Kommissionens beslutning
af 19. juli 2000
om Spaniens statsstøtte til søfartssektoren (ny kontrakt om offentlig tjeneste på søfartsområdet)
(meddelt under nummer K(2000) 2447)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2001/156/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om det europæiske økonomiske samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) I en klage, som Kommissionen modtog den 8. januar 1998 blev den underrettet om, at Spanien havde afholdt offentligt udbud over besejlingen af en række ruter mellem det spanske fastland og de spanske øer, som indebar en forpligtelse til offentlig tjeneste (på dansk benævnt public service). I sit brev af 26. januar 1998 underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om, at den havde betænkeligheder over for denne kontrakt og den måde, hvorpå den var blevet tildelt.
(2) I sit brev af 5. marts 1998 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den kontrakt, som var blevet indgået mellem Spanien og selskabet Trasmediterránea (i det følgende benævnt Trasmed) den 20. januar 1998. Kommissionen gav de spanske myndigheder en måneds frist til at svare på bemærkningerne til de vigtigste problemer og bad dem samtidig om inden ti arbejdsdage efter brevets modtagelse at bekræfte, at statsstøtten var stillet i bero.
(3) Kommissionens beslutning om procedureindledningen blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede heri de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til kontrakten.
(4) Da Kommissionen havde modtaget de interesserede parters bemærkninger, sendte den dem videre til Spanien og gav det mulighed for at fremsætte sine egne bemærkninger, som den modtog med Spaniens breve af henholdsvis 18. marts, 7. april og 23. juli 1998. Der blev desuden afholdt en række møder, således den 3. juni 1999.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
DEKRETET
(5) I deres brev af 30. juli 1997 underrettede de spanske myndigheder i overensstemmelse med artikel 9 i Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92(3), Kommissionen om, at de havde til hensigt at ændre søcabotageordningen i Spanien. Kommissionen underrettede derpå de spanske myndigheder om, at den havde fundet en række problemer både i forbindelse med tankegangen bag det dekretforslag, der skulle ændre ordningen, og med dets udformning. De spanske myndigheder ændrede nogle af artiklerne, men videreførte forslaget, der blev vedtaget den 19. september 1997 som kongeligt dekret 1466/1997(4) uden videre samråd med Kommissionen. Da de spanske myndigheder derfor blev anset for ikke at have opfyldt deres forpligtelser, fik de den 22. oktober 1997 tilsendt et brev, som de besvarede den 9. december 1997. Den 20. april 1998 fik de tilsendt en åbningsskrivelse, som de besvarede med deres breve af henholdsvis 27. maj og 8. juli 1998.
(6) Dekretet drejer sig om en ordning for tilladelse til regelmæssig rutesejlads mellem Den Iberiske Halvø og områderne uden for den, samt mellem disse indbyrdes. Driften af disse ruter kræver en forudgående tilladelse, hvis gyldighed betinges af opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste (i overensstemmelse med artikel 4 i forordning (EØF) nr. 3577/92), som de spanske søfartsmyndigheder efter eget skøn kan pålægge transportvirksomheden. Dekretet fastsætter desuden, at de spanske myndigheder, hvis tilladelsen ikke sikrer tilstrækkelig besejling af de pågældende ruter, kan indgå de nødvendige kontrakter om offentlig tjeneste og overlade de disponible ruter til andre interesserede virksomheder.
KONTRAKTEN
(7) Med deres brev af 2. oktober 1997 sendte de spanske myndigheder Kommissionen en kopi af de administrative og tekniske betingelser, der skulle benyttes ved udbud af en kontrakt om offentlig tjeneste på ni ruter til områderne uden for Den Iberiske Halvø. Den gældende 20-årige kontrakt med Trasmed udløb derpå den 31. december 1997(5).
(8) Der blev afholdt en række møder den 10., 15. og 16. oktober 1997 for at drøfte problemerne både med det ændrede dekret og med den nye kontrakt om offentlig tjeneste. Da der var uenighed om det kongelige dekrets og den nye kontrakts overensstemmelse med Fællesskabsretten, sendte Kommissionen de spanske myndigheder en række spørgsmål, og der blev afholdt endnu en række møder for at drøfte og klarlægge disse spørgsmål i nærmere enkeltheder.
(9) I sit brev af 27. november 1997 til det spanske erhvervsministerium påpegede Kommissionen, at hvis de spanske myndigheder ikke kunne følge proceduren for kontrakter om offentlig tjeneste i Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren(6), skulle de anmelde enhver ny kontrakt om offentlig tjeneste som statsstøtte. De spanske myndigheder tog ikke hensyn til denne påmindelse.
(10) Kontrakten går i hovedtræk ud på følgende:
- Kontrakten gælder regelmæssig sejlads med passagerer og biler på ti ruter (ni med kompensation og en uden) mellem Barcelona-Valencia og Balearerne, Cádiz og De Kanariske Øer, Almería-Málaga og Melilla, og Algeciras og Ceuta (den sidste er uden kompensation).
- Der er afsat et budget på 6600 mio. ESP til kompensation i et tidsrum på seks år, der begyndte i 1998.
- Kontrakten udgør en samlet pakke: Alle ruterne overlades ved offentligt udbud til et enkelt selskab. Det indebærer imidlertid ikke eneret på ruterne, der står åbne for andre virksomheder, som skal opfylde en række betingelser for at blive godkendt. Disse betingelser samles under betegnelsen offentlig tjeneste.
- Kontraktens løbetid er på seks + to + to (ti) år, og den anden forlængelse skal først forelægges Kommissionen og godkendes af den.
(11) Udbuddet blev offentliggjort i den spanske statstidende den 17. december 1997 og i forkortet udgave i Lloyd's List den 23. december 1997. Fristen for afgivelse af tilbud var den 31. december 1997. Den 8. januar 1998 modtog Kommissionen en klage fra et selskab, der anså sig for forfordelt på grund af den korte frist til udarbejdelse af tilbud.
(12) Da de spanske myndigheder mente, at kontrakten fulgte retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren, blev den ikke anmeldt som statsstøtte efter traktatens artikel 88, stk. 3.
(13) Da Kommissionen indledte proceduren, gav den, på grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, udtryk for sin tvivl om foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet, såvel når det gjaldt kontraktens grundlag, som den måde, den var blevet udbudt på. Kommissionen nærede betænkeligheder over for følgende forhold:
1) Mangelfuld offentliggørelses- og udbudsprocedure: I betragtning af kontraktens omfang, varighed og betydning var udbuddets offentliggørelse og den tid, tilbudsgiverne fik til indsendelse af deres tilbud, utilstrækkelig.
2) Det blev ikke i forvejen fastslået tilstrækkeligt klart, hvilke betingelser der gælder for andre virksomheder, som i konkurrence med den virksomhed, der mod kompensation er forpligtet til offentlig tjeneste, driver sejlads på de samme ruter sideløbende med.
3) Ruten Algeciras-Ceuta: For tiden besejles denne rute efter forretningsmæssige principper af en række private virksomheder. Kontrakten omfatter ret til at give statsstøtte til den tilbudsgiver, der får tildelt den fremtidige kontrakt om forpligtelse til offentlig tjeneste, hvis besejlingen af ruten bliver uregelmæssig. Faktisk har der aldrig været afholdt noget egentlig udbud over denne rute, og der er derfor ikke tilstrækkelig mulighed for at fastsætte en passende størrelse for statens økonomiske kompensation til gengæld for eventuelle forpligtelser til offentlig tjeneste.
4) Varighed: Kontraktens varighed er på seks år med mulighed for forlængelse i to perioder på hver to år. Den første toårige forlængelse finder sted, hvis der på mindst fem af de ti ruter, kontrakten omfatter, ikke har været nogen sideløbende besejling efter forretningsmæssige principper. Den anden forlængelse foretages efter anmeldelse til Kommissionen. Tidsrummet mellem indkaldelse af tilbud (kontraktens minimale varighed) er mellem seks og ti år, hvad der efter Kommissionens opfattelse er for længe og til unødvendig hindring for markedets udvikling. Der er desuden blevet udtrykt betænkeligheder med hensyn til kontraktens udformning som pakke eller kontraktsamling, da det betyder, at kun de største selskaber eller en sammenslutning af selskaber kan afgive tilbud.
(14) I kraft af sin udformning som pakke, der omfatter samtlige ruter, ophæver kontrakten i sin nuværende form faktisk den ret til frit at drive cabotagesejlads mellem de spanske øer fra den 1. januar 1999, som er fastsat i forordning (EØF) nr. 3577/92.
III. DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
COMPAÑÍA TRASMEDITERRÁNEA
(15) I Trasmeds indlæg, som Kommissionen modtog den 11. juni 1998, afviste dette firma påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne, da markedet for passagerbefordring, færgefart og øcabotage inden for søfartssektoren endnu ikke var liberaliseret i Spanien. I artikel 6 i forordning (EØF) nr. 3577/92 fritages Spanien (sammen med andre medlemsstater) for forpligtelsen til at liberalisere carbotagesejladsen indtil begyndelsen af 1999, og der er således ingen konkurrence på det pågældende marked mellem spanske søtransportvirksomheder og rederier med hjemsted i andre medlemsstater, hvis fartøjer er registreret i andre medlemsstater. Samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes derfor ikke på nogen måde. Der blev henvist til De Europæiske Fællesskabers Domstols retspraksis, hvori det er blevet påpeget, at støtte til virksomheder, som leverer varer eller tjenesteydelser i en sektor, der ikke indgår i Fællesskabets samhandel, ikke omfattes af traktatens artikel 87 (dom af 21. januar 1976 i sag C-40/75, Produits Bertrand SA mod Kommissionen, og af 3. februar 1977 i sag C-52/76, Benedetti mod Munari)(7).
(16) Trasmed hævdede endvidere, at de spanske foranstaltninger var i fuld overensstemmelse med retningslinjerne for støtte til søtransportsektoren. Hvad kontraktens varighed angår, anfører retningslinjerne rimelighed som generelt princip og fastsætter et vejledende tidsrum, således at medlemsstaterne til en vis grad kan følge deres eget skøn.
(17) Med hensyn til forlængelse af kontrakten, afhænger den første forlængelse af, at nogle bestemte betingelser er opfyldt, dvs. at der ikke er indløbet noget tilsvarende forretningsmæssigt tilbud på fem af de ti ruter, kontrakten omfatter. Den anden forlængelse er en undtagelsesvis mulighed, der kun kan benyttes af hensyn til almenhedens interesser og skal anmeldes til Kommissionen, som kan modsætte sig den.
(18) Hvad offentliggørelsen og udbuddet angår, henviste Trasmed til, at hverken retningslinjerne eller forordning (EØF) nr. 3577/92 (cabotagesejlads) efter dets opfattelse stiller krav til offentliggørelsen af eller indholdet i de offentlige udbud, som foretages af medlemsstaterne. Det mener derfor, at det tilkommer medlemstaterne selv at fastsætte offentliggørelsesbetingelserne.
(19) Trasmed hævdede, at offentliggørelseskravene i den spanske lovgivning svarede udmærket til Fællesskabets regler, og gjorde gældende, at "det tidsrum på 13 dage, som den spanske lovgivning foreskriver i hastetilfælde, ikke er så kort og diskriminatorisk, som Kommissionen påstår. Hvis det ikke kan benyttes i det foreliggende tilfælde, er der grund til at henvise til artikel 20" i Rådets direktiv 92/50/EF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne med hensyn til indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler(8), som senest er blevet ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/52/EF(9). Efter Trasmeds opfattelse er den pågældende udbetaling ikke en statsstøtte i den betydning, der benyttes i traktatens artikel 87, stk. 1, men kompensation for en forpligtelse til offentlig tjeneste, som Spanien er forpligtet til at yde.
(20) Hvad anvendelse af artikel 86, stk. 2, angår, gentog Trasmed, at det var villigt til at give Kommissionen oplysninger om omkostningerne ved at udføre offentlig tjeneste på hver enkelt af de sejlruter, kontrakten omfatter, således at Kommissionen ville få bevis for, at den kompensation, Spanien tildelte, ikke var større end disse ekstraomkostninger. Det henviste til, at Domstolen i dom af 19. marts 1991 i sagen C-202/88, Frankrig mod Kommissionen(10), havde fastslået, at to betingelser skal være opfyldt, for at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan benyttes: a) anvendelse af konkurrencereglerne hindrer virksomheden i at udføre sin opgave, og b) samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes ikke i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
(21) I det foreliggende tilfælde mener Trasmed, at den kompensation, staten yder i henhold til kontrakten, betales for nødvendige tjenester, hvis anvendelse af konkurrencereglerne ville hindre, og at den ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, da Trasmed ikke driver virksomhed i sektorer, hvor konkurrencen i Fællesskabet er åben(11).
(22) I procedureindledningsbeslutningen bad Kommissionen de spanske myndigheder om at bekræfte, at udbetalingen af kompensationen var blevet stillet i bero. Trasmed hævdede, at en fuldstændig og automatisk indstilling af denne kompensationsudbetaling ville være en alvorlig trussel mod tjenestens regelmæssighed.
ANAVE (ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES)
(23) ANAVE hævder, at artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) 3577/92 indebærer, at forordningen ikke gælder den pågældende kontrakt. ANAVE gør endvidere gældende, at varigheden på fem år for en kontrakt om forpligtelse til offentlig tjeneste udelukkende er vejledende: I teksten står der udtrykkeligt "normalt omkring fem år", således at en varighed på seks år forekommer fuldstændig rimelig og i overensstemmelse med retningslinjerne.
(24) ANAVE klager over, at Kommissionen ikke har skelnet mellem den del af kompensationen, der eventuelt kunne klassificeres som statsstøtte, og den del, der er godtgørelse for udførelse af en offentlig tjeneste, og at den ikke har vurderet disse to bestanddele. Uden kompensationen ville Trasmed få så store økonomiske problemer, at det ikke ville kunne udføre tjenesten, så den opfyldte de nødvendige krav til regelmæssighed, hyppighed og kvalitet.
(25) ANAVE oplyser endvidere, at de samme firmaer som har klaget til Kommissionen over kontrakten, er medlemmer af ANAVE's komité for rutesejlads (der består af 21 søtransportselskaber, hvoraf mange konkurrerer med Trasmed om transport af passagerer og gods), og nævnte muligheden for, at foreningen kunne indbringe kontrakten for de spanske domstole. Komitéen havde imidlertid undersøgt sagen i enkeltheder uden at finde grundlag for en sådan indbringelse og havde derfor afvist forslaget.
FRED OLSEN SA
(26) Fred Olsen SA er et spansk søtransportfirma, som konkurrerer med Trasmed på ruterne mellem De Kanariske Øer (dog ikke på nogen af de ruter, den pågældende kontrakt omfatter). Ifølge Fred Olsen SA er den bedste og mest effektive måde, hvorpå Spanien kan yde statsstøtte til søtransportforbindelser, at støtte billetpriserne uafhængigt af det benyttede transportselskab, da man så ville undgå prisforvridning mellem transportselskaberne. Fred Olsen SA har indklaget Spanien for de spanske domstole på grund af den pågældende kontrakt.
ASEMAR (ASOCIACIÓN DE EMPRESAS MARITÍMAS)
(27) Asemar er en forening for private spanske erhvervsdrivende, heriblandt redere, bugserselskaber og andre søtransportvirksomheder.
(28) Med hensyn til offentliggørelse, frister og korrekt afholdelse af udbuddet påpegede Asemar, at 13 kalenderdage, som indbefattede juleferien, langt fra var tilstrækkeligt, hvad der også fremgår af, at ingen andre end den tidligere kontraktindehaver indsendte deres tilbud i tide. Desuden blev dette udbud knap nok bekendtgjort uden for Spanien. Det eneste, der blev offentliggjort, var en kort gengivelse i Lloyd's List den 23. december 1997.
(29) Asemar mener, at de spanske myndigheder skulle have fastsat en rimelig minimumsfrist, i hvert fald ikke under én måned, så tilbudsgiverne kunne udarbejde og fremsætte deres tilbud, ikke mindst da den pågældende kontrakt omfatter ti sejlruter. Asemar påpeger desuden, at udbuddet (offentliggjort i den spanske statstidende og gengivet i kort version i Lloyd's List den 23. december 1997) ikke indeholder oplysninger om kontrakten bortset fra en enkelt henvisning til kontraktbetingelserne, som ydermere skulle indhentes fra generaldirektoratet for handelsflåden.
(30) Asemar mener, at der skulle have været afholdt tre særskilte udbud over de pågældende ruter, nemlig fastlandet/Balearerne, fastlandet/De Kanariske Øer og fastlandet/Nordafrika, da det så ville have været muligt at danne konsortier, der kunne fremsætte tilbud. Det konsortium, der fremsatte det bedste tilbud, kunne have fået en eller flere af hinanden uafhængige kontrakter, hvad der ville have fremmet konkurrencen og givet forbrugerne en bedre valgmulighed.
(31) Efter Asemar's opfattelse er kontraktens varighed, dvs. seks år plus en forlængelse på to år med endnu en undtagelsesvis forlængelse på to år, uacceptabel ifølge de gældende retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren og har alvorlige følger for den frie konkurrence på det tilsvarende cabotagemarked, som skal være fuldt liberaliseret den 1. januar 1999.
(32) Asemar hævder endvidere, at generaldirektoratet for handelsflåden ikke har udført sin opgave med at kontrollere udbudsprocessen med den objektivitet og uafhængighed, som er afgørende for at sikre loyal konkurrence. Generaldirektoratet deltager direkte i ledelsen af Trasmed.
(33) Asemar påpeger, at artikel 86, stk. 2, indeholder en undtagelse fra konkurrencereglerne og derfor skal fortolkes restriktivt. Efter Asemar's mening har Spanien aldrig ført noget afgørende bevis for, at de pågældende tjenester ikke kan udføres efter forretningsmæssige principper uden kompensation.
(34) Asemar oplyser, at det har indklaget de spanske myndigheder for de spanske domstole på grund af den pågældende kontrakt, fordi det mener, at udbuds- og tilkendelsesproceduren er en overtrædelse af den spanske lovgivning.
FLEBASA
(35) Flebasa, som er en søtransportvirksomhed på det spanske marked, gjorde med hensyn til "det geografiske marked" for søcabotageruterne i Spanien opmærksom på, at dette marked består af tre geografiske referencemarkeder, der omfatter sejladsen mellem: a) fastlandet og Balearerne, b) Gilbratarstrædet og Nordafrika og c) fastlandet og De Kanariske Øer. Flebasa finder det derfor ulogisk at påstå, at udbuddet udgør en samlet pakke, og at overlade samtlige ruter til en enkelt virksomhed. Flebasa mener derfor, at det offentlige udbud i det mindste burde opdeles i særskilte afsnit for hvert enkelt af de nævnte geografiske referencemarkeder, hvad der forekommer rimeligt i betragtning af, at det kan lade sig gøre at benytte andre transportmidler. Forbrugerne kan i de fleste tilfælde vælge mellem søtransport og lufttransport, når det drejer sig om Balearerne og De Kanariske Øer. Det gælder imidlertid ikke Nordafrika, hvor søtransport er den eneste mulighed.
(36) Flebasa bekræfter endvidere, at det spanske kontrolorgan (generaldirektoratet for handelsflåden) ikke havde den nødvendige uafhængighed i en loyal konkurrencesammenhæng.
(37) Efter Flebasas opfattelse skal betingelserne for andre virksomheder være objektive og uden forskelsbehandling, og det er ikke klart, hvilke kriterier de spanske søfartsmyndigheder vil følge, når de skal give tilladelse til andre virksomheder, der ønsker at drive ruter parallelt med dem, der besejles af kontraktindehaveren. Inden virksomhederne fra sektorerne "uden eneret" begiver sig ind på markedet, bør de vide, hvad deres opgaver og forpligtelser indebærer, og disse bør være gennemsigtige, objektive og uden forskelsbehandling, hvad der ikke er tilfældet nu, hvor myndighederne kan stille krav efter forgodtbefindende.
(38) Flebasa fremførte andre kriterier på, at der findes tre geografiske referencemarkeder i den spanske søcabotagesektor, og det kan i øvrigt også udledes af firmaet Trasmed's oplysninger, der indeholder de økonomiske resultater for tre afsnit, som betegnes "Balearerne", "Gilbratarstrædet" og "De Kanariske Øer".
IV. SPANIENS BEMÆRKNINGER
(39) Med hensyn til Kommissionens anmodning om, at al udbetaling af statsstøtte i henhold til kontrakten indstilles, oplyser de spanske myndigheder, at det ikke kan lade sig gøre af praktiske og juridiske grunde. Ifølge de spanske myndigheder er de beløb, Trasmed skal have udbetalt ifølge kontrakten, kompensation for udførelse af en offentlig tjeneste og udgør ikke statsstøtte, og selv om det skulle være tilfældet, har Kommissionen ikke på nogen måde påvist eller forsøgt at fastslå, hvilken del af udbetalingen der udgør en sådan støtte. Hvis staten desuden ønskede at indstille den udbetaling, der sker i henhold til kontrakten, ville Trasmed have ret til at indstille udførelsen af de tilsvarende tjenester med det samme, og det drejer sig om vigtige transporttjenester til afsides områder uden for Den Iberiske Halvø, som staten ifølge lovgivningen er forpligtet til at sikre.
(40) De spanske myndigheder henviser til en række møder og en brevveksling mellem Kommissionen og det spanske erhvervsministerium og hævder, at de spanske myndigheder hele tiden har haft til hensigt at samarbejde i denne sag.
(41) De spanske myndigheder mener, at da Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren ikke fastsætter nøjagtige regler for offentliggørelse af kontrakter om offentlig tjeneste, men blot angiver, at "det offentlige udbud skal offentliggøres på passende vis", og da tildelingen af den pågældende kontrakt i overensstemmelse med artikel 72 og 79 i lov 13/1995 af 18. maj om offentlige kontrakter(12) (en lov, der faktisk bygger direkte på Rådets direktiver om offentlige kontrakter 92/50/EØF(13), 93/36/EØF(14) og 93/37/EØF(15), som senest er blevet ændret ved direktiv 97/52/EF), er de frister, der kræves både af Fællesskabets lovgivning og af den nationale lovgivning, i dette tilfælde blevet overholdt.
(42) Det var nødvendigt at benytte hasteproceduren i den spanske lovgivning, fordi den forrige kontrakt var ved at udløbe, og de spanske myndigheder ønskede ikke, at udførelsen af tjenesterne blev afbrudt, hvad der ville have fået yderst alvorlige følger.
(43) Med hensyn til ruten Algeciras-Ceuta, mener de spanske myndigheder ikke, at Kommissionen har forstået den egentlige hensigt med denne foranstaltning, der har præventiv karakter og går ud på at sikre minimal drift af denne rute. Baggrunden for den er, at et af de tre private selskaber, som på nuværende tidspunkt besejler ruten, for nylig har haft tekniske vanskeligheder, mens det andet har haft økonomiske problemer. Den pågældende klausul er ifølge de spanske myndigheder en hypotetisk mulighed, ikke en konkret og håndgribelig situation.
(44) Under kontakter med Kommissionen har de spanske myndigheder lovet at udtage denne rute af kontrakten, og hvis det i fremtiden skulle blive nødvendigt at drive den med kompensation, vil det kun ske efter et fuldstændig åbent, offentligt udbud i overensstemmelse med proceduren i retningslinjerne for statsstøtte.
(45) Med hensyn til betingelserne for andre virksomheder i forbindelse med kongeligt dekret 1466/1997 bekræftede de spanske myndigheder i deres brev af 7. april 1998, at disse betingelser ikke er så strenge som dem, der stilles for de ruter, kontrakten omfatter. Der blev afholdt en række møder med de spanske myndigheder for at løse de uafgjorte problemer i forbindelse med dekretet. Efter i december 1998 at have afgivet et skriftligt tilsagn om at ændre det kongelige dekret under hensyntagen til Kommissionen bemærkninger, forelagde de spanske myndigheder et ændret dekretforslag, som for tiden undersøges i forbindelse med den tilsvarende overtrædelsesprocedure.
(46) Hvad kontraktens varighed angår, mener de spanske myndigheder, at det, når retningslinjerne for statsstøtte fastslår, at kontraktperioden skal være rimelig og ikke for lang, dvs. "normalt omkring fem år", betyder, at der kan være tilfælde, hvor det er berettiget at fastsætte et længere tidsrum. Under samtaler med Kommissionen har de spanske myndigheder imidlertid lovet at begrænse kontraktens varighed til 42 måneder, hvormed den får gyldighed indtil den 26. juli 2001.
(47) Hvad støttens udformning som pakke eller kontraktsamling angår, hævder de spanske myndigheder, at udvalget af ruter i kontrakten overholder reglerne i forordning (EØF) nr. 3577/92. Da ruterne var blevet udvalgt, blev der foretaget en omfattende undersøgelse for at fastslå omfang og hyppighed af den besejling, der skal sikres for at opfylde det forventede behov. Der blev derpå foretaget en økonomisk analyse af de tre gennemførlige alternative kontraktmuligheder: a) særskilte kontrakter for hver rute, b) kontrakter efter søfartszone, dvs. tre særskilte kontrakter for transport til henholdsvis Balearerne, De Kanariske Øer og Ceuta og Melilla og c) en samlet kontraktpakke. Da alle alternativerne var blevet undersøgt, blev det konkluderet, at en samlet kontrakt gav staten færrest udgifter.
(48) De spanske myndigheder tager afstand fra, hvad de betragter som en ubestemt beskyldning fra Kommissionens side for at yde statsstøtte, idet den ikke fastslår eller påviser hvilken del af det beløb, Trasmed har fået udbetalt, der kan opfattes som statsstøtte. De godtager heller ikke den påstand, at de udbetalinger, Trasmed har modtaget, kan give denne virksomhed en fordelagtig stilling i forhold til andre. Efter deres opfattelse svarer kontraktens indhold til definitionen på en offentlig kontrakt, som ikke skal anmeldes.
(49) De spanske myndigheder har i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 2, haft mulighed for at kommentere de bemærkninger, som er blevet fremsat af andre interesserede parter.
V. VURDERING AF STØTTEN
(50) De vigtigste forhold, der blev behandlet i procedureindledningsbeslutningen C 10/98, var offentliggørelsen, den mangelfulde udbudsprocedure, ruten Algeciras-Ceuta, betingelserne for andre transportfirmaer, kontraktens varighed og dens udformning som pakke eller kontraktsamling.
STØTTEFOREKOMSTEN
Den mangelfulde offentliggørelses- og udbudsprocedure
(51) Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte for søtransportsektoren fastslår, at "de offentlige udbud skal offentliggøres på passende vis (...) således at alle EF-transportvirksomheder (...) har lige mulighed for at afgive tilbud". Desuden hedder det således i forordning (EØF) nr. 3577/92: "når en medlemsstat indgår kontrakter om offentlig tjeneste eller pålægger rederier forpligtelser til offentlig tjeneste, skal dette ske uden forskelsbehandling af EF-redere" (artikel 4, stk. 1, andet afsnit), og "hvis der gives kompensation for forpligtelsen til offentlig tjeneste, skal alle EF-rederier have adgang hertil" (artikel 4, stk. 2, andet afsnit).
(52) Udbuddet af kontrakten blev offentliggjort i den spanske statstidende den 17. december 1997 og i forkortet udgave i søfartstidsskriftet Lloyds's List den 23. december 1997. Fristen for afgivelse af tilbud var den 31. december 1997.
(53) Da Kommissionen indledte proceduren, udtalte den, at den frist for afgivelse af tilbud, tilbudsgiverne fik, var for kort i betragtning af kontraktens omfang, varighed og betydning. Den benyttede procedure var således hverken fyldestgørende for virksomhederne i Spanien eller for andre virksomheder i Fællesskabet.
(54) Både den spanske regering og Trasmed henviser til, at retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren ikke fastsætter nøjagtige regler for offentliggørelse af kontrakter om offentlig tjeneste. De hævder endvidere, at offentliggørelsen af udbuddet fandt sted i overensstemmelse med den spanske lovgivnings forskrifter, som bygger direkte på direktiverne 92/50/EØF, 93/36/EØF og 93/37/EØF. Både den spanske regering og Trasmed mener, at udbuddet blev offentliggjort i overensstemmelse med den gældende lovgivning.
(55) Desuden gør de gældende, at hasteproceduren i forbindelse med udbuddet var fuldt berettiget, da den forrige kontrakt udløb den 31. december 1997. Med offentliggørelsen af udbuddet den 17. december 1997 ville de spanske myndigheder undgå, at udførelsen af de pågældende tjenester blev afbrudt, hvad de mener hurtigt ville have fået alvorlige konsekvenser.
(56) Udbuddet blev offentliggjort med al for kort varsel til, at virksomhederne kunne nå at udarbejde deres tilbud korrekt. At der ikke er modtaget tilbud fra andre end den oprindelige kontraktindehaver, bestyrker Kommissionen i den opfattelse, at udbuddet er ukorrekt på grund af den mangelfulde offentliggørelse og den utilstrækkelige tid til, at de interesserede parter kunne nå at udarbejde deres tilbud.
(57) Kommissionen noterer sig de spanske myndigheders argument om, at de var nødt til at benytte denne procedure for at undgå, at udførelsen af disse vigtige tjenester blev indstillet. Den kan dog ikke godtage det, da de spanske myndigheder kunne have indledt proceduren i tilstrækkelig tid til, at udbuddet kunne have været afholdt, uden at udførelsen af de nævnte nødvendige tjenester blev sat på spil.
(58) På denne baggrund og af de her nævnte grunde mener Kommissionen, at proceduren i forbindelse med offentliggørelse af udbuddet og tildeling af kontrakten ikke er i overensstemmelse med retningslinjerne for statsstøtte.
Ruten Algeciras-Ceuta
(59) Da Kommissionen indledte proceduren, bemærkede den, at Spanien af egne grunde havde forbeholdt sig ret til at overlade Trasmed udførelsen af en række offentlige tjenester på denne rute mod kompensation og til en pris efter eget skøn uden offentligt udbud, selv om ruten for tiden besejles af tre andre selskaber end Trasmed.
(60) Skønt denne rute ikke indgår i udbuddet, er den i kontraktbetingelserne føjet på listen over de ruter med forpligtelse til offentlig tjeneste, som kontraktindehaveren skal besejle, selv om visse besejlingsforpligtelser på denne rute på nuværende tidspunkt skal udføres uden kompensation.
(61) De spanske myndigheder har taget Kommissionens betænkeligheder til efterretning og har udtaget denne rute af kontrakten. De har desuden oplyst Kommissionen om, at Trasmed driver ruten uden økonomisk kompensation. Kommissionen anser dermed denne del af sagen for afsluttet.
Betingelserne for andre transportvirksomheder
(62) Da Kommissionen indledte proceduren, bemærkede den, at der ikke er fastsat tilstrækkelige betingelser for andre transportvirksomheder, der besejler de samme ruter i sideløbende konkurrence med det firma, der er forpligtet til offentlig tjeneste mod kompensation.
(63) På en række møder om dette spørgsmål lovede de spanske myndigheder at ændre retsgrundlaget på dette område (kongeligt dekret 1466/1997) for at tage hensyn til Kommissionens betænkeligheder og forelagde et ændret forslag, som i princippet er i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92 (søcabotage). Ikke desto mindre har Kommissionen midlertidigt udsat en overtrædelseprocedure over for det kongelige spanske dekret, da Domstolen netop er i færd med at forberede en præjudiciel afgørelse i samme sag(16).
(64) Hvad de tidligere nævnte punkter angår, ikke mindst den mangelfulde offentliggørelses- og udbudsprocedure, må det derfor påpeges, at ikke alle betingelserne i Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren er blevet opfyldt i dette tilfælde. Den procedure, der blev benyttet, opfylder navnlig ikke kravene til offentliggørelse af udbuddet. Desuden var den frist, de interesserede parter fik til udarbejdelse af deres tilbud, alt for kort.
(65) Det er rigtigt, at kontrakten om offentlig tjeneste trådte i kraft i begyndelsen af 1998, dvs. før en fuldstændig liberalisering af cabotagemarkedet i Spanien i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92 havde fundet sted. Det må imidlertid tages i betragtning, at Trasmed ikke alene drev kystsejlads, men også international sejlads (f.eks. transport af passagerer og gods på ruten mellem Algecires i Spanien og Tanger i Marokko). Da den internationale sejlads blev liberaliseret allerede før 1998(17), måtte udførelsen af disse tjenesteydelser nødvendigvis være åben for konkurrence med andre transportfirmaer i Fællesskabet i dette år.
(66) På baggrund af Domstolens dom af 25. marts 1998 i sag C-174/97, FFSA og andre mod Kommissionen (La Poste)(18), som afviste anken af retten i første instans' dom af 27. februar 1997 i sagen T-106/95(19), anses Spanien derfor fra begyndelsen af 1998 at have udbetalt statsmidler (som følge af ukorrekt anvendelse af proceduren), som truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige et bestemt firma (Trasmed) og således påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den pågældende kontrakt udgør derfor statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1. Denne støtte skal ifølge artikel 88 anmeldes og vurderes efter de almindelige regler for statsstøtte. De spanske myndigheder indgik den pågældende kontrakt uden forudgående anmeldelse og har dermed overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3.
OVERENSSTEMMELSE MED TRAKTATEN
(67) Hvis støtten omfattes af traktatens artikel 87, stk. 1, må det afgøres, om der er mulighed for undtagelse i henhold til traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 eller artikel 86, stk. 2.
(68) Den pågældende støtte kan ikke betragtes som omfattet af artikel 87, stk. 2, da det ikke drejer sig om støtte af social karakter til enkelte forbrugere eller støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af Tysklands deling.
(69) Ifølge traktatens artikel 87, stk. 3, kan støtte i visse tilfælde betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Foreneligheden med traktaten skal afgøres i forhold til hele Fællesskabet, ikke til en enkelt medlemsstat. For at sikre, at fællesmarkedet kan fungere tilfredsstillende, og på baggrund af princippet i traktatens artikel 3, litra g), skal undtagelserne i artikel 87, stk. 3, fortolkes restriktivt, når en støtteordning eller en konkret støttetildeling er til undersøgelse. Det modsatte ville være det samme som at begunstige sektorer eller virksomheder i bestemte medlemsstater og kunstigt styrke deres økonomiske stilling og dermed ændre samhandelen mellem medlemsstaterne og forvride konkurrencen, uden at det kan begrundes med henvisning til den fælles interesse, således som det forlanges i artikel 87, stk. 3.
(70) Ifølge artikel 87, stk. 3, litra a), er støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, tilladt. Skønt mange regioner i Spanien opfylder betingelserne for tildeling af regionalstøtte i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a), blev den pågældende støtte ikke tildelt som led i en støtteordning, hvis hovedformål var at fremme regionaludviklingen. Under alle omstændigheder tillader artikel 87, stk. 3, litra a), ikke støtteordninger, der som den foreliggende ikke er i overensstemmelse med Fællesskabets retningslinjer for støtte til særlige følsomme sektorer som søtransportsektoren.
(71) Hvad undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b), angår, har den pågældende støtteordning ikke til formål at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Spaniens økonomi og bærer heller ikke præg af disse projekttypers særlige kendetegn.
(72) Med hensyn til undtagelsen for støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner i artikel 87, stk. 3, litra c), er konklusionen blevet, at den foreliggende støtte ikke har den virkning, den nævnte bestemmelse kræver, da den har karakter af driftsstøtte.
(73) Den pågældende støtte opfylder ikke de nødvendige betingelser for at kunne udgøre en undtagelse, og de spanske myndigheder har heller ikke henvist til nogen af disse undtagelser i deres kontakter med Kommissionen.
(74) Under alle omstændigheder ville klassificering i en af disse kategorier ikke have ophævet forpligtelsen til at anmelde støtten til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 88, inden ordningen blev taget i anvendelse, hvad de spanske myndigheder ikke har gjort.
Undtagelsen i artikel 86, stk. 2
Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(75) Da Kommissionen indledte proceduren, erklærede den, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at afgøre, om traktatens artikel 86, stk. 2, kunne anvendes på den pågældende kontrakt.
(76) I artikel 86, stk. 2, står der følgende:"Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse [...] er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem(20)."
(77) Domstolen fastslog i dom af 10. december 1991 i sagen C-179/90, Merci convencionali porti di Genova(21) at: "det må herved konstateres, at det hverken fremgår af den af den nationale ret fremsendte sag eller af indlæggene for Domstolen, at havnearbejde har en sådan almindelig økonomisk interesse, at det adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter, og at selv om dette måtte være tilfældet, ville en anvendelse af traktatens bestemmelser, navnlig reglerne om konkurrence og fri bevægelighed, være til hinder for opfyldelsen af sådanne opgaver".
(78) I det foreliggende tilfælde gjaldt den kontrakt, udbuddet drejede sig om, en hel række særlige opgaver, som tilbudsgiveren skulle udføre. Kriterierne gjaldt enten de forskellige ruter, eller vinter- og sommersæsonen, eller drejede sig om almindelige krav til de specifikationer, fartøjerne skulle opfylde. Det skal desuden nævnes, at kontrakten om offentlig tjeneste gælder transport af passagerer og biler. Tabellen i det følgende viser nogle af de vigtigste betingelser, som det firma, der fik kontrakten om udførelse af offentlig tjeneste, skulle opfylde:
Tabel 1
TABELPOSITION
(79) Ud fra argumentationen i sag C-179/90, Merci convencionali porto di Genova, er det første spørgsmål, man skal stille, i hvilken udstrækning de særlige krav i den kontrakt om offentlig tjeneste, Trasmed har fået tildelt, kan betegnes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(80) De spanske myndigheder hævder, at markedskræfterne i sig selv, dvs. uden kompensation, ikke kan skabe det niveau, som kræves for at udføre de nødvendige søtransporttjenester med tilstrækkelig hyppighed, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet til rimelige priser i hele årets løb.
(81) Ifølge Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til søtransportsektoren forstås ved forpligtelse til offentlig tjeneste "enhver forpligtelse, som pålægges en operatør for at sikre levering af en tjenesteydelse, der opfylder fastlagte standarder for kontinuitet, hyppighed, kapacitet og prisniveau, og som er standarder, operatøren ikke ville påtage sig, hvis operatøren udelukkende skulle tage hensyn til sin økonomiske interesse. Forsyningspligtydelser (forpligtelse til offentlig tjeneste) kan indføres for linjefart ... i tilfælde hvor markedskræfterne ikke ville sikre en tilstrækkelig besejlingshyppighed".
(82) På grundlag af de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af(22), har den konstateret, at den konkurrence, Trasmed møder på de pågældende ruter, gælder godstransport, der ikke omfattes af kontrakten om offentlig tjeneste, og hvortil der benyttes fartøjer, der på ingen måde opfylder de kriterier for passagerkapacitet, som er fastsat i kontrakten. På den anden side må det huskes, at ingen af Trasmeds potentielle konkurrenter under proceduren erklærede sig i stand i at opfylde minimumskriterierne i kontrakten med Spanien uden kompensation.
(83) De spanske myndigheder har sendt Kommissionen en undersøgelse(23) af de ekstraomkostninger, udførelsen af kontrakten om offentlig tjeneste medfører. Undersøgelsen er foretaget af en uafhængigt instans, nemlig det polytekniske universitet i Madrid.
(84) Ifølge denne undersøgelse består de vigtigste af de faktorer, som skaber ekstra omkostninger, transportvirksomhederne ikke ville acceptere, hvis der ikke var tale om en forpligtelse til offentlig tjeneste, i følgende:
- kontraktindehaverens forpligtelse til at udføre tjenesten hele året i hele rutekoncessionens løbetid med de betjeningsforskelle mellem høj- og lavsæson, som er angivet i udbudsmaterialet, og
- kravet om inden for et minimalt tidsrum at kunne erstatte et hvilket som helst fartøj, som ikke længere kan udføre tjenesten (ikke på grund af vedligeholdelse, men på grund af havari, skader osv.); det maksimale tidsrum, der må gå inden erstatning indsættes, svarer til en hel tur med frem- og tilbagerejse, hvis turen varer over 24 timer, eller 24 timer, hvis den er kortere.
(85) Ifølge de oplysninger, de spanske myndigheder har givet, præges alle de ruter, udbuddet gælder, af store sæsonudsving med stor koncentration af passagerer og biler i højsæsonen. En undersøgelse af antallet af transporterede passagerer og biler på disse ruter i 1993, 1994, 1995 og 1996 - det tidsrum, som blev undersøgt, inden udbuddet blev afholdt - viser, at mellem 55 % og 60 % af det årlige behov for befordring af passagerer og biler ligger i højsæsonen, især i sommerferien(24), og mellem 40 % og 45 % er fordelt på resten af året (ca. syv måneder). Det forklarer det lave beskæftigelsesniveau, som størstedelen af året tegner sig for.
(86) Det er imidlertid ikke alt: Fra et økonomisk synspunkt er trafikken langt mere sæsonpræget, idet taksterne uden for højsæsonen i gennemsnit er langt lavere end i perioder med stor tilstrømning af passagerer og biler. Den samlede følge for indtægterne bliver, at mellem 60 % og 65 % af dem er koncentreret på sommerperioden, mens de øvrige mellem 35 % og 40 % fordeler sig på resten af året.
(87) Det fremgår af alt dette, at der på de pågældende ruter ikke, når det gælder transport af passager og biler, er nogen konkurrent af betydning, som kan tilbyde tjenester, der opfylder kravene til hyppighed, kapacitet og regelmæssighed hele året rundt, eller om indsættelse af et erstatningsfartøj i løbet af 24 timer (i det følgende benævnt "væsentlige krav"), således som det forlanges i kontrakten om offentlig tjeneste.
(88) Kommissionen kan derfor godtage det argument, at de nævnte væsentlige krav udgør en forskel mellem offentlig tjeneste, således som den tilbydes af Trasmed i overensstemmelse med kontrakten, og tjenester, der tilbydes efter forretningsmæssige principper (således som konkurrenterne gør). De ekstra krav til Trasmed kan derfor betragtes som tjenesteydelser af almindelige økonomisk interesse.
(89) De væsentlige krav og de krav (maksimalpriser osv.), der nødvendigvis ledsager dem som uadskillelige led i kontrakten om offentlig tjeneste, stilles kun til den virksomhed, det er blevet overladt at udføre kontrakten, det vil i dette tilfælde sige Trasmed.
(90) De omkostninger, det medfører at opfylde disse særlige krav, skal lægges til dem, der opstår ved at udføre tjenesten efter forretningsmæssige principper, og udgør de ekstraomkostninger, der knytter sig til forpligtelsen til offentlig tjeneste i henhold til kontrakten.
(91) Endelig kan det bekræftes, at Kommissionen, da der ikke findes konkurrenter af betydning, mener, at de ekstraomkostninger, der er blevet påvist ved ekspertberegning, og som Trasmed skal kompenseres for, er de ekstraomkostninger, der skyldes udførelse af offentlig tjeneste i lavsæsonen (ved opfyldelse af de væsentlige krav og de krav, der knytter sig til dem), og ekstraomkostningerne ved forpligtelsen til at kunne indsætte et erstatningsfartøj i løbet af 24 timer.
Nødvendighed - Ækvivalens
(92) Da der ikke blev afholdt korrekt udbud (se betragtning 51-58), kan det ikke uden videre antages, at kompensationen til Trasmed svarer til de priser, der ville være blevet fastsat efter forretningsmæssige principper under de samme forhold. Det må derfor undersøges, om kompensationen er større, end det er nødvendigt for at opveje de ekstraomkostninger, der skyldes kontrakten om offentlig tjeneste.
(93) I sin dom i sagen La Poste, som er blevet nævnt tidligere(25), anførte Domstolen følgende: "En statsstøtte kan herefter i medfør af traktatens artikel 88, stk. 2, undtages fra forbuddet i traktatens artikel 87, forudsat at støtten alene har til formål at kompensere for de meromkostninger, der er forbundet med udførelsen af de særlige opgaver, som påhviler den pågældende virksomhed, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og at støtten må anses for nødvendig for, at virksomheden kan opfylde sine offentligretlige forpligtelser på rimelige økonomiske vilkår".
(94) Det må også huskes, at de spanske myndigheder offentliggjorde meddelelsen om udbud af kontrakten om offentlig tjeneste den 17. december 1997; det afsatte budget til kontrakten var på 1100 mio. ESP (ca. 6600000 EUR) om året. Inden for udbuddets rammer fremsatte Trasmed et tilbud på 950 mio. ESP (ca. 5700000 EUR) om året for kontrakten.
(95) Når det er blevet fastslået, hvori forpligtelsen i kontrakten om offentlig tjeneste nærmere betegnet består, må det afgøres, i hvilket omfang der skal gives støtte til tjenestens udførelse, og om kompensationen kan hæmme samhandelens udvikling i Fællesskabet.
(96) Ifølge ekspertundersøgelsen, bygger den metode, den nødvendige mindstekompensation anslås efter, på de ekstraomkostninger, der er nødvendige for at udføre forpligtelsen til offentlig tjeneste i lavsæsonen. Lavsæsonen er den periode, hvori kontraktens forpligtelse til offentlig tjeneste (besejling i lavsæsonen, opfyldelse af de øvrige krav og forpligtelse til at kunne indsætte et erstatningsfartøj i løbet af 24 timer) medfører betydelige driftstab(26).
(97) På dette grundlag har eksperten i første spalte i tabellen i det følgende angivet ekstraomkostningerne for de seks ruter (ud af ni), som har haft årligt underskud. De to andre spalter afspejler Trasmeds faktiske resultater i 1998-99, enten for samtlige ruter eller for dem, der drives med årligt nettounderskud:
Tabel 2
TABELPOSITION
(98) Kommissionen bemærker, at nogle af ruterne ikke opviser årligt underskud. Kontrakten om offentlig tjeneste stiller imidlertid også for dem nogle supplerende krav om regelmæssighed, hyppighed og kapacitet, der skaber omkostninger og formindsker virksomhedens fortjeneste. Selv om Trasmed ikke har nogen offentlig forpligtelse på disse ruter, er de med til at lette virksomhedens økonomiske byrde og dermed også til at begrænse de statsmidler, der kræves til kompensation.
(99) Selv om Trasmed ikke har fået eksklusive adgangsrettigheder til markedet, er det i denne forbindelse hensigtsmæssigt at henvise til Domstolens dom af 19. maj 1993 i sag C-320/91 (Corbeau)(27). Domstolen fastslog her, at den, der påtager sig denne opgave, er forpligtet til at sikre tjenesteydelser på rimelige økonomiske vilkår, og det forudsætter derfor, at vedkommende kan foretage en udligning mellem rentable og mindre rentable aktivitetsområder. En begrænsning af konkurrencen fra private erhvervsdrivendes side er således berettiget med hensyn til rentable aktivitetsområder.
(100) Såfremt det var tilladt for private erhvervsdrivende at konkurrere med indehaveren af de eksklusive rettigheder i de til disse rettigheder svarende områder efter deres eget valg, ville det være muligt for dem at koncentrere sig om de økonomisk rentable områder og på disse at tilbyde mere fordelagtige takster end indehaverne af de eksklusive rettigheder, idet de i modsætning til disse ikke økonomisk er nødt til at opveje tabene inden for de ikke-rentable områder med overskuddene fra de mere rentable områder.
(101) Hvis der tages hensyn til muligheden for krydssubsidiering mellem de forskellige ruter, fremgår det af det foregående, at statsstøtten til Trasmed ikke overskrider den mindste kompensation, som er nødvendig for at opveje ekstraomkostningerne i forbindelse med opfyldelse af de væsentlige krav i kontrakten om offentlig tjeneste. Trasmeds underskud i 1998 og 1999 var på henholdsvis 931 og 102 mio. ESP. Disse beløb svarer i det store og hele til de 950 mio. ESP, der hvert år modtages i statsstøtte, og ligger under de samlede ekstraomkostninger på 1330 mio. ESP, som blev anslået i ekspertberegningen.
(102) Tallene i tabellen i det følgende viser også, at den metode, hvorefter Trasmed har valgt at beregne sine tab, og som tager hensyn til resultatet for samtlige ruter i pakken, kræver færre statsmidler (mindre kompensation), end hvis det havde valgt en fremgangsmåde, som fastsatte en kompensation for hver enkelt rute, idet der så ikke ville være draget nogen fordel af indtægterne af de to rentable ruter.
(103) På Kommissionens anmodning blev der, for at efterprøve de resultater, der opnåes med metoden i tabel 1, foretaget en ekspertvurdering af de samlede udgifter og indtægter, som en virksomhed, der skulle udføre kontrakten om offentlig tjeneste (de pågældende ruters samlede drift, dvs. godstransport medregnet) i høj- og lavsæsonen, ville kunne påregne(28).
Tabel 3
TABELPOSITION
(104) Som det fremgår af tabel 3 er driftsresultaterne for sejladsen, når det udelukkende gælder passagerer og deres biler (som omfattes af kontrakten om offentlig tjeneste) negative både i lavsæsonen og højsæsonen. Hvis der tages hensyn til hele trafikstrømmen(29), bliver underskuddet til en vis grad opvejet af den samtidige transport af gods (der ikke omfattes af kontrakten om offentlig tjeneste), som giver underskud i lavsæsonen (- 1803 mio. ESP), men betydeligt overskud i højsæsonen (267 mio. ESP). Dette bekræfter færgetrafikkens udtalte sæsonudsving, der som tidligere nævnt omtales i kontrakten om offentlig tjeneste.
(105) Når ekstraomkostningerne i forbindelse med kontraktens forpligtelse til offentlig tjeneste skal beregnes efter denne metode, må det huskes, at sejladsen med passagerer/biler giver et underskud på 4200 mio. ESP i lavsæsonen. Skønt dette tal i nogen grad opvejes af godstransportens positive resultater, bliver der alligevel et samlet underskud på 1803 mio. ESP i lavsæsonen. Når lavsæsonens underskud modregnes højsæsonens overskud, giver det et samlet tab på 1536 mio. ESP. Da dette tal udelukkende afspejler tabene ved sejlads med passagerer og biler i lavsæsonen udlignet med alle de øvrige resultater for hele året, kan det bekræftes, at driftstabet på 1536 mio. ESP udgør de ekstraomkostninger, der skyldes kontraktens forpligtelse til offentlig tjeneste.
(106) Det kan således konkluderes, at metoden i tabel 2 og metoden i tabel 3 giver næsten samme resultat, når det gælder ekstraomkostningerne i forbindelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste, nemlig 1300 og 1536 mio. ESP.
(107) Da de to ekspertberegninger er indbyrdes sammenhængende, og da den anden - som tager hensyn til de samlede omkostninger og indtægter i høj- og lavsæsonen - bekræfter gyldigheden af den lidt mere pragmatiske linje i den første, kan Kommissionen acceptere analysen. Det bør i denne forbindelse nævnes, at ingen af de interesserede parter har fremlagt sammenlignende undersøgelser af denne type under proceduren.
(108) Det må også huskes, at Trasmed fremsatte et tilbud på 950 mio. ESP, som blev accepteret af de spanske myndigheder, og som ligger under det mindste af ekspertberegningens resultater (1300 mio. ESP).
(109) Da Kommissionen kan acceptere den metode, hvorefter ekstraomkostningerne i forbindelse med udførelse af kontrakten om offentlig tjeneste er blevet vurderet, kan den derfor konkludere, at de 950 mio. ESP, Trasmed har fået tildelt, ikke overskrider det minimum, som er nødvendigt for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, hverken når det gælder de væsentlige krav eller de øvrige krav i kontrakten.
(110) Det kan også konkluderes, at den pågældende kontrakt om offentlig tjeneste ikke giver nogen overskydende kompensation, og at kompensationen derfor ikke tillader krydssubsidiering af Trasmeds øvrige ruter (som ikke er omfattet af kontrakten om offentlig tjeneste).
(111) Af alle disse grunde er støtten, selv om den som allerede nævnt er blevet tildelt efter en mangelfuld udbudsprocedure, nødvendig for at sikre udførelsen af en væsentlig tjeneste, og den står i rimeligt forhold til det tilstræbte mål, således som allerede påvist.
PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(112) På den anden side må ingen undtagelse, især ikke en undtagelse fra konkurrencereglerne, som det fastslås i traktatens artikel 86, stk. 2, påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse. Hvad eventuelle indvirkninger på samhandelen angår, vil Kommissionen pege på følgende forhold:
- Kontraktens første år (1998): I kontraktens første år er de pågældende ruter forbeholdt fartøjer, der fører spansk flag, i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92(30).
- Varighed: Da Kommissionen indledte proceduren, påpegede den, at kontraktens varighed i udbudsmaterialet var fastsat til seks år med mulighed for to forlængelser på hver to år. I kontraktbetingelserne er den anden forlængelse (efter otte år) afhængig af et forudgående samråd med Kommissionen. Kontraktens varighed ville, således som den er fastsat, have forhindret liberalisering af søcabotagen i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 3577/92 [...]. Desuden ville den stride mod retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren, da de også gælder forpligtelsen til offentlig tjeneste. Det hedder heri, at "kontraktperioden for forsyningspligtydelser skal være rimelig og ikke for lang (normalt omkring fem år) (...). Efter kontraktperiodens udløb bør kontrakten igen udbydes efter ovennævnte procedure".
De spanske myndigheder har derfor lovet, at kontrakten ikke skal løbe længere end til den 26. juli 2001 (42 måneder). En eventuel kontrakt til afløsning af den træder i kraft ved den nuværende kontrakts udløb og skal overholde Fællesskabets gældende lovgivning (en udbudsprocedure, som følger principperne for offentlighed, gennemsigtighed og ens behandling). De spanske myndigheder har forpligtet sig til ikke at udbetale støtten i forbindelse med kontrakten på dette tidspunkt eller før det.
- Kontraktens udformning som pakke eller kontraktsamling: Da Kommissionen indledte proceduren, påpegede den, at de spanske myndigheder ikke havde givet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor de ni (eller ti) ruter skulle samles i én pakke og udbydes på en samlet kontrakt, der i praksis risikerede at forvride søcabotagens liberaliseringsproces (som er fastsat i forordning (EØF) nr. 3577/92).
Kommissionen vil gerne gøre det klart, at medlemsstaterne, for at finde en ligevægt mellem offentlige finansieringsanliggender og kravet om adgang til markedet, går ud fra en skønsmæssig margen, når de skal afgøre, om en kontrakt om forpligtelse til offentlig tjeneste skal udbydes for de enkelte ruter eller for nogle få ruter samlet i én pakke. Som Kommissionen påpegede, da den indledte proceduren, er der en vis betænkelighed over for nogle af kontraktens formuleringer, både når det gælder dens varighed og ruternes inddragelse i en samlet kontrakt, da det kan hæmme liberalisering af sabotagen og svække konkurrencen(31). Da kontrakten nu er begrænset til 42 måneder, og de uheldige virkninger på samhandelens og konkurrencens udvikling dermed er reduceret til et minimum, har Kommissionen besluttet ikke at fastholde dette punkt.
- De spanske myndigheder har også lovet, at enhver efterfølgende kontrakt skal overholde Fællesskabets regler (kontrakt på ikke over fem år, opdeling efter ruter og nøje overholdelse af forpligtelsen til ikke at give overskydende kompensation og til ikke at tillade krydssubsidiering af konkurrencedygtige aktiviteter), og at den pågældende kontrakt først træder i kraft efter et tidsforløb og en offentliggørelsesperiode, som er tilstrækkelig til, at alle søtransportvirksomheder i Fællesskabet får mulighed for at afgive tilbud.
- De spanske myndigheder er gået ind på straks at udtage ruten mellem Algeciras og Ceuta, der drives uden kompensation, af den nuværende kontrakt.
(113) Kommissionen er på den anden siden klar over, at det vil tage nogen tid at opfylde disse løfter fuldstændigt. Det tillades derfor, at den pågældende kontrakt gælder indtil den 26. juli 2001. (Hvorved den får en varighed på 42 måneder). Denne frist er blevet sat, for at retningslinjerne og de nye kontrakter kan udarbejdes fuldt ud i samråd med Kommissionen og søfartserhvervet, og for at eventuelle tilbudsgivere kan få tilstrækkelig tid til at afgive tilbud på de nye kontrakter.
(114) Det må desuden påpeges, at støtteperioden er blevet indskrænket betydeligt for at sikre dens tidsmæssige begrænsning. Støttens midlertidige karakter gør det desuden muligt at udvikle den ordning, der tidligere gjaldt i Spanien (hvorefter der blev drevet sejlads på øerne), og indføre en fyldestgørende udbudsordning for alle fremtidige kontrakter.
(115) Da de væsentlige og øvrige krav, som stilles til Trasmed i kraft af kontrakten om offentlig tjeneste, kan betegnes som "tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse", da den offentlige finansiering af kontrakten svarer til de ekstraomkostninger, virksomheden pådrager sig, således at kontrakten ikke indebærer nogen overskydende kompensation, og da dens varighed, og derfor også dens mulige virkninger på handelens udvikling, er blevet betydeligt reduceret, kan det bekræftes, at kompensationen ikke har påvirket samhandelens udvikling i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse, således som fastsat i traktatens artikel 86, stk. 2.
VI. KONKLUSIONER
(116) Kommissionen konkluderer, at Spanien ulovligt har ydet statsstøtte til fordel for Compania Trasmediterránea og dermed overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3. Kompensationen kan dog tillades i henhold til artikel 86, stk. 2, selv om den omfattes af artikel 87, stk. 1, og ikke kan komme ind under undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3.
(117) Denne beslutning gælder kun forhold i forbindelse med statsstøtte og har ingen betydning for anvendelsen af andre fællesskabsregler -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Spanien har ulovligt ydet statsstøtte til fordel for Compania Trasmediterránea og dermed overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3. Dog kan kompensationen tillades i henhold til artikel 86, stk. 2, hvis og når betingelserne i artikel 2 opfyldes.
Artikel 2
Spanien ophæver den nuværende kontrakt senest den 26. juli 2001 og indstiller enhver støtteudbetaling senest på dette tidspunkt.
Enhver senere kontrakt skal overholde Fællesskabets gældende bestemmelser (kontrakt på højst fem år, adskillelse af ruterne og nøje overholdelse af forpligtelsen til ikke at yde overskydende kompensation og til ikke at tillade krydssubsidiering af konkurrencedygtige aktiviteter). Den pågældende kontrakt træder først i kraft efter et tidsforløb og en offentliggørelsesperiode, som er tilstrækkelig til, at alle søtransportvirkomheder i Fællesskabet får mulighed for at afgive tilbud.
Ruten mellem Algeciras og Ceuta indgår ikke i den nuværende kontrakt, og Compania Trasmediterránea kan ikke modtage økonomisk kompensation for denne rute.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2000.
Komission päätös,
tehty 19 päivänä heinäkuuta 2000,
valtiontuesta, jonka Espanja on myöntänyt meriliikenteen alalle (uusi julkisten meriliikennepalvelujen sopimus)
(tiedoksiannettu numerolla K(2000) 2447)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2001/156/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Komissiolle tehtiin 8 päivänä tammikuuta 1998 kantelu, jonka mukaan Espanja oli aloittanut tarjouskilpailumenettelyn, joka koski Manner-Espanjan ja sen saarten välisten meriliikennepalvelujen tarjoamista julkisen palvelun velvoitteen mukaisesti. Komissio ilmoitti 26 päivänä tammikuuta 1998 päivätyllä kirjeellään Espanjan viranomaisille epäilyistään, jotka liittyivät tarjouskilpailun kohteena olevaan sopimukseen ja sen tekotapaan.
(2) Komissio ilmoitti Espanjalle 5 päivänä maaliskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely edellä mainitusta sopimuksesta, joka tehtiin Espanjan ja Compañía Trasmediterránea -yrityksen välillä (jäljempänä "Trasmed") 20 päivänä tammikuuta 1998. Komissio kehotti Espanjan viranomaisia esittämään kuukauden kuluessa vastauksensa sopimusta koskeviin huomautuksiin. Samalla se pyysi viranomaisia vahvistamaan kymmenen työpäivän kuluessa kirjeen vastaanottamisesta, että tuen maksaminen oli keskeytetty.
(3) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä sopimuksesta.
(4) Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta. Komissio on toimittanut huomautukset Espanjalle mahdollisia huomautuksia varten ja saanut sen huomautukset 18 päivänä maaliskuuta, 7 päivänä huhtikuuta ja 23 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyillä kirjeillä. Lisäksi on järjestetty kokouksia, joista yksi pidettiin 3 päivänä kesäkuuta 1999.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
SÄÄDÖS
(5) Neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92(3) 9 artiklassa säädetyn velvoitteen mukaisesti Espanjan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 30 päivänä heinäkuuta 1997 päivätyllä kirjeellään aikomuksestaan muuttaa Espanjan meriliikenteen kabotaasiin sovellettua tukiohjelmaa. Komission yksiköt ilmoittivat Espanjan viranomaisille havainneensa monia ongelmia sekä ohjelman muuttamista koskevan säädösluonnoksen peruskäsitteissä että sen muotoilussa. Espanjan viranomaiset tekevätkin muutoksia säännöksiin, mutta antoivat 19 päivänä syyskuuta 1997 säädöksen 1466/1997 (Real Decreto 1466/1997)(4) kuulematta uudelleen komission yksikköjä. Koska tätä oli pidettävä velvoitteiden noudattamatta jättämisenä, Espanjan viranomaisille lähetettiin 22 päivänä lokakuuta 1997 päivätty kirje, johon viranomaiset vastasivat 9 päivänä joulukuuta 1997. Viranomaisille lähetettiin 20 päivänä huhtikuuta 1998 virallinen ilmoitus, johon ne vastasivat 27 päivänä toukokuuta ja 8 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyillä kirjeillä.
(6) Säädöksessä vahvistetaan lupajärjestely Iberian niemimaan ja saarten sekä eri saarten välisille säännöllisille meriliikenteen kabotaasireiteille. Kyseisten palvelujen tarjoajilta vaaditaan ennakkolupaa, jonka edellytyksenä on (asetuksen (ETY) N:o 3577/92 4 artiklassa tarkoitettujen) Espanjan viranomaisten kyseiselle liikenteenharjoittajalle määräämien julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen. Jos lupajärjestely ei varmista riittävää palvelutasoa edellä mainituilla säännöllisillä meriliikenteen kabotaasireiteillä, Espanjan viranomaiset voivat säädöksen mukaan tehdä tarvittavat julkisen palvelun sopimukset ja antaa muille varustamoille mahdollisuuden liikennöidä kyseisillä reiteillä.
SOPIMUS
(7) Espanjan viranomaiset toimittivat komission yksiköille 2 päivänä lokakuuta 1997 päivätyllä kirjeellä jäljennöksen hallinnollisista ja teknisistä ehdoista, joita oli tarkoitus käyttää ratkaistaessa tarjouskilpailu, joka koski sopimusta julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä yhdeksällä mannerkabotaasireitillä. Voimassa ollut julkisen palvelun velvoitetta koskeva 20-vuotinen sopimus Trasmedin kanssa oli päättymässä 31 päivänä joulukuuta 1997(5).
(8) Muutettuun säädökseen sekä julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvää uutta sopimusta koskevista ongelmista keskusteltiin kokouksissa, jotka pidettiin 10, 15 ja 16 päivänä lokakuuta 1997. Koska säädöksen ja uuden sopimuksen yhteensopivuudesta yhteisön lainsäädännön kanssa ei päästy yhteisymmärrykseen, komission yksiköt lähettivät lisäkysymyksiä Espanjan viranomaisille. Lisäksi pidettiin monia kokouksia, joissa keskusteltiin ja selvitettiin asiaa yksityiskohtaisemmin.
(9) Komissio ilmoitti Espanjan aluekehitysministerille 27 päivänä marraskuuta 1997 lähettämällään kirjeellä, että jos Espanjan viranomaiset eivät sovella meriliikenteen valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen(6) mukaista menettelyä julkisen palvelun velvoitteeseen liittyviin sopimuksiin, niiden on ilmoitettava mahdolliset uudet sopimukset valtiontukena. Espanjan viranomaiset eivät kuitenkaan ole noudattaneet tätä velvoitetta.
(10) Tehty sopimus on pääpiirteiltään seuraavanlainen:
- Sopimus koskee säännöllisten matkustaja- ja autolauttapalvelujen tarjoamista kymmenellä reitillä (9 tuettua ja 1 ilman tukea) Barcelonan-Valencian ja Baleaarien, Cádizin ja Kanariansaarten, Almerían-Málagan ja Melillan sekä Algecirasin ja Ceutan välillä (viimeksi mainitulle reitille ei myönnetä tukea).
- Tukibudjetti on 6600 miljoonaa Espanjan pesetaa kuudeksi vuodeksi vuodesta 1998 lähtien.
- Kyseessä on pakettimuotoinen sopimus, jossa tarjouskilpailun voittaja saa kaikki reitit liikennöitäväkseen. Sopimukseen ei kuitenkaan liity yksinoikeutta kyseisillä reiteillä, vaan myös muut varustamot voivat liikennöidä niillä. Liikennöintiluvan saaminen edellyttää kuitenkin tiettyjen, julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvien ehtojen täyttämistä.
- Sopimuksen kesto on 6 + 2 + 2 (10) vuotta; ennen sen jatkamista toisen kerran on kuitenkin kuultava komissiota ja saatava siltä lupa jatkamiseen.
(11) Tarjouskilpailuilmoitus julkaistiin Espanjan virallisessa lehdessä (Boletín Oficial del Estado) 17 päivänä joulukuuta 1997 ja ilmoituksen tiivistelmä julkaistiin Lloyd's List -julkaisussa 23 päivänä joulukuuta 1997. Tarjousten jättämisen takarajaksi asetettiin 31 päivä joulukuuta 1997. Komissio sai 8 päivänä tammikuuta 1998 kantelun varustamolta, joka katsoi sille aiheutuneen haittaa siitä, että tarjouksen valmisteluun oli annettu liian vähän aikaa.
(12) Koska sopimus oli Espanjan viranomaisten mielestä meriliikenteen valtiontukea koskevien suuntaviivojen mukainen, sitä ei ilmoitettu perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti valtiontukena.
(13) Aloittaessaan menettelyn komissio totesi epäilevänsä toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille hallussaan olevien tietojen perusteella. Epäilyt koskivat sekä sopimuksen sisältöä että sen tekotapaa. Komission epäilyt perustuivat seuraaviin seikkoihin:
1. Julkisen ja asianmukaisen tarjouskilpailumenettelyn puuttuminen: koska kyse on laaja-alaisesta, pitkäkestoisesta ja merkittävästä sopimuksesta, tarjouskilpailuilmoituksen julkistamiseen ja tarjousten esittämiseen varattu aika oli riittämätön.
2. Samoilla reiteillä toimiviin, julkisen palvelun velvoitetta täyttävien tuettujen varustamojen kanssa kilpaileviin liikenteenharjoittajiin sovellettuja ehtoja ei ole esitetty asianmukaisesti eikä etukäteen.
3. Algeciras-Ceuta-reitti: tällä hetkellä kyseisellä reitillä liikennöi monia yksityisiä varustamoja, jotka toimivat kaupalliselta pohjalta. Sopimuksessa varataan oikeus myöntää tarjouskilpailun voittajalle jatkossa valtiontukea julkisen palvelun velvoitteeseen liittyvästä sopimuksesta, jos palvelutarjonta kyseisellä reitillä on epätasapainossa. Koska kyseisten palvelujen osalta ei ole esitetty varsinaista tarjouskilpailuilmoitusta, mahdollisen julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseen myönnettävän valtiontuen määrällekään ei ole asianmukaista määrittämismenetelmää.
4. Kesto: sopimus on voimassa kuusi vuotta ja sitä on mahdollista jatkaa kaksi kertaa kahden vuoden ajaksi. Sopimusta jatketaan ensimmäisen kahden vuoden jatkoajan verran, jos vähintään viidellä sopimuksen soveltamisalaan kuuluvasta kymmenestä reitistä ei ole sillä välin alettu tarjota vastaavia kaupallisia palveluja. Toinen kahden vuoden jatkoaika edellyttää ennakkoilmoitusta komissiolle. Näin ollen tarjouskilpailuilmoitusten esittämisväli (sopimuksen todellinen vähimmäiskesto) olisi siis kuudesta kymmeneen vuotta. Komissio katsoo, että sopimuksen voimassaoloaika on liian pitkä ja se vaikeuttaa tarpeettomasti markkinoiden kehittymistä. Toisaalta myös sopimuksen tekeminen kaikki reitit kattavana sopimuspakettina tai eräänlaisena yleissopimuksena aiheuttaa epäilyjä. Se merkitsee käytännössä sitä, että vain suurimmat yritykset tai yhtymät voivat osallistua tarjouskilpailuun.
(14) Sopimus on nykymuodossaan vastoin asetuksen (ETY) N:o 3577/92 mukaista saarikabotaasipalvelujen tarjoamisen vapautta, jota on sovellettu Espanjassa 1 päivästä tammikuuta 1999. Syynä tähän on sekä sopimuksen kesto että kaikkien reittien kokoaminen samaan sopimukseen.
III ASIANOMAISET HUOMAUTUKSET
COMPAÑÍA TRASMEDITERRÁNEA
(15) Komissiolle 11 päivänä kesäkuuta 1998 toimittamissaan huomautuksissa Trasmed kiisti, että sopimus vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska Espanjan matkustaja- ja lauttaliikenteen saarikabotaasin markkinoita ei vielä ollut vapautettu. Asetuksen (ETY) N:o 3577/92 6 artiklassa säädetään, että Espanjan (ja muiden jäsenvaltioiden) velvollisuutena on vapauttaa meriliikenteen kabotaasi vasta alkuvuodesta 1999. Näin ollen kyseisillä markkinoilla ei esiinny kilpailua espanjalaisten liikenteenharjoittajien ja sellaisten muiden jäsenvaltioiden varustamojen kesken, joiden alukset on rekisteröity muihin jäsenvaltioihin kuin Espanjaan. Näin ollen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei vaikuteta millään tavalla. Trasmed viittaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan eivät kuulu sellaisille yrityksille myönnetyt tuet, jotka valmistavat tuotteita tai tarjoavat palveluja markkinoilla, joilla ei harjoiteta yhteisön sisäistä kauppaa (asia C-40/75, Produits Bertrand SA v. komissio, tuomio 21.1.1976, ja asia C-52/76, Benedetti v. Munari, tuomio 3.2.1977)(7).
(16) Yrityksen mielestä Espanjan viranomaisten toteuttamat toimenpiteet ovat lisäksi täysin meriliikenteen valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen mukaisia. Sopimuksen kestosta voidaan todeta, että suuntaviivoissa vahvistetaan yleisperiaate kohtuullisesta voimassaoloajasta. Suuntaviivat antavat kuitenkin vain ohjeelliset rajat voimassaoloajalle, ja niissä jätetään harkintavaltaa myös jäsenvaltioille.
(17) Sopimuksen jatkaminen riippuu tiettyjen ehtojen täyttämisestä. Jatkaminen kahdella vuodella on mahdollista vain, jos viidellä sopimuksen kattamasta kymmenestä reitistä ei ole alettu tarjota vastaavia kaupallisia palveluja. Sopimusta on poikkeustapauksissa mahdollista jatkaa toisen kerran kaksi vuotta. Jatkaminen edellyttää kuitenkin, että kyseessä on yleinen etu ja että asiasta ilmoitetaan ennakkoon komissiolle, joka voi vastustaa sopimuksen jatkamista.
(18) Trasmed totesi julkistamisesta ja tarjouskilpailuilmoituksesta, ettei suuntaviivoissa eikä asetuksessa (ETY) N:o 3577/92 (meriliikenteen kabotaasi) sen mielestä säädetä vaatimuksia jäsenvaltioiden esittämien tarjouskilpailuilmoitusten julkaisemisen eikä niiden sisällön osalta. Jäsenvaltiot voivat yrityksen käsityksen mukaan määrittää itse julkisuutta koskevat ehdot.
(19) Yritys toteaa, että Espanjan lainsäädännössä asetetut julkisuusvaatimukset ovat täysin yhteisön sääntöjen mukaiset eikä kiireelliselle menettelyille asetettu 13 päivän aikaraja ole niin lyhyt eikä syrjivä kuin komissio väittää. Olisi kiinnitettävä huomiota myös julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 18 päivänä kesäkuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/50/ETY(8), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 97/52/EY(9), 20 artiklan säännöksiin, vaikkei niitä tässä tapauksessa voitaisikaan soveltaa. Trasmedin mukaan kyseessä oleva korvaus ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, vaan kyse on pikemminkin julkisen palvelun velvoitteesta, jonka täyttämisestä Espanjan on maksettava korvausta.
(20) Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan soveltamisen osalta Trasmed toistaa, että se on halukas toimittamaan komissiolle tiedot kyseisten julkisten palvelujen tarjoamisesta aiheutuneista kustannuksista kullakin sopimuksen piiriin kuuluvalla meriliikennereitillä. Näin komissio saa todisteita siitä, että Espanjan viranomaisten maksamat korvaukset eivät ole suurempia kuin aiheutuneet ylimääräiset kustannukset. Yritys huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa C-202/88, Ranska v. komissio, 19. maaliskuuta 1991 antamassaan tuomiossa(10), että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltamista varten on täytettävä seuraavat kaksi vaatimusta: a) kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi kyseistä yritystä hoitamasta sille uskottua tehtävää, ja b) jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei saa vaikuttaa tavalla, joka on ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.
(21) Käsiteltävänä olevassa tapauksessa yritys katsoo, että valtion sopimuksen perusteella maksama summa on korvaus välttämättömien palvelujen tarjoamisesta, jonka kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi. Koska Trasmed ei harjoita toimintaa aloilla, jotka ovat avoimia yhteisönlaajuiselle kilpailulle(11), jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei vaikuteta.
(22) Päätöksessään menettelyn aloittamisesta komissio pyysi Espanjan viranomaisia vahvistamaan, että korvauksen maksu on keskeytetty. Trasmed ilmoitti, että maksamisen keskeyttäminen kokonaan ja ilman eri toimenpiteitä vaarantaisi vakavasti palvelujen tarjoamisen jatkuvuuden.
ANAVE (ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES)
(23) Espanjalaisten varustamojen kattojärjestö Anave (Asociación de Navieros Españoles) ilmoitti, että asetuksen (ETY) N:o 3577/92 6 artiklan 1 kohdan säännösten mukaan asetusta ei sovelleta kyseessä olevaan sopimukseen. Lisäksi Anave totesi, että viiden vuoden määräaika julkisen palvelun velvoitteeseen liittyville sopimuksille on vain ohjeellinen. Tekstin mukaan keston ei "periaatteessa pitäisi ylittää viittä vuotta". Näin ollen kuuden vuoden sopimus vaikuttaa täysin kohtuulliselta ja suuntaviivojen määräysten mukaiselta.
(24) Anave pahoittelee, ettei komissio ole jakanut korvausta valtiontukiosuuteen ja julkisen palvelun tarjoamisesta maksettavaan osuuteen eikä se ole arvioinut kyseisiä osuuksia. Ilman korvausta Trasmed joutuisi niin suuriin taloudellisiin vaikeuksiin, ettei se pystyisi tarjoamaan palveluja jatkuvuutta, säännöllisyyttä ja korkeaa laatua koskevia vaatimuksia noudattaen.
(25) Lisäksi Anave ilmoittaa, että komissiolle tästä sopimuksesta kantelun tehneet yritykset valittivat asiasta myös säännöllisiä reittejä käsittelevään Anaven lautakuntaan (sen muodostavat 21 meriliikennettä harjoittavaa varustamoa, joista monet kilpailevat Trasmedin kanssa matkustaja- ja rahtiliikenteen markkinoilla). Yritykset viittasivat mahdollisuuteen, jonka mukaan järjestö veisi asian Espanjan tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tutkittuaan asiaa yksityiskohtaisesti lautakunta totesi, ettei oikeusmenettelyyn ole syytä, ja hylkäsi ehdotuksen.
FRED OLSEN SA
(26) Fred Olsen SA on espanjalainen varustamo, joka kilpailee Trasmedin kanssa Kanariansaarten välisillä reiteillä (mikään näistä reiteistä ei kuulu käsiteltävänä olevaan sopimukseen). Fred Olsen SA:n mielestä paras ja tehokkain tapa, jolla Espanjan valtio voi tukea meriliikennereittejä, olisi matkalippujen hintatuki, jota myönnettäisiin kaikille varustamoille. Näin voitaisiin välttää varustamojen välinen hintojen vääristyminen. Fred Olsen SA on haastanut Espanjan valtion oikeuteen kyseisestä sopimuksesta.
ASEMAR (ASOCIACIÓN DE EMPRESAS MARÍTIMAS)
(27) Asemar on espanjalaisten yksityisten yritysten liitto, jonka jäsenistöön kuuluu varustamoja, hinaajatoiminnan harjoittajia ja muita meriliikennepalvelujen tarjoajia.
(28) Tarjouskilpailuilmoituksen julkistamisen, määräaikojen ja asianmukaisen esitystavan osalta Asemar toteaa, että 13 kalenteripäivää samanaikaisesti joulunajan vapaapäivien kanssa on täysin riittämätön aika. Tämän osoittaa se, että ainoastaan nykyisellä toiminnanharjoittajalla oli riittävästi aikaa tarjouksen esittämiseen. Tarjouskilpailumenettelystä ei julkistettu juurikaan tietoja Espanjan ulkopuolella. Ainoa julkaistu ilmoitus oli lyhyt tiivistelmä Lloyd's List -julkaisussa 23 päivänä joulukuuta 1997.
(29) Asemar katsoo, että Espanjan viranomaisten olisi pitänyt varata kohtuullinen määräaika (eli vähintään kuukausi), jotta varustamot olisivat voineet valmistella ja jättää tarjouksensa etenkin, kun kyse on kymmenen liikennöintireittiä kattavasta sopimuksesta. Lisäksi liitto mainitsee, että tarjouskilpailuilmoitus (joka julkaistiin Espanjan virallisessa lehdessä ja lyhennelmänä Lloyd's List -julkaisussa 23.12.1997) ei sisältänyt tietoja sopimuksen yksityiskohdista, vaan ainoastaan viittauksen tarjouseritelmään, joka olisi tilattava merenkulkulaitokselta.
(30) Asemarin mielestä nykyisistä palveluista olisi pitänyt julkaista kolme erillistä tarjouskilpailuilmoitusta eli Espanjan mannermaa - Baleaarit, mannermaa-Kanariansaaret ja mannermaa-Pohjois-Afrikka. Tämä olisi mahdollistanut konsortioiden muodostamisen tarjousten esittämiseksi. Tarjouskilpailun voittajaksi olisi voitu valita parhaan tarjouksen esittänyt ryhmittymä kutakin erikseen arvioitua sopimusta kohden. Yksi konsortio olisi siis voinut saada yhden tai useamman sopimuksen. Tämä olisi lisännyt kilpailua ja antanut kuluttajille enemmän valinnanmahdollisuuksia.
(31) Huomautusten esittäjän mielestä kyseisen sopimuksen kestoa - eli kuusi vuotta ja kahden vuoden jatkoaika sekä poikkeustapauksissa toinen kahden vuoden jatkoaika - ei voida hyväksyä meriliikenteen valtiontuen suuntaviivojen mukaisesti. Sillä on tuntuvia vaikutuksia vapaaseen kilpailuun kyseisellä kabotaasimarkkinoilla, joilla kilpailu on vapautettu kaikesta sääntelystä 1 päivästä tammikuuta 1999 alkaen.
(32) Käyttäessään valtuuksiaan tarjouskilpailumenettelyn sääntelyyn merenkulkulaitoksen esitetään myös toimineen tavalla, johon ei liittynyt vapaan kilpailun edellyttämää objektiivisuutta ja riippumattomuutta. Merenkulkulaitos osallistuu nimittäin suoraan Trasmedin hallinnointiin.
(33) Asemar huomauttaa, että koska perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan poikkeus kilpailusääntöjen soveltamiseen, sitä on tulkittava suppeasti. Asemarin mielestä Espanja ei ole missään vaiheessa osoittanut kiistattomasti, ettei kyseisiä palveluja pystyttäisi tarjoamaan täysin ilman tukea.
(34) Asemar toteaa haastaneensa Espanjan viranomaiset oikeuteen kyseisestä sopimuksesta, koska sen mielestä tarjouskilpailuilmoitus ja -menettely on toteutettu vastoin Espanjan lainsäädäntöä.
FLEBASA
(35) Flebasa on meriliikenteen palveluja Espanjan markkinoilla tarjoavia yritys. Se toteaa huomautuksessaan, että Espanjan säännöllisiä meriliikenteen kabotaasireittejä koskevat maantieteelliset markkinat koostuvat seuraavista erillisistä kabotaasiliikenteen markkinoista: a) Manner-Espanja-Baleaarit, b) Gibraltarinsalmi-Pohjois-Afrikka ja c) Manner-Espanja-Kanariansaaret. Yrityksen mielestä on epäloogista, että tarjouskilpailu muodostui vain yhdestä sopimuspaketista ja kaikki reitit myönnetään yhdelle yritykselle. Flebasa katsookin, että julkinen tarjouskilpailu olisi vähintäänkin jaettava kyseisten maantieteellisten viitemarkkinoiden muodostamiksi osiksi. Tämäntyyppinen jako vaikuttaa asianmukaiselta vaihtoehtoisten liikennevälineiden käyttömahdollisuuden vuoksi. Baleaarien ja Kanariansaarten markkinoilla kuluttajat voivat useimmiten valita meriliikenteen ja lentoliikenteen palvelujen välillä. Tätä mahdollisuutta ei ole Pohjois-Afrikan reiteillä, jossa ainoa vaihtoehto on meriliikennepalvelujen käyttö.
(36) Myös Flebasa totesi, että espanjalaiselta sääntelyviranomaiselta (merenkulkulaitokselta) puuttui reilun kilpailun edellyttämä riippumattomuus.
(37) Sen mielestä muihin talouden toimijoihin sovellettavien edellytysten on oltava objektiivisia ja syrjimättömiä. Ei kuitenkaan ole selvää, minkälaisia perusteita Espanjan merenkulkulaitos käyttää, kun se antaa muille varustamoille luvan liikennöidä kyseisillä reiteillä samanaikaisesti tarjouskilpailun voittaneen yrityksen kanssa. Ennen markkinoille tuloa sääntelemättömien alojen talouden toimijoiden on tiedettävä tehtävänsä ja velvollisuutensa, joiden on oltava avoimia, objektiivisia ja syrjimättömiä. Tässä tapauksessa näin ei kuitenkaan ole, sillä viranomaiset voivat esittää vaatimuksia harkintansa mukaan.
(38) Flebasa huomautti, että viitteitä Espanjan säännöllisen merikabotaasin markkinoiden jakautumisesta kolmeen osaan löytyy myös Trasmedin vuosikertomuksesta. Yrityksen tulokset on siinä jaoteltu kolmeen eri liiketoimintaryhmään, jotka ovat "Baleaarit", "Gibraltarinsalmi" ja "Kanariansaaret".
IV ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(39) Komissio pyysi Espanjan viranomaisia keskeyttämään kyseiseen sopimukseen liittyvien valtiontukien maksun. Viranomaisten mukaan se ei ole käytännöllisistä eikä oikeudellisista syistä mahdollista. Espanjan viranomaisten mukaan Trasmedille maksetut tuet ovat korvausta julkisen palvelun tarjoamisesta, eikä niihin liity valtiontukea. Vaikka kyseessä olisikin tuki, komissio ei ole määrittänyt eikä esittänyt tapaa, jolla voitaisiin määritellä, mikä osa maksuista on tukea. Jos Espanjan valtio haluaisi keskeyttää sopimukseen perustuvat maksut, Trasmedillä olisi oikeus keskeyttää samalla myös maksuihin liittyvät palvelut. Valtiolla on kuitenkin Iakisääteinen velvollisuus tarjota kyseisiä olennaisen tärkeitä liikennepalveluja syrjäisille alueille.
(40) Espanjan viranomaiset viittaavat komission yksiköiden ja aluekehitysministeriönsä välisiin kokouksiin ja kirjeenvaihtoon ja toteavat, että heidän jatkuvana pyrkimyksenään on toimia asiassa yhteistyössä.
(41) Espanjan viranomaisten mukaan meriliikenteen valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa ei anneta täsmällisiä ohjeita julkista palvelua koskevien tarjouskilpailuilmoitusten julkistamisesta. Niissä todetaan vain, että "tarjouskilpailuilmoitukselle on annettava riittävästi julkisuutta". Koska sopimusta koskeva tarjouskilpailu toteutettiin lisäksi julkisista hankinnoista 18 päivänä toukokuuta 1995 annetun lain 13/1995(12) (joka käsittää julkisia hankintoja koskevat neuvoston direktiivit 92/50/ETY(13), 93/36/ETY(14) ja 93/37/ETY(15), sellaisina kuin ne ovat viimeksi muutettuina direktiivillä 97/52/EY) 72 ja 79 pykälän nojalla, sekä yhteisön että kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä määräaikoja on noudatettu tässä tapauksessa.
(42) Kyseisessä tapauksessa jouduttiin turvautumaan Espanjan lainsäädännön mukaiseen kiireelliseen menettelyyn, koska aikaisempi sopimus oli päättymässä ja viranomaiset halusivat välttää palvelujen tarjoamisen katkeamisen, mistä olisi ollut erittäin vakavia seurauksia.
(43) Algeciras-Ceuta-reitin osalta viranomaiset katsovat, että komissio ei ole ymmärtänyt toimenpiteen todellista tarkoitusta, joka on ongelmien ennaltaehkäisy ja vähimmäispalvelujen tarjoaminen kyseisellä reitillä. Toimenpiteen taustalla on tilanne, jossa yksi reitillä nykyisin liikennöivästä kolmesta yksityisestä varustamosta on kärsinyt teknisistä ongelmista ja toisella toimijalla on ollut taloudellisia vaikeuksia. Kyseinen lauseke kuvastaa Espanjan viranomaisten mukaan ainoastaan oletettua mahdollisuutta, mutta ei todellista ja todennäköistä tilannetta.
(44) Myöhempien yhteydenottojen jälkeen Espanjan viranomaiset lupasivat komissiolle poistaa sopimuksesta tämän reitin, ja jos reitillä olisi joskus jatkossa tarvetta tuettuun palveluun, viranomaiset järjestäisivät täysin avoimen julkisen tarjouskilpailun suuntaviivoissa määrättyä menettelyä noudattaen.
(45) Säädöksen 1466/1997 mukaisesti muihin toimijoihin sovellettavien edellytysten osalta Espanjan viranomaiset vahvistivat 7 päivänä huhtikuuta 1998 päivätyllä kirjeellään, että edellytykset eivät olisi yhtä tiukkoja kuin sopimuksen soveltamisalaan kuuluvia reittejä koskevat vaatimukset. Espanjan viranomaisten kanssa pidettiin kokouksia kyseiseen säädökseen liittyvien vielä ratkaisemattomien ongelmien selvittämiseksi. Lähetettyään joulukuussa 1998 kirjallisen lupauksen muuttaa kyseistä säädöstä komission vastalauseiden perusteella Espanjan viranomaiset esittivät muutetun säädösluonnoksen, jota tarkastellaan parhaillaan rikkomisesta johtuvassa menettelyssä.
(46) Viranomaiset toteavat sopimuksen kestosta, että valtiontuen suuntaviivoissa todetaan, että julkisen palvelun sopimusten kesto olisi rajoitettava kohtuulliseen aikaan eli "tavallisesti noin viiteen vuoteen". Viranomaiset katsovat tämän merkitsevän sitä, että tietyt syyt saattavat oikeuttaa pidempikestoisen sopimuksen. Komission yksiköiden kanssa käytyjen keskustelujen jälkeen Espanjan viranomaiset lupasivat kuitenkin rajoittaa sopimuksen keston 42 kuukauteen, jolloin sen voimassaolo päättyy 26 päivänä heinäkuuta 2001.
(47) Sopimuspakettia tai sopimusten keskittämistä koskevan kysymyksen osalta Espanjan viranomaiset toteavat, että sopimuksen reittien valinnassa on noudatettu asetuksessa (ETY) N:o 3577/92 vahvistettuja sääntöjä. Kun reitit oli valittu, käynnistettiin laaja-alainen markkinatutkimus, jonka tavoitteena oli määrittää oletetun kysynnän kattamiseen tarvittavien palvelujen taso ja liikennöintitiheys. Kolmesta mahdollisesta sopimusvaihtoehdosta tehtiin taloudellinen analyysi, jossa tarkasteltiin seuraavia mahdollisuuksia: a) erilliset sopimukset reiteittäin; b) merialuesopimukset eli kolme erillistä sopimusta, joista yksi kattaisi Baleaarit, toinen Kanariansaaret ja kolmas Ceuta ja Melilla -reitin, ja c) keskitetty sopimuspaketti. Tutkittuaan kaikki vaihtoehdot viranomaiset päättelivät, että yhden kaikki reitit kattavan sopimuksen tekeminen olisi valtiolle edullisin vaihtoehto.
(48) Espanjan viranomaiset kritisoivat komission väitettä valtiontuen myöntämisestä, koska komissio ei erotellut tai osoittanut, mikä osuus Trasmedille maksetuista varoista voitaisiin katsoa valtiontueksi. Viranomaiset eivät myöskään hyväksy väitettä, jonka mukaan Trasmedille maksetut varat voisivat saattaa yrityksen muita edullisempaan asemaan. Viranomaisten mielestä sopimuksen sisältö vastaa yleisen edun mukaisten, ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle jäävien sopimusten määritelmää.
(49) Perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti Espanjan viranomaisille annettiin mahdollisuus kommentoida kolmansien esittämiä huomautuksia.
V ARVIOINTI TUESTA
(50) Aloitettaessa tutkintamenettely C 10/98 pääasiallisena ongelmakohtina pidettiin julkistamista, asianmukaisen tarjouskilpailumenettelyn puuttumista, Algeciras-Ceuta-reittiä, muihin palvelujen tarjoajiin sovellettavia edellytyksiä, sopimuksen kestoa ja sopimuksen tekemistä pakettimuodossa tai keskitetyssä muodossa.
TUEN OLEMASSAOLO
Julkistaminen ja asianmukaisen tarjouskilpailun puuttuminen
(51) Meriliikenteen valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa määrätään, että "tarjouskilpailuilmoitukselle on annettava riittävästi julkisuutta (...), jotta kaikilla yhteisön liikenteenharjoittajilla (...) olisi yhtäläiset mahdollisuudet tarjouksen tekemiseen". Toisaalta asetuksessa (ETY) N:o 3577/92 säädetään, että "kun jäsenvaltio tekee sopimuksia julkisesta palvelusta tai asettaa julkisen palvelun velvoitteita, tämä on tehtävä syrjimättä ketään yhteisön laivanvarustajaa" (4 artiklan 1 kohdan toinen alakohta) ja että "kaikille yhteisön laivanvarustajille on tarvittaessa maksettava korvausta julkisen palvelun velvoitteista" (4 artiklan 2 kohdan toinen alakohta).
(52) Sopimusta koskeva tarjouskilpailuilmoitus julkaistiin Espanjan virallisessa lehdessä (Boletín Oficial del Estado) 17 päivänä joulukuuta 1997 ja tiivistelmä siitä julkaistiin merenkulkualan Lloyd's List -julkaisussa 23 päivänä joulukuuta 1997. Määräaika tarjousten jättämiselle päättyi 31 päivänä joulukuuta 1997.
(53) Aloittaessaan menettelyn komissio totesi, että sopimuksen laajuuden, keston ja merkittävyyden huomioon ottaen tarjousten jättämiseen varattu määräaika oli riittämätön. Noudatettu menettely oli riittämätön sekä espanjalaisille että yhteisön liikenteenharjoittajille.
(54) Sekä Espanjan hallitus että Trasmed muistuttavat, että meriliikenteen valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa ei aseteta täsmällisiä sääntöjä julkisen palvelun sopimusten julkistamiselle. Lisäksi ne toteavat, että tarjouskilpailuilmoitus on laadittu direktiivit 92/50/ETY, 93/36/ETY ja 93/37/ETY sisältävän Espanjan lainsäädännön mukaan. Espanjan hallitus ja Trasmed katsovat, että tarjouskilpailuilmoitus on julkaistu asian kannalta merkityksellistä lainsäädäntöä noudattaen.
(55) Toisaalta korostetaan, että kiireellinen tarjouskilpailumenettely oli täysin perusteltu, sillä aikaisempi sopimus umpeutui 31 päivänä joulukuuta 1997. Julkaisemalla tarjouskilpailuilmoituksen 17 päivänä joulukuuta 1997 Espanjan viranomaisten pyrkimyksenä oli välttää palvelujen tarjoamisen keskeytyminen. Viranomaisten mukaan se olisi voinut johtaa nopeasti varsin vakaviin seurauksiin.
(56) Ilmoituksen jakeluun varattu aika oli liian lyhyt, jotta liikenteenharjoittajat olisivat pystyneet valmistelemaan asianmukaisesti tarjouksensa. Se seikka, että ainoastaan palvelujen silloinen tarjoaja esitti tarjouksen, tukee komission käsitystä siitä, että tarjouskilpailumenettely järjestettiin sääntöjenvastaisesti. Ilmoituksen julkisuus oli puutteellista ja asianomaisille yrityksille jätettiin liian vähän aikaa tarjousten esittämiseen.
(57) Komissio ottaa huomioon Espanjan viranomaisten perustelut, joiden mukaan niiden oli pakko soveltaa menettelyä, jotta kyseisten olennaisten palvelujen tarjoaminen ei keskeytyisi. Komissio ei kuitenkaan voi olla samaa mieltä, koska Espanjan viranomaiset olisivat voineet aloittaa menettelyn riittävän varhain, jotta tarjousten esittämiselle olisi jäänyt tarpeeksi aikaa eikä kyseisten olennaisten palvelujen tarjoamista olisi tarvinnut vaarantaa.
(58) Näin ollen komissio katsoo edellä esitetyistä syistä, että ilmoituksen julkaisemisessa ja sopimuksen myöntämisessä noudatettu menettely on ollut valtiontuen suuntaviivojen vastainen.
Algeciras-Ceuta-reitti
(59) Aloittaessaan menettelyn komissio totesi, että Espanja oli varannut itselleen oikeuden hankkia Trasmediltä ilman julkista tarjouskilpailua julkisen palvelun velvoitteen mukaisia tuettuja palveluja kyseisellä reitillä viranomaisten harkintaan perustuvista syistä ja harkinnanvaraiseen hintaan, vaikka tällä hetkellä palvelujen tarjoamisesta kyseisellä reitillä vastaa Trasmedin sijaan kolme muuta yritystä.
(60) Vaikka kyseinen reitti ei sisältynyt tarjouskilpailuilmoitukseen, sopimusehtojen eritelmässä se esitettiin niiden julkisen palvelun velvoitteen mukaisten reittien luettelossa, joilla liikenteenharjoittajan on tarjottava palveluja. Liikenteenharjoittajan on kuitenkin nykyisin taattava tietty palvelutaso reitillä ilman korvausta.
(61) Espanjan viranomaiset ovat ottaneet komission epäilyt huomioon ja poistaneet reitin sopimuksen soveltamisalasta. Lisäksi viranomaiset ovat ilmoittaneet komissiolle, että Trasmed toimi kyseisellä reitillä ilman taloudellista tukea. Komissio katsoo tämän seikan loppuunkäsitellyksi.
Muihin liikenteenharjoittajiin sovellettavat edellytykset
(62) Aloittaessaan menettelyn komissio totesi, että sellaisiin liikenteenharjoittajiin sovellettavia edellytyksiä ei ole vahvistettu asianmukaisesti, jotka kilpailevat kyseisillä reiteillä tukea saavan julkisen palvelun tarjoajan kanssa.
(63) Monien asiaa koskevien kokousten jälkeen Espanjan viranomaiset lupasivat tarkistaa oikeudelliset puitteet (Real Decreto 1466/1997) komission yksiköiden esittämien epäilyjen huomioon ottamiseksi. Viranomaiset toimittivat komissiolle muutetun säädösluonnoksen, joka on periaatteessa asetuksen (ETY) N:o 3577/92 (meriliikenteen kabotaasi) säännösten mukainen. Komissio on lykännyt väliaikaisesti kyseistä Espanjan lainsäädännön säädöstä koskevan rikkomisesta johtuvan menettelyn, koska yhteisöjen tuomioistuin käsittelee parhaillaan asiaa koskevaa ennakkoratkaisupyyntöä(16).
(64) Edellä mainittujen seikkojen ja varsinkin julkistamisen ja asianmukaisen tarjouskilpailumenettelyn puuttumisen osalta on todettava, että käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole täytetty kaikkia meriliikenteen valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa asetettuja edellytyksiä. Menettelyssä ei ole noudatettu etenkään tarjouskilpailuilmoituksen riittävää julkisuutta koskevia vaatimuksia. Myös asianomaisille yrityksille varattu aika tarjousten esittämiseen oli liian lyhyt.
(65) On huomattava, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvä sopimus tuli voimaan vuoden 1998 alussa, eli ennen kuin Espanjan kabotaasiliikenteen markkinat vapautettiin täydellisesti asetuksen (ETY) N:o 3577/92 nojalla. On muistettava, että Trasmed harjoittaa kabotaasiliikennettä ja tarjoaa myös kansainvälisiä meriliikennepalveluja (kuten matkustaja- ja rahtiliikenne Espanjan Algecirasin ja Marokon Tangerin välillä). Koska kansainväliset meriliikennepalvelut oli vapautettu ja ennen vuotta 1998(17), muut yhteisön varustamot saivat kilpailla vapaasti näillä reiteillä kyseisenä vuonna.
(66) Yhteisöjen tuomioistuin antoi asiassa C-174/97, FFSA ym. v. komissio (La Poste), 25 päivänä maaliskuuta 1998(18), tuomion ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-106/95 27 päivänä helmikuuta 1997(19) antamasta tuomiosta tehdyn kanteen hylkäämisestä. Kyseisen tuomion nojalla voidaan katsoa, että Espanja on myöntänyt (väärin sovelletun menettelyn perusteella) valtion varoja, jotka ovat uhanneet vääristää kilpailuolosuhteita tietyn yrityksen hyväksi (Trasmed) ja vaikuttaneet näin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vuoden 1998 alusta alkaen. Näin ollen kyseessä oleva sopimus on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Kyseisistä tuista on ilmoitettava 88 artiklan mukaisesti, jotta ne voidaan arvioida valtiontukiin sovellettavien yleissääntöjen mukaisesti. Kyseinen sopimus, joka tehtiin ilman ennakkoilmoitusta komissiolle, rikkoo siis perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan määräyksiä.
SOVELTUVUUS YHTEISMARKKINOILLE
(67) Vaikka tuki kuuluu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, on tarpeen määritellä, voidaanko siihen soveltaa 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa tai 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia tai vapautusta kiellosta.
(68) Kyseisen tuen ei voida katsoa kuuluvan perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, sillä kyseessä ei ole yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, luonnonmullistusten aiheuttaman vahingon korvaamiseksi myönnetty tuki eikä tuki Saksan jaon aiheuttamien vaikutusten tasapainottamiseen.
(69) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa määrätään, että tuen voidaan katsoa soveltuvan yhteismarkkinoille. Yhteensopivuus perustamissopimuksen kanssa on määriteltävä koko yhteisön eikä ainoastaan yhden jäsenvaltion tasolla. Yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja ottaen huomioon perustamissopimuksen 3 artiklan g alakohdan määräykset, 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja poikkeuksia on tulkittava suppeasti aina arvioitaessa tukiohjelmaa tai yksittäisen tuen myöntämistä. Jos näin ei tehtäisi, suosittaisiin tiettyjen jäsenvaltioiden toimialoja tai yrityksiä, joiden taloudellinen tilanne vahvistuisi keinotekoisesti. Lisäksi vaikutettaisiin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristettäisiin kilpailua ilman, että tämä olisi perusteltua 87 artiklan 3 kohdassa vaadituista yhteistä etua koskevista syistä.
(70) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti voidaan hyväksyä tuki taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Vaikka monet Espanjan alueet täyttävät 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen aluetuen myöntämisperusteet, kyseistä tukea ei myönnetty tukiohjelmasta, jonka pääasiallinen tavoite olisi alueellisen kehityksen edistäminen. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta ei kuitenkaan koskaan myönnetä tukiohjelmalle, joka ei noudata - kuten kyseinen tuki - erityisen herkillä aloilla, kuten meriliikenteen alalla, myönnettävää tukea koskevia yhteisön suuntaviivoja.
(71) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan poikkeuksen osalta voidaan todeta, että kyseinen tukiohjelma ei ole suunnattu yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen eikä Espanjan taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen eivätkä sen ominaisuudet vastaa tämäntyyppisiä hankkeita.
(72) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa myönnetään poikkeus tuelle tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen, mutta tarkasteltavana olevan tuen ei katsota olevan poikkeuksen mukainen, koska kyse on toimintatuesta.
(73) Tarkasteltavana oleva tuki ei täytä poikkeuksen myöntämisedellytyksiä, eivätkä Espanjan viranomaiset ole edes vedonneet niihin yhteydenotoissaan komissioon.
(74) Vaikka tuki kuuluisikin jonkin poikkeuksen soveltamisalaan, se ei poista velvoitetta ilmoittaa tuesta komissiolle 88 artiklan mukaisesti ennen kuin tukiohjelmaa aletaan soveltaa. Tätä velvoitetta Espanjan viranomaiset eivät ole noudattaneet.
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan poikkeus
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut
(75) Aloittaessaan menettelyn komissio totesi, ettei sillä ole riittävästi tietoja tehdäkseen päätöksen siitä, voidaanko 86 artiklan 2 kohtaa soveltaa kyseiseen sopimukseen.
(76) Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:"Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja [...] sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä(20)."
(77) Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa C-179/90, Merci convencionali porto di Genova(21), 10 päivänä joulukuuta 1991 antamassaan tuomiossa, että "tässä yhteydessä on todettava, ettei kansallisen tuomioistuimen esittämistä oikeudenkäyntiasiakirjoista eikä yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä huomautuksista käy ilmi, että satamatoiminta verrattuna muuhun talouselämään liittyvään toimintaan olisi sellaista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää toimintaa, johon liittyy erityispiirteitä, ja että, vaikka niin olisikin, perustamissopimuksen erityisesti kilpailua ja vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen soveltaminen estäisi sellaisten erityistehtävien hoitamisen".
(78) Käsiteltävänä olevassa tapauksessa tarjouskilpailun kohteena oleva sopimus kattaa joukon erityistehtäviä, jotka tarjouskilpailun voittajan on hoidettava. Kyseiset perusteet koskevat joko eri liikennöintireittejä, talvi- ja kesäkautta tai aluksilta vaadittavia yleisiä ominaisuuksia. On myös todettava, että julkisen palvelun sopimus kattoi matkustaja- ja ajoneuvokuljetukset. Seuraavassa taulukossa esitetään joitakin tärkeimpiä ehtoja, joita julkisen palvelun sopimuksen tehneen yrityksen on täytettävä:
Taulukko 1
TAULUKON PAIKKA
(79) Asiassa C-179/90, Merci convencionali porto di Genova, esitettyjen perustelujen mukaisesti ensimmäiseksi on selvitettävä, voidaanko Trasmedin julkisen palvelun sopimuksen mukaiset tehtävät katsoa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi.
(80) Espanjan viranomaiset ovat todenneet, että korvausten puuttuessa markkinavoimat eivät voisi tarjota vaadittua palvelutasoa, jotta voitaisiin turvata kyseisten olennaisten meriliikennepalvelujen säännöllisyyttä, jatkuvuutta, kapasiteettia, laatua ja hinnoittelua koskevat yleiset standardit ympäri vuoden.
(81) Meriliikenteen valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa julkisen palvelun velvoite määritellään seuraavasti: "liikenteenharjoittajan velvoite huolehtia palvelun tarjoamisesta siten, että se täyttää jatkuvuutta, säännöllisyyttä, kapasiteettia ja hinnoittelua koskevat sovitut standardit, joita liikenteenharjoittaja ei noudattaisi, jos se ottaisi huomioon yksinomaan taloudellisen etunsa. Jos markkinavoimat eivät takaa riittävää palvelutasoa, julkisen palvelun velvoite voidaan asettaa (...) vuoroliikenteelle".
(82) Komissio on hallussaan olevien tietojen perusteella(22) todennut, että Trasmedin kohtaama kilpailu kyseisillä reiteillä koskee rahtiliikennettä, joka ei kuulu julkisen palvelun sopimuksen piiriin, eivätkä varustamon alukset täytä sopimuksessa esitettyjä matkustajakapasiteettivaatimuksia. On kuitenkin muistettava, että menettelyn aikana kukaan Trasmedin mahdollisista kilpailijoista ei ole esittänyt pystyvänsä täyttämään Espanjan valtion kanssa tehtyyn sopimukseen sisältyviä vähimmäisvaatimuksia ilman tukea.
(83) Espanjan viranomaiset toimittivat komissiolle Madridin teknillisen korkeakoulun (Universidad Politécnica de Madrid) tekemän puolueettoman tutkimuksen(23), joka käsitteli julkisen palvelun sopimuksen täyttämisestä aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia.
(84) Tutkimuksen mukaan liikenteenharjoittajalle aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia, joita se ei hyväksyisi ilman julkisen palvelun velvoitetta, pääasiassa seuraavien kahden velvollisuuden täyttämisestä:
- sopimusvarustamolla on velvollisuus tarjota reiteillä ympärivuotisia palveluja koko sopimuskauden ajan; palvelujen tarjoamiseen sisältyvät normaalit kausivaihtelut (sesonki ja muu kausi), jotka määritellään sopimuksessa, ja
- velvollisuus korvata minimiajassa jokainen alus, jolla ei enää voida liikennöidä (tällä ei tarkoiteta alusten normaalista huollosta johtuvia tilanteita, vaan aluksen rikkoutumista, onnettomuuksia jne.); korvaavan aluksen hankkimiseen myönnetty enimmäisaika on edestakaiseen matkaan kuluva aika, jos kyse on yli vuorokauden kestävästä matkasta, tai 24 tuntia, jos kyse on alle vuorokauden kestävästä matkasta.
(85) Espanjan viranomaisten toimittamien tietojen mukaan kaikki tarjouskilpailun kohteena olevat reitit kärsivät kausivaihteluista ja huippusesongin aikana matkustaja- ja ajoneuvomäärät ovat erittäin suuria. Tarkasteltaessa kyseisillä reiteillä vuosina 1993, 1994, 1995 ja 1996 (ennen tarjouskilpailua tutkittu jakso) kuljetettujen matkustajien ja ajoneuvojen määrää voidaan todeta, että 55-60 prosenttia vuotuisesta matkustaja- ja autolauttapalvelujen kysynnästä ajoittuu huippusesonkiin eli pääasiassa kesäloma-aikaan(24). Noin 40-45 prosenttia kysynnästä tapahtuu muuna aikana vuotta (noin 7 kuukauden aikana). Tämä selittää erittäin alhaiset kapasiteetinkäyttöasteet pääosana vuotta.
(86) Tämä ei kuitenkaan anna vielä kokonaiskuvaa tilanteesta, sillä taloudelliselta kannalta liikenne on vielä sesonkiluonteisempaa. Keskimääräiset hinnat sesonkiajan ulkopuolella ovat paljon alhaisemmat kuin huippusesongin aikaan. Tulojen kannalta kumuloituminen merkitsee sitä, että 60-65 prosenttia vuotuisista tuloista saadaan kesäkuukausina ja 35-40 prosenttia muiden kuukausien aikana.
(87) Tästä seuraa, että kyseisillä reiteillä ei ole merkittävää kilpailijaa, joka voisi tarjota matkustaja- ja autolauttapalveluja julkisen palvelun sopimuksessa vaaditulla tavalla eli säännöllisyyttä, kapasiteettia ja jatkuvuutta koskevat perusteet ympärivuotisesti täyttäen ja joka pystyisi tarjoamaan korvaavan aluksen vuorokauden kuluessa (jäljempänä "päävaatimukset").
(88) Näin ollen komissio hyväksyy perustelun, jonka mukaan edellä mainitut päävaatimukset erottavat Trasmedin sopimuksen perusteella tarjoaman julkisen palvelun markkinaolosuhteissa tarjotuista palveluista (kilpailijoiden palvelut). Trasmedille asetettavat ylimääräiset vaatimukset voidaan näin ollen luokitella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi.
(89) Päävaatimukset, kuten muutkin vaatimukset (enimmäishinnat jne.), jotka on täytettävä päävaatimusten lisäksi kiinteänä osana julkisen palvelun sopimusta, koskevat vain sopimusyritystä eli tässä tapauksessa Trasmedia.
(90) Tavanomaisissa markkinaolosuhteissa tarjottujen palvelujen kustannusten lisäksi erityisvaatimusten täyttämisestä aiheutuneet kustannukset voidaan katsoa ylimääräiseksi kustannuksiksi, joita julkisen palvelun sopimuksen mukaisen julkisen palvelun velvoitteen täyttäminen aiheuttaa.
(91) Päätelmänä voidaan todeta, että merkittävien kilpailijoiden puuttumisen vuoksi matkustaja- ja autolauttapalvelujen markkinoilta kyseisellä reiteillä komissio katsoo, että asiantuntijan laskemat ylimääräiset kustannukset, joista Trasmedille on maksettava korvausta, ovat sesongin ulkopuolisena aikana tarjottavista palveluista aiheutuneet kustannukset (pää- ja muiden vaatimusten täyttäminen) ja korvausaluksen toimittamisvelvollisuuteen liittyvät kustannukset.
Tarve - vastaavuus
(92) Asianmukaisen tarjouskilpailumenettelyn puuttuessa (ks. johdanto-osan 51-58 kappale) ei voida katsoa, että Trasmedille maksettu korvaus vastaisi markkinavoimien vastaavissa olosuhteissa määräämiä hintoja. Näin ollen on tutkittava, ylittääkö korvaus sen määrän, joka on tarpeen sopimuksen mukaisten julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi.
(93) Yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa La Poste-tuomiossaan(25), että "valtiontuen myöntämiseen ei perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan perusteella voida soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklassa olevaa kieltoa edellyttäen, että kyseisellä tuella pyritään vain sellaisten lisäkustannusten korvaamiseen, joita yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavalle yritykselle aiheutuu tämän erityistehtävän hoitamisesta, ja että tuen myöntäminen yritykselle on tarpeen, jotta se voi huolehtia julkisten palvelujen velvoitteistaan taloudellisesti tasapainoisissa olosuhteissa".
(94) On myös muistettava, että Espanjan viranomaiset julkaisivat julkisen palvelun sopimusta koskevan tarjouskilpailuilmoituksen 17 päivänä joulukuuta 1997. Sopimuksen toimeenpanoon oli varattu 1100 miljoonan pesetan määrärahat (noin 6600000 euroa) vuotta kohden. Trasmed teki tarjouksen palvelujen tarjoamisesta 950 miljoonalla pesetalla (noin 5700000 euroa) vuodessa.
(95) Kun sopimukseen liittyvän julkisen palvelun velvoitteen erityisluonne on vahvistettu, on määritettävä, onko kyseisen palvelun tarjoamiseen myönnettävä tukea ja voiko korvausten myöntäminen hidastaa yhteisön sisäisen kaupan kehitystä.
(96) Edellä mainitun tutkimuksen mukaan tarvittavan vähimmäiskorvauksen arviointimenetelmä perustuu niiden pakollisten lisäkustannusten laskemiseen, joita julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuu sesonkiajan ulkopuolella. Sopimukseen perustuvan julkisen palvelun velvoitteen täyttäminen aiheuttaa näinä jaksoina merkittäviä tappioita (ylimääräiset palvelut sesonkiajan ulkopuolella kaikkia vaatimuksia noudattaen ja varautuminen korvaavan aluksen toimittamiseen vuorokaudessa)(26).
(97) Seuraavan taulukon ensimmäisessä sarakkeessa esitetään asiantuntijan laskemat ylimääräiset kustannukset niillä seitsemällä reitillä (yhdeksästä), joiden katsotaan olevan tappiollisia vuositasolla. Muissa sarakkeissa kuvaillaan Trasmedin todellisia tuloksia vuosina 1998-1999, joko kaikki reitit tai vain tappiolliset huomioon ottaen:
Taulukko 2
TAULUKON PAIKKA
(98) Komissio toteaa, että jotkin reitit eivät ole tappiollisia vuositasolla. Julkisen palvelun velvoite merkitsee kuitenkin myös näillä reiteillä ylimääräistä rasitusta, koska se edellyttää tiettyä jatkuvuutta, säännöllisyyttä ja kapasiteettia, mikä aiheuttaa yritykselle kustannuksia ja supistaa sen voittoja. Vaikka julkisen palvelun velvoite ei koske näitä reittejä, ne vähentävät Trasmedin kokonaiskustannuksia ja myös niiden kattamiseksi tarvittavan valtiontuen määrää.
(99) Vaikka Trasmedille ei ole myönnetty yksinoikeutta markkinoillepääsyyn, on hyödyllistä tarkastella yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-320/91, Corbeau(27), 19 päivänä toukokuuta 1993 antamaa tuomiota. Tuomioistuin totesi, että "yksinoikeuden haltijan velvollisuus hoitaa yleiseen tarkoitukseen liittyvä tehtävänsä huolehtimalla palveluista taloudellisesti tasapainoisin edellytyksin edellyttää mahdollisuutta tasata kannattavat ja vähemmän kannattavat toimialat ja oikeuttaa näin ollen rajoittamaan yksityisten yrittäjien kilpailua taloudellisesti kannattavilla aloilla".
(100) Mikäli yksityisten yrittäjien sallittaisiin kilpailla yksinoikeuksien haltijan kanssa haluamillaan kyseisiä oikeuksia vastaavilla aloilla, niille annettaisiin näin mahdollisuus keskittyä taloudellisesti kannattaviin toimintoihin ja tarjota edullisempia hintoja kuin yksinoikeuksien haltijat, koska toisin kuin yksinoikeuksien haltijoilla, yksityisillä yrittäjillä ei ole taloudellista pakkoa tasata kannattamattomien alojen tappioita ja kannattavampien alojen voittoja.
(101) Kun otetaan huomioon mahdollisuus eri reittien välisiin ristikkäistukiin, edellä esitetyn taulukon perusteella on selvää, että Trasmedille ei ole myönnetty enemmän valtiontukea kuin on tarpeen julkisen palvelun sopimuksen päävaatimusten täyttämisen aiheuttamien ylimääräisten kustannusten kattamiseksi. Trasmedin kokonaistappiot vuosina 1998 ja 1999 olivat 931 ja 1002 miljoonaa pesetaa. Nämä määrät vastaavat (likimain) 950 miljoonan pesetan vuosittaista valtiontukea ja ovat alhaisemmat kuin asiantuntijan arvioimat 1330 miljoonan pesetan ylimääräiset kustannukset.
(102) Edellä esitetystä taulukosta ilmenee myös, että Trasmedin käyttämä menetelmä tappioiden laskemiseen, jossa otetaan huomioon tulokset kaikilla sopimuspaketin reiteillä, edellyttää vähemmän valtion varoja (vähemmän korvausta) kuin reittikohtaisiin korvauksiin perustuva menetelmä. Tällöin ei otettaisi huomioon kahdella reitillä saatuja voittoja.
(103) Komission pyynnöstä ja taulukossa 2 käytetyn laskentamenetelmän tulosten tarkistamiseksi asiantuntija laati kokonaisarvion kaikista kustannuksista ja tuloista, joita yritykselle aiheutuu julkisen palvelun sopimuksen täyttämisestä eri kausina (otetaan huomioon koko toiminta, myös rahtiliikenne, kyseisillä reiteillä)(28).
Taulukko 3
TAULUKON PAIKKA
(104) Kun otetaan huomioon vain (julkisen palvelun sopimuksen piiriin kuuluvat) matkustaja- ja autolauttaliikenne, tulokset jäävät taulukon 3 mukaan negatiivisiksi sekä huippusesongin aikana että muulloin. Kun taas otetaan huomioon koko liikennevirta(29), tappiot kompensoituvat pitkälti samanaikaisesti tarjottavalla rahtiliikenteen palveluilla (jotka eivät kuulu julkisen palvelun sopimuksen piiriin). Myös ne ovat tappiollisia sesonkiajan ulkopuolella (-1803 miljoonaa pesetaa), mutta tuottavat voittoa huippusesongin aikaan (267 miljoonaa pesetaa). Tämä vahvistaa julkisen palvelun sopimuksen mukaisen lauttaliikenteen olevan selvästi kausiluonteista, kuten edellä esitettiin.
(105) Jotta tämän menetelmän perusteella voidaan laskea julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuneet ylimääräiset kustannukset, on muistettava, että matkustaja- ja ajoneuvokuljetukset aiheuttavat 4200 miljoonan pesetan tappiot sesonkiajan ulkopuolisena kautena. Vaikka tappioita lieventävät rahtiliikenteestä syntyvät voitot, sesongin ulkopuolisena aikana muodostuvat kokonaistappiot ovat 1803 miljoonaa pesetaa. Jos sesongin ulkopuolisena aikana aiheutuneet tappiot tasapainotetaan sesonkiajan voitoilla, tulokseksi saadaan 1536 miljoonan pesetan kokonaistappiot. Koska määrä kuvastaa vain matkustaja- ja ajoneuvokuljetuksista sesonkiajan ulkopuolella aiheutuneita tappioita sesonkiajan voitoilla kompensoituina, 1536 miljoonan pesetan tappioita voidaan pitää ylimääräisinä kustannuksina, joita sopimuksen mukaisen julkisen palvelun velvoitteen täyttäminen aiheuttaa.
(106) Näin ollen voidaan päätellä, että taulukkojen 2 ja 3 mukaiset menetelmät johtavat vastaavanlaisiin tuloksiin julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten osalta. Kustannukset ovat taulukon 2 mukaan 1300 miljoonaa pesetaa ja taulukon 3 mukaan 1536 miljoonaa pesetaa.
(107) Koska molempien asiantuntijalaskelmien tulokset ovat johdonmukaisia ja toinen menetelmä (jossa otetaan huomioon kokonaiskustannukset ja -tulot koko vuonna) vahvistaa ensimmäisen ja paljon pragmaattisemman menetelmän tulokset, komissio voi hyväksyä analyysin. Tässä yhteydessä on myös todettava, että asianomaiset osapuolet eivät esittäneet tämäntyyppistä vertailevaa tutkimusta menettelyn aikana.
(108) Lisäksi on muistettava, että Trasmed teki 950 miljoonan pesetan tarjouksen, jonka Espanjan viranomaiset hyväksyivät, vaikka se on kummankin asiantuntijalaskelman tulosta alhaisempi (alhaisempi tulos oli 1300 miljoonaa pesetaa).
(109) Tästä syystä ja koska komissio voi hyväksyä julkisen palvelun sopimuksesta aiheutuneiden ylimääräisten kustannusten arviointimenetelmän, voidaan todeta, että Trasmedille myönnetty 950 miljoonan pesetan korvaus vastaa julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä pää- ja muita vaatimuksia noudattaen aiheutuneiden kustannusten korvaamiseen tarvittavaa vähimmäismäärää.
(110) Voidaan myös päätellä, että käsiteltävänä olevaan julkisen palvelun sopimukseen ei sisälly ylimääräisiä korvauksia eikä korvausmenetelmä anna Trasmedille mahdollisuutta käyttää tukea muilla reiteillä (jotka eivät kuulu julkisen palvelun sopimukseen).
(111) Vaikka tukea ei ole myönnetty asianmukaisen tarjouskilpailumenettelyn päätteeksi, sitä tarvitaan olennaisten palvelujen tarjoamiseksi ja se on suhteutettu tavoitteisiinsa, kuten edellä on osoitettu.
VAIKUTUS JÄSENVALTIOIDEN VÄLISEEN KAUPPAAN
(112) Kuten perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa määrätään, etenkään kilpailusääntöjen soveltamisesta myönnetty poikkeus ei saa vaikuttaa kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Tarkastellessaan sopimuksen mahdollisia vaikutuksia jäsenvaltioiden välisen kaupan edellytyksiin komissio ottaa huomioon seuraavat seikat:
- Ensimmäinen sopimusvuosi (1998): Ensimmäisenä sopimusvuonna kyseiset reitit on tai oli varattu Espanjan lipun alla purjehtiville aluksille asetuksen (ETY) N:o 3577/92 mukaisesti(30).
- Kesto: Aloittaessaan menettelyn komissio totesi, että tarjouskilpailuilmoituksessa sopimuksen kestoksi esitettiin kuusi vuotta ja sitä voitiin jatkaa kaksi kertaa kahdeksi vuodeksi. Sopimuseritelmien mukaan toisen jatkosopimuksen (kahdeksan vuoden jälkeen) edellytyksenä on ennakkoilmoitus komissiolle. Näin määritelty sopimus olisi estänyt merikabotaasiliikenteen markkinoiden vapauttamisen asetuksen (ETY) N:o 3577/92 mukaisesti. Se olisi myös vastoin niitä meriliikenteen valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen määräyksiä, jotka koskevat julkisen palvelun velvoitteita. Suuntaviivojen mukaan "julkisen palvelun sopimuksen kesto olisi rajoitettava kohtuulliseen, ei liian pitkään, aikaan (tavallisesti noin viisi vuotta) (...) Sopimuksen päätyttyä on järjestettävä uusi tarjouskilpailu edellä kuvattua menettelyä noudattaen".
Tästä syystä Espanjan viranomaiset ovat sitoutuneet siihen, että sopimus ei ole enää voimassa 26 päivästä heinäkuuta 2001 (kesto 42 kuukautta). Korvaava sopimus tulee voimaan nykyisen sopimuksen päättyessä, ja siinä on noudatettava voimassa olevaa yhteisön lainsäädäntöä (tarjouskilpailuun sovelletaan julkisuuden, avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita). Espanjan viranomaiset ovat luvanneet keskeyttää sopimukseen perustuvan tuen maksun kyseisenä ajankohtana tai sitä ennen.
- Sopimuksen tekeminen paketti- tai keskitettynä sopimuksena: Aloittaessaan menettelyn komissio ilmoitti, että Espanjan viranomaiset eivät ole pystyneet selittämään tyydyttävästi, miksi kaikki yhdeksän (tai 10) reittiä on haluttu koota yhdeksi paketiksi ja miksi niistä on kilpailtava yhtenä sopimuksena. Käytännössä vaarana voi olla, että merikabotaasin markkinoiden (asetuksessa (ETY) N:o 3577/92 edellytetty) vapauttaminen hidastuu.
Jotta voidaan löytää tasapaino julkisen rahoituksen ja markkinoillepääsyn vaatimusten välillä, jäsenvaltioille on annettu mahdollisuus päättää, haluavatko ne, että julkisen palvelun velvoite täytetään reittikohtaisella tarjouskilpailulla vai yhdistämällä joitakin reittejä samaan sopimuspakettiin. Kuten komissio totesi menettelyn aloittaessaan, se suhtautui varauksellisesti sopimuksen kestoon ja reittien kokoamiseen yhdeksi keskitetyksi sopimukseksi, koska se epäili tämän voivan ehkäistä kabotaasiliikenteen vapauttamista ja vähentää kilpailua(31). Koska sopimuksen kesto on nyt rajattu 42 kuukauteen, riski kielteisten vaikutusten aiheuttamisesta kauppaan ja kilpailuun on mahdollisimman pieni. Komission mielestä ei näin ollen ole enää tarvetta käsitellä kysymystä.
- Espanjan viranomaiset ovat myös sitoutuneet siihen, että mahdollisissa seuraavissa sopimuksissa otetaan huomioon sovellettavat yhteisön säännökset (sopimuksen kesto enintään 5 vuotta, reitit jaetaan eri sopimuksiksi ja pysytään tiukasti minimikorvauksissa, kielletään ristikkäistuet). Lisäksi viranomaiset ovat sitoutuneet siihen, että sopimus tulee voimaan vasta sitten, kun tarjousten esittämiseen on annettu riittävästi aikaa ja ilmoitukselle riittävästi julkisuutta, jotta kaikilla yhteisön meriliikenteen harjoittajilla on tilaisuus valmistella tarjouksensa.
- Espanjan viranomaiset ovat luvanneet poistaa välittömästi nykyisen sopimuksen soveltamisalasta Algeciras-Ceuta-reitin, jolla Trasmed liikennöi ilman korvausta.
(113) Komissio on tietoinen siitä, että sitoumusten täyttäminen vie jonkin aikaa. Tästä syystä se hyväksyy kyseessä olevan sopimuksen voimassaoloajan jatkamisen 26 päivään heinäkuuta 2001 (jolloin se on ollut voimassa 42 kuukautta). Tähän päädyttiin, jotta sääntelypuitteet ja uudet sopimukset voitaisiin laatia komission yksiköitä ja meriliikenteen yrittäjiä kuullen ja jotta mahdollisten tarjousten esittäjillä olisi riittävästi aikaa valmistella uusia sopimuksia koskevat tarjouksensa.
(114) On myös todettava, että tuen myöntämisaikaa on lyhennetty huomattavasti, jotta voidaan varmistaa sen myöntäminen vain rajatun ajan. Määräaikainen tuki mahdollistaa myös Espanjan aikaisemman (saariliikenteen palvelujen) järjestelmän kehittämisen sekä asianmukaisen tarjouskilpailumenettelyn käyttöönoton tulevia sopimuksia varten.
(115) Trasmedille sopimuksessa asetetut julkisen palvelun velvoitetta koskevat pää- ja lisävaatimukset voidaan katsoa "yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi". Sopimuksen julkinen rahoitus vastaa liikenteenharjoittajalle aiheutuneita ylimääräisiä kustannuksia, eikä kyseiseen sopimukseen liity ylimääräisiä korvauksia. Sopimuksen kestoa ja näin ollen sen mahdollisia vaikutuksia kaupan kehitykseen on supistettu huomattavasti. Kuten perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa edellytetään, voidaan todeta, että korvaus ei ole vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön edun kanssa.
VI PÄÄTELMÄT
(116) Komissio päättelee, että Espanja on myöntänyt valtiontukea Compañía Trasmediterránealle sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Komissio katsoo kuitenkin, että tuki voidaan hyväksyä 86 artiklan 2 kohdan nojalla, sillä siihen voidaan soveltaa 87 artiklan 1 kohtaa. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan poikkeuksia siihen ei voi soveltaa.
(117) Tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvat vain valtiontukea koskevat seikat eikä se vaikuta muiden yhteisön sääntöjen soveltamiseen,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Espanja on myöntänyt sääntöjenvastaisesti valtiontukea Compañía Trasmediterránealle ja rikkonut siten perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Tuki voidaan kuitenkin hyväksyä 86 artiklan 2 kohdan nojalla, jos 2 artiklassa tarkoitetut edellytykset täytetään.
2 artikla
Espanjan on päätettävä nykyinen sopimus viimeistään 26 päivänä heinäkuuta 2001 ja keskeytettävä kaiken tuen maksaminen viimeistään kyseisenä ajankohtana.
Mahdollisen seuraavan sopimuksen on noudatettava sovellettavia yhteisön vaatimuksia (sopimus ei saa kestää yli viittä vuotta, reitit on jaettava eri sopimuksiin ja ylimääräisten korvausten ja kilpailevien toimintojen ristikkäistukien sallimista koskevaa kieltoa on noudatettava tiukasti). Kyseinen sopimus voi tulla voimaan vasta sitten, kun tarjouskilpailumenettelylle on annettu riittävästi aikaa ja julkisuutta, jotta kaikki yhteisön meriliikenteen harjoittajat saavat tilaisuuden valmistella tarjouksensa.
Algeciras-Ceuta-reitti ei kuulu tämän sopimuksen soveltamisalaan, eikä Compañía Trasmediterránealle saa myöntää taloudellista korvausta liikennöimisestä kyseisellä reitillä.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 19 päivänä heinäkuuta 2000.