KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 30. april 1999
om en procedure i henhold til traktatens artikel 85
(IV/34.250 - Europe Asia Trades Agreement)
(meddelt under nummer K(1999) 983)
(Kun den danske, den tyske, den engelske og den franske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(1999/485/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 4056/86 af 22. december 1986 om fastsættelse af de nærmere retningslinjer for anvendelse af traktatens artikel 85 og 86 på søtransport(1), ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, særlig artikel 3, 11 og 12,
under henvisning til Kommissionens beslutning af 6. april 1994 om at indlede procedure i sagen,
efter at have givet de deltagende virksomheder lejlighed til at udtale sig vedrørende de af Kommissionen fremførte klagepunkter og fremsætte enhver anden bemærkning i overensstemmelse med artikel 23 i forordning (EØF) nr. 4056/86 og Kommissionens forordning (EØF) nr. 4260/88 om meddelelser, klager, ansøgninger og høringer i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 4056/88 om fastsættelse af de nærmere retningslinjer af traktatens artikel 85 og 86 på søtranspport(2), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse(3),
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål på søtransportområdet, og
ud fra følgende betragtninger:
RESUMÉ
(1) I denne beslutning undersøger Kommissionen, hvorvidt parterne i Europe Asia Trades Agreement (EATA) har overtrådt artikel 85, stk. 1, i forbindelse med en aftale om ikke-udnyttelse af kapacitet og udveksling af oplysninger, og undersøger ligeledes deres ansøgning om individuel fritagelse.
SAGSFREMSTILLING
I. Ansøgningen
(2) Den 2. september 1992 modtog Kommissionen i henhold til artikel 12, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4056/86 anmeldelse af EATA angående søtransport af containerlaster i linjefart fra Nordeuropa til Fjernøsten med ansøgning om fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3. Den 19. september 1997 fik Kommissionen meddelelse om, at EATA-parterne havde bragt aftalen til ophør med virkning fra den 16. september 1997.
(3) Følgende rederier var parter i EATA:
- CGM Orient SA (CGM)
- Hapag-Lloyd AG (Hapag-Lloyd)
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd (K Line)
- A.P. Møller - Maersk Line (Maersk)
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd (MISC)
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd (MOL)
- Nedlloyd Lijnen B.V. (Nedlloyd)
- Neptune Orient Lines Ltd (NOL)
- Nippon Yusen Kabushiki Kaisha (NYK)
- Oriental Overseas Container Line (OOCL)
- P& O Container Line (P& O)
- Cho Yang Shipping Co. Ltd (Cho Yang)
- Deutsche Seereederei Rostock GmbH (DSR)
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd (Evergreen)
- Hanjin Shipping Co. Ltd (Hanjin)
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd (Hyundai)
- Senator Linie GmbH (Senator)
- Yangming Marine Transport Corp. (Yangming)(4).
(4) Et resumé af ansøgningen blev offentliggjort i EF-Tidende den 6. april 1993(5), hvor Kommissionen anførte, at den umiddelbart fandt, at aftalen faldt ind under forbuddet i artikel 85, stk. 1, men at den endnu ikke havde taget stilling til, om artikel 85, stk. 3, fandt anvendelse. Kommissionen meddelte den 14. juni 1993 de tidligere EATA-parter, at den nærede alvorlig tvivl om, hvorvidt nogen af de fire betingelser i artikel 85, stk. 3, var opfyldt.
(5) Kommissionen har modtaget klager over EATA fra en række tredjeparter, bl.a. British Shippers' Council (BSC), European Shippers' Council (ESC), den franske afskiberorganisation Conseil National des Usagers de Transport (CNUT) og den japanske afskiberorganisation (JSC). De tidligere EATA-parter har fået lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til disse klager.
II. Den anmeldte aftale
i) Parterne
(6) Alle de tidligere EATA-parter er rederier. Flere af dem er med i Far Eastern Freight Conference ("FEFC"), medens de øvrige er uafhængige rederier, der sejler i de samme farter (jf. betragtning 66).
(7) Hyundai blev optaget i EATA den 12. marts 1993. Kommissionen blev den 23. juli 1993 underrettet om, at Østasiatisk Kompagni og EACBen Container Line Ltd var trådt ud af EATA med virkning fra 30. juni 1993. De to rederier sejler ikke længere i farterne, selv om de skibe, de hidtil havde sejlet med, blev overtaget af Maersk og for en tid var i brug på disse farter. CGM trak sig i 1994 ud af trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten og dermed også ud af EATA.
ii) Hovedpunkterne i aftalen
a) Generelle bestemmelser
(8) § 2 i EATA fastsatte, af aftalens formål var at få indført et kapacitetsstyringsprogram med henblik på: "(a) the optimum use of available capacity on deep sea vessels owned, operated or controlled by the [EATA] Parties...; and
(b) the improvement of revenue ... to a level consistent with a reasonable rate of return on investment for the services provided, and to maintain the viability of such services in the future ...").
("a) bedst mulig udnyttelse af den disponible kapacitet på oceangående skibe, som ejes eller kontrolleres af [EATA] parterne ..., og
b) forbedring af indtjeningen ... til et niveau, der sikrer en rimelig forrentning af investeringerne i trafikken og fortsat rentabilitet i farterne ..."
(9) Ifølge betragtningerne til EATA-aftalen(6) skulle denne forbedring af indtjeningen opnås ved at rette op på de "vedvarende lave fragtrater", som nævnes i punkt b) i betragtningerne til EATA-aftalen. Formålet med EATA var således at få forhøjet fragtraterne i EATA-parternes farter mellem Nordeuropa og Fjernøsten.
(10) En af de måder, hvorpå disse mål skulle virkeliggøres, bestod i at tildele hver af parterne en "maksimalt tilladt kapacitet", dvs. den maksimale kapacitet, som hver part måtte udbyde på markedet for transport af gods (§ 5(a)). Denne kapacitet kunne tildeles for et bestemt område, flere bestemte områder eller generelt (§ 16(e)). Den kunne tildeles nogle eller alle parter (§ 6(e)). Aftalen indeholdt bestemmelser om beregning og revision af kapacitetstildelingerne.
(11) Hver parts maksimalt tilladte kapacitet skulle beregnes på grundlag af det disponible antal slots på hvert skib i østgående retning, som hver part havde opgivet (§ 16(b)). I praksis skete det ved at beregne det samlede antal slots, der ville være uden EATA, og reducere dette antal med en bestemt procentdel. Dette maksimum blev derefter fordelt på fire regnskabsperioder på hver tre måneder.
(12) En part, der overskred sin maksimalt tilladte kapacitet i en given regnskabsperiode, kunne blive afkrævet et "kapacitetsgebyr", som blev beregnet på grundlag af antallet af TEU(7), hvormed han havde overskredet sin tildeling for den pågældende periode (§ 22). En part, som ikke udnyttede hele sin maksimalt tilladte kapacitet i en regnskabsperiode, kunne ikke overføre den uudnyttede del til en efterfølgende periode eller til andre parter (§ 18(c)).
b) Administrative bestemmelser
(13) Aftalen blev administreret af en "General Policy Committee", en "Market Review Committee" og et sekretariat (§ 5(b)).
(14) "General Policy Committee" bestod af repræsentanter for hver af parterne og fastlagde tildelingerne af maksimalt tilladt kapacitet efter instilling fra "Market Review Committee" (§ 6). Desuden fastsatte "General Policy Committee" størrelsen af de kapacitetsgebyrer, der blev opkrævet, når et rederi sejlede med mere end sin maksimalt tilladte kapacitet, såvel som alle andre foranstaltninger, der var nødvendige for at virkeliggøre aftalens mål, bl.a. udveksling af oplysninger om markedsvilkår og bøder for manglende indberetning af oplysninger (§ 6).
(15) "Market Review Committee" bestod også af repræsentanter for parterne (§ 7). Dette udvalgs opgave var at overvåge markedet og rapportere til "General Policy Committee". Via sekretariatet fik udvalget parternes indberetninger angående deres flådekapacitet og månedlige fragttonnage (dvs. transporterede laster) (§ 14). I følge aftalen skulle parterne indsende alla data, rapporter og dokumenter, der var nødvendige for at overvåge aftalens overholdelse, til sekretariatet (§ 12).
(16) EATA-parterne plejede at indberette kapaciteten på hvert af deres skibe to gange om året, og indberetningen skete forud. Parterne gav desuden hver måned EATA-sekretariatet følgende oplysninger:
i) skibets navn
ii) dato for indsejling i Suez-kanalen
iii) opgivet maksimal kapacitet i TEU
iv) samlet antal faktisk udnyttede slots i TEU
v) laster transporteret uden for EATA's rammer, i TEU(8)
vi) kapacitetsudnyttelsesprocent
vii) forventet kapacitet for hvert skib i de efterfølgende to måneder
viii) forventet månedlig fragtmængde i de kommende fire måneder.
(17) Sekretariatet fik således oplysninger om de faktiske laster i den forløbne måned såvel som den forventede lastmængde i de næste seks måneder. Samtlige EATA-parter deltog i denne informationsudveksling lige fra aftalens ikrafttrædelse i 1992 og indtil maj 1997 - nogle EATA-parter fortsatte med at udveksle oplysninger frem til juli 1997. CGM ophørte med at give disse oplysninger fra oktober 1994.
(18) Sekretariatet fik også til opgave at føre tilsyn med, om aftalen blev overholdt (§ 20). Ifølge aftalen skulle FEFC's generaldirektør og ansatte fungere som sekretær og sekretariat for EATA under hele aftalens løbetid, medmindre EATA-parterne enstemmigt vedtog andet (§ 30).
(19) Aftalen fandt anvendelse på international søtransport af containerlaster i linjefart mellem Nordeuropa og Asien via Suez-kanalen. I den anmeldte aftale omfatter "Asien" ikke Pakistan, Sri Lanka, Indien og Bangladesh og i visse tilfælde heller ikke Folkerepublikken Kina (§ 3).
(20) Den vestgående trafik var ikke direkte omfattet af de anmeldte aftaler, men EATA-parterne anerkendte, at det var muligt, at de også kunne få visse indvirkninger på kapacitet og fragtrater i den vestgående trafik, da omlægninger i den østgående trafik kunne resultere i færre afsejlinger, mindre skibe eller anløb af færre havne(9).
(21) Ifølge aftalens § 4 var der intet i aftalen, der forhindrede parterne i eller på anden måde indskrænkede deres ret til eller afskar dem fra at fastsætte deres fragtrater uafhængigt. Denne bestemmelse bør ses på baggrund af de bemærkninger, der anføres nedenfor angående markedsstrukturen (betragtning 66-79).
(22) Hver af parterne kunne trække sig ud af aftalen med et varsel på mindst 90 dage (§ 33(d)). En part, der havde trukket sig ud af aftalen, var dog fortsat bundet af sin maksimalt tilladte kapacitet i op til 12 måneder, medmindre vedkommende ikke længere ejede, sejlede med eller opretholdt skibe som "common carrier" (§ 18). Manglende overholdelse af den maksimalt tilladte kapacitet kunne føre til fortabelse af et garantibeløb eller andre finansielle sanktioner (§ 18). Nye parter skulle godkendes enstemmigt af de hidtidige parter (§ 33).
(23) Hvis en part trak sig ud af aftalen i utide, overskred sin maksimalt tilladte kapacitet eller undlod at give de krævede oplysninger, skulle der indbetales et beløb til en fond, som blev fordelt ligeligt mellem parterne ved årets udgang (§ 25). Administrative og andre udgifter i forbindelse med EATA skulle dækkes ligeligt af parterne (§ 31).
(24) EATA var ifølge parterne indgået på ubegrænset tid og skulle ophæves af alle parterne, når først de strukturproblemer, parterne mente fandtes i farterne mellem Nordeuropa og Fjernøsten, var blevet løst på et varigt grundlag(10).
III. Aftalens gennemførelse
(25) Den 26. november 1992 enedes parterne om at begrænse hver af parternes kapacitetsudbud i perioden fra 1. januar 1993 til 31. marts 1993 med mellem 6,25 % og 12,25 %, beregnet på basis af en glidende skala, således at mindre rederier (dvs. med mindre kapacitet på de pågældende ruter) reducerede deres kapacitetsudbud forholdsmæssigt mindre end de større rederier. Denne reduktion var indledningsvis sat til 10 % af alle EATA-parternes udbud af kapacitet i den østgående trafik.
(26) Den 12. marts 1993 enedes parterne om en yderligere begrænsning af hver af EATA-parternes kapacitetsudbud i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten, hvilket skulle ske ved at forhøje de procentvise reduktioner for perioden fra 1. april 1993 til 30. juni 1993 til mellem 11 % og 17 %, også beregnet på basis af en glidende skala. EATA-parterne hævdede, at det svarede til en samlet reduktion på højst 15 %.
(27) Den samme samlede reduktion og glidende skala kom til at gælde for tredje kvartal 1993. Den samlede maksimumreduktion blev den 5. oktober 1993 reduceret til 5 % for fjerde kvartal 1993, stadigvæk efter den glidende skala, men derefter, den 27. oktober 1993, bragt ned på 0. Disse reduktioner og den glidende skala er nærmere angivet i bilag II. Fra den 27. oktober 1993 og indtil aftalens ophævelse var der ikke tale om nogen reduktion.
(28) I andet kvartal 1993 transporterede fem EATA-parter større laster, end de måtte i henhold til deres tildelte maksimumkapacitet.
IV. Aftaler om ikke-udnyttelse af kapacitet inden for linjeskibsfart
(29) Et kapacitetsstyringsprogram er en aftale, hvor parterne enes om ikke at udnytte en del af lastrummet på deres skibe til transport af gods i en bestemt fart. Den kapacitet, der ikke må udnyttes, er en del af det forventede overskydende udbud i forhold til efterspørgslen.
(30) Parterne vedtager, at denne kapacitet ikke må anvendes til laster, der falder ind under aftalens geografiske anvendelsesområde ("aftalelaster"), men den kan dog anvendes til laster indskibet andetsteds, som omlades til skibe omfattet af programmet ("laster uden for aftalen"). I denne beslutning anvendes udtrykket "kapacitetsbegrænsning" til at betegne aftaler om ikke at udnytte en bestemt del af kapaciteten til transport af aftalelaster.
(31) Der kendes tre eksempler på kapacitetsstyringsprogrammer: Trans-Atlantic Agreement (TAA), Trans-Pacific Stabilization Agreement og EATA. Disse aftaler har hver især været gældende på en af de tre store verdensfarter, og de har alle haft deltagelse ikke blot af konferencemedlemmerne i farten, men også af de største rederier uden for konferencerne.
(32) De 15 parter i Trans-Pacific Stabilization Agreement(11) havde et kapacitetsbegrænsningsprogram i årene fra 1989 til 1995, hvor det blev stillet i bero på ubestemt tid. I denne periode tegnede disse parter sig for ca. 80 % af den disponible kapacitet i trafikken mellem Asien og USA. Den del af kapaciteten, man enedes om ikke at udnytte, svingede mellem 6 % og 15 %. Ifølge Drewry(12) svarede dette i 1994 til, at den årlige kapacitet på syv Panamax-containerskibe på 4000 TEU hver blev trukket ud af trafikken.
(33) Da parterne i Trans-Pacific Stabilization Agreement i 1996 indgav ansøgning til den amerikanske Federal Maritime Commission om at måtte genindføre deres kapacitetsbegrænsningsprogram, iværksatte Federal Maritime Commission en grundig undersøgelse, som ikke resulterede i en godkendelse af programmet, og i marts 1997 blev ansøgningen trukket tilbage.
(34) Parterne i Trans-Atlantic Agreement iværksatte deres kapacitetsbegrænsningsaftale i august 1994 og frem til september 1994. Ifølge aftalen måtte op til 25 % af kapaciteten ikke udnyttes til aftalelaster, men i praksis var det kun ca. 15 % af kapaciteten i den vestgående retning, der blev trukket ud af trafikken. Kommissionen nedlagde den 19. oktober 1994 ved beslutning 94/980/EF(13) forbud mod Trans-Atlantic Agreement.
(35) I trafikken mellem Europa og Fjernøsten havde parterne i Far Eastern Freight Conference (FEFC) indtil 1990 en markedsdelingsaftale, som fastlagde, hvor stor en andel af denne trafik hvert enkelt konferencemedlem eller hvert konsortium inden for konferencen måtte have. Der var ingen aftale om at undlade at udnytte en bestemt del af kapaciteten.
(36) Ifølge EATA-parterne var FEFCs andel af trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten i 1990 faldet til ca. 59 %, og markedsdelingsaftalen blev ophævet, hovedsagelig fordi:
"the parties to it no longer had a sufficient critical mass in the NE/FE trades to regulate reserve capacity in a way that would contribute to the stabilisation of the trades(14)".
(parterne ikke længere havde den kritiske masse, der skulle til i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten for at kunne regulere reservekapaciteten på en måde, der ville fremme stabiliteten i farterne).
(37) Drewry har anslået(15), at hvis EATA-aftalen havde været gældende i hele året 1993, ville det have bevirket, at en kapacitet på ca. 13500 TEU - svarende til ca. 31/3 skibe med en tonnage på 4000 TEU - ikke ville være blevet udnyttet. På grundlag af en rundfartstid på 63 dage kunne hvert skib antages at ville foretage 5,8 rundfarter om året. Drewry anslår(16) de faste omkostninger ved et 4000 TEU skibs rundfart i Europa/Fjernøst-trafikken i 1996 til at ligge på ca. 4,1 mio. USD. Som det fremgår af tabel 1, ville de samlede faste omkostninger over en 12-måneders periode ved at udnytte den kapacitet, som EATA-parterne enedes om ikke at udnytte, have ligget på omkring 80 mio. USD.
Tabel 1
Skøn over de årlige faste omkostninger
TABELPOSITION
Kilde:
Drewry, Global Container Markets.
V. Det relevante produktmarked
(38) Det relevante produktmarked, der skal lægges til grund for vurderingen af EATA, er markedet for søtransport af containerlaster i linjefart fra Nordeuropa til Fjernøsten. Det omfatter på den ene side havne i Belgien, Danmark, Det Forenede Kongerige, Finland, Nordfrankrig, Irland, Island, Nederlandene, Norge, Sverige og Tyskland og på den anden side havne i Filippinerne, Hong Kong, Japan, Nordkorea, Sydkorea, Malaysia, Singapore og Taiwan.
(39) Parterne finder, at der findes flere alternative måder at transportere laster fra Nordeuropa til Fjernøsten på.
i) For det første med specialskibe, der kan transportere nogle af de voluminøse, ensartede laster, der normalt transporteres som stykgods.
ii) For det andet med bulk- eller specialskibe, der også kan medtage et antal containere.
iii) For det tredje med fly eller en kombination af fly og skib, når der er behov for hurtigere transport.
iv) For det fjerde er det muligt at transportere laster ad den transsibiriske jernbane.
v) Den femte mulighed drejer sig om skibe, der sejler i vestgående retning fra Nordeuropa, og som også kan betjene Fjernøsten, enten via jernbane/landevej tværs gennem USA eller ved omladning i amerikanske vestkysthavne til stillehavsfarterne (f.eks. Europa/USA's østkyst/USA's vestkyst/Fjernøsten).
vi) Endelig mener parterne, at Middelhavs- og Sortehavstrafikken kan påføre de rederier, der sejler i trafikken fra Nordeuropa til Fjernøsten, betydelig konkurrence.
(40) Af de nedenfor anførte grunde finder Kommissionen ikke, at nogen af de ovennævnte alternativer indgår i det samme marked som markedet for søtransport af containerlaster i linjefart fra Nordeuropa til Fjernøsten.
(41) I Tetra Pak-sagen(17) udtalte EF-Domstolen, at en stabil eftersporgsel efter et givet produkt udgør et relevant kriterium for afgrænsningen af et relevant marked, og at den omstændighed, at forskellige produkter i marginalt omfang kan substituere hinanden, ikke udelukker, at de tilhører forskellige produktmarkeder.
(42) Kommissionen finder, at for langt størstedelen af containerlasterne og containertransportkunderne frembyder ingen af de andre søtransportformer, heller ikke konventionel linjetransport ("break-bulk"), noget fornuftigt alternativ til containertransport på de ruter, der falder ind under det relevante geografiske marked i denne sag - de udgør derimod et eller flere selvestændige markeder.
(43) Det er muligt at begrænse marginal konkurrence fra andre transportmidler ved transport af visse godstyper. Det skyldes, at linjerederierne er i stand til at indkredse afskiberne af disse varer, som de i kraft af den differentierede prisstruktur inden for linjeskisbsfart kan tilbyde lavere priser, uden at det nødvendigvis får generel indvirkning på priserne.
i) Trampfart
(44) Markedet for linjetransport - dvs. rutetransport - er et andet særskilt produktmarked end markedet for trampfart(18). Det forhold, der består mellem afskiberne og rederierne, er generelt set helt forskelligt, alt efter om der er tale om linjefart eller trampfart. Linjefarter er baseret på, at transportøren er en "common carrier", hvilket vil sige, at han tilbyder at transportere alle laster, han får bragt. Ved trampfart transporteres lasterne derimod normalt på grundlag af individuelt forhandlede kontrakter indgået for de konkrete laster.
(45) For containerlaster(19) kan det kun betale sig at chartre et skib, hvis afskiberen har en tilstrækkelig stor last, han skal have transporteret, eller kan enes med andre afskibere om at chartre skibet. Desuden vil chartring af skibe samt massegods- eller specialtransporter normalt ikke give afskiberne den hyppighed, regelmæssighed og pålidelighed, mange af dem har brug for, og åbner heller ikke mulighed for den dør-til-dør-transport, der ofte kræves.
ii) Massegodstransport
(46) Det er klart, at mange former for massegods kan transporteres i containere, og at alt gods for containertransportens fremkomst (i slutningen af 50'erne) blev transporteret som massegods på den ene eller den anden måde. I den foreliggende sag er det for at fastslå konkurrencevilkårene på det relevante marked nødvendigt at se på, hvilke virkninger en overgang fra containertransport til massegodstransport vil have - for i langt de fleste tilfælde er der ingen varig substitution fra container- til massegodstransport.
(47) Næsten alt gods kan transporteres i containere, og det er sandsynligt, at den del af lasterne, der transporteres i containere, på de fleste søtransportmarkeder af betydning for medlemsstaterne vil vokse yderligere med tiden. På veludviklede markeder såsom trafikken mellem Nordeuropa og USA eller Nordeuropa og Fjernøsten er man i dag stort set gået helt over til containertransport, og det er kun ganske få, om overhovedet nogen, af de laster, der kan transporteres i containere, der i dag transporteres på konventionelle massegodsskibe.
(48) Desuden gælder det, at når først det bliver almindeligt at lade en lasttype transportere i container, er det usandsynligt, at den nogensinde igen vil blive transporteret på konventionel vis. Det skyldes, at afskiberne vænner sig til at afskibe mindre mængder, men hyppigere, samt at når først lasten befinder sig i en container, er den lettere at transportere fra udskibningshavnen frem til den endelige modtager ved hjælp af multimodal transport.
(49) Den del af lasterne, der transporteres i containere, øges således hele tiden, efterhånden som de transportkunder, der hidtil har benyttet konventionel linjetransport, går over til containertransport, og når først de har vænnet sig til at bruge containertransport, går de ikke tilbage til anden form for transport. Sådanne eksempler på envejssubstitution er ikke ualmindelige(20).
(50) Drewry(21) fremsætter det forsigtige skøn, at den del af godsmængden i verden, der transporteres i containere, er steget fra 20,7 % i 1980 til 35,1 % i 1990 og 41,6 % i 1994. Drewry forudser, at denne andel ved årtusindskiftet vil være steget til 53,8 %. Overgangen fra bulktransport til containertransport afspejler ikke alene en ændring i arten af de laster, der transporteres (hovedsagelig et skift væk fra råmaterialer til forarbejdede varer), men også en række iboende træk ved container-linjeskibsfart.
(51) Det drejer sig bl.a. om følgende iboende træk: Inden for containertransport er der typisk tale om at transportere mindre, men hyppigere laster, hvilket resulterer i lavere lageromkostninger. Ved containerlaster er risikoen for beskadigelse og tyveri af varerne mindre. Endvidere kan der lettere arrangeres multimodal transport af containerlaster. Når først en vare er gået over fra at blive transporteret som bulklast til at blive transporteret som containerlast, hvilket er en udvikling, der ofte starter på en enkelt rute, indebærer forskellen mellem de to transportformer, at når først overgangsprocessen er fuldbragt, vil en afskiber yderst sjældent gå tilbage til bulktransport.
(52) I den sammenhæng er det uden hetydning, at visse varer stadig kan transporteres på begge måder - det afgørende kriterium for, om der er mulighed for substitution på efterspørgselssiden, er, om valget af transportform træffes på grundlag af den pågældende transportforms særlige egenskaber. At nogle stålprodukter transporteres som massegods, medens andre transporteres i containere, er således ikke et bevis for, at de to former er indbyrdes substituerbare, eftersom der ikke tages hensyn til de pågældende stålprodukters forskellige art (og værdi) eller til kundernes leveringskrav. Det samme gælder med hensyn til de andre produkter, for hvilke parterne hævder, at der er substitution mellem bulktransport og containertransport.
(53) Selv i det omfang, hvor der kan være substitution mellem kølecontainere og konventionel køletransport(22), betyder det af de ovennævnte grunde ikke, at konventionel køletransport kan substituere kølecontainertransport. Bortset fra de fordele, container-linjerederierne tilbyder i form af mindre laster og hurtigere omladning til andre transportmidler, er der langt flere produkter, der kan transporteres i kølecontainere end i konventionelle køleskibe. Der er bl.a. tale om pelsværk og skind, lægemidler, elektroniske produkter samt - på grund af stabil temperatur og mulighed for kontrolleret modning - bløde frugter.
(54) Selv om det er muligt, at der under ekstraordinære omstændigheder kan være tale om en vis substitution mellem konventionel transport og containertransport, er det således ikke blevet godtgjort, at konventionel transport i langt de fleste tilfælde kan være en varig erstatning for containertransport.
(55) Hvad udbudssiden angår, har parterne gjort gældende, at massegods- og "neobreak"-transportører hurtigt kunne ombygge deres skibe og gå ind på det relevante marked, og at de derfor bør betragtes som potentielle konkurrenter.
(56) I princippet kan ethvert skib transportere containere. Den potentielle konkurrence fra rederier, der sejler med andet end egentlige containerskibe, kan kun få nævneværdig indvirkning, når følgende to betingelser begge er opfyldt: For det første måtte det godtgøres, at disse operatører rent økonomisk kunne konkurrere med parterne på lige vilkår, og for det andet, at kunderne betragtede transport på ikke fuldt containeriserede skibe som værende funktionelt substituerbar med transport på deciderede containerskibe.
(57) Ved vurderingen af, om den første af disse kumulative betingelser er opfyldt, må man gøre sig klart, at der er store forskelle mellem containerskibe og ikke fuldt containeriserede skibe med hensyn til egenskaber og ydeevne: "Det er soleklart, og det ligger næsten i selve ordene, at containerskibenes cellulære kapacitet er mere effektiv og mere produktiv end ikke-cellulære lastrum, når det drejer sig om at transportere enhedslaster (dvs. containerlaster), og derfor spiller en større rolle for balancen mellem udbud og efterspørgsel. Hver slot på et containerskib vil give en større containerlastkapacitet i et givet år end en slot på et ikke-cellulært skib, eftersom det cellulære skib:
- ligger kortere tid i havnen
- normalt sejler langt hurtigere
- sejler i rutefart.
Ro-ro-skibe kan nå op på 80 % eller derover af et cellulært skibs, et semi-containerskibs eller et container-massegodsskibs kapacitet, men de er langt mindre effektive både med hensyn til sejltid og lasthåndtering i havnene. Det generelle produktivitetsforhold mellem cellulær og ikke-cellulær kapacitet kan anslås til 2:1.(23)".
(58) Ud over de egenskaber med hensyn til ydeevne, der taler mod substitution på udbudssiden, er der også en række tekniske egenskaber, der må tages i betragtning. Den første drejer sig om meromkostningerne ved at transportere containere på skibe, der ikke er specielt bygget til containere. Der er både tale om engangsomkostninger til anskaffelse af kæder og armatur (hvilket ifolge Dynamar BV/shipping-konsulenter koster ca. 150 EUR pr. slot) og variable omkostninger i den forstand, at omkostningerne til arbejdskraft er højere, når det drejer sig om at stuve containere på ikke-containerskibe end på containerskibe. Der må desuden tagers hensyn til de yderligere havneudgifter, der er forbundet med at transportere containere på disse skibe, fordi det tager længere tid at stuve lasterne, hvilket indebærer længere ophold i havnene.
(59) Den anden grund til, at andre skibe end deciderede containerskibe ikke har så stort et potentiale som påstået af parterne, er, at ejerne af disse skibe ikke råder over så store containerparker som containerrederierne. Hver af parterne råder typisk over tre containere for hver skibsslot. Mange massegodsoperatorer har overhovedet ingen containere selv. Til illustration af, hvilken betydning dette har, kan fremdrages folgende udtalelse fra Drewry: "den samlede containerpark har sjældent, og da slet ikke igennem de sidste ti år eller mere, været stor nok til, at man har kunnet udnytte hele den nominelle containerskibskapacitet i massegodsskibsflåden(24)". Denne situation forstærkes af, at rederier, der sejler med andet end containerskibe, normalt ikke råder over samme faciliteter på landjorden som containerrederierne.
(60) Hvad kunderne angår, kan Kommissionen ikke godtage påstanden om, at langt størsteparten af parternes kunder ville mene, at transport på et bulk- eller neobulkskib er et alternativ til transport på et decideret containerskib. Set med kundernes øjne består forskellene i, at der ikke sejles med faste afgange hver uge, og at ikke deciderede containerskibe i mange tilfælde anløber andre havneterminaler eller havnekajer end de egentlige containerskibe, hvilket vanskeliggør en multimodal transport.
iii) Lufttransport
(61) Lufttransport (eller en kombination of sø- og lufttransport) egner sig kun til laster, der skal transporteres hurtigere, og som har en så høj værdi, at de kan bære højere transportomkostninger.
(62) Eftersom det normalt er vigtigt for afskiberne at holde transportkostningerne nede på det nødvendige minimum, vil de kun betale mere for lufttransport, hvis det er nødvendigt, at varerne leveres hurtigere, end det er muligt ved søtransport, og hvis varernes værdi er høj nok til at bære de højere transportomkostninger. I denne situation vil det ikke være rigtigt at sige, at lufttransport kan substituere søtransport. Det skal bemærkes, at langt størsteparten af de varer, der transporteres i østgående retning fra Nordeuropa til Fjernosten (EATA's anvendelsesområde) af EATA-parterne betragtes som værende varer af lav værdi.
iv) Landtransport
(63) Parterne har i deres anmeldelse peget på, at den transsibiriske jernbane ikke reelt udgør nogen alternativ transportform i betragtning af den nuværende økonomiske og politiske ustabilitet i SNG-landene. Den fragtmængde, der transporteres på den transsibiriske jernbane, er faldet betydeligt siden Sovjetunionens sammenbrud. Uder alle omstændigheder kan et enkelt 4000 TEU-skib rumme, hvad der svarer til ca. 50 hele tog med en længde på ca. 2,4 km.
v) Stillehavstrafikken
(64) Parterne har ikke fremlagt nogen dokumentation for, at omladning i amerikanske havne eller vej-/jernbanetransport tværs gennem USA tegner sig for større mængder af de laster, der transporteres fra Nordeuropa til Fjernøsten.
vi) Middelhavs-/Sortehavstrafikken
(65) Parterne har også anført, at der udgår en betydelig konkurrence fra trafikken fra Middelhavet og Sortehavet. Parterne har imidlertid hverken i ansøgningen om fritagelse eller i svartet på klagepunktsmeddelelsen nævnt et eneste eksempel på laster, der rent faktisk er flyttet fra den ene til den anden trafik. Herom anfører Drewry desuden: "Ved at vende i Middelhavet vil skibe i trafikken mellem Europa og Fjernøsten kunne spare mindst to uger af den gennemsnitlige sejltid på ni uger tur/retur (dvs. en produktivitetsforøgelse på 22 %), men i hvert fald i en overskuelig fremtid forekommer det usandsynligt, at de vil gøre det, på grund af infrastrukturbegrænsningerne i de sydlige havne og i det europæiske jernbanesystem(25)."
VI. Markedets struktur
(66) Ved vurderingen af EATA bør man ikke kun se på aftaleparternes markedsandele på det relevante tidspunkt (se herom under betragtning 80 og 81), men også på markedets struktur. Det er navnlig betegnende, at mange EATA-parter også var med i FEFC, og at samtlige EATA-parter, undtagen Huyndai, var med i Far Eastern Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA). Hvilke EATA-parter, der var med i de to aftaler, fremgår af tabel 2(26).
Tabel 2
Markedsstruktur - 1993
TABELPOSITION
i) Far Eastern Freight Conference (FEFC)(27)
(67) FEFC er en sammenslutning af rederier, der sejler i linjefart mellem Europa og Fjernøsten. FEFC udbyder ikke selv nogen søtransport og indgår heller ikke kontrakter med afskibere eller andre kunder. FEFC regulerer derimod en række vilkår, herunder tariffer, som danner grundlag for medlemsrederierne udbud af transportydelser. FEFC benyttes af medlemsrederierne som et centralorgan, der offentliggør deres beslutninger og kommunikerer med andre relevante organisationer, herunder afskiberorganisationer.
(68) For at falde ind under gruppefritagelsen for linjekonferencer(28) skal medlemmerne af FEFC i henhold til artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning (EØF) nr. 4056/86 operere med ensartede eller fælles fragtrater.
(69) Som det fremgår af betragtning 80 nedenfor, havde FEFC-medlemmerne i 1991 en markedsandel på 58 % i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten. Med andre ord blev over 50 % af de laster på det relevante marked, der transporteres mellem Nordeuropa og Fjernøsten, i princippet transporteret til ensartede eller fælles fragtrater fastlagt af de rederier, der udgør flertallet af EATA-rederierne.
ii) Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement (FETTCSA)
(70) FETTCSA var en aftale, der blev indgået den 5. marts 1991 mellem alle de store rederier i trafikken mellem Europa og Fjernøsten (undtagen Huynadi), heriblandt 12 FEFC-medlemmer og seks outsiderrederier, der sejlede i trafikken. Ifolge EATA's sekretariat(29) var indgåelsen af FETTCSA et resultat af drøftelser mellem forskellige rederier angående forløberen for EATA, European Stabilisation Agreement (ESA).
(71) FETTCSA tog sigte på drøftelser mellem parterne med henblik på beregning og fastsættelse af fragttillæg og andre tillæg, men ikke søfragtrater og landfragtrater, gennem:
i) fastlæggelse eller anvedelse af ensartede regler for strukturen i transporttariffer og betingelserne for deres anvendelse
ii) fastlæggelse eller anvendelse af totalfragtrater og -vilkår for tilrettelæggelse og gennemførelse af efterfølgende transport eller tilslutningstransport.
(72) FETTCSA indeholt bestemmelser om udveksling af synspunkter og oplysninger mellem parterne om alle spørgsmål, der faldt ind under aftalen, samt om aftalens administration.
(73) Ifølge oplysninger fra European Shippers' Council (ESC) og den franske afskiberorganisation, CNUT(30), som bekræftes af FETTCSA's sekretariat(31), udgor tillæg til søfragt ofte op til 35 % af de samlede transportomkostninger, afskiberne skal betale, eller op til 60 % af den faktiske fragtrate. Den japanske afskiberorganisation har bemærket, at disse fragttillæg og andre tillæg overstiger de faktiske underliggende omkostninger og derfor indgår i rederiets samlede indtjening.
(74) En aftale, som sætter konkurrenter i stand til at drøfte deres prissætning og de elementer, der skal indgå i priserne, må antages at indvirke på deres prisfastsættelsesfrihed. Den må betragtes som et forsøg på at fastsætte prisniveauer og ikke blot beregningsmetoder og fører til priser, der er anderledes, end de ellers ville have været.
(75) Parterne i FETTCSA opsagde aftalen efter den klagepunktsmeddelelse, Kommissionen rettede til dem i 1994.
iii) De kombinerede virkninger af FEFC, FETTCSA og EATA
(76) EATA's udtrykkelige formål var at sætte parterne i stand til at forhøje deres fragtrater (se betragtning 9 i nærværende beslutning). Selv om nogle af FEFC's medlemmer ikke var med i EATA, ville det prisfastsættelsessystem, FEFC praktiserede, og den omstændighed, at de største FEFC-rederier også var med i EATA, have sikret, at alle FEFC-medlemmer, der sejler inden for EATA's geografiske anvendelsesområde, ville have nydt godt af fragtrateforhøjelserne, hvad enten de var med i EATA eller ej.
(77) Kombination af FEFC og de to aftaler mellem FEFC og uafhængige rederier, EATA og FETTCSA, må antages at have haft mærkbar indvirkning på priskonkurrencen mellem medlemmerne af FEFC (som anvender fælles eller ensartede fragtrater og derfor ikke konkurrerer med hinanden på prisen) og rederierne uden for konferencen. Det skyldes, at både EATA og FETTCSA må antages at have ført til samordnede prisforhojelser.
(78) Ud over den direkte indvirkning, EATA ville have haft på EATA-rederiernes fragtrater, er der også mulighed for, at uafhængige rederier, som ikke var med i EATA, ville forhøje deres fragtrater som følge af aftalen. Denne mulighed, som ville være udslag for en normal og legitim forretningsadfærd fra disse udenforstående rederiers side, beror på, at de ved deres prissætning tager hensyn til FEFC's tarif(32), hivs rater i forvejen var blevet forhøjet som folge af EATA.
(79) EATA og FETTCSA indeholdt bestemmelser om, at FEFC's generaldirektor og ansatte skulle fungere som sekretær og sekretariat for de to aftaler, der på alle væsentlige punter er identiske. At de administrerede alle tre aftaler, måtte antages at have styrket de stærke forbindelser og øge informationsudvekslingen mellem konferencemedlemmer og outsidere.
VII. Markedsandele
(80) Ifølge skøn fra EATA, som var angivet i ansøgningen om fritagelse (og som følgelig drejer sig om tiden for EATA's ikrafttrædelse), havde EATA-parterne i 1991 en markedsandel på ca. 86 % inden for hele den østgående linjetrafik fra Nordeuropa til Fjernøsten. Det betyder, at der nominelt var 14 % af markedet, der ikke blev berørt af aftalen. I disse tal er der taget højde for trafikken via den transsibiriske jernbane. Af de i betragtning 63 anførte grunde finder Kommissionen ikke, at trafikken på den transsibiriske jernbane indgår i det samme marked, men i betragtning af de relativt ubetydelige laster (ca 2 %), der transporteres på den måde, er det ikke blevet anset for nødvendigt at rense EATA's tal for trafikken ad den transsibiriske jernbane.
Tabel 3
Fragtmængder og markedsandele i 1991
Containerlaster i den østgående linjetrafik fra Nordeuropa til Fjernøsten
TABELPOSITION
Kilde:
EATA.
Anmærkning:
Under "andre" er medregnet den transsibiriske jernbane.
(81) EATA-parterne anslår, at tallene for EATA-parternes markedsandel beregnet på samme grundlag som for 1991 i tabel 3 var 83,5 % i 1993, 80 % i 1994 og 78 % i 1995.
VIII. Fragtrater
(82) EATA er ikke en konferenceaftale (jf. betragtning 180) og rummer ikke direkte nogen mekanisme for vedtagelse af fragtrateforhøjelser. Siden EATA's ikrafttrædelse har Eastbound Management Agreement (EMA - som er en operativ gren af FEFC, der fastsætter FEFC's fragtrater for transport i østgående retning) imidlertid varslet fragtrateforhøjelser på 100/200 USD pr. TEU/FEU i april 1993 og yderligere 75/100 USD pr. TEU/FEU fra juli 1993. I november 1993, efter at nedskæringen af kapacitetsudbuddet var blevet reduceret til 0, blev det varslet, at EMA ville forhøje fragtraterne med yderligere 150/225 USD pr. TEU/FEU med virkning fra 1. januar 1994.
(83) Ifolge Drewry(33) blev der i den østgående trafik mellem Europa og Fjernøsten gennemsnitligt foretaget de i tabel 4 anførte fragtrateforhøjelser:
Tabel 4
Gennemsnitlige fragtrater Europa/Fjernøsten 1992-1995
TABELPOSITION
(84) Den 7. juni 1993 bekendtgjorde medlemmerne af Asia Westbound Rate Agreement (AWRA - en anden operativ gren af FEFC i den vestgående trafik til Europa og det vestlige middelhavsområde), at de var enedes om at indføre en "fragtrateretablering" ("rate restoration") på 150/300 USD pr. TEU/FEU med virkning fra 1. juli 1993. Ved en fragtrateretablering forstås i denne forbindelse en aftale om en generel reduktion af rabatterne, dvs. der er ikke tale om en forhøjelse af konferencetarifraten (hvilket betegnes som en generel fragtrateforhøjelse), men derimod et forsøg på at få de faktiske rater bragt op på niveauet for de officielle rater.
(85) EATA's sekretær har oplyst, at EATA-parterne på deres møde i Paris i marts 1993 drøftede et forslag om at udvide EATA, således at parterne fik mulighed for at drøfte fragtrater, og at "(t)his proposal did not lead to any descision but some Members considered that there was merit in pursuing the matter further(34)", "dette forslag ikke førte til nogen beslutning, men nogle medlemmer fandt, at det var værd at gå videre med det"(35)
IX. Kapacitetsudnyttelse
(86) I den østgående trafik fra Nordeuropa til Fjernøsten påvirkes kapacitetsudnyttelsen af, at begrænsninger i dødvægtstonnagen kan reducere et skibs lasteevne med op til 20 %, således at en kapacitetsudnyttelse på 80 % i praksis må betegnes som en fuld udnyttelse af skibene(36). Den påvirkes desuden af, at efterspørgslen på grund af sæsonbetonede udsving er væsentligt større i årets tredje og især fjerde kvartal end i det første og andet kvartal.
(87) Det betyder, at fragtmængder og indtjening vil være lavere i den østgående trafik end i den vestgående, selv med samme kapacitetsudnyttelse og samme fragtrater i de to retninger. Desuden indebærer den omstændighed, at efterspørgslen er væsentligt større mod kalenderårets slutning, at rederierne i den første del af året ikke kan undgå en vis underudnyttelse af kapaciteten, hvis de ønsker at have kapacitet nok til at imødekomme efterspørgslen sener på året. Tendensen til lavere indtjening i den østgående trafik forstærkes af, at mange af de varer, der transporteres fra Nordeuropa til Fjernøsten, er af lavere værdi end de varer, der transporteres i den modsatte retning, og generelt mere følsomme over for transportomkostningerne.
(88) En anden faktor, der kan give noget af forklaringen på de ojensynligt lave indtægter i den østgående trafik, er rederiernes ønske om at sejle med skibe med nogenlunde samme kapacitet. Rederierne søger med andre ord at sikre, at hvert skib i en skibskæde er af nogenlunde samme størrelse. Det betyder, at den samlede kapacitet i en skibskæde ikke blot afhænger af, hvor ofte og hvor hurtigt rederiert ønsker at besejle ruten, men også af, at skibets størrelse vil blive bestemt af den største efterspørgsel, der kan ventes for et af kædens skibe. Derfor vil den kapacitet, der sættes ind til at dække efterspørgslen i f.eks. november, stadig være der i januar, hvor efterspørgslen må antages at være faldet.
(89) En tredje faktor, der har indflydelse på kapacitetsudnyttelsen i den østgående trafik fra Nordeuropa til Fjernøsten, er det meget store antal containere, der skal flyttes rundt med. At det er nødvendigt at flytte tomme containere fra den ene del af verden til den anden (eller fra den ene region til den anden), skyldes uligevægten i trafikmængden, idet der f.eks. transporteres flere lastede containere i vestgående retning fra Japan end i den østgående retning til Japan, hvilket betyder, at de overskydende containere må transporteres tilbage igen i tom tilstand. Ifølge tal, som Kommissionen har fået opgivet fra EATA-parterne, var ca. 18 % af alle de containere, som EATA-parterne transporterede ostpå i 1992 (herunder også transport uden for aftaleområdet), tomme. I 1991 var der tale om 24 %.
(90) Kommssionen har erfaret, at kapaciteten i verstgående retning på det relevante tidspunkt var betydeligt større(37) end i den østgående, og at det hang sammen med de omlægninger, der blev foretaget for at rette op på uligevægten mellem efterspørgslen i vest- og østgående retning. Det blev gjort ved at tilbyde verdensrundfarter i østgående retning med mindre og færre skibe end i vestgående.
(91) Tabel 5 viser den gennemsnitlige kapacitetsudnyttelse for alle EATA-parterne under ét i de fire år fra 1989 til 1992.
Tabel 5
EATA-parternes kapacitetsudnyttelse 1989-1992
TABELPOSITION
Kilde:
EATA. Tabel 5 er baseret på tal for de enkelte rederiers kapacitetsudnyttelse angivet i bilaget til klagepunktsmeddelelsen.
(92) De kumulative tal for perioden fra januar til august 1993 for kapacitetsudnyttelsen i østgående retning uden tomme containere viser, at EATA-parterne i denne periode havde en gennemsnitlig kapacitetsudnyttelse på 80,2 %. Når laster transporteret uden for aftalens anvendelsesområde medregnes, var der tale om 83,2 %. I august 1993 lå kapacitetsudnyttelsen på 86,3 % (uden tomme containere).
(93) En af EATA-parternes økonomiske rådgivere har anført, at: "Udtalelser fra rederierne giver mig dog det generelle indtryk, at breakevenfaktoren for rundsejlinger kan svinge mellem 55 % og 80 % ...(38)".
(94) Desuden svarede kapacitetsforøgelsen i både øst- og vestgående retning i de fire år, der gik forud for EATA's ikrafttrædelse, meget nøje til efterspørgeselsstigningen. Tabel 6 er baseret på størrelsen af EATA-parternes udbudte kapacitet og fragttonnage i østgående og vestgående retning i 1989. For at kunne sammenligne med de efterfølgende år er tallene for 1989 sat til 100.
Tabel 6
Kapacitetsforøgelse og efterspørgselsstigning 1989-1992
TABELPOSITION
Kilde:
EATA. Tabel 6 er baseret på tal for de enkelte rederier i bilaget til klagepunktsmeddelelsen.
(95) Tabel 6 viser, at kapaciteten i østgående retning i de fire år fra 1989 til 1992 som helhed steg i samme takt som efterspørgslen, og at kapaciteten i vestgående retning også voksede i takt med den stigende efterspørgsel. Af tabel 6 kan derfor udledes, at EATA-parternes påstand om, at kapaciteten i østgående retning var vokset mere end efterspørgslen i østgående retning ikke holder stik.
(96) Kommissionen har erfaret, at efterspørgslen i østgående retning i fjerde kvartal 1993 lå noget over, hvad man havde ventet, og at EATA's kapacitetsbegrænsningsprogram som følge heraf blev stillet "midlertidigt" i bero (se betragtning 27) og aldrig genindført. Der er således intet belæg for EATA-parternes påstande angående den strukturbetonede karakter af den påståede overkapacitet i den østgående trafik fra Nordeuropa til Fjernøsten (se betragtning 24). Under alle omstændigheder tager Kommissionen nedenfor, under betragtning 227, stilling til disse påstandes relevans.
(97) Påstanden om, at den daværende overkapacitet var strukturbetonet, modsiges desuden af de argumenter, parterne har anført i deres ansøgning om individuel fritagelse. For at bevise, at enhver overkapacitet er strukturbetonet, ville parterne være nødt til at påvise, at den aldrig nogensinde ville kunne udnyttes effektivt. EATA-parterne har imidlertid udtalt det stik modsatte: "even allowing for the present degree of overcapacity.... capacity will have to grow substiantially over a ten year period.
Takung a ten year view, the maritime transport industry will have to meet substantial demands for additional capacity, as well as a certain level of replacement, at high newbuilding prices(39)".
(
"selv når der tages højde for den nuværende overkapacitet.... er det nødvendigt at øge kapaciteten betydeligt over de kommende ti år.
Over de kommende ti år vil shippingindustrien blive stillet over for væsentlige krav om øget kapacitet samt en vis udskiftning til høje nybygningspriser."
(40)
(98) På baggrund af disse udtalelser, hvis rigtighed Kommissionen ikke har nogen grund til at betvivle, finder den, at der ikke er belæg for parternes påstand om, at der var et strukturbetinget overkapacitetsproblem i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten.
(99) Ifolge Drewry var forholdet mellem udbud og efterspørgsel i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten som folger i årene 1992-1997:
Tabel 7
Udbud og efterspørgsel i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten 1992-1995
TABELPOSITION
Kilde:
Drewry, Global Container Markets.
(100) Tallene for efterspørgslen i tabel 7 omfatter ikke militærtransporter og omladet gods transporteret via de største trafikhavne samt tomme containere. De er derfor udtryk for en undervurdering af den faktiske skibsudnyttelse. Tallene for kapaciteten er beregnet med et fradrag, der tager hensyn til EATA's uudnyttede kapacitet i 1993, og med en reduktion i slottallet på 20 % grund af dødvægtsbegrænsninger.
(101) Tabel 7 viser ikke blot en vedvarende stigning i efterspørgslen i øst- og vestgående retning, men tillige - som det også fremgår af tabel 8 - at udbuddet i den periode, hvor EATA var gældende, steg klart mere end efterspørgslen. For så vidt som der var et overkapacitetsproblem, kan det derfor udledes, at det måtte bero på indsætning af ny kapacitet og ikke på, at der bestod overkapacitet på tidspuntet for EATA's ikrafttrædelse.
Tabel 8
Udbud og efterspørgsel i den østgående trafik fra Nordeuropa til Fjernøsten 1992-1997 (mio TEU)
PIC FILE= "L_1999193DA.003601.EPS
Kilde: EATA.
(102) Heraf kan drages yderligere to konklusioner. For det første er der ingen åbenbar grund til, at fastfrysningen af kapaciteten kun gjaldt for den østgående trafik, dvs. for eksport fra Nordeuropa. For det andet er der ingen grund til at tro, at denne fastfrysning var nødvendig i 1993, når den ikke var nødvendig i årene 1994-1997. Dette bekræftes af tallene i tabel 9.
Tabel 9
Kapacitetsudnyttelse 1993-1995
TABELPOSITION
Kilde:
EATA.
(103) Tabel 9 kan også tjene til at belyse EATA-parternes påstand om, at tomme containere ikke bør medregnes i efterspørgslen, fordi de som helhed ikke giver nogen indtjening. Uanset hvad man mener om dette argument, er det en kendsgerning, at tomme containere mindsker det lastrum, der er til rådighed til at transportere lastede containere. I tabel 9 er den disponible kapacitet derfor beregnet ved at fradrage det samlede antal tomme containere i den samlede kapacitet.
X. Stabilitetsbegrebet
(104) Linjekonferencer skaber stabilitet i de farter, de opererer i, ved at fastsætte en ensartet tarif, som kan tjene som referencegrundlag for markedet. Således fastsatte priser må antages at forblive uændrede i en længere periode, end hvis de fastsættes af individuelle rederier. Denne mindskelse af de prisudsving, som man måtte forvente på et normalt konkurrencepræget marked, kan være til gavn for afskiberne, fordi den mindsker usikkerheden omkring de fremtidige transportvilkår(41).
(105) Den fragtratestabilitet, der tilsigtes ved forordning (EØF) nr. 4056/86, har ydermere den virkning, at den sikrer afskiberne et pålideligt transportudbud. Linjeskibsfart er pr. definition en regelmæssig transportydelse, da der sejles med en jævnt fordelt fartplan. Pålidelige ydelser er ydelser, som er af en rimelig kvalitet, således at afskiberens varer ikke beskadiges, og som tilbydes til den samme pris, uanset hvilken dag og med hvilket rederi varerne afsendes. Et pålideligt udbud af transportydelser betyder, at der over tid opretholdes et planmæssigt transporttilbud, der giver afskiberne garanti for transportydelser afpasset efter deres behov.
(106) Konferencemedlemmers kunder anses derfor at opnå en rimelig andel af de fordele, der følger af de konkurrencebegrænsninger, som linjekonferencerne afføder. Forudsat at de fortsat er udsat for en effektiv konkurrence, nyder aftaler mellem medlemmer af linjekonferencer om de fragtrater, de anvender, derfor godt af gruppefritagelse.
(107) EATA-parterne forfægter imidlertid den tese, at markedet for linjeskibsfart adskiller sig så meget fra alle andre markeder for varer og tjenestydelser, at det ikke kan være underlagt de normale konkurrenceregler, der gælder for alle de andre markeder. De anfører, at:
"a competitive equilibrium does not exist in liner shipping" samt "if a competitive equilibrium does not exist, attempts to attain it via competition policy will be in vain(42)".
("der findes ignen konkurrencemæssig balance inden for linjeskibsfart" samt "når der ikke findes nogen konkurrencemæssig balance, vil det være omsonst at forsøge på at skabe den gennem konkurrencepolitik(43)").
(108) EATA-parterne vil gerne have stabilitetsbegrebet til at betyde, at ethvert rederi i enhver trafik må sikres et tilstrækkelig stort afkast af sin kapital til, at kapitalejerne ikke fristes til at investere deres kapital andetsteds.
(109) Deres hovedargument er, at eftersom linjerederierne opererer med betragtelige faste, men ikke uundgåelige omkostninger, giver eksistensen af reservekapacitet anledning til kortfristet priskonkurrence på et niveau, der ligger tæt op ad marginalomkostningerne, hvilket resulterer i, at der bliver trukket kapacitet ud af markedet, idet rederierne enten flytter deres skibe over til mere lønsomme farter eller går konkurs. Det skulle i teorien (44) resultere i en mangel på kapacitet, der fører til en stor prisforhøjelse, som tiltrækker ny kapacitet og nye rederier til markedet. Derefter øges kapaciteten, indtil man er nået op på en passende reservekapacitet (dvs. op på det niveau, der er nødvendigt for at sikre et pålideligt transportudbud), og denne cyklus starter forfra igen.
(110) Dise potentielt store udsving i priser og disponibel kapacitet er udtryk for, at markedet har svigtet sin funktion - der er tale om iboende ustabilitet på markedet. For at bryde denne cyklus er en streng prisdisciplin nødvendig, således at rederierne ikke tilbyder ydelser til fragtrater, som tilhængerne af denne tese anser for at være for lave (dvs. en "ødelæggende priskonkurrence"). Det er efter deres opfattelse anerkendt ved forordning (EØF) nr. 4056/86, der indrømmer fritagelse for visse af linjekonferencernes prisfastsættelsesaktiviteter.
(111) Det er desuden ikke nok at fastsætte priser - supplerende foranstaltninger såsom aftaler om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen er nødvendige for at begrænse den godsmængde, hvert enkelt rederi må transportere, således at rederierne ikke fristes til at transportere mere gods til en pris, der ligger tæt op ad marginalomkostningerne. Parterne hævder, at sådanne foranstaltninger ikke giver konferencerne mulighed for at forhøje priserne så meget, som de gerne ville, eftersom det ville tilskynde andre, der hidtil kun har optrådt som potentielle konkurrenter, til at gå ind på markedet.
(112) Ovenstående svarer til de argumenter, der er blevet fremført i mange konkurrencesager af kartelmedlemmer, der søger at trække en skillelinje mellem "fair konkurrence" og "ødelæggende konkurrence"(45). De fleste af de faktorer, der anføres til støtte for denne tese om manglende ligevægt inden for linjeskibsfart, gør sig ikke kun gældende for linkeskibsfart. Reservekapacitet er et fænomen, der gør sig gældende i de fleste kapitalintensive sektorer, hvor der er store "sunk costs", men hvor de marginale variable produktionsomkostninger er lave. I visse situationer vil der være incitament til at sænke priserne for at øge omsætningen i kraft af et øget volumen.
(113) De argumenter, der fremføres af tilhængerne af ustabilitetstesen, bygger på to meget kontroversielle teorier, som specielt Pirrong.(46), Sjøstrom og Davies(47) har søgt at anvende på søtransport, nemlig "kerneteorien" ("the core theory") og teorien om konkurrenceudsatte markeder uden adgangsbarrierer ("contestable markets"). De hypoteser, som disse teoretiske modeller bygger på (at omkostningerne er faste, men ikke uundgåelige, at det ikke er muligt at tilpasse kapaciteten efter efterspørgslen, samt at en uafhængig prisfastsættelse fra rederiernes side vil være ensbetydende med selvmord), opfattes af de fleste sagkyndige som værende urealistiske. Der er derfor ikke noget overraskende i, at de fleste skibsfartseksperter ikke har godtaget anvendelsen af disse heterodokse teoretiske modeller(48).
i) Kerneteorien og teorien om konkurrenceudsatte markeder
(114) Ifolge kerneteorien(49) kan opretholdelsen af en tilstrækkelig reservekapacitet, der kan sikre et regelmæssigt og pålideligt udbud af transport uanset svingninger i efterspørgslen, få nogle rederier til at glemme selve eksistensberettigelsen af denne reservekapacitet (som bør forblive uudnyttet, medmindre der foreligger en ekstraordinær - f.eks. sæsonbetinget - stigning i efterspørgslen ved konstante priser), således at de beslutter at sænke deres reservekapacitet. En sådan forretningsstrategi tager sigte på en maksimal udnyttelse af skibene.
(115) Disse rederiers beslutning om at sænke deres fragtrater får andre rederier til at gå ind i en priskrig, der fører til meget lave priser, som ligger tæt op ad, eller er lig med de marginale kortfristede omkostninger ved at transportere en ekstra containerlast, eftersom rederierne ikke er i stand til hurtigt at tilpasse kapaciteten til efterspørgslen. Det er sådan, den ovenfor beskrevne cyklus med kraftige udsving i priser og servicekvalitet starter, og det er det, der ligger til grund for branchens iboende ustabilitet.
(116) Det er ikke nødvendigt at gå nærmere ind på spørgsmålet om, hvorvidt kerneteorien kan betragtes som andet og mere end en teori, der ikke kan anvendes i praksis, for det er under alle omstændigheder klart, at de hypoteser, som kerneteorien bygger på, ikke gælder inden for linjeskibsfart.
(117) For det første svarer begrebet reservekapacitet til problemet med produktionsfaktorernes udelelighed inden for rutetransport(50). Set ud fra det enkelte rederis synspunkt er kapacitetsomkostningerne ved skibe fælles for alle de laster, der transporteres, og kan ikke splittes op på enkeltladninger. Der tages derfor ikke hensyn til dem, når man beregner størrelsen af en bestemt fragtrate, og det er de direkte håndteringsomkostninger, der udgør mindsteniveauet for den rate, der sættes. Den omstændighed, at kapacitetsomkostninger ikke kan splittes op, kompliceres yderligere af prisdifferentieringen mellem forskellige varer, der bevirker, at der for én vare måske skal betales fem gange så meget for samme ydelse, som hvis der havde været tale om en anden vare.
(118) Som det påpeges af Jansson og Schneerson, er der et generelt problem i forbindelse med markeder, hvor der transporteres dellaster, både inden for passager- og godstransport. Når dellasterne er relativt små - f.eks. en enkelt container på et fragtskib - kan denne udelelighed give problemer og føre til den konklusion, at kapacitetsomkostningerne ikke bør indregnes i marginalomkostningerne. I det omfang, hvor det overhovedet har været et problem, er det klart, at det i dag er muligt at begrænse dets negative indvirkninger på indtjeningen, hvilket linjerederierne er fuldt på det rene med. For at nå frem til rimelige priser på marginalen gør man normalt brug af "yield-management"-principper, som er almindeligt udbredt ved fastsættelse af priser på flybilletter. I dag bruger de store rederier disse principper for marginalprissætning for at forhindre, at salg på marginalen kommer til at påvirke deres normale fragtrater(51)
(119) I Drewrys 1991-rapport(52) blev det påpeget, at hvis de skulle svare til de marginale variable omkostninger, ville priserne ligge på 20-400 USD pr. FEU (afhængigt af, om der blev leaset udstyr eller brugt eget udstyr), hvilket er et godt stykke under nogen registreret fragtrate på det tidspunkt. Analaysen i Drewry-rapporten viser klart det absurde i den tese, der fremføres af tilhængerne af teorien om ødelæggende konkurrence, nemlig at når der lejlighedsvis beregnes fragtrater for marginale laster på et niveau, der ligger tæt op ad de marginale variable omkostninger, vil det smitte af på de samlede fragtrater. Ligesom alle andre virksomheder er også rederier klar over, at de ikke kan tjene penge ved at tilbyde fragtrater, der i gennemsnit ligger under de samlede gennemsnitsomkostninger.
(120) For det andet bygger kerneteorien i afgørende grad på hypotesen om kapacitestsudsving. Den stemmer imidlertid ikke overens med, at de investeringer, rederierne gennemfører, i vidt omfang er "sunk costs", som ikke kan tjenes ind igen, hvis de trækker sig ud af merkedet. Investeringer i f.eks. containerskibe til hver rute, i havne- og terminalanlæg og i de salgs- og adminstrative strukturer, der er nødvendige for at få opbygget et tilstrækkeligt kundegrundlag, vil gå tabt, hvis rederiert pludselig beslutter sig for at trække sig ud af ruten. Eftersom dette normalt vil ske i en krisetid, må rederiet regne med at måtte sælge sine aktiver til meget lave priser.
(121) Sammenbruddet i US Line i 1986 er et eklatant eksempel på betydningen af disse "sunk costs" i skibsfartssektoren. Det anslås, at ca. 40-50 % af investeringernes restværdi gik tabt i dette tilfælde(53). Der er tale om så store investeringer, at rederierne ikke har nogen interesse i at trække sig ud af et marked, så snart priserne begynder at falde. Potentielle konkurrenter må derfor også regne med kraftige reaktioner fra de rederier, der allerede opererer på markedet, hvis der sker ændringer i konkurrenceforholdene i trafikken. Eksistensen af betydelige "sunk costs" begrænser således den risiko for en "hit and run"-indtrængningsstrategi, som kerneteorien forudsiger.
(122) For det tredje skulle tilbagetrækningen af kapacitet ifølge kerneteorien føre til en forringelse af servicekvaliteten (frekvens og kapacitet), efterfulgt af en prisstigning, som tiltrækker nye konkurrenter til markedet. Denne hypotese afspejler den opfattelse, at den service og den kapacitet, rederierne opererer med på markedet, er uforanderlig og ikke åbner mulighed for en fleksibel tilpasning til efterspørgslen. Hypotesen bygger på den fejlagtige opfattelse, at begrebet stabilitet i transportudbuddet betyder, at hele det eksisterende transportudbud skal beskyttes mod enhver kunkurrence, der opfattes som værende ødelæggende. En sådan hypotese stemmer ikke overens med realiteterne på de vigtigste ruter inden for linjeskibsfarten.
(123) Af de ovennævnte grunde kan Kommissionen ikke godtage, at kerneteorien har nogen gyldighed inden for linjeskibsfart. Bortset fra, at den ikke giver noget tilfredsstillende teoretisk grundlag, bemærkes desuden, at tilhængerne af denne teori heller ikke er i stand til at komme med konkrete løsninger. Dr. Pirrong(54) har herom anført følgende: "Sådanne 'empty core'-problemer kan også løses på anden vis, bl.a. gennem monopoler, langsigtede kontrakter og vertikal integration".
(124) Ethvert problem med "iboende ustabilitet" inden for branchen vil således kunne løses ved at følge en forretningsstrategi baseret på en differentieret service til hver kunde og indgåelse af individuelle servicekontrakter. Eftersom sådanne forretningsstrategier er velkendte i branchen, må det konkluderes, at heller ikke selv om kerneteorien var gyldig, ville den kunne tjene til at retfærdiggøre karteller.
(125) Rederierne bruger ofte teorien om konkurrenceudsatte markeder med fri adgang som argument for, at eksistensen af potentiel konkurrence giver garanti for et effektivt transportudbud til konkurrencedygtige priser. Risikoen for nye konkurrenters pludselige indtrængning på markedet lægger et vist effektivitestspres på de etablerede rederier. Mange økonomer har dog afvist, at denne teori kan anvendes på shippingsektoren(55).
(126) Ud over de betydelige "sunk costs", der vanskeliggør en profitabel indtrængning på markedet, skal det bemærkes, at en betingelse for, at teorien om konurrenceudsatte markeder kan have gyldighed, er, at selve truslen om potentiel konkurrence er tilstrækkelig, og at der altså ikke behøver at være tale om intrængning på eller tilbagetrækning fra markedet. Ifølge denne teori er det kun, hvis den potentielle konkurrence ikke udover noget reelt konkurrencepres, at der kan opstå høje priser eller ineffektivitet på udbudssiden, som kan tiltrække nye konkurrenter, der håber på at kunne udnytte denne ineffetivitet til deres fordel.
(127) Jankowski har påpeget, at hvis mange har søgt ind på markedet, og mange andre har trukket sig ud af markedet, i de fleste tilfælde uden succes og med tab til følge, er det tegn på, at der ikke er særlig let adgang til markedet. I en analyse fra 1986 anførte dr. Davies(56), at linjefarterne mellem Europa og Canada var konkurrenceudsatte netop på grund af det antal nytilkomne konkurrenter, der kunne konstateres, men han undersøgte ikke, om disse indtrængninger havde kunnet betale sig. Der må derfor sættes spørgsmålstegn ved dr. Davies' konklusioner angående markedets åbenhed.
(128) Det skal desuden bemærkes, at i de fleste - om ikke alle - tilfælde, hvor dr. Davies havde konstateret, at nye konkurrenter var trængt ind på markedet, og andre havde trukket sig ud, var der tale om omrokeringer af skibe foretaget af rederier, der sejlede på nabofarter. Disse omrokeringer blev ikke analyseret nærmere for at afklare, om der i virkeligheden var tale om "hit and run"-intrængning.
(129) De fleste sagkyndige og også rederierne selv er enige i, at positioneringen af skibe er præget af mobilitet og fleksibilitet(57). Dr. Davies's bemærkninger angående indtrængning og tilbagetrækning i farterne mellem Europa og Canada stemmer også bedre overens med teorien om fleksibilitet i skibspositioneringerne end med, at der skulle være let adgang til markedet:
"I alle de ovennævnte tilfælde blev analysen foretaget på grundlag af indsætning eller udtrækning af skibe og ikke på basis af rederier. Når et rederi flytter et skib fra den ene trafik til den anden, er der tale om udtræden fra et marked og indtrængning på et andet - hvilket i sig selv vil påvirke konkurrenceforholdene i hver trafik - men det ændrer ikke nodvendigvis noget ved antallet af rederier, der sejler i en større markedskontekst. (Tabel 4) viser omsætningen i de rederier, der seiler i Canada-farterne, men det samme problem gør sig gældende her: et rederi, der er nytilkommen i Canada-farten, behøver ikke at være et nyt rederi i hele verden, og selv om et rederi trækker sig ud af Canada-trafikken, betyder det ikke nødvendigvis, at rederiet forsvinder, det skifter måske blot over til en anden trafik. Af de 49 rederier, der er angivet i tabel 4 som rederier, der har trukket sig ud af Canada-farten, var der kun seks, der gik konkurs - den resterende del gik over til at sejle i en anden trafik eller (for seks rederiers vedkommende) blev overtaget af eller fusioneret med andre (Abbott et al., 1984). På samme måde var næsten ingen af de 60 rederier, der kom til i Canada-farten i perioden, nye rederier, men derimod eksisterende udenlandske rederier, som rokerede om med deres skibe, antagelig på grund af gode indtjeningsudsigter(58)".
(130) Professor Gilman har i sin Tarporley-forelæsning rettet følgende kritik mod teorien om konkurrenceudsatte markeder og iboende ustabilitet på de store verdensfarter: "Rent faktisk er det dog ikke nodvendigt at kunne fremvise empiriske data med eksempler på tab i individuelle tilfælde for at anfægte hypotesen angående lave 'sunk costs'. Sagens kerne drejer sig om industristrukturen, eftersom det er den, der er afgørende for forholdet mellem markederne. Hovedfarterne består af tre store markeder, nemlig atlanttrafikken, stillehavstrafikken og Europa/Fjernøsten-trafikken. Størrelsen af en kapacitet, der er til rådighed for at trænge ind på et af disse markeder, og af de 'sunk costs', der er forbundet med at trække sig ud af det, afhænger helt klart af, hvilke vilkår der gør sig gældende på de to andre markeder. Hvis der var noget nær balance på de tre markeder, ville der ganske enkelt ikke være kapacitet til omgående og fuldstændigt at fortrænge de etablerede aktører på et af markederne. I takt med at der blev trukket skibe ud af de andre to markeder, ville fragtraterne stige - alt afhængigt af efterspørgselselasticiteten - og der vil hurtigt blive sat en stopper for denne udvikling. Selv om der overhovedet ikke fandtes nogen barrierer for adgang til og udtræden fra markedet, vil det derfor ikke være muligt helt at fortrænge de etablerede rederier.
Det ville desuden være helt umuligt at trænge ind på markedet i meget stor målestok med nye skibe. Hvis man f.eks. skulle erstatte alle de nuværende skibe på ruten mellem Europa og Fjernøsten, ville det koste over 10 mia. USD. Og selv ud fra et optimistisk skøn ville der gå op til fem år fra det tidspunkt, hvor beslutningen om bygning af nye skibe blev truffet, og indtil hele denne kapacitet kunne sættes ind. Priserne på nye skibe ville også stige voldsomt (hvilket ville betyde, at de potentielle nytilkomne rederier ikke kunne få deres skibe til den pris, de etablerede rederier har betalt), og forsøg på at sætte sådanne storstilede nybygningsprojekter i gang ville forstyrre balancen i verdens maritime inustri alvorligt.
At verdensflåden af store containerskibe er koncentreret på ret få ejere, påvirker også muligheden for at trænge ind på dette marked. Verdens samlede containerskibsflåde ejes af en snes meget store rederier, hvoraf mange opererer i to eller måske alle tre verdensfarter, således at de kan regnes blandt de etablerede rederier. Igennem de seneste tyve år er tendensen gået i retning af øget koncentration, og denne tendens ventes af mange at fortsætte i de kommende ti år. Der vil sandsynligvis kun blive tale om meget begrænset indtrængning af nye rederier i 'de stores klub', ikke mindst fordi kun ganske få vil være i stand til det.
Hvad udtræden af markedet angår, vil mulighederne for selv en begrænset omrokering med skibene afhænge af, hvordan forholdene i den fart, skibene flyttes over til, er. Hvis en af de store verdensfarter er præget af overkapacitet, samtidig med at der er stor efterspørgsel på de to andre, vil det være muligt at flytte nogle skibe over til dem. Men hvis alle farterne lider under virkningerne af en økonomisk afmatning, vil mulighederne være ret begrænsede. Pointen her er, at i det omfang alle markederne er påvirket af de samme faktorer, vil de være forholdsvis let at trække i hvert fald et vist antal skibe ud af markedet, når efterspørgslen er stærk, og meget vanskeligere, når efterspørgslen er lav. Det betyder, at det er forholdsvis let at trække sig ud af markedet, når det mindst kan betale sig. Det vil være umuligt at flytte skibe over til andre farter i større målestok, og man vil være nødt til at lægge de overflødige skibe op.
Af denne analyse fremgår det, at ideen om, at der inden for dette net af indbyrdes forbundne markeder findes et enhedsmarked, hvor de faste omkostninger ikke er 'sunk costs', der går tabt, hviler på en række implicitte antagelser angående strukturen og situationen på disse indbyrdes forbundne markeder. Den første af disse antagelser er, at dette enhedsmarked er lille i forhold til den samlede industri, den anden er, at det globale net af markeder som helhed er rentabelt, og den tredje er, at ejerskabet er tilstrækkeligt spredt til, at der er mulighed for indtrængning af en række potentielle konkurrenter. Kun under disse omstændigheder vil det være muligt hurtigt at mobilisere en tilstrækkelig stor kapacitet, der kan erstatte de etablerede aktørers, og som kan absorberes igen, hvis de etablerede sætter sig til modværge, På individuelle linjefartsmarkeder som hovedfarterne, der er ret store i forhold til den samlede industri, er det vanskeligt at se, at indtrængningsforsøg skulle være forbundet med ret lave 'sunk costs', det ville nok kun være tilfældet, hvis det skete i beskeden målestok. De nuværende realiteter er, at forsøg på selv i beskeden målestok at trænge ind på et marked, som det ikke er let at trække sig ud af igen, kan resultere i en hård konkurrence, navnlig i betragtning af, at transportkapacitet er en forgængelig vare.
Aktivers fysiske mobilitet er i nogle tilfælde direkte forbundet med deres økonomiske mobilitet - det gælder bl.a. i transportindustrien. Men det giver ingen garanti for lave 'sunk costs'. I andre tilfælde kan aktivernes output transporteres, således at aktiverne udmærket kan forbilive på samme sted. En produktionsvirksomhed, der kun er beliggende ét sted, men som i kraft af en diversificeret strategi kan betjene markeder overalt i verden, kan udmærket være i stand til at flytte sine produkter (og dermed også meget af sin faste kapital) fra det ene marked til det andet, uden selv at flytte sig så meget som en tomme."
(131) Selv denne analyse af begrebet konkurrenceudsatte markeder går let hen over sondringen mellem skibenes mobilitet og fri adgang til markederne. Det hænger sammen med, at rederier, der tilbyder multimodal service, er nødt til at investere i administrations- og markedsføringsfaciliteter på landjorden. Sådanne aktiver er væsentligt mindere mobile end skibe, hvis de da overhovedet er mobile. Under alle omstændigheder kan de "sunk costs", der er forbundet med at flytte eller nedlægge sådanne funktioner, være ganske betragtelige.
(132) Det er således meget kompliceret at analysere de økonomiske vilkår inden for linjeskibsfart. Denne diskussion fører til den konklusion, at aftaler mellem rederierne om fragtrater (konferencer) eller kapacitet (konsortier), eller endnu mere konkurrencebegrænsende karteller, specielt de karteller, de både omfatter fragtratefastsættelse og kapacitetsregulering, ikke kan analyseres udelukkende og forsimplet på basis af kerneteorien eller teorien om konkurrenceudsatte markeder.
ii) Spørgsmålet om ødelæggende konkurrence
(133) Nogle rederier sondrer mellem to former for ødelæggende konkurrence - nemlig type A, der kan findes i sektorer, som frembyder bestemte karakteristika, såsom marginalomkostinger, der ligger langt under gennemsnitsomkostningerne, overskydende eller uudnyttet kapacitet og betydelige "sunk costs", og type B, der kan findes i en situation, hvor der ikke er nogen konkurrencemæssig balance, f.eks. i de situationer, der beskrives i kerneteorien eller teorien om konkurrenceudsatte markeder.
(134) Som det fremgik af det ovenfor anførte, er betingelserne for en ødelæggende konkurrence af B-typen ikke opfyldt, bl.a. på grund af de betydelige "sunk costs" og manglende "hit-and-run"-indtrængning på markedet. Med hensyn til A-typen anerkender professor Yarrow (som er økonomisk rådgiver for EATA-parterne), at den ikke kræver særlige foranstaltninger med hensyn til anvendelsen af konkurrencereglerne, til dels af følgende grunde: "De fleste af de økonomer, der har specialiseret sig i konkurrencepolitik, og heriblandt også jeg selv, vil dog ikke mene, at denne situation i sig selv kan være et tilstrækkeligt argument for at give prisaftaler dispensation fra de almindeligt gældende konkurrenceregler. En af de væsentligste årsager hertil er, at selv om virksomhederne får underskud i længere perioder, nyder kunderne godt af lave priser. Og eftersom de faste omkostninger ikke kan tjenes ind igen, er fordelene for kunderne større, end tabene for virksomhederne - når der er overkapacitet, er der økonomisk fornuft i, at priserne er lavere end gennemsnitsomkostningerne."
(135) Det er som følge heraf umuligt at skelne mellem denne "ødelæggende konkurrence" og normal konkurrence. I teorierne om iboende ustabilitet er der desuden ikke taget højde for visse karakteristika, som taler imod dem. F.eks. kan udbuddet i kraft af den af professor Gilman beskrevne mulighed for omrokering af skibe mellem de store verdensfarter tilpasses til betydelige udsving i efterspørgslen, således at man undgår længerevarende overkapacitet og finder en balance mellem udbud og efterspørgsel. Dr. Reitzes beskrev situationen således i US Federal Trade Comission's 1989-rapport: "Markederne for linjeskibsfart på verdenshavene udviser ikke de store, markedsspecifikke 'sunk costs' (set i modsætning til rederi-specifikke 'sunk'investeringer), som er en afgørende forudsætning for ødelæggende konkurrence (heller ikke meget tyder på, at shippingmarkederne som påstået er uholdbare naturlige monopoler, der er sårbare over for ineffektiv indtrængning i mindre målestok). Ingen af de empiriske undersøgelser, der er foretaget i denne industri, har været tilstrækkeligt detaljerede til at sige noget fornuftigt herom. Til illustration af, hvordan dette spørgsmål kunne behandles, henvises til Evans og Heckman (1984). Skibe er mobile aktiver, der under visse omstændigheder kan flyttes fra lidet lønsomme til mere lønsomme geografiske markeder i tilfælde af udsving i efterspørgslen. FMC-rapporten markeder let kan ændre deres anløb af havne, når vilkårene på markedet ændrer sig. (FMC-rapporten, s. 165). Desuden kan rederier og afskibere indgå langfristede kontrakter for at reducere den risiko, der er forbundet med de usikre efterspørgsels- og udbudsvilkår (selv om kerneteorien lægger større vægt på 'uundgåelige omkostninger' end på 'sunk costs', forekommer forskellen ikke at have nogen særlig betydning i dette tilfælde). Eftersom skibe er mobile aktiver, og det er muligt at indgå langfristede kontrakter, har rederierne et vist spillerum med hensyn til, hvor og hvorvidt de vil sætte deres skibe ind. Som følge af dette spillerum er det rimeligt at antage, at rederierne vil sætte deres skibe ind på de ruter, hvor overkapaciteten ikke er så stor, hvilket gør det usandsynligt, at der vil opstå en odelæggende konkurrence."
(136) Når markedskræfterne sikrer ligevægt mellem udbud og efterspørgsel, er der sikkerhed for, at transportbrugernes interesser hvad angår servicekvalitet og fragtratestabilitet vil blive tilgodeset. Men hvis kartelaftaler fører til et mindre smidigt transportudbud, vil det gå ud over transportbrugernes interesser, effektiviteten og fragtratestabiliteten. I deres første analyse af samarbejde i linjeskibsfartssektoren drog E. Benathan og A. Walters følgende konklusioner: "Den form for puljesamarbejde, som praktiseres i shippingbranchen, betragtes imidlertid i almindelighed som den mest konkurrencebegrænsende form for karteldannelse. Vi er enige i dette synspunkt, når der er tale om priskonkurrencen. Eftersom indtægtspuljer er mere fleksible end kvotasystemer, skulle de gøre kartellerne mere stabile. De sætter kartellet som helhed i stand til bedre og mere vedvarende at udnytte de profitmuligheder, der byder sig. Derved undgår man de forstyrrelser, der kan opstå i de stivere kvotasystemer. Men hvis man på den anden side tillader karteller (således som man i de fleste søfartsnationer tillader rederikarteller), kan puljesamarbejde give en bedre fordeling af trafikken inden for kartellet. De effektive rederier i kartellet, der sejler med lavere omkostninger, får mulighed for at ekspandere, mens de ineffektive rederier bliver trængt tilbage. Det må derfor antages at være mindre skadeligt for den tekniske udvikling inden for linjeskibsfart end simple kvotasystemer(59)."
(137) Når kartelaftaler, specielt stabiliseringsaftaler med fastfrysning af kapacitetsudnyttelsen og kunstig fragtratedisciplin, lægger hindringer i vejen for transportudbuddets og fragtraternes tilpasning til efterspørgslen, bringer de derfor stabiliteten og effektiviteten i transportydelserne, og dermed også brugernes interesser, i fare. Under sådanne omstændigheder kan en delvis fastfrysning af kapacitetsudnyttelsen føre til en kunstig begrænsning af udbuddet, hvilket igen kan føre til store fragtratestigninger eller i det mindste til opretholdelse af et kunstigt fragtrateniveau, der ikke bridrager til eliminering af ineffektive transportydelser og overskudskapacitet (dvs. kapacitet ud over den rimelige reservekapacitet, der er nødvendig for at kunne dække brugernes behov).
(138) Med hensyn til "stabiliseringsaftaler" med begrænsninger i kapacitetsudnyttelsen anføres det i Drewry-rapporten fra 1991(60): "At kapaciteten ikke udnyttes optimalt, behøver ikke at være ensbetydende med lav rentabilitet, forudsat at fragtraterne holdes på et rimeligt niveau, og omkostningerne holdes nede. At der af strukturbetingede årsager ikke kan undgås at opstå overskudstonnage i en åben, konkurrencepræget trafik, vil så godt som sikkert føre til et 'eftersspørgselsunderskud' på mellem 15 % og 35 %. Det er naturligvis lettere at opnå en rimelig rentabilitet, hvis dette efterspørgselsunderskud ligger tættere på de 15 % end på de 35 %, men med en vis form for organisation af markedet (det være sig i form af en konference eller en stabiliseringsaftale), der kan regulere kapaciteten og/eller raterne, er det muligt at styre markedet ved ethvert rimeligt efterspørgselsunderskud."
(139) Den største risiko ved konkurrencebegrænsende kartelaftaler ligger i, at konkurrencen mellem transportørerne begrænses til en konkurrence på servicekvalitet. Rederierne i trafikken vil blive trukket ind i en kamp om at sætte flere og flere, større og større skibe ind (Averch-Johnson-effekten). Pobelmerne omkring monopolskabt spild analyseres af Scherer og Ross(61): "Prisaftaler, stiltiende oligopolistisk samordning og monopolprissætning kan også virke i retning af en skadelig ophobning af overkapacitet. Det kan hovedsagelig ske på fire måder.
For det første vil en transportør, der kan udbyde en omfattende reservekapacitet, have en anden, ikke prisrelateret, fordel frem for konkurrenterne - det ser man f.eks., når rejsende foretrækker de flyselskaber, der kan tilbyde flest fly og flest sæder i sidste ojeblik, eller når industrielle indkøbere foretrækker leverandører, der kan dække deres behov på meget konkurrenceprægede grå markeder. For det andet virker en salgskvotering inden for et kartel i forhold til kapaciteten, således som det var tilfældet i det amerikanske råoliekvoteringssystem indtil begyndelsen af 70'erne, som et incitament til at investere i overkapacitet, fordi man derved kan opnå en større kvota. For det tredje kan overkapacitet have til formål at afskrække nye konkurrenter fra at trænge ind på monopolgruppens marked. Og for det fjerde kan monopolpriser hjælpe med til at opretholde kapaciteten i kriseramte brancher.
Der er grund til at tro, at der består et ikke-lineært forhold mellem monopolets markedsstyrke og visse af de ovennævnte fænomener. De karteller inden for linjeskibsfarten, der har håndhævet deres monopol gennem deres kontrol med adgang til markedet, investeringer og fartplaner, har således været mindre tilbøjelige til at opretholde en bekostelig overkapacitet eller overtonnage end de mere løse og åbne karteller, der findes på USA-ruterne."
(140) Som en illustration af dette fænomen blev udviklingen i atlanttrafikken i 1980'erne beskrevet således i Drewrys 1991-rapport(62): "Alle konferencerederierne har ugentlige afgange på alle deres ruter, og det har alle de største uafhængige rederier også, således at det i dag kun er de små rederier, der har mindre attraktive sejlplaner. I 1987 var der ugentlige afgange på nøjagtigt halvdelen af de 46 forskellige ruter, og der er således tale om en væsentlig højnelse af det generelle serviceniveau. Det tyder på, at det bliver stadig vanskeligere for rederier, der ikke sejler så hyppigt, at blive accepteret på markedet."
(141) En sådan udvidelse af kapaciteten, som hvis logiske konsekvens vil være et fald i fragtraterne, kan ikke fortsætte, uden at fragtraterne forhøjes for at opveje de stigende produktionsomkostninger. Udbuddet fjerner sig længere og længere bort fra balancepunktet, og det er brugerne, der kommer til at betale for denne kappestrid om servicekvalitet i form af fragtrater, der er højere, end de ønsker. Det er helt klart, at denne cyklus fortsætter indtil det punkt, hvor markedskræfterne tager over. Når de kommercielle realiteter igen slår igennem i trafikken, fører det til bratte tilpasninger i fragtraterne, som kan få nogle rederier til at forsvinde fra markedet og påvirke kapacitetsudbuddet. Det er helt klart, at denne cyklus har en destabiliserende indvirkning på markedet. Der er imidlertid ikke tale om en iboende ustabilitet eller en tom skal - det skyldes udelukkende, at de normale markedsvilkår er blevet forstyrret som folge af rederikartellets misbrug af sin position på markedet(63).
(142) De muligheder, forordning (EØF) nr. 4056/86 åbner for at skabe den form for stabilitet, der anerkendes i forordningen, dvs. fragtratestabilitet, har ikke og har aldrig haft til formål at løse ethvert problem skabt af rederierne som følge af uøkonomiske investeringsbeslutninger.
XI. Klager
(143) British Shippers' Council (BSC) skrev den 20. april 1993 til Kommissionen og gav udtryk for, at BSC var alvorlig bekymret for, at EATA ville sætte EATA-parterne i stand til at udelukke enhver effektiv konkurrence på markedet. BSC understregede, at virkningen af EATA i forbindelse med virkningen af Trans-Atlantik Agreement ville blive, at de europæiske eksportører led skade på deres to største eksportmarkeder, nemlig USA og Fjernøsten.
(144) BSC understregede desuden, at eftersom EATA's formål var at fastholde kontrollen med priser og kapacitetsarrangementer på markedet, opfyldte EATA ikke betingelserne i traktatens artikel 85, stk. 3, da aftalen ikke var i brugernes interesse og ikke gav dem nogen servicemæssige eller økonomiske fordele. BSC anmodede intrængende Kommissionen om at afvise EATA's ansøgning om fritagelse.
(145) Den franske afskiberorganisation (CNUT) skrev den 27. april 1993 til Kommissionen og gav udtryk for den opfattelse, at EATA ikke opfyldte betingelserne i artikel 85, stk. 3, fordi:
a) EATA havde ikke til formål at skabe stabilitet, men at berænse konkurrencen mellem konferencemedlemmerne og de uafhængig rederier
b) EATA tog ikke sigte på nogen varig nedskæring af kapaciteten, og begænsningen af kapacitetsudnyttelsen betød, at afskiberne fortsat ville skulle dække omkostningerne ved hele den forhåndenværende kapacitet.
c) brugerne ville ikke få nogen fordele af EATA, men blive udsat for fragtrateforhøjelser, der ville skade deres eksportmuligheder.
(146) Den europæiske afskiberorganisation, European Shippers' Council (ESC), skrev den 28. april 1993 til Kommissionen og gav udtryk for bekymring over EATA. ESC anførte, at EATA ikke opfyldte nogen af de fire betingelser i artikel 85, stk. 3. Organisationen fremhævede betydningen af, at mange af EATA-parterne også var med i FEFC. Denne omstændighed bevirkede, at fragtrateforhøjelser foretaget af FEFC også ville blive fulgt ikke blot af de EATA-parter, der ikke er med i FEFC, men også af andre, som f.eks. "non-vessel operating common carriers".
(147) Den japanske afskiberorganisation skrev den 25. maj 1995 til Kommissionen og gav udtryk for sin bekymring for, at EATA ville svække konkurrence på afskibernes og forbrugernes bekostning. Organisationen begrundede sit synspunkt med, at en kapacitetsstyringsaftale mellem parter, der sidder på 85 % af markedet (se betratning 80 i nærværende beslutning) ville føre til urimelige prisstigninger. Den gav desuden udtryk for frygt for, at en indskrænkning af den østgående kapacitet ville resultere i en formindskelse af den vestgående kapacitet. Organisationen udtalte desuden, at eftersom japanske afskibere fortsat i kraft af strenge loyalitetsaftaler er bundet til konferencerederier(64) og derfor ude af stand til at gøre brug af uafhængige rederier, vil de blive hårdt ramt af enhver indskrænkning af kapaciteten i den vestgående trafik.
RETLIG VURDERING
XII. Artikel 85, stk.1
i) Begrænsning af konkurrencen
(148) Af de nedenfor anførte grunde finder Kommissionen, at bestemmelserne i EATA angående begrænsning af kapacitetsudnyttelsen og udveksling af oplysninger falder ind under anvendelsesområdet for traktatens artikel 85, stk.1.
(149) Aftalen om begrænsning af kapacitesudnyttelsen (som beskrevet under betragtning 8-24 i nærværende beslutning) og udveksling af oplysninger, som EATA-parterne indgik angående deres søtransportaktiviteter, var en aftale mellem virksomheder efter traktatens artikel 85, stk. 1.
(150) EATA's formål var at mindske priskonkurrencen mellem EATA-parterne ved kunstigt at begrænse den linjetransportkapacitet, der var til rådighed for afskibere, der ønskede at få transporteret varar fra Nordeuropa til Fjernøsten. EATA-parterne anerkender, at virkningen af EATA var "to arrest the rate of decline in average freight revenue(65)", (standse nedgangen i de gennemsnitlige fragtindtægter).
(151) EATA havde til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen, da den åbnede mulighed for at begrænse eller konrollere produktionen efter artikel 85, stk. 1, litra b). I særdeleshed satte aftalen EATA-medlemmerne i stand til at begrænse hvert af rederiernes konkurrencedygtighed i forhold til de andre rederiers betydeligt ved at begrænse det enkelte rederis transportudbud på markedet. Som følge af forholdet mellem udbud og pris havde EATA også indvirkning på priserne.
(152) EATA-parternes meget store markedsandele (omkring 86 % i 1991 - se betragtning 80 i nærværende beslutning) betød, at denne hindring, begrænsning eller fordrejning af konkurrencen må antages at have været mærkbar. EATA's konkurrencebegrænsende virkninger må antages at være blevet forstærket af bestemmelsen om finansielle sanktioner over for rederier, der transporterede større fragtmængder, end de måtte i henhold til EATA's bestemmelser (se nr. 12 og 28 i nærværende beslutning).
(153) EATA må også vurderes på baggrund af de bemærkninger, der blev anfort angående markedets struktur (se nr. 66-79 i nærværende beslutning). Dermed være sagt, at det ikke er muligt at vurdere EATA uden også at tage hensyn til de konkurrencebegrænsninger, FEFC afføder (idet FEFC's formål er at opretholde fragtraterne på eller øge dem til et niveau, der er højere, end det ellers ville have været), og som FETTCSA affødte, da den var i kraft.
(154) EATA-sekretariatet via Market Review Committee, der bestod af repræsentanter for de enkelte rederier, gav endvidere hver måned EATA-parterne følgende oplysninger:
i) opgiven maksimal kapacitet i TEU
ii) antal faktisk udnyttede slots i TEU (på månedsbasis)
iii) laster (i TEU) transporteret uden for aftalen
iv) kapacitesudnyttelsesprocent
v) forventet kapacitet for hvert skib i de efterfølgende to måneder
vi) forventet samlet månedlig fragtmængde i de kommende fire måneder.
(155) Alle EATA-parter deltog i denne informationsudveksling, lige fra den blev indført i 1992 og frem til maj 1997, og adskillige EATA-parter fortsatte med at udveksle oplysninger indtil juli 1997. De oplysninger, der blev udvekslet, var ikke aggregerede - det fremgik klart, hvilken EATA-part det drejede sig om. Hver måned igennem fem år fik alle EATA-parterne således detaljerede oplysninger om deres vigtigste konkurrenters faktiske transport af aftale- og ikke-aftalelaster, om deres kapacitet og kapacitetsudnyttelse samt om deres forventede transport af ikke-aftalelaster og kapacitet. At hvert rederi skulle give de andre disse oplysninger, sikrede, at det overholdt enhver beslutning, der blev truffet om at begrænse kapacitetsudnyttelsen.
(156) Under sagsbehandlingen krævede EATA-parterne, at oplysninger om deres individuelle kapacitet og kapacitesudnyttelse blev holdt fortrolige over for klagerne og andre tredjeparter. Grunden hertil var klart, at de ikke ønskede, at deres kunder fik adgang til kommercielt følsomme oplysninger, der kunne have indflydelse på priserne. Oplysninger, der er kommercielt følsomme i relation til kunderne, må også antages at være kommercielt følsomme i relation til konkurrenter. At der var tale om følsomme oplysninger, bestyrker den konklusion, at denne informationsudveksling fandt sted i en konkurrencebegrænsende kontekst.
ii) Påvirkning af handelen mellem medlemsstater
(157) I deres ansøgning om individuel fritagelse(66) gjorde EATA-parterne gældende, at det var "wholly improbable" (helt usandsynligt), at EATA ville medføre en mærkbar påvirkning af handelen mellem Fællesskabet og de tredjelande, som er dækket af EATA-farterne, da fragtrateforhojelserne var ganske ubetydelige set i forhold til den samlede pris inklusive fragt for de transporterede varer i de pågældende tredjelande.
(158) EATA-parterne finder også, at "it is axiomatic that any effect on trade between Member States, on the one hand, and a third state, on the other, is not an effect on trade between Member States for the purposes of Article 85(1) and must therefore be disregarded for the present purpose(67)", (det siger sig selv, at enhver påvirkning af handelen mellem medlemsstater på den ene side og et tredjeland på den anden side ikke er nogen påvirkning af handelen mellem medlemsstater efter artikel 85, stk. 1, og at der derfor i denne forbindelse må ses bort fra enhver sådan påvirkning). Heraf udledte de, at EATA faldt helt uden for artikel 85, stk. 1's anvendelsesområde.
(159) Ifølge EF-Domstolens retspraksis må en aftale anses at påvirke handelen mellem medlemsstater, når man på grundlag af en række objektive retlige faktorer eller kendsgerninger med en tilstrækkelig høj grad af sandsynlighed kan forudse, at den pågældende aftale eller samordnede praksis direkte eller indirekte, faktisk eller potentielt, kan påvirke mønsteret i handelen med varer og tjenesteydelser mellem medlemsstater(68).
(160) Det er derfor ikke nødvendigt at påvise, at handelen mellem medlemsstater rent faktisk bliver påvirket. Kriteriet angående påvirkning af handelen må anses at være opfyldt, når det påvises, at handelen inden for Fællesskabet rent faktisk er blevet eller potentielt kan påvirkes mærkbart(69).
(161) Hvad angår sporgsmålet om, hvorvidt EATA var egnet til at påvirke handelen mellem medlemsstater, må det understreges, at de relevante markeder, der berøres direkte, er markederne for udbud af transportydelser og formidling heraf, ikke markederne for eksport af varer til tredjelande(70).
(162) Det ligger helt fast, at aftaler om deling af markeder, fastsættelse af priser (herunder målpriser) eller kvotering mellem virksomheder fra forskellige medlemsstater påvirker handelen mellem medlemsstater, fordi sådanne aftaler ikke alene påvirker konkurrencestrukturen inden for Fællesskabet, men også skaber en form for privat regulering, der er i strid med det traktatfæstede mål om afskaffelse af told, kvantitative restriktioner på import og eksport og alle andre foranstaltninger med samme virkning(71). En påvirkning af handelen mellem medlemsstater kan være godtgjort, når en aftale fører til opdeling af nationale markeder inden for fællesmarkedet(72).
(163) I deres svar på klagepunktsmeddelelsen (bilag 12, punkt 6), anfører EATA-parterne, at fordi forordning (EØF) nr. 4056/86 ikke finder anvendelse på landtransport, drejer de ydelser, EATA-parterne udbyder, sig ikke om varer, der fysisk bevæger sig mellem medlemsstater. Dette argument er forkert, eftersom det blander det juridiske sporgsmål om, hvorvidt forordningen finder anvendelse på den pågældende transportform, sammen med det faktuelle sporgsmål om, hvorvidt en begrænsning af konkurrencen mellem virksomheder i forskellige lande er egnet til at påvirke handelen mellem medlemsstater.
(164) Kommissionen finder, at EATA var egnet til at påvirke handelen mellem medlemsstater mærkbart på følgende måder:
(165) EATA-aftalen omfattede linjerederier, der opererede i mindst syv medlemsstater, og begrændsede deres indbyrdes konkurrence om de ydelser, de hver især udbyder, og den pris, hvortil de tilbyder dem. Restriktionerne angående kapacitetsudnyttelsen var restriktioner pålagt udbuddet og blev indført med det formål at begrænse priskonkurrencen.
(166) Denne udelukkelse eller begrænsning af konkurrencen på pris og service mellem disse rederier må antages at have kunnet mindske de fordele, de mest effektive af dem kunne opnå, betydeligt. Det kunne igen påvirke det normale konkurrencemønster, hvor nogle vinder og andre taber markedsandele, som man kunne have forventet, hvis EATA ikke havde eksisteret. Denne begrænsning af konkurrencen mellem rederier, der opererer i mange medlemsstater, påvirkede og ændrede derfor strømmen af transportydelser inden for Fællesskabet, som ville have forløbet anderledes, hvis EATA ikke havde eksisteret.
(167) Disse ændringer i det normale konkurrencemonster, der kendetegnes ved, at de mest effektive rederier normalt vil øge deres markedsandel, kan tillige have påvirket konkurrencen mellem havne i forskellige medlemsstater ved kunstigt at øge eller mindske godstilstrømningen til disse havne(73) og påvirke størrelsen af den markedsandel, som de linjerederier, der operer fra de pågældende havne, vil få. De rederier, der opererer fra de mest effektive havne, ville i særdeleshed have været ude af stand til at give deres kunder del i omkostningsbesparelser som følge af den bedre havneeffektivitet. EATA's indvirkninger på den normale konkurrence kan også have ænderet kapacitetsudbuddet i hver havn og bevirket, at transporter mellem lokaliteter i Europa og havne i Nordeuropa blev omdirigeret fra den ene til den anden havn, hvilket kunne påvirke handelen mellem medlemsstater.
(168) Den ovenfor beskrevne virkning for rederiernes udbud af søtransport må antages at have haft følgevirkninger for udbuddet af serviceydelser i tilknytning til søtranport. Der er bl. a. tale om speditørtjenester, havnetjenester, landtransport og stevedoretjenester. Sådanne følgevirkninger ville primært være opstået på grund af ændringen af strømmen af transportydelser mellem medlemsstater.
(169) Kommissionen finder derfor, at EATA påvirkede handelen mellem medlemsstater inden for udbud af søtransport og ydelser leveret i tilknytning til søtransport.
(170) Ved ad begrænse den kapacitet, som hver enkelt EATA-part udbød i østgående retning, og ved at søge at opretholde eller forhøje fragtraterne kan EATA have begrænst (eller mindsket stigningen i) trafikstrømmen mellem Europa og Fjernøsten og kan dermed have påvirket handelen mellem medlemsstater. Det beror dels på, at nogle af de varer, der eksporteres fra Nordeuropa til Fjernøsten, er særlig følsomme over for stigninger i fragtraterne, samt del på EATA-parternes meget store markedsandele, som mindskede udbuddet af konkurrerende transportydelser.
(171) Når der findes varer, de ville være blevet eksporteret fra en medlemsstat til et tredjeland, hvis EATA ikke fandtes, men som på grund af de højere transportpriser i stedet blev solgt i en anden medlemsstat, kan det have indvirket på de virksomheder i Fællesskabet, der i forvejen eksporterer deres varer til de pågældende andre medlemsstater, idet det kan have påvirket deres konkurrencestilling.
(172) Begrænsningerne i transportudbuddet havde derfor en indirekte indvirkning på handelen med varer mellem medlemsstater. Denne virkning må antages at have været særlig mærkbar i de medlemsstater, hvor EATA-parterne tegnede sig for en særlig stor markedsandel.
(173) Det er blevet fastslået, at en kartelaftale, der fastsatte prisen på et halvfabrikata (brændevin), der nomalt ikke blev eksporteret som sådant, men udgjorde råvaren for et andet produkt, der blev eksporteret til alle fællesskabslande, påvirkede handelen med færdigvarer mellem medlemsstater(74). Kommissionen finder, at en aftale som EATA, der havde til formål at påvirke prisen for transport af eksporterede varer, på samme måde kan have påvirket handelen med disse varer mellem medlemstater.
(174) Dette stemmer overens med EF-Domstolens dom i Commercial Solvents, hvor det blev påpeget, at det krav om, at en påvirkning af handelen mellem medlemsstater skal kunne påvises, der formuleres i traktatens artikel 86, "tilsigter at afgrænse fællesskabsreglernes anvendelsesområde i forhold til nationale lovgivninger. Det kan derfor ikke fortolkes som en begrænsning af anvendelsesområdet for det omhandlede forbud til kun at gælde industrielle og handelsmæssige aktiviteter, der vedrører forsyningen af medlemsstaterne(75)".
(175) Kommissionen finder derfor, at EATA også havde indirekte indvirkning på handelen med varer mellem medlemsstater, eftersom aftalen kan have påvirket eksporten fra medlemsstater til tredjelande.
iii) Konklusion angående artikel 85, stk. 1
(176) Den aftale om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen og udveksling af oplysninger, der bestod mellem EATA-parterne agående deres søtransportaktiviteter, var en aftale, der begrænsede konkurrencen efter traktatens artikel 85, stk. 1.
XIII. Artikel 85, stk. 3
i) Artikel 3 i forordning (EØF) nr. 4056/86
(177) Artikel 3 i forordning (EØF) nr. 4056/86 indrømmer fritagelse fra forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1, til medlemmerne af en linjekonference for fastsættelse af ensartede eller fælles fragtrater og andre vilkår for udførelse af søtransport i linjefart. Der indrømmes desuden fritagelse for et begrænset antal andre aktiviteter, når en eller flere af dem udøves af medlemmerne af en linjekonference i tilknytning til fastsættelse af priser og vilkår for søtransport.
(178) I beslutningen vedrørende Trans-Atlantic Agreement(76) anførte Kommissionen, at det altid har ligget fast, at den kapacitetsregulering, der er nævnt i artikel 3, litra d), i forordning (EØF) nr. 4056/86, åbner mulighed for: "i) tilpasninger af kapaciteten for at gøre det lettere at tilrettelægge konferencemedlemmernes farter og anløb med det formål at forbedre regelmæssigheden, pålideligheden og frekvensen i alle de af konferencen betjente havne
ii) tilpasninger af kapaciteten for at tage højde for sæsonbetonede (eller konjunkturbestemte) svingninger i efterspørgslen."
(179) Kommissionen tilføjede, at: "en kapacitetestilpasning er fritaget efter artikel 3, litra d), når den består i midlertidige eller kortsigtede tilpasninger af mængden af rådig fysisk kapacitet, såsom inddragelse af fartøjer eller en nedskæring af servicens freskvens for at tage højde for en sæsonbetonet begrænsning i efterspørgslen. Artikel 3, litra d), fritager ikke aftaler om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen, fordi deres eneste virkning er at øge prisniveauet, og det medfører ikke nogen forbedring af den tilbudte service".
(180) Under gruppefritagelsen må konferencerne både operere med en fælles eller ensartet tarif, og de må også iværksætte en række andre, nærmere fastsatte konkurrencebegrænsninger, herunder bl. a. regulere den transportkapacitet, der udbydes af hvert konferencemedlem. EATA var ikke en aftale eller ordning, inden for rammerne af hvilken EATA-parterne opererede med ensartede eller fælles fragtrater. EATA var følgelig ikke en linjekonference som defineret i artikel 1, stk. 3, litra b), i forordning (EØF) nr. 4056/86. Gruppefritagelsen i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 4056/86 fandt ikke anvendelse, da den kun gælder for linjekonferencer som defineret i artikel 1, stk. 3, litra b).
ii) Betingelser for individuel fritagelse
(181) Ved vurderingen af, om en aftale mellem virksomheder, en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder eller en samordnet praksis opfylder betingelserne for fritagelse, må Kommissionen tage fuldt hensyn til, at det som fastsat i traktaten er et af Fællesskabets grundlæggende principper, at medlemsstaterne og Fællesskabet skal handle i overensstemmelse med princippet om en åben markedsøkonomi med en fri konkurrence, der fremmer en effektiv ressourceallokering, og under overholdelse af pricipperne i traktatens artikel 3, litra a).
(182) Selv om EATA nu er ophævet, er det af følgende grunde i Fællesskabets interesse, at der tages stilling til, om aftalen opfyldte betingelserne for individuel fritagelse.
(183) For det første vil EATA-parterne, som førtsat mener, at betingelserne for fritagelse er opfyldt, kunne få gavn af den større retssikkerhed, en formel kommissionsbeslutning om den pågældende praksis giver, specielt da flere af parterne tidligere har været genstand for kommissionsbeslutninger rettet mod overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler.
(184) For det andet fastsættes det i forordning (EØF) nr. 4056/86, at parterne ikke behøver at anmelde en aftale, for at den kan blive fritaget af Kommissionen - andre linjerederier vil derfor også kunne nyde godt af den øgede retssikkerhed, en formel kommissionsbeslutning om den pågældende praksis giver.
(185) For det tredje er det nyttigt for de nationale domstole og myndigheder at få en klar tilkendegivelse af Kommissionens standpunkt, såfremt en tredjemand skulle søge erstatning elfter national lovgivning for skade, han måtte have lidt som følge af den her omhandlede praksis.
(186) I betragtning af Kommissiones praksis med at forhøje bødebeløbet i tilfælde af gentagne overtrædelser af Fællesskabets konkurrenceregler er det endelig vigtigt, at der vedtages en formel beslutning i denne sag med henblik på de håndhævelsesforanstaltninger, der eventuelt måtte blive truffet i fremtiden.
(187) Forsteinstansretten har udtalt, at: "det bør ikke overses, at når der søges om fritagelse i henhold til trataktens artikel 85, stk. 3, påhviler det den ansøgende virksomhed at bevise, at den opfylder hver enkelt af de fire betingelser, der er fastsat deri, og i sin A/B-ansøgningsformular at angive sin holdning til hver enkelt af disse betingelser ... Det bør ligeledes erindres, at da betingelserne er kumulative, kan Kommissionen på et hvilket som helst tidspunkt inden den endelige vedtagelse af beslutningen fastslå, at én af betingelserne ikke er opfyldt(77)". Da Kommissionen fastslår, at den første betingelse i artikel 85, stk. 3 ikke er opfyldt, er det ikke strengt nødvendigt at undersøge, om de tre øvrige betingelser er opfyldt. Kommissionen har imidlertid valgt at foretage en sådan undersøgelse med henblik på at skabe en retlig klarhed og for at svare på de argumenter, som EATA har fremført.
(188) Selv om en stor markedsandel ikke automatisk udelukker, at der kan indrømmes individuel fritagelse, er det yderst vanskeligt at godtgøre, at EATA-aftalen opfylder der fire betingelser i artikel 85, stk. 3, i betragtning af, at EATA-parterne tilsammen havde en markedsandel på ca. 86 % (jf. betragtning 80 ovenfor) i året umiddelbart før deres ansøgning om fritagelse.
(189) Parterne gjorde gældende, at EATA var nødvendig for at opretholde strukturerne i branchen inden for den omhandlede trafik. Som følge af den betydelige nye kapacitet, der blev sat ind i midten af 1980'erne, og den efterfølgende nedgang i efterspørgslen var der angiveligt en stor strukturbetinget overkapacitet(78).
(190) Det blev fremført, at medmindre man fik rettet op på de faldende fragtrater, ville den hårde konkurrence, der skyldetes den påståede uligevægt mellem udbud og efterspørgsel, resultere i konkurser og kraftig afmatning inden for sektoren. På længere sigt ville væksten i verdenshandelen opsuge den til den tid disponible kapacitet og den omfattende nye kapacitet, der ville være i ordre. Men hvis branchen på det tidspunkt indskrænkede for at tilpasse sig den aktuelle efterspørgsel til de aktuelle priser, ville den ikke have været i stand til at ekspandere så hurtigt, som det var nødvendigt for at dække den forventede efterspørgsel, og der kunne være opstået problemer med underkapacitet med de deraf følgende virkninger for fragtraterne.
(191) Ifølge parterne kunne konferencesystemet, selv om det stadig gav afskiberne visse fordele, ikke længere sikre den nødvendige stabilitet i trafikken og fragtraterne. EATA-aftalen tilvejebragte denne stabilitet, der bidrog til at opretholde en levedygtig rederiindustri, der kunne fortsætte med at investere, tilpasse sig smidigt til den omkostningsprofil, den ville blive stillet over for i midten af 1990'erne, og tilbyde et tilstrækkeligt udbud af effektiv søtransport i linjefart.
(192) Parterne anførte, at EATA ikke direkte konrollerede fragtraterne og ikke ville føre til nogen permanent kapacitetsnedskæring, der også ville reducere kapaciteten i vestgående retning og påvirke udbuddet af transport med faste ugentlige afgange og jordomsejlinger. Det ville begrænse kapaciteten i den østgående trafik på en måde, der ikke ville resultere i, at der blot blev afgivet markedsandele til uafhængige rederier.
(193) Parterne hævdede, at eftersom aftalerne ikke omfattede prisfastsættelse eller transport- og servicekvalitet, ville de ikke udelukke konkurrencen, til trods for at de omfattede en betydelig del af trafikken.
a) Kunne aftalen forbedre produktionen eller fordelingen af varer eller fremme den tekniske eller økonomiske udvikling?
(194) Hvad angår den første betingelse i artikel 85, stk. 3, har EATA-parterne gjort gældende, at:
"A healthy industry would need to respond [to the needs of the second half of the 1990s] with an active investment programme, meeting the needs and anticipated needs for more capacity with new orders, and allowing for an acceleration in the rate of scrapping in order to accommodate new technological requirements. An impoverished industry would become much more risk adverse and inclined to make do with existing capital stock(79)".
"En sund industri måtte nødvendigvis reagere [på behovene i anden halvdel af 1990'erne] med et aktivt investeringsprogram, der kunne imødekomme de aktuelle og de forventede behov for mere kapacitet med nye ordrer på skibe, og tage højde for en stigning i ophugningstempoet for at kunne imødekomme nye teknologiske krav. En forarmet industri ville være meget mere utilbæjelig til at løbe nogen risiko og ville snarere søge at klare sig med den forhåndenværende kapacitet)(80)".
(195) EATA-parterne fremførte i deres ansøgning, at ved at imødegå virkningerne af overkapacitet og lav forrentning ville EATA sætte dem i stand til at fortsætte med at investere i ny kapacitet, nye containere og teknologi såsom EDI (elektronisk dataudveksling). Det blev specielt anført, at virkeliggørelsen af EATA ville sætte parterne i stand til at afgive ordrer på ny tonnage af den største og mest effektive art(81).
(196) I deres svar på klagepunktsmeddelelsen ændrede parterne deres argument og baserede herefter deres påstand på begreberne stabilitet og ødelæggende priskonkurrence, idet de anførte, at det var nødvendigt at forhindre en ødelæggende priskonkurrence, for at parterne kunne opnå en tilstrækkelig forrentning af deres kapital til at overveje yderligere investeringer i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten.
(197) Årsagerne til, at Kommissionen ikke godtager parternes argumenter angående stabilitet og ødelæggende priskonkurrence, er anført under betragtning 104-142. For så vidt angår investeringer, gælder det i alle industrigrene, og ikke blot inden for skibsfart, at der altid vil kunne skaffes flere penge til investeringer ved kunstigt at øge priser og indtjening gennem prisfastsættelsesaftaler. At en virksomhed har overskud, fører ikke automatisk til investeringer og da slet ikke til en bestemt form for investeringer(82).
(198) I stedet for at søge at løse de væsentlige problemer, der måtte være med overkapacitet, hvad enten denne var strukturbetinget eller forbigående, satte EATA rederierne i stand til i traktaten mellem Nordeuropa og Fjernøsten at holde deres kapacitet oppe på et højere niveau, end hvad der var nødvendigt for at dække efterspørgslen. Parterne har ikke godtgjort, at EATA ville hjælpe med til på længere sigt at sikre en bedre tilpasning af kapaciteten og til efterspørgselen.
(199) Desuden tilskynder den midlertidige fastfrysning af kapaciteten ikke til en reel og varig eliminiering af ældre kapacitet, men fører primært til en forhøjelse af fragtraterne ved midlertidigt at begrænse kapacitetsudbuddet på markedet. Kommissionen finder, at det ikke giver nogen løsning på de langsigtede strukturproblemer i industrien, som parterne pegede på i deres ansøgning om fritagelse.
(200) Det er også muligt, at de konkurrencebegrænsninger, EATA-aftalen indebar, snarere hæmmede end tilskyndede til indførelse af ny teknologi ved at mindske de konkurrencefordele, dette ellers ville give. Dette beror på, at den mindskelse eller eliminiering af priskonkurrence, som EATA tog sigte på, må antages at have afskåret rederierne fra at give kunderne del i de omkostningsbesparelser, den nye teknologi kunne give. At der var mindre sandsynlighed for, at de mest effektive rederier ville få fordele af deres storre effektivitet og vinde markedsandele, indebærer på samme måde, at de effektive rederier var mindre tilbøjelige til at investere i ny teknologi.
(201) Endelig er det ikke godtgjort, at EATA-parternes trafik i den periode, hvor EATA var i kraft, på nogen måde blev forbedret af aftalen om ikke at udnytte hele kapaciteten og udveksle oplysninger indbyrdes.
(202) Parterne har desuden anført, at det eneste formål med aftalen om informationsudveksling var at sætte dem i stand til at iværksætte aftalen om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen, men de har ikke givet nogen begrundelse for, hvordan aftalen herom i sig selv kunne have bidraget til at fremme den tekniske eller økonomiske udvikling eller til at forbedre produktionen eller fordelingen af søtransportydelserne. Eftersom aftalen om begrænsning af kapacitesudnyttelsen ikke havde denne virkning, kan det udledes, at aftalen om informationsudveksling heller ikke havde den.
(203) Af alle disse grunde finder Kommissionen ikke, at aftalen om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen og udveksling af oplysninger mellem EATA-parterne bidrog til at forbedre den tekniske eller økonomiske udvikling eller til at forbedre produktionen eller fordelingen af søtransportydelser.
b) Gav aftalen kunderne en rimelig andel af de dermed forbundne fordele?
(204) EATA-paterne anførte, at: "... capacity management agreements such as the EATA would provide support to the existing structure since they would tend to have an upward effect on rates which currently do not provide an adequate return on capital(83)".
("... kapacitetsstyringsaftaler som EATA ville understøtte den eksisterende struktur, eftersom de ville have tendens til at hæve fragtrateniveauet, der for øjeblikket ikke giver en tilstrækkelig forrentning af kapitalen)(84)".
(205) Parterne fandt, at enhver fragtrateforhøjelse som følge af EATA ville være til gavn for afskiberne, fordi de implicerede rederier derigennem ville blive i stand til at tilpasse sig de fremtidige omkostningsprofiler mere smidigt, at fortsætte med nye investeringer og tilbyde en tilstrækkelig effektiv linjetransport.
(206) Under punkt 4.3.3 i deres ansøgning om individuel fritagelse gjorde EATA-parterne gældende, at: "... any increase in ocean freight rates resulting from the EATA will be insignificant in comparison with the overall delivered price, in the third countries concerned, of the goods carried."
("... enhver stigning i søfragtraterne, som EATA måtte affode, vil være ubetydelig set i forhold til den samlede pris inkl. fragt på de transporterede varer i de pågældende tredjelande)".
(207) I deres svar på klagepunktsmeddelelsen fokuserede parterne igen på, hvad de opfattede som stabilitet, og fremførte, at de fordele, stabiliteten giver afskiberne, er tilstrækkelige til, at den anden betingelse i artikel 85, stk. 3, er opfyldt.
(208) Som beskrevet under nr. 8 og 9 ovenfor, var formålet med kapacitetsstyringsprogrammet at rette op på den påståede uligevægt mellem udbud og efterspørgsel i den ostgående trafik på de pågældende ruter således at EATA-parterne kollektivt og individuelt kunne forhøje deres fragtrater. Det er til gavn for rederierne, ikke for afskiberne.
(209) På kort sigt havde EATA til formål at få forhøjet priser og fragtrater, således som det fremgår af de forhøjelser, der blev varslet med virkning fra 1. april 1993, 1. juli 1993 og 1. januar 1994 (jf. betragtning 82-85). Disse rateforhøjelser var direkte stridende mod afskibernes interesser, idet afskiberne var nødt til at indregne dem i deres salgspriser eller avance uden at få nogen fordele i relation til sejlfrekvens, regelmæssighed eller pålidelighed.
(210) EATA forhindrede parterne i at udnytte en del af den eksisterende kapacitet til bestemte laster (dvs. de laster, der faldt ind under EATA's geografiske anvendelsesområde), men eliminerede ikke denne kapacitet. Dette førte ikke til lavere transportomkostninger, men betød, at kunderne måtte bære byrderne ved den uudnyttede kapacitet.
(211) De faste driftsomkostninger (kapital, arbejdskraft, energi og forsikring) er meget store set i forhold til de variable omkostninger; det gælder navnlig kapitalomkostningerne, som ifolge EATA-parterne tegner sig for en overordentlig stor del af de samlede omkostninger. Kapacitetsstyringsprogrammet bevirkede, at der blev trukket kapacitet ud af markedet, som over et helt år ville have svaret til næsten 31/2 skibe på 4000 TEU uden last. Som beskrevet ovenfor under betragtning 37, ville de faste driftsomkostninger ved fortsat at sejle med disse skibe have været meget store.
(212) De direkte virkninger af en kunstig kapacitetsudnyttelsesbegrænsning (i modsætning til en permanent kapacitetsnedskæring) består i, at de faste driftsomkostninger spredes på færre containere. EATA bevirkede ikke nogen mindskelse af de faste driftsomkostninger. En kapacitetsnedskæring ville have været til gavn for afskiberne, hvis transportomkostningerne blev reduceret, dvs. hvis der virkelig blev trukket kapacitet ud af trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten ved, at bestemte skibe eller bestemte rederier gik ud af trafikken.
(213) Kommissionen har modtaget klager over og indsigelser mod EATA fra organisationer, der repræsenterer et stort antal brugere af søtransportydelser. Den har ikke fra afskiberne fået nogen tilkendegivelser af, at EATA skulle have været til fordel for dem. Intet tyder på, at forholdene i trafikken mellem Nordeuropa og Fjernøsten forud for EATA's ikrafttrædelse var af en sådan karakter, at der var risiko for, at afskiberne ikke ville have adgang til pålidelige transportydelser, hvilket i forordning (EØF) nr. 4056/86 anerkendes som værende til fordel for dem.
(214) En aftale som EATA, specielt aftalen om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen og udveksling af oplysninger, der havde til formål at få forhøjet fragtraterne uden nogen forbedring af servicekvaliteten, kan ikke anses at give brugerne nogen rimelig andel af de dermed forbundne fordele. Kommissionen finder følgelig ikke, at EATA gav brugerne nogen rimelig andel af de fordele, den kunne give.
c) Var konkurrencebegrænsningerne nødvendige?
(215) Parterne gjorde i deres ansøgning om fritagelse gældende, at EATA var den mest løse og mindst konkurrencebegrænsende samarbejdsaftale, der kunne løse problemerne med den aktuelle overkapacitet og de lave fragtrater. Det blev desuden hævdet, at kombinationen af overkapacitet og lave fragtrater, som førte til en uøkonomisk forrentning, udgjorde "a threat to the future viability and stability of scheduled liner services from North Europe to Asia(85)", ("en trussel mod den fremtidige rentabilitet og stabilitet i linjetrafikken fra Nordeuropa til Asien.(86)").
(216) Under punkt 6.1.10 i deres ansøgning om fritagelse anførte EATA-parterne, at kun EATA kunne skabe den stabilitet, der tilsigtes ved forordning (EØF) nr. 4056/86. Årsagen hertil skulle være, at FEFC ikke længere var i stand til at regulere kapacitetsudnyttelsen gennem konferencestrukturen. Hvis man kun begrænsede konferencemedlemmernes kapacitetsudnyttelse, ville det blot have resulteret i et tab af markedsandele til udenforstående rederier. EATA-parterne fremførte desuden(87), at EATA var betydeligt mindre konkurrencebegrænsende end de traditionelle linjekonferencer.
(217) EATA-parterne har desuden gjort gældende, at hvis en konference, der fastsætter priser og regulerer kapaciteten, opfylder betingelserne i artikel 85, stk. 3, må en aftale som EATA, der kun regulerer kapaciteten, nødvendigvis også opfylde betingelserne for fritagelse.
(218) Kommissionen finder, at EATA skal ses på baggrund af det marked, inden for hvilket aftalen fungerede, når det drejer sig om at afgøre, om den var nødvendig. I den sammenhæng lægger Kommissionen vægt på, at flertallet af EATA-parterne også var med i FEFC, og at alle parterne undtagen én også var med i FETTCSA, på grund af de kumulative virkninger, der opstår af de konkurrencebegrænsninger, de tre aftaler afføder.
(219) Som beskrevet ovenfor under betragtning 66-79, afhang de virkninger, EATA måtte antages at have, i meget vid udstrækning af strukturen på det marked, aftalen var rettet mod. Kombinationen af de to typer konkurrencebegrænsende aftaler, de begrænsninger i udbuddet, EATA indebar, og de prisrestriktioner, FEFC affødte, må antages at have haft meget betydelige konkurrencebegrænsende virkninger.
(220) Påstanden om, at EATA var mindre konkurrencebegrænsende end en traditionel linjekonference, er ikke rigtig i den kontekst, hvori EATA fungerede - en sådan konklusion kunne kun drages, hvis man så bort fra de kombinerede virkninger af EATA, FEFC og FETTCSA.
(221) Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at Kommissionen ikke kan godtage, at en aftale mellem konferenceredier og outsiderrederier i en bestemt trafik nødvendigvis skulle være mindre konkurrencebegrænsende end en konferenceaftale. Dette skyldes, at en aftale, der er mere fleksibel end en konferenceaftale, kan have til formål at styrke konferencemedlemmernes stilling på markedet ved at åbne mulighed for deltagelse af rederier, der ikke ønsker at sejle i trafikken med fælles eller ensartede fragtrater(88).
(222) Gruppefritagelsen for linjekonferencer i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 4056/86 er betinget af, at konferencerne er udsat for en effektiv - faktisk eller potentiel - konkurrence. Den stabilitet, der tilsigtes ved forordningen, må derfor kunne bestå under en effektiv konkurrence. Kommissionen kan derfor ikke godtage, at eksistensen af konkurrence udelukker denne form for stabilitet. For hvis denne form for stabilitet kun kunne bestå, hvis der ikke fandtes en effektiv konkurrence, kunne gruppefritagelsen for linjekonferencer heller ikke opfylde betingelserne i traktatens artikel 85, stk. 3.
(223) Den stabilitet, der tilsigtes ved forordning (EØF) nr. 4056/86, sikrer afskiberne pålidelige ydelser. Pålidelige ydelser er ydelser, der er regelmæssige i den forstand, at de er jævnt fordelt over tid, af rimelig kvalitet, således at afskibernes varer ikke beskadiges, og leveret til samme pris, uanset hvilken dag og hvilket rederi, der vælges til at transportere lasterne. En konference skaber også stabilitet i den trafik, den omfatter, ved at fastsætte en ensartet tarif, der tjener som referencepunkt for markedet.
(224) I sin meddelelse angående Irish Club Rules-sagen(89) anførte Kommissionen, at under drøftelser med repræsentanter for parterne i den omhandlede aftale, havde den meddelt dem, at: "Irish Club Rules kan ikke fritages på grundlag af argumentet om en stabilisierende rolle, som ifølge forordning (EØF) nr. 4056/86 kun anerkendes som værende tilstrækkelig for linjekonferencer; en sådan aftale kan ikke spille den stabiliserende rolle som anført i ottende betragtning i forordning (EØF) nr. 4056/86, idet en sådan rolle hovedsagelig vil være et resultat af et samarbejde mellem rederier vedrørende takster, som udmønter sig i fælles fragtrater (som mangler i dette tilfælde)".
(225) Kommissionen finder, at der fortsat ville være blevet udbudt regelmæssige og pålidelige søtransportydelser både med og uden EATA.
(226) For så vidt angår påstanden om, at stort set hele trafikken måtte kartelreguleres for at undgå, at konferencemedlemmerne tabte markedsandele til outsiderrederierne, må det understreges, at forbrugernes valg spiller en afgørende rolle, når det drejer sig om at sikre, at markederne fungerer effektivt. I det omfang, hvor EATA tog sigte på at afskære afskiberne fra at vælge mellem konferencerederier og uafhængige rederier, må det konkluderes, at formålet var at forhindre den effektive deling af markedsandele mellem konferencemedlemmer og outsiderrederier, som med større sandsynlighed kunne opnås gennem markedskræfternes frie spil end gennem EATA. Selv om dette var nødvendigt for virkeliggørelsen af EATA's formål, var det helt klart ikke i forbrugernes interesse og opfyldte ej heller de øvrige betingelser i artikel 85, stk. 3.
(227) Under alle omstændigheder har EATA-parterne ikke godtgjort, at der på alle de relevante tidspunkter rent faktisk var overkapacitet i den trafik, som EATA omfattede. Hvis de problemer, EATA-parterne hævdede fandtes, rent faktisk ikke eksisterede, kunne de konkurrencebegrænsninger, EATA affødte, ikke være nødvendige for at imødegå disse ikke godtgjorte problemer.
(228) Selv om der fandtes overkapacitet (se betragtning 86-93), der som påstået påførte rederierne store tab, er det ikke blevet godtgjort, at der bestod en alvorlig trussel mod transportydelsernes kvalitet.
(229) Kapacitetsaftaler mellem konferencemedlemmer og outsidere, der begrænser transportudbuddet, kan ikke anses at være nødvendige for at nå det stabilitetsmål, der er omhandlet i forordning (EØF) nr. 4056/86, når sådanne aftaler fungerer sammen med direkte prisfastsættelsesaftaler, således som det er tilfældet med EATA.
(230) Kommissionen finder derfor ikke, at de konkurrencebegrænsninger, der blev affødt af atalen om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen og informationsudvekslingen, opfyldte den tredje betingelse i artikel 85, stk. 3.
d) Udelukkede den ikke konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende ydelser?
(231) Parterne hævdede, at eftersom EATA-aftalerne ikke omfattede prisfastsættelse eller transport- og servicekvalitet, ville de ikke udelukke konkurrencen, selv om de var gældende for en betydelig del af trafikken.
(232) Denne påstand tager ikke højde for, at begrænsningen af kapacitetsudnyttelsen under EATA-aftalen havde til formål at påvirke priserne ved at reducere udbuddet af transportydelser på markedet. Dette må igen ses i sammenhæng med de prisrestriktioner, FEFC affødte, og på baggrund af EATA-parternes meget store markedsandele.
(233) Af forordning (EØF) nr. 4056/86 fremgår klart, at det er en vigtig forudsætning for gruppefritagelsen, at konferencen er udsat for ekstern konkurrence. En aftale som EATA, der sætter konferencemedlemmerne i stand til at styrke deres position på markedet ved at udvise en konkurrencebegrænsende adfærd sammen med rederier, der ikke er med i konferencen, har generelt til formål at udelukke konkurrencen for en væsentlig del af de ydelser, der udbydes på det pågældende marked.
(234) I den foreliggende sag må dette antages at have været EATA-parternes hensigt, men da kapacitetsreguleringsprogrammet kun var i kraft i et relativt kort tidsrum, og da de første tre betingelser i traktatens artikel 85, stk. 3, under alle omstændigheder ikke er opfyldt, er det ikke nødvendigt, at Kommissionen tager endelig stilling til den fjerde betingelse i artikel 85, stk.3.
(235) EATA-parterne har afsluttende gjort gældende, at: "Since it is clear that a liner conference comprising all the members of EATA would qualify for the block exemption under Regulation 4056, the EATA parties can only conclude that an agreement with less extensive cooperation between the parties would also satisfy the fourth condition of Article 85(3)(90)".
"(Eftersom det er klart, at en linjekonference omfattende alle EATA-medlemmer ville opfylde betingelserne for gruppefritagelse efter forordning 4056, kan EATA-parterne kun konkludere, at en aftale, som indebærer et mindre omfattende samarbejde mellem parterne, også ville opfylde den fjerde betingelse i artikel 85, stk. 3(91)").
(236) Kommissionen kan ikke godtage dette argument, der er behæftet med i hvert fald to fejl. For det første ville det være ensbetydende med at hævde, at mangelen på en markedsandelsgrænse i gruppefritagelsen for linjekonferencer rent faktisk indebærer, at der kan ses bort fra den fjerde betingelse i traktatens artikel 85, stk. 3 - men det er ikke rimeligt at fortolke forordningen sådan. For det andet glemmer man artikel 7 i forordning (EØF) nr. 4056/86, der udtrykkeligt pålægger Kommissionen at tilbagekalde gruppefritagelsen i situationer, hvor der ikke findes en effektiv konkurrence.
iii) Konklusion angående artikel 85, stk. 3
(237) Set ud fra EATA's samlede økonomiske kontekst og i særdeleshed på baggrund af de andre konkurrencebegrænsninger, EATA-parterne iværksatte, finder Komissionen ikke, at EATA opfyldte betingelserne for fritagelse i traktatens artikel 85, stk. 3.
XIV. Konklusion
(238) EATA var omfattet af forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1, mod aftaler mellem virksomheder, der kan påvirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formål eller til følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen på fællesmarkedet. Den opfyldte ikke betingelserne i artikel 85, stk. 3.
(239) Overtrædelsen varede fra september 1992 til maj 1997. CGM ophørte med at deltage i overtrædelsen med virkning fra oktober 1994 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Aftalen mellem de nedenfor angivne tidligere medlemmer af Europe Asia Trades Agreement (EATA) om begrænsning af kapacitetsudnyttelsen og udveksling af oplysninger udgjorde en overtrædelse af traktatens artikel 85, stk. 1:
- CGM SA
- Hapag-Lloyd Container Linie GmbH
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd
- A.P. Møller - Maersk Line
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd.
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd
- Neptune Orient Lines Ltd
- Nippon Yusen Kaisha
- Oriental Overseas Container Line
- P & O Nedlloyd Container Line Limited
- Cho Yang Shipping Co. Ltd
- DSR-Senator Linie GmbH
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd
- Hanjin Shipping Co. Ltd
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd
- Yangming Marine Transport Corp.
Artikel 2
Ansøgningen om en erklæring om, at traktatens artikel 85, stk. 1, ikke finder anvendelse på EATA, afslås.
Artikel 3
Det påbydes hver af de i artikel 1 angivne virksomheder i fremtiden at afstå fra enhver tilsvarende aftale eller praksis, der har samme formål eller er egnet til at have en tilsvarende virkning som den i artikel 1 omhandlede overtrædelse.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til de virksomheder, der er angivet i bilag I.
Udfærdiget i Bruxelles, den 30. april 1999.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 30 päivänä huhtikuuta 1999,
perustamissopimuksen 85 artiklan soveltamisesta
(IV/34.250 - Europe Asia Trades Agreement)
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 983)
(Ainoastaan tanskan-, saksan-, englannin- ja ranskankieliset tekstit ovat todistusvoimaisia)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(1999/485/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan yksityiskohtaisesta soveltamisesta meriliikenteeseen 22 päivänä joulukuuta 1986 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4056/86(1), sellaisena kuin se on muutettuna Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjalla, ja erityisesti sen 3, 11 ja 12 artiklan,
ottaa huomioon menettelyn aloittamisesta tässä asiassa 6 päivänä huhtikuuta 1994 tehdyn komission päätöksen,
on antanut kyseisille yrityksille mahdollisuuden esittää huomautuksensa komission väitteistä ja tuoda esiin muita näkökohtia asetuksen (ETY) N:o 4056/86 23 artiklan mukaisesti ja perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan soveltamista merikuljetuksiin koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 4056/86 säädetyistä tiedonannoista, hakemuksista ja kuulemisista 16 päivänä joulukuuta 1988 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 4260/88(2), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjalla, mukaisesti(3), ja
on kuullut asiasta meriliikenteen alan kilpailunrajoituksia ja määräävää markkina-asemaa käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
Sekä katsoo seuraavaa:
TIIVISTELMÄ
1) Tässä päätöksessä komissio tarkastelee, ovatko Euroopan ja Aasian välistä liikennettä koskevan sopimuksen (EATA) osapuolet rikkoneet perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohtaa sopiessaan kapasiteetin käyttämättä jättämisestä ja vaihtaessaan tietoja, sekä tutkii niiden hakemuksen yksittäispoikkeuksen saamiseksi.
TOSISEIKAT
I Hakemus
2) Komissiolle jätettiin 2 päivänä syyskuuta 1992 asetuksen (ETY) N:o 4056/86 12 artiklan 1 kohdan mukainen hakemus, joka liittyi säännöllisistä konttirahdin merikuljetuspalveluista Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välillä tehtyyn Euroopan ja Aasian välistä liikennettä koskevaan sopimukseen (Europe Asia Trades Agreement), ja jossa sitä pyydettiin soveltamaan kyseiseen sopimukseen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta. Komissiolle ilmoitettiin 19 päivänä syyskuuta 1997, että EATA:n osapuolet olivat päättäneet lakkauttaa sopimuksen voimassaolon 16 päivästä syyskuuta 1997.
3) EATA:n osapuolia olivat seuraavat linjavarustamot:
- CGM Orient SA (CGM),
- Hapag-Lloyd AG (Hapag-Lloyd),
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd (K Line),
- A.P. Møller - Maersk Line (Maersk),
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd (MISC),
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd (MOL),
- Nedlloyd Lijnen BV (Nedlloyd),
- Neptune Orient Lines Ltd (NOL),
- Nippon Yusen Kabushiki Kaisha (NYK),
- Oriental Overseas Container Line (OOCL),
- P & O Container Line (P & O CL),
- Cho Yang Shipping Co. Ltd (Cho Yang),
- Deutsche Seereederei Rostock GmbH (DSR),
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd (Evergreen),
- Hanjin Shipping Co. Ltd (Hanjin),
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd (Hyundai),
- Senator Linie GmbH (Senator),
- Yangming Marine Transport Corp. (Yangming)(4).
4) Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 6 päivänä huhtikuuta 1993 julkaistussa hakemuksen yhteenvedossa(5) komissio totesi, että ensinäkemältä sopimus näytti kuuluvan 85 artiklan 1 kohdan kiellon soveltamisalaan, mutta että komissio ei vielä ollut omaksunut kantaa 85 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tähän sopimukseen. Komissio ilmoitti EATA:n osapuolille 14 päivänä kesäkuuta 1993 epäilevänsä suuresti, täyttäisikö sopimus yhtäkään 85 artiklan 3 kohdassa olevasta neljästä edellytyksestä.
5) Komissio on saanut valituksia EATA:sta useilta kolmansilta muun muassa Ison-Britannian rahdinantajien liitolta (BSC), Eruoopan rahdinantajien liitolta (ESC), Ranskan rahdinantajien liitolta (Conseil National des usagers des transports, CNUT) ja Japanin rahdinantajien liitolta (JSC). EATA:n osapuolet ovat saaneet tilaisuuden esittää huomautuksensa näistä valituksista.
II Ilmoitettu sopimus
i) Osapuolet
6) Kaikki EATA:n osapuolet ovat linjakonferensseja. Monet näistä yhtiöistä kuuluvat Kaukoidän rahtikonferenssiin (Far Eastern Freight Conference eli FEFC), kun taas toiset ovat samalla liikennealueella toimivia itsenäisiä yhtiöitä (ks. jäljempänä 66 kohta).
7) Hyundai liittyi EATA-sopimukseen 12 päivänä maaliskuuta 1993. Komissiolle ilmoitettiin 23 päivänä heinäkuuta 1993, että East Asiatic Company Ltd ja EACBen Container Line Ltd olivat eronneet EATA:sta 30 päivänä kesäkuuta 1993. Nämä kaksi yhtiötä eivät enää liikennöi kyseisellä alueella, mutta Maersk kuljetti samalla reitillä jonkin aikaa rahtia niiden aikaisemmin käyttämillä aluksilla. CGM lopetti Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän väliset kuljetukset vuonna 1994, jolloin se lakkasi olemasta EATA:n jäsen.
ii) Tiivistelmä sopimuksesta
a) Yleiset määräykset
8) EATA-sopimuksen 2 jakson mukaan tavoitteena oli laatia kapasiteetin hallintaohjelma, jotta voitaisiin saavuttaa
"(a) the optimum use of available capacity on deep sea vessels owned, operated or controlled by the [EATA] Parties...; and
(b) the improvement of revenue ... to a level consistent with a reasonable rate of return on investment for the services provided, and to maintain the viability of such services in the future ..."
[
"(a) [EATA:n] jäsenten omistamien, käyttämien tai hallinnoimien valtamerialusten kapasiteetin mahdollisimman tehokas käyttö ... ja
(b) Tulojen kasvattaminen ... vastaamaan palvelutarjontaan tehtyjen investointien kohtuullista tuottoprosenttia ja pitää jatkossa yllä tällaisten palveluiden elinkelpoisuutta ..."
].
9) EATA-sopimuksen johdanto-osan mukaan(6) tuottoa oli määrä lisätä korottamalla EATA-sopimuksen johdanto-osan kappaleessa b mainittuja jatkuvasti alhaisia rahtimaksuja. Näin ollen sopimuksen tarkoituksena oli korottaa EATA:n osapuolten tarjoamien rahtipalveluiden hintoja Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä.
10) Yksi keino tämän tavoitteen saavuttamiseksi oli määrittää kullekin osapuolelle suurin sallittu kapasiteetti eli enimmäiskapasiteetti, jota ne saivat tarjota markkinoilla tavaroiden kuljettamiseen (5 jakson a kohta). Kapasiteettien jaon oli määrä koskea tiettyä aluetta, useita yksittäisiä alueita tai liikennettä yleensä (16 jakson e kohta). Enimmäiskapasiteetti voitiin sopimuksen mukaan määrittää joillekin tai kaikille osapuolille (6 jakson e kohta). Sopimuksessa määrättiin lisäksi kapasiteettien laskemistavasta ja tarkistamisesta.
11) Kunkin osapuolen suurin sallittu kapasiteetti oli tarkoitus laskea sen perusteella, miten paljon osapuolet ilmoittivat aluksissaan olevan rahtitilaa itään tehdyissä kuljetuksissa (16 jakson b kohta). Käytännössä tämä tapahtui laskemalla ensin se kokonaismäärä, joka osapuolilla olisi käytettävissään ilman EATA-sopimusta, jonka jälkeen siitä vähennettiin tietty prosenttiosuus. Näin saatu enimmäismäärä jaettiin tämän jälkeen neljään kolmen kuukauden mittaiseen kauteen.
12) Osapoulet saattoivat joutua maksamaan kunkin kolmen kuukauden ajanjakson suurimman sallitun kapasiteetin ylittämisestä "kapasiteettikorvauksen", joka määräytyi sen perusteella, monellako TEU:lla(7) kyseinen yhtiö oli tarkasteluajanjaksolla ylittänyt osuutensa (22 jakso). Yhden jakson aikana käyttämättä jäänyttä kapasiteettia ei voitu käyttää myöhemmin tai siirtää toiselle osapuolelle (18 jakson c kohta).
b) Hallinnolliset määräykset
13) Sopimuksen hallinnosta vastasivat yleiskomitea (General Policy Committee), markkinoiden seurantakomitea (Market Review Committee) ja sihteeristö (5 jakson b kohta).
14) Yleiskomitea koostui kunkin osapuolen edustajista ja määritti osapuolten suurimmat sallitut kapasiteetit markkinoiden seurantakomitean suositusten perusteella (6 jakso). Lisäksi yleiskomitea päätti enimmäiskapasiteetin ylittämisestä perittävän korvauksen suuruudesta ja kaikista muista sopimuksen tavoitteen saavuttamisen edellyttämistä tiedotusvelvollisuuden laiminlyönnistä maksettavien sakkojen suuruudesta (6 jakso).
15) Myös markkinoiden seurantakomitea koostui osapuolten edustajista (7 jakso). Sen tehtävänä oli tarkkailla markkinatilannetta ja laatia selontekoja yleiskomitealle. Sihteeristö välitti sille osapuolten toimittamat alusten kapasiteettia ja kuukausittaisia lastauksia (eli lastattua rahtia) koskevat tiedot (14 jakso). Osapuolten oli toimitettava sihteeristölle kaikki sopimuksen noudattamisen varmistamiseksi tarvittavat tiedot, kertomukset tai asiakirjat (12 jakso).
16) EATA:n osapuolet toimittivat kunkin aluksen kapasiteettia koskevat ilmoitukset ennakolta kahdesti vuodessa. Osapuolet lähettivät lisäksi EATA:n sihteeristölle kuukausittain seuraavat tiedot:
i) aluksen nimi
ii) ajankohta, jolloin alus saapuu Suezin kanavalle
iii) ilmoitettu enimmäiskapasiteetti (TEU:ta)
iv) todellisuudessa käytetty tila (TEU:ta)
v) maantieteellisen soveltamisalan ulkopuolinen lastattu rahti (TEU:ta)(8)
vi) käyttöaste
vii) ennuste kunkin aluksen kapasiteetista seuraavina kahtena kuukautena
viii) arvioidut kuukausittaiset kokonaismäärät seuraavina neljänä kuukautena.
17) Sihteeristölle toimitettiin vastaavasti yksityiskohtaiset tiedot edellisen kuukauden aikana toteutuneista lastauksista sekä ennuste seuraavien kuuden kuukauden lastauksista. Kukin EATA:n osapuoli osallistui tähän tiedonvaihtoon järjestelyn alusta vuonna 1992 toukokuuhun 1997 saakka, ja monet EATA:n osapuolet jatkoivat tiedonvaihtoa heinäkuuhun 1997 saakka. CGM lakkasi toimittamasta kyseisiä tietoja lokakuussa 1994.
18) Sihteeristö seurasi myös sopimuksen noudattamista (20 jakso). Sopimuksen mukaan Kaukoidän rahtikonferenssin eli FEFC:n pääsihteeri ja henkilökunta toimivat vastaavasti EATA:n sihteerinä ja sihteeristönä sopimuksen voimassaolon ajan, elleivät EATA:n osapuolet yksimielisesti muuta sopineet (30 jakso).
19) Sopimusta sovellettiin säännöllisiin kansainvälisiin konttirahdin merikuljetuksiin Pohjois-Euroopan ja Aasian välillä Suezin kanavan kautta. Ilmoitetussa sopimuksessa "Aasialla" ei tarkoitettu Pakistania, Sri Lankaa, Intiaa tai Bangladeshia eikä tietyissä tapauksissa myöskään Kiinan kansantasavaltaa (3 jakso).
20) Ilmoitettuja järjestelyjä ei suoraan sovellettu länteen suuntautuneisiin kuljetuksiin, mutta EATA:n osapuolet myönsivät olevan mahdollista, että itään tehtyjen kuljetusten uudelleenjärjestelyt eli liikennöintitiheyden, alusten koon tai poikkeamissatamien lukumäärän vähentäminen saattoivat vaikuttaa jollain tavalla kapasiteettiin ja rahtimaksuihin myös kuljetuksissa länteen(9).
21) Sopimuksen 4 jakson mukaan sopimus ei estänyt, rajoittanut tai muulla tavoin haitannut osapuolten oikeutta itsenäiseen hinnoitteluun. Tätä määräystä on tarkasteltava jäljempänä markkinarakennetta koskevissa kohdissa esitettyjen huomautusten yhteydessä (66-79 kappale).
22) Osapuolet voivat erota sopimuksesta ilmoittamalla siitä vähintään 90 päivää ennakolta (33 jakson d kohta). Myös eronneen osapuolen oli kuitenkin noudatettava suurinta sallittua kapasiteettia enintään kahdentoistakuukauden ajan, ellei se lakannut omistamasta aluksia, pitämästä niitä yllä tai harjoittamasta toimintaa yleisenä merikuljetusliikkeenä (18 jakso). Osapuolet saattoivat suurimman sallitun kapasiteetin ylittäessään menettää rahallisen vakuuden, ja niille saattoi koitua muita taloudellisia seuraamuksia (18 jakso). Uusien osapuolten liittyminen sopimukseen edellytti osapuolten yksimielistä hyväksyntää (33 jakso).
23) Sopimuksen mukaan eroamisesta, suurimman sallitun kapasiteetin ylittämisestä tai tiedottamisvelvollisuuden laiminlyömisestä perittävät maksut tuloutettiin erilliseen rahastoon ja jaettiin tasan osapuolten kesken kunkin vuoden lopussa (25 jakso). Osapuolet vastasivat EATA:sta aiheutuvista hallinnollisista ja muista kuluista tasapuolisesti (31 jakso).
24) EATA oli tehty jatkumaan toistaiseksi siten, että kaikki osapuolet sopisivat sen voimassaolon lakkauttamisesta, kun Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisen liikenteen rakenteelliset ongelmat oli niiden mielestä lopullisesti poistettu(10).
III Sopimuksentäy täntöönpano
25) Osapuolet päättivät 26 päivänä marraskuuta 1992 rajoittaa kunkin osapuolen kuljetuskapasiteettia 1 päivän tammikuuta 1993 ja 31 päivän maaliskuuta 1993 välisenä aikana 6,25-12,25 prosenttia; vähennys laskettiin porrastetusti siten, että pienet yhtiöt (eli yhtiöt, joiden kapasiteetti on pieni kyseisellä liikennealueella) vähensivät tarjoamaansa kapasiteettia suhteessa vähemmän kuin suuret yhtiöt. Alustavasti tämän vähennyksen oli määrä olla 10 prosenttia EATA:n osapuolten itään suuntautuvassa liikenteessä tarjoamasta kapasiteetista.
26) Osapuolet päättivät 12 päivänä maaliskuuta 1993 rajoittaa kunkin osapuolen kapasiteettia Pohjois-Euroopasta Kaukoitään suuntautuvassa liikenteessä vielä enemmän lisäämällä prosenttimääräisiä vähennyksiä 1 päivän huhtikuuta 1993 ja 30 päivän kesäkuuta 1993 välisenä aikana porrastetusti 11-17 prosenttiin. Osapuolten mukaan vähennykset olivat kokonaisuudessaan enintään 15 prosenttia.
27) Samaa kokonaisvähennystä ja porrastettua laskutapaa sovellettiin edelleen vuoden 1993 kolmannella vuosineljänneksellä. Kokonaisvähennyksen enimmäismäärä laskettiin 5 päivänä lokakuuta 1993 vuoden 1993 viimeistä vuosineljännestä varten porrastetusti viiteen prosenttiin, muuta 27 päivänä lokakuuta 1993 se laski nollaan prosenttiin. Vähennykset ja porrastus on esitetty yksityiskohtaisesti liitteessä II. Vähennyksiä ei tehty enää 27 päivän lokakuuta 1993 ja sopimuksen lakkauttamispäivän välisenä aikana.
28) Vuoden 1993 toisella vuosineljänneksellä viisi EATA:n osapuolta ylitti kuljetuksessa niille määrätyt kiintiöt.
IV Kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevat sopimukset linjaliikenteessä
29) Kapasiteetin hallintaohjelma on sopimus, jossa osapuolet päättävät olla käyttämättä osaa tavaroiden kuljetukseen varatusta alustilasta tietyllä liikennealueella. Käyttämättä jäävä osuus on osa ennakoitua liikatarjontaa.
30) Osapuolet sopivat olevansa käyttämättä tätä tilaa sopimuksen maantieteelliseen soveltamisalaan kuuluvan rahdin kuljettamiseen (scope cargo), mutta kyseistä tilaa voidaan käyttää sellaisen muulta alueelta peräisin olevan rahdin kuljettamiseen, jota kuljetetaan ohjelmaan kuuluvilla aluksilla (non-scope cargo). Tässä päätöksessä ilmaisulla "käyttämättä jättäminen" viitataan sopimuksiin, joissa kielletään alustilan käyttäminen sopimuksen maantieteelliseen soveltamisalaan kuuluvan rahdin kuljettamiseen.
31) Esimerkkejä kapasiteetin hallintaohjelmista on kolme Atlantin ylittävää liikennettä koskeva sopimus (Trans-Atlantic Agreement (TAA)), Tyynenmeren vakauttamissopimus (Trans-Pacific Stabilization Agreement) ja Euroopan ja Aasian välistä liikennettä koskeva sopimus (EATA). Kukin näistä sopimuksista koskee yhtä maailman kolmesta suurimmasta liikennealueesta, ja niihin kaikkiin ovat kuuluneet kyseisen liikennealueen konferenssin jäsenten lisäksi myös tärkeimmät konferenssien ulkopuoliset yhtiöt.
32) Tyynenmeren vakauttamissopimuksen 15 osapuolen(11) välinen sopimus kapasiteetin käyttämättä jättämisestä oli voimassa vuosina 1989-1995, jonka jälkeen sen voimassaolo lakkautettiin toistaiseksi. Tänä ajanjaksona osapuolet käyttivät noin 80:tä prosenttia Aasian ja Yhdysvaltojen välisessä liikenteessä käytettävissä olevasta kapasiteetista. Käyttämättömän kapasiteetin osuus vaihteli 6:sta 15 prosenttiin. Drewryn mukaan(12) tämä vastasi vuonna 1994 vuosittain seitsemän 4000 TEU:n suuruisen Panamax-konttialuksen keinotekoista poistamista käytöstä.
33) Kun Tyynenmeren vakauttamissopimuksen osapuolet pyysivät vuonna 1996 Yhdysvaltain liittovaltion meriliikennekomissiolta (Federal Maritime Commission, FMC) lupaa aloittaa uudelleen kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevan ohjelman, FMC käynnisti yksityiskohtaisen tutkimuksen, jonka perusteella lupaa ei saatu, ja hakemus peruutettiin maaliskuussa 1997.
34) Atlantin ylittävää liikennettä koskevan sopimuksen osapuolet panivat kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevan sopimuksensa täytäntöön elokuussa 1994, ja sen voimassaolo päättyi syyskuussa 1994. Tarkoituksena oli, että enintään 25 prosentissa tilasta ei kuljetettu sopimuksen maantieteelliseen soveltamisalaan kuuluvaa rahtia, mutta käytännössä kapasiteetista oli käyttämättä länteen suuntautuvissa kuljetuksissa ainoastaan noin 15 prosenttia. Komissio teki 19 päivänä lokakuuta 1994 päätöksen 94/980/EY(13)
, jossa se kielsi Atlantin ylittävää liikennettä koskevan sopimuksen.
35) Kaukoidän rahtikonferenssilla (FEFC) oli Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä vuoteen 1990 asti markkinoiden jakamista koskeva sopimus, jossa määrättiin kullekin konferenssin jäsenelle tai konferenssiin kuuluvalle yrityskonsortiolle enimmäisosuus kyseisen liikennealueen kuljetuksista. Tietyn kapasiteettiosuuden käyttämättä jättämisestä ei sovittu.
36) EATA:n ospuolten mukaan FEFC:n osuus Pohjois-Euroopan ja Kaudoidän välisestä liikenteestä oli laskenut vuoteen 1990 mennessä noin 59 prosenttiin ja markkinoiden jakamista koskeva sopimus lakkautettiin lähinnä koska
"the parties to it no longer had a sufficient critical mass in the NE/FE trades to regulate reserve capacity in a way that would contribute to the stabilisation of the trades(14),"
"[osapuolilla ei enää ollut tarvittavaa kriittistä massaa säännelläkseen varakapasiteettia Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä siten, että ne voisivat vakauttaa olosuhteita kyseisellä liikennealueella]."
37) Drewryn mukaan(15) EATA:n vuoksi kapasiteettia olisi vuonna 1993 jätetty vuositasolla tarkasteltuna käyttämättä arviolta noin 13500 TEU:ta, joka vastaa noin 3 [frac14]:a 4000 TEU:n suuruista alusta. Kun edestakainen matka kestää 63 päivää, kukin alus tekee vuosittain todennäköisesti 5,8 edestakaista matkaa. Drewryn arvioiden mukaan(16)
kunkin edestakaisen matkan kiinteät kustannukset Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä olivat vuonna 1996 yhtä 4000 TEU:n suuruista alusta kohden noin 4,1 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria. Kuten jäljempänä olevassa taulukossa 1 esitetään, EATA:n osapuolten sopimuksen mukaan käyttämättä jätetyn kapasiteetin kiinteät kustannukset olisivat kahdentoista kuukauden aikana olleet noin 80 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria.
Taulukko 1
Arvio vuotuisista kiinteistä kustannuksista
TAULUKON PAIKKA
V Asian kannalta merkitykselliset tuotemarkkinat
38) EATA:n yhteydessä asian kannalta merkityksellisillä tuotemarkkinoilla tarkoitetaan säännöllisiä konttien merikuljetuspalveluita Pohjois-Euroopasta Kaukoitään. Näihin markkinoihin kuuluvat yhtäältä Alankomaiden, Belgian Irlannin, Islannin, Norjan, Pohjois-Ranskan, Ruotsin, Saksan, Suomen, Tanskan ja Yhdistyneen Kuningaskunnan satamat ja toisaalta Filippiinien, Hong Kongin, Japanin, Korean, Malesian, Pohjois- ja Etelä- Taiwanin ja Singaporen satamat.
39) Osapuolten mukaan tavaroita voidaan kuljettaa Pohjois-Euroopasta Kaukoitään useilla korvaavilla tavoilla:
i) Ensinnäkin voidaan käyttää erikoistuneita aluksia, joilla voidaan kuljettaa eräitä yleisrahtiin kuuluvia suurissa erissä rahdattavia homogeenisia tuotteita.
ii) Toiseksi tavarat voidaan kuljettaa irtotavaraa tai erityistuotteita kuljettavilla aluksilla, joihin mahtuu myös kontteja.
iii) Nopeaa kuljetusta vaativat tavarat voidaan osapuolten mukaan kuljettaa lentoteitse tai yhdistämällä lento- ja merikuljetukset.
iv) Neljäs mahdollisuus on kuljettaa tavarat rautateitse Siperian kautta.
v) Tavaroita voivat lisäksi kuljettaa Pohjois-Euroopasta länteen suuntautuvia kuljetuksia tarjoavat yhtiöt, jotka viovat kuljettaa tavaroita edelleen Kaukoitään joko Yhdysvaltojen halki rautateitä pitkin tai Yhdysvaltain länsirannikon satamien kautta Tyynenmeren liikenteeseen (eli Eurooppa/SA:n itärannikko/USA:n länsirannikko/Kaukoitä).
vi) Osapuolten mielestä myös Välimeren ja Mustanmeren kuljetukset kilpailevat merkittävällä tavalla Pohjois-Euroopasta Kaukoitään liikennöivien varustamojen kanssa.
40) Jäljempänä esitetyistä syistä yhdenkään näistä vaihtoehdoista ei voida katsoa kuuluvan samoille markkinoille kuin säännölliset konttien maerikuljetukset Pohjois-Euroopasta Kaukoitään.
41) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Tetra Pak(17), että jonkin tietyn tuotteen kysynnän vakaus on soveltuva peruste asian kannalta merkityksellisten markkinoiden määrittelemiseksi, ja se seikka, että eri tuotteet ovat vähäisessä määrin vaihdettavissa keskenään, ei estä tekemästä päätelmää, jonka mukaan nämä tuotteet kuuluvat samoille tuotemarkkinoille.
42) Komission mielestä useimpien tavararyhmien ja konttikuljetuspalveluiden käyttäjien kannalta muut merikuljetuksen muodot, mukaan lukien perinteinen linjakuljetus (kappaletavarakuljetus), eivät ole tämän asian kannalta merkityksellisillä maantieteellisillä markkinoilla järkevä vaihtoehto konttikuljetuspalveluille, ja kyseiset palvelut muodostavat jo itsessään yhdet tai useammat markkinat.
43) Muiden kuljetusmuotojen taholta tulevaa vähäistä kilpailua voidaan tiettyjen tavararyhmien osalta rajoittaa. Linjavarustamot pystyvät nimittäin tunnistamaan tällaiset rahdinantajat ja tarjoamaan niille linjaliikenteen eriytyneen hintarakenteen ansiosta palveluita edullisemmin ilman, että tämä vaikuttaisi yleiseen hintatasoon.
i) Epäsäännölliset palvelut
44) Säännölliset merikuljetukset eli linjakuljetukset muodostavat hakurahtipalveluista(18) erillisen markkina-alueen. Rahdinantajien ja varustamojen suhteen luonne eroaa hyvin paljon sen mukaan, tarjoaako varustamo linjakuljetuksia vai hakurahtipalveluita. Linjaliikennepalvelut perustuvat siihen, että liikenteenharjoittaja on yleinen kuljetusliike, mikä tarkoittaa sitä, että kuljetuspalveluiden tarjoaja kuljettaa kaikki sille rahdattavaksi annetut tavarat. Hakurahtipalvelut perustuvat puolestaan yleensä tilapäisiin, tapauskohtaisesti tehtyihin sopimuksiin.
45) Tilan vuokraamista koskevat sopimukset soveltuvat yksinomaan konttirahtina kuljetettaviin tavaroihin(19)
, jos rahdinantajan lasti on riittävän suuri tai jos tämä pystyy yhdistämään tavaroitaan kullakin kuljetuskerralla muiden rahdinantajien lastiin. Tilan vuokraamisen tai irtotavarakuljetuksen taikka erikoiskuljetuksen yhteydessä rahdinantajille ei lisäksi pystytä varmistamaan niille usein tärkeää riittävää liikennöintitiheyttä, säännöllisyyttä tai palvelun luotettavuutta, eikö tavaroita voida kuljettaa ovelta ovelle.
ii) Irtotavarakuljetukset
46) On selvää, että monia irtotavaroita voidaan kuljettaa konteissa ja että ennen konttien keksimistä (1950-luvun lopussa) kaikki tavarat kuljetettiin jonkinlaisena irtotavarakuljetuksena. Nyt käsiteltävässä asiassa kilpailuedellytysten määrittelemiseksi markkinoilla riittää, kun tarkastellaan korvaavuuden vaikutusta siirryttäessä konttirahdista irtotavarakuljetuksiin: valtaosassa tapauksista konttikuljetuksia ei voida pysyvästi korvata irtotavarakuljetuksilla.
47) Lähes kaikki lasti voidaan kuljettaa konteissa ja onkin todennäköistä, että ajan myötä konttikuljetusten osuus suurimmassa osassa merikuljetusmarkkinoita, jäsenvaltiot mukaan lukien, tulee olemaan hyvin korkea. Edistyneillä markkinoilla, kuten Pohjois-Euroopan ja Yhdysvaltain välisillä tai Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisillä markkinoilla, siirtyminen konttikuljetuksiin on jo lähestulkoon täydellistä ja käytössä on enää harvoja muita lastin konttikuljetusmuotoja, joiden osalta siirtyminen konttikuljetukseen olisi mahdollista.
48) Lisäksi on epätodennäköistä, että kun tietyn tyyppistä lastia on ryhdytty säännöllisesti kuljettamaan konteissa, sitä enää koskaan kuljetettaisiin muuten kuin konttikuljetuksena. Syynä tähän on se, että rahdinantajat tottuvat pienempiin ja useammin toimitettaviin eriin sekä siihen, että kun lasti on lastattu konttiin, se on helpompi toimittaa multimodaalikuljetuksena luovutussatamasta edelleen sen vastaanottajalle.
49) Näin ollen kun konttikuljetuksen osuus lisääntyy, muissa kuin konteissa kuljetettavien lastien rahdinantajat siirtyvät käyttämään konttikujetuspalveluita ja totuttuaan konttikuljetukseen eivät enää vaihda takaisin muuhun kuljetukseen. Esimerkit tällaisesta yksisuuntaisesta korvattavuudesta ovat yleisiä(20).
50) Drewryn(21)
varovaisen arvion mukaan konttikuljetuksen osuus maailman kaikesta lastinkuljetuksesta on kasvanut siten, että se oli 20,7 prosenttia vuonna 1980, 35,1 prosenttia vuonna 1990 ja 41,6 prosenttia vuonna 1994. Drewry ennustaa, että vuoteen 2000 mennessä osuus on kasvanut 53,8 prosenttiin. Irtotavarakuljetuksen vaihtuminen konttikuljetukseen kuvastaa kuljetettavien tavaroiden luonteen muuttumisen lisäksi (erityisesti raaka-aineista teollisuustuotteiksi) myös konttien linjakuljetuksen ominaispiirteitä.
51) Näitä ominaispiirteitä ovat seuraavat seikat. Konttikuljetukselle tyypillisten pienempien erien ja tiheämpien kuljetusten ansiosta varastointikustannukset ovat pienemmät. Konttitavara ei vahingoitu eikä sitä varasteta niin helposti. Konttitavaraa on myös helpompi kuljettaa multimodaalikuljetuksena. Jos tavara on siis siirretty irtokuljetuksesta konttikuljetukseen mahdollisesti yksi reitti kerrallaan, erot palvelun laadussa merkitsevät hyvin todennäköisesti sitä, että siirtymisvaiheen päättyessä rahdinantaja ei enää vaihda takaisin irtokuljetukseen.
52) Tässä yhteydessä ei ole merkityksellistä, että joitakin tavaroita voidaan silti vielä kuljettaa molemmilla tavoilla, vaan olennainen kysymys kysynnän korvautumisen kannalta on, onko kuljetusmuodon valinta tehty kuljetusmuodon ominaispiirteiden perusteella. Vaikka joitakin terästuotteita voidaan kuljettaa irtotavarakuljetuksena ja joitakin toisia taas konttikuljetuksena, tämä ei todista, että nämä kaksi kuljetusmuotoa olisivat täysin toisensa korvaavia, koska väitteessä ei oteta huomioon terästuotteiden erilaisuutta (ja erilaista arvoa) eikä asiakkaiden toimitusvaatimuksia. Sama koskee myös muita tuotteita, joiden osalta osapuolet esittävät irtotavara- ja konttikuljetusten olevan keskenään korvattavissa.
53) Vaikka kylmäkuljetuskonteilla voitaisiin edellä esitetyistä syistä korvata irtotavaran kylmäkuljetus(22)
, tämä ei merkitse sitä, että irtotavaran kylmäkuljetuspalvelut korvaavat kylmäkuljetuskonttipalvelut. Konttien linjakuljetuspalveluiden etuna ovat pienemmät tavaraerät ja mahdollisuus siirtyä nopeammin muihin kuljetusmuotoihin, ja tämän lisäksi kylmäkuljetuskonteissa voidaan kuljettaa laajempaa tuotevalikoimaa kuin irtotavaran kylmäkuljetuksessa. Tällaisia tuotteita ovat esimerkiksi turkikset ja nahat, lääkkeet, elektroniset laitteet sekä tasaisen lämpötilan ja kypsymisen säätelyn ansiosta myös marjat,
54) Vaikka kappaletavarakuljetuksen ja konttikuljetuksen välillä saattaakin joissakin eritystapauksissa esiintyä jonkinlaista korvautuvuutta, näiden tietojen perusteella valtaosassa tapauksia ei voida osoittaa, että oltaisiin siirtymässä pysyvästi konttikuljetuksesta irtotavarakuljetukseen.
55) Palveluiden tarjonnan osalta osapuolet ovat väittäneet, että irtolastia kuljettavat varustamot ja neo break -lastia kuljettavat varustamot pystyvät helposti muuttamaan aluksiaan niin, että ne pääsevät asian kannalta merkityksellisille markkinoille, ja tästä syystä niitä on tarkasteltava mahdollisina kilpailijoina.
56) Periaatteessa kontteja voidaan kuljettaa kaikissa aluksissa. Muut kuin konttikuljetuksiin erikoistuneet alukset voivat kuitenkin kilpailla konttialusten kanssa ainoastaan, jos molemmat seuraavista ehdoista täyttyvät. Ensinnäkin on pystyttävä näyttämään toteen, että tällaisten palveluiden tarjoajien kilpailu osapuolten kanssa yhdenmukaisin ehdoin olisi kannattavaa ja toiseksi asiakkaiden olisi oltava sitä meiltä, että kuljetus konttialuksissa olisi toiminnallisesti korvattavissa kuljetuksella muitakin kuin kontteja kuljettavissa aluksissa.
57) Tarkasteltaessa toteutuuko näistä kumulatiivisista ehdoista ensimmäinen, on olennaisen tärkeää huomata, että muutakin kuin kontteja kuljettavien alusten ominaispiirteet ja suorituskyky eroavat merkittävästi konttialusten ominaispiirteistä ja suorituskyvystä:
"On täysin selvää ja miltei jo nimen perusteella pääteltävissä, että konttialusten osastoihin jaettu kapasiteetti on tehokkaampi ja tuottoisampi kuin muunlainen tila, kun kyse on yksiköittäin pakattujen tavaroiden (eli konttien) kuljettamisesta, ja siten tarjonnan ja kysynnän tasapainon kannalta merkittävämpää. Jokainen paikka osastoihin jaetussa aluksessa tarjoaa vuosittain enemmän konttikuljetuskapasiteettia kuin muunlaisessa aluksessa oleva paikka, koska:
- tällainen alus kuluttaa vähemmän aikaa satamissa,
- sen nopeus merellä on yleensä paljon suurempi, ja
- kuljetuksia tehdään säännöllisen linjaliikenteen aikataulun mukaisesti...
Ro-ro-alusten tuottavuus voi olla yli 80 prosenttia osastoihin jaetun aluksen tuottavuudesta, mutta puolittainen konttialus tai sekä kontteja että irtotavaraa kuljettava alus on huomattavasti tehottomampi sekä nopeutensa että rahdinkäsittelyyn satamissa kuluvan ajan osalta. Voidaan kohtuudella arvioida, että osastoihin jaetun ja muunlaisen aluksen suhteellisten tuottavuustasojen yleinen suhde on 2:1(23)."
58) Suorituskykyyn liittyvät ominaisuudet haittaavat tarjonnan muuntamista, mutta lisäksi on otettava huomioon lukuisia teknisiä ominaisuuksia. Ensinnäkin konttien kuljettamisesta aluksissa, joita ei ole rakennettu nimenomaisesti konttialuksiksi, aiheutuu lisäkustannuksia. Kyseiset kustannukset ovat kertaluonteisia siinä mielessä, että ne aiheutuvat ketjujen ja lisävarustusten ostamisesta (Dynamar BV Shipping Consultantsin mukaan nämä kustannukset ovat noin 150 ecua yhtä paikkaa kohden), ja muuttuvia siinä mielessä, että työvoimakustannukset ovat muihin kuin konttialuksiin lastattavien konttien osalta korkeammat kuin konttialusten osalta. On myös otettava huomioon ylimääräiset satamakustannukset, joita aiheutuu siitä, että konttien lastaus tällaisiin aluksiin kestää kauemmin ja näin ollen satamassaoloaika pitenee.
59) Toinen syy sille, että muiden kuin konttilastiin erikoistuneiden alusten mahdollinen kapasiteetti on pienempi kuin osapuolet väittävät, on se, että tällaisten alusten omistajilla ei ole käytössään yhtä paljoa kontteja kuin konttialusten liikennöijillä. Kullakin osapuolella on yleensä kolme konttia kutakin käytettävissä olevaa paikkaakohti. Monet kappaletavaran kuljettajat eivät kuitenkaan omista lainkaan kontteja. Tämä on erityisen merkittävää ottaen huomioon, että "maailman laatikkovarasto on harvoin - eikä ainakaan vähintään kymmenen viimeksi kuluneen vuoden aikana - riittänyt muiden kuin osastoihin jaettujen alusten nimellisen konttikapasiteetin hyödyntämiseen kokonaisuudessaan."(24) Tilannetta vaikeuttaa se, että muiden kuin konttilastiin erikoistuneiden alusten liikennöijillä ei yleensä ole käytössään samoja maalla sijaitsevia tiloja ja laitteita kuin konttialusten omistajilla.
60) Komissio on eri mieltä siitä, että valtaosa EATA:n osapuolten asiakkaista pitäisi tavaran laivaamista irtotavarakuljetuksiin erikoistuneella aluksella tai neo-bulk-aluksella konttialukset korvaavana kuljetuksena. Asiakkaiden osalta eroja ovat säännöllisten viikottaisten kuljetusten puute ja se, että muut kuin konttilastiin erikoistuneet alukset joutuvat usein käyttämään eri satamaterminaaleja tai laituripaikkoja kuin konttialukset, mikä heikentää multimodaaliliikenteen tehokkuutta.
iii) Lentokuljetukset
61) Lentokuljetukset (tai yhdistetty meri- ja lentoliikenne) soveltuvat vain nopean kuljetuksen vaativiin tavaroihin, jotka ovat riittävän arvokkaita korkeampien kuljetuskustannusten kattamiseksi.
62) Kaikki rahdinantajat haluavat vähentää kuljetuskustannuksia mahdollisimman paljon, ja tämän vuoksi kalliimpiin lentokuljetuksiin turvaudutaan ainoastaan silloin, jos tavarat on saatava perille nopeammin kuin meriteitse olisi mahdollista ja jos ne ovat riittävän arvokkaita korkeampien kuljetuskustannusten kattamiseksi. Siten ei voida sanoa, että merikuljetuspalvelut olisivat korvattavissa lentokuljetuksella. EATA:n osapuolten mielestä valtaosa Pohjois-Euroopasta Kaukoitään kuljetettavista tavaroista (ETA-sopimuksen soveltamisala) ei myöskään ole kovin arvokasta.
iv) Maakuljetukset
63) Osapuolet toteavat ilmoituksessaan, että tavaroiden kuljetus rautateitse Siperian halki ei ole tehokas korvaava kuljetusmuoto Itsenäisten valtioiden yhteisön epävakaiden taloudellisten ja poliittisten olosuhteiden vuoksi. Siperian kautta rautateitse kuljetettujen tavaroiden määrä näyttäisi vähentyneen huomattavasti Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen. Sitä paitsi yksi 4000 TEU:n suuruinen alus vastaa kantokyvyltään noin viittäkymmentä (noin 2,4 kilometrin) pituista junalastia.
v) Tyynenmeren kuljetukset
64) Osapuolet eivät ole toimittaneet todistusaineistoa tukemaan väitettä, jonka mukaan huomattava määrä Pohjois-Euroopasta Kaukoitään kuljetettavasta rahdista kulkisi Yhdysvaltain satamien tai rautateiden kautta.
vi) Välimeren ja Mustanmeren kuljetukset
65) Osapuolet väittivät myös Välimeren ja Mustanmeren kuljetusten kilpailevan merkittävästi Pohjois-Euroopasta Kaukoitään liikennöivien varustamojen kanssa. Osapuolet eivät ole kuitenkaan esittäneet poikkeushakemuksessaan tai vastaväitetiedoksiantoon antamassaan vastauksessa yhtään esimerkkiä tällaisesta kuljetusreitin muutoksesta. Lisäksi Drewryn mukaan:
"Välimeren satamien kautta Euroopan ja Kaukoidän välillä liikennöivien alusten noin yhdeksän viikkoa kestävä edestakainen matka lyhenisi ainakin kahdella viikolla (jolloin alusten tuottavuusaste kasvaisi 22 prosenttia), mutta tämä ei vaikuta lähitulevaisuudessa todennäköiseltä Etelä-Euroopan satamien ja Euroopan rautatiejärjestelmän infrastruktuuriin liittyvien rajoitusten vuoksi.(25)."
VI Markkinarakenne
66) EATA:aa tarkasteltaessa on tutkittava osapuolten markkinaosuuksia asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana (ks. 80-81 kappale), mutta lisäksi myös markkinoiden rakennetta. Erityisenmerkittävää on, että monet EATA:n osapuolet kuuluivat myös FEFC-sopimukseen ja että kaikki EATA:n osapuolet Hyundaita lukuun ottamatta kuuluivat myös Kaukoidän kuljetusten tariffeja ja lisämaksuja koskevaan sopimukseen (Far East Trade Tariff Charges and Surcharges Agreement eli FETTCSA). EATA:n jäsenten osallisuus näissä sopimuksissa on esitetty seuraavassa taulukossa 2(26).
Taulukko 2
Markkinarakenne - 1993
TAULUKON PAIKKA
i) Kaukoidän rahtikonferenssi(27)
67) Kaukoidän rahtikonferenssi FEFC on sellaisten varustamojen yhteenliittymä, jotka tarjoavat linjaliikennepalveluita Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä. FEFC ei itsessään tarjoa kuljetuspalveluita tai tee sopimuksia rahdinantajien tai muiden asiakkaiden kanssa. Se säätelee lukuisia edellytyksiä, mukaan lukien tariffeja, joita siihen kuuluvien laivanvarustamojen on toiminnassaan noudatettava. FEFC toimii keskuselimenä, jonka välityksellä varustamot julkaisevat päätöksiään ja vaihtavat tietoa muiden merkittävien järjestöjen, kuten rahdinantajien liittojen kanssa.
68) Jotta FEFC:een voitaisiin soveltaa linjakonferensseja koskevaa ryhmäpoikkeusta(28)
, sen osapuolten on asetuksen (ETY) N:o 4056/86 1 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaan veloitettava asiakkailta yhdenmukaisia tai yhteisiä kuljetusmaksuja.
69) Kuten 80 kohdassa esitetään, vuonna 1991 FEFC:n osapuolten markkinaosuus oli 58 prosenttia Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisestä liikenteestä. Toisin sanoen yli 50 prosenttiin asian kannalta merkityksellisistä tuotteista sovellettiin periaatteessa Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisissä kuljetuksissa yhdenmukaisia tai yhteisiä hintoja, joista päättivät EATA:ssa enemmistönä olevat varustamot.
ii) Kaukoidän kuljetusten tariffeja ja lisämaksuja koskeva sopimus
70) Kaukoidän kuljetusten tariffeja ja lisämaksuja koskeva sopimus (FETTCSA) tehtiin 5. maaliskuuta 1991 kaikkien Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä toimivien suurimpien varustamojen välillä (lukuun ottamatta Hyundaita), joihin kuului kaksitoista FEFC:n jäsentä ja kuusi konferenssiin kuulumatonta reitillä liikennöivää yhtiötä. EATA:n sihteeristön mukaan(29) FETTCSA perustettiin sen jälkeen kun varustamot olivat keskustelleet EATA:n edeltäjästä, Euroopan vakautussopimuksesta ESA:sta.
71) FETTCSA:n yhteydessä pyrittiin saamaan aikaan keskusteluja osapuolten välillä muiden kuin merirahtiin tai sisämaakuljetuksiin liittyvien veloitusten ja lisämaksujen laskemisesta ja määrittämisestä seuraavalla tavalla:
i) Yhteisten sääntöjen laatiminen tai soveltaminen kuljetustariffien rakennetta ja edellytyksiä varten;
ja
ii) kaikki kustannukset sisältävien maksujen ja edellytysten määrittäminen tai soveltaminen peräkkäisten tai täydentävien merikuljetusten järjestämistä ja toteuttamista varten.
72) Osapuolet pystyivät FETTCSA:n ansiosta keskustelemaan ja vaihtamaan tietoa kaikista sopimuksen soveltamisalaan kuuluvista asioista sekä sopimuksen hallinnoinnista.
73) Eruoopan rahdinantajien liittojen ja Ranskan rahdinantajien liiton (CNUT) toimittamien(30) ja FETTCSA:n sihteeristön vahvistamien(31) tietojen mukaan merirahdista rahdinantajille koituvista kokonaiskustannuksista ylimääräisiä kustannuksia, kuten lisämaksuja, on usein noin 35 prosenttia, ja niiden osuus voi olla jopa 60 prosenttia rahtimaksusta. Japanin rahdinantajien liiton mukaan erilaiset lisämaksut ovat niitä vastaavia kuluja paljon korkeammat, ja näin ollen ne muodostavat osan yhtiöiden kokonaistuloista.
74) Sopimus, jonka ansiosta kilpailijat pystyvät keskustelemaan hintojen vahvistamisesta ja hinnan osa-alueista, vaikuttaa todennäköisesti vapauteen vahvistaa hinnat itsenäisesti. Kyse ei ole pelkästä laskutavasta, vaan pyrkimyksestä vahvistaa hintatasot, minkä vuoksi hinta eroaa siitä mitä se olisi ilman sopimusta.
75) FETTCSA:n jäsenet lakkauttivat sopimuksen sen jälkeen, kun komissio antoi väitetiedoksiannon vuonna 1994.
iii) FEFC:n, FETTCSA:n ja EATA:n yhteisvaikutus
76) EATA:n nimenomainen tavoite oli korottaa osapuolten veloittamia rahtimaksuja (ks. 9 kohta edellä). Vaikka eräät FEFC:n osapuolet eivät kuuluneet EATA-sopimukseen, FEFC:n hintasopimusjärjestelmä ja se, että tärkeimmät FEFC:n osapuolet kuuluivat myös EATA:aan, olisivat varmistaneet sen, että kaikki sopimuksen maantieteellisellä soveltamisalueella liikennettä harjoittaneet FEFC:n jäsenet olisivat hyötyneet hintojen korotuksista, olivatpa ne sitten EATA:n osapuolia tai eivät.
77) FEFC-sopimuksella ja FEFC:n ja itsenäisten varustamojen välisillä kahdella sopimuksella, EATA:lla ja FETTSCA:lla olisi yhdessä todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia hintakilpailuun konferenssin jäsenten (jotka veloittavat yhdenmukaisia tai yhteisiä hintoja ja joiden välillä ei siten ole hintakilpailua) ja FEFC-konferenssiin kuulumattomien yhtiöiden välillä. Tämä johtuu siitä, että niin EATA kuin myös FETTCSA todennäköisesti johtivat maksujen korotuksiin koordinoidulla tavalla.
78) EATA olisi vaikuttanut siten välittömästi sen osapuolten perimiin rahtimaksuihin, mutta lisäksi myös EATA:an kuulumattomien itsenäisten varustamojen rahtimaksut olisivat saattaneet nousta sopimuksen myötä. Tällainen toiminta EATA:an kuulumattomien varustamojen taholta olisi tavanomaista ja oikeutettua ja johtuisi siitä, että tällaiset itsenäiset varustamot ottavat hintojaan vahvistaessaan huomioon FEFC:n tariffin(32), joka olisi noussut EATA-sopimuksen vuoksi.
79) EATA- ja FETTCSA-sopimuksissa nimitettiin FEFC:n pääjohtaja ja henkilöstö olennaisilta osiltaan täysin toisiaan vastaavien EATA- ja FETTCSA-sopimusten sihteeriksi ja sihteeristöksi. Niiden asema kolmen sopimuksen hallinnoinnissa lujitti todennäköisesti yhteyksiä ja lisäsi tiedon vaihtoa konferenssin jäsenten ja itsenäisten varustamojen välillä.
VII Markkinaosuudet
80) Komissiolle toimitetussa poikkeushakemuksessa esitettyjen EATA:n arvioiden mukaan (jotka liittyvät siis kauteen ennen EATA:n voimaantuloa) EATA:n osapuolten markkinaosuus Pohjois-Euroopasta Kaukoitään suuntautuvasta linjaliikenteestä oli vuonna 1991 noin 86 prosenttia. Sopimuksen ulkopuolelle jäi siten nimellisesti 14 prosenttia markkinoista. Luvuissa on otettu huomioon Siperian kautta rautateitse kuljetetut tavarat. Edellä 63 kappaleessa syistä Siperian rautatiekuljetukset eivät komission mielestä kuulu samoille markkinoille, mutta tätä kautta kuljetetun rahdin vähäisyyden vuoksi (noin 2 prosenttia) niitä ei tarvinnut vähentää EATA:n toimittamista luvuista.
Taulukko 3
Määrät ja markkinaosuudet vuonna 1991
Konttirahti Pohjois-Euroopasta Kaukoitään suuntautuvassa linjaliikenteessä
TAULUKON PAIKKA
81) EATA:n osapuolten arvioiden mukaan taulukossa 3 esitettyjä EATA:n jäsenten markkinaosuuksia vastaavat luvut olivat 83,5 prosenttia vuonna 1993, 80 prosenttia vuonna 1994 ja 78 prosenttia vuonna 1995.
VIII Rahtimaksut
82) EATA ei ole konferenssisopimus (ks. jäljempänä 181 kohta) eikä siihen sisälly suoranaista menetelmää rahtihintojen korottamiseksi. FEFC:n itään tehtyjen kuljetusten hinnoista vastaavan elimen EMA:n (Eastbound Management Agreement) ilmoittamat rahtimaksujen korotukset olivat EATA:n täytäntöönpanon jälkeen 100 Yhdysvaltain dollaria yhtä TEU:ta ja 200 Yhdysvaltain dollaria FEU:ta kohden huhtikuussa 1993 ja 75 dollaria TEU:ta ja 100 dollaria FEU:ta kohden heinäkuussa 1993. Marraskuussa 1993, sen jälkeen kun markkinoille tarjottu kapasiteetti oli vähennetty 0 prosenttiin, EMA:n ilmoitettiin korottavan maksuja vielä 150 dollarilla TEU:ta ja 225 dollarilla FEU:ta kohden 1 päivästä tammikuuta 1994.
83) Drewryn mukaan(33) itään suuntautuvien rahtikuljetusten maksut nousivat Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä keskimäärin siten kuin taulukossa 4 osoitetaan:
Taulukko 4
Euroopan ja Kaukoidän liikenteen keskimääräiset rahtihinnat vuosina 1992-1995
TAULUKON PAIKKA
84) AWRA:n (Asia Westbound Agreement - eli FEFC:n Aasiasta länteen, Eurooppaan ja Välimeren satamiin tehtyjen kuljetusten hinnoista vastaavan elimen) jäsenet ilmoittivat 7 päivänä kesäkuuta 1993 sopineensa hintatason "palauttamisesta" 150 dollarilla TEU:ta ja 300 dollarilla FEU:ta kohden 1 päivästä heinäkuuta 1993. Hintatason palauttamisella tarkoitetaan tässä yhteydessä kaikkea toimintaa koskevaa sopimusta hinnanalennusten pienentämiseksi: kyse ei näin ollen ole konferenssitariffin korotuksesta (jota kutsutaan nimellä general rate increase (GRI) eli maksujen yleinen korottaminen), vaan pyrkimyksestä nostaa todellisia hintoja vastaamaan ilmoitettuja hintoja.
85) EATA:n sihteeristön mukaan EATA:n osapuolet keskustelivat Pariisissa maaliskuussa 1993 järjestetyssä kokouksessa ehdotuksesta EATA:n laajentamiseksi siten, että osapuolet saisivat valtuudet neuvotella maksuista ja "(t)his proposal did not lead to any decision but some Members considered that there was merit in pursuing the matter further"(34) (tästä asiasta ei tehty päätöksiä, mutta eräiden jäsenten mielestä asiaa oli syytä tutkia perusteellisemmin).
IX Kapasiteetin käyttö
86) Pohjois-Euroopasta Kaukoitään suuntautuvassa liikenteessä kapasiteetin käyttöasteeseen vaikuttaa se, että alustenomaa painoa koskevat rajoitukset saattavat vähentää aluksen kuljetuskapasiteettia jopa 20 prosenttia, jolloin 80 prosentin käyttöasteella tarkoitetaan käytännössä täyttä alusta(35). Kapasiteetin käyttöön vaikuttaa myös se, että kysyntä on kausivaihtelujen vuoksi huomattavasti suurempi kalenterivuoden kolmannella ja erityisesti neljännellä vuosineljänneksellä kuin ensimmäisellä ja toisella neljänneksellä.
87) Näiden tekijöiden vuoksi määrät ja tulot olisivat alhaisemmat itään kuin länteen suuntautuvassa liikenteessä, vaikka kapasiteetin käyttöaste ja rahtimaksut olisivat molempiin suuntiin samat. Kysynnän tuntuva kasvu vuoden loppupuolella merkitsee lisäksi sitä, että kapasiteettia ei pystytä millään käyttämään täysipainoisesti vuoden alussa, jos varustamot haluavat kapasiteetin riittävän kysynnän tyydyttämiseen vuoden lopussa. Itään tehdyistä kuljetuksista saatavia vähäisempiä tuloja tukee se, että Pohjois-Euroopasta Kaukoitään kuljetetut tavarat eivät ole yleensä yhtä arvokkaita kuin toiseen suuntaan kuljetetut tavarat ja reagoivat yleensä herkemmin kuljetuskustannusten muutoksiin.
88) Toinen tekijä, jolla voidaan selittää saatavaa ilmeisesti vähäisempää tuottoa tehdyistä kuljetuksista, on varustamojen pyrkimys harjoittaa toimintaa kapasiteetiltaan toisiaan vastaavilla aluksilla. Varustamot pyrkivät toisin sanoen varmistamaan, että aluskanta koostuu samankokoisista aluksista. Tämän vuoksi aluskannan kokonaiskapasiteettiin vaikuttaa varustamon tavoitteleman säännöllisyyden ja palvelun nopeuden lisäksi myös se, että alusten koko riippuu kunkin aluskantaan kuuluvan aluksen ennakoidusta enimmäiskysynnästä. Näin ollen esimerkiksi marraskuussa kysynnän tyydyttämiseen tarvittava kapasiteetti on käytössä edelleen tammikuussa, jolloin kysyntä on todennäköisesti vähentynyt.
89) Pohjois-Euroopasta Kaukoitään suuntautuvassa liikenteessä kapasiteetin käyttöön vaikuttaa myös se, että kontteja siirretään hyvin paljon paikasta toiseen. Tyhjiä kontteja siirretään yhdestä maailmankolkasta toiseen (tai yhdeltä alueelta toiselle) kaupan epätasapainon vuoksi; esimerkiksi Japanista kuljetetaan enemmän täysiä kontteja länteen kuin itään, jolloin ylijäämä on tuotava takaisin tyhjänä. EATA:n osapuolten komissiolle toimittamien lukujen mukaan noin 18 prosenttia kaikista osapuolten itään kuljettamista konteista oli vuonna 1992 tyhjiä (mukaan lukien sopimuksen maantieteelliseen soveltamisalaan kuulumaton lasti). Vuonna 1991 vastaava luku oli 24 prosenttia.
90) Komission käsitysten mukaan länsisuuntaisten kuljetusten kapasiteetti oli tarkasteluajanjaksona huomattavasti itäänpäin suuntautuvien kuljetusten kapasiteettia suurempi(36), mikä johtui palveluiden uudelleenjärjestelystä itä- ja länsisuuntaisten kuljetusten kysynnän tasapainottamiseksi. Tämä saavutettiin kuljettamalla tavaraa maailman ympäri itään pienemmillä aluksilla ja käyttämällä kuljetuksiin vähemmän aluksia kuin länteen maailman ympäri tehdyissä kuljetuksissa.
91) Taulukossa 5 on esitetty EATA:n osapuolten keskimääräiset kapasiteetin käyttöasteet neljän vuoden aikana (1989-1992).
Taulukko 5
EATA:n osapuolten kapasiteetin käyttöaste 1989-1992
TAULUKON PAIKKA
92) Kapasiteetin käyttöastetta itään tehdyissä kuljetuksissa kuvaavat tammikuusta elokuuhun 1993 ulottuvat luvut, esitettynä ilman tyhjiä kontteja, osoittavat, että tänä ajanjaksona EATA:n osapuolten keskimääräinen kapasiteetin käyttöaste oli 80,2 prosenttia. Kun maantieteellisen soveltamisalan ulkopuolelle jäävä rahti otettiin huomioon, käyttöaste kasvaa 83,2 prosenttiin. Elokuussa 1993 kapasiteetin käyttöaste oli 86,3 prosenttia (ilman tyhjiä kontteja).
93) Yksi EATA:n osapuolten taloudellisista neuvonantajista on kirjoittanut seuraavaa:
"Yleisesti voidaan todeta, että keskusteltuani kuljetustoiminnan harjoittajien kanssa olen taipuvainen uskomaan, että se edestakaisten matkojen kuormitusaste, jolloin yhtiö pääsee omilleen, voi vaihdella 55:stä 80:een prosenttiin.(37)"
94) Käytettävissä olevan kokonaiskapasiteetin kasvu vastasi lisäksi sekä itään että länteen suuntautuvassa liikenteessäEATA:n täytäntöönpanoa edeltävänä neljänä vuonna hyvin tarkasti kysynnän kasvua. Taulukko 6 perustuu EATA:n osapuolten tarjoamaan kapasiteettiin ja niiden itään ja länteen kuljettaman lastin määrään vuonna 1989. Näiden tietojen vertaamiseksi myöhempien vuosien tilanteisiin viiteluvut on muunnettu muotoon 100.
Taulukko 6
Kapasiteetin kasvu verrattuna kysynnän kasvuun 1989-1992
TAULUKON PAIKKA
95) Taulukosta 6 voidaan havaita, että vuosina 1989-1992 kokonaiskapasiteetti itään tehdyissä kuljetuksissa kasvoi samaan tahtiin kuin kysyntä ja että myös länsisuuntaisessa liikenteessä kapasiteetin kasvu vastasi kysynnän kasvua. Näin ollen taulukon 6 perusteella ei voida vahvistaa EATA:n osapuolten väitettä kapasiteetin kasvusta kysyntää nopeammin itään suuntautuvassa liikenteessä.
96) Komission käsitysten mukaan kysyntä oli itään suuntautuvilla osuuksilla paljon odotettua suurempaa vuoden 1993 viimeisellä vuosineljänneksellä ja että EATA:n kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevaa ohjelmaa lykättiin tämän vuoksi tilapäisesti (ks. edellä oleva 27 kohta), eikä sitä enää myöhemmin toteutettu. EATA:n osapuolten väitteet Pohjois-Euroopasta Kaukoitään suuntautuvien kuljetusten rakenteellisesta liikakapasiteetista (ks. edellä 24 kohta) eivät siten olleet perusteltuja. Näiden väitteiden aiheellisuutta tarkastellaan kuitenkin jäljempänä 230 kappaleessa.
97) Väite, joka koskee kyseisenä ajanjaksona vallinnutta rakenteellista liikakapasiteettia, on lisäksi ristiriidassa osapuolten yksittäispoikkeusta koskevassa hakemuksessa esittämien lausuntojen kanssa. Jos osapuolet haluavat todistaa tällaisen rakenteellisen liikakapasiteetin olemassaolon, niiden olisi pystyttävä näyttämään toteen, että kapasiteettia ei voida koskaan sen olemassaoloaikana käyttää tehokkaasti. EATA:n osapuolet väittivät kuitenkin täysin päinvastaista:
"Even allowing for the present degree of overcapacity...capacity will have to grow substantially over a ten year period.
Taking a ten year view, the maritime transport industry will have to meet substantial demands for additional capacity, as well as a certain level of replacement, at high newbuilding prices."
(38)
(Nykyisestä liikakapasiteetista huolimatta ... kapasiteettia on kasvatettava huomattavasti seuraavien kymmenen vuoden aikana.)
(Kymmenen vuoden kuluessa merikuljetusalalla on pystyttävä vastaamaan merkittävään lisäkapasiteetin kysyntään sekä uusimaan tietty osuus aluskannasta, mihin liittyvät alusten hankintakustannukset ovat korkeat.)
98) Komissiolla ei ole syytä epäillä näiden selvitysten paikkansapitävyyttä, ja niiden perusteella osapuolten väitteet rakenteellisesta liikakapasiteetista Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisillä reiteillä eivät ole perusteltuja.
99) Drewryn mukaan kysynnän ja tarjonnan tasapaino oli Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä vuosina 1992-1997 seuraavanlainen:
Taulukko 7
Kysynnän ja tarjonnan tasapaino vuosina 1992-1995 Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä
TAULUKON PAIKKA
100) Taulukossa 7 oleviin kysyntää kuvaaviin lukuihin ei sisälly sotilasliikennettä, jatkoyhteyskuljetuksia tai tärkeimpien kauppasatamien kautta kuljetettua kauttakulkurahtia koskevia lukuja, eikä tyhjien konttien määrää. Alusten todellinen käyttöaste on siten ilmoitettu liian alhaiseksi. Kapasitettia koskevat luvut on laskettu sen jälkeen, kun niistä on vähennetty EATA:n vuoden 1993 ylärajat ja tilan pienentyminen 20 prosentilla alusten omapainoa koskevien rajoitusten vuoksi.
101) Taulukosta 7 voidaan havaita, että itään ja länteen suuntautuvien kuljetusten kysyntä on kasvanut jatkuvasti, ja lisäksi jäljempänä olevan kuvion 8 tavoin, että EATA:n voimassaoloaikana tarjonnan kasvu ylitti helposti kysynnän. Näin ollen voidaan todeta, että siltä osin kuin liikakapasiteettiin liittyviä ongelmia ylipäänsä oli, ne johtuivat uuden kapasiteetin käyttöönotosta eivätkä niinkään EATA:n täytäntöönpanohetkellä liikakapasiteetista.
Taulukko 8
Kysynnän ja tarjonnan tasapaino vuosina 1992-1997 Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisessä itään suuntauvassa liikenteessä (miljoonaa TEU:ta)
PIC FILE= "L_1999193FI.003601.EPS
Lähde: EATA.
102) Tästä voidaan tehdä kaksi päätelmää. Ensinnäkin se, että kapasiteetin jäädyttämistä yksinomaan itään suuntautuvassa liikenteessä eli Pohjois-Euroopan viennissä, ei voida perustella selkeästi. Toiseksi mikään ei tue väitettä, jonka mukaan kapasiteetti oli jäädytettävä vuonna 1993, kun siihen ei ole ollut tarvetta vuosina 1994-1997. Taulukko 9 vahvistaa nämä päätelmät.
Taulukko 9
Kapasiteetin käyttö vuosina 1993-1995
TAULUKON PAIKKA
103) Taulukossa 9 on otettu huomioon myös EATA:n osapuolten väite, jonka mukaan tyhjiä kontteja ei saa sisällyttää kysyntää koskeviin lukuihin, koska ne eivät yleisesti tuota mitään. Ottamatta kantaa tämän väitteen käyttökelpoisuuteen voidaan todeta, että tyhjät kontit vähentävät kiistatta aluksissa täysille konteille varattua tilaa. Taulukossa 9 on siten esitetty käytettävissä oleva kapasiteetti sen jälkeen, kun kokonaiskapasiteetista on vähennetty tyhjät kontit.
X Vakauden käsite
104) Linjakonferenssi vakauttaa soveltamisalaansa kuuluvaa liikennettä vahvistamalla yhteisen tariffin, joka toimii markkinoiden viitehintana. Tällä tavoin vahvistetut hinnat eivät siten todennäköisesti muutu yhtä nopeasti kuin yksittäisten yhtiöiden määrittämät hinnat. Tavanomaisille kilpailuille markkinoille ominaisten hintavaihtelujen vähentymien voi hyödyttää rahdinantajia vähentämällä tulevia kaupankäynnin edellytyksiä koskevaa epävarmuutta(39).
105) Asetuksessa (ETY) N:o 4056/86 tavoitellulla hintojen vakaudella pystytään takaamaan rahdinantajille luotettava palvelu. Linjaliikennepalvelut ovat luonnostaan säännöllisiä, koska niiden aikataulu on jakautunut tasaisesti. Luotettavalle palvelulle on ominaista kohtuullinen laatutaso, eli rahdinantajan tavarat eivät vahingoitu, ja hinnan pysyminen samana kuljetuksen viikonpäivästä tai sen toteuttaneesta yhtiöstä huolimatta. Kuljetuspalveluiden tarjonnassa luotettavuus merkitsee ennakolta ilmoitetun kuljetusaikataulun noudattamista, jolloin rahdinantajat voivat olla varmoja palvelun soveltumisesta niiden tarpeisiin.
106) Tämän vuoksi linjakonferenssien osapuolten asiakkaiden ajatellaan hyötyvän kohtuullisesti linjakonferenssien aiheuttamista kilpailunrajoituksista. Linjakonferenssien jäsenten väliseen hintasopimukseen voidaan siten soveltaa ryhmäpoikkeusta edellyttäen, että todellista kilpailua esiintyy edelleen.
107) EATA:n osapuolet väittävät kuitenkin linjaliikennemarkkinoiden poikkeavan niin paljon kaikista muista tavara- ja palvelumarkkinoista, että niihin ei voida soveltaa muilla markkinoilla vallitsevia kilpailusääntöjä. Niiden mukaan
"a competitive equilibrium does not exist in liner shipping" and that "if a competitive equilibrium does not exist, attempts to attain it via competition policy will be in vain."(40)
(linjaliikenteen kilpailu ei ole tasapainossa ja kun tätä tasapainoa ei ole, siihen on turha pyrkiä kilpailupolitiikan avulla.)
108) EATA:n osapuolet haluaisivat vakauden käsitteen merkitsevän varmuutta siitä, että kaikilla reiteillä liikennöiville laivayhtiöille taattaisiin riittävä pääoman tuotto, jotta niillä ei olisi houkutusta investoida pääomaansa muualle.
109) Osapuolten tärkein perustelu on, että linjaliikennealan huomattavien kiinteiden mutta vältettävissä olevien kustannusten vuoksi varakapasiteetin olemassaolo aiheuttaa lyhytaikaista hintakilpailua rajakustannuksia lähellä olevilla hinnoilla, mikä puolestaan johtaa kapasiteetin vetämiseen markkinoilta liikenteenharjoittajien joko siirtäessäaluksiaan kannattavammille reiteille tai ajautuessa konkurssiin. Teoriassa(41) tämä saattaa johtaa kapasiteetin puutteeseen, mikä nostaa hintoja tuntuvasti ja houkuttaa markkinoille uutta kapasiteettia ja uusia toimijoita. Tämän jälkeen kapasiteetti kasvaa taas siihen saakka, kunnes saavutetaan riittävä varakapasiteetin taso (luotettavan palvelutarjonnan edellyttämä taso), ja kierre alkaa uudelleen alusta.
110) Tällaiset mahdollisesti voimakkaat hintojen ja käytettävissä olevan kapasiteetin vaihtelut ovat esimerkki markkinahäiriöstä: markkinat ovat luonnostaan epävakaat. Tämän kierteen katkaiseminen edellyttää tiukkaa hintakuria, jonka avulla estetään yhtiöitä tarjoamasta palveluita hinnoilla, jotka ovat tämän ajattelutavan kannattajien mielestä liian alhaiset ("tuhoisa hintakilpailu"). Tämä on niiden mielestä otettu huomioon asetuksessa (ETY) N:o 4056/86, jossa myönnetään poikkeus tietylle linjakonferenssien hintojen vahvistamista koskeville toimille.
111) Hintojen vahvistaminen ei kuitenkaan yksinään riitä, vaan lisäksi tarvitaan muita toimia, kuten sopimuksia kapasiteetin käyttämättä jättämisestä, jotta voitaisiin rajoittaa kunkin yhtiön kuljettamaa tavaramäärää ja siten poistaa yhtiöiltä houkutus kasvattaa kuljettamiensa tavaroiden määrää veloittamalla rajakustannuksia lähellä olevaa hintaa. Tämän näkemyksen kannattajien mukaan konferenssit eivät pysty tällaisten toimenpiteiden vuoksi korottamaan hintoja haluamallaan tavalla, koska kilpailukykyisiä hintoja korkeammat hinnat voisivat houkuttaa kilpailijoita markkinoille.
112) Tämä analyysi on esimerkki niistä väitteistä, joita kartellien osapuolet ovat tehneet useissa kilpailuoikeudellisissa asioissa, ja joissa on pyritty erottamaan toisistaan oikeudenmukainen ja tuhoisa kilpailu(42). Useimmat tekijät, joihin linjaliikennemarkkinoiden tasapainon puutetta koskevat väitteet perustuvat, eivät nimittäin koske yksinomaan linjaliikennettä. Varakapasiteettia on yleisesti useimmilla pääomavaltaisilla teollisuusaloilla, joilla uponneet kustannukset ovat korkeat, mutta tuotannon muuttuvat rajakustannukset ovat alhaiset. Tietyissä olosuhteissa on olemassa kannustimia alentaa hintoja liikevaihdon kasvattamiseksi määrää lisäämällä.
113) Luontaista epävakautta koskevan ajatustavan kannattajien väitteet perustuvat kahteen hyvin ristiriitaiseen teoriaan, joita erityisesti Pirrong(43) sekä Sjostrom ja Davies(44) ovat pyrkineet soveltamaan merikuljetuksiin: kyse on ydinteoriasta ja kilpailullisten markkinoiden teoriasta. Näiden teoreettisten mallien soveltamisen edellyttämät hypoteesit (on olemassa kiinteitä, mutta vältettävissä olevia kustannuksia, kapasiteettia ei voida mukauttaa vastaamaan kysyntää, laivanvarustajat toimivat itsetuhoisasti omien hintojensa määrittämisessä) vaikuttavat useimpien asiaan perehtyneiden mielestä epärealistisilta. Näin ollen ei ole kovin yllättävää, että useimmat merikuljetuksiin perehtyneet tutkijat eivät ole hyväksyneet näitä poikkeavia teoreettisia malleja soveltavien taloustieteilijöiden työtä(45).
i) Ydinteoria ja kilpailullisten markkinoiden teoria
114) Ydinteorian mukaan(46) riittävän varakapasiteetin ylläpito säännöllisten ja luotettavien palveluiden tarjoamiseksi kysynnän vaihtelusta huolimatta voi johtaa siihen, että varustamot unohtavat varakapasiteetin alkuperäisen tarkoituksen (eli että sitä olisi käytettävä vain kysynnän lisääntyessä poikkeuksellistesti, esimerkiksi kausihuippujen vuoksi, hintojen pysyessä vakaana) ja alentavat hintoja hyödyntäalueen varakapasiteettiaan uusien asiakkaiden avulla. Tällaisen kaupallisen strategian tavoitteena on käyttää aluksia mahdollisimman tehokkaasti.
115) Hintojen alentamispäätös ajaa muut varustamot hintasotaan, joka laskee hinnat hyvin alhaiselle tasolle, lähelle muuttuvia rajakustannuksia, koska varustamot eivät pysty mukauttamaan kapasiteettia kysynnän mukaiseksi kovin nopeasti. Tällä tavoin alkaa edellä kuvailtu hintojen ja palvelun laadun suurten vaihtelujen kierre, josta alan luontainen epävakaus johtuu.
116) Ottamatta kantaa kysymykseen, onko ydinteoria pelkkä teoria ilman soveltamismahdollisuuksia, voidaan joka tapauksessa varmasti sanoa, että ydinteorian taustalla olevia hypoteeseja ei voida soveltaa linjaliikenteeseen.
117) Varakapasiteetin käsite vastaa ensinnäkin tuotannontekijöiden jakamattomuusongelmaa(47) säännöllisten kuljetuspalveluiden yhteydessä. Yksittäisen linjavarustamon kannalta aluskapasiteetin kustannukset ovat näin ollen kaikkea rahdattua tavaraa koskevia yhteisiä kustannuksia, eikä niitä voida erotella yksittäisten toimitusten osalta. Näin ollen niitä ei oteta huomioon laskettaessa tietyn rahdin hintaa, ja välittömistä käsittelykustannuksista tulee veloituksen alaraja. Näkemystä kapasiteetin kustannusten jakamattomuudesta mutkistaa tavaroiden välinen hintasyrjintä, jolloin samasta palvelusta voidaan veloittaa yhden hyödykkeen osalta viisi kertaa enemmän kuin toisen hyödykkeen osalta.
118) Kuten Jansson ja Schneerson kuitenkin toteavat, jakamattomuuteen liittyvä ongelma on yleinen vajaata lastia kuljettavien matkustaja- ja rahtilaivojen markkinoilla; jos vajaa lasti on suhteellisen pieni (esimerkiksi yksittäinenkontti vuoroaluksessa), voi syntyä jakamattomuutta koskeva ongelma, jolloin päädytään tulokseen, että kapasiteettikustannuksia ei pitäisi sisällyttää rajakustannuksiin. Jos tällaisia ongelmia on aiemmin esiintynyt, nykyisin on olemassa keinoja vähentää niiden kielteisiä vaikutuksia tuottavuuteen, ja linjaliikenneala tuntee nämä keinot hyvin. Kohtuulliset rajahinnat voidaan yleensä määrittää soveltamalla "tuoton hallinoinnin" periaatteita, joita on käytetty paljon lentohintojen vahvistamisessa. Tärkeimmät linjaliikenneyhtiöt soveltavat nykyisin näitä rajahinnoittelun periaatteita välttääkseen tavanomaisten myyntihintojensa vääristymisen rajahintojen vuoksi(48).
119) Vuonna 1991 laaditun Drewryn raportin(49) mukaan muuttuvien rajakustannusten tasolla olevat hinnat olisivat noin 20-400 Yhdysvaltain dollaria yhden FEU:n suuruista konttia kohden (riippuen siitä, onko laitteet vuokrattu vai ostettu) eli paljon alhaisemmat kuin tuolloin veloitetut hinnat. Drewryn raporttia analysoitaessa voidaan havaita, miten järjetön on tuhoisan kilpailuteorian kannattajien väite, jonka mukaan joistakin toissijaisista kuljetuksista toisinaan veloitetut (lähellä muuttuvia rajakustannuksia olevat) hinnat vääristäisivät kaikki hinnat. Linjavarustamot ovat muiden yritysten tavoin huomanneet, että toiminnasta on mahdotonta saada voittoa perimällä asiakkailta keskimääräisiä kokonaiskustannuksia alhaisempia hintoja.
120) Kapasiteetin vaihteluja koskeva hypoteesi on olennaisen tärkeä ydinteorian soveltamisen kannalta. Se on kuitenkin ristiriidassa laivayhtiöiden suurten kiinteiden investointien olemassaolon kanssa. Yhtiöt eivät voi investoida esimerkiksi tarvittaviin konttialuksiin, satama- ja hallintorakenteisiin kärsimättä tappiota, jos ne päättävät äkkiä lopettaa reitillä liikennöinnin. Koska reitiltä vetäydytään yleensä silloin kun ajat ovat vaikeat, yhtiön on varauduttava myymään omaisuutensa hyvin alhaiseen, käytetyistä tavaroista maksettavaan hintaan.
121) US Line -yhtiön romahdus vuonna 1986 on erinomainen esimerkki laivakuljetusalan uponneista kustannuksista. Kyseisessä tapauksessa takaisin saamatta jäi arviolta 40-50 prosenttia investointien jäännösarvosta(50). Investoinnit ovat niin suuret, että yhtiön ei kannata vetäytyä markkinoilta heti hintojen alkaessa laskea. Näin ollen myös mahdollisten kilpailijoiden on odotettava markkinoilla jo toimivien yhtiöiden reagoivan voimakkaasti kaupan kilpailurakenteen mahdolliseen muuttumiseen. Huomattavien uponneiden kustannusten olemassaolo rajoittaa ydinteoriassa ennakoitua markkinoiden valtaamista äkillisesti mutta lyhytaikaisesti.
122) Kolmanneksi ydinteorian mukaan kapasiteetin vetäminen markkinoilta heikentää palveluiden laatua (tiheys ja kapasiteetti); se johtaa hintojen nousuun, mikä houkuttelee puolestaan uusia kilpailijoita markkinoille. Tämä hypoteesi kuvastaa näkemystä, jonka mukaan markkinoilla toimivien yhtiöiden tarjoamat palvelut ja kapasiteetti on tiukasti määritelty, eikä kysyntään mukautumiseen tarvittavaa joustovaraa ole. Tämä hypoteesi vastaa harhakäsitystä palveluiden vakaudesta, jonka mukaan kuljetusalan vakaus merkitsee kaikkien olemassa olevien palveluiden suojaamista ja kaiken tuhoisana pidetyn kilpailun kieltämistä. Hypoteesi ei vastaa tärkeimpien linjaliikennereittien olosuhteita.
123) Edellä mainituista syistä ydinteoriaa ei komission mielestä voida soveltaa linjaliikennealan tutkimiseen. Ydinteoria ei tarjoa tutkimukselle tyydyttävää teoreettista viitekehystä eivätkä kyseisen teorian asiantuntijat ole pystyneet ehdottamaan ratkaisuja ongelmiin. Tohtori Pirrongin mukaan(51) tyhjään ytimeen liittyviä ongelmia voidaan ratkaista muiden instituutiomuotojen avulla. Näitä ovat monopolit, pitkäaikaiset sopimukset ja vertikaalinen yhdentyminen.
124) Siten kaikki teollisuusalan "luontaisen epävakauden" ongelmat voidaan ratkaista kaupallisella strategialla, joka perustuu palvelun laadun eriyttämiseen asiakkaiden mukaan ja yksittäisten palvelusopimusten tekemiseen. Varustamot tuntevat hyvin nämä kaupalliset strategiat, ja näin ollen voidaan päätellä, että vaikka ydinteoria soveltuisi tutkimukseen, sen avulla ei voida perustella kartellien olemassaoloa.
125) Varustamot tukeutuvat myös kilpailullisten markkinoiden teoriaan väittäessään mahdollisen kilpailun olemassaolon takaavan tehokkaan palvelun kilpailukykyisin hinnoin. Uhka kilpailijoiden äkillisestä pääsystä markkinoille rajoittaa tietyllä tavalla markkinoilla toimivien varustamojen tehokkuutta. Useat taloustieteilijät kiistävät kuitenkin tämän teorian soveltuvuuden linjaliikenteeseen(52).
126) Kannattavaa markkinoille tuloa rajoittavien huomattavien uponneiden kustannusten lisäksi on syytä pannamerkille, että kilpailullisia markkinoita koskevan teorian soveltaminen edellyttää, että markkinoille ei tule ketään eikä sieltä vetäydy ketään, pelkkä mahdollisen kilpailun uhka riittää. Kilpailuteorian mukaan hintojen nousua ja tehotonta tarjontaa voi esiintyä ainoastaan silloin, kun mahdollinen kilpailu ei aiheuta todellisia kilpailupaineita, mikä houkuttelee uusia yrittäjiä markkinoille näiden puutteiden hyödyntämiseksi.
127) Jankowski on huomauttanut, että markkinoille pääsyä ja sieltä vetäytymistä koskevien, useimmiten kannattamattomien, tapausten suuri määrä viittaa markkinoiden kilpailullisuuden puuttumiseen. Vuonna 1986 tekemässään tutkimuksessa(53) tohtori Davies väitti, että Euroopan ja Kanadan välinen linjaliikenne oli kilpailullista juuri markkinoille tulleiden yrittäjien määrän vuoksi, mutta ei kuitenkaan tutkinut sitä, miten kannattavaa tällainen tulo oli. Daviesin päätelmät markkinoiden kilpailullisuudesta ovat näin ollen kyseenalaisia.
128) Tässä yhteydessä on syytä lisätä, että useimmat - ehkä jopa kaikki - Daviesin havainnot markkinoille tulosta ja sieltä vetäytymisestä koskivat naapurireiteillä jo liikennöivien yhtiöiden tekemiä alusten siirtoja. Näitä siirtoja ei analysoitu sen määrittämiseksi, oliko todellisuudessa kyse markkina-alueen valtauspyrkimyksistä.
129) Useimmat asiantuntijat ja laivanvarustamot hyväksyvät alusten sijoittamisen yhteydessä liikkuvuuden ja joustavuuden käsitteen(54). Daviesin havainnot yrittäjien tulosta Euroopan ja Kanadan väliseen liikenteeseen ja sieltä vetäytymisestä tukevat pikemminkin näkemystä alusten joustavasta siirtämisestä kuin markkinoiden tosiasiallisesta kilpailullisuudesta.
"Kaikki edellä mainitut markkinoille tuloa ja niiltä vetäytymistä koskevat analyysit on tehty uusien palveluiden syntymisen tai olemassa olleiden palveluiden päättymisen perusteella, ei yritysten perusteella. Kun yritys siirtää aluksia reitiltä toiselle, tuloksena on aina palvelun tulo markkinoille ja vetäytyminen toisilta markkinoilta - mikä itsessään vaikuttaa kunkin reitin kilpailuolosuhteisiin - mutta se ei muuta laajemmilla markkinoilla toimivien yritysten määrää. Taulukossa 4 esitetään Kanadan reiteillä linjaliikennepalveluita tarjoavien yritysten liikevaihto, mutta myös tässä yhteydessä esiintyy sama ongelma: yritys, joka ei ole aikaisemmin toiminut Kanadassa, ei välttämättä ole kokonaan uusi yritys, ja vetäytyminen Kanadan reiteiltä voi merkitä toiminnan päättymisen sijasta siirtymistä muille reiteille. Taulukossa 4 olevista markkinoilta vetäytymistä koskevista 49 esimerkistä ainoastaan kuusi johtui asianomaisen yrityksen vararikosta, kun taas muut tapaukset johtuivat palveluiden siirroista tai kuuden yrityksen kohdalla yritysostosta tai sulautumisesta (Abbott ym. 1984). Miltei kaikki Kanadan reiteille uusina tulleet 60 yritystä olivat uusien yritysten sijasta jo toimintaa harjoittavia ulkomaisia yrityksiä, jotka siirsivät aluskantaansa todennäköisesti havaitsemiensa voittomahdollisuuksien vuoksi(55)."
130) Professori Gilman on Tamporleyssä pitämässään luennossa myös kritisoinut näkemystä markkinoiden kilpailullisuudesta ja maailman tärkeimmillä reiteillä vallitsevasta luontaisesta epävakaudesta seuraavasti (Tarpoley, helmikuu 1994):
"Todellisuudessa ei kuitenkaan tarvita empiiristä todistusaineistoa yksittäisistä tappioista, jotta voitaisiin kritisoida näkemystä alhaisista uponneista kustannuksista. Perusväittämä tiivistyy kysymykseen teollisuusalan rakenteesta markkinoiden välisiä suhteita valvovana tekijänä. Tärkeimmillä reiteillä voidaan erottaa kolme suurta markkina-aluetta, eli Atlantti, Tyyni valtameri sekä Euroopan ja Kaukoidän välinen reitti. Markkinoille pääsyyn liittyvän kapasiteetin saatavuus ja markkinoilta vetäytymiseen liittyvien uponneiden kustannusten taso riippuvat näillä kaikilla reiteillä selvästi tilanteesta muilla markkinoilla. Jos kyseiset kolme reittiä olisivat likimainkaan tasapainossa, kapasiteettia ei kerta kaikkiaan olisi käytettävissä muilla markkinoilla olevien yrittäjien toiminnan korvaamiseen välittömästi ja täydellisesti. Kun aluksia alkaa siirtyä pois muilta kahdelta reitiltä, hinnat kohoavat - korotusten suuruus riippuu kysyntäjoustoista - ja tällainen kehitys päättyy nopeasti. Vaikka markkinoille tulon ja vetäytymisen esteet puuttuisivat kokonaan, markkinat eivät silti olisi niin kilpailulliset, että niillä olevat toimijat korvattaisiin täysin.
Hyvin laaja-alainen pääsy markkinoille hankkimalla kokonaan uusi kapasiteetti on myös mahdotonta. Kaikkien Euroopan ja Kaukoidän välisellä reitillä liikennöivien alusten korvaaminen maksaisi yli 10 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Lisäksi täyden kapasiteetin käyttöönotto kestäisi optimistisesti arvioituna viisi vuotta. Alusten hinnat nousisivat asteittain (mikä merkitsisi sitä, että mahdolliset uudet tulokkaat eivät voisi hankkia aluksiaan samaan hintaan kuin mitä tuolloiset markkinoilla olijat omistaan maksoivat), ja pyrkimys toteuttaa näin laajoja toimenpiteitä horjuttaisi vakavasti laivanvarustamoteollisuuden maailmanlaajuista tasapainoa.
Suurten konttialusten omistuksen keskittyminen maailmanlaajuisesti vaikuttaa myös markkinoille pääsyn mahdollisuuksiin.Maailman aluskantaa hallinnoi nykysin parikymmentä erittäin suurta varustamoa, joista monet liikennöivät kahdella tärkeimmistä reiteistä tai jopa kaikilla niillä, joten näitä yhtiöitä voidaan käytännössä pitää markkina-asemansa vakiinnuttaneina toimijoina. Kahden viime vuosikymmenen aikana on tapahtunut keskittymistä, ja monet odottavat tämän suuntauksen jatkuvan seuraavien kymmenen vuoden aikana. Uusien yrittäjien pääsymahdollisuudet tähän suurten kerhoon ovat todennäköisesti melko rajalliset, ja mahdollisten uusien toiminnanharjoittajien joukko on tosiasiassa hyvin pieni.
Jos puolestaan tarkastellaan markkinoilta vetäytymistä, alusten rajallinenkin siirtäminen riippuu kohdemarkkinoiden olosuhteista. Jos aluskannan vetoisuus yhdellä kolmesta tärkeimmästä reitistä on liian suuri ja jos markkinat kahdella muulla reitillä ovat hyvät, niille voidaan siirtää jonkin verran aluksia. Jos kaikilla reiteillä kärsitään maailmanlaajuisen taantuman vaikutuksista, mahdollisuudet ovat kuitenkin vähäiset. Tärkeintä on, että siltä osin kuin markkinoihin kohdistuu samoja vaikutuksia, niiltä on suhteellisen helppo vetäytyä pois (alusten määrän ollessa kohtuullinen), kun markkinatilanne on hyvä, mutta tämä on paljon vaikeampaa markkinoiden ollessa heikot. Markkinoilta on näin ollen suhteellisen helppo vetäytyä silloin, kun se vähiten kannattaa. Erittäin laaja-alainen alusten siirtäminen olisi mahdotonta ja liikakapasiteetti olisi poistettava käytöstä.
Edellä esitetyn analyysin perusteella on selvää, että ajatukseen yksittäisistä markkinoista, joiden suhteen kustannukset eivät ole uponneita, liittyy useita oletuksia taustalla olevien, toisiinsa liittyvien markkinoiden rakenteesta ja suorituskyvystä. Ensimmäinen oletus on se, että nämä yksittäiset markkinat ovat pienet teollisuusalan kokoon verrattuna; toiseksi toiminnan maailmanlaajuisilla markkinoilla on oltava kannattavaa ja kolmanneksi omistusrakenteen on oltava riittävän monipuolinen, jotta mahdollisia uusia tulokkaita on olemassa. Ainoastaan näissä olosuhteissa voidaan ottaa nopeasti ja helposti käyttöön riittävästi kapasiteettia markkinoilla olijoiden kapasiteetin korvaamiseksi ja vetää kapasiteetti myös helposti pois, jos markkinoilla jo olevat toimijat ryhtyvät vastaiskuun. Yksittäisillä linjaliikennemarkkinoilla, esimerkiksi teollisuusalan yleiseen kokoon verrattuna laajoilla valtavirta-aloilla, ei voida kovinkaan helposti pyrkiä saavuttamaan alhaisia uponneita kustannuksia, lukuun ottamatta maltillisia valtauspyrkimyksiä. Nykytilanteessa maltilliset valtauspyrkimykset voivat johtaa ankaraan kilpailuun sellaisilla markkinoilla, joilta ei ole helppo vetäytyä, erityisesti sen vuoksi, että kuljetuskapasiteetti on hyödyke, joka voidaan menettää.
Omaisuuden fyysinen liikkuvuus liittyy toisinaan välittömästi taloudelliseen liikkuvuuteen, mukaan lukien kuljetusyritysten taloudellinen liikkuvuus. Tämä ei kuitenkaan takaa alhaisia uponneita kustannuksia. Toisinaan tuotos on liikuteltavissa ja omaisuus voidaan hyvin pysyttää yhdessä paikassa. Yhden toimipisteen omaava teollisuusyritys, joka pystyy monipuolisen strategian avulla toimimaan useilla maailmanmarkkinoiden alueille, voisi helposti kohdistaa tuotoksensa (ja siten siirtää suuren osan kiinteästä pääomastaan) markkinoilta toisille liikuttamatta sitä lainkaan."
131) Jopa tässä kilpailullisuuden analyysissä aliarvioidaan alusten liikkuvuuden ja markkinoiden kilpailullisuuden välistä eroa. Tämä johtuu siitä, että multimodaaliliikennepalveluita tarjoavien merikuljetusyritysten on tehtävä investointeja maalla esimerkiksi hallinto- ja markkinointirakenteisiin. Tällaista omaisuutta on huomattavasti vaikeampi liikutella kuin aluksia, jos se ylipäänsä on edes mahdollista. Hallinnointi- ja markkinointitoimintojen uudelleensijoituksesta tai lakkauttamisesta aiheutuvat uponneet kustannukset voivat joka tapauksessa olla huomattavan suuret.
132) Linjaliikenteen taloudellinen analyysi on siten monimutkainen tutkimuskohde. Tämän keskustelun perusteella voidaan päätellä, että varustamojen hintaa (konferenssit) tai kapasiteettia (yrityskonsortiot) koskevia järjestelyjä taikka kartelleja - jotka rajoittavat kilpailua vielä enemmän, jos ne sekä vahvistavat hinnat että hallinnoivat kapasiteettia - ei voida analysoida yksinomaan ydinteorian tai kilpailullisten markkinoiden teorian avulla.
ii) Tuhoisa kilpailu
133) Tietyt varustamot erottavat kahdenlaista tuhoisaa kilpailua; tyyppiä A voi esiintyä teollisuusaloilla, joilla on tiettyjä ominaispiirteitä, mukaan lukien huomattavasti keskimääräisiä kustannuksia alhaisemmat rajakustannukset, ylimääräistä tai käyttämätöntä kapasiteettia ja uponneita kustannuksia; tyyppiä B voi esiintyä, jos kilpailutilanne ei ole tasapainossa, kuten ydinteoriassa tai kilpailullisten markkinoiden teoriassa kuvailluissa tilanteissa.
134) Edellä mainitussa tarkastelussa on todettu, että tyyppiä B olevan tuhoisan kilpailun edellytykset eivät täyty, muun muassa uponneiden kustannusten olemassaolon vuoksi ja koska markkinoille ei tehdä nopeita, mutta kannattavia käväisyjä. Tyyppiä A olevan tuhoisan kilpailun osalta professori Yarrow (EATA:n osapuolten taloudellinen neuvonantaja) hyväksyy näkemyksen, jonka mukaan tällainen kilpailu ei edellytä kilpailusääntöjen soveltamisessa erityisiä toimenpiteitä, osittain koska:
"Useimmat kilpailupolitiikkaan erikoistuneet taloustieteilijät, minä mukaan lukien, eivät kuitenkaan pitäisi tällaista tulosta sinänsä riittävänä väitteenä sen puolesta, että hintasopimuksiin ei sovellettaisi kilpailuoikeuden yleisiä määräyksiä. Keskeinen syy tälle on se, että vaikka yritykset voivat kärsiä pitkittyneistä kirjanpitotappioista, kuluttajat hyötyvät alhaisista hinnoista. Lisäksi jos kiinteät kustannukset ovat uponneita kustannuksia, kuluttajien hyödyt ovat yritysten haittoja suuremmat: on taloudellisesti tehokasta, että hinnat ovat liikakapasiteetin vallitessa keskimääräisiä kustannuksia alhaisemmat."
135) Näin ollen on mahdotonta erottaa tuhoisan kilpailun tilannetta tavanomaisesta kilpailusta. Lisäksi luontaista epävakautta koskevissa teorioissa lyödään laimin tiettyjä niiden kanssa ristiriidassa olevia ominaispiirteitä. Koska aluksia esimerkiksi voidaan siirtää maailman tärkeimmillä reiteillä professori Gilmanin kuvailemalla tavalla, tarjonta voidaan sopeuttaa huomattaviin kysyntävaihteluihin pitkittyneen liikakapasiteetin välttämiseksi ja tarjonnan ja kysynnän tasapainottamiseksi. Tohtori Reitzes kuvasi tilannetta vuonna 1989 laaditussa Yhdysvaltain liittovaltion meriliikennekomission kertomuksessa seuraavasti:
"Merikuljetusalan linjaliikennemarkkinoilla ei voida havaita (yrityskohtaisten kiinteiden investointien vastakohtana) markkinakohtaisia korkeita uponneita kustannuksia, jotka ovat tuhoisan kilpailun keskeinen edellytys (ei ole myöskään paljoa todisteita sen väitteen tueksi, että laivakuljetusmarkkinat ovat kestämättömiä luonnollisia monopoleja, jotka kärsivät pienimuotoista toimintaa harjoittavista tehottomista uusista yrittäjistä). Alaa koskevista empiirisistä tutkimuksista yksikään ei ole ollut riittävän kehittynyt, jotta asiasta olisi voitu saada tarkka käsitys. Esimerkkinä tavasta tarkastella tätä aihetta, katso Evans ja Heckman (1984). Laivat ovat liikkuvaa omaisuutta, joka voidaan tietyissä olosuhteissa siirtää kannattamattomilta markkinoilta tuottoisammille maantieteellisille markkinoille kysynnän vaihtelun mukaisesti. Yhdysvaltain liittovaltion meriliikennekomission kertomuksessa todetaan, että tietyillä alueellisilla markkinoilla liikennöivät varustamot voivat helposti muuttaa poikkeamissatamiaan markkinaolosuhteiden muuttuessa (Yhdysvaltain liittovaltion meriliikennekomission kertomus, s. 165). Varustamot ja rahdinantajat voivat lisäksi tehdä pitkäaikaisia sopimuksia vähentääkseen epävarmaan kysyntään ja tarjontaolosuhteisiin liittyviä riskejä mahdollisimman paljon (vaikka ydinteoriassa korostetaan vältettävissä olevia kustannuksia uponneiden kustannusten sijasta, ero ei tässä yhteydessä näyttäisi olevan merkittävä). Koska alukset ovat liikkuvaa omaisuutta ja pitkäaikaisia sopimuksia voidaan tehdä, valtameriliikennettä harjoittavat varustamot voivat päättää, missä ne harjoittavat liikennettä tai harjoittavatko ne sitä lainkaan. Tämä liikkumavara näyttäsi osoittavan, että varustamot harjoittavat liikennettä sellaisilla reiteillä, joilla liikakapasiteettia on vähiten, minkä vuoksi tuhoisa kilpailu on epätodennäköistä."
136) Kysynnän ja tarjonnan tasapainottuminen markkinoiden toiminnan kautta varmistaa, että kuljetusten käyttäjien edut otetaan huomioon palvelutasojen määrittämisessä ja hintavakauden ylläpitämisessä. Jos kuljetuspalveluiden tarjonnan joustavuus vähenee kartellisopimusten vuoksi, käyttäjien edut, palveluiden tehokkuus ja hintojen vakaus vaarantuvat. E. Benathan ja A. Walters totesivat linjaliikennealan yhteistyötä koskevassa ensimmäisessä tutkimuksessaan seuraavaa:
"Esimerkiksi varustamoteollisuudessa harjoitettua resurssien yhdistämistä pidetään yleisesti kilpailun estämisen kannalta pahimpana kartellijärjestelyn muotona. Havaintomme ovat yhdenmukaiset tämän näkemyksen kanssa ainakin kilpailukykyisen hinnoittelun osalta. Tulojen yhdistäminen on kiintiöjärjestelmiä joustavampaa ja edistää näin ollen todennäköisesti paremmin kartellien vakautta. Sen avulla koko kartelli voi hyödyntää voittomahdollisuuksia paremmin ja jatkuvammin. Näin ollen voidaan välttää jäykemmälle kiintiöjärjestelmälle ominaiset hajottavat kriisit. Jos toisaalta kartellit ovat sallittuja (kuten merikuljetuskartellit useimmissa merenkulkuvaltioissa ovat), kuljetukset voidaan jakaa tasaisemmin kartellin sisällä yhdistämällä resurssit. Tällä tavoin tehokkaat ja alhaisilla kustannuksilla toimivat yritykset voivat laajentua kartellissa ja tehottomien yritysten toiminta vähenee. Näin ollen se ei näyttäisi vahingoittavan linjaliikenteen teknistä kehitystä yhtä paljon kuin pelkät kiintiöjärjestelmät(56)."
137) Jos palveluiden tarjoaminen ja hintojen mukauttaminen kysyntään puolestaan estyy kartellisopimusten ja erityisesti vakauttamissopimusten vuoksi, joihin liittyy kapasiteetin käytön jäädyttäminen ja keinotekoinen hintakuri, palveluiden vakaus ja tehokkuus ja siten käyttäjien edut vaarantuvat. Näissä olosuhteissa kapasiteetin tarjontaa voidaan markkinoilla vähentää jäädyttämällä kapasiteetin käyttö osittain; tämä voi puolestaan johtaa suuriin hinnankorotuksiin tai ainakin keinotekoisen hintatason säilyttämiseen, mikä ei edistä tehottomien palveluiden tarjoajien ja liikakapasiteetin (kapasiteetti, joka on suurempi kuin käyttäjien tarpeita vastaavan palvelun edellyttämä kohtuullinen varakalusto) poistamista markkinoilta.
138) Vuonna 1991 julkaistussa Drewryn raportissa(57) todetaan vakauttamissopimusten, mukaan lukien kapasiteetin käytön osittaisen jäädyttämisen, osalta seuraava (s. 69):
"Optimaalista käyttöastetta alhaisemman käyttöasteen ei sinänsä tarvitse merkitä alhaista tuottavuutta, jos hinnat ja kustannukset pysyvät kohtuullisina. Avoimessa kilpailullisessa kaupankäynnissä aluskannan vetoisuus kasvaa väistämättä liian suureksi, mikä aiheuttaa miltei varmasti 15-35 prosentin suuruisen kysynnän vajauksen. Hyväksyttävä tuottavuustaso on luonnollisesti todennäköisempi, jos tämä vajaus on lähempänä 15:ttä kuin 35:ttä prosenttia, mutta jos on olemassa jonkinlainen kapasiteetin ja/tai hintojen sääntelemiseksi tarkoitettu kauppajärjestely (olipa kyse sitten konferenssista tai vakauttamissopimuksesta), markkinoita voidaan ohjailla aina kun kysynnän vajaus on kohtuullisella tasolla."
139) Rajoittavien kartellisopimusten suurin uhka on se, että varustamot kilpailevat ainoastaan palveluiden laadulla. Tietyllä reitillä liikennöivät yhtiöt joutuvat näin ollen kilpailemaan yhä suuremmalla alusten ja kapasiteetin määrällä (Averch-Johnson-vaikutus). Monopoleista johtuvan tuhlauksen ongelmaa ovat tarkastelleet Scherer ja Ross(58):
"Hintasopimukset, oligopolistinen hiljainen yhteistyö ja monopolihinnoittelu voivat myös aiheuttaa liikakapasiteetin kasautumista voimavaroja haaskaavalla tavalla. On olemassa neljä pääasiallista mekanismia.
Ensinnäkin runsaan varakapasiteetin tarjoamisesta saadaan hintaan liittymätön kilpailuetu; tästä on kyse esimerkiksi silloin, kun matkustajat suosivat sellaisia lentoyhtiöitä, joilla on eniten lentoja ja paikkoja vapaana viime hetkellä tai kun teollisuusyritykset suosivat sellaisia myyjiä, jotka ovat pystyneet täyttämään niiden tarpeet poikkeuksellisen tiukoilla harmaan talouden markkinoilla. Toiseksi kartellien myyntikiintiöiden jakaminen kapasiteetin perusteella, kuten tehtiin Yhdysvalloissa 1970-luvun alkuun saakka sovelletussa raakaöljyn jakojärjestelmässä, edistää investointeja liikakapasiteettiin suuremman kiintiöosuuden saamiseksi. Kolmanneksi liikakapasiteettia voidaan käyttää vahvistamaan monopoliasemassa olevan ryhmän asettamien markkinoille pääsyn esteiden uskottavuutta. Neljänneksi monopolihinnoittelu auttaa kapasiteetin säilyttämistä hitaasti taantuvilla teollisuusaloilla.
On syytä olettaa, että monopolivallan ja tiettyjen tällaisten ominaisuuksien välinen suhde ei ole yksioikoinen. Valtamerikuljetusalan kartellit, jotka ovat täydentäneet monopolinsa markkinoille pääsyn, investointien ja kuljetusaikojen valvonnalla, eivät näin ollen ole yhtä halukkaita hankkimaan kallista liikakapasiteettia tai kasvattamaan liikaa aluskannan vetoisuutta kuin Yhdysvaltain reiteillä liikennöivät vapaammat 'avoimet' kartellit."
140) Tästä esimerkkinä on vuonna 1991 julkaistussa Drewryn raportissa(59) esitetty seuraavanlainen kuvaus Atlantin ylittävästä liikenteestä 1980-luvulla (s. 120):
"Kaikki konferenssivarustamot tarjoavat seitsemän päivän välein kaikkia palveluitaan, samoin kaikki johtavat itsenäiset yrittäjät toimivat yhtä tiheästi, ja ainoastaan eräät pienemmistä toiminnanharjoittajista liikennöivät harvemmin. Vuonna 1987 täsmälleen puolta 46 erillisestä palvelusta tarjottiin seitsemän päivän välein, joten yleisesti tarjottujen palveluiden laatu on parantunut huomattavasti. Tämä näyttäisi osoittavan, että harvemmin liikennöivien yhtiöiden on yhä vaikeampaa pärjätä markkinoilla."
141) Tällainen kapasiteetin lisääminen, johon liittyy luonnollisesti hintojen lasku, ei voi jatkua ilman, että yrittäjät korottavat hintoja suurempien tuotantokustannusten kattamiseksi. Tarjonta siirtyy yhä kauemmas tasapainotilasta, ja käyttäjät kärsivät tästä palveluiden laatua koskevasta kilpailusta maksamalla kuljetuksista toivomaansa korkeampia hintoja. Tämä kierre jatkuu siihen saakka, että markkinavoimia ei enää voida vastustaa. Paluu kaupalliseen todellisuuteen johtaa hintojen äkilliseen mukauttamiseen, minkä vuoksi varustamot saattavat vetäytyä markkinoilta ja kapasiteetin tarjonta muuttuu. Tämä kierre tekee markkinat selvästi epävakaammiksi. Ongelma ei kuitenkaan johdu luontaisesta epävakaudesta tai tyhjästä ytimestä, vaan tavanomaisten markkinaolosuhteiden vääristymisestä laivayhtiökartellin harjoittaman markkina-aseman väärinkäytön vuoksi(60).
142) Asetuksessa (ETY) N:o 4056/86 esitetyillä keinoilla kyseisessä asetuksessa tunnustetun vakauden - hintojenvakauden - aikaansaamiseksi ei lisäksi hoideta eikä niillä ole koskaan tarkoitettu hoidettavan ongelmia, joita linjaliikenteen harjoittajat aiheuttavat tehdessään taloudellisesti kannattamattomia investointipäätöksiä.
XI Valitukset
143) Ison-Britannian rahdinantajien liitto (BSC) ilmoitti komissiolle 20 päivänä huhtikuuta 1993 kirjeitse pelkäävänsä suuresti, että EATA:n osapuolet pystyisivät EATA:n avulla estämään kaiken tehokkaan kilpailun markkinoilla. BSC korosti, että EATA ja Atlantin ylittävää liikennettä koskeva sopimus yhdessä aiheuttaisivat vaikeuksia Euroopan vientiyrityksille niiden tärkeimmillä markkinoilla eli Yhdysvalloissa ja Kaukoidässä.
144) BSC painotti myös sitä, että EATA:n pyrkimys valvoa hintoja ja kapasiteettijärjestelyjä markkinoilla ei täyttänyt perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdan edellytyksiä, koska se ei ollut rahtipalveluiden käyttäjien etujen mukaista eikä siitä koitunut kuluttajille palveluun liittyvää tai taloudellista hyötyä. BSC pyysi komissiota hylkäämään EATA:n poikkeushakemuksen.
145) Ranskan rahdinantajien liiton (CNUT) komissiolle 27 päivänä huhtikuuta 1993 toimittaman kirjeen mukaan EATA ei täyttänyt 85 artiklan 3 kohdan edellytyksiä, koska
a) EATA:n tavoite ei ollut aikaansaada vakautta, vaan rajoittaa kilpailua konferenssin jäsenten ja itsenäisten varustamojen välillä,
b) EATA:n tarkoituksena ei ollut vähentää kapasiteettia pysyvästi, ja kapasiteetin käyttämättä jättämisen vuoksi rahdinantajien olisi edelleen maksettava kokonaiskapasiteetista aiheutuvat kustannukset,
c) palveluiden käyttäjät eivät hyötyisi EATA:sta, vaan hinnat nousisivat, mikä puolestaan vahingoittaisi vientitoimintaa.
146) Euroopan rahdinantajien liitto (ESC) ilmaisi komissiolle 28 päivänä huhtikuuta 1993 toimittamassaan kirjeessä huolensa tästä kehityksestä. ESC:n mukaan EATA ei täyttänyt yhtäkään 85 artiklan 3 kohdassa olevista edellytyksistä. ESC:n mukaan merkittävää oli, että monet EATA:n osapuolet kuuluivat myös FEFC:een FEFC:n toteuttamien hinnankorotusten vuoksi myös FEFC:n ulkopuoliset EATA:n jäsenet ja muut osapuolet, kuten yleiset kuljetusliikkeet, joilla ei ole aluksia, korottaisivat hintojaan.
147) Japanin rahdinantajien liitto (JSC) puolestaan ilmaisi komissiolle 25 päivänä toukokuuta 1993 toimittamassaan kirjeessä huolensa siitä, että EATA rajoittaisi kilpailua rahdinantajien ja kuluttajien kustannuksella. JSC:n mukaan tämä johtuu siitä, että 85 prosenttia markkinoista hallitsevien osapuolten (ks. 80 kappale) välinen kapasiteetin hallintasopimus johtaisi liiallisiin hinnankorotuksiin. JSC oli myös huolissaan siitä, että kapasiteetin vähentyminen kuljetuksissa itään vähentäisi kapasiteettia myös länsisuuntaisissa kuljetuksissa. JSC:n mukaan japanilaisia rahdinantajia sitovat edelleen tiukat lojaliteettisopimukset, joissa ne ovat sitoutuneet käyttämään yksinomaan konferensseihin kuuluvia kuljetusyhtiöitä(61); näin ollen ne eivät voi käyttää riippumattomia laivayhtiöitä, minkä vuoksi länteen suuntautuvan kapasiteetin rajoittaminen vaikuttaisi nopeasti niiden toimintaan.
OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
XII 85 artiklan 1 kohta
i) Kilpailunrajoitukset
148) Komission mielestä kapasiteetin käyttämättä jättämiseen ja tiedonvaihtoon liittyvät EATA:n määräykset kuuluvat jäljempänä esitetyistä syistä perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
149) EATA:n osapuolten välinen sopimus kapasiteetin käyttämättä jättämisestä (katso 8-24 kappale kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja merikuljetuksiin liittyvän tiedon vaihtamisesta oli perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritysten välinen sopimus.
150) EATA:n tarkoitus oli vähentää osapuolten välistä hintakilpailua rajoittamalla keinotekoisesti Pohjois-Euroopasta Kaukoitään tavaraa vievien rahdinantajien käytössä olevaa linjaliikennekapasiteettia. EATA:n osapuolten mukaan EATA:n vaikutus oli "to arrest the rate of decline in average freight revenue"(62) (keskimääräisten rahtituottojen laskun pysäyttäminen).
151) Sopimuksen tarkoituksena tai vaikutuksena oli kilpailun estäminen, rajoittaminen tai vääristäminen, koska sillä rajoitettiin tai valvottiin tuotantoa 85 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Erityisesti EATA:n osapuolet pystyivät rajoittamaan tuntuvasti keskinäistä kilpailukykyään rajoittamalla markkinoille tarjottujen palveluiden määrää. Tarjonta ja hinta liittyvät toisiinsa, jolloin EATA vaikutti myös hintoihin.
152) Kilpailun estyminen, rajoittuminen tai vääristyminen oli todennäköisesti tuntuvaa EATA:n osapuolten erittäin suuren markkinaosuuden vuoksi (vuonna 1991 noin 86 prosenttia, ks. 80 kohta). Sopimuksen rajoittavaa vaikutusta lujitti todennäköisesti määräys, jonka mukaan EATA-sopimuksen mukaiset tavarakuljetukset ylittäville yhtiöille koitui taloudellisia seuraamuksia (ks. 12 ja 28 kohdat).
153) EATA-sopimusta on tarkasteltava myös markkinarakennetta koskevien selvitysten mukaisesti (ks. edellä 66-79 kappale). Toisin sanoen EATA:a ei voida ottamatta huomioon FEFC:n aiheuttamia kilpailunrajoituksia (FEFC:n tarkoitus oli pitää tariffit korkeampina tai kasvattaa niitä enemmän kuin ilman FEFC:tä olisi ollut mahdollista) tai FETTSCA:n voimassaolosta aiheutuneita rajoituksia.
154) EATA:n sihteeristö toimitti EATA:n osapuolille lisäksi kuukausittain yhtiöiden edustajista koostuvan markkinoiden seurantakomitean välityksellä seuraavat tiedot:
i) ilmoitettu enimmäiskapasiteetti (TEU:ta)
ii) todellisuudessa käytetty tila (TEU:ta kuukausittain)
iii) maantieteellisen soveltamisalan ulkopuolinen lastattu rahti (TEU:ta)
iv) käyttöaste
v) ennuste kunkin aluksen kapasiteetista seuraavina kahtena kuukautena
vi) arvioidut kuukausittaiset kokonaismäärät seuraavina neljänä kuukautena.
155) Kukin EATA:n osapuolista osallistui tähän tietojen vaihtamiseen toiminnan aloittamisesta vuonna 1992 toukokuuhun 1997, ja monet osapuolista jatkoivat tiedonvaihtoa heinäkuuhun 1997 asti. Toimitettuja tietoja ei käsitelty yhtenä kokonaisuutena, vaan niissä oli selvästi eritelty, mihin EATA:n osapuoleen tiedot viittasivat. Viiden vuoden ajan kukin EATA:n osapuoli sai kuukausittain täsmällistä ja yksityiskohtaista tietoa tärkeimpien kilpailijoidensa lastauksista niin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvan kuin myös sen ulkopuolelle jäävän rahdin osalta, alusten kapasiteetista ja käyttöasteesta sekä ennusteista sopimuksen soveltamisalaan kuulumattoman rahdin ja kapasiteetin tulevasta kehityksestä. Tämän tiedon avulla olisi voitu varmistaa, että kaikkia päätöksiä kapasiteetin käyttämättä jättämisestä noudatetaan.
156) Tätä päätelmää tukee se, että asiaa koskevan hallinnollisen menettelyn aikana EATA:n osapuolet vaativat, että niiden yksittäisiä kapasiteettimääriä ja kapasiteetin käyttöastetta koskevia tietoja ei saisi luovuttaa valituksen tekijöille eikä muille ulkopuolisille. Tämä johtui selvästi siitä, että yhtiöt eivät halunneet asiakkaidensa saavan kaupallisesti arkaluonteista tietoa, joka mahdollisesti vaikuttaisi hintoihin. Tieto, jota ei haluta kertoa asiakkaille, halutaan todennäköisesti salata myös kilpailijoilta. Tiedon arkaluonteisuus vahvistaa käsityksiä tiedon vaihtamiseen liittyvästä kilpailunvastaisuudesta.
ii) Vaikutukset jäsenvaltioiden kauppaan
157) EATA:n osapuolet väittivät yksittäispoikkeusta koskevassa hakemuksessaan(63) olevan "wholly improbable" (täysin epätodennäköistä), että EATA vaikuttaisi olennaisesti yhteisön ja yhteisön ulkopuolisten maiden väliseen kaupankäyntiin asian kannalta merkityksellisessä liikenteessä, koska rahtimaksujen korotukset olivat mitättömän pieniä tavaroiden kuljettamisesta yhteisön ulkopuolisiin maihin aiheutuviin kokonaiskustannuksiin verrattuna.
158) EATA:n osapuolten mukaan "it is axiomatic that any effect on trade between Member States, in the one hand, and a third state, on the other, is not an effect on trade between Member States for the purposes of Article 85(1) and must therefore be disregarded for the present purpose"(64)(oli myös itsestään selvää, että vaikutukset jäsenvaltioiden ja yhteisön ulkopuolisten maiden väliseen kaupankäyntiin eivät ole 85 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä niitä pitäisi tässä yhteydessä ottaa huomioon.) Osapuolten mukaan EATA ei näin ollen kuulunut lainkaan 85 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
159) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sopimuksen voidaan katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kun voidaan riittävällä todennäköisyydellä ennustaa, että kyseinen sopimus tai yhteinen käytäntö on puolueettomien säännösten tai tosiseikkojen perusteella omiaan vaikuttamaan suoraan tai välillisesti jäsenvaltioiden väliseen tavaroiden tai palveluiden kauppaan joko tosiasiallisesti tai mahdollisesti(65).
160) Näin ollen komission ei tarvitse todeta sopimuksella olevan tosiasiallisia vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kauppaan kohdistuvia vaikutuksia koskevan edellytyksen on katsottava täyttyneen, jos pystytään näyttämään toteen joko sopimuksen tosiasialliset vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tai sen mahdolliset merkittävät vaikutukset kaupankäyntiin(66).
161) Tarkasteltaessa sitä, voiko EATA vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan on korostettava, että merkitykselliset markkinat, joita sopimus välittömästi koski, liittyvät nimenomaan kuljetus- ja välityspalveluiden tarjoamiseen eivätkä tavaroiden vientiin yhteisön ulkopuolisiin maihin(67).
162) Aikaisemmin on todettu, että sopimukset markkinoiden jakamisesta ja hintojen vahvistamisesta (mukaan lukien ohjehinnat) sekä kiintiöiden määrittämisestä eri jäsenvaltioiden yrityksille vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska ne vaikuttavat kilpailurakenteeseen yhteisössä ja ovat lisäksi eräänlainen yksityisten tahojen laatima säännös, joka on ristiriidassa sen perustamissopimuksen tavoitteen kanssa, jossa kielletään tullit, tuonnin ja viennin määrälliset rajoitukset ja muut vaikutuksiltaan vastaavat toimenpiteet(68). Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voi syntyä, kun sopimuksen avulla ositetaan kansallisia markkinoita yhteismarkkinoiden sisällä(69).
163) Vastavätitetiedoksiantoon antamassaan vastauksessa (liitteen 12 6 kohta) EATA:n osapuolet esittävät, että koska asetusta (ETY) N:o 4056/86 ei sovelleta sisämaakuljetuksiin EATA:n osapuolten tarjoamat palvelut eivät koskisi tavaroita, joita kuljetetaan konkreettisesti jäsenvaltiosta toiseen. Tämä ei pidä paikkaansa: osapuolet sotkevat toisiinsa oikeusopillisen kysymyksen siitä, mitä asetusta kyseiseen kuljetusmuotoon olisi sovellettava, ja varsinaisen ongelman eli eri maiden yritysten välisen kilpailun vähenemisen mahdolliset vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
164) Komission mielestä EATA:lla voi olla merkittäviä vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan jäljempänä esitetyistä syistä.
165) EATA:an osapuolina oli varustamoita, jotka harjoittivat toimintaa ainakin seitsemässä jäsenvaltiossa, ja sopimus rajoitti niiden välistä palveluihin ja hintaan liittyvää kilpailua. Kapasiteetin käyttöä koskevat rajoitukset merkitsivät tarjottavien palveluiden rajoittamista, ja niiden tarkoituksena oli vähentää hintakilpailua.
166) Hintaa ja palveluita koskevan kilpailun estäminen tai rajoittaminen todennäköisesti vähensi huomattavasti tehokkaille yrityksille muuten koituvia etuja. Tämä puolestaan todennäköisesti muutti sitä, miten yhtiöiden markkinaosuudet olisivat kasvaneet tai pienentyneet ilman EATA-sopimusta. Useissa jäsenvaltioissa toimivien yhtiöiden välisen kilpailun rajoittaminen vaikutti siten kuljetuspalveluiden kauppaan ETA-alueen sisällä ja muutti tilannetta, joka olisi vallinnut ilman EATA-sopimusta.
167) Nämä muutokset tavanomaisessa kilpailullisessa käyttäytymisessä, jossa tehokkaiden yhtiöiden markkinaosuus todennäköisesti kasvaa, ovat saattaneet vaikuttaa myös jäsenvaltioiden satamien väliseen kilpailuun laajentamalla tai kaventamalla keinotekoisesti niiden vaikutusalueita(70) ja satamista liikennöivien yhtiöiden markkinaosuuksia. Erityisesti tehokkaissa satamissa toimintaa harjoittavat yhtiöt eivät olisi pystyneet siirtämään asiakkailleen satamien tehokkuuden parantumisesta saamiaan kustannussäästöjä. EATA:n vaikutus kilpailuvoimien tavanomaiseen toimintaan on myös saattanut muuttaa satamissa käytettävissä olevaa kapasiteettia, vinouttaa kauppaa Euroopassa sijaitsevien paikkakuntien ja Pohjois-Euroopan satamien välisessä kaupassa ja siten vaikuttaa mahdollisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
168) Edellä kuvaillut vaikutukset merikuljetuspalveluiden tarjontaan näyttäisivät puolestaan heijastuneen merikuljetuksiin liittyvien palveluiden tarjontaan. Tällaisia palveluita ovat huolintapalvelut, satamapalvelut, maakuljetukset ja ahtauspalvelut. Näihin palveluihin kohdistuvat vaikutukset johtuvat ensisijaisesti kuljetuspalveluiden kaupan muuttumisesta jäsenvaltioiden välillä.
169) EATA on siten komission mielestä vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan merikuljetuspalveluiden ja niihin liittyvien palveluiden tarjonnan osalta.
170) EATA on rajoittanut osapuoltensa kapasiteettia itään suuntautuvissa kuljetuksissa ja pyrkinyt säilyttämään rahtimaksut entisellään tai korottamaan niitä, ja siten saattanut vähentää Euroopan ja Kaukoidän välisiä tavarakuljetuksia (tai rajoittanut niiden kasvua) ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä johtuu osittain siitä, että osa Pohjois-Euroopasta Kaukoitään viedyistä tavaroista reagoi erittäin herkästi rahtimaksujen korotuksiinja osittain myös EATA:n osapuolten erittäin suurista markkinaosuuksista, jotka ovat vähentäneet kilpailevien kuljetuspalveluiden saatavuutta.
171) Koska ilman EATA-sopimusta osa tavaroista olisi viety yhdestä jäsenvaltiosta yhteisön ulkopuoliseen maahan, mutta on nyt myyty kuljetushintojen nousun vuoksi kyseisestä jäsenvaltiosta toisiin jäsenvaltioihin, tämä on saattanut vahingoittaa sellaisten yhteisön sisällä toimivien vientiyritysten kilpailuasemaa, jotka jo myyvät tavaroita kyseisiin toisiin jäsenvaltioihin.
172) Kuljetuspalveluita koskevat rajoitukset vaikuttivat näin ollen välillisesti jäsenvaltioiden väliseen tavarakauppaan. Todennäköisesti nämä vaikutukset ovat olleet erityisesti tuntuvia niissä jäsenvaltioissa, joissa EATA:n osapuolten markkinaosuudet olivat erityisen suuret.
173) Aikaisempien käsitysten mukaan sellainen kartellisopimus, jolla vahvistetaan hinta sellaiselle välituotteelle (kuten väkeville alkoholijuomille), jota ei tavanomaisissa olosuhteissa olisi sellaisenaan toimitettu vientiin, mutta jota käytettiin yhteisön kaikkiin osiin viedyn toisen tuotteen raaka-aineena, vaikutti jäsenvaltioiden väliseen lopputuotteiden kauppaan(71). Komission mielestä EATA:n kaltainen sopimus, jonka tarkoitus oli vaikuttaa vientitavaroiden kuljetuspalveluiden hintaan, on saattanut vaikuttaa myös jäsenvaltioiden väliseen tavarakauppaan.
174) Tämä näkemys vastaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen Commercial Solvents -asiassa omaksumaa kantaa, jossa tuomioistuin totesi perustamissopimuksen 86 artiklan ilmauksen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien vaikutusten näyttämisestä toteen, tarkoituksena olevan määrittää yhteisön sääntöjen soveltamisala suhteessa kansallisiin lakeihin. Näin ollen sitä ei voida tulkita siten, että siihen sisältyvän kiellon soveltamisala rajoittuisi jäsenvaltioiden hankintoihin liittyvään teolliseen ja kaupalliseen toimintaan(72).
175) Komission mielestä EATA on näin ollen vaikuttanut välillisesti jäsenvaltioiden väliseen tavarakauppaan, koska se on saattanut vaikuttaa tavaroiden vientiin jäsenvaltioista yhteisön ulkopuolelle.
iii) Perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohtaan liittyvät päätelmät
176) Kapasiteetin käyttämättä jättämistä ja tiedonvaihtoa koskeva EATA:n osapuolten välinen merikuljetustoimintaan liittyvä sopimus oli perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kilpailua rajoittava sopimus.
XIII 85 artiklan 3 kohta
i) Asetuksen (ETY) N:o 4056/86 3 artiklan soveltuvuus
177) Asetuksen (ETY) N:o 4056/86 3 artiklan mukaan perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kielto ei koske linjakonferenssien jäsenten vahvistamia yhdenmukaisia tai yhteisiä rahtimaksuja tai muita niiden määrittämiä säännöllisten merikuljetuspalveluiden tarjoamisedellytyksiä. Artiklassa myönnetään poikkeus myös eräille muille toimenpiteille, jos linjakonferenssin osapuolet toteuttavat niistä yhden tai useamman merikuljetuspalveluiden hintojen vahvistamisen ja kuljetusedellytysten määrittämisen lisäksi.
178) TAA-sopimusta koskevassa päätöksessä(73) komissio mainitsi, että asetuksen (ETY) N:o 4056/86 3 artiklan d alakohdassa tarkoitetun kapasiteetin sääntelyn on aina katsottu mahdollistavan:
"i) kapasiteetin mukauttamisen, jotta voitaisiin helpottaa konferenssin jäsenten kuljetusten ja satamissakäyntien järjestämistä palveluiden säännöllisyyden, luotettavuuden ja liikennöintitiheyden parantamiseksi kaikissa liikennöintisatamissa; ja
ii) kapasiteetin mukauttaminen, jotta voitaisiin ottaa huomioon kausittaiset (tai lyhytaikaiset) kysynnän vaihtelut."
179) Komissio lisäsi, että tähän:
"kapasiteetin sääntelyyn sovelletaan poikkeusta asetuksen 3 artiklan d alakohdan nojalla, jos kyse on käytettävissä olevan fyysisen kapasiteetin mukauttamisesta tilapäisesti tai lyhytaikaisesti, esimerkiksi aluksen vetämisestä pois tietyltä reitiltä tai kuljetustiheyden vähentämisestä kausivaihtelusta johtuvan kysynnän vähentymisen vuoksi. Asetuksen 3 artiklan d alakohdan nojalla poikkeusta ei voida soveltaa sopimuksiin kapasiteetin käyttämättä jättämisestä, koska ne ovat omiaan ainoastaan korottamaan hintatasoa eikä niihin liity palvelutarjonnan parantumista."
180) Ryhmäpoikkeuksen mukaisesti konferenssit voivat veloittaa asiakkailta yhteisiä tai yhdenmukaisia hintoja sekä toteuttaa muita täsmennettyjä kilpailunrajoituksia, mukaan lukien kunkin konferenssin jäsenen tarjoaman kuljetuskapasiteetin sääntely. EATA ei ollut sellainen sopimus tai järjestely, jonka osapuolet veloittivat yhdenmukaisia tai yhteisiä kuljetusmaksuja. EATA ei näin ollen ollut asetuksen (ETY) N:o 4056/86 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitettu linjakonferenssi. Asetuksen (ETY) N:o 4056/86 3 artiklan mukaista ryhmäpoikkeusta ei voida soveltaa tähän toimintaan, koska ryhmäpoikkeus koskee yksinomaan 1 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määritettyjä linjakonferensseja.
ii) Yksittäispoikkeusten myöntämisedellytykset
181) Tarkastellessaan poikkeuksen saamista koskevien edellytysten täyttymistä yritysten välisissä sopimuksissa, yritysten yhteenliittymien päätöksissä tai yritysten yhdenmukaistetuissa menettelytavoissa komission on otettava täysipainoisesti huomioon se näkökohta, että yksi yhteisön oikeuden perusperiaatteista on perustamissopimuksen mukaan se, että jäsenvaltiot ja komissio noudattavat toiminnassaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatetta ja edistävät voimavarojen tehokasta jakamista perustamissopimuksen 3 a artiklassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti.
182) EATA:n lakkauttamisesta huolimatta yhteisön edun mukaista on tutkia, täyttikö sopimus yksittäispoikkeusta koskevat edellytykset, mikä johtuu jäljempänä esitetyistä syistä.
183) Ensinnäkin EATA:n osapuolet, jotka jatkuvasti väittävät että poikkeusluvan saamisen ehdot täyttyvät, todennäköisesti hyötyvät oikeusvarmuuden parantumisesta kyseisistä käytännöistä tehdyn virallisen komission päätöksen myötä, erityisesti koska monille niistä on aikaisemmin osoitettu yhteisön kilpailuoikeuden rikkomista koskevia komission päätöksiä.
184) Toiseksi asetuksen (ETY) N:o 4056/86 mukaan sopimuksesta tai järjestelystä ilmoittaminen ei ole edellytys komission myöntämälle poikkeukselle: muiden linjavarustamojen oikeusvarmuus parantuu siten kyseisistä käytännöistä tehdyn virallisen komission päätöksen ansiosta.
185) Kolmanneksi kansallisille tuomioistuimille ja viranomaisille voi olla hyötyä selkeästi ilmaistusta komission kannasta siltä varalta, että jokin kolmas osapuoli vaatii kansallisen lainsäädännön nojalla korvauksia vahingoista, joita se on kärsinyt kyseisten käytäntöjen vuoksi.
186) Lopuksi komissio on käytännön toiminnassaan korottanut yhteisön kilpailuoikeuden toistuvista rikkomuksista määräämiään rangaistuksia, ja siten tulevan lainvalvonnan kannalta on tärkeää tehdä tässä yhteydessä virallinen päätös.
187) Ensimmäisen asteen tuomioistuimen mukaan: "Ei pitäisi laiminlyödä sitä näkökohtaa, että poikkeusta hakevan yrityksen on aina vedotessaan perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohtaan näytettävä toteen, että sen toiminta täyttää mainitussa 3 kohdassa olevat neljä edellytystä, ja kuvailtava A/B-lomakkeessa tilanteensa kunkin edellytyksen osalta ... Lisäksi on muistettava, että edellytysten kumulatiivisen luonteen vuoksi komissio voi koska tahansa ennen lopullisen päätöksen tekemistä päättää, että jokin mainituista edellytyksistä ei täyty"(74). Ottaen huomioon komission toteamus, että 85 artiklan 3 kohdassa luetelluista ehdoista ensimmäinen ei täyty, ei ole ehdottoman välttämätöntä tutkia, täyttyvätkö kolme muuta ehtoa. Komissio on kuitenkin tutkinut tämän kysymyksen oikeudellisen selkeyden parantamiseksi ja ottaakseen kantaa EATA:n osapuolen väitteisiin.
188) Vaikka suuri markkinaosuus ei aina ole este yksittäispoikkeuksen saamiselle, EATA:n tapauksessa on tärkeää kiinnittää huomiota velvollisuuteen näyttää toteen 85 artiklan 3 kohdan neljän edellytyksen täyttyminen, koska EATA:n osapuolten markkinaosuus oli poikkeushakemusta edeltäneenä vuonna yhteensä noin 86 prosenttia (ks. edellä 80 kohta).
189) Osapuolet väittivät EATA-sopimuksen olevan välttämätön edellytys alan rakenteen säilyttämiselle kyseisillä reiteillä. Osapuolet hankkivat runsaasti uutta kapasiteettia 1980-luvun puolivälissä, ja kun kysyntä myöhemmin vähentyi, ne väittivät markkinoilla olevan huomattavasti rakenteellista liikakapasiteettia(75).
190) Osapuolet väittivät, että jos rahtimaksujen annetaan laskea, tarjonnan ja kysynnän epätasapainosta aiheutuva kova kilpailu johtaa markkinahäiriöön ja teollisuusalan supistumiseen. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä maailmanlaajuinen kaupankäynti kasvaa, jolloin tuolloin olemassa oleva kapasiteetti ja suuri osa tilatusta uudesta kapasiteetista otettaisiin käyttöön. Jos ala kuitenkin tätä ennen supistuu tyydyttämään kysynnän käyvin hinnoin, se ei pysty myöhemmin laajentumaan riittävän voimakkaasti ennakoidun kysynnän tyydyttämiseksi, jolloin saattaa ilmetä kapasiteetin puutteeseen liittyviä ongelmia ja niiden myötä vaikutuksia rahtimaksuihin.
191) Huolimatta siitä, että konferenssijärjestelmä edelleen hyödytti rahdinantajia jonkin verran, osapuolet eivät pystyneet mielestään enää varmistamaan sen avulla riittävää kaupan ja hintojen vakautta. EATA-sopimus toi mukanaan vakauden, joka edisti elinvoimaista ja investoivaa teollisuusalaa, sulavaa mukautumista 1990-luvun puolivälin kustannusprofiiliin ja tehokkaiden säännöllisten kuljetuspalveluiden riittävää tarjontaa.
192) Osapuolten mukaan EATA:lla ei valvottu suoraan kuljetusmaksuja eikä se aiheuttaisi pysyvää kapasiteetin vähentämistä, mikä puolestaan vähentäisi kapasiteettia myös länteen suuntautuvissa kuljetuksissa ja vaikuttaisimääräpäivinä viikoittain ja maailman ympäri tehtäviin kuljetuksiin. EATA:n tarkoitus oli rajoittaa kapasiteettia kuljetuksissa itään siten, että osapuolet eivät menettäisi markkinaosuuksiaan itsenäisille laivayhtiöille.
193) Sopimus ei koskenut hinnoittelua eikä toiminnan tai palveluiden laatua, eikä se siten olisi osapuolten mukaan estänyt kilpailua huolimatta siitä, että se koski merkittävää osaa rahtiliikenteestä.
a) Tuotannon tai jakelun parantaminen taikka teknisen tai taloudellisen kehityksen edistäminen
194) EATA:n osapuolet väittivät 85 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä edellytyksestä seuraavaa:
"A healthy industry would need to respond [to the needs of the second half of the 1990s] with an active investment programme, meeting the needs and anticipated needs for more capacity with new orders, and allowing for an acceleration in the rate of scrapping in order to accommodate new technological requirements. An impoverished industry would become much more risk adverse and inclined to make do with existing capital stock."(76)
["Terveen teollisuusalan on pystyttävä vastaamaan (1990-luvun jälkipuoliskon tarpeisiin) aktiivisella investointiohjelmalla, jolla vastataan lisäkapasiteetin todelliseen ja ennakoituun tarpeeseen tekemällä uusia tilauksia ja nopeutetaan vanhojen alusten poistamista käytöstä uuden teknologian omaksumiseksi. Heikentyneellä alalla ei haluta ottaa taloudellisia riskejä ja yritetään mieluummin tulla toimeen olemassa olevalla pääomalla."]
195) EATA:n osapuolet väittivät hakemuksessaan, että reagoimalla EATA:n avulla liikakapasiteetin ja alhaisten tuottojen vaikutuksiin ne pystyisivät investoimaan edelleen uuteen kapasiteettiin, uusiin kontteihin ja edistyneempään teknologiaan, kuten sähköiseen tiedonsiirtoon EDI:iin. Osapuolet väittivät erityisesti, että EATA:n menestyksekkään toiminnan ansiosta ne pystyisivät tilaamaan uusia suuria ja tehokkaita aluksia(77).
196) Vastaväitetiedoksiantoon antamassaan vastauksessa osapuolet muuttivat lausuntoaan ja korostivat pikemminkin vakautta ja tuhoisan hintakilpailun käsitettä ja väittivät, että tuhoisa hintakilpailu olisi estettävä, jotta osapuolet saisivat riittävän tuoton pääomastaan voidakseen harkita uusia investointeja Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän väliseen liikenteeseen.
197) Komissio on esittänyt edellä 104-142 kappaleessa perustelunsa vakauteen ja tuhoisaan hintakilpailuun liittyvien väitteiden hylkäämiselle. Merikuljetusten lisäksi myös muilla aloilla investointeihin käytettävissä olevat varat voivat kasvaa, kun hintoja korotetaan ja tuottoja lisätään keinotekoisesti hintasopimusten avulla. Yritykset eivät välttämättä kuluta voittojaan uusiin investointeihin eivätkä ainakaan mihinkään tiettyihin investointeihin(78).
198) Merkittävien rakenteellisten tai tilapäisten liikakapasiteettiin liittyvien ongelmien ratkaisemisen sijasta varustamot pystyivät EATA:n ansiosta säilyttämään Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisessä liikenteessä enemmän kapasiteettia kuin kysyntä olisi edellyttänyt. Osapuolet eivät ole esittäneet komissiolle todisteita siitä, että EATA:n avulla voitaisiin pitkällä aikavälillä varmistaa kapasiteetin mukautuminen paremmin kysyntään.
199) Kapasiteetin tilapäinen jäädyttäminen ei myöskään edistä vanhan kapasiteetin pysyvää poistamista käytöstä, vaan lähinnä korottaa rahtimaksuja vähentämällä tilapäisesti kapasiteetin tarjontaa markkinoilla. Komission mielestä tällaisella lähestymistavalla ei voida puuttua pitkän aikavälin rakenteellisiin ongelmiin, joita osapuolet väittivät alalla olevan pyytäessään poikkeuksen soveltamista merikuljetusalaan.
200) Uuden teknologian edistämisen sijaan EATA:n kilpailunrajoitukset saattoivat ehkäistä sen käyttöönottoa vähentämällä kilpailuetuja, joita osapuolilla olisi ilman sopimusta ollut. Tämä johtuu siitä, että EATA:n tavoite, eli hintakilpailun rajoittaminen tai estäminen, todennäköisesti esti varustamoja siirtämästä uusita teknologioista saamiaan kustannussäästöjä asiakkailleen. Tehokkaat yhtiöt eivät myöskään todennäköisesti hyötyneet samalla tavoin vahvoista puolistaan tai kartuttaneet markkinaosuuttaan, eivätkä siten myöskään investoineet uuteen teknologiaan.
201) Ei ole myöskään todisteita siitä, että osapuolten EATA:n voimassaoloaikana tarjoamat kuljetuspalvelut olisivat millään tavalla parantuneet kapasiteetin käyttämättä jättämistä ja tiedonvaihtoa koskevien sopimusten myötä.
202) Osapuolet väittivät lisäksi, että tiedonvaihtoa koskevan sopimuksen ainoa tavoite oli kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevan sopimuksen täytäntöönpano, mutta eivät esittäneet yhtään syytä, miksi tämä sopimus olisi itsessään voinut parantaa teknistä tai taloudellista edistystä taikka merikuljetuspalveluiden tuotantoa tai jakelua. Kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevalla sopimuksella ei tällaista vaikutusta ollut, ja siten samaa voidaan väittää myös tiedonvaihtoa koskevasta sopimuksesta.
203) Tämän vuoksi kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskeva sopimus ja EATA:n osapuolten välinen tiedonvaihto eivät komission mielestä parantaneet teknistä tai taloudellista edistystä taikka meripalveluiden tuotantoa tai jakamista.
b) Saavatko kuluttajat kohtuullisen osuuden eduista?
204) EATA:n osapuolet totesivat seuraavaa:
"... capacity management agreements such as the EATA would provide support to the existing structure since they would tend to have an upward effect on rates which currently do not provide an adequate return on capital"(79).
["...EATA:n kaltaiset sopimukset kapasiteetin käytöstä tukisivat nykyistä rakennetta, koska ne edistävät yleensä maksujen korottamista; maksut eivät nykyisin takaa riittävää tuottoa pääomasta."]
205) Osapuolten mielestä EATA:n toiminnasta johtuvat maksujen korotukset olisivat hyödyllisiä rahdinantajille, koska niiden ansiosta kuljetusliikkeet voisivat paremmin mukauttaa toimintaansa tuleviin kustannusprofiileihin, tehdä uusia investointeja ja tarjota riittävästi tehokkaita ja säännöllisiä merikuljetuspalveluita.
206) EATA:n osapuolet väittivät yksittäispoikkeusta koskevan hakemuksen 4.3.3 kohdassa seuraavaa:
"... any increase in ocean freight rates resulting from the EATA will be insignificant in comparison with the overall delivered price, in the third countries concerned, of the goods carried."
["... EATA:sta johtuvat rahtimaksujen korotukset ovat mitättömän pieniä tavaroiden kuljettamisesta yhteisön ulkopuolisiin maihin aiheutuviin kokonaiskustannuksiin verrattuna."]
207) Vastaväitetiedoksiantoon toimittamassaan vastauksessa osapuolet korostivat jälleen näkemystään vakaudesta ja väittivät rahdinantajille vakaudesta koituvien etujen olevan riittävä peruste 85 artiklan 3 kohdassa mainitun toisen edellytyksen täyttymiselle.
208) Kuten edellä 8 ja 9 kappaleessa mainittiin, kapasiteetin hallintaohjelman tavoite oli muuttaa väitettyä tarjonnan ja kysynnän epätasapainoa itään suuntautuvassa liikenteessä, jotta EATA:n osapuolet voisivat yhdessä ja yksittäin korottaa rahtimaksujaan. Tämä hyödyttää varustamoja eikä rahdinantajia.
209) EATA:n lyhyen aikavälin tavoite oli nostaa hintoja ja rahtimaksuja, mikä voidaan havaita 1 päivänä huhtikuuta 1993, 1 päivänä heinäkuuta 1993 ja 1 päivänä tammikuuta 1994 tehdyistä korotuksista (ks. 82-85 kappale). Nämä korotukset olivat täysin vastoin rahdinantajien etuja, koska näiden oli lisättävä korotuksia vastaava summa tavaroidensa myyntihintaan tai maksettava ne omista katteistaan saamatta mitään palvelun tiheyteen, säännöllisyyteen tai luotettavuuteen liittyvää etua.
210) EATA:n vuoksi kapasiteetti oli vajaakäytössä tiettyjen lastien kuljetuksessa (EATA:n maantieteelliseen soveltamisalaan kuuluva rahti), mutta kapasiteettia ei poistettu pysyvästi markkinoilta. Kuljetuskustannukset eivät siten vähentyneet, vaan asiakkaat joutuivat maksamaan myös käyttämättömästä kapasiteetista aiheutuneet kustannukset.
211) Kiinteät käyttökustannukset (pääoma, työvoima, energia ja vakuutukset) ovat muuttuviin kustannuksiin verrattuna hyvin suuret, tämä pätee erityisesti pääomakustannuksiin, jotka ovat EATA:n osapuolten mukaan huomattava osa kokonaiskustannuksista. Kapasiteetin hallintaohjelman myötä kapasiteettia vedettiin pois markkinoilta määrä, joka olisi koko vuotta tarkasteltaessa vastannut miltei kolmea ja puolta tyhjänä liikennöivää 4000 TEU:n alusta. Kuten edellä 37 kappaleessa mainittiin, näin suuren kapasiteetin liikennöimisestä olisi aiheutunut huomattavia kiinteitä kustannuksia.
212) Kapasiteetin keinotekoisen vähennyksen välitön vaikutus (kapasiteetin pysyvään vähentämiseen verrattuna) on kiinteiden käyttökustannusten jakautuminen harvempien konttien kesken. Kiinteät käyttökustannukset eivät vähentyneet EATA:n myötä. Kapasiteetin vähennys voisi hyödyttää rahdinantajia, jos kuljetuskustannukset laskisivat eli jos kapasiteettia vedettäisiin tosiasiassa pois Pohjois-Euroopanja Kaukoidän välisestä liikenteestä poistamalla asteittain käytöstä tiettyjä aluksia tai jos tietyt liikenteenharjoittajat lopettaisivat toimintansa siellä.
213) Lukuisat merikuljetusten käyttäjien edustajat ovat valittaneet komissiolle EATA:n sopimuksesta. Rahdinantajat eivät ole millään tavalla ilmaisseet EATA:n olevan niiden mielestä hyödyllinen. Ei ole todisteita siitä, että rahdinantajat olisivat ennen EATA:n täytäntöönpanoa saattaneet jäädä ilman asetuksessa (ETY) N:o 4056/86 tärkeinä pidettyjä luotettavia palveluita Pohjois-Euroopan ja Kaukoidän välisen liikenteen toimintaolosuhteiden vuoksi.
214) EATA:n kaltainen sopimus ja erityisesti kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskeva sopimus ja tiedonvaihto, joilla oli tarkoitus korottaa rahtimaksuja parantamatta vastaavasti palveluiden laatua, eivät tarjoa kuluttajille kohtuullista osuutta hyödyistä. Näin ollen kohtuullista osaa EATA:n hyödyistä ei komission mielestä siirretty kuluttajille.
c) Kilpailunrajoitusten välttämättömyys
215) Osapuolet väittivät hakemuksessaan EATA:n olevan mahdollinen yhteistyöjärjestely, jolla voitiin pyrkiä ratkaisemaan liikakapasiteettiin ja alhaisiin hintoihin liittyviä ongelmia, ja sen rajoittavan kilpailua mahdollisimman vähän. Hakemuksessa väitettiin myös, että liikakapasiteetti ja alhaiset rahtimaksut johtivat yhdessä kannattamattomaan tuottavuustasoon, mikä on "threat to the future financial viability and stability of scheduled liner services from North Europe to Asia"(80) ["jatkossa uhka Pohjois-Euroopasta Aasiaan tehtyjen säännöllisten linjakuljetusten taloudellista elinkelpoisuutta ja vakautta."]
216) Poikkeuslupahakemuksen 6.1.10 kohdassa EATA:n jäsenet väittivät, että ainoastaan EATA voisi taata asetuksen (ETY) N:o 4056/86 mukaisen vakauden. Tämä näyttäisi johtuvan siitä, että FEFC:n markkina-asema ei enää osapuolten mukaan riittänyt kapasiteetin käytön sääntelyyn konferenssirakenteen avulla. Tämän vuoksi konferenssin jäsenet olisivat pelkkien käyttörajoitusten vuoksi menettäneet markkinaosuuksiaan konferenssin ulkopuolisille yhtiöille. EATA:n osapuolet väittivät lisäksi(81) EATA:n rajoittavan kilpailua huomattavasti vähemmän kuin perinteiset linjakonferenssit.
217) EATA:n osapuolet väittivät, että jos hintoja vahvistava ja kapasiteettia sääntelevä konferenssi täyttää 85 artiklan 3 kohdan mukaiset edellytykset, EATA:n kaltainen yksinomaan kapasiteettia sääntelevä sopimus täyttää myös väistämättä edellytykset poikkeuksen saamiseksi.
218) EATA:n välttämättömyyttä on komission mielestä tarkasteltava sen toimintamarkkinoiden pohjalta. Tämän vuoksi se, että enemmistö EATA:n osapuolista kuului myös FEFC:hen ja että kaikki osapuolet yhtä lukuun ottamatta kuuluivat myös FETTSCA:han, on komission mielestä merkittävää näiden kolmen sopimuksen kilpailua rajoittavien yhteisvaikutusten vuoksi.
219) Kuten edellä 66-79 kappaleessa ja sitä seuraavissa kappaleissa on selitetty, EATA:n todennäköinen vaikutus määräytyi hyvin suurelta osin sen toimintamarkkinoiden rakenteen perusteella. Kaksi erilaista kilpailua rajoittavaa sopimusta, eli EATA:n sopimus tarjonnan rajoittamisesta ja FEFC:n sopimus hintarajoituksista, haittasivat todennäköisesti yhdessä suuresti kilpailua.
220) Väite, jonka mukaan EATA rajoitti kilpailua vähemmän kuin perinteiset linjakonferenssit, ei pidä paikkaansa EATA:n toimintaan liittyvien olosuhteiden vuoksi, ja tällaiseen lopputulokseen päädytään ainoastaan, jos ei kiinnitetä huomiota EATA:n, FEFC:n ja FETTSCA:n yhteisvaikutukseen.
221) Komissio ei missään tapauksessa hyväksy ajatusta siitä, että konferenssiin kuuluvan ja sen ulkopuolella olevan yhtiön välinen tiettyä liikennealuetta koskeva sopimus rajoittaisi aina kilpailua vähemmän kuin konferenssisopimus. Tämä johtuu siitä, että konferenssisopimusta joustavamman järjestelmän tarkoituksena saattaa olla konferenssin jäsenten markkina-aseman vahvistaminen tarjoamalla sellaisille laivayhtiöille, jotka eivät halua periä kuljetuksista yhteistä tai yhdenmukaista hintaa, mahdollisuus osallistua järjestelyyn(82).
222) Asetuksen (ETY) N:o 4056/86 3 artiklan mukaisen linjakonferenssien ryhmäpoikkeuksen edellytyksenä on todellinentai mahdollinen tehokas kilpailu. Asetuksen mukaisen vakauden on näin ollen oltava mahdollista myös kilpailullisissa olosuhteissa. Komission mielestä kilpailu ei siten estä tällaista vakautta. Jos vakaus olisi mahdollinen ainoastaan, jos tehokasta kilpailua ei ole, linjakonferenssisopimusten ryhmäpoikkeus ei voisi täyttää 85 artiklan 3 kohdan edellytyksiä.
223) Asetuksessa (ETY) N:o 4056/86 tavoitellulla hintojen vakaudella pystytään takaamaan rahdinantajille luotettava palvelu. Luotettavat palvelut ovat säännöllisiä eli niiden aikataulu on jakautunut tasaisesti, ja lisäksi niille on ominaista kohtuullinen laatutaso, eli rahdinantajan tavarat eivät vahingoitu, ja hinnan pysyminen samana kuljetuksen viikonpäivästä tai sen toteuttaneesta yhtiöstä huolimatta. Konferenssi vakauttaa soveltamisalaansa kuuluvaa liikennettä myös määrittäessään yhteisen tariffin, joka toimii markkinoiden viitehintana.
224) Komissio totesi Irish Club Rules -asiaa koskevassa tiedonannossaan(83) ilmoittaneensa sopimuspuolten kanssa käydyissä keskusteluissa, että:"Irish Clubin sääntöihin ei voida soveltaa poikkeusta vakauttavan vaikutuksen perusteella, koska tällainen vaikutus riittää asetuksen (ETY) N:o 4056/86 mukaan perusteeksi ainoastaan linjakonferenssien yhteydessä; tällaisella sopimuksella ei voi olla vakauttavaa vaikutusta, johon on viitattu asetuksen (ETY) N:o 4056/86 johdanto-osan 8 kappaleessa ja joka saadaan ensisijaisesti aikaan rahtimaksuja koskevalla varustamojen yhteistyöllä, joka johtaa yhteisen tariffin käyttöönottoon (käsiteltävästä asiasta puuttuva piirre)."
225) Komission mielestä varustamot olisivat tarjonneet edelleen luotettavia ja säännöllisiä merikuljetuspalveluita myös ilman EATA:a.
226) Osapuolet väittivät myös, että lähes kaikki kuljetukset oli saatava kartellin piiriin, jotta voitaisiin estää konferenssin jäseniä menettämästä markkinaosuuksiaan konferenssin ulkopuolisille yhtiöille; tässä yhteydessä on painotettava, että kuluttajien valintamahdollisuudet ovat keskeisen tärkeä keino varmistaa markkinoiden tehokas toiminta. Jos EATA:n avulla pyrittiin estämään rahdinantaja tekemästä valintaa konferenssin jäsenten ja itsenäisten kuljetusyhtiöiden välillä, on tästä pääteltävä, että sopimuksen tavoitteena oli estää markkinaosuuden jakautuminen konferenssin jäsenten ja muiden yhtiöiden välillä EATA:n sijasta pikemminkin tarjonnan ja kysynnän vapaan määräytymisen perusteella. Vaikka tämä olisi ollut välttämätöntä EATA:n kannalta, se ei varmasti olisi hyödyttänyt kuluttajia tai varmistanut muiden 85 artiklan 3 kohdan edellytysten täyttymistä.
227) EATA:n osapuolet eivät joka tapauksessa ole pystyneet osoittamaan, että EATA:n soveltamisalaan kuuluvassa liikenteessä oli asian kannalta merkityksellisinä ajankohtina liikakapasiteettia. Jos EATA:n osapuolten väittämiä ongelmia ei todellisuudessa ollut olemassa, EATA:an liittyvä kilpailun rajoittaminen ei ollut väitettyjen ongelmien ratkaisemisen kannalta välttämätöntä.
228) Vaikka liikakapasiteettia olisi ollut (ks. edellä 86-93 kappale) ja vaikka se olisi aiheuttanut varustamoille oletetut huomattavat tappiot, ei ole näytetty toteen, että palveluiden laatu olisi ollut vakavasti uhattuna.
229) Konferenssiin kuuluvien ja siihen kuulumattomien yhtiöiden välisiä kapasiteettisopimuksia, jotka rajoittavat palveluiden tarjontaa, ei voida pitää välttämättöminä asetuksen (ETY) N:o 4056/86 mukaiselle vakaudelle, jos näihin sopimuksiin liittyy suoranaisia hintasopimuksia, kuten EATA:n yhteydessä.
230) Komission mielestä kapasiteetin käyttämättä jättämistä koskevien sopimusten ja tiedonvaihdon aiheuttamat kilpailunrajoitukset eivät olleet 85 artiklan 3 kohdan mukaisen kolmannen edellytyksen mukaisia.
d) Kilpailun estyminen merkittävältä osin kyseisten palveluiden yhteydessä
231) Osapuolet väittivät, että koska EATA:n järjestelyt eivät koskeneet hinnoittelua tai toiminnan ja palveluiden laatua, ne eivät siten estäisi kilpailua huolimatta siitä, että ne koskivat merkittävää osaa liikenteestä.
232) Tässä väitteessä ei oteta huomioon, että EATA:an liittyvällä kapasiteetin vajaakäytöllä pyriittiin vaikuttamaan hintoihin vähentämällä kuljetuspalveluiden tarjontaa markkinoilla. Tätä näkökohtaa on jälleen kerran tarkasteltava yhdessä FEFC:n hintarajoitusten ja EATA:n osapuolten erittäin suurten markkinaosuuksien kanssa.
233) Asetuksesta (ETY) N:o 4056/86 käy selkeästi ilmi, että ryhmäpoikkeus edellyttää konferensseihin kohdistuvaa ulkoista kilpailua. EATA:n kaltaisen sopimuksen ansiosta konferenssin jäsenet pystyvät kartuttamaan markkina-asemaansa toimimalla kilpailunvastaisesti konferenssiin kuulumattomien varustamoiden kanssa, ja sen tarkoitus on yleensä poistaa suuri osa kilpailusta kyseisillä markkinoilla tarjottujen palveluiden osalta.
234) Tässä asiassa komission ei tarvitse omaksua virallista kantaa 85 artiklan 3 kohdassa olevasta neljännestä edellytyksestä, koska kapasiteetin hallintaohjelmaa toteutettiin ainoastaan melko lyhyen aikaa ja koska 85 artiklan 3 kohdassa olevista edellytyksistä kolme ensimmäistä ei missään tapauksessa täyty, vaikka tämä todennäköisesti oli EATA:n osapuolten tarkoitus.
235) EATA:n osapuolet väittävät lopuksi seuraavaa:
"Since it is clear that a liner conference comprising all the members of EATA would qualify for the block exemption under Regulation 4056, the EATA parties can only conclude that an agreement with less extensive cooperation between the parties would also satisfy the fourth condition of Article 85(3)(84)."
["On selvää, että kaikista EATA:n jäsenistä koostuva linjakonferenssi olisi oikeutettu asetuksen (ETY) N:o 4056/86 mukaiseen ryhmäpoikkeukseen, ja näin ollen EATA:n osapuolet toteavat osapuolten suppeampaa yhteistyötä koskevan sopimuksen täyttävän myös 85 artiklan 3 kohdan neljännen edellytyksen."]
236) Komissio on eri mieltä tästä väitteestä, joka on virheellinen ainakin kahdella tavalla. Ensinnäkin voitaisiin yhtä hyvin väittää, että koska markkinaosuutta ei ole rajoitettu linjakonferensseja koskevassa ryhmäpoikkeuksessa, 85 artiklan 3 kohdan neljäs edellytys on tosiasiassa mitätön. Tämä ei ole asetuksen tarkoituksenmukainen tulkinta. Toiseksi väitteessä ei kiinnitetä huomiota asetuksen (ETY) N:o 4056/86 7 artiklaan, jossa nimenomaisesti velvoitetaan komissio peruuttamaan ryhmäpoikkeuksesta saatavat edut, jos todellista kilpailua ei ole.
iii) 85 artiklan 3 kohdan soveltuvuutta koskevat päätelmät 3
237) Komissio toteaa, että ottaen huomioon EATA:a ympäröivä taloudellinen konteksti ja erityisesti ne muut kilpailunrajoitukset, joita EATA:n osapuolet toteuttivat, EATA ei täyttänyt perustamissopimuksen 85 artiklan 3 kohdassa asettuja poikkeuksen myöntämiseksi vaadittavia edellytyksiä.
XIV PÄÄTELMÄT
238) EATA kuului perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jossa kielletään sellaiset yritysten väliset sopimukset, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy yhteismarkkinoilla. Se ei täyttänyt 85 artiklan 3 kohdassa olevia edellytyksiä.
239) Perustamissopimusta rikottiin syyskuusta 1992 toukokuuhun 1997. CGM ei osallistunut rikkomiseen lokakuun 1994 jälkeen.
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Jäljempänä lueteltujen Euroopan ja Aasian välistä liikennettä koskevan sopimuksen (EATA) entisten osapuolten sopimus kapasiteetin käyttämättä jättämisestä ja tiedonvaihdosta rikkoo 85 artiklan 1 kohdan määräyksiä.
- CGM SA
- Hapag-Lloyd Container Linie
- Kawasaki Kisen Kaisha Ltd
- A.P. Møller-Maersk Line
- Malaysian International Shipping Corporation Bhd
- Mitsui O.S.K. Lines Ltd
- Neptune Orient Lines Ltd
- Nippon Yusen Kaisha
- Oriental Overseas Container Line
- P & O Nedlloyd Container Line Limited
- Cho Yang Shipping Co. Ltd
- DSR-Senator Linie GmbH
- Evergreen Marine Corp. (Taiwan) Ltd
- Hanjin Shipping Co. Ltd
- Hyundai Merchant Marine Co. Ltd
- Yangming Marine Transport Corp.
2 artikla
Hylätään hakemus sen toteamiseksi, että perustamissopimuksen 85 artiklan 1 kohtaa ei sovellettaisi EATA:n.
3 artikla
Edellä 1 artiklassa luetellut yritykset eivät saa jatkossa osallistua vastaaviin sopimuksiin tai käytöntäihin, joiden tavoitteena on 1 artiklassa tarkoitettu rikkominen tai joista saattaa seurata tällainen rikkominen.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu liitteessä I luetelluille yrityksille.
Tehty Brysselissä 30 päivänä huhtikuuta 1999.