KOMMISSIONENS BESLUTNING af 16. september 1998 om en procedure vedrørende anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 (sag VII/AMA/11/98 - italienske trafikfordelingsregler for Milanos lufthavnssystem) (meddelt under nummer K(1998) 2625) (Kun den italienske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (98/710/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (1), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, særlig artikel 8, stk. 3,
efter høring af det ved samme forordnings artikel 11 nedsatte rådgivende udvalg, og
ud fra følgende betragtninger:
BAGGRUND
I
(1) Den 16. februar 1998 rettede luftfartsselskaberne British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System og TAP Air Portugal en fælles henvendelse til Kommissionen og bad den træffe en beslutning med henblik på:
i) at erklære de trafikfordelingsregler, de italienske myndigheder havde indført for Milanos lufthavnssystem (»de italienske regler«), for uforenelige med Fællesskabets lovgivning, især med forordning (EØF) nr. 2408/92
ii) at anmode de italienske myndigheder om ikke at anvende disse regler, men indføre andre, som er i fuld overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning.
(2) Den 15. april 1998 meddelte Air France Kommissionen, at det tilsluttede sig de nævnte luftfartsselskabers aktion mod de italienske regler.
(3) Den 22. april 1998 rettede disse luftfartsselskaber yderligere henvendelse til Kommissionen, hvori de bad den træffe en foreløbig beslutning forud for en eventuel beslutning om de italienske reglers indhold for at sikre, at disse regler ikke sættes i kraft, før der er skabt tilstrækkelig transportforbindelse til Malpensa lufthavn.
(4) Den 27. maj 1998 rettede Austrian Airlines en særskilt henvendelse til Kommissionen med samme formål og af samme grund som de klagende luftfartsselskabers første og senere henvendelser.
II
(5) Milanos lufthavnssystem omfatter lufthavnene Linate, Malpensa og Orio al Serio (Bergamo). Lufthavnen i Linate, der ligger 10 km fra bymidten, er centrum for det meste af indenrigs- og udenrigstrafikken til og fra Fællesskabet. Linate lufthavn står over for alvorlige kapacitetsproblemer, da den i 1997 blev benyttet af 14,2 mio. passagerer, mens dens største kapacitet er anslået til ca. 8 mio. Malpensa lufthavn, som ligger 53 km fra bymidten, er centrum for den interkontinentale trafik, da der er driftsmæssige hindringer for interkontinental trafik i Linate lufthavn. Kun få flyvninger til og fra Fællesskabet foregår fra denne lufthavn, da passagererne er tilbøjelige til at foretrække Linate lufthavn på grund af dens nære beliggenhed ved bymidten. Malpensa lufthavn modtog således kun 3,9 mio. passagerer i 1997, mens dens største kapacitet anslås til ca. 6 mio. Orio al Serio lufthavn, der ligger ca. 50 km fra bymidten, ikke langt fra Bergamo, benyttes fortrinsvis til fragt og chartertrafik, selvom et begrænset antal passagerruteflyvninger også drives fra denne lufthavn.
(6) Trafikfordelingen mellem disse lufthavne har hidtil været markedsstyret, idet der dog har været taget hensyn til de omtalte driftsmæssige hindringer. Det har ført til ineffektiv udnyttelse af den forhåndenværende lufthavnskapacitet, da Linate lufthavn overudnyttes, mens Malpensa lufthavn underudnyttes. Desuden har ingen af systemets lufthavne været i stand til at udvikle sig til hovedlufthavn for nationale, internationale og interkontinentale flyvninger. Faktisk har Alitalia benyttet lufthavnen Rom-Fiumicino som hovedlufthavn. Udbuddet af luftruter fra Milanos lufthavnssystem, ikke mindst når det gælder interkontinentale ruter, er derfor klart ude af trit med efterspørgslen, da passagererne ofte er nødt til at flyve via hovedlufthavne som Rom, London, Frankfurt og Paris. Desuden kan den nuværende kapacitet ikke klare den kortsigtede trafikmængde, der anslås til 20 mio. passagerer og 300 000 tons fragt i år 2000. Milanos lufthavnssystem er derfor med sin nuværende struktur og organisation klart ude af stand til at opfylde behovene i det område, det betjener - dvs. byen Milano og hele Norditalien, der i henseende til befolkning og økonomisk aktivitet udgør det tredjestørste område i Fællesskabet.
(7) De italienske myndigheder besluttede derfor at omorganisere Milanos lufthavnssystem og udvikle en hovedlufthavn i Malpensa for at skabe tilstrækkelig fremtidig lufthavnskapacitet. Dette skal ske ved at udvide og forbedre Malpensa lufthavn ved hjælp af et projekt, der kendes under benævnelsen Malpensa 2000. Dette projekt er et af de 14 prioriterede projekter i det transeuropæiske transportnet (2), som blev oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF. Det får finansiel støtte fra Fællesskabet, Den Europæiske Investeringsfond og Den Europæiske Investeringsbank. Arbejdet på at opføre en ny terminal blev påbegyndt i 1990. Det første afsnit bliver driftsklart i 1998 og får en årlig kapacitet på 12 mio. passagerer (som skal føjes til den nuværende kapacitet på 6 mio.), og hele terminalen skal være færdig i år 2000. Lufthavnens samlede kapacitet (den nuværende og den nye terminal) kommer dermed op på 24 mio. passagerer.
(8) For at den nye lufthavn i Malpensa kan finansieres, er det nødvendigt at koncentrere trafikken her. Det indebærer nødvendigvis overførsel af trafik fra Linate lufthavn. Imidlertid kan markedskræfterne ikke alene sikre en sådan overførsel, da passagererne som regel foretrækker Linate på grund af dens beliggenhed nær bymidten. På denne baggrund besluttede de italienske myndigheder at indføre obligatoriske trafikfordelingsregler, som skulle sikre en betydelig overførsel af trafik fra Linate til Malpensa. Det bør i denne forbindelse nævnes, at EIB gjorde sin finansielle bistand afhængig af, at de italienske myndigheder indførte trafikfordelingsregler, der kunne flytte en betydelig trafikmængde fra Linate til Malpensa.
(9) Den 1. juli 1994 vedtog de italienske myndigheder lovdekret nr. 428, der senere blev ophøjet til lov nr. 505 af 8. august 1994, hvis artikel 3, stk. 2, bemyndigede transportministeren til at koncentrere lufttrafikken i Malpensa lufthavn inden den planlagte liberalisering af de europæiske lufttransportjenester blev fuldført den 1. april 1997. På denne baggrund udstedte det italienske transportministerium den 5. juli 1996 dekret nr. 46-T for at nå dette mål. Dekretet opstiller trafikfordelingsreglerne i punkt. 9.1, 9.2 og 9.3 for Milanos lufthavnssystem.
9.1. Ifølge artikel 1, stk. 1, skal al ruteflyvning og al anden lufttrafik på interkontinentale ruter og ruter i Fællesskabet, herunder indenrigsruter og udenrigsruter i Fællesskabet, fra den dato, hvor de prioriterede strukturer i Malpensa 2000 (den nye terminals første afsnit) efter nærmere bestemmelse i et senere dekret tages i brug, foregå til og fra Malpensa lufthavn.
9.2. Ifølge artikel 1, stk. 2, kan de samme flyvninger også foretages til og fra lufthavnen Orio al Serio.
9.3. Ifølge artikel 1, stk. 3 og 4 må Linate lufthavn kun benyttes til general aviation og direkte flyvninger på ruter, som, betjener Milano, og som, året før de prioriterede strukturer tages i brug, har et årligt passagerantal på 2 mio. og derover, eller i løbet af de sidste tre år har nået et årligt gennemsnit på 1,75 mio.
(10) Den 13. oktober 1997 vedtog den italienske regering dekret nr. 70-T, hvis artikel 1, stk. l, fastsætter, at de prioriterede strukturer, som nævnes i dekret nr. 46-T, skal tages i brug den 25. oktober 1998. Denne dato er blevet fastsat, uden at Kommissionen er blevet underrettet eller rådspurgt i forvejen.
(11) Dekret nr. 46-T og 70-T betyder, at al lufttrafik til og fra Milano fra den 25. oktober 1998 skal ske enten fra Malpensa lufthavn eller fra Orio al Serio lufthavn, dog med undtagelse af general aviation og lufttransport, som kan overholde de trafikgrænser, der er opstillet i dekret 46-T, artikel 1, stk. 4.
(12) Den eneste rute, som i praksis kan overholde disse grænser er Milano-Rom. Ingen anden lufttrafik bliver derfor tilladt i Linate lufthavn.
(13) Mellem juli 1997 og oktober 1997 var der kontakter mellem klagerluftfartsselskaberne (undtagen Austrian Airlines) og de italienske myndigheder. Luftfartsselskaberne påpegede, at de anså de italienske reglers kriterier og tidsplan for uforenelige med Fællesskabets lovgivning. De italienske myndigheder var uenige i luftfartsselskabernes argumenter, men bekræftede både trafikfordelingsreglernes kriterier og tidsplan for dem.
(14) Henvendelserne fra de i det foregående nævnte luftfartsselskaber (i det følgende benævnt »luftfartsselskaberne«) gælder både de kriterier og den tidsplan, som er opstillet i dekret nr. 46-T og 70-T.
III
(15) Til støtte for deres klage til Kommissionen over de italienske regler anfører luftfartsselskaberne argumenterne under punkt 15.1 og 15.2.
15.1. De italienske regler strider mod artikel 8, stk. l, i forordning (EØF) nr. 2408/92.
Luftfartsselskaberne påpeger, at den samme forordnings artikel 3, stk. 1, knæsætter fri adgang som generelt princip, og at Kommissionen i beslutning 95/259/EF (3), (det parisiske lufthavnssystem) anser dette princip for at omfatte retten til at vælge mellem et lufthavnssystems forskellige lufthavne. Denne ret er dog underkastet de italienske myndigheders mulighed for at fordele trafikken mellem lufthavnssystemets lufthavne på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92. Ifølge artikel 8, stk. 1, skal denne ret udøves uden forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet. Luftfartsselskaberne henviser desuden til Kommissionens beslutning 93/347/EØF (4), (Viva Air), hvori det hedder, at restriktioner, der indføres af medlemsstaterne på grundlag af artikel 8, stk. 1, ligesom alle andre undtagelser fra det i artikel 3, stk. 1, fastlagte generelle princip, at adgangen er fri, skal bygge på gennemsigtige, objektive og konsekvente kriterier uden forskelsbehandling. Luftfartsselskaberne hævder, at der er tale om to overtrædelser:
15.1.1. For det første påpeger luftfartsselskaberne, at de italienske bestemmelser i praksis betyder forskelsbehandling til fordel for Alitalia. I denne forbindelse henviser de til beslutning 95/259/EF, hvori Kommissionen fremfører, at det principielle forbud mod forskelsbehandling også omfatter foranstaltninger, der ikke udtrykkeligt eller direkte skelner på grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet, men i praksis alligevel virker som forskelsbehandling, selv indirekte.
De italienske regler vil medføre, at der kun drives en enkelt rute fra Linate, nemlig Milano-Rom. Denne rute beflyves nu af flere af Fællesskabets luftfartsselskaber, heriblandt Alitalia. Fra Milano har Alitalia i gennemsnit 28 flyvninger om dagen til Rom, der er hovedlufthavn for dets rutenet. Alitalia har kun direkte langdistanceflyvninger uden for EØS fra Malpensa på et begrænset antal destinationer (New York, Los Angeles, Miami, Tokyo, Osaka og Beijing), da størstedelen af dets langdistancetrafik uden for EØS drives fra Rom-Fiumicino. Åbningen af Malpensa 2000 betyder ikke, at Rom-Fiumicino mister sin rolle som hovedlufthavn for Alitalias flyvninger på mellem- og langdistance.
Selskabets program for vinteren 1998/1999 planlægger en betydelig udvidelse af trafikken på destinationer uden for EØS på Roms bekostning. Dog skal der stadig flyves på en lang række destinationer fra Rom, og Rom og Malpensa skal dele en stor del af dem (afgang fra Rom på nogle ugedage og fra Malpensa på andre). Alitalia kan således i vid udstrækning stadig benytte sin hovedlufthavn i Rom, som det kan betjene fra Linate, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber ikke længere vil kunne flyve på deres hovedlufthavne fra Linate lufthavn, da disse flyvninger skal foretages fra Malpensa.
På grund af sin geografiske beliggenhed er Malpensa langt mindre bekvem end Linate. Det tager 50-70 minutter at køre i bil fra Milanos bymidte til Malpensa, men kun 15-20 minutter at køre til Linate. Der er på nuværende tidspunkt ikke jernbaneforbindelse til nogen af disse to lufthavne, og det koster mere end fire gange mere (67 ECU at køre med taxa til Malpensa end at køre til Linate (15 ECU)).
Følgen bliver, at Alitalia får en konkurrencefordel frem for Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber, fordi det via sin hovedlufthavn kan tilbyde lufttransport til mellem- og langdistancedestinationer. Med andre ord vil passagerer, der fra Milano flyver til en lang- eller mellemdistancedestination via en hovedlufthavn, foretrække at flyve via Alitalias hovedlufthavn frem for de hovedlufthavne, der benyttes af Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber.
I denne sammenhæng hævder luftfartsselskaberne, at det vigtigste formål med dekret nr. 46-T og 70-T ikke er at fordele trafikken på Milanos lufthavnssystem, men at give Alitalia en konkurrencefordel.
Desuden mener luftfartsselskaberne, at denne forskelsbehandling, der som vist kan føres tilbage til Malpensa lufthavns beliggenhed, yderligere forstærkes af, at Malpensa stadig vil mangle tilstrækkelige transportforbindelser til bymidten på det tidspunkt, hvor trafikoverførslen skal finde sted. Ingen af transportforbindelserne mellem bymidten og lufthavnen vil være fuldt funktionsdygtige den 25. oktober 1998, selvom yderligere 11 mio. passagerer forventes at benytte denne lufthavn hvert år.
Nærmere betegnet vil jernbaneforbindelsen, efter hvad luftfartsselskaberne hævder, ikke være klar til passagerbefordring før i slutningen af 1999.
Der mangler stadig en stor del af arbejdet på motorvejen A8 (Milano-Søerne), der som eneste vej med stor kapacitet og høj standard fører til Malpensa lufthavn. Denne motorvej er allerede stærkt overtrafikeret. Det arbejde, som mangler at blive udført, omfatter anlæggelse af et nødspor, og indtil arbejdet efter planerne bliver færdigt i december 2000, vil motorvejens kapacitet være yderligere reduceret. Det projekterede arbejde vil ganske vist i nogen grad forbedre motorvejens kapacitet, men den vil under alle omstændigheder være utilstrækkelig til at kunne klare den trafikforøgelse, som overførsel af 11 mio. passagerer fra Linate til Malpensa fører med sig.
Da Milanos taxachauffører desuden af administrative grunde kun får tilladelse til at køre passagerer fra byen til lufthavnen, men ikke fra lufthavnen til byen, bliver prisen for en enkelttur til lufthavnen beregnet som prisen på en dobbelttur, og den kommer derfor helt op på 67,66 ECU.
Mangelen på tilstrækkelige transportforbindelser vil forstærke ulemperne ved Malpensa i forhold til Linate og dermed også den forskelsbehandling, trafikfordelingsreglerne medfører.
15.1.2. For det andet hævder luftfartsselskaberne, at trafikfordelingsreglerne ikke står i forhold til det mål, de italienske myndigheder ønsker at nå. De henviser i denne forbindelse til, at Kommissionen i beslutning 94/290/EF (5), (TAT - Paris (Orly)-London) fandt, at de franske myndigheders trafikfordelingsregler stred mod proportionalitetsprincippet, fordi formålet med dem kunne have været opnået ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger, som var mindre skadelige for Fællesskabets samhandel.
Formålet med de italienske regler er at koncentrere lufttrafikken i Malpensa lufthavn for at fremme denne lufthavns status som Norditaliens interkontinentale hovedlufthavn og samtidig holde Linate lufthavn i gang. I 11. betragtning til dekret nr. 46-T hedder det, at det i betragtning af trafikkens forventede vækst ville stride mod al økonomisk logik at berøve området en allerede eksisterende kapacitet inden for en sektor som luftfarten.
Den trafikoverførsel, som søges opnået ved hjælp af de italienske regler, vil på den ene side medføre, at Linate lufthavn bliver underudnyttet (kun 2 mio. passagerer vil benytte denne lufthavn, skønt den har en samlet kapacitet på 8 mio.), og på den anden side bringe Malpensa lufthavn i kapacitetsvanskeligheder på mellemlangt sigt. Ifølge direktøren for SEA (Societá per Azioni Esercizi Aeroportuali), det selskab, der driver Milanos lufthavne, vil Malpensa i løbet af de nærmeste år sandsynligvis nå sit mætningspunkt, således at en del af trafikken må flyttes tilbage til Linate.
Luftfartsselskaberne mener derfor, at de italienske regler er ude af proportioner, da formålet kunne have været opnået uden forskelsbehandling og med en mere rationel udnyttelse af lufthavnskapaciteten, således at både underudnyttelse af Linate og overtrafikering af Malpensa kunne undgås. På denne baggrund burde alle Fællesskabets luftfartsselskaber have tilladelse til at flyve på deres respektive hovedlufthavne fra Linate lufthavn.
15.2. De italienske regler strider mod Kommissionens beslutning 97/789/EF (6), om Italiens støtte til Alitalia. Den forskelsbehandling, disse regler fører med sig, er i strid med betingelserne i beslutningens artikel 1, stk. 4, som skal sikre, at støtten er forenelig med fællesmarkedet. Ifølge artikel 1, stk. 4, anses støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, hvis Italien opfylder sin forpligtelse til ikke at give Alitalia »nogen form for fortrinsbehandling i forhold til andre EF-luftfartsselskaber, hverken hvad angår tildeling af trafikrettigheder (herunder på ruter til tredjelande uden for EØS), tildeling af afgangs- og ankomsttider, groundhandling eller adgang til lufthavnsfaciliteter, i det omfang en fortrinsbehandling ville være uforenelig med fællesskabsretten«.
IV
(16) For at nærværende sag kunne undersøges i alle enkeltheder efter proceduren i artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 og for at sikre forsvarsretten, sendte Kommissionen den 3. marts 1998 de italienske myndigheder luftfartsselskabernes henvendelse og bad dem fremsætte deres bemærkninger inden en måned.
(17) Som svar på dette brev sendte de italienske myndigheder den l. april 1998 Kommissionen en note, som kort gengives under nr. 17.1-17.4.
17.1. En medlemsstats lufthavnspolitik hører under denne medlemsstats kompetence. På dette grundlag kan medlemsstaten i overensstemmelse med beslutning 95/259/EF frit afgøre, hvilken lufthavn den vil give fortrinsstilling i forbindelse med udviklingen af et lufthavnssystem.
De italienske myndigheder hævder i den forbindelse, at Milanos lufthavnssystem i sin nuværende opbygning ikke har tilstrækkelig kapacitet til at kunne opfylde transportefterspørgslen i Milano og Milanoområdet. Hvis denne opbygning bevares, kan Milanos lufthavnssystem ikke udvikles til et internationalt knudepunkt således som planlagt inden for den fælles transportpolitik. Fællesskabet har derfor sat Malpensa 2000-projektet på listen over det transeuropæiske nets prioriterede projekter. Hvis dette projekt skal lykkes, må lufttrafikken koncentreres i Malpensa lufthavn. Den Europæiske Investeringsbank er således gået ind på at finansiere en del af projektet på den betingelse, at trafikken koncentreres i Malpensa lufthavn på det tidspunkt, hvor lufthavnens prioriterede strukturer tages i brug. På dette grundlag har de italienske myndigheder vedtaget dekret nr. 46-T og 70-T, hvis klare formål er en sådan koncentration. Linate skal i denne sammenhæng fungere som supplerende, underordnet lufthavn, der tager sig af særlig trafik og har til opgave at være en brugbar ressource, hvis den fremtidige kapacitet skulle blive utilstrækkelig.
17.2. Hvad forskelsbehandlingen i forbindelse med de italienske regler angår, mener de italienske myndigheder ikke, at der er tale om nogen forskelsbehandling, da adgangen til ruten Milano-Rom står åben for alle Fællesskabets luftfartsselskaber i overensstemmelse med Fællesskabets gældende regler. To selskaber (Alitalia og Air One) flyver på nuværende tidspunkt på den fra Linate, mens to (Alitalia og Meridiana) flyver fra Malpensa.
Trafikkoncentreringen i Malpensa vil give alle Fællesskabets luftfartsselskaber adgang til alle Fællesskabets øvrige lufthavne, herunder de italienske, fra denne lufthavn. Der bliver fri adgang til cabotagerettigheder og til både den femte, sjette og syvende frihedsrettighed via Malpensa lufthavn.
At denne rute er den eneste, der kan overholde grænserne i dekret nr. 46-T, fører ikke i sig selv til nogen forskelsbehandling:
17.2.1. Grænsen er sat meget højt, for at de mest benyttede luftruter, der hovedsagelig benyttes af punkt til punkt-passagerer, som kræver stor trafikhyppighed, kan drives fra Linate lufthavn. Dette er netop tilfældet med ruten Milano-Rom, som er den mest benyttede luftrute i Italien med det største antal punkt til punkt-forretningsrejsende. Når det gælder trafikmængde, ligger denne rute et godt stykke over alle andre luftruter, som udgår fra Milano, hvilket berettiger dens særbehandling. Desuden spiller ruten Milano-Rom ikke nogen rolle som føderute for Alitalias hovedlufthavn i Rom-Fiumicino. Det fremgår af, at der er flyvninger hele dagen, ikke blot i tilknytning til de få langdistanceture, som flyves af Alitalia fra Rom-Fiumicino.
17.2.2. Reglernes virkning i retning af forskelsbehandling kan ikke vurderes ud fra den nuværende situation. Alitalias politik går klart ud på at udvikle hovedlufthavnsaktiviteter i Malpensa. På denne baggrund vil Alitalia og andre luftfartsselskaber tilbyde nye direkte flyvninger fra Milano, hvor de ikke er til rådighed på nuværende tidspunkt. Disse flyvninger skal udgå fra Malpensa lufthavn. Resultatet bliver, at passagerne ikke længere behøver at rejse til deres endelige bestemmelsessted via hovedlufthavne, som ligger andre steder i Fællesskabet.
17.2.3. Under alle omstændigheder er det mere bekvemt for brugerne at benytte Malpensa end Linate. Arbejdet på adgangsinfrastrukturerne har udviklet sig i overensstemmelse med de italienske myndigheders tidsplan. Det har altid været betragtet som en nødvendig forudsætning for overførslen, at SS336 (vejforbindelsen mellem den nuværende og den nye terminal) blev færdig, hvilket sker den 25. oktober 1998. Det nuværende vejsystem er fuldt på højde med den trafikmængde, der skal overføres til Malpensa. I denne sammenhæng må man tage hele Malpensas opland i betragtning, ikke blot byen Milano. På denne baggrund bliver det antal passagerer, for hvem Malpensas geografiske beliggenhed er mere bekvem end Linates, omtrent det samme som det, for hvem det forholder sig omvendt. Hvad problemet med de høje taxapriser angår, har regionen Lombardiet foreslået at regulere taxapriserne, så de holdes på et acceptabelt niveau.
17.3. Når det gælder proportionalitetsprincippet, mener de italienske myndigheder, at trafikfordelingsreglerne er nødvendige for at nå målet, nemlig at gøre Malpensa til hovedlufthavn og bevare Linate som supplerende lufthavn.
De høje grænser gør det muligt for Linate kun at beholde de ruter, hvis trafikmængde ville berettige dem til afgange både fra Linate og Malpensa. Linate skal benyttes til de ruter, der fortrinsvis bruges af punkt til punkt-trafik, og skal kunne opfylde forretningsrejsendes og pendlerpassagerers behov. Underudnyttelsen af Linate er nødvendig for at målet, nemlig at gøre Malpensa til en hovedlufthavn, kan nås. Dette mål kræver, at det størst mulige antal kort- og mellemdistanceflyvninger integreres med langdistanceflyvninger. Det er nødvendigt for at sikre, at Malpensa som hovedlufthavn får effektiv tilgang af passagerer fra forskellige steder i Fællesskabet (f.eks. London, Bruxelles, Lissabon, Frankfurt, København, Rom, Palermo, Venezia, Pantelleria osv.). På samme måde vil det stadig være muligt at flyve passagerer til andre europæiske hovedlufthavne fra Rom, Milano og alle andre italienske regionscentre.
Alt andet ville faktisk være udtryk for forskelsbehandling over for Malpensa hovedlufthavn.
17.4. Hvad angår den manglende overholdelse af betingelserne i Kommissionens beslutning 97/789/EF, mener de italienske myndigheder, at denne henvisning ikke er relevant, da denne beslutning blev vedtaget senere end de italienske regler uden nogen henvisning til dem.
V
(18) Kommissionen mødte luftfartsselskaberne den 10. maj 1998. Luftfartsselskaberne understregede sagens hastende karakter, da fordelingen af slots (ankomst- og afgangstidspunkter) i Milanos lufthavn skulle ske i forbindelse med IATA's 102. plankoordineringskonference i Montreal i juni 1998.
(19) På to møder i Bruxelles henholdsvis den 9. og 19. juni 1998 og ved brev af 25. juni 1998 underrettede Kommissionen officielt de italienske myndigheder om sin holdning i sagen ud fra de oplysninger, den var i besiddelse af, og begrundede, hvorfor den tvivlede på, at de italienske regler var i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 2408/92. Kommissionen anførte, at trafikfordelingsreglerne i praksis så ud til at medføre forskelsbehandling til fordel for Alitalia. Den bemærkede også, at trafikfordelingsreglerne under alle omstændigheder ikke står i forhold til det mål, som søges nået. Begge dele var nøje knyttet til spørgsmålet, om planerne om at gøre adgangsinfrastrukturerne til Malpensa klar til den trafikmængde, der skal overføres, var tilstrækkelige. På denne baggrund blev de italienske myndigheder opfordret til at ændre reglerne og sikre fuld overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning.
(20) De italienske myndigheder tilkendegav i deres breve af 2. og 15. juli 1998, at de ikke var villige til at overveje ændringer af reglerne, og fremsatte bemærkningerne under punkt nr. 20.1-20.4.
20.1. De italienske myndigheder gentog, at kriterierne for fordeling af trafikken på Milanos lufthavnssystem i dekret nr. 46-T, ikke indebærer nogen forskelsbehandling til fordel for Alitalia. For at berolige Kommissionen i dette spørgsmål var de italienske myndigheder imidlertid villige til at opstille sådanne betingelser for flyvning på ruten Milano-Rom fra Linate lufthavn, at enhver fødning af Alitalias hovedlufthavn Rom-Fiumicino de facto undgås. Ruten skulle således kun kunne benyttes til pendulfart med begrænset bagageindcheckning og uden gennemcheckning (ingen udstedning i Linate af boarding-pass til tilslutningsfly i Rom-Fiumicino).
20.2. Kriterierne i dekret nr. 46-T blev forelagt Kommissionen på de forskellige møder i »Christophersen-gruppen«, som havde ansvaret for opfølgningen af projektet og som blev afholdt mellem 1994 og 1997. På dette tidspunkt gav Kommissionen ikke udtryk for problemer med kriteriernes overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning. Tilsvarende blev Kommissionen hele tiden holdt underrettet om de forskellige planer for arbejdet på adgangsinfrastrukturerne.
20.3. På de nævnte møder var de eneste to adgangsforbindelser, der blev anset for at være »minimale, men tilstrækkelige« til at sikre trafikoverførslen til Malpensa, SS336 og den moderniserede motorvej A8. Desuden blev Kommissionen hele tiden holdt underrettet om, hvornår de forskellige arbejder med lufthavnens adgangsinfrastrukturer skulle afsluttes.
20.4. Kommissionens holdning er en trussel mod oprettelsen af en fuldt bære- og funktionsdygtig hovedlufthavn i Malpensa. Den er derfor også en trussel mod bæredygtigheden i et projekt af fælles interesse, som desuden er et af de prioriterede projekter i det transeuropæiske net.
(21) På det sidste møde i Bruxelles den 24. juli 1998 gav de italienske myndigheder Kommissionen ajourførte oplysninger om, hvorledes arbejdet på Malpensa lufthavns adgangsinfrastrukturer skred frem. Kommissionen meddelte de italienske myndigheder, at den ikke fandt det en tilfredsstillende løsning at fastsætte pendulfartsbetingelser for ruten Milano (Linate) Rom (Fiumicino). Sådanne betingelser, som i øvrigt ikke indgår i de trafikfordelingsregler, der behandles her, fjerner ikke muligheden for stadig fødning af hovedlufthavnen i Fiumicino. Selv om de kunne indføres på trods af brugernes og luftfartsselskabernes modstand, ville et forbud mod indcheckning og gennemcheckning være vanskeligt at håndhæve og ville ikke hindre rejsende med håndbagage i at skifte fly. Under alle omstændigheder ville det ikke løse problemet med, at reglerne er ude af proportion i forhold til formålet med dem.
RETLIG VURDERING
VI
(22) Kommissionens kompetence i spørgsmålet om trafikfordeling mellem lufthavnene i et lufthavnssystem bygger på artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92, hvori det hedder:
»Efter anmodning fra en medlemsstat eller på eget initiativ undersøger Kommissionen anvendelsen af stk. 1 og 2 og træffer inden en måned efter modtagelsen af anmodningen efter høring af det i artikel 11 omhandlede udvalg beslutning om, hvorvidt medlemsstaten kan fortsætte med at anvende de foranstaltninger, der er truffet [ . . . ]«.
(23) I betragtning af den klage, luftfartsselskaberne har indgivet, finder Kommissionen det nødvendigt at benytte sin kompetence til at afgøre, om Italien kan benytte trafikfordelingsreglerne for Milanos lufthavnssystem i dekret nr. 46-T og 70-T, som fastsætter, at al lufttrafik fra den 25. oktober 1998 skal ske fra Malpensa lufthavn, medmindre den overholder bestemte grænser. I så fald kan den fortsat drives fra Linate lufthavn (7). Kommissionen handler på eget initiativ, således som artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 udtrykkelig fastsætter, og dens undersøgelse er under ingen omstændigheder begrænset til klagen og klagerluftfartsselskabernes situation.
(24) Det kan i denne forbindelse ikke betragtes som udtryk for Kommissionens officielle holdning i sagen, at den ikke har udtalt sig om de italienske reglers overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning på møderne i Christophersen-gruppen. Kommissionen henviser til, at disse møder, som jo havde andre deltagere end Kommissionen, drejede sig om den almindelige opfølgning af Malpensa 2000-projektet, ikke om en detaljeret undersøgelse af de italienske reglers overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning. Desuden fastholdt Kommissionen allerede dengang, at en tilfredsstillende adgangsstruktur skulle være klar samtidig med overførslen. Kommissionen blev i øvrigt ikke rådspurgt om tidspunktet for reglernes ibrugtagning. De italienske myndigheder kunne derfor ikke have nogen berettiget forventning om, at Kommissionen ville anse de omstridte italienske regler for at være i overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning. Det, der er tvivlsspørgsmålet i denne procedure, er under alle omstændigheder, om de italienske regler kan anvendes, så længe vej- og togforbindelserne til Malpensa er utilstrækkelige.
VII
(25) Princippet om, at der er fri adgang til at drive luftfart i Fællesskabet, er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 og betyder, at Fællesskabets luftfartsselskaber kan flyve til og fra en hvilken som helst lufthavn i et lufthavnssystem efter egen erhvervsmæssigt betingede afgørelse. På denne baggrund omfatter den frie markedsadgang normalt retten til at vælge mellem de forskellige lufthavne i et lufthavnssystem. Kommissionen mener, at denne ret er et vigtigt led i liberaliseringsprocessen, da lufthavnene i et lufthavnssystem ikke altid er lige attraktive set ud fra et økonomisk synspunkt, således som det i øvrigt fremgår af beslutning 93/347/EØF og 95/259/EF (8).
(26) Medlemsstaterne kan imidlertid begrænse denne frihedsrettighed på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, hvori det hedder:
»Denne forordning berører ikke en medlemsstats ret til at fastlægge fordelingen af trafikken på de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, når det sker uden forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet«.
(27) Som Kommissionen allerede påpegede i beslutning 95/259/EF og 94/290/EF (9), skal enhver begrænsning, som indføres på grundlag af denne bestemmelse, overholde principperne under punkt 27.1 og 27.2.
27.1. Det principielle forbud mod forskelsbehandling, som udtrykkeligt fremgår af artikel 8, stk. l.
Dette principielle forbud gælder ikke blot enhver form for forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet i overensstemmelse med princippet i traktatens artikel 6, men også enhver form for forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet. Da Rådet vedtog forordning (EØF) nr. 2408/92, mente det ikke, at et forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet var tilstrækkeligt til at sikre, at det indre marked for civil luftfart fungerer tilfredsstillende, fordi lufttransportens struktur er, som den er, og til at sikre, at den principielle ret til fri markedsadgang, som er fastsat i forordningens artikel 3, stk. l, respekteres. Det tilføjede derfor et forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet, som retten i første instans udtrykkelig henviste til i sagen Air Inter (10).
27.2. De generelle principper for den frie ret til at levere tjenesteydelser, således som de fremgår af domstolens retspraksis (11).
Da Rådet vedtog forordning (EØF) nr. 2408/92, fastsatte det på grundlag af EF-traktatens artikel 84, stk. 2, de detaljerede regler for anvendelse af principperne i EF-traktatens artikel 59 og 62 på luftfartssektoren og harmoniserede således alle enkeltheder i forbindelse med markedsadgangen for luftfartsselskaber, som er godkendt i Fællesskabet. Det er derfor nødvendigt at henvise til disse principper, som i øvrigt er blevet behandlet i en meddelelse fra Kommissionen (12), hvori bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 2408/92 fortolkes.
Principperne for den frie ret til at levere tjenesteydelser omfatter mere end forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet. Selv om nationale foranstaltninger, der begrænser denne frihedsret, anvendes uden en sådan forskelsbehandling, er de alligevel uacceptable, hvis ikke de er begrundet i almene hensyn, eller hvis samme resultat kan opnås med mindre restriktive bestemmelser i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
VIII
(28) I den foreliggende sag undersøger Kommissionen på eget initiativ, om de italienske regler er i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, og det indebærer, at der skal foretages en vurdering af disse reglers overensstemmelse med det principielle forbud mod forskelsbehandling og med proportionalitetsprincippet.
Det principielle forbud mod forskelsbehandling
(29) Kommissionen mener, at kriterierne i dekret nr. 46-T, som bygger på trafikmængder, er objektive kriterier, der ikke skelner mellem luftfartsselskaberne på grundlag af deres nationalitet eller identitet, da de gælder i lige grad for alle Fællesskabets luftfartsselskaber. At disse kriterier kun opfyldes på ruten Milano-Rom, er ikke i sig selv udtryk for nogen forskelsbehandling som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 anvendte betydning, da der er ubegrænset adgang til denne rute for alle Fællesskabets luftfartsselskaber.
(30) Som Kommissionen allerede påpegede i beslutning 95/259/EF (13), omfatter det principielle forbud mod forskelsbehandling i artikel 8, stk. 1, imidlertid også foranstaltninger, der ikke udtrykkelig nævner luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet, men i praksis alligevel virker som forskelsbehandling, selv indirekte.
(31) For at afgøre, om kriterierne i dekret nr. 46-T virker som forskelsbehandling i praksis, må det undersøges, hvilke virkninger deres anvendelse får efter den 25. oktober 1998, hvor de ifølge dekret nr. 70-T træder i kraft.
(32) I denne forbindelse konstaterer Kommissionen, at »nav- og egersystemet« dvs. et system med hoved- og bilufthavne, er blevet almindeligt blandt Fællesskabets luftfartsselskaber. Disse luftfartsselskabers rutenet er bygget op omkring hovedlufthavne, som på grund af Fællesskabets tidligere opdeling i mange begrænsede markeder og de nuværende restriktioner for luftfarten mellem Fællesskabet og landene uden for EØS altid ligger i den medlemsstat, hvor det pågældende luftfartsselskab har hjemsted. Blandt de største selskaber, som på nuværende tidspunkt benytter »nav- og egersystemet« er Air France (Paris-Charles de Gaulle), Alitalia (Rom-Fiumicino), British Airways (London-Heathrow og London Gatwick), Iberia (Madrid-Barajas), Lufthansa (Frankfurt), KLM (Amsterdam-Schipol), Sabena (Bruxelles) og SAS (København-Kastrup). Ved hjælp af dette system opnår de en omfattende dækning af Fællesskabets lufttransportmarked ved at kunne tilbyde transport mellem to givne lufthavne i Fællesskabet, uanset hvilke, hvortil der er flyforbindelser fra hovedlufthavnen, uden at de skal afholde de investeringer, som kræves til direkte flyvninger. På samme måde kan der ved hjælp af dette system tilbydes transport mellem en hvilken som helst lufthavn i Fællesskabet, der har forbindelse med hovedlufthavnen, og lufthavne i tredjelande, og det giver således mulighed for at omgå det forbud mod direkte flyvninger, som indgår i de bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande.
(33) Selv om systemet har øget konkurrencen mellem de nævnte luftfartsselskaber, giver det dem ikke altid mulighed for at konkurrere med hinanden på en bestemt rute. Således kan direkte flyvninger som regel ikke afløses af indirekte, da der er betydelige forskelle, når det gælder rejsens varighed, dens kvalitet (et stopover med flyskifte er mindre attraktivt for brugeren end en direkte flyvning) og dens pris (indirekte flyvninger har et lavere prisniveau end direkte flyvninger). På denne baggrund bliver konkurrencen mellem direkte og indirekte flyvninger på en bestemt rute meget begrænset. Omvendt kan indirekte flyvninger via hovedlufthavne som regel afløses af direkte, selv om det ikke er tilfældet for alle indirekte flyvningers vedkommende. I så henseende må der tages hensyn til de mellemliggende hovedlufthavnes geografiske beliggenhed, især hvis bestemmelsesstedet ligger i Europa.
(34) I den foreliggende sag viser de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, at der på indeværende tidspunkt konkurreres om at tilbyde lufttransport fra Milano til en række lufthavne, som fortrinsvis ligger uden for EØS (f.eks. Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro osv.), mellem Alitalia, der flyver via sin hovedlufthavn Rom-Fiumicino, og andre af Fællesskabets luftfartsselskaber, som flyver via deres respektive hovedlufthavne (14). Kommissionen kan derfor ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at ruten Milano-Rom ikke fungerer som føderute for Alitalias hovedlufthavn i Rom-Fiumicino (15).
(35) Kommissionen mener ikke, at denne situation ændres, fordi Alitalia fra den 25. oktober 1998 gradvis vil drive Malpensa lufthavn som hovedlufthavn. Adgangen til at benytte direkte flyvninger vil utvivlsomt formindske det antal passagerer, der benytter indirekte flyvninger (16). Alting tyder imidlertid på, at Alitalias aktiviteter er og bliver fordelt på to hovedlufthavne: Rom-Fiumicino og Milano-Malpensa. Det var et af hovedpunkterne i den strukturomlægningsplan for Alitalia, som Italien anmeldte til Kommissionen i overensstemmelse med statstøttereglerne. Af beslutning 97/789/EF fremgår det, at de italienske myndigheder satser på de økonomiske og finansielle fordele ved en strategi baseret på to hovedlufthavne; de understreger, at Fiumicino-lufthavnen skal have status som »Middelhavsterminal, hvor de interkontinentale ruter stadig spiller en vigtig rolle«. Strategien med hovedlufthavne er desuden grundlaget for aftalen med KLM. Selv om Alitalia i sit udkast til vinterprogrammet 1998/1999 planlægger en betydelig udvidelse af afgangene fra Malpensa til destinationer uden for EØS på Roms bekostning, vil der stadig kun blive fløjet på en lang række destinationer fra Rom, og en stor del af afgangene skifter mellem Rom og Malpensa (f.eks. fra Rom på nogle ugedage og fra Malpensa på andre).
Selv om man antager, at Alitalias vinterprogram for 1998/1999 er det endelige, er der ingenting, der viser, hvorledes flyvningerne fra henholdsvis Malpensa og Rom vil udvikle sig i forhold til hinanden i de kommende sæsoner. I betragtning af den voksende aktivitet i Malpensa er det ikke sandsynligt, at Fiumicino vil blive afviklet som hovedlufthavn, og den kan endda få større og større betydning, efterhånden som Malpensa bliver mere og mere overtrafikeret.
Det er således klart, at Alitalia i vid udstrækning stadig vil benytte sig af sin hovedlufthavn i Rom, som det kan betjene fra Linate, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber ikke længere vil kunne flyve på deres respektive hovedlufthavne fra denne lufthavn, da disse flyvninger skal foretages fra Malpensa.
(36) Da de italienske regler kun tillader flyvninger på ruten Milano-Rom fra Linate lufthavn, bliver Alitalia fra den 25. oktober 1998 det eneste af Fællesskabets luftfartsselskaber, der kan nå sin hovedlufthavn i Rom-Fiumicino fra Milano ved at flyve fra enten Linate lufthavn eller Malpensa lufthavn. Alle de øvrige nævnte luftfartsselskaber kan kun flyve på deres respektive hovedlufthavne fra Malpensa.
(37) Linate lufthavn ligger 10 km sydøst for Milanos bymidte. De fleste af Fællesskabets lufthavne, som betjener byer af samme størrelse eller endnu større, ligger ikke så tæt på bymidten. På grund af denne fordelagtige beliggenhed nyder lufthavnen godt både af det transportnet, som forbinder alle Norditaliens vigtigste områder med byen Milano, og af byens eget transportnet. Et omfattende motorvejsnet forbinder Milano med Torino, Bergamo og Venezia (A4), Varese (A8), Genova (A7) og Bologna (A1). Dette vejnet suppleres af en indre og en ydre ring, hvoraf den sidste fører direkte til Linate lufthavn. Lufthavnen er derfor let tilgængelig både fra Norditalien og fra Milano. Den korte afstand mellem Linate og bymidten gør jernbaneforbindelse overflødig.
(38) Malpensa lufthavn ligger 53 km nordvest for Milanos bymidte. Ingen anden lufthavn i Fællesskabet, som betjener en by af samme størrelse eller endnu større, ligger så langt fra bymidten. På grund af denne beliggenhed nyder den kun delvis godt af det transportnet, som forbinder Norditalien med Milano og af byens eget transportnet. Lufthavnen kan faktisk kun nås ad motorvej A8, som forbinder Milano med Varese. A8 fører imidlertid ikke direkte til Malpensa lufthavn. Forbindelsen fra motorvejen til lufthavnen knyttes af vej SS336. Der findes på nuværende tidspunkt ikke andre forbindelser til Milanos motorvejsnet. Desuden er der, trods den lange afstand fra Milano, heller ingen direkte jernbaneforbindelse på nuværende tidspunkt.
(39) Det er derfor klart, at Malpensa lufthavns adgangsforhold på nuværende tidspunkt på ingen måde svarer til Linate lufthavns. De to lufthavne kan derfor ikke betragtes som lige attraktive.
(40) Denne situation ændrer sig ikke efter den 25. oktober 1998 og kan endda forværres, da de adgangsinfrastrukturer, der betragtes som nødvendige for en trafikoverførsel, ikke er parate. Disse infrastrukturer blev udpeget på mødet i Christophersen-gruppen den 27. oktober 1997 om opfølgningen af Malpensa 2000-projektet og omfatter elementerne under punkt 40.1-1-40.3.
40.1. En forlængelse af vej SS336
På nuværende tidspunkt ender vej SS336, der forbinder motorvejen A8 med lufthavnen, ved den eksisterende nordre terminal, men fortsætter ikke til den nye terminal.
40.2. En forbedring af motorvej A8
Denne motorvej er på nuværende tidspunkt stærkt overtrafikeret. Situationen vil blive forværret, når den trafikoverførsel, som de italienske regler indebærer, har fundet sted. Motorvejens kapacitet skal forøges ved hjælp af følgende moderniseringsarbejder:
- anlæggelse af et ekstra spor i hver side
- anlæggelse af et nødspor
- forøgelse af betalingsstedernes kapacitet.
40.3. En funktionsdygtig direkte jernbaneforbindelse fra Milano til lufthavnen.
(41) Ifølge de oplysninger, de italienske myndigheder har givet, kan forlængelsen af SS336 blive færdig til den 25. oktober 1998, men arbejdet på at modernisere motorvejen A8 bliver ikke færdigt før december 2000 (indtil nu er kun det ekstra spor blevet anlagt), og en direkte jernbaneforbindelse bliver næppe funktionsdygtig før maj 1999. Denne jernbaneforbindelse bliver en foreløbig forbindelse (to tog i timen - turen varer 39 minutter). Den fuldt funktionsdygtige jernbaneforbindelse (»Malpensaekspressen«: fire tog i timen - turen varer 30 minutter) vil først være klar i 2001. De italienske myndigheder har ikke givet noget officielt tilsagn om at overholde denne tidsplan.
(42) Efter den 25. oktober 1998 vil Malpensa lufthavns adgangsinfrastruktur derfor ikke svare til den trafik, lufthavnen skal kunne klare, dels som følge af trafikoverførslen fra Linate, dels på grund af markedets vækst. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, ser denne situation ud til at skulle vare i hvert fald indtil december 2000, hvor alle de nævnte infrastrukturer efter planerne skulle være færdige.
(43) Selv når disse infrastrukturer er færdige, vil de dog ikke nødvendigvis være tilstrækkelige til at opveje denne lufthavns uheldige geografiske beliggenhed i forhold til Linate lufthavns. Hvad dette angår, må der tages hensyn ikke blot til de forskellige transportforbindelsers tilstedeværelse, men også til deres kvalitet.
(44) Da adgangsforbindelserne til Linate lufthavn og Malpensa lufthavn således er forskellige, mener Kommissionen ikke, at disse to lufthavne vil være lige attraktive, før adgangsinfrastrukturerne til Malpensa opvejer denne lufthavns geografiske beliggenhed i forhold til Linate.
(45) Når alt dette og konkurrenceforholdene mellem Alitalia og Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber tages i betragtning, vil kriterierne i dekret nr. 46-T medføre en konkurrencefordel for Alitalia, idet kun Alitalia får mulighed for at flyve til sin hovedlufthavn Rom-Fiumicino fra Linate lufthavn, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber er nødt til at flyve til deres respektive hovedlufthavne fra Malpensa lufthavn. Denne konkurrencefordel vil være til stede, så længe Malpensa lufthavn ikke råder over en adgangsinfrastruktur, som kan ændre den nuværende situation, hvor forbrugerne er uvillige til at benytte denne lufthavn.
(46) Kommissionen mener derfor, at kriterierne i dekret nr. 46-T, der i kraft af dekret nr. 70-T skal anvendes fra den 25. oktober 1998, i praksis vil indebære en forskelsbehandling til fordel for Alitalia. Anvendelse af nævnte kriterier er derfor ikke i overensstemmelse med det principielle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet i artikel 8, stk. l, i forordning (EØF) nr. 2408/92.
Proportionalitetsprincippet
(47) Ved at udbygge og forbedre de nuværende anlæg i Malpensa lufthavn tager projekt Malpensa 2000 sigte på at gøre denne lufthavn til en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn. De italienske regler bidrager til dette formål ved at sikre, at en tilstrækkelig trafikmængde vil blive overført fra Linate lufthavn til Malpensa lufthavn, således at dennes bæredygtighed som hovedlufthavn sikres. Artikel 8, stk. 1 i forordning (EØF) nr. 2408/92 anerkender udtrykkelig retten til en aktiv lufthavnspolitik. Den skal imidlertid være forenelig med de generelle principper i Fællesskabets lovgivning og ikke mindst med den tredje pakke med foranstaltninger for liberalisering af luftfarten (se beslutning 95/259/EF, s. 31).
(48) De italienske regler giver ikke længere luftfartsselskaberne mulighed for at vælge Linate lufthavn til drift af andre flyruter end dem, der overholder bestemte grænser. Det vil i praksis sige alle flyruter, undtagen Milano-Rom. Reglerne begrænser derfor den frie ret til at tilbyde lufttransport i Fællesskabet til og fra Milano. Selv om de ikke kunne betragtes som udtryk for forskelsbehandling, siger Domstolens retspraksis (se navnlig den tidligere omtalte dom af 26. juli 1991) alligevel følgende: »Endelig skal anvendelsen af nationale regler på tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, være egnet til at nå det mål, der forfølges med reglerne, og deri må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at målet nås; det må således kræves, at samme resultat ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende regler« (præmis 15).
(49) Hvad dette angår, konstaterer Kommissionen, at det ikke er bevist, at så restriktive foranstaltninger er nødvendige for at udvikle en funktions- og bæredygtig hovedlufthavn og for det transeuropæiske nets succes. Det modsatte synes at fremgå af punkt 49.1 og 49.2.
49.1. Malpensa 2000-projektets funktionsdygtighed (herunder rettidig flydrift og normal adgang for alle passagerer) kræver ikke, at der den 25. oktober 1998 overføres en sådan trafikmængde, som de italienske regler indebærer. Anvendelsen af kriterierne i disse regler vil føre til en anslået trafikoverførsel på 11,7 mio. passagerer, mens Linate lufthavn kun beholder 2,5 mio.
Malpensas funktionsdygtighed som hovedlufthavn kræver overførsel af en trafikmængde, som kan forenes med lufthavnens faciliteter og adgangsinfrastruktur. Ellers kan Malpensas udvikling og fremtidige stilling som en af Fællesskabets velfungerende hovedlufthavne trues. Som allerede nævnt bliver den nødvendige adgangsinfrastruktur til lufthavnen ikke færdig til den 25. oktober 1998. På dette tidspunkt vil den nuværende adgangsinfrastruktur derfor ikke være tilstrækkelig til den trafikmængde, der skal overføres. Det ser ud til at skulle blive tilfældet i hvert fald indtil december 2000, hvor forbedringen af motorvej A8 og den midlertidige jernbaneforbindelse ifølge de oplysninger, de italienske myndigheder har givet, skal være funktionsdygtige, forudsat trafikken på lufthavnen på det tidspunkt ikke kræver yderligere forbedringer af adgangsinfrastrukturerne.
49.2. Malpensa 2000-projektets finansieringsordninger kræver ikke, at trafikoverførslen fra Linate til Malpensa skal være afviklet den 25. oktober 1998. Ifølge kontrakten mellem EIB og SEA om projektets finansiering skal trafikoverførslen fra Linate til Malpensa være færdig senest den 31. december 2000.
(50) I betragtning heraf mener Kommissionen, at oprettelsen af en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn ikke kan anses at kræve en overførsel på 11,7 mio. passagerer allerede den 25. oktober 1998. En udsættelse af overførslen eller en gradvis overførsel af denne mængde fra den 25. oktober 1998 egner sig bedre til dette formål og vil også berøre den frie ret til at tilbyde lufttransport til og fra Milano i mindre grad. De italienske regler er derfor ikke absolut nødvendige for at nå de italienske myndigheders mål, som kan nås ved hjælp af regler, som er mindre restriktive, når det gælder den frie ret til at tilbyde lufttransport.
(51) Endelig begrundede de italienske myndigheder de høje grænser for den trafik, der stadig kunne benytte Linate, med, at kun trafik inden for disse grænser ville være berettiget i både Malpensa og Linate, og det ville især gælde ruter, der fortrinsvis blev benyttet af punkt til punkt-trafik.
Hvis formålet med dekret nr. 46-T er at beholde de ruter, der fortrinsvis benyttes til punkt til punkt-trafik, i Linate - hvad der synes at være tilfældet, da den 12. betragtning i dekretet »navnlig« henviser til trafikken mellem Milano og Rom - så kan dekretet ikke betragtes som rimeligt i forhold til formålet, nemlig at beholde disse ruter i Linate, da det lægger unødvendige restriktioner på alle andre ruter end Milano-Rom ved helt at udelukke dem fra Linate.
At pålægge restriktioner, der med øjeblikkelig virkning fører til en så drastisk aktivitetsnedskæring i Linate som fra 14,2 millioner passagerer om året i 1997 til 2,5 millioner, når de nye regler træder i kraft, forekommer heller ikke at være den mest velegnede foranstaltning, hvormed det formål, der nævnes i 11. betragtning, nemlig at holde Linate lufthavn i gang under alle omstændigheder, kan opfyldes.
(52) Kommissionen mener derfor, at trafikfordelingsreglerne i dekret nr. 46-T og nr. 70-T ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
Konklusion
(53) Kommissionen konkluderer, at trafikfordelingsreglerne i dekret nr. 46-T og nr. 70-T ikke er i overensstemmelse med artikel 8, stk. l, i forordning (EØF) nr. 2408/92, da anvendelsen af dem vil være i strid både med det principielle forbud mod forskelsbehandling og med proportionalitetsprincippet. På grundlag af artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 vil det derfor være korrekt at træffe den beslutning, at Italien ikke kan anvende disse regler.
(54) Denne beslutning bestrider på ingen måde Italiens ret til at føre en aktiv lufthavnspolitik og til nærmere betegnet at udvikle en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn i Malpensa. De trafikfordelingsregler, som er nødvendige for at nå dette mål, skal imidlertid være i overensstemmelse med principperne i Fællesskabets lovgivning, således som de er beskrevet i det foregående.
(55) Beslutningen er heller ikke i konflikt med det forhold, at Malpensa 2000-projektet er et projekt af fælles interesse og er blevet udvalgt som prioriteret projekt inden for det transeuropæiske net. Kommissionen minder i den forbindelse om, at medlemsstaternes foranstaltninger til støtte for projekter inden for det transeuropæiske net, der skal skabe forudsætninger for, at projekternes mål kan nås, skal være i fuld overensstemmelse med alle sider af Fællesskabets lovgivning -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Italien kan ikke anvende de trafikfordelingsregler for Milanos lufthavnssystem, som er fastsat i dekret nr. 46-T af 5. juli 1996 og dekret nr. 70-T af 13. oktober 1997.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 16. september 1998.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 16 päivänä syyskuuta 1998,
neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 soveltamiseen liittyvästä menettelystä (Asia VII/AMA/11/98 - Italian säännöt Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisesta) (tiedoksiannettu numerolla K(1998) 2625) (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (98/710/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 (1), sellaisena kuin se on muutettuna Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjalla, ja erityisesti sen 8 artiklan 3 kohdan,
on kuullut kyseisen asetuksen 11 artiklalla perustettua neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
ASIASELOSTUS
I
(1) Lentoyhtiöt British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System ja TAP Air Portugal jättivät komissiolle 16 päivänä helmikuuta 1998 yhteisen pyynnön päätöksestä, jossa
i) ilmoitetaan, että Italian antamat säännöt Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisesta, jäljempänä "Italian säännöt", eivät ole yhteisön lainsäädännön eivätkä etenkään asetuksen (ETY) N:o 2408/92 mukaisia;
ii) vaaditaan Italiaa olemaan soveltamatta kyseisiä sääntöjä ja antamaan toiset säännöt, jotka ovat täysin yhteisön lainsäädännön mukaiset.
(2) Air France ilmoitti komissiolle 15 päivänä huhtikuuta 1998, että se liittyy mainittujen lentoyhtiöiden toimiin Italian sääntöjen vastustamisesta.
(3) Nämä lentoyhtiöt esittivät komissiolle 22 päivänä huhtikuuta 1998 lisäpyynnön välipäätöksestä ennen Italian sääntöjen sisältöä koskevaa päätöstä sen varmistamiseksi, että kyseiset säännöt eivät tule voimaan, ennen kuin Malpensan lentoasemalle on luotu asianmukaiset liikenneyhteydet.
(4) Austrian Airlines esitti komissiolle 27 päivänä toukokuuta 1998 erillisen pyynnön, jolla oli sama tavoite aikaisemmalla ja lisäpyynnöllä ja nojautui samoihin perusteisiin.
II
(5) Milanon lentoasemajärjestelmään kuuluvat Linaten, Malpensan ja Orio al Serion (Bergamo) lentoasemat. Linaten lentoasemalle, joka sijaitsee 10 kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta, on keskitetty suurin osa yhteisön sisäisestä ulkomaan- ja kotimaanliikenteestä. Linaten lentoasemalla on vakavia kapasiteettiongelmia: vuonna 1997 sen kautta matkusti 14,2 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen enimmäiskapasiteetin arvioidaan olevan 8 miljoonaa matkustajaa. Malpensan lentoasemalle, joka sijaitsee 53 kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta, on puolestaan keskitetty kaikki mannertenväliset lennot, koska Linaten lentoaseman toimintarajoitukset estävät käyttämästä sitä kyseiseen lentoliikenteeseen. Ainoastaan muutamat yhteisön sisäiset lennot lähtevät Malpensan lentoasemalta, sillä matkustajat käyttävät yleensä mieluummin Linaten lentoasemaa, joka sijaitsee lähempänä kaupungin keskustaa. Tästä syystä Malpensan lentoaseman kautta matkusti vuonna 1997 ainoastaan 3,9 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen enimmäiskapasiteetti on arviolta noin 6 miljoonaa matkustajaa. Orio al Serion lentoasemaa, joka sijaitsee Bergamon lähellä noin 50 kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta, käytetään pääasiassa rahti- ja tilauslentoliikenteeseen, ja siellä harjoitetaan myös jonkin verran säännöllistä matkustajaliikennettä.
(6) Tähän saakka liikenteen jakautumisen näiden lentoasemien välillä ovat määränneet markkinavoimat, mihin ovat vaikuttaneet edellä mainitut toimintarajoitukset. Tämä on johtanut nykyisen lentoasemakapasiteetin tehottomaan käyttöön, sillä Linaten lentoasemaa käytetään nykyään liikaa, kun taas Malpensan lentoasemaa käytetään liian vähän. Kumpikaan järjestelmään kuuluvista lentoasemista ei ole myöskään voinut kehittyä merkittäväksi kotimaan-, ulkomaan- ja mannertenvälisiä lentoja välittäväksi keskuslentoasemaksi. Alitalia on käyttänyt Rooman Fiumicinon lentoasemaa keskuslentoasemana. Tästä syystä Milanon lentoasemajärjestelmän tarjoama lentoliikenne ei selvästikään vastaa matkustajien tarpeita etenkään mannertenvälisten lentojen osalta, koska matkustajat joutuvat usein matkustamaan Rooman, Lontoon, Frankfurtin ja Pariisin kaltaisten keskuslentoasemien kautta. Lisäksi on huomattava, että nykyinen kapasiteetti ei lyhyelläkään aikavälillä vastaa liikenteen määrää, jonka arvioidaan olevan noin 20 miljoonaa matkustajaa ja 300 000 tonnia rahtia vuonna 2000. Milanon lentoasemajärjestelmän nykyinen rakenne ja organisointi ei selvästi vastaa sen alueen tarpeita, jota se palvelee; kyseinen alue käsittää Milanon kaupungin ja koko Pohjois-Italian, joka on asutukseltaan ja talouselämältään yhteisön kolmanneksi suurin alue.
(7) Tästä syystä Italian viranomaiset päättivät organisoida Milanon lentoasemajärjestelmän uudelleen kehittääkseen Malpensasta keskuslentoaseman ja valmistaakseen riittävästi lentoasemakapasiteettia tulevaisuutta varten. Tämä tavoite aiotaan saavuttaa Malpensan lentoaseman laajentamisella ja ajanmukaistamisella, joita kutsutaan hankkeeksi Malpensa 2000. Tämä hanke on Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1692/96/EY (2) mukaan yksi Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevista neljästätoista ensisijaisesta hankkeesta. Sen rahoitusta tukevat yhteisö, Euroopan investointirahasto ja Euroopan investointipankki (EIP). Uuden terminaalin rakennustyöt aloitettiin vuonna 1990. Sen ensimmäinen osa, jonka kapasiteetti on 12 miljoonaa matkustajaa vuodessa, otetaan käyttöön vuonna 1998 (jolloin se lisää nykyistä kapasiteettia, joka on 6 miljoonaa matkustajaa vuodessa), ja koko terminaali valmistuu vuonna 2000. Terminaalin valmistuttua lentoaseman kokonaiskapasiteetti (nykyinen ja uusi terminaali) on 24 miljoonaa matkustajaa vuodessa.
(8) Uuden Malpensan lentoaseman rahoitusjärjestelyt edellyttävät liikenteen keskittämistä tälle lentoasemalle, se edellyttää liikenteen siirtämistä Linaten lentoasemalta. Liikenteen siirtoa ei kuitenkaan saada aikaan pelkin markkinavoimin, koska matkustajat käyttävät yleensä mieluummin Linaten lentoasemaa, joka sijaitsee lähempänä kaupungin keskustaa. Tästä syystä Italian viranomaiset päättivät antaa sitovat liikenteenjakamisen säännöt, joilla ne pyrkivät varmistamaan, että huomattava määrä liikennettä siirretään Linatesta Malpensaan. Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että EIP asetti rahoitustuelleen ehdon, jonka mukaan Italian viranomaisten on annettava sellaiset liikenteenjakamisen säännöt, joiden perusteella huomattava määrä liikennettä siirretään Linatesta Malpensaan.
(9) Italian viranomaiset antoivat 1 päivänä heinäkuuta 1994 asetuksen N:o 428, joka muutettiin 8 päivänä elokuuta 1994 laiksi N:o 505, sen 3 artiklan 2 kohdassa Italian liikenneministeriö valtuutetaan toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet lentoliikenteen keskittämiseksi Milano-Malpensan lentoasemalle Euroopan lentoliikenteen vapauttamiseen 1 päivään huhtikuuta 1997 mennessä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi Italian liikenneministeriö antoi 5 päivänä heinäkuuta 1996 asetuksen N:o 46-T. Asetuksessa vahvistetaan säännöt Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisesta 9.1, 9.2 ja 9.3 kohdan mukaisesti.
9.1 Asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikki säännöllinen ja muu liikenne mannertenvälisillä ja yhteisön sisäisillä lentoreiteillä (mukaan lukien yhteisön sisäiset kotimaan- ja ulkomaanliikenteen reitit) on välitettävä Malpensan lentoasemalta ja lentoasemalle siitä päivästä alkaen, jolloin Malpensa 2000 -lentoaseman ensisijaiset rakenteet (uuden terminaalin ensimmäinen osa) otetaan käyttöön ja joka vahvistetaan toisella asetuksella.
9.2 Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että mainittua liikennettä voidaan harjoittaa myös Orio al Serion lentoasemalta ja lentoasemalle.
9.3 Asetuksen 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään, että Linaten lentoasemaa voidaan käyttää ainoastaan yleiseen ilmailuun ja sellaisen suoran lentoliikenteen harjoittamiseen Milanoa palvelevilla reiteillä, jonka matkustajamäärä on yhteensä vähintään 2 miljoonaa matkustajaa vuodessa ennen edellä mainittua päivää, jolloin ensisijaiset rakenteet otetaan käyttöön, tai on ollut edellisten kolmen vuoden aikana keskimäärin 1,75 miljoonaa matkustajaa vuodessa.
(10) Italian hallitus antoi 13 päivänä lokakuuta 1997 asetuksen N:o 70-T, jonka 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa N:o 46-T tarkoitetut ensisijaiset rakenteet otetaan käyttöön 25 päivänä lokakuuta 1998. Tämä päivämäärä vahvistettiin ilmoittamatta siitä komissiolle etukäteen tai neuvottelematta sen kanssa.
(11) Asetuksista N:o 46-T ja 70-T seuraa, että kaikki lentoliikenne Milanosta tai Milanoon on 25 päivästä lokakuuta 1998 suoritettava joko Malpensan tai Orio al Serion lentoasemalta, lukuun ottamatta yleistä ilmailua ja sellaista lentoliikennettä, jonka matkustajamäärät täyttävät asetuksen N:o 46-T 1 artiklan 4 kohdassa säädetyt vähimmäisehdot.
(12) Käytännössä ainoa reitti, jolla matkustajamäärät täyttävät mainitut vähimmäisehdot, on Milanon ja Rooman välinen reitti. Tästä syystä Linaten lentoasemalta ei voida harjoittaa muuta lentoliikennettä.
(13) Valituksen tehneet lentoyhtiöt (Austrian Airlinesia lukuun ottamatta) olivat yhteydessä Italian viranomaisiin vuoden 1997 heinäkuun ja lokakuun välisenä aikana. Lentoyhtiöt ilmoittivat, että niiden mielestä Italian säännöissä määrätyt perusteet ja aikataulu eivät ole yhteisön lainsäädännön mukaisia. Italian viranomaiset eivät ottaneet lentoyhtiöiden esittämiä perusteita huomioon vaan vahvistivat liikenteenjakamisen säännöissä määrätyt perusteet ja aikataulun.
(14) Mainittujen lentoyhtiöiden, jäljempänä "lentoyhtiöt", virallisesti komissiolle esittämissä pyynnöissä vastustetaan asetuksessa N:o 46-T ja asetuksessa N:o 70-T säädettyjä perusteita ja aikataulua.
III
(15) Lentoyhtiöt perustelevat komissiolle tekemäänsä, Italian sääntöjä koskevaa valitusta 15.1 ja 15.2 kohdassa esitetyin perustein.
15.1 Italian säännöillä rikotaan asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohtaa.
Lentoyhtiöt huomauttavat, että kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yleinen periaate, jonka mukaan lentoliikenteen reiteille on vapaa pääsy, ja että komissio katsoi päätöksessään 95/259/EY (3) (Pariisin lentoasemajärjestelmä), että tähän periaatteeseen sisältyy myös oikeus valita samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä. Tätä oikeutta rajoittaa kuitenkin Italian viranomaisten mahdollisuus jakaa liikenne samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan perusteella. Asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseistä oikeutta on käytettävä syrjimättä lentoliikenteen harjoittajia niiden kansallisuuden tai identiteetin perusteella. Lentoyhtiöt viittaavat komission päätökseen 93/347/ETY (4) (Viva Air), jossa todetaan, että jäsenvaltioiden 8 artiklan 1 kohdan perusteella käyttöön ottamiin rajoituksiin on oltava avoimet, objektiiviset, johdonmukaiset ja syrjimättömät perusteet kuten kaikkiin sellaisiin poikkeuksiin, jotka koskevat asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä vapaan pääsyn yleisperiaatetta. Lentoyhtiöiden mukaan on tehty kaksi eri rikkomusta:
15.1.1 Ensiksi lentoyhtiöt huomauttavat, että Italian säännöt ovat käytännössä syrjiviä, koska ne suosivat Alitaliaa. Tässä yhteydessä ne mainitsevat päätöksen 95/259/EY, jossa komissio toteaa, että myös sellaiset toimenpiteet ovat syrjimättömyysperiaatteen vastaisia, joissa ei nimenomaan viitata lentoyhtiön kansallisuuteen tai identiteettiin, mutta jotka käytännössä aiheuttavat syrjintää, vaikka se olisi välillistä syrjintää.
Italian sääntöjen soveltaminen johtaa siihen, että Linaten lentoasemalta voidaan liikennöidä ainoastaan Milanon ja Rooman välistä reittiä; tällä reitillä liikennöivät nykyään monet yhteisön lentoyhtiöt Alitalia mukaan lukien. Alitalialla on päivittäin keskimäärin 28 lentoa Milanosta Roomaan, joka on sen verkon keskuslentoasema. Alitalia lentää nykyään Malpensan lentoasemalta suoria pitkänmatkanlentoja ainoastaan joihinkin määräpaikkoihin (New York, Los Angeles, Miami, Tokio, Osaka ja Beijing), koska suurin osa sen lennoista, joiden määräpaikka sijaitsee ETA:n ulkopuolella, lähtee Rooman Fiumicinon lentoasemalta. Malpensa 2000 -lentoaseman avaaminen ei merkitse sitä, että Rooman Fiumicinon lentoaseman tehtävä Alitalian keskipitkän- ja pitkänmatkanlentojen keskuksena päättyisi.
Lentoyhtiön luonnoksessa talven 1998-1999 ohjelmaksi esitetään suunnitelmia, joiden mukaan Malpensan lentoasemalta ETA:n ulkopuolella sijaitseviin määräpaikkoihin lähteviä lentoja aiotaan kehittää huomattavasti Rooman kustannuksella. Tästä huolimatta useisiin määräpaikkoihin lennettäisiin edelleen ainoastaan Roomasta ja vielä useampiin määräpaikkoihin lennettäisiin sekä Roomasta että Malpensasta (esimerkiksi siten, että joinakin viikonpäivinä lennettäisiin yhdeltä ja toisina toiselta lentoasemalta). Alitalia voi siis edelleen käyttää suuressa määrin hyväkseen Rooman lentoasemaa, jolle se voi liikennöidä Linaten lentoasemalta, kun taas muut kuin italialaiset yhteisön lentoyhtiöt eivät voi liikennöidä Linatesta omille keskuslentoasemilleen, koska niiden on käytettävä Malpensan lentoasemaa.
Malpensan lentoasema ei ole maantieteellisen sijaintinsa vuoksi läheskään yhtä käytännöllinen kuin Linate. Milanon keskustan ja Malpensan välinen matka kestää autolla 50-70 minuuttia, kun taas vastaava keskustan ja Linaten välinen matka kestää ainoastaan 15-20 minuuttia. Toistaiseksi kummallekaan lentoasemalle ei ole rautatieyhteyttä, ja taksimatka Malpensaan maksaa yli neljä kertaa enemmän (67 ecua) kuin Linateen (15 ecua).
Tämän vuoksi Alitalia saa ulkomaisiin lentoyhtiöihin nähden kilpailuedun, koska se voi liikennöidä keskipitkän- ja pitkänmatkanlentojen määräpaikkoihin oman keskuslentoasemansa kautta. Sen vuoksi sellaiset matkustajat, jotka lentävät Milanosta jonkin keskuslentoaseman kautta tällaisiin määräpaikkoihin, lentävät mieluummin Alitalian kuin muiden yhteisön lentoyhtiöiden keskuslentoasemien kautta.
Lentoyhtiöt tässä yhteydessä väittivät, ettei asetusten N:o 46-T ja 70-T ensisijaisena tavoitteena ole Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakaminen eri lentoasemien välillä vaan kilpailuedun hankkiminen Alitalialle.
Lisäksi lentoyhtiöt katsovat, että tätä syrjintää, joka johtuu Malpensan lentoaseman sijainnista, kuten edellä on selitetty, lisää edelleen se tosiseikka, että Malpensan ja kaupungin keskustan välillä ei ole asianmukaisia liikenneyhteyksiä, kun liikenne siirretään kyseiselle lentoasemalle. Yhtään lentoaseman ja keskustan välistä liikenneyhteyttä ei saada toimimaan kunnolla 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä, vaikka lentoasemaa käyttävien matkustajien määrän arvioidaan kasvavan siirron vuoksi 11 miljoonalla matkustajalla vuodessa.
Lentoyhtiöt tähdentävät erityisesti, että rautatieyhteys ei valmistu matkustajien käyttöön ennen vuoden 1999 loppua.
Laajamittaiset tietyöt on saatava päätökseen Milanon ja Pohjois-Italian järvien välisellä moottoritiellä A8, joka on tulevaisuudessa ainoa hyvälaatuinen Malpensan lentoasemalle johtava tie, jonka kapasiteetti on suhteellisen suuri. Moottoritie on jo erittäin ruuhkainen. Moottoritiellä tehtäviin tietöihin kuuluu päällystetyn pientareen rakentaminen, ja ennen kuin nämä työt saadaan päätökseen arvion mukaan joulukuussa 2000, ne vähentävät edelleen moottoritien kapasiteettia. Vaikka kapasiteetti kasvaa jonkin verran suunniteltujen tietöiden ansiosta, se jää kuitenkin riittämättömäksi, koska liikenteen määrä kyseisellä tiellä kasvaa huomattavasti sen jälkeen, kun 11 miljoonaa matkustajaa on siirtynyt käyttämään Linaten sijasta Malpensaa.
Lisäksi on huomattava, että Milanon taksinkuljettajat saavat hallinnollisista syistä luvan kuljettaa matkustajia ainoastaan kaupungista lentoasemalle mutta ei päinvastaiseen suuntaan, minkä vuoksi taksimatkan hinta lentoasemalle lasketaan edestakaisen matkan perusteella, jolloin hinnasta tulee erittäin korkea (67,66 ecua).
Asianmukaisten liikenneyhteyksien puuttuminen tekee Malpensasta entistä epäkäytännöllisemmän lentoaseman Linateen verrattuna ja vahvistaa Italian sääntöjen syrjivää vaikutusta.
15.1.2 Toiseksi lentoyhtiöt huomauttavat, että Italian sääntöjä ei ole suhteutettu Italian viranomaisten asettamiin tavoitteisiin. Samassa yhteydessä ne korostavat komission tulleen päätöksessään 94/290/EY (5) (TAT-Pariisi (Orly)-Lontoo) siihen tulokseen, että Ranskan viranomaisten antamilla liikenteenjakamissäännöillä rikottiin suhteellisuusperiaatetta, koska tulokset, joihin niillä pyrittiin, olisi voitu saavuttaa toimenpiteillä, jotka eivät olisi olleet yhtä rajoittavia eivätkä olisi samassa määrin haitanneet yhteisön sisäistä kauppaa.
Italian sääntöjen tavoitteena on keskittää lentoliikennettä Malpensan lentoasemalle ja edistää siten sen toimintaa Pohjois-Italian kansainvälisenä keskuslentoasemana sekä pitää samalla Linaten lentoasema toiminnassa. Asetuksen N:o 46-T johdanto-osan kappaleessa 11 todetaan, että Linaten lentoasema on joka tapauksessa pidettävä toiminnassa, koska ei olisi taloudellisesti järkevää poistaa kyseiseltä alueelta käytössä olevaa kapasiteettia lentoliikenteen kaltaisella alalla, jonka odotetaan kasvavan tulevaisuudessa.
Italian säännöissä suunniteltu liikenteen siirtäminen johtaa Linaten lentoaseman vajaatehoiseen käyttöön (lentoasemaa käyttäisi ainoastaan 2 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen enimmäiskapasiteetti on jopa 8 miljoonaa matkustajaa) ja aiheuttaa Malpensan lentoasemalla kapasiteettiongelmia keskipitkällä aikavälillä. Milanon lentoasemien hallinnosta vastaavan yrityksen Società per Azioni Esercizi Aeroportualin (SEA) toimitusjohtajan mukaan on todennäköistä, että Malpensan kapasiteetin yläraja saavutetaan lähivuosina, jolloin osa lennoista on siirrettävä takaisin Linateen.
Edellä esitetyn perusteella lentoyhtiöt katsovat, että Italian säännöt eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia, koska niillä pyritään tavoitteisiin, jotka voitaisiin saavuttaa ilman syrjintää ja käyttämällä lentoasemakapasiteettia järkevämmin, millä vältettäisiin sekä Linaten vajaatehoinen käyttö että Malpensan ruuhkautuminen. Samalla kaikille yhteisön lentoyhtiöille olisi annettava mahdollisuus liikennöidä Linaten lentoasemalta omille keskuslentoasemilleen.
15.2 Italian säännöt ovat ristiriidassa komission päätöksen 97/789/EY (6) kanssa, joka koskee Italian Alitalialle myöntämää tukea. Italian säännöistä johtuva syrjintä on kyseisen päätöksen 1 artiklan 4 kohdassa asetetun ehdon vastainen, jolla pyritään varmistamaan, että tuki on yhteismarkkinoita koskevien säännösten mukainen. Tässä artiklassa todetaan, että tukea pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana sillä ehdolla, että Italia noudattaa sitoumuksiaan "olla suosimatta millään tavalla Alitaliaa suhteessa muihin yhteisön yhtiöihin, erityisesti liikennöintioikeuksien jakamisen (mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelle oleviin maihin), lähtö- ja saapumisaikojen jakamisen, maahuolintapalvelujen ja lentoaseman laitteistojen käyttömahdollisuuden osalta, sikäli kuin erityiskohtelu olisi ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa".
IV
(16) Tutkiakseen asian perusteellisesti asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti ja turvatakseen oikeudet puolustukseen komissio toimitti 3 päivänä maaliskuuta 1998 lentoyhtiöiden pyynnön Italian viranomaisille ja pyysi niitä esittämään huomautuksensa kuukauden kuluessa edellä mainitusta päivästä.
(17) Italian viranomaiset vastasivat pyyntöön lähettämällä komissiolle 1 päivänä huhtikuuta 1998 huomautuksensa, jotka esitetään tiivistettyinä 17.1-17.4 kohdassa.
17.1 Jäsenvaltion lentoasemapolitiikka kuuluu sen omaan toimivaltaan. Tämän seikan ja päätöksen 95/295/EY perusteella jäsenvaltion on voitava päättää vapaasti, mikä lentoasema on lentoasemajärjestelmää kehitettäessä asetettava etusijalle.
Tässä yhteydessä Italian viranomaiset huomauttavat, että Milanon lentoasemajärjestelmän nykyisen rakenteen vuoksi sen kapasiteetti ei riitä tyydyttämään liikennepalvelujen kysyntää Milanon alueella. Nykyisen rakenteen säilyttäminen ei anna mahdollisuutta kehittää Milanon lentoasemajärjestelmästä kansainvälisen lentoliikenteen solmukohtaa, kuten yhteisön yhteisessä liikennepolitiikassa on suunniteltu. Juuri tästä syystä yhteisö on sisällyttänyt Malpensa 2000 -hankkeen niitä hankkeita koskevaan luetteloon, jotka on asetettava Euroopan laajuisia verkkoja kehitettäessä etusijalle. Hankkeen onnistuminen edellyttää lentoliikenteen keskittämistä Malpensan lentoasemalle. Tästä syystä Euroopan investointipankki on lupautunut rahoittamaan osan hankkeesta sillä ehdolla, että liikenne keskitetään Malpensan lentoasemalle siihen päivään mennessä, jolloin sen ensisijaiset rakenteet otetaan käyttöön. Tältä pohjalta Italian viranomaiset antoivat asetukset N:o 46-T ja 70-T, joilla pyritään selvästi edellä mainittuun keskittämiseen. Keskittämisen yhteydessä Linatesta tulee järjestelmää täydentävä sivulentoasema, jolla harjoitetaan erityisliikennettä ja jolla on tarpeellisia resursseja sen varalta, että järjestelmän kapasiteetti ei riitä tulevaisuudessa.
17.2 Italian viranomaiset katsovat, että Italian säännöt eivät aiheuta syrjintää, koska kaikilla yhteisön lentoyhtiöillä on asiaa koskevien yhteisön säännösten perusteella pääsy Milanon ja Rooman väliselle reitille. Reittiä liikennöi nykyään kaksi lentoyhtiötä (Alitalia ja Air One) Linaten lentoasemalta ja kaksi lentoyhtiötä (Alitalia ja Meridiana) Malpensan lentoasemalta.
Liikenteen keskittäminen Malpensan lentoasemalle antaa kaikille yhteisön lentoyhtiöille mahdollisuuden harjoittaa liikennettä kyseiseltä lentoasemalta kaikille yhteisön lentoasemille, Italian lentoasemat mukaan lukien. Kabotaasioikeuksia sekä viidennen, kuudennen ja seitsemännen vapauden oikeuksia voidaan siis käyttää vapaasti kyseisellä lentoasemalla.
Se tosiseikka, että mainittu reitti on ainoa, jonka matkustajamäärä on asetuksessa N:o 46-T säädettyjen ehtojen mukainen, ei sinänsä aiheuta syrjintää.
17.2.1 Vähimmäismäärät on vahvistettu hyvin suuriksi, koska on pyritty siihen, että Linaten lentoasemalta liikennöitäisiin ainoastaan kaikkein vilkkaimpia lentoreittejä, joita käyttävät pääasiassa sellaiset matkustajat, jotka lentävät usein kahden paikan väliä ja vaativat tiheitä vuoroja. Juuri tällainen lentoreitti on Milanon ja Rooman välinen reitti, joka on Italian tiheävuoroisin ja jolla kahden paikan väliä kulkevien liikematkustajien osuus on kaikkein suurin. Liikenteen määrä on kyseisellä reitillä huomattavasti suurempi kuin muilla Milanosta käsin liikennöidyillä reiteillä, minkä vuoksi on hyväksyttävää asettaa se erikoisasemaan. Lisäksi on huomattava, että Milanon ja Rooman välinen reitti ei toimi Alitalian keskukseen Rooman Fiumicinon lentoasemalle suuntautuvan syöttöliikenteen reittinä. Tätä todistaa se tosiseikka, että lennot jakautuvat koko päivälle eivätkä ajoitu ainoastaan niihin muutamiin lyhyisiin ajankohtiin, joina Alitalian pitkänmatkanlennot lähtevät Rooman Fiumicinon lentoasemalta.
17.2.2 Sääntöjen syrjivää vaikutusta ei voida arvioida nykytilanteen perusteella. Alitalia pyrkii selvästi kehittämään keskuslentoasematoimintaa Malpensan lentoasemalla. Tästä syystä Alitalia ja muut lentoyhtiöt aikovat tarjota uusia, Milanosta lähteviä suoria lentoja, joita ei tähän saakka ole ollut. Kyseisiä reittejä aiotaan liikennöidä Malpensan lentoasemalta. Niiden ansiosta matkustajien ei enää tarvitse matkustaa määräpaikkaansa muualla yhteisössä sijaitsevien keskuslentoasemien kautta.
17.2.3 Malpensa on joka tapauksessa käyttäjien kannalta käytännöllisempi lentoasema kuin Linate. Liikenneyhteyksien rakentaminen on edistynyt Italian viranomaisten esittämän aikataulun mukaisesti. Lentoliikenteen siirtämisen on aina katsottu edellyttävän nykyisen ja uuden terminaalin välisen SS 336 -tien valmistumista, joka toteutuu 25 päivänä lokakuuta 1998. Nykyisen tieverkon kapasiteetti riittää täysin liikenteeseen, jota lentoliikenteen siirtäminen Malpensaan aiheuttaa. Tässä yhteydessä on otettava huomioon koko alue, jota Malpensan lentoasema palvelee, eikä ainoastaan Milanon kaupunkia. Kun koko alue otetaan huomioon, on niiden matkustajien määrä, joiden kannalta Malpensan sijainti on edullisempi kuin Linaten, suurin piirtein yhtä suuri kuin niiden matkustajien määrä, joiden kannalta tilanne on päinvastainen. Kohtuuttomista taksimaksuista Italian viranomaiset toteavat, että Lombardian alue on ehdottanut taksimaksujen sääntelyä, jotta maksut pysyisivät kohtuullisina.
17.3 Suhteellisuusperiaatetta koskevasta kysymyksestä Italian viranomaiset ovat sitä mieltä, että liikenteenjakamisen sääntöjä tarvitaan tavoitteiden saavuttamiseksi, koska niiden avulla Malpensasta pyritään kehittämään keskuslentoasemaa ja Linate pyritään säilyttämään sivulentoasemana.
Linaten lentoaseman käyttö edellyttää suuria matkustajamääriä sen vuoksi, että sieltä käsin on tarkoitus liikennöidä ainoastaan sellaisia reittejä, joilla liikenteen määrät ovat niin suuret, että niitä on aiheellista liikennöidä sekä Linaten että Malpensan lentoasemalta. Linatea aiotaan itse asiassa käyttää sellaisilla reiteillä, joilla liikenne on pääasiassa kahden paikan välistä liikennettä liikematkustajien ja työmatkaliikenteen matkustajien tarpeiden vastaamiseksi. Linaten vajaatehoista käyttöä perustellaan pyrkimyksellä kehittää Malpensasta toiminnan keskusta; tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että mahdollisimman suuri osa lyhyen- ja keskipitkänmatkanlennoista sovitetaan pitkänmatkanlentoihin. Sovittamisen ansiosta Malpensan keskuslentoasemalle voidaan tehokkaasti kuljettaa matkustajia yhteisön eri kaupungeista (Lontoo, Bryssel, Lissabon, Frankfurt, Kööpenhamina, Rooma, Palermo, Venetsia, Pantelleria ja niin edelleen). Matkustajia voidaan kuljettaa edelleen myös Roomasta, Milanosta ja muilta Italian alueellisilta keskuslentoasemilta muille Euroopan keskuslentoasemille.
Toisenlaisella menettelyllä syrjittäisiin itse asiassa Malpensan keskuslentoasemaa.
17.4 Italian viranomaisten mielestä on epäasiallista viitata päätöksessä 97/789/EY asetettujen ehtojen rikkomiseen, koska päätös tehtiin Italian sääntöjen antamisen jälkeen eikä siinä viitata kyseisiin sääntöihin.
V
(18) Komissio tapasi lentoyhtiöiden edustajat 10 päivänä toukokuuta 1998. Lentoyhtiöt tähdensivät asian olevan kiireellinen, koska Milanon lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta oli määrä päättää IATAn 102:nnessa aikataulujen yhteensovittamista käsittelevässä konferenssissa, joka oli tarkoitus pitää Montrealissa kesäkuussa 1998.
(19) Kahdessa kokouksessa, jotka pidettiin Brysselissä 9 ja 19 päivänä kesäkuuta 1998, sekä 25 päivänä kesäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellään komissio ilmoitti virallisesti Italian viranomaisille tässä asiassa omaksumansa kannan, joka perustui sen tuolloin käytössä olleisiin tietoihin, sekä esitti lyhyesti syyt, joiden vuoksi se epäili, että Italian säännöt eivät ole asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan mukaisia. Komissio totesi, että Italian säännöt näyttävät käytännössä johtavan Alitaliaa hyödyttävään syrjintään. Lisäksi se totesi, että sääntöjä ei joka tapauksessa ole suhteutettu asetettuun tavoitteeseen. Molemmat arviot liittyivät erityisesti siihen kysymykseen, ovatko Malpensaa varten suunnitellut liikenneyhteydet riittäviä ottaen huomioon kyseiselle lentoasemalle siirrettävän liikenteen määrä. Tämän perusteella Italian viranomaisia kehotettiin muuttamaan sääntöjä, jotta ne olisivat yhteisön lainsäädännön mukaiset.
(20) Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 2 ja 15 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyillä kirjeillään, etteivät ne olleet halukkaita muuttamaan sääntöjä, sekä tekivät 20.1-20.4 kohdassa esitetyt huomautukset.
20.1 Italian viranomaiset toistivat, etteivät asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet, joiden mukaan Milanon lentoasemajärjestelmän liikenne on määrä jakaa, aiheuta Alitaliaa hyödyttävää syrjintää. Saadakseen komission vakuuttumaan asiasta Italian viranomaiset mainitsivat, että ne voisivat suunnitella sellaiset ehdot Milanon ja Rooman välisen reitin liikennöinnille Linaten lentoasemalta, jotka estäisivät käytännössä Alitalian keskukseen Rooman Fiumicinon lentoasemalle suuntautuvan syöttöliikenteen. Reittiä voitaisiin siis käyttää ainoastaan sukkulaliikenteeseen, jossa rajoitettaisiin matkatavaroiden selvitystä ja johon ei kuuluisi perusteellista lähtöselvitystä (Linatella ei annettaisi tarkastuskortteja Rooman Fiumicinon lentoasemalta lähteviä jatkolentoja varten).
20.2 Asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet esitettiin komissiolle useissa Christophersenin ryhmän kokouksissa, joiden tehtäväksi oli annettu hankkeen seuranta ja jotka pidettiin vuosina 1994-1997. Komissio ei tuolloin kyseenalaistanut kertaakaan hankkeen yhdenmukaisuutta yhteisön lainsäädännön kanssa. Lisäksi komissiolle tiedotettiin aina erilaisista liikenneyhteyksien rakentamiseen liittyvistä suunnitelmista.
20.3 Edellä mainituissa kokouksissa katsottiin, että ainoat liikenneyhteydet, jotka tarvitaan varmistamaan liikenteen siirtäminen Malpensan lentoasemalle ovat SS 336 -tie ja ajanmukaistettu A8-moottoritie, joita pidettiin "vähäisinä mutta riittävinä". Komissiolle tiedotettiin aina ajankohdista, jolloin lentoasemalle johtavien liikenneyhteyksien erilaisten rakennustöiden oli määrä valmistua.
20.4 Komission omaksuma kanta vaarantaa pyrkimyksen kehittää Malpensasta täysin elin- ja toimintakelpoinen keskus. Siten se vaarantaa myös sellaisen yhteistä etua koskevan hankkeen elinkelpoisuuden, joka kuuluu Euroopan laajuisia verkkoja koskeviin ensisijaisiin hankkeisiin.
(21) Viimeisessä kokouksessa, joka pidettiin Brysselissä 24 päivänä heinäkuuta 1998, Italian viranomaiset antoivat komissiolle uusinta tietoa Malpensan lentoaseman liikenneyhteyksien rakennustöiden edistymisestä. Komissio ilmoitti Italian viranomaisille katsovansa, että edellä mainittujen ehtojen asettaminen Milanon (Linaten) ja Rooman (Fiumicinon) väliselle sukkulaliikenteelle ei ole sopiva ratkaisu. Kyseisillä ehdoilla, jotka eivät joka tapauksessa sisälly tässä päätöksessä käsiteltyihin liikenteenjakamissääntöihin, ei poisteta mahdollisuutta harjoittaa syöttöliikennettä Fiumicinon keskuslentoasemalle. Vaikka tällaiset ehdot voitaisiinkin asettaa matkustajien ja lentoyhtiöiden todennäköisestä vastustuksesta huolimatta, matkatavaroiden matkaselvitystä ja erityisesti jatkolentojen lähtöselvitystä koskevaa kieltoa olisi vaikea soveltaa, eikä se estäisi pelkin käsimatkatavaroin varustettuja matkustajia vaihtamasta toiseen lentoon. Ehtojen asettaminen ei kuitenkaan ratkaisisi sääntöjen ja niiden tavoitteen välisen suhteellisuuden puutetta.
OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
VI
(22) Komission valtuudet, joilla se voi vaikuttaa liikenteen jakamiseen samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä, perustuvat asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohtaan, jossa säädetään seuraavaa:
"Komissio tutkii jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, miten 1 ja 2 kohtaa on sovellettu, ja päättää kuukauden kuluessa tutkimuspyynnön saamisesta sekä kuultuaan 11 artiklassa tarkoitettua komiteaa, voiko jäsenvaltio edelleen jatkaa toimenpiteen soveltamista. . ."
(23) Ottaen huomioon lentoyhtiöiden tekemät valitukset komissio katsoo aiheelliseksi käyttää näitä valtuuksia päättääkseen siitä, voiko Italia soveltaa Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamista koskevia sääntöjä, jotka annettiin asetuksilla N:o 46-T ja 70-T ja joiden mukaan kaikki lentoliikenne on välitettävä 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen Malpensan lentoasemalta lukuun ottamatta liikennettä, jonka määrä täyttää tietyt ehdot ja jota voidaan sen vuoksi välittää edelleen Linaten lentoasemalta (7). Komissio toimii täten omasta aloitteestaan, kuten asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohdassa nimenomaan säädetään, ja se tutkii asian antamatta valituksen ja sen tehneiden lentoyhtiöiden tilanteen rajoittaa asian tutkimista.
(24) Sen tosiseikan, että komission yksiköt eivät ole Christophersenin ryhmän kokouksissa ottaneet kantaan siihen, ovatko riidanalaiset Italian säännöt yhteisön lainsäädännön mukaisia, ei voida tässä yhteydessä katsoa ennakoivan komission virallista kantaa kyseiseen asiaan. Komissio muistuttaa, että edellä mainitut kokoukset, joihin osallistui huomattava määrä muitakin osanottajia kuin komission yksiköiden edustajia, pidettiin Malpensa 2000 -hankkeen yleistä seurantaa varten, eikä niissä ollut tarkoitus selvittää seikkaperäisesti, ovatko Italian säännöt yhteisön lainsäädännön mukaisia. Sitä paitsi komission yksiköt pitivät jo tuolloin kiinni siitä vaatimuksesta, että siirron tapahtuessa Malpensan lentoasemalle on oltava toimivat liikenneyhteydet. Komissiota ei myöskään kuultu kertaakaan kyseisten toimenpiteiden täytäntöönpanoaikataulusta. Näissä olosuhteissa Italian viranomaisilla ei voinut olla syytä odottaa, että komission yksiköt toteaisivat Italian kiistanalaisten sääntöjen olevan yhteisön lainsäädännön mukaisia. Tässä menettelyssä kyseenalaistetaan joka tapauksessa Italian sääntöjen soveltaminen erityisesti sellaisessa tilanteessa, jossa Malpensaan ei ole riittäviä maantie- ja rautatieyhteyksiä.
VII
(25) Asetuksen (ETY) N:o 2408/92 3 artiklan 1 kohdan periaate, jonka mukaan lentoliikennettä voidaan harjoittaa vapaasti yhteisössä, antaa yhteisön lentoyhtiöille mahdollisuuden harjoittaa liikennettä miltä tahansa tiettyyn lentoasemajärjestelmään kuuluvalta lentoasemalta omien kaupallisten päätöstensä perusteella. Markkinoille pääsyn vapaus sisältää yleensä oikeuden valita saman lentoasemajärjestelmän eri lentoasemien välillä. Komissio katsoo, että kyseinen oikeus on olennainen osa vapauttamisprosessia, koska samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvat lentoasemat eivät useimmissa tapauksissa ole taloudelliselta kannalta yhtä houkuttelevia, kuten päätöksissä 93/347/ETY ja 95/259/EY (8) on todettu.
(26) Jäsenvaltiot voivat kuitenkin rajoittaa edellä mainittua vapautta asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan perusteella, jossa säädetään seuraavaa:
"Tämä asetus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä liikenteen jakamista samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä syrjimättä lentoliikenteen harjoittajia näiden kansallisuuden tai identiteetin perusteella."
(27) Kuten komissio on jo todennut päätöksissä 95/259/EY ja 94/290/EY (9), kaikkien edellä mainitun säännöksen perusteella asetettujen rajoitusten on oltava molempien 27.1 ja 27.2 kohdassa tarkoitettujen periaatteiden mukaisia.
27.1 Syrjimättömyysperiaate, joka mainitaan selvästi 8 artiklan 1 kohdassa.
Kyseisellä periaatteella kielletään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 6 artiklassa määrätyn periaatteen mukaisesti kaikki syrjintä, joka perustuu lentoyhtiön kansallisuuteen, ja sen lisäksi kaikki syrjintä, joka perustuu lentoyhtiön identiteettiin. Asetusta (ETY) N:o 2408/92 antaessaan neuvosto katsoi, että pelkästään lentoyhtiön kansallisuuteen perustuvan syrjinnän puuttuminen ei yhteisön lentoliikenteen rakenteen vuoksi riitä takaamaan sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa siviililentoliikenteen alalla eikä kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn vapaan markkinoillepääsyn periaatetta. Tästä syystä se lisäsi asetukseen periaatteen, jonka mukaan lentoyhtiöiden syrjiminen niiden identiteetin perusteella ei ole sallittua, ja Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on viitannut nimenomaan tähän periaatteeseen 19 päivänä kesäkuuta 1997 annetussa tuomiossa (10).
27.2 Yleiset palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteet sellaisina kuin ne ilmenevät Euroopan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännössä (11).
Asetuksessa (ETY) N:o 2408/92 neuvosto antoi EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan perusteella yksityiskohtaiset säännöt EY:n perustamissopimuksen 59 ja 62 artiklassa määrättyjen periaatteiden soveltamiseksi lentoliikenteen alalla ja yhdenmukaisti siten kaikki säännöt, jotka koskevat sellaisten lentoyhtiöiden pääsyä markkinoille, joilla on lupa harjoittaa lentoliikennettä yhteisössä. Tästä syystä on vastedes vedottava suoraan näihin periaatteisiin, jotka ovat lisäksi olleet asetuksen (ETY) N:o 2408/92 tulkintaa koskevan komission tiedonannon (12) aiheena.
Palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteet ulottuvat laajemmalle kuin pelkästään sellaisen syrjinnän kieltämiseen, joka perustuu kansallisuuteen tai lentoyhtiön identiteettiin. Vaikka kansallisia toimenpiteitä, jotka rajoittavat kyseistä vapautta, toteutetaan ilman syrjintää, niitä ei kuitenkaan voida hyväksyä, elleivät ne ole julkisen edun sanelemia tai jos samaan tulokseen voidaan päästä suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vähemmän rajoittavin säännöin.
VIII
(28) Kun komissio on käsillä olevassa asiassa omasta aloitteestaan selvittänyt, ovatko Italian säännöt asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan mukaisia, se on samalla arvioinut, ovatko kyseiset säännöt syrjimättömyys- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
Syrjimättömyysperiaate
(29) Komissio katsoo, että asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet, jotka pohjautuvat liikenteen määriin, ovat objektiivisia perusteita, joilla lentoyhtiöitä ei eroteta toisistaan kansallisuuden tai identiteetin pohjalta, koska niitä sovelletaan samalla tavalla kaikkiin yhteisön lentoyhtiöihin. Pelkästään se tosiseikka, että ainoastaan Milanon ja Rooman välinen reitti täyttää nämä perusteet, ei näytä sinänsä olevan asetuksen (ETY) N:o 2408/92 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua syrjintää, koska kaikki yhteisön lentoyhtiöt voivat rajoituksetta päästä kyseiselle reitille.
(30) On kuitenkin huomattava, kuten komissio on jo todennut päätöksessä 95/259/EY (13), että 8 artiklan 1 kohdassa säädetty syrjimättömyysperiaate sulkee pois myös sellaiset toimenpiteet, joissa ei nimenomaan viitata lentoyhtiön kansallisuuteen tai identiteettiin, mutta jotka käytännössä aiheuttavat syrjintää, vaikka se olisi välillistä syrjintää.
(31) Jotta voidaan määrittää, aiheuttavatko asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet käytännössä syrjintää, on tutkittava, mitä vaikutuksia niillä on 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen, jolloin niitä on asetuksen N:o 70-T mukaan alettava soveltaa.
(32) Komissio toteaa, että keskus- ja sivulentoasemaverkkojen käytöstä on tullut yhteisön lentoyhtiöiden omaksuma yleinen käytäntö. Kyseisten lentoyhtiöiden verkot rakentuvat keskuslentoasemien varaan, jotka sijaitsevat aina siinä jäsenvaltiossa, jossa lentoyhtiön kotipaikka sijaitsee, mikä johtuu yhteisön aiemmasta jakautumisesta useisiin rajoitettuihin markkina-alueisiin sekä nykyisestä sääntelystä; jolla rajoitetaan yhteisön ja ETA:n ulkopuolisten maiden välisen lentoliikenteen harjoittamista. Nykyään suurimmat tällaisia verkkoja käyttävät lentoyhtiöt (ja niiden keskuslentoasemat) ovat Air France (Pariisin Charles de Gaullen lentoasema), Alitalia (Rooman Fiumicinon lentoasema), British Airways (Lontoon Heathrow'n ja Gatwickin lentoasemat), Iberia (Madridin Barajasin lentoasema), Lufthansa (Frankfurtin lentoasema), KLM (Amsterdamin Schipholin lentoasema), Sabena (Brysselin lentoasema) ja SAS (Kööpenhaminan Kastrupin lentoasema). Keskuslentoasemajärjestelmä antaa näille lentoyhtiöille mahdollisuuden kattaa koko yhteisön lentoliikennemarkkinat, koska ne voivat liikennöidä keskuslentoasemalta käsin minkä tahansa kahden yhteisössä sijaitsevan lentoaseman väliä tarvitsematta tehdä suoran liikenteen edellyttämiä investointeja. Keskuslentoasemajärjestelmä antaa myös mahdollisuuden harjoittaa liikennettä kaikkien keskuslentoaseman piiriin kuuluvien lentoasemien ja yhteisön ulkopuolisissa maissa sijaitsevien lentoasemien välillä, mikä voi olla ratkaisu sellaisissa tapauksissa, joissa suora liikenne on kielletty jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kahdenvälisillä sopimuksilla.
(33) Vaikka keskuslentoasemajärjestelmä on lisännyt edellä mainittujen lentoyhtiöiden välistä kilpailua, se ei aina anna niille mahdollisuutta kilpailla keskenään tietyllä reitillä. Suoria lentoja ei yleensä voida korvata vaihtoa edellyttävillä lennoilla, koska matka-aikojen välillä on suuria eroja, palvelun taso vaihtelee huomattavasti (suora lento on matkustajan kannalta houkuttelevampi vaihtoehto kuin välilasku ja koneen vaihto) ja hinnat poikkeavat merkittävästi toisistaan (vaihtoa edellyttäviä lentoja tarjotaan alhaisemmin hinnoin kuin suoria lentoja). Tästä syystä tietyillä reiteillä esiintyy suhteellisen vähän suorien ja vaihtoa edellyttävien lentojen välistä kilpailua. Keskuslentoasemalla tapahtuvaa vaihtoa edellyttävät lennot voidaan sen sijaan yleensä korvata toisilla vastaavilla lennoilla, vaikka tämä ei pädekään kaikkiin saatavilla oleviin vaihtoa edellyttäviin lentoihin. Tässä yhteydessä on otettava huomioon keskuslentoasemien sijainti etenkin sellaisissa tapauksissa, joissa määräpaikka sijaitsee Euroopassa.
(34) Käsillä olevaa asiaa koskevat tiedot, jotka komissiolla on käytössään, osoittavat, että Alitalia kilpailee nykyään muiden yhteisön lentoyhtiöiden kanssa sellaisista Milanosta lähtevistä lennoista, jotka Alitalia lentää keskuksensa Rooman Fiumicinon lentoaseman ja muut lentoyhtiöt omien keskuslentoasemiensa kautta ja joiden määräpaikkoina ovat yleensä ETA:n ulkopuolella sijaitsevat lentoasemat (esimerkiksi Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro ja niin edelleen) (14). Tästä syystä komissio ei hyväksy Italian viranomaisten esittämää väitettä, jonka mukaan Milanon ja Rooman välisellä reitillä ei harjoiteta Alitalian keskukseen Rooman Fiumicinon lentoasemalle suuntautuvaa syöttöliikennettä (15).
(35) Komission mielestä Alitalian aikomus alkaa vähitellen harjoittaa keskuslentoasematoimintaa Malpensan lentoasemalla 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen ei muuta tätä tilannetta. On totta, että Malpensasta lähtevien suorien lentojen kasvava tarjonta voi vähentää matkustajien halukkuutta valita vaihtoa edellyttäviä lentoja (16). Kaikki viittaa kuitenkin siihen, että Alitalian lentoliikenne jakautuu nykyään ja tulevaisuudessa kahden keskuslentoaseman - Rooman Fiumicinon ja Milanon Malpensan - välille. Tämä jakautuminen oli yksi Alitalian suunnitteleman uudelleenorganisoinnin periaatteista, kuten Italia ilmoitti komissiolle valtiontukisääntöjen mukaisesti. Päätöksessä 97/789/EY todettiin, että Italian viranomaiset olivat tähdentäneet sellaiseen verkkoon perustuvan strategian taloudellista ja rahoituksellista oikeutusta, johon kuuluu kaksi keskuslentoasemaa; ne olivat todenneet, että Rooman Fiumicinon lentoasemaa "pidetään Välimeren alueen terminaalina, mutta verkosto suuntautuu edelleen voimakkaasti mannertenväliseen lentoliikenteeseen". Lisäksi kahden keskuslentoaseman strategiassa tähdennetään Alitalian ja KLM:n välistä liittoutumaa. Vaikka Alitalian luonnoksessa talven 1998-1999 ohjelmaksi esitetään suunnitelmia, joiden mukaan Malpensan lentoasemalta ETA:n ulkopuolella sijaitseviin määräpaikkoihin lähteviä lentoja aiotaan kehittää huomattavasti Rooman kustannuksella, Alitalia lentäisi edelleen useisiin määräpaikkoihin ainoastaan Roomasta ja vielä useampiin määräpaikkoihin sekä Roomasta että Malpensasta (esimerkiksi siten, että joinakin viikonpäivinä lennettäisiin yhdeltä ja toisina toiselta lentoasemalta).
Vaikka Alitalian talveksi 1998-1999 laatiman ohjelmaluonnoksen oletettaisiin olevan lopullinen, siinä ei kuitenkaan anneta tietoa Malpensasta ja Roomasta harjoitettavan liikenteen suhteellisesta kehittymisestä tulevina kausina; ottaen huomioon Malpensan toiminnan lisääntyminen on epätodennäköistä, että Fiumicinon toiminta keskuslentoasemana loppuisi vähitellen kokonaan, ja sen merkitys voi hyvinkin kasvaa sitä mukaa kuin Malpensa ruuhkautuu.
Näistä syistä on ilmeistä, että Alitalia käyttää yhä suuressa määrin hyväkseen Rooman keskuslentoasemaa, jolle se voi liikennöidä Linaten lentoasemalta, kun taas muut kuin italialaiset yhteisön lentoyhtiöt eivät voi enää liikennöidä samalta lentoasemalta omille keskuslentoasemilleen, koska niiden on käytettävä Malpensan lentoasemaa.
(36) Se tosiseikka, että Italian viranomaisten antamien liikenteenjakamissääntöjen mukaan ainoastaan Milanon ja Rooman välistä reittiä voidaan myöhemminkin liikennöidä Linaten lentoasemalta, johtaa siihen, että Alitalia on 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen ainoa yhteisön lentoyhtiö, joka voi liikennöidä Milanosta joko Linaten tai Malpensan lentoasemalta omaan keskukseensa Rooman Fiumicinon lentoasemalle. Kaikki muut edellä mainitut yhteisön lentoyhtiöt voivat liikennöidä ainoastaan Malpensan lentoasemalta omille keskuslentoasemilleen.
(37) Linaten lentoasema sijaitsee 10 kilometrin etäisyydellä Milanon keskustasta kaakkoon. Useimmat yhteisön lentoasemat, jotka palvelevat samankokoisia tai suurempia kaupunkeja, eivät sijaitse yhtä lähellä kaupungin keskustaa. Edullisen sijaintinsa vuoksi kyseinen lentoasema voi hyödyntää liikenneverkkoa, joka yhdistää kaikki Pohjois-Italian jokialueen tärkeimmät alueet Milanoon, sekä kaupungin omaa liikenneverkkoa. Laaja moottoritieverkko yhdistää Milanon Torinoon, Bergamoon ja Venetsiaan (A4), Vareseen (A8), Genovaan (A7) ja Bolognaan (Al). Tätä liikenneverkkoa täydentävät sisempi ja ulompi kehätie, joista viimeksi mainitulta on suora yhteys Linaten lentoasemalle. Lentoasemalle on siis helppo päästä sekä Pohjois-Italian jokialueelta että Milanon kaupungista. Koska lentoasemalta on lyhyt matka kaupungin keskustaan, rautatieyhteys on tarpeeton.
(38) Malpensan lentoasema sijaitsee 53 kilometrin etäisyydellä Milanon keskustasta luoteeseen. Mikään muu yhteisön lentoasema, joka palvelee samankokoista tai suurempaa kaupunkia, ei sijaitse yhtä kaukana kaupungin keskustasta. Sijaintinsa vuoksi lentoasema voi ainoastaan osittain hyödyntää liikenneverkkoa, joka yhdistää Pohjois-Italian jokialueen Milanon kaupunkiin, sekä kaupungin omaa liikenneverkkoa. Tosiasiassa lentoasemalle pääsee ainoastaan moottoritietä A8, joka yhdistää Milanon Vareseen. Kyseinen moottoritie ei kuitenkaan johda suoraan Malpensan lentoasemalle. Moottoritien yhdistää lentoasemaan tie SS 336. Lentoasemalta ei ole toistaiseksi yhteyksiä muille Milanoon johtaville moottoriteille. Vaikka lentoasema sijaitsee kaukana Milanon kaupungista, niiden välillä ei toistaiseksi ole rautatieliikennettä.
(39) On siis selvää, että Malpensan lentoasemalle johtavat liikenneyhteydet eivät ole toistaiseksi läheskään yhtä hyvät kuin Linaten lentoasemalle johtavat yhteydet. Tästä syystä kyseiset lentoasemat eivät ole käyttäjien kannalta yhtä houkuttelevia.
(40) Tilanne ei muutu 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen ja voi jopa pahentua, koska liikenneyhteydet, joita lentoliikenteen siirron katsotaan edellyttävän, eivät ehdi valmistua kyseiseen päivään mennessä. Nämä liikenneyhteydet eriteltiin selvästi Malpensa 2000 -hanketta käsitelleessä Christophersenin ryhmän seurantakokouksessa, joka pidettiin 27 päivänä lokakuuta 1997, ja niihin kuuluvat 40.1-40.3 kohdassa mainitut liikenneyhteydet:
40.1 Jatkettu SS 336 -tie
Toistaiseksi SS 336 -tie, joka yhdistää A8-moottoritien lentoasemaan, päättyy nykyisen pohjoisterminaalin luo eikä jatku uuteen terminaaliin saakka.
40.2 Ajanmukaistettu A8-moottoritie
Kyseinen moottoritie on nykyään hyvin ruuhkainen. Tilanne pahenee tulevaisuudessa, kun Italian kiistanalaisissa säännöissä määrätty liikenteen siirto toteutuu. Moottoritien kapasiteettia aiotaan lisätä seuraavilla ajanmukaistamistöillä:
- lisäkaistan rakentaminen kummallekin puolelle
- päällystetyn pientareen rakentaminen
- tiemaksunkeruukapasiteetin lisääminen.
40.3 Milanon ja lentoaseman välinen suora rautatieliikenne.
(41) Italian viranomaisten antamien tietojen mukaan SS 336 -tien jatkamistyöt saadaan luultavasti päätökseen 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä, mutta A8-moottoritien ajanmukaistaminen kestää joulukuuhun 2000 saakka (tähän mennessä on rakennettu ainoastaan lisäkaista) ja suora rautatieliikenne alkaa ehkä toimia vasta toukokuuhun 1999 mennessä. Kyseistä rautatieliikennettä on määrä harjoittaa väliaikaisesti (kaksi junaa tunnissa, matkan kesto 39 minuuttia). Vakituinen rautatieliikenne (Malpensa Express: neljä junaa tunnissa, matkan kesto 30 minuuttia) aloitetaan vasta vuonna 2001. Italian viranomaiset eivät ole virallisesti sitoutuneet noudattamaan tätä aikataulua.
(42) Ne Malpensan lentoasemalle johtavat liikenneyhteydet, jotka ovat käytettävissä 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen, eivät siis vastaa kapasiteetiltaan kyseisen lentoaseman kautta kulkevaa liikennettä, jonka määrä kasvaa Linatesta siirrettävän lentoliikenteen ja markkinoiden kasvun vuoksi. Komission käytössä olevien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että tilanne pysyy ennallaan vähintään joulukuuhun 2000 saakka, jolloin kaikki edellä mainitut infrastruktuurit on aikataulun mukaan saatu valmiiksi.
(43) Senkin jälkeen, kun infrastruktuurit ovat valmistuneet, Malpensan lentoasemalle johtavat liikenneyhteydet eivät ehkä ole riittäviä korvaamaan sen haitan, joka kyseisellä lentoasemalla on epäedullisemman sijaintinsa vuoksi Linaten lentoasemaan nähden. Tässä yhteydessä on otettava huomioon sekä erilaisten liikenneyhteyksien käyttömahdollisuudet että niiden laatu.
(44) Linaten ja Malpensan lentoasemalle johtavien liikenneyhteyksien välisten erojen perusteella komissio katsoo, että kyseiset lentoasemat ovat käyttäjien kannalta yhtä houkuttelevia vasta sen jälkeen, kun Malpensaan johtavat liikenneyhteydet ovat niin hyvät, että ne voivat korvata sen haitan, joka kyseisellä lentoasemalla on sijaintinsa vuoksi Linaten lentoasemaan nähden.
(45) Ottaen huomioon edellä esitetyt seikat sekä Alitalian ja muiden yhteisön lentoyhtiöiden välinen kilpailu on selvää, että Alitalia saa asetuksessa N:o 46-T säädettyjen arviointiperusteiden vuoksi kilpailuedun, koska ne antavat ainoastaan sille mahdollisuuden liikennöidä Linaten lentoasemalta omaan keskukseensa Rooman Fiumicinon lentoasemalle ja pakottavat muut yhteisön lentoyhtiöt liikennöimään omiin keskuksiinsa Malpensan lentoasemalta. Tämä kilpailuetu säilyy niin kauan kuin Malpensan lentoasemalle ei ole sellaisia liikenneyhteyksiä, jotka muuttaisivat nykytilanteen, jossa kuluttajat ovat haluttomia käyttämään kyseistä lentoasemaa.
(46) Tästä syystä komissio katsoo, että asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet, joita aletaan asetuksen N:o 70-T perusteella soveltaa 25 päivänä lokakuuta 1998, ovat käytännössä syrjiviä ja suosivat Alitaliaa. Näin ollen näiden perusteiden soveltaminen 25 päivästä lokakuuta 1998, kuten asetuksessa N:o 70-T säädetään, ei ole syrjimättömyysperiaatteen mukaista asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan perusteella, jossa kielletään lentoyhtiöiden identiteettiin perustuva syrjintä.
Suhteellisuusperiaate
(47) Malpensa 2000 -hankkeella laajennetaan ja ajanmukaistetaan Malpensan lentoaseman nykyistä infrastruktuuria ja pyritään kehittämään kyseisestä lentoasemasta täysin elin- ja toimintakelpoinen keskus. Italian säännöt myötävaikuttavat tämän tavoitteen saavuttamiseen, koska niillä varmistetaan, että riittävä määrä liikennettä siirretään Linaten lentoasemalta Malpensan lentoasemalle keskuslentoaseman elinkelpoisuuden varmistamiseksi. Asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaan oikeudesta aktiiviseen lentoasemia koskevaan suunnittelupolitiikkaan. Kyseisen politiikan on kuitenkin oltava yhteisön lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti ilmailu-alan vapauttamista koskevan kolmannen toimenpidepaketin mukainen (katso päätös 95/259/EY, sivu 31).
(48) Italian säännöissä lentoyhtiöille annetaan mahdollisuus valita Linaten lentoasema ainoastaan sellaisten reittien liikennöintiin, joilla liikenteen määrä täyttää erityiset vähimmäisehdot. Käytännössä ainoa tällainen lentoreitti on Milanon ja Rooman välinen reitti. Tästä syystä säännöt rajoittavat yhteisössä vapaan lentoliikenteen harjoittamista Milanosta ja Milanoon. Vaikka kyseisten sääntöjen ei katsottaisi olevan syrjiviä tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisessa merkityksessä (katso erityisesti mainittu tuomio asiassa C-288/89, Collectieve Antenne voorzienning Gouda), kyseisen oikeuskäytännön mukaan kansallisia säännöksiä on sovellettava sellaiseen palveluntarjoajaan, jonka kotipaikka sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa, siten, että taataan asetetun tavoitteen saavuttaminen, eikä niiden soveltaminen saa mennä pitemmälle kuin on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi; toisin sanoen edellytetään, että samaan tulokseen ei voida päästä sellaisin säännöin, jotka eivät ole yhtä rajoittavia (tuomion 15 kohta).
(49) Tässä yhteydessä komissio toteaa, ettei ole todistettu, että toiminnallisesti elinkelpoisen keskuslentoaseman kehittäminen ja Euroopan laajuisia verkkoja koskevan hankkeen onnistuminen edellyttävät tällaisia rajoittavia toimenpiteitä. Jäljempänä 49.1 ja 49.2 kohdassa esitettyjen seikkojen perusteella tilanne vaikuttaa päinvastaiselta.
49.1 Malpensa 2000 -hankkeen toiminnallinen elinkelpoisuus (mukaan luettuina kaikkien lentojen aikataulujen noudattaminen ja sen välttämättömänä edellytyksenä matkustajien mahdollisuudet päästä normaalisti lennoille) ei välttämättä edellytä, että Italian säännöissä määrätty liikenteen määrä siirretään kokonaan 25 päivänä lokakuuta 1998. Kyseisissä säännöissä määrättyjen perusteiden soveltaminen johtaa siihen, että Malpensaan siirretään arviolta 11,7 miljoonaa matkustajaa, jolloin Linaten lentoasemaa käyttävien matkustajien määrä jää ainoastaan 2,5 miljoonaan.
Malpensan päälentoaseman toiminnallinen elinkelpoisuus edellyttää sellaisen liikenteen määrän siirtoa, johon lentoaseman infrastruktuuri ja liikenneyhteydet ovat riittäviä. Muussa tapauksessa Malpensan lentoaseman kehittyminen menestyksekkääksi yhteisön keskuslentoasemaksi ja sen tuleva asema voivat vaarantua. Kuten edellä todetaan, lentoasemalle johtavat välttämättömät liikenneyhteydet eivät valmistu 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä, joten käytössä olevat liikenneyhteydet eivät vastaa kyseisenä päivänä siirrettävän liikenteen määrää. Tämä tilanne näyttää pysyvän ennallaan ainakin joulukuuhun 2000 saakka, jolloin Italian viranomaisten antamien tietojen mukaan A8-moottoritien pitäisi suunnitelmien mukaan olla ajanmukaistettu ja väliaikainen rautatieliikenne aloitettu, mutta tilanne ei ehkä muutu silloinkaan, jos lentoaseman liikenteen määrä on kasvanut niin suureksi, että liikenneyhteyksien parantamista on jatkettava.
49.2 Malpensa 2000 -hankkeen rahoitusjärjestelyt eivät edellytä, että liikenteen siirto Linaten lentoasemalta Malpensan lentoasemalle on toteutettava 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä. EIP:n ja SEA:n hankkeen rahoituksesta tekemän sopimuksen mukaan liikenteen siirto on itse asiassa saatava päätökseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2000.
(50) Edellä esitettyjen seikkojen perusteella komissio katsoo, ettei voida edellyttää, että täysin elin- ja toimintakelpoisen lentoaseman kehittäminen vaatisi 11,7 miljoonaa matkustajaa vastaavan liikenteen määrän siirtämistä 25 päivänä lokakuuta 1998. Tavoitteen kannalta olisi sopivampaa lykätä liikenteen siirtoa tai siirtää kyseinen määrä vähitellen 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen, mikä vähentäisi myös niitä vaikutuksia, joita siirrolla on lentoliikenteen vapaaseen harjoittamiseen Milanosta ja Milanoon. Tästä syystä Italian säännöt eivät ole välttämätön edellytys Italian viranomaisten asettaman tavoitteen saavuttamiseksi, sillä kyseinen tavoite voidaan saavuttaa myös sellaisilla säännöillä, jotka eivät rajoita yhtä paljon vapaata lentoliikenteen harjoittamista.
(51) Italian viranomaiset puolustivat suurten matkustajamäärien asettamista ehdoksi liikennöinnin jatkamiselle Linaten lentoasemalta myös sillä perusteella, että ainoastaan kyseisen suuruiset määrät antavat perusteen liikenteen harjoittamiseen sekä Malpensan että Linaten lentoasemalta ja että tämä koskisi niitä reittejä, joilla liikenne on pääasiassa kahden paikan välistä liikennettä.
Jos asetuksen N:o 46-T yhtenä tavoitteena on todella säilyttää Linaten lentoasemalla sellaiset reitit, joilla liikenne on pääasiassa kahden paikan välistä liikennettä, mikä itse asiassa näyttää olevan sen tarkoitus, koska asetuksen johdanto-osan kappaleessa 12 mainitaan "erityisesti" Milanon ja Rooman välinen liikenne, asetusta ei voida pitää kyseisen tavoitteen kannalta asianmukaisena, koska siinä asetetaan tarpeettomia rajoituksia kaikilla muilla reiteillä paitsi Milanon ja Rooman välisellä reitillä harjoitettavalle liikenteelle estämällä tosiasiassa kokonaan muiden reittien liikennöinti Linaten lentoasemalta.
Lisäksi on huomattava, että rajoitusten asettaminen, joka uusien toimenpiteiden tullessa voimaan johtaa siihen, että Linaten lentoaseman toiminta vähenee välittömästi ja jyrkästi, kun sen vuosittainen matkustajamäärä supistuu vuoden 1997 14,2 miljoonasta matkustajasta 2,5 miljoonaan matkustajaan, ei näytä olevan tarkoituksenmukainen keino saavuttaa kyseisen asetuksen johdanto-osan kappaleessa 11 mainittu tavoite, jonka mukaan Linaten -lentoasema on joka tapauksessa pidettävä toiminnassa.
(52) Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että asetuksilla N:o 46-T ja 70-T annetut liikenteenjakamissäännöt eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
Päätelmät
(53) Komissio on tullut siihen tulokseen, että asetuksilla N:o 46-T ja 70-T annetut liikenteenjakamisen säännöt eivät ole neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan mukaisia, koska niiden soveltaminen on sekä syrjimättömyys- että suhteellisuusperiaatteen vastaista. Sen vuoksi on asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohdan perusteella aiheellista päättää, ettei Italia saa soveltaa kyseisiä sääntöjä.
(54) Tällä päätöksellä ei aseteta millään tavoin kyseenalaiseksi Italian oikeutta noudattaa aktiivista lentoasemapolitiikkaa eikä varsinkaan sen pyrkimystä kehittää Malpensan lentoasemasta täysin elin- ja toimintakelpoinen keskuslentoasema. Tämän tavoitteen saavuttamisen edellyttämien liikenteenjakamissääntöjen on kuitenkin oltava edellä esitettyjen yhteisön lainsäädännön periaatteiden mukaisia.
(55) Tämä päätös ei ole myöskään ristiriidassa sen tosiseikan kanssa, että Malpensa 2000 -hanke on yhteistä etua koskeva hanke, joka on nimetty yhdeksi Euroopan laajuisia verkkoja koskevaksi ensisijaiseksi hankkeeksi. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa siitä, että jäsenvaltioiden toimenpiteiden, joilla tuetaan Euroopan laajuisia verkkoja koskevia hankkeita ja joilla pyritään luomaan olosuhteet tällaisten hankkeiden tavoitteiden saavuttamiseksi, on oltava täysin yhteisön lainsäädännön mukaisia,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italia ei saa soveltaa Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisen sääntöjä, jotka on annettu 5 päivänä heinäkuuta 1996 annetulla asetuksella N:o 46-T ja 13 päivänä lokakuuta 1997 annetulla asetuksella N:o 70-T.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 16 päivänä syyskuuta 1998.