Kommissionens beslutning
af 11. december 2001
om den statsstøtte, Italien har iværksat til fordel for banker
(meddelt under nummer K(2001) 3955)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/581/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel, under hensyntagen til disse bemærkninger(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 24. marts 1999 anmodede Kommissionen, efter at have modtaget en parlamentarisk forespørgsel desangående, de italienske myndigheder om oplysninger for at kunne vurdere omfang og virkninger af lov nr. 461 af 23.12.1998 (herefter benævnt "lov 461/98"). Ved brev af 24. juni og 2. juli 1999 gav de italienske myndigheder Kommissionen oplysninger om ovennævnte lov og tilhørende lovdekret nr. 153/99 af 17. maj 1999 (herefter benævnt "dekret 153/99"). Efter at have gennemgået de modtagne oplysninger meddelte Kommissionen ved brev af 23. marts 2000 de italienske myndigheder, at ovennævnte lov og dekret kunne indeholde støtteelementer, og den anmodede dem om ikke at iværksætte de pågældende foranstaltninger. Ved brev af 12. april 2000 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at de havde indstillet gennemførelsen af foranstaltningerne. Yderligere oplysninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. juni 2000.
(2) Ved brev af 25. oktober 2000 underrettede Kommissionen den italienske regering om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for ovennævnte støtte.
(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.
(4) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Den 18. juni 2001 videresendte den bemærkningerne til de italienske myndigheder med anmodning om eventuelle bemærkninger, der blev modtaget ved brev af 25. juli 2001.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
(5) I henhold til lov 461/98 og dekret 153/99 indføres følgende skattefordele med henblik på konsolidering af banksektoren:
1) en nedsættelse af indkomstskattesatsen (IRPEG) til 12,5 % for de banker, som gennemfører en fusion eller en lignende omstruktureringsforanstaltning, inden for fem på hinanden følgende skatteår, under forudsætning af at gevinsten henlægges i en særlig reservefond, hvor de bindes for tre år. Gevinsten, der skal henlægges i den særlige reservefond kan ikke overstige 1,2 % af forskellen mellem den samlede balance i alle de banker, der har deltaget i fusionen, og balancen i den største af bankerne før fusionen (artikel 22, første afsnit, og artikel 23, første afsnit, i dekret 153/99)
2) skatteneutralitet for transaktioner, hvor værdipapirer, der tidligere i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 er blevet overført til bankerne, føres tilbage til den institution, der overførte dem (artikel 16, tredje afsnit, i dekret 153/99)
3) anvendelse af et fast afgiftsbeløb i stedet for de skatter, der ellers skulle betales i forbindelse med de i punkt 1 og 2 omhandlede transaktioner (artikel 24, første afsnit, og artikel 16, femte afsnit, i dekret 153/99)
4) skatteneutralitet med hensyn til den kommuneskat, der skal betales af værdistigningen af fast ejendom i forbindelse med de i punkt 1 og 2 omhandlede transaktioner (artikel 24, første afsnit, og artikel 16, femte afsnit, i dekret 153/99)
5) skattefritagelse for overførsel af kapitalandele i Banca d'Italia fra bankerne til bankfonde (artikel 27, andet afsnit, i dekret 153/99).
(6) Lov 461/98 og dekret 153/99 indfører skattefordele også for bankfondene. Foranstaltningerne til fordel for bankfondene behandles ikke i nærværende beslutning.
(7) Dekret 153/99 indrømmer skattelettelser for fusionstransaktioner, der gennemføres fra og med 1998 til og med 2004. Eftersom foranstaltningerne blev indstillet i 2000, skulle de skattemæssige besparelser kun vedrøre de transaktioner, der blev gennemført i 1998, 1999 og 2000. Skulle det vise sig, at bestemte transaktioner, der er gennemført efter indstillingen, alligevel har nydt godt af skattelettelserne, bør sådanne transaktioner behandles på samme måde som dem, der er gennemført før indstillingen, særlig i forbindelse med gennemførelsen af nærværende beslutning.
(8) På grundlag af de 76 transaktioner, der blev gennemført i 1998, 1999 og 2000, anslår de italienske myndigheder, at det teoretiske beløb vedrørende de i punkt 5, stk. 1, omhandlede skattelettelser, som er gennemført i den fastsatte femårsperiode, højst andrager 5358 mia. ITL - eller 2767 mio. EUR. I beregningen er ikke medtaget skattelettelserne i forbindelse med de i punkt 5, stk. 2-5, omhandlede foranstaltninger.
(9) I Italien er de tidligere statsejede banker, der ikke var aktieselskaber, efterhånden blevet omdannet til aktieselskaber, hvilket de endelig blev tvunget til ved lov i 1993. Deres aktier blev placeret på markedet eller overgivet til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje, de såkaldte "bankfonde". Ved lov nr. 218 af 30. juli 1990 blev der indført særlige beskatningsbestemmelser, hvorefter bankfondene, der ejede eller kontrollerede de nyligt oprettede banker, til sidstnævnte kunne overføre bestemte værdipapirer. De i punkt 5, stk. 2 og 5, omhandlede foranstaltninger vedrører netop disse værdipapirer, og heri fastsættes betingelserne for tilbageførsel til den institution, der har overført dem (dvs. bankfonden).
(10) Kommissionen har indtil videre anlagt den betragtning, at den i henhold til lov 461/98 og dekret 153/99 ydede støtte til bankfondene kunne være uforenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87 af følgende årsager:
- lov 461/98 og dekret 153/99 tildeler bankfusioner fordele, der begunstiger nogle virksomheder - navnlig dem, der foretager fusionstransaktioner - idet de gør det muligt for dem at blive større og udnytte stordriftsfordelen til nedsatte omkostninger. Eftersom ordningen er forbeholdt banksektoren, udgør den en sektorordning og falder inden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1
- fordelen indrømmes ved, at der gives afkald på indkomstskat, dvs. statsmidler. Støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstater, eftersom den fremmer italienske bankers ekspansion i udlandet og gør det sværere for udenlandske banker at komme ind på det italienske marked
- støtten til bankerne falder ikke inden for de minimis-grænsen. De italienske myndigheder hævder, at skattefordelene for bankerne er berettigede, fordi de er nødvendige for banksektorens konsolidering og modernisering. Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt støtten derved kunne betragtes som forenelig med EF-traktaten i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c). Traktaten indrømmer Kommissionen enebeføjelser til at eftervise, om støtteprojekter opfylder dette kriterium for forenelighed, og derfor kræver Kommissionen anmeldelse på forhånd. I øvrigt opfylder støtten ikke engang betingelserne i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(3). Endvidere kan de pågældende foranstaltninger udgøre driftsstøtte, for så vidt som de ikke er knyttede til virkeliggørelse af bestemte projekter, og fordi de nedsætter virksomhedernes sædvanlige udgifter; Kommissionen var ikke i stand til i forbindelse med den forebyggende undersøgelse at fastslå, hvor stort et beløb der er tale om.
Kommissionen har derfor indledt proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(11) Kommissionen har fra støttemodtagerne modtaget en række bemærkninger, der stort set er mage til dem, de italienske myndigheder har fremsat.
(12) Den vigtigste tilføjelse i bemærkningerne er den betragtning, at uanset om Kommissionen betragter foranstaltningerne som uforenelige eller ej, vil der være tilstrækkelig grund til at undlade tilbagesøgning af støtten under hensyntagen til modtagernes berettigede forventninger.
(13) Disse forventninger skulle angiveligt være berettigede, fordi Kommissionen ikke har rokket ved lov nr. 218 af 30. juli 1990, der indrømmede lignende fordele. I meddelelsen i henhold til artikel 88, stk. 3, vedrørende den støtte, som Italien havde besluttet at yde Banco di Napoli(4) anførte Kommissionen nemlig, at: "Amato-loven har givet mulighed for at foretage en ny vurdering af indtægtskilderne i forbindelse med den delvise skattefritagelse og indeholder bestemmelser om, at en række offentlige banker, der traditionelt har for lav en kapital, kan få tilført ny kapital [...], ligesom den af hensyn til de nye og strengere minimumskapitalkrav, der er fastsat i EU's bankdirektiver, har gjort det muligt at fjerne en tidligere ubegrænset statsgaranti til de offentlige banker gennem tilførsel af en bestemt egenkapital, således at konkurrenceforvridningerne kan begrænses. [...] Det må derfor konkluderes, at kapitaltilførslerne til banken i henhold til Amato-loven ikke skal betragtes som statsstøtte, som omhandlet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1".
(14) Transaktionerne var endvidere godkendt af Banca d'Italia, som er den behørige myndighed for kreditsektoren.
(15) Tilbagesøgning af støtten ville desuden være i strid med rimelighedsprincippet. Fusionstransaktionerne var blevet gennemført på baggrund af skattelettelsen; tilbagesøgning vil kunne forårsage finansiel usikkerhed for støttemodtagerne, og den vil kunne ændre de betingelser, deres beslutning om fusion havde lagt til grund.
IV. ITALIENS BEMÆRKNINGER
(16) I svaret på iværksættelsen af proceduren hævdede den italienske regering, at banksektoren i Italien siden 1936 har været underkastet et omhyggeligt offentligt tilsyn, og at regeringen har grebet ind i mange bankers forvaltning. Bankerne var blevet opdelt i forskellige institutionelle kategorier med forskellige skarpt afgrænsede virkefelter ("princippet om kreditspecialisering"). Dette havde haft en negativ indflydelse på bankernes virke og på deres konkurrenceevne. Derfor vedtog myndighederne fra begyndelsen af 1980'erne forskellige foranstaltninger med henblik på at opgive specialiseringsprincippet, privatisere de statsejede banker og fremme væksten i de mellemstore italienske banker. I henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 var der tidligere bevilget skattefordele til banker mage til dem, der er genstand for nærværende beslutning. Lov 461/98 og dekret 153/99 bør ses som en del af samme proces, som går ud på at modernisere banksektoren.
(17) Sideløbende med denne proces har den italienske regering også indledt den generelle reform af skattesystemet. Skattereformen har medført, at der i 1997 indførtes "Dual Income Tax" (DIT)(5) og "Imposta Regionale sulle Attività Produttive" (IRAP)(6). Disse to afgifter blev anvendt på banker på mindre gunstige vilkår end på andre erhvervsgrene under hensyn til de andre særlige skattelettelser for banker.
(18) Foranstaltningerne skal altså ikke ses som undtagelser fra den generelle skatteordning, men som særlige og midlertidige foranstaltninger, der er berettigede som følge af konsolideringsprocessen i banksektoren. De italienske myndigheder hævder, at De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans har erklæret, at et særligt beskatningssystem, som ikke udgør en undtagelse fra den beskatningsordning, der sædvanligvis anvendes på andre former for virksomhed, udelukkende skal vurderes på baggrund af den særlige beskatningsordning, der finder anvendelse i sektoren(7). Den italienske lovgiver har derfor ret til at søge at tilpasse beskatningssystemet til de særlige forhold i banksektoren, dersom dette - som det er tilfældet her - ikke indebærer en nedsættelse af skattebyrden i almindelighed i forhold til det øvrige erhvervsliv.
(19) De italienske myndigheder hævder endvidere, at statsstøttereglerne ikke må virke som en hindring for forbedring af beskatningssystemets retfærdighed og sammenhæng, såfremt det kan påvises, at den situation, der lå bag, var til skade for bestemte virksomheder eller erhvervsgrene. De tilføjer oplysninger om, at banksektoren bidrager med 20 % af den samlede selskabsskat, selv om den kun bidrager med 5 % af landets værditilvækst. Andre oplysninger bekræfter dette uforholdsmæssigt store skattetryk på bankerne. Regeringen, der kunne nedsætte skattebyrden blot ved på bankerne at anvende den almindelige beskatningsordning, der anvendes i andre erhvervsgrene, har imidlertid besluttet at tilbyde bankerne skattelettelser for at konsolidere sektoren.
(20) De pågældende foranstaltninger må betragtes som værende alment gældende. Alle banker, herunder italienske datterselskaber i udlandet, kan udnytte skattelettelserne. Særbehandlingen i forhold til andre erhvervsgrene er berettiget som følge af det generelle systems art og struktur. Banksektoren er underkastet særlige regler, hvorfor bankerne udgør en særlig kategori af skatteydere. Bankerne er pålagt mange andre forpligtelser i forhold til andre virksomheder. Den skattemæssige særbehandling er derfor objektivt berettiget og typisk for sektoren(8).
(21) De i betragtning 5, nr. 2 og 5, og delvis nr. 3 og 4, omhandlede foranstaltninger vedrører tilbageførsel af værdipapirer, der tidligere i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 var blevet overført til bankerne, til den institution, der overførte dem. På det tidspunkt, da de offentligt ejede banker blev omdannet til aktieselskaber, hvor aktierne ejedes af bankfondene, måtte disse værdipapirer tilskrives banken i stedet for fonden for at undgå beskatning af merværdien af nævnte papirer. Med hensyn til kapitalandelene i Banca d'Italia var der ikke engang mulighed for at tildele disse til fonden. Ifølge lov 141 af 7. marts 1938 indgik fonde ikke i den række institutioner, der havde tilladelse til at indehave kapitalandele i Banca d'Italia. Dekret 153/99 har ændret disse bestemmelser og giver fonde ret til at erhverve sådanne kapitalandele. Disse øger bankens formue, men bidrager ikke til dens virke og nedsætter lønsomhedsindikatorerne. De foranstaltninger, sagen drejer sig om, gør det muligt skattefrit at overføre disse værdipapirer til fondene, hvorved bankerne ikke kommer til at lide skade som følge af privatiseringsprocessen.
(22) De pågældende foranstaltninger påvirker ikke konkurrencen. Der forekommer ikke konkurrenceforvridninger mellem de banker, der arbejder i Italien, herunder de banker, der ejes af andre medlemsstater. Der forekommer heller ikke konkurrenceforvridning mellem de banker, der arbejder i Italien, og de banker, der arbejder i udlandet, eftersom den oprindelige situation er meget ugunstig for de banker, der er beliggende i Italien.
(23) Foranstaltningerne påvirker ikke samhandelen mellem medlemsstater. De letter ikke de italienske bankers ekspansion i udlandet, og de gør det ikke sværere for udenlandske banker at komme ind på markedet i Italien. Tværtimod kan EU-banker deltage i fusionerne og nyde godt af skattelettelserne.
(24) Foranstaltningerne indebærer ikke anvendelse af statsmidler. Skattefordelene er ikke automatiske, men er afhængige af, at der gennemføres bestemte transaktioner. For så vidt angår de i punkt 5, afsnit 2, 3, 4 og 5, omhandlede foranstaltninger, er det usandsynligt, at de dertil knyttede transaktioner ville være blevet gennemført, hvis de var blevet beskattet. Med hensyn til den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede foranstaltning vil den midlertidige nedsættelse af selskabsskatten på lang sigt blive dækket ind gennem den sandsynlige lønsomhedsforøgelse - og deraf følgende skattestigning - for de pågældende bankers vedkommende.
(25) I tilfælde af at skattelettelserne skulle blive anset for at udgøre statsstøtte, bør disse alligevel i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), anses for at være forenelige med fællesmarkedet. Konsolideringen af bankvæsenet indgår i Fællesskabets store projekt vedrørende virkeliggørelse af euro-området og det indre marked for banktjenester. Desuden er det vigtigt at konsolidere banksektoren for at undgå en eventuel udbredt krise i systemet, hvis første symptom kunne erkendes i Banco di Sicilias og Banco di Napolis vanskeligheder.
(26) Det er forkert at betegne foranstaltningerne som driftsstøtte. Skattelettelserne gives kun i forbindelse med et bestemt og påviseligt projekt, nemlig en fusion. Støttens størrelse fastsættes på grundlag af saglige og gennemsigtige kriterier. Foranstaltningerne nedsætter ikke de løbende udgifter, men snarere de udgifter, der er forbundet med en transaktion af usædvanlig art.
(27) Skatteforanstaltningerne vil desuden i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), kunne anses for at være forenelige med fællesmarkedet, eftersom de er beregnet på at lette udviklingen af bankvæsenet uden dog at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Muligheden for at anvende artikel 87, stk. 3, litra c), kan ikke begrænses til de omstændigheder, der angives i de gældende fællesskabsrammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder. Kommissionen har ved andre lejligheder erkendt, at konsolidering af banksektoren er uundgåelig i den nuværende situation.
(28) Skulle Kommissionen ikke gå ind for den ovenfor belyste antagelse, at støtten i almindelighed er forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), må den i hvert enkelt tilfælde eller for hver enkelt støttemodtager undersøge, om betingelserne for at anvende artikel 87, stk. 3, litra c), er til stede.
V. VURDERING AF STØTTEN
(29) Genstanden for Kommissionens analyse er en støtteordning, dvs. et instrument, hvorved medlemsstaten tilbyder skattelettelser til enhver finansiel institution, der opfylder de fastsatte betingelser. Medlemsstaten har ikke givet lettelser på individuelt grundlag, og den har ikke anmeldt noget enkelttilfælde til Kommissionen. Kommissionen må derfor i lyset af foranstaltningens art foretage en generel og abstrakt undersøgelse af ordningen såvel med hensyn til dens betegnelse som statsstøtte som med hensyn til spørgsmålet om forenelighed med fællesmarkedet; den har beføjelse til en sådan undersøgelse på grundlag af traktaten, forordning (EF) nr. 659/1999 og Domstolens retspraksis(9). Kommissionen undersøger ikke anvendelsen af ordningen i hver enkelt af de ovennævnte fusioner eller erhvervelser eller i det ikke nærmere angivne antal overførsler af værdipapirer mellem banker og bankfonde.
(30) Ordningen er skabt og virkeliggjort af medlemsstaten med henblik på at opnå en bestemt og udtrykkelig virkning: konsolidering af den italienske banksektor. Derfor må hele grundlaget for en vurdering af, om ordningen indebærer statsstøtte, og om den er forenelig med fællesmarkedet, findes i selve ordningen. I betragtning af sagens særlige omstændigheder ville vurderingen af støtten sikkert ikke blive anderledes i de enkelte tilfælde. Modtagerne skal nemlig som følge af deres art betragtes som virksomheder, som omhandlet i artikel 87, stk. 1. Som følge af åbningen af Fællesskabets banksektor får fordele, der tilbydes et bestemt kreditinstitut, uundgåeligt indflydelse på samhandelen mellem medlemsstater, og de forvrider konkurrencen. På baggrund af de betingelser, der er fastsat for sådanne sager, særlig den betingelse, der går ud på, at der forinden skal foreligge en omstruktureringsplan, er det usandsynligt, at de enkelte transaktioner kan anses for at være omstruktureringer af kriseramte virksomheder, som omhandlet i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(10). Der er endnu mindre sandsynlighed for, at de skattelettelser, der ikke vedrører startinvesteringer, rent undtagelsesvis kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(11). I den forbindelse kan det tilføjes, at det er sjældent, at konsolideringstransaktioner er begrænsede til banker, der kun er til stede i områder, der er berettigede til regionalstøtte. Endelig er der intet, der giver anledning til at formode, at en individuel støtte kan anses for at være forenelig ud fra andre begrundelser.
(31) Kommissionen kan konstatere, at de italienske myndigheder har anmodet om, at hver enkelt støttesag analyseres for sig. Kommissionen finder imidlertid ikke, at den alene af den grund skal foretage en sådan analyse på dette trin af sagsforløbet. Den finder, at en sådan anmodning i det mindste burde være ledsaget af alle de oplysninger, som er nødvendige for at vurdere de enkelte sager, dvs. de oplysninger, som skal tilstilles Kommissionen i forbindelse med en fuldstændig anmeldelse af en individuel støtte i henhold til artikel 88, stk. 3. De italienske myndigheder var klar over Kommissionens tvivl med hensyn til den pågældende ordning. Havde de anlagt den betragtning, at bestemte tilfælde som følge af særlige forhold skulle vurderes for sig, var det deres pligt at underrette Kommissionen om disse forhold og tilvejebringe alle de oplysninger, som er nødvendige for en individuel undersøgelse.
(32) Kommissionen erkender, at bankvæsenets særlige art principielt vil kunne berettige indførelse af særlige skattebestemmelser for sektoren. De pågældende foranstaltninger udgør imidlertid ikke en tilpasning af det generelle system til bankvæsenets særlige forhold, men en ad hoc-støtte, der bevirker en forbedring af konkurrenceevnen for visse virksomheder, nemlig de banker, der deltager i fusioner, og kun i forbindelse med sådanne transaktioner. Det, at banksektoren kan være nødt til at foretage en strukturomlægning i et bestemt tidsrum af historien, er et ydre forhold, der ikke har noget at gøre med skattesystemets sædvanlige virkning i banksektoren; det indebærer derfor ikke, at bankvirksomhed ifølge systemets almindelige art eller struktur skal nyde godt af regler, der er gunstigere, når der er tale om fusioner. Derfor kan den antagelse, at de pågældende foranstaltninger er berettigede som følge af systemets almindelige art eller struktur, ikke godtages. De udgør en afvigelse fra den gældende beskatningsordning. "I henhold til Domstolens praksis kan støtte i form af et støtteprogram nemlig dels omfatte en hel økonomisk sektor og alligevel henhøre under traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 87, stk. 1), og dels må en foranstaltning, som delvis skal fritage virksomhederne inden for en særlig industrisektor for de pekuniære byrder, som følger af en normal anvendelse af det almindelige sociale forsorgssystem, uden at denne fritagelse berettiges ved dette systems karakter eller forvaltning, anses for støtte"(12). Det er altså ganske klart, at den pågældende foranstaltnings skattemæssige karakter ikke er tilstrækkelig til, at den undgår at falde ind under anvendelsen af artikel 87, stk. 1(13).
(33) Foranstaltningerne giver bankerne en fordel ved, at de kan blive større og udnytte stordriftsfordelen til lavere omkostninger. Fordelen er selektiv. Den er også selektiv i forhold til banker inden for sektoren, idet den er begrænset til de virksomheder, der deltager i fusioner eller konsolideringstransaktioner. Desuden er den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede støtteforanstaltning ikke neutral med hensyn til de berørte virksomheders størrelse i forhold til hinanden. I en transaktion vedrørende en banks erhvervelse af en anden bank vil de skattemæssige fordele blive beregnet direkte ud fra den mindste banks størrelse (balance). Er altså den overtagende bank mindre end den erhvervede bank, vil dens skattemæssige fordel være mindre, end den ville være for en større bank, der overtager samme bank. Dette vil kunne forfordele de mindre købere i forhold til de større.
(34) For så vidt som de mindre købere bliver forfordelt, og eftersom fordelene for fællesskabsvirksomhedernes vedkommende kun gælder for deres filialer på italiensk område, som almindeligvis er mindre virksomheder, kan der påvises et selektivt element ikke blot inden for sektoren, men også mellem udenlandske og italienske banker. Det, at støtten kan ydes også til filialer af udenlandske banker, synes ikke at være tilstrækkeligt til at fjerne forskelsbehandlingen til fordel for fusioner mellem italienske virksomheder.
(35) Uanset om støtten kan ydes til alle bankvirksomheder uden forskel, vil foranstaltningerne under alle omstændigheder udgøre en sektorstøtte. Det er nemlig muligt, at der inden for andre erhvervsgrene, som ikke får støtte, ikke gennemføres fusionstransaktioner, selv om de har samme lønsomhedsudsigter. Disse selektive elementer udlignes ikke ved, at banksektoren sædvanligvis beskattes hårdere. Er den skattemæssige forskelsbehandling af bankerne berettiget som følge af arten af disses virke, så er der ikke behov for udligning, i modsat fald er det selve forskelsbehandlingen, der bør rettes. En selektiv foranstaltning kan måske være berettiget som følge af den særlige form for virksomhed, der går på, men ikke som følge af, at der forefindes andre selektive foranstaltninger.
(36) Desuden gør foranstaltningerne det muligt for bankerne til en lavere pris at erhverve kapitalandele i andre virksomheder, når disse ejes af andre banker, der deltager i transaktionen. Som anført i de italienske myndigheders svar kan konsolideringstransaktionerne vedrøre også forskellige virksomheder, f.eks. finansieringsselskaber eller forsikringsselskaber, selv om skattelettelserne udelukkende gives til de banker, der deltager i transaktionerne, og kun i forbindelse med deres bankvirksomhed.
(37) De betragtninger, der blev anført i forbindelse med den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede foranstaltning, bortset fra den manglende neutralitet med hensyn til de deltagende virksomheders størrelse i forhold til hinanden, gælder med fornødne ændringer for de øvrige skattelettelser, der omhandles i betragtning 5, nr. 2, 3 og 4. Også de gælder udelukkende for banker, der deltager i fusions- eller konsolideringstransaktioner eller transaktioner vedrørende overførsler af værdipapirer, og også de udgør en sektorstøtte. Lignende transaktioner i andre erhvervsgrene nyder ikke godt af samme beskatningsregler. Foranstaltningerne er derfor ikke af generel art, og de giver modtagerne en selektiv fordel.
(38) Delvis anderledes betragtninger gør sig gældende med de i betragtning 5, nr. 5, omhandlede foranstaltninger vedrørende kapitalandele i Banca d'Italia. I dette tilfælde kan det hævdes, at skattefritagelsen for overførsel af andele ikke udgør en afvigelse fra den almindelige beskatningsordning, eftersom andelenes oprindelige placering i banken udgjorde en midlertidig transaktion, som der på dette tidspunkt ikke fandtes alternativer til, og som ikke afspejlede virksomhedernes forretningsmæssige valg.
(39) Argumentationen i betragtning 38 holder dog ikke i tilfælde af, at kapitalandelene i Banca d'Italia er opnået vederlagsfrit og overført til fondene mod betaling eller er opvurderede. Skal kapitalandelenes placering i banken betragtes som en rent midlertidig transaktion i det tidsrum, hvor den foretrukne løsning, nemlig at tildele dem til fonden, ikke var tilladt, så må banken ikke få nogen som helst fordel i forhold til det tilfælde, hvor kapitalandelene fra først af var placeret i fonden. Med andre ord må bankerne ikke lide skade ved beskatning af en transaktion, der retter op på en ufrivillig overførsel, men de må heller ikke få fordel af en skattefritagelse for en transaktion, hvor de omsætter kapitalandelene, eller hvorved de kan øge deres egenkapital. Der må derfor anlægges den betragtning, at skattefritagelsen for overførslen af kapitalandelene i Banca d'Italia kun udgør støtte i det tilfælde, hvor dobbelttransaktionen, der består i at tildele kapitalandelene til banken og siden overføre disse til fonden, ikke indvirker på bankens balance.
(40) Situationen for kapitalandelene i Banca d'Italia afviger fra den, der gælder for andre værdipapirer, der kunne tildeles enten banken eller fonden. Valget blev i sin tid afgjort under hensyn til de forskellige følger, som de to løsninger ville få for de to institutioners formue og skattebyrde. De senere overdragelser har ikke til formål at rette op på en foregående ufrivillig overdragelse, men er simpelt hen resultatet af et forretningsmæssigt valg: en særlig skattemæssig behandling kan derfor ikke begrundes. Oven i købet udgør skattefritagelsen for overførslen af disse kapitalandele fra banken til fonden en selektiv fordel for de virksomheder, der har valgt at placere dem i banken for at undgå beskatning af merværdien.
(41) Ifølge argumentationen i betragtning 34 kan der være tale om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater. Det skal i almindelighed bemærkes, at en støtte, der giver fordele til virksomheder i en sektor med grænseoverskridende samhandel, må anses for at kunne påvirke denne. Domstolen har erklæret, at "når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten"(14). I den forbindelse kan der ikke herske tvivl om, at såvel de finansielle tjenester som disses leverandører og brugere direkte eller indirekte i årevis har eller har kunnet overskride grænserne mellem medlemsstaterne. Liberaliseringen af de finansielle tjenester og integreringen af de finansielle markeder bevirker, at samhandelen inden for Fællesskabet bliver stadig mere følsom over for konkurrenceforvridninger. En støtte, der ydes til et kreditinstitut, som yder finansielle tjenester i konkurrence med andre europæiske virksomheder i sektoren, virker efter al sandsynlighed forvridende på samhandelen inden for Fællesskabet. Denne tendens vil blive forstærket ved indførslen af den fælles valuta og den endelige åbning af markederne, der vil øge de konkurrencemæssige spændinger inden for landene i Fællesskabet. Desuden må det tages i betragtning, at selv om bankerne har mulighed for uden grænser at udøve deres virksomhed, som hovedsagelig består i at modtage indlån og bevilge lån, støder de ofte på hindringer for deres ekspansion i udlandet. Disse forhindringer er ofte forbundet med de nationale bankers stedlige forankring, som bevirker, at det bliver dyrere for konkurrerende udenlandske banker at komme ind på markedet. Eftersom liberaliseringen vil give bankerne stadig bedre mulighed for at tilbyde tjenester i andre medlemsstater, kan statsstøtte til fordel for en bank, uanset om den er international eller indenlandsk, modarbejde denne mulighed. Støtte, der skal sikre overlevelsen af stedlige banker, der uden støtten vil være tvunget til at forlade markedet som følge af deres manglende effektivitet og konkurrenceevne, kan derfor forvride konkurrencen på fællesskabsplan, idet den vanskeliggør adgangen til det italienske marked for udenlandske banker. Også støtte, der er beskeden, og/eller som ydes til små bankvirksomheder, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, som erklæret af Domstolen: "I øvrigt kan selv en relativt beskeden støtte påvirke samhandelen mellem medlemsstater, hvis der er en skarp konkurrence i vedkommende sektor"(15).
(42) Fordelen indrømmes i form af afkald på bestemte skatteindtægter, dvs. i form af statsmidler. Domstolen har gentagne gange fastslået, at "en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør således en statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 87, stk. 1)"(16). Påstanden om, at de transaktioner, det drejer sig om, ikke ville have fundet sted uden støtteforanstaltningerne, hvorfor støtten i sidste ende øger statens indtægter, kan ikke godtages. For det første kan det ikke udelukkes, at transaktioner som de i den pågældende støtteordning omhandlede under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. For det andet indebærer en sådan påstand, at de almindelige skattebestemmelser, der finder anvendelse på fusioner i andre erhvervsgrene, snarere har til formål at modarbejde fusionstransaktioner end at øge statens indtægter. Spørgsmålet om, hvorvidt en støtteordning, når alt kommer til alt, øger antallet eller omfanget af transaktioner, der skal beskattes, og derfor medfører yderligere indtægter for staten, er i denne forbindelse uvedkommende.
(43) På baggrund af ovenstående betragtninger udgør de pågældende foranstaltninger statsstøtte.
(44) Som helhed overstiger støtten til bankerne de minimis-grænsen. Det kan dog ikke udelukkes, at nogle af foranstaltningerne i enkelttilfælde, navnlig i de i betragtning 5, nr. 2, 3, 4 og 5, omhandlede, kan falde inden for de minimis-grænsen. I alle disse særlige tilfælde skal foranstaltningerne anses for at falde uden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1.
(45) Støtten er ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 2. Der er ikke tale om støtte af social karakter til enkelte forbrugere, om støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder eller om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling. Ej heller er støtten forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra d) (støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven) eller litra e) (andre former for støtte, hvorom Rådet træffer beslutning). Medlemsstaten har desuden ikke påberåbt sig nogen af disse undtagelsesbestemmelser. Styrkelsen af det italienske banksystem kan ikke betragtes som "et projekt af fælleseuropæisk interesse", eftersom den hovedsagelig begunstiger de erhvervsdrivende i en bestemt medlemsstat og ikke i Fællesskabet som helhed, og eftersom den ikke skal fremme et konkret og bestemt projekt; den skal heller ikke "afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi", eftersom det ikke er godtgjort, at det italienske banksystem skulle befinde sig i en systemkrise.
(46) Støtten vedrører hele statens område og kan derfor ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a) eller c) (hvor der henvises til den økonomiske udvikling i visse områder). Med hensyn til foranstaltningernes betegnelse som "driftsstøtte" skal det desuden bemærkes, at denne kategori, med henblik på vurderingen ifølge de gældende retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte, omfatter alle slags udgifter, der ikke vedrører startinvesteringer, dvs. investeringer i fast kapital i forbindelse med oprettelse af en ny virksomhed, udvidelse af en bestående virksomhed eller iværksættelse af en ny aktivitet, der indebærer en grundlæggende ændring af en bestående virksomheds produkt eller fremstillingsmetode(17). Uanset om den pågældende foranstaltning vedrører en udgift til et bestemt fusions- eller overtagelsesprojekt i en støtteberettiget region eller ej, skal den under alle omstændigheder vurderes som "driftsstøtte", og den vil således sædvanligvis være forbudt.
(47) Med hensyn til foreneligheden med fællesmarkedet på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c) (hvor der henvises til udvikling af visse erhvervsgrene), skal det bemærkes, at betingelserne for at anvende Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(18) ikke er til stede. Ordningen er ikke begrænset til små og mellemstore virksomheder. Støtteforanstaltningerne er ikke anmeldt enkeltvis til Kommissionen, og der er heller ikke forelagt nogen omstruktureringsplan. De banker, støtten ydes til, er sædvanligvis ikke kriseramte, og støtten tager ikke sigte på at genvinde den økonomiske og finansielle lønsomhed på lang sigt. I rammebestemmelserne kræves det, at der vedtages modydelser med henblik på så vidt muligt at afbøde de skadelige virkninger, støtten måtte have for konkurrenterne. I det foreliggende tilfælde er støtten derimod beregnet på at styrke modtagernes stilling i forhold til de konkurrenter, der ikke modtager støtte. Under henvisning til støtte til små og mellemstore virksomheder kan Kommissionen konstatere, at ordningen ikke kun finder anvendelse på SMV, og at skattelettelserne ikke kan betegnes som investeringsstøtte eller som støtte til andre slags udgifter, som ellers ville kunne betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Ingen andre egenskaber ved ordningen gør det muligt for Kommissionen at betragte den som forenelig med fællesmarkedet af andre årsager, som omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra c). Desuden kræves det i disse bestemmelser, at støtten "ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse", og denne betingelse finder Kommissionen ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde. I forhold til tidligere foranstaltninger(19), der kan have lettet de offentlige bankers overgang til aktieselskaber, idet de mindskede den konkurrencemæssige skævhed i forhold til de andre bankvirksomheder (jf. betragtning 51-54), bevirker de foreliggende foranstaltninger nemlig hovedsagelig, at støttemodtagernes konkurrenceevne forbedres i en erhvervsgren, der præges af en hård international konkurrence.
(48) Ud over den antagelse, at der kan være tale om de minimis-støtte, synes der ikke at foreligge andre omstændigheder, hvorved de foreliggende foranstaltninger kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet i de enkelte tilfælde. Disse skulle i henhold til artikel 88, stk. 3, under alle omstændigheder have været anmeldt hver for sig til Kommissionen, og den italienske stat har i øvrigt ikke givet oplysninger, der kan begrunde, at støtten i enkelttilfælde skulle være forenelig med fællesmarkedet.
(49) Ifølge artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999(20) bestemmer Kommissionen i negative beslutninger om ulovlig støtte, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle de nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(50) Kommissionen finder ikke, at tilbagesøgning af støtten er i modstrid med noget generelt princip. Med hensyn til de berettigede forventninger har Domstolen bl.a. erklæret, at "den kontrol, som Kommissionen skal føre med statsstøtte i medfør af traktatens artikel 87, har sit grundlag i ufravigelige principper, hvorfor støttemodtagerne principielt ikke kan have nogen berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte traktatbestemmelse fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt"(21). Den pågældende støtte er ydet uden anmeldelse på forhånd.
(51) Med hensyn til det forhold, at Kommissionen i sin tid ikke satte spørgsmålstegn ved lov nr. 218 af 30. juli 1990, skal det bemærkes, at loven ikke var blevet anmeldt af den italienske regering. Kommissionen undersøgte kun nogle aspekter af loven i forbindelse med enkeltsager(22): bl.a. skulle kapitaltilførslerne vurderes af Kommissionen, hvilket ikke er tilfældet i forbindelse med de foranstaltninger, der er til behandling her. Kommissionen fandt, at de i lov 218/90 omhandlede kapitaltilførsler vedrørte visse offentlige banker. Denne transaktion og de andre dermed forbundne lettelser gjorde det muligt gennem tilførsler af nøje tilmålte midler at erstatte den tidligere ubegrænsede statsgaranti, som de offentlige banker nød godt af. Det var af interesse for konkurrencen at omdanne offentlige banker og selskaber til aktieselskaber og sikre, at de blev behandlet på lige fod med de private banker.
(52) Ovennævnte begrundelse kan dog ikke benyttes i den foreliggende sag. Som anført i de italienske myndigheders svar var de offentlige banker med ganske få undtagelser allerede i slutningen af 1992 blevet omdannet til aktieselskaber. Omdannelsen var blevet gennemtvunget ved lov nr. 489 af 26. november 1993.
(53) Når Kommissionen desuden dengang ikke gjorde indvendinger mod de øvrige foranstaltninger, der måske mere lignede dem, der er indført ved dekret 153/99, betyder det ikke, at Kommissionen nødvendigvis skal se med velvilje på sidstnævnte. Skattefritagelse for tilbageførsel af værdipapirer fra bankfonden til den bank, der oprindelig overførte dem, skal ikke nødvendigvis vurderes på samme måde som en lignende tilbageførsel fra banken til fonden. Engangsoverførslen af værdipapirer til bankvirksomheden vil nemlig kunne lette de offentlige bankers omdannelse til aktieselskaber; tilbageførslen til fondene af nævnte værdipapirer, der muligvis er steget i værdi og er fritaget for beskatning, har til formål (og bevirker) en forbedring af bankens lønsomhedsindikatorer.
(54) Uanset om lov 218/90 er ensbetydende med samme mekanisme og samme virkninger som de her behandlede foranstaltninger eller ej, så er og bliver den en ad hoc-foranstaltning. Som sådan vil den principielt kunne være berettiget som følge af ganske bestemte omstændigheder i forbindelse med sin indførelse, men lignende foranstaltninger kan dog ikke til alle tider betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
(55) Med hensyn til det forhold, at transaktionerne er godkendt af Banca d'Italia, som er den behørige myndighed i kreditsektoren i Italien, skal det bemærkes, at Banca d'Italia ikke har nogen som helst beføjelser vedrørende statsstøtteanliggender.
(56) På baggrund af ovenstående kunne støttemodtagerne ikke have berettiget forventning om, at foranstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet. I forbindelse med beslutningen om at gennemføre ovennævnte fusionstransaktion burde enhver omhyggelig beslutningstager have taget i betragtning, at støtten måske kunne blive erklæret for uforenelig med fællesmarkedet. Havde skattefordelen været en uomgængelig betingelse for fusionens lønsomhed, ville ingen forsigtig beslutningstager have foretaget transaktionen. Desårsag kan det ikke hævdes, at tilbagesøgningen er i strid med rimelighedsprincippet.
(57) Til den støtte, der tilbagesøges, skal føjes renter, der ifølge Kommissionens forvaltningsskik beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregningen af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte.
VI. KONKLUSIONER
(58) Kommissionen kan konstatere, at Italien ulovligt har gennemført lov 461/98 og dekret 153/99 i strid med traktatens artikel 88, stk. 3. De pågældende foranstaltninger giver bankerne en fordel, idet de derved kan blive større og med lavere omkostninger kan udnytte stordriftsfordelene. Lov 461/98 og dekret 153/99 indfører skattefordele også for bankfondene. De foranstaltninger, der tager sigte på bankfondene, omhandles ikke i nærværende beslutning, idet de vil blive behandlet for sig.
(59) Fordelen indrømmes i form af afkald på skatteindtægter, dvs. gennem statsmidler. Støtten til bankerne er selektiv. Den bevirker nemlig forskelsbehandling inden for sektoren og over for andre sektorer. De pågældende foranstaltninger udgør ikke en tilpasning af det generelle system til banksektorens særlige forhold, men en ad hoc-støtte, der forbedrer konkurrenceevnen for visse bankvirksomheder, nemlig dem, der deltager i fusionstransaktioner. Foranstaltningerne er ikke begrundede i systemets generelle art eller struktur, bortset fra det ene tilfælde, hvor det drejer sig om skattefritagelse for overførsel til bankfondene af kapitalandele i Banca d'Italia (artikel 27, andet afsnit, i dekret 153/99), for så vidt som den dobbelttransaktion, der består i at tildele banken kapitalandelene og siden overføre disse til fonden, ikke indvirker på bankens balance.
(60) Støtten begunstiger de virksomheder, der arbejder i en erhvervsgren, der præges af grænseoverskridende aktivitet; der må derfor anlægges den betragtning, at støtten påvirker denne aktivitet.
(61) Støtten til bankerne overstiger de minimis-grænserne og er ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3.
(62) Kommissionen må konstatere, at statsstøtten er uforenelig med fællesmarkedet og pålægge medlemsstaten at tilbagesøge den. Kommissionen finder desuden, at støttemodtagerne ikke med føje har kunnet nære forventninger om, at de pågældende foranstaltninger er forenelige med fællesmarkedet.
(63) Nærværende beslutning vedrører støtteordningen og skal ufortøvet gennemføres, særlig for så vidt angår tilbagesøgningen af hver enkelt støtte, der er ydet som led i ordningen. Kommissionen skal endvidere gøre opmærksom på, at en beslutning vedrørende en støtteordning ikke er til hinder for, at en bestemt individuel støtte af iboende årsager helt eller delvis kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i forbindelse med en fremtidig kommissionsbeslutning eller i henhold til en fritagelsesforordning. I lyset af ovenstående betragtninger ser det imidlertid ikke ud til, at en individuel støtte vil kunne betragtes som forenelig under de omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Bortset fra det i artikel 2 omhandlede tilfælde er den statsstøtteordning, Italien i henhold til lov nr. 461 af 23. december 1998 og i henhold til lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999, særlig artikel 16, tredje og femte afsnit, artikel 22, første afsnit, artikel 23, første afsnit, artikel 24, første afsnit, og artikel 27, andet afsnit, har iværksat til fordel for banker, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
De i artikel 27, andet afsnit, i lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999 omhandlede skattelettelser udgør ikke statsstøtte, for så vidt som den dobbelttransaktion, der består i, at kapitalandele i Banca d'Italia tildeles banken og siden overføres til bankfonden, ikke indvirker på bankens balance.
Artikel 3
Italien ophæver den i artikel 1 omhandlede støtteordning.
Artikel 4
1. Italien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 5
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. december 2001.
Komission päätös,
tehty 11 päivänä joulukuuta 2001,
valtiontukiohjelmasta, jonka Italia on toteuttanut pankkien hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2001) 3955)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2002/581/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainitun artiklan mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottanut huomioon nämä huomautukset(1),
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Komissio pyysi Euroopan parlamentin jäsenen esittämän kysymyksen perusteella 24 päivänä maaliskuuta 1999 Italian viranomaisilta tietoja voidakseen arvioida 23 päivänä joulukuuta 1998 annetun lain nro 461 (jäljempänä "laki nro 461/98") soveltamisalaa ja vaikutuksia. Italian viranomaiset toimittivat komissiolle 24 päivänä kesäkuuta ja 2 päivänä heinäkuuta 1999 päivätyillä kirjeillä tietoja edellä mainitusta laista ja siihen liittyvästä, 17 päivänä toukokuuta 1999 annetusta asetuksesta nro 153/99 (jäljempänä "asetus nro 153/99"). Tutkittuaan saamansa tiedot komissio ilmoitti Italian viranomaisille 23 päivänä maaliskuuta 2000 päivätyllä kirjeellä, että edellä mainittu laki ja siihen liittyvä asetus saattavat sisältää valtiontukea ja kehotti niitä luopumaan kyseisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta. Italian viranomaiset ilmoittivatkin komissiolle 12 päivänä huhtikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä toimenpiteiden täytäntöönpanon keskeyttämisestä. Ne myös toimittivat komissiolle lisätietoja 14 päivänä kesäkuuta 2000 päivätyllä kirjeellä.
(2) Komissio ilmoitti Italialle 25 päivänä lokakuuta 2000 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kyseisen tuen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
(3) Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisestä tuesta.
(4) Komissio sai huomautuksia asianomaisilta. Se toimitti kyseiset huomautukset Italian viranomaisille 18 päivänä kesäkuuta 2001 antaakseen näille mahdollisuuden kommentoida huomautuksia ja sai Italian viranomaisten vastauksen 25 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellä.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUESTA
(5) Laissa nro 461/98 ja asetuksessa nro 153/99 säädetään seuraavista veroetuuksista, joita voidaan myöntää pankkialan rakenteen vahvistamiseen:
1. pankeille, jotka yhdistyvät tai toteuttavat vastaavan rakenneuudistuksen, voidaan myöntää viiden vuoden ajan toimenpiteen toteuttamisesta 12,5 prosentin alennus tuloverosta edellyttäen, että tulot sijoitetaan erityisrahastoon, josta ei saa kolmeen vuoteen jakaa varoja. Erityisrahastoon sijoitettavien varojen määrä voi olla enintään 1,2 prosenttia yhdistymiseen osallistuneiden pankkien yhteenlasketun taseen loppusumman ja suurimman yhdistymiseen osallistuneen pankin taseen loppusumman erotuksesta (asetuksen nro 153/99 22 §:n 1 momentti ja 23 §:n 1 momentti);
2. palautusoperaatioista, joissa 30 päivänä heinäkuuta 1990 annetun lain nro 218 nojalla pankeille siirretyt aineettomat omaisuuserät siirretään takaisin pankkisäätiöille, ei kanneta veroa (asetuksen nro 153/99 16 §:n 3 momentti);
3. edellä 1 ja 2 alakohdassa tarkoitettuihin toimiin sovelletaan tavanomaisen veroasteen sijasta kiinteää veroastetta (asetuksen nro 153/99 24 §:n 1 momentti ja 16 §:n 5 momentti);
4. edellä 1 ja 2 alakohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden yhteydessä ei kanneta kiinteistöjen arvonnoususta perittävää kunnallisveroa (asetuksen nro 153/99 24 §:n 1 momentti ja 16 §:n 5 momentti);
5. pankkien Italian keskuspankista (Banca d'Italia) omistamien osakkuuksien siirrosta pankkisäätiöille ei kanneta veroa (asetuksen nro 153/99 27 §:n 2 momentti).
(6) Laissa nro 461/98 ja asetuksessa nro 153/99 säädetään myös pankkisäätiöille myönnettävistä veroetuuksista. Tässä päätöksessä ei tarkastella pankkisäätiöiden hyväksi tarkoitettuja toimenpiteitä.
(7) Asetus nro 153/99 koskee vuosina 1998-2004 toteutettaville keskittymille tarkoitettuja veroetuuksia. Koska asetuksen täytäntöönpano keskeytettiin vuonna 2000, verosäästöjä olisi pitänyt kertyä ainoastaan vuosina 1998-2000 toteutetuista toimista. Jos kuitenkin käy ilmi, että veroetuuksia on sovellettu myös täytäntöönpanon keskeyttämisen jälkeen toteutettuihin toimiin, tällaisia toimia on erityisesti tämän päätöksen täytäntöönpanon kannalta käsiteltävä samalla tavoin kuin ennen keskeyttämistä toteutettuja toimia.
(8) Italian viranomaisten arvion mukaan 5 kohdan 1 alakohdassa tarkoitetun toimenpiteen edunsaajille verohelpotuksista kertynyt etu olisi asianomaisen viisivuotiskauden aikana voinut olla vuosina 1998, 1999 ja 2000 toteutettujen 76 operaation perusteella laskennallisesti enintään 5358 miljardia Italian liiraa (2767 miljoonaa euroa). Laskelmassa ei ole otettu huomioon 5 kohdan 2-5 alakohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin liittyviä veroetuuksia.
(9) Italiassa on valtion omistuksessa olleet pankit pyritty vähitellen muuttamaan osakeyhtiöiksi ja vuonna 1993 vahvistettiin tätä koskeva lakisääteinen velvollisuus. Tällaisten pankkien osakkeet on sijoitettu markkinoille tai siirretty "pankkisäätiöiksi" kutsuttujen voittoa tavoittelemattomien yritysten haltuun. Heinäkuun 30 päivänä 1990 annetulla lailla nro 218 otettiin käyttöön erityiset verotussäännöt, joiden perusteella pankkisäätiöt, jotka omistivat hiljattain muodostettuja pankkeja tai käyttivät niissä määräysvaltaa, voivat siirtää tiettyjä omaisuuseriä näille pankeille. Tämän päätöksen 5 kohdan 2 ja 5 alakohdassa tarkoitetut toimenpiteet koskevat näitä omaisuuseriä, ja niissä määritellään edellytykset, joiden täyttyessä kyseiset omaisuuserät voidaan palauttaa ne myöntäneelle pankkisäätiölle.
(10) Komissio katsoi väliaikaisessa ratkaisussaan, että lain nro 461/98 ja asetuksen nro 153/99 perusteella pankkien muodostamille keskittymille myönnetty tuki saattaa olla EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea seuraavista syistä:
- Lailla nro 461/98 ja asetuksella nro 153/99 myönnetään veroetuuksia pankkien muodostamille keskittymille, joiden ansiosta erityisesti keskittymään osallistuvat yritykset voivat harjoittaa laajamittaisempaa toimintaa ja hyötyä mittakaavaeduista pienemmillä kustannuksilla. Koska veroetuudet on tarkoitettu ainoastaan pankkialalle, kyseessä on alakohtainen järjestely, joka kuuluu EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
- Etuudet myönnetään alentamalla valtiolle maksettavia tuloveroja eli valtion varoista. Tuki vaikuttaa yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se helpottaa italialaisten pankkien pyrkimyksiä laajentaa toimintaansa ulkomaille ja vaikeuttaa ulkomaisten pankkien pääsyä Italian markkinoille.
- Pankkituki ei kuulu de minimis -säännön piiriin. Italian viranomaiset väittävät, että pankeille myönnettäviä veroetuuksia voidaan perustella sillä, että ne ovat välttämättömiä pankkialan rakenneuudistuksen ja nykyaikaistamisen kannalta. Komissio epäili, voidaanko tukea tällä perusteella pitää EY:n perustamissopimuksen mukaisena 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. EY:n perustamissopimuksessa määrätään kuitenkin, että komissiolla on yksin toimivalta arvioida tällaisten kriteerien mukaisesti, soveltuvatko suunnitellut tuet yhteismarkkinoille. Tämän vuoksi suunnitellusta tuesta on ilmoitettava komissiolle etukäteen. Tuki ei myöskään täytä edellytyksiä, joista määrätään yhteisön suuntaviivoissa valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi(3). Kyseiset toimenpiteet voivat olla myös toimintatukea, sillä ne eivät liity yksittäisten hankkeiden toteuttamiseen ja ne vähentävät yrityksen juoksevia kuluja, vaikka komissio ei alustavissa tutkimuksissaan pystynytkään arvioimaan saadun hyödyn tarkkaa määrää.
Näistä syistä komissio on aloittanut EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(11) Komissio on saanut kyseisen valtiontuen saajilta huomautuksia, jotka ovat enimmäkseen samansisältöisiä kuin Italian viranomaisten huomautukset.
(12) Lähinnä niissä tuodaan esiin näkemys, että vaikka komissio pitäisikin toimenpiteitä yhteismarkkinoille soveltumattomana valtiontukena, on olemassa riittävät perustelut olla perimättä tukea takaisin tuensaajien oikeutettujen odotusten vuoksi.
(13) Odotukset ovat tuensaajien mukaan oikeutettuja siksi, että komissio ei ole asettanut kyseenalaiseksi 30 päivänä heinäkuuta 1990 annettua lakia nro 218, jolla myönnetään vastaavia etuuksia. EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa tiedonannossa(4) tuesta, jota Italia on päättänyt myöntää Banco di Napolille, komissio on todennut seuraavaa: "Amaton laissa pääomatulot vapautetaan osittain veroista ja säädetään joidenkin pääoman puutteesta kärsineiden julkisten pankkien pääomankorotuksista [...], jotta voidaan vastata yhteisön uudessa pankkidirektiivissä asetettuihin uusiin, tiukempiin vakavaraisuusvaatimuksiin. Lailla lakkautetaan aikaisempi rajoittamaton valtion takuu julkisille pankeille lisäämällä niiden omaa pääomaa määrätyllä summalla. Tällä tavoin on saatettu käyntiin kehitys, jolla pyritään saamaan julkisten pankkien kohtelu yksityisiä pankkeja vastaavaksi ja rajoittamaan näin kilpailun vääristymistä. [...] Näin ollen Banco di Napolin pääomankorotus Amaton lain nojalla ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion tukea."
(14) Lisäksi toimenpiteiden toteuttamiseen oli saatu luottoalan toimivaltaisen viranomaisen Banca d'Italian lupa.
(15) Tuen takaisinperiminen olisi myös suhteellisuusperiaatteen vastaista. Keskittymät toteutettiin verokannustimien perusteella, ja tuen takaisinperiminen saattaisi aiheuttaa tuensaajille taloudellista epävakautta ja vaikuttaa olosuhteisiin, joiden perusteella ne olivat tehneet keskittymiä koskevat päätöksensä.
IV ITALIAN HUOMAUTUKSET
(16) Menettelyn aloittamista koskevassa vastauksessaan Italian viranomaiset vakuuttavat, että Italiassa pankkiala on jo vuodesta 1936 ollut tiukan julkisen valvonnan alaisena ja että valtio osallistuu suoraan monien pankkien hallintaan. Pankit oli jaettu eri ryhmiin toimenkuvan perusteella ("luottolaitosten erikoistumisen periaate"), mikä vaikutti haitallisesti niiden toiminta- ja kilpailukykyyn. Tämän vuoksi viranomaiset ovat 1980-luvun alusta lähtien vahvistaneet erilaisia säännöksiä, joiden tarkoituksena on ollut luopua erikoistumisperiaatteesta, yksityistää valtion omistuksessa olevat pankit ja kasvattaa Italian pankkien keskikokoa. Heinäkuun 30 päivänä 1990 annetulla lailla nro 218 oli jo myönnetty pankeille veroetuuksia, jotka ovat verrattavissa tämän päätöksen kohteena oleviin etuuksiin. Laki nro 461/98 ja asetus nro 153/99 olisi nähtävä osana samaa prosessia, jonka tarkoituksena on pankkialan nykyaikaistaminen.
(17) Italian hallitus aloitti samaan aikaan kyseisen prosessin kanssa myös verotusjärjestelmän kokonaisuudistuksen. Sen myötä otettiin vuonna 1997 käyttöön ns. kaksinkertainen tulovero (Dual Income Tax, DIT)(5) ja alueellinen tuotantovero (Imposta Regionale sulle Attività Produttive, IRAP)(6). Kyseisiä veroja sovellettiin pankkeihin ankarammin edellytyksin kuin muihin talouden aloihin, koska pankkeja varten oli olemassa erityisiä verohelpotuksia.
(18) Näitä toimenpiteitä ei kuitenkaan voida pitää poikkeuksina yleisestä verojärjestelmästä, vaan väliaikaisina erityistoimenpiteinä, jotka olivat perusteltuja pankkialan vahvistamisen vuoksi. Italian viranomaisten mukaan Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että maksuja koskevaa erityistä järjestelmää, joka ei ole muihin toimintoihin yleisesti sovellettavasta verojärjestelmästä säädetty poikkeusjärjestelmä, on tutkittava siten, että huomioon otetaan ainoastaan kyseisellä alalla sovellettava erityinen verojärjestelmä(7). Italian lainsäätäjällä on näin ollen oikeus pyrkiä mukauttamaan verojärjestelmää pankkialan erityispiirteisiin, jos tämä ei aiheuta yleisen verotaakan kevenemistä talouden muihin aloihin nähden, eikä kyseisessä tapauksessa olekaan käynyt näin.
(19) Italian viranomaiset väittävät myös, että valtiontukisääntöjen soveltaminen ei saa estää samanarvoisuuden periaatteen toteutumista ja verojärjestelmän sisäisen johdonmukaisuuden lisäämistä silloin, kun lähtötilanne on ollut tiettyjen yritysten tai alojen kannalta kohtuuton. Italian viranomaisten esittämien tietojen mukaan pankkiala tuottaa 20 prosenttia oikeushenkilöiden yhteenlasketusta verokertymästä, vaikka sen osuus koko maan arvonlisäverosta on vain 5 prosenttia. Myös muiden tietojen perusteella pankkeihin kohdistuva verorasitus on keskimääräistä suurempi. Italian hallitus olisi voinut keventää pankkien verotaakkaa myös soveltamalla niihin samaa verokohtelua kuin muihin aloihin, mutta päätti sen sijaan tarjota niille kannustimia alan vahvistamiseksi.
(20) Nyt tarkasteltavia toimenpiteitä on pidettävä yleisinä. Veroetuuksista voivat saada etua kaikki pankit, myös ulkomaisten pankkien Italiassa toimivat tytäryhtiöt. Eriarvoinen kohtelu muihin talouden aloihin nähden on perusteltu yleisen verotusjärjestelmän luonteen ja rakenteen vuoksi. Pankkialalla sovelletun erityissääntelyn vuoksi pankit muodostavat erityisen veronmaksajaluokan. Pankeille on asetettu myös monia muita velvoitteita, joita muilla yrityksillä ei ole. Näin ollen erityinen verotuskohtelu on objektiivisesti perusteltu alan erityispiirteiden perusteella(8).
(21) Tämän päätöksen 5 kohdan 2-5 alakohdassa ja osittain myös 3 ja 4 alakohdassa tarkoitetut toimenpiteet koskevat pankeille 30 päivänä heinäkuuta 1990 annetun lain nro 218 nojalla luovutetun aineettoman omaisuuden palautusoperaatioita. Samalla kun julkiset pankit muutettiin pankkisäätiöiden omistamiksi osakeyhtiöiksi, kyseinen aineeton omaisuus siirrettiin pankkisäätiön sijasta pankille, koska näin voitiin välttää sen arvonnousun verottaminen. Banca d'Italian osakkuuksia ei olisi voitukaan siirtää pankkisäätiölle. Maaliskuun 7. päivänä 1938 annetun lain nro 141 mukaan pankkisäätiöt eivät kuulu elimiin, joilla on oikeus omistaa Banca d'Italian osakkuuksia. Kyseisiä sääntöjä muutettiin asetuksella nro 153/99 siten, että säätiöt saivat oikeuden hankkia osakkuuksia. Kyseiset osakkuudet lisäävät pankin pääomaa, mutta eivät vaikuta sen toimintaan, minkä vuoksi ne alentavat sen kannattavuuslukuja. Tarkastelun kohteena olevien toimenpiteiden nojalla tällaiset omaisuuserät voidaan siirtää säätiöihin veroitta, jotta pankkeja ei rangaistaisi yksityistämisestä.
(22) Kyseiset toimenpiteet eivät näin ollen vaikuta kilpailuun. Kilpailu Italiassa toimivien koti- ja ulkomaisten pankkien välillä ei siten vääristy. Italiassa toimivien ja ulkomailla toimivien pankkien välinen kilpailu ei myöskään vääristy, koska lähtötilanne on Italiassa toimivien pankkien kannalta erittäin epäsuotuisa.
(23) Toimenpiteet eivät myöskään vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Ne eivät helpota italialaisten pankkien pyrkimyksiä laajentaa toimintaansa ulkomaille eivätkä vaikeuta ulkomaisten pankkien pääsyä Italian markkinoille. Päinvastoin, yhteisön alueella toimivat pankit voivat osallistua keskittymiin ja hyötyä veroetuuksista.
(24) Toimenpiteet eivät myöskään edellytä valtion varojen käyttöä. Veroetuutta ei myönnetä automaattisesti, vaan se edellyttää erityistoimenpiteitä. Tämän päätöksen 5 kohdan 2-5 alakohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin liittyviä veronalaisia toimia taas tuskin toteutetaan ilman verohelpotuksia. Sen sijaan 5 kohdan 1 alakohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä voidaan todeta, että yritysveron väliaikaisen alentamisen vastapainoksi kyseisten pankkien kannattavuus todennäköisesti nousee pitkäksi ajaksi, mikä puolestaan lisää niiltä saatavia verotuloja.
(25) Vaikka verohelpotuksia pidettäisiinkin valtiontukena, niiden olisi kuitenkin katsottava soveltuvan yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Pankkijärjestelmän vahvistaminen on osa laajempaa yhteisön toimintaa, jonka tarkoituksena on euroalueen ja pankkipalvelujen sisämarkkinoiden luominen. Lisäksi pankkien vahvistaminen on tärkeää, jotta voidaan välttää mahdollinen yleinen pankkialan kriisi, josta on saatu esimakua Banco di Sicilian ja Banco di Napolin taloudellisten vaikeuksien yhteydessä.
(26) Tukien luonnehtiminen "toimintatueksi" ei ole asianmukaista. Veroetuudet myönnetään vain erikseen määritellyille erityistoimille, kuten keskittymän muodostamiselle. Tuen määrä määritellään objektiivisten ja läpinäkyvien perusteiden mukaan. Toimenpiteet eivät alenna juoksevia menoja vaan poikkeuksellisesta toimenpiteestä aiheutuvia menoja.
(27) Verotoimenpiteitä voitaisiin myös pitää yhteismarkkinoille soveltuvina EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, koska niiden tarkoituksena on helpottaa pankkialan kehittämistä vaikuttamatta kuitenkaan jäsenvaltioiden välisen kaupankäynnin edellytyksiin yhteisen edun vastaisella tavalla. Mahdollisuutta soveltaa 87 artiklan 3 kohdan c alakohtaa ei voida rajoittaa koskemaan ainoastaan nykyisin voimassa olevissa yhteisön suuntaviivoissa valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi mainittuja olosuhteita. Komissio on muissa yhteyksissä todennut, että pankkien vahvistaminen on nykytilanteessa välttämätöntä.
(28) Jos komissio ei hyväksy edellä kuvattua yleistä esitystä tukien soveltuvuudesta yhteismarkkinoille 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, sen on tarkistettava tapauskohtaisesti tai kunkin toimenpiteen edunsaajan osalta erikseen, täyttyvätkö edellytykset 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamiseksi.
V ARVIOINTI TUESTA
(29) Komissio tarkastelee tässä päätöksessä tukiohjelma, jonka nojalla jäsenvaltio myöntää veroetuuksia tietyt ennalta määrätyt edellytykset täyttäville rahoituslaitoksille. Jäsenvaltio ei ole myöntänyt etuuksia tapauskohtaisesti eikä ole ilmoittanut kaikista tuista erikseen komissiolle. Näin ollen komissio voi tarkastella kyseistä toimenpidettä vain teoreettisesti yleisellä tasolla ja pohtia, onko kyseessä valtiontuki, ja jos on, soveltuuko se yhteismarkkinoille. Komissiolla on valtuudet suorittaa tällainen tarkastelu EY:n perustamissopimuksen, asetuksen (EY) N:o 659/1999 ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön(9) nojalla. Komissio ei tutki ohjelman soveltamista kaikissa edellä mainituissa 76:ssa keskittymän muodostamista tai osakkuuksien hankintaa koskevassa tapauksessa eikä niiden erikseen määrittelemättömien toimien yhteydessä, joiden perusteella omaisuuseriä on siirretty pankkien ja pankkisäätiöiden välillä.
(30) Jäsenvaltio on suunnitellut ja toteuttanut toimenpiteen saavuttaakseen tietyn tuloksen, joka tässä tapauksessa on Italian pankkien vahvistaminen. Tekijät, joiden perusteella arvioidaan, sisältääkö toimenpide valtiontukea ja soveltuuko mahdollinen tuki yhteismarkkinoille, on näin ollen löydettävä varsinaisesta tukiohjelmasta. Asiaan liittyvien erityisten olosuhteiden vuoksi ohjelmaan perustuvan tuen arviointi ei todennäköisesti muuttuisi, vaikka tarkasteltaisiin yksittäisiä tapauksia. Tuensaajia on niiden luonteen vuoksi pidettävä pääsääntöisesti 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina yrityksinä. Koska yhteisön pankkiala on avattu kilpailulle, yhdelle luottolaitokselle myönnetyt etuudet vaikuttavat väistämättä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristävät kilpailua. Kun otetaan huomioon asianomaisessa tapauksessa säädetyt edellytykset (erityisesti vaatimus, jonka mukaan yrityksellä on ennakkoon oltava rakenneuudistussuunnitelma), on epätodennäköistä, että kyseisiä toimenpiteitä voitaisiin pitää yhteisön suuntaviivoissa valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi(10) tarkoitettuina vaikeuksissa olevien yritysten rakenneuudistuksena. Vielä vähemmän todennäköistä on, että veroetuuksia, jotka eivät koske alkuinvestointeja, voitaisiin poikkeuksellisesti pitää yhteismarkkinoille soveltuvina alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen(11) nojalla. Tähän voidaan lisätä, että vahvistamistoimet harvoin koskevat ainoastaan aluetukiin oikeutetuilla alueilla toimivia pankkeja. Muita perusteita, joiden nojalla yksittäinen tuki voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi jostakin tietystä syystä, ei ole.
(31) Komissio toteaa, että Italian viranomaiset ovat pyytäneet jokaisen tuen tutkimista erikseen. Komissio ei kuitenkaan katso, että sillä olisi menettelyn tässä vaiheessa pelkästään tällä perusteella velvollisuus tehdä tällaista tutkimusta. Komissio katsoo, että ainakin tällaisen pyynnön mukana pitäisi toimittaa kaikki tiedot, joita tarvitaan yksittäisten tapausten tutkimista varten, eli tiedot, jotka yleensä on toimitettava komissiolle kun tehdään täydellinen ilmoitus yksittäisestä tuesta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Italian viranomaiset olivat tietoisia siitä, että komissio suhtautui tutkittavana olevaan tukiohjelmaan epäilevästi. Jos ne olisivat olleet sitä mieltä, että tietyt tapaukset olisi niihin liittyvien erityispiirteiden vuoksi arvioitava erikseen, olisi ollut niiden velvollisuus ilmoittaa tällaisista seikoista komissiolle ja toimittaa kaikki tiedot, joita kunkin tapauksen tutkimiseksi tarvitaan.
(32) Komissio myöntää, että pankkitoiminnan erityispiirteiden perusteella saattaa periaatteessa olla tarpeen ottaa käyttöön alaa koskevia erityisiä verotussäännöksiä. Tarkasteltavana olevat toimenpiteet eivät kuitenkaan merkitse yleisen verotusjärjestelmän mukauttamista pankkitoiminnan erityispiirteisiin, vaan ne muodostavat tilapäisen tukiohjelman, joka parantaa kyseisten yritysten eli keskittymiin osallistuvien pankkien kilpailukykyä ainoastaan kyseisten toimenpiteiden yhteydessä. Se seikka, että pankkialalla kenties tunnetaan tiettynä aikana tarvetta rakenneuudistukseen joidenkin tiettyjen olosuhteiden vuoksi, ei kuulu tähän, eikä se vaikuta verotusjärjestelmän normaaliin toimintaan pankkialalla. Tämä ei siis merkitse sitä, että pankkitoiminnan olisi luonteensa tai yleisen rakenteensa perusteella saatava keskittymien yhteydessä hyötyä tavanomaista suotuisammista säännöistä. Edellä mainituista syistä komissio ei voi hyväksyä väitettä, jonka mukaan kyseiset toimenpiteet ovat perusteltuja verotusjärjestelmän luonteen tai kokonaisrakenteen vuoksi. Toimenpiteet muodostavat poikkeuksen voimassa olevaan verotusjärjestelmään nähden. "Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on yhtäältä niin, että tukiohjelmassa myönnetyt tuet voivat koskea kokonaista talouden alaa ja silti kuulua perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, ja toisaalta niin, että toimenpidettä, jonka tarkoituksena on vapauttaa osittain tietyn teollisuuden alan yritykset yleisen sosiaaliturvajärjestelmän tavanomaisen soveltamisen mukaisista maksuista ilman, että kyseistä vapautusta voitaisiin perustella järjestelmän luonteella tai rakenteella, on pidettävä tukena."(12) Tuomioistuin on myös todennut selkeästi, että kyseisen säännöksen verotuksellinen luonne ei riitä perusteeksi olla soveltamatta siihen 87 artiklan 1 kohdan määräyksiä(13).
(33) Toimenpiteiden nojalla myönnetään etuuksia pankeille, jotka voivat näin laajentaa toimintaansa ja saada mittakaavaetua pienemmin kustannuksin. Tällainen etuus on valikoiva. Se on valikoiva myös suhteessa muihin pankkeihin alan sisällä, koska se rajoittuu vain niihin yrityksiin, jotka osallistuvat keskittymiin tai vahvistamistoimiin. Lisäksi 5 kohdan 1 alakohdassa tarkoitettuun tukitoimenpiteeseen vaikuttaa siihen osallistuvien yritysten koko. Jos esimerkiksi tarkastellaan hankintaa, johon osallistuu kaksi pankkia, veroetuudet mitataan suoraan pienemmän yrityksen koon perusteella (taseen loppusumma). Jos siis ostaja on pienempi kuin yritys, jonka se ostaa, veroetuus on pienempi kuin jos ostajana olisi suurempi yritys. Tämä saattaa syrjiä pienempiä yrityksiä suurempiin nähden.
(34) Jos pienempiä ostajia syrjitään ja jos etuuksia sovelletaan yhteisön alueella toimivien yritysten osalta ainoastaan kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautuneisiin, yleensä pienikokoisiin tytäryrityksiin, kyseessä saattaa olla valikointiperuste, joka aiheuttaa eriarvoisuutta paitsi alan sisällä myös ulkomaisten ja italialaisten pankkien välillä. Se, että tukea voivat saada myös ulkomaisten pankkien tytäryhtiöt, ei välttämättä riitä poistamaan syrjintää italialaisten toimijoiden toteuttamien keskittymien hyväksi.
(35) Vaikka tukea sovellettaisiin yhtäläisin edellytyksin kaikkiin pankkialan toimijoihin, toimenpiteet olisivat kuitenkin alakohtaista tukea. Onhan mahdollista, että muilla aloilla, joilla tukea ei myönnetä, ei myöskään toteuteta keskittymiä, joiden kannattavuusennuste olisi kuitenkin yhtä hyvä kuin pankkialalla tuen avulla toteutetuilla toimilla. Näiden valikoivuustekijöiden merkitystä ei vähennä se, että pankkialalla sovelletaan yleensäkin raskaampaa verotusta. Jos pankkien syrjivä verotuskohtelu on perusteltua niiden toiminnan luonteen vuoksi, sitä ei tarvitse korvata niille, ja toisaalta päinvastaisessa tapauksessa olisi korjattava juuri kyseinen syrjivä kohtelu. Valikoivaa toimenpidettä voidaan perustella asianomaisen toiminnan erityispiirteillä, mutta ei toisten valikoivien toimenpiteiden soveltamisella.
(36) Lisäksi pankit voivat kyseisten toimenpiteiden ansiosta hankkia alemmalla hinnalla osakkuuksia muista yrityksistä, kunhan ne ovat muiden toimenpiteeseen osallistuvien pankkien omaisuutta. Kuten Italian viranomaisten vastauksesta käy ilmi, vahvistamistoimet saattavat koskea myös muita yrityksiä, esimerkiksi rahoitusyhtiöitä tai vakuutuslaitoksia, vaikka veroetuuksia myönnetäänkin ainoastaan toimiin osallistuville pankeille ja vaikka ne on suhteutettu pankkitoimintaan.
(37) Tämän päätöksen 5 kohdan 1 alakohdassa tarkoitettua toimenpidettä koskevia huomautuksia voidaan (toimiin osallistuvien yritysten koon vaikutusta koskevia huomautuksia lukuun ottamatta) soveltaa soveltuvin osin myös muihin 5 kohdan 2, 3 ja 4 alakohdassa tarkoitettuihin veroetuuksiin. Myös ne on tarkoitettu ainoastaan pankeille, jotka osallistuvat keskittymän muodostamiseen tai vahvistamistoimiin tai omaisuuserien siirtoon, ja myös ne ovat alakohtaista tukea. Muilla aloilla toteutettuihin vastaaviin toimiin ei sovelleta samanlaisia verotussääntöjä. Näin ollen toimenpiteet ovat luonteeltaan yleisiä ja niillä myönnetään tuensaajille valikoivaa tukea.
(38) Tämän päätöksen 5 kohdan 5 alakohdassa tarkoitettujen toimien osalta on syytä esittää myös joitakin poikkeavia huomautuksia, jotka koskevat osakkuuksia Banca d'Italiassa. Niiden osalta voidaan todeta, että omaisuuserien siirtoon liittyvä verovapautus ei ole poikkeus normaalista verotuskäytännöstä, koska osakkuuksien sijoittaminen pankkiin oli alun perin väliaikainen toimenpide, jolle sen toteuttamishetkellä ei ollut vaihtoehtoja, minkä vuoksi se ei perustunut toimijoiden kaupallisten intressien perusteella tekemään valintaan.
(39) Kohdassa 38 esitetyt argumentit eivät kuitenkaan päde siinä tapauksessa, että Banca d'Italian pääomaosakkuudet on saatu ilmaiseksi ja myyty säätiölle tai arvostettu uudelleen. Jos osakkuuksien sijoittamista pankkiin on pidettävä pelkästään väliaikaisena toimenpiteenä, joka edelsi parhaaksi todettua ratkaisua eli omaisuuserien siirtämistä säätiöön, pankin ei pidä saada toimenpiteestä voittoa verrattuna tilanteeseen, jossa osakkuudet olisi jo alun perin koottu säätiöön. Toisin sanoen pankkeja ei pidä rangaista veroilla toimenpiteestä, joka korjaa niiden tahdon vastaisesti tehdyn siirron, mutta ne eivät myöskään saa hyötyä verovapautuksesta sellaisen toimenpiteen vuoksi, jonka ansiosta ne ovat voineet muuttaa osakkuutensa rahaksi tai kasvattaa omaa pääomaansa. On kuitenkin katsottava, että Banca d'Italian pääomaosakkuuksien siirrosta myönnettävä verovapautus ei ole tukea vain siinä tapauksessa, että toimenpiteet - osakkuuksien siirtäminen ensin pankkiin ja sieltä säätiöön - eivät ole vaikuttaneet pankin taseeseen.
(40) Banca d'Italian osakkuuksien tilanne poikkeaa muiden omaisuuserien tilanteesta siksi, että ne oli mahdollista siirtää joko pankille tai säätiöön. Aikanaan päätös tehtiin sen mukaan, millaisia seurauksia näistä toimenpiteistä oli kummankin elimen pääomarakenteen ja verotuksen kannalta. Viimeksi toteutettujen omaisuudensiirtojen tarkoituksena ei ole korjata aiempia, pakollisia siirtoja, vaan ne perustuvat ainoastaan kaupallisin perustein tehtyyn valintaan: näin ollen niiden erityiseen verotuskohteluun ei ole minkäänlaista perustetta. Lisäksi verovapautus, joka liittyy kyseisten omaisuuserien siirtämiseen pankista säätiölle, on valikoiva etuus toimijoille, jotka aikanaan valitsivat varojen sijoittamisen pankkiin välttääkseen arvonnousun verottamisen.
(41) Edellä 34 kohdassa esitetyt seikat osoittavat, että toimilla saattaa olla vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Yleisesti voidaan todeta, että kun tuki hyödyttää yrityksiä alalla, jolla esiintyy kansainvälistä kauppaa, se myös vaikuttaa kyseiseen kaupankäyntiin. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että "kun valtion taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan"(14). Tältä osin on täysin selvää, että sekä rahoituspalvelut että näiden palvelujen tarjoajat ja käyttäjät ovat paitsi teoriassa myös käytännössä ylittäneet jäsenvaltioiden väliset rajat sekä suoraan että epäsuorasti. Rahoituspalveluiden vapautuminen ja rahoitusmarkkinoiden yhdentyminen ovat tehneet yhteisön sisäisestä kaupasta yhä alttiimman kilpailun vääristymille. Tuen myöntäminen luottolaitokselle, joka kilpailee rahoituspalvelujen tarjoamisessa alan muiden eurooppalaisten yrittäjien kanssa, vääristää erittäin todennäköisesti yhteisön sisäistä kauppaa. Yhteisen rahan käyttöönotto ja markkinoiden lopullinen avautuminen vain vahvistavat tätä suuntausta, sillä ne lisäävät kilpailujännitettä EU:n jäsenvaltioiden sisällä. On huomattava, että vaikka pankit voivat periaatteessa harjoittaa otto- ja antolainaustoimintaa yli rajojen, ulkomaille laajentumisen tiellä on käytännössä usein esteitä. Esteet johtuvat usein kotimaisten pankkien perinteisesti vahvasta asemasta, minkä vuoksi ulkomaisten kilpailijoiden on kalliimpaa tulla markkinoille. Koska markkinoiden vapautuminen on avannut kaikille pankeille yhä laajemmat mahdollisuudet tarjota palvelujaan muissa jäsenvaltioissa, niin kansainvälisille kuin kansallisillekin pankeille myönnetty valtiontuki uhkaa haitata näitä mahdollisuuksia. On vaarana, että tuki, jolla pidetään hengissä paikallisia pankkeja, jotka tehottomuutensa ja huonon kilpailukykynsä vuoksi muuten joutuisivat poistumaan markkinoilta, vääristää samalla kilpailua yhteisössä vaikeuttamalla ulkomaisten pankkien pääsyä Italian markkinoille. Myös määrältään vähäinen ja/tai pienille pankeille tarkoitettu tuki voi vaikuttaa haitallisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Yhteisöjen tuomioistuin onkin todennut, että "suhteellisen vähäinenkin tuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos sillä alalla, jolla tuensaajayritys toimii, on kova kilpailu"(15).
(42) Etuudet myönnetään alentamalla valtiolle maksettavia tuloveroja eli valtion varoista. Yhteisöjen tuomioistuin on toistuvasti todennut, että "toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen, joka - vaikka valtion varoja ei siirretäkään - asettaa kyseisen edun saajat muita verovelvollisia edullisempaan taloudelliseen asemaan, on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (nykyään 87 artiklan 1 kohdassa) tarkoitettua valtiontukea"(16). Komissio ei voi hyväksyä väitettä, jonka mukaan tässä tarkasteltavia toimenpiteitä ei olisi toteutettu ilman näitä tukitoimia, joiden ansiosta valtion verotulot ovat lopulta lisääntyneet. Ennen muuta ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että tukiohjelmassa tarkoitetut toimenpiteet olisi joka tapauksessa toteutettu. Toiseksi kyseinen väite tarkoittaa, että muilla aloilla toteutettaviin keskittymiin sovellettavien tavanomaisten verotussääntöjen tarkoituksena olisi pikemminkin torjua keskittymien muodostumista kuin lisätä valtion verotuloja. Tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, lisääkö jokin tukiohjelma kokonaisuutena tarkasteltuna verotettavien toimenpiteiden lukumäärää tai rahallista arvoa ja tuo näin ollen valtiolle lisätuloja.
(43) Edellä esitetyistä syistä kyseessä olevat toimenpiteet ovat valtiontukea.
(44) Pankeille myönnetyt tuet ylittävät tavallisesti de minimis -säännön mukaiset raja-arvot. Ei kuitenkaan voida sulkea pois mahdollisuutta, että joissain yksittäistapauksissa osa toimenpiteistä, erityisesti 5 kohdan 2, 3, 4 ja 5 alakohdassa mainitut toimenpiteet, saattavat mahtua de minimis -säännön piiriin. Kaikissa näissä tapauksissa toimenpiteiden katsotaan jäävän EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle.
(45) Tuet eivät ole 87 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea. Kyseessä ei ole yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki, tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi eikä tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut. Tuki ei sovellu yhteismarkkinoille myöskään 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla (tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen) eikä e alakohdan nojalla (muu tuki, josta neuvosto päättää määräenemmistöllä). Asianomainen jäsenvaltio ei olekaan vedonnut mihinkään näistä poikkeuksista. Italian pankkijärjestelmän vahvistamista ei voida pitää "Euroopan yhteistä etua koskevana tärkeänä hankkeena", koska siitä on etua lähinnä vain yhden jäsenvaltion talouden toimijoille eikä koko yhteisölle ja koska se ei edistä todellista, täsmällistä ja tarkoin määriteltyä hanketta. Tuen tarkoituksena ei myöskään ole "jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistaminen", koska ei ole millään tavoin osoitettu, että Italian pankkijärjestelmää koettelisi rakenteellinen kriisi.
(46) Tuki on tarkoitettu jäsenvaltion koko alueelle, minkä vuoksi sitä ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana myöskään 87 artiklan 3 kohdan a tai c alakohdan nojalla (tiettyjen alueiden taloudellisen kehityksen edistäminen). Seuraavassa pohditaan, voitaisiinko toimenpiteitä pitää "toimintatukena". Tällä tarkoitetaan alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella tehdyn arvioinnin mukaan tukea kaikkiin sellaisiin menoihin, joilla ei toteuteta alkuinvestointia eli investointia kiinteään käyttöomaisuuteen, joka liittyy uuden laitoksen perustamiseen, olemassaolevan laitoksen laajentamiseen tai toimivan yrityksen tuotteen tai tuotantomenetelmän perusteelliseen muuttamiseen(17). Vaikka tuki siis liittyisikin menoihin, joilla toteutetaan tietty keskittymä tai yritysosto aluetukeen oikeutetulla alueella, kyseistä toimenpidettä pidettäisiin kuitenkin "toimintatukena", joka on pääsääntöisesti kielletty.
(47) Kun tarkastellaan toimenpiteiden yhteensopivuutta 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan määräysten kanssa (tietyn taloudellisen toiminnan edistäminen)(18), on todettava, ettei ole perusteita soveltaa yhteisön suuntaviivoja valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi. Tukiohjelman soveltamista ei ole rajoitettu pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Tukia ei ole ilmoitettu komissiolle tapauskohtaisesti, eikä se myöskään ole nähnyt minkäänlaista rakenneuudistussuunnitelmaa. Useimmat pankit, joille tukea on myönnetty, eivät ole vaikeuksissa, eikä tukea ole tarkoitettu niiden pitkän aikavälin kannattavuuden palauttamiseen. Suuntaviivoissa edellytetään toteutettavaksi toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tasapainottaa kilpailijoille mahdollisesti aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia. Tässä tapauksessa sen sijaan itse tuen tarkoituksena on vahvistaa tuensaajien asemaa kilpailijoihin nähden, jotka eivät saa tukea. Pienille ja keskisuurille yrityksille tarkoitetun tuen osalta komissio toteaa, että tukiohjelmaa sovelletaan myös muihin kuin pk-yrityksiin ja että veroetuuksia ei voida pitää investointitukena eikä tukena muuntyyppisille kustannuksille, joita muutoin voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. Tukiohjelmaan ei liity muitakaan piirteitä, joiden perusteella komissio voisi katsoa sen soveltuvan yhteismarkkinoille 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen syiden nojalla. Kyseisessä määräyksessä myös vaaditaan, että "tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla"; komissio katsoo, että tarkasteltavana olevassa tapauksessa tämä edellytys ei täyty. Verrattuna aiempiin toimenpiteisiin(19), jotka kenties ovat helpottaneet julkisten pankkien muuttamista osakeyhtiöiksi vähentämällä kilpailuun liittyvää epätasapainoa muihin pankkiyrityksiin nähden (ks. myös 51-54 kohta), nyt tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet ovat ensisijaisesti parantaneet edunsaajien kilpailukykyä alalla, jolle on ominaista kiihkeä kansainvälinen kilpailu.
(48) De minimis -tukeen liittyvää olettamusta lukuun ottamatta ei näyttäisi olevan muita edellytyksiä olettaa, että mikään asianomaisista yksittäisistä toimenpiteistä soveltuisi yhteismarkkinoille. Kustakin tuesta olisi kuitenkin pitänyt ilmoittaa komissiolle erikseen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti, eivätkä Italian viranomaiset ole toimittaneet tietoja, joiden tarkoituksena olisi osoittaa yksittäisissä tapauksissa myönnetyn tuen soveltuvan yhteismarkkinoille.
(49) Asetuksen (EY) N:o 659/99(20) 14 artiklan mukaan komissio päättää sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
(50) Komissio toteaa, ettei yhteisön lainsäädännössä ole mitään yleistä periaatetta, joka voisi estää tuen takaisinperimisen. Tuensaajien oikeutetuista odotuksista yhteisöjen tuomioistuin taas on todennut, että "tuensaajayrityksille voi periaatteessa, komission perustamissopimuksen 93 artiklan perusteella harjoittaman valtion tukia koskevan valvonnan pakottava luonne huomioon ottaen, syntyä tuen lainmukaisuutta koskeva perusteltu luottamus vain siinä tapauksessa, että tuki on myönnetty mainitussa artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen. Huolellisen taloudellisen toimijan on nimittäin tavallisesti kyettävä varmistautumaan siitä, että tätä menettelyä on noudatettu"(21). Tässä tarkasteltu tuki on myönnetty ilman vaadittua ennakkoilmoitusta.
(51) Komissio ei aikoinaan asettanut kyseenalaiseksi 30 päivänä heinäkuuta 1990 annettua lakia nro 218, koska Italian viranomaiset eivät ilmoittaneet siitä komissiolle. Komissio tutki tuolloin vain kyseisen lain niitä säännöksiä, jotka liittyivät tiettyihin yksittäistapauksiin(22): Komissio arvioi erityisesti pääomanlisäyksiä, joita ei sisälly tässä tutkittuihin toimenpiteisiin. Komissio katsoi tuolloin, että kyseisten julkisten pankkien pääomaa voitiin lisätä lailla nro 218/90 säädettyjen pääomankorotusten avulla. Kyseisen toimenpiteen ja siihen liittyneiden muiden verohelpotusten ansiosta voitiin poistaa julkisille pankeille aiemmin myönnetty rajoittamaton valtion takuu lisäämällä niiden omaa pääomaa määrätyllä summalla. Pankkien ja julkisten yritysten muuttaminen osakeyhtiöiksi edisti kilpailua ja varmisti, että ne olivat samassa kilpailuasemassa yksityisten pankkien kanssa.
(52) Edellä esitetyt perustelut eivät kuitenkaan ole riittäviä nyt tarkasteltavana olevassa tapauksessa. Kuten Italian viranomaiset toteavat vastauksessaan, julkiset pankit oli harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta muutettu osakeyhtiöiksi jo vuoden 1992 loppuun mennessä. Muutoksesta tehtiin pakollinen 26 päivänä marraskuuta 1993 annetulla lailla nro 489.
(53) Se, että komissio ei tuolloin vastustanut muita toimenpiteitä, jotka muistuttivat kenties enemmän asetuksen nro 153/99 perusteella toteutettavia toimenpiteitä, ei tarkoita sitä, että sen olisi hyväksyttävä viimeksi mainitut toimenpiteet. Verovapautusta, jota sovelletaan omaisuuserien siirtämiseen pankkisäätiöltä pankille, ei välttämättä tarvitse arvioida samalla tavoin kuin vastaavaa omaisuuserien palauttamista pankilta pankkisäätiölle. Aineettoman omaisuuden kertaluonteinen siirtäminen pankkisäätiölle on saattanut helpottaa julkisten pankkien muuttamista osakeyhtiöiksi; sen sijaan palauttamalla kyseiset varat säätiöön, jolloin niiden arvo mahdollisesti nousee verovapautuksen vuoksi, pyritään parantamaan pankin kannattavuuslukuja, ja toimenpiteellä onkin juuri tällaiset vaikutukset.
(54) Vaikka oletettaisiinkin, että kyseinen toimenpide noudattaisi samaa mekanismia ja sillä olisi samat vaikutukset kuin nyt tutkittavilla toimenpiteillä, laki nro 218/90 on kuitenkin tilapäinen toimenpide. Vaikka tällainen toimenpide voikin periaatteessa olla oikeutettu sen käyttöönottoon liittyvien erityisten olosuhteiden vuoksi, sen perusteella toteutettuja toimenpiteitä ei kuitenkaan voida pitää jatkuvasti yhteismarkkinoille soveltuvina.
(55) Mitä tulee siihen, että Italian luottoalan toimivaltainen viranomainen Bania d'Italia on hyväksynyt toimenpiteet, voidaan todeta, että Bania d'Italialla ei ole valtiontukien alalla minkäänlaista toimivaltaa.
(56) Edellä mainituista syistä tuensaajat eivät voineet oikeutetusti odottaa, että toimenpiteiden katsottaisiin soveltuvan yhteismarkkinoille. Päättäessään toteuttaa keskittymän tuen avulla olisi huolellisen talouden toimijan pitänyt ottaa huomioon mahdollisuus, että tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Jos verohelpotus olisi ollut keskittymän kannattavuuden olennainen edellytys, yksikään varovainen talouden toimija ei olisi toteuttanut sitä. Näistä syistä tuen takaisin perimistä ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisena.
(57) Takaisin perittävään tukeen on lisättävä korko, joka komission hallintokäytännön mukaan perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
VI PÄÄTELMÄT
(58) Komissio toteaa, että panemalla täytäntöön lain nro 461/98 ja asetuksen nro 153/99 Italia on rikkonut EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan määräyksiä. Toimenpiteiden nojalla myönnetään etuuksia pankeille, jotka voivat näin laajentaa toimintaansa ja saada mittakaavaetua pienemmin kustannuksin. Laissa nro 461/98 ja asetuksessa nro 153/99 säädetään myös pankkisäätiöille myönnettävistä veroetuuksista. Pankkisäätiöiden hyväksi toteutetut toimenpiteet eivät ole tämän päätöksen aiheena, vaan niitä tarkastellaan erikseen.
(59) Etuudet myönnetään alentamalla tiettyjä valtiolle maksettavia tuloveroja eli valtion varoista. Pankeille myönnetty tuki on valikoivaa. Se on näin ollen syrjivää sekä muihin samalla alalla toimiviin yrityksiin että muihin aloihin nähden. Toimenpiteet eivät merkitse yleisen verotusjärjestelmän mukauttamista pankkitoiminnan erityispiirteisiin, vaan ne muodostavat tilapäisen tukiohjelman, joka parantaa kyseisten yritysten eli keskittymiin osallistuvien pankkien kilpailukykyä. Toimenpiteitä ei voida perustella järjestelmän yleisellä luonteella tai rakenteella. Tämä ei kuitenkaan koske Bania d'Italian osakkuuksien siirrosta myönnettävää verovapautusta (asetuksen nro 153/99 27 artiklan 2 kohta), sillä kyseiset toimenpiteet - osakkuuksien siirtäminen ensin pankkiin ja sieltä säätiöön - eivät vaikuta pankin taseeseen.
(60) Tuesta on hyötyä yrityksille, jotka toimivat alalla, jolla on rajatylittävää toimintaa; näin ollen on katsottava, että tuki vaikuttaa kyseiseen toimintaan.
(61) Pankeille myönnetty tuki ylittää de minimis -säännön mukaisen enimmäismäärän eikä siten sovellu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan nojalla.
(62) Komission on todettava, että valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille, ja vaadittava kyseistä jäsenvaltiota perimään tuki takaisin. Komissio katsoo lisäksi, ettei tuensaajilla voi olla mitään oikeutusta odottaa kyseisten toimenpiteiden soveltuvan yhteismarkkinoille.
(63) Tämä päätös koskee kyseistä tukiohjelmaa, ja se on pantava täytäntöön viipymättä; tämä koskee erityisesti tukiohjelman perusteella myönnettyjen yksittäisten tukien takaisinperimistä. Komissio myös muistuttaa, että tukiohjelmaa koskevasta päätöksestä huolimatta jokin yksittäinen tuki tai sen osa voidaan katsoa erityispiirteidensä vuoksi yhteismarkkinoille soveltuvaksi joko komission myöhemmin tekemän päätöksen tai poikkeusasetuksen nojalla. Edellä esitetyn perusteella yksittäisen tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille näyttää kuitenkin tässä tapauksessa erittäin epätodennäköiseltä,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontukiohjelma, jonka Italia on toteuttanut pankkien hyväksi 23 päivänä joulukuuta 1998 annetun lain nro 461 ja 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun asetuksen nro 153 nojalla, ja erityisesti 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun asetuksen nro 153 16 §:n 3 ja 5 momentin, 22 §:n 1 momentin, 23 §:n 1 momentin, 24 §:n 1 momentin ja 27 §:n 2 momentin nojalla, ei sovellu yhteismarkkinoille jäljempänä 2 artiklassa mainittuja toimenpiteitä lukuun ottamatta.
2 artikla
Verovapautukset, joista säädetään 17 päivänä toukokuuta 1999 annetun asetuksen nro 153 27 §:n 2 momentissa, eivät ole valtiontukea, sillä Bania d'Italian pääomaosakkuuksien siirtäminen pankkiin ja sieltä edelleen pankkisäätiölle ei vaikuta asianomaisen pankin taseeseen.
3 artikla
Italian on kumottava 1 artiklassa tarkoitettu tukiohjelma.
4 artikla
1. Italian on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman perusteella tuensaajille sääntöjenvastaisesti maksetun tuen perimiseksi takaisin.
2. Tuki on maksettava takaisin viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti, jos niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano. Takaisinperittävään tukeen sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajien käyttöön, tuen todelliseen takaisinperintään asti. Korko perustuu aluetukien avustusekvivalenttien laskennassa käytettyyn viitekorkoon.
5 artikla
Italian on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä joulukuuta 2001.