Kommissionens beslutning
af 13. juli 2001
om det af Forbundsrepublikken Tyskland meddelte udkast til nationale bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser
(meddelt under nummer K(2001) 1912)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2001/570/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, især artikel 95, stk. 6, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
1. Fællesskabslovgivningen
(1) Rådets direktiv 76/769/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater(1), senest ændret ved Kommissionens direktiv 1999/77/EF(2), indeholder bestemmelser om forbud mod og begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer og præparater. Direktiv 76/769/EØF ændres jævnligt for at supplere bilaget til direktivet med yderligere stoffer, som er farlige for mennesker eller miljø.
(2) Rådets direktiv 89/677/EØF(3) ændrede direktiv 76/769/EØF med henblik på bl.a. at harmonisere markedsføringen og anvendelsen af organiske tinforbindelser på visse områder. Bestemmelserne om organiske tinforbindelser blev ændret ved Kommissionens direktiv 1999/51/EF af 26. maj 1999 om femte tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (tin, pentachlorphenol og cadmium)(4).
(3) Direktiv 1999/51/EF ændrer direktiv 76/769/EØF med henblik på at forbyde markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser som stoffer i og bestanddele af præparater, der virker som biocider i antibegroningsmaling, hvor der ikke er nogen kemisk binding mellem malingens forskellige bestanddele (også kaldet "free association antifouling paint").
(4) Med direktiv 1999/51/EF forbydes også anvendelse af organiske tinforbindelser som stoffer i og bestanddele af præparater, der fungerer som biocider, bestemt til at forhindre tilgroning med mikroorganismer, planter eller dyr på:
a) skibsskrog på:
- både med en totallængde på under 25 m, som defineret i ISO 8666
- fartøjer, uanset længde, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer
b) bure, flåd, net samt alle andre former for apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug
c) samt på apparatur eller udstyr nedsænket helt eller delvis i vand.
Sådanne stoffer og præparater
- må kun markedsføres i emballager indeholdende 20 liter eller mere
- må ikke sælges til offentligheden, men kun til erhvervsmæssige brugere.
(5) Medmindre andet er fastsat i andre fællesskabsbestemmelser vedrørende klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer og præparater, skal emballagen for sådanne stoffer og præparater være forsynet med følgende tekst, som skal være læselig, og som ikke må kunne udviskes: "Må ikke anvendes på både med en totallængde på under 25 m eller på både, uanset længde, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer, eller på nogen form for apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug.
Forbeholdt erhvervsmæssige brugere."
(6) De bestemmelser, der henvises til i betragtning 4, litra a), og de særlige etiketteringsbestemmelser gælder for Sverige og Østrig fra den 1. januar 2003 og vil blive taget op til fornyet overvejelse af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og interesserede parter inden denne dato.
(7) Desuden er organiske tinforbindelser ikke tilladt som stoffer og bestanddele af præparater bestemt til behandling af industrivand.
(8) Det fremgår også af direktiv 1999/51/EF, at de øvrige tilladte anvendelser skal tages op til fornyet overvejelse inden den 1. januar 2003. Der henvises i betragtning 2 udtrykkeligt til udviklingen i Den Internationale Søfartsorganisation (IMO), som har erkendt de farer, der er forbundet med organiske tinforbindelser. Komitéen til Beskyttelse af Havmiljøet (MEPC) under IMO har opfordret til et globalt forbud mod påføring af organiske tinforbindelser, der virker som biocider i antibegroningsmidler til skibe, med virkning fra den 1. januar 2003.
(9) MEPC holdt møde den 23.-27. april 2001 og har udarbejdet et retligt bindende instrument (International Convention on the Control of Harmful Antifouling Systems), som skal vedtages på en diplomatkonference, der efter planen skal afholdes den 1.-5. oktober 2001. Rådet for Den Europæiske Union havde vedtaget konklusioner til forhandlingerne i april, hvori det bl.a. understreges, at det har til hensigt at bidrage til at få vedtaget et retligt bindende instrument, som skal forbyde anvendelsen af organiske tinforbindelser fra den 1. januar 2003. I konklusionerne opfordredes Kommissionen også til hurtigst muligt at træffe alle yderligere nødvendige foranstaltninger i forbindelse med den relevante fællesskabslovgivning.
2. Nationale bestemmelser
(10) Tyskland påtænker at vedtage nye nationale bestemmelser, som rækker videre end de foranstaltninger, der er omhandlet i direktiv 1999/51/EF, ved at ændre:
- bilaget til § 1 i Chemikalienverbotsverordnung (forordning om kemikalieforbud) vedrørende organiske tinforbindelser i den version, der blev offentliggjort den 19. juli 1996 og senest ændret ved artikel 2 i forordningen af 26. juni 2000, og
- bilag IV til Gefahrstoffverordnung (forordning om farlige stoffer) i den version, der blev offentliggjort den 15. november 1999, senest ændret ved artikel 3 i forordningen af 26. juni 2000.
(11) Udkastet til ændring af forordningen om kemikalieforbud ændrer det eksisterende afsnit 11 (med overskriften "Zinnorganische Verbindungen" (organiske tinforbindelser) og skal forbyde markedsføring af organiske tinforbindelser og præparater indeholdende organiske tinforbindelser til følgende formål:
1) som antibegroningsmaling
2) til vandbehandling inden for industri- og handelssektoren og den kommunale sektor, uanset anvendelse
3) til behandling af træ
4) til biocidimprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf, og
5) til biocidbehandling af forbrugsprodukter i henhold til § 5, stk. 1, nr. 6, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (lov om levnedsmidler og forbrugsprodukter).
(12) Desuden må følgende produkter ikke markedsføres, hvis de har et masseindhold af triorgano-tinforbindelser på mere end 1 mg tin/kg:
1) kraftige industrielle tekstilvarer og
2) produkter i henhold til § 5, stk. 1, nr. 6, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz.
(13) Uanset punkt 11, stk. 1, gælder den heri nævnte restriktion først fra den 31. december 2002 for så vidt angår markedsføring af antibegroningsmaling indeholdende kemisk bundne organiske tinforbindelser til skibe med en total længde på over 25 m, som hovedsagelig er bestemt for sejlads uden for indre vandveje og søer, hvis det sælges til erhvervsmæssige formål i minimumsmængder på 20 liter. De i betragtning 12 nævnte forbud gælder ikke produkter, som blev markedsført for første gang inden den første dag i den kalendermåned, der følger efter offentliggørelsen af udkastet til national lovgivning.
(14) Udkastet til ændring af bilag IV (Herstellungs- und Verwendungsverbote (begrænsninger af produktion og anvendelse)) i forordningen om farlige stoffer skal ændre nr. 5 (med overskriften "Antifoulingfarben" (antibegroningsmaling)) og 8 (med overskriften "Zinnorganische Verbindungen" (organiske tinforbindelser)).
(15) Nr. 5, stk. 1, indeholder allerede et generelt forbud mod anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling, men i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 1999/51/EF fastsætter det nuværende stk. 2 en undtagelse for så vidt angår "kemisk bundne antibegroningsmalinger med organiske tinforbindelser til skibe med en totallængde på over 25 m, som hovedsageligt bruges uden for indre vandveje og søer, hvis de sælges til erhvervsmæssige formål i minimumsmængder på 20 liter." Ændringsudkastet skal begrænse varigheden af denne undtagelse ved at tilføje "indtil 31. december 2002".
(16) Udkastet til ændring af nr. 8 (Zinnorganische Verbindungen (organiske tinforbindelser)) skal erstatte den nuværende tekst med følgende: "Farlige stoffer indeholdende organiske tinforbindelser må ikke anvendes:
1) til behandling af vand inden for industri- og handelssektoren og den kommunale sektor, uanset hvad det skal anvendes til
2) træbeskyttelse
3) til biocidimprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf
4) til biocidbehandling af forbrugsprodukter i henhold til § 5, stk. 1, nr. 6, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenstndegesetz(5)."
II. PROCEDUREN
(17) Direktiv 1999/51/EF blev vedtaget den 26. maj 1999. Medlemsstaterne skulle sætte de nødvendige nationale bestemmelser i kraft for at efterkomme det inden den 29. februar 2000 og anvende dem fra den 1. september 2000. Tyskland gennemførte korrekt fællesskabsbestemmelserne i national lovgivning gennem en ændring af forordningen om farlige stoffer (forordning af 26. juni 2000, Bundesgesetzblatt I 2000, s. 932).
(18) Ved brev af 22. januar 2001 meddelte Tysklands faste repræsentant Kommissionen, at man i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 5, påtænkte at anvende strengere foranstaltninger vedrørende organiske tinforbindelser end bestemmelserne i direktiv 1999/51/EF. Tyskland fandt det nødvendigt at indføre sådanne nationale foranstaltninger, som er berettigede i henhold til traktatens artikel 30 med henblik på at beskytte miljøet og menneskenes sundhed mod de skadelige virkninger af organiske tinforbindelser, der anvendes som komponenter i biocidpræparater. Kommissionen modtog brevet den 25. januar 2001.
(19) Ved brev af 22. februar 2001 meddelte Kommissionen de tyske myndigheder, at den havde modtaget meddelelsen i henhold til artikel 95, stk. 5, og at den frist på seks måneder, som Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 6, har til at behandle meddelelsen, løber fra den 26. januar 2001, dvs. dagen efter den dato, hvor Kommissionen modtog meddelelsen.
(20) Ved brev af 17. april 2001 gav Kommissionen de andre medlemsstater meddelelse om den anmodning, den havde modtaget fra Tyskland, og opfordrede dem til inden en måned at fremsætte deres eventuelle kommentarer. Kommissionen offentliggjorde også en meddelelse vedrørende anmodningen i De Europæiske Fællesskabers Tidende(6) med henblik på at informere andre interesserede parter om det udkast til nationale foranstaltninger, som Tyskland påtænker at vedtage.
III. VURDERING
1. Vurdering af, om betingelserne for at anvende traktatens undtagelsesbestemmelse er opfyldt
(21) Formålet med de tyske myndigheders meddelelse af 25. januar 2001 er at få godkendt indførelsen af nationale bestemmelser, der strider mod direktiv 1999/51/EF, som er en harmoniseringsforanstaltning med hjemmel i traktatens artikel 95.
(22) I EF-traktatens artikel 95, stk. 5, hedder det: "Når en medlemsstat [...] efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse."
(23) Bilag 1 til direktiv 76/769/EØF, som ændret ved direktiv 1999/51/EF, omhandler tre forskellige situationer, hvor organiske tinforbindelser markedsføres eller anvendes. Disse tre situationer vedrører alle vandmiljøet eller - nærmere betegnet - anvendelser i vand eller på genstande, der er delvist eller helt nedsænket i vand:
- Nr. 21, stk. 1, forbyder for øjeblikket markedsføring af organiske tinforbindelser til anvendelse som stoffer og bestanddele i præparater, der fungerer som biocider i maling, hvor der ikke er nogen kemisk binding mellem malingens forskellige bestanddele (også kaldet "free association antifouling paint")(7). Andre typer præparater må gerne markedsføres.
- Nr. 21, stk. 2, begrænser anvendelsen af organiske tinforbindelser som stoffer og bestanddele af præparater, der fungerer som biocider, bestemt til at hindre tilgroning med mikroorganismer, planter eller dyr på skibsskrog på både med en total længde på under 25 m og på fartøjer, uanset længde, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer, på alle former for apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug og på apparatur eller udstyr nedsænket helt eller delvis i vand.
- Endelig forbyder nr. 21, stk. 4, anvendelsen af organiske tinforbindelser til behandling af industrivand uanset anvendelsen af dette.
(24) Det fremgår af en sammenligning af gældende fællesskabslovgivning og udkastet til de nationale bestemmelser, Tyskland påtænker at anvende, at de nationale foranstaltninger er mere restriktive end fællesskabslovgivningen, eftersom de omfatter:
- et forbud mod markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser i alle former for antibegroningsmidler fra og med 1. januar 2003
- et forbud mod anvendelse af organiske tinforbindelser til en række andre formål: træbeskyttelse, imprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf, og behandling af forbrugsartikler.
(25) Dertil kommer, at udkastet til nationale foranstaltninger skal begrænse maksimumsindholdet af triorganiske tinforbindelser for en række produkter, som f.eks. kraftige industrielle tekstilvarer og forbrugsprodukter.
(26) Det udkast til nationale foranstaltninger, som Tyskland har givet meddelelse om, vedrører anvendelsen af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling og falder således ind under det gennem direktiv 1999/51/EF harmoniserede område. Formålet med udkastet til nationale foranstaltninger er også at forbyde anvendelsen af organiske tinforbindelser til behandling af træ, tekstilvarer og forbrugerartikler. Her skal der skelnes mellem to tilfælde: hvis de behandlede produkter er bestemt for anvendelse, hvor de er delvist eller helt nedsænket i vand (dvs. anvendelse i vandmiljøet), eller beregnet som apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug, er de inden for det harmoniserede område, og direktiv 1999/51/EF forbyder allerede anvendelse af organiske tinforbindelser til dette formål. Behandling af træ, kraftige tekstilvarer og forbrugsprodukter, som er bestemt til andre formål, er ikke reguleret af direktivet.
(27) Tyskland har som foreskrevet i traktatens artikel 95, stk. 5, givet Kommissionen meddelelse om den præcise ordlyd af de bestemmelser, man påtænker at indføre, og redegjort for de grunde, som efter Tysklands opfattelse berettiger til at indføre dem. Imidlertid falder kun en del af udkastet til nationale foranstaltninger ind under harmoniseringsbestemmelserne i direktiv 1999/51/EF.
(28) Den meddelelse af 25. januar 2001, som Tyskland indgav for at få godkendt indførelsen af nationale bestemmelser vedrørende anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmidler, der fraviger direktiv 1999/51/EF, kan derfor antages til behandling med hjemmel i EF-traktatens artikel 95, stk. 5. Meddelelsen om udkastet til nationale foranstaltninger vedrørende andre anvendelser af organiske tinforbindelser, som falder uden for harmoniseringsbestemmelserne i direktiv 1999/51/EF, kan ikke antages til behandling.
(29) Derfor vil denne beslutning kun vedrøre udkastet til nationale bestemmelser vedrørende antibegroningsmidler bestemt for anvendelse i vandmiljøet, for hvilke der ansøges om fravigelse. Udkastet til nationale foranstaltninger vedrørende de andre anvendelser berøres ikke af denne beslutning og skal meddeles og evalueres efter de procedurer, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter(8), som ændret ved direktiv 1998/48/EF(9).
2. Vurdering af sagens omstændigheder
(30) I henhold til traktatens artikel 95 skal Kommissionen sikre, at alle betingelserne for, at en medlemsstat kan benytte de i denne artikel fastsatte undtagelsesmuligheder, er til stede.
(31) Kommissionen skal derfor vurdere, om betingelserne i artikel 95, stk. 5, er til stede, dvs. a) om der foreligger "nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet", b) således at medlemsstaten finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser "på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat", c) når dette problem har vist sig "efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen".
(32) Desuden skal Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 6, hvis den finder det berettiget at indføre sådanne nationale bestemmelser, konstatere, "om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion".
2.1. Beskrivelse af organiske tinforbindelser
(33) Organiske tinforbindelser er en gruppe af stoffer, der består af tin og et varierende antal organiske grupper, som er direkte bundet til tinatomet. Organiske tinforbindelser er meget virksomme antibegroningsmidler til skibe, idet dog de vigtigste og mest virksomme forbindelser er tributyltin (TBT) og bis(tributyltin)oxid (TBTO).
(34) Tributyltinforbindelser klassificeres i henhold til Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer(10), senest ændret ved direktiv 1999/33/EF(11), som:
- farlig ved hudkontakt
- giftig ved indtagelse
- irriterer øjnene og huden
- giftig: alvorlig sundhedsfare ved længere tids påvirkning ved indånding og indtagelse
- meget giftig for organismer, der lever i vand; kan forårsage uønskede langtidsvirkninger i vandmiljøet.
(35) For at antibegroningsmidlet skal kunne virke, må det virksomme stof være biotilgængeligt og dermed løbende frigives i miljøet. Det forhold, at det frigives i vandmiljøet, og at organiske tinforbindelser har betydelige, akutte og kroniske toksiske virkninger, kan skade de eksponerede økosystemer.
(36) TBTO absorberes stærkt af sedimenter. TBT nedbrydes primært til dibutyltin og monobutyltin og endelig til tinoxid. Hvor hurtigt nedbrydningen foregår, afhænger i vidt omfang af den omkringliggende matrix: halveringstiden udgør 2 uger i vand, 2 måneder i biota og 0,5-20 år i sedimentet. TBT bioakkumuleres i nogen grad i miljøet.
(37) TBT virker forstyrrende på de eksponerede organismers stofskifte (enzymhæmning og denaturering af proteiner) og visse snegles hormonsystem (omstemning af en hunlig organismes kønspræg i hanlig retning, et fænomen, der benævnes maskulinisering eller "imposex").
(38) Hvilke farer TBT indebærer for vandmiljøet, er velkendt. Allerede i 1989 traf Fællesskabet de første foranstaltninger (direktiv 89/677/EØF) til at mindske de farer, der er forbundet med organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling, og begrænsede anvendelsen til erhvervsmæssige brugere på skibe med en længde på over 25 m.
(39) En indgående nyvurdering, som Kommissionen iværksatte sammen med medlemsstaterne, førte til vedtagelsen af direktiv 1999/51/EF, som styrker disse beskyttelsesforanstaltninger betydeligt. Dette direktiv forbyder enhver anvendelse af de typer antibegroningsmaling, hvor der må forventes et højere og ukontrolleret udslip af organiske tinforbindelser, og anvendelse på både, uanset størrelse, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer. I forbindelse med denne nyvurdering fik Kommissionen et eksternt konsulentfirma til at gennemføre en undersøgelse om problemet(12) og anmodede på baggrund heraf Den Videnskabelige Komite for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (SCTEE) om en udtalelse, som blev afgivet den 27. november 1998.
2.2. Tysklands standpunkt
(40) Der gives en beskrivelse af alle argumenter bag de nationale bestemmelser, der er indgivet meddelelse om, herunder også bestemmelser vedrørende områder, som er blevet anset for at falde uden for anvendelsesområdet for direktiv 1999/51/EF.
(41) Tyskland mener, at kendskabet til både de økotoksikologiske virkninger og de mulige sundhedsskadelige virkninger berettiger til et mere omfattende forbud mod anvendelse af organiske tinforbindelser som biocidmidler, end det, der er fastsat i direktiv 1999/51/EF.
(42) Af sundheds- og miljøbeskyttelseshensyn anser Tyskland det for nødvendigt i national lovgivning at gennemføre IMO-resolution A.895(21), som blev vedtaget den 25. november 1999, og at fastsætte yderligere krav, der forbyder anvendelse af organiske tinforbindelser som biocidmidler i visse forbrugsprodukter.
(43) Tyskland mener, at de nationale bestemmelser, der er fastsat i udkastet til foranstaltninger, er nødvendige og berettigede og begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed i henhold til traktatens artikel 30. Efter regeringens mening kan kun disse foranstaltninger sikre passende beskyttelse af ovennævnte lovbestemte rettigheder.
(44) Tyskland minder om, at parterne i OSPAR-konventionen (herunder Tyskland og Europa-Kommissionen) i forbindelse med en "samordnet aktion" på det 45. MEPC-møde understregede, at den foreslåede ikrafttrædelsesdato for forbudet mod anvendelse af organiske tinforbindelser som antibegroningsmidler i skibsmaling (1. januar 2003) skal anses som definitiv, og at det var yderst vigtigt, at det foreslåede globalt bindende instrument trådte i kraft til tiden (MEPC-dokument 45/4/8 af 9. august 2000).
(45) Formålet med udkastet til nationale foranstaltninger er således at fjerne den eksisterende dispensation vedrørende markedsføring af kemisk bundne organiske antibegroningsmalinger til skibe med en totallængde på over 25 m, som hovedsagelig er bestemt for sejlads uden for indre vandveje og søer, med virkning fra 1. januar 2003.
(46) Endvidere mener Tyskland, at direktiv 76/769/EØF ikke dækker anvendelse af organiske tinforbindelser som biocidmidler i kraftige tekstilvarer og forbrugsprodukter. I betragtning af behovet for handling med henblik på at beskytte miljøet og menneskers sundhed vil de eksisterende forbud mod markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser og præparater indeholdende disse stoffer blive udvidet. Der vil komme forbud mod deres anvendelse til biocidimprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf, biocidbehandling af visse forbrugsprodukter og som træbeskyttelse.
(47) Træbeskyttelsesmidler, som indeholder biocidholdige organiske tinforbindelser, har ikke været anvendt i Tyskland i mange år. Der findes også mere økologisk acceptable alternativer, som kan anvendes til biocidbehandling af kraftige tekstilvarer. Hovedformålet med forbuddet er at forhindre spredning af triorganiske tinforbindelser i miljøet. Eftersom høje koncentrationer af organiske tinforbindelser er nødvendige for at opnå biocidvirkninger, skal biocidbehandling af forbrugsprodukter, som har langtidskontakt med den menneskelige krop, også forbydes på grund af disse stoffers toksiske egenskaber.
(48) Tyskland hævder, at der foreligger nye videnskabelige beviser, som blev drøftet den 14. marts 2000, da Umweltbundesamt og Bundesinstitut fur gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin på vegne af Bundesumweltministerium organiserede en panelhøring i Berlin om produktion og anvendelse af organiske tinforbindelser i Tyskland. I rapporten (der blev vedlagt anmodningen) gøres der rede for de seneste resultater vedrørende anvendelse, koncentrationer i miljøet og toksikologi. Ifølge Tyskland fremkom nogle af resultaterne først efter udarbejdelsen af direktiv 1999/51/EF, og de afspejler de miljøskader, som forårsages af organiske tinforbindelser i Tyskland, og berettiger således de strammere restriktioner i udkastet til foranstaltninger.
(49) Hvad angår sedimenter, skal der skelnes mellem "normale" koncentrationer og koncentrationer i nærheden af stærkt forurenede steder (havne, produktionsanlæg for organiske tinforbindelser). Som forventet korrellerer koncentrationerne af organiske tinforbindelser i opslæmmet stof og sedimenter også generelt med procentdelen af kommunalt spildevand i det undersøgte vand.
(50) I løbet af de forskellige målingsprogrammer registreredes der maksimumkoncentrationer på 10-77 μg tributyltin (TBT)/kg i det opslæmmede stof fra vand taget fra floderne Rhinen, Main, Fulda, Lahn og Nidda med typiske værdier på mellem 5 og 20 g TBT/kg tørstof. Der registreredes også sammenlignelige værdier for mono- og di-butyltin.
(51) Maksimumværdierne i sedimenter er langt højere. Således rapporterede "Arbeitsgemeinschaft Elbe" om niveauer fra 1000 til 5000 μg organiske tinforbindelser/kg tørstof i floderne Elben og Mulde. Greenpeace fandt lignende høje værdier i nærheden af skibsværfter i 1999 og rapporterede at have målt 4978 μg organiske tinforbindelser/kg tæt ved Neptun-værftets flydedok. Området omkring det største tyske reparationsværft (Norderwerft) er det mest kontaminerede, idet der er registreret 103795 μg TBT/kg.
(52) Tyske Bugts meget høje forurening med organiske tinforbindelser skyldes hovedsageligt, at der her ved udmundingen af især Elben, men også Weser og Ems, er tale om en af de mest trafikerede sejlruter i EU. Dette problem forværres af, at disse sejlruter ligger meget tæt på Wattenmeer, et yderst sårbart område, som nyder særlig beskyttelse som nationalpark. Da TBT nedbrydes meget langsommere i sediment end i vand, skaber høje sedimentkoncentrationer et særligt problem for lande med beskyttelsesværdige vadehavsområder.
(53) Denne ekstreme kontaminering af havmiljøet fører til en høj akkumulering af organiske tinforbindelser i marine pattedyr. Institut für Umweltchemie und Ökotoxikologie under Fraunhofer-Gesellschaft i Schmallenberg gennemførte i 1999 et forskningsprojekt vedrørende overvågning af alkylphenoler, bisphenol A og organiske tinforbindelser i repræsentative miljøprøver. Undersøgelsen afslørede, at der fandtes op til 459 μg TBT/kg i muskulaturen på brasen og 940 μg TBT/kg i muslinger af arten Dreissenidae.
(54) Konsum af fisk, navnlig muslinger, kan udgøre en betydelig andel af forbrugereksponeringen. Konsum af 200 g stærkt forurenet fisk indeholdende 100 μg organiske tinforbindelser/kg vil resultere i indtagelse af 20 μg, svarende til 0,33 μg/kg legemsvægt (60 kg). Dette vil ligge noget over det acceptable daglige indtag af tributyltinoxid (TBTO ADI). Der kan forventes værdier langt over dette niveau i fisk fra problemfarvande, f.eks. i nærheden af havne, stærkt trafikerede sejlruter og skibsværfter.
(55) Organiske tinforbindelser blev også konstateret i forbrugsprodukter. Således tilbyder det seneste Textilhilfsmittelkatalog 2000 antimikrobielle midler, som ifølge deres kemiske sammensætning indeholder organiske tinforbindelser. Der er her tale om TBT-forbindelser. Der blev konstateret maksimumværdier på 130 mg TBT/kg i prøver af beklædningstekstiler, som blev undersøgt i 1999 og 2000 (polstermateriale til cykelshorts). Antages der en resorptionsrate på 1 %, når sådan beklædning bæres, og en resorptionskvote på 20 %, vil optagelsen komme tæt på WHO's ADI-værdi.
(56) TBT bruges ikke kun som antibegroningsmaling, men anvendes også som nævnt ovenfor til biocidimprægnering af kraftige tekstilvarer (dvs. kraftige industritekstiler som f.eks. sejldug og presenninger til lastbiler) og bekædningsartikler. Når TBT vaskes ud af tekstiler, frigives det til det omgivende miljø. Slamkoncentrationer, især fra kommunale rensningsanlæg, er en passende indikator for den aktuelle spildevandskontaminering stammende fra hydrofobe stoffer, der generelt har et diffust emissionsspektrum.
(57) Koncentrationerne af organiske tinforbindelser målt i slam fra kommunale rensningsanlæg varierer betydeligt. Fra ca. 10 μg/kg tørstof stiger de til adskillige mg/kg tørstof. TBT er næsten fuldstændigt (97,5 %) bundet til slam. En gennemsnitlig koncentration på 0,3 mg/kg TBT i tør slammasse (medianværdi for 53 stikprøver fra et tysk slambehandlingsanlæg) og produktion af 2,95 mio. tons slam pr. år giver en national årlig værdi på 885 kg. Af dette slam anvendes 40 % inden for landbruget, hvilket betyder, at der spredes ca. 350 kg TBT på landbrugsjord årligt.
(58) TBT's skadelige virkning på de eksponerede organismers stofskifte (enzymhæmning og denaturering af proteiner) og visse snegles hormonsystem (udvikling af maskuline seksuelle træk hos hunsnegle; imposex) samt den heraf følgende trussel mod vandmiljøet er velkendt og almindeligt anerkendt.
(59) Nylige videnskabelige undersøgelser af humane cellekulturer, hvis resultater blev offentligjort efter ikrafttrædelsen af direktiv 1999/51/EF, bekræfter, at TBT også forhindrer funktionen af det enzymsystem, der styrer udviklingen af det kvindelige kønshormon. Det ser derfor ud til, at TBT - selv i små koncentrationer - også vil kunne være sundhedsskadeligt for mennesker.
(60) Tyskland mener ikke, at de foreslåede nye regler vil hæmme det indre markeds funktion.
(61) Hvad angår gennemførelsen af IMO-resolutionen er den berørte industrisektor allerede ved at forberede sig på det verdensomspændende forbud mod anvendelse af begroningshæmmende skibsmaling indeholdende organiske tinforbindelser, som skal træde i kraft den l. januar 2003. Forordningsudkastet har også overtaget denne referencedato til sit foreslåede forbud mod anvendelse af sådan maling.
(62) En virksomhed med hovedsæde i Tyskland er markedsførende inden for produktion af TBT og tegner sig for ca. 80 % af verdensproduktionen. Dette beviser, at de foreslåede restriktioner hverken er et middel til vilkårlig forskelsbehandling af udenlandske producenter eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Da de primært berører TBT-producenter og skibsværfter i Tyskland, udgør de ikke nogen hindring for det indre markeds funktion.
(63) De seneste videnskabelige resultater med hensyn til organiske tinforbindelsers toksikologiske egenskaber og de aktuelle tyske eksponeringsdata berettiger til et totalforbud - i overensstemmelse med IMO-resolutionen - mod frigivelse til vandmiljøet af TBT-skibsmaling og indførelse af yderligere restriktioner vedrørende organiske tinforbindelser. Dette er den eneste måde, hvorpå man kan sikre en rimelig beskyttelse af mennesker og miljø mod disse stoffers skadevirkninger.
(64) Som konklusion understreger Tyskland, at den gerne havde set, at de foreslåede foranstaltninger blev vedtaget for hele EU. I den forbindelse beklager den, at Kommissionen ikke var i stand til at imødekomme den anmodning, den fremsatte i sit memorandum af 20. september 2000 vedrørende fremlæggelsen af et tilsvarende direktivudkast.
2.3. Vurdering af Tysklands standpunkt
2.3.1. Bevisbyrden
(65) Det skal bemærkes, at Kommissionen i betragtning af tidsrammen i traktatens artikel 95, stk. 6, når den undersøger, om det i henhold til artikel 95, stk. 5, meddelte udkast til nationale bestemmelser er begrundet i et vigtigt behov, henholder sig til "de grunde", den pågældende medlemsstat har fremført. Det betyder, at det i henhold til traktaten påhviler den medlemsstat, der fremsætter anmodningen, at bevise, at foranstaltningerne er berettigede. I betragtning af fremgangsmåden i artikel 95, navnlig fristen på seks måneder til at træffe en beslutning, må Kommissionen i reglen nøjes med at undersøge, om de af medlemsstaten forelagte oplysninger er relevante, uden selv at forsøge at tilvejebringe oplysninger, der kan tjene som bevis for, at foranstaltningerne er berettigede.
(66) Har medlemsstaten ikke forelagt tilstrækkelige oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen at vurdere, om betingelserne i artikel 95, stk. 5, er til stede, og forkaster Kommissionen derfor udkastet til nationale bestemmelser, er der intet til hinder for, at medlemsstaten kan indgive anmodningen på ny og underbygge den med alle supplerende og/eller nye oplysninger, der er nødvendige for at kunne afgøre, om betingelserne i artikel 95, stk. 5, er til stede.
2.3.2. Nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen
(67) Tyskland har indsendt en række dokumenter til støtte for sin anmodning om anvendelse af artikel 95, stk. 5. Kun en del af de oplysninger, der indgår i anmodningen og i disse dokumenter, vedrører imidlertid anvendelsen af organiske tinforbindelser i antibegroningsmalinger. I det følgende vil Tysklands erklæringer og stillingtagen vedrørende dette anvendelsesområde blive vurderet i lyset af de kriterier, der er opstillet i ovennævnte artikel.
(68) De argumenter, Tyskland fremfører som begrundelse for udkastet til nationale bestemmelser vedrørende anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling, vedrører beskyttelsen af miljøet, men til dels også menneskers sundhed.
(69) Tyskland refererer i vid udstrækning til arbejde udført af IMO, og navnlig dens resolution A.895(21), som blev vedtaget den 25. november 1999. Emnet for denne resolution og især MEPC's forberedende arbejde var imidlertid allerede velkendt på det tidspunkt, hvor direktiv 1999/51/EF blev vedtaget, og nævnes specifikt heri. Ifølge anden betragtning vil der i forbindelse med revisionen af bestemmelserne om TBT, som vil blive foretaget inden 1. januar 2003, i fuldt omfang blive taget hensyn til udviklingen i arbejdet og til de beslutninger, som træffes af IMO.
(70) Tyskland nævner en række data vedrørende TBT-koncentrationer i flodsedimenter (floderne Rhinen, Main, Fulda, Lahn og Nidda). Disse data er imidlertid ikke relevante til underbygning af foranstaltninger, der går videre end restriktionerne i direktiv 1999/51/EF, da direktivet allerede fuldstændigt forbyder anvendelsen af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling til både, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje.
(71) Tyskland nævner særligt høje koncentrationer af TBT i sedimenter i nærheden af meget forurenede steder (havne, organotin-produktionsanlæg, skibsværfter) og giver som eksempel målinger fra floderne Elben og Mulde (1000 til 5000 μg/kg tørstof), 4978 μg/kg omkring Neptun-værftet og op til 103795 μg/kg omkring Norderwerftskibsreparationsværftet. Disse data stammer fra en Greenpeace-undersøgelse offentliggjort i juli og september 1999, dvs. efter vedtagelsen af direktiv 1999/51/EF. Tyskland angiver imidlertid ikke, hvornår datæne blev målt, og den samlede undersøgelsesrapport foreligger heller ikke.
(72) Tyskland henviser også til en særlig høj kontaminering af Tyske Bugt stammende fra floderne Elben, Weser og Ems, som alle er tæt trafikerede sejlruter, der fører til store havne. Ifølge Tyskland forværres dette problem af, at disse ruter ligger tæt på Wattenmeer (vadehavsområde), et særligt sårbart område, som nyder særlig beskyttelse som nationalpark. Der leveres ikke nogen data til at støtte disse påstande, og Tyskland erklærer selv, at sidstnævnte problem er specifikt for alle lande, som har beskyttelsesværdige vadehavsområder.
(73) Selv om det er sandsynligt, at de data, der henvises til i betragtning 71, faktisk blev målt på et tidspunkt, hvor direktiv 1999/51/EF allerede var vedtaget, udgør de i sig selv nye oplysninger. At der frigives særlig store mængder biocider (herunder TBT) fra frisk antibegroningsmaling, var allerede almindeligt kendt, da direktiv 1999/51/EF blev udarbejdet, og det er specifikt dokumenteret i den undersøgelse, som Kommissionen fik gennemført(13) i forbindelse med det forberedende arbejde. Desuden kan argumentet anvendes på en hvilken som helst havn i verden, hvor der udføres tørdokarbejde, som indebærer anvendelse af antibegroningsmaling.
(74) Datæne vedrørende TBT-koncentrationer i sedimenterne på tæt trafikerede sejlruter er heller ikke nye. Den undersøgelse, Kommissionen fik gennemført i forbindelse med gennemgangen af fællesskabslovgivningen, leverer eksempler på, at der i forskellige havne rundt om i verden (Hong Kong, Frankrig, New Zealand, Nederlandene) fra 1989 til 1995 har været målt TBT-koncentrationer i havnesedimenterne fra 10 til 2100 μg/kg. Dette viser klart, at de TBT-koncentrationer, der er fundet i sedimenter i Elben (tæt ved Hamburg Havn) ikke er af en art, som allerede var kendt, da direktiv 1999/51/EF blev udarbejdet, og at de ikke er enestående for Tyskland. Problemet synes imidlertid at være specifikt for medlemsstater med meget travle havne(14).
(75) Da der ikke foreligger data vedrørende forureningen af Wattenmeer, er det ikke muligt at kommentere deres potentielle relevans som begrundelsen for udkastet til nationale foranstaltninger.
(76) Tyskland nævner også høje koncentrationer af organiske tinforbindelser fundet i fisk og skaldyr, herunder muslinger, i en undersøgelse offentligjort i 1999. Dette ville kunne føre til, at mennesker, der spiser sådanne forurenede fisk og skaldyr, eksponeres i et omfang, der ligger noget over det anbefalede acceptable daglige indtag, eller endog højere, når der er tale om fisk og skaldyr, der stammer fra problemområder (områder i nærheden af havne, tæt trafikerede sejlruter og skibsværfter). Disse observationer er imidlertid ikke specifikke for Tyskland, og kun sundhedsmæssige argumenter i relation til arbejdsmiljøet er relevante i forbindelse med evalueringsproceduren i henhold til traktatens artikel 95, stk. 5. Det skal bemærkes, at indvirkningen på forbrugernes sundhed af en akkumulering af organiske tinforbindelser i fødevarer er ved at blive vurderet af Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler (SCF). Resultatet af denne vurdering og behovet for lovgivning til at beskytte forbrugerne mod organiske tinforbindelser i fødevarer vil taget op til overvejelse.
(77) Alle andre oplysninger og data leveret af Tyskland vedrører anvendelsen af organiske tinforbindelser på anvendelsesområder, som ikke er harmoniseret af direktiv 1999/51/EF, og som derfor ikke behøver at evalueres her.
(78) Alt i alt må det konstateres, at man ikke ud fra de op1ysninger og grunde, Tyskland har anført til støtte for sin anmodning i henhold til artikel 95, stk. 5, kan slutte, at udkastet til nationale foranstaltninger vedrørende anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling er baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for Tyskland, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen. Betingelserne for anvendelse af artikel 95, stk. 5, er derfor ikke opfyldt.
(79) På basis af analysen af det forelagte materiale er der ikke grund til at høre de øvrige medlemsstater og interesseorganisationerne eller indhente en ny udtalelse fra SCTEE.
2.4. Vurdering af, om de pågældende foranstaltninger er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion
(80) I henhold til artikel 95, stk. 6, bekræfter eller forkaster Kommissionen det meddelte udkast til nationale bestemmelser "efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion".
(81) Eftersom Tysklands anmodning ikke opfylder de grundlæggende betingelser i artikel 95, stk. 5, (se afsnit 2.3 i denne beslutning), behøver Kommissionen ikke at konstatere, om udkastet til nationale bestemmelser er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om det udgør en hindring for det indre markeds funktion.
IV. KONKLUSION
(82) På baggrund af ovenstående må det konkluderes, at Tysklands anmodning af 25. januar 2001 med henblik på at indføre nationale bestemmelser, der rækker videre end direktiv 1999/51/EF:
- kan antages til behandling, for så vidt som den vedrører antibegroningsmidler bestemt for anvendelse i vand (dvs. i vandmiljøet), men at den ikke kan antages til behandling, for så vidt angår resten
- i det omfang den kan antages til behandling, ikke opfylder betingelserne i traktatens artikel 95, stk. 5.
(83) Denne anmodning må derfor forkastes i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 6.
(84) Udviklingen inden for IMO skal imidlertid følges nøje og tilgodeses, når direktiv 76/769/EØF skal revideres inden 1. januar 2003. Desuden vil der blive draget de nødvendige konklusioner af resultatet af den igangværende vurdering af, hvilken indvirkning akkumuleringen af organiske tinforbindelser i fødevarer har for forbrugernes sundhed, herunder behovet for ny lovgivning til at beskytte forbrugerne mod disse forbindelser -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Det udkast til nationale bestemmelser vedrørende organiske tinforbindelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har meddelt Kommissionen ved brev af 22. januar 2001, og hvorved man påtænker at fravige direktiv 1999/51/EF fra den 1. januar 2003 for så vidt angår anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmidler bestemt for anvendelse i vandmiljøet, forkastes herved.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 13. juli 2001.
Komission päätös,
tehty 13 päivänä heinäkuuta 2001,
orgaanisten tinayhdisteiden markkinoinnin ja käytön rajoituksia koskevista Saksan liittotasavallan tiedoksi antamista kansallisista säännösluonnoksista
(tiedoksiannettu numerolla K(2001) 1912)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2001/570/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 95 artiklan 6 kohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTAA
1 Yhteisön lainsäädäntö
(1) Tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetussa neuvoston direktiivissä 76/769/ETY(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna komission direktiivillä 1999/77/EY(2), säädetään tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden käytön kieltämisestä ja rajoittamisesta. Direktiiviä 76/769/ETY muutetaan säännöllisesti uusien ihmisille ja ympäristölle vaarallisten aineiden sisällyttämiseksi sen liitteeseen.
(2) Neuvoston direktiivillä 89/677/ETY(3) muutetaan direktiiviä 76/769/ETY siten, että muun muassa orgaanisten tinayhdisteiden markkinoille saattaminen ja käyttö yhdenmukaistetaan. Orgaanisia tinayhdisteitä koskevia säännöksiä muutetaan myös tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden (tinan, pentakloorifenolin ja kadmiumin) markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä annetun neuvoston direktiivin 76/769/ETY liitteen I mukauttamisesta tekniikan kehitykseen viidennen kerran 26 päivänä toukokuuta 1999 annetulla komission direktiivillä 1999/51/EY(4).
(3) Direktiivillä 1999/51/EY muutetaan direktiiviä 76/769/ETY siten, että orgaanisten tinayhdisteiden markkinoille saattaminen ja käyttö kielletään sellaisenaan ja valmisteiden ainesosina käytettäväksi biosidina vapaasti liukenevissa antifouling-maaleissa.
(4) Direktiivillä 1999/51/EY myös kielletään orgaanisten tinayhdisteiden käyttö sellaisenaan ja valmisteiden ainesosina käytettäväksi biosidina eli estämässä mikro-organismien, kasvien tai eläinten kasvua ja kiinnittymistä:
a) seuraavanlaisten alusten rungoissa:
- ISO 8666:ssa määritellyt, kokonaispituudeltaan alle 25 metrin pituiset veneet,
- pääasiassa sisävesillä tai järvissä käytettäväksi tarkoitetut alukset pituudesta riippumatta;
b) häkeissä, kohoissa, verkoissa ja muissa laitteissa tai välineissä, joita käytetään kalan tai simpukoiden viljelyssä;
c) kaikissa kokonaan tai osittain veden alla olevissa laitteissa tai välineissä.
Tällaisia aineita ja valmisteita
- saa saattaa markkinoille ainoastaan pakkauksissa, joiden tilavuus on vähintään 20 litraa,
- ei saa myydä suurelle yleisölle vaan ainoastaan ammattikäyttäjille.
(5) Rajoittamatta vaarallisten aineiden ja valmisteiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien yhteisön muiden säännösten soveltamista, tällaisia valmisteita sisältävissä pakkauksissa on oltava seuraavat selvästi luettavat ja pysyvät merkinnät: "Ei saa käyttää kokonaispituudeltaan alle 25 metrin pituisiin veneisiin, pääasiassa sisävesillä tai järvissä käytettäväksi tarkoitettuihin aluksiin pituudesta riippumatta eikä mihinkään kalan tai simpukoiden viljelyssä käytettyihin laitteisiin tai välineisiin.
Vain ammattikäyttöön."
(6) Edellä 4 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja määräyksiä sovelletaan Ruotsiin ja Itävaltaan 1 päivästä tammikuuta 2003, ja komissio tarkastelee niitä mainittuun päivämäärään mennessä uudelleen yhdessä jäsenvaltioiden ja sidosryhmien kanssa.
(7) Orgaanisia tinayhdisteitä ei saa käyttää sellaisina aineina eikä sellaisten valmisteiden ainesosina, jotka on tarkoitettu teollisuuden vesien käsittelyyn.
(8) Lisäksi direktiivin 1999/51/EY mukaisesti orgaanisten tinayhdisteiden vielä sallittuja käyttötapoja tarkastellaan uudelleen ennen 1 päivää tammikuuta 2003. Johdanto-osan 2 kappaleessa viitataan Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO) tapahtuneeseen kehitykseen eli orgaanisten tinayhdisteiden aiheuttaman vaaran toteamiseen. IMO:n alainen meriympäristön suojelukomitea on esittänyt laivojen antifouling-käsittelyssä biosidina käytettävien orgaanisten tinayhdisteiden käytön kieltämistä maailmanlaajuisesti viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2003.
(9) Meriympäristön suojelukomitea on kokoontunut 23.-27. huhtikuuta 2001 ja valmistellut oikeudellisesti sitovan asiakirjan (International Convention on the Control of Harmful Antifouling Systems), joka on määrä hyväksyä 1.-5. lokakuuta 2001 pidettävässä diplomaattikonferenssissa. Euroopan unionin neuvosto hyväksyi huhtikuussa päätelmät neuvotteluja varten. Päätelmissä korostetaan muun muassa neuvoston aikomusta osallistua oikeudellisesti sitovaan sopimukseen, jolla estetään orgaanisten tinayhdisteiden käyttö 1 päivästä tammikuuta 2003. Lisäksi, komissiota kehotetaan toteuttamaan mahdollisimman pikaisesti asiaankuuluvan yhteisön lainsäädännön kannalta tarpeellisiksi katsottavat lisätoimet.
2 Kansalliset säännökset
(10) Saksa aikoo antaa uusia kansallisia säännöksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin direktiivin 1999/51/EY mukaiset toimenpiteet, muuttamalla
- kemikaalien kieltämistä koskevan määräyksen (Chemikalien-Verbotsverordnung) 1 §:n liitettä orgaanisten tinayhdisteiden osalta; määräys on julkaistu 19 päivänä heinäkuuta 1996 ja sitä on viimeksi muutettu 26 päivänä kesäkuuta 2000 annetun määräyksen 2 artiklalla sekä
- vaarallisia aineita koskevan määräyksen (Gefahrstoffverordnung) liitettä IV, joka on julkaistu 15 päivänä marraskuuta 1999 ja jota on viimeksi muutettu 26 päivänä kesäkuuta 2000 annetun määräyksen 3 artiklalla.
(11) Kemikaalien käytön kieltämistä koskevan määräyksen muutosluonnoksella muutetaan nykyistä 11 jaksoa (jonka otsikkona on "tinayhdisteet") ja sen tarkoituksena on kieltää tinayhdisteiden ja tinayhdisteitä sisältävien valmisteiden markkinoille saattaminen seuraavissa tarkoituksissa:
1) antifouling-maaleissa,
2) teollisessa, kaupallisessa ja kunnallisessa vedenkäsittelyssä, käyttötarkoituksesta riippumatta,
3) puunsuojauksessa,
4) raskaiden teollisuustekstiilien ja niiden valmistamiseen käytettävien lankojen biosidikyllästämisessä ja
5) elintarvike- ja kulutustavaralain (Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz) 5 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettujen kulutustavaroiden biosidikäsittelyssä.
(12) Myöskään seuraavia tuotteita, jotka sisältävät triorgaanisia tinayhdisteitä yli 1 mg tinaa/kg, ei saa saattaa markkinoille:
1) raskaat teollisuustekstiilit ja
2) elintarvike- ja kulutustavaralain 5 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetut tuotteet.
(13) Poikkeuksen nojalla edellä 11 kohdan 1 alakohdassa mainittua rajoitusta ei sovelleta ennen 31 päivää joulukuuta 2002 antifouling-maaleihin, jotka sisältävät kemiallisesti sitoutuneita orgaanisia tinayhdisteitä ja joita myydään ammattikäyttöön vähintään 20 litran erissä, kokonaispituudeltaan yli 25 metrin pituisiin aluksiin, joita ei ole tarkoitettu käytettäväksi pääasiassa sisävesillä tai järvissä. Edellä 12 kohdassa mainittuja kieltoja ei sovelleta tuotteisiin, jotka on ensimmäisen kerran saatettu markkinoille ennen sen kuukauden ensimmäistä kalenteripäivää, jona kansallinen lainsäädäntöluonnos saatetaan voimaan.
(14) Vaarallisia aineita koskevan määräyksen liitettä IV (tuotannon ja käytön rajoitukset) koskevassa muutosluonnoksessa on tarkoitus muuttaa 5 kohtaa (antifouling-maalit) ja 8 kohtaa (orgaaniset tinayhdisteet).
(15) Kyseinen 5 kohdan 1 alakohta sisältää jo nyt orgaanisten tinayhdisteiden yleisen käyttökiellon antifouling-maaleissa, mutta direktiivin 1999/51/EY säännösten mukaisesti nykyisessä 2 alakohdassa säädetään poikkeuksesta, jota sovelletaan kemiallisesti sitoutuneita orgaanisia tinayhdisteitä sisältäviin antifouling-maaleihin, joita myydään ammattikäyttöön vähintään 20 litran erissä, kokonaispituudeltaan yli 25 metrin pituisiin aluksiin, joita ei ole tarkoitettu käytettäväksi pääasiassa sisävesillä tai järvissä. Muutosluonnoksella tämän poikkeuksen voimassaolo on tarkoitus rajata 31 päivään joulukuuta 2002 asti.
(16) Kyseisen 8 kohdan (orgaaniset tinayhdisteet) muutosluonnoksella nykyinen teksti on tarkoitus korvata seuraavasti: "Tinayhdisteitä sisältäviä vaarallisia aineita ei saa käyttää:
1. teollisessa, kaupallisessa ja kunnallisessa vedenkäsittelyssä, käyttötarkoituksesta riippumatta,
2. puunsuojauksessa,
3. raskaiden teollisuustekstiilien ja niiden valmistamiseen käytettävien lankojen biosidikyllästämisessä,
4. elintarvike- ja kulutustavaralain 5 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettujen kulutustavaroiden biosidikäsittelyssä(5)."
II MENETTELY
(17) Direktiivi 1999/51/EY annettiin 26 päivänä toukokuuta 1999. Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät kansalliset säännökset voimaan viimeistään 29 päivänä helmikuuta 2000 ja sovellettava niitä 1 päivästä syyskuuta 2000. Saksa pani yhteisön säännökset asianmukaisesti täytäntöön vaarallisia aineita koskevan määräyksen muutoksella (annettu 26 päivänä kesäkuuta 2000, Bundesgesetzblatt I 2000, s. 932).
(18) Saksan pysyvä edustusto ilmoitti 22 päivänä tammikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että Saksan tavoitteena on soveltaa orgaanisiin tinayhdisteisiin direktiivin 1999/51/EY mukaisia toimenpiteitä tiukempia toimia EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti. Saksa pitää tarpeellisena ottaa käyttöön kyseiset kansalliset toimenpiteet perustamissopimuksen 30 artiklan mukaisesti ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemiseksi orgaanisia tinayhdisteitä sisältävien biosidivalmisteiden haitallisilta vaikutuksilta. Komissio vastaanotti kirjeen 25 päivänä tammikuuta 2001.
(19) Komissio ilmoitti Saksan viranomaisille 22 päivänä helmikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä, että se oli vastaanottanut 95 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksen ja että ilmoituksen käsittelyyn 95 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu kuuden kuukauden jakso alkoi 26 päivänä tammikuuta 2001 eli ilmoituksen vastaanottamista seuraavana päivänä.
(20) Komissio ilmoitti 17 päivänä huhtikuuta 2001 päivätyllä kirjeellä muille jäsenvaltioille Saksalta saadusta pyynnöstä ja pyysi muita jäsenvaltioita antamaan mahdolliset kommenttinsa kuukauden kuluessa. Lisäksi komissio julkaisi hakemusta koskevan ilmoituksen Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(6) tiedottaakseen muille asianomaisille osapuolille kansallisista säännösluonnoksista, jotka Saksa aikoo hyväksyä.
III ARVIOINTI
1 Hakemuksen hyväksyttävyyden arviointi
(21) Saksan viranomaisten 25 päivänä tammikuuta 2001 tekemän ilmoituksen tarkoituksena on saada lupa ottaa käyttöön kansalliset säännökset, jotka eivät ole direktiivin 1999/51/EY mukaisia; tämä direktiivi on EY:n perustamissopimuksen 95 artiklan perusteella toteutettu yhdenmukaistamistoimenpide.
(22) Perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohta kuuluu seuraavasti: "Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio lisäksi pitää tarpeellisena ottaa käyttöön uuteen, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön perustuvia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen, jäsenvaltio antaa suunnitellut säännökset ja määräykset sekä niiden käyttöönottamisen perusteet tiedoksi komissiolle."
(23) Direktiivin 76/769/ETY liite I, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 1999/51/EY, koskee kolmea tilannetta, joissa orgaanisia tinayhdisteitä markkinoidaan tai käytetään. Nämä kaikki tilanteet liittyvät vesiympäristöön eli vedessä käytettäviin sovelluksiin tai esineisiin, jotka upotetaan osittain tai kokonaan veteen.
- Kohdassa 21.1 kielletaan orgaanisten tinayhdisteiden markkinoille saattaminen ja käyttö sellaisenaan ja valmisteiden ainesosina käytettäväksi biosidina vapaasti liukenevissa antifouling-maaleissa(7). Muuntyyppisten valmisteiden markkinoille saattaminen on sallittua.
- Kohdassa 21.2 kielletään orgaanisten tinayhdisteiden käyttö sellaisenaan ja bioisidivalmisteiden ainesosina mikro-organismien, kasvien tai eläinten kiinnittymisen estämiseen kokonaispituudeltaan alle 25 metriä pitkien alusten runkoon ja kaikkiin sellaisiin aluksiin, joita käytetään pääasiassa sisävesiliikenteessä, sekä välineissä, joita käytetään kalan tai simpukoiden viljelyssä ja kaikissa kokonaan tai osittain veden alla olevissa laitteissa tai välineissä.
- Lisäksi kohdassa 21.4 kielletään orgaanisten tinayhdisteiden käyttö teollisuuden vesien käsittelyyn niiden käytöstä riippumatta.
(24) Verrattaessa yhteisön nykyistä lainsäädäntöä ja niitä kansallisia säännösluonnoksia, joita Saksa aikoo soveltaa, käy ilmi, että kansalliset toimenpiteet ovat rajoittavampia, koska niissä
- kielletään orgaanisia tinayhdisteitä sisältävien antifouling-tuotteiden markkinoille saattaminen ja käyttö 1 päivästä tammikuuta 2003,
- kielletään orgaanisten tinayhdisteiden käyttö myös muissa yhteyksissä: puunsuojauksessa, raskaiden teollisuustekstiilien ja niiden valmistamiseen käytettävien lankojen kyllästämisessä ja kulutustavaroiden käsittelyssä.
(25) Lisäksi kansallisissa säännösluonnoksissa pyritään rajoittamaan triorgaanisten tinayhdisteiden enimmäispitoisuutta useissa tuotteissa, kuten raskaissa teollisuustekstiileissä ja kulutustavaroissa.
(26) Saksan ilmoittamat säännösluonnokset koskevat orgaanisten tinayhdisteiden käyttöä antifouling-maaleissa. Tältä osin säännökset kuuluvat direktiivillä 1999/51/EY yhdenmukaistettuun alaan. Kansallisten säännösluonnosten tarkoituksena on lisäksi kieltää orgaanisten tinayhdisteiden käyttö puun, tekstiilien ja kulutustavaroiden käsittelyssä. On syytä erottaa toisistaan kaksi tapausta: jos käsiteltyjä tuotteita on tarkoitus käyttää siten, että ne upotetaan osittain tai kokonaan veteen (eli vesiympäristössä) tai välineissä, joita käytetään kalan tai simpukoiden viljelyssä, ne kuuluvat yhdenmukaistettuun alaan, ja direktiivillä 1999/51/EY kielletään jo nyt orgaanisten tinayhdisteiden käyttö kyseisessä tarkoituksessa. Muuhun tarkoitukseen käytetyn puun sekä raskaiden teollisuustekstiilien ja kulutustavaroiden käsittelyä ei säännellä direktiivillä.
(27) Perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan vaatimuksen mukaisesti Saksa ilmoitti komissiolle suunnitelluista säännöksistä ja antoi selvityksen perusteista, jotka Saksan mukaan oikeuttavat säännösten käyttöönottamiseen. Kuitenkin vain osa kansallisista säännösluonnoksista kuuluu direktiivillä 1999/51/EY yhdenmukaistettuun alaan.
(28) Tämän vuoksi komissio katsoo, että Saksan 25 päivänä tammikuuta 2001 jättämää ilmoitusta, jolla haetaan lupaa sellaisten kansallisten säännösten käyttöönotolle, jotka koskevat orgaanisten tinayhdisteiden käyttöä antifouling-tuotteissa ja jotka poikkeavat direktiivin 1999/51/EY säännöksistä, voidaan pitää perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti hyväksyttävänä. Ilmoitus kansallisista säännösluonnoksista, jotka koskevat orgaanisten tinayhdisteiden muita, yhteisön direktiivillä 1999/51/EY yhdenmukaistettuun alaan kuulumattomia käyttötarkoituksia, ei ole hyväksyttävä.
(29) Näin ollen tässä päätöksessä viitataan ainoastaan vesiympäristössä käytettäviksi tarkoitettuja antifouling-tuotteita koskeviin kansallisiin säännösluonnoksiin, joille haetaan poikkeusta. Muita käyttötarkoituksia koskevat kansalliset säännösluonnokset eivät sen sijaan kuulu tämän päätöksen soveltamisalaan, vaan niistä on ilmoitettava ja ne on arvioitava teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22 päivänä kesäkuuta 1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/34/EY(8), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 98/48/EY(9), perustettuja menettelyjä noudattaen.
2 Perustelujen arviointi
(30) Komissio varmistaa perustamissopimuksen 95 artiklan mukaisesti, että kaikki sellaiset ehdot täyttyvät, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat käyttää artiklassa tarkoitettuja poikkeusmahdollisuuksia.
(31) Näin ollen komissio arvioi, täyttyvätkö perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdassa asetetut ehdot, joissa edellytetään a) "uutta, ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaa tieteellistä näyttöä", jonka perusteella b) jäsenvaltio pitää tarpeellisena ottaa käyttöön kansallisia säännöksiä "kyseisen jäsenvaltion erityisten ongelmien vuoksi", jotka c) "ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen".
(32) Jos komissio katsoo, että kyseisten kansallisten säännösten käyttöönotto on perusteltua, se selvittää lisäksi perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan nojalla, ovatko kyseiset kansalliset säännökset keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
2.1 Orgaanisten tinayhdisteiden ominaisuudet
(33) Orgaaniset tinayhdisteet ovat aineita, jotka koostuvat tinasta ja lukuisista muista orgaanisista ryhmistä, jotka ovat suoraan sitoutuneet tina-atomiin. Orgaaniset tinayhdisteet, joista tärkeimpiä ja tehokkaimpia ovat tributyylitina (TBT) ja bis(tributyylitina)oksidi (TBTO), ovat tehokkaita alusten käsittelyssä käytettäviä antifouling-aineita (kiinnittymisenestoaineita).
(34) Vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä käsittelevän 27 päivänä kesäkuuta 1967 annetun neuvoston direktiivin 67/548/ETY(10) mukaan, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 1999/33/EY(11), tributyylitinayhdisteet luokitellaan seuraavasti:
- haitallista joutuessaan iholle,
- myrkyllistä nieltynä,
- ärsyttää silmiä, hengityselimiä ja ihoa,
- myrkyllinen: pitkäaikainen alustus voi aiheuttaa vakavaa haittaa terveydelle hengitettynä ja nieltynä,
- erittäin myrkyllistä vesieliöille, voi aiheuttaa pitkäaikaisia haittavaikutuksia vesiympäristössä.
(35) Jotta antifouling-aine olisi tehokas, tehoaineen on oltava biologisesti hajoava ja näin ollen sitä on myös jatkuvasti vapauduttava ympäristöön. Koska orgaanisista tinayhdisteistä vapautuu vesiympäristöön näitä tehoaineita, joilla on korkea välitön ja krooninen myrkyllisyys, ne voivat vahingoittaa altistuneita ekosysteemejä.
(36) TBTO imeytyy vahvasti sedimenttiin. TBT hajoaa pääasiassa biologisesti dibutyylitinaksi ja monobutyylitinaksi ja lopuksi tinaoksidiksi. Ympäröivän väliaineen vaikutus hajoamisnopeuteen on suuri. Puoliintumisaika vedessä on kaksi viikkoa, eliöstössä 2 kuukautta ja sedimentissä 0,5-20 vuotta. TBT:n on todettu kertyvän biologisesti ympäristöön.
(37) TBT häiritsee altistuneiden eliöiden aineenvaihduntaa (entsyymitoiminnan estäminen ja proteiinien denaturointi) ja tiettyjen kotiloiden hormonitoimintaa (kotiloiden maskulinisoituminen eli imposex-ilmiö).
(38) TBT:n vaarat vesiympäristölle tunnetaan hyvin, ja jo vuonna 1989 yhteisössä toteutettiin ensimmäiset toimenpiteet (direktiivi 89/677/ETY) orgaanisia tinayhdisteitä sisältävien antifouling-maalien käytön aiheuttamien vaarojen vähentämiseksi rajoittamalla niiden käyttö ammattikäyttöön yli 25 metrin pituisiin aluksiin.
(39) Komission ja jäsenvaltioiden yhdessä toteuttama perusteellinen uudelleenarviointi johti siihen, että annettiin suojelutoimenpiteitä merkittävästi tiukentava direktiivi 1999/51/EY. Direktiivillä kielletään täysin sellaisten antifouling-maalien käyttö, joista orgaanisia tinayhdisteitä liukenee todennäköisesti paljon ja säännöstelemättömästi, sekä niiden käyttö kaikenkokoisissa sisävesillä tai järvissä käytettäviksi tarkoitetuissa veneissä. Komissio oli tilannut tarkasteluprosessin aikana ulkopuoliselta konsultilta(12) tutkimuksen ja tämän tutkimuksen perusteella pyytänyt myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevältä tiedekomitealta (SCTEE) lausunnon, joka annettiin 27 päivänä marraskuuta 1998.
2.2 Saksan kanta
(40) Seuraavassa käsitellään kaikkia ilmoitettuihin säännöksiin liittyviä perusteluja, eli myös niitä, jotka koskevat direktiivin 1999/51/EY soveltamisalaan kuulumattomiksi katsottavia aloja.
(41) Saksan kannan mukaan tieto sekä ekomyrkyllisyydestä että mahdollisesta haitallisuudesta terveydelle antavat aiheen laajemmalle kiellolle käyttää orgaanisia tinayhdisteitä biosidiaineina kuin mitä direktiivissä 1999/51/EY säädetään.
(42) Suojellakseen terveyttä ja ympäristöä Saksan viranomaiset katsovat, että on tarpeen panna täytäntöön 25 päivänä marraskuuta 1999 annettu Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) päätöslauselma A.895(21) ja asettaa lisävaatimuksia, joilla kielletään orgaanisten tinayhdisteiden käyttö biosidiaineina tietyissä kulutustavaroissa.
(43) Saksan toimittamien tietojen mukaan säännösluonnosten sisältämät kansalliset toimet ovat tarpeellisia ja perusteltavissa ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän suojelemiseksi EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan mukaisesti. Hallituksen mukaan vain näillä toimenpiteillä voidaan taata edellä mainittujen lainmukaisten oikeuksien riittävä suoja.
(44) Saksan toimittamissa tiedoissa muistutetaan OSPAR-yleissopimuksen sopimuspuolten (joita ovat myös Saksa ja Euroopan yhteisöjen komissio) korostaneen meriympäristön suojelukomitean (MEPC) 45. kokouksen "yhtenäisen toiminnan" yhteydessä, että ehdotettua ajankohtaa, jolloin orgaanisten tinayhdisteiden käyttökielto alusten maalien sisältäminä antifouling-aineina tulee voimaan (1 päivänä tammikuuta 2003), on pidettävä lopullisena ja että ehdotetun maailmanlaajuisesti sitovan sopimuksen on ehdottomasti tultava voimaan määräajassa (MEPC:n asiakirja 45/4/8, 9. elokuuta 2000).
(45) Näin ollen kansallisten säännösten avulla on tarkoitus kumota 1 päivästä tammikuuta 2003 poikkeus, joka koskee kemiallisesti sitoutuneiden orgaanisten antifouling-maalien markkinointia kokonaispituudeltaan yli 25 metriä pitkiä aluksia varten joita ei ole tarkoitettu käytettäväksi pääasiassa sisävesillä tai järvissä.
(46) Lisäksi Saksan mukaan direktiivi 76/769/ETY ei kata orgaanisten tinayhdisteiden käyttöä biosidiaineina raskaissa tekstiileissä ja kulutustavaroissa. Ympäristön ja ihmisten terveyden suojelemiseksi, nykyistä orgaanisten tinayhdisteiden ja niitä sisältävien valmisteiden markkinointi- ja käyttökieltoa on laajennettava. Kyseisten aineiden käyttö kielletään raskaiden teollisuustekstiilien ja niiden valmistamiseen käytettävien lankojen kyllästämisessä, tiettyjen kulutustavaroiden biosidikäsittelyssä ja puunsuojauksessa.
(47) Orgaanisia tinayhdisteitä sisältäviä puunsuojakemikaaleja ei ole käytetty Saksassa moneen vuoteen. Raskaiden tekstiilien biosidikäsittelyä varten on valittavissa myös ekologisesti hyväksyttävämpiä vaihtoehtoja. Kiellon tarkoituksena on etenkin estää triorgaanisten tinayhdisteiden leviäminen ympäristöön. Koska biosidivaikutusten toteutuminen edellyttää orgaanisten tinayhdisteiden suuria pitoisuuksia, sellaisten kulutustavaroiden biosidikäsittely, jotka ovat jatkuvasti kosketuksissa ihmiskehoon, on myös kiellettävä kyseisten aineiden myrkyllisyyden vuoksi.
(48) Saksan toimittamissa tiedoissa mainitaan uusi tieteellinen näyttö, josta keskusteltiin 14. maaliskuuta 2000 Berliinissä, kun liittovaltion ympäristövirasto ja liittovaltion kuluttajansuoja- ja eläinlääketiedeinstituutti järjestivät yhdessä liittovaltion ympäristöministeriön kanssa paneelikeskustelun aiheesta "orgaanisten tinayhdisteiden valmistus ja käyttö Saksassa". Tilaisuudessa esitettiin yhteenveto uusimmista tutkimustuloksista, jotka koskevat käyttöä, ympäristöpitoisuuksia ja toksikologiaa (tutkimus oli hakemuksen liitteenä). Saksan mukaan direktiivin 1999/51/EY valmisteluvaiheen jälkeen saatiin useita tuloksia, jotka antoivat viitteitä orgaanisten tinayhdisteiden aiheuttamista vahingoista Saksassa ja jotka tämän vuoksi toimivat perusteina säännösluonnosten sisältämille tiukemmille rajoituksille.
(49) Sedimentin osalta on tehtävä ero tavanomaisten pitoisuuksien ja "pesäkkeiden" (satamien, orgaanisten tinayhdisteiden tuotantolaitosten) lähistöllä havaittavien pitoisuuksien välillä. Kuten on oletettavissa, orgaanisten tinayhdisteiden pitoisuudet liettyneessä aineessa ja sedimentissä yleensä korreloivat tutkittavan veden sisältämän kunnallisjäteveden prosenttiosuuden kanssa.
(50) Erilaisissa mittausjärjestelmissä on kirjattu 10-77 μg tributyylitinaa (TBT)/kg, enimmäispitoisuuksina liettyneessä aineessa Rein-, Main-, Fulda-, Lahn- ja Nidda- joista otetuista vesinäytteistä. Arvot olivat yleensä 5-20 μg TBT/kg kuiva-ainesta. Lisäksi on kirjattu vastaavia mono- ja dibutyylitina-arvoja.
(51) Enimmäispitoisuudet sedimentissä ovat huomattavasti suuremmat. "Elbe-yhdistys" (Arbeitsgemeinshaft Elbe) on raportoinut Elbe- ja Mulde-joissa pitoisuuksien olevan 1000-5000 μg orgaanisia tinayhdisteitä/kg kuiva-ainesta. Ympäristöjärjestö Greenpeace havaitsi yhtä korkeita arvoja vuonna 1999 telakoiden läheisyydessä ja raportoi mitanneensa Neptunen uivan telakan ympäristössä 4978 μg orgaanisia tinayhdisteitä/kg. Saastunein on Saksan suurimman korjaustelakan (Norderwerft) alue, jolla on mitattu pitoisuusarvo 103795 μg TBT/kg.
(52) Orgaanisten tinayhdisteiden aiheuttama huomattava saastuminen Saksassa Pohjanmeren puoleisella rannikolla johtuu pääosin siitä, että rannikko käsittää Elbe-joen lisäksi myös Weser- ja Ems-jokien suualueet ja alajuoksut. Viimeksi mainitut joet ovat vilkkaimmin liikennöityjä vesiliikenteen väyliä yhteisössä. Ongelmaa pahentaa se, että väylien läheisyydessä sijaitsee Wattenmeer, joka on erityisen haavoittuva, suojelukohteeksi valittu kansallispuistoalue. Koska TBT hajoaa paljon hitaammin sedimentissä kuin vedessä, suuret pitoisuudet sedimentissä ovat erityisen ongelmallisia maissa, joissa on paljon suojeltavia liejuisia rantamaita.
(53) Edellä mainittu meriympäristön voimakas saastuminen johtaa siihen, että orgaanisia tinayhdisteitä kertyy runsaasti merieläimiin. Ympäristökemiaa ja ekomyrkyllisyyttä tutkiva instituutti "Das Institut für Umweltchemie und Ökotoxikologie der Fraunhofer-Gesellschaft, Schmallenberg", sai vuonna 1999 päätökseen tutkimushankkeen, jossa seurattiin alkyylifenoleista, bisfenoli A:sta ja orgaanisista tinayhdisteistä johtuvaa ympäristön saastumista edustavien näytteiden perusteella ("Verfolgung von Umweltbelastungen durch Alkylphenole, Bisphenol A und organische Zinnverbindungen in repräsentativen Umweltproben"). Tutkimuksessa havaittiin jopa 459 μg TBT/kg lahnan lihaksistossa ja 940 μg TBT/kg vaeltajasimpukoissa.
(54) Kalan ja varsinkin simpukoiden nauttiminen voi johtaa kuluttajien altistumiseen merkittävässä määrin. Kun nautitaan 200 g erittäin saastunutta kalaa, joka sisältää 100 μg orgaanisia tinayhdisteitä/kg, elimistöön joutuu 20 μg, joka vastaa arvoa 0,33 μg/painokilo (60 kg). Tällöin TBT:n hyväksyttävä päivittäinen saanti ylittyy hieman. Raja voi ylittyä jopa enemmän, jos kala on saatu ongelmallisilta vesialueilta, kuten satamien, vilkkaasti liikennöityjen laivaväylien tai telakoiden läheisyydestä.
(55) Orgaanisia tinayhdisteitä on havaittu myös kulutustuotteissa. Voimassaoleva tekstiilien lisäaineluettelo (2000) sisältää antimikrobisia aineita, jotka kemiallisen koostumuksensa mukaisesti sisältävät orgaanisia tinayhdisteitä. Nämä ovat TBT-yhdisteitä. Vuosina 1999 ja 2000 tutkituista vaatetekstiilinäytteistä löydetty enimmäispitoisuus oli 130 mg TBT/kg (pyöräilyshortsien pehmuste). Kun oletetaan, että resorptioaste on aina vaatetta käytettäessä 1 % ja resorptiokiintiö 20 %, arvo lähenee Maailman terveysjärjestön WHO:n hyväksyttävää päivittäistä saantiarvoa.
(56) TBT:tä käytetään antifouling-maaleissa, mutta myös - kuten edellä todettiin - raskaiden tekstiilien (eli raskaiden teollisuustekstiilien, kuten markiisien ja raskaissa tavarankuljetusajoneuvoissa käytettävien tavaranpeitteiden) ja vaatteiden biosidikyllästyksessä. Kun TBT pestään pois tekstiileistä, sitä vapautuu ympäristöön. Pitoisuudet varsinkin yhdyskuntajätevedestä tuotetussa lietteessä ovat sopiva jäteveden saastumisen indikaattori mitattaessa yleensä hajapäästöinä esiintyvien hydrofobisten aineiden pitoisuuksia.
(57) Orgaanisten tinayhdisteiden pitoisuudet yhdyskuntajätevedestä tuotetussa lietteessä vaihtelevat huomattavasti. Arvot ovat alimmillaan 10 μg/kg kuiva-ainesta ja enimmillään useita mg/kg kuiva-ainesta. TBT on lähes kokonaan sitoutuneena lietteeseen (97,5 %). Kun TBT:n keskipitoisuus on 0,3 mg/kg TBT:tä kuivassa lietemassassa (53 näytteen mediaaniarvo saksalaisessa käsittelylaitoksessa) ja lietettä tuotetaan 2,95 miljoonaa tonnia vuodessa, koko maan kattavaksi vuotuiseksi arvoksi saadaan 885 kg. Tästä lietteestä 40 % käytetään maataloudessa, joten maatalousmaahan levitetään vuosittain noin 350 kg TBT:tä.
(58) TBT:n haitallinen vaikutus, joka kohdistuu altistuvien organismien aineenvaihduntaan (entsyymitoiminnan estäminen ja proteiinien denaturointi) sekä tiettyjen kotiloiden hormonitoimintaan (kotiloiden maskulinisoituminen eli imposex-ilmiö), samoin kuin vesiympäristölle muodostama uhka tiedetään hyvin ja tunnustetaan yleisesti.
(59) Ihmisestä peräisin oleviin soluviljelmiin perustuvissa uusimmissa tieteellisissä tutkimuksissa, joiden tulokset on julkaistu direktiivin 1999/51/EY voimaantulon jälkeen, TBT:n vahvistetaan myös estävän naisen sukupuolihormonituotannosta vastaavan entsyymijärjestelmän toimintaa. Näyttää siis siltä, että TBT voi jopa pieninä pitoisuuksina olla haitallista ihmisen terveydelle.
(60) Saksan mukaan ehdotetut uudet säännökset eivät haittaa sisämarkkinoiden toimintaa.
(61) Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) päätöslauselman täytäntöönpanosta voidaan todeta, että asianomaisella toimialalla valmistellaan täydellistä maailmalaajuista käyttökieltoa orgaanisia tinayhdisteitä sisältäville antifouling-maaleille. Kiellon on määrä tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2003. Myös säännösluonnos sisältää tämän viitteellisen päivämäärän, josta alkaen käyttö ehdotetaan kiellettävän.
(62) Saksassa toimiva yritys on markkinajohtaja TBT:n tuotannon alalla. Sen osuus maailmanlaajuisesta tuotannosta on noin 80 %. Tämä osoittaa, että ehdotettujen rajoitusten avulla ei pyritä mielivaltaisesti syrjimään ulkomaisia tuottajia eikä peitellysti rajoittamaan yhteisön sisäistä kauppaa. Koska toimet vaikuttavat ensisijaisesti Saksassa toimiviin TBT:n tuottajiin ja telakoihin, niillä ei estetä sisämarkkinoiden toimintaa.
(63) Uusimpien tieteellisten tutkimusten tulokset orgaanisten tinayhdisteiden myrkyllisyydestä ja altistumisluvuista Saksassa oikeuttavat IMO:n päätöslauselman mukaisesti kieltämään kokonaan TBT:tä sisältävien maalien päästöt veteen ja rajoittamaan edelleen orgaanisten tinayhdisteiden käyttöä. Tämä on ainoa keino suojella ihmisiä ja ympäristöä kyseisten aineiden haitallisilta vaikutuksilta.
(64) Saksan toimittamissa tiedoissa todetaan lopuksi, että olisi ollut suotavampaa nähdä ehdotettujen toimenpiteiden toteutuvan kaikkialla yhteisössä. Saksa pahoittelee, että komissio ei ole vastannut sille 20 päivänä syyskuuta 2000 annetussa muistiossa esitettyyn pyyntöön.
2.3 Saksan kannan arviointi
2.3.1 Todistustaakka
(65) On todettava, että komission on käytettävä jäsenvaltioiden esittämiä perusteita tarkastellessaan, ovatko perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan mukaisesti tiedoksi annetut kansalliset toimenpideluonnokset perusteltuja, koska 95 artiklan 6 kohdassa säädetty määräaika on melko lyhyt. Tämä tarkoittaa sitä, että perustamissopimuksen mukaan on pyynnön esittäneen jäsenvaltion vastuulla osoittaa, että kyseiset toimenpiteet ovat perusteltuja. Mainitussa 95 artiklassa vahvistetun menettelyn mukaisesti, johon kuuluu erityisesti tiukka kuuden kuukauden määräaika päätösten tekemiseksi, komission rooli rajoittuu yleensä pyynnön esittäneen jäsenvaltion perustelujen asianmukaisuuden tutkimiseen eikä komission tarvitse itse hankkia mahdollisia perusteluja.
(66) Jos pyynnön esittänyt jäsenvaltio ei toimita riittävästi perusteluja, jotta komissio voisi arvioida, täyttyvätkö 95 artiklan 5 kohdassa asetetut ehdot, ja komissio tämän vuoksi hylkää kansalliset toimenpideluonnokset, mikään ei estä jäsenvaltiota esittämästä pyyntöään uudelleen ja liittämään siihen kaikki mahdolliset lisä- ja/tai uudet perustelut, joita tarvitaan sen arvioimiseksi, täyttyvätkö 95 artiklan 5 kohdan ehdot.
2.3.2 Uusi tieteellinen näyttö, joka koskee yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen ilmenneiden jäsenvaltion erityisten ongelmien edellyttämää ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua
(67) Saksa on jättänyt lukuisia asiakirjoja 95 artiklan 5 kohdan soveltamista koskevan pyyntönsä tueksi. Kuitenkin vain osa pyynnön ja kyseisten asiakirjojen sisältämistä tiedoista liittyy orgaanisten tinayhdisteiden käyttöön antifouling-maaleissa. Seuraavassa arvioidaan tätä soveltamisalaa koskevia Saksan väitteitä ja kantoja suhteessa asianomaisessa artiklassa vahvistettuihin perusteisiin.
(68) Saksan esittämät perusteet kansallisille säännösluonnoksille, jotka koskevat orgaanisten tinayhdisteiden käyttöä antifouling-maaleissa, liittyvät ympäristönsuojelun lisäksi myös osittain ihmisten terveyteen.
(69) Saksa viittaa usein Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) toimintaan ja erityisesti sen 25 päivänä marraskuuta 1999 antamaan päätöslauselmaan A.895(21). Päätöslauselman aiheesta ja varsinkin meriympäristön suojelukomitean valmistelutyöstä oltiin hyvin perillä direktiivin 1999/51/EY antamisen ajankohtana. Ne mainitaan erikseen sen johdanto-osan 2 kappaleessa, jonka mukaan TBT:tä koskevia säännöksiä tarkastellaan uudelleen ennen 1 päivää tammikuuta 2003 ottaen kaikilta osin huomioon IMO:ssa tapahtuva kehitys.
(70) Saksan hakemuksessa mainitaan joukko tietoja, jotka koskevat TBT-pitoisuuksia jokien sedimenteissä (Rein-, Main-, Fulda-, Lahn- ja Nidda-joissa). Nämä tiedot eivät kuitenkaan liity millään tavoin seikkoihin, joilla perustellaan direktiivin 1999/51/EY rajoituksia tiukempia toimia, sillä direktiivillä jo kielletään kokonaan orgaanisten tinayhdisteiden käyttö antifouling-maaleissa pääasiassa sisävesillä käytettäviin aluksiin.
(71) Saksan hakemuksessa todetaan sedimentin TBT-pitoisuuksien olevat erityisen suuret "pesäkkeiden" lähistöllä (satamat, orgaanisen tinan tuotantolaitokset, telakat) ja mainitsevat esimerkkinä Elbe- ja Mulde-joilla tehdyt mittaukset (1000-5000 g/kg kuivamassaa), Neptune-telakan ympäristössä mitatun arvon 4978 μg/kg ja jopa 103795 μg/kg Norderwerft-korjaustelakan lähistöllä. Nämä tiedot ovat peräisin Greenpeacen tutkimuksesta, joka julkaistiin heinä- ja syyskuussa 1999 eli direktiivin 1999/51/EY antamisen jälkeen. Saksan toimittamissa tiedoissa ei kuitenkaan tarkenneta, milloin arvot on mitattu, eikä tutkimusta ole mahdollista saada nähtäväksi kokonaisuudessaan.
(72) Saksan toimittamissa tiedoissa viitataan myös Saksan Pohjanmeren puoleisen rannikon erityisen voimakkaaseen saastumiseen, jonka aiheuttajina ovat vilkkaasti liikennöidyt, pääsatamiin johtavat Elbe-, Weser- ja Ems-joet. Saksan mukaan ongelmaa pahentaa se, että väylien läheisyydessä sijaitsee Wattenmeer (liejuinen rantamaa), joka on erityisen haavoittuva, suojelukohteeksi valittu kansallispuistoalue. Näiden väittämien tueksi ei anneta mitään tietoja, ja Saksa toteaa itse viimeksi mainitun ongelman olevan yhteinen kaikille niille maille, joilla on suojeltavia liejuisia rantamaita.
(73) Vaikka 71 kohdassa tarkoitettuja tietoja todennäköisesti tarkasteltiin sen jälkeen, kun direktiivi 1999/51/EY oli jo annettu, tiedot eivät sinällään ole uusia. Tuoreesta antifouling-maalista tiedettiin vapautuvan suuria määriä biosidejä (myös TBT:tä) jo direktiivin 1999/51/EY valmistelun ajankohtana, ja asiasta mainitaan erikseen valmisteluvaiheessa komission toimeksiannosta tehdyssä tutkimuksessa(13). Tämä väite pätee myös kaikkiin maailman satamiin, joissa tehdään kuivatelakalla toteutettavia töitä antifouling-maaleilla.
(74) Tiedot sedimentin TBT-pitoisuuksista vilkkaasti liikennöidyillä väylillä eivät myöskään ole uusia. Komission toimeksiannosta tehdyssä tutkimuksessa yhteisön lainsäädännön uudelleen tarkastelemiseksi annetaan esimerkkejä useista satamista eri puolilla maailmaa (Hong Kong, Ranska, Uusi-Seelanti, Alankomaat) vuosilta 1989-1995, joissa TBT-pitoisuudet satamien sedimentissä vaihtelevat välillä 10-2100 μg/kg. Tämä osoittaa selvästi, että Elbe-joen (Hampurin sataman lähistöltä mitatut) sedimentin TBT-arvot eivät olleet tiedossa direktiivin 1999/51/EY laatimisen ajankohtana ja että pitoisuudet ovat korkeita myös muualla kuin Saksassa. Ongelma näyttää kuitenkin olevan tyypillinen jäsenvaltioissa, joiden alueella on vilkkaasti liikennöityjä satamia(14).
(75) Koska Wattenmeerin saastumisesta ei anneta tietoja, tietojen mahdollista hyödyllisyyttä kansallisten säännösluonnosten perusteluina on mahdotonta kommentoida.
(76) Saksan toimittamissa tiedoissa mainitaan myös vuonna 1999 julkaistu tutkimus, jossa havaittiin orgaanisten tinayhdisteiden suuria pitoisuuksia kaloissa ja simpukoissa. Tämä voi johtaa saastunutta kalaa nauttivien ihmisten altistumiseen siinä määrin, että TBT:n hyväksyttävä päivittäinen saanti ylittyy hieman tai jopa selvästi, kun on kyse ongelmallisilta alueilta saadusta kalasta (satamien lähialueet, vilkkaasti liikennöidyt laivaväylät ja telakat). Nämä havainnot eivät ole kuitenkaan vain Saksaa koskevia. Lisäksi on huomattava, että vain työympäristöön liittyvä ihmisen terveys kuuluu perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdan arviointimenettelyn piiriin ja että orgaanisten tinayhdisteiden elintarvikkeisiin kertymisen vaikutuksia kuluttajien terveyteen arvioidaan parhaillaan elintarvikealan tiedekomiteassa. Arvioinnin tulosta ja lainsäädännön tarvetta kuluttajien suojelemiseksi tarkastellaan myöhemmin.
(77) Saksan toimittamat muut tiedot liittyvät orgaanisten tinayhdisteiden käyttöön aloilla, joita ei ole yhdenmukaistettu direktiivillä 1999/51/EY ja joita ei sen vuoksi arvioida tässä yhteydessä.
(78) Yleisesti voidaan todeta, että tiedot ja perusteet, joita Saksa on toimittanut 95 artiklan 5 kohdan mukaisen ilmoituksensa tueksi, eivät tarjoa vahvistusta sille, että antifouling-maalien sisältämiä orgaanisia tinayhdisteitä koskevat kansalliset säännösluonnokset perustuvat ympäristönsuojelua tai työympäristön suojelua koskevaan tieteelliseen näyttöön Saksan erityisten ongelmien vuoksi, jotka ovat ilmenneet yhdenmukaistamistoimenpiteen toteuttamisen jälkeen. Näin ollen 95 artiklan 5 kohdan soveltamisen ehdot eivät täyty.
(79) Toimitettujen perustelujen tarkastelun perusteella saadut tiedot eivät riitä perusteeksi kuulla muita jäsenvaltioita tai eturyhmiä taikka pyytää uutta lausuntoa SCTEE:ltä.
2.4 Mielivaltaisen syrjinnän, kaupan peitellyn rajoittamisen ja sisämarkkinoiden toiminnan esteiden puuttuminen
(80) Perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdan mukaisesti komissio hyväksyy tai hylkää sille tiedoksi annetut kansalliset säännökset tai määräykset "todettuaan ensin, ovatko ne keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista ja muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle".
(81) Koska Saksan pyyntö ei täytä 95 artiklan 5 kohdassa mainittuja perusehtoja (ks. tämän päätöksen kohta 2.3), komissio ei ole velvollinen toteamaan, ovatko kyseiset kansalliset säännösluonnokset keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista ja muodostaako se esteen sisämarkkinoiden toiminnalle.
IV PÄÄTELMÄT
(82) Edellä esitetyn perusteella on päätettävä, että Saksan 25 päivänä tammikuuta 2001 esittämä hakemus, joka koskee direktiivin 1999/51/EY säännöksiä tiukemman kansallisen lainsäädännön antamista,
- on hyväksyttävä siltä osin kuin on kyse vedessä (eli vesiympäristössä) käytettävistä antifouling-tuotteista, mutta ei ole muilta osin hyväksyttävä,
- siltä osin kuin se on hyväksyttävä, se ei täytä perustamissopimuksen 95 artiklan 5 kohdassa asetettuja ehtoja.
(83) Näin ollen hakemus olisi hylättävä 95 artiklan 6 kohdan mukaisesti.
(84) Asian käsittelyä Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä (IMO) olisi kuitenkin seurattava tarkasti ja otettava se huomioon, kun direktiiviä 76/769/ETY tarkastellaan uudelleen eli ennen 1 päivää tammikuuta 2003. Lisäksi on tehtävä tarvittavat päätelmät elintarvikealan tiedekomiteassa toteutettavasta arvioinnista, joka koskee orgaanisten tinayhdisteiden elintarvikkeisiin kertymisen vaikutuksia kuluttajien terveyteen, sekä tarkasteltava uuden lainsäädännön tarvetta kuluttajan suojelemiseksi kyseisiltä yhdisteiltä,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Hylätään Saksan liittotasavallan komissiolle kirjeitse 22 päivänä tammikuuta 2001 tiedoksi antamat kansalliset orgaanisia tinayhdisteitä koskevat säännösluonnokset, joissa on tarkoitus poiketa direktiivin 1999/51/EY säännöksistä 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen, kun on kyse orgaanisten tinayhdisteiden käytöstä vesiympäristössä käytettäviksi tarkoitetuissa antifouling-tuotteissa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 13 päivänä heinäkuuta 2001.