KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 29. oktober 2007
om undtagelse af produktion og salg af elektricitet i Sverige fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer K(2007) 5197)
(Kun den svenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2007/706/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjeneste (1), særlig artikel 30, stk. 4 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Kongeriget Sverige pr. e-mail af 29. juni 2007,
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler, og
ud fra følgende betragtninger:
I. Sagsfremstilling
(1)
Den 29. juni 2007 indgav Sverige pr. e-mail en anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 30, stk. 4, i direktiv 2004/17/EF. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger pr. e-mail af 20. juli 2007, som de svenske myndigheder efter en forlængelse af den oprindelige frist fremsendte pr. e-mail den 17. august 2007.
(2)
Kongeriget Sveriges anmodning vedrører produktion og salg (engros og detail) af elektricitet.
(3)
Anmodningen ledsages af den uafhængige nationale myndighed Konkurrensverkets (den svenske konkurrencestyrelses) konklusion om, at betingelserne for anvendelsen af artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF er opfyldt.
II. Retsgrundlag
(4)
Artikel 30 i direktiv 2004/17/EF bestemmer, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, som direktivet finder anvendelse på, ikke er underlagt direktivet, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender bestemmelserne i den fællesskabslovgivning, som åbner en given sektor eller en del af den for konkurrence. Denne lovgivning er anført i bilag XI til direktiv 2004/17/EF, som for elektricitetssektorens vedkommende henviser til Europa-Parlamentets og Rådets Direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (2). I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF, som har afløst direktiv 96/92/EF (3), kræves der en endnu højere grad af markedsåbning.
(5)
Sverige har gennemført og anvender ikke blot direktiv 96/92/EF, men også direktiv 2003/54/EF, og har valgt fuldstændig ejerskabsmæssig adskillelse for transmissionsnettene og selskabsretlig og funktionel adskillelse for distributionsnettene, undtagen for de mindste selskaber, der er undtaget fra kravene om funktionel adskillelse. Følgelig og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, første afsnit, bør adgangen til markedet betragtes som fri.
(6)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige indikatorer, hvoraf ingen i sig selv er af afgørende betydning. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne beslutning, er de vigtigste aktørers markedsandel på et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium er koncentrationsgraden på disse markeder. På grund af de særlige kendetegn ved markederne bør der også tages hensyn til andre kriterier som f.eks. likviditetsgraden, balancemarkedernes virkemåde, konkurrence på prisen og andelen af kunder, der skifter leverandør.
(7)
Denne beslutning berører ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. Vurdering
(8)
Sveriges anmodning vedrører produktion og salg (engros og detail) af elektricitet.
(9)
Engrosmarkedet for elektricitet i Sverige er i stort omfang integreret i det nordiske kraftmarked, som består af Danmark, Norge, Sverige og Finland. Det består af et bilateralt handelsmarked med producenter på den ene side og leverandører og industrivirksomheder på den anden side og en frivillig nordisk børs for elkraft, »Nord Pool«, som omfatter et spotmarked og et terminsmarked. Dette og den integrerede markedsudformning af »Nord Pool« (4) viser, at der er en klar udvikling i retning af et nordisk, regionalt engrosmarked. Men transmissionsflaskehalse (overbelastning) opdeler til tider det nordiske område i seks geografisk adskilte prisområder, hvoraf Sverige udgør det ene. Sverige har fem overordnede forbindelser mellem sine net og andre dele af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (Vestdanmark-Sverige, Østdanmark-Sverige, Sydnorge-Sverige, Nordnorge-Sverige og Sverige-Finland). I 2005 var den mest belastede af disse fem forbindelser overbelastet 52 % af tiden, og den mindst overbelastede i 8 % af tiden (5). Der var dog kun sjældent overbelastning på alle fem forbindelser samtidig. Derfor var Sverige ifølge de svenske myndigheder et fuldstændig isoleret prisområde, dvs. at det ikke havde forbindelse til noget andet prisområde, i blot 0,5 % af tiden i 2005. Derudover viser en oversigt over antallet af områder, der er forbundet med Sverige siden 2001, at Sverige var forbundet med mindst fire af de daværende seks andre prisområder - Norge var dengang opdelt i tre områder i modsætning til de nuværende to - i 82,4 % af tiden (6). Som følge heraf og i lighed med tidligere kommissionsbeslutninger (7) tages der ikke stilling til, om markedet er nationalt eller regionalt, idet resultatet af analysen bliver det samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(10)
Af stort set samme grunde er der også en klar udviklingstendens i retning af et nordisk regionalt marked for elproduktion, selvom transmissionsflaskehalse og kapacitetsgrænserne - i størrelsesorden 24 % af den anlagte produktionskapacitet i Sverige - for forbindelserne mellem de svenske net og nettene i de øvrige områder i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde kan medføre en midlertidig begrænsning af markedet til det svenske område. Her tages der heller ikke stilling til, om markedet er nationalt eller regionalt, idet resultatet af analysen bliver det samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(11)
De svenske myndigheder bekræfter, at detailmarkedet svarer til Sveriges område, bl.a. på grund af forskelle i beskatning og reglerne for balanceringsansvaret mellem de nordiske lande. Endvidere erklærer Konkurrensverket udtrykkeligt, at detailmarkedet »er nationalt, hovedsagelig fordi adskillige tekniske og lovgivningsmæssige hindringer afholder slutbrugeren fra at købe elektricitet fra energimæglere i andre lande.«.
(12)
I meddelelsen fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet: Rapport om udviklingen med hensyn til realisering af det indre marked for gas og elektricitet (8), i det følgende benævnt »rapporten fra 2005« - anføres det, at »der på mange nationale markeder [er] en høj grad af koncentration i industrien, hvilket hæmmer udviklingen af effektiv konkurrence« (9). Følgelig er den af den opfattelse, at hvad angår elektricitetsproduktion er »én indikator for omfanget af konkurrencen på de nationale markeder […] den markedsandel, som de tre største producenter […] råder over« (10). Ifølge det »tekniske bilag« (11) er de tre største producenters andel af den samlede produktion på det nordiske område 40 % (12), hvilket er et tilfredsstillende lavt niveau. Når der er tale om det svenske område, er de tre største producenters samlede markedsandel naturligvis større: 86,7 % (13) i 2004. Det svenske marked var dog kun isoleret i perioder på i alt 0,5 % af tiden i 2005 (14). Der er således i store dele af året et konkurrencemæssigt pres på det svenske marked på grund af muligheden for at importere elektricitet fra andre lande end Sverige, især fordi der ikke opkræves noget transmissionsgebyr mellem de nordiske lande. Da der ofte er ledig kapacitet i forbindelserne mellem Sverige og andre prisområder, kan der ikke investeres i elsektoren på det svenske område, uden at andre producenter på det nordiske marked tages i betragtning. Disse faktorer bør derfor opfattes som en indikator for, at produktionsmarkedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, uanset om dette opfattes som det nationale svenske marked eller det regionale marked, der er ved at opstå.
(13)
Koncentrationsgraden er i lighed med likviditetsgraden også en god indikator for konkurrence på engrosmarkedet for elektricitet. På det regionale plan blev 42,82 % af elforbruget i de nordiske lande solgt via Nord Pool Spot AS - den frivillige nordiske børs for elkraft, der er omhandlet i betragtning 9, i 2004-2005 (15). I den endelige rapport nævnes det om denne type kraftbørs, at koncentrationen inden for produktion […] kommer direkte til udtryk i en relativ stabil tilsvarende (16) koncentration inden for kraftbørser (17). For de tre største producenter i det nordiske område andrager denne 40 % (18), hvilket er et tilfredsstillende niveau for et regionalt marked. Når der alene er tale om det svenske marked, er de tre største aktørers samlede andel af engrosmarkedet naturligvis større: 86 % (19) i 2006. Det bør dog understreges, at der er konkurrence mellem de tre store og adskillige mindre engros-aktører på det svenske marked. Det bør desuden endnu en gang bemærkes, at de førnævnte flaskehalsproblemer (overbelastning) i forbindelserne med det nordiske område ikke er konstante, men alene midlertidige. Foruden den indenlandske konkurrence er der derfor hyppigt et eksternt konkurrencepres på det svenske marked som følge af muligheden for at erhverve elektricitet uden for det svenske marked. Dette gælder i endnu højere grad, fordi Sverige er den tredjestørste nettoimportør af energi i EU målt som en procentvis andel af det indenlandske forbrug (20), og der ikke opkræves transmissionsafgifter mellem de nordiske lande. Det bør desuden bemærkes, at konkurrencevilkårene for engroshandlen med elektricitet også i betydeligt omfang er påvirket af den finansielle handel med elektricitet på det pågældende markedsområde, som for så vidt angår mængder solgt via Nord Pool repræsenterede næsten det dobbelte af den mængde, der blev brugt i de nordiske lande i 2005 (21) (og, hvis der tages hensyn til andre kendte transaktioner som f.eks. OTC - »over the counter« eller direkte salg - mere end fem gange mængden i 2005 (22). I det tekniske bilag (23) blev denne likviditetsgrad betragtet som tilfredsstillende, dvs. den udgør en indikator for et velfungerende og konkurrencepræget marked. På baggrund af den klare sammenhæng mellem det svenske engrosmarked og det nordiske marked bør denne likviditetsgrad også anses for at bidrage til konkurrencepresset på det svenske marked. Ifølge den endelige rapport anses Nord Pool også for at være blandt de mest likvide og effektive engros elmarkeder (24). Disse faktorer bør derfor opfattes som en indikator for, at engrosmarkedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, uanset om dette opfattes som det nationale svenske marked eller det regionale marked, der er ved at opstå.
(14)
Set på baggrund af landets størrelse er antallet af økonomiske aktører på detailmarkedet (ca. 130 ifølge de svenske myndigheder, hvoraf en betydelig del opererer i hele landet) såvel som antallet af selskaber med en markedsandel på over 5 % relativt stort (25). Ved udgangen af 2004 ligger de tre største virksomheders samlede markedsandel målt på forsyningerne til alle brugerkategorier (store industrielle kunder, små og mellemstore industrielle kunder og virksomheder samt meget små virksomheder og husstande) med 50 % (26) på et tilfredsstillende lavt niveau. Ifølge oplysningerne fra de svenske myndigheder androg de tre største virksomheders samlede andel af det svenske detailmarked 43 % målt på antal kunder i 2006. Disse faktorer bør anses som en indikator for, at dette marked er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(15)
Derudover bør balancemarkedernes virkemåde også betragtes som en indikator, ikke kun hvad angår produktion, men også hvad angår engros- og detailmarkederne. Rent faktisk vil en markedsdeltager, som ikke ubesværet kan tilpasse sin produktionssammensætning til sine kunders særlige kendetegn, være udsat for de risici, der er forbundet med forskellen mellem den pris, som transmissionssystemoperatøren (i det følgende benævnt »TSO«) vil sælge overskudsproduktion til, og den pris, som den pågældende TSO vil købe den tilbage til. Disse priser kan enten pålægges TSO’en direkte af den regulerende myndighed, eller der kan være tale om anvendelse af en markedsbaseret mekanisme, hvor prisen fastlægges som en funktion af andre producenters tilbud om at begrænse eller øge deres produktion. Det er særlig problematisk for små markedsdeltagere, når der er risiko for en stor forskel mellem TSO’ens salgspris og købspris. Dette forekommer i en række medlemsstater og vil sandsynligvis være til skade for konkurrenceudviklingen. En stor forskel kan være et tegn på en utilstrækkelig grad af konkurrence på balancemarkedet, som kan være domineret af en eller to producenter. Sådanne vanskeligheder forværres, hvis netværksbrugerne ikke kan foretage handler, som er næsten tidstro (27). Der findes et næsten fuldt integreret balancemarked for balancekraft på det nordiske område, og markedets hovedtræk - markedsbaseret prisfastsættelse, »portlukning« hver time, dvs. netbrugerne har mulighed for at foretage handler hver time, og en relativt begrænset prisforskel mellem TSO’s købspris og salgsprisen - er af en sådan karakter, at de bør opfattes som en indikator for, at markedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(16)
På grund af de særlige kendetegn ved det pågældende produkt (elektricitet) og det begrænsede udbud af eller manglen på passende erstatningsprodukter eller -ydelser tillægges konkurrence på prisen og prisdannelse større betydning i forbindelse med en vurdering af konkurrencesituationen på elmarkederne. Antallet af kunder, der skifter leverandør, er en indikator for reel konkurrence på prisen og således indirekte »en naturlig indikator for konkurrencens effektivitet. Hvis der kun er få kunder, der skifter, fungerer markedet sandsynligvis ikke optimalt. Man skal dog ikke se bort fra fordelene ved at genforhandle aftalen med den hidtidige leverandør« (28). Ydermere »er forekomsten af regulerede slutbrugerpriser helt klart af betydning for kundernes adfærd […]. Selv om det kan retfærdiggøres, at kontrollen bevares i en overgangsfase, vil det i stigende grad forårsage forvridninger, når behovet for investeringer rykker nærmere« (29).
(17)
I et nyere arbejdsdokument (30) fra Kommissionen erklæres det, at »det er meget almindeligt, at kunder skifter leverandør på det svenske detailmarked. I alt 54 % af elkunderne har enten genforhandlet deres kontrakter eller skiftet leverandør siden markedsreformen i 1996. Konkurrencen om slutbrugerne anses generelt for at fungere efter hensigten« (31). Der findes ingen kontrol af slutbrugerprisen (32) i Sverige, dvs. priserne fastsættes af de økonomiske operatører og skal ikke godkendes af nogen myndighed, før de kan anvendes. Situationen i Sverige er derfor tilfredsstillende, hvad angår leverandørskifte og kontrol af slutbrugerprisen, og bør ses som en indikator for, at markedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
IV. Konklusion
(18)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 8-17, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår produktion og salg (engros og detail) af elektricitet i Sverige.
(19)
Da betingelsen om fri adgang til markedet endvidere må anses for at være opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre produktion og salg (engros og detail) af elektricitet i Sverige, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af en sådan aktivitet i Sverige.
(20)
Denne beslutning er baseret på de retlige og faktiske forhold i juni-august 2007, som de fremgår af de oplysninger, som Kongeriget Sverige har indsendt, rapporten fra 2005 og det tekniske bilag samt meddelelsen af 2007, arbejdsdokumentet af 2007 og den endelige rapport. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, der har til formål at muliggøre elektricitetsproduktion eller -salg i Sverige.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. oktober 2007.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 29 päivänä lokakuuta 2007
vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamatta jättämisestä sähkön tuotantoon ja myyntiin Ruotsissa
(tiedoksiannettu numerolla K(2007) 5197)
(Ainoastaan ruotsinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2007/706/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 4 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon pyynnön, jonka Ruotsin kuningaskunta toimitti sähköpostitse 29 päivänä kesäkuuta 2007,
on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I Taustatiedot
(1)
Ruotsi toimitti komissiolle sähköpostitse direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdan mukaisen pyynnön 29 päivänä kesäkuuta 2007. Komissio pyysi lisätietoja 20 päivänä heinäkuuta 2007 lähettämällään sähköpostilla; Ruotsin viranomaiset toimittivat lisätiedot 17 päivänä elokuuta 2007 lähettämällään sähköpostilla sen jälkeen, kun alkuperäistä määräaikaa oli pidennetty.
(2)
Ruotsin kuningaskunnan toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja myyntiä (tukku- ja vähittäismyynti).
(3)
Pyyntöön on liitetty riippumattoman kansallisen viranomaisen, Konkurrensverketin (Ruotsin kilpailuvirasto), päätelmät, joiden mukaan edellytykset direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamiselle täyttyvät.
II Oikeudellinen kehys
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (2). Direktiivi 96/92/EY on korvattu sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (3), jossa edellytetään entistä laajempaa markkinoiden avoimuutta.
(5)
Ruotsissa on pantu täytäntöön ja sovellettu sekä direktiiviä 96/92/EY että direktiiviä 2003/54/EY ja päätetty eriyttää siirtoverkkojen omistajuus täysimääräisesti ja jakeluverkot oikeudellisesti ja toiminnallisesti; pienimmät yritykset on kuitenkin vapautettu toiminnallisen eriyttämisen vaatimuksista. Siksi 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti olisi katsottava, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(6)
Sitä, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, olisi arvioitava useiden tekijöiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden yhteydessä olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys. Kyseisten markkinoiden piirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten likviditeettiaste, tasemarkkinoiden toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III Arviointi
(8)
Ruotsin toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja myyntiä (tukku- ja vähittäismyynti).
(9)
Sähkön tukkumarkkinat on Ruotsissa suurelta osin integroitu Pohjoismaiden sähkömarkkinoihin, jotka kattavat Norjan, Ruotsin, Suomen ja Tanskan. Kyseiset markkinat muodostuvat kahdenvälisestä kaupasta yhtäältä sähköntuottajien ja toisaalta toimittajien ja teollisuusyritysten välillä sekä Nord Poolista, vapaaehtoisesta pohjoismaisesta sähköpörssistä, johon kuuluvat spot- ja johdannaismarkkinat. Tämä ja Nord Poolin suuntautuminen integroituneille markkinoille (4) osoittavat, että kehitys kulkee selkeästi kohti pohjoismaisia alueellisia tukkumarkkinoita. Sähkönsiirron pullonkaulat (ylikuormittumiset) kuitenkin toisinaan jakavat Pohjoismaiden alueen kuuteen maantieteelliseen hinta-alueeseen, joista Ruotsi muodostaa yhden. Ruotsilla on viisi pääasiallista yhteyttä omien verkkojensa ja Euroopan talousalueen muiden osien verkkojen välillä (läntinen Tanska-Ruotsi, itäinen Tanska-Ruotsi, Ruotsi-eteläinen Norja, Ruotsi-pohjoinen Norja ja Ruotsi-Suomi). Vuonna 2005 näistä viidestä yhteydestä eniten ylikuormittunut yhteys oli ylikuormittuneena 52 prosenttia kokonaisajasta ja vähiten ylikuormittunut 8 prosenttia kokonaisajasta (5). Ylikuormittumista tapahtui kuitenkin harvoin samanaikaisesti kaikissa viidessä yhteydessä. Näin ollen Ruotsin viranomaiset katsovat, että Ruotsi oli vuonna 2005 täysin erillinen hinta-alue, toisin sanoen sillä ei ollut yhteyksiä minkään muun hinta-alueen kanssa 0,5 prosenttia kokonaisajasta. Lisäksi katsaus niiden alueiden lukumäärään, joilla on ollut yhteyksiä Ruotsin kanssa vuodesta 2001 lähtien, osoittaa, että Ruotsilla on ollut yhteyksiä vähintään neljän hinta-alueen kanssa kuudesta hinta-alueesta - Norja oli tuolloin jakautunut kolmeen alueeseen nykyisten kahden sijaan - 82,4 prosenttia kokonaisajasta (6). Tämän seurauksena ja komission käytännön (7) mukaisesti kysymys siitä, ovatko markkinat kansalliset vai alueelliset, jää avoimeksi, koska analyysin tulos on sama riippumatta siitä, käytetäänkö suppeampaa vai laajempaa määritelmää.
(10)
Pääosin näistä samoista syistä myös sähkön tuotannossa voidaan huomata selkeää kehitystä kohti pohjoismaisia alueellisia markkinoita, vaikka sähkönsiirron pullonkaulat ja Ruotsin omien verkkojen ja Euroopan talousalueen muiden alueiden verkkojen välisten yhteyksien kapasiteettirajat - 24 prosenttia nykyisestä tuotantokapasiteetista Ruotsissa - voivat tilapäisesti rajata markkinat Ruotsin alueelle. Myös tässä yhteydessä kysymys siitä, ovatko markkinat kansalliset vai alueelliset, jää avoimeksi, koska analyysin tulos on sama riippumatta siitä, käytetäänkö suppeampaa vai laajempaa määritelmää.
(11)
Kuten Ruotsin viranomaiset vahvistavat, vähittäismyynnin markkina-alueena on Ruotsi, mikä johtuu muun muassa verotuksellisista eroista ja Pohjoismaiden välisistä tasevastuusäännöistä. Lisäksi Konkurrensverket on nimenomaisesti todennut, että vähittäismarkkinat ovat kansalliset pääosin siksi, että monet tekniset ja sääntelylliset esteet estävät loppukäyttäjiä ostamasta sähköä muiden maiden energianvälittäjiltä.
(12)
Komissio toteaa tiedonannossaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Raportti edistymisestä kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa (8) - jäljempänä ’raportti 2005’, että ”ala on monien maiden markkinoilla erittäin keskittynyttä, mikä estää todellisen kilpailun” (9). Se katsoo, että sähköntuotannon alalla ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus” (10). Teknisen liitteen (11) mukaan kolmen suurimman tuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus Pohjoismaiden alueella on 40 prosenttia (12) eli tyydyttävän pieni. Kun tarkastellaan Ruotsin aluetta, kolmen suurimman tuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus on luonnollisesti korkeampi: 86,7 prosenttia (13) vuonna 2004. Jaksoja, jolloin Ruotsin markkinat olivat eristyneet, on kuitenkin vähän: 0,5 prosenttia kokonaisajasta vuonna 2005 (14). Näin ollen Ruotsin markkinoilla on kilpailupainetta merkittävän osan vuotta, koska sähköä on mahdollista tuoda Ruotsin alueen ulkopuolelta ja etenkin koska Pohjoismaiden välillä ei peritä siirtomaksuja. Koska Ruotsin ja muiden hinta-alueiden väliset yhteydet eivät useinkaan ole ylikuormittuneet, Ruotsin alueella ei voida investoida sähköalaan ottamatta huomioon muita pohjoismaisilla markkinoilla toimivia tuottajia. Näitä seikkoja olisi siksi pidettävä osoituksena siitä, että tuotantomarkkinoihin - olivatpa kyseessä Ruotsin kansalliset markkinat tai kehittyvät alueelliset markkinat - kohdistuu suoraa kilpailua.
(13)
Sähkön tukkumarkkinoilla myös keskittymis- ja likviditeettiaste ovat hyviä kilpailua kuvaavia indikaattoreita. Kun tarkastellaan alueellista tasoa, 42,82 prosenttia Pohjoismaissa kulutetusta sähköstä myytiin vuosina 2004 ja 2005 Nord Pool Spot AS:n - johdanto-osan 9 kappaleessa kuvatun vapaaehtoisen pohjoismaisen sähköpörssin - kautta (15). Loppuraportissa mainitaan, että kun kyseessä on tämäntyyppinen sähköpörssi, keskittyminen tuotannossa näkyy suoraan suhteellisen vakaana vastaavana (16) keskittymisenä sähköpörssissä (17). Pohjoismaiden alueen kolmen suurimman tuottajan markkinaosuus on 40 prosenttia (18), joka on tyydyttävä taso alueellisilla markkinoilla. Kun tarkastellaan pelkästään Ruotsin aluetta, kolmen suurimman tukkumarkkinatoimijan yhteenlaskettu markkinaosuus on luonnollisesti korkeampi: 86 prosenttia (19) vuonna 2006. On kuitenkin korostettava, että Ruotsin kolmen suuren tukkumarkkinatoimijan ja useiden pienempien tukkumarkkinatoimijoiden välillä on kilpailua. Lisäksi on huomattava, että edellä mainitut pullonkaulat (ylikuormittumiset) ovat Pohjoismaiden alueen yhteyksissä ainoastaan tilapäinen ongelma. Siksi Ruotsin markkinoilla on kotimaisen kilpailun ohella usein myös ulkoista kilpailupainetta, koska sähköä on mahdollista hankkia myös Ruotsin alueen ulkopuolelta ja etenkin koska Ruotsi on EU:n kolmanneksi suurin sähkön nettotuoja kotimaisessa kulutuksessa prosentuaalisesti mitattuna (20) ja koska Pohjoismaiden välillä ei peritä siirtomaksuja. Olisi myös huomattava, että sähkön tukkukaupan kilpailuolosuhteisiin vaikuttaa voimakkaasti sähköllä käytävä finanssikauppa asianomaisella markkina-alueella: se oli Nord Poolin välittämänä volyymiltään lähes kaksinkertainen Pohjoismaiden sähkönkulutukseen nähden vuonna 2005 (21) (ja jos otetaan huomioon muut tunnetut transaktiot kuten OTC - ”over the counter” eli myynti suoraan asiakkaille - yli viisinkertainen sähkönkulutukseen nähden vuonna 2005 (22)). Teknisessä liitteessä (23) tätä likviditeettiastetta pidetään tyydyttävänä, eli sen katsotaan osoittavan, että markkinat toimivat moitteettomasti ja että niillä esiintyy kilpailua. Koska Ruotsin tukkumarkkinoiden ja Pohjoismaiden markkinoiden välillä on vahva yhteys, likviditeettiasteen olisi myös katsottava aiheuttavan kilpailupainetta Ruotsin markkinoilla. Loppuraportissa Nord Pool myös rankataan yhdeksi niistä sähkön tukkumarkkinoista, jotka ovat kaikkein tehokkaimpia ja joiden likviditeettiaste on suurin (24). Näitä seikkoja olisi siksi pidettävä osoituksena siitä, että tukkumarkkinoihin - olivatpa kyseessä Ruotsin kansalliset markkinat tai kehittyvät alueelliset markkinat - kohdistuu suoraa kilpailua.
(14)
Maan kokoon nähden vähittäismarkkinoiden taloudellisten toimijoiden määrä on melko suuri (25) (Ruotsin viranomaisten mukaan noin 130, joista merkittävä osa tarjoaa palvelujaan koko maan alueella) samoin kuin niiden yritysten määrä, joiden markkinaosuus on yli 5 prosenttia. Vuoden 2004 lopulla kolmen suurimman yrityksen yhteenlaskettu markkinaosuus oli tyydyttävän pieni eli 50 prosenttia, kun kyseessä olivat toimitukset kaikille käyttäjille (suuret teollisuusyritykset, pienet ja keskisuuret yritykset sekä hyvin pienet liikeasiakkaat ja kotitaloudet) (26). Ruotsin viranomaisten toimittamien tietojen mukaan kolmen suurimman yrityksen yhteenlaskettu markkinaosuus Ruotsin vähittäismarkkinoilla oli 43 prosenttia, kun kyseessä olivat asiakasmäärät vuonna 2006. Näitä seikkoja olisi tämän vuoksi pidettävä merkkinä siitä, että kyseiseen toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(15)
Myös tasemarkkinoiden toimintaa olisi pidettävä indikaattorina, ei ainoastaan tuotannon vaan myös tukku- ja vähittäismarkkinoiden osalta. ”Ne markkinoiden toimijat, jotka eivät pysty helposti sovittamaan sähköntuotantoaan asiakaskuntansa tarpeisiin, saattavat joutua kärsimään hintaerosta siirtoverkko-operaattorin myymän vaje-energian ja sen ostaman ylituotannon välillä. Nämä siirtoverkko-operaattorin hinnat ovat joko sääntelijän määräämiä tai vaihtoehtoisesti käytetään markkinoihin perustuvaa mekanismia, jolloin hinta määräytyy niiden tarjousten mukaan, joita muut tuottajat tekevät oman tuotantonsa säätelemiseksi ylös- tai alaspäin. (…) Markkinoiden pienille toimijoille pahinta on se, että siirtoverkko-operaattorin osto- ja myyntihinnan välinen ero kasvaa suureksi. Näin tapahtuu monissa jäsenvaltioissa, ja se on omiaan estämään kilpailun kehittymistä. Suuri ero hintojen välillä voi olla merkki riittämättömästä kilpailusta tasesähkömarkkinoilla, joita saattaa hallita vain yksi tai kaksi päätuottajaa. Ongelma on vielä pahempi siellä, missä verkon käyttäjät eivät voi mukauttaa omaa toimintaansa lähes reaaliaikaisesti”. (27) Pohjoismaiden alueella on lähestulkoon täysin integroituneet tasemarkkinat tasesähkön toimittamiseksi, ja tasemarkkinoiden keskeiset ominaisuudet - markkinoihin perustuva hinnoittelu, markkinoiden sulkeutuminen tunnin välein (eli verkon käyttäjien mahdollisuus mukauttaa omaa toimintaansa tunnin välein) sekä siirtoverkko-operaattorin osto- ja myyntihinnan välinen pieni ero - ovat sellaiset, että niitä olisi pidettävä osoituksena siitä, että kyseiseen toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(16)
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan tuotteen (sähkön) ominaispiirteet ja sopivien korvaavien tuotteiden tai palveluiden vähäisyys tai niiden puuttuminen, hintakilpailulla ja hintojen muodostumisella on suurempi merkitys arvioitaessa sähkömarkkinoiden kilpailutilannetta. Toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä on aidon hintakilpailun mittari ja siten välillisesti ”luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan”. (28) Lisäksi ”säänneltyjen loppukäyttäjähintojen olemassaolo on selvästikin ratkaisevaa asiakkaiden käyttäytymiselle. (…) Vaikka sääntelyn säilyttäminen voi olla perusteltua siirtymävaiheessa, se aiheuttaa yhä enemmän vääristymiä investointitarpeen tullessa ajankohtaiseksi” (29).
(17)
Vastikään annetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa (30) todetaan, että on hyvin tavallista, että asiakkaat vaihtavat sähköntoimittajaa sähkön vähittäismarkkinoilla Ruotsissa ja että yhteensä 54 prosenttia sähköasiakkaista on joko neuvotellut uudelleen sopimuksensa tai vaihtanut toimittajaa vuoden 1996 markkinauudistuksen jälkeen. Lisäksi siinä todetaan, että yleensä ottaen kilpailun katsotaan toimivan, kun kyseessä ovat loppukäyttäjät. (31) Lisäksi Ruotsissa ei säännellä loppukäyttäjähintoja (32), toisin sanoen talouden toimijat vahvistavat hinnat itse eikä hintojen soveltamiseksi tarvita ennalta viranomaisten hyväksyntää. Siksi Ruotsin tilanne sähköntoimittajan vaihtamisen ja loppukäyttäjähintojen sääntelyn osalta on tyydyttävä ja sitä olisi pidettävä osoituksena siitä, että toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
IV Päätelmät
(18)
Johdanto-osan 8-17 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi katsottava, että ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon ja josta säädetään direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa, täyttyy sähkön tuotannon ja myynnin (tukku- ja vähittäismyynti) osalta Ruotsissa.
(19)
Lisäksi, koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan ehdon voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2004/17/EY ei pitäisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuottaminen tai myynti (tukku- ja vähittäismyynti) Ruotsissa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan suorittamiseksi Ruotsissa.
(20)
Tämä päätös perustuu kesä-elokuun 2007 oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen sellaisena, kuin se esitetään Ruotsin kuningaskunnan toimittamissa tiedoissa, raportissa 2005 ja sen teknisessä liitteessä, tiedonannossa 2007 ja valmisteluasiakirjassa 2007 sekä loppuraportissa. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi niin, etteivät direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden myöntämiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden sähkön tuotanto tai myynti Ruotsissa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ruotsin kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 29 päivänä lokakuuta 2007.