laegge pres paa de franske banker for at bremse udviklingen i betalinger med kort - der netop medfoerer et gebyr for den handlende - til fordel for eurocheques.
(70) Den eneste kategori af brugere - hvis de kan betegnes saaledes, idet der i det foreliggende tilfaelde snarere er tale om mellemmaend - der har haft gavn af Helsinki-aftalen, er de franske banker, der saaledes faar betaling to gange for den samme ydelse, og som er de eneste banker i Faellesskabet, for hvem dette er tilfaeldet; for det foerste modtager de betaling fra de franske handlende i kraft af Helsinki-aftalen og for det andet af de udenlandske banker (de eurocheque-udstedendes banker) i kraft af Package Deal-aftalen. De egentlige forbrugere opnaar ingen fordele af Helsinki-aftalen, som tvaertimod er til skade for dem: handlende skal betale et gebyr, selv om eurocheques burde vaere gratis for dem, og eurocheque-udstedere stoeder paa vanskeligheder ved brug af deres eurocheques i Frankrig, enten fordi de handlende naegter at modtage dem, netop paa grund af gebyret, eller fordi de vaelter de gebyrer, de skal betale til banken, over paa eurocheque-udstederne.
3. Spoergsmaalet om, hvorvidt begraensningerne er noedvendige
(71) Den tredje betingelse i artikel 85, stk. 3, nemlig at begraensningerne er noedvendige, skulle ifoelge groupement vaere opfyldt, fordi »systemet giver eurocheque-indehaverne mulighed for at bruge eurocheques i Frankrig paa de samme vilkaar som i de oevrige lande, der er medlemmer af Eurocheque, og giver bankerne mulighed for at indloese eurocheques paa de samme vilkaar, som gaelder ved betaling med bankkort«, og desuden fordi Frankrigs geografiske beliggenhed goer det noedvendigt at forbedre mulighederne for, at turister fra landene nord for Frankrig kan bruge deres normale betalingsmiddel i Frankrig.
(72) Imidlertid er det ikke Helsinki-aftalen, der har givet eurocheque-indehaverne mulighed for at bruge deres checks i Frankrig paa de samme vilkaar som i de oevrige medlemsstater; dette var nemlig formaalet med Package Deal-aftalen. Groupement fremfoerer, at begraensningerne er noedvendige, fordi Helsinki-aftalen var den noedvendige betingelse for anvendelse af Package Deal-aftalen inden for den franske non-banking sektor; men dette raesonnement er uacceptabelt, eftersom Package Deal-aftalen blev fritaget i 1984 paa det grundlag, at eurocheques var gratis for modtageren. Det er derfor fuldstaendig forkert at betragte Helsinki-aftalen, der er en vaesentlig undtagelse fra Package Deal-aftalen, som en begraensning der er noedvendig for at naa Package Deal-aftalens tilsigtede maal.
(73) Argumentet vedroerende Frankrigs geografiske beliggenhed er heller ikke holdbart. Der er ganske vist en strukturbestemt uligevaegt i Eurocheque-systemet, i den forstand at de eurocheque-udstedende lande er de nordeuropaeiske (foerst og fremmest Tyskland, der tegner sig for naesten halvdelen af de eurocheques, der udstedes i udlandet, dernaest Benelux og, i mindre grad, Det Forenede Kongerige), medens de indloesende lande foerst og fremmest er landene i Sydeuropa paa grund af turiststoemmen fra Nordeuropa til Sydeuropa. Det skal dog i denne forbindelse bemaerkes, at Frankrigs geografiske beliggenhed ikke er mere speciel end Spaniens og Italiens, hvor banksektoren ikke har fundet det noedvendigt at kraeve en aftale af Helsinki-aftalens art, men noejes med at anvende de bestemmelser om gebyrer, der er fastsat i Package Deal-aftalen.
4. Mulighed for at udelukke konkurrencen
(74) Den fjerde betingelse i artikel 85, stk. 3, der gaar ud paa at konkurrencen ikke maa udelukkes, er ifoelge groupement opfyldt, fordi aftalen »har givet mulighed for at indfoere et nyt betalingsmiddel i Frankrig, der ogsaa kan anvendes af udlaendinge«, samt fordi »der fortsat er betydelig konkurrence mellem de forskellige internationale betalingsmidler«.
(75) Foerst maa det endnu en gang understreges, at det ikke er Helsinki-aftalen, der har gjort det muligt at anvende eurocheques i den franske non-banking sektor, men Package Deal-aftalen, der udtrykkeligt, i sin titel, vedroerte »aabning af non-banking sektoren«; det var slet ikke naevnt i den anmeldte aftale, at denne aabning ikke gjaldt for Frankrig.
(76) Om konkurrencen udelukkes, kan vurderes ud fra forskellige aspekter. For det foerste kan man undersoege konkurrencen paa det direkte beroerte marked, dvs. markedet for udenlandske eurocheques udstedt i den franske non-banking sektor. Det er indlysende, at Helsinki-aftalen her medfoerer, at konkurrencen udelukkes fuldstaendigt, fordi de franske banker ikke blot vedtager at opkraeve et gebyr hos de handlende i modstrid med selve Package Deal-aftalen, men ogsaa vedtager, at dette gebyr skal svare til det, der opkraeves ved betaling med kort.
(77) For det andet kan man undersoege konkurrencen mellem samtlige internationale betalingsmidler anvendt hos de franske handlende. Men som allerede understreget er konkurrencen mellem de forskellige betalingsmidler i sig selv begraenset (se betragtning 13). Der er naturligvis altid mulighed for at medbringe kontanter. Men ud over risikoen for tab eller tyveri taler omvekslingsomkostningerne ogsaa imod, hvilket BEUC flere gange har paavist (23). Tallene viser, at de fleste eurocheque-indehavere ikke er i besiddelse af internationale kredit- eller haevekort. Og selv naar en eurocheque-indehaver er i besiddelse af et internationalt betalingskort, er konkurrencen fuldstaendig udelukket med hensyn til de gebyrer, den handlende skal betale. Gebyrerne er jo netop ifoelge Helsinki-aftalen de samme, hvad enten der betales med en eurocheque eller et internationalt kredit-eller haevekort. Hvad angaar checks, er eurocheque stort set den eneste check, der bruges internationalt, hvis man ser bort fra rejsechecks eller postcheques, der foerst og fremmest bruges til at haeve kontanter og derfor ikke konkurrerer med eurocheques som betalingsmiddel inden for non-banking sektoren.
C. Artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17
(78) I betragtning af overtraedelsens grovhed (se betragtning 46 ff.) og varighed boer saavel Groupement des cartes bancaires som Eurocheque International paalaegges boeder for hele perioden forud for anmeldelsen. Ved udregningen af boedestoerrelsen har ogsaa foelgende omstaendigheder vaeret taget i betragtning.
1. Ansvarsfordelingen
(79) Det er ganske vist de franske banker, der har taget initiativ til overtraedelsen, forsaetligt eller i det mindste uagtsomt, og som derfor baerer hovedansvaret for den. Eurocheque International har dog, mere eller mindre velvilligt, indvilget i at medvirke ved denne overtraedelse, uagtsomt eller maaske endda forsaetligt, og baerer dermed ogsaa en - om end betydeligt mindre - del af ansvaret.
2. Gevinst som foelge af aftalen
(80) De franske banker opnaaede en direkte finansiel gevinst af Helsinki-aftalen, hvilket Eurocheque International ikke gjorde. De franske bankers aarlige gevinst i form af gebyrer i henhold til Helsinkiaftalen kan anslaas tilnaermelsesvist paa basis af tre elementer. For det foerste er det gennemsnitlige beloeb paa en eurocheque 134 ECU (se betragtning 9), men man maa antage, at, ligesom det er tilfaeldet med betalingskort, det gennemsnitlige beloeb paa en eurocheque udstedt til handlende er mindre end det gennemsnitlige beloeb udstedt i banker til kontantudbetalinger. I saa tilfaelde vil det gennemsnitlige beloeb, der skal tages i betragtning, vaere lidt mindre end 134 ECU, ca. 100 ECU. For det andet er det aarlige antal eurocheques ca. 1 million (se betragtning 15). For det tredje er gennemsnitsgebyret paa eurocheques ca. 1 % Sammenlagt kan den aarlige gevinst anslaas til ca. 1 mio. ECU.
(81) Da aftalen er blevet anvendt fra den 1. december 1983, maa overtraedelsen anses for at have varet i seks et halvt aar, nemlig indtil anmeldelsen den 16. juli 1990. I betragtning af at der foer 1988 blev udstedt faerre eurocheques hos de franske handlende end den million, der blev udskrevet i 1988, kan man gaa ud fra, at Helsinki-aftalen stort set har indbragt den franske banksektor ca. 5 mio. ECU i form af gebyrer fra de handlende. Dette er indkomst, der stammer fra en aftale, som er i strid med artikel 85. Det gebyr, de handlende betalte, blev lagt oven i det maksimale interbankgebyr paa 1,6 %, som eurocheque-udstedernes banker betalte ifoelge Package Deal-aftalen, som Kommissionen fritog i 1984 bl.a. ud fra den forudsaetning, at eurochequens fulde beloeb skulle udbetales til modtageren.
3. Skaerpende omstaendigheder
a) Indirekte gevinst som foelge af aftalen, der ikke kan beloebsbestemmes (82) Men denne finansielle gevinst var ikke Helsinki-aftalens endelige maal, og de franske banker har i oevrigt aldrig gjort gaeldende, at de fandt Helsinki-aftalen noedvendig, fordi det maksimumgebyr, der var fastsat i Package Deal-aftalen, var utilstraekkeligt til at daekke deres omkostninger. Helsinki-aftalen havde foerst og fremmest til formaal - og har haft til foelge - at hindre en eventuel konkurrence mellem eurocheques og bankkort i Frankrig. Desuden (saaledes som det er blevet fremstillet i betragtning 50) har denne aftale, i forbindelse med bestemmelsen i groupements grundlaeggende protokol, der forbyder franske banker at udstede eurocheques til nationalt brug, bidraget til at hindre eurocheques udvikling i Frankrig.
(83) Selv om Eurocheque International ikke opnaaede nogen direkte finansiel fordel af aftalen, opnaaede Eurocheque en indirekte gevinst i den forstand, at aftalen uden tvivl var den pris, der maatte betales - en saerdeles hoej pris med hensyn til konkurrencebegraensninger og et flagrant brud paa Package Deal-aftalen, for fortsat at have adgang til non-banking sektoren i Frankrig.
b) Manglende samarbejde fra parternes side
(84) Det kan ikke bebrejdes Kommissionen, at den ikke har forsoegt at saette sig bedre ind i situationen i Frankrig, som den franske bankforening kun har beskrevet i faa linjer; hvis man skal bebrejde nogen i denne sag, maa det snarere vaere Eurocheque International og de franske banker, fordi de ikke paa eget initiativ har underrettet Kommissionen udfoerligt om finesserne vedroerende deres deltagelse i Package Deal-aftalen, som de efter eget udsagn kun skulle have tiltraadt delvis, samt om den situation, der fulgte af Helsinki-aftalen. Hvis Kommissionen allerede paa davaerende tidspunkt var blevet gjort opmaerksom paa Helsinki-aftalens reelle raekkevidde (det var i stedet Kommissionen, der efter at have modtaget en klage sendte de franske banker en formel begaering om oplysninger for at faa bedre kendskab til situationen), ville et saadant fuldt kendskab til sagen uden tvivl have paavirket Kommissionens beslutning om selve Package Deal-aftalen. Til forskel fra Raadets forordning (EOEF) nr. 4064/89 af 21. december 1989 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser (24), der goer anmeldelse af fusioner af faellesskabsdimension obligatorisk, er anmeldelse i henhold til forordning nr. 17 ganske vist kun fakultativ; men hvis en virksomhed vaelger at indgive anmeldelse i henhold til forordning nr. 17, skal den samarbejde loyalt med Kommissionen, dvs. at ingen vigtige oplysninger maa skjules for den. Dette princip (en korrekt og udtoemmende anmeldelse) foelger af artikel 8, stk. 3, litra c), og artikel 15, stk. 1, litra a), i forordning nr. 17 og blev stadfaestet i Domstolens praejudicielle dom af 20. marts 1980 i sag 106/79 VBBB mod Eldi Records BV (25). I det omfang Helsinki-aftalen udgjorde et betydeligt brud paa Package Deal-aftalen, kan der stilles spoergsmaalstegn ved, om anmeldelsen af Package Deal-aftalen, uden at vaere suppleret med en anmeldelse af Helsinki-aftalen, stadig kunne betragtes som »redelig og noejagtig« - som praeciseret i Kommissionens beslutning 85/206/EOEF - »Aluminium« (26) - da Kommissionen i oktober 1983 ved en meddelelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende i henhold til artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17 bekendtgjorde, at den agtede at vedtage en positiv beslutning vedroerende Eurocheque; der kan isaer stilles spoergsmaalstegn herved, naar en raekke medlemmer af Eurocheque-systemet kun delvis havde tilsluttet sig Package Deal-aftalen.
(85) Ikke alene blev Helsinki-aftalen ikke anmeldt til Kommissionen paa det tidspunkt, da Package Deal-aftalen, hvis grundlaeggende principper Helsinki-aftalen satte spoergsmaalstegn ved, blev undersoegt af Kommissionen, men Kommissionen havde desuden store problemer med at faa teksten til Helsinki-aftalen. Eurocheque undlod endog bevidst at vedlaegge en kopi af aftalen til et svar paa en begaering om oplysninger fra Kommissionen, og det var kun efter gentagne og indtraengende begaeringer fra Kommissionen, at aftalen endelig blev tilsendt.
(86) Herudover har groupement og Eurocheque til stadighed givet en ukorrekt fortolkning af aftalen ved at paastaa, at den ikke indeholdt en forpligtelse til at opkraeve et gebyr.
(87) Endelig var det foerst i maj 1991, dvs. et aar efter afsendelsen af meddelelse af klagepunkter, at aftalen omsider blev opgivet.
4. Formildende omstaendigheder
(88) Selv om opgivelsen af aftalen lod vente paa sig, var den ikke desto mindre frivillig i den forstand, at det skete uden af afvente en beslutning fra Kommissionen om nedlaeggelse af et forbud.
(89) Derudover kunne Kommissionen kritiseres, som parterne faktisk har gjort det, for, ved slutningen af 1984, ikke mere indgaaende at have undersoegt den virkelige betydning af Helsinki-aftalen, hvis eksistens blev naevnt af de franske banker i et svar paa en begaering om oplysninger, omend i vage og upraecise vendinger, idet aftalen blev praesenteret som afsluttet paa »forsoegsbasis«.
(90) Eftersom dette er den foerste beslutning, hvorved der paalaegges boeder inden for banksektoren, vil en vis mildhed vaere passende, i det mindste set i forhold til overtraedelsens grovhed.
(91) I denne sag opvejer de formildende omstaendigheder de forvaerrende.
VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den aftale, som de franske pengeinstitutter og Eurocheque Assembly indgik paa Eurocheque Assemblys moede i Helsinki den 19. og 20. maj 1983 vedroerende indloesning af eurocheques, trukket paa udenlandske pengeinstitutter, i den franske non-banking sektor, og som blev anvendt fra 1. december 1983 til 27. maj 1991, indebaerer en overtraedelse af EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 1.
Artikel 2
Begaeringen om fritagelse i henhold til EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 3, for den i artikel 1 omhandlede aftale for perioden fra den 16. juli 1990, hvor aftalen blev anmeldt, og indtil den 27. maj 1991, hvor den blev ophaevet, afslaas.
Artikel 3
1. Paa grund af den i artikel 1 omhandlede overtraedelse paalaegges Groupement des cartes bancaires »CB« og Eurocheque International sc boeder paa henholdsvis 5 000 000 ECU og 1 000 000 ECU.
2. Boederne indbetales senest tre maaneder efter meddelelsen af denne beslutning paa EF-Kommissionens konto nr. 310-0933000-43 i Banque Bruxelles Lambert, agence européenne, rond point Schuman 5, B-1040 Bruxelles. Ved denne periodes udloeb paaloeber der automatisk renter efter den sats, som Den Europaeiske Fond for Monetaert Samarbejde anvendte for sine ecu-transaktioner den foerste arbejdsdag i maaneden for denne beslutnings vedtagelse, plus 3,5 procentpoint, dvs. 13,75 %.
3. Hvis Groupement des cartes bancaires »CB« og Eurocheque International sc indebetaler boeden i henholdsvis franske eller belgiske francs, omregnes beloebet efter den valutakurs, der var gaeldende dagen foer betalingen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til:
1) Groupement des cartes bancaires »CB«
29, rue de Lisbonne
F-75008 Paris
2) Eurocheque International sc
avenue Louise 327, bte 1
B-1050 Bruxelles.
Denne beslutning kan tvangsfuldbyrdes i henhold til EOEF-Traktatens artikel 192. Udfaerdiget i Bruxelles, den 25. marts 1992.