KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 25. september 2007
om Polens statsstøtte i forbindelse med langsigtede elkøbsaftaler og Polens påtænkte statsstøtte som kompensation for frivillig ophævelse af langsigtede elkøbsaftaler
(meddelt under nummer K(2007) 4319)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/287/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 1. marts 2005, referencenummer WEH/1023/6-54/05, registreret den 3. marts 2005 (SG/2005/A/226), underrettede de polske myndigheder i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, Kommissionen om et lovforslag vedrørende »regler for dækning af elværkers udgifter i forbindelse med ophævelse i utide af langsigtede elkøbsaftaler« (i det følgende benævnt »lovforslaget«).
(2)
Efter en indledende vurdering fandt Kommissionen anmeldelsen ufuldstændig, og den anmodede i brev af 27. april 2005 de polske myndigheder om at fremsende supplerende oplysninger vedrørende foranstaltningen.
(3)
Ved brev af 1. juni 2005, registreret den 2. juni 2005, fremlagde Polen nogle af de supplerende oplysninger, Kommissionen havde udbedt sig; Polen fremlagde de resterende oplysninger ved brev af 24. juni 2005, registreret den 28. juni 2005.
(4)
Den 28. og 29. juni 2005 blev der på Polens anmodning arrangeret et teknisk møde med henblik på drøftelse af anmeldelsen. På mødet identificeredes de aspekter, de polske myndigheder endnu manglede at præcisere skriftligt med henblik på at tilvejebringe tilstrækkelige oplysninger til brug for Kommissionens vurdering.
(5)
Da Kommissionen endnu ikke havde modtaget fyldestgørende svar, mindede den ved brev af 28. juli 2005 (D/55776) de polske myndigheder om de præciseringer, den havde udbedt sig på mødet den 28. juni 2005, og anmodede Polen om at fremlægge disse for sagen uundværlige oplysninger.
(6)
Ved brev af 7. september 2005, registreret den 9. september 2005, underrettede de polske myndigheder Kommissionen om, at arbejdet på lovforslaget var indstillet, da valgperioden var udløbet.
(7)
Ved brev af 23. november 2005 underrettede Kommissionen Polen om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende lovforslaget og de langsigtede elkøbsaftaler.
(8)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den omhandlede støtte.
(9)
Ved skrivelse af 16. december 2005 anmodede de polske myndigheder om, at visse oplysninger i beslutningen om indledning af proceduren ikke videregives til tredjepart. Kommissionen besvarede denne anmodning og fremsendte ved brev af 25. januar 2006 sin egen ikke-fortrolige version af beslutningen; denne blev accepteret af de polske myndigheder pr. e-mail den 16. februar 2006, registreret samme dag.
(10)
Ved brev af 28. december 2005, registreret hos Kommissionen den 4. januar 2006, fremsendte de polske myndigheder deres første sæt bemærkninger med hensyn til indledningen af proceduren vedrørende lovforslaget om ophævelse af langsigtede elkøbsaftaler, hvori de beskrev de foranstaltninger, de havde truffet med henblik på at bortvejre de bekymringer, Kommissionen havde givet udtryk for vedrørende lovforslaget. Desuden fremsendte de polske myndigheder efter at have anmodet om og den 12. januar 2006 af Kommissionen at have fået bevilget udsættelse af fristen ved brev af den 23. januar 2006, registreret hos Kommissionen den 26. januar 2006, deres bemærkninger til Kommissionens vurdering af de langsigtede elkøbsaftaler.
(11)
I forlængelse af deres brev af 23. december 2005 fremlagde de polske myndigheder ved brev af 5. april 2006, registreret den 6. april 2006, yderligere en beskrivelse af de planlagte ændringer i lovforslaget om ophævelse af langsigtede elkøbsaftaler med henblik på at bringe loven i overensstemmelse med de gældende statsstøtteregler. Bilagene til dette brev fremsendtes ved brev af 6. april 2006, registreret den 10. april 2006.
(12)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Disse bemærkninger er ved brev af 20. juni 2006 videresendt til de polske myndigheder med anmodning om eventuelle kommentarer.
(13)
Den 12. maj 2006 indgav en af de interesserede parter en klage over Kommissionens beslutning om at indlede proceduren til De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans; klagen blev tildelt sagsnummer T-142/06.
(14)
Efter anmodning fra de polske myndigheder den 7. juli 2006, registreret den 12. juli 2006, er størstedelen af disse bemærkninger oversat til polsk og fremsendt til de polske myndigheder ved brev af 23. februar 2007. Polen besvarede denne skrivelse ved brev af 12. marts 2007, registreret samme dag, hvori de meddelte Kommissionen, at det ikke længere var nødvendigt at oversætte de resterende bemærkninger.
(15)
Ved brev af 28. marts 2007, registreret hos Kommissionen samme dag, fremsatte de polske myndigheder en kommentar til de interesserede parters bemærkninger.
(16)
Som svar på Kommissionens skrivelse af 28. april 2006 fremsendte de polske myndigheder ved brev af 6. juni 2006, registreret den 8. juni 2006, yderligere oplysninger om foranstaltningen. Ved brev af 13. juli 2006, registreret den 17. juli 2006, fremsendte de polske myndigheder papirkopier af de langsigtede elkøbsaftaler med hertil hørende bilag (609 dokumenter i alt).
(17)
Ved brev registreret den 4. maj 2006 anmodede de polske myndigheder om en fortolkning af en passage i Kommissionens meddelelse om analysemetoden for statsstøtte i forbindelse med strandede omkostninger (i det følgende benævnt »metoden til analyse af strandede omkostninger«) (3).
(18)
Ved brev af 27. september 2006 sendte de polske myndigheder en liste over spørgsmål, der var af afgørende betydning for udarbejdelsen af lovforslaget om ophævelse af langsigtede elkøbsaftaler.
(19)
Der fremsendtes forskellige versioner af lovforslaget om ophævelse af langsigtede elkøbsaftaler på forskellige etaper af den polske lovgivningsprocedure ved brev af 17. august 2006, 5. januar 2007 og 28. maj 2007 og ved e-mail registreret den 29. maj 2007 (engelsk version af lovforslaget).
(20)
I løbet af proceduren fremsendte Polen yderligere oplysninger om foranstaltningen ved brev registreret den 31. januar 2007 og 4. april 2007, ved e-mail af 2, 4, 7. og 11. maj 2007 samt ved brev registreret den 6. juni 2007.
(21)
Ved brev af 3. april 2007 forhørte Kommissionen sig hos de polske myndigheder med hensyn til status for arbejdet med lovforslaget om ophævelse af elkøbsaftaler og om de foranstaltninger, Polen havde truffet i medfør af tidligere diskussioner med Kommissionen.
(22)
Desuden blev der inden for rammerne af proceduren afholdt møder med de polske myndigheder den 5. april 2006, den 7. september 2006, den 26. oktober 2006, den 2. februar 2007, den 22. februar 2007, den 26. april 2007, den 2. maj 2007 og den 14. maj 2007.
(23)
Ved brev af 9. juli 2007 fremsendte de polske myndigheder den endelige version af loven om ophævelse af elkøbsaftaler, som blev vedtaget af det polske parlament og trådte i kraft den 4. august 2007. Den 18. juli 2007 fremsendte Polen den engelske oversættelse af loven og en liste over ændringer vedtaget af Senatet, parlamentets øvre kammer, vedlagt et referat.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Elkøbsaftaler
(24)
I midten af 1990'erne besluttede den polske regering at iværksætte et program, der havde til formål at modernisere den polske elektricitetssektor og bringe den i overensstemmelse med de tekniske og miljømæssige standarder i Vesteuropa.
(25)
Til iværksættelse af dette program gennemførte Polen en udbudsprocedure med henblik udvælgelse af projekter vedrørende nye eller moderniserede elværker. Disse projekter skulle tildeles langsigtede aftaler vedrørende køb af el og anden energi (i det følgende benævnt »elkøbsaftaler«) med henblik på deres produktionskapacitet. Beslutningen om at iværksætte udbudsproceduren blev truffet af ministeriet for handel og industri, og proceduren blev gennemført under ministeriets tilsyn af Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA (»PSE«), den offentligt ejede polske elektricitetsnetværksoperatør.
(26)
I august og september 1994 blev der offentliggjort tekniske dokumenter og specifikationer vedrørende udbudsproceduren: Ifølge disse dokumenter skulle tre mål nås i forbindelse med projekterne: levering af billig elektricitet, opretholdelse af en forsvarlig forsyningssikkerhed og forbedring af miljøstandarder/forhindring af miljømæssige tilbageskridt under hensyntagen til kravene i forbindelse med integrationen mellem Polen og Vesteuropa.
(27)
Ved bedømmelsen af buddene anvendtes forskellige kriterier: effektiviteten, størrelsen af den investerede kapital, de miljømæssige virkninger, anvendelse af velprøvet teknologi og anvendelse af stabile, sikre brændselskilder.
(28)
Fristen for afgivelse af bud var den 5. januar 1995. Der indkom 44 bud. De mindst attraktive bud blev udelukket. Der blev indgået direkte forhandlinger med de resterende tilbudsgivere. Disse forhandlinger førte til indgåelse af elkøbsaftaler med en række selskaber eller konsortier.
(29)
Elkøbsaftalerne blev undertegnet i perioden 1996-1998 med undtagelse af en af syv elkøbsaftaler med virksomhedsgruppen Południowy Koncern Energetyczny SA (i det følgende benævnt »PKE«), som blev undertegnet den 12. April 1995, og den langsigtede elkøbsaftale med Elektrownia Turów, som blev undertegnet den 26. august 1994. Den langsigtede elkøbsaftale med Elektrownia Turów var ikke omfattet af beslutningen om at indlede proceduren og er derfor ikke omfattet af denne beslutning (4). De omfattede virksomheder er anført i nedenstående tabel.
Tabel 1
Elkøbsaftaler i Polen
Nr.
Støttemodtager
1
BOT Górnictwo i Energetyka SA
2
Południowy Koncern Energetyczny SA
3
Elektrownia Kozienice SA
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec SA
7
Elektrociepłownia Kraków SA (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA
9
Elektrociepłownia Rzeszów SA
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« SA
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
Kilde: Beslutningen om indledning af proceduren.
(30)
Elkøbsaftalerne har en løbetid på mellem 7 og 20 år at regne fra datoen for elværkets idriftsættelse; størstedelen af aftalerne blev indgået for en periode af mere end 15 år. Den sidste langsigtede elkøbsaftale udløber i 2027.
(31)
Alle elkøbsaftalerne er baseret på de samme grundlæggende principper:
a)
Elværkerne forpligter sig til at tilvejebringe ny kapacitet, at modernisere deres udstyr og at forsyne PSE med en fastsat minimumsmængde af elektricitet fra de pågældende værker.
b)
PSE forpligter sig til som minimum at købe denne minimumsmængde elektricitet.
c)
Købsprisen baseres på videreførelse af omkostningerne til forbrugeren (pass-through-princippet); elværkerne fakturerer PSE for et beløb svarende til deres faste omkostninger med tillæg for fortjenstmargin.
Da den endelige udformning af hver enkelt langsigtet elkøbsaftale er resultatet af individuelle forhandlinger for hvert projekt, er de ikke fuldt identiske og kan variere indbyrdes med hensyn til bestemte detaljer.
(32)
Nogle elkøbsaftaler er ændret - i nogle tilfælde adskillige gange - siden undertegnelsen. Disse ændringer har kun vedrørt visse aspekter af aftalerne, og ovennævnte principper er altid blevet overholdt.
2.2. Lovforslaget om ophævelse af elkøbsaftaler, som var anledning til beslutningen om at indlede proceduren
(33)
Det lovforslag, der var anledning til beslutningen om at indlede proceduren, fastsætter, at de i tabel 1 anførte elværker frivilligt kan opsige elkøbsaftaler indgået med PSE. De elværker, der tiltræder ordningen, er berettigede til kompensation i henhold til betingelserne i lovforslaget.
(34)
Kompensationen vil kunne dække forskellen mellem virksomhedens udgifter i forbindelse med opfyldelse af en elkøbsaftale og den andel af indtægterne fra salget af elektriciteten, som virksomhederne kan anvende til dækningen af disse omkostninger. Denne difference benævnes i det følgende »den kompensationsberettigede difference«. Disse omkostninger omfatter også omkostninger direkte forbundet med ophævelsen af elkøbsaftalen, såsom omkostninger i forbindelse med tidlig tilbagebetaling af lån.
(35)
Kompensationen har form af en indledende betaling efterfulgt af årlige justeringer indtil 2016 og en endelig justering i 2016.
(36)
Den indledende betaling svarer til den kompensationsberettigede difference i perioden fra 2006 til 2025 eller til det år, hvor elkøbsaftalen oprindeligt udløb, alt efter hvilket tidspunkt, der falder tidligst, på grundlag af prisprognoser og markedsandele i denne periode.
(37)
I perioden fra lovens ikrafttrædelse til 2014 vil den kompensationsberettigede difference blive omberegnet årligt på grundlag af økonomiske data sammenlignet med det beløb, der indledningsvis blev beregnet på grundlag af prognosen. Hvis de konstaterede værdier afviger fra prognosens, foretages der en justering i opad- eller nedadgående retning, som giver anledning til yderligere betalinger eller tilbagebetalinger for støttemodtagerens vedkommende. Af praktiske grunde, herunder især den tid, der er påkrævet i forbindelse med indsamling og behandling af alle data, vil beregningen af justeringerne først finde sted to kalenderår efter referenceåret for de økonomiske data.
(38)
I 2016 vil der blive udarbejdet en ny prognose for tendenser inden for priser og markedsandele, som skal dække perioden fra 2015 til 2025 eller til det år, hvor elkøbsaftalen oprindelig udløb, alt efter hvilket tidspunkt, der kommer først (i det følgende benævnt »den resterende periode«). Den kompensationsberettigede difference i den resterende periode ud fra denne prognose sammenlignes derefter med det beløb, der beregnedes ved den første prognose. Hvis disse beløb er forskellige, udføres en endelig justering vedrørende hele den resterende periode. Ligesom det gælder for tidligere justeringer, vil den endelige justering blive foretaget i op- eller nedadgående retning, og vil således give anledning til yderligere betalinger eller tilbagebetalinger for støttemodtagerens vedkommende.
(39)
Den samlede udbetalte kompensation med justeringer må ikke overstige følgende maksimumbeløb. Dette maksimumbeløb bestemmes for de enkelte virksomheder eller i givet fald virksomhedsgrupper, hvis en virksomhed tilhører en enkelt virksomhedsgruppe (6):
Tabel 2
Maksimal kompensation i den udgave af lovforslaget, som er undersøgt i beslutningen om indledning af proceduren
(tusind PLN)
Støttemodtager
Maksimal kompensation
1
BOT Górnictwo i Energetyka SA
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny SA
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice SA
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec SA
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków SA
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów SA
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« SA
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
540 323
I alt
22 755 627
Kilde: Beslutningen om indledning af proceduren.
(40)
Dette maksimumbeløb er lig med den kompensationsberettigede difference for perioden 2006-2025, som den er beregnet på basis af en forventning om, at priserne på energimarkedet vil stige støt, men langsomt, fra et niveau, der er lavere end det nuværende, til det niveau, der findes i Vesteuropa. I dette scenario begynder den gennemsnitlige elpris ved ca. 22 EUR/MWh i 2006, stiger langsomt til 30 EUR/MWh i 2015 og stiger derefter hurtigere til 40 EUR/MWh i 2018 og stabiliseres på dette niveau med visse op- og nedadgående udsving indtil referenceperiodens udløb i 2025.
(41)
Kompensationen udbetales af PSE eller et fuldt statsejet datterselskab og finansieres ved indførelsen af en forbrugerbetalt afgift, der er proportionalt med deres abonnement hos elleverandøren. Med henblik på finansieringen af den høje indledende betaling vil PSE og/eller dets datterselskab belåne indtægterne fra afgiften.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(42)
I sin beslutning om at indlede proceduren med henblik på undersøgelse af det anmeldte lovforslag undersøgte Kommissionen statsstøtteelementet i både elkøbsaftalerne og i de kompensationer, der udbetales i tilfælde af ophævelse af disse. Som beskrevet i punkt 3 i beslutningen om indledning af proceduren var disse to foranstaltninger tæt forbundne.
(43)
Den tvivl, der rejses i beslutningen om indledning af proceduren er sammenfattet i punkt 3.1 og 3.2 nedenfor. Med henblik på en mere detaljeret bedømmelse henviser Kommissionen til punkt 3 i beslutningen om indledning af proceduren.
3.1. Elkøbsaftaler
(44)
I sin foreløbige analyse har Kommissionen fundet, at elkøbsaftaler har tendens til at give konkurrencemæssige fordele til de elværker, der har indgået sådanne aftaler, hvilket kan forvride konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(45)
Kommissionen har tilkendegivet, at elkøbsaftalerne ikke udgør eksisterende støtte, da ingen af elkøbsaftalerne i henhold til tiltrædelsestraktaten kan henføres til en af de tre støttekategorier, som fra tiltrædelsesdatoen kunne betragtes som eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1 (7).
(46)
Dette var især tilfældet, da ingen af elkøbsaftalerne (med undtagelse af den aftale, der var indgået med Elektrociepłownia Turów) var trådt i kraft før den 10. december 1994. Desuden var Kommissionen ikke blevet underrettet om elkøbsaftalerne i henhold til den såkaldte interimprocedure, og for det tredje var ingen af elkøbsaftalerne opført på listen over eksisterende støtteforanstaltninger vedlagt tiltrædelsestraktaten.
(47)
Kommissionen fremførte, at eftersom den ikke var underrettet om elkøbsaftalerne i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, udgjorde disse ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (8).
(48)
Kommissionen gav udtryk for den opfattelse, at elkøbsaftalernes bestemmelser økonomisk stiller elværker, som har indgået en elkøbsaftale, mere fordelagtigt end andre elværker, som ikke har indgået en sådan aftale, og virksomheder i andre sammenlignelige erhvervssektorer, hvor sådanne langsigtede aftaler ikke engang var blevet tilbudt virksomhederne. Kommissionen konkluderede derfor foreløbigt, at foranstaltningen gav disse elværker en selektiv økonomisk fordel.
(49)
Kommissionen bemærkede også, at elmarkederne var blevet åbnet for konkurrence, og at elektricitet nu handles mellem medlemsstaterne, især efter Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet trådte i kraft (9). Foranstaltninger, der begunstigede virksomhederne i energisektoren i én medlemsstat, blev derfor betragtet som potentielt konkurrencebegrænsende for virksomheder fra andre medlemsstater med hensyn til disses energieksport til medlemsstaten og endda også med hensyn til energieksporten til disse andre medlemsstater.
(50)
Kommissionen gav også udtryk for den opfattelse, at denne fordel indebar anvendelse af statsmidler, fordi beslutningen om at underskrive elkøbsaftalerne var en konsekvens af den politik, den fuldt statsejede elektricitetsoperatør PSE havde gennemført. I overensstemmelse med EF-Domstolens praksis skal de midler, som et offentligt ejet selskab benytter på en måde, der kan tilskrives staten, betragtes som statsmidler i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, anførte betydning (10).
(51)
Kommission konkluderede derfor, at elkøbsaftalerne sandsynligvis udgjorde statsstøtte til elværkerne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(52)
Kommissionen fastslog derfor, at den af elværkerne modtagne statsstøtte burde undersøges ved hjælp af metoden til analyse af strandede omkostninger. På basis af de dokumenter, Kommissionen havde modtaget på dette tidspunkt, nærede den tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne var i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i denne metode.
(53)
For det første nærede Kommissionen tvivl med hensyn til, om bestemmelserne om elkøbsaftalerne, som havde udelukket en stor del af markedet, kunne betegnes som værende i overensstemmelse med de grundlæggende mål i metoden til analyse af strandede omkostninger, dvs. øge liberaliseringens tempo ved tildeling af passende kompensation til de af markedets aktører, der var udsat for unfair konkurrence.
(54)
For det andet betvivlede Kommissionen, at støtteelementet i elkøbsaftalerne ville være foreneligt med de detaljerede kriterier i metoden til analyse af strandede omkostninger, hvad angår beregning af støtteberettigede strandede omkostninger og tildeling af passende kompensation.
3.2. Kompensation ved ophævelse af elkøbsaftalerne
(55)
I beslutningen om at indlede proceduren anvendte Kommissionen de ovenfor beskrevne argumenter, når det gjaldt om at fastslå, om elkøbsaftalerne indeholdt elementer af støtte, og den konkluderede foreløbigt, at der også var tale om støtte ved kompensation for ophævede elkøbsaftaler (11).
(56)
Kommissionen analyserede dernæst foreneligheden af det i kompensationen indeholdte element af statsstøtte med de i metoden til analyse af strandede omkostninger fastsatte kriterier.
(57)
Kommissionen betvivlede, at kompensationen var i overensstemmelse med de detaljerede kriterier i metoden til analyse af strandede omkostninger, hvad angår beregning af støtteberettigede strandede omkostninger og tildeling af passende kompensation.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(58)
Efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren, inden for den fastsatte tidsfrist og - i visse tilfælde - efter en forlængelse af tidsfristen, som de interesserede parter havde anmodet om, modtog Kommissionen bemærkninger fra:
a)
følgende elværker: Elektrociepłownia Rzeszów SA (i det følgende benævnt »Elektrociepłownia Rzeszów«), Electrabel SA og Electrabel Połaniec SA (i det følgende under ét benævnt »Electrabel«), Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin SA og Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o. (i det følgende under ét benævnt »PAK«), BOT Górnictwo i Energetyka SA, BOT Elektrownia Opole SA og BOT Elektrownia Turów (i det følgende under ét benævnt »BOT«), Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« Sp. z o.o., Elektrociepłownia Kraków SA (i det følgende benævnt »ECK«)., Elektrociepłownia Zielona Góra SA (i det følgende benævnt »ECZG«) og Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »ENS«)
b)
følgende banker, som leverede finansiering til elværkerne: Dresdner Bank AG (London), Bank Pekao SA, WestLB AG (London) (12) og WestLB AF (i det følgende under ét benævnt »bankerne«)
c)
PSE.
(59)
De bemærkninger, der er fremsendt til Kommissionen, er temmelig enslydende og til tider næsten identiske. I stedet for at beskrive disse bemærkninger hver for sig har Kommissionen derfor opdelt dem i følgende generelle kategorier.
4.1. Kommentarer vedrørende elkøbsaftalerne
(60)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftaler ikke bør betragtes som »bibeholdt ved tiltrædelsen« i henhold til bilag IV til tiltrædelsesakten, afsnit 3, punkt 1, litra c) (14).
(61)
De interesserede parter hævder, at foranstaltninger, der lovligt var etableret forud for tiltrædelsen, ikke bør revideres af Kommissionen efter tiltrædelsen. Dette er i overensstemmelse med det generelle forbud mod tilbagevirkende kraft. Fællesskabets regler om statsstøtte ville angiveligt ikke finde anvendelse før efter tiltrædelsen.
(62)
De interesserede parter refererer til tidligere beslutninger fra Kommissionen (15), hvori Kommissionen har fastslået, at støtteforanstaltninger, der efter de interesserede parters mening ligner elkøbsaftalerne, ikke finder anvendelse efter tiltrædelsen.
(63)
Efter deres mening er enhver støtte i forbindelse med elkøbsaftaler bevilget før tiltrædelsen. De årlige betalinger skulle således stadig foretages, men ikke betragtes som ny støtte.
(64)
Elkøbsaftalerne fastsatte den mængde elektricitet, PSE skulle købe, og prisen på denne elektricitet i den pågældende periode. I forbindelse med visse positioner blev priserne beregnet på en sådan måde, at de ikke oversteg et på forhånd aftalt niveau mellem parterne, eller deres udsving blev begrænset inden for rimelige rammer i forhold til specificerede markedspriser, dvs. ud fra den mest objektive fremgangsmåde. De faktiske priser var sommetider lavere, hvilket især skyldtes, at den polske regering kontrollerede dem indirekte. Derfor var også statens maksimale engagement præcist fastlagt i elkøbsaftalerne allerede forud for tiltrædelsen.
(65)
De interesserede parter har fremført, at selv hvis det indrømmes, at elkøbsaftalerne udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, bør denne statsstøtte betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(66)
De interesserede parter finder, at en beslutning om, hvorvidt støtte, der er bevilget forud for tiltrædelsen og bibeholdt efter tiltrædelsen, bør betragtes som »ny støtte« eller som »eksisterende støtte«, ikke alene bør baseres på bilag IV til tiltrædelsesakten. Hvis en sådan støtte ikke opfylder kriterierne for status som eksisterende støtte i henhold til bilag IV til tiltrædelsesakten, bør den ifølge de interesserede parter stadig undersøges i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii) til v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(67)
De interesserede parter har fremført, at artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 finder anvendelse på elkøbsaftaler, og at elkøbsaftaler derfor udgør »eksisterende støtte«.
(68)
De interesserede parter anfører endvidere, at artikel 1, litra b), nr. v), sidste punktum, i forordning (EF) 659/1999 ikke finder anvendelse på elkøbsaftaler af tre grunde.
(69)
For det første fastslog Domstolen i sin dom i Alzetta Mauro-sagen (17), at støtte bevilget på et marked, som, før det blev liberaliseret, var lukket for konkurrence, bør betragtes som eksisterende støtte fra tidspunktet for liberaliseringen. Ifølge de interesserede parter er denne dom baseret direkte på en fortolkning af EF-traktatens artikel 88, stk. 1, og går derfor forud for forordning (EF) nr. 659/1999.
(70)
Da forordning (EF) nr. 659/1999 endnu ikke var trådt i kraft, da elektricitetsmarkedet blev liberaliseret ved direktiv 96/92/EF, eller da elkøbsaftalerne blev undertegnet, er det desuden bestemmelserne i Alzetta Mauro-dommen og ikke i forordning (EF) nr. 659/1999, der finder anvendelse.
(71)
For det tredje fører en sammenligning af ordlyden vedrørende de forskellige kategorier i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 til den konklusion, at artikel 1, litra b), nr. v), kun finder anvendelse på statsstøtteordninger, idet individuel støtte ikke nævnes udtrykkeligt.
(72)
Til støtte herfor peger de interesserede parter på den kendsgerning, at elkøbsaftaler var privatretlige aftaler i modsætning til statslige foranstaltninger. De mener, at det ville være en forkert følge af tiltrædelsen, hvis en aftale, der var indgået lovligt, og som var gyldig før Polens tiltrædelse af EU, blev ulovlig efter tiltrædelsen. De interesserede parter finder, at dette ville være en ekspansiv og tilbagevirkende fortolkning af EF-traktatens statsstøtteregler, som ikke er i overensstemmelse med internationalt anerkendte principper for retssikkerhed og retlig forudsigelighed.
(73)
Følgende bemærkninger blev fremsat af bankerne.
(74)
Bankerne hævder, at foranstaltningen ikke kan tilskrives staten, men PSE. I betragtning af den polske elektricitetssektors situation på tidspunktet for undertegnelsen af elkøbsaftalerne havde PSE ikke andre muligheder end at indgå elkøbsaftaler. Dette ville også have været tilfældet, hvis PSE havde været en privat markedsaktør. Det bør derfor anerkendes, at indgåelsen af elkøbsaftalerne var i statens såvel som aftalepartnernes interesse og ikke et tilfælde af politiske beslutninger, pålagt PSE af staten.
(75)
De fleste af de interesserede parter hævder, at elkøbsaftalerne ikke har givet økonomiske fordele.
(76)
De interesserede parter kritiserer Kommissionens foreløbige konklusion, der går ud på, at de priser, der er fastsat under elkøbsaftalerne, er højere end priserne på engrosmarkedet. Efter deres mening gjorde Kommissionen det ikke klart i beslutningen om indledning af proceduren, hvilket marked og hvilke priser beslutningen vedrørte. Det bør især bemærkes, at den polske energibørs ikke åbnede før december 1999, og på dette tidspunkt var mange elkøbsaftaler allerede indgået. Ifølge de interesserede parter manglede der på dette tidspunkt kapacitet på kraftlinjerne mellem Polen og andre lande. Kommissionen refererede fejlagtigt til en pris noteret i Grækenland i 2003 og dermed til en fuldstændigt anden geografisk og tidsmæssig sammenhæng.
(77)
Elektricitet solgt i henhold til en langsigtet elkøbsaftale kan - selv i Polen - ikke sammenlignes med elektricitet solgt uden for sådanne kontrakter. Førstnævnte overholder moderne miljøstandarder, mens sidstnævnte produceres af ikke-miljøvenlige produktionsenheder, der »dumper« (19) deres overskydende kapacitet til spotpris ved hjælp af forskellige mekanismer, hvoraf ingen sikrer priser, der dækker såvel faste som variable omkostninger. Elværker, der ikke opererer inden for rammerne af elkøbsaftaler, modtog også støtte og var til forskel fra elværker omfattet af elkøbsaftaler ikke forpligtede til at modernisere deres udstyr. Under alle omstændigheder var de ikke i stand til at producere tilstrækkeligt med elektricitet til at dække den samlede efterspørgsel i Polen, især i perioden 1997-1998.
(78)
De interesserede parter mener, at elkøbsaftaler bør undersøges i lyset af de fremherskende omstændigheder på det tidspunkt, hvor de blev indgået, dvs. inden for rammerne af et centralt styret elektricitetssystem med én enkelt kunde frem for et liberaliseret system med engrosmarked.
(79)
Elkøbsaftalerne var det eneste middel, der gjorde det muligt at sikre sig investeringer, der opfyldte kravene til den polske elektricitetssektor (herunder især moderniseringen af hele systemet, miljøbeskyttelse og forsyningssikkerhed). Bankerne krævede, at elkøbsaftalerne blev stillet som garantier for lån. For at kunne anvende principperne for privat investering måtte disse krav overholdes, og det eneste middel, der gjorde dette muligt, var elkøbsaftalerne. De interesserede parter bemærker, at elkøbsaftalerne pålægger elværkerne at foretage investeringer og at være til rådighed.
(80)
De interesserede parter anfører, at PSE's dispositioner i forbindelse med underskrivelsen af elkøbsaftalerne ikke bør analyseres ud fra kortsigtede gevinstkriterier, men derimod ud fra spørgsmålet om, hvorvidt PSE opnåede rentabilitet for langsigtede investeringer, og - ud fra en netoperatørs synsvinkel - om PSE sikrede forsyningssikkerheden og generelt levede op til sine forpligtelser som offentlig tjeneste. De interesserede parter påpeger, at elkøbsaftalerne blev indgået ved en gennemsigtig og åben udbudsprocedure, som gennemførtes på ikke-diskriminatorisk vis, og som resulterede i den lavest mulige pris. Efter de interesserede parters opfattelse følger det af Domstolens praksis (20), at dette i sig selv er tilstrækkeligt til at udelukke, at der er tildelt en økonomisk fordel. Før iværksættelsen af udbudsproceduren for elkøbsaftalerne blev der udført en undersøgelse af det lavest mulige omkostningsniveau med henblik på at fastlægge en liste over prioriterede investeringer i sektoren.
(81)
De interesserede parter påpeger endvidere, at eftersom PSE opererede i et reguleret leveringssystem for elektricitet, kan dets dispositioner ikke sammenlignes med dispositioner foretaget af virksomheder, der opererer under normale markedsbetingelser. PSE's dispositioner bør således bedømmes på grundlag af objektive og verificerbare størrelser, som ifølge de interesserede parter består af de omkostninger, der er båret af elselskaberne (21). PSE's dispositioner er i overensstemmelse med kriterierne for privat investering, da elkøbsaftalerne ikke omfatter andet end faste omkostninger, variable omkostninger og fortjenstmargen.
(82)
Indgåelse af langsigtede kontrakter såsom elkøbsaftalerne er angiveligt i overensstemmelse med almindelig praksis for operatører i denne sektor. Dette er ifølge de interesserede parter en almindelig måde at dele risikoen mellem elværket og køberen på. Aftalens lange løbetid burde ikke i sig selv ses som en fordel. De interesserede parter nævner en række eksempler: en aftale mellem Electricité de France og Péchiney i Frankrig, to aftaler mellem henholdsvis Redes Energéticas Nacionais og Turbogás samt Electricidade De Portugal og Pego i Portugal og aftaler indgået af Northern Ireland Electricity i Det Forenede Kongerige. De interesserede parter refererer også til en kontrakt med betegnelsen »IASB«, men de referencer, der er givet til dette dokument, er ukorrekte, og Kommissionen har ikke været i stand til at finde frem til dokumentet (22). De interesserede parter hævder, at Kommissionen ikke udtrykte nogen reservationer med hensyn til disse aftalers varighed, selv om de omfattede mindst 15 år. De interesserede parter hævder, at langsigtede aftaler også er almindelig praksis i USA, men giver ingen eksempler.
(83)
De interesserede parter hævder også, at elkøbsaftalerne ikke garanterer en forrentning af investeringerne. PSE og tilsynsmyndighederne har forbeholdt sig retsmidler, der gør det muligt at begrænse forrentningen af investeringer. Tilsynsmyndighederne kan navnlig kontrollere priserne og afvise urimelige og ubegrundede takster. PSE udnyttede ikke altid elværkernes fulde kapacitet, og de tog ved beregningen af elpriserne i kontrakterne hensyn til gevinster som følge af mere effektiv energiudnyttelse. Elværkerne bærer også en række risici vedrørende finansiering, anlæg, drift og vedligeholdelse.
(84)
Da elkøbsaftalerne ikke er forbundet med økonomiske fordele, er de angiveligt ikke statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(85)
Interesserede parter, som er privatejede, hævder også, at selv hvis elkøbsaftalerne havde været forbundet med visse økonomiske fordele, ville dette være afspejlet i den salgspris, der aftaltes på tidspunktet for privatisering af elværkerne. Elkøbsaftaler var nødvendige for gennemførelsen af privatiseringen, idet de var en af de vigtigste forudsætninger for aftalerne om privatisering af disse virksomheder. De interesserede parter hævder, at ovennævnte omstændigheder i henhold til Domstolens domme i sagerne Banks og Falck (23) udelukker ethvert element af økonomisk fordel i forbindelse med elkøbsaftalerne.
(86)
De interesserede parter hævder, at de elværker, der har indgået elkøbsaftaler, leverer tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(87)
En eventuel statsstøtte inden for rammerne af elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier fastsat af Domstolen ved dom i sagen Altmark (25).
(88)
For det første overlades det til elværker, der har indgået elkøbsaftaler, at levere tjenester af almindelig økonomisk interesse. Dette følger af artikel 1, stk. 2, i den polske energilov af 1997, hvori det fastsættes, at staten sikrer en varig og uafbrudt energiforsyning til slutbrugerne på teknisk og økonomisk forsvarlig vis og under hensyntagen til kravene vedrørende miljøbeskyttelse. De interesserede parter tager også deres forpligtelse vedrørende brændselsdiversificering og reduktion af kvælstofoxidemissionerne i nærheden af byområder i betragtning i forbindelse med de tjenester af almindelig økonomisk interesse, de leverer. Medlemsstaterne kan i vidt omfang selv fastlægge, hvilke tjenester, der bør betragtes som værende af almindelig økonomisk interesse. Nærmere bestemt er det i henhold til direktiv 96/92/EF muligt at betragte forsyningssikkerhed som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, hvilken da også bekræftes af Kommissionens beslutningspraksis. Miljøbeskyttelse, herunder effektivisering af energiudnyttelsen og klimabeskyttelse, blev også anerkendt som tjenester af almindelig økonomisk interesse i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (26). Elkøbsaftalerne blev derfor betragtet som et retligt instrumentet anvendt af staten med henblik på overdragelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse til elværkerne i henhold til kriterierne i udbudsbetingelserne.
(89)
For det andet er der i elkøbsaftalerne, herunder i bilagene hertil, nedlagt præcise regler, der lige fra begyndelsen har omfattet kompensation for udgifter til tjenester af almindelig økonomisk interesse. Dette er et element i forhandlingerne om elkøbsaftaler. Visse elkøbsaftaler blev revideret adskillige gange, også efter Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union, men dette havde ikke indflydelse på kompensationsreglerne eller de involverede beløb.
(90)
For det tredje må kompensationer udbetalt i henhold til elkøbsaftalerne ikke overstige omkostningerne ved de leverede tjenester af almindelig økonomisk interesse. Elkøbsaftaler omfatter kun omkostningerne ved fremstilling af den indkøbte elektricitet (f.eks. anlægsudgifter, kapitalomkostninger, faste og variable drifts- og vedligeholdelsesomkostninger, generalomkostninger) og en rimelig fortjenstmargin.
(91)
For det fjerde blev leverancen af tjenester af almindelig økonomisk interesse tildelt virksomheder, der var udvalgt i en åben, ikke-diskriminerende udbudsprocedure vedrørende indgåelse af elkøbsaftaler.
(92)
I lyset af ovennævnte bemærkninger konkluderer de interesserede parter, at elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier, som nævnes i Altmark-dommen, og bør ikke betragtes som støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(93)
De interesserede parter anfører også, at selv om det ikke kunne konkluderes om elkøbsaftaler, at de opfylder de fire kumulative kriterier i Altmark-dommen, kunne de stadig erklæres som forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
(94)
Som anført i betragtning 88 blev elværkerne i medfør af elkøbsaftalerne overladt varetagelsen af tjenester af almindelig økonomisk interesse, som var omfattet af polsk lov. Elkøbsaftaler betragtes som nødvendige midler til sikring af tjenester af almindelig økonomisk interesse; uden disse aftaler ville det ikke have været muligt at finde passende finansiering til udvikling af elværkerne. Støtten i forbindelse med en langsigtet elkøbsaftale står i forhold til formålet - varetagelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse - da den ikke dækker mere end de fulde omkostninger ved produktionen af elektricitet med tillæg af en rimelig fortjenstmargin. Kort sagt kunne støtten i betragtning af det begrænsede antal forbindelser mellem Polens elektricitetsnet og andre elektricitetsnet i Den Europæiske Union ikke påvirke samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(95)
De interesserede parter finder ikke, at elkøbsaftalerne indeholder elementer af selektivitet.
(96)
Ifølge de interesserede parter kan det ikke automatisk sluttes, at foranstaltninger, der begunstiger kun én sektor af økonomien, er selektive. De interesserede parter hævder, at Kommissionen altid nøje bør definere den pågældende vares marked og dette markeds geografiske udstrækning. Kommissionen bør derefter identificere konkurrenterne til støttemodtagerne på dette marked for dermed at fastslå, om foranstaltningen er selektiv. I det konkrete tilfælde var udbudsproceduren for udvælgelse af kontrahenter til elkøbsaftaler åben, gennemsigtig og ikke-diskriminatorisk, hvilket betyder, at der ikke var tale om selektivitet i forbindelse med proceduren.
(97)
De interesserede parter anfører også, at sektorspecifikke foranstaltninger kan være ikke-selektive, hvis de alene er resultatet af markedskræfterne. De foranstaltninger, Domstolen tog stilling til i sin dom i Van der Kooy-sagen, er et typisk eksempel på sådanne ikke-selektive foranstaltninger (28).
(98)
De interesserede parter minder også om, at beslutningen om indgåelse af elkøbsaftaler blev indgået af PSE og ikke af staten. Selektivitetskriteriet bør erstattes af kriteriet for privat investering.
(99)
De interesserede parter anfører, at Kommissionen burde have undersøgt, om elkøbsaftalerne forvred konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne, på det tidspunkt de blev indgået.
(100)
Elkøbsaftalerne blev undertegnet på et tidspunkt, hvor der ikke var konkurrence på det polske elektricitetsmarked. Direktiv 96/92/EF fandt på dette tidspunkt ikke anvendelse på Polen. Polen var på et tidligt stadie i sine forhandlinger om medlemskab af EU - der forelå ikke engang en endelig tidsfrist for tiltrædelsen. Priserne var på dette tidspunkt fuldt regulerede, herunder også priserne hos elværker, der ikke havde indgået elkøbsaftaler. Elkøbsaftaler kunne således på dette tidspunkt ikke betragtes som konkurrenceforvridende.
(101)
De interesserede parter bemærker også, at Polen på tidspunktet for undertegnelsen af elkøbsaftalerne ikke var medlem af Den Europæiske Union. Desuden var kapaciteten i forbindelserne mellem elnettene i Polen og nabolandene begrænset og den elektricitet, der blev produceret under elkøbsaftaler, dyrere end elektricitet produceret uden for elkøbsaftaler. Det kunne således ikke påstås, at elkøbsaftaler på det tidspunkt, de blev indgået, påvirkede samhandelen mellem medlemslandene.
(102)
De interesserede parter påpeger, at elkøbsaftalerne, hvis de var statsstøtte, kunne betragtes som forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a).
(103)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftaler ikke kan betragtes som driftsstøtte. Driftsstøtte er (i modsætning til investeringsstøtte) »støtte, der tager sigte på at lette de omkostninger, en virksomhed normalt har i forbindelse med den daglige drift og de normale aktiviteter«. Betalinger i henhold til elkøbsaftaler kan ikke betragtes som denne form for støtte. De hidrører fra den pris, der skal betales for varer og tjenester leveret i henhold til en handelsmæssig kontrakt. Desuden er formålet med elkøbsaftaler at muliggøre gennemførelsen af projekter med påviselig karakter af investering (i modsætning til foranstaltninger vedrørende driften).
(104)
De interesserede parter finder også, at Kommissionen bør anerkende eksistensen af undtagelsesvise omstændigheder, der i den foreliggende sag kan resultere i godkendelse af driftsstøtte. Den polske elektricitetssektors situation i 1990'erne bør nøje tages i betragtning. Det forekommer klart, at Polen bør betragtes som en af de regioner, der henvises til i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). En række af elværkerne var beliggende i områder, hvor lukninger ville have haft store samfundsmæssige konsekvenser. Elkøbsaftaler fremmede også udviklingen af elektricitetssektoren i Polen og - i medfør af denne sektors betydning - af økonomien som helhed.
(105)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftalerne, hvis de var statsstøtte, kunne betragtes som forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
(106)
Ifølge de interesserede parter var situationen i den polske elektricitetssektor på tidspunktet for underskrivelsen af elkøbsaftalerne årsag til alvorlige forstyrrelser i den polske økonomi. Ifølge de interesserede parter var elkøbsaftaler et middel til at bekæmpe disse alvorlige forstyrrelser.
(107)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftalerne, hvis de var statsstøtte, kunne betragtes som forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
(108)
I denne henseende finder de interesserede parter, at elkøbsaftaler ikke bør analyseres ved hjælp af metoden til analyse af strandede omkostninger, da de ikke er udformet med henblik på udligning af disse omkostninger. I stedet bør elkøbsaftaler analyseres direkte i overensstemmelse med artikel 87, stk. 3, litra c).
(109)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftaler havde til formål at lette udviklingen af den polske energisektor ved at tiltrække udenlandske investeringer i moderne, miljøvenlige elværker. Elkøbsaftalerne skulle således »lette udviklingen af visse økonomiske aktiviteter«.
(110)
De interesserede parter hævder også, at elkøbsaftaler kun i mindre omfang påvirkede samhandelen med elektricitet mellem medlemsstaterne. Af tekniske grunde var forbindelserne mellem Polen og andre lande begrænset. Importen var forbundet med tekniske barrierer, og mulighederne for eksport var allerede fuldt udnyttede, så det kan ikke påstås, at elkøbsaftalerne medførte begrænsninger på dette område. Ifølge de interesserede parter identificerede Kommissionen ikke i sin første rapport om energimarkedet (33) elkøbsaftaler som en forhindring for integrationen af de europæiske energimarkeder. De interesserede parter konkluderer, at elkøbsaftalerne »ikke ændrede vilkårene for samhandelen til skade for de fælles interesser«.
(111)
De interesserede parter hævder også, at elkøbsaftalerne burde være undersøgt i overensstemmelse med Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte i forbindelse med miljøbeskyttelse (34), idet elkøbsaftalerne specielt havde til formål at bringe elværkerne i Polen i overensstemmelse med kravene i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (35).
(112)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftalerne bør undersøges i henhold til statsstøtteprocedure PL 1/03 (37) indledt af Kommissionen ved anvendelse af interimproceduren i tiltrædelsestraktaten.
(113)
Sag PL 1/03 drejede sig om Polens anmeldelse af første udgave af loven om afskaffelse af elkøbsaftaler. De interesserede parter finder, at Kommissionen ved sin undersøgelse af anmeldelsen sandsynligvis nåede frem til samme konklusion om forbindelsen mellem elkøbsaftaler og lovforslaget som vedrørende forbindelsen mellem elkøbsaftaler og selve loven, nemlig at de er »tæt forbundne«.
(114)
Ifølge de interesserede parter er den logiske følge heraf, at Kommissionen burde have undersøgt elkøbsaftaler ved hjælp af samme procedure som den, den anvendte ved undersøgelsen af det første lovforslag, dvs. procedure PL 1/03, ligesom den gjorde i den foreliggende sag.
(115)
De interesserede parter bemærker, at beslutningen om at indlede proceduren også ophæver Kommissionens beslutning vedrørende sagen PL 1/2003. Kommissionen begrundede denne beslutning om ophævelse med henvisning til, at Polen ikke havde gennemført loven før tiltrædelsen, og procedurerne i tiltrædelsestraktaten derfor ikke fandt anvendelse på loven. De interesserede parter hævder, at der dermed ikke tages hensyn til den uadskillelige forbindelse mellem det første lovforslag og elkøbsaftalerne. I modsætning til hvad der er tilfældet i det første lovforslag, ville elkøbsaftaler være forblevet inden for anvendelsesområdet for de i tiltrædelsestraktaten fastsatte procedurer. Kommissionen burde have fortsat analysen af elkøbsaftaler ved hjælp af procedure PL 1/03, dvs. tiltrædelsestraktatens procedurer, og burde ikke have indledt en ny procedure i henhold til EF-traktaten.
(116)
De interesserede parter hævder, at ophævelsen af elkøbsaftalerne betyder, at de fratages deres rettigheder (39) (uden passende erstatning) (40).
4.2. Bemærkninger til lovforslaget
(117)
Kun ELCHO, bankerne og PAK fremsatte bemærkninger til lovforslaget.
(118)
De interesserede parter gentager deres påstand om, at elkøbsaftaler som anført ovenfor ikke udgør en økonomisk fordel. De anfører, at der i konsekvens heraf ikke kan være tale om økonomisk fordel ved betaling af behørig kompensation for deres ophævelse. De interesserede parter henviser til Domstolens dom i Asteris-sagen (41). Kompensation udbetalt i henhold til lovforslaget minder ifølge de interesserede parter om erstatning for skade og er tilmed garanteret i henhold til international privatret og artikel 10 i energichartertraktaten.
(119)
De interesserede parter hævder også, at lovforslaget ikke omfatter statsmidler, idet den skatteafgift, der skal finansiere det, ikke går gennem PSE, men gennem en eller flere private operatører eller selskaber.
(120)
De interesserede parter anfører også, at lovforslaget kan betragtes som foreneligt med EF-traktaten i overensstemmelse med artikel 87, stk. 3, litra a)-c), og artikel 86, stk. 2. I denne forbindelse påberåber de interesserede parter sig de samme argumenter som dem, der anvendtes ved diskussionen om elkøbsaftalernes forenelighed med traktatens bestemmelser.
(121)
Med hensyn til lovforslagets forenelighed med metoden til analyse af strandede omkostninger hævder bankerne, at denne metode blev udformet og vedtaget under helt andre omstændigheder. Formålet med metoden til analyse af strandede omkostninger var at løse problemet med inddrivelse af tabte midler i forbindelse med liberalisering. Lovforslaget tog imidlertid hensyn til de omstændigheder, der kendetegnede situationen i Polen på tidspunktet for undertegnelsen af elkøbsaftalerne. Bankerne kritiserer, at Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren betegnede visse elværker i Polen som »ineffektive« og søgte at analysere, om lovforslaget ville resultere i en opretholdelse af de garanterede fortjenester for liberaliseringen. Ifølge bankerne ville denne logik resultere i, at ethvert elværk opført før en ny medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union ville blive betegnet som ineffektivt, hvilket ville have som konsekvens, at enhver aftale indgået med disse værker automatisk ville blive betragtet som indeholdende statsstøtte. Dette ville føre den vidtgående konklusion, at alle kontrakter bør opsiges før tiltrædelsesdatoen og derefter genforhandles. Dette ville hverken juridisk eller økonomisk give nogen mening. Bankerne tilføjer, at Kommissionen ikke har leveret hverken overbevisende eller håndgribelige beviser for, at elværkerne er ineffektive.
(122)
Ifølge bankerne foretog Kommissionen en fejlagtig skelnen mellem elværker, der ved tiltrædelsen var færdigopførte eller næsten færdigopførte, og andre elværker. Derved overså Kommissionen den kendsgerning, at kompensationen beregnes ud fra etablerede regler i national og international ret. Ifølge bankerne er den pris, en ny aktør er parat til at betale for at komme ind på markedet, ikke relevant i forbindelse med disse beregninger.
5. KOMMENTARER FRA POLEN
5.1. Kommentarer vedrørende elkøbsaftalerne
(123)
Polen finder, at staten har en forpligtelse til at sikre energiforsyningen, og dette indebærer en sikring af energileverancerne under skyldig hensyntagen til miljøet.
(124)
Polen hævder, at elkøbsaftalerne var den eneste måde, hvorpå Polen kunne leve op til denne forpligtelse på tidspunktet for undertegnelsen af disse aftaler. Der var behov for betydelige investeringer for at modernisere Polens elektricitetsmarked, og energiselskaberne selv havde kun meget begrænsede ressourcer. Bankerne gjorde långivningen betinget af et bestemt indtægtsniveau i en bestemt periode. Elkøbsaftalerne blev betragtet som garantier for disse lån.
(125)
PSE var den eneste aktør, som var i stand til at implementere elkøbsaftalerne. Ved undersøgelsen af dette selskabs adfærd bør der tages hensyn til, at statens vigtigste hensyn ikke er generering af profit, men at opfylde sine forpligtelser i almenvellets interesse.
(126)
Polen anfører, at eftersom elkøbsaftalerne blev indgået ved en åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure, bør den kendsgerning, at staten er part i aftalerne, betragtes som markedets pris for sikring af den offentlige interesse, hvilket fører til den konklusion, at der ikke er noget element af statsstøtte. Dette er i overensstemmelse med konceptet offentlig-privat partnerskab, som fremmes af Kommissionen.
(127)
Ifølge de polske myndigheder blev elkøbsaftalerne indgået på markedsvilkår, og deres udformning afspejlede især de kreditvilkår, bankerne tilbød elværkerne.
(128)
Polen anførte desuden, at eftersom begreberne tjenester af almindelig økonomisk interesse og offentlig-private partnerskaber altid anvendes om en specifik sektor, kan elkøbsaftalerne ikke betragtes som abnormt sektorspecifikke instrumenter.
(129)
Polen anfører også, at salgspriserne i forbindelse med privatiseringen af elværker har afspejlet værdien af elkøbsaftaler. Dette udelukker derfor ethvert element af økonomisk fordel, som er en af de kumulative elementer i definitionen af statsstøtte.
(130)
Polen finder også, at elkøbsaftalerne ikke udgør støtte efter tiltrædelsen. Polen betragter elkøbsaftaler som individuel støtte og fastslår, at implementeringen af disse, selv efter tiltrædelsen, kun er overførsel af støtte, der er tildelt før tiltrædelsen. Elkøbsaftaler angiver også klart statens maksimale engagement.
(131)
Polen anfører i sin kommentar, at metoden til analyse af strandede omkostninger ikke kan anvendes på elkøbsaftalerne. Metoden kan først anvendes, efter at elkøbsaftalerne er ophævet.
(132)
Kort sagt finder de polske myndigheder, at det er ukorrekt at hævde, at elkøbsaftaler garanterer en bestemt pris for elektriciteten over en bestemt periode. I stedet finder Polen, at elkøbsaftaler sikrer, at omkostningerne ved produktion af elektricitet dækkes, og at der sikres en lille fortjenstmargin, i det omfang det er nødvendigt for at betale gæld. Ifølge de polske myndigheder bør prisen på en vare eller en tjeneste i overensstemmelse med markedsøkonomiske principper altid afspejle kapitalomkostningerne ved finansiering af investeringen.
5.2. Bemærkninger til lovforslaget
(133)
Polen tog stilling til de betænkeligheder, Kommissionen havde tilkendegivet med hensyn til lovforslaget i sin beslutning om at indlede proceduren, ved at fremsætte et ændret lovforslag. Loven, der trådte i kraft den 4. august 2007, betegnes i det følgende som »loven«.
(134)
Hvad angår statsstøtte, gives nedenfor en beskrivelse af de punkter, hvor den senest ændrede lov afviger fra det oprindelige lovforslag, som er beskrevet i punkt 2.2.
(135)
Listen over støttemodtagere og maksimal kompensation er ændret. Den nye liste over kompensation for strandede omkostninger for potentielle modtagere heraf ser således ud:
Tabel 3
Støttebeløb i den ændrede lov
(tusind PLN)
Støttemodtager
Maksimal kompensation
BOT Górnictwo i Energetyka SA
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny SA
1 479 745
Elektrownia Kozienice SA
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków SA
0
Elektrociepłownia Rzeszów SA
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« SA
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
464 297
Elektrociepłownia Gorzów SA
72 755
I alt
11 577 430
Kilde: Bilag 2 til loven som fremlagt af de polske myndigheder.
(136)
Ved sammenligning med listen i tabel 2 fremgår det, at den ændrede liste over støttemodtagere:
a)
ikke længere omfatter Electrabel Połaniec SA og Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA, da deres elkøbsaftaler i mellemtiden er udløbet
b)
ikke længere omfatter Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., da den langsigtede elkøbsaftale med dette elværk blev ophævet, før værket var opført
c)
desuden omfatter Elektrociepłownia Gorzów SA, som i kraft af loven blev støtteberettiget.
(137)
Elektrociepłownia Kraków SA er stadig berettiget til støtte i henhold til loven, men den maksimale støtte er nul.
(138)
De vigtigste regler for beregning af den maksimale kompensation for strandede omkostninger, som er anført i tabel 3, beskrives i lovens artikel 27.
(139)
De maksimale kompensationsbeløb blev beregnet som forskellen mellem:
a)
ikke afskrevne investeringsomkostninger i 2007, som ikke er omfattet af investeringsstøtte, og
b)
den del af virksomhedens likviditet, som den vil kunne anvende til at dække sine investeringsomkostninger.
Investeringsomkostninger er nettoregnskabsværdien af anlægsaktiver i henhold til lovens artikel 27, stk. 1. Ikke afskrevne investeringsomkostninger er nettoregnskabsværdien af anlægsaktiver efter fradrag for deres afskrevne værdi.
Fra dette beløb trækkes:
-
elværkets resterende bogføringsværdi på den (eventuelle) planlagte udløbsdato for den langsigtede elkøbsaftale, og
-
alle tilskud og fradrag vedrørende aktiverne.
Dette maksimale kompensationsbeløb blev for hvert elværk beregnet fra 2007 til udløbet af den langsigtede elkøbsaftale.
(140)
Ved beregningen af kompensationsbeløbene blev kun de investeringer, der var blevet gennemført eller næsten gennemført på datoen for Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union, taget i betragtning. »Næsten gennemførte investeringer« er investeringer, som det var mere økonomisk fordelagtigt at gennemføre og tage i brug frem for at stoppe byggeriet. Beregningen tog udgangspunkt i datoen for Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union.
(141)
Fremtidige pengestrømme beregnedes på basis af samme type markedsprognoser som dem, der er beskrevet beslutningen om at indlede proceduren. De polske myndigheder underbyggede deres prognoser.
(142)
Loven omfatter ikke længere store indledende betalinger; i stedet anvendes årlige rater i kombination med et forskudssystem, der især tager elværkets gæld i betragtning. Den mekanisme, der havde til formål at tilpasse kompensationsbeløbene til de faktiske ændringer i elpriserne, blev udvidet til at dække den oprindeligt planlagte udløbsdato for hver langsigtet elkøbsaftale. Den svarer til den periode, der refereres til i betragtning 139, og som anvendes til at beregne det maksimale kompensationsbeløb for hver virksomhed.
(143)
Loven fastsætter, at modtagere af kompensation ikke modtager redningsstøtte eller omstruktureringsstøtte i en periode på ti år efter den seneste udbetaling af kompensation for strandede omkostninger i henhold til loven.
(144)
Loven indeholder også bestemmelser om en ny kategori af strandede omkostninger for elværkerne anført i tabel 3, som har indgået langsigtede aftaler om gasleverancer indeholdende »take or pay«-klausuler i forbindelse med værkernes drift i henhold til deres elkøbsaftaler. Langsigtede aftaler af »take or pay«-typen er kontrakter, i henhold til hvilke køberen påtager sig at aftage en vis mængde gas for hvert år af kontraktens løbetid til en pris fastsat ved en formel, og der betales en bøde, hvis han ikke køber den aftalte mængde.
(145)
Den maksimale kompensation for disse kategorier af strandede omkostninger er den maksimale mængde elektricitet, som det pågældende elværk kan producere på basis af den gas, der er indgået aftale om på »take or pay«-vilkår, ganget med den forventede difference mellem prisen pr. energienhed af denne gas og gennemsnitsprisen pr. enhed af det kul, der kræves til at producere samme mængde elektricitet, og med en koefficient, der repræsenterer forholdet mellem den gennemsnitlige enhedspris for energi fra gas fra polske gasfelter og den gennemsnitlige enhedspris for energi fra gas, der anvendes af værker, som ikke anvender gas fra polske gasfelter (hvis det pågældende værk ikke anvender polsk gas).
(146)
Nedenstående tabel viser de maksimale kompensationsbeløb i forbindelse med »take or pay«-kontrakter i henhold til loven.
Tabel 4
Maksimal kompensation for strandede omkostninger i forbindelse med »take or pay«-kontrakter
(tusind PLN)
Elværk
Maksimal kompensation
Elektrociepłownia Rzeszów SA
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
313 477
Elektrociepłownia Gorzów SA
35 273
I alt
1 005 280
Kilde: Bilag 2 til loven som fremlagt af de polske myndigheder.
(147)
Der er indført en mekanisme til justering af udbetalingerne hvert år til elværkerne med henblik på opdatering for strandede udgifter i forbindelse med »take og pay«-kontrakter.
(148)
De faktiske kompensationsbetalinger for hvert år består af to komponenter:
a)
et beløb svarende til den faktiske elektricitetsmængde, der i et bestemt år er produceret af det pågældende elværk med den gas, der er omfattet af værkets »take or pay«-kontrakt, ganget med differencen mellem gassens enhedspris i henhold til »take or pay«-kontrakten og den faktiske gennemsnitlige energienhedspris for den mængde kul, der ville være nødvendig til produktionen af samme mængde elektricitet det pågældende år, minus differencen mellem det pågældende elværks gennemsnitlige energienhedssalgspris det pågældende år og energienhedssalgspriserne hos kulfyrede værker samme år (hvis denne forskel er negativ, tages den ikke i betragtning). Den koefficient, der repræsenterer forholdet mellem den gennemsnitlige enhedspris for energi fra gas fra polske gasfelter og den gennemsnitlige enhedspris for energi fra gas, der anvendes af værker, som ikke anvender gas fra polske gasfelter (hvis det pågældende værk ikke anvender polsk gas), anvendes også.
d)
et beløb svarende til de bøder, der faktisk er betalt af værket det pågældende år for gas, der er indgået aftale om på »take or pay«-vilkår, og som ikke er aftaget.
(149)
For de enkelte elværker må summen af de årlige kompensationer beregnet i henhold til metoden i betragtning 148 ikke overstige de maksimale kompensationsbeløb, der er anført i tabel 4. Alle kompensationsbetalinger vedrørende strandede omkostninger i forbindelse med »take og pay«-kontrakter ophører, når denne maksimumgrænse er nået. Under alle omstændigheder indstilles betalingerne senest, når den langsigtede elkøbsaftale udløber i henhold til planen.
(150)
Ovennævnte bestemmelser finder kun anvendelse på gasmængder leveret i henhold til »take or pay«-kontrakter, der allerede var indgået på datoen for Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union. Yderligere gasmængder, som elværket har indgået kontrakt om efter tiltrædelsen, berettiger ikke til kompensation. Reduceres den mængde gas, der er indgået »take or pay«-kontrakt om, efter tiltrædelsen, afspejles dette i kompensationsbetalingerne.
6. POLENS SVAR PÅ DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(151)
Polen finder ikke, at Kommissionen bør betragte elkøbsaftaler som statsstøtte. Hvis disse aftaler imidlertid betragtes som statsstøtte, bør de ikke behandles som støtte efter tiltrædelsen.
(152)
Polen bemærker, at undtagelsen fra forpligtelsen til at oplyse sine priser over for formanden for URE (Urząd Regulacji Energetyki - Kontoret for Regulering af Energi) med henblik på godkendelse af disse skulle tilskynde elværkerne til at operere som markedsoperatører og til at sænke produktionsomkostningerne.
(153)
Polen understreger, at indgåelsen af elkøbsaftaler fandt sted efter en udbudsprocedure, som var åben og ikke-diskriminerende og henvendt til alle elværker (både offentlige og private). Kommissionen bedes også bemærke, at nogle elkøbsaftaler var knyttet til privatiseringer, og at prisen for den privatiserede virksomhed afspejlede den omstændighed, at der var indgået en langsigtet elkøbsaftale.
(154)
Hvis Kommissionen finder, at elkøbsaftalerne udgør statsstøtte, mener Polen ikke, at støtten bør klassificeres som driftsstøtte, da den i praksis var knyttet til elværkernes forpligtelser over for offentligheden. Elkøbsaftalerne havde til formål at styrke forsyningssikkerheden.
(155)
Polen genfremsatte sit synspunkt om, at elkøbsaftaler ikke bør bedømmes i overensstemmelse med metoden til analyse af strandede omkostninger; denne metode bør kun anvendes i forbindelse med omkostninger, der opstår, når en medlemsstat ikke opfylder sine forpligtelser og garantier over for elværkerne.
7. KOMMISSIONENS VURDERING AF STØTTEN
(156)
Som nævnt i betragtning 133 har de polske myndigheder fremlagt loven for Kommissionen som en del af den igangværende procedure med henblik på vurdering af dens forenelighed med reglerne om statsstøtte. Loven fastsætter bestemmelser om kompensation i forbindelse med ophævelse i utide af elkøbsaftaler og kan derfor ikke adskilles fra selve elkøbsaftalerne. I sin beslutning om at indlede proceduren ytrede Kommissionen tvivl med hensyn til mulige elementer af statsstøtte og elkøbsaftalernes overensstemmelse med reglerne om statsstøtte. Elkøbsaftalerne er stadig i kraft på datoen for nærværende beslutning. Kommissionen er derfor forpligtet til at vurdere de i bilag 1 til loven anførte elkøbsaftaler.
7.1. Vedrørende elkøbsaftalerne
7.1.1. Eksistensen af statsstøtte i henhold EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(157)
I denne undersøgelse vil Kommissionen anvende hvert af de fire kumulative kriterier, som udgør definitionen af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1: involvering af statsmidler, økonomisk fordel, selektiviteten af den økonomiske fordel og påvirkning af samhandelen.
(158)
Det er vigtigt, at det i denne undersøgelse fastslås, på hvilket tidspunkt disse kriterier anvendes, og hvilke der følgelig vil blive taget i betragtning ved vurderingen af eventuelle statsstøtteelementer i forbindelse med elkøbsaftalerne.
(159)
I deres bemærkninger tilkendegav de interesserede parter (med henvisning til adskillige vurderingskriterier), at Kommissionen kun bør tage hensyn til situationen på tidspunktet for undertegnelsen af elkøbsaftalerne. Konklusionerne af denne undersøgelse skulle derefter gælde for elkøbsaftalerns samlede gyldighedsperiode, i det mindste indtil de blev ændret betragteligt.
(160)
Det er korrekt, at Kommissionen, når den gennemfører en undersøgelse med henblik på at fastslå støttens karakter i en bestemt sag, må undersøge den situation, der gjorde sig gældende på tidspunktet for foranstaltningens ikrafttrædelse.
(161)
Det betyder imidlertid ikke, at vurderingen ud fra de fire kriterier i definitionen af statsstøtte bør begrænses snævert til præcis det tidspunkt, hvor støtten blev tildelt. Hvis støtten fra begyndelsen blev tildelt for længere tid i form af successive betalinger frem for en enkelt samlet betaling, må Kommissionen fastslå, om kriterierne er opfyldt i den periode, foranstaltningen efter planen skulle vare.
(162)
I den foreliggende sag er Kommissionen nået til den konklusion, at resultaterne af vurderingerne var ens, uanset om det fandtes, at elkøbsaftalerne udgjorde statsstøtte, da de blev indgået, eller ikke. Hvis Kommissionen fandt, at de fire kriterier for støtte var opfyldt, da elkøbsaftalerne blev indgået, bør de bedømmes i overensstemmelse med tiltrædelsestraktaten. Som resultat af denne vurdering (punkt 7.1.2 nedenfor) ville foranstaltningen udgøre ny støtte fra den 1. maj 2004, og dens forenelighed med fællesmarkedet bør vurderes fra denne dato. Konkluderes det derimod, at elkøbsaftalerne ikke udgjorde statsstøtte, da de undertegnedes, er det Kommissionens opfattelse, at de blev til statsstøtte, på tidspunktet for tiltrædelsen - senest på datoen for Polens tiltrædelse (punkt 7.1.2 nedenfor). På grundlag af tiltrædelsestraktaten og i overensstemmelse med artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 ville Kommissionen konkludere, at foranstaltningen udgør ny støtte fra den 1. maj 2004, og at dens forenelighed med statsstøttereglerne skal bedømmes fra denne dato (punkt 7.1.2 nedenfor).
(163)
Derfor vurderer Kommissionen, om foranstaltningen fra datoen for Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union og derefter opfylder alle kriterier for statsstøtte.
(164)
I denne sammenhæng ønsker Kommissionen at tage stilling til de bemærkninger fra interesserede parter, der går ud på, at privatretlige kontrakter ikke automatisk kan blive ugyldige som resultatet af tiltrædelse og privatisering, da dette i henhold til de interesserede parter ville være i strid med principperne om retssikkerhed og forudsigelighed.
(165)
Kommissionen må afvise dette argument. Europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Polen på den anden side, som banede vej for tiltrædelsen, blev underskrevet den 16. december 1991. På det tidspunkt, hvor parterne indgik disse aftaler, var det klart, at Polen ville tiltræde EU, og for de fleste var det også klart, at dette ville finde sted, før deres elkøbsaftaler udløb.
(166)
Republikken Polen undertegnede tiltrædelsestraktaten den 16. april 2003. Traktaten trådte i kraft den 1. maj 2004. Fra datoen for tiltrædelsen blev bestemmelserne i traktaterne og i den afledte ret i overensstemmelse med tiltrædelsesaktens artikel 2 gældende i Polen (42). Derfor finder den gældende fællesskabsret anvendelse på alle kontraktforhold i de nye medlemsstater, og undtagelser herfra kan kun udspringe af tiltrædelsestraktaten. Tiltrædelsesakten, som er knyttet som bilag til traktaten, og dens bilag indeholder ikke bestemmelser om undtagelser fra statsstøttereglerne, som kan undtage elkøbsaftalerne eller energisektoren generelt fra direkte anvendelse af EU's lovgivning om statsstøtte.
(167)
Kommissionen er forpligtet til at anvende EU's konkurrenceregler på Polen på samme måde, som de anvendes på alle andre medlemsstater, hvad angår energisektoren og alle den polske økonomis andre sektorer. Kommissionen bemærker, at støttens form (privatretlig kontrakt for elkøbsaftalernes vedkommende) ikke er relevant, når det gælder vurderingen af, om der er tale om statsstøtte, idet det kun er foranstaltningens virkning, der har betydning for Kommissionens analyse. Kommissionen fandt derfor ikke nogen gyldige argumenter i de interesserede parters bemærkninger, der kunne forklare, hvorfor denne procedure skulle være uforenelig med principperne om retssikkerhed og forudsigelighed.
(168)
Den garanterede rentabilitet, som er grundlaget for elkøbsaftalerne, kommer i praksis til udtryk ved PSE's forpligtelse til at aftage elektricitet til en pris, der dækker investerings- og driftsomkostninger samt en vis fortjenstmargen. Købsprisen dækkes helt af PSE, som er et selskab, der fuldt ud ejes og kontrolleres af staten.
(169)
De interesserede parter har anført, at beslutningen om at opsige elkøbsaftalerne blev truffet af PSE.
(170)
Hvad angår statsmidler, har Kommissionen også overvejet at inddrage Domstolens dom i PreussenElektra-sagen (43), hvor Domstolen undersøgte en mekanisme, der pålagde private virksomheder at købe elektricitet af specifikke producenter til en pris fastsat af staten, som var højere end markedsprisen. Retten fandt, at der i denne sag ikke havde fundet overførsel af statsmidler sted og derfor ikke var tale om statsstøtte.
(171)
Situationen i Polen er på afgørende punkter forskellig fra det system, Domstolen har taget stilling til i sin dom. Forskellen ligger især i ejerskabsstrukturen i de virksomheder, som forpligtes til at købe elektriciteten.
(172)
I PreussenElektra-sagen var den virksomhed, staten pålagde at købe elektriciteten, privatejet, hvorimod PSE er fuldt ud statsejet og kontrolleret af staten. PSE er under statskontrol i henhold til definitionen i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (44). De midler, der anvendes, tilhører derfor et fuldt statsejet selskab.
(173)
Ved nærmere undersøgelse af pengestrømmene i PreussenElektra-sagen fra støttemodtageren og tilbage til kilden, viste det sig, at disse midler på intet tidspunkt havde været kontrolleret direkte eller indirekte af staten.
(174)
I modsætning til den situation, der er beskrevet i forbindelse med PreussenElektra-dommen, er midlerne i den polske sag under statens kontrol, idet de overføres til et statsejet selskab og derfor betragtes som statsmidler.
(175)
På grundlag af en vurdering af foranstaltningen og i overensstemmelse med den nævnte dom finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne udgør statsmidler.
(176)
Hvad angår mulighederne for at tilskrive staten støtten, fastslog Domstolen i sin dom i sagen Stardust (45), at midler tilhørende virksomheder, der er under statskontrol, er statsmidler. Domstolen tilføjede dog, at det også er nødvendigt at undersøge, om anvendelsen af sådanne midler rent faktisk kan tilskrives staten.
(177)
I overensstemmelse med EF-Domstolens praksis i Stardust-sagen skal de midler, som et offentligt ejet selskab benytter på en måde, der kan tilskrives staten, betragtes som statsmidler i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, anførte betydning.
(178)
Det fremgår klart af bemærkningerne fra Polen og de interesserede parter, at beslutningen om at iværksætte et program med henblik på at tiltrække investorer til elektricitetsenergisektoren havde til formål at fremme moderniseringen af denne sektor, opdatere elværkerne med henblik på overensstemmelse med EU-standarder og sikre, at energiforsyningen fuldt ud dækkede efterspørgslen. Dette viser, at elkøbsaftalerne blev indgået ikke med et kommercielt formål for øje, men med henblik på gennemførelsen af en række politiske mål, hvilket de polske myndigheder også selv har indrømmet.
(179)
Statens kontrol med tildelingen af elkøbsaftaler fremgår bl.a. af den omstændighed, at opfordringerne til indsendelse af bud blev sendt ud til deltagerne af det polske ministerium for industri og handel. Desuden har finansministeren i henhold til polsk handelslovgivning fuld myndighed over generalforsamlingen.
(180)
Det bærende princip for priserne i elkøbsaftalerne var, at de skulle dække investeringer og driftsudgifter og sikre en vis fortjenstmargin. Disse rammer var udformet med henblik på at sikre de nødvendige investeringer og afspejlede endvidere en beslutning taget af de statslige myndigheder og gennemført af PSE.
(181)
I lyset af denne vurdering finder Kommissionen, at ovennævnte elementer udgør et sæt indikatorer, som i henhold til de kriterier, Domstolen fastsatte ved sin afgørelse i Stardust-sagen, fører til den konklusion, at anvendelsen af PSE's midler i forbindelse med elkøbsaftaler kan tilskrives staten, og at elkøbsaftalerne derfor i henhold til den fremlagte argumentation i denne undersøgelse må betragtes som finansieret med statsmidler.
(182)
Efter Kommissionens mening var staten klart involveret i indgåelsen af de langsigtede indkøbsaftaler og i fastlæggelsen af de grundlæggende regler for disse.
(183)
De langsigtede indkøbsaftalers retlige form er en kontrakt mellem to parter: PSE og elværkerne. Som fastslået i betragtning 172 er PSE en fuldt ud statsejet virksomhed.
(184)
Med henblik på at fastslå, om elværkerne har økonomisk fordel af elkøbsaftalerne, må Kommissionen bedømme, om elværkerne i kraft af disse aftaler har fået økonomiske fordele, som de ikke ellers ville have kunnet opnå på markedet.
(185)
Elkøbsaftaler giver de elværker, der er berettigede til at indgå sådanne aftaler, en fordel, hvis de økonomisk stilles bedre end andre virksomheder.
(186)
Selv om detaljerne i de enkelte elkøbsaftaler kan variere, er de alle opbygget omkring en række centrale, uforanderlige principper: PSE forpligter sig til at købe (i visse tilfælde al) elektricitet produceret af de pågældende virksomheder til en pris, der revideres periodisk i overensstemmelse med det princip, at de samlede omkostninger (faste og variable) ved elektricitetsproduktionen videreføres til aftageren med tillæg af fortjenstmargin.
(187)
Den polske energiadministration, URE, har indirekte mulighed for at kontrollere, om de omkostninger, der faktureres til PSE er berettigede og rimelige, men i praksis bruger URE kun denne beføjelse til at sikre, at de pågældende omkostninger rent faktisk er forbundet med elektricitetsproduktion. Desuden er URE's kontroller kun indirekte, da de har til formål at verificere PSE's omkostningsstruktur med henblik på at fastlægge PSE'e indtægter fra faste aftagere. Hvis det mod forventning skulle ske, at nogle af de omkostninger, der faktureres PSE i kraft af elkøbsaftaler, ikke i henhold til URE er berettigede, kan URE kun forbyde PSE at videreføre disse omkostninger til sine faste aftagere. Dette kan gøre det vanskeligere for PSE at opfylde sine forpligtelser i henhold til elkøbsaftalerne, men det betyder ikke, at disse ville være ugyldige.
(188)
Ovennævnte centrale princip anvendes i hele elkøbsaftalens løbetid, som er fra syv til 20 år at regne fra tidspunktet, hvor elværket påbegynder sin drift, dvs. fra 10 til 31 år efter indgåelsen af elkøbsaftalerne og for størstedelens vedkommende næsten 15 år.
(189)
Det betyder, at den kommercielle risiko i forbindelse med elværkernes drift i denne periode bæres af køberen af elektriciteten, dvs. PSE. Dette omfatter risikoen ved udsving i omkostningerne ved produktion af elektricitet og især udsving i brændstofomkostninger, forbrugerpriser og efterspørgsel. Disse er risici, som elværker typisk selv bærer risikoen for.
(190)
Det betyder, at elværker, der har indgået elkøbsaftaler (forudsat at de drives teknisk forsvarligt), er garanteret fortjenester over en meget lang periode, der typisk svarer til den forventede levetid for de pågældende aktiver eller til afskrivningsperioden for disse. Jo længere denne periode er, desto større er værdien af garantien, da den beskytter mod en risiko, der er mere og mere uforudsigelig.
(191)
Kommissionen er af den opfattelse, at denne garanti, som er et grundlæggende element i elkøbsaftalerne, stiller de virksomheder, der har indgået sådanne aftaler, bedre økonomisk end andre virksomheder på markedet og derfor giver de pågældende elværker en økonomisk fordel.
(192)
Ifølge både de polske myndigheder og de interesserede parter stillede bankerne krav om underskrevne elkøbsaftaler som forudsætning for tildeling af lån til finansiering af aktiverne. Electrabel anfører, at »de finansielle institutioner ikke var parat til at finansiere nye investeringer i den polske energisektor uden en særlig garanti for, at låntager har en omsætning af en bestemt størrelse i løbet af den periode, hvor lånet tilbagebetales« (46). Det følger af disse krav fra bankernes side, at de garantier, der er givet i forbindelse med elkøbsaftaler, havde en positiv markedsværdi. De finansielle institutioners bevilling af lån til finansiering af investeringerne var derfor betinget af elkøbsaftalerne.
(193)
Det følger af ovennævnte betragtninger, at elkøbsaftaler ikke er en traditionel form for garanti, idet de indebærer, at det statsejede og statskontrollerede PSE betaler investeringsomkostningerne og de vigtigste (om ikke alle) driftsomkostninger for de elværker, der har indgået aftaler. I praksis betyder denne »garanti«, at PSE over en periode svarende til hele værkets afskrivning eller forventede levetid uanset ændringer i markedsvilkårene køber en fast mængde elektricitet til en pris, der sikrer elværkets rentabilitet.
(194)
I forbindelse med sin undersøgelse af eventuel økonomisk fordel har Kommissionen undersøgt en række andre aspekter.
(195)
Først og fremmest bemærker Kommissionen, at der i Polen kun blev indgået elkøbsaftaler med udvalgte elværker. På det tidspunkt, hvor disse aftaler blev indgået, var der andre elektricitetsværker, som ikke var begunstiget af elkøbsaftalernes regler. Senere blev der oprettet flere værker, og nye investeringer er ved at blive foretaget uden støtte i form af elkøbsaftaler.
(196)
I de første år med elkøbsaftaler kunne værker, der ikke havde indgået sådanne aftaler, sælge deres elektricitet til priser kontrolleret af staten via URE. Den 28. juni 2001 påbegyndtes afskaffelsen af denne mekanisme, og disse elværker begyndte at sælge deres elektricitet til frie markedspriser.
(197)
Som de interesserede parter har påpeget, gjorde ingen af disse mekanismer (prisen kontrolleret af staten eller frie markedspriser) det muligt for elværker, der ikke havde indgået elkøbsaftaler, at få dækket alle deres omkostninger. De sælger deres elektricitet til en pris, der svarer til deres marginalomkostninger, dvs. en pris, der kun dækker deres variable omkostninger.
(198)
De interesserede parter anførte, at elektricitet produceret af elværker, der ikke har indgået elkøbsaftaler, ikke er så miljøvenlig som elektricitet produceret af elværker, der har indgået elkøbsaftaler, og at dette vil kunne begrunde, at førstnævnte værker fik en lavere pris for deres elektricitet. Kommissionen må afvise dette argument. For det første er det ikke sikkert, at alle elværker, der ikke har indgået elkøbsaftaler, producerer »uren« elektricitet. De nyeste elværker i Polen (som ikke har indgået elkøbsaftaler) producerer elektricitet ved hjælp af de mest moderne metoder. Desuden er der ingen økonomisk begrundelse for, at mindre miljøvenlig elektricitet burde have en lavere markedsværdi end miljøvenlig elektricitet. Den producerede elektricitet har helt de samme anvendelsesmuligheder (det er endda ikke muligt at skelne fysisk mellem de to typer elektricitet), og deres værdi for kunden er præcis den samme (47).
(199)
Den polske energibørs (Towarowa Giełda Energii) påbegyndte sin virksomhed i 1999. Siden 2001 har den gennemsnitlige pris for elektrisk energi på denne børs været stabil, idet den har svinget mellem 110 og 125 PLN/MWh (48). I 2004 svingede gennemsnitsprisen på markedet omkring 115 PLN/MWh, i 2005 svingede den omkring 115-120 PLN/MWh, i 2006 forblev den temmelig stabil omkring 125 PLN/MWh, og i 2007 (til 31. juli 2007) svingede den mellem 110 og 122 PLN/MWh. Til sammenligning gav de oplysninger, Polen fremlagde, Kommissionen mulighed for at anslå de samlede omkostninger båret i 2005 af de elværker, der var berettigede til kompensation i henhold til loven.
Tabel 5
Anslåede samlede produktionsomkostninger i 2005 for elværker, der indgik elkøbsaftaler
Elværk
Gennemsnitlige produktionsomkostninger i 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (del af BOT)
[…] (49)
Elektrownia Turów (del af BOT)
[…]
Południowy Koncern Energetyczny SA
[…]
Elektrownia Kozienice SA
[…]
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
[…]
Pątnów II
[…]
Elektrociepłownia Kraków SA
[…]
Elektrociepłownia Rzeszów SA
[…]
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
[…]
Elektrociepłownia Chorzów »ELCHO« SA
[…]
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
[…]
Gennemsnitspris på den polske energibørs
115-120 PLN/MWh
Kilde
:
Kommissionens skøn på basis af data leveret af de polske myndigheder. For Pątnów II vedrører det opgivne beløb 2008, det første planlagte driftsår for værket.
(200)
Tallene i tabel 5 viser, hvor usandsynligt det er, at markedspriserne - dvs. den pris, elværker, der ikke har indgået elkøbsaftaler, tager for deres elektricitet på markedet - ville være tilstrækkelige til at give den samme fortjenestegaranti som den, elkøbsaftalerne giver.
(201)
Eksemplet vedrørende den polske energibørs er ikke enestående. Andre medlemsstater har også liberaliseret deres elektricitetsmarkeder og oprettet energibørser, hvor købere og sælgere kan handle elektricitet på markedsvilkår.
(202)
I sin sektorundersøgelse vedrørende elektricitetsmarkeder (50) undersøgte Kommissionen detaljeret betingelserne for handel med elektricitet på europæiske engrosmarkeder. De data, der blev indsamlet i forbindelse med denne undersøgelse, viser, at intet liberaliseret marked kan give elværkerne langsigtede garantier med hensyn til dækning af alle deres omkostninger. De fleste transaktioner finder faktisk sted inden for en tidshorisont på tre år.
(203)
Handelen med elektricitet på energibørserne er altid baseret på marginalpriser, hvilket kun garanterer, at kortsigtede marginalomkostninger dækkes (51). Desuden er tidshorisonterne for kontrakterne på disse markeder kortere, end tilfældet er med elkøbsaftalerne. F.eks. er de længste kontrakter på børserne indgået med følgende kontraktperioder: fire år - NordPool (Skandinavien), tre år - Powernext (Frankrig), fem år - UKPX (Det Forenede Kongerige) og seks år - EEX (Tyskland). På nogle børser, såsom OMEL i Spanien, indgås der almindeligvis ikke terminskontrakter. Siden den 1. april 2006 er der heller ikke indgået terminskontrakter på den polske energibørs.
(204)
På liberaliserede markeder kan elektricitet også handles ved hjælp af tosidede aftaler (med betegnelsen »over the counter« eller »OTC«). En undersøgelse af energimarkedet viste, at på grund af mulighederne for arbitrage mellem energibørser og tosidede aftaler minder handelsbetingelserne (herunder især pris og kontraktens løbetid) på OTC-markedet om dem, der er fremherskende på energibørser.
(205)
I forbindelse med elkøbsaftalerne forpligtede PSE sig til at aftage en fastsat minimumsmængde elektricitet fra elværkerne til en pris, der fuldt ud dækkede deres omkostninger i perioden til 2007 for aftalerne med kortest løbetid og til 2027 for aftalerne med længst løbetid.
(206)
Denne beslutning blev pålagt PSE af den polske regering. ELCHO anfører i sine bemærkninger, at »den polske handels- og industriminister gennemførte de politiske mål med hensyn til sikring af energiforsyningen og forbedring af de miljømæssige standarder for energiproduktion gennem PSE.« (52)
(207)
Selve den omstændighed, at den polske regering måtte træffe den beslutning for PSE, at der skulle gennemføres nye investeringer, og at disse skulle gennemføres ved hjælp af elkøbsaftaler, viser klart, at denne beslutning var baseret på andre kriterier end dem, en privat investor ville lade sig styre af.
(208)
Der er to vigtige grunde til, at PSE ikke ville have haft nogen økonomisk interesse i at træffe denne beslutning uden indgriben fra regeringens side.
(209)
For det første købte PSE en mængde energi, som man vidste muligvis oversteg PSE's behov.
(210)
Ved indgåelsen af elkøbsaftalerne forpligtede PSE sig til at købe en fast, betydelig mængde elektricitet (ca. 50 % af den polske elektricitetsproduktion i 2005 (53) og indtil 70 % i den pågældende periode).
(211)
Helt i begyndelsen (i de første år med elkøbsaftaler) var PSE den eneste leverandør i det polske elektricitetssystem og kunne dermed sælge al sin elektricitet til slutbrugerne. Fra begyndelsen var det imidlertid klart, at PSE snart skulle ophøre med at være den eneste leverandør af elektricitet i Polen. Elkøbsaftalerne blev indgået mellem 1996 og 1998 med undtagelse af en af de seks aftaler indgået med PKE, som blev undertegnet den 12. april 1995. På dette tidspunkt var det allerede klart, at Polen ville tiltræde Den Europæiske Union inden for løbetiden af de fleste - om ikke alle - elkøbsaftaler (i realiteten fandt tiltrædelsen sted før udløbet af den først indgåede aftale og 23 år før udløbet af den sidst indgåede). Især havde Polen i løbet af førtiltrædelsesprocessen i december 1991 undertegnet Europaaftalen, som udgjorde en association mellem EF og Republikken Polen. Senere i 1994 indgav Polen sin officielle ansøgning om medlemskab af EU. Tiltrædelsesforhandlingerne påbegyndtes i 1998 og sluttede i 2002, da Det Europæiske Råd i København havde konkluderet, at Polen opfyldte tiltrædelseskriterierne.
(212)
Faktisk tilkendegav de interesserede parter, at et af formålene med elkøbsaftalerne var at sikre, at de polske elværker var i overensstemmelse med visse EU-direktiver om luftforurening og især med direktiverne om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (54), hvilket også vidner om, at disse parter var vidende om Polens snarlige tiltrædelse af Den Europæiske Union.
(213)
Det var kendt, at Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union ville medføre integration med det indre marked for elektricitet, hvis liberalisering påbegyndtes med vedtagelsen af direktiv 96/92/EF (55). Dette var ensbetydende med en åbning af markedet for andre leverandører i konkurrence med PSE, og dette betød, at PSE i betragtning af ændringerne på elektricitetsmarkedet samlet set ikke nødvendigvis havde brug for al den elektricitet, der var omfattet af elkøbsaftaler.
(214)
Liberaliseringsplanerne blev implementeret temmelig hurtigt i Polen, og de første kunder kunne i 1999 nyde fordelene ved åbningen af markedet. Samme år åbnedes den polske energibørs. Yderligere ændringer fandt sted, da direktiv 2003/54/EF blev vedtaget den 26. juni 2003. Dette direktiv indeholder bestemmelser om liberaliseringen af markedet for alle erhvervskunder pr. 1. juli 2004 og for alle brugere pr. 1. juli 2007, hvorved PSE's monopolmarkedsandel reduceredes til nul.
(215)
For det andet var det, selv i betragtning af den andel af elektriciteten, PSE faktisk havde brug for, ikke rationelt for PSE som køber at forpligte sig til at betale elværkerne de fulde omkostninger ved elproduktionen plus en fortjenstmargin, der er fastlagt så lang tid i forvejen, selv om det allerede var kendt, at liberaliseringen ville gøre det muligt at vælge mellem forskellige teknologier og priser, herunder de priser, der tilbydes af nye aktører på markedet, der anvender mere effektive teknologier.
(216)
Køberne har kun en interesse i at indgå langsigtede kontrakter, hvis disse kan sikre dem en vis beskyttelse mod prisudsvingene på elektricitetsmarkedet, herunder især udsving, der er forbundet med de varierende brændselspriser. Af denne grund ville en køber kun have økonomisk interesse i en sådan langsigtet aftale, hvis sælgeren tilbød at bære en del af den risiko, der er forbundet med udsvingene i brændselsomkostningerne, eller hvis den anvendte produktionsteknologi sikrede stabile brændselsomkostninger, således som det er tilfældet med elværker baseret på vandkraft og under visse omstændigheder atomkraftværker.
(217)
Denne økonomiske logik bekræftes af den omstændighed, at der ikke synes at være nogen eksempler på private købere, der indgår langsigtede aftaler uden statsintervention med værker, der bruger fossilt brændsel og samtidig dækker alle produktionsomkostninger i en periode af samme størrelsesorden som elkøbsaftalernes (mere end 10 år). Kommissionen fandt ingen eksempler på sådanne aftaler i sin undersøgelse af energisektoren, og til trods for at de interesserede parter påstod, at den type aftaler indgås, forelagde ingen af de interesserede parter eksempler herpå for Kommissionen, til trods for at nogle af dem hører til meget store industrigrupper med aktiviteter i adskillige lande.
(218)
De eneste eksempler, der anførtes af de interesserede parter, er ikke relevante af følgende grunde:
a)
Aftalerne i Portugal mellem Redes Energéticas Nacionais på den ene side og Turbogás, Electricidade De Portugal og Pego på den anden side blev indgået af et offentligt ejet selskab (Redes Energéticas Nacionais). Det skal bemærkes, at Kommissionen ikke betragter disse aftaler som værende i overensstemmelse med reglerne om statsstøtte, til trods for at de interesserede parter udfoldede adskillige bestræbelser på at vise dette. Kommissionen har kun truffet en beslutning om deres forenelighed med EF-traktatens artikel 81. I en beslutning om statsstøtte vedrørende Portugals tvungne annullation af disse kontrakter og tildeling af kompensation for annulleringen bemærkede Kommissionen, at de udgjorde en økonomisk fordel for elværkerne (56).
b)
De aftaler, Northern Ireland Electricity indgik i Det Forenede Kongerige, blev indgået på statsligt initiativ på et tidspunkt, hvor Northern Ireland Electricity stadig var et statsejet selskab. Northern Ireland Electricity blev derefter privatiseret, og den britiske regering var nødt til at indføre en støtteordning med henblik på at kompensere Northern Ireland Electricity for den ikke-kommercielle byrde forbundet med disse aftaler.
c)
Aftalen mellem Electricité de France og Péchiney i Frankrig dækker kun de variable omkostninger ved Electricité de Frances drift af sit atomkraftværk. I 1990'erne blev der indgået mange andre aftaler af denne type i Frankrig. De er alle baseret på det princip, at elværket forpligter sig til at levere elektricitet til køberen over en længere periode til en pris, der kun dækker dets marginalomkostninger.
(219)
Endelig bemærker Kommissionen, at det til trods for de interesserede parters påstande ikke er sandt, at den omstændighed, at elkøbsaftalerne blev indgået efter en udbudsprocedure, er tilstrækkelig til at konkludere, at de ikke udgør støtte. Denne argumentation holder, når en medlemsstat indkøber varer eller tjenester til eget forbrug. I den foreliggende sag var formålet med udbudsproceduren at tjene politiske mål såsom fremme af udenlandske investeringer i Polen, miljøbeskyttelse og forbedring af forsyningssikkerheden og ikke så meget statens indkøb af varer og tjenester. I sådanne sager kan den omstændighed, at der har været afholdt et udbud, føre til den konklusion, at støtten er begrænset til det minimum, der er nødvendigt med henblik på gennemførelse af de politiske mål; dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at konkludere, at der ikke foreligger statsstøtte.
(220)
Elværker, der tilhører private industrigrupper har anført, at enhver statsstøtte i forbindelse med elkøbsaftaler ville være elimineret ved privatiseringsprocessen, idet den pris, der betaltes af de virksomheder, der købte elværkerne, burde have taget højde for værdien af elkøbsaftalerne.
(221)
Kommissionen finder ikke, at disse argumenter kan anvendes i den foreliggende sag. Her havde privatiseringen af elværkerne nemlig form af aktiehandler.
(222)
Domstolen har undersøgt, hvordan en ændring af en virksomheds ejerskab i forbindelse med en aktiehandel påvirker bedømmelsen af, om der har været tale om støtte, og hvorvidt virksomheden har modtaget ulovlig støtte. Domstolen fandt, at den virksomhed, der begunstiges ved støtten, fremdeles modtager ulovlig støtte uanset ændringen af dens ejerskab (57). Overførslen af aktier til markedspris sikrer alene, at køberen heller ikke modtog statsstøtte.
(223)
I den foreliggende sag betyder dette, at ændringerne i ejerforholdene hos de elværker, der har været begunstigede ved elkøbsaftaler, ikke ændrer den omstændighed, at elkøbsaftalerne er statsstøtte til disse værker. I realiteten var elværkerne uanset deres ejerforhold begunstiget ved fordelene i forbindelse med elkøbsaftalerne.
(224)
Alle de ovennævnte elementer af økonomiske fordele og de fremførte argumenter vedrører tidspunktet for Polens tiltrædelse af Den Europæiske Union, og de forbliver gyldige fra datoen for vedtagelsen af denne beslutning (i tilfælde af elkøbsaftaler, som udløb før datoen for vedtagelsen af denne beslutning, indtil den dato, de udløb).
(225)
I betragtning af ovenstående finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne udgør en fordel for de begunstigede.
7.1.2. Tjenester af almindelig økonomisk interesse
(226)
De interesserede parter har anført, at elkøbsaftalerne bør betragtes som foranstaltninger til gennemførelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse med henblik på forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse. De opfylder angiveligt de kriterier, der er nedlagt i Altmark-dommen, hvilket betyder, at de ikke udgør støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(227)
Kommissionen har undersøgt disse argumenter og kan ikke godtage dem af følgende grunde:
(228)
Medlemsstaterne har vide beføjelser ved definitionen af tjenester af almindelig økonomisk interesse. Denne frihed betyder imidlertid ikke, at enhver statslig indgriben med politiske formål kan karakteriseres som tjenester af almindelig økonomisk interesse. For eksempel afviste Domstolen i sin dom i sagen Merci convenzionali porto di Genova (58) anvendelsen af EF-traktatens artikel 86, stk. 2, fordi den ikke mente, at det af sagen fremgik, »at havnearbejde har en sådan almindelig økonomisk interesse, at det adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter«. Kommissionen finder også, at medlemsstaternes vide beføjelser, når det gælder om at definere tjenester af almindelig økonomisk interesse, bør begrænses på områder, hvor der eksisterer fællesskabslovgivning.
(229)
De interesserede parter har hævdet, at miljøbeskyttelse bør betragtes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse gennemført via elkøbsaftaler. Nærmere bestemt skulle elkøbsaftalerne støtte investeringer, der havde til formål at gøre det muligt for polske virksomheder at tilpasse sig til EU's miljøstandarder.
(230)
Kommissionen finder, at forpligtelsen til at overholde miljømæssige standarder ikke på nogen særlig måde adskiller sig fra de andre restriktioner, der er pålagt alle industrivirksomheder. Desuden ville overholdelsen af miljøstandarder anskuet som tjenester af almindelig økonomisk interesse være direkte i modstrid med princippet »forureneren betaler«, som er et af kerneprincipperne i Fællesskabets miljølovning (EF-traktatens artikel 174, stk. 2.
(231)
Kommissionen noterer sig de interesserede parters argument om, at miljøbeskyttelsen i artikel 3 i direktiv 96/92/EF nævnes som et af de mulige områder i forbindelse med tjenester i almindelig offentlig interesse. Efter Kommissionens opfattelse anfægter dette ikke det standpunkt, der er redegjort for ovenfor. Den omstændighed, at direktivet anfører, at der kan være forpligtelser til offentlig tjeneste inden for miljøbeskyttelse, betyder ikke, at der ikke stilles krav vedrørende indholdet af disse forpligtelser til offentlig tjeneste. Dette ændrer især ikke ved den omstændighed, at disse forpligtelser bør være af en særlig karakter i sammenligning med de normale erhvervsvilkår, virksomheder i denne sektor opererer under, og ikke være uforenelige med de principper, Fællesskabets miljøbeskyttelse hviler på (f.eks. princippet »forureneren betaler«).
(232)
Kommissionen bemærker også, at fire af de elværker, der er omfattet af elkøbsaftaler (i Turów, Pątnów, Bełchatów og Jaworzno) optræder på WWF's liste over Europas tredive mest forurenende elværker (59), hvilket yderligere perspektiverer påstanden om, at de varetager en tjeneste af almindelig økonomisk interesse i form af miljøbeskyttelse.
(233)
De interesserede parter peger også på forsyningssikkerhed som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, som varetages ved hjælp af elkøbsaftalerne.
(234)
I sin beslutningspraksis (60) har Kommissionen handlet ud fra den opfattelse, at forsyningssikkerhed kan være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse i henhold til restriktionerne i artikel 8, stk. 4, i direktiv 96/92/EF (svarende til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/54/EF), forudsat at de berørte elværker bruger indenlandske primære energikilder som brændsel, og at den samlede mængde energi ikke i noget kalenderår overstiger 15 % af den samlede primære energi, der er nødvendig for at producere den mængde elektricitet, der forbruges i den pågældende medlemsstat.
(235)
I den foreliggende sag vedrører elkøbsaftalerne energimængder, der for det meste overstiger de 15 %, der refereres til i betragtning 234. Desuden omfatter de ikke kun elværker, der anvender primære energikilder som brændsel.
(236)
Kommissionen bemærker, at de elværker, der er omfattet af elkøbsaftaler, ikke har nogen egenskaber, der ville gøre dem særligt velegnede i forbindelse med målene vedrørende forsyningssikkerhed. Der er i realiteten tale om normale elværker, som er forbundet med nettet, og som derfor bidrager til den samlede forsyningssikkerhed i Polen ligesom ethvert andet kraftværk inden for sektoren.
(237)
På denne baggrund finder Kommissionen ikke, at der er grund til at afvige fra normal praksis på dette område. Det må derfor afvises, at elkøbsaftalerne udgør varetagelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse inden for forsyningssikkerhed. Under alle omstændigheder har Polen endnu ikke defineret nogen tjeneste af almindelig økonomisk interesse på dette område.
(238)
På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at EF-traktatens bestemmelser om tjenester af almindelig økonomisk interesse ikke finder anvendelse på elkøbsaftaler.
(239)
Kommissionen bemærker også, at elkøbsaftalerne ikke opfylder alle kriterierne i Altmark-dommen.
(240)
For det første er den begunstigede virksomhed i henhold til Altmark-dommen forpligtet til at varetage offentlige tjenester, og disse tjenester skal være klart defineret.
(241)
I den foreliggende sag er de påståede offentlige tjenester ikke klart defineret. De interesserede parter nævner kun miljøbeskyttelse og forsyningssikkerhed, men disse mål er af meget generel karakter. Desuden kan det hævdes, at ethvert elværk i elektricitetssektoren bidrager til gennemførelsen af disse målsætninger. De interesserede parter har ikke fremlagt dokumenter, der kan give en mere konkret definition af den type tjenester af almindelig økonomisk interesse, der er overladt til de enkelte elværker, og især ikke retlig dokumentation, der fastsætter disses forpligtelser.
(242)
Der henvistes også til artikel 1, stk. 2, i den polske energilov (61). Denne artikel fastsætter, at staten sikrer en fortløbende og uafbrudt energiforsyning til slutbrugerne på en måde, der er teknisk og økonomisk forsvarlig, og som tager hensyn til kravene vedrørende miljøbeskyttelse. Men denne artikel i loven overlader ikke offentlige tjenester til nogen specifik virksomhed. Den pålægger alene staten forpligtelser.
(243)
Endelig hævder de interesserede parter, at elkøbsaftalerne er dokumenter, der betror elværkerne varetagelsen af tjenester af almindelig økonomisk interesse. Men elkøbsaftalerne indeholder heller ikke nogen konkrete definitioner af tjenester af almindelig økonomisk interesse, og de refererer end ikke til disse forpligtelser eller til retlige forpligtelser, som kan være grundlag for staten til at overlade tjenester af almindelig økonomisk interesse til andre virksomheder.
(244)
For det andet skal de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, være fastlagt på forhånd på objektiv og gennemsigtig vis, og kompensationen bør ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de omkostninger, der påløber ved varetagelsen af forpligtelserne i forbindelse med de offentlige tjenester, idet der tages hensyn til relevant indtægt og rimelig fortjeneste i forbindelse med sådanne tjenester (62).
(245)
I mangel på en klar definition af tjenester af almindelig økonomisk interesse, navnlig med henblik på en klar sondring mellem den tjeneste, der skal varetages, og elværkets normale forretningsområder, er det umuligt at etablere parametre for kompensation og/eller fastlægge, om kompensationen overstiger det beløb, der er nødvendigt for at dække de omkostninger, der er afholdt ved overholdelsen af disse forpligtelser. Det er end ikke muligt at fastlægge kompensationen præcist.
(246)
Eksistensen af visse parametre til etablering af priser inden for rammerne af elkøbsaftaler er ikke ensbetydende med, at der eksisterer præcise parametre for beregning af kompensation for tjenester af almindelig økonomisk interesse, da prisen ikke er identisk med kompensationen. Desuden betyder den omstændighed, at prisen kun dækker omkostningerne i forbindelse med produktionen af elektricitet samt en fortjenstmargin ikke, at den ikke omfatter overskydende kompensation, idet mange af omkostningerne ved elektricitetsproduktion kan bæres af ethvert elværk i modsætning til omkostninger i forbindelse med tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(247)
For det tredje, hvis den virksomhed, der skal varetage offentlige tjenesteforpligtelser ikke er udvalgt ved et offentligt udbud, må den nødvendige kompensation beregnes på basis af en analyse af de omkostninger, en typisk virksomhed, som er veldrevet og råder over tilstrækkelige produktionsmidler til at kunne opfylde de offentlige krav i forbindelse med tjenesten, ville have i forbindelse med opfyldelsen af disse forpligtelser under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter og en rimelig fortjenstmargin.
(248)
De interesserede parter finder, at disse kriterier automatisk bør betragtes som opfyldte, når der er gennemført en ikke-diskriminerende og gennemsigtig udbudsprocedure med henblik på tildelingen af elkøbsaftalerne. Kommissionen finder imidlertid, at der er anvendt forskellige kriterier og ikke kun kriterier vedrørende pris eller vedrørende ovennævnte politiske mål (miljøbeskyttelse, forsyningssikkerhed). Kommissionen finder, at anvendelsen af andre kriterier, der ikke er relateret til pris eller til de nævnte politiske mål, gør det umuligt uden videre at konkludere, at kompensationens størrelse er korrekt. Desuden viser den omstændighed, at der er anvendt mange forskellige kriterier ved bedømmelsen i forbindelse med udbuddene, og at der ikke er defineret noget håndgribeligt mål for tjenester af almindelig økonomisk interesse, også, hvor svært det er at bedømme, om de påståede tjenester af almindelig økonomisk interesse faktisk er gennemført. F.eks. ville sammenblandingen af pris og miljøkriterier kunne resultere i, at en tilbudsgiver, der tilbyder at producere elektricitet til meget lav pris, men med mindre miljøbeskyttelse, vælges frem for en, der tilbyder elektricitet af højere miljøkvalitet til højere pris. Dette rejser tvivl om, hvorvidt elværkerne reelt varetager tjenester af almindelig økonomisk interesse, og det gør det under alle omstændigheder svært at bedømme, i hvilket omfang disse tjenester af almindelig økonomisk interesse er gennemført.
(249)
Desuden har hverken de polske myndigheder eller de interesserede parter tilvejebragt en analyse af omkostningerne for de pågældende elværker til støtte for den påstand, at de modsvarer omkostningerne i en typisk virksomhed. I realiteten viser de skøn, Polen har fremlagt i henhold til loven med henblik på at beregne kompensationen til individuelle elværker, at deres omkostninger er betydeligt højere end omkostninger hos et typisk elværk, der er ved at påbegynde sine aktiviteter i Polen.
(250)
Endelig bemærker Kommissionen, at der ikke blev organiseret noget udbud i forbindelse med den langsigtede elkøbsaftale, der blev indgået med EC Kraków.
(251)
De interesserede parter har anført, at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på elkøbsaftalerne, også selv om de ikke opfylder kriterierne i Altmark-dommen.
(252)
Kommissionen er af den opfattelse, at ovennævnte betragtninger fører til den konklusion, at artikel 86, stk. 2, ikke kan finde anvendelse på elkøbsaftaler.
(253)
Navnlig kan artikel 86, stk. 2, kun anvendes på virksomheder, der er blevet overladt varetagelsen af reelle tjenester af almindelig økonomisk interesse, hvilket ikke - som det fremgår af betragtning 228 til 238 - er tilfældet her. Tjenester af almindelig økonomisk interesse bør i almindelighed overlades til særlige virksomheder, hvilket - som det fremgår af betragtning 240 til 243 - ikke er tilfældet her. Endelig må kompensation for varetagelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse være proportionel med de afholdte udgifter; det bør med andre ord være muligt at udføre en bedømmelse af tjenesterne af almindelig økonomisk interesse med henblik på at beregne de hermed forbundne omkostninger. Som påvist i betragtning 245 og 246 er dette ikke tilfældet her.
(254)
Elkøbsaftalerne har tydelig karakter af selektivitet, da de er indgået med et begrænset antal virksomheder. Da disse aftaler blev undertegnet, var der virksomheder i elektricitetssektoren, som ikke var begunstigede ved elkøbsaftaler.
(255)
De interesserede parters påstand om nødvendigheden af at definere de pågældende varers markeder er ikke korrekt. Begrebet selektivitet indeholder foranstaltninger, der begunstiger en hel sektor, også når de er til fordel for alle virksomheder i denne sektor (hvilket ikke er tilfældet i denne sag, da visse virksomheder i sektoren ikke var begunstigede ved elkøbsaftaler).
(256)
Med hensyn til Van der Kooy-dommen skal Kommissionen minde om, at Domstolen ikke i denne dom drog foranstaltningens selektivitet i tvivl. Den vurdering, de interesserede parter refererer til i deres kommentarer, vedrører, om der er tale om fordele, men det kan ikke afgøres, om Domstolen fandt eller ville finde, at foranstaltningen opfyldte selektivitetskriteriet.
(257)
Endelig bemærker Kommissionen til argumentet om, at selektivitetskriteriet bør erstattes af kriteriet for privat investering i forbindelse med foranstaltninger, som staten ikke træffer beslutning om, at formålet med kriteriet for privat investering er at fastslå, om der er tale om fordele og ikke selektivitet.
(258)
De interesserede parter anfører, at Kommissionen burde have undersøgt, om elkøbsaftalerne forvred konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne, på det tidspunkt de blev indgået. Som det er forklaret ovenfor, er Kommissionen af den opfattelse, at uanset om de langsigtede indkøbsaftaler ved indgåelsen var statsstøtte eller ikke, har det ikke betydning for resultatet af nærværende procedure. Polen åbnede sit marked tidligt i forhold til datoen for landets tiltrædelse af EU: i 1999 kunne de første kunder ændre elektricitetsleverandør, og den polske energibørs åbnede samme år. Den 1. maj 2004 tiltrådte Polen det liberaliserede indre marked. Elkøbsaftaler med det statsejede PSE, herunder en garanti for køb af elektricitet, udstedt af denne virksomhed til priser, der dækker elværkets omkostninger samt en fortjenstmargin, kan forvride konkurrencen.
(259)
Foranstaltninger, der begunstiger virksomhederne i energisektoren i én medlemsstat, kan være konkurrencebegrænsende for virksomheder fra andre medlemsstater med hensyn til disses energieksport til medlemsstaten og endda også med hensyn til energieksporten til disse andre medlemsstater. Dette gælder især for Polen, som har en central beliggenhed i Europa, og som er forbundet, eller som nemt kan forbindes, med adskillige nuværende og fremtidige medlemsstater.
(260)
Den polske energibørs (polska Towarowa Giełda Energii) åbnedes i 1999; samme år blev PSE medlem af UCTE (63).
(261)
Da elkøbsaftalerne var underskrevet, fandt der en åbenlys handel med elektricitet sted mellem Polen og dets nabostater. Transmissionskapaciteten i forbindelsesnettet var ikke stor (2 000 MW ifølge de interesserede parter), men den blev brugt fuldt ud, hovedsagelig til eksport.
(262)
I 2005 eksporterede Polen 14,3 TWh elektricitet og importerede 3,1 TWh, idet det indenlandske forbrug tegnede sig for 144,8 TWh (64); størstedelen af handelen fandt sted med Tjekkiet, Tyskland og Slovakiet (forbindelserne til Ukraine og Belarus har meget lille kapacitet eller er ude af funktion).
(263)
Det fremgår af ovenstående, at elkøbsaftalerne kunne forvride konkurrencen selv før Polens tiltrædelse af EU. Imidlertid kan kriteriet vedrørende påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstater pr. definition først opfyldes efter tiltrædelsen. Da Polens tiltrædelse og liberaliseringen af Polens energisektor fandt sted på samme dato (den 1. maj 2004), konkluderer Kommissionen, at fordelene i forbindelse med elkøbsaftalerne senest på datoen for Polens tiltrædelse af EU potentielt kunne forvride konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, og de vil have dette potentiale i hele elkøbsaftalernes løbetid.
(264)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne er statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
7.1.3. Elkøbsaftaler som »ny støtte« i modsætning til »eksisterende støtte« Støttens ulovlighed
(265)
I henhold til bilag IV, kapitel 3, i tiltrædelsestraktaten var Kommissionen kompetent til at kontrollere foranstaltninger (individuelle støtteforanstaltninger og støtteordninger), som trådte i kraft forud for tiltrædelsen, som stadig er gældende efter tiltrædelsen, og som udgør statsstøtte.
(266)
For det første opfyldte elkøbsaftalerne, idet de blev underskrevet mellem 1994 og 1998, dvs. før Polen tiltrådte Den Europæiske Union, betingelserne om ikrafttrædelse før tiltrædelsen. I denne henseende bemærker Kommissionen, at nærværende beslutning kun vedrører de elkøbsaftaler, som var trådt i kraft på datoen for Polens tiltrædelse af EU (den 1. maj 2004). Den dækker ikke langsigtede indkøbsaftaler, der var afsluttet før denne dato.
(267)
For det andet anvendes elkøbsaftalerne efter tiltrædelsen. De udløber mellem 2006 og 2027, dvs. efter tiltrædelsen. På datoen for tiltrædelsen var statens engagement i forbindelse med elkøbsaftalerne endnu ikke kendt.
(268)
I denne sammenhæng finder Kommissionen principielt, at følgende støtteforanstaltninger bør betragtes som anvendt efter tiltrædelsen og som udgørende ny støtte (65):
a)
enhver ny støtteordning, der er trådt i kraft før tiltrædelsesdatoen, og på grundlag af hvilken individuel støtte uden iværksættelse af yderligere implementeringsforanstaltninger på generel vis kan tildeles de i loven anførte virksomheder efter tiltrædelsen.
b)
støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, og som er tildelt før tiltrædelsen til en eller flere virksomheder for en ubestemt periode, og/eller som er af ikke-specificeret størrelse.
c)
individuelle støtteforanstaltninger, for hvilke det gælder, at statens nøjagtige engagement ikke var kendt på det tidspunkt, støtten blev tildelt.
(269)
Elkøbsaftalerne havde til formål at garantere elværkernes rentabilitet. Der er imidlertid ikke tale om en klassisk form for garanti: Elkøbsaftaler giver mulighed for at forudsige forrentningen af investeringerne og rentabiliteten takket være garanterede energikøb til garanterede (om end variable) priser i en garanteret periode uanset markedsvilkårene.
(270)
Statens finansielle engagement i forbindelse med elkøbsaftalerne var ikke før tiltrædelsen begrænset til et maksimumbeløb, og støtten til elværkerne blev ikke tildelt endeligt og betingelsesløst som et fast beløb forud for tiltrædelsesdatoen.
(271)
Derimod er statens økonomiske engagement i forbindelse med elkøbsaftalerne afhængigt af parametre, hvis fremtidige udvikling var ubekendt på datoen for tiltrædelsen. Desuden gav elkøbsaftalerne elværkerne en beskyttelse mod udsving i omkostningerne, som ikke var relateret til transaktioner eller begivenheder før tiltrædelsen, men som vedrørte den fremtidige udvikling og derfor var ubekendte forud for tiltrædelsesdatoen.
(272)
Især fremgår den omstændighed, at statens engagement under elkøbsaftalerne ikke var bekendt før tiltrædelsesdatoen, og at staten forblev engageret efter tiltrædelsen, af følgende omstændigheder:
(273)
For det første var de energipriser, som elværkerne ville sælge elektriciteten til PSE for, ikke fastsat i individuelle elkøbsaftaler. Priserne er resultatet af beregninger udført ved hjælp af formler, der omfatter en række parametre, som svinger uforudsigeligt.
(274)
F.eks. omfatter disse formler parametre såsom forbrugerprisindekser i Polen eller USA, olie- og kulpriserne på verdensmarkederne, gennemsnitslønningerne i Polen og vekselkursen USD/PLN. Selvfølgelig skyldes udsvingene i disse parametre ikke udelukkende begivenheder, der fandt sted før tiltrædelsen. Prisfastsættelsen og sommetider selve formlerne er underkastet vedvarende ændringer i kraft af en række bilag til elkøbsaftalerne, som i nogle tilfælde vedtages årligt eller endda hyppigere.
(275)
På denne baggrund finder Kommissionen ikke, at eksistensen af formler til prisfastsættelse i tilstrækkeligt omfang begrænser statens økonomiske engagement. Selve eksistensen af en række parametre, der er i konstant udvikling, gør det umuligt at fastlægge statens mulige engagement med tilstrækkelig præcision.
(276)
Desuden dækker elkøbsaftalerne i modsætning til klassiske garantier driftsudgifterne for de begunstigede. De muliggør PSE's løbende køb af garanterede energimængder og uafbrudt dækning af variable eller faste driftsomkostninger i overensstemmelse med de vedtagne prisformler.
(277)
Kommissionen har også taget i betragtning, at det på baggrund af de mange parametre, der er indeholdt i prisformlerne, ikke kan udelukkes, at støttemodtageren selv kan påvirke den endelige pris (størrelsen af visse driftsomkostninger, f.eks. lønninger).
(278)
Som støtteargument bør det også nævnes, at PSE's finansielle engagement i elkøbsaftalerne i høj grad er betinget af efterspørgslen. Det svarer til forskellen mellem købsprisen i henhold til elkøbsaftalerne og den fortjeneste, PSE kan hente ved at sælge elektriciteten til slutbrugerne. Den pris, PSE sælger elektriciteten til slutbrugerne for, kan ikke forudsiges. Elektricitetsprisen på monopolmarkedet fastsættes af staten på årsbasis, mens priserne på det frie marked svinger uforudsigeligt. Dette øger uforudsigeligheden af statens engagement i elkøbsaftalerne. Det kan endda forekomme, at den minimumsmængde elektricitet, PSE i henhold til elkøbsaftalerne skal købe, overstiger PSE's behov, især når liberaliseringen af energimarkedet er gennemført i 2007. Dette elektricitetsoverskud kan endda føre til endnu højere ukendte omkostninger, der øger uforudsigeligheden af statens engagement i elkøbsaftalerne yderligere.
(279)
Derfor er PSE's betalinger til elværkerne efter tiltrædelsen ikke kun afdrag på en samlet kvote fastlagt før tiltrædelsen. Desuden var elkøbsaftalerne blevet revideret ved successive bilag gentagne gange efter datoen for undertegnelsen af de første aftaler.
(280)
Kommissionen bemærker, at der i tilsvarende sager, når vurderingen af foranstaltningers forenelighed med fællesmarkedet udføres, bør tages hensyn til støtte bevilget, før medlemsstaten tiltrådte Den Europæiske Union, og som er gældende efter tiltrædelsen.
(281)
I henhold til ovennævnte bestemmelser i tiltrædelsestraktaten betragtes alle foranstaltninger, der trådte i kraft før tiltrædelsen, og som stadig er gældende efter denne dato, som udgør statsstøtte, og som ikke henhører under en af de nedenfor anførte kategorier, som ny støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3, fra tiltrædelsesdatoen.
(282)
De tre kategorier eksisterende støtte, der nævnes i tiltrædelsestraktaten, omfatter:
1.
støtteforanstaltninger, der trådte i kraft i Polen før den 10. december 1994
Med undtagelse af en enkelt langsigtet elkøbsaftale med elværket Turów SA (66) blev elkøbsaftalerne undertegnet efter den 10. december 1994 og udgør derfor ikke eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1.
2.
støtteforanstaltninger anført på listen over eksisterende støtteforanstaltninger knyttet til tiltrædelsestraktaten
Hverken støtteforanstaltninger, der omfatter elkøbsaftaler, eller andre af de individuelle elkøbsaftaler blev meddelt Kommissionen med henblik på opførelse på listen over eksisterende støtteforanstaltninger, som er knyttet som bilag til tiltrædelsestraktaten, og de er heller ikke anført i tillægget til bilag IV til tiltrædelsestraktaten som nævnt i punkt 1 b) i kapitel 3 i bilag IV, der indeholder en liste over eksisterende støtteforanstaltninger; de udgør derfor ikke eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1.
3.
støtteforanstaltninger, der forud for tiltrædelsesdatoen blev underkastet en vurdering gennemført af polske myndigheder med ansvar for statsstøtte og fundet i overensstemmelse med EU-retten, og som Kommissionen ikke havde gjort indsigelse mod på baggrund af alvorlig tvivl vedrørende foreneligheden med fællesmarkedet i henhold til proceduren fastsat i tiltrædelsestraktaten, den såkaldte interimprocedure (jf. kapitel 3, andet afsnit, i bilag IV til tiltrædelsestraktaten).
Da der ikke blev meddelt nogen elkøbsaftaler til Kommissionen i forbindelse med interimproceduren, er aftalerne ikke eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1.
(283)
I betragtning af at de enkelte elkøbsaftaler ikke hører til nogen af de i traktaten anførte kategorier for eksisterende støtte, udgør de fra tiltrædelsesdatoen ny støtte.
(284)
Kommissionen gør opmærksom på, at denne klassificering af elkøbsaftaler også er i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 659/1999, artikel 1, litra b), nr. v), sidste punktum. Denne artikel fastsætter, at når visse foranstaltninger bliver en støtte som følge af en liberalisering ved fællesskabslovgivning (i dette tilfælde liberaliseringen af energimarkedet ved direktiv 96/92/EF, som trådte i kraft i Polen, da Polen tiltrådte Den Europæiske Union), betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen, hvilket betyder, at de betragtes som ny støtte.
(285)
Idet Kommissionen henviser til de bemærkninger fra de interesserede parter, der refereres til i betragtning 71, gør den opmærksom på, at den betragter elkøbsaftaler som støtteforanstaltninger af de grunde, der nævnes i betragtning 31. Kommissionen tager også den omstændighed i betragtning, at det er en fællesnævner for alle elkøbsaftaler, at staten træffer beslutning om at tilbyde investorer elkøbsaftaler, som garanterer deres rentabilitet, mens aftalerne er gældende.
(286)
De interesserede parter anfører, at elkøbsaftalerne ikke udgjorde statsstøtte, da de blev indgået, og derfor ikke kan betragtes som ny støtte. De påberåber sig dommen i Alzetta Mauro-sagen (67), idet de hævder, at støtte bevilget på et marked, som indledningsvis var lukket for konkurrence, før det blev liberaliseret, bør betragtes som eksisterende støtte fra tidspunktet for liberaliseringen. Uanset ovenstående vedrører artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 både støtteprogrammer og individuelle støtteforanstaltninger.
(287)
Kommissionen må tilbagevise dette argument. Det er påvist, at alle kriterierne for tilstedeværelsen af statsstøtte var opfyldt på datoen for Polens tiltrædelse af EU. Det er især påvist, at der var en handel med energi mellem Polen og dets nabolande på dette tidspunkt, og at den polske energibørs har været virksom siden 1999. Under alle omstændigheder herskede der ikke tvivl om, at Polen på tiltrædelsesdatoen straks ville blive en del af en sektor, der var åben for konkurrence. Kommissionen er af den opfattelse, at formålet med bestemmelserne om statsstøtte i tiltrædelsestraktaten netop er at sikre en gennemgang af foranstaltninger, der fra datoen for tiltrædelse kan forvride konkurrencen mellem medlemsstaterne. I modsætning til tiltrædelsestraktaterne forud for den 1. maj 2004, har den tiltrædelsestraktat, der er underskrevet af Polen og ni andre lande, til formål at begrænse foranstaltninger, der betragtes som eksisterende støtte, til de tre specifikke typer tilfælde beskrevet ovenfor. Alzetta Mauro-dommen vedrører ikke en foranstaltning, som henhører under tiltrædelsestraktaten, og kan derfor ikke i denne henseende anvendes på de elkøbsaftaler, der undersøges. Endelig finder Kommissionen, at Alzetta Mauro-dommen vedrører den situation, Kommissionen beskrev i sin beslutning dateret forud for ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 659/1999.
(288)
Kommissionen konkluderer derfor på grundlag af tiltrædelsestraktaten, at de langsigtede indkøbsaftaler udgør ny støtte.
(289)
I betragtning af at elkøbsaftalerne ikke blev anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med procedurereglerne for statsstøtte, finder Kommissionen, at de udgør ulovlig støtte.
7.1.4. Bestemmelser i traktaten, der finder anvendelse
(290)
De interesserede parter har anført, at Kommissionen burde have analyseret elkøbsaftalerne i overensstemmelse med tiltrædelsestraktatens interimmekanisme sammen med statsstøttesag PL 1/03 (68).
(291)
Kommissionen er ikke enig i dette synspunkt.
(292)
I henhold til tiltrædelsestraktatens interimmekanisme var Kommissionens beføjelser begrænset til at godkende eller gøre indsigelse imod beslutninger taget af konkurrencemyndighederne i tiltrædelseslandene vedrørende foranstaltninger, som var iværksat, og som stadig var gældende efter tiltrædelsen. Sag PL 1/03 vedrørte en beslutning truffet af de polske konkurrencemyndigheder om udkastet til lov om statskompensation for ophævelse af elkøbsaftaler. Sagen vedrørte ikke støtte i forbindelse med elkøbsaftalerne, og de polske myndigheder anmeldte ikke elkøbsaftalerne i henhold til interimproceduren; beslutningen truffet af kontoret for konkurrence og forbrugerbeskyttelse vedrørte da heller ikke individuelle elkøbsaftaler. Kommissionen havde ikke på grundlag af interimproceduren beføjelser til ensidigt at træffe beslutning om udvidelse af sagens omfang.
(293)
Selv hvis Kommissionen havde haft beføjelser til ensidigt at udvide sådanne sagers omfang, ville dette desuden ikke have været muligt i dette tilfælde, fordi den lov, der blev undersøgt ved interimproceduren, fastsatte obligatorisk ophævelse af alle elkøbsaftaler, før Polen tiltrådte EU. Da genstanden for Kommissionens undersøgelse kun måtte være spørgsmål vedrørende statsstøtte, der stadig var gældende efter tiltrædelsen, kunne elkøbsaftalerne ikke inddrages.
(294)
Hvad angår andre bilaterale traktater eller det europæiske energicharter, bemærker Kommissionen, at de ikke forbyder ophævelse af sådanne kontrakter, men anbefaler passende kompensation, hvilket ikke ændrer elkøbsaftalernes karakter af statsstøtte. Formålet med sådanne traktater er at sikre en balance mellem målene for liberaliseringen og forpligtelsen til at opretholdelsen af investeringerne. Med hensyn til de interesserede parters bemærkninger om fratagelse af rettigheder finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne, såfremt de udgjorde uberettiget støtte og ikke var forenelige med fællesmarkedet, ville være ulovlige. Ophævelsen af sådanne aftaler kan dermed ikke betragtes som fratagelse af rettigheder. Hvis en sådan ophævelse vurderes som fratagelse af rettigheder, mener Kommissionen, at der kan tildeles kompensation, og at de betingelser, der er nedlagt i metoden til analyse af strandede omkostninger, vil sikre, at der tildeles rimelig kompensation.
7.1.5. Forenelighed med fællesmarkedet
(295)
EF-traktatens artikel 87, stk. 1, indeholder et generelt forbud mod statsstøtte inden for Fællesskabet.
(296)
EF-traktatens artikel 87, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, indeholder undtagelser fra den generelle regel om, at en sådan støtte ikke i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er forenelig med fællesmarkedet.
(297)
Undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, finder ikke anvendelse på nærværende sag, da denne foranstaltning ikke har social karakter, ikke er tildelt individuelle forbrugere, ikke har til formål at godtgøre skader forårsaget af naturkatastrofer eller ekstraordinære omstændigheder og ikke er tildelt erhvervslivet i visse dele af Forbundsrepublikken Tyskland, som er berørt af dette lands deling.
(298)
Yderligere undtagelser er anført i EF-traktatens artikel 87, stk. 3.
(299)
Artikel 87, stk. 3, litra a), fastsætter, at »støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse« kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Størstedelen af Polen, hvis ikke hele Polen, kan betragtes som et sådant område.
(300)
Kommissionen har vedtaget retningslinjer for vurdering af denne støtte. På tidspunktet for tiltrædelsen gjaldt også retningslinjerne for vurdering af regional statsstøtte (69) (i det følgende benævnt »de regionale retningslinjer«). Disse retningslinjer gjaldt også for vurdering af regional støtte i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
(301)
I henhold til de regionale retningslinjer kunne statsstøtte i princippet kun godkendes til dækning af investeringsomkostninger. Driftsstøtte var i princippet forbudt (punkt 4.15 i de regionale retningslinjer), men kunne undtagelsesvis tillades i specifikke regioner, forudsat at den var tidsbegrænset og blev reduceret progressivt (70).
(302)
Støtten kan ikke anerkendes som investeringsstøtte. Investeringsstøtte defineres ved hjælp af en liste over potentielle støtteberettigede udgifter, som er angivet i punkt 4.5 og 4.6 i de regionale retningslinjer. Betalinger i henhold til elkøbsaftaler dækker tydeligvis også andre omkostninger. Det mest iøjnefaldende eksempel er, at elkøbsaftalerne garanterer dækning af omkostningerne til brændsel i forbindelse med driften af elværkerne. Elkøbsaftalerne indeholder også bestemmelser om dækning af omkostninger til personale. Disse omkostninger hører naturligvis ikke til blandt de omkostninger, der giver berettigelse til investeringsstøtte. Tværtimod hører de til under operatørens løbende udgifter og bør som sådan henregnes til driftsudgifter som defineret i punkt 4.15 i de regionale retningslinjer.
(303)
Støtte tildelt i henhold til elkøbsaftaler er ikke underlagt rationelle tidsrammer. Elkøbsaftaler indgås for meget lange perioder, typisk den forventede levetid for et typisk elværk. Desuden indeholder elkøbsaftalerne ikke bestemmelser om gradvis reduktion af støttekvoten. Mængden af de garanterede indkøb af elektricitet er ikke faldende, og priserne er ikke indekserede, hvilket betyder, at de stiger frem for at være underkastet nogen form for reduktion. Fortjenestegarantien og dens omfang ændres heller ikke over tid.
(304)
På denne baggrund finder Kommissionen ikke, at støtten er omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a).
(305)
EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), fastsætter, at »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi«, kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
(306)
Kommissionen bemærker, at den pågældende støtte ikke har til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.
(307)
Efter Kommissionens mening er der heller ikke noget, der tyder på, at støtten er rettet mod at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den polske økonomi. Kommissionen erkender, at elektricitet er en vigtig vare i enhver medlemsstats økonomi, og at der i 1990'erne var et behov for modernisering af denne sektor i Polen.
(308)
Kommissionen er dog af den opfattelse, at udtrykket »alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi« dækker over tilfælde af mere alvorlig karakter. En henvisning til de potentielle konsekvenser for en medlemsstats økonomi således som den, de interesserede parter leverer, er ikke tilstrækkelig til, at ovennævnte traktatbestemmelser kan betragtes som anvendelige i den foreliggende sag. Til dette formål kræves der som minimum en mere detaljeret beskrivelse og analyse af sandsynligheden for, at sådan forstyrrelse kan finde sted, og konsekvensernes omfang.
(309)
Endelig gør Kommissionen opmærksom på den omstændighed, at der i lignende situationer har været behov for hurtig indsats, hvilket ikke er foreneligt med den langsommelige procedure for udbud og forhandling af elkøbsaftaler.
(310)
På denne baggrund finder Kommissionen ikke, at støtten er omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
(311)
EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), fastsætter, at støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan være forenelig med EF-traktaten, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Denne artikel finder tydeligvis ikke anvendelse på elkøbsaftalerne.
(312)
Artikel 87, stk. 3, litra c), fastsætter, at statsstøtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan godkendes. Kommissionen har udarbejdet adskillige retningslinjer og meddelelser, hvori det beskrives, hvordan undtagelsen i denne artikel anvendes.
(313)
De interesserede parter har påberåbt sig de regionale retningslinjer og retningslinjerne for statsstøtte i forbindelse med miljøbeskyttelse.
(314)
I betragtning 300-304 beskrives grundene til, at støtten ikke kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet ved anvendelse af de regionale retningslinjer (71).
(315)
Kommissionen gør opmærksom på, at miljøretningslinjerne ligesom de regionale retningslinjer primært tillader investeringsstøtte. Mulighederne for at yde driftsstøtte er begrænset til specifikke formål. Det første formål er støtte til affaldsforvaltning og energibesparelser (afsnit E.3.1); denne støtte må højst tildeles i fem år. Det andet formål er støtte i form af skattefradrag eller -fritagelse (afsnit E.3.2). Det tredje formål er støtte til anvendelse af vedvarende energikilder (afsnit E.3.3). Naturligvis finder ingen af disse bestemmelser anvendelse på den foreliggende sag.
(316)
Den fjerde og sidste type driftsstøtte, som kan godkendes, er støtte til kombineret produktion af el og varme (afsnit E.3.4). Nogle af de pågældende elværker producerer både el og varme. Hverken Polen eller nogen af de pågældende producenter har imidlertid demonstreret, at disse værker til fulde opfylder kravene vedrørende effektivitet i miljøretningslinjerne. Ydermere har Polen præsenteret oplysninger for Kommissionen, der viser, at kun en begrænset del af den undersøgte produktion kan betragtes som havende opfyldt disse effektivitetskrav. Efter Kommissionens opfattelse betyder dette, at støtte, som omfatter hele de pågældende værkers produktion, ikke kan godkendes på grundlag af disse bestemmelser.
(317)
Ud af de dokumenter, der henvises til i betragtning 312, er det eneste, der kan anvendes i den foreliggende sag, metoden til analyse af strandede omkostninger. Metoden til analyse af strandede omkostninger vedrører støtte ydet til markedsaktører, der byggede elværker forud for liberaliseringen af elektricitetssektoren, og som kan have problemer med at drive dem på et liberaliseret marked.
(318)
I sin beslutning om at indlede proceduren pegede Kommissionen på en række omstændigheder, der satte spørgsmålstegn ved mulighederne for godkendelse af elkøbsaftalerne på grundlag af metoden til analyse af strandede omkostninger.
(319)
En af disse omstændigheder er, at metoden til analyse af strandede omkostninger indebærer, at Kommissionen ser med skepsis på støtte, der har til formål at sikre alle eller en del af indtægterne fra perioden forud for ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EF uden egentlig at tage de strandede omkostninger i betragtning, der kan blive resultatet af liberaliseringen (72).
(320)
Elkøbsaftalerne havde netop til formål at sikre størstedelen af de indtægter, de pågældende elværker og andre virksomheder havde haft i perioden før ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EF. Desuden omfattede de værker, der i lang tid havde haft en meget stor markedsandel, der i vidt omfang overskred den tid, der var nødvendig for en rationel overgang til markedsvilkår.
(321)
På denne baggrund finder Kommissionen, at elkøbsaftaler er uforenelige med kriterierne i metoden til analyse af strandede omkostninger. De er ikke i overensstemmelse med metodens grundlæggende principper, som har til formål at skabe en trinvis, men også reel overgang til markedsvilkår.
(322)
De interesserede parter anførte, at elkøbsaftalerne kan godkendes direkte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). De påpegede, at elkøbsaftalerne lettede udviklingen af den polske energisektor ved at tiltrække udenlandske investeringer i moderne, miljøvenlig elværkskapacitet. Elkøbsaftalerne skulle således »lette udviklingen af visse økonomiske aktiviteter«.
(323)
Kommissionen gør opmærksom på, at de to politiske målsætninger, der nævnes ovenfor, tiltrækning af investeringer og fremme af miljøvenlig elværkskapacitet, er præcis de politiske målsætninger, der nævnes i de regionale retningslinjer og miljøretningslinjerne. Kommissionen har analyseret elkøbsaftalerne i lyset af disse to sæt retningslinjer og har konkluderet, at de ikke er i overensstemmelse med disse regler. Efter Kommissionens opfattelse er mulighederne for, at artikel 87, stk. 3, litra c), kan finde anvendelse, udtømte.
(324)
På denne baggrund finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne er uforenelige med fællesmarkedet.
7.1.6. Tilfældet Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
Den langsigtede elkøbsaftale med Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. blev ophævet af PSE den 17. maj 2006 (73), før konstruktionen af elværket havde nået et fremskredent stadie. Da elværket ikke på det tidspunkt var operationelt, havde det ikke mulighed for at drage nytte af den langsigtede elkøbsaftale. Værket modtog derfor ikke statsstøtte.
(326)
Kommissionen finder derfor, at denne langsigtede elkøbsaftale ikke udgjorde støtte til Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
7.2. Loven
(327)
I denne undersøgelse anvender Kommissionen hvert af de fire kumulative kriterier, som udgør definitionen af statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(328)
Kommissionen udførte en undersøgelse med henblik på at fastslå kilden til de midler, der skulle udbetales i henhold til loven. Den konkluderede, at midlerne hidrørte fra en skattelignende afgift fastsat ved samme lov.
(329)
Denne afgift pålægges alle forbrugere (lovens artikel 8), idet afgiftens størrelse afhænger af størrelse og type af tilslutning til nettet (lovens artikel 10 og 11). Afgiftens størrelse bestemmes af URE (lovens artikel 12). Indtægterne fra afgiften indsamles af leverandørerne og indbetales på en konto tilhørende Zarządca Rozliczeń SA Dette er en virksomhed oprettet i henhold til lovens kapitel 7 med dette formål for øje, og som er fuldt statsejet og -kontrolleret. Zarządca Rozliczeń SA udbetaler fra disse midler til elværker, der i henhold til lovens kapitel 4 er støtteberettigede, under tilsyn af URE.
(330)
Kommissionen undersøgte egenskaberne ved denne afgift på grundlag af sin egen beslutningspraksis (74) og Domstolens praksis (75). Kommissionen bemærkede følgende.
(331)
For det første er afgiften obligatorisk, og den pålægges alle forbrugere af staten.
(332)
For det andet indbetales indtægterne fra afgiften til en konto på navnet Zarządca Rozliczeń SA. Dette er en fuldt statsejet virksomhed. Af de syv medlemmer af tilsynsrådet for Zarządca Rozliczeń SA udnævnes fire, herunder formanden, af ministre, to udnævnes af formænd for offentlige organer (URE og kontoret for konkurrence og forbrugerbeskyttelse), og en udnævnes af generalforsamlingen for aktionærer, dvs. af PSE. Kommissionen konkluderer, at Zarządca Rozliczeń SA er under fuld statskontrol. Denne konklusion bestyrkes af den omstændighed, at Zarządca Rozliczeń SA er under tilsyn af URE, som er et statsligt organ. Indtægterne fra afgiften forvaltes derfor af et fuldt statskontrolleret organ.
(333)
For det tredje anvender Zarządca Rozliczeń SA disse midler til at foretage betalinger til visse elværker i overensstemmelse med de af staten vedtagne bestemmelser i loven. I overensstemmelse med loven uddeler Zarządca Rozliczeń SA midlerne til elværker med henblik på dækning af strandede omkostninger i form af forskud på sådanne omkostninger inden for et bestemt år og med årlige justeringer.
(334)
På baggrund af ovennævnte tre forhold konkluderer Kommissionen, at indtægterne fra afgiften er statsmidler.
(335)
Loven fastsætter, at der gennemføres betalinger til elværker, der beslutter sig til at anvende den i loven fastsatte mekanisme. Disse elværker ophæver til gengæld for disse betalinger deres elkøbsaftaler med PSE.
(336)
Betalinger i henhold til loven gør det muligt for de elværker, der er omfattet heraf, at lette omkostningsbyrden. Formlen til beregning af disse betalinger gør det især muligt for staten at dække tab, der er forbundet med visse typer omkostninger, herunder afskrivning og brændselsomkostninger, hvis den afgift, der opkræves på markedet, ikke er tilstrækkelig til at opfylde formålet, på visse betingelser, der kan forventes opfyldt i et normalt økonomisk scenario. Det betyder, at statens betalinger under disse vilkår dækker de omkostninger, der normalt bæres af elværkerne under normale markedsbetingelser. Disse betalinger udgør derfor en økonomisk fordel.
(337)
De interesserede parter hævder, at betalingerne ikke udgør en fordel, da de kun er en rimelig kompensation for ophævelsen af elkøbsaftalerne. Dette ræsonnement hviler på den forudsætning, at elkøbsaftalerne ikke udgør en økonomisk fordel, hvilket som forklaret i punkt 7.1.1 ikke er tilfældet.
(338)
Da modtagerne af støtte i henhold loven er de samme elværker, som er begunstiget ved elkøbsaftaler, finder de argumenter, der anvendes i betragtning 254 til 257 også anvendelse her.
(339)
Loven indebærer fordele for mange virksomheder, som opererer på markedet for energiproduktion. Dette marked er liberaliseret i EU. Foranstaltninger, der begunstigede virksomhederne i energisektoren i én medlemsstat, kan være konkurrencebegrænsende for virksomheder fra andre medlemsstater med hensyn til disses energieksport til medlemsstaten og endda også med hensyn til energieksporten til disse andre medlemsstater. Dette gælder især for Polen, som har en central beliggenhed i Europa, og som er forbundet, eller som nemt kan forbindes, med adskillige medlemsstater.
(340)
Den konkurrencefordel, loven medfører, kan forvride konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(341)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen, at det kompensationssystem, der er fastsat ved loven, udgør statsstøtte.
7.2.1. Tildeling af støtte i overensstemmelse med loven
(342)
Loven trådte i kraft den 4. august 2007. Kommissionen bemærker, at elværker, der beslutter sig til at drage nytte af ordningen i henhold til lovens artikel 6, stk. 1, først modtager midler til dækning af strandede omkostninger, når der er indgået aftale om ophævelse. Desuden betales første afdrag af forskuddet på de strandede omkostninger i henhold til lovens artikel 22, stk. 4, til støtteberettigede elværker den femte dag måneden efter at der er gået 120 dage, idet der tages udgangspunkt i den dato, hvor den langsigtede elkøbsaftale i henhold til aftalen om ophævelse udløber. På denne baggrund kan datoen for lovens ikrafttrædelse ikke betragtes som datoen for bevilling af støtte til elværkerne, dvs. den dato, hvor støttemodtageren modtog et retligt bindende tilsagn om støtte. Kommissionen finder derfor ikke, at lovens ikrafttrædelse forud for vedtagelsen af denne beslutning udgør en manglende overholdelse af den i EF-traktatens artikel 88, stk. 3, nævnte forpligtelse.
7.2.2. Forenelighed med fællesmarkedet
(343)
EF-traktatens artikel 87, stk. 1, indeholder et generelt forbud mod statsstøtte inden for Fællesskabet.
(344)
Artikel 87, stk. 3, litra c), fastsætter, at statsstøtte til fremme af udviklingen af visse økonomiske sektorer, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan godkendes. Kommissionen har udarbejdet adskillige retningslinjer og meddelelser, hvori det beskrives, hvordan undtagelsen i denne artikel anvendes.
(345)
Metoden til analyse af strandede omkostninger er udformet med henblik på at analysere støtte tildelt aktører i elektricitetssektoren i en sammenhæng, hvor visse beslutninger taget af disse aktører forud for liberaliseringen ikke er hensigtsmæssige efter liberaliseringen.
(346)
I første afsnit, afdeling 3, i metoden til analyse af strandede omkostninger forklares det, at strandede omkostninger »i praksis kan antage forskellige former: langsigtede købskontrakter, investeringer, der gennemføres med en implicit eller eksplicit afsætningsgaranti, investeringer uden for det normale aktivitetsområde, etc.«. I den sag, der undersøges, er støtten øremærket til investeringer i modernisering eller udvidelse af elværket, og elkøbsaftalerne fungerer som eksplicitte afsætningsgarantier. Metoden omhandler også virkningerne af langsigtede gaskøbsaftaler indgået af gasfyrede elværker. På denne baggrund finder Kommissionen, at støtten falder inden for virkefeltet for metoden til analyse af strandede omkostninger. Kommissionen undersøgte derfor støtten ud fra denne metode.
(347)
Metoden til analyse af strandede omkostninger fastsætter en toetapers undersøgelse af støtte øremærket til kompensation for strandede omkostninger. Den første etape, som omtales i afdeling 3 i metoden, vedrører definitionen af støtteberettigede strandede omkostninger, hvilket især indebærer beregning af den maksimale kompensation, der kan tildeles. Anden etape, som omhandles i afdeling 4 i metoden, vedrører mekanismen til beregning af den støtte, der udbetales for strandede omkostninger under hensyntagen til udviklingen i konkurrencen på markedet.
(348)
Kommissionen undersøgte først, om betingelserne i punkt 3.1 til 3.12 i metoden til analyse af strandede omkostninger var overholdt.
(349)
I overensstemmelse med punkt 3.1 i metoden til analyse af strandede omkostninger skal der ved beregning af den maksimale kompensation kun tages hensyn til investeringer, der er fuldført før ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EC i Polen, dvs. datoen for Polens tiltrædelse af EU, og til den mængde gas, der er indgået aftale om efter »take or pay«-princippet før denne dato. I undtagelsesvise tilfælde tages der også hensyn til investeringer, der er indgået aftale om forud for datoen for Polens tiltrædelse, men som endnu ikke er fuldført, men kun i det omfang, Polen kan bevise over for Kommissionen, at fuldførelsen af disse investeringer og oparbejdelse af fortjeneste heraf vil resultere i færre strandede omkostninger, end tilfældet havde været ved indstilling af anlægsarbejdet.
(350)
I overensstemmelse med punkt 3.2 i metoden til analyse af strandede omkostninger er der ikke tvivl om eksistensen og gyldigheden af de garantier, der udstedtes til elværkerne, idet de udtrykkeligt er beskrevet i elkøbsaftalerne.
(351)
I overensstemmelse med punkt 3.3 i metoden til analyse af strandede omkostninger er investeringerne betydelige, og de vil kunne afstedkomme meget store tab. Dette gælder også for langsigtede kontrakter af »take or pay«-typen. Kommissionen finder, at disse tab, såfremt der ikke på nogen måde kompenseres for dem, på grund af deres størrelse vil kunne bringe de pågældende virksomheders liv i fare. Dette indtryk bestyrkes af reaktionerne fra de institutioner, der har finansieret investeringerne, idet disse over for Kommissionen påpegede, at såfremt der ikke ydes passende kompensation, vil dette i henhold til finansieringsaftalen være ensbetydende med misligholdelse på grund af den store konkursrisiko, virksomheden stod over for.
(352)
Kommissionen har også taget den omstændighed i betragtning, at følgerne af strandede omkostninger beregnes med reference til konsoliderede grupper. Dette gør det muligt at tage fuldt hensyn til alle liberaliseringens virkninger - positive såvel som negative - på virksomhedsgrupper. Denne mekanisme bevirker, at nye investeringer udelukkes, hvis ikke det drejer sig om investeringer i udskiftning af udstyr. Desuden finder Kommissionen, at nye investeringer i sektoren er af vital betydning, hvis markedet skal kunne fungere ordentligt, og at spørgsmålet om kompensation for strandede omkostninger ikke bør have afskrækkende virkning.
(353)
I overensstemmelse med punkt 3.4 i metoden til analyse af strandede omkostninger er de af støttemodtagerne øremærkede beløb afsat til investeringer på uigenkaldelig vis. Der er ikke andre muligheder for at få dækket investeringsomkostningerne i et elværk end at drive det eller at sælge det til en pris, der ikke overstiger de indtægter, elværket giver ved salg af dets elektricitet på markedet. »Take or pay«-kontrakterne kan heller ikke ophæves ensidigt af elværkerne.
(354)
I overensstemmelse med punkt 3.5 i metoden er strandede omkostninger til investeringer i elværker ikke forbundet med bilaterale aftaler. Der tjener derfor ikke noget formål at kontrollere, om disse strandede omkostninger hidrører fra garantier, der binder to virksomheder inden for samme virksomhedsgruppe. Strandede omkostninger forbundet med »take or pay«-kontrakter binder ikke virksomheder, der tilhører en og samme virksomhedsgruppe.
(355)
I overensstemmelse med punkt 3.6 i metoden til analyse af strandede omkostninger har de polske myndigheder forelagt en liste for Kommissionen over omkostninger, der skal dækkes ved kompensation i situationer, hvor et elværks indtægter er utilstrækkelige til formålet. Efter at have analyseret disse omkostningskategorier har Kommissionen draget den konklusion, at kompensationen ikke vil overstige det beløb, der er nødvendigt til dækning af de manglende afkast på investeringer i de nye aktivers levetid, herunder også en rimelig fortjenstmargin, hvor dette er nødvendigt. Beregningen af den maksimale kompensation er baseret på en række økonomiske antagelser, herunder især en basismarkedspris svarende til den pris, som nytilkomne virksomheder på det polske marked skal være parate til at tilbyde. Det antages, at denne nye markedsaktørs vigtigste energikilde vil være kul. Kommissionen kontrollerede, at denne antagelse vedrørende energikilder er i overensstemmelse med de nye tendenser inden for nye investeringer i denne sektor i Polen, og at de polske kulreserver er tilstrækkelige til, at denne tendens for fremtiden kan fortsætte. Hvis de faktiske markedspriser er lavere end den skønnede basismarkedspris, tages der hensyn til basismarkedsprisen ved beregningen af kompensationen. Kommissionen er af den opfattelse, at denne formel til beregning af strandede omkostninger, som er identisk med den formel, Kommissionen hele tiden har anvendt i sin praksis (76), tager hensyn til de økonomiske omkostninger i forbindelse med faktisk investerede beløb. Kompensationen i forbindelse med »take or pay«-kontrakter blev beregnet på basis af de faktiske mængder, der blev indgået aftale om, og det bedst mulige prisestimat i henhold til tendenserne for kontrakterne.
(356)
I overensstemmelse med punkt 3.7 i metoden til analyse af strandede omkostninger tager beregningen af kompensationen udgangspunkt i de indtægter, der er skabt ved brugen af de pågældende aktiver. Det maksimale kompensationsbeløb er det beløb, der resterer efter fradrag af de indtægter, der er skabt ved brug af aktiverne, og som er til rådighed til dækning af investeringsomkostninger, og elværkets likvide midler fra 2007 til den langsigtede elkøbsaftales udløb, som kan anvendes til dækning af investeringsomkostninger. Alle disse indtægter tages i betragtning fra den dato, hvor den langsigtede elkøbsaftale blev indgået, og al statsstøtte modtaget pr. 1. maj 2004 indgår i de fratrukne beløb.
(357)
I overensstemmelse med punkt 3.8 i metoden til analyse af strandede omkostninger er værdien af støtte, der tidligere er tildelt i forbindelse med de pågældende aktiver, herunder især støtte til investeringer, fratrukket maksimalkompensationen.
(358)
I overensstemmelse med punkt 3.9 i metoden til analyse af strandede omkostninger er der taget hensyn til reelle tendenser i udviklingen inden for elpriser. De periodiske justeringer af kompensationen vil tage hensyn til forskellene mellem prognosens elpris, som anvendes til at beregne den maksimale kompensation, og den faktiske elpris. Ved beregning af kompensation i forbindelse med »take or pay«-kontrakter tages der hensyn til det faktiske gasforbrug og de faktiske gaspriser samt de faktiske priser, som den elektricitet, virksomheden har produceret, er afregnet til.
(359)
I overensstemmelse med punkt 3.10 i metoden til analyse af strandede omkostninger tages der ved beregningen af den maksimale kompensation hensyn til omkostninger, der er afskrevet, før direktiv 96/92/EF trådte i kraft i Polen.
(360)
I overensstemmelse med punkt 3.11 i metoden til analyse af strandede omkostninger er kompensationen beregnet på basis af den løsning, der giver færrest omkostninger for staten. Når det gælder aktiver, hvis opførelse blev påbegyndt, før Polen tiltrådte Den Europæiske Union, men ikke fuldendt før tiltrædelse, har Polen vist, at den maksimale kompensation blev beregnet ud fra det billigste af to mulige scenarier: færdiggørelse af opførelsen af de nye anlæg og drift af disse med henblik på fortjeneste og indstilling af anlægsarbejdet. Kompensationsmekanismen for strandede omkostninger i forbindelse med »take or pay«-kontrakter blev udformet for at tilskynde elværkerne til drift af værket med henblik på at begrænse de strandede omkostninger frem for indstilling af driften og betaling af hele bøden, hvilket ville have ført til langt højere strandede omkostninger. Kommissionen undersøgte flere af de af Polen præsenterede scenarier for at fastslå, om denne mekanisme hjælper med til at reducere det samlede kompensationsbeløb. Endelig bør den mængde gas, der er indgået »take or pay«-kontrakter om, genforhandles og reduceres i forbindelse med kompensationsordningen, således at den egentlige kompensation kan nedsættes tilsvarende.
(361)
I overensstemmelse med punkt 3.12 i metoden til analyse af strandede omkostninger udløber betalingsperioden for kompensation først i 2027. I punkt 3.12 i meddelelsen om strandede omkostninger kan »omkostninger, der afholdes af visse virksomheder efter tidsfristen i artikel 26 i direktiv 96/92/EF (18. februar 2006), principielt ikke betragtes som strandede omkostninger inden for rammerne af den nuværende metode«. I fodnote 5 i meddelelsen om beregning af strandede omkostninger anfører Kommissionen dog: »Investeringer, der på grund af liberaliseringen af det indre elmarked ikke kan tjene sig selv ind eller bliver uøkonomiske, kan dog principielt betragtes som strandede omkostninger ifølge den nuværende metode, selv om de strækker sig ud over 2006. Derudover kan forpligtelser eller garantier, der fortsat skal opfyldes efter 18. februar 2006, hvis det kan godtgøres, at det sker for at undgå større farer i forbindelse med miljøbeskyttelse, personlig sikkerhed, beskyttelse af medarbejderne og elektricitetsnettets sikkerhed, godkendes som strandede omkostninger efter den nuværende metode«.
(362)
De strandede omkostninger, der refereres til i loven, er tæt forbundet med investeringer i elværker, som ikke kan indtjenes som følge af liberaliseringen af det indre marked for elektricitet. Dette gælder også »take or pay«-kontrakter indgået med henblik på at forsyne elværker, der havde indgået elkøbsaftaler, i et omfang, der stod i forhold til den elektricitetsmængde, elkøbsaftalerne omfattede. Med hensyn til nævnte fodnote 5 kan Kommissionen godkende en udvidelse af kompensationen ud over tidsfristen, hvis den finder dette berettiget ud fra sagens omstændigheder.
(363)
Kommissionen bemærker, at de pågældende investeringer er investeringer i elværker. Det drejer sig udelukkende om langsigtede investeringer (fra 15 til 30 år), som er meget følsomme over for tendenserne for elpriserne, som er svære at forudsige, især ved overgangen til et fuldt liberaliseret marked. Omkostningerne ved sådanne investeringer kan ikke indtjenes i sager, hvor elpriserne er lavere end de priser, der forventedes, da elværkerne blev opført.
(364)
Under disse omstændigheder finder Kommissionen - i lighed med tidligere sager vedrørende Grækenland (77) og Portugal (78) - at fodnote 5 i metoden til analyse af strandede omkostninger finder anvendelse på disse særlige strandede omkostninger og berettiger tildelingen af kompensation efter 2006 og indtil udløbet af de oprindelige elkøbsaftaler.
(365)
På denne baggrund finder Kommissionen, at loven opfylder kriterierne i punkt 3.1-3.12 i metoden til analyse af strandede omkostninger. Den maksimale kompensation for strandede omkostninger overstiger det niveau, der tillades i metoden til analyse af strandede omkostninger. De bør derfor betragtes som støtteberettigede i henhold til metoden.
(366)
Kommissionen undersøgte, om støtten opfyldte kravene i punkt 4.1 til 4.6 i metoden til analyse af strandede omkostninger.
(367)
I overensstemmelse med punkt 4.1 i metoden til analyse af strandede omkostninger blev de maksimale kompensationer beregnet basis af klart afgrænsede individuelle kraftværker og »take or pay«-kontrakter. De udbetalte kompensationer vil ikke overstige disse maksimalbeløb.
(368)
I overensstemmelse med punkt 4.2 i metoden til analyse af strandede omkostninger vil den faktisk udbetalte kompensation tage hensyn til aktuelle tendenser i de underliggende økonomiske data, herunder især elpriser og gasmængder indkøbt i henhold til »take or pay«-kontrakter. Hvis f.eks. de faktiske elpriser skulle afvige fra den i betragtning 355 nævnte basismarkedspris, ændres den faktiske kompensation i overensstemmelse hermed. De faktiske kompensationer i forbindelse med »take or pay«-kontrakter vil også tage højde for reelle forhold i forbindelse med de situationer, hvor de pågældende elværker køber deres gas og sælger deres elektricitet på markedet.
(369)
I overensstemmelse med punkt 4.3 i metoden til analyse af strandede omkostninger har de polske myndigheder forpligtet sig til at fremlægge en årlig rapport for Kommissionen om lovens gennemførelse.
(370)
I overensstemmelse med punkt 4.4 i metoden til analyse af strandede omkostninger øges basismarkedsprisen, som nævnes i betragtning 355, betragteligt over tid, hvilket fører til, at den kompensation, der skal betales, i en vis udstrækning vil falde, og dette betragter Kommissionen som fordelagtigt.
(371)
I overensstemmelse med punkt 4.5 i metoden til analyse af strandede omkostninger er den maksimale kompensation, der kan udbetales til en given virksomhed, fastlagt på forhånd. Derved tages der hensyn til støttemodtagernes eventuelle fremtidige fortjenester som følge af øget produktivitet. I anmeldelsen af støtten er det især specificeret, hvordan der i forbindelse med beregning af strandede omkostninger skal tages hensyn til ændringerne i forskellige økonomiske faktorer såsom markedspriser, markedsandele og andre relevante faktorer, som er angivet af medlemsstaterne og opført i metoden.
(372)
I overensstemmelse med punkt 4.6 i metoden til analyse af strandede omkostninger har de polske myndigheder forpligtet sig til ikke at bevilge rednings- eller omstruktureringsstøtte til de virksomheder, der modtager støtte i henhold til loven, i en periode på 10 år efter den seneste betaling til de pågældende virksomheder. Denne periode, der for visse virksomheder strækker sig indtil 2037, er forenelig med princippet »første og sidste gang«, som er fortolket af Kommissionen i punkt 73 i Kommissionens retningslinjer for statsstøtte til redning om omstrukturering af kriseramte virksomheder (79). Kommissionen finder også, at denne løsning er en tilfredsstillende sikring mod, at der akkumuleres uberettiget støtte inden for rammerne af metoden til analyse af strandede omkostninger.
(373)
På denne baggrund finder Kommissionen, at loven opfylder kriterierne i punkt 4.1-4.6 i metoden til analyse af strandede omkostninger. Metoden i forbindelse med udbetaling af faktisk kompensation for strandede omkostninger er derfor i overensstemmelse med metoden til analyse af strandede omkostninger.
(374)
På denne baggrund finder Kommissionen, at loven er i overensstemmelse med metoden til analyse af strandede omkostninger. Støtte, der har til formål at kompensere for støtteberettigede strandede omkostninger, opfylder kravene i metoden til analyse af strandede omkostninger og kan derfor betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
(375)
Elværker, der var omfattet af loven, var berettigede til støtte i overensstemmelse med metoden til analyse af strandede omkostninger fra den 1. maj 2004. Loven fastsætter et system for fremtidige kompensationer, men ved beregning af de maksimale kompensationer tages der også hensyn til den støtte, elværkerne tidligere har modtaget. I henhold til bilag 2 til loven er den maksimale kompensation det beløb, der fremkommer efter fradrag af indtægter fra aktiverne, som kan anvendes til dækning af investeringsomkostninger. Som påpeget i betragtning 356 indgår al statsstøtte modtaget pr. 1. maj 2004 i de fratrukne indtægter. Ved at finde loven forenelig med fællesmarkedet, anerkender Kommissionen også, at de støttebeløb, der er modtaget af støttemodtagerne pr. 1. maj 2004, er forenelige med fællesmarkedet.
7.2.3. Tilfældene Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA og Electrabel Połaniec SA
(376)
De to elkøbsaftaler indgået med Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA og Electrabel Połaniec SA udløb den 31. december 2006. Derfor er disse elværker ikke omfattet af loven. Da ingen af disse elkøbsaftaler er omfattet af loven, er de heller ikke omfattet af nærværende beslutning, og Kommissionen vil vedtage en særskilt beslutning om disse to virksomheder.
8. KONKLUSION
(377)
Kommissionen konstaterer at:
a)
elkøbsaftalerne er statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, med undtagelse af den elkøbsaftale, der er indgået med Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o., og at denne statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked
b)
loven er statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og denne statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
(378)
Som forklaret i punkt 7.1.1 består den statsstøtte, der er indeholdt i elkøbsaftalerne, hovedsagelig i det forhold, at det ved elkøbsaftalerne garanteres, at PSE køber en vis mængde elektricitet til en pris, der dækker alle produktionsomkostninger.
(379)
Da statsstøtten ikke er i overensstemmelse med EF-traktaten, bør den bringes til ophør. Da garantier for køb og dækning af omkostninger er grundelementerne i elkøbsaftalerne, konkluderer Kommissionen, at statsstøtten kun kan bringes til ophør ved ophævelse af elkøbsaftalerne.
(380)
Kommissionen finder, at ophævelsen af elkøbsaftalerne vil fordre en stor arbejdsindsats fra parternes side, især med hensyn til forhandling om vilkårene for ophævelsen af elkøbsaftalerne. Efter Kommissionens opfattelse er det nødvendigt at give denne proces en rimelig tidsfrist med henblik på at sikre, at forsyningssikkerheden er tilfredsstillende, og at overgangen til et fuldt liberaliseret marked finder sted på gode vilkår. Opnåelsen af disse mål er også i Fællesskabets interesse.
(381)
Under forberedelsen af loven inden for rammerne af sin nationale lovgivningsproces hørte Polen alle interesserede parter vedrørende tekniske aspekter i forbindelse med den frivillige ophævelse af elkøbsaftalerne. Resultatet blev, at den i loven fastsatte tidsfrist for indgåelse af aftaler om ophævelse af elkøbsaftalerne er 150 dage efter lovens ikrafttrædelse, dvs. 1. januar 2008. Kommissionen finder, at denne periode er tilstrækkelig med henblik på ophævelse af elkøbsaftalerne, således som det kræves i denne beslutning. Kommissionen mener, at elkøbsaftalerne i henhold til lovens artikel 5 reelt vil blive ophævet den første dag i måneden efter, at der er gået 210 dage at regne fra den dato, hvor loven trådte i kraft (dvs. den 1. april 2008).
(382)
I overensstemmelse hermed er støtte modtaget af støttemodtagerne pr. 1. maj 2004 som angivet i betragtning 356 og 375 omfattet af loven og betragtes derfor som forenelige med fællesmarkedet.
(383)
I tilfældet Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. finder Kommissionen ikke, at elværket modtog statsstøtte i forbindelse med elkøbsaftalerne.
(384)
De to elkøbsaftaler indgået med Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA og Electrabel Połaniec SA er ikke omfattet af nærværende beslutning. Kommissionen vil i tage stilling til disse to virksomheder i en særlig beslutning -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. De langsigtede elkøbsaftaler mellem Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA og de virksomheder, der er anført i bilag 1 til loven om dækning af elværkers udgifter i forbindelse med ophævelse i utide af elkøbsaftaler (i det følgende benævnt »loven«) udgør i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, statsstøtte til elværker.
2. Den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte er tildelt ulovligt og er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Polen ophæver de i artikel 1 nævnte langsigtede elkøbsaftaler.
2. Aftalerne om ophævelse af de langsigtede elkøbsaftaler skal være indgået den 1. januar 2008 og træde i kraft ikke senere end den 1. april 2008.
Artikel 3
Den langsigtede elkøbsaftale mellem Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA og Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. udgør ikke statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 4
1. De i loven fastsatte kompensationer udgør i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, statsstøtte til de i bilag 2 til denne lov anførte elværker.
2. Den i artikel 4, stk. 1, nævnte statsstøtte er forenelig med det indre marked i henhold til metoden til analyse af strandede omkostninger.
3. Den maksimale kompensation er i henhold til loven det beløb, der fremkommer ved fratræk af de samlede indtægter fra aktiverne under elkøbsaftalerne, og som kan anvendes til dækning af investeringsomkostninger.
Artikel 5
1. De polske myndigheder underretter senest den 31. januar 2008 Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme denne beslutning.
2. De polske myndigheder fremlægger årlige rapporter for Kommissionen om lovens gennemførelse.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. september 2007.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 25 päivänä syyskuuta 2007,
valtiontuesta, jonka Puola on myöntänyt pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten muodossa, sekä valtiontuesta, jonka Puola aikoo myöntää pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten vapaaehtoisen irtisanomisen perusteella maksettavien korvausten muodossa
(tiedoksiannettu numerolla K(2007) 4319)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/287/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1) ja on ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Puolan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 1 päivänä maaliskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä (viite WEH/1023/6-54/05), joka kirjattiin saapuneeksi 3 päivänä maaliskuuta 2005 (SG/2005/A/226), EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti lakiehdotuksesta, joka koskee ”energiantuottajille pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ennenaikaisen irtisanomisen vuoksi aiheutuvien kustannusten kattamista”, jäljempänä ’lakiehdotus’.
(2)
Alustavan tarkastelun perusteella komissio totesi, että ilmoitus oli puutteellinen, ja pyysi 27 päivänä huhtikuuta 2005 päivätyllä kirjeellä Puolan viranomaisia toimittamaan lisätietoja edellä mainitusta toimenpiteestä.
(3)
Puolan viranomaiset toimittivat osan pyydetyistä lisätiedoista 1 päivänä kesäkuuta 2005 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 2 päivänä kesäkuuta 2005. Loput tiedot toimitettiin 24 päivänä kesäkuuta 2005 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 28 päivänä kesäkuuta 2005.
(4)
Puolan viranomaisten pyynnöstä ilmoituksen käsittelyä varten järjestettiin tekninen kokous 28 ja 29 päivänä kesäkuuta 2005. Kokouksessa määriteltiin seikat, joista Puolan viranomaisten olisi toimitettava kirjallinen selvitys, jotta komissio saisi asian arviointia varten tarvitsemansa tiedot.
(5)
Koska Puolan viranomaiset eivät toimittaneet kaikkia pyydettyjä tietoja, komissio lähetti 28 päivänä heinäkuuta 2005 päivätyllä kirjeellä (D/55776) muistutuksen selvityksistä, joita se oli pyytänyt 28 päivänä kesäkuuta 2005 pidetyssä kokouksessa, ja pyysi Puolan viranomaisia toimittamaan pyydetyt tiedot.
(6)
Puolan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 7 päivänä syyskuuta 2005 päivätyllä ja 9 päivänä syyskuuta 2005 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä, että lakiehdotuksen käsittely oli keskeytynyt parlamentin istuntokauden päättymisen vuoksi.
(7)
Komissio ilmoitti Puolalle 23 päivänä marraskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jossa käsiteltäisiin sekä lakiehdotusta että Puolan sähköalalla tehtyjä pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia.
(8)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’päätös menettelyn aloittamisesta’, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa.
(9)
Puolan viranomaiset pyysivät 16 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä kirjeellä, että eräitä menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä mainittuja tietoja ei paljastettaisi kolmansille. Komissio suostui pyyntöön ja toimitti 25 tammikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä päätöksestä laatimansa ei-luottamuksellisen version, jonka Puolan viranomaiset hyväksyivät 16 päivänä helmikuuta 2006 päivätyllä sähköpostilla, joka kirjattiin saapuneeksi samana päivänä.
(10)
Puolan viranomaiset toimittivat komissiolle 28 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä ja 4 päivänä tammikuuta 2006 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä ensimmäiset huomautukset pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevan lakiehdotuksen vuoksi aloitetusta menettelystä. Huomautukset koskivat toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli hälventää lakiehdotusta koskevat komission epäilykset. Komissio myönsi Puolan viranomaisille 12 päivänä tammikuuta 2006 niiden pyytämän lisäajan, minkä jälkeen Puolan viranomaiset toimittivat huomautuksensa pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia koskevasta komission arviosta 23 päivänä tammikuuta 2006 päivätyllä ja komissiossa 26 päivänä tammikuuta 2006 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä.
(11)
Puolan viranomaiset täydensivät 23 päivänä joulukuuta 2005 päivättyä kirjettä 5 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä ja 6 päivänä huhtikuuta 2006 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä, jossa ne toimittivat lisätietoja suunnitelmista muuttaa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevaa lakiehdotusta niin, että se olisi valtiontukisääntöjen mukainen. Kyseisen kirjeen liitteet toimitettiin 6 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 10 päivänä huhtikuuta 2006.
(12)
Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta. Komissio on toimittanut nämä huomautukset Puolan viranomaisille 20 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, jotta ne voivat esittää niitä koskevat huomautuksensa.
(13)
Yksi asianomaisista nosti 12 päivänä toukokuuta 2006 Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa kumoamiskanteen menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Asia on otettu käsiteltäväksi numerolla T-142/06.
(14)
Puolan viranomaiset esittivät 7 päivänä heinäkuuta 2006 pyynnön, joka kirjattiin saapuneeksi 12 päivänä heinäkuuta 2006 ja jonka perusteella suuri osa huomautuksista käännettiin puolaksi ja toimitettiin Puolan viranomaisille 23 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä. Vastauksena tähän kirjeeseen Puolan viranomaiset ilmoittivat 12 päivänä maaliskuuta 2007 päivätyllä ja samana päivänä saapuneeksi kirjatulla kirjeellä, että muiden huomautusten kääntäminen ei ole tarpeen.
(15)
Tämän jälkeen Puolan viranomaiset toimittivat lausuntonsa asianomaisten huomautuksista 28 päivänä maaliskuuta 2007 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin komissiossa saapuneeksi samana päivänä.
(16)
Vastauksena komission yksiköiden 28 päivänä huhtikuuta 2006 päivättyyn kirjeeseen Puolan viranomaiset toimittivat lisätietoja tarkasteltavana olevasta toimenpiteestä 6 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä ja 8 päivänä kesäkuuta 2006 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä. Heinäkuun 13 päivänä 2006 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 17 päivänä heinäkuuta 2006, Puolan viranomaiset toimittivat paperijäljennökset pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista sekä niiden liitteistä ja täydennyksistä (yhteensä 609 asiakirjaa).
(17)
Puolan viranomaiset pyysivät 4 päivänä toukokuuta 2006 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä tulkintaa eräästä hukkakustannuksiin liittyvistä valtiontukien analyysimenetelmistä annettuun komission tiedonantoon, jäljempänä ’hukkakustannusten analyysimenetelmä’ (3), sisältyvästä määräyksestä.
(18)
Komissio toimitti Puolan viranomaisille 27 päivänä syyskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä luettelon pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevan lakiehdotuksen laatimiseen liittyvistä keskeisistä kysymyksistä.
(19)
Puolan viranomaiset ovat toimittaneet lakiehdotuksesta useita versioita, jotka liittyvät Puolan lainsäädäntöprosessin eri vaiheisiin. Versioita on toimitettu 17 päivänä elokuuta 2006 ja 5 päivänä tammikuuta 2007 saapuneeksi kirjatuilla kirjeillä, 28 päivänä toukokuuta 2007 päivätyllä kirjeellä sekä 29 päivänä toukokuuta 2007 saapuneeksi kirjatulla sähköpostiviestillä (lakiehdotuksen englanninkielinen toisinto).
(20)
Menettelyn kuluessa Puolan viranomaiset ovat toimittaneet lisätietoja mainitusta toimenpiteestä 31 päivänä tammikuuta 2007 ja 4 päivänä huhtikuuta 2007 saapuneiksi kirjatuilla kirjeillä, 2, 4, 7 ja 11 päivänä toukokuuta 2007 päivätyillä sähköpostiviesteillä sekä 6 päivänä kesäkuuta 2007 saapuneeksi kirjatulla kirjeellä.
(21)
Komissio pyysi 3 päivänä huhtikuuta 2007 Puolan viranomaisilta tietoja lakiehdotukseen liittyvien lainvalmistelutoimien etenemisestä sekä siitä, mitä toimenpiteitä Puolan viranomaiset olivat toteuttaneet komission yksiköiden kanssa aiemmin käytyjen keskustelujen pohjalta.
(22)
Lisäksi tutkintamenettelyn yhteydessä järjestettiin tapaamisia Puolan viranomaisten kanssa 5 päivänä huhtikuuta 2006, 7 päivänä syyskuuta 2006, 26 päivänä lokakuuta 2006, 2 päivänä helmikuuta 2007, 22 päivänä helmikuuta 2007, 26 päivänä huhtikuuta 2007, 2 päivänä toukokuuta 2007 ja 14 päivänä toukokuuta 2007.
(23)
Puolan viranomaiset toimittivat 9 päivänä heinäkuuta 2007 lopullisen version pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevasta laista, jonka Puolan parlamentti vahvisti ja joka tuli voimaan 4 päivänä elokuuta 2007. Heinäkuun 18 päivänä 2007 Puolan viranomaiset toimittivat lain englanninkielisen käännöksen ja luettelon senaatin (parlamentin ylähuoneen) lakiin tekemistä muutoksista sekä lain perusteluosan.
2. TUEN KUVAUS
2.1 Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset
(24)
Puolan hallitus päätti 1990-luvun puolivälissä ryhtyä toteuttamaan ohjelmaa, jonka tarkoituksena oli modernisoida Puolan sähköala ja tehdä siitä länsieurooppalaisten teknisten ja ympäristönsuojelunormien mukainen.
(25)
Ohjelman toteuttamista varten Puolan viranomaiset aloittivat menettelyn uusia tai modernisoituja sähkövoimaloita koskevien hankkeiden valitsemista varten. Valittujen hankkeiden kanssa oli määrä tehdä pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset, jotka kattaisivat voimaloiden koko tuotantokapasiteetin. Päätöksen tarjouskilpailumenettelyn aloittamisesta teki teollisuus- ja kauppaministeriö, ja sen toteutti ministeriön valvonnassa valtion omistama verkonhaltija Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, jäljempänä ’PSE’.
(26)
Tarjouskilpailuasiakirjat ja tekniset eritelmät julkaistiin elo-syyskuussa 1994. Niiden mukaan hankkeilla tuli olla kolme tavoitetta: edullisen sähkön tuottaminen, kohtuullisen toimitusvarmuuden säilyttäminen sekä ympäristönsuojelunormien parantaminen ja ympäristön pilaantumisen torjuminen ottaen huomioon Puolan Länsi-Eurooppaan yhdentymistä koskevat vaatimukset.
(27)
Tarjoukset arvioitiin useiden kriteerien nojalla, joita olivat mm. hankkeen tuottavuus, pääoman suuruus, ympäristönsuojelua edistävät toimet, testatun teknologian soveltaminen sekä vakaiden ja turvallisten polttoainelähteiden käyttö.
(28)
Määräaika hankkeiden esittämiselle päättyi 5 päivänä tammikuuta 1995. Siihen mennessä saatiin 44 tarjousta. Vähiten houkuttelevat tarjoukset hylättiin. Jäljelle jääneiden tarjoajien kanssa aloitettiin suorat neuvottelut. Neuvottelujen tuloksena tehtiin pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset useiden yritysten tai yhtymien kanssa.
(29)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin vuosina 1996-1998. Poikkeuksia olivat kuitenkin yksi seitsemästä Południowy Koncern Energetyczny SA -nimisen yhtymän, jäljempänä ’PKE’, kanssa tehty sopimus, joka allekirjoitettiin 12 päivänä huhtikuuta 1995, sekä Elektrownia Turówin kanssa tehty sopimus, joka allekirjoitettiin 26 päivänä elokuuta 1994. Elektrownia Turówin kanssa tehty pitkäaikainen sähkönhankintasopimus ei kuulunut menettelyn aloittamista koskevan päätöksen soveltamisalaan (4). Sen vuoksi myöskään tämä päätös ei koske sitä. Seuraavassa taulukossa on luettelo sopimuspuolina olevista yrityksistä.
Taulukko 1
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset Puolassa
Nro
Edunsaaja
1
BOT Górnictwo i Energetyka SA.
2
Południowy Koncern Energetyczny SA
3
Elektrownia Kozienice SA
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
6
Electrabel Połaniec SA.
7
Elektrociepłownia Kraków S.A (5)
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA
9
Elektrociepłownia Rzeszów SA
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
12
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” SA
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
14
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
Lähde: Päätös menettelyn aloittamisesta.
(30)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat voimassa 7-20 vuotta voimalan käyttöönotosta alkaen. Useimpien sopimusten voimassaoloaika on yli 15 vuotta. Viimeisen sopimuksen voimassaolo päättyy vuonna 2027.
(31)
Kaikki sopimukset perustuvat samoihin perusperiaatteisiin:
a)
energiantuottajat sitoutuvat luomaan uutta tuotantokapasiteettia, modernisoimaan laitteistoja ja toimittamaan PSE:lle kustakin voimalasta sovitun vähimmäismäärän sähköä;
b)
PSE sitoutuu ostamaan vähintään sovitun vähimmäismäärän sähköä;
c)
sähkön ostohinta perustuu periaatteeseen, jonka mukaan kustannukset siirretään ostajan maksettavaksi (pass-through principle); energiantuottajat veloittavat PSE:ltä hinnan, joka kattaa kaikki niiden kustannukset (sekä kiinteät että vaihtuvat) ja voittomarginaalin.
Sopimukset kuitenkin neuvotellaan hankekohtaisesti, joten ne eivät ole keskenään täysin identtisiä, vaan yksityiskohdissa saattaa olla eroja.
(32)
Eräitä sopimuksia on allekirjoittamisen jälkeen muutettu, muutamia jopa useaan kertaan. Muutokset koskevat joitakin sopimusten yksityiskohtia, mutta edellä mainittuja periaatteita noudatetaan kaikissa tapauksissa edelleen.
2.2 Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen kohteena oleva pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskeva lakiehdotus
(33)
Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen kohteena olevassa lakiehdotuksessa säädetään, että taulukossa 1 mainitut energiantuottajat voivat halutessaan irtisanoa PSE:n kanssa tekemänsä pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen ennen sen voimassaolon päättymistä. Energiantuottajilla olisi siinä tapauksessa oikeus korvaukseen lakiehdotuksessa vahvistetuin edellytyksin.
(34)
Korvauksilla voidaan kattaa erotus, joka saadaan vähentämällä yritykselle sähkönhankintasopimuksen täytäntöönpanosta aiheutuneista kustannuksista se osuus sähkön myyntituloista, jonka yritys voi käyttää kyseisten kustannusten kattamiseen. Jäljempänä tästä erotuksesta käytetään nimitystä ’korvauskelpoinen erotus’. Kustannuksiin luetaan myös ne kustannukset, jotka aiheutuvat suoraan sopimuksen irtisanomisesta, kuten lainojen ennenaikaisesta takaisinmaksusta aiheutuvat kustannukset.
(35)
Korvaukset maksetaan siten, että ensin suoritetaan ensimmäinen maksuerä ja sen jälkeen vuosittain mukautuseriä vuoteen 2016 asti, jolloin maksetaan lopullinen mukautus.
(36)
Ensimmäinen maksuerä on yhtä kuin korvauskelpoisen erotuksen määrä vuodesta 2006 vuoteen 2025 tai siihen vuoteen, jona kyseisen sopimuksen oli alun perin määrä päättyä, sen mukaan kumpi näistä on aiempi. Määrä lasketaan hintojen ja markkinaosuuksien muutoksia kyseisenä ajanjaksona koskevan ennusteen pohjalta.
(37)
Korvauskelpoisen erotuksen arvo lasketaan uudelleen joka vuosi lakiehdotuksen voimaantulosta vuoteen 2014 asti taloutta koskevien todellisten tietojen perusteella. Näin saatua arvoa verrataan ennusteen perusteella määriteltyyn alkuperäiseen arvoon. Jos todellinen arvo poikkeaa ennustearvosta, tehdään mukautus, joka voi olla joko positiivinen tai negatiivinen. Sen mukaan joko maksetaan edunsaajalle korvausta tai peritään tältä palautusta. Käytännön syistä, erityisesti siksi, että taloutta koskevien tietojen keräämiseen ja käsittelyyn tarvitaan aikaa, mukautukset lasketaan kahden kalenterivuoden kuluttua vuodesta, jota tiedot koskevat.
(38)
Vuonna 2016 laaditaan uusi ennuste hintojen ja markkinaosuuksien muutoksista vuosiksi 2015-2025 tai siihen vuoteen asti, jolloin kyseisen pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen oli alun perin määrä päättyä, sen mukaan kumpi näistä on aiempi, jäljempänä ’jäljellä oleva ajanjakso’. Tämän jälkeen ennusteen perusteella jäljellä olevaa ajanjaksoa varten määriteltyä korvauskelpoisen erotuksen arvoa verrataan alkuperäisen ennusteen perusteella laskettuun arvoon. Jos arvot poikkeavat toisistaan, tehdään lopullinen mukautus, joka kattaa koko jäljellä olevan ajanjakson. Kuten aiemmat mukautukset, myös lopullinen mukautus voi olla joko positiivinen tai negatiivinen, ja myös sen perusteella joko suoritetaan edunsaajalle korvausta tai peritään siltä palautusta.
(39)
Maksettujen korvausten kokonaismäärä, mukautukset mukaan lukien, ei saa ylittää jäljempänä määriteltyä enimmäismäärää. Enimmäismäärät on määritelty erikseen kutakin yritystä tai yhtymää varten (6):
Taulukko 2
Korvausten enimmäismäärät menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä analysoidun lakiehdotuksen mukaan
(1000 PLN)
Edunsaaja
Korvauksen enimmäismäärä
1
BOT Górnictwo i Energetyka SA.
7 554 899
2
Południowy Koncern Energetyczny SA
5 085 101
3
Elektrownia Kozienice SA,
1 610 729
4
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA
1 106 014
5
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
2 173 335
6
Electrabel Połaniec SA.
1 204 454
7
Elektrociepłownia Kraków SA
84 656
8
Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA
132 773
9
Elektrociepłownia Rzeszów SA
302 684
10
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
641 453
11
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
508 176
12
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” SA
1 338 272
13
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
1 013 081
14
Elektrociepłownia Zielona Góra SA
540 323
Yhteensä
22 755 627
Lähde: Päätös menettelyn aloittamisesta.
(40)
Korvausten enimmäismäärä on yhtä kuin vuosiksi 2006-2025 laskettu korvauskelpoinen erotus olettaen, että sähkön markkinahinnat nousevat vähitellen, mutta hitaasti jopa nykyistä alemmalta tasolta Länsi-Euroopassa toteutuneelle tasolle. Tämän skenaarion mukaan sähkön keskihinta olisi aluksi noin 22 euroa/MWh vuonna 2006 ja nousisi hitaasti 30 euroon/MWh vuoteen 2015 mennessä. Tämän jälkeen hinta nousisi nopeammin noin 40 euroon/MWh vuonna 2018. Sitten hinta vakiintuisi tälle tasolle ja vaihtelisi sekä ylös- että alaspäin viiteajanjakson loppuun eli vuoteen 2025 asti.
(41)
Korvaukset maksaa joko PSE tai sen tytäryhtiö, joka on kokonaan valtion omistuksessa. Korvaukset rahoitetaan asiakkailta perittävällä lisämaksulla, jonka suuruus määräytyy näiden verkkomaksun perusteella. Huomattavan suuren ensimmäisen maksuerän rahoittamista varten PSE ja/tai sen tytäryhtiö arvopaperistaa asiakkailta perittävästä maksusta saatavat varat.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(42)
Voidakseen arvioida sille tiedoksiannetun lakiehdotuksen komissio tutki menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä sekä sähkönhankintasopimuksia että sopimusten irtisanomisen perusteella maksettavia korvauksia selvittääkseen, sisältyykö niihin valtiontukea. Kuten menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 3 kappaleessa todetaan, nämä toimenpiteet liittyivät tiiviisti toisiinsa.
(43)
Yhteenveto menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todetuista epäilyistä esitetään jäljempänä 3.1 ja 3.2 kohdassa. Yksityiskohtaisempi arvio esitetään menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 3 kohdassa.
3.1 Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset
(44)
Komissio katsoi alustavassa analyysissaan, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset antavat sopimuspuoliksi valituille energiantuottajille kilpailijoihin verrattuna etua, joka saattaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(45)
Komissio oli sitä mieltä, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät ole voimassa olevaa tukea, koska liittymissopimuksen määräysten perusteella yksikään sopimuksista ei edusta niitä kolmea valtiontukityyppiä, jotka liittymisen jälkeen katsotaan perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi (7).
(46)
Ensinnäkin on todettava, että yksikään pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista (Elektrociepłownia Turówin kanssa tehtyä sopimusta lukuun ottamatta) ei tullut voimaan ennen 10 päivää joulukuuta 1994. Toiseksi pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei annettu tiedoksi komissiolle niin sanotun siirtymämenettelyn nojalla. Kolmanneksi yhtäkään sopimusta ei mainita liittymissopimukseen liitetyssä voimassa olevien tukien luettelossa.
(47)
Komissio katsoi, että koska pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei ollut annettu sille tiedoksi perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti, ne ovat Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (8) 1 artiklan f alakohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista tukea.
(48)
Komissio katsoi, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten määräykset tuovat näiden sopimusten sopimuspuolina oleville energiantuottajille taloudellista etua verrattuna muihin energiantuottajiin, jotka eivät ole tällaisten sopimusten sopimuspuolia, sekä muiden vastaavien alojen toimijoihin, joiden kanssa ei ole edes ehdotettu tehtäväksi vastaavia pitkäaikaisia sopimuksia. Näin ollen se totesi alustavasti, että mainittu toimenpide on antanut kyseisille energiantuottajille valikoivaa taloudellista etua.
(49)
Komissio kiinnitti huomiota myös siihen, että sähkömarkkinat on avattu kilpailulle ja sähköllä on käyty jäsenvaltioiden välillä kauppaa erityisesti sen jälkeen kun sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY (9) tuli voimaan. Kun tietyt toimenpiteet asettavat jonkin jäsenvaltion energia-alan yritykset etuoikeutettuun asemaan, katsotaan, että tällaiset toimenpiteet voivat yhtäältä rajoittaa muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia viedä energiaa kyseiseen jäsenvaltioon ja toisaalta edistää energian vientiä kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin.
(50)
Komissio katsoi myös, että etu oli myönnetty valtion varoja käyttäen, koska päätös pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisesta tehtiin osana valtion toimia, joiden toteuttamisesta vastasi verkonhaltija, kokonaan Puolan valtion omistuksessa oleva PSE. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, jäljempänä ’yhteisöjen tuomioistuin’, oikeuskäytännön mukaan katsotaan, että jos valtionyhtiö käyttää varojaan tavalla, joka on katsottava valtiosta johtuvaksi, kyseiset varat on määriteltävä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtion varoiksi (10).
(51)
Komissio totesi tämän vuoksi, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat todennäköisesti energiantuottajille myönnettyä, perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(52)
Komissio totesi myös, että energiantuottajien saama valtiontuki on analysoitava hukkakustannusten analyysimenetelmän avulla. Saamiensa tietojen perusteella komissio epäili, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät täyttäisi edellä mainitun menetelmän mukaisia kriteerejä.
(53)
Komissio suhtautui epäilevästi ensinnäkin siihen, voidaanko pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia, joiden ulkopuolelle jää merkittävä osa markkinoita, pitää hukkakustannusten analyysimenetelmän perusperiaatteiden mukaisina, ja edistävätkö ne sähkömarkkinoiden vapauttamista myöntämällä korvauksia markkinoilla jo toimiville yrityksille, jotka joutuvat epäterveeseen kilpailutilanteeseen.
(54)
Toiseksi komissio ei ollut vakuuttunut siitä, täyttäisikö pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä tuki hukkakustannusten analyysimenetelmään sisältyvät kriteerit, jotka koskevat tukikelpoisten hukkakustannusten laskemista ja korvauksen myöntämistä.
3.2 Sähkönhankintasopimusten irtisanomisen vuoksi maksettavat korvaukset
(55)
Päätöksessä menettelyn aloittamisesta komissio esitti samat argumentit kuin edellä. Niiden perusteella se on myös päätellyt, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyy valtiontukea. Komissio totesi alustavasti, että myös pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomisen vuoksi maksettaviin korvauksiin sisältyy valtiontukea (11).
(56)
Seuraavaksi komissio selvitti, täyttääkö korvauksiin sisältyvä valtiontuki hukkakustannusten analyysimenetelmän kriteerit.
(57)
Komissio epäili, että korvaukset eivät täyttäisi hukkakustannusten analyysimenetelmän kriteerejä, jotka koskevat tukikelpoisten hukkakustannusten laskemista ja korvauksen myöntämistä.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(58)
Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaisemisen jälkeen komissio on saanut huomautuksia seuraavilta asianomaisilta joko päätöksessä ilmoitetun määräajan kuluessa tai joissakin tapauksissa sen jälkeen, kun määräaikaa on pidennetty asianomaisten pyynnöstä:
a)
seuraavilta energiantuottajilta: Elektrociepłownia Rzeszów SA, jäljempänä ’Rzeszówin voimala’, Electrabel SA ja Electrabel Połaniec SA, jäljempänä yhteisesti ’Electrabel’, Zespół Elektrowni Pątnów - Adamów - Konin SA ja Elektrownia Pątnów II Sp. z o.o., jäljempänä yhteisesti ’PAK’, BOT Górnictwo i Energetyka SA, BOT Elektrownia Opole SA ja BOT Elektrownia Turów, jäljempänä yhteisesti ’BOT’, Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” Sp. z. o.o., Elektrociepłownia Kraków S.A, jäljempänä ’ECK’, Elektrociepłownia Zielona Góra SA, jäljempänä ’ECZG’ sekä Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o., jäljempänä ’ENS’;
b)
seuraavilta pankkilaitoksilta, jotka myöntävät rahoitusta energiantuottajille: Dresdner Bank AG London Branch, Bank Pekao SA, WestLB AG London Branch (12) ja WestLB AG, jäljempänä yhteisesti ’pankit’;
c)
PSE.
(59)
Asianomaisten komissiolle toimittamat huomautukset ovat keskenään hyvin samanlaisia, toisinaan lähes identtisiä. Sen vuoksi komissio ei selosta eri asianomaisten toimittamia huomautuksia erikseen, vaan käy niitä seuraavassa läpi yleisellä tasolla.
4.1 Pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia koskevat huomautukset
(60)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei voida pitää liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuina ”vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavina toimenpiteinä” (14).
(61)
Asianomaisten mukaan komission ei pitäisi tarkastella Puolan EU:hun liittymisen jälkeen toimenpiteitä, jotka on vahvistettu lainmukaisesti jo ennen liittymistä. Yleisen periaatteen mukaanhan lainsäädäntöä ei sovelleta taannehtivasti. Valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen tulisi näin ollen sitoa Puolaa vasta sen jälkeen kun maa on liittynyt EU:hun.
(62)
Asianomaiset viittaavat aiempiin komission päätöksiin (15), joissa komissio on katsonut, että tukijärjestelmiä, jotka asianomaisten mielestä ovat verrattavissa pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin, ei ole sovellettu liittymisen jälkeen.
(63)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin mahdollisesti sisältyvä valtiontuki olisi kokonaisuudessaan myönnetty näiden sopimusten perusteella jo ennen liittymistä. Vaikka vuotuisten maksuerien maksattaminen jatkuu, niitä ei tulisi pitää uutena tukena.
(64)
Pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määritellään tietty sähköenergian määrä, jonka PSE sitoutuu ostamaan, sekä sähkön hinta tiettynä ajanjaksona. Ainakin joissain tapauksissa hinnat on määritelty niin, että ne eivät ylitä tiettyä, asianomaisten etukäteen hyväksymää tasoa, tai hintojen vaihtelua on rajoitettu kohtuullisesti suhteessa todellisiin markkinahintoihin, jotka muodostavat mahdollisimman objektiivisen lähtökohdan. Todelliset hinnat olivat toisinaan jopa markkinahintoja alemmat, muun muassa siksi, että viime kädessä niistä päätti Puolan sääntelyviranomainen. Näin ollen valtion osallistumisen enimmäismäärä oli määritelty pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa tarkkaan jo ennen liittymistä.
(65)
Asianomaiset toteavat, että jos pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia on pidettävä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, ne on katsottava asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi.
(66)
Asianomaisten mukaan sitä, onko ennen liittymistä myönnettyä ja sen jälkeen jatkettua tukea pidettävä ”uutena tukena” vai ”voimassa olevana tukena”, ei voida ratkaista yksinomaan liittymisasiakirjan liitteen IV määräysten nojalla. Asianomaiset ovat sitä mieltä, että jos tuki ei täytä kriteerejä, joiden perusteella se voidaan määritellä liittymisasiakirjan liitteessä IV tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi, tukea on tarkasteltava myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan ii-v luetelmakohdan säännösten perusteella.
(67)
Asianomaiset toteavat, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin voidaan soveltaa asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v luetelmakohtaa, minkä vuoksi sopimukset on katsottava ”voimassa olevaksi tueksi”.
(68)
Asianomaiset toteavat lisäksi, että asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v luetelmakohdan viimeistä virkettä ei voida soveltaa pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin seuraavista kolmesta syystä.
(69)
Ensinnäkin yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut asiassa Alzetta Mauro antamassaan tuomiossa (17), että tuki, joka on myönnetty tietyillä, alun perin kilpailulta suljetuilla markkinoilla ennen niiden vapauttamista, on markkinoiden vapauttamisen jälkeen katsottava voimassa olevaksi tueksi. Asianomaisten mukaan kyseinen tuomio perustuu suoraan perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan tulkintaan, minkä vuoksi sitä on säädöshierarkian nojalla pidettävä ensisijaisena asetuksen (EY) N:o 659/1999 säännöksiin nähden.
(70)
Toiseksi oli joka tapauksessa sovellettava asiassa Alzetta Mauro annettuun tuomioon sisältyviä periaatteita eikä asetusta (EY) N:o 659/1999, koska asetus ei ollut vielä tullut voimaan silloin kun sähkömarkkinat vapautettiin direktiivin 96/92/EY nojalla ja kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin.
(71)
Kolmanneksi vertailemalla asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa mainittuja eri tukimuotoja voidaan päätellä, että 1 artiklan b alakohdan v luetelmakohta koskee ainoastaan valtiontukiohjelmia, koska yksittäisiä tukia ei mainita erikseen.
(72)
Asianomaisten mukaan edellä esitettyjä väitteitä tukee myös se, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia eivätkä valtion toimenpiteitä. Asianomaisten mukaan tilanne, jossa sopimukset, jotka on tehty laillisesti ja pätevästi ennen Puolan EU:hun liittymistä ja sähkömarkkinoiden vapauttamista, katsottaisiin liittymisen jälkeen sääntöjenvastaisiksi, olisi kieroutunut seuraus liittymisestä. Asianomaisten mukaan tämä veisi pohjan valtiontukea koskevien perustamissopimuksen periaatteiden tulkinnalta ja sotisi niitä vastaan ja loukkaisi sen vuoksi kansainvälisesti tunnustettuja oikeusvarmuuden ja oikeutettujen odotusten periaatteita.
(73)
Seuraavat huomautukset ovat pankkien toimittamia.
(74)
Pankkien mukaan toimenpiteen toteuttaja ei ollut valtio vaan PSE. Kun otetaan huomioon Puolan energia-alan tilanne silloin kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin, PSE:llä ei ollut muuta mahdollisuutta kuin tehdä tällaiset sopimukset. Tilanne olisi ollut sama myös siinä tapauksessa, että PSE olisi ollut yksityinen markkinatoimija. Näin ollen on todettava, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten allekirjoittaminen oli sekä valtion että sopimuspuolina olevien sähköntuottajien etujen mukaista. Valtio ei siis pakottanut PSE:tä tällaiseen ratkaisuun.
(75)
Useimpien asianomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät tuo sopimuspuolille mitään taloudellista etua.
(76)
Asianomaiset arvostelevat komission alustavaa päätelmää, jonka mukaan pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa vahvistetut hinnat ovat tukkumarkkinahintoja korkeammat. Niiden mukaan komissio ei selitä menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä, mitä markkinoita ja mitä hintoja päätöksessä tarkoitetaan. Sitä paitsi Puolan sähköpörssi (Polska Giełda Energii) perustettiin vasta joulukuussa 1999, jolloin oli jo tehty useita pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia. Asianomaisten mukaan Puolan ja muiden maiden välisten voimansiirtojohtojen kapasiteetti oli tuohon aikaan puutteellinen. Komission päätöksessä esitetty viittaus Kreikassa vuonna 2003 toteutuneeseen hintaan on virheellinen, koska maantieteellinen ja ajallinen konteksti ovat aivan toisenlaiset kuin Puolassa.
(77)
Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella myydyn sähkön hintaa ei voida verrata tällaisten sopimusten ulkopuolisiin hintoihin edes Puolassa. Sopimusten perusteella tuotettava sähkö on tuotettu nykyaikaisten ympäristönormien mukaisesti, kun taas niiden ulkopuolella sähköä tuotetaan vähemmän ympäristöystävällisissä voimaloissa, jotka ”hankkiutuvat eroon” (19) ylimääräisestä tuotannostaan marginaalisin kustannuksin käyttäen eri mekanismeja, joista mikään ei takaa hintaa, joka kattaisi sekä kiinteät että vaihtuvat kustannukset. Myös pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ulkopuolella toimivat energiantuottajat ovat saaneet tukea, mutta niitä ei yleensä ole velvoitettu uusimaan laitteistojaan, kuten sopimuspuolina olevat energiantuottajat ovat joutuneet tekemään. Sopimusten ulkopuoliset energiantuottajat eivät missään tapauksessa olisi pystyneet tuottamaan riittävästi sähköä koko Puolan tarpeisiin varsinkaan vuosina 1997-1998.
(78)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia on analysoitava niiden allekirjoittamisajankohdan olosuhteiden perusteella. Tuolloin sähköntuotanto perustui keskitettyyn ja säänneltyyn järjestelmään, jossa oli vain yksi ostaja, eikä vapautettuun järjestelmään, jonka pohjalta sähkön tukkumarkkinat toimivat.
(79)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olivat ainoa keino turvata investoinnit, jotka täyttävät Puolan sähköalan vaatimukset (mm. koko järjestelmän modernisointi, ympäristönsuojelu ja toimitusvarmuuden turvaaminen). Pankit vaativat pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia myöntämiensä lainojen vakuudeksi. Nämä vaatimukset oli otettava huomioon yksityisen sijoittajan testin yhteydessä, ja pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olivat ainoa keino täyttää ne. Asianomaiset huomauttavat, että pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa asetetaan energiantuottajille investointeja ja sähkön saatavuutta koskevia velvoitteita.
(80)
Asianomaiset toteavat myös, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin liittyvää PSE:n toimintaa ei pidä analysoida siltä kannalta, takasiko se voittojen saamisen lyhyellä aikavälillä. Sen sijaan on syytä tarkastella pitkän aikavälin investointien kannattavuutta sekä (verkko-operaattorin näkökannalta) sitä, turvasiko se toimitusvarmuuden ja antoiko se PSE:lle mahdollisuuden täyttää velvoitteensa julkisen palvelun tarjoajana. Asianomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin läpinäkyvän ja avoimen tarjouskilpailun perusteella, joka toteutettiin syrjimättömällä tavalla siten, että tuloksena oli mahdollisimman alhainen hinta. Asianomaisten mukaan tämä on yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön (20) perusteella riittävä osoitus siitä, että sopimuksiin sisältyvä taloudellinen etu on suljettu pois. Ennen kuin pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tekemistä edeltävä tarjouskilpailu julkaistiin, laadittiin analyysi alimmista mahdollisista kustannuksista alan investoijien prioriteettien kartoittamiseksi.
(81)
Asianomaiset ovat myös sitä mieltä, että koska PSE toimi järjestelmässä, jossa energiantuotantoa säänneltiin, sen toimintaa ei voida verrata tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimivan yrityksen toimintaan. Näin ollen PSE:n toimintaa on arvioitava objektiivisten ja todennettavissa olevien seikkojen perusteella, jollaisia asianomaisten mukaan olivat energiantuottajille aiheutuneet kustannukset (21). PSE:n toiminta täyttää yksityisen sijoittajan testin vaatimukset, koska pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa mainitaan yksinomaan kiinteiden kustannusten sekä vaihtuvien kustannusten kattaminen ja kohtuullinen voittomarginaali.
(82)
Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten kaltaisten pitkäaikaisten sopimusten tekeminen lienee tämän alan toimijoiden keskuudessa yleisesti hyväksytty käytäntö. Sen pitäisi olla tavanomainen keino jakaa riski sähköntuottajan ja ostajan kesken. Sopimuksen pitkän voimassaoloajan ei kuitenkaan pidä tulkita itsessään merkitsevän etua. Asianomaiset mainitsevat joitakin esimerkkejä: Ranskassa Electricité de Francen ja Péchineyn välinen sopimus, Portugalissa kaksi sopimusta, joiden sopimuspuolina ovat Redes Energéticas Nacionais ja Turbogás sekä Electricidade De Portugal ja Pego, sekä Yhdistyneessä kuningaskunnassa Northern Ireland Electricityn tekemät sopimukset. Asianomaiset mainitsevat myös ns. IASB-sopimuksen, jota komissio ei kuitenkaan ole löytänyt virheellisten viitetietojen vuoksi (22). Asianomaisten mukaan komissio ei ole esittänyt näiden sopimusten yhteydessä voimassaoloaikaa koskevia varauksia, vaikka se oli kaikissa tapauksissa vähintään 15 vuotta. Asianomaisten mukaan pitkäaikaiset sopimukset ovat yleinen käytäntö myös Yhdysvalloissa, mutta ne eivät esitä tästä konkreettisia esimerkkejä.
(83)
Asianomaiset toteavat myös, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät takaa investoinnin tuottavuutta. PSE ja sääntelyviranomaiset ovat vahvistaneet oikeuskeinot, joiden avulla investoinnin tuottoa voidaan rajoittaa. Sääntelyviranomaiset voivat muun muassa tarkistaa hintoja ja kieltää liiallisten tai perusteettomien maksujen perimisen. PSE ei ole aina käyttänyt voimaloiden koko tuotantokapasiteettia, minkä lisäksi se on ottanut sopimuksiin perustuvaa sähkön hintaa määrittäessään huomioon energiankäytön tehostamisesta saatavan hyödyn. Energiantuottajat joutuvat myös kantamaan erilaisia riskejä, jotka liittyvät voimaloiden rahoittamiseen ja rakentamiseen sekä niiden käyttöön ja ylläpitoon.
(84)
Koska pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät tuo energiantuottajille lainkaan taloudellista etua, ne eivät sen vuoksi olisi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(85)
Ne asianomaiset, jotka ovat yksityisiä toimijoita, huomauttavat myös, että vaikka pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset antaisivatkin toimijoille tiettyä taloudellista etua, edun arvo otettaisiin huomioon voimalan myyntihinnassa sen yksityistämisen yhteydessä. Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olivat välttämättömiä yksityistämisen toteuttamiseksi, sillä ne olivat yksi mainittujen voimaloiden yksityistämistä koskevien sopimusten perusehdoista. Asianomaiset vakuuttavat, että yhteisöjen tuomioistuimen asioissa Banks ja Falck esittämän oikeuskäytännön (23) perusteella on todettava, että edellä esitettyjen seikkojen perusteella pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin ei sisälly taloudellista etua.
(86)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten osapuolina olevat energiantuottajat tarjoavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja.
(87)
Pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin mahdollisesti sisältyvä valtiontuki täyttää neljä kumulatiivista kriteeriä, jotka yhteisöjen tuomioistuin on määritellyt asiassa Altmark antamassaan tuomiossa (25).
(88)
Ensinnäkin pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten osapuolina oleville energiantuottajille uskotaan tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoaminen. Tämä perustuu vuonna 1997 annetun Puolan energialain (Prawo Energetyczne) 1 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan valtion on varmistettava loppukäyttäjien jatkuva ja keskeytymätön energiansaanti teknisesti ja taloudellisesti perustellulla tavalla ja ympäristönsuojelunäkökohdat huomioon ottaen. Asianomaiset katsovat, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista koskeva velvollisuus käsittää myös velvollisuuden käyttää eri energialähteitä ja vähentää typpioksidipäästöjä kaupunkien läheisyydessä. Jäsenvaltiot voivat varsin vapaasti määritellä, mitä ne tarkoittavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla. Tarkemmin sanoen toimitusvarmuuden turvaamista koskeva velvollisuus voidaan direktiivin 96/92/EY nojalla katsoa yhdeksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, minkä komissio on vahvistanut aiemmissa päätöksissään. Myös ympäristönsuojelutoimet, kuten energiatehokkuus ja ilmastonsuojelu, on tunnustettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/54/EY (26). Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olisivat näin ollen oikeusväline, jonka avulla valtio uskoo energiantuottajille edellä mainittujen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen. Tämä vahvistetaan tarjousten arviointiperusteissa.
(89)
Toiseksi pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten määräyksissä, muun muassa sopimusten liitteissä, määritellään yksityiskohtaisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvien kustannusten korvaaminen alusta lähtien. Tämä vaikuttaa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten neuvottelemiseen. Eräitä pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia on muutettu useaan kertaan, jopa Puolan EU:hun liittymisen jälkeen, mutta tämä ei kuitenkaan ole todellisuudessa vaikuttanut sopimusehtojen ja korvausmäärien määrittelyyn.
(90)
Kolmanneksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen vuoksi maksettavat korvaukset eivät ylitä näiden palvelujen tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia. Pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määrätään ainoastaan ostettavan sähkön tuotantokustannusten kattamisesta (mukaan lukien rakennus- ja pääomakustannukset, kiinteät ja vaihtuvat käyttö- ja ylläpitokustannukset sekä yleiskulut) sekä kohtuullisesta voittomarginaalista.
(91)
Neljänneksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoaminen on uskottu yrityksille, jotka on valittu pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten sopimuspuoliksi avoimen, syrjimättömän ja kilpailuperiaatteiden mukaisesti toteutetun tarjouskilpailun perusteella.
(92)
Edellä esitetyn perusteella asianomaiset toteavat, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset täyttävät asiassa Altmark annetussa tuomiossa määritellyt neljä kumulatiivista kriteeriä, minkä vuoksi niitä ei voida pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
(93)
Lisäksi asianomaiset toteavat, että vaikka katsottaisiin, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät täytä asiassa Altmark annetussa tuomiossa määriteltyjä neljää kumulatiivista kriteeriä, sopimuksia on silti pidettävä yhteismarkkinoille soveltuvina perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla.
(94)
Kuten tämän päätöksen johdanto-osan 88 kappaleessa todetaan, pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa uskotaan energiantuottajille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoaminen. Näiden palvelujen luonne määritellään tarkemmin Puolan lainsäädännössä. Lisäksi pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat asianomaisten mukaan välttämättömiä kyseisten palvelujen turvaamiseksi, koska muussa tapauksessa sähkövoimaloiden kehittämiselle ei olisi ollut mahdollista löytää vastaavia rahoituslähteitä. Pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvän tuen määrä on oikeassa suhteessa tuen tarkoitukseen eli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamiseen, koska niissä määrätään ainoastaan energiantuotannosta aiheutuvien kustannusten kattamisesta sekä kohtuullisesta voittomarginaalista. Yhteenvetona voidaan todeta, että kun otetaan huomioon Puolan sähköverkon ja muiden EU:n sähköverkkojen välisten yhteyksien huomattava rajoittuneisuus, tuki ei voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan yhteisen edun vastaisella tavalla.
(95)
Asianomaiset katsovat, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin ei sisälly valikoivia tekijöitä.
(96)
Asianomaisten mukaan ei voida automaattisesti päätellä, että toimenpide, joka hyödyttää ainoastaan yhtä talouden alaa, on valikoiva. Niiden mukaan komission on aina määriteltävä merkitykselliset maantieteelliset markkinat ja kyseisen tuotteen markkinat. Komission on myös määriteltävä, ketkä ovat edunsaajien kilpailijoita näillä markkinoilla, ennen kuin se voi ratkaista, onko toimenpide valikoiva. Nyt tarkasteltavana olevassa asiassa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten osapuolet on valittu avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän tarjouskilpailun perusteella. Tämä tarkoittaa, että valikoivuuden edellytykset eivät täyty.
(97)
Asianomaiset toteavat myös, että alalle tyypilliset toimenpiteet eivät välttämättä ole valikoivia, jos ne johtuvat ainoastaan markkinavoimien toiminnasta. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Van der Kooy (28) tutkimat toimenpiteet ovat tyypillinen esimerkki tällaisesta ei-valikoivasta toimenpiteestä.
(98)
Asianomaiset huomauttavat myös, että päätöksen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisesta teki PSE, ei valtio. Valikoivuuskriteerin soveltamisen sijasta on syytä tehdä yksityisen sijoittajan testi.
(99)
Asianomaiset toteavat, että komission olisi pitänyt tutkia, aiheuttivatko pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset kilpailun vääristymistä tai vaikuttivatko ne jäsenvaltioiden väliseen kauppaan silloin kun ne tehtiin.
(100)
Kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin, Puolan sähkömarkkinoilla ei ollut kilpailua. Direktiiviä 96/92/EY ei vielä sovellettu Puolassa. Liittymisneuvottelut olivat hyvin varhaisessa vaiheessa - edes EU:hun liittymisen lopullista määräaikaa ei ollut päätetty. Tuonaikaiset hinnat olivat säännöstelyn alaisia, myös ne hinnat, jotka sitoivat pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ulkopuolisia energiantuottajia. Näin ollen ei voida katsoa, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olisivat tuolloin vääristäneet kilpailua.
(101)
Asianomaiset huomauttavat myös, että kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin, Puola ei vielä ollut Euroopan unionin jäsenvaltio. Lisäksi sähkönsiirtokapasiteetti Puolan ja sen naapurimaiden välillä oli rajallinen, ja pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella tuotettu sähkö oli kalliimpaa kuin niiden ulkopuolella tuotettu sähkö. Näin ollen ei voida sanoa, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olisivat tuolloin vaikuttaneet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(102)
Asianomaiset huomauttavat, että jos pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten katsotaan olevan valtiontukea, tuki voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla.
(103)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei voida pitää toimintatukena. Toisin kuin investointituki, toimintatuki on tukea, jonka tarkoituksena on vapauttaa yritys kustannuksista, jotka se normaalisti joutuisi maksamaan osana juoksevaa hallintoaan ja tavanomaista toimintaansa. Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella suoritettavia maksuja ei voida pitää tällaisena tukena. Maksut ovat hinta, joka maksetaan kauppasopimuksen nojalla toimitetusta tavarasta tai palveluista. Lisäksi pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena on mahdollistaa investointihankkeen toteuttaminen. Tämä osoittaa, että kyse on investointitoimenpiteistä (eikä toimintatuesta).
(104)
Asianomaiset katsovat myös, että komission olisi todettava, että tarkasteltavana olevaan asiaan liittyy poikkeuksellisia tekijöitä, joiden vuoksi myös toimintatuki voidaan hyväksyä. On otettava huomioon Puolan energia-alan tilanne 1990-luvulla. Puolaa voidaan kiistatta pitää yhtenä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuista alueista. Osa tässä tarkoitetuista energiantuottajista sijaitsi sellaisilla alueilla, että niiden sulkeminen olisi aiheuttanut yhteiskunnalle hyvin vakavia seurauksia. Lisäksi pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset edistivät paitsi Puolan sähköalan myös koko talouden kehitystä, kun otetaan huomioon sähköalan merkitys talouselämälle yleensä.
(105)
Asianomaiset huomauttavat, että jos pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten katsotaan olevan valtiontukea, tuki voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.
(106)
Asianomaisten mukaan Puolan sähköalan tilanne aiheutti pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisen aikaan vakavia häiriöitä maan talouselämälle. Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena oli poistaa nämä häiriöt.
(107)
Asianomaiset huomauttavat, että jos pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten katsotaan olevan valtiontukea, tuki voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(108)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei tulisi analysoida hukkakustannusten analyysimenetelmän mukaisesti, koska sopimusten tarkoituksena ei ollut hukkakustannusten korvaaminen. Sen sijaan sopimuksia olisi analysoitava suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan määräysten nojalla.
(109)
Asianomaiset toteavat, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena oli helpottaa Puolan energia-alan kehitystä houkuttelemalla ulkomaisia investointeja uudenaikaisiin, ympäristöystävällisiin voimaloihin. Sopimusten tarkoituksena oli näin ollen ”edistää tietyn taloudellisen toiminnan kehitystä”.
(110)
Asianomaiset huomauttavat myös, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten vaikutus jäsenvaltioiden väliseen sähkökauppaan oli vähäinen. Puolan ja muiden maiden väliset sähkönsiirtoyhteydet olivat teknisesti rajoittuneet. Tuontia haittasivat tekniset esteet, ja vientimahdollisuudet oli jo aiemmin hyödynnetty täysimääräisesti. Näin ollen ei voida katsoa, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olisivat rajoittaneet sähkökauppaa. Asianomaisten mukaan komissio ei energiamarkkinoita koskevassa alustavassa tiedonannossaan (33) katsonut pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten haittaavan Euroopan energiamarkkinoiden yhdentymistä. Siksi asianomaiset katsovat, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät ”muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”.
(111)
Asianomaiset toteavat myös, että pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia olisi analysoitava valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen (34) nojalla, koska niiden tarkoituksena oli erityisesti saada energiantuottajat noudattamaan tiettyjen suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta 23 päivänä lokakuuta 2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/80/EY (35) mukaisia vaatimuksia.
(112)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia olisi tarkasteltava saman menettelyn mukaan kuin valtiontukiasiaa PL 1/2003 (37). Komissio aloitti kyseisen menettelyn osana liittymissopimuksessa määrättyä siirtymävaiheen järjestelyä.
(113)
Asia PL 1/2003 koski Puolan ilmoitusta pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevasta ensimmäisestä lakiehdotuksesta. Asianomaisten mukaan komissio todennäköisesti teki kyseisen ilmoituksen perusteella pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ja alustavan lakiehdotuksen välisistä yhteyksistä saman päätelmän kuin pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ja varsinaisen lakiehdotuksen yhteyksistä, eli että ne ”liittyvät läheisesti toisiinsa”.
(114)
Asianomaisten mukaan voidaan päätellä, että komission olisi pitänyt analysoida pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia saman menettelyn mukaisesti kuin alustavaa lakiehdotusta, eli asiassa PL 1/2003 sovelletun menettelyn mukaisesti, kuten se on nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tehnytkin.
(115)
Asianomaiset kiinnittävät huomiota siihen, että menettelyn aloittamista koskevalla päätöksellä kumotaan myös asiassa PL 1/2003 tehty komission päätös. Komissio kumosi kyseisen päätöksen sillä perusteella, että Puola ei saattanut alustavaa lakiehdotusta voimaan ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tämän vuoksi siihen ei voida soveltaa liittymissopimuksessa määrättyä menettelyä. Asianomaisten mukaan näin jätettäisiin huomiotta se seikka, että alustava lakiehdotus ja pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat erottamattomasti sidoksissa toisiinsa. Toisin kuin alustava lakiehdotus, pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset kuuluvat asianmukaisten mukaan edelleen liittymissopimuksessa määriteltyjen menettelyjen soveltamisalaan. Komission olisi tämän vuoksi pitänyt analysoida pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia asiassa PL 1/2003 sovelletun, liittymissopimuksessa määritellyn menettelyn mukaisesti eikä ryhtyä soveltamaan uusia menettelyjä EY:n perustamissopimuksen nojalla.
(116)
Asianomaiset toteavat, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanominen johtaa siihen, että asianomaiset menettävät oikeutensa (39) (ilman asianmukaista korvausta) (40).
4.2 Lakiehdotusta koskevat huomautukset
(117)
Lakiehdotusta koskevia huomautuksia ovat toimittaneet vain ELCHO, pankit ja PAK.
(118)
Asianomaiset muistuttavat, että niiden käsityksen mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät tuo edunsaajille taloudellista etua, kuten edellä on selvitetty. Ne katsovat, että sen vuoksi myöskään sopimusten irtisanomisen perusteella maksettava kohtuullinen korvaus ei voi tuoda edunsaajille taloudellista etua. Asianomaiset vetoavat yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Asteris (41) antamaan tuomioon. Lakiehdotuksen perusteella maksettavat korvaukset muistuttavat vahingonkorvausta, mutta lisäksi ne vahvistetaan kansainvälisessä yksityisoikeudessa ja Euroopan energiaperuskirjan 10 artiklassa.
(119)
Asianomaiset huomauttavat myös, että lakiehdotuksessa ei säädetä valtion varojen käytöstä, koska veroluonteiset maksut, joilla säädös rahoitetaan, eivät kulje PSE:n kautta vaan yhden tai useamman yksityisen toimijan tai yrityksen kautta.
(120)
Asianomaiset ovat myös sitä mieltä, että lakiehdotus on perustamissopimuksen mukainen 87 artiklan 3 kohdan a-c alakohdan ja 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Tässä yhteydessä käytetyt argumentit ovat samat kuin ne, joiden perusteella asianomaiset katsoivat pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten olevan perustamissopimuksen määräysten mukaisia.
(121)
Kysymykseen siitä, onko lakiehdotus hukkakustannusten analyysimenetelmän mukainen, pankit vastaavat toteamalla, että kyseinen menetelmä on laadittu ja hyväksytty kokonaan toisenlaisessa tilanteessa. Hukkakustannusten analyysimenetelmän tarkoituksena oli ratkaista ongelma, joka liittyi hukkakustannusten palauttamiseen markkinoiden vapauttamisen jälkeen. Lakiehdotuksen taustalla sen sijaan on tilanne, joka vallitsi Puolassa silloin kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin. Pankit arvostelivat sitä, että komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään eräiden Puolan voimaloiden olevan ”tehottomia” ja yritti selvittää, säilyttäisikö lakiehdotus niiden tulotason samana kuin ennen markkinoiden vapauttamista, jolloin tulotaso oli taattu. Pankkien mukaan tätä logiikkaa noudattaen olisi kaikki ennen uuden jäsenvaltion Euroopan unioniin liittymistä rakennetut voimalat todettava tehottomiksi ja vastaavasti kaikki tällaisten voimaloiden kanssa tehdyt sopimukset automaattisesti todettava valtiontueksi. Tämä taas johtaisi pitkälle meneviin päätelmiin, joiden mukaan kaikki sopimukset on irtisanottava liittymispäivästä alkaen ja neuvoteltava sen jälkeen uudelleen. Tällainen ratkaisu olisi sekä taloudelliselta että oikeudelliselta kannalta katsoen absurdi. Pankit lisäävät, että komissio ei ole esittänyt vakuuttavia eikä konkreettisia todisteita voimaloiden tehottomuudesta.
(122)
Yhteenvetona voidaan todeta, että pankkien mukaan komissio on virheellisesti jaotellut eri ryhmiin voimalat, jotka liittymisajankohtana olivat valmiita tai miltei valmiita, ja muut voimalat. Näin tehdessään komissio on ohittanut sen tosiseikan, että korvaukset on laskettava kansallisen ja kansainvälisen oikeuden vahvistettujen periaatteiden nojalla. Pankkien mukaan näihin laskelmiin ei vaikuta hinta, jonka uusi toimija on valmis maksamaan markkinoille pääsystä.
5. PUOLAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
5.1 Pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia koskevat huomautukset
(123)
Puolan viranomaiset toteavat, että valtiolla on velvollisuus varmistaa energiaturvallisuus, mikä edellyttää energian toimitusvarmuuden turvaamista ja ympäristönsuojeluvaatimusten huomioon ottamista.
(124)
Puolan viranomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olivat ainoa tapa täyttää tämä velvollisuus Puolassa aikana, jolloin kyseiset sopimukset allekirjoitettiin. Puolan sähkömarkkinoiden modernisointi vaati huomattavia investointeja, ja sähköyhtiöiden omat varat olivat rajalliset. Pankit asettivat luottojen myöntämisen ehdoksi, että tietyn osan tuloista oli oltava taattu määrätyn ajanjakson aikana. Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset hyväksyttiin näiden luottojen vakuudeksi.
(125)
PSE oli ainoa toimija, joka pystyi panemaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset täytäntöön. Sen toimintaa on tarkasteltava ottaen huomioon se, että valtion ensisijaisena tavoitteena ei ole saada voittoa, vaan toteuttaa yleishyödyllisiä tehtäviä.
(126)
Puolan viranomaiset katsovat, että koska pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän tarjouskilpailun perusteella, valtion osallistumista sopimuksiin on tulkittava niin, että se edustaa yleishyödyllisen palvelun tarjoamisesta maksettavaa markkinahintaa. Tämän perusteella taas voidaan päätellä, että sopimuksiin ei sisälly valtiontukea. Tämä on esimerkki julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä, jota myös komissio pyrkii edistämään.
(127)
Puolan viranomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin markkinaehdoin. Sopimusten muotoiluun vaikuttivat erityisesti pankkien energiantuottajille tarjoamat lainaehdot.
(128)
Lisäksi Puolan viranomaiset toteavat, että koska yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut ja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö liittyvät aina johonkin tiettyyn alaan, pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei voida pitää liian alakohtaisina toimenpiteinä.
(129)
Puolan viranomaiset huomauttavat, että niissä tapauksissa, joissa voimala on yksityistetty, myyntihinnassa on otettu huomioon pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen arvo. Tämä sulkee pois sopimuksiin sisältyvän taloudellisen edun, joka on yksi valtiontuen määritelmän kumulatiivisista tekijöistä.
(130)
Puolan viranomaiset katsovat myös, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät ole tukea, jota sovelletaan vielä liittymisen jälkeen. Puolan viranomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat yksittäisille yrityksille myönnettyä tukea. Niiden mukaan sopimusten täytäntöönpano liittymisen jälkeen merkitsee ainoastaan ennen liittymistä myönnetyn tuen siirtämistä. Pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määritellään myös selkeästi valtion osallistumisen enimmäismäärä.
(131)
Puolan viranomaiset toteavat, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin ei voida soveltaa hukkakustannusten analyysimenetelmää. Menetelmää voidaan soveltaa vasta sen jälkeen kun sopimukset on irtisanottu.
(132)
Yhteenvetona voidaan todeta, että Puolan viranomaiset kiistävät väitteen, jonka mukaan pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten avulla voitiin varmistaa, että sähköstä saatiin tiettynä ajanjaksona tietty hinta. Puolan viranomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset takasivat pikemminkin energiantuotannosta aiheutuvien kulujen kattamisen sekä vaatimattoman voittomarginaalin, mikä oli välttämätöntä, jotta energiantuottajat pystyisivät maksamaan velkansa. Puolan viranomaisten mukaan investoinnin rahoittamiseen käytetyn pääoman kustannusten tulisi markkinatalouden periaatteiden mukaan aina näkyä tuotteen tai palvelun hinnassa.
5.2 Lakiehdotusta koskevat huomautukset
(133)
Vastauksena lakiehdotusta koskeviin epäilyihin, joita komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, Puolan viranomaiset toimittivat ehdotuksesta uuden version. Ehdotus tuli voimaan 4 päivänä elokuuta 2007, joten sitä nimitetään jäljempänä ’laiksi’.
(134)
Jäljempänä esitetään ne valtiontukea koskeviin näkökohtiin liittyvät tekijät, joiden osalta laki poikkeaa 2.2 kohdassa esitetystä alkuperäisestä versiosta.
(135)
Taulukossa luetellaan edunsaajat ja korvausten enimmäismäärät. Uusi luettelo hukkakustannusten perusteella maksettavien korvausten mahdollisista edunsaajista on seuraavanlainen:
Taulukko 3
Muutetussa laissa säädetyt korvaukset
(1000 PLN)
Edunsaaja
Korvauksen enimmäismäärä
BOT Górnictwo i Energetyka SA.
4 536 851
Południowy Koncern Energetyczny SA.
1 479 745
Elektrownia Kozienice SA.
623 612
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA.
633 496
Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin Pątnów II
1 377 880
Elektrociepłownia Kraków SA.
0
Elektrociepłownia Rzeszów SA.
297 415
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
777 535
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
425 263
Elektrociepłownia Chorzów ELCHO SA.
888 581
Elektrociepłownia Zielona Góra SA.
464 297
Elektrociepłownia Gorzów SA
72 755
Yhteensä
11 577 430
Lähde: Puolan viranomaisten esittämän lain liite 2.
(136)
Edunsaajien luetteloa on muutettu taulukkoon 2 verrattuna seuraavasti:
a)
Electrabel Połaniec SA ja Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA on poistettu luettelosta, koska niiden pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat päättyneet;
b)
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. on poistettu luettelosta, koska sen tekemä pitkäaikainen sähkönhankintasopimus irtisanottiin ennen kuin voimalan rakentaminen saatiin päätökseen;
c)
luetteloon on lisätty Elektrociepłownia Gorzów SA, joka sai oikeuden maksuihin lakiehdotuksen nojalla.
(137)
Elektrociepłownia Kraków SA säilyttää lain mukaan oikeutensa maksuihin, mutta korvauksen enimmäismäärä on nolla.
(138)
Edellä taulukossa 3 mainittujen hukkakustannuskorvausten enimmäismäärien laskemisessa sovellettavat pääperiaatteet esitetään lain 27 §:ssä.
(139)
Korvausten enimmäismäärät saadaan laskemalla seuraavien lukujen erotus:
a)
poistamattomat investointikustannukset, jotka eivät kuulu investointituen piiriin, vuoden 2007 tilanteen perusteella, ja
b)
se osa tuloista, jonka yritys voi käyttää investointikustannusten kattamiseen.
Investointikustannuksiksi katsotaan kiinteän omaisuuden nettokirjanpitoarvo, kuten lain 27 §:n 1 momentissa todetaan. Poistamattomilla investointikustannuksilla tarkoitetaan kiinteän omaisuuden kirjanpitoarvoa sen jälkeen kun poistot on tehty.
Tästä määrästä vähennetään seuraavat määrät:
-
voimalan kirjanpidollinen jäännösarvo päivänä, jona pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen oli alun perin määrä päättyä (jos tällainen päivämäärä on määritelty), ja
-
kaikki omaisuuteen liittyvät avustukset ja poistot.
Kullekin voimalalle maksettavan korvauksen enimmäismäärä on laskettu vuodesta 2007 pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen päättymiseen.
(140)
Korvauksen laskemista varten on otettu huomioon ainoastaan ne investoinnit, jotka oli toteutettu kokonaan tai ainakin lähes kokonaan ennen Puolan liittymistä EU:hun. ”Lähes kokonaan toteutetuilla investoinneilla” tarkoitetaan tässä investointeja, jotka oli taloudellisempaa saattaa päätökseen ja ottaa käyttöön kuin keskeyttää niiden rakentaminen. Tämä arvioitiin liittymispäivänä vallinneen tilanteen perusteella.
(141)
Tulevan kassavirran arvo laskettiin samojen markkinaennusteiden perusteella kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä. Puolan viranomaiset ovat perustelleet esittämänsä ennusteet.
(142)
Laissa ei enää säädetä suuresta ensimmäisestä maksuerästä, vaan se on korvattu vuotuisilla erillä, jotka maksetaan ennakkona kokonaismäärästä ja joiden määrittämisessä otetaan huomioon erityisesti energiantuottajan velat. Mekanismia, jonka tarkoituksena on tarkistaa korvauksen määrää suhteessa sähkön hinnan todellisiin vaihteluihin, jatkettiin siihen päivämäärään asti, jolloin kunkin pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen oli alun perin määrä päättyä. Tämä vastaa johdanto-osan 139 kappaleessa tarkoitettua ajanjaksoa, jonka mukaan lasketaan kullekin yritykselle suoritettavan korvauksen enimmäismäärä.
(143)
Lain mukaan korvauksen saajat voivat saada yritysten pelastamis- ja rakenneuudistustukea aikaisintaan kymmenen vuoden kuluttua siitä kun viimeinen laissa säädetty hukkakustannuksiin perustuva korvauserä on maksettu.
(144)
Laissa säädetään myös uudesta hukkakustannusten ryhmästä. Se koskee sellaisia taulukossa 3 mainittuja energiantuottajia, jotka ovat tehneet pitkäaikaisen kaasuntoimitussopimuksen, johon sisältyy ns. ota tai maksa -lauseke (take or pay), joka koskee pitkäaikaiseen sähkönhankintasopimukseen perustuvaa voimalan toimintaa. Ota tai maksa -tyyppiset pitkäaikaiset sopimukset ovat sopimuksia, joilla ostaja sitoutuu ostamaan myyjältä vuosittain tietyn määrän kaasua sopimuksessa vahvistetun kaavan mukaisesti laskettavaan hintaan. Jos ostaja ei osta sopimuksen mukaista määrää, se joutuu maksamaan sakkoa.
(145)
Tällaisten hukkakustannusten perusteella maksettavan korvauksen enimmäismäärä on yhtä suuri kuin tulo, joka saadaan kun se enimmäismäärä sähköä, jonka tietty energiantuottaja pystyy tuottamaan ota tai maksa -sopimuksen kattaman kaasun avulla, kerrotaan arviolla erotuksesta, joka lasketaan vähentämällä tuon kaasun avulla tuotetun sähkön yksikköhinnasta yhtä suuren, mutta hiilen avulla tuotetun sähkömäärän keskimääräinen yksikköhinta, ja kertoimella, joka on yhtä suuri kuin Puolan kaasuvarantojen avulla tuotetun sähkön keskimääräisen yksikköhinnan ja muiden kuin Puolan kaasuvarantojen avulla tuotetun sähkön keskimääräisen yksikköhinnan suhde (jos kyseinen energiantuottaja ei käytä puolalaista kaasua).
(146)
Seuraavassa taulukossa esitetään lain perusteella maksettavien, ota tai maksa -sopimuksiin perustuvien korvausten enimmäismäärät:
Taulukko 4
Hukkakustannusten perusteella maksettavien korvausten enimmäismäärät ota tai maksa -sopimusten nojalla
(1000 PLN)
Energiantuottaja
Korvauksenenimmäismäärä
Elektrociepłownia Rzeszów SA.
124 395
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
191 480
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
340 655
Elektrociepłownia Zielona Góra SA.
313 477
Elektrociepłownia Gorzów SA.
35 273
Yhteensä
1 005 280
Lähde: Puolan viranomaisten esittämän lain liite 2.
(147)
Energiantuottajille ota tai maksa -sopimuksiin liittyvien hukkakustannusten perusteella maksettavien korvausten määrät päivitetään erityisen mekanismin avulla.
(148)
Vuotuinen korvaus käsittää kaksi tekijää:
a)
määrän, joka saadaan kertomalla se sähkömäärä, jonka tietty energiantuottaja on tuottanut tiettynä vuonna ota tai maksa -sopimuksen nojalla hankkimansa kaasun avulla, erotuksella, joka lasketaan vähentämällä ota tai maksa -sopimuksen nojalla hankitun kaasun avulla tuotetun sähkön todellisesta keskimääräisestä yksikköhinnasta yhtä suuren, mutta hiilen avulla tuotetun sähkömäärän keskimääräinen yksikköhinta kyseisenä vuonna, ja josta on vähennetty kyseisen energiantuottajan kyseisenä vuonna tuottaman sähkön keskimääräisen yksikköhinnan ja hiiltä käyttäneiden energiantuottajien kyseisenä vuonna tuottaman sähkön keskimääräisen yksikköhinnan välinen erotus (jos viimeksi mainittu erotus on negatiivinen, sitä ei oteta huomioon). Lisäksi sovelletaan kerrointa, joka on yhtä suuri kuin Puolan kaasuvarantojen avulla tuotetun sähkön keskimääräisen yksikköhinnan ja muita kuin Puolan kaasuvarantoja käyttävien energiantuottajien tuottaman sähkön keskimääräisen yksikköhinnan suhde (jos kyseinen energiantuottaja ei käytä puolalaista kaasua);
b)
määrän, joka on yhtä suuri kuin sakko, jonka tietty energiantuottaja on maksanut tiettynä vuonna ota tai maksa -sopimukseen sisältyvästä kaasusta, jota se ei ole ottanut.
(149)
Kunkin energiantuottajan saamat todelliset vuosikorvaukset, jotka on laskettu johdanto-osan 148 kappaleessa esitetyn ohjeen mukaisesti, eivät saa ylittää taulukossa 4 mainittua korvauksen enimmäismäärää. Kun ota tai maksa -sopimuksiin liittyvien hukkakustannusten nojalla maksettavien korvausten määrä saavuttaa tämän enimmäismäärän, korvausten maksaminen keskeytetään. Korvausten maksaminen lopetetaan joka tapauksessa viimeistään silloin kun irtisanotun pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen oli alun perin määrä päättyä.
(150)
Edellä esitettyjä määräyksiä sovelletaan ainoastaan niihin kaasumääriin, jotka on hankittu ota tai maksa -sopimusten perusteella ennen Puolan liittymistä Euroopan unioniin. Ne kaasumäärät, jotka sama energiantuottaja on hankkinut ota tai maksa -sopimuksen nojalla Puolan liittymisen jälkeen, eivät anna oikeutta korvaukseen. Jos ota tai maksa -sopimuksen nojalla hankittavan kaasun määrä on vähentynyt liittymisen jälkeen, myös korvauksen määrää vähennetään vastaavasti.
6. PUOLAN VIRANOMAISTEN VASTAUKSET ASIANOMAISTEN ESITTÄMIIN HUOMAUTUKSIIN
(151)
Puolan viranomaisten mukaan komission ei pitäisi katsoa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten olevan valtiontukea. Jos ne kuitenkin katsotaan valtiontueksi, niitä olisi pidettävä tukena, jota ei ole sovellettu liittymisen jälkeen.
(152)
Puolan viranomaiset huomauttavat, että vapauttamalla energiantuottajat velvollisuudesta hyväksyttää tariffit etukäteen energiansääntelyviraston (Urząd Regulacji Energetyki, URE) presidentillä haluttiin kannustaa energiantuottajia toteuttamaan markkinatoimia ja karsimaan energiantuotannon kustannuksia.
(153)
Puolan viranomaiset toteavat, että ennen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tekemistä järjestettiin avoin ja syrjimätön tarjouskilpailu, joka oli tarkoitettu kaikille energiantuottajille (sekä julkisille että yksityisille). Komission tulisi ottaa huomioon myös se, että eräät pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset liittyivät yritysten yksityistämiseen, ja se, että näiden yritysten yksityistämishinnassa otettiin huomioon niiden tekemät pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset.
(154)
Jos komissio katsoo, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat valtiontukea, tukea ei Puolan viranomaisten mukaan pidä luokitella toimintatueksi, koska se käytännössä liittyi energiantuottajille uskottujen julkisen palvelun tehtävien toteuttamiseen. Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena oli turvata energian toimitusvarmuus.
(155)
Puolan viranomaiset toistavat kantansa, jonka mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei tule analysoida hukkakustannusten analyysimenetelmän mukaan, koska kyseistä menetelmää olisi sovellettava ainoastaan sellaisiin kustannuksiin, jotka muodostuvat, kun jäsenvaltio ei täytä energiantuottajille antamiaan velvoitteita ja takeita.
7. KOMISSION ARVIO
(156)
Kuten johdanto-osan 133 kappaleessa todetaan, Puolan viranomaiset ovat tämän menettelyn yhteydessä toimittaneet komissiolle lain, jotta komissio tutkisi, onko se valtiontukisääntöjen mukainen. Laissa säädetään pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ennenaikaisen irtisanomisen perusteella maksettavista korvauksista, joten korvauksia ei voida erottaa itse sopimuksista. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio ilmoitti epäilevänsä, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyy valtiontukea. Komissio ei myöskään ollut varma siitä, ovatko sopimukset valtiontukisääntöjen mukaiset. Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat edelleen voimassa, kun tämä päätös tehdään. Sen vuoksi komissiolla on velvollisuus arvioida lain liitteessä 1 mainitut pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset.
7.1 Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset
7.1.1 Onko kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta?
(157)
Komissio analysoi jäljempänä ne kumulatiiviset kriteerit, jotka yhdessä muodostavat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen määritelmän: valtion varojen käyttö, taloudellinen etu, tuen valikoivuus sekä tuen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(158)
Analyysissa on tärkeää määritellä ajanjakso, jonka osalta kriteerejä tarkastellaan ja joka otetaan huomioon kun laaditaan arvio siitä, sisältyykö pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin valtiontukea.
(159)
Asianomaiset ovat huomauttaneet (useiden arviointikriteerien osalta), että komission tulisi ottaa huomioon ainoastaan ne olosuhteet, jotka vallitsivat silloin kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin. Tämän analyysin tuloksia olisi sitten sovellettava kuhunkin sähkönhankintasopimukseen koko sen voimassaoloajan ainakin siihen asti, kunnes sopimukseen on tehty olennaisia muutoksia.
(160)
On totta, että kun komissio pyrkii selvittämään, sisältyykö johonkin toimenpiteeseen valtiontukea, sen on tarkasteltava tilannetta, joka vallitsi silloin kun kyseinen toimenpide hyväksyttiin.
(161)
Tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että valtiontuen määritelmään sisältyvien neljän tekijän arvioinnissa olisi rajoituttava tarkastelemaan ainoastaan sitä tarkoin määriteltyä ajanjaksoa, jolloin tuki myönnettiin. Jos tuki on jo alun perin myönnetty pitkäksi ajaksi ja se maksetaan toistuvina erinä eikä kertamaksuna, komission on analysoitava, täyttyvätkö kriteerit koko tuen suunnitellun voimassaolon ajan.
(162)
Tarkasteltavana olevassa asiassa komissio katsoo, että se, pidettiinkö pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia niiden allekirjoittamisajankohtana valtiontukena vai ei, ei vaikuta arvioinnin tulokseen. Jos komissio olisi sitä mieltä, että neljä valtiontukikriteeriä täyttyivät silloin kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin, toimenpidettä olisi arvioitava liittymissopimuksen määräysten mukaisesti. Tällaisen arvion perusteella (ks. 7.1.2 kohta jäljempänä) toimenpiteestä olisi tullut 1 päivänä toukokuuta 2004 uutta tukea, jonka soveltuvuus yhteismarkkinoille olisi arvioitava liittymispäivänä vallinneen tilanteen perusteella. Jos sen sijaan katsotaan, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät olleet valtiontukea silloin kun ne tehtiin, komissio on sitä mieltä, että niistä tuli valtiontukea liittymisen yhteydessä, viimeistään päivänä jona Puola liittyi Euroopan unioniin (ks. 7.1.2 kohta jäljempänä). Liittymissopimuksen ja asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v luetelmakohdan nojalla komissio katsoo, että kyseinen toimenpide on uutta tukea 1 päivästä toukokuuta 2004 alkaen ja että sen yhdenmukaisuus valtiontukisääntöjen kanssa on arvioitava kyseisenä päivänä vallinneen tilanteen perusteella (ks. 7.1.2 kohta jäljempänä).
(163)
Tämän vuoksi komissio tutkii, täyttikö toimenpide kaikki valtiontukea koskevat kriteerit päivänä, jona Puola liittyi Euroopan unioniin, ja sen jälkeen.
(164)
Tähän liittyen komissio haluaa ilmaista näkemyksensä asianomaisten esittämistä huomautuksista, joiden mukaan yksityisoikeudellisia sopimuksia ei voida automaattisesti mitätöidä liittymisen ja markkinoiden vapauttamisen seurauksena, koska tällainen seuraus asianomaisten mukaan loukkaisi oikeusvarmuuden ja oikeutettujen odotusten periaatteita.
(165)
Komissio torjuu edellä esitetyn väitteen. Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Puolan tasavallan välisestä assosiaatiosta tehty Eurooppa-sopimus, joka valmisti tietä Puolan liittymiselle, allekirjoitettiin 16 päivänä joulukuuta 1991. Kun pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia tehtiin, oli selvää, että Puola tulee liittymään Euroopan unioniin. Useimmille sopimuspuolille oli selvää myös se, että tämä tapahtuu ennen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten voimassaolon päättymistä.
(166)
Puolan tasavalta allekirjoitti liittymissopimuksen 16 päivänä huhtikuuta 2003, ja sopimus tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 2004. Perussopimusten määräykset ja johdettu oikeus sitovat Puolaa liittymispäivästä alkaen liittymisasiakirjan 2 artiklan nojalla (42). Edellä esitetyn nojalla yhteisön säännöstöä (acquis communautaire) sovelletaan uusissa jäsenvaltioissa kaikkiin sopimussuhteisiin. Tästä periaatteesta voidaan poiketa ainoastaan liittymissopimuksen nojalla. Liittymissopimukseen liitetyssä liittymisasiakirjassa ja sen liitteissä ei määrätä valtiontuen myöntämistä koskevista periaatteista minkäänlaisia poikkeuksia, joiden nojalla pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tai koko energia-ala yleensä voitaisiin sulkea valtiontukia koskevan EU:n lainsäädännön suoran soveltamisen ulkopuolelle.
(167)
Komissio on velvollinen soveltamaan unionin kilpailuoikeutta Puolaan samalla tavoin kuin kaikkiin muihinkin jäsenvaltioihin ja energia-alaan samalla tavoin kuin kaikkiin muihin Puolan talouden aloihin. Komissio huomauttaa, että kun arvioidaan, sisältyykö johonkin toimenpiteeseen valtiontukea, kyseisen toimenpiteen muodolla (pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tapauksessa yksityisoikeudellinen sopimus) ei ole merkitystä, sillä komissio ottaa arvioinnissaan huomioon ainoastaan toimenpiteen vaikutukset. Komissio ei tämän vuoksi ole havainnut asianomaisten huomautuksissa mitään sellaisia merkittäviä argumentteja, joiden perusteella tämä menettely loukkaisi oikeusvarmuuden ja oikeutettujen odotusten periaatteita.
(168)
Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena oli turvata voimaloiden taloudellinen elinkelpoisuus. Tämä ilmenee käytännössä siten, että PSE sitoutui ostamaan sähköä hintaan, joka kattoi sekä investointi- että toimintakustannukset ja tietyn voittomarginaalin. Ostohinnan kattaa kokonaisuudessaan PSE, joka on kokonaan Puolan valtion omistuksessa ja sen valvonnassa oleva yritys.
(169)
Asianomaiset ovat huomauttaneet, että päätöksen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tekemisestä teki PSE.
(170)
Koska kyse on valtion varoista, komissio on ottanut huomioon myös asiaa PreussenElektra koskevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön (43). Kyseisessä asiassa tuomioistuin tarkasteli mekanismia, jonka mukaan valtio velvoitti yksityiset yritykset ostamaan määrätyiltä tuottajilta energiaa valtion määräämään, markkinahintaa korkeampaan hintaan. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyseisessä asiassa ei tapahtunut julkisten varojen siirtoa, minkä vuoksi kyseinen mekanismi ei ollut valtiontukea.
(171)
Puolaa koskeva tilanne poikkeaa merkittävästi yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa tarkastelemasta mekanismista. Ero johtuu pääasiallisesti ostovelvoitteen saaneiden yritysten omistusrakenteista.
(172)
Asiassa PreussenElektra valtio velvoitti yksityisyrityksen ostamaan energiaa, kun taas PSE on kokonaan valtion omistama ja sen alaisuudessa toimiva yritys. PSE toimii valtion määräysvallan alaisuudessa jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta 16 päivänä marraskuuta 2006 annetussa komission direktiivissä 2006/111/EY (44) tarkoitetulla tavalla. Tarkasteltavana olevassa asiassa on siis käytetty varoja, jotka kuuluvat kokonaan valtion omistuksessa olevalle yritykselle.
(173)
Kun PreussenElektra-asiassa seurattiin toimenpiteiden rahoitusta tuensaajasta alkulähteelle, todettiin, että varat eivät missään vaiheessa olleet suoraan eivätkä epäsuorasti valtion määräysvallassa.
(174)
Toisin kuin edellä PreussenElektra-asiassa, Puolan tapauksessa varat ovat olleet valtion määräysvallassa, koska ne voidaan jäljittää valtion omistamaan yritykseen (PSE), minkä vuoksi niitä on pidettävä valtion varoina.
(175)
Toimenpiteen analyysin ja edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella komissio katsoo, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset sisältävät valtion varoja.
(176)
Kun tarkastellaan kysymystä siitä, ovatko toimenpiteet valtion toteuttamia, on otettava huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Stardust antama tuomio (45), jonka mukaan valtion määräysvallassa olevalle yritykselle kuuluvat varat ovat valtion varoja. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut, että on myös tutkittava, voidaanko katsoa valtion konkreettisesti käyttäneen näitä varoja.
(177)
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo asiassa Stardust vahvistamassaan oikeuskäytännössä, että jos valtionyhtiö käyttää varojaan tavalla, joka on katsottava valtiosta johtuvaksi, kyseiset varat on määriteltävä valtion varoiksi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.
(178)
Puolan viranomaisten ja asianomaisten toimittamista huomautuksista käy selvästi ilmi, että kun Puolassa tehtiin päätös erityisen ohjelman toteuttamisesta sijoittajien houkuttelemiseksi sähköalalle, tavoitteena oli modernisoida kyseinen ala, uudenaikaistaa voimaloita niin, että ne täyttäisivät EU:n normit, sekä turvata energiantoimitukset niin, että ne kattaisivat koko kysynnän. Nämä tavoitteet osoittavat, että PSE ei tehnyt pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia kaupallisessa tarkoituksessa, vaan (kuten Puolan viranomaiset ovat huomauttaneet) toteuttaakseen tiettyjä tärkeitä poliittisia päämääriä.
(179)
Valtion määräysvalta pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten hyväksymisessä näkyy muun muassa siinä, että pyynnöt esittää tarjouksia tarjouskilpailun perusteella lähetettiin osanottajille Puolan teollisuus- ja kauppaministeriöstä. Lisäksi valtiovarainministerillä on Puolan yrityslainsäädännön nojalla valtionkassan edustajana samat valtuudet kuin osakkaiden yleiskokouksella.
(180)
Pääperiaate, johon pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määritellyt hinnat perustuvat, oli se, että niiden tuli kattaa investointi- ja käyttökustannukset sekä tietty voittomarginaali. Tarkoituksena on turvata välttämättömät investoinnit, minkä lisäksi sopimuksissa näkyy PSE:n toimesta tehty valtion päätös.
(181)
Edellä esitetyn arvion perusteella komissio katsoo, että mainitut tekijät muodostavat edellytykset, joiden nojalla voidaan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Stardust esittämään oikeuskäytäntöön liittyvien kriteerien mukaisesti todeta, että PSE:n varojen käyttöä pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten yhteydessä on pidettävä valtion toimintana ja että edellä esitettyjen väitteiden perusteella pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset on tässä arvioinnissa katsottava rahoitetuiksi valtion varoista.
(182)
Komission näkemyksen mukaan on selvää, että valtio osallistui sekä pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tekemiseen että niiden perusperiaatteiden määrittelyyn.
(183)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat oikeudelliselta muodoltaan sopimuksia, joissa on kaksi sopimuspuolta: PSE ja energiantuottajat. Kuten johdanto-osan 172 kappaleessa todetaan, PSE on kokonaan valtion omistuksessa.
(184)
Voidakseen arvioida, tuovatko pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset energiantuottajille taloudellista etua, komission on tutkittava, saavatko energiantuottajat näiden sopimusten avulla sellaista etua, jota ne eivät saisi suoraan markkinoilta.
(185)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tuovat sopimuspuoliksi hyväksytyille energiantuottajille etua, jos ne asettavat sopimusten edunsaajat taloudellisesti suotuisampaan asemaan kuin muut yritykset.
(186)
Vaikka yksittäiset pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset poikkeavat toisistaan yksityiskohdiltaan, ne kaikki perustuvat samaan perusperiaatteeseen: PSE on velvollinen ostamaan valtaosan sopimuspuolina olevien energiantuottajien sähköntuotannosta (joissakin tapauksissa koko tuotannon) hintaan, jota tarkistetaan säännöllisin väliajoin siten, että kaikki sähköntuotannosta aiheutuvat (kiinteät ja vaihtuvat) kustannukset siirretään ostajan maksettavaksi ja niihin lisätään voittomarginaali.
(187)
Puolan sähkömarkkinoiden sääntelyvirastolla URE:llä on välillisesti oikeus tarkistaa, ovatko PSE:lle aiheutuvat kustannukset perusteltuja ja kohtuullisia. Käytännössä URE tosin käyttää tätä oikeutta ainoastaan tarkistaakseen, että kustannukset liittyvät sähköenergian tuottamiseen. Sitä paitsi URE:n suorittama valvonta on ainoastaan välillistä, koska se tarkistaa PSE:n kustannusten rakenteen vain määrittääkseen tulot, jotka PSE saa vakituisilta ostajilta. Jos URE katsoisi, että jotkin PSE:lle pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista aiheutuvat kustannukset ovat aiheettomia (mikä on epätodennäköistä), se voi ainoastaan määrätä PSE:n siirtämään kyseiset kustannukset edelleen vakituisten ostajien maksettavaksi. PSE:n voi olla tämän vuoksi vaikeampaa täyttää pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuvat velvoitteensa, mutta se ei kuitenkaan merkitse sitä, että nämä velvoitteet mitätöitäisiin oikeudellisesti.
(188)
Edellä kuvattua perusperiaatetta sovelletaan pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten koko voimassaolon ajan, joka on 7-20 vuotta voimalan käyttöönoton jälkeen eli 10-31 vuotta pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisen jälkeen. Useimmissa tapauksissa sopimukset ovat voimassa yli 15 vuotta.
(189)
Tämä tarkoittaa, että tuona aikana voimalan käyttöön liittyvän kaupallisen riskin kantaa sähkön ostaja eli PSE. Tähän sisältyvät riskit liittyvät sähkön tuotannosta aiheutuvien kustannusten, erityisesti polttoainekustannusten, sähkön loppukäyttäjähintojen sekä loppukäyttäjien sähkönkysynnän vaihteluun. Nämä ovat tyypillisiä riskejä, jotka jokainen energiantuottaja joutuisi kantamaan itse, ellei olisi tehnyt pitkäaikaista sähkönhankintasopimusta.
(190)
Tämä johtaa siihen, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten sopimuspuolina olevat voimalat saavat (jos niitä hallinnoidaan teknisesti asianmukaisella tavalla) taatut tulot hyvin pitkällä aikavälillä, joka vastaa asianomaisen omaisuuden tyypillistä käyttö- tai poistoikää. Mitä pidempi tämä ajanjakso on, sitä arvokkaampi on sopimuksiin sisältyvä tae, koska se suojaa yritystä riskiltä, jonka toteutuminen on yhä vaikeammin ennakoitavissa.
(191)
Komissio katsoo, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten peruselementtinä oleva tae asettaa näiden sopimusten edunsaajat taloudellisesti suotuisampaan asemaan kuin muut markkinoilla toimivat yritykset ja antaa siten kyseisille voimaloille taloudellista etua.
(192)
Puolan viranomaisten ja asianomaisten mukaan pankit vaativat pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten allekirjoittamista; muutoin ne eivät olisi myöntäneet voimaloille luottoja omaisuuden hankintaa varten. Electrabel toteaa, että ”rahoituslaitokset eivät halunneet rahoittaa uusia investointeja Puolan energia-alalla ilman erityisiä takeita siitä, että velalliset saavuttavat velan takaisinmaksuaikana tietyn liikevaihdon” (46). Edellä mainitusta pankkien vaatimuksesta seuraa, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvän takeen markkina-arvo oli positiivinen. Pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista tuli näin ollen ehto, jonka täyttymisestä riippui rahoituslaitosten suostumus rahoittaa investointeja.
(193)
Edellä esitetystä seuraa, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät olleet perinteinen tae, vaan niissä ainoastaan määrättiin valtiolle ja kokonaan sen määräysvallassa olevalle PSE:lle kuuluvista maksuista, joiden tuli kattaa sopimuspuolina olevien voimaloiden investointikustannukset ja valtaosa toimintakustannuksista (tai ne kaikki). Käytännössä tällainen ”tae” merkitsee sitä, että PSE ostaa voimalalta vakiomäärän sähköä hintaan, joka takaa voimalan taloudellisen elinkelpoisuuden, voimalan koko poistoiän tai sen suunnitellun käyttöiän ajan riippumatta siitä, miten markkinaehdot tänä aikana muuttuvat.
(194)
Määrittääkseen, sisältyykö sopimuksiin etua, komissio tarkastelee seuraavissa kohdissa eräitä muita seikkoja:
(195)
Komissio kiinnittää huomiota erityisesti siihen, että pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia tehtiin Puolassa ainoastaan valikoitujen energiantuottajien kanssa. Jo silloin kun sopimuksia tehtiin, Puolassa oli myös muita energiantuottajia, jotka eivät päässeet hyötymään pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista. Sittemmin on rakennettu uusia voimaloita ja nykyään toteutetaan myös uusia investointeja ilman pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten kaltaista tukea.
(196)
Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ensimmäisinä täytäntöönpanovuosina ne energiantuottajat, jotka eivät olleet tehneet tällaista sopimusta, voivat myydä tuottamansa sähkön hintaan, jonka määräytymistä valtio valvoi URE:n välityksellä. Tätä mekanismia ryhdyttiin kuitenkin purkamaan 28 päivänä kesäkuuta 2001, ja nämä energiantuottajat alkoivat myydä tuottamaansa sähköä vapaasti markkinahintaan.
(197)
Kuten asianomaiset ovat todenneet, kumpikaan näistä mekanismeista (valtion määräämä hinta tai vapaa markkinahinta) ei antanut takeita siitä, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ulkopuolelle jääneet energiantuottajat pystyisivät kattamaan kaikki kustannukset. Ne myyvät tuottamansa sähkön hintaan, joka vastaa rajakustannuksia eli kattaa ainoastaan niiden vaihtuvat kustannukset.
(198)
Asianomaiset ovat esittäneet, että niiden energiantuottajien sähköntuotanto, jotka eivät ole tehneet pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia, aiheuttaa enemmän ympäristöhaittoja kuin pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten sopimuspuolina olevien energiantuottajien tuotanto. Tämä olisi asianomaisten mukaan peruste sille, että ensiksi mainitut energiantuottajat saavat tuottamastaan sähköstä alemman hinnan. Komissio torjuu tämän väitteen. Ensinnäkään ei ole varmaa, että kaikki voimalat, jotka eivät ole tehneet pitkäaikaista sähkönhankintasopimusta, tuottavat ”likaista” sähköä. Puolan uusimmat voimalat tuottavat sähköä uusimman tekniikan avulla (ilman pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia). Ei myöskään ole taloudellisesti perusteltua, että vähemmän ympäristöystävällisesti tuotettu sähkö olisi välttämättä halvempaa kuin ympäristöystävällisemmin menetelmin tuotettu sähkö. Sähköenergia on tuotantomuodosta riippumatta aivan samanlaista (eri sähkötyyppejä on käytännössä joskus mahdoton erottaa toisistaan), ja sen arvo asiakkaalle on sama (47).
(199)
Puolan sähköpörssi (Polska Towarowa Giełda Energii) aloitti toimintansa vuonna 1999. Sähkön keskihinta sähköpörssissä on ollut vuodesta 2001 asti vakaa, 110-125 zlotya/MWh (48). Vuonna 2004 keskimääräinen markkinahinta oli noin 115 zlotya/MWh, vuonna 2005 115-120 zlotya/MWh, ja vuonna 2006 se vakiintui 125 zlotyn tasolle. Vuonna 2007 (31.7.2007 mennessä) hinta oli 110-122 zlotya/MWh. Komissio on arvioinut Puolan viranomaisten vertailua varten toimittamien tietojen avulla, että vuoden 2005 kokonaiskustannukset niissä voimaloissa, joiden oli määrä saada korvauksia lain nojalla, olivat seuraavat:
Taulukko 5
Arvio energiantuotannon kokonaiskustannuksista vuonna 2005 voimaloissa, jotka olivat tehneet pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen
Energiantuottaja
Energiantuotannon keskimääräiset kustannukset vuonna 2005 (PLN/MWh)
Elektrownia Opole (BOTin osa)
[…] (49)
Elektrownia Turów (BOTin osa)
(…)
Południowy Koncern Energetyczny SA.
(…)
Elektrownia Kozienice SA.
(…)
Zespół Elektrowni Dolna Odra SA.
(…)
Pątnów II
(…)
Elektrociepłownia Kraków SA.
(…)
Elektrociepłownia Rzeszów SA.
(…)
Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Lublin Wrotków Sp. z o.o.
(…)
Elektrociepłownia Chorzów ”ELCHO” SA.
(…)
Elektrociepłownia Zielona Góra SA.
(…)
Sähkön keskihinta sähköpörssissä
115-120 zlotya/MWh
Lähde
:
Komission arvio, joka on laadittu Puolan viranomaisten toimittamien tietojen perusteella. Pątnów II -voimalan osalta mainitaan vuoden 2008 kustannukset (ensimmäinen toimintavuosi).
(200)
Edellä taulukossa 5 esitetyt tiedot osoittavat, miten epätodennäköistä on, että markkinahinnat eli hinnat, jotka pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ulkopuoliset energiantuottajat saavat tuottamastaan sähköstä, riittäisivät antamaan samanlaiset takeet voitosta kuin pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset.
(201)
Puolan sähköpörssiä koskeva esimerkki ei ole ainoa laatuaan. Myös muut jäsenvaltiot ovat vapauttaneet sähkömarkkinansa ja perustaneet sähköpörssejä, joissa ostajat ja myyjät käyvät sähkökauppaa markkinaehdoin.
(202)
Sähkömarkkinoita koskevan alakohtaisen tutkinnan (50) yhteydessä komissio selvitti erityisesti sähkökaupan ehtoja Euroopan tukkumarkkinoilla. Tutkinnan yhteydessä kerätyt tiedot osoittavat, että mitkään vapautetut markkinat eivät anna energiantuottajille takeita kaikkien niille aiheutuneiden kustannusten kattamisesta pitkällä aikavälillä. Itse asiassa valtaosa liiketoimista tapahtuu kolmen vuoden perspektiivillä.
(203)
Pörssissä tehtävä sähkökauppa perustuu aina rajakustannuksiin, joiden avulla on mahdollista kattaa ainoastaan lyhyen aikavälin rajakustannukset (51). Lisäksi sopimukset tehdään näillä markkinoilla lyhyemmäksi ajaksi kuin pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset. Esimerkkejä eri sähköpörssien pisimmistä sopimuksista: 4 vuotta - NordPool (Skandinavia), 3 vuotta - Powernext (Ranska), 5 vuotta - UKPX (Yhdistynyt kuningaskunta) ja 6 vuotta - EEX (Saksa). Joissakin pörsseissä (esimerkiksi Espanjan OMEL) ei tehdä lainkaan tällaisia termiinisopimuksia. Vuoden 2006 huhtikuun alusta tällaisia sopimuksia ei ole tehty myöskään Puolan sähköpörssissä.
(204)
Vapautetuilla energiamarkkinoilla sähkökauppaa voidaan tehdä myös kahdenvälisten sopimusten nojalla (ns. Over the Counter- eli OTC-markkinat). Sähkömarkkinoita koskeva tutkinta osoitti, että koska myös sähkökaupassa voidaan harjoittaa arbitraasia ja tehdä kahdenvälisiä sopimuksia, kahdenvälisten sopimusten markkinoilla vallitsevat kauppaehdot (erityisesti hinta ja sopimusten voimassaoloaika) ovat hyvin samantapaiset kuin sähköpörsseissä.
(205)
PSE sitoutui pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten nojalla ostamaan energiantuottajilta tietyn vähimmäismäärän sähköä hintaan, joka kattaa kaikki tuotantokustannukset. Lyhimmät sopimukset olivat voimassa vuoteen 2007 ja pisimmät vuoteen 2027.
(206)
Puolan hallitus pakotti PSE:n tekemään tämän päätöksen. ELCHO toteaa huomautuksissaan, että ”PSE:n välityksellä Puolan teollisuus- ja kauppaministeri toteutti strategisen tavoitteen, joka liittyy energian toimitusvarmuuden turvaamiseen ja ympäristönsuojelunormien parantamiseen sähköntuotannon alalla” (52).
(207)
Jo se, että päätöksen uusien investointien toteuttamisesta pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten avulla teki Puolan hallitus eikä PSE, osoittaa selkeästi, että päätöksenteko perustui pääasiallisesti muihin kriteereihin kuin niihin, joiden perusteella yksityinen sijoittaja olisi tehnyt ratkaisunsa.
(208)
On olemassa kaksi pääsyytä, joiden vuoksi PSE:llä ei olisi ollut taloudellista intressiä tehdä tällaista päätöstä ilman hallituksen väliintuloa.
(209)
Ensinnäkin PSE:n ostovelvoite oli niin suuri, että jo ostohetkellä oli tiedossa, että määrä saattaa ylittää sen tarpeet.
(210)
Tehdessään pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia PSE sitoutui ostamaan tietyn, huomattavan määrän sähköä (lähes 50 prosenttia Puolan sähköntuotannosta vuonna 2005 (53) ja tiettynä ajanjaksona jopa 70 prosenttia).
(211)
Aivan alussa (pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ensimmäisinä voimassaolovuosina) PSE oli Puolan ainoa sähköntoimittaja, joten se voi myydä kaiken ostamansa sähkön loppukäyttäjille. Alusta lähtien oli kuitenkin nähtävissä, että PSE ei olisi enää kauan Puolan ainoa sähköntoimittaja. Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin vuosina 1996-1998, lukuun ottamatta kuutta PKE:n kanssa tehtyä sopimusta, jotka tehtiin 12 päivänä huhtikuuta 1995. Tuolloin oli jo selvää, että Puola todennäköisesti liittyy Euroopan unioniin aikana, jolloin kaikki tai ainakin useimmat pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat edelleen voimassa (liittyminen tapahtui itse asiassa ennen kuin edes lyhin sopimuksista oli päättynyt ja 23 vuotta ennen pisimmän sopimuksen päättymistä). Erityisesti on otettava huomioon, että Puolan hallitus allekirjoitti liittymisvalmistelujen yhteydessä joulukuussa 1991 Eurooppa-sopimuksen Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Puolan tasavallan välisestä assosiaatiosta. Virallisen jäsenyyshakemuksen Puola jätti myöhemmin, vuonna 1994. Liittymisneuvottelut aloitettiin vuonna 1998 ja ne saatiin päätökseen vuonna 2002, kun Eurooppa-neuvosto totesi Kööpenhaminassa, että Puola täyttää Euroopan unioniin liittymiselle asetetut edellytykset.
(212)
Itse asiassa asianomaiset itse huomauttivat, että yksi pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksista oli varmistaa, että Puolan energiantuottajat täyttävät eräät ilman epäpuhtauksia ja erityisesti suurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamista koskevien EU:n direktiivien (54) vaatimukset. Tämä on jälleen uusi todiste siitä, että asianomaiset olivat tietoisia siitä, että Puola liittyisi pian Euroopan unioniin.
(213)
Oli tiedossa, että Puolan liittyminen Euroopan unioniin merkitsee samalla liittymistä sähkön sisämarkkinoille, joiden vapautuminen alkoi heti direktiivin 96/92/EY (55) antamisen jälkeen. Tämä merkitsi sitä, että markkinat avautuivat myös PSE:n kanssa kilpaileville energiantoimittajille ja että sähkömarkkinoiden kehittyessä PSE ei enää välttämättä tarvitsisi niin paljon sähköä kuin pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määrättiin.
(214)
Markkinoiden vapauttamissuunnitelmat toteutettiin Puolassa hyvin nopeasti: ensimmäiset energiankäyttäjät pääsivät hyödyntämään markkinoiden vapautumista vuonna 1999. Samana vuonna avattiin myös Puolan sähköpörssi. Uusia muutoksia tapahtui, kun 26 päivänä kesäkuuta 2003 annettiin direktiivi 2003/54/EY. Direktiivin mukaan markkinat on vapautettava kaikkien ammattikäyttäjien osalta 1 päivään heinäkuuta 2004 mennessä ja kaikkien asiakkaiden osalta 1 päivään heinäkuuta 2007 mennessä. Näin PSE:n monopoliosuus markkinoista hävisi vähitellen kokonaan.
(215)
Toiseksi PSE:n ei ollut järkevää sitoutua edes todellisuudessa tarvitsemansa sähkömäärän osalta noin pitkäksi ajaksi etukäteen siihen, että se kattaisi kaikki voimaloille sähköntuotannosta aiheutuvat kustannukset ja voittomarginaalin. Olihan tiedossa, että markkinoiden vapautumisen myötä on mahdollista valita erilaisia ja erihintaisia tuotantomenetelmiä, myös sellaisia, joita tarjoavat uudet, tehokkaampia tuotantomenetelmiä käyttävät markkinatoimijat.
(216)
Pitkäaikaisten sopimusten tekeminen on ostajien edun mukaista vain silloin kun sopimukset takaavat niille tietyn suojan sähkömarkkinoilla tapahtuvien vaihteluiden seurauksia vastaan. Tämä koskee erityisesti polttoaineen hinnanvaihteluita. Tästä syystä tällaisen pitkäaikaisen sopimuksen tekeminen saattaisi olla ostajan taloudellisen edun mukaista ainoastaan siinä tapauksessa, että myyjä tarjoutuisi kantamaan osan polttoaineen hinnanvaihteluiden aiheuttamasta riskistä tai että tuotantomenetelmät takaisivat polttoaineen hinnan pysymisen vakaana, kuten vesivoimaloiden ja tietyin edellytyksin myös ydinvoimaloiden tapauksessa.
(217)
Edellä esitettyä taloudellista päättelyä tukee se, että ei näyttäisi olevan esimerkkejä tapauksista, joissa yksityiset ostajat olisivat ilman valtion väliintuloa tehneet fossiilisia polttoaineita käyttävien voimaloiden kanssa pitkäaikaisia sopimuksia, jotka kattaisivat kaikki tuotantokustannukset yhtä pitkällä aikavälillä kuin pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset (yli 10 vuotta). Komissio ei tavannut sähköalaa koskevan tutkinnan yhteydessä ainuttakaan vastaavaa esimerkkiä tällaisista sopimuksista eivätkä myöskään asianomaiset ole esittäneet muita esimerkkejä, vaikka väittävät, että tällaisia sopimuksia on tehty, ja vaikka eräät asianomaiset kuuluvat hyvin suuriin yhtymiin, jotka toimivat useammassa maassa.
(218)
Ainoat asianomaisten mainitsemat esimerkit eivät sovellu tämän väitteen tueksi jäljempänä esitettävistä syistä:
a)
Portugalissa sopimukset, joiden osapuolina ovat Redes Energéticas Nacionais sekä Turbogás, Electricidade De Portugal ja Pego, tehtiin valtionyrityksen (Redes Energéticas Nacionais) aloitteesta. Lisäksi on syytä ottaa huomioon, että vaikka asianomaiset pyrkivät osoittamaan, että kyseiset sopimukset ovat valtiontukisääntöjen mukaiset, komissio on asiasta toista mieltä. Komissio on tehnyt päätöksen ainoastaan niiden yhteensopivuudesta perustamissopimuksen 81 artiklan kanssa. Valtiontukipäätöksessä, joka koski näiden sopimusten pakollista irtisanomista ja sen perusteella maksettavia korvauksia, komissio totesi, että sopimukset antavat energiantuottajille taloudellista etua (56);
b)
Yhdistyneessä kuningaskunnassa Northern Ireland Electricityn kanssa tehdyt sopimukset tehtiin valtion aloitteesta ajankohtana, jolloin Northern Ireland Electricity oli edelleen valtion omistuksessa. Sittemmin Northern Ireland Electricity yksityistettiin, ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen oli otettava käyttöön tukijärjestely, jonka avulla yritykselle voitiin korvata sille sopimuksista aiheutuneet muut kuin taloudelliset velvoitteet;
c)
Ranskassa Electricité de Francen ja Péchineyn välillä tehty sopimus kattaa ainoastaan Electricité de Francen omistukseen kuuluvien ydinvoimaloiden vaihtuvat kustannukset. Ranskassa tehtiin 1990-luvulla monia muitakin tämäntyyppisiä sopimuksia. Kaikki sopimukset perustuvat periaatteeseen, jonka mukaan energiantuottaja sitoutuu toimittamaan ostajalle sähköä pitkän ajan kuluessa hintaan, joka kattaa ainoastaan sen rajakustannukset.
(219)
Lopuksi komissio huomauttaa, että toisin kuin asianomaiset väittävät, ei ole totta, että pelkästään se, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset on tehty tarjouskilpailumenettelyn perusteella, riittäisi osoittamaan, että ne eivät ole valtiontukea. Tämä periaate pätee silloin kun jäsenvaltio hankkii hyödykkeitä tai palveluja omaan käyttöönsä. Tässä tapauksessa sen sijaan tarjouskilpailumenettelyn tarkoituksena ei ollut hyödykkeiden ja palvelujen hankkiminen valtiolle, vaan pikemminkin sen avulla haluttiin toteuttaa muita, poliittisia päämääriä, kuten tukea ulkomaisia sijoituksia Puolassa, edistää ympäristönsuojelua ja parantaa toimitusvarmuutta. Näin ollen tarjouskilpailumenettelyn avulla voidaan varmistaa ainoastaan se, että tuki rajoittuu siihen, mikä on näiden poliittisten päämäärien saavuttamiseksi välttämätöntä. Sen sijaan sen perusteella ei voida päätellä, että valtiontukea ei myönnetty.
(220)
Yksityisiin yhtymiin kuuluvat energiantuottajat ovat huomauttaneet, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten muodossa myönnetty valtiontuki oli tarkoitus poistaa voimaloiden yksityistämisen yhteydessä, koska sopimusten arvo oli määrä ottaa huomioon voimaloiden myyntihinnassa.
(221)
Komissio katsoo, että nämä argumentit eivät päde tässä asiassa. Tarkasteltavana olevassa asiassa voimaloiden yksityistäminen toteutettiin myymällä niiden osakkeet.
(222)
Yhteisöjen tuomioistuin on jo tutkinut, millä tavoin yrityksen omistussuhteiden muuttuminen osakkeiden myynnin yhteydessä saattaa vaikuttaa valtiontuen olemassaoloon ja yritykselle myönnetyn sääntöjenvastaisen tuen edunsaajaan. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että tällainen sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki pysyy edelleen voimassa ja säilyy sillä yrityksellä, joka hyötyi siitä, vaikka omistussuhteet muuttuisivat (57). Osakkeiden siirtäminen toiselle markkinahintaan takaa ainoastaan sen, että valtiontuki ei ole hyödyttänyt myös ostajaa.
(223)
Tarkasteltavana olevassa asiassa tämä merkitsee sitä, että pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen tehneen voimalan omistussuhteiden muutos ei vaikuta siihen tosiseikkaan, että sopimukset ovat kyseiselle voimalalle myönnettyä valtiontukea. Itse asiassa pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä etu on osoitettu voimalan toimintaan sen omistussuhteista riippumatta.
(224)
Kaikki edellä mainitut taloudelliset etunäkökohdat ja väitteet liittyvät aikaan, jolloin Puola liittyi Euroopan unioniin. Ne ovat kuitenkin edelleen ajankohtaisia tätä päätöstä tehtäessä (lukuun ottamatta niitä pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia, joiden voimassaolo päättyi ennen tämän päätöksen tekemistä; niiden osalta vaikutus lakkasi sopimusten voimassaolon päättyessä).
(225)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset antavat edunsaajille taloudellista etua.
7.1.2 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut
(226)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia on pidettävä sellaisten yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toteuttamisena, joiden tavoitteena on turvata sähköntoimitukset ja ympäristönsuojelu. Asianomaisten mukaan sopimukset täyttävät yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Altmark vahvistamaan oikeuskäytäntöön perustuvat kriteerit, minkä vuoksi ne eivät ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(227)
Komissio on edellä esitettyjä argumentteja tutkittuaan päätynyt siihen, ettei se voi hyväksyä niitä jäljempänä esitettävistä syistä.
(228)
Jäsenvaltiot voivat varsin vapaasti määritellä, mitä ne tarkoittavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvillä palveluilla. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että mikä tahansa valtion toteuttama toimenpide, joka edistää sen politiikkaa, voidaan määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun toteuttamiseksi. Esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuin katsoo asiassa Merci convenzionali porto di Genova (58) vahvistamassaan oikeuskäytännössä, ettei EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voida soveltaa, koska ”ei […] käy ilmi, että satamatoiminta verrattuna muuhun talouselämään liittyvään toimintaan olisi sellaista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää toimintaa, johon liittyy erityispiirteitä”. Komissio katsoo myös, että kyseisten palvelujen määrittämiseen liittyvää laajaa harkintavaltaa on rajoitettu niillä aloilla, joita yhteisön lainsäädäntö sitoo.
(229)
Asianomaiset ovat ilmoittaneet, että ympäristönsuojelutoimet ovat yksi pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten yhteydessä toteutettavista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista. Tarkemmin sanoen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena on tukea investointeja, joiden ansiosta Puolan voimalat voivat mukautua EU:n ympäristönsuojelunormeihin.
(230)
Komission näkemyksen mukaan velvollisuus noudattaa ympäristönsuojelunormeja ei millään erityisellä tavalla poikkea muista rajoituksista, joita kaikkien teollisuuden alalla toimivien yritysten on noudatettava. Sitä paitsi, jos ympäristönsuojelunormien noudattamista pidettäisiin periaatteellisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, tämä loukkaisi suoraan aiheuttamisperiaatetta, joka on yksi yhteisön ympäristönsuojelulainsäädännön perusperiaatteita; se vahvistetaan perustamissopimuksen 174 artiklan 2 kohdassa.
(231)
Komissio panee merkille asianomaisten huomautuksen, jonka mukaan ympäristönsuojelu mainitaan direktiivin 96/92/EY 3 artiklassa yhtenä mahdollisena julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvänä alana. Komission mielestä tämä ei kuitenkaan ole ristiriidassa sen edellä esittämän näkemyksen kanssa. Se, että direktiivin mukaan ympäristönsuojelun alalla voi olla olemassa julkisiin palveluihin liittyviä velvollisuuksia, ei tarkoita sitä, etteikö näiden velvollisuuksien sisällölle voitaisi asettaa tiettyjä vaatimuksia. Se ei vaikuta etenkään siihen, että nämä velvollisuudet on erotettava tietyllä alalla toimivien yritysten tavanomaisista toimintaedellytyksistä. Velvollisuudet eivät myöskään saa olla ristiriidassa yhteisön ympäristönsuojelupolitiikan perusperiaatteiden kanssa (esimerkkinä aiheuttamisperiaate).
(232)
Komissio huomauttaa myös, että neljä pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen tehnyttä voimalaa (Turówin, Pątnówin, Bełchatówin ja Jaworznon voimalat) mainitaan WWF:n luettelossa, johon on koottu Euroopan 30 saastuttavinta voimalaa (59). Tämä on erityisen räikeässä ristiriidassa sen väitteen kanssa, että ne toteuttavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja ympäristönsuojelun alalla.
(233)
Asianomaisten mukaan toinen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, joka pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten avulla pyritään toteuttamaan, on toimitusvarmuuden turvaaminen.
(234)
Komissio on todennut aiemmissa päätöksissään (60), että toimitusvarmuuden turvaaminen voi todellakin olla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, kunhan otetaan huomioon direktiivin 96/92/EY 8 artiklan 4 kohdassa säädetyt rajoitukset (jotka vastaavat direktiivin 2003/54/EY 11 artiklan 4 kohdan säännöksiä), eli sillä edellytyksellä, että asianomaiset energiantuottajat käyttävät energian tuottamiseen kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä ja että minään kalenterivuonna ei ylitetä 15:tä prosenttia kyseisessä jäsenvaltiossa kulutettavan sähkön tuottamiseen tarvittavasta raakaenergian kokonaismäärästä.
(235)
Tarkasteltavana olevassa asiassa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten nojalla tuotettavan sähkön määrä ylittää huomattavasti johdanto-osan 234 kappaleessa mainitun 15 prosentin raja-arvon. Sitä paitsi kaikki sopimuspuolina olevat energiantuottajat eivät käytä kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä.
(236)
Komissio huomauttaa, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten piiriin kuuluvilla voimaloilla ei ole mitään sellaisia erityispiirteitä, joiden perusteella niiden voitaisiin katsoa erityisesti edistävän toimitusvarmuuden turvaamiseen liittyviä tavoitteita. Ne ovat aivan tavallisia voimaloita, jotka on kytketty jakeluverkkoon ja jotka tällä tavoin osallistuvat toimitusvarmuuden turvaamiseen Puolassa yleisellä tasolla siinä missä mikä tahansa muu alalla toimiva voimala.
(237)
Edellä esitetyn perusteella komissio toteaa, ettei se näe aiheelliseksi poiketa tällä alalla omaksumastaan vakiintuneesta käytännöstä. Sen on näin ollen hylättävä väite, jonka mukaan pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten avulla voitaisiin toteuttaa toimitusvarmuutta koskeva yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Sitä paitsi Puolassa ei vielä tähän mennessä ole määritelty yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tässä yhteydessä.
(238)
Näin ollen komissio toteaa, ettei pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin voida soveltaa EY:n perustamissopimuksen määräyksiä, jotka koskevat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja.
(239)
Lisäksi komissio huomauttaa, etteivät pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset täyttäisi kaikkia Altmark-tuomiossa määriteltyjä kriteerejä.
(240)
Ensinnäkin Altmark-tuomiossa vaaditaan, että tuensaajayritys on täytynyt tosiasiallisesti velvoittaa täyttämään tietyt, selkeästi määritellyt julkisen palvelun velvoitteet.
(241)
Tarkasteltavana olevassa asiassa sen sijaan väitettyjä julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty selkeästi. Asianomaiset mainitsevat tässä yhteydessä ympäristönsuojeluun ja toimitusvarmuuden turvaamiseen liittyvät velvoitteet, jotka ovat kuitenkin hyvin yleisluontoisia tavoitteita. Lisäksi on todettava, että niiden toteutumiseen vaikuttavat tietyssä määrin kaikki energiantuottajat. Asianomaiset eivät ole esittäneet mitään asiakirjoja, joissa määriteltäisiin konkreettisemmin eri energiantuottajille asetetut yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut, puhumattakaan säädöksistä, joilla energiantuottajille asetettaisiin tällaisia velvoitteita.
(242)
On vedottu myös Puolan energialain 1 §:n 2 momenttiin (61). Siinä säädetään, että valtion on varmistettava loppukäyttäjien jatkuva ja keskeytymätön energiansaanti teknisesti ja taloudellisesti perustellulla tavalla ja ympäristönsuojelunäkökohdat huomioon ottaen. Kyseisessä lainkohdassa ei kuitenkaan aseteta millekään todelliselle yritykselle julkisen palvelun velvoitteita. Velvoitteet koskevat ainoastaan valtiota.
(243)
Asianomaiset ovat myös huomauttaneet, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat asiakirjoja, joilla energiantuottajat velvoitetaan toteuttamaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Sopimuksissa ei kuitenkaan konkreettisesti määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja eikä mainita tällaisia velvoitteita eikä myöskään säädöksiä, joiden nojalla valtio voisi määrätä yritykset toteuttamaan tällaisia palveluja.
(244)
Toinen vaatimus on, että tekijät, joiden perusteella korvaus lasketaan, on määritelty etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi, ja että korvauksen määrä ei saa olla suurempi kuin määrä, joka tarvitaan kattamaan kaikki julkisiin palveluihin liittyvien velvollisuuksien täyttämisestä aiheutuvat kustannukset tai osa niistä, kun otetaan huomioon näiden velvollisuuksien täyttämisestä saatavat tulot ja kohtuullinen voitto (62).
(245)
Koska ei ole selkeästi määritelty, mitä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja yritysten olisi toteutettava eikä varsinkaan sitä, miten tällaiset palvelut ja voimalan tavanomainen toiminta voitaisiin erottaa toisistaan, ei ole mahdollista määritellä korvauksen laskemisessa sovellettavia tekijöitä eikä tarkistaa, ettei korvauksen määrä ylitä sitä, mikä on tarpeen mainittujen velvollisuuksien täyttämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Ei ole mahdollista edes tarkkaan määritellä, mistä korvaus muodostuu.
(246)
Se, että esitetään tekijät, joiden perusteella hinnat määräytyvät pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten puitteissa, ei tarkoita sitä, että esitettäisiin tarkat tekijät, joiden perusteella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista suoritettava korvaus määritellään, koska hinta ei ole sama kuin korvaus. Sitä paitsi se, että hinta käsittää ainoastaan energian tuotantokustannukset ja voittomarginaalin, ei myöskään tarkoita sitä, ettei siihen sisältyisi liiallista korvausta, koska suuri osa sähköntuotantoon liittyvistä kustannuksista voi olla tavanomaisia kustannuksia, jotka jokainen tavallinen energiantuottaja joutuisi kattamaan itse, toisin kuin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvat ylimääräiset kustannukset.
(247)
Kolmanneksi, jos yritystä, joka on saanut tehtäväkseen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun toteuttamisen, ei ole valittu yleisellä tarjouskilpailulla, lopullisen korvauksen määrä on määriteltävä niiden kustannusten perusteella, jotka tyypillinen, hyvin johdettu ja näiden palvelujen toteuttamista varten asianmukaisesti varustautunut yritys joutuisi maksamaan täyttääkseen sille asetetut julkisoikeudelliset velvoitteet, ottaen huomioon niiden täyttämisestä saatavat tulot ja kohtuullisen voiton.
(248)
Asianomaiset toteavat, että näiden kriteerien on katsottava täyttyneen automaattisesti, koska pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset tehtiin avoimen ja syrjimättömän tarjouskilpailumenettelyn perusteella. Komissio huomauttaa kuitenkin, että tarjouskilpailumenettelyssä sovellettiin useita kriteerejä, jotka eivät koskeneet pelkästään hintaa tai edellä mainittuja poliittisiin tarkoitusperiin liittyviä kriteerejä (ympäristönsuojelu, toimitusvarmuus). Komissio katsoo, että näiden muiden kriteerien vuoksi, jotka eivät koskeneet hintaa tai poliittisia tarkoitusperiä, on mahdotonta olettaa automaattisesti, että korvaus on määritelty asianmukaisella tavalla. Lisäksi se, että tarjousten arvioinnissa on sovellettu monenlaisia kriteerejä eikä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyville palveluille ollut määritelty mitään konkreettista tavoitetta, tekee entistä vaikeammaksi arvioida, onko nämä palvelut tosiasiallisesti toteutettu. Esimerkiksi hintaa ja luonnonsuojelua koskevien kriteerien sekoittaminen johtaa siihen, että valituksi voi tulla yritys, joka lupaa tuottaa energiaa hyvin alhaiseen hintaan, mutta täyttää ympäristönsuojeluvaatimukset huonommin kuin yritys, joka täyttäisi ympäristönsuojeluvaatimukset paremmin, mutta jonka hintapyyntö on korkeampi. Tämä saa epäilemään, ovatko energiantuottajat todella toteuttaneet yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ja ainakin se vaikeuttaa sen määrittämistä, missä määrin tällaisia palveluja on todellisuudessa toteutettu.
(249)
Sen enempää Puolan viranomaiset kuin asianomaisetkaan eivät ole esittäneet kyseisten energiantuottajien kustannuksista analyysia, joka vahvistaisi, että ne vastaavat tyypillisen yrityksen kustannuksia. Itse asiassa arviot, joita Puolan viranomaiset ovat esittäneet eri energiantuottajille asiaa koskevan lain nojalla maksettavien korvausten laskemista varten, osoittavat, että niiden kustannukset ovat selvästi korkeammat kuin tyypillisen uuden markkinatoimijan kustannukset Puolassa.
(250)
Komissio myös huomauttaa, että EC Krakówin kanssa tehty pitkäaikainen sähkönhankintasopimus ei perustu tarjouskilpailumenettelyyn.
(251)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin voitaisiin soveltaa perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräyksiä, vaikka ne eivät vastaisikaan Altmark-tuomiossa asetettuja vaatimuksia.
(252)
Komissio katsoo, että edellä esitetyn perusteella voidaan päätellä, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin ei voida soveltaa 86 artiklan 2 kohdan määräyksiä.
(253)
EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräyksiä voidaan soveltaa ainoastaan yrityksiin, jotka on todella velvoitettu toteuttamaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Tässä tapauksessa tämä edellytys ei täyty, kuten johdanto-osan 228-238 kappaleessa todetaan. Silloin kun yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja on toteutettava, ne on määrättävä tiettyjen yritysten tehtäväksi, mitä tässä tapauksessa ei ole tapahtunut, kuten johdanto-osan 240-243 kappaleessa todetaan. Lopuksi on todettava, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toteuttamisesta suoritettavan korvauksen on oltava oikeassa suhteessa näiden palvelujen toteuttamisesta aiheutuvaan rasitukseen. Tämä tarkoittaa, että on voitava määrittää palvelujen konkreettinen soveltamisala, jotta voidaan määrittää niistä aiheutuvat kustannukset. Tämä edellytys ei tarkasteltavana olevassa asiassa täyty, kuten johdanto-osan 245 ja 246 kappaleessa todetaan.
(254)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat ilmeisen valikoivia, koska niitä on tehty vain tiettyjen yritysten kanssa. Jo silloin kun sopimukset allekirjoitettiin, Puolan energia-alalla toimi yrityksiä, joiden kanssa tällaista sopimusta ei tehty.
(255)
Asianomaisten väite, jonka mukaan merkityksellisten markkinoiden määrittäminen on välttämätöntä, on perusteeton. Valikoivuuden käsite kattaa toimenpiteet, joista on etua koko alalle, myös silloin kun niistä on etua kaikille kyseisen alan yrityksille (mikä ei pidä paikkaansa tässä tapauksessa, koska osa alan yrityksistä ei ollut tehnyt pitkäaikaista sähkönhankintasopimusta).
(256)
Edellä mainitun, asiassa Van der Kooy annetun tuomion osalta komissio muistuttaa, että yhteisöjen tuomioistuin ei kyseisessä tuomiossa kyseenalaistanut tukitoimenpiteen valikoivuutta. Arvio, johon asianomaiset viittaavat huomautuksissaan, koskee taloudellisen edun olemassaoloa. Sen perusteella ei kuitenkaan voida todeta, onko yhteisöjen tuomioistuin katsonut tai katsoisiko se, että toimenpide ei täytä valikoivuuden kriteeriä.
(257)
Lisäksi asianomaiset ovat vaatineet, että silloin kun toimenpiteet eivät perustu valtion tekemään päätökseen, valikoivuuskriteerin sijasta olisi sovellettava yksityisen sijoittajan testiä. Komissio katsoo kuitenkin, että yksityisen sijoittajan testin avulla ei selvitetä toimenpiteen valikoivuutta vaan sitä, sisältyykö toimenpiteeseen taloudellista etua.
(258)
Asianomaisten mielestä komission olisi pitänyt tutkia, aiheuttivatko pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset kilpailun vääristymistä tai vaikuttivatko ne jäsenvaltioiden väliseen kauppaan silloin kun ne tehtiin. Kuten edellä on todettu, komissio katsoo, että se, olivatko pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset valtiontukea silloin kun ne tehtiin, ei vaikuta käsillä olevan menettelyn tulokseen. Puola ennakoi Euroopan unioniin liittymistä avaamalla markkinansa jo etukäteen: ensimmäiset käyttäjät saivat oikeuden vaihtaa energiantoimittajaa vuonna 1999. Samana vuonna avattiin myös Puolan sähköpörssi. Lisäksi Puolasta tuli 1 päivänä toukokuuta 2004 osa vapautettuja sisämarkkinoita. Valtion omistuksessa olevan PSE:n kanssa tehdyt pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ja niiden antamat takeet siitä, että voimala voi myydä tuottamansa sähkön hintaan, joka kattaa kustannukset ja takaa tietyn voittomarginaalin, saattavat aiheuttaa kilpailun vääristymistä.
(259)
Toimenpiteet, jotka asettavat jonkin jäsenvaltion energia-alan yritykset etuoikeutettuun asemaan, voivat yhtäältä rajoittaa muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia viedä energiaa kyseiseen jäsenvaltioon ja toisaalta edistää energian vientiä kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin. Tämä pätee erityisesti Puolaan, koska maa sijaitsee keskellä Eurooppaa ja sen sähköverkko on yhteydessä tai helposti yhdistettävissä useisiin nykyisiin ja tuleviin jäsenvaltioihin.
(260)
Puolan sähkömarkkinat (sähköpörssi) avattiin vuonna 1999. Samana vuonna PSE liittyi UCTEen (63).
(261)
Kun pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin, Puolan ja sen naapurimaiden välillä kiistatta käytiin sähkökauppaa. Järjestelmien keskinäinen sähkönsiirtokapasiteetti oli vähäinen (asianomaisten mukaan noin 2 000 MW), mutta se oli käytössä kokonaisuudessaan ja palveli lähinnä viennin tarpeita.
(262)
Vuonna 2005 Puola vei sähköä 14,3 TWh ja toi 3,1 TWh. Oman maan kulutus oli 144,8 TWh (64). Suurimmat sähkökaupan kumppanit olivat Tšekki, Saksa ja Slovakia (siirtoyhteydet Ukrainaan ja Valko-Venäjälle ovat kapasiteetiltaan hyvin heikot tai eivät toimi lainkaan).
(263)
Edellä esitetyn perusteella pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset saattoivat aiheuttaa kilpailun vääristymistä jo ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin. Vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskeva kriteeri voi kuitenkin määritelmän mukaisesti täyttyä vasta liittymisen jälkeen. Koska Puola liittyi Euroopan unioniin ja Puolan sähkömarkkinat vapautettiin samana päivänä (1 päivänä toukokuuta 2004), komissio katsoo, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuva taloudellinen etu saattoi aiheuttaa kilpailun vääristymistä tai vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan viimeistään liittymispäivästä alkaen ja että tämä mahdollisuus on olemassa sopimusten koko voimassaoloajan.
(264)
Komissio toteaa tämän perusteella, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
7.1.3 Ovatko pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ”uutta tukea” vai ”voimassa olevaa tukea”? Tuen sääntöjenvastaisuus
(265)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan nojalla komissiolla on oikeus tarkastella tukitoimenpiteitä (sekä yksittäisiä tukia että tukiohjelmia), joita on pantu täytäntöön ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan vielä liittymispäivän jälkeen ja jotka ovat valtiontukea.
(266)
Ensinnäkin, koska pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin vuosina 1994-1998 eli ennen Puolan liittymistä Euroopan unioniin, niitä ”on pantu täytäntöön ennen liittymispäivää”. Tältä osin komissio korostaa, että tämä päätös koskee ainoastaan niitä pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa Puolan liittyessä Euroopan unioniin (1 päivänä toukokuuta 2004). Päätös ei koske sopimuksia, jotka oli irtisanottu ennen kyseistä päivämäärää.
(267)
Toiseksi pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia sovelletaan vielä liittymispäivän jälkeen. Niiden voimassaolo päättyy vuosina 2006-2027 eli liittymisen jälkeen. Liittymispäivänä ei ollut tiedossa, miten laajaa osallistumista pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset edellyttäisivät valtiolta.
(268)
Tällaisessa tilanteessa komissio yleensä katsoo, että liittymisen jälkeen sovellettavana uutena tukena voidaan pitää seuraavia toimenpiteitä (65):
a)
kaikki tukiohjelmat, joita on pantu täytäntöön ennen liittymispäivää ja joiden nojalla voidaan myös liittymisen jälkeen myöntää ilman uusia täytäntöönpanotoimenpiteitä yksittäisiä tukia yrityksille, jotka määritellään tukea koskevassa säädöksessä yleisellä ja abstraktilla tasolla;
b)
tuki, joka ei liity mihinkään konkreettiseen hankkeeseen ja joka on myönnetty ennen liittymistä yhdelle tai useammalle yritykselle määräämättömäksi ajaksi ja/tai määräämättömän suuruisena;
c)
yksittäinen tuki, johon liittyvä valtion taloudellinen osallistuminen ei ollut tarkkaan tiedossa tuen myöntämispäivänä.
(269)
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset takasivat voimaloiden taloudellisen elinkelpoisuuden. Kyseessä eivät kuitenkaan ole perinteiset takeet: pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten avulla taataan investoinnin tuleva tuotto ja taloudellinen elinkelpoisuus siten, että sopimuksen nojalla energiaa ostetaan tietty määrä tiettyyn (joskin vaihtuvaan) hintaan markkinaehdoista riippumatta.
(270)
Sopimuksissa ei määritellä valtion taloudellisen osallistumisen enimmäismäärää ennen liittymistä. Myöskään energiantuottajille myönnettävän tuen lopullista ja ehdoitta myönnettävää määrää ei määritelty ennen liittymistä.
(271)
Päinvastoin, pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuva valtion taloudellisen osallistumisen taso määräytyy sellaisten tekijöiden perusteella, joiden tuleva kehitys ei ollut tiedossa liittymispäivänä. Lisäksi pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset takaavat energiantuottajille suojan sellaista kustannusten vaihtelua vastaan, joka ei liity ennen liittymistä toteutettuihin liiketoimiin tai tapahtumiin vaan tuleviin tapahtumiin, jotka eivät olleet tiedossa liittymispäivänä.
(272)
Se, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuva valtion taloudellisen osallistumisen taso ei ollut tiedossa liittymispäivänä ja että valtion sitoumus säilyi voimassa myös liittymisen jälkeen, käy ilmi erityisesti seuraavista seikoista.
(273)
Ensinnäkään yksittäisissä sopimuksissa ei määritellä hintaa, jolla energiantuottajat myyvät tuottamansa sähkön PSE:lle. Hinta määritellään laskukaavalla, johon sisältyy useita sellaisia tekijöitä, joiden muutoksia on mahdoton ennakoida.
(274)
Laskukaavoihin sisältyviä tekijöitä ovat mm. Puolan ja Yhdysvaltojen kuluttajahintaindeksi, raakaöljyn ja hiilen maailmanmarkkinahinta, Puolan keskipalkka sekä zlotyn ja dollarin vaihtokurssi. Näiden tekijöiden muutokset eivät tietenkään määräydy ainoastaan ennen liittymistä ilmenneiden tapahtumien mukaan. Hintalaskelmia ja toisinaan myös itse laskukaavoja on muutettu useaan otteeseen pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin lisätyissä liitteissä. Liitteitä on laadittu joissain tapauksissa vuosittain tai jopa useammin.
(275)
Tällä perusteella komissio katsoo, että hinnan määrittämiseen käytettävä laskukaava ei ole riittävä keino rajoittaa valtion taloudellisen osallistumisen enimmäismäärää. Valtion potentiaalisen osallistumisen määrää on mahdoton määrittää tarkasti jo siksi, että laskukaava muodostuu useista muuttuvista tekijöistä.
(276)
Lisäksi on todettava, että toisin kuin perinteiset takeet, pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset kattavat edunsaajien toimintakustannukset. Sopimuksissa määrätään, että PSE ostaa jatkuvasti tietyn määrän sähköä ja että kiinteät ja vaihtuvat toimintakustannukset katetaan pysyvästi sopimuksissa määriteltyyn laskukaavaan perustuvilla hinnoilla.
(277)
Komissio ottaa huomioon myös sen, että koska hintalaskelmat perustuvat moniin eri tekijöihin, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että edunsaaja voi itse vaikuttaa lopulliseen hintaan (esimerkiksi eräiden toimintakustannusten, kuten työntekijöiden ja johdon palkkojen välityksellä).
(278)
Lisäargumenttina voidaan ottaa huomioon myös se, että pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuva PSE:n taloudellinen osallistuminen riippuu suurelta osin myös sähkön kysynnästä. Kysyntä on yhtä kuin erotus pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuvan ostohinnan ja niiden tulojen välillä, jotka PSE voi saada myydessään sähkön loppukäyttäjille. Hintaa, jolla PSE myy sähkön loppukäyttäjille, ei ole mahdollista ennakoida. Suljetuilla markkinoilla myytävän sähkön hinnan määrää valtio vuosittain, kun taas vapailla markkinoilla hintojen vaihtelu ei ole ennustettavissa. Tämä vaikeuttaa entisestään pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin perustuvan valtion osallistumisen määrittämistä. On jopa mahdollista, että se sähkön vähimmäismäärä, joka PSE:n on pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella ostettava, ylittää sen todellisen sähköntarpeen, etenkin sen jälkeen kun sähkömarkkinoiden vapauttaminen saatiin päätökseen vuonna 2007. Liikasähkö voi entisestään kasvattaa ennakoimattomia kustannuksia, minkä vuoksi sopimuksiin perustuvan valtion osallistumisen määrää on yhä vaikeampi ennustaa.
(279)
Tämän vuoksi maksut, jotka PSE suorittaa energiantuottajille liittymisen jälkeen, eivät ole minkään ennen liittymistä sovitun enimmäismäärän osaeriä. Sitä paitsi pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia on niiden allekirjoittamisen jälkeen muutettu moneen kertaan lisäämällä niihin liitteitä.
(280)
Komissio huomauttaa, että kun tarkastellaan toimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille, on - soveltuvissa tapauksissa - otettava huomioon tuki, joka on myönnetty ennen kuin jäsenvaltio liittyi Euroopan unioniin ja jota on sovellettu vielä liittymisen jälkeen.
(281)
Edellä mainittujen liittymissopimuksen määräysten mukaan kaikkia ennen liittymistä täytäntöön pantuja ja vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtiontukea ja jotka eivät kuulu johonkin jäljempänä mainituista kategorioista, pidetään liittymisestä alkaen uutena tukena perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan soveltamisessa.
(282)
Liittymissopimuksessa mainitaan seuraavat kolme voimassa olevan tuen kategoriaa:
1.
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet
Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset on allekirjoitettu 10:nnen päivän joulukuuta 1994 jälkeen, lukuun ottamatta Turów SA:n kanssa tehtyä sopimusta (66), joten ne eivät ole perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua voimassa olevaa tukea.
2.
liittymissopimuksen liitteen lisäyksessä luetellut voimassa olevat tukitoimenpiteet
Komissiolle ei ilmoitettu pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset käsittävästä ohjelmasta eikä ainoastakaan yksittäisestä sopimuksesta, jotta ne olisi voitu lisätä liittymissopimukseen liitettyyn voimassa olevien tukien luetteloon. Sopimuksia ei mainita myöskään liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 osan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetussa liitteen IV lisäyksessä, jossa luetellaan voimassa olevat tukitoimenpiteet. Tällä perusteella toimenpiteet eivät ole perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua voimassa olevaa tukea.
3.
tukitoimenpiteet, joita Puolan valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyjä ns. siirtymämenettelyn nojalla (ks. liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 2 alakohta).
Koska yhdestäkään pitkäaikaisesta sähkönhankintasopimuksesta ei ilmoitettu komissiolle ns. siirtymämenettelyn nojalla, ne eivät ole perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua voimassa olevaa tukea.
(283)
Koska yhdenkään pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen ei voida katsoa kuuluvan mihinkään liittymissopimuksessa mainittuun voimassa olevien tukien kategoriaan, niitä on liittymispäivästä alkaen pidettävä uutena tukena.
(284)
Komissio huomauttaa, että tämä pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten luokittelu on myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v luetelmakohdan viimeisen virkkeen mukainen. Kyseisessä artiklassa säädetään, että jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä (tässä tapauksessa sähkömarkkinoiden vapauttaminen direktiivin 96/92/EY nojalla; direktiivi tuli Puolassa voimaan maan liittyessä Euroopan unioniin), näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena, vaan ne katsotaan uudeksi tueksi.
(285)
Komissio vastaa johdanto-osan 71 kappaleessa mainittuihin asianomaisten huomautuksiin toteamalla, että se pitää pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia tukiohjelmana johdanto-osan 31 kappaleessa esitetyistä syistä. Komissio ottaa myös huomioon sen, että kaikkien pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten yhteisenä tekijänä on valtion päätös tarjota investoijille pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia, jotka takaavat niiden taloudellisen elinkelpoisuuden sopimusten voimassaoloaikana.
(286)
Asianomaisten mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät olleet valtiontukea silloin kun sopimukset tehtiin, minkä vuoksi niitä ei voida pitää uutena tukena. Ne vetoavat tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Alzetta Mauro antamaan tuomioon (67), jonka mukaan tuki, joka on myönnetty tietyillä alun perin kilpailulta suljetuilla markkinoilla ennen niiden vapauttamista, on markkinoiden vapauttamisen jälkeen katsottava voimassa olevaksi tueksi. Tästä huolimatta asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v luetelmakohta koskee sekä tukiohjelmia että yksittäisiä tukitoimenpiteitä.
(287)
Komissio torjuu edellä esitetyn väitteen. On osoitettu, että kaikki valtiontuen olemassaolon kriteerit täyttyivät päivänä, jona Puola liittyi Euroopan unioniin. Erityisesti on näytetty toteen se, että Puola kävi jo tuolloin sähkökauppaa naapurimaiden kanssa ja että Puolan sähköpörssi oli aloittanut toimintansa vuonna 1999. Ei siis ollut epäilystäkään siitä, etteikö Puola liittymispäivästä alkaen liittyisi osaksi kilpailulle avointa sektoria. Komission näkemyksen mukaan valtiontukea koskevien liittymissopimuksen määräysten tarkoituksena on varmistaa, että ne toimenpiteet, jotka saattaisivat vääristää jäsenvaltioiden välistä kilpailua liittymisen jälkeen, tarkistetaan. Toisin kuin ennen 1 päivää toukokuuta 2004 tehdyissä liittymissopimuksissa, Puolan ja yhdeksän muun maan allekirjoittamassa liittymissopimuksessa pyritään rajoittamaan voimassa olevaksi tueksi katsotut toimenpiteet kolmeen edellä kuvattuun konkreettiseen kategoriaan. Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Alzetta Mauro antama tuomio ei koske liittymissopimuksessa tarkoitettua toimenpidettä, minkä vuoksi sitä ei voida verrata tässä käsiteltäviin pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin. Komissio huomauttaa myös, että asiassa Alzetta Mauro annettu tuomio koskee tiettyä todellista tilannetta, jota käsitellään ennen asetuksen (EY) N:o 659/1999 voimaantuloa tehdyssä komission päätöksessä.
(288)
Tämän vuoksi komissio katsoo liittymissopimuksen määräysten nojalla, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat uutta tukea.
(289)
Koska pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista ei ilmoitettu komissiolle valtiontukea koskevien menettelysääntöjen mukaisesti, komissio katsoo, että ne ovat sääntöjenvastaisesti myönnettyä tukea.
7.1.4 Sovellettavat perustamissopimuksen määräykset
(290)
Asianomaiset ovat huomauttaneet, että komission olisi pitänyt tutkia pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset osana liittymissopimuksessa tarkoitettua siirtymävaiheen järjestelyä, yhdessä valtiontukiasiaa PL 1/2003 (68) koskevan asian kanssa.
(291)
Komissio ei hyväksy tätä päätelmää.
(292)
Liittymissopimuksessa tarkoitetun siirtymävaiheen järjestelyn mukaan komission toimivalta rajoittui siihen, että se voi joko hyväksyä liittyvien maiden kilpailuviranomaisten päätökset toimenpiteistä, jotka ovat jo tulleet voimaan ja joita sovelletaan vielä liittymisen jälkeen, tai vastustaa niitä. Asia PL 1/2003 liittyi Puolan kilpailuviranomaisen päätökseen lakiehdotuksesta, joka koski valtionkassasta pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella maksettavia korvauksia. Se ei koskenut pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten muodossa myönnettyä tukea, Puolan viranomaiset eivät ilmoittaneet komissiolle pitkäaikaisista sähkönhankintasopimuksista siirtymävaiheen järjestelyn nojalla eikä Puolan kilpailu- ja kuluttajansuojaviraston (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, UOKIK) päätös koskenut yksittäisiä pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia. Komissiolla ei ollut toimivaltaa päättää yksipuolisesti asian laajentamisesta siirtymävaiheen järjestelyn nojalla.
(293)
Vaikka komissiolla olisi ollut valtuudet laajentaa yksipuolisesti tällaisten asioiden soveltamisalaa, se ei olisi ollut mahdollista kyseisessä tapauksessa, koska siirtymävaiheen järjestelyn nojalla tutkitun lakiehdotuksen mukaan kaikki pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset oli määrä irtisanoa ennen Puolan liittymistä Euroopan unioniin. Koska komissiolla oli valtuudet tutkia ainoastaan sellaiseen valtiontukeen liittyviä ongelmia, jota sovelletaan vielä liittymisen jälkeen, pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät voineet olla sen tutkimusten kohteena.
(294)
Komissio huomauttaa, että muut kahdenväliset sopimukset ja Euroopan energiaperuskirja eivät estä tällaisten sopimusten irtisanomista, mutta niissä suositellaan maksettavaksi asianmukainen korvaus, joka ei poista pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvää valtiontukea. Edellä mainittujen sopimusten tarkoituksena on turvata tasapaino vapauttamiseen liittyvien tavoitteiden ja investointien säilyttämistä koskevien velvoitteiden välillä. Asianomaiset ovat esittäneet huomautuksia oikeuksien menettämisestä. Komission vastaus näihin huomautuksiin on, että jos pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset on myönnetty sääntöjenvastaisesti eivätkä ne sovellu yhteismarkkinoille, ne ovat laittomia. Tällaisten sopimusten irtisanomista ei voida pitää oikeuksien menettämisenä. Siinä tapauksessa, että sopimusten irtisanomisen tulkitaan merkitsevän oikeuksien menettämistä, komissio katsoo, että siitä voidaan myöntää korvaus, koska hukkakustannusten analyysimenetelmä takaa, että korvaus on kohtuullinen.
7.1.5 Vaatimustenmukaisuuden arviointi
(295)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa kielletään valtiontuen myöntäminen yhteisön alueella.
(296)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään poikkeuksista 87 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun pääsääntöön, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
(297)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa määrättyjä poikkeuksia ei voida soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan, koska kyseessä ei ole yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki eikä tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut.
(298)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa määrätään myös muista poikkeuksista.
(299)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan yhteismarkkinoilla voidaan myöntää valtiontukea kehityksen edistämiseen ”alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma”. Puola on valtaosaksi, ellei kokonaan, tällaista aluetta.
(300)
Komissio on antanut tällaisten tukitoimenpiteiden arviointia koskevat suuntaviivat. Puolan liittyessä Euroopan unioniin sovellettiin alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja (69), jäljempänä ’aluetukisuuntaviivat’. Suuntaviivoissa säännellään myös perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla myönnettävää aluetukea.
(301)
Aluetukisuuntaviivojen mukaan valtiontukea voitaisiin periaatteessa myöntää ainoastaan investointikustannusten kattamiseen. Toimintatuki on periaatteessa kielletty (suuntaviivojen 4.15 kohta). Tällaisen tuen myöntäminen voidaan kuitenkin sallia tietyillä alueilla edellyttäen, että tuki on ajallisesti rajoitettua ja alenevaa (70).
(302)
Pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvää tukea ei voida pitää investointitukena. Investointituki on määritelty tueksi, jolla on tarkoitus kattaa tietyt aluetukisuuntaviivojen 4.5 ja 4.6 kohdassa luetellut tukikelpoiset kustannukset. Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella suoritetut maksut kattavat kuitenkin selvästi myös muita kustannuksia. Selkein osoitus tästä on se, että sopimuksissa luvataan kattaa voimalan käyttöön tarvittavan polttoaineen hankintakustannukset. Lisäksi sopimuksissa määrätään henkilöstökustannusten kattamisesta. Tällaisten kustannusten kattamiseen ei missään tapauksessa voida myöntää investointitukea. Päinvastoin, ne ovat operaattorin juoksevia kustannuksia, minkä vuoksi niitä on pidettävä aluetukisuuntaviivojen 4.15 kohdassa määriteltyinä toimintakustannuksina.
(303)
Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella myönnettyä tukea ei ole millään tavoin rajoitettu ajallisesti. Sopimukset ovat voimassa hyvin pitkän ajan, joka on lähellä voimalan odotettavissa olevaa keskimääräistä käyttöikää. Sopimuksissa ei myöskään määrätä tuen asteittaisesta vähentämisestä. Ostettavan sähkön määrä ei vähene ja hinnat on sidottu indeksiin, mikä yleensä tarkoittaa sitä, että ne eivät laske vaan nousevat. Myöskään voittomarginaalia koskeva tae tai sen soveltamisala eivät ajan myötä supistu.
(304)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että tukea ei voida hyväksyä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen nojalla.
(305)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.
(306)
Komissio toteaa, että tarkasteltavana olevaa tukea ei ole tarkoitettu Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen.
(307)
Komission mielestä ei vaikuta myöskään siltä, että tuki olisi tarkoitettu Puolan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. Komissio myöntää toki, että sähköenergia on kaikkien jäsenvaltioiden talouden kannalta tärkeä tuote ja että 1990-luvulla Puolassa kävi tarpeelliseksi uudistaa tämä tuotannonala.
(308)
Komission näkemyksen mukaan ”jäsenvaltion taloudessa olevilla vakavilla häiriöillä” tarkoitetaan kuitenkin paljon vakavampia tilanteita. Yleensä pelkkä maininta jäsenvaltion taloudelle mahdollisesti aiheutuvista seurauksista, jollaisen asianomaiset ovat tässä tapauksessa esittäneet, ei riitä perusteeksi sille, että tiettyyn toimenpiteeseen voitaisiin soveltaa edellä mainittuja perustamissopimuksen määräyksiä. Tätä varten on ainakin kuvailtava ja analysoitava konkreettisesti tällaisten häiriöiden ilmenemisen todennäköisyys ja niiden seurausten laajuus.
(309)
Komissio huomauttaa lopuksi, että tällaisissa tapauksissa on toimittava nopeasti, mikä ei sovi yhteen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tekemiseksi järjestettyjen pitkällisten tarjouskilpailumenettelyjen ja neuvottelujen kanssa.
(310)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että tukea ei voida hyväksyä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn poikkeuksen nojalla.
(311)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”. Määräystä ei ilmeisistä syistä voida soveltaa pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin.
(312)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”. Komissio on antanut useita suuntaviivoja ja tiedonantoja, joissa selvitetään, millä tavoin tässä artiklassa vahvistettua poikkeusta on sovellettava.
(313)
Asianomaiset ovat muistuttaneet aluetukisuuntaviivojen ja ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen, jäljempänä ’ympäristötuen suuntaviivat’, soveltamisesta.
(314)
Johdanto-osan 300-304 kappaleessa on selitetty, miksi tukea ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana aluetukisuuntaviivojen nojalla (71).
(315)
Komissio toteaa, että samoin kuin aluetukisuuntaviivoissa, myös ympäristötuen suuntaviivoissa sallitaan ensisijaisesti investointituen myöntäminen. Toimintatukea voidaan myöntää ainoastaan tiettyihin tarkoituksiin. Tärkein niistä on jätehuoltoa ja energiansäästöä koskeva tuki (E.3.1 kohta), jota voidaan myöntää enintään viiden vuoden ajan. Toinen on veronalennuksen tai verovapautuksen muodossa myönnettävä tuki (E.3.2 kohta). Kolmas on tuki uusiutuvien energialähteiden käytön edistämiseen (E.3.3 kohta). Tarkasteltavana olevassa asiassa ei voida soveltaa mitään näistä.
(316)
Neljäs ja viimeinen hyväksyttävä toimintatuen muoto on tuki sähkön ja lämmön yhteistuotantoon (E.3.4 kohta). Eräät tarkasteltavana olevat energiantuottajat tuottavat sekä sähköä että lämpöä. Sen enempää Puolan viranomaiset kuin nämä energiantuottajatkaan eivät kuitenkaan ole osoittaneet, että niiden voimalat täyttäisivät ympäristötuen suuntaviivoissa määritellyt tehokkuusvaatimukset. Itse asiassa Puolan viranomaisten komissiolle esittämistä tiedoista käy ilmi, että vain rajoitettu osa tuotannosta täyttää nämä tehokkuuskriteerit. Siksi tukea, jota on myönnetty tarkasteltavana olevien laitosten koko tuotannolle, ei komission mielestä voida hyväksyä näiden määräysten nojalla.
(317)
Johdanto-osan 312 kappaleessa luetelluista asiakirjoista voitaisiin tässä asiassa soveltaa ainoastaan hukkakustannusten analyysimenetelmää. Hukkakustannusten analyysimenetelmä koskee tukea, joka on myönnetty markkinoilla jo oleville toimijoille, jotka ovat rakentaneet voimaloita ennen sähkömarkkinoiden vapauttamista ja joiden saattaisi olla vaikea käyttää niitä vapautetuilla markkinoilla.
(318)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio luetteli seikat, joiden vuoksi se suhtautui epäilevästi siihen, voitaisiinko pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset hyväksyä hukkakustannusten analyysimenetelmän perusteella.
(319)
Yksi näistä seikoista liittyi siihen, että hukkakustannusten analyysimenetelmän mukaan komissio suhtautuu erityisen epäilevästi tukeen, jonka tarkoituksena on taata kaikkien ennen direktiivin 96/92/EY voimaantuloa saatujen tulojen säilyminen tai osa niistä ilman yksityiskohtaista selvitystä kilpailun harjoittamisesta aiheutuvista hukkakustannuksista (72).
(320)
Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten tarkoituksena oli taata, että tietyt energiantuottajat ja voimalat voisivat säilyttää valtaosan ennen direktiivin 96/92/EY voimaantuloa saamistaan tuloista. Lisäksi sopimukset koskivat voimaloita, joiden markkinaosuus oli hyvin suuri, ja ne olivat voimassa erittäin pitkän ajanjakson, joka selvästi ylitti markkinaedellytyksiin mukautumiseen kohtuudella tarvittavan ajan.
(321)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät täytä hukkakustannusten analyysimenetelmässä vahvistettuja kriteerejä. Ne ovat ristiriidassa niiden analyysimenetelmän perusolettamusten kanssa, joiden tarkoituksena on mahdollistaa asteittainen, mutta samalla todellinen sopeutuminen markkinaedellytyksiin.
(322)
Asianomaiset ovat huomauttaneet, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset olisi hyväksyttävä suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan määräysten nojalla. Ne ovat muistuttaneet, että sopimukset ovat edistäneet Puolan sähköalan kehitystä houkuttelemalla ulkomaisia investointeja uudenaikaisiin, ympäristöystävällisiin sähköntuotantolaitoksiin. Sopimusten tarkoituksena oli näin ollen ”edistää tietyn taloudellisen toiminnan kehitystä”.
(323)
Komissio huomauttaa, että molemmat edellä mainitut poliittiset tavoitteet, eli investointien houkutteleminen ja ympäristöystävällisten tuotantolaitosten tukeminen ovat myös aluetukisuuntaviivojen ja ympäristötuen suuntaviivojen poliittisia tavoitteita. Komissio on jo analysoinut pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset molempien suuntaviivojen nojalla ja tullut siihen tulokseen, että sopimukset eivät ole näiden suuntaviivojen mukaisia. Komissio katsoo, että tämän vuoksi pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia ei ole mahdollista hyväksyä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(324)
Tässä tilanteessa komissio katsoo, että pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät sovellu yhteismarkkinoille.
7.1.6 Erityistapaus: Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.
(325)
PSE irtisanoi Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.:n kanssa tehdyn pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen 17 päivänä toukokuuta 2006 (73), ennen kuin voimalan rakennustyö ehti pidemmälle. Koska voimala ei tuolloin ollut toiminnassa, yritys ei voinut saada etua pitkäaikaisesta sähkönhankintasopimuksesta. Se ei näin ollen saanut valtiontukea.
(326)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o. ei ole saanut lainkaan tukea pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen perusteella.
7.2 Laki pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomisen perusteella maksettavista korvauksista
(327)
Komissio analysoi jäljempänä neljä kumulatiivista kriteeriä, joiden avulla selvitetään, onko kyseessä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.
(328)
Komissio on tutkinut, mistä varat, joilla laissa tarkoitetut maksut on tarkoitus suorittaa, ovat peräisin. Se on tullut siihen tulokseen, että varat on tarkoitus hankkia samassa laissa vahvistetun veroluonteisen maksun avulla.
(329)
Laissa velvoitetaan kaikki kuluttajat suorittamaan kyseinen maksu (8 §), jonka suuruus määräytyy niiden verkkoyhteyden voimakkuuden ja ominaisuuksien perusteella (10 ja 11 §). Maksun suuruuden määrittää energiansääntelyvirasto URE (12 §). Sähköntoimittajien keräämistä maksuista kertyvät tulot kootaan tilille, jonka haltija on Zarządca Rozliczeń SA Kyseessä on lain 7 luvussa vain tätä tarkoitusta varten perustettu yhtiö, joka on kokonaisuudessaan valtion omistuksessa ja sen valvonnan alainen. Zarządca Rozliczeń SA maksaa näistä varoista lain edunsaajina oleville energiantuottajille tarkoitetut maksut lain 4 luvun mukaisesti URE:n hallinnollisen valvonnan alaisena.
(330)
Komissio on analysoinut tämän maksun ominaisuudet omien päätöstensä (74) ja tätä alaa koskevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön (75) nojalla. Komissio on tehnyt tällä perusteella seuraavat huomiot.
(331)
Ensinnäkin maksu on pakollinen kustannus, jonka valtio vaatii kaikilta kuluttajilta.
(332)
Toiseksi maksusta kertyvät tulot kootaan tilille, joka kuuluu kokonaan valtion omistuksessa olevalle yhtiölle (Zarządca Rozliczeń SA). Yhtiön hallintoneuvoston seitsemästä jäsenestä neljä, puheenjohtaja mukaan luettuna, on ministerien nimittämiä, kaksi julkisten hallintoelinten (URE ja UOKIK) pääjohtajien nimittämiä ja yksi valitaan osakkaiden yleiskokouksessa eli valtion omistaman PSE:n toimesta. Komissio katsoo, että Zarządca Rozliczeń SA on kokonaan valtion valvonnassa oleva yhtiö. Tästä on osoituksena myös se, että yhtiön toimintaa valvoo valtion virasto URE. Maksuista kertyviä tuloja hallinnoi näin ollen elin, joka on kokonaisuudessaan valtion valvonnassa.
(333)
Kolmanneksi Zarządca Rozliczeń SA käyttää kerätyt varat tietyille energiantuottajille suoritettaviin maksuihin valtion laissa vahvistamien säännösten mukaisesti. Lain säännösten mukaisesti Zarządca Rozliczeń SA maksaa energiantuottajille varat, joilla katetaan hukkakustannukset kutakin vuotta koskevien ennakoiden ja vuotuisten korjausten muodossa.
(334)
Näiden kolmen huomion perusteella komissio katsoo, että maksuista kertyvät varat ovat valtion varoja.
(335)
Laissa säädetään maksuista energiantuottajille, jotka päättävät soveltaa laissa määriteltyä mekanismia. Kyseiset voimalat saavat korvauksen siitä, että irtisanovat PSE:n kanssa tehdyt pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset.
(336)
Laissa tarkoitetut maksut tarjoavat niihin oikeutetuille voimaloille mahdollisuuden keventää niille aiheutuvia kustannuksia. Maksujen laskukaava muodostuu erityisesti siten, että valtio kattaa tietyntyyppisistä kustannuksista aiheutuvat tappiot sekä poisto- ja polttoainekustannukset, jos markkinoilta saadut tulot eivät riitä niiden kattamiseen. Valtio kattaa nämä kustannukset tietyin edellytyksin, joiden täyttyminen on normaalissa taloudellisessa tilanteessa erittäin todennäköistä. Tämä tarkoittaa sitä, että näiden edellytysten täyttyessä valtion suorittamat maksut kattavat kustannukset, joista energiantuottajien olisi normaaleissa markkinaolosuhteissa vastattava itse. Näin ollen maksut tuovat niille taloudellista etua.
(337)
Asianomaiset väittävät, että maksut eivät tuo energiantuottajille tällaista etua, vaan ovat vain kohtuullinen korvaus pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomisesta. Tämä tulkinta perustuu olettamukseen, jonka mukaan pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset eivät itsessään tuo taloudellista etua, mikä ei pidä paikkaansa, kuten johdanto-osan 7.1.1 kohdassa on selitetty.
(338)
Koska lain edunsaajina ovat samat voimalat, jotka ovat myös pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten edunsaajia, tähän voidaan soveltaa samaa päättelyä kuin johdanto-osan 254-257 kohdassa.
(339)
Laki hyödyttää monia energiantuotannon alalla toimivia yrityksiä. Nämä markkinat on EU:ssa vapautettu. Kun tietyt toimenpiteet asettavat jonkin jäsenvaltion energia-alan yritykset etuoikeutettuun asemaan, ne voivat yhtäältä rajoittaa muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia viedä energiaa kyseiseen jäsenvaltioon ja toisaalta edistää energian vientiä kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin. Tämä pätee erityisesti Puolaan, koska maa sijaitsee keskellä Eurooppaa ja sen sähköverkko on yhteydessä tai helposti yhdistettävissä useisiin jäsenvaltioihin.
(340)
Lain tuoma kilpailuetu saattaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(341)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että laissa määritelty korvausjärjestelmä on valtiontukea.
7.2.1 Valtiontuen myöntäminen sääntöjen mukaisesti
(342)
Laki tuli voimaan 4 päivänä elokuuta 2007. Komissio katsoo, että lain 6 §:n 1 momentin nojalla energiantuottajat, joka päättävät hyötyä ohjelmasta, saavat varoja, joilla ne voivat kattaa hukkakustannukset vasta sen jälkeen kun irtisanomissopimus on tehty. Lisäksi lain 22 §:n 4 momentissa säädetään, että hukkakustannusten kattamiseen tarkoitettujen maksujen ensimmäinen erä suoritetaan energiantuottajille kuukauden 5:nteen päivään mennessä sen jälkeen, kun on kulunut 120 päivää siitä kun pitkäaikainen sähkönhankintasopimus on irtisanottu ennen sen voimassaolon päättymistä irtisanomissopimuksen nojalla. Edellä esitetyn perusteella lain voimaantulopäivää ei voida pitää päivänä, jona tuki on myönnetty energiantuottajille, eli päivänä, jona edunsaaja on saanut oikeudellisesti sitovan oikeuden tukeen. Tämän vuoksi komissio katsoo, että lain voimaantulo ennen tämän päätöksen antamista ei ole ristiriidassa perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa määrätyn velvoitteen kanssa.
7.2.2 Vaatimustenmukaisuuden arviointi
(343)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa kielletään valtiontuen myöntäminen yhteisön alueella.
(344)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan valtiontuen myöntäminen voidaan hyväksyä, jos tuki on tarkoitettu ”tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”. Komissio on antanut useita suuntaviivoja ja tiedonantoja, joissa selvitetään, millä tavoin tässä artiklassa vahvistettua poikkeusta on sovellettava.
(345)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän avulla analysoidaan sähköalan toimijoille myönnettyä tukea siltä kannalta, että eräät näiden toimijoiden ennen alan markkinoiden vapauttamista tekemät päätökset muuttuvat vapauttamisen jälkeen taloudellisesti epäedullisiksi.
(346)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3 kohdan ensimmäisessä kappaleessa selitetään, että hukkakustannuksiksi kutsuttuja takeita ”voidaan antaa monissa eri muodoissa: pitkäaikaisina ostosopimuksina, investointeina, jotka on toteutettu markkinoita koskevien epäsuorien tai suorien takeiden turvin, muuhun kuin tavanomaiseen toimintaan kohdistettuina investointeina jne.” Tarkasteltavana olevassa asiassa tuki on tarkoitettu investointeihin, joiden avulla on määrä modernisoida tai laajentaa voimaloita, ja pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset antavat suoran myyntitakeen. Analyysimenetelmää sovelletaan myös kaasua käyttävien energiantuottajien tekemien pitkäaikaisten kaasunhankintasopimusten vaikutuksiin. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki kuuluu hukkakustannusten analyysimenetelmän soveltamisalaan. Komissio on näin ollen analysoinut tuen tämän menetelmän mukaisesti.
(347)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän mukaan hukkakustannusten korvaamiseen tarkoitettu tuki analysoidaan kahdessa eri vaiheessa. Menetelmän 3 kohdassa mainitussa ensimmäisessä vaiheessa määritellään tukikelpoiset kustannukset ja erityisesti hyväksyttävän korvauksen enimmäismäärä. Toinen vaihe selostetaan menetelmän 4 kohdassa. Siinä lasketaan hukkakustannusten perusteella maksettavan korvauksen todellinen määrä ottaen huomioon kilpailun todellinen kehitys kyseisillä markkinoilla.
(348)
Komissio tutki ensin, täyttääkö tuki hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.1-3.12 kohdassa esitetyt edellytykset.
(349)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.1 kohdan mukaan korvauksen enimmäismäärässä otetaan huomioon ainoastaan ne investoinnit, jotka on tehty ennen kuin direktiivi 96/92/EY tuli voimaan Puolassa eli ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin. Lisäksi otetaan huomioon ennen kyseistä päivämäärää ota tai maksa -sopimuksen perusteella tilatun kaasun määrä. Poikkeustapauksissa huomioon on otettu myös investoinnit, joita koskeva päätös on tehty ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin mutta joiden toteuttaminen oli liittymispäivänä kesken. Nämä investoinnit on kuitenkin otettu huomioon vain siltä osin kuin Puola pystyi osoittamaan komissiolle, että näiden investointien loppuun saattaminen ja niiden tuloksena saatavat tulot aiheuttaisivat pienemmät hukkakustannukset kuin investointien perusteella suoritettujen töiden keskeyttäminen.
(350)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.2 kohdan mukaisesti energiantuottajille on kiistatta myönnetty merkittävät toimintatakeet, koska ne mainitaan selkeästi pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa.
(351)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.3 kohdan mukaisesti mainitut investoinnit ovat erittäin merkittävät ja voivat aiheuttaa hyvin suuret tappiot. Tämä koskee myös ota tai maksa -tyyppisiä pitkäaikaisia sopimuksia. Komissio katsoo, että ellei tappioita korvata tavalla tai toisella, ne voivat suuruutensa vuoksi muodostaa uhkan asianomaisten yritysten tulevalle toiminnalle. Tätä näkemystä tukee investoinnit rahoittaneiden rahoituslaitosten komissiolle esittämä huomautus, jonka mukaan asianmukaisen korvauksen laiminlyömistä voitaisiin pitää rahoitusjärjestelyjä koskevan sopimuksen rikkomisena, koska se aiheuttaisi suuren riskin siitä, että kyseinen yritys ajautuu selvitystilaan.
(352)
Komissio ottaa huomioon myös sen, että hukkakustannusten vaikutuksia arvioidaan ”konsolidoitujen yritysten tasolla”. Näin voidaan ottaa huomioon markkinoiden vapauttamisen kaikki seuraukset yhtymälle, sekä positiiviset että negatiiviset. Tämä sulkee pois uudet investoinnit, elleivät ne ole selkeästi korvaavia investointeja. Lisäksi komissio katsoo, että uudet investoinnit alalla ovat markkinoiden toiminnan kannalta olennaisia, minkä vuoksi hukkakustannusten perusteella maksettavien korvausten ei tulisi estää niiden toteuttamista.
(353)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.4 kohdan mukaan tuensaajat eivät saa peruuttaa sovittuihin investointeihin kohdennettuja määriä. Voimalan investointikustannuksia ei voi palauttaa millään muulla tavoin kuin käyttämällä voimalaa tai myymällä se hinnalla, joka ei saa olla korkeampi kuin ne tulot, jotka voimala voi saada myymällä tuottamansa sähkön markkinoilla. Energiantuottajat eivät myöskään voi yksipuolisesti peruuttaa ota tai maksa -tyyppisiä sopimuksia.
(354)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.5 kohdan perusteella voimaloihin tehtyihin investointeihin liittyvät hukkakustannukset eivät perustu kahdenvälisiin sopimuksiin. Näin ollen ei ole tarpeen tarkistaa, johtuvatko kustannukset takeista, jotka sitovat kahta samaan yhtymään kuuluvaa yritystä. Ota tai maksa -sopimuksiin liittyvät hukkakustannukset eivät sido samaan yhtymään kuuluvia yrityksiä.
(355)
Puolan viranomaiset ovat esittäneet hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.6 kohdan mukaisesti luettelon kustannuksista, jotka korvauksella on tarkoitus kattaa siinä tapauksessa, että kustannuksia ei voida kattaa voimalan tuloilla. Analysoituaan nämä kustannukset komissio on tullut siihen tulokseen, että korvaukset eivät ylitä määriä, jotka tarvitaan kattamaan investoinneista saatavien tulojen vajaus uusien omaisuuserien käyttöaikana sekä tarvittaessa kohtuullinen voittomarginaali. Korvauksen enimmäismäärän laskemisessa otetaan huomioon useita taloudellisia olettamuksia, joihin kuuluu erityisesti markkinoilla vallitseva perushinta eli hinta, jonka Puolan markkinoilla toimintansa aloittava toimija olisi valmis maksamaan. Tässä yhteydessä oletetaan, että uusi toimija käyttäisi pääasiallisena energialähteenä hiiltä. Komissio on tarkistanut tämän olettamuksen paikkansapitävyyden Puolan energia-alalla tehtyjen uusien investointien yhteydessä käytettäviä energialähteitä koskevien nykysuuntausten perusteella. Se on myös tarkistanut, riittävätkö Puolan hiilivarannot turvaamaan tämän suuntauksen jatkuvuuden. Jos todellinen markkinahinta on alempi kuin ennakoitu markkinoiden perushinta, korvauksen laskemisessa käytetään markkinoiden perushintaa. Komissio katsoo, että tässä hukkakustannusten korvausten laskentatavassa, joka on samanlainen kuin sen vakituisesti käyttämä laskentatapa (76), otetaan huomioon investoinnin todelliset taloudelliset kustannukset. Ota tai maksa -sopimusten perusteella maksettavat korvaukset on laskettu ottaen huomioon sopimuksiin todellisuudessa kirjatut määrät sekä paras mahdollinen arvio hinnanmuutoksista.
(356)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.7 kohdan mukaisesti korvauksen laskentamenetelmässä otetaan huomioon kyseisestä varallisuudesta saatavat tulot. Korvauksen enimmäismäärä on määrä, josta on vähennetty varallisuuden avulla aiemmin saadut ja investointikustannusten kattamiseen käytettävissä olevat tulot sekä tulot, jotka voimala on saanut vuodesta 2007 pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen voimassaolon päättymiseen asti ja jotka ovat käytettävissä investointikustannusten kattamiseen. Kaikki nämä tulot otetaan huomioon pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen tekemisajankohdasta alkaen, ja 1 päivästä toukokuuta 2004 alkaen myönnetty valtiontuki sisältyy vähennettäviin määriin kokonaisuudessaan.
(357)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.8 kohdan mukaan korvausten enimmäismääristä vähennetään asianomaisille varallisuuserille aiemmin myönnetyn tuen arvo ja etenkin investointituen arvo.
(358)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.9 kohdan mukaan hukkakustannusten laskemisessa otetaan asianmukaisella tavalla huomioon sähkön todellinen hintakehitys. Korvausten määräaikaisissa tarkistuksissa otetaan huomioon korvauksen enimmäismäärän laskemiseen käytetyn ennakoidun sähkönhinnan ja todellisen sähkönhinnan väliset erot. Ota tai maksa -sopimuksen perusteella todellisuudessa maksettavan korvauksen määrän laskemisessa otetaan huomioon todellisuudessa käytetyn kaasun määrä ja tämän raaka-aineen todellinen hinta, mutta myös yrityksen tuottaman sähkön myyntihinta.
(359)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.10 kohdan mukaisesti korvauksen enimmäismäärän laskemisessa otetaan huomioon kustannukset, jotka on katettu ennen kuin direktiivi 96/92/EY tuli voimaan Puolassa.
(360)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.11 kohdan mukaisesti korvaukset on laskettu valtion kannalta taloudellisimman ratkaisun perusteella. Niiden omaisuuserien osalta, joiden rakentaminen oli aloitettu ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin mutta joita ei ollut saatu valmiiksi ennen liittymispäivää, Puolan viranomaiset ovat osoittaneet, että korvausten enimmäismäärän laskemisessa on käytetty kahdesta seuraavasta vaihtoehdosta edullisempaa: rakennustöiden loppuun saattaminen ja uuden omaisuuserän käyttö tulojen hankkimiseen tai rakennustöiden keskeyttäminen. Myös ota tai maksa -sopimuksiin liittyvien hukkakustannusten korvausjärjestelmä on laadittu siten, että se kannustaisi energiantuottajia todella käyttämään voimalaa, niin että hukkakustannusten kokonaismäärä vähenisi sen sijaan, että ne lopettaisivat energiantuotannon ja maksaisivat sen vuoksi koko rangaistussakon, mikä johtaisi paljon suurempiin hukkakustannuksiin. Komissio on analysoinut useita Puolan viranomaisten esittämiä vaihtoehtoja arvioidakseen, missä määrin mainittu järjestelmä vähentää korvausten kokonaismäärää. Jos ota tai maksa -sopimuksen perusteella tilattavan kaasun määrä neuvotellaan uudelleen ja sitä vähennetään korvausjärjestelmän voimassaoloaikana, myös maksettavien korvausten määrä vähenee vastaavasti.
(361)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.12 kohdan mukaisesti korvauksia maksetaan vuoteen 2027 asti. Hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.12 kohdan mukaan ”kustannuksia, joita joillekin yrityksille voi aiheutua direktiivin 96/92/EY 26 artiklassa hahmotellun ajan (18 päivä helmikuuta 2006) jälkeen, ei periaatteessa voida katsoa käytettyjen analysointimenetelmien mukaisiksi hukkakustannuksiksi”. Hukkakustannusten analyysimenetelmän alaviitteessä 5 komissio kuitenkin toteaa, että ”on selvää, että investoinnit, joita ei saada takaisin tai jotka eivät ole taloudellisesti kannattavia sähkön sisämarkkinoiden vapauttamisen takia, voidaan katsoa näiden analysointimenetelmien mukaisiksi hukkakustannuksiksi silloinkin kun investointien odotettavissa oleva kesto ulottuu vuoden 2006 jälkeiselle ajalle. Lisäksi sitoumuksia tai takeita, joiden voimassaoloa on jatkettava 18 päivän helmikuuta 2006 jälkeen ympäristönsuojeluun, henkilöiden turvallisuuteen, työntekijöiden sosiaaliseen suojeluun tai sähköverkon turvallisuuteen liittyvien huomattavien riskien takia, voidaan asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa kuitenkin katsoa näiden analysointimenetelmien mukaisiksi hukkakustannuksiksi”.
(362)
Laissa tarkoitetut hukkakustannukset liittyvät kiinteästi voimaloihin tehtyihin investointeihin, joita ei ole mahdollista saada takaisin sähkön sisämarkkinoiden vapauttamisen vuoksi. Tämä koskee myös ota tai maksa -sopimuksia, jotka on tehty erityisesti sen varmistamiseksi, että pitkäaikaisen sähkönhankintasopimuksen tehneet voimalat saavat sopimuksessa määrätyn määrän sähköä. Edellä mainitun alaviitteen 5 mukaisesti komissio voi pidentää korvausten maksuaikaa yli määräajan, jos se katsoo, että tämä on tapaukseen liittyvien olosuhteiden nojalla perusteltua.
(363)
Komissio kiinnittää huomiota siihen, että tarkastelun kohteena ovat voimaloihin tehdyt investoinnit. Tällaiset investoinnit ovat erityisen pitkäaikaisia (15:stä jopa 30 vuoteen), minkä vuoksi sähkön hinnanvaihtelut ovat niiden kannalta erityisen merkittäviä. Hinnanvaihteluja taas on vaikea ennustaa, varsinkin siirryttäessä täysin vapautetuille markkinoille. Tällaisten investointien kustannuksia ei ole mahdollista saada takaisin, jos sähkön hinta on alempi kuin voimalaa rakennettaessa on arvioitu.
(364)
Näin ollen komissio katsoo, että samoin kuin aiemmissa, Kreikkaa (77) ja Portugalia (78) koskevissa asioissa, hukkakustannusten analyysimenetelmän alaviitettä 5 voidaan soveltaa näihin konkreettisiin hukkakustannuksiin ja että sen perusteella korvauksia voidaan myöntää vielä vuoden 2006 jälkeen, kunnes pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten alkuperäinen voimassaoloaika päättyy.
(365)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että laki täyttää hukkakustannusten analyysimenetelmän 3.1-3.12 kohdassa vahvistetut kriteerit. Hukkakustannusten perusteella maksettavien korvausten enimmäismäärät eivät ylitä analyysimenetelmän perusteella sallittua enimmäismäärää. Analyysimenetelmän määräysten perusteella niitä on näin ollen pidettävä tukikelpoisina.
(366)
Komissio on tutkinut, täyttääkö tuki hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.1-4.6 kohdassa määritellyt edellytykset.
(367)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.1 kohdan mukaisesti korvausten enimmäismäärät on laskettu selkeästi määritettyjä ja yksilöityjä voimaloita ja ota tai maksa -sopimuksia varten. Maksetut korvaukset eivät ylitä näitä enimmäismääriä.
(368)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.2 kohdan mukaisesti korvausten todellisuudessa maksettavissa määrissä otetaan huomioon taloudellisten perustietojen todelliset muutokset, erityisesti sähkönhinnan ja ota tai maksa -sopimusten perusteella ostettavan kaasun määrän vaihtelut. Jos esimerkiksi sähkön hinta eroaa johdanto-osan 355 kappaleessa tarkoitetusta markkinoiden perushinnasta, todellisten korvausten määrää muutetaan vastaavasti. Samoin ota tai maksa -sopimuksiin perustuvien todellisten korvausten määrässä otetaan huomioon ne todelliset olosuhteet, joiden vallitessa energiantuottajat ostavat kaasua ja myyvät tuottamansa sähkön markkinoilla.
(369)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.3 kohdan mukaisesti Puolan viranomaiset ovat luvanneet esittää komissiolle vuosittain selvityksen lain täytäntöönpanosta.
(370)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.4 kohdan mukaisesti johdanto-osan 355 kappaleessa mainittu markkinoiden perushinta kasvaa ajan myötä huomattavasti, mikä johtaa tilanteeseen, jossa maksettavien korvausten määrää on tietyssä määrin alennettava. Komissio suhtautuu tähän myönteisesti.
(371)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.5 kohdan mukaisesti kullekin yritykselle maksettava korvausten enimmäismäärä määritetään etukäteen. Määrässä otetaan huomioon tuottavuuden kasvuun perustuvat tuensaajan tulevat voitot. Tukea koskevassa ilmoituksessa selitettiin erityisesti, millä tavoin hukkakustannusten laskemisessa otetaan huomioon erilaisten taloudellisten tekijöiden vaihtelut (näitä tekijöitä ovat mm. hinnat, markkinaosuudet sekä muut vastaavat jäsenvaltioiden mainitsemat tekijät, jotka mainitaan analyysimenetelmässä).
(372)
Hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.6 kohdan mukaisesti Puolan viranomaiset ovat luvanneet olla myöntämättä lain edunsaajina olleille yrityksille minkäänlaista pelastamis- tai rakenneuudistustukea kymmenen vuoden ajan sen jälkeen kun yrityksille on suoritettu viimeinen maksu. Määräaika, joka eräiden yritysten osalta ulottuu vuoteen 2037, on tuen ainutkertaisuuden periaatteen mukainen siten kuin komissio tulkitsee periaatetta valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annettujen yhteisön suuntaviivojen (79) 73 kohdassa. Komission näkemyksen mukaan tämä ratkaisu antaa riittävät takeet myös siitä, että hukkakustannusten analyysimenetelmän puitteissa ei tapahdu tuen asiatonta kasautumista.
(373)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että laki täyttää hukkakustannusten analyysimenetelmän 4.1-4.6 kohdassa vahvistetut kriteerit. Hukkakustannusten perusteella suoritettavien korvausten maksujärjestelmä on näin ollen hukkakustannusten analyysimenetelmän mukainen.
(374)
Tämän perusteella komissio katsoo, että laki on hukkakustannusten analyysimenetelmän mukainen. Tukikelpoisten hukkakustannusten korvaamiseen tarkoitettu tuki täyttää hukkakustannusten analyysimenetelmässä vahvistetut kriteerit, ja sitä voidaan näin ollen pitää yhteismarkkinoille soveltuvana.
(375)
Lain edunsaajina olevilla energiantuottajilla oli hukkakustannusten analyysimenetelmän mukaisesti oikeus saada tukea 1 päivästä toukokuuta 2004. Laissa säädetään myöhemmin maksettavia korvauksia koskevasta järjestelmästä, mutta korvausten enimmäismäärää laskettaessa huomioon otetaan myös energiantuottajille aiemmin maksetut tuet. Lain liitteessä 2 määritelty korvauksen enimmäismäärä on määrä, josta on vähennetty varallisuuden avulla aiemmin saadut ja investointikustannusten kattamiseen käytettävissä olevat tulot. Kuten johdanto-osan 356 kappaleessa todetaan, 1 päivästä toukokuuta 2004 alkaen myönnetty valtiontuki sisältyy vähennettäviin määriin kokonaisuudessaan. Katsoessaan, että laki soveltuu yhteismarkkinoille, komissio samalla katsoo, että myös tuensaajien 1 päivästä toukokuuta 2004 saama tuki soveltuu yhteismarkkinoille.
7.2.3 Erikoistapaus: yritykset Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA ja Electrabel Połaniec SA.
(376)
Kaksi pitkäaikaista sähkönhankintasopimusta, joiden toisina osapuolina olivat yritykset Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA ja Electrabel Połaniec SA, päättyivät 31 päivänä joulukuuta 2006. Nämä voimalat eivät sen vuoksi kuulu lain soveltamisalaan. Koska lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät vain nämä kaksi pitkäaikaista sähkönhankintasopimusta, myöskään tämä päätös ei koske niitä, vaan komissio antaa näitä kahta yritystä koskevan erillisen päätöksen.
8. PÄÄTELMÄT
(377)
Komissio katsoo, että
a)
pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.:n kanssa tehtyä pitkäaikaista sähkönhankintasopimusta lukuun ottamatta, eikä tämä valtiontuki sovellu yhteismarkkinoille;
b)
laissa säädetään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, joka soveltuu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(378)
Kuten 7.1.1 kohdassa todetaan, pitkäaikaisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä valtiontuki perustuu pääasiassa siihen, että PSE sitoutuu ostamaan tietyn määrän sähköä hintaan, joka kattaa kaikki sen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset.
(379)
Koska tällainen valtiontuki on perustamissopimuksen määräysten vastainen, sen myöntäminen on lopetettava. Koska taattua hankintamäärää ja kustannusten kattamista koskevat määräykset muodostavat pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten olennaisen sisällön, komissio katsoo, että valtiontuen myöntäminen voidaan lopettaa ainoastaan irtisanomalla pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset.
(380)
Komissio toteaa, että pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanominen ja erityisesti sopimusten irtisanomista koskevien edellytysten määrittäminen vaatii sopimuspuolilta paljon työtä. Komissio katsoo, että tätä varten on varattava riittävästi aikaa, jotta sähkön toimitusvarmuus voidaan turvata ja jotta Puolassa voidaan siirtyä täysin vapautetuille markkinoille suotuisissa olosuhteissa. Nämä tavoitteet ovat myös yhteisön edun mukaisia.
(381)
Valmistellessaan lakia kansallisen lainsäädäntöprosessin mukaisesti Puolan viranomaiset pyysivät kaikilta asianomaisilta tahoilta kommentteja pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten vapaaehtoiseen irtisanomiseen liittyvistä teknisistä kysymyksistä. Kommenttien perusteella laissa asetetaan pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevien sopimusten tekemiselle määräaika, joka umpeutuu 150 päivää lain voimaantulon jälkeen eli 1 tammikuuta 2008. Komissio katsoo, että tämä määräaika soveltuu myös tämän päätöksen perusteella tapahtuvaan pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomiseen. Komissio katsoo, että lain 5 §:n mukaisesti pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanominen tapahtuu käytännössä lain voimaantuloa seuraavien 210 päivän jälkeisen kuukauden ensimmäisenä päivänä (1 päivänä huhtikuuta 2008).
(382)
Sen perusteella, mitä esitetään johdanto-osan 356 ja 375 kappaleessa, 1 päivän toukokuuta 2004 jälkeen myönnetty tuki kuuluu lain soveltamisalaan ja soveltuu näin ollen yhteismarkkinoille.
(383)
Żarnowiecka Elektrownia Gazowa Sp. z o.o.:n osalta komissio katsoo, että tämä voimala ei ole saanut valtiontukea pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella.
(384)
Tämä päätös ei koske Dalkia Poznań Zespół Elektrociepłowni SA:n ja Electrabel Połaniec SA:n kanssa tehtyjä pitkäaikaisia sähkönhankintasopimuksia. Komissio antaa näitä kahta yritystä koskevan erillisen päätöksen,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset, joiden sopimuspuolia ovat Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA ja energiantuottajille pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten ennenaikaisen irtisanomisen vuoksi aiheutuvien kustannusten kattamisesta annetun lain, jäljempänä ’laki’, liitteessä 1 mainitut yritykset, ovat energiantuottajille myönnettyä, EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea siitä alkaen, kun Puola liittyy Euroopan unioniin.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki on myönnetty sääntöjenvastaisesti eikä se näin ollen sovellu yhteismarkkinoille.
2 artikla
1. Puolan on sanottava irti 1 kohdassa tarkoitetut pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset.
2. Pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten irtisanomista koskevat sopimukset on tehtävä 1 päivään tammikuuta 2008 mennessä ja niiden on tultava voimaan viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 2008.
3 artikla
Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA:n ja Żarnowiecka Elektrownia Gazowa sp. z o.o.:n välillä tehty pitkäaikainen sähkönhankintasopimus ei ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
4 artikla
1. Laissa säädetyt korvaukset ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka on myönnetty lain liitteessä 2 mainituille energiantuottajille.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille hukkakustannusten analyysimenetelmän mukaisesti.
3. Laissa säädetystä korvauksen enimmäismäärästä on vähennettävä kaikki varallisuuden avulla pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten perusteella saadut tulot, jotka ovat käytettävissä investointikustannusten kattamiseen.
5 artikla
1. Puolan viranomaisten on ilmoitettava komissiolle 31 päivään tammikuuta 2008 mennessä kaikista tämän päätöksen täytäntöönpanoa varten toteuttamistaan toimenpiteistä.
2. Puolan viranomaisten on toimitettava komissiolle vuosittain selvitys lain toimeenpanosta.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 25 päivänä syyskuuta 2007.