KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 22. juni 2006
om ad hoc-finansiering af nederlandske public service-radio/tv-selskaber C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(meddelt under nummer K(2006) 2084)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2008/136/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig første led i artikel 88, stk. 2,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, (1)
under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB OG BAGGRUND
1. SAGSFORLØB
(1)
I løbet af 2002 (2) og 2003 (3) modtog Kommissionen flere klager, ifølge hvilke den offentlige støtteordning for nederlandske offentlige radio/tv-selskaber skulle udgøre ulovlig statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(2)
Under den foreløbige undersøgelse af klagerne modtog Kommissionen yderligere oplysninger fra klagerne (4) og fra de nederlandske myndigheder (5).
(3)
Efter den foreløbige vurdering af de påståede støtteforanstaltninger meddelte Kommissionen ved brev af 3. februar 2004 Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, for visse foranstaltningers vedkommende, der kan betragtes som ny støtte.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (6). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte.
(5)
Nederlandene reagerede på beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 30. april 2004. Kommissionen modtog endvidere bemærkninger fra 11 interesserede parter (7). Ved brev af 29. april 2004 sendte Kommissionen kommentarerne til Nederlandene. De nederlandske myndigheders reaktion blev modtaget ved brev af 13. august 2004.
(6)
Kommissionen stillede supplerende spørgsmål til de nederlandske myndigheder ved brev af 4. januar 2005 og 25. maj 2005, og de nederlandske myndigheder svarede ved brev af 27. januar 2005 og 25. juli 2005. Der indkom yderligere oplysninger fra en af klagerne (De Telegraaf) den 25. juli 2005 og fra de nederlandske myndigheder den 2. september. Kommissionen bad de nederlandske myndigheder om en yderligere afklaring ved e-mail af 22. november 2005, som de nederlandske myndigheder besvarede den 25. november 2005. Efter et møde med myndighederne besluttede Kommissionen, at det var nødvendigt med en yderligere afklaring. Derfor blev der den 22. december 2005 fremsendt en anmodning om oplysninger til de nederlandske myndigheder, som de besvarede den 3. februar 2006 i overensstemmelse med den frist, de var blevet indrømmet. I relation til dette svar blev der i februar 2006 og april 2006 udvekslet yderligere e-mails mellem de nederlandske myndigheder og Kommissionen.
(7)
Der blev holdt et møde mellem de nederlandske myndigheder og repræsentanter for Kommissionen den 24. september 2004. Der blev holdt et møde med De Telegraaf den 27. oktober 2004. Der blev holdt et møde med Broadcast Partners den 5. januar 2005. Der blev holdt et møde mellem RTL og Kommissionen den 27. juli 2005 og mellem VESTRA og Kommissionen den 23. september 2005. Kommissionen havde endnu et møde med de nederlandske myndigheder den 1. februar og den 14. februar 2006.
(8)
Ud over denne procedure vedrørende »ny støtte« vurderes finansieringen af public service-radio/tv-selskaberne gennem årlige statslige tilskud og stimuleringsfonden (Stifo, Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties (8) i en separat procedure for »eksisterende støtte« (jf. statsstøtte nr. E-5/2005). I denne beslutning henviser Kommissionen kun til de foranstaltninger, der er omfattet af »proceduren for eksisterende støtte«, hvis det er nødvendigt for at få et samlet billede af finansieringen af offentlig radio/tv-virksomhed. Der vil imidlertid ikke blive taget stilling til, om de regelmæssige årlige betalinger og betalingerne fra stimuleringsfonden er forenelige med statsstøttereglerne.
(9)
Beslutningen vil også kun vurdere finansieringen af public service-radio/tv-selskabernes kerneområder (de såkaldte hovedopgaver) og således udelukke biopgaver, som f.eks. nye medietjenester, udbud af SMS og i-mode. Beslutningen vil heller ikke behandle NOS' investering i netværksoperatøren Nozema, der ifølge klagerne ikke er foretaget på markedsvilkår. Disse spørgsmål vil blive behandlet separat.
(10)
Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure omfattede proceduren fra 1992. Ikke desto mindre ser det ud til, at de første ad hoc-betalinger først fandt sted i 1994. Endvidere er tallene op til 2005 nu tilgængelige og bør indgå. Den periode, beslutningen dækker, går derfor fra 1994 - da den første ad hoc-betaling blev foretaget - til 2005, der er det sidste år, for hvilket der foreligger endelige tal. Det skal bemærkes, at de nederlandske myndigheder opfordrede Kommissionen til også at inddrage 2006. Tallene for 2006 er imidlertid kun foreløbige og kan derfor ikke indgå.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF DEN OFFENTLIGE RADIO/TV-SEKTOR
(11)
Dette kapitel vil først i afsnit 2.1 omhandle aktørerne inden for (offentlig) radio/tv-virksomhed, og derefter i afsnit 2.2 de forskellige elementer i finansieringssystemet for den nederlandske radio/tv-sektor generelt. I den henseende vil de retlige bestemmelser, der pålægger radio/tv-selskaber en public service-opgave blive beskrevet, de forskellige finansieringsmekanismer vil blive forklaret (årlige betalinger og ad hoc-betalinger), og endelig vil det blive forklaret, hvilke reserver de offentlige radio/tv-selskaber har opbygget og bruger til at udføre deres public service-opgave. Herefter vil de nederlandske radio/tv-selskabers kommercielle aktiviteter blive diskuteret (afsnit 2.5). I afsnit 2.6 gøres der rede for NOS' erhvervelse af fodboldrettigheder, og afsnit 2.7 omhandler forholdet mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører. Endelig fastslår afsnit 2.8, hvilke foranstaltninger der indgår i denne procedure.
2.1. Aktører i den (offentlige) radio/tv-sektor
(12)
Public service-radio/tv-sektoren består af forskellige organisationer, herunder otte private foreninger (private radio/tv-selskaber, hvis medlemmer har fået overdraget en public service-opgave) og ti private fonde (private radio/tv-selskaber, hvis medlemmer ikke har en public service-opgave) (9).
(13)
Ud over de radio/tv-selskaber, der er nævnt i punkt 12, omfatter public service-sektoren en anden aktør, nemlig NOS, der har en dobbeltrolle. Den første er NOS, et public service-radio/tv-selskab med ansvar for tv- og radioprogrammer (under navnet »NOS RTV«). For det andet har NOS til opgave at koordinere hele public service- radio/tv-systemet, og denne opgave udføres af NOS' direktion (den såkaldte »Publieke Omroep«, herefter kaldet PO). PO, hvis funktioner og opgaver følger af medieloven, skal fremme samarbejdet mellem offentlige radio/tv-selskaber, koordinere de tre offentlige tv-kanaler og to gange om året aflægge rapport om de offentlige radio/tv-selskabers aktiviteter til den nederlandske mediemyndighed.
(14)
NOS modtager støtte over mediebudgettet både til opgaverne inden for rammerne af PO og NOS RTV.
(15)
Public service-tv-programmerne sendes af public service-radio/tv-selskaberne over tre offentlige kanaler (10).
(16)
Den nederlandske organisation for radio/tv-produktion (Nederlands Omroepbedrijf, herefter kaldet NOB) er også en del af det offentlige radio/tv-system. NOB er ansvarlig for optagelse, forberedelse af udsendelse og faktisk udsendelse af lyd, film og data til alle distributionskanaler. NOB yder disse tjenester til kommercielle radio/tv-selskaber og public service-radio/tv-selskaber. De tjenester, der ydes public service-radio/tv-selskaberne, betragter den nederlandske regering som offentlige tjenester, og de finansieres af det offentlige (11).
(17)
En separat fond (Stichting Ether Reclame, herefter kaldet STER) er udelukkende ansvarlig for salg af reklameplads og udsendelse af reklamer på offentlige kanaler. STER er ansvarlig for den sendetid, fonden har fået tildelt. STER's indtægter overføres direkte til staten.
(18)
Ud over de nationale public service-radio/tv-selskaber er der flere kommercielle radio/tv-selskaber, der opererer på nationalt niveau. Disse kommercielle radio/tv-selskaber er f.eks. RTL (RTL 4, 5 og 7 (alle fra CLT-UFA-koncernen) eller SBS6, NET5 og Veronica (fra SBS Broadcasting) eller Talpa (Talpa Media Holding). Deres indtægter stammer væsentligst fra reklamer i tv.
2.2. De retlige rammer for public service-radio/tv-virksomhed
(19)
Radio/tv-sektoren reguleres af medieloven og mediedekretet. Ifølge loven kan offentlige radio/tv-selskaber udføre fire aktivitetskategorier, som er defineret i den nuværende medielov som »hovedopgaver«, »biopgaver«, »biaktiviteter« og »tilknyttede aktiviteter«. De offentlige radio/tv-selskaber kan modtage statsstøtte til »hovedopgaver« og »biopgaver«.
2.2.1. Juridiske definitioner
(20)
Ifølge artikel 13c, stk. 1, i medieloven er »hovedopgaven« for public service-radio/tv-virksomhed:
a)
at sikre et pluralistisk programudbud af høj kvalitet til almindelig radio/tv-udsendelse inden for oplysning, kultur, uddannelse og underholdning på nationalt, regionalt og lokalt niveau og udsende programmerne eller få dem udsendt på åbne kanaler;
b)
at udføre alle aktiviteter vedrørende udbud af programmer og den nødvendige udsendelse i den henseende;
c)
at udsende programmer, der er beregnet til lande og områder uden for Nederlandene, og for nederlandske statsborgere i udlandet.«
(21)
Artikel 13c, stk. 2, i medieloven fastlægger de generelle krav til de programmer, der udsendes af offentlige radio/tv-selskaber. Programmerne skal »give borgerne et afbalanceret billede af samfundet og af interesser og synspunkter vedrørende samfund, kultur og filosofi, og:
a.
programmerne skal være tilgængelige for alle i det område, de er bestemt for
b.
de skal bidrage til pluralisme og kulturel diversitet i Nederlandene (…)«.
(22)
Endvidere er den samlede programtid, der tildeles de forskellige kategorier, f.eks. kultur, uddannelse og underholdning, reguleret af fastsatte procentandele (12).
(23)
Artikel 16 i medieloven foreskriver, at visse opgaver skal udføres af NOS RTV og fastlægger de nærmere detaljer for disse opgaver. Udbud af sport, herunder men ikke begrænset til konkurrence og Cup-kampe og internationale begivenheder, er dækket. Den samlede procentuelle sendetid til sådanne sportsbegivenheder er ikke fastsat i loven. I praksis er målet for NOS RTV at afsætte 9-11 % af den samlede sendetid til sportsprogrammer (13).
(24)
Radio/tv-foreninger har ret til sendetid til udsendelse af nationale tv-programmer og har ret til at modtage statsstøtte til at udføre denne opgave (artikel 31, stk. 4, i medieloven).
(25)
Ifølge artikel 13c, stk. 3, i medieloven, der blev indført i 2000, kan de offentlige radio/tv-selskaber »også udføre deres opgave ved - som nævnt i stk. 1 - at tilvejebringe andre midler til udbud og distribution af programmateriale end dem, der er nævnt i stk. (1)(a)«. Med andre ord kan public service-radio/tv-selskaberne udsende det public service-indhold, der er nævnt i punkt 20, som en hovedopgave, på andre medieplatforme (f.eks. internet).
(26)
Disse såkaldte »biopgaver« skal opfylde en række betingelser. De må f.eks. ikke have til formål at skabe profit for tredjemand (artikel 55 i medieloven). Drift af et website eller en temakanal er eksempler på sådanne biopgaver.
(27)
Det skal også nævnes, at driften af både »hoved-« og »biopgaver« skaber indtægter for public service radio/tv-selskaber, der anvendes til public service-formål (14).
(28)
De nederlandske public service radio/tv-selskaber kan også udføre aktiviteter, som er defineret som biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter. Biaktiviteter (15) skal opfylde en række betingelser. Eksempler på sådanne biaktiviteter er salg af programguider, sponsorering, salg af programrettigheder og programrelateret materiale, udlejning af kontorplads og drive-in shows.
(29)
Andre aktiviteter er de såkaldte »tilknyttede aktiviteter«. Tilknyttede aktiviteter er aktiviteter, der udføres af radio/tv-sammenslutninger for deres medlemmer. De omfatter udgivelse af tidsskrifter og organisation og salg af rejsearrangementer.
2.2.2. Mandat og tilsyn
(30)
En uafhængig mediemyndighed (Commissariaat voor de Media) har til opgave at sikre overensstemmelse med de programmæssige og finansielle krav i medieloven og en korrekt gennemførelse af lovgivningen (artikel 9 i medieloven).
(31)
Mediemyndigheden har en juridisk opgave, der er fastlagt i artikel 134 i medieloven, som er at sikre, at de offentlige radio/tv-selskaber opfylder deres forpligtelser, herunder de kvoter der er fastsat for de forskellige programtyper. Mediemyndigheden kan pålægge bøder, hvis forpligtelserne ikke opfyldes. Endvidere kontrollerer mediemyndigheden, at de retlige restriktioner for sponsorering og reklame overholdes af radio/tv-selskaberne.
(32)
Myndigheden kontroller årligt på basis af de fremsendte regnskabsrapporter, om radio/tv-selskabernes regnskaber er i overensstemmelse med kravene i medieloven, mediedekretet og de finansielle retningslinjer (financial manual). Hvis det er tilfældet, godkender myndigheden de (budgetterede) beløb til regelmæssigt programudbud (artikel 100 og 101 i medieloven).
2.3. Finansieringskilder for public service-radio/tv-selskaber
(33)
De væsentligste ressourcer for public service-radio/tv-selskaberne er de årlige betalinger, der modtages fra staten. For at kunne klare budgetmæssige udsving har public service-radio/tv-selskaber ret til at henlægge nogle reserver. Endvidere har public service-radio/tv-selskaber siden 1994 modtaget ad hoc-betalinger.
(34)
Da ad hoc-støttens forenelighed ikke kan vurderes, uden at der tages højde for andre offentlige finansieringskilder, dækker følgende beskrivelse både de årlige betalinger og ad hoc-betalingerne (selv om de årlige betalinger og Stifo-betalingerne ikke er omfattet af denne beslutning, men vil blive vurderet separat i forbindelse med den igangværende undersøgelse af »eksisterende støtte« nr. E-5/2005).
2.3.1. Årlige betalinger
(35)
De nederlandske offentlige radio/tv-selskaber modtager årlige finansielle bidrag fra statens mediebudget. I perioden 1994-2005 beløb disse betalinger sig til omkring 7,1 mia. EUR. Af dette beløb blev omkring 819,6 mio. EUR overført til PO som betaling for ledelse og koordinering; de resterende 6,3 mio. EUR blev udbetalt til individuelle radio/tv-selskaber. Mediebudgettet finansieres af flere kilder: statens radio/tv-bidrag (opkræves hos skatteyderne), reklameindtægter fra STER og renteindtægter fra den generelle radio/tv-reserve (algemene Omroepreserve, herefter kaldet AOR) (16). Mediebudgettet sætter et loft over den årlige støtte til offentlige radio/tv-selskaber (og andre medieorganisationer).
2.3.2. Stifo
(36)
Ud over årlige betalinger modtog de offentlige radio/tv-selskaber betalinger fra Stifo (stimuleringsfond for kulturelle produktioner). Midlerne fra Stifo er en statsstøtteforanstaltning, men foranstaltningen blev godkendt af Kommissionen (NN 32/91). Støtteforanstaltningen Stifo skal således betragtes som eksisterende statsstøtte. Stifos betalinger til individuelle public service-radio/tv-selskaber (PO modtog ingen betalinger fra Stifo) beløb sig til 155 mio. EUR i perioden.
2.3.3. Ad hoc -betalinger
(37)
Ud over de overførsler, der er nævnt i punkt 34 og 35 - der betragtes som public service-radio/tv-selskabernes regelmæssige støttekilder, modtog selskaberne flere betalinger på ad hoc-basis. Disse betalinger blev enten foretaget direkte til radio/tv-selskaberne eller kanaliseret via særlige fonde og reserver.
2.3.3.1. Udligningsmidler
(38)
Udligningsmidlerne er en øremærket del af mediebudgettet. I perioden 1996-1998 blev et beløb på [...] (17) mio. EUR overført fra udviklingsmidlerne til NOS RTV. Udligningsmidlerne blev indført i 1996 for at medfinansiere de øgede udgifter til køb af programrettigheder. Betingelserne for fordeling af pengene er blevet vedtaget ved en fælles aftale mellem staten og de offentlige radio/tv-selskaber. Hvis de offentlige radio/tv-selskaber ikke fra deres almindelige budgetter kan købe rettigheder, hvis pris er steget voldsomt, går staten ind og udligner finansielt, dvs. medfinansierer erhvervelse af disse rettigheder med et tilsvarende beløb.
2.3.3.2. FOR-betalinger
(39)
I 1998 fik kulturministeren mulighed for (artikel 106a i medieloven) at overføre penge på ad hoc-basis fra AOR (den generelle radio/tv-reserve administreret af mediemyndigheden) til en fond, der skal finansiere PO's særlige initiativer. Fonden blev oprettet i 1999 med betegnelsen »FOR«, og den kontrolleres af PO.
(40)
Princippet er, at hvis AOR overstiger 90,8 mio. EUR, er der mulighed for overførsel til FOR. Der er imidlertid ikke tale om en automatisk proces. Hvert år beslutter ministeren for undervisning, kultur og videnskab, om der er mulighed for en overførsel, og i givet fald hvor stor den skal være. Hvis en sådan overførsel godkendes, er reglerne fastsat i en protokol. Disse protokoller blev udarbejdet i 1999 og 2001. Ifølge medieloven (artikel 99, stk. 2, litra d), skal budgettet også indeholde en beskrivelse af, hvordan bestyrelsen foreslår at bruge pengene. På grundlag af dette forslag kan ministeren stille midler til rådighed fra FOR til PO, og de kan bruges til de formål, ministeren fastsætter, når midlerne frigives (18). Selv om FOR er en fond oprettet med henblik på PO-initiativer, er den ikke en reserve, der indgår i PO's aktiver.
(41)
De midler, der er tilgængelige i FOR, giver PO mulighed for at give et kvalitativt incitament, forbedre programlægningen og investere i public service-radio/tv-selskaber generelt. Mere præcist er FOR's mål, at:
-
opveje faldende reklameindtægter hos STER
-
styrke programmernes mangfoldighed og kvalitet, hvor dette involverer ekstra engangsomkostninger, og
-
finansiere investeringer, der støtter nederlandsk public service-radio/tv-virksomhed generelt.
(42)
I 2005 havde den offentlige radio/tv-sektor modtaget 191,2 mio. EUR fra FOR, hvoraf 157,4 mio. EUR blev overført til individuelle public service-radio/tv-selskaber og 33,8 mio. EUR til PO.
2.3.3.3. CoBo-betalinger
(43)
Fonden for koproduktion (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep: herefter kaldet CoBo) blev oprettet for at finansiere koproduktioner mellem nederlandske offentlige radio/tv-selskaber og andre programproducenter. Fondens indtægter stammer fra rettighedsbetaling fra belgiske og tyske kabeloperatører for distribution af de tre nederlandske kanaler i Belgien og Tyskland. Fonden er blevet oprettet af offentlige radio/tv-selskaber og forvaltes af en stiftelse. Fondens bestyrelse består af ledere fra de offentlige radio/tv-selskaber.
(44)
I 1994 besluttede de nederlandske myndigheder at yde tilskud til to delfonde, som CoBo forvalter, nemlig »filmfonden«, som finansierer koproduktioner af film og dokumentarfilm, og »telefilm«-projektet, der tager sigte på at fremme produktionen af tv-film af høj kvalitet.
(45)
De individuelle public service-radio/tv-selskaber modtog 31,7 mio. EUR i offentligt tilskud fra CoBo-fonden i perioden 1994-2005 (PO modtog ingen midler fra CoBo).
2.4. De enkelte radio/tv-selskabers reserver
(46)
Hvert radio/tv-selskab har visse reserver, der typisk er en programreserve og enten en forenings- eller en fondsreserve, afhængig af om public service-radio/tv-selskabet er en fond eller en forening.
2.4.1. Programreserver
(47)
De individuelle public service-radio/tv-selskaber kan øge deres reserver, når de samlede indtægter overstiger de samlede udgifter. Disse programreserver kan bruges til at dække kommende års programomkostninger.
(48)
Ifølge de nederlandske myndigheder lægges værdien af programmer, der er produceret, men som ikke har været udsendt, til programreserverne (19). Programreserverne afspejler således værdien af allerede producerede programmer. I 2005 androg de samlede programreserver, som de individuelle public service-radio/tv-selskaber besad, 78,6 mio. EUR.
(49)
I 2005 besluttede PO endvidere, at en del af programreserverne skulle overføres til selve PO, men radio/tv-selskaberne kunne beholde reserver svarende til 5-10 % af deres årsbudget. Public service-radio/tv-selskaberne overførte 42,457 mio. EUR til PO.
2.4.2. Foreningsreserver
(50)
Public service-radio/tv-foreninger startede som private retlige enheder. I årenes løb har de opbygget deres egne foreningsreserver fra bidrag og gaver fra medlemmer. Foreningsreserverne stammer således fra private midler. I 1993 besluttede den nederlandske regering at »fastfryse« foreningsreserverne. Fra det øjeblik skulle overskud fra tilknyttede aktiviteter og andre ikke-offentlige aktiviteter i princippet (20) bruges til public service-aktiviteter og kunne ikke længere overføres til foreningsreserverne. Public service-radio/tv-selskaberne i Nederlandene havde i 2005 en samlet foreningsreserve på omkring 131,1 mio.
2.4.3. Fondsreserve NOS RTV og mindre radio/tv-selskaber
(51)
NOS RTV, NPS og andre mindre radio/tv-selskaber uden medlemmer (artikel 39f i medieloven) har en »fondsreserve« (»Stichtingsreserve«). I 2005 androg fondsreserverne i alt 42,2 mio. EUR (21).
2.5. Reklameaktiviteter på public service-kanaler
(52)
Som allerede nævnt er STER ansvarlig for at sælge reklamer til public service-kanaler.
(53)
De andre store selskaber, der sælger tv-reklamer på det nederlandske marked, er IP og SBS. IP sælger reklamer på vegne af de kommercielle radio/tv-selskaber RTL4, RTL5 og Yorin. SBS sælger reklamer for de kommercielle radio/tv-selskaber SBS6, Net 5 og Veronica. Ud over IP og SBS er der enkelte andre kommercielle radio/tv-selskaber, som også sælger reklamer (22). STER's priser er beregnet på basis af prognoser fra reklamebureauer, konkurrenters priser og på basis af prishistorien.
(54)
Tabel 1 viser udviklingen i seerandel for de public service radio/tv-selskaber, for hvilke STER står for salg af reklamer. Seerandelen (seere fra 13 år) er faldet i de seneste år fra 38,8 % i 1997 til 35,4 % i 2005. For segmentet 20-49 år er seerandelen endda lavere, nemlig 27,2 %.
Tabel 1:
Seerandel fra 13 år og 20-49 år (18.00-24.00), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 24. februar 2006.
(55)
I 1994 oversteg de kommercielle radio/tv-selskabers brutto- (baseret på listepriser) og netto- (under hensyntagen til rabatter) indtægter fra reklamer de offentlige radio/tv-selskabers indtægter.
Tabel 2:
Bruttoindtægter fra tv-reklamer 1994-2005 (beløb × 1 mio. EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Kommercielle radio/tv-selskaber
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
I alt
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 24. februar 2006.
Tabel 3:
Nettoindtægter fra tv-reklamer 1994-2005 (beløb × 1 mio. EUR)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Ster
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Kommercielle radio/tv-selskaber
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
I alt
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 24. februar 2006.
(56)
Som det fremgår af ovenstående tabeller, er der forskel på bruttoindtægterne fra tv-reklamer og indtægterne efter fradrag af rabatter. Ifølge de nederlandske myndigheder er public service radio/tv-selskabernes priser ikke blot højere, de rabatter, de yder, er også lavere sammenlignet med de kommercielle radio/tv-selskaber (23).
2.6. NOS RTV's erhvervelse af fodboldrettigheder
(57)
I undersøgelsesperioden erhvervede NOS RTV senderettigheder til flere store fodboldbegivenheder (24). Det kommercielle radio/tv-selskab Canal+ (betalings-tv) erhvervede rettigheder til direkte transmission af kampe i den nederlandske første division (eredivisie). NOS RTV gav også delvist rettighederne til Champions League i underlicens til Canal+. Det kommercielle radio/tv-selskab SBS erhvervede senderettigheder til to nationale fodbold cup-kampe. Det fik også rettigheder til de nederlandske kampe i første division og kvalifikationskampene for det nederlandske EM-hold i 2004. Senderettighederne til forskellige udenlandske fodboldturneringer ejes af CLT-UFA, der er Europas største tv-foretagende (moderselskab for f.eks. RTL).
2.7. Forholdet mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører
(58)
I nederlandsk lovgivning betragtes traditionel kabeltransmission som en separat offentlig fremførelse ud fra et ophavsretligt synspunkt. I princippet kræves alle rettighedshavernes tilladelse, og rettighedshaveren kan kræve betaling hos kabeloperatøren for den offentlige fremførelse. Siden 1985 har der været en aftale mellem VECAI (der repræsenterer kabeloperatørerne) og NOS RTV (der repræsenterer public service-radio/tv-selskaberne), ifølge hvilken kabeloperatørerne er fritaget for at betale et ophavsretligt vederlag til public service-radio/tv-selskaberne (rettighedshaverne), når deres programmer sendes via kabel (25). Denne aftale blev indgået efter anmodning fra den nederlandske regering med den begrundelse, at borgerne allerede betalte en afgift for public service-tv. Man mente, at hvis kabeloperatørerne skulle betale et ophavsretligt vederlag, ville det medføre højere kabelafgifter, og det ville ikke være ønskeligt. De kommercielle radio/tv-selskaber har heller ikke opkrævet et ophavsretligt vederlag hos kabeloperatørerne. Det har imidlertid intet at gøre med ovennævnte aftale med public service-radio/tv-selskaberne.
(59)
Det skal bemærkes, at kabeloperatørerne er retligt forpligtet til at sende alle public service-radio/tv-selskabers radio- og tv-programmer (»must carry«-forpligtelse), og de kan ikke pålægge radio/tv-selskaberne sendeomkostningerne.
2.8. Foranstaltninger, der er omfattet af denne beslutning
(60)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (26), er følgende foranstaltninger omfattet af denne beslutning:
(1)
Betalinger som nævnt i artikel 106a og 170c i medieloven til radio/tv-selskaber, som Kommissionen har betegnet som ad hoc-betalinger.
(a)
Betalingerne foregår enten i form af udligningsmidler til public service-radio/tv-selskaber eller fra AOR via FOR til public service-radio/tv-selskaberne. Disse betalinger foregik i perioden 1994-2005 og androg i alt [...] mio. EUR. Som nævnt ovenfor kan dette beløb opdeles på betalinger i form af såkaldte udligningsmidler ([...] mio. EUR) og betalinger fra AOR til FOR og efterfølgende fra FOR til public service-radio/tv-selskaberne (191,2 mio. EUR).
(b)
Betalinger fra fonden for koproduktion (CoBo). CoBo består af to specifikke delfonde, filmfonden og telefilm-projektet. Staten ydede 31,7 mio. EUR i tilskud til public service-radio/tv-selskaberne i perioden 1994-2005 via CoBo-fonden.
(2)
Garanteret adgang til kabel eller den såkaldte »must-carry«-forpligtelse (som nævnt i artikel 82i i medieloven).
(3)
NOB's gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter (som nævnt i artikel 89 og 90 i medieloven).
II. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN OG PARTERNES ARGUMENTER
3. RESUME AF BEGRUNDELSEN FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(61)
Efter den indledende undersøgelse mente Kommissionen, at nogle af foranstaltningerne, eventuelt med undtagelse af »must carry«-forpligtelsen, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen udtrykte endvidere tvivl om, hvorvidt en sådan statsstøtte var forenelig ifølge EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
(62)
Hvad angår støttens proportionalitet, gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt omkostninger og indtægter er fordelt på grundlag af klart fastsatte omkostningsregnskabsprincipper. Kommissionen rejste også tvivl om, hvorvidt der fuldt ud var taget højde for public service-indtægter ved beregningen af behovet for statsstøtte, hvilket kan betyde, at støtten overstiger nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen.
(63)
Endvidere vurderede Kommissionen, at midlerne i FOR og programreserverne kunne tyde på en strukturel overkompensation. Kommissionen bemærkede, at ud af de samlede ad hoc-betalinger var et beløb på 110 mio. EUR (baseret på tal fra 2001) ikke blevet brugt.
(64)
Endvidere meddelte Kommissionen, at den havde til hensigt at undersøge, om der ikke var tale om ulovlig konkurrenceforvridning på de kommercielle markeder. Kommissionen understregede, at en sådan konkurrenceforvridning kunne forekomme på markedet for reklame, intellektuelle ejendomsrettigheder til kabeltransmission og rettigheder til fodboldtransmissioner.
(65)
Endelig har NOB ikke ret til at fakturere public service radio/tv-selskaber for levering af tjenester, men selskabet modtager betaling for denne opgave direkte fra staten. Kommissionen bemærkede, at den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter kan udgøre støtte til public service-radio/tv-selskaberne.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(66)
Der er indkommet følgende kommentarer vedrørende denne beslutning.
(67)
De nederlandske radio/tv-selskaber hævdede, at de omhandlede foranstaltninger skulle betragtes som eksisterende støtte, da de udgør en del af det generelle finansieringssystem for public service-radio/tv-virksomhed. Endvidere bemærkede de, at Kommissionen kun skulle vurdere finansieringen af public service-radio/tv-virksomhed i lyset af Amsterdam-protokollen og ikke anvende kriterierne i Altmark-dommen (27) eller EF-traktatens artikel 87, stk. 1, eller artikel 86, stk. 2.
(68)
CLT-UFA bemærkede, at først efter 2002 kunne public service-radio/tv-selskabernes regnskaber revideres og godkendes af en uafhængig revisor.
(69)
Public service-radio/tv-selskaberne bemærkede, at der ikke er tale om en overkompensation på 110 mio. EUR som anført af Kommissionen. For det første arbejder public service-radio/tv-selskaber og den offentlige forvaltning med forskellige regnskabssystemer. Den offentlige forvaltning arbejder med indbetalingstidspunktet som regnskabsprincip, og public service-radio/tv-selskaberne med transaktionstidspunktet som regnskabsprincip. Det giver for forskellige situationer. Endvidere er FOR's indtægter ifølge public service-radio/tv-selskaberne øremærket til specifikke fremtidige mål. De anførte også, at overskydende finansiering ikke kan føre til forvridning på andre markeder, da finansieringen kun kan bruges til public service-aktiviteter.
(70)
ACT anførte, at STER optræder konkurrenceforvridende ved at underbyde priserne på reklamemarkedet. ACT anførte, at da public service-radio/tv-selskabers samlede årlige reklametid er mere begrænset end de kommercielle radio/tv-selskabers, burde STER's priser være højere end kommercielle operatørers.
(71)
SBS Broadcasting bekræftede, at priserne på det nederlandske marked for tv-reklamer er fastsat for GRP (Gross Rating Point), kategori 20-49. Da public service-radio/tv-selskaberne imidlertid tiltrækker flere seere end kommercielle radio/tv-selskaber uden for denne seergruppe, vil annoncører være villige til at betale et tillæg for GRP 20-49. Derfor vil en sammenligning af GRP 20-49 ikke afspejle den økonomiske virkelighed for produktet. Endvidere bemærkede SBS, at for GRP 13+ opererer public service-radio/tv-selskaberne med lavere priser end de kommercielle radio/tv-selskaber. Til støtte for kommentarerne fremsendte SBS oversigter over de gennemsnitlige priser for GRP 13+ for de forskellige kanaler i prime time i tidsrummet 1995-2004 og pr. måned i 2003 og 2004, der viser, at public service-radio/tv-selskabernes priser er lavere end de kommercielle operatørers priser.
(72)
Ifølge CLT-UFA har NOS RTV betalt overdrevent høje priser for fodboldrettigheder. Priserne skulle være langt over markedspriserne. CLT-UFA har fremsendt beregningsmodeller (28) for at vise, hvordan de beregner priserne for fodboldrettigheder, på basis af hvilke CLT-UFA konkluderede, at NOS RTV's bud på rettighederne til Champions League kampene i 2002 var betydeligt højere end CLT-UFA's. ACT og CLT-UFA mente endvidere, at Kommissionen ikke kunne nå til den konklusion, at der er utilstrækkeligt bevis for overbetaling af fodboldrettigheder på grundlag af et eksempel, hvor en kommerciel operatør kan have budt over.
(73)
VECAI (sammenslutningen af kabeloperatører) rejser to spørgsmål. For det første mener VECAI, at de kabeloperatører, der er underkastet »must-carry«-forpligtelsen burde kunne opkræve betaling hos de relevante radio/tv-selskaber. På grund af »must carry«-forpligtelsen har public service-radio/tv-selskaberne ikke betalt en afgift for transmission af signalet via kabelnetværk.
(74)
For det andet anførte VECAI, at kabeloperatørerne faktisk betaler en afgift til de organisationer, der forvalter rettigheder på vegne af NOS RTV, men NOS RTV og den nederlandske regering betragter dette som et administrationsgebyr. Ifølge VECAI er det et skjult vederlag for intellektuelle ejendomsrettigheder.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE NEDERLANDSKE MYNDIGHEDER (29)
(75)
De nederlandske myndigheder anfører, at Kommissionens formodning om, at de omhandlede foranstaltninger ikke er en del af den regelmæssige årlige finansiering af public service-radio/tv-selskaberne er forkert. Den finansiering, der behandles i denne undersøgelse, stammer fra den regelmæssige finansieringsmekanisme og indgik fuldt ud i den budgetplanlægning, der har ført til betalingerne til public service-radio/tv-selskaber. Ifølge myndighederne indgår FOR, udligningsmidlerne, CoBo og betalingerne til NOB i den regelmæssige årlige finansieringsmekanisme.
(76)
De nederlandske myndigheder gør endelig Kommissionen opmærksom på, at vurderingen burde tage højde for den særlige situation, som public service-radio/tv-selskaberne befinder sig i. Myndighederne anmoder Kommissionen om at tage højde for Amsterdam-protokollen. Om nødvendigt bør den sag, som denne procedure omhandler, betragtes som forenelig støtte efter EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som følge af principperne i Amsterdam-protokollen.
(77)
Det beløb, som Kommissionen indledningsvis angav som mulig overkompensation, er forkert. Det er beregnet på basis af midler, der fejlagtigt er blevet kvalificeret som reserver. Da brugen af disse midler er fastsat på forhånd og underlagt kontrol, kan der ikke være tale om overkompensation. Endvidere anfører myndighederne, at hvis de omhandlede foranstaltninger skal karakteriseres som statsstøtte, bør støtten betragtes som eksisterende statsstøtte i medfør af EF-traktatens artikel 88.
(78)
De nederlandske myndigheder understreger, at regnskaberne for de individuelle offentlige radio/tv-selskaber altid har været underlagt en uafhængig revisors godkendelse.
(79)
De nederlandske myndigheder mener, at sportstransmissioner af populære og mindre populære sportsbegivenheder falder inden for definitionen af public service-radio/tv-selskabers hovedopgaver. De nederlandske myndigheder mener ikke, at offentlige radio/tv-selskaber ved fastsættelsen af deres bud betalte mere, end hvad der var nødvendigt for at sikre sig erhvervelsen af vigtige rettigheder i relation til deres public service-opgaver og overordnede programlægning.
(80)
Myndighederne gentager, at NOB's public service-opgave er en integreret del af public service-systemet. Det forhold, at de offentlige radio/tv-selskaber ikke skal betale for NOB's tjenester, betyder ikke, at støtten ydes som tilskud til public service-radio/tv-selskaber.
(81)
De nederlandske myndigheder anfører, at eftersom de kommercielle operatører heller ikke opkræver et ophavsretligt vederlag hos kabeloperatører, må NOS RTV siges at optræde som en normal markedsøkonomisk operatør på dette særlige marked.
III. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE EFTER STATSSTØTTEREGLERNE
6. FOREKOMST AF STØTTE EFTER EF-TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
(82)
EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fastsætter følgende betingelser for forekomst af statsstøtte. For det første skal der være tale om en statslig intervention eller være brugt statsmidler; for det andet skal støtten begunstige modtageren. For det tredje skal støtten forvride eller true med at forvride konkurrencen. For det fjerde skal foranstaltningen påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.1. Anvendelse af statsmidler
6.1.1. Ad hoc -betalinger
(83)
Betalinger som nævnt i artikel 106a og 170c i medieloven, som Kommissionen har kategoriseret som ad hoc-betalinger, kan opdeles i de såkaldte udligningsmidler, FOR-betalinger og CoBo-betalinger.
(84)
Hvad angår udligningsmidler, henlægges pengene først i AOR - som er en fond, hvis midler ejes af staten og forvaltes af mediemyndigheden - med henblik på at udligne nogle af public service-radio/tv-selskabernes udgifter, som er blevet højere end forventet. I næste omgang overføres statsmidlerne repræsenteret ved AOR's udligningsmidler til NOS RTV.
(85)
Betalinger fra FOR betragtes som statsmidler. Selv om FOR er en fond, der forvaltes og styres af »PO«, finansieres den af AOR, der indgår i mediebudgettet.
(86)
Et endnu vigtigere aspekt er, således som beskrevet i punkt 2.3.3.2, at PO fordeler pengene på basis af på forhånd indgåede aftaler om anvendelsen af FOR's midler. Selv om det er PO, der foreslår, hvordan pengene skal bruges, er det ministeren for undervisning, videnskab og kultur, der »tilpasser forslaget« og fastsætter de formål, pengene kan bruges til. PO kan kun træffe beslutning om at bruge pengene, når ministeren har fastsat kriterierne for fordeling af pengene. PO skal tage højde for de regler, ministeren har fastsat. Overførslen af statsmidler finder derfor sted, når FOR foretager betalinger til de enkelte radio/tv-selskaber. Det er en overførsel af statsmidler, der endvidere kan tilregnes staten (30).
(87)
De offentlige radio/tv-selskaber modtog i den periode, der undersøges i denne sag, et beløb på 191,2 mio. EUR fra FOR og et beløb på [...] mio. EUR fra udligningsmidler.
(88)
Betalinger fra CoBo-fondene betragtes som statsmidler. Som nævnt i nr. 43-44 stammer CoBo-fondens indtægter fra direkte bevillinger fra mediebudgettet og fra rettighedsbetaling fra belgiske og tyske kabeloperatører for distribution af de tre nederlandske kanaler i Belgien og Tyskland. Kommissionen mener, at både de direkte bevillinger fra mediebudgettet og rettighedsbetalingerne kan betragtes som statsmidler. Rettighedsbetalingerne skulle have været brugt til at finansiere radio/tv-selskabernes omkostninger ved public service-forpligtelsen. Ved at henlægge midlerne i CoBo-fonden steg behovet for offentlig støtte tilsvarende. Rettighedsbetalingerne må derfor betragtes som tabt indtægtsprovenu for staten.
(89)
Selv om CoBo-fonden ejes og forvaltes af en stiftelse (hvis bestyrelse ledes af public service-radio/tv-selskaberne), kan overførslerne fra CoBo-fonden kun stilles til public service-radio/tv-selskabernes rådighed på betingelser, der fastsættes af staten.
(90)
Public service-radio/tv-selskaberne modtog 31,7 mio. EUR fra CoBo-fonden i den periode, der undersøges i denne sag. Dette beløb udgør en overførsel af statsmidler til de enkelte radio/tv-selskaber.
6.1.2. Fri adgang til kabel
(91)
Den »must carry«-forpligtelse, der er pålagt kabeloperatørerne, involverer ikke overførsel af statsmidler, og kabeloperatørernes tabte indtægter kan heller ikke betragtes som overførsel af statsmidler (31). Kommissionen har ikke modtaget oplysninger, der tyder på det modsatte. Det vil sige, at den første opfattelse, hvorefter foranstaltningen ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, ikke kan bekræftes.
6.1.3. Gratis tekniske faciliteter fra NOB
(92)
Det offentlige selskab NOB modtager betalinger fra staten for de tjenester, selskabet er forpligtet til at levere til offentlige radio/tv-selskaber. Disse betalinger involverer direkte overførsel af statsmidler. De kommer i sidste instans de offentlige radio/tv-selskaber til gode, idet de modtager tjenesterne gratis (32). De nederlandske myndigheder har selv oplyst, at NOB simpelthen optræder som »kanal« for statens støtte til de offentlige radio/tv-selskaber, der aftager NOB's tjenester.
6.2. Økonomisk fordel
(93)
Ad hoc-finansieringen (betalinger til FOR og via udligningsmidler), overførsler til CoBo og gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter giver en økonomisk fordel til de nederlandske public service-radio/tv-selskaber, da disse foranstaltninger fritager dem for driftsomkostninger, som de ellers ville have haft.
6.2.1 Anvendelse af Altmark-dommen
(94)
Den nederlandske regering og de offentlige radio/tv-selskaber har fremført, at de omhandlede foranstaltninger kompenserer de nederlandske public service-radio/tv-selskaber for de nettoomkostninger, der følger af den tjeneste af almindelig økonomisk interesse, de er blevet pålagt at udføre. Det skulle betyde, at foranstaltningerne således ikke medfører en fordel for public service-radio/tv-selskaber og ikke udgør støtte, jf. Altmark-dommen (33).
(95)
Statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostninger som følge af levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udgør ikke statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis kompensationen er fastsat på en sådan måde, at virksomheden ikke opnår en egentlig fordel. I Altmark-dommen fastsatte EF-Domstolen de betingelser, der skal være opfyldt for at undgå en sådan klassifikation. Disse betingelser er:
-
For det første skal den modtagende virksomhed faktisk være pålagt public service-forpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
-
For det andet skal de kriterier, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
-
For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af public service-forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
-
For det fjerde: hvis den virksomhed, der pålægges public service-forpligtelserne ikke udvælges efter offentligt udbud, skal den nødvendige kompensation fastsættes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk virksomhed, der er veldrevet og udstyret med de produktionsmidler, der kræves for at opfylde de nødvendige public service-krav, ville have haft ved at opfylde disse forpligtelser under hensyntagen til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(96)
Kommissionen mener ikke, at de tre sidste betingelser er opfyldt i denne sag. For det første er overførslerne fra FOR, udligningsmidlerne og det finansielle bidrag fra CoBo til PSB ikke baseret på kriterier, der er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(97)
Endvidere tager ad hoc-finansieringen og betalingerne fra CoBo ikke højde for alle radio/tv-selskabernes relevante indtægter og indeholder ikke de nødvendige garantier, der kan udelukke overkompensation. Som det fremgår mere detaljeret nedenfor resulterede ad hoc-støtten faktisk i en betydelig overkompensation.
(98)
Endelig er de nederlandske offentlige radio/tv-selskaber ikke udvalgt som leverandører af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter offentligt udbud, og kompensationen er ikke fastsat på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk virksomhed, der er veldrevet og udstyret med de produktionsmidler, der kræves for at opfylde de nødvendige public service-krav, ville have haft ved at opfylde disse forpligtelser. Det samme gælder for finansieringen af de tekniske faciliteter, som NOB stiller til rådighed for public service-radio/tv-selskaberne.
(99)
Kommissionen mener derfor ikke, at alle betingelserne i Altmark-dommen er opfyldt i denne sag.
6.3 Konkurrencefordrejning
(100)
Fordelen ved ad hoc-finansieringen, overførslerne til CoBo og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter til de nederlandske public service-radio/tv-selskaber er ikke til rådighed for nogen anden virksomhed i en lignende situation. Da konkurrencen forvrides, når statsstøtte styrker modtagervirksomhedens konkurrencemæssige situation i forhold til konkurrenterne, kan fordelen forvride konkurrencen mellem PSB og andre virksomheder (34).
6.4 Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(101)
Når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (35), også selv om den støttemodtagende virksomhed ikke er direkte involveret i eksport (36). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder inden for service- og distributionssektoren, behøver støttemodtagerne heller ikke udøve virksomhed uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten påvirker samhandelen (37).
(102)
I lyset af denne retspraksis hedder det i Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (38) (herefter kaldet: radio/tv-meddelelsen):
»Statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-selskaber, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat (39)«.
(103)
I denne sag er de nederlandske radio/tv-selskaber selv aktive på det internationale marked. Gennem Den Europæiske Radiounion udveksler de tv-programmer og deltager i Eurovision. Endvidere sendes deres programmer i Belgien og Tyskland. Desuden konkurrerer de nederlandske public service-radio/tv-selskaber direkte med kommercielle selskaber, der opererer på det internationale radio- og tv-marked, og som har en international ejerskabsstruktur.
(104)
Kommissionen konkluderer derfor, at ad hoc-finansieringen, midlerne til CoBo og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
6.5 Konklusion
(105)
Da alle betingelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt, og da betingelserne i EF-Domstolens dom i Altmark-sagen ikke alle er opfyldt, konkluderer Kommissionen, at ad hoc-finansieringen (finansiering fra FOR og udligningsmidlerne), de midler, der er ydet via CoBo-fonden og den gratis tilvejebringelse af tekniske tjenester og faciliteter til de nederlandske public service-radio/tv-selskaber udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Derimod indebærer den fordel, der følger af fri adgang til kabelnetværket, ikke en overførsel af statsmidler og udgør ikke statsstøtte.
7. BETEGNELSE AF FORANSTALTNINGERNE SOM »NY« STØTTE.
(106)
Ifølge artikel 1, litra b, i Rådets forordning nr. 659/99 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 betyder »eksisterende støtte« (blandt andet):
»(i)
… enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden« (40).
(107)
Som nævnt ovenfor kan der skelnes mellem de årlige betalinger, der ikke indgår i denne beslutning, og ad hoc-betalinger.
7.1. Årlige betalinger
(108)
De årlige betalinger foretages på basis af artikel 110 i medieloven, der foreskriver, at »enheder, der er tildelt sendetid, har ret til at modtage støtte over det almindelige budget«. Støtteniveauet og tilvejebringelsen er også fastlagt i medieloven. Dette finansieringssystem eksisterede, før traktaten trådte i kraft, og betegnes som eksisterende støtte, jf. Kommissionens procedure E-5/2005 (41).
7.2. Ad hoc-betalinger
(109)
De såkaldte ad hoc-betalinger har en række karakteristika, som adskiller dem fra de regelmæssige årlige betalinger, og som gør, at de ikke kan betegnes som eksisterende støtte:
-
Retsgrundlaget for betalingerne blev vedtaget efter traktatens ikrafttrædelse. Staten indførte først i 1996 via udligningsmidlerne en mulighed for at udligne public service-radio/tv-selskabernes udgifter, hvis der var tale om en mærkbar prisstigning for programrettigheder. Før 1996 eksisterede muligheden for at udligne public service-radio/tv-selskabernes udgifter ikke. Endvidere blev ændringen af medieloven, der gør det muligt at foretage ad hoc-betalinger fra FOR til individuelle radio/tv-selskaber, indført i 1998. Hvad angår statslige bidrag til CoBo, besluttede staten først i 1994 at bidrage til denne fond.
-
De nuværende betalinger blev først foretaget fra 1994. Mere specifikt blev betalinger fra CoBo-fonden foretaget fra 1994, fra udligningsmidlerne fra 1996 og fra FOR fra 1999.
-
I modsætning til den regelmæssige årlige finansiering kan ad hoc-betalingerne ikke karakteriseres som betalinger, som public service-radio/tv-selskaberne er berettiget til. Ad hoc-betalingerne er således ikke en automatisk proces (42). Disse betalinger finder sted efter anmodning fra de individuelle public service-radio/tv-selskaber og foretages efter en specifik og individuel beslutning, der træffes af kulturministeren med udgangspunkt i artikel 106a i medieloven. Hvad angår FOR, beslutter ministeren f.eks. under hensyntagen til midlerne i FOR, om pengene skal overføres fra AOR til FOR. Herefter er det PO, der distribuerer pengene videre på basis af de regler, der er fastsat i protokollerne.
-
Betingelserne for, at disse overførsler kan finde sted, er fastsat i såkaldte »oveførselsprotokoller«, der blev oprettet i 1999 og 2002. Hvad angår CoBo, fastsætter staten visse betingelser for betalinger til og fra denne fond, der kun kan føres tilbage til 1994.
-
Endelig indrømmes der støtte til særlige formål, jf. punkt 2.3.3. De tjener f.eks. til at stimulere radio/tv-selskaber til at producere bedre programmer, klare udsving i reklameindtægter, udligne øgede priser for sportsrettigheder og fremme koproduktioner med belgiske og tyske radio/tv-selskaber.
7.3. Gratis tekniske faciliteter
(110)
Public service-radio/tv-selskaberne har modtaget gratis tekniske faciliteter fra NOB, siden medieloven trådte i kraft i 1987. Fra dette år begyndte NOB at stille faciliteter til rådighed for public service-radio/tv-selskaberne, mens det oprindelig var NOS, der tilvejebragte disse faciliteter. NOB har fået pålagt at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og leverer gratis faciliteterne til de enkelte public service-radio/tv-selskaber og modtager betaling direkte fra staten. Denne foranstaltning kan således også betragtes som en ny støtteforanstaltning.
7.4. Konklusion vedrørende betegnelsen »ny støtte«
(111)
Ad hoc-finansieringen (betalinger fra FOR til de enkelte public service-radio/tv-selskaber og udligningsmidlerne), overførslerne fra CoBo og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter skal betragtes som ny støtte og ikke som eksisterende støtte.
8. STØTTENS FORENELIGHED EFTER EF-TRAKTATENS ARTIKEL 86, STK. 2
(112)
På grundlag af foranstaltningernes karakteristika er den eneste mulige begrundelse for forenelighed EF-traktatens artikel 86, stk. 2, der foreskriver: »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (…) er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(113)
Ifølge EF-Domstolens faste retspraksis kan der ifølge artikel 86, stk. 2, indrømmes en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte til virksomheder, der har fået pålagt at udføre en tjenesteydelse af generel økonomisk interesse. EF-Domstolens dom i Altmark-sagen bekræftede implicit, at statsstøtte, der ydes for at kompensere for merudgifter afholdt for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, kan være forenelig med det fælles marked, hvis betingelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, er opfyldt (43).
(114)
I overensstemmelse med EF-Domstolens faste retspraksis (44) udgør EF-traktatens artikel 86, stk. 2, en undtagelse, der skal fortolkes restriktivt. Domstolen har fastslået, at for at en foranstaltning kan omfattes af en undtagelse, skal alle følgende betingelser være opfyldt:
-
den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret af medlemsstaten
-
den omhandlede virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten have fået overdraget at udføre tjenesten
-
anvendelsen af traktatens konkurrenceregler skal være hindrende for udførelsen af den særlige tjeneste, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse.
(115)
Radio/tv-meddelelsen fastsætter de principper og metoder, som Kommissionen har til hensigt at anvende for at sikre, at ovennævnte betingelser overholdes. I denne sag skal det derfor undersøges om:
-
de nederlandske public service-radio/tv-selskabers aktiviteter er klart og præcist defineret af de nederlandske myndigheder som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (definition)
-
de nederlandske radio/tv-selskaber officielt af de nederlandske myndigheder er blevet pålagt at levere denne tjeneste (mandat)
-
statsfinansieringen overstiger nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen, idet der også tages hensyn til andre direkte eller indirekte indtægter, der stammer fra public service-forpligtelsen (proportionalitet).
8.1. Definition
(116)
I den forbindelse skal det nævnes, at ad hoc-finansieringen og den gratis tilvejebringelse af tekniske faciliteter skal støtte aktiviteter, der indgår i mandatet til at levere en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Det er derfor nødvendigt at vurdere public service-radio/tv-selskabernes samlede støtteniveau, men formålet med denne beslutning er ikke at vurdere den mekanisme og de betingelser, der gælder for statens finansiering, men kun ovennævnte specifikke foranstaltninger. Denne beslutning vedrører heller ikke organisationen af hele public service-radio/tv-systemet som sådan.
(117)
Som nævnt i punkt 33 i radio/tv-meddelelsen skal medlemsstaterne selv definere et offentligt radio/tv-selskabs mandat. I betragtning af radio/tv-sektorens særlige karakter, kan man ifølge Kommissionen »forestille sig en »bred« definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med mandatet og EF-traktatens artikel 86, stk. 2, ifølge de fortolkende bestemmelser i protokollen. En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet og sikre pluralisme, herunder kulturel og sproglig diversitet.«
(118)
Selv om definitionen imidlertid kan være bred, skal den være så klar og præcis, at der ikke er tvivl om, hvorvidt medlemsstaten mener, at en given aktivitet, der udføres af en bemyndiget operatør, skal omfattes af public service-mandatet eller ej. Som nævnt i punkt 36 i radio/tv-meddelelsen er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, om public service-definitionen indeholder åbenbare fejl.
(119)
De nederlandske public service-radio/tv-selskabers hovedopgave er at sikre et pluralistisk programudbud af høj kvalitet til almindelig radio/tv-udsendelse af almindelig interesse, jf. artikel 13c i medieloven. Specifikke programkrav i relation til de indholdskategorier, der skal dækkes, og den sendetid, der skal tildeles hver kategori, fremgår også af lovgivningen.
(120)
CLT-UFA har anført, at de nederlandske public service-radio/tv-selskaber generelt sender for meget sport og navnlig for meget fodbold. Klagerne har præciseret, at NOS RTV sender de fleste af alle sportsbegivenheder i Nederlandene. Som nævnt ovenfor var meningen med ad hoc-støtten at finansiere de aktiviteter, der indgår i public service-mandatet, og at finansiere erhvervelse af sportsrettigheder.
(121)
Kommissionen mener imidlertid ikke, at udsendelse af sportsprogrammer i ca. 10 % af sendetiden udgør en åbenbar fejl. Sport kan indgå i radio/tv-selskabernes public service-opgave, og at bruge 10 % af sendetiden til sport er ikke uforeneligt med mandatet, som er at udbyde et afbalanceret og varieret public service-programmix.
(122)
Kommissionen mener, at hovedopgaven som defineret i artikel 13c(1) er ret bredt defineret, men at den må siges - i overensstemmelse med formuleringen i Amsterdam-protokollen - at opfylde de »demokratiske, sociale og kulturelle behov« i det nederlandske samfund. Definitionen i lovgivningen er således tilstrækkelig klar og præcis i forhold til hovedopgaven og indeholder ingen åbenbare fejl.
8.2. Mandat
(123)
Det hedder i punkt 40 i radio/tv-meddelelsen, at for at kunne omfattes af undtagelsen efter artikel 86, stk. 2, skal public service-mandatet overdrages en eller flere virksomheder ved en officiel akt. Kommissionen bemærker, at medieloven formelt pålægger NOS at udføre den public service-opgave, der er defineret i artikel 13c og den ledsagende lovgivning. De offentlige radio/tv-selskaber får ret til at udsende programmer på de offentlige kanaler i medfør af artikel 31 i medieloven, og Kommissionen mener, at hovedopgaven, som er udsendelse af programmer, i tilstrækkelig grad er overdraget public service-radio/tv-selskaber.
8.3. Proportionalitet
(124)
I kapitel 6.3 i radio/tv-meddelelsen forklares det, at proportionalitetstesten, som Kommissionen skal udføre, har to aspekter (45).
(125)
På den ene side skal Kommissionen beregne nettoomkostningerne ved de public service-opgaver, der er pålagt de nederlandske public service-radio/tv-selskaber, og kontrollere, om der er ydet for høj kompensation for disse omkostninger. Når der ydes kompensation til en virksomhed, må statsstøtten ikke overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven. For at beregne nettoomkostningerne skal der tages hensyn til de direkte og indirekte indtægter ved public service-opgaven. Derfor vil den nettofortjeneste, der følger af public service-aktiviteterne, blive inddraget ved vurderingen af støttens proportionalitet.
(126)
På den anden side skal Kommissionen undersøge alle foreliggende oplysninger, der antyder, at public service-radio/tv-selskaber har forvredet konkurrencen på kommercielle markeder mere end nødvendigt for at opfylde public service-opgaven. Public service-radio/tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening. En sådan praksis vil kræve yderligere statsfinansiering for at kompensere for tabte indtægter fra kommercielle aktiviteter og vil derfor betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser.
8.3.1. Åbenhed og omkostningsallokering
(127)
Kommissionen skal først fastsætte omkostningerne ved den pågældende tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Da de nederlandske public service-radio/tv-selskaber også udfører kommercielle aktiviteter, kræves det ifølge Kommissionens direktiv 80/723/EF om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (46), som ændret af Kommissionens direktiv 2000/52/EF (47), at der føres adskilte regnskaber for de forskellige aktiviteter. Omkostninger og indtægter skal allokeres korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper. Kun omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, skal ikke nødvendigvis opdeles på disse to aktivitetstyper, men kan udelukkende allokeres til public service-aktiviteter (48).
(128)
Direktivet om åbenhed er gennemført i Nederlandene ved en ændring af konkurrenceloven (»Mededingingswet«) (49). Endvidere forpligter et særligt dekret (50) public service-radio/tv-selskaberne til at føre adskilte regnskaber for alle biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter. På grundlag heraf har de nederlandske myndigheder fremlagt oplysninger om public service-radio/tv-selskabernes omkostninger og indtægter i perioden 1994-2005.
(129)
Ifølge direktivet om åbenhed skal medlemsstaterne ikke blot sikre, at der føres adskilte regnskaber for public service og kommercielle aktiviteter, men også at alle omkostninger og indtægter allokeres korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper, og at de omkostningsregnskabsprincipper, efter hvilke de adskilte regnskaber føres, er klart fastlagte.
(130)
I denne sag bemærker Kommissionen imidlertid, at dekretet ikke fastsætter, hvordan public service-radio/tv-selskaber skal allokere omkostninger, der skal opdeles på public service-aktiviteter og kommercielle aktiviteter. Oplysninger fra de nederlandske myndigheder bekræfter endvidere, at public service-radio/tv-selskaber bruger forskellige metoder til omkostningsallokering. Myndighederne hævder, at den individuelle allokering er korrekt, men at allokeringen på grund af de individuelle radio/tv-selskabers valg kan være forskellig fra det ene radio/tv-selskab til det andet. Kommissionen mener imidlertid, at det faktum, at der ikke gælder ensartede forhold for de forskellige radio/tv-selskaber, tyder på, at dekretet ikke tilstrækkelig tydeligt angiver, hvordan omkostningsallokeringen skal finde sted.
(131)
På grundlag af de oplysninger, de nederlandske myndigheder har fremlagt, kan det derfor ikke konkluderes, at omkostningerne er allokeret korrekt på basis af accepterede omkostningsallokeringsmetoder. Derfor mener Kommissionen, at alle nettoindtægter fra public service-radio/tv-selskabernes kommercielle aktiviteter bør indgå i vurderingen af statsstøttens proportionalitet i forhold til public service-omkostningerne. Det er også i overensstemmelse med de nederlandske retlige rammer, der gælder for public service-radio/tv-systemet, og som forpligter radio/tv-selskaberne til at bruge hele deres fortjeneste på public service-opgaver, herunder fortjenesten fra kommercielle aktiviteter (51).
8.3.2. Den offentlige støttes proportionalitet
(132)
Ifølge punkt 57 i radio/tv-meddelelsen må statsstøtte ikke overskride nettoomkostningerne ved radio/tv-selskabernes public service-opgave. Når nettoomkostningerne ved public service-opgaven således er fastsat, skal det vurderes, om den samlede statslige finansiering overstiger dette tal.
(133)
Hvis der som nævnt ovenfor ikke har fundet en fuldstændig og rimelig omkostningsallokering sted, skal nettoindtægterne fra alle de aktiviteter, der direkte eller indirekte har modtaget offentlig støtte, inddrages i beregningen af nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen (52). Kun indtægter fra kommercielle »stand alone«-aktiviteter skal ikke indgå i beregningen af nettoomkostningerne ved public service-opgaven. Der er tale om aktiviteter, der ikke hverken direkte eller indirekte - f.eks. gennem billigere produktionsfaktorer - har modtaget statsstøtte, eller som fuldt ud har betalt produktionsfaktorer, som de deler med, eller som følger af public service-aktiviteten.
(134)
Som allerede nævnt findes begrebet »stand alone«-aktiviteter ikke i det nederlandske public service-radio/tv-system, og der foregår heller ikke en meningsfuld og fuldstændig allokering af ressourcer mellem radio/tv-selskabernes forskellige aktiviteter. Endvidere fastsættes det i medieloven, at alle nettoindtægter fra hoved- og biopgaver (53), biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter (54) skal bruges til opfyldelse af public service-opgaven (55).
(135)
Det vil sige, at nettoomkostningerne ved public service-aktiviteter beregnes under hensyntagen til indtægterne fra alle public service-radio/tv-selskabernes aktiviteter. Det vil sige:
-
for det første beregnes nettoomkostningerne ved public service ved fra de samlede omkostninger ved public service-forpligtelsen at fratrække de nettoindtægter, der stammer fra driften af public service-opgaven (hoved- og biopgaver) (56)
-
for det andet inddrages alle andre nettoindtægter fra kommercielle aktiviteter (biaktiviteter og tilknyttede aktiviteter)
-
for det tredje sammenlægges alle former for offentlig finansiering. Først den årlige statslige finansiering og Stifo-betalinger, der betragtes som »eksisterende støtteforanstaltninger«. Dernæst ad hoc-finansieringen (betalinger fra FOR og udligningsmidlerne) og betalinger fra CoBo, der betragtes som »nye støtteforanstaltninger«.
(136)
Summen af alle ovennævnte poster afgør, om den samlede statsstøtte overstiger de samlede nettoomkostninger ved public service-opgaven, eller med andre ord om der er tale om overkompensation for public service-opgaverne.
(137)
Hvad angår NOB's gratis tilvejebringelse af tekniske tjenester og faciliteter, skulle der i princippet tages højde for denne foranstaltning ved vurderingen af en eventuel overkompensation. Det er imidlertid ikke nødvendigt eksplicit at inddrage foranstaltningen i beregningerne, da indtægterne fra de gratis tekniske faciliteter kan betragtes som kompensation for omkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Betaling af de omhandlede omkostninger ville have forøget omkostningerne ved den public service-opgave, der er pålagt de nederlandske public service-radio/tv-selskaber, med samme beløb. Inddragelse af disse omkostninger ville derfor ikke ændre det endelige nettoresultat (57).
8.4. Indledning af proceduren og undersøgelsesperiode
(138)
Ved indledningen af proceduren havde Kommissionen foreløbig beregnet overkompensationen til 110 mio. EUR. Beregningen var baseret på ufuldstændige tal for den faktiske overførsel til reserver og på de reserver, der var i public service-radio/tv-systemet i årene 1992-2002. Myndighederne havde ikke på det tidspunkt givet fuldstændige oplysninger om de enkelte radio/tv-selskaber.
(139)
Efter indledningen af proceduren modtog Kommissionen tallene for de enkelte radio/tv-selskabers omkostninger og indtægter, der er mere detaljerede end de samlede tal, der forelå, da proceduren blev indledt. De nye oplysninger indeholder endvidere data frem til år 2005 og indeholder også et skøn for 2006.
(140)
Denne beslutning vedrører de ad hoc-betalinger, der blev foretaget fra 1994 frem til 2005. Hvad angår slutdatoen, har de nederlandske myndigheder opfordret Kommissionen til også at inddrage tallene for 2006. Kommissionen finder imidlertid ikke dette hensigtsmæssigt, da tallene for 2006 kun er skøn for det indeværende regnskabsår.
8.4.1. Vurdering af kompensationen til de enkelte public service-radio/tv-selskaber
(141)
Det fremgår, at 14 ud af 19 public service-radio/tv-selskaber har modtaget overkompensation i perioden 1994-2005. Overkompensationen gav fortjenester på 32 mio. EUR, der generelt er blevet overført til selskabernes programreserver.
(142)
En del af overkompensationen er imidlertid i nogle tilfælde blevet brugt til at udligne underkompensation i perioden før 1994. Nogle radio/tv-selskaber havde i begyndelsen af 1994 en negativ programreserve (58). Radio/tv-selskaberne havde kun mulighed for at registrere negative programreserver, når public service-omkostningerne oversteg de forskellige former for public service-støtte. Med andre ord kunne negative programreserver kun skyldes underkompensation af public service-omkostninger.
(143)
På den anden side skulle eventuelle tab på kommercielle aktiviteter finansieres via foreningsreserverne og kunne ikke afspejles i programreserverne. Ifølge de nederlandske myndigheder var foreningsreserverne opbygget af private midler.
(144)
Der er også tilfælde, hvor underkompensation af public service-omkostninger midlertidigt blev finansieret med foreningsreserver. I 1993 blev foreningsreserverne »indefrosset« af de nederlandske myndigheder; fra det tidspunkt kunne indtægter fra public service-aktiviteter og kommercielle aktiviteter ikke længere henlægges i disse foreningsreserver. Der blev imidlertid gjort en undtagelse for tilbagebetaling af tilskud fra foreningsreserver før 1994 til dækning af ufinansierede public service-omkostninger. Ifølge de nederlandske myndigheder er det den eneste situation, der efter 1994 fortsat gav anledning til tilførsel af midler til disse reserver (59).
(145)
Kommissionen mener, at de negative beløb i programreserverne og de positive udsving i foreningsreserverne efter 1994 kun opstod på grund af en tidligere »underkompensation« af public service-omkostninger. Den deraf følgende udligning af disse beløb betragtes derfor som støtteberettigede omkostninger som følge af public service-opgaven. Der skal derfor ikke tages højde for de tilsvarende beløb ved beregningen af overkompensationen.
(146)
Som nævnt ovenfor er overkompensationen generelt kommet programreserverne til gode. I 2005 besluttede PO for første gang på basis af artikel 109a og 19a(1)h i medieloven, at de reserver, som de individuelle radio/tv-selskaber besad ud over 5-10 % af deres årsbudget, skulle overføres til PO (60). Denne overførsel betragtes også som en del af ad hoc-foranstaltningerne og indgår ved beregningen af kompensationens proportionalitet. Det vil sige, at denne overførsel har nedbragt den samlede kompensation til radio/tv-selskaberne og samtidig øget PO's overkompensation.
(147)
Ved for hvert år fra 1994-2005 at fratrække nettoomkostningerne ved public service-opgaven fra den samlede finansiering, således som beskrevet i punkt 135, kommer Kommissionen til den konklusion, at ingen af radio/tv-selskaberne har modtaget offentlig støtte, der overstiger 10 % af deres årsbudget. Da omkostningerne ved public service-radio/tv-virksomhed varierer fra år til år, kan staten af budgethensyn ønske så få udsving i statsfinansieringen som muligt og tillade, at en vis procentdel af den årlige overkompensation fremføres til næste år. Kommissionen anerkendte dette princip i den danske sag om public service-radio/tv-virksomhed (61).
(148)
Kommissionen anførte i den sag, at reserverne skal beregnes i den særlige henseende, og at de skal justeres på faste tidspunkter, dvs. fratrækkes det følgende års kompensation, hvis der er konstateret overkompensation. Hvis overkompensationen således ikke overstiger 10 % af den årlige kompensation, er overkompensationen forenelig med EF-traktaten og kan fremføres til det efterfølgende år og fratrækkes den kompensation, der ydes for den periode.
(149)
Som allerede nævnt har de nederlandske myndigheder besluttet, at det enkelte public service-radio/tv-selskab kun kan opretholde en særlig reserve på højst 5-10 % af årsbudgettet (62). I betragtning af denne forpligtelse krævede PO i 2005, at radio/tv-selskaberne overførte 42,457 mio. EUR til PO. Myndighederne har også forpligtet sig til regelmæssigt at kontrollere reserverne og kræve tilbagebetaling af de beløb, der overstiger 10 % af den årlige kompensation fra 2006 (63). Betingelserne for at godkende en overkompensation, der ikke overstiger 10 % af public service-radio/tv-selskabernes årsbudget, som forenelig støtte er derfor opfyldt (64).
(150)
Da overkompensationen således ikke overstiger loftet på 10 % af årsbudgettet, kan den derfor betragtes som rimelig for udførelsen af public service-opgaven, og støtten kan derfor betragtes som forenelig med EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
8.4.2. Overkompensation af PO
(151)
PO har også modtaget kompensation for ledelse og koordinering af radio/tv-systemet. Denne opgave udføres af en særlig instans, den såkaldte PO, der fører interne særskilte regnskaber. De nederlandske myndigheder har anført, at selv om NOS RTV og PO er en del af samme retlige enhed og også fremlægger konsoliderede regnskaber, har de under ingen omstændigheder adgang til hinandens midler.
(152)
På basis af de særskilte regnskaber for PO og ifølge tilgangen i punkt 135, kommer Kommissionen til den konklusion, at PO har modtaget en samlet overkompensation på 55,908 mio. EUR, ekskl. de reserver de individuelle radio/tv-selskaber overførte i 2005. Overførslen af reserver androg 42,457 mio. EUR. Når der tages højde for denne overførsel, andrager den samlede overkompensation til PO 98,365 mio. EU (55,908 mio. EUR +42,457 mio. EUR).
Tabel 4:
Oversigt over den årlige finansiering af PO (1994-2005) beløb × 1 mio. EUR (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
I alt
Public service-omkostninger
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Public service-indtægter
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Public service-nettoomkostninger
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Nettoresultat for kommercielle aktiviteter
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Behov for offentlig støtte
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Årlige betalinger
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Årlige betalinger fra Stifo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Samlet årlig kompensation
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Resultat før ad hoc-betalinger
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Betalinger fra FOR
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Betalinger fra udligningsmidler
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Betalinger fra CoBo
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Overførsel af overskydende reserver
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Samlede ad hoc-betalinger
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Særlige poster
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Samlet over-/underkompensation
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Det vurderes, at overkompensationen på 98,365 mio. EUR ikke er nødvendig for udførelsen af public service-opgaven, og den kan derfor ikke omfattes af undtagelsen fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 86, stk. 2. Overkompensationen betragtes derfor ikke som forenelig støtte og bør i princippet kræves tilbagebetalt af PO.
(154)
Det ser ikke desto mindre ud til, at overkompensationen overstiger de samlede ad hoc-betalinger til PO. PO har modtaget 33,870 mio. EUR som ad hoc-betalinger fra statens mediebudget, plus ad hoc-overførslen på 42,457 mio. EUR fra andre radio/tv-selskaber. Det giver i alt 76,327 mio. EUR i betalinger modtaget fra ad hoc-foranstaltninger. Endvidere har ad hoc-betalingerne også genereret renter, der skal inddrages ved beregningen af den støtte, der ikke blev ydet inden for rammerne af »eksisterende støtteforanstaltninger«. Tilbagebetalingen skal derfor begrænses til 76,327 mio. EUR plus renter, da den »resterende« overkompensation blev ydet via eksisterende støtte og ikke kan tilbagesøges.
8.5. Konkurrencebegrænsende adfærd på kommercielle markeder
(155)
Som forklaret i radio/tv-meddelelsen mener Kommissionen ikke, at konkurrencebegrænsende adfærd hos public service-radio/tv-selskaber er nødvendig for at opfylde public service-opgaven. I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure nævnte Kommissionen følgende mulige konkurrenceforvridning på markedet.
8.5.1. Kabeltransmission
(156)
I den standardkontrakt, der i 1985 blev indgået mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører, foreskrives det på begæring af den nederlandske regering, at kabeloperatørerne ikke skal betale intellektuelle ejendomsrettigheder i forbindelse med transmission af nederlandske offentlige tv-programmer. Ved ikke at opkræve vederlag for intellektuelle ejendomsrettigheder hos kabeloperatører er spørgsmålet, om PO optrådte som en normal markedsøkonomisk operatør, da man gav afkald på en kommerciel indtægt.
(157)
De nederlandske myndigheder fremhæver, at det forhold, at PO ikke opkræver vederlag for intellektuelle ejendomsrettigheder, ikke nødvendigvis er i modstrid med almindelig markedsadfærd. Kommercielle radio/tv-selskaber opkræver heller ikke et vederlag hos kabeloperatørerne for transmission af deres programmer (66).
(158)
Kommercielle aftaler mellem radio/tv-selskaber og kabeloperatører kan have forskellig form, navnlig da transaktionen involverer udveksling af transmissionstjenester mod tilrådighedsstillelse af indhold, hvilket er værdifuldt for begge parter. Kommissionen mener derfor ikke, der er klare tegn på, at PO optrådte i modstrid med almindelig markedsadfærd, og at PO ved at give afkald på kommercielle indtægter øgede behovet for statsfinansiering.
8.5.2. Reklamemarkedet
8.5.2.1. Påstået prisunderbud for GRP 20-49.
(159)
Ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure havde Kommissionen ikke tilstrækkelige beviser for, at STER faktisk underbød priserne. De oplysninger, som klagerne og de nederlandske myndigheder har fremsendt efter indledningen af proceduren, skal vurderes.
(160)
Det hedder i punkt 58 i radio/tv-meddelelsen, at public service-radio/tv-selskaber kan føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne for at nedbringe konkurrenternes indtjening. Man skal imidlertid være opmærksom på, at offentlige radio/tv-selskaber i Nederlandene ikke direkte har reklameaktiviteter, da reklamesiden varetages af en særlig fond kaldet STER. STER's mandat er at udnytte den disponible reklametid på en sådan måde, at den bidrager optimalt til den centrale finansiering af public service-radio/tv-selskaber. STER fungerer som mellemled med den opgave at maksimere fortjenesten fra salg af offentlige radio/tv-selskabers reklameplads. Som allerede nævnt i punkt 17 overfører STER reklameindtægterne direkte til mediebudgettet.
(161)
En eventuel underbydende adfærd fra STER's side skulle afspejle sig i nogle af eller alle følgende forhold: lavere priser hos STER i forhold til konkurrenterne, øget markedsandel og indtægtstab for STER.
(162)
Som Kommissionen også anførte i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kunne en sammenligning af priserne hos offentlige og private reklamevirksomheder være en nyttig målestok for de kriterier, der er nævnt i punkt 58 i radio/tv-meddelelsen.
(163)
For at sammenligne priser er målgruppen 20-49 år den mest relevante. Som det fremgår af nedenstående tabel 5 er der forskellige undergrupper, hvoraf mange er rettet mod seere i aldersgruppen 20-49:
Tabel 5:
Procent for STER's realiserede GRP-mål (fortrolig 2004)
Mål
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Forbrugere 20-49
Forbrugere 20-49 + børn
Mænd 20-34
Kvinder20-34
Opnået
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 27. januar 2005.
(164)
Tabel 5 viser, at STER væsentligst sælger reklamer til seere i kategorien 20-49 år. Fra 1999 har STER's markedsandel af reklame og af de seere, som public service-radio/tv-selskaberne har nået i målgruppen 20-49, været faldende. I målgruppen 20-49 år var bruttopriserne for annoncører som følger:
Tabel 6:
Bruttopriser for GRP 20-49 år (18.00-24.00), 1995-2005 i EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Kommercielle radio/tv-selskaber
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 23. februar 2006.
(165)
Pr. ovennævnte dato var STER's listepriser for GRP 20-49 kun en smule lavere end de kommercielle radio/tv-selskabers listepriser. Ifølge de nederlandske myndigheder yder radio/tv-selskaberne og STER ganske betydelige rabatter. De kommercielle radio/tv-selskaber synes at have ydet meget højere rabatter, navnlig fra 1998. Rabatterne fremgår af nedenstående tabel:
Tabel 7:
Rabatter ydet i 1994-2005 i %
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kommercielle radio/tv-selskaber
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 24. februar 2006.
(166)
Selv om STER har en mindre attraktiv seerskare end de kommercielle radio/tv-selskaber - STER har en lav selektivitet og har derfor sværere ved at tilbyde en meget specifik målgruppe - og en lavere markedsandel, hvad angår seere og reklamer (se tabel 9 nedenfor), er STER's nettopriser højere end de kommercielle radio/tv-selskabers.
Tabel 8:
Nettopriser for GRP 20-49 år (18.00h-24.00), 1995-2005 i EUR
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kommercielle radio/tv-selskaber
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Det fremgår endvidere af tabel 9, at der er en klar forbindelse mellem et faldende seertal og en faldende reklameandel for de offentlige radio/tv-selskaber. Der er ingen tegn på, at STER på grund af et eventuelt prisunderbud øger sin markedsandel eller i det mindste bevarer sin markedsandel på trods af faldende seertal hos kunderne, dvs. radio/tv-selskaberne. Tværtimod mister STER andele på markedet for reklamer i takt med at public service-radio/tv-selskaberne mister seere.
Tabel 9:
Markedsandele, hvad angår seere og reklamer
1998
1999
2000
2001
2002
2003
CSB seere
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
CSB reklamer
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
PSB seere
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
PSB reklamer
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kilde
:
Brev fra de nederlandske myndigheder af 3. februar 2006.
(168)
Endelig er der ingen tegn på, at STER mister reklameindtægter for at øge sin markedsandel.
Figur 1:
Udviklingen i brutto- og nettoindtægter
(169)
Det fremgår af tabel 7 og figur 1, at STER har tilbudt betydelige rabatter. Det fremgår imidlertid også af figur 1, at nettoindtægterne fra reklamer på trods af disse rabatter var forholdsvis konstante. Rabatterne har ikke ført til en større ændring i indtægterne.
(170)
Det vil sige, at ingen af de forhold, der typisk følger af en prisunderbydende adfærd - nemlig: lavere priser, øget markedsandel og midlertidigt indtægtstab - ser ud til at kunne konstateres på det nederlandske reklamemarked. Det skal igen understreges, at STER er et selskab, som er uafhængigt af public service-radio/tv-selskaberne, hvis indtægter går direkte til mediebudgettet. Kommissionen er derfor kommet til den konklusion, at intet tyder på, at STER har underbudt priserne i en grad, der fører til et urimeligt indtægtstab, der har øget behovet for yderligere offentlig støtte til public service-radio/tv-systemet.
8.5.2.2. Benchmark for reklamepriser
(171)
SBS Broadcasting BV har fremført, at »alene en sammenligning af STER's, IP's og/eller SBS's priser for GRP 20-49 kan ikke være det eneste kriterium for at fastslå, om STER underbyder priserne«.
(172)
SBS fremfører endvidere, at annoncørerne for det første er villige til at betale et tillæg for GRP 20-49, som STER tilbyder, da man også når forbrugere uden for målgruppen. Endvidere er STER's priser for GRP 13+ (teenagere) faktisk meget lavere end de kommercielle konkurrenters priser for GRP 13+. Kommissionen har fremsendt disse bemærkninger til de nederlandske myndigheder (67).
(173)
Hvad angår den første bemærkning, skal det straks fastslås, at salgsselskaber ønsker at nå en målgruppe, når de reklamerer for deres produkter. Seere uden for målgruppen er irrelevante. Et af kriterierne for at købe reklametid er muligheden for at vælge seermålgruppe. Hvis reklamepladsen ikke er selektiv, dvs. der er meget såkaldt »spild« (reklamerne når forbrugere uden for målgruppen), bliver den mindre interessant. Da de reklamer, STER sælger, har lav selektivitet - tiltrækker en bred gruppe seere - er det ifølge de nederlandske myndigheder faktisk svært for STER at opretholde sine reklamepriser. For det andet har GRP 13+ mindre betydning end GRP 20-49. Oplysningerne i tabel 5 viser den relativt lave betydning af GRP 13+ (fortrolige oplysninger) og viser klart, at GRP 13+ ikke er afgørende ved en prissammenligning. Som de nederlandske myndigheder har anført, er GRP 20-49 meget mere relevant. Det forhold, at prisen for GRP 13+ er lavere hos STER beviser ikke som sådan, at der er tale om et generelt prisunderbud fra public service-radio/tv-selskabernes side.
8.5.2.3. Konklusion vedrørende reklame
(174)
Det vil sige, at selv om STER har ydet betydelige rabatter, faldt de samlede reklameindtægter ikke, men forblev stabile. Kommissionen har vurderet de øvrige argumenter og de nederlandske myndigheders svar og konkluderer, at der ikke i øjeblikket er tegn på, at STER ikke forsøgte at maksimere reklameindtægterne, eller at selskabets adfærd ville føre til et øget behov for offentlig støtte.
8.5.3. Fodboldrettigheder
(175)
Da Kommissionen indledte proceduren anførte den, at der ikke var klare beviser for, at radio/tv-selskaberne betalte en pris for rettigheder til fodboldtransmissioner, der strukturelt lå over markedsværdien En af grundene var, at public service-radio/tv-selskaber tilbød højere priser under forhandlingerne end de kommercielle radio/tv-selskaber var villige til at betale. CLT-UFA klagede over, at de nederlandske offentlige radio/tv-selskaber betaler urimelig høje priser for fodboldrettigheder. Kommissionen anførte, at den ville vurdere situationen yderligere.
(176)
Den efterfølgende undersøgelse viste ingen tegn på, at de offentlige radio/tv-selskaber skulle have overbudt de kommercielle radio/tv-selskaber, eller at public service-radio/tv-selskaberne skulle have erhvervet rettigheder til fodboldbegivenheder i et omfang, der kunne lukke markedet for konkurrenterne Der er faktisk fundet eksempler på, at kommercielle radio/tv-selskaber besad vigtige fodboldrettigheder i undersøgelsesperioden (se punkt 55 ovenfor).
(177)
Der er imidlertid ikke konstateret specifik konkurrencebegrænsende adfærd i denne procedure, men spørgsmålet om, hvorvidt systemet som sådan giver tilstrækkelige garantier mod en eventuel konkurrencebegrænsende adfærd vil blive behandlet i procedure E-5/2005 om eksisterende støtte.
9. KONKLUSION
(178)
Af ovennævnte grunde konkluderer Kommissionen, at der har været tale om en overkompensation på 98,365 mio. EUR ydet gennem statsstøtte, der ikke kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og støtten skal derfor tilbagesøges hos NOS, hvad angår de opgaver, PO har udført.
(179)
Da overkompensationen imidlertid overstiger de samlede ad hoc-betalinger, der er ydet PO på i alt 76,3 mio. EUR, skal tilbagesøgningen begrænses til 76,327 mio. EUR plus renter, da den »resterende« overkompensation blev ydet via eksisterende støtte og ikke kan tilbagesøges -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Den ad hoc-statsstøtte, som Nederlandene har ydet NOS som kompensation for den funktion NOS udfører gennem PO, er uforenelig med fællesmarkedet.
2. Den uforenelige ad hoc-statsstøtte skal tilbagesøges hos NOS. Det beløb, der skal tilbagesøges, er på 76,327 mio. EUR plus renter.
3. Ad hoc-statsstøtten til de individuelle public service-radio/tv-selskaber er forenelig med fællesmarkedet forudsat at det sikres, at et eventuelt overskydende beløb i tilfælde af overkompensation for public service-opgaver, indbetales til en særlig reserve, der ikke overstiger 10 % af radio/tv-selskabets årsbudget, og forudsat at de nederlandske myndigheder regelmæssigt kontrollerer overholdelsen af denne begrænsning.
Artikel 2
1. Nederlandene træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede statsstøtte til PO, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtageren.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, indtil den er blevet tilbagebetalt.
3. De renter, der skal tilbagesøges ifølge stk. 2, skal beregnes i overensstemmelse med proceduren i artikel 9 og 11 i forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 (68).
4. Nederlandene pålægger senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning den støttemodtager, der er nævnt i stk. 1, at tilbagebetale den ulovlige og uforenelige støtte med renter.
Artikel 3
Nederlandene underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen. Nederlandene fremsender disse oplysninger på det spørgeskema, der er vedlagt i bilag I til denne beslutning. Nederlandene fremsender inden for samme periode alle dokumenter, der viser, at tilbagesøgningsproceduren mod modtageren af den ulovlige og uforenelige støtte er indledt.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 22. juni 2006.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä kesäkuuta 2006,
Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tapauskohtaisesta rahoituksesta C 2/2004 (ex NN 170/2003)
(tiedoksiannettu numerolla C(2006) 2084)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2008/136/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut edellä mainittujen määräysten mukaisesti asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
on ottanut huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
I. MENETTELY JA TAUSTAA
1. MENETTELY
(1)
Komissiolle tehtiin vuosien 2002 (2) ja 2003 (3) aikana useita kanteluja, joissa väitettiin Alankomaiden yleisradioyhtiöihin sovellettavan julkista rahoitusta koskevan järjestelmän olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea.
(2)
Kantelujen alustavan tutkinnan aikana komissio sai kantelijoilta (4) ja Alankomaiden viranomaisilta (5) lisätietoja.
(3)
Väitettyjä tukitoimia koskevan alustavan arvioinnin perusteella komissio ilmoitti Alankomaille 3 päivänä helmikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä, että se oli päättänyt aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn tiettyjen sellaisten toimenpiteiden osalta, joiden voitaisiin katsoa olevan uutta tukea.
(4)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (6). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisestä tuesta.
(5)
Alankomaat vastasi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 30 päivänä huhtikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi komissiolle esitti huomautuksensa 11 asianomaista (7). Komissio toimitti huomautukset edelleen Alankomaille 29 päivänä huhtikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Alankomaiden viranomaisten vastaukset saatiin 13 päivänä elokuuta 2004 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Komissio esitti Alankomaiden viranomaisille 4 päivänä tammikuuta 2005 ja 25 päivänä toukokuuta 2005 päivätyillä kirjeillä lisäkysymyksiä, joihin viranomaiset vastasivat 27 päivänä tammikuuta 2005 ja 25 päivänä heinäkuuta 2005 päivätyillä kirjeillä. Lisätietoja saatiin yhdeltä kantelijalta (De Telegraaf) 25 päivänä heinäkuuta 2005 ja Alankomaiden viranomaisilta 2 päivänä syyskuuta. Komissio pyysi 22 päivänä marraskuuta 2005 sähköpostitse Alankomaiden viranomaisilta lisäselvennyksiä, ja nämä vastasivat 25 päivänä marraskuuta 2005. Komissio päätti viranomaisten kanssa pidetyn kokouksen jälkeen, että selvennyksiä tarvittiin vielä lisää. Tästä syystä Alankomaiden viranomaisille lähetettiin 22 päivänä joulukuuta 2005 tietopyyntö, johon viranomaiset lisäaikaa saatuaan vastasivat 3 päivänä helmikuuta 2006. Komissio ja Alankomaiden viranomaiset lähettivät tämän vastauksen johdosta toisilleen vielä sähköpostia helmikuussa ja huhtikuussa 2006.
(7)
Asiasta järjestettiin Alankomaiden viranomaisten ja komission yhteinen kokous 24 päivänä syyskuuta 2004. De Telegraafin kanssa järjestettiin kokous 27 päivänä lokakuuta 2004. Broadcast Partnersin kanssa järjestettiin kokous 5 päivänä tammikuuta 2005. Komission ja RTL:n kokous pidettiin 27 päivänä heinäkuuta 2005 ja komission ja VESTRAn kokous 23 päivänä syyskuuta 2005. Komissio piti kokouksen Alankomaiden viranomaisten kanssa vielä 1 päivänä helmikuuta ja 14 päivänä helmikuuta 2006.
(8)
Tämän ”uutta tukea” koskevan menettelyn lisäksi julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoitusta valtion vuosittain maksamilla korvauksilla ja kulttuurituotannon edistämisrahaston (Stichting Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties, Stifo) (8) varoilla arvioidaan parhaillaan erillisessä voimassa olevaa tukea koskevassa menettelyssä (vrt. valtiontukiasia nro E-5/2005). Nyt kyseessä olevassa komission päätöksessä viitataan voimassa olevaa tukea koskevan menettelyn kohteena oleviin toimenpiteisiin vain niiltä osin kuin on tarpeen saada kokonaiskuva yleisradiotoiminnan rahoituksesta. Päätöksessä ei kuitenkaan käsitellä kysymystä siitä, ovatko säännölliset vuotuiset maksut ja edistämisrahastosta maksettavat maksut valtiontukisääntöjen mukaisia.
(9)
Lisäksi tässä päätöksessä arvioidaan vain julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden perustoimintoja (niin kutsutut pääasialliset tehtävät), ei uusien mediapalvelujen tai SMS (tekstiviesti)- tai i-mode-palvelujen tarjonnan kaltaisia oheistoimintoja. Päätös ei myöskään käsittele NOS:n verkko-operaattori Nozemaan tekemiä investointeja, jotka kantelujen mukaan olisivat saattaneet jäädä tekemättä markkinaolosuhteissa. Näitä kysymyksiä käsitellään erillään.
(10)
Päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta kattoi menettelyn vuodesta 1992. Näyttää kuitenkin siltä, että ensimmäiset tapauskohtaiset korvaukset maksettiin vasta vuonna 1994. Nyt ovat lisäksi saatavilla numerotiedot vuoteen 2005 asti, ja ne olisi otettava huomioon. Tämän päätöksen kattama ajanjakso ulottuisi näin ollen vuodesta 1994, jolloin maksettiin ensimmäiset tapauskohtaiset korvaukset, vuoteen 2005 eli viimeisimpään vuoteen, jolta lopulliset numerotiedot ovat saatavilla. On paikallaan todeta, että Alankomaiden viranomaiset kehottivat komissiota ottamaan huomioon myös vuoden 2006 tiedot. Ne ovat kuitenkin vasta alustavia, eikä niitä sen vuoksi voida ottaa huomioon.
2. YLEISRADIOTOIMINNAN JÄRJESTELMÄN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(11)
Tämän luvun 2.1 jaksossa esitellään yleisradiotoiminnan toimijat ja 2.2 jaksossa Alankomaiden yleisradiotoiminnan rahoitusjärjestelmän eri osat. Tässä yhteydessä kuvataan oikeudelliset säännökset, joilla yleisradioyhtiöille osoitetaan julkisen palvelun tehtävä, selitetään eri rahoitusmuodot (vuotuiset maksut ja tapauskohtaiset maksut) ja lopuksi selitetään, mitä varantoja yleisradioyhtiöt ovat luoneet ja käyttävät täyttääkseen julkisen tehtävänsä. Sen jälkeen tarkastellaan Alankomaiden yleisradioyhtiöiden liiketoimintaa (2.5 jakso). Seuraavassa 2.6 jaksossa selvitetään, kuinka NOS hankki jalkapallo-ottelujen lähetysoikeudet, ja 2.7 jaksossa tarkastellaan yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien välisiä suhteita. Lopuksi 2.8 jaksossa tarkastellaan tämän päätöksen aiheena olevia toimenpiteitä.
2.1. Yleisradioalan toimijat
(12)
Julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmä koostuu eri organisaatioista, joihin kuuluu kahdeksan yksityistä yhdistystä (yksityisiä radio- ja televisioyhtiöitä, joilla on julkisen palvelun tehtävää hoitavia jäseniä) ja kymmenen yksityistä säätiötä (yksityisiä radio- ja televisioyhtiöitä, joilla ei ole julkisen palvelun tehtävää hoitavia jäseniä) (9).
(13)
Johdanto-osan 12 kappaleessa mainittujen radio- ja televisioyhtiöiden lisäksi julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmään kuuluu vielä yksi toimija, NOS, jolla on kaksitahoinen rooli. Ensinnäkin se on julkisen palvelun yleisradioyhtiö, joka vastaa televisio- ja radio-ohjelmista (nimellä NOS RTV). Toiseksi se koordinoi koko julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmää. Tätä tehtävää hoitaa NOS:in hallintoneuvosto (Publieke Omroep, jäljempänä ’PO’). PO, jonka tehtävistä säädetään viestintälaissa, tukee yleisradioyhtiöiden välistä yhteistyötä, koordinoi kolmea julkista televisiokanavaa ja raportoi yleisradioyhtiöiden toiminnasta kahdesti vuodessa viestintäviranomaiselle.
(14)
NOS saa rahoitusta viestintäbudjetista sekä PO:n että NOS RTV:n tehtäviä varten.
(15)
Julkisen palvelun yleisradioyhtiöt lähettävät julkisen palvelun televisio-ohjelmia kolmella julkisella kanavalla (10).
(16)
Yleisradiotoiminnan järjestelmään kuuluu myös Alankomaiden yleisradiotoiminnan ohjelmatuotannosta vastaava järjestö (Nederlands Omroepbedrijf, jäljempänä ’NOB’). NOB tallentaa ääntä, liikkuvaa kuvaa ja tietoa, valmistelee niiden siirron ja siirtää ne kaikille mahdollisille jakelukanaville. Näitä palveluja NOB tarjoaa kaupallisille radio- ja televisioyhtiöille ja julkisen palvelun yleisradioyhtiöille. Alankomaiden hallitus pitää julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tarjottuja palveluja julkisina palveluina, ja niitä rahoitetaan julkisin varoin (11).
(17)
Mainosajan myynnistä ja mainosten lähettämisestä julkisilla kanavilla vastaa yksinään erillinen säätiö (Stichting Ether Reclame, jäljempänä ’STER’). Se vastaa lähetysajasta, joka sille on myönnetty. STER:n saamat tulot siirretään suoraan valtiolle.
(18)
Kansallisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden lisäksi kansallisella tasolla toimii useita kaupallisia radio- ja televisioyhtiöitä. Niitä ovat esimerkiksi RTL (RTL 4, 5 ja 7 (kaikki kuuluvat CLT-UFA -yhtymään), SBS6, NET5 ja Veronica (SBS Broadcasting group) ja Talpa (Talpa Media Holding). Ne saavat tulonsa pääasiassa televisiomainonnalla.
2.2. Julkisen palvelun yleisradiotoimintaa säätelevä lainsäädäntö
(19)
Yleisradiotoimintaa säätelevät nykyään 21 päivänä huhtikuuta 1987 annettu viestintälaki (Stb. 1987, 249) ja viestintäasetus. Laki sallii yleisradioyhtiöiden harjoittavan neljänlaisia toimintoja. Ne määritellään nykyisessä viestintälaissa pääasiallisiksi tehtäviksi, oheistehtäviksi, oheistoiminnoiksi ja liitännäistoiminnoiksi. Yleisradioyhtiöt voivat saada valtiolta rahoitusta pääasiallisten tehtävien ja oheistehtävien suorittamista varten.
2.2.1. Oikeudelliset määritelmät
(20)
Viestintälain 13c §:n 1 momentin mukaan julkisen palvelun yleisradiotoiminnan pääasiallisina tehtävinä on
a)
turvata yleistä lähetystoimintaa varten moniarvoinen ja korkeatasoinen ohjelmatarjonta uutisvälityksen, kulttuurin, koulutuksen ja viihteen aloilla kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla ja lähettää ohjelmat tai antaa ne lähetettäviksi avoimilla kanavilla,
b)
toteuttaa kaikki ohjelmien tarjonnan ja lähettämisen kannalta tarpeelliset toimet,
c)
lähettää Alankomaiden ulkopuolisille maille ja alueille ja ulkomailla oleskeleville Alankomaiden kansalaisille kohdennettuja ohjelmia.
(21)
Viestintälain 13c §:n 2 momentissa säädetään yleisradioyhtiöiden lähettämiin ohjelmiin sovellettavista yleisistä vaatimuksista. Ohjelmien on välitettävä kuva yhteiskunnasta tasapainoisella tavalla ja niiden on kuvattava väestölle tärkeitä asioita ja sen näkemyksiä yhteiskunnasta, kulttuurista ja filosofiasta, ja
a.
asianomaisilla alueilla koko väestöllä on oltava mahdollisuus ohjelmien näkemiseen; ja
b.
ohjelmien on edistettävä moniarvoisuutta ja kulttuurista monimuotoisuutta Alankomaissa (…)
(22)
Eri ohjelma-aloille, kuten kulttuurille, koulutukselle ja viihteelle myönnettävän kokonaisohjelma-ajan prosenttiosuus on ennalta määrätty (12).
(23)
Viestintälain 16 §:ssä säädetään, että tietyt tehtävät hoitaa NOS-RTV, ja vahvistetaan kyseiset tehtävät yksityiskohtaisesti. Niihin kuuluu myös urheiluohjelmien tarjonta, kilpailut, cup-ottelut ja kansainväliset urheilutapahtumat mukaan luettuina mutta kuitenkin niihin rajoittumatta. Säännöt eivät määrää ennalta sitä, kuinka suuri prosenttiosuus ohjelma-ajasta käytetään tällaisiin urheiluohjelmiin. Käytännössä NOS-RTV pyrkii käyttämään urheiluohjelmiin 9-11 prosenttia koko ohjelma-ajasta (13).
(24)
Yleisradiotoimintaa harjoittavat yhdistykset ovat oikeutettuja ohjelma-aikaan kansallisten televisio-ohjelmien lähetystä varten, ja tämän tehtävän suorittamiseen niillä on oikeus saada valtiolta rahoitusta (viestintälain 31 §:n 4 momentti).
(25)
Vuonna 2000 voimaan tulleen viestintälain 13c §:n 3 momentin mukaan yleisradiotoiminnan järjestelmä voi myös täyttää 1 momentissa mainitut tehtävänsä tarjoamalla ja jakamalla ohjelma-aineistoa muulla tavoin kuin 1 momentin a kohdassa tarkoitetulla tavalla. Toisin sanoen, julkisen palvelun yleisradioyhtiöt voivat lähettää 20 kappaleessa mainittujen pääasiallisten tehtävien yhteydessä julkisen palvelun ohjelmasisältöjä myös muiden viestintäkanavien (esim. Internet) kautta.
(26)
Näiden niin kutsuttujen oheistehtävien on täytettävä tietyt ehdot. Niitä ei esimerkiksi saa käyttää voiton hankkimiseksi kolmansille osapuolille (viestintälain 55 §). Verkkosivuston tai teemakanavan ylläpito ovat esimerkkejä oheistehtävistä.
(27)
On myös paikallaan mainita, että pääasiallisen tehtävän ja oheistehtävien hyödyntäminen tuo julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tuloja käytettäväksi julkisen palvelun tarkoituksiin (14).
(28)
Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöt voivat myös harjoittaa toimintaa, joka voidaan määritellä oheis- ja liitännäistoiminnoiksi. Oheistoimintojen (15) on täytettävä tietyt lakisääteiset ehdot. Esimerkkejä oheistoiminnoista ovat ohjelmaoppaiden myynti, sponsorointi, ohjelmaoikeuksien ja ohjelmiin liittyvän aineiston myynti, toimistotilan vuokraus ja drive in -näytökset.
(29)
Muita toimintoja ovat niin kutsutut liitännäistoiminnot. Ne ovat toimintoja, joita yleisradiotoimintaa harjoittavat yhdistykset tarjoavat jäsenilleen. Niihin kuuluu muun muassa lehtien julkaisu ja matkojen järjestäminen ja myynti.
2.2.2. Toimeksianto ja valvonta
(30)
Riippumattoman viestintäviranomaisen (Commissariaat voor de Media) tehtävänä on varmistaa, että ohjelmasuunnittelun ja rahoituksen yhteydessä noudatetaan viestintälain ja täytäntöönpanolainsäädännön (viestintälain 9 §) vaatimuksia.
(31)
Viestintälain 134 §:n mukaan viestintäviranomaisen tehtävänä on varmistaa, että yleisradioyhtiöt täyttävät velvollisuutensa ja esimerkiksi noudattavat eri ohjelmatyypeille vahvistettuja kiintiöitä. Viestintäkomissio voi määrätä sakkoja, jos velvollisuuksia ei täytetä. Lisäksi viestintäviranomainen valvoo, että yleisradioyhtiöt noudattavat sponsorointia ja mainontaa koskevia oikeudellisia rajoituksia.
(32)
Viestintäviranomainen tarkastaa vuosittain toimitettujen tilintarkastuskertomusten perusteella, vastaavatko yleisradioyhtiöiden tilit viestintälain, viestintäasetuksen ja rahoituskäsikirjan vaatimuksia. Jos näin on, viranomainen vahvistaa (budjetoidut) määrät säännöllistä ohjelmatarjontaa varten (viestintälain 100 ja 101 §).
2.3. Julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoituslähteet
(33)
Yleisradioyhtiöiden pääasiallinen rahoituslähde on valtiolta vuosittain saatava korvaus. Määrärahavaihtelujen tasoittamiseksi yleisradioyhtiöt saavat pitää tiettyjä varantoja. Lisäksi yleisradioyhtiöt ovat saaneet vuodesta 1994 lähtien tapauskohtaisia maksuja.
(34)
Koska tapauskohtaisen rahoituksen soveltuvuutta yhteismarkkinoille ei voida arvioida ottamatta huomioon muita julkisen rahoituksen lähteitä, seuraava kuvaus kattaa sekä vuotuiset että tapauskohtaiset maksut, vaikka tämä päätös ei koskekaan vuotuisia maksuja eikä Stifosta maksettuja maksuja (ks. 8 kappale).
2.3.1. Vuotuiset maksut
(35)
Alankomaiden yleisradioyhtiöt saavat vuosittain määrärahan valtion viestintäbudjetista. Vuosina 1994-2005 nämä maksut olivat yhteensä noin 7,1 miljardia euroa. Siitä noin 819,6 miljoonaa euroa siirrettiin PO:lle hallinto- ja koordinointitehtäviä varten, ja loput 6,3 miljardia euroa maksettiin yksittäisille yleisradioyhtiöille. Viestintäbudjetin varat tulevat monesta lähteestä: valtion yleisradiomaksu (kerätään veronmaksajilta), STER:ltä saatavat mainostulot sekä yleisradiotoiminnan yleisen rahaston (Algemene Omroepreserve, jäljempänä ’AOR’) (16) korkotuloista. Viestintäbudjetin kokonaismäärä ratkaisee, kuinka paljon vuotuista rahoitusta voidaan asettaa yleisradioyhtiöiden (ja muiden media-alan organisaatioiden) käyttöön.
2.3.2. Stifo
(36)
Saamiensa vuotuisten maksujen lisäksi yleisradioyhtiöt saivat maksuja Stifosta (kulttuurituotannon edistämisrahasto). Stifosta myönnetyt varat ovat valtiontukitoimenpide, jonka komissio on kuitenkin hyväksynyt (valtiontukiasia N:o NN 32/91). Stifo-tukitoimenpidettä on näin ollen pidettävä voimassa olevana tukena. Yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille maksetut Stifo-maksut (PO ei saanut Stifosta maksuja) olivat kyseisellä ajanjaksolla yhteensä 155 miljoonaa euroa.
2.3.3. Tapauskohtaiset maksut
(37)
Edellä 34 ja 35 kappaleessa mainittujen, yleisradioyhtiöiden rahoituksen säännöllisiksi lähteiksi katsottavien varainsiirtojen lisäksi yleisradioyhtiöille myönnettiin useita tapauskohtaisia maksuja. Ne joko maksettiin suoraan yleisradioyhtiöille tai kanavoitiin erityisrahastojen ja varantojen kautta.
2.3.3.1. Maksut vastikevaroista
(38)
Vastikevarat ovat tiettyyn tarkoitukseen varattu osa viestintäbudjetista. Vuosina 1996-1998 NOS RTV:lle siirrettiin vastikevaroista [...] (17) miljoonaa euroa. Vastikevarat otettiin käyttöön vuonna 1996 ohjelmaoikeuksien hintojen nousun yhteisrahoitusta varten. Varojen jakoa koskevat ehdot on hyväksytty valtion ja yleisradioyhtiöiden molemminpuolisella sopimuksella. Jos yleisradioyhtiöt eivät kykene yleisen talousarvionsa puitteissa ostamaan oikeuksia, joiden hinta on noussut kohtuuttomasti, valtio yhteisrahoittaa tarvittavalla määrällä kyseisten oikeuksien hankinnan.
2.3.3.2. FOR-maksut
(39)
Kulttuuriministerille myönnettiin vuonna 1998 mahdollisuus (viestintälain 106a §) siirtää varoja tapauskohtaisesti AOR:stä (viestintäviranomaisen hallinnoima yleisradiotoiminnan yleinen rahasto) PO:n yksittäisten hankkeiden rahoittamista varten perustettuun rahastoon. Rahasto perustettiin vuonna 1999, ja sen nimeksi tuli ”FOR”. Se toimii PO:n valvonnassa.
(40)
Periaatteena on, että jos AOR:n varat kasvavat yli 90,8 miljoonan euron, on aiheellista siirtää niitä FOR:iin. Tämä ei kuitenkaan tapahdu automaattisesti. Joka vuosi opetus-, kulttuuri- ja tiedeministeri päättää, onko siirto mahdollinen, ja myönteisessä tapauksessa siirrettävän määrän. Jos siirto hyväksytään, asianomaiset säännöt vahvistetaan pöytäkirjassa. Tällaiset pöytäkirjat on laadittu vuosina 1999 ja 2001. Viestintälain 99 §:n 2 momentin d kohdan mukaan talousarviossa on myös esitettävä hallintoneuvoston ehdotus varojen käytölle. Tämän ehdotuksen perusteella ministeri voi saattaa FOR:stä PO:n käyttöön varoja käytettäväksi tarkoituksiin, jotka hän samassa yhteydessä vahvistaa (18). Vaikka FOR on PO:n hankkeita varten perustettu rahasto, sen varat eivät ole PO:n varallisuudeksi katsottavia varoja.
(41)
FOR:stä käytettävissä olevien varojen ansiosta PO voi tukea laadun parantamista, parantaa ohjelmasuunnittelua ja investoida yleisradioyhtiöihin yleisesti. Täsmällisemmin sanottuna FOR:n tavoitteina on
-
tasapainottaa STER:n vähentyneitä mainostuloja,
-
laajentaa ohjelmistoa ja parantaa sen laatua, milloin tästä aiheutuu alussa ylimääräisiä kustannuksia, ja
-
rahoittaa investointeja, jotka tukevat Alankomaiden julkisen palvelun yleisradiotoimintaa kokonaisuudessaan.
(42)
Vuoteen 2005 mennessä yleisradiotoiminnan järjestelmä oli saanut FOR:stä 191,2 miljoonaa euroa, josta 157,4 miljoonaa euroa siirrettiin yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille ja 33,8 miljoonaa euroa PO:lle.
2.3.3.3. Yhteistuotantomaksut
(43)
Yhteistuotantorahasto (Coproductiefonds Binnenlandse Omroep) perustettiin rahoittamaan Alankomaiden yleisradioyhtiöiden ja muiden ohjelmantuottajien yhteistuotantoja. Sen tulot muodostuvat tekijänoikeusmaksuista, joita Belgian ja Saksan kaapelioperaattorit maksavat kolmen Alankomaiden kanavan lähettämisestä Belgiassa ja Saksassa. Rahaston ovat perustaneet yleisradioyhtiöt, ja sitä hallinnoi säätiö. Rahaston johtokunta muodostuu yleisradioyhtiöiden johtajista.
(44)
Vuonna 1994 Alankomaiden viranomaiset päättivät maksaa varoja kahdelle yhteistuotantorahaston hallinnoimalle alarahastolle eli Filmfonds-rahastolle, joka rahoittaa elokuvien ja dokumenttiohjelmien yhteistuotantoja, ja Telefilm-hankkeelle, jolla pyritään edistämään korkeatasoisten tv-elokuvien tuotantoa.
(45)
Yksittäiset julkisen palvelun yleisradioyhtiöt saivat vuosina 1994-2005 yhteistuotantorahastosta julkisia varoja 31,7 miljoonaa euroa (PO ei saanut varoja yhteistuotantorahastosta).
2.4. Yksittäisten yleisradioyhtiöiden hallussa olevat varannot
(46)
Kullakin julkisen palvelun yleisradioyhtiöllä on joitakin varantoja, tyypillisesti ohjelmatoimintaan liittyviä varantoja sekä joko yhdistys- tai säätiövarantoja sen mukaan, onko asianomainen yleisradioyhtiö yhdistys vai säätiö.
2.4.1. Ohjelmatoiminnan varannot
(47)
Yksittäisillä julkisen palvelun yleisradioyhtiöillä on lupa kasvattaa varantojaan, jos kokonaistulot ovat menoja suuremmat. Nämä varat voidaan käyttää ohjelmakuluihin tulevina vuosina.
(48)
Alankomaiden viranomaisten mukaan ohjelmatoiminnan varantoon lisätään tuotettujen mutta vielä lähettämättä olevien ohjelmien arvoa vastaava määrä (19). Varantoon sisältyy siten myös jo tuotettujen ohjelmien arvo. Vuonna 2005 yksittäisten yleisradioyhtiöiden hallussa olevien ohjelmatoiminnan varantojen määrä oli yhteensä 78,6 miljoonaa euroa.
(49)
Vuonna 2005 PO lisäksi päätti, että osa ohjelmatoiminnan varannosta olisi siirrettävä PO:lle, ja yleisradioyhtiöiden sallittiin pitää itsellään enimmillään määrä, joka vastasi 5-10 prosenttia vuotuisesta talousarviosta. Yleisradioyhtiöt siirsivät PO:lle 42,457 miljoonaa euroa.
2.4.2. Yhdistysvarannot
(50)
Julkisen palvelun yleisradiotoimintaa harjoittavat yhdistykset olivat aluksi yksityisoikeudellisia yhteisöjä. Vuosien myötä ne ovat koonneet omat yhdistysvarantonsa jäseniltä saamistaan avustuksista ja lahjoituksista. Yhdistysvarannot olivat siten peräisin yksityisistä varoista. Vuonna 1993 Alankomaiden hallitus päätti jäädyttää yhdistysvarannot. Siitä alkaen liitännäistoiminnoilla ja muulla ei-julkisella toiminnalla saatu voitto on periaatteessa (20) ollut käytettävä julkiseen palvelutoimintaan eikä sitä ole enää voitu siirtää yhdistysvarantoon. Alankomaissa julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden hallussa olevat yhdistysvarat olivat vuonna 2005 yhteensä noin 131,1 miljoonaa euroa.
2.4.3. NOS RTV:n ja pienempien yleisradioyhtiöiden säätiövarannot
(51)
NOS RTV:llä sekä NPS:llä ja muilla pienemmillä yleisradioyhtiöillä, joilla ei ole jäseniä (viestintälain 39f §), on ”säätiövarantoja” (stichtingsreserve). Vuonna 2005 säätiövarantoja oli yhteensä 42,2 miljoonaa euroa (21).
2.5. Mainonta julkisen palvelun kanavilla
(52)
Kuten edellä 17 kappaleessa todettiin, STER vastaa julkisen palvelun kanavilla harjoitetusta mainonnasta.
(53)
Muita tärkeitä tv-mainosaikaa myyviä yhtiöitä Alankomaissa ovat IP ja SBS. IP myy mainosaikaa kaupallisten televisioyhtiöiden RTL4:n, RTL5:n ja Yorinin puolesta, ja SBS myy mainosaikaa kaupallisten televisioyhtiöiden SBS6:n, Net 5:n ja Veronican puolesta. IP:n ja SBS:n lisäksi mainosaikaa myyvät myös muutamat muut kaupalliset televisioyhtiöt (22). STER:n veloittamat hinnat lasketaan mainostoimistojen ennusteiden, kilpailijoiden soveltamien hintojen ja aikaisemman hintakehityksen perusteella.
(54)
Taulukossa 1 esitetään, kuinka niiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden, joiden mainosajan myyntiä STER hoitaa, katsojaosuus on muuttunut. Ikäryhmässä 13+ katsojaosuus on vähentynyt vuosien 1997 ja 2005 välillä 38,8 prosentista 35,4 prosenttiin. Ikäryhmässä 20-49-vuotiaat katsojaosuus on vielä pienempi, 27,2 prosenttia.
Taulukko 1.
Katsojaosuus ikäryhmissä 13+ ja 20-49 (klo 18.00-24.00), 1997-2005
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
13+
38,8
39,9
37,8
39,8
38,8
37,9
36,8
38,9
35,4
20-49
34,6
35,8
31,6
33,3
33,0
32,5
30,1
31,8
27,2
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, 24.2.2006.
(55)
Vuodesta 1994 kaupallisten televisioyhtiöiden saamat mainostulot, sekä listahintoihin perustuvat bruttotulot että myönnetyt alennukset huomioon ottaen saadut nettotulot, ovat olleet suuremmat kuin yleisradioyhtiöiden saamat tulot.
Taulukko 2.
Televisiomainonnasta saadut bruttotulot vuosina 1994-2005 (miljoonaa euroa)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
327
298
225
234
257
290
348
343
383
489
581
471
Kaupalliset televisioyhtiöt
360
438
532
629
715
887
1 028
1 084
1 310
1 623
2 034
2 327
Yhteensä
687
736
757
863
972
1 177
1 376
1 426
1 693
2 112
2 615
2 798
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, 24.2.2006.
Taulukko 3.
Televisiomainonnasta saadut nettotulot vuosina 1994-2005 (miljoonaa euroa)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
223
202
153
150
176
187
218
197
197
197
197
169
Kaupalliset televisioyhtiöt
239
281
324
378
405
448
508
484
520
537
549
599
Yhteensä
462
483
477
528
581
635
726
683
717
733
746
768
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, 24.2.2006.
(56)
Kuten edellä olevista taulukoista voi päätellä, televisiomainonnasta saadut bruttotulot ja nettotulot ovat muuttuneet eri tavalla. Alankomaiden viranomaisten mukaan sen lisäksi, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöillä on korkeammat listahinnat kuin kaupallisilla televisioyhtiöillä, ne myös myöntävät näitä vähemmän alennuksia (23).
2.6. NOS RTV:n hankkimat jalkapallo-ottelujen lähetysoikeudet
(57)
Tutkinta-ajanjakson aikana NOS RTV sai useiden tärkeiden jalkapallotapahtumien lähetysoikeudet (24). Kaupallinen televisioyhtiö Canal+ (maksu-tv) sai oikeudet Alankomaiden ykkösliigan ottelujen suoriin lähetyksiin. Lisäksi NOS RTV siirsi osittain Mestarien liigan ottelujen lähetysoikeudet Canal+:lle. Kaupallinen televisioyhtiö SBS sai lähetysoikeudet kahteen kansalliseen cup-otteluun. Se sai lähetysoikeudet myös Alankomaiden ykkösdivisioonan otteluihin ja Alankomaiden joukkueen karsintaotteluihin vuoden 2004 Euroopan mestaruuskilpailuja varten. Eri ulkomaisten jalkapallosarjojen lähetysoikeudet ovat CLT-UFA:lla, joka on Euroopan suurin televisioyhtymä (esim. RTL:n emoyhtiö).
2.7. Yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien väliset suhteet
(58)
Alankomaiden laissa perinteistä kaapelilähetystä pidetään tekijänoikeuskysymysten kannalta erillisenä julkaisemisena. Periaatteessa kaikilta tekijänoikeuksien haltijoilta tarvitaan lupa, ja oikeuksien haltija voi vaatia kaapelioperaattorilta julkaisemisesta maksun. Vuodesta 1985 on VECAIn (kaapelioperaattorien edustaja) ja NOS RTV:n (yleisradioyhtiöiden edustaja) välillä ollut voimassa sopimus, jonka mukaan kaapelioperaattorit vapautetaan julkisen palvelun yleisradioyhtiöille (tekijänoikeuksien haltijoita) maksettavista tekijänoikeusmaksuista, kun näiden ohjelmia lähetetään kaapelin välityksellä (25). Sopimus tehtiin Alankomaiden hallituksen pyynnöstä sillä perusteella, että kansalaiset maksavat jo osuuden yleisradiotoiminnasta. Tekijänoikeusmaksujen perimistä kaapelioperaattoreilta ei pidetty toivottavana, sillä se saattaisi johtaa korkeampiin kaapelimaksuihin. Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt eivät myöskään ole pyytäneet kaapelioperaattoreilta tekijänoikeusmaksuja, mikä ei kuitenkaan liity edellä mainittuun julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden kanssa tehtyyn sopimukseen.
(59)
On syytä muistaa, että lain mukaan kaapelioperaattorit ovat velvollisia lähettämään kaikki yleisradioyhtiöiden radio- ja televisio-ohjelmat (jakeluvelvoite) mutta eivät voi veloittaa niiltä siirtokuluja.
2.8. Tämän päätöksen aiheena olevat toimenpiteet
(60)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (26) vahvistetun mukaisesti tämän päätöksen aiheena ovat seuraavat toimenpiteet:
(1)
Viestintälain 106a §:ssä ja 170c §:ssä tarkoitetut yleisradioyhtiöille maksettavat maksut, jotka komissio luokittelee tapauskohtaisiksi.
(a)
Maksut suoritetaan joko vastikevaroista julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tai AOR:stä FOR:n kautta yleisradioyhtiöille. Vuosina 1994-2005 näiden maksujen kokonaismäärä oli [...] miljoonaa euroa. Kuten edellä todettiin, määrä voidaan jakaa niin kutsutuista vastikevaroista maksettuihin maksuihin ([...] miljoonaa euroa) ja AOR:stä FOR:iin ja sen jälkeen FOR:stä yleisradioyhtiöille maksettuihin maksuihin (191,2 miljoonaa euroa).
(b)
Yhteistuotantorahastosta maksetut maksut. Yhteistuotantorahastoon kuuluu kaksi erillistä alarahastoa, Filmfonds ja Telefilm-hanke. Valtio myönsi vuosina 1994-2005 yleisradioyhtiöille yhteistuotantorahaston kautta 31,7 miljoonaa euroa.
(2)
Varmistettu pääsy kaapeliverkkoon eli niin kutsuttu jakeluvelvoite (johon viitataan viestintälain 82i §:ssä).
(3)
NOB:n maksutta toimittamat tekniset laitteet (viestintälain 89 ja 90 §).
II. SYYT MENETTELYN ALOITTAMISEEN JA OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT VÄITTEET
3. YHTEENVETO MENETTELYN ALOITTAMISEN SYISTÄ
(61)
Alustavan tutkintansa jälkeen komissio katsoi, että tietyt toimenpiteet, jakeluvelvoitetta mahdollisesti lukuun ottamatta, ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio ilmaisi vielä epäilyksensä siitä, onko kyseinen valtiontuki EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea.
(62)
Rahoituksen oikeasuhteisuuden osalta komissio katsoi, ettei ollut varmuutta siitä, että kustannukset ja tulot jaettiin selvästi määriteltyjen kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti. Komissiolle ei ollut selvää, olivatko muun kuin julkisen palvelun tuottamat tulot otettu kokonaisuudessaan huomioon laskettaessa julkisen rahoituksen tarvetta, ja näin oli olemassa riski, että rahoitus oli noussut julkisen palvelun kustannuksia suuremmaksi.
(63)
Komissio katsoi myös, että FOR:n sekä ohjelmatoiminnan varantojen määrä viittasi rakenteelliseen ylikompensaatioon. Komissio pani merkille, että tapauskohtaisten maksujen kokonaismäärästä oli käyttämättä 110 miljoonaa euroa (vuoden 2001 lukujen perusteella).
(64)
Komissio ilmoitti vielä aikovansa tutkia, oliko kilpailu markkinoilla vääristynyt kohtuuttomasti. Komissio painotti, että kilpailu markkinoilla saattoi olla vääristynyt mainonnan, kaapelilähetyksiin liittyvien tekijänoikeuksien ja jalkapallo-ohjelmien lähetysoikeuksien osalta.
(65)
NOB:llä ei ole lupaa veloittaa yleisradioyhtiöiltä niille tarjoamistaan palveluista, vaan se saa tämän tehtävän korvauksen suoraan valtiolta. Komissio totesi, että teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta saattaisi olla yleisradioyhtiöille annettua tukea.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(66)
Tähän päätökseen liittyen esitettiin seuraavat huomautukset.
(67)
Alankomaiden yleisradioyhtiöt väittivät, että kyseessä olevia toimenpiteitä olisi pidettävä voimassa olevana tukena, sillä ne ovat osa yleisradiotoiminnan yleistä rahoitusjärjestelmää. Lisäksi ne huomauttivat, että komission olisi arvioitava yleisradiotoiminnan rahoitusta ainoastaan EY:n perustamissopimukseen liitetyn, jäsenvaltioiden julkisesta yleisradiotoiminnasta tehdyn pöytäkirjan, jäljempänä ’Amsterdamin pöytäkirja’, perusteella eikä sen tulisi soveltaa Altmark-tuomion (27) perusteita tai EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaa tai 86 artiklan 2 kohtaa.
(68)
CLT-UFA huomautti, että riippumaton tilintarkastaja saattoi tarkastaa ja hyväksyä julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmän tilit vasta vuodesta 2002 alkaen.
(69)
Yleisradioyhtiöt huomauttivat, että kyseessä ei ole 110 miljoonan euron ylikompensaatio, kuten komissio esittää. Ensinnäkin yleisradioyhtiöt ja viranomaiset käyttävät eri kirjanpitojärjestelmää. Viranomaiset käyttävät käteiskuitteihin perustuvaa järjestelmää ja yleisradioyhtiöt merkitsevät tulot ja menot tileihin tilitapahtuman mukaan. Tästä aiheutuu eroja. Yleisradioyhtiöiden mukaan FOR:n tulot on sitä paitsi varattu tiettyihin tuleviin kohteisiin. Ne huomauttivat lisäksi, ettei liian suuri rahoitus voi johtaa vääristymiin muilla markkinoilla, koska se voidaan käyttää vain julkisen palvelun toimintoihin.
(70)
ACT totesi, että STER toimii kilpailunvastaisesti alittaessaan hintoja mainonnan markkinoilla. Se väittää, että koska yleisradioyhtiöillä ei ole vuodessa yhtä paljon mainosaikaa kuin kaupallisilla televisioyhtiöillä, STER:n olisi sovellettava korkeampia hintoja kuin kaupallisten toimijoiden.
(71)
SBS Broadcasting vahvisti, että hinnat Alankomaiden televisiomainonnan markkinoilla on vahvistettu GRP (Gross Rating Point) 20-49 -luokalle. Koska yleisradioyhtiöillä on kuitenkin kaupallisia televisioyhtiöitä enemmän asianomaiseen katsojaryhmään kuulumattomia katsojia, mainostajat olisivat halukkaita maksamaan korkeampia hintoja GRP 20-49 -luokalle kohdennetusta mainosajasta. Sen vuoksi GRP 20-49 -hintojen vertailu ei kuvasta tuotteen taloudellista todellisuutta. SBS huomautti vielä, että yleisradioyhtiöt asettivat GRP 13+ -katsojaryhmälle alhaisemmat hinnat kuin kaupalliset televisioyhtiöt. Huomautustensa tueksi SBS toimitti katsauksia GRP 13+ -hinnoista, joita oli sovellettu parhaaseen katseluaikaan eri kanavilla vuosina 1995-2004, vuosien 2003 ja 2004 osalta kuukausittain eriteltynä. Ne osoittavat yleisradioyhtiöiden hintojen olleen alhaisemmat kuin useimmilla kaupallisilla toimijoilla.
(72)
CLT-UFA:n mukaan NOS RTV on maksanut liian korkeita hintoja jalkapallo-ottelujen lähetysoikeuksista. Hinnat olisivat olleet selvästi markkinahintoja korkeammat. CLT-UFA toimitti laskentamallin (28) osoittaakseen, kuinka se oli laskenut jalkapallo-ottelujen lähetysoikeuksien hinnat. Laskelman pohjalta CLT-UFA päätteli, että NOS RTV:n tekemä tarjous vuoden 2002 Mestarien liigan ottelujen lähetysoikeuksista oli merkittävästi korkeampi kuin CLT-UFA:n tarjous. ACT ja CLT-UFA katsoivat lisäksi, ettei komission tulisi pitää näyttöä siitä, että jalkapallo-ottelujen lähetysoikeuksista on maksettu ylihintaa, riittämättömänä sen vuoksi, että yhdessä esimerkkitapauksessa kaupallinen toimija on ehkä tehnyt suuremman tarjouksen.
(73)
VECAI (kaapelioperaattorien järjestö) otti esille kaksi asiaa. Ensinnäkin se katsoo, että kaapelioperaattorien, joihin sovelletaan jakeluvelvoitetta, olisi voitava pyytää maksu asianomaisilta yleisradioyhtiöiltä. Jakeluvelvoitteen johdosta yleisradioyhtiöt eivät ole maksaneet signaalin siirtämisestä kaapeliverkossa.
(74)
Toiseksi VECAI väitti, että kaapelioperaattorit tosiasiassa maksavat NOS RTV:n puolesta maksun oikeuksia hallinnoivalle organisaatiolle mutta että NOS RTV ja Alankomaiden viranomaiset pitävät sitä hallinnointimaksuna. VECAIn mukaan kyse on peitellystä tekijänoikeusmaksusta.
5. ALANKOMAIDEN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET (29)
(75)
Alankomaiden viranomaisten mukaan komission oletus, etteivät kyseiset toimenpiteet olisi osa yleisradioyhtiöiden valtiolta saamaa säännöllistä vuotuista rahoitusta, on virheellinen. Tutkinnan kohteena oleva rahoitus perustuu tavanomaiseen rahoitusjärjestelyyn, ja se sisältyi erottamattomasti yleisradioyhtiöille maksettujen maksujen perustana olleeseen budjettisuunnitelmaan. Viranomaisten mukaan FOR, vastikevarat, yhteistuotantorahaston varat ja NOB:lle maksetut maksut ovat osa tavanomaista vuotuista rahoitusjärjestelyä.
(76)
Alankomaiden viranomaiset kiinnittivät komission huomiota vielä siihen, että arvioinnissa olisi otettava huomioon julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden erityinen toimintaympäristö. Viranomaiset pyytävät komissiota ottamaan huomioon Amsterdamin pöytäkirjan soveltamisen. Tarvittaessa nyt menettelyn kohteena olevat toimenpiteet olisi luokiteltava EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaksi tueksi, joka vastaa Amsterdamin pöytäkirjassa vahvistettuja periaatteita.
(77)
Komission alustavasti ilmoittama mahdollisen ylikompensaation määrä on virheellinen. Laskelman perustana käytettiin varoja, jotka luokiteltiin virheellisesti varannoksi. Niiden käyttö on kuitenkin ennalta määrätty ja sitä valvotaan, joten ylikompensaatio ei ole mahdollinen. Viranomaiset väittävät vielä, että jos kyseiset toimenpiteet luokiteltaisiin valtiontueksi, tuki olisi katsottava EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi valtiontueksi.
(78)
Alankomaiden viranomaiset korostavat, että yleisradiotoimintaa harjoittavien yhdistysten tilit on aina hyväksynyt riippumaton tilintarkastaja.
(79)
Alankomaiden viranomaiset katsovat, että enemmän tai vähemmän suosittuja urheilulajeja koskevien ohjelmien lähettäminen sisältyy yleisradioyhtiöiden pääasialliseen tehtävään. Viranomaisten mukaan yleisradioyhtiöt eivät päättäessään tarjouksesta lähetysoikeuksien saamiseksi maksaneet liikaa verrattuna siihen, mikä oli tarpeen tärkeiden oikeuksien saamiseksi, kun otetaan huomioon niiden julkisen palvelun tehtävä ja ohjelmatoiminta kokonaisuudessaan.
(80)
Viranomaiset toistavat, että NOB:n julkisen palvelun tehtävä on erottamaton osa julkisen palvelun järjestelmää. Se, ettei yleisradioyhtiöiltä veloiteta NOB:n tarjoamista palveluista, ei merkitse, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöille myönnettäisiin tukea.
(81)
Alankomaiden viranomaiset toteavat, että koska kaupalliset televisioyhtiöt eivät myöskään vaadi kaapelioperaattoreilta tekijänoikeusmaksuja, NOS RTV:n voitaisiin katsoa toimivan kyseisillä markkinoilla tavallisena markkinatoimijana.
III. TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI VALTIONTUKISÄÄNTÖJEN PERUSTEELLA
6. ONKO KYSEESSÄ EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU TUKI?
(82)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavat edellytykset sille, että kyseessä on valtiontuki. Ensinnäkin toimenpiteen on oltava valtion toteuttama tai valtion varoista myönnetty. Toiseksi siitä on oltava etua vastaanottajalle. Kolmanneksi sen täytyy vääristää tai uhata vääristää kilpailua. Neljänneksi on oltava todennäköistä, että toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
6.1. Valtion varojen käyttö
6.1.1. Tapauskohtaiset maksut
(83)
Viestintälain 106a §:ssä ja 170c §:ssä tarkoitetut maksut, jotka komissio luokittelee tapauskohtaisiksi maksuiksi, voidaan jakaa niin kutsuttujen vastikevarojen maksuiksi, FOR-maksuiksi ja yhteistuotantomaksuiksi.
(84)
Vastikevarat siirretään ensin sivuun AOR:n sisällä (AOR on rahasto, jonka varat ovat viestintäviranomaisen hallinnoimia valtion varoja) julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tietyntyyppisiä ennakoimattoman korkeita menoja varten. Toisessa vaiheessa varat siirretään AOR:stä NOS RTV:lle.
(85)
FOR-rahastosta maksetut maksut katsotaan valtion varoiksi. Vaikka FOR on PO:n hallinnoima ja johtama rahasto, sen varat tulevat AOR:stä, joka sisältyy viestintäbudjettiin.
(86)
Vielä tärkeämpää on, että kuten 2.3.3.2 jaksossa kuvataan, PO jakaa varat FOR-varojen käytöstä edeltä käsin tehtyjen sopimusten perusteella. Vaikka PO ehdottaakin, kuinka varat olisi käytettävä, opetus-, tiede- ja kulttuuriministeri hyväksyy ehdotuksen ja vahvistaa, mihin tarkoituksiin varoja voidaan käyttää. PO voi ainoastaan päättää rahojen käyttämisestä sen jälkeen, kun ministeri on vahvistanut perusteet varojen jakamiselle. PO:n on otettava huomioon ministerin vahvistamat säännöt. Tämän vuoksi voidaan katsoa, että maksujen suoritus FOR:stä yksittäisille yleisradioyhtiöille merkitsee valtion varojen siirtoa. Kyseessä on valtion varojen siirto, jonka valtio suorittaa (30).
(87)
Yleisradioyhtiöt saivat tutkinta-ajanjakson aikana FOR:stä 191,2 miljoonaa euroa ja vastikevaroja [...] miljoonaa euroa.
(88)
Yhteistuotantorahastosta maksetut maksut katsotaan valtion varoiksi. Kuten 43 kappaleessa kuvataan, yhteistuotantorahaston varat tulevat suorina rahoitusosuuksina viestintäbudjetista ja lisäksi tekijänoikeusmaksuista, joita belgialaiset ja saksalaiset kaapelioperaattorit maksavat kolmen Alankomaiden kanavan lähettämisestä Belgiassa ja Saksassa. Komissio katsoo, että viestintäbudjetista maksettavien suorien rahoitusosuuksien lisäksi myös tekijänoikeusmaksuja voidaan pitää valtion varoina. Tekijänoikeusmaksuilla olisikin pitänyt rahoittaa yleisradioyhtiöiden julkisen palvelun kuluja. Kun ne on siirretty yhteistuotantorahastoon, julkisen rahoituksen tarve on kasvanut. Tekijänoikeusmaksut ovat siten valtion menettämiä varoja.
(89)
Vaikka yhteistuotantorahaston omistaa ja sitä hallinnoi säätiö (jonka hallintoneuvostoa johtavat julkisen palvelun yleisradioyhtiöt), varojen siirto rahastosta julkisen palvelun yleisradioyhtiöille voi tapahtua vain valtion määräämin edellytyksin.
(90)
Julkisen palvelun yleisradioyhtiöt saivat yhteistuotantorahastosta tutkinta-ajanjakson aikana 31,7 miljoonaa euroa. Tämä määrä valtion varoja siirrettiin yksittäisille yleisradioyhtiöille.
6.1.2. Vapaa pääsy kaapeliverkkoon
(91)
Kaapelioperaattorien jakeluvelvoite ei käsitä valtion varojen siirtoa eikä myöskään kaapelioperaattorien menetettyjä tuloja voida pitää valtion varojen siirtona (31). Komissio ei havainnut merkkejä päinvastaisesta. Sen vuoksi voidaan vahvistaa alustava näkemys, jonka mukaan toimenpide ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.1.3. NOB:ltä maksutta saadut tekniset palvelut
(92)
Valtio maksaa julkiselle yritykselle NOB:lle palveluista, jotka se on velvollinen suorittamaan yleisradioyhtiöille. Maksuissa on kyse valtion varojen suorista siirroista. Viime kädessä ne hyödyttävät yleisradioyhtiöitä, jotka saavat palvelut ilmaiseksi (32). Alankomaiden viranomaiset ovat itsekin todenneet, että NOB pelkästään välittää valtiolta tulevan rahoituksen NOB:ltä palvelut saaville julkisen palvelun yleisradioyhtiöille.
6.2. Taloudellinen etu
(93)
Tapauskohtainen rahoitus (maksut FOR:ään ja vastikevarojen kautta), siirrot yhteistuotantorahastoon ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta merkitsevät Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöille taloudellista etua, sillä toimenpiteet vähentävät niiden toimintakuluja, joista ne joutuisivat muussa tapauksessa vastaamaan.
6.2.1. Altmark-tuomion sovellettavuus
(94)
Alankomaiden viranomaiset ja yleisradioyhtiöt ovat väittäneet, että tutkimuksen kohteena olevat toimenpiteet korvaavat Alankomaiden julkisille yleisradioyhtiöille näiden yleisen palvelun tehtävän suorittamisesta aiheutuneet nettokustannukset. Tämä tarkoittaisi, ettei toimenpiteistä koidu etua julkisen palvelun yleisradioyhtiöille ja etteivät ne ole samanlaista tukea kuin mistä oli kyse Altmark-tuomiossa (33).
(95)
Valtion toimenpiteitä, joilla korvataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvat nettolisäkustannukset, ei pidetä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos korvaus on määritelty siten, ettei sen voida katsoa tuovan yritykselle todellista etua. Altmark-tuomiossa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin ilmoitti edellytykset, jotka on täytettävä välttyäkseen tällaiselta luokittelulta. Kyseiset edellytykset ovat:
-
ensinnäkin tukea vastaanottavan yrityksen edellytetään tosiasiallisesti täyttävän julkisen palvelun velvoitteita ja nämä velvoitteet on määritelty selvästi,
-
toiseksi ne muuttujat, joiden perusteella korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen puolueettomasti ja avoimesti,
-
kolmanneksi korvaus ei ylitä sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset tai osa niistä, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto,
-
neljänneksi silloin, kun yritystä ei valita täyttämään julkisen palvelun velvoitetta julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(96)
Komissio katsoo, että kolme viimeistä edellä mainituista edellytyksistä eivät täyty nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Ensinnäkin varojen siirto FOR:stä ja vastikevaroista sekä rahoitusosuuksien maksu yhteistuotantorahastosta julkisen palvelun yleisradioyhtiöille ei tapahtunut edeltä käsin puolueettomasti ja avoimesti vahvistettujen muuttujien perusteella.
(97)
Lisäksi sekä tapauskohtaisissa rahoitustoimenpiteissä että yhteistuotantorahastosta suoritetuissa maksuissa ei ole otettu huomioon kaikkia asiaan vaikuttavia julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tuloja eikä niihin sisälly tarvittavia suojatoimia ylikompensaation poissulkemiseksi. Tosiasiassa tapauskohtainen rahoitus johtikin huomattavan suureen ylikompensaatioon, mistä esitetään yksityiskohtaisempi arvio jäljempänä.
(98)
Alankomaiden yleisradioyhtiöitä ei ole valittu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittajiksi tarjouskilpailulla eikä millään tavalla ole pyritty varmistamaan, että korvauksen määrä määritetään arvioimalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä tuotantovälineillä julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä. Sama koskee NOB:n julkisen palvelun yleisradioyhtiöille tarjoamien teknisten palvelujen rahoitusta.
(99)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tässä tapauksessa eivät täyty kaikki Altmark-tuomiossa vahvistetut edellytykset.
6.3. Kilpailun vääristyminen
(100)
Tapauskohtainen rahoitus, varojen siirto yhteistuotantorahastosta ja Alankomaiden julkisen palvelun yleisradioyhtiöille toimitettavat maksuttomat tekniset laitteet merkitsevät etua, joka ei ole yhdenkään muun vastaavassa tilanteessa olevan yrityksen ulottuvilla. Ottaen huomioon, että kilpailu vääristyy aina, kun valtiontuki vahvistaa tuensaajayrityksen kilpailuasemaa suhteessa kilpailijoihin, on mahdollista, että etu vääristää julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden ja muiden yritysten välistä kilpailua (34).
6.4. Vaikutetaanko jäsenvaltioiden väliseen kauppaan?
(101)
Jos valtiontuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin jäsenvaltioiden välisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (35), vaikka tukea saava yritys ei itse harjoittaisi vientiä (36). Vastaavasti jos jokin jäsenvaltio myöntää tukea palvelu- ja jakeluteollisuudessa toimiville yrityksille, tukea saavien yritysten ei tarvitse itse harjoittaa toimintaansa kyseisen jäsenvaltion ulkopuolella, jotta tuki vaikuttaisi yhteisökauppaan (37).
(102)
Tätä oikeuskäytäntöä vastaa valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan annettu komission tiedonanto (38), jonka mukaan:
”Julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn julkisen rahoituksen voidaan yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, mikä tapahtuu usein kansainvälisellä tasolla. Niiden yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajatylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio.” (39)
(103)
Nyt kyseessä olevassa tapauksessa Alankomaiden yleisradioyhtiöt toimivat itse kansainvälisillä markkinoilla. Ne osallistuvat televisio-ohjelmien vaihtoon Euroopan yleisradioliiton välityksellä ja kuuluvat Eurovisio-järjestelmään. Lisäksi niiden ohjelmia lähetetään Belgiassa ja Saksassa. Tämän lisäksi Alankomaiden yleisradioyhtiöt kilpailevat suoraan kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden kanssa, jotka toimivat kansainvälisillä yleisradiolähetysten markkinoilla ja joilla on kansainvälinen omistusrakenne.
(104)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että tapauskohtainen rahoitus, varojen siirtäminen yhteistuotantorahastoon ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
6.5. Päätelmät
(105)
Koska kaikki EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset täyttyvät eivätkä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen Altmark-tuomiossa vahvistamat edellytykset täyty kokonaisuudessaan, komissio katsoo, että tapauskohtainen rahoitus (rahoitus FOR:stä ja vastikevaroista), yhteistuotantorahaston kautta myönnetyt varat sekä teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta Alankomaiden yleisradioyhtiöille on 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Toisaalta etu, jonka vapaa pääsy kaapeliverkkoon tarjoaa, ei käsitä valtion varojen siirtoa eikä se ole valtiontukea.
7. TOIMENPITEIDEN MÄÄRITTELY ”UUDEKSI” TUEKSI
(106)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 659/99 (40) 1 artiklan b kohdan mukaan ”voimassa olevalla tuella” tarkoitetaan muun muassa
”i)
… tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen”.
(107)
Edellä todetun mukaisesti voidaan erottaa toisistaan vuotuiset maksut, joita tämä päätös ei koske, sekä tapauskohtaiset maksut.
7.1. Vuotuiset maksut
(108)
Vuotuiset maksut perustuvat viestintälain 110 §:ään. Siinä todetaan, että yhteisöt, joille on myönnetty ohjelma-aikaa, ovat oikeutettuja saamaan rahoitusta yleisestä talousarviosta. Viestintälaissa säädetään myös rahoituksen tasosta ja saatavuudesta. Tämä rahoitusjärjestelmä oli olemassa jo ennen EY:n perustamissopimuksen voimaantuloa, ja se on voimassa olevaa tukea, minkä komissio on tunnustanut valtiontukipäätökseen E-5/2005 liittyvässä menettelyssä (41).
7.2. Tapauskohtaiset maksut
(109)
Niin kutsuttuihin tapauskohtaisiin maksuihin liittyy erityispiirteitä, jotka erottavat ne säännöllisistä vuotuisista maksuista ja joiden vuoksi niitä ei pitäisi määritellä voimassa olevaksi tueksi:
-
Kyseisten maksujen oikeusperusta vahvistettiin EY:n perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen. Valtio otti vasta vuonna 1996 käyttöön mahdollisuuden rahoittaa vastikevarojen kautta sellaisia yleisradioyhtiöiden menoja, jotka aiheutuvat ohjelmaoikeuksien liiallisesta hintojen noususta. Ennen vuotta 1996 ei ollut mahdollista sovittaa rahoitusta yleisradioyhtiöiden kulujen mukaan. Vastaavasti vuonna 1998 muutettiin viestintälakia niin, että tapauskohtaiset maksut FOR:stä yksittäisille yleisradioyhtiöille tulivat mahdollisiksi. Yhteistuotantorahastoon maksettavasta rahoitusosuudesta valtio päätti vasta vuonna 1994.
-
Maksuja on tosiasiallisesti suoritettu vasta vuodesta 1994. Tarkemmin sanoen maksuja on suoritettu yhteistuotantorahastosta vuodesta 1994, vastikevaroista vuodesta 1996 ja FOR:stä vuodesta 1999.
-
Toisin kuin säännöllinen vuotuinen rahoitus, tapauskohtaisia maksuja ei voida määritellä maksuiksi, joihin julkisen palvelun yleisradioyhtiöt ovat oikeutettuja. Tapauskohtaista rahoitusta ei näin ollen makseta automaattisesti (42). Maksuja suoritetaan yksittäisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden pyynnöstä, ja ne myönnetään kulttuuriministerin viestintälain 106a §:n nojalla tekemän yksittäisen päätöksen jälkeen. FOR:n tapauksessa ministeri esimerkiksi päättää FOR:n varat huomioon ottaen, siirretäänkö siihen varoja AOR:stä. Sen jälkeen PO jakaa varat edelleen pöytäkirjoissa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.
-
Edellytykset, joiden mukaan varojen siirto on mahdollinen, on vahvistettu niin kutsutuissa varojensiirtopöytäkirjoissa, jotka on laadittu vuosina 1999 ja 2002. Yhteistuotantorahaston osalta valtio vahvisti vasta vuonna 1994 edellytykset rahastoon ja rahastosta maksettaville maksuille.
-
Rahoitus myönnetään erityistarkoituksiin, kuten 2.3.3 jaksossa todetaan. Sillä esimerkiksi kannustetaan yleisradioyhtiöitä tuottamaan parempia ohjelmia, autetaan niitä selviämään mainostulojen vaihtelevuudesta ja urheiluohjelmien lähetysoikeuksien hintojen nousuista ja tuetaan Belgian ja Saksan yleisradioyhtiöiden kanssa toteutettavia yhteistuotantohankkeita.
7.3. Maksuttomat tekniset palvelut
(110)
Julkisen palvelun yleisradioyhtiöt ovat saaneet NOB:ltä maksutta teknisiä palveluja siitä asti, kun vuoden 1987 viestintälaki tuli voimaan. Tuosta vuodesta lähtien NOB on tarjonnut palveluja julkisen palvelun yleisradioyhtiöille, vaikka alun perin niistä vastasi NOS. NOB:n tehtäväksi on annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, ja se tarjoaa palvelut yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille maksutta ja saa maksun suoraan valtiolta. Siten myös tätä toimenpidettä voidaan pitää uutena tukitoimena.
7.4. Uudeksi tueksi määrittelyä koskevat päätelmät
(111)
Tapauskohtainen rahoitus (maksut FOR:stä ja vastikevaroista yksittäisille yleisradioyhtiöille), siirrot yhteistuotantorahastosta ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta olisi katsottava ennemmin uudeksi tueksi kuin voimassa olevaksi tueksi.
8. TUEN SOVELTUVUUS YHTEISMARKKINOILLE EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 86 ARTIKLAN 2 KOHDAN NOJALLA
(112)
Tukitoimien erityispiirteiden johdosta ainoa mahdollinen peruste niiden soveltuvuudelle yhteismarkkinoille on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta, jossa todetaan, että ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja (…) sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.”
(113)
Yhteisöjen tuomioistuimen on katsonut johdonmukaisesti, että EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta saattaa oikeuttaa poikkeamaan säännöstä, joka kieltää valtiontuen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja suorittavilta yrityksiltä. Altmark-tuomiossa tuomioistuin vahvistaa implisiittisesti, että valtiontuki, jolla hyvitetään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta yritykselle aiheutuneet kustannukset, voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, jos tuki täyttää perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset (43).
(114)
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön (44) mukaan perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta sisältää poikkeuksen, jota on tulkittava suppeasti. Tuomioistuin on selventänyt, että toimenpiteeseen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta, jos se täyttää seuraavat ehdot:
-
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi,
-
jäsenvaltio on osoittanut kyseisen palvelun tuottamisen nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi,
-
perustamissopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi yritykselle osoitetun tehtävän täyttämisen ja säännöistä poikkeaminen ei vaikuta kaupan kehitykseen yhteisön etujen vastaisesti.
(115)
Yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa vahvistetaan menetelmät ja periaatteet, joilla komissio valvoo edellä mainittujen edellytysten täyttämistä. Sen vuoksi komission on nyt kyseessä olevassa tapauksessa otettava kantaa seuraaviin kysymyksiin:
-
ovatko Alankomaiden viranomaiset selkeästi ja täsmällisesti määritelleet Alankomaiden yleisradioyhtiöiden yleisradiotoiminnan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi (määritelmä),
-
ovatko Alankomaiden viranomaiset virallisesti antaneet kyseisen palvelun tuottamisen Alankomaiden yleisradioyhtiöiden tehtäväksi (tehtävänanto),
-
ylittääkö julkinen rahoitus tästä julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvat nettokustannukset ottaen huomioon myös muut julkisen palvelun suoraan tai välillisesti tuottamat tulot (suhteellisuusperiaate).
8.1. Määritelmä
(116)
Tässä yhteydessä on syytä mainita, että tapauskohtainen rahoitus ja teknisten palvelujen tarjoaminen maksutta on tarkoitettu tukemaan toimintaa, joka sisältyy yleisen julkisen palvelun tehtäväkenttään. Sen vuoksi on tarpeen arvioida julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden rahoituksen tasoa kokonaisuudessaan, mutta tässä päätöksessä ei edellä mainittuja toimenpiteitä lukuun ottamatta pyritä arvioimaan julkisen rahoituksen järjestelmää ja edellytyksiä. Päätöksessä ei myöskään käsitellä sitä, kuinka julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmä on kokonaisuudessaan organisoitu.
(117)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 33 kohdassa todetaan, jäsenvaltioiden tehtävänä on määritellä yleisradioyhtiön julkisen palvelun tehtävä. Ottaen huomioon yleisradiotoiminnan erityisluonteen komissio katsoo, että ”laaja-alainen määritelmä, jonka mukaan tietyn yleisradioyhtiön tehtäväksi uskotaan tasapainoisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen julkisen palvelun tehtävän mukaisesti, voidaan katsoa pöytäkirjan tulkitsevien määräysten mukaan 86 artiklan 2 kohdan nojalla oikeutetuksi. Tällainen määritelmä olisi yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa ja varmistaisi moniarvoisuuden, mukaan lukien kulttuurinen ja kielellinen moninaisuus.”
(118)
Vaikka määritelmä voikin olla laaja, sen olisi kuitenkin oltava riittävän selkeä ja tarkka, jotta olisi selvää, tarkoittaako jäsenvaltio tietyn toiminnan, jota julkisen palvelun tehtävän saanut yritys harjoittaa, sisältyvän julkisen palvelun tehtäväkenttään. Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 36 kohdassa todetaan, komission tehtävänä on vain varmistaa, ettei julkisen palvelun määritelmään sisälly selviä virheitä.
(119)
Alankomaiden yleisradioyhtiöiden pääasiallisena tehtävänä on tuottaa laadukkaita ja vaihtelevia ohjelmia yleiseen lähetykseen julkisilla kanavilla yleisen edun mukaisesti, kuten säädetään viestintälain 13c §:ssä. Laissa säädetään myös ohjelmasuunnitteluun sovellettavista erityisvaatimuksista, jotka koskevat sisältöluokkia ja kullekin luokalle varattavaa ohjelma-aikaa.
(120)
CLT-UFA totesi Alankomaiden yleisradioyhtiöiden lähettävän liian paljon urheiluohjelmia, erityisesti liikaa jalkapalloa. Kantelijat ovat täsmentäneet, että NOS RTV lähettää Alankomaissa suurimman osan kaikista urheilutapahtumista. Kuten edellä todettiin, tapauskohtaisella rahoituksella oli tarkoitus rahoittaa toimintaa, joka sisältyy yleisen julkisen palvelun tehtäväkenttään, ja näin ollen se oli tarkoitettu myös urheilutapahtumien lähetysoikeuksien hankintaa varten.
(121)
Komissio ei kuitenkaan pidä selvänä virheenä sitä, että urheiluohjelmien lähetykseen käytetään noin 10 prosenttia koko ohjelma-ajasta. Urheilu voi sisältyä yleisradioyhtiöiden julkisen palvelun tehtäväkenttään ja urheiluohjelmille varattu 10 prosentin osuus ohjelma-ajasta sopii julkisen palvelun tehtävään tarjota tasapainoista ja vaihtelevaa ohjelmistoa.
(122)
Komissio katsoo, että pääasiallinen tehtävä, sellaisena kuin se määritellään viestintälain 13c §:n 1 momentissa, määritellään melko laveasti mutta että sen voidaan katsoa täyttävän Alankomaiden yhteiskunnan demokraattiset, yhteiskunnalliset ja kulttuuriset tarpeet, kuten Amsterdamin pöytäkirjassa edellytetään. Näin ollen lainsäädännössä oleva pääasiallisen tehtävän määritelmä on riittävän selkeä ja tarkka eikä siihen sisälly selviä virheitä.
8.2. Tehtävänanto
(123)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 40 kohdan mukaan poikkeuksen soveltaminen 86 artiklan 2 kohdan nojalla edellyttää, että julkisen palvelun tehtävä on osoitettu Alankomaiden yleisradioyhtiöille virallisella asiakirjalla. Komissio huomauttaa, että viestintälain 13c §:ssä ja sitä tukevassa lainsäädännössä määritelty julkisen palvelun tehtävä osoitetaan viestintälailla NOS:lle. Lain 31 §:ssä annetaan yleisradioyhtiöille oikeus lähettää ohjelmia julkisilla kanavilla, ja komissio katsoo, että pääasiallinen tehtävä lähettää ohjelmia on osoitettu riittävällä tavalla yleisradioyhtiöille.
8.3. Oikeasuhteisuus
(124)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 6.3 luvussa selvitetään, että komission on arvioitava oikeasuhteisuutta kahdelta kannalta (45).
(125)
Sen on ensinnäkin laskettava Alankomaiden yleisradioyhtiöille osoitetun julkisen palvelun tehtävän nettokustannukset ja tarkistettava, onko tehtävästä maksettu liian suurta korvausta. Julkisen palvelun velvoitteesta maksettava valtiontuki ei saa ylittää tehtävästä aiheutuvia nettokustannuksia. Nettokustannuksia laskettaessa on otettava huomioon myös muut julkisen palvelun tehtävästä suoraan tai välillisesti saadut tulot. Sen vuoksi julkisen palvelun toiminnoista saatava nettohyöty otetaan huomioon tuen oikeasuhteisuutta arvioitaessa.
(126)
Toisaalta komission on tutkittava kaikki käytettävissään olevat tiedot, jotka viittaavat siihen, että yleisradioyhtiöt ovat vääristäneet kilpailua markkinoilla enemmän kuin on tarpeen julkisen palvelun tehtävän hoitamiseksi. Esimerkiksi jos julkisen palvelun yleisradioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, se saattaa alentaa mainoshintoja tai ryhtyä markkinoilla muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin kilpailijoiden tuloja vähentääkseen. Tällainen toiminta edellyttäisi lisää julkista rahoitusta, jolla korvattaisiin liiketoiminnan menetetyt tulot ja joka sen vuoksi merkitsisi sitä, että julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä maksetaan liian suurta korvausta.
8.3.1. Avoimuus ja kustannusten jakaminen
(127)
Komission on ensinnäkin määritettävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen kustannukset. Koska Alankomaiden yleisradioyhtiöt harjoittavat myös julkiseen palveluun kuulumatonta toimintaa, niillä on jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annetun komission direktiivin 80/723/ETY (46), sellaisena kuin se on muutettuna komission direktiivillä 2000/52/EY (47), mukaisesti oltava erilliset kirjanpidot erilaisia toimintoja varten. Kustannukset ja tulot on kirjattava asianmukaisesti eri toimintoihin selkeästi määriteltyjen ja puolueettomien kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti. Ainoastaan kokonaisuudessaan julkisen palvelun toiminnoista johtuvia kustannuksia ei tarvitse jakaa suhteellisesti kummallekin palvelumuodolle, vaan ne voidaan kirjata kokonaan julkiselle palvelulle, vaikka niistä koituu etua myös liiketoiminnalle (48).
(128)
Direktiivi 80/723/ETY on pantu Alankomaissa täytäntöön kilpailulain (Mededingingswet) muutoksella (49). Lisäksi erityinen asetus (50) velvoittaa yleisradioyhtiöt pitämään erillistä kirjanpitoa kaikista oheis- ja liitännäistoiminnoista. Tämän pohjalta Alankomaiden viranomaiset ovat toimittaneet yleisradioyhtiöiden kustannus- ja tulotietoja vuosilta 1994-2005.
(129)
Direktiivin 80/723/ETY vaatimusten mukaan sen lisäksi, että jäsenvaltioiden on pidettävä erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnoille ja niihin kuulumattomille toiminnoille, myös kaikki kustannukset ja tulot on jaettava oikein soveltamalla johdonmukaisesti objektiivisesti perusteltuja kustannuslaskennan periaatteita, ja että kustannusten jakoon on sovellettava selkeästi määriteltyjä periaatteita, joiden mukaan erillisiä kirjanpitoja pidetään.
(130)
Kyseessä olevassa asiassa komissio kuitenkin huomauttaa, ettei asetuksessa määritellä, miten yleisradioyhtiöiden olisi jaettava julkiselle palvelulle ja muille toiminnoille yhteiset kustannukset. Alankomaiden viranomaisilta saadut tiedot vahvistavat vielä, että yleisradioyhtiöt käyttävät kustannusten jaossa erilaisia menetelmiä. Viranomaiset vahvistavat, että yksittäisten yleisradioyhtiöiden kustannukset on jaettu oikein, mutta koska kukin yleisradioyhtiö päättää kustannusten jaosta itse, eri yleisradioyhtiöt saattavat jakaa ne eri tavoin. Komissio kuitenkin katsoo, että se, etteivät yleisradioyhtiöt toimi yhtenäisellä tavalla, merkitsee, ettei asetuksessa säädetä riittävän tarkasti kustannusten jakamisesta.
(131)
Sen vuoksi Alankomaiden viranomaisten toimittamien tietojen perusteella ei voida päätellä, että kustannukset on jaettu asianmukaisesti hyväksyttyjä kustannusten kohdentamismenetelmiä käyttäen. Näin ollen komissio katsoo, että kaikki yleisradioyhtiöiden liiketoiminnan nettotulot olisi otettava huomioon ratkaistaessa, onko julkinen rahoitus ollut oikeasuhteista julkisen palvelun kustannuksiin nähden. Tämä vastaa myös julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmään sovellettavaa Alankomaiden lainsäädäntöä, joka velvoittaa yleisradioyhtiöt käyttämään julkisen palvelun tarkoituksiin kaiken saamansa voiton, myös sen, joka on peräisin liiketoiminnasta (51).
8.3.2. Julkisen rahoituksen oikeasuhteisuus
(132)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 57 kohdan mukaan valtiontuki ei saa ylittää yleisradioyhtiölle julkisen palvelun tehtävien täyttämisestä aiheutuvia nettokustannuksia. Siis sen jälkeen, kun julkisen palvelun nettokustannukset on määritetty, on laskettava, onko julkisen rahoituksen kokonaismäärä kustannuksia suurempi.
(133)
Kuten edellä todettiin, silloin kun kustannuksia ei ole jaettu kattavasti tai tarkoituksenmukaisesti, on julkisen palvelun nettokustannuksia laskettaessa otettava huomioon nettotulot kaikesta sellaisesta toiminnasta, jota on tuettu suoraan tai välillisesti julkisella rahoituksella (52). Ainoastaan täysin erillisestä liiketoiminnasta saatuja tuloja ei tarvitse ottaa huomioon julkisen palvelun tehtävän suorittamisesta aiheutuneita nettokustannuksia laskettaessa. Se on toimintaa, joka ei ole hyötynyt julkisesta rahoituksesta suoraan tai välillisesti - esimerkiksi halvempien tuotantopanosten muodossa - tai jonka osalta kyseinen osuus julkisen palvelun toiminnan kanssa yhteisistä tai sen tuloksena saaduista tuotantopanoksista on kokonaan maksettu.
(134)
Kuten aikaisemmin jo huomautettiin, Alankomaiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmässä ei määritellä ”erillisiä” toimintoja eikä varoja jaeta kattavalla ja tarkoituksenmukaisella tavalla yleisradioyhtiöiden eri toimintamuotojen kesken. Viestintälaissa säädetään lisäksi, että kaikki pääasiallisesta tehtävästä ja oheistehtävistä (53) sekä oheis- ja liitännäistoiminnoista (54) saatavat nettotulot on käytettävä julkisen palvelun tehtävän täyttämiseen (55).
(135)
Tämän vuoksi julkisen palvelun toiminnasta aiheutuneet nettokustannukset lasketaan ottaen huomioon julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden kaikesta toiminnasta kertyneet tulot. Näin ollen:
-
ensinnäkin julkisen palvelun nettokustannukset lasketaan vähentämällä julkisen palvelun tuottamisesta aiheutuneista kokonaiskustannuksista julkiseen palveluun (pääasiallinen tehtävä ja oheistehtävät) liittyviin toimintoihin perustuvat nettotulot (56),
-
toiseksi otetaan huomioon kaikki muut liiketoiminnan nettotulot (oheis- ja liitännäistoiminnot),
-
kolmanneksi lisätään kaikki julkinen rahoitus, sen muodosta riippumatta. Ensiksi lisätään vuotuinen julkinen rahoitus sekä Stifo-maksut, jotka katsotaan voimassa olevaksi tueksi. Toiseksi lisätään uudeksi tueksi katsottavat tapauskohtaiset maksut (FOR:stä ja vastikevaroista maksetut maksut) ja yhteistuotantorahastosta maksetut maksut.
(136)
Edellä mainittujen kohtien summa ratkaisee, ylittääkö julkinen rahoitus kokonaisuudessaan julkisen palvelun kokonaisnettokustannukset, toisin sanoen, onko julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä maksettu liian suuri korvaus.
(137)
NOB:n maksutta tarjoamat tekniset palvelut olisi periaatteessa otettava huomioon ylikompensaatiota arvioitaessa. Toimenpidettä ei kuitenkaan ole tarpeen sisällyttää selvästi laskelmaan, koska maksuttomaan tekniseen palveluun liittyviä etuja voidaan pitää korvaavina kustannuksina, jotka muussa tapauksessa olisi pitänyt rahoittaa. Kyseisten kustannusten maksaminen olisi siten lisännyt samalla määrällä Alankomaiden yleisradioyhtiöille osoitetun julkisen palvelun tehtävän kustannuksia. Kyseisten kustannusten sisällyttäminen laskelmaan ei näin ollen muuttaisi nettokustannuksia koskevaa lopullista tulosta (57).
8.4. Menettelyn aloittamista koskeva päätös ja tutkinta-ajanjakso
(138)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio määritteli ylikompensaation alustavasti 110 miljoonaksi euroksi. Laskelma perustui puutteellisiin lukuihin varantoihin tehdyistä tosiasiallisista siirroista ja koko julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmän hallinnassa vuosina 1992-2002 olleiden varantojen määrästä. Viranomaiset eivät toimittaneet tuolloin kattavasti tietoja yksittäisistä yleisradioyhtiöistä.
(139)
Menettelyn aloittamisen jälkeen komissio sai yksittäisten yleisradioyhtiöiden kustannus- ja tulotiedot, jotka ovat yksityiskohtaisemmat kuin menettelyn aloittamisen aikaan toimitetut koko järjestelmää koskevat luvut. Uusiin tietoihin sisältyi tosiasialliset tiedot vuoteen 2005 asti ja myös vuotta 2006 koskeva arvio.
(140)
Tämä päätös koskee tapauskohtaisia maksuja, jotka maksettiin vuosina 1994-2005. Ajanjakson päättymispäivän osalta Alankomaiden viranomaiset kehottivat komissiota ottamaan huomioon myös vuoden 2006 luvut. Komissio ei kuitenkaan pidä tätä tarkoituksenmukaisena, sillä vuoden 2006 luvut ovat vasta arvioita meneillään olevasta tilivuodesta.
8.4.1. Yksittäisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden saamia korvauksia koskeva arvio
(141)
Nähtävästi 14:lle kaikkiaan 19:stä julkisen palvelun yleisradioyhtiöstä on maksettu liian suuria korvauksia vuosina 1994-2005. Tästä on kertynyt 32 miljoonan euron voitot, jotka yhtiöt ovat yleensä siirtäneet ohjelmatoiminnan varantoonsa.
(142)
Joissakin tapauksissa osa liian suurista korvauksista on kuitenkin käytetty tasapainottamaan vuotta 1994 edeltävän ajan liian pieniä korvauksia. Joidenkin yleisradioyhtiöiden ohjelmatoiminnan varanto oli vuoden 1994 alussa miinusmerkkinen (58). Yleisradioyhtiöt saivat kirjata miinusmerkkisen ohjelmatoiminnan varannon vain siinä tapauksessa, että julkisen palvelun kustannukset olivat suuremmat kuin eri lähteistä saatu julkisen palvelun rahoitus. Toisin sanoen ohjelmatoiminnan varanto saattoi olla miinusmerkkinen ainoastaan silloin, kun julkisen palvelun kustannusten korvaus oli liian pieni.
(143)
Toisaalta liiketoiminnan mahdolliset tappiot oli rahoitettava yhdistysvarannoista eikä niihin voitu käyttää ohjelmatoiminnan varantoja. Alankomaiden viranomaisten mukaan yhdistysvarannot on muodostettu yksityisin varoin.
(144)
Joissakin tapauksissa julkisen palvelun kustannusten korvausten puutteet rahoitettiin tilapäisesti yhdistysvarannosta. Vuonna 1993 Alankomaiden viranomaiset ”jäädyttivät” yhdistysvarannot, minkä jälkeen julkisen palvelun toiminnan ja liiketoiminnan tuloja ei enää voinut lisätä niihin. Poikkeuksellisesti korvattiin kuitenkin ennen vuotta 1994 yhdistysvarannoista suoritetut maksut, jotta vielä korvaamatta olevat julkisen palvelun kustannukset saatiin katettua. Alankomaiden viranomaisten mukaan tämä oli ainoa tilanne, jossa kyseisiä varantoja lisättiin vielä vuoden 1994 jälkeen (59).
(145)
Komissio katsoo, että syynä negatiivisiin ohjelmatoiminnan varantoihin ja positiivisiin yhdistysvarantoihin olivat yksinomaan aiemmat julkisen palvelun kustannusten liian pienet korvaukset. Niiden tasapainottamiseen myöhemmin käytetyt varat katsotaan sen vuoksi julkisen palvelun tehtävän tukikelpoisiksi kustannuksiksi. Vastaavia määriä ei sen vuoksi tarvitse ottaa huomioon ylikompensaatiota vahvistettaessa.
(146)
Kuten edellä 141 kappaleessa todettiin, liian suuret korvaukset ovat yleensä päätyneet ohjelmatoiminnan varantoihin. Vuonna 2005 PO päätti ensimmäisen kerran viestintälain 109a §:n ja 19a §:n 1 momentin h kohdan nojalla, että yksittäisen yleisradioyhtiön vuotuisen talousarvion 5-10 prosentilla ylittävät varannot on siirrettävä PO:lle (60). Tämän siirron katsotaan kuuluvan tapauskohtaisiin toimenpiteisiin, ja se otetaan huomioon määritettäessä korvausten oikeasuhteisuutta. Siirrot ovat johtaneet siihen, että yksittäisten julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden saamat korvaukset ovat pienentyneet ja PO:n saamat liian suuret korvaukset kasvaneet.
(147)
Kun julkisen palvelun nettokustannukset on vähennetty 8.3.2 jaksossa selostetulla tavalla kultakin vuodelta vuodesta 1994 vuoteen 2005 valtiolta saadun rahoituksen kokonaismäärästä, komission päätelmä on, ettei yksikään yleisradioyhtiö ole saanut julkista rahoitusta niin paljon, että se olisi yli 10 prosenttia sen vuotuisesta talousarviosta. Koska julkisen yleisradiotoiminnan kustannukset saattavat vaihdella vuosittain, valtio voi varainhoidollisista syistä toivoa voivansa pitää julkisen rahoituksen vaihtelut mahdollisimman pieninä ja sallia sen, että tietty prosenttiosuus vuotuisesta ylikompensaatiosta siirretään seuraavalle vuodelle. Komissio on hyväksynyt tämän periaatteen Tanskan yleisradiotoimintaan liittyvässä tapauksessa (61).
(148)
Edellä mainitussa tapauksessa komissio totesi, että kyseisten varantojen käyttö mainittuun tarkoitukseen on vahvistettava ja, jos korvaukset on määritetty liian suuriksi, ne on maksettava takaisin tiettyinä aikoina vähentämällä ne seuraavan vuoden korvauksista. Jos siis ylikompensaatio on enintään 10 prosenttia korvauksen vuotuisesta kokonaismäärästä, se on EY:n perustamissopimuksen mukainen ja voidaan siirtää seuraavalle vuoden mittaiselle kaudelle ja vähentää kyseiseltä kaudelta maksettavan korvauksen määrästä.
(149)
Kuten jo mainittiin, Alankomaiden viranomaiset ovat päättäneet, että kukin julkisen palvelun yleisradioyhtiö voi pitää vain yhtä varantoa, joka saa olla enintään 5-10 prosenttia sen vuotuisesta talousarviosta (62). Tämän rajoituksen huomioon ottaen PO määräsi vuonna 2005, että 42,457 miljoonaa euroa yksittäisten yleisradioyhtiöiden varantoja oli siirrettävä PO:lle. Myös viranomaiset ovat sitoutuneet valvomaan varantoja säännöllisesti ja määräämään yli 10 prosenttia vuotuista korvausta suuremman määrän maksettavaksi takaisin vuodesta 2006 alkaen (63). Tämän vuoksi katsotaan edellytysten täyttyvän sille, että ylikompensaatio, joka ei ylitä 10 prosenttia julkisen palvelun yleisradioyhtiön vuotuisesta talousarviosta, voidaan hyväksyä yhteismarkkinoille soveltuvana (64).
(150)
Koska ylikompensaatio ei ylitä 10 prosenttia vuotuisesta talousarviosta, sitä voidaan pitää julkisen palvelun tehtävän täyttämisen kannalta perusteltuna ja sen vuoksi tuen katsotaan olevan EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea.
8.4.2. PO:n saamat liian suuret korvaukset
(151)
Myös PO on saanut korvauksia yleisradiotoiminnan järjestelmän hallinnointi- ja koordinointitehtävästä. PO on tätä tehtävää hoitava erillinen organisaatio, jolla on sisäiset erilliset kirjanpidot. Alankomaiden viranomaiset ovat todenneet, että vaikka NOS RTV ja PO ovat saman oikeussubjektin osia ja niillä on myös konsolidoitu tilinpäätös, niillä ei missään olosuhteissa ole mahdollisuutta käyttää toistensa varoja.
(152)
PO:n erillisten kirjanpitojen perusteella ja edellä selostetun menettelyn tuloksena komissio katsoo, että PO on saanut ylikompensaatiota yhteensä 55,908 miljoonaa euroa, johon eivät sisälly yksittäisiltä yleisradioyhtiöiltä vuonna 2005 siirretyt varannot. Niiden määrä oli 42,457 miljoonaa euroa. Kun kyseiset siirrot otetaan huomioon, PO:n saama ylikompensaatio on 98,365 (55,908 + 42,457) miljoonaa euroa.
Taulukko 4.
Yleisesitys PO:n vuotuisesta rahoituksesta (1994-2005), miljoonaa euroa (65)
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Yht.
Julkisen toiminnan kustannukset
53,1
60,5
61,8
64,6
69,3
77,3
89,0
94,7
100,4
91,2
91,9
95,2
948,9
Julkisen toiminnan tulot
0
0
0
0,7
3,3
3,5
2,5
2,6
3,4
0,2
0
0
16,2
Julkisen toiminnan nettokustannukset
53,1
60,5
61,8
63,9
66,0
73,8
86,4
92,0
97,0
90,9
91,9
95,2
932,7
Liiketoiminnan nettotulos
5,7
5,9
6,5
7,3
10,7
16,0
13,7
12,0
10,8
13,1
22,3
9,7
133,7
Julkisen rahoituksen tarve
47,5
54,6
55,3
56,5
55,4
57,8
72,7
80,0
86,2
77,8
69,6
85,5
799,0
Vuotuiset maksut
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Vuotuiset maksut Stifosta
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Vuotuiset korvaukset yhteensä
49,4
55,6
58,3
58,9
62,3
70,7
68,7
74,6
78,6
85,4
78,0
79,3
819,6
Tulos ennen tapauskohtaisia maksuja
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
12,8
-4,0
-5,4
-7,6
7,6
8,4
-6,2
20,7
Maksut FOR:stä
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
2,8
33,9
Maksut vastikerahastosta
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Maksut yhteistuotantorahastosta
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Varantojen ylijäämän siirto
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
42,5
42,5
Tapauskohtaiset maksut yhteensä
0
0
0
0
0
0
7,1
6,1
5,2
7,0
5,6
45,3
76,3
Satunnaiset erät
0
0
0
0
0
0,9
0
0,2
0,2
0
0
0
1,4
Yli-/alikompensaatio yhteensä
1,9
1,0
3,0
2,3
6,9
13,7
3,1
0,9
-2,1
14,5
14,0
39,1
98,4
(153)
Katsotaan, ettei 98,365 miljoonan euron ylikompensaatio ole tarpeen julkisen palvelun tehtävän suorittamiselle ja ettei siihen näin ollen voida soveltaa 86 artiklan 2 kohdan nojalla poikkeusta valtiontukikiellosta. Tämän vuoksi ylikompensaatiota ei pidetä yhteismarkkinoille soveltuvana tukena ja se olisi periaatteessa perittävä PO:lta takaisin.
(154)
Ylikompensaatio näkyy kuitenkin ylittävän PO:n saamien tapauskohtaisten maksujen kokonaismäärän. PO on saanut valtion viestintäbudjetista tapauskohtaisina maksuina 33,870 miljoonaa euroa sekä muilta yleisradioyhtiöiltä tapauskohtaisina siirtoina 42,457 miljoonaa euroa. Se on siis saanut tapauskohtaisten toimenpiteiden muodossa yhteensä 76,327 miljoonaa euroa. Tapauskohtaiset maksut ovat lisäksi kasvaneet korkoa, mikä olisi otettava huomioon määritettäessä varojen määrää, jota ei saatu voimassa olevien tukitoimien puitteissa. Tämän vuoksi takaisin olisi perittävä 76,327 miljoonaa euroa ja korot, koska ylikompensaation loppuosa on myönnetty voimassa olevan tuen puitteissa eikä sitä voida periä takaisin.
8.5. Kilpailunvastainen toiminta markkinoilla
(155)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa todetaan, komissio katsoo, ettei yleisradioyhtiöiden tarvitse toimia kilpailunvastaisella tavalla täyttääkseen julkisen palvelun tehtävänsä. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio mainitsi seuraavat mahdolliset markkinoiden vääristymät.
8.5.1. Kaapelilähetykset
(156)
Vuonna 1985 tehdyssä yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien välisessä vakiosopimuksessa määrätään Alankomaiden hallituksen pyynnöstä, ettei kaapelioperaattorien tarvitse maksaa tekijänoikeusmaksuja alankomaalaisten julkisten televisio-ohjelmien lähettämisestä. PO ei siis vaatinut kaapelioperaattoreilta tekijänoikeusmaksuja, ja voidaan kysyä, toimiko se tavanomaisen markkinatoimijan tavoin luopuessaan liiketulosta.
(157)
Alankomaiden viranomaiset kuitenkin väittävät, ettei markkinakäyttäytyminen ja se, ettei PO vaadi tekijänoikeusmaksuja, ole välttämättä ristiriidassa keskenään. Myöskään kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt eivät vaadi kaapelioperaattoreilta maksua ohjelmiensa lähettämisestä (66).
(158)
Yleisradioyhtiöiden ja kaapelioperaattorien väliset kaupalliset sopimukset voivatkin olla erilaisia etenkin siltä osin kuin liiketoimeen sisältyy lähetyspalvelujen vaihtoa sisällön saatavuuteen, mistä on etua kummallekin osapuolelle. Tämän mukaisesti komissio päättelee, ettei ole selviä merkkejä siitä, että PO toimisi markkinakäyttäytymiseen nähden ristiriitaisella tavalla ja että se liiketuloista luopumalla lisäisi julkisen rahoituksen tarvetta.
8.5.2. Mainonnan markkinat
8.5.2.1. Väitetty alihinnoittelu GRP 20-49 -luokan osalta
(159)
Muodollista tutkintamenettelyä aloitettaessa komissiolla ei ollut riittävästi viitteitä siitä, että STER on todella harjoittanut alihinnoittelua. Kantelijoiden ja Alankomaiden viranomaisten tutkinnan aloittamisen jälkeen toimittamat tiedot on kuitenkin arvioitava.
(160)
Tiedonannon 58 kohdan mukaan julkisen palvelun yleisradioyhtiöt saattavat alentaa mainoshintoja kilpailijoiden tuloja vähentääkseen. Olisi kuitenkin muistettava, että Alankomaissa yleisradioyhtiöt eivät suoranaisesti harjoita mainostoimintaa, vaan siitä vastaa erillinen organisaatio, STER. STER:n tehtävänmäärittelyn mukaan sen on hallinnoitava käytettävissä olevaa mainosaikaa siten, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden keskitettyyn rahoitukseen kohdistuu mahdollisimman edullinen vaikutus. Se toimii välittäjänä, jonka tehtävänä on maksimoida yleisradioyhtiöiden mainosajan myynnistä saatava tuotto. Kuten 17 kappaleessa jo mainittiin, STER siirtää mainostulot suoraan viestintäbudjettiin.
(161)
Jos STER harjoittaisi alihinnoittelua, sen pitäisi ilmetä jollakin tai kaikilla seuraavista tavoista: STER:llä olisi kilpailijoihin verrattuna alhaisemmat hinnat, STER:n markkinaosuus kasvaisi ja sen tulot vähenisivät.
(162)
Ensinnäkin, kuten komissiokin totesi muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, mainosaikaa myyvien julkisten ja yksityisten yritysten hintojen vertailun voitaisiin katsoa olevan lähellä yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 58 kohdassa mainittuja kriteerejä.
(163)
Hintojen vertailua varten sopivin kohderyhmä on 20-49-vuotiaat. Kuten taulukosta 5 ilmenee, on erilaisia alaryhmiä, joista useimmissa on kohderyhmänä 20-49-vuotiaat katsojat.
Taulukko 5.
STER:n kohderyhminä olevien GRP-luokkien prosenttiosuudet (2004)
Kohderyhmä
13+
20-34
35-49
50-64
20-49
Ostajat 20-49
Ostajat 20-49 + lapsi
Miehet 20-34
Naiset 20-34
Toteutunut prosenttiosuus
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 27.1.2005.
(164)
Taulukosta 5 ilmenee, että STER myy mainosaikaa, joka on kohdennettu pääasiassa 20-49-vuotiaille katsojille. Vuodesta 1999 alkaen STER:n osuus mainonnan markkinoista sekä julkisen palvelun yleisradioyhtiöiden tavoittama osuus 20-49-vuotiaista katsojista ovat vähentyneet. Kyseisen 20-49-vuotiaiden kohderyhmän osalta mainostajilta veloitetut bruttohinnat olivat seuraavat:
Taulukko 6.
Bruttohinnat GRP 20-49 -luokassa (klo 18.00-24.00), 1995-2005, euroa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
1 470
1 496
1 499
1 315
1 485
1 541
1 562
1 624
1 816
1 932
1 890
Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt
1 337
1 314
1 366
1 399
1 438
1 637
1 667
1 675
1 753
2 055
2 087
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 23.2.2006.
(165)
Edellä ilmoitettujen lukujen perusteella STER:n listahinnat GRP 20-49 -luokassa ovat olleet ainoastaan hieman alhaisemmat kuin kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden listahinnat. Alankomaiden viranomaisten mukaan sekä STER että kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt myöntävät melko huomattavia alennuksia. Radio- ja televisioyhtiöt näyttävät myöntäneen paljon suurempia alennuksia, etenkin vuodesta 1998 alkaen. Alennukset esitetään seuraavassa:
Taulukko 7.
Tosiasialliset alennukset prosentteina vuosina 1994-2005
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 24.2.2006.
(166)
Vaikka STER:llä ei ole yhtä paljon vastaanottavaista katsojakuntaa kuin kaupallisilla radio- ja televisioyhtiöillä - sen valikoivuus on vähäinen, minkä vuoksi se ei pysty yhtä hyvin tarjoamaan tarkoin rajattua kohderyhmää - ja sillä on kokonaisuudessaan pienempi katsojakunta ja pienempi osuus mainonnan markkinoista (ks. taulukko 9), sillä on korkeammat nettohinnat kuin mitä kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt ovat veloittaneet.
Taulukko 8.
Nettohinnat GRP 20-49 -luokassa (klo 18.00-24.00), 1995-2005, euroa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
STER
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(167)
Taulukosta 9 voidaan lisäksi päätellä, että yleisradiotoiminnan katsojaosuuden väheneminen ja sen markkinaosuuden väheneminen korreloivat selvästi keskenään. Ei ole näyttöä siitä, että STER olisi mahdollisen alihinnoittelun vuoksi lisäämässä markkinaosuuttaan tai edes säilyttämässä sen ennallaan huolimatta sen asiakkaina olevien yleisradioyhtiöiden katsojaosuuden pienenemisestä. STER päinvastoin menettää osuuttaan mainonnan markkinoista samaan tahtiin kuin julkisen palvelun yleisradioyhtiöt menettävät katsojia.
Taulukko 9.
Katsojakunta ja osuus mainonnan markkinoista
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Kaupallisten radio- ja tv-yhtiöiden katsojakunta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Kaupallisten radio- ja tv-yhtiöiden mainonta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Yleisradioyhtiöiden katsojakunta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Yleisradioyhtiöiden mainonta
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Lähde
:
Alankomaiden viranomaisten kirje, päivätty 3.2.2006.
(168)
Ei myöskään ole näyttöä siitä, että STER menettäisi mainostuloja markkinaosuuttaan kasvattaakseen.
Kuvio 1.
Brutto- ja nettotulojen kehitys
(169)
Taulukosta 7 ja kuviosta 1 voidaan päätellä, että STER on tarjonnut huomattavia alennuksia. Kuviosta 1 voidaan kuitenkin myös päätellä, että alennuksista huolimatta nettomainostulot ovat pysyneet jokseenkin ennallaan. Alennusten myöntäminen ei ole johtanut merkittäviin tulojen muutoksiin.
(170)
Tämän perusteella näyttää siltä, ettei mikään niistä seikoista, jotka tavallisesti liittyvät alihinnoitteluun - alhaisemmat hinnat, markkinaosuuden kasvu ja tilapäinen tulojen menetys - ole toteutunut Alankomaiden mainonnan markkinoilla. Jälleen on korostettava, että STER ei ole riippuvainen julkisen palvelun yleisradioyhtiöistä ja että sen tulot menevät suoraan viestintäbudjettiin. Tämän mukaisesti komissio päättelee, ettei ole merkkejä siitä, että STER olisi harjoittanut alihinnoittelua siinä määrin, että se johtaisi kohtuuttomaan tulojen menetykseen, joka puolestaan lisäisi julkisen palvelun yleisradiotoiminnan järjestelmän julkisen rahoituksen tarvetta.
8.5.2.2. Mainosajan hintojen vertailu
(171)
SBS Broadcasting BV väitti, että pelkkä GRP 20-49 -luokalle kohdennetusta mainosajasta STER:lle maksettujen hintojen ja IP:lle ja/tai SBS:lle maksettujen hintojen vertailu ei voi olla ainoa peruste määritettäessä, onko STER harjoittanut alihinnoittelua.
(172)
SBS toteaa vielä, että mainostajat ovat halukkaita maksamaan lisähintaa STER:n tarjoamasta GRP 20-49 -luokalle kohdennetusta mainosajasta, koska se saavuttaa myös kohderyhmän ulkopuolisia ihmisiä. Lisäksi STER on soveltanut GRP 13+ -luokalle (teini-ikäiset) tarkoitettuun mainosaikaan hintoja, jotka ovat paljon alhaisemmat kuin kaupallisten kilpailijoiden hinnat. Komissio toimitti edellä esitetyt huomautukset Alankomaiden viranomaisille (67).
(173)
Ensimmäisen huomautuksen osalta olisi tehtävä heti selväksi, että tuotteitaan mainostaessaan markkinointiyhtiöt pyrkivät tavoittamaan jonkin kohderyhmän. Tähän ryhmään kuulumattomat katsojat eivät ole tärkeitä. Yksi kriteereistä mainosaikaa ostettaessa on mahdollisuus valita kohderyhmä. Jos mainospaikka ei ole valikoiva, toisin sanoen ”jätettä” on runsaasti (mainonta tavoittaa ihmisiä kohderyhmän ulkopuolelta), se ei ole edullinen. Koska STER:n myymä mainosaika on vain vähän valikoivaa - se tavoittaa monenlaiset katsojat - STER:n on Alankomaiden viranomaisten mukaan todellisuudessa vaikea pitää mainosajan hintojaan entisellä tasolla. Toiseksi GRP 13+ -luokka ei ole yhtä tärkeä kuin GRP 20-49 -luokka. Taulukossa 5 esitetyt tiedot osoittavat GRP 13+ -luokan suhteellisen vähäisen merkityksen, ja niistä ilmenee selvästi, ettei GRP 13+ -luokka ole ratkaiseva hintavertailua tehtäessä. Kuten Alankomaiden viranomaiset totesivat, GRP 20-49 -luokka on paljon tärkeämpi. Se, että STER:llä on GRP 13+ -luokan osalta alhaisemmat hinnat, ei sinänsä todista, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöt harjoittaisivat alihinnoittelua.
8.5.2.3. Mainontaa koskevat päätelmät
(174)
Vaikka STER on tarjonnut huomattavia alennuksia, mainostulot eivät ole kokonaisuudessaan vähentyneet vaan pysyneet ennallaan. Komissio on arvioinut muut väitteet ja Alankomaiden viranomaisten vastaukset ja katsoo, ettei nykyisellään ole näyttöä siitä, etteikö STER olisi pyrkinyt maksimoimaan mainostulojaan ja että sen toiminta olisi lisännyt julkisen rahoituksen tarvetta.
8.5.3. Jalkapallotapahtumien lähetysoikeudet
(175)
Tutkintamenettelyn aloittamisen ajankohtana komissio totesi, ettei ollut selvää näyttöä, jonka perusteella olisi pitänyt päätellä yleisradioyhtiöiden maksaneen jalkapallotapahtumien lähetysoikeuksista rakenteellisesti markkinahintaa korkeampaa hintaa. Yhtenä perusteluna oli se, että julkisen palvelun yleisradioyhtiöt tekivät neuvotteluissa korkeamman tarjouksen kuin mitä kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt olivat halukkaita maksamaan. CLT-UFA valitti Alankomaiden yleisradioyhtiöiden maksaneen jalkapallotapahtumien lähetysoikeuksista liian korkeita hintoja. Komissio ilmoitti tarkastelevansa vielä tilannetta.
(176)
Seuraava tutkinta ei tuonut esille näyttöä siitä, että yleisradioyhtiöt olisivat tarjonneet enemmän kuin kaupalliset radio- ja televisioyhtiöt tai että ne olisivat hankkineet jalkapallotapahtumien lähetysoikeudet tavalla, joka todennäköisesti sulkisi markkinat kilpailijoilta. Tutkinta-ajalta havaittiin sitä paitsi esimerkkejä tärkeistä jalkapallotapahtumista, joiden lähetysoikeudet olivat kaupallisilla radio- ja televisioyhtiöillä (ks. 55 kappale).
(177)
Vaikka siis tässä menettelyssä ei voitu määritellä kilpailunvastaisia toimintatapoja, kysymystä siitä, tarjoaako järjestelmä sinänsä riittävän suojan mahdollista kilpailunvastaista toimintaa vastaan, tarkastellaan kuitenkin voimassa olevaa tukea koskevassa menettelyssä E-5/2005.
9. PÄÄTELMÄT
(178)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että korvauksia on maksettu liikaa 98,365 miljoonaa euroa valtion tukitoimenpiteillä, joita ei voida pitää EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvana tukena ja jotka sen vuoksi olisi perittävä NOS:ltä takaisin sen PO:na suorittamista tehtävistä.
(179)
Koska ylikompensaation määrä kuitenkin ylittää PO:n saamien tapauskohtaisten korvausten kokonaismäärän, 76,3 miljoonaa euroa, takaisin olisi perittävä 76,327 miljoonaa euroa korkoineen, koska ylikompensaation loppuosa on myönnetty voimassa olevan tuen puitteissa eikä sitä voida periä takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Tapauskohtainen valtiontuki, jonka Alankomaat on myöntänyt NOS:lle sen PO:na suorittamia tehtäviä varten, ei sovellu yhteismarkkinoille.
2. Yhteismarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin NOS:ltä. Perittävä määrä on 76,327 miljoonaa euroa, johon lisätään korot.
3. Yksittäisille julkisen palvelun yleisradioyhtiöille myönnetty tapauskohtainen valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille edellyttäen, että jos kyseinen tuki johtaa siihen, että julkisen palvelun tehtävistä maksetaan liian suuri korvaus, ylimäärä säilytetään erityiseen tarkoitukseen varattuna varantona, jonka määrä ei saa ylittää 10 prosenttia kyseisen yleisradioyhtiön vuotuisesta talousarviosta, ja edellyttäen, että Alankomaat valvoo rajoituksen noudattamista säännöllisesti.
2 artikla
1. Alankomaiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun sääntöjenvastaisesti maksetun tuen perimiseksi takaisin PO:lta.
2. Tuki on perittävä takaisin viipymättä kansallisen oikeuden mukaisten menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön täytäntöönpano. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti.
3. Edellä 2 kohdan mukaisesti perittävät korot lasketaan komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (68) 9 ja 11 artiklassa vahvistetun menetelmän mukaisesti.
4. Alankomaiden on kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta kehotettava 1 artiklassa tarkoitettua tuensaajaa maksamaan takaisin sääntöjenvastainen ja yhteismarkkinoille soveltumaton tuki korkoineen.
3 artikla
Alankomaiden on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta sen noudattamiseksi jo toteuttamansa ja suunnittelemansa toimenpiteet. Sen on toimitettava nämä tiedot tämän päätöksen liitteessä I olevaa lomaketta käyttäen. Alankomaiden on toimitettava saman määräajan kuluessa kaikki asiakirjat, jotka vahvistavat, että sääntöjenvastaisen ja yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen saajaa koskeva takaisinmaksumenettely on aloitettu.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä kesäkuuta 2006.