KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 28. oktober 2009
om statsstøtte C 16/08 (ex NN 105/05 og NN 35/07) ydet af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland - Støtte til CalMac og NorthLink til søtransportydelser i Skotland
(meddelt under nummer K(2009) 8117)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/98/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i medfør af ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 19. december 2003 underrettede Det Forenede Kongerige Kommissionen om de tiltag, som den skotske regering agtede at iværksætte med henblik på at bringe den skotske færgesejlads »i overensstemmelse med [dens] tolkning af de europæiske regler vedrørende statsstøtte til søtransport«.
(2)
Ved brev af 19. april og af 30. juni 2004 underrettede Det Forenede Kongerige Kommissionen om, at den skotske regering havde til hensigt at gennemføre to offentlige udbud vedrørende kontrakter om levering af transportydelser til de nordlige og vestlige øer.
(3)
Kommissionen har derefter modtaget flere formelle klager og uformelle bemærkninger fra interesserede parter vedrørende uforenelig statsstøtte, som hævdes at være ydet til de virksomheder, som varetager disse transportydelser (2).
(4)
På baggrund af disse klager sendte Kommissionen adskillige anmodninger om supplerende oplysninger til Det Forenede Kongerige i henhold til artikel 5 i Rådets forordning nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88) (3) (herefter »procedureforordningen«), som blev besvaret.
(5)
Den 16. april 2008 besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte i forbindelse med NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited og CalMac Ferries Limited (4).
(6)
Den 16. juli 2008 fremsendte Det Forenede Kongerige sine bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Ved brev af 22. december og af 2. februar 2009 fremlagde Det Forenede Kongerige supplerende oplysninger.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra adskillige interesserede parter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Det Forenede Kongerige blev anmodet om at svare på disse bemærkninger.
(8)
Den 11., 12. og 13. december 2008 holdt Kommissionen møde med repræsentanter for flere interesserede parter: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Orkney County Council, Argyll and Bute Council, Inverclyde Council, skotske ministre og den skotske regering samt Peer Pressure Group.
(9)
På baggrund af de supplerende oplysninger, som den havde modtaget under den formelle undersøgelsesprocedure, fastslog Kommissionen, at en del af ordningen udgjorde eksisterende støtteext. Den besluttede derfor at indlede samarbejdsproceduren, som omhandlet i artikel 17 i procedureforordningen, sideløbende med den formelle undersøgelsesprocedure.
(10)
Den 17. marts 2008 holdt Kommissionen møde med repræsentanter for Det Forenede Kongerige. På dette møde informerede Kommissionen, i overensstemmelse med procedureforordningens artikel 17, medlemsstaten om, at den anså en del af ordningen for at udgøre eksisterende støtte, og gav udtryk for den foreløbige opfattelse, at visse aspekter af ordningen ikke længere var forenelige med fællesmarkedet. Medlemsstatens myndigheder fik mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til denne foreløbige opfattelse både på mødet og senere i skriftlig form.
(11)
Den 23. marts 2009 anmodede Kommissionen Det Forenede Kongerige om supplerende oplysninger. Disse oplysninger blev fremsendt den 15. maj 2009 og den 3. juli 2009.
2. BESKRIVELSE
(12)
Sagen vedrører levering af regelmæssig færgesejlads mellem det skotske fastland og øerne ud for Skotlands vest- og nordkyst. På nuværende tidspunkt leveres disse ydelser hovedsagelig inden for kontrakter om offentlige tjeneste (5), og operatørerne modtager kompensation for deres ydelser.
(13)
Da lovrammerne vedrørende de offentlige tjenester er forskellige for de vestlige og de nordlige øer, og støttemodtagerne er separate juridiske enheder, behandles ruterne til henholdsvis de vestlige og de nordlige øer separat i resten af denne beslutning.
2.1. DE VESTLIGE ØER
2.1.1. FÆRGERUTER
(14)
Kort 1 viser de eksisterende færgeruter ved de vestskotske øer.
Kort 1
Sejlruter i Vestskotland
2.1.2. OPERATØRER
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd.
(15)
I 1950'erne var kystsejladsen med passagerer, post og gods omkring de vestlige øer (6) domineret af to offentligt ejede selskaber, nemlig Caledonian Steam Packet Company Ltd. og David MacBrayne Ltd.
(16)
I 1973 blev Caledonian Steam Packet Company Ltd. fusioneret med en del af David MacBrayne Ltd., og Caledonian MacBrayne Ltd blev dannet. Det nye selskab blev overdraget hoveddelen af den faste rutefart på Firth of Clyde og det vestlige højland samt de vestlige øer.
(17)
Før 2006 var Caledonian MacBrayne Ltd. statsejet og hørte under ministeren for Skotland, og efter kompetenceoverdragelsen i 1999 overgik selskabet til den skotske regering.
(18)
I oktober 2006 blev Caledonian MacBrayne Ltd. omstruktureret for at adskille rollen som ejer af aktiver i form af fartøjer og landfaciliteter fra færgedriftsrollen. Den nye struktur fremgår af figur 1.
Figur 1
Nuværende ejerstruktur
(19)
Færgedriften blev overført til to nye selskaber, CalMac Ferries Ltd og Cowal Ferries Ltd, der blev oprettet som to helejede datterselskaber af David MacBrayne Ltd. Det sidstnævnte var tidligere et »sovende selskab«, der var helejet af den skotske regering.
(20)
CalMac Ferries Ltd. overtog sejladsen til Hebriderne sammen med to helejede datterselskaber, Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd. og Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd., der beskæftiger henholdsvis besætning på fartøjerne og landbaseret personale.
(21)
Cowal Ferries Ltd. overtog sejladsen på Clyde.
(22)
Samtidig bevarede Caledonian Maritime Assets Ltd. (herefter »CMAL«) ejerskabet til fartøjer og anløbsbroer anvendt til færgedriften på Clyde og til Hebriderne.
(23)
Inden for den nye struktur udlejer CMAL fartøjerne og anløbsbroerne til CalMac Ferries Ltd. og Cowal Ferries Ltd. Desuden ejer og driver CMAL havnefaciliteterne i næsten halvdelen af de 50 destinationer, som CalMac Ferries Ltd. og Cowal Ferries Ltd. anløber. CMAL er direkte og 100 % ejet af den skotske regering.
(24)
På nuværende tidspunkt befragter CalMac Ferries Ltd. en flåde på 29 fartøjer af CMAL til transporten af passagerer, køretøjer og gods til øerne ud for den skotske vestkyst og i Clyde-mundingen. To andre skibe befragtes separat.
(25)
Cowal Ferries Ltd befragter også sine tre skibe af CMAL.
(26)
Da de forskellige ovennævnte selskaber tilhører den samme koncern, og af hensyn til overskueligheden, vil navnet »CalMac« i resten af denne beslutning blive anvendt generelt om de selskaber, der er ejet af David MacBrayne Ltd. og, i perioden før omstruktureringen, om Caledonian MacBrayne Ltd., Caledonian Steam Packet Company Ltd. og David MacBrayne Ltd.
(27)
Der er på nuværende tidspunkt 26 ruter i det netværk, som betjenes af CalMac. Hvad angår CalMac Ferries Ltd. alene, transporterede selskabet i løbet af det år, der sluttede 31. marts 2006, 5,3 mio. passagerer, 1,1 mio. biler, 94 000 erhvervskøretøjer og 14 000 busser på disse ruter.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd.
(28)
CalMac har praktisk taget ingen konkurrence på de ruter, selskabet driver. Dets eneste konkurrent, Western Ferries Ltd., sejler kun i Clyde-mundingen mellem Gourock i øvre Firth of Clyde og Dunoon på den skotske Cowal-halvø som vist på kort 2.
Kort 2
Færgeruter i Clyde-mundingen
(29)
Western Ferries påbegyndte sin færgesejlads på ruten Gourock-Dunoon i 1973. Selskabet har på nuværende tidspunkt fire bil-/passagerfærger, som sejler flere gange daglig og varetager ca. 88 % af biltransporten, 86 % af godstransporten og 68 % af passagertransporten (7).
2.1.3. FORPLIGTELSER TIL OFFENTLIG TJENESTE
(30)
Den overordnede lovramme, som giver mulighed for at yde finansiel støtte til færgetransportydelser i Skotland, er Highlands and Islands Shipping Services Act af 1960 (8), som ændret ved § 70 i Transport (Scotland) Act 2001 (9) og ved § 45 i the Transport (Scotland) Act 2005 (10). Denne lovramme blev suppleret med »forpligtelser« fra ministerens side med CalMacs samtykke (11).
(31)
Lovrammen er meget overordnet. Der fastsættes blot heri, at de skotske myndigheder kan give tilskud eller yde lån til personer til transportformål. Der angives ingen nærmere detaljer om betingelserne for sådanne tilskud eller lån. Ifølge forpligtelsen af 1995 ydes tilskud og lån til CalMac til søtransportydelser med henblik på at opretholde eller forbedre økonomiske eller sociale forhold i højlandet og på øerne. Indtægtsstøtte skal dække driftsunderskud, mens kapitalstøtte og lån er beregnet til investeringer som f.eks. indkøb af skibe og arbejde på moler og havne.
(32)
Alle detaljer vedrørende den offentlige tjeneste, såsom hvilke ruter der var berettiget til støtte, regelmæssighed, hyppighed, kapacitet, tariffer og støttebeløb, blev fastsat af de skotske myndigheder og meddelt CalMac i årlige skrivelser.
(33)
I oktober 2006 udløb den sidste forpligtelse af 1995 med omstruktureringen af CalMac. Der blev ikke undertegnet yderligere forpligtelser herefter indtil september 2007, hvor den nugældende kontrakt om offentlig tjeneste af 2007 trådte i kraft.
(34)
CalMac har siden september 2007 varetaget færgetransporten inden for aftalen af 2007 om offentlig tjeneste efter at have vundet en offentlig udbudsprocedure (12) (V-Ships var det eneste andet selskab, der afgav bud, som det senere trak tilbage). Kontrakten om offentlig tjeneste af 2007 dækker alle ruter, som indtil det tidspunkt blev drevet af CalMac, bortset fra Gourock-Dunoon, og specificerer de forpligtelser til offentlig tjeneste, som skal opfyldes. Tjenesterne omfatter passager-, bil- og godstransport. De skibe, som anvendes til at levere tjenesterne, lejes af CMAL, det selskab, der blev oprettet i oktober 2006, og hvis eneste aktivitet består i at eje og udleje skibene.
(35)
I 2005-2006 blev der iværksat et offentligt udbud vedrørende ruten Gourock-Dunoon med henblik på at finde operatører til at levere en tjeneste uden restriktioner og tilskud. Tre selskaber tilkendegav interesse i den indledende fase (Western Ferries, CalMac og V-Ships), men ingen af selskaberne indgav efterfølgende et bud.
(36)
Indtil kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste trådte i kraft, var kompensationen for driften af Gourock-Dunoon-ruten ikke adskilt fra kompensationen for de øvrige ruter, idet den blev udbetalt som en samlet betaling uden øremærkning til de enkelte ruter. Efter at kontrakten om offentlig tjeneste af 2007 trådte i kraft, udbetales støtten til Gourock-Dunoon-ruten separat til CalMac.
(37)
Forpligtelserne til offentlig tjeneste vedrørende denne rute og den respektive kompensation vedrører udelukkende passagertransport, og erhvervskøretøjer er ikke omfattet. CalMac kan dog frit levere transporttjenesteydelser til erhvervskøretøjer på rent kommercielle vilkår.
(38)
Da Gourock-Dunoon-ruten ikke indgik i kontrakten om offentlig tjeneste af 2007, er retsgrundlaget for kompensationen vedrørende denne rute fortsat Highlands and Islands Shipping Services Act af 1960 som ændret ved § 70 i Transport (Scotland) Act 2001 og ved § 45 i Transport (Scotland) Act 2005.
(39)
Der har gennem årene været en betydelig kontinuitet i de ruter til de vestlige øer, som drives af CalMac. Der har dog været nogle ændringer, besluttet af de skotske myndigheder, såsom lukningen af en rute efter åbningen af en bro, nye forbindelser på eksisterende ruter og øget frekvens. Kapaciteten er generelt blevet øget, idet gamle skibe er skiftet ud med nye, som generelt har større kapacitet end de tidligere skibe (13). Tarifferne er generelt steget i takt med inflationen (14).
(40)
Indtil videre har CalMac modtaget følgende betalinger fra de skotske myndigheder vedrørende disse forpligtelser til offentlig tjeneste:
Tabel 1
Offentlige midler, som er tilført CalMac siden 1995
(i mio. GBP)
Underskudstilskud
Kapitaltilskud/lån (15)
I alt
1995/1996
8,3
8,5
16,8
1996/1997
11,7
2,3
14,0
1997/1998
10,5
9,9
20,4
1998/1999
14,4
11,9
26,4
1999/2000
15,0
9,7
24,7
2000/2001
19,0
6,5
25,5
2001/2002
20,4
1,8
22,2
2002/2003
18,9
7,7
26,6
2003/2004
25,9
2,8
28,7
2004/2005
25,1
8,8
33,9
2005/2006
31,4
6,2
37,6
2006/2007
34,2
9,9
44,1
2007/2008
40,5
4,9
45,3
(41)
Hvad Gourock-Dunoon-ruten angår, har Det Forenede Kongerige fremlagt finansielle oplysninger, der viser nettoomsætningen for de aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste (hovedsagelig passagertransport) og de kommercielle aktiviteter (hovedsagelig biltransport), som CalMac har udført siden regnskabsåret 2002/03.
Tabel 2
Resultatopgørelse for CalMacs aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og kommercielle aktiviteter på Gourock-Dunoon-ruten siden 2002/2003
(i mio. GBP)
Aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste
Kommercielle aktiviteter
I alt
Indtægter
Udgifter
Resul-tat
Indtægter
Udgifter
Resul-tat
Resul-tat
2002/2003
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Beløbene i tabel 2 er fremkommet ved en analytisk regnskabsprocedure på grundlag af de vedtægtsmæssige regnskaber. De kommercielle indtægter er fortrinsvis indtægter fra transport af køretøjer og fra de respektive passagerer (16). Indtægter fra offentlig tjeneste stammer fortrinsvis fra gående passagerer. På udgiftssiden er fælles omkostninger, f.eks. omkostninger til personale, skibe og terminaler vedrørende blandede passager- og bilfærger, opdelt i forhold til den gennemsnitlige kapacitetsanvendelse til køretøjer og gående passagerer.
(43)
Selskabets revisor (KPMG LLP) har udført aftalte procedurer vedrørende metoder samt regnskabets detaljer og indhold. Der er ikke fundet betydelige forskelle mellem de beløb, som er angivet i tabel 2 ovenfor, og CalMacs relevante regnskaber og optegnelser.
2.2. DE NORDLIGE ØER
2.2.1. FÆRGERUTER
(44)
De eksisterende færgeruter til og mellem de nordskotske øer (Orkney- og Shetlandsøerne) er angivet på kort 3.
Kort 3
Færgeruter i Nordskotland
2.2.2. OPERATØRER
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. (herefter »NorthLink 1«) blev oprettet i 2000 som et 50 % - 50 % joint venture mellem Royal Bank of Scotland, en af de førende banker i Det Forenede Kongerige, og CalMac.
(46)
I perioden fra 2002 til 2006 drev NorthLink 1 to ruter inden for en kontrakt om offentlig tjeneste, en trekantsrute mellem Aberdeen (det skotske fastland), Kirkwall (Orkneyøerne) og Lerwick (Shetlandsøerne) og en kortere rute mellem Scrabster (det skotske fastland) og Stromness (Orkneyøerne) over Pentland Firth.
(47)
Den samlede årlige færgepassagertrafik på de to ruter er på ca. 300 000.
(48)
I 2006 blev der oprettet et nyt selskab - NorthLink Ferries Ltd. (herefter »NorthLink 2«) som et datterselskab ejet 100 % af CalMac (der ejes 100 % af den skotske regering). NorthLink 2 overtog driften af de to ruter til de nordlige øer samt størstedelen af NorthLink 1's aktiver og personale i 2006. Selskabet driver sin virksomhed inden for en kontrakt om offentlig tjeneste, der blev indgået den 6. juli 2006 og gælder frem til 2012.
(49)
NorthLink 2 driver på nuværende tidspunkt to kombinerede passager-, bil- og godsfærger samt to gods- og dyretransportskibe.
(50)
NorthLink 1 eksisterer stadig, men er i bund og grund et »sovende selskab« uden egentlige aktiviteter og med kun få aktiver.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Fra 1997 til 2002 drev P&O Ferries de to ruter, som senere blev drevet af NorthLink 1 og 2 inden for en kontrakt om offentlig tjeneste. P&O Ferries sejler ikke længere på disse ruter.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
Siden 2001 har Pentland Ferries sejlet dagligt på ruten mellem Gills Bay på det skotske fastland og St. Margaret's Hope på Orkneyøerne. Pentland Ferries driver to passager-, bil- og godsfærger og varetager på nuværende tidspunkt ca. 80 % af al dyretransport og transport af farligt gods mellem det skotske fastland og Orkneyøerne.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
Siden 1984 har Streamline Shipping to gange om ugen fragtet godscontainere mellem Aberdeen og Lerwick ved brug af befragtede lift-on lift-off-fragtskibe eller selskabets eget containerskib. I 1987 indledte det også en godsrute fra Aberdeen til Kirkwall på Orkneyøerne ved brug af befragtede load on/load off-fragtskibe (herefter »lo-lo-skibe«).
(54)
Medio 2008 blev Streamline Shipping af den skotske regering tildelt en kontrakt om godstransport til de nordlige øer.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
Siden 1971 har John O'Groats Ferries drevet en passagerrute for turister fra John O'Groats på det skotske fastland til Burwick på Orkneyøerne. John O'Groats Ferries sejler kun fra maj til udgangen af september.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
I perioden fra september 2002 til juni 2003 drev Norse Islands Ferries en, til tider to, rene godsfærger mellem det skotske fastland og Shetlandsøerne. Norse Islands Ferries sejler ikke længere på denne rute.
2.2.3. FORPLIGTELSER TIL OFFENTLIG TJENESTE
(57)
To af ruterne til de nordlige øer har været underlagt forpligtelser til offentlig tjeneste, nemlig trekantsruten mellem Aberdeen (det skotske fastland), Kirkwall (Orkneyøerne) og Lerwick (Shetlandsøerne) og den kortere rute mellem Scrabster (det skotske fastland) og Stromness (Orkneyøerne).
(58)
Disse ruter indgik i tre offentlige udbud, som resulterede i tre kontrakter om offentlig tjeneste mellem de skotske myndigheder og tre operatører. P&O Ferries fra 1997 til 2002, NorthLink 1 fra 2002 til 2006 og NorthLink 2 fra 2006 til 2012. I de to første udbud dækkede forpligtelserne til offentlig tjeneste kun passagertrafik (godstransport var ikke subsidieret, men heller ikke forbudt). Kontrakten fra 2006 til 2012 omfatter imidlertid også en forpligtelse til offentlig tjeneste vedrørende godstransport med en fastsat grænse.
2.2.3.1. Kontrakten af 1997 om offentlig tjeneste med P&O Ferries
(59)
De skotske myndigheder indledte en åben udbudsrunde i juni 1995 vedrørende de to ruter Aberdeen-Kirkwall-Lerwick og Scrabster-Stromness. De besluttede at udelukke CalMac fra deltagelse i udbuddet.
(60)
I udbuddet valgte den skotske regering P&O Ferries. Ifølge kontrakten om offentlig tjeneste skulle P&O Ferries udbetales et årligt tilskud, der var underlagt en tilbagebetalingsordning med det formål at lægge loft over en eventuel fortjeneste, såfremt virksomhedens indtjening var større end budgetteret. P&O Ferries modtog i perioden fra 1997 til 200255 mio. GBP fra de skotske myndigheder for kontraktens udførelse (17).
(61)
Ifølge kontrakten om offentlig tjeneste var støtten begrænset til passagerer, biler med førere og tilsvarende køretøjer såsom autocampere og motorcykler.
2.2.3.2. Kontrakten af 2000 om offentlig tjeneste med NorthLink 1
(62)
I 1998 iværksatte den skotske regering en ny udbudsprocedure vedrørende en kontrakt om offentlig tjeneste for de to ruter Aberdeen-Kirkwall-Lerwick og Scrabster-Stromness i perioden 2002-2007.
(63)
Selv om det fremgik af udbuddets specifikationer for tjenesterne, at operatørerne skulle have kapacitet til at transportere gods, forventedes dette aspekt af tjenesterne at fungere på kommercielt grundlag, dvs. uden tilskud. Det var op til tilbudsgiverne at fastsætte, præcist hvor meget godstransport de ville tilbyde, idet kapaciteten dog mindst skulle svare til det omfang, som P&O Ferries varetog på det pågældende tidspunkt, ligesom den skulle kunne øges i et rimeligt omfang i forhold til den estimerede vækst i efterspørgslen.
(64)
I det offentlige udbud blev rutesammensætningen og krav til minimumsantal afgange specificeret, men budgiverne blev anmodet om at foreslå detaljerede sejlplaner. Der var ligeledes et krav om, at den skotske regering skulle godkende udbudsvinderens priser, og der skulle offentliggøres maksimumtariffer. Det forventedes, at de første tariffer ville blive lagt på et niveau, der ikke lå betydeligt over de gældende priser.
(65)
I november 1998 tilkendegav 13 rederier deres interesse i det offentlige udbud. Seks færgerederier blev udvalgt i første omgang, og tre rederier afgav endelige bud i juni 1999, nemlig SERCO Denholm, P&O Ferries og NorthLink 1.
(66)
Den skotske regering udelukkede SERCO Denholms bud, fordi det var det højeste, og fordi den ikke kunne acceptere den bydendes krav om, at denne skulle kunne sælge sine skibe eller overføre gældende lejekontrakter til den skotske regering ved kontraktens udløb.
(67)
I september 2000 valgte den skotske regering NorthLink 1 som den foretrukne bydende. NorthLink 1's bud, som vedrørte et grundtilskud på 45,7 mio. GBP ved den femårige kontrakt, var 14 mio. GBP billigere end P&O's bud. NorthLink 1's skønnede udgifter var højere end P&O Ferries', men selskabet forventede at skabe ca. 8 mio. GBP mere i passagerindtægt og 13 mio. GBP mere i overskud fra godstransport, fordi det forudsatte en højere trafikvækst. NorthLink 1 var også indstillet på at acceptere en mindre fortjeneste fra kontrakten end P&O Ferries.
(68)
Kontrakten mellem NorthLink 1 og den skotske regering blev undertegnet i december 2000. Efter at være blevet tildelt kontrakten afgav NorthLink 1 en ordre på tre nye passager-/bilfærger og købte en brugt godsfærge.
(69)
Det var oprindeligt forventet, at den nye operatør ville have tid til at skaffe og bygge nye skibe, så sejladsen kunne påbegyndes i april 2002. NorthLink 1 var imidlertid først klar til at påbegynde sejladsen den 1. oktober 2002. På grund af denne forsinkelse forlængede den skotske regering kontrakten om offentlig tjeneste med P&O Ferries i seks måneder.
(70)
Det budget for forventede indtægter og udgifter, som NorthLink havde lagt til grund for sit bud, viste sig at være for optimistisk. P&O Ferries var den eneste operatør, der havde tilbudt en roll on/roll off-færgeforbindelse (herefter »ro-ro«) til passagerer, biler og gods mellem det skotske fastland og de nordlige øer i tidsrummet 1997-2002. I sit budget havde NorthLink 1 også antaget, at selskabet ville få monopol på ro-ro-transporten.
(71)
Denne antagelse holdt imidlertid ikke stik. I foråret 2001 indledte en ny operatør, Pentland Ferries, færgesejlads fra det skotske fastland til Orkneyøerne og overtog gradvis en væsentlig del af markedet for transport af passagerer, biler og gods til Orkneyøerne.
(72)
I juli meddelte et konsortium af tre transportvirksomheder (18), at de indgik i et nyt færgeselskab, Norse Island Ferries, som reaktion på de godstransportpriser, som NorthLink havde bekendtgjort i 2001, som de mente var for høje i forhold til de priser, P&O Ferries tidligere havde tilbudt. Primo september 2002 begyndte Norse Island Ferries at tilbyde en daglig forbindelse med en ro-ro-godsfærge mellem Shetlandsøerne og det skotske fastland og overtog i de første måneder tilsyneladende en stor del af godstransportmarkedet.
(73)
Efter at Pentland Ferries i 2001 havde bekendtgjort, at selskabet ville oprette en ny godsrute, anmodede NorthLink 1 om drøftelser med den skotske regering om virkningen af denne nye konkurrence på NorthLink 1's finansielle stilling. NorthLink 1 fremlagde sin forretningsmodel for den skotske regering, for at denne kunne undersøge konkurrencens virkning på selskabets levedygtighed. Ud fra denne model havde NorthLink 1 oprindeligt budgetteret med en samlet fortjeneste i hele kontraktens løbetid på 14,9 mio. GBP. De ændrede omstændigheder forvandlede dette tal til et budgetteret tab på 16,4 mio. GBP. Dette rejste alvorlig bekymring for kontrahentens solvens og evne til at udføre kontrakten. Ifølge Det Forenede Kongerige var den vigtigste faktor i denne forbindelse konkurrencen fra Norse Island Ferries, da denne var årsag til over 25,5 mio. GBP af den negative vending på 1,3 mio. GBP i selskabets regnskab.
(74)
Konkurrencen fra Norse Islands Ferries på markedet for godstransport til Shetlandsøerne ophørte i begyndelsen af juni 2003, da dette rederi besluttede at indstille sine aktiviteter. Dette betød, at NorthLink 1 nu havde udsigt til at drive bæredygtig forretning igen. Den skotske regering besluttede således at fortsætte støtten til NorthLink 1 efter betingelserne i kontrakten om offentlig tjeneste i den overbevisning, at Norse Islands Ferries' ophør ville være tilstrækkeligt til, at kontrakten kunne fortsætte i hele dens gyldighedsperiode.
(75)
I sommeren 2003, et par måneder efter at NorthLink 1 havde påbegyndt sejladsen, meddelte selskabet imidlertid den skotske regering, at det ikke længere var realistisk, at det kunne opfylde sine kontraktlige forpligtelser i resten af kontrakten om offentlig tjenestes løbetid, dvs. til ultimo september 2007.
(76)
Den skotske regering gennemgik, bistået af uafhængige revisorer, selskabets finansielle stilling og konkluderede, at NorthLink 1 var tæt på at være insolvent.
(77)
Ifølge den skotske regering var der, hvis NorthLink 1 ikke fik udbetalt yderligere tilskud, en risiko for, at livsnerveforbindelserne ville blive indstillet, hvis der blev indledt konkurs over for selskabet (sådan som flere kreditorer kunne have gjort). De langsigtede udsigter for de offentlige tjenesteforpligtelser ville afhænge af den midlertidige bobestyrer, som ville blive udpeget for selskabet, og dennes velvilje. Den midlertidige bobestyrer ville ikke være underlagt selskabets kontraktlige forpligtelser og ville derfor ikke være forpligtet til at levere den subsidierede tjeneste.
(78)
Den 8. april 2004 meddelte den skotske regering efter at have været i kontakt med Kommissionens tjenestegrene, at den agtede at iværksætte et nyt udbud vedrørende denne tjeneste, og offentliggjorde en udbudsbekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende vedrørende dette udbud. Sideløbende med denne nye udbudsprocedure, som beskrives nærmere nedenfor, traf den skotske regering en række foranstaltninger for midlertidigt at sikre livsnerveforbindelsernes kontinuitet.
2.2.3.3. Ændringsprotokollen af 2004 med NorthLink 1
(79)
Den 29. september 2004 indgik den skotske regering reviderede ændringsaftaler med NorthLink 1 med en ændringsprotokol til den offentlige tjenestekontrakt. Med denne ændringsprotokol indførtes et system med underskudstilskud, som sikrede, at NorthLink 1 kunne fortsætte færgedriften indtil kontraktens overdragelse og under opfyldelse af de i kontrakten specificerede standarder. Det var også fastsat i ændringsprotokollen, at visse aktiver, som lejedes eller var ejet af NorthLink 1, i forbindelse med det næste offentlige udbud kunne stilles til rådighed, på grundlag af et skøn og til estimeret markedsværdi, til bydende, som måtte ønske at anvende dem til at levere de pågældende tjenester inden for rammerne af den fremtidige kontrakt. Med henblik på at føre budgetkontrol i den pågældende periode omfattede ændringsprotokollen foranstaltninger til kontrol af NorthLink 1's mulighed for at gå ud over betingelserne i et godkendt budget uden den skotske regerings godkendelse.
(80)
Desuden indeholdt ændringsprotokollen bestemmelser om begrænsede »bonusbetalinger« på mellem 1,5 og 2 mio. GBP om året, forudsat at en række krævende mål med hensyn til ydelser, omkostninger og indtægter blev opnået eller overskredet. Ét element i bonusbetalingen ville blive udbetalt, såfremt en række mål med hensyn til rettidighed, pålidelighed og andre aspekter af ydelserne blev opfyldt fuldt ud. Dette element blev indført for at erstatte og styrke det system med sanktioner for manglende opfyldelse, som var indbygget i den oprindelige aftale. Et andet element ville blive udbetalt i tilfælde af udgiftsbesparelser/øgede indtægter i forhold til et benchmarkbudget, som den skotske regerings uafhængige revisorer havde godkendt.
(81)
I august 2005 anmodede Auditor General (den skotske rigsrevision) Audit Scotland om at gennemgå den nye kontrakt om offentlig tjeneste, som var blevet tildelt NorthLink 1. Audit Scotland er et offentligt organ, der blev oprettet i april 2000 i henhold til Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000 (19) med det formål at betjene Auditor General. Organet har til opgave at sikre, at den skotske regering holdes ansvarlig for en korrekt og effektiv anvendelse af offentlige midler.
(82)
Ifølge den rapport, som Audit Scotland offentliggjorde i december 2005 (20), modtog NorthLink 171 mio. GBP fra den skotske regering i de tre første år af kontrakten om offentlig tjeneste for perioden fra oktober 2002 til udgangen af september 2005, hvilket skal ses i forhold til kontraktens bestemmelser om, at kompensationen var begrænset til 50,3 mio. GBP. Ifølge rapporten er de 71 mio. GBP, som er modtaget, fordelt således:
a)
33,6 mio. GBP i grundkompensation ifølge den oprindelige kontrakt
b)
16,7 mio. GBP i andre betalinger, som er tilladt i henhold til vilkårene i den oprindelige kontrakt
c)
18,2 mio. GBP ekstra støtte for at opretholde leveringen af tjenester og
d)
2,5 mio. GBP til betaling i én rate af visse lejemål anvendt af NorthLink 1.
(83)
På grundlag af de oplysninger, som er fremsendt af Det Forenede Kongeriges myndigheder, ydede den skotske regering yderligere støtte på 21,6 mio. GBP til NorthLink 1 i perioden fra september 2005, indtil kontrakten overgik til efterfølgeren den 6. juli 2006.
(84)
Det Forenede Kongerige har fremlagt finansielle oplysninger, der viser nettoomsætningen for de aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste (hovedsagelig passagertransport) og de kommercielle aktiviteter (hovedsagelig godstransport), som NorthLink 1 har udført fra regnskabsåret 2002/03 til regnskabsåret 2005/06.
Tabel 3
Resultatopgørelse vedrørende NorthLink 1's offentlig tjeneste-aktiviteter og kommercielle aktiviteter fra 2002/03 til 2005/06
(i mio. GBP)
Aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste
Kommercielle aktiviteter
I alt
Indtægter
Udgifter
Resul-tat
Indtægter
Udgifter
Resul-tat
Resul-tat
2002/2003
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Beløbene i tabel 3 er fremkommet ved en analytisk regnskabsprocedure på grundlag af de vedtægtsmæssige regnskaber. Kommercielle indtægter svarer til indtægter fra transport af gods og dyr (22). Indtægter fra offentlig tjeneste omfatter statsstøtte og indtægter fra billetsalg. På udgiftssiden er fælles udgifter såsom havneafgifter, udgifter til terminaler og administrative udgifter opdelt i forhold til den relative vægt af aktiviteterne vedrørende offentlig tjeneste og de kommercielle aktiviteter inden for disse udgifter.
(86)
Selskabets revisor (KPMG LLP) har udført aftalte procedurer vedrørende metoder samt regnskabets detaljer og indhold. Der er ikke fundet betydelige forskelle mellem de beløb, som er angivet i tabel 3 ovenfor, og NorthLink 1's relevante regnskaber og optegnelser.
2.2.3.4. Den offentlige tjenestekontrakt af 2006 med NorthLink 2
(87)
I marts 2004 underrettede Det Forenede Kongerige Kommissionen om, at den skotske regering havde til hensigt at gennemføre et nyt udbud vedrørende kontrakten om offentlig tjeneste så snart som muligt.
(88)
Den 8. april 2004 bekendtgjorde den skotske regering sine planer om et nyt udbud vedrørende tjenesten og offentliggjorde en udbudsbekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende vedrørende dette udbud. Den 27. maj 2004 offentliggjorde den skotske regering som led i en høring et udkast til specifikationer til udbuddet vedrørende tjenesten.
(89)
I modsætning til udbuddet i 2000 indførte den nye udbudsbekendtgørelse (23) forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende godstransport. Vinderen af udbuddet skulle levere en omfattende ro-ro godstransport, herunder transport af dyr og farligt gods, og der blev stillet krav om en ekstra ugentlig afgang med godstransport på forbindelsen Kirkwall-Aberdeen. Tarifferne for 2005 dannede grundlag for 2006 med mulighed for indeksering ved brug af forbrugerprisindekset. Tarifferne for almindeligt gods skulle reduceres på Aberdeen/Kirkwall/Lerwick-ruterne i begge retninger med omkring 19 % på ruten Kirkwall-Aberdeen og 25 % på ruten til Shetlandsøerne.
(90)
NorthLink 1 ejede aktiver, som var relevante for kontraktens udførelse, såsom it-hardware, reservedele og udstyr til skibene, havneudstyr, kontorudstyr, diverse lagre og vogne til dyretransport. Selskabet havde også gældende lejekontrakter vedrørende en godsfærge, trækkende køretøjer og et billetteringssystem. Disse aktiver og kontraktlige aftaler blev stillet til rådighed for alle bydende på grundlag af den estimerede markedsværdi.
(91)
Den 19. juli 2005 opfordrede den skotske regering tre udvalgte selskaber til at afgive bud. Der blev herefter afgivet to bud den 30. november 2005, mens det tredje selskab trak sig ud af processen i oktober 2005. Den 9. marts 2006 bekendtgjorde den skotske regering, at CalMac var blevet valgt som den foretrukne bydende.
(92)
Der blev oprettet et nyt selskab, NorthLink 2, som et helejet datterselskab af CalMac (der selv ejes 100 % af de skotske myndigheder) til at udføre den kontrakt om offentlig tjeneste, som var tildelt CalMac, og som blev undertegnet den 6. juli 2006. Kontrakten om offentlig tjeneste dækkede perioden 2006-2012. NorthLink 2 overtog driften af de to ruter til de nordlige øer og størstedelen af NorthLink 1's aktiver og personale.
(93)
Ifølge Det Forenede Kongerige blev alle de af NorthLink 1's aktiver, som NorthLink 2 ønskede, købt af sidstnævnte til de faktiske eller estimerede markedspriser.
(94)
NorthLink 2 har modtaget følgende betalinger fra de skotske myndigheder i forbindelse med kontrakten af 2006 om offentlig tjeneste:
Tabel 4
Offentlige midler, som er tilført NorthLink 2 siden 2006
(i mio. GBP)
Underskudsstøtte
Kapitalstøtte
I alt
2006/2007 (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 har ikke gennemført nogen aktiviteter, der ligger uden for anvendelsesområdet for kontrakten af 2006 om offentlig tjeneste (der omfatter transport af dyr og gods). Derfor anses alle selskabets aktiviteter for at være forpligtelser til offentlig tjeneste. Det Forenede Kongerige har fremlagt finansielle oplysninger, der viser nettoomsætningen for de aktiviteter, som NorthLink 2 har udført siden kontraktåret 2006/07. Til orientering har de foretaget en teoretisk opdeling af disse resultater mellem gods og passagerer (og biler med førere):
Tabel 5
Resultatopgørelse vedrørende NorthLink2's aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste i 2006/2007 og 2007/2008 (26)
(i mio. GBP)
Passagerer og biler med førere
Gods
I alt
Indtægter
Udgifter
Resul-tat
Indtægter
Udgifter
Resul-tat
Resul-tat
2006/2007
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Beløbene i tabel 5 er fremkommet ved en analytisk regnskabsprocedure på grundlag af de vedtægtsmæssige regnskaber.
(97)
Selskabets revisor (KPMG LLP) har udført aftalte procedurer vedrørende metoder samt regnskabets detaljer og indhold. Der er ikke fundet betydelige forskelle mellem de beløb, som er angivet i tabel 5 ovenfor, og NorthLink 2's relevante regnskaber og optegnelser.
2.2.4. TRANSPORTPRISER
(98)
Tabel 6 angiver de priser for godstransport, som siden 1. januar 2000 er opkrævet af operatøren af den offentlige tjeneste (ro-ro godstransport) og af Streamline Shipping (lo-lo godstransport).
Tabel 6
Sammenligning af godstransportpriser pr. løbende meter mellem operatøren af den offentlige tjeneste og Streamline Shipping (27)
(i GBP)
År
Operatøren af den offentlige tjeneste
Streamline Shipping (28)
Shetland
Orkney
Shetland
Orkney
2000 (P&O Ferries' priser)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 (NorthLink 1, vejledende priser)
44,00
36,00
2002/2003 (NorthLink 1's priser)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 (NorthLink 1's priser)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 (NorthLink 1's priser)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 (NorthLink 1's priser)
40,60
29,00
40,43
32,07
Juli 2006 (NorthLink 2's priser)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping har på baggrund af de offentliggjorte tal hævdet, at NorthLink 1 og NorthLink 2 har sænket priserne til et niveau, som ikke er holdbart for Streamline Shipping, og at dette kun har været muligt på grund af den støtte, som operatøren af den offentlige tjeneste har modtaget til passagertransporten.
(100)
Det Forenede Kongerige har gjort opmærksom på, at sammenligningen i tabel 6 muligvis er misvisende, da Streamline Shipping ikke fastsætter priser pr. løbende meter (29). Det Forenede Kongerige har hævdet, at lo-lo- og ro-ro-transport repræsenterer forskellige segmenter af markedet for godstransport til de nordlige øer, selv om der kan forekomme en vis overlapning mellem de to forskellige transportformer. Lo-lo-transporten er generelt mindre tidsfølsom med kun to sejladser om ugen, og lasten er som regel af lavere værdi. Det Forenede Kongerige mener derfor, at enhver sammenligning af de to transportformer er kunstig, og at det er vanskeligt at drage konklusioner ud fra en sådan sammenligning.
(101)
NorthLink 1 tilkendegav i december 2001 - før udførelsen af kontrakten om offentlig tjeneste - at selskabet ville tage en pris på henholdsvis 44,00 og 36,00 GBP pr. løbende meter for anhængere til Shetlandsøerne og Orkneyøerne. Disse priser blev begrundet med, at NorthLink 1 var nødt til at tage en pris, som både var kommercielt bæredygtig og kunne accepteres af markedet. Det fremgik desuden, at disse priser ville blive fastlåst i en periode på fem år. NorthLink 1 udtalte, at selskabet ikke kunne »bære en situation, hvor vi [NorthLink 1] transporterer anhængere gratis eller til næsten ingen penge«. Samtidig understregede NorthLink 1, at selskabets godstransport ikke var subsidieret.
(102)
Ifølge Streamline Shipping reagerede NorthLink 1 på konkurrencen fra Streamline Shipping og Norse Island Ferries ved i 2002, lige efter at selskabets kontrakt var trådt i kraft, at indføre betydelige nedsættelser (til 36,00 og 25,50 GBP pr. løbende meter for anhængere til henholdsvis Shetlandsøerne og Orkneyøerne) af de priser, som NorthLink 1 tidligere havde betegnet som kommercielt bæredygtige. Streamline Shipping og Norse Island Ferries mistænker NorthLink 1 for at have solgt sine godstransportydelser med tab.
(103)
NorthLink 1 indførte særlige reducerede priser i december 2003:
a)
en særlig pris for tomme anhængere
b)
en særlig fast pris på 200 GBP for transport af ikke-tidsfølsomt gods mellem Aberdeen og Kirkwall (kaldet »søndagssærpris«) og
c)
en rabatordning for kommerciel trafik, hvor der blev givet nedslag på op til 10 %, alt efter hvor mange meter kvalificeret vognplads der blev transporteret om måneden.
(104)
Siden NorthLink 2 i juli 2006 påbegyndte udførelsen af den tredje kontrakt om offentlig tjeneste, er det kommercielle pres på Streamline Shipping angiveligt blevet endnu større. Ifølge Streamline Shipping bekendtgjorde den daværende transportminister, da NorthLink 2 blev tildelt den nye kontrakt om offentlig tjeneste, at takterne for godstransport fra Aberdeen til Shetlandsøerne ville blive sænket med 25 % og med 19 % til Orkneyøerne. Ifølge Streamline Shipping var dette kun muligt takket være det forhøjede årlige tilskud til NorthLink 2.
(105)
Ifølge Streamline Shipping var NorthLink 2's standardtakster i juli 200630,60 GBP pr. løbende meter for Shetlandsøerne og 23,50 GBP pr. løbende meter for Orkneyøerne. Disse priser skal sammenlignes med Streamline Shippings takster på 40,43 GBP pr. løbende meter for Shetlandsøerne og 32,07 GBP pr. løbende meter for Orkneyøerne. Desuden er specialpriserne for tomme påhængsvogne og søndagssærpriserne angiveligt opretholdt med nedslag på op til 73 % af NorthLink 2's takster.
(106)
Streamline Shipping gør gældende, at selv om selskabet tidligere har forsøgt at konkurrere ved at sænke taksterne, har de store prisnedsættelser, som NorthLink har givet kunderne, umuliggjort denne strategi. Streamline Shipping skønner, at det for at dække sine omkostninger er nødt til at fastsætte sine takster, så de svarer til 36,67 GBP pr. løbende meter. Dette er højere end de takster, som NorthLink 2 tilbyder på nuværende tidspunkt.
(107)
Pentland Ferries hævder, at NorthLink 2 har haft en rabatordning for beboere på Orkneyøerne, som de kalder »venner og familie«, og som har en meget skadelig virkning på Pentland Ferries' konkurrerende rute, især efter at Pentland Ferries' nye katamaran Pentalina blev taget i drift i marts 2009. Det hævdes nemlig, at NorthLink i 2008/2009 har udvidet denne rabat til et meget stort antal »venner og familie« og herved reelt har foretaget en generel nedsættelse af priserne på passagertransport og ødelagt Pentland Ferries konkurrerende rute.
(108)
Rabatordningen består i, at beboere på øen angiver op til seks husholdninger, som er familie eller venner, og som er bosat uden for Orkneyøerne og Shetlandsøerne. Disse kan så opnå en rabat på 30 % på deres rejse med NorthLink (30).
(109)
Det Forenede Kongeriges myndigheder har forklaret, at denne rabatordning, som kun gælder i lav- og mellemsæsonen, kun kom 4 952 passagerer til gode i 2008. Da NorthLink 2 transporterede 295 913 passagerer i 2008, tegner rabatordningen sig kun for 1,6 % af NorthLink 2's passagertransport. De samlede indtægter fra denne ordning (for alle passagerer og biler omfattet heraf) beløb sig i 2008 til ca. 95 000 GBP, hvilket skal ses i forhold til NorthLink 2's samlede indtægter fra billetpriser i 2008 på ca. 20 mio. GBP, dvs. under 0,5 % af de samlede indtægter. Det Forenede Kongeriges myndigheder har gjort gældende, at en rabatordning af så ubetydelig størrelse sandsynligvis ikke har nogen væsentlig virkning på Pentland Ferries kommercielle interesser.
(110)
NorthLink 2's (Scrabster-Stromness) og Pentland Ferries' (Gill's Bay - St Margaret's Hope) gældende offentliggjorte tariffer for passagertransport er følgende (31):
Tabel 7
Sammenligning mellem operatøren af den offentlige tjeneste og Pentland Ferries af offentliggjorte passagertakster
(i GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Lav (32)
Mellem (33)
Høj (34)
Til 31/03/2009
01/04/2009 - 31/10/2009
PASSAGERER
Voksen, enkelt
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Barn, enkelt (5-15 år)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Spædbarn (0-4 år) (35)
BEZPLATNĚ
KØRETØJER
Bil og autocamper ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Motorcykel
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Desuden har en interesseret part gjort gældende, at NorthLink 2 tilbyder bed and breakfast-overnatning på Orkneyøerne (når skibet bliver liggende til næste dag) som en forretningsaktivitet til priser, der er lavere end de faktiske omkostninger, og at dette berører udbydere af bed and breakfast som hotelvirksomhed.
2.3. BAGGRUNDEN FOR INDLEDNINGEN AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
2.3.1. DE VESTLIGE ØER
2.3.1.1. Eksistensen af statsstøtte
(112)
Med hensyn til den statsstøtte, der blev udbetalt til CalMac frem til undertegnelsen af kontrakten af 2007, gav Kommissionen i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udtryk for tvivl med hensyn til, om disse betalinger opfyldte de kriterier, der blev fastsat i Altmark-sagen (36), og derfor lå uden for begrebet statsstøtte i overensstemmelse med traktatens artikel 87, stk. 1.
(113)
Kommissionen var nemlig i tvivl om, hvorvidt de forpligtelser til offentlig tjeneste, som var pålagt CalMac, var blevet klart defineret, om de parametre, der dannede grundlag for beregningen af kompensationen, var blevet fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde, før forpligtelserne til offentlig tjeneste var pålagt, om der havde været tale om overkompensation for de udgifter, CalMac havde haft i forbindelse med udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, og om størrelsen af den nødvendige kompensation var fastsat på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet, ville have haft ved at opfylde disse forpligtelser, under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste.
(114)
Kommissionen kom til den foreløbige konklusion, at de pågældende betalinger til CalMac frem til undertegnelsen af kontrakten af 2007 kunne indebære en fordel og således udgøre statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(115)
For så vidt angår kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste med CalMac havde Kommissionen ikke tilstrækkelige oplysninger til at drage foreløbige konklusioner med hensyn til eksistensen af statsstøtte og anmodede Det Forenede Kongeriges myndigheder om at fremsende de nødvendige oplysninger.
(116)
Kommissionen bemærkede, at nogle af de interesserede parter var af den opfattelse, at sammenknytningen af alle ruter, bortset fra ruten mellem Gourock og Dunoon, udgjorde en urimelig og betydelig indskrænkning af konkurrencen i forbindelse med udbudsproceduren, da CalMac angiveligt var det eneste selskab, som var i stand til at afgive et bud, der omfattede hele pakken. Kommissionen rejste også spørgsmålet om, hvorvidt udbudsbetingelsen om, at den vindende bydende skulle befragte CMAL's skibe, kan have været til fordel for CalMac.
(117)
Hvis dette var tilfældet, er det Kommissionens opfattelse, at kontrakten ikke er tildelt ved et reelt åbent og ikke-diskriminerende offentligt udbud. Dette kan have medført en situation, hvor de skotske myndigheder betalte en højere kompensation for de pågældende krav om offentlig tjeneste, end det ellers ville have været tilfældet, og at der derfor var tale om statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
2.3.1.2. Forenelighed med fællesmarkedet
(118)
I sin beslutning om at indlede en procedure anså Kommissionen traktatens artikel 86, stk. 2, for at være det korrekte retsgrundlag for vurderingen af foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet (37).
(119)
Kommissionen gav udtryk for tvivl om, hvorvidt betingelserne i dens beslutning om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (herefter »beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«) (38), var opfyldt.
(120)
For at være forenelige i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, skal de subsidierede tjenesteydelser svare til ægte og lovlige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, de skal være korrekt overdraget til modtageren, og kompensationen må ikke have nogen urimeligt negativ indflydelse på konkurrencen og samhandelen.
(121)
I beslutningen om at indlede en procedure udtrykte Kommissionen den foreløbige opfattelse, at de tjenesteydelser, som var overdraget CalMac, var lovlige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, men på grund af manglende beviser var den ikke i stand til at vurdere, om retsakten for overdragelsen var korrekt, og om støtten til CalMac stod i et rimeligt forhold til målet, og derfor heller ikke i stand til at vurdere, om den eventuelle statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet.
2.3.2. DE NORDLIGE ØER
2.3.2.1. Eksistensen af statsstøtte
(122)
Kommissionen gav udtryk for den foreløbige opfattelse, at finansieringen af NorthLink 1 inden for ændringsprotokollen sandsynligvis ikke opfyldte det fjerde Altmark-kriterium, hvorefter kompensationens størrelse fastsættes på grundlag af en analyse af de oplysninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet, ville have haft ved at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste. Det var således sandsynligt, at de pågældende betalinger udgjorde statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(123)
Hvad NorthLink 2 angår, udbad Kommissionen sig nærmere oplysninger om overførslen af aktiver fra NorthLink 1 og om kontrakten af 2006's overensstemmelse med de fire Altmark-betingelser. Det blev derfor ikke udelukket, at der var tale om statsstøtte.
2.3.2.2. Forenelighed med fællesmarkedet
(124)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kunne Kommissionen ikke identificere et grundlag for, at den eventuelle statsstøtte til NorthLink 2 ved en mulig overførsel af aktiver fra NorthLink 1 til under markedsprisen kunne anses for forenelig med fællesmarkedet.
(125)
Med hensyn til den eventuelle statsstøtte, der var ydet til NorthLink 1 inden for kontrakten af 2000 og tillægsprotokollen og til NorthLink 2 inden for kontrakten af 2006, kunne de tjenesteydelser, der var leveret af disse selskaber, anses for lovlige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og retsakten for overdragelsen kunne anses for korrekt. På grund af manglende beviser er der derimod tvivl om, hvorvidt den eventuelle statsstøtte, der var ydet til NorthLink 1 og 2, stod i rimeligt forhold til det erklærede mål.
3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(126)
Kommissionen modtog bemærkninger fra adskillige interesserede parter inden for den frist, der er fastsat i procedureforordningens artikel 6, stk. 1. I overensstemmelse med procedureforordningens artikel 6, stk. 2, fik Det Forenede Kongeriges myndigheder mulighed for at besvare de bemærkninger, som var modtaget fra de interesserede parter, inden for den fastsatte frist. Følgende interesserede parter tilkendegav deres synspunkter: the European Transport Workers' Federation, James Knight fra TSL contractors Limited, Western Ferries, John Rose, Streamline Shipping, professor dr. Alfred J. Baird fra Napier University, Pedersen Consulting, James Knight og Andy Knight (på vegne af Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited samt to andre parter, der anmodede om, at deres identitet og indholdet af deres bemærkninger blev holdt fortroligt.
(127)
Streamline Shippings bemærkninger er de samme som i selskabets klage af juli 2004. Selskabet mener, at NorthLink 1's finansielle krise var en direkte følge af virksomhedens strategi med at skade konkurrencen først fra Norse Island Ferries og derefter fra Streamline Shipping, ved hjælp af en drastisk sænkning af priserne på godstransport til et hidtil uset niveau. Det var denne strategi, der fik regeringen til at tilføre midler ud over de nødvendige til udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. De citerer Auditor Generals rapport af december 2005, hvor det blev fastslået, at »prisniveauet for godstransport og den resulterende konkurrence fra Norse Island Ferries var en af hovedfaktorerne bag NorthLink 1's finansielle problemer«, og at »selv om formålet med at befragte den ekstra (gods)færge var at sikre tilstrækkelig kapacitet til at imødekomme efterspørgslen, skabte det en situation, hvor godskapaciteten rent faktisk oversteg efterspørgslen. Ekstraomkostningerne ved at drive en yderligere færge oversteg den ekstra indtægt, der blev skabt, og øgede likviditetsproblemerne«.
(128)
Hvad NorthLink 2 angår, gør Streamline Shipping gældende, at deres færger er underudnyttede. Ifølge Streamline Shipping har selskabet lidt stor skade som følge af NorthLink 2's annoncerede sænkning af markedspriserne med 25 % til Shetlandsøerne og 19 % til Orkneyøerne i forhold til NorthLink 1's priser.
(129)
Western Ferries gentog sin bekymring over de tilskud, som CalMac modtog til driften af ruten Gourock-Dunoon. Ifølge Western Ferries er denne rute kommercielt bæredygtig, sådan som selskabets egen overskudsgivende drift har bevist. Western Ferries mener heller ikke, at Altmark-betingelserne er opfyldt, eftersom tilskuddet er større, end det ville have været nødvendigt ved en ren passagerrute, hvor der blev sejlet med en ren passagerfærge (et skønnet overskud på 1,3 mio. GBP). Selskabet fremførte også det argument, at støtten anvendes til at subsidiere biltransporten, f.eks. ved at holde priserne for transport af køretøjer uændrede på trods af højere brændstofudgifter (i 2009 hævede CalMac kun priserne med 3,8 %, dvs. 1 % under inflationen). Desuden har denne rute, til forskel fra NorthLinks og CalMacs rutenet, ikke været udbudt i licitation og opfylder derfor ikke EU-kravene. Ydermere mener Western Ferries, at det seneste udbud af CalMacs rutenet var for restriktivt, og at sammenknytningen af alle ruterne er uberettiget. På disse betingelser var CalMac den eneste, der kunne byde.
(130)
Med hensyn til CalMacs finansielle gennemskuelighed hævder Western Ferries, at de udgifter til Gourock-Dunoon-ruten, som er indberettet (4,2 mio. GBP om året i marts 2008), udgør en undervurdering af driftens reelle, fulde omkostninger, da pensionsforpligtelsen vedrørende færgens besætning ikke fremgår, der er ingen gennemsigtighed med hensyn til interne udgifter til fælles hovedkontorfunktioner, og de daglige lejeomkostninger til færgen er sat alt for lavt. Der er intet, der tyder på, at den skotske regering aktivt har overvåget en eventuel krydssubsidiering af den forretningsdel, der vedrører transport af køretøjer.
(131)
Det er Western Ferries' opfattelse, at der, i modsætning til i NorthLinks tilfælde, allerede er et tilstrækkeligt marked for passagerer, biler og gods. På grund af Western Ferries' eksisterende forbindelse er der for eftertiden ingen grund til at subsidiere transport af køretøjer.
(132)
The European Transport Workers' Federation gav udtryk for skuffelse over, at det er nødvendigt med en revurdering af den livsnerveforbindelse, som drives af CalMac og NorthLink. Organisationen understreger behovet for en stabil offentlig trafikbetjening, som er lovformeligt defineret i overensstemmelse med Rådets forordning (EØF) nr. 3577/92 af 7. december 1992 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for søtransport i medlemsstaterne (herefter »forordningen om cabotagesejlads«) (39).
(133)
En af de interesserede parter gav udtryk for bekymring over afhængigheden af en statslig operatør, hvis monopolistiske stilling opretholdes ved kanalisering af statsstøtte. Den pågældende part mener, at udbudsprocessen for de ruter, som drives af CalMac, var snævert defineret og ikke kan anses for et åbent udbud. Den interesserede part opfordrer til, at udbuddet opdeles i de forskellige ruter.
(134)
James Knight mener ikke, at CalMac er omkostningseffektive, og mener, at effektive private leverandører bør overtage den sejlads, som nu varetages af CalMac. Han har fremlagt mulige alternative planer for, hvordan man kan reducere de subsidier, der kræves for at drive ruterne, og øge incitamenterne til innovation og omkostningseffektivitet.
(135)
En anden interesseret part mener, at den restriktion med hensyn til hyppighed, som Det Forenede Kongeriges myndigheder har pålagt CalMac på ruten Gourock-Dunoon, reelt udgør statsstøtte til Western Ferries, i alvorlig grad forstyrrer konkurrencen og styrker Western Ferries' dominerende stilling. På den anden side gav den interesserede part udtryk for den holdning, at statsstøtten til CalMac er ydet til gengæld for en lovlig offentlig trafikbetjeningsopgave.
(136)
John Rose mener ikke, at udbuddet vedrørende kontrakterne til NorthLink 1 og NorthLink 2 overholdt EU-reglerne. Han hævder desuden, at Gourock-Dunoon-ruten ikke kan anses for en »livsnerve«, da der findes et alternativ i form af en vej, og et privat færgeselskab allerede tilbyder en bedre forbindelse uden tilskud.
(137)
Professor Alfred Baird fremlagde undersøgelser, der tyder på, at NorthLinks drift kunne blive mere effektiv ved at forbedre flådens sammensætning, at statens stadig større rolle på de skotske færgemarkeder er i strid med EU's politik og tendenser, og at det generelt set hverken er nødvendigt eller ønskværdigt, at staten driver søtransport.
(138)
McGill's Bus Service mener ikke, der er behov for den subsidierede færgeforbindelse mellem Gourock og Dunoon for gående passagerer, da de allerede tilbyder den samme ydelse på kommercielt grundlag.
(139)
Pedersen Consulting gør gældende, at udbudsprocessen vedrørende de vestlige øer var så kompleks og udgiftskrævende at følge, at CalMac var de eneste, som var i stand til at håndtere den. Hvad angår ruten Gourock-Dunoon, mener Pedersen Consulting ikke, der er nogen grund til at opretholde en subsidieret bilfærgerute, da Western Ferries allerede forestår næsten 90 % af al transport af køretøjer med fortjeneste. Imidlertid vil en direkte passagerforbindelse til Gourock centerstation måske give mening som offentlig trafikbetjening. Med hensyn til NorthLink hævdes det, at udbudsprocessen var meget mangelfuld og resulterede i en ineffektiv betjening, hvorimod Pentland Ferries allerede leverer en profitabel tjeneste, som ikke modtager tilskud. Ruten Stromness-Scrabster kunne sagtens mere eller mindre sløjfes og herved spare skatteyderne penge.
4. DET FORENEDE KONGERIGES BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE EN PROCEDURE OG TIL BEMÆRKNINGERNE FRA INTERESSEREDE PARTER
(140)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure gav Kommissionen udtryk for tvivl med hensyn til, om betingelsen om, at den vindende bydende af kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste mellem Det Forenede Kongeriges myndigheder og CalMac skulle befragte CMAL's skibe, muligvis var til CalMacs fordel.
(141)
Det Forenede Kongeriges myndigheder mener ikke, at der lå nogen fordel for CalMac eller CMAL i denne bestemmelse. De mener tværtimod, at det var en fordel for andre bydende, at der var en flåde til rådighed, som opfyldte alle betingelser og alle krav til ruten, når kontrakten trådte i kraft, at det mindskede begrænsningerne for potentielle bydende og skabte lige vilkår i udbudsprocessen.
(142)
Det Forenede Kongeriges myndigheder henviste til Kommissionens meddelelse om fortolkningen af forordningen om cabotagesejlads (40) (afsnit 5.3.2.1.), hvori det fastslås, at »når medlemsstaternes myndigheder selv ejer skibe eller på anden måde har dem til rådighed, må sådanne fartøjer stilles til rådighed for alle potentielle operatører på de samme ikke-diskriminerende betingelser«. Det er Det Forenede Kongeriges opfattelse, at det ville have været stort set umuligt for en enkelt operatør at skaffe en ny flåde af skibe, som opfyldte betingelserne, til at betjene alle ruter og opretholde forbindelserne til fjerntliggende øsamfund ved kontraktperiodens start.
(143)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure rejste Kommissionen ligeledes spørgsmålet om, hvorvidt sammenknytningen i det offentlige udbud af 2006 af alle ruterne til de vestlige øer, bortset fra Gourock-Dunoon, udgjorde en urimelig og betydelig indskrænkning af konkurrencen under udbuddet, sådan som nogle af de interesserede parter har fremført.
(144)
Det Forenede Kongeriges myndigheder mener, at det af flere årsager var berettiget at udbyde disse ruter som en sammenknytning. Det gav den skotske regering mere valuta for pengene, det gjorde det nemmere at sætte andre færger ind til afløsning, hvis en færge svigter inden for rutenettet, det forhindrede, at de bydende nøjedes med at byde på de mest overskudsgivende ruter, det lettede administrationen, styrkede sikkerhed og vedligeholdelse af flåden, og man undgik den ekstra administrative byrde og de ekstra omkostninger forbundet med gennemførelsen af flere udbud.
(145)
I henhold til Kommissionens meddelelse om fortolkningen af forordningen om cabotagesejlads (afsnit 5.5.3.) ønsker »medlemsstater […] ofte at sammenknytte offentlig tjeneste-ruter til og fra forskellige øer for at opnå stordriftsfordele og tiltrække operatører. Sammenknytninger er ikke som sådan i modstrid med fællesskabsretten, når blot det ikke fører til forskelsbehandling. Hvad der er det mest passende omfang af en sådan sammenknytning, bør afgøres under hensyn til, hvordan der opnås den bedste synergi med henblik på opfyldelsen af væsentlige transportbehov.«
(146)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure rejste Kommissionen ligeledes spørgsmålet om, hvorvidt overdragelsen af visse aktiver (41) til et beløb på 1,55 mio. GBP fra NorthLink 1 til NorthLink 2 var blevet gennemført til under markedsprisen og således kunne udgøre statsstøtte til NorthLink 2.
(147)
Det Forenede Kongeriges myndigheder gjorde gældende, at muligheden for at købe aktiver af NorthLink 1 allerede var anført i udbudsdokumentet, og at alle bydende derfor havde lige adgang til disse aktiver på de samme vilkår. Der blev i løbet af udbudsprocessen videregivet oplysninger til to udvalgte bydende om priserne på de aktiver, der var til salg. Der var dog ingen forpligtelse til at købe aktiverne, da de bydende muligvis foretrak deres egne løsninger.
(148)
Alle bydende havde mulighed for at bese skibene og udstyret samt andre aktiver. Værdien af de vigtigste aktiver (skib, tugmastere og NorthLinks varemærke til et beløb af 1,3 mio. GBP) blev fastsat ved uafhængige vurderinger. De øvrige aktiver, der beløb sig til 0,25 mio. GBP, blev vurderet på grundlag af markedsskøn.
(149)
Med hensyn til den eventuelle anvendelse af beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (42) mente Det Forenede Kongeriges myndigheder, at størstedelen af ruterne på Clyde og Hebriderne samt NorthLinks rutenetværk tilsyneladende er omfattet af denne beslutning. Kun fire af de ruter, der betjenes af CalMac og NorthLink, opfylder ikke tærskelkriterierne og bør vurderes direkte efter EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
(150)
Ifølge Det Forenede Kongeriges myndigheder er kontrakterne med CalMac og NorthLink om offentlig trafikbetjening korrekte retsakter for overdragelse, idet de nøjagtigt specificerer arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig trafikbetjening, de pågældende forpligtelser og områder, arten af eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder knyttet til forpligtelserne, parametrene for beregningen, kontrollen og revisionen af kompensationen og foranstaltningerne med henblik på hindring og tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(151)
Endvidere er CalMac og NorthLink forpligtet til at føre separate regnskaber for aktiviteter, der vedrører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og andre aktiviteter, kun omkostninger, der vedrører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kan kompenseres (alle skiftende omkostninger i forbindelse med leveringen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, en forholdsmæssig andel af faste omkostninger, der er fælles for aktiviteter vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og andre aktiviteter, og en rimelig fortjeneste), og der er fastlagt hensigtsmæssige procedurer for regnskabsaflæggelse og tilsyn.
(152)
Hvad angår Gourock-Dunoon-ruten, anerkender Det Forenede Kongeriges myndigheder, at der kan sættes spørgsmålstegn ved, om den tjeneste, som CalMac leverer, udgør en lovlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eftersom en operatør i den private sektor driver en parallel rute uden tilskud. De mener dog, at Western Ferries' færgerute af mange lokale opfattes som en supplerende, nyttig rute, men ikke som en effektiv erstatning for CalMacs forbindelse, der går fra bymidte til bymidte.
(153)
Det Forenede Kongeriges myndigheder informerede Kommissionen om, at de efter den resultatløse udbudsprocedure, der blev gennemført i 2006 vedrørende Gourock-Dunoon-ruten, agter at indlede et nyt åbent, gennemsigtigt og ikke-diskriminerende offentligt udbud vedrørende en kontrakt om offentlig tjeneste på denne rute med følgende karakteristika:
a)
en 6-årig kontrakt om offentlig tjeneste, der omfatter en færgeforbindelse fra bymidte til bymidte
b)
udbuddet giver mulighed for tilskud til driften af denne rute (i modsætning til det foregående udbud)
c)
de nuværende restriktioner mht. sejlplan fjernes
d)
tilskuddet vil kun gælde for passagertransporten
e)
vinderen af udbuddet får mulighed for at tilbyde transport af køretøjer på kommercielt grundlag uden restriktioner, men med passende regnskabsmæssige foranstaltninger og revisionsovervågning for at undgå krydssubsidiering fra passagertransporten til den kommercielle biltransport
f)
vinderen af udbuddet kan frit anvende sine egne løsninger mht. skibe og erstatte de gamle skibe, som sejler på ruten på nuværende tidspunkt.
(154)
Det Forenede Kongeriges myndigheder agter at skaffe erstatningsskibe gennem CMAL, som herefter lejer dem ud til den operatør, som tildeles kontrakten om offentlig tjeneste. Ifølge Det Forenede Kongeriges myndigheder er denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse berettiget af flere grunde, der bl.a. vedrører hyppighed, bekvemmelighed, den samlede transporttid, integration med andre transportmidler og pålidelighed.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
5.1. EKSISTENSEN AF STATSSTØTTE
5.1.1. KRITERIER I HENHOLD TIL TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
(155)
I henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(156)
Kriterierne i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er kumulative. For at kunne afgøre, om de ovenfor anførte betalinger til CalMac, NorthLink 1 og NorthLink 2 udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, må det derfor fastslås, hvorvidt den finansielle støtte:
-
medfører tab af statsmidler, som kan tilskrives staten;
-
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner;
-
fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene; og
-
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(157)
De forskellige betalinger, der er anført ovenfor, er ydet ved hjælp af statsmidler og kan tilskrives den pågældende medlemsstat. Det første kriterium i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er således opfyldt.
(158)
De relevante betalinger i form af underskudsstøtte og kapitalstøtte/-lån er kun blevet udbetalt til visse konkrete virksomheder. Betalingerne er derfor selektive.
(159)
Den regelmæssige finansiering af CalMac og NorthLink 1 og NorthLink 2 nedsætter de driftsomkostninger, som disse virksomheder normalt ville skulle bære, og giver dem en økonomisk fordel i forhold til andre virksomheder, der finansierer deres aktiviteter udelukkende på grundlag af kommercielle indtægter. For at det kan fastslås, at der er en fordel, som kan udgøre statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er Kommissionen dog nødt til at vurdere, om »Altmark-betingelserne« er opfyldt (43).
(160)
Markedet for cabotagesejlads har været fuldt liberaliseret, siden forordningen om cabotagesejlads trådte i kraft, dvs. siden 1. januar 1993. Hvis en eller flere af disse virksomheder har fået en fordel i betragtning af Altmark-kriterierne, vil denne fordel kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Herved ville det tredje og fjerde kriterium i traktatens artikel 87, stk. 1, også være opfyldt.
(161)
Kommissionen bekræfter ligeledes sin foreløbige opfattelse med hensyn til, at betalingerne til CalMac og NorthLink 1 og NorthLink 2 ikke stemmer overens med en privat investors adfærd under normale markedsforhold. Derfor kan disse betalinger ikke anses for at falde uden for statsstøtte på grundlag af det markedsøkonomiske investorprincip.
(162)
Det salg af aktiver, der fandt sted ved overgangen fra kontrakten med NorthLink 1 til kontrakten med NorthLink 2, indeholdt ikke statsstøtteelementer. Alle aktiver ejet af NorthLink 1, som var relevante for færgedriften, blev gjort tilgængelige for alle bydende under det offentlige udbud i 2004-2005 (se betragtning 88). Salget, med en samlet pris på omkring 1,5 mio. GBP for alle aktiver, blev gennemført på grundlag af den faktiske markedspris eller den skønnede markedspris, afhængigt af aktiverne. Da aktiverne var tilgængelige til den samme pris for alle bydende, og da disse priser svarede til godernes markedspris, indebar salget ikke anvendelse af statsmidler og gav ikke nogen af virksomhederne en selektiv økonomisk fordel. Derfor indeholdt salget af aktiver ikke nogen statsstøtteelementer.
(163)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt renterne på visse lån, der var givet til CalMac, var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, og derfor også om, hvorvidt de indeholdt statsstøtte.
(164)
Dette ville have været vigtigt med henblik på at fastslå, om CalMac havde modtaget overkompensation for udførelsen af sine forpligtelser til offentlig tjeneste, når alle offentlige finansieringskilder blev taget i betragtning. Da støtteordningen i CalMacs tilfælde er en eksisterende støtte, og da dens forenelighed med fællesmarkedet kun skal vurderes for fremtiden (se nedenfor, afsnit 5.2), er det ikke nødvendigt, at Kommissionen vurderer disse låns statsstøttekarakter yderligere, da de kun vedrører fortiden.
5.1.2. ALTMARK-KRITERIERNE
(165)
Som nævnt ovenfor i betragtning 112 er Kommissionen nødt til at vurdere, om Altmark-betingelserne er opfyldt, for at fastslå, at der er tale om en fordel, som kan udgøre statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(166)
I henhold til retspraksis i Altmark-sagen begunstiger kompensation, der er vederlag for forpligtelser eller kontrakter om offentlig tjeneste, ikke modtageren/modtagerne - og falder derfor ikke ind under forbuddet i traktatens artikel 87, stk. 1 - når følgende fire kumulative betingelser er opfyldt:
-
Den begunstigede virksomhed er faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret (herefter »Altmark 1«).
-
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, er blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (herefter »Altmark 2«).
-
Kompensationen overstiger ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (herefter »Altmark 3«).
-
Størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (herefter »Altmark 4«).
5.1.2.1. CalMac
(167)
I CalMacs tilfælde er der to adskilte faser som anført i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Den første fase frem til kontrakten af 2007, hvor CalMac fik direkte overdraget forpligtelserne til offentlig tjeneste uden et forudgående udbud via »forpligtelser«, og hvor alle betingelserne for leveringen af den offentlige tjeneste var specificeret i årlige skrivelser, som de skotske myndigheder sendte til CalMac, og den anden fase efter kontrakten af 2007, som blev tildelt efter en offentlig udbudsprocedure, hvor forpligtelserne til offentlig tjeneste blev specificeret i detaljer. Der må ses bort fra situationen i forbindelse med Gourock-Dunoon-ruten, da denne rute var udelukket fra kontrakten af 2007, og betingelserne i forpligtelserne til offentlig tjeneste fortsat specificeres i årlige skrivelser, som de skotske myndigheder sender til CalMac.
a) Før kontrakten af 2007
(168)
Som anført i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure er der næsten ingen tvivl om, at kompensationen for de forpligtelser til offentlig tjeneste, der var pålagt CalMac, ikke opfyldte alle Altmark-kriterierne før kontrakten af 2007. Forpligtelserne til offentlig tjeneste var ikke klart defineret i en retsakt. Heller ikke specificeringerne af forpligtelserne til offentlig tjeneste, såsom hvilke havne, der skulle anløbes, regelmæssighed, kontinuitet og hyppighed, var klart fastlagt i et formelt dokument. Parametrene for fastlæggelsen af kompensationen var ikke blevet fastlagt på forhånd på en gennemsigtig måde, og kompensationen var ikke beregnet på grundlag af en analyse af en gennemsnitsvirksomheds omkostninger. Herved bekræftes den foreløbige vurdering i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
(169)
Da kompensationen for driften af Gourock-Dunoon-ruten stadig fastlægges på dette grundlag, gælder ovenstående vurdering også for denne rute.
b) Efter kontrakten af 2007
Altmark 1 - klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste
(170)
På dette konkrete område findes en forordning med præcise angivelser af, hvilke elementer der bør indgå i en korrekt definition af forpligtelser til offentlig tjeneste. Spørgsmålet om, hvorvidt Altmark-kriterium 1 er opfyldt, bør derfor vurderes i henhold til artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads, hvori der angives, hvilke specifikke elementer der bør indgå i definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, nemlig hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding.
(171)
Kontrakten af 2007 opfylder klart denne betingelse, idet alle disse parametre er defineret i alle detaljer. Udbudsdokumentet indeholder ikke præcise tal for bemandingen af skibene, men kravene til f.eks. servicekvalitet og overholdelse af arbejdsregler levner ikke mange muligheder for væsentlige afvigelser i bemandingen af skibene.
(172)
Kontrakten om offentlig tjeneste har også en rimelig varighed på seks år, hvilket er i overensstemmelse med EU-retningslinjerne for statsstøtte til søtransportsektoren (herefter »retningslinjerne for søtransport«) (44).
Altmark 2 - forudgående, objektiv og gennemsigtig fastlæggelse af parametrene for kompensation
(173)
Ved en vurdering i forhold til Altmark-betingelserne kræves ifølge den anden betingelse, at parametrene for kompensationen er klart fastlagt på forhånd på en objektiv måde, idet alle variabler er taget i betragtning (dvs. brændstofudgifter, investeringer i nye skibe m.m.).
(174)
På den ene side var parametrene for kompensationen temmelig klare, før udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste blev påbegyndt. De var lig med de omkostninger, som var angivet af de bydende, og som skulle være angivet ud fra et detaljeret skøn, plus en fortjeneste af godkendt størrelse minus de forventede indtægter fra driften af færgeruten. Der er en tilbagebetalingsbestemmelse (»clawback clause«) om, at tilskuddet reduceres i forhold til en eventuel fortjeneste ud over den godkendte. Denne beregning er foretaget for hvert af kontraktens seks år, før kontrakten trådte i kraft (herefter »basisscenariet«). I kontrakten om offentlig tjeneste angives en række ekstraordinære begivenheder, der kan afstedkomme en revision af kompensationen (f.eks. uforudsete havnearbejder, nyt fartøj, lønstigninger osv.).
(175)
På den anden side vil basisscenariet blive revideret ved udgangen af hvert år i kontraktens løbetid, så det afspejler de erfaringer, der er indhentet i det forløbne år. Basisscenariet kan også revideres i løbet af et givet år, hvis der er ekstraordinære omstændigheder. Kompensationen kan øges eller reduceres flere gange i løbet af kontraktperioden. Det er operatøren (CalMac), der foreslår revisionen, som skal have den skotske regerings godkendelse. Det er også muligt at overgive sagen til en ekspert i tilfælde af uenighed. Selv om kontrakten om offentlig tjeneste indeholder angivelser af, hvordan kompensationen justeres i tilfælde af visse uforudsete omstændigheder, er de nøjagtige parametre for disse justeringer ikke kendt på forhånd. Kompensationens størrelse vil snarere blive justeret i en bilateral voldgiftprocedure mellem de skotske myndigheder og CalMac, eventuelt med inddragelse af en ekspert. De i denne voldgiftprocedure anvendte kriterier er ikke fastsat på forhånd på en objektiv måde vedrørende alle mulige tilfælde. Denne voldgiftprocedure medfører manglende gennemsigtighed i bestemmelsen af parametrene for kompensation. Desuden medfører den en risiko for, at der vil være en variation af kompensationen fra år til år, som ikke er afhængig af gennemsigtige, på forhånd fastsatte og objektive kriterier.
(176)
Derfor kan Kommissionen ikke, uden for enhver tvivl, fastslå, at Altmark-betingelse 2 er opfyldt.
Altmark 3 - ingen overkompensation (inklusive en rimelig fortjeneste)
(177)
Som anført i det foregående afsnit er parametrene for kompensationen generelt set klart defineret bortset fra kriterierne i den voldgiftprocedure, som skal anvendes under visse omstændigheder. Selv om nogle af parametrene for kompensationen ikke er nøjagtigt defineret på forhånd, mener Kommissionen, at den fastlagte procedure for revision af kompensationsbeløbet under sådanne omstændigheder er tilstrækkelig til at sikre mod overkompensation. En eventuel ekstra kompensation vil nemlig være baseret på faktiske afholdte udgifter. Altmark-betingelse 3 er således opfyldt (jf. desuden nedenfor, afsnit 5.3.3.3).
Altmark 4 - udbudsprocedure - hvis der ikke gennemføres et udbud, skal omkostningerne beregnes i forhold til en gennemsnitsvirksomhed
(178)
I denne sag blev forpligtelserne til offentlig tjeneste pålagt efter en offentlig udbudsprocedure.
(179)
Det skal først vurderes, hvorvidt udbuddet var korrekt udformet, retfærdigt, åbent og gennemsigtigt. Ellers kan omkostningerne for staten blive højere end det minimum, som er nødvendigt for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(180)
De vigtigste spørgsmål, der blev rejst af interesserede parter i denne forbindelse, var sammenknytningen af alle ruterne i udbuddet, bortset fra Gourock-Dunnon ruten, og kravet om, at vinderen af udbuddet skulle anvende CMAL's skibe.
(181)
Hvad angår sammenknytningen af ruter, hævdedes det, at konkurrenter herved blev effektivt udelukket, idet CalMac, som allerede stod for alle ruterne, var den eneste, som var i stand til at afgive et bud, der omfattede hele sammenknytningen af ruter.
(182)
Der var dog en anden bydende (V-Ships), som afgav et bud for hele sammenknytningen. V-Ships trak sig senere ud af processen med den begrundelse, at betingelsen om, at man skulle anvende CMAL's skibe, stod i vejen for innovation og fleksibilitet i de ydelser, som skulle leveres.
(183)
Det geografiske område, som de 26 ruter dækker, er temmelig homogent. Alle ruter er forholdsvis korte (højst ca. 100 km), og de havne, der anvendes, er forholdsvis koncentrerede (inden for et område på ca. 250 km på fastlandet).
(184)
Det Forenede Kongeriges myndigheder fremsatte troværdige argumenter for sammenknytningen af de 26 ruter.
(185)
De anførte, at sammenknytning sikrer maksimal fleksibilitet inden for flåden, som giver en optimal betjening af rutenetværket. Hvis et skib f.eks. må tages ud af drift, er det af afgørende betydning, at der straks kan sættes et andet skib ind som erstatning, så man sikrer en pålidelig forbindelse på livsnerveforbindelserne. Erstatningsfartøjer er også nødvendige i tilfælde af dårligt vejr, hvis skibene skal vedligeholdes, og hvis der opstår uventede behov for øget kapacitet. På nuværende tidspunkt kan CalMac skaffe et erstatningsfartøj ved at flytte rundt på nogle skibe på ruterne. Det ville gøre det vanskeligere at sikre kontinuitet i færgefarten og optimal kapacitet, hvis der var flere operatører i netværket.
(186)
Desuden gør sammenknytningen af alle ruter netværket mere integreret, da det bliver nemmere at kombinere sikkerheds-, kvalitets- og miljøaspekter forbundet med sejlads og havneaktiviteter og sikre, at der anvendes de samme standarder i hele netværket. Det Forenede Kongeriges Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland har gjort opmærksom på, at en opdeling af netværket muligvis ikke er den mest effektive måde at sikre en kontinuerlig sikker og pålidelig trafikbetjening på.
(187)
Desuden giver sammenknytning stordriftsfordele, navnlig inden for billetsalg og markedsføring, og fremmer en integreret transport ved at give kunderne mulighed for at købe billet til flere ruter i en enkelt transaktion. Desuden fremmer det turisme.
(188)
Det kan måske påstås, at hver rute burde udbydes separat for at begrænse omkostningerne til et minimum. Kommissionen anerkender dog, at de administrative udgifter og byrder ved sådanne enkeltvise udbud (26 enkeltudbud) muligvis ville være for høje.
(189)
En mellemløsning med sammenknytning af kun nogle af ruterne kunne også overvejes, men det ville være svært at forudsige, om et sådant udbud ville resultere i højere eller lavere samlede omkostninger for det offentliges budget i forhold til de faktiske omkostninger ved det sammenknyttede udbud.
(190)
I henhold til Kommissionens meddelelse om fortolkningen af forordningen om cabotagesejlads (afsnit 5.5.3.) ønsker »medlemsstater […] ofte at sammenknytte offentlig tjeneste-ruter til og fra forskellige øer for at opnå stordriftsfordele og tiltrække operatører. Sammenknytninger er ikke som sådan i modstrid med fællesskabsretten, når blot det ikke fører til forskelsbehandling. Hvad der er det mest passende omfang af en sådan sammenknytning, bør afgøres under hensyn til, hvordan der opnås den bedste synergi med henblik på opfyldelsen af væsentlige transportbehov.«
(191)
I betragtning af, at lovrammen udtrykkeligt giver mulighed for sammenknytning af ruter, og af de rimelige argumenter, der er fremført af Det Forenede Kongeriges myndigheder, kan det ikke konkluderes, at sammenknytningen af ruterne er en unødigt urimelig betingelse i det offentlige udbud, som nødvendigvis øger statens omkostninger til udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(192)
Kravet om, at vinderen af udbuddet skulle bruge CMAL's aktiver, er en rimelig udbudsbetingelse i betragtning af, at de skotske myndigheder havde en klar interesse i, at de skibe, som allerede var til rådighed, blev udnyttet, frem for at de skulle beholde dem, uden at de blev brugt, eller på anden måde afhænde dem. Det fremgår af meddelelse om fortolkningen af forordningen om cabotagesejlads (afsnit 5.3.2.1.), at, »når medlemsstaternes myndigheder selv ejer skibe eller på anden måde har dem til rådighed, må sådanne fartøjer stilles til rådighed for alle potentielle operatører på de samme ikke-diskriminerende betingelser«. Endvidere er det en neutral betingelse for de bydende, da alle bydende ville skulle betale den samme pris for brug af de samme skibe. Selv om dette krav er lovligt, kan det medføre en øget udgift i betjeningen af ruten. Det kan nemlig ikke udelukkes, at det kunne nedbringe de samlede nettoomkostninger til forpligtelserne til offentlig tjeneste, hvis de bydende frit kunne vælge andre løsninger med hensyn til fartøjer.
(193)
Desuden kunne de specielle krav til de skibe, som skulle sejle på ruterne til de vestskotske øer, gøre det vanskeligt for en enkelt operatør at skaffe en ny flåde af egnede fartøjer, som kunne betjene alle ruterne, og opretholde forbindelserne til fjerntliggende øsamfund inden starten af kontraktperioden.
(194)
CalMac havde en konkurrencefordel i udbuddet, fordi selskabet allerede betjente ruterne, men det ville ikke være korrekt at konkludere, at udbuddet var urimeligt skræddersyet og på effektiv vis udelukkede andre bydende på grund af denne fordel (45).
(195)
Det konkluderes derfor, at udbudsproceduren blev gennemført korrekt, og at den var åben, ikke-diskriminerende og gennemsigtig.
(196)
Som nævnt ovenfor skal parametrene for beregningen af kompensationen revideres mindst en gang om året. Denne revision er i nogle tilfælde resultat af en voldgiftsprocedure mellem operatøren og de skotske myndigheder. Dette indebærer derfor en risiko for, at staten vil skulle tilføre operatøren flere (eller færre) midler end den kompensation, der indgår i dennes bud.
(197)
Hvis opfordringen til at afgive bud havde indeholdt et krav om, at de bydende skulle binde sig til en fast kompensation i de seks år, kontrakten løb, og at de påtog sig alle risici, ville staten ikke løbe nogen risiko og ville teoretisk set minimere omkostningerne. Hvis de bydende skulle påtage sig alle risici i forbindelse med driften, kan det imidlertid ikke udelukkes, at ingen selskaber ville være villige til at afgive bud, eller at de ville afgive langt højere bud, hvor den øgede risiko var indregnet i prisen.
(198)
Det kan ikke fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-betingelse 4 er opfyldt.
(199)
Da det ikke kan fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-kriterium 2 og 4 er opfyldt, anses kontrakten om offentlig tjeneste med CalMac for at indeholde statsstøtteelementer.
5.1.2.2. NorthLink
a) NorthLink 1 (2002-2006)
Altmark 1 - klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste
(200)
Som anført ovenfor i betragtning 170 findes der en forordning, der specifikt angiver for denne sektor, hvilke elementer der bør indgå i en korrekt definition af forpligtelser til offentlig tjeneste. Det bør derfor vurderes i forhold til artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads, om Altmark-kriterium 1 er opfyldt.
(201)
Opfordringen til at afgive bud opfyldte tydeligvis dette kriterium med en detaljeret definition af alle de parametre, der er omhandlet i forordningen om cabotagesejlads, nemlig hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding. Dette bekræftes i rapporten fra Audit Scotland fra december 2005.
(202)
Kontrakten om offentlig tjeneste havde også en varighed på under seks år som anbefalet i retningslinjerne for søtransport.
Altmark 2 - forudgående, objektiv og gennemsigtig fastlæggelse af parametrene for kompensation
(203)
På den ene side var parametrene for kompensationen temmelig klare, før opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste blev påbegyndt. De var lig med de omkostninger, som var angivet af de bydende, og som skulle være angivet ud fra et detaljeret skøn, plus en fortjeneste af godkendt størrelse minus de forventede indtægter fra driften af færgeruten. Der var en tilbagebetalingsbestemmelse om, at en eventuel ekstra fortjeneste ud over den godkendte skulle deles med den skotske regering. Størstedelen af de økonomiske/finansielle risici skulle bæres af vinderen af udbuddet (risiko for, at omkostningerne bliver større end estimeret, risiko for faldende efterspørgsel, inflationsrisiko osv.).
(204)
På den anden side beholdt den skotske regering visse risici, eller de blev delt mellem parterne, især risikoen for politiske ændringer (på EU-plan eller nationalt plan) og lovgivningsmæssige risici (f.eks. ændringer i selskabsskatteloven). Desuden indeholdt kontrakten krav om, at den skotske regering skulle betale yderligere tilskud til NorthLink 1, hvis selskabets forrentning af kapitalen lå under en bestemt sats, eller hvis andre faktorer uden for selskabets kontrol påvirkede dets indtægter (f.eks. stigninger i brændstofpriserne på over 10 %). Efter NorthLink 1's finansielle problemer i 2003 blev der foretaget ekstra udbetalinger, og i 2004 blev ændringsprotokollen undertegnet. I henhold til denne blev der udbetalt månedlige beløb til NorthLink 1, og den gav mulighed for yderligere betalinger afhængigt af NorthLink 1's finansielle resultater.
(205)
Mulighederne for ekstra tilskud ud over det kompensationsbeløb, der var fastsat i den oprindelige kontrakt, blev ikke fastsat på grundlag af forudgående, objektive og gennemsigtige parametre, hvilket fremgår af det efterfølgende behov for at tilføre yderligere midler uden for rammerne af kontrakten om offentlig tjeneste. Under alle omstændigheder var de muligheder for yderligere tilskud, som indgik i tillægsprotokollen, og de ekstra beløb, der blev betalt til NorthLink 1 efter selskabets finansielle problemer, ikke baseret på objektive og gennemsigtige parametre.
(206)
Det kan derfor ikke fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-betingelse 2 er opfyldt.
Altmark 3 - ingen overkompensation (inklusive en rimelig fortjeneste)
(207)
Som anført i ovenstående afsnit var parametrene for kompensationen generelt set klart defineret bortset fra kriterierne i forbindelse med den voldgiftsprocedure, som skulle anvendes under visse omstændigheder. Selv om nogle af parametrene for kompensationen ikke var defineret præcist på forhånd, var den fastlagte procedure for revision af kompensationsbeløbet under sådanne omstændigheder tilstrækkelig til at sikre mod overkompensation. Kontrakten med NorthLink 1 om offentlig tjeneste opfyldte således Altmark-betingelse 3.
Altmark 4 - udbudsprocedure - hvis der ikke gennemføres et udbud, skal omkostningerne beregnes i forhold til en gennemsnitsvirksomhed
(208)
Som det også var tilfældet med CalMac (jf. analysen ovenfor i betragtning 178), blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget til NorthLink 1 efter en offentlig udbudsprocedure.
(209)
Det skal derfor vurderes, hvorvidt udbuddet var korrekt udformet, retfærdigt, åbent og gennemsigtigt. Ellers kan statens omkostninger blive højere end det minimum, der er nødvendigt for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(210)
Udbudsproceduren omfattede to ruter (26 ruter i CalMacs tilfælde, jf. ovenfor, betragtning 183-191). Spørgsmålet om sammenknytning er derfor mindre relevant i NorthLink 1's og NorthLink 2's end i CalMacs tilfælde. Af de samme årsager, som er anført ovenfor vedrørende CalMac, mener Kommissionen ikke, at sammenknytningen af de to ruter rejser tvivl om, at udbuddet var åbent, ikke-diskriminerende og gennemsigtigt.
(211)
De tilskud, der blev ydet NorthLink 1 ifølge tillægsprotokollen, som gik ud over den kompensation, der var fastsat i den oprindelige kontrakt, var imidlertid ikke resultatet af et offentligt udbud og var ikke fastsat på grundlag af en analyse af omkostningerne i en gennemsnitsvirksomhed. Med indførelsen af en ny ordning med underskudstilskud under kontraktens gennemførelse ændrede tillægsprotokollen rent faktisk det oprindelige udbuds karakter og omfang og påvirkede derved gennemsigtigheden med hensyn til den måde, det var blevet præsenteret for potentielle bydende på.
(212)
Det kan således ikke fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-betingelse 4 er opfyldt.
(213)
Da det ikke kan fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-kriterium 2 og 4 er opfyldt, anses kontrakten om offentlig tjeneste med NorthLink 1 for at indeholde elementer af statsstøtte.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
Altmark 1 - klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste
(214)
Som nævnt ovenfor findes der en forordning, der for denne sektor specifikt angiver, hvilke elementer der bør indgå i en korrekt definition af forpligtelser til offentlig tjeneste. Spørgsmålet om, hvorvidt Altmark 1-kriteriet er opfyldt, bør derfor vurderes i henhold til artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads.
(215)
Det står klart, at opfordringen til at afgive bud opfyldte dette kriterium, da den indeholdt en detaljeret definition af alle parametre angivet i forordningen om cabotagesejlads, dvs. hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding.
(216)
Kontrakten om offentlig tjeneste har også en rimelig varighed på seks år, hvilket er i overensstemmelse med retningslinjerne for søtransport.
Altmark 2 - forudgående, objektiv og gennemsigtig fastlæggelse af parametrene for kompensation
(217)
På den ene side var parametrene for kompensationen temmelig klare, før udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste blev påbegyndt. De var lig med de omkostninger, som var angivet af de bydende, og som skulle være angivet ud fra et detaljeret skøn, plus en fortjeneste af godkendt størrelse minus de forventede indtægter fra driften af færgeruten. Der er en tilbagebetalingsbestemmelse om, at en eventuel ekstra fortjeneste ud over den godkendte deles med den skotske regering. I denne anden kontrakt med NorthLink 2 bærer den skotske regering flere risici, eller parterne deler risiciene (risici forbundet med vejr, inflation, faldende efterspørgsel, transportpolitiske ændringer osv.).
(218)
På den anden side skal tilskuddene, ligesom kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste med CalMac, revideres hvert år på grundlag af de faktiske resultater året før. Operatøren forelægger et foreløbigt udkast til revideret basisscenario, som de skotske myndigheder derefter skal godkende. I tilfælde af uenighed indkaldes en ekspert som voldgiftsmand. Selv om kontrakten om offentlig tjeneste indeholder angivelser af, hvordan kompensationen justeres i tilfælde af visse uforudsete omstændigheder, er de nøjagtige parametre for disse justeringer ikke kendt på forhånd. Kompensationsbeløbet vil snarere blive justeret gennem en bilateral voldgiftsprocedure mellem de skotske myndigheder og NorthLink 2, eventuelt med inddragelse af en ekspert. Kommissionen bemærker, at de kriterier, der anvendes i denne voldgiftsprocedure, ikke er fastsat på forhånd på en objektiv måde vedrørende alle mulige tilfælde. Voldgiftsproceduren medfører manglende gennemsigtighed i bestemmelsen af parametrene for kompensation. Desuden medfører den en risiko for, at der vil være en variation af kompensationen fra år til år, som ikke er afhængig af gennemsigtige, på forhånd fastsatte og objektive kriterier. Det kan derfor ikke fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-betingelse 2 er opfyldt.
Altmark 3 - ingen overkompensation (inklusive en rimelig fortjeneste)
(219)
Som angivet i det foregående afsnit er parametrene for kompensationen generelt set klart defineret bortset fra kriterierne i den voldgiftprocedure, som skal anvendes under visse omstændigheder. Selv om nogle af parametrene for kompensationen ikke er præcist defineret på forhånd, er den fastlagte procedure for revision af kompensationsbeløbet under sådanne omstændigheder tilstrækkelig til at sikre mod overkompensation. En eventuel ekstra kompensation vil nemlig være baseret på de faktiske afholdte udgifter. Altmark-betingelse 3 er således opfyldt (jf. også nedenfor, afsnit 5.3.4.3).
Altmark 4 - udbudsprocedure - hvis der ikke gennemføres et udbud, skal omkostningerne beregnes i forhold til en gennemsnitsvirksomhed
(220)
I denne sag blev forpligtelserne til offentlig tjeneste pålagt efter en offentlig udbudsprocedure.
(221)
Det skal først vurderes, hvorvidt udbuddet var korrekt udformet, retfærdigt, åbent og gennemsigtigt. Ellers kan omkostningerne for staten blive højere end det minimum, som er nødvendigt for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(222)
I lighed med NorthLink 1 rejser sammenknytningen af de to ruter tvivl om, hvorvidt udbuddet var åbent, ikke-diskriminerende og gennemsigtigt.
(223)
Som det også var tilfældet med CalMac, er kravet om, at vinderen af udbuddet skulle bruge North Link 1's aktiver, en rimelig udbudsbetingelse i betragtning af, at de skotske myndigheder havde en klar interesse i, at de skibe, som allerede var til rådighed, blev udnyttet, frem for at de skulle beholde dem, uden at de blev brugt, eller på anden måde afhænde dem Endvidere er det en neutral betingelse for de bydende, da alle bydende ville skulle betale den samme pris for brug af de samme skibe. Selv om dette krav er lovligt, kan det medføre en øget udgift i betjeningen af ruten. Det kan nemlig ikke udelukkes, at, hvis de bydende frit kunne vælge andre løsninger med hensyn til fartøjer, kunne det nedbringe de samlede nettoomkostninger til forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(224)
Af disse årsager, og i overensstemmelse med ovenstående bedømmelse vedrørende CalMac (46), kan Kommissionen ikke fastslå uden for enhver tvivl, at Altmark-kriterium 4 er opfyldt.
(225)
Da det ikke kan fastslås uden for enhver tvivl, at Altmark-kriterium 2 og 4 er opfyldt, anses kontrakten om offentlig tjeneste med NorthLink 2 for at indeholde elementer af statsstøtte.
5.2. STØTTENS KARAKTER
5.2.1. ALMINDELIGE BETRAGTNINGER
(226)
Efter at det er fastslået, at betalingerne til CalMac, NorthLink 1 og NorthLink 2 udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen bedømme, om der er tale om eksisterende støtte eller ny støtte. I denne henseende bør det bemærkes, at Kommissionen, da den indledte den formelle undersøgelsesprocedure, ikke behandlede spørgsmålet om, hvorvidt støtten skulle anses for ny eller eksisterende støtte.
(227)
Som anført ovenfor (47) fremgik det imidlertid i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure, at en del af støtten muligvis kunne anses for eksisterende støtte på baggrund af ikrafttrædelsesdatoen for de lovbestemmelser, hvorved støtten blev indført. Kommissionen besluttede derfor at indlede samarbejdsproceduren som omhandlet i artikel 17 i procedureforordningen sideløbende med den formelle undersøgelsesprocedure.
(228)
I tilfælde af eksisterende statsstøtte er Kommissionen kun forpligtet til at kontrollere, om den er forenelig med fællesmarkedet på nuværende tidspunkt, og komme med anbefalinger til fremtidige ændringer. Ved ny støtte har Kommissionen derimod også pligt til at kontrollere, om den var forenelig med fællesmarkedet i fortiden.
(229)
I henhold til artikel 1, litra b), punkt i), i procedureforordningen som ændret, er eksisterende støtte »med forbehold af artikel 144 og 172 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden«.
(230)
I henhold til artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (48) (herefter »gennemførelsesforordningen«) »er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet«.
(231)
I henhold til fast retspraksis (49) bør ikke alle ændringer af eksisterende støtte anses for en ændring af den eksisterende støtte til ny støtte. I denne sag fastslog Retten i Første Instans, at »det er […] kun i det tilfælde, hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning. Der kan imidlertid ikke være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den oprindelige ordning.«
(232)
Retten i Første Instans har ligeledes præciseret, at »[…] spørgsmålet om, hvorvidt en støtte skal anses for ny eller en ændring beror på de bestemmelser, som hjemler støtten« (50). Hvis de relevante lovbestemmelser ikke er blevet ændret med hensyn til karakteren af modtagernes fordel eller virksomhed, er der ikke tale om ny støtte.
(233)
Det bør derfor vurderes, i forhold til lovrammen og ordningens udvikling, hvorvidt der er foretaget væsentlige ændringer siden Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af EU i 1973, som medfører, at der er tale om ny støtte. I retspraksis nævnes ændringer i fordelens karakter, støttens formål, støttemodtageren eller finansieringskilden.
(234)
Det bør også vurderes, om senere ændringer kan adskilles fra den oprindelige foranstaltning, eller om ændringer, der ikke kan adskilles fra den oprindelige foranstaltning, påvirker den oprindelige foranstaltnings faktiske indhold, dvs. fordelens art eller finansieringskilden, støttens formål eller retsgrundlag, støttemodtagerne eller rækkevidden af støttemodtagernes virksomhed, således at den som helhed er blevet omdannet til ny støtte.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac har leveret færgetransportydelser til de vestskotske øer længe før Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af Det Europæiske Fællesskab i 1973.
(236)
Det oprindelige retsgrundlag for støtten var § 2, stk. 1, i Highlands and Islands Shipping Services Act of 1960, som gav skotske ministre (51) mulighed for at yde tilskud/lån til personer, som ydede offentlige søtransporttjenester. I henhold til lovens § 2, stk. 3, og § 2, stk. 4, skulle der gøres brug af en »forpligtelse« (som i praksis havde form af afledt ret), når et sådant tilskud/lån oversteg 10 000 GBP, og alle forpligtelser skulle godkendes af det skotske parlament (52).
(237)
Ved § 45, stk. 1, i Transport (Scotland) Act of 2005, der trådte i kraft den 10. oktober 2005, blev disse bestemmelser i loven af 1969 ophævet, men i henhold til § 45, stk. 2, ville alle forpligtelser, der var indgået før den 10. oktober 2005, fortsat være i kraft. Det betød, at den forpligtelse, der var dateret den 7. april 1995, hvorved forpligtelserne til offentlig tjeneste blev overdraget til CalMac, fortsat var gældende efter loven af 2005's ikrafttræden.
(238)
Siden den 1. oktober 2006, hvor omstruktureringen af CalMac-koncernen fandt sted, og der blev oprettet en ny retlig enhed, som skulle drive ruten Gourock-Dunoon, har kompensationen for forpligtelserne til offentlig tjeneste på denne rute været ydet i henhold til § 70, stk. 1, i Transport (Scotland) Act of 2001 som ændret ved Transport Scotland Act of 2005.
(239)
Indtil 1. oktober 1997, hvor færgeforbindelseskontrakten for Clyde og Hebriderne trådte i kraft, blev forpligtelserne til offentlig tjeneste specificeret i årlige skrivelser til CalMac fra de skotske ministre (regelmæssighed, hyppighed, kapacitet, tariffer og støttebeløb).
(240)
Siden 1. oktober 2007 er forpligtelserne til offentlig tjeneste blevet specificeret i den kontrakt om offentlig tjeneste, som var resultat af en offentlig udbudsprocedure. Dette gælder dog ikke for Gourock-Dunoon-ruten.
(241)
Hvad angår Gourock-Dunoon-ruten, er kravene i forbindelse med tilskuddene siden 1. oktober 2007 blevet fastsat administrativt på grundlag af de skotske ministres godkendelse af selskabets årlige finansplaner og den skotske regerings kontrol i løbet af året af faktiske underskudskrav.
(242)
På baggrund af ovenstående er det Kommissionens opfattelse, at formålet med støtteordningen tydeligvis er uændret, siden ordningen blev indført. Formålet er at levere færgetransportydelser mellem de skotske øer.
(243)
At retsgrundlaget for ordningen har udviklet sig, har ikke medført faktiske ændringer af arten af den fordel, som CalMac har haft siden 1973. CalMac har kontinuerligt modtaget underskudsstøtte, kapitalstøtte og lån (til anløbsbroer, havneinfrastruktur og skibe). Kilden til denne finansiering er heller ikke ændret, da alle midler stadig kommer fra det nationale budget.
(244)
Det årlige kompensationsbeløb er steget regelmæssigt, men disse stigninger bør ikke anses for ny støtte. Som Domstolen har fastslået (53), »[…] kan spørgsmålet om, hvorvidt der er blevet indført en ny støtteforanstaltning eller sket en ændring af en eksisterende støtteordning, når støtten har hjemmel i en tidligere lovgivning, som ikke er blevet ændret, ikke vurderes på grundlag af støttens størrelse og navnlig ikke på grundlag af det støttebeløb, som der på forskellige tidspunkter er tale om for den pågældende virksomhed«.
(245)
Det er Kommissionens holdning, at de stigende støttebeløb er en følge af øgede finansielle behov hos leverandøren af den offentlige tjeneste under opfyldelsen af de relevante forpligtelser, hvorimod forpligtelserne, støtteordningerne og ændringerne af retsgrundlaget for kompensationen ikke har undergået faktiske ændringer.
(246)
Støttemodtageren har været den samme, siden ordningen trådte i kraft. Selv om CalMac gennemgik en omstruktureringsproces i 2006, har selskabet altid været den eneste støttemodtager og har altid været et helejet offentligt selskab. I 2006 blev dets aktiver i form af skibe og landfaciliteter adskilt fra færgedriften. Denne ændring kan ikke anses for en ændring af støttemodtagerne, da de to separate retlige enheder stadig er de eneste deltagere i kompensationsordningen. Denne retlige adskillelse er en teknisk ændring, som ikke medfører en faktisk ændring af støttemodtageren.
(247)
På samme måde skal det også ses som en teknisk ændring, som ikke medfører en faktisk ændring af støttemodtageren, at driften af færgefarten til Hebriderne og Clyde blev overdraget til to adskilte retlige enheder (CalMac Ferries Ltd og Cowal Ferries Ltd, to helejede datterselskaber af David MacBrayne Ltd).
(248)
Der er sket nogle justeringer af den samlede færgebetjening og de ruter, som CalMac driver. Der er kommet et par nye forbindelser, og et par ruter er blevet lukket. En af disse justeringer var f.eks. en følge af, at der blev åbnet en ny bro, som gjorde den eksisterende forbindelse overflødig. Kommissionen mener, at der er tale om tekniske ændringer, som har til formål at tilpasse den offentlige tjeneste, der tilbydes, til befolkningens behov. Justeringerne ændrede ikke ordningens overordnede formål. Forpligtelserne til offentlig tjeneste defineres som en helhed, og begrænsede tekniske justeringer af de pågældende ruter medfører ikke faktiske ændringer af ordningens indhold.
(249)
Af ovenstående grunde har Kommissionen under sin undersøgelse konkluderet, at støtteordningen vedrørende CalMac udgør eksisterende støtte (54), og indledt samarbejdsproceduren i henhold til procedureforordningens artikel 17 sideløbende med den formelle undersøgelsesprocedure. Den underrettede medlemsstaten om sin konklusion og gav udtryk for den foreløbige opfattelse, at visse aspekter af ordningen ikke længere var forenelige med fællesmarkedet. Medlemsstatens myndigheder fik mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til denne foreløbige opfattelse.
(250)
Da statsstøtteordningen, der begunstiger CalMac, er eksisterende støtte, skal spørgsmålet om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, udelukkende vurderes på grundlag af den nuværende situation (55), og Kommissionen er ikke forpligtet til at vurdere, om den støtte, som er blevet ydet til CalMac i fortiden, er forenelig med fællesmarkedet.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
De beløb, som blev udbetalt til NorthLink 1 inden for kontrakten om offentlig tjeneste vedrørende driften af ruterne til de nordlige øer i perioden 2002-2006 og inden for tillægsprotokollen, udgør tydeligvis ny støtte, da NorthLink 1 ikke udførte aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste på disse ruter før 2002.
(252)
Også betalingerne til NorthLink 2 udgør ny støtte, uanset om NorthLink 1 og NorthLink 2 skal betragtes som separate støttemodtagere, eller NorthLink 2 blot bør anses for en videreførelse af NorthLink 1.
(253)
Derfor bør al støtte, der er udbetalt fra og med 2002 til NorthLink 1 og NorthLink 2, anses for ny støtte.
(254)
Spørgsmålet om, hvorvidt ordningen er forenelig med fællesmarkedet, skal derfor vurderes for perioden efter 2002.
5.3. FORENELIGHED
5.3.1. ANVENDELIGHEDEN AF TRAKTATENS ARTIKEL 86, STK. 2
(255)
Traktatens artikel 86, stk. 2, er retsgrundlaget for en vurdering af den støtte, der er ydet til CalMac, NorthLink 1 og NorthLink 2.
(256)
I henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, skal det vurderes, hvorvidt:
-
færgedriften i Skotland udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og er klart defineret som sådan af Det Forenede Kongeriges myndigheder (definition) (56);
-
CalMac, NorthLink 1 og NorthLink 2 af medlemsstaten udtrykkeligt har fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse og er underlagt tilsyn med udførelsen af deres opgaver (mandat og tilsyn);
-
Finansieringen står i rimeligt forhold til nettoudgifter forbundet med udførelsen af offentlig tjeneste, når der også tages hensyn til andre direkte eller indirekte indtægter af den offentlige tjeneste, og medfører ikke unødige fordrejninger af konkurrencen eller påvirker samhandelen (proportionalitet).
5.3.2. ANVENDELSEN AF RAMMEBESTEMMELSERNE FOR TJENESTEYDELSER AF ALMINDELIG ØKONOMISK INTERESSE (57)/BESLUTNINGEN OM TJENESTEYDELSER AF ALMINDELIG ØKONOMISK INTERESSE (58)
(257)
Beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse har, siden den trådte i kraft, på visse betingelser fritaget offentlig kompensation for udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra anmeldelsespligten. I rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fastsættes betingelserne for foreneligheden af foranstaltninger, som er underlagt anmeldelsespligt, gældende fra ikrafttrædelsen.
(258)
Rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse udelukker i punkt 3 udtrykkeligt transportsektoren og finder derfor ikke anvendelse i denne sag. (59) På baggrund af den overordnede sammenhæng, nemlig anvendelsen af traktatens artikel 86, stk. 2, kan de fortolkningsmæssige principper, der er opstillet heri, imidlertid være til hjælp i vurderingen af, om de foranstaltninger, som analyseres, er forenelige.
(259)
Beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse omfatter derimod sø- og lufttransport. I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev en eventuel anvendelse af beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse nævnt, og Kommissionen gav udtryk for den foreløbige opfattelse, at den tilsyneladende ikke fandt anvendelse i denne sag.
(260)
Artikel 2 i beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse indeholder to undtagelser fra anmeldelsespligten, som kan være relevante i denne sag:
»a)
kompensation for offentlig tjeneste ydet til virksomheder, hvis gennemsnitlige årsomsætning før skat, alle aktiviteter iberegnet, udgjorde under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori de fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, og som modtager en kompensation for den pågældende tjeneste på under 30 mio. EUR om året«
»c)
kompensation for offentlig tjeneste i form af luft- eller søtransport til og fra øer, når den gennemsnitlige årlige trafik på ruten i de to regnskabsår, der går forud for det år, hvori tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse blev overdraget, ikke overstiger 300 000 passagerer«.
(261)
Spørgsmålet om, hvilken enhed der skulle tages i betragtning ved anvendelsen af betingelse a) (CalMac, NorthLink1 og NorthLink2 hver for sig eller samlet), blev rejst i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
(262)
Kommissionen bemærker, at både CalMac og NorthLink 2 på nuværende tidspunkt modtager over 30 mio. EUR om året i kompensation for driften af de respektive søtransportruter (60). Betingelse a) er derfor ikke opfyldt.
(263)
Hvad angår NorthLink 2, viser de seneste tal en trafik på 301 000 i 2004/2005 for de to ruter, selskabet driver. For CalMacs vedkommende er tallene langt højere. Derfor er betingelse c) heller ikke opfyldt.
(264)
Kommissionen kan derfor bekræfte sin foreløbige vurdering, nemlig at beslutningen om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ikke finder anvendelse i denne sag.
5.3.3. EKSISTERENDE STØTTE YDET TIL CALMAC
5.3.3.1. Definition
a) Hebriderne og Clyde (ekskl. Gourock-Dunoon)
(265)
Som tidligere anført (se ovenfor, afsnit 5.2) er det kun den aktuelle situation, der er relevant for vurderingen af, om den støtte, der er ydet til CalMac, er forenelig med fællesmarkedet, da der er tale om eksisterende støtte. Derfor er det kun bestemmelserne i kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste, der skal vurderes vedrørende alle ruter bortset fra Gourock-Dunoon, som ikke er omfattet af kontrakten. I henhold til den samarbejdsprocedure, der er omhandlet i traktatens artikel 88, stk. 1, har Kommissionen indhentet alle de nødvendige oplysninger hos Det Forenede Kongerige med henblik på gennemgangen af den eksisterende støtteordning.
(266)
Ovenstående vurdering med hensyn til opfyldelsen af Altmark 1-kriteriet gælder også her. Kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste, som var resultat af en åben og gennemsigtig offentlig udbudsprocedure, er i overensstemmelse med artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads, der angiver, hvilke specifikationer der skal indgå i definitionen, nemlig hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding.
(267)
Ifølge kontrakten om offentlig tjeneste er operatørens forpligtelser ikke til hinder for, at denne kan bruge skibene til andre formål, forudsat at forpligtelsen til at levere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse er blevet opfyldt og fortsat opfyldes. I praksis giver dette f.eks. operatøren mulighed for at transportere erhvervskøretøjer, der er en aktivitet, som ikke er omfattet af dennes opgaver i forbindelse med offentlig tjeneste. Denne betingelse udgør på ingen måde en åbenbar fejl i definitionen af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som er pålagt CalMac, da den vedrører aktiviteter, som ligger uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som CalMac må udføre på kommercielle vilkår (uden statsstøtte).
b) Gourock-Dunoon
(268)
Da Gourock-Dunoon-ruten ikke indgik i kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste, er retsgrundlaget for den kompensation, som vedrører denne rute, fortsat Highlands and Islands Shipping Services Act af 1960, som ændret ved § 70 i Transport (Scotland) Act 2001 og ved § 45 i Transport (Scotland) Act 2005.
(269)
Forpligtelserne til offentlig tjeneste vedrørende denne rute og den tilhørende kompensation vedrører kun passagertransport og omfatter ikke erhvervskøretøjer. CalMac må imidlertid gerne levere transportydelser til erhvervskøretøjer på rent kommercielle vilkår.
(270)
Definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste er ikke i overensstemmelse med artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads. De grundlæggende egenskaber ved den offentlige tjeneste, såsom hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding, er nemlig ikke formelt defineret i en retsakt.
(271)
Interesserede parter har gjort gældende, at definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste på Gourock-Dunoon-ruten udgør en åbenbar fejl i forhold til en konkurrerende tjeneste. Der er nemlig et andet selskab - Western Ferries - som leverer transportydelser (passager-, bil- og godstransport) på en tilsvarende rute, hvor det betjener stort set de samme områder, selv om ruterne starter og ender forskellige steder. McGill's Buses (et lokalt busselskab) har oprettet en busforbindelse fra Dunoon bymidte, der kører gående passagerer direkte til Western Ferries' færge og sætter passagerer af i Glasgow bymidte via Gourock.
(272)
Det Forenede Kongerige har udleveret pålidelige oplysninger om hensigtsmæssigheden af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse for passagertransporten på denne rute. De anerkender ganske vist, at McGill's Buses og Western Ferries leverer en »gennemgående« forbindelse for gående passagerer på et meget begrænset antal afgange, men deres egenskaber med hensyn til hyppighed, belejlighed, rejsetid, integreret transport, pålidelighed og passageradgang betyder, at de ikke kan erstatte den forbindelse, som CalMac tilbyder. Der er således en solid økonomisk og social begrundelse for offentlig støtte til passagertransport fra bymidte til bymidte.
(273)
CalMacs forbindelse har større hyppighed - 18 returafgange på hverdage sammenlignet med de otte returafgange (hovedsagelig i spidsbelastningsperioderne), som tilbydes af McGill's Buses, og sidstnævnte kører ikke om søndagen. Den samlede rejsetid er kortere på CalMacs forbindelse, især uden for spidsbelastningsperioderne (i nogle tilfælde er rejsetiden med McGill op til 50 % længere). Desuden er CalMacs forbindelse i vidt omfang tilpasset togforbindelsen til Glasgow, hvilket ikke er tilfældet med Western Ferries' sejlplan. CalMac-forbindelsen er også mindre udsat for forsinkelser og afbrydelser end den konkurrerende bus-færge-forbindelse (f.eks. kan tekniske problemer med busserne eller forsinkelser på grund af trafikpropper eller vejarbejde påvirke den konkurrerende forbindelses pålidelighed og rejsetid).
(274)
Western Ferries anerkender selv, at »fremtiden for en subsidieret forbindelse til Dunoon kun kan være en fortsættelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste i form af en ren passagerforbindelse med en eller flere rene passagerfærger«. Western Ferries varetager på nuværende tidspunkt 68 % af passagertrafikken og 86-88 % af erhvervs- og biltrafikken. Det fortæller, at CalMac spiller en vigtig rolle i passagertrafikken og en mindre rolle i erhvervs- og biltrafikken.
(275)
Kommissionens rolle i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, skal være begrænset til at kontrollere, om der er åbenbare fejl i definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Selv om der er en anden konkurrerende forbindelse til passagertrafikken på den samme rute, kan denne ikke erstatte CalMac-forbindelsen, og sidstnævntes særlige egenskaber berettiger ikke til at konkludere, at der er begået en åbenbar fejl i definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(276)
Et relateret spørgsmål, som Western Ferries har rejst, er, at CalMac har ret til at drive kombinerede bil- og passagerfærger på denne rute, hvorimod forpligtelserne til offentlig tjeneste udelukkende dækker passagertrafik. Western Ferries hævder, at dette medfører krydssubsidiering og unfair konkurrence, og at forpligtelserne til offentlig tjeneste derfor bør overdrages med udgangspunkt i en ren passagerfærge.
(277)
I henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, kan dette ikke anses for en åbenbar fejl i definitionen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse. Operatører, der er pålagt forpligtelser til offentlig tjeneste, kan også udføre kommercielle aktiviteter, som ikke modtager tilskud. Såfremt de udfører kommercielle aktiviteter, skal de opfylde visse krav som f.eks. adskillelse af regnskaberne, en passende fordeling af fælles udgifter og ingen krydssubsidiering mellem de to former for aktiviteter.
(278)
Såfremt disse krav er opfyldt i denne sag, kan Kommissionen ikke kræve, at tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse udføres med en ren passagerfærge. Det kan ikke benægtes, at de kommercielle aktiviteter og offentlig tjeneste-aktiviteterne er meget tæt forbundne i denne sag, idet de samme skibe anvendes samtidig til begge former for færgedrift, og at størstedelen af udgifterne er fælles. Dette viser, at der er behov for særlig overvågenhed med hensyn til adskillelse af regnskaber og systemet for fordeling af udgifter (61). Det betyder dog ikke, at der er tale om en åbenbar fejl i definitionen af den offentlige tjeneste.
(279)
Det kan konkluderes, at definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste ikke er i overensstemmelse med artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads. De grundlæggende egenskaber ved den offentlige tjeneste, såsom hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding, er nemlig ikke formelt defineret i en retsakt. Derfor udgør den nuværende definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse vedrørende driften af Gourock-Dunoon-ruten en åbenbar fejl.
(280)
I princippet er det imidlertid muligt og lovligt i fremtiden at definere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse for passagertransport på denne rute, ligesom det er muligt for operatøren at udføre kommercielle aktiviteter ved brug af en kombineret passager-/bilfærge. Dette ville ikke i sig selv udgøre en åbenbar fejl, hvis blot egenskaberne er nøjagtigt defineret i en retsakt.
(281)
Som anført ovenfor underrettede Det Forenede Kongerige Kommissionen om, at det, som gennemførelse af en passende foranstaltning, agtede at indlede et nyt åbent, gennemsigtigt og ikke-diskriminerende offentligt udbud om en kontrakt om offentlig tjeneste udelukkende vedrørende passagertransport på denne rute.
(282)
Det er derfor op til Det Forenede Kongerige at sikre, at dette offentlige udbud indeholder en passende definition af forpligtelserne til offentlig tjeneste, som er forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2. Kommissionen vil overvåge, om den passende foranstaltning, som Det Forenede Kongerige har accepteret, gennemføres korrekt.
5.3.3.2. Mandat
a) Hebriderne og Clyde (ekskl. Gourock-Dunoon)
(283)
Der er tilsyneladende ingen tvivl om, at CalMac udtrykkeligt er blevet overdraget udførelsen af den pågældende offentlige tjeneste. Kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste indeholder nøjagtige angivelser vedrørende de tjenesteydelser, som CalMac skal levere, og hvordan offentlig tjeneste-opgaven kan ændres.
(284)
Kontrakten om offentlig tjeneste indeholder også klare bestemmelser om kontrollen af udførelsen af den offentlige tjeneste, idet CalMac forpligtes til regelmæssigt at fremsende detaljerede oplysninger til den skotske regering om driften af ruterne. Der er eksempelvis præstationsindikatorer, som bedømmes regelmæssigt. Hvis præstationsnormerne ikke opfyldes, kan tilskuddet reduceres tilsvarende.
b) Gourock-Dunoon
(285)
Hvad Gourock-Dunnon ruten angår, mener Kommissionen ikke, at CalMac korrekt er blevet overdraget driften af denne rute. Ud over at tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på nuværende tidspunkt ikke er defineret godt nok, er der nemlig heller ingen klare lovbestemmelser, hvori betingelserne for CalMacs levering af denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er fastlagt. Der er heller ingen klare bestemmelser for beregningen af kompensationen eller præstationsindikatorer, som f.eks. ville påvirke det årlige tilskud. Derfor er overdragelsen af denne rute til CalMac på nuværende tidspunkt for uklar og vag.
(286)
Det påhviler Det Forenede Kongeriges myndigheder inden for det nye offentlige udbud om en kontrakt om offentlig tjeneste udelukkende vedrørende passagertransport på denne rute at sikre, at forpligtelserne til offentlig tjeneste klart overdrages til vinderen af udbuddet.
5.3.3.3. Proportionalitet
a) Hebriderne og Clyde (ekskl. Gourock-Dunoon)
(287)
Da den statsstøtte, der er ydet til CalMac indtil nu, anses for at være eksisterende støtte, er Kommissionen ikke forpligtet til at vurdere, om der tidligere er sket en overkompensation af CalMacs forpligtelser til offentlig tjeneste. Vurderingen må derfor være fremadrettet. Det skal udelukkende vurderes, hvorvidt bestemmelserne i kontrakten af 2007 om offentlig tjeneste i tilstrækkelig grad sikrer mod overkompensation og konkurrenceskadelig adfærd fra CalMacs side.
(288)
Som nævnt ovenfor (62) blev det offentlige udbud gennemført på en åben og gennemsigtig måde.
(289)
Bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste er tilstrækkelige til at hindre overkompensation for udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Kompensationen er begrænset til driftsomkostninger minus driftsindtægter (inklusive en rimelig fortjeneste). De omkostninger, som der kan ydes kompensation for, er også defineret tydeligt i kontrakten om offentlig tjeneste.
(290)
Der er en tilbagebetalingsmekanisme, som sikrer, at de skotske myndigheder får størstedelen af en eventuel overkompensation tilbage. Kun et mindre beløb bliver ikke tilbagebetalt. Hvis der f.eks. er en overkompensation på 1 mio. GBP, vil CalMac kun beholde 275 000 GBP. Ved en overkompensation på 10 mio. GBP vil CalMac kun beholde 725 000 GBP. Formålet med dette system er at motivere CalMac til at nedbringe omkostningerne og øge effektiviteten. Der er tale om meget begrænsede beløb, som opfylder definitionen af en »rimelig fortjeneste« i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (punkt 18) (63). Selv om rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ikke finder anvendelse i denne sag, mener Kommissionen, at de beløb af en eventuel overkompensation, som CalMac vil beholde, er meget begrænsede og står i rimeligt forhold til kompensationsbeløbet.
(291)
Endvidere er den fortjeneste, som er fastsat i kontrakten om offentlig tjeneste, resultatet af en udbudsprocedure, som har sikret, at fortjenesten ligger på et rimeligt niveau.
(292)
Der indgår også en bestemmelse i kontrakten om offentlig tjeneste, der sikrer, at det tilskud, der ydes i henhold til kontrakten, reduceres i forhold til en eventuel yderligere offentlig støtte, som leverandøren af den offentlige tjeneste måtte modtage fra andre kilder.
(293)
Det kan konkluderes, at kontrakten om offentlig tjeneste indeholder tilstrækkelig sikring mod overkompensation for udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(294)
Ud over spørgsmålet om overkompensation har Kommissionen desuden, på baggrund af de klager, der er kommet om dette aspekt, vurderet, hvorvidt kontrakten om offentlig tjeneste indeholder tilstrækkelig sikring mod konkurrenceskadelig adfærd fra CalMacs side, som kunne forårsage urimelige konkurrenceforvridninger. Dette ville f.eks. være tilfældet, hvis CalMac var i stand til vedvarende at underbyde konkurrenternes priser og herved drive dem ud af markedet.
(295)
Det skal i denne forbindelse understreges, at der på nuværende tidspunkt ingen konkurrence er på disse ruter. Desuden indeholder kontrakten om offentlig tjeneste strenge betingelser om fastsættelsen af billetpriser. Kontrakten indeholder en fortegnelse over priserne for 2007/08 og en bestemmelse om, at en eventuel revision af priserne skal ske i samråd med de skotske myndigheder. Det ville bl.a. udgøre en overtrædelse af bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste, hvis CalMac ensidigt og uberettiget sænkede priserne for at drive eksisterende konkurrenter ud af markedet eller udelukke potentielle konkurrenter fra at komme ind på markedet. CalMac kan heller ikke kræve yderligere kompensation for en indtægtsnedgang, som skyldes rabatter eller sænkning af de priser, som er opført i den offentliggjorte pristabel. Dette forhindrer også en eventuel konkurrenceskadelig prisadfærd.
(296)
En anden mulig konkurrencefordrejning ville være, hvis leverandøren af den offentlige tjeneste på egen hånd kunne ændre eller udvide sin offentlige tjeneste i betydelig grad, f.eks. ved at tilføje nye ruter eller øge hyppigheden i væsentligt omfang. Hvis CalMac automatisk ville være berettiget til yderligere kompensation for disse ekstra tjenesteydelser, kunne dette medføre en uberettiget konkurrenceforvridning ud over, hvad der med rimelighed kan accepteres som modydelse for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(297)
I henhold til bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste skal de skotske ministre høres og give deres godkendelse, før der kan foretages større ændringer af de offentliggjorte sejlplaner og hyppigheden eller af de tjenesteydelser, der indgår i aftalen.
(298)
Der er også specifikke bestemmelser i kontrakten om offentlig tjeneste, der forbyder leverandøren af offentlig tjeneste at krydssubsidiere mellem dennes aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og andre aktiviteter, og som kræver, at alle transaktioner mellem CalMac og dets datterselskaber udføres ud fra armslængdeprincippet.
(299)
Næsten alle CalMacs aktiviteter er omfattet af kontrakten om offentlig tjeneste. Ikke desto mindre skal der, for at sikre gennemsigtighed, være en adskillelse af regnskabet for dets aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og regnskabet for dets øvrige, kommercielle aktiviteter i overensstemmelse med bestemmelserne i direktivet om gennemsigtighed (64).
(300)
I henhold til betingelserne i kontrakten om offentlig tjeneste skal CalMac hvert år aflægge beretning om de faktiske udgifter, der er afholdt i forbindelse med udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Med denne opgørelse over det faktiske resultat isoleres udgifterne forbundet med den offentlige tjeneste fra CalMacs øvrige aktiviteter. På denne måde sikres det, at de offentlige midler, som tildeles CalMac, og anvendelsen af disse midler er klart adskilt fra CalMacs øvrige aktiviteter. Ifølge bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste skal der føres klare, separate og gennemskuelige regnskaber for finansieringen og driften af aktiviteterne i forbindelse med offentlig tjeneste.
(301)
For at sikre, at de udgifter, der afholdes i forbindelse med tjenesterne vedrørende offentlig tjeneste, holdes klart adskilt fra de udgifter, der afholdes i forbindelse med andre aktiviteter, er det også nødvendigt at have et passende system for fordelingen af de udgifter, der er fælles for de to former for aktiviteter.
(302)
Kontrakten om offentlig tjeneste angiver i detaljer alle de udgifter, som der kan kompenseres for. Ud over underskudsstøtten, der skal dække alle driftsomkostningerne forbundet med driften af den offentlige tjeneste (f.eks. omkostninger til leje af CMAL's skibe, omkostninger til besætning, brændstof, afgifter for brug af terminaler, billettering, forsikring osv.), kan støtten suppleres i tilfælde af uventede stigninger i brændstofpriserne samt kapitaludgifter (f.eks. erhvervelse af aktiver med henblik på udførelse af aktiviteterne i forbindelse med offentlig tjeneste, havnearbejde med samme formål osv.). Alle omkostninger, der er dækket af underskudsstøtten, er fastlagt i detaljer i basisscenariet, og betingelserne for anvendelse og fastsættelse af eventuelle ekstrabeløb til brændstof samt kapitaludgifter er præcist defineret i kontrakten om offentlig tjeneste.
(303)
Kontrakten om offentlig tjeneste er derfor tilstrækkelig tydelig, hvad angår fordelingen af udgifter mellem aktiviteterne vedrørende offentlig tjeneste og andre aktiviteter.
(304)
I overensstemmelse med normal praksis vedrørende eksisterende støtteordninger vil Kommissionen fortsat overvåge CalMacs aktiviteter og navnlig overvåge, om der er en korrekt fordeling af udgifter, om krydssubsidiering undgås, og om der er fuld gennemskuelighed med hensyn til adskilte regnskaber.
(305)
Kommissionen ser i denne forbindelse med positive øjne på, at Det Forenede Kongerige agter at gennemføre en offentlig høring af interesserede parter i tilfælde af væsentlige ændringer af CalMacs forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende ruterne til Hebriderne og Clyde. De vil desuden kræve, at CalMac udarbejder adskilte, reviderede resultatopgørelser for aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og kommercielle aktiviteter fra og med regnskabsåret 2009-2010, og agter at indføre disse krav i alle fremtidige kontrakter om offentlig tjeneste for færgeforbindelser til Hebriderne og Clyde.
b) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries hævdede, at en ren passagerforbindelse med en ren passagerfærge ville spare skatteydernes penge ved at reducere det årlige støttebeløb til CalMac. Der er imidlertid ikke noget krav i traktatens artikel 86, stk. 2, om, at medlemsstaten skal vælge den mest omkostningseffektive måde til levering af den offentlige tjeneste.
(307)
I Gourock-Dunoon-rutens tilfælde er der ingen klare foranstaltninger med henblik på at undgå overkompensation, ingen udtrykkelig sikring mod konkurrenceskadelig adfærd eller krydssubsidiering og ingen formelle krav om adskillelse af regnskaber eller foranstaltninger til fordeling af udgifter.
(308)
Derfor er der for Gourock-Dunoon-rutens vedkommende ikke tilstrækkelig garanti for, at støtten står i rimeligt forhold til CalMacs forpligtelser til offentlig tjeneste, og det er derfor påkrævet med passende foranstaltninger for at gøre støtten forenelig i fremtiden.
(309)
Det Forenede Kongeriges myndigheder indvilgede i, som en passende foranstaltning, at iværksætte en offentlig udbudsprocedure. I forbindelse med den eksisterende støtteordning for denne rute er det Kommissionens holdning, at Det Forenede Kongeriges myndigheder, når de gennemfører den offentlige udbudsprocedure, skal sikre, at dette udbud om en kontrakt om offentlig tjeneste i form af ren passagertransport på Gourock-Dunoon-ruten indeholder klare foranstaltninger med henblik på at undgå overkompensation og udtrykkeligt sikrer mod konkurrenceskadelig adfærd og krydssubsidiering samt indeholder en forpligtelse til at gennemføre en offentlig høring af interesserede parter ved større ændringer af offentlig tjeneste-opgaven. Der kræves ligeledes et formalt krav om adskillelse af regnskaber og passende foranstaltninger vedrørende fordeling af udgifterne.
(310)
I denne forbindelse ser Kommissionen desuden med positive øjne på Det Forenede Kongeriges myndigheders planer om at gennemføre en offentlig høring af interesserede parter, såfremt der indføres væsentlige ændringer i CalMacs forpligtelser til offentlig tjeneste på Gourock-Dunoon-ruten. De vil også stille krav om, at CalMac udarbejder adskilte, reviderede resultatopgørelser for aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og kommercielle aktiviteter fra og med regnskabsåret 2009/2010, og agter at indføre disse krav i alle fremtidige kontrakter om offentlig tjeneste for færgeforbindelser på Gourock-Dunoon-ruten.
5.3.3.4. Konklusion vedrørende den eksisterende støtte
a) Hebriderne og Clyde (ekskl. Gourock-Dunoon)
(301)
Tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse vedrørende driften af Clyde- og Hebride-ruterne, bortset fra Gourock-Dunoon, er klart defineret og korrekt overdraget til CalMac. Der er truffet tilstrækkelige foranstaltninger for at sikre, at den kompensation, der ydes til CalMac, står i rimeligt forhold til selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste. Den statsstøtte, der ydes til CalMac til driften af disse ruter, er således forenelig med EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
b) Gourock-Dunoon
(302)
Den offentlige tjeneste vedrørende driften af Gourock-Dunoon-ruten er ikke tilstrækkeligt klart defineret og er ikke blevet overdraget på en tilstrækkelig præcis og gennemsigtig måde. Der er ikke tilstrækkelige foranstaltninger til at sikre, at den kompensation, der ydes til CalMac, står i rimeligt forhold til selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste. Den statsstøtte, der ydes til CalMac til driften af Gourock-Dunoon-ruten, er således uforenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
(303)
Kommissionen bemærker, at Det Forenede Kongeriges myndigheder under samarbejdsproceduren for eksisterende støtteordninger har accepteret som en passende foranstaltning at iværksætte et nyt åbent, gennemsigtigt og ikke-diskriminerende offentligt udbud om en kontrakt om offentlig tjeneste vedrørende en ren passagerforbindelse på denne rute efter de ovenfor anførte retningslinjer. I henhold til artikel 19 i procedureforordningen er medlemsstaten bundet af sin beslutning om at gennemføre den passende foranstaltning.
(304)
For at sikre, at den offentlige tjeneste på denne rute er forenelig med EF-traktatens artikel 86, stk. 2, skal foranstaltningen gennemføres under opfyldelse af følgende krav: Udbuddet og den efterfølgende kontrakt om offentlig tjeneste skal iværksættes inden for en rimelig periode, skal indeholde en klar og præcis definition af forpligtelserne til offentlig tjeneste, sikre et fuldt og detaljeret mandat til leverandøren af den offentlige tjeneste, indeholde passende foranstaltninger, der forhindrer overkompensation, krydssubsidiering og konkurrenceskadelig adfærd (herunder en forpligtelse til at gennemføre en offentlig høring af interesserede parter om større ændringer af offentlig tjeneste-opgaven) samt indeholde klare bestemmelser om fordeling af udgifter og adskillelse af regnskaber.
(305)
Af de ovenfor nævnte grunde må det, i overensstemmelse med procedureforordningens artikel 18, konkluderes, at den eksisterende støtte vedrørende denne rute ikke længere er forenelig med fællesmarkedet. I henhold til procedureforordningens artikel 18 skal de ovenfor nævnte passende foranstaltninger og den korrekte gennemførelse heraf sikre støttens fremtidige forenelighed med fællesskabsretten.
(316)
Ved brev af 15. maj 2009 har Det Forenede Kongeriges myndigheder forpligtet sig til at indlede de nødvendige procedurer for iværksættelsen af et offentligt udbud for denne rute inden udgangen af 2009 og herved accepteret de foreslåede foranstaltninger. Den efterfølgende kontrakt om offentlig tjeneste bør træde i kraft inden udgangen af juni 2011.
(317)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at Det Forenede Kongeriges myndigheder agter at gennemføre en offentlig høring af interesserede parter i tilfælde af væsentlige ændringer af CalMacs forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende Gourock-Dunoon-ruten. De vil også stille krav om, at CalMac udarbejder adskilte, reviderede resultatopgørelser for aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og kommercielle aktiviteter fra og med regnskabsåret 2009/2010, og agter at indføre disse krav i alle fremtidige kontrakter om offentlig tjeneste vedrørende færgeforbindelser på Gourock-Dunoon-ruten.
(318)
På baggrund af ovenstående og i overensstemmelse med procedureforordningens artikel 19 tager Kommissionen til efterretning, at Det Forenede Kongeriges myndigheder accepterer de passende foranstaltninger, og mener, at ordningen vil være i overensstemmelse med traktatens artikel 86, stk. 2, såfremt de passende foranstaltninger gennemføres korrekt som beskrevet ovenfor. Ordningens forenelighed med EF-traktaten er således betinget af, at Kommissionen bekræfter, at de passende foranstaltninger, som er accepteret af Det Forenede Kongeriges myndigheder, er sat præcist og korrekt i værk af medlemsstaten.
(319)
Kommissionen vil nøje overvåge gennemførelsen af de ovenfor anførte passende foranstaltninger og anmoder Det Forenede Kongeriges myndigheder om regelmæssigt at underrette den om alle foranstaltninger, der træffes i gennemførelsesprocessen.
(320)
Kommissionen forbeholder sig ret til løbende at vurdere den eksisterende støtteordning i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1, og foreslå yderligere passende foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Definition
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(321)
Som anført ovenfor (jf. afsnit 5.2.3) udgør støtten til NorthLink 1 og NorthLink 2 ny støtte. Derfor har Kommissionen pligt til både at vurdere den aktuelle situation og vurdere foranstaltningens forenelighed, siden den første kontrakt om offentlig tjeneste blev indgået med NorthLink 1.
(322)
De relevante bestemmelser for vurderingen af, hvorvidt NorthLink 1's forpligtelser til offentlig tjeneste var korrekt defineret, indgår i artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads, hvor det specifikt er angivet, hvad definitionen skal indeholde, nemlig hvilke havne der skal anløbes, regelmæssighed, kontinuitet, hyppighed, kapacitet, tariffer og bemanding.
(323)
Det står temmelig klart, at kontrakten om offentlig tjeneste for perioden 2002-2006 opfylder dette kriterium, da den indeholder en detaljeret definition af alle disse parametre. Opfordringen til at afgive bud specificerede bl.a. rutesammensætningen og minimumsantallet af afgange, kravet om kapacitet til godstransport (selv om den ikke er subsidieret) og dyretransport, minimumskrav til kapacitet (som mindst skal svare til den kapacitet, som P&O Ferries tilbyder) og de indledende tariffer, som ikke måtte være væsentlig højere end P&O Ferries' tariffer.
(324)
Kontrakten om offentlig tjeneste havde også en rimelig varighed på under seks år, hvilket er i overensstemmelse med Kommissionens fortolkning af forordningen om cabotagesejlads.
(325)
Med den ændringsprotokol, der blev undertegnet i 2004 som følge af NorthLink 1's finansielle problemer i 2003, blev selskabet blot bevilget ekstra underskudstilskud, og den medførte ingen væsentlige ændringer af den gældende definition af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(326)
Som allerede anført i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure er det Kommissionens opfattelse, at de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er overdraget til NorthLink 2, svarer til en lovlig tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(327)
I lighed med den foregående kontrakt om offentlig tjeneste med NorthLink 1 fremgår det klart, at den anden kontrakt om offentlig tjeneste med NorthLink 2 også klart definerer alle parametre for forpligtelserne til offentlig tjeneste i overensstemmelse med artikel 4 i forordningen om cabotagesejlads. Opfordringen til at afgive bud specificerede bl.a. rutesammensætningen og minimumsantallet af afgange, kravet om ro-ro-kapacitet til godstransport (som i dette tilfælde også blev subsidieret) og dyretransport, minimumskrav til kapacitet (som mindst skal svare til den kapacitet, som NorthLink 1 tilbyder) og de indledende tariffer, som ikke måtte være væsentlig højere end NorthLink 1' tariffer.
(328)
Ligesom den foregående kontrakt med NorthLink 1 har denne kontrakt om offentlig tjeneste også en rimelig varighed på seks år, hvilket er i overensstemmelse med Kommissionens fortolkning af forordningen om cabotagesejlads.
5.3.4.2. Mandat
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(329)
Alt tyder på, at NorthLink 1 udtrykkeligt blev overdraget udførelsen af den pågældende offentlige tjeneste i perioden 2002-2006. Kontrakten om offentlig tjeneste indeholdt præcise angivelser af de tjenesteydelser, som NorthLink 1 skulle levere, og af, hvordan omfanget af forpligtelserne til offentlig tjeneste eventuelt kunne ændres.
(330)
Den skotske regerings transportgruppe overvågede NorthLink 1's præstation i forhold til betingelserne i såvel den originale kontrakt som i de reviderede kontrakter. NorthLink 1 sendte regelmæssigt rapporter om selskabets præstationer til dette organ.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(331)
Som i det også er tilfældet med NorthLink 1, står det klart, at NorthLink 2 udtrykkeligt blev overdraget udførelsen af den pågældende offentlige tjeneste i perioden 2006-2012. Kontrakten om offentlig tjeneste indeholder præcise angivelser af de tjenesteydelser, som NorthLink 2 skal levere, og af hvordan offentlig tjeneste-opgaven kan ændres.
(332)
Kontrakten om offentlig tjeneste indeholder klare bestemmelser om kontrollen af udførelsen af den offentlige tjeneste, idet NorthLink 2 forpligtes til regelmæssigt at fremsende detaljerede oplysninger til den skotske regering om driften af ruterne. Der er eksempelvis præstationsindikatorer, som bedømmes regelmæssigt. Hvis præstationsnormerne ikke opfyldes, kan tilskuddet reduceres tilsvarende.
5.3.4.3. Proportionalitet
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(333)
I modsætning til de tilskud, der blev ydet til CalMac, som udgør eksisterende støtte (jf. ovenfor, afsnit 5.2.2), udgør tilskuddet til NorthLink 1 og NorthLink 2 ny støtte. Derfor er det ikke tilstrækkeligt, at Kommissionen vurderer, hvorvidt bestemmelserne i den gældende kontrakt om offentlig tjeneste (for perioden 2006-2012) indeholder tilstrækkelig sikring mod overkompensation og eventuel konkurrenceskadelig adfærd fra operatørens side. Det er også nødvendigt at vurdere, hvorvidt der har været en overkompensation for NorthLinks forpligtelser til offentlig tjeneste fra og med 2002, og hvorvidt leverandøren af den offentlige tjeneste har anvendt nogen form for konkurrenceskadelig adfærd, som ville have øget udgifterne til opfyldelsen af dennes forpligtelser til offentlig tjeneste i et omfang, som ikke ville stå i rimeligt forhold til formålet med kontrakterne om offentlig tjeneste.
(334)
Det bør dog understreges, at vurderingen af foreneligheden er begrænset til en kontrol af, om der har været overkompensation eller eventuel konkurrenceskadelig adfærd, og at den, i modsætning til vurderingen ifølge Altmark-betingelse 4 af, om der foreligger statsstøtte, ikke beskæftiger sig med spørgsmålet om omkostningseffektivitet eller omkostningsminimering. Når Kommissionen vurderer foreneligheden med traktatens artikel 86, stk. 2, har den ikke til opgave at kontrollere, om den offentlige tjeneste kunne have været leveret mere effektivt.
(335)
Som det fremgår af tabel 3 ovenfor, var nettoresultaterne fra NorthLink 1's aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste positive i nogle år (2003/2004 og 2005/2006) og negative i andre år (2002/2003 og 2004/2005). Det samlede resultat af NorthLink 1's aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste var i den periode, hvor selskabet drev ruterne til de nordlige øer (2002-2006), positivt med et resultat på 0,9 mio. GBP. Dette beløb svarer til et overskydende offentligt tilskud på gennemsnitligt 0,2 mio. GBP om året.
(336)
Det skal for det første bemærkes, at de tal, som Det Forenede Kongeriges myndigheder har udleveret, er resultatet af en regnskabsmæssig analyse på grundlag af de vedtægtsmæssige regnskaber. En uafhængig ekstern revisor har godkendt disse resultater med hensyn til den anvendte metode, regnskabsmæssige detaljer og resultatopgørelsens indhold. Der er ikke fundet betydelige forskelle mellem de beløb, som er indberettet, og NorthLink 1's relevante regnskaber og optegnelser. Tallene er tilstrækkeligt godtgjort og er troværdige (65).
(337)
Det gennemsnitlige årlige overskydende offentlige tilskud på 0,2 mio. GBP er meget begrænset sammenlignet med den gennemsnitlige årlige offentlige kompensation på ca. 23,2 mio. GBP (66), der er ydet til NorthLink 1, dvs. kun ca. 0,9 % af dette beløb.
(338)
Kommissionen accepterer princippet om, at kompensationen til virksomheder, som er overdraget udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke må »overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser«. (67) En rimelig fortjeneste defineres som »en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko som følge af medlemsstatens intervention […]«. I denne sag er den gennemsnitlige årlige fortjeneste på ca. 0,6 % af indtægten fra den offentlige tjeneste (68) meget begrænset og kan godkendes som rimelig på baggrund af de risici, som NorthLink 1 løb ved at udføre forpligtelserne til offentlig tjeneste. Det skal især bemærkes, at NorthLink 1's meget begrænsede fortjeneste var resultatet af en udbudsprocedure vedrørende kontrakten om offentlig tjeneste, og derfor skulle holdes på et minimum ifølge markedsvilkårene.
(339)
Derfor er NorthLink 1 ikke blevet ubehørigt overkompenseret for udførelsen af selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste i den periode, hvor den drev ruterne til de nordlige øer.
(340)
I Streamline Shippings oprindelige klage fra juli 2004 hævdedes det, at NorthLink 1 havde fået udbetalt mindst 2 mio. GBP ud over de kompensationsberettigede udgifter vedrørende selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste direkte til befragtning af et fragtskib. Som det fremgår af det ovenstående, førte dette imidlertid ikke til overkompensation for NorthLink 1's forpligtelser til offentlig tjeneste.
(341)
Hvad angår en mulig konkurrenceskadelig adfærd, tyder de prisoplysninger, som Streamline Shipping har fremlagt (69), ikke på betydelige prisforskelle mellem NorthLink 1 og Streamline Shipping mht. godstransport. På ruten til Shetlandsøerne er NorthLink 1's priser højere end Streamline Shippings priser igennem alle årene. På ruten til Orkneyøerne er NorthLink 1's priser lavere end Streamline Shippings priser igennem alle årene (mellem 5 og 13 %), men dette i sig selv beviser ikke, at der er tale om konkurrenceskadelig adfærd. Desuden er sammenligningen muligvis vildledende, da priserne på ro-ro og lo-lo godstransport ifølge Det Forenede Kongeriges myndigheder ikke er direkte sammenlignelige.
(342)
Endvidere bemærker Kommissionen, at de kommercielle aktiviteter, som blev udført af NorthLink 1, var overskudsgivende isoleret set i alle de år, hvor ruten blev drevet af NorthLink 1. Det betyder, at NorthLink 1's priser inden for selskabets kommercielle aktiviteter var markedsdrevne og forenelige med en markedsinvestors profitmaksimerende adfærd.
(343)
Ydermere nævner Audit Scotland i sin rapport fra december 2005 ikke noget om en mulig konkurrenceskadelig adfærd (f.eks. med underbudspriser) som årsag til NorthLink 1's finansielle problemer. Disse vanskeligheder tilskrives hovedsagelig en øget og uventet konkurrence fra andre selskaber.
(344)
Det kan konkluderes, at NorthLink 1 ikke blev overkompenseret i urimeligt omfang for udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, og der er intet, der tyder på, at selskabet udviste nogen form for konkurrenceskadelig adfærd i den periode, hvor det drev ruterne til de nordlige øer. Det kan konkluderes, at den statsstøtte, der blev ydet til NorthLink 1, stod i rimeligt forhold til selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(345)
Hvad angår NorthLink 2's kontrakt om offentlig tjeneste, har Kommissionen pligt til for det første at kontrollere, om der indtil nu har været tale om overkompensation af forpligtelserne om offentlig tjeneste. Den vil også kontrollere, hvorvidt der har været udvist en eventuel konkurrenceskadelig adfærd, som ville have øget udgifterne til opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste i et omfang, som ikke ville stå i rimeligt forhold til formålet med kontrakten om offentlig tjeneste. For det andet skal Kommissionen kontrollere, hvorvidt de nuværende bestemmelser i kontrakten med NorthLink 2 om offentlig tjeneste indeholder tilstrækkelige foranstaltninger for at sikre støttens proportionalitet.
(346)
Som det fremgår af tabel 5 ovenfor, var nettoresultaterne fra NorthLink 2's aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste positive i de to første år af driften (2006/2007 og 2007/2008). Det samlede nettoresultat af NorthLink 2's aktiviteter er indtil videre positivt på et beløb af 2,4 mio. GBP. Dette beløb svarer til et gennemsnitligt overskydende offentligt tilskud på 1,2 mio. GBP om året.
(347)
Som anført ovenfor vedrørende NorthLink 1, skal det først bemærkes, at de tal, som er udleveret af Det Forenede Kongeriges myndigheder, er fremkommet ved en analytisk regnskabsprocedure på grundlag af de vedtægtsmæssige regnskaber. En uafhængig ekstern revisor har godkendt disse resultater med hensyn til den anvendte metode, regnskabsmæssige detaljer og resultatopgørelsens indhold. Der er ikke fundet betydelige forskelle mellem de indberettede beløb og NorthLink 2's relevante regnskaber og optegnelser. Kommissionen anser tallene for at være tilstrækkeligt underbyggede og troværdige (70).
(348)
Det gennemsnitlige årlige overskydende offentlige tilskud på 1,2 mio. GBP er begrænset sammenlignet med den gennemsnitlige årlige offentlige kompensation på 26,6 mio. GBP, der er ydet til NorthLink 2, (71), hvilket svarer til ca. 4,5 %.
(349)
Som anført ovenfor har Kommissionen godkendt princippet om en rimelig fortjeneste for udførelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste. I dette tilfælde er den gennemsnitlige årlige fortjeneste på ca. 2,4 % af indtægten fra den offentlige tjeneste (72) begrænset og kan godkendes som rimelig i betragtning af NorthLink 2's risici i forbindelse med udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Det skal især bemærkes, at NorthLink 2's meget begrænsede fortjeneste var resultatet af en udbudsprocedure vedrørende kontrakten om offentlig tjeneste og derfor skulle holdes på et minimum ifølge markedsvilkårene.
(350)
Derfor mener Kommissionen ikke, at NorthLink 2 er blevet ubehørigt overkompenseret for udførelsen af selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste i den periode, hvor det drev ruterne til de nordlige øer.
(351)
Hvad angår en eventuel konkurrenceskadelig adfærd fra NorthLink 2's side, gjorde Streamline Shipping gældende, at de nedsættelser af godstransportpriserne på 25 % til Shetlandsøerne og 19 % til Orkneyøerne, som blev meddelt ved indledningen af den tredje kontrakt om offentlig tjeneste i juli 2006, ramte Streamline Shipping i urimelig grad og kun var mulige takket være det øgede tilskud til NorthLink 2 sammenlignet med NorthLink 1.
(352)
Som nævnt ovenfor udfører NorthLink 2 ikke aktiviteter uden for kontrakten om offentlig tjeneste. I modsætning til kontrakten om offentlig tjeneste med NorthLink 1 omfattede kontrakten mellem de skotske myndigheder og NorthLink 2 godstransport som en offentlig tjeneste-aktivitet. Denne nedsættelse af taksterne for godstransport blev pålagt af de skotske myndigheder som en af udbudsbetingelserne. Det var således en offentlig information, som de bydende skulle tage højde for, når de udarbejdede deres bud.
(353)
NorthLink 2 er indtil nu ikke blevet overkompenseret for forpligtelserne til offentlig tjeneste. Som det fremgår af tabel 5 ovenfor, har godstransporten desuden givet overskud isoleret set i de to år, hvor NorthLink 2 har drevet færgesejladsen. Det betyder, at NorthLink 1's priser inden for selskabets kommercielle aktiviteter var markedsdrevne og forenelige med en markedsinvestors profitmaksimerende adfærd.
(354)
Desuden anerkender Kommissionen, at takster for henholdsvis ro-ro og lo-lo transport muligvis ikke er direkte sammenlignelige af de årsager, der er anført ovenfor i betragtning 100.
(355)
Desuden offentliggør Pentland Ferries, i modsætning til NorthLink 2, ikke sine tariffer for godstransport, men opfordrer i stedet potentielle kunder til at kontakte selskabets billetkontorer for at indhente en pris og bestille plads. Det ville derfor være svært for NorthLink 2 forsætligt og konsekvent at underbyde Pentland Ferries' tariffer.
(356)
Med hensyn til en eventuel konkurrenceskadelig adfærd fra NorthLink 2's side gjorde Pentland Ferries gældende, at NorthLink 2 har haft en rabatordning for beboere på Orkneyøerne, den såkaldte »venner og familie«, som har en skadelig virkning på Pentland Ferries' konkurrerende forbindelse (73).
(357)
Som det fremgår af tabel 7 ovenfor, er alle NorthLink 2's grundtariffer for passagerer og køretøjer højere end Pentland Ferries' tariffer. Der findes inden offentliggjorte oplysninger om eventuelle rabatordninger anvendt af Pentland Ferries, men selv om man gik ud fra, at selskabet ikke har nogen rabatordninger, er NorthLink 2's tariffer, herunder »venner og familie«-rabatordningen, ikke væsentligt eller konsekvent lavere end Pentland Ferries' tariffer. Desuden gælder rabatterne ikke i højsæsonen (juli og august). Som anført af Det Forenede Kongeriges myndigheder, repræsenterer rabatordningen desuden kun en meget lille del af NorthLink 2's transport (1,6 %) og en endnu mindre del af NorthLink 2's indtægt (0,5 %). NorthLink 2's tabte indtægt på billetsalg som følge af rabatten (hvis der ses bort fra en eventuel øget efterspørgsel på grund af rabatten) er meget begrænset (74). Endelig har Pentland Ferries ikke kunnet fremlægge konkrete tal, der dokumenterer, at rabatordningen medførte finansielle tab for selskabet. Derfor mener Kommissionen ikke, at der er væsentligt grundlag for at påstå, at NorthLink 2 har udvist konkurrenceskadelig adfærd eller har påvirket konkurrencen i alvorlig grad på grund af denne rabatordning.
(358)
Endvidere har interesserede parter fremført det argument, at NorthLink 2 tilbyder bed and breakfast-overnatning i Orkney (når skibet ligger i havn natten over) som en kommerciel aktivitet til priser, der ligger under omkostningerne, og at dette påvirker udbydere af hotelbaseret bed and breakfast (75). Selv om dette emne ikke blev rejst i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, blev der ikke fremlagt konkrete oplysninger, der påviser, at NorthLink 2's priser for denne service ligger under omkostningerne, eller at denne service påvirker konkurrerende hotelejere, som udbyder bed and breakfast, negativt. Desuden kan prisen for overnatning på skibet og omkostningerne ved at tilbyde en sådan overnatning ikke sammenlignes direkte med priserne på hotelovernatning og de respektive omkostninger. Kommissionen mener derfor ikke, at der er vægtige grunde til at påstå, at der var tale om konkurrenceskadelig adfærd fra NorthLink 2's side og heller ikke om alvorlig fordrejning af konkurrencevilkårene på grund af denne service. Under alle omstændigheder ville en eventuel fordrejning af konkurrencevilkårene ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, da den udelukkende finder sted på Orkneyøerne.
(359)
Ud over sin vurdering af støttens proportionalitet i fortiden skal Kommissionen også undersøge, hvorvidt bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste giver tilstrækkelig sikring mod overkompensation og konkurrenceskadelig adfærd i fremtiden.
(360)
Som nævnt ovenfor (76) blev det offentlige udbud gennemført på en åben og gennemsigtig måde.
(361)
Det er Kommissionens opfattelse, at bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste er egnede til at forhindre overkompensation for udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Kompensationen er begrænset til driftsomkostninger (inklusive en rimelig fortjeneste) minus driftsindtægter. Desuden er de omkostninger, som der kan ydes kompensation for, tydeligt defineret i kontrakten om offentlig tjeneste.
(362)
Der er en tilbagebetalingsmekanisme, som sørger for, at størstedelen af en eventuel overkompensation returneres til de skotske myndigheder. Kun et mindre beløb bliver ikke betalt tilbage. Hvis der f.eks. er en overkompensation på 1 mio. GBP, vil NorthLink 2 kun beholde 275 000 GBP. Ved en overkompensation på 10 mio. GBP beholder NorthLink 2 kun 725 000 GBP. Systemet er oprettet for at motivere NorthLink 2 til at reducere omkostningerne og være mere effektiv. Det er meget begrænsede beløb, som stemmer overens med definitionen af »rimelig fortjeneste« i rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (rammebestemmelsernes punkt 18) (77). Selv om rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ikke finder anvendelse i denne sag, anser Kommissionen den del af en eventuel overkompensation, som NorthLink 2 vil beholde, for at være meget begrænset og stå i rimeligt forhold til kompensationsbeløbet.
(363)
Endvidere er den fortjeneste, som er fastsat i kontrakten om offentlig tjeneste, et resultat af en udbudsprocedure, hvorved man har sikret, at fortjenesten ligger på et rimeligt niveau.
(364)
Kontrakten om offentlig tjeneste indeholder også en bestemmelse, som sikrer, at tilskuddet reduceres i forhold til en eventuel yderligere offentlig støtte, som leverandøren af den offentlige tjeneste måtte modtage fra andre kilder.
(365)
Det kan konkluderes, at bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste indeholder tilstrækkelig sikring mod overkompensation for udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(366)
Ud over spørgsmålet om overkompensation skal det også vurderes, hvorvidt kontrakten om offentlig tjeneste indeholder tilstrækkelig sikring mod konkurrenceskadelig adfærd fra NorthLink 2's side, som kunne forårsage urimelige konkurrenceforvridninger. Dette ville f.eks. være tilfældet, hvis NorthLink 2 var i stand til konsekvent at underbyde konkurrenternes priser og herved drive dem ud af markedet.
(367)
Kontrakten om offentlig tjeneste opstiller strenge betingelser om fastsættelsen af billetpriser. Ifølge kontrakten skal de skotske myndigheder høres, når priserne revideres. Det ville især udgøre en overtrædelse af bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste, hvis NorthLink 2 ensidigt og ubegrundet nedsatte priserne for at drive eksisterende konkurrenter ud af markedet eller hindre potentielle konkurrenter i at komme ind på markedet. NorthLink 2 kan heller ikke kræver yderligere kompensation for en eventuel indtægtsnedgang som følge af rabatter eller sænkning af de priser, som er opført i den offentliggjorte pristabel. Dette hindrer også en eventuel konkurrenceskadelig prisadfærd.
(368)
En anden mulig fordrejning af markedet ville være, hvis leverandøren af den offentlige tjeneste egenhændigt foretog betydelige ændringer eller udvidelser af sit udbud af offentlige tjenester ved f.eks. at indføre nye ruter eller med en væsentligt øget hyppighed. Hvis NorthLink 2 automatisk var berettiget til mere kompensation for disse ekstra ydelser, kunne dette medføre en uberettiget fordrejning af konkurrencevilkårene ud over, hvad der med rimelighed kan accepteres som modydelse for opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste.
(369)
Kontrakten om offentlig tjeneste indeholder udtrykkelige bestemmelser om, at de skotske ministre skal høres og give deres godkendelse, før der kan foretages større ændringer af den offentliggjorte tidstabel og hyppighed eller af de aftalte ydelser.
(370)
Kontrakten om offentlig tjeneste indeholder ligeledes bestemmelser, som specifikt forbyder operatøren at krydssubsidiere mellem sine aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og sine øvrige aktiviteter og kræver, at alle transaktioner mellem NorthLink 2 og selskabets datterselskaber udføres ud fra armslængdeprincippet.
(371)
Næsten alle NorthLink 2's aktiviteter falder inden for kontrakten om offentlig tjeneste. For at sikre gennemskueligheden skal der imidlertid være regnskabsmæssig adskillelse mellem selskabets aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og dets potentielle aktiviteter uden for offentlig tjeneste eller kommercielle aktiviteter i overensstemmelse med bestemmelserne i gennemsigtighedsdirektivet.
(372)
I henhold til betingelserne i kontrakten om offentlig tjeneste skal NorthLink 2 hvert år indberette de udgifter, selskabet har afholdt i forbindelse med udførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Med denne opgørelse over det faktiske resultat isoleres udgifterne forbundet med den offentlige tjeneste fra NorthLink 2's øvrige aktiviteter. Det sikres således, at de offentlige midler, som tildeles NorthLink 2, og anvendelsen af disse midler er klart adskilt fra NorthLink 2's øvrige aktiviteter. Ifølge bestemmelserne i kontrakten om offentlig tjeneste skal der føres klare, separate og gennemskuelige regnskaber for finansieringen og driften af aktiviteterne i forbindelse med offentlig tjeneste.
(373)
For at sikre, at de udgifter, der afholdes i forbindelse med offentlig tjeneste-aktiviteterne, holdes klart adskilt fra de udgifter, der afholdes i forbindelse med andre aktiviteter, er det også nødvendigt at indføre et passende system for fordelingen af udgifter, der er fælles for de to former for aktiviteter.
(374)
Kontrakten om offentlig tjeneste angiver i detaljer alle de udgifter, som der kan kompenseres for. Ud over underskudsstøtten, der skal dække alle driftsomkostningerne forbundet med driften af den offentlige tjeneste (f.eks. omkostninger til besætning, brændstof, afgifter for brug af terminaler, billettering, forsikring osv.), kan støtten suppleres i tilfælde af uventede stigninger i brændstofpriserne samt kapitaludgifter i forbindelse med erhvervelse af aktiver med henblik på udførelsen af de pågældende aktiviteter. Alle omkostninger, der er dækket af underskudsstøtten, er fastlagt nøjagtigt i basisscenariet, og betingelserne for anvendelse og fastsættelse af eventuelle ekstrabeløb til brændstof samt kapitaludgifter er præcist defineret i kontrakten om offentlig tjeneste.
(375)
Kontrakten om offentlig tjeneste er derfor tilstrækkelig tydelig, hvad angår fordelingen af udgifter mellem aktiviteterne vedrørende offentlig tjeneste og øvrige aktiviteter.
(376)
Kommissionen ser i denne forbindelse med positive øjne på, at Det Forenede Kongeriges myndigheder agter at gennemføre en offentlig høring af interesserede parter i tilfælde af væsentlige ændringer af NorthLink 2's forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende ruterne til de nordlige øer. De vil også stille krav om, at NorthLink 2 udarbejder adskilte, reviderede resultatopgørelser for aktiviteter vedrørende offentlig tjeneste og kommercielle aktiviteter fra og med regnskabsåret 2009/2010, og agter at indføre disse krav i alle fremtidige kontrakter om offentlig tjeneste vedrørende færgeforbindelser på ruterne til de nordlige øer.
5.3.4.4. Konklusion
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(377)
De forpligtelser til offentlig tjeneste, som er pålagt NorthLink 1, er korrekt defineret og overdraget til selskabet. Med den statsstøtte, som er ydet til NorthLink 1 i perioden 2002-2006, er selskabet ikke blevet overkompenseret for udførelsen af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som det var blevet overdraget. Der er heller ikke tilstrækkelige beviser for, at selskabet har udvist konkurrenceskadelig adfærd, som ville have medført en kunstig stigning i udgifterne til offentlig tjeneste og herved forårsaget en ubehørig fordrejning af konkurrencevilkårene.
(378)
Den statsstøtte, der blev ydet til NorthLink 1 i perioden 2002-2006, er derfor forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(379)
Med den statsstøtte, som er ydet til NorthLink 2, er selskabet ikke blevet overkompenseret for udførelsen af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som det var blevet overdraget. Der er heller ikke tilstrækkelige beviser for, at selskabet har udvist konkurrenceskadelig adfærd, som ville have medført en kunstig stigning i udgifterne til offentlig tjeneste og herved forårsaget en ubehørig fordrejning af konkurrencevilkårene.
(380)
Tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse vedrørende driften af ruterne til de nordlige øer er klart defineret og korrekt overdraget til NorthLink 2. Der er truffet tilstrækkelige foranstaltninger for at sikre, at den kompensation, der ydes til NorthLink 2, står i rimeligt forhold til selskabets forpligtelser til offentlig tjeneste. Den statsstøtte, der ydes til NorthLink 2 til driften af disse ruter, er således forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
6. KONKLUSION
(381)
På grundlag af ovenstående kan det konkluderes, at den statsstøtte, der er ydet til CalMac for driften af alle ruter til de vestlige øer, bortset fra ruten Gourock-Dunoon, er eksisterende støtte, som er forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
(382)
Hvad Gourock-Dunoon-ruten angår, tager Kommissionen, i henhold til procedureforordningens artikel 19, til efterretning, at Det Forenede Kongeriges myndigheder accepterer de passende foranstaltninger, der er foreslået i henhold til procedureforordningens artikel 18, og finder, at den eksisterende støtteforanstaltning også vil være forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2, såfremt de ovenfor beskrevne passende foranstaltninger gennemføres korrekt. Det Forenede Kongerige har pligt til at indlede procedurerne i forbindelse med iværksættelsen af et offentligt udbud for denne rute inden udgangen af 2009. Den heraf følgende kontrakt om offentlig tjeneste bør træde i kraft inden udgangen af juni 2011. Gennemførelsen af de ovenfor beskrevne passende foranstaltninger vil blive nøje overvåget af Kommissionen, og Det Forenede Kongerige anmodes om regelmæssigt at underrette Kommissionen om alle foranstaltninger, der træffes under gennemførelsesprocessen.
(383)
Kommissionen anser den statsstøtte, der er ydet til NorthLink 1 og NorthLink 2 for driften af ruterne til de nordlige øer i henholdsvis 2002-2006 og 2007-2009, for forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den eksisterende statsstøtte, der er ydet til CalMac Ferries Ltd. i henhold til kontrakten om offentlig tjeneste for driften af færgeforbindelser til de vestskotske øer (bortset fra ruten Gourock-Dunoon), er forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
Artikel 2
Den eksisterende statsstøtte, der er ydet til Cowal Ferries Ltd. vedrørende driften af Gourock-Dunoon-ruten, er forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2, på den betingelse, at Det Forenede Kongerige accepterer at gennemføre de passende foranstaltninger i henhold til artikel 19 i forordning (EF) nr. 659/1999.
Især indleder Det Forenede Kongerige de nødvendige procedurer for iværksættelsen af et offentligt udbud for Gourock-Dunoon-ruten inden 31. december 2009. Den efterfølgende kontrakt om offentlig tjeneste træder i kraft inden 30. juni 2011.
Artikel 3
Det Forenede Kongerige underretter øjeblikkeligt Kommissionen om de foranstaltninger, der træffes med henblik på opfyldelsen af dets forpligtelser vedrørende finansieringen af Gourock-Dunoon-ruten.
Artikel 4
Den statsstøtte, der er ydet til NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd. og til NorthLink Ferries Ltd. i henhold til de respektive kontrakter om offentlig tjeneste for driften af færgeforbindelser til de nordskotske øer, er forenelig med traktatens artikel 86, stk. 2.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 28. oktober 2009.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 28 päivänä lokakuuta 2009,
valtiontuesta C 16/08 (ex NN 105/05 ja NN 35/07), jonka Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta on toteuttanut - CalMac- ja NorthLink -yrityksille merikuljetuspalveluista Skotlannissa maksetut tuet
(tiedoksiannettu numerolla K(2009) 8117)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/98/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 19 päivänä joulukuuta 2003 päivätyllä kirjeellä komissiolle toimista, joita Scottish Executive aikoi toteuttaa saattaakseen Skotlannin lauttaliikennepalvelut ”sen mukaiseksi, miten meriliikenteen valtiontukia koskevat EU:n säännöt on [sen käsityksen mukaan] ymmärrettävä”.
(2)
Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 19 päivänä huhtikuuta 2004 ja 30 päivänä kesäkuuta 2004 päivätyillä kirjeillä komissiolle, että Scottish Executive aikoo järjestää kaksi julkista tarjouskilpailua liikennepalveluista pohjoisille ja läntisille saarille.
(3)
Komissio on tämän jälkeen vastaanottanut asianomaisilta lukuisia virallisia valituksia ja epävirallisia huomautuksia, joiden mukaan kyseisiä liikennepalveluja tarjoaville yrityksille olisi myönnetty valtiontukia sääntöjen vastaisesti (2).
(4)
Valitusten johdosta komissio lähetti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan (nyk. 88 artikla) soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o (3), jäljempänä ”menettelyasetus”, 5 artiklan mukaisesti Yhdistyneelle kuningaskunnalle useita lisätietopyyntöjä, joihin se myös saivastauksia.
(5)
Komissio päätti 16 päivänä huhtikuuta 2008 aloittaa yrityksiin NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited ja CalMac Ferries Limited liittyviä valtiontukitoimenpiteitä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn (4).
(6)
Yhdistynyt kuningaskunta lähetti 16 päivänä heinäkuuta 2008 huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Lisäksi se antoi lisätietoja 22 päivänä joulukuuta 2008 ja 2 päivänä helmikuuta 2009 päivätyillä kirjeillä.
(7)
Kun päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta oli julkaistu, komissio sai huomautuksia useilta asianomaisilta. Yhdistynyttä kuningaskuntaa pyydettiin vastaamaan näihin huomautuksiin.
(8)
Komissio tapasi 11, 12 ja 13 päivänä joulukuuta 2008 seuraavien asianomaisten edustajia: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Orkney County Council, Argyll and Bute Council, Inverclyde Council, skotlantilaiset ministerit, Scottish Executive ja Peer Pressure Group.
(9)
Muodollisen tutkintamenettelyn aikana saatujen lisätietojen perusteella komissio katsoi osan tukiohjelmasta olevan voimassa olevaa tukea. Sen vuoksi se päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn rinnalla menettelyasetuksen 17 artiklan mukaisen yhteistyömenettelyn.
(10)
Komissio tapasi Yhdistyneen kuningaskunnan edustajia 17 päivänä maaliskuuta 2009. Tässä tapaamisessa se ilmoitti menettelyasetuksen 17 artiklan mukaisesti jäsenvaltiolle katsovansa, että osa tukiohjelmasta on voimassa olevaa tukea, sekä esitti arvioivansa alustavasti, että tukiohjelman jotkin piirteet eivät enää olleet yhteismarkkinoille soveltuvia. Jäsenvaltion viranomaisille annettiin mahdollisuus kommentoida tätä alustavaa arviointia sekä tapaamisen aikana että sen jälkeen kirjallisesti.
(11)
Komissio pyysi 23 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä Yhdistyneeltä kuningaskunnalta lisätietoja. Ne toimitettiin 15 päivänä toukokuuta 2009 ja 3 päivänä heinäkuuta 2009.
2. KUVAUS
(12)
Asia koskee säännöllisten lauttaliikennepalvelujen tarjoamista Skotlannin mantereen ja sen länsi- ja pohjoisrannikon edustalla sijaitsevien saarien välillä. Näitä palveluja tarjotaan nykyisin pääasiassa julkisen palvelun sopimusten nojalla (5), ja toiminnanharjoittajat saavat suorituksestaan korvauksen.
(13)
Koska läntisillä ja pohjoisilla saarilla tarjottaviin palveluihin sovelletaan erilaisia säännöksiä ja tuensaajat ovat eri oikeushenkilöitä, läntisten saarien ja pohjoisten saarien reittejä tarkastellaan tässä päätöksessä jäljempänä erikseen.
2.1 LÄNTISET SAARET
2.1.1 MERILIIKENNEREITIT
(14)
Länsi-Skotlannin saarien nykyiset lauttareitit esitetään kartassa 1.
Kartta 1
Länsi-Skotlannin meriliikennereitit
2.1.2 LIIKENTEENHARJOITTAJAT
2.1.2.1 CalMac Ferries Ltd
(15)
Läntisten saarten (6) meriliikennettä hallitsi 1950-luvulla sekä matkustaja- että posti- ja rahtiliikenteen osalta kaksi julkisessa omistuksessa olevaa yritystä: Caledonian Steam Packet Company Ltd ja David MacBrayne Ltd.
(16)
Caledonian Steam Packet Company Ltd ja osa yrityksestä David MacBrayne Ltd yhdistyivät vuonna 1973 yritykseksi, joka sai nimekseen Caledonian MacBrayne Ltd. Uuden yrityksen vastuulle tuli suurin osa säännöllisestä laivaliikenteestä Clydenvuonon alueella sekä alueella West Highlands and Islands.
(17)
Ennen vuotta 2006 Caledonian MacBrayne Ltd oli kokonaan valtion omistuksessa. Siitä vastasi Skotlannin asioiden ministeri ja vuoden 1999 hajauttamisen jälkeen Scottish Executive.
(18)
Vuonna 2006 Caledonian MacBrayne Ltd järjesteltiin uudelleen siten, että alusten ja maissa olevan omaisuuden omistaminen erotettiin lauttaliikenteen harjoittamisesta. Uusi rakenne esitetään kuviossa 1.
Kuvio 1
Nykyinen omistusrakenne
(19)
Lauttaliikennetoiminnot siirrettiin kahdelle uudelle yritykselle, jotka olivat CalMac Ferries Ltd ja Cowal Ferries Ltd. Nämä perustettiin David MacBrayne Ltd:n kokonaan omistamiksi tytäryrityksiksi. David MacBrayne Ltd oli aikaisemmin Scottish Executiven kokonaan omistama pöytälaatikkoyritys.
(20)
CalMac Ferries Ltd otti hoitaakseen liikenteen Hebrideille yhdessä kahden kokonaan omistamansa tytäryhtiön kanssa. Nämä yhtiöt ovat Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd ja Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, joista ensimmäinen työllistää aluksissa ja toinen maissa olevaa henkilöstöä.
(21)
Cowal Ferries Ltd otti hoitaakseen Clydenvuonon liikennepalvelut.
(22)
Clyden ja Hebridien lauttaliikenteen harjoittamiseen käytettyjen alusten ja satamalaiturien omistus säilyi yrityksellä Caledonian Maritime Assets Ltd, jäljempänä ”CMAL”.
(23)
Uusien järjestelyjen mukaan CMAL vuokraa alukset ja satamalaiturit yrityksille CalMac Ferries Ltd ja Cowal Ferries Ltd. Lisäksi se on satamalaitteiden omistaja ja satamapalvelujen harjoittaja lähes puolessa niistä 50 kohteesta, joihin CalMac Ferries Ltd ja Cowal Ferries Ltd liikennöivät. CMAL on suoraan ja kokonaan Scottish Executiven omistama.
(24)
CalMac Ferries Ltd on vuokrannut CMAL:lta 29 alusta, joilla se kuljettaa matkustajia, ajoneuvoja ja rahtia Skotlannin länsipuolen saarille ja Clyden suiston alueella. Kaksi muuta alusta on vuokrattu erikseen.
(25)
Myös Cowal Ferries Ltd on vuokrannut kolme alustaan CMAL:lta.
(26)
Koska edellä tarkoitetut eri yritykset kuuluvat samaan konserniin, jäljempänä tässä päätöksessä viitataan yksinkertaisuuden vuoksi nimellä ”CalMac” kaikkiin David MacBrayne Ltd:n omistamiin yrityksiin sekä niihin, jotka ennen rakenneuudistusta olivat nimeltään Caledonian MacBrayne Ltd, Caledonian Steam Packet Company Ltd ja David MacBrayne Ltd.
(27)
CalMacin liikennöimään verkostoon kuuluu nykyisin 26 reittiä. Pelkästään CalMac Ferries Ltd kuljetti 31 päivänä maaliskuuta 2006 päättyneen vuoden aikana näillä reiteillä 5,3 miljoonaa matkustajaa, 1,1 miljoonaa autoa, 94 000 kaupallista ajoneuvoa ja 14 000 linja-autoa.
2.1.2.2 Western Ferries Ltd
(28)
CalMacilla ei ole käytännössä kilpailua liikennöimillään reiteillä. Sen ainoa kilpailija Western Ferries Ltd liikennöi ainoastaan Clyde-joen suistossa ylempänä Clydenvuonossa sijaitsevan Gourockin ja Cowalin niemimaalla sijaitsevan Dunoonin välillä kuten kartassa 2 esitetään.
Kartta 2
Meriliikennereitit Clyden suistossa
(29)
Western Ferries aloitti liikennöinnin Gourockin ja Dunoonin välisellä reitillä vuonna 1973. Sillä on nykyisin neljä ajoneuvoja ja matkustajia kuljettavaa alusta, joilla se liikennöi useita vuoroja päivittäin ja kuljettaa noin 88 prosenttia autoista, 86 prosenttia rahdista ja 68 prosenttia matkustajista (7).
2.1.3 JULKISEN PALVELUN VELVOITTEET
(30)
Skotlannin lauttaliikenteen tukea koskevan yleisen oikeudellisen kehyksen muodostaa vuonna 1960 annettu Highlands and Islands Shipping Services Act (8), sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2001 annetun lain Transport (Scotland) Act (9) 70 §:llä ja vuonna 2005 annetun lain Transport (Scotland) Act (10) 45 §:llä. Tätä kehystä on täydennetty ministerin sitoumuksilla, joista sovittiin CalMacin kanssa (11).
(31)
Oikeudellinen kehys on hyvin yleisluontoinen. Siinä ainoastaan todetaan, että Skotlannin viranomaiset voivat myöntää liikennettä koskevia ennakkoja avustuksina tai lainoina. Siinä ei täsmennetä tällaisia ennakkoja koskevia ehtoja yksityiskohtaisesti. Vuoden 1995 sitoumukseen sisältyy avustuksia ja lainoja CalMacille meriliikenteen harjoittamiseen alueen Highlands and Islands taloudellisten tai sosiaalisten olojen parantamiseksi. Toimintatappioiden kattamiseen myönnettiin toiminta-avustuksia ja investointeihin kuten alusten hankintaan ja laitureilla ja satamissa tehtäviin muutostöihin pääomatukea ja lainoja.
(32)
Skotlannin viranomaiset tekivät kaikki julkista palvelua koskevat päätökset esimerkiksi tukeen oikeuttavista reiteistä, säännöllisyydestä, vuorotiheydestä, kapasiteetista, hinnoista ja tukien määrästä, ja ne ilmoitettiin CalMacille vuosittain kirjeitse.
(33)
Viimeinen, vuonna 1995 tehty sitoumus päättyi lokakuussa 2006, kun CalMacissa toteutettiin rakenneuudistus. Uusia sitoumuksia ei tehty ennen syyskuuta 2007, jolloin nykyinen julkisen palvelun sopimus 2007 tuli voimaan.
(34)
CalMac on hoitanut vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksella lauttaliikennettä syyskuusta 2007, jolloin sen tarjous valittiin julkisessa tarjouskilpailussa (12) (muita osallistujia oli ainoastaan V-Ships, joka peruutti tarjouksensa kesken menettelyn). Vuoden 2007 julkisen palvelun sopimus kattaa reittiä Gourock-Dunoon lukuun ottamatta kaikki CalMacin aikaisemmin liikennöimät reitit, ja siinä luetellaan yksityiskohtaisesti julkisen palvelun velvoitteet, joita on noudatettava. Palvelut käsittävät matkustajien, autojen ja rahdin kuljettamisen. Liikenteessä käytettävät alukset on vuokrattu vuoden 2006 lokakuussa perustetulta CMAL:lta, jolla ei ole muuta toimintaa kuin alusten omistaminen ja vuokraaminen.
(35)
Vuosina 2005-2006 järjestettiin Gourock-Dunoon-reitistä julkinen tarjouskilpailu. Siinä etsittiin liikenteenharjoittajaa, joka tarjoaisi palvelua rajoituksetta ja ilman tukea. Kolme yritystä (Western Ferries, CalMac ja V-Ships) osoitti aluksi kiinnostusta, mutta lopulta kukaan ei tehnyt tarjousta.
(36)
Ennen vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksen voimaantuloa Gourock-Dunoon-reitistä maksettavaa korvausta ei erotettu muiden reittien korvauksista, koska maksu oli kertasuoritus eikä mitään osaa siitä ollut osoitettu millekään yksittäiselle reitille. Vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksen tultua voimaan Gourock-Dunoon-reitin korvaus maksetaan CalMacille erillisenä.
(37)
Kyseisen reitin julkisen palvelun velvoitteet ja niistä suoritettava korvaus koskevat ainoastaan matkustajaliikennettä. Kaupallisiin ajoneuvoihin niitä ei sovelleta. CalMac saa kuitenkin vapaasti tarjota kaupallisia ajoneuvoja koskevia palveluja puhtaasti kaupallisin ehdoin.
(38)
Koska Gourock-Dunoon-reitti ei sisälly vuoden 2007 julkisen palvelun sopimukseen, sitä koskevan korvauksen oikeusperusta on edelleenkin vuonna 1960 annettu Highlands and Islands Shipping Services Act, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2001 annetun lain Transport (Scotland) Act 70 §:llä ja vuonna 2005 annetun lain Transport (Scotland) Act 45 §:llä.
(39)
CalMacin läntisillä saarilla liikennöimissä reiteissä on ollut huomattavaa jatkuvuutta vuosien varrella. Joitakin muutoksia on kuitenkin tehty Skotlannin viranomaisten päätöksestä. Yksi reitti on esimerkiksi lopetettu sillan avaamisen takia, aikaisemmille reiteille on lisätty uusia palveluja ja myös vuorotiheyttä on lisätty. Kapasiteetti on yleensä lisääntynyt, kun vanhoja aluksia on korvattu uusilla ja isommilla (13). Tariffien kehitys on seurannut inflaatiota (14).
(40)
CalMac on saanut Skotlannin viranomaisilta maksuja julkisen palvelun velvoitteista seuraavasti:
Taulukko 1
CalMacille julkisista varoista myönnetty tuki vuodesta 1995
(miljoonaa Englannin puntaa)
Avustukset tappioiden kattamiseksi
Pääoma-avustukset/lainat (15)
Yhteensä
1995/1996
8,3
8,5
16,8
1996/1997
11,7
2,3
14,0
1997/1998
10,5
9,9
20,4
1998/1999
14,4
11,9
26,4
1999/2000
15,0
9,7
24,7
2000/2001
19,0
6,5
25,5
2001/2002
20,4
1,8
22,2
2002/2003
18,9
7,7
26,6
2003/2004
25,9
2,8
28,7
2004/2005
25,1
8,8
33,9
2005/2006
31,4
6,2
37,6
2006/2007
34,2
9,9
44,1
2007/2008
40,5
4,9
45,3
(41)
Gourock-Dunoon-reitin osalta Yhdistynyt kuningaskunta on antanut rahoitusta koskevat tiedot, joista käy ilmi CalMacin julkisen palvelun toiminnan (enimmäkseen matkustajaliikennettä) ja kaupallisen toiminnan (enimmäkseen ajoneuvojen kuljetusta) nettoliikevaihto tilivuodesta 2002/2003:
Taulukko 2
Tuloslaskelma CalMacin julkisen palvelun toiminnasta ja kaupallisesta toiminnasta reitillä Gourock-Dunoon tilikaudesta 2002/2003
(miljoonaa Englannin puntaa)
Julkisen palvelun toiminta
Kaupallinen toiminta
Yhteensä
Tulot
Menot
Voitto/tappio
Tulot
Menot
Voitto/tappio
Voitto/tappio
2002/2003
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Taulukossa 2 esitetyt määrät ovat tulosta lakisääteiseen tilinpäätökseen perustuvasta analyyttisesta kirjanpidosta. Kaupallisen toiminnan tulot ovat enimmäkseen tuloja ajoneuvojen ja niiden matkustajien kuljettamisesta (16). Julkisen palvelun tulot ovat peräisin pääasiassa jalan kulkevien matkustajien kuljettamisesta. Menoista yhdistettyjen matkustaja-/ajoneuvokuljetusten yhteiset kustannukset kuten henkilöstö-, alus- ja terminaalikustannukset on jaoteltu ajoneuvojen ja jalan kulkevien matkustajien kuljettamiseen käytetyn keskimääräisen aluskapasiteetin mukaan.
(43)
Yrityksen tilintarkastaja (KPMG LLP) on noudattanut hyväksyttyjä menettelyjä metodologian, kirjanpidon yksityiskohtaisuuden ja tilinpäätöksen sisällön osalta. Taulukossa 2 ilmoitettujen määrien ja niiden perustana olevan CalMacin kirjapidon välillä ei havaittu merkittäviä eroja.
2.2 POHJOISET SAARET
2.2.1 MERILIIKENNEREITIT
(44)
Skotlannin pohjoisten saarien (Orkneyn ja Shetlannin saaristot) nykyiset lauttareitit esitetään kartassa 3.
Kartta 3
Pohjois-Skotlannin meriliikennereitit
2.2.2 LIIKENTEENHARJOITTAJAT
2.2.2.1 NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd, jäljempänä ”NorthLink 1”, perustettiin vuonna 2000. Se on Royal Bank of Scotlandin, joka on yksi Yhdistyneen kuningaskunnan johtavista pankeista, ja CalMacin yhteisyritys, josta kummankin osuus on 50 prosenttia.
(46)
NorthLink 1 liikennöi vuosina 2002-2006 julkisen palvelun sopimuksella kahta reittiä: toinen näistä oli kolmionmuotoinen reitti Aberdeenin (Skotlannin mantereella), Kirkwallin (Orkney) ja Lerwickin (Shetlanti) välillä ja toinen Scrabsterin (Skotlannin mantereella) ja Stromnessin (Orkney) välinen lyhyempi reitti.
(47)
Vuotuinen matkustajamäärä näillä kahdella reitillä on yhteensä noin 300 000.
(48)
Vuonna 2006 perustettiin uusi yritys nimeltä NorthLink Ferries Ltd, jäljempänä ”NorthLink 2”, joka on CalMacin (jonka puolestaan omistaa kokonaan Skotlannin hallitus) kokonaan omistama tytäryritys. NorthLink 2 otti hoitaakseen liikennöinnin kahdella pohjoisten saarten reitillä, ja sille siirtyi vuonna 2006 myös suurin osa NorthLink 1:n omaisuudesta ja henkilöstöstä. Se teki 6 päivänä heinäkuuta 2006 toiminnasta julkisen palvelun sopimuksen, joka on voimassa vuoteen 2012.
(49)
NorthLink 2 liikennöi nykyisin kahdella matkustajien, ajoneuvojen ja rahdin kuljetukseen tarkoitetulla aluksella ja kahdella rahti- ja karja-aluksella.
(50)
NorthLink 1 on vielä olemassa, mutta se on lähinnä pöytälaatikkoyritys, jolla on hyvin vähän omaisuutta eikä lainkaan säännöllistä toimintaa.
2.2.2.2 P&O Ferries
(51)
P&O Ferries liikennöi 1997-2002 niillä kahdella reitillä, jotka NorthLink 1 ja 2 ottivat myöhemmin hoitaakseen julkisen palvelun sopimuksen nojalla. P&O Ferries ei enää liikennöi näitä reittejä.
2.2.2.3 Pentland Ferries
(52)
Pentland Ferries on tarjonnut vuodesta 2001 päivittäisiä yhteyksiä Skotlannin mantereella sijaitsevan Gills Bayn ja Orkneyn saaristossa sijaitsevan St. Margaret’s Hopen välillä. Se tarjoaa kahta matkustajien, ajoneuvojen ja rahdin kuljetuspalvelua, ja sen osuus kaikista karjan ja vaarallisten aineiden kuljetuksista Skotlannin mantereen ja Orkney-saarten välillä on nykyisin noin 80 prosenttia.
2.2.2.4 Streamline Shipping
(53)
Streamline Shipping on vuodesta 1984 tarjonnut kahdesti viikossa liikennöitävää konttiliikennepalvelua Aberdeenin ja Lerwickin väliä käyttäen rahtiliikenteeseen tarkoitettuja vuokrattuja nostokuormausaluksia (lift-on lift-off) tai omia konttialuksiaan. Vuonna 1987 se aloitti konttiliikennepalvelut myös Aberdeenista Orkney-saarilla sijaitsevaan Kirkwalliin käyttäen vuokrattuja load on/load off-aluksia, jäljempänä ”lo-lo-alus”.
(54)
Vuoden 2008 puolivälissä Streamline Shipping teki Scottish Executiven kanssa sopimuksen rahtiliikenteestä pohjoisille saarille.
2.2.2.5 John O’Groats Ferries
(55)
John O’Groats Ferries on vuodesta 1971 kuljettanut matkustajia lauttaliikenteessä John O’Groatsista mantereelta Burwickiin Orkneylla. John O’Groats Ferries liikennöi ainoastaan toukokuusta syyskuun loppuun.
2.2.2.6 Norse Islands Ferries
(56)
Norse Islands Ferries liikennöi syyskuusta 2002 kesäkuuhun 2003 yhdellä ja toisinaan kahdella rahtialuksella Skotlannin mantereen ja Shetlannin saarien välillä. Se ei enää liikennöi tätä reittiä.
2.2.3 JULKISEN PALVELUN VELVOITTEET
(57)
Kahdelle pohjoisten saarten reitille on asetettu julkisen palvelun velvoite. Nämä ovat Aberdeenin (Skotlannin mantereella), Kirkwallin (Orkney) ja Lerwickin (Shetlanti) välinen kolmioreitti sekä toinen Scrabsterin (Skotlannin mantereella) ja Stromnessin (Orkney) välinen lyhyempi reitti.
(58)
Kyseisistä reiteistä on järjestetty kolme julkista tarjouskilpailua, joista oli tuloksena kolme julkisen palvelun sopimusta Skotlannin viranomaisten ja seuraavien liikenteenharjoittajien välillä: P&O Ferries (1997-2002), NorthLink 1 (2002-2006) ja NorthLink 2 (2006-2012). Kahdessa ensimmäisessä tarjouskilpailussa julkisen palvelun velvoitteet koskivat vain matkustajaliikennettä (rahtiliikennettä ei tuettu mutta ei kiellettykään). Sen sijaan vuosien 2006-2012 sopimukseen sisältyy myös rahtiliikennettä koskeva julkisen palvelun velvoite tiettyyn rajaan asti.
2.2.3.1 Vuoden 1997 julkisen palvelun sopimus yrityksen P&O Ferries kanssa
(59)
Skotlannin viranomaiset julkaisivat kesäkuussa 1995 avoimen tarjouspyynnön reiteistä Aberdeen-Kirkwall-Lerwick ja Scrabster-Stromness sekä päättivät, että CalMac ei saa osallistua kyseiseen tarjouskilpailuun.
(60)
Tarjouskilpailun päätteeksi Scottish Executive valitsi osallistujan P&O Ferries. Julkisen palvelun sopimuksen mukaan P&O Ferries sai vuosittain tietyn avustuksen, johon sovellettiin takaisinperintäjärjestelyjä voittojen rajoittamiseksi siinä tapauksessa, että yritys tuottaa ennakoitua paremmin. P&O Ferries sai vuosina 1997-2002 (17) Skotlannin viranomaisilta 55 miljoonaa Englannin puntaa sopimuksen toteuttamiseen.
(61)
Julkisen palvelun sopimuksen mukaan tuki koski ainoastaan matkustajien ja näiden autojen ja muiden ajoneuvojen kuten asuntoautojen ja moottoripyörien kuljettamista.
2.2.3.2 Vuoden 2000 julkisen palvelun sopimus yrityksen NorthLink 1 kanssa
(62)
Scottish Executive käynnisti vuonna 1998 uuden tarjouskilpailun julkisen palvelun sopimuksesta vuosiksi 2002-2007 reiteillä Aberdeen-Kirkwall-Lerwick ja Scrabster-Stromness.
(63)
Tarjouskilpailun palvelua koskevien ehtojen mukaan liikenteenharjoittajilla oli oltava kapasiteettia myös rahdin kuljettamiseen, mutta tämä palvelu oli määrä tuottaa kaupallisesti eli ilman tukea. Tarjouskilpailun osallistujat saivat itse määritellä tarjottavien rahtiliikennepalvelujen tason, mutta kapasiteetin oli oltava vähintään P&O Ferriesin tuohon aikaan kuljettamien määrien tasoa vastaava ja sitä oli voitava tarvittaessa lisätä kohtuullisessa määrin arvioidun kysynnän lisääntyessä.
(64)
Tarjouskilpailuilmoituksessa määriteltiin reittiverkosto ja vaadittu vähimmäisvuoromäärä, ja osallistujia pyydettiin esittämään yksityiskohtaiset aikataulut. Lisäksi edellytettiin, että Scottish Executive hyväksyy valitun palveluntarjoajan hinnoittelun ja että enimmäishinnat julkaistaan. Alustavien hintojen ei odotettu asettuvan huomattavasti voimassa olleita hintoja korkeammalle tasolle.
(65)
Kolmetoista laivaliikenteen harjoittajaa ilmaisi marraskuussa 1998 kiinnostusta tarjouskilpailuun. Esivalinnan läpäisi kuusi lauttaliikennöitsijää, joista kolme esitti lopulta tarjouksen kesäkuussa 1999. Nämä kolme olivat SERCO Denholm, P&O Ferries ja NorthLink 1.
(66)
Scottish Executive hylkäsi SERCO Denholmin tarjouksen, koska se oli kallein ja myös siksi, että Scottish Executive ei pitänyt hyväksyttävänä tarjouksen tekijän pyyntöä saada myydä aluksensa tai siirtää voimassa olevat vuokrasopimukset Scottish Executivelle sopimuksen päättyessä.
(67)
Scottish Executive valitsi syyskuussa 2000 tarjoajista yrityksen NorthLink 1, jonka tarjouksen 45,7 miljoonan Englannin punnan tuki viisivuotiselle sopimukselle oli 14 miljoonaa Englannin puntaa halvempi kuin P&O:n tarjous. NorthLink 1:n arvioidut kustannukset olivat suuremmat kuin P&O Ferriesin, mutta NorthLink 1 arvioi matkustajaliikenteen tuottavan 8 miljoonaa Englannin puntaa enemmän ja rahtiliikenteen ylijäämästä saatavan lisäksi 13 miljoonaa Englannin puntaa enemmän, koska liikenteen kasvuodotukset olivat suuremmat. NorthLink 1 oli myös valmis hyväksymään sopimuksesta pienemmän tuoton kuin P&O Ferries.
(68)
NorthLink 1 ja Scottish Executive allekirjoittivat sopimuksen joulukuussa 2000. Sopimuksen saatuaan NorthLink 1 tilasi kolme uutta matkustaja-/ajoneuvolauttaa ja hankki käytetyn rahtialuksen.
(69)
Oli odotettu, että uusi liikenteenharjoittaja ehtisi tilata ja rakentaa uusia aluksia siten, että toiminta olisi voinut alkaa huhtikuussa 2002. NorthLink 1 pääsi kuitenkin aloittamaan toiminnan vasta 1 päivänä lokakuuta 2002. Tämän viivästymisen vuoksi Scottish Executive jatkoi P&O Ferriesin julkisen palvelun sopimusta kuudella kuukaudella.
(70)
NorthLink 1:n kustannus- ja tuloarviot, joihin sen tarjous perustui, osoittautuivat liian optimistisiksi. P&O Ferries oli vuosina 1997-2002 ainoa liikenteenharjoittaja, joka tarjosi roll on/roll off -palveluja, jäljempänä ”ro-ro”, matkustajien, autojen ja rahdin kuljettamiseen Skotlannin mantereen ja pohjoisten saarien välillä. NorthLink 1 oli ennusteissaan olettanut, että sillä olisi yksinoikeus ro-ro-liikenteen harjoittamiseen.
(71)
Kyseinen oletus ei kuitenkaan toteutunut. Uusi liikenteenharjoittaja Pentland Ferries alkoi tarjota liikennepalvelua Skotlannin mantereelta Orkneylle keväällä 2001 ja otti vähitellen hoitaakseen merkittävän osan Orkneyn matkustaja-, autonkuljetus- ja rahtiliikenteestä.
(72)
Heinäkuussa 2002 kolme tavaraliikenteen harjoittajaa (18) ilmoitti tulevansa osakkaiksi uuteen lauttaliikenneyritykseen Norse Island Ferries, koska ne pitivät NorthLink 1:n vuonna 2001 ilmoittamia hintoja liian korkeina verrattuina hintoihin, joita P&O Ferries oli aikaisemmin soveltanut. Norse Island Ferries aloitti syyskuun alussa 2002 päivittäisen ro-ro-rahtiliikenteen Shetlannin ja Skotlannin mantereen välillä. Ensimmäisinä toimintakuukausina se näytti ottavan suuren osuuden rahtiliikenteen markkinoista.
(73)
Kun Pentland Ferries ilmoitti vuonna 2001 uuden rahtiliikennepalvelun aloittamisesta, NorthLink 1 halusi keskustella Scottish Executiven kanssa tämän uuden kilpailun vaikutuksista taloudelliseen asemaansa. NorthLink 1 toimitti Scottish Executivelle liiketoimintamallinsa, jotta tämä voisi tutkia kilpailun vaikutuksen yrityksen elinvoimaisuuteen. Liiketoimintamallinsa mukaan NorthLink 1 oli alustavasti arvioinut koko sopimuskauden liikevaihdoksi 14,9 miljoonaa Englannin puntaa. Tilanteen muututtua luku muuttui 16,4 miljoonan Englannin punnan arvioiduksi tappioksi. Tämä aiheutti vakavaa huolta yhtiön vakavaraisuudesta ja sen kyvystä huolehtia sopimuksen toteuttamisesta. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan pääsyy tähän oli Norse Island Ferriesin taholta tuleva kilpailu, jonka osuus kirjanpidon 31,3 miljoonan Englannin punnan negatiiviseksi kääntyneestä suuntauksesta oli yli 25,5 miljoonaa Englannin puntaa.
(74)
Kun Norse Islands Ferries päätti lopettaa toimintansa kesäkuun alussa 2003, sen aiheuttama kilpailu Skotlannin rahtimarkkinoilla päättyi. Tämä antoi NorthLink 1:lle mahdollisuuden palata jälleen kannattavaksi. Tämän vuoksi Scottish Executive päätti jatkaa rahoitusta NorthLink 1:lle julkisen palvelun sopimuksen mukaisesti. Se katsoi, että kun Norse Islands Ferries oli lopettanut toiminnan, julkisen palvelun sopimusta oli mahdollista jatkaa loppuun asti.
(75)
Vasta muutaman kuukauden toiminnan jälkeen kesällä 2003 NorthLink 1 kuitenkin ilmoitti Scottish Executivelle, että sillä ei enää ollut realistisia mahdollisuuksia täyttää sopimusvelvoitteitaan julkisen palvelun sopimuksen jäljellä olevana aikana eli syyskuun 2007 loppuun asti.
(76)
Scottish Executive tarkasteli yhtiön taloudellista tilannetta uudelleen riippumattomien tilintarkastajien avulla ja tuli siihen tulokseen, että NorthLink 1 oli lähes maksukyvytön.
(77)
Scottish Executive katsoi, että NorthLink 1 tarvitsi lisätukea tai muuten vaarana olisi, että jos yhtiö joutuu maksukyvyttömyysmenettelyyn (jota voisi vaatia jokin monista velkojista), elintärkeä palvelu keskeytyisi. Julkisen palvelun velvoitteen toteutuminen pitkällä aikavälillä riippuisi yhtiötä hoitamaan nimitetyn toimitusmiehen halukkuudesta. Yhtiön sopimusvelvoitteet eivät olisi toimitusmiestä sitovia, joten tällä ei olisi velvollisuutta tarjota tuettua palvelua.
(78)
Oltuaan yhteydessä komission yksiköihin Scottish Executive ilmoitti 8 päivänä huhtikuuta 2004 aikovansa kilpailuttaa palvelun uudelleen. Se julkaisi tästä hankintailmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tämän uuden tarjouskilpailumenettelyn, jota kuvaillaan tarkemmin jäljempänä, rinnalla Scottish Executive toteutti toimia varmistaakseen elintärkeän palvelun jatkumisen tällä välin.
2.2.3.3 NorthLink 1:n kanssa vuonna 2004 tehty muutospöytäkirja
(79)
Scottish Executive sopi 29 päivänä syyskuuta 2004 NorthLink 1:n kanssa rahoitusjärjestelyjen tarkistamisesta julkisen palvelun sopimukseen lisätyllä muutospöytäkirjalla. Muutospöytäkirjassa sovittiin tappioiden rahoittamisesta, jotta NorthLink 1 voisi jatkaa palvelua sopimuksessa määritellyllä tasolla siihen asti, kun sopimus siirtyy pois siltä. Lisäksi muutospöytäkirjassa määrättiin, että tietty osa NorthLink 1:n omistamasta tai vuokraamasta omaisuudesta voitaisiin seuraavan tarjouskilpailun yhteydessä asettaa harkinnan mukaan ja arvioituun markkinahintaan niiden saataville, jotka mahdollisesti haluaisivat käyttää sitä uuden sopimuksen mukaisen palvelun tuottamiseen. Varainkäytön valvomiseksi kyseisenä aikana muutospöytäkirjaan sisältyi toimenpiteitä, joilla rajoitettiin NorthLink 1:n mahdollisuuksia ylittää sovitun budjetin ehdot ilman Scottish Executiven hyväksyntää.
(80)
Lisäksi muutospöytäkirjaan sisältyi rajoitettu määrä - noin 1,5-2 miljoonaa Englannin puntaa vuodessa - ”kannustusmaksuja”, joiden ehtona oli eräiden palvelun tasoa, kustannuksia ja tuloja koskevien vaativien tavoitteiden saavuttaminen tai ylittäminen. Ensimmäinen osa kannustusmaksusta suoritettaisiin, jos joukko täsmällisyyttä, luotettavuutta ja muita palvelun tasoa koskevia tavoitteita olisi saavutettu kaikilta osin. Tällä ensimmäisellä osalla oli tarkoitus korvata alkuperäiseen sopimukseen sisältynyt suoritustasoa koskevien rangaistusmaksujen järjestelmä paremmalla. Toinen osa maksettaisiin sen jälkeen, kun kustannussäästöt tai tulonlisäykset suhteessa Scottish Executiven riippumattomien tilintarkastajien hyväksymään viitebudjettiin ovat toteutuneet.
(81)
Skotlannin tilintarkastusvirasto pyysi elokuussa 2005, että Audit Scotland tutkisi NorthLink 1:n uuden julkisen palvelun sopimuksen. Audit Scotland on lakisääteinen elin, joka perustettiin huhtikuussa 2000 lailla Public Finance and Accountability (Scotland) Act 2000 (19) tuottamaan palveluja tilintarkastusvirastolle. Sen tehtävänä on varmistaa, että Scottish Executive on tilintekovelvollinen julkisten varojen asianmukaisesta, tehokkaasta ja tarkoituksenmukaisesta käytöstä.
(82)
Audit Scotlandin joulukuussa 2005 julkaiseman tilintarkastuskertomuksen (20) mukaan NorthLink 1 sai julkisen palvelun sopimuksen ensimmäisten kolmen vuoden aikana Scottish Executivelta 71 miljoonaa Englannin puntaa. Kyseinen kausi kesti lokakuusta 2002 syyskuun 2005 loppuun. Määrää on verrattava koko sopimuskaudeksi vahvistettuun korvaukseen, joka oli 50,3 miljoonaa Englannin puntaa. Tilintarkastuskertomuksessa tämä 71 miljoonaa puntaa jakautuu seuraavasti:
a)
33,6 miljoonaa Englannin puntaa alkuperäisen sopimuksen mukaista peruskorvausta;
b)
16,7 miljoonaa Englannin puntaa muita alkuperäisen sopimuksen ehtojen mukaisia maksuja;
c)
18, 2 miljoonaa Englannin puntaa lisärahoitusta palvelun jatkamiseksi; ja
d)
2,5 miljoonaa Englannin puntaa eräiden NorthLink 1:n vuokrasopimusten maksamiseksi kertasuorituksena.
(83)
Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamien tietojen mukaan Scottish Executive myönsi NorthLink 1:lle lisäksi 21,6 miljoonaa Englannin puntaa syyskuusta 2005 siihen asti, kun sopimus siirtyi sen seuraajalle 6 päivänä heinäkuuta 2006.
(84)
Yhdistynyt kuningaskunta on antanut rahoitusta koskevat tiedot, joista käy ilmi NorthLink 1:n julkisen palvelun toiminnan (enimmäkseen matkustajaliikennettä) ja kaupallisen toiminnan (enimmäkseen rahtiliikennettä) nettoliikevaihto tilikaudesta 2002/2003 tilikauteen 2005/2006:
Taulukko 3
Tuloslaskelma NorthLink 1:n julkisen palvelun toiminnasta ja kaupallisesta toiminnasta 2002/2003-2005/2006
(miljoonaa Englannin puntaa)
Julkisen palvelun toiminta
Kaupallinen toiminta
Yhteensä
Tulot
Menot
Voitto/tappio
Tulot
Menot
Voitto/tappio
Voitto/tappio
2002/2003
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Taulukossa 3 esitetyt määrät ovat tulosta lakisääteiseen tilinpäätökseen perustuvasta analyyttisesta kirjanpidosta. Kaupalliset tulot ovat tuloja rahdin ja karjan kuljettamisesta (22). Julkisen palvelun tulot muodostuvat hallituksen rahoituksesta ja lipunmyynnistä. Menoista yhteiset kustannukset kuten satamamaksut, terminaalikustannukset ja hallinnolliset menot on jaoteltu sen mukaan, mikä on julkisen palvelun ja kaupallisen toiminnan osuus näistä kustannuksista.
(86)
Yrityksen tilintarkastaja (KPMG LLP) on noudattanut hyväksyttyjä menettelyjä metodologian, kirjanpidon yksityiskohtaisuuden ja tilinpäätöksen sisällön osalta. Taulukossa 3 ilmoitettujen määrien ja niiden perustana olevan NorthLink 1:n kirjapidon välillä ei havaittu merkittäviä eroja.
2.2.3.4 Vuoden 2006 julkisen palvelun sopimus yrityksen NorthLink 2 kanssa
(87)
Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti maaliskuussa 2004 komissiolle Scottish Executiven aikomuksesta kilpailuttaa julkisen palvelun sopimus mahdollisimman pian uudelleen.
(88)
Scottish Executive julkisti 8 päivänä huhtikuuta 2004 aikeensa kilpailuttaa palvelu uudelleen. Se julkaisi tästä hankintailmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Toukokuun 27 päivänä 2004 se julkaisi osana kuulemismenettelyä tarjouskilpailun palvelueritelmän luonnoksen.
(89)
Toisin kuin vuoden 2000 tarjouskilpailussa, uuteen tarjouspyyntöön (23) sisältyi rahtiliikennettä koskevia julkisen palvelun velvoitteita. Valitun tarjouksen tekijän olisi tarjottava kattavaa ro-ro-rahtipalvelua, johon sisältyy eläinten ja vaarallisten aineiden kuljettaminen, sekä lisättävä yksi rahtiliikenteen arkipäivävuoro Kirkwallin ja Aberdeenin väliselle reitille. Pohjana vuoden 2006 osalta käytettiin vuoden 2005 tariffeja, joita oli mahdollista mukauttaa kuluttajahintaindeksin perusteella. Tariffien tasoa oli yleisen rahdin osalta alennettava kumpaankin suuntaan reiteillä Aberdeen/Kirkwall/Lerwick. Alennus oli Kirkwall-Aberdeen-reitillä noin 19 prosenttia ja Shetlannin saarien reitillä noin 25 prosenttia.
(90)
NorthLink 1:llä oli sopimuksen toimivuuden kannalta merkityksellistä omaisuutta kuten tietoteknisiä laitteita, varaosia, varusteita, satamalaitteistoja, toimistotarvikkeita, erilaisia varastoja ja eläintenkuljetuskalustoa. Sillä oli myös vuokrasopimuksia rahtialuksesta, vetoajoneuvoista ja lipunmyyntijärjestelmästä. Tämä omaisuus ja nämä sopimukset asetettiin kaikkien tarjoajien saataville niiden arvioidun markkina-arvon perusteella.
(91)
Heinäkuun 19 päivänä 2005 Scottish Executive pyysi tarjousta kolmelta esivalinnan läpäisseeltä osallistujalta. Se sai 30 päivänä marraskuuta 2005 kaksi tarjousta, ja kolmas yritys vetäytyi pois tarjouskilpailusta lokakuussa 2005. Scottish Executive ilmoitti 9 päivänä maaliskuuta 2006, että tarjousten tekijöistä oli valittu CalMac.
(92)
Julkisen palvelun sopimus CalMacin kanssa allekirjoitettiin 6 päivänä heinäkuuta 2006. Sopimusta toteuttamaan perustettiin NorthLink 2, josta tuli CalMacin kokonaan omistama tytäryritys (CalMac puolestaan on kokonaan Skotlannin viranomaisten omistuksessa). Julkisen palvelun sopimus tehtiin ajaksi 2006-2012. NorthLink 2 alkoi liikennöidä kahta pohjoisten saarten reittiä, ja sille siirtyi myös suurin osa NorthLink 1:n omaisuudesta ja henkilöstöstä.
(93)
Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan NorthLink 2 osti kaiken haluamansa NorthLink 1:n omaisuuden käypään tai arvioituun markkinahintaan.
(94)
NorthLink 2 on saanut Skotlannin viranomaisilta vuoden 2006 julkisen palvelun sopimukseen liittyvää rahoitusta seuraavasti:
Taulukko 4
NorthLink 2:lle myönnetty julkinen rahoitus vuodesta 2006
(miljoonaa Englannin puntaa)
Avustukset tappioiden kattamiseksi
Pääoma-avustukset
Yhteensä
2006/2007 (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2:lla ei ole olut mitään muuta toimintaa kuin vuoden 2006 julkisen palvelun sopimuksen toteuttaminen (mukaan lukien karjan ja rahdin kuljettaminen). Tämän vuoksi kaikkea sen toimintaa on pidettävä julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisenä. Yhdistynyt kuningaskunta on antanut rahoituksesta tietoja, joista käy ilmi NorthLink 2:n sopimusvuodesta 2006/2007 harjoittaman toiminnan nettoliikevaihto. Nämä luvut on alustavasti eroteltu rahdin ja matkustajien (ja matkustajien autojen) välillä seuraavasti:
Taulukko 5
Tuloslaskelma NorthLink 2:n julkisen palvelun toiminnasta vuosina 2006/2007 ja 2007/2008 (26)
(miljoonaa Englannin puntaa)
Matkustajat ja matkustajien autot
Rahti
Yhteensä
Tulot
Menot
Voitto/tappio
Tulot
Menot
Voitto/tappio
Voitto/tappio
2006/2007
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Taulukossa 5 esitetyt määrät ovat tulosta lakisääteiseen tilinpäätökseen perustuvasta analyyttisesta kirjanpidosta.
(97)
Yrityksen tilintarkastaja (KPMG LLP) on noudattanut hyväksyttyjä menettelyjä metodologian, kirjanpidon yksityiskohtaisuuden ja tilinpäätöksen sisällön osalta. Taulukossa 5 ilmoitettujen määrien ja niiden perustana olevan NorthLink 2:n kirjapidon välillä ei havaittu merkittäviä eroja.
2.2.4 KULJETUSMAKSUT
(98)
Taulukossa 6 esitetään rahtiliikenteen maksut, joita julkisen palvelun sopimuksen toiminnanharjoittaja (ro-ro-rahtiliikenne) ja Streamline Shipping (lo-lo-rahtiliikenne) ovat veloittaneet 1 päivästä tammikuuta 2000.
Taulukko 6
Julkisen palvelun sopimuksen toiminnanharjoittajan ja Streamline Shippingin metriperusteisten rahtimaksujen vertailu (27)
(Englannin puntaa)
Vuosi
Julkisen palvelun tarjoaja
Streamline Shipping (28)
Shetlanti
Orkney
Shetlanti
Orkney
2000 (P&O Ferriesin maksut)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 ( NorthLink 1:n alustavat maksut)
44,00
36,00
2002/2003 (NorthLink 1:n maksut)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 (NorthLink 1:n maksut)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 (NorthLink 1:n maksut)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 (NorthLink 1:n maksut)
40,60
29,00
40,43
32,07
Heinäkuu 2006 (NorthLink 2:n maksut)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shippingin mielestä julkaistut tiedot osoittavat, että NorthLink 1 ja NorthLink 2 ovat painaneet rahtihinnat tasolle, joka ei ole Streamline Shippingin kannalta kannattava, ja että tämä on ollut mahdollista ainoastaan julkisen palvelun tarjoajan saaman matkustajaliikenteen tuen johdosta.
(100)
Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa, että taulukossa 6 esitetty vertailu voi olla harhaanjohtava, sillä Streamline Shipping ei laskuta metriperusteisesti (29). Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan lo-lo- ja ro-ro-liikenne edustavat pohjoisilla saarilla rahtimarkkinoiden kahta eri segmenttiä, vaikka joitakin päällekkäisyyksiä niiden välillä voi olla. Lo-lo on tavallisesti vähemmän riippuvainen ajasta, koska vuoroja on vain kaksi viikossa ja rahti on yleensä vähempiarvoista. Näin ollen Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että näiden kahden liikennepalvelun vertaaminen on keinotekoista, ja siitä on vaikeaa tehdä johtopäätöksiä.
(101)
NorthLink 1 ilmoitti joulukuussa 2001 eli ennen julkisen palvelun aloittamista, että se veloittaisi perävaunujen kuljettamisesta Shetlantiin 44 Englannin puntaa ja Orkneyn saarille 36 Englannin puntaa metriltä. Näitä hintoja perusteltiin sillä, että NorthLink 1:n oli veloitettava hintoja, jotka olivat sekä kaupallisesti kannattavia että markkinoiden hyväksyttävissä. Lisäksi ilmoitettiin, että nämä hinnat vahvistetaan kiinteästi viideksi vuodeksi. NorthLink 1:n mukaan se ei voisi hyväksyä ”tilannetta, jossa me [NorthLink 1] kuljetamme perävaunuja ilmaiseksi tai hyvin pientä korvausta vastaan”. NorthLink 1 korosti myös, että se ei saanut tukea rahtiliikennetoimintaansa.
(102)
Streamline Shippingin mukaan NorthLink 1 reagoi Streamline Shippingin ja Norse Island Ferriesin taholta tulleeseen kilpailuun alentamalla heti sopimuksensa aluksi vuonna 2002 merkittävästi (Shetlannin osalta 36 ja Orkneyn osalta 25,50 Englannin puntaan metriltä) maksujaan, joiden se oli aikaisemmin ilmoittanut olevan kaupallisesti kannattavia. Streamline Shipping ja Norse Island Ferries epäilevät, että NorthLink 1 tarjosi rahtiliikennepalvelua kustannukset alittavalla hinnalla.
(103)
NorthLink 1 otti joulukuussa 2003 käyttöön erityisiä alennettuja hintoja:
a)
erityishinta tyhjille perävaunuille
b)
erityinen 200 Englannin punnan kiinteä hinta Aberdeenin Kirkwallin välillä tavaraliikenteelle, joka ei edellytä tarkkoja toimitusaikoja (niin sanottu sunnuntaitarjous) ja
c)
kaupalliselle liikenteelle alennuksia enintään 10 prosenttia kuukausittaisten alennukseen oikeuttavien rahtimetrien mukaan.
(104)
NorthLink 2:n aloitettua kolmannen julkisen palvelun sopimuksen mukaisen toiminnan heinäkuussa 2006 Streamline Shippingiin kohdistuvien kaupallisten paineiden väitetään lisääntyneen entisestään. kun NorthLink 2 oli valittu uuden julkisen palvelun sopimuksen toteuttajaksi, silloinen liikenneministeri oli Streamline Shippingin mukaan ilmoittanut, että rahtimaksut Aberdeenista Shetlantiin laskisivat 25 prosenttia ja Aberdeenista Orkneylle 19 prosenttia. Streamline Shippingin mukaan tämän mahdollisti NorthLink 2:n vuosittain saaman tuen lisäys.
(105)
Streamline Shippingin mukaan NorthLink 2 veloitti heinäkuussa 2006 30,60 puntaa metriltä Shetlantiin ja 23,50 Englannin puntaa metriltä Orkneylle. Streamline Shippingin vastaavat hinnat olivat 40,43 ja 32,07 Englannin puntaa. Lisäksi tyhjien perävaunujen maksujen ja ”sunnuntaitarjousten” väitetään säilyneen voimassa, mikä alensi NorthLink 2:n hintoja jopa 73 prosenttia.
(106)
Streamline Shipping väittää NorthLink 2:n hinnanalennusten olevan niin suuria, että se ei ole enää kyennyt kilpailemaan hintoja alentamalla kuten aikaisemmin. Lisäksi Streamline Shipping arvioi, että kattaakseen kustannuksensa, sen olisi veloitettava 36,67 Englannin puntaa metriltä. Tämä on enemmän kuin NorthLink 2:n nykyinen hinta.
(107)
Pentland Ferries väittää, että NorthLink 2:lla on ollut Orkneyn asukkaita suosiva ”läheisille” myönnettävien alennusten järjestelmä, joka on haitannut Pentland Ferriesin tarjoamaa kilpailevaa palvelua erityisesti sen jälkeen, kun Pentland Ferries aloitti liikennöinnin uudella Pentalina-katamaraanilla maaliskuussa 2009. Lisäksi Pentland Ferries väittää, että sen tarjoamaa kilpailevaa palvelua haittasi ja matkustajaliikenteen hintoja yleisemminkin alensi se, että NorthLink laajensi vuonna 2008/2009 tämän alennuksen koskemaan hyvin suurta määrää ”läheisiä”.
(108)
Alennusjärjestelmässä on kyse siitä, että saarten asukkaat voivat nimetä enintään kuusi ”läheistä” taloutta Shetlannin ja Orkneyn ulkopuolella, ja näillä on oikeus saada 30 prosentin alennus NorthLinkin matkoista (30).
(109)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset selittivät, että alennusjärjestelmä koskee vain hiljaisen ja keskivilkkaan kysynnän kausia ja sitä sovellettiin ainoastaan 4 952 matkustajaan vuonna 2008. Tämä on vain 1,6 prosenttia NorthLink 2:n 295 913 matkustajan määrästä vuonna 2008. Vuoden 2008 tulot alennusjärjestelmästä (kaikkien alennukseen oikeutettujen matkustajien ja autojen osalta) olivat yhteensä noin 95 000 Englannin puntaa eli alle 0,5 prosenttia NorthLink 2:n vuoden 2008 kaikista lipputuloista (noin 20 miljoonaa puntaa). Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan näin pienellä alennusjärjestelmällä ei todennäköisesti ole merkittävää vaikutusta Pentland Ferriesin taloudellisiin etuihin.
(110)
Näiden kahden yrityksen julkaistut matkustajahinnat (NorthLink 2: Scrabster-Stromness ja Pentland Ferries: Gill’s Bay-St Margaret’s Hope) ovat nykyisin seuraavat (31):
Taulukko 7
Julkaistujen matkustajahintojen vertailu (julkisen palvelun tarjoaja ja Pentland Ferries)
(Englannin puntaa)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Hiljainen (32)
Keskivilkas (33)
Vilkas (34)
31.3.2009 asti
1.4.2009-31.10.2009
MATKUSTAJALIIKENNE
Aikuinen, kertalippu
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Lapsi (5-15-vuotias), kertalippu
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Sylilapsi (0-4-vuotias) (35)
VEHICKLES
EI MAKSUA
FREE
AJONEUVOLIIKENNE
Auto ja asuntoauto ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Moottoripyörä
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Yksi asianomainen väitti, että NorthLink 2 harjoittaa kaupallista toimintaa tarjoamalla yöpymispalveluja Orkneylla (aluksen jäädessä yöksi saarelle) kustannukset alittavaan hintaan, mikä vaikuttaa hotellimajoituksen tarjoajien toimintaan.
2.3 SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
2.3.1 LÄNTISET SAARET
2.3.1.1 Valtiontuen olemassaolo
(112)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio esitti epäilyksiä siitä, täyttävätkö CalMacille vuoden 2007 sopimuksen allekirjoittamiseen asti maksetut valtiontuet asiassa Altmark (36) vahvistetut perusteet, jolloin ne eivät sisältyisi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaiseen valtiontuen käsitteeseen.
(113)
Komissiolla oli epäilyksiä erityisesti sen suhteen, oliko CalMacille asetetut julkisen palvelun velvoitteet selkeästi määritelty; oliko korvauksen laskentaparametrit vahvistettu ennen julkisen palvelun velvoitteiden asettamista puolueettomasti ja avoimesti; oliko CalMacille korvattu enemmän kuin julkisen palvelun velvoitteiden toteuttamisesta aiheutuneet kustannukset ja perustuiko tarvittavan korvauksen määrä analyysiin niistä kustannuksista, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle olisi aiheutunut kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(114)
Komissio päätteli alustavasti, että CalMacille siihen asti, kun sopimus allekirjoitettiin vuonna 2007, suoritettuihin maksuihin saattoi liittyä etua, jolloin ne olisivat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(115)
CalMacin kanssa vuonna 2007 tehdyn julkisen palvelun sopimuksen suhteen komissiolla ei ollut riittävästi tietoja alustavien päätelmien tekemiseen valtiontuen olemassaolosta, joten se pyysi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia toimittamaan tarvittavat tiedot.
(116)
Komissio totesi joidenkin asianomaisten olevan sitä mieltä, että kaikkien muiden reittien paitsi Gourock-Dunoonin reitin yhdistäminen rajoitti tarjouskilpailua kohtuuttomasti ja huomattavasti, sillä väitteiden mukaan ainoastaan CalMac pystyi tarjoamaan koko yhdistelmän kattavaa palvelua. Lisäksi komissio kiinnitti huomiota siihen, että tarjouskilpailun ehto, jonka mukaan sopimuksen saajan oli vuokrattava CMAL:n aluksia, saattoi muodostaa edun CalMacin hyväksi.
(117)
Jos näin olisi ollut, komissio katsoisi, että sopimusta ei oltu ratkaistu kokonaan avoimella ja syrjimättömällä julkisella hankintamenettelyllä. Tämä olisi voinut johtaa tilanteeseen, jossa Skotlannin viranomaiset olisivat maksaneet kyseisistä julkisen palvelun vaatimuksista suuremman korvauksen kuin muussa tapauksessa, jolloin kyseessä olisi ollut perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki.
2.3.1.2 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(118)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio katsoi, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta olisi asianmukainen oikeusperusta arvioitaessa toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille (37).
(119)
Komissio epäili EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille korvauksena julkisista palveluista myönnettävään valtiontukeen tehdyn komission päätöksen, jäljempänä ”yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskeva päätös” (38), edellytysten täyttymistä.
(120)
Jotta tuettu palvelu olisi perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvaa, sen on vastattava aitoa ja oikeutettua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, jäljempänä ”yleishyödyllinen taloudellinen palvelu”, se on annettava asiamukaisesti tuensaajan hoidettavaksi ja korvauksesta ei saa aiheutua kohtuuttomia vaikutuksia kilpailuun ja kaupankäyntiin.
(121)
Komissio asettui menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä alustavasti sille kannalle, että CalMacille tehtäväksi annetut palvelut olivat oikeutettuja yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja, mutta todisteiden puuttuessa se ei voinut arvioida, oliko toimeksianto asianmukainen ja oliko CalMacille myönnetty tuki oikeassa suhteessa tavoitteeseensa, eikä näin ollen voinut päätellä, oliko mahdollinen valtiontuki soveltuvaa yhteismarkkinoille.
2.3.2 POHJOISET SAARET
2.3.2.1 Valtiontuen olemassaolo
(122)
Komissio katsoi alustavasti, että muutospöytäkirjan mukainen rahoitus NorthLink 1:lle ei todennäköisesti täyttänyt neljättä Altmark-perustetta, jonka mukaan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle keskivertoyritykselle olisi aiheutunut kyseisten julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Tämän vuoksi maksut olivat todennäköisesti perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(123)
NorthLink 2:n osalta komissio pyysi lisätietoja NorthLink 1:n omaisuuden siirrosta ja vuonna 2006 tehdyn sopimuksen yhteensopivuudesta Altmark-tuomion neljän perusteen kanssa. Valtiontuen olemassaoloa ei sen vuoksi suljettu pois.
2.3.2.2 Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(124)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio ei täsmentänyt, millä perusteella mahdollinen valtiontuki, joka aiheutui NorthLink 1:n omaisuuden siirtämisestä NorthLink 2:lle markkinahintoja alhaisemmilla hinnoilla, aiheutuva olisi yhteismarkkinoille soveltuvaa.
(125)
NorthLink 1:lle vuoden 2000 sopimuksella ja muutospöytäkirjalla ja NorthLink 2:lle vuoden 2006 sopimuksella myönnetyn mahdollisen valtiontuen osalta kyseisten yritysten tarjoamia palveluja voitaisiin pitää oikeutettuina yleishyödyllisinä taloudellisina palveluina ja toimeksiantoja asianmukaisina. Riittävien todisteiden puuttuessa on kuitenkin syytä epäillä, oliko NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle myönnetty valtiontuki oikeassa suhteessa sen ilmoitettuun tavoitteeseen.
3. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(126)
Komissio vastaanotti menettelyasetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetyssä määräajassa huomautuksia useilta asianomaisilta. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille annettiin menettelyasetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti mahdollisuus vastata asianomaisilta saatuihin huomautuksiin säädetyssä määräajassa. Huomautuksia esittivät seuraavat osapuolet: Euroopan kuljetustyöntekijöiden liitto, James Knight (TSL contractors Limited), Western Ferries, John Rose, Streamline Shipping, Professori Alfred J. Baird Napier’n yliopistosta, Pedersen Consulting, James Knight ja Andy Knight (Isle of Mull Ferry Company Limitedin puolesta), McGill’s Bus Service Limited sekä kaksi muuta osapuolta, jotka pyysivät, että niiden henkilöllisyys ja huomautusten sisältö pidettäisiin luottamuksellisina.
(127)
Streamline Shipping esitti samankaltaisia huomautuksia kuin valituksessaan heinäkuussa 2004. Se katsoi, että NorthLink 1:n taloudelliset vaikeudet olivat suoraan tulosta kyseisen yrityksen strategiasta, jolla se pyrki haittaamaan kilpailua, joka tuli aluksi Norse Island Ferriesin taholta ja myöhemmin Streamline Shippingin taholta, alentamalla rahtimaksut kaikkien aikojen alhaisimmalle tasolle. Huomautusten mukaan juuri tämä strategia johti siihen, että hallitus myönsi toiminnalle enemmän rahoitusta kuin oli tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi. Niissä viitataan tilintarkastusviraston kertomukseen joulukuulta 2005, jonka mukaan NorthLink 1:n rahoitusvaikeudet johtuivat Norse Island Ferriesin taholta tulleesta kilpailusta, johon puolestaan oli syynä rahtimaksujen taso, ja vaikka ylimääräisen (rahti)aluksen vuokraamisella oli tarkoitus varmistaa riittävä kapasiteetti kysyntään vastaamiseksi, se johti tilanteeseen, jossa rahtikapasiteetti tosiasiassa ylitti kysynnän. Uuden aluksen käyttökustannukset ylittivät siitä saadut tulot ja vaikeuttivat entisestään kassavirtaongelmaa.
(128)
NorthLink 2:n osalta Streamline Shipping katsoo, että sen alukset ovat alikäytössä. Streamline Shipping väittää, että sille aiheutui vakavaa haittaa, kun NorthLink 2 ilmoitti alentavansa NorthLink 1:n hintoja 25 prosenttia Shetlannin ja 19 prosenttia Orkneyn osalta.
(129)
Western Ferries toisti huolensa, joka koski CalMacille maksettua tukea Gourock-Dunoonin reitistä. Western Ferries katsoo, että kyseinen reitti on taloudellisesti elinkelpoinen, minkä sen oma kannattava toiminta osoittaa. Lisäksi se katsoo, että Altmark-edellytykset eivät täyty, sillä tuen taso on korkeampi kuin olisi tarpeen pelkän matkustajaliikenteen hoitamiseksi ainoastaan matkustajien kuljettamiseen tarkoitetulla aluksella (ylitys arviolta 1,3 miljoonaa Englannin puntaa). Lisäksi Western Ferries väitti, että tuella subventoidaan ajoneuvojen kuljetusta esimerkiksi siten, että hinnat eivät muutu polttoainekustannusten noustessa (CalMac korotti vuonna 2009 hintoja vain 3,8 prosenttia eli prosentin inflaatiota vähemmän). Kyseistä reittiä ei ole myöskään tarjouskilpailutettu, toisin kuin NorthLinkin ja CalMacin reittiverkkoja. Tämä on EU:n vaatimusten vastaista. Tämän lisäksi Western Ferries katsoo, että äskettäinen tarjouskilpailu CalMacin reittiverkosta oli liian rajoitettu ja että kaikkien reittien yhdistäminen ei ollut perusteltavissa, sillä sen vuoksi ainoastaan CalMac pystyi tekemään tarjouksen.
(130)
CalMacin rahoituksen avoimuuden osalta Western Ferries väitti, että Gourock-Dunoon-reitin ilmoitetuissa kustannuksissa (4,2 miljoonaa Englannin puntaa vuodessa maaliskuuhun 2008 asti) aliarvioidaan palvelun todelliset kokonaiskustannukset, koska niissä ei ole otettu huomioon miehistön eläkevastuuta, päätoimipaikan toimintojen jakamiseen liittyvistä yhtiön sisäisistä maksuista puuttuu avoimuus ja alusten päivittäiset vuokrakustannukset on selvästi aliarvioitu. Ei ole todisteita siitä, että Skotlannin hallitus olisi valvonut aktiivisesti mahdollisia ajoneuvojen kuljettamisen ristikkäistukia.
(131)
Western Ferries katsoo, että toisin kuin NorthLinkin tilanteessa, tässä tapauksessa matkustaja-, ajoneuvo- ja rahtiliikenteessä on riittävästi tarjontaa markkinoilla. Tulevaisuudessa ei ole mitään syytä tukea ajoneuvojen kuljettamista, koska Western Ferries tarjoaa palvelua.
(132)
Euroopan kuljetustyöntekijöiden liitto ilmaisi pettymyksensä siihen, että CalMacin ja NorthLinkin tarjoamia elintärkeitä palveluja oli tarpeen tarkastella uudelleen. Sen huomautuksissa korostettiin vakaan julkisen palvelun tärkeyttä ja julkisen palvelun oikeutettua määrittelyä palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisesta meriliikenteeseen jäsenvaltioissa 7 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3577/92, jäljempänä ”meriliikenteen kabotaasiasetus”, (39) mukaisesti.
(133)
Yksi asianomainen ilmoitti olevansa huolissaan siitä, että syntyy riippuvuus valtion palveluntarjoajasta, jonka monopoliasemaa lujitetaan valtiontuella. Kyseinen osapuoli katsoo, että CalMacin liikennöimien reittien tarjouskilpailu oli niin ahtaasti määritelty, että sitä ei voida pitää avoimena tarjouskilpailuna. Asianomainen osapuoli vaatii tarjouskilpailun kohteena olleiden reittien erottamista.
(134)
James Knight pitää CalMacin tarjoamaa palvelua kalliina ja katsoo, että kyseinen palvelu olisi annettava tehokkaiden yksityisten toimijoiden hoidettavaksi. Hän tarjoaa vaihtoehtoisia suunnitelmia reittien liikennöintiin tarvittavien tukien alentamiseksi sekä innovatiivisuuteen ja kustannustehokkuuteen kannustamiseksi.
(135)
Eräs toinen osapuoli katsoo, että vuorotiheysrajoitus, jonka Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat asettaneet CalMacille Gourock-Dunoonin reitillä, on tosiasiassa valtiontukea Western Ferries -yritykselle, sillä rajoitus vahvistaa sen määräävää asemaa ja sen vuoksi vääristää vakavasti kilpailua. Toisaalta kyseinen osapuoli katsoi, että CalMacille on myönnetty valtiontukea oikeutetun julkisen palvelun tarjoamisesta.
(136)
John Rose katsoo, että NorthLink 1:n and NorthLink 2:n sopimusten kilpailuttamisessa ei noudatettu EU:n sääntöjä. Lisäksi hän toteaa, että Gourock-Dunoon-reittiä ei voida pitää elintärkeänä palveluna, sillä maantievaihtoehto on jo olemassa ja lisäksi yksityinen lauttayhtiö tarjoaa parempaa palvelua ilman tukea.
(137)
Professori Alfred Baird lähetti tutkimuksia, joissa osoitettiin, että NorthLinkin toimintaa voisi tehostaa parantamalla aluskantaa, että valtion lisääntyvä toiminta Skotlannin lauttaliikennemarkkinoilla on EU:n toimintaperiaatteiden ja -tapojen vastaista ja että valtion ei yleensä ole tarpeen eikä suotavaa tarjota meriliikennepalveluja.
(138)
McGill’s Bus Service katsoi, että Gourockin ja Dunoonin välillä ei ole tarvetta ilman autoa liikkuvien matkustajien tuetulle kuljetuspalvelulle, sillä se tarjoaa jo samaa palvelua kaupallisesti.
(139)
Pedersen Consulting väittää, että läntisten saarien tarjouskilpailumenettely oli niin kallis ja monimutkainen, että ainoastaan CalMac selviytyi siitä. Gourock-Dunoon-reitin osalta Pedersen Consulting katsoo, että sillä on turha ylläpitää tuettua ajoneuvojen kuljetuspalvelua, koska Western Ferries kuljettaa jo lähes 90 prosenttia ajoneuvoista kannattavasti. Sen sijaan suora julkisen liikenteen matkustajaliikenneyhteys Gourockin radan päähän voi olla mielekäs. NorthLinkin osalta Pedersen Consulting katsoo, että tarjouskilpailumenettely oli asiaton ja johti tehottomaan palveluun, vaikka Pentland Ferries jo tarjoaa tuottavaa palvelua ilman tukea. Stromness-Scrabster-reitistä voitaisiin jotakuinkin luopua ja säästää siten veronmaksajien rahoja.
4. YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ JA ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSISTA
(140)
Päätöksessään muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta komissio epäili, että ehto, jonka mukaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ja CalMacin väliseen vuoden 2007 julkisen palvelun sopimukseen johtaneen tarjouskilpailun voittajan oli vuokrattava CMAL:n alukset, saattoi muodostaa etuaseman CalMacille.
(141)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat sitä mieltä, että tästä ehdosta ei aiheutunut etua CalMacille tai CMAL:lle. Ne arvioivat, että reitin vaatimukset kaikilta osin täyttävän kaluston saatavuus heti sopimuksen alussa muodosti edun muille tarjoajille, sillä se alensi osallistumiskynnystä ja loi tasapuoliset toimintaedellytykset tarjouskilpailussa.
(142)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset viittasivat meriliikenteen kabotaasiasetuksen tulkintaa koskevaan komission tiedonantoon (40) (5.3.2.1 kohta), jossa todetaan, että ”jos jäsenvaltioiden viranomaiset itse omistavat tai jos niillä on muuten käytössään aluksia, ne voidaan antaa kaikkien mahdollisten palveluntarjoajien käyttöön samoin syrjimättömin ehdoin”. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että yksittäisen liikenteenharjoittajan olisi lähes mahdotonta hankkia uusi vaatimukset täyttävä kalusto, joka mahdollistaisi kaikkien reittien liikennöinnin ja yhteyksien säilyttämisen kaukaisiin saariin heti sopimuskauden alussa.
(143)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio epäili myös, että kaikkien läntisten saarien reittien paitsi Gourock-Dunoon-reitin yhdistäminen vuoden 2006 tarjouspyynnössä saattoi rajoittaa kohtuuttomasti ja merkittävästi kilpailua kuten eräät asianomaiset väittivät.
(144)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että näiden reittien yhdistäminen yhdeksi kokonaisuudeksi oli perusteltua monistakin syistä: se oli Scottish Executivelle edullisin ratkaisu; se helpotti vara-alusten käyttöönottoa koko reittiverkoston pettäessä; sillä vältettiin se, että jotkut olisivat voineet valita ainoastaan tuottoisimmat reitit; se helpotti hallintoa, paransi aluskannan turvallisuutta ja helpotti huoltoa ja sillä vältettiin ylimääräiset hallinnolliset rasitteet ja useamman tarjouskilpailun järjestämisen kustannukset.
(145)
Meriliikenteen kabotaasiasetuksen tulkintaa koskevan komission tiedonannon (5.3.3 kohta) mukaan ”jäsenvaltiot haluavat usein yhdistää julkisen palvelun reitit eri saarille ja saarilta saadakseen aikaan kustannussäästöjä mittakaavaedun kautta tai houkutellakseen toimijoita. Reittien yhdistäminen ei sinänsä ole vastoin yhteisön lainsäädäntöä, kunhan reittien yhdistäminen ei johda syrjintään. Yhdistettyjen reittien tarkoituksenmukaisimmasta koosta pitäisi päättää ottaen huomioon paras synergia, joka voidaan saavuttaa olennaisten liikennetarpeiden täyttämisen yhteydessä.”
(146)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä komissio toi myös esiin kysymyksen siitä, oliko NorthLink 1:n eräiden omaisuuserien (41) siirtäminen 1,55 miljoonalla Englannin punnalla NorthLink 2:lle tehty alle markkinahintojen, jolloin se voisi olla valtiontukea NorthLink 2:lle.
(147)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset huomauttivat, että mahdollisuudesta ostaa omaisuutta NorthLink 1:ltä ilmoitettiin tarjouskilpailun yhteydessä, joten ne olivat kaikkien tarjoajien saatavilla samoin edellytyksin. Tarjouskilpailussa valituille kahdelle osallistujalle ilmoitettiin myytävänä olevan omaisuuden hinta. Ostopakkoa ei kuitenkaan ollut, sillä osallistujille haluttiin jättää mahdollisuus toteuttaa omia ratkaisujaan.
(148)
Kaikilla osallistujilla oli mahdollisuus tarkastaa alukset, laitteet ja muu omaisuus. Merkittävimmän omaisuuden (alus, hinaajat ja NorthLinkin tavaramerkki, joista pyydettiin 1,3 miljoonaa Englannin puntaa) arvo oli vahvistettu riippumattomilla arvioilla. Muun omaisuuden arvo (250000 Englannin puntaa) perustui markkina-arvioihin.
(149)
Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevan päätöksen (42) mahdollisen soveltamisen osalta Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsoivat, että sitä voitiin soveltaa suurimpaan osaan Clyden, Hebridien ja NorthLinkin reittiverkosta. Ainoastaan neljä näistä CalMacin ja NorthLinkin liikennöimistä reiteistä eivät täytä kynnysvaatimuksia, ja ne olisi arvioitava suoraan perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(150)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsoivat, että CalMacin ja NorthLinkin kanssa tehdyt julkisen palvelun sopimukset muodostavat asianmukaisen toimeksiannon, koska niissä määritellään yksityiskohtaisesti julkisen palvelun velvoitteet ja niiden kesto, asianomaiset yritykset ja alueet, yritysten mahdolliset yksin- tai erityisoikeudet, parametrit korvauksen laskemista, valvontaa ja tarkistamista varten sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja palauttamiseksi.
(151)
Lisäksi CalMacin ja NorthLinkin on pidettävä erillistä kirjanpitoa yleishyödyllisistä taloudellisista palveluista ja muista palveluista. Ainoastaan yleishyödyllisten taloudellisten palvelujen kustannukset voidaan korvata (kaikki yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tuottamisen muuttuvat kustannukset, suhteutettu korvaus yleishyödyllisen ja muun toiminnan yhteisistä kiinteistä kustannuksista ja kohtuullinen voitto) ja käytössä on asianmukaiset raportointi- ja seurantamenettelyt.
(152)
Gourock-Dunoon-reitin osalta Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset tunnustavat, että voi olla syytä epäillä, onko CalMacin tarjoama palvelu oikeutetusti yleishyödyllinen, kun yksityinen toiminnanharjoittaja liikennöi läheisellä reitillä ilman tukea. Ne katsovat kuitenkin, että monet paikalliset pitävät palvelua, jota Western Ferries tarjoaa, täydentävänä ja hyödyllisenä, mutta se ei voi kokonaan korvata CalMacin tarjoamaa palvelua kaupunkien keskustojen välillä.
(153)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että Gourock-Dunoon-reitistä vuonna 2006 järjestetyn tarjouskilpailun jäätyä ratkaisematta ne aikovat aloittaa uuden avoimen ja syrjimättömän julkisen tarjouskilpailun kyseisen reitin julkisen palvelun sopimuksesta, joka on seuraavanlainen:
a)
julkisen palvelun sopimus koskee lauttaliikennettä kaupungin keskustasta kaupungin keskustaan, ja se tehdään kuuden vuoden ajaksi;
b)
tarjouskilpailu mahdollistaa tuen kyseisen reitin liikennöintiin (toisin kuin aikaisempi tarjouskilpailu);
c)
nykyiset aikataulurajoitukset poistetaan;
d)
tuki koskee ainoastaan matkustajaliikennettä;
e)
valittu osallistuja saa tarjota rajoittamatonta kaupallista ajoneuvojen kuljetuspalvelua, ja asianmukaisella kirjanpidolla ja tilintarkastusseurannalla on estettävä matkustajaliikenteen tuen ristikkäiskäyttö kaupallisen ajoneuvopalvelun hyväksi;
f)
valittu osallistuja saa toteuttaa omat alusratkaisunsa reitillä nyt liikennöivien alusten korvaamiseksi.
(154)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset aikovat hankkia korvaavat alukset CMAL:n välityksellä. Tämä puolestaan vuokraa ne liikenteenharjoittajalle, jonka kanssa julkisen palvelun sopimus tehdään. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset katsovat, että tämä yleishyödyllinen taloudellinen palvelu on perusteltavissa monilla syillä, jotka liittyvät muun muassa vuorotiheyteen, palvelun käytettävyyteen, koko matkaan kuluvaan aikaan, yhdistettävyyteen muiden kuljetustapojen kanssa sekä palvelun luotettavuuteen.
5. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
5.1 VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
5.1.1 EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 87 ARTIKLAN 1 KOHDAN MUKAISET PERUSTEET
(155)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(156)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa vahvistetut arviointiperusteet ovat kumulatiivisia. Jotta olisi mahdollista määritellä, ovatko edellä kuvaillut maksut CalMacille sekä NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on siis selvitettävä, liittyykö niihin
-
valtion varojen menetyksiä, jotka ovat seurausta valtion toiminnasta,
-
valikoivaa etua tietyille yrityksille ja tietylle tuotannonalalle,
-
kilpailun vääristymistä tai sen uhkaa, ja
-
vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(157)
Edellä kuvaillut erilaiset maksut ovat peräisin valtion varoista ja seurausta kyseisen jäsenvaltion toiminnasta. Tämän vuoksi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan ensimmäinen peruste täyttyy.
(158)
Tarkasteltavana olevia maksuja on myönnetty avustuksina tappioiden kattamiseksi ja pääoma-avustuksina tai -lainoina tietyille yrityksille. Ne ovat siis valikoivia.
(159)
CalMacin sekä NorthLink 1:n ja NorthLink 2:n saama säännöllinen rahoitus alentaa toimintakustannuksia, joita niille normaalisti aiheutuisi, sekä antaa niille taloudellista etua verrattuna muihin yrityksiin, jotka joutuvat rahoittamaan toimintansa ainoastaan kaupallisilla tuloilla. Jotta voitaisiin kuitenkin selvittää, voiko etu muodostaa perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen, komission on arvioitava täyttyvätkö niin sanotut Altmark-edellytykset (43).
(160)
Meriliikenteen kabotaasiasetuksen voimaantulo 1 päivänä tammikuuta 1993 vapautti meriliikenteen kabotaasireittien liikennöinnin kokonaan. Jos mille tahansa edellä mainituista yrityksistä on myönnetty etua Altmark-perusteilla arvioituna, kyseinen etu todennäköisesti vääristäisi kilpailua ja vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tällöin täyttyisivät myös perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan kolmas ja neljäs peruste.
(161)
Komissio vahvistaa myös alustavan arviointinsa, jonka mukaan CalMacin, NorthLink 1:n ja NorthLink 2:n saamat maksut eivät vastaa sitä, miten yksityinen sijoittaja olisi toiminut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaan kyseisten maksujen osalta ei siis voida sulkea pois valtiontuen mahdollisuutta.
(162)
Omaisuuden myyntiin, joka tapahtui, kun siirryttiin NorthLink 1:n sopimuksesta NorthLink 2:n sopimukseen, ei sisältynyt valtiontukea. NorthLink 1:n omaisuus, jolla oli merkitystä lauttaliikenteen harjoittamisen kannalta, oli kaikkien osallistujien saatavilla vuosien 2004-2005 tarjouskilpailussa (ks. johdanto-osan 88 kappale). Kaiken omaisuuden myynti yhteensä noin 1,5 miljoonalla Englannin punnalla perustui omaisuuden lajista riippuen joko todellisiin tai arvioituihin markkinahintoihin. Koska omaisuus oli kaikkien osallistujien saatavilla samaan hintaan ja koska hinnat vastasivat tavaroiden markkinahintoja, niiden myyntiin ei liittynyt valtion varojen käyttöä eikä siitä aiheutunut valikoivaa taloudellista etua millekään yritykselle. Näin ollen omaisuuden myyntiin ei sisältynyt valtiontukea.
(163)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio arveli, että eräät CalMacille myönnetyt lainat saattoivat olla yhteensopimattomia markkinataloussijoittajaperiaatteen kanssa, jolloin niihin sisältyisi valtiontukea.
(164)
Tällä seikalla olisi ollut merkitystä arvioitaessa, oliko CalMac saanut kaikki julkiset rahoituslähteet huomioon ottaen liikaa korvausta julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Koska CalMacin tapauksessa on kuitenkin kyse voimassa olevasta tuesta, jonka yhteensopivuus on arvioitava ainoastaan tulevaisuutta silmällä pitäen (ks. 5.2 kohta), komission ei ole tarpeen arvioida tarkemmin, ovatko kyseiset lainat luonteeltaan valtiontukea, sillä ne koskevat mennyttä aikaa.
5.1.2 ALTMARK-PERUSTEET
(165)
Kuten johdanto-osan 112 kappaleessa todetaan, jotta voitaisiin selvittää, voiko etu muodostaa perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen, komission on arvioitava, täyttyvätkö Altmark-edellytykset.
(166)
Altmark-oikeuskäytännön mukaan julkisen palvelun velvoitteista tai sopimuksesta suoritettu korvaus ei suosi edunsaajaa tai edunsaajia eikä sen vuoksi kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon soveltamisalaan, jos seuraavat neljä edellytystä täyttyvät kumulatiivisesti:
-
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi, jäljempänä ”Altmark 1”,
-
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, jäljempänä ”Altmark 2”,
-
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto, jäljempänä ”Altmark 3”, ja
-
silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävästi varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuu kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto, jäljempänä ”Altmark 4”.
5.1.2.1 CalMac
(167)
CalMacin tapauksessa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin olevan kaksi vaihetta: ensimmäinen vaihe ennen vuoden 2007 sopimusta, jolloin julkisen palvelun velvoitteet annettiin suoraan CalMacille ilman julkista tarjouskilpailua palvelun tarjoavan yrityksen valitsemiseksi ja kaikki julkisen palvelun ehdot täsmennettiin Skotlannin viranomaisten vuotuisissa kirjeissä CalMacille, ja toinen vaihe sen jälkeen, kun vuoden 2007 sopimus oli tehty julkisella tarjouskilpailumenettelyllä, jossa täsmennettiin yksityiskohtaisesti julkisen palvelun velvoitteet. Gourock-Dunoon-reittiä on tarkasteltava erikseen, sillä se ei sisältynyt vuoden 2007 sopimukseen ja sen osalta julkisen palvelun velvoitteet määritellään edelleen Skotlannin viranomaisten vuotuisissa kirjeissä CalMacille.
a) Ennen vuoden 2007 sopimusta
(168)
Kuten muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, on aihetta epäillä, että ennen vuotta 2007 CalMacille asetetuista julkisen palvelun velvoitteista suoritettu korvaus ei täyttänyt kaikkia Altmark-perusteita. Julkisen palvelun velvoitteita ei ollut selvästi määritelty oikeudellisessa asiakirjassa. Lisäksi julkisen palvelun edellytyksiä kuten määräsatamia, säännöllisyyttä, jatkuvuutta ja toistuvuutta ei ollut selvästi vahvistettu virallisessa asiakirjassa. Parametrejä, joiden perusteella korvaus lasketaan, ei ollut etukäteen vahvistettu läpinäkyvästi, ja korvauksen tasoa ei laskettu keskivertoyrityksen kustannusten perusteella. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetty alustava arvio saa tämän vuoksi vahvistusta.
(169)
Koska Gourock-Dunoon-reitin korvaus määräytyy edelleen tällä tavalla, edellä olevaa arviointia sovelletaan myös siihen.
b) Vuoden 2007 sopimuksen jälkeen
Altmark 1 - selvästi määritellyt julkisen palvelun velvoitteet
(170)
Alalla on voimassa asetus, jossa vahvistetaan mihin tekijöihin perustuu julkisen palvelun velvoitteiden asianmukainen määrittely. Altmark 1 -perusteen täyttymistä arvioitaessa olisi sen vuoksi otettava huomioon meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artikla, jossa säädetään tekijöistä, joiden on sisällyttävä julkisen palvelun velvoitteiden määrittelyyn: määräsatamat, säännöllisyys, jatkuvuus, toistuvuus, palvelun tarjoamisen kapasiteetti, veloitettavat hinnat ja alusten miehistö.
(171)
Vuoden 2007 sopimus täyttää selvästikin tämän edellytyksen, sillä siinä määritellään kaikki nämä parametrit yksityiskohtaisesti. Tarjouskilpailuasiakirjassa ei mainita täsmällisiä lukuja alusten miehistön osalta, mutta esimerkiksi palvelun laatua ja työlainsäädännön noudattamista koskevien vaatimusten vuoksi alusten miehittämisessä ei jää juurikaan mahdollisuuksia sääntöjenvastaisuuksille.
(172)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksen kesto - kuusi vuotta - on kohtuullinen ja noudattaa yhteisön suuntaviivoja meriliikenteen valtiontuelle, jäljempänä ”meriliikenteen suuntaviivat” (44).
Altmark 2 - korvauksen laskentaparametrien vahvistaminen etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi
(173)
Toisen Altmark-edellytyksen mukaan parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja niissä on otettava huomioon kaikki muuttuvat kustannukset (esim. polttoaine, investoinnit uusiin aluksiin jne.).
(174)
Parametrit olivat melko selvät ennen kuin julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aloitettiin. Ne vastasivat osallistujien ennakoimia kustannuksia, jotka oli arvioitava yksityiskohtaisesti, joihin oli lisätty hyväksytty voittomarginaali ja joista oli vähennetty lauttaliikenteestä odotettavissa olevien tulojen määrä. Sopimuksessa oli takaisinperintälauseke, jossa määrättiin, että jos hyväksytty voittomarginaali ylittyy, tukea vähennetään vastaavasti. Tämä lasketaan kullekin kuudelle sopimusvuodelle ennen sopimuksen alkua, jäljempänä ”perusskenaario”. Julkisen palvelun sopimuksessa varaudutaan erinäisiin poikkeustapahtumiin, joista voi olla seurauksena korvauksen määrän tarkistaminen (esimerkiksi yllättäviä satamatöitä, uusi alus, palkankorotukset jne.).
(175)
Perusskenaariota tarkistetaan kunkin sopimusvuoden lopussa siten, että se vastaa kuluneen vuoden todellisuutta. Poikkeuksellisissa olosuhteissa sitä voidaan myös tarkistaa vuoden aikana. Korvausta voidaan korottaa tai alentaa useita kertoja sopimuskauden aikana. Perusskenaarion tarkistamista ehdottaa liikenteenharjoittaja (CalMac) ja Scottish Executiven on hyväksyttävä se. Jos asiasta on erimielisyyttä, se voidaan antaa asiantuntijan ratkaistavaksi. Vaikka julkisen palvelun sopimuksessa on joitakin viitteitä siitä, miten korvausta mukautetaan yllättävissä tilanteissa, näiden mukautusten tarkat parametrit eivät ole etukäteen tiedossa vaan korvauksen tarkistaminen on tarkoitus toteuttaa Skotlannin viranomaisten ja CalMacin kahdenvälisellä välitysmenettelyllä, johon voidaan ottaa mukaan asiantuntija. Välitysmenettelyn perusteita ei ole vahvistettu etukäteen objektiivisesti kaikkien tilanteiden varalta. Korvauksen määrittelystä puuttuu tämän välitysmenettelyn vuoksi läpinäkyvyyttä. Lisäksi se aiheuttaa riskin siitä, että kunakin vuonna myönnettävän korvauksen suhteen esiintyy vaihtelua, joka ei perustu läpinäkyviin, ennalta määriteltyihin ja objektiivisiin perusteisiin.
(176)
Sen vuoksi komissio ei voi ilman varteenotettavaa epäilystä vahvistaa Altmark 2 -edellytyksen täyttymistä.
Altmark 3 - ei liian suurta korvausta (kohtuullinen voitto huomioon ottaen)
(177)
Kuten edellä todetaan, korvauksen parametrit on yleisesti ottaen määritelty selvästi, lukuun ottamatta tiettyjä olosuhteita varten suunnitellun välitysmenettelyn perusteita. Vaikka joitakin korvauksen parametreistä ei ole määritelty tarkasti etukäteen, komissio katsoo, että tällaisissa olosuhteissa korvauksen määrän uudelleen tarkastelua varten on olemassa menettely, jolla voidaan riittävästi varmistaa, että korvaus ei ole liian suuri. Tämä johtuu siitä, että mahdollinen lisäkorvaus perustuisi todellisiin kustannuksiin. Näin ollen Altmark 3 -edellytys täyttyy (ks. myös 5.3.3.3 kohta).
Altmark 4 - tarjouskilpailumenettely - jos ei tarjouskilpailua, kustannusten laskeminen keskivertoyrityksen perusteella
(178)
Julkisen palvelun velvoitteet asetettiin käsiteltävänä olevassa tapauksessa julkisella tarjouskilpailumenettelyllä.
(179)
Ensin on tutkittava, oliko tarjouskilpailu hyvin suunniteltu, oikeudenmukainen, avoin ja läpinäkyvä. Jos näin ei ole, valtiolle aiheutuvat kustannukset voisivat olla suuremmat kuin julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseksi tarvittava vähimmäismäärä.
(180)
Asianomaiset osapuolet kiinnittivät huomiota erityisesti kaikkien muiden reittien paitsi Gourock-Dunoon-reitin yhdistämiseen tarjouskilpailussa sekä vaatimukseen siitä, että sopimuksen saajan olisi käytettävä CMAL:n aluksia.
(181)
Väitettiin, että reittien yhdistäminen sulki pois mahdollisia osallistujia, sillä CalMac, joka tarjosi jo kaikkia palveluja, pystyi ainoana tekemään tarjouksen koko yhdistelmästä.
(182)
Toinenkin osallistuja (V-Ships) kuitenkin teki tarjouksen koko yhdistelmästä. V-Ships vetäytyi lopulta prosessista väittäen, että ehto, jonka mukaan oli käytettävä CMAL:n aluksia, esti innovoinnin ja joustavuuden tarjottavan palvelun suhteen.
(183)
Yhdistettyjen 26 reitin maantieteellinen alue on varsin yhtenäinen: kaikki reitit ovat suhteellisen lyhyitä (enintään noin 100 kilometriä) ja käytetyt satamat suhteellisen keskittyneitä (noin 250 kilometrin säteellä mantereella).
(184)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset perustelivat uskottavasti 26 reitin yhdistämistä.
(185)
Ne esittivät, että yhdistämisellä maksimoimaan joustavuus aluskannan käytössä verkoston hyväksi. Esimerkiksi aluksen vikaantuessa elintärkeän palvelun luotettavuus riippuu siitä, että vara-alus saadaan käyttöön viipymättä. Vara-aluksia tarvitaan myös huonoissa sääoloissa, alusten ollessa huollettavina ja kun kapasiteettia on odottamatta lisättävä. CalMac pystyy nykyisin usein järjestämään vara-aluksen toteuttamalla peräkkäisiä alusten siirtoja reittien välillä. Palvelun jatkuvuuden ja kapasiteetin parhaan mahdollisen käytön turvaaminen olisi vaikeampaa, jos verkossa toimisi useita liikenteenharjoittajia.
(186)
Lisäksi kaikkien reittien yhdistäminen parantaa reittiverkon yhtenäisyyttä helpottamalla alusten ja satamatoimintojen turvallisuuden, laadun ja ympäristönäkökohtien yhdistämistä, ja sillä voidaan varmistaa samanlaisten vaatimusten soveltaminen kaikkialla reittiverkossa. Yhdistyneen kuningaskunnan Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland on tehnyt selväksi, että verkon pirstominen ei voi olla tehokkain tapa varmistaa turvallisen ja luotettavan palvelun jatkuminen.
(187)
Yhdistämisestä on myös saatavissa mittakaavaetuja erityisesti lipunmyynnin ja markkinoinnin osalta, ja se tukee kuljetusten yhdentämistä mahdollistamalla useiden reittiosuuksien varaamisen kerralla. Tällä edistetään myös matkailua.
(188)
Voi olla perusteltua väittää, että kustannusten minimoimiseksi kukin reitti olisi kilpailutettava erikseen. Komissio kuitenkin myöntää, että 26 yksittäisen tarjouskilpailun hallinnolliset kustannukset ja rasitteet voisivat nousta liian korkeiksi.
(189)
Kompromissiratkaisuna voisi harkita myös vain joidenkin reittien yhdistämistä, mutta olisi vaikea ennustaa, olisivatko siitä yleiseen talousarvioon aiheutuvat kokonaiskustannukset suuremmat vai pienemmät kuin yhdistetystä tarjouskilpailusta aiheutuvat kustannukset.
(190)
Meriliikenteen kabotaasiasetuksen tulkintaa koskevan komission tiedonannon (5.3.3 kohta) mukaan ”jäsenvaltiot haluavat usein yhdistää julkisen palvelun reitit eri saarille ja saarilta saadakseen aikaan kustannussäästöjä mittakaavaedun kautta tai houkutellakseen toimijoita. Reittien yhdistäminen ei sinänsä ole vastoin yhteisön lainsäädäntöä, kunhan reittien yhdistäminen ei johda syrjintään. Yhdistettyjen reittien tarkoituksenmukaisimmasta koosta pitäisi päättää ottaen huomioon paras synergia, joka voidaan saavuttaa olennaisten liikennetarpeiden täyttämisen yhteydessä.”
(191)
Koska oikeudellisissa puitteissa nimenomaan sallitaan reittien yhdistäminen ja Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat esittäneet sille hyvät perustelut, ei voida päätellä, että se olisi tarpeettoman epäoikeudenmukainen ehto julkisessa tarjouskilpailussa ja väistämättä lisäisi julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä valtiolle aiheutuvia kustannuksia.
(192)
Vaatimus, jonka mukaan tarjouskilpailun voittajan on käytettävä CMAL:n omaisuutta, on kohtuullinen ehto ottaen huomioon, että oli Skotlannin viranomaisten etujen mukaista käyttää jo saatavilla olevia aluksia sen sijaan, että ne jäisivät käyttämättä tai omaisuudesta olisi hankkiuduttava eroon. Meriliikenteen kabotaasiasetuksen tulkintaa koskevassa tiedonannossa (5.3.2.1 kohta), todetaan, että ”jos jäsenvaltioiden viranomaiset itse omistavat tai jos niillä on muuten käytössään aluksia, ne voidaan antaa kaikkien mahdollisten palveluntarjoajien käyttöön samoin syrjimättömin ehdoin”. Lisäksi ehto on osallistujien kannalta neutraali, sillä kaikki maksaisivat samoista aluksista saman hinnan. Vaikka vaatimus on oikeutettu, se voi kasvattaa palvelun kustannuksia. Ei voidakaan pitää poissuljettuna sitä, että jos osallistujilla olisi vapaus esittää vaihtoehtoisia alusratkaisuja, julkisen palvelun velvoitteiden yleiset nettokustannukset voisivat olla pienemmät.
(193)
Lisäksi Skotlannin läntisten saarireittien liikennöintiin tarvittaviin aluksiin liittyy erityispiirteitä, joiden vuoksi yksittäisen liikenteenharjoittajan olisi voinut olla vaikea omistaa uutta vaatimukset täyttävää aluskantaa, jolla olisi mahdollista liikennöidä kaikki reitit ja säilyttää yhteydet kaukaisiin saariyhteisöihin heti sopimuksen alussa.
(194)
CalMacilla oli tarjouskilpailussa kilpailuetu, koska se liikennöi jo kyseisiä reittejä, mutta olisi erheellistä päätellä, että tämän edun vuoksi koko tarjouskilpailu oli asiattomasti räätälöity sulkemaan pois muut kilpailijat (45).
(195)
Sen vuoksi katsotaan, että tarjouskilpailu toteutettiin asianmukaisesti ja että se oli avoin, syrjimätön ja läpinäkyvä.
(196)
Kuten edellä on mainittu, korvauksen laskemiseksi käytettäviä parametrejä on tarkasteltava uudelleen vähintään vuosittain. Tämä tarkistus voi joissakin tapauksissa olla tulosta välitysmenettelystä toiminnanharjoittajan ja Skotlannin viranomaisten välillä. Sen vuoksi on olemassa riski, että valtion on annettava liikenteenharjoittajalle enemmän (tai vähemmän) varoja kuin tarjouksessa määritelty korvaus.
(197)
Jos tarjouskilpailuilmoituksessa olisi vaadittu osallistujilta sitoutumista kiinteään korvaukseen kuuden sopimusvuoden ajaksi siten, että ne olisivat ottaneet kantaakseen kaikki siihen liittyvät riskit, valtiolle ei olisi aiheutunut riskejä ja kustannukset olisi teoriassa minimoitu. Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, että jos osallistujien olisi pitänyt ottaa kaikki riskit toiminnasta, yksikään yritys ei ehkä olisi halunnut tehdä tarjousta tai tarjoukset olisi hinnoiteltu ylimääräisen riskin vuoksi korkeammiksi.
(198)
Ei voida päätellä ilman varteenotettavaa epäilystä, että Altmark 4 -edellytys täyttyy.
(199)
Koska ei voida päätellä ilman varteenotettavaa epäilystä, että Altmark-perusteet 2 ja 4 olisivat täyttyneet, CalMacin kanssa tehdyn julkisen palvelun sopimuksen katsotaan sisältävän valtiontukea.
5.1.2.2 NorthLink
a) NorthLink 1 (2002-2006)
Altmark 1 - selvästi määritellyt julkisen palvelun velvoitteet
(200)
Kuten johdanto-osan 170 kappaleessa mainitaan, alalla on voimassa asetus, jossa vahvistetaan mihin tekijöihin julkisen palvelun velvoitteiden asianmukainen määrittely perustuu. Sen vuoksi Altmark 1 -perusteen täyttymistä olisi tarkasteltava suhteessa meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklaan.
(201)
On selvää, että tarjouskilpailuilmoitus täytti tämän perusteen, sillä siinä määriteltiin yksityiskohtaisesti kaikki meriliikenteen kabotaasiasetuksessa tarkoitetut parametrit eli määräsatamat, säännöllisyys, jatkuvuus, toistuvuus, palvelun tarjoamisen kapasiteetti, veloitettavat hinnat ja aluksen miehistö. Tämä vahvistetaan Audit Scotlandin kertomuksessa joulukuulta 2005.
(202)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksen kesto oli lyhyempi kuin meriliikenteen suuntaviivoissa suositeltu kuusi vuotta.
Altmark 2 - korvauksen laskentaparametrien vahvistaminen etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi
(203)
Parametrit olivat yhtäältä melko selvät ennen kuin julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aloitettiin. Ne vastasivat osallistujien ennakoimia kustannuksia, jotka oli arvioitava yksityiskohtaisesti, joihin oli lisätty hyväksytty voittomarginaali ja joista oli vähennetty lauttaliikenteestä odotettavissa olevien tulojen määrä. Sopimuksessa oli takaisinperintälauseke, jossa määrättiin, että jos hyväksytty voittomarginaali ylittyy, ylimääräinen voitto jaetaan Scottish Excutiven kanssa. Voittaneen tarjouksen esittäjän oli kannettava suurin osa taloudellisista ja rahoitukseen liittyvistä riskeistä (arviot ylittävät kustannukset, kysynnän lasku, inflaatioriski jne.).
(204)
Toisaalta jotkin riskeistä säilyivät Scottish Executivella tai ne jaettiin osapuolten kesken. Näitä olivat erityisesti (EU:n tai kansallisen) politiikan muutoksen riski ja lainsäädännölliset riskit (esimerkiksi yhtiöverolainsäädännön muutokset). Sopimuksen mukaan Scottish Executiven oli maksettava NorthLink 1:lle lisäavustuksia, jos sen pääoman tuotto alitti tietyn rajan tai jos muilla siitä riippumattomilla tekijöillä oli vaikutusta sen tuloihin (esimerkiksi polttoaineiden hinnan nouseminen yli 10 prosentilla). Kun NorthLink 1 oli joutunut rahoitusvaikeuksiin vuonna 2003, se sai lisäavustuksia, ja vuonna 2004 allekirjoitettuun muutospöytäkirjaan sisältyi kuukausittaisia maksuja NorthLink 1:lle sekä mahdollisuus lisämaksuihin NorthLink 1:n taloudellisen tuloksen mukaan.
(205)
Mahdollisuuksia alkuperäisessä sopimuksessa vahvistetun korvauksen tason ylittävään lisärahoitukseen ei vahvistettu etukäteen objektiivisten ja läpinäkyvien parametrien perusteella. Siitä on osoituksena julkisen palvelun sopimuksen soveltamisalan ylittävän lisärahoituksen tarve. Joka tapauksessa muutospöytäkirjan mukaiset lisärahoitusmahdollisuudet ja NorthLink 1:lle sen rahoitusvaikeuksien johdosta suoritetut lisämaksut eivät perustuneet objektiivisiin ja läpinäkyviin parametreihin.
(206)
Sen vuoksi ei voida ilman varteenotettavaa epäilystä vahvistaa Altmark 2 -edellytyksen täyttymistä.
Altmark 3 - ei liian suurta korvausta (kohtuullinen voitto huomioon ottaen)
(207)
Kuten edellä todetaan, korvauksen parametrit oli yleisesti ottaen määritelty selvästi, lukuun ottamatta tiettyjä olosuhteita varten suunnitellun välitysmenettelyn perusteita. Vaikka joitakin korvauksen parametreistä ei ollut määritelty tarkasti etukäteen, tällaisissa olosuhteissa korvauksen määrän uudelleen tarkastelua varten oli olemassa menettely, jolla voitiin riittävästi varmistaa, että korvaus ei ole liian suuri. Näin ollen NorthLink 1:n julkisen palvelun sopimus oli Altmark 3 -edellytyksen mukainen.
Altmark 4 - julkinen tarjouskilpailu - jos ei tarjouskilpailua, kustannusten laskeminen keskivertoyrityksen perusteella
(208)
Kuten edellä tarkastellussa CalMacin tapauksessa (ks. johdanto-osan 178 kappale), myös NorthLink 1:n julkisen palvelun velvoitteet asetettiin julkisella tarjouskilpailulla.
(209)
Sen vuoksi on tutkittava, oliko tarjouskilpailu hyvin suunniteltu, oikeudenmukainen, avoin ja läpinäkyvä. Jos näin ei ole, valtiolle aiheutuvat kustannukset voisivat olla suuremmat kuin julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseksi tarvittava vähimmäismäärä.
(210)
Tarjouskilpailu koski kahta reittiä (CalMacin tapauksessa reittejä oli 26 - ks. johdanto-osan 183-191 kappale). Yhdistämiskysymys ei siksi ole NorthLink 1:n ja NorthLink 2:n tapauksessa yhtä merkityksellinen kuin CalMacin tapauksessa. Samoista syistä kuin CalMacin tapauksessa edellä, komissio ei katso reittien yhdistämisen vaarantaneen tarjouskilpailun avoimuutta, syrjimättömyyttä ja läpinäkyvyyttä.
(211)
Tuet, joita NorthLink 1:lle myönnettiin muutospöytäkirjan nojalla, ylittivät kuitenkin alkuperäisessä sopimuksessa määritellyn korvauksen tason, eivät olleet tulosta julkisesta tarjouskilpailusta eikä niitä ollut määritelty keskivertoyrityksen kustannusten perusteella. Muutospöytäkirjalla otettiin kesken sopimuskauden käyttöön uusi järjestelmä tappioiden korvaamiseksi, joten sillä tosiasiassa muutettiin alkuperäisen tarjouskilpailun luonnetta ja laajuutta. Tällä oli vaikutusta tarjouskilpailun avoimuuteen sen suhteen, miten ehdot oli esitetty mahdollisille osallistujille.
(212)
Sen vuoksi ei voida päätellä ilman varteenotettavaa epäilystä, että Altmark 4 -peruste olisi täyttynyt.
(213)
Koska ei voida päätellä ilman varteenotettavaa epäilystä, että Altmark-perusteet 2 ja 4 olisivat täyttyneet, NorthLink 1:n kanssa tehdyn julkisen palvelun sopimuksen katsotaan sisältävän valtiontukea.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
Altmark 1 - selvästi määritellyt julkisen palvelun velvoitteet
(214)
Kuten edellä mainitaan, alalla on voimassa asetus, jossa vahvistetaan mihin tekijöihin julkisen palvelun velvoitteiden asianmukainen määrittely perustuu. Sen vuoksi Altmark 1 -perusteen täyttymistä olisi tarkasteltava suhteessa meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklaan.
(215)
On selvää, että tarjouskilpailuilmoitus täytti tämän perusteen, sillä siinä määriteltiin yksityiskohtaisesti kaikki meriliikenteen kabotaasiasetuksessa tarkoitetut parametrit eli määräsatamat, säännöllisyys, jatkuvuus, toistuvuus, palvelun tarjoamisen kapasiteetti, veloitettavat hinnat ja aluksen miehistö.
(216)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksen kesto - kuusi vuotta - on kohtuullinen ja meriliikenteen suuntaviivojen mukainen.
Altmark 2 - korvauksen laskentaparametrien vahvistaminen etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi
(217)
Parametrit olivat yhtäältä melko selvät ennen kuin julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aloitettiin. Ne vastasivat osallistujien ennakoimia kustannuksia, jotka oli arvioitava yksityiskohtaisesti, joihin oli lisätty hyväksytty voittomarginaali ja joista oli vähennetty lauttaliikenteestä odotettavissa olevien tulojen määrä. Sopimuksessa on takaisinperintälauseke, jossa määrätään, että jos hyväksytty voittomarginaali ylittyy, ylimääräinen voitto jaetaan Scottish Excutiven kanssa. Tässä NorthLink 2:n kanssa tehdyssä toisessa sopimuksessa riskejä aiheutuu enemmän Scottish Executivelle tai niitä jaetaan osapuolten kesken (sääolosuhteet, inflaatioriski, kysynnän väheneminen, liikennepolitiikan muutos jne.).
(218)
Toisaalta määriä tarkastellaan vuosittain uudelleen edellisen vuoden todellisen tuloksen mukaan, aivan kuten CalMacin vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksessakin. Toiminnanharjoittaja laatii alustavasti tarkistetun perusskenaarioluonnoksen, joka on hyväksytettävä Scottish Executivella. Jos asiasta on erimielisyyttä, välittäjäksi kutsutaan asiantuntija. Vaikka julkisen palvelun sopimuksessa on joitakin viittauksia siihen, miten korvausta mukautetaan yllättävissä tilanteissa, näiden mukautusten tarkat parametrit eivät ole etukäteen tiedossa vaan korvauksen tarkistaminen on tarkoitus toteuttaa Skotlannin viranomaisten ja NorthLink 2:n kahdenvälisellä välitysmenettelyllä, johon voidaan ottaa mukaan asiantuntija. Komissio panee merkille, että välitysmenettelyn perusteita ei ole vahvistettu etukäteen objektiivisesti kaikkien tilanteiden varalta. Korvauksen määrittelystä puuttuu tämän välitysmenettelyn vuoksi läpinäkyvyyttä. Lisäksi se aiheuttaa riskin siitä, että kunakin vuonna myönnettävän korvauksen suhteen esiintyy vaihtelua, joka ei perustu läpinäkyviin, ennalta määriteltyihin ja objektiivisiin perusteisiin. Sen vuoksi ei voida ilman varteenotettavaa epäilystä vahvistaa Altmark 2 -edellytyksen täyttymistä.
Altmark 3 - ei liian suurta korvausta (kohtuullinen voitto huomioon ottaen)
(219)
Kuten edellä todetaan, korvauksen parametrit on yleisesti ottaen määritelty selvästi, lukuun ottamatta tiettyjä olosuhteita varten suunnitellun välitysmenettelyn perusteita. Vaikka joitakin korvauksen parametreistä ei ole määritelty tarkasti etukäteen, tällaisissa olosuhteissa korvauksen määrän uudelleen tarkastelua varten on olemassa menettely, jolla voidaan riittävästi varmistaa, että korvaus ei ole liian suuri. Tämä johtuu siitä, että mahdollinen lisäkorvaus perustuisi todellisiin kustannuksiin. Tämän vuoksi Altmark 3 -edellytys täyttyy (ks. myös 5.3.4.3 kohta).
Altmark 4 - julkinen tarjouskilpailu - jos ei tarjouskilpailua, kustannusten laskeminen keskivertoyrityksen perusteella
(220)
Julkisen palvelun velvoitteet asetettiin käsiteltävänä olevassa tapauksessa julkisella tarjouskilpailumenettelyllä.
(221)
Ensin on tutkittava, oliko tarjouskilpailu hyvin suunniteltu, oikeudenmukainen, avoin ja läpinäkyvä. Jos näin ei ole, valtiolle aiheutuvat kustannukset voisivat olla suuremmat kuin julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseksi tarvittava vähimmäismäärä.
(222)
Kuten NorthLink 1:n tapauksessakin reittien yhdistäminen kyseenalaistaa tarjouskilpailun avoimuuden, syrjimättömyyden ja läpinäkyvyyden.
(223)
Samoin kuin CalMacin tapauksessa, vaatimus, jonka mukaan tarjouskilpailun voittajan on käytettävä NorthLink 1:n aluksia, on kohtuullinen ehto ottaen huomioon, että oli selvästi Scottish Executive etujen mukaista käyttää jo saatavilla olevia aluksia sen sijaan, että ne jäisivät käyttämättä tai omaisuudesta olisi hankkiuduttava eroon. Lisäksi ehto on osallistujien kannalta neutraali, sillä kaikki maksaisivat samoista aluksista saman hinnan. Vaikka vaatimus on oikeutettu, siitä voi olla seurauksena palvelun suurempia kustannuksia. Ei voidakaan pitää poissuljettuna sitä, että jos osallistujilla olisi ollut vapaus esittää vaihtoehtoisia alusratkaisuja, julkisen palvelun velvoitteiden yleiset nettokustannukset olisivat voineet olla pienemmät.
(224)
Kuten CalMacin osalta (46), komissio ei näistä syistä voi ilman varteenotettavaa epäilystä päätellä Altmark 4 -perusteen täyttyvän.
(225)
Koska ei voida päätellä ilman varteenotettavaa epäilystä, että Altmark-perusteet 2 ja 4 olisivat täyttyneet, NorthLink 2:n kanssa tehdyn julkisen palvelun sopimuksen katsotaan sisältävän valtiontukea.
5.2 TUEN LUONNE
5.2.1 YLEISIÄ HUOMIOITA
(226)
Kun komissio on todennut, että CalMacin, NorthLink 1:n ja NorthLink 2:n saamat maksut ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen on seuraavaksi tutkittava, onko kyseessä voimassa oleva vai uusi valtiontuki. Tässä yhteydessä on syytä panna merkille, että kun muodollinen tutkintamenettely aloitettiin, komissio ei ottanut kantaa siihen, olisiko tukea pidettävä uutena vai voimassa olevana tukena.
(227)
Kuten edellä mainitaan (47), muodollisen tutkintamenettelyn aikana kävi kuitenkin ilmi, että osa tuesta saattaisi olla tuen myöntämistä koskevien säännösten voimaantuloajankohdan perusteella voimassa olevaa tukea. Sen vuoksi komissio päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn rinnalla menettelyasetuksen 17 artiklan mukaisen yhteistyömenettelyn.
(228)
Jos kyseessä on voimassa oleva tuki, komission on vain tarkistettava sen nykyinen soveltuvuus ja suositeltava mahdollisia muutoksia tulevaisuutta varten. Jos se sijaan on kyseessä uusi tuki, komission on tutkittava sen soveltuvuus yhteismarkkinoille myös menneisyydessä.
(229)
Menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan i alakohdan mukaan voimassa olevalla tuella tarkoitetaan ”i) tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjan 144 ja 172 artiklan, Tšekin tasavallan, Viron, Kyproksen, Latvian, Liettuan, Unkarin, Maltan, Puolan, Slovenian ja Slovakian liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan ja kyseisen liitteen lisäyksen sekä Bulgarian ja Romanian liittymisasiakirjan liitteessä V olevan 2 kohdan ja 3 kohdan b alakohdan sekä kyseisen liitteen lisäyksen soveltamista”.
(230)
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (48), jäljempänä ”täytäntöönpanoasetus”, 4 artiklan 1 kohdan mukaan ”voimassa olevan tuen muutoksella tarkoitetaan mitä tahansa muutosta, muuta kuin muodollista tai hallinnollista, joka ei vaikuta tukitoimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille tehtyyn arviointiin”.
(231)
Vakiintuneen oikeuskäytännön (49) mukaan voimassa olevaan tukeen tehdyt muutokset eivät välttämättä merkitse voimassa olevan tuen muuttumista uudeksi tueksi. Kyseisissä asioissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että ”alkuperäinen järjestelmä on muuttunut uudeksi tukijärjestelmäksi ainoastaan siinä tapauksessa, että muutos on vaikuttanut alkuperäisen järjestelmän olennaiseen sisältöön. Tällaisesta olennaisesta muutoksesta ei kuitenkaan voi olla kyse, jos uusi elementti on selvästi erotettavissa alkuperäisestä järjestelmästä.”
(232)
Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että ”(…) tuki on luokiteltava uudeksi tai muutokseksi sitä koskevien säännösten mukaan” (50). Jos asiaa koskevia säännöksiä ei ole muutettu edun luonteen tai tuensaajan toiminnan osalta, kyseessä ei ole uusi tuki.
(233)
Sen vuoksi olisi oikeudellista kehystä ja järjestelmän kehitystä tarkastelemalla arvioitava, onko sen jälkeen, kun Yhdistynyt kuningaskunta liittyi Euroopan unioniin vuonna 1973, tapahtunut huomattavia muutoksia, jotka merkitsisivät uutta tukea. Oikeuskäytännössä viitataan muutoksiin, jotka koskevat edun luonnetta, tuen tavoitetta, tuensaajaa tai rahoituslähdettä.
(234)
Olisi myös arvioitava, voidaanko myöhemmät muutokset erottaa alkuperäisestä toimenpiteestä vai vaikuttavatko muutokset, joita ei voida erottaa, alkuperäisen oikeudellisen kehyksen varsinaiseen sisältöön eli saatavan edun luonteeseen tai rahoituslähteeseen, tuen tarkoitukseen tai oikeusperustaan, tuensaajiin tai tuensaajien toimintaan, jolloin alkuperäinen toimenpide muuttuu kokonaisuudessaan uudeksi tueksi.
5.2.2 CALMAC
(235)
CalMac oli aloittanut lauttaliikennepalvelujen tarjoamisen Länsi-Skotlannin saarilla jo paljon ennen kuin Yhdistynyt kuningaskunta liittyi Euroopan yhteisöön vuonna 1973.
(236)
Tuen alkuperäinen oikeusperusta oli vuoden 1960 lain Highlands and Islands Shipping Services Act 2 §:n 1 momentti, jonka mukaan Skotlannin ministereillä (51) oli oikeus myöntää avustuksia tai lainoja julkisten meriliikennepalvelujen tarjoajille. Kyseisen lain 2 pykälän 3 ja 4 kohdan mukaan vaadittiin ”sitoumus” (joka oli käytännössä johdettua lainsäädäntöä), jos tällaisen avustuksen tai lainan määrä oli yli 10 000 puntaa, ja sitoumuksille oli saatava Skotlannin parlamentin (52) hyväksyntä.
(237)
Lokakuun 10 päivänä 2005 voimaan tulleen lain Transport (Scotland) Act 45 §:n 1 momentilla kumottiin kyseiset vuoden 1960 säännökset, mutta 45 §:n 1 momentissa säädetään, että ennen 10 päivää lokakuuta 2005 voimaantulleet sitoumukset pysyivät voimassa. Tämä tarkoitti, että 7 päivänä huhtikuuta 1995 päivätty sitoumus, jolla julkisen palvelun velvoitteet osoitettiin CalMacille, oli edelleen voimassa vuoden 2005 lain voimaantulon jälkeen.
(238)
Sen jälkeen, kun CalMac-konsernissa oli 1 päivänä lokakuuta 2006 toteutettu rakenneuudistus ja Gourock-Dunoon-reittiä varten oli perustettu uusi oikeushenkilö, kyseisen reitin julkisen palvelun velvoitteiden korvaaminen on perustunut vuoden 2001 lain Transport (Scotland) Act, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2005 lailla Transport Scotland Act, 70 §:n 1 momenttiin.
(239)
Siihen asti, kun Clyden ja Hebridien lauttaliikenteen sopimus tuli voimaan 1 päivänä lokakuuta 1997, julkisen palvelun velvoitteet (säännöllisyys, toistuvuus, kapasiteetti, hinnat ja tuen määrä) määriteltiin Skotlannin ministerien vuotuisissa kirjeissä CalMacille.
(240)
Lokakuun 1 päivästä 2007 julkisen palvelun velvoitteiden määrittely on sisältynyt Gourock-Dunoon-reittiä lukuun ottamatta julkisella tarjouskilpailulla tehtyyn julkisen palvelun sopimukseen.
(241)
Gourock-Dunoon-reitin tukivaatimukset on 1 päivästä lokakuuta 2007 määritelty hallinnollisesti siten, että Skotlannin ministerit hyväksyvät yrityksen vuotuiset rahoitussuunnitelmat ja Skotlannin hallitus seuraa vuoden aikana toteutuneita tappioita.
(242)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että tukiohjelman tarkoitus on selvästikin pysynyt samana sen aloittamisesta asti. Tarkoituksena on tuottaa lauttaliikennepalveluja Skotlannin saarien välillä.
(243)
Järjestelmän oikeusperustan kehitys ei olennaisesti muuttanut CalMacille vuodesta 1973 annetun edun luonnetta. CalMac on koko ajan saanut avustuksia tappioiden kattamiseksi sekä pääoma-avustuksia ja lainoja (satamalaitureihin, satamien infrastruktuuriin ja aluksiin). Myöskään rahoituslähde ei ole muuttunut, sillä varat tulevat edelleen valtion talousarviosta.
(244)
Vuotuisen korvauksen määrä on noussut säännöllisesti. Näitä korotuksia ei pitäisi kuitenkaan pitää uutena tukena. Tuomioistuin onkin todennut (53): ”(…) uuden tuen aloittamista tai voimassa olevan tuen muuttamista ei ole mahdollista arvioida tuen laajuuden perusteella eikä erityisesti sen rahallisen määrän perusteella missään yrityksen elinkaaren vaiheessa, jos tuki myönnetään sellaisten aikaisempien oikeudellisten säännösten perusteella, jotka pysyvät muuttumattomina.”
(245)
Komission mielestä tuen määrien korottaminen on seurausta siitä, että julkisen palvelun täyttämisestä on aiheutunut julkisen palvelun tuottajalle lisääntyneitä rahoitustarpeita, vaikka julkisen palvelun velvoitteet, rahoitusjärjestelyt ja korvausta koskevat oikeudelliset säännökset eivät ole muuttuneet olennaisesti.
(246)
Toimenpiteen tuensaaja on ollut sama ohjelman alusta alkaen. Vaikka CalMacissa toteutettiin vuonna 2006 rakenneuudistus, se on koko ajan ollut ainoa tuensaaja ja kokonaan julkisessa omistuksessa oleva yhtiö. Vuonna 2006 sen alusten ja maissa olevan omaisuuden omistaminen erotettiin lauttaliikenteen harjoittamisesta. Tämän muutoksen ei voida katsoa muuttaneen ohjelman tuensaajia, sillä näin syntyneet kaksi erillistä oikeushenkilöä ovat edelleen ainoat toimijat korvausjärjestelmässä. Oikeudellinen erottaminen on luonteeltaan tekninen muutos, josta ei aiheudu tuensaajan olennaista muuttumista.
(247)
Samalla tavoin Hebridien ja Clyden liikenteen osoittaminen kahdelle erilliselle oikeushenkilölle (CalMac Ferries Ltd ja Cowal Ferries Ltd, jotka ovat molemmat David MacBrayne Ltd:n kokonaan omistamia tytäryrityksiä) on nähtävä luonteeltaan teknisenä muutoksena, josta ei aiheudu tuensaajan olennaista muuttumista.
(248)
CalMacin palveluun yleensä ja sen liikennöimiin reitteihin on tehty joitakin mukautuksia. Joitakin uusia palveluja on lisätty ja eräitä muita lopetettu. Yksi mukautus esimerkiksi oli seurausta siitä, että uuden sillan avaaminen teki palvelun tarpeettomaksi. Komissio katsoo, että nämä ovat teknisiä muutoksia, joiden tarkoituksena on mukauttaa julkisen palvelun tarjontaa väestön tarpeisiin. Nämä mukautukset eivät muuttaneet ohjelman yleistä tarkoitusta. Julkisen palvelun velvoitteet on määritelty kokonaisuutena ja liikennöitävien reittien pienet tekniset muutokset eivät muuta olennaisesti ohjelman perusolemusta.
(249)
Edellä esitetyistä syistä komissio tuli tutkinnassa siihen tulokseen, että CalMacia koskeva tukiohjelma on voimassa olevaa tukea (54), ja aloitti muodollisen tutkintamenettelyn rinnalla menettelyasetuksen 17 artiklassa säädetyn yhteistyömenettelyn. Se ilmoitti jäsenvaltiolle tämän päätelmänsä ja esitti alustavana näkemyksenään, että tukiohjelma ei joiltakin osin ollut enää yhteismarkkinoille soveltuva. Jäsenvaltion viranomaisille annettiin tilaisuus esittää huomioita tästä alustavasta näkemyksestä.
(250)
Koska CalMacin valtiontukiohjelma on voimassa olevaa tukea, sen soveltuvuus on arvioitava ainoastaan nykytilanteen (55) perusteella, ja komission ei ole tarpeen arvioida CalMacille menneisyydessä myönnetyn tuen soveltuvuutta.
5.2.3 NORTHLINK
(251)
On selvää, että tuet, joita NorthLink 1 on saanut pohjoisten saarten liikennöintiä koskevan julkisen palvelun sopimuksen mukaisesti vuosina 2002-2006 sekä muutospöytäkirjan mukaisesti, ovat uutta tukea, sillä NorthLink 1:llä ei ollut julkisen palvelun toimintaa kyseisillä reiteillä ennen vuotta 2002.
(252)
Myös NorthLink 2:n saamat tuet ovat uutta tukea riippumatta siitä, onko NorthLink 1 ja NorthLink 2 nähtävä erillisinä tuensaajina vai katsotaanko NorthLink 2:n vain jatkavan NorthLink 1:n toimintaa.
(253)
Sen vuoksi kaikkea NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle vuodesta 2002 maksettua tukea on pidettävä uutena tukena.
(254)
Ohjelman soveltuvuutta yhteismarkkinoille on tämän vuoksi arvioitava vuodesta 2002.
5.3 SOVELTUVUUS YHTEISMARKKINOILLE
5.3.1 PERUSTAMISSOPIMUKSEN 86 ARTIKLAN 2 KOHDAN SOVELLETTAVUUS
(255)
CalMacille, NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle myönnetyn tuen arvioinnin oikeusperusta on perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohta.
(256)
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaan on arvioitava
-
onko Skotlannin lauttaliikenne yleishyödyllinen taloudellinen palvelu ja ovatko Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset selkeästi määritelleet sen sellaiseksi (määrittely) (56);
-
onko jäsenvaltion nimenomaisesti antanut kyseisen palvelun tuottamisen CalMacin, NorthLink 1:n ja NorthLink 2:n tehtäväksi ja valvotaanko sitä, että ne täyttävät tämän tehtävän (toimeksianto ja valvonta);
-
onko rahoitus oikeassa suhteessa julkisen palvelun tarjoamisen nettokustannuksiin, ottaen huomioon myös muut suorat tai välilliset tulot julkisesta palvelusta, eikä aiheuta tarpeetonta kilpailun vääristymistä tai vaikutuksia kauppaan (oikeasuhteisuus).
5.3.2 YLEISHYÖDYLLISIÄ TALOUDELLISIA PALVELUJA KOSKEVIEN PUITTEIDEN (57) / YLEISHYÖDYLLISIÄ TALOUDELLISIA PALVELUJA KOSKEVAN PÄÄTÖKSEN (58) SOVELLETTAVUUS
(257)
Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevassa päätöksessä on sen voimaantulosta saakka vapautettu yleishyödyllisen taloudellisen palvelujen suorittamisesta saatu julkinen korvaus ilmoitusvelvollisuudesta tietyin edellytyksin. Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevissa puitteissa vahvistetaan sellaisten toimenpiteiden yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevat edellytykset, joihin sovelletaan ilmoittamisvelvollisuutta puitteiden voimaantulosta alkaen.
(258)
Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevien puitteiden 3 kohdassa jätetään nimenomaisesti liikenneala niiden soveltamisalan ulkopuolelle, joten kyseisiä puitteita ei voida soveltaa tässä tapauksessa. Siinä esitettyjen tulkintojen periaatteista voi kuitenkin olla hyötyä arvioitaessa tutkittavien toimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille, ottaen huomioon perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan yleinen soveltaminen (59).
(259)
Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevassa päätöksessä ei suljeta pois meri- ja ilmaliikennettä. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä kiinnitettiin huomiota yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevan päätöksen mahdolliseen soveltamiseen, ja komissio ilmaisi alustavana kantanaan, että kyseinen päätös ei näyttänyt olevan sovellettavissa tähän tapaukseen.
(260)
Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevan päätöksen 2 artiklan mukaiseen ilmoitusvelvollisuuteen on kaksi poikkeusta, joilla saattaa olla merkitystä tässä tapauksessa:
”a)
korvaukset julkisista palveluista sellaisille yrityksille, joiden kaikkien toimintojen yhteenlaskettu keskimääräinen vuosiliikevaihto ennen veroja kahdelta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimeksiantamista edeltäneeltä tilikaudelta on alle 100 miljoonaa euroa ja joiden kyseisistä palveluista vuosittain saaman korvauksen määrä on alle 30 miljoonaa euroa”;
”c)
julkisista palveluista suoritettavat korvaukset, jotka liittyvät sellaisiin saaria palveleviin lento- ja meriliikenneyhteyksiin, joiden keskimääräinen vuosittainen matkustajamäärä kahdelta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimeksiantamista edeltäneeltä tilikaudelta on enintään 300 000 matkustajaa”.
(261)
Kysymys siitä, mikä on yksikkö, johon edellä olevaa a edellytystä sovelletaan (CalMac, NorthLink 1 ja NorthLink 2 erikseen tai yhdessä), esitettiin muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä.
(262)
Komissio panee merkille, että sekä CalMac että NorthLink 2 saavat nykyisin vuosittain yli 30 miljoonaa euroa korvausta meriliikennereittiensä liikennöinnistä (60). Tämän vuoksi edellytys a) ei täyty.
(263)
Viimeisimpien saatavilla olevien tietojen mukaan vuosina 2004/2005 NorthLink 2:n liikennemäärä sen liikennöimällä kahdella reitillä oli 301 000. CalMacin määrä on paljon enemmän. Tämän vuoksi myöskään edellytys c) ei täyty.
(264)
Komissio vahvistaa alustavan arvionsa, jonka mukaan yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskeva päätös ei ole sovellettavissa tähän tapaukseen.
5.3.3 CALMACILLE MYÖNNETTY VOIMASSA OLEVA TUKI
5.3.3.1 Määrittely
a) Hebridit ja Clyde (lukuun ottamatta Gourock-Dunoonia)
(265)
Kuten edellä mainitaan (ks. 5.2 kohta), ainoastaan nykytilanteella on merkitystä arvioitaessa CalMacille myönnetyn tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille, koska se on voimassa olevaa tukea. Tämän vuoksi kaikkien reittien osalta, lukuun ottamatta Gourock-Dunoonia, joka ei kuulu sopimukseen, on arvioitava ainoastaan vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksen määräyksiä. Komissio on saanut perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan mukaisessa yhteistyömenettelyssä Yhdistyneeltä kuningaskunnalta kaikki voimassa olevan tukijärjestelmän tarkastelemiseksi tarvittavat tiedot.
(266)
Edellä esitettyä arviota Altmark 1 -perusteen täyttymisestä voidaan soveltaa myös tässä yhteydessä. Avoimen ja läpinäkyvän julkisen tarjouskilpailun päätteeksi tehty vuoden 2007 julkisen palvelun sopimus on meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklan mukainen. Kyseisessä artiklassa vahvistetaan, että määrittelyyn on sisällyttävä määräsatamat, säännöllisyys, jatkuvuus, toistuvuus, palvelun tarjoamisen kapasiteetti, veloitettavat hinnat ja alusten miehistö.
(267)
Julkisen palvelun sopimuksen mukaan liikenteenharjoittajalle asetetut velvoitteet eivät estä tätä käyttämästä aluksia muihin tarkoituksiin, jos yleishyödyllisen taloudellisen palvelun tuottamisvelvoite on täytetty ja täytetään. Käytännössä tämä antaa liikenteenharjoittajalle mahdollisuuden kuljettaa kaupallisia ajoneuvoja, mikä on sen julkisen palvelun tehtäviin sisältymätöntä toimintaa. Tämä ehto ei tarkoita, että yleishyödyllisen taloudellisen palvelun osoittamisessa CalMacille olisi tapahtunut jokin ilmeinen virhe, sillä kyseinen ehto koskee toimintaa, joka ei sisälly yleishyödyllisen taloudellisen palvelun määrittelyyn ja jota CalMac voi harjoittaa kaupallisesti (ilman valtion tukea).
b) Gourock-Dunoon
(268)
Koska Gourock-Dunoon-reitti ei sisälly vuoden 2007 julkisen palvelun sopimukseen, sitä koskevan korvauksen oikeusperusta on edelleenkin vuonna 1960 annettu Highlands and Islands Shipping Services Act, sellaisena kuin se on muutettuna vuonna 2001 annetun lain Transport (Scotland) Act 70 §:llä ja vuonna 2005 annetun lain Transport (Scotland) Act 45 §:llä.
(269)
Kyseisen reitin julkisen palvelun velvoite ja siitä maksettava korvaus koskevat ainoastaan matkustajaliikennettä. Kaupallisiin ajoneuvoihin niitä ei sovelleta. CalMac saa kuitenkin vapaasti tarjota niitä koskevia palveluja puhtaasti kaupallisin ehdoin.
(270)
Julkisen palvelun velvoitteiden määrittely ei ole meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklan mukainen. Julkisen palvelun peruspiirteitä kuten määräsatamia, säännöllisyyttä, jatkuvuutta, toistuvuutta, palvelun tarjoamisen kapasiteettia, veloitettavia hintoja ja alusten miehistöä ei määritellä säädöksessä.
(271)
Asianomaiset ovat väittäneet, että Gourock-Dunoon-reitin julkisen palvelun velvoitteen määrittely on ilmeisen virheellinen, sillä siinä viitataan kilpailevaan palveluun. Samanlaisella reitillä tarjoaakin liikennepalveluja (matkustajien, ajoneuvojen ja rahdin kuljetusta) toinen yritys eli Western Ferries, joka liikennöi suurin piirtein samoihin paikkoihin, mutta reitin lähtö- ja päätepisteet eivät ole samat. McGill’s Buses (paikallinen linja-autoliikenteen harjoittaja) tarjoaa Dunoonin keskustasta bussiyhteyttä ilman ajoneuvoa liikkuvien matkustajien kuljettamiseksi suoraan Western Ferriesin lautoille ja sieltä Gourockin kautta Glasgow’n kaupunkialueelle.
(272)
Yhdistynyt kuningaskunta on uskottavasti perustellut yleishyödyllisen taloudellisen palvelun asianmukaisuuden kyseisen reitin matkustajaliikenteessä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset myöntävät, että McGill’s buses ja Western Ferries tarjoavat ilman ajoneuvoa liikkuville matkustajille katkeamattoman yhteyden hyvin harvoilla vuoroilla, mutta kyseisen palvelun vuorotiheys, käytettävyys, matkustusaika, yhdistettävyys muihin liikennemuotoihin, luotettavuus sekä saatavuus eivät riitä korvaamaan CalMacin tarjoamaa palvelua. Tämän vuoksi kaupunkien keskustojen välisen matkustajaliikenteen julkiselle tukemiselle on olemassa vankat taloudelliset ja sosiaaliset perusteet.
(273)
CalMacilla on enemmän vuoroja: 18 edestakaista matkaa arkipäivisin. McGill’s buses tarjoaa ainoastaan kahdeksan edestakaista vuoroa (enimmäkseen vilkkaimman liikenteen aikoina) eikä liikennöi sunnuntaisin. Matkan kokonaisaika on CalMacilla lyhyempi, erityisesti hiljaisemman liikenteen aikoina (McGillin matka-ajat voivat olla jopa 50 prosenttia pitemmät). Toisin kuin Western Ferries, CalMacin aikataulu mahdollistaa joustavan vaihtamisen junaan Glasgow’ssa. Lisäksi CalMacin palvelu ei ole yhtä altis myöhästymisille ja yhteysongelmille kuin kilpaileva linja-auto- ja lauttayhteys (esimerkiksi linja-autojen tekniset viat tai liikenteestä tai tietöistä johtuvat myöhästymiset voivat haitata kilpailevan palvelun luotettavuutta ja venyttää matka-aikoja).
(274)
Western Ferries toteaa itsekin, että ”tulevaisuudessa tuettu liikenne Dunooniin voidaan hoitaa ainoastaan jatkamalla julkisen palvelun velvoitteita matkustajien kuljettamiseksi vain matkustajaliikenteen aluksella tai aluksilla”. Western Ferries kuljettaa nykyisin 68 prosenttia matkustajista ja 86-88 prosenttia kaupallisesta liikenteessä ja ajoneuvokuljetuksista. Tämä osoittaa, että CalMacilla on merkittävä asema matkustajaliikenteessä ja vähemmän merkittävä kaupallisessa liikenteessä ja ajoneuvojen kuljettamisessa.
(275)
Komission tehtävä on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti ainoastaan tutkia ilmeiset virheet yleishyödyllisen taloudellisen palvelun määrittelyssä. Vaikka matkustajaliikennettä tarjoaa samalla reitillä kilpaileva palveluntarjoaja, kyseinen toinen palvelu ei voi korvata CalMacin palvelua ja sen ominaispiirteiden vuoksi ei voida päätellä, että yleishyödyllisen taloudellisen palvelun määrittelyssä olisi tapahtunut ilmeinen virhe.
(276)
Western Ferries otti esille myös sen, että CalMac saa harjoittaa ajoneuvojen ja matkustajien yhdistettyä kuljetusta kyseisellä reitillä, vaikka julkisen palvelun velvoitteet koskevat ainoastaan matkustajaliikennettä. Western Ferries väittää, että tämän mahdollistaa ristikkäistuen ja epäoikeudenmukaisen kilpailun. Sen mielestä julkisen palvelun velvoitteet olisi täytettävä ainoastaan matkustajien kuljettamiseen tarkoitetuilla aluksilla.
(277)
EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaan tätä ei voida pitää ilmeisenä virheenä yleishyödyllisen taloudellisen palvelun määrittelyssä. Liikenteenharjoittajat, joille on annettu julkisen palvelun velvoitteita, voivat harjoittaa myös kaupallista toimintaa ilman tukea. Jos ne harjoittavat kaupallista toimintaa, niiden on täytettävä tietyt vaatimukset, esimerkiksi tilien eriyttäminen, yhteisten kustannusten asianmukainen kohdentaminen ja kahden erilaisen toiminnan välisen ristikkäistuen estäminen.
(278)
Jos nämä vaatimukset täyttyvät tässä tapauksessa, komissio ei voi vaatia tarjoamaan yleishyödyllistä taloudellista palvelua vain matkustajien kuljettamiseen tarkoitetulla aluksella. Ei voida kieltää, että kaupallinen ja julkisen palvelun toiminta ovat tässä tapauksessa hyvin läheisesti yhteydessä toisiinsa, sillä julkista ja kaupallista palvelua harjoitetaan samoilla aluksilla ja samaan aikaan sekä suurin osa niiden kustannuksista jaetaan. Tämä vaatii erityistä huolellisuutta tilien eriyttämisen ja kustannusten kohdentamisen suhteen (61). Se ei kuitenkaan muodosta ilmeistä virhettä julkisen palvelun määrittelyssä.
(279)
Päätelmänä voidaan todeta, että julkisen palvelun velvoitteiden määrittely ei ole meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklan mukainen. Julkisen palvelun peruspiirteitä kuten määräsatamia, säännöllisyyttä, jatkuvuutta, toistuvuutta, palvelun tarjoamisen kapasiteettia, veloitettavia hintoja ja alusten miehistöä ei määritellä säädöksessä. Sen vuoksi yleishyödyllisen taloudellisen palvelun nykyisessä määritelmässä on Gourock-Dunoon-reitin osalta ilmeinen virhe.
(280)
On kuitenkin periaatteessa mahdollista, että tulevaisuudessa kyseisen reitin matkustajaliikenteen yleishyödyllinen taloudellinen palvelu määritellään oikeutetusti siten, että siihen sisältyy mahdollisuus harjoittaa kaupallista toimintaa aluksella, joka on tarkoitettu sekä matkustajien että ajoneuvojen kuljettamiseen. Tämä ei sinänsä muodostaisi ilmeistä virhettä, jos palvelun ominaisuudet määritellään tarkasti säädöksessä.
(281)
Kuten edellä mainitaan, Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti komissiolle toteuttavansa aiheellisena toimenpiteenä uuden avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän julkisen tarjouskilpailun ainoastaan matkustajien kuljettamista koskevasta julkisen palvelun sopimuksesta kyseisellä reitillä.
(282)
Sen vuoksi Yhdistyneen kuningaskunnan on varmistettava, että tähän julkiseen tarjouskilpailuun sisältyy julkisen palvelun velvoitteiden asianmukainen määrittely, joka on yhteensopiva perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa. Komissio seuraa, että Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksymä aiheellinen toimenpide pannaan asianmukaisesti täytäntöön.
5.3.3.2 Toimeksianto
a) Hebridit ja Clyde (lukuun ottamatta Gourock-Dunoonia)
(283)
Näyttää ilmeiseltä, että CalMacille on nimenomaisesti osoitettu kyseessä olevan julkisen palvelun tarjoaminen. Vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksessa on tarkkoja tietoja palveluista, joita CalMacin on tarjottava, sekä siitä, miten julkisen palvelun soveltamisalaa voidaan muuttaa.
(284)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksessa on selkeitä määräyksiä siitä, että julkisen palvelun toteuttamista valvotaan velvoittamalla CalMac toimittamaan Scottish Executivelle säännöllisesti yksityiskohtaisia tietoja reittien liikennöinnistä. Palvelulle on määritelty esimerkiksi suoritustasoindikaattoreita, joita arvioidaan säännöllisesti. Jos suoritustasovaatimukset eivät täyty, avustusta voidaan vähentää vastaavasti.
b) Gourock-Dunoon
(285)
Gourock-Dunoon-reitin osalta komissio katsoo, että sen liikennöinnin antamista CalMacin hoidettavaksi ei tehty asianmukaisesti. Sen lisäksi, että yleishyödyllistä taloudellista palvelua ei ole määritelty selkeästi, ei ole annettu selkeitä säännöksiä siitä, millä edellytyksillä CalMacin on kyseinen yleishyödyllinen taloudellinen palvelu tarjottava. Lisäksi ei ole annettu selkeitä säännöksiä korvauksen laskemisesta tai esimerkiksi suorituskykyindikaattoreita, jotka vaikuttaisivat avustuksen määrään. Sen vuoksi reitin liikennöinnin antamista CalMacin tehtäväksi ei ole tehty riittävän selkeästi ja kattavasti.
(286)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten tehtävä on varmistaa, että uudessa tarjouskilpailussa, joka järjestetään kyseisen reitin julkisen palvelun sopimuksen tekemiseksi ainoastaan matkustajaliikenteestä, julkisen palvelun velvoitteet osoitetaan selvästi voittaneen tarjouksen tekijälle.
5.3.3.3 Oikeasuhteisuus
a) Hebridit ja Clyde (lukuun ottamatta Gourock-Dunoonia)
(287)
Koska CalMacille tähän asti myönnetyn valtiontuen katsotaan olevan voimassa olevaa tukea, komission ei tarvitse arvioida, onko CalMacin julkisen palvelun velvoitteisiin liittynyt liiallisia korvauksia menneisyydessä. Sen vuoksi arvioinnissa on katsottava eteenpäin ja tutkittava ainoastaan, tarjoavatko vuoden 2007 julkisen palvelun sopimuksen määräykset riittävät takeet korvausten liiallisuuden ja CalMacin mahdollisen kilpailun vastaisen toiminnan ehkäisemiseksi.
(288)
Kuten edellä mainitaan (62), julkinen tarjouskilpailu toteutettiin avoimesti ja läpinäkyvästi.
(289)
Julkisen palvelun sopimuksen määräyksillä pystytään ehkäisemään liialliset korvaukset julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Korvaus on rajoitettu toimintakustannuksiin, joista on vähennetty toiminnasta saadut tulot (ottaen huomioon kohtuullinen voitto). Korvaukseen oikeutetut kustannukset on myös määritelty selvästi julkisen palvelun sopimuksessa.
(290)
Sopimukseen sisältyy takaisinperintämekanismi, jolla suurin osa mahdollisista liiallisista korvauksista voidaan palauttaa Skotlannin viranomaisille. Ainoastaan pieni määrä jää palauttamatta. Jos liiallinen korvaus on esimerkiksi miljoona puntaa, CalMacille jää vain 275 000 Englannin puntaa. Jos liiallinen korvaus on 10 miljoonaa puntaa, CalMacille jää vain 725 000 Englannin puntaa. Järjestelmän tarkoituksena on kannustaa CalMacia alentamaan kustannuksia ja tehostamaan toimintaansa. Määrät ovat pieniä ja vastaavat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevissa puitteissa (18 kohdassa) määriteltyä ”kohtuullista voittoa” (63). Vaikka yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevia puitteita ei sovelleta tähän tapaukseen, komissio katsoo, että CalMacin mahdollisesti saamat liialliset korvaukset ovat vähäisiä ja oikeassa suhteessa korvausmääriin.
(291)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksessa määrätty voittomarginaali on tulosta kaupallisesta tarjousmenettelystä, jolla on voitu varmistaa sen asettaminen kohtuulliselle tasolle.
(292)
Julkisen palvelun sopimuksessa on myös lauseke, jolla varmistetaan, että jos julkisen palvelun tarjoaja saa muuta julkista tukea muista lähteistä, sopimuksen mukaista avustusta vähennetään vastaavasti.
(293)
Tämän vuoksi julkisen palvelun sopimuksella pystytään riittävästi ehkäisemään liialliset korvaukset julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä.
(294)
Korvausten liiallisuuden tutkimisen lisäksi komissio arvioi asiasta saatujen valitusten vuoksi myös sitä, oliko julkisen palvelun sopimuksessa varauduttu riittävästi estämään CalMacin kilpailun vastainen toiminta, joka voisi aiheuttaa kilpailun kohtuutonta vääristymistä. Näin voisi käydä esimerkiksi, jos CalMacilla olisi asemansa vuoksi mahdollisuus alittaa toistuvasti kilpailijoidensa hintoja ja näin karkottaa ne markkinoilta.
(295)
Tässä yhteydessä on muistutettava, että näillä reiteillä ei ole tällä hetkellä lainkaan kilpailua. Lisäksi julkisen palvelun sopimuksessa on tiukkoja ehtoja lippujen hinnoittelusta. Siihen sisältyy kauden 2007/2008 hinnasto sekä vaatimus siitä, että Skotlannin viranomaisia on kuultava, jos hintoja tarkistetaan. CalMac rikkoisi julkisen palvelun sopimuksen määräyksiä erityisesti silloin, jos se alentaisi yksipuolisesti ja perusteettomasti hintoja karkottaakseen kilpailijoita markkinoilta tai estääkseen mahdollisten uusien kilpailijoiden pääsyn markkinoille. CalMacilla ei ole oikeutta vaatia lisäkorvauksia tulojen vähenemisestä, joka olisi seurausta julkaistussa hinnastossa ilmoitettujen hintojen alentamisesta. Tämä ehkäisee mahdollista kilpailun vastaista toimintaa.
(296)
Kilpailun voisi vääristyä myös siinä tapauksessa, että julkisen palvelun tarjoaja voisi yksin muuttaa tai lisätä julkisen palvelun tarjontaa esimerkiksi lisäämällä reittejä tai tihentämällä huomattavasti vuorovälejä. Jos CalMacilla olisi automaattisesti oikeus lisäkorvauksiin näistä lisätyistä palveluista, kilpailu voisi vääristyä enemmän kuin julkisen palvelun täyttämisen vuoksi voidaan kohtuudella pitää hyväksyttävänä.
(297)
Julkisen palvelun sopimuksessa määrätään nimenomaan, että Skotlannin ministereitä on kuultava etukäteen ja niiltä on saatava hyväksyntä kaikkiin merkittäviin tarkistuksiin, joita hyväksytyn palvelun julkaistuihin aikatauluihin tai vuorotiheyteen tehdään.
(298)
Julkisen palvelun sopimuksessa on myös erityisiä määräyksiä, joilla kielletään julkisen palvelun tarjoajalta julkisen palvelun ja muun toiminnan ristikkäistuki sekä vaaditaan, että kaikki CalMacin ja sen tytäryritysten väliset toimet suoritetaan kuten riippumattomien osapuolten välillä.
(299)
Lähes kaikki CalMacin toiminta kuuluu julkisen palvelun sopimuksen soveltamisalaan. Läpinäkyvyyden varmistamiseksi sen julkisen palvelun toiminnan ja muun kuin julkisen tai kaupallisen toiminnan tilit on kuitenkin erotettava toisistaan avoimuusdirektiivin (64) säännösten mukaisesti.
(300)
Julkisen palvelun sopimuksen mukaan CalMacin on vuosittain ilmoitettava julkisen palvelun tehtävien suorittamisesta aiheutuneet todelliset kustannukset. Tässä todellista tilannetta koskevassa ilmoituksessa erotetaan julkisen palvelun kustannukset CalMacin muun toiminnan kustannuksista. Tällä varmistetaan, että CalMacille myönnettyjen julkisten varojen määrä ja kyseisten varojen käyttö erotetaan selvästi CalMacin muusta toiminnasta. Julkisen palvelun sopimuksessa määrätään nimenomaisesti, että julkisen palvelun toiminnan rahoittamisesta ja harjoittamisesta on pidettävä selkeää, erillistä ja läpinäkyvää kirjanpitoa.
(301)
Jotta voidaan varmistaa julkisen palvelun toiminnasta aiheutuneiden kustannusten erottaminen selkeästi muun toiminnan kustannuksista, on myös tarpeen luoda asianmukainen järjestelmä kummankin toiminnan yhteisten kustannusten määrittämiseksi.
(302)
Julkisen palvelun sopimuksessa luetellaan yksityiskohtaisesti kustannukset, joista voi saada korvausta. Tappioiden kattamista koskevan avustuksen tarkoituksena on kattaa kaikki julkisen palvelun harjoittamiseen liittyvät toimintakustannukset (esim. kustannukset CalMacin alusvuokrista, merenkulkuhenkilöstöstä ja polttoaineesta, terminaalikustannukset, lipunmyynti, vakuutukset jne.). Lisäksi on varauduttu lisäkorvauksiin polttoaineen odottamattoman hinnannousun tai pääomamenojen tapauksessa (esim. omaisuuden hankkiminen tai satamatyöt julkisen palvelun tarjoamista varten). Kaikki tappioiden kattamista koskevan avustuksen piiriin kuuluvat kustannukset määritetään tarkasti perusskenaariossa. Mahdollisten polttoaine- ja pääomalisien hakemista ja määrittämistä koskevat ehdot määritellään tarkasti julkisen palvelun sopimuksessa.
(303)
Tämän vuoksi julkisen palvelun sopimus on julkisen palvelun ja muun toiminnan kustannusten kohdentamisen osalta riittävän selkeä.
(304)
Noudattaen tavanomaista toimintatapaansa voimassa olevien tukiohjelmien osalta komissio jatkaa CalMacin toiminnan seurantaa ja kiinnittää erityisesti huomiota kustannusten asianmukaiseen kohdentamiseen, ristikkäistuen välttämiseen ja tilien eriyttämisen läpinäkyvyyteen.
(305)
Komissio panee tässä yhteydessä tyytyväisenä merkille, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset aikovat järjestää asianomaisten julkisen kuulemisen, jos CalMacin julkisen palvelun velvoitteita Hebridien ja Clyden reiteillä muutetaan merkittävästi. Lisäksi ne edellyttävät, että CalMac toimittaa erilliset tarkastetut tuloslaskelmat julkisen palvelun toiminnasta ja kaupallisesta toiminnasta tilikaudesta 2009-2010 alkaen, sekä aikovat sisällyttää tämän vaatimuksen kaikkiin Hebridien ja Clyden lauttapalveluista tulevaisuudessa tehtäviin julkisen palvelun sopimuksiin.
b) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries väitti, että ainoastaan matkustajien kuljettaminen tarkoitukseen varatulla aluksella säästäisi veronmaksajien varoja, koska CalMacin vuosittain saama tuki pienenisi. Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa ei kuitenkaan velvoiteta jäsenvaltioita valitsemaan kustannustehokkainta tapaa tuottaa julkinen palvelu.
(307)
Gourock-Dunoon-reitin tapauksessa ei ole annettu selkeitä määräyksiä liiallisten korvausten välttämiseksi, ei erityisiä takeita kilpailun vastaisen toiminnan tai ristikkäistuen varalta eikä muodollista vaatimusta tilien eriyttämisestä tai kustannusten kohdentamisesta.
(308)
Tämän vuoksi tämän reitin osalta ei ole riittävästi varmistettu, että tuki on oikeassa suhteessa CalMacin julkisen palvelun velvoitteisiin. Sen vuoksi tarvitaan aiheellisia toimenpiteitä, jotta tuki olisi tulevaisuudessa yhteismarkkinoille soveltuvaa.
(309)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset hyväksyivät aiheelliseksi toimenpiteeksi julkisen tarjouskilpailun järjestämisen. Reitin voimassa olevan tukiohjelman osalta komissio toteaa, että Yhdistyneen kuningaskunnan on julkisen tarjouskilpailun toteuttamisen yhteydessä varmistettava, että Gourock-Dunoon-reitin matkustajaliikenteen julkisen palvelun sopimusta koskevassa tarjouskilpailussa määritellään selkeästi vaatimukset liiallisten korvausten, kilpailun vastaisen toiminnan ja ristikkäistuen välttämiseksi, mukaan luettuna velvollisuus kuulla julkisesti asianomaisia tärkeistä muutoksista julkisen palvelun soveltamisalaan. Muodollinen vaatimus tilien eriyttämisestä sekä asianmukaiset määräykset kustannusten kohdentamisesta ovat myös tarpeen.
(310)
Komissio panee tässä yhteydessä tyytyväisenä merkille, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset aikovat järjestää asianomaisten julkisen kuulemisen, jos CalMacin julkisen palvelun velvoitteita Gourock-Dunoon-reitillä muutetaan merkittävästi. Lisäksi ne edellyttävät, että CalMac toimittaa erilliset tarkastetut tuloslaskelmat julkisen palvelun toiminnasta ja kaupallisesta toiminnasta tilikaudesta 2009-2010 alkaen, sekä aikovat sisällyttää tämän vaatimuksen kaikkiin Gourock-Dunoon-reitin lauttaliikennepalveluista tulevaisuudessa tehtäviin julkisen palvelun sopimuksiin.
5.3.3.4 Päätelmät voimassa olevasta tuesta
a) Hebridit ja Clyde (lukuun ottamatta Gourock-Dunoonia)
(311)
Yleishyödyllinen taloudellinen palvelu Clyden ja Hebridien reittien liikennöimiseksi on Gourock-Dunoon-reittiä lukuun ottamatta hyvin määritelty ja palvelu on asianmukaisesti annettu CalMacin hoidettavaksi. CalMacin saaman korvauksen oikeasuhteisuus sen julkisen palvelun velvoitteisiin nähden on riittävästi turvattu. Tämän vuoksi CalMacille näiden reittien liikennöimiseksi myönnetty valtiontuki on yhteensopiva EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa.
b) Gourock-Dunoon
(312)
Gourock-Dunoon-reitin julkinen palvelu ei ole riittävän hyvin määritelty, ja sen toimeksianto ei ole riittävän täsmällinen ja läpinäkyvä. CalMacin saaman korvauksen oikeasuhteisuutta sen julkisen palvelun velvoitteisiin nähden ei ole riittävästi turvattu. Tämän vuoksi CalMacille näiden reittien liikennöimiseksi myönnetty valtiontuki ei ole yhteensopiva EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa.
(313)
Komissio panee merkille, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat suostuneet voimassa olevaa tukea varten vahvistetussa yhteistyömenettelyssä järjestämään aiheellisena toimenpiteenä uuden avoimen, läpinäkyvän ja syrjimättömän julkisen tarjouskilpailun ainoastaan matkustajaliikennettä koskevan sopimuksen tekemiseksi kyseisellä reitillä edellä esitetyn mukaisesti. Menettelyasetuksen 19 artiklassa säädetään, että annettuaan hyväksyntänsä jäsenvaltio on velvollinen toteuttamaan aiheellisen toimenpiteen.
(314)
Jotta voidaan varmistaa reitin julkisen palvelun yhteensopivuus EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa, tarjouskilpailun on noudatettava seuraavia vaatimuksia: kilpailu on aloitettava ja sen tuloksena oleva julkisen palvelun sopimus on tehtävä kohtuullisessa ajassa; julkisen palvelun velvoitteet on määriteltävä selvästi ja täsmällisesti; kilpailuun on sisällyttävä kattava ja yksityiskohtainen toimeksianto julkisen palvelun tarjoajalle; korvausten liiallisuuden, ristikkäistuen ja kilpailun vastaisen toiminnan ehkäiseminen on turvattava asianmukaisesti (mukaan luettuna velvollisuus kuulla julkisesti asianomaisia osapuolia tärkeistä muutoksista julkisen palvelun soveltamisalaan) ja kustannusten kohdentamisesta ja tilien eriyttämisestä on annettava selkeät määräykset.
(315)
Edellä mainituista syistä on pääteltävä menettelyasetuksen 18 artiklan mukaisesti, että kyseisen reitin osalta voimassa oleva tuki ei ole enää yhteismarkkinoille soveltuvaa. Menettelyasetuksen 18 artiklan mukaisesti tuen yhteensopivuus yhteisön lainsäädännön kanssa tulevaisuudessa olisi varmistettava edellä mainituilla aiheellisilla toimenpiteillä ja niiden asianmukaisella toteutuksella.
(316)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset sitoutuivat 15 päivänä toukokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä aloittamaan tarvittavat menettelyt julkisen tarjouskilpailun järjestämiseksi kyseisestä reitistä ennen vuoden 2009 loppua, ja näin hyväksyivät ehdotetut aiheelliset toimenpiteet. Tuloksena olevan julkisen palvelun sopimuksen on tarkoitus tulla voimaan ennen kesäkuun 2011 loppua.
(317)
Komissio panee tässä yhteydessä merkille, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset aikovat järjestää asianomaisten julkisen kuulemisen, jos CalMacin julkisen palvelun velvoitteita Gourock-Dunoon-reitillä muutetaan merkittävästi. Lisäksi ne edellyttävät, että CalMac toimittaa erilliset tarkastetut tuloslaskelmat julkisen palvelun toiminnasta ja kaupallisesta toiminnasta tilikaudesta 2009-2010 alkaen, sekä aikovat sisällyttää tämän vaatimuksen kaikkiin Gourock-Dunoon-reitin lauttapalveluista tulevaisuudessa tehtäviin julkisen palvelun sopimuksiin.
(318)
Edellä esitetty ja menettelyasetuksen 19 artikla huomion ottaen komissio toteaa Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksyneen aiheelliset toimenpiteet ja katsoo, että jos nämä toimenpiteet toteutetaan asianmukaisesti, tukiohjelma on perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen. Ohjelman yhteensopivuus EY:n perustamissopimuksen kanssa edellyttää siis komission tarkistusta sen varmistamiseksi, että jäsenvaltio on toteuttanut oikein ja asianmukaisesti hyväksymänsä aiheelliset toimenpiteet.
(319)
Komissio seuraa tarkasti edellä kuivailtujen aiheellisten toimenpiteiden toteuttamista ja pyytää Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia tiedottamaan sille säännöllisesti kaikista toteutusvaiheista.
(320)
Komissio pidättää itsellään oikeuden arvioida voimassa olevaa tukea edelleen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja ehdottaa lisää aiheellisia toimenpiteitä yhteismarkkinoiden kehittymisen tai toimivuuden perusteella.
5.3.4 NORTHLINK
5.3.4.1 Määrittely
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(321)
Kuten edellä mainitaan (ks. 5.2.3 kohta), NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle myönnetty tuki on uutta tukea. Sen vuoksi komission on nykytilanteen arvioinnin lisäksi tutkittava myös toimenpiteen soveltuvuus yhteismarkkinoille siitä asti, kun ensimmäinen julkisen palvelun sopimus NorthLink 1:n kanssa allekirjoitettiin.
(322)
Säännökset, joiden perusteella on arvioitava, oliko NorthLink 1:n julkisen palvelun tehtävät määritelty asianmukaisesti, sisältyvät meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklaan, jossa vahvistetaan julkisen palvelun osatekijät eli määräsatamat, säännöllisyys, jatkuvuus, toistuvuus, palvelun tarjoamisen kapasiteetti, veloitettavat hinnat ja alusten miehistö.
(323)
On kohtalaisen selvää, että vuosien 2002-2006 julkisen palvelun sopimus täyttää tämän perusteen, sillä siinä määritellään kaikki nämä osatekijät yksityiskohtaisesti. Tarjouskilpailuilmoituksessa määriteltiin erityisesti reittiverkko ja vaadittu vähimmäisvuoromäärä, kapasiteettivaatimus rahdin (ilman tukea) ja karjan kuljettamiseksi, kapasiteettia koskevat vähimmäisvaatimukset (vähintään saman verran kapasiteettia kuin P&O Ferriesillä) sekä lähtötariffit, jotka eivät saa olla merkittävästi korkeammat kuin tariffit, joita P&O Ferries veloitti.
(324)
Lisäksi kyseisen julkisen palvelun sopimuksen kesto - kuusi vuotta - oli kohtuullinen ja vastasi komission tulkintaa meriliikenteen kabotaasiasetuksesta.
(325)
Muutospöytäkirjassa, joka allekirjoitettiin vuonna 2004 NorthLink 1:n jouduttua rahoitusvaikeuksiin edellisenä vuonna, lähinnä myönnettiin vain lisää rahoitusta tappioiden kattamiseksi, mutta ei muutettu olennaisesti jo sovellettavaa julkisen palvelun määrittelyä.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(326)
Kuten muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, komissio katsoo, että Northlink 2:lle osoitetut julkisen palvelun tehtävät vastaavat oikeutettuja yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja.
(327)
Kuten NorthLink 1:n tapauksessa, on selvää, että myös NorthLink 2:n kanssa tehdyssä toisessa julkisen palvelun sopimuksessa määritellään selvästi kaikki julkisen palvelun velvoitteiden osatekijät, joista säädetään meriliikenteen kabotaasiasetuksen 4 artiklassa. Tarjouskilpailuilmoituksessa määriteltiin erityisesti reittiverkko ja vaadittu vähimmäisvuoromäärä, ro-ro-kapasiteettivaatimus rahdin (tällä kertaa tukikelpoisesti) ja karjan kuljettamiseksi, kapasiteettia koskevat vähimmäisvaatimukset (vähintään saman verran kapasiteettia kuin NorthLink 1:llä) sekä lähtötariffit, jotka eivät saa olla merkittävästi korkeammat kuin tariffit, joita NorthLink 1 veloitti.
(328)
Kuten NorthLink 1:n kanssa aikaisemmin tehdyn sopimuksen tapauksessa, tämänkin julkisen palvelun sopimuksen kesto - kuusi vuotta - on kohtuullinen ja vastaa komission tulkintaa meriliikenteen kabotaasiasetuksesta.
5.3.4.2 Toimeksianto
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(329)
Näyttää selvältä, että NorthLink 1:lle annettiin yksiselitteisesti tehtäväksi kyseisen julkisen palvelun tarjoaminen vuosina 2002-2006. Julkisen palvelun sopimuksessa oli tarkkoja tietoja palveluista, joita NorthLink 1:n oli tarjottava, sekä siitä, miten julkisen palvelun soveltamisalaa voidaan muuttaa.
(330)
Scottish Executive Transport Group seurasi NorthLink 1:n toimintaa sekä alkuperäisen että tarkistetun sopimuksen perusteella, ja NorthLink 1 antoi sille säännöllisesti selvityksiä toimintansa tuloksista.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(331)
Kuten NorthLink 1:n tapauksessakin, näyttää selvältä, että NorthLink 2:lle annettiin yksiselitteisesti tehtäväksi kyseisen julkisen palvelun tarjoaminen vuosina 2006-2012. Julkisen palvelun sopimuksessa on tarkkoja tietoja palveluista, joita NorthLink 2:n on tarjottava, sekä siitä, miten julkisen palvelun soveltamisalaa voidaan muuttaa.
(332)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksessa on selkeitä määräyksiä siitä, että julkisen palvelun toteuttamista valvotaan velvoittamalla NorthLink 2 toimittamaan Skotlannin viranomaisille säännöllisesti yksityiskohtaisia tietoja liikennöinnistä. Palvelulle on määritelty esimerkiksi suoritustasoindikaattoreita, joita arvioidaan säännöllisesti. Jos suoritustasovaatimukset eivät täyty, avustusta voidaan vähentää vastaavasti.
5.3.4.3 Oikeasuhteisuus
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(333)
Toisin kuin CalMacille myönnetyt tuet (ks. 5.2.2 kohta), jotka ovat voimassa olevaa tukea, NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle myönnetty tuki on uutta tukea. Sen vuoksi ei riitä, että komissio arvioi, pystytäänkö nykyisen (vuosiksi 2006-2012 tehdyn) julkisen palvelun sopimuksen määräyksillä riittävästi ehkäisemään korvausten liiallisuus ja julkisen palvelun tarjoajan mahdollinen kilpailun vastainen toiminta. Lisäksi on tarpeen arvioida, onko NorthLinkin julkisen palvelun velvoitteista maksettu liikaa korvauksia vuodesta 2002 eteenpäin ja onko julkisen palvelun tarjoaja toiminut kilpailun vastaisesti siten, että sen julkisen palvelun täyttämisestä aiheutuvat kustannukset olisivat kasvaneet suhteettomasti julkisen palvelun sopimusten tavoitteisiin nähden.
(334)
On kuitenkin painotettava, että soveltuvuuden arviointi koskee vain liiallisten korvausten mahdollisuuden ja mahdollisen kilpailun vastaisen toiminnan tutkimista eikä siinä puututa kustannustehokkuuden tai kustannusten minimoinnin kysymyksiin toisin kuin arvioitaessa valtiontuen olemassaoloa Altmark 4 -edellytyksen perusteella. Arvioitaessa yhteensopivuutta perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa ei ole komission tehtävä tarkistaa, olisiko julkisen palvelun voinut tuottaa tehokkaammin.
(335)
Kuten taulukossa 3 osoitetaan, NorthLink1:n julkisen palvelun toiminnan nettotulos oli positiivinen joinakin vuosina (2003/2004 ja 2005/2006) ja toisina vuosina negatiivinen (2002/2003 ja 2004/2005). NorthLink 1:n julkisen palvelun toiminnan kokonaistulos aikana, jona se liikennöi pohjoisten saarten reiteillä (2002-2006) oli positiivinen ja määrältään 0,9 miljoonaa puntaa. Tämä tarkoittaa julkista lisärahoitusta keskimäärin 0,2 miljoonaa puntaa vuodessa.
(336)
On ensinnäkin syytä huomata, että Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamat tiedot ovat tulosta lakisääteiseen tilinpäätökseen perustuvasta analyyttisesta kirjanpidosta. Nämä tiedot on riippumaton ulkopuolinen tilintarkastaja vahvistanut käytetyn metodologian, kirjanpidon yksityiskohtaisuuden ja tilinpäätöksen sisällön osalta. Ilmoitettujen määrien ja niiden perustana olevan NorthLink 1:n kirjapidon välillä ei havaittu merkittäviä eroja. Nämä tiedot on laadittu asianmukaisesti ja ne ovat uskottavia (65).
(337)
Vuotuinen keskimäärin 0,2 miljoonan Englannin punnan julkinen lisärahoitus on määrältään verrattain pieni, vain noin 0,9 prosenttia NorthLink 1:lle myönnetystä vuotuisesta keskimääräisestä julkisesta korvauksesta, jonka määrä oli noin 23,3 miljoonaa Englannin puntaa (66).
(338)
Komissio hyväksyy periaatteen, jonka mukaan yleishyödyllistä taloudellista palvelua suorittaville yrityksille maksettava korvaus ”ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon tähän liittyvät tulot ja kyseisen velvoitteen täyttämisestä saatava kohtuullinen tuotto” (67). Kohtuullisella tuotolla tarkoitetaan ”omalle pääomalle saatavaa tuottoa, jossa otetaan huomioon riski, jonka valtion osallistuminen aiheuttaa yritykselle erityisesti silloin, kun valtio myöntää yritykselle yksin- tai erityisoikeuksia, tai vastaavasti tämän riskin puuttuminen (…)”. Tutkittavana olevassa tapauksessa keskimääräinen vuotuinen voittomarginaali on noin 0,6 prosenttia julkisen palvelun tuloista (68) eli se on sen verran pieni, että sitä voidaan pitää kohtuullisena ottaen huomioon NorthLink 1:lle julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneet riskit. On erityisesti syytä panna merkille, että nämä NorthLink 1:n hyvin vähäiset voitot perustuivat kilpailuun julkisen palvelun sopimuksen saamiseksi, ja ne oli sen vuoksi pidettävä markkinaehtojen mukaisesti mahdollisimman pieninä.
(339)
Sen vuoksi NorthLink 1 ei ole saanut liikaa korvausta julkisen palvelun tehtäviensä suorittamisesta aikana, jona se liikennöi pohjoisten saarten reiteillä.
(340)
Streamline Shippingin alkuperäisessä valituksessa heinäkuulta 2004 väitettiin, että NorthLink 1 sai rahtialuksen vuokraamiseen ainakin 2 miljoonaa Englannin puntaa, joka ei sisältynyt NorthLink 1:n julkisen palvelun velvoitteiden korvauskelpoisiin menoihin. Edellä on kuitenkin osoitettu, että tästä ei aiheutunut liiallisia korvauksia NorthLink 1:n julkisen palvelun velvoitteista.
(341)
Mahdollisen kilpailun vastaisen toiminnan osalta Streamline Shippingin toimittamista tiedoista (69) ei käy ilmi merkittäviä hintaeroja NorthLink 1:n ja Streamline Shippingin rahtiliikenteen välillä. Shetlannin reitillä NorthLink 1:n hinnat olivat kaikkina vuosina korkeammat kuin Streamline Shippingin hinnat. Orkneyn reitillä NorthLink 1:n hinnat olivat kaikkina vuosina (5-13 prosenttia) Streamline Shippingin hintoja alhaisemmat, mutta tämä ei yksinään todista kilpailun vastaista toimintaa. Lisäksi vertailu voi olla vääristynyt, sillä ro-ro- ja lo-lo-rahdin hintoja ei voida suoraan verrata keskenään, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisetkin ovat huomauttaneet.
(342)
Komissio katsoo tämän lisäksi, että NorthLink 1:n kaupallinen toiminta oli itsenäisesti kannattavaa jokaisena sen toimintavuonna. Tämä tarkoittaa sitä, että NorthLink 1:n kaupallisesta toiminnastaan veloittamat hinnat olivat markkinaperusteisia ja vastasivat normaalia markkinasijoittajan voitontavoittelua.
(343)
Audit Scotland ei mainitse joulukuussa 2005 antamassaan NorthLink 1:n tilannetta tarkastelevassa kertomuksessaan mitään mahdollisesta kilpailun vastaisesta toiminnasta (esimerkiksi alihinnoittelusta) syynä NorthLink 1:n rahoitusvaikeuksiin vaan katsoo vaikeuksien johtuvan ennemminkin muiden yritysten taholta tulevasta odottamattomasta ja lisääntyneestä kilpailusta.
(344)
Päätelmänä voidaan todeta, että NorthLink 1 ei saanut aiheettomasti liikaa korvausta julkisen palvelun velvoitteidensa täyttämisestä, eikä ole todisteita siitä, että se olisi harjoittanut minkäänlaista kilpailun vastaista toimintaa aikana, jona se liikennöi pohjoisten saarten reiteillä. NorthLink 1:lle myönnetty valtiontuki oli oikeasuhteista sen julkisen palvelun velvoitteet huomioon ottaen.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(345)
NorthLink 2:n julkisen palvelun sopimuksen osalta komission on yhtäältä tarkistettava, että julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä ei tähän mennessä ole maksettu liikaa korvauksia. Lisäksi se tarkistaa, ettei ole harjoitettu kilpailun vastaista toimintaa, joka olisi lisännyt julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kustannuksia suhteettomasti julkisen palvelun sopimuksen tavoitteisiin nähden. Toisaalta komission on tarkistettava, sisältyykö NorthLink 2:n kanssa tehdyn julkisen palvelun sopimuksen nykyisiin määräyksiin riittävät takeet tuen oikeasuhteisuuden varmistamiseksi.
(346)
Kuten taulukossa 5 esitetään, NorthLink 2:n julkisen palvelun toiminnan nettotulos oli positiivinen sen kahtena ensimmäisenä toimintavuonna (2006/2007 ja 2007/2008). NorthLink 2:n toiminnan kokonaistulos on toistaiseksi positiivinen ja määrältään 2,4 miljoonaa Englannin puntaa. Tämä tarkoittaa julkista lisärahoitusta keskimäärin 1,2 miljoonaa Englannin puntaa vuodessa.
(347)
Kuten edellä mainitaan NorthLink 1:n osalta, on ensinnäkin syytä huomata, että Yhdistyneen kuningaskunnan toimittamat tiedot ovat tulosta lakisääteiseen tilinpäätökseen perustuvasta analyyttisesta kirjanpidosta. Nämä tiedot on riippumaton ulkopuolinen tilintarkastaja vahvistanut käytetyn metodologian, kirjanpidon yksityiskohtaisuuden ja tilinpäätöksen sisällön osalta. Ilmoitettujen määrien ja niiden perustana olevan NorthLink 2:n kirjapidon välillä ei havaittu merkittäviä eroja. Komissio katsoo, että tiedot on laadittu asianmukaisesti ja ne ovat uskottavia (70).
(348)
Vuotuinen keskimäärin 1,2 miljoonan Englannin punnan julkinen lisärahoitus on määrältään verrattain pieni, vain noin 4,5 prosenttia NorthLink 2:lle myönnetystä vuotuisesta keskimääräisestä julkisesta korvauksesta, jonka määrä oli noin 26,6 miljoonaa puntaa (71).
(349)
Kuten edellä mainitaan, komissio on hyväksynyt julkisen palvelun täyttämisestä saatavan kohtuullisen voiton periaatteen. Tutkittavana olevassa tapauksessa keskimääräinen vuotuinen voittomarginaali on noin 2,4 prosenttia julkisen palvelun tuloista (72) eli se on sen verran pieni, että sitä voidaan pitää kohtuullisena ottaen huomioon NorthLink 2:lle julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneet riskit. On erityisesti syytä panna merkille, että nämä NorthLink 2:n vähäiset voitot perustuivat kilpailuun julkisen palvelun sopimuksen saamiseksi, ja sen vuoksi ne oli pidettävä markkinaehtojen mukaisesti mahdollisimman pieninä.
(350)
Sen vuoksi komissio katsoo, että NorthLink 2 ei ole saanut liikaa korvausta julkisen palvelun tehtäviensä suorittamisesta aikana, jona se on liikennöinyt pohjoisten saarten reiteillä.
(351)
NorthLink 2:n mahdollisen kilpailun vastaisen toiminnan osalta Streamline Shipping väitti, että kolmannen julkisen palvelun sopimuksen alussa heinäkuussa 2006 ilmoitettu rahtihintojen 25 prosentin alennus Shetlantiin ja 19 prosentin alennus Orkneylle aiheuttivat kohtuutonta haittaa Streamline Shippingille, ja ne olivat mahdollisia ainoastaan siksi, että NorthLink 2 sai enemmän tukea kuin NorthLink 1.
(352)
Kuten edellä mainitaan, NorthLink 2 ei harjoita julkisen palvelun sopimuksen ulkopuolista toimintaa. Toisin kuin NorthLink 1:n kanssa tehdyn julkisen palvelun sopimuksen tapauksessa Skotlannin viranomaisten ja NorthLink 2:n sopimukseen sisältyy nimenomaan rahdin kuljettaminen julkisen palvelun toimintana. Rahtimaksujen alennus oli Skotlannin viranomaisten tarjouskilpailussa asettama ehto. Tämä tieto oli julkinen, ja tarjouskilpailun osallistujien oli otettava se huomioon tarjouksia laatiessaan.
(353)
NorthLink 2 ei ole tähän mennessä saanut julkisen palvelun velvoitteidensa täyttämisestä liikaa korvauksia. Lisäksi, kuten taulukosta 5 ilmenee, rahdin kuljettaminen on ollut itsenäisesti kannattavaa niinä kahtena vuonna, joina NorthLink 2 on harjoittanut toimintaansa. Tämä merkitsee sitä, että NorthLink 2:n kaupallisesta toiminnastaan veloittamat hinnat ovat olleet markkinalähtöisiä ja verrattavissa markkinataloussijoittajan toimintaan voiton maksimoimiseksi.
(354)
Komissio myöntää lisäksi, että ro-ro- ja lo-lo-rahdin hintoja ei voida välttämättä suoraan verrata keskenään syistä, jotka esitetään johdanto-osan 100 kappaleessa.
(355)
Toisin kuin NorthLink 2, Pentland Ferries ei julkaise rahtitariffejaan vaan kehottaa mahdollisia asiakkaita ottamaan yhteyttä myyntitoimistoonsa tarjouksen saamiseksi ja varauksen tekemiseksi. Tämän vuoksi NorthLink 2:n olisi vaikeaa alittaa tarkoituksella ja jatkuvasti Pentland Ferriesin hintoja.
(356)
NorthLink 2:n mahdolliseen kilpailun vastaiseen toimintaan liittyen Pentland Ferries väitti myös, että NorthLink 2:lla oli ollut Orkneyn asukkaita suosiva ”läheisille” myönnettävien alennusten järjestelmä, joka haittaa Pentland Ferriesin tarjoamaa kilpailevaa palvelua (73).
(357)
Kuten taulukosta 7 käy ilmi, kaikki NorthLinkin perustariffit ovat sekä matkustajien että ajoneuvojen osalta korkeammat kuin Pentland Ferriesin tariffit. Pentland Ferriesin tarjoamista alennuksista ei ole julkisia todisteita, mutta vaikka oletettaisiin, että se ei anna mitään alennuksia, NorthLink 2:n tariffit, ”läheisten” alennusjärjestelmä mukaan luettuna, eivät ole merkittävästi tai toistuvasti alhaisempia kuin Pentland Ferriesin tariffit. Alennuksia ei myöskään anneta vilkkaan kysynnän aikoina (heinä- ja elokuussa). Lisäksi, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat ilmoittaneet, alennusjärjestelmän osuus NorthLink 2:n liikenteestä on hyvin pieni (1,6 prosenttia) ja sen osuus NorthLink 2:n tuloista vieläkin pienempi (0,5 prosenttia). NorthLink 2:n alennuksista johtuvat tulonmenetykset (joissa ei oteta huomioon mahdollisesti lisääntyneen kysynnän vaikutuksia) ovat hyvin vähäisiä (74). Pentland Ferries ei pystynyt esittämään lukuja, jotka olisivat todistaneet sen joutuneen kärsimään taloudellisesti tästä alennusjärjestelmästä. Sen vuoksi komissio katsoo, että ei ole perusteita väittää NorthLink 2:n toimineen kilpailun vastaisesti tai alennusjärjestelmän vaikuttaneen vakavasti kilpailuun.
(358)
Eräs asianomainen väitti lisäksi, että NorthLink 2 harjoittaa kaupallista toimintaa tarjoamalla yöpymispalveluja Orkneylla (aluksen jäädessä yöksi saarelle) kustannukset alittavaan hintaan, mikä vaikuttaa hotellimajoituksen tarjoajien toimintaan (75). Tämä asia mainittiin muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, mutta ei ole konkreettisia todisteita siitä, että NorthLink 2:n tästä palvelusta veloittamat hinnat alittaisivat kustannukset tai että palvelu vaikuttaisi kielteisesti kilpailevien hotellimajoituksen tarjoajien tuloihin. Lisäksi laivassa yöpymisen hintoja ja kustannuksia ei voida suoraan verrata hotellimajoituksen hintoihin ja kustannuksiin. Sen vuoksi komissio katsoo, että ei ole perusteita väittää NorthLink 2:n toimineen kilpailun vastaisesti tai kyseisen palvelun vääristäneen vakavasti kilpailua. Joka tapauksessa mahdollinen kilpailun vääristyminen ei vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se tapahtuisi kokonaan Orkneyn alueella.
(359)
Sen lisäksi, että komission on tutkittava tuen oikeasuhteisuus menneisyydessä, sen on myös tarkistettava, sisältyykö julkisen palvelun sopimuksen määräyksiin riittävät takeet liiallisten korvausten ja kilpailun vastaisen toiminnan estämiseksi tulevaisuudessa.
(360)
Kuten edellä mainitaan (76), julkinen tarjouskilpailu toteutettiin avoimesti ja läpinäkyvästi.
(361)
Komission näkemyksen mukaan julkisen palvelun sopimuksen määräyksillä pystytään ehkäisemään liialliset korvaukset julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä. Korvaus on rajoitettu toimintakustannuksiin, joista on vähennetty toiminnasta saadut tulot (ottaen huomioon kohtuullinen voitto). Korvaukseen oikeutetut kustannukset on myös määritelty selvästi julkisen palvelun sopimuksessa.
(362)
Sopimukseen sisältyy takaisinperintämekanismi, jolla suurin osa mahdollisista liiallisista korvauksista voidaan palauttaa Skotlannin viranomaisille. Ainoastaan pieni määrä jää palauttamatta. Jos liiallinen korvaus on esimerkiksi miljoona Englannin puntaa, NorthLink 2:lle jää siitä vain 275 000 Englannin puntaa. Jos liiallinen korvaus on 10 miljoonaa Englannin puntaa, NorthLink 2:lle jää siitä vain 725 000 Englannin puntaa. Järjestelmän tarkoituksena on luodaan NorthLink 2:lle kannustin kustannusten alentamiseen ja toiminnan tehostamiseen. Määrät ovat pieniä ja vastaavat yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevissa puitteissa (18 kohdassa) määriteltyä ”kohtuullista voittoa” (77). Vaikka yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevia puitteita ei sovelleta tähän tapaukseen, komissio katsoo, että NorthLink 2:n saamat mahdolliset liialliset korvaukset ovat vähäisiä ja oikeassa suhteessa korvausmääriin.
(363)
Lisäksi julkisen palvelun sopimuksessa määrätty voittomarginaali on tulosta kaupallisesta tarjousmenettelystä, jolla on voitu varmistaa sen asettaminen kohtuulliselle tasolle.
(364)
Julkisen palvelun sopimuksessa on myös lauseke, jolla varmistetaan, että jos julkisen palvelun tarjoaja saa muuta julkista tukea muista lähteistä, avustusta vähennetään vastaavasti.
(365)
Tämän vuoksi julkisen palvelun sopimuksella pystytään riittävästi ehkäisemään liialliset korvaukset julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä.
(366)
Korvausten liiallisuuden tutkimisen lisäksi on arvioitava myös, onko julkisen palvelun sopimuksessa varauduttu riittävästi estämään NorthLink 2:n kilpailun vastainen toiminta, joka voisi aiheuttaa kilpailun kohtuutonta vääristymistä. Näin voisi käydä esimerkiksi, jos NorthLink 2:lla olisi asemansa vuoksi mahdollisuus alittaa toistuvasti kilpailijoidensa hintoja ja näin karkottaa ne markkinoilta.
(367)
Julkisen palvelun sopimuksessa on tiukkoja ehtoja lippujen hinnoittelusta. Siinä vaaditaan kuulemaan Skotlannin viranomaisia, jos hintoja tarkistetaan. NorthLink 2 rikkoisi julkisen palvelun sopimuksen määräyksiä erityisesti silloin, jos se alentaisi yksipuolisesti ja perusteettomasti hintoja karkottaakseen kilpailijoita markkinoilta tai estääkseen mahdollisten uusien kilpailijoiden pääsyn markkinoille. Lisäksi NorthLink 2:lla ei ole oikeutta vaatia lisäkorvauksia tulojen vähenemisestä, joka olisi seurausta julkaistussa hinnastossa ilmoitettujen hintojen alentamisesta. Tämäkin ehkäisee mahdollista kilpailun vastaista toimintaa.
(368)
Kilpailun vääristyminen on mahdollista myös silloin, jos julkisen palvelun tarjoaja voisi omasta aloitteestaan muuttaa tai lisätä julkisen palvelun tarjontaa esimerkiksi lisäämällä reittejä tai tihentämällä huomattavasti vuorovälejä. Jos NorthLink 2:lla olisi automaattisesti oikeus lisäkorvauksiin näistä lisätyistä palveluista, kilpailu voisi aiheettomasti vääristyä enemmän kuin julkisen palvelun täyttämisen vuoksi voidaan kohtuudella pitää hyväksyttävänä.
(369)
Julkisen palvelun sopimuksessa määrätään nimenomaan, että Skotlannin ministereitä on kuultava etukäteen ja näiltä on saatava hyväksyntä kaikkiin merkittäviin tarkistuksiin, joita hyväksytyn palvelun julkaistuihin aikatauluihin tai vuoroväleihin tehdään.
(370)
Julkisen palvelun sopimuksessa on myös erityisiä määräyksiä, joilla kielletään liikenteenharjoittajalta julkisen palvelun ja muun toiminnan ristikkäistuki sekä vaaditaan, että kaikki NorthLink 2:n ja sen tytäryritysten väliset toimet suoritetaan kuten riippumattomien osapuolten välillä.
(371)
Lähes kaikki NorthLink 2:n toiminta kuuluu julkisen palvelun sopimuksen soveltamisalaan. Läpinäkyvyyden varmistamiseksi sen julkisen palvelun toiminnan ja mahdollisen muun kuin julkisen toiminnan tai kaupallisen toiminnan tilit on kuitenkin erotettava toisistaan avoimuusdirektiivin säännösten mukaisesti.
(372)
Julkisen palvelun sopimuksen mukaan NorthLink 2:n on vuosittain ilmoitettava julkisen palvelun tehtävien suorittamisesta aiheutuneet todelliset kustannukset. Tässä todellista tilannetta koskevassa ilmoituksessa erotetaan julkisen palvelun kustannukset NorthLink 2:n muun toiminnan kustannuksista. Tällä varmistetaan, että NorthLink 2:lle myönnettyjen julkisten varojen määrä ja kyseisten varojen käyttö erotetaan selvästi NorthLink 2:n muusta toiminnasta. Julkisen palvelun sopimuksessa määrätään nimenomaisesti, että julkisen palvelun toiminnan rahoittamisesta ja harjoittamisesta on pidettävä selkeää, erillistä ja läpinäkyvää kirjanpitoa.
(373)
Jotta voidaan varmistaa julkisen palvelun toiminnasta aiheutuneiden kustannusten erottaminen selkeästi muun toiminnan kustannuksista, on myös tarpeen luoda asianmukainen järjestelmä kummankin toiminnan yhteisten kustannusten määrittämiseksi.
(374)
Julkisen palvelun sopimuksessa luetellaan yksityiskohtaisesti kustannukset, joista korvausta voi saada. Tappioiden kattamista koskevan avustuksen tarkoituksena on kattaa kaikki julkisen palvelun harjoittamiseen liittyvät toimintakustannukset (esim. kustannukset merenkulkuhenkilöstöstä ja polttoaineesta, terminaalikustannukset, lipunmyynti, vakuutukset jne.). Lisäksi on varauduttu lisäkorvauksiin polttoaineen odottamattoman hinnannousun tai julkisen palvelun tarjoamiseen tarvittavan omaisuuden hankkimiseen liittyvien pääomamenojen tapauksessa. Kaikki tappioiden kattamista koskevan avustuksen piiriin kuuluvat kustannukset määritetään tarkasti perusskenaariossa ja mahdollisten polttoaine- ja pääomalisien hakemista ja määrittämistä koskevat ehdot määritellään tarkasti julkisen palvelun sopimuksessa.
(375)
Tämän vuoksi julkisen palvelun sopimus on julkisen palvelun ja muun toiminnan kustannusten kohdentamisen osalta riittävän selkeä.
(376)
Komissio panee tässä yhteydessä tyytyväisenä merkille, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset aikovat järjestää asianomaisten osapuolten julkisen kuulemisen, jos NorthLink 2:n julkisen palvelun velvoitteita pohjoisten saarien reiteillä muutetaan merkittävästi. Lisäksi ne edellyttävät, että NorthLink 2 toimittaa erilliset tarkastetut tuloslaskelmat julkisen palvelun toiminnasta ja kaupallisesta toiminnasta tilikaudesta 2009-2010 alkaen, sekä aikovat sisällyttää tämän vaatimuksen kaikkiin pohjoisten saarien lauttapalveluista tulevaisuudessa tehtäviin julkisen palvelun sopimuksiin.
5.3.4.4 Päätelmät
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(377)
NorthLink 1:lle asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden määrittely ja toimeksianto ovat asianmukaisia. NorthLink 1:lle vuosina 2002-2006 myönnetyllä valtiontuella ei ole liiallisesti korvattu yritykselle sen julkisen palvelun tehtävien suorittamista. Ei ole todisteita sellaisesta kilpailun vastaisesta toiminnasta, jolla olisi keinotekoisesti lisätty julkisen palvelun kustannuksia ja siten aiheutettu sopimatonta kilpailun vääristymistä.
(378)
Sen vuoksi NorthLink 1:lle vuosina 2002-2006 myönnetty valtiontuki on yhteensopiva EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(379)
NorthLink 2:lle tähän mennessä myönnetyllä valtiontuella ei ole korvattu liiallisesti sen julkisen palvelun tehtävien suorittamista. Ei ole todisteita sellaisesta kilpailun vastaisesta toiminnasta, jolla olisi keinotekoisesti lisätty julkisen palvelun kustannuksia ja siten aiheutettu sopimatonta kilpailun vääristymistä.
(380)
Pohjoisten saarten liikennöintiä koskeva yleishyödyllinen taloudellinen palvelu on määritelty tarkasti ja annettu asianmukaisesti NorthLink 2:n tehtäväksi. NorthLink 2:n saaman korvauksen oikeasuhteisuus sen julkisen palvelun velvoitteisiin nähden on riittävästi turvattu. Näin ollen NorthLink 2:lle kyseisten reittien liikennöimiseksi myönnetty valtiontuki on yhteensopiva EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa.
6. PÄÄTELMÄT
(381)
Edellä esitetyn perusteella päätellään, että valtiontuki, joka on myönnetty CalMacille kaikilla läntisten saarien reiteillä liikennöintiin Gourock-Dunoon-reittiä lukuun ottamatta on voimassa olevaa tukea ja yhteensopiva EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan kanssa.
(382)
Gourock-Dunoon-reitin osalta komissio toteaa Yhdistyneen kuningaskunnan hyväksyneen menettelyasetuksen 19 artiklan mukaiset aiheelliset toimenpiteet, joita komissio on esittänyt menettelyasetuksen 18 artiklan mukaisesti, sekä katsoo, että jos edellä tarkoitetut toimenpiteet toteutetaan asianmukaisesti, kyseinen voimassa oleva tuki on myös EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen. Yhdistyneen kuningaskunnan on aloitettava menettelyt julkisen tarjouskilpailun käynnistämiseksi tästä reitistä ennen vuoden 2009 loppua. Tuloksena olevan julkisen palvelun sopimuksen olisi tultava voimaan kesäkuun 2011 loppuun mennessä. Komissio seuraa tarkasti edellä kuvailtujen aiheellisten toimenpiteiden toteutusta ja pyytää Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia tiedottamaan sille säännöllisesti kaikista toteutusvaiheista.
(383)
Komissio katsoo, että NorthLink 1:lle ja NorthLink 2:lle pohjoisten saarten liikennöintiä varten vuosina 2002-2006 ja 2007-2009 myönnetty valtiontuki on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Yritykselle CalMac Ferries Ltd Skotlannin läntisten saarten (lukuun ottamatta reittiä Gourock-Dunoon) lauttaliikennepalveluja koskevan julkisen palvelun sopimuksen mukaisesti myönnetty voimassa oleva valtiontuki on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen.
2 artikla
Yritykselle Cowal Ferries Ltd Gourock-Dunoon-reitillä liikennöintiä varten myönnetty voimassa oleva valtiontuki on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen sillä edellytyksellä, että Yhdistynyt kuningaskunta suostuu toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet asetuksen (EY) N:o 659/1999 19 artiklan mukaisesti.
Yhdistyneen kuningaskunnan on erityisesti aloitettava menettelyt julkisen tarjouskilpailun käynnistämiseksi Gourock-Dunoon-reitistä joulukuun 2009 loppuun mennessä. Tarjouskilpailun perusteella tehtävän julkisen palvelun sopimuksen on tultava voimaan ennen 30 päivää kesäkuuta 2011.
3 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle viipymättä toimista, joita se on toteuttanut noudattaakseen sitoumuksiaan Gourock-Dunoon-reitin osalta.
4 artikla
Yrityksille NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd ja NorthLink Ferries Skotlannin pohjoisten saarten lauttaliikennettä koskevien julkisen palvelun sopimusten mukaisesti myönnetty valtiontuki on EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukainen.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 28 päivänä lokakuuta 2009.