KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 19. juli 2006
om Nederlandenes påtænkte støtteforanstaltning C 35/2005 til fordel for anlæggelse af et bredbåndsnet i Appingedam
(meddelt under nummer K(2006) 3226)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2007/175/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om det europæiske økonomiske samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og,
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Med sit brev af 2. november 2004 (registreret den 18. november 2004 som nr. CP 212/2004) indsendte kabelselskabet Essent Kabelcom, i det følgende benævnt »Essent«, en »formel klage« til Kommissionen. Klagen gjaldt offentlig støtte til et tilslutningsnet baseret på optiske fibre (Fibre-to-the-Home- eller FTTH-net) i Appingedam, en kommune i Noord-Nederland. Essent har i mellemtiden bekræftet, at klagen skal betragtes som formel.
(2)
Essent, som er det næststørste kabelselskab i Nederlandene og bl.a. driver et kabelnet i Appingedam, havde allerede i september 2004 ladet sagen behandle ved en nederlandsk domstol (2). Domstolen pålagde på grundlag af traktatens artikel 88, stk. 3 kommunen Appingedam at anmelde den påtænkte støtteforanstaltning til Kommissionen, være Kommissionen behjælpelig og indstille yderligere anlæggelse af nettet.
(3)
I et brev, som blev registreret den 3. februar 2005, anmeldte de nederlandske myndigheder foranstaltningen til Kommissionen »af hensyn til retssikkerheden«, og angav samtidig, at foranstaltningen ikke indebar statsstøtte. Den 31. marts 2005 bad Kommissionen de nederlandske myndigheder om yderligere oplysninger. Efter en forlængelse af fristen svarede de nederlandske myndigheder med deres brev af 14. august 2005, som blev registreret den 16. august 2005.
(4)
I sit brev af 20. oktober 2005 meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den pågældende foranstaltning (»procedureindledningsbeslutningen«). Beslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 16. december 2005 (3). Kommissionen opfordrede heri de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
De nederlandske myndigheder besvarede med deres brev af 3. januar 2006 procedureindledningsbeslutningens opfordring til at fremsætte bemærkninger. Kommissionen modtog desuden bemærkninger fra følgende interesserede parter:
-
Essent Kabelcom B.V. - ved brev af 13. januar 2006
-
VECAI - ved brev af 13. januar 2006
-
en brancheorganisation, som ønskede at forblive anonym - ved brev af 16. februar 2006.
(6)
De interesserede parters bemærkninger blev den 3. maj 2006 sendt til de nederlandske myndigheder. De nederlandske myndigheder meddelte Kommissionen den 7. juni 2006, at de ikke havde yderligere at bemærke til de modtagne bemærkninger.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
II.1. Baggrund
(7)
Appingedam kommune mener, at et offentligt indgreb er nødvendigt for at sikre, at virksomheder og private i almindelighed får adgang til avancerede bredbåndstjenester, og at anlæggelse af et FTTH-netværk i Appingedam (4) derfor må støttes. Ifølge kommunen tilbyder Essent og telekommunikationsselskabet KPN ganske vist Internet-adgang i Appingedam, men ikke avancerede bredbåndstjenester. Kommunen besluttede at deltage i projektets finansiering, da det viste sig, at markedsdeltagerne ikke var interesserede i at deltage i det på markedsvilkår.
II.2. Den planlagte foranstaltning
(8)
Det optiske fibernets passive lag (anlægsrettigheder, rør, optiske fibre osv.) skal ejes af en offentlig fond (»Stichting Glasvezelnet Appingedam«), i det følgende benævnt »fonden« der oprettes af kommunen og skal stå under dens opsyn. Investeringen i det passive lag anslås til 4,9 mio. EUR. Kommunen Appingedam vil enten yde et lån eller stille en lånegaranti for dette beløb. Det var til at begynde med ikke planlagt, at anlæggelsen af det passive lag skulle i offentligt udbud. Kommunen har dog, som det forklares i de nederlandske myndigheders brev af 4. august 2005, besluttet at gøre det.
(9)
På grundlag af det passive lag drives et aktivt lag, hvor netselskabet udelukkende yder engrostjenester til tjenesteleverandører, der leverer bredbåndstjenester til de endelige brugere (husstande og virksomheder). Udgifterne til det aktive lag (telekommunikationsapparatur, netstyring osv.) anslås til 1,3 mio. EUR. De aktive dele har en anslået økonomisk levetid på 5-8 år.
(10)
De nederlandske myndigheder erklærede til at begynde med, at det aktive lag skulle ejes og finansieres af et foretagende (»Stichting Damsternet«), som skulle oprettes af en række private investorer. Ikke alle de interesserede private parter var kendte. Ifølge myndighederne har […] (5), […] og […] vist interesse.
(11)
I deres brev af 4. august 2005 forklarede de nederlandske myndigheder imidlertid, at kommunen ved offentligt udbud ville give brugsretten til nettets aktive lag, det gjaldt også nettets drift, til en operatør, i det følgende benævnt »operatøren«. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, er det meningen, at kun operatøren, ikke andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester, skal have direkte adgang til det passive lag.
(12)
På nuværende stadium er det ikke klart, på hvilke finansielle betingelser brugsretten vil blive overdraget. I udkastet til brugsaftalen hedder det, at brugsrettens indehaver hvert år skal betale en brugsafgift til fonden. Fonden skal imidlertid »højst forlange et beløb, der svarer til 80 % af den i det pågældende år opståede cash-flow«. Hvis denne cash-flow er negativ, kan fonden ikke forlange nogen afgift. I så fald kræver den kun en minimal betaling, således som det fremgår af et bilag til brugsaftalen. Det er dog ikke fastsat i bilaget, hvilken betaling der påregnes.
II.3. De berørte produkt- eller tjenestemarkeder
(13)
Hvis bredbåndsnettet i Appingedam bliver oprettet, vil leverandører af elektroniske kommunikationstjenester benytte engrosadgangen for at kunne tilbyde de endelige brugere detailtjenester. Derfor berører indførelsen af det planlagte bredbåndsnet, som skal finansieres af kommunen, både engros- og detailmarkedet i Appingedam.
(14)
Hvad detailmarkedet for bredbåndstjenester i Appingedam angår, udbyder både KPN og Essent bredbåndstjenester til de endelige brugere: Essent tilbyder på nuværende tidspunkt download-hastigheder på indtil 5Mbit/s og KPN på indtil 6 Mbit/s. Både Essent og KPN tilbyder en tredobbelt pakke (telefoni, Internet og digitalt/analogt tv). Også andre leverandører af Internet-tjenester kan tilbyde bredbåndstjenester på grundlag af KPN's engrosadgang. Ifølge Kommissionens oplysninger vil Essent i løbet af 2006 tilbyde download-hastigheder på indtil 8 Mbit/s og for sit mest avancerede produkt endda på 15 Mbit/s (6). Desuden råder både KPN og Essent over de tekniske muligheder for at kunne udvide deres tjenesteudbuds bredbåndskapacitet yderligere på grundlag af deres nuværende net.
(15)
Hvad engrosmarkederne angår, er formålet med Appingedam kommunes indgriben, at operatøren ved hjælp af optiske tilslutninger med stor båndbredde (7) skal stille et optisk engrostilslutningsnet og engrosbredbåndstjenester til rådighed. Med hensyn til de engrosmarkeder, der skelnes mellem i Kommissionens henstilling om de relevante markeder (8), ser to bestemte markeder i dette tilfælde ud til at blive direkte eller indirekte berørt af den foreslåede foranstaltning. Det drejer sig her om engrosmarkedet for ubundtet adgang til lokalnet (marked 11 i henstillingen) og markedet for engrossalg af bredbåndstilslutning (marked 12 i henstillingen). I Appingedam tilbyder KPN engrossalg af adgang til infrastruktur og tjenester, som er nødvendige for levering af bredbåndstjenester (9).
II.4. Begrundelse for at indlede en indgående undersøgelsesprocedure
(16)
I sin beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Med hensyn til foranstaltningens nødvendighed blev der i procedureindledningsbeslutningen rejst tvivl om, hvorvidt der i Appingedam virkelig er forhold til stede, som tyder på et »markedssvigt«.
(17)
Det blev i beslutningen påpeget, at der allerede findes bredbåndsadgang i Appingedam, selv om de tjenester, der nu leveres, ikke helt kan sammenlignes med de tjenester, det planlagte net skal yde. Det blev desuden skønnet, at der var tale om en betydelig overlapning mellem den planlagte foranstaltning og de eksisterende net, når det gælder netdækning og levering af tjenester.
(18)
Kommissionen gjorde endvidere gældende, at det var vanskeligt at forestille sig, at borgere og virksomheder ville få anvendelser eller tjenesteydelser, der ikke kunne tilbydes gennem de bredbåndstjenester, som leveres via de nuværende net. Udskifteligheden mellem de detail- og engrostjenester, der skulle leveres af det planlagte FTTH-net, og dem, der leveres af de eksisterende net, var stor. I den nærmeste fremtid ville foranstaltningen derfor kunne forvride konkurrencen betydeligt.
(19)
De foranstaltninger, de nederlandske myndigheder har planlagt, indebærer en stor risiko for, at det offentlige indgreb fortrænger nuværende og fremtidige markedsdeltagerinvesteringer. I procedureindledningsbeslutningen blev det da også hævdet, at det under disse omstændigheder var tvivlsomt, om den planlagte foranstaltning og anvendelsen af en egentlig støtteforanstaltning i dette tilfælde stod i forhold til de tilstræbte mål.
III. MODTAGNE BEMÆRKNINGER
III.1. Bemærkninger fra de interesserede parter
(20)
Kommissionen modtog bemærkninger fra tre interesserede parter: Essent, VECAI og en brancheorganisation, som ønsker at forblive anonym.
(21)
Kabelselskabet Essent fremfører under henvisning til en rapport fra CPB (10) at der ikke er tale om markedssvigt i Appingedam. CPB undersøgte, om der foreligger markedssvigt på bredbåndsmarkedet i Nederlandene (11), og kom til den konklusion, at det nederlandske bredbåndsmarked ikke opviser markedssvigt af betydning. Ifølge rapporten er det ikke berettiget at træffe politiske foranstaltninger på grundlag af argumentet om markedssvigt. Ifølge Essent har økonomiministeren i sit brev til det nederlandske parlament af 5. december 2005, som Kommissionen har modtaget, givet CPB's konklusion sin tilslutning.
(22)
Essent hævder endvidere, at Appingedam ikke kan betragtes som en perifer region, der kæmper med socialøkonomisk tilbageståenhed. De tjenester, som kommunen ønsker at tilbyde i form af undervisning, sundhedspleje og ældreforsorg, kan også leveres gennem de eksisterende net. Essent tilslutter sig Kommissionens konklusion om, at det er vanskeligt at forestille sig, at der findes anvendelsesmuligheder eller tjenester, som kan leveres gennem FTTH-nettet, men ikke gennem de nuværende net. Desuden er priserne for bredbåndsadgang i Appingedam ifølge Essent ikke højere end andre steder i Nederlandene.
(23)
VECAI, de nederlandske kabelselskabers brancheorganisation, anser de planlagte støtteforanstaltninger for uforenelige med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Statsstøtte i denne sektor ville ifølge VECAI direkte forvride konkurrencen på et marked, hvor konkurrencen i forvejen er hård.
(24)
Ifølge VECAI er der for øjeblikket ikke tale om markedssvigt på markedet for bredbåndstjenester i Nederlandene. Til støtte for denne påstand henviser VECAI ligesom Essent til CPB-rapporten og til økonomiministerens brev. Den nuværende infrastruktur er beregnet til levering af meget avancerede bredbåndstjenester. De planlagte investeringer vil ifølge VECAI føre til dublering af den eksisterende infrastruktur i stedet for at tilføje den noget nyt.
(25)
VECAI anfører endvidere, at Appingedam ikke kan betragtes som en perifer region. Desuden hævder VECAI, at det forhold, at kommunen ikke alene optræder som infrastrukturejer, men også som »offentlig myndighed« (udstedelse af tilladelser, anlægsrettigheder, osv.), kan føre til en interessekonflikt. Støtte til bredbåndsinitiativer indebærer således en risiko for konflikt mellem de offentlige og de private aktiviteter.
(26)
Den brancheorganisation, som ønsker at forblive anonym, mener, at Kommissionen skal støtte udviklingen af åbne, passive adgangsinfrastrukturer. Adskillelsen mellem tjenester og infrastruktur kan ifølge denne organisation formindske hindringerne for markedsadgang, fremme konkurrencen og tilskynde til innovation. Efter organisationens opfattelse skal konkurrencereglerne tage sigte på at fremme den almindelige velfærd, ikke på at beskytte eksisterende markedsdeltagere.
(27)
Brancheorganisationen hævder, at offentlig støtte ikke er nødvendig, hvis den eksisterende infrastrukturs ejere kan enes om at gøre deres infrastruktur tilgængelig for alle andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester og tilbyde adgang på rimelige, omkostningsrelaterede vilkår. Da dette imidlertid ikke er tilfældet, er der faktisk tale om et markedssvigt, og derfor må det offentlige kunne gribe ind.
III.2. Bemærkninger fra de nederlandske myndigheder
(28)
I deres svar på anmodningen om bemærkninger i procedureindledningsbeslutningen har de nederlandske myndigheder ikke tilbagevist nogen af de argumenter, Kommissionen fremførte ved procedureindledningen. De nederlandske myndigheder har forelagt en række dokumenter (undersøgelsesrapporter), som skal vise, hvad der ligger til grund for foranstaltningen, og hvilke muligheder nettet giver.
(29)
I rapporterne ligger hovedvægten på det planlagte nets anvendelsesmuligheder. De nederlandske myndigheder anfører, at valget af et optisk fibernet er dikteret af, at den nuværende infrastruktur ikke kan tilbyde den ønskede bredbåndskapacitet og tjenestekvalitet. Den planlagte infrastruktur vil muliggøre hurtig internettilslutning, videokonferencer, bestillings-tv, interaktive spil/tv og IP-VPN (12) -tjenester.
(30)
De tjenester og anvendelsesmuligheder, som vil kunne tilbydes gennem det planlagte FTTH-net, betragter kommunen som vigtige for udførelsen af sine egne opgaver (e-forvaltningstjenester), for sundhedsvæsenet (fjernmedicinsk hjælp og samarbejde mellem de forskellige institutioner, der indgår i sundhedsvæsenet) og for undervisning (fjernundervisning). I denne forbindelse anfører de nederlandske myndigheder, at Appingedam har en stor arbejdsløshedsprocent og ældrebyrde og at adgang til avancerede bredbåndstjenester derfor er nødvendig.
IV. ER DER TALE OM STATSSTØTTE?
(31)
De nederlandske myndigheder har fremført forskellige argumenter for at bevise, at foranstaltningen ikke indebærer statsstøtte, og at projektet udelukkende drejer sig om at tilbyde en »offentlig infrastruktur«.
IV.1. En offentlig infrastruktur?
(32)
Ifølge de nederlandske myndigheder omfattes foranstaltningen ikke af traktatens artikel 87, stk. 1, men skal betragtes som den typiske offentlige opgave, det er at tilvejebringe en almindelig »offentlig« infrastruktur, der er tilgængelig for alle parter på de samme vilkår.
(33)
Kommissionen mener, at det vil være tilfældet, hvis der er tale om en infrastruktur, som er nødvendig for, at staten kan yde borgerne de tjenester, der hører under dens ansvarsområde, og hvis infrastrukturen er begrænset til at opfylde disse tjenesters krav. Endvidere skal det så dreje sig om tjenester, som markedet sandsynligvis ikke ville tilbyde, fordi de ikke er økonomisk rentable, og de må ikke udføres sådan, at de udelukkende begunstiger et bestemt foretagende.
(34)
Kommissionen mener derfor, at projektet ikke kan betragtes som en offentlig infrastruktur, der ligger uden for statsstøttekontrollens anvendelsesområde. I modsætning til bestemte infrastrukturer i transportsektoren, som uden forskel er tilgængelige for alle potentielle brugere på de samme vilkår og som ikke stilles til rådighed på rent forretningsmæssige betingelser (anlægges og/eller forvaltes) af markedet, bliver denne type infrastruktur etableret af private markedsdeltagere, og ikke nødvendigvis på de betingelser, som kommunen Appingedam fastsætter for den pågældende foranstaltning.
(35)
Da KPN og Essent er til stede i Appingedam, er tilvejebringelse af et lokalt net for adgang til elektronisk kommunikation ikke en opgave, som er forbeholdt det offentlige, den slags netværk bliver derimod som regel udbudt af selskaber, der leverer elektroniske kommunikationstjenester til husstande og virksomheder. Den planlagte foranstaltning duplikerer således til en vis grad markedsinitiativer eller gælder levering af tjenester, som allerede står til rådighed.
(36)
At der ikke sker nogen konkurrenceforvridning, er ikke givet i forbindelse med den slags foranstaltninger, men må afgøres i hvert enkelt tilfælde. Markedssituationen i Appingedam er sådan, at foranstaltningen forvrider eller truer med at forvride konkurrencen, fordi der konkurreres med eksisterende net, som tilhører private, og fordi fremtidige private investeringer i tilsvarende ydelser demotiveres.
(37)
Kommissionen mener derfor, at projektet i Appingedam ligger inden for statsstøttekontrollens anvendelsesområde, og at det ikke kan betragtes som en offentlig infrastruktur, der omfattes af statens normale ansvar over for borgerne.
IV.2. Levering af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse?
(38)
Selv om de nederlandske myndigheder ikke direkte har talt om en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, skal det undersøges, om etableringen af FTTH-netværket i Appingedam kan betragtes som en sådan.
(39)
Medlemsstaterne har i almindelighed vide rammer for, hvornår en tjeneste skal betragtes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Dog skal der tages hensyn til Fællesskabets retspraksis, hvori de almindelige principper er fastsat (13).
(40)
For den pågældende foranstaltnings vedkommende er formålet at etablere et kontraktforhold mellem det aktive lags operatør og kommunen/fonden i overensstemmelse med reglerne for et forholdsvis klassisk privat-offentligt partnerskab, ikke at pålægge og få udført en tjeneste af almindelig økonomisk interesse. Dette kan da også udledes af den nederlandske regerings oplysninger og dokumentation om foranstaltningen, hvori udtrykket »tjeneste af almindelig økonomisk interesse« eller tilsvarende vendinger ikke forekommer. I modsætning til de tilfælde, hvori Kommissionen har konkluderet, at den offentlige støtte udgjorde en godtgørelse for udførelse af en tjeneste af almindelig økonomisk interesse - se beslutningen om Pyrénées-Atlantiques (14) - har hverken fonden eller operatøren i dette tilfælde fået et klart pålæg om at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse for at tilbyde offentlighed, borgere og virksomheder bredbåndsadgang i landlige og afsidesliggende områder, hvor andre selskaber ikke tilbyder bredbåndstilslutning til overkommelige priser.
(41)
I sagen Pyrénées-Atlantiques havde foranstaltningen direkte til formål at gøre bredbåndstjenester tilgængelige for offentligheden ved hjælp af et engrosnet i en region med begrænset bredbåndsdækning. Disse betingelser er ikke til stede i Appingedam, hvor der allerede tilbydes bredbåndstjenester gennem to net.
(42)
Da Kommissionen ikke betragter foranstaltningen som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, er det ikke nødvendigt at vurdere foranstaltningen på grundlag af de øvrige kriterier i Altmark-dommen (15).
IV.3. Kommunen Appingedam optræder ikke som privat investor
(43)
De nederlandske myndigheder hævder, at kommunens og fondens investeringer netop er nødvendige, fordi markedsdeltagerne ikke er villige til at investere i det passive FTTH-net i Appingedam, da investeringens forventede afkast ikke på normale markedsbetingelser ville være tilstrækkeligt til at retfærdiggøre den.
(44)
Ifølge de nederlandske myndigheder har kommunen bedt forskellige banker om at finansiere investeringen af nettets passive lag, men bortset fra Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) har alle banker afvist at finansiere projektet. BNG er villige til at yde kommunen et lån, da BNG kun har vurderet låntagerens, dvs. kommunens, kreditværdighed, ikke fondens anlæggelse af FTTH-nettet eller projektet i almindelighed.
(45)
Kommunens investering i fonden og fondens investering i det passive lag kan derfor ikke bestå den »markedsøkonomiske investorprøve«, da en markedsdeltager ikke ville have investeret i det passive lag, hvad kommunen da også måtte indse, da den henvendte sig til de private investorer.
IV.4. Vurdering af støtteforanstaltningen
(46)
I deres første henvendelser inden procedureindledningsbeslutningen hævdede de nederlandske myndigheder, at den planlagte foranstaltning ikke kan betragtes som statsstøtte på nogen af de fire planer, der kan skelnes mellem. Fonden bliver efter deres opfattelse ikke begunstiget, og hvis der skulle være tale om en begunstigelse, påvirker den ikke samhandelen mellem medlemsstaterne. De mener endvidere, at der hverken ydes støtte til det aktive lags operatør eller til detailtjenesternes leverandører. Operatøren vil (være nødt til at) beregne sine engrospriser til leverandørerne i overensstemmelse med markedsvilkårene, da de allerede tilbyder detailtjenester gennem eksisterende infrastrukturer. Hvis Kommissionen forlanger, at kommunen skal garantere, at operatøren benytter markedspriser, må dette kunne fastsættes af kommunen i en aftale mellem fonden og operatøren.
(47)
Til slut anfører de nederlandske myndigheder, at nettet i Appingedam, i modsætning til ATLAS-sagen (16) fortrinsvis vil blive benyttet til levering af tjenester til husstande/borgere, der ikke udøver økonomisk virksomhed. Hvis der er tale om støtte til virksomheder i Appingedam, holder den sig under den støtteintensitet, som er tilladt ifølge Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (17).
(48)
Kommissionen hævdede allerede i procedureindledningsbeslutningen (18), at de nederlandske myndigheder ikke har forelagt oplysninger, som støtter disse argumenter. Heller ikke efter procedureindledningen har de nederlandske myndigheder forelagt beviser, der underbygger deres argumenter på disse punkter.
(49)
Ifølge traktaten og ifølge almindelig retspraksis er der tale om statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, når en foranstaltning:
-
er en statsforanstaltning eller betales med statsmidler
-
begunstiger bestemte virksomheder eller produktioner
-
forvrider eller truer med at forvride konkurrencen
-
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(50)
Kommunen Appingedam vil yde et lån eller stille en lånegaranti. Finansieringsmidlerne til nettets passive lag kommer derfor i det mindste delvis fra kommunen Appingedam. Disse midler må derfor betragtes som statsmidler (19).
(51)
At kommunen yder lån eller stiller garanti begunstiger forskellige markedsdeltagere:
(52)
Fonden, som er oprettet af kommunen og administreres af den, bliver ejer af nettets passive lag. Fonden stiller det passive lag til rådighed for operatøren. Anlæggelse og udleje af det passive lag kan betragtes som en økonomisk aktivitet, og fonden kan derfor betragtes som en virksomhed i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
(53)
Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, bliver det passive lag finansieret af kommunen uden bidrag fra fonden. Det ser heller ikke ud til, at fonden betaler nogen godtgørelse for brug af nettet. Som det fremgår af i betragtning (43)-(45) forekommer kommunen Appingedams investering i det passive lag ikke at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip. Fonden begunstiges derfor med statsmidler, som ydes af kommunen, i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
(54)
De nederlandske myndigheder har bekræftet, at tilladelsen til at drive den passive infrastruktur skal gives ved offentligt udbud. Ved tildeling efter offentligt udbud vil begunstigelsen i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, af den part, der får opgaven, kunne reduceres til et minimum.
(55)
Selv om projektet i kraft af det offentlige udbud ikke giver operatøren nogen uforholdsmæssig indtægt, får han ikke desto mindre adgang til nettets passive lag på vilkår, som efter al sandsynlighed ikke afspejler de udgifter kommunen og/eller fonden pådrager sig ved at oprette nettet, og derfor ikke er fastsat sådan, at kommunen får de størst mulige indkomster af projektet. Selv om det, som det allerede anføres i betragtning (8)-(9), er uklart, på hvilke økonomiske vilkår tilladelsen skal gives, må det antages, at prisen for adgang i kraft af den offentlige støtte bliver lavere end omkostningerne, og at den sandsynligvis ikke bygger på markedspriserne for adgang til et tilsvarende passivt net.
(56)
Operatøren vil kunne drive et net, som finansieres af det offentlige og komme ind på markedet for engrostjenester på vilkår, som ellers ikke findes på dette marked. Operatøren begunstiges derfor af det offentlige indgreb.
(57)
Selv om alle interesserede leverandører af elektroniske kommunikationstjenester får adgang til det optiske fibernet på gennemsigtige, lige vilkår, må det antages, at prisen for denne adgang i kraft af den offentlige støtte er lavere end omkostningerne, og at den sandsynligvis ikke bygger på markedspriserne for tilsvarende engrosbredbåndstjenester. Leverandørerne af disse tjenester bliver således begunstiget, da de får mulighed for at komme ind på markedet for hurtige detailbredbåndstjenester og udføre deres økonomiske virksomhed på vilkår, som ellers ikke findes på markedet.
(58)
Det kan udledes af det foregående, at begunstigelsen af operatøren, tjenesteleverandørerne og de øvrige leverandører af telekommunikationstjenester også giver sig udslag i en fordel for husstandene og virksomhederne i Appingedam. Husstandene omfattes ikke af statsstøttereglerne, men virksomhederne i det pågældende geografiske område kan sagtens få fordel af et bredere tjenesteudbud til lavere priser, end de ville kunne få på rent forretningsmæssige betingelser i form af tilbud om faste kredsløb eller satellitforbindelser. Desuden vil de kunne få en fordel i sammenligning med virksomheder, som ligger i andre regioner i Nederlandene. De nederlandske myndigheder har ganske vist fremført, at de endelige brugere alle er små og mellemstore virksomheder (SMV), men de har ikke givet nogen begrundelse for, hvorfor støtte til denne gruppe skulle være berettiget. Desuden er støtteforanstaltningen tydeligvis ikke begrænset til de endelige brugere alene.
(59)
De nederlandske myndigheder har gentaget det standpunkt, at selv om der er tale om støtte til virksomheder i Appingedam, overskrider den ikke støtteintensiteten i forordning (EF) nr. 69/2001. Kommissionen indrømmer, at fordelen for hver enkelt af de endelige brugervirksomheder ikke overskrider de minimis-tærsklen. Dog kan det ikke udelukkes, at støtten overskrider forordningens grænser eller er i strid med reglerne for sammenlægning af støtte.
(60)
På grund af det offentliges indgreb bliver markedsvilkårene i Appingedam ændret, fordi det muliggør subsidieret adgang til engrosmarkedet for hurtige bredbåndstjenester (operatøren) og gør det muligt for tjenesteleverandørerne at komme ind på markederne for bl.a. detailbredbånds- og telekommunikationstjenester i senere omsætningsled. Da de eksisterende selskaber Essent og KPN skulle træffe deres beslutning om investering i nettet og vedligeholdelse af det, gik de i deres beregninger ud fra den forudsætning, at andre leverandører af elektroniske kommunikationstjenester skulle afholde de fulde omkostninger ved et nyt net eller skulle betale markedsprisen for adgang til engrostjenester, hvad der viser sig ikke længere at være tilfældet efter det offentlige indgreb. Det forhold, at der stilles et nyt net til rådighed på betingelser, som tilsyneladende ligger under markedsprisen, fører også til konkurrenceforvridning på markederne for detailbredbåndstjenester og andre elektroniske kommunikationstjenester i de senere omsætningsled.
(61)
Da det offentlige indgreb kan få virkninger for telekommunikationsselskaber fra andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen samhandelen. Telekommunikationsmarkederne tillader stadig større konkurrence mellem leverandørerne af elektroniske kommunikationstjenester og tjenesteleverandører, der som regel udøver aktiviteter, som indebærer samhandel mellem medlemsstaterne. Således indgår de forskellige kabelselskaber og leverandører af internettjenester, som udøver virksomhed i Nederlandene, i internationale grupper, som er aktive i hele Europa og har investeringer ikke blot i Nederlandene, men også i andre lande.
(62)
På denne baggrund mener Kommissionen, at fonden, operatøren og tjenesteleverandørerne begunstiges af, at projektet betales med statsmidler, idet dette i det mindste delvis indebærer en økonomisk fordel for virksomhederne i Appingedam. Projektet forvrider konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(63)
Det står således fast, at foranstaltningerne indebærer støtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1, og det skal derfor undersøges, om foranstaltningerne kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNES FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET
(64)
Traktatens artikel 87, stk. 1 fastsætter forbud mod statsstøtte i Fællesskabet som almindeligt princip. I traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 nævnes undtagelserne til det almindelige uforenelighedsprincip i traktatens artikel 87, stk. 1.
(65)
Artikel 87, stk. 2, fastsætter, i hvilke tilfælde der uden videre kan gøres undtagelse fra det generelle forbud mod statsstøtte i artikel 87, stk. 1. Ingen af de undtagelser, som forekommer i artikel 87, stk. 2, kan anvendes i dette tilfælde. Med hensyn til artikel 87, stk. 2, litra a), må det konstateres, at projektet ikke kan betragtes som en støtteforanstaltning af social karakter, og at støtten ikke kun tildeles enkelte forbrugere.
(66)
Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b) og d) kan heller ikke anvendes. Det skal dog bemærkes, at Appingedam befinder sig i et område, som er berettiget til regionalstøtte (20) og derfor kan komme i betragtning, når det drejer sig om regionalstøtte i overensstemmelse med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen har opstillet retningslinjer for regionalstøtte, i det følgende benævnt »retningslinjerne« (21), på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Foranstaltningen kan dog af de grunde, der nævnes i betragtning (67), ikke begrundes ud fra disse retningslinjer.
(67)
Foranstaltningen bygger ikke på en veldefineret regional støtteforanstaltning og er desuden kun til gavn for en bestemt sektor i en enkelt kommune i den pågældende region. I retningslinjerne står der imidlertid, at »individuel ad hoc-støtte til [..] en enkelt sektor kan få alvorlige følger for konkurrencen på det pågældende marked (i dette tilfælde: for andre selskaber), samtidig med at den risikerer kun at få begrænset indvirkning på udviklingen i regionen. [..] Kommissionen finder, at [..] en sådan støtte ikke [..] opfylder [retningslinjernes] krav« (22).
(68)
Kommissionen har desuden fastsat andre retningslinjer og rammebestemmelser, som indeholde regler for statsstøtte, der kan komme ind under undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Ingen af disse retningslinjer kan anvendes på det foreliggende tilfælde. Da foranstaltningen heller ikke kan komme ind under nogen af de andre eksisterende rammebestemmelser eller retningslinjer, mener Kommissionen, at vurderingen af foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet må baseres direkte på traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) (23).
(69)
Ifølge traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) kan følgende betragtes som forenelig med fællesmarkedet: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(70)
En støtteforanstaltning kan komme ind under undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra c), hvis det mål, der tilstræbes med denne foranstaltning er af fælles interesse, og den udføres på en måde, som er nødvendig og står i et rimeligt forhold til det tilstræbte mål.
(71)
Kommissionen skal derfor undersøge:
a)
om den planlagte støtteforanstaltning gælder en veldefineret målsætning af fælles interesse, dvs., om den afhjælper et markedssvigt eller tilstræber en anden målsætning af fælles interesse, f.eks. samhørighed.
Det skal i dette tilfælde samtidig undersøges om
b)
støtteforanstaltningen er tilrettelagt, så målet kan nås, og her skal navnlig følgende spørgsmål besvares:
i.
Er støtteforanstaltningen et fyldestgørende middel, dvs., kan støttens målsætning realiseres ved hjælp af støtten, eller er der andre, uafviseligt bedre midler, hvormed det samme resultat kan opnås?
ii.
Indebærer foranstaltningen en tilskyndelse, dvs., ændrer foranstaltningen virksomhedernes adfærd?
iii.
Står foranstaltningen i forhold til det tilstræbte mål, dvs., vil den samme ændring af virksomhedernes adfærd kunne nås ved hjælp af mindre støtte eller et mindre forvridende middel?
c)
Er konkurrenceforvridningerne og følgerne for samhandelen begrænsede, så slutresultatet er positivt?
(72)
Kommissionen må undersøge, om bredbåndsmarkedet i Nederlandene, nærmere bestemt i Appingedam, lider af et markedssvigt, som kan afhjælpes med statsstøtte. De seneste oplysninger (24) bekræfter, at der i Nederlandene er hård konkurrence og et meget varieret udbud på bredbåndsmarkedet. Det drejer sig om den største bredbåndsudbredelse i Fællesskabet (i midten af 2006 ca. 30 %, og procentdelen er hastigt voksende).
(73)
Det nederlandske bredbåndsmarked præges af hastig udvikling. De elektroniske kommunikationstjenesteleverandører, kabelselskaberne og intertjenesteleverandørerne står over for at skulle indføre bredbåndstjenester med meget stor kapacitet på det nederlandske marked (25). Det forventes at der i de kommende år etableres »net af næste generation« uden offentlig støtte (26). Desuden er de selskaber, der driver tredjegenerations mobiltelefoni, for tiden i færd med at indføre mobile bredbåndstjenester i Nederlandene. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, dækker disse tjenester allerede ca. 70 % af det nederlandske territorium (27).
(74)
På grundlag af de konkrete oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af (CPB-rapporten, Kommissionens årsberetning, OECD's analyse osv.) er der meget, der tyder på, at markedskræfterne i tilstrækkelig grad er i stand til at sørge for, at der opnås den ønskede dækning og den ønskede mængde tjenester på bredbåndsmarkedet i Nederlandene (28). Hertil kommer, at den foreslåede foranstaltning i sin egenskab af offentlig investering truer med at fortrænge det private initiativ og ikke fører til nogen forbedring af det samlede udbud af bredbåndstjenester.
(75)
I CPB-rapporten siges det udtrykkeligt, at der i almindelighed ikke er tale om markedssvigt på bredbåndsmarkedet i Nederlandene, at virksomhederne får tilstrækkelig tilskyndelse til at investere i bredbånd, og at den bedste offentlige politik er en tilbageholdende politik, så markedet overlades til sig selv. Rapporten hævder, at det eksisterende markedssvigt er begrænset, og at det især knytter sig til markedsposition og produktionsproblemer af minimal karakter. Ifølge rapporten forekommer det nederlandske tilsynsorgan OPTA's tilsyn og tildelingen af bestemte tilskud til forskning og udvikling at være en passende behandling af begge dele (29).
(76)
Hvad nærmere betegnet Appingedam angår, tilbyder KPN og Essent begge engrosbredbåndstjenester på engrosmarkedet. Essent tilbyder for øjeblikket tjenester med en hastighed på indtil 5Mbit/s, og KPN på indtil 6 Mbit/s. Både Essent og KPN tilbyder en tredobbelte pakke (telefoni, internet og digitalt/analogt tv). Begge virksomheder råder over tekniske muligheder, som de vil udnytte for på grundlag af deres eksisterende net at kunne udvide deres tjenesteudbuds bredbåndskapacitet yderligere i den udstrækning, der er efterspørgsel på sådanne tjenester. Også andre internettjenesteleverandører har mulighed for at tilbyde bredbåndstjenester ved at gøre brug af KPN's engrostjenester.
(77)
Hvad engrosmarkederne angår, har tilsynsorganet OPTA pålagt det stærke selskab KPN begrænsninger på bestemte markeder. KPN tilbyder også engrosadgang til sit net og tjenester med henblik på levering af bredbåndstjenester (30). Nogle kabelselskaber, især Essent, tilbyder også en form for engrosbredbåndsadgang til tredjepart på det nederlandske marked (31).
(78)
I andre tilfælde, hvor Kommissionen hidtil har måttet træffe afgørelse om statsstøtte til bredbånd, kom den faktisk til den konklusion, at statsstøtte til engrosnettet kunne være et velegnet og rimeligt middel til behandling af markedssvigt og/eller utilstrækkelig finansiering. I de tilfælde, hvor det i almindelighed drejede sig om »hvide« eller »grå« områder (32), egnede markedet sig imidlertid ikke til udbud af konkurrerende bredbåndstjenester, eller der var tale om strukturelle hindringer for etableringen af bredbånd (33).
(79)
De nederlandske myndigheder benytter det argument, at net med større kapacitet end de nuværende kobbernet elle hybride kobber-/fiberkabelnet er nødvendige af hensyn til »fremtidige indholdstjenester og anvendelsesformål«. Undersøgelsen viser imidlertid, at man vanskeligt kan forestille sig, at de nuværende net ikke skulle kunne tilbyde offentligheden disse anvendelsesformål i den nærmeste fremtid og på mellemlangt sigt (34). Det betyder, at substituerbarheden mellem tjenester, der leveres gennem »net af næste generation« og tjenester, der ydes gennem de eksisterende net er stor, og at foranstaltningens potentielle konkurrenceforvridning i den nærmeste fremtid bliver omfattende.
(80)
Alt i alt kan det konkluderes, at der på bredbåndsmarkederne i Appingedam ikke er tale om noget markedssvigt, der gør offentlig økonomisk støtte nødvendig.
(81)
Selv om Appingedam ligger i en af Nederlandenes perifere regioner, finder offentlighedens indgreb sted i en kommune, hvor forskellige leverandører af elektroniske kommunikationstjenester og net allerede stiller detail- og engrosbredbåndstjenester til rådighed på leveringsvilkår og til priser, der kan sammenlignes med andre regioners.
(82)
I den allerede nævnte CPB-rapport blev det konkluderet, at der ikke er fundet tegn på »a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas« [noget betydeligt geografisk eller socialt betinget skel i Nederlandene. Bredbånd findes i næsten alle regioner. De fleste forbrugere kan vælge mellem rundt regnet 80 internetabonnementer i de tætbefolkede områder og ca. 30 i de mere afsidesliggende områder]. I rapporten erkendes det dog, at der kan være tale om et socialt skel (ældre er underrepræsenterede, når det gælder brug af bredbånd), men regeringen kan sagtens fremme disse personers internetbrug ved hjælp af foranstaltninger på efterspørgselssiden, f.eks. bevidstgørelseskampagner (35).
(83)
Den pågældende foranstaltning drejer sig derfor ikke om at virkeliggøre et samhørighedspolitisk mål. Statsstøtten er ikke nødvendig for at fremme udbuddet af bredbåndstjenester i Appingedam og forvrider konkurrencen uforholdsmæssigt. Da der ikke foreligger en målsætning af fælles interesse, opfylder foranstaltningen ikke kriterierne for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
VI. KONKLUSION
(84)
På denne baggrund konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen indebærer statsstøtte til fonden, det optiske tilslutningsnets operatør og detailbredbåndstjenesteleverandørerne. Da støtteforanstaltningen ikke har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan støtteforanstaltningen ikke betragtes som berettiget på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c) og er derfor uforenelig med fællesmarkedet -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Nederlandenes påtænkte støtteforanstaltning til fordel for udvikling af et bredbåndsnet i Appingedam er uforenelig med fællesmarkedet.
Støtteforanstaltningen må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Nederlandene underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger de har truffet for at efterkomme den.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2006.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 19 päivänä heinäkuuta 2006,
valtiontuesta C 35/2005, jonka Alankomaat aikoo myöntää laajakaistaverkon kehittämiselle Appingendamissa
(tiedoksiannettu numerolla K(2006) 3226)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2007/175/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I. MENETTELY
(1)
Kaapelioperaattori Essent Kabelcom (jäljempänä ’Essent’) teki 2 päivänä marraskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä (kirjattu 18 päivänä marraskuuta 2004 numerolla CP 212/2004) komissiolle epävirallisen kantelun. Kantelu koski Alankomaiden pohjoisosassa sijaitsevan Appingedamin kuituverkolle (Fibre-to-the-Home- eli FTTH-verkko) myönnettävää julkista rahoitusta. Essent on tämän jälkeen vahvistanut, että kyseistä valitusta on pidettävä virallisena kanteluna.
(2)
Essent, joka on Alankomaiden toiseksi suurin kaapelioperaattori ja vastaa muun muassa Appingedamin kaapeliverkon toiminnasta, oli jo syyskuussa 2004 nostanut asiasta kanteen alankomaalaisessa tuomioistuimessa (2). Kyseinen tuomioistuin velvoitti Appingedamin kunnan perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan nojalla ilmoittamaan komissiolle suunnitelmista myöntää tukea, toimimaan yhteistyössä komission kanssa ja keskeyttämään verkon rakentamisen.
(3)
Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat 3 päivänä helmikuuta 2005 kirjatulla kirjeellä toimenpiteen komissiolle ”oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä” ja totesivat samalla, ettei kyseessä ole tuki. Komissio pyysi Alankomaiden viranomaisilta lisätietoja 31 päivänä maaliskuuta 2005. Määräajan jatkamisen jälkeen Alankomaiden viranomaiset vastasivat lisätietopyyntöön 4 päivänä elokuuta 2005 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 16 päivänä elokuuta 2005.
(4)
Komissio ilmoitti Alankomaiden viranomaisille 20 päivänä lokakuuta 2005 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen toimenpiteen osalta perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (”päätös tutkintamenettelyn aloittamisesta”). Päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä16 päivänä joulukuuta 2005 (3). Komissio pyysi päätöksessä asianomaisia esittämään toimenpidettä koskevat huomautuksensa.
(5)
Alankomaiden viranomaiset vastasivat 3 päivänä tammikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen huomautusten esittämistä koskevaan kehotukseen. Komissio sai lisäksi huomautuksia seuraavilta asianosaisilta:
-
Essent Kabelcom B.V., 13 päivänä tammikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä
-
VECAI, 13 päivänä tammikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä
-
toimialajärjestö, joka halusi pysyä anonyyminä, 16 päivänä helmikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Asianosaisten huomautukset lähetettiin Alankomaiden viranomaisille 3 päivänä toukokuuta 2006. Kyseiset viranomaiset ilmoittivat komissiolle 7 päivänä kesäkuuta 2006, etteivät ne halunneet esittää enää lisää huomautuksia.
II. TOIMENPITEEN KUVAUS
II.1. Tausta
(7)
Appingedamin kunnan mielestä julkinen tuki on tarpeen, jotta kehittyneitä laajakaistapalveluita voitaisiin tarjota kaikille yrityksille ja kuluttajille kehittämällä kuntaan kuituverkko (FTTH-verkko) (4). Kunnan mukaan Essent ja televiestintäyritys KPN tarjoavat Appingedamissa Internet-käyttömahdollisuuksia, mutta ne eivät tarjoa kehittyneitä laajakaistapalveluita. Kunta päätti osallistua hankkeen rahoitukseen sen jälkeen, kun markkinatoimijat eivät osoittaneet kiinnostusta osallistua hankkeeseen markkinaehdoin.
II.2. Aiottu toimenpide
(8)
Kuituverkon passiivinen osa (rakennusoikeudet, putket, lasikuidut ja niin edelleen) tulisi kunnan perustaman ja sen valvonnassa olevan julkisen säätiön omaisuudeksi (”Stichting Glasvezelnet Appingedam”, jäljempänä ’säätiö’). Passiivisen osan investointikustannusten arvioitiin olevan 4,9 miljoonaa euroa. Appingedamin kunnan tarkoituksena oli hankkia rahoitus joko lainaamalla tai myöntämällä summalle lainavakuus. Aluksi ei ollut tarkoituksena, että passiivisen osan rakentamiseen käytettäisiin julkista rahoitusta. Kunta päätti kuitenkin tehdä näin, kuten Alankomaiden viranomaisten 4 päivänä elokuuta 2005 päivätyssä kirjeessä todetaan.
(9)
Passiivisen osan päälle kehitettävän aktiivisen osan operaattori tarjoaisi ainoastaan tukkukauppapalveluja palveluntarjoajille, jotka puolestaan tarjoaisivat palvelujaan loppukäyttäjille (kotitalouksille ja yrityksille). Aktiivisen osan (televiestintälaitteet, verkonhallinta ja niin edelleen) kustannuksiksi arvioitiin 1-1,3 miljoonaa euroa. Aktiivisten komponenttien arvioitu taloudellinen käyttöikä on 5-8 vuotta.
(10)
Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat aluksi, että aktiivinen osa olisi eräiden yksityisten rahoittajien perustaman yrityksen (”Stichting Damsternet”) rahoittama. Kaikki yksityiset osapuolet eivät kuitenkaan olleet tiedossa. Viranomaisten mukaan kiinnostusta olivat osoittaneet […] (5), […] ja […]
(11)
Alankomaiden viranomaiset ilmoittivat 4 päivänä elokuuta 2005 päivätyssä kirjeessä myös, että kunta kuitenkin antaa verkon aktiivisen osan, verkon hyödyntäminen mukaan lukien, julkisena hankintana operaattorin käyttöön (jäljempänä ’operaattori’). Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan tarkoituksena ei ole, että operaattorin lisäksi muilla sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajilla olisi suoraa pääsyä passiiviseen osaan.
(12)
Tässä vaiheessa ei ole selvää, millä taloudellisilla ehdoilla käyttöoikeus myönnettäisiin. Käyttöoikeussopimuksen luonnoksessa määrätään, että käyttöoikeuden haltija maksaa säätiölle käyttökorvauksen vuosittain. Säätiö saa kuitenkin ”veloittaa enintään summan, joka on 80 prosenttia kyseisen vuoden aikana syntyneestä kassavirrasta”. Jos kassavirta on negatiivinen, säätiö ei veloita korvausta. Tällöin se vaatii vain vähäisen maksun, joka on määritetty käyttösopimuksen liitteessä. Liitteessä ei kuitenkaan ole vielä määritetty maksun suuruutta.
II.3. Kyseinen tuote- tai palvelumarkkina
(13)
Jos Appingedamiin rakennettaisiin laajakaistaverkko, sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat käyttäisivät tukkumarkkinoita vähittäismarkkinoiden laajakaistapalvelujen tarjoamiseen loppukäyttäjille . Näin ollen suunnitellun, kunnan rahoittaman laajakaistaverkon käyttöönotto vaikuttaisi Appingedamissa sekä tukku- että vähittäismarkkinoihin.
(14)
Appingedamin vähittäismarkkinoiden osalta sekä KPN että Essent tarjoavat laajakaistapalveluja loppukäyttäjille: Essentin tarjoama latausnopeus on tällä hetkellä enintään 5 Mbit/s ja KPN:n enintään 6 Mbit/s. Sekä Essent että KPN tarjoavat kolmenlaisia palvelupaketteja (puhelin, Internet sekä digitaalinen ja analoginen televisio). Myös muut Internet-palvelujen tarjoajat voivat tarjoavat laajakaistapalveluja KPN:n tukkumarkkinoilla tarjottavan käyttöoikeuden välityksellä. Komission käytössä olevien tietojen mukaan Essent tarjoaa vuoden 2006 aikana datayhteyksiä, joiden latausnopeus on enintään 8 Mbit/s, ja operaattorin kehittyneimmässä tuotteessa nopeus on jopa 15 Mbit/s (6). Lisäksi sekä KPN:llä että Essentillä on itsellään tekniset mahdollisuudet laajentaa edelleen palvelutarjontansa laajakaistakapasiteettia olemassa olevien verkkojen avulla.
(15)
Tukkumarkkinoiden osalta Appingedamin kunnan osuus kohdistuu tukkumarkkinoille tarkoitetun kuituverkon ja laajakaistaisten valokuituliittymien tukkumarkkinoille tarkoitettujen laajakaistapalvelujen tarjoamiseen (7). Niiden tukkumarkkinoiden osalta, jotka on mainittu komission merkityksellisiä markkinoita koskevassa suosituksessa (8), kyseessä oleva toimenpide näyttää koskevan välittömästi tai välillisesti kahta erityistä markkinaa. Ne vaikuttavat olevan eriytetyn käyttöoikeuden (suosituksen markkinat 11) ja tukkutason laajakaistayhteydet (suosituksen markkinat 12). KPN tarjoaa Appingedamissa tukkutason pääsyä infrastruktuuriin ja laajakaistapalvelujen tarjoamiseen tarvittavia palveluita (9).
II.4. Perusteellisen tutkintamenettelyn aloittamisen syyt
(16)
Komissio esitti tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään epäilyn toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Toimenpiteen välttämättömyyden osalta tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäiltiin sitä, oliko Appingedamin tapauksessa todella sellaisia ominaispiirteitä, jotka itse asiassa olivat ”markkinahäiriöitä”.
(17)
Päätöksessä todetaan, että Appingedamissa on jo saatavilla laajakaistapalveluja, vaikka tällä hetkellä tarjottavat palvelut eivät ole täysin verrattavissa suunnitellun verkon palveluihin. Siinä todetaankin, että suunnitellun toimenpiteen verkon kattavuudessa ja palveluehdoissa on merkittävää päällekkäisyyttä olemassa olevien verkkojen kanssa.
(18)
Komissio toteaa edelleen, että oli vaikea kuvitella kansalaisille ja yrityksille tarjottavia sovelluksia tai palveluja, joita ei voitaisi tarjota nykyisten verkkojen kautta toimitettavien laajakaistapalvelujen avulla. Mahdollisuudet korvata suunnitellun FTTH-verkon ja toisaalta olemassa olevien verkkojen kautta tarjottavat vähittäis- ja tukkupalvelut toisillaan olivat hyvät. Näin ollen toimenpide voisi aiheuttaa lähitulevaisuudessa vakavia kilpailun häiriöitä.
(19)
Alankomaiden viranomaisten suunnittelemien toimenpiteiden riskinä on, että valtiovallan väliintulo syrjäyttää markkinatoimijoiden nykyiset ja tulevat investoinnit. Tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiinkin, että tällaisessa tilanteessa oli syytä epäillä, olivatko suunniteltu toimenpide ja tukitoimenpiteen toteuttaminen sinänsä suhteellisuusperiaatteen mukaisia, kun otetaan huomioon niiden tavoite.
III. KOMISSIOLLE TOIMITETUT HUOMAUTUKSET
III.1. Kolmansien osapuolten huomautukset
(20)
Komissio sai huomautuksia kolmelta asianomaiselta: Essentiltä, VECAI:lta ja toimialajärjestöltä, joka haluaa pysyä anonyyminä.
(21)
Kaapelioperaattori Essent viittaa CPB:n raporttiin (10) ja väittää, ettei Appingedamissa ole kyse markkinahäiriöistä. CPB on tutkinut Alankomaiden laajakaistamarkkinoiden väitettyjä markkinahäiriöitä (11) ja todennut, ettei Alankomaiden laajakaistamarkkinoilla ole merkittäviä markkinahäiriöitä. Raportin mukaan poliittisia toimenpiteitä ei ole oikeutettua perustella markkinahäiriöiden esiintymisellä. Essentin mukaan talousministeri on tukenut CPB:n kantaa Alankomaiden parlamentille 5 päivänä joulukuuta 2005 lähettämässään kirjeessä, joka on toimitettu myös komissiolle.
(22)
Essent väittää edelleen, ettei Appingedamia voida pitää syrjäisenä alueena, joka kamppailee heikon sosioekonomisen tilanteen kanssa. Palvelut, joita kunta haluaa tarjota koulutusta, terveydenhoitoa ja vanhustenhoitoa varten, voidaan tarjota myös olemassa olevien verkkojen välityksellä. Essent allekirjoittaa komission päätelmän, jonka mukaan on vaikea väittää, että FTTH-verkon kautta voitaisiin tarjota sovelluksia tai palveluja, joita ei voitaisi tarjota nykyisten verkkojen välityksellä. Lisäksi Appingedamin laajakaistayhteyksien hinnat eivät Essentin mukaan ole korkeampia kuin muualla Alankomaissa.
(23)
Alankomaiden kaapeliyritysten toimialajärjestö VECAI pitää suunniteltua toimenpidettä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan vastaisena. Valtiontuen myöntäminen kyseiselle toimialalle johtaisi välittömästi kilpailun vääristymiseen markkinoilla, joilla kilpailu toimii hyvin.
(24)
VECAI:n mukaan Alankomaiden laajakaistapalvelumarkkinoilla ei tällä hetkellä esiinny markkinahäiriöitä. VECAI viittaa väitteensä tueksi Essentin tapaan CPB-raporttiin ja talousministerin kirjeeseen. Nykyinen infrastruktuuri soveltuu erittäin edistyneiden laajakaistapalveluiden tarjoamiseen. Suunnitellut investoinnit johtaisivat VECAI:n mukaan siihen, että olemassa oleva infrastruktuuri kahdentuu täydentymisen sijaan.
(25)
VECAI väittää lisäksi, ettei Appingedamia voida pitää syrjäisenä alueena. VECAI väittää myös, että kunnan toimiminen sekä infrastruktuurin omistajana että ’julkisviranomaisena’ (lupien myöntäminen, käyttöoikeudet ja niin edelleen) voi tietyissä tilanteissa johtaa eturistiriitaan. Laajakaistahankkeiden tukeen liittyy riski julkisen ja yksityisen toiminnan ristiriidasta.
(26)
Toimialajärjestö, joka haluaa pysyä anonyyminä, katsoo, että komission tulisi tukea avoimien passiivisten yhteysinfrastruktuurien kehittämistä. Kyseisen järjestön mukaan jako palveluihin ja infrastruktuuriin voi alentaa markkinoille pääsyn kynnystä, edistää kilpailua ja kannustaa innovaatioihin. Järjestö katsoo, että kilpailumääräysten tavoitteena tulee olla yleisen hyvinvoinnin edistäminen, ei olemassa olevien markkinatoimijoiden suojeleminen.
(27)
Toimialajärjestö väittää, ettei valtiontukea tarvita, jos olemassa olevan infrastruktuurin omistajat päättävät avata infrastruktuurinsa kaikille muille sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille ja sallia pääsyn tasapuolisuus- ja kustannusvastuuperiaatteen nojalla. Jos näin ei kuitenkaan tapahdu, kyseessä on markkinahäiriö, jolloin valtiovallan täytyy saada puuttua asiaan.
III.2. Alankomaiden viranomaisten huomautukset
(28)
Alankomaiden viranomaiset eivät vastauksessaan tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen huomautusten esittämiskehotukseen ole kiistäneet yhtään komission menettelyn alussa esittämää väitettä. Alankomaiden viranomaiset ovat esittäneet useita asiakirjoja (tutkimusraportteja), joista niiden mukaan käy ilmi toimenpiteen perustana olevat syyt ja verkon käyttömahdollisuudet.
(29)
Raportit painottuvat suunnitellun verkon mahdollisiin sovelluksiin. Alankomaiden viranomaiset väittävät, että kuituverkkoratkaisu johtuu siitä tosiseikasta, ettei nykyinen infrastruktuuri tarjoa toivottua laajakaistakapasiteettia ja palvelutarjonnan laatua. Niiden mukaan suunniteltu infrastruktuuri mahdollistaisi nopeat Internet-yhteydet, videokokoukset, video-on-demand-sovellukset, interaktiiviset pelit ja/tai TV- ja IP-VPN-palvelut (12).
(30)
Suunnitellun FTTH-verkon kautta tarjottavia palveluja ja sovelluksia pidetään tärkeinä kunnan tehtävien harjoittamiselle (esimerkiksi sähköisten viranomaispalvelujen tarjoaminen), terveydenhuollolle (esimerkiksi etäterveyspalvelut ja yhteistyö terveydenhuoltoalan eri laitosten kesken) ja koulutukselle (esimerkiksi etäopetusmahdollisuudet). Alankomaiden viranomaiset väittävät tässä yhteydessä, että Appingedamissa on suuri joukko työttömiä ja vanhusväestöä, jotka tarvitsevat kehittyneitä laajakaistapalveluja.
IV. VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(31)
Alankomaiden viranomaiset ovat esittäneet useita väitteitä osoittaakseen, ettei toimenpide ole valtiontukea ja että hanke liittyy vain ”yleisen infrastruktuurin” tarjoamiseen.
IV.1. Yleinen infrastruktuuri?
(32)
Alankomaiden viranomaisten mukaan hanke ei kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, vaan sitä on pidettävä tyypillisenä valtion tehtävänä eli yleisen, ”julkisen” infrastruktuurin tarjoamisena, joka on kaikkien osapuolten käytettävissä samoilla ehdoilla.
(33)
Komissio katsoo, että näin olisi silloin, jos infrastruktuuria tarvittaisiin, jotta kansalaisille pystyttäisiin tarjoamaan valtion vastuuseen kuuluvaa palvelua ja hanke rajoittuisi vain tämän palvelun vaatimusten täyttämiseen. Lisäksi tällöin on oltava kyseessä järjestely, jota ei todennäköisesti tarjottaisi markkinoilla, koska se ei olisi taloudellisesti kannattavaa, eikä järjestelyn toteuttaminen saisi hyödyttää pelkästään jotakin tiettyä yritystä.
(34)
Komissio katsoo näin ollen, ettei hanketta voida pitää valtiontuen valvonnan piiriin kuulumattomana yleisenä infrastruktuurina. Toisin kuin tietyt kuljetusalan infrastruktuurit, jotka ovat kaikkien mahdollisten käyttäjien käytettävissä samoilla edellytyksillä, joihin ei liity syrjintää ja joita ei tarjota markkinoilla puhtaasti taloudellisten ehtojen perusteella (niitä ei rakenneta ja/tai ylläpidetä), tässä tarkoitettua infrastruktuuria rakentavat yksityiset markkinatoimijat, vaikka edellytykset eivät välttämättä ole samat kuin mitä Appingedamin kunta on vahvistanut kyseisen toimenpiteen yhteydessä.
(35)
KPN:n ja Essentin toiminnasta Appingedamissa käy ilmi, ettei paikallisen verkon käyttömahdollisuuden tarjoaminen sähköistä viestintää varten ole valtiovallalle varattu tehtävä, vaan tällaisia verkkoja tarjoavat yleisesti operaattorit, jotka toimittavat sähköisiä viestintäpalveluja kotitalouksille ja yrityksille. Suunniteltu toimenpide siis johtaa jossain määrin päällekkäisiin markkinatoimenpiteisiin tai sillä tarjotaan palveluja, jotka ovat jo saatavana.
(36)
Tämäntyyppiseen järjestelyyn ei välttämättä liity kilpailun vääristymistä, vaan asia on tutkittava tapauskohtaisesti. Appingedamin markkinatilanne on senkaltainen, että toimenpide häiritsee tai saattaa häiritä kilpailua, koska se johtaisi kilpailuun olemassa olevien, yksityisten osapuolten verkkojen kanssa ja heikentäisi yksityisten kiinnostusta tehdä tulevaisuudessa investointeja vastaaviin järjestelyihin.
(37)
Komissio katsookin näin ollen, että Appingedamin hanke kuuluu valtiontuen valvonnan piiriin, eikä sitä voida pitää yleisenä infrastruktuurina, joka kuuluu valtion tavanomaiseen vastuuseen kansalaisiaan kohtaan.
IV.2. Yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tarjoaminen
(38)
Vaikka Alankomaiden viranomaiset eivät ole erikseen vedonneet siihen, että kyseessä olisi yleishyödyllinen taloudellinen palvelu, on tutkittava, voidaanko FTTH-verkon tarjoamista Appingedamissa pitää tällaisena palveluna.
(39)
Jäsenvaltioilla on yleisesti ottaen laaja harkintavalta arvioida, pidetäänkö palvelua yleishyödyllisenä taloudellisena palveluna. Sen on kuitenkin otettava huomioon yhteisön lainsäätäjän oikeuskäytäntö, jossa on vahvistettu asiaa koskevat yleiset periaatteet (13).
(40)
Nyt kyseessä olevassa toimenpiteessä on tarkoituksena muodostaa sopimussuhde aktiivisen osan operaattorin ja kunnan tai säätiön välille melko perinteisen PPP-yhteistyön (Private Public Partnership) sääntöjen mukaisesti eikä tuottaa ja toteuttaa yleishyödyllistä taloudellista palvelua. Tämä voidaan päätellä myös Alankomaiden hallituksen toimenpidettä koskevista viesteistä ja asiakirjoista, joissa ei missään kohdassa ole mainintaa ”yleishyödyllinen taloudellinen palvelu” tai muuta vastaavaa mainintaa. Toisin kuin tapauksissa, joissa komissio on päätellyt, että valtiontuki on korvaus yleishyödyllisestä taloudellisesta palvelusta - katso päätös Pyrénées-Atlantiques (14) - tässä tapauksessa ei ole annettu säätiölle tai operaattorille selvää toimeksiantoa yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tarjoamiseksi, jotta yleisölle, kansalaisille ja yrityksille voitaisiin tarjota laajakaistayhteyksiä maaseudulla ja syrjäisellä alueella, jolla kukaan muu operaattori ei tarjoa yleisesti saatavana olevaa, kohtuhintaista laajakaistayhteyttä.
(41)
Asiassa Pyrénées-Atlantiques toimenpiteen välittömänä tavoitteena oli tarjota yleisölle laajakaistapalveluja tukkumarkkinoille suunnatun verkon kautta alueella, jolla laajakaistapalvelujen kattavuus oli rajoitettu. Nämä edellytykset eivät täyty Appingedamissa, jossa jo tällä hetkellä on tarjolla kaksi laajakaistapalveluverkkoa.
(42)
Koska komissio ei pidä toimenpidettä yleishyödyllisenä taloudellisena palveluna, se ei katso, että toimenpidettä on tarpeen arvioida asiassa Altmark annetun tuomion (15) muiden arviointiperusteiden kannalta.
IV.3. Appingedamin kunta ei toimi yksityisenä sijoittajana
(43)
Alankomaiden viranomaiset väittävät, että kunnan ja säätiön investoinnit ovat tarpeen, koska markkinatoimijat eivät ole halukkaita sijoittamaan passiiviseen FTTH-verkon rakentamiseen Appingedamiin, sillä sijoituksen odotettu tuotto olisi liian alhainen, jotta investointi olisi markkinaedellytysten kannalta perusteltu.
(44)
Alankomaiden viranomaisten mukaan kunta on pyytänyt useita pankkeja rahoittamaan verkon passiiviseen osaan tarvittavat investoinnit, mutta kaikki pankit Bank Nederlandse Gemeenteniä (Alankomaiden kuntapankki, jäljempänä ’BNG’) lukuun ottamatta ovat kieltäytyneet rahoittamasta hanketta. BNG on valmis myöntämään kunnalle lainan, koska BNG on arvioinut ainoastaan lainanottajan eli kunnan luottokelpoisuuden, ei säätiön tekemää tai julkisena hankintana toteutettavaa FTTH-verkon rakentamishanketta sinänsä.
(45)
Näin ollen kunnan tekemät sijoitukset säätiöön ja säätiön sijoitukset passiiviseen osaan eivät kestä markkinatalouden sijoittajan näkökulman mukaista arviointia, koska markkinatoimija ei olisi sijoittanut passiiviseen osaan, kuten kunta totesi ottaessaan yhteyttä yksityisiin sijoittajiin.
IV.4. Tukitoimenpiteen arviointi
(46)
Alankomaiden viranomaiset väittivät ensimmäisissä vastauksissaan, jotka esitettiin ennen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemistä, ettei suunniteltua toimenpidettä voitu pitää valtiontukena minkään siihen liittyvän neljän tason osalta. Säätiötä ei suosittaisi, ja siinäkin tapauksessa, että näin kävisi, sillä ei olisi vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Viranomaisten mukaan tukea ei myöskään myönnetä aktiivisen osan operaattorille tai vähittäispalvelujen tarjoajille. Operaattori laskuttaa (joutuu laskuttamaan) markkinaehtojen mukaiset tukkuhinnat vähittäismyyntipalvelujen tarjoajilta, jotka jo tällä hetkellä tarjoavat palveluja olemassa olevien infrastruktuurien välityksellä. Jos komissio vaatisi kunnalta takeet siitä, että operaattori käyttää markkinahintoja, kunta voisi määrätä siitä säätiön ja operaattorin välisessä sopimuksessa.
(47)
Alankomaiden viranomaiset väittävät lopuksi, että toisin kuin asiassa ATLAS (16), Appingedamin verkkoa käytetään pääosin palvelujen toimittamiseen kotitalouksille tai kansalaisille, jotka eivät harjoita yritystoimintaa. Jos kyseessä olisi tuen myöntäminen Appingedamin yrityksille, tuen määrä alittaisi EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 12 päivänä tammikuuta 2001 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 69/2001 (17) sallitun tuen intensiteetin.
(48)
Komissio väitti jo tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään (18), etteivät Alankomaiden viranomaiset olleet esittäneet mitään tietoja väitteidensä tueksi. Alankomaiden viranomaiset eivät myöskään menettelyn aloittamisen jälkeen ole esittäneet todisteita, jotka tukisivat Alankomaiden esittämiä väitteitä.
(49)
Perustamissopimuksen ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kyseessä on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, jos toimenpide:
-
on valtion toimenpide tai rahoitetaan valtion varoista
-
suosii tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotannonaloja
-
vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja
-
vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(50)
Appingedamin kunta antaa lainan tai lainan vakuuden. Tämän verkon passiivisen osan rahoitukseen tarvittavat varat ovat näin ollen ainakin osittain peräisin Appingedamin kunnalta. Varoja on näin ollen pidettävä valtion varoina (19).
(51)
Kunnan myöntämä laina tai takuu suosii useita markkinatoimijoita:
(52)
Verkon passiivisen osan omistajaksi tulee säätiö, jonka kunta on perustanut ja joka kuuluu kunnan hallintaan. Säätiö antaa passiivisen osan operaattorin käyttöön. Passiivisen osan rakentamista ja vuokraamista voidaan pitää taloudellisena toimintana, jolloin säätiötä voidaan pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä.
(53)
Komission käytettävissä olevien tietojen perusteella kunta rahoittaa passiivisen osan ilman säätiön omaa rahoitusta. Tietojen mukaan säätiö ei myöskään maksa korvausta verkon käytöstä. Kuten edellä 43-45 kohdassa todettiin, Appingedamin passiiviseen osaan tekemä investointi ei näytä täyttävän markkinatalouden sijoittajan periaatetta. Näin ollen säätiö saa etua kunnan myöntämistä valtion varoista perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(54)
Alankomaiden viranomaiset ovat vahvistaneet, että passiivisen infrastruktuurin operaattoriluvasta järjestetään julkinen tarjouskilpailu. Koska käyttöoikeus myönnettäisiin kilpailun perusteella, toimeksiannon saavan osapuolen perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu jäisi hyvin vähäiseksi.
(55)
Vaikka hanke ei julkisen tarjouskilpailumenettelyn vuoksi tuotakaan operaattorille poikkeuksellisen suurta tuottoa, operaattori saisi kuitenkin pääsyn verkon passiiviseen osaan ehdoilla, joissa ei todennäköisesti oteta huomioon kunnalle ja/tai säätiölle verkon rakentamisesta aiheutuvia kustannuksia ja joita ei ole vahvistettu siten, että kunta saisi hankkeesta mahdollisimman paljon tuloja. Vaikka onkin epäselvää, millä taloudellisilla ehdoilla lupa myönnettäisiin, kuten edellä 8-9 kohdassa on todettu, on oletettavissa, että käytön hinta on valtiontuen ansiosta kustannuksia alhaisempi ja ettei se todennäköisesti perustu vastaavanlaisen passiivisen verkon käytöstä markkinoilla perittäviin hintoihin.
(56)
Operaattori voisi hyödyntää valtion rahoittamaa verkkoa ja tarjota markkinoilla tukkupalveluja ehdoilla, joita markkinoilla ei muuten olisi tarjolla. Näin ollen operaattori saa etua valtion toimenpiteistä.
(57)
Siinäkin tapauksessa, että kaikki kiinnostuneet sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat saisivat operaattorin välityksellä pääsyn valokuituverkkoon avoimilla ja samanarvoisilla ehdoilla, olisi oletettavissa, että tämän pääsyn hinta olisi valtiontuen ansiosta kustannuksia alhaisempi ja ettei se luultavasti perustuisi verrattavissa olevien tukkumarkkinoiden laajakaistapalvelujen markkinahintoihin. Näiden palvelujen tarjoajat saavat näin ollen etua, koska ne saavat mahdollisuuden päästä nopeiden laajakaistayhteyksien vähittäismyyntimarkkinoille ja harjoittaa taloudellista toimintaansa edellytyksillä, joita markkinoilla ei muuten olisi tarjolla.
(58)
Edellä esitetyn perusteella voidaan päätellä, että operaattorin, palvelujen tarjoajien ja muiden teleliikennepalvelujen toimittajien saama etu siirtyy myös Appingedamin kotitalouksien ja yritysten eduksi. Valtiontukea koskevat määräykset eivät koske kotitalouksia, mutta kyseisen maantieteellisen alueen yritykset saattavat saada etua laajemmasta palvelutarjonnasta ja alhaisemmista hinnoista kuin mitä ne pystyisivät hankkimaan kaupallisten edellytysten, kuten kiinteiden yhteyksien tai satelliittiyhteyksien, perusteella. Lisäksi ne voisivat saada etua verrattuna Alankomaiden muilla alueilla toimiviin yrityksiin. Alankomaiden viranomaiset ovat lisäksi väittäneet, että käyttäjät ovat vain pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk-yrityksiä), mutta ne eivät ole perustelleet, miksi tuen antaminen tälle ryhmälle olisi oikeutettua. Lisäksi tukitoimenpide ei selvästikään rajoitu pelkästään loppukäyttäjiin.
(59)
Alankomaiden viranomaiset ovat toistaneet näkemyksensä, että vaikka kyseessä olisikin Appingedamin yrityksien saama tuki, sen määrä ei ylittäisi asetuksen (EY) N:o 69/2001 mukaista tuen intensiteettiä. Komissio myöntää, ettei kunkin loppukäyttäjäyrityksen saaman edun määrä ylitä vähämerkityksisen tuen kynnystä. Ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, ettei tuki ylitä kyseisen asetuksen raja-arvoja tai ole tuen kasautumista koskevien säännösten vastainen.
(60)
Viranomaisten suunniteltu osallistuminen muuttaa Appingedamin nykyisiä markkinaedellytyksiä, koska tuettu pääsy nopeiden laajakaistayhteyksien tukkumarkkinoille (operaattori) tulee mahdolliseksi ja koska palveluntarjoajat saavat mahdollisuuden tarjota palveluja muun muassa laajakaista- ja televiestintäpalvelujen vähittäismarkkinoilla. Nykyiset operaattorit, Essent ja KPN, ovat tehneet investointejaan ja verkkonsa ylläpitoa koskevat päätöksensä sillä oletuksella, että muut sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat joutuvat maksamaan uuden verkon kaikki kustannukset tai maksamaan markkinahinnan pääsystä tukkumarkkinoiden palveluihin, mutta suunnitellun valtion toimenpiteen vuoksi näin ei enää vaikuttaisi olevan. Uuden verkon tuleminen käytettäväksi nähtävästi markkinahintaa edullisemmin ehdoin johtaakin kilpailun vääristymiseen laajakaistapalvelujen ja muiden sähköisten viestintäpalvelujen vähittäismarkkinoilla.
(61)
Koska valtion toimenpiteet voivat vaikuttaa myös muiden jäsenvaltioiden televiestintäoperaattoreihin, toimenpiteellä on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Televiestintämarkkinoilla on yhä enemmän mahdollisuuksia kilpailuun sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien ja palveluntarjoajien välillä, joiden toimintaan liittyy yleensä jäsenvaltioiden välinen kauppa. Esimerkiksi useat Alankomaissa toimivat kaapelioperaattorit ja Internet-palvelujen tarjoajat kuuluvat kansainvälisiin konserneihin, jotka toimivat koko Euroopassa ja tekevät investointeja Alankomaiden lisäksi myös muissa maissa.
(62)
Edellä esitetty huomioon ottaen komissio katsoo, että säätiö, operaattori ja palveluntarjoajat saavat valtion varoista rahoitetun hankkeen vuoksi etua, joka ainakin osittain siirtyy Appingedamin yritysten saamaksi taloudelliseksi eduksi. Hanke vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(63)
Koska nyt on todettu, että toimenpiteeseen liittyy perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, on tutkittava, voidaanko toimenpiteitä pitää yhteismarkkinoille soveltuvina.
V. SOVELTUVUUDEN ARVIOINTI
(64)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa on esitetty yhteisön valtiontuen kiellon yleisperiaate. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa on esitetty poikkeukset 87 artiklan 1 kohdan yleisestä yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevasta periaatteesta.
(65)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa määrätään, missä tilanteissa voidaan soveltaa poikkeusta 87 artiklan 1 kohdassa esitetystä yleisestä valtiontukea koskevasta kiellosta. Mikään näistä 87 artiklan 2 kohdassa mainituista poikkeuksista ei koske nyt esillä olevaa asiaa. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a alakohdan osalta on todettava, ettei hanketta voida pitää sosiaalisena tukitoimenpiteenä ja ettei tukea myönnetä pelkästään yksittäisille kuluttajille.
(66)
Myöskään perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa mainittuja poikkeuksia ei voida soveltaa. Kuitenkin on syytä huomauttaa, että Appingedam sijaitsee alueella, jolle voidaan myöntää aluetukea (20) ja näin ollen sille voidaan periaatteessa myöntää perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista aluetukea. Komissio on vahvistanut perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella alueellista valtiontukea koskevat suuntaviivat (21) (jäljempänä ’suuntaviivat’). Toimenpidettä ei kuitenkaan 67 kohdassa mainittujen syiden vuoksi voida oikeuttaa näiden suuntaviivojen perusteella.
(67)
Toimenpide ei perustu tarkkaan kuvailtuun alueelliseen tukitoimenpiteeseen ja lisäksi se hyödyttää vain kyseisen alueen yhden kunnan tiettyä toimialaa. Suuntaviivoissa määrätään kuitenkin, että Yhdelle yritykselle myönnetyllä yksittäisellä tilapäisellä (ad hoc) tuella - tai yhdelle toimialalle rajoittuvalla tuella voi olla huomattava vaikutus kilpailuun kyseisillä markkinoilla (tässä tapauksessa muihin operaattoreihin), samalla kun tällaisen tuen vaikutukset alueelliseen kehitykseen ovat todennäköisesti liian rajoitetut. - Komissio katsoo -, että tällaiset tuet eivät täytä [suuntaviivojen] edellisessä kohdassa mainittuja edellytyksiä (22).
(68)
Komissio on vahvistanut myös muita suuntaviivoja ja puitemääräyksiä, joissa on määräyksiä siitä, millaiseen valtiontukeen voidaan soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan poikkeusta. Mikään näistä suuntaviivoista ei koske esillä olevaa asiaa. Koska toimenpide ei myöskään kuulu minkään muun nykyisen puitemääräyksen tai suuntaviivojen soveltamisalaan, komissio katsoo, että toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille on arvioitava suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla (23).
(69)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(70)
Tukitoimenpide voi kuulua 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamisalaan, jos toimenpiteellä on yhteisen edun mukainen tavoite ja se toteutetaan tavalla, joka on välttämätön ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.
(71)
Komission on näin ollen tutkittava:
a)
liittyykö suunniteltu tukitoimenpide tarkkaan kuvailtuun, yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen eli korjaako se markkinahäiriöitä tai edistää jotakin muuta yhteisen edun mukaista tavoitetta, kuten koheesiota.
Mikäli näin on, on lisäksi tutkittava:
b)
onko tukitoimenpide muotoiltu siten, että yhteisen edun mukainen tavoite saavutetaan, miltä osin on erityisesti vastattava seuraaviin kysymyksiin:
i.
Onko tukitoimenpide asianmukainen väline eli voidaanko tavoite saavuttaa tuen avulla vai onko saman tavoitteen saavuttamiseksi käytettävissä muita, selvästi parempia keinoja?
ii.
Onko toimenpiteellä kannustevaikutus eli muuttaako se yritysten käyttäytymistä?
iii.
Onko tukitoimenpide oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden eli olisiko sama käyttäytymisen muutos mahdollista saavuttaa pienemmällä tuella tai vähemmän häiritsevällä keinolla?
c)
Ovatko kilpailun häiriöt ja vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vähäisiä, jolloin lopputulos on positiivinen?
(72)
Komission on tutkittava, onko kyseessä Alankomaiden ja tarkemmin sanottuna Appingedamin laajakaistamarkkinoiden häiriö, joka voitaisiin korjata valtiontuella. Hiljattain saadut tiedot (24) vahvistavat, että laajakaistamarkkinoiden kilpailu on Alankomaissa voimakasta ja tarjonta erittäin monipuolista. Niillä on yhteisön suurin laajakaistakattavuus (vuoden 2006 puolivälissä osuus oli noin 30 prosenttia, ja se kasvaa nopeasti).
(73)
Nopea kehittyminen on ominaista Alankomaiden laajakaistamarkkinoille. Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat, kaapelioperaattorit ja Internet-palvelujen tarjoajat alkavat pian tarjota Alankomaiden markkinoilla laajakaistapalveluja, joiden kapasiteetti on erittäin suuri (25). Odotettavissa on, että ”seuraavan sukupolven verkkoja” rakennetaan tulevina vuosina ilman valtiontukea (26). Lisäksi kolmannen sukupolven matkapuhelinliikenteen operaattorit ovat ottamassa Alankomaissa käyttöön matkapuhelintekniikkaan perustuvia laajakaistapalveluja. Komission käytettävissä olevien tietojen mukaan nämä palvelut kattavat jo noin 70 prosenttia Alankomaiden pinta-alasta (27).
(74)
Komission käytettävissä olevien tosiseikkoja koskevien tietojen (CPB-raportti, komission kertomus, OESO:n analyysi ja niin edelleen) perusteella on olemassa vahvoja viitteitä siitä, että markkinoiden toiminta riittäisi halutun kattavuuden ja palvelumäärän saavuttamiseen Alankomaiden laajakaistamarkkinoilla (28). Lisäksi on otettava huomioon, että ehdotettu toimenpide uhkaa valtion investointina heikentää yksityisten aloitteellisuutta, jolloin se ei johda laajakaistapalvelujen kokonaistarjonnan paranemiseen.
(75)
CPB-raportissa todetaan erityisesti, ettei Alankomaiden laajakaistamarkkinoilla yleisesti ottaen esiinny markkinahäiriöitä, että yritykset saavat riittävästi kannusteita sijoittaa laajakaistaan ja että valtiovallan paras toimintatapa on pidättyvä politiikka, jossa annetaan markkinoiden toimia itsenäisesti. Raportissa todetaan, että markkinahäiriöitä esiintyy tällä hetkellä vähän ja että ne liittyvät pääasiassa markkinavoimiin ja vähäisiin tuotannon ongelmiin. Raportin mukaan Alankomaiden valvontaviranomaisen, OPTA:n, valvonta ja tiettyjen tutkimus- ja kehitystukien myöntäminen näyttäisivät ratkaisevan molemmat ongelmat sopivalla tavalla (29).
(76)
Appingedamissa sekä KPN että Essent tarjoavat vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluja. Essentin tarjoamien palvelujen nopeus on enintään 5 Mbit/s ja KPN:n enintään 6 Mbit/s. Sekä Essent että KPN tarjoavat kolmenlaisia palveluja (puhelin- ja Internet-palveluja sekä digitaalisia ja analogisia televisiopalveluita). Molemmilla yrityksillä on tekniset mahdollisuudet, joita ne aikovat hyödyntää olemassa olevien verkkojen perusteella palvelutarjontansa laajakaistakapasiteetin kasvattamiseen, mikäli palvelujen kysyntä on riittävä. Myös muut Internet-palvelujen tarjoajat voivat tarjota laajakaistapalveluja KPN:n tukkumarkkinapalvelujen välityksellä.
(77)
Valvontaviranomainen OPTA on asettanut tukkumarkkinoiden osalta eräitä rajoituksia KPN:lle, joka on suuri operaattori. KPN tarjoaa myös tukkumarkkinoilla pääsyä verkkoonsa ja laajakaistapalvelujen tarjoamiseen liittyviä palveluja (30). Jotkin kaapelioperaattorit, erityisesti Essent, tarjoavat Alankomaiden markkinoilla myös kolmansille osapuolille erästä tukkumarkkinoiden laajakaistakäytön muotoa (31).
(78)
Komissio on muissa tapauksissa, joissa se on tätä ennen joutunut arvioimaan laajakaistapalvelujen valtiontukea, tosiaankin päätynyt siihen päätelmään, että tukkuverkoille myönnettävä valtiontuki voi olla sopiva ja suhteellisuusperiaatteen mukainen toimenpide eräiden markkinahäiriöihin ja/tai rahoitusvajeisiin liittyvien näkökohtien ratkaisemiseksi. Näissä tapauksissa, jotka yleensä liittyivät ”valkoisiin” tai ”harmaisiin” alueisiin (32), markkinoilla ei kuitenkaan ollut laajakaistapalvelujen kilpailevaa tarjontaa tai laajakaistayhteyksien rakentamiselle oli rakenteellisia esteitä (33).
(79)
Alankomaiden viranomaiset vetoavat siihen, että verkkojen ”tulevat sisältöpalvelut ja sovellukset” edellyttävät suurempaa kapasiteettia kuin mitä nykyisillä kupariverkoilla tai kupari-/valokuituhybridiverkoilla pystytään tarjoamaan. Tutkimuksista käy kuitenkin ilmi, ettei oikeastaan voida väittää, ettei suurelle yleisölle tarjottavia palveluja voitaisi lähitulevaisuudessa ja keskipitkällä aikavälillä tarjota olemassa olevien verkkojen välityksellä (34). Tämä tarkoittaa, että ”seuraavan sukupolven verkkojen” ja olemassa olevien verkkojen kautta tarjottavat palvelut voidaan korvata toisillaan hyvin ja että toimenpiteen mahdollinen kilpailua vääristävä vaikutus pysyy lähitulevaisuudessa suurena.
(80)
Yhteenvetona voidaan todeta, ettei Appingedamin laajakaistamarkkinoilla ole markkinahäiriöitä, jotka edellyttäisivät valtiontuen myöntämistä.
(81)
Vaikka Appingedam sijaitsee Alankomaissa syrjäisellä alueella, valtion toimenpiteet tapahtuvat kunnassa, jossa on jo saatavana vähittäis- ja tukkumarkkinoiden laajakaistapalveluja. Niitä tarjoavat useat sähköisten viestintäpalvelujen ja verkkojen tarjoajat muiden alueiden kanssa vertailukelpoisilla toimitusehdoilla ja hinnoilla.
(82)
Edellä mainitussa CPB-raportissa todettiin, ettei löytynyt merkkejä, joiden perusteella olisi kyseessä ”a substantial geographical or social digital divide in the Netherlands. Broadband is available in almost all regions. Most consumers can choose between roughly 80 Internet subscriptions in densely populated areas and between approximately 30 in remote areas” [Alankomaiden merkittävä maantieteellinen tai yhteiskunnallinen digitaalinen kahtiajako. Laajakaistayhteydet ovat saatavana lähes kaikilla alueilla. Useimmat kuluttajat voivat valita haluamansa noin 80 Internet-yhteydestä tiheään asutuilla alueilla ja noin 30 vaihtoehdosta syrjäisemmillä alueilla]. Raportissa tunnustetaan kylläkin, että kyseessä saattaa olla yhteiskunnallinen kahtiajako (vanhemmat henkilöt ovat aliedustettuina laajakaistan käytössä), mutta kysyntään liittyvien toimenpiteiden, esimerkiksi tiedotuskampanjoiden avulla näitä ihmisiä voidaan myös helposti kannustaa käyttämään Internetiä (35).
(83)
Kyseessä oleva toimenpide ei siis toteuta koheesiopolitiikan tavoitetta. Valtiontuki ei ole tarpeen Appingedamin laajakaistapalvelutarjonnan kannustamiseksi, ja se vääristää kilpailua suhteettomalla tavalla. Koska kyseessä ei ole yhteisen edun mukainen tavoite, toimenpide ei täytä perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan edellytyksiä, joiden perusteella sitä voitaisiin pitää yhteismarkkinoille soveltuvana.
VI. PÄÄTELMÄ
(84)
Edellä esitettyjen syiden vuoksi komissio päättelee, että toimenpide sisältää valtiontukea säätiölle, kuituverkon operaattorille ja vähittäislaajakaistapalvelujen tarjoajille. Koska toimenpiteen tarkoituksena ei ole tiettyjen taloudellisen toiminnan muotojen tai tietyn talousalueen kehityksen tukeminen siten, ettei tuki muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, tukitoimenpidettä ei voida oikeuttaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, ja se on todettava yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Tukitoimenpide, jonka Alankomaat aikoo toteuttaa laajakaistaverkon toteuttamiseksi Appingedamissa, ei sovellu yhteismarkkinoille.
Näin ollen tukitoimenpidettä ei saa toteuttaa.
2 artikla
Alankomaiden on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta, mitä toimenpiteitä se on toteuttanut päätöksen noudattamiseksi.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä, 19. heinäkuu 2006.