KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 22. december 2008
om, at produktion af elektricitet i Tjekkiet ikke er omfattet af artikel 30, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer K(2008) 8569)
(Kun den tjekkiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/47/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 4 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Tjekkiet pr. e-mail modtaget 3. juli 2008,
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 3. juli 2008 modtog Kommissionen en e-mail fra Tjekkiet med en anmodning i henhold til artikel 30, stk. 4, i direktiv 2004/17/EF. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger pr. e-mail af 26. september 2008, som de tjekkiske myndigheder fremsendte pr. e-mail af 9. oktober 2008.
(2)
Tjekkiets anmodning vedrører produktion af elektricitet.
(3)
Anmodningen ledsages af en skrivelse fra en uafhængig national myndighed (Energetický regulační úřad, den tjekkiske energitilsynsmyndighed) og en skrivelse fra en anden uafhængig myndighed (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, det tjekkiske konkurrencebeskyttelseskontor). Begge myndigheder analyserer betingelserne for adgang til det relevante marked og finder, at der er fri adgang, men ingen af dem konstaterer, at betingelsen om, at elektricitetsproduktionen i Tjekkiet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, også er opfyldt.
II. RETSREGLERNE
(4)
Artikel 30 i direktiv 2004/17/EF foreskriver, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, som direktivet finder anvendelse på, ikke er underlagt direktivet, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender bestemmelserne i den relevante fællesskabslovgivning, som åbner en given sektor eller en del af den for konkurrence. Denne lovgivning er anført i bilag XI til direktiv 2004/17/EF, som for så vidt angår elektricitetssektoren henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet (2). I Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/54/EF af 26. juni 2003 om fælles regler for det indre marked for elektricitet og om ophævelse af direktiv 96/92/EF (3), som har afløst direktiv 96/92/EF, kræves der en endnu højere grad af markedsåbning.
(5)
Tjekkiet har gennemført og anvender ikke bare direktiv 96/92/EF, men også direktiv 2003/54/EF, og har valgt selskabsretlig og organisatorisk adskillelse for transmissions- og distributionsnettene, undtagen for de mindste distributionsselskaber, der nok skal anvende regnskabsmæssig adskillelse, men er undtaget fra kravene om selskabsretlig og organisatorisk adskillelse, da de har under 100 000 kunder eller betjener elsystemer, hvis forbrug lå under 3 TWh i 1996. Desuden er transmissionssystemoperatøren CEPS blevet ejerskabsmæssigt adskilt. Følgelig og i overensstemmelse med artikel 30, stk. 3, første afsnit, bør adgangen til markedet betragtes som fri.
(6)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør bedømmes på grundlag af forskellige indikatorer, hvoraf ingen er afgørende i sig selv. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne beslutning, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium er koncentrationsgraden på disse markeder. På grund af de særlige kendetegn ved markederne bør der også tages hensyn til andre kriterier som f.eks. balanceringsmekanismens virkemåde, priskonkurrencen og omfanget af leverandørskift blandt kunderne.
(7)
Denne beslutning indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. VURDERING
(8)
Tjekkiets anmodning vedrører produktion af elektricitet i Tjekkiet.
(9)
Ifølge den tjekkiske anmodning er det relevante geografiske marked større end det nationale territorium og omfatter Tjekkiet, Polen, Slovakiet, Østrig og Tyskland. Det hævdes, at denne markedsdefinition hovedsagelig skyldes den store samkøringskapacitet (med flere medlemsstater), sammenlignet med indenlandsk produktion og efterspørgsel. I henhold til oplysningerne fra de tjekkiske myndigheder i deres svar af 9. oktober 2008 blev der eksporteret 25,6 TWh i 2007 og samme år importeret 9,5 TWh. Tjekkiet er derfor nettoeksportør af elektricitet med en nettoeksport på 16,1 TWh, svarende til næsten 20 % (4) af den samlede nettoproduktion af elektricitet (81,4 TWh). Til underbygning af påstanden om, at der er tale om et større geografisk marked, blev der endvidere henvist til udviklingen i retning af priskonvergens mellem det nationale marked i Tjekkiet og markedet i Tyskland samt til den stadig større rolle, som energibørsen, PXE Prague Energy Exchange, i Prag spiller.
(10)
Men relativt stor samkøringskapacitet og priskonvergens er ikke tilstrækkeligt til at afgrænse et relevant marked. Reglerne for det lokale marked, og navnlig markedsdeltageres nødvendighed og dominerende stilling (i Tjekkiet operatøren CEZ), kan også føre til en snævrere definition af markedet. I den forbindelse skal det bemærkes, at ifølge de tjekkiske myndigheders svar af 9. oktober 2008 stammer langt størstedelen af PXE’s voksende mængde fra transaktioner, som involverer CEZ. Med hensyn til at definere eventuelle geografiske markeder, som er større end det nationale område, foretog Kommissionen desuden i forbindelse med sin undersøgelse af energisektoren (5) en analyse af, om visse lande i Centraleuropa kunne indgå i eventuelle par af relevante markeder. For så vidt angår landeparret Østrig-Tyskland, kunne Kommissionen på grund af den østrigske hovedoperatørs størrelse og det østrigske nets interne flaskehalse ikke konkludere, at der kunne blive tale om et relevant marked, som var større end det nationale. Det samme gjorde sig gældende for Tjekkiet og Slovakiet, hvor de dominerende operatørers respektive størrelse og nødvendighed for at kunne dække efterspørgslen førte til den konklusion, at selv ikke disse to lande er del af et og samme relevante geografiske marked. Kommissionen har også for nylig undersøgt det østrigske og det polske marked for elproduktion og fundet, at de er nationale i geografisk udstrækning (6). Endelig anså Kommissionen for nylig i sin antitrustbeslutning C(2008) 7367 af 26. november 2008 mod E.ON vedrørende det tyske engrosmarked (7) sidstnævnte for at være af nationalt omfang, og ingen af nabolandene (hverken mod vest eller øst) var del af et bredere geografisk marked.
(11)
Derfor bør påstanden om, at der findes et regionalt marked, afvises. Det er også i overensstemmelse med erklæringen fra det tjekkiske konkurrencebeskyttelseskontor om, at kontoret under hensyn til sin nuværende undersøgelse i forbindelse med vurderingen af [anmodningen i henhold til artikel 30] tog udgangspunkt i en formodning om, at det relevante marked for elproduktion set ud fra et geografisk synspunkt burde defineres som Tjekkiets territorium. I betragtning af de kendsgerninger, der er beskrevet i betragtning 9 og 10, bør Tjekkiets territorium derfor anses for at udgøre det relevante marked, når det skal vurderes, om betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF er opfyldt.
(12)
Som det er fast praksis (8) i forbindelse med Kommissionens beslutninger i henhold til artikel 30 mente Kommissionen for elproduktionens vedkommende, at »én indikator for omfanget af konkurrencen på de nationale markeder er den markedsandel, som de tre største producenter (…) råder over«. Ifølge tabel 6: Konkurrencemæssig stilling på engrosmarkedet, s. 12 ff. i arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: Ledsagedokument til rapporten om opbygningen af det indre marked for gas og elektricitet (9) svarede de tre største producenters andel af elproduktionen i 2006 til 69,4 %, og denne andel steg til 73,9 % i 2007. I henhold til de tjekkiske myndigheders oplysninger i deres svar af 9. oktober 2008 tegnede det dominerende selskab sig for næsten 70 % af den samlede installerede kapacitet, mens det andet- og tredjestørste selskab tegnede sig for henholdsvis 3,5 og 3 %. Disse koncentrationsgrader, som omfatter de tre største producenters samlede markedsandel, er højere end den tilsvarende grad på 39 %, som der henvises til i Kommissionens beslutning 2006/211/EF (10) og 2007/141/EF (11) for Det Forenede Kongerige. De er også væsentligt højere end den grad (52,2 %), som der henvises til i Kommissionens beslutning 2008/585/EF (12), for Østrig, samt højere end den grad (58 % af bruttoproduktionen), som der henvises til i Kommissionens beslutning 2008/741/EF (13), for Polen.
(13)
Endelig er de tjekkiske koncentrationsgrader for de tre største operatører omtrent lig med eller mindre end de tilsvarende grader i Kommissionens beslutning 2006/422/EF (14) og Kommissionens beslutning 2007/706/EF (15) vedrørende henholdsvis Finland (73,6 %) og Sverige (86,7 %). Der er dog en væsentlig forskel mellem det tjekkiske tilfælde på den ene side og det svenske og det finske på den anden. I Tjekkiet er der nemlig én dominerende operatør, mens de to andre af de største producenter har markedsandele, der er tyve gange mindre (3 % er den laveste og næsten 70 % den største andel). I Finland viser de tilsvarende tal for de tre største operatører, at den laveste markedsandel var på 18,3 % og den største på 33,7 %. Noget lignende gør sig gældende i Sverige, hvor spændet går fra 17,4 % for den laveste markedsandel til 47,1 % for den største.
(14)
I denne forbindelse henvises der også til fast retspraksis (16), ifølge hvilken »store markedsandele i sig selv, medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder, udgør et bevis for, at der foreligger en dominerende stilling. Dette er tilfældet med hensyn til en markedsandel på 50 %«.
(15)
Elimporten i Tjekkiet udgør lidt over 11 % af den samlede efterspørgsel (17), hvilket ganske vist er mere end elimportens andel i Polen, men mindre end det halve af andelen i Østrig (18) (19). Også i det svenske og det finske tilfælde »kompenseres« de tre største producenters høje koncentrationsgrader af »et konkurrencemæssigt pres på […] marked på grund af muligheden for at importere elektricitet fra andre lande […]« (20). Det er derfor vanskeligt at se, hvordan der kunne blive tale om et væsentligt konkurrencemæssigt pres fra elimporten i Tjekkiet, og det forhold, at der ville være tilstrækkelig transportkapacitet til at øge importen væsentligt, er kun af teoretisk betydning, for Tjekkiet har været nettoeksportør hvert år, i hvert fald siden 2003, og vil fortsat være det på mellemlang sigt. Denne koncentrationsgrad kan derfor ikke bruges som indikator for, at produktionen er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(16)
De tjekkiske myndigheder fremhæver også i deres svar af 9. oktober 2008, at CEZ står for planlægningen af de fleste store fremtidige produktionsprojekter i forbindelse med transmissionsnettet, navnlig gennem nukleart nybyggeri, den planlagte forlængelse af det eksisterende Dukovany-kernekraftværks levetid samt projekter vedrørende kul- og gasfyrede kraftværker. Ud over CEZ’s planer findes der også projekter, navnlig inden for vedvarende energikilder, som andre har planlagt dels med henblik på transmission, men især distribution.
(17)
Derudover bør balanceringsmekanismernes virkemåde også tages i betragtning som en yderligere indikator, skønt de kun udgør en lille del af den samlede producerede og/eller forbrugte elektricitetsmængde i en medlemsstat. I henhold til de foreliggende oplysninger forhindrer balanceringsmekanismen - navnlig den markedsbaserede prisfastsættelse og det veludviklede »intra-day-market« med »portlukning« hver halvanden time, dvs. netbrugerne har mulighed for at justere deres positioner hver halvanden time - ikke elproduktionen i at være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(18)
På grund af de særlige kendetegn ved det pågældende produkt (elektricitet) og det begrænsede udbud af eller manglen på passende erstatningsprodukter eller -ydelser tillægges konkurrence på prisen og prisdannelse større betydning i forbindelse med en vurdering af konkurrencesituationen på elmarkederne. Med hensyn til store industrielle (slut)brugere, kan antallet af kunder, der skifter leverandør, være en indikator for reel konkurrence på prisen og således indirekte »en naturlig indikator« for konkurrencens effektivitet. Hvis kun få kunder skifter leverandør, fungerer markedet sandsynligvis ikke optimalt, selvom der ikke bør ses bort fra fordelene ved at kunne genforhandle aftalen med den hidtidige leverandør (21). Ydermere »er forekomsten af regulerede slutbrugerpriser helt klart af betydning for kundernes adfærd […]. Selv om det kan retfærdiggøres, at kontrollen bevares i en overgangsfase, vil det i stigende grad forårsage forvridninger, når behovet for investeringer rykker nærmere« (22).
(19)
I henhold til de seneste oplysninger er den andel, der skifter leverandør i Tjekkiet, blevet betegnet som »høj« (23), og i henhold til de seneste oplysninger fra de tjekkiske myndigheder i deres svar af 9. oktober 2008 har næsten hver anden kunde i segmentet med store kunder skiftet elleverandør, siden elmarkedet blev åbnet. Det skal ses på baggrund af de situationer, der er beskrevet i de tidligere beslutninger om elsektoren, hvor over 75 % (beslutning 2006/422/EF vedrørende Finland) og 41,5 % (beslutning 2008/585/EF vedrørende Østrig) af de store og meget store industrikunder skiftede leverandør. Desuden har Kommissionen i forbindelse med sine tidligere beslutninger haft praksis for at definere forsyningsmarkederne (for husholdninger, industrikunder, etc.) som særskilte produktmarkeder, som på grund af stærke og veletablerede leveringsselskaber kan have andre konkurrenceforhold end engros- og produktionsmarkedet. Den store andel, der skifter leverandør, kan derfor ikke opfattes som en entydig indikator for, at markedet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(20)
Situationen med hensyn til produktionen af elektricitet i Tjekkiet kan derfor kort gengives som følger: De tre største producenter tegner sig for store samlede markedsandele, men hvad vigtigere er, tegner den største producent sig alene for en markedsandel på næsten 70 %, uden at der er tale om kompensation i form af elimport, for Tjekkiet har tværtimod konstant været nettoeksportør af væsentlige elektricitetsmængder, i hvert fald i de sidste 5 år. Som anført i betragtning 17 har balanceringsmekanismen ikke forhindret elproduktionen i at være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, og der forekommer hyppigt leverandørskift. Den velfungerende balanceringsmekanisme og de hyppige skift kan dog ikke opveje den ret store koncentrationsgrad, navnlig ikke den største producents andel, også i betragtning af den retspraksis, der er omtalt i betragtning 14.
IV. KONKLUSION
(21)
De forhold, der er gennemgået i betragtning 9 til 20, bør føre til den konklusion, at produktionen af elektricitet i den nuværende situation ikke er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i Tjekkiet. Derfor finder artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke anvendelse på kontrakter, hvis formål er at udøve disse aktiviteter i Tjekkiet. Direktiv 2004/17/EF finder følgelig fortsat anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, der har til formål at muliggøre produktion af elektricitet i Tjekkiet, eller når de afholder projektkonkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Tjekkiet.
(22)
Denne beslutning er baseret på de retlige og faktiske forhold i juli-oktober 2008, som de fremgår af de oplysninger, Tjekkiet har indsendt, meddelelsen fra 2007 og arbejdsdokumentet fra 2007, den endelige rapport samt situationsrapporten for 2007 og det tekniske bilag hertil. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende direktiv 2004/17/EF, artikel 30, stk. 1, bliver opfyldt -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse på produktion af elektricitet i Tjekkiet. Direktiv 2004/17/EF finder derfor fortsat anvendelse på kontrakter, der indgås af ordregivere med henblik på at muliggøre udførelse af sådanne aktiviteter i Tjekkiet.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Tjekkiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 22. december 2008.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä joulukuuta 2008,
vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämisestä sähkön tuotantoon Tšekissä
(tiedoksiannettu numerolla K(2008) 8569)
(Ainoastaan tšekinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/47/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 4 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon pyynnön, jonka Tšekki toimitti 3 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse,
on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTATIEDOT
(1)
Komissio vastaanotti 3 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse Tšekiltä direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio pyysi 26 päivänä syyskuuta 2008 sähköpostitse lisätietoja, jotka Tšekin viranomaiset toimittivat 9 päivänä lokakuuta 2008 sähköpostitse.
(2)
Tšekin pyyntö koskee sähkön tuotantoa.
(3)
Pyyntöä seurasi kaksi kirjettä: toisen niistä oli laatinut riippumaton kansallinen viranomainen Energetický regulační úřad (Tšekin sähkömarkkinoiden sääntelyviranomainen) ja toisen riippumaton kansallinen viranomainen Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Tšekin kilpailuvirasto). Molemmissa kirjeissä analysoidaan merkityksellisille markkinoille pääsyn ehtoja ja katsotaan, että mainituille markkinoille pääsy on rajoittamatonta; niissä ei kuitenkaan todeta, että sähkön tuotantoon kohdistuisi suoraa kilpailua Tšekissä.
II OIKEUDELLINEN KEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (2). Direktiivi 96/92/EY on korvattu sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (3), jossa edellytetään entistä laajempaa markkinoiden avoimuutta.
(5)
Tšekissä on pantu täytäntöön ja sovellettu sekä direktiiviä 96/92/EY että direktiiviä 2003/54/EY ja siten päätetty eriyttää siirto- ja jakeluverkot oikeudellisesti ja organisatorisesti muiden paitsi pienimpien jakeluyritysten osalta; pienimmät jakeluyritykset on vapautettu edellä mainitusta eriyttämisestä, koska niillä on alle 100 000 asiakasta tai ne tekevät toimituksia sähköjärjestelmiin, joiden kulutus oli alle 3 TWh vuonna 1996, mutta niiltä vaaditaan kuitenkin edelleen tilinpidon eriyttämistä. Lisäksi siirtoverkko-operaattorin (CEPS) omistajuus on eriytetty. Tästä syystä ja 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti olisi katsottava, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(6)
Se, onko toiminta suoraan avointa kilpailulle, olisi arvioitava useiden indikaattoreiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden yhteydessä olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys. Kyseisten markkinoiden piirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemekanismien toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III ARVIOINTI
(8)
Tšekin toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa Tšekissä.
(9)
Tšekin pyynnössä esitetään, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat kattavat Tšekin alueen lisäksi Puolan, Slovakian, Itävallan ja Saksan alueet. Tällaista markkinoiden määrittelyä perustellaan erityisesti sillä, että yhteenliittämiskapasiteetti (useiden jäsenvaltioiden kanssa) on suuri verrattuna kotimaiseen sähkön tuotantoon ja kysyntään. Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan Tšekistä vietiin 25,6 TWh ja Tšekkiin tuotiin 9,5 TWh vuonna 2007. Tšekki on näin ollen sähkön nettoviejä: sen nettovienti on 16,1 TWh eli noin 20 prosenttia (4) kaikesta sähkön nettotuotannosta (81,4 TWh). Laajempia maantieteellisiä markkinoita perusteellaan myös sillä, että hinnat Tšekin ja Saksan sähkömarkkinoilla lähentyvät toisiaan, sekä sillä, että Prahan sähköpörssi (PXE) kasvattaa koko ajan merkitystään.
(10)
Suhteellisen suuri yhteenliittämiskapasiteetti ja hintojen lähentyminen eivät kuitenkaan ole riittäviä merkityksellisten markkinoiden perusteita. Paikallisia markkinoita koskevat säännöt ja erityisesti jonkin markkinatoimijan välttämättömyys ja määräävä asema - Tšekin tapauksessa tällainen markkinatoimija on operaattori CEZ - voivat johtaa myös siihen, että markkinat määritellään kapeammin. Tässä yhteydessä on huomattava, että Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan erittäin suuri osa PXE:n kasvavasta volyymistä perustuu transaktioihin, joissa CEZ on mukana. Komissio on analysoinut energia-alan tutkinnassaan (5) erilaisia rajatylittävien markkinoiden määritelmiä ja tarkastellut, voisivatko tietyt Keski-Euroopan maat muodostaa merkitykselliset markkinat pareina. Esimerkiksi Itävalta-Saksa-maaparissa Itävallan pääoperaattorin koko ja Itävallan sisäisen verkon ylikuormittumiset olivat sellaiset, että komissio katsoi, etteivät merkitykselliset markkinat olleet kansallisia markkinoita laajemmat. Vastaavasti Tšekin ja Slovakian tapauksessa määräävässä asemassa olevien operaattoreiden koko ja se seikka, että nämä operaattorit ovat välttämättömiä kysynnän kattamiseksi, olivat sellaiset, ettei myöskään näiden maiden voida katsoa muodostavan yksiä ja samoja merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita. Lisäksi komissio on viime aikoina tutkinut Itävallan ja Puolan sähköntuotantomarkkinoita ja todennut niiden olevan maantieteelliseltä laajuudeltaan kansalliset (6). (Vastikään (26 päivänä marraskuuta 2008) tekemässään E.ONia ja Saksan tukkumarkkinoita koskevassa antitrustipäätöksessään K(2008) 7367 (7) komissio katsoo, että Saksan tukkumarkkinat ovat laajuudeltaan kansalliset ja etteivät naapurimaat (niin lännessä kuin idässäkään) ole osa laajempia maantieteellisiä markkinoita.)
(11)
Näin ollen on todettava, ettei alueellisia markkinoita ole olemassa. Tämä toteamus on myös johdonmukainen Tšekin kilpailuviraston antaman lausunnon kanssa, jossa todetaan seuraavaa: ”arvioidessaan [30 artiklan soveltamista] kilpailuvirasto lähti aiemmin toteuttamansa tutkimuksen perusteella siitä olettamuksesta, että merkitykselliset sähköntuotantomarkkinat olisi määriteltävä maantieteellisesti Tšekin alueeksi.” Edellä johdanto-osan 9 ja 10 kappaleessa esitettyjen seikkojen vuoksi Tšekin alueen olisi katsottava muodostavan merkitykselliset markkinat, joiden osalta on arvioitava direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
(12)
Kuten 30 artiklaa koskevista komission päätöksistä ilmenee, komission vakiintunut käytäntö (8) on se, että ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus”. Komission kertomukseen ”Edistyminen kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa” liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”Accompanying document to the Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market” (9) oleva taulukko 6 ”Wholesale Market Position” (s. 12) osoittaa, että kolmen suurimman sähköntuottajan osuus oli 69,4 prosenttia sähkön tuotannosta vuonna 2006 ja 73,9 prosenttia vuonna 2007. Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan määräävässä asemassa olevalla yhtiöllä oli hallussaan lähes 70 prosenttia koko asennetusta kapasiteetista, toiseksi suurimmalla yhtiöllä 3,5 prosenttia ja kolmanneksi suurimmalla 3 prosenttia. Nämä keskittymistasot, jotka kattavat kolmen suurimman sähköntuottajan yhteisen markkinaosuuden, ovat suuremmat kuin se 39 prosentin taso, joka mainitaan Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevissa komission päätöksissä 2006/211/EY (10) ja 2007/141/EY (11). Ne ovat myös huomattavasti suuremmat kuin Itävaltaa koskevassa komission päätöksessä 2008/585/EY (12) mainittu taso (52,2 prosenttia), ja suuremmat kuin Puolaa koskevassa komission päätöksessä 2008/741/EY (13) mainittu taso (58 prosenttia bruttotuotannosta).
(13)
Tšekin kolmen suurimman operaattorin keskittymistasot ovat viime kädessä samankaltaiset tai pienemmät kuin Suomea koskevassa komission päätöksessä 2006/422/EY (14) mainittu taso (73,6 prosenttia) ja Ruotsia koskevassa komission päätöksessä 2007/706/EY (15) mainittu taso (86,7 prosenttia). Tšekin, Ruotsin ja Suomen tapaukset eroavat toisistaan kuitenkin selkeästi. Tšekissä on yksi ainoa määräävässä asemassa oleva operaattori, ja kahden muun suurimman sähköntuottajan markkinaosuudet ovat 20 kertaa pienemmät (pienin osuus on 3 prosenttia, suurin lähes 70 prosenttia). Suomen vastaavat luvut osoittavat, että kolmesta suurimmasta operaattorista pienin markkinaosuus oli 18,3 prosenttia ja suurin 33,7 prosenttia. Ruotsin tapaus on samankaltainen: pienin markkinaosuus oli 17,4 prosenttia ja suurin 47,1 prosenttia.
(14)
Tässä yhteydessä olisi myös muistutettava mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö (16), jonka mukaan ”erittäin suuret markkinaosuudet ovat itsessään - poikkeustapauksia lukuun ottamatta - todiste määräävästä markkina-asemasta. Tilanne on tällainen, jos markkinaosuus on 50 prosenttia”.
(15)
Sähkön tuonti Tšekkiin oli hieman yli 11 prosenttia kokonaiskysynnästä (17), mikä on hieman enemmän kuin Puolan tapauksessa mutta alle puolet verrattuna Itävallan (18) (19) tapaukseen. Myös Ruotsin ja Suomen tapauksissa kolmen suurimman sähköntuottajan suurta keskittymisastetta kuitenkin ”kompensoi” […] markkinoilla vallitseva kilpailupaine, joka on seurausta siitä, että sähköä on mahdollista tuoda muualta […] (20). Siksi ei voida sanoa, että tuontisähkö aiheuttaisi merkittävää kilpailupainetta Tšekissä; lisäksi sillä seikalla, että käytössä on siirtokapasiteettia, jolla tuonnin määrää voitaisiin nostaa huomattavasti, on merkitystä pelkästään teoriassa, koska Tšekki on ainakin vuodesta 2003 lähtien ollut nettoviejä ja tulee olemaan sitä myös keskipitkällä aikavälillä. Keskittymisastetta ei siksi voida pitää osoituksena siitä, että sähkön tuotantoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(16)
Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antamassa vastauksessa todetaan myös, että CEZ aikoo toteuttaa suurimman osan tulevista laajoista tuotantohankkeistaan siirtoverkkotasolla; näitä ovat erityisesti ydinvoiman lisääminen, Dukovanyn ydinvoimalan käyttöiän pidentäminen sekä hiili- ja kaasukäyttöisiä voimaloita koskevat hankkeet. CEZ:n lisäksi myös muut markkinatoimijat aikovat toteuttaa hankkeita, erityisesti uusiutuvia energialähteitä koskevia hankkeita, osittain siirto- ja erityisesti jakelutasolla.
(17)
Tasemekanismien toimintaa olisi pidettävä lisäindikaattorina, vaikka se onkin vain pieni osa kaikesta jäsenvaltiossa tuotetusta ja/tai kulutetusta sähköstä. Saatavilla olevien tietojen mukaan tasemekanismi - erityisesti markkinoihin perustuva hinnoittelu ja pitkälle kehitetyt intra-day-markkinat puolentoistatunnin välein tapahtuvine sulkeutumisineen (verkon käyttäjät voivat mukauttaa omaa toimintaansa puolentoistatunnin välein) - ovat sellaiset, etteivät ne estä suoran kilpailun kohdistumista sähkön tuotantoon.
(18)
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan tuotteen (sähkön) ominaispiirteet ja sopivien korvaavien tuotteiden tai palveluiden vähäisyys tai niiden puuttuminen, hintakilpailulla ja hinnanmuodostuksella on suurempi merkitys arvioitaessa sähkömarkkinoiden kilpailutilannetta. Kun otetaan huomioon suuret teollisuuden (loppu)käyttäjät, toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä voi olla hintakilpailun mittari ja siten välillisesti ”luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan” (21). Lisäksi ”säänneltyjen loppukäyttäjähintojen olemassaolo on selvästikin ratkaisevaa asiakkaiden käyttäytymiselle […]. Vaikka sääntelyn säilyttäminen voi olla perusteltua siirtymävaiheessa, se aiheuttaa yhä enemmän vääristymiä investointitarpeen tullessa ajankohtaiseksi” (22).
(19)
Uusimman käytettävissä olevan tiedon mukaan tšekkiläiset asiakkaat vaihtavat toimittajaa usein (23), ja Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antamassa vastauksessa todetaan, että ”sähkömarkkinoiden avauduttua lähes joka toinen suurasiakas on vaihtanut sähköntoimittajaa”. Tämä on nähtävä aiemmissa päätöksissä esitettyjen lukujen valossa: sähköntoimittajaa vaihtaneiden suurten ja erittäin suurten teollisuuden asiakkaiden osuus vaihteli yli 75 prosentin (Suomea koskeva päätös 2006/422/EY) ja 41,5 prosentin (Itävaltaa koskeva päätös 2008/585/EY) välillä. Lisäksi toimitusmarkkinat (toimitukset kotitalouksille, teollisuusasiakkaille jne.) on komission tähänastisen päätöskäytännön mukaan määritelty erillisiksi tuotemarkkinoiksi, joiden kilpailuympäristö saattaa vahvojen ja asemansa vakiinnuttaneiden toimittajien vaikutuksesta olla muu kuin tukkukauppa- tai tuotantomarkkinoiden kilpailuympäristö. Asiakasvaihtuvuutta ei siksi voida pitää yksiselitteisenä osoituksena suorasta kilpailusta.
(20)
Sähkön tuotannon tilanne Tšekissä voidaan kiteyttää seuraavasti: Kolmen suurimman sähköntuottajan yhteinen markkinaosuus on suuri, mutta suurimmalla sähköntuottajalla yksinään on lähes 70 prosentin markkinaosuus, jonka suuruuteen tuontisähkö ei vaikuta, koska Tšekki on ollut ainakin viiden viime vuoden ajan huomattava sähkön nettoviejä. Kuten johdanto-osan 17 kappaleessa todetaan, tasemekanismi ei estä suoran kilpailun kohdistumista sähköntuotantomarkkinoille, ja asiakasvaihtuvuus on suuri. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä johdanto-osan 14 kappaleessa mainittu oikeuskäytäntö, hyvin toimiva tasemekanismi ja suuri asiakasvaihtuvuus eivät kuitenkaan pysty kompensoimaan melko suurta keskittymisastetta eivätkä varsinkaan suurimman sähköntuottajan suurta markkinaosuutta.
IV PÄÄTELMÄT
(21)
Johdanto-osan 9-20 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi todettava, ettei sähkön tuotantoon Tšekissä tällä hetkellä kohdistu suoraa kilpailua. Siksi direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Tšekissä. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleenkin hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuottaminen Tšekissä, ja suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi Tšekissä.
(22)
Tämä päätös perustuu heinä-lokakuun 2008 oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen sellaisena kuin se esitetään Tšekin toimittamissa tiedoissa, vuoden 2007 tiedonannossa ja vuoden 2007 valmisteluasiakirjassa, loppuraportissa sekä vuoden 2007 edistymisraportissa ja sen liitteessä. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi niin, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset täyttyvät,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sähkön tuotantoon Tšekissä. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleen hankintayksiköiden myöntämiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Tšekissä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tšekin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä joulukuuta 2008.