KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 4. juni 2008
om Ungarns statsstøtte C 41/05 i forbindelse med langfristede elkøbsaftaler
(meddelt under nummer K(2008) 2223)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/609/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
Under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 31. marts 2004, der blev registreret samme dag, anmeldte de ungarske myndigheder over for Kommissionen regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.) (2) i henhold til den procedure, der er omhandlet i bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), i traktaten om Den Tjekkiske Republiks, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse af Den Europæiske Union( herefter benævnt »interimsprocedure«). Det anmeldte dekret indfører en kompensationsordning for den statsejede elgrossist (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes), selskabet Magyar Villamos Művek Zrt. (herefter benævnt »MVM«), hvorunder der ydes MVM kompensation for selskabets omkostninger. Kommissionen registrerede anmeldelsen som statsstøtte med sagsnummer HU 1/2004.
(2)
Der blev udvekslet en række breve mellem de ungarske myndigheder og Kommissionen om foranstaltningen (3). Kommissionen modtog også kommentarer fra berørte parter (4). Under interimsproceduren opdagede Kommissionen, at det ungarske el-engrosmarked væsentligt var struktureret omkring langfristede elkøbsaftaler (herefter benævnt »elkøbsaftaler«) mellem MVM og visse elproducenter. Med udgangspunkt i de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, havde Kommissionen mistanke om, at elkøbsaftalerne indebar ulovlige statsstøtteelementer.
(3)
Ved brev af 13. april 2005, registreret den 15. april 2005, trak de ungarske myndigheder anmeldelsen af regeringsdekret 183/2002 tilbage. I medfør af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (herefter benævnt »procedureforordningen«) (5) indledte Kommissionen en statsstøttesag på eget initiativ (sag NN 49/05) vedrørende elkøbsaftalerne.
(4)
Ved brev af 24. maj 2005 (D/54013), anmodede Kommissionen de ungarske myndigheder om supplerende oplysninger. De ungarske myndigheders svar af 20. juli 2005 blev registreret af Kommissionen den 25. juli 2005. De ungarske myndigheder fremlagde yderligere oplysninger ved brev af 28. september 2005, der blev registreret den 30. september 2005.
(5)
Ved brev af 9. november 2005 underrettede Kommissionen Ungarn om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende elkøbsaftalerne (herefter benævnt »åbningsbeslutning«). Åbningsbeslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (6).
(6)
I åbningsbeslutningen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne var forenelige med det fælles marked, og opfordrede interesserede parter til at fremsende deres bemærkninger.
(7)
Efter at have fremsat en anmodning om udsættelse af fristen for fremsendelse af kommentarer, som Kommissionen efterkom (7), fremsendte Ungarn sine kommentarer til beslutningen om at indlede proceduren den 31. januar 2006, som Kommissionen registrerede den 1. februar 2006.
(8)
Efter en række anmodninger om udsættelse af fristen for fremsendelse af bemærkninger, som Kommissionen efterkom (8), blev bemærkningerne fra interesserede parter registreret af Kommissionen som følger: bemærkninger fra MVM af 11. januar 2006, en interesseret part, der ikke ønskede sin identitet afsløret, den 20. januar 2006, Marta kraftværk den 20. januar og 6. marts 2006, banken […] den 10. februar 2006, kraftværket AES-Tisza den 13. og 14. februar 2006, banken […] den 13. februar 2006; Electrabel S.A. og datterselskabet Dunament den 14. februar 2006; Budapest kraftværk den 21. februar 2006 og Csepel kraftværk den 21. februar 2006.
(9)
Efter at de ungarske myndigheder havde bekræftet, at de inden for rammerne af denne procedure ville behandle oplysninger fra tredjemand fortroligt (10), fremsendte Kommissionen ovennævnte bemærkninger til Ungarn ved brev af 25. april 2006.
(10)
De ungarske myndigheder sendte første del af deres bemærkninger til tredjemands bemærkninger ved brev af 28. juni 2006, registreret den 29. juni 2006, og anden del ved brev af 24. juli 2006, registreret den 25. juli 2006.
(11)
Europa-Kommissionens kommissær med ansvar for konkurrence, Nellie Kroes, som var bekendt med de planlagte lovgivningsmæssige ændringer i energisektoren i Ungarn, sendte den 17. oktober 2006 et brev til Ungarns økonomi- og transportminister János KÓKA for at bringe den nye lovgivning om elkøbsaftaler og potentielle kompenserende foranstaltninger i overensstemmelse med EU-lovgivningen.
(12)
Selskabet AES-Tisza fremsendte yderligere bemærkninger den 19. december 2006, hvori de klagede over flere aspekter i Kommissionens procedure.
(13)
Ved brev af 21. november 2006 (registreret den 23. november 2006) og 15. januar 2007 (registreret samme dag) og på møder den 18. december 2006 og 8. marts 2007 med Kommissionen bekræftede de ungarske myndigheder, at de planlagde lovgivningsmæssige ændringer i forbindelse med liberaliseringen af energisektoren og dermed også en ændring af den nuværende situation på el-engrosmarkedet.
(14)
Kommissionen sendte en anmodning om yderligere oplysninger den 23. april 2007. Ungarn svarede den 5. juni 2007 og sendte supplerende oplysninger den 6. august 2007.
(15)
Ved brev af 4. maj 2007 meddelte de ungarske myndigheder Kommissionen, at de ville nedsætte et arbejdsudvalg, der skulle føre forhandlinger med alle de implicerede elproducenter vedrørende ophør af eller grundlæggende ændringer af elkøbsaftalerne. Regeringen vedtog således den 11. maj 2007 beslutning nr. 2080/2007 (V.11.) om langfristede elkøbsaftaler i energisektoren (11), hvorved ovennævnte arbejdsudvalg blev nedsat (ledet af premierministerens kontor), for uden ophør at løse spørgsmålet om elkøbsaftaler i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler og indlede officielle forhandlinger i den henseende med de berørte elproducenter. Ved brev af 3. juli 2007 orienterede den ungarske regering Kommissionen om resultatet af de første forhandlinger, der fandt sted i juni 2007.
(16)
I forbindelse med liberaliseringsprocessen blev den nye energilov (12) offentliggjort den 2. juli 2007, og den trådte i kraft delvis den 15. oktober 2007 og delvis den 1. januar 2008. Ved brev af 25. juli 2007 orienterede den ungarske regering Kommissionen om den nye energilovs indvirkning på liberaliseringen af det ungarske elektricitetsmarked. Den nye lov ændrede imidlertid ikke selve elkøbsaftalerne, som stadig var gældende mellem MVM og de elproducenter, der var omfattet af beslutningen om at indlede proceduren.
(17)
Ved brev af 26. juli 2007 stillede Kommissionen yderligere spørgsmål til de ungarske myndigheder.
(18)
Den 7. september 2007 modtog Kommissionen et brev fra den ungarske regering, som bad om mere tid til at afslutte forhandlingerne med elproducenterne.
(19)
Den 24. september og den 31. oktober 2007 registrerede Kommissionen Ungarns svar på de spørgsmål, der blev stillet den 26. juli 2007.
(20)
Den 14. december 2007 sendte Kommissionen i medfør af artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 (herefter benævnt »procedureforordningen«) en rykkerskrivelse til de ungarske myndigheder med de spørgsmål, der stadig var ufuldstændigt besvaret. De ungarske myndigheder svarede ved brev af 16. januar 2008.
(21)
Da selskaberne Dunament og AES-Tisza ikke havde fremlagt de ønskede oplysninger, anførte de ungarske myndigheder, at de ikke var i stand til at give et fuldstændigt svar på Kommissionens spørgsmål.
(22)
Den 15. februar 2008 udstedte Kommissionen derfor et påbud om oplysninger, der opfordrede Ungarn til at fremsende de oplysninger, der var anført i beslutningen, inden for en frist på femten dage.
(23)
Den 27. februar sendte Dunament en kopi til Kommissionen af selskabets svar på de ungarske myndigheders spørgsmål og forklarede, hvorfor det ikke var muligt at besvare de stillede spørgsmål. De ungarske myndigheder svarede ved brev af 4. og 13. marts 2008. Som svar på Dunaments eksplicitte anmodning medsendte de ungarske myndigheder Dunaments breve til finansministeriet og det ungarske energitilsyn af 14. maj 2007, 21. august 2007, 13. september 2007, 7. december 2007, 14. januar 2008 og 20. februar 2008. De ungarske myndigheder havde ikke tidligere fremsendt kopi af disse breve til Kommissionen (13); i deres svar på Kommissionens spørgsmål havde de i hele proceduren medsendt de oplysninger, de fandt relevante.
(24)
Det fremgår af de ungarske myndigheders svar, at AES-Tisza ikke sendte Ungarn noget svar. Ved fax af 10. marts 2008 sendte AES-Tisza et brev til kommissær Nellie Kroes og oplyste, at de ungarske myndigheder allerede var i besiddelse af alle de oplysninger, Kommissionen havde udbedt sig.
(25)
På grundlag af de foreliggende oplysninger meddelte de ungarske myndigheder i deres svar af 13. marts 2008 Kommissionen de relevante oplysninger vedrørende spørgsmål (1)a)-d) i kapitel III i påbuddet om oplysninger. De sendte imidlertid ikke yderligere oplysninger om det spørgsmål, der var stillet under punkt (1)(e) i kapitel III i påbuddet om oplysninger vedrørende de to ovennævnte kraftværkers investeringer.
(26)
En betydelig del af de oplysninger, der er udvekslet siden registreringen af sag HU 1/2004, vedrørte fortolkningen og den konkrete anvendelse af Kommissionens meddelelse om analysemetoden for statsstøtte i forbindelse med strandede omkostninger (i det følgende benævnt »metoden til analyse af strandede omkostninger«) (14). På basis af de dokumenter, der er fremlagt i denne procedure, så det ud til, at de ungarske myndigheder planlagde at indføre en ordning for kompensation for strandede omkostninger, som kunne være blevet vurderet i denne beslutning. Der blev således gennemført omfattende drøftelser i løbet af denne procedure mellem Kommissionen og de ungarske myndigheder vedrørende detaljerne i den kompensationsordning, som Ungarn kunne vedtage for at sikre overensstemmelse med metodens kriterier.
(27)
Uanset de tekniske drøftelser om en eventuel kommende kompensationsmekanisme har de ungarske myndigheder på datoen for denne beslutning endnu ikke officielt meddelt Kommissionen en samlet kompensationsmekanisme bekræftet af de ungarske myndigheder. I brev af 13. marts 2008 bekræftede de ungarske myndigheder udtrykkeligt, at de på daværende tidspunkt ikke ønskede at yde kompensation for strandede omkostninger, men de forbeholdt sig ret til på et senere tidspunkt at yde en sådan kompensation til visse kraftværker.
(28)
Kommissionen bad de ungarske myndigheder bekræfte visse oplysninger i brev af 7. april 2008. De ungarske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger i brev af 22. april 2008.
(29)
I deres brev af 20. maj 2008 meddelte de ungarske myndigheder Kommissionen, at Paks kraftværkets elkøbsaftaler var blevet opsagt af parterne den 31. marts 2008. Selv om kraftværkerne Csepel og Pannon underskrev opsigelsesaftaler i april 2008, er disse aftalers ikrafttrædelse stadig på datoen for denne beslutning afhængig af aktionærernes og bankernes godkendelse.
(30)
Den 3. marts 2006 indgav Budapest kraftværk en klage over Kommissionens åbningsbeslutning til De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans; klagen blev tildelt sagsnummer T-80/06. Den 6. juni 2006 anmodede Csepel kraftværk om tilladelse til at intervenere i proceduren til støtte for Budapest kraftværk, og denne anmodning blev efterkommet ved kendelse fra Retten af 11. marts 2008.
(31)
Endvidere verserer der to internationale voldgiftsprocedurer mod Republikken Ungarn ved International Centre for the Settlement of Investment Disputes i Washington D.C. indledt af kraftværkerne […] og […], som begge er aktionærer i kraftværker med elkøbsaftaler i Ungarn. Procedurerne er baseret på bestemmelserne om investeringsbeskyttelse i energichartertraktaten.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(32)
Fra den 31. december 1991 til den 31. december 2002 var det ungarske elmarked bygget op omkring en »eneaftager«, nemlig selskabet Magyar Villamos Művek (MVM). MVM er 99,9 % statsejet med aktiviteter, der omfatter elproduktion, engrosvirksomhed, transmission og detailvirksomhed. Ifølge »eneaftager«-modellen kunne kraftværker udelukkende levere energi direkte til MVM (medmindre MVM opsagde de regionale distributionsselskabers kontrakter), og MVM var det eneste selskab, der kunne levere elektricitet til de regionale distributionsselskaber. I henhold til lov XLVIII af 1994 om energi (»energilov I«) blev MVM pålagt at sikre energiforsyning i Ungarn til den lavest mulige pris.
(33)
Energilov CX fra 2001 (»energilov II«, der erstattede energilov I) trådte i kraft den 1. januar 2003. Med loven blev der indført en tosidet model for det ungarske marked for elektricitet, som var gældende indtil den 1. januar 2008, da energilov LXXXVI fra 2007 (»energilov III«, der erstattede energilov II) trådte i kraft. Ifølge denne tosidede model var der et offentligt forsyningssegment og et konkurrencesegment, og kunder med frit leverandørvalg (som der blev stadig flere af) fik mulighed for at gå over til konkurrencesegmentet. I det offentlige forsyningssegment var MVM den eneste grossist, mens der i konkurrencesegmentet dukkede andre leverandører op. Energilov III satte en stopper for det offentlige forsyningssegment, men husholdninger og visse erhvervskunder var imidlertid fortsat omfattet af en forsyningspligt - som det er muligt ifølge det andet direktiv om det indre marked for elektricitet (15).
(34)
Ifølge energilov I skulle MVM vurdere landets samlede energibehov og hvert andet år udarbejde en national plan for opførelse af kraftværker (Országos Erőműépítési Terv). Denne plan skulle derefter fremlægges for og godkendes af den ungarske regering og parlamentet.
(35)
Det fremgår af energilov I og af bemærkninger fra den ungarske regering (16), at de vigtigste mål for det ungarske energimarked i midten af 1990’erne var forsyningssikkerhed til den lavest mulige pris, modernisering af infrastrukturen med særlig vægt på de gældende miljøbeskyttelsesstandarder og den nødvendige omstrukturering af energisektoren. For at nå disse generelle mål blev der tilbudt langfristede elkøbsaftaler til udenlandske investorer, der forpligtede sig til at investere i opførelse og modernisering af kraftværker i Ungarn. Elkøbsaftalerne blev indgået af kraftværkerne på den ene side og selskabet MVM på den anden side.
(36)
De elkøbsaftaler, der blev indgået mellem MVM og individuelle kraftværker (17), fastsatte en afbalanceret produktionsportefølje, der satte MVM i stand til at opfylde sin forsyningssikkerhedsforpligtelse. De giver MVM mulighed for at levere både grundlasten (med lignitfyrede værker og atomkraftværker) og spidslasten (med gasfyrede kraftværker).
(37)
Elkøbsaftalerne kræver, at kraftværkerne vedligeholder og driver deres produktionsfaciliteter korrekt. De reserverer hele eller størstedelen af kraftværkernes produktionskapacitet (MW) til MVM. Denne kapacitetstildeling er uafhængig af den faktiske brug af kraftværket. Ud over den reserverede kapacitet kræver elkøbsaftalerne, at MVM køber en bestemt minimumsmængde elektricitet (MWh) fra hvert kraftværk.
(38)
Nogle elkøbsaftaler omfatter såkaldte »systemtjenester« (18), hvis kraftværkerne teknisk set er i stand til at levere disse, som MVM leverer til systemoperatøren MAVIR.
(39)
De elkøbsaftaler, der blev undertegnet i 1995-1996 (syv af de ti elkøbsaftaler, der vurderes), blev indgået i lyset af privatiseringen af kraftværkerne. Disse elkøbsaftaler fulgte en standardaftale udarbejdet af et internationalt advokatfirma efter anmodning fra den ungarske regering. Der var ingen udbudsprocedure for indgåelsen af disse elkøbsaftaler. Der var imidlertid en udbudsprocedure i forbindelse med privatiseringen af kraftværkerne. Elkøbsaftalerne (indgået før privatiseringen) var et led i privatiseringspakken. Nogle af aftalerne (navnlig aftalerne med Mátra, Tisza og Dunament) blev delvist ændret af parterne efter privatiseringen.
(40)
Elkøbsaftalen for Csepel kraftværket blev indgået i 1997 og fulgte en noget anderledes model. Der var imidlertid heller ingen udbudsprocedure i dette tilfælde, og indgåelsen af elkøbsaftalen var ligeledes knyttet til kraftværkets privatisering.
(41)
Elkøbsaftalen med Ujpest kraftværket (et af de tre værker i Budapest kraftværket) blev indgået med Budapest kraftværket i 1997 også uden en specifik udbudsprocedure.
(42)
Kun elkøbsaftalen med Kispest kraftværket (endnu et gammelt værk i Budapest kraftværket, som var under ombygning på det tidspunkt) blev indgået i 2001 efter en offentlig udbudsprocedure.
(43)
Fra 2000 til 2004 dækkede den kapacitet, der var forbeholdt elkøbsaftalerne omkring 80 % af den samlede ungarske efterspørgsel efter elektricitet (MW). Fra 2005 til datoen for denne beslutning har andelen ligget på omkring 60-70 %. Det var forventet, at dette tal gradvist ville falde i perioden mellem 2011 og 2024 (19).
(44)
Ud af de næsten tyve elkøbsaftaler, der blev undertegnet mellem 1995 og 2001, var ti stadig i kraft, da Ungarn tiltrådte EU (den 1. maj 2004).
(45)
Denne beslutning vedrører udelukkende de elkøbsaftaler, der var i kraft den 1. maj 2004. Den vedrører ikke elkøbsaftaler, der var ophørt før denne dato. Selv om nogle elkøbsaftaler (se betragtning 29 ovenfor) blev opsagt af parterne i april 2008, vedrører denne beslutning disse aftaler og vurderer deres statsstøtteelementer og forenelighed med fællesmarkedet i perioden fra den 1. maj 2004 til deres slutdato (april 2008).
(46)
De kraftværker med elkøbsaftaler, som indgår i denne beslutning, er nævnt i tabellen nedenfor. Den angivne varighed henviser til den oprindeligt fastsatte slutdato for elkøbsaftalerne, som det fremgår af selve elkøbsaftalerne.
Tabel 1
Oversigt over produktionsselskaber med elkøbsaftaler, de vigtigste aktionærer og elkøbsaftalernes varighed
Produktionsselskab
Største aktionærgruppe
Kraftværk med elkøbsaftale
Elkøbsaftalens varighed
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunament F blokke
1995-2010
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
Dunament G2 blok
1995-2015
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(oprindelig varighed indtil 2015, forlænget til 2022 i 2005)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(undertegnet i 1997, trådte i kraft i 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
(47)
I regeringsdekret 1074/1995 (VIII.4) om regulering af elpriser forpligtede regeringen sig til pr. 1. januar 1997 (starten på den såkaldte første prisregulering) at sikre, at »ud over at dække berettigede driftsomkostninger, skal engros- og detailpriserne sikre en egenkapitalforrentning på 8 %«. Regeringen garanterede derved en kapitalforrentning på 8 % for kraftværker med elkøbsaftaler.
(48)
Pr. 1. januar 2001 (starten på den anden prisregulering) var der for kraftværkerne inkluderet et afkast af aktiver på 9,8 % (eszközarányos megtérülés). Den procentmæssige stigning betød ikke nødvendigvis en ændring i de faktiske beløb, da grundlaget for de to investeringsafkast var forskelligt (det første var beregnet af egenkapitalen, og det andet var beregnet af aktiverne). Priserne afspejlede ændringer i inflationen.
(49)
De regulerede priser var gældende for kraftværkerne indtil den 31. december 2003.
(50)
I denne periode med prisregulering analyserede det ungarske energitilsyn omkostningsstrukturen for hvert enkelt kraftværk og fastsatte prisen for MVM's køb af elektricitet på et niveau, der sikrede den garanterede rentabilitet.
(51)
Listen over omkostninger, der var dækket af denne prisfastsættelsesmekanisme, omfattede navnlig følgende omkostningsposter (21):
- faste omkostninger: afskrivning, forsikring, visse faste vedligeholdelses- og driftsomkostninger, rentebetaling (hitelkamatok), nedlukning (rekultivációs költségek), fiskale omkostninger (skatter), personaleomkostninger (személyi jellegű költségek), omkostninger til miljøbeskyttelse, betalinger til den centrale nukleare fond (Központi Nukleáris Alap befizetések) for atomkraftværket og ekstraordinære udgifter (rendkívüli ráfordítások)
- variable omkostninger: brændselsomkostninger.
(52)
Det ungarske energitilsyn havde til opgave at sikre, at de omfattede omkostninger var fornuftige og nødvendige.
(53)
Den officielle pris var afgørende frem for den pris, der var fastsat i elkøbsaftalerne.
(54)
Fra og med den 1. januar 2004 blev priserne fastsat på basis af prisformlen i elkøbsaftalerne. Hvordan denne formel præcist skulle forstås, blev klarlagt i forbindelse med de årlige prisforhandlinger mellem MVM og kraftværkerne.
(55)
Prisformlerne i elkøbsaftalerne er særdeles komplekse, men følger imidlertid de samme principper som den metode, det ungarske energitilsyn anvendte før januar 2004. Ifølge bemærkningerne fra de ungarske myndigheder (22) blev bilaget til elkøbsaftalerne vedrørende prisfastsættelse udarbejdet ved hjælp af formlen og definitionerne i ovennævnte regeringsdekret 1074/1995 om regulering af elpriser. (Ifølge anmeldelsen blev »formlerne og definitionerne i dekretet kopieret i aftalerne«). Derfor er principperne for prisfastsættelse i elkøbsaftalerne baseret på berettigede omkostningskategorier i lighed med den mekanisme, der anvendes til fastsættelse af regulerede priser.
(56)
Hver elkøbsaftale indeholder to hovedkategorier af afgifter: en kapacitetsafgift (eller afgift for at stille kapacitet til rådighed) for reserveret kapacitet (MW), der dækker faste omkostninger + fortjeneste (kapitalforrentning), og en energiafgift, der dækker variable omkostninger. De forskellige elkøbsaftaler foreskriver forskellige former for supplerende afgifter. Afhængigt af hvilke elkøbsaftaler der er tale om, kan disse supplerende afgifter tage form af bøde-/præmieordninger, der anvendes som et incitament for at få elproducenterne til at følge princippet om de lavest mulige omkostninger, og yderligere afgifter for at sikre produktionsreserver, omprogrammere vedligeholdelse på MVM's anmodning, øge spidslasten og nedsætte lasten til under den aftalte mængde i perioder med lav efterspørgsel, osv. De regelmæssige (årlige, kvartalsvise, månedlige) ændringer af kapacitetsafgifter afhænger af en række faktorer: aktivering af moderniseringsprojekter, forskellige rentekategorier, udenlandske valutakurser, inflationsindeks osv. Kapacitetsafgiften og de supplerende afgifter dækker også systemtjenester (dækket af elkøbsaftalen). Elektricitetsafgifter vedrører væsentligst brændselsomkostninger og specifikke brændselsvarmeanvendelser (fajlagos tüzelőhő felhasználása). De beregnes på basis af princippet om overvæltning af de variable omkostninger.
(57)
Det skal bemærkes, at definitionen af de omfattede omkostningskategorier ikke nødvendigvis var identisk i prisreguleringen før den 1. januar 2004 og i elkøbsaftalerne. Ungarns bemærkninger (23) viser f.eks., at kapacitetsafgiften for […] og Dunament kraftværkerne var højere i deres elkøbsaftaler end under prisreguleringen. Det skyldes, at elkøbsaftalerne tog højde for moderniseringer, hvilket førte til højere faste omkostninger. Disse højere faste omkostninger kom gradvist (efter den gradvise modernisering) til udtryk i højere kapacitetsafgifter i tilfælde af elkøbsaftaler end i tilfælde af prisregulering. Andre forskelle mellem regulerede priser og aftalepriser på grund af bilaterale forhandlinger mellem MVM og elproducenterne kunne også observeres.
(58)
Uanset sådanne forskelle bekræftede alle kraftværker med elkøbsaftaler ifølge Ungarns bemærkninger af 20. oktober 2004 og 20. juli 2005, at den prisberegningsmetode og de omkostningskategorier, der blev anvendt efter prisreguleringens ophør, stort set svarede til den metode og de kategorier, det ungarske energitilsyn anvendte før denne dato.
(59)
Aftalepriserne efter den 1. januar 2004 var således baseret på en beregning af berettigede (faste og variable) omkostninger + fortjeneste.
(60)
Det følger af ovenstående, at selv om prisreguleringen ophørte den 31. december 2003, blev priserne ikke fuldstændig liberaliseret, da engrosprisen for elektricitet fortsat var baseret på princippet om forrentning af investeringerne som fastsat i elkøbsaftalerne (24).
(61)
Den 6. februar 2006 vedtog det ungarske parlament lov XXXV af 2006 (25), som genindførte offentlig prisregulering for den elektricitet, der blev solgt til MVM ifølge elkøbsaftalerne. Det første nye prisdekret trådte i kraft den 9. december 2006. Fra den dato blev prisreguleringen for elkøbsaftalerne igen erstattet af den offentlige prisformel for en periode på omkring et år (indtil den 31. december 2007).
(62)
Som led i liberaliseringen af markedet satte energilov III pr. 1. januar 2008 en stopper for de regulerede produktionspriser og for den tosidede model med et offentligt forsyningssegment og et konkurrencesegment.
(63)
Pr. 1. januar 2008 blev prisen på den elektricitet, som elværkerne solgte til MVM ifølge elkøbsaftalerne, derfor igen fastsat ved hjælp af elkøbsaftalernes prisformler. De underliggende principper for disse formler er ikke blevet ændret siden deres sidste anvendelse: de følger således de samme principper som i perioden mellem den 1. januar 2004 og den 8. december 2006 (se betragtning 54 til 59 ovenfor).
(64)
Prisfastsættelse i henhold til elkøbsaftaler er således fortsat bestemt af princippet om forrentning af investeringerne.
(65)
Elkøbsaftalerne reserverer hele eller størstedelen af kraftværkernes produktionskapacitet til MVM.
Tabel 2
Ungarns indenlandske produktionskapacitet (26)
(MW)
Kapacitet
2004
2005
2006
2007
Samlet installeret produktionskapacitet (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Disponibel bruttokapacitet (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Disponibel nettokapacitet (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Spidslast for det ungarske elsystem
6 356
6 409
6 432
6 605
Tabel 3
Produktionskapacitet for kraftværker med elkøbsaftaler (30)
(MW)
Kraftværk
Kapacitet
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Disponibel nettokapacitet
90,1
97,6
97,2
78,0
Aftalt kapacitet (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Disponibel nettokapacitet
106,3
106,1
106,2
106,0
Aftalt kapacitet
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Disponibel nettokapacitet
46,1
110,2
110,2
109,6
Aftalt kapacitet
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Disponibel nettokapacitet
1 020
1 020
1 020
1 020
Aftalt kapacitet
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Disponibel nettokapacitet
187,6
223,1
223,1
223,7
Aftalt kapacitet
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Disponibel nettokapacitet
638,0
824,7
824,7
824,7
Aftalt kapacitet
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Disponibel nettokapacitet
348,9
331
355
349,5
Aftalt kapacitet
323
307
329
324
Pannon
Disponibel nettokapacitet
25,9
25,9
25,9
25,9
Aftalt kapacitet
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Disponibel nettokapacitet
593
552
552
552
Aftalt kapacitet
496
460
460
460
Paks
Disponibel nettokapacitet
1 597
1 596
1 596
1 596
Aftalt kapacitet
1 486
1 486
1 485
1 485
Samlet disponibel nettokapacitet for kraftværker med elkøbsaftaler
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Samlet aftalt kapacitet
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Ovenstående tal viser, at i den her undersøgte periode blev ca. 60 % af den disponible nettokapacitet i Ungarn aftaget af MVM i henhold til elkøbsaftaler. Hvis der tages højde for kraftværkernes faktisk disponible kapacitet (»Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség«) minus deres eget forbrug (»Önfogyasztás«), vil tallet være højere end ovenfor.
(67)
Ovenstående tabeller viser også, at den kapacitet, der er reserveret MVM i henhold til elkøbsaftaler, dækker hele eller størstedelen af de respektive kraftværkers disponible kapacitet.
(68)
MVM betaler en kapacitetsafgift for denne reserverede kapacitet (betragtning 56 ovenfor) uanset den faktiske brug af kraftværket.
(69)
Ungarns importkapacitet er på ca. 1 000-1 300 MW. Omkring 600 MW af denne importkapacitet er reserveret MVM ifølge andre langfristede aftaler.
(70)
Når MVM faktisk benytter sig af sin reserverede kapacitet og køber elektricitet hos kraftværket, betaler MVM energiafgiften for den aftagne elektricitet (se betragtning 56 ovenfor).
(71)
Elkøbsaftalerne sikrer et vist minimumsaftag fra hvert enkelt kraftværk.
(72)
Den samlede indenlandske elproduktion i Ungarn er på mellem 32 og 36 TWh ((= 32-36 000 000 GWh) årligt.
Tabel 4
Elproduktion i henhold til elkøbsaftaler (38)
(GWh)
Kraftværk
Produceret elektricitet
2004
2005
2006
2007
Budapest
(inkl. Kelenföld, Újpest og Kispest)
Samlet elproduktion
1 228
1 510
1 643
1 742
Eget forbrug
87
89
91
84
Garanteret minimumsaftag
Kelenfold:
(…)
Ujpest
(…)
Kispest:
(…)
Kelenfold:
(…)
Ujpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenfold:
(…)
Ujpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenfold:
(…)
Ujpest:
(…)
Kispest:
(…)
Faktisk aftag
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Samlet elproduktion
4 622
3 842
3 450
4 300
Eget forbrug
174
148
147
188
Garanteret minimumsaftag
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Faktisk aftag
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Samlet elproduktion
1 621
1 504
1 913
2 100
Eget forbrug
96
97
117
116
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Samlet elproduktion
1 711
1 764
1 710
2 220
Eget forbrug
48
49
48
53
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Samlet elproduktion
673
266
237
232
Eget forbrug
116
52
34
29
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
361
206
203
203
Mátra (39)
Samlet elproduktion
5 688
5 698
5 621
6 170
Eget forbrug
675
670
667
710
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Samlet elproduktion
11 915
13 833
13 460
14 677
Eget forbrug
750
821
800
848
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Det garanterede minimumsaftag er den mængde, MVM skal købe uanset efterspørgslen på markedet. Hvis MVM ikke køber de aftalte minimumsmængder, skal MVM stadig betale for de påløbne brændselsomkostninger (Dunament, Kelenfold, Pécs og […]), alle producentens omkostninger eller modydelser i henhold til brændelsleveringsaftalen (Csepel) og alle berettigede omkostninger (Kispest og Ujpest).
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
3.1. Elkøbsaftalerne
(74)
I åbningsbeslutningen nåede Kommissionen til den foreløbige konklusion, at elkøbsaftalerne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, udgjorde statsstøtte til de elværker, der havde indgået elkøbsaftaler med MVM.
(75)
Kommissionen tilkendegav, at elkøbsaftalerne var gældende efter tiltrædelsen, jf. bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), til tiltrædelsesakten (40), og at de ikke udgjorde eksisterende støtte, da ingen af elkøbsaftalerne kan henføres til de støttekategorier, som fra tiltrædelsesdatoen blev betragtet som eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1.
(76)
For det første trådte ingen af elkøbsaftalerne i kraft før den 10. december 1994. For det andet var ingen af elkøbsaftalerne opført på listen over eksisterende støtte vedlagt bilag IV til tiltrædelsesakten. For det tredje var Kommissionen ikke blevet underrettet om elkøbsaftalerne under den såkaldte interimsprocedure.
(77)
Kommissionen gav udtryk for den opfattelse, at det garanterede investeringsafkast og de høje købspriser, som elkøbsaftalerne sikrer, stiller de elværker, som har indgået en elkøbsaftale, mere fordelagtigt end andre elværker, som ikke har indgået en sådan aftale, herunder også eventuelle nye deltagere på markedet og virksomheder i andre sammenlignelige erhvervssektorer, hvor sådanne langfristede aftaler ikke er blevet tilbudt markedsdeltagerne. Kommissionen konkluderede derfor foreløbigt, at foranstaltningen gav disse elværker en selektiv økonomisk fordel.
(78)
Kommissionen bemærkede også, at elmarkederne var blevet åbnet for konkurrence, og at elektricitet nu handles mellem medlemsstaterne, især efter at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet trådte i kraft (41). Foranstaltninger, der begunstiger særlige virksomheder i energisektoren i én medlemsstat, blev derfor betragtet som potentielt konkurrencebegrænsende for virksomheder fra andre medlemsstater med hensyn til disses energieksport til den pågældende medlemsstat, eller som fremmende for energieksport fra denne medlemsstat til disse andre medlemsstater.
(79)
Kommissionen gav også udtryk for den opfattelse, at denne fordel indebar anvendelse af statsmidler, fordi beslutningen om at underskrive elkøbsaftalerne var en konsekvens af statens politik, der blev gennemført via den statsejede forsyningsleverandør MVM. I overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis skal de midler, som et offentligt ejet selskab benytter på en måde, der kan tilregnes staten, betragtes som statsmidler i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1 anførte betydning (42).
(80)
Kommissionen kom derfor til den foreløbige konklusion, at elkøbsaftalerne udgjorde statsstøtte til elværkerne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, da denne statsstøtte »stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen«, jf. Bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), til tiltrædelsesakten.
(81)
Kommissionen fastslog derfor, at den statsstøtte, elværkerne havde modtaget, skulle undersøges ved hjælp af metoden til analyse af strandede omkostninger. På basis af de dokumenter, der var i Kommissionens besiddelse, da den besluttede at indlede proceduren, var der tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne var i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i denne metode.
(82)
For det første var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt selve principperne i elkøbsaftalerne, som hindrer fri konkurrence på markedet, kunne betegnes som værende forenelige med det grundlæggende mål i metoden til analyse af strandede omkostninger, dvs. fremme af liberaliseringen i sektoren gennem passende kompensation til etablerede markedsaktører, som udsættes for nye konkurrencevilkår.
(83)
For det andet tvivlede Kommissionen på, at støtteelementet i elkøbsaftalerne var foreneligt med de detaljerede kriterier i metoden til analyse af strandede omkostninger, hvad angår beregning af støtteberettigede strandede omkostninger og fastsættelse af passende kompensation.
3.2. Regeringsdekret nr. 183/2002 (VIII.23.) om strandede omkostninger
(84)
For at sætte MVM i stand til at opfylde elkøbsaftalerne og samtidig holde detailpriserne i det offentlige forsyningssegment omkring niveauet på det frie marked foreskrev regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.), at staten skulle betale kompensation til MVM i visse tilfælde.
(85)
I den oprindelige anmeldelse af sag HU 1/2004 (trukket tilbage den 13. april 2005), mente de ungarske myndigheder, at denne kompensation udgjorde statsstøtte til MVM.
(86)
Kommissionen konkluderede derimod i beslutningen om at indlede proceduren, at kompensationen ikke udgjorde statsstøtte til MVM, men at det beløb, der blev modtaget ifølge regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.), var en del af den købspris, MVM betalte til aftaleproducenterne, og derfor var et led i den fordel, elproducenterne havde af elkøbsaftalerne.
(87)
Åbningsbeslutningen indleder derfor udelukkende den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende elkøbsaftalerne og ikke regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.).
4. UNGARNS KOMMENTARER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(88)
Ungarn finder det berettiget at foretage en individuel vurdering af elkøbsaftalerne, da de indeholder forskellige betingelser.
(89)
Ungarn mener, at åbningen af det ungarske marked for elektricitet har været en succes (dvs. som gennemsnittet i EU), hvad angår antal forbrugere, der har skiftet til det frie marked. Ungarn konkluderer, at elkøbsaftalerne ikke har udgjort en hindring for forbrugernes skift til det frie marked. Det er meget mere sandsynligt, at Ungarns begrænsede tværnationale kapacitet og de deraf følgende høje priser udgør en sådan hindring.
(90)
Ungarn mener endvidere, at det forhold, at elkøbsaftalerne er langfristede, ikke i sig selv kan udgøre en konkurrencefordel for elproducenterne, da sådanne langfristede kontrakter er udbredte i elsektoren både i Europa og på andre kontinenter.
(91)
Hvad angår den referencepris, der er nævnt i åbningsbeslutningen, foreslår de ungarske myndigheder, at Kommissionen tager højde for Ungarns regionale karakteristika og den nylige stigning i brændselspriserne, når der skal fastsættes en referencepris.
(92)
Med hensyn til nye deltagere på markedet for elektricitet har Ungarn meddelt Kommissionen, at der ikke er kommet nye deltagere siden den 1. maj 2004 (datoen for Ungarns tiltrædelse af EU og datoen for liberaliseringen af energimarkedet). De ungarske myndigheder henviser til, at sådanne investeringer kræver tid, og at det derfor ikke kan forventes, at sådanne investeringer bliver operationelle før 2011.
(93)
Som svar på Kommissionens tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne er forenelige med punkt 4.6 i analysemetoden, bekræfter Ungarn, at der ikke vil blive ydet statsstøtte til redning og omstrukturering af virksomheder, der er omfattet af de her analyserede elkøbsaftaler.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(94)
Efter offentliggørelsen af åbningsbeslutningen (21. december 2005) og inden for den fastsatte tidsfrist (i de fleste tilfælde efter en forlængelse af tidsfristen, som de interesserede parter havde anmodet om, og som Kommissionen havde accepteret) modtog Kommissionen bemærkninger fra:
-
følgende elproducenter: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. og hovedaktionæren, Electrabel S.A., og Mátrai Erőmű Rt.
-
følgende banker, som finansierede elproducenterne: […] Bank, som repræsentant for tolv banker, der har udlånt til Csepeli Áramtermelő Kft. og […] Bank som repræsentant for ni banker, der har udlånt til AES-Tisza Erőmű Kft., og
-
MVM, og
-
en tredje part, som ikke ønskede sin identitet afsløret.
(95)
De fleste af de kommentarer, Kommissionen har modtaget fra interesserede parter, indeholder stort set de samme argumenter. I stedet for at kommentere disse bemærkninger enkeltvis har Kommissionen opdelt dem i følgende generelle kategorier (se punkt 5.1 til 5.7 nedenfor).
5.1. Kommentarer til den individuelle vurdering af elkøbsaftalerne
(96)
Mátra kraftværket og en anden interesseret part, der ikke ønskede sin identitet afsløret, gav udtryk for, at Kommissionen burde vurdere elkøbsaftalerne individuelt, da de ikke indeholder helt de samme bestemmelser. Andre elproducenter anmodede indirekte om en individuel vurdering af deres elkøbsaftale ved at give Kommissionen detaljerede oplysninger om de specifikke betingelser i deres egen elkøbsaftale.
5.2. Kommentarer til eksistensen af statsstøtte
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő og Dunamenti Erőmű anfører, at kriterierne for eksistensen af statsstøtte på tidspunktet for indgåelse af elkøbsaftalerne bør vurderes i forhold til de markedsvilkår, der eksisterede på det tidspunkt. I nogle af kommentarerne anføres dette krav udtrykkeligt, mens det i andre fremgår indirekte, idet der henvises til omstændighederne ved indgåelsen af elkøbsaftalerne i deres vurdering af eksistensen af statsstøtte. Der henvises til EF-Domstolens retspraksis i den henseende (43).
i) Forkert referencepris/Ingen fordelagtige priser
(98)
Alle elproducenterne hævder, at elkøbsaftalerne ikke giver en økonomisk fordel.
(99)
De kritiserer Kommissionens foreløbige konklusion, ifølge hvilken de priser, der er fastsat ifølge elkøbsaftalerne, er højere end elproducenternes markedspriser.
(100)
De anfører, at referenceprisen på 36 EUR/MWh, der er anvendt i andre beslutninger, og som der henvises til i åbningsbeslutningen, er urimelig i denne procedure, da den stammer fra en fuldstændig anden geografisk og tidsmæssig situation. De anfører, at prisvurderingen bør tage højde for de forhold, der var gældende, da elkøbsaftalerne blev indgået. De understreger også, at priser i langfristede aftaler altid vil være lavere end priserne på spotmarkedet. Endvidere nævner de elproducenter, der væsentligst forsyner MVM med spidslast, at deres priser ikke kan sammenlignes med priserne for grundlasten. De fleste af dem antyder, at Kommissionen bør tage højde for de stærkt stigende brændselspriser i de seneste år.
(101)
Mange af elproducenterne anfører, at deres faktiske forrentning lå under tallene i beslutningen om at indlede beslutningen.
(102)
Elproducenterne understreger også, at de løber store risici (i modsætning til hvad der antydes i åbningsbeslutningen), navnlig hvad angår byggeri, lovregulering, miljø, vedligeholdelse og finansiering. Prisregulering blev nævnt som et af de væsentligste eksempler på reguleringsrisici. Elproducenterne mener også, at det forhold, at en betydelig del af deres produktionskapacitet er reserveret til MVM, udgør en ulempe, da det forhindrer dem i at bruge denne kapacitet til at producere energi til andre potentielle kunder. Endvidere fastsætter elkøbsaftalerne klare forpligtelser for elproducenterne, som fører til lavere betalinger eller erstatningskrav, hvis de ikke opfylder dem.
(103)
[…] fremførte, at en af Ungarns fordele som følge af elkøbsaftalerne var de pålidelige balanceringsydelser, som kun kunne udbydes af virksomheden selv og Dunamenti Erőmű. Producenten anførte, at den ikke ville være trådt ind på markedet og have udbudt disse ydelser uden en elkøbsaftale.
(104)
Kraftværket Mátra anfører, at det har lave omkostninger i forbindelse med minedrift, da værket har sin egen kulmine, der giver det mulighed for at tilbyde meget konkurrencedygtige priser. Værket nævner, at dets priser endda ligger under MVM's detailpriser i modsætning til andre aftalepriser.
ii) Privatiseringspris
(105)
Kraftværket Dunament nævner, at det ikke fik nogen fordel af elkøbsaftalen, da værket betalte markedsprisen for privatiseringen af kraftværkerne, og da købsprisen tog højde for dets rettigheder og forpligtelser i henhold til elkøbsaftalen. Værket betalte derfor for elkøbsaftalen (og for alle eventuelle fordele) i privatiseringsprisen.
iii) Det markedsøkonomiske investorprincip
(106)
Kraftværkerne Budapest, AES-Tisza, Mátra og Csepel anfører, at elkøbsaftalerne afspejler markedsvilkårene på det tidspunkt, de blev indgået, både for MVM og for elproducenterne. Hvad angår MVM, fremhæver de, at enhver privat aktør i MVM's position (lovfæstet forsyningssikkerhedsforpligtelse som eneaftager osv.) ville have valgt at indgå elkøbsaftaler. Hvad angår elproducenterne, anfører de, at deres »fordel« af elkøbsaftalerne blot er en normal handelsmæssig fordel, som alle, der indgår handelsaftaler, kan forvente. Da elkøbsaftalerne blev indgået i den berørte sektor, var de baseret på normale handelsvilkår. Endvidere er elkøbsaftaler et eksempel på normale forretningsmetoder og en gængs form for risikoallokering og risikostyring.
(107)
Elkøbsaftalerne var den eneste vej til at sikre investeringer, der opfyldte kravene til den ungarske elektricitetssektor (herunder især moderniseringen af hele systemet, miljøbeskyttelse og forsyningssikkerhed). For at kunne anvende det markedsøkonomiske investorprincip måtte disse krav overholdes, og det eneste middel, der gjorde dette muligt, var elkøbsaftalerne. De interesserede parter bemærker, at elkøbsaftalerne pålægger elværkerne at foretage investeringer og at være til rådighed.
iv) Tjenester af almindelig økonomisk interesse
(108)
Kraftværkerne Budapest og Csepel hævder, at de elværker, der har indgået elkøbsaftaler, leverer tjenester af almindelig økonomisk interesse. De mener, at MVM gennem elkøbsaftalerne opfylder sin forsyningssikkerhedsforpligtelse og derved opfylder en forsyningspligt. Budapest kraftværket anfører, at man også kan sige, at det faktisk er Budapest kraftværk, der opfylder en offentlig forsyningspligt, som det er blevet pålagt gennem værkets elkøbsaftaler. Begge interesserede parter henviser til Kommissionens beslutning af 16. december 2003 i statsstøttesag N475/2003 (Irland) (44), hvor Kommissionen accepterede, at opførelsen af nye produktionsanlæg af hensyn til forsyningssikkerheden kunne betragtes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
(109)
De interesserede parter mener - ligesom i den irske sag - at en eventuel statsstøtte inden for rammerne af elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier fastsat af Domstolens dom i sag C-280/00 (herefter benævnt »Altmark-dommen«) (45). De argumenterer som følger:
(110)
For det første fremgik det af den ungarske energilov, at MVM var pålagt flere offentlige forsyningsforpligtelser, som f.eks. forsyningssikkerhed til den lavest mulige pris, miljøbeskyttelse og effektivitet. MVM’s offentlige forsyningspligt er således klart defineret i loven, og de kraftværker, der har indgået elkøbsaftaler, er blevet pålagt at levere tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(111)
For det andet var kompensationerne fastsat på forhånd i regeringens prisdekreter og i elkøbsaftalernes prisformler. Kompensationerne kunne således beregnes på grundlag af objektive og gennemsigtige parametre.
(112)
For det tredje overstiger de kompensationer, der udbetales i henhold til elkøbsaftalerne, ikke omkostningerne ved de leverede tjenester af almindelig økonomisk interesse. Elkøbsaftalerne er strengt omkostningsbaserede, og fortjenstmargenerne overstiger ikke de sædvanlige fortjenstmargener på markedet. Budapest kraftværket anfører, at det sikres ved åbne og gennemsigtige udbudsprocedurer for elkøbsaftalerne (se nedenfor). Kraftværkerne blev solgt til den virksomhed, der afgav det højeste bud og fremlagde den bedste forretningsplan. Det fremgår af udbudsproceduren, at kompensationen ifølge elkøbsaftalerne ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle de omkostninger, der følger af den offentlige forsyningspligt, og en rimelig fortjenstmargen.
(113)
For det fjerde nævner Budapest kraftværket, at værkets elkøbsaftaler alle blev indgået efter en åben og gennemsigtig udbudsprocedure, enten som et væsentligt element i privatiseringspakken eller enkeltvis. Csepel kraftværket hævder, at selv om værket ikke blev udvalgt på grundlag af et offentligt udbud, modtager det stadig en kompensation, der udelukkende dækker omkostninger og en rimelig fortjenstmargen. Prismekanismerne sikrer, at overkompensation undgås.
(114)
I lyset af ovennævnte bemærkninger konkluderer de interesserede parter, at elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier, som nævnes i Altmark-dommen, og derfor ikke udgør støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(115)
Budapest kraftværket anfører også, at selv om det ikke kunne konkluderes, at elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier i Altmark-dommen, kunne de stadig erklæres som forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Den interesserede part giver udtryk for, at virkningen af værkets elkøbsaftaler på den påståede afskærmning af det ungarske marked for elektricitet er ubetydelig, da de kun dækker 3 % af det ungarske elforbrug. Af tekniske grunde var det endvidere umuligt at øge elimporten på det tidspunkt, elkøbsaftalerne blev indgået. Værkets elkøbsaftaler kunne derfor ikke have negative følger for samhandlen. Den interesserede part understreger også i sine bemærkninger betydningen af værkets kraftvarmeteknologi for fjernvarmeforsyningen, der lever op til målsætningerne i EU’s energi- og miljøpolitik.
(116)
Mátra kraftværket anfører, at værket blev pålagt at reservere en bestemt minimumskapacitet til MVM af hensyn til energiforsyningssikkerheden på det ungarske marked ved brug af nationale kulressourcer. Værket anfører, at i overensstemmelse med artikel 11, stk. 4, i direktivet om det indre marked for elektricitet (46) bør statsstøtte betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når støtten af hensyn til forsyningssikkerheden finansierer elværker, der anvender indenlandske kulressourcer.
v) Ingen fordel på grund af den lange løbetid
(117)
Csepel, Mátra og Budapest kraftværkerne anfører, at en aftales løbetid ikke i sig selv bør ses som en fordel. Kraftværket Csepel nævner, at i langfristede aftaler betaler begge parter en pris for den sikkerhed, der følger af den lange løbetid. Kraftværkerne accepterer at levere til en pris, der ligger under prisen på spotmarkedet, og at være bundet af den aftalte pris, uanset priserne på spotmarkedet. De accepterer også at reservere deres kapacitet til et selskab i hele aftalens løbetid. Det fremføres, at langfristede aftaler derfor udgør en afvejning af økonomiske risici og muligheder for begge parter og ikke udelukkende kan ses som en fordel.
(118)
På baggrund af ovennævnte bemærkninger konkluderer alle kraftværker, at elkøbsaftalerne ikke giver dem en økonomisk fordel og derfor ikke udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(119)
AES-Tisza nævner, at elkøbsaftalerne ikke giver en selektiv fordel. Den interesserede part henviser til, at der findes langfristede aftaler i hele elsektoren, ikke blot mellem elproducenterne og MVM, men også mellem MVM og distributionsselskaberne og mellem brænstofleverandørerne og elproducenterne og også for import af elektricitet. Hvad angår elproducenterne, kræves det udtrykkeligt i energilov I (fra 1994) og regeringsdekret 34/1995, at elproducenterne indgår en elkøbsaftale med MVM for at få en bygge- og driftstilladelse. Alle elproducenter havde derfor aftaler med MVM, og kun vedvarende energianlæg og kraftværker kunne have kortere aftaler, da disse værker har andre retlige garantier (f.eks. bindende aftag).
(120)
Kraftværket Mátra anfører, at kun prisen kan betragtes som statsstøtte i elkøbsaftalerne. Varigheden af elkøbsaftalerne og de garanterede salgsmængder kan ikke betragtes som statsstøtte, for selv om de skulle give en fordel, medfører de ikke overførsel af statsmidler. Den tredje part konkluderer, at i betragtning af Mátra værkets meget konkurrencedygtige priser (se i) ovenfor) er der intet statsstøtteelement overhovedet i værkets elkøbsaftaler.
(121)
Selskabet AEZ-Tisza fremfører, at priserne i elkøbsaftalerne ikke kan tilregnes staten, men parterne i elkøbsaftalerne. AES-Tisza kritiserer den vurdering af muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne, der er foretaget i beslutningen om at indlede proceduren, da den udelukkende fokuserer på statens ansvar for den konkrete indgåelse af elkøbsaftalerne og ikke på statens ansvar i forbindelse med prisfastsættelse, mens Kommissionen samtidig hævder, at den uretfærdige fordel sikres ved fordelagtige priser. Efter perioden med central prisfastsættelse (dvs. efter januar 2004 og med undtagelse af 2007) blev priserne forhandlet mellem MVM og kraftværkerne og kan ikke tilregnes staten.
(122)
Kraftværkerne AES-Tisza, Budapest og Csepel bestrider, at elkøbsaftalerne skulle være konkurrencefordrejende og påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne.
(123)
For det første anfører de omhandlede kraftværker, at dette kriterium også bør vurderes på baggrund af det tidspunkt, hvor elkøbsaftalerne blev indgået. På det tidspunkt var Ungarn ikke medlem af EU, og landets marked for elektricitet var ikke liberaliseret. Det anføres derfor, at elkøbsaftalerne pr. definition ikke kunne forvride konkurrencen på det fælles marked.
(124)
For det andet hævder de, at konkurrencen og samhandlen mellem medlemsstaterne påvirkes af andre faktorer end elkøbsaftalerne. Konkret fremfører de, at tværnational kapacitet er den faktor, der især påvirker Ungarns handel med andre lande. Denne tværnationale kapacitet bruges maksimalt. Det er således klart, at handlen med elektricitet er begrænset på grund af Ungarns begrænsede tværnationale kapacitet og ikke på grund af elkøbsaftalerne. Lovgivningen nævnes som den anden faktor, der påvirker samhandlen mellem medlemsstaterne. Ifølge den ungarske lovgivning kunne kraftværkerne under ingen omstændigheder sælge elektricitet direkte til udlandet.
(125)
Kraftværket Csepel påstår, at det under alle omstændigheder kun sælger elektricitet i Ungarn, så værkets elkøbsaftaler kan de facto ikke have følger for samhandlen mellem medlemsstaterne.
(126)
Det nævnes også, at det ungarske elmarked er blevet gradvist åbnet for konkurrence i overensstemmelse med EU-forpligtelserne. En betragtelig procent af forbrugerne skiftede til det frie markedssegment på kort tid. Nye aktører ville blive afskrækket fra at træde ind på det ungarske elmarked eller styrke deres tilstedeværelse på markedet i tilfælde af en usikker forrentning, men ikke på grund af forekomsten af elkøbsaftaler. Kraftværket Csepel nævner, at der i de senere år kun er bygget kraftværker i Ungarn, når staten har tilbudt en vis stabilitet og forudsigelighed for forrentningen af projektet via langfristede aftaler eller i form af obligatorisk aftag, eller når brugen af ny kapacitet var garanteret af efterspørgsel efter den vertikalt integrerede distributionsaktivitet. Forekomsten af elkøbsaftaler var under ingen omstændigheder en faktor, der afskrækkede nye markedsdeltagere.
(127)
Det nævnes endvidere, at der på det ungarske marked ikke er efterspørgsel efter yderligere kapacitet. Det fremgår af det forhold, at en stor del af den kapacitet, MVM udbyder på elauktioner, ikke bliver solgt.
5.3. Anvendelse efter tiltrædelsen
(128)
Denne bemærkning blev fremsendt af Budapest kraftværk.
(129)
Budapest kraftværk anfører, at elkøbsaftaler ikke kan betragtes som »stadig [er] gældende efter tiltrædelsesdatoen« i henhold til kapitel 3, punkt 1, litra c), i bilag IV til tiltrædelsesakten.
(130)
Den interesserede part hævder, at i overensstemmelse med princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft bør foranstaltninger, der lovligt var etableret forud for tiltrædelsen, ikke revideres af Kommissionen efter tiltrædelsen. Da Fællesskabets statsstøtteregler først finder anvendelse fra tiltrædelsesdatoen, kan kun støtteforanstaltninger, der giver en yderligere fordel efter tiltrædelsen, defineres som foranstaltninger, der er gældende efter tiltrædelsen. Det anføres, at elkøbsaftalerne ikke giver yderligere fordele efter tiltrædelsen, da deres prisformler blev defineret før tiltrædelsen, og statens finansielle risiko derfor var fuldstændig kendt før tiltrædelsen.
5.4. Eksisterende støtte
(131)
Dette argument blev fremsendt af Budapest, Csepel, AES-Tisza og Mátra og af […] Bank.
(132)
De interesserede parter fremfører, at selv hvis man gik ud fra, at elkøbsaftalerne udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, bør denne statsstøtte anses for eksisterende støtte i henhold til bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), til tiltrædelsesakten. De mener ikke, at Kommissionen gjorde indsigelse mod foranstaltningen inden for den periode på tre måneder, der er fastsat i tiltrædelsesakten. De ungarske myndigheder anmeldte foranstaltningen den 31. marts 2004, og efter en udveksling af visse oplysninger reagerede Kommissionen ikke inden for denne frist på tre måneder på Ungarns brev af 19. oktober 2004 og udelukkede således, at foranstaltningen kunne betragtes som »nye støtte«.
(133)
Budapests kraftværk mener også, at en beslutning om, hvorvidt støtte, der er bevilget forud for tiltrædelsen og bibeholdt efter tiltrædelsen, bør betragtes som »ny støtte« eller som »eksisterende støtte«, ikke alene bør baseres på bilag IV til tiltrædelsesakten. Hvis en sådan støtte ikke opfylder kriterierne for at blive betragtet som eksisterende støtte i henhold til bilag IV til tiltrædelsesakten, bør den ifølge Budapest kraftværk stadig undersøges i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii) til v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(134)
Budapests kraftværk fremfører, at artikel 1, litra b), nr. v), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 finder anvendelse på elkøbsaftalerne, og at elkøbsaftalerne derfor udgør »eksisterende støtte«. Værket mener ikke, at artikel 1, litra b), nr. v), sidste punktum, i forordning (EF) nr. 659/1999 finder anvendelse på elkøbsaftalerne af tre grunde.
(135)
For det første fastslog Domstolen i sin dom i Alzetta Mauro-sagen (47), at støtte bevilget på et marked, som, før det blev liberaliseret, var lukket for konkurrence, bør betragtes som eksisterende støtte fra tidspunktet for liberaliseringen. Ifølge den interesserede part er denne dom baseret direkte på en fortolkning af EF-traktatens artikel 88, stk. 1, og går derfor forud for forordning (EF) nr. 659/1999.
(136)
Da forordning (EF) nr. 659/1999 endnu ikke var trådt i kraft, da elektricitetsmarkedet blev liberaliseret ved direktiv 96/92/EF, eller da elkøbsaftalerne blev undertegnet, er det for det andet bestemmelserne i Alzetta Mauro-dommen og ikke i forordning (EF) nr. 659/1999, der finder anvendelse.
(137)
For det tredje fører en sammenligning af ordlyden for de forskellige kategorier i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 til den konklusion, at artikel 1, litra b), nr. v), kun finder anvendelse på statsstøtteordninger, idet individuel støtte ikke nævnes udtrykkeligt.
(138)
Omvendt hævder AES-Tisza, at hvis elkøbsaftalerne skulle klassificeres som ny støtte, så skulle en sådan klassificering baseres på forordning (EF) nr. 659/1999, artikel 1, litra b), nr. v).
5.5. Kommissionen kan ikke sætte lovligt indgåede privatretlige aftaler ud af kraft (»pacta sunt servanda«) - retlig usikkerhed
(139)
Disse argumenter blev fremsendt af Budapest og AES-Tisza kraftværkerne og af […] Bank.
(140)
Parterne understreger, at de indgik elkøbsaftalerne i god tro på de markedsvilkår, der var gældende på det tidspunkt. De accepterede store investeringsforpligtelser, som blev muliggjort via kreditinstitutioner inden for rammerne af finansieringsaftaler. De finder, at Kommissionens undersøgelser førte til en betydelig retlig usikkerhed, som burde være undgået. AES-Tisza's sætter spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til på basis af statsstøttereglerne og generelt EF-traktatens konkurrenceregler at bringe lovligt indgåede kommercielle aftaler til ophør (48).
5.6. Proportionalitet
(141)
AES-Tisza giver udtryk for bekymring vedrørende proportionaliteten af Kommissionens anmodning om at bringe elkøbsaftalerne til ophør og henviser til en mulig genforhandling af aftalerne.
5.7. Kommentarer til elkøbsaftalernes forenelighed med fællesmarkedet
(142)
Selskaberne Csepel og AES-Tisza nævner, at elkøbsaftalerne ikke er udformet som kompensationsordninger, og det er derfor ikke rimeligt at sammenligne dem med analysemetoden for strandede omkostninger. Da elkøbsaftalerne blev indgået, kunne de ikke opfattes som en kompensation for strandede omkostninger, da analysemetoden slet ikke eksisterede på det tidspunkt. De mener kun, det er rimeligt at anvende metoden i en situation, hvor elkøbsaftalerne var ophørt tidligere.
(143)
Omvendt hævder […] Bank med hensyn til Csepels elkøbsaftale, at den kompensation, der betales inden for rammerne af elkøbsaftalerne, udelukkende dækker omkostninger, der er støtteberettigede ifølge metoden (f.eks. faste omkostninger, variable omkostninger og en rimelig fortjeneste). Ifølge argumentationen giver Csepels elkøbsaftale ikke en kompensation, der overstiger støtteberettigede strandede omkostninger.
(144)
Csepel hævder endvidere, at elkøbsaftalerne opfylder kriterierne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, da de i væsentlig grad bidrager til elforsyningssikkerheden i Ungarn, og mere generelt til udviklingen af Ungarns samlede økonomi.
(145)
Selskabet AES-Tisza foreslår (uden at give detaljerede grunde), at elkøbsaftaler bør betragtes som sikkerhed for investeringer i et område, der henhører under artikel 87, stk. 3, litra a).
(146)
Endvidere bemærker AES-Tisza, at beslutningen om at indlede proceduren er uklar med hensyn til den »benchmark«-markedspris, der skal anvendes, betydningen af »ineffektiv investering« og de økonomiske scenarier og tidspunkter, Kommissionen har brugt ved vurderingen af foreneligheden med fællesmarkedet.
6. UNGARNS SVAR PÅ DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(147)
Som svar på bemærkningerne fra Csepel kraftværk anfører Ungarn, at i modsætning til, hvad der måske kan udledes af Csepels bemærkninger, indeholder værkets elkøbsaftale også garanterede minimumsaftag.
(148)
Hvad angår de argumenter, der fremføres af Dunament, hvorefter værket ikke kan afvise at producere energi på betingelser, der dikteres af MVM, heller ikke på bekostning af Dunaments salg på det frie marked, nævner de ungarske myndigheder, at MVM i 2006 foreslog at trække 4 F-blokke ud af elkøbsaftalerne, der derfor kunne have konkurreret direkte på det frie marked for systemtjenester. Dunament afviste imidlertid denne mulighed.
(149)
Hvad angår bemærkningerne fra AES-Tisza, ifølge hvilke producenter, der ikke var omfattet af en elkøbsaftale, først og fremmest investerede, hvis de var sikret et obligatorisk aftag, anfører de ungarske myndigheder, at store kraftværker og kraftværksblokke sælger elektricitet på det frie marked uden hverken elkøbsaftaler eller obligatorisk aftag (f.eks. Dunament blok G1, Vértes og Mátra blok I-II).
(150)
Ungarn understreger også, at i modsætning til, hvad AES-Tiszas anfører i deres bemærkninger, er MVM's forhandlingsposition også begrænset af selve elkøbsaftalerne (prisformler og garanteret aftag).
7. KOMMISSIONENS VURDERING
7.1. Ulovlig støtte
(151)
Den støtte, elkøbsaftalerne er forbundet med, blev ikke anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med procedurereglerne for statsstøtte. Der er derfor tale om en ulovlig støtte.
7.2. Generelle bemærkninger om den individuelle vurdering af elkøbsaftalerne
(152)
I deres bemærkninger gjorde flere interesserede parter samt de ungarske myndigheder gældende, at elkøbsaftalerne burde vurderes hver for sig i betragtning af forskellene i deres indhold og vilkår.
(153)
Denne beslutning omfatter alle de elkøbsaftaler mellem MVM og elproducenter, der var i kraft på det tidspunkt, hvor Ungarn tiltrådte EU (se betragtning 44 og 45 ovenfor). Kommissionen finder, at de overordnede principper i elkøbsaftalerne er så ensartede, at det i en statsstøttesag er rimeligt at vurdere dem under ét. Som det fremgår af nedenstående, er det Kommissionens opfattelse, at de væsentligste fordele, elkøbsaftalerne giver, er fælles for dem alle, og at beslutningerne om at indgå dem i årene 1995-2001 blev truffet ud fra de samme energipolitiske mål og indgik som led i den samme løsning af energiproblemerne. Helt konkret pålægger alle aftalerne MVM en købsforpligtelse - hvis varighed strækker sig over en betydelig del af produktionsanlæggenes levetid - til at aftage en fast kapacitet og en garanteret mængde, baseret på en prisordning, der sætter producenterne i stand til at dække såvel deres faste som deres variable omkostninger. Også hvad angår de andre kriterier for, at der foreligger statsstøtte, er der så mange lighedspunkter, at det er berettiget at foretage en samlet vurdering af alle aftalerne. Deres selektive karakter grunder på de samme principper; spørgsmålet om, hvorvidt købsaftalerne resulterer i en overførsel af statsmidler, må afgøres ud fra stort set samme vurdering for alle aftalerne, og deres virkninger for konkurrencen, og samhandelen må bedømmes ud fra den samme økonomiske vurdering, hvori der også må tages hensyn til virkningerne af, at disse elkøbsaftaler består ved siden af hinanden på det ungarske marked. For at opnå det fulde overblik over de reelle forhold på det ungarske elmarked finder Kommissionen derfor, at elkøbsaftalerne må vurderes samlet, og at der må vedtages én samlet beslutning om dem.
(154)
Denne tilgang baseret på en helhedsvurdering er ikke til hinder for, at Kommissionen kan tage de forskelle, der rent faktisk består mellem de forskellige elkøbsaftaler, med i betragtning. I denne beslutning vil der derfor blive taget hensyn til forskellene mellem elkøbsaftalerne, hvor disse forskelle er relevante for beslutningen.
7.3. Statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(155)
I det følgende analyserer Kommissionen hvert af de fire kumulative kriterier i statsstøttedefinitionen i EF-traktatens artikel 87, stk. 1: om der er tale om statsmidler, om foranstaltningen resulterer i en økonomisk fordel, om denne fordel er selektiv, og om den påvirker samhandelen.
(156)
I deres bemærkninger gjorde de interesserede parter (under henvisning til adskillige vurderingskriterier) gældende, at Kommissionen kun burde basere sin vurdering på den situation, der bestod på det tidspunkt, hvor elkøbsaftalerne blev undertegnet. De konklusioner, den drog af denne vurdering, skulle så gælde for hele aftaleperioden. Budapest-kraftværket henviser i den sammenhæng til Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (49).
(157)
Ved afgørelsen af, hvad der er det relevante tidspunkt, må Kommissionen først og fremmest tage hensyn til akten om Ungarns tiltrædelse af EU, procedureforordningen og Domstolens retspraksis.
(158)
I de relevante bestemmelser i bilag IV til tiltrædelsesakten hedder det:
»BILAG IV
Liste omhandlet i artikel 22 i tiltrædelsesakten
(…)
3) Konkurrencepolitik
1)
Følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, vil ved tiltrædelsen blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel 88, stk. 1, i EF-traktaten:
a)
støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994
b)
støtteforanstaltninger opregnet i tillægget til dette bilag
c)
støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af den nationale myndighed for statsstøttekontrol i den nye medlemsstat og fundet forenelige med gældende fællesskabsret, og som Kommissionen ikke har gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, jf. proceduren i stk. 2.
Alle foranstaltninger, der stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen, som udgør statsstøtte, og som ikke opfylder de betingelser, der fastlægges ovenfor, vil ved tiltrædelsen blive anset for ny støtte i forbindelse med anvendelsen af artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten.
Ovennævnte bestemmelser gælder ikke for transportsektoren eller for aktiviteter i tilknytning til produktion, forarbejdning eller afsætning af de produkter, der er opregnet i bilag I til EF-traktaten, med undtagelse af fiskevarer og heraf afledte produkter.
Ovennævnte bestemmelser berører heller ikke de overgangsbestemmelser vedrørende konkurrencepolitikken, der fastlægges i denne tiltrædelsesakt.«
(159)
I de relevante definitioner i artikel 1 i procedureforordningen fastsættes følgende:
»b)
»eksisterende støtte«
i)-iv)
[…]
v)
støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer. Når visse foranstaltninger bliver en støtte som følge af en liberalisering af en aktivitet ved fællesskabslovgivning, betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen
c)
»ny støtte« enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte.«.
(160)
Af ovenstående bestemmelser følger, at foranstaltninger, der ikke udgjorde statsstøtte på det tidspunkt, hvor de blev iværksat, under visse omstændigheder kan blive til statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87. Og dette berører ikke foranstaltningens kvalificering som eksisterende støtte eller ny støtte.
(161)
Det er korrekt, at når Kommissionen skal afgøre, om der i en konkret sag foreligger statsstøtte, må den tage stilling til den situation, der bestod på det tidspunkt, hvor foranstaltningen trådte i kraft, men det betyder ikke, at vurderingen af de fire kriterier i statsstøttedefinitionen altid kun skal begrænses til det tidspunkt, hvor støtten blev ydet.
(162)
Af artikel 1, litra b), nr. v) i procedureforordningen fremgår det klart, at der kan være ekstraordinære omstændigheder, såsom udviklingen på fællesmarkedet eller liberaliseringen af en sektor, hvor der sker betydelige økonomiske og lovgivningsmæssige ændringer i en eller flere økonomiske sektorer, og hvor en foranstaltning, der oprindeligt ikke faldt ind under traktatens artikel 87, på grund af disse ændringer vil kunne falde ind under statsstøttekontrollen. Hvis man efter liberalisering af en økonomisk sektor opretholder alle de foranstaltninger, der på grund af de ganske særlige markedsvilkår på det tidspunkt, hvor de blev iværksat, ikke var at betragte som statsstøtte, ville det reelt bevirke, at de markedsforhold, der bestod, før der blev åbnet op for konkurrence på markedet, blev fastholdt. Det ville være i strid med selve formålet med medlemsstaternes beslutning om at liberalisere en given sektor for at åbne op for konkurrence. Formålet med de særlige bestemmelser om, at en foranstaltning kan blive til statsstøtte, er at undgå en forlængelse af enhver foranstaltning, der under de nye markedsforhold vil kunne skade aktørerne på markedet, selv om den under de tidligere herskende økonomiske og lovgivningsmæssige forhold ikke udgjorde statsstøtte (50).
(163)
Først når Kommissionen har fastslået, at der foreligger statsstøtte, skal der tages særskilt stilling til, hvorvidt støtten skal kvalificeres som eksisterende støtte eller ny støtte.
(164)
Ungarns økonomi undergik drastiske ændringer i 1990'erne. Ungarn besluttede sig til at gå med i Den Europæiske Union og blev fuldgyldigt medlem den 1. maj 2004. Landet var udmærket klar over sin forpligtelse til at bringe sine eksisterende foranstaltninger i overensstemmelse med konkurrencereglerne på det indre marked, det ønskede at komme med i, eftersom den Europaaftale (51), som Ungarn undertegnede i 1991, udtrykkeligt nævner denne forpligtelse.
(165)
Da Ungarn blev medlem af Den Europæiske Union, kom landet også med i det liberaliserede indre marked på energiområdet. Tiltrædelsesaktens konkurrenceregler indeholder ingen undtagelser for det ungarske energimarked. I lyset heraf finder Kommissionen i modsætning til, hvad de interesserede parter har fremført i deres bemærkninger, at elkøbsaftalerne, som blev indgået under helt andre økonomiske forhold (hvilket de interesserede parter anerkender), før landet kom med i det liberaliserede indre marked på energiområdet, vil kunne udgøre statsstøtte under de nye lovgivningsmæssige og økonomiske forhold. For at fastslå, om der i forbindelse med disse elkøbsaftaler foreligger statsstøtte, bør vurderingen af, om de fire statsstøttekriterier er opfyldt, foretages i lyset af de nye lovgivningsmæssige og økonomiske vilkår.
(166)
Spørgsmålet om, hvad der er det relevante vurderingstidspunkt, bør desuden afgøres i lyset af tiltrædelsesakten. I modsætning til, hvad der skete under de foregående tiltrædelser, enedes medlemsstaterne om at indføre særlige bestemmelser i tiltrædelsesakten om, at alle foranstaltninger, der ville være gældende efter tiltrædelsen, og som var iværksat efter den 10. december 1994, skulle anmeldes til Kommissionen før tiltrædelsen og vurderes af denne på grundlag af den gældende fællesskabsret.
(167)
Langt størstedelen af de lande, der tiltrådte EU den 1. maj 2004, havde en historisk betinget stærk tradition for statslige indgreb. Der kunne være foranstaltninger, der ikke opfyldte de fire statsstøttekriterier før tiltrædelsen, fordi markedsvilkårene var meget anderledes på det tidspunkt. Men med de nye lovgivningsmæssige og økonomiske vilkår, der opstod efter tiltrædelsen, ville disse kriterier meget vel kunne blive opfyldt.
(168)
De relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten tager sigte på at sikre en ufordrejet konkurrence på det indre marked i tiden efter traktatens ikrafttrædelse i landet. Formålet med de relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten er derfor at undgå konkurrencefordrejninger på fællesmarkedet på grund af uforenelige statsstøtteforanstaltninger efter tiltrædelsen. Det er i den forbindelse irrelevant, om foranstaltningen opfyldte alle statsstøttekriterierne i 1990'erne, da den blev iværksat, eller ej. Det relevante tidspunkt for vurderingen af, hvorvidt der foreligger statsstøtte, er derfor perioden efter Ungarns tiltrædelse af EU og det liberaliserede indre marked på energiområdet.
(169)
Enhver anden tilgang ville føre til en situation, hvor de økonomiske vilkår, der bestod i perioden op til tiltrædelsen og liberaliseringen (som for de fleste af de nye medlemsstaters vedkommende faldt sammen med overgangsperioden efter det kommunistiske styres fald), blev fastholdt længe efter landets tiltrædelse af Den Europæiske Union. Foranstaltninger, som måske ikke udgjorde statsstøtte før tiltrædelsen, ville i så fald kunne opretholdes, lige så længe medlemsstaten ønskede det, selv om de under vilkårene efter tiltrædelsen udgjorde statsstøtte, fordi de så ikke ville være omfattet af Kommissionens statsstøttekontrol.
(170)
Det er netop intentionerne med de bemærkninger, de interesserede parter fremsatte herom. Alle de interesserede parters argumenter angående det relevante vurderingstidspunkt går ud på, at den økonomiske og retlige vurdering af elkøbsaftalerne i denne statsstøttesag udelukkende bør baseres på de forhold, der gjorde sig gældende på tidspunktet for elkøbsaftalernes indgåelse (dvs. i perioden mellem 1995 og 2001), hvilket skulle føre til den konklusion, at elkøbsaftalerne på grund af disse retlige og økonomiske forhold ikke udgør statsstøtte. De gør gældende, at spørgsmålene om, hvorvidt kriterierne angående markedsøkonomisk aktør, konkurrencefordrejning og samhandelspåvirkning er opfyldt, bør analyseres inden for rammerne af den økonomiske kontekst, der bestod i midten af 1990'erne, og at Kommissionen bør tage hensyn til MVM's forpligtelser på daværende tidspunkt (forsyningssikkerhed) og det mønster, der på det tidspunkt kendetegnede energisektoren (eneaftagermodellen osv.). Efter deres opfattelse bør det resultat, som en vurdering på basis af disse forhold vil føre til, gælde indtil elindkøbsaftalernes udløb (i 2024 for den længstvarende aftale), uanset de ændringer, der er sket, såsom Ungarns tiltrædelse af EU og den deraf følgende liberalisering af energimarkedet.
(171)
Kommissionen kan ikke godkende disse argumenter. Kommissionen finder, at de relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten netop tager sigte på at undgå sådanne situationer ved at kræve, at statsstøttereglerne omgående skal finde anvendelse på de økonomiske aktører. Tiltrædelsesakten indeholder ganske vist undtagelsesbestemmelser for visse økonomiske sektorer (f.eks. transportsektoren), men den indeholder absolut ingen undtagelser for aktørerne på elmarkedet. Den gældende fællesskabsret, herunder også direktiv 96/92/EF, finder således anvendelse på alle aftalerelationer på det ungarske elmarked umiddelbart efter tiltrædelsen.
(172)
Med hensyn til vurderingen af elkøbsaftalerne finder Kommissionen således, at Ungarn med sin tiltrædelse af det liberaliserede indre marked i energisektoren gik ind på at anvende de principper, der gælder for dette marked, på alle aktører på sit eksisterende marked, herunder også på alle eksisterende aftaleforhold.
(173)
Kommissionen skal derfor tage stilling til, om foranstaltningen opfyldte kriterierne for at skulle betragtes som statsstøtte fra og med den dato, hvor Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union.
(174)
Med hensyn til vurderingen af, om foranstaltningen indebærer en fordel, henvises der indledningsvis til, at de fleste af elproducenterne i deres bemærkninger anførte, at de ikke kunne have investeret i disse kraftværker uden de garantier, elkøbsaftalerne frembød. […]-kraftværket udtaler i sine bemærkninger, at »elkøbsaftalerne har stor betydning for bankernes vilje til løbende at finansiere investeringen og forfinansiere driftsomkostningerne. […] Den […] forhørte […] sig om konsortiets [dvs. pengeinstitutternes] syn på en eventuel ændring af elkøbsaftalerne. Bankerne afviste imidlertid en reduktion af både den reserverede kapacitet og det garanterede minimumsaftag« (52).
(175)
I den sammenhæng gør […] (som repræsentant for de 12 banker, der har lånt Csepel-kraftværket tæt ved […]) gældende, at »bankernes opfattelse er, at elkøbsaftalerne indgår som led i samlet pakke af forretningsaftaler, som sikrede og fortsat sikrer den låneaftale, der har skaffet finansiering til projektet på markedsvilkår. Enhver ændring af elkøbsaftalerne ville derfor automatisk påvirke bankerne og i kraft af de kontraktlige muligheder, bankerne har for at beskytte deres finansielle interesser, derefter bringe hele Csepel II-projektet i fare«.
(176)
[…] anfører (som repræsentant for ni banker, der har lånt næsten […] til AES-Tisza, at »Det væsentligste grundlag for denne finansiering var eksistensen af elkøbsaftalerne og andre relevante projektdokumenter (f.eks. brændselsleveringsaftalen). […] Elkøbsaftalerne sikrer stabiliteten i efterspørgslen (afsætningsmængden, prissætningen)«. »Denne efterspørgselsstabilitet […]giver bankerne den sikkerhed, der er nødvendig, for at de vil yde langfristet finansiering på et uudviklet marked.«
(177)
I sin vurdering af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, foretog Kommissionen først en indledende analyse af, hvilket ræsonnement den burde lægge til grund i sin vurdering. På grundlag af denne indledende analyse, som opsummeres i nr. 180-190, drog Kommissionen den konklusion, at for at kunne fastslå, om der bestod en fordel, måtte det først afklares, om en markedsaktør under de omstændigheder, der herskede ved Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union, ville have givet kraftværkerne en garanti af samme type som den, elkøbsaftalerne indeholdt (svarende til en betydelig del af og i mange tilfælde hele kraftværkets disponible kapacitet), i form af et garanteret minimumsaftag af elektricitet over en periode på 15-27 år, alt efter de pågældende aktivers typiske forventede levetid eller afskrivning, til en pris, der dækkede værkernes faste og variable omkostninger (inkl. brændselsomkostninger) (53).
(178)
I anden omgang analyserede Kommissionen svaret på dette spørgsmål i lyset af den normale forretningspraksis på de europæiske elmarkeder.
(179)
Endelig foretog Kommissionen en kort vurdering af elkøbsaftalernes virkninger på markedet umiddelbart efter Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union. Selv om en sådan analyse ikke er nødvendig for at fastslå, om elkøbsaftalerne indebar en økonomisk fordel eller ej, er den nyttig, når det drejer sig om at tage stilling til nogle af bemærkningerne fra de interesserede parter.
1) Indledende analyse: Grundlaget for vurdering af eksistensen af en fordel
(180)
De bemærkninger fra tredjemand, der indkom under proceduren, drejede sig om, hvorvidt elkøbsaftalerne indebar en fordel i lyset af de omstændigheder, hvorunder de blev indgået midt i 1990'erne. I disse bemærkninger blev det i alt væsentligt konkluderet, at en typisk markedsaktør i denne periode, hvor elselskaberne blev privatiseret, ville have ydet elproducenterne tilsvarende garantier som dem, elkøbsaftalerne indeholdt, for at tiltrække investorer og dermed sikre Ungarns elektricitetsforsyning.
(181)
Efter en analyse af denne vurdering drog Kommissionen den konklusion, at den ikke var korrekt, hvilket havde to grunde. For det første tager den ikke hensyn til, hvem det er, der opnår denne fordel. For det andet er den periode, der blev lagt til grund ved denne vurdering, ikke relevant for vurderingen af, om foranstaltningen er forbundet med en fordel.
(182)
Dunament-elselskabet gør gældende, at det ikke opnåede nogen fordel gennem sin elkøbsaftale, eftersom det betalte markedsprisen ved privatiseringen af sine kraftværker, og selskabets rettigheder og forpligtelser som følge af elkøbsaftalerne var indregnet i købsprisen. Enhver fordel, som elkøbsaftalen måtte have givet det, var altså indregnet i den pris, det betalte, ved privatiseringen.
(183)
Kommissionen finder ikke, at dette ræsonnement kan anvendes i den foreliggende sag. I denne sag er det de privatiserede kraftværker (de af dem, der rent faktisk blev privatiseret) og ikke disse kraftværkers aktionærer, der modtager fordelen. Privatiseringen af kraftværkerne foregik gennem aktiehandeler.
(184)
Domstolen har taget stilling til, hvordan en ændring af en virksomheds ejerskab i forbindelse med en aktiehandel påvirker spørgsmålet om, hvorvidt der er ydet ulovlig støtte til selskabet, og hvem der modtog denne støtte. Domstolen statuerede, at det fremdeles er den virksomhed, der begunstiges ved støtten, som er støttemodtageren, uanset ændringen i dens ejerforhold (54). At aktierne overføres til markedspris, sikrer alene, at køberen ikke selv modtager statsstøtte. Dette berører imidlertid ikke spørgsmålet om, hvorvidt der bestod en fordel for den modtagende virksomheds drift.
(185)
I den foreliggende sag er det de ungarske selskaber, der driver kraftværkerne og indgik elkøbsaftalerne, der er støttemodtagerne, og ikke kraftværkernes aktionærer. Ændringen af kraftværkernes ejerforhold fandt sted før den dato, fra og med hvilken spørgsmålet om eksistensen af statsstøtte skal vurderes, og har ingen relevans for vurderingen af, om de selskaber, der driver kraftværkerne, modtog statsstøtte. Uanset deres ejerforhold var det derfor de selskaber, som undertegnede elkøbsaftalerne, der blev begunstiget af de fordele, elkøbsaftalerne indebar.
(186)
Kommissionen er klar over, at det overordnede princip i elkøbsaftalerne, dvs. det garanterede investeringsafkast, under de markedsforhold, der bestod i Ungarn midt i 1990'erne, var en afgørende forudsætning for, at de nødvendige investeringer kunne gennemføres.
(187)
Den omstændighed, at det på grund af forholdene i elproduktionssektoren og den politiske og økonomiske situation i Ungarn i denne periode var nødvendigt, at staten greb ind ud fra hensynet til den almene interesse, og at den bedste løsning var at indgå elkøbsaftaler med en række elproducenter, indebærer på ingen måde, at elkøbsaftalerne ikke gav elproducenterne en fordel.
(188)
De fleste elproducenter gør gældende, at elkøbsaftalerne ikke giver elproducenterne nogen fordel, eftersom de både for MVM's og elproducenternes vedkommende stemmer overens med enhver markedsøkonomisk aktørs normale markedsadfærd. De fremfører, at enhver privat aktør i MVM's situation (som eneaftager med lovmæssig forpligtelse til at sikre forsyningerne) ville have valgt at indgå elkøbsaftalerne, og at den økonomiske fordel, elkøbsaftalerne giver, ikke er større, end hvad der på 1990'ernes uudviklede energimarked i Ungarn var en normal kommerciel fordel for parterne. Elproducenterne var desuden ifølge loven nødt til at indgå aftale med MVM for at kunne opnå en driftstilladelse. Elproducenterne hævder, at Kommissionen på grundlag af princippet om den markedsøkonomiske investor burde tage hensyn til de lovgivningskrav og de økonomiske realiteter, der gjorde sig gældende på tidspunktet for elindkøbsaftalernes indgåelse.
(189)
Med hensyn til de interesserede parters argumenter angående det markedsøkonomiske investorprincip henviser Kommissionen til de afsnit i denne beslutning, der drejer sig om fastlæggelsen af det relevante tidspunkt for vurderingen af, om elkøbsaftalerne indebærer statsstøtte eller ej. Kommissionen understreger på ny, at den ikke har nogen intention om at sætte spørgsmålstegn ved, at det under de omstændigheder, der herskede på daværende tidspunkt, var nødvendigt at indgå elkøbsaftaler. Men som anført ovenfor, betyder det på ingen måde, at elkøbsaftalerne ikke gav elproducenterne en fordel. De interesserede parter hævder i realiteten blot, at disse aftaler stemte overens med de markedsvilkår, der herskede på det tidspunkt, hvor de blev indgået. Ingen af de interesserede parter hævder, at de stemmer overens med de aktuelle vilkår på det indre marked.
(190)
Kommissionen konkluderer, at det for at kunne vurdere, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, må det undersøges, om en gennemsnitlig markedsaktør under de vilkår, der herskede på tidspunktet for Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union, ville have ydet elproducenterne en garanti svarende til den, der som beskrevet i nr. 177 var indeholdt i elkøbsaftalerne.
2) Vurdering af, om elproducenterne opnåede en fordel, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union
(191)
For at kunne besvare dette har Kommissionen set nærmere på den mest udbredte praksis blandt de kommercielle operatører på de europæiske elmarkeder, der er relevante for denne analyse, og vurderet, om elkøbsaftalerne stemmer overens med denne praksis eller giver producenterne garantier, som en køber, der handler ud fra rent forretningsmæssige overvejelser, ikke ville acceptere.
(192)
Indledningsvis er det værd at bemærke, at elmarkederne traditionelt har været opdelt i fire markeder: i) produktion/import og engrosforsyning, ii) transmission/distribution, iii) detailsalg og iv) balanceringselektricitet. De relevante markeder for vurderingen af elkøbsaftalerne er den første og den fjerde kategori, eftersom MVM køber elektricitet hos indenlandske producenter, importerer elektricitet og sælger den videre til regionale distributionsselskaber og kommercielle leverandører (der leverer til detailmarkedet). MVM stiller tillige reserveret kapacitet til rådighed for det systemansvarlige transmissionsselskab (TSO) med henblik på balanceringen i systemet.
(193)
I Ungarn har detailmarkedet været opdelt i to segmenter i den her relevante periode: i) et offentligt forsyningssegment, hvor regionale distributionsselskaber leverer elektricitet til regulerede priser til forbrugere uden frit leverandørvalg og til forbrugere, der ikke udnytter dette valg, og ii) et frit markedssegment, hvor kommercielle leverandører leverer elektricitet til forbrugerne til priser, der dikteres af markedsmekanismen. Under den ordning, der blev indført med energilov III, omfatter det offentlige forsyningssegment kun de privatkunder og erhvervskunder, for hvilke der er forsyningspligt.
(194)
I den relevante vurderingsperiode leverede MVM elektricitet til såvel de regionale distributionsselskaber (der leverer til det offentlige forsyningssegment) og til leverandører på det frie markedssegment. Men som beskrevet i nr. 221-231, havde MVM's salg til leverandørerne på det frie markedssegment alene til formål at få afsat de overskudsmængder, MVM købte inden for rammerne af elkøbsaftalerne, og som der ikke var behov for på det offentlige forsyningssegment. Dette er en følge af selve elkøbsaftalerne og kan ikke betragtes som en autonom forretningsaktivitet. Om der blev givet en fordel, må derfor analyseres på grundlag af det primære mål, MVM skulle opfylde, nemlig at forsyne de regionale distributionsselskaber med en tilstrækkelig mængde elektricitet til, at de kan opfylde behovet på det offentlige forsyningssegment. Det drejer sig derfor om at få afklaret, om en markedsaktør, som havde til opgave at forsyne de regionale distributionsselskaber med en tilstrækkelig mængde elektricitet, og hvis handlinger udelukkende var dikteret af kommercielle hensyn, uden elkøbsaftalerne ville have ydet den samme garanti som den, elkøbsaftalerne indeholder. Denne vurdering må foretages i forhold til konkurrenceudsatte engrosmarkeder. I det følgende gives først en oversigt over typiske former for forretningspraksis af relevans for denne analyse og dernæst en sammenligning mellem elkøbsaftalerne og disse former for praksis. Endelig har Kommissionen i lyset af denne sammenligning analyseret, hvilke virkninger de ungarske myndigheder kunne have forventet elkøbsaftalerne ville få, når Ungarn kom med i Den Europæiske Union, og om de kunne have forventet, at andre typer aftaler havde resulteret i en bedre balance mellem positive og negative virkninger.
2.a) Kort beskrivelse af normal forretningspraksis på de europæiske elmarkeder af relevans for vurderingen af, om elindkøbsaftalerne indebærer en fordel
(195)
I sin sektorundersøgelse af elektricitetsmarkederne i Europa (55) foretog Kommissionen en indgående undersøgelse af betingelserne for handel med elektricitet på europæiske engrosmarkeder.
(196)
Uafhængigt af leveringsperioden kan elektricitet i større mængder handles på spotmarkeder og terminsmarkeder. På spotmarkederne handles elektriciteten normalt dagen før den faktiske levering. Handelen med elektricitet på spotmarkederne er altid baseret på marginalpriser, hvilket kun garanterer, at de kortsigtede marginalomkostninger dækkes (56).
(197)
På terminsmarkederne handles elektriciteten med henblik på senere levering. Der kan være tale om uge-, måneds-, kvartals- eller årsterminer. Både spot- og terminselektricitet kan handles på elbørser eller på OTC-markederne. Da aftagerne således altid har et valg mellem de forskellige markeder, er der tendens til nogenlunde sammenfald mellem priserne på identiske produkter på elbørserne og OTC-markederne. Priserne på alle spot- og terminsprodukter og dermed referencepriserne for hele engrosmarkedet fastsættes derfor i stigende grad af elbørserne.
(198)
Desuden afhænger prisen på terminsprodukter af, hvilke forventninger markedsaktørerne har til den fremtidige prisudvikling på spotmarkederne. Eftersom markedsaktørerne indgår terminskontrakter, fordi de foretrækker de sikre priser på terminsmarkedet frem for de usikre fremtidige priser på spotmarkedet, er terminspriserne også forbundet med et risikoelement. I praksis indeholder priserne på terminsprodukter et centralt element, der afspejler markedsaktørernes forventninger til udviklingen i spotpriserne, samt et risikotillæg eller et risikonedslag, alt efter om de lægger stor vægt på sikkerheden omkring prisen, selv om der i praksis ofte vil være tale om et tillæg. Som følge heraf er det spotpriserne, der udgør referencepunktet for alle elpriser. Hvis der findes en spotbørs, danner priserne på denne børs grundlaget for hele markedet. På mange engrosmarkeder søger aftagerne normalt at få dækket en stor del af deres forventede behov ind gennem terminskontrakter for at få klarhed over deres omkostninger. De behov, der overstiger deres køb på terminskontrakter, dækkes derefter gennem indkøb på spotmarkederne.
(199)
I energisektorundersøgelsen blev det fastslået, at der ud over handelen på børserne og OTC-markeder også handles elektricitet på individuelle bilaterale kontrakter. Disse kontrakter kan være meget forskellige med hensyn til de produkter og de tjenester, der leveres, og priserne oplyses normalt ikke. På konkurrenceudsatte markeder vil eksistensen af standardiserede elbørser og OTC-handel dog normalt påvirke disse transaktioner, eftersom en producent eller importør almindeligvis ikke vil gå ind i en individuel bilateral kontrakt, der tydeligvis ikke er så gunstig for ham som en standardiseret spot- eller terminskontrakt. De standardiserede spot- og terminskontrakter på de europæiske engrosmarkeder udgør derfor et godt sammenligningsgrundlag ved vurderingen af, om de ungarske elkøbsaftaler giver elproducenterne en fordel.
(200)
På terminsmarkederne er den længste leveringsfrist et år. Den længste periode mellem kontraktens indgåelse og påbegyndelsen af den egentlige leveringsperiode er fire år i NordPool (Skandinavien), tre år i Powernext (Frankrig), frem år i UKPX (Storbritannien) og seks år i EEX (Tyskland). På nogle børser, såsom OMEL i Spanien, indgås der ikke terminskontrakter. I en standardiseret terminskontrakt har leverandøren pligt til at levere en bestemt mængde energi til en på forhånd aftalt pris over en periode på maksimalt et år, der starter med at løbe højst seks år efter kontraktens indgåelse. Disse perioder er betydeligt kortere end et kraftværks normale afskrivningstid og levetid. Under normale markedsvilkår har elproducenterne, selv om de afsætter størsteparten af deres produktion gennem terminskontrakter, derfor ingen indsigt i priserne og salgsmængderne gennem hele kraftværkernes afskrivnings- og levetid. Og eftersom priserne fastsættes på forhånd, løber de den risiko, at deres omkostninger kommer til at overstige de aftalte priser. Der er tale om en ikke ubetydelig risiko, som især hænger sammen med udsvingene i brændselsomkostningerne, som ved de fleste former for elproduktion er hovedkomponenten i de variable omkostninger. Elproducenterne er desuden udsat for et konkurrencepres, da de er nødt til at forny deres terminskontrakter adskillige gange i løbet af deres produktionsanlægs levetid og derfor må tilpasse deres tilbud til de til enhver tid gældende konkurrenceforhold.
(201)
På engrosmarkederne findes der også kontrakttyper, som indebærer reservation af produktionskapacitet i form af »trækningsrettigheder«, og som derfor lader sig sammenligne med de her omhandlede elkøbsaftaler. Der er tale om at reservere en del af et givet kraftværks produktionskapacitet, normalt for hele kraftværkets forventede levetid, og betale kraftværksoperatøren en »reservationsafgift« svarende til kapitalomkostningerne og de faste omkostninger ved den reserverede kapacitet. De tekniske risici bæres af kraftværksoperatøren. Trækningsrettighedernes indehaver kan bestemme, hvor meget af den reserverede kapacitet vedkommende vil udnytte, og betaler kraftværket en pris svarende til de variable omkostninger ved den energi, der produceres med den reserverede kapacitet.
(202)
For en nærmere vurdering af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, er det også relevant at se på de store erhvervskunder, selv om de ikke optræder på engrosmarkederne, men på de (efterfølgende) detailmarkeder. Eftersom producenterne undertiden leverer elektricitet direkte til store erhvervskunder, er det rimeligt at sammenligne disse transaktioner med elkøbsaftalerne.
(203)
Af energisektorundersøgelsen fremgik det, at det er almindelig praksis, at elleverandørerne indgår kontrakter med store kunder med faste priser. Disse kontrakter har normalt kun en varighed på et eller to år. De indeholder normalt en leveringsplan, der er baseret på det hidtidige forbrug. Prisen afledes af engrospriserne på terminsmarkeder og indeholder andre omkostningskomponenter, f.eks. de forventede balanceringsomkostninger eller leverandørens avance. Hvis leveringsplanen fraviges, udløses en særlig »take-or-pay«-klausul, som forpligter køberen til enten at betale for den energi, vedkommende ikke har brug for, eller betale et tillæg. Disse kontrakter kan i den henseende anses for også at være baseret på et garanteret minimumsaftag kombineret med reservation af kapacitet (57).
(204)
Der er også en anden type aftale, der bør tages med i betragtning ved vurderingen af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, nemlig de balanceringskontrakter, der indgås med de systemansvarlige transmissionsselskaber (TSO). Eftersom elektricitet vanskeligt lader sig lagre effektivt, må efterspørgsel og udbud bestandigt bringes til at matche hinanden. Hvis udbuddet eller efterspørgslen udvikler sig anderledes end forventet, så der bliver behov for at producere mere, er det TSO-selskabets ansvar at få visse producenter til med kort varsel at øge deres produktion. For at sikre, at der er kapacitet nok til at imødegå en sådan situation, reserverer TSO-selskaberne kapacitet i de produktionsanlæg, der er i stand til at øge deres produktion med kort varsel. I Ungarn findes der ingen lageranlæg, og det er derfor de naturgasfyrede værker, der bedst er i stand til at levere disse balanceringstjenester.
(205)
Energisektorundersøgelsen gav et overblik over de europæiske TSO-selskabers praksis med hensyn til indgåelse af kapacitetsreservationskontrakter i balanceringsøjemed. Heraf fremgår, at kapacitetsreservationen foregår gennem licitationer. Det normale tidsrum, der giver TSO-selskaberne det nødvendige spillerum til at tilpasse den reserverede kapacitet til deres faktiske behov, er et år. Kontrakterne indeholder normalt de tekniske specifikationer herfor, den reserverede kapacitet og en pris enten for den leverede energi eller for både energi og kapacitet.
2.b) Sammenligning mellem elkøbsaftalerne og almindelig kommerciel praksis
(206)
Kommissionen har sammenlignet den købsforpligtelse, der er indeholdt i elkøbsaftalerne, med de vigtigste karakteristika ved de gængse termins- og spotkontrakter, kontrakterne med »trækningsrettigheder«, de langfristede kontrakter med store kunder og de balanceringskontrakter, der indgås mellem elproducenter og TSO-selskaber.
(207)
Af beskrivelsen i betragtning 195-200 fremgår, at kontrakter, der indeholder en kombination af langfristet kapacitetsreservation, et garanteret minimumsaftag og mekanismer for fastsættelse af priser, som dækker de variable omkostninger, de faste omkostninger og kapitalomkostningerne, ikke er normale på de europæiske engrosmarkeder, og at de yder producenterne større beskyttelse mod risici end almindelige termins- og spotkontrakter.
(208)
Handelen med elektricitet på spotmarkederne er altid baseret på marginalpriser, hvilket kun garanterer, at de kortsigtede marginalomkostninger dækkes, og ikke, at alle faste omkostninger og kapitalomkostninger dækkes. På spotmarkederne har en elproducent desuden ingen sikkerhed for, hvor stor en del af hans produktionskapacitet der vil blive udnyttet. Denne risiko er langt større end i de fleste andre produktionssektorer og beror på et fænomen, der er særegent for denne sektor, nemlig at det er umuligt at lagre elektricitet på en økonomisk rationel måde. Hvis der på et givet tidspunkt udbydes en tilstrækkelig mængde elektricitet til at dække efterspørgslen til priser, der er lavere, end en given producent tilbyder for et af sine produktionsanlæg, vil dette anlæg ikke blive brugt, hvilket betyder, at dets produktionskapacitet går tabt i det pågældende tidsrum.
(209)
Derfor er salg på spotmarkedet forbundet med en betydelig grad af usikkerhed om, hvorvidt de faste omkostninger og kapitalomkostningerne kan dækkes ind, og hvor stor en del af produktionskapaciteten der kan udnyttes.
(210)
Heller ikke på terminsmarkederne, hvor priserne afledes af spotpriserne, har producenterne sikkerhed for, at de kan få dækket deres faste omkostninger og kapitalomkostninger ind, for priserne fastsættes på forhånd. Hvis der sker uventede stigninger i brændselspriserne i løbet af leveringsperioden, vil omkostningerne ved at producere elektriciteten kunne komme til at overstige den i forvejen fastsatte pris. På terminsmarkederne er risikoen i relation til kapacitetsudnyttelsen mindre end på spotmarkederne, hvilket skyldes den længere tidshorisont, terminskontrakterne opererer med. Men selv om en elproducent er i stand til at afsætte størstedelen af sin produktion i terminskontrakter, har vedkommende kun klarhed over sin kapacitetsudnyttelse i et begrænset tidsrum i forhold til produktionsanlæggenes levetid.
(211)
De interesserede parter har fremhævet, at elkøbsaftalerne giver producenterne en betydelig risiko, især i relation til konstruktion af produktionsanlæg, lovgivning, miljøkrav, vedligeholdelse samt skatter og finansiering. Kommissionen anerkender, at elkøbsaftalerne ikke har elimineret alle de risici, der er forbundet med driften af et kraftværk. Og det er klart, at de risici, som elproducenterne opregner i deres bemærkninger, bæres af elproducenterne selv. Men der er tale om risici, som enhver markedsaktør på elproduktionsmarkedet normalt vil skulle bære, også selv om vedkommende sælger på spot-markedet eller terminsmarkedet. Ved elkøbsaftalerne bæres den kommercielle risiko, der beror på udsving i elproduktionsomkostninger og især brændselsomkostninger, udsving i de priser, de endelige elbrugere betaler, og udsving i slutbrugernes elefterspørgsel, imidlertid af MVM i en betydelig del af (eller hele) aktivernes levetid.
(212)
I deres bemærkninger har de interesserede parter også gjort gældende, at MVM's kapacitetsreservation gav dem en ulempe, fordi de ikke kunne bruge denne kapacitet til andre formål end til at levere elektricitet til MVM. Virkningerne heraf mindskes imidlertid i betydelig grad af ordningen med garanteret minimumsaftag. Ordningen med garanteret minimumsaftag må betragtes som en garanti til producenterne for, at de ikke vil blive ude af stand til at udnytte deres kapacitet til energiproduktion og salg, hvis MVM ikke gør brug af sin reserverede kapacitet. Som det fremgår af nedenstående tabel, svarer det garanterede minimumsaftag reelt til en udnyttelsesgrad for den reserverede kapacitet, der overstiger den gennemsnitlige udnyttelsesgrad for hele den disponible kapacitet i Ungarn.
Tabel 5
Garanteret minimumsaftag og reserveret kapacitet
2004
2005
2006
Garanteret aftag (GWh)
23 234
23 528
23 516
Reserveret kapacitet (MW)
4 242
4 460
4 481
Forholdet mellem garanteret minimumsaftag og reserveret kapacitet (i timer pr. år)
5 477
5 275
5 248
Forholdet mellem nettoproduktionen af elektricitet og den disponible nettokapacitet i alle ungarske kraftværker (i timer pr. år)
4 272
4 225
4 601
(213)
Spot- og terminskontrakter giver derfor elproducenterne en langt større risiko end elkøbsaftalerne, der giver dem sikkerhed både for dækning af de faste omkostninger og kapitalomkostningerne og for udnyttelsen af produktionskapaciteten.
(214)
Med hensyn til trækningsrettighederne består den væsentligste forskel mellem denne type aftale og elkøbsaftalerne i, at trækningsrettigheder normalt ikke optræder sammen med et garanteret minimumsaftag. Det er trækningsrettighedernes indehaver, der bærer den kommercielle risiko ved salg af energi produceret på basis af den reserverede kapacitet. Han har dog sikkerhed for at kunne sælge al denne energi til priser, som i hvert fald dækker de variable omkostninger, fordi han kan beslutte at undlade at producere elektricitet, hvis priserne falder ned under de variable omkostninger. Denne sikkerhed giver elkøbsaftalerne ikke MVM, fordi MVM har en minimumsaftagsforpligtelse over for producenterne.
(215)
Det er klart, at de langsigtede købsaftaler, som store kunder indgår, er langt mere fordelagtige for køberne, end elkøbsaftalerne er for MVM, fordi prisen, der normalt er fast i hele kontraktens løbetid, normalt ikke indekseres efter parametre såsom brændselsomkostningerne, hvis udvikling igennem hele kontraktens løbetid er uforudsigelig, og ikke er udformet på en sådan måde, at den dækker de faste omkostninger og kapitalomkostningerne, eftersom den afhænger af prisnoteringerne på engrosmarkederne. Køberne har kun en interesse i at indgå langsigtede kontrakter, hvis disse kan sikre dem en vis beskyttelse mod prisudsvingene på elmarkedet, herunder især udsving, der beror på udsvingene i brændselsomkostningerne. En køber vil derfor kun have økonomisk interesse i en sådan langsigtet aftale, hvis sælgeren tilbyder at bære en del af den risiko, der er forbundet med udsvingene i brændselsomkostningerne, eller hvis den anvendte produktionsteknologi sikrer stabile brændselsomkostninger, således som det er tilfældet med vandkraftbaserede elværker og under visse omstændigheder atomkraftværker. Disse kontrakter indgås desuden normalt for langt kortere tidsrum end elkøbsaftalerne og giver derfor køberne mulighed for at skifte leverandør, hvis de kan opnå bedre priser hos konkurrenterne. For at opnå den lavest mulige pris gør køberne ofte brug af licitationer.
(216)
Balanceringskontrakter har relevans for vurderingen af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, fordi MVM bruger en mindre del af den i henhold til aftalen reserverede kapacitet til at levere balanceringsenergi til TSO-selskaberne (58). I praksis sælger MVM kapacitet til TSO-selskaberne som en årlig pakke og bruger en del af den kapacitet, selskabet har fået reserveret gennem elkøbsaftalerne, til det formål. I praksis betyder det, at producenterne ikke bærer risikoen forbundet med de årlige licitationer (59) og den usikkerhed, der består om, hvor store mængder energi de skal levere. Fra deres synsvinkel er kontraktvilkårene for balanceringsenergien de samme som i elkøbsaftalerne. Men som det fremgår af nr. 204, kan elkøbsaftalernes bestemmelser, især deres lange varighed og det garanterede minimumsaftag, ikke retfærdiggøres af forretningsmæssige hensyn, heller ikke for balanceringsenergiens vedkommende. Kommissionen anerkender, at der som hævdet af de interesserede parter måske kun er ganske få produktionsanlæg i Ungarn, der er i stand til at levere den nødvendige balanceringsenergi til TSO-selskaberne, men den har draget den konklusion, at selv under disse omstændigheder er vilkårene i elkøbsaftalerne mere vidtrækkende, end hvad et TSO-selskab ville acceptere ud fra forretningsmæssige overvejelser.
(217)
Denne sammenligning viser, at elkøbsaftalerne i kraft af deres opbygning giver elproducenterne flere garantier end de gængse forretningskontrakter. Elproducenterne stilles dermed i en gunstigere situation, end de ville have haft på det frie marked uden deres elkøbsaftaler. For at fuldstændiggøre vurderingen af, om der består en fordel, står nu kun tilbage at vurdere, hvilke positive og negative virkninger de offentlige myndigheder kunne vente sig af elkøbsaftalerne, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union, og undersøge, om de kunne have forventet at opnå en bedre balance mellem positive og negative virkninger, hvis de havde fulgt en anden tilgang baseret på almindelig forretningspraksis.
2.c) De for myndighederne forudselige virkninger af elkøbsaftalerne i forhold til normal indkøbspraksis på de europæiske elmarkeder
(218)
De offentlige myndigheder kunne forvente, at elkøbsaftalerne ville sætte MVM i stand til at skaffe sig tilstrækkelige mængder elektricitet til at dække behovet på det offentlige forsyningsmarked i en lang årrække.
(219)
De havde imidlertid ingen sikkerhed for, hvilken pris MVM ville komme til at betale over denne periode, eftersom elkøbsaftalerne ikke yder nogen beskyttelse mod risikoen for prissvingninger, der især beror på udsving i brændselsomkostningerne.
(220)
Kombinationen af den langsigtede kapacitetsreservation og det dermed forbundne garanterede minimumsaftag bevirker desuden, at de offentlige myndigheder ikke kan drage fordel af andre producenters og importørers eventuelt gunstigere priser. De kapaciteter og det garanterede mindsteaftag, elkøbsaftalerne indeholdt, de langfristede importaftaler, MVM havde indgået, og de mængder, MVM købte i henhold til systemet med faste aftagsmængder (60), var tilstrækkelige til at dække behovet. MVM kunne derfor ikke sprede sine leveringskilder, selv om der var adgang til alternativ produktionskapacitet. I 2004 var der adskillige kraftværker, der ikke havde indgået langfristede elkøbsaftaler. Ved udgangen af 2003 var der to kraftværker, der tilsammen tegnede sig for en installeret kapacitet på 470 MW, hvis elkøbsaftaler udløb, hvilket resulterede i en betydelig forøgelse af leveringskapaciteten uden om elkøbsaftalerne. En importkapacitet på ca. 700 MW er ikke omfattet af langfristede importkontrakter og kunne af MVM være blevet brugt til at importere elektricitet, hvis selskabet ikke havde været bundet af systemet med reserveret kapacitet og garanteret minimumsaftag.
(221)
Som det fremgår af det følgende, var det i 2003 og 2004, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union, klart, at systemet med reserveret kapacitet og garanteret minimumsaftag, der blev indført inden for rammerne af en eneaftagermodel, hvor al den elektricitet, der forbruges i Ungarn, går gennem MVM, indebar en betydelig risiko for, at elkøbsaftalerne ville tvinge MVM til at købe mere elektricitet, end der var behov for.
(222)
Et vigtigt punkt i denne sammenhæng er den delvise åbning af elmarkedet, der fandt sted i 2003. Den 18. december 2001 vedtog det ungarske parlament energilov II, der gav store kunder - defineret som kunder med et forbrug på over 6,5 GW om året - adgang til at få status som »privilegerede« brugere med ret til selv at vælge elleverandør. Denne lovbestemmelse, der trådte i kraft den 1. januar 2003, resulterede i, at der ved siden det allerede eksisterende offentlige forsyningssegment opstod et frit marked, hvor priserne blev dikteret af forholdet mellem udbud og efterspørgsel. Det havde den forudselige virkning, at de mængder, MVM havde brug for for at kunne forsyne de regionale distributionsselskaber og dække efterspørgslen på det offentlige forsyningssegment, blev reduceret. Nedenstående tabel viser den kontinuerlige stigning i de faktisk solgte mængder på det frie marked i årene fra 2003 til 2006 og den deraf følgende nedgang i de faktisk solgte mængder på det offentlige forsyningssegment via de regionale distributionsselskaber.
Tabel 6
Salg på detailmarkedet (det regulerede og det frie segment)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Samlet forbrug
33 584
33 836
34 596
35 223
Salg på det frie segment
3 883
7 212
11 685
13 057
Salg på det regulerede segment
29 701
26 624
22 911
22 166
Kilde: Statistikker over det ungarske elsystem, 2006 ().
(223)
I årene mellem 2003 og 2006 faldt salget på det offentlige forsyningssegment, som svarede til MVM's faktiske indkøbsbehov, med 25 %. Faldet i MVM's behov var i vid udstrækning forudseligt på det tidspunkt, hvor Ungarn kom med i Den Europæiske Union, navnlig i lyset af den betragtelige forskel mellem de officielle priser på det offentlige forsyningssegment (de priser, forbrugerne betaler til de regionale distributionsselskaber) og de priser, der kunne konstateres på det frie segment i 2003 og 2004.
Tabel 7
Prisforskelle mellem det regulerede segment og det frie segment på detailmarkedet i 2003 og 2004
(HUF/KWh)
2003
2004
Gennemsnitspris på det frie marked
11,1
12,7
Gennemsnitspris på det offentlige forsyningsmarked (62)
19
21,1
Kilde: Statistikker over det ungarske elsystem, 2006.
(224)
Priserne på det frie marked gav de privilegerede kunder et klart incitament til at gøre brug af deres rettigheder. I 2003 og 2004 var man heller ikke uvidende om, at Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union ville indebære, at andet eldirektiv (63) ville træde i kraft og give alle forbrugere ret til frit at vælge leverandør fra 1. juli 2007, hvilket ville resultere i en yderligere nedgang i MVM's behov inden for et betydeligt kortere tidsrum end elkøbsaftalernes resterende løbetid.
(225)
Det var altså i 2003 og 2004 klart, at elkøbsaftalerne, der var udformet inden for rammerne af en eneaftagermodel, hvor al den elektricitet, der var brug for på det ungarske marked, gik gennem MVM, ikke alene ville afskære MVM fra at sprede sine forsyningskilder og opnå mere gunstige priser ved at udnytte konkurrencen mellem sine leverandører, men også måtte ventes at ville bevirke, at MVM blev tvunget til at købe mere energi, end selskabet egentlig havde brug for.
(226)
Denne risiko havde de ungarske myndigheder set. I 2002 udstedte den ungarske regering et dekret (64) om, at MVM skulle indlede genforhandling af elkøbsaftalerne med alle elproducenterne for at få tilpasset den reserverede kapacitet. Selv om dekretet ikke krævede en opsigelse af aftalerne, var det i sig selv et klart tegn på, at den kapacitet, der blev reserveret i elkøbsaftalerne, var alt for stor i lyset af den gradvise liberalisering af detailmarkedet. Hvis det ikke lykkedes at afslutte forhandlingerne med elproducenterne, gav dekretet desuden MVM mulighed for at sælge den kapacitet og energi, der oversteg det faktiske forsyningsbehov på det regulerede segment, på tre forskellige måder - enten gennem kapacitetsauktioner, via kapacitetslicitationer eller gennem salg på en virtuel internetbaseret handelsplatform, den såkaldte »markedsplads« (»Piactér«). Der er tale om tre forskellige måder at sælge på, men de går alle i alt væsentligt ud på, at MVM udbyder den overskudselektricitet, selskabet er nødt til at købe i henhold til elkøbsaftalerne, men ikke selv har brug for for at kunne forsyne det offentlige forsyningssegment, til salg på det frie marked i form af forskellige terminsprodukter.
(227)
Nedenstående tabel indeholder tal for MVM's første tre auktioner. Den viser, at de priser, MVM opnåede ved salg på disse måder, lå betydeligt under de priser, selskabet betalte for denne elektricitet inden for rammerne af elkøbsaftalerne.
Tabel 8
MVM's første tre auktioner
Første auktion juni 2003
Anden auktion december 2003
Tredje auktion juni 2004
Grundlast
Solgte mængder (GWh)
375
240
133
Salgspriser på auktionerne (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Off-peak
Solgte mængder (GWh)
259
421
Salgspriser på auktionerne
5,6
3,5
Gennemsnitlige årlige priser i elkøbsaftalerne
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Den ungarske lovgivning havde faktisk foregrebet dette, og der var blevet indført en kompensation, som den ungarske stat skulle yde MVM for MVM's tab på grund af forskellen mellem de priser, der blev opnået på kapacitetsauktionerne, og priserne på markedet. MVM fik i 2003 udbetalt en kompensation på 3,8 mia. HUF (65). Ifølge MVM's årsberetning for 2004 blev kompensationen øget med 2,4 mia. HUF i 2004.
(229)
Set fra de offentlige myndigheders synspunkt er det klart, at en sådan ordning ikke har nogen forretningsmæssig begrundelse, men var ensbetydende med statsstøtte til elproducenternes salg til det frie marked.
(230)
Nedenstående tabel viser de samlede mængder, MVM solgte via de tre kanaler i årene 2003 og 2004 ifølge de oplysninger, Ungarn gav den 24. september 2007 og 21. april 2008.
Tabel 9
Mængder solgt af MVM via de tre kanaler
(TWh)
År
2003
2004
2005
2006
MVM's samlede salg via de tre kanaler (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Det er klart, at under normale markedsvilkår vil køberne ikke indgå kontrakter, der indebærer en betydelig risiko for, at de tvinges til at aftage mere elektricitet, end de har brug for, og lide betydelige tab, når de skal afsætte denne energi. Risikoen er teoretisk til stede i terminskontrakter og de langfristede kontrakter, store slutbrugere indgår, men i langt mindre grad.
(232)
Terminskontrakter har betydeligt kortere løbetid end de her omhandlede elkøbsaftaler. Køberne har langt bedre overblik over deres behov i terminsperioden, end de har, når der er tale om perioder fra 15 til 27 år. Desuden er der tendens til, at køberne kun dækker en del af deres forventede behov gennem terminskontrakter og køber de ekstra mængder, de måske får brug for, på spotmarkederne.
(233)
De langfristede kontrakter, store slutbrugere indgår, er også kun forbundet med en begrænset risiko for at købe for meget, dels på grund af deres begrænsede varighed, og dels fordi de store erhvervskunder, der indgår sådanne kontrakter, normalt har et stabilt og forudseligt behov, hvilket af de ovennævnte grunde ikke er tilfældet for MVM.
(234)
Det er desuden værd at huske, at ved terminskontrakter eller de langfristede kontrakter, slutkunder indgår, forpligter køberne sig til at købe en bestemt mængde energi flere måneder eller år før den faktiske levering, fordi deres købsaftale yder dem beskyttelse mod prisudsving. Den fordel findes ikke i elkøbsaftalerne, fordi priserne dækker de variable omkostninger, der på grund af udsvingene i brændselsomkostningerne kan stige helt uforudsigeligt.
(235)
Kommissionen konkluderer, at elkøbsaftalerne ikke giver de offentlige myndigheder den beskyttelse mod udsving i energipriserne, som en gennemsnitlig markedsaktør ville forvente at opnå i langfristede kontrakter, og indebærer en betydelig risiko for at blive tvunget til at købe mere energi, end der faktisk er behov for, og lide tab ved salg af de overskydende mængder. De ungarske myndigheder var vidende om disse risici, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union. Sammenligningen mellem elkøbsaftalerne og den normale forretningspraksis på de europæiske elektricitetsmarkeder viser, at en køber, der alene handler ud fra forretningsmæssige hensyn, ikke ville have accepteret sådanne skadelige virkninger, men anlagt andre inkøbsstrategier og indgået andre typer aftaler, der stemte overens med almindelig forretningspraksis.
(236)
I lyset af det ovenstående drager Kommissionen den konklusion, at de centrale principper i elkøbsaftalerne giver elproducenterne en fordel, der ikke kan betegnes som en normal kommerciel fordel. I den forbindelse må det understreges, at hovedprincipperne i elkøbsaftalerne, dvs. langfristet kapacitetsreservation, garanteret minimumsaftag og prismekanismer baseret på en kapacitetsafgift og en energiafgift, der dækker både de faste og de variable omkostninger samt kapitalomkostningerne, ikke kan vurderes isoleret. Det er kombinationen af disse elementer, der bevirker, at der består en fordel. Som det fremgår af det ovenstående, hænger eksistensen af fordelen i vid udstrækning sammen med elkøbsaftalernes lange løbetid.
3) Elkøbsaftalernes virkninger på markedet i tiden efter Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union
(237)
De interesserede parter gør i deres bemærkninger gældende, at elkøbsaftalernes priser ikke er højere end priserne på engrosmarkederne. Især Mátra-kraftværket fremhæver, at dets priser er konkurrencedygtige, fordi det har sin egen kulmine og derfor lave udvindingsomkostninger. Mátra-kraftværket mener derfor ikke, at det nyder godt af nogen fordel.
(238)
Kommissionen kan ikke godkende dette ræsonnement.
(239)
Som mere indgående beskrevet ovenfor er den pris, der rent faktisk betales i henhold til elkøbsaftalerne, blot en af aftalernes konsekvenser - det er ikke denne pris, der udgør den væsentligste fordel. De ovennævnte udtalelser (se især nr. 175 og 176) fra pengeinstitutter bekræfter også, at det er alle de elementer i elkøbsaftalerne, der giver elproducenterne garanti for et afkast af deres investeringer og beskytter dem mod de kommercielle driftsrisici, der tilsammen udgør de væsentlige fordele ved disse aftaler.
(240)
For det andet beror prisforskellen i forhold til markedsprisen på en lang række faktorer i forbindelse med udviklingen på markedet, der er uafhængige af elkøbsaftalerne og først kan vurderes bagefter. Elkøbsaftalerne opererer med enhedspriser på et bestemt tidspunkt og tager ikke hensyn til den fordel, alle de andre elementer i elkøbsaftalerne giver, såsom den kapacitet og de mængder, elproducenterne kunne have afsat, hvis deres salg beroede på efterspørgslen på markedet. Som nævnt ovenfor, er det Kommissionens opfattelse, at alle de her omhandlede elkøbsaftaler giver elproducenterne en økonomisk fordel, uanset om de på et givet tidspunkt rent faktisk resulterer i priser, der ligger over markedspriserne, eller ej.
(241)
For fuldstændighedens skyld har Kommissionen for at kunne besvare de indkomne bemærkninger og få et bedre overblik over elkøbsaftalernes virkninger foretaget en sammenligning mellem de faktisk anvendte priser i henhold til elkøbsaftalerne og de priser, der var gældende på den del af engrosmarkedet, der ikke er omfattet af elkøbsaftalerne.
(242)
I denne sammenligning har Kommissionen ikke taget hensyn til 2007-priserne, eftersom priserne i elkøbsaftalerne i det år (nærmere betegnet fra 9. december 2006 til 31. december 2007) blev erstattet med officielle priser. De anvendte priser afspejler derfor ikke nødvendigvis de priser, som anvendelsen af prisformlen i elkøbsaftalerne ville have givet.
(243)
Kommissionen har således sammenlignet de anvendte elkøbsaftalepriser med priserne på det frie marked i årene fra 2004 til 2006.
Tabel 10
Gennemsnitsprisen på elektricitet solgt til MVM under elkøbsaftalerne (67)
HUF/kWh
Kraftværk omfattet af elkøbsaftaler
2004
2005
2006
Dunament F- blok
(…)
(…)
(…)
Dunament G2-blok
(…)
(…)
(…)
Tisza II
(…)
(…)
(…)
Pécs
(…)
(…)
(…)
Csepel II
(…)
(…)
(…)
Kelenföld
(…)
(…)
(…)
Újpest
(…)
(…)
(…)
Kispest
(…)
(…)
(…)
Mátra
(…)
(…)
(…)
Paks
(…)
(…)
(…)
Tabel 11
Mængder og gennemsnitspriser på elektricitet solgt af indenlandske producenter uden for elkøbsaftalerne på det frie marked (68)
Kraftværk
2004
2005
2006
Mængde
(MWh)
Pris
HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mátra ([…] blok)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti […] blok
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
(…)
(…)
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tabel 12
Mængder og gennemsnitspriser for importeret elektricitet købt af MVM (70)
Import
2004
2005
2006
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Ukraine via Slovakiet ([…]) (71)
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Schweiz via Slovakiet ([…]) (71)
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Schweiz ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Siden 2003 har MVM i overensstemmelse med energilov II (73) afsat overskydende elektricitet (som oversteg behovet på det offentlige forsyningssegment) på det konkurrenceudsatte marked via tre kanaler: i) kapacitetsauktioner, ii) kapacitetslicitationer og iii) salg på MVM's virtuelle markedsplads »Piactér«. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne ved salg via disse kanaler:
Tabel 13
Gennemsnitspriser ved MVM's kapacitetsauktioner, licitationer og salg på den virtuelle markedsplads (74)
Leveringsår for elektricitet solgt på auktion (75)
Vægtet gennemsnitspris på kapacitetsauktioner
(HUF/kWh)
År for licitationer og salg via markedspladsen
Gennemsnitspriser ved licitationer og virtuelt salg
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Auktion 17.6.2004
Off-peak: 3,48
Grundlast: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Auktion 9.12.2004
Off-peak: 4,54
Grundlast: 8,32
Auktion 10.6.2005
Off-peak: 4,6
Grundlast: 8,5
Auktion 21.7.2005
Grundlast: 9,3
Peak: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Auktion 9.11.2005
Off-peak: 6,02
Grundlast: 9,74
Peak: 11,76
Auktion 31.5.2006
Grundlast: 11,33
(245)
Tallene i tabellen ovenfor viser, at gennemsnitspriserne for elektricitet solgt i Ungarn på det frie engrosmarked i 2004 svingede mellem 4,7 og 12,76 HUF/kWh. Blandt de elproducenter, der havde elkøbsaftaler, blev disse priser anvendt af Paks-kraftværket og Mátra for elektricitet solgt til MVM. Dunament […] solgte inden for rammerne af sin elkøbsaftale elektricitet til […], hvilket svarede til den højeste pris […] uden for elkøbsaftalerne. Alle de andre elproducenter anvendte over for MVM gennemsnitspriser på mellem 13,86 og 25,46 HUF/kWh. Disse priser lå fra 10 % til 100 % over den højeste pris på det frie marked.
(246)
I 2005 svingede priserne for salg uden for rammerne af de her omhandlede elkøbsaftaler mellem 5,4 og 12,91 HUF/kWh. Blandt de elproducenter, der havde indgået elkøbsaftaler, var det kun Paks- og Mátra-kraftværkerne, der solgte elektricitet inden for rammerne af deres elkøbsaftaler til sådanne priser. Alle de andre elproducenter anvendte over for MVM gennemsnitspriser på mellem 13,99 og 25,64 HUF/kWh. Disse priser lå fra 10 % til 100 % over den højeste pris på det frie marked.
(247)
I 2006 svingede priserne for salg uden for rammerne af de her omhandlede elkøbsaftaler mellem 9,1 og 14,27 HUF/kWh. Blandt de elproducenter, der havde indgået elkøbsaftaler, var det kun Paks- og Mátra-kraftværkerne, der solgte elektricitet inden for rammerne af deres elkøbsaftaler til sådanne priser (for Paks vedkommende lå de faktisk under de laveste priser på det frie marked). Alle de andre elproducenter anvendte over for MVM gennemsnitspriser på mellem 16,67 og 33,49 HUF/kWh. Disse priser lå fra 10 % til 100 % over den højeste pris på det frie marked.
(248)
Ovenstående beregninger er baseret på gennemsnitspriser, altså uden hensyntagen til, om der er tale om grundlast, peak eller off-peak. De elproducenter, der uden elkøbsaftaler normalt ville sælge peakprodukter (76), har fremført, at deres priser ikke bør sammenlignes med grundlastpriser. Kommissionen er ikke uvidende om, at priserne på peakprodukter normalt er højere end priserne på grundlastprodukter. Når man sammenligner disse priser med priserne på det frie marked (f.eks. på MVM's elektricitetsauktioner), ligger priserne på peakprodukter gennemsnitligt 10-30 % over priserne på grundlastprodukter.
(249)
Men når man sammenligner Csepels, Dunament F's og […]'s priser med peakpriserne på kapacitetsauktioner, fremgår det, at deres priser var højere end priserne på alle peakprodukter solgt på auktioner i disse år. Blandt de i tabel 11 nævnte elproducenter, der solgte elektricitet på det frie marked uden om elkøbsaftalerne, er der desuden flere (f.eks. EMA-værket), der også hovedsagelig solgte peakprodukter.
(250)
Ovenstående sammenligning viser, at bortset fra Paks- og Mátra-kraftværkerne lå aftaleproducenternes aftalepriser i årene fra 2004 til 2006 rent faktisk over de højeste priser på det frie marked.
(251)
Kommissionen kan derfor ikke godtage de interesserede parters påstand om, at deres elkøbsaftalepriser ikke var højere end priserne på det frie marked.
(252)
For Paks- og Mátra-kraftværkernes vedkommende fremgår det af de ovenstående tabeller, at deres priser lå under de højeste priser på det frie marked. Mátra-kraftværkets priser lå i den høje ende af priserne på det frie marked. Selv om Mátras priser formodentlig er mere konkurrencedygtige end de fleste aftalepriser, kan Kommissionen ikke udelukke, at Mátra kunne have opnået mindst samme priser uden elkøbsaftalerne. Kommissionen hæfter sig ved, at de priser, Mátra opnåede ved salg af blokke uden om elkøbsaftalen, lå betydeligt under Mátras aftalepriser.
(253)
Kommissionen er klar over, at priserne på det frie marked (uden elkøbsaftaler) ikke kan anses for at stemme helt overens med den markedspris, elproducenterne ville have opnået uden elkøbsaftalerne, hvis de ikke havde fandtes i den pågældende periode. Det er helt klart, at elkøbsaftaler, der omfatter ca. 60 % af produktionsmarkedet, påvirker priserne på resten af markedet. Men denne sammenligning giver i hvert fald et klart signal om, hvor stor forskellen mellem aftalepriserne og de faktisk observerede priser uden for elkøbsaftalerne er.
(254)
Budapest- og Csepel-kraftværkerne har gjort gældende, at elkøbsaftalerne bør betragtes som foranstaltninger til gennemførelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse med henblik på forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse. De mener, at de opfylder de kriterier, der er opstillet i Altmark-dommen, og derfor ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(255)
Kommissionen har undersøgt disse argumenter og kan ikke godtage dem af følgende grunde.
(256)
I henhold til fællesskabsretten har medlemsstaterne visse skønsbeføjelser ved definitionen af, hvilke tjenester de betragter som værende tjenester af almindelig økonomisk interesse. I medlemsstaterne er det staten selv, der har beføjelsen til inden for de rammer, der afstikkes af fællesskabsretten, at definere, hvad der betragtes som tjenester af almindelig økonomisk interesse, det er ikke op til modtagerne af statsstøtte at definere de tjenester, de yder, som tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(257)
De ungarske myndigheder har imidlertid på intet tidspunkt under sagsbehandlingen gjort gældende, at nogen af producenterne varetog en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, og ej heller støttet producenternes påstande herom.
(258)
Kommissionen finder heller ikke, at elkøbsaftalerne opfylder alle kriterierne i Altmark-dommen.
(259)
For det første skal den begunstigede virksomhed i henhold til Altmark-dommen være forpligtet til at varetage offentlige tjenester, og forpligtelserne til at varetage disse tjenester skal være klart defineret af medlemsstaten.
(260)
I den relevante periode havde MVM efter ungarsk lov en forsyningspligt, men der var tale om en generel forpligtelse, ifølge hvilken MVM som eneaftager på det tidspunkt havde pligt til at sikre den energiforsyning, der var nødvendig for at dække hele efterspørgslen, men der var ikke nogen konkret energiproducent, der havde fået overdraget en bestemt tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
(261)
Energiforsyningssikkerhed er et meget generelt mål. Enhver producent i elsektoren kunne på sin vis siges at bidrage til virkeliggørelsen af dette mål. De interesserede parter har ikke fremlagt noget officielt dokument fra den ungarske stat, der klart definerer en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og overdrager en eller flere bestemte producenter at varetage denne opgave.
(262)
Noget tilsvarende gælder i den henseende for elkøbsaftalerne: De fastsætter parternes forpligtelser, men definerer ikke nogen konkret forpligtelse til offentlig tjeneste. At alle de 10 kraftværker, der er med i elkøbsaftalerne, skal reservere deres kapacitet til MVM, betyder ikke i sig selv, at de specielt har fået pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. Også her vil en sådan opfattelse være ensbetydende med, at hele elproduktionssektoren skulle varetage en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, hvilket helt klart ville være i strid med den betydning, dette begreb har i fællesskabsretten og i retspraksis.
(263)
I den foreliggende sag er de påståede forpligtelser til offentlig tjeneste ikke klart defineret, og der er ingen bestemt producent, som har pligt til at varetage en sådan konkret defineret forpligtelse til offentlig tjeneste.
(264)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftalerne er akter, der giver kraftværkerne til opgave at varetage tjenester af almindelig økonomisk interesse. Men elkøbsaftalerne indeholder ingen konkrete definitioner af tjenester af almindelig økonomisk interesse, og de refererer ikke til disse forpligtelser eller til retlige forpligtelser, som kan danne grundlag for statens overdragelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse til andre virksomheder.
(265)
I sin hidtidige beslutningspraksis (77) har Kommissionen fundet, at forsyningssikkerhed kan være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse i henhold til restriktionerne i artikel 8, stk. 4, i direktiv 96/92/EF (svarende til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/54/EF), forudsat at de generatorer, der anvendes, bruger indenlandske primære energikilder som brændsel, og at den samlede mængde energi ikke i noget kalenderår overstiger 15 % af den samlede primære energi, der er nødvendig for at producere den mængde elektricitet, som forbruges i den pågældende medlemsstat.
(266)
Det eneste kraftværk, der har gjort gældende, at det benytter indenlandske primære energikilder, var Mátra-kraftværket. Mátra-kraftværket har imidlertid ikke fremlagt nogen officiel akt, hvoraf det fremgår, at den ungarske stat specielt havde overdraget det at udføre en klart defineret tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
(267)
I lyset af det ovenstående må Kommissionen afvise påstanden om, at elkøbsaftalerne opfylder en forpligtelse til offentlig tjeneste i relation til forsyningssikkerhed.
(268)
For det andet skal de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, være fastlagt på forhånd på objektiv og gennemsigtig vis, og kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de omkostninger, der påløber ved varetagelsen af forpligtelserne i forbindelse med de offentlige tjenester, idet der tages hensyn til relevant indtægt og rimelig fortjeneste i forbindelse med sådanne tjenester (78).
(269)
I mangel af en klar definition af tjenester af almindelig økonomisk interesse, navnlig med henblik på en klar sondring mellem den tjeneste, der skal varetages, og elværkets normale forretningsområder, er det umuligt at etablere parametre for kompensation og/eller fastlægge, om kompensationen overstiger det beløb, som er nødvendigt for at dække de omkostninger, der er forbundet med at opfylde disse forpligtelser. Det er end ikke muligt at fastlægge kompensationen præcist.
(270)
At der findes visse parametre til fastsættelse af aftalepriserne, er ikke ensbetydende med, at der eksisterer præcise parametre for beregning af kompensation for tjenester af almindelig økonomisk interesse, da prisen ikke er identisk med kompensationen. Desuden betyder den omstændighed, at prisen kun dækker omkostningerne i forbindelse med produktionen af elektricitet samt en avance ikke, at der ikke foreligger nogen overkompensation, idet mange af omkostningerne ved elektricitetsproduktion kan bæres af ethvert elværk i modsætning til omkostninger i forbindelse med tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(271)
For det tredje gælder, at hvis den virksomhed, der skal varetage de offentlige tjenesteforpligtelser, ikke er udvalgt ved et offentligt udbud, skal den nødvendige kompensation beregnes på basis af en analyse af de omkostninger, en typisk virksomhed, som er veldrevet og råder over tilstrækkelige produktionsmidler til at kunne opfylde de krav, der stilles til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfyldelse disse forpligtelser under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter og en rimelig avance.
(272)
Ni af de ti elkøbsaftaler blev indgået, uden at der blev iværksat udbud. Selv i det ene tilfælde, hvor der blev iværksat udbud, nemlig for Kispest-kraftværket, var der ikke defineret noget mål for den offentlige tjeneste. Det gør det vanskeligt at vurdere, hvilken del af kraftværkets virksomhed der nærmere bestemt skulle svare til en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, og hvilket kompensationsniveau der ikke vil overstige, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(273)
Desuden har hverken de ungarske myndigheder eller de interesserede parter tilvejebragt en analyse af de pågældende elværkers omkostninger til støtte for påstanden om, at de svarer til omkostningerne i en typisk virksomhed.
(274)
Endelig bemærker Kommissionen, at med undtagelse af elkøbsaftalen med Kispest-kraftværket blev alle de her omhandlede elkøbsaftaler indgået, uden at der forinden havde fundet et udbud sted.
(275)
Disse elkøbsaftaler opfylder derfor ikke kriterierne i Altmark-dommen.
(276)
De interesserede parter har anført, at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på elkøbsaftalerne, også selv om de ikke opfylder kriterierne i Altmark-dommen. Spørgsmålet om foranstaltningens forenelighed med EF-traktatens artikel 86, stk. 2, analyseres i afsnit 7.7 i denne beslutning.
(277)
Elkøbsaftalerne blev indgået med en række virksomheder inden for en bestemt erhvervssektor. De virksomheder, elkøbsaftalerne blev indgået med, er angivet i tabel 1 ovenfor.
(278)
AES-Tisza gør gældende, at elkøbsaftalerne ikke er selektive, da der findes langfristede aftaler overalt i elsektoren: der findes således langfristede aftaler mellem MVM og elproducenterne, mellem MVM og distributionsselskaberne og om import af elektricitet. De hævder, at som følge af den lovgivning, der på det tidspunkt var gældende i Ungarn, havde alle elproducenter aftaler med MVM, og at det kun var kraftværker baseret på vedvarende energikilder og kraftvarmeværker, der havde aftaler af kortere varighed.
(279)
De ungarske myndigheder har i relation til bemærkningerne fra de interesserede parter fremført, at store kraftværker og kraftværkblokke sælger elektricitet på det frie marked uden om elkøbsaftalerne og uden købsforpligtelser (det gælder f.eks. the Dunament G1-blok, Vértes-kraftværket og Mátra I-II).
(280)
Det er korrekt, at der findes store kraftværker og kraftværkblokke, der opererer uden elkøbsaftaler (der henvises til de af de ungarske myndigheder fremdragne eksempler). AES ejer selv to kraftværker, som ikke har nogen elkøbsaftale.
(281)
Kommissionen bemærker, at den omstændighed, at en støtteforanstaltning ikke er møntet på en eller flere på forhånd udvalgte virksomheder, men at støttemodtagerne identificeres på grundlag af en række objektive kriterier, ikke er ensbetydende med, at foranstaltningen ikke giver modtagerne en selektiv fordel. Hvordan støttemodtagerne identificeres, har ingen betydning for, om foranstaltningen udgør statsstøtte (79).
(282)
Det er desuden blevet stadfæstet i Domstolens retspraksis, at selv en foranstaltning, der begunstiger en hel sektor frem for andre sektorer, som befinder sig i en tilsvarende situation, må anses for at indebære en selektiv fordel for denne sektor (80).
(283)
I lyset af det ovenstående har Kommissionen draget den konklusion, at elkøbsaftalerne udgør en selektiv foranstaltning.
(284)
Kommissionen skal derefter tage stilling, om elkøbsaftalerne er forbundet med overførsel af statsmidler.
(285)
Kernen i alle de her omhandlede elkøbsaftaler er, at de pålægger MVM pligt til at købe en bestemt produktionskapacitet og bestemte mindstemængder af elektricitet til en pris, der dækker kraftværkets faste og variable omkostninger, i en periode fra 15 til 27 år. Rent økonomisk betyder denne købsforpligtelse, at MVM til enhver tid har pligt til at betale kraftværkerne en bestemt pris for en bestemt kapacitet (kapacitetsafgift) og en bestemt mængde energi (energiafgift) i hele aftalens løbetid. De individuelle elkøbsaftaler indeholder yderligere økonomiske forpligtelser pålagt MVM, som beskrevet i kapitel 2 ovenfor. Denne løbende overførsel af finansielle midler til elproducenterne og betalingen af disse afgifter indgår i samtlige elkøbsaftaler og gælder i hele deres løbetid. Jo længerevarende elkøbsaftalen er, jo større overførsler der i sagens natur tale om.
(286)
For at afgøre, om de midler, MVM overfører til elproducenterne, udgør statsmidler, har Kommissionen især vurderet foranstaltningen ud fra følgende aspekter:
(287)
I PreussenElektra-dommen tog Domstolen stilling til en ordning, hvor privatejede virksomheder af staten fik pålagt pligt til at købe elektricitet fra bestemte elproducenter til en pris, som blev fastsat af staten, og som var højere end markedsprisen. Domstolen fandt, at der i denne sag ikke havde fundet overførsel af statsmidler sted og derfor ikke var tale om statsstøtte.
(288)
Kommissionen finder, at den ungarske ordning afviger betydeligt fra den ordning, Domstolen tog stilling til i ovennævnte dom, især på grund af forskellene i ejerforholdene i de virksomheder, som er underlagt købsforpligtelsen.
(289)
Den virksomhed, som staten pålagde købsforpligtelser, var i PreussenElektra-sagen privatejet, mens MVM er 100 % statsejet. De midler, der anvendes, er derfor midler, som tilhøret og kontrolleres af en 100 % statsejet virksomhed.
(290)
Da man i PreussenElektra-sagen sporede midlernes vej fra støttemodtageren tilbage til kilden, fremgik det, at de aldrig kom under statens direkte eller indirekte kontrol. I den foreliggende sag kommer midlerne imidlertid under statens kontrol, for når de spores tilbage til deres kilde, fremgår det, at de går til en statsejet virksomhed.
(291)
Kommissionen finder også, at MVM's adfærd kan tilregnes den ungarske stat. Det må tilføjes, at de ungarske myndigheder under sagsbehandlingen aldrig har hævdet, at elkøbsaftalerne ikke kan tilregnes staten og derfor ikke var forbundet med overførsel af statsmidler.
(292)
Det grundlæggende princip i MVM's købsforpligtelser, som tager sigte på at sikre de pågældende kraftværkers rentabilitet, kan tilregnes den ungarske stat. Eftersom dette hovedprincip, som var gældende i hele elkøbsaftalernes løbetid, blev fastlagt på det tidspunkt, hvor de blev indgået, må Kommissionen undersøge de nærmere omstændigheder ved elkøbsaftalernes indgåelse (omstændighederne omkring fastlæggelsen af dette princip) for at få afklaret, om det kan tilregnes den ungarske stat.
(293)
I sin vurdering af, om elkøbsaftalerne kan tilregnes den ungarske stat, har Kommissionen især taget hensyn til følgende:
(294)
På det tidspunkt, hvor elkøbsaftalerne blev indgået, havde MVM i henhold til energilov I pligt til at varetage forsyningssikkerheden i Ungarn til den lavest mulige omkostning.
(295)
Energilov I pålagde desuden MVM pligt til at vurdere efterspørgslen efter elektricitet og afstemme produktionskapaciteten efter vurderingsprognosen. MVM skulle udarbejde en national plan for opførelse af kraftværker (»Országos Erőműépítési Terv«), som derefter skulle forelægges regeringen og parlamentet til godkendelse.
(296)
Den ungarske regering og alle de interesserede parter fremførte i deres bemærkninger samstemmende, at elkøbsaftalerne på det tidspunkt, hvor de blev indgået, var det middel, den ungarske regering havde valgt til at sikre forsyningerne og fremme andre af regeringens mål, bl.a. modernisering af energisektoren med særligt henblik på de gældende miljøstandarder og den nødvendige omstrukturering i sektoren (83). Som det blev anført i Csepel-kraftværkets bemærkninger, må »elkøbsaftalerne vurderes efter, hvad de er: en integrerende del af den ungarske stats forsøg på gennem MVM at få opbygget en varieret elproduktion på et tidspunkt, hvor staten ikke havde de finansielle midler til at gøre det selv« (84).
(297)
De ungarske myndigheder meddelte Kommissionen (85), at man begyndte at forberede indgåelsen af elkøbsaftalerne i forbindelse med privatiseringen af kraftværkerne, på grundlag af regeringsdekret 1114/1994 (XII.7.). Hele processen med elkøbsaftalernes udarbejdelse og privatiseringen foregik i et tæt samarbejde mellem det ungarske energitilsyn, industri- og handelsministeriet, finansministeriet, »Allami Vagyonügynökség Rt«, som var det regeringsorgan, der havde ansvaret for privatiseringerne, og MVM samt desuden en række internationale konsulentfirmaer.
(298)
Der blev i den forbindelse nedsat en arbejdsgruppe med repræsentanter for de ovennævnte instanser, der opstillede retningslinjerne for udarbejdelsen af bl.a. elkøbsaftalerne og for prissætningsmetoderne.
(299)
På den ungarske regerings anmodning udarbejdede et internationalt advokatfirma en standardaftale. De ungarske myndigheder har bekræftet, at alle elkøbsaftalerne var baseret på denne standardaftale. De har også bekræftet, at prissætningsmetoden i elkøbsaftalerne blev fastlagt på grundlag af regeringsafgørelse nr. 1074/1995 (III.4.) om regulering af elpriserne, der indeholdt detaljerede bestemmelser om beregning af de regulerede elpriser. De formler og definitioner, der var fastlagt i regeringsafgørelsen, blev overtaget i elkøbsaftalerne (86).
(300)
Beslutningen om at indgå elkøbsaftalerne blev truffet af MVM's bestyrelse, både i forbindelse med privatiseringen og tiden derefter. Bestyrelsesmedlemmerne vælges på generalforsamlingen. De ungarske myndigheder har oplyst (87), at »eftersom MVM ejes med over 99 % af staten, udpeges, vælges og afsættes bestyrelsesmedlemmerne i overensstemmelse med statens ønsker«.
(301)
I henhold til regeringsdekret 34/1995 (IV.5.) om gennemførelsen af energilov I skulle MVM afholde et udbud senest 90 dage efter godkendelsen af planen for anlæg af kraftværker.
(302)
Elkøbsaftalen med Kispest-kraftværket blev indgået efter udbud efter den nedenfor beskrevne procedure.
(303)
Det ansvarlige ministerium og det ungarske energitilsyn udstedte i 1997 fælles retningslinjer for godkendelse af anlæg af kraftværker, som også indeholdt generelle regler for udbud.
(304)
Disse fælles retningslinjer indeholder en begrundelse for behovet for at ændre ejerforholdene og etablere nye kraftværker. Følgende målsætninger er opstillet i disse retningslinjer: Forsyningssikkerhed til lavest mulige omkostninger, modernisering med henblik på opfyldelse af miljøkrav, diversificering af primærenergikilder og et mere fleksibelt elforsyningsnet, der råder over de fornødne reserver og kan samarbejde med det vesteuropæiske elsystem. Desuden understreges det, at det fremtidige forsyningsnet »skal åbne mulighed for en rentabel drift og vedligeholdelse inden for rammerne af et prissystem, der stemmer overens med lovens bestemmelser« (88).
(305)
I punkt 2 i ministeriets og energitilsynets fælles retningslinjer tilføjes det, at virkeliggørelsen af de ovennævnte mål skal resultere i »et moderne elektricitetssystem, der opfylder miljøkravene, sikrer europæisk samarbejde, et afkast på berettigede investeringer og dækning af effektive operatørers omkostninger samt priser, der giver den fortjeneste, der er nødvendig for at opretholde driften. Alle disse mål skal realiseres på en måde, der sikrer forsyningen med primær energi, giver dem, der har til hensigt at investere på dette område, sikkerhed for deres investering og investeringsafkast, … og sikrer virkeliggørelsen af regeringens erklærede mål«.
(306)
De efterfølgende bestemmelser i de fælles retningslinjer omhandler derefter udbudsproceduren i forbindelse med etablering af kraftværker.
(307)
Den endelige indstilling om, hvem der skulle have kontrakten tildelt, blev fremlagt af en overordnet evalueringskomité (»Értékelő Főbizottság«). Denne komité bestod af repræsentanter for økonomiministeriet, miljøministeriet, energitilsynet, MVM og ERSTE Bank. Den endelige afgørelse blev truffet af MVM's bestyrelse. Ifølge de fælles retningslinjer skulle udbudsresultatet (kun) bekendtgøres i ministeriets tidende.
(308)
Energilov II var baseret på, at de her omhandlede elkøbsaftaler var blevet indgået. Denne lov vedtaget af det ungarske parlament, som regulerede hele det ungarske energimarked i den relevante periode, henviser adskillige gange til MVM's langfristede købsforpligtelser.
(309)
§ 5, stk. 2, i regeringsdekret nr. 183/2002 (VIII.23) om strandede omkostninger pålægger MVM pligt til at indlede genforhandling af elkøbsaftalerne med henblik på nedjustering af aftagsforpligtelserne. Ifølge regeringsdekretet er det altså MVM, der skal foreslå ændringer i elkøbsaftalerne.
(310)
AES-Tisza gjorde i sine bemærkninger gældende, at elkøbsaftalepriserne ikke kunne tilregnes staten efter prisreguleringsperioden (dvs. efter 1. januar 2004, med undtagelse af den nye prisregulering i 2007), men var et resultat af forhandlinger mellem kraftværket og MVM.
(311)
Kommissionen anerkender, at den nøjagtige størrelse af de midler, der blev overført til støttemodtagerne, ikke alene afhænger af bestemmelserne i elkøbsaftalerne, som kan tilregnes staten, men også beror på de periodiske bilaterale forhandlinger, MVM havde med elproducenterne. Elkøbsaftalerne giver faktisk parterne et vist spillerum til at forhandle om de elmængder, MVM faktisk skulle aftage, og om visse priskomponenter, bl.a. med hensyn til beregningen af kapacitetsafgifter, der som nævnt i nr. 356 afhænger af flere forskellige faktorer og med jævne mellemrum må justeres. Men forhandlinger om de aftagne mængder kan aldrig resultere i, at der aftages mindre, end hvad der svarer til det garanterede minimumsaftag, der er fastsat i elkøbsaftalerne. På samme måde kan der kun forhandles om priserne inden for rammerne af de prissætningsmekanismer, elkøbsaftalerne indeholder, og som kan tilregnes staten. Prisforhandlingerne kunne altså ikke ændre noget ved pligten til at aftage en bestemt minimumsmængde til priser, der dækker de berettigede omkostninger og den avance, der var nødvendig for at kunne drive kraftværket.
(312)
Uafhængigt af de periodiske forhandlinger mellem MVM og elproducenterne indebærer den omstændighed, at elkøbsaftalerne indeholder bestemmelser om reservation af størstedelen af kraftværkernes kapacitet og betaling for denne kapacitet, i sig selv, at der overføres statsmidler til støttemodtagerne.
(313)
I deres bemærkninger (89) var alle de interesserede parter enige i, at de vigtigste prisformler og definitioner, der blev anvendt i henhold til elkøbsaftalerne efter den 1. januar 2004, fulgte hovedprincipperne for en prisregulering. […] (90) udtalte selv både i sine ovennævnte bemærkninger og i bemærkningerne til åbningsbeslutningen, at prisforhandlingerne »afklarede«, hvordan prisformlen skulle anvendes, og »fortolkede« dens indhold (91). Selskabet anerkendte, at elkøbsaftalepriserne altid havde været omkostningsbaserede, idet de skulle dække omkostningerne, og at der blev taget udstrakt hensyn til den prisberegningsmetode, der blev lagt til grund i prisdekreterne.
(314)
[…] udtalte videre, at prisformlen i den […] version af selskabets elkøbsaftale også var baseret på regeringsdekreter: »Den formel, der er indeholdt i den […]aftaleversion (liste […], bilag […]), til beregning af kapacitetsafgiften er den samme som den, der findes i de gældende dekreter« (fodnotehenvisning til de-kret 55/1996 udstedt af ministeriet for industri, handel og turisme og dekret 46/2000 udstedt af økonomiministeriet, og det senest gældende (om elproducenter) før 1. januar 2004 var dekret 60/2002 udstedt af økonomi- og transportministeriet, som fastsætter de maksimale kapacitets- og energigebyrer for de deri angivne elproducenter).
(315)
Ovenstående viser, at hverken prisforhandlingerne eller ændringerne af elkøbsaftalerne ændrede noget ved de overordnede principper i elkøbsaftalerne, således som de blev fastlagt under de beskrevne omstændigheder ved indgåelsen af elkøbsaftalerne. De nugældende elkøbsaftaler bygger også på det samme overordnede princip, nemlig en købsforpligtelse, der skal sikre afkastet på investeringerne.
(316)
Af de ovenfor beskrevne omstændigheder fremgår det klart, at MVM's købsforpligtelse over for elproducenterne, der byggede på princippet om dækning af berettigede faste og variable omkostninger, kan tilregnes den ungarske stat.
(317)
Ifølge fast retspraksis gælder desuden, at en foranstaltning ikke kun udgør statsstøtte, når den fordel, der gives virksomheder, ydes i form af en direkte og klar tilvejebringelse af statsmidler, men også, når ydelsen af en fordel under visse fremtidige omstændigheder indebærer en ekstra finansiel byrde for de offentlige myndigheder, som de ikke ville have haft, hvis de ikke havde givet denne fordel (92). I 2004 var det klart, at MVM ville komme til at bære en sådan ekstra byrde i den meget sandsynlige situation, hvor de elproducenter og importører, der ikke havde en elkøbsaftale, tilbød lavere priser end elkøbsaftalepriserne, fordi det ville give MVM incitament til at ændre sit forsyningsmønster, købe mindre hos elkøbsaftaleproducenterne og få dem til at give prisnedslag. Men på grund af sine forpligtelser i medfør af elkøbsaftalerne kan MVM ikke træffe en sådan beslutning, for som det fremgår af det ovenstående, kan MVM ikke købe under en vis mængde hos elkøbsaftaleproducenterne (det garanterede minimumsaftag) og ikke forhandle om priserne på grundlag af alternative tilbud fra konkurrerende producenter, men kun inden for rammerne af den omkostningsbaserede prissætningsmekanisme i elkøbsaftalerne. Denne omstændighed har sammen med de i nr. 315-316 anførte betragtninger fået Kommissionen til at konkludere, at elkøbsaftalerne siden 1. maj 2004 har været forbundet med overførsel af statsmidler og vil vedblive med at være forbundet med overførsel af statsmidler, så længe de er gældende, uafhængigt af de faktiske markedsvilkår, fordi de afskærer MVM fra at udnytte valgmuligheder, der måske kunne reducere de midler, MVM må bruge på at købe den elektricitetsmængde, der er nødvendig for at kunne opfylde sit behov.
(318)
Af det ovenstående følger, at elkøbsaftalerne fører til overførsel af statsmidler.
(319)
Elmarkederne har været åbne for konkurrence, og elektricitet er blevet handlet mellem medlemsstaterne, siden Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet trådte i kraft (93).
(320)
Foranstaltninger, der begunstiger virksomheder i energisektoren i én medlemsstat, kan gøre det vanskeligere for virksomheder i andre medlemsstater at eksportere elektricitet til den pågældende medlemsstat eller fremme eleksport fra denne medlemsstat til andre medlemsstater. Det gælder især for Ungarn, der på grund af sin centrale beliggenhed i Europa er tilsluttet eller let kan blive tilkoblet flere nuværende eller fremtidige medlemsstaters net.
(321)
Ungarn er et centralt beliggende land i Europa, der grænser op til syv lande, hvoraf de fire er EU-medlemsstater. Blandt EU-medlemsstaterne har Ungarn samkøringsnet med Slovakiet, Østrig og Rumænien. I 2004 importerede Ungarn tæt ved 14 000 GWh og eksporterede 6 300 GWh. Importen steg efter 2005 til over 15 000 GWh, og eksporten steg til mellem 8 000 og 10 000 GWh.
(322)
I årene efter Ungarns tiltrædelse af EU var ca. 60 % af Ungarns elproduktionskapacitet omfattet af elkøbsaftaler indgået af MVM. Elkøbsaftalerne udløber ved udgangen af 2010 og 2024. De ovennævnte betingelser i forbindelse med MVM's købsforpligtelser gælder uændret indtil udløbet af aftalernes løbetid.
(323)
Det første skridt til at åbne op for markedet i Ungarn blev taget den 1. juli 2004, hvor alle andre kunder end private husstande fik ret til at købe på det frie marked. Den 1. januar 2008 ophørte det offentlige forsyningssegment med at eksistere, og alle kunder fik dermed denne ret.
(324)
Men selv om markedet har været åbent siden 2004, er der et betydeligt antal af disse kunder, der ikke har skiftet til det frie marked. I sin sektorundersøgelse af det ungarske energimarked (94) drog den ungarske konkurrencemyndighed udtrykkeligt den konklusion, at mangelen på disponibel kapacitet på det frie marked på grund af den store kapacitet, der er reserveret i henhold til elkøbsaftalerne, udgør en væsentlig hindring for at skifte til det frie marked. Elkøbsaftalerne bevirkede, at ca. 60 % af den ungarske elproduktionskapacitet var forbeholdt MVM og det offentlige forsyningssegment, og det var kun i relation til den resterende kapacitet, at der kunne konkurreres om at hverve nye kunder.
(325)
Den reserverede kapacitet, dvs. det garanterede minimumsaftag over en lang periode, lægger også hindringer i vejen for nye producenters adgang til engrosmarkedet, eftersom 60 % af al kapacitet er bundet til én (statsejet) virksomhed, der garanterer et bestemt minimumsaftag.
(326)
I den forbindelse har Kommissionen også taget hensyn til den ungarske konkurrencemyndigheds sektorundersøgelse, hvori det udtrykkeligt konkluderes, at elkøbsaftalerne fører til markedsafskærmning, fordi de mindsker kundernes reelle muligheder for at skifte til det frie marked og forhindrer potentielle grossister i at gå ind på markedet (95).
(327)
Mangelen på disponibel kapacitet uden for elkøbsaftalerne resulterer desuden i højere priser på det konkurrenceudsatte marked. Den meget store kapacitet og de betydelige energimængder, der er reserveret gennem elkøbsaftalerne, påvirker også priserne på det frie marked.
(328)
Ifølge en kvantitativ undersøgelse, som det regionale center for energipolitisk forskning foretog angående elkøbsaftalernes virkninger for engros-elpriserne i Ungarn (96), fører elkøbsaftalerne til priser på engrosmarkedet, der er højere, end de ville være uden elkøbsaftalerne. Mere generelt anføres det også i denne undersøgelse, at elkøbsaftalerne er en af de vigtigste årsager til, at der er opstået en markedsstruktur, som er »uforenelig med principperne for et frit konkurrencepræget marked« (97). I denne rapport foreslås det faktisk, at elkøbsaftalerne opsiges med det formål at skabe fri konkurrence på det ungarske engros-elmarked.
(329)
I sin energisektorundersøgelse (98) foretog Kommissionen også en vurdering af elkøbsaftalers virkninger for konkurrence og samhandel. I punkt 467-473 i rapporten fra sektorundersøgelsen konkluderes det, at »langfristede elkøbsaftaler er en anden faktor, der kan påvirke størrelsen af de mængder, der løbende handles på engrosmarkederne«. Med hensyn til elkøbsaftalerne i Polen anføres det, at »de meget vel kan tænkes at udgøre en væsentlig hindring for en udbygning af det polske engrosmarked«. Videre anføres det, at »en tilsvarende situation findes i Ungarn, hvor Magyar Villamos Művek (»MVM«) er den forsyningspligtige grossist, som køber elektricitet på langfristede elkøbsaftaler, der derefter videresælges til de lokale forhandlere. De ungarske elkøbsaftaler dækker langt størsteparten af landets behov for elektricitet, hvilket kan have indvirkning på engroshandelen svarende til eller måske endnu mere vidtrækkende de ovenfor beskrevne virkninger i relation til det polske engrosmarked«.
(330)
I alle de forskellige undersøgelser, der henvises til ovenfor, drages der altså den konklusion, at elkøbsaftalerne er konkurrencefordrejende og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater.
(331)
De interesserede parter har gjort gældende, at det ikke er rigtigt, at mangelen på disponibel fri kapacitet fører til konkurrencefordrejninger, da MVM's kapacitetsauktioner viser, at MVM ikke engang kunne afsætte alle sine elprodukter.
(332)
En sammenligning mellem de udbudte mænger og de mængder, der blev afsat på auktionerne (99), viser imidlertid, at MVM på næsten alle auktioner solgte alle de udbudte produkter. I de fleste tilfælde var MVM endog nødt til at gøre brug af den ret, selskabet ifølge loven har til at udbyde højst 10 % mere.
(333)
De interesserede parter har også fremhævet, at der er mange andre faktorer, der påvirkede samhandelen og havde indflydelse på, om det lykkedes at få skabt fri konkurrence på engrosmarkedet i Ungarn. Kommissionen er naturligvis enig i, at elkøbsaftalerne ikke er den eneste faktor, der påvirker konkurrence og samhandel. I alle de ovennævnte undersøgelser anerkendes det også, at det samlede udfald af liberaliseringen og de faktiske priser også påvirkes af en lang række andre faktorer (lovgivning, begrænset adgang til kapacitet i andre lande, den store betydning af prisudviklingen på de internationale energimarkeder osv.). Men alle de undersøgelser, Kommissionen har fået forelagt under sagsbehandlingen, og som den i øvrigt har haft adgang til, undtagen den undersøgelse, der blev fremlagt af AES-Tisza og var bestilt af denne (100), anerkender helt klart, at elkøbsaftaler reelt har en betydelig indvirkning på konkurrence og samhandel.
(334)
Kapacitetsreservationerne, det garanterede minimumsaftag og prismekanismerne i elkøbsaftalerne yder i hele aftaleperioden aftaleproducenterne beskyttelse mod den kommercielle risiko, der er forbundet med at drive kraftværker. Som nævnt i nr. 211 ovenfor, beskyttes de dermed også mod risikoen for udsving i omkostningerne ved produktion af elektricitet og især udsving i brændselsomkostninger, forbrugerpriser og efterspørgsel hos slutbrugerne. Eftersom der er tale om typiske risici, som elproducenter uden en elkøbsaftale normalt må bære, lægger elkøbsaftalerne hindringer i vejen for, at der skabes ens spilleregler for alle elproducenter, og fordrejer konkurrencen.
(335)
Kommissionen hæfter sig desuden ved, at de fleste af de elproducenter, der har en elkøbsaftale, tilhører store internationale koncerner, der opererer i flere medlemsstater. Når disse koncerner får en fordel, har det helt klart indvirkninger på samhandelen og vil kunne fordreje konkurrencen på fællesmarkedet.
(336)
Størsteparten af de interesserede parters bemærkninger angående samhandelspåvirkning og konkurrencefordrejninger er baseret på markedsforholdene på tidspunktet for elkøbsaftalernes indgåelse og i hvert fald på markedsforhold, der bestod før Ungarns tiltrædelse af EU. Kommissionen kan ikke acceptere dette ræsonnement og henviser i den forbindelse til, hvad den anførte i betragtning 156-172 ovenfor.
(337)
Nogle af de interesserede parter har også gjort gældende, at deres elkøbsaftale betragtet isoleret ikke påvirker samhandelen, eftersom deres kraftværk kun har en ubetydelig produktionskapacitet sammenlignet med den samlede produktionskapacitet i landet. Eftersom hovedprincipperne er de samme i alle elkøbsaftalerne (pligt til at aftage en bestemt mindstemængde produceret elektricitet, reservation af produktionskapacitet, en pris, der dækker de berettigede faste og variable omkostninger i en periode på fra 15 til 27 år), har hver af elkøbsaftalerne en virkning på markedet. Men denne virkning forstærkes i sagens natur kraftigt af, at der ved siden af hinanden findes 10 sådanne elkøbsaftaler på det ungarske marked. Jo større en kapacitet, der er omfattet af elkøbsaftaler, desto større er disse virkninger.
(338)
I lyset af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at de ovennævnte bestemmelser i elkøbsaftalerne påvirker samhandelen og kan fordreje konkurrencen.
(339)
I afsnit 3.1 i sin åbningsbeslutning gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt der for Paks-kraftværkets vedkommende var tale om statsstøtte, på grund af de forskelle, der muligvis kan anses for at bestå mellem dette kraftværks elkøbsaftale og de øvrige elkøbsaftaler med hensyn til aftalernes overordnede principper. Men efter sine undersøgelser har Kommissionen draget den konklusion, at ovenstående vurdering af statsstøttekriterierne også gælder for Paks-kraftværkets elkøbsaftale, eftersom den bygger på de samme hovedprincipper og indeholder de samme statsstøtterelevante bestemmelser.
(340)
På grundlag af ovenstående vurdering finder Kommissionen, at de væsentligste bestemmelser og betingelser i forbindelse med den købsforpligtelse, der er indeholdt i elkøbsaftalerne, dvs. MVM's kapacitetsreservationer og garanterede minimumsaftag, der sikrer kraftværkerne et afkast af deres investeringer ved at beskytte dem mod den kommercielle risiko forbundet med driften af deres værker, udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Denne statsstøtte beror på kombinationen af kapacitetsreservationer, garanteret minimumsaftag, prismekanismer baseret på en kapacitetsafgift og en energiafgift til dækning af de faste og de variable omkostninger samt kapitalomkostningerne, i en periode, der er betydeligt længere, end hvad der er normal markedspraksis.
7.4. Elkøbsaftalernes anvendelse efter tiltrædelsen
(341)
De interesserede parter anfører, at i overensstemmelse med det generelle princip om forbud mod tilbagevirkende kraft bør foranstaltninger, der blev truffet i overensstemmelse med lovgivning, der var i kraft inden tiltrædelsen, ikke tages op til fornyet vurdering af Kommissionen efter landets tiltrædelse.
(342)
Kommissionen er ikke enig heri. Alle foranstaltninger, uanset om de var lovlige efter national lovgivning inden tiltrædelsen, er omfattet af bestemmelserne i gældende fællesskabsret fra datoen for tiltrædelsen. De særlige regler vedrørende statsstøtteforanstaltninger, der er omhandlet i bilag IV til tiltrædelsesakten, finder anvendelse på støtteforanstaltninger, selv om de blev truffet i overensstemmelse med national lovgivning inden tiltrædelsen.
(343)
I bilag IV, kapitel 3, punkt 1, i tiltrædelsesakten defineres eksisterende støtte kun som tre kategorier af foranstaltninger: i) støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994, ii) støtteforanstaltninger, der efter at være blevet undersøgt af Kommissionen er opregnet i tillægget til bilag IV til tiltrædelsesakten og iii) støtteforanstaltninger, som Kommissionen har godkendt inden for rammerne af den såkaldte interimsprocedure. Alle foranstaltninger, der fortsat er gældende efter tiltrædelsesdatoen, og som udgør statsstøtte og ikke falder ind under en af disse tre kategorier, anses for at være ny støtte ved tiltrædelsen. Kommissionen har derfor fuldt og helt beføjelse til at forbyde disse foranstaltninger, hvis de er uforenelige med fællesmarkedet. Denne anvendelse af statsstøttereglerne på fremtidige virkninger af foranstaltninger, der fortsat er gældende efter tiltrædelsen, fører ikke til anvendelse af Fællesskabets statsstøtteregler med tilbagevirkende kraft og er under alle omstændigheder nedfældet i tiltrædelsesakten.
(344)
I bilag IV, kapitel 3, punkt 2, i tiltrædelsesakten defineres »interimsmekanismen«. Heri opstilles de retlige rammer for vurderingen af støtteordninger og individuelle støtteforanstaltninger, der er iværksat i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen og fortsat er gældende efter tiltrædelsen.
(345)
De interesserede parter anfører, at da Fællesskabets statsstøtteregler først finder anvendelse fra datoen for Ungarns tiltrædelse, kan kun støtteforanstaltninger, der giver yderligere fordele efter tiltrædelsen, defineres som foranstaltninger, der er gældende efter tiltrædelsen. De anfører, at elkøbsaftalerne ikke giver nogen yderligere fordele efter tiltrædelsen, da deres prisformel blev fastsat inden tiltrædelsen, og at statens finansielle engagement derfor fuldt ud var kendt inden tiltrædelsen.
(346)
Kommissionen har følgende bemærkninger hertil. Elkøbsaftalerne udløber mellem 2010 og 2024, dvs. efter tiltrædelsen. Kun under helt ekstraordinære omstændigheder har Kommissionen anset en statsstøtteforanstaltning, der stadig var gældende efter tiltrædelsen, for ikke at udgøre støtte, der er gældende efter tiltrædelsen, jf. tiltrædelsesakten. En sådan ekstraordinær praksis bør dog i lighed med alle undtagelser i lovgivningen fortolkes snævert for at undgå, at foranstaltninger, som undertegnerne af tiltrædelsesakten havde til hensigt at lade være omfattet af Kommissionens kontrol med statsstøtte, unddrages fra en sådan kontrol.
(347)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis fundet (101), at støtteforanstaltninger, i forbindelse med hvilke statens nøjagtige finansielle engagement helt præcist var kendt inden tiltrædelsen, måtte gælde efter tiltrædelsen, jf. bilag IV til tiltrædelsesakten.
(348)
Elkøbsaftalerne indeholder ikke et loft for den maksimale størrelse af statens finansielle engagement, og det var heller ikke muligt før tiltrædelsen præcist at beregne et sådant for elkøbsaftalernes fulde varighed.
(349)
Derimod er statens finansielle engagement i forbindelse med elkøbsaftalerne afhængigt af parametre, hvis fremtidige udvikling var ubekendt på datoen for tiltrædelsen. Desuden gav elkøbsaftalerne elværkerne en beskyttelse mod udsving i omkostningerne, som ikke var relateret til transaktioner eller begivenheder før tiltrædelsen, men som vedrørte den fremtidige udvikling og derfor var ubekendt forud for tiltrædelsesdatoen.
(350)
Især fremgår den omstændighed, at statens engagement under elkøbsaftalerne ikke var bekendt før tiltrædelsesdatoen, og at elkøbsaftalerne pålagde staten forpligtelser efter tiltrædelsen, af følgende omstændigheder.
(351)
For det første var de nøjagtige energipriser, som elværkerne sælger elektriciteten til MVM til, ikke fastsat i de individuelle elkøbsaftaler. Priserne er resultatet af beregninger udført ved hjælp af formler, der omfatter en række parametre, som svinger uforudsigeligt.
(352)
Prisformlen for elkøbsaftalerne omfatter en kapacitetsafgift og en elafgift samt andre forskellige supplerende afgifter afhængigt af elværkerne.
(353)
Formlen fastsætter kun de berettigede omkostninger for hver afgiftskategori og den pågældende kategoris betydning for prisen.
(354)
Elværkerne selv og MVM erkendte i deres bemærkninger, at den nøjagtige betydning af bestemte afgiftskategorier måtte afklares yderligere under forhandlingerne med MVM.
(355)
En lang række af de omkostningskategorier, der var omfattet af elkøbsaftalerne, er variable og kan ikke have været kendt præcist inden tiltrædelsen. F.eks.:
(356)
Kapacitetsafgift
I denne omkostningskategori tages der hensyn til både den garanterede kapacitet og den kapacitet, som MVM lagde beslag på. Denne omkostningskategori afhænger bl.a. af den årlige, månedlige og ugentlige planlægning. I hver af elkøbsaftalerne henvises der til reglerne for periodisk planlægning, og den nøjagtige slutpris afhænger i forbindelse med hver elkøbsaftale af års-, måneds- og ugeplanerne. Disse omkostningskategorier kan pr. definition ikke fastsættes præcist på forhånd. Parterne kan f.eks. forudse »overkapacitet« i et givet tidsrum i deres planer. Den samlede pris, MVM skal betale, vil nødvendigvis afhænge af andre parametre såsom f.eks. vejret, der påvirker efterspørgslen efter el.
Denne omkostningskategori afhænger også af vekselkursen for HUF.
(357)
Energiafgift
Denne omkostningskategori afhænger hovedsageligt af brændselsomkostningerne. De kan variere afhængigt af markedsregler, der ligger uden for parternes kontrol. Elkøbsaftalerne indeholder intet konkret loft over omkostningerne i tilknytning til den fremtidige prisudvikling for brændsel.
Den nøjagtige størrelse af de energiafgifter, der skal betales over et bestemt tidsrum, afhænger selvfølgelig også af den nøjagtige størrelse af salget til MVM, der kun kan beregnes efterfølgende.
(358)
Supplerende afgifter (når det er relevant)
Visse elkøbsaftaler omfatter en supplerende afgift for kapacitet, der blev reserveret, men i sidste ende ikke brugt. Størrelsen af de nøjagtige beløb kan pr. definition ikke specificeres på forhånd.
(359)
De fleste elkøbsaftaler indeholder en bøde-/præmieordning, hvor elværker har ret til et pristillæg, hvis de kan levere større kapacitet i spidsbelastningsperioder end fastsat i elkøbsaftalerne eller producere mere el. Der gives et prisnedslag, hvis et elværk leverer mindre kapacitet end fastsat i elkøbsaftalerne og års-/månedsplanerne.
(360)
Disse beregninger er i lighed med de ovenfor nævnte baseret på periodiske driftsplaner og afhænger også af elværkets egen adfærd. De kan under ingen omstændigheder fastsættes på forhånd.
(361)
Af alt det foregående fremgår det, at det er teknisk umuligt at fastsætte en nøjagtig slutpris for køb af el i forbindelse med kontrakter af 15-27 års varighed. I den nøjagtige pris tages der hensyn til periodiske produktionsplaner, og denne pris afhænger af efterspørgslen efter el, kontrahenternes adfærd, brændselspriserne m.m.
(362)
Selv om ikke alle disse argumenter finder anvendelse på alle elkøbsaftaler (da de berettigede omkostningskategorier til en vis grad varierer afhængigt af elkøbsaftalerne), indeholder alle elkøbsaftaler priselementer, som det ikke er muligt på forhånd nøjagtigt at fastsætte.
(363)
På denne baggrund finder Kommissionen ikke, at eksistensen af prisfastsættelsesformler i tilstrækkeligt omfang begrænser statens finansielle engagement. Selve eksistensen af en række parametre, der ændrer sig, gør det umuligt at fastlægge statens mulige engagement med tilstrækkelig præcision.
(364)
Som yderligere argument bør det også nævnes, at MVM's finansielle engagement i elkøbsaftalerne i høj grad er betinget af efterspørgslen. Det svarer til forskellen mellem købsprisen i henhold til elkøbsaftalerne og den fortjeneste, MVM kan hente ved at sælge elektriciteten. Den pris, MVM sælger elektriciteten til, kan ikke umiddelbart forudses. Den afhænger af, hvilke nøjagtige indtægter MVM's salg giver inden for rammerne af dets aftaler med regionale distributører, resultatet af dets auktioner, udbud og salg på »markedspladsen« (»Piactér«). Priserne påvirkes desuden af periodiske officielle prisreguleringer og svingende markedsefterspørgsel. Dette øger uforudsigeligheden af statens engagement i elkøbsaftalerne. Det kan endda ske, at det garanterede aftag, der er fastsat i elkøbsaftalerne, i stadig højere grad ligger over MVM's reelle behov, navnlig efter den fuldstændige liberalisering af energimarkedet i januar 2008. Dette elektricitetsoverskud kan føre til endnu højere ukendte omkostninger, der øger uforudsigeligheden af statens nøjagtige engagement i elkøbsaftalerne yderligere.
(365)
Derfor er MVM's betalinger til elværkerne efter tiltrædelsen ikke blot ratebetalinger af et samlet maksimumbeløb fastlagt før tiltrædelsen.
(366)
De elkøbsaftaler, der vurderes i denne beslutning, er følgelig gældende efter tiltrædelsen i henhold til kapitel 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten.
7.5. Elkøbsaftalerne som »ny støtte« i modsætning til »eksisterende støtte«
(367)
I kapitel 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten fastsættes følgende: »Hvis Kommissionen ikke gør indsigelse mod den eksisterende støtteforanstaltning på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, inden for 3 måneder efter modtagelsen af de fuldstændige oplysninger om denne foranstaltning, eller efter modtagelsen af den nye medlemsstats erklæring, hvori den underretter Kommissionen om, at den anser de forelagte oplysninger som fuldstændige, fordi de krævede yderligere oplysninger ikke foreligger eller allerede er forelagt, anses Kommissionen for ikke at have gjort indsigelse.«
(368)
På grundlag af denne artikel anførte visse interesserede parter, at Kommissionen ikke havde overholdt tidsfristen på tre måneder efter Ungarns anmeldelse den 31. marts 2004 og dermed implicit havde godkendt foranstaltningen under interimsproceduren.
(369)
Kommissionen påpeger i den forbindelse, at anmeldelsen den 31. marts 2004 under interimsproceduren vedrørte et dekret om kompensation til MVM og ikke elkøbsaftalerne. Ungarn trak anmeldelsen tilbage, og Kommissionen indledte senere en NN-sag vedrørende selve elkøbsaftalerne (se kapitel 1 ovenfor).
(370)
Det skal desuden bemærkes, at som det fremgår af nedenstående tabel, overholdt Kommissionen reelt den tidsfrist på tre måneder, som de interesserede parter henviser til:
Begivenhed
Dato
Frist for modtagelse af oplysninger
Ungarns anmeldelse
31.3.2004
Kommissionens spørgsmål
29.4.2004
29 dage
Ungarns svar
4.6.2004
Kommissionens spørgsmål
10.8.2004
2 måneder og 6 dage
Ungarns svar
21.10.2004
Kommissionens spørgsmål
17.1.2005
2 måneder og 27 dage
Ungarns svar
7.4.2005
Ungarns tilbagetrækning af anmeldelsen
15.4.2005
8 dage
(371)
Ud over den ovenfor nævnte skriftlige korrespondance fandt der en række personlige møder sted mellem Kommissionen og de ungarske myndigheder den 15. juli 2004, 30. november 2004 og 12. januar 2005.
(372)
Hvad angår den nuværende procedure, vurderer Kommissionen herunder, hvorvidt elkøbsaftalerne omfatter eksisterende eller ny støtte på grundlag af bestemmelserne i tiltrædelsesakten og procedureforordningen.
(373)
I overensstemmelse med kapitel 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten betragtes alle foranstaltninger, der trådte i kraft før tiltrædelsen, som stadig er gældende efter denne dato, og som ikke henhører under en af de nedenfor anførte kategorier af eksisterende støtte, som ny støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
(374)
De elkøbsaftaler, der er omfattet af denne beslutning, trådte i kraft mellem 1995 og 2001, dvs. før Ungarn tiltrådte EU den 1. maj 2004. Denne beslutning vedrører udelukkende de elkøbsaftaler, der var i kraft på tiltrædelsesdatoen. Den vedrører ikke elkøbsaftaler, der var ophørt før denne dato. Af alle de yderligere årsager, der er nævnt under punkt 7.4 ovenfor, finder foranstaltningen anvendelse efter tiltrædelsen i betydningen i tiltrædelsesakten.
(375)
De tre kategorier af eksisterende støtte, der nævnes i tiltrædelsesakten, omfatter:
1)
Støtteforanstaltninger, der trådte i kraft inden den 10. december 1994.
Alle elkøbsaftalerne blev undertegnet og trådte i kraft efter den 10. december 1994.
2)
Støtteforanstaltninger opregnet på listen over eksisterende støtteforanstaltninger vedlagt tiltrædelsestraktaten
Hverken elkøbsaftalerne generelt eller nogen af de individuelle elkøbsaftaler var opregnet i det tillæg til bilag IV til tiltrædelsesakten, der er omhandlet i kapitel 3, punkt 1, litra b), i bilag IV, og som indeholder listen over eksisterende støtteforanstaltninger.
3)
Støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af de nationale myndigheder for statsstøttekontrol i medlemsstaten og fundet i overensstemmelse med fællesskabsretten, og som Kommissionen ikke havde gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet i henhold til proceduren fastsat i tiltrædelsesakten, den såkaldte interimsprocedure (jf. kapitel 3, andet afsnit i bilag IV til tiltrædelsesakten).
Ingen elkøbsaftaler blev forelagt Kommissionen inden for rammerne af den såkaldte interimsprocedure.
(376)
Da de enkelte elkøbsaftaler ikke hører ind under nogen af de i tiltrædelsesakten anførte kategorier af eksisterende støtte, udgør de fra tiltrædelsesdatoen ny støtte.
(377)
Kommissionen gør opmærksom på, at denne kvalificering af elkøbsaftalerne også er i overensstemmelse med bestemmelserne i procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. v), sidste punktum. I denne artikel fastsættes det, at når foranstaltninger kommer til at udgøre støtte som følge af en liberalisering i medfør af fællesskabsretten (i dette tilfælde liberaliseringen af energimarkedet ved direktiv 96/92/EF, som trådte i kraft i Ungarn, da landet tiltrådte Den Europæiske Union), betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen, hvilket betyder, at de må betragtes som ny støtte.
(378)
Budapest kraftværk anfører, at sidste punktum i procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. v), ikke kan finde anvendelse. Kraftværket påberåber sig dommen i Alzetta Mauro-sagen (102), idet det hævder, at støtte bevilget på et marked, som var lukket for konkurrence, før det blev liberaliseret, bør betragtes som eksisterende støtte fra tidspunktet for liberaliseringen.
(379)
Kommissionen kan ikke godtage dette argument. Som allerede omtalt ovenfor, er Kommissionen af den opfattelse, at formålet med bestemmelserne om statsstøtte i tiltrædelsesakten netop var at sikre, at Kommissionen gennemgik alle foranstaltninger, der fra datoen for tiltrædelsen kunne forvride konkurrencen mellem medlemsstaterne. I modsætning til tiltrædelsestraktaterne forud for den 1. maj 2004 har tiltrædelsesakten, der trådte i kraft den 1. maj 2004, til formål at begrænse foranstaltninger, der betragtes som eksisterende støtte, til de tre specifikke typer tilfælde beskrevet ovenfor. Alzetta Mauro-dommen vedrører ikke en foranstaltning, der falder ind under anvendelsesområdet for tiltrædelsesakten, og kan derfor ikke i denne henseende anvendes på de her omhandlede elkøbsaftaler. Desuden vedrører Alzetta Mauro-dommen en situation, der ligger forud for ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 659/1999.
(380)
Budapest kraftværk anfører desuden, at artikel 1, stk. b, nr. v), ikke finder anvendelse på individuelle støtteforanstaltninger, »eftersom individuelle støtteforanstaltninger ikke udtrykkeligt nævnes«. Kommissionen kan ikke acceptere denne indvending. Der er ingen begrundelse for, at henvisningen til »støtte« og »visse foranstaltninger« ikke skulle henvise til både individuel støtte og støtteordninger. I artikel 4 i forordning (EF) nr. 659/1999 henvises der konsekvent til anmeldte »foranstaltninger«, men Kommissionen formoder, at de interesserede parter ikke vil indvende, at artikel 4 udelukkende vedrører den foreløbige undersøgelse af anmeldte støtteordninger.
(381)
Kommissionen konkluderer derfor på grundlag af tiltrædelsesakten og procedureforordningen, at elkøbsaftalerne udgør ny støtte.
7.6. Lovligt indgåede private aftaler kan ikke ophæves af Kommissionen (»pacta sunt servanda«) - Retssikkerhedsprincippet - Proportionalitet
(382)
Kommissionen ønsker at kommentere de interesserede parters bemærkninger om, at privatretlige kontrakter ikke kan bringes til ophør af Kommissionen, da resultatet heraf ifølge de interesserede parter ville være i strid med statsstøttereglerne i EF-traktaten, retssikkerhedsprincippet og kravet om proportionalitet.
(383)
Kommissionen afviser disse argumenter. Støttens form (privatretlige kontrakter i tilfældet med elkøbsaftaler) er ikke relevant ud fra et statsstøttesynspunkt; det er udelukkende foranstaltningens virkning, der er relevant for Kommissionens analyse. Hvis bestemmelserne i en privatretlig kontrakt medfører, at en af parterne modtager ulovlig statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, skal medlemsstaten bringe disse bestemmelser til ophør. Kommissionen må kræve, at statsstøtteforanstaltninger, der er ulovlige og uforenelige med fællesmarkedet bringes til ophør, også når statsstøtten udgør en så væsentlig del af aftalen, at det reelt vil påvirke selve aftalens gyldighed.
(384)
Hvad angår retssikkerheden, har Kommissionen følgende bemærkninger. Europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Ungarn på den anden side, som banede vej for tiltrædelsen, blev underskrevet den 16. december 1991 og trådte i kraft den 1. februar 1994, dvs. før indgåelsen af elkøbsaftalerne. Ungarn ansøgte officielt om tiltrædelse af EU den 31. marts 1994. På det tidspunkt, hvor parterne indgik elkøbsaftalerne (1995-2001), skulle Ungarn i medfør af artikel 62 i Europaaftalen vedrørende Ungarn allerede sørge for, at landets konkurrenceregler var i overensstemmelse med EF-traktaten. Det var også tydeligt, at elkøbsaftalerne blev indgået for et så langt tidsrum, at de ikke ville være udløbet inden Ungarns tiltrædelse af EU.
(385)
Republikken Ungarn undertegnede tiltrædelsestraktaten den 16. april 2003 (103). Traktaten trådte i kraft den 1. maj 2004. Fra datoen for tiltrædelsen blev bestemmelserne i de oprindelige grundtraktater og i den afledte ret bindende for Ungarn, jf. tiltrædelsesaktens artikel 2. Derfor finder den gældende fællesskabsret anvendelse på alle kontraktforhold i de nye medlemsstater, og undtagelser herfra kan kun udspringe af tiltrædelsesakten. Tiltrædelsesakten, som er vedlagt traktaten, og dens bilag indeholder ikke bestemmelser om undtagelser fra statsstøttereglerne, som kan undtage elkøbsaftalerne eller energisektoren generelt fra direkte anvendelse af EU's statsstøtteregler.
(386)
Kommissionen er således forpligtet til at anvende EU's konkurrenceregler på Ungarn på samme måde, som de anvendes på alle andre medlemsstater, hvad angår energisektoren. I modsætning til de interesserede parter er Kommissionen af den opfattelse, at det reelt er den manglende anvendelse af statsstøtteregler på elkøbsaftalerne, der vil skabe manglende retssikkerhed på det fælles energimarked. En medlemsstats tiltrædelse kan skabe situationer, hvor en foranstaltning, der ikke er i strid med nogen national lovgivning inden tiltrædelsen, betragtes som statsstøtte fra tiltrædelsen og som sådan er omfattet af Kommissionens kontrol med statsstøtte.
(387)
Kommissionen fandt derfor ikke i de interesserede parters bemærkninger nogen gyldige argumenter for, at denne procedure skulle være uforenelig med retssikkerhedsprincippet.
7.7. Forenelighed med fællesmarkedet
(388)
EF-traktatens artikel 87, stk. 1, indeholder et generelt forbud mod statsstøtte inden for Fællesskabet.
(389)
EF-traktatens artikel 87, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, indeholder undtagelser fra den generelle regel om, at en sådan støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er uforenelig med fællesmarkedet.
(390)
Undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, finder ikke anvendelse i denne sag, da denne foranstaltning ikke har social karakter, ikke er tildelt enkelte forbrugere, ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder og ikke er tildelt økonomien i Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af dette lands deling.
(391)
Yderligere undtagelser er fastsat i EF-traktatens artikel 87, stk. 3.
(392)
I artikel 87, stk. 3, litra a), fastsættes det, at »støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse« kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Hele Ungarns område kunne anses for at udgøre et sådant område på tidspunktet for tiltrædelsen, og de fleste af dets regioner kan stadig drage nytte af denne type støtte (104).
(393)
Kommissionen har vedtaget retningslinjer for vurdering af denne type støtte. På tidspunktet for Ungarns tiltrædelse af EU gjaldt retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (105) (herefter benævnt »de tidligere retningslinjer for regionalstøtte«). Disse retningslinjer gjaldt også for vurdering af regional støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). For tidsrummet efter 1. januar 2007 har Kommissionen vedtaget nye retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (106) (herefter benævnt »de nye retningslinjer for regionalstøtte«)
(394)
I henhold til begge sæt retningslinjer for regionalstøtte kunne statsstøtte i princippet kun godkendes til dækning af investeringsomkostninger (107). Ifølge begge sæt retningslinjer gælder følgende:
(395)
»Regionalstøtte, der ydes med henblik på at nedbringe en virksomheds løbende udgifter (dvs. driftsstøtte), er normalt forbudt. Denne form for støtte kan dog undtagelsesvis ydes i regioner, der falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), forudsat i) at den er velbegrundet i kraft af dens bidrag til den regionale udvikling og dens karakter, og ii) at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje. Det er op til medlemsstaten at påvise disse ulemper og deres omfang.« (108)
(396)
Støtten kan ikke betragtes som investeringsstøtte. Investeringsstøtte defineres på grundlag af en liste over potentielle støtteberettigede udgifter, som er angivet i begge sæt retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte. Betalingerne i henhold til elkøbsaftalerne dækker tydeligvis også andre omkostninger. Det mest iøjnefaldende eksempel er, at elkøbsaftalerne garanterer dækning af brændselsomkostningerne i forbindelse med driften af kraftværkerne. Elkøbsaftalerne indeholder også bestemmelser om dækning af omkostninger til personale. Disse omkostninger hører naturligvis ikke til blandt de omkostninger, der er berettiget til investeringsstøtte. Tværtimod hører de til under værkernes løbende udgifter og bør som sådan henregnes til driftsudgifter som defineret i punkt 4.15 i begge sæt retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte.
(397)
Hvad angår driftsstøtte, har hverken de ungarske myndigheder eller de interesserede parter påvist nogen regionale handicap i forbindelse med de specifikke regioner, der er omfattet af elkøbsaftalerne, og de har heller ikke påvist et proportionelt forhold mellem støttens omfang og sådanne handicap.
(398)
I begge sæt retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte fastsættes det desuden, at driftsstøtte under alle omstændigheder bør være degressiv og tidsbegrænset. Den støtte, der ydes via elkøbsaftalerne, er ikke degressiv, og varigheden på 15-27 år går langt videre, end hvad der er tilladt ifølge begge sæt retningslinjer. Elkøbsaftalerne falder heller ikke ind under nogen specifik undtagelse i retningslinjerne for regionalstøtte, og hverken de ungarske eller de interesserede parter har nogensinde argumentet herfor.
(399)
På den baggrund finder Kommissionen ikke, at støtten er omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a).
(400)
I EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), fastsættes det, at »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi«, kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
(401)
Kommissionen bemærker, at den pågældende støtte ikke har til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.
(402)
Efter Kommissionens mening er der heller ikke noget, der tyder på, at støtten har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den ungarske økonomi. Kommissionen erkender, at elektricitet er en vigtig vare i enhver medlemsstats økonomi, og at der i 1990'erne var et behov for modernisering af denne sektor i Ungarn.
(403)
Kommissionen er dog af den opfattelse, at udtrykket »alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi« dækker over tilfælde af mere alvorlig karakter og ikke kan finde anvendelse på aftaler vedrørende normal elforsyning. Kommissionen bemærker desuden, at begrebet indebærer, at der til en vis grad er tale om en nødsituation, hvilket er uforeneligt med elkøbsaftalerne.
(404)
Hverken de ungarske myndigheder eller de interesserede parter har anført, at elkøbsaftalerne er forenelige med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
(405)
På den baggrund finder Kommissionen ikke, at støtten er omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
(406)
I EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), fastsættes det, at støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan være forenelig med EF-traktaten, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Denne artikel finder tydeligvis ikke anvendelse på elkøbsaftalerne.
(407)
I artikel 87, stk. 3, litra c) fastsættes det, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan godkendes. Kommissionen har udarbejdet adskillige retningslinjer og meddelelser, hvori det forklares, hvordan undtagelsen i denne artikel anvendes.
(408)
Hvad angår både de gamle og de nye retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte, fremgår det af betragtning 393-398 ovenfor, at elkøbsaftalerne er uforenelige med disse retningslinjer.
(409)
Kommissionen bemærker, at de rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (109), der fandt anvendelse på tidspunktet for Ungarns tiltrædelse af EU, i lighed med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte først og fremmest tillader investeringsstøtte. Mulighederne for at yde driftsstøtte er begrænset til specifikke formål. Det første formål er støtte til håndtering af affald og energibesparelser (afsnit E.3.1); denne støtte må højst tildeles i 5 år. Det andet formål er støtte i form af afgiftslempelser eller -fritagelser (afsnit E.3.2). Det tredje formål er støtte til anvendelse af vedvarende energikilder (afsnit E.3.3). Ingen af disse bestemmelser finder tydeligvis anvendelse på den foreliggende sag.
(410)
Den fjerde og sidste type driftsstøtte, som kan godkendes, er støtte til kombineret el- og varmeproduktion (afsnit E.3.4). Nogle af de pågældende værker producerer både el og varme. Elkøbsaftalerne opfyldte imidlertid ikke betingelserne i punkt 66 og dermed betingelserne for valgmulighederne under punkt 58-65 i miljøretningslinjerne. En af betingelserne i punkt 66 er, at støtteforanstaltningen gavner miljøet, enten fordi konverteringseffektiviteten er særlig høj, eller fordi foranstaltningen gør det muligt at reducere energiforbruget, eller fordi produktionsmetoden medfører mindre skade på miljøet. Intet i de oplysninger, Kommissionen råder over, tyder på, at denne betingelse er opfyldt.
(411)
De tre valgmuligheder, som medlemsstaterne kan anvende for at yde driftsstøtte til kombineret el- og varmeproduktion er som følger:
-
valgmulighed 1: støtte til at kompensere for forskellen mellem kraftvarmeværkets omkostninger og markedsprisen for den fremstillede energi
-
valgmulighed 2: indførelse af markedsmekanismer såsom grønne certifikater eller udbudssystemer
-
valgmulighed 3: støtte til at kompensere for de eksterne omkostninger, der undgås, dvs. de miljøomkostninger, som samfundet skulle bære, hvis den samme mængde energi ikke blev produceret på et kombineret kraftvarmeværk
-
valgmulighed 4: støtte begrænset til 5 år, enten degressiv eller begrænset til 50 % af de støtteberettigede omkostninger.
(412)
Det er tydeligt, at elkøbsaftalerne ikke opfylder betingelserne under valgmulighed 2 og 3. Betingelserne under valgmulighed 1 er heller ikke opfyldt, da markedsprisen for den producerede energi ikke anvendes til at beregne støttens størrelse. De støttebeløb, der overføres inden for rammerne af en given elkøbsaftale, afhænger ikke af de priser, andre kraftværker tilbyder, men alene af det pågældende værks investerings- og driftsomkostninger.
(413)
Hverken Ungarn eller nogen af de berørte producenter har desuden reelt argumenteret, at støtten var forenelig med fællesmarkedet på grundlag af disse bestemmelser eller nogensinde påvist, at anlæggene opfylder kriterierne i miljøretningslinjerne for driftsstøtte til kombineret el- og varmeproduktion.
(414)
Den 23. januar 2008 vedtog Kommissionen de nye retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (110). De nye retningslinjer tillader også kun driftsstøtte i tilfælde af energibesparelser, kombineret el- og varmeproduktion, anvendelse af vedvarende energikilder og afgiftslempelser eller -fritagelser. Som nævnt ovenfor finder ingen af disse anvendelse på elkøbsaftalerne.
(415)
Hvad angår kombineret el- og varmeproduktion har medlemsstaterne tre valgmuligheder, de kan vælge imellem, når de yder denne støtte:
-
valgmulighed 1: støtte til at kompensere for forskellen mellem kraftvarmeværkets omkostninger og markedsprisen for den fremstillede energi
-
valgmulighed 2: indførelse af markedsmekanismer såsom grønne certifikater eller udbudssystemer
-
valgmulighed 3: støtte begrænset til 5 år, enten degressiv eller begrænset til 50 % af de støtteberettigede omkostninger.
Elkøbsaftalerne opfylder ingen af disse betingelser. Hverken de ungarske myndigheder eller elværkerne har på nogen måde påvist, at disse kriterier i de nye miljøretningslinjer er opfyldt.
(416)
På grundlag af de retningslinjer og meddelelser, Kommissionen har udarbejdet for nærmere at forklare, hvordan den vil anvende undtagelsen i artikel 87, stk. 3 litra c), drejer den eneste, der kan anvendes i den foreliggende sag, sig om metoden til analyse af strandede omkostninger (se betragtning 26 ovenfor).
(417)
Metoden til analyse af strandede omkostninger vedrører støtte ydet til virksomheder, der byggede kraftværker forud for liberaliseringen af elektricitetssektoren, og som kan have problemer med at få dækket deres investeringsomkostninger på et liberaliseret marked. Da et af hovedtrækkene ved elkøbsaftalerne er at tillade, at visse virksomheder, der investerede i aktiver inden for elproduktion inden liberaliseringen af elsektoren, fortsat kan drage fordel af garanterede indtægter, der sikrer forrentningen af investeringerne, må metoden til analyse af strandede omkostninger anses for at udgøre et relevant grundlag for at vurdere, om elkøbsaftalerne er forenelige med fællesmarkedet.
(418)
Kommissionen bemærker, at hverken de ungarske myndigheder eller nogen af de berørte værker i deres bemærkninger anførte, at elkøbsaftalerne i sig selv er forenelige med kriterierne i metoden til analyse af strandede omkostninger. De fleste værker konkluderer faktisk, at elkøbsaftalerne er forretningsaftaler, der blev indgået lang tid før, at metoden til analyse af strandede omkostninger eksisterede, og at kriterierne i en kompensationsmekanisme ganske enkelt er uhensigtsmæssige til at vurdere elkøbsaftalerne.
(419)
Hovedformålet med metoden til analyse af strandede omkostninger er at bidrage til energisektorens overgang til et liberaliseret marked ved at tillade etablerede værker at tilpasse sig til indførelsen af konkurrence (111).
(420)
I metoden til analyse af strandede omkostninger opridses de principper, Kommissionen anvender til at vurdere støtteforanstaltninger, der har til formål at kompensere for omkostninger i forbindelse med forpligtelser eller garantier, som det eventuelt ikke længere er muligt at dække som følge af liberaliseringen af elektricitetsmarkedet. Sådanne forpligtelser eller garantier benævnes »strandede omkostninger« og kan antage en lang række former, navnlig investeringer, der foretages med en implicit eller eksplicit salgsgaranti.
(421)
Da elkøbsaftalerne i sig selv udgør en eksplicit salgsgaranti forud for liberaliseringen, kan kraftværker, der er omfattet af elkøbsaftaler, anses for at falde inden for anvendelsesområdet for metoden til analyse af strandede omkostninger.
(422)
Kommissionen gør dog opmærksom på, at flere elementer af hovedprincipperne i elkøbsaftalerne ikke opfylder betingelserne i afsnit 4 i metoden til analyse af strandede omkostninger. For det første opfylder de ikke betingelserne i afsnit 4.2 i metoden til analyse af strandede omkostninger, hvor det kræves, at der i forbindelse med ordninger for betaling af støtte skal tages hensyn til den fremtidige udvikling i konkurrencen. Prisfastsættelsesmekanismerne i elkøbsaftalerne er udformet således, at der kun kan tages hensyn til specifikke parametre for de berørte kraftværker ved prisfastsættelsen. Det er ikke nødvendigt at tage hensyn til de priser, konkurrerende kraftværker tilbyder, samt deres produktionskapacitet.
(423)
Kommissionen har meget stærke forbehold, når støttens størrelse sandsynligvis ikke tilpasses, så der på korrekt vis tages hensyn til forskellene mellem de økonomiske hypoteser og markedshypoteser, der oprindeligt blev lagt til grund for at anslå de strandede omkostninger og deres faktiske udvikling med tiden, jf. punkt 4.9 i metoden til analyse af strandede omkostninger. Elkøbsaftalerne falder ind under denne kategori, da der ikke blev anvendt markedshypoteser til at udforme støtteforanstaltningen. Det forhold, at kerneprincipperne i elkøbsaftalerne er uændrede trods den gradvise åbning af elektricitetsmarkedet, således at MVM bliver forpligtet til at købe mere energi, end det har behov for, og frigive energien på det frie marked, viser desuden tydeligt, at der ikke er taget hensyn til den faktiske markedsudvikling i elkøbsaftalerne.
(424)
Som vist under kapitel 3 ovenfor er en af hovedfordelene ved elkøbsaftaler for kraftværkerne desuden, at MVM er forpligtet til at købe faste kapaciteter og garanterede mængder til en pris, der dækker faste og variable omkostninger og kapitalomkostninger over et tidsrum, der svarer omtrentlig til aktivernes levetid eller afskrivningstid. Som følge heraf har elkøbsaftalerne den virkning, at en af parterne er forpligtet til at købe el fra den anden part uanset den faktiske udvikling i konkurrenternes tilbud.
(425)
Adskillige medlemsstater har indført kompensationsmekanismer, hvor støttens maksimale størrelse fastsættes på forhånd på grundlag af en analyse af det fremtidige konkurrencebaserede marked, navnlig de fremtidige markedspriser, der opstår som et resultat af udbud og efterspørgsel. Hvis de berørte værkers reelle indtægter bliver højere end forudset, genberegnes den faktiske støtte og fastsættes til et lavere maksimumsniveau. Virkningerne af kompensationen for markedet er derfor begrænset til et minimum, navnlig fordi støttemodtagerne ikke sikres et mindsteniveau for produktion og salg.
(426)
I stedet for at bidrage til overgangen til et konkurrencebaseret marked skaber elkøbsaftalerne i den henseende reelt en hindring for udviklingen af en egentlig konkurrence på en væsentlig del af elproduktionsmarkedet. Ordningerne for betaling af støtten tillader således ikke, at der tages hensyn til den fremtidige udvikling i konkurrencen, og støttens størrelse afhænger ikke af udviklingen af en egentlig konkurrence.
(427)
Som følge heraf strider de også mod principperne i afsnit 5 i metoden til analyse af strandede omkostninger, i henhold til hvilket finansieringsmekanismer ikke må være i strid med Fællesskabets interesse, navnlig på konkurrenceområdet. Ifølge afsnit 5 må finansieringsmekanismerne ikke gøre det vanskeligere for virksomheder, der opererer uden for disse markeder, eller for nye markedsdeltagere at få adgang til bestemte nationale eller regionale markeder. Som fremhævet i bl.a. betragtning 220, har systemet med reserveret kapacitet og kapacitetsafgifter tendens til at få MVM, som er langt den største køber på engrosmarkedet, til at afholde sig fra at skifte til andre producenter end dem, der er omfattet af elkøbsaftalerne. Åbningen af markedet og betingelserne i elkøbsaftalerne tvinger desuden MVM til at købe mere elektricitet, end det behøver, og får det til at videresælge elektriciteten på det frie marked gennem frigivelsesmekanismer. Dette i sig selv er til skade for nye virksomheder på engrosmarkedet. Endelig finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne medfører konkurrencefordrejning på det ungarske el-engrosmarked i et tidsrum, der er meget længere end, hvad der er nødvendigt med henblik på en rimelig overgang til et konkurrencebaseret marked.
(428)
De regler, elkøbsaftalerne indeholder, opfylder ikke kriterierne i afsnit 4.5 i metoden til analyse af strandede omkostninger, da maksimumsstørrelsen af den støtte, der skal betales til elværker i tidsrummet fra 1. maj 2004 til elkøbsaftalernes udløb, ikke er specificeret på forhånd.
(429)
Desuden har Kommissionen som anført i afsnit 4.8 i metoden til analyse af strandede omkostninger meget stærke forbehold over for støtte, der har til formål at garantere alle eller nogle af de indtægter, de pågældende elværker havde haft i perioden før ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EF (112), uden at der nøje tages hensyn til de støtteberettigede strandede omkostninger, som kunne være en følge af indførelsen af konkurrence på markedet.
(430)
Det forhold, at elkøbsaftalerne blev opretholdt, da Ungarn tiltrådte EU, havde netop til formål at garantere størstedelen af den indtægt, de berørte kraftværker havde før ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EF. Desuden sad de værker, der havde indgået elkøbsaftaler, på en meget stor markedsandel i et meget langt tidsrum, der i vidt omfang overskred den tid, der var nødvendig for en rimelig overgang til markedsvilkår.
(431)
I de vigtigste bestemmelser i elkøbsaftalerne er Kommissionen desuden ikke i stand til at isolere et sæt elementer, som det kan anse for foreneligt med fællesmarkedet inden for rammerne af metoden til analyse af strandede omkostninger. En afkortelse af elkøbsaftalernes varighed ville ikke være tilstrækkeligt til at gøre dem forenelige med fællesmarkedet, da finansieringsmetoden, der er baseret på reserverede kapaciteter og garanterede minimumsaftag, stadig er til skade for udviklingen af reel konkurrence. Prisfastsættelsesmekanismerne ville også fortsat modarbejde målet om at fremme skabelsen af et reelt konkurrencebaseret marked, hvor priserne er resultatet af samspillet mellem udbud og efterspørgsel.
(432)
På den baggrund finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne er uforenelige med kriterierne i metoden til analyse af strandede omkostninger.
(433)
Visse interesserede parter har anført, at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på elkøbsaftalerne, også selv om de ikke opfylder kriterierne i Altmark-dommen.
(434)
Kommissionen har den holdning, at overvejelserne i betragtning 255-275, hvad angår kriterierne i Altmark-dommen, også fører til den konklusion, at artikel 86, stk. 2, ikke kan finde anvendelse på elkøbsaftaler.
(435)
Artikel 86, stk. 2, kan kun anvendes på virksomheder, der leverer specifikt definerede tjenester af almindelig økonomisk interesse, hvilket ikke - som det fremgår af betragtning 256-267 - er tilfældet her. Desuden må kompensation for varetagelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse være proportionel med de ekstra afholdte udgifter; det må med andre ord være muligt at definere anvendelsesområdet for tjenester af almindelig økonomisk interesse med henblik på at beregne de hermed forbundne omkostninger. Som påvist i betragtning 268-270 er det ikke tilfældet her.
(436)
Den her omhandlede støtte udgør således statsstøtte, der er uforenelige med fællesmarkedet.
7.8. Tilbagesøgning
(437)
Ifølge EF-traktaten og Domstolens retspraksis er Kommissionen, når den fastslår, at støtte er uforenelig med fællesmarkedet, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtten (113). Domstolen har til stadighed fastholdt, at formålet med en medlemsstats forpligtelse til at afskaffe støtte, som Kommissionen har fundet uforenelig med fællesmarkedet, er at genoprette den oprindelige situation (114). Ifølge Domstolen er dette mål nået, når støttemodtageren har tilbagebetalt den ulovligt ydede støtte og derved mister den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte er genoprettet (115).
(438)
I medfør af denne retspraksis blev det i artikel 14 i forordning (EF) nr. 656/99 fastsat, at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.«
(439)
Visse interesserede parter har anført, at det ville være i strid med retssikkerhedsprincippet at ophæve privatretlige kontrakter ved hjælp af en kommissionsbeslutning, fordi elkøbsaftalerne er privatretlige kontrakter, som elproducenter har indgået i god tro under de markedsforhold, der gjaldt på det pågældende tidspunkt. De anfører desuden, at en sådan beslutning ville være i strid med proportionalitetsprincippet. Kommissionen afviser disse argumenter af de årsager, der er nævnt i betragtning 382-387.
(440)
Hvad angår proportionalitet, kan tilbagesøgning af en ulovligt udbetalt statsstøtte for herved at genoprette den oprindelige situation ifølge Domstolen principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte (116).
(441)
Kommissionen finder derfor, at der er tilstrækkelige årsager til at tilbagesøge den støtte, der blev ydet via elkøbsaftalerne, for at genskabe betingelserne for konkurrence.
(442)
Det blev i betragtning 176-236 påvist, at fordelen ved elkøbsaftalerne går langt videre end den positive forskel mellem priserne ifølge elkøbsaftalerne og de priser, der kunne være opnået på markedet uden elkøbsaftaler.
(443)
Kommissionen er dog af den opfattelse, at den samlede værdi af alle betingelserne i forbindelse med MVM's langsigtede købsforpligtelser som omhandlet i betragtning 174-236 for tidsrummet mellem 1. maj 2004 og elkøbsaftalernes udløb ikke kan beregnes nøjagtigt. Som følge heraf vil Kommissionen, når den kræver tilbagesøgning af ulovlig støtte, begrænse sit krav til den forskel, der kan have været mellem kraftværkernes indtægter inden for rammerne af deres elkøbsaftaler og de indtægter, de ville have kunnet opnå på markedet uden elkøbsaftaler i det givne tidsrum
(444)
Ved fastsættelsen af de beløb, der skal tilbagesøges fra elværkerne, erkender Kommissionen, at det er temmelig kompliceret nøjagtigt at beregne størrelsen af den statsstøtte, støttemodtagerne nød godt af, da den afhænger af, hvor høje priserne og hvor store mængderne af energi, der blev produceret og solgt, ville have været på det ungarske engrosmarked i tidsrummet mellem 1. maj 2004 og datoen for elkøbsaftalernes udløb, hvis ingen af elkøbsaftalerne havde været i kraft i det pågældende tidsrum. Da elkøbsaftalerne omfatter størstedelen af den ungarske produktionskapacitet, ville markedet have været meget forskelligt under det »kontrafaktiske scenario« (117), end det reelt var.
(445)
Et særligt kendetegn ved elektricitet er, at det ikke er økonomisk forsvarligt at lagre den, når den én gang er produceret. For at sikre netstabiliteten er det nødvendigt altid at afbalancere udbud og efterspørgsel efter elektricitet. Som følge heraf afhænger den mængde energi, som kraftværker og importører kan sælge på engrosmarkedet i et bestemt tidsrum, og den pris, de kan opnå for den pågældende energi, ikke af den samlede mængde energi, køberne efterspurgte i tidsrummet, men af mængden af elektricitet, der på et hvilket som helst tidspunkt efterspørges (118). Desuden varierer efterspørgslen efter elektricitet betydeligt i løbet af dagen og efter sæson, hvilket betyder, at produktions- og importkapaciteterne, der skulle kunne dække efterspørgslen på et hvilket som helst tidspunkt, også varierer, og at visse elproduktionsanlæg kun leverer energi i perioder med høj efterspørgsel (119). Som følge heraf er det ikke muligt helt nøjagtigt at vurdere, hvordan markedet fungerede på grundlag af de oplysninger om årligt forbrug, produktion og prisdata, som Kommissionen ligger inde med.
(446)
Ifølge Domstolens retspraksis finder der i fællesskabsretten imidlertid ingen bestemmelser, der kræver, at når Kommissionen kræver støtte, der er erklæret uforenelig med fællesmarkedet, tilbagesøgt, skal den fastsætte den nøjagtige størrelse af den støtte, der skal tilbagesøges. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens beslutning indeholder anvisninger, hvorved modtageren uden alt for store problemer selv kan fastslå beløbet (120).
(447)
Kommissionen afstikker følgelig retningslinjer for, hvordan det beløb, der skal tilbagesøges, bør beregnes. Som nævnt ovenfor omfatter elkøbsaftalerne en så stor del af det ungarske produktionsmarked, at priserne uden elkøbsaftaler ville have været forskellige fra priserne i det markedssegment, hvor der ikke fandtes elkøbsaftaler. Den pris, elværkerne som følge heraf kunne have fået, hvis der ikke havde eksisteret elkøbsaftaler, kan beregnes på grundlag af en markedssimulation, der består i at analysere, hvordan el-engrosmarkedet fungerer under det »kontrafaktiske scenario«. Formålet med simuleringen er at vurdere, hvordan salget og priserne ville have været under det »kontrafaktiske scenario« med henblik på at foretage et pålideligt skøn af de beløb, MVM ville have betalt de berørte elværker for energi købt fra dem under dette scenario. Simuleringen skal opfylde betingelserne i nedenstående betragtninger.
(448)
For det første bør simuleringen, i lyset af at elektricitet har en meget lav priselasticitet for efterspørgslen, foretages ud fra den formodning, at systembelastningen på et hvilket som helst tidspunkt under det kontrafaktiske scenario er identisk med den systembelastning, der faktisk blev observeret på det tidspunkt.
(449)
For det andet sælges størstedelen af elektriciteten, jf. betragtning 196, på det konkurrencebaserede engrosmarkedet via spot- og terminskontrakter. Energisektorundersøgelsen viste, at størrelsen af terminspriserne afhang af individuelle forventninger med hensyn til udviklingen i spotmarkedspriserne. Til forskel fra spotmarkederne, hvor det ifølge økonomiske teorier hedder, at under fuldstændig konkurrence er prisen på et hvilket som helst tidspunkt den højeste kortsigtede marginalomkostning for alle produktionsanlæg for at dække efterspørgslen (121), findes der intet eksplicit prisbenchmark for terminsmarkeder, der kan vurderes ved hjælp af økonomiske teorier. Det er desuden ikke muligt at simulere virkningerne af både sælgers og købers strategier med hensyn til arbitrage mellem spot- og terminskontrakter. Dette forhold fremgår af de mange forskellige situationer, der ses på engrosmarkeder i hele Europa. Energisektorundersøgelsen viste, at forholdet mellem mængder, der handles som spotmarkedsprodukter, og det nationale elforbrug varierede betydeligt i de forskellige medlemsstater (122).
(450)
Som nævnt i betragtning 198 udgør spotpriserne, navnlig spotpriserne på elspotbørserne, et referencepunkt for hele engrosmarkedet, inklusive terminsprodukter. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at for at fastsætte størrelsen af den støtte, der skal tilbagesøges må hele engrosmarkedet simuleres, idet det antages, at al elektricitet ville blive handlet via spotkontrakter med undtagelse af de særlige elementer, der er omhandlet i betragtning 453-456.
(451)
Simuleringen bør gennemføres på grundlag af de berørte produktionsanlægs kortsigtede marginalomkostninger. I forbindelse med simuleringen bør der derfor tages hensyn til relevante specifikke data for hvert enkelt elproduktionsanlæg, der blev drevet i Ungarn (123) i tidsrummet mellem 1. maj 2004 og den reelle dato for elkøbsaftalernes udløb, navnlig hvad angår installeret kapacitet, varmeeffektivitet, brændselsomkostninger og andre af de variable omkostningers hovedbestanddele samt perioder med planlagte og tvungne afbrydelser. Derudover bør simuleringen gennemføres under den grundlæggende forudsætning, at der på et hvilket som helst tidspunkt er én enkelt pris på det simulerede spotmarked, der opstår som følge af udbuds- og efterspørgselsmekanismer. Denne pris varierer i tidens løb som følge af ændringer i efterspørgslen og de variable omkostninger.
(452)
I forbindelse med simuleringen bør der tages hensyn til det forhold, at under det kontrafaktiske scenario ville MVM ikke være nødt til at købe mere el, end det havde brug for til at dække behovet i det offentlige forsyningssegment (124). De frigivelsesmekanismer, der er omhandlet i betragtning 226, ville ikke eksistere under et kontrafaktisk scenario, og MVM's behov ville være begrænset til de mængder, der er nødvendige for at dække behovet i det offentlige forsyningssegment.
(453)
I simuleringen bør der også tages hensyn til bestemte specifikke, behørigt begrundede situationer, der kan medføre afvigelser fra princippet om marginalomkostninger, der ligger til grund for hele simuleringen. Kraftvarmeanlæg kan blive stillet over for sådanne specifikke situationer. Afhængigt af deres kontrakt eller lovpligtige forpligtelser med hensyn til varmeforsyning kan disse anlæg sælge el til en lavere pris end deres kortsigtede marginalomkostninger.
(454)
Sådanne situationer kan også berøre produktionsanlæg, der er omfattet af en offentlig støtteordning, fordi de er baseret på miljøvenlige teknologier. Det er tilfældet i Ungarn, hvor MVM og regionale distributionsvirksomheder i loven pålægges et obligatorisk aftag af el, der er produceret på kraftvarmeværker, på grundlag af affald eller ved brug af vedvarende energi til officielt regulerede priser, der sædvanligvis er højere end priserne i den konkurrencebaserede sektor af engrosmarkedet. I simuleringen skal der tages hensyn til, at under det kontrafaktiske scenario ville ordningen med et obligatorisk aftag også findes. De mængder, MVM ville købe under ordningen for obligatorisk aftag, og de priser, det ville betale for den energi, ville være identiske med mængderne og priserne under det faktiske scenario (125).
(455)
I simuleringen bør der også tages hensyn til det forhold, at visse fysisk disponible produktionskapaciteter ikke ville være til rådighed for levering af el til engrosmarkedet, da de er forbeholdt tilvejebringelsen af balanceringsenergi til det ansvarlige transmissionsselskab (TSO). Under det faktiske scenario tilvejebragte både elværker, der var omfattet af en elkøbsaftale, og andre elværker balanceringsydelser. Simuleringen bør udføres på grundlag af den antagelse, at under det »kontrafaktiske scenario« var de kapaciteter, der var forbeholdt leveringen af balanceringsenergi til TSO-selskabet, den energi, der blev leveret på grundlag af disse kapaciteter, og den pris, der blev opnået herfor, de samme som under det faktiske scenario.
(456)
Under det kontrafaktiske scenario kan mængderne af importeret og eksporteret el og priserne herfor have været forskellige fra mængderne og priserne under det faktiske scenario. Det ville imidlertid ikke være muligt præcist at vurdere den virkning uden at udvide simuleringen til også at omfatte eksport- og importlandes markeder, fordi markedsaktørernes beslutninger vedrørende eksport eller import fra et land til et andet er påvirket af markedsbetingelserne i både eksport- og importlandet. I lyset af at de mængder, der importeres i og eksporteres fra Ungarn, er begrænsede sammenlignet med de mængder, der fremstilles og forbruges indenlands, og under hensyntagen til at en tredjedel af den samlede import er omfattet af langsigtede kontrakter (126), finder Kommissionen, at en sådan udvidelse af simuleringen forholdsmæssigt kan være for krævende. Ungarn kan således tage udgangspunkt i, at under det kontrafaktiske scenario var de importerede og eksporterede mængder og de tilsvarende priser de samme som under det faktiske scenario.
(457)
Kommissionen er opmærksom på, at visse elværker, der ikke var involveret i elkøbsaftaler med MVM, har indgået lang- eller mellemsigtede kontrakter om elforsyning med andre kunder. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at der ikke bør tages hensyn til sådanne kontrakter med henblik på simuleringen, fordi elkøbsaftalernes udløb pr. 1. maj 2004 eller før, hvilket er den grundlæggende antagelse under det kontrafaktiske scenario, nødvendigvis ville have ændret alle elværkers forretningsstrategier i lyset af den store andel af installeret kapacitet, der var reserveret inden for rammerne af elkøbsaftalerne. Som dokumenteret i betragtning 449 er det ikke muligt at vurdere den andel af elektriciteten, der blev solgt i form af spot- og terminsprodukter. Det er derfor rimeligt at antage, at alle elværker ville sælge deres produktion i form af spotprodukter, medmindre de er i en af de situationer, der er omhandlet i betragtning 453-456.
(458)
Den mest præcise måde at simulere et el-engrosmarked på er ved at gøre det på timebasis, idet der tages hensyn til alle særlige parametre for hver enkelt time. Kommissionen vil dog acceptere, at simuleringen begrænses til repræsentative tidsudsnit, og at resultaterne af simuleringerne, der udføres på hvert sit repræsentative tidsudsnit, ekstrapoleres til hele den periode, der vurderes.
(459)
Simuleringen bør give pålidelige skøn over den mængde elektricitet, hvert produktionsanlæg har leveret, og den pris, der er opnået herfor under det kontrafaktiske scenario. Forholdet mellem den elektricitet, MVM havde behov for at dække behovene i det regulerede segment (127), og den samlede mængde elektricitet på engrosmarkedet på et hvilket som helst tidspunkt bør vurderes på grundlag af historiske data vedrørende slutbrugernes samlede forbrug i det regulerede segment og alle slutbrugeres samlede forbrug under det faktiske scenario.
(460)
Denne andel bør anvendes til at vurdere den mængde elektricitet, som hvert elværk ville have solgt til MVM på et hvilket som helst tidspunkt under det kontrafaktiske scenario. På grundlag af disse skøn bør der foretages et skøn af det samlede beløb, som MVM ville have betalt hver elværk for den købte energi for at dække efterspørgslen i det regulerede segment under det kontrafaktiske scenario, i hele den periode, der vurderes (128).
(461)
Endelig skal der ved beregningen af de beløb, der skal tilbagesøges, tages hensyn til, at under det faktiske scenario solgte elværkerne ikke hele produktionen fra de produktionsanlæg, der var omfattet elkøbsaftaler, til MVM, men satte deres ikke-reserverede kapaciteter til salg til andre kunder end MVM. For hvert berørt produktionsanlæg bør det støttebeløb, der skal tilbagesøges, beregnes på årsbasis i henhold til forskellen mellem de opnåede indtægter fra salg af energi til MVM inden for rammerne af elkøbsaftaler (129) under det faktiske scenario og de beløb, som MVM ville have betalt under det kontrafaktiske scenario, beregnet i overensstemmelse med ovennævnte principper.
(462)
Kommissionen erkender dog, at under det kontrafaktiske scenario kan de berørte elværker have opnået højere indtægter fra andre kunder end MVM end dem, der blev opnået fra disse kunder under det faktiske scenario. Det skyldes navnlig, at MVM under det kontrafaktiske scenario ikke have reserveret nogen kapacitet, hvilket giver elværkerne yderligere muligheder for at sælge deres produktion til andre kunder end MVM. Som følge heraf kan Ungarn fra de beløb, der er beregnet i overensstemmelse med betragtning 461, fratrække forskellen mellem de indtægter, som elværkerne ville have opnået fra andre kunder end MVM under det kontrafaktiske scenario, og de indtægter, de opnåede fra andre kunder end MVM under det faktiske scenario, hvis forskellen er positiv.
(463)
De renter, der skal tilbagesøges i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999, bør også beregnes på årsbasis.
(464)
For at Kommissionen kan vurdere den af Ungarn udførte simulerings nøjagtighed og pålidelighed, bør landet fremsende en detaljeret beskrivelse af den anvendte metode og det datasæt, der er anvendt i forbindelse med simuleringen.
(465)
Kommissionen ved, at der findes egnede metoder til at udføre den nødvendige simulering. Kommissionen anvendte en sådan metode i forbindelse med Energisektorundersøgelsen for at vurdere strukturen af og ydelserne på seks europæiske engrosmarkeder (130). Sådanne metoder kan også anvendes af en række virksomheder i elsektoren til at opstille langsigtede elprisprognoser, gennemføre analyser af ressourceplanlægningen og optimere produktionsudnyttelsen. Som nævnt ovenfor er Kommissionen desuden villig til at acceptere visse forenklinger, navnlig vedrørende brugen af repræsentative tidsudsnit i stedet for en simulering på timebasis. På grundlag af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 10 i traktaten, kræves det derfor, at Ungarn gennemfører en simulering i overensstemmelse med de ovenfor skitserede principper og beregner det støttebeløb, der skal tilbagesøges, på grundlag af den simulering inden for en rimelig tidsramme.
(466)
Ifølge Domstolen kan en medlemsstat, der støder på uforudsete eller uforudsigelige problemer eller opdager virkninger, som Kommissionen kan have overset, fremlægge disse problemer for Kommissionen, som kan overveje dem, samt forslag til passende ændringer. I så tilfælde skal Kommissionen og den berørte medlemsstat samarbejde efter bedste evne med henblik på at overvinde vanskelighederne, samtidig med traktatens bestemmelser fuldt ud overholdes (131).
(467)
Kommissionen opfordrer derfor Ungarn til at forelægge eventuelle problemer, landet måtte støde på ved gennemførelsen af denne beslutning for Kommissionen, som kan tage dem op til overvejelse.
8. KONKLUSION
(468)
Kommissionen konkluderer, at der via elkøbsaftalerne ydes ulovlig støtte til kraftværker i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og at denne statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet.
(469)
Som forklaret i punkt 7.3 består statsstøtteelementet i elkøbsaftalerne i, at MVM har en forpligtelse til at købe en vis kapacitet og en garanteret minimumsmængde elektricitet til en pris, der dækker faste og variable omkostninger i en væsentlig del af produktionsanlæggenes levetid, hvilket garanterer forrentningen af investeringen.
(470)
Da statsstøtten er uforenelig med EF-traktaten, skal den bringes til ophør -
VEDTAGET DENNE BESLUTNING
Artikel 1
1. De købsforpligtelser, der er fastsat i elkøbsaftalerne mellem Magyar Villamos Művek Rt. og Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. og Pécsi Erőmű Rt. (undertegner af den oprindelige elkøbsaftale og forgænger til Pannon Hőerőmű Rt.) (132), udgør statsstøtte til elproducenter i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
2. Den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet.
3. Ungarn ophører med at yde den statsstøtte, der er omhandlet i stk. 1, inden seks måneder fra datoen for meddelelsen af denne beslutning.
Artikel 2
1. Ungarn tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtagerne.
2. Til det beløb, der skal tilbagesøges, lægges renter regnet fra det tidspunkt, hvor støtten blev stillet til støttemodtagerens rådighed, og indtil tilbagebetaling er sket.
3. Disse renter beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning Kommissionens (EF) nr. 794/2004 (133) som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008 (134).
Artikel 3
1. Ungarn forelægger inden to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen oplysninger om de foranstaltninger, landet allerede har truffet, og de foranstaltninger, det har planlagt, for at efterkomme denne beslutning, navnlig de foranstaltninger, der er truffet for at gennemføre en hensigtsmæssig simulering af engrosmarkedet, med henblik på at fastsætte de beløb, der skal tilbagesøges, samt en detaljeret beskrivelse af den metode, der tænkes anvendt, og en detaljeret beskrivelse af det datasæt, der tænkes anvendt til formålet.
2. Ungarn holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Ungarn indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme beslutningen. Ungarn giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 4
1. Den nøjagtige størrelse af det beløb, der skal tilbagesøges, beregnes af Ungarn på grundlag af en hensigtsmæssig simulering af el-engrosmarkedet, således som det ville have været, hvis ingen af de i artikel 1, stk. 1, omhandlede elkøbsaftaler havde været i kraft siden 1. maj 2004.
2. Ungarn beregner inden seks måneder efter meddelelsen af denne beslutning de beløb, der skal tilbagesøges, på grundlag af den i stk. 1 omhandlede metode og forelægger Kommissionen alle relevante oplysninger vedrørende simuleringen, navnlig resultaterne heraf, en detaljeret beskrivelse af den anvendte metode og det datasæt, der blev anvendt for at gennemføre simuleringen.
Artikel 5
Ungarn sikrer, at tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte er gennemført inden ti måneder efter datoen for meddelelsen af denne beslutning.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Republikken Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. juni 2008.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 4 päivänä kesäkuuta 2008,
Unkarin pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten yhteydessä myöntämästä valtiontuesta C 41/05
(tiedoksiannettu numerolla K(2008) 2223)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/609/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat 31 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyssä ja samana päivänä kirjatussa kirjeessään komissiolle hallituksen asetuksesta 183/2002 (VIII.23.) (2) Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan Euroopan unioniin liittymistä koskevan sopimuksen liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun menettelyn, jäljempänä ’väliaikainen menettely’, mukaisesti. Ilmoitettu hallituksen asetus koskee järjestelmää, jossa valtion omistuksessa oleva yleishyödyllinen sähkön tukkumyyjä Magyar Villamos Művek Zrt., jäljempänä ’MVM’, saa korvausta sille aiheutuneista kustannuksista. Komissio on kirjannut ilmoituksen valtiontukiasiana HU 1/2004.
(2)
Unkarin viranomaiset ja komissio kävivät toimenpiteen osalta useaan otteeseen virallista kirjeenvaihtoa (3). Komissio sai lisäksi huomautuksia kolmansilta osapuolilta (4). Komissio havaitsi väliaikaisen menettelyn aikana, että sähkön tukkumarkkinat Unkarissa rakentuvat olennaisesti MVM:n ja eräiden sähköntuottajien välillä tehtyjen pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten, jäljempänä ’sähkönhankintasopimukset’, ympärille. Tuolloin käytössä olleiden tietojen perusteella komissio epäili, että sähkönhankintasopimukset sisältävät sääntöjenvastaista valtiontukea.
(3)
Unkarin viranomaiset peruuttivat 13 päivänä huhtikuuta 2005 päivätyllä ja 15 päivänä huhtikuuta 2005 kirjatulla kirjeellään hallituksen asetusta 183/2002 koskevan ilmoituksensa. Toukokuun 4 päivänä 2005 komissio kirjasi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (5), jäljempänä ”menettelyasetus”, mukaisesti omasta aloitteestaan valtiontukiasian (asia NN 49/05), joka koskee sähkönhankintasopimuksia.
(4)
Toukokuun 24 päivänä 2005 päivätyssä kirjeessään (D/54013) komissio pyysi Unkarin viranomaisilta lisätietoja. Unkarin viranomaisten 20 päivänä heinäkuuta 2005 päivätty vastaus kirjattiin komissiossa 25 päivänä heinäkuuta 2005. Unkarin viranomaiset toimittivat lisätietoja 28 päivänä syyskuuta 2005 päivätyssä ja 30 päivänä syyskuuta 2005 kirjatussa kirjeessään.
(5)
Komissio ilmoitti 9 päivänä marraskuuta 2005 päivätyssä kirjeessään Unkarille päätöksestään aloittaa sähkönhankintasopimusten osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jäljempänä ”menettelyn aloittamista koskeva päätös”. Päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (6).
(6)
Komissio ilmaisi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään epäilyksiä siitä, soveltuvatko sähkönhankintasopimukset yhteismarkkinoille, sekä kehotti asianomaisia esittämään huomautuksia.
(7)
Pyydettyään komissiolta lisäaikaa huomautusten esittämiseen ja saatuaan komission hyväksynnän määräajan pidentämiselle (7) Unkari esitti huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 31 päivänä tammikuuta 2006. Komissio kirjasi huomautukset saapuneiksi 1 päivänä helmikuuta 2006.
(8)
Komissio vastaanotti lukuisia pyyntöjä, jotka koskivat huomautusten esittämiselle asetetun määräajan pidentämistä, ja hyväksyi pyynnöt (8). Komissio kirjasi kolmansien osapuolten esittämät huomautukset seuraavasti: MVM:n esittämät huomautukset 11 päivänä tammikuuta 2006, kolmannen osapuolen, joka haluaa pysyä nimettömänä, esittämät huomautukset 20 päivänä tammikuuta 2006, Mátrai Erőmű Rt:n huomautukset 20 päivänä tammikuuta 2006 ja 6 päivänä maaliskuuta 2006, […]:n esittämät huomautukset 10 päivänä helmikuuta 2006, AES-Tisza Erőmű Kft:n huomautukset 13 ja 14 päivänä helmikuuta 2006, […]:n esittämät huomautukset 13 päivänä helmikuuta 2006, Electrabel S.A:n ja sen tytäryhtiön Dunamenti Erőmű Rt:n huomautukset 14 päivänä helmikuuta 2006, Budapesti Erőmű Rt:n huomautukset 21 päivänä helmikuuta 2006 ja Csepeli Áramtermelő Kft:n huomautukset 21 päivänä helmikuuta 2006.
(9)
Unkarin viranomaisten vahvistettua, että kolmansilta osapuolilta tämän menettelyn yhteydessä saatuja tietoja käsitellään luottamuksellisesti (10), komissio toimitti edellä mainitut huomautukset Unkarille 25 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyssä kirjeessään.
(10)
Unkarin viranomaiset toimittivat kolmansien osapuolten esittämiä huomautuksia koskevien kommenttiensa ensimmäisen osan 28 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyssä ja 29 päivänä kesäkuuta 2006 kirjatussa kirjeessään ja toisen osan 24 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyssä ja 25 päivänä heinäkuuta 2006 kirjatussa kirjeessään.
(11)
Kuultuaan Unkarin energia-alalle suunnitelluista lainsäädännön muutoksista komissaari Neelie Kroes lähetti ministeri János Kókalle 17 päivänä lokakuuta 2006 kirjeen, jossa Unkarin hallitusta kehotettiin varmistamaan, että sähkönhankintasopimuksia ja mahdollisia korvaustoimenpiteitä koskeva uusi lainsäädäntö vastaa EU:n lainsäädäntöä.
(12)
AES-Tisza-yhtiö esitti 19 päivänä joulukuuta 2006 lisähuomautuksia ja kritisoi komission menettelyä monilta osin.
(13)
Unkarin viranomaiset vahvistivat 21 päivänä marraskuuta 2006 päivätyssä ja 23 päivänä marraskuuta 2006 kirjatussa kirjeessä ja 15 päivänä tammikuuta 2007 päivätyssä ja samana päivänä kirjatussa kirjeessä sekä 18 päivänä joulukuuta 2006 ja 8 päivänä maaliskuuta 2007 komission kanssa järjestetyissä tapaamisissa, että tarkoituksena oli muuttaa energia-alan vapauttamisen yhteydessä lainsäädäntöä ja samalla sähkön tukkumarkkinoilla vallitsevaa tilannetta.
(14)
Komissio pyysi lisätietoja 23 päivänä huhtikuuta 2007. Unkari toimitti vastauksensa 5 päivänä kesäkuuta 2007 ja lähetti täydentäviä tietoja 6 päivänä elokuuta 2007.
(15)
Toukokuun 4 päivänä 2007 Unkarin viranomaiset ilmoittivat komissiolle perustavansa työryhmän neuvottelemaan kaikkien keskeisten tuottajien kanssa sähkönhankintasopimusten purkamisesta tai sopimuksiin tehtävistä huomattavista muutoksista. Sen mukaisesti Unkarin hallitus teki 11 päivänä toukokuuta 2007 energia-alan pitkäaikaisia sopimuksia koskevan päätöksen 2080/2007 (V.11.) (11), jolla perustettiin edellä mainittu työryhmä pääministerin kanslian alaisuuteen. Työryhmän tehtävänä oli viipymättä varmistaa, että sähkönhankintasopimukset vastaavat EU:n valtiontukisääntöjä, ja huolehtia virallisten neuvottelujen aloittamisesta asianomaisten sähköntuottajien kanssa. Unkarin viranomaiset ilmoittivat kesäkuussa 2007 järjestettyjen ensimmäisten neuvottelujen tuloksista 3 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyssä kirjeessään.
(16)
Osana markkinoiden vapauttamista 2 päivänä heinäkuuta 2007 julkaistiin uusi sähköenergialaki (12), joka tuli voimaan osittain 15 päivänä lokakuuta 2007 ja osittain 1 päivänä tammikuuta 2008. Unkarin viranomaiset antoivat komissiolle 25 päivänä heinäkuuta 2007 lähettämässään kirjeessä tietoja siitä, miten uudella lailla oli onnistuttu avaamaan Unkarin sähkömarkkinoita kilpailulle. Uusi laki ei kuitenkaan muuttanut MVM:n ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainittujen sähköntuottajien välisiä sähkönhankintasopimuksia, jotka jäivät sellaisinaan voimaan.
(17)
Komissio esitti lisäkysymyksiä Unkarin viranomaisille 26 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyssä kirjeessään.
(18)
Syyskuun 7 päivänä 2007 komissio kirjasi saapuneeksi Unkarin viranomaisten kirjeen, jossa pyydettiin lisäaikaa tuottajien kanssa käytävien neuvottelujen saattamiseksi onnistuneesti päätökseen.
(19)
Syyskuun 24 päivänä ja lokakuun 31 päivänä 2007 komissio kirjasi saapuneeksi Unkarin vastaukset kysymyksiin, joita komissio oli sille esittänyt 26 päivänä heinäkuuta 2007.
(20)
Joulukuun 14 päivänä 2007 komissio lähetti Unkarin viranomaisille asetuksen (EY) N:o 659/1999 5 artiklan 2 kohdan nojalla muistutuksen ja luetteli siinä ne kysymykset, joihin annetut vastaukset olivat edelleen puutteelliset. Unkarin viranomaiset vastasivat 16 päivänä tammikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä.
(21)
Koska Dunamenti Erőmű ja AES-Tisza Erőmű eivät toimittaneet pyydettyjä tietoja, Unkarin viranomaiset ilmoittivat, että ne eivät pysty antamaan täydellistä vastausta komission kysymyksiin.
(22)
Sen vuoksi komissio teki 15 päivänä helmikuuta 2008 tietojen antamista koskevan välipäätöksen, jossa Unkari määrättiin toimittamaan päätöksessä mainitut tiedot 15 päivän kuluessa.
(23)
Helmikuun 27 päivänä Dunamenti Erőmű lähetti komissiolle jäljennöksen vastauksesta, jonka se oli antanut Unkarin viranomaisten esittämiin kysymyksiin, ja selitti, miksi se ei pysty vastaamaan sille osoitettuihin kysymyksiin. Unkarin viranomaiset lähettivät vastauksensa 4 ja 13 päivänä maaliskuuta 2008. Dunamenti Erőműn nimenomaisesta pyynnöstä Unkarin viranomaiset liittivät vastaukseensa kirjeet, jotka Dunamenti Erőmű oli lähettänyt Unkarin valtiovarainministeriölle ja Unkarin energiavirastolle (Magyar Energia Hivatal) 14 päivänä toukokuuta 2007, 21 päivänä elokuuta 2007, 13 päivänä syyskuuta 2007, 7 päivänä joulukuuta 2007, 14 päivänä tammikuuta 2008 ja 20 päivänä helmikuuta 2008. Unkarin viranomaiset eivät olleet aikaisemmin toimittaneet kirjeiden jäljennöksiä (13) komissiolle, vaan ne olivat koko menettelyn ajan sisällyttäneet keskeisinä pitämänsä tiedot komission kysymyksiin antamiinsa vastauksiin.
(24)
Unkarin viranomaisten vastauksista käy ilmi, että AES-Tisza Erőmű ei antanut minkäänlaista vastausta. Maaliskuun 10 päivänä 2008 AES-Tisza Erőmű lähetti faksilla komissaari Neelie Kroesille kirjeen, jossa se ilmoitti katsovansa, että Unkarin viranomaisilla oli jo hallussaan kaikki komission pyytämät tiedot.
(25)
Unkarin viranomaiset toimittivat komissiolle 13 päivänä maaliskuuta 2008 antamassaan vastauksessa kaikki tietojen antamista koskevan välipäätöksen III luvun 1 kohdan a-d alakohdassa esitettyihin kysymyksiin liittyvät tiedot käytössään olleiden tietojen pohjalta. Viranomaiset eivät kuitenkaan antaneet lisätietoja välipäätöksen III luvun 1 kohdan e alakohdassa esitettyyn kysymykseen, joka koski kahden edellä mainitun sähköntuottajan investointeja.
(26)
Huomattava osa niistä tiedoista, joita on vaihdettu asian HU1/2004 rekisteröinnin jälkeen, koski hukkakustannuksiin liittyvistä valtiontukien analyysimenetelmistä, jäljempänä ’valtiontukien analyysimenetelmät’, annetun komission tiedonannon (14) tulkintaa ja käytännön soveltamista. Tämän menettelyn yhteydessä esitettyjen asiakirjojen perusteella näytti siltä, että Unkarin viranomaiset aikoivat ottaa käyttöön hukkakustannusten korvaamista koskevan järjestelmän, jonka arviointi olisi voitu sisällyttää tähän päätökseen. Sen vuoksi komissio ja Unkarin viranomaiset kävivät koko menettelyn ajan useaan otteeseen keskusteluja siitä, millainen järjestelmän olisi tarkalleen ottaen oltava, jotta se vastaisi valtiontukien analyysimenetelmistä annetussa tiedonannossa esitettyjä kriteerejä.
(27)
Mahdollista tulevaa korvausmekanismia koskevista teknisistä keskusteluista huolimatta Unkarin viranomaiset eivät ole tämän päätöksen tekopäivään mennessä ilmoittaneet komissiolle Unkarin hallituksen hyväksymästä korvausmekanismista. Maaliskuun 13 päivänä 2008 päivätyssä kirjeessään Unkarin viranomaiset nimenomaan ilmoittivat, että tällä hetkellä sähköntuottajille ei ole tarkoitus korvata hukkakustannuksia. Viranomaiset kuitenkin pidättivät itsellään oikeuden myöntää korvausta tietyille sähköntuottajille myöhemmin.
(28)
Komissio pyysi 7 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyssä kirjeessä Unkarin viranomaisia vahvistamaan eräät tiedot. Unkarin viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot kirjeessään 22 päivänä huhtikuuta 2008.
(29)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat 20 päivänä toukokuuta 2008 päivätyssä kirjeessään komissiolle, että osapuolet olivat sopineet Paksi Atomerőműn kanssa tehdyn sähkönhankintasopimuksen päättyvän 31 päivänä maaliskuuta 2008. Csepeli Áramtermelő Kft:n ja Pannonpower Holding Rt:n kanssa allekirjoitettiin vastaavat sähkönhankintasopimusten päättämistä koskevat sopimukset huhtikuussa 2008, mutta sopimusten voimaantulo odotti vielä tämän päätöksen tekopäivänä osakkeenomistajien ja rahoituslaitosten hyväksyntää.
(30)
Budapesti Erőmű Rt. valitti menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 3 päivänä maaliskuuta 2006 yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. Valitus rekisteröitiin numerolla T-80/06. Kesäkuun 6 päivänä 2006 Csepeli Áramtermelő Kft. ilmoitti tukevansa Budapesti Erőműn valitusta ja pyysi saada osallistua menettelyyn. Tuomioistuin myönsi luvan 11 päivänä maaliskuuta 2008 tekemällään päätöksellä.
(31)
Lisäksi Unkarin tasavaltaa vastaan on käynnissä kaksi välimiesmenettelyä Sijoituksia koskevien riitaisuuksien kansainvälisessä ratkaisu- ja sovittelukeskuksessa (ICSID) Washingtonissa. Menettelyjen käynnistäjiä ovat sähköntuotantoyritykset […] SA ja […]. Kumpikin yritys omistaa osakkeita unkarilaisissa tuotantolaitoksissa, joilla on sähkönhankintasopimukset. Menettelyt perustuvat Euroopan energiaperuskirjasta tehdyn sopimuksen määräyksiin, jotka koskevat investointien suojaa.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
(32)
Joulukuun 31 päivästä 1991joulukuun 31 päivään 2002 Unkarin sähkömarkkinat rakentuivat yhden ostajan, Magyar Villamos Művek -yhtiön, jäljempänä ’MVM’, ympärille. MVM on 99,9-prosenttisesti valtion omistuksessa oleva yhtiö, jonka toiminta kattaa sähköntuotannon, tukkukaupan, siirron ja jälleenmyynnin. Yhden ostajan mallissa sähköntuottajat toimittivat energiaa suoraan ainoastaan MVM:lle (ellei MVM luopunut tästä oikeudesta alueellisten sähköyhtiöiden hyväksi), ja MVM oli ainoa, jolla oli oikeus toimittaa sähköä alueellisille sähköyhtiöille. Sähköenergiaa koskevassa vuoden 1994 laissa XLVIII, jäljempänä ’ensimmäinen sähköenergialaki’, MVM velvoitettiin huolehtimaan Unkarin energian toimitusvarmuudesta mahdollisimman pienin kustannuksin.
(33)
Sähköenergiaa koskeva vuoden 2001 laki CX, jäljempänä ’toinen sähköenergialaki’, joka korvasi ensimmäisen sähköenergialain, tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2003. Lailla vahvistettiin Unkarin sähkömarkkinoiden kaksijakoinen malli, joka oli voimassa 1 päivään tammikuuta 2008 saakka. Tuolloin tuli voimaan sähköenergiaa koskeva vuoden 2007 laki LXXXVI, jäljempänä ’kolmas sähköenergialaki’, joka korvasi toisen sähköenergialain. Kaksijakoisen mallin mukaan oli erikseen yleishyödyllinen sektori ja toisaalta kilpailusektori, ja vaatimukset täyttävät asiakkaat (joiden määrää lisättiin vähitellen) olivat oikeutettuja siirtymään kilpailusektorille. Yleishyödyllisellä sektorilla MVM oli ainoa tukkumyyjä, kun taas vapaiden markkinoiden sektorille ilmaantui myös muita myyjiä. Kolmannella sähköenergialailla lakkautettiin yleishyödyllinen sektori, mutta kotitalouksiin ja eräisiin kaupallisiin asiakkaisiin sovellettiin edelleen yleispalveluvelvoitetta toisen sähködirektiivin (15) nojalla.
(34)
Ensimmäinen sähköenergialaki velvoitti MVM:n kartoittamaan maan sähköenergiatarpeen kokonaisuudessaan ja laatimaan kahden vuoden välein valtakunnallisen voimalaitosten rakennussuunnitelman. Suunnitelma oli esitettävä Unkarin hallitukselle ja parlamentille hyväksyntää varten.
(35)
Ensimmäisestä sähköenergialaista ja Unkarin hallituksen lausunnoista (16) käy ilmi, että 1990-luvun puolivälissä Unkarin energiamarkkinoiden tärkeimmät tavoitteet olivat seuraavat: toimitusvarmuuden turvaaminen mahdollisimman pienin kustannuksin, infrastruktuurin nykyaikaistaminen ottaen huomioon erityisesti ympäristönsuojelunormit, sekä energia-alan välttämätön rakenneuudistus. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi ehdotettiin pitkäaikaisia sähköhankintasopimuksia sellaisille ulkomaisille sijoittajille, jotka lupautuisivat investoimaan Unkarin voimalaitosten rakentamiseen ja modernisoimiseen. Sähkönhankintasopimusten allekirjoittajia olivat sähköntuottajat ja MVM.
(36)
MVM:n ja yksittäisten voimalaitosten (17) välillä tehdyillä sähkönhankintasopimuksilla luotiin tasapainoinen tuotevalikoima, jonka ansiosta MVM kykenee täyttämään energian toimitusvarmuutta koskevan velvoitteensa. Sähkönhankintasopimusten avulla MVM kykenee vastaamaan kysyntään sekä peruskuormituksen aikana (ruskohiilivoimaloiden ja ydinvoimaloiden avulla) että huippukuormituksen aikana (kaasulla toimivien voimalaitosten avulla).
(37)
Sähkönhankintasopimusten nojalla sähköntuottajien on pidettävä tuotantolaitokset asianmukaisesti kunnossa ja toiminnassa. Lisäksi sopimusten perusteella tuotantolaitosten kapasiteetti (MW) on varattu joko kokonaan tai lähes kokonaan MVM:lle. Kapasiteetin varaus ei riipu voimalaitoksen todellisesta käytöstä. Varatun kapasiteetin lisäksi MVM on sähkönhankintasopimusten puitteissa velvollinen ostamaan kultakin voimalaitokselta tietyn vähimmäismäärän sähköä (MWh).
(38)
Eräisiin sähkönhankintasopimuksiin sisältyy niin kutsuttuja järjestelmäpalveluja (18) silloin kun on kyse voimalaitoksista, jotka ovat teknisesti kykeneviä niitä tarjoamaan. MVM toimittaa kyseiset palvelut verkonhaltijalle eli MAVIR:lle.
(39)
Vuosina 1995 ja 1996 tehdyt sähkönhankintasopimukset (seitsemän sopimusta arvioitavana olevista kymmenestä sopimuksesta) liittyivät voimalaitosten yksityistämiseen. Kyseisten sopimusten pohjana oli mallisopimus, jonka eräs kansainvälinen asianajotoimisto laati Unkarin hallituksen pyynnöstä. Ennen sähkönhankintasopimusten allekirjoittamista ei järjestetty tarjouskilpailua. Sen sijaan voimalaitosten yksityistämistä varten järjestettiin tarjouskilpailu. Sähkönhankintasopimukset (jotka allekirjoitettiin ennen yksityistämistä) olivat osa yksityistämispakettia. Osapuolet muuttivat yksityistämisen jälkeen jossain määrin osaa sopimuksista (lähinnä Mátrai Erőműn, Tiszai Erőműn ja Dunamenti Erőműn kanssa tehdyt sopimukset).
(40)
Csepeli Áramtermelő Kft:n kanssa vuonna 1997 allekirjoitettu sähkönhankintasopimus noudatteli hieman erilaista mallia. Tämänkään sopimuksen yhteydessä ei järjestetty tarjouskilpailua, ja sopimus liittyi voimalaitoksen yksityistämisen.
(41)
Újpesti Erőműtä (yksi Budapesti Erőműn kolmesta voimalaitoksesta) koskeva sähkönhankintasopimus allekirjoitettiin Budapesti Erőműn kanssa vuonna 1997, myös ilman tarjouskilpailua.
(42)
Ainoastaan Kispesti Erőműn (Budapesti Erőműn toinen, vanheneva voimalaitos, joka uudistettiin tuohon aikaan perusteellisesti) kanssa vuonna 2001 allekirjoitettu sähkönhankintasopimus perustui tarjouskilpailuun.
(43)
Vuosina 2000-2004 sähkönhankintasopimuksilla varattu kapasiteetti kattoi noin 80 prosenttia Unkarin koko sähköntarpeesta (MW). Vuodesta 2005 tämän päätöksen tekopäivään saakka kyseinen osuus on vaihdellut 60 ja 70 prosentin välillä. Sähkönhankintasopimusten irtisanomisten myötä osuuden arveltiin vähitellen pienenevän vuosien 2011 ja 2024 välillä (19).
(44)
Siinä vaiheessa kun Unkari liittyi EU:hun (1 päivänä toukokuuta 2004), vuosina 1995-2001 allekirjoitetuista lähes 20 sähkönhankintasopimuksesta oli edelleen voimassa kymmenen.
(45)
Tämä päätös koskee vain niitä sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa 1 päivänä toukokuuta 2004. Se ei siis koske ennen kyseistä päivää päättyneitä sähkönhankintasopimuksia. Vaikka osapuolet päättivät eräät sähkönhankintasopimukset huhtikuussa 2008 (ks. 29 kappale edellä), tämä päätös koskee myös kyseisiä sopimuksia. Päätöksessä arvioidaan sen vuoksi, sisältävätkö kyseiset sopimukset valtiontukea, sekä tarkastellaan sopimusten soveltuvuutta yhteismarkkinoille 1 päivän toukokuuta 2004 ja sopimusten päättymispäivän (huhtikuu 2008) välisenä aikana.
(46)
Alla olevassa taulukossa luetellaan tämän päätöksen soveltamisalaan kuuluvat voimalaitokset, joilla on olemassa sähkönhankintasopimus. Taulukossa esitetty kesto viittaa sähkönhankintasopimuksessa alun perin mainittuun päättymispäivään.
Taulukko 1
Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat sähköntuottajat, pääosakkaat ja sopimusten kesto
Sähköntuottajan nimi
Pääosakas
Sähkönhankintasopimuksen puitteissa toimiva voimalaitos
Sopimuksen kesto
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunamenti Erőműn F-lohkot
1995-2010
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
Dunamenti Erőműn G2-lohko
1995-2015
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű Rt.
1995-2022
(alkuperäinen kesto: vuoteen 2015 saakka; pidennettiin vuonna 2005 vuoteen 2022)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
(…)
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepeli II Erőmű
1997-2020
(allekirjoitettiin vuonna 1997, tuli voimaan vuonna 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(allekirjoitettiin vuonna 1995, tuli voimaan vuonna 1996)
(47)
Sähkön hinnan sääntelyä koskevassa hallituksen päätöksessä 1074/1995 (VIII.4.) hallitus lupasi, että 1 päivästä tammikuuta 1997 lähtien (hintasääntelyn ensimmäisen vaiheen alku) ”tukkumyynti- ja vähittäismyyntihinnoilla varmistetaan 8 prosentin pääoman tuotto sen lisäksi, että katetaan perustellut tuotantokustannukset”. Hallitus siis takasi 8 prosentin tuoton pääomalle kaikille voimalaitoksille, jotka toimivat sähkönhankintasopimusten puitteissa.
(48)
Tammikuun 1 päivästä 2001 (hintasääntelyn toisen vaiheen alku) virallisiin hintoihin sisältyi 9,8 prosentin suuruinen kokonaispääoman tuotto voimalaitoksille. Prosenttimääräinen lisäys ei välttämättä tarkoittanut tosiasiallista määrän muutosta, sillä mainittujen kahden tuottoprosentin perusteet poikkesivat toisistaan (ensimmäinen laskettiin oman pääoman, toinen taas esinearvon pohjalta). Hinnat heijastelivat inflaation vaihteluita.
(49)
Viralliset hinnat pysyivät voimalaitosten osalta voimassa 31 päivään joulukuuta 2003 saakka.
(50)
Hintasääntelyn aikana Unkarin energiavirasto arvioi kunkin voimalaitoksen kustannusrakennetta ja asetti MVM:n sähköstä maksaman hinnan siten, että sillä varmistettiin voimalaitokselle luvattu voittomarginaali.
(51)
Hintasääntelymekanismi kattoi seuraavat keskeiset kustannuserät (21):
- kiinteät kustannukset: poistot, vakuutus, tietyt kiinteät huolto- ja toimintakustannukset, korkokustannukset, ympäristön kunnostamisesta aiheutuvat kustannukset, verot, henkilöstökustannukset, ympäristönsuojelun kustannukset, ydinvoimalan kohdalla Unkarin ydinrahastoon (Központi Nukleáris Alap) suoritettavat maksut sekä erityiset lisäkustannukset;
- muuttuvat kustannukset: polttoainekulut.
(52)
Unkarin energiaviraston tehtävänä oli varmistaa, että kustannukset olivat todellisuudessa aiheutuneet ja että ne olivat välttämättömiä.
(53)
Viralliset hinnat korvasivat sähkönhankintasopimuksissa määritetyt hinnat.
(54)
Tammikuun 1 päivästä 2004 lähtien hinnat määriteltiin sähkönhankintasopimuksissa olevien hintakaavojen mukaan. Kaavojen sisältöä selkeytettiin MVM:n ja sähköntuottajien vuotuisissa hintaneuvotteluissa.
(55)
Sähkönhankintasopimuksissa sovellettava hintakaava on hyvin monimutkainen, mutta se perustuu samoihin periaatteisiin kuin Unkarin energiaviraston ennen tammikuuta 2004 soveltama menetelmä. Unkarin viranomaisten lausuntojen (22) mukaan hintojen määrittelyä koskeva sähkönhankintasopimusten liite valmisteltiin edellä mainitun, sähkön hinnan sääntelyä koskevan hallituksen päätöksen 1074/1995 kaavoja ja määritelmiä hyödyntäen. (Lausunnon mukaan ”käytännössä hallituksen päätökseen sisältyvät kaavat ja määritelmät kopioitiin sopimuksiin”.) Tämän seurauksena sähkönhankintasopimuksissa olevat hintojen määrittelyn periaatteet perustuvat säänneltyjä hintoja koskevan mekanismin tavoin perusteltuihin kustannuseriin.
(56)
Kukin sähkönhankintasopimus sisältää kahdenlaisia hintaelementtejä: varatusta kapasiteetista (MW) maksettavan kapasiteettipalkkion (tai kapasiteetin käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion), joka kattaa kiinteät kustannukset ja tuoton (pääomakulut), sekä energiapalkkion, joka kattaa muuttuvat kustannukset. Eri sähkönhankintasopimuksissa määrätään erilaisista lisäpalkkioista. Sopimuksesta riippuen lisäpalkkiot voivat olla esimerkiksi bonus-malus-tyyppisiä palkkioita, joilla kannustetaan sähköntuottajia toimimaan kustannustehokkaasti, sekä muita täydentäviä palkkioita, joita maksetaan sähköreservien ylläpidosta, ylläpidon uudelleenjärjestelystä MVM:n pyynnöstä, tuotannon lisäämisestä huippukuormituksen aikana sekä kuormituksen minimoimisesta matalan kuormituksen aikana. Kapasiteettipalkkioiden vaihtelu kausittain (vuosittain, neljännesvuosittain, kuukausittain) riippuu monista tekijöistä: toteutettujen jälkiasennushankkeiden käynnistäminen, erilaiset korkokategoriat, valuuttakurssit, inflaatioindeksit jne. Kapasiteettipalkkio tai täydentävät palkkiot kattavat myös järjestelmäpalvelut (jotka sisältyvät sähkönhankintasopimuksiin). Energiapalkkiot ovat olennaisesti yhteydessä polttoainekuluihin ja tiettyjen polttoaineiden käyttöön. Niiden laskenta perustuu muuttuvien kustannusten siirtämisen (pass-through) periaatteeseen.
(57)
On huomattava, että korvattavia kustannuseriä ei välttämättä määritelty samalla tavalla ennen 1 päivää tammikuuta 2004 sovelletussa hintasääntelymekanismissa ja sähkönhankintasopimuksissa. Unkarin lausunnon (23) perusteella näyttää siltä, että esimerkiksi […]:lle ja Dunamenti Erőműlle sähkönhankintasopimusten nojalla maksetut kapasiteettipalkkiot olivat suuremmat kuin hintasääntelyyn perustuvat palkkiot. Syynä oli se, että kyseisissä sähkönhankintasopimuksissa huomioitiin jälkiasennukset, mikä johti suurempiin kiinteisiin kustannuksiin. Nämä korkeammat kiinteät kustannukset johtivat vähitellen (asteittain toteutettujen jälkiasennusten myötä) sähkönhankintasopimuksiin perustuviin kapasiteettipalkkioihin, jotka olivat suuremmat kuin hintasääntelyn nojalla. MVM:n ja tuottajien välillä käytyjen kahdenvälisten neuvottelujen seurauksena hintasääntelyyn perustuvien hintojen ja sähkönhankintasopimuksissa määriteltyjen hintojen välillä oli muitakin eroja.
(58)
Näistä eroista huolimatta Unkarin 20 päivänä lokakuuta 2004 ja 20 päivänä heinäkuuta 2005 toimittamissa lausunnoissa kaikki sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset vahvistivat, että hintojen laskentatapa ja hintasääntelyn lakkauttamisen jälkeen sovelletut kustannuserät muistuttivat suurelta osin Unkarin energiaviraston ennen mainittua ajankohtaa soveltamia menetelmiä.
(59)
Hinnat, joita sähkönhankintasopimusten nojalla sovellettiin 1 päivän tammikuuta 2004 jälkeen, pohjautuivat siis edelleenkin perusteltujen (kiinteiden ja muuttuvien) kustannusten ja tuoton laskemiseen.
(60)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että vaikka hintasääntely lakkasi 31 päivänä joulukuuta 2003, hintoja ei tosiasiallisesti vapautettu, sillä sähkön tukkuhinnat perustuivat edelleen sähkönhankintasopimusten pohjalta sijoituksille saatavan tuoton periaatteeseen (24).
(61)
Helmikuun 6 päivänä 2006 Unkarin parlamentti antoi vuoden 2006 lain XXXV (25), jolla palautettiin voimaan viranomaisten harjoittama hintasääntely sähkönhankintasopimusten nojalla MVM:lle myydyn sähkön osalta. Ensimmäinen uusi hinta-asetus tuli voimaan 9 päivänä joulukuuta 2006. Kyseisestä ajankohdasta lähtien virallinen hintakaava korvasi jälleen noin vuoden ajaksi (31 joulukuuta 2007 saakka) sähkönhankintasopimuksiin perustuvan hintakaavan.
(62)
Tammikuun 1 päivästä 2008 alkaen, markkinoiden vapauttamisen yhteydessä, kolmannella sähköenergialailla lakkautettiin säännelty hintojen määrittäminen sekä yleishyödylliseen sektoriin ja vapaiden markkinoiden sektoriin perustuva kaksijakoinen malli.
(63)
Sen vuoksi 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen sähköntuottajien MVM:lle sähkönhankintasopimusten nojalla myymän sähkön hinta määriteltiin jälleen sopimuksissa olevien hintakaavojen avulla. Näiden kaavojen perusperiaatteet ovat pysyneet samoina kuin kaavoja edellisen kerran sovellettaessa eli 1 päivän tammikuuta 2004 ja 8 päivän joulukuuta 2006 välisenä aikana (ks. 54-59 kappale edellä).
(64)
Sähkönhankintasopimuksiin perustuvan hinnoittelun pohjana on siis edelleen sijoituksille saatavan tuoton periaate.
(65)
Sähkönhankintasopimusten nojalla niiden tuotantoyksiköiden kapasiteetti, jotka toimivat sopimusten puitteissa, on varattu joko kokonaan tai suurelta osin MVM:lle.
Taulukko 2
Unkarin kotimainen tuotantokyky (26)
(MW)
Kapasiteetti
2004
2005
2006
2007
Rakennettu tuotantokapasiteetti (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Käytettävissä oleva tuotantokapasiteetti (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Käyttöön otettava tuotantokapasiteetti (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Unkarin sähköjärjestelmän huippukuormitus
6 356
6 409
6 432
6 605
Taulukko 3
Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien voimalaitosten tuotantokapasiteetti (30)
(MW)
Voimalaitos
Kapasiteetti
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Käyttöön otettava kapasiteetti
90,1
97,6
97,2
78,0
Sopimukseen perustuva kapasiteetti (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Újpest
Käyttöön otettava kapasiteetti
106,3
106,1
106,2
106,0
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Käyttöön otettava kapasiteetti
46,1
110,2
110,2
109,6
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
43
102,6
102,6
102,3
Dunamenti F
Käyttöön otettava kapasiteetti
1 020
1 020
1 020
1 020
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunamenti G2
Käyttöön otettava kapasiteetti
187,6
223,1
223,1
223,7
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Käyttöön otettava kapasiteetti
638,0
824,7
824,7
824,7
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepeli
Käyttöön otettava kapasiteetti
348,9
331
355
349,5
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
323
307
329
324
Pannon
Käyttöön otettava kapasiteetti
25,9
25,9
25,9
25,9
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátrai
Käyttöön otettava kapasiteetti
593
552
552
552
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
496
460
460
460
Paks
Käyttöön otettava kapasiteetti
1 597
1 596
1 596
1 596
Sopimukseen perustuva kapasiteetti
1 486
1 486
1 485
1 485
Sopimusten puitteissa toimivien voima-laitosten käyttöön otettava kapasiteetti yhteensä
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Sopimukseen perustuva kapasiteetti yhteensä
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Edellä esitetyistä tiedoista käy selville, että arvioitavana olevalla ajanjaksolla MVM varasi sähkönhankintasopimusten nojalla noin 60 prosenttia Unkarin koko käyttöön otettavasta tuotantokapasiteetista. Todellisuudessa käyttöön otettava tuotantokapasiteetti ja voimalaitosten omakäyttö huomion ottaen prosenttiluku on vielä suurempi.
(67)
Edellä olevista taulukoista käy selville myös se, että sähkönhankintasopimusten nojalla MVM:lle varattu kapasiteetti kattaa kyseisten voimalaitosten käytettävissä olevan kapasiteetin kokonaan tai lähes kokonaan.
(68)
MVM maksaa varatusta kapasiteetista kapasiteettipalkkion (ks. 56 kappale edellä) riippumatta voimalaitoksen tosiasiallisesta käytöstä.
(69)
Unkarin tuontikapasiteetti on 1 000-1 300 megawattia. Tuontikapasiteetista noin 600 megawattia on varattu MVM:lle muiden pitkäaikaisten sopimusten nojalla.
(70)
Silloin kun MVM tosiasiassa käyttää varaamaansa kapasiteettia ja ostaa voimalaitokselta sähköä, se maksaa käyttämästään sähköstä energiapalkkion (ks. 56 kappale edellä).
(71)
Sähkönhankintasopimukset takaavat kullekin voimalaitokselle tietyn vähimmäismäärän myynnin.
(72)
Unkarin kotimainen sähköntuotanto on 32-36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) vuodessa.
Taulukko 4
Sähkönhankintasopimusten mukaisesti tuotettu sähkö (38)
(GWh)
Voimalaitos
Tuotettu sähkö
2004
2005
2006
2007
Budapesti
(ml. Kelenföld, Újpest ja Kispest)
Sähköntuotanto yhteensä
1 228
1 510
1 643
1 742
Omakäyttö
87
89
91
84
Taattu vähimmäismyynti
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenföld:
(…)
Újpest:
(…)
Kispest:
(…)
Toteutunut myynti
939
1 302
1 451
1 538
Dunamenti (39) (F + G2)
Sähköntuotanto yhteensä
4 622
3 842
3 450
4 300
Omakäyttö
174
148
147
188
Taattu vähimmäismyynti
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Toteutunut myynti
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Sähköntuotanto yhteensä
1 621
1 504
1 913
2 100
Omakäyttö
96
97
117
116
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepeli
Sähköntuotanto yhteensä
1 711
1 764
1 710
2 220
Omakäyttö
48
49
48
53
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Sähköntuotanto yhteensä
673
266
237
232
Omakäyttö
116
52
34
29
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
361
206
203
203
Mátrai (39)
Sähköntuotanto yhteensä
5 688
5 698
5 621
6 170
Omakäyttö
675
670
667
710
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
3 730
3 762
3 587
4 082
Paksi
Sähköntuotanto yhteensä
11 915
13 833
13 460
14 677
Omakäyttö
750
821
800
848
Taattu vähimmäismyynti
(…)
(…)
(…)
(…)
Toteutunut myynti
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Taattu vähimmäismyynti tarkoittaa sitä määrää, joka MVM:n on vuosittain ostettava riippumatta markkinoiden tarpeesta. Jos MVM ei osta säädettyjä vähimmäismääriä, sen on korvattava aiheutuneet polttoainekustannukset (Dunamenti Erőműlle, Kelenföld Erőműlle, Pécs Erőműlle ja […] Erőműlle), polttoaineen toimitusta koskevan sopimuksen nojalla kaikki tuottajalle aiheutuneet kustannukset (Csepeli Áramtermelő Kft:lle) sekä kaikki perustellut kustannukset (Kispesti Erőműlle ja Újpesti Erőműlle).
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
3.1 Sähkönhankintasopimukset
(74)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio katsoi alustavasti, että sähkönhankintasopimukset sisältävät EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea sopimuksen allekirjoittaneille sähköntuottajille.
(75)
Lisäksi komissio totesi, että sähkönhankintasopimuksia on sovellettu liittymisen jälkeen liittymisasiakirjan (40) liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaisesti. Komissio katsoi myös, että sopimukset eivät olleet voimassa olevaa tukea, sillä ne eivät kuulu mihinkään niistä tukikategorioista, joita pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena.
(76)
Ensinnäkin yksikään sähkönhankintasopimus ei tullut voimaan ennen 10 päivää joulukuuta 1994. Toiseksi yksikään sähkönhankintasopimus ei sisältynyt liittymisasiakirjan liitteeseen IV liitettyyn luetteloon voimassa olevista tuista. Kolmanneksi, komissiolle ei ollut ilmoitettu sähkönhankintasopimuksista väliaikaisen menettelyn puitteissa.
(77)
Komissio oli sitä mieltä, että sijoitukselle taattu tuotto ja sähkönhankintasopimuksilla varmistetut korkeat hinnat paransivat sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien sähköntuottajien asemaa verrattuna niihin sähköntuottajiin, jotka eivät olleet allekirjoittaneet sähkönhankintasopimusta. Jälkimmäiset käsittävät myös mahdolliset markkinoiden uudet toimijat sekä sellaisilla vastaavilla toiminta-aloilla toimivat yritykset, joilla tällaisia pitkäaikaisia sopimuksia ei edes ehdotettu markkinatoimijoille. Komissio katsoi sen vuoksi alustavasti, että toimenpiteestä aiheutuu valikoivaa etua kyseisille sähköntuottajille.
(78)
Komissio totesi myös, että sähkömarkkinat oli avattu kilpailulle ja että sähkökauppaa oli käyty jäsenvaltioiden välillä ainakin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY (41) voimaantulosta saakka. Sen vuoksi toimenpiteiden, joilla suositaan tiettyjä yrityksiä jonkin jäsenvaltion energia-alalla, katsottiin mahdollisesti vähentävän muissa jäsenvaltioissa toimivien yritysten mahdollisuuksia viedä sähköä kyseiseen jäsenvaltioon tai suosivan sähkön tuontia kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin.
(79)
Komissio totesi lisäksi, että myönnetty etu on peräisin valtion varoista, koska sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisesta päätettiin osana valtion toimintapolitiikkaa, joka pantiin täytäntöön valtion omistuksessa olevan yleishyödyllisen tukkumyyjän eli MVM:n kautta. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, jäljempänä ’yhteisöjen tuomioistuin’, oikeuskäytännön mukaan siinä tapauksessa, että valtionyhtiö käyttää varojaan siten, että valtio on siitä tietoinen, varat on katsottava EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtion varoiksi (42).
(80)
Komissio katsoi sen vuoksi alustavasti, että sähkönhankintasopimuksissa oli kyse sähköntuottajille myönnetystä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, joka katsotaan vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavaksi liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaisesti.
(81)
Komissio totesi, että sähköntuottajien saamaa valtiontukea olisi arvioitava valtiontukien analyysimenetelmien pohjalta. Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekoaikana käytettävissä olleiden asiakirjojen pohjalta komissio epäili, että sähkönhankintasopimukset eivät vastaa valtiontukien analyysimenetelmissä esitettyjä kriteereitä.
(82)
Ensinnäkin komissio epäili, että sähkönhankintasopimusten perusperiaatteet, jotka haittaavat vapaata kilpailua markkinoilla, eivät sovi yhteen analyysimenetelmien tärkeimmän tavoitteen kanssa, joka on edistää valtiontuen avulla tietyn alan vapauttamista myöntämällä riittävä korvaus tuensaajille, joiden on selviydyttävä uusista kilpailuoloista.
(83)
Toiseksi komissio epäili, että sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä valtiontuki ei vastaisi analyysimenetelmissä esitettyjä yksityiskohtaisia kriteereitä, jotka koskevat tukikelpoisten hukkakustannusten laskemista ja riittävän korvauksen määrittämistä.
3.2 Hukkakustannuksia koskeva hallituksen asetus 183/2002 (VIII.23)
(84)
Jotta MVM voisi noudattaa sähkönhankintasopimuksissa antamiaan sitoumuksia ja samalla pitää yleishyödyllisen sektorin jälleenmyyntihinnat suunnilleen samalla tasolla kuin vapaiden markkinoiden hinnat, annettiin hallituksen asetus 183/2002 (VIII.23), jossa säädetään valtion tietyin edellytyksin maksamasta korvauksesta MVM:lle.
(85)
Unkarin viranomaisten alkuperäisessä ilmoituksessa (asia HU 1/2004, joka peruttiin 13 päivänä huhtikuuta 2005) katsottiin, että korvauksessa on kyse valtiontuesta MVM:lle.
(86)
Komissio kuitenkin katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että korvaukset eivät ole valtiontukea MVM:lle, vaan hallituksen asetuksen 183/2002 (VIII.23) nojalla voimalaitoksille maksetut määrät ovat osa ostohintaa, jonka MVM maksaa sähkönhankintasopimusten nojalla voimalaitoksille, ja siten osa sähköntuottajien sopimuksista saamaa hyötyä.
(87)
Sen vuoksi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä käynnistetään muodollinen tukintamenettely ainoastaan sähkönhankintasopimusten osalta eikä hallituksen asetuksen 183/2002 (VIII.23) osalta.
4. UNKARIN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(88)
Unkari ilmoitti, että sähkönhankintasopimusten yksilöllinen arviointi näyttää perustellulta, koska sopimusten tarkat ehdot vaihtelevat.
(89)
Unkari toteaa, että sen sähkömarkkinoiden vapauttaminen onnistui, jos sitä mitataan vapaille markkinoille siirtyneiden kuluttajien lukumäärällä (toisin sanoen määrä vastasi eurooppalaista keskiarvoa). Unkari katsoo, että sähkönhankintasopimukset eivät estäneet kuluttajia valitsemasta vapaita markkinoita. Sen sijaan tällainen este saattaisi muodostua Unkarin rajoitetusta rajat ylittävästä kapasiteetista ja siitä aiheutuvista korkeista hinnoista.
(90)
Lisäksi Unkari katsoo, että sähkönhankintasopimusten pitkä kesto ei sinällään merkitse kilpailuetua sähköntuottajille, sillä pitkäaikaiset sopimukset ovat yleinen käytäntö sähköalalla sekä Euroopassa että muissa maanosissa.
(91)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitun viitehinnan osalta Unkarin viranomaiset esittävät, että komission olisi viitehintaa määritettäessä otettava huomioon Unkarin alueelliset erityispiirteet ja polttoaineiden hintojen viimeaikainen nousu.
(92)
Unkari ilmoitti komissiolle, että 1 päivän toukokuuta 2004 (jolloin Unkari liittyi EU:hun ja sähkömarkkinat vapautettiin) jälkeen markkinoille ei ole tullut uusia toimijoita. Unkarin viranomaiset huomauttavat, että tällaiset sijoitukset ovat hyvin pitkäaikaisia, minkä vuoksi on epätodennäköistä, että mikään sijoitus olisi toiminnassa ennen vuotta 2011.
(93)
Lopuksi, vastauksena komission esittämiin epäilyihin sähkönhankintasopimusten yhteensopivuudesta analyysimenetelmien 4.6 kohdan kanssa, Unkari vahvistaa, että se ei aio myöntää valtiontukea arvioinnin kohteena olevista sähkönhankintasopimuksista hyötyvien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen.
5. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(94)
Sen jälkeen kun menettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistiin (21 päivänä joulukuuta 2005), komissio vastaanotti määräajan puitteissa (useimmissa tapauksissa asianomaiset olivat pyytäneet määräajan pidentämistä, ja komissio oli suostunut tähän) huomautuksia seuraavilta asianomaisilta:
-
sähköntuotantoyritykset: AES-Tisza Erőmű Kft., Budapesti Erőmű Rt., Csepeli Áramtermelő Kft., Dunamenti Erőmű Rt. ja sen pääosakas Electrabel SA, sekä Mátrai Erőmű Rt.;
-
pankit, jotka olivat antaneet rahoitusta sähköntuottajille: […] Bank, joka edustaa Csepeli Áramtermelő Kft:lle luottoa myöntäneitä kahtatoista pankkia, sekä […] Bank, joka edustaa AES-Tisza Erőmű Kft:lle luottoa myöntäneitä yhdeksää pankkia;
-
MVM sekä
-
kolmas osapuoli, joka haluaa pysyä nimettömänä.
(95)
Useimmat asianomaisten komissiolle toimittamista huomautuksista pohjautuvat samankaltaiseen argumentaatioon. Tästä johtuen komissio ei selosta erikseen kunkin asianomaisen esittämiä humautuksia, vaan huomautukset on ryhmitelty (katso 5.1-5.7 kohta jäljempänä).
5.1 Sähkönhankintasopimusten yksittäistä arviointia koskevat huomautukset
(96)
Mátrai Erőmű ja toinen, nimettömänä pysyttelevä asianomainen katsoivat, että komission olisi arvioitava sähkönhankintasopimukset yksitellen, ottaen huomioon erot sopimusten sisällössä. Muut sähköntuottajat pyysivät epäsuorasti oman sähkönhankintasopimuksensa yksilöllistä arviointia toimittamalla komissiolle yksityiskohtaisia tietoja sopimustensa erityisistä ehdoista.
5.2 Valtiontuen olemassaoloa koskevat huomautukset
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő Kft. ja Dunamenti Erőmű väittävät, että valtiontuen olemassaoloa sähkönhankintasopimusten tekemisen aikaan olisi arvioitava tuolloin vallinneiden markkinaolosuhteiden pohjalta. Tämä todetaan hyvin suoraan eräissä huomautuksissa, kun taas toisissa se esitetään epäsuorasti viittaamalla sähkönhankintasopimusten tekemisen aikaan vallinneisiin olosuhteisiin valtiontuen arvioinnin yhteydessä. Tältä osin asianomaiset viittaavat tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (43).
i) Huono viitehinta / Ei edullisia hintoja
(98)
Kaikki sähköntuottajat väittävät, että sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu taloudellista etua.
(99)
Ne kritisoivat komission alustavaa näkökantaa, jonka mukaan sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat ovat tuottajien markkinahintoja korkeammat.
(100)
Niiden mukaan muissa päätöksissä sovellettu ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainittu viitehinta 36 euroa/MWh ei ole asianmukainen tämän menettelyn yhteydessä, koska se perustuu täysin erilaisiin maantieteellisiin ja ajallisiin olosuhteisiin. Sähköntuottajien mukaan hinnan arvioinnissa olisi otettava huomioon sähkönhankintasopimusten tekohetkellä vallinneet olosuhteet. Lisäksi tuottajat korostavat, että pitkäaikaiseen sopimukseen perustuvat hinnat ovat aina alhaisemmat kuin spot-hinnat. Lisäksi ne tuottajat, jotka tarjoavat MVM:lle sähköä pääasiassa huippukuormituksen aikana, väittävät, että niiden hintoja ei voi verrata peruskuormituksen aikana tuotetun sähkön hintoihin. Useimmat tuottajat ehdottavat, että komissio ottaisi huomioon viime vuosina olennaisesti kohonneet polttoaineiden hinnat.
(101)
Useat tuottajista ovat sitä mieltä, että niiden todellinen tuottoaste jäi alle menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainittujen tuottoprosenttien.
(102)
Tuottajat korostivat myös sitä, että (toisin kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään) ne ottavat sähkönhankintasopimusten puitteissa huomattavia riskejä, jotka liittyvät ensisijaisesti tuotantoon, sääntelyyn, ympäristönsuojeluun, ylläpitoon ja verotukseen/rahoitukseen. Hintojen sääntely mainittiin sääntelyyn liittyvien riskien yhtenä tärkeänä osana. Tuottajat katsoivat myös, että tuotantokapasiteetin varaaminen suurelta osin MVM:n käyttöön on niiden kannalta epäedullista, sillä se estää tuottajia käyttämästä potentiaaliaan sähkön tuottamiseen muille mahdollisille asiakkaille. Lisäksi sähkönhankintasopimuksissa määrätään selkeistä velvoitteista tuottajille; jos tuottajat eivät noudata velvoitteitaan, niille maksettavia palkkioita pienennetään tai niiltä voidaan vaatia vahingonkorvausta.
(103)
[…] ilmoitti, että yksi Unkarin sähkönhankintasopimuksista saama etu oli luotettavat tasapainottamispalvelut, joita ainoastaan […] ja Dunamenti Erőmű pystyivät tarjoamaan. Tämän tuottajan arvion mukaan ilman sähkönhankintasopimuksia se ei olisi tullut markkinoille eikä tarjonnut näitä palveluja.
(104)
Mátrai Erőműn mukaan sen omat hiilikaivokset ja niistä johtuvat alhaiset kaivostoiminnan kustannukset takaavat sen hintojen kilpailukykyisyyden. Se väittää, että sen hinnat ovat vielä alhaisemmat kuin MVM:n jälleenmyyntihinnat, toisin kuin muut sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat.
ii) Yksityistämisen hinta
(105)
Dunamenti Erőmű esittää, että sille ei aiheutunut minkäänlaista etua sähkönhankintasopimuksesta, koska se maksoi voimalaitosten yksityistämisen yhteydessä markkinahinnan ja koska myyntihinnassa otettiin huomioon sähkönhankintasopimuksen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Toisin sanoen se maksoi sähkönhankintasopimuksesta (ja siitä mahdollisesti aiheutuvasta edusta) yksityistämisen yhteydessä.
iii) Markkinataloussijoittajaperiaate
(106)
Budapesti Erőmű, AES-Tisza Erőmű, Mátrai Erőmű ja Csepeli Áramtermelő Kft. esittävät, että sähkönhankintasopimukset kuvastavat niiden tekohetkellä vallinneita markkinaolosuhteita sekä MVM:n että tuottajien kannalta. Ne katsovat, että MVM:n tilanteessa (yksi ostaja, jolla on lakisääteinen velvollisuus turvata toimitusvarmuus) mikä tahansa yksityinen toimija olisi päättänyt tehdä sähkönhankintasopimukset. Omalta osaltaan tuottajat väittävät, että niille sähkönhankintasopimuksista aiheutunut etu ei ylitä sitä tasoa, joka voitaisiin katsoa tavanomaiseksi kaupalliseksi eduksi minkä tahansa kaupallisen sopimuksen osapuolen kannalta. Sähkönhankintasopimukset vastasivat tekohetkellä tavanomaisia markkinaolosuhteita kyseisellä alalla. Lisäksi sähkönhankintasopimukset vastaavat liike-elämän tavanomaisia käytäntöjä ja ovat yleinen keino jakaa ja hallita riskejä.
(107)
Sähkönhankintasopimukset olivat ainoa keino varmistaa sijoitukset, joita Unkarin energia-ala tarvitsi (erityisesti koko järjestelmän ajanmukaistamisen, ympäristönsuojelun ja toimitusvarmuuden osalta). Kun markkinataloussijoittajaperiaatetta sovelletaan, olisi kyseiset tarpeet otettava huomioon. Ainoa keino vastata tarpeisiin oli tehdä sähkönhankintasopimuksia. Asianomaiset huomauttavat, että sen mukaisesti sähkönhankintasopimuksissa asetetaan sähköntuottajille sijoituksiin ja kapasiteetin varaamiseen liittyviä velvoitteita.
iv) Yleishyödyllinen taloudellinen palvelu
(108)
Budapesti Erőmű ja Csepeli Áramtermelő Kft. väittävät, että sähkönhankintasopimuksiin osallistuvat tuottajat tarjoavat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Niiden mukaan sähkönhankintasopimukset ovat MVM:lle keino varmistaa toimitusvarmuus ja siten täyttää julkisen palvelun velvoite. Budapesti Erőműn mukaan asian voi nähdä myös niin, että itse asiassa sähkönhankintasopimuksessa Budapesti Erőműlle asetetaan julkisen palvelun velvoite. Kumpikin asianomainen viittaa komission 16 päivänä joulukuuta 2003 asiassa N 475/03 (Irlanti) tekemään päätökseen (44), jossa komissio katsoi, että uuden sähköntuotantokapasiteetin rakentaminen toimitusvarmuuden turvaamiseksi voidaan katsoa yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi.
(109)
Asianomaiset katsovat, että samoin kuin Irlannin tapauksessa, sähkönhankintasopimuksiin mahdollisesti perustuva valtiontuki täyttää ne neljä kumulatiivista edellytystä, jotka mainitaan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-280/00 antamassa tuomiossa, jäljempänä ’Altmark-tuomio’ (45).
(110)
Ensinnäkin Unkarin sähköenergialakien perusteella MVM:llä oli useita julkisen palvelun velvoitteita, kuten toimitusvarmuus mahdollisimman pienin kustannuksin, ympäristönsuojelu ja tehokkuus. MVM:n julkisen palvelun velvoitteet on siis selvästi säädetty laissa, ja sähkönhankintasopimuksissa tuottajille uskotaan tehtäväksi yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tuottaminen.
(111)
Toiseksi hintoja koskevat hallituksen asetukset ja sähkönhankintasopimusten hintakaavat määrittivät etukäteen maksettavat korvaukset. Toisin sanoin korvaukset oli mahdollista laskea objektiivisten ja avointen parametrien avulla.
(112)
Kolmanneksi sähkönhankintasopimusten nojalla maksettavat korvaukset eivät ylitä tarjottujen yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen kustannuksia. Sähkönhankintasopimukset pohjautuvat tarkasti kustannuksiin, ja niiden voittomarginaalit eivät yleensä ole suuremmat kuin markkinoilla tavanomaiset tuottomarginaalit. Tämän takaa se, että kuten Budapesti Erőmű esittää, sähkönhankintasopimukset tehtiin avoimien tarjouskilpailun pohjalta. Voimalaitokset myytiin korkeimman hintatarjouksen ja parhaan liiketoimintasuunnitelman esittäneelle hakijalle. Tarjouskilpailun johdosta sähkönhankintasopimusten nojalla maksettava korvaus ei voi ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteen suorittamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi ja kohtuullisen voittomarginaalin varmistamiseksi.
(113)
Neljänneksi, Budapesti Erőmű väittää, että sen omat sähkönhankintasopimukset tehtiin avointen tarjouskilpailujen pohjalta joko olennaisena osana yksityistämistä tai siitä riippumatta. Csepeli Áramszolgáltató Kft. puolestaan esittää, että vaikka voimalaitosta ei valittu avoimen tarjouskilpailun pohjalta, se saa silti korvausta, joka kattaa ainoastaan kustannukset ja kohtuullisen voittomarginaalin. Hintamekanismilla varmistetaan, että tuottajille ei makseta kohtuuttomia korvauksia.
(114)
Edellä esitetyn pohjalta asianomaiset toteavat, että sähkönhankintasopimukset täyttävät Altmark-tuomiossa mainitut neljä kumulatiivista edellytystä, joten niihin ei liity EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(115)
Budapesti Erőmű esittää lisäksi, että vaikka sähkönhankintasopimusten ei katsottaisikaan täyttävän Altmark-tuomiossa esitettyä neljää kumulatiivista edellytystä, ne voidaan silti katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Asianomainen katsoo, että sähkönhankintasopimusten vaikutus Unkarin sähkömarkkinoiden väitettyyn sulkeutuneisuuteen on vähäpätöinen, sillä sopimukset kattavat ainoastaan 3 prosenttia Unkarin sähkönkulutuksesta. Lisäksi sähkön tuonnin kasvattaminen ei ollut teknisistä syistä mahdollista siinä vaiheessa, kun sähkönhankintasopimukset tehtiin. Tästä johtuen asianomaisen sähkönhankintasopimuksilla ei voinut olla haitallista vaikutusta kauppaan. Asianomainen korostaa huomautuksissaan myös sähkön ja lämmön yhteistuotantoon perustuvan kaukolämmön tärkeyttä, sillä kyseinen teknologia vastaa EU:n energia- ja ympäristöpolitiikan tavoitteita.
(116)
Mátrai Erőműn mukaan oli välttämätöntä varata tietty vähimmäiskapasiteetti MVM:lle energiahuollon turvaamiseksi Unkarin markkinoilla kotimaisia hiilivarantoja käyttäen. Se väittää, että sähködirektiivin (46) 11 artiklan 4 kohdan mukaisesti valtiontuen on katsottava soveltuvan yhteismarkkinoille silloin kun sillä rahoitetaan toimitusvarmuuden turvaamiseksi sähköntuotantoa, joka tapahtuu kotimaista hiiltä hyödyntämällä.
v) Pitkästä kestosta ei etua
(117)
Csepeli Áramtermelő Kft:n, Mátrai Erőműn ja Budapesti Erőműn mukaan sopimuksen pitkää kestoa ei pitäisi sinällään katsoa eduksi. Csepeli Áramtermelő Kft. esittää, että pitkäaikaisessa sopimuksessa kumpikin osapuoli maksaa pitkän keston tarjoamasta turvasta. Sähköntuottajat hyväksyvät spot-hintaa alhaisemman hinnan sekä sen, että sovittu hinta sitoo niitä spot-hintojen tasosta riippumatta. Lisäksi ne sitoutuvat varaamaan kapasiteettinsa yhdelle yritykselle sopimuksen koko voimassaolon ajan. Tämän pohjalta ne esittävät, että pitkäaikaisissa sopimuksissa on kyse taloudellisten riskien ja mahdollisuuksien tasapainottamisesta kummankin osapuolen kannalta, eikä tällaisia sopimuksia voida sen vuoksi yksiselitteisesti pitää etuna.
(118)
Edellä esitettyjen väitteiden perusteella kaikki sähköntuottajat katsovat, että sähkönhankintasopimukset eivät tarjoa niille taloudellista etua, eikä sopimuksissa siksi ole kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(119)
AES-Tisza Erőmű väittää, että sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu valikoivaa etua. Asianomainen viittaa siihen, että sähköalalla käytetään yleisesti pitkäaikaisia sopimuksia, joita on tehty paitsi tuottajien ja MVM:n välillä myös MVM:n ja jakeluyhtiöiden välillä sekä polttoaineen toimittajien ja sähköntuottajien välillä, samoin kuin sähkön tuonnin yhteydessä. Ensimmäisessä sähköenergialaissa (vuodelta 1994) ja hallituksen asetuksessa 34/1995 selkeästi vaadittiin tuottajia tekemään MVM:n kanssa pitkäaikainen sähkönhankintasopimus edellytyksenä sille, että ne saisivat rakennus- ja toimiluvan. Sen vuoksi kaikilla tuottajilla oli MVM:n kanssa sopimus, ja vain uusiutuvaa energiaa käyttävät voimalaitokset ja sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitokset saattoivat tehdä lyhytaikaisia sopimuksia, sillä kyseisiä tuottajia koskevat lakisääteiset takeet ovat erilaiset (esimerkiksi ostovelvoite).
(120)
Mátrai Erőmű esittää, että ainoa elementti, joka voidaan sähkönhankintasopimuksissa katsoa valtiontueksi, on hinta. Sähkönhankintasopimusten kestoa ja taattuja myyntimääriä ei voida katsoa valtiontueksi, sillä vaikka niistä aiheutuukin tuottajille etua, niihin ei sisälly valtion varojen siirtoa. Mátrai Erőmű katsoo, että erittäin kilpailukykyisistä hinnoista johtuen (ks. i kohta edellä) sen sähkönhankintasopimus ei sisällä lainkaan valtiontukea.
(121)
AES-Tisza-yhtiön mukaan sähkönhankintasopimuksiin perustuvista hinnoista ei päätä valtio vaan sopimusten osapuolet. AES-Tisza kritisoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitettyä arviota valtion osallisuudesta sen perusteella, että siinä käsitellään valtion osallisuutta ainoastaan sähkönhankintasopimusten tekemisessä eikä hintojen määrittelyssä, vaikka samanaikaisesti komissio väittää, että edullisista hinnoista aiheutui osapuolille epäoikeudenmukaista etua. Keskitetyn hintojen määrittelyn jälkeen (eli vuoden 2004 tammikuun jälkeen lukuun ottamatta vuotta 2007) hinnoista neuvoteltiin MVM:n ja sähköntuottajien kesken, eikä valtio osallistunut siihen lainkaan.
(122)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű ja Csepeli Erőmű kiistävät sähkönhankintasopimusten kilpailua vääristävät vaikutukset ja niiden mahdollisen vaikutuksen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(123)
Ensinnäkin ne katsovat, että tätä kriteeriä olisi tarkasteltava myös sähkönhankintasopimusten tekoajankohdan valossa. Tuolloin Unkari ei vielä ollut Euroopan unionin jäsen, eikä sen sähkömarkkinoita ollut vielä vapautettu. Sen vuoksi ne väittävät, että sähkönhankintasopimukset eivät voineet vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla.
(124)
Toiseksi, osapuolten mukaan jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan vaikuttavat sähkönhankintasopimusten ohella muut tekijät. Ne esittävät erityisesti, että Unkarin rajat ylittävä kapasiteetti on tärkein tekijä, joka vaikuttaa Unkarin ja muiden maiden väliseen kauppaan. Rajat ylittävä kapasiteetti on maksimaalisessa käytössä. Sähkön kauppa on toisin sanoen ilmiselvästi vähäistä Unkarin rajat ylittävän kapasiteetin vähyyden eikä sähkönhankintasopimusten vuoksi. Niiden mukaan toinen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttava tekijä on lainsäädäntö. Unkarin lainsäädännön mukaan sähköntuottajilla ei ollut missään tapauksessa lupaa myydä sähköä suoraan ulkomaille.
(125)
Csepeli Erőmű esittää, että sen sähkönhankintasopimuksilla ei voinut olla tosiasiallista vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se myy sähköä vain Unkarissa.
(126)
Lisäksi Csepeli Erőmű väittää, että Unkarin sähkömarkkinat on vähitellen avattu kilpailulle EU:n asettamien velvoitteiden mukaisesti. Merkittävä osa kuluttajista on siirtynyt lyhyessä ajassa vapaiden markkinoiden sektorille. Sen mukaan ne syyt, jotka estävät uusia toimijoita tulemasta Unkarin sähkömarkkinoille tai laajentamasta toimintaansa näillä markkinoilla, eivät liity sähkönhankintasopimuksiin vaan tuottojen epävarmuuteen. Csepeli Erőmű esittää, että Unkariin on rakennettu viime vuosina voimalaitoksia vain silloin, kun valtio on jollain tavalla taannut hankkeisiin tehtyjen sijoitusten vakauden ja ennakoitavuuden pitkäaikaisten sopimusten tai ostovelvoitteen muodossa tai kun uuden kapasiteetin käyttö on taattu vertikaalisesti integroituneeseen jakelutoimintaan perustuvalla kysynnällä. Joka tapauksessa sähkönhankintasopimukset eivät ole estäneet uusien toimijoiden tuloa markkinoille.
(127)
Lisäksi esitetään, että Unkarin markkinoilla ei ole kysyntää lisäkapasiteetille. Tästä on osoituksena se seikka, että MVM:n järjestämissä sähkön huutokaupoissa suurin osa tarjolla olleesta kapasiteetista ei ole mennyt kaupaksi.
5.3 Sovellettavuus liittymisen jälkeen
(128)
Budapesti Erőmű on esittänyt seuraavat huomautukset:
(129)
Budapesti Erőmű esittää, että sähkönhankintasopimuksia ei voida pitää liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaisina liittymisen jälkeen sovellettavina toimenpiteitä.
(130)
Asianomainen väittää, että takautumattomuuden periaatteen mukaisesti komissio ei voi tutkia ennen liittymistä lain nojalla käyttöön otettuja toimenpiteitä uudelleen liittymisen jälkeen. Koska yhteisön valtiontukisääntöjä sovelletaan vasta liittymispäivästä alkaen, vain sellaiset tukitoimenpiteet, joilla myönnetään ylimääräistä etua liittymisen jälkeen, katsotaan liittymisen jälkeen sovellettaviksi toimenpiteiksi. Sen mukaan sähkönhankintasopimukset eivät tarjonneet minkäänlaista lisäetua liittymisen jälkeen, sillä sopimusten hintakaavat määriteltiin jo ennen liittymistä, joten valtion taloudellinen sitoumus oli kokonaisuudessaan tiedossa ennen liittymistä.
5.4 Voimassa oleva tuki
(131)
Budapesti erőmű, Csepeli erőmű, AES-Tisza erőmű ja Mátrai erőmű sekä […] Bank esittivät seuraavan väitteen:
(132)
Asianomaiset katsovat, että vaikka sähkönhankintasopimusten katsottaisiinkin olevan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, tällainen valtiontuki olisi luokiteltava liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan c alakohdan mukaiseksi voimassa olevaksi tueksi. Niiden mukaan komissio ei esittänyt toimenpiteen osalta vastaväitteitä liittymisasiakirjassa määritellyssä kolmen kuukauden määräajassa. Unkarin viranomaiset ilmoittivat toimenpiteestä 31 päivänä maaliskuuta 2004. Tietojenvaihdon jälkeen komissio ei osapuolten mukaan reagoinut Unkarin 19 päivänä lokakuuta 2004 päivättyyn kirjeeseen kolmen kuukauden kuluessa, joten mahdollisuus luokitella toimenpide uudeksi tueksi oli sen jälkeen poissuljettu.
(133)
Budapesti Erőmű esittää lisäksi, että ennen liittymistä myönnetyn ja liittymisen jälkeen jatketun tuen määrittelemistä joko uudeksi tueksi tai voimassa olevaksi tueksi koskevan päätöksen ei pitäisi perustua yksinomaan liittymisasiakirjan liitteeseen IV. Budapesti Erőmű katsoo, että jos tällaista tukea ei katsota liittymisasiakirjan liitteen IV mukaiseksi voimassa olevaksi tueksi, sitä olisi tarkasteltava myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan ii-v alakohdan nojalla.
(134)
Budapesti Erőmű korostaa lisäksi, että neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohtaa voidaan soveltaa sähkönhankintasopimuksiin ja että sopimukset ovat siten voimassa olevaa tukea. Sen mukaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohdan viimeinen lause, joka koskee uutta tukea, ei ole sovellettavissa sähkönhankintasopimuksiin kolmesta syystä.
(135)
Ensinnäkin Alzetta Mauron tapauksessa antamassaan tuomiossa (47) tuomioistuin päätti, että alun perin kilpailulta suljetuilla, vapauttamista edeltävillä markkinoilla myönnetty tuki on katsottava vapauttamisen jälkeen voimassa olevaksi tueksi. Asianomaisen mukaan tuomio perustuu suoraan EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan tulkintaan ja on siten etusijalla asetukseen (EY) N:o 659/1999 nähden.
(136)
Toiseksi, koska asetus (EY) N:o 659/1999 ei ollut tullut vielä voimaan siinä vaiheessa, kun sähkömarkkinat vapautettiin direktiivin 96/92/EY nojalla ja kun sähkönhankintasopimukset tehtiin, sopimuksiin sovelletaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 sijasta sääntöjä, jotka on vahvistettu Alzetta Mauron asiassa annetussa tuomiossa.
(137)
Kolmanneksi, vertailtaessa asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdassa esitettyjen erilaisten kategorioiden määritelmiä näyttää siltä, että 1 artiklan b kohdan v alakohta koskee ainoastaan valtiontukiohjelmia, koska siinä ei nimenomaan mainita yksittäisiä tukia.
(138)
Sen sijaan AES-Tisza Erőmű esittää, että jos sähkönhankintasopimukset katsotaan uudeksi tueksi, päätöksen olisi perustuttava asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohtaan.
5.5 Komissio ei voi päättää laillisesti tehtyjä yksityisoikeudellisia sopimuksia (pacta sunt servanda) - oikeudellinen epävarmuus
(139)
Seuraavat väitteet ovat Budapesti Erőműn ja AES-Tisza Erőműn sekä […] Bankin esittämiä.
(140)
Asianomaiset korostavat, että ne allekirjoittivat sähkönhankintasopimukset hyvässä uskossa senhetkisten markkinaolosuhteiden vallitessa. Ne hyväksyivät merkittäviä sijoitussitoumuksia, joita luottolaitokset tukivat rahoitussopimusten avulla. Asianomaisten näkemyksen mukaan komission tutkimus aiheuttaa huomattavaa oikeudellista epävarmuutta, jota pitäisi välttää. AES-Tisza Erőmű Kft. kyseenalaistaa komission oikeuden päättää laillisesti tehtyjä kaupallisia sopimuksia valtiontukisääntöjen nojalla ja yleisemmin EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen nojalla (48).
5.6 Oikeasuhteisuus
(141)
AES-Tisza Erőmű Kft. ilmaisi epäilyksensä siitä, onko komission vaatimus sähkönhankintasopimusten päättämisestä oikeasuhteinen, ja se viittaa mahdollisuuteen neuvotella sopimukset uusiksi.
5.7 Huomautukset, jotka koskevat sähkönhankintasopimusten soveltuvuutta yhteismarkkinoille
(142)
Csepeli Erőmű ja AES-Tisza Erőmű esittävät, että sähkönhankintasopimusten ei ollut tarkoitus muodostaa korvausjärjestelmää, joten ei ole asianmukaista käsitellä niitä valtiontukien analyysimenetelmien pohjalta. Siinä vaiheessa kun sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin, ei olisi ollut mahdollista tehdä sopimuksista hukkakustannukset korvaavaa mekanismia, sillä valtiontukien analyysimenetelmät eivät olleet tuolloin olemassa. Kyseisten voimalaitosten mukaan valtiontukien analyysimenetelmiä voidaan soveltaa vain sellaisessa tilanteessa, jossa sähkönhankintasopimukset on ensin lakkautettu.
(143)
[…] Bank väittää Csepeli Erőműn sähkönhankintasopimuksen osalta, että sopimuksen nojalla maksettu korvaus kattaa ainoastaan ne kustannukset, jotka ovat valtiontukien analyysimenetelmien mukaisesti tukikelpoiset (eli kiinteät kustannukset, muuttuvat kustannukset ja kohtuullinen tuotto). Sen mukaan Csepeli Erőműn sähkönhankintasopimuksessa ei määrätä sellaisesta korvauksesta, joka ylittäisi tukikelpoiset hukkakustannukset.
(144)
Csepeli Erőmű esittää lisäksi, että sähkönhankintasopimukset täyttävät EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa esitetyt ehdot, sillä ne lisäävät osaltaan huomattavasti sähkön toimitusvarmuutta Unkarissa ja yleisesti ottaen edistävät Unkarin talouden kehitystä.
(145)
AES-Tisza Erőmű esittää (ilman sen tarkempia perusteluja), että sähkönhankintasopimusten olisi katsottava turvaavan sijoitukset perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla alueella.
(146)
Lisäksi AES-Tisza Erőmű huomauttaa, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ei selkeästi määritellä vertailuperusteena käytettyä markkinahintaa, hukkainvestoinnin käsitettä eikä niitä taloudellisia skenaarioita ja ajanjaksoja, joita on sovellettu komission arvioinnissa toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
6. UNKARIN VASTAUS ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSIIN
(147)
Unkari on kommentoinut Csepeli Erőműn esittämiä huomautuksia ja todennut, että toisin kuin asianomaisen huomautusten perusteella näyttää, Csepeli Erőműn sähkönhankintasopimus sisältää myös taatut vähimmäismyyntimäärät.
(148)
Dunamenti Erőműn väitteen osalta, jonka mukaan se ei voi kieltäytyä tuotannosta MVM:n sanelemilla ehdoilla silloinkaan, jos tämä haittaisi sen myyntiä vapaille markkinoille, Unkarin viranomaiset huomauttavat, että MVM aloitti vuonna 2006 sähkönhankintasopimusten päättämisen neljän F-lohkon osalta. Sen seurauksena kyseiset lohkot olisivat voineet aloittaa kilpailun suoraan järjestelmäpalvelujen vapailla markkinoilla. Dunamenti Erőmű kuitenkin kieltäytyi tästä mahdollisuudesta.
(149)
Vastauksena AES-Tisza Erőműn väitteisiin, joiden mukaan ilman sähkönhankintasopimusta toimivat tuottajat tekivät sijoituksia lähinnä silloin, jos niille taattiin tietyt vähimmäismyyntimäärät, Unkarin viranomaiset toteavat, että merkittävät voimalaitokset ja voimalaitosten lohkot myyvät sähköä vapailla markkinoilla ilman sähkönhankintasopimuksia ja ilman taattuja vähimmäismyyntimääriä (esimerkiksi Dunamenti Erőműn G1-lohko, Vértesi Erőmű sekä Mátrai Erőműn I ja II lohko).
(150)
Unkari korostaa myös, että toisin kuin AES-Tisza Erőmű väittää, sähkönhankintasopimukset (hintakaavat ja taatut vähimmäismyyntimäärät) toisaalta rajoittavat myös MVM:n neuvotteluasemaa.
7. KOMISSION ARVIOINTI
7.1 Sääntöjenvastainen tuki
(151)
Unkarin viranomaiset eivät ilmoittaneet komissiolle sähkönhankintasopimuksiin sisältyvästä tuesta valtiontukea koskevien menettelysääntöjen mukaisesti. Sen vuoksi tuki katsotaan sääntöjenvastaiseksi.
7.2 Yleinen huomautus sähkönhankintasopimusten yksilöllisestä arvioinnista
(152)
Eräät asianomaiset sekä Unkarin viranomaiset ovat huomautuksissaan ehdottaneet, että sähkönhankintasopimuksia olisi arvioitava yksiköllisesti, koska sopimusten tarkat ehdot vaihtelevat.
(153)
Tämä päätös koskee kaikkia MVM:n ja sähköntuottajien välillä tehtyjä sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa Unkarin liittyessä Euroopan unioniin (katso 44 ja 45 kappale edellä). Komissio katsoo, että sähkönhankintasopimusten perusperiaatteet ovat samantyyppiset, joten on perusteltua arvioida sopimuksia yhdessä valtiontukimenettelyn yhteydessä. Kuten seuraavasta käy ilmi, komissio on sitä mieltä, että kaikista sähkönhankintasopimuksista koituu samantyyppistä keskeistä etua ja että vuosina 1995-2001, kun päätökset sopimusten allekirjoittamisesta tehtiin, noudatettiin samoja toimintatavoitteita ja sovellettiin samantyyppisiä ratkaisuja. Käytännössä kukin sähkönhankintasopimus sisältään MVM:ää sitovan velvoitteen, joka on voimassa sopimusten lähes koko keston ajan ja joka koskee varattua kapasiteettia ja taattua vähimmäismyyntimäärää. Lisäksi kaikissa sopimuksissa on hintamekanismi, jonka ansiosta tuottajat voivat kattaa niille aiheutuneet kiinteät ja muuttuvat kustannukset. Myös valtiontuen olemassaolon muut edellytykset muistuttavat siinä määrin toisiaan, että yhteinen arviointi on perusteltua. Sopimusten valikoivuus perustuu samoihin periaatteisiin, sopimuksiin mahdollisesti sisältyvää valtion varojen siirtoa on arvioitava suurelta osin samoin perustein kunkin sopimuksen osalta, ja sopimusten vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan on myös arvioitava samoin taloudellisin perustein sekä ottaen huomioon muiden sopimusten olemassaolo Unkarin markkinoilla. Tämän vuoksi komissio katsoo, että sähkönhankintasopimuksia on arvioitava yhdessä ja niistä on annettava yksi menettelyn päättävä päätös, jotta saadaan tarkka kuva Unkarin sähköntuotantomarkkinoista.
(154)
Tämä kattava lähestymistapa ei kuitenkaan estä komissiota ottamasta huomioon sähköntuotantosopimusten välisiä tosiasiallisia eroja. Siksi tässä päätöksessä esitellään sähkönhankintasopimusten väliset erot siltä osin kuin ne ovat relevantteja päätöksen soveltamisen kannalta.
7.3 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
(155)
Komissio tarkastelee jäljempänä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen määrittelyssä sovellettavia neljää kumulatiivista kriteeriä: valtion varojen käyttö, taloudellinen etu, tuen valikoivuus ja vaikutus kauppaan.
(156)
Asianomaisten huomautuksissa esitetään (useampien arviointikriteerin yhteydessä), että komission olisi otettava huomioon yksinomaan sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisen ajankohtana vallinnut tilanne ja että analyysin tulokset olisi ulotettava koskemaan sähkönhankintasopimusten koko kestoa. Budapesti Erőmű viittaa tässä yhteydessä komission ilmoitukseen valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymisestä (49).
(157)
Arvioinnin sopivan ajankohdan määrittämiseksi komission olisi ensinnäkin otettava huomioon Unkarin liittymisasiakirja, menettelyasetus sekä tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
(158)
Tämän päätöksen kannalta olennainen liittymisasiakirjan liitteen IV kohta kuuluu seuraavasti:
”LIITE IV
Luettelo, jota tarkoitetaan liittymisasiakirjan 22 artiklassa
(…)
3. Kilpailupolitiikka
1.
Seuraavia tukijärjestelmiä ja yksittäisiä tukia, joita pannaan täytäntöön uudessa jäsenvaltiossa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena:
a)
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet;
b)
tämän liitteen lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet;
c)
tukitoimenpiteet, joita uuden jäsenvaltion valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, 2 kohdassa esitetyn menettelyn mukaisesti.
Kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea ja jotka eivät täytä edellä esitettyjä edellytyksiä, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan soveltamisessa.
Edellä esitettyjä määräyksiä ei sovelleta liikenteen alalla myönnettävään tukeen eikä EY:n perustamissopimuksen liitteessä I lueteltujen tuotteiden tuotantoon, jalostukseen tai kaupan pitämiseen liittyviin toimiin lukuun ottamatta kalataloustuotteita ja niistä johdettuja tuotteita.
Edellä olevat määräykset eivät myöskään rajoita tässä asiakirjassa esitettyjen kilpailupolitiikkaa koskevien siirtymätoimenpiteiden soveltamista.”
(159)
Tämän päätöksen kannalta olennainen menettelyasetuksen 1 artiklan osa kuuluu seuraavasti:
”b)
’voimassa olevalla tuella’
i)-iv)
[…]
v)
tukia, joiden voidaan katsoa olevan voimassa olevia tukia, koska voidaan osoittaa, että ne käyttöönottohetkellä eivät vielä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. Jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena.
c)
’uudella tuella’ kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset”.
(160)
Edellä olevista määräyksistä seuraa, että toimenpiteet, jotka eivät täytäntöönpanohetkellä olleet valtiontukea, voivat tietyissä olosuhteissa muuttua EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Tästä näkökulmasta on epäolennaista, luokitellaanko valtiontueksi muuttuva toimenpide voimassa olevaksi vai uudeksi tueksi.
(161)
Vaikka komission täytyy arvioida toimenpiteen voimaantuloajan tilannetta, kun se tutkii valtiontuen olemassaoloa tietyssä tapauksessa, tämä ei merkitse sitä, että valtiontuen määrittelyssä käytetyn neljän kriteerin arviointi olisi rajoitettava kaikissa olosuhteissa yksinomaan tuen myöntämisajankohtaan.
(162)
Menettelyasetuksen 1 artiklan b kohdan v alakohdasta käy yksiselitteisesti ilmi, että on olemassa erityisolosuhteita, kuten yhteismarkkinoiden kehitys tai tietyn alan vapauttaminen kilpailulle, joiden yhteydessä yhdellä tai useammalla talouden alalla tapahtuu niin merkittäviä taloudellisia ja oikeudellisia muutoksia, että toimenpide, joka ei alun perin kuulunut EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan, voi siirtyä valtiontukien valvonnan piiriin. Jos esimerkiksi tietyn talouden alan vapauttamisen yhteydessä pidetään voimassa toimenpiteet, joita ei niiden täytäntöönpanohetkellä - hyvin erilaisissa markkinaolosuhteissa - katsottu valtiontueksi, vaikka ne vapauttamisen ajankohtana täyttäisivät kaikki valtiontuen kriteerit, jatketaan tosiasiassa suurelta osin kilpailutilannetta edeltäneitä markkinaolosuhteita. Tämä taas olisi vastoin sitä tavoitetta, että lopetetaan tietyiltä markkinoilta tilanne, jossa ei ole kilpailua, eli vastoin jäsenvaltioiden päätöstä vapauttaa tietty talouden ala. Ne erityismääräykset, joiden mukaan toimenpide voi muuttua valtiontueksi, on tarkoitettu estämään sellaisten toimenpiteiden pitkittäminen, jotka eivät olleet valtiontukea aiemmissa taloudellisissa ja oikeudellisissa olosuhteissa, mutta jotka saattavat vahingoittaa markkinatoimijoiden etuja uusissa markkinaolosuhteissa (50).
(163)
Sitä, onko valtiontuki voimassa oleva vai uusi, komission on arvioitava erikseen sen jälkeen, kun se on vahvistanut valtiontuen olemassaolon.
(164)
Unkarin taloudessa tapahtui valtavia muutoksia 1990-luvulla. Unkari päätti liittyä Euroopan unioniin, ja siitä tuli 1 päivänä toukokuuta 2004 täysivaltainen jäsenvaltio. Unkari oli täysin selvillä velvollisuudesta saattaa voimassa olevat toimenpiteet yhdenmukaisiksi kilpailusääntöjen kanssa yhteismarkkinoilla, joille se halusi liittyä, koska sen vuonna 1991 allekirjoittamassa Eurooppa-sopimuksessa (51) mainitaan selväsanaisesti tämä sitoumus.
(165)
Liittyessään Euroopan unioniin Unkari liittyi myös vapautetuille energian sisämarkkinoille. Liittymisasiakirjan kilpailupolitiikkaa koskevissa määräyksissä ei määritellä Unkarin energiamarkkinoihin sovellettavia poikkeuksia. Sen pohjalta komissio katsoo asianomaisten esittämistä huomautuksista poiketen, että sähkönhankintasopimukset, jotka tehtiin hyvin erilaisissa taloudellisissa olosuhteissa (minkä myös asianomaiset myöntävät) ennen Unkarin liittymistä vapautetuille energian sisämarkkinoille, voivat muuttua valtiontueksi uusissa taloudellisissa ja oikeudellisissa olosuhteissa. Jotta voidaan vahvistaa tuen olemassaolo, on toimenpidettä arvioitava valtiontuen olemassaolon neljän kriteerin pohjalta uusissa taloudellisissa ja oikeudellisissa olosuhteissa.
(166)
Arvioinnin kannalta olennaista ajankohtaa olisi lisäksi tarkasteltava liittymisasiakirjan valossa. Poiketen aiemmista liittymisistä jäsenvaltiot suostuivat täydentämään liittymisasiakirjaa erityismääräyksillä, joiden nojalla kaikista liittymisen jälkeen sovellettavista ja joulukuun 10 päivän 1994 jälkeen päätetyistä tukitoimenpiteistä oli ilmoitettava komissiolle, joka tutki niitä yhteisön säännöstön (acquis communautaire) pohjalta.
(167)
Useimmissa EU:hun 1 päivänä toukokuuta 2004 liittyneistä maista oli historiallisista syistä johtuen vahva valtion intervention perinne. Voi kuitenkin olla myös sellaisia toimenpiteitä, jotka eivät ennen liittymistä täyttäneet valtiontuen neljää kriteeriä tuolloisten hyvin erilaisten markkinaolosuhteiden vuoksi, mutta täyttävät nämä kriteerit liittymisen jälkeisissä uusissa oikeudellisissa ja taloudellisissa olosuhteissa.
(168)
Liittymisasiakirjan keskeisten artiklojen tavoitteena oli varmistaa vääristymätön kilpailu sisämarkkinoilla perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen. Tämän seurauksena liittymisasiakirjan keskeisillä artikloilla pyritään varmistamaan, että yhteismarkkinoille soveltumattomat tukitoimenpiteet eivät liittymisen jälkeen vääristäisi kilpailua yhteismarkkinoilla. Tästä näkökulmasta on epäolennaista, täyttivätkö toimenpiteet valtiontuen kriteerit 1990-luvulla, jolloin niistä päätettiin. Sen vuoksi kriteerien pohjalta tapahtuvan tuen olemassaolon arvioinnin kannalta relevantti ajankohta on Unkarin EU:hun ja vapautetuille energian sisämarkkinoille liittymistä seurannut aika.
(169)
Mikä tahansa muu lähestymistapa johtaisi tilanteeseen, jossa liittymistä ja markkinoiden vapauttamista edeltävän ajanjakson (joka useimpien uusien jäsenvaltioiden kohdalla tarkoittaa kommunistihallintoa seurannutta siirtymäkautta) taloudelliset olosuhteet voisivat jäädä voimaan vielä pitkän aikaa Euroopan unioniin liittymisen jälkeen. Näin jäsenvaltio voisi pitää edelleen voimassa toimenpiteet, joita ei katsottu valtiontueksi ennen liittymistä, niin pitkään kuin se haluaisi ja se voisi jopa pidentää niitä myös siinä tapauksessa, että ne olisivat liittymisen jälkeisissä olosuhteissa valtiontukea, koska toimenpiteet eivät kuuluisi komission valtiontukia koskevan valvonnan piiriin.
(170)
Asianomaiset pyrkivät huomautuksillaan tältä osin juuri tähän päämäärään. Kaikissa asianomaisten väitteissä, jotka koskevat arvioinnin sopivaa ajankohtaa, esitetään, että arvioitaessa sähkönhankintasopimuksiin liittyviä taloudellisia ja oikeudellisia seikkoja tässä valtiontukimenettelyssä olisi otettava huomioon yksinomaan sopimusten tekoajankohtana (toisin sanoen vuosina 1995-2001) vallinneet olosuhteet, ja niiden pohjalta olisi tultava siihen tulokseen, että sopimuksia ei voida pitää valtiontukena. Asianomaiset väittävät, että markkinataloussijoittajan testiä sekä kilpailun vääristymistä ja kauppaan kohdistuvia vaikutuksia koskevia kriteerejä olisi arvioitava 1990-luvun puolivälin taloudellisen tilanteen valossa ja että komission olisi otettava huomioon MVM:n silloiset velvoitteet (toimitusvarmuus) ja energia-alalla tuolloin käytössä ollut malli (yhden ostajan malli jne.). Asianomaisten mukaan näiden olosuhteiden pohjalta tehtyjen arviointien tulos pätee sähkönhankintasopimusten päättymispäivään saakka (joka on pisimpään voimassa olevan sopimuksen osalta vuonna 2024) riippumatta muutoksista, kuten Unkarin liittyminen Euroopan unioniin ja sen jälkeen tapahtunut energiamarkkinoiden välttämätön vapauttaminen.
(171)
Komissio oli eri mieltä tästä argumentaatiosta. Sen mukaan päätöksen kannalta olennaisten liittymisasiakirjan artiklojen päämäärä oli nimenomaan tällaisten tilanteiden ehkäiseminen edellyttämällä valtiontukisääntöjen välitöntä soveltamista talouden toimijoihin. Liittymisasiakirjassa määrätään poikkeuksista joidenkin talouden alojen osalta (esimerkiksi liikennettä koskevat määräykset), mutta sähkömarkkinoiden toimijoille ei ole myönnetty minkäänlaisia poikkeuksia. Siksi yhteisön säännöstöä, myös direktiiviä 96/92/EY, on liittymisestä lähtien viipymättä sovellettava kaikkiin Unkarin sähkömarkkinoilla tehtyihin sopimuksiin.
(172)
Arvioidessaan sähkönhankintasopimuksia komissio siis katsoo, että liittyessään EU:n vapautuneille energian sisämarkkinoille Unkari suostui soveltamaan kyseisten markkinoiden taloudellisia periaatteita omien energiamarkkinoidensa kaikkiin toimijoihin sekä kaikkiin kaupallisiin suhteisiin.
(173)
Tämän vuoksi komissio tutkii, täyttikö menettelyn kohteena oleva toimenpide Unkarin liittymisajankohdasta alkaen valtiontuen olemassaolon kriteerit.
(174)
Ennen kuin arvioidaan edun olemassaoloa, on hyödyllistä huomata, että useimmat sähköntuottajat myönsivät huomautuksissaan, että ilman sähkönhankintasopimuksiin perustuvia takuita ne eivät olisi voineet investoida kyseisiin voimalaitoksiin. […] Erőmű Rt. väittää huomautuksissaan, että ”sähkönhankintasopimukset ovat pankeille tärkeä tekijä, jonka pohjalta ne suostuvat rahoittamaan sijoitusta ja antamaan jatkuvaa ennakkorahoitusta toimintakustannuksiin. […] […] pyysi konsortiolta [toisin sanoen pankeilta] mielipidettä sähkönhankintasopimusten muuttamisesta […], mutta pankit kieltäytyivät vähentämästä sekä varattuja tuotantokapasiteetteja että taattuja vähimmäismyyntimääriä” (52).
(175)
Tähän liittyen […] (joka edustaa Csepeli Áramtermelő Kft:lle lähes […] suuruisen lainan myöntäneitä kahtatoista pankkia) väittää, että ”pankkien mukaan sähkönhankintasopimus on osa toisiinsa läheisesti liittyviä liikesopimuksia, joilla taattiin ja nykyäänkin taataan hankkeelle markkinaehdoin annettavaa rahoitusta koskeva luottosopimus. Toisin sanoen sähkönhankintasopimusten muuttaminen miten tahansa koskettaisi automaattisesti myös pankkeja ja vaarantaisi siten koko Csepeli II -hankkeen, koska pankeilla on käytössään useita sopimusmekanismeja niiden taloudellisten etujen suojaamiseksi.”
(176)
[…] (joka edustaa AES-Tisza Erőmű Kft:lle lähes […] suuruisen lainan myöntäneitä yhdeksää pankkia) väittää, että ”rahoitus perustui pääasiallisesti sähkönhankintasopimukseen sekä muihin siihen liittyviin hankeasiakirjoihin (kuten polttoaineen toimitusta koskevaan sopimukseen). […] Sähkönhankintasopimukset lisäävät vakautta kysyntäriskin osalta (myydyn sähköenergian määrä ja hinnoittelu).””Kysynnän vakaus on määräävä tekijä […] ja tarjoaa pankeille tarpeellisen varmuuden, jotta ne voivat antaa pitkäaikaista rahoitusta kehittymättömillä markkinoilla.”
(177)
Voidakseen arvioida edun olemassaoloa komissio suoritti ensin ennakkoarvioinnin päättääkseen, millä perusteilla se toteuttaisi tutkimuksen. Jäljempänä 180-190 kappaleessa kuvaillun ennakkoarvioinnin tuloksena komissio teki sen johtopäätöksen, että edun olemassaolon määrittelemiseksi on pohdittava, olisiko markkinatoimija antanut Unkarin EU:hun liittymisen ajankohtana vallinneissa olosuhteissa sähkönhankintasopimuksissa asetettujen kaltaisia takuita tuottajille eli sitoutunut MVM:n tavoin 15-27 vuoden ajan (eli kyseisten omaisuuserien tyypillisesti odotettavissa olevaa elinikää tai niiden kuolettamista vastaavan ajan) ostamaan sähkönhankintasopimuksissa varatun kapasiteetin (huomattava osa voimalaitoksen käytössä olevasta kapasiteetista tai useissa tapauksissa koko sen kapasiteetti) tai taatun vähimmäismäärän tuotettua sähköä hinnalla, joka kattaa voimalaitoksen kiinteät ja muuttuvat kustannukset (mukaan lukien polttoainekulut) (53).
(178)
Komissio etsi toisessa vaiheessa vastausta tähän kysymykseen Euroopan sähkömarkkinoiden tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen valossa.
(179)
Lopulta komissio arvioi lyhyesti sähkönhankintasopimusten vaikutusta markkinoille sen jälkeen kun Unkari oli liittynyt Euroopan unioniin. Vaikka tämä erittely ei ole tarpeen sen määrittämiseksi, liittyykö sähkönhankintasopimuksiin taloudellista etua, siitä on kuitenkin hyötyä, kun tarkastellaan asianomaisten yksittäisiä huomautuksia.
1) Ennakkoarviointi: seikat, joiden pohjalta arvioidaan edun olemassaoloa
(180)
Menettelyn kuluessa esitetyissä huomautuksissa kolmannet osapuolet erittelivät edun olemassaoloa niiden olosuhteiden valossa, joiden vallitessa sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin 1990-luvun puolivälissä. Ne tulivat suurin piirtein siihen tulokseen, että mainittuna ajankohtana ja sähköntuottajayhtiöiden yksityistämisen yhteydessä tavallinen markkinatoimija olisi myöntänyt tuottajille samanlaiset takuut kuin sähkönhankintasopimuksissa on houkutellakseen sijoittajia ja siten varmistaakseen sähkön toimitusvarmuuden Unkarissa.
(181)
Komissio tarkasteli tämän lähestymistavan hyötyjä ja tuli siihen tulokseen, että se ei ole sopiva kahdesta syystä. Ensinnäkään siinä ei oteta huomioon arvioitavana olevan toimenpiteen tosiasiallisia tuensaajia. Toiseksi siinä ei oteta huomioon sopivaa ajankohtaa, kun arvioidaan edun olemassaoloa.
(182)
Dunamenti Erőmű Rt. väittää, että se ei saanut etua sähkönhankintasopimuksestaan, koska se maksoi markkinahinnan voimalaitostensa yksityistämisestä ja koska hankintahinnassa otettiin huomioon sähkönhankintasopimuksen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet. Toisin sanoen mikäli sähkönhankintasopimuksesta olisi koitunut etua, se olisi maksanut edusta osana yksityistämisen hintaa.
(183)
Komissio on sitä mieltä, että nämä väitteet eivät päde tässä asiassa. Menettelyn kohteena olevan tuen saajia ovat yksityistetyt voimalaitokset (niiden voimalaitosten osalta, jotka todella yksityistettiin) eivätkä niiden osakkaat. Voimalaitosten yksityistäminen tapahtui omistusosuuksien hankintaa koskevien sopimusten kautta.
(184)
Yhteisöjen tuomioistuin on tutkinut, miten omistusosuuksien hankintaa koskevien sopimusten johdosta tapahtunut muutos yhtiön omistussuhteissa vaikuttaa yhtiölle myönnetyn sääntöjenvastaisen tuen olemassaoloon ja tuensaajaan. Yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion mukaan sääntöjenvastainen tuki pysyy edelleen tukea saaneella yhtiöllä omistussuhteissa tapahtuneesta muutoksesta huolimatta (54). Osakkeiden siirto markkinahintaan takaa vain sen, että ostaja ei saa valtiontukea. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, onko tukea saaneen voimalaitoksen toiminnalle koitunut taloudellista etua.
(185)
Menettelyn kohteena olevan tuen saajia ovat voimalaitoksia käynnissä pitävät unkarilaiset yhtiöt, jotka allekirjoittivat sähkönhankintasopimukset, eivätkä voimalaitosten osakkaat. Lisäksi muutokset voimalaitosten omistussuhteissa tapahtuivat ennen ajankohtaa, josta alkaen valtiontuen olemassaoloa arvioidaan, eikä niillä ole merkitystä arvioitaessa voimalaitoksia käynnissä pitäville yhtiöille myönnetyn valtiontuen olemassaoloa. Sähkönhankintasopimukset allekirjoittaneet yhtiöt toisin sanoen hyötyivät sopimuksiin sisältyvistä eduista omistussuhteistaan riippumatta.
(186)
Komissio on selvillä siitä, että 1990-luvulla Unkarin markkinaolosuhteissa sähkönhankintasopimusten perusperiaate eli sijoituksille saatavan tuoton takaaminen oli olennainen edellytys sille, että tarpeelliset sijoitukset voitiin toteuttaa.
(187)
Se tosiasia, että sähköntuotannon erityispiirteiden ja Unkarin silloisen poliittisen ja taloudellisen tilanteen takia valtion oli yleisen edun vuoksi puututtava asiaan ja että parhaalta ratkaisulta vaikutti sähkönhankintasopimusten tekeminen useiden tuottajien kanssa, ei ole mitenkään ristiriidassa sen kanssa, että sähkönhankintasopimukset takaavat tuottajille etua.
(188)
Useimmat tuottajista ovat sitä mieltä, että sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu niille etua, koska sopimukset vastaavat minkä tahansa markkinatoimijan tavanomaista toimintaa sekä MVM:n että tuottajien osalta. Ne väittävät, että mikä tahansa MVM:n tilanteessa (sähkön toimitusvarmuuden turvaamisesta lain nojalla vastuussa oleva yksi ostaja) oleva yksityinen toimija olisi päättänyt tehdä sähkönhankintasopimukset ja että niistä aiheutuva taloudellinen etu ei ylitä sitä, mikä oli 1990-luvulla Unkarin kehittymättömien energiamarkkinoiden puitteissa osapuolten saama tavanomainen kaupallinen etu. Tämän lisäksi toimiluvan saadakseen tuottajien oli lain mukaan tehtävä sopimus MVM:n kanssa. Tuottajat korostavat, että yksityissijoittajan periaatteen pohjalta komission olisi otettava huomioon sähkönhankintasopimusten tekohetkellä voimassa olleet oikeudelliset velvoitteet ja taloudelliset realiteetit.
(189)
Yksityisen sijoittajan periaatetta koskevien asianomaisten huomautusten osalta komissio viittaa niihin tämän päätöksen johdanto-osan kappaleisiin, joissa määritellään, mitkä ajankohdat on otettava huomioon arvioitaessa sähkönhankintasopimukseen sisältyvän valtiontuen olemassaoloa. Komissio toistaa, ettei se aseta kyseenalaiseksi sitä, että sähkönhankintasopimusten tekeminen oli välttämätöntä senhetkiset olosuhteet huomioon ottaen. Kuten edellä on esitetty, tämä ei kuitenkaan millään tapaa tarkoita sitä, että sähkönhankintasopimuksiin ei liittynyt etua tuottajille. Itse asiassa asianomaiset esittävät ainoastaan, että sopimukset vastaavat niiden tekohetkellä vallinneita markkinaolosuhteita. Yksikään asianomaisista ei silti väitä, että ne vastaisivat myös sisämarkkinoiden tämänhetkisiä olosuhteita.
(190)
Komissio arvioi, että sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun olemassaoloa arvioitaessa täytyy tutkia, olisiko markkinatoimija myöntänyt Unkarin Euroopan unioniin liittymisen aikaan vallinneissa olosuhteissa tuottajille vastaavia takuita kuin sähkönhankintasopimuksiin sisältyy, kuten 177 kappaleessa esitetään.
2) Arvio sähköntuottajille aiheutuneesta edusta Unkarin liittyessä Euroopan unioniin
(191)
Voidakseen ratkaista edellisessä kappaleessa esitetyn kysymyksen komissio määritti Euroopan sähkömarkkinoiden kaupallisten toimijoiden keskeiset käytännöt, joilla on merkitystä tähän arvioinnin kannalta, ja arvioi, ovatko sähkönhankintasopimukset yhteensopivia näiden käytäntöjen kanssa vai antavatko ne tuottajille sellaisia takuita, joita yksinomaan kaupalliselta pohjalta toimiva ostaja ei hyväksyisi.
(192)
Alustavasti voidaan todeta, että sähkömarkkinat jakautuvat perinteisesti neljään eri osa-alueeseen: i) tuotanto/maahantuonti ja tukkumyynti, ii) välitys/jakelu, iii) jälleenmyynti, ja iv) tasapainottamispalvelut. Koska MVM ostaa sähköä kotimaisilta tuottajilta, tuo maahan sähköä ja myy sen alueellisille sähköyhtiöille ja kaupallisille toimittajille (jälleenmyyntimarkkinoiden toimittajat), sähkönhankintasopimusten arvioinnin kannalta merkitykselliset markkinat ovat ensimmäiseen ja neljänteen kategoriaan kuuluvat markkinat. Lisäksi MVM tarjoaa varattua kapasiteettia siirtoverkonhaltijalle varmistaakseen järjestelmän tasapainon.
(193)
Unkarin jälleenmyyntimarkkinat jakautuivat tarkastelun kohteena olevalla ajanjaksolla kahteen osa-alueeseen: i) yleishyödyllinen sektori, jolla alueelliset sähköyhtiöt tarjoavat sähköä säännellyin hinnoin asiakkaille, jotka eivät täytä vaatimuksia, sekä niille vaatimukset täyttäville asiakkaille, jotka eivät hyödynnä oikeuttaan käyttää kilpailusektoria; ja ii) vapaat markkinat, missä kaupalliset toimijat tarjoavat sähköä vaatimukset täyttäville asiakkaille markkinamekanismien mukaisesti muotoutunein hinnoin. Kolmannen sähköenergialain myötä toteutettu järjestelmä rajoittaa yleishyödyllisen sektorin kotitalouksiin ja kaupallisiin asiakkaisiin, joihin sovelletaan yleispalveluvelvoitetta.
(194)
Tarkastelun kohteena olevana ajankohtana MVM toimitti sähköä sekä alueellisille sähköyhtiöille (yleishyödyllisen sektorin toimijoille) että vapaiden markkinoiden toimijoille. Kuten 221-231 kappaleessa esitetään, MVM:n myynti vapaiden markkinoiden toimijoille koski kuitenkin pelkästään luopumista sähkönhankintasopimusten puitteissa ostetusta ja yleishyödylliseltä sektorilta käyttämättä jääneestä ylimäärästä. Tällainen myynti ei ollut itsenäistä liiketoimintaa vaan pikemminkin sähkönhankintasopimusten seuraus. Tästä johtuen edun olemassaoloa on arvioitava MVM:lle asetetun ensisijaisen tavoitteen pohjalta, joka oli toimittaa alueellisille sähköyhtiöille riittävästi sähköä yleishyödyllisen sektorin tarpeiden täyttämiseksi. Toisin sanoen on tarkasteltava, olisiko yksinomaan kaupalliselta pohjalta toimiva markkinatoimija, jonka olisi pitänyt toimittaa alueellisille sähköyhtiöille riittävästi sähköä, ilman sähkönhankintasopimuksia tarjonnut samanlaiset takuut kuin sopimuksiin sisältyy. Arviointi on suoritettava kilpailuperiaatteiden mukaan toimivien tukkumarkkinoiden perusteella. Seuraavissa kappaleissa esitetään ensin katsaus tämän arvioinnin kannalta olennaisiin, tyypillisiin kaupallisiin käytäntöihin ja toiseksi vertaillaan sähkönhankintasopimuksia mainittuihin käytäntöihin. Lopuksi komissio analysoi vertailun valossa sähkönhankintasopimusten seurauksia, joihin viranomaiset olisivat voineet varautua Unkarin liittyessä Euroopan unioniin, sekä arvioi, olisivatko viranomaiset voineet odottaa toisenlaisten sopimusten tarjoavan paremman tasapainon edullisten ja epäsuotuisien seurausten välillä.
2.a) Lyhyt kuvaus Euroopan sähkömarkkinoiden kaupallisista käytännöistä, joilla on merkitystä sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun olemassaoloa koskevan arvioinnin kannalta
(195)
Euroopan sähkömarkkinoita koskevassa alakohtaisessa tutkinnassaan (55) komissio tarkasteli yksityiskohtaisesti sähkön kaupan edellytyksiä Euroopan tukkumarkkinoilla.
(196)
Sähköenergiasta voidaan käydä kauppaa toimitusajasta riippuen joko spot-markkinoilla tai termiinimarkkinoilla. Spot-markkinoilla sähköä kaupataan vuorokausi ennen kuin sähkö tosiasiallisesti toimitetaan. Sähkön myynti spot-markkinoilla tapahtuu joka tapauksessa aina rajahinnoilla, jotka takaavat yksinomaan lyhytaikaisten rajakustannusten korvaamisen (56).
(197)
Termiinimarkkinoilla myydään sähköenergiaa, joka toimitetaan myöhemmin. Termiinimarkkinoilla myytävät tuotteet voivat olla viikon, kuukauden, neljännesvuoden tai vuoden mittaisia. Spot- ja termiinimarkkinoiden tuotteilla voidaan käydä kauppaa sähköpörsseissä ja OTC-markkinoilla. Tuotteiden jatkuvan arbitraasin seurauksena samankaltaisten tuotteiden hinnat lähestyvät toisiaan sähköpörsseissä ja OTC-markkinoilla. Tästä syystä sähköpörssit määrittelevät yleensä viitehinnat kaikille spot- ja termiinimarkkinoiden tuotteille ja siten koko tukkumarkkinoille.
(198)
Termiinituotteiden hinta perustuu lisäksi markkinatoimijoiden odotuksiin hintojen tulevasta kehityksestä spot-markkinoilla. Markkinatoimijat tekevät termiinisopimuksia, koska he asettavat hintavarmuuden etusijalle tuleviin ennakoimattomiin spot-hintoihin nähden, ja näin myös termiinituotteiden hintoihin sisältyy riskielementti. Käytännössä termiinituotteiden hinnat sisältävät keskeisen elementin, joka heijastelee markkinatoimijoiden odotuksia spot-hintojen kehityksestä, sekä - riippuen siitä, antavatko markkinatoimijat suuren arvon hintavarmuudelle - riskipreemion tai alennuksen, tosin käytännössä yleensä on kyse preemiosta. Spot-hinnat toimivat tästä johtuen eräänlaisina viitearvoina kaikille sähkönhinnoille. Jos on olemassa spot-pörssi, sen hintoja voidaan pitää koko markkinoiden kannalta viitearvoina. Useimmilla tukkumarkkinoilla ostajat pyrkivät yleensä kattamaan suurimman osan tarpeistaan termiinisopimuksilla tietääkseen ennalta omat kustannuksensa. Muut kuin termiinisopimuksilla katetut tarpeet täytetään ostoilla spot-markkinoilta.
(199)
Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että standardoitujen energiapörssien ja OTC-markkinoiden lisäksi on myös yksittäistä kahdenvälistä kauppaa. Tällaiset sopimukset voivat olla hyvin erilaisia toimitettavien tuotteiden tai palveluiden osalta, eikä hinnoista yleensä ilmoiteta. Toisaalta markkinoiden kilpailun johdosta standardoidut energiapörssit ja OTC-markkinoilla tapahtuva kauppa vaikuttavat kuitenkin väistämättä myös näihin sopimuksiin, sillä tuottaja tai maahantuoja ei hyväksyisi sellaista kahdenvälistä kauppaa, jonka ehdot olisivat selvästi huonommat kuin standardoidussa spot- tai termiinisopimuksessa. Toisin sanoen Euroopan tukkumarkkinoilla standardoidut spot- tai termiinisopimukset muodostavat sopivan vertailupohjan, josta käsin voidaan arvioida, aiheutuuko sähkönhankintasopimuksista tuottajille etua.
(200)
Termiinimarkkinoilla pisin toimitusaika on yksi vuosi. Lisäksi sopimuksen tekemisen ja tosiasiallisen toimitusajan alkamisen väliset ajanjaksot ovat pisimmillään seuraavat: 4 vuotta (NordPool, Pohjoismaat), 3 vuotta (Powernext, Ranska), 5 vuotta (UKPX, Iso-Britannia) ja 6 vuotta (EEX, Saksa). Tietyissä pörsseissä, kuten OMEL Espanjassa, ei tehdä lainkaan termiinisopimuksia. Standardoitu termiinisopimus velvoittaa toimittajaa tarjoamaan ennalta sovittuun hintaan tietyn määrän sähköä enintään yhden vuoden ajan alkaen viimeistään kuuden vuoden kuluttua sopimuksen tekemisestä. Mainitut kestot ovat lyhyemmät kuin minkä tahansa voimalaitoksen tavanomainen kuoletus- tai toiminta-aika. Tästä johtuen tuottajat eivät tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ole selvillä hinnoista ja myyntimääristä voimalaitoksen tuotantolaitteiden kuoletus- ja toiminta-aikana, jos suurin osa niiden tuottamasta sähköstä myydään termiinisopimusten nojalla. Lisäksi, koska hinnat määritellään etukäteen, tuottajien on otettava riski, että niiden kulut ylittävät sovitut hinnat. Tämä riski on merkittävä erityisesti polttoainekulujen vaihteluiden takia. Useimpien tuotantotekniikoiden osalta polttoainekulut ovat merkittävin muuttuvien kustannusten osatekijä. Lisäksi tuottajiin kohdistuu kilpailupaineita, koska termiinisopimukset on uusittava useaan otteeseen tuotantolaitteiden toiminta-aikana, ja tarjoukset täytyy tämän myötä mukauttaa muuttuviin kilpailuedellytyksiin.
(201)
Myös tukkumarkkinoilla on sopimuksia, joihin liittyy tuotantokapasiteetin varaamista niin sanottujen nosto-oikeuksien (drawing rights) muodossa. Sen vuoksi on mielenkiintoista vertailla näitä sopimuksia sähkönhankintasopimusten kanssa. Nosto-oikeudet tarkoittavat sitä, että varataan osa tietyn voimalaitoksen tuotantokapasiteetista yleensä voimalaitoksen odotetuksi toiminta-ajaksi ja maksetaan voimalaitoksen operaattorille kapasiteettipalkkio, joka vastaa varatun kapasiteetin osuutta pääomasta ja kiinteistä kustannuksista. Voimalaitoksen operaattori vastaa teknisistä riskeistä. Nosto-oikeuksien omistaja voi päättää varatun kapasiteetin käytöstä ja maksaa varatun kapasiteetin avulla tuotettuun sähköön liittyvistä muuttuvista kustannuksista sopivan hinnan voimalaitoksen operaattorille.
(202)
Sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun olemassaolon jatkoarvioinnin kannalta on hyödyllistä ottaa huomioon myös suuryritysten tai teollisuuden loppukuluttajien tilanne, vaikka nämä eivät toimikaan tukkumarkkinoilla vaan jälleenmyyntimarkkinoilla (myyntiketjun seuraavalla tasolla). Koska tuottajat toimittavat toisinaan sähköä suoraan suuryrityksille tai teollisuuden suurkuluttajille, on vertailu sähkönhankintasopimusten kanssa paikallaan.
(203)
Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että sähköntoimittajat tekevät usein suuryritysten tai teollisuuden suurkuluttajien kanssa sopimuksia, joissa hinnat on määritetty kiinteiksi. Näiden sopimusten kesto on tavallisesti rajoitettu yhteen tai kahteen vuoteen. Yleensä toimitusaikataulu määräytyy aiemman kulutuksen pohjalta. Hinta johdetaan termiinimarkkinoiden tukkuhinnoista, ja se sisältää myös muita kustannuselementtejä, kuten verkon tasapainottamisesta aiheutuvat kulut tai toimittajan tuottomarginaali. Toimitusaikataulusta poikkeaminen johtaa ns. ”ota tai maksa” -lausekkeen soveltamiseen. Sen mukaan ostajan on joko ostettava ylimääräinen sähkö tai maksettava ylimääräinen lisämaksu. Tältä osin voidaan katsoa, että tällaiset sopimukset perustuvat taatun vähimmäismyyntimäärän ja kapasiteetin varaamisen yhdistämiseen (57).
(204)
Sähkönhankintasopimuksiin perustuvan edun arvioinnissa on otettava huomioon myös toinen sopimustyyppi, nimittäin sopimukset, jotka on tehty tasapainottamispalvelujen tarjoamiseksi siirtoverkonhaltijalle (transmission system operator, TSO). Koska sähköä ei ole mahdollista varastoida, kysynnän ja tarjonnan on vastattava toisiaan kaikkina ajankohtina. Jos kysyntä tai tarjonta poikkeaa aiemmin ilmoitetusta ja sähköntuotantoa on lisättävä, siirtoverkonhaltijan on pyydettävä tiettyjä tuottajia kasvattamaan tuotantoaan lyhyen ajan sisällä. Sen varmistamiseksi, että käytössä olisi tällaisten tilanteiden varalta tarpeellinen tuotantokapasiteetti, siirtoverkonhaltijat varaavat osan sellaisten tuotantoyksiköiden kapasiteetista, jotka kykenevät lyhyessä ajassa muuttamaan tuotantotasoaan. Ottaen huomioon, ettei Unkarissa ole pumppuvoimalaitosta, maakaasuvoimaloilla on parhaat tekniset edellytykset näiden palveluiden tarjoamiseen.
(205)
Sähkömarkkinoiden tutkintaan sisältyi yleiskatsaus eurooppalaisten siirtoverkonhaltijoiden käytänteistä tasapainottamispalvelujen tarjoamista koskevien kapasiteetinvaraussopimusten yhteydessä. Yleiskatsauksesta käy ilmi, että kapasiteettia varataan tarjousten avulla. Tavanomainen kesto on yksi vuosi, mikä takaa sopivan joustavuuden siirtoverkonhaltijoille, jotta ne voivat mukauttaa varatun kapasiteetin määrän tosiasiallisiin tarpeisiin. Yleensä sopimuksissa määritellään pyydettyjen palveluiden tekniset vaatimukset, varattu kapasiteetti ja hinta, joka voi olla joko tuotetun sähkön hinta tai sekä sähkön että kapasiteetin hinta.
2.b) Sähkönhankintasopimusten vertailu tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen kanssa
(206)
Komissio vertaili keskenään sähkönhankintasopimuksiin sisältyviä ostovelvoitteita sekä tavanomaisten termiini- ja spot-sopimusten, nosto-oikeuksia käsittävien sopimusten, suurten loppukäyttäjien tekemien pitkäaikaisten sopimusten sekä tuottajien ja siirtoverkonhaltijoiden välillä tasapainottamispalveluista tehtyjen sopimusten keskeisiä ominaisuuksia.
(207)
Edellä 195-200 kappaleissa esitetystä seuraa, että pitkäaikaisen sähköntuotantokapasiteetin varaamisen, taatun vähimmäismyyntimäärän ja muuttuvat, kiinteät ja pääomakustannukset kattavien hintojenmääritysmekanismien soveltaminen yhtä aikaa ei vastaa Euroopan tukkumarkkinoilla tavanomaisia sopimuksia ja että mainitut käytännöt suojaavat tuottajia riskeiltä paremmin kuin termiini- ja spot-sopimukset.
(208)
Sähkön kauppa spot-pörsseissä perustuu aina rajahintoihin, jotka takaavat yksinomaan lyhytaikaisten rajakustannusten - ei kaikkien kiinteiden tai pääomakustannusten - kattamisen. Lisäksi spot-markkinoilla sähköntuottajalla ei ole varmuutta sen tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Tämä riski on paljon suurempi kuin useimmilla tuotannonaloilla, koska sähköä on mahdoton varastoida taloudellisesti. Kyseessä on sähkömarkkinoiden ominaispiirre. Jos tiettynä aikana tarjotaan riittävästi sähköä kysynnän kattamiseen hinnalla, joka on tietyn sähköntuottajan yhden sähköntuotantoyksikön hintoja alhaisempi, kyseistä tuotantoyksikköä ei käynnistetä, toisin sanoen kyseisenä ajankohtana sen tuotantokapasiteetti jää käyttämättä.
(209)
Tästä johtuen spot-markkinoiden myyntiin liittyy erittäin suuri epävarmuus kiinteiden ja pääomakustannusten takaisin saamisesta sekä tuotantokapasiteetin käyttöasteesta.
(210)
Termiinimarkkinat, joiden hinnat perustuvat spot-hintoihin, eivät nekään tarjoa tuottajille takuita siitä, että niiden myynti korvaisi kaikki kiinteät ja pääomakulut, sillä hinnat on määritelty etukäteen. Jos polttoainekustannukset nousevat toimitusaikana yli odotusten, sähköntuotannon kulut saattavat ylittää aiemmin sovitut hinnat. Termiinimarkkinoilla tuotantokapasiteetin käyttöön liittyvä epävarmuus on pidemmästä aikavälistä johtuen vähäisempi kuin spot-markkinoilla. Vaikka tuottaja pystyisi myymään suurimman osan tuottamastaan sähköstä termiinisopimusten avulla, se on selvillä tuotantoyksiköidensä käyttöasteesta vain lyhyen ajan verrattuna niiden koko toiminta-aikaan.
(211)
Asianomaiset korostavat, että tuottajat ottavat sähkönhankintasopimusten myötä huomattavia riskejä erityisesti rakentamiseen, sääntelyyn, ympäristönsuojeluun, kunnossapitoon ja verotukseen/rahoitukseen liittyen. Komissio myöntää, että sähkönhankintasopimukset eivät poista kaikkia voimalaitosten toimintaan liittyviä riskejä. Tuottajien huomautuksissa luetellut riskit jäävät varmasti heidän itsensä harteille. Kyseiset riskit vastaavat kuitenkin niitä tavanomaisia riskejä, jotka minkä tahansa markkinatoimijan on sähköntuotantomarkkinoilla otettava, mukaan lukien riskit, joita liittyy myyntiin standardoiduilla spot- tai termiinimarkkinoilla. Sähköntuotannon kustannusten ja erityisesti polttoainekulujen heilahteluihin liittyvät kaupalliset riskit, loppukäyttäjien maksamien sähkönhintojen muutoksiin liittyvät riskit sekä loppukäyttäjien sähkön kysynnän vaihteluihin liittyvät riskit jäävät kuitenkin MVM:n kannettaviksi sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan kuuluvien tuotantolaitteiden (lähes) koko toiminta-aikana.
(212)
Asianomaiset väittivät huomautuksissaan myös, että kapasiteetin varaaminen MVM:n käyttöön on niiden kannalta haitallista, koska ne eivät voi käyttää kyseistä kapasiteettiaan muihin tarkoituksiin kuin myyntiin MVM:lle. Taatun vähimmäismyyntimäärän järjestelmä kuitenkin suurelta osin vähentää kyseisen rajoituksen haittoja. Taatun vähimmäismyyntimäärän järjestelmä voidaan katsoa tuottajille annetuksi takuuksi siitä, että jos MVM ei hyödynnä varaamaansa kapasiteettia, tuottajat voivat käyttää kapasiteettiaan sähköntuotantoon ja myyntiin. Kuten alla oleva taulukko osoittaa, vähimmäismyyntimäärän takuu merkitsi tosiasiassa sitä, että varatun kapasiteetin käyttöaste ylitti Unkarin käytössä olevan kokonaiskapasiteetin keskimääräisen käyttöasteen.
Taulukko 5
Taattu vähimmäismyyntimäärä ja varattu kapasiteetti
2004
2005
2006
Taattu vähimmäismyyntimäärä (GWh)
23 234
23 528
23 516
Varattu kapasiteetti (MW)
4 242
4 460,8
4 481
Taatun vähimmäismäärän ja varatun kapasiteetin suhde (vuotuinen käyttötuntimäärä)
5 477
5 275
5 248
Unkarin sähköntuotannon ja käyttöön otettavan tuotantokapasiteetin suhde (vuotuinen käyttötuntimäärä)
4 272
4 225
4 601
(213)
Sen vuoksi spot- ja termiinisopimuksiin liittyy tuottajien kannalta paljon enemmän riskejä kuin sähkönhankintasopimuksiin. Jälkimmäiset nimittäin tarjoavat varmuutta sekä kiinteiden ja pääomakustannusten korvaamisen että tuotantokapasiteetin käyttöasteen osalta.
(214)
Nosto-oikeuksien osalta tärkein ero sähkönhankintasopimuksiin verrattuna on se, että nosto-oikeuksiin ei yleensä liity taattua vähimmäismyyntimäärää. Nosto-oikeuksien omistaja kantaa varatun kapasiteetin avulla tuotetun energian myyntiin liittyvät kaupalliset riskit. Toisaalta se voi kuitenkin olla varma, että se pystyy myymään koko energian hinnalla, joka kattaa ainakin muuttuvat kustannukset, koska se voi myös päättää olla tuottamatta energiaa, jos hinnat laskevat alle muuttuvien kustannusten. Sähkönhankintasopimukset eivät tarjoa tätä varmuutta MVM:lle, koska sillä on velvollisuus ostaa tietty vähimmäismäärä sähkön tuottajien eduksi.
(215)
Suurkuluttajien tekemien pitkäaikaisten ostosopimusten osalta on täysin selvää, että sopimukset ovat paljon edullisemmat ostajille kuin sähkönhankintasopimukset ovat MVM:lle, koska yleensä sopimuksen koko voimassaoloajaksi määrittyä hintaa ei tavallisesti ole sidottu polttoaineen hinnan tapaisiin parametreihin, joiden kehitystä sopimuksen voimassaoloaikana ei voida ennustaa etukäteen. Toiseksi sopimusta ei ole muotoiltu niin, että se kattaisi kiinteät ja pääomakustannukset, koska se riippuu tukkumarkkinoiden hintanoteerauksista. Itse asiassa ostajien kannattaa tehdä pitkäaikainen sopimus vain, jos sopimukset takaavat jonkinlaisen suojan sähkömarkkinoiden hintavaihteluita ja erityisesti polttoaineiden kustannuksista aiheutuvia muutoksia vastaan. Sen vuoksi ostajalle aiheutuu taloudellista etua tällaisesta pitkäaikaisesta sopimuksesta vain, jos myyjä tarjoutuu kattamaan osan polttoaineen hintaheilahteluihin liittyvästä riskistä tai jos tuotantotekniikalla voidaan taata vakaat polttoainekulut, kuten vesivoimaloiden ja eräin ehdoin atomivoimaloiden kohdalla. Lisäksi sopimukset tehdään yleensä paljon lyhyemmäksi ajaksi kuin sähkönhankintasopimukset, joten ostajalla on mahdollisuus vaihtaa toimittajaa, jos kilpailijat tarjoavat edullisempia hintoja. Saadakseen mahdollisimman alhaisen hinnan ostajat usein kilpailuttavat tarjoukset.
(216)
Tasapainottamispalveluja koskevat sopimukset ovat relevantteja edun olemassaolon arvioinnin kannalta, koska MVM ohjaa pienen osan sähkönhankintasopimusten nojalla varatusta kapasiteetista tasapainottamispalvelujen toimittamiseen siirtoverkonhaltijalle (58). Käytännössä MVM myy vuosittain kapasiteettia siirtoverkonhaltijalle pakettina ja käyttää osan sähkönhankintasopimuksilla varatusta kapasiteetista tähän tarkoitukseen. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että tuottajat eivät itse joudu sietämään sitä riskiä, joka liittyy vuotuisiin tarjouskilpailuihin (59) ja epävarmuuteen niiden tuottaman sähkön määrästä. Tuottajien näkökulmasta tasapainottamispalvelujen toimittamista koskevat sopimusehdot vastaavat sähkönhankintasopimusten ehtoja. Kuten 204 kappaleessa kuitenkin osoitettiin, sähkönhankintasopimusten tarkkoja ehtoja, erityisesti pitkää kestoa ja taatun vähimmäismyyntimäärän vahvistamista, ei voida perustella kaupallisin syin edes tasapainottamispalvelujen kohdalla. Komissio myöntää todeksi asianomaisten väitteen, että vain harva tuotantoyksikkö Unkarissa pystyy toimittamaan tarpeellisia tasapainottamispalveluja siirtoverkonhaltijalle. Komissio kuitenkin katsoo, että myös näissä olosuhteissa sähkönhankintasopimusten tarjoamat ehdot ylittävät sen, mitä siirtoverkonhaltija voi pitää hyväksyttävänä kaupallisin perustein.
(217)
Tämä vertailu osoittaa, että sähkönhankintasopimukset tarjoavat sisältönsä puolesta tuottajille paremmat takuut kuin tavanomaiset kaupalliset sopimukset. Tuottajat ovat toisin sanoen edullisemmassa asemassa sähkönhankintasopimusten ansiosta kuin ne olisivat vapailla markkinoilla ilman sopimuksia. Jotta edun olemassaoloa koskeva arviointi voidaan saattaa päätökseen, on tarkasteltava niitä edullisia ja epäedullisia vaikutuksia, joihin Unkarin viranomaiset saattoivat sähköhankintasopimusten osalta varautua maan liittyessä Euroopan unioniin. On myös tarkasteltava, olisivatko ne voineet saada aikaan paremman tasapainon edullisten ja epäedullisten vaikutusten välille soveltamalla muita, tavanomaisiin kaupallisiin käytäntöihin perustuvia lähestymistapoja.
2.c) Euroopan sähkömarkkinoiden tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen kanssa tehdyn vertailun pohjalta viranomaisten ennakoitavissa olleet sähkönhankintasopimusten seuraukset
(218)
Sähkönhankintasopimusten puitteissa viranomaiset saattoivat odottaa, että MVM saisi riittävästi energiaa täyttääkseen yleishyödyllisen sektorin tarpeet pitkällä aikavälillä.
(219)
Viranomaisilla ei kuitenkaan ollut varmuutta siitä, millaisia hintoja MVM:n pitäisi samalla aikavälillä maksaa, koska sähkönhankintasopimukset eivät suojaa hintaheilahteluilta, erityisesti polttoaineen hintojen heilahteluilta.
(220)
Tämän lisäksi pitkäaikainen kapasiteetin varaaminen ja siihen liittyvä taattu vähimmäismyyntimäärä estävät viranomaisia hyödyntämästä muiden tuottajien tai maahantuojien tarjoamia edullisempia hintoja. Sähkönhankintasopimuksiin perustuva kapasiteetti ja taattu vähimmäismyyntimäärä, MVM:n tekemät pitkäaikaiset sopimukset ja MVM:n pakollisen ostojärjestelmän (60) puitteissa ostamat määrät riittivät kattamaan sen tarpeet. Näin MVM ei pystynyt monipuolistamaan tarjontaansa, vaikka käytössä oli vaihtoehtoista tuotantokapasiteettia. Vuonna 2004 markkinoilla oli useita sähköntuottajia, joilla ei ollut pitkäaikaista sähkönostosopimusta. Kahden voimalaitoksen sähkönhankintasopimukset, jotka koskivat yhteensä 470 megawatin rakennettua kapasiteettia, päättyivät vuoden 2003 lopussa. Tämä lisäsi merkittävästi sähkönhankintasopimusten ulkopuolella tarjolla olevaa kapasiteettia. Sen lisäksi noin 700 megawatin tuontikapasiteetti ei kuulu minkään pitkäaikaisen sopimuksen piiriin. Jos varatun kapasiteetin ja taatun vähimmäismyyntimäärän järjestelmä ei olisi sitonut MVM:ää, se olisi voinut käyttää tuontisähköä.
(221)
Kuten seuraavissa kappaleissa osoitetaan, vuosina 2003 ja 2004 Unkarin liittyessä Euroopan unioniin oli selvää, että yhden ostajan mallin puitteissa suunniteltu järjestelmä, joka perustui varattuun kapasiteettiin ja taattuun vähimmäismyyntimäärään ja jossa kaikki Unkarissa käytetty sähkö kulki MVM:n kautta, piti sisällään riskin, että MVM:n olisi sopimusten nojalla ostettava enemmän energiaa kuin se tarvitsi.
(222)
Tältä osin tärkeä huomioon otettava tekijä on sähkömarkkinoiden osittainen avaaminen kilpailulle vuonna 2003. Unkarin parlamentti hyväksyi 18 päivänä joulukuuta 2001 toisen sähköenergialain, jonka myötä suurkuluttajat (ne, joiden vuotuinen kulutus ylitti 6,5 GW) muuttuivat ”vaatimukset täyttäviksi asiakkaiksi” ja saivat valita oman sähköntoimittajansa. Tämä 1 päivänä tammikuuta 2003 voimaan tullut säädös johti siihen, että aiemman yleishyödyllisen sektorin rinnalle luotiin vapaat markkinat, joilla hinnat määräytyivät kysynnän ja tarjonnan perusteella. Kuten arvata saattaa, MVM:n alueellisille sähköyhtiöille yleishyödyllisen sektorin kysynnän täyttämiseksi toimittaman sähkön määrä väheni. Seuraava taulukko osoittaa, että vapailla markkinoilla myydyt määrät nousivat jatkuvasti vuosina 2003-2006, ja vastaavasti alueellisten sähköyhtiöiden kautta yleishyödyllisellä sektorilla myyty määrä väheni.
Taulukko 6
Myynti vähittäismarkkinoilla (yleishyödyllinen sektori ja vapaa sektori)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Kokonaiskulutus
33 584
33 836
34 596
35 223
Myynti vapaalla sektorilla
3 883
7 212
11 685
13 057
Myynti yleishyödyllisellä sektorilla
29 701
26 624
22 911
22 166
Lähde: Unkarin sähköjärjestelmää koskevat tilastotiedot, vuosi 2006 ()
(223)
Vuosien 2003 ja 2006 välillä yleishyödyllisellä sektorilla myydyn sähkön määrä, joka vastaa MVM:n todellisia ostotarpeita, väheni 25 prosentilla. MVM:n tarpeiden väheneminen oli suurelta osin ennakoitavissa siinä vaiheessa, kun Unkari liittyi Euroopan unioniin, erityisesti yleishyödyllisen sektorin virallisten hintojen (kuluttajien alueellisille sähköyhtiöille maksamat hinnat) ja vapaalla sektorilla vuosina 2003 ja 2004 maksettujen hintojen välisen merkittävän eron pohjalta.
Taulukko 7
Yleishyödyllisen sektorin ja vapaan sektorin hintojen erot vähittäismarkkinoilla vuosina 2003 ja 2004
(HUF/kWh)
2003
2004
Keskimääräinen hinta vapailla markkinoilla
11,1
12,7
Keskimääräinen hinta yleishyödyllisellä sektorilla (62)
19
21,1
Lähde: Unkarin sähköjärjestelmää koskevat tilastotiedot, vuosi 2006
(224)
Vapaiden markkinoiden hinnat kannustivat vaatimukset täyttäviä asiakkaita hyödyntämään oikeuksiaan. Lisäksi vuosina 2003 ja 2004 oli niin ikään yleisesti tunnettua, että Unkarin liittyminen Euroopan unioniin johtaisi toisen sähködirektiivin (63) voimaantuloon. Sen seurauksena 1 päivästä heinäkuuta 2007 kaikki kuluttajat muuttuisivat vaatimukset täyttäviksi asiakkaiksi, mikä vähentäisi edelleen MVM:n tarpeita sähkönhankintasopimusten jäljellä olevaa kestoa huomattavasti lyhyemmällä aikavälillä.
(225)
Sen vuoksi vuosina 2003 ja 2004 oli selvää, että yhden ostajan mallin puitteissa (jolloin kaikki Unkarin markkinoilla tarvittu sähkö kulki MVM:n kautta) luodut sähkönhankintasopimukset eivät pelkästään estäneet MVM:ää monipuolistamasta tarjontaansa ja tarjoamasta edullisempia hintoja sähköntoimittajien välistä kilpailua hyödyntämällä, vaan todennäköisesti myös velvoittivat MVM:n ostamaan enemmän sähköä kuin se tosiasiassa tarvitsi.
(226)
Viranomaiset olivat itse asiassa varautuneet tähän riskiin. Vuonna 2002 Unkarin hallitus antoi asetuksen (64), jossa MVM:ää velvoitettiin käynnistämään kaikkien tuottajien kanssa neuvottelut sähkönhankintasopimusten muuttamiseksi varatun kapasiteetin määrän osalta. Vaikka asetuksessa ei määrätty lakkauttamaan sähkönhankintasopimuksia, se osoittaa selvästi, että vähittäismarkkinoiden asteittaisen vapautumisen takia sähkönhankintasopimusten puitteissa varatun kapasiteetin määrä (ja tästä johtuen taattu vähimmäismyyntimäärä) oli liian suuri. Lisäksi asetuksessa annettiin MVM:lle mahdollisuus myydä säännellyn sektorin tarpeet ylittävä kapasiteetti ja energia seuraavien kolmen myyntimekanismin avulla, jos tuottajien kanssa käydyt neuvottelut eivät johtaisi tulokseen: kapasiteetin huutokauppa, kapasiteettia koskevat tarjouskilpailut ja myynti Internetissä virtuaalisella kauppapaikalla (”Piactér”). Vaikka nämä kolme mekanismia ovat muodoltaan erilaisia, jokaisen olennainen sisältö on se, että MVM tarjoaa monenlaisten termiinituotteiden muodossa myyntiin vapailla markkinoilla sen ylimääräisen energian, jota se ei tarvitse yleishyödyllistä sektoria varten, mutta joka sen on ostettava sähkönhankintasopimusten ehtojen mukaisesti.
(227)
Seuraavassa taulukossa esitetään tiedot MVM:n toteuttamista kolmesta ensimmäisestä huutokaupasta. Niistä käy ilmi, että hinnat, jotka MVM sai myyntimekanismien avulla myymästään energiasta, ovat olennaisesti alhaisemmat kuin samasta energiasta sähkönhankintasopimusten puitteissa maksetut hinnat.
Taulukko 8
MVM:n kolme ensimmäistä huutokauppaa
Ensimmäinen huutokauppa, kesäkuu 2003
Toinen huutokauppa, joulukuu 2003
Kolmas huutokauppa, kesäkuu 2004
Peruskuormitustuotteet
Myydyn sähkön määrä (GWh)
375
240
133
Huutokaupan myyntihinnat (HUF/KWh)
8,02
9,5
8,4
Matalan kuormituksen tuotteet
Myydyn sähkön määrä (GWh)
259
421
Huutokaupan myyntihinta
5,6
3,5
Sähkönhankintasopimusten keskimääräiset vuotuiset hinnat
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Unkarin lainsäädännössä oli nimenomaan varauduttu tähän, ja siinä säädettiin Unkarin valtion MVM:lle maksamasta korvauksesta, joka koskee kapasiteettihuutokaupassa myydyistä määristä maksetun hinnan ja markkinoilla saadun myyntihinnan välistä erotusta. MVM:lle maksettu korvaus oli 3,8 miljardia forinttia vuonna 2003 (65). MVM:n vuotta 2004 koskevan vuosikertomuksen mukaan korvaus kasvoi 2,4 miljardilla forintilla vuonna 2004.
(229)
Viranomaisten näkökulmasta on itsestään selvää, että järjestelmää ei voida perustella kaupallisilla syillä, sillä käytännössä on kyse siitä, että tuetaan tuottajien myyntiä vapaiden markkinoiden sektorille.
(230)
Seuraavassa taulukossa esitetään Unkarin 24 päivänä syyskuuta 2007 ja 21 päivänä huhtikuuta 2008 toimittamien tietojen pohjalta sen energian kokonaismäärä, jonka MVM on myynyt myyntimekanismien avulla vuosien 2003 ja 2004 välillä.
Taulukko 9
MVM:n myyntimekanismien kautta myymät määrät
(TWh)
Vuosi
2003
2004
2005
2006
MVM:n kokonaismyynti myyntimekanismien kautta (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
On itsestään selvää, että tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ostajat eivät tee sellaisia sopimuksia, joihin liittyy huomattava riski siitä, että niiden on pakko ostaa enemmän sähköä kuin ne tarvitsevat ja että niille aiheutuu huomattavia tappioita energian jälleenmyynnistä. Periaatteessa tällainen riski sisältyy myös suurten loppukäyttäjien tekemiin termiinisopimuksiin ja pitkäaikaisiin sopimuksiin, mutta se on huomattavasti pienempi.
(232)
Termiinisopimusten kesto on huomattavasti lyhyempi kuin sähkönhankintasopimusten. Tällaisten ajanjaksojen ansiosta ostaja voi paljon paremmin ennakoida tarpeitaan kuin 15-27 vuoden mittaisella ajanjaksolla. Lisäksi ostajat pyrkivät yleensä kattamaan vain osan odotettavissa olevista tarpeistaan termiinisopimuksilla, ja ne hankkivat tarvitsemansa lisämäärät spot-markkinoilta.
(233)
Suurten loppukäyttäjien tekemiin pitkäaikaisiin sopimuksiin liittyvä riski liian suurista ostoista on pieni, sillä sopimusten kesto on rajallinen ja sopimuksia tekevien suurten teollisuuden ja liike-elämän loppukäyttäjien kulutus on yleensä vakaata ja ennalta arvattavaa, toisin kuin MVM:n kohdalla edellä mainituista syistä.
(234)
Lisäksi on huomattava, että loppukäyttäjien tekemien termiinisopimusten ja pitkäaikaisten sopimusten puitteissa ostajat sitoutuvat ostamaan tietyn määrän sähköä useita kuukausia tai vuosia ennen sähkön tosiasiallista toimittamista, koska sopimukset suojaavat ostajia hintojen heilahteluilta. Sähkönhankintasopimuksiin ei liity tällaista etua, koska niiden hinnat kattavat muuttuvat kustannukset, jotka saattavat kasvaa odottamattomassa määrin polttoaineiden hinnoissa tapahtuvien muutosten takia.
(235)
Komissio tuli siihen lopputulokseen, että viranomaisten sähkönhankintasopimuksista saamat edut eivät tarjoa sellaista suojaa sähkönhintojen muutoksilta, jota tavanomaiset markkinatoimijat odottavat pitkäaikaisilta sopimuksilta. Lisäksi niihin liittyy huomattava riski siitä, että valtion on pakko ostaa suurempia määriä energiaa kuin todellisuudessa tarvitaan sekä kärsiä tappioita ylimääräisen energian myynnin yhteydessä. Unkarin liittyessä Euroopan unioniin nämä riskit olivat Unkarin viranomaisten tiedossa. Sähkönhankintasopimusten ja Euroopan sähkömarkkinoilla tavanomaisten kaupallisten käytäntöjen vertailu osoittaa, että yksinomaan liiketaloudelliselta pohjalta toimiva ostaja ei olisi hyväksynyt tällaisia haittoja, vaan olisi kaupallisten käytäntöjen mukaisesti noudattanut toisenlaista ostostrategiaa ja tehnyt toisenlaisen sopimuksen.
(236)
Komissio tuli edellä mainituista syistä siihen tulokseen, että sähkönhankintasopimusten tärkeimmät ehdot antavat tuottajille etua, joka on tavanomaista kaupallista etua suurempi. Tältä osin on korostettava, että sähkönhankintasopimusten tärkeimpiä periaatteita (kapasiteetin varaaminen pitkällä aikavälillä, taattu vähimmäismyyntimäärä sekä kapasiteetti- ja energiapalkkioihin perustuvat hintamekanismit, joilla katetaan kiinteät ja muuttuvat kustannukset ja pääomakulut) ei voida erottaa toisistaan tai arvioida erikseen. Edun olemassaolo perustuu näiden osatekijöiden soveltamiseen yhdessä. Kuten edellä on esitetty, sähkönhankintasopimusten pitkä voimassaoloaika myötävaikuttaa huomattavasti edun olemassaoloon.
3) Sähkönhankintasopimusten vaikutus markkinoihin Unkarin liityttyä Euroopan unioniin
(237)
Asianomaiset väittävät huomautuksissaan, että sähkönhankintasopimusten nojalla sovelletut hinnat eivät ylitä tukkumarkkinoiden hintoja. Erityisesti Mátrai Erőmű Rt. korostaa, että sen omista hiilikaivoksista johtuen sen kaivostoiminnan kustannukset ovat alhaiset ja sen hinnat kilpailukykyiset. Sen vuoksi asianomaiset katsovat, että niille ei ole aiheutunut etua.
(238)
Komissio ei ole yhtä mieltä tämän väitteen kanssa.
(239)
Ensinnäkin, kuten edellä tässä päätöksessä esitetään yksityiskohtaisesti, sähkönhankintasopimusten nojalla tosiasiallisesti maksettu hinta on vain yksi sopimusten seurauksista, mutta se ei ole olennainen osa sopimuksiin perustuvaa etua. Myös pankkien edellä esittämät huomautukset (ks. erityisesti 175 ja 176 kappale) vahvistavat, että kaikki sellaiset sähkönhankintasopimusten osatekijät, jotka takaavat tuotantoyksiköille tuottoa sijoituksista ja suojaavat tuottajia toimintaan liittyviltä kaupallisilta riskeiltä, muodostavat yhdessä sopimuksiin perustuvan edun olennaisen osan.
(240)
Toiseksi, hintaero markkinahintoihin verrattuna riippuu useista markkinoiden kehitykseen liittyvistä tekijöistä, jotka eivät riipu sähkönhankintasopimusten sisällöstä ja joita voidaan arvioida yksinomaan jälkikäteen. Sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat ovat tiettynä ajankohtana määriteltyjä yksikköhintoja, joissa ei oteta huomioon sähkönhankintasopimusten muista elementeistä aiheutuvia etuja, kuten sitä kapasiteettia tai niitä määriä, jotka tuottajat olisivat voineet myydä, jos niiden myynti riippuisi markkinoiden kysynnästä. Kuten edellä on esitetty, komissio katsoo, että kaikista arvioinnin kohteena olevista sähkönhankintasopimuksista aiheutuu tuottajille taloudellista etua riippumatta siitä, johtavatko sopimukset tiettynä ajankohtana markkinahintoja korkeampiin hintoihin vai eivät.
(241)
Täydentääkseen saamiinsa huomautuksiin antamiaan vastauksia ja ymmärtääkseen tältä osin paremmin sähkönhankintasopimusten seurauksia komissio kuitenkin vertaili käytännössä sovellettuja sähkönhankintasopimusten hintoja sillä tukkumarkkinoiden osalla toteutuneisiin hintoihin, jotka eivät kuuluneet sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan.
(242)
Komissio ei ota vertailussa huomioon vuoden 2007 hintoja, sillä kyseisenä vuonna (tarkemmin sanoen 9 päivän joulukuuta 2006 ja 31 päivän joulukuuta 2007 välisenä aikana) viralliset hinnat korvasivat sähkönhankintasopimuksiin perustuvat hinnat. Sen vuoksi sovelletut hinnat eivät välttämättä kuvasta niitä täsmällisiä hintoja, jotka olisi saatu soveltamalla sähkönhankintasopimusten hintakaavoja.
(243)
Sen vuoksi komissio vertasi sähkönhankintasopimusten nojalla sovellettuja hintoja vapaiden markkinoiden hintoihin vuosina 2004-2006.
Taulukko 10
Sähkönhankintasopimusten puitteissa MVM:lle myydyn sähkön keskimääräinen hinta (67)
HUF/kWh
Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimiva voimalaitos
2004
2005
2006
Dunamenti Erőműn F-lohkot
(…)
(…)
(…)
Dunamenti Erőműn G2-lohko
(…)
(…)
(…)
Tisza II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Pécsi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Csepel II. Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kelenföldi Erőmű
(…)
(…)
(…)
Újpesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Kispesti Erőmű
(…)
(…)
(…)
Mátrai Erőmű
(…)
(…)
(…)
Paksi Atomerőmű
(…)
(…)
(…)
Taulukko 11
Kotimaisten tuottajien sähkönhankintasopimusten ulkopuolella vapailla markkinoilla myymän sähkön määrä ja keskimääräinen hinta (68)
Voimalaitos
2004
2005
2006
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/kWh)
Mátrai Erőmű ([…] lohko)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértesi Erőmű
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti Erőmű […] lohko
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsodi Erőmű
(…)
(…)
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonyai Erőmű
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Taulukko 12
MVM:n ostaman tuontisähkön määrä ja keskimääräinen hinta (70)
Tuonti
2004
2005
2006
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/ kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/ kWh)
Määrä
(MWh)
Hinta
(HUF/ kWh)
Ukrainasta Slovakian kautta ([…] (71))
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Sveitsistä Slovakian kautta ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Sveitsi ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Vuodesta 2003 lähtien MVM on toisen sähköenergialain (73) mukaisesti tarjonnut ylimääräisen energian (toisin sanoen sen energian, jota se ei tarvitse yleishyödyllistä sektoria varten) kilpailumarkkinoille jäljempänä kuvattujen myyntimekanismien avulla: i) yleishyödyllisen sektorin tuotantokapasiteetin huutokaupat, ii) kapasiteettia koskevat tarjouskilpailut sekä iii) virtuaalinen kauppapaikka (”Piactér”). Seuraavassa taulukossa esitetään näiden myyntimekanismien avulla toteutuneita keskimääräisiä hintoja:
Taulukko 13
MVM:n kapasiteettihuutokauppojen, tarjouskilpailujen ja virtuaalisen kauppapaikan puitteissa toteuttamat keskimääräiset hinnat (74)
Huutokaupatun tuotteen toimitusvuosi (75)
Painotettu keskimääräinen hinta kapasiteetin huutokaupassa
(HUF/kWh)
Tarjouskilpailu ja kauppapaikalla myynnin vuosi
Keskimääräinen hinta tarjouskilpailussa ja kauppapaikalla
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Huutokauppa 17.6.2002
Matala kuormitus: 3,48
Peruskuormitus: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Huutokauppa 9.12.2004
Matala kuormitus: 4,54
Peruskuormitus: 8,32
Huutokauppa 10.6.2005
Matala kuormitus: 4,6
Peruskuormitus: 8,5
Huutokauppa 21.7.2005
Matala kuormitus: 9,3
Huippukuormitus: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Huutokauppa 9.11.2005
Matala kuormitus: 6,02
Peruskuormitus: 9,74
Huippukuormitus: 11,76
Huutokauppa 31.5.2006
Matala kuormitus: 11,33
(245)
Yllä olevista luvuista ilmenee, että Unkarissa kilpailusektorilla vuonna 2004 tukkukaupassa myydystä sähköstä keskimäärin maksetut hinnat vaihtelivat 4,7:n ja 12,76 Unkarin forintin välillä kilowattitunnilta. Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivista tuottajista Paksi Atomerőmű ja Mátrai Erőmű myivät sähköä MVM:lle tällä hinnalla. Dunamenti Erőműn […] lohko myi sähkönhankintasopimuksen puitteissa sähköä […] forintilla kilowattitunnilta; kyseinen hinta vastasi korkeinta vapaiden markkinoiden hintaa ([…]). Kaikki muut tuottajat laskuttivat MVM:ltä keskimäärin 13,86-25,46 forinttia kilowattitunnilta. Nämä hinnat ovat 10-100 prosenttia korkeammat kuin korkein vapailla markkinoilla toteutunut hinta.
(246)
Vuonna 2005 arvioinnin kohteena olevien sähkönhankintasopimusten ulkopuolella toteutuneen myynnin hinnat olivat 5,4-12,91 HUF/kWh. Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivista tuottajista vain Paksi Erőmű ja Mátrai Erőmű myivät sähköä sopimusten pohjalta tähän hintaan. Kaikki muut tuottajat laskuttivat sähkönhankintasopimusten nojalla myymästään sähköstä keskimäärin 13,99-25,64 HUF/kWh. Nämä hinnat ovat 10-100 prosenttia korkeammat kuin korkein vapailla markkinoilla toteutunut hinta.
(247)
Vuonna 2006 kyseisten sähkönhankintasopimusten ulkopuoliset myyntihinnat olivat 9,1-14,27 HUF/kWh. Sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivista tuottajista vain Paksi Erőmű ja Mátrai Erőmű myivät sähköä sopimusten pohjalta tähän hintaan (Paksi Erőműn kohdalla myyntihinta oli itse asiassa halvempi kuin halvin vapaiden markkinoiden hinta). Kaikki muut tuottajat laskuttivat sähkönhankintasopimusten nojalla myymästään sähköstä keskimäärin 16,67-33,49 HUF/kWh. Nämä hinnat ovat 15-135 prosenttia korkeammat kuin korkein vapailla markkinoilla toteutunut hinta.
(248)
Edellä esitetyt laskelmat perustuvat keskimääräisiin hintoihin, toisin sanoen niissä ei ole eroteltu matalaan kuormitukseen, peruskuormitukseen tai huippukuormitukseen perustuvia hintoja. Ne tuottajat, jotka myyvät enimmäkseen huippukuormitustuotteita ilman sähkönhankintasopimuksia (76), ovat sitä mieltä, että niiden hintoja ei voida verrata peruskuormitushintoihin. Komissio myöntää, että huippukuormituksen aikana tarjottavan sähkön hinnat ovat yleensä suuremmat kuin peruskuormituksen aikana tarjottavan sähkön. Kun näitä hintoja verrataan vapaiden markkinoiden myyntiin (esimerkiksi MVM:n järjestämissä sähkön huutokaupoissa), huippukuormituskauden tuotteiden keskimääräiset hinnat ovat noin 10-30 prosenttia suuremmat kuin peruskuormituskauden tuotteiden hinnat.
(249)
Kun verrataan Csepeli Erőműn, Dunamenti Erőműn F-lohkon ja […]:n huippukuormituskauden hintoja kapasiteetin huutokaupoissa toteutuneisiin hintoihin, käy selvästi ilmi, että niiden hinnat olivat suuremmat kuin huutokaupoissa kolmena vuonna mistä tahansa huippukuormituksen aikana tarjottavasta tuotteesta maksettu hinta. Lisäksi eräät taulukossa 11 luetelluista, vapailla markkinoilla ilman sähkönhankintasopimusta sähköä myyvistä tuottajista (kuten EMA erőmű) myyvät pääasiassa huippukuormituksen aikana tarjottavia tuotteita.
(250)
Edellä esitetystä vertailusta käy ilmi, että Paksi Erőműtä ja Mátrai Erőműtä lukuun ottamatta sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat tuottajat perivät sopimusten nojalla vuosina 2004-2006 hintoja, jotka itse asiassa ylittivät korkeimmat vapaiden markkinoiden hinnat.
(251)
Sen vuoksi komissio ei yhdy asianomaisten näkemykseen, että niiden sähkönhankintasopimusten mukaiset hinnat eivät ylittäneet vapaiden markkinoiden hintoja.
(252)
Edellä olevasta taulukosta ilmenee Mátrai Erőműn ja Paksi Erőműn osalta, että niiden hinnat jäivät vapailla markkinoilla toteutuneiden korkeimpien hintojen alapuolelle. Mátrai Erőműn hinnat vastasivat vapaiden markkinoiden hinta-asteikon yläpäätä. Vaikka sen hinnat todennäköisesti ovat kilpailukykyisempiä kuin useimpien muiden sähkönhankintasopimusten hinnat, komissio ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että voimalaitos olisi voinut saavuttaa vähintäänkin samat hinnat myös ilman sähkönhankintasopimusta. Tältä osin komissio huomauttaa, että ilman sähkönhankintasopimusta toimivien Mátrai Erőműn lohkojen myyntihinnat jäivät huomattavasti alle sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien lohkojen myyntihintojen.
(253)
Komissio on selvillä siitä, että vapaiden markkinoiden sektorilla (ilman sähkönhankintasopimuksia) toteutuneiden hintojen ei voida katsoa vastaavan tarkasti niitä markkinahintoja, jotka tuottajat olisivat saaneet ilman sähkönhankintasopimuksia, jos sopimuksia ei olisi ollut olemassa kyseisenä ajankohtana. Sähkönhankintasopimukset, jotka kattavat suunnilleen 60 prosenttia tuotantomarkkinoista, vaikuttavat epäilemättä hintoihin koko markkinoilla. Tämä vertailu antaa kuitenkin jonkinlaisen käsityksen sähkönhankintasopimuksiin perustuvien hintojen ja sopimusten ulkopuolella tosiasiallisesti toteutuneiden hintojen välisestä erosta ja sen suuruusluokasta.
(254)
Budapesti Erőmű ja Csepeli Áramtermelő Kft. väittävät, että sähkönhankintasopimuksissa on kyse sähkön toimitusvarmuuden takaamiseksi toteutettavista yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista. Niiden mukaan sähkönhankintasopimukset täyttävät Altmark-tuomiossa esitetyt kriteerit, joten sopimuksissa ei olisi kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(255)
Komissio on tutkinut näitä väitteitä eikä ole samaa mieltä seuraavista syistä.
(256)
Yhteisön lainsäädännön mukaan jäsenvaltioilla on tiettyjä vapauksia niiden määritellessä, mitkä palvelut ovat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Jäsenvaltiolla on oikeus itse määritellä yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen soveltamisala yhteisön lainsäädännön asettamissa rajoissa. Tukitoimenpiteiden tuensaajat eivät voi määritellä omia palvelujaan yleishyödyllisiksi palveluiksi.
(257)
Unkarin viranomaiset eivät kuitenkaan ole väittäneet missään menettelyn vaiheessa, että yksikään tuottaja tarjoaisi yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja, eivätkä viranomaiset ole tukeneet tuottajien sen suuntaisia väitteitä.
(258)
Komissio katsoo lisäksi, että sähkönhankintasopimukset eivät täytä kaikkia Altmark-tuomiossa esitettyjä kriteerejä.
(259)
Ensinnäkin Altmark-tuomion mukaan tukea saavan yhtiön on tarjottava yleishyödyllisiä palveluja, ja jäsenvaltion on selvästi määriteltävä palvelun tarjoamiseen liittyvät velvollisuudet.
(260)
Tarkastelun kohteena olevalla ajanjaksolla voimassa olleen Unkarin lainsäädännön mukaan MVM:n oli huolehdittava toimitusvarmuudesta. Tässä oli kuitenkin kyse yleisestä velvollisuudesta eli silloisen yhden ostajan oli varmistettava kokonaiskysynnän kattavat energiaresurssit; toisaalta yhdellekään erikseen nimetylle tuottajalle ei annettu tehtäväksi tarjota selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä taloudellista palvelua.
(261)
Toimitusvarmuuden turvaamista koskeva tavoite on hyvin yleisluonteinen. Tietyssä määrin voitaisiin sanoa, että mikä tahansa sähköalalla toimiva tuottaja edistää tavoitteen saavuttamista. Asianomaiset eivät ole esittäneet Unkarin viranomaisilta peräisin olevaa virallista asiakirjaa, jossa selkeästi määriteltäisiin yleishyödyllinen taloudellinen palvelu ja annettaisiin kyseisen palvelun tarjoaminen tietyn (yhden tai useamman) tuottajan tehtäväksi.
(262)
Tässä suhteessa sähkönhankintasopimukset ovat samanlaisia: niissä määritellään osapuolten velvollisuudet mutta ei tiettyä yleishyödyllistä palvelua. Se, että kaikkien kymmenen sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivan voimalaitoksen oli varattava kapasiteettinsa MVM:n käyttöön, ei tarkoita, että niille on asetettu julkisen palvelun velvoite. Kuten edellä todettiin, tällainen lähestymistapa johtaisi siihen johtopäätökseen, että koko energiantuotantoala täyttää yleishyödyllisen taloudellisen palvelun kriteerit. Tämä on selkeästi ristiriidassa yhteisön lainsäädännön ja oikeuskäytännön tarkoitusperien kanssa.
(263)
Tässä tapauksessa väitettyjä julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty täsmällisesti, eikä yhtäkään tuottajaa ole velvoitettu noudattamaan täsmällisesti määriteltyä julkisen palvelun velvoitetta.
(264)
Asianomaiset korostavat, että sähkönhankintasopimukset ovat asiakirjoja, joissa tuottajille annetaan tehtäväksi tarjota yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Sähkönhankintasopimuksissa ei kuitenkaan erikseen määritellä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja eikä viitata tällaisiin velvoitteisiin eikä säännöksiin, joiden nojalla valtio voisi antaa yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen tarjoamisen jonkin toisen tahon tehtäväksi.
(265)
Komissio on katsonut tähän saakka päätöksissään (77), että toimitusvarmuuden turvaaminen voitaisiin katsoa yleishyödylliseksi taloudelliseksi palveluksi ottaen huomioon direktiivin 96/92/EY 8 artiklan 4 kohdassa asetetut rajoitukset (jotka vastaavat direktiivin 2003/54/EY 11 artiklan 4 kohtaa) eli edellyttäen, että kyseiset tuottajat käyttävät energian tuotantoon ensisijaisesti kotimaisia primaarienergian lähteitä ja että energian kokonaismäärä ei minään kalenterivuonna ylitä 15:tä prosenttia kaikesta primaarienergiasta, joka tarvitaan kyseisessä jäsenvaltiossa käytetyn sähkön tuottamiseen.
(266)
Mátrai Erőmű Rt. oli tuottajista ainoa, joka ilmoitti käyttävänsä kotimaista primaarienergiaa. Muut tuottajat eivät ilmoittaneet vastaavaa. Mátrai Erőmű Rt. ei kuitenkaan esittänyt virallista asiakirjaa, josta olisi käynyt ilmi, että Unkarin valtio on asettanut sille julkisen palvelun velvoitteen.
(267)
Komissio torjuu edellä esitetyn perusteella sen väitteen, että sähkönhankintasopimuksissa asetettaisiin julkisen palvelun velvoite energian toimitusvarmuuden osalta.
(268)
Toiseksi, korvauksen laskemiseen käytettävät parametrit olisi pitänyt määritellä etukäteen puolueettomasti ja avoimesti, eikä korvaus saisi ylittää sitä, mikä on tarpeen kattamaan julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvat kulut kokonaan tai osittain, ottaen huomioon velvoitteen täyttämisestä aiheutuva tuotto ja kohtuullinen voittomarginaali (78).
(269)
Koska tarjottavia yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja ei ole määritelty selkeästi ja erityisesti koska tarjottavia palveluja ei ole selvästi erotettu voimalaitoksen tavanomaisesta liiketoiminnasta, on mahdotonta määrittää korvauksen laskennassa tarvittavat parametrit ja/tai arvioida, ylittääkö korvaus sen, mikä on tarpeen kattamaan velvoitteiden toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset. Ei ole edes mahdollista määrittää tarkasti, mistä korvauksessa on kyse.
(270)
Sähkönhankintasopimusten mukaisten hintojen laskeminen tiettyjen parametrien pohjalta ei vastaa yleishyödyllisestä taloudellisesta palvelusta maksettavan korvauksen laskemista tiettyjen tarkkojen parametrien pohjalta, koska hintaa ei voida rinnastaa korvaukseen. Myös se, että hinta kattaa yksinomaan sähköntuotannon kustannukset sekä tuottomarginaalin, ei tarkoita, etteikö hintaan voisi sisältyä ylimääräistä korvausta, sillä suuri osa sähköntuotannon kustannuksista saattaa olla sähköntuottajien tavanomaisia kuluja eikä yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia.
(271)
Kolmanneksi, jos julkisen palvelun velvoitteesta huolehtivaa yhtiötä ei ole valittu avoimessa tarjouspyyntömenettelyssä, tarpeellisen korvauksen määrä on arvioitava analysoimalla niitä kustannuksia, joita tällaisen velvoitteen noudattamisesta aiheutuisi tavanomaiselle, hyvin hoidetulle ja velvoitteen kannalta asianmukaisia tuotantomenetelmiä soveltavalle yritykselle, ottaen huomioon velvoitteen täyttämisestä aiheutuva tuotto ja kohtuullinen voittomarginaali.
(272)
Kymmenestä sähkönhankintasopimuksesta yhdeksän allekirjoitettiin ilman tarjouskilpailua. Myöskään Kispesti Erőműn osalta järjestetyssä tarjouskilpailussa ei määritelty erityistä yleishyödyllisiin taloudellisiin palveluihin liittyvää tavoitetta. Sen vuoksi on vaikea arvioida, mikä osuus voimalaitoksen toiminnasta vastaisi yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja ja millainen korvaus ei ylittäisi sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi.
(273)
Unkarin viranomaiset ja asianomaiset eivät myöskään ole esittäneet analyysia kyseisten tuottajien kustannuksista tukeakseen väitettä, että kustannukset vastaavat tavanomaisen yrityksen kuluja.
(274)
Lopuksi komissio toteaa, että Kispesti Erőműtä lukuun ottamatta kaikki arvioitavana olleet sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin ilman tarjouskilpailua.
(275)
Sen vuoksi sähkönhankintasopimukset eivät täytä Altmark-tuomiossa esitettyjä kriteerejä.
(276)
Asianomaiset esittävät, että EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa sähkönhankintasopimuksiin, vaikka ne eivät täyttäisikään Altmark-tuomion kriteerejä. Toimenpiteen soveltuvuutta EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa arvioidaan tämän päätöksen 7.7 kohdassa.
(277)
Sähkönhankintasopimukset tehtiin tiettyä talouden alaa edustavien yritysten kanssa. Edellä olevassa taulukossa 1 luetellaan ne yritykset, joilla oli sähkönhankintasopimus.
(278)
AES-Tisza Erőmű Kft:n mukaan sähkönhankintasopimukset eivät ole valikoivia, sillä pitkäaikaisia sopimuksia on tehty sähköalalla yleisesti: MVM:n ja tuottajien välillä, MVM:n ja sähköyhtiöiden välillä sekä sähköntuonnin osalta. Se väittää, että Unkarin tuolloisten säädösten takia kaikilla tuottajilla oli sopimus MVM:n kanssa, ja ainoastaan uusiutuvaa energiaa tuottavilla laitoksilla ja sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksilla oli lyhytaikaisempia sopimuksia.
(279)
Unkarin viranomaiset toteavat asianomaisten huomautuksia koskevissa kommenteissaan, että monet suuret voimalaitokset ja voimalaitosten lohkot myyvät sähköä vapailla markkinoilla ilman sähkönhankintasopimuksia ja taattua vähimmäismyyntimäärää (esimerkiksi Dunamenti Erőműn G1-lohko, Vértesi Erőmű sekä Mátrai Erőműn I ja II lohko).
(280)
On totta, että moni huomattava voimalaitos tai voimalaitoksen lohko toimii ilman sähkönhankintasopimusta (ks. Unkarin viranomaisten esimerkit edellä). AES-Tisza Erőmű Kft:llä on kaksi voimalaitosta, jotka toimivat ilman sähkönhankintasopimusta.
(281)
Komissio huomauttaa, että vaikka tukea ei yksiselitteisesti osoitettu yhdelle tai useammalle ennalta määritellylle tuensaajalle, vaan tuensaajat valitaan tiettyjen objektiivisten kriteerien perusteella, tämä ei välttämättä tarkoita, että kyseisestä toimenpiteestä ei aiheudu valikoivaa etua tuensaajille. Tuensaajien määrittelyssä käytetty menetelmä ei vaikuta siihen, katsotaanko toimenpide valtiontueksi (79).
(282)
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sellaisenkin toimenpiteen, joka suosisi kokonaista talouden alaa muiden vastaavassa asemassa olevien alojen kustannuksella, olisi katsottava tuottavan valikoivaa etua kyseiselle alalle (80).
(283)
Edellä esitetyn pohjalta komissio katsoo, että sähkönhankintasopimuksissa on kyse valikoivasta toimenpiteestä.
(284)
Komission olisi arvioitava, liittyykö sähkönhankintasopimuksiin valtion varojen siirtoa.
(285)
Kaikkien arvioitavana olevien sähkönhankintasopimusten perusperiaate on MVM:lle asetettu velvoite ostaa 15-27 vuoden ajan tietty määrä tuotantokapasiteettia ja tietty vähimmäismäärä tuotettua energiaa hinnalla, joka kattaa voimalaitoksen kiinteät ja muuttuvat kustannukset. Talouden näkökulmasta ostovelvoite luo MVM:lle pysyvän velvoitteen maksaa sähköntuottajille koko sopimuksen voimassaolon ajan tietty hinta tietystä kapasiteetista (kapasiteettipalkkio) ja tietystä määrästä energiaa (energiapalkkio). Sähkönhankintasopimuksissa asetetaan MVM:lle myös muita taloudellisia velvoitteita, joita on kuvattu edellä 2 luvussa. Tämä jatkuva varojen siirto tuottajille ja mainittujen palkkioiden maksaminen ovat olennainen osa kaikkia sähkönhankintasopimuksia ja voimassa sopimusten koko keston ajan. Tästä luonnollisesti seuraa, että mitä pidempään sähkönhankintasopimus on voimassa, sitä enemmän varoja siirretään.
(286)
Määrittääkseen, ovatko MVM:n tuottajille siirtämät varat valtion varoja, komissio on arvioinut toimenpidettä erityisesti seuraavista näkökulmista:
(287)
PreussenElektran asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tarkasteli mekanismia, jossa valtio velvoitti yksityiset yritykset ostamaan energiaa tietyiltä sähköntuottajilta valtion määrittämään, markkinahintaa korkeampaan hintaan. Komissio katsoo, että tällaisessa tapauksessa ei ole kyse valtion varojen käytöstä, joten siihen ei liity valtiontukea.
(288)
Komissio katsoo, että Unkarin järjestelmä eroaa merkittävästi yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa tarkastelemasta järjestelmästä, ensisijaisesti ostovelvoitteen alaisten yritysten omistussuhteissa esiintyvien erojen vuoksi.
(289)
PreussenElektran tapauksessa yritys, jolle valtio asetti ostovelvoitteen, oli yksityisomistuksessa, kun taas MVM on valtion kokonaan omistama yhtiö. Tästä johtuen käytetyt varat ovat valtionyhtiön omistamia ja valvomia varoja.
(290)
Kun PreussenElektran tapauksessa jäljitettiin varojen kulkua tuensaajalta takaisin niiden alkulähteeseen, kävi ilmi, että varat eivät missään vaiheessa olleet valtion suorassa tai epäsuorassa valvonnassa. Sen sijaan tässä tapauksessa varat ovat valtion valvonnassa, koska jäljitettäessä varoja takaisin niiden alkulähteelle päädytään valtionyhtiöön.
(291)
Komissio katsoo edelleen, että MVM:n toiminta oli Unkarin valtion tiedossa. On lisättävä, että Unkarin viranomaiset eivät ole tämän menettelyn yhteydessä missään vaiheessa väittäneet, että sähkönhankintasopimuksissa ei olisi kyse valtion toimenpiteestä eikä siten valtion varojen siirrosta.
(292)
Sähkönhankintasopimusten perusperiaate, jonka mukaan MVM:n on ostettava sähköä kyseisten voimalaitosten elinkelpoisuuden takaamiseksi, on katsottava Unkarin valtion toimenpiteeksi. Koska tämä sähkönhankintasopimusten koko keston ajan voimassa oleva keskeinen periaate laadittiin siinä vaiheessa, kun sopimukset tehtiin, komission on tarkasteltava sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisen olosuhteita (eli tämän keskeisen periaatteen laatimista koskeneita olosuhteita) selvittääkseen, onko siinä kyse Unkarin valtion toimenpiteestä.
(293)
Arvioidessaan valtion toimenpiteen olemassaoloa komissio otti huomioon erityisesti seuraavat seikat:
(294)
Sähkönhankintasopimusten tekohetkellä MVM oli ensimmäisen sähköenergialain nojalla velvollinen turvaamaan Unkarin toimitusvarmuuden mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
(295)
Sama sähköenergialaki velvoitti MVM:ää kartoittamaan maan sähköntarpeet ja sen pohjalta käynnistämään tuotantokapasiteetin tarvittavan laajentamisen. MVM:n oli laadittava valtakunnallinen voimalaitosten rakennussuunnitelma, joka oli esitettävä Unkarin hallitukselle ja parlamentille hyväksyntää varten.
(296)
Unkarin hallitus ja kaikki asianomaiset katsoivat huomautuksissaan, että sähkönhankintasopimukset olivat tekohetkellä Unkarin hallituksen valitsema keino turvata toimitusvarmuus ja muut hallituksen tavoitteet, kuten energia-alan nykyaikaistaminen erityisesti ympäristönsuojelunormien kannalta sekä alan tarpeellinen rakenneuudistus (83). Kuten Csepeli Áramtermelő Kft. esittää huomautuksissaan, ”sähkönhankintasopimuksia on arvioitava sen mukaan, mistä niissä on kyse: ne olivat olennainen osa Unkarin valtion pyrkimystä rakentaa MVM:n avulla monipuolinen tuotantosalkku siinä vaiheessa, kun valtiolla ei ollut taloudellisia keinoja toteuttaa sitä itse” (84).
(297)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat komissiolle (85), että sähkönhankintasopimusten allekirjoittamista oli ruvettu valmistelemaan voimalaitosten yksityistämisen yhteydessä hallituksen asetuksen 1114/1994 (XII.7.) pohjalta. Sähkönhankintasopimusten laatimiselle ja voimalaitosten yksityistämiselle oli ominaista tiivis yhteistyö Unkarin energiaviraston (sääntelyelin), Unkarin kauppa- ja teollisuusministeriön, valtionvarainministeriön, Unkarin valtion kiinteistöviraston (Állami Vagyonügynökség Rt., yksityistämisestä vastaava hallituksen elin), MVM:n ja useiden kansainvälisten konsulttien kesken.
(298)
Tässä yhteydessä perustettiin työryhmä, jossa edellä mainitut tahot olivat edustettuina ja joka antoi ohjeet muun muassa sähkönhankintasopimusten ja hinnoittelumenetelmien laatimista varten.
(299)
Unkarin hallituksen pyynnöstä kansainvälinen asianajajatoimisto laati sähkönhankintasopimuksia varten mallisopimuksen. Unkarin viranomaiset vahvistivat, että sähkönhankintasopimukset perustuivat tähän mallisopimukseen. Lisäksi ne vahvistivat, että sähkönhankintasopimusten hintamekanismit perustuivat sähkön hinnan sääntelyä koskevaan hallituksen päätökseen 1074/1995 (VIII.4.). Päätöksessä esitettiin yksityiskohtaiset säännöt säänneltyjen sähkönhintojen laskemiseksi. Käytännössä hallituksen päätökseen sisältyvät kaavat ja määritelmät kopioitiin sopimuksiin (86).
(300)
Päätöksen sähkönhankintasopimusten allekirjoittamisesta teki MVM:n johtokunta sekä yksityistämisen puitteissa että sen jälkeen. Johtokunnan jäsenet valitsee MVM:n yleiskokous. Unkarin viranomaisilta saatujen tietojen mukaan (87), ”koska valtio omistaa yli 99 prosenttia MVM:stä, johtokunnan jäsenten ehdokkaaksi asettaminen, valinta ja erottaminen tapahtuvat yksinomaan valtion toiveiden pohjalta”.
(301)
Ensimmäisen sähköenergialain täytäntöönpanoa koskevan hallituksen asetuksen 34/1995 (IV.5.) nojalla MVM:n oli järjestettävä tarjouskilpailu 90 päivän kuluessa voimalaitosten rakennussuunnitelman hyväksymisestä.
(302)
Kispesti Erőmű Rt:n sähkönhankintasopimus allekirjoitettiin seuraavassa kuvatun oikeudellisen menettelyn mukaisesti järjestetyn tarjouskilpailun pohjalta:
(303)
Asiasta vastaava ministeriö ja Unkarin energiavirasto julkaisivat vuonna 1997 yhteiset suuntaviivat voimalaitoksen rakentamista koskevasta lupamenettelystä ja tarjouskilpailun yleisistä säännöistä.
(304)
Yhteisissä suuntaviivoissa esitetään tärkeimmät syyt siihen, miksi alan omistusrakennetta on muutettava ja maahan on luotava uutta sähköntuotantokapasiteettia. Siinä määritellään selkeästi seuraavat tavoitteet: toimitusvarmuus mahdollisimman alhaisin kustannuksin, infrastruktuurin nykyaikaistaminen ympäristönsuojelunormien täyttämiseksi, ensisijaisten energianlähteiden monipuolistaminen sekä tarpeelliset resurssit sisältävän, joustavamman ja Länsi-Euroopan sähköverkostojen kanssa yhteentoimivan voimalaitosverkoston perustaminen. Lisäksi suuntaviivoissa korostetaan, että tulevan voimalaitosverkoston ylläpitämisen ”on mahdollistettava kannattava toiminta ja ylläpito ja että hintojen kehityksen on vastattava lainsäädäntöä” (88).
(305)
Ministeriön ja Unkarin energiaviraston yhteisten suuntaviivojen 2 kohdassa mainitaan myös, että toteuttamalla edellä mainitut tavoitteet voidaan saada aikaan ”ympäristönsuojelua koskevien säännösten mukainen moderni sähköverkosto, joka takaa eurooppalaisen yhteistyön, perusteltujen sijoitusten ja tehokkaasti toimiville lisenssin haltijoille aiheutuneiden kulujen korvaamisen sekä pitkäaikaisen toiminnan kannalta tarpeellisen tuoton takaavat hinnat. Edellä mainitut tavoitteet on saavutettava siten, että varmistetaan … ensisijainen energiahuolto, tuetaan sijoittamista suunnittelevien toimijoiden luottamusta sijoitusten ja niistä saatavan tuoton varmuuteen, … ja turvataan hallituksen esittämien suunnitelmien toteuttaminen.”
(306)
Yhteisissä suuntaviivoissa määritellään lisäksi sähköntuotantokapasiteetin luomista koskeva kilpailumenettely.
(307)
Lopullisen ehdotuksen tarjouskilpailun voittajasta teki ensisijainen arviointikomitea. Sen jäseniä olivat talousministeriön, ympäristöministeriön, Unkarin energiaviraston, MVM:n ja ERSTE Bankin edustajat. Lopullisen päätöksen teki MVM:n johtokunta. Yhteisten suuntaviivojen mukaan tarjouskilpailun viralliset tulokset oli tarkoitus julkaista (yksinomaan) ministeriön virallisessa lehdessä.
(308)
Toinen sähköenergialaki laadittiin sähkönhankintasopimusten olemassaolon pohjalta. Laki oli tärkein Unkarin energiamarkkinoiden toimintaa ohjaavan oikeudellisen kehyksen osa arvioitavana olevalla ajanjaksolla, ja siinä viitataan useissa kohdin MVM:n pitkäaikaisiin ostositoumuksiin.
(309)
Hukkakustannuksia koskevan hallituksen asetuksen 183/2002 (VIII.23.) 5 pykälän 2 momentissa säädetään MVM:lle asetetusta velvoitteesta käynnistää neuvottelut sähkönhankintasopimusten uudistamisesta varatun kapasiteetin määrän vähentämiseksi. Hallituksen asetus siis velvoittaa MVM:ää ehdottamaan sähkönhankintasopimusten muuttamista.
(310)
AES-Tisza Erőmű Kft. väitti huomautuksissaan, että valtio ei vaikuttanut sähkönhankintasopimusten hintoihin hintasääntelyvaiheen jälkeen (eli 1 päivän tammikuuta 2004 jälkeen, lukuun ottamatta vuonna 2007 uudelleen käyttöön otettua hintasääntelyä), vaan hinnat muotoutuivat voimalaitosten ja MVM:n välisissä neuvotteluissa.
(311)
Komissio myöntää, että tuensaajille siirrettyjen varojen tarkka määrä ei riipu yksinomaan sähkönhankintasopimuksissa olevista, valtion määrittelemistä lausekkeista, vaan myös MVM:n ja tuottajien välillä säännöllisesti käydyistä kahdenvälisistä neuvotteluista. Sähkönhankintasopimukset tarjosivat tosiasiassa osapuolille tiettyä liikkumavaraa neuvotella MVM:n ostaman sähkön määrästä sekä eräistä hintojen osatekijöistä, erityisesti kapasiteettipalkkion laskentatavasta, joka riippui useista tekijöistä ja jota oli muutettava säännöllisesti, kuten 356 kappaleessa kuvataan. Toisaalta ostettavia määriä koskevat neuvottelut eivät koskaan voi johtaa siihen, että määrät olisivat alhaisemmat kuin sähkönhankintasopimuksissa sovittu taattu vähimmäismyyntimäärä. Vastaavasti hintoja koskevia neuvotteluja voidaan käydä ainoastaan sähkönhankintasopimuksiin sisältyvien hintamekanismien puitteissa, ja mekanismit puolestaan ovat valtion määrittelemiä. Toisin sanoen hintaneuvotteluissa ei kyseenalaistettu perustellut kustannukset ja voimalaitoksen toiminnan kannalta tarpeellisen tuottotason kattavan ostovelvoitteen periaatetta.
(312)
Lisäksi myös se, että sähkönhankintasopimuksissa määrätään voimalaitosten kapasiteetin suurimman osan varaamisesta ja kapasiteetista maksettavista palkkioista, on itsessään valtion varojen siirtoa tuensaajille riippumatta MVM:n ja tuottajien välillä ajoittain käytävistä neuvotteluista.
(313)
Kaikki asianomaiset katsoivat huomautuksissaan (89), että sähkönhankintasopimusten nojalla 1 päivän tammikuuta 2004 jälkeen sovelletut keskeiset kaavat ja määritelmät vastasivat hintasääntelyn keskeisiä sääntöjä. […] (90) Erőmű Rt. itse esittää sekä edellä mainituissa huomautuksissaan että menettelyn käynnistämistä koskevaan päätökseen antamissaan kommenteissa, että hintaneuvotteluissa ”selkeytettiin” hintakaavojen soveltamista ja ”tulkittiin” niiden sisältöä (91). Se myöntää, että sähkönhankintasopimukset ovat aina perustuneet kustannuksiin ja niillä on katettu perustellut kustannukset ja että alusta alkaen sopimuksissa on otettu suurelta osin huomioon hintasääntelyä koskevissa asetuksissa sovellettu hintojen laskentamenetelmä.
(314)
[…] Erőmű Rt. esittää lisäksi, että sähkönhankintasopimuksiin vuonna […] tehtyyn muutokseen perustuva hintakaava on peräisin hallituksen asetuksista: ”vuoden […] muutoksessa kapasiteetin käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion laskentakaava (liitteessä […] oleva luettelo […]) vastaa sitä, mitä asetuksissa säädetään tuottajille käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion ja energiapalkkion enimmäismääristä” (alaviitteissä viitataan teollisuus-, kauppa- ja matkailuministeriön (IKIM) asetukseen 55/1996/IKIM ja talousministeriön (GM) asetukseen 46/2000/GM sekä ennen 1 päivää tammikuuta 2004 viimeksi sovellettuun oikeussääntöön eli talousministeriön asetukseen 60/2002/GKM).
(315)
Edellä esitetystä käy ilmi, että hintaneuvottelut sen enempää kuin sähkönhankintasopimuksiin tehdyt muutoksetkaan eivät vaikuttaneet sopimusten perusperiaatteisiin, jotka oli laadittu edellä kuvatuissa olosuhteissa sopimusten tekohetkellä. Sähkönhankintasopimusten perustan muodostaa edelleen ostovelvoite, jolla varmistetaan sijoituksille tuotto.
(316)
Edellä esitetyn pohjalta on selvää, että MVM:n velvoite ostaa sähköä tuottajilta siten, että perustellut kiinteät ja muuttuvat kustannukset katetaan, voidaan katsoa Unkarin valtion toimenpiteeksi.
(317)
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide ei ole valtiontukea vain silloin kun yrityksille koituu etua valtion varojen välittömästä ja varmasta siirrosta, vaan myös silloin kun edun myöntäminen voi johtaa tulevaisuudessa, tiettyjen edellytysten täyttyessä, siihen, että valtiolle aiheutuu ylimääräistä taloudellista rasitusta, jota ei olisi aiheutunut ilman kyseisen edun myöntämistä (92). Vuonna 2004 oli selvää, että MVM joutuisi ottamaan vastuulleen ylimääräisen taloudellisen rasituksen siinä todennäköisessä tapauksessa, että sähkönhankintasopimusten ulkopuoliset tuottajat ja maahantuojat tarjoaisivat halvempia hintoja kuin sähkönhankintasopimuksissa on määritetty, sillä tällaiset tarjoukset kannustaisivat MVM:ää muuttamaan tarjontaansa ja sen vuoksi vähentämään sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivilta sähköntuottajilta ostamiaan määriä tai laskemaan hintoja. Sähkönhankintasopimuksiin perustuvien velvoitteiden vuoksi MVM ei kuitenkaan voi tehdä tällaisia päätöksiä, koska, kuten edellä on esitetty, se ei voi vähentää sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivilta tuottajilta ostamansa sähkön määrää tiettyä vähimmäistasoa alemmas (taattu vähimmäismyyntimäärä) eikä se voi neuvotella hinnoista kilpailevien tuottajien tekemien hintatarjousten pohjalta vaan ainoastaan sähkönhankintasopimuksissa olevan, kustannuksiin perustuvan hintamekanismin puitteissa. Komissio katsoo tämän seikan ja edellä 315 ja 316 kappaleessa esitetyn johtopäätöksen pohjalta, että sähkönhankintasopimukset täyttävät 1 päivästä toukokuuta 2004 lähtien valtion varojen siirtoa koskeva ehdon niin kauan kuin sopimukset ovat voimassa riippumatta tosiasiallisista markkinaolosuhteista, sillä sähkönhankintasopimusten takia MVM ei voi hyödyntää valinnanmahdollisuuksiaan vähentääkseen tarvitsemansa sähkön hankintaan käytettävien varojen määrää mahdollisimman paljon.
(318)
Edellä esitetystä seuraa, että sähkönhankintasopimukset johtavat valtion varojen siirtoon.
(319)
Sähkömarkkinat on avattu kilpailulle ja sähköä on kaupattu jäsenvaltioiden välillä erityisesti sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY (93) voimaantulosta lähtien.
(320)
Sen vuoksi toimenpiteet, joilla suositaan energia-alan yrityksiä yhdessä jäsenvaltiossa, voivat haitata muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia viedä sähköä kyseiseen valtioon tai voivat suosia sähkön vientiä kyseisestä jäsenvaltiosta muihin jäsenvaltioihin. Tämä koskee erityisesti Unkaria, sillä johtuen maan keskeisestä sijainnista Euroopassa sen verkko liittyy tai voidaan helposti liittää useiden nykyisten tai tulevien jäsenvaltioiden verkkoihin.
(321)
Unkari sijaitsee keskellä Eurooppaa, ja sen seitsemästä naapurivaltiosta neljä kuuluu Euroopan unioniin. Unkarilla on yhteenliitännät EU:n jäsenvaltioista Slovakian, Itävallan ja Romanian kanssa. Vuonna 2004 Unkari toi maahan sähköä lähes 14 000 gigawattituntia ja vei maasta 6 300 gigawattituntia. Vuodesta 2005 lähtien maahantuonti kasvoi yli 15 000 gigawattituntiin ja vienti 8 000-10 000 gigawattituntiin.
(322)
Unkarin liityttyä EU:hun noin 60 prosenttia Unkarin tuotantokapasiteetista kuului sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan. Sopimukset päättyvät vuoden 2010 lopun ja vuoden 2024 lopun välillä. Edellä kuvatut MVM:n ostovelvoitteen ehdot ovat voimassa sellaisinaan sopimusten päättymiseen saakka.
(323)
Unkarin markkinoiden avautumisen ensimmäinen vaihe käynnistyi 1 päivänä heinäkuuta 2004, jolloin kaikki muut asiakkaat kuin kotitaloudet saivat luvan siirtyä vapaille markkinoille. Yleinen sektori lakkautettiin 1 päivänä tammikuuta 2008, ja sen myötä kaikista kuluttajista tuli ”vaatimukset täyttäviä asiakkaita”.
(324)
Huolimatta markkinoiden vapautumisesta huomattava osa vaatimukset täyttävistä asiakkaista ei siirtynyt vapaille markkinoille. Unkarin sähkömarkkinoista tehtyä tutkimusta koskevassa Unkarin kilpailuviranomaisen raportissa (94) todetaan nimenomaan, että sähkönhankintasopimusten nojalla varatun suuren kapasiteetin johdosta vapailla markkinoilla ei ole riittävästi kapasiteettia, mikä vaikeuttaa huomattavasti asiakkaiden siirtymistä vapaille markkinoille. Sähkönhankintasopimuksilla noin 60 prosenttia Unkarin tuotantokapasiteetista oli varattu yleishyödylliselle sektorille ja yksinomaan MVM:n käyttöön, ja vapaa kilpailu uusista asiakkaista oli tosiasiassa mahdollista vain jäljelle jäävän kapasiteetin osalta.
(325)
Varattu kapasiteetti eli pitkällä aikavälillä taatut määrät muodostavat esteen myös uusien tuottajien tulolle tukkumarkkinoille, sillä 60 prosenttia kokonaiskapasiteetista on sidottu yhteen (valtion omistuksessa olevaan) yhtiöön, jolla on ostotakuu.
(326)
Tältä osin komissio otti huomioon myös Unkarin kilpailuviranomaisen tutkimuksen tulokset, sillä tutkimuksessa todetaan yksiselitteisesti, että sähkönhankintasopimukset johtavat markkinoiden sulkeutumiseen, sillä ne rajoittavat käytännössä vaatimukset täyttävien asiakkaiden mahdollisuutta siirtyä vapaille markkinoille ja estävät potentiaalisten tukkumyyjien markkinoillepääsyn (95).
(327)
Sähkönhankintasopimusten ulkopuolella käytettävissä olevan kapasiteetin niukkuus johtaa lisäksi hintojen nousuun kilpailumarkkinoilla. Sähkönhankintasopimusten puitteissa varattu huomattava kapasiteetti ja varatun sähkön määrä vaikuttavat myös vapaiden markkinoiden hintoihin.
(328)
Energiatalouden alueellisen tutkimuskeskuksen (Regionális Energiagazdasági Kutatóközpont) tekemässä kvantitatiivisessa tutkimuksessa (96) sähkönhankintasopimusten vaikutuksista sähkön hintoihin Unkarin tukkumarkkinoilla todetaan, että sähkönhankintasopimukset johtavat tukkumarkkinoilla korkeampiin hintoihin kuin ne, jotka voitaisiin saavuttaa ilman sopimuksia. Yleisesti ottaen tutkimuksessa todetaan myös, että sähkönhankintasopimukset ovat yksi keskeisistä tekijöistä, joiden takia markkinoiden rakenne ”on yhteensopimaton vapaaseen kilpailuun perustuvien markkinoiden toimintaperiaatteiden kanssa” (97). Tutkimuksessa itse asiassa ehdotetaan, että sähkönhankintasopimukset olisi purettava, jotta sähkön tukkumarkkinoilla Unkarissa saataisiin aikaan vapaata kilpailua.
(329)
Komissio arvioi sähkömarkkinoita koskevassa tutkinnassaan (98) sähkönhankintasopimusten vaikutuksia kilpailuun ja kaupankäyntiin. Komissio toteaa raporttinsa 467-473 kohdassa seuraavaa: ”Pitkäaikaiset sähkönhankintasopimukset saattavat myös vaikuttaa niihin määriin, joilla käydään kauppaa säännöllisesti tukkumarkkinoilla.” Puolan sähkönhankintasopimusten osalta raportissa esitetään, että ”ne saattavat muodostaa merkittävän esteen Puolan tukkumarkkinoiden kehittymiselle”. Lisäksi komissio toteaa seuraavaa: ”Tilanne on samankaltainen Unkarissa, jossa Magyar Villamos Művek (MVM) on yleishyödyllisen sektorin tukkukauppias ja ostaa pitkäaikaisten sähkönhankintasopimusten nojalla sähköä, jonka se myy alueellisille jälleenmyyjille. Unkarin sähkönhankintasopimukset kattavat valtaosan maan energiatarpeista, ja niillä saattaa olla samanlaisia tai jopa suurempia vaikutuksia tukkumarkkinoihin kuin ne, joita on edellä kuvattu Puolan tukkumarkkinoiden yhteydessä.”
(330)
Kaikissa edellä mainituissa tutkimuksissa todetaan, että sähkönhankintasopimukset vääristävät kilpailua ja saattavat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(331)
Asianomaisten mukaan ei pidä paikkaansa, että käytettävissä olevan vapaan kapasiteetin niukkuus johtaisi kilpailun vääristymiseen, sillä MVM:n järjestämät kapasiteettihuutokaupat osoittavat, että yritys ei pystynyt edes myymään kaikkia tarjoamiaan sähkötuotteita.
(332)
Tarjottujen määrien ja onnistuneesti huutokaupattujen tuotteiden vertailu (99) osoittaa kuitenkin, että MVM myi kaikki tarjoamansa tuotteet lähes jokaisessa huutokaupassa. Useimmissa tapauksissa MVM:n oli myytävä myös 10 prosentin lisäkiintiö, jota se voi lain mukaan tarjota.
(333)
Asianomaisten huomautuksissa korostettiin myös, että useat muut tekijät vaikuttivat kauppaan ja vapaan kilpailun kehittymiseen sähkön tukkumarkkinoilla Unkarissa. Komissio on tietysti yhtä mieltä siitä, että sähkönhankintasopimukset eivät ole ainoa kilpailuun ja kauppaan vaikuttava tekijä. Kaikissa edellä mainituissa tutkimuksissa mainitaan myös useita muita tekijöitä (lainsäädäntö, rajat ylittävän kapasiteetin vähäinen saatavuus, kansainvälisten energiamarkkinoiden hintakehitys jne.), jotka vaikuttavat markkinoiden avautumiseen ja tosiasialliseen hintatasoon. Sen sijaan kaikissa komissiolle tämän menettelyn puitteissa toimitetuissa ja muuten komission saatavilla olevissa tutkimuksissa - AES-Tisza Erőmű Kft:n tilaamaa ja komissiolle toimittamaa tutkimusta (100) lukuun ottamatta - todetaan selvästi, että sähkönhankintasopimukset vaikuttavat merkittävästi kilpailuun ja kauppaan.
(334)
Sähkönhankintasopimuksissa määrätyt varattu kapasiteetti, taattu vähimmäismyyntimäärä ja hinnoittelumekanismi suojaavat sähköntuottajia koko sopimusten keston ajan voimalaitosten toimintaan liittyviltä kaupallisilta riskeiltä. Kuten edellä 211 kappaleessa todetaan, nämä riskit liittyvät sähkön tuotantokustannusten ja erityisesti polttoainekulujen vaihteluihin, loppukäyttäjien maksamien sähkönhintojen vaihteluihin sekä loppukäyttäjien sähköntarpeen muutoksiin. Koska nämä ovat sellaisia tavanomaisia riskejä, joita sähkönhankintasopimusten ulkopuolella toimivien sähköntuottajien on siedettävä, sopimukset estävät tasapuoliset toimintaedellytykset tuottajien välillä ja vääristävät kannattavuuteen perustavaa kilpailua.
(335)
Komissio toteaa myös, että sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset kuuluvat suuriin kansainvälisiin yrityksiin, jotka toimivat myös lukuisissa muissa jäsenvaltioissa. Toimenpiteet, joista aiheutuu kilpailuetua kyseisille yrityksille, vaikuttavat väistämättä kauppaan ja saattavat siten vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla.
(336)
Useimmat asianomaisista arvioivat sähkönhankintasopimusten vaikutusta kauppaan ja kilpailun vääristymiseen niiden markkinaolosuhteiden pohjalta, jotka vallitsivat sopimusten tekohetkellä tai joka tapauksessa ennen Unkarin liittymistä Euroopan unioniin. Komissio ei voi hyväksyä tällaista lähestymistapaa ja viittaa siltä osin 156-172 kappaleeseen.
(337)
Eräät asianomaiset väittävät myös, että niiden omat sähkönhankintasopimukset eivät erikseen tutkittuina vaikuttaneet kauppaan, sillä niiden oman voimalaitoksen tuotantokapasiteetti on vähäinen verrattuna koko maan tuotantokapasiteettiin. Koska kaikkien sähkönhankintasopimusten perusperiaate on sama (velvollisuus ostaa tietty vähimmäismäärä tuotettua sähköä, tuotantokapasiteetin varaaminen, perustellut kiinteät ja muuttuvat kustannukset kattavan hinnan soveltaminen 15-27 vuoden ajan), jokainen sopimus vaikuttaa markkinoihin. Samalla kymmenen sähkönhankintasopimuksen yhtäaikainen soveltaminen Unkarin markkinoilla luonnollisesti moninkertaistaa vaikutukset. Mitä suurempi osa tuotantokapasiteetista kuuluu sähkönhankintasopimusten soveltamisalaan, sitä suurempi on sopimusten vaikutus.
(338)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että sähkönhankintasopimusten edellä mainituilla ehdoilla on vaikutusta kauppaan ja sopimukset saattavat vääristää kilpailua.
(339)
Komissio ilmaisi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 3.1 kohdassa epäilynsä siitä, onko Paksi Atomerőműn sähkönhankintasopimuksessa kyse valtiontuesta, sillä sen perusperiaatteet poikkeavat muista sähkönhankintasopimuksista. Tutkimustensa päätteeksi komissio kuitenkin katsoo, että edellä esitetty valtiontukikriteerien arviointi koskee yhtä lailla Paksi Atomerőműn sähkönhankintasopimusta, koska sen keskeiset ehdot ovat yhdensuuntaiset muiden sähkönhankintasopimusten kanssa. Paksi Atomerőműn sähkönhankintasopimuksen keskeisiä erityispiirteitä on selostettu edellä keskeisten kriteerien arvioinnin yhteydessä.
(340)
Edellä esitetyn arvioinnin pohjalta komissio katsoo, että sähkönhankintasopimuksissa määrätyn ostovelvoitteen keskeiset ehdot, kuten kapasiteetin varaaminen MVM:lle ja taattu vähimmäismyyntimäärä sellaisin ehdoin, että varmistetaan voimalaitoksen tekemille sijoituksille tuotto ja näin suojataan niitä toimintaan liittyviltä kaupallisilta riskeiltä, voidaan katsoa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Valtiontuki perustuu seuraavien seikkojen yhtäaikaiseen soveltamiseen: kapasiteetin varaaminen, taattu vähimmäismyyntimäärä, kapasiteetti- ja energiapalkkioihin perustuva hintamekanismi, jolla katetaan kiinteät ja muuttuvat kustannukset ja pääomakulut, sekä markkinoiden tavanomaista käytäntöä pidempi sopimusten voimassaoloaika.
7.4 Sähkönhankintasopimusten sovellettavuus liittymisen jälkeen
(341)
Asianomaiset esittävät, että taannehtivuuskiellon mukaisesti komissio ei saa tarkastaa toimenpiteitä, jotka on toteutettu ennen liittymistä voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti, uudestaan liittymisen jälkeen.
(342)
Komissio ei ole samaa mieltä asianomaisten kanssa. Liittymishetkellä kaikkiin toimenpiteisiin ruvetaan soveltamaan yhteisön säännöstöä riippumatta siitä, olivatko ne ennen liittymistä voimassa olleiden kansallisten oikeussääntöjen mukaisia. Liittymisasiakirjan liitteessä IV esitettyjä valtiontukitoimenpiteitä koskevia erityissääntöjä sovelletaan tukitoimenpiteisiin myös siinä tapauksessa, että ne on hyväksytty ennen liittymistä voimassa olleiden kansallisten oikeussääntöjen mukaisesti.
(343)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdassa määritellään ainoastaan seuraavat kolme toimenpidekategoriaa voimassa olevaksi tueksi: i) ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet; ii) liittymisasiakirjan liitteen IV lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet, jotka komissio on tutkinut; sekä iii) toimenpiteet, jotka komissio on hyväksynyt väliaikaisen menettelyn puitteissa. Kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea ja jotka eivät kuulu johonkin edellä esitetyistä kolmesta kategoriasta, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen. Toisin sanoen komissiolla on täydet valtuudet kieltää nämä toimenpiteet, jos ne eivät sovellu sisämarkkinoille. Valtiontukisääntöjen soveltaminen liittymisen jälkeen sovellettavien toimenpiteiden tuleviin vaikutuksiin ei tarkoita EY:n valtiontukisääntöjen takautuvaa soveltamista, ja joka tapauksessa se on perusteltua liittymisasiakirjan nojalla.
(344)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 2 alakohdassa määritellään ”väliaikainen menettely”. Siinä säädetään uusissa jäsenvaltioissa ennen liittymistä voimaan tulleiden ja liittymisen jälkeen sovellettavien tukiohjelmien ja yksittäisten tukitoimenpiteiden arvioinnissa sovellettavista säännöistä.
(345)
Asianomaiset esittävät, että koska yhteisön valtiontukisääntöjä sovelletaan vasta liittymispäivästä lähtien, vain sellaiset toimenpiteet, joista aiheutuu ylimääräistä etua liittymisen jälkeen, voidaan määritellä liittymisen jälkeen sovellettaviksi. Niiden mukaan sähkönhankintasopimuksista ei aiheudu liittymisen jälkeen ylimääräistä etua, sillä hintakaavat oli määritelty jo ennen liittymistä ja näin ollen valtion taloudellinen sitoumus oli kokonaan tiedossa jo ennen liittymistä.
(346)
Komissio esittää seuraavat huomiot. Sähkönhankintasopimukset erääntyvät vuosien 2010 ja 2024 välisenä aikana eli liittymisen jälkeen. Komissio on katsonut vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa, että liittymisen jälkeen edelleen voimassa oleva tukitoimenpide ei ole liittymisasiakirjassa tarkoitettua vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavaa tukea. Kuten kaikkia lainsäädännön poikkeuksia, tätäkin olisi tulkittava tiukasti, jotta ei poisteta komission valtiontukivalvonnan piiristä sellaisia toimenpiteitä, jotka sinne liittymissopimuksen allekirjoittajien mukaan kuuluvat.
(347)
Tältä osin komissio on tähän saakka käytännössä katsonut (101), että sellaiset tukitoimenpiteet, joiden osalta valtion taloudellinen sitoumus on ollut tarkasti tiedossa ennen liittymistä, eivät ole liittymisasiakirjan liitteessä IV tarkoitettua liittymisen jälkeen sovellettavaa tukea.
(348)
Sähkönhankintasopimuksissa ei määritellä valtion taloudellisen sitoumuksen enimmäismäärää, eikä sitä olisi ollut mahdollista laskeakaan ennen liittymistä sopimusten koko voimassaoloajalle.
(349)
Päinvastoin sähkönhankintasopimuksiin perustuva valtion taloudellinen vastuu riippuu sellaisista parametreista, joiden tuleva kehitys ei ollut tiedossa liittymishetkellä. Sähkönhankintasopimuksissa annettiin tuottajille suoja sellaisten kulujen vaihteluilta, jotka eivät perustuneet ennen liittymistä tapahtuneisiin seikkoihin vaan tuleviin tapahtumiin, joten ne eivät olleet tiedossa liittymishetkellä.
(350)
Erityisesti seuraavat seikat osoittavat, että sähkönhankintasopimuksiin perustuva valtion taloudellinen sitoumus ei ollut tiedossa liittymishetkellä ja että sopimuksissa määrätään valtiota koskevista velvoitteista, jotka ovat voimassa myös liittymisen jälkeen.
(351)
Yksittäisissä sähkönhankintasopimuksissa ei ensinnäkään määritellä täsmällistä hintaa, jolla tuottajat myyvät sähköä MVM:lle. Hinnat lasketaan käyttäen kaavoja, jotka koostuvat useista ennalta arvioimattomalla tavalla muuttuvista parametreista.
(352)
Sähkönhankintasopimusten hintakaavat sisältävät kapasiteetin käyttöön asettamisesta maksettavan palkkion (eli kapasiteettipalkkion) ja energiapalkkion sekä muita täydentäviä, tuottajakohtaisia palkkioita.
(353)
Kaavoissa määritellään pelkästään hyväksyttävät kustannukset ja palkkiot kunkin palkkiokategorian osalta sekä kunkin palkkiokategorian painoarvo hinnassa.
(354)
Tuottajat ja MVM myönsivät huomautuksissaan, että tiettyjen palkkiokategorioiden täsmällistä sisältöä on täytynyt selkeyttää neuvotteluissa MVM:n kanssa.
(355)
Useat sähkönhankintasopimuksissa mainituista kustannuskategorioista ovat muuttuvia, eivätkä ne voineet olla täsmällisesti tiedossa ennen liittymistä. Esimerkiksi:
(356)
Kapasiteettipalkkio
Tässä palkkiokategoriassa otetaan huomioon sekä taattu kapasiteetti että MVM:n tosiasiassa käyttämä kapasiteetti. Se riippuu muun muassa vuotuisista, kuukausittaisista ja viikoittaisista suunnitelmista. Jokaisessa sähkönhankintasopimuksessa on viittauksia säännöllistä suunnittelua koskeviin sääntöihin, ja täsmällinen loppuhinta riippuu kussakin sopimuksessa vuosittaisista, kuukausittaista ja viikoittaisista suunnitelmista. Näitä kustannuskategorioita ei tietenkään voida määritellä tarkasti etukäteen. Osapuolet voivat esimerkiksi päättää suunnitelmissaan ylikapasiteetista tietyllä ajanjaksolla. MVM:n maksama kokonaishinta riippuu luonnollisesti myös muista sähkön kysyntään vaikuttavista tekijöistä, kuten säästä.
Myös Unkarin forintin valuuttakurssi vaikuttaa tähän kustannuskategoriaan.
(357)
Energiapalkkio
Tähän kustannuskategorian vaikuttavat ensisijaisesti polttoainekulut. Niiden vaihtelu puolestaan riippuu markkinasäännöistä, joihin osapuolet eivät voi vaikuttaa. Sähkönhankintasopimuksissa ei määritellä minkäänlaista ylärajaa polttoaineiden tulevasta hinnankehityksestä riippuville kustannuksille.
Tietyllä ajanjaksolla maksettavien energiapalkkioiden suuruus riippuu luonnollisesti myös MVM:lle myydyn energian määrästä. Tämä taas voidaan laskea vain jälkikäteen.
(358)
Täydentävät palkkiot (tarvittaessa)
Eräissä sähkönhankintasopimuksissa määrätään täydentävästä palkkiosta, jota maksetaan varatusta mutta käyttämättä jääneestä kapasiteetista. Palkkion täsmällistä suuruutta ei luonnollisesti voida määritellä etukäteen.
(359)
Useimmissa sähkönhankintasopimuksissa määrätään bonus-malus-palkkioista, joita maksetaan tuottajille, jos ne huippukuormituskaudella tarjoavat enemmän kapasiteettia tai tuottavat enemmän sähköä kuin sopimuksissa määrätään. Sen sijaan tuottaja, joka toimittaa vähemmän kapasiteettia kuin sähkönhankintasopimuksessa ja vuotuisissa/kuukausittaisissa suunnitelmissa määrätään, saa tuotteistaan pienemmän hinnan.
(360)
Nämä laskelmat samoin kuin edellä luetellut esimerkit perustuvat kausittaisiin toimintasuunnitelmiin ja riippuvat myös tuottajien omasta toiminnasta. Niitä ei voida mitenkään määritellä etukäteen.
(361)
Edellä esitetystä käy ilmi, että 15-27 vuotta voimassa olevan sähkönostosopimuksen täsmällisen loppuhinnan määrittäminen on teknisesti mahdotonta. Täsmällinen hinta riippuu kausittaisista tuotantosuunnitelmista, sähkön kysynnästä, sopimuspuolten toiminnasta, polttoaineiden hinnoista jne.
(362)
Vaikka kaikki näistä väitteistä eivät koske kaikkia sähkönhankintasopimuksia (koska hyväksyttävien kustannusten kategoriat poikkeavat tietyssä määrin toisistaan yksittäisissä sopimuksissa), kaikki sopimukset sisältävät kuitenkin sellaisia hintaelementtejä, joita on mahdoton määritellä täsmällisesti etukäteen.
(363)
Sen vuoksi komissio katsoo, että hintakaavojen olemassaolo ei rajoita riittävästi valtion taloudellista sitoumusta. Koska kaavat sisältävät useita muuttuvia parametreja, on valtion taloduellisen sitoumuksen suuruutta mahdoton arvioida riittävän täsmällisesti.
(364)
Lisäksi on otettava huomioon, että sähkönhankintasopimuksiin perustuva MVM:n taloudellinen sitoumus riippuu suurelta osin kysynnästä. Taloudellinen sitoumus nimittäin vastaa sähkönhankintasopimuksiin perustuvan hankintahinnan ja MVM:n myymästään energiasta saaman voiton erotusta. Toisaalta sitä hintaa, jolla MVM myy sähköä, ei voida määritellä etukäteen. Se riippuu tuloista, jotka MVM hankkii alueellisten sähköyhtiöiden kanssa tekemiensä sopimusten puitteissa tapahtuvasta myynnistä, huutokauppojen ja tarjouskilpailujen tuloksesta sekä virtuaalisella kauppapaikalla (”Piactér”) toteutuneesta myynnistä. Näihin hintoihin vaikuttaa myös kausittainen virallinen hintasääntely ja markkinoiden kysynnän heilahtelu. Tämä lisää sähkönhankintasopimuksiin perustuvaa valtion taloudellisen sitoumuksen ennakoimattomuutta. Lisäksi on mahdollista, että sähkönhankintasopimuksissa taattu vähimmäismyyntimäärä ylittää yhä useammin MVM:n tosiasialliset tarpeet, erityisesti vuoden 2008 tammikuussa toteutuneen energiamarkkinoiden täydellisen vapauttamisen seurauksena. Sähkön ylijäämä puolestaan voi kasvattaa edelleen odottamattomia kuluja ja siten sähkönhankintasopimuksiin perustuvan valtion taloudellisen sitoumuksen ennakoimattomuutta.
(365)
Sen vuoksi maksuissa, jotka MVM on suorittanut sähköntuottajille liittymisen jälkeen, ei ole kyse pelkästään ennen liittymistä sovitun kiinteän enimmäismäärän puitteissa tehdyistä osamaksuista.
(366)
Tästä seuraa, että tässä päätöksessä arvioidut sähkönhankintasopimukset ovat liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa tarkoitettuja liittymisen jälkeen sovellettavia toimenpiteitä.
7.5 Sähkönhankintasopimukset: ”uutta tukea” eikä ”voimassa olevaa tukea”
(367)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa todetaan seuraavaan: ”Jos komissio ei kolmen kuukauden kuluessa kaikkien toimenpidettä koskevien tietojen vastaanottamisesta tai siitä, kun se on vastaanottanut uuden jäsenvaltion lausunnon, jossa se ilmoittaa komissiolle pitävänsä annettuja tietoja täydellisinä koska pyydettyjä lisätietoja ei ole saatavilla tai ne on jo annettu, vastusta kyseistä voimassa olevaa tukitoimenpidettä sen perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, komission katsotaan olleen vastustamatta toimenpidettä.”
(368)
Tämän kohdan pohjalta eräät asianomaiset ovat esittäneet, että komissio laiminlöi kolmen kuukauden määräajan Unkarin 31 päivänä maaliskuuta 2004 tekemän ilmoituksen jälkeen ja siten vaikenemalla hyväksyi toimenpiteet väliaikaisen menettelyn puitteissa.
(369)
Tältä osin komissio huomauttaa, että väliaikaisen menettelyn puitteissa 31 päivänä maaliskuuta 2004 tehdyn ilmoituksen aiheena oli MVM:lle myönnettyjä korvauksia koskeva asetus eivätkä sähkönhankintasopimukset. Unkari peruutti ilmoituksen, ja komissio käynnisti myöhemmin sähkönhankintasopimuksia koskevan tutkimuksen NN-asianumerolla (ks. 1 luku edellä).
(370)
Olisi myös huomattava, kuten alla esitetty taulukko osoittaa, että komissio ei laiminlyönyt asianomaisten mainitsemaa kolmen kuukauden määräaikaa:
Tapahtuma
Päivämäärä
Tietojen saamisesta kulunut aika
Unkarin ilmoitus
31.3.2004
Komission kysymykset
29.4.2004
29 päivää
Unkarin vastaukset
4.6.2004
Komission kysymykset
10.8.2004
2 kuukautta ja 6 päivää
Unkarin vastaukset
21.10.2004
Komission kysymykset
17.1.2005
2 kuukautta ja 27 päivää
Unkarin vastaukset
7.4.2005
Unkari peruu ilmoituksensa
15.4.2005
8 päivää
(371)
Edellä lueteltujen kirjallisten yhteydenottojen ohella komissio ja Unkarin viranomaiset järjestivät tapaamiset 15 päivänä heinäkuuta 2004, 30 päivänä marraskuuta 2004 ja 12 päivänä tammikuuta 2005.
(372)
Tämän menettelyn osalta komissio arvioi jäljempänä, sisältävätkö sähkönhankintasopimukset voimassa olevaa vai uutta tukea liittymisasiakirjan säännösten tai menettelyasetuksen mukaisesti.
(373)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan mukaan kaikkia ennen liittymistä voimaan tulleita ja vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia tukitoimenpiteitä, jotka eivät kuulu johonkin edellä luetelluista voimassa olevan tuen kategorioista, pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna uutena tukena.
(374)
Tässä päätöksessä käsitellyt sähkönhankintasopimukset tulivat voimaan vuosien 1995 ja 2001 välillä, toisin sanoen ennen kuin Unkari liittyi EU:hun 1 päivänä toukokuuta 2004. Tämä päätös koskee vain niitä sähkönhankintasopimuksia, jotka olivat voimassa liittymispäivänä. Se ei koske niitä sähkönhankintasopimuksia, jotka päättyivät ennen liittymispäivää. Kaikista edellä 7.4 kohdassa esitetyistä syistä johtuen toimenpide katsotaan liittymisasiakirjassa tarkoitetuksi liittymisen jälkeen sovellettavaksi toimenpiteeksi.
(375)
Liittymisasiakirjassa mainitaan seuraavat kolme voimassa olevan tuen kategoriaa:
1.
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet
Kaikki sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin ja ne tulivat voimaan 10 päivän joulukuuta 1994 jälkeen.
2.
liittymisasiakirjaan liitetyssä lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet
Sähkönhankintasopimuksia yleensä tai yksittäisiä sähkönhankintasopimuksia ei mainita liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 1 alakohdan b alakohdassa tarkoitetussa lisäyksessä, joka käsittää luettelon voimassa olevista tukitoimenpiteistä.
3.
tukitoimenpiteet, joita uuden jäsenvaltion valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä, liittymisasiakirjassa esitetyn ns. väliaikaisen menettelyn mukaisesti (vrt. liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan 2 alakohta).
Yhtään sähkönhankintasopimusta ei ilmoitettu komissiolle väliaikaisen menettelyn puitteissa.
(376)
Koska sähkönhankintasopimukset eivät kuulu mihinkään liittymisasiakirjassa luetelluista voimassa olevan tuen kategorioista, ne on katsottava liittymisestä alkaen uudeksi tueksi.
(377)
Komissio huomauttaa, että luokittelu vastaa menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdan viimeistä lausetta. Siinä säädetään, että jos tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä (tässä tapauksessa energiamarkkinoiden vapautuminen direktiivin 96/92/EY nojalla, joka tuli voimaan Unkarissa maan liittyessä Euroopan unioniin), näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena eli ne on katsottava uudeksi tueksi.
(378)
Budapesti Erőműn mukaan menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdan viimeistä lausetta ei voida soveltaa tässä tapauksessa. Se viittaa Alzetta Mauron asiassa annettuun tuomioon (102) väittäen, että tuet, joita on myönnetty ennen vapauttamista kilpailulta suljetuilla markkinoilla, on katsottava markkinoiden vapautumisesta alkaen voimassa olevaksi tueksi.
(379)
Komissio ei voi hyväksyä tätä väitettä. Kuten jo edellä todettiin, komission näkökulmasta liittymisasiakirjan valtiontukimääräysten tarkoituksena oli nimenomaan varmistaa, että komissio tutkii uudelleen kaikki sellaiset toimenpiteet, jotka saattavat vääristää jäsenvaltioiden välistä kilpailua liittymisen jälkeen. Toisin kuin ennen 1 päivää toukokuuta 2004 edeltävissä liittymissopimuksissa, 1 päivänä toukokuuta 2004 voimaan tulleessa liittymisasiakirjassa pyritään rajoittamaan voimassa olevat tukitoimenpiteet edellä mainittuihin kolmeen ryhmään. Alzetta Mauron asiassa annettu tuomio ei koske liittymisasiakirjan soveltamisalaan kuuluvia toimenpiteitä, joten sitä ei voida soveltaa arvioitavana oleviin sähkönhankintasopimuksiin. Lisäksi Alzetta Mauron asiassa annettu tuomio koskee tilannetta, ennen kuin asetus (EY) N:o 659/1999 tuli voimaan.
(380)
Budapesti Erőmű väittää myös, että 1 artiklan b alakohdan v alakohtaa ei voida soveltaa yksittäisiin tukitoimenpiteisiin, ”koska siinä ei mainita erikseen yksittäisiä tukitoimenpiteitä”. Komissio ei voi hyväksyä tätä väitettä. Ei ole mitään syytä, minkä takia viittaukset ”tukeen” tai ”tiettyihin toimenpiteisiin” eivät koskisi yhtä lailla yksittäisiä tukia ja tukiohjelmia. Asetuksen (EY) N:o 659/1999 4 artiklassa puhutaan johdonmukaisesti ilmoitetuista ”toimenpiteistä”. Komissio kuitenkin olettaa, että asianomainen ei väitä, että 4 artikla määrittelee yksinomaan ilmoitettujen tukiohjelmien alustavaa tutkintaa.
(381)
Sen vuoksi komissio katsoo liittymisasiakirjan ja menettelyasetuksen pohjalta, että sähkönhankintasopimukset ovat uutta tukea.
7.6 Komissio ei voi päättää laillisesti tehtyjä yksityisoikeudellisia sopimuksia (pacta sunt servanda) - oikeudellinen epävarmuus - oikeasuhteisuus
(382)
Komissio haluaa ottaa kantaa asianomaisten huomautuksiin, joiden mukaan komissio ei voi päättää yksityisoikeudellisia sopimuksia, sillä asianomaisten mukaan tämä olisi vastoin EY:n perustamissopimuksen valtiontukea koskevia määräyksiä ja loukkaisi oikeusvarmuuden ja oikeasuhteisuuden periaatteita.
(383)
Komissio torjuu tämän väitteen. Valtiontukinäkökulmasta tuen muodolla (sähkönhankintasopimusten kohdalla yksityisoikeudellinen sopimus) ei ole merkitystä, sillä komission tutkimuksessa olennaista on pelkästään toimenpiteen vaikutus. Jos yksityisoikeudellisen sopimuksen ehtojen seurauksena jokin osapuolista saa sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, jäsenvaltion on lakkautettava kyseiset ehdot. Komission on määrättävä jäsenvaltio lakkauttamaan sääntöjenvastainen ja yhteismarkkinoille soveltumaton valtiontuki myös siinä tapauksessa, että tuki on niin olennainen osa sopimusta, että sen lakkauttaminen vaikuttaa koko sopimuksen pätevyyteen.
(384)
Komissio esittää oikeusvarmuuden osalta seuraavat huomiot. Eurooppa-sopimus yhdeltä puolen Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä toiselta puolen Unkarin tasavallan välisestä assosioinnista, jolla valmisteltiin Unkarin liittymistä EU:hun, allekirjoitettiin 16 päivänä joulukuuta 1991 ja se tuli voimaan 1 päivänä helmikuuta 1994 eli ennen kuin sähkönhankintasopimukset tehtiin. Unkari esitti liittymishakemuksensa virallisesti 31 päivänä maaliskuuta 1994. Silloin kun osapuolet tekivät sähkönhankintasopimukset (vuosina 1995-2001), Unkari oli Eurooppa-sopimuksen 62 artiklan mukaisesti jo velvollinen saattamaan kilpailulainsäädäntönsä vastaamaan EY:n perustamissopimusta. Oli myös selvää, että sähkönhankintasopimukset allekirjoitettiin niin pitkäksi ajaksi, että ne eivät päättyisi ennen Unkarin liittymistä Euroopan unioniin.
(385)
Unkarin tasavalta allekirjoitti liittymissopimuksen (103)16 päivänä huhtikuuta 2003. Liittymissopimus tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 2004. Alkuperäisten perussopimusten määräykset ja sekundaarilainsäädännön säännökset sitoivat Unkaria liittymisasiakirjan 2 artiklan nojalla liittymisestä alkaen. Yhteisön säännöstöä sovelletaan siis uusissa jäsenvaltioissa kaikkiin sopimuksiin, ja kaikki poikkeukset valtiontukisääntöihin perustuvat yksinomaan liittymisasiakirjaan. Liittymissopimukseen liitetyssä liittymisasiakirjassa ja sen liitteissä ei määrätä valtiontukisääntöjä koskevista poikkeuksista, joiden nojalla sähkönhankintasopimukset tai energia-ala yleensä vapautettaisiin EU:n valtiontukisääntöjen suorasta soveltamisesta.
(386)
Komission on siis sovellettava EU:n kilpailulainsäädäntöä Unkariin samalla tavalla kuin sitä sovelletaan kaikkien muiden jäsenvaltioiden energia-aloihin. Asianomaisten näkemyksistä poiketen komissio katsoo, että itse asiassa valtiontukisääntöjen soveltamatta jättäminen sähkönhankintasopimuksiin johtaisi oikeudelliseen epävarmuuteen energian sisämarkkinoilla. Uuden jäsenvaltion liittyminen EU:hun voi johtaa tilanteeseen, jossa ennen liittymistä kansallisen lainsäädännön nojalla hyväksytty toimenpide voidaan katsoa liittymisestä lähtien valtiontueksi ja kuuluu siten komission valtiontukivalvonnan piiriin.
(387)
Komissio ei löytänyt asianomaisten huomautuksista perusteluja sille, miksi tämä menettely olisi vastoin oikeusvarmuuden periaatetta.
7.7 Soveltuvuuden arviointi
(388)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa todetaan yleisesti, että valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
(389)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään poikkeuksista EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa esitettyyn yleiseen sääntöön valtiontukien soveltumattomuudesta yhteismarkkinoille.
(390)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeuksia ei voida soveltaa tässä tapauksessa, koska kyseessä ei ole sosiaalinen tuki, tukea ei ole myönnetty yksittäisille kuluttajille, tuella ei ole tarkoitus korvata luonnonmullistusten tai poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamia vahinkoja, eikä kyseessä ole taloudellinen tuki Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako olisi vaikuttanut.
(391)
Muista poikkeuksista määrätään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa.
(392)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätään, että yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea taloudellisen kehityksen edistämiseen alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma”. Liittymishetkellä koko Unkari voitiin katsoa tällaiseksi alueeksi, ja useimmat maan alueista voivat edelleen saada tällaista tukea (104).
(393)
Komissio antoi tällaisten tukien arviointia koskevat suuntaviivat. Unkarin liittyessä EU:hun voimassa olivat alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat (105), jäljempänä ’aiemmat aluetuen suuntaviivat’. Näitä suuntaviivoja sovellettiin aluetukien arviointiin myös EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan pohjalta. Komissio on antanut uudet alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat (106), jäljempänä ’uudet aluetuen suuntaviivat’, joita sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2007.
(394)
Kumpienkin aluetuen suuntaviivojen mukaan periaatteessa voidaan hyväksyä vain investointikustannusten kattamiseen tarkoitettu valtiontuki (107). Molempien suuntaviivojen mukaan:
(395)
”Yrityksen juoksevien kustannusten alentamiseen tarkoitetut aluetuet (toimintatuet) ovat periaatteessa kiellettyjä. Poikkeuksellisesti tämäntyyppisiä tukia voidaan kuitenkin sallia alueilla, joihin sovelletaan 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta edellyttäen, että tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja että tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään. Jäsenvaltion on osoitettava haittojen olemassaolo ja niiden suuruus” (108).
(396)
Tukea ei voida pitää investointitukena. Molemmissa aluetuen suuntaviivoissa määritellään investointituet luettelemalla potentiaaliset tukikelpoiset kustannukset. Sähkönhankintasopimuksiin perustuvat maksut kattavat selvästi myös muita kustannuksia. Silmiinpistävin esimerkki on se, että sähkönhankintasopimukset kattavat voimalaitosten toimintaan liittyvät polttoainekustannukset. Sähkönhankintasopimukset kattavat myös työvoimakulut. Nämä eivät luonnollisesti ole investointituen tukikelpoisia kustannuksia. Päinvastoin ne ovat toimijan juoksevia kustannuksia ja siksi ne on luokiteltava molempien aluetuen suuntaviivojen nojalla toimintakustannuksiksi.
(397)
Toimintatuen osalta Unkarin viranomaiset ja asianomaiset eivät esittäneet konkreettisiin alueisiin liittyviä alueellisia haittoja, joita sähkönhankintasopimuksilla pyrittäisiin lievittämään, eivätkä osoittaneet tuen oikeasuhteisuutta haittoihin nähden.
(398)
Lisäksi molemmissa aluetuen suuntaviivoissa esitetään, että toimintatukea olisi joka tapauksessa vähennettävä asteittain ja sen kestoa olisi rajoitettava. Sähkönhankintasopimusten nojalla tarjottu tuki ei vähene asteittain, ja lisäksi 15-27 vuoden kesto ylittää reippaasti molemmissa suuntaviivoissa sallitun keston. Sähkönhankintasopimuksia ei myöskään voida luokitella mihinkään aluetuen suuntaviivoissa mainituista poikkeuksista, eivätkä Unkarin viranomaiset tai asianomaiset ole tällaista väittäneetkään.
(399)
Edellä esitetyn pohjalta komissio toteaa, että tuki ei täytä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätyn poikkeuksen ehtoja.
(400)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa todetaan, että yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämiseen tai jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.
(401)
Komissio huomauttaa, että kyseisellä tuella ei pyritä mitenkään edistämään Euroopan yhteistä etua koskevaa tärkeää hanketta.
(402)
Komissio ei myöskään löytänyt viitteitä siitä, että tuella pyrittäisiin poistamaan Unkarin taloudessa oleva vakava häiriö. Komissio myöntää, että sähkö on tärkeä tuote jokaisen jäsenvaltion taloudelle ja että Unkarin energia-ala oli 1990-luvulla uudistuksen tarpeessa.
(403)
Komissio kuitenkin katsoo, että ”jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön” käsite viittaa paljon vakavampiin tapauksiin eikä sitä voida soveltaa tavanomaista sähköntoimitusta koskeviin sopimuksiin. Lisäksi komissio huomauttaa, että edellä mainittuun käsitteeseen liittyy tietynasteinen kiireellisyys, joka puuttuu sähkönhankintasopimuksista.
(404)
Unkarin viranomaiset ja asianomaiset eivät myöskään ole väittäneet, että sähkönhankintasopimukset olisivat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisia.
(405)
Tämän pohjalta komissio katsoo, että tuki ei täytä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määrätyn poikkeuksen ehtoja.
(406)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdassa todetaan, että tuki kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen voidaan katsoa EY:n perustamissopimuksen mukaiseksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisössä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tätä kohtaa ei selvästikään voida soveltaa sähkönhankintasopimuksiin.
(407)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa sallitaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Komissio on laatinut useita suuntaviivoja ja tiedonantoja, joissa määritellään, miten tässä artiklassa määrättyä poikkeusta on sovellettava.
(408)
Edellä 393-398 kappaleessa esitetään, että sähkönhankintasopimukset ovat ristiriidassa sekä aiempien että uusien aluetuen suuntaviivojen kanssa.
(409)
Komissio huomauttaa, että yhteisön suuntaviivoissa valtiontuesta ympäristönsuojelulle (109), joita sovellettiin Unkarin liittyessä Euroopan unioniin, sallitaan aluetuen suuntaviivojen tapaan ensisijaisesti investointituet. Toimintatuki rajoittuu tiettyjen tavoitteiden edistämiseen tarkoitettuun tukeen. Näistä ensimmäinen on tuki jätehuoltoon ja energiansäästöön (E.3.1 kohta), jota voidaan myöntää enintään 5 vuoden ajan. Toinen on veronhuojennuksina tai verovapautuksina myönnettävä tuki (E.3.2 kohta). Kolmas on uusiutuvan energian hyväksi myönnettävä tuki (E.3.3 kohta). Mitään näistä määräyksistä ei luonnollisestikaan voida soveltaa tässä tapauksessa.
(410)
Neljäs ja viimeinen sallittu toimintatuen laji on tuki sähkön ja lämmön yhteistuotantoon (E.3.4 kohta). Eräät kyseisistä tuottajista tuottavat sähköä ja lämpöä. Sähkönhankintasopimukset eivät kuitenkaan täytä ympäristönsuojelulle myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen 66 kohdassa määriteltyjä ehtoja eivätkä siten 58-65 kohdassa esitettyjä edellytyksiä. Yksi 66 kohdassa tarkoitetuista ehdoista koskee sitä, että tukitoimenpide edistää ympäristönsuojelua, koska energian muuntamisen hyötysuhde on poikkeuksellisen korkea, koska toimenpide mahdollistaa energiankulutuksen vähentämisen tai tuotantoprosessi aiheuttaa vähemmän vahinkoa ympäristölle. Komission käytettävissä olevien tietojen perusteella tämä edellytys ei täyty.
(411)
Jäsenvaltiot voivat hyödyntää seuraavia kolmea vaihtoehtoa myöntääkseen toimintatukea sähkön ja lämmön yhteistuotantoon:
-
vaihtoehto 1: tuki, joka kompensoi lämmön ja sähkön yhteistuotannon kustannusten ja tuotetun energian markkinahinnan välisen erotuksen;
-
vaihtoehto 2: markkinamekanismit, kuten vihreät sertifikaatit tai tarjouskilpailumenettelyt;
-
vaihtoehto 3: tuki, joka kompensoi vältetyt ulkoiset kustannukset eli sellaiset ympäristönsuojelukustannukset, joita yhteiskunnalle aiheutuisi, jos samaa energiamäärää ei tuotettaisi sähkön ja lämmön yhteistuotannolla;
-
vaihtoehto 4: enintään 5 vuodeksi myönnetty tuki, jonka määrä joko vähenee asteittain tai on enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
(412)
On ilmeistä, että sähkönhankintasopimukset eivät täytä vaihtoehdon 2 ja vaihtoehdon 3 ehtoja. Myöskään vaihtoehdon 1 ehdot eivät täyty, sillä tuen määrää laskettaessa ei ole otettu huomioon tuotetun energian markkinahintaa. Tietyn sähkönhankintasopimuksen puitteissa annetun tuen kokonaismäärä ei riipu muiden sähköntuottajien tarjoamista hinnoista vaan yksinomaan kyseisen tuottajan investointi- ja toimintakustannuksista.
(413)
Lisäksi Unkari sen enempää kuin kyseiset tuottajatkaan eivät ole perustelleet sopimusten soveltuvuutta näiden artiklojen nojalla eivätkä osoittaneet, että voimalaitokset täyttäisivät ehdot, jotka sähkön ja lämmön yhteistuotantoon myönnettävälle tuelle on asetettu ympäristönsuojelulle myönnettävää valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa.
(414)
Komissio antoi 23 päivänä tammikuuta 2008 uudet yhteisön suuntaviivat valtiontuesta ympäristönsuojelulle (110). Myös uusissa suuntaviivoissa sallitaan toimintatuki ainoastaan silloin, kun on kyse energian säästöstä, uusiutuvien energianlähteiden käytöstä ja veronhuojennuksista ja verovapautuksista. Kuten edellä mainittiin, mitään näistä ei voi soveltaa sähkönhankintasopimuksiin.
(415)
Sähkön ja lämmön yhteistuotannon osalta jäsenvaltiot voivat valita seuraavista kolmesta vaihtoehdosta tukea myöntäessään:
-
vaihtoehto 1: tuki, joka kompensoi lämmön ja sähkön yhteistuotannon kustannusten ja tuotetun energian markkinahinnan välisen erotuksen;
-
vaihtoehto 2: markkinamekanismit, kuten vihreät sertifikaatit tai tarjouskilpailumenettelyt;
-
vaihtoehto 3: enintään 5 vuodeksi myönnetty tuki, jonka määrä joko vähenee asteittain tai on enintään 50 prosenttia tukikelpoisista kustannuksista.
Sähkönhankintasopimukset eivät täytä mitään edellä esitettyjen vaihtoehtojen kriteereistä. Unkarin viranomaiset ja sähköntuottajat eivät ole esittäneet mitään todisteita siitä, että sopimukset täyttäisivät ympäristönsuojelulle myönnettävää valtiontukea koskevien uusien suuntaviivojen kriteerit.
(416)
Kaikista komission antamista suuntaviivoista ja tiedonannoista, joissa määritellään perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa esitetyn poikkeuksen soveltaminen, voidaan tässä tapauksessa soveltaa ainoastaan valtiontukien analyysimenetelmiä (ks. 26 kappale edellä).
(417)
Analyysimenetelmät koskevat sellaisille vakiintuneille yrityksille myönnettyjä tukia, jotka ovat investoineet voimalaitoksiin ennen sähköalan vapauttamista ja joilla saattaa olla vaikeuksia saada investointikustannuksensa takaisin vapautetuilla markkinoilla. Valtiontukien analyysimenetelmät muodostavat sen vuoksi asianmukaisen perustan sähkönhankintasopimusten yhteismarkkinoille soveltuvuuden arvioinnille, koska eräs sopimusten keskeisistä piirteistä on antaa tietyille yrityksille, jotka ovat sijoittaneet sähköntuotantolaitteistoon ennen sähköalan vapauttamista, mahdollisuus hyötyä jatkossakin taatuista tuloista ja sijoituksille saatavasta tuotosta.
(418)
Komissio huomauttaa, että Unkarin viranomaiset sen enempää kuin kyseiset tuottajatkaan eivät ole väittäneet huomautuksissaan, että sähkönhankintasopimukset täyttäisivät valtiontukien analyysimenetelmissä esitetyt kriteerit. Itse asiassa useimmat tuottajat katsovat, että sähkönhankintasopimukset ovat paljon ennen valtiontukien analyysimenetelmiä tehtyjä kaupallisia sopimuksia, eivätkä korvausmekanismia koskevat kriteerit yksinkertaisesti sovellu kyseisten sopimusten arvioimiseen.
(419)
Valtiontukien analyysimenetelmillä pyritään ensisijaisesti edistämään energia-alan siirtymistä vapaille markkinoille tukemalla vakiintuneiden sähköalan yritysten sopeutumista kilpailun avaamiseen (111).
(420)
Valtiontukien analyysimenetelmissä esitellään ne periaatteet, joita komissio soveltaa arvioidessaan tukitoimenpiteitä, joilla pyritään kompensoimaan sellaisista sitoumuksista tai takeista aiheutuvat kustannukset, joita ei ehkä voida täyttää sähkömarkkinoiden vapauttamisen johdosta. Analyysimenetelmissä näihin sitoumuksiin tai takeisiin viitataan ”hukkakustannuksina”, ja ne voivat olla useassa muodossa, esimerkiksi sijoitukset, joiden yhteydessä on annettu joko epäsuora tai suora myyntitakuu.
(421)
Koska sähkönhankintasopimuksissa on kyse ennen markkinoiden vapauttamista annetusta nimenomaisesta myyntitakuusta, sopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset kuuluvat valtiontukien analyysimenetelmien soveltamisalaan.
(422)
Komissio kuitenkin toteaa, että sähkönhankintasopimusten keskeisten periaatteiden useat osatekijät eivät täytä valtiontukien analyysimenetelmien 4 luvussa määriteltyjä ehtoja. Ensinnäkään ne eivät täytä valtiontukien analyysimenetelmien 4.2 kohdassa määriteltyä ehtoa, jonka mukaan tuen maksamisessa on otettava huomioon kilpailun todellinen tuleva kehitys. Sähkönhankintasopimusten hintamekanismit on määritetty niin, että niissä otetaan huomioon ainoastaan tietyt kyseisen voimalaitoksen parametrit. Sen sijaan kilpailevien tuottajien tarjoamia hintoja tai niiden tuotantokapasiteettia ei tarvitse ottaa huomioon.
(423)
Valtiontukien analyysimenetelmien 4.9 kohdan mukaisesti komissiolla on vakavia epäilyksiä silloin kun tuen määrää ei ole tarkoitus mukauttaa siten, että hukkakustannusten arviointia ja niiden todellisen kehityksen tarkastelua varten alun perin valittujen taloutta ja markkinoita koskevien oletusten väliset erot voitaisiin ottaa asianmukaisesti huomioon. Sähkönhankintasopimukset kuuluvat tähän tuen ryhmään, koska tukitoimenpidettä suunniteltaessa ei otettu huomioon markkinoita koskevia oletuksia. Lisäksi se, että sähkömarkkinoiden vähittäisestä avautumisesta huolimatta sähkönhankintasopimusten keskeiset määräykset ovat pysyneet samoina ja että MVM:n on ostettava energiaa enemmän kuin se tarvitsee ja myytävä ylijäämä vapailla markkinoilla, osoittaa selvästi, että sähkönhankintasopimuksissa ei oteta huomioon markkinoiden todellista kehitystä.
(424)
Lisäksi, kuten edellä 3 luvussa osoitettiin, eräs tärkeimmistä sähköntuottajille sähkönhankintasopimuksista aiheutuvista eduista on se, että MVM:n on ostettava taattu määrä kiinteää kapasiteettia ja tietty määrä sähköä kiinteät ja muuttuvat kustannukset sekä pääomakulut kattavaan hintaa koko sopimuksen keston ajan, joka vastaa suurin piirtein kyseisten omaisuuserien toiminta-aikaa tai kuoletusaikaa. Sen vuoksi sähkönhankintasopimuksista johtuu, että yhden osapuolen on ostettava sähkönsä toiselta osapuolelta riippumatta kilpailijoiden tekemien tarjousten todellisesta kehityksestä.
(425)
Moni jäsenvaltio on ottanut käyttöön kompensointimekanismeja, joissa tuen enimmäismäärä määritetään etukäteen analysoimalla tulevia kilpailumarkkinoita ja erityisesti tarjonnan ja kysynnän vaihteluun perustuvia tulevia markkinahintoja. Jos kyseisten tuottajien tosiasialliset tulot osoittautuvat arvioitua suuremmiksi, tuen tosiasiallinen määrä lasketaan uudelleen ja enimmäismäärä määritellään pienemmäksi. Sen vuoksi kompensaation vaikutus markkinoihin rajoitetaan mahdollisimman pieneksi erityisesti siksi, että se ei takaa tuensaajille tuotannon ja myynnin vähimmäistasoa.
(426)
Tältä osin sähkönhankintasopimukset itse asiassa muodostavat esteen todellisen kilpailun kehittymiselle huomattavassa osassa sähköntuotantomarkkinoita sen sijaan, että ne edistäisivät siirtymistä kilpailumarkkinoille. Tuen maksamista koskevien määräysten nojalla ei ole mahdollista ottaa huomioon kilpailun tulevaa kehitystä, eikä tuen määrä riipu todellisen kilpailun käynnistymisestä.
(427)
Sen vuoksi kyseiset määräykset ovat valtiontukien analyysimenetelmien 5 luvussa esitettyjen periaatteiden vastaisia, sillä niissä todetaan, että rahoitusjärjestelyt eivät saa olla ristiriidassa yhteisön edun ja erityisesti kilpailun kanssa. Samoin 5 luvussa todetaan, että rahoitusjärjestelyt eivät saa estää markkinoiden ulkopuolelta tulevia yrityksiä tai uusia yrityksiä pääsemästä kansallisille tai alueellisille markkinoille. Kuten muun muassa 220 kappaleessa todettiin, kapasiteetin varaamiseen ja kapasiteettipalkkioihin perustuva järjestelmä estää MVM:ää eli tukkumarkkinoiden suurinta ostajaa tekemästä sopimuksia muiden tuottajien kuin niiden kanssa, joilla on sähkönhankintasopimukset. Lisäksi markkinoiden avaaminen ja sähkönhankintasopimusten ehdot pakottavat MVM:n ostamaan enemmän sähköä kuin se tarvitsee ja myymään ylijäämän vapailla markkinoilla erilaisten myyntimekanismien avulla. Tämä itsessään estää uusien toimijoiden tulon tukkumarkkinoille. Komissio toteaa lopuksi, että sähkönhankintasopimukset vääristävät kilpailua sähkön tukkumarkkinoilla Unkarissa ajanjaksolla, jonka pituus ylittää huomattavasti kilpailumarkkinoille siirtymiseen tarvittavan kohtuullisen siirtymäajan.
(428)
Sähkönhankintasopimusten perussäännöt eivät täytä valtiontukien analyysimenetelmien 4.5 kohdassa tarkoitettuja kriteereitä, koska sopimuksissa ei määritellä etukäteen tuottajille 1 päivän toukokuuta 2004 ja sähkönhankintasopimusten päättymispäivän välisenä aikana maksettavan tuen enimmäismäärää.
(429)
Lisäksi valtiontukien analyysimenetelmien 4.8 kohdassa todetaan, että komissio suhtautuu erittäin varauksellisesti sellaisiin tukiin, joiden tarkoituksena on säilyttää tulot kokonaan tai osittain direktiivin 96/92/EY voimaantuloa (112) edeltävällä tasolla ottamatta yksityiskohtaisesti huomioon niitä tukikelpoisia hukkakustannuksia, jotka kilpailun aikaansaaminen saattaa aiheuttaa.
(430)
Sähkönhankintasopimukset pidettiin voimassa Unkarin liittyessä Euroopan unioniin juuri sen takia, että säilytettäisiin kyseisten sähköntuottajien tulot suurelta osin direktiivin 96/92/EY voimaantuloa edeltävällä tasolla. Lisäksi sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat voimalaitokset muodostavat hyvin merkittävän osan markkinoista hyvin pitkän aikaa, ja sopimusten kesto ylittää huomattavasti markkinaolosuhteisiin sopeutumiseksi tarvittavan kohtuullisen siirtymäajan.
(431)
Komissio ei myöskään voi erottaa sähkönhankintasopimusten keskeisistä piirteistä tiettyjä osatekijöitä, jotka voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi valtiontukien analyysimenetelmien nojalla. Erityisesti sähkönhankintasopimusten keston lyhentäminen ei riittäisi tekemään sopimuksista yhteismarkkinoille soveltuvia, koska sopimusten rahoitusmenetelmä, joka perustuu varattuun kapasiteettiin ja taattuihin vähimmäismyyntimääriin, estäisi edelleen todellisen kilpailun kehittymisen. Lisäksi hintamekanismit olisivat edelleen ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, että edistetään sellaisten todellisten kilpailumarkkinoiden syntyä, joilla hinnat muotoutuvat kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutuksen pohjalta.
(432)
Edellä esitetyn pohjalta komissio toteaa, että sähkönhankintasopimukset ovat ristiriidassa valtiontukien analyysimenetelmissä esitettyjen kriteerien kanssa.
(433)
Eräät asianomaiset väittävät, että EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa sähkönhankintasopimuksiin myös siinä tapauksessa, että ne eivät muuten vastaa Altmark-tuomiossa esitettyjä kriteerejä.
(434)
Komissio toteaa, että 255-275 kappaleessa esitettyjen Altmark-tuomion kriteerejä koskevien perustelujen pohjalta on katsottava myös, että 86 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa sähkönhankintasopimuksiin.
(435)
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohtaa voidaan soveltaa ainoastaan yrityksiin, jotka tarjoavat selkeästi määriteltyjä yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja. Tämä kriteeri ei kuitenkaan täyty tässä tapauksessa, kuten 256-267 kappaleessa on osoitettu. Lisäksi yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista maksettavan korvauksen on oltava oikeassa suhteessa palvelujen tuottajalle aiheutuneisiin ylimääräisiin kustannuksiin. Toisin sanoen yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen soveltamisala on voitava määritellä, ennen kuin voidaan laskea niistä aiheutuvat kustannukset. Tämä ei pidä paikkaansa tässä tapauksessa, kuten 268-270 kappaleessa on todettu.
(436)
Arvioitavana oleva tuki voidaan siis katsoa yhteismarkkinoille soveltumattomaksi valtiontueksi.
7.8 Takaisinperintä
(437)
EY:n perustamissopimuksen ja yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on valtuudet päättää, että valtion on lakkautettava yhteismarkkinoille soveltumaton tuki tai muutettava sitä (113). Lisäksi tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että valtiolle asetettu velvollisuus lakkauttaa tuki, jota komissio pitää yhteismarkkinoille soveltumattomana, perustuu pyrkimykseen palauttaa voimaan aiempi tilanne (114). Tältä osin tuomioistuin on todennut, että tavoite saavutetaan silloin kun tuensaajat palauttavat sääntöjenvastaisen tuen osalta maksetut määrät ja näin luopuvat eduista, joita niillä on ollut kilpailijoihin nähden, jolloin tukien maksamista edeltänyt tilanne palautuu ennalleen (115).
(438)
Mainitun oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklassa säädetään, että sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
(439)
Eräät asianomaiset väittävät, että yksityisoikeudellisten sopimusten lakkauttaminen komission päätöksellä on vastoin oikeusvarmuuden periaatetta, koska sähkönhankintasopimukset ovat yksityisoikeudellisia sopimuksia, jotka tuottajat ovat tehneet hyvässä uskossa silloisten markkinaolosuhteiden vallitessa. Ne väittävät myös, että tällainen päätös olisi vastoin oikeasuhteisuuden periaatetta. Komissio torjuu nämä väitteet edellä 382-387 kappaleessa esitetyistä syistä.
(440)
Tuomioistuin on todennut oikeasuhteisuuden osalta, että aikaisemman tilanteen ennalleen palauttamiseksi suoritettua lainvastaisesti myönnetyn valtion tuen takaisin perimistä ei lähtökohtaisesti voida pitää suhteettomana toimenpiteenä perustamissopimuksessa olevien valtion tukia koskevien määräysten tavoitteet huomioon ottaen (116).
(441)
Komissio katsoo sen vuoksi, että on olemassa riittävät perustelut periä takaisin sähkönhankintasopimusten puitteissa myönnetty tuki kilpailuedellytysten palauttamiseksi.
(442)
Edellä 176-236 kappaleessa on osoitettu, että sähkönhankintasopimuksista aiheutuva etu ylittää selvästi sopimusten hintojen sekä markkinoilla ilman sopimuksia saavutettavien hintojen välisen positiivisen erotuksen.
(443)
Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että MVM:n pitkäaikaisten ostovelvoitteiden kaikkien edellä 174-236 kappaleessa kuvattujen ehtojen kokonaisarvoa ei voida laskea tarkasti 1 päivän toukokuuta 2004 ja sopimusten päättymisen väliselle ajalle. Sen vuoksi määrätessään sääntöjenvastaisen tuen takaisinperinnästä komissio rajoittaa takaisinperinnän sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivien voimalaitosten tulojen ja samojen voimalaitosten niiden tulojen väliseen erotukseen, jotka voimalaitokset olisivat voineet samalla ajanjaksolla saada markkinoilta ilman sähkönhankintasopimuksia.
(444)
Komissio on selvillä siitä, että tuensaajille myönnetyn ja takaisin perittävän valtiontuen tarkka määrä on varsin vaikea laskea, sillä se riippuu siitä, miten suuret määrät energiaa Unkarin tukkumarkkinoilla olisi tuotettu ja myyty ja millaiseen hintaan 1 päivän toukokuuta 2004 ja sähkönhankintasopimusten päättymispäivän välisenä aikana, jos yksikään sopimuksista ei olisi ollut voimassa. Koska sähkönhankintasopimukset kattavat suurimman osan Unkarin tuotantokapasiteetista, markkinat olisivat muotoutuneet hyvin erilaisiksi ns. vaihtoehtoisen skenaarion (117) toteutuessa.
(445)
Sähkön erityispiirre on se, että tuotettua sähköä ei voida varastoida taloudellisesti. Jotta voidaan varmistaa sähköverkon vakaus, on sähkön tarjonnan ja kysynnän oltava aina tasapainossa. Sen vuoksi sähköntuottajien ja maahantuojien tukkumarkkinoilla tietyllä ajanjaksolla myymän energian määrä ja siitä saatava hinta eivät riipu ostajien kyseisellä ajanjaksolla tarvitseman energian kokonaismäärästä, vaan tiettynä ajankohtana tarvitun energian määrästä (118). Lisäksi sähkön tarve vaihtelee huomattavasti vuorokaudenajan ja sesongin mukaan, joten kysynnän täyttämiseen kunakin ajankohtana tarvittava tuotanto- ja tuontikapasiteetti vaihtelevat myös. Eräät sähköntuotantoyksiköt tuottavatkin energiaa ainoastaan silloin kun kysyntä on erityisen suurta (119). Sen vuoksi markkinoiden toimintaa ei voida arvioida täsmällisesti komission käytössä olevien vuotuista kulutusta, tuotantoa ja hintoja koskevien tietojen pohjalta.
(446)
Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yhdessäkään yhteisön oikeuden säännöksessä ei edellytetä, että komissio vahvistaisi palautettavan tuen tarkan määrän määrätessään yhteismarkkinoille soveltumattomaksi todetun tuen palauttamisesta. Riittää, että komission päätökseen sisältyy seikat, joiden avulla sen adressaatti voi itse määritellä tämän määrän ilman kohtuuttomia vaikeuksia (120).
(447)
Komissio antaa sen vuoksi ohjeet siitä, kuinka takaisin perittävä määrä on laskettava. Kuten aiemmin mainittiin, sähkönhankintasopimukset kattavat niin merkittävän osan Unkarin tuotantomarkkinoista, että ilman niitä hinnat olisivat varmasti muotoutuneet erilaisiksi verrattuna kilpailusektorin tosiasiallisiin hintoihin. Toisin sanoen se hinta, jonka tuottajat olisivat voineet saavuttaa ilman sähkönhankintasopimuksia, voidaan laskea toteuttamalla markkinoiden simulaatio, jossa analysoidaan sähkön tukkumarkkinoiden toimintaa vaihtoehtoisen skenaarion pohjalta. Simulaation avulla pyritään arvioimaan, millaisiksi myynti ja hinnat olisivat muotoutuneet vaihtoehtoisessa skenaariossa. Tämän pohjalta voidaan laatia luotettavat arvot rahamääristä, jotka MVM:n olisi pitänyt maksaa kyseisille tuottajille vaihtoehtoisen skenaarion mukaisesti ostetusta energiasta. Simulaation on täytettävä seuraavissa kappaleissa esitetyt ehdot.
(448)
Ensinnäkin, koska sähkön kysynnän hintajousto on hyvin alhainen, simulaatio on toteutettava sen oletuksen pohjalta, että vaihtoehtoisen skenaarion mukainen järjestelmän kuormitus vastaisi jokaisena ajankohtana tuolloin tosiasiallisesti mitattua kuormitusta.
(449)
Toiseksi, kuten 196 kappaleessa todettiin, suurin osa sähköstä myydään spot- tai termiinisopimusten perusteella. Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että termiinihinnat riippuvat spot-markkinoiden hintojen muotoutumista koskevista yksittäisistä odotuksista. Toisin kuin spot-markkinoilla, joilla yleisen talousteorian mukaan hinta vastaa täydellisissä kilpailuolosuhteissa kunakin ajankohtana kaikkien kysynnän täyttämiseen tarvittavien tuotantoyksiköiden suurimpia lyhytaikaisia rajakustannuksia (121), termiinimarkkinoilla ei ole selvää vertailuhintatasoa, joka voitaisiin määrittää yleisen talousteorian pohjalta. Ei ole myöskään mahdollista simuloida niiden strategioiden vaikutusta, joita myyjät ja ostajat ovat kehittäneet tehdäkseen valintoja spot- ja termiinisopimusten välillä. Tästä on osoituksena se, että tilanteet tukkumarkkinoilla kautta Euroopan vaihtelevat huomattavasti. Sähkömarkkinoiden tutkinta osoitti, että spot-tuotteiden muodossa kaupatun energian osuus koko kansallisesta sähkönkulutuksesta vaihtelee huomattavasti jäsenvaltiosta toiseen (122).
(450)
Kuten 198 kappaleessa todettiin, spot-hinnat ja erityisesti spot-pörsseissä havaitut hinnat toimivat yleensä viitehintoina koko tukkumarkkinoille, myös termiinituotteille. Sen vuoksi komissio katsoo, että takaisin perittävän tuen määrittämiseksi toteutettavassa tukkumarkkinoiden simulaatiossa olisi lähdettävä siitä olettamuksesta, että kaikki sähkö myydään spot-sopimusten perusteella, lukuun ottamatta 453-456 kappaleessa mainittuja erityistapauksia.
(451)
Simulaatio olisi toteutettava kyseisten tuotantoyksiköiden lyhytaikaisten rajakustannusten pohjalta. Simulaatiossa olisi sen vuoksi otettava huomioon kaikkia 1 päivän toukokuuta 2004 ja sähkönhankintasopimusten tosiasiallisen päättymispäivän välisenä aikana Unkarissa toimivia sähköntuotantoyksiköitä (123) koskevat keskeiset tiedot, jotka koskevat erityisesti rakennettua kapasiteettia, termistä hyötysuhdetta, polttoainekustannuksia ja muita muuttuvien kustannusten osatekijöitä sekä suunniteltuja ja pakollisia käyttökeskeytyksiä. Lisäksi simulaatiota toteutettaessa olisi otettava huomioon perusoletus, että simuloiduilla spot-markkinoilla on kunakin ajankohtana olemassa vain yksi hinta, joka muodostuu tarjonnan ja kysynnän mekanismien perusteella. Tämä hinta muuttuu kausittain kysynnän ja muuttuvien kustannusten vaihtelun seurauksena.
(452)
Lisäksi simulaatiossa olisi otettava huomioon, että vaihtoehtoisessa skenaariossa MVM:llä ei ole velvollisuutta ostaa enemmän energiaa kuin mitä se tarvitsee täyttääkseen yleishyödyllisen sektorin tarpeet (124). Sen vuoksi edellä 226 kappaleessa esitetyt myyntimekanismit eivät sisälly vaihtoehtoiseen skenaarioon, ja MVM tarvitsee vain sen verran energiaa, että se kykenee täyttämään yleishyödyllisen sektorin kysynnän.
(453)
Simulaatiossa olisi lisäksi otettava huomioon eräät yksittäiset, asianmukaisesti perustellut tilanteet, jotka saattavat poiketa koko simulaation perustana käytetystä rajakustannusten periaatteesta. Esimerkiksi sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitokset saattavat joutua tällaisiin tilanteisiin. Sopimuksessa tai lainsäädännössä määritellystä lämmöntuotantovelvoitteesta riippuen nämä yksiköt saattavat joutua myymään sähköä hintaan, joka ei kata niiden lyhytaikaisia rajakustannuksia.
(454)
Myös sellaiset tuotantoyksiköt voivat joutua tällaiseen tilanteeseen, jotka saavat valtiolta tukea sen perusteella, että ne hyödyntävät ympäristöä säästävää teknologiaa. Näin on Unkarissa, jonka lainsäädännössä velvoitetaan MVM ja alueelliset sähköyhtiöt ostamaan tietty määrä sähkön ja lämmön yhteistuotannolla tai jätteistä tai uusiutuvista energianlähteistä tuotettua sähköä hinnoilla, jotka ovat yleensä tukkumarkkinoiden kilpailusektorilla noudatettuja hintoja korkeammat. Simulaatiossa on otettava huomioon, että tämä ostovelvoite sisältyy myös vaihtoehtoiseen skenaarioon. Siksi voidaan katsoa, että MVM:n ostovelvoitteen nojalla ostaman energian määrä ja siitä maksettu hinta vastaavat sitä määrää ja hintaa, jotka olivat havaittavissa todellisen skenaarion mukaisesti (125).
(455)
Simulaation yhteydessä on otettava huomioon myös se, että tiettyä osuutta fyysisesti käytettävissä olevasta tuotantokapasiteetista ei voida käyttää sähköntarjontaan tukkumarkkinoilla, koska se on varattu tasapainottamispalvelujen tarjoamiseen siirtoverkonhaltijalle. Todellisen skenaarion mukaan sekä sähkönhankintasopimusten puitteissa toimivat että muut tuottajat tarjosivat tasapainottamispalveluita. Simulaatio olisi toteutettava sen oletuksen pohjalta, että vaihtoehtoisessa skenaariossa siirtoverkonhaltijoille tarjottaviin tasapainottamispalveluihin varattu kapasiteetti, tämän kapasiteetin avulla tuotettu energia ja siitä saatu hinta vastaavat todellista skenaariota.
(456)
Vaihtoehtoisessa skenaariossa maahan tuodun ja maasta viedyn sähkön määrät ja niistä saadut hinnat saattavat erota todellisesta skenaariosta. Ei ole kuitenkaan mahdollista täsmällisesti määritellä tätä vaikutusta ulottamatta simulaatiota myös sähköä vievien ja tuovien maiden markkinoihin, koska markkinatoimijoiden päätökset viedä energiaa maasta toiseen riippuvat kyseisten maiden markkinaolosuhteista. Koska Unkariin tuodun ja Unkarista viedyn sähkön määrät ovat pieniä verrattuna kotimaiseen tuotantoon ja kulutukseen ja koska kolmannes tuonnista perustuu pitkäaikaisiin sopimuksiin (126), komissio katsoo, että simulaation soveltamisalan laajentaminen vaatisi kohtuuttomia ponnistuksia. Unkari voi siis katsoa, että vaihtoehtoisessa skenaariossa maahan tuodut ja maasta viedyt määrät ja niitä vastaavat hinnat olisivat samat kuin todellisessa skenaariossa.
(457)
Komissio on selvillä siitä, että eräät tuottajat, joilla ei ollut sähkönhankintasopimusta MVM:n kanssa, ovat tehneet muiden asiakkaiden kanssa pitkäaikaisia tai keskipitkiä sopimuksia. Komissio kuitenkin katsoo, että tällaisia sopimuksia ei tarvitse ottaa huomioon simulaatiossa, koska sähkönhankintasopimusten lakkauttaminen vaihtoehtoisen skenaarion perusoletuksen mukaisesti 1 päivänä toukokuuta 2004 tai aikaisemmin olisi väistämättä muuttanut kaikkien tuottajien liiketoimintastrategioita ottaen huomioon sähkönhankintasopimusten puitteissa varatun rakennetun kapasiteetin suuri määrä. Kuten edellä 449 kappaleessa osoitettiin, spot- ja termiinituotteiden muodossa myydyn sähkön osuutta ei ole mahdollista arvioida. Siksi on perusteltua olettaa, että kaikki tuottajat myisivät kaiken tuotantonsa spot-tuotteina, ellei jokin 453-456 kappaleessa mainituista tilanteista koske niitä.
(458)
Sähkön tukkumarkkinoita voidaan simuloida parhaiten tuntiperusteisesti eli ottaen huomioon kaikki yhtä tiettyä tuntia koskevat parametrit. Komissio kuitenkin hyväksyy sen, että simulaatio rajoitetaan koskemaan edustavista ajankohdista koostuvaa otosta ja että näitä ajankohtia koskevien simulaatioiden tulokset johdetaan koskemaan koko arvioitavana olevaa ajanjaksoa.
(459)
Simulaatiosta olisi saatava luotettavat arviot sitä, miten paljon energiaa kukin tuotantoyksikkö on vaihtoehtoisen skenaarion mukaan myynyt ja millainen hinta energiasta on saatu. Yleishyödyllisen sektorin loppukäyttäjien ja kaikkien loppukäyttäjien kokonaiskulutusta koskevien aiempien tietojen pohjalta olisi tehtävä arvio MVM:n yleishyödyllisen sektorin tarpeiden täyttämiseksi tarvitseman sähkön (127) ja tukkumarkkinoille tiettyinä ajankohtina toimitettavan sähkön kokonaismäärän välisestä suhteesta todellisen skenaarion mukaan.
(460)
Tämän suhdeluvun avulla olisi arvioitava ne sähkön määrät, jotka kukin tuottaja olisi vaihtoehtoisessa skenaariossa myynyt MVM:lle tiettyinä ajankohtina. Näiden arvioiden pohjalta olisi määritettävä, millaisen summan MVM olisi koko arvioitavana olevalla ajanjaksolla (128) maksanut vaihtoehtoisen skenaarion mukaan kullekin tuottajalle siitä energiasta, joka tarvittiin yleishyödyllisen sektorin tarpeiden täyttämiseksi.
(461)
Laskettaessa takaisin perittävää määrää on lopuksi otettava huomioon, että todellisessa skenaariossa tuottajat eivät myyneet kaikkea sähkönhankintasopimusten pohjalta toimivien tuotantolohkojen tuottamaa sähköä MVM:lle, vaan käyttivät vapaan kapasiteettinsa myydäkseen sähköä muille asiakkaille. Takaisin perittävä määrä on laskettava jokaisen yksittäisen voimalaitoksen lohkon osalta vuosittain sen erotuksen mukaan, joka muodostuu todellisen skenaarion mukaan sähkönhankintasopimusten puitteissa MVM:lle myydystä energiasta saatujen tulojen (129) ja niiden summien välille, jotka MVM olisi vaihtoehtoisen skenaarion mukaan maksanut, edellä esitettyjen periaatteiden mukaan laskettuna.
(462)
Komissio kuitenkin myöntää, että vaihtoehtoisessa skenaariossa kyseiset tuottajat olisivat saaneet muilta asiakkailta kuin MVM:ltä suuremmat tulot kuin mitä ne saivat kyseisiltä asiakkailta todellisen skenaarion mukaan. Tämä johtuu erityisesti siitä, että vaihtoehtoisessa skenaariossa MVM:lle ei ole varattu kapasiteettia, joten tuottajilla on suuremmat mahdollisuudet myydä tuottamaansa sähköä muillekin asiakkaille kuin MVM:lle. Sen vuoksi Unkari voi vähentää edellä 461 kappaleen mukaisesti lasketuista summista sen erotuksen, joka muodostuu vaihtoehtoisen skenaarion mukaan tuottajien muilta kuin MVM:ltä saamien tulojen ja todellisessa skenaariossa muilta kuin MVM:ltä saamien tulojen välille, jos tämä erotus on positiivinen.
(463)
Myös asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 2 kohdan nojalla perittävä korko on laskettava vuosittain.
(464)
Jotta komissio voisi arvioida Unkarin toteuttaman simulaation tarkkuutta ja luotettavuutta, Unkarin viranomaisten olisi annettava yksityiskohtainen kuvaus laskennassa sovelletuista menetelmistä ja simulaatiossa käytetyistä tiedoista.
(465)
Komission tietojen mukaan on olemassa sopivia välineitä, joiden avulla simulaatio voidaan toteuttaa. Komissio on itse asiassa käyttänyt tällaista välinettä sähkömarkkinoiden tutkinnan yhteydessä arvioidessaan tukkumarkkinoiden rakennetta ja toimintaa kuudella eurooppalaisella markkina-alueella (130). Myös useat sähköntuottajat ja kauppiaat käyttävät tällaisia välineitä tehdäkseen pitkäaikaisia sähkön ennusteita, laatiakseen resurssien käyttöä koskevia suunnitelmia ja optimoidakseen tuotannon hyödyntämisen. Lisäksi kuten edellä on esitetty, komissio on valmis hyväksymään tietyt yksinkertaistukset, erityisesti edustavista ajankohdista koostuvan otoksen soveltamisen tuntipohjaisen simulaation sijasta. Sen vuoksi, EY:n perustamissopimuksen 10 artiklassa määrätyn lojaalin yhteistyön periaatteen mukaisesti Unkarin on toteutettava simulaatio edellä esitettyjä periaatteita noudattaen ja sen perusteella laskettava takaisin perittävän tuen määrä kohtuullisessa ajassa.
(466)
Yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että jos jäsenvaltio kohtaa ennalta arvaamattomia ja odottamattomia vaikeuksia tai jos se havaitsee sellaisia seurauksia, joita komissio ei ollut ottanut huomioon, se voi saattaa nämä ongelmat komission arvioitaviksi ja ehdottaa sopivia muutoksia. Komission ja jäsenvaltion on tällaisessa tilanteessa oltava vaikeuksien voittamiseksi vilpittömässä mielessä yhteistyössä ja noudatettava täysin EY:n perustamissopimuksen määräyksiä (131).
(467)
Sen vuoksi komissio kehottaa Unkaria ilmoittamaan komissiolle kaikista ongelmista, joita sillä saattaa olla tämän päätöksen täytäntöönpanossa.
8. PÄÄTELMÄT
(468)
Komissio katsoo, että sähköntuottajat saavat sähkönhankintasopimusten myötä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaista valtiontukea, joka ei sovellu yhteismarkkinoille.
(469)
Kuten edellä 7.3 kohdassa on esitetty, sähkönhankintasopimuksiin sisältyvä valtiontuki perustuu MVM:lle asetettuun velvoitteeseen ostaa tietty kapasiteetti ja tietty vähimmäismäärä sähköä hintaan, joka kattaa pääomakustannukset sekä kiinteät ja muuttuvat kustannukset, huomattavan osan tuotantoyksiköiden toiminta-ajasta käsittävällä ajanjaksolla siten, että tehdyille sijoituksille taataan tuotto.
(470)
Koska tämä valtiontuki on ristiriidassa EY:n perustamissopimuksen kanssa, se on lakkautettava,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Magyar Villamos Művek Rt:n sekä Budapesti Erőmű Rt:n, Dunamenti Erőmű Rt:n, Mátrai Erőmű Rt:n, AES-Tisza Erőmű Kft:n, Csepeli Áramtermelő Kft:n, Paksi Atomerőmű Rt:n ja Pécsi Erőmű Rt:n (alkuperäisen sähköhankintasopimuksen allekirjoittaja ja Pannon Hőerőmű Rt:n edeltäjä) (132) välillä tehdyissä pitkäaikaisissa sähkönhankintasopimuksissa määritelty ostovelvollisuus on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea sähköntuottajille.
2. Edellä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille.
3. Unkarin on lopetettava 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntäminen kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
2 artikla
1. Unkarin on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajilta.
2. Takaisin perittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (133), sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 271/2008 (134), V luvun säännösten mukaisesti.
3 artikla
1. Unkarin on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta komissiolle tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi, ja erityisesti toimista, joiden tarkoituksena on toteuttaa tukkumarkkinoita koskeva asianmukainen simulaatio takaisin perittävien määrien laskemiseksi, yksityiskohtaisista menetelmistä, joita on tarkoitus soveltaa, sekä tarkka kuvaus tiedoista, joita on tarkoitus hyödyntää simulaatiossa.
2. Unkarin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Unkarin on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
4 artikla
1. Unkarin on laskettava takaisin perittävän tuen tarkka määrä toteuttamalla sähkön tukkumarkkinoiden asianmukainen simulaatio sellaisena kuin markkinat olisivat olleet ilman 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen sähkönhankintasopimusten voimassaoloa 1 päivästä toukokuuta 2004 lähtien.
2. Kuuden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Unkarin on laskettava takaisin perittävät määrät 1 kohdassa tarkoitetun menetelmän avulla ja esitettävä komissiolle kaikki simulaatiota koskevat keskeiset tiedot, erityisesti sen tulokset, yksityiskohtainen kuvaus käytetyistä menetelmistä ja simulaation toteuttamisessa käytetyt tiedot.
5 artikla
Unkarin on huolehdittava siitä, että 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä toteutetaan kymmenen kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä kesäkuuta 2008.