KOMMISSIONENS BESLUTNING af 14. maj 1997 om indrømmelse af yderligere gennemførelsesfrister for Luxembourg for så vidt angår gennemførelsen af Kommissionens direktiv 90/388/EØF om fuld liberalisering af markedet for teletjenester (Kun den franske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (97/568/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde,
under henvisning til Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (1), senest ændret ved direktiv 96/19/EF (2), særlig artikel 2, stk. 2,
efter at have opfordret (3) de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING OG RETSGRUNDLAG
A. Den luxembourgske anmodning
(1) Ved brev af 28. juni 1996 anmodede de luxembourgske myndigheder i medfør af artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF om følgende gennemførelsesfrister:
- indtil den 1. januar 2000 hvad angår ophævelse af de eksklusive rettigheder, der i øjeblikket er tillagt Luxembourgs post- og teletjenesteleverandør, Entreprise des Postes et Télécommunications (EPT) med hensyn til tilrådighedsstillelse af taletelefoni og de dertil knyttede net. Denne bestemmelse skal være gennemført inden den 1. januar 1998 i medfør af artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF;
- indtil den 1. juli 1998 hvad angår restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester via:
a) net oprettet af udbyderen af teletjenesten
b) brug af tredjemands infrastruktur, og
c) deling af net, andre faciliteter og arbejdssteder.
Disse bestemmelser skulle gennemføres inden den 1. juli 1996 i medfør af artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF. Bestemmelserne vedrører ikke kabel-tv-infrastruktur, der er reguleret af artikel 4 i samme direktiv.
(2) De luxembourgske myndigheder anser disse yderligere gennemførelsesfrister som nødvendige af følgende grunde:
- En liberalisering af markedet for teletjenester (som følge af en omgående gennemførelse af direktivet), inden der er indført passende forskriftsrammer og foretaget de nødvendige strukturelle ændringer, vil udsætte Luxembourg for risiciene på et ureguleret marked. Den ønskede undtagelse vil ikke hæmme konkurrencen på andre områder inden for telesektoren i Luxembourg. Når den nye lov om telekommunikation (»loven«) træder i kraft, vil liberaliseringen kunne gennemføres som behørigt. Eksempelvis vil virksomheder blive opfordret til at afgive tilbud på licens til at drive det andet nationale GSM-net. Udbudsproceduren vil blive åben og objektiv, og licensen vil blive givet til den virksomhed, der bedst opfylder de krævede kvalitetskrav;
- EPT opkræver i øjeblikket en standardtakst hos sine kunder, men der er planlagt en reform af takststrukturen. De betydelige skævheder mellem de nuværende anslåede omkostninger og de nugældende takster er en faktor, der i vid udstrækning hæmmer liberaliseringen i Luxembourg. Den nye uafhængige tilsynsmyndighed, der er under oprettelse (Institut Luxembourgeois des Télécommunications, ILT), skal overvåge den igangværende takstjusteringsproces. ILT skal også have ansvaret for at fastlægge regnskabsregler og de regler for omkostningsbaseret taksering, der skal gælde for EPT;
- I Luxembourg medfører liberaliseringsprocessen uforholdsmæssige forpligtelser for det ansvarlige ministerium, ILT og EPT, særlig med hensyn til menneskelige ressourcer;
- I 1995 udgjorde internationale opkald 71 % af den samlede telefoniomsætning på 6 346 mio. lfr. Over 50 % af disse opkald blev foretaget af 960 erhvervskunder baseret i Luxembourg by. Udgående opkald tegnede sig for 62 % af de internationale opkald. En liberalisering af det luxembourgske marked, inden der er indført passende forskriftsrammer og foretaget de nødvendige strukturelle ændringer, vil betyde, at teleselskaber baseret i andre lande frit kan tilbyde internationale telefonitjenester til luxembourgske firmaer, og at EPT-nettet berøves forretningsmuligheder. Dette kunne udgøre en alvorlig trussel for rentabiliteten af den nationale operatørs infrastruktur og muligheden for at gennemføre den nødvendige strukturelle tilpasning samt den fremtidige udvikling på et konkurrencepræget marked. De forskriftsrammer, der kan afværge en sådan trussel, er under vedtagelse og vil kunne sættes i kraft inden for den ønskede frist;
- Luxembourg har for nylig givet sin post- og teleadministration et kommercielt tilsnit. EPT har et årligt budget på 32 mio. lfr. til at udruste sit personale med de kvalifikationer, der er nødvendige for at kunne arbejde i et konkurrencepræget miljø. I begyndelsen af 1995 gav EPT et uafhængigt konsulentfirma i opdrag at foretage en indgående undersøgelse af dets organisationsstruktur. Omstruktureringen, som indebærer, at der indføres forretningsregnskabsmetoder og en tilpasning af takststrukturen, vil ikke være afsluttet tids nok til, at markedet for teletjenester fuldt ud kan liberaliseres den 1. januar 1998.
(3) De luxembourgske myndigheder har ikke opgivet nogen endelig frist for det luxembourgske parlaments vedtagelse af loven, men det lader til at det vil ske i første halvår af 1997. De luxembourgske myndigheder har oplyst, at de ikke har nogen indflydelse på, hvor hurtigt loven behandles i parlamentet. Når loven er vedtaget, vil Fællesskabets ONP-sammenkoblingskrav blive omsat til national lovgivning (i mellemtiden har den luxembourgske regering meddelt Kommissionen, at den nye lov blev vedtaget den 19. marts 1997 og trådte i kraft den 1. april 1997). De øvrige terminer i den tidsplan, som de luxembourgske myndigheder har udarbejdet, er fastsat efter råd fra de uafhængige konsulenter, der rådgiver EPT og de luxembourgske myndigheder. Følgende tidsplan er planlagt:
- første halvår 1997: vedtagelse af loven
- marts 1997: indførelse af et nyt kundefakturerings- og managementsystem
- fem måneder efter lovens vedtagelse: ILT skal være etableret og operationelt
- seks måneder efter lovens vedtagelse: principperne for finansiering af forpligtelserne vedrørende et alment udbud af teletjenester skal være fastlagt
- seks måneder efter lovens vedtagelse: bevilling af GSM-licens nr. 2
- andet halvår af 1997: et reguleringssystem under ILT skal være operationelt
- 1. januar 1998: det nye omkostningsbaserede regnskabssystem for EPT skal tages i brug
- marts 1998: det nye kundefakturerings- og managementsystem skal være fuldstændig indført
- juli 1998: det nye kundefakturerings- og managementsystem skal være fuldt operationelt og den nødvendige reform af de interne procedurer og personaleomskolingen stort set afsluttet
- 1. januar 2000: det nye omkostningsbaserede regnskabssystem for EPT skal være fuldt indført.
Anmodningen blev indgivet til Kommissionen den 28. juni 1996.
B. Kommentarer
(4) To virksomheder har fremsat bemærkninger efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende (4).
(5) Følgende anføres i disse bemærkninger:
- telemarkedet i Luxembourg er særdeles velfungerende. Indtægterne pr. linje og pr. ansat i EPT er meget høje sammenlignet med EU-gennemsnittet. Tilslutningstætheden i Luxembourg er betydelig større end EU-gennemsnittet
- EPT's internationale takster er allerede konkurrencedygtige, og der er et meget lille behov for takstudligning
- Luxembourg har ikke gennemført EU-lovgivningen og har således hæmmet konkurrencen. Der er ikke gennemført et omkostningsbaseret regnskabssystem for EPT, således som foreskrevet i artikel 10, stk. 1, i Rådets direktiv 92/44/EØF (5) og artikel 13, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/62/EF (6) inden henholdsvis den 31. december 1993 og den 31. december 1996. Endvidere er der endnu ikke bevilget nogen yderligere GSM-licens. Ifølge kommentarerne har EPT derfor fortsat monopol på offentlig taletelefoni, infrastruktur og mobiltelefoni
- det er konsekvent fastslået i EF-Domstolens retspraksis, at forsinkelser i gennemførelsen af EU-lovgivning ikke kan begrundes med administrative eller praktiske problemer i en medlemsstat. Begrænsede statslige ressourcer kan derfor ikke gives som begrundelse for en yderligere gennemførelsesfrist. Luxembourg anmoder om yderligere gennemførelsesfrister i henhold til direktiv 96/19/EF med den begrundelse, at landet har et meget lille net. Der burde have være argumenteret for, hvorfor nettets størrelse skulle berettige til en yderligere gennemførelsesfrist
- en undtagelse vil få negative virkninger for samhandelen. EPT er eneleverandør af lejede linjer og sammenkoblingstjenester i Luxembourg til alle nuværende eller potentielle leverandører af liberaliserede tjenester. Dette er en afgørende faktor for konkurrenters omkostninger, og en viden om omkostningerne vil påvirke samhandelen. Luxembourg er desuden er vigtigt finanscenter i EU, og både finansielle tjenesteydelser og handel er i vid udstrækning baseret på telekommunikation. En undtagelse vil kunne påvirke markedet for finansielle tjenesteydelser
- Luxembourg har ikke været i stand til at give nogen særlig begrundelse for, hvorfor der skulle indrømmes undtagelse fra kravet om ophævelse af restriktionerne pr. 1. juli 1996 for levering af allerede liberaliserede teletjenester
- det er almindelig anerkendt, at koncentrationen af EPT's indtægter på 960 erhvervskunder er en særlig situation i EU. Dette er imidlertid ikke nødvendigvis en svaghed. Et nært forhold til færre kunder er et nyttigt marketingsredskab, som potentielt kan føre til god kundeforvaltning. Siden ikrafttrædelsen af direktiv 90/388/EØF den 28. juli 1990 har EPT's konkurrenter desuden haft mulighed for at levere ikke-offentlige internationale telefonitjenester til kunder, der er direkte tilsluttet ved lejede linjer. EPT har således allerede de facto været udsat for konkurrence i over fem år på dets mest lukrative markedssegment. Uden præcise omkostnings- og indtægtsdata vedrørende den specifikke geografiske og økonomiske struktur i Luxembourg (såvel som EPT's netkonfiguration), der viser, at der er behov for grundlæggende strukturtilpasninger for at bevare EPT's levedygtighed i tilknytning til liberaliseringen af taletelefonitjenester til privatkunder, er der ingen grund til at forlænge taletelefonimonopolet ud over den 1. januar 1998. Det samme gælder for etablering og levering af den til grund liggende infrastruktur.
(6) Ved fax af 18. oktober, som senere blev bekræftet ved brev af 6. december 1996 tilsendte Kommissionen de luxembourgske myndigheder de indkomme bemærkninger.
C. De luxembourgske myndigheders svar
Som svar på ovennævnte bemærkninger anførte de luxembourgske myndigheder i brev af 19. december 1996 bl.a.:
- EPT er den eneste telefonoperatør i Europa, der har haft faldende indtægter i 1995 og 1996. EPT's overskud (2,3 mia. lfr. i 1995) er faldet med 11,2 % sammenlignet med andre europæiske operatører
- på grund af den høje telefontæthed i Luxembourg, som EPT har opnået ved at koncentrere sig om at levere en tjeneste af teknisk høj kvalitet, vil forbrugerne ikke ud fra et teknologisk synspunkt lide under en sen liberalisering af telemarkederne
- en sammenligning mellem EPT og British Telecom eller andre større teleoperatører er irrelevant, da de blandt andet har stordriftsfordele, som EPT ikke har. Tilrådighedsstillelse af et alment tjenesteudbud i Luxembourg er dyrere end i de fleste andre medlemsstater, da EPT ikke kan drage fordel af sådanne stordriftsfordele
- overskuddet pr. ansat er i øjeblikket ganske vist højere i Luxembourg, men der er i den forbindelse ikke taget hensyn til EPT's nuværende struktur. EPT vil skulle omplacere personalet ved f.eks. at oprette en marketingafdeling. Dette vil reducere overskuddet pr. ansat
- der er under 100 abonnenter til analog mobilradiotelefoni, således at de høje gennemsnitlige indtægter fra denne service i realiteten er ubetydelig set i forhold til de samlede indtægter. Indtægterne fra GSM mobilradiotelefoni vil falde, når der gives licens til en anden operatør
- EPT's markedsstilling er meget sårbar, fordi selskabet er afhængigt af kun 960 erhvervskunder til at skaffe sig størstedelen af sit overskud
- den krævede udligning af taksterne vil bevirke en betragtelig stigning i abonnementsomkostningerne, og dog vil de internationale takster sandsynligvis falde
- Luxembourg har ikke gennemført direktiv 96/19/EF for sent, da det har udøvet sin ret til at anmode om undtagelse
- Luxembourg har en meget lav arbejdsløshed, og det vil blive meget vanskeligt at finde nyt personale til at dække EPT's behov
- det er højst sandsynligt, at nyankomne på markedet vil søge at konkurrere på det luxembourgske marked uden at skulle investere på markedet for fast infrastruktur. I forhold til andre medlemsstater vil det blive lettere for konkurrenter hurtigt at trænge ind på det luxembourgske marked.
I samme brev pegede de luxembourgske myndigheder igen på, at det var nødvendigt med en yderligere frist til at gennemføre strukturændringerne inden for EPT, således at selskabet kan fungere på et kommercielt grundlag.
De luxembourgske myndigheder kom med yderligere oplysninger på et bilateralt møde med Kommissionen i Bruxelles den 18. februar 1997 og i en fax af 6. marts 1997. De luxembourgske myndigheder bekræftede, at det nye kundefakturerings- og managementsystem forventes installeret i marts 1997, hvorefter der vil blive en etårig prøveperiode, før systemet indføres. I juli 1998 forventes det nye kundefakturerings- og managementsystem at være operationelt og den nødvendige reform af de interne procedurer og personaleomskolingen stort set afsluttet.
D. Artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF
(7) Anvendelsen af traktatens artikel 90, stk. 2, på telesektoren er nærmere præciseret i direktiv 90/388/EØF, hvorefter markedet for teletjenester skal være fuldt ud liberaliseret senest pr. 1. januar 1998. Ifølge artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF skal Kommissionen efter anmodningen give nogle medlemsstater ret til at forlænge den periode, således at de får mulighed for (1) at fravige, de frister, der er fastsat i direktiv 90/388/EØF, og (2) opretholde de eksklusive rettigheder, der er indrømmet virksomheder, der har fået overdraget at etablere offentlige telenet og levere offentlige teletjenester. Dette kan ske for at sikre gennemførelsen af den nødvendige strukturtilpasning, men kun for den periode, det er påkrævet for at gennemføre denne tilpasning.
(8) Hvad angår tilrådighedsstillelse af offentlige teletjenester og net, fremgår det, at EPT er et teleselskab efter artikel 1 i direktiv 90/388/EØF, og at selskabet er overdraget en tjeneste af almindelig økonomisk interesse efter luxembourgsk lovgivning.
(9) Ifølge direktivet er det spørgsmål, der skal tages stilling til derfor, i hvilket omfang den ansøgte midlertidige udelukkelse af konkurrerende operatører er nødvendig for at gennemføre den krævede strukturtilpasning og hvorvidt den er begrænset til det nødvendige for at gennemføre denne tilpasning.
(10) Udgangspunktet for en sådan undersøgelse er, at når en virksomhed har fået overdraget at udføre opgaver af almindelig økonomisk interesse, således at der sikres økonomisk ligevægt, er det en forudsætning, at virksomheden kan opveje mindre rentable sektorer med rentable sektorer. Det kan begrunde en begrænsning af konkurrencen fra individuelle virksomheders side i de tilfælde, hvor der er tale om rentable sektorer. Hvis individuelle virksomheder fik mulighed for på alle områder at konkurrere med en virksomhed, der er tillagt eksklusive rettigheder, ville de kunne koncentrere sig om økonomisk rentable transaktioner og tilbyde mere fordelagtige tariffer med indehaveren af de eksklusive rettigheder, da de i modsætning til sidstnævnte ikke af økonomiske årsager vil skulle indhente tab i urentable sektorer i mere rentable sektorer.
(11) Direktiv 90/388/EØF giver derfor mulighed for at indrømme midlertidig undtagelse efter artikel 90, stk. 2, hvad angår særlige og eksklusive rettigheder, der gælder for tilrådighedsstillelse af taletelefoni. Det skyldes, at de finansielle ressourcer til udvikling af det offentlige telenet og opretholdelsen af det almene tjenesteudbud stort set vil stamme fra taletelefonitjenester. Liberalisering af markedet for taletelefoni kunne på det tidspunkt have hindret de ansvarlige teleselskaber i at udføre deres opgave af almindelig økonomisk interesse, nemlig udvikling af nettet. Konkurrencebegrænsning er kun berettiget for tjenester, der på grund af deres egenart og de betingelser, hvorpå de vil blive udbudt i en konkurrencesituation, vil ødelægge den økonomiske ligevægt for tilrådighedsstillelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse eller på anden måde påvirke den.
(12) I praksis kunne nye markedsdeltagere på længere sigt også bidrage til de relevante opgaver af almindelig økonomisk interesse. Formålet med undtagelsen er at sikre, at opgaven af almindelig økonomisk interesse kan udføres, og ikke at beskytte særlige virksomheder. På kort sigt vil EPT imidlertid fortsat være det eneste selskab, der leverer almen telefonservice til privatkunder i tyndt befolkede områder. Endvidere er Luxembourg et særligt tilfælde, da landet har et meget lille telenet, der ligger mellem to store telemarkeder. De teleoperatører, der opererer på disse markeder, vil meget let kunne tage konkurrencen op i Luxembourg. Af denne grund har Kommissionen i forbindelse med begge anmodningerne om yderligere gennemførelsesfrister undersøgt, om det er nødvendigt at indrømme sådanne frister for at sætte EPT i stand til at udføre sin opgave af almindelig økonomisk interesse på økonomisk acceptable vilkår, mens de nødvendige strukturtilpasninger gennemføres.
II. RETLIG VURDERING
A. Anmodning om yderligere gennemførelsesfrist for taletelefoni og den dertil knyttede netinfrastruktur
Vurdering af virkningerne af en ophævelse af de eksklusive rettigheder, der i øjeblikket er tillagt EPT
(13) Ifølge det almindelige proportionalitetsprincip skal enhver forlængelse af gennemførelsesfristen svare nøjagtigt til, hvad der er nødvendigt for at gennemføre den af de luxembourgske myndigheder nævnte strukturtilpasning, i det omfang den omfattes af artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF og tager sigte på fuld liberalisering.
De nødvendige strukturtilpasninger skal undersøges i lyset af disse forhold.
a) Takstudligning
(14) De luxembourgske myndigheder anfører, at abonnementsomkostningerne i Luxembourg vil stige betragteligt (7), hvis EPT skal kunne dække sine netomkostninger. De luxembourgske myndigheder anfører, at de internationale takster i Luxembourg er lavere end det europæiske gennemsnit og formodentlig fortsat vil falde.
(15) Nedenstående tabel, der er baseret på oplysninger, der er stillet til Kommissionens rådighed (8), sammenligner nogle af EPT's telefontakster med tilsvarende tal for to operatører, der allerede har foretaget takstudligning (British Telecom og TeleDanmark), og en operatør, der endnu ikke har foretaget takstudligning (Deutsche Telekom) (9). Sammenligningsgrundlaget er valgt af følgende grunde. Der blev også foretaget en sammenligning med British Telecom i Kommissionens beslutning 97/114/EF (10) for Irlands vedkommende og i beslutning 97/310/EF (11) for Portugals vedkommende. TeleDanmark er valgt, fordi det derved bliver muligt at sammenligne med en forholdsvis lille teleoperatør, der udbyder tjenester på lignende betingelser i en anden medlemsstat. Der er foretaget en sammenligning med Deutsche Telekom som nabolandets teleoperatør. Deutsche Telekom er en nabooperatør, der uden vanskeligheder kunne drage fordel af liberaliseringen af det luxembourgske telemarked. Tabellen viser et vist behov for udligning:
TABELPOSITION
(16) Da omkostningerne på grund af de tekniske fremskridt i nettene bliver stadig mindre afstandsrelaterede, indebærer omkostningsbaserede takster generelt, at priserne tilpasses, således at indtægterne udlignes med omkostningerne. Det betyder, at indtægter fra tilslutning og abonnementer skal dække faste omkostninger (plus en standardadvance).
(17) Teleselskaberne har således skullet hæve tomåneders abonnementet og lokalsamtalerne (eller i det mindste ikke nedsætte disse afgifter) og nedsætte taksterne for langdistancesamtaler. Der er klart et behov for yderligere udligning, og Kommissionen er klar over, at det vil blive vanskeligere for EPT end for de fleste andre teleoperatører, da selskabet hviler på 960 erhvervskunder, og da en stor del af indtægterne stammer fra internationale samtaler, og EPT derfor ikke har stordriftsfordele. Tallene for Deutsche Telekom viser imidlertid, at andre teleoperatører i nogle tilfælde har større behov for at foretage en takstudligning end EPT. Desuden vil der i fremtiden blive mere og mere tale om fleksible takststrukturer, som det i øjeblikket er tilfældet for GSM-telefoni, hvorefter en bruger vælger den takstpakke, der passer ham bedst. Med en sådan tilgang vil der ikke være noget stort umiddelbart behov for at nedsætte de internationale takster, da større brugere kunne vælge en takstpakke med et højere månedligt abonnement og lavere brugstakster. Da EPT's eksistensgrundlag imidlertid er 960 erhvervskunder, er Kommissionen imidlertid indforstået med, at selskabet især må koncentrere sig om at opfylde disse kunders særlige behov for at bevare sine indtægter på et niveau, der gør det muligt på kort sigt at sikre et alment tjenesteudbud.
(18) EPT har under alle omstændigheder i øjeblikket årligt overskud på tilslutningsafgifter på det aktuelle niveau (19,2 % af omsætningen i 1995 sammenlignet med kun 12,5 % for BT i samme år). Selv om det er nødvendigt at øge tilslutningsafgifterne ret meget, er der ikke nogen klar begrundelse for at hæve tilslutningsafgifterne så meget, som de luxembourgske myndigheder har foreslået, da de faste omkostninger tilsyneladende ikke er højere i Luxembourg end i andre medlemsstater. Befolkningstætheden i Luxembourg er over gennemsnittet i EU og højere end i Danmark. Den procentvise del af befolkningen, der lever i byområder i Luxembourg, kan sammenlignes med forholdene både i Danmark og Det Forenede Kongerige.
(19) De luxembourgske myndigheder har fremført, at det først vil blive muligt at foretage fuld takstudligning, når EPT's nye omkostningsbaserede regnskabssystem er helt operationelt. Kommissionen kan i princippet godkende et sådant argument, men den kan ikke godkende, at indførelse af et sådant system skulle være vanskeligere for EPT på grund af Luxembourgs lille telenet. Det er tværtimod nemmere for EPT at foretage en omkostningsallokering, da der i Luxembourg kun findes to samtalekategorier, nemlig lokale og internationale samtaler, hvorimod teleoperatørerne i de øvrige medlemsstater også skal tage regional- og langdistancesamtaler i betragtning. Endvidere er den frist, som de luxembourgske myndigheder opstiller for indførelse af et omkostningsbaseret regnskabssystem, for lang sammenlignet med situationen i andre lande. Endelig skulle Luxembourg ifølge direktiv 92/44/EØF have indført et omkostningsbaseret regnskabssystem inden den 31. december 1993, og inden den 31. december 1996 ifølge direktiv 95/62/EF. Selv om Kommissionen af denne grund var indstillet på at indrømme en yderligere gennemførelsesfrist (hvilket ikke er tilfældet), ville den ikke kunne vedtage en beslutning, der faktisk ville ændre et rådsdirektiv.
(20) I betragtning af det store antal telefonlinjer pr. indbygger i Luxembourg og det høje digitaliseringsniveau (som er et af de højeste i EU) er det klart, at der allerede findes infrastruktur til et alment udbud af teletjenester i Luxembourg, og at der ikke kræves ekstra finansielle midler til at udvikle nettet. Det er muligt, at EPT ønsker at udbyde nye tjenester, men dette kan bedst ske på et konkurrencepræget marked. Kommissionen kan ikke acceptere de luxembourgske myndigheders argument, hvorefter forbrugerne som følge af den store telefontæthed ikke vil lide under den sene indførelse af konkurrence. Det er klart, at en sen liberalisering, vil medføre senere indførelse af priskonkurrence og takstfleksibilitet i Luxembourg, hvilket ikke er til fordel for forbrugerne.
b) Løsning af Luxembourgs særlige problemer som følge af landets meget lille telenet
(21) Det særlige ved Luxembourg er, at internationale samtaler udgør ca. 70 % af EPT's samlede omsætning på telefoniområdet. Mere end 50 % af disse samtaler foretages af 960 erhvervskunder, der har hjemsted i Luxembourg by. Når teleselskaber i andre lande får ret til at udbyde international taletelefoni til disse kunder, vil de fratage EPT væsentlige indtægter og dermed tvinge EPT til at hæve taksterne for privatkunder. Dette kan på kort sigt få negative følger for tilrådighedsstillelsen af et alment tjenesteudbud i Luxembourg og vanskeliggøre de nødvendige strukturtilpasninger. Denne risiko vil først være fjernet, når EPT har indført nye relationer med sine største kunder. Tætte kunderelationer er en forudsætning for at opfylde kundernes behov. De vigtigste elementer i en sådan tilgang er i øvrigt ved at blive indført.
(22) De luxembourgske myndigheder hævder, at det nye kundefakturerings- og managementsystem vil være indført i januar 1997 og være fuldt operationelt i marts 1998. Kommissionen erkender, at det nye faktureringssystem på grund af EPT's meget lille kundeunderlag er af helt afgørende betydning for den igangværende omorganisering af EPT's arbejdsmetoder. Derfor kan man forestille sig en begrænset forlængelse af gennemførelsesfristen, indtil fakturerings- og managementsystemet er fuldt indført. Kommissionen mener også, at det er relevant med en ny fristforlængelse for at sikre fuld indkøring af dette fakturerings- og managementsystem og takstudligningen. Dette vil give EPT mulighed for at få bedre kendskab til og forståelse for kundernes særlige behov og på den måde forberede sig til en konkurrencesituation uden væsentlige negative følger for de gældende takster for privatkunder.
Kommissionen kan ikke acceptere, at EPT's afhængighed af 960 erhvervskunder med hensyn til en stor del af dets indtægter nødvendigvis er en ulempe på dette område. Hvis EPT kan skaffe sig de nødvendige markedsføringskvalifikationer, vil selskabets nære forhold til kunderne give mulighed for at opfylde deres behov og løse deres problemer. EPT's begrænsede størrelse forhindrer det heller ikke i at nyde stordriftsfordele: det vil kunne indgå aftaler og alliancer med andre tjenesteleverandører for at levere de globale løsninger, som kunderne efterspørger. Desuden giver EPT's beskedne størrelse og dets afhængighed af underkontrahenter mulighed for større fleksibilitet. Selskabet vil lettere kunne ændre sine aktiviteter med henblik på nye kontrakter, end det er tilfældet for fuldt integrerede store selskaber, som vil skulle omskole deres personale og ændre virksomhedsorganisationen for at imødekomme kundernes behov.
(23) Kommissionen kan heller ikke godtage argumentet om, at det vil blive vanskeligt for EPT at finde nyt personale i Luxembourg. EPT vil kunne finde personale fra andre medlemsstater. Inden for andre erhvervsgrene findes der allerede, som erkendt af de luxembourgske myndigheder, en stor arbejdsstyrke i Luxembourg, som dagligt pendler fra nærliggende medlemsstater.
(24) Lovgivningsændringerne i sig selv og eventuelle forsinkelser i denne forbindelse kan ikke betragtes som strukturændringer efter direktiv 90/388/EØF, der vil kunne berettige til en undtagelse. Direktivet henviser til de nødvendige strukturændringer hos operatøren i det omfang, de er nødvendige for at sikre tilrådighedsstillelse af tjenesten af almindelig økonomisk interesse. Ifølge EF-Domstolens retspraksis (12) kan medlemsstaterne ikke uden den særlige begrundelse, der er nævnt i direktivet, påberåbe sig bestemmelser, praksis eller omstændigheder i forbindelse med deres retssystem som begrundelse for en yderligere gennemførelsesfrist til efterkommelse af EF-direktiver.
(25) Under alle omstændigheder fremgår det af den tidsplan, som de luxembourgske myndigheder har fremlagt, at alle lovændringer og den efterfølgende oprettelse af ILT samt tildelingen af en anden GSM-licens vil være gennemført inden den 1. januar 1998. Derfor vil de centrale forskriftsmæssige og strukturelle reformer være gennemført inden den 1. januar 1998.
Påvirkning af samhandelen
(26) Formålet med udsættelsen af liberaliseringen af taletelefoni er at udskyde konkurrenternes adgang til taletelefonimarkedet. Det vil desuden, som anført i en af bemærkningerne, påvirke samhandelen, idet store internationale selskaber allerede er til stede eller interesseret i Luxembourg.
(27) Skønt indrømmelse af en undtagelse til Luxembourg vil betyde lukning af telemarkedet i Luxembourg, vil de negative virkninger for samhandelen være begrænsede dels på grund af det luxembourgske telemarkeds størrelse sammenlignet med EF-markedet og dels på grund af den meget begrænsede varighed af den af Kommissionen overvejede undtagelse.
(28) Virkningerne vil blive endnu mere begrænsede, hvis brugen af egne/alternative infrastrukturer liberaliseres fuldt ud den 1. juli 1997 som nævnt nedenfor. Det vil give nye potentielle markedsdeltagere mulighed for fra denne dato at udbyde allerede liberaliserede teletjenester via disse net, indtil der er indført fuld liberalisering, herunder bl.a. taletjenester via virksomhedsnet og/eller lukkede brugergrupper via sådanne infrastrukturer.
Konklusion
(29) Kommissionen erkender, at der skal gennemføres en gennemgribende udligning af telefontaksterne, således som det har været nødvendigt i andre medlemsstater, der har anmodet om yderligere gennemførelsesfrister. Kommissionen erkender endvidere, at da der er tale om et lille net, vil nogle af de nødvendige strukturtilpasninger være vanskeligere at gennemføre i Luxembourg end i andre medlemsstater. På grund af EPT's særlige kundegrundlag er især risikoen for at EPT mister betydelige indtægter reel. Dette vil på kort sigt kunne skade EPT og udgøre en trussel for tilrådighedsstillelsen af et alment tjenesteudbud. Kommissionen kan imidlertid ikke fuldt ud godtage de luxembourgske myndigheders argumenter.
På basis af ovenstående vurdering mener Kommissionen ikke, at de negative virkninger for samhandelen, der vil følge af en forlænget gennemførelsesfrist for Luxembourg indtil den 31. marts 1998 for ophævelse af de eksklusive rettigheder, der i øjeblikket er tillagt EPT, hvad angår tilrådighedsstillelse af taletelefoni og offentlig netinfrastruktur, i stedet for den 1. januar 1998 i henhold til artikel 2, stk. 2, i direktiv 90/388/EØF er uforenelig med Fællesskabets interesser, hvis de ovennævnte betingelser opfyldes.
B. Anmodning om yderligere gennemførelsesfrist for ophævelse af restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester via egen eller alternativ infrastruktur
Vurdering af virkningerne af en øjeblikkelig ophævelse af restriktionerne
(30) De luxembourgske myndigheder anfører at en ophævelse af restriktionerne for brug af alternativ infrastruktur før den 1. juli 1998 vil gøre det muligt for udbydere af liberaliserede tjenester at tilbyde taleforbindelser og kobling til det offentlige net i begge retninger. På grund af den særlige situation i Luxembourg, hvor EPT er helt afhængig af indtægterne fra 960 erhvervskunder, vil konkurrenter kunne berøve EPT lukrative erhvervskunder i Luxembourg by uden større investeringer i infrastruktur.
(31) Argumentet om, at en ophævelse af de aktuelle begrænsninger vil kunne påføre EPT et indtægtstab, kan ikke accepteres. Det er korrekt, at EPT med sin eksklusive ret til at stille netinfrastruktur til rådighed er sikret indtægter fra tilrådighedsstillelse af lejede linjer til endelige brugere og udbydere af liberaliserede teletjenester. Det foreskrives dog i direktiv 92/44/EØF, at taksterne for lejede linjer efter den 31. december 1993 skal være omkostningsbaserede. Endvidere foreskrives det i direktiv 95/62/EF, at faste offentlige telenet og taletelefonitjenester efter 31. december 1996 skal udbydes på omkostningsbaserede vilkår. Som følge af denne forpligtelse, som medlemsstaterne skal overholde, skulle åbningen af markedet for private operatører ikke væsentligt ændre teleoperatørernes stilling på markedet.
(32) Truslen om, at andre potentielle udbydere af infrastruktur skulle skumme fløden på markedet for lejede linjer, er kun reel, hvis der ikke findes klare forskriftsrammer og et tilsyn fra en uafhængig tilsynsmyndighed. Det erkendes i artikel 8 i direktiv 90/388/EØF, at der består en sådan trussel, idet det kræves, at medlemsstaterne sikrer, at de virksomheder, der er indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder på andre områder end telekommunikation, fører separate regnskaber for deres aktiviteter som netudbydere.
Denne trussel kan være større i Luxembourg end i andre medlemsstater med en udviklet alternativ teleinfrastruktur, idet der findes et lille antal meget lukrative kunder inden for et lille område, som en ny operatør kan betjene uden at være afhængig af EPT hvad angår lejede linjer, uden at bruge EPT's net og uden at foretage meget store investeringer. Ifølge de luxembourgske myndigheder vil de nødvendige forskriftsmæssige rammer og den uafhængige tilsynsmyndighed være på plads midt i 1997. Af denne grund kan der ikke indrømmes en yderligere gennemførelsesfrist ud over den 1. juli 1997. Kommissionen kan i sin vurdering af anmodningen om yderligere gennemførelsesfrist ikke tage hensyn til eventuelle forsinkelser i den anførte tidsplan, da den forekommer rimelig og da medlemsstaterne desuden ikke som fastslået af EF-Domstolen i ovennævnte dom kan påberåbe sig bestemmelser, praksis eller omstændigheder vedrørende deres restsystemer som begrundelse for yderligere gennemførelsesfrister til at efterkomme EF-direktiver.
Påvirkning af samhandelen
(33) En udsættelse af ophævelsen af restriktionerne for brug af egen eller alternativ infrastruktur vil påvirke samhandelen, da store internationale selskaber allerede er til stede eller interesseret i det luxembourgske marked.
(34) Skønt indrømmelse af undtagelse til Luxembourg vil betyde lukning af det luxembourgske marked for teletjenester, vil de negative virkninger for samhandelen i EU være begrænsede på grund af det luxembourgske telemarkeds størrelse sammenlignet med EU-markedet og den meget begrænsede varighed af den af Kommissionen foreslåede undtagelse.
Konklusion
(35) Når de lovgivningsmæssige rammer er på plads, vil der ikke bestå nogen trussel om, at nogen skulle misbruge sin stilling til at skumme fløden på markedet. Ifølge det luxembourgske indlæg vil disse rammer være indført den 1. juli 1997. Det forekommer derfor ikke berettiget at indrømme en yderligere gennemførelsesfrist ud over denne dato.
(36) Af disse grunde mener Kommissionen ikke, at udviklingen af samhandelen som følge af indrømmelse af en yderligere gennemførelsesfrist til Luxembourg hvad angår liberalisering af alternativ infrastruktur vil blive påvirket i et omfang, der er i modstrid med Fællesskabets interesser, når de nye forskriftsrammer er trådt i kraft, hvilket sker senest den 1. juli 1997 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Luxembourg kan udskyde ophævelsen af de eksklusive rettigheder, der i øjeblikket er tillagt Entreprise des Postes et Télécommunications til den 1. juli 1998, hvad angår tilrådighedsstillelse af taletelefoni og etablering og tilrådighedsstillelse af telenet, hvis følgende betingelser overholdes i overensstemmelse med nedenstående tidsplan:
a) Senest den 11. juli 1997 i stedet for den 11. januar 1997: underretning af Kommissionen om de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige for at indføre fuld liberalisering pr. 1. juli 1998, herunder forslag til finansiering af det almene tjenesteudbud
b) Senest den 1. juli 1997 i stedet for den 1. januar 1997: underretning af Kommissionen om forslag til licenser for taletelefoni og/eller dertil knyttede netudbydere
c) Senest den 1. januar 1998 i stedet for den 1. juli 1997: offentliggørelse af licensbetingelserne for alle tjenester og af sammenkoblingsafgifter, i begge tilfælde i overensstemmelse med de relevante EF-direktiver
d) Senest den 1. juli 1998 i stedet for den 1. januar 1998: tildeling af licenser og ændring af eksisterende licenser for at bane vej for liberalisering af tilrådighedsstillelse af taletelefoni.
Artikel 2
Luxembourg kan udskyde ophævelsen af restriktioner for tilrådighedsstillelse af allerede liberaliserede teletjenester indtil den 1. juli 1997, når disse udbydes via:
a) net oprettet af udbyderen af teletjenesten
b) tredjemands infrastruktur, og
c) deling af net, andre faciliteter og arbejdssteder.
Luxembourg skal senest den 1. juli 1997, i stedet for den 1. juli 1996, underrette Kommissionen om de foranstaltninger, der er indført for at fjerne disse restriktioner.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Storhertugdømmet Luxembourg.
Udfærdiget i Bruxelles, den 14. maj 1997.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 14 päivänä toukokuuta 1997,
lisäajan myöntämisestä Luxemburgille komission direktiivin 90/388/ETY täytäntöönpanemiseksi täydellisen kilpailun osalta televiestintämarkkinoilla (Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/568/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 96/19/EY (2), ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdan,
on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään asiaa koskevat huomautuksensa (3) direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti,
sekä katsoo seuraavaa:
I. ASIASELOSTUS JA OIKEUDELLISET NÄKÖKOHDAT
A. Luxemburgin pyyntö
1) Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti Luxemburgin viranomaiset pyysivät kirjeellä 28 päivältä kesäkuuta 1996 seuraavia täytäntöönpanoaikoja:
- 1 päivään tammikuuta 2000 Luxemburgin posti- ja telepalvelujen tarjoajan Entreprise des Postes et Télécommunications -yrityksen, jäljempänä `EPT`, puhelintoimintaan ja siihen liittyviin verkkoinfrastruktuureihin myönnettyjen tämänhetkisten yksinoikeuksien osalta. Tämä säännös on direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan pantava täytäntöön ennen 1 päivää tammikuuta 1998.
- 1 päivään heinäkuuta 1998 seuraavien jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten osalta:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot;
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit
ja
c) jaetut verkot, muut toiminteet ja laitokset.
Nämä säännökset oli komission direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan mukaan pantava täytäntöön ennen 1 päivää heinäkuuta 1996. Nämä säännökset eivät koske kaapelitelevision infrastruktuureita, niitä sääntelee mainitun direktiivin 4 artikla.
2) Luxemburgin viranomaiset katsovat, että lisäaika täytäntöönpanoa varten on tarpeen seuraavista syistä:
- Luxemburg joutuisi kohtaamaan sääntelemättömien markkinoiden vaaroja, jos televiestintämarkkinat vapautettaisiin (direktiivin välittömän täytäntöönpanon seurauksena) ennen sopivan lainsäädännön täytäntöönpanoa ja ennen tarpeellisten rakenneuudistusten toteuttamista. Pyydetty poikkeus ei estä kilpailun kehittymistä muilla televiestinnän aloilla Luxemburgissa. Uuden televiestintälain, jäljempänä `telelaki`, tultua voimaan, vapauttaminen voidaan toteuttaa asianmukaisella tavalla. Yrityksiä esimerkiksi pyydetään antamaan tarjouksensa toisen kansallisen GSM-verkon toimiluvasta. Valintamenettely on avoin ja objektiivinen, ja lupa myönnetään yritykselle, joka parhaiten täyttää julkaistavat laadulliset edellytykset.
- EPT laskuttaa tällä hetkellä asiakkailtaan yhdenmukaisia, kiinteitä hintoja, mutta se suunnittelee tariffirakenteen uudistusta. Tällä hetkellä arvioitujen kustannusten sekä nykyisten hintojen välillä oleva huomattava epätasapaino on merkittävä vapauttamista estävä tekijä Luxemburgissa. Parhaillaan perustettava riippumaton valvontaelin Institut luxembourgeois des télécommunications, jäljempänä `ILT`, valvoo käynnissä olevaa hintojen mukauttamista Luxemburgissa; ILT vastaa myös EPT:tä koskevien kirjanpitosääntöjen ja kustannusperusteisen hinnoittelun sääntöjen laadinnasta.
- Vapauttamiskehitys vaatii Luxemburgissa suhteettomia panostuksia, erityisesti henkilöstöltä, toimivaltaiselta ministeriöltä, ILT:ltä ja EPT:ltä.
- Vuonna 1995 ulkomaanpuhelut muodostivat 71 prosenttia puhelintoiminnan 6 346 miljoonan Luxemburgin frangin kokonaisliikevaihdosta. Luxemburgin kaupungissa sijaitsevat 960 yritysasiakasta vastasivat yli 50 prosentista näistä puheluista. Luxemburgista ulkomaille soitettavien puhelujen osuus oli 62 prosenttia kaikista ulkomaanpuheluista. Luxemburgin markkinoiden avaaminen ennen sopivan lainsäädännön täytäntöönpanoa ja ennen tarpeellisia rakenneuudistuksia sallisi muissa maissa sijaitsevien teleyritysten tarjota vapaasti ulkomaanpuhelupalveluja luxemburgilaisille yrityksille ja houkutella liiketoimintaa pois EPT:n verkosta. Tämä voisi uhata vakavasti kansallisen operaattorin infrastruktuurin elinkelpoisuutta, sen kykyä toteuttaa tarvittavat rakenteelliset mukautukset sekä tulevaa kehitystä kilpailumarkkinoilla. Tämän uhan torjumiseksi tarvittavaa lainsäädäntöä ollaan hyväksymässä, ja pyydetty täytäntöönpanoaika mahdollistaisi sen toteuttamisen.
- Luxemburg on äskettäin muuttanut posti- ja televiestintähallintoaan toimimaan kaupalliselta pohjalta. EPT käyttää vuosittain 32 miljoonaa Luxemburgin frangia henkilöstönsä kouluttamiseen, jotta se saisi kaupallisessa ympäristössä työskentelyssä tarvittavia taitoja. Vuoden 1995 alussa EPT palkkasi riippumattoman konsulttiyrityksen suorittamaan perusteellisen arvion organisaatiorakenteestaan. Rakenneuudistusta, jonka myötä otetaan käyttöön liiketaloudelliset kirjanpitojärjestelmät sekä mukautetaan tariffirakennetta, ei pystytä saattamaan loppuun ajoissa ennen televiestintämarkkinoiden vapauttamista 1 päivänä tammikuuta 1998.
3) Luxemburgin viranomaiset eivät ole maininneet lopullista ajankohtaa, jolloin Luxemburgin parlamentti aikoo hyväksyä telelain, mutta vaikuttaisi siltä, että se hyväksytään vuoden 1997 ensimmäisen puoliskon aikana. Luxemburgin viranomaiset ovat todenneet, että ne eivät voi vaikuttaa vauhtiin, jolla parlamentti hyväksyy telelain. Kun telelaki on hyväksytty, yhteisön säännökset, jotka koskevat avoimen verkon tarjoamisen soveltamista yhteenliittämiseen, saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä (tällä välin Luxemburgin hallitus on ilmoittanut komissiolle, että kyseinen laki on hyväksytty 19 päivänä maaliskuuta 1997 ja se on tullut voimaan 1 päivänä huhtikuuta 1997). Muut Luxemburgin viranomaisten aikatauluehdotuksen päivämäärät perustuvat EPT:lle ja Luxemburgin viranomaisille neuvoja antavien riippumattomien konsulttien ohjeisiin. Asiassa pyritään noudattamaan seuraavaa aikataulua:
- vuoden 1997 ensimmäinen puolisko: telelain hyväksyminen,
- maaliskuu 1997: uuden asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmän käyttöönotto,
- viisi kuukautta telelain hyväksymisen jälkeen: ILT on perustettu ja toiminnassa,
- kuusi kuukautta telelain hyväksymisen jälkeen: yleispalvelun velvoitteen rahoitusperiaatteet on määritelty,
- kuusi kuukautta telelain hyväksymisen jälkeen: toisen GSM-toimiluvan myöntäminen,
- vuoden 1997 toinen puolisko: ILT:n valvoma sääntelyjärjestelmä on toiminnassa,
- 1 päivänä tammikuuta 1998: EPT:n uusi kustannusluokkiin perustuva kirjanpitojärjestelmä otetaan käyttöön,
- maaliskuu 1998: uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on kokonaisuudessaan valmis,
- heinäkuu 1998: uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on täysin toiminnassa ja tarvittavat sisäisten menettelytapojen uudistukset ja henkilöstön koulutus on toteutettu lähes kokonaan,
- 1 päivänä tammikuuta 2000: EPT:n uusi kustannusluokkiin perustuva kirjanpitojärjestelmä on täysin käytössä.
Komissio vastaanotti pyynnön 28 päivänä kesäkuuta 1996.
B. Saadut huomautukset
4) Kaksi yritystä toimitti huomautuksensa Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (4) julkaistun ilmoituksen jälkeen.
5) Näiden huomautusten mukaan:
- televiestintämarkkinat toimivat Luxemburgissa erityisen terveellä pohjalla. EPT:n liittymä- ja työntekijäkohtaiset tulot ovat erittäin korkeat yhteisön keskiarvoon verrattuna. Luxemburgin puhelintiheys on huomattavasti unionin keskiarvoa korkeampi;
- EPT:n ulkomaanpuhelujen hinnat ovat jo nyt kilpailukykyiset ja tariffien tasapainottamiselle on vain vähän tarvetta;
- Luxemburg ei ole pannut yhteisön lainsäädäntöä täytäntöön, mikä on ollut esteenä kilpailulle. EPT ei ole ottanut käyttöön kustannuslaskentajärjestelmää, minkä olisi pitänyt tapahtua 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä neuvoston direktiivin 92/44/ETY (5) 10 artiklan 1 kohdan nojalla sekä 31 päivään joulukuuta 1996 mennessä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/62/EY (6) 13 artiklan 1 kohdan nojalla. Esimerkiksi toista GSM-toimilupaa ei myöskään ole vielä myönnetty. Huomautuksen mukaan EPT:llä on siis yleisen puhelintoiminnan, infrastruktuurin ja matkapuhelintoiminnan monopoli;
- Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että yhteisöjen lainsäädännön täytäntöönpanon viivästymistä ei voida perustella jäsenvaltion hallinnollisilla tai käytännöllisillä vaikeuksilla. Ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa ei siis voida perustella riittämättömillä julkisilla voimavaroilla. Luxemburg pyytää direktiivin 96/19/EY nojalla ylimääräisiä täytäntöönpanoaikoja vedoten verkkonsa erittäin pieneen kokoon. Tarvittaisiin kuitenkin perusteluja siitä, miksi verkon pieni koko oikeuttaisi ylimääräiseen täytäntöönpanoaikaan;
- poikkeuksilla on haitallista vaikutusta kauppaan. EPT on ainoa kiinteiden johtojen tarjoaja sekä ainoa operaattori, joka tarjoaa yhdysliikennettä muihin vapautettujen palvelujen mahdollisiin toimittajiin Luxemburgissa. Tämä on tärkeä kilpailijoiden kustannuksiin vaikuttava tekijä, ja tieto kustannuksista vaikuttaa kauppaan. Lisäksi Luxemburg on tärkeä raha-asiain keskus yhteisössä ja sekä rahoituspalvelut että kauppa perustuvat laajalti televiestintään. Poikkeus vaikuttaisi myös rahoituspalvelumarkkinoihin;
- Luxemburg ei ole antanut erityisiä syitä sille, miksi olisi poikettava vaatimuksesta poistaa jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevat rajoitukset 1 päivään heinäkuuta 1996 mennessä;
- yleisesti voidaan myöntää, että EPT:n tulojen keskittyminen 960 yritysasiakkaaseen on erikoinen tilanne yhteisössä. Se ei kuitenkaan välttämättä ole heikkous. Läheinen suhde vähäiseen määrään on tehokas markkinointiväline, joka voi mahdollistaa hyvän asiakashallinnon. Direktiivin 90/388/ETY voimaantulosta 28 päivänä heinäkuuta 1990 alkaen ETP:n kilpailijoiden on sallittu tarjota yksityisiä ulkomaanpuhelupalveluja asiakkaille, joilla on suora kiinteä liittymä. EPT on siis tosiasiassa jo toiminut kilpailuympäristössä yli viisi vuotta kannattavimmalla markkinasegmentillään. Puhelintoiminnan monopolin jatkaminen 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen ei ole oikeutettua ilman Luxemburgin erityiseen maantieteelliseen ja taloudelliseen rakenteeseen (sekä EPT:n verkon konfiguraatioon) perustuvia selkeitä kustannus- ja tulostilastoja, jotka osoittavat, että perustavanlaatuisia rakenteellisia mukautuksia tarvitaan säilyttämään EPT:n elinkelpoisuus vielä silloin, kun yksityisasiakkaille tarjottava puhjelinpalvelu vapautetaan. Samankaltainen analyysi olisi tehtävä taustalla olevan infrastruktuurin perustamisen ja tarjoamisen osalta.
6) Komissio toimitti 18 päivänä lokakuuta 1996 telekopiolla, joka vahvistettiin myöhemmin kirjeellä 6 päivältä joulukuuta 1996, Luxemburgin viranomaisille saamansa huomautukset.
C. Luxemburgin vastaus
Vastauksena edellä mainittuihin huomautuksiin Luxemburgin viranomaiset totesivat 19 päivänä joulukuuta 1996 päivätyssä kirjeessään muun muassa, että
- EPT oli ainoa puhelinoperaattori Euroopassa, joka kärsi tulojen laskusta vuosina 1995 ja 1996. ETP:n voitot (2,3 miljardia Luxemburgin frangia vuonna 1995) ovat pienentyneet 11,2 prosenttia verrattuna muihin operaattoreihin Euroopassa;
- Luxemburgin suuren puhelintiheyden vuoksi, jonka EPT on saavuttanut keskittymällä teknisesti korkealaatuisen palvelun tarjoamiseen, kuluttajat eivät kärsisi teknisellä tasolla siitä, että kilpailu televiestintämarkkinoilla alkaa myöhemmin;
- EPT:tä ei kannata verrata British Telecomiin tai johonkin muuhun suureen teleorganisaatioon, koska kyseisen kaltaiset teleorganisaatiot hyötyvät mittakaavaeduista, jotka eivät koske EPT:tä. Yleispalvelun tarjoaminen on kalliimpaa Luxemburgissa kuin useimmissa muissa jäsenvaltioissa juuri siksi, että EPT ei voi hyötyä mittakaavaeduista;
- vaikka työntekijää kohden lasketut voitot ovat tällä hetkellä korkeat Luxemburgissa, laskelmassa ei oteta huomioon EPT:n tämänhetkistä rakennetta. EPT:n on muutettava henkilöstönsä rakennetta perustamalla esimerkiksi markkinointiosasto, mikä vähentää työntekijää kohden laskettuja voittoja;
- analogisten matkapuhelinpalvelujen käyttäjiä on alle 100, joten tästä palvelusta saadut käyttäjää kohden korkeammat keskimääräiset tulot ovat melko merkityksettömiä kokonaistuloihin verrattuna. GSM-matkapuhelinpalvelusta saatavat tulot laskevat, kun toiselle operaattorille myönnetään toimilupa;
- EPT:n asema markkinoilla on erittäin haavoittuva, koska se saa suurimman osan tuloistaan ainoastaan 960 yritysasiakkaalta;
- tarvittava tariffien tasapainottaminen korottaa liittymämaksuja huomattavasti, mutta ulkomaantariffit todennäköisesti laskevat;
- Luxemburg ei ole myöhässä direktiivin 96/19/EY täytäntöönpanossa, koska se on käyttänyt oikeuttaan pyytää poikkeusta;
- Luxemburgin työttömyysaste on erittäin alhainen ja EPT:n vaatimukset täyttävää uutta henkilöstöä on erittäin vaikea löytää;
- uudet markkinoille tulijat yrittävät todennäköisesti kilpailla Luxemburgin markkinoilla tekemättä investointeja kiinteään infrastruktuuriin. Muihin jäsenvaltioihin verrattuna kilpailijoiden on helppo tulla nopeasti Luxemburgin markkinoille.
Luxemburgin viranomaiset korostivat samassa kirjeessään lisäajan tarvetta täytäntöönpanoon EPT:n rakenteellisten muutosten toteuttamiseksi, jotta EPT pystyisi toimimaan täysin kaupalliselta pohjalta.
Luxemburgin viranomaiset toimittivat komissiolle lisätietoja Brysselissä 18 päivänä helmikuuta 1997 järjestetyssä kahdenvälisessä kokouksessa sekä 6 päivänä maaliskuuta 1997 lähetetyllä telekopiolla. Luxemburgin viranomaiset vahvistivat, että uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on tarkoitus asentaa maaliskuussa 1997, jonka jälkeen alkaa kahdentoista kuukauden pituinen koeaika ennen kuin järjestelmä otetaan virallisesti käyttöön. Uuden asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmän pitäisi olla täysin toiminnassa heinäkuuhun 1998 mennessä, jolloin myös tarvittavat sisäisten menettelytapojen uudistukset ja henkilöstön koulutus on toteutettu lähes kokonaan.
D. Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohta
7) Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan soveltamista televiestintäalalle on tarkennettu direktiivissä 90/388/ETY, jossa säädetään täyden kilpailun avaamisesta televiestintämarkkinoille viimeistään 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä. Direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan nojalla komissio myöntää kuitenkin pyynnöstä eräille jäsenvaltioille täytäntöönpanon lisäaikaa, johon sisältyy oikeus (i) poiketa direktiivissä 90/388/ETY esitetyistä päivämääristä ja (ii) säilyttää ylimääräisen ajanjakson niille yrityksille myönnetyt yksinoikeudet, jotka hoitavat yleistä televerkkoa ja tarjoavat telepalveluja. Näin sallitaan niiden toimenpiteiden täytäntöönpano, jotka ovat perusteltuja rakenteellisten mukautusten toteuttamiseksi, mutta ainoastaan näiden mukautusten vaatimassa laajuudessa.
8) Yleisten telepalvelujen ja verkkojen tarjoamisen osalta näyttää siltä, että EPT on direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa tarkoitettu teleorganisaatio ja se tarjoaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja Luxemburgin lain mukaisesti.
9) Direktiivin perusteella on siten selvitettävä, onko pyydetty määräaikainen kilpailun kieltäminen muilta taloudellisilta toimijoilta perusteltua rakenteellisilla mukautuksilla ja ehdottomasti ainoastaan näiden mukautusten vaatimin laajuuksin.
10) Tämän tarkastelun lähtökohtana on se, että yrityksen, jolle on uskottu yleiseen taloudelliseen etuun liittyviä tehtäviä, talouden on oltava tasapainossa, ja sen on voitava korvata heikommin kannattavat alat kannattavimmilla aloilla. Tämä oikeuttaisi yksittäisten yritysten kilpailun rajoittamisen taloudellisesti kannattavilla aloilla. Mikäli yksittäisten yritysten sallitaan kilpailla valitsemillaan aloilla yksinoikeuden omaavien yritysten kanssa, ne voisivat keskittyä taloudellisesti kannattaviin toimintoihin ja tarjota edullisempia tariffeja kuin yksinoikeudella toimivat, koska niiden ei tarvitse tasoittaa kannattamattomien alojen menetyksiä kannattavampien alojen voitoista.
11) Direktiivillä 90/388/ETY myönnettiin perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan mukainen tilapäinen poikkeus puhelintoiminnan harjoittamisen erityis- ja yksinoikeuksien osalta. Syynä tähän oli, että yleisen televerkon kehittämistä ja yleispalvelun ylläpitämistä varten tarvittavat varat saadaan edelleenkin pääasiassa puhelinpalvelusta. Puhelintoimintamarkkinoiden vapauttaminen voisi tuolloin estää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamista ja verkon kehittämistä, jotka on annettu teleorganisaatioiden tehtäväksi. Kilpailun rajoittaminen on oikeutettua vain sellaisten palvelujen kohdalla, jotka niiden luonteen ja tarjontaedellytykset huomioon ottaen vaarantaisivat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen taloudellisen tasapainon tai vaikuttaisivat siihen jollakin muulla tavalla. Tämän vuoksi näiden palvelujen tarjoamista voidaan rajoitaa vain, jos tällaisesta vaikutuksesta voidaan esittää selviä todisteita.
12) Käytännössä uudet markkinoille tulijat voivat pitkällä aikavälillä osallistua myös yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien tehtävien hoitamiseen. Poikkeuksella halutaan suojella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien tehtävien suorittamista eikä tiettyjä yrityksiä. EPT on kuitenkin lyhyellä aikavälillä edelleen ainoa yritys, joka tarjoaa yleispalvelua yksityisasiakkaille harvaanasutuilla alueilla. Luxemburg on lisäksi erityistapaus, koska sen televerkko on erittäin pieni ja se sijaitsee kahden suuren televiestintämarkkinan välissä. Noilla markkinoilla toimivat teleorganisaatiot voisivat helposti kilpailla Luxemburgissa. Monet Luxemburgiin ja sieltä soitetut puhelut kulkevat näiden markkinoiden kautta. Tämän vuoksi komissio on tutkinut kumpaakin pyyntöä täytäntöönpanoa koskevan lisäajan saamiseksi sen selvittämiseksi, onko lisäajan myöntäminen välttämätöntä, jotta EPT voisi hoitaa tätä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää tehtäväänsä taloudellisesti kannattavissa olosuhteissa samalla kun toteutetaan tarvittavia rakenteellisia mukautuksia.
II. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
A. Pyyntö saada lisäaikaa puhelintoiminnan ja siihen liittyvän verkkoinfrastruktuurin täytäntöönpanemiseksi
Arviointi EPT:n nykyisten yksinoikeuksien lakkauttamisen vaikutuksista
13) Myönnettyjen lisäaikojen täytäntöönpanoa varten on oltava yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti oikeassa suhteessa siihen, mikä Luxemburgin viranomaisten mukaan on tarpeen sellaisten rakenteellisten mukautusten toteuttamiseksi, joilla tähdätään täyden kilpailun saavuttamiseen, ja siinä laajuudessa kuin nämä mukautukset kuuluvat direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.
Vaadittavaa rakenteellista mukautusta on tarkasteltava näiden seikkojen valossa.
a) Tariffien tasapainottaminen
14) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että liittymäkustannukset nousevat Luxemburgissa huomattavasti (7), jos niillä halutaan kattaa EPT:n verkkokustannukset. Luxemburgin viranomaiset toteavat, että tariffit ovat Luxemburgissa alhaisemmat kuin Euroopassa keskimäärin, ja että ne todennäköisesti laskevat edelleen.
15) Jäljempänä esitetyssä komission tietoihin perustuvassa (8) taulukossa verrataan eräitä EPT:n perimiä puhelintariffeja kahteen tariffinsa jo tasapainottaneeseen operaattoriin (British Telecom ja TeleDanmark) sekä yhteen operaattoriin, joka ei vielä ole tasapainottanut tariffejaan (Deutsche Telekom) (9). Vertailu on tehty seuraavalta pohjalta. Vertailu British Telecomiin tehtiin myös Irlantia koskevassa komission päätöksessä 97/114/EY (10) sekä Portugalia koskevassa komission päätöksessä 97/310/EY (11). TeleDanmarkin valinnan myötä mahdollistuu vertailu verrattain samankaltaiseen pieneen teleorganisaatioon, joka tarjoaa palvelujaan samankaltaisissa oloissa toisessa jäsenvaltiossa. Deutsche Telekom on valittu vertailuun naapurimaassa sijaitsevana teleorganisaationa. Se voisi helposti hyötyä Luxemburgin televiestintämarkkinoiden vapautumisesta. Taulukko osoittaa, että tasapainottamiseen on tarvetta:
TAULUKON PAIKKA
16) Koska verkon teknisen kehityksen ansiosta kustannukset ovat yhä vähemmän riippuvaisia etäisyydestä, tariffien suhteuttaminen kustannuksiin tarkoittaa yleensä hintojen mukauttamista siten, että tulot tasapainotetaan kustannusten kanssa. Tämä merkitsee sitä, että liittymä- ja vuokratulojen on katettava kiinteät kustannukset (sekä vakiovaihteluväli) ja puhelutulojen on katettava puhelukustannukset (sekä vakiovaihteluväli).
17) Tämän vuoksi teleorganisaatioiden on täytynyt korottaa kahden kuukauden puhelinvuokraa sekä paikallispuhelujen hintaa (tai vähintään olla laskematta näitä hintoja) sekä laskea kaukopuhelujen hintoja. Tasapainottamista on selvästikin vielä jatkettava ja komissio myöntää, että se on EPT:lle vaikeampaa kuin useimmille teleorganisaatioille, koska se on riippuvainen 960 yritysasiakkaastaan, joiden ulkomaanpuheluista se saa suurimman osan tuloistaan, ja koska EPT ei hyödy mittakaavaeduista. Deutsche Telekomin luvut osoittavat kuitenkin, että joissakin tapauksissa muut teleorganisaatiot tarvitsevat tasapainottamista enemmän kuin EPT. Lisäksi tulevaisuudessa sovelletaan yhä enenevässä määrin joustavia tariffirakenteita, kuten tällä hetkellä GSM-puhelintoiminnassa, jossa käyttäjä valitsee omiin tarpeisiinsa parhaiten sopivan hintapaketin. Näin tarve laskea ulkomaanpuhelujen tariffeja pienenee, koska suuret käyttäjät voivat valita sellaisen tariffipaketin, jossa kuukausittainen vuokra on korkeampi mutta käyttömaksut alhaisemmat. Komissio kuitenkin myöntää, että koska EPT on riippuvainen 960 yritysasiakkaastaan, sen on keskityttävä erityisesti näiden asiakkaiden erityistarpeiden arvioimiseen, jotta sen tulot säilyisivät riittävän korkeina ja se pystyisi tarjoamaan yleispalvelua lyhyellä aikavälillä.
18) EPT tuottaa kuitenkin voittoa myös tämänhetkisen liittymämaksuin (vuonna 1995 19,2 prosenttia liikevaihdosta verrattuna British Telecomin vain 12,5 prosenttiin samana vuonna). Vaikka liittymämaksuja olisi korotettava merkittävästi, ei ole mitään selvää syytä, miksi liittymämaksuja olisi korotettava niin paljon kuin Luxemburgin viranomaiset ehdottavat, etenkin, koska kiinteät kustannukset eivät näytä olevan Luxemburgissa korkeammat kuin muissa jäsenvaltioissa. Luxemburgin asukastiheys ylittää yhteisön keskiarvon ja on korkeampi kuin Tanskassa. Luxemburgin kaupunkialueilla asuvan väestön osuus on verrattavissa Tanskaan ja Yhdistyneeseen kuningaskuntaan.
19) Luxemburgin viranomaiset ovat ilmoittaneet, että tariffien täysi tasapainottaminen on mahdollista vasta kun EPT:n uusi kustannuslaskentajärjestelmä on täysin toiminnassa. Komissio hyväksyy tämän väitteen, mutta se ei hyväksy väitettä, jonka mukaan järjestelmän käyttöönotto olisi EPT:lle erityisen vaikeaa Luxemburgin verkon pienen koon vuoksi. Kustannusten jakamisenhan pitäisi olla helpompaa EPT:lle kuin muiden jäsenvaltioiden teleorganisaatioille, koska sen puhelut jaetaan vain kahteen luokkaan, paikallis- ja ulkomaanpuheluihin, kun taas muualla otetaan yleensä huomioon myös alueelliset puhelut ja kaukopuhelut. Luxemburgin viranomaisten ilmoittama kustannuslaskentajärjestelmän käyttöönoton aikataulu on liian pitkä muiden jäsenvaltioiden kokemuksiin nähden. Kustannuslaskentajärjestelmä oli otettava käyttöön Luxemburgissa 31 päivään joulukuuta 1993 mennessä direktiivin 92/44/ETY nojalla ja 31 päivään joulukuuta 1996 mennessä direktiivin 95/62/EY nojalla. Vaikka komissio aikoisi tästä syystä myöntää ylimääräisen täytäntöönpanoajan (mitä se ei kuitenkaan aio tehdä), se ei voi tehdä päätöstä, jolla muutettaisiin neuvoston direktiiviä.
20) Koska Luxemburgin puhelinlinjojen määrä 100:aa asukasta kohden laskettuna on suuri ja digitalisoinnin taso on korkea (nämä luvut ovat yhteisön korkeimpien joukossa), on selvää, että Luxemburgissa on jo yleispalveluun tarvittava infrastruktuuri, eikä verkon kehittämiseen siis tarvita lisärahoitusta. EPT voi pyrkiä tarjoamaan uusia palveluja, mutta tämä voidaan toteuttaa tehokkaimmin kilpailumarkkinoilla. Komissio ei voi hyväksyä Luxemburgin viranomaisten väitettä, jonka mukaan kuluttajat eivät suuren puhelintiheyden ansiosta kärsi kilpailun myöhäisestä käynnistämisestä. On selvää, että kilpailun käynnistämisen viivästyminen viivästyttää myös hintakilpailun käynnistämistä ja joustavien tariffien käyttöönottoa Luxemburgissa, mikä ei ole kuluttajien edun mukaista.
b) Luxemburgin erityisongelmat, jotka liittyvät maan verkon pieneen kokoon
21) Luxemburgille on ominaista, että EPT:n puhelintoiminnan kokonaisliikevaihdosta noin 70 prosenttia on peräisin ulkomaanpuheluista. Luxemburgin kaupungissa sijaitsevan 960 yritysasiakkaan osuus noista puheluista on yli 50 prosenttia. Kun teleyritykset, joiden kotipaikka on jossakin muussa maassa, voivat tarjota vapaasti kansainvälisiä puhelinpalveluja näille asiakkaille, ne voivat viedä huomattavan osan EPT:n asiakkaista, mikä pakottaisi tämän korottamaan yksityisasiakkailta perittäviä hintoja. Tämä voisi lyhyellä aikavälillä haitata yleispalvelun tarjoamista Luxemburgissa ja vaikeuttaa tarvittavien rakenteellisten mukautusten toteuttamista. Tämä uhka torjutaan vain siten, että EPT luo uudenlaiset suhteet tärkeimpiin asiakkaisiinsa. Läheinen suhde asiakkaaseen on edellytys sille, että yritys pystyy vastaamaan asiakkaan tarpeisiin ja tarjoamaan tämän etsimiä ratkaisuja. Pohjaa tällaiselle uudelle lähestymistavalle luodaan parhaillaan.
22) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että uusi asiakaslaskutus- ja hallintojärjestelmä on asennettu tammikuuhun 1997 mennessä ja se otetaan kokonaisuudessaan käyttöön maaliskuuhun 1998 mennessä. Komissio myöntää, että EPT:n poikkeuksellisen pienen asiakaspohjan sekä sen tämänhetkisen asiakasrakenteen vuoksi tämä uusi laskutusjärjestelmä on tärkeä osa käynnissä olevaa EPT:n työtapojen uudelleenjärjestelyä. Tämän vuoksi olisi harkittava rajallista ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa siihen saakka, kunnes kyseinen laskutus- ja hallintojärjestelmä on otettu käyttöön. Komissio siis harkitsee ylimääräisen täytäntöönpanoajan myöntämistä siihen saakka, kunnes laskutus- ja hallintojärjestelmä on täysin toiminnassa sekä siihen liittyvä tariffien tasapainottaminen on toteutettu. Näin EPT voisi parantaa asiakkaidensa erityistarpeiden tuntemusta, minkä vuoksi se voisi ryhtyä kilpailemaan ilman yksityisasiakkaille tarjotun palvelun hinnan merkittävää kohoamista.
Muista väitteistä voidaan todeta, että komission mielestä se, että EPT saa suuren osan tuloistaan 960 yritysasiakkaalta, ei ole välttämättä haitta. Jos EPT:llä on riittävästi markkinointikykyjä, se pystyy luomaan läheisen suhteen asiakkaisiin ja näin vastaamaan niiden tarpeisiin sekä löytämään ratkaisut niiden ongelmiin. Lisäksi EPT:n verraten pieni koko ei estä sitä hyötymästä mittakaavaeduista: se voi tehdä sopimuksia ja yhteenliittymiä muiden palvelujen tarjoajien kanssa varmistaakseen sen, että se pystyy tarjoamaan asiakkaidensa etsimiä yleisratkaisuja. Lisäksi EPT:n pienen koon ja alihankkijoiden käytön vuoksi yrityksen toiminta on erittäin joustavaa. Se voi helpommin muuttaa toimintojaan tekemällä uusia sopimuksia kuin täysin integroitunut suuri yritys, jonka on uudelleenkoulutettava henkilöstöään ja muutettava yritysorganisaatiotaan, mikäli se haluaa vastata asiakkaidensa tarpeisiin.
23) Komissio ei myöskään hyväksy väitettä, jonka mukaan EPT:n on vaikea palkata henkilökuntaa Luxemburgissa. EPT:n pitäisi pystyä hankkimaan henkilökuntaa muista jäsenvaltioista. Kuten Luxemburgin viranomaiset toteavat, muilla teollisuudenaloilla on jo paljon työvoimaa, jotka käyvät päivittäin töissä Luxemburgissa muista jäsenvaltioista.
24) Lain muutoksia ja muita mahdollisia kehityksen viiveitä ei voida pitää direktiivissä 90/388/ETY tarkoitettuina rakenteellisina mukautuksina, jotka oikeuttaisivat poikkeuksen. Direktiivissä tarkoitetaan operaattorin tarvitsemia rakenteellisia mukautuksia siinä määrin kuin niitä tarvitaan suojelemaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamista. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (12) oikeuskäytännön mukaan direktiivissä tarkoitetun erityisen oikeutuksen puuttuessa jäsenvaltiot eivät voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, että ne eivät noudata yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi säädettyjä määräaikoja.
25) Luxemburgin viranomaisten toimittaman aikataulun mukaan näyttää siltä, että kaikki lain muutokset, ILT:n perustaminen sekä toisen GSM-toimiluvan myöntäminen tapahtuvat 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä. Tämän vuoksi tärkeimmät lain muutokset ja rakenteelliset uudistukset on toteutettu 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä.
Kaupan kehitys
26) Puhelintoiminnan vapauttamisen lykkäämisen tarkoitus on viivästyttää kilpailijoiden pääsyä puhelintoimintamarkkinoille. Kuten eräässä huomautuksessa mainitaan, tällä on lisäksi vaikutusta kauppaan, koska suuria kansainvälisiä toiminnanharjoittajia toimii jo näillä markkinoilla tai ne ovat kiinnostuneita Luxemburgin markkinoista.
27) Vaikka poikkeuksen myöntäminen Luxemburgille sulkisi Luxemburgin televiestintämarkkinat, kielteinen vaikutus yhteisön kaupan kehitykseen olisi rajallinen, toisaalta koska Luxemburgin televiestintämarkkinoiden koko on pieni verrattuna yhteisön markkinoihin ja toisaalta koska komission harkitseman poikkeuksen kesto on erittäin rajallinen.
28) Kielteiset vaikutukset vähenevät edelleen, jos oman ja vaihtoehtoisten infrastruktuurien käyttörajoitukset poistetaan täysin 1 päivästä heinäkuuta 1997, kuten jäljempänä on mainittu. Näin mahdolliset uudet markkinoille tulijat voisivat harjoittaa ja tarjota jo vapautettuja telepalveluja kyseisillä verkoilla edellä mainitusta päivämäärästä alkaen valmistautuessaan täyteen kilpailuun, ja erityisesti ne voisivat tarjota äänipalveluja yritysten verkkojen kautta ja/tai suljetuille käyttäjäryhmille kyseisten infrastruktuurien kautta.
Päätelmä
29) Komissio myöntää, että tariffeja on tasapainotettava huomattavasti, kuten myös muiden ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa pyytäneiden jäsenvaltioiden kohdalla. Komissio myöntää lisäksi, että verkon pienestä koosta johtuen tarvittavia rakenteellisia mukautuksia voi olla hankalampi toteuttaa Luxemburgissa kuin muissa jäsenvaltioissa. Erityisesti vaara, että EPT menettäisi huomattavan osan tuloistaan, on todellinen yhtiön erityisen asiakasrakenteen seurauksena. Tämä voisi vahingoittaa kyseisen operaattorin taloudellista asemaa lyhyellä aikavälillä ja se voisi olla uhka sekä rakenteellisille mukautuksille, jotka ovat edelleen tarpeellisia, että yleispalvelun tarjoamiselle. Komissio ei kuitenkaan voi täysin hyväksyä Luxemburgin hallituksen väitteitä.
Edellä esitetyn arvion perusteella komissio katsoo, että 1 päivään heinäkuuta 1998, eikä 1 päivään tammikuuta 1998, kuten direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, ulottuvan ylimääräisen täytäntöönpanoajan myöntäminen Luxemburgille EPT:n nykyisten puhelintoimintaa ja siihen liittyvää yleistä verkkoinfrastruktuuria koskevien yksinoikeuksien lakkauttamiseksi ei vaikuttaisi kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, jos edellä esitetyt edellytykset täyttyvät.
B. Pyyntö lisäajasta täytäntöönpanoon oman ja vaihtoehtoisten infrastruktuurien avulla välitettävien jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten poistamiseksi
Rajoitusten välittömän poistamisen vaikutus
30) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että jos vaihtoehtoisten infrastruktuurien käyttörajoitukset poistetaan ennen 1 päivää heinäkuuta 1998, vapautettujen palvelujen tarjoajat voisivat tarjota asiakkaille puhelintoimintaa ja yhdistää näitä puheluja julkiseen verkkoon ja julkisesta verkosta. Luxemburgin erityistilanteen vuoksi, jossa EPT on erittäin riippuvainen 960 asiakkaan tuomista tuloista, kilpailijat keräisivät EPT:n houkuttelevimmat yritysasiakkaat Luxemburgin kaupungin alueella investoimatta suuremmin infrastruktuuriin.
31) Väitettä, että nykyisten rajoitusten poistaminen voi aiheuttaa EPT:lle tulojen menetyksiä, ei voida hyväksyä sellaisenaan. On totta, että verkkoinfrastruktuurin tarjoamisen yksinoikeuden vuoksi EPT saa taattuja tuloja kiinteiden johtojen tarjoamisesta loppukäyttäjille ja vapautettujen telepalvelujen tarjoajille. Direktiivissä 92/44/ETY vaaditaan kuitenkin, että kiinteitä yhteyksiä on pitänyt tarjota kustannuksiin suhteutettuna 31 päivästä joulukuuta 1993. Lisäksi direktiivissä 95/62/EY edellytetään, että kiinteitä julkisia puhelinverkkoja sekä puhelinpalveluja on pitänyt tarjota kustannuksiin suhteutettuna 31 päivästä joulukuuta 1996. Tästä velvoitteesta johtuen, ja koska jäsenvaltioiden on sitä noudatettava, markkinoiden avaamisen yksityisille toimijoille ei odoteta merkittävästi muuttavan televiestintäorganisaatioiden markkinatilannetta tällä alalla.
32) Vaara, että muut mahdolliset infrastruktuurin tarjoajat valitsevat houkuttelevimmat asiakkaat kiinteiden johtojen markkinoilla, on todellinen vain, jos asiaa koskevaa lainsäädäntöä ei ole luotu ja jos riippumaton sääntelyviranomainen ei ole asiaa valvomassa. Direktiivin 90/388/ETY 8 artiklassa myönnetään tällainen vaara ja vaaditaan jäsenvaltioita varmistamaan, että yritykset, joille ne ovat myöntäneet erityis- ja yksinoikeudet myös muilla aloilla kuin televiestinnässä, pitävät erillistä kirjanpitoa toiminnastaan verkkojen tarjoajana.
Tämä uhka voi olla suurempi Luxemburgissa kuin muissa jäsenvaltioissa, joiden vaihtoehtoiset televiestintäinfrastruktuurit ovat kehittyneemmät, koska Luxemburgissa harvat erittäin houkuttelevat asiakkaat sijaitsevat pienellä alueella. Tällöin uusi markkinoille tulija pystyisi tarjoamaan kyseisille houkutteleville asiakkaille riittävästi palveluja olematta riippuvainen EPT:n kiinteistä johdoista tai käyttämättä EPT:n verkkoa sekä tekemättä merkittäviä investointeja. Luxemburgin viranomaisten mukaan tarvittavan lainsäädännön olisi kuitenkin oltava voimassa ja riippumattoman sääntelyviranomaisen toiminnassa vuoden 1997 ensimmäisen puoliskon aikana. Tämän vuoksi ei ole perusteita myöntää 1 päivän heinäkuuta 1997 jälkeen ulottuvaa ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa. Komissio ei voi hyväksyä hakemuksessa annettuun aikatauluun mahdollisesti tulevia viivästyksiä harkitessaan ylimääräistä täytäntöönpanoaikaa koskevaa pyyntöä, koska kyseinen aikataulu vaikuttaa kohtuulliselta. Lisäksi komissio perustelee kantaansa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiolla, johon edellä on viitattu ja jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, että ne eivät noudata yhteisön direktiivien täytäntöönpanemiseksi säädettyjä määräaikoja.
Kaupan kehitys
33) Oman ja vaihtoehtoisen infrastruktuurin käyttörajoitusten poistamisen lykkäämisellä on vaikutusta kauppaan, koska suuria kansainvälisiä toiminnanharjoittajia toimii jo näillä markkinoilla tai ne ovat kiinnostuneita Luxemburgin markkinoista.
34) Vaikka poikkeuksen myöntäminen Luxemburgille sulkisi Luxemburgin televiestintämarkkinat, kielteinen vaikutus yhteisön kauppaan olisi rajallinen, koska Luxemburgin televiestintämarkkinoiden koko on rajallinen verrattuna yhteisön markkinoihin ja koska komission harkitseman poikkeuksen kesto on erittäin rajallinen.
Päätelmä
35) Kun tarvittava lainsäädäntö on voimassa, ei ole vaaraa, että markkinoilta valitaan houkuttelevimmat asiakkaat. Luxemburgin ilmoituksen mukaan tämä lainsäädäntö on voimassa 1 päivänä heinäkuuta 1997. Tuon päivämäärän jälkeen ulottuvan lisäajan täytäntöönpanoa varten myöntäminen ei tämän vuoksi ole perusteltua.
36) Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että vaihtoehtoisten infrastruktuurien vapauttamista koskevan lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten Luxemburgille ei vaikuttaisi kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa, jos uusi lainsäädäntö on tullut voimaan ja viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1997.
ON TEHNYT SEURAAVAN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Luxemburg saa lykätä 1 päivään heinäkuuta 1998 yksinoikeuksien lakkauttamista, jotka koskevat Entreprise des Postes et Télécommunications'n nykyisten, puhelintoiminnan tarjoamista sekä yleisten televerkkojen perustamista ja tarjoamista, jos seuraavassa esitetyt edellytykset toteutetaan seuraavan aikataulun mukaisesti.
a) Viimeistään 11 päivänä heinäkuuta 1997 11 päivän tammikuuta 1997 asemasta: vapaan kilpailun käynnistämiseksi viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1998 tarvittavista lainsäädäntömuutoksista ilmoittaminen komissiolle, mukaan lukien ehdotukset yleispalveluiden rahoituksesta;
b) Viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1997 1 päivän tammikuuta 1997 asemasta: ilmoitus komissiolle puhelintoiminnan luvista ja/tai taustalla olevien verkkojen tarjoajista;
c) Viimeistään 1 päivänä tammikuuta 1998 1 päivän heinäkuuta 1997 asemasta: kaikkien palvelujen lupaehtojen sekä tarvittaessa yhdysliikennemaksujen julkistaminen asiaa koskevien yhteisön direktiivien mukaisesti;
d) Viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1998 1 päivän tammikuuta 1998 asemasta: lupien myöntäminen ja olemassaolevien lupien muuttaminen, jotta mahdollistetaan puhelintoiminnan tarjoaminen kilpailukykyisesti.
2 artikla
Luxemburg saa lykätä 1 päivään heinäkuuta 1997 jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitusten poistamista seuraavilla aloilla:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot;
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit; ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen.
Luxemburgin on ilmoitettava komissiolle viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 1997 1 päivän heinäkuuta 1996 asemasta kaikista toimenpiteistä, joita on toteutettu kyseisten rajoitusten poistamiseksi.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Luxemburgin suurherttuakunnalle.
Tehty Brysselissä 14 päivänä toukokuuta 1997.