Kommissionens beslutning
af 31. oktober 2002
om de af Nederlandene i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4 og 5, meddelte nationale bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ
(meddelt under nummer K(2002) 4116)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/884/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 95, stk. 6, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
1. Fællesskabsretten
(1) Rådets direktiv 76/769/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater(1), senest ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/61/EF(2), indeholder bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater. I henhold til direktivets artikel 1, stk. 1, finder direktivet anvendelse på de i bilag I anførte stoffer og præparater.
(2) Ved Rådets direktiv 89/678/EØF af 21. december 1989(3) om ændring af direktiv 76/769/EØF indførtes i direktiv 76/769/EØF artikel 2a, i henhold til hvilken de ændringer, der er nødvendige for tilpasning af bilagene til den tekniske udvikling, og som vedrører stoffer og præparater, der allerede er omfattet af direktiv 76/769/EØF, vedtages efter fremgangsmåden i artikel 29 i Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer(4), ændret ved Rådets direktiv 92/32/EØF af 30. april 1992(5).
(3) Direktiv 76/769/EØF er ændret ved adskillige lejligheder. En række farlige stoffer og præparater er indføjet i bilag I, og der er indført yderligere begrænsninger for markedsføring og anvendelse af de af dette bilag omfattede stoffer og præparater. I visse tilfælde er der også fastsat begrænsninger for markedsføring og anvendelse af produkter behandlet med eller indeholdende disse stoffer og præparater.
(4) Ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/60/EF om 14. ændring af direktiv 76/769/EØF(6), der blev vedtaget i henhold til traktatens artikel 100 A (nu ændret til artikel 95), føjedes til listen over farlige stoffer og præparater, hvis markedsføring og anvendelse er omfattet af begrænsningerne i bilag I til direktiv 76/769/EØF, bl.a. punkt 32, der omhandler creosot og lignende stenkulstjæredestillater såvel som præparater, der indeholder disse stoffer (i det følgende kaldet creosot). Det fastsatte begrænsninger for markedsføring og anvendelse af creosot til brug i træbeskyttelse og af træ behandlet med creosot.
(5) I henhold til punkt 32 måtte creosot ikke anvendes til træbeskyttelse, hvis dets indhold af benzo[a]pyren (i det følgende benævnt BaP) og vandekstraherbar tjæresyre oversteg visse grænser. Grænsen for BaP fastsattes til højst 0,005 masseprocent (= 50 ppm) og grænsen for vandekstraherbar tjæresyre til højst 3 masseprocent (= 30 g/kg). Desuden måtte træ behandlet med sådanne præparater ikke markedsføres.
(6) Dog var anvendelsen af creosot til træbeskyttelse tilladt i industrianlæg, hvis koncentrationen af BaP var mindre end 0,05 masseprocent (= 500 ppm), og koncentrationen af vandekstraherbar tjæresyre var mindre end 3 masseprocent (= 30 g/kg). Creosot, der overholder disse grænseværdier, måtte ikke sælges til privat brug, og emballagen skulle være mærket med teksten "Udelukkende til brug i industrianlæg". Træ, der var industrielt behandlet med creosot, og som blev markedsført for første gang, måtte kun anvendes til erhvervsmæssig og industriel brug, f.eks. til jernbaner, i forbindelse med el- eller teletransmission, til hegn samt i havne og indre vandveje. I visse tilfælde var anvendelsen fuldstændigt forbudt, f.eks. inde i bygninger, på steder, hvor det kunne komme i kontakt med produkter bestemt til konsum eller foder, på legepladser og andre udendørs faciliteter til rekreative formål eller i andre situationer, hvor der var fare for, at det kunne komme i kontakt med huden. Gammelt, imprægneret træ, der markedsførtes som brugt træ, kunne anvendes uanset den anvendte creosottype, dog ikke i ovennævnte tilfælde.
(7) På baggrund af en undersøgelse af creosots(7) indvirkning på sundheden og den efterfølgende bedømmelse heraf foretaget af Den Videnskabelige Komité for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (i det følgende benævnt SCTEE)(8) indledte Kommissionen i 1999 drøftelser med medlemsstaterne med henblik på en revision af bestemmelserne om creosot i direktiv 76/769/EØF.
(8) Den 26. oktober 2001 vedtog Kommissionen direktiv 2001/90/EØF(9) om syvende tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF (creosot). I anden betragtning henvises der til undersøgelsen om creosots indvirkning på sundheden, idet det konkluderes, at sandsynligheden for, at creosot kan forårsage kræft, er større end hidtil antaget. I tredje betragtning nævnes konklusionerne af den bedømmelse af undersøgelsen, der blev foretaget af SCTEE, og hvori det påpeges, at der er kræftrisiko i forbindelse med creosot med et BaP-indhold på mindre end 0,005 masseprocent og i forbindelse med træ indeholdende et sådant creosotpræparat, og at risikoens omfang giver anledning til bekymring.
(9) I direktiv 2001/90/EF erstattedes punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769/EØF, der indførte nye begrænsninger for markedsføring og anvendelse af creosot til træbeskyttelse og af creosotbehandlet træ. I henhold til bestemmelserne i dette punkt må creosot ikke anvendes til træbeskyttelse, og creosotbehandlet træ må ikke markedsføres. I henhold til en undtagelsesbestemmelse må creosot dog anvendes til træbeskyttelse i industrianlæg eller til erhvervsmæssig efterbehandling på stedet, hvis koncentrationen af BaP er mindre end 0,005 masseprocent (= 50 ppm), og koncentrationen af vandekstraherbar tjæresyre er mindre end 3 masseprocent (= 30 g/kg). Denne type creosot må ikke sælges til private forbrugere og må kun markedsføres i emballager på 20 liter eller derover. Emballagen skal mærkes med "Udelukkende til brug i industrianlæg og til erhvervsmæssig brug".
(10) Træ, som behandles på denne måde, og som markedsføres for første gang, eller efterbehandles på stedet, må kun anvendes til erhvervsmæssig og industriel brug, f.eks. til jernbaner, i forbindelse med el- eller teletransmission, til hegn, til landbrugsformål samt i havne og indre vandveje. I visse tilfælde er anvendelsen af dette træ dog fuldstændigt udelukket. f.eks. inde i bygninger, på legepladser, i parker, haver og udendørs faciliteter til rekreative formål, hvis der er risiko for hyppig hudkontakt, samt på havemøbler eller på steder, hvor det kan komme i kontakt med produkter, der er bestemt til konsum eller foder. Træ, der er behandlet med creosot før direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2002/90/EF, finder anvendelse, kan markedsføres som brugt træ med undtagelse af ovenfor anførte tilfælde, hvor brugen dette træ ikke er tilladt.
2. Nationale bestemmelser
(11) De nationale bestemmelser meddelt til Kommissionen er udformet som et udkast til bekendtgørelse om ændring af beslutningen om overfladebehandlinger med indhold af polycykliske aromatiske hydrocarboner (Besluit PAK-houdende coatings)(10) udstedt i henhold til loven om kemiske stoffer (creosotbehandlet træ).
(12) I henhold til artikel 1, punkt B, i udkastet til bekendtgørelse tilføjes et nyt afsnit 4a med titlen "Creosotbehandlet træ" indeholdende en ny artikel 8a, stk. 1, afsnit a, hvori det bestemmes, at creosotbehandlet træ til anvendelser, hvor det kommer i kontakt med overfladevand og grundvand, fra den i en kongelig bekendtgørelse fastsatte dato ikke må importeres til Nederlandene, anvendes eller stilles til rådighed for andre eller udbydes til salg på det nederlandske marked.
(13) I henhold til stk. 2 i den nye artikel 8a gælder forbuddet ikke creosotbehandlet træ, der er taget i anvendelse før en dato, der fastsættes i en kongelig bekendtgørelse, så længe anvendelsen fortsat sker på det oprindelige sted. Stk. 3 indeholder yderligere to undtagelser fra anvendelsen af forbuddet. De vedrører creosotbehandlet træ, som:
- er under toldbehandling med henblik på forsendelse som toldgods, anbringelse på toldoplag eller midlertidig indførsel i henhold til bestemmelserne i artikel 4, nr. 16, i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92(11)
- har oprindelse i en af Den Europæiske Unions medlemsstater eller en EØS-stat og ikke er beregnet til salg på det nederlandske marked.
(14) Artikel 8b under det nye afsnit 4a indeholder et krav om, at enhver, der importerer, leverer eller lagerfører creosotbehandlet træ, der ikke er omfattet af forbuddet, skal føre en fortegnelse over det pågældende træ og på anmodning godtgøre, at det pågældende creosotbehandlede træ ikke er beregnet til anvendelser, der er omfattet af forbuddet. Vedrørende fortegnelsens indhold gælder følgende minimumskrav:
- navn og adresse på producenten eller leverandøren, hvorfra det creosotbehandlede træ er købt
- datoen, hvor det creosotbehandlede træ er leveret fra producenten eller leverandøren
- anvendelsesområdet for det creosotbehandlede træ
- navn og adresse på den person, som det creosotbehandlede træ blev stillet til rådighed for eller leveret til
- leveringsdato for det creosotbehandlede træ
- mængden af det modtagne eller leverede creosotbehandlede træ.
3. Tidligere anmeldelse i henhold til traktatens artikel 95, stk. 5
(15) Nederlandene har tidligere meddelt Kommissionen, at de agtede at indføre disse nationale bestemmelser. Anmeldelsen blev forelagt Kommissionen den 25. januar 2001 med henblik på Kommissionens godkendelse i henhold til de relevante bestemmelser i direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 94/60/EF. Kommissionen godkendte i henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, ved beslutning 2002/59/EF(12) udkastet til nationale bestemmelser.
(16) Betragtningerne til beslutning 2002/59/EF indeholder en detaljeret beskrivelse af den begrundelse, Nederlandene gav, og af den forelagte dokumentation, samt af de vigtigste faktuelle og juridiske elementer, der dannede grundlag for Kommissionens vurdering, og hvortil der refereres i forbindelse med nærværende beslutning. Af hensyn til overskueligheden gives et kort sammendrag i betragtningerne 17-20.
(17) Nederlandene indtog det standpunkt, at nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse i forbindelse med et problem, der opstod i Nederlandene efter vedtagelsen af direktiv 94/60/EF, kunne begrunde indførelsen af de anmeldte bestemmelser.
(18) Den af Nederlandene forelagte dokumentation indikerede visse miljørisici i forbindelse med creosotpræparater, herunder især polycykliske aromatiske hydrocarboner, der siver ud af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand og grundvand. Desuden understregede de afgivne oplysninger den særligt kraftige eksponering, der gør sig gældende i Nederlandene med hensyn til overfladevand og grundvand.
(19) Den 12. juni 2001 afgav SCTEE foreløbig udtalelse(13) om den forelagte dokumentation, idet den konkluderede, at den nederlandske anmodning var et kompliceret anliggende, og at der ikke forelå nogen risiko for menneskers sundhed. Den 13. juli 2001 forlængede Kommissionen ved beslutning 2001/599/EF(14) den seksmåneders periode, der henvises til i artikel 95, stk. 6, med en yderligere seksmåneders periode for at give mulighed for en grundig gennemgang af alle de forelagte oplysninger. Beslutningen meddeltes Nederlandene på dagen for vedtagelsen.
(20) SCTEE afgav sin endelige udtalelse den 21. oktober 2001 kort før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF; udtalelsen bekræftede den generelle videnskabelige gyldighed af den dokumentation, Nederlandene havde fremlagt. På grundlag af denne udtalelse godkendte Kommissionen den 23. januar 2002 ved beslutning 2002/59/EF udkastet til nationale bestemmelser. Beslutningen meddeltes Nederlandene på samme dato.
II. PROCEDURE
(21) I henhold til direktiv 2001/90/EF skal medlemsstaterne vedtage og offentliggøre de nationale gennemførelsesbestemmelser senest den 31. december 2002 og gennemføre dem senest den 30. juni 2003.
(22) Som angivet i betragtning 16 godkendte Kommissionen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, ved beslutning 2002/59/EF det af Nederlandene anmeldte udkast til nationale bestemmelser vedrørende creosotbehandlet træ.
(23) Ved skrivelse af 25. april 2002 meddelte Nederlandenes Faste Repræsentation igen Kommissionen de nationale bestemmelser, Nederlandene agter at indføre i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 95, stk. 5, og som fraviger direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, samt baggrunden for at indføre dem. Ved skrivelse af 10. juli 2002 meddelte Nederlandenes Faste Repræsentation Kommissionen, at den nederlandske regering også påberåber sig traktatens artikel 95, stk. 4, til støtte for sit standpunkt.
(24) Ved skrivelse af 8. august 2002 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder, at den havde modtaget anmeldelsen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 4 og 5, og at seksmånedersperioden for behandlingen af anmodningen i henhold til artikel 95, stk. 6, begyndte den 4. maj 2002, dvs. dagen efter modtagelsen af anmeldelsen.
(25) Ved skrivelse af 8. august 2002 informerede Kommissionen de øvrige medlemsstater om Nederlandenes anmeldelse. Kommissionen offentliggjorde ligeledes en meddelelse om anmeldelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende(15) for at informere andre berørte parter om de nationale bestemmelser, som Nederlandene havde til hensigt at indføre.
III. VURDERING
1. Vurdering af, om betingelserne for anvendelse af traktatens undtagelsesbestemmelser er opfyldt
(26) De nederlandske myndigheder søger at opnå Kommissionens tilladelse til at indføre nationale bestemmelser, der strider mod direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, der er en harmoniseringsforanstaltning vedtaget i medfør af traktatens artikel 95. Direktiv 2001/90/EF blev vedtaget i henhold til artikel 2a i direktiv 76/769/EØF. Den erstatter punkt 32 i bilag I til direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 94/60/EF, der blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 100a (nu ændret til artikel 95), og som harmoniserer markedsførelsen og anvendelsen af creosot og creosotbehandlet træ.
(27) Forskellene mellem de relevante bestemmelser i direktiv 2001/90/EF og de nationale bestemmelser er sammenfattet i nedenstående tabel:
TABELPOSITION
(28) Som helhed er de nationale bestemmelser mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF på følgende områder:
- markedsføring og anvendelse af træ behandlet med creosot, hvis koncentrationen af BaP er mindre end 0,005 masseprocent, og hvis koncentration af vandekstraherbar tjæresyre er mindre end 3 masseprocent, som er behandlet i industrielle anlæg eller efterbehandlet på stedet af fagfolk til erhvervsmæssig og industriel anvendelse, der indebærer kontakt med overfladevand og grundvand, hvilket i henhold til direktivet er tilladt, er forbudt i Nederlandene
- markedsføring af creosotbehandlet træ med henblik på genanvendelse eller genanvendelse af creosotbehandlet træ, der indebærer kontakt med overfladevand eller grundvand, er forbudt i Nederlandene, hvis træet fjernes fra det nuværende anvendelsessted.
(29) Direktiv 2001/90/EF ændrer alle bestemmelser om creosotbehandlet træ indført ved direktiv 94/60 i direktiv 76/769/EØF, i henhold til hvilket Nederlandene havde opnået tilladelse til at indføre de nævnte nationale bestemmelser. Forskellene mellem de relevante bestemmelser i direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 94/60/EF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, og de nationale bestemmelser er sammenfattet i nedenstående tabel:
TABELPOSITION
(30) Det fremgår tydeligt af tabellen, at bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF med undtagelse af de uændrede regler om markedsføring og anvendelse af træ behandlet med creosot indeholdende BaP i koncentrationer højere end 0,05 masseprocent, og som tidligere har været markedsført, er mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 94/60/EF. De nationale bestemmelser, der er bekendtgjort af Nederlandene, og som tidligere er anmeldt og er godkendt af Kommissionen, er dog fortsat mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF.
(31) I skrivelse af 25. april 2002, modtaget af Kommissionen den 3. maj 2002 og suppleret ved skrivelse af 10. juli 2002, påberåber Nederlandene sig såvel EF-traktatens artikel 95, stk. 4, som artikel 95, stk. 5, til støtte for deres anmeldelse.
(32) I traktatens artikel 95, stk. 4, hedder det, at "hvis en medlemsstat, efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at opretholde nationale bestemmelser, som er begrundet i vigtige behov, hvortil der henvises i artikel 30, eller som vedrører miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet, giver den Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser og om grundene til deres opretholdelse".
(33) I traktatens artikel 95, stk. 5, hedder det, at "når en medlemsstat ..., efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse".
(34) I disse traktatbestemmelser skelnes der mellem de situationer, hvor nationale bestemmelser meddelt af medlemsstaterne skal opretholdes, og de situationer, hvor de skal indføres, idet hver situation er omfattet af særlige betingelser for anvendelsen af de centrale undtagelsesbestemmelser under artikel 95. Mens anvendelsen af de betingelser, der fastsat i artikel 95, stk. 4, principielt forudsætter, at de nationale bestemmelser eksisterer forud for vedtagelsen af harmoniseringsbestemmelserne, finder betingelserne i artikel 95, stk. 5, principielt anvendelse i tilfælde, hvor de nationale bestemmelser meddeles, mens de er under udarbejdelse.
(35) Det fremgår af den forelagte dokumentation, at de nationale bestemmelser kun foreligger som udkast. De er ikke gældende, og de var heller ikke vedtaget, før direktiv 2001/90/EF blev vedtaget. Imidlertid bør visse specifikke omstændigheder inddrages for at kunne bestemme, om anmeldelsen fra de nederlandske myndigheder skal behandles ud fra bestemmelserne i traktatens artikel 95, stk. 4, eller ud fra bestemmelserne i artikel 95, stk. 5.
(36) Således blev de nationale bestemmelser anmeldt til Kommissionen for første gang den 23. januar 2001, dvs. før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF, og de blev godkendt ved beslutning 2002/59/EF. I henhold til retspraksis kan en medlemsstat ikke anvende nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning, før Kommissionen har taget stilling til dette(16). Desuden blev hverken de miljøhensyn eller det specifikke problem, der var blevet påpeget af Nederlandene, taget i betragtning på tidspunktet for vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF. Disse hensyn og deres specificitet for Nederlandene blev først anerkendt efter vedtagelsen af direktivet. Dette fik Kommissionen til at godkende de nationale bestemmelser, samtidig med at den bekendtgjorde, at den agtede at revidere det nyligt vedtagne direktiv(17).
(37) Det er klart, at Nederlandene ved at anmelde nationale bestemmelser, som allerede var anmeldt før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF fandt "det nødvendigt at opretholde (disse) nationale bestemmelser", som er godkendt af Kommissionen i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4. Den nye anmeldelse ser imidlertid ikke ud til at opfylde kravene i artikel 95, stk. 5, da Nederlandene ikke fandt det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser, "efter at Kommissionen ... (havde) vedtaget en harmoniseringsforanstaltning", men i god tid før vedtagelsen af direktiv 2001/90/EF.
(38) Det bør bemærkes, at en medlemsstat i henhold til fællesskabsretten ikke kan anvende nationale bestemmelser, der fraviger en harmoniseringsforanstaltning, før Kommissionen har taget stilling til dette. Det bør ligeledes bemærkes, at artikel 95, stk. 4, vedrører nationale bestemmelser, som en medlemsstat ønsker at opretholde efter vedtagelsen af en harmoniseringsforanstaltning, dvs. bestemmelser, der allerede har fundet anvendelse i medlemsstaten. Den 23. januar 2002 godkendte Kommissionen udkastet til de nationale bestemmelser, Nederlandene ønskede at indføre, og som med hensyn til miljøbeskyttelse fraveg direktiv 94/60/EF. Direktiv 2001/90/EF blev imidlertid vedtaget den 26. oktober 2001. Udkastet til nationale bestemmelser, der således blev godkendt af Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 5, fraviger direktiv 2001/90/EF, og Kommissionen skal derfor godkende, at de kan anvendes. Derfor indgav Nederlandene for anden gang anmeldelse af de nationale bestemmelser, de allerede havde anmeldt, og som Kommissionen allerede havde godkendt. Det er i lyset af disse særlige omstændigheder, at Kommissionen kan konkludere, at Nederlandene ønsker at "opretholde" de nationale bestemmelser, der med hensyn til miljøbeskyttelse er mere restriktive end bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF. Anmeldelsen fra Nederlandene skal derfor behandles i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4.
(39) Det skal bemærkes, at Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets akvatiske miljø(18), finder anvendelse, når personer anbringer creosotbehandlet træ i overfladevand(19). Men dette direktiv vedrører forudgående tilladelse til udledning i blandt andet indre overfladevand, territorialfarvande og kystfarvande og omfatter ikke markedsføring af creosotbehandlet træ og giver heller ikke mulighed for at indføre et forbud mod anvendelse af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand. Derfor vil de påtænkte nederlandske bestemmelser om et totalt forbud mod markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand, være mere vidtgående end bestemmelserne i direktiv 76/464/EF og være i strid med direktiv 2001/90/EF.
(40) Endvidere dækker Rådets direktiv 80/68/EØF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening forårsaget af visse farlige stoffer(20) situationer, hvor mennesker anbringer creosotbehandlet træ i direkte kontakt med grundvandet, og hvor polycykliske aromatiske hydrocarboner (i det følgende benævnt PAH'er) siver ud fra det imprægnerede træ i mængder eller koncentrationer, der giver anledning til bekymring. Under disse omstændigheder er brugen af creosotbehandlet træ, der er i kontakt med grundvandet, forbudt i henhold til direktivet. Men direktivet giver ikke mulighed for et totalt forbud mod anvendelse af creosotbehandlet træ, der er i kontakt med grundvandet, og dækker heller ikke markedsføring af creosotbehandlet træ. Derfor vil de påtænkte nederlandske bestemmelser om et totalt forbud mod markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med grundvandet, være mere vidtgående end bestemmelserne i direktiv 80/68/EF og være i strid med direktiv 2001/90/EF.
(41) Den anmeldelse, der er indgivet af Nederlandene, indeholder en forklaring af baggrunden for de miljøhensyn, der i henhold til Nederlandene kan begrunde de anmeldte nationale bestemmelser.
(42) I lyset af ovenstående kan det derfor konkluderes, at Nederlandene har meddelt Kommissionen den præcise formulering af de nationale bestemmelser, Kommissionen godkendte i sin beslutning 2002/59/EF, men som strider imod bestemmelserne i direktiv 2001/90/EF, og som de ønsker at opretholde, og Nederlandene har desuden givet en redegørelse for de forhold, der i deres øjne kan begrunde opretholdelsen af disse bestemmelser.
(43) Nederlandenes anmeldelse med henblik på at få godkendt udkastet til de nationale bestemmelser, som er godkendt ved Kommissionens beslutning 2002/59/EF i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 5, og fortsat er uændrede, vedrører mere restriktive foranstaltninger end dem, der er vedtaget ved Kommissionens direktiv 2001/90/EF. Anmeldelsen kan derfor antages til behandling med hjemmel i EF-traktatens artikel 95, stk. 4, i det omfang, at de relevante bestemmelser i direktiv 2001/90/EF ikke er identiske med bestemmelserne i direktiv 94/60/EF.
2. Vurdering af sagens omstændigheder
(44) I henhold til traktatens artikel 95, stk. 4, skal Kommissionen sikre sig, at alle betingelserne for, at en medlemsstat kan benytte de i denne artikel fastsatte undtagelsesmuligheder, er til stede. De nationale bestemmelser skal navnlig begrundes ud fra de i traktatens artikel 30 nævnte væsentlige hensyn eller ud fra hensynet til beskyttelsen af miljøet eller arbejdsmiljøet. Desuden beror de i artikel 95, stk. 4, fastsatte undtagelsesmuligheder på, at et problem, der er specifikt for den medlemsstat, der har indgivet anmeldelse, er forbundet med de forhold, der nævnes i den begrundelse, medlemsstaten har givet.
(45) I henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, skal Kommissionen, når den anser sådanne nationale bestemmelser for begrundet, kontrollere, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion.
2.1. Creosot - Generelle oplysninger
(46) Creosot er en kompleks blanding af over 200 kemiske forbindelser, hovedsagelig aromatiske hydrocarboner samt phenolforbindelser og aromatiske nitrogen- og svovlforbindelser. Det er et mellemsvært destillat af stenkulstjære (kogepunkt ca. 200-400 °C).
(47) Creosot kan indeholde over 30 forskellige polycykliske aromatiske hydrocarboner (PAH) med et muligt totalt PAH-indhold på 85 %. De vigtigste er:
- acenaphthen
- naphthalen
- phenanthren
- anthracen
- fluoren
- fluoranthen
- chrysen
- triphenylen
- benzo[a]anthracen
- benzo[b]fluoranthen
- benzo[k]fluoranthen
- benzo[a]pyren.
(48) Benzo[a]pyren (BaP) er en af de grundigst undersøgte PAH'er, og BaP-indholdet anvendes som et indikator- eller markørstof til klassificeringsformål og er ikke i sig selv udtryk for det samlede PAH-indhold i creosot. Afhængigt af creosottype kan BaP-indholdet variere mellem 0,003 og 0,3 vægtprocent (30-3000 ppm). Gennem raffineret destillation af stenkulstjære og udvælgelse af fraktionerne kan man opnå lavere BaP- eller phenolindhold. Det vesteuropæiske institut for træimprægnering (Western European Institute for Wood Preservation) har udviklet forskellige industristandarder, hovedsageligt baseret på forskelligt indhold af nærmere specificerede destillationsfraktioner og, hvad der er vigtigst i denne sammenhæng, forskelligt BaP-indhold. Grænseværdierne for klassificeringsstandarderne er 500 ppm og 50 ppm.
(49) Det er muligt at ændre både de fysiske og kemiske egenskaber ved creosot, hvis dette er nødvendigt af hensyn til de pågældende anvendelsesformål eller af miljøhensyn. Ved at iblande komponenter med et lavere kogepunkt kan der frembringes et produkt med lavere viskositet, til tider benævnt karbolineum, som er lettere at påstryge med pensel. I direktiv 2001/90/EF skelnes der ikke: Det omfatter en lang række forskellige stenkulstjæredestillater under ét, alle specificeret ved deres navne, Einecs- og CAS-numre.
(50) Creosot anvendes næsten udelukkende som træimprægneringsmiddel. Industrielle og erhvervsmæssige anvendelser i stor målestok er langt de vigtigste: jernbanesveller, elmaster, vandbygning (bredbeskyttelse), landbrug og frugtproduktion. Creosot og lignende produkter anvendes også af private forbrugere til træimprægnering.
(51) De vigtigste egenskaber ved creosot er:
- effektivt svampebekæmpelsesmiddel
- effektivt insektbekæmpelsesmiddel
- langvarig persistens
- modstandsdygtighed over for udvaskning og påvirkning fra vejret.
(52) En meget begrænset mængde creosot anvendes i lægemidler til behandling af visse hudlidelser, f.eks. psoriasis.
Miljøvirkninger
(53) Der er indberettet tilfælde af miljøforurening med creosot i en række lande, hvor gamle træimprægneringsanlæg ofte har været kilde til forureningen. Det er således udslip af creosot i industrien og forurening fra forladte creosotanlæg, der er kilde til hovedparten af de foreliggende oplysninger om creosots skæbne i miljøet. Miljøforureningen er sporet ved analyse af udvalgte PAH-forbindelser, navnlig BaP.
(54) Creosot er giftig for visse jordorganismer og meget giftig for vandlevende organismer (hvor 96 h LC-50 værdierne ofte er under 1 mg/l). Mange af creosots bestanddele er bioakkumulerende.
(55) De vigtigste egenskaber ved PAH'er i miljøet er:
- PAH'er binder stærkt til organisk materiale i jorden
- PAH'er nedbrydes sædvanligvis langsomt i jord og andre dele af miljøet. Creosotrester kan forblive i miljøet i mange år (mindst 20-30 år)
- de vigtigste nedbrydningsprocesser er fotonedbrydning (dvs. som følge af solstråling) og mikrobiel nedbrydning (dvs. ved visse bakterier). Mikrobiel nedbrydning kan finde sted under aerobe og anaerobe betingelser. PAH-forbindelser med fire ringe og derover kan være svært nedbrydelige
- PAH'er, der ledes ud i vandløb, transporteres hurtigt til sedimentet
- i vandløb forsvinder de fleste af PAH'erne med lav molekylvægt primært gennem mikrobiel nedbrydning, mens forbindelserne med højere molekylvægt forsvinder som følge af fotooxidering og sedimentering. Mikrobiel nedbrydning af de lettere vandopløselige PAH'er sker under aerobe og anaerobe betingelser. Det er påvist, at PAH-bestanddelene er bioakkumulerende i vandlevende arter.
(56) PAH-udslip til luft, vand og jord kan finde sted i forbindelse med imprægneringsprocessen og oplagring på imprægneringsanlægget såvel som i forbindelse med anvendelse af imprægneret træ. De PAH'er, der findes i de forskellige miljømedier, stammer imidlertid fra mange forskellige kilder (alle forbrændingsprocesser, trafik osv.), og det er ofte vanskeligt at henføre forekomsten heraf til én enkelt kilde, f.eks. creosotbehandlet træ.
(57) En undersøgelse(21) offentliggjort i Sverige har vist, at creosotimprægnerede pæle efter 40 år i jorden havde afgivet en del af de forbindelser, der findes i creosot, navnlig dem med det laveste kogepunkt (under 270 °C). Tabet var størst fra den overjordiske del af pælene. De udvaskede forbindelsers mobilitet er imidlertid uhyre lav, idet de kun kunne konstateres i den jord, der var i tæt kontakt med pælene. Dette stemmer overens med konstateringen af, at PAH'ers mobilitet i jorden er uhyre lav som følge af stoffernes stærke binding til organisk materiale.
(58) Tilstedeværelsen af store mængder PAH i akvatiske miljøer er ofte blevet tilskrevet tilstedeværelsen af creosotbehandlet træ. Migrationen af creosotbestanddele fra behandlet træ til vand er større til ferskvand end til havvand, hvilket er blevet påvist i mange undersøgelser. Migrationen til havvand ser ud til at være mere begrænset. En af undersøgelserne viste, at pæleværk efter ti år i havet fortsat indeholdt 93 % af creosotforbindelsernes oprindelige sammensætning(22). Forurening af sedimenter med creosot, der udvaskes fra bredsikringsstrukturer, er blevet påvist i Nederlandene(23) og også i undersøgelser af forurening fra nedlagte imprægneringsanlæg.
(59) For nylig påpegede SCTEE(24) på grundlag af en undersøgelse foretaget i Nederlandene(25), de miljørisici, der gør sig gældende i forbindelse med creosotbehandlet træ i det akvatiske miljø (overfladevand og grundvand), selv når der er tale om meget lave koncentrationer af BaP i den creosot, der anvendes til træbehandlingen.
(60) Hvad angår eksponering af mennesker i miljøet, foreligger der kun få måledata om miljøforurening med PAH'er hidrørende fra creosot.
2.2. Det nederlandske standpunkt
(61) Nederlandene indtager det standpunkt, at de nationale bestemmelser er begrundede ud fra behovet for at beskytte det akvatiske miljø mod risici i forbindelse med creosotbehandlet træ i kontakt med overfladevand og grundvand og ud fra hensynet til den særlige eksponeringssituation i Nederlandene.
(62) Nederlandene henviser til den dokumentation, der er indleveret til støtte for deres tidligere anmeldelse, samt til konklusionerne af den bedømmelse, der blev udført af SCTEE(26). En detaljeret beskrivelse af den af Nederlandene anvendte dokumentation findes i beslutning 2002/59/EF, som der refereres til i forbindelse med nærværende beslutning. Desuden påpeger Nederlandene, at der i direktiv 2001/90/EF udelukkende er taget hensyn til sundhedsbeskyttelse og ikke til miljøet eller til den særlige eksponeringssituation i Nederlandene.
2.3. Vurdering af Nederlandenes standpunkt
2.3.1. Begrundelse af behovet for miljøbeskyttelse
(63) Den dokumentation, der henvises til i den nederlandske anmeldelse, understreger de risici, der gør sig gældende for det akvatiske miljø ved udsivning af PAH'er fra creosotbehandlet træ, der kommer i kontakt med overfladevand og grundvand. Den risikovurdering, der er udarbejdet af de nederlandske myndigheder, vedrører både træ behandlet med creosot indeholdende BaP i koncentrationer på under 0,05 masseprocent (i det følgende benævnt "standard-creosot") og træ behandlet med creosot indeholdende BaP i koncentrationer på under 0,005 masseprocent (i det følgende benævnt "modificeret creosot"). I begge tilfælde resulterer udsivningen fra creosotbehandlet træ i de maksimalt tilladelige koncentrationer at de fleste PAH'er i overfladevand, koncentrationerne i grundvand og sediment overskrides betragteligt.
(64) I sin udtalelse af 21. oktober 2002 bekræfter SCTEE, at der på alle de punkter, Nederlandene har påpeget, er grund til bekymring for miljøet. Når det gælder træ behandlet med standard-creosot, mener SCTEE endog, at faren for miljøet kan være endnu højere end påpeget af de nederlandske myndigheder. Om modificeret creosot bemærker SCTEE, at dette ikke fører til en væsentlig reducering af koncentrationerne for andre PAH'er, og konkluderer, at kontroller, der udelukkende er baseret på BaP, ikke er tilstrækkelige.
(65) Direktiv 2001/90/EF, der blev vedtaget, før SCTEE afgav sin udtalelse, er udelukkende rettet mod en nedbringelse af det tilladte BaP-indhold i creosot fra 0,05 masseprocent til 0,005 masseprocent og forholder sig derfor ikke i tilstrækkeligt omfang til de miljørisici, Nederlandene har påpeget. Direktivet er udelukkende baseret på hensynet til sundhedsbeskyttelse og tager i afventning af SCTEE's bedømmelse ikke hensyn til de miljørisici, Nederlandene har påpeget. I beslutning 2001/59/EF erkender Kommissionen desuden begrænsningerne i direktiv 2001/90/EF, idet den tager hensyn til disse miljørisici, og meddeler, at den agter at revidere disse bestemmelser i overensstemmelse hermed.
(66) Den dokumentation, der henvises til i den nederlandske anmeldelse, viser også, at der eksisterer et særligt problem i Nederlandene, idet det hollandske overfladevand og grundvand er stærkt eksponeret for PAH fra creosotbehandlet træ.
(67) I sin udtalelse af 30. oktober 2001 erkender SCTEE, at anvendelsen af creosotbehandlet træ, der er i kontakt med vandløb, er meget udbredt i Nederlandene som bredbeskyttelse, og at den deraf følgende risiko for det akvatiske miljø i Nederlandene derfor også efter al sandsynlighed er omfattende. Yderligere sammenlignende oplysninger(27) tyder på, at den udbredte anvendelse af creosotbehandlet træ til bredbeskyttelse i Nederlandene udgør et alvorligt problem sammenlignet med andre medlemsstater. En nyligt foretaget vurdering(28) af den generelle PAH-koncentration i nederlandsk overfladevand bekræfter desuden, at eksponeringen er særligt høj i Nederlandene.
(68) Den udbredt høje forekomst af grundvandsområder tæt på overfladen i Nederlandene og den omfattende anvendelse af creosotbehandlet træ i anvendelser, der kan indebære kontakt med grundvandet, kan ligeledes med rimelighed tages til indtægt for den konklusion, at også grundvandet er særdeles eksponeret over for PAH fra creosotbehandlet træ.
(69) I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at de af Nederlandene anmeldte nationale bestemmelser er berettigede ud fra behovet for at nedbringe eksponeringen af det nederlandske akvatiske miljø, og at de står i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål.
2.4. Ingen vilkårlig forskelsbehandling, skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne eller hindring for det indre markeds funktion
2.4.1. Ingen vilkårlig forskelsbehandling
(70) I henhold til artikel 95, stk. 6, er Kommissionen forpligtet til at kontrollere, at de planlagte foranstaltninger ikke er et middel til vilkårlig forskelsbehandling. I henhold til fællesskabsretten må situationer, der ligner hinanden, ikke behandles forskelligt, og forskellige situationer må ikke behandles ens, for at forskelsbehandling kan udelukkes.
(71) De nationale bestemmelser er generelle og skal gælde for både indenlandsk og indført creosotbehandlet træ til de pågældende anvendelser. Dermed er der ingen tegn på, at de kan anvendes som middel til vilkårlig forskelsbehandling mellem erhvervsdrivende i Fællesskabet.
2.4.2. Ingen skjult begrænsning af samhandelen
(72) Nationale bestemmelser, der begrænser markedsføring og anvendelse af visse produkter mere restriktivt end et fællesskabsdirektiv, er normalt en handelshindring, for så vidt produkter, der i henhold til loven kan markedsføres i resten af Fællesskabet ikke kan markedsføres i den pågældende medlemsstat. De betingelser, der er fastsat i artikel 95, stk. 6, har til formål at forhindre, at restriktioner i henhold til kriterierne i stk. 4 og 5 anvendes uretmæssigt og i virkeligheden udgør økonomiske foranstaltninger, der indføres for at hindre indførelsen af produkter fra andre medlemsstater med henblik på indirekte at beskytte den indenlandske produktion.
(73) Det er imidlertid fastslået, at der er reelle problemer med det akvatiske miljø som følge af den generelle eksponeringssituation, der er specifik for Nederlandene. Derfor forekommer formålet med indførelsen af de nationale bestemmelser at være beskyttelsen af miljøet og ikke indførelsen af skjulte handelshindringer.
(74) De nationale bestemmelser indeholder en undtagelse for creosotbehandlet træ beregnet til udførsel. Denne undtagelse er imidlertid i overensstemmelse med direktiv 76/769/EØF, ændret ved direktiv 2001/90/EF, og derfor ikke omfattet af denne beslutning.
(75) Det må konkluderes, at intet tyder på, at de pågældende nationale bestemmelser vil udgøre en skjult hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne.
2.4.3. Ingen hindring for det indre markeds funktion
(76) Betingelsen kan ikke fortolkes på en sådan måde, at den forbyder godkendelse af enhver national foranstaltning, som vil kunne påvirke etableringen af det indre marked. Det er rent faktisk således, at enhver national foranstaltning, hvorved man fraviger en harmoniseringsforanstaltning vedrørende det indre markeds etablering og funktion, reelt udgør en foranstaltning, som vil kunne påvirke det indre marked. Kommissionen finder derfor, at begrebet hindring for det indre markeds funktion for at bevare den hensigtsmæssige karakter af den undtagelsesprocedure, der er fastsat i EF-traktatens artikel 95, i forbindelse med artikel 95, stk. 6, bør forstås som en uforholdsmæssig stor virkning i forhold til det forfulgte mål.
(77) I lyset af de miljøproblemer, der er påpeget ovenfor, og under hensyntagen til den særlige eksponeringssituation i Nederlandene, finder Kommissionen ingen tegn på, at de pågældende nationale bestemmelser vil udgøre en uforholdsmæssig stor hindring for det indre markeds funktion.
IV. KONKLUSION
(78) På grundlag af ovenstående kan det konkluderes, at Nederlandenes anmodning om at måtte indføre nationale bestemmelser, der udgør en undtagelse i forhold til direktiv 2001/90/EF vedrørende creosotbehandlet træ, som blev indgivet den 3. maj 2002, kan godtages og opfylder betingelserne i traktatens artikel 95, stk. 4.
(79) De nationale bestemmelser er endvidere ikke et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og de udgør ikke en hindring for det indre markeds funktion.
(80) De nationale bestemmelser kan derfor godkendes i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 6. I henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 7, overvejer Kommissionen for tiden at gennemføre en tilpasning af bestemmelserne i direktiv 76/769/EF, som ændret ved direktiv 2001/90/EF, på grundlag af alle tilgængelige videnskabelige data -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De nationale bestemmelser vedrørende markedsføring og anvendelse af creosotbehandlet træ, som Nederlandene meddelte Kommissionen den 3. maj 2002, godkendes.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 31. oktober 2002.
Komission päätös,
tehty 31 päivänä lokakuuta 2002,
Alankomaiden kuningaskunnan EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisesti tiedoksi antamista kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevista kansallisista säännöksistä
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 4116)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2002/884/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 95 artiklan 6 kohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTATIEDOT
1. Yhteisön lainsäädäntö
(1) Tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annettu neuvoston direktiivi 76/769/ETY(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/61/EY(2), sisältää tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoittamista koskevat säännöt. Direktiiviä sovelletaan sen 1 artiklan 1 kohdan mukaisesti sen liitteessä I lueteltuihin aineisiin ja valmisteisiin.
(2) Direktiivin 76/769/ETY muuttamisesta 21 päivänä joulukuuta 1989 annetulla neuvoston direktiivillä 89/678/ETY(3) lisättiin direktiiviin 76/769/ETY 2 a artikla, jonka mukaisesti tarvittavat muutokset liitteiden mukauttamiseksi tekniikan kehitykseen direktiivin 76/769/ETY alaan jo kuuluvien aineiden ja valmisteiden osalta annetaan vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä kesäkuuta 1967 annetun neuvoston direktiivin 67/548/ETY(4), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 92/32/ETY(5), 29 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen.
(3) Direktiiviä 76/769/ETY on muutettu useaan otteeseen. Liitteeseen I on lisätty lukuisia vaarallisia aineita ja valmisteita, ja kyseisen liitteen soveltamisalaan kuuluvien aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamiselle ja/tai käytölle on asetettu lisärajoituksia. Tietyissä tapauksissa rajoituksia on asetettu myös sellaisten tuotteiden markkinoille saattamiselle ja/tai käytölle, joita on käsitelty tai jotka sisältävät kyseisiä aineita ja valmisteita.
(4) Direktiivin 76/769/ETY muuttamisesta neljännentoista kerran annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/60/EY(6), joka annettiin perustamissopimuksen 100 a artiklan (nykyisen 95 artiklan) nojalla, lisättiin direktiivin 76/769/ETY liitteessä I olevaan niiden aineiden ja valmisteiden luetteloon, jotka kuuluvat markkinoille saattamista ja käyttöä koskevien rajoitusten piiriin, muun muassa kohta 32, joka koski kreosoottia ja vastaavanlaisia kivihiilitervan tisleitä ja niitä sisältäviä valmisteita (jäljempänä "kreosootti"). Kyseisessä kohdassa vahvistettiin rajoitukset puun käsittelyyn tarkoitetun kreosootin ja kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattamiselle ja käytölle.
(5) Kohdan 32 mukaan kreosoottia ei saanut käyttää puun käsittelyyn, jos se sisälsi bentso(a)pyreeniä (jäljempänä "B(a)P") ja veteen uuttuvia fenoleja tietyt rajat ylittävinä pitoisuuksina. B(a)P:n enimmäispitoisuudeksi vahvistettiin 0,005 massaprosenttia (= 50 ppm) ja veteen uuttuvien fenolien enimmäispitoisuudeksi 3 massaprosenttia (= 30 g/kg). Myös tällä tavalla käsitellyn puun markkinoille saattaminen oli kielletty.
(6) Kreosootin käyttö puun käsittelyyn oli kuitenkin poikkeuksellisesti sallittua teollisuuslaitoksissa, jos se sisälsi vähemmän kuin 0,05 painoprosenttia (= 500ppm) B(a)P:tä ja vähemmän kuin 3 painoprosenttia (= 30 g/kg) veteen uuttuvia fenoleja. Kyseiset pitoisuusrajat täyttävää kreosoottia ei saanut myydä yleiseen käyttöön, ja sen pakkauksissa oli oltava merkintä "Vain teollisuuskäyttöön". Teollisuuslaitoksissa kreosootilla käsiteltyä, markkinoille ensimmäistä kertaa saatettua puuta voitiin käyttää ainoastaan teollisiin ja ammattimaisiin tarkoituksiin, kuten rautateihin, voima- ja telelinjoihin, aitaamiseen sekä satamiin ja vesirakentamiseen. Kuitenkin tietyissä tapauksissa puun käyttö oli kokonaan kielletty, kuten rakennusten sisällä, kohteissa, joissa aine voi joutua kosketukseen ihmisten tai eläinten ravinnon kanssa, leikkikentillä tai muilla ulkona olevilla virkistysalueilla taikka muihin sellaisiin tarkoituksiin, joissa se voi joutua kosketukseen ihon kanssa. Markkinoille saatettua vanhaa käsiteltyä puuta voitiin käyttää kreosootin tyypistä riippumatta, edellä mainittuja tapauksia lukuun ottamatta.
(7) Kreosootin terveysvaikutuksista tehdyn tutkimuksen(7) ja myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevän tiedekomitean (jäljempänä "SCTEE") suorittaman kyseisen tutkimuksen tarkastelun(8) perusteella komissio käynnisti vuonna 1999 jäsenvaltioiden kanssa neuvottelut direktiivin 76/769/ETY kreosoottia koskevien säännösten tarkistamiseksi.
(8) Komissio antoi 26 päivänä lokakuuta 2001 direktiivin 2001/90/EY(9) direktiivin 76/769/ETY liitteen I mukauttamisesta tekniikan kehitykseen seitsemännen kerran (kreosootti). Sen johdanto-osan 2 kappaleessa viitataan terveysvaikutuksista tehtyyn tutkimukseen, jossa kreosootilla todetaan olevan aikaisemmin oletettua suurempi potentiaali aiheuttaa syöpää. Johdanto-osan 3 kappaleessa mainitaan SCTEE:n kyseisen tutkimuksen tarkastelun tulokset, joiden mukaan kreosootti, jonka B(a)P-pitoisuus on alle 0,005 massaprosenttia, ja/tai tällaista kreosoottia sisältävä puu voi aiheuttaa syöpäriskin kuluttajille, ja riskin suuruus antaa selvää aihetta huoleen.
(9) Direktiivillä 2001/90/EY on korvattu direktiivin 76/769/ETY liitteen I kohta 32, ja se sisältää puun käsittelyyn tarkoitetun kreosootin ja kreosootilla käsitellyn puun käyttöä ja markkinoille saattamista koskevia uusia rajoituksia. Kyseisen kohdan mukaisesti kreosoottia ei saa käyttää puun käsittelyyn, ja tällä tavalla käsitellyn puun saattaminen markkinoille on kiellettyä. Poikkeuksena kreosoottia saa kuitenkin käyttää puun käsittelyyn teollisuuslaitoksissa tai ammattikäytössä paikalla tehtävään uudelleenkäsittelyyn, jos sen B(a)P-pitoisuus on pienempi kuin 0,005 massaprosenttia (= 50 ppm) ja jos se sisältää veteen uuttuvia fenoleja vähemmän kuin 3 massaprosenttia (= 30 g/kg). Tämäntyyppistä kreosoottia ei saa myydä kuluttajille, ja sitä saa saattaa markkinoille ainoastaan vähintään 20 litran vetoisina pakkauksina. Pakkauksissa on oltava merkintä "Vain teollisuus- ja ammattikäyttöön".
(10) Tällä tavalla käsiteltyä ja markkinoille ensimmäistä kertaa saatettua tai paikalla uudelleenkäsiteltyä puuta saa käyttää ainoastaan ammatti- ja teollisuuskohteisiin, kuten rautateihin, voima- ja telelinjoihin, aitaamiseen, maatalouskäyttöön ja satamiin sekä vesirakentamiseen. Tietyissä tapauksissa sen käyttö on kuitenkin kokonaan kielletty, kuten rakennusten sisällä, leikkikentillä, puistoissa, puutarhoissa ja ulkona olevilla virkistys- ja huvialueilla, jossa puu voi joutua toistuvasti kosketukseen ihon kanssa, sekä puutarhakalusteissa tai kohteissa, joissa aine voi joutua kosketukseen ihmisten tai eläinten ravinnon kanssa. Puu, joka on käsitelty kreosootilla ennen direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/90/EY, soveltamista, voidaan saattaa käytetyn puun markkinoille uudelleen käyttöä varten lukuun ottamatta edellä lueteltuja tapauksia, joissa puun käyttö on kokonaan kielletty.
2. Kansalliset säännökset
(11) Komissiolle ilmoitetut säännökset koostuvat asetusluonnoksesta, jolla on tarkoitus muuttaa kemiallisia aineita koskevan lain (kreosootilla käsitelty puu) nojalla polysyklisiä aromaattisia hiilivetyjä sisältäviä pinnoitteita koskevaa päätöstä (Besluit PAK-houndende coatings)(10).
(12) Asetusluonnoksen 1 artiklan B kohdassa asetukseen lisätään uusi 4 a jakso, "kreosootilla käsitelty puu", ja kyseisen jakson uuden 8a artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kuninkaallisella asetuksella vahvistettavasta ajankohdasta alkaen Alankomaissa on kiellettyä tuoda maahan, käyttää tai toimittaa muille taikka pitää myynnissä Alankomaiden markkinoilla kreosootilla käsiteltyä puuta sellaisiin käyttötarkoituksiin, joissa se joutuu kosketukseen pinta- tai pohjaveden kanssa.
(13) Uuden 8 a artiklan 2 kohdan mukaan kieltoa ei sovelleta kreosootilla käsiteltyyn puuhun, joka on otettu käyttöön ennen kuninkaallisella asetuksella vahvistettavaa ajankohtaa, kunhan puu pysyy nykyisessä käyttöpaikassaan. Kaksi muuta poikkeusta kieltoon annetaan 3 kohdassa. Kyseessä on kreosootilla käsitelty puu, joka:
- on asetettu tullimenettelyyn ja on tarkoitettu passitettavaksi, tullivarastointiin tai väliaikaiseen maahantuontiin neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 4 artiklan 16 kohdan säännösten mukaisesti(11),
- on peräisin Euroopan unionin jäsenvaltiosta tai ETA-maasta eikä ole tarkoitettu myyntiin Alankomaiden markkinoilla.
(14) Uuden 4 a jakson 8 b artiklassa edellytetään, että jokainen, joka tuo maahan, toimittaa tai pitää saatavilla myyntiä varten kreosootilla käsiteltyä puuta, joka ei kuulu kiellon piiriin, pitää yllä tiedostoa tällaisesta puusta ja esittää vaadittaessa, että kyseinen kreosootilla käsitelty puu ei ole tarkoitettu kiellon piiriin kuuluviin käyttötarkoituksiin. Tiedoston sisältämille tiedoille asetetaan erityiset vähimmäisvaatimukset, joita ovat:
- valmistajan tai toimittajan, jolta kreosootilla käsitelty puu on hankittu, nimi ja osoite,
- päivämäärä, jolloin valmistaja tai toimittaja toimitti kreosootilla käsitellyn puun,
- kreosootilla käsitellyn puun käyttökohde,
- sen henkilön nimi ja osoite, jonka saataville kreosootilla käsitelty puu asetettiin tai jolle puu toimitettiin,
- kreosootilla käsitellyn puun toimituspäivä,
- vastaanotetun tai toimitetun kreosootilla käsitellyn puun määrä.
3. Perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan nojalla tehty aiempi ilmoitus
(15) Alankomaat oli aiemmin ilmoittanut komissiolle aikomuksestaan ottaa käyttöön kyseiset kansalliset säännökset. Ilmoitus annettiin 25 päivänä tammikuuta 2001, ja sen tarkoituksena oli saada komission hyväksyntä suhteessa direktiivin 76/768/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/60/EY, asiaankuuluviin säännöksiin. Komissio hyväksyi perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan nojalla tehdyllä päätöksellä 2002/59/EY(12) alustavat kansalliset säännökset.
(16) Alankomaiden esittämät perustelut ja niitä tukevat tiedot sekä tärkeimmät asiasisältöä ja oikeudellisia seikkoja koskevat tiedot, joita komissio käytti arviossaan, kuvataan yksityiskohtaisesti päätöksen 2002/59/EY johdanto-osan kappaleissa, joihin viitataan tässä päätöksessä. Selvyyden vuoksi aiheesta esitetään lyhyt tiivistelmä 17-20 kappaleessa.
(17) Alankomaat katsoi, että direktiivin 94/60/EY antamisen jälkeen Alankomaissa ilmenneeseen erityiseen ongelmaan liittyvän, ympäristönsuojelua koskevan uuden tieteellisen tiedon mukaan oli perusteltua ottaa käyttöön ilmoitetut säännökset.
(18) Alankomaiden toimittaman aineiston mukaan kreosoottiyhdisteet ja etenkin pinta- tai pohjaveden kanssa kosketuksiin joutuvasta kreosootilla käsitellystä puusta liukenevat polysykliset aromaattiset hiilivedyt aiheuttavat tiettyjä ympäristöriskejä. Lisäksi toimitetuissa tiedoissa korostettiin Alankomaiden pinta- ja pohjavesiosien erityisen voimakasta altistumista.
(19) SCTEE antoi 12 päivänä kesäkuuta 2001 alustavan lausunnon(13) toimitetusta aineistosta, ja siinä todettiin Alankomaiden ilmoituksen perustelujen olevan monimutkainen aihekokonaisuus, joka ei suoraan liity ihmisen terveyden vaarantumiseen. Komissio pidensi 13 päivänä heinäkuuta 2001 tekemällään päätöksellä 2001/599/EY(14) perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua kuuden kuukauden määräaikaa edelleen kuudella kuukaudella, jotta kaikki toimitetut tiedot voitiin arvioida. Päätös annettiin Alankomaille tiedoksi sen tekemispäivänä.
(20) SCTEE antoi lopullisen lausuntonsa 21 päivänä lokakuuta 2001 hieman ennen direktiivin 2001/90/EY antamista, ja siinä vahvistettiin pääpiirteissään Alankomaiden toimittamien tietojen tieteellinen pätevyys. Komissio hyväksyi kyseisen lausunnon perusteella alustavat kansalliset säännökset 23 päivänä tammikuuta 2002 tehdyllä päätöksellä 2002/59/EY. Päätös annettiin Alankomaille tiedoksi samana päivänä.
II ASIAN KÄSITTELY
(21) Direktiivin 2001/90/EY mukaisesti jäsenvaltioiden on annettava ja julkaistava kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämät säännökset viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2002 ja sovellettava kyseisiä säännöksiä viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2003.
(22) Kuten edellä 16 kappaleessa todettiin, komissio hyväksyi perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan nojalla tehdyllä päätöksellä 2002/59/EY Alankomaiden sille ilmoittamat kreosootilla käsiteltyä puuta koskevat kansalliset säännökset.
(23) Alankomaiden pysyvä edustusto ilmoitti EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti 25 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä jälleen komissiolle kansallisista säännöksistä, jotka Alankomaat aikoo ottaa käyttöön, mutta jotka poikkeavat direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/90/EY, säännöksistä, sekä perustelut kyseisten säännösten käyttöönotolle. Alankomaiden pysyvä edustusto ilmoitti 10 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että Alankomaiden hallitus viittaa kantansa tueksi myös perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohtaan.
(24) Komissio ilmoitti Alankomaiden viranomaisille 8 päivänä elokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, että se oli vastaanottanut 95 artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisen ilmoituksen ja että sen 95 artiklan 6 kohdan mukainen kuuden kuukauden käsittelyaika alkoi 4 päivänä toukokuuta 2002 eli ilmoituksen vastaanottamista seuraavana päivänä.
(25) Komissio ilmoitti 8 päivänä elokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä muille jäsenvaltioille Alankomailta saadusta ilmoituksesta. Lisäksi komissio julkaisi ilmoitusta koskevan tiedonannon Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(15) tiedottaakseen muille asianosaisille kansallisista säännösluonnoksista, jotka Alankomaat aikoo hyväksyä.
III ARVIOINTI
1. Hyväksyttävyys
(26) Alankomaiden tarkoituksena on saada komission hyväksyntä kansallisille säännöksille, jotka poikkeavat direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/90/EY, vaatimuksista, ja kyseinen direktiivi on perustamissopimuksen 95 artiklan nojalla annettu yhdenmukaistamistoimenpide. Direktiivi 2001/90/EY annettiin direktiivin 76/769/ETY 2 a artiklan nojalla. Sillä korvataan direktiivin 76/769/ETY liitteen I kohta 32, sellaisena kuin kyseinen direktiivi on muutettuna direktiivillä 94/60/EY, joka oli annettu perustamissopimuksen 100 a artiklan (nykyisen 95 artiklan) nojalla ja jolla yhdenmukaistettiin kreosootin ja kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattaminen ja käyttö.
(27) Direktiivin 2001/90/EY asiaankuuluvien säännösten ja kansallisten säännösten erot esitetään tiivistetysti seuraavassa taulukossa:
TAULUKON PAIKKA
(28) Kansalliset säännökset ovat yleisesti rajoittavampia kuin direktiivin 2001/90/EY säännökset seuraavilta osin:
- Direktiivin nojalla sallittu markkinoille saattaminen ja/tai käyttö, joka koskee teollisuuslaitoksissa käsiteltyä tai paikalla ammattikäytössä uudelleenkäsiteltyä puuta, jonka käsittelyyn käytetyn kreosootin B(a)P-pitoisuus on alle 0,005 massaprosenttia ja veteen uuttuvien fenolien pitoisuus alle 3 massaprosenttia, ammatti- ja teollisuuskohteisiin, joissa puu joutuu kosketukseen (pohja)veden kanssa, kielletään Alankomaissa.
- Vanhan kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattaminen uudelleen käyttöä varten tai tällaisen puun uudelleenkäyttö kohteisiin, joissa puu joutuu kosketukseen pinta- tai pohjaveden kanssa, kielletään Alankomaissa, jos puu poistetaan nykyisestä käyttöpaikastaan.
(29) Direktiivillä 2001/90/EY korvataan kaikki direktiivillä 94/60/EY direktiiviin 76/769/ETY lisätyt kreosootilla käsiteltyä puuta koskevat säännökset, joiden suhteen Alankomaat oli saanut luvan kyseisten kansallisten säännösten soveltamiseen. Direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/60/EY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/90/EY, asiaankuuluvien säännösten ja kyseisten kansallisten säännösten väliset erot esitetään tiivistetysti seuraavassa taulukossa:
TAULUKON PAIKKA
(30) Taulukosta käy selkeästi ilmi, että lukuun ottamatta niitä ennallaan säilyviä sääntöjä, jotka koskevat sellaisella kreosootilla käsiteltyä puuta, jonka B(a)P-pitoisuus on yli 0,05 massaprosenttia ja jota on aiemmin saatettu markkinoille, direktiivillä 2001/90/EY käyttöön otetut asiaankuuluvat säännökset ovat tiukempia kuin direktiivillä 94/60/EY käyttöön otetut säännökset. Alankomaiden ilmoittamat kansalliset säännökset ja sen aiemmin ilmoittamat ja komission hyväksymät säännökset ovat kuitenkin edelleen tiukempia kuin direktiivin 2001/90/EY säännökset.
(31) Huhtikuun 25 päivänä 2002 päivätyssä kirjeessään, joka annettiin komissiolle tiedoksi 3 päivänä toukokuuta 2002 ja jota täydennettiin 10 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, Alankomaat viittaa ilmoituksensa tueksi perustamissopimuksen 95 artiklan 4 ja/tai 5 kohtaan.
(32) Perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdassa määrätään seuraavasti: "Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio pitää tärkeistä 30 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristönsuojelua koskevista syistä tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä, jäsenvaltio antaa nämä säännökset ja määräykset sekä perusteet niiden voimassa pitämiselle tiedoksi komissiolle."
(33) Perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan mukaan "Jos sen jälkeen kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio lisäksi pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jäsenvaltio antaa suunnitellut säännökset ja määräykset sekä niiden käyttöönottamisen perusteet tiedoksi komissiolle."
(34) Näissä kahdessa perustamissopimuksen määräyksessä erotetaan toisistaan tilanteet, joissa jäsenvaltioiden ilmoittamat kansalliset säännökset on tarkoitus pitää voimassa (95 artiklan 4 kohta) ja tilanteet, joissa niitä otetaan käyttöön (95 artiklan 5 kohta). Molemmissa tilanteissa 95 artiklan keskeisistä määräyksistä poikkeamista koskevat erityiset edellytykset. Perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan edellytysten sovellettavuuden ennakkoehtona on, että kansallisten säännösten on periaatteessa oltava jo voimassa ennen yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamista, kun taas 95 artiklan 5 kohdan edellytyksiä sovelletaan siinä tapauksessa, että kansallisista säännöksistä ilmoitetaan periaatteessa niiden laatimisvaiheessa.
(35) Toimitetuista asiakirjoista käy ilmi, että kansalliset säännökset ovat vasta luonnosvaiheessa. Ne eivät ole voimassa eikä niitä ole pantu täytäntöön ennen direktiivin 2001/90/EY antamista. On kuitenkin otettava huomioon tietyt erityisolosuhteet sen määrittelemiseksi, onko Alankomaiden antamaa ilmoitusta tarkasteltava suhteessa perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan mukaisiin edellytyksiin vai olisiko sitä arvioitava 95 artiklan 5 kohdan edellytysten perusteella.
(36) Kansallisista säännöksistä ilmoitettiin ensimmäisen kerran komissiolle 23 päivänä tammikuuta 2001 eli ennen direktiivin 2001/90/EY antamista, ja säännökset hyväksyttiin päätöksellä 2002/59/EY. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltiot eivät saa soveltaa yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavia kansallisia toimenpiteitä ennen kuin komissio on antanut asiasta päätöksen(16). Direktiivin 2001/90/EY antamisen ajankohtana ei myöskään otettu huomioon ympäristöriskejä eikä Alankomaiden ilmoittamaa erityistä ongelmaa. Kyseiset ongelmat ja niiden erityismerkitys Alankomaiden kannalta saatiin tietää direktiivin antamisen jälkeen. Tämän vuoksi komissio hyväksyi kansalliset säännökset ja samanaikaisesti ilmoitti aikomuksestaan tarkistaa vastikään annettua direktiiviä(17).
(37) On selvää, että ilmoittamalla kansallisista säännöksistä, joista oli ilmoitettu jo ennen direktiivin 2001/90/EY antamista, Alankomaat "pitää tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä", jotka komissio oli hyväksynyt, 95 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Sitä vastoin uudelleen annettu ilmoitus ei näytä täyttävän 95 artiklan 5 kohdan edellytyksiä, koska Alankomaat ei pitänyt tarpeellisena ottaa käyttöön kansalliset säännöksensä "sen jälkeen kun ... komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen", vaan se ilmaisi tämän kannan jo selvästi ennen direktiivin 2001/90/EY antamista. Näin ollen Alankomaiden antamaa ilmoitusta on tarkasteltava suhteessa EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohtaan.
(38) On huomattava, että yhteisön lainsäädännön mukaan jäsenvaltio ei saa soveltaa yhdenmukaistamistoimenpiteestä poikkeavia kansallisia toimenpiteitä ennen kuin komissio on hyväksynyt ne. On myös huomattava, että EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohta koskee kansallisia toimenpiteitä, jotka jäsenvaltio haluaa pitää voimassa yhdenmukaistamistoimenpiteen hyväksymisen jälkeen, toisin sanoen toimenpiteitä, joita jo sovelletaan kyseisessä jäsenvaltiossa. Komissio hyväksyi 23 päivänä tammikuuta 2002 alustavat kansalliset toimenpiteet, jotka Alankomaat halusi ottaa käyttöön ja jotka poikkesivat ympäristönsuojelun näkökulmasta direktiivin 94/60/EY säännöksistä. Direktiivi 2001/90/EY annettiin 26 päivänä lokakuuta 2001. Alustavat kansalliset toimenpiteet, jotka komissio hyväksyi EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan nojalla, poikkeavat direktiivin 2001/90/EY säännöksistä, joten komission on annettava hyväksyntänsä kyseisten toimenpiteiden soveltamiselle. Näin ollen Alankomaat antoi toisen ilmoituksen, joka koski samoja, aiemmin ilmoitettuja ja komission jo hyväksymiä toimenpiteitä. Näissä erityisissä olosuhteissa komissio päättelee, että Alankomaat haluaa "pitää voimassa" samat kansalliset säännöksensä, jotka ovat ympäristönsuojelun näkökulmasta rajoittavampia kuin direktiivin 2001/90/EY säännökset. Näin ollen Alankomaiden antamaa ilmoitusta on tarkasteltava suhteessa EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohtaan.
(39) On huomattava, että tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY(18) soveltamisalaan kuuluu tilanne, jossa henkilö sijoittaa kreosootilla käsiteltyä puuta pintaveteen(19). Tällä direktiivillä säännellään kuitenkin ennakkolupien myöntämistä kaikille päästöille esimerkiksi sisämaan pintavesiin, aluevesiin ja sisäisiin rannikkovesiin, mutta se ei koske kreosootilla käsitellyn puun saattamista markkinoille, eikä siinä säädetä yleisestä kiellosta kreosootilla käsitellyn puun käytölle kosketuksessa pintaveden kanssa. Tarkasteltavina olevat Alankomaiden kansalliset säännökset, joilla kokonaan kielletään kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattaminen ja/tai käyttö kohteisiin, jossa puu joutuu kosketukseen pintaveden kanssa, menevät näin ollen direktiivissä 76/464/ETY säädettyjä toimenpiteitä pidemmälle ja ovat ristiriidassa direktiivin 2001/90/EY kanssa.
(40) Lisäksi pohjaveden suojelemisesta tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta 17 päivänä joulukuuta 1979 annetun direktiivin 80/68/ETY(20) soveltamisalaan kuuluu tilanne, jossa henkilö sijoittaa kreosootilla käsiteltyä puuta suoraan kosketukseen pohjaveden kanssa, jos käsitellystä puusta liukenevien polysyklisten aromaattisten hiilivetyjen (jäljempänä "PAH-yhdisteiden") määrä tai pitoisuus on huolestuttavan suuri. Näissä olosuhteissa kreosootilla käsitellyn puun käyttäminen kosketuksissa pohjaveden kanssa on tämän direktiivin nojalla kielletty. Kyseisessä direktiivissä ei kuitenkaan säädetä kreosootilla käsitellyn puun käytön kieltämisestä kokonaan kosketuksissa pohjaveden kanssa, eikä kreosootilla käsitellyn puun saattaminen markkinoille kuulu direktiivin soveltamisalaan. Tarkasteltavina olevat Alankomaiden kansalliset säännökset, joilla kokonaan kielletään kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattaminen ja käyttö kohteisiin, jossa puu joutuu kosketukseen pohjaveden kanssa, menevät näin ollen direktiivissä 80/68/ETY säädettyjä toimenpiteitä pidemmälle ja ovat ristiriidassa direktiivin 2001/90/EY kanssa.
(41) Alankomaiden ilmoituksessa annetaan selvitys ympäristönsuojeluun liittyvistä perusteluista kyseisten kansallisten säännösten käyttöönotolle.
(42) Edellä todettu huomioon ottaen voidaan päätellä, että Alankomaiden viranomaiset ovat antaneet komissiolle tiedoksi niiden kansallisten säännösten tekstin, jotka on hyväksytty päätöksellä 2002/59/EY mutta jotka poikkeavat direktiivin 2001/90/EY säännöksistä ja jotka aiotaan pitää voimassa Alankomaissa, sekä omat perustelunsa kyseisten säännösten voimassa pitämiselle.
(43) Alankomaiden antama ilmoitus, jonka tarkoituksena on saada hyväksyntä alustaville kansallisille säännöksille, jotka oli hyväksytty päätöksellä 2002/59/EY perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan nojalla ja jotka säilyvät muuttumattomina, koskee tiukempia toimenpiteitä kuin ne, joista säädetään direktiivillä 2001/90/EY. Ilmoituksen katsotaan siten täyttävän käsiteltäväksi ottamisen ehdot EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti siltä osin kuin direktiivin 2001/90/EY asiaankuuluvat säännökset eivät ole samat kuin direktiivin 94/60/EY sisältämät säännökset.
2. Perustelut
(44) Komission on varmistettava perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että kaikki sellaiset edellytykset täyttyvät, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat käyttää kyseisessä artiklassa tarkoitettuja poikkeusmahdollisuuksia. Kansalliset säännökset on perusteltava etenkin perustamissopimuksen 30 artiklassa tarkoitetuilla tärkeillä syillä tai syillä, jotka liittyvät ympäristön tai työympäristön suojeluun. Perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan mukainen poikkeamismahdollisuus edellyttää myös ilmoituksen tehneeseen jäsenvaltioon erityisesti liittyvää ongelmaa, jolla on yhteys jäsenvaltioiden ilmoittamiin perusteisiin.
(45) Jos komissio katsoo kyseisten kansallisten säännösten olevan perusteltuja, sen on lisäksi selvitettävä perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan nojalla, ovatko ne keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
2.1 Kreosootti - Yleistä
(46) Kreosootti on yli 200 kemiallisen yhdisteen monimutkainen seos, jossa on pääasiassa aromaattisia hiilivetyjä, fenolityppi- ja fenolirikkiyhdisteitä sekä aromaattisia typpi- ja rikkiyhdisteitä. Se on kivihiilitervan keskiraskas tisle (kiehumispiste noin 200-400 °C).
(47) Kreosootti voi sisältää yli 30:tä erilaista polysyklistä aromaattista hiilivetyä (PAH), ja sen kokonais-PAH-pitoisuus voi olla 85 prosenttia. Tärkeimmät polysykliset aromaattiset hiilivedyt ovat
- asenafteeni
- naftaleeni
- fenantreeni
- antraseeni
- fluoreeni
- fluoranteeni
- kryseeni
- trifenyleeni
- bentso(a)antraseeni
- bentso(b)fluoranteeni
- bentso(k)fluoranteeni
- bentso(a)pyreeni.
(48) Bentso(a)pyreeni (B(a)P) on eräs perusteellisimmin tutkituista PAH-yhdisteistä, ja B(a)P-pitoisuutta käytetään indikaattorina tai merkkiaineena luokitustarkoituksessa; B(a)P-pitoisuus ei sinänsä kuvaa kreosootin koko PAH-pitoisuutta. Kyseessä olevan kreosoottityypin mukaan B(a)P-pitoisuus voi olla 0,003-0,3 painoprosenttia (30-3000 ppm). Kivihiilitervan jakotislaaminen ja jakeiden valinta voivat johtaa alhaisempiin B(a)P- tai fenolipitoisuuksiin. Länsi-Euroopan puunsuojausinstituutti (Western European Institute for Wood Preservation) on kehittänyt erilaisia teollisuusstandardeja, joille on luonteenomaista spesifioitujen tislausjakeiden pitoisuuksien vaihtelu sekä - mikä on tärkeintä tässä yhteydessä - B(a)P-pitoisuuksien vaihtelu. Luokittelussa käytettävien standardien raja-arvot ovat 500 ppm ja 50 ppm.
(49) Kreosootin fysikaalisten ja kemiallisten ominaisuuksien muuttaminen on mahdollista, jos se on tarpeen käytön kannalta tai ympäristönäkökohtien vuoksi. On mahdollista luoda sivellinmaalaukseen paremmin soveltuva viskositeetiltaan alhaisempi tuote lisäämällä kreosoottiin kiehumispisteeltään alhaisempia ainesosia; tällaista tuotetta kutsutaan toisinaan karbolineumiksi. Direktiivissä 2001/90/EY ei tehdä eroa: direktiivi kattaa koko joukon erilaisia kivihiilitervan tisleitä, joita käsitellään direktiivissä samalla tavalla ja joista jokaisen osalta mainitaan nimi sekä Einecs- ja CAS-numero.
(50) Kreosoottia käytetään pääasiassa ja lähes yksinomaan puunkyllästysaineena. Tärkeimpiä ovat toistaiseksi olleet suurimittaiset teolliset ja ammattimaiset käyttökohteet: ratapölkyt, sähköpylväät, vesirakentaminen (rantapengerten suojarakenteet), aidat sekä maataloudessa ja hedelmänviljelyssä käytettävät pylväät. Myös yksittäiset kuluttajat käyttävät kreosoottia ja vastaavia tuotteita puun kyllästämiseen.
(51) Kreosootin tärkeimpiä ominaisuuksia ovat
- voimakas sieniä tuhoava vaikutus
- voimakas hyönteisiä tuhoava vaikutus
- pysyvyys
- kestävyys liukenemista ja sään vaikutuksia vastaan.
(52) Kreosoottia käytetään erittäin pieninä määrinä lääkinnällisissä tuotteissa tiettyjen ihosairauksien, kuten psoriasiksen hoidossa.
Ekotoksikologiset vaikutukset
(53) Monissa maissa on todettu kreosootin pilanneen ympäristöä, ja syynä ovat usein olleet vanhat puunkäsittelylaitokset. Tieto kreosootin käyttäytymisestä sen jouduttua ympäristöön on saatu suurimmaksi osaksi teollisuuden kreosoottivuodoista ja käytöstä poistettujen kreosoottilaitosten aiheuttamasta pilaantumisesta. Ympäristön pilaantuminen on todettu analysoimalla valikoituja PAH-yhdisteitä, erityisesti B(a)P:tä.
(54) Kreosootti on myrkyllistä tietyille maassa eläville eliöille ja erittäin myrkyllistä vesieliöille (96 tunnin LC-50-arvot ovat yleensä alle 1 mg/l). Monet sen ainesosat ovat biologisesti kertyviä.
(55) PAH-yhdisteillä on seuraavia ympäristön kannalta tärkeitä ominaisuuksia:
- PAH-yhdisteet sitoutuvat voimakkaasti maan orgaaniseen ainekseen.
- PAH-yhdisteiden hajoaminen maaperässä ja muissa ympäristön osissa on tavallisesti hidasta. Kreosoottijäämät voivat pysyä ympäristössä useita vuosia (yli 20--30 vuotta).
- Tärkeimmät hajoamismuodot ovat valohajoaminen (auringon säteilyn vaikutuksesta) ja biologinen hajoaminen (tiettyjen bakteerien vaikutuksesta). Biologinen hajoaminen on mahdollista aerobisissa ja anaerobisissa olosuhteissa. Neljästä tai useammasta renkaasta koostuvat PAH-yhdisteet voivat olla heikosti hajoavia.
- Vesistöihin joutuvat PAH-yhdisteet siirtyvät nopeasti sedimenttiin.
- Useimmat molekyylipainoltaan kevyet PAH-yhdisteet poistuvat vesistöissä pääasiassa biologisesti hajoamalla, ja painavat yhdisteet poistuvat valohapettumisen ja sedimentoitumisen kautta. Herkästi veteen liukenevat PAH-yhdisteet hajoavat biologisesti aerobisissa ja anaerobisissa olosuhteissa. PAH-yhdisteiden ainesosien on osoitettu kertyvän vesieliöihin.
(56) PAH-yhdisteitä voi päästä ilmaan, veteen ja maaperään kyllästys- ja varastointivaiheessa kyllästyspaikalla sekä käsitellyn puun käytön yhteydessä. Ympäristön eri osissa tavattujen PAH-yhdisteiden alkuperä kuitenkin vaihtelee (kaikki palamisprosessit, liikenne ja niin edelleen), ja esiintymämäärien syyksi on usein vaikea määrittää tietty tekijä, kuten kreosootilla käsitelty puu.
(57) Ruotsissa julkaistussa tutkimuksessa(21) osoitettiin, että 40 vuotta maassa olleiden, kreosootilla kyllästettyjen pölkkyjen sisältämän kreosootin yhdisteistä osa oli hävinnyt, erityisesti ne, joiden kiehumispiste oli alhaisin (alle 270 °C). Maanpinnan yläpuolella olevista pölkynosista hävisi suurempi määrä yhdisteitä. Liuenneiden yhdisteiden liikkuvuus oli kuitenkin erittäin vähäistä: niitä löydettiin ainoastaan pölkkyjen lähellä olevasta maasta. Tämä tutkimustulos on johdonmukainen sen havainnon kanssa, että PAH-yhdisteiden liikkuvuus maaperässä on voimakkaan orgaaniseen ainekseen imeytymisen vuoksi erittäin vähäistä.
(58) Vesiympäristössä PAH-tasojen kasvun on usein katsottu johtuvan kreosootilla käsitellystä puusta. Kreosootin ainesosien kulkeutuminen käsitellystä puusta veteen on voimakkaampaa makeassa vedessä kuin merivedessä, mikä on todettu monissa tutkimuksissa. Kulkeutuminen näyttää olevan rajoitetumpaa merivedessä. Eräässä tutkimuksessa todettiin, että 10 vuotta meressä olleissa paaluissa oli jäljellä 93 prosenttia alkuperäisistä kreosoottiyhdisteistä(22). Alankomaissa on todettu rantapengerten suojarakenteista valuvan kreosootin saastuttaneen sedimenttiä(23), ja samanlaista pilaantumista on havaittu entisten kyllästyslaitosten vaikutusta koskevissa tutkimuksissa.
(59) Alankomaissa tehdyn tutkimuksen(24) pohjalta SCTEE(25) on äskettäin korostanut kreosootilla käsiteltyyn puuhun liittyviä ympäristöriskejä vesiympäristössä (pinta- ja pohjavesissä) jopa siinä tapauksessa, että puun käsittelyyn käytetyn kreosootin B(a)P-pitoisuus on hyvin pieni.
(60) Mitä tulee ihmisten altistumiseen ympäristön välityksellä, kreosootista peräisin olevien PAH-yhdisteiden aiheuttamasta ympäristön pilaantumisesta on vain vähän mitattua tietoa.
2.2 Alankomaiden kanta
(61) Alankomaiden kannan mukaan kansalliset säännökset ovat perusteltuja, koska on tarpeen suojella vesiympäristöä riskeiltä, jotka aiheutuvat pinta- tai pohjaveden kanssa kosketukseen joutuvasta kreosootilla käsitellystä puusta ja Alankomaiden erityisestä altistumistilanteesta.
(62) Alankomaiden viranomaiset viittaavat aiemman ilmoituksen tueksi toimitettuun aineistoon sekä SCTEE:n suorittaman tarkastelun tuloksiin(26). Alankomaiden toimittaman asiaankuuluvan viiteaineiston yksityiskohtainen kuvaus sisältyy päätökseen 2002/59/EY, johon tässä päätöksessä viitataan. Lisäksi Alankomaiden viranomaiset huomauttavat, että direktiivin 2001/90/EY lähtökohtana on ollut yksinomaan ihmisten terveyden suojelua koskevat vaatimukset, eikä siinä oteta huomioon ympäristöön liittyviä ongelmia eikä Alankomaiden erityistä altistumistilannetta.
2.3 Alankomaiden kannan arviointi
2.3.1 Ympäristönsuojelun tarpeeseen liittyvät perustelut
(63) Alankomaiden tekemän ilmoituksen viiteaineistossa korostetaan riskejä, joita PAH-yhdisteiden liukeneminen veden kanssa kosketuksissa olevasta kreosootilla käsitellystä puusta voi aiheuttaa vesiympäristölle. Alankomaiden viranomaisten suorittama riskinarviointi koskee sekä sellaisella kreosootilla käsiteltyä puuta, jonka B(a)P-pitoisuus on alle 0,05 massaprosenttia (jäljempänä "vakiokreosootti") että sellaisella kreosootilla käsiteltyä puuta, jonka B(a)P-pitoisuus on alle 0,005 massaprosenttia (jäljempänä "muunnettu kreosootti"). Molemmissa tapauksissa kreosootilla käsitellyn puun todettiin johtavan useimpien valittujen PAH-yhdisteiden suurimpiin hyväksyttävissä oleviin pitoisuuksiin pintavesissä, ja pohjavesissä ja sedimentissä pitoisuudet ylittyivät huomattavasti.
(64) Lokakuun 21 päivänä 2002 antamassaan lausunnossa SCTEE vahvistaa pääpiirteissään Alankomaiden esille tuomat ympäristöriskit. SCTEE toteaa kuitenkin vakiokreosootilla käsitellyn puun osalta, että ympäristöriskit saattavat olla Alankomaiden viranomaisten ilmoittamia suuremmat. SCTEE toteaa, että PAH-yhdisteiden pitoisuudet eivät muunnetun kreosootin osalta huomattavasti pienene, eivätkä yksinomaan B(a)P:hen perustuvat tarkastukset ole SCTEE:n mukaan riittäviä.
(65) Direktiivillä 2001/90/EY, joka annettiin ennen SCTEE:n lausuntoa, kreosootin sallittu B(a)P-pitoisuus pelkästään alennettiin 0,05:stä 0,005:een, joten siinä ei riittävästi otettu huomioon Alankomaiden esittämiä ympäristöriskejä. Sen lähtökohtana olivat yksinomaan ihmisten terveyden suojelua koskevat vaatimukset, ja koska SCTEE:n suorittamaa arviointia ei ollut tuolloin käytettävissä, siinä ei otettu huomioon Alankomaiden esittämiä ympäristöön liittyviä huolenaiheita. Lisäksi päätöksellä 2001/59/EY, jossa otetaan huomioon kyseiset ympäristöön liittyvät huolenaiheet ja jossa komissio ilmoittaa aikomuksestaan tarkistaa kyseisiä säännöksiä, komissio vahvistaa direktiiviin 2001/90/EY liittyvät rajoitukset.
(66) Alankomaiden ilmoituksen viiteaineistosta käy lisäksi ilmi Alankomaissa havaittavissa erityinen ongelma, joka johtuu Alankomaiden pinta- ja pohjavesialueiden voimakkaasta altistumisesta kreosootilla käsitellystä puusta liukeneville PAH-yhdisteille.
(67) SCTEE toteaa 30 päivänä lokakuuta 2001 antamassaan lausunnossa, että Alankomaissa käytetään runsaasti kreosootilla käsiteltyä puuta vesistöjen rantapenkereiden tukemiseen ja että tästä vesiympäristölle aiheutuvat riskit ovat Alankomaissa todennäköisesti suuret. Muut vertailutiedot(27) osoittavat lisäksi, että kreosootilla käsitellyn puun runsas käyttö rantojen suojauksessa on Alankomaissa muita jäsenvaltioita suurempi ongelma. Myös äskettäin tehdyssä arviossa(28) Alankomaiden pintavesien yleisestä altistumisesta PAH-yhdisteille vahvistetaan, että Alankomaissa vallitseva altistumistilanne on erityisen vakava.
(68) Tiedoista, joiden mukaan Alankomaiden laajat lähellä maanpintaa sijaitsevat pohjavesialueet yhdistettynä runsaaseen kreosootilla käsitellyn puun käyttöön kohteissa, joissa puu joutuu kosketukseen pohjaveden kanssa, on kohtuudella pääteltävissä, että kreosootilla käsitellystä puusta liukenevien PAH-yhdisteiden erityisen korkea altistumistaso on todennäköinen myös pohjavesissä.
(69) Edellä todetun perusteella komissio katsoo, että Alankomaiden ilmoittamat säännökset ovat perusteltuja, koska Alankomaiden vesiympäristön altistumista on tarpeen vähentää, ja että ne ovat oikeasuhteisia tavoitteeseen nähden.
2.4 Mielivaltainen syrjintä, jäsenvaltioiden välisen kaupan peitelty rajoittaminen ja sisämarkkinoiden toiminnan esteet
2.4.1 Mielivaltainen syrjintä
(70) Perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohta velvoittaa komission tarkastamaan, ettei suunniteltuja säännöksiä käytetä mielivaltaiseen syrjintään. Se, että syrjintää ei esiinny, merkitsee sitä, että samankaltaisessa tilanteessa olevia ei saa kohdella eri tavalla ja että erilaisessa tilanteessa olevia ei saa kohdella samankaltaisella tavalla, ja tämä on yhteisön oikeuden mukainen yleinen periaate.
(71) Kansalliset säännökset ovat yleisluonteisia, ja niiden on tarkoitus koskea sekä kotimaista että maahantuotua kreosootilla käsiteltyä puuta kyseisissä käyttökohteissa. Näin ollen ei ole todisteita siitä, että niitä voitaisiin käyttää keinona talouden toimijoiden väliseen mielivaltaiseen syrjintään yhteisössä.
2.4.2 Jäsenvaltioiden välisen kaupan peitelty rajoittaminen
(72) Tuotteiden markkinointia ja käyttöä yhteisön direktiiviin nähden rajoittavammat kansalliset toimenpiteet muodostavat yleensä kaupan esteen siltä osin kuin tuotteita, jotka voidaan saattaa laillisesti markkinoille muualla yhteisössä, ei voida saattaa markkinoille kyseisessä jäsenvaltiossa. Perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdassa määriteltyjen edellytysten tarkoituksena on estää 4 ja 5 kohtaan perustuvien rajoitusten käyttäminen vääriin tarkoituksiin siten, että ne todellisuudessa ovatkin taloudellisia toimenpiteitä, joilla asetetaan esteitä muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden tuonnille eli välillisesti suojellaan kansallista tuotantoa.
(73) Edellä on kuitenkin jo todettu, että Alankomaissa on olemassa todellinen, vesiympäristöön liittyvä riski vallitsevan erityisen altistumistilanteen vuoksi. Kansallisten säännösten todellinen tavoite vaikuttaa siksi olevan ympäristön suojelu eikä kaupan peitelty rajoittaminen.
(74) Kansallisissa säännöksissä on vientiin tarkoitettua kreosootilla käsiteltyä puuta koskeva poikkeus. Kyseinen poikkeus on kuitenkin direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/90/EY, mukainen, joten tämä päätös ei koske sitä.
(75) On siis pääteltävä, ettei ole olemassa näyttöä siitä, että suunniteltuja kansallisia säännöksiä käytettäisiin jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.
2.4.3 Sisämarkkinoiden toiminnan esteet
(76) Tätä ehtoa ei voi tulkita siten, että sillä suljetaan pois mahdollisuus sellaisten kansallisten säännösten antamiseen, jotka voisivat vaikuttaa sisämarkkinoiden toteutumiseen. Itse asiassa kaikki kansalliset säännökset, jotka poikkeavat sisämarkkinoiden toteutumiseen ja toimintaan tähtäävästä yhdenmukaistamistoimenpiteestä, ovat toimenpiteitä, jotka todennäköisesti vaikuttavat sisämarkkinoihin. Tämän vuoksi EY:n perustamissopimuksen 95 artiklalla määrätyn poikkeusmenettelyn hyödyllisyyden säilyttämiseksi sisämarkkinoiden toiminnan esteen käsite on 95 artiklan 6 kohdan yhteydessä ymmärrettävä kohtuuttoman suureksi vaikutukseksi suhteessa tavoitteeseen.
(77) Edellä esitettyjen ympäristönäkökohtien perusteella ja kun otetaan huomioon Alankomaiden erityinen altistumistilanne, on pääteltävä, ettei ole todisteita siitä, että suunnitellut kansalliset säännökset muodostaisivat esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
IV PÄÄTELMÄ
(78) Edellä todetun perusteella voidaan päätellä, että 3 päivänä toukokuuta 2002 tiedoksi annettu Alankomaiden ilmoitus, joka koskee direktiivin 2001/90/EY säännöksistä poikkeamista kreosootilla käsitellyn puun osalta, täyttää käsiteltäväksi ottamista koskevat ehdot ja täyttää perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdassa esitetyt ehdot.
(79) Lisäksi kansalliset säännökset eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään eivätkä jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen eivätkä muodosta suhteetonta estettä sisämarkkinoiden toiminnalle.
(80) Kansalliset säännökset voidaan näin ollen hyväksyä perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Komissio tarkastelee perustamissopimuksen 95 artiklan 7 kohdan mukaisesti direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/90/EY, säännösten mukauttamista saatavilla olevan tieteellisen näytön perustella,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Hyväksytään kansalliset säännökset, jotka liittyvät kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattamiseen ja käyttöön ja jotka Alankomaat on antanut komissiolle tiedoksi 3 päivänä toukokuuta 2002.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 31 päivänä lokakuuta 2002.