KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 10. december 2003
om Frankrigs statsstøtte til France 2 og France 3
(meddelt under nummer K(2003) 4497)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2004/838/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 10. marts 1993 indgav Télévision Française 1 SA (herefter »TF1«) en klage til Kommissionen om finansieringen og driften af public service-tv-kanalerne France 2 og France 3 (2). Klagen vedrørte overtrædelser af EF-traktatens artikel 81, artikel 86, stk. 1, og artikel 87.
(2)
I medfør af EF-traktatens artikel 81 mente TF1, at France 2 og France 3 havde iværksat forskellige former for samordnet praksis, der havde til formål eller til følge at begrænse konkurrencen. I medfør af EF-traktatens artikel 86 anførte TF1, at den franske stat opretholdt foranstaltninger, der var i modstrid med princippet om ligebehandling af offentlige og private virksomheder, og foranstaltninger, der medførte eller opfordrede til konkurrencebegrænsende aftaler. Endelig anførte TF1 med henvisning til EF-traktatens artikel 87, at tv-licensen, forskellige tilskud og kapitalindskud samt tilladelserne til underskud, som France 2 og France 3 nød godt af i begyndelsen af 1990’erne, udgjorde statsstøtte. Det forhold, at Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (herefter »CSA«) ikke havde mulighed for at pålægge public service-tv-kanaler bøder, betegnede TF1 endvidere som en foranstaltning, hvis virkning kan sidestilles med statsstøtte. TF1 mente, at denne statsstøtte gjorde det muligt for public service-tv-kanaler at se bort fra ethvert krav om rentabilitet, hvorved de kunne overbyde ved indkøb af tv-rettigheder og tilbyde introduktionspriser og kunstigt lave priser for tv-reklamer og sponsoraktiviteter.
(3)
Den 16. juli 1993 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til TF1, som svarede ved brev af 30. september 1993. Der blev sendt en anmodning om oplysninger til de franske myndigheder den 12. august 1993, der blev besvaret ved brev af 9. december 1993.
(4)
Den 17. marts 1994 sendte TF1 et brev til Kommissionen med hovedelementerne i klagen.
(5)
Ved brev af 23. september 1994 og i et dokument af 12. december 1994 afgav TF1 yderligere oplysninger. I samme periode blev der afholdt flere møder mellem repræsentanter for Kommissionen og repræsentanter for TF1.
(6)
Ved brev af 9. juni 1995 forhørte TF1 sig om behandlingen af klagen. Kommissionen svarede i brev af 5. juli 1995, at den undersøgelse, Kommissionen havde bestilt om finansiering af public service-tv-kanaler i alle medlemsstaterne, endnu ikke forelå.
(7)
Ved brev af 3. oktober 1995 opfordrede TF1 Kommissionen til at handle. Ved brev af 11. december 1995 meddelte Kommissionen klageren, at den ved brev af 21. november 1995 havde anmodet de franske myndigheder om yderligere oplysninger. I et dokument af 27. november 1995 fremkom TF1 med yderligere oplysninger.
(8)
Den 2. februar 1996 anlagde TF1 en passivitetssag ved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans.
(9)
Ved brev af 16. februar 1996 besvarede de franske myndigheder den anmodning om oplysninger, der blev fremsendt til dem den 21. november 1995. Ved brev af 22. februar, 28. juni og 4. og 18. oktober 1996 anmodede Kommissionen igen de franske myndigheder om oplysninger. De svarede ved forskellige breve og faxer af 21. marts, 28. marts, 12. april, 18. juli og 20. december 1996.
(10)
Ved brev af 10. marts 1997 indgav TF1 en yderligere klage til Kommissionen.
(11)
I brev til TF1 af 15. maj 1997 anførte Kommissionen, at der ikke var tale om statslige foranstaltninger i modstrid med EF-traktatens artikel 86 sammenholdt med artikel 81 og 82.
(12)
Ved brev af 21. oktober 1997 fremsendte de franske myndigheder yderligere oplysninger til Kommissionen.
(13)
Den 10. juli 1998 blev der afholdt et møde mellem Kommissionen og TF1.
(14)
Ved beslutning vedtaget den 2. februar 1999 afviste Kommissionen de anbringender, der var fremført i TF1’s klage, som var baseret på EF-traktatens artikel 81 og 82.
(15)
Den 26. februar 1999 pålagde Kommissionen de franske myndigheder at fremsende oplysninger, hvilket skete den 29. april 1999.
(16)
Med Amsterdam-traktatens ikrafttrædelse den 1. maj 1999 blev protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne (herefter »protokollen«) vedlagt som bilag til traktaten.
(17)
Den 3. juni 1999 dømte Retten i Første Instans Kommissionen for passivitet efter at have fastslået, at Kommissionen havde undladt at tage stilling til den del af TF1’s klage, der vedrørte statsstøtte (3).
(18)
Ved brev af 27. september 1999 meddelte Kommissionen Frankrig, at man havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende den investeringsstøtte, som France 2 og France 3 havde modtaget samt de kapitalindskud, der var foretaget i France 2 i perioden 1988-1994.
(19)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.
(20)
Der blev afholdt et møde mellem de franske myndigheder og Kommissionen den 19. november 1999. De franske myndigheder fremsatte deres bemærkninger i brev af 10. december 1999. Den 1. februar 2000 fremsendte Association des Télévisions Commerciales Européennes (herefter »ACT«) sine bemærkninger til Kommissionen. De franske myndigheder svarede på disse bemærkninger i brev af 15. juni 2000.
(21)
Den 10. februar 2000 blev der afholdt et møde mellem Kommissionen og repræsentanter for TF1, og igen den 6. april og den 2. oktober 2000 mellem Kommissionen og repræsentanter for de franske myndigheder og France Télévisions.
(22)
Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (5) (herefter »meddelelsen«) blev offentliggjort den 15. november 2001. Den definerer de principper, som Kommissionen vil følge ved vurderingen af offentlige finansieringsforanstaltninger til fordel for public service-tv-virksomhed.
(23)
Ved brev af 29. juli, 18. oktober og 16. december 2002 og efterfølgende af 21. januar, 20. marts og 15. april 2003 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om nye oplysninger. Myndighederne svarede ved brev af 19. august 2002, derefter af 2. januar, 11. februar, 12. februar, 19. maj, 26. august og 7. november 2003.
(24)
Endvidere blev der den 20. november 2002 og den 11. juni 2003 afholdt møder mellem Kommissionen og repræsentanter for de franske myndigheder og France Télévisions. Den 14. april 2003 blev der afholdt et møde mellem Kommissionen og repræsentanter for TF1.
(25)
Denne beslutning vedrører udelukkende de finansielle foranstaltninger, der gav anledning til beslutningen om at indlede proceduren, nemlig den investeringsstøtte, som France 2 og France 3 har modtaget, samt kapitalindskuddene i France 2 mellem 1988 og 1994. Beslutningen vedrører ikke licensafgiften for retten til at bruge tv-apparater ifølge den franske lov nr. 49-1032 af 30. juli 1949, da den ikke var omfattet af beslutningen om at indlede proceduren.
(26)
For imidlertid at få et fuldstændigt overblik over de finansielle relationer mellem den franske stat og public service-kanalerne i den periode beslutningen dækker, skal Kommissionen tage højde for både investeringsstøtten og kapitalindskuddene samt licensen. Kommissionen vil derfor i denne beslutning henvise til tv-licensen, hvis det er nødvendigt for analysen af de finansielle foranstaltninger, der er nævnt i betragtning 25.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(27)
Finansieringen af France 2 og France 3 er todelt, da den både er baseret på licensen og reklame- og sponsorindtægter. Licensen er den almindelige finansieringsform for de franske public service-kanaler. I perioden 1988-1994 modtog France 2 og France 3 imidlertid endvidere investeringsstøtte og France 2 fik tilført kapital.
A. Investeringsstøtte og andre former for støtte
(28)
Fra 1988 til 1994 modtog France 2 og France 3 investeringsstøtte og andre former for støtte fra den franske stat, således som det fremgår af nedenstående tabel 1 og 2.
TABEL 1
Støtte til France 2
(mio. FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investeringsstøtte
130
136
-
178,3
195
139
-
Anden støtte
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Støtte i alt
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TABEL 2
Støtte til France 3
(mio. FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investeringsstøtte
50
100
40
80
145
159
-
Anden støtte
-
-
-
-
-
4,5
-
Støtte i alt
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Kapitalindskud
(29)
France 2 fik ligeledes i den omhandlede periode tre gange tilført kapital. Første gang i 1991 indskød staten 500 mio. FRF, anden gang i 1993 55 mio. FRF og tredje gang i 1994 355 mio. FRF.
(30)
Med undtagelse af licensen modtog France 2 og France 3 ikke andre former for offentlig finansiering af deres aktiviteter.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(31)
I forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen den 1. februar 2000 bemærkninger fra ACT, der repræsenterer størstedelen af de kommercielle tv-kanaler i EU.
(32)
Indledningsvis vurderer ACT, at de private kanaler TF1, M6 og Canal+ er blevet pålagt public service-forpligtelser uden at have modtaget en finansiel kompensation fra staten, og at de public service-forpligtelser, der er pålagt France 2 og France 3, på ingen måde kan begrunde en offentlig finansiering. ACT beklager endvidere, at visse oplysninger, f.eks. om de ekstra omkostninger, public service-kanalerne har som følge af deres public service-forpligtelser eller indholdet af kanalernes omstruktureringsplan, ikke figurerer i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. ACT bekræfter derimod Kommissionens analyse af den omhandlede støttes følger for konkurrencen og påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(33)
ACT anfører først og fremmest, at licensen udgør statsstøtte efter liberaliseringen af den audiovisuelle sektor, og at der er tale om en ny støtte, da licensen udbetales til kanalerne hvert år. ACT konkluderer, at Kommissionen burde have ladet licensen indgå i de foranstaltninger, der er omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure. ACT vurderer endvidere, at licensen ikke kan erklæres forenelig med det fælles marked på grundlag af traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), og heller ikke traktatens artikel 86, stk. 2. Finansieringen af France 2 og France 3 forekommer ACT at være ubegrundet, da de private kanaler har de samme public service-forpligtelser som de offentlige kanaler, dog uden at de modtager den samme finansielle kompensation fra staten.
(34)
Hvad angår investeringsstøtten og kapitalindskuddene, mener ACT ikke, at disse støtteforanstaltninger er knyttet til et bestemt kulturelt projekt, og støtten kan derfor ikke retfærdiggøres i medfør af traktatens artikel 87, stk. 3, litra d). ACT mener derimod, at der er tale om driftsstøtte, og at undtagelsen for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder ikke kan finde anvendelse i dette tilfælde, da de franske myndigheder ikke har fremsendt omstruktureringsplanen for tv-kanalerne til Kommissionen.
(35)
Efter at have mindet om den metode, Kommissionen skal anvende for at vurdere statsstøtte på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 2, anfører ACT endelig, at investeringsstøtten og kapitalindskuddene i denne sag ikke opfylder de kriterier, der er opstillet i denne artikel, da der er tale om ekstraordinære og midlertidige støtteforanstaltninger, der ikke blev udbetalt for at finansiere yderligere public service-forpligtelser.
(36)
ACT konkluderer med at anmode Kommissionen om at vedtage en endelig negativ beslutning vedrørende investeringsstøtten til France 2 og France 3 og kapitalindskuddene til France 2, at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende licensen og at fremlægge yderligere oplysninger om de to kanalers public service-forpligtelser og om indholdet af omstruktureringsplanen.
IV. KOMMENTARER FRA FRANKRIG
A. Om indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure
(37)
De franske myndigheder fremlagde deres bemærkninger til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i brev af 10. december 1999. De anfører, at deres breve af 20. december 1996 og 29. april 1999 indgår i disse kommentarer. Argumenterne i disse to breve gengives kun her, hvis de ikke allerede er fremført i brev af 10. december 1999.
(38)
De franske myndigheder redegør først for følgerne af liberaliseringen af den audiovisuelle sektor. De mener, at privatiseringen af TF1 på brutal og uforudsigelig vis ødelagde France 2’s økonomiske balance, da TF1’s reklameindtægter fra 1987 tog et kraftigt opsving, mens France 2’s reklameindtægter blev udhulet. De franske myndigheder har to forklaringer på denne udvikling: For det første blev TF1's programflade ændret af kommercielle hensyn og rettet mod »husmødre under 50 år«, der udgjorde den seergruppe, som annoncørerne var mest interesseret i, mens de offentlige kanaler henvender sig til en bredere og mere forskelligartet seerskare. For det andet foreskriver de lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser en mere begrænset adgang til reklameindtægter for offentlige operatører end for private operatører.
(39)
Endvidere var der en kraftig inflation i omkostningerne til køb og produktion af programmer. Da antallet af operatører blev fordoblet på fire år, blev konkurrencen hårdere på markedet for programmer, mens nye operatører kom på markedet med ny likviditet. Resultatet var, at programpriserne steg uanset genre. For at opveje denne inflation trak de to public service-kanaler på deres lager af programmer. Da de havde færre økonomiske ressourcer, der sjældnere blev fornyet, blev programmerne mindre attraktive, hvilket førte til et faldende seertal for France 2 og dermed til faldende reklameindtægter. Faldende reklameindtægter og højere omkostninger betød således en forværring af de to public service-kanalers økonomiske situation.
(40)
De franske myndigheder hævder, at staten var nødt til at gribe ind for at sikre public service-kanalernes overlevelse og udførelsen af deres public service-opgaver for på den måde at sikre pluralisme. Disse public service-opgaver viser sig ved en generel kvalitativ forpligtelse og en specifik programsætning. De bygger på den opfattelse, at tilstedeværelsen af public service-kanaler med et generelt programudbud rettet mod et tilstrækkelig bredt publikum er en betingelse for pluralisme, programbredde og en differentieret støtte til audiovisuel og cinematografisk skabelse. Udførelsen af disse opgaver medfører ekstra omkostninger for public service-kanalerne og et tab på reklamesiden. Fra 1988 til 1994 var forværringen af deres økonomiske situation ved at bringe selve deres eksistens i fare og skade en korrekt udførelse af deres public service-opgaver. Staten måtte derfor gribe ind og yde investeringsstøtte og foretage kapitalindskud. Stigningen i licensen kunne imidlertid ikke opveje den hurtige stigning i programomkostningerne og dæmme op for kanalernes økonomiske deroute. De franske myndigheder fandt statens indgriben til fordel for France 2 og France 3 forenelig med fællesmarkedet, både traktatens artikel 86, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, litra c), samt rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (8).
(41)
De franske myndigheder begrundede investeringsstøtten til France 2 og France 3 med nødvendigheden af at hjælpe tv-kanalerne med at klare de stigende programomkostninger. Som følge af en revision udført af Coopers & Lybrand udarbejdede de to public service-kanaler en strategiplan i juli 1991, der for begge kanalers vedkommende indeholdt et forslag til intern omstrukturering og en social plan, der skulle give besparelser, og som fastsatte en strategi for bedre at kunne modsvare seernes forventninger, samtidig med at kanalernes public service-karakter blev understreget. Staten ledsagede gennemførelsen af denne strategiplan gennem yderligere finansiering i form af den allerede nævnte investeringsstøtte, og for France 2’s vedkommende et kapitalindskud for at rette op på selskabets resultat. Da det første kapitalindskud på 500 mio. FRF viste sig at være utilstrækkeligt, besluttede staten at foretage yderligere to kapitalindskud i France 2 i 1993 og 1994, således at sidstnævnte skete som følge af en ny revision udført af Coopers & Lybrand og sideløbende med en ny besparelsesplan. Denne rekapitalisering gjorde det muligt at sanere France 2’s økonomiske situation. De franske myndigheder mente, at disse finansielle foranstaltninger gjorde det muligt for de to public service-kanaler at indstille sig på en ny konkurrencesituation.
(42)
De franske myndigheder mindede om, at støtten til public service-kanalerne blev ydet som led i en generel omdefinering af deres public service-opgaver og af deres forbindelser med staten via indgåelse af målaftaler.
(43)
Endelig nævnte de franske myndigheder, at markedet for seertal, programmer og audiovisuel reklame er nationale markeder, og de bebrejdede Kommissionen, at den ikke havde påvist, på hvilken måde samhandelen mellem medlemsstaterne var blevet påvirket af disse statslige økonomiske foranstaltninger.
(44)
I deres svar af 29. april 1999 kommenterede de franske myndigheder France 2’s og France 3’s stilling på markedet for indkøb af audiovisuelle rettigheder og reklamer. De nævnte, at public service-kanalerne ikke er i stand til at true de kommercielle kanalers stilling på markedet for indkøb af audiovisuelle rettigheder og reklamer, da deres økonomiske midler er begrænsede, og da de skal tilbyde en differentieret programsætning, hvorimod de kommercielle kanaler kun tilbyder programmer, der er attraktive, hvad angår seertal. De franske myndigheder bestred ligeledes, at France 2 og France 3 havde haft en »kunstigt lav« prispolitik, hvad angår salg af reklametid. De gjorde navnlig gældende, at France 2’s priser for reklametid generelt kun ligger 5-10 % under TF1’s priser, selv om reklameeffekten er halvt så stor. Prisforskellen mellem de to public service-kanaler og TF1 afspejler kun forskellen i reklameindslagenes rækkevidde.
B. Om ATC’s bemærkninger
(45)
Ved brev af 15. juni 2000 modtog Kommissionen de franske myndigheders kommentarer til ACT’s bemærkninger. De minder om, at licensen efter deres opfattelse udgør en eksisterende støtte og bestrider, at de private luftbårne tv-kanaler er underlagt de samme public service-forpligtelser som de offentlige. De bekræfter deres analyse, ifølge hvilken den investeringsstøtte og det kapitalindskud, som denne beslutning omhandler, er forenelige med fællesmarkedet ifølge traktatens artikel 86, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, litra c), og de anfører, at de ikke har bedt om, at artikel 87, stk. 3, litra d), vedrørende fremme af kulturen anvendes. Endelig anfører de, at det er Kommissionens opgave at vurdere, om de oplysninger, den råder over, er tilstrækkelige til at afslutte proceduren, og at de offentlige dokumenter kan udleveres til ACT.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(46)
Det hedder i traktatens artikel 87, stk. 1, at »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(47)
For at en finansiel foranstaltning således udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, skal følgende betingelser alle være opfyldt:
-
støtten skal ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler
-
støtten skal begunstige visse virksomheder eller visse sektorer og derved fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
-
støtten skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
A. Om statsmidlerne
(48)
Den investeringsstøtte og de kapitalindskud, som denne beslutning vedrører, stammer fra statens budget. Ydelsen af støtten og indskuddene følger af en lovgivningsmæssig eller administrativ bestemmelse. At der således er tale om statsmidler for de omhandlede foranstaltningers vedkommende, og at de kan tilskrives staten, er derfor helt uden for enhver tvivl.
B. Om den selektive fordel og konkurrenceforvridningen
(49)
Den støtte, som France 2 og France 3 modtog i perioden 1988 til 1994, udgjorde økonomiske midler, som de to public service-kanaler kunne anvende til at finansiere deres aktiviteter eller til at investere, og som de modtog uden at skulle trække på deres egne ressourcer og uden at skulle låne på markedet. Støtten udgjorde derfor en fordel. Der er endvidere tale om en selektiv fordel, da det udelukkende var de to public service-kanaler, der modtog støtte, og ikke alle tv-operatører - offentlige og private.
(50)
I perioden 1988-1994 foretog den franske stat ligeledes tre kapitalindskud i France 2. Kommissionen mener normalt ikke, at et statsligt kapitalindskud i en virksomhed udgør en selektiv fordel for virksomheden, hvis indskuddet foretages på vilkår, som en privat investor under normale markedsøkonomiske forhold ville acceptere. Det markedsøkonomiske investorprincip kan i sagens natur kun anvendes på investeringer i kommercielle aktiviteter, hvor der forventes en normal forrentning. I dette tilfælde har France 2 til opgave at udvikle og programsætte tv-udsendelser i overensstemmelse med de opgaver, staten har pålagt selskabet, og en stor del af France 2’s aktiviteter er derfor direkte finansieret af staten via licensen. Formålet med programsætningen er ikke at maksimere den kommercielle indtjening. Da staten indskød kapital i France 2, var hovedformålet således ikke at opnå en maksimal forrentning. Den franske stat indskød derfor ikke kapital i France 2 med en markedsøkonomisk investors begrundelse. I de franske myndigheders bemærkninger af 20. december 1996 og 29. april 1999 anførte disse, at staten havde optrådt som en markedsøkonomisk investor. Det er imidlertid i modstrid hermed, når det i nogle kommentarer fremføres, at staten optrådte som en markedsøkonomisk investor, og det samtidig i kommentarerne til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure fremføres, at statens indgriben til fordel for France 2 overholdt kriterierne i rammebestemmelserne om statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder. Disse rammebestemmelser finder anvendelse på støtte til redning og omstrukturering og ikke på indgriben efter det markedsøkonomiske investorprincip.
(51)
Da de franske myndigheder imidlertid sammenlignede deres praksis i forbindelse med France 2 med en markedsøkonomisk investors, skal dette argument analyseres. For at vurdere om kapitaltilførslerne blev ydet på normale markedsvilkår, skal der foretages en analyse af modtagerens økonomiske resultater i perioden før kapitaltilførslen og af de økonomiske udsigter på basis af markedsprognoser. Tabel 3 nedenfor viser France 2’s nettoresultat før og efter de tre kapitaltilførsler.
TABEL 3
France 2’s økonomiske situation i perioden 1988-1994
(i mio. FRF)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Omsætning
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Nettoresultat for regnskabsåret
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Kilde: France 2’s resultatopgørelse.
(52)
Som det fremgår af tabel 3 var France 2 ikke rentabel på tidspunktet for kapitaltilførslen. De franske myndigheder kunne ikke på basis af tv-kanalens tidligere resultater forvente en rimelig forrentning af deres investering. De kunne heller ikke forvente en normal forrentning på grundlag af selskabets økonomiske udsigter eller markedsprognoserne. Der blev ganske vist rettet op på France 2’s situation fra 1992 - efter nogle år med tab - men tv-kanalens beskedne overskud var kun muligt takket være statens kapitalindskud i 1993 og 1994. De franske myndigheders argument, ifølge hvilket kapitalindskuddene i France 2 skal betragtes som en normal markedsøkonomisk investering, kan derfor ikke accepteres.
(53)
Kommissionen mener derfor ikke, at en markedsøkonomisk investor ville have foretaget de kapitalindskud i France 2, som den franske stat foretog i 1991, 1993 og 1994. De udgør derfor en fordel for France 2 - endda en selektiv fordel - da France 2 er den eneste tv-kanal, der har modtaget sådanne kapitalindskud til finansiering af sine aktiviteter.
(54)
Endvidere skal det undersøges, om betingelsen om, at der er tale om en fordel, er opfyldt i forhold til de kumulative betingelser, EF-Domstolen opstillede i Altmark-dommen (9). Der er tale om følgende betingelser:
-
den begunstigede virksomhed er faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret
-
de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, er blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at undgå, at kompensationen udgør en økonomisk fordel, der kan begunstige den støttemodtagende virksomhed i forhold til konkurrenterne
-
kompensationen overstiger ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(55)
I dette tilfælde mener Kommissionen ikke, at den anden betingelse i Altmark-dommen er opfyldt. Investeringsstøtten og kapitalindskuddene er punktuelle støtteforanstaltninger, som den franske stat ydede France 2 og France 3 for at give selskaberne mulighed for at klare deres forværrede økonomiske situation. Den finansielle kompensation blev først indrømmet efterfølgende og for at klare en uforudset situation. Der er således ikke tale om kompensationer, der er blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(56)
Hvad angår den fjerde betingelse i Altmark-dommen, kan Kommissionen endvidere konstatere, at de tv-kanaler, som de franske myndigheder har pålagt at udføre public service-opgaver, ikke er udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter. Endvidere er den kompensation, der er indrømmet de to tv-kanaler, ikke beregnet med udgangspunkt i en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste.
(57)
Da de kumulative betingelser i Altmark-dommen ikke er opfyldt, konstaterer Kommissionen, at den støtte og de kapitalindskud, der behandles i denne beslutning, udgjorde en selektiv fordel for France 2 og France 3 efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(58)
Ifølge EF-Domstolens faste retspraksis (10), vil en finansiel støtte, som styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, være konkurrenceforvridende. Da Kommissionens undersøgelse af denne sag blev påbegyndt i 1988, var den audiovisuelle sektor i Frankrig åben for konkurrence. France 2 og France 3 konkurrerede med andre tv-kanaler, og den økonomiske fordel som følge af de økonomiske foranstaltninger, der behandles i denne beslutning, fastslog eller styrkede nødvendigvis deres stilling i forhold til konkurrenterne. De økonomiske foranstaltninger til fordel for France 2 og France 2 medførte således en konkurrenceforvridning efter traktatens artikel 87, stk. 1.
C. Påvirkning af samhandelen
(59)
En statslig økonomisk foranstaltning udgør kun statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, hvis den faktisk eller potentielt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en økonomisk støtte ydet af staten styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrerende virksomheder, må sidstnævnte siges at være påvirket af støtten (11). EF-Domstolen har udviklet en bred fortolkning af begrebet påvirkning. Det forhold, at den berørte virksomhed ikke selv deltager i eksporten, udelukker ikke, at samhandelen påvirkes. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan det betyde, at den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket i samme omfang vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på markedet. Støtten giver således mulighed for at bevare en markedsandel, som konkurrenter i andre medlemsstater kunne have erhvervet (12).
(60)
I lyset af denne retspraksis hedder det i meddelelsen, at »statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-selskaber, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat.« (13).
(61)
(I anmodningen om oplysninger (14) og i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure behandlede Kommissionen indgående spørgsmålet om påvirkning af samhandelen. Markedet for erhvervelse og salg af programrettigheder er internationalt, selv om rettighederne og programmerne generelt erhverves for et bestemt geografisk marked. De økonomiske ressourcer, der blev ydet France 2 og France 3, gav selskaberne yderligere konkurrencemæssige midler til at erhverve audiovisuelle rettigheder og investere i programmer, der efterfølgende blev solgt. Endvidere placerede støtteforanstaltningerne France 2 og France 3 i en mere gunstig situation end deres konkurrenter i EU, hvorved konkurrenternes chancer for at etablere sig i Frankrig mindskedes. I den forbindelse skal det bemærkes, at i en del af den periode, der undersøges i denne beslutning, var en audiovisuel koncern, der opererer i flere medlemsstater, aktionær i den franske tv-kanal, la Cinq, der gik konkurs i 1992.
(62)
Den støtte og de kapitalindskud, som France 2 og France 3 nød godt af, påvirkede således samhandelen mellem medlemsstaterne efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(63)
På baggrund af disse betragtninger kan det konkluderes, at den støtte, som de franske myndigheder ydede France 2 og France 3, samt kapitalindskuddene i France 2 fra 1988 til 1994 udgør statsstøtte ifølge traktaten.
VI. OVERDRAGELSE TIL FRANCE 2 OG FRANCE 3 AF UDFØRELSEN AF EN TJENESTEYDELSE AF ALMINDELIG ØKONOMISK INTERESSE
(64)
Det hedder i traktatens artikel 86, stk. 2, at »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.«
(65)
Ifølge EF-Domstolens faste retspraksis udgør artikel 86 en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte, hvad angår virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (15). Altmark-dommen bekræfter indirekte, at statsstøtte, der opvejer en virksomheds omkostninger ved at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, generelt kan erklæres forenelig med fællesmarkedet, hvis betingelserne i traktatens artikel 86, stk. 2, overholdes.
(66)
I overensstemmelse med fast retspraksis (16), er traktatens artikel 86 en undtagelsesbestemmelse, der skal fortolkes restriktivt. Førsteinstansretten har fastslået, at alle følgende betingelser skal være opfyldt, for at en foranstaltning kan omfattes af denne undtagelse:
-
den omhandlede tjenesteydelse skal være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten
-
den omhandlede virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten være pålagt at udføre den omhandlede tjenesteydelse
-
anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbuddet mod statsstøtte) skal være hindrende for udførelsen af den særlige tjeneste, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse.
(67)
Meddelelsen fastsætter de principper og metoder, som Kommissionen vil følge for at sikre overholdelse af disse betingelser på radio- og tv-området. I dette tilfælde skal Kommissionen således sikre, at:
-
de aktiviteter, som tv-kanalerne France 2 og France 3 udfører, er public service-aktiviteter, og at deres public service-opgaver er klart defineret (definition)
-
France 2 og France 3 er blevet pålagt public service-opgaverne ved en officiel akt (mandat og kontrol)
-
den finansielle kompensation er proportionel med nettoomkostningerne som følge af public service-forpligtelsen (proportionalitet).
(68)
Kommissionen skal også i sin analyse tage højde for protokollen. Her mindes der om, at offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme. Det hedder, at medlemsstaterne har kompetence til at »finansiere public service-radio- og tv-virksomhed, for så vidt finansieringen ydes til radio- og fjernsynsforetagender, så disse kan opfylde deres public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater, og denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver.«
A. Definition af France 2’s og France 3’s public service-opgaver
(69)
I medfør af protokollen og meddelelsen skal medlemsstaterne definere public service-opgaverne. Det hedder i meddelelsen, at »I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter kan man forestille sig en »bred« definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med mandatet ifølge de fortolkende bestemmelser i Protokollen, samtidig med at der bevares et vist seertal. En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet og sikre pluralisme, herunder kulturel og sproglig diversitet« (17). Endelig skal der mindes om, at hvad angår definitionen af public service i radio- og tv-sektoren, er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke findes klare fejl (18).
(70)
Artikel 48 i den franske lov nr. 86-1067 af 30. september 1986 om kommunikationsfrihed henviser til France 2’s og France 3’s uddannelsesmæssige, kulturelle og sociale opgave. Lovens artikel 54, 55 og 56 fastsætter netop visse opgaver for France 2 og France 3, hvad angår offentliggørelse af regeringserklæringer, parlamentsdebatter og udsendelser om politiske partier, fag- og brancheforeninger samt om de vigtigste kirkeretninger i Frankrig.
(71)
France 2’s og France 3’s public service-opgaver opremses herefter i udbudsbetingelserne. Det hedder i artikel 3 i udbudsbetingelserne af 28. august 1987 for France 2, at »selskabet udvikler og programsætter sine udsendelser med henblik på at sikre alle dele af offentligheden information, kulturel berigelse og underholdning i overensstemmelse med den kulturelle, uddannelsesmæssige og sociale rolle, som loven pålægger selskabet«, og at »selskabet navnlig via sine programmer skal styrke kulturarven og bidrage til en berigelse heraf gennem de audiovisuelle produktioner, selskabet udsender«. Artikel 3 i udbudsbetingelserne for France 3, ligeledes af 28. august 1987, indeholder også disse to afsnit samt et tredje, ifølge hvilket »selskabet udvikler og sender udsendelser om regionale forhold, der navnlig skal sikre, at kulturelle, sociale og faglige sammenslutninger samt spirituelle og filosofiske grupper kommer til orde og modtager informationer«.
(72)
Herefter beskriver ca. 20 artikler mere præcist indholdet af public service-opgaverne, nemlig mangfoldigt udtryk for forskellige tankeretninger og meninger; ærlighed, uafhængighed og informationspluralisme; tilpasning til den teknologiske udvikling; tilpasning af programmerne til døve og hørehæmmede; udsendelse af regeringserklæringer, af de vigtigste parlamentsdebatter, af udsendelser om politiske partier, fagforeninger og faglige sammenslutninger og om de væsentligste kirkeretninger i Frankrig; udsendelse af oplysninger vedrørende store nationale kampagner; udsendelse af uddannelsesmæssige og sociale programmer; forpligtelser vedrørende udsendelse af dokumentarprogrammer, informations-, teater-, musik-, danse-, underholdnings- og sportsprogrammer samt udsendelser for børn og unge og fiktionsværker.
(73)
Udbudsbetingelserne for France 2 og France 3 af 16. september 1994, der afløste betingelserne fra 1987, bekræfter disse public service-opgaver. Det hedder i forordet til udbudsbetingelserne, at ”de nationale tv-stationer (France 2 og France 3) er alle borgernes tv. De skal derfor forsøge at nå så bred en seerskare som muligt og samtidig fastslå deres karakteristika gennem et specifikt programudbud baseret på nedenstående fire hovedkarakteristika. De skal:
-
ved udførelsen af den kulturelle, uddannelsesmæssige og sociale opgave, som loven pålægger dem, sikre borgerne information, kulturel berigelse og underholdning med respekt for det enkelte menneske
-
sikre diversitet i deres programmer ved at tilbyde alle genrer og ved at være åben over for seerne
-
sikre en righoldig og varieret programsætning, hvad angår kulturelle udsendelser og ungdomsprogrammer
-
gøre en betydelig indsats ved skabelsen af tv-programmer ved at søge innovation og ved systematisk at være opmærksom på manuskripter og ved at fremme produktion af originale produktioner, der bl.a. fremmer den franske kulturarv.
De nationale tv-selskaber skal være en reference, hvad angår etik, kvalitet og fantasifuldhed. De skal sørge for at undgå enhver form for vulgaritet. Den opmærksomhed, de viser seerne, afspejler mere et ønske om at sikre høj kvalitet end et ønske om kommercielle resultater. Forordet til udbudsbetingelserne for France 2 beskriver selskabet som »den eneste generelle tv-kanal i den offentlige sektor«, hvis mål det er at nå »et bredt publikum, som selskabet tilbyder en bred og harmonisk programsammensætning«, mens forordet til udbudsbetingelserne for France 3 anfører, at selskabet »skal fremhæve sine særlige regionale og lokale karakteristika« og fremme »en decentraliseret information og regionale begivenheder«. Som det er tilfældet i udbudsbetingelserne af 28. august 1987, opremser omkring 20 artikler herefter mere præcist, hvad disse public service-opgaver indebærer.
(74)
Kommissionen mener, at de public service-opgaver, som er pålagt France 2 og France 3, udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Disse public service-opgaver er klart defineret og legitime, da de dels tager sigte på at opfylde demokratiske, sociale og kulturelle behov i det franske samfund og dels at sikre mediepluralisme, herunder kulturel og sproglig mangfoldighed ifølge protokollen. Kommissionen konstaterer endvidere, at disse public service-opgaver dækker udvikling og udsendelse af alle programmer udsendt af France 2 og France 3. Disse tv-kanalers public service-aktiviteter består således i udvikling og udsendelse af alle deres programmer. Nogle public service-opgaver er ganske vist generelle og mere kvalitative, men ud fra protokollens fortolkningsbestemmelser finder Kommissionen denne »brede« definition legitim. Endelig mener Kommissionen ikke, at definitionen af public service-opgaver indeholder klare fejl.
(75)
Udbudsbetingelserne for de to offentlige tv-kanaler indeholder ligeledes bestemmelser om kvoter for udsendelse af »originale fransksprogede« cinematografiske og audiovisuelle værker og om finansiering af koproduktioner af cinematografiske værker. Der er tale om regler, der gælder for alle luftbårne tv-stationer. Da disse foranstaltninger ikke er omfattet af undersøgelsen i denne beslutning, berører de ikke en eventuel analyse af de fordele, der således er tillagt den audiovisuelle og cinematografiske produktion.
B. Mandat og kontrol
(76)
De omhandlede public service-opgaver er blevet pålagt France 2 og France 3 i officielle akter, da de følger af lov nr. 86-1067 samt udbudsbetingelserne af 28. august 1987 og 16. september 1994, vedtaget ved dekret af premierministeren. Udbudsbetingelserne foreskriver, at visse forpligtelser skal præciseres af årlige bestemmelser. Det anføres endvidere i udbudsbetingelserne af 16. september 1994, at de forpligtelser og principper, der nævnes deri, om nødvendigt præciseres i målkontrakter indgået mellem staten og tv-kanalerne.
(77)
De franske myndigheder har indført forskellige former for kontrol med France 2’s og France 3’s udførelse af deres public service-opgaver. De to offentlige kanaler sender hvert år en rapport til den minister, der er ansvarlig for kommunikation, og til CSA om gennemførelsen af de bestemmelser, der fremgår af deres udbudsbetingelser. CSA offentliggør hvert år en offentlig rapport, i hvilken det artikel for artikel vurderes, om hver enkelt kanal har overholdt udbudsbetingelserne. Hvis en tv-kanal groft misligholder sin public service-opgave, sender CSA sine offentlige bemærkninger til selskabets bestyrelse.
(78)
I overensstemmelse med artikel 53 i lov nr. 86-1067 skal parlamentet vedtage de offentlige kanalers budget på basis af en rapport fra hver forsamling udarbejdet af et medlem af finansudvalget. Ordføreren kan, hvis det skønnes nødvendigt, kommentere tv-kanalernes public service-opgaver.
(79)
Endelig skal det nævnes, at af de tolv medlemmer, der sidder i hver tv-kanals bestyrelse, er der to parlamentarikere, fire repræsentanter for medlemsstaten og fire eksperter. Disse ti personer er eksterne personer og kan derfor uden forbehold give udtryk for deres mening om overholdelsen af public service-forpligtelserne.
C. Proportionalitet hvad angår finansieringen af public service-opgaven
a) Vurdering af statens kompensation af omkostningerne ved public service-opgaven
(80)
Kommissionen skal vurdere, om statsstøtten til France 2 og France 3 var proportionel med omkostningerne ved udførelsen af public service-opgaven. Ifølge meddelelsen må »statsstøtten ikke overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven under hensyntagen til andre direkte eller indirekte indtægter, der stammer fra public service-opgaven. Derfor vil den nettofortjeneste, der tilfalder de kommercielle aktiviteter som følge af public service-aktiviteterne, blive inddraget ved vurderingen af støttens proportionalitet« (19).
(81)
Det skal bemærkes, at selv om meddelelsen i den henseende henviser til Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (20) og til den forpligtelse til at føre særskilte regnskaber, der indføres med dette direktiv, fandt denne forpligtelse ikke anvendelse på tv-spredning i den periode, som denne beslutning omhandler.
(82)
Meddelelsen er neutral, hvad angår den måde, medlemsstaterne vælger at finansiere de tv-kanaler, der har fået overdraget public service-opgaver. De franske myndigheder har valgt en todelt finansiering, der er baseret på offentlige indtægter og kommercielle indtægter. Reklame- og sponsorindtægter står for næsten alle de kommercielle indtægter, idet distributionsaktiviteterne kun giver ubetydelige indtægter. Hvad angår de offentlige indtægter, udgør licensafgiften den normale offentlige finansiering af France 2 og France 3. Ud over licensen ydede de franske myndigheder i perioden 1988-1994 ovennævnte støtte til France 2 og France 3, således som det fremgår af tabel 1 og 2.
(83)
De franske myndigheder foretog ligeledes tre kapitalindskud i France 2. Fra 1988-1991 led tv-kanalen så store tab, at den i 1991 var nødt til, i overensstemmelse med artikel 241 i den franske lov nr. 66-537 af 24. juli 1966, at øge og efterfølgende nedbringe sin aktiekapital for at afvikle en stor del af gælden og regulere niveauet for selskabets egenkapital til halvdelen af aktiekapitalen. I den forbindelse indskød den franske stat 500 mio. FRF i France 2. Denne transaktion gjorde det muligt at sikre kanalens virksomhed på kort sigt, men den gjorde det ikke muligt at sikre en holdbar balance mellem egenkapital og bankgæld. Staten måtte således foretage yderligere to kapitalindskud i 1993 og 1994 på i alt 410 mio. FRF.
(84)
I forbindelse med undersøgelsen af proportionalitetskriteriet skal Kommissionen også sikre sig, at den offentlige finansiering, som France 2 og France 3 nød godt af fra 1988-1994, dvs. den statsstøtte, som denne beslutning omhandler, men også licensen og støtte til køb af udstyr, ikke overstiger nettoomkostningerne ved deres public service-opgave.
(85)
Indledningsvis skal det bemærkes, at France 2 og France 3 i perioden 1988-1994 modtog offentlige midler, der regnskabsmæssigt behandles forskelligt. Licensen skal kompensere for de årlige byrder, der pålægges de to tv-kanaler i relation til udførelsen af public service-opgaven, og den opføres derfor i den årlige resultatopgørelse. Kapitalindskuddene og støtten opføres derimod i balancen. Kapitalindskuddene udgør nemlig ekstraordinære indskud, der skulle tjene til at afvikle flere års underskud. På samme måde giver investeringsstøtte og støtte til køb af udstyr mulighed for at finansiere investeringer, der vil blive anvendt og afskrevet over flere regnskabsår. Støtten indgår derfor i resultatopgørelsen i takt med, at investeringerne afskrives. Da der med henblik på beregningen af kompensationen for omkostningerne ved public service-opgaven både indgår elementer fra balancen (støtte) og fra resultatopgørelsen (afskrivninger, der indgår i de samlede årlige omkostninger), er det nødvendigt med en kumulativ tilgang på mellemlang til lang sigt, da det så er muligt at fastslå, at afskrivningerne (som er bogført i resultatopgørelsen) og støtten (som er bogført i balancen) udgør samme beløb. Da den formelle undersøgelsesprocedure vedrører årene 1988-1994, vil denne kumuleringsperiode blive anvendt.
(86)
France 2 og France 3 driver både public service-virksomhed og kommerciel virksomhed, enten internt eller via datterselskaber. Kun omkostningerne ved kanalernes public service-virksomhed, som omfatter alle de omkostninger, der er nødvendige for at udvikle og udsende deres programmer, kan støttes økonomisk af staten. Hver kanals samlede omkostninger for regnskabsåret omfatter omkostninger i forbindelse med udførelsen af public service-virksomheden og omkostninger i forbindelse med den kommercielle virksomhed. Nettoomkostningerne ved hver kanals public service-virksomhed fås ved fra deres samlede omkostninger for regnskabsåret at fratrække alle de omkostninger, der er knyttet til udførelsen af public service-opgaverne, uanset om de udføres internt eller via datterselskaber, samt nettoindtægterne fra disse opgaver (hovedsagelig reklame- og sponsorindtægter), således som foreskrevet i meddelelsen. Som det fremgår af tabel 4, androg de kumulerede nettoomkostninger ved France 2’s public service-opgaver i den her omhandlede periode 15,69 mia. FRF, og France 3’s androg 20,89 mia. FRF (21).
TABEL 4
Fastsættelse af de kumulerede nettoomkostninger ved public service-virksomheden i perioden 1988-1994
(i mia. FRF)
France 2
France 3
Samlede omkostninger
41,982
37,011
Omkostninger knyttet til den kommercielle virksomhed
15,2
11,74
Nettooverskud af den kommercielle virksomhed
11,091
4,379
Nettoomkostninger ved public service-virksomheden
15,691
20,892
(87)
Nettoomkostningerne ved public service-virksomheden skal derefter sammenholdes med den offentlige finansiering for at fastslå, om statens økonomiske kompensation oversteg disse omkostninger. Da licensen på den ene side og støtten og kapitalindskuddene på den anden side er bogført forskelligt, er det nødvendigt successivt at beregne saldoen for kompensationen for omkostningerne ved public service-virksomheden afhængig af, hvilken type offentlig finansiering der undersøges. I perioden 1988-1994 modtog France 2 og France 3 henholdsvis 12,12 og 20,17 mia. FRF (22). i form af licensafgifter. En analyse baseret på resultatopgørelsen viser således, at France 2 og France 3 kumulativt blev underkompenseret med et beløb svarende til 3,57 mia. FRF og 718,6 mio. FRF.
(88)
Denne underkompensation skal nu sammenholdes med de yderligere offentlige midler, der er opført i balancen. Disse yderligere midler består på den ene side af støtte til køb af udstyr og på den anden side af investeringsstøtte, anden form for støtte og kapitalindskud, som denne procedure vedrører. Kumuleret andrager denne støtte for France 2’s vedkommende 1,91 mia. FRF og for France 3’s vedkommende 633,5 mio. FRF. Desuden skal kapitalindskud og ikke-tilbagebetalte forskud på løbende konti til de to offentlige kanalers datterselskaber med kommerciel virksomhed ikke inkluderes i nettoomkostningerne for public service-virksomheden (115,2 mio. FRF for France 2 og 25,9 mio. FRF for France 3).
(89)
Hvis der tages højde for disse yderligere midler, viser det sig, at France 2 og France 3 blev underkompenseret i perioden 1988-1994. France 2’s underkompensation andrager 1,54 mia. FRF og France 3’s 59,2 mio. FRF.
b) Vurdering af France 2’s og France 3’s praksis på markedet for salg af reklametid
(90)
Ifølge meddelelsen skal Kommissionen ligeledes undersøge, om der var tale om konkurrenceforvridning, som ikke var nødvendig for at opfylde public service-opgaven, hvad angår den kommercielle virksomhed, der følger af public service-virksomheden. Der ville være tale om en sådan forvridning, hvis France 2 og France 3, i forvisningen om at få al kommerciel indtjening kompenseret af staten, trykkede priserne på reklametid og på den måde nedbragte konkurrenternes indtjening.
(91)
TF1 nævner dette argument i sin klage og påstår, at takket være statsstøtten til France 2 og France 3 kunne disse selskaber i modsætning til deres konkurrenter »se bort fra ethvert krav om rentabilitet, hvorved de kan tilbyde introduktionspriser og kunstigt lave priser for tv-reklamer og sponsoraktiviteter for at bevare deres kunder«.
(92)
På grundlag af de oplysninger, Kommissionen råder over, har det ikke været muligt at bekræfte TF1's argument. Forskellen mellem TF1's priser for tv-reklamer og de priser, France 2 og France 3 anvender, kan ikke forklares ved de to kanalers kommercielle praksis, men ved omfanget af reklameeffekten hos TF1 sammenlignet med de to offentlige kanaler.
(93)
I sektoren for tv-reklamer er annoncørerne først og fremmest interesseret i den seergruppe, som består af husmødre under 50 år. Denne seergruppe måles ved hjælp af begrebet »Gross Rating Point« (GRP, et mål for mediernes effekt), som defineres som det gennemsnitlige antal kontakter for en reklamekampagne, der nås i en gruppe på 100 personer i målgruppen. En kontakt betragtes som etableret, når en person på et givet tidspunkt udsættes for det udsendte budskab.
(94)
For deres reklameindslag søger annoncørerne den reklametid, der har størst effekt, og som på et givet tidspunkt sikrer den bedste dækning af målgruppen. Det betyder, at jo højere seertallene er, i jo højere grad vil annoncørerne acceptere at betale en højere enhedspris per kontakt (GRP-pris). Der er altså tale om et tillæg for effekten af reklametiden.
(95)
Tabel 6 viser kanalernes gennemsnitlige GRP-værdi og den gennemsnitlige GRP-pris for hele dagen for målgruppen husmødre mellem 15-49 år.
TABEL 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
Gennemsnitig GRP
GRP-pris
(EUR)
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Kilde: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN.
Da metoden blev ændret i 1989, er det ikke muligt at sammenligne med tidligere data.
(96)
Tabel 7 viser for hver tv-kanals vedkommende den gennemsnitlige GRP og den gennemsnitlige GRP-pris i primetime (kl. 19-22) for målgruppen husmødre fra 15-49 år.
TABEL 7
TF1
France 2
France 3
M6
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
Gennemsnitlig
GRP
GRP-pris
(EUR)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Kilde: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT traitement POPCORN.
Da metoden blev ændret i 1989, er det ikke muligt at sammenligne med tidligere data.
(97)
Man ville kunne tale om en konkurrencebegrænsende adfærd hos de offentlige kanaler på markedet for salg af reklametid, hvis man, ud fra den betragtning at en højere gennemsnitlig GRP-værdi medfører en højere gennemsnitlig GRP-pris (tillæg for effekt), kunne konstatere, at de offentlige kanalers GRP-priser var mærkbart lavere end TF1’s og M6’s priser. Det er ikke tilfældet på basis af oplysningerne i tabel 6 og 7. Det er korrekt - således som anført af TF1 - at dette selskabs pris er højere end France 2's eller France 3's pris, hvis priser er højere end M6's. Det følger ligeledes, at TF1's gennemsnitlige GRP-pris stadig er mærkbart højere end France 2’s og France 3’s. Fra 1990-1994 svingede TF1’s gennemsnitlige GRP-værdi målt over hele dagen fra 4,7 til 5,8 sammenlignet med France 2, der svingede fra 2,4 til 3, France 3 fra 1,6 til 2,3 og M6 fra 1,9 til 2. I prime time svingede TF1's gennemsnitlige GRP fra 10,3 til 12,8, mens tallene for France 2 var 5,7 til 6,1, France 3 fra 3,4 til 4,1 og M6 fra 3,4 til 4,4. Forskellen mellem TF1’s og de offentlige kanalers GRP-priser er ikke uproportioneret, hvis man sammenligner den med forskellen mellem GRP-priserne hos TF1 og M6. Gennemsnitlig kan man konstatere et fald i France 2’s, France 3’s og M6’s GRP-priser på ca. 83 EUR pr. GRP-enhed i forhold til TF1’s GRP-pris i de to omhandlede perioder (hele dagen og primetime). Det kan herefter konstateres, at France 2 og France 3 ikke har solgt deres reklametid til kunstigt lave priser.
(98)
Som illustration vises nedenfor grafer med oplysninger om GRP-priser og gennemsnitlig GRP for kanalerne, således som de fremgår af tabel 6 og 7, idet der skelnes mellem gennemsnittet for hele dagen og for primetime. Det begrænsede antal (fem) punkter, som er tilgængeligt for hver kanal, og den lave spredningsgrad giver mulighed for at vise alle fem år og de fire kanaler i en og samme graf.
(99)
De to grafer viser, at der er en positiv korrelation mellem den gennemsnitlige GRP og GRP-priserne, hvilket bekræfter det faktum, at der findes et tillæg for effekt: En kanal med en højere GRP har en højere GRP-pris. Denne korrelation ses i grafen ved den lineære regressionslinje for GRP-pris i forhold til den gennemsnitlige GRP, der viser den »gennemsnitlige« relation mellem GRP-pris og GRP for alle kanaler i den omhandlede periode. Endvidere fremgår det af de to grafer, at France 2’s og France 3’s priser ikke er mærkbart lavere end de priser, som TF1 og M6 anvendte, når der tages højde for tillægget for effekt. For France 2 og France 3 er de punkter, som ligger under regressionslinjen, imidlertid meget tæt på linjen. Man kan desuden konstatere, at nogle af France 3’s priser ligger over M6’s med stort set samme GRP.
(100)
Sammenfattende fremstår de priser, som France 2 og France 3 anvendte mellem 1990 og 1994, ikke som væsentligt lavere end de priser, TF1 og M6 anvendte. Således kan de højere priser for reklametid hos TF1 forklares med det forhold, at kanalens reklametider har større effekt, og ikke med de offentlige kanalers kommercielle praksis. De franske konkurrencemyndigheder nåede i øvrigt til samme konklusion i en beslutning fra 2001 om salg af tv-reklametid (24).
(101)
Endelig kan Kommissionen konstatere, at den offentlige støtte, som de franske myndigheder i perioden 1988-1994 ydede France 2 og France 3, var lavere end selskabernes omkostninger ved udførelsen af public service-opgaven, og at der ikke findes afgørende beviser på, at de offentlige kanaler skulle have optrådt konkurrencebegrænsende på markedet for salg af reklametid. Kommissionen mener derfor, at den statslige finansiering af France 2’s og France 3’s public service-forpligtelser opfylder proportionalitetskriteriet.
(102)
Kommissionen mener, at de tre betingelser for anvendelse af undtagelsen i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, er opfyldt i denne sag.
VII. KONKLUSION
(103)
På baggrund af sin undersøgelse mener Kommissionen, at den statsstøtte, som er genstand for denne formelle undersøgelsesprocedure, er forenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 86, stk. 2 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Frankrigs investeringsstøtte til France 2 og France 3 samt Frankrigs kapitalindskud i France 2 mellem 1988 og 1994 udgør statsstøtte, som er forenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 10. december 2003.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 10 päivänä joulukuuta 2003,
valtiontuesta, jonka Ranska on toteuttanut France 2:n ja France 3:n hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 4497)
(Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2004/838/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamisasetuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaan kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I. MENETTELY
(1)
Ranskalainen televisiokanava Télévision Française 1 SA, jäljempänä ’TF1’, teki 10 päivänä maaliskuuta 1993 kantelun komissiolle julkisten kanavien France 2:n ja France 3:n rahoitusta ja sen käyttämistä koskevista tavoista (2). Kantelussa todetaan, että perustamissopimuksen 81 artiklaa, 86 artiklan 1 kohtaa ja 87 artiklaa on rikottu.
(2)
TF1 katsoo perustamissopimuksen 81 artiklan osalta, että France 2 ja France 3 ovat toteuttaneet tiettyjä yhdenmukaistettuja menettelytapoja, joilla on pyritty ja päästy kilpailun rajoittamiseen. Perustamissopimuksen 86 artiklan osalta TF1 väittää, että Ranskan valtio ylläpitää toimenpiteitä, jotka ovat ristiriidassa julkisten yritysten ja yksityisten yritysten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa, sekä toimenpiteitä, jotka edellyttävät kilpailua rajoittavia sopimuksia tai joilla edistetään niitä. Perustamissopimuksen 87 artiklan osalta TF1 toteaa, että televisiolupamaksut, pääoma- ja muut tuet sekä alijäämäluvat, joita France 2 ja France 3 saivat 90-luvun alussa, ovat valtiontukea. Lisäksi TF1 pitää valtiontukea vastaavana toimenpiteenä sitä, ettei Ranskan audiovisuaalialan korkein neuvosto (Conseil supérieur de l’audiovisuel), jäljempänä ’CSA’, pysty määräämään sakkoja julkisille kanaville. TF1 katsoo, että kyseisten valtiontukien ansiosta julkisten kanavien ei ole tarvinnut välittää kaupallisesta kannattavuudesta: se on tarjonnut toisia enemmän televisiointi-oikeuksista sekä tutustumishintoja ja erittäin alhaisia hintoja mainoksista tai sponsoroinnista.
(3)
Komissio pyysi 16 päivänä heinäkuuta 1993 tietoja TF1:ltä, joka vastasi 30 päivänä syyskuuta 1993 päivätyllä kirjeellä. Tietopyyntö osoitettiin 12 päivänä elokuuta 1993 Ranskan viranomaisille, jotka vastasivat 9 päivänä joulukuuta 1993 päivätyllä kirjeellä.
(4)
TF1 osoitti 17 päivänä maaliskuuta 1994 komissiolle kirjeen kantelun pääkohdista.
(5)
TF1 toimitti lisätietoja 23 päivänä syyskuuta 1994 päivätyllä kirjeellä ja 12 päivänä joulukuuta 1994 päivätyllä asiakirjalla. Samoihin aikoihin komission ja TF1:n edustajat pitivät useita kokouksia.
(6)
TF1 ilmaisi 9 päivänä kesäkuuta 1995 päivätyssä kirjeessä huolestumisensa kantelun käsittelystä. Komissio vastasi 5 päivänä heinäkuuta 1995 päivätyssä kirjeessä, että tutkimus, jonka se oli tilannut julkisen televisiolähetystoiminnan rahoituksen problematiikasta kaikissa jäsenvaltioissa, ei ollut vieläkään valmistunut.
(7)
TF1 vaati 3 päivänä lokakuuta 1995 päivätyllä kirjeellä komissiota toimimaan. Komissio ilmoitti 11 päivänä joulukuuta 1995 päivätyllä kirjeellä valittajalle, että se oli pyytänyt lisätietoja Ranskan viranomaisilta 21 päivänä marraskuuta 1995 päivätyllä kirjeellä. TF1 antoi lisätietoja 27 päivänä marraskuuta 1995 päivätyssä asiakirjassa.
(8)
TF1 nosti 2 päivänä helmikuuta 1996 laiminlyöntikanteen komissiota vastaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.
(9)
Ranskan viranomaiset vastasivat 16 päivänä helmikuuta 1996 päivätyllä kirjeellä niille 21 päivänä marraskuuta 1995 osoitettuun tietopyyntöön. Komissio osoitti 22 päivänä helmikuuta, 28 päivänä kesäkuuta, 4 päivänä ja 18 päivänä lokakuuta 1996 uusia tietopyyntöjä Ranskan viranomaisille. Nämä vastasivat 21 päivänä ja 28 päivänä maaliskuuta, 12 päivänä huhtikuuta, 18 päivänä heinäkuuta ja 20 päivänä joulukuuta 1996 päivätyillä kirjeillä ja fakseilla.
(10)
TF1 täydensi alkuperäistä kanteluaan komissiolle lähettämässään, 10 päivänä maaliskuuta 1997 päivätyssä kirjeessään.
(11)
Komissio katsoi TF1:lle 15 päivänä toukokuuta 1997 osoittamassaan kirjeessä, ettei millään Ranskan valtion toteuttamalla toimenpiteellä oltu rikottu perustamissopimuksen 86 artiklaa yhdessä 81 ja 82 artiklan kanssa.
(12)
Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle lisätietoja 21 päivänä lokakuuta 1997 päivätyllä kirjeellä.
(13)
Komissio ja TF1 pitivät kokouksen 10 päivänä heinäkuuta 1998.
(14)
Komissio hylkäsi 2 päivänä helmikuuta 1999 tehdyllä päätöksellä TF1:n kantelussa esitetyt kanneperusteet, jotka perustuivat perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklaan.
(15)
Komissio osoitti 26 päivänä helmikuuta 1999 tietojen antamista koskevan välipäätöksen Ranskan viranomaisille, jotka vastasivat 29 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
(16)
Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan 1 päivänä toukokuuta 1999 perustamissopimuksen liitteeksi lisättiin jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta laadittu pöytäkirja, jäljempänä ’pöytäkirja’.
(17)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tuomitsi komission 3 päivänä kesäkuuta 1999 laiminlyönnistä todettuaan, että komissio ei ollut tehnyt päätöstä TF1:n kantelun valtiontukia koskevasta osasta (3).
(18)
Komissio ilmoitti 27 päivänä syyskuuta 1999 Ranskalle päätöksestään aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely France 2:n ja France 3:n saamien investointitukien sekä France 2:n vuosina 1988-1994 saamien pääomatukien osalta.
(19)
Menettelyn aloittamisesta tehty komission päätös julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä (4). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(20)
Ranskan viranomaiset ja komission edustajat pitivät kokouksen 19 päivänä marraskuuta 1999. Ranskan viranomaiset esittivät huomautuksensa 10 päivänä joulukuuta 1999 päivätyssä kirjeessä. Euroopan kaupallisten tv-yhtiöiden yhteenliittymä (Association des Télévisions Commerciales Européennes), jäljempänä ’ACT’, esitti huomautuksensa komissiolle 1 päivänä helmikuuta 2000. Ranskan viranomaiset vastasivat niihin 15 päivänä kesäkuuta 2000 päivätyssä kirjeessä.
(21)
Komission ja TF1:n edustajat pitivät kokouksen 10 päivänä helmikuuta 2000. Komission, Ranskan viranomaisten ja Ranskan television edustajat kokoontuivat 6 päivänä huhtikuuta ja 2 päivänä lokakuuta 2000.
(22)
Marraskuun 15 päivänä 2001 julkaistiin komission tiedonanto valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan (5), jäljempänä ’tiedonanto’. Siinä määritellään ne periaatteet, joita komission on tarkoitus noudattaa tarkastellessaan julkisille televisioyhtiöille myönnettävää julkista rahoitusta koskevia toimenpiteitä.
(23)
Komissio pyysi Ranskan viranomaisilta uusia tietoja 29 päivänä heinäkuuta, 18 päivänä lokakuuta ja 16 päivänä joulukuuta 2002 sekä 21 päivänä tammikuuta, 20 päivänä maaliskuuta ja 15 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyissä kirjeissä. Ranskan viranomaiset vastasivat 19 päivänä elokuuta 2002 sekä 2 päivänä tammikuuta, 11 päivänä helmikuuta, 12 päivänä helmikuuta, 19 päivänä toukokuuta, 26 päivänä elokuuta ja 7 päivänä marraskuuta 2003 päivätyissä kirjeissä.
(24)
Komission sekä Ranskan viranomaisten ja Ranskan television edustajat pitivät kokouksia 20 päivänä marraskuuta 2002 ja 11 päivänä kesäkuuta 2003. Komission ja TF1:n edustajat kokoontuivat 14 päivänä huhtikuuta 2003.
(25)
Tässä päätöksessä käsitellään ainoastaan menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä tarkasteltuja rahoitustoimenpiteitä, nimittäin France 2:n ja France 3:n saamia investointitukia sekä France 2:n vuosina 1988-1994 saamia pääomatukia. Tämä päätös ei koske 30 päivänä heinäkuuta 1949 annetulla Ranskan lailla nro 49-1032 käyttöönotettua televisiolupamaksua, koska sitä ei käsitelty menettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä.
(26)
Jotta komissio saisi kuitenkin kokonaiskuvan Ranskan valtion ja julkisten kanavien France 2:n ja France 3:n välisistä rahoitussuhteista tämän päätöksen kattamalla ajanjaksolla, sen on otettava huomioon investointi- ja pääomatukien lisäksi myös televisiolupamaksut. Tämän johdosta komissio viittaa tässä päätöksessä televisiolupamaksuun siltä osin kuin se on tarpeen johdanto-osan 25 kappaleessa tarkoitettujen rahoitustoimien analyysin kannalta.
II. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS ASIANOMAISISTA TOIMENPITEISTÄ
(27)
France 2:n ja France 3:n rahoitus koostuu sekä televisiolupamaksuista että mainoksista ja sponsoroinnista saatavista tuloista. Ranskan valtion omistamien kanavien julkinen rahoitus koostuu yleensä televisiolupamaksuista. Kuitenkin vuosina 1988-1994 France 2 ja France 3 saivat lisäksi investointitukia sekä France 2 pääomatukia.
A. Investointi- ja muut tuet
(28)
Vuosina 1988-1994 France 2 ja France 3 saivat valtiolta investointi- ja muita tukia taulukoissa 1 ja 2 esitetyn mukaisesti.
TAULUKKO 1
France 2:n saamat tuet
(miljoonaa Ranskan frangia)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investointituet
130
136
-
178,3
195
139
-
Muut tuet
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Tuet yhteensä
130
136
0,74
264,82
195
139
21
TAULUKKO 2
France 3:n saamat tuet
(miljoonaa Ranskan frangia)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Investointituet
50
100
40
80
145
159
-
Muut tuet
-
-
-
-
-
4,5
-
Tuet yhteensä
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Pääomatuet
(29)
France 2 sai tarkastelujaksolla myös kolme pääomatukea. Ranskan valtio myönsi 500 miljoonan Ranskan frangin suuruisen ensimmäisen pääomatuen vuonna 1991, 55 miljoonan Ranskan frangin suuruisen toisen pääomatuen vuonna 1993 ja 355 miljoonan Ranskan frangin suuruisen kolmannen pääomatuen vuonna 1994.
(30)
Asiaa tarkastettaessa kävi ilmi, että kanavat France 2 ja France 3 eivät saaneet televisiolupamaksuja lukuun ottamatta muuta julkista rahoitusta toimintaansa.
III. ASIANOMAISEN KOLMANNEN OSAPUOLEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(31)
Komissio vastaanotti muodollisessa tutkintamenettelyssä 1 päivänä helmikuuta 2000 päivätyssä kirjeessä huomiot ACT:ltä, joka edustaa valtaosaa kaupallisista televisioyhtiöistä yhteisössä.
(32)
ACT arvioi alustavasti, että yksityisille kanaville TF1, M6 ja Canal + on asetettu julkisen palvelun velvoitteita ilman, että valtio olisi myöntänyt niille rahoitusta, ja että tämän johdosta France 2:n ja France 3:n julkisen palvelun velvoitteet eivät mitenkään oikeuta niiden julkista rahoitusta. Se pahoittelee, ettei tiettyjä tietoja, kuten julkisista palvelutehtävistä julkisille kanaville koituvia lisäkustannuksia tai kanavauudistussuunnitelman sisältöä, esitetä muodollisesta tutkintamenettelystä tehdyssä päätöksessä. ACT vahvistaa kuitenkin komission analyysin kyseisten tukien vaikutuksesta kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(33)
ACT vahvistaa, että televisiolupamaksut ovat olleet valtiontukea siitä lähtien, kun audiovisuaaliala vapautettiin, ja että kyseessä on uusi tuki, koska televisiolupamaksut maksetaan kanaville joka vuosi. ACT tekee tästä sen päätelmän, että komission olisi pitänyt sisällyttää televisiolupamaksut muodollisen tutkintamenettelyn soveltamisalaan. Se arvioi lisäksi, että televisiolupamaksuja ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvina perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan eikä 86 artiklan 2 kohdan perusteella. France 2:n ja France 3:n julkinen rahoitus vaikuttaa sen mielestä perusteettomalta, koska yksityisillä kanavilla on samankaltaisia julkisen palvelun velvoitteita kuin julkisilla kanavilla, mutta yksityiset kanavat eivät saa vastaavaa rahoitustukea valtioilta.
(34)
ACT arvioi, että asianomaiset investointi- ja pääomatuet eivät liity tiettyyn kulttuurihankkeeseen, eikä niitä siis voida perustella perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan d alakohdalla. Se katsoo lisäksi, että ne ovat toimintatukia ja että yritysten pelastamista ja rakenneuudistusta koskevaa poikkeuslupaa ei voida soveltaa tähän tapaukseen, koska Ranskan viranomaiset eivät ole antaneet komissiolle tiedoksi kanavauudistussuunnitelmaa.
(35)
ACT palautti mieliin menetelmät, joita komission on noudatettava valtiontuen arvioimiseksi perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla. Se katsoo, että tässä erityistapauksessa tarkastellut investointi- ja pääomatuet eivät täytä mainitussa artiklassa määrättyjä arviointiperusteita, koska kyseessä ovat poikkeukselliset, väliaikaiset tuet, joita ei ole maksettu julkisen palvelun lisätehtävien rahoittamiseksi.
(36)
ACT pyytää siis komissiota tekemään lopullisen kielteisen päätöksen France 2:lle ja France 3:lle maksetuista investointituista ja France 2:lle maksetuista pääomatuista, aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn televisiolupamaksusta sekä antamaan ACT:lle laajempia tietoja kyseisten kahden kanavan julkisen palvelun velvoitteista ja niiden rakenneuudistussuunnitelman sisällöstä.
IV. RANSKAN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
A. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen
(37)
Ranskan viranomaiset esittivät huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 10 päivänä joulukuuta 1999 päivätyssä kirjeessä. Ne totesivat, että niiden 20 päivänä joulukuuta 1996 ja 29 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyt kirjeet ovat osa kyseisiä huomautuksia. Kyseisissä kahdessa kirjeessä käsiteltyä kehitystä tarkastellaan jäljempänä ainoastaan siltä osin kuin se ei käy ilmi jo 10 päivänä joulukuuta 1999 päivätystä kirjeestä.
(38)
Ranskan viranomaiset käsittelevät ensin audiovisuaalialan vapauttamisen seurauksia. Niiden mielestä TF1:n yksityistäminen heikensi France 2:n taloudellista tasapainoa huomattavasti ja odottamattomasti, koska vuodesta 1987 alkaen TF1:n mainostulot lisääntyivät merkittävästi, kun taas France 2:n mainostulojen kasvu kääntyi laskuun. Ranskan viranomaiset selittävät kyseisen kehityksen kahdella eri tekijällä. Toinen niistä on se, että TF1:n ohjelmavalikoima suunnattiin kaupallisista syistä mainostajia eniten kiinnostavaan katsojakuntaan eli ”alle 50-vuotiaisiin kotirouviin”, kun taas julkiset toimijat pyrkivät laajaan ja koostumukseltaan monipuoliseen katsojakuntaan. Toinen selittävä tekijä on se, että säännösten ja määräysten nojalla julkisilla toimijoilla on vähäisemmät mahdollisuudet mainostulojen suhteen kuin yksityisillä toimijoilla.
(39)
Ohjelmien osto- ja tuotantokustannukset kärsivät tuntuvasta inflaatiosta. Koska toimijoiden määrä kaksinkertaistui neljässä vuodessa, kilpailu voimistui ohjelmamarkkinoilla, ja uudet toimijat toivat markkinoille lisävaroja. Tämän tuloksena ohjelmakustannukset nousivat ohjelmalajista riippumatta. Inflaation kompensoimiseksi kyseiset kaksi julkista kanavaa hyödynsivät ohjelmavarastoaan. Koska ohjelmien rahoitus väheni ja niiden formaattia uudistettiin harvemmin, ne menettivät katsojakuntaansa, minkä johdosta myös France 2:n katsojakunta väheni huomattavasti ja samalla mainostulot vähenivät. Mainosvarojen vähentyminen ja kustannusten nouseminen heikensivät siis kyseisten kahden julkisen kanavan rahoitusta.
(40)
Ranskan viranomaiset vahvistavat, että valtion oli pakko puuttua asiaan varmistaakseen julkisten kanavien jatkuvuuden ja niiden julkisten palvelujen tarkoitukset ja mahdollistaakseen siten moniarvoisuuden säilymisen. Kyseiset julkisen palvelun tehtävät ilmenevät yleisenä laatuvelvoitteena ja erityisenä ohjelmasuunnitteluna. Ne perustuvat käsitykseen siitä, että tiedonsaannin moniarvoisuus, ohjelmien monipuolisuus sekä audiovisuaali- ja elokuva-alan luovan työn monipuolinen tukeminen edellyttävät yleisiä tehtäviä palvelevien ja riittävän laajaa yleisöä kiinnostavien julkisten kanavien olemassaoloa. Näiden tarkoitusten täyttäminen merkitsee julkisille kanaville sekä lisäkustannuksia että vähäisempiä mainostuloja. Niiden taloudellinen tilanne heikkeni vuosina 1988-1994 niin paljon, että se vaaransi niiden olemassaolon ja samalla niiden julkisen palvelun tehtävien täyttämisen. Valtion oli siis pakko antaa niille investointi- ja pääomatukia. Televisiolupamaksujen kasvu ei pystynyt tasapainottamaan ohjelmakustannusten nopeaa kasvua ja pysähdyttämään kanavien talouden romahtamista. Ranskan viranomaiset pitävät France 2:n ja France 3:n saamaa valtiontukea yhteismarkkinoille soveltuvana sekä perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan ja 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan että vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi myönnettävää valtiontukea koskevien suuntaviivojen (8) nojalla.
(41)
Ranskan viranomaiset perustelevat France 2:lle ja France 3:lle myönnettyjä investointitukia tarpeella auttaa kanavia kestämään ohjelmakustannuksien kasvun. Konsulttitoimisto Coopers & Lybrandin toteuttaman tarkastuksen johdosta molemmat julkiset kanavat laativat heinäkuussa 1991 strategiasuunnitelman, joka sisälsi sekä kummankin kanavan osalta sisäisen uudelleenjärjestelyhankkeen ja sosiaalisuunnitelman, joiden tarkoituksena oli luoda säästöjä, että strategian, jolla vastataan paremmin katsojien odotuksiin ja vahvistetaan niiden erityisluonne julkisina kanavina. Ranskan valtio osallistui strategiasuunnitelman toteuttamiseen edellä mainittuina investointitukina annetulla lisärahoituksella ja France 2:lle myönnetyllä pääomatuella sen taseen rakenteen kohentamiseksi. Ensimmäisen, 500 miljoonan Ranskan frangin suuruisen tuen osoittauduttua riittämättömäksi Ranskan valtio päätti myöntää France 2:lle kaksi uutta pääomatukea vuosina 1993 ja 1994, joista jälkimmäinen annettiin konsulttitoimisto Coopers & Lybrandin toteuttaman uuden tarkastuksen perusteella ja samaan aikaan kuin julkistettiin uusi taloussuunnitelma. Kyseisillä pääomatuilla pystyttiin tervehdyttämään France 2:n taloudellinen tilanne. Ranskan viranomaiset katsovat, että kyseisten rahoitustoimien ansiosta kyseiset kaksi julkista kanavaa pystyivät sopeutumaan uuteen kilpailutilanteeseen.
(42)
Ranskan viranomaiset muistuttavat, että kyseiset julkisille kanaville myönnetyt tuet annettiin niiden julkisen palvelun tehtäviä uudelleen arvioitaessa ja samanaikaisesti tavoitteista Ranskan valtion kanssa tehtyjen sopimusten kanssa.
(43)
Ranskan viranomaiset toteavat, että katsojakunta-, ohjelma- ja audiovisuaaliset mainosmarkkinat ovat kansallisia markkinoita, ja moittivat komissiota siitä, ettei se ollut osoittanut, miten kyseiset valtion toteuttamat rahoitustoimet olivat vaikuttaneet yhteisön sisäiseen kauppaan.
(44)
Ranskan viranomaiset esittivät 29 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyssä vastauksessaan huomautuksia France 2:n ja France 3:n kannasta televisiointioikeuksien ja mainostenhankintaa koskeville markkinoille osallistumiseen. Ne totesivat, että julkiset kanavat eivät pysty uhkaamaan kaupallisten kanavien asemaa televisiointioikeuksien hankintamarkkinoilla, koska niiden rahoitusmahdollisuudet ovat vähäisemmät ja niiden ohjelmasuunnittelun on oltava vaativaa ja monipuolista. Kaupalliset kanavat tarjoavat ainoastaan suurta katsojakuntaa kiinnostavia ohjelmia. Lisäksi Ranskan viranomaiset kiistivät, että France 2:lla ja France 3:lla on ollut ”keinotekoisen alhainen” hinnoittelupolitiikka mainosajan myynnissä. Ne huomauttivat erityisesti, että France 2:n mainosajan myyntihinnat ovat kaiken kaikkiaan ainoastaan 5-10 prosenttia TF1:n hintoja alhaisempia, vaikka viimeksi mainitulla kanavalla esitetyt mainokset tavoittivat kaksi kertaa suuremman katsojakunnan. Kahden julkisen kanavan ja TF1:n harjoittaman hinnoittelun erot vastaavat ainoastaan mainosten tehokkuuden eroa.
B. ACT:n esittämät huomautukset
(45)
Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle 15 päivänä kesäkuuta 2000 päivätyssä kirjeessä vastineensa ACT:n huomautuksiin. Vastineessa toistetaan kanta, jonka mukaan televisiolupamaksu on olemassa olevaa tukea, ja kiistetään, että hertsitaajuudella toimivia yksityisiä kanavia koskisi vastaavat velvoitteet kuin julkisia kanavia. Ne vahvistavat analyysinsä siitä, että tämän päätöksen kohteena olevat investointituet ja pääomatuet ovat perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan ja 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvia. Lisäksi ne toteavat, etteivät ne ole pyytäneet kulttuurin edistämistä koskevan 87 artiklan 3 kohdan d alakohdan soveltamista. Ne toteavat, että komission tehtävä on arvioida, ovatko sen käytettävissä olevat tiedot riittäviä menettelyn päättämiseksi ja voidaanko julkiset asiakirjat antaa tiedoksi ACT:lle.
V. KYSEISIÄ TOIMENPITEITÄ KOSKEVA ARVIOINTI
(46)
Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(47)
Jotta siis rahoitustoimi olisi perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, kaikkien seuraavien edellytysten on täytyttävä:
-
jäsenvaltio myöntää tuen valtion varoista,
-
tuella suositaan tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä aloja ja täten se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua,
-
tuella on vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
A. Valtion varat
(48)
Tämän päätöksen kohteena olevat pääoma- ja muut tuet myönnetään valtion talousarviosta. Kyseiset tuet myönnettiin joko säädöksen tai sääntelypäätöksen nojalla. Näin ollen ei ole epäilystä siitä, etteikö kyseisiä toimenpiteitä toteutettaisi valtion varoista.
B. Valikoiva etu ja kilpailun vääristyminen
(49)
Kaikki France 2:n ja France 3:n vuosina 1988-1994 saamat tuet merkitsivät kyseisille julkisille kanaville rahavaroja, joita ne saattoivat käyttää rahoittaakseen toimintaansa tai tehdäkseen investointeja ja jotka ne saivat koskematta omiin varoihinsa tai ottamatta markkinalainaa. Ne saivat tuesta siis etua. Se on lisäksi valikoiva, sillä siitä hyötyivät ainoastaan kyseiset kaksi julkista televisiokanavaa, eivätkä kaikki televisio-operaattorit, olivatpa ne sitten julkisia tai yksityisiä.
(50)
Vuosina 1988-1994 Ranskan valtio myönsi lisäksi France 2:lle kolme pääomatukea. Komissio on tavanomaisesti sitä mieltä, että valtion yritykselle antama pääomatuki ei muodosta yritykselle valikoivaa etua, jos tuki toteutetaan olosuhteissa, jotka olisivat hyväksyttäviä tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa toimivalle yksityiselle sijoittajalle. Kyseistä markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan testiä voidaan luonnollisesti soveltaa ainoastaan kaupallisiin toimiin tehtyihin investointeihin, joista diskontataan tavanomainen tuotto. Tässä erityistapauksessa France 2 suunnittelee ja lähettää televisio-ohjelmia, jotka ovat Ranskan valtion sille antamien tehtävien mukaisia. Ranskan valtio rahoittaa suoraan suuren osan sen toiminnasta televisiolupamaksuilla. Sen ohjelmasuunnittelun tavoitteena ei ole mainostulojen maksimointi. France 2:n pääomarakennetta vahvistaessaan Ranskan valtion ensisijainen tavoite ei siis ollut tuoton optimointi. Ranskan valtio ei siis myöntänyt pääomatukia France 2:lle samoin perustein kuin markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja. Ranskan viranomaiset väittivät 20 päivänä joulukuuta 1996 ja 29 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyissä huomautuksissaan, että Ranskan valtio oli toiminut kuten markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja. On kuitenkin ristiriitaista väittää joissakin huomautuksissa valtion toimineen kuten yksityinen sijoittaja markkinataloudessa ja muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskeneissa huomautuksissa, että Ranskan valtion France 2:lle antamassa tuessa on noudatettu vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi myönnettävää valtiontukea koskevia suuntaviivoja. Suuntaviivoja sovelletaan yrityksen pelastamiseen tai rakenneuudistukseen myönnettäviin tukiin eikä markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimiin.
(51)
Koska Ranskan viranomaiset väittivät kuitenkin toimineensa samankaltaisesti France 2:n suhteen kuin markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja, kyseistä väitettä on syytä tarkastella. Jotta voitaisiin arvioida, onko pääomatuet myönnetty tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa, on analysoitava tuensaajan taloudellisista tuloksista pääomatukien myöntämistä edeltävällä ajanjaksolla sekä markkinaennusteisiin perustuvia rahoitusnäkymiä. Taulukosta 3 käy ilmi France 2:n nettotulos ennen kolmen investointituen saamista ja sen jälkeen.
TAULUKKO 3
France 2:n rahoitusasema vuosina 1988-1994
(miljoonaa Ranskan frangia)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Liikevaihto
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Varainhoitovuoden nettotulos
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Lähde: France 2:n tulostilit
(52)
Taulukko 3 osoittaa, ettei France 2 tuottanut voittoa pääomatukien myöntämisen aikoihin. Ranskan viranomaiset eivät voineet odottaa investoinnilleen kanavan aiempien tulosten perusteella kohtuullista tuottoa. Ne eivät myöskään voineet odottaa yrityksen rahoitusnäkymien tai markkinaennusteiden perusteella tavanomaista sijoitetun pääoman tuottoa. Vaikka France 2:n tuottavuus palautui vuodesta 1992 alkaen muutaman tappiollisen vuoden jälkeen, kanavan tekemän vähäisen voiton mahdollistivat ainoastaan Ranskan valtion vuosina 1993 ja 1994 myöntämät ylimääräiset pääomatuet. Tämän johdosta Ranskan viranomaisten väitettä siitä, että France 2:lle myönnettyjä pääomatukia on pidettävä tavanomaisena markkinainvestointina, ei voida hyväksyä.
(53)
Näin ollen komissio katsoo, että markkinataloudessa toimiva yksityinen sijoittaja ei olisi myöntänyt France 2:lle vastaavia pääomatukia kuin mitä Ranskan valtio maksoi vuosina 1991, 1993 ja 1994. Ne muodostivat siis France 2:lle valikoivan lisäedun, koska France 2 oli ainoa televisiokanava, joka sai pääomatukia toimintansa rahoittamiseen.
(54)
Lisäksi olisi tarkasteltava, täyttyykö myönnettyä etua koskeva edellytys asiassa Altmark annetussa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa (9) vahvistettujen kumulatiivisten edellytysten perusteella. Kyseessä ovat seuraavat edellytykset:
-
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettu julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määritelty selvästi,
-
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, jotta vältettäisiin sellaisen taloudellisen edun sisältyminen korvaukseen, joka olisi omiaan suosimaan edunsaajayritystä suhteessa sen kilpailijayrityksiin,
-
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto, ja
-
silloin, kun yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(55)
Tässä erityistapauksessa komissio katsoo, ettei Altmark-tuomiossa vahvistettu toinen edellytys täyty. Investointi- ja pääomatuet ovat Ranskan valtion France 2:lle ja France 3:lle myöntämiä täsmällisiä tukitoimenpiteitä, joiden avulla kyseisten kanavien oli tarkoitus selvitä heikentyneestä taloudellisesta tilanteestaan. Kyseinen rahoitus myönnettiin jälkikäteen odottamattomasta tilanteesta selviytymiseksi. Kyseessä ei siis ole objektiivisesti ja läpinäkyvästi etukäteen vahvistettujen parametrien mukaisesti myönnetty rahoitus.
(56)
Altmark-tuomiossa vahvistetun neljännen edellytyksen osalta komissio toteaa, että niitä televisiokanavia, joille Ranskan viranomaiset ovat antaneet julkisen palvelun tehtäviä, ei valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä. Lisäksi molemmille julkisille kanaville annetun korvauksen tasoa ei määritetty tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten tehtävien täyttämisestä.
(57)
Koska Altmark-tuomiossa vahvistetut kumulatiiviset edellytykset eivät täyty, komissio toteaa, että tämän päätöksen kohteena olevat pääoma- ja muut tuet ovat antaneet France 2:lle ja France 3:lle perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valikoivia etuja.
(58)
Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön (10) mukaan kaikella valtiontuella, jolla vahvistetaan jonkin yrityksen asemaa suhteessa muihin yhteisön sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin, vääristetään kilpailua. Kun komission tässä asiassa toteuttama tutkinta alkoi vuonna 1988, audiovisuaaliala oli Ranskassa avointa kilpailulle. France 2 ja France 3 kilpailivat muiden televisiotoiminnan harjoittajien kanssa. Tämän päätöksen kohteena olevilla rahoitustoimilla niiden saama taloudellinen etu on väistämättä ylläpitänyt tai lujittanut niiden asemaa suhteessa niiden kilpailijoihin. Niiden saamat rahoitustoimet ovat siis vääristäneet kilpailua perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
C. Vaikutus kauppaan
(59)
Valtion rahoitustoimenpide on perustamissopimuksen 87 sopimuksen 1 kohdan mukainen valtiontuki ainoastaan, jos se vaikuttaa tosiasiallisesti tai potentiaalisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kun valtion myöntämällä rahoitustuella vahvistetaan yhden yrityksen asemaa suhteessa toisiin yhteisön sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin, tuen on katsottava vaikuttaneen viimeksi mainittuihin (11). Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut kyseistä vaikuttamisen käsitettä laajasti. Niinpä se, että asianomainen yritys ei itse osallistu vientiin, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että kauppaan vaikutettaisiin. Kun jäsenvaltio myöntää tukea jollekin yritykselle, kotimaan toiminta saattaa pysyä samana tai jopa lisääntyä, mikä puolestaan vähentää toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksia sijoittautua kyseisille markkinoille. Tuella mahdollistetaan sellaisen markkinaosuuden säilyttäminen, jonka toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kilpailijat olisivat voineet vallata (12).
(60)
Tiedonannossa todetaan edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella, että ”näin ollen julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn valtion rahoituksen voidaan yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, mikä tapahtuu usein kansainvälisellä tasolla. Niiden julkisten yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajat ylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio.” (13)
(61)
Komissio tarkasteli kyseistä kauppaan vaikuttamista perusteellisesti tietojen antamista koskevassa välipäätöksessään (14) sekä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä päätöksessä. Audiovisuaalisten lähetysoikeuksien hankkimista ja ohjelmien ostoa koskevilla markkinoilla on kansainvälinen ulottuvuus, vaikka oikeudet ja ohjelmat hankitaan yleensä tietyille maantieteellisille markkinoille. France 2:lle ja France 3:lle myönnetyt rahavarat antoivat niille ylimääräisiä kilpailukeinoja audiovisuaalisten lähetysoikeuksien hankkimiseen ja sellaisiin ohjelmiin tehtyihin investointeihin, jotka sen jälkeen pantiin myyntiin. Lisäksi kyseisillä tukitoimenpiteillä asetettiin France 2 ja France 3 edullisempaan asemaan kuin niiden yhteisössä toimivat kilpailijat ja samalla vähennettiin viimeksi mainittujen mahdollisuuksia sijoittautua Ranskaan. Tässä yhteydessä olisi pantava merkille, että osalla tässä päätöksessä tarkasteltua ajanjaksoa eräs useassa jäsenvaltiossa toimiva audiovisuaalialan konserni omisti osakkeita ranskalaisesta Cinq-kanavasta, joka teki konkurssin vuonna 1992.
(62)
Tämän johdosta France 2:n ja France 3:n saamat pääoma- ja muut tuet ovat vaikuttaneet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
(63)
Nämä huomautukset huomioon ottaen olisi tehtävä se päätelmä, että Ranskan viranomaisten France 2:lle ja France 3:lle maksamat tuet sekä France 2:lle vuosina 1988-1994 maksetut pääomatuet ovat perustamissopimuksessa tarkoitettuja valtiontukia.
VI. FRANCE 2:N JA FRANCE 3:N VALTUUTTAMINEN TUOTTAMAAN YLEISIIN TALOUDELLISIIN TARKOITUKSIIN LIITTYVÄÄ PALVELUA
(64)
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.”
(65)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 86 artikla merkitsee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottamaan valtuutetuille yrityksille poikkeusta valtiontukikiellosta (15). Altmark-tuomiossa vahvistetaan implisiittisesti, että valtiontuki, jolla hyvitetään taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta yritykselle aiheutuneet kustannukset, voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, mikäli perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset täyttyvät.
(66)
Vakiintuneen oikeuskäytännön (16) mukaan perustamissopimuksen 86 artikla sisältää poikkeusmääräyksen, jota on tulkittava suppeasti. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on selventänyt, että jotta toimenpiteeseen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta, sen on täytettävä seuraavat ehdot:
-
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi,
-
jäsenvaltio on uskonut nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi kyseisen palvelun tarjoamisen,
-
perustamissopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi yritykselle osoitetun tehtävän täyttämisen ja poikkeus ei vaikuta kaupan kehitykseen yhteisön etujen vastaisesti.
(67)
Tiedonannossa vahvistetaan ne menetelmät ja periaatteet, joilla komissio aikoo valvoa kyseisten edellytysten täyttämistä yleisradiotoiminnassa. Tässä erityistapauksessa komission on näin ollen määritettävä, että:
-
France 2- ja France 3 -televisiokanavien toiminta on julkisen palvelun toimintaa, ja niiden julkisen palvelun tehtävät on määritelty selkeästi (määritelmä),
-
France 2:lle ja France 3:lle on annettu kyseiset julkisen palvelun tehtävät virallisella asiakirjalla (tehtävänanto ja valvonta),
-
niille myönnetty taloudellinen korvaus on suhteessa niiden julkisen palvelun toiminnan nettokustannuksiin (suhteellisuus).
(68)
Komission on analyysissään otettava huomioon myös pöytäkirja. Siinä muistutetaan, että jäsenvaltioiden julkinen yleisradiotoiminta liittyy suoraan jokaisen yhteiskunnan demokraattisiin, yhteiskunnallisiin ja kulttuurisiin tarpeisiin samoin kuin tarpeeseen turvata viestinnän moniarvoisuus. Siinä määrätään täsmällisemmin, että jäsenvaltioilla on toimivaltuudet ”rahoittaa julkista yleisradiotoimintaa, siinä määrin kuin rahoitus myönnetään yleisradioyritykselle kunkin jäsenvaltion antaman, määrittelemän ja järjestämän julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi, ja siinä määrin kuin rahoitus ei vaikuta yhteisön kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi yleisen edun vastaista, kun samalla otetaan huomioon tällaisen julkisen palvelun tehtävän toteuttaminen”.
A. France 2:n ja France 3:n julkisen palvelun tehtävien määritelmä
(69)
Julkisen palvelun tehtävien määritteleminen kuuluu pöytäkirjan ja tiedonannon nojalla jäsenvaltioille. Tiedonannossa todetaan, että kun otetaan huomioon yleisradiotoiminnan erityisluonne, ’laaja-alainen’ määritelmä, jonka mukaan tietyn yleisradioyhtiön tehtäväksi uskotaan tasapainoisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen julkisen palvelun tehtävän mukaisesti, samalla kun pidetään katsojaosuus riittävän suurena, voidaan katsoa pöytäkirjan tulkitsevien määräysten mukaan 86 artiklan 2 kohdan nojalla oikeutetuksi. Tällainen määritelmä olisi yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, yhteiskunnallisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa ja varmistaisi moniarvoisuuden, mukaan lukien kulttuurinen ja kielellinen moninaisuus. (17) Olisi palautettava mieleen, että määriteltäessä julkista palvelua yleisradiotoiminnan alalla komission tehtävä rajoittuu selvien virheiden valvontaan (18).
(70)
Viestinnänvapaudesta 30 päivänä syyskuuta 1986 annetun Ranskan lain nro 86-1067 48 §:ssä viitataan France 2- ja France 3 -televisiokanavien kasvatukselliseen, kulttuuriseen ja yhteiskunnalliseen tehtävään. Lain 54, 55 ja 56 §:ssä määritetään tarkasti tietyt France 2:n tai France 3:n tehtävät hallituksen tiedotustilaisuuksien ja parlamenttikeskustelujen ammattijärjestöjä ja ammattialan järjestöjä sekä Ranskassa eniten harjoitettuja uskontokuntia koskevien lähetysten osalta.
(71)
France 2:n ja France 3:n julkiset palvelutehtävät luetellaan yksityiskohtaisesti kummankin kanavan osalta niiden tehtävänkuvauksissa. Elokuun 28 päivänä 1987 vahvistetun France 2:n tehtävänkuvauksen 3 §:ssä määrätään, että yhteiskunta suunnittelee ja ohjelmoi lähetyksensä tarkoituksenaan tuottaa koko katsojakunnalle tietoa, kulttuuriantia ja viihdettä laissa sille säädetyn kulttuurisen, koulutuksellisen ja sosiaalisen tehtävän mukaisesti ja että se varmistaa erityisesti ohjelmillaan kulttuuriperinnön arvostuksen ja osallistuu sen rikastuttamiseen. Samaten 28 päivänä elokuuta 1987 vahvistetussa France 3:n tehtäväkuvauksen 3 §:ssä toistetaan kyseiset kaksi määräystä ja lisätään kolmas, jonka mukaan yhteiskunta suunnittelee ja ohjelmoi eri alueilla sellaisia ohjelmia, joilla edistetään erityisesti kulttuuri-, sosiaali- ja ammattiyhteisöjen sekä hengellisten ja filosofisten yhteenliittymien ilmaisuvapautta ja tiedonsaantia.
(72)
Tämän jälkeen noin 20:ssä §:ssä kuvataan tarkemmin kyseiset julkisen palvelun tehtävät: ajatus- ja mielipidesuuntausten moniarvoinen ilmentäminen; tiedonsaannin rehellisyys, riippumattomuus ja moniarvoisuus; sopeutuminen teknologian muutoksiin; ohjelmien mukauttaminen kuurojen ja kuulovammaisten vaikeuksiin; hallituksen tiedotustilaisuuksien ja tärkeimpien parlamenttikeskustelujen, poliittista koulutusta, ammattijärjestöjä ja ammattialan järjestöjä sekä Ranskassa eniten harjoitettuja uskontokuntia koskevien lähetysten levitys; kansallisiin suurtapahtumiin ja tieliikenneturvallisuuteen liittyvien viestien sekä kuluttajavalistusta käsittelevien lähetysten levitys; kasvatuksellisten ja sosiaalisten ohjelmien lähettäminen; dokumenttien, uutis-, teatteri-, musiikki-, tanssi-, viihde-, urheilu-, lasten ja nuortenohjelmien sekä fiktion levitykseen ja luonteeseen liittyvät velvoitteet.
(73)
Syyskuun 16 päivänä 1994 laaditut France 2:n ja France 3:n tehtävänkuvauksilla, joilla korvattiin vuoden 1987 tehtävänkuvaukset, vahvistetaan kyseiset julkisen palvelun tehtävät. Tehtävänkuvauksen johdanto-osassa todetaan, että kansalliset televisioyhtiöt (France 2 ja France 3) ovat kaikkien kansalaisten televisiokanavia. Tämän vuoksi niiden tarkoituksena on saada mahdollisimman laaja yleisö profiloitumalla erityisellä ohjelmatarjonnalla, joka perustuu neljään tärkeimpään ominaispiirteeseen:
-
toteuttamalla niille laissa säädettyä kulttuurisia, kasvatuksellisia ja yhteiskunnallista tehtävää kyseiset kanavat tarjoavat yleisölle tietoja, kulttuuria ja viihdettä ihmisarvoa jatkuvasti kunnioittaen,
-
ne varmistavat ohjelmiensa moniarvoisuuden tarjoamalla kaikkia ohjelmalajeja ja kohdistamalla ohjelmansa kaikille katsojakunnille,
-
niiden kulttuuri- ja nuoriso-ohjelmat ovat erityisen monipuolisia ja -alaisia,
-
ne pyrkivät vakavasti luovaan televisiotoimintaan panostamalla innovaatioon, kiinnittämällä järjestelmällisesti huomiota journalismityyliin ja suosimalla alkuperäistuotantoja, joilla pyritään erityisesti painottamaan ranskalaista kulttuuriperintöä.
Kansallisten televisioyhtiöiden on toimittava esikuvana etiikan, laadun ja mielikuvituksen osalta. Tämän vuoksi niiden on vältettävä karkeuksia. Niiden katsojakuntaansa kiinnittämä huomio ilmaisee enemmänkin kunnioitusta yleisöä kohtaan kuin kaupallisuuden tavoittelemista. France 2:n tehtävänkuvauksen johdanto-osassa kuvataan kanava ainoana julkisen alan yleiskanavana, jonka tavoitteena on laaja katsojakunta, jolle se tarjoaa monipuolisen ja tasapainoisen ohjelmavalikoiman, kun taas France 3:n tehtävänkuvauksen johdanto-osassa todetaan, että kanavan erityistehtävänä on toimia alueellisena ja paikallisena kanavana, joka painottaa hajautettua tiedonsaantia ja alueellisia tapahtumia. Samoin kuin 28 päivänä elokuuta 1987 laadituissa tehtävänkuvauksissa, parissakymmenessä §:ssä määrätään yksityiskohtaisesti kyseiset julkisen palvelun tehtävät.
(74)
Komissio katsoo, että France 2:n ja France 3:n saamat julkisen palvelun tehtävät vastaavat perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua. Kyseiset julkisen palvelun tehtävät ovat selkeästi määriteltyjä ja perusteltuja, koska niillä pyritään tyydyttämään ranskalaisen yhteiskunnan demokraattiset, sosiaaliset ja kulttuuriset tarpeet sekä takaamaan moniarvoisuus, kulttuurinen ja kielellinen moniarvoisuus mukaan luettuna, pöytäkirjan mukaisesti. Komissio toteaa lisäksi, että kyseiset julkisen palvelun tehtävät kattavat kaikkien France 2:n ja France 3:n lähettämien ohjelmien rakenteen. Kyseisten kahden kanavan julkisen palvelun toiminta koostuu siten niiden ohjelmien suunnittelusta ja levityksestä. Tietyt julkisen palvelun tehtävät ovat tietysti yleisluonteisia ja pikemminkin laadullisia, mutta pöytäkirjan tulkitsevien määräysten perusteella komissio pitää kyseistä laajaa määritelmää perusteltuna. Komissio katsoo, ettei kyseisessä julkisen palvelun tehtävien määrittelyssä ole ilmeistä virhettä.
(75)
Molempien julkisten kanavien tehtävänkuvauksissa on määräyksiä alkuperäisesti ranskankielisten elokuvien ja audiovisuaalisten teosten levityskiintiöistä ja elokuvien yhteistuotannon rahoituksesta. Kyse on sääntelymääräyksistä, joita sovelletaan kaikkiin televisioyhtiöihin, jotka lähettävät koodaamatonta ohjelmaa hertsitaajuudella. Koska kyseiset toimenpiteet eivät kuulu tämän päätöksen tarkastelualaan, tässä päätöksessä ei oteta huomioon audiovisuaali- ja elokuvatuotannon alalle täten myönnettyjä etuja koskevaa mahdollista selvitystä.
B. Toimeksianto ja valvonta
(76)
Kyseiset julkisen palvelun tehtävät on annettu France 2:lle ja France 3:lle virallisilla säädöksillä: lailla nro 86-1067 sekä 28 päivänä elokuuta 1987 ja 16 päivänä syyskuuta 1994 pääministerin asetuksina annetuilla tehtävänkuvauksilla. Niissä määrätään, että tietyt velvoitteet täsmennetään vuotuisissa määräyksissä. Syyskuun 16 päivänä 1994 annetuissa tehtävänkuvauksissa todetaan lisäksi, että niissä mainittuja velvoitteita ja periaatteita täsmennetään tarpeen mukaan Ranskan valtion ja kanavien välisissä tavoitesopimuksissa.
(77)
Ranskan viranomaiset ovat ottaneet käyttöön erilaisia menetelmiä valvoakseen, että France 2 ja France 3 täyttävät julkisen palvelun tehtävänsä. Molemmat julkiset kanavat antavat vuotuisesti viestintäministerille ja CSA:lle kertomuksen niiden tehtävänkuvauksissa olevien määräysten täytäntöönpanosta. CSA julkaisee vuosittain kertomuksen, jossa se arvioi kummankin kanavan osalta artiklakohtaisesti tehtävänkuvausten noudattamista. Mikäli jompikumpi kanava syyllistyy julkisen palvelun tehtäviensä huomattavaan laiminlyöntiin, CSA osoittaa julkiset huomautuksensa kyseisen kanavan hallintoneuvostolle.
(78)
Parlamentti äänestää lain nro 86-1067 53 §:n mukaisesti julkisten kanavien talousarviosta kummassakin kamarissa valtiovarainvaliokunnan jäsenen laatiman kertomuksen perusteella. Mietinnön esittelijä voi esittää huomautuksensa siitä, miten kanavat ovat täyttäneet julkisen palvelun tehtävänsä, mikäli hän pitää sitä tarpeellisena.
(79)
Olisi pantava merkille, että kummankin kanavan hallintoneuvoston 12 jäsenestä kaksi on Ranskan kansalliskokouksen jäsentä, neljä valtion edustajaa ja neljä asiantuntijaa. Kyseiset kymmenen henkilöä eivät edusta kanavia, ja voivat näin ollen vapaasti esittää huomautuksensa julkisen palvelun tehtävien täyttämisestä.
C. Julkisen palvelun toiminnan rahoituksen oikeasuhteisuus
a) Julkisen palvelun toiminnan kustannuksista maksetun valtion korvauksen arviointi
(80)
Komission on arvioitava, ovatko France 2:lle ja France 3:lle maksetut valtiontuet oikeassa suhteessa niiden julkisen palvelun toiminnan kustannuksiin. Tiedonannossa todetaan: ”Jotta suhteellisuustesti läpäistäisiin, valtiontuki ei saa ylittää julkisen palvelun tehtävien täyttämisestä aiheutuvia nettokustannuksia. Arvioinnissa otetaan huomioon myös muut julkisen palvelun tehtävistä saadut suorat tai välilliset tulot. Tästä syystä nettohyöty, jonka muut toiminnot saavat julkisen palvelun tehtävästä, on otettava huomioon tuen suhteellisuutta arvioitaessa.” (19)
(81)
Olisi pantava merkille, että vaikka tiedonannossa viitataan tältä osin jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta 25 päivänä kesäkuuta 1980 annettuun komission direktiiviin 80/723/ETY (20) ja sillä käyttöön otettuun kirjanpidollista erottelua koskevaan velvoitteeseen, kyseistä velvoitetta ei sovellettu televisiolähetysten alaan tämän päätöksen tarkastelujaksolla.
(82)
Tiedonannossa ei oteta kantaa siihen, millä keinoilla jäsenvaltio rahoittaa julkisen palvelun tehtäviä saaneita televisioyhtiöitä. Ranskan viranomaiset ovat valinneet sekarahoitusjärjestelmän, joka perustuu osaksi valtion varoihin ja osaksi kaupallisesta toiminnasta saataviin tuloihin. Viimeksi mainitut koostuvat lähes täysin mainos- ja sponsorointituloista; levitysoikeuksista varoja saadaan ainoastaan vähän. France 2:n ja France 3:n tavanomainen julkinen rahoitus muodostuu televisiolupamaksuista. Tämän lisäksi Ranskan viranomaiset myönsivät France 2:lle ja France 3:lle vuosina 1988-1994 taulukoissa 1 ja 2 mainittuja tukia.
(83)
Ranskan viranomaiset myönsivät France 2:lle myös kolme pääomatukea. Vuosina 1988-1991 kanava oli tehnyt niin paljon tappiota, että vuonna 1991 sen oli 24 päivänä heinäkuuta 1966 annetun Ranskan lain nro 66-537 241 artiklan mukaisesti pakko ensin lisätä ja sitten vähentää osakepääomaansa vastatakseen suurimmasta osasta tappioitaan ja kasvattaakseen omaa pääomaansa, jotta se vastaisi puolta osakepääomasta. Tämän toimen aikana Ranskan valtio antoi France 2:lle 500 miljoonaa Ranskan frangia. Se riitti varmistamaan kanavan toiminnan jatkuvuuden lyhyellä aikavälillä, mutta sen johdosta ei pystytty palauttamaan kestävää tasapainoa omien varojen ja pankkivelkojen välille. Valtio joutui myöntämään vuosina 1993 ja 1994 kaksi uutta pääomatukea, joiden kokonaismäärä oli 410 miljoonaa Ranskan frangia.
(84)
Suhteellisuustestiä toteutettaessa komission on tarkastettava, ettei France 2:n ja France 3:n vuosina 1988-1994 saama julkinen rahoitus (tässä päätöksessä tarkasteltavat valtiontuet sekä televisiolupamaksut ja laitteistotuet) kokonaisuudessaan ylitä julkisen palvelun toiminnasta aiheutuvia nettokustannuksia.
(85)
France 2 ja France 3 saivat vuosina 1988-1994 julkisia varoja eri kirjanpitoperiaatteiden mukaisesti. Televisiolupamaksujen tarkoituksena on korvata kummallekin julkiselle kanavalle julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneet vuosikustannukset. Tämän vuoksi televisiolupamaksut kirjataan vuotuisesti tuloslaskelmaan. Pääoma- ja muut tuet kirjataan sen sijaan taseeseen. Pääomatuet ovat poikkeuksellisia lisävaroja, joilla katettiin useampana aiempana varainhoitovuonna kumuloituneet tappiot. Samoin investointi- ja laitteistotuilla voidaan rahoittaa investointeja, joita käytetään ja samalla poistetaan useampana varainhoitovuonna. Tuet kirjataan siis tuloslaskelmaan samaan tahtiin investointien poistojen kanssa. Koska julkisen palvelun kustannusten korvaamiseksi suoritetussa laskelmassa on sekä taseen osia (tuet), että tulostilin osia (varainhoitovuoden kokonaismenoihin kuuluvat poistot), on väistämätöntä arvioida tilannetta keskipitkän tai pitkän aikavälin kumulaation perusteella, koska silloin voidaan katsoa, että (tuloslaskelmasta ilmenevät) tukien jatkamiset ja (taseesta ilmenevät) tuet ovat määriltään suunnilleen samoja. Koska muodollinen tutkintamenettely koskee vuosia 1988-1994, kumulaatiokausi otetaan huomioon.
(86)
France 2:lla ja France 3:lla on sekä julkisen palvelun toimintaa että kaupallisia toimia, jotka ovat joko omia tai tytäryritysten toteuttamia. Valtio voi korvata taloudellisesti ainoastaan kanavien julkisen palvelun toiminnasta aiheutuvat kustannukset. Korvaukset kattavat kaikki ohjelmien suunnittelusta ja lähettämisestä aiheutuvat kustannukset. Kummankin kanavan varainhoitovuoden kokonaismenoihin sisältyvät kuitenkin julkisen palvelun toimintaan liittyvien kulujen lisäksi kaupallisiin toimiin liittyvät kulut. Kummankin kanavan julkisen palvelun toiminnasta aiheutuvat nettokustannukset saadaan siis vähentämällä varainhoitovuoden kokonaismenoista kaikki kaupallisiin toimiin liittyvät kulut, ovatpa ne sitten itse omia tai tytäryritysten toteuttamia, sekä kyseisistä toimista saatu nettovoitto (pääasiallisesti mainos- ja sponsorointituloja), kuten tiedonannossa todetaan. Kuten taulukosta 4 ilmenee, tarkastelujaksolla 1988-1994 julkisen palvelun toiminnan nettokustannukset olivat kumuloituina France 2:n osalta 15,69 miljardia Ranskan frangia ja France 3:n osalta 20,89 miljardia Ranskan frangia (21).
TAULUKKO 4
Vuosille 1988-1994 kumuloidut julkisen palvelun toiminnasta aiheutuneet nettokustannukset
(miljardia Ranskan frangia)
France 2
France 3
Kokonaiskustannukset
41,982
37,011
Kaupalliseen toimintaan liittyvät kustannukset
15,2
11,74
Kaupallisesta toiminnasta saatu nettovoitto
11,091
4,379
Julkisen palvelun toiminnasta aiheutuneet nettokustannukset
15,691
20,892
(87)
Kyseiset julkisen palvelun nettokustannukset on suhteutettava kanavien saamaan kaikkeen julkiseen rahoitukseen, jotta voidaan arvioida, onko valtion antama taloudellinen korvaus ylittänyt kyseiset kustannukset. Koska televisiolupamaksujen sekä pääoma- ja muiden tukien osalta noudatetaan erilaisia tilinpitomenetelmiä, on tarpeen esittää julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneiden kustannusten korvaukset vuosi kerrallaan huomioon otetun julkisen rahoituksen mukaisesti. Vuosina 1988-1994 France 2 sai televisiolupamaksuina 12,12 miljardia Ranskan frangia ja France 3 20,17 miljardia Ranskan frangia (22). Näin ollen tulostiliselvityksen perusteella käy ilmi, että France 2 sai kumuloidusti arvioituna liian vähän korvausta 3,57 miljardia Ranskan frangia ja France 3 vastaavasti 718,6 miljoonaa Ranskan frangia.
(88)
Kyseisiä liian vähäisiä korvaussummia olisi verrattava taseeseen kirjattuihin ylimääräisiin julkisiin varoihin. Ne muodostuvat laitteistotuista sekä niistä investointi-, pääoma- ja muista tuista, joita tämä menettely koskee. Kumuloituina ne ovat France 2:n osalta 1,91 miljardia Ranskan frangia ja France 3:n osalta 633,5 miljoonaa Ranskan frangia. Julkisen palvelun toiminnan nettokustannuksiin ei pidä sisällyttää pääomavaroja eikä ennakkomaksuja, joita ei ole korvattu kaupallisia toimintaa harrastaville julkisten kanavien tytäryrityksille (115,2 miljoonaa Ranskan frangia France 2:lle ja 25,9 miljoonaa Ranskan frangia France 3:lle).
(89)
Kyseiset lisävarat huomioon ottaen vaikuttaa siltä, että France 2 ja France 3 saivat vuosina 1988-1994 liian vähän korvausta. France 2:n osalta tukea maksettiin liian vähän 1,54 miljardia Ranskan frangia, France 3:n osalta 59,2 miljoonaa Ranskan frangia.
b) Arviointi France 2:n ja France 3:n käyttäytymisestä mainosajanmyyntimarkkinoilla
(90)
Tiedonannon mukaan komission on myös tarkastettava, ettei julkisen palvelun tehtäviin olennaisesti liittyvien kaupallisten toimien yhteydessä ole tapahtunut sellaista kilpailunvääristymää, joka ei olisi tarpeen julkisen palvelun tehtävien toteuttamiseksi. Kyseinen vääristymä olisi kyseessä, mikäli France 2 ja France 3, joille valtio korvaisi vähäisetkin mainostulot, alentaisivat mainoshintoja ja vähentäisivät samalla kilpailijoidensa tuloja.
(91)
TF1 vetoaa kantelussaan kyseiseen väitteeseen toteamalla, että koska kilpailijoiden kannattavuusvelvoitteet eivät sido France 2- ja France 3 -kanavia, ne voivat saamiensa valtiontukien ansiosta keinotekoisesti alentaa mainosajan tai sponsoroinnin hintoja säilyttääkseen mainosasiakkaansa.
(92)
Komissio ei ole käytettävissään olevien tietojen perusteella havainnut mitään TF1:n esittämän väitteen tueksi. TF1:n sekä France 2:n ja France 3:n mainosaikojen myyntihintojen erot eivät selity kyseisten kahden julkisen kanavan kaupallisella käyttäytymisellä, vaan sillä, että TF1:n mainosaika on julkisten kanavien mainosaikaa tehokkaampaa.
(93)
Televisiomainostajat ovat kiinnostuneita ennen kaikkea alle 50-vuotiaista kotirouvista koostuvasta katsojakunnasta. Katsojamääriä mitataan tiedotusvälineiden katepainetta kuvaavalla GRP-käsitteellä (Gross Rating Point), joka määritellään mainoskampanjassa saatujen yhteyksien keskiarvoksi suhteessa kohderyhmään kuuluvaan sataan henkilöön. Yhteys katsotaan saavutetuksi, kun yksi henkilö näkee tietyllä hetkellä välitetyn viestin.
(94)
Mainostajat haluavat mainoksilleen tehokkaimpia mainosaikoja, joilla katetaan tietyllä hetkellä kohderyhmä mahdollisimman laajasti. Tästä johtuu, että mitä enemmän mainosaika tavoittaa katsojia, sitä korkeamman yksikköhinnan mainostajat suostuvat mainoskatteesta maksamaan (GRP-hinta). Täten siis palkitaan mainosajan tehokkuus.
(95)
Taulukosta 6 ilmenee kunkin kanavan kohdalta GRP:n keskiarvo ja GRP-hinnan keskiarvo koko päivän aikana 15-49-vuotiaiden kotirouvien kohderyhmän osalta.
TAULUKKO 6 (23)
TF1
France 2
France 3
M6
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Lähde: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT, POPCORN-käsittely
Koska menetelmiä muutettiin vuonna 1989, vertailua aiempiin tietoihin ei voida tehdä.
(96)
Taulukko 7 osoittaa kunkin kanavan kohdalta GRP:n keskiarvon ja GRP-hinnan keskiarvon parhaimpana lähetysaikana (kello 19-22) 15-49-vuotiaiden kotirouvien kohderyhmän osalta.
TAULUKKO 7
TF1
France 2
France 3
M6
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
GRP-keskiarvo
GRP-hinta
(euroa)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Lähde: MEDIAMETRIE/MEDIAMAT, POPCORN-käsittely
Koska menetelmiä muutettiin vuonna 1989, vertailua aiempiin tietoihin ei voida tehdä.
(97)
Voitaisiin todeta, että julkiset kanavat käyttäytyisivät mainosajan myyntimarkkinoilla kilpailua rajoittavasti, kun otetaan huomioon, että korkea keskimääräinen GRP-hinta johtaa korkeampaan GRP-hintaan (tehokkuuspreemio), jos julkisten kanavien veloittamat GRP-hinnat olisivat tuntuvasti alhaisempia kuin TF1:n ja M6:n vastaavat hinnat. Näin ei kuitenkaan ole asianlaita taulukoissa 6 ja 7 esitettyjen tietojen perusteella. Tosin ne tukevat TF1:n väitettä siitä, että GRP-hinta on korkeampi kuin France 2:n tai France 3:n, joiden GRP-hinnat puolestaan ylittävät M6:n hinnat. Taulukoista käy ilmi myös, että TF1:n keskimääräinen GRP-hinta on aina hyvin selkeästi korkeampi kuin France 2:n tai France 3:n. Vuosina 1990-1994 koko päivä huomioon otettuna TF1:n keskimääräinen GRP-hinta vaihteli 4,7 pisteestä 5,8 pisteeseen, kun taas France 2:n vastaava hinta vaihteli 2,4 pisteestä 3 pisteeseen, France 3:n 1,6 pisteestä 2,3 pisteeseen ja M6:n 1,9 pisteestä 2 pisteeseen. Parhaimpaan katseluaikaan TF1:n keskimääräinen GRP-hinta vaihteli 10,3 pisteestä 12,8 pisteeseen, kun taas France 2:n vastaava hinta vaihteli 5,7 pisteestä 6,1 pisteeseen, France 3:n 3,4 pisteestä 4,1 pisteeseen ja M6:n 3,4 pisteestä 4,4 pisteeseen. TF1:n ja kahden julkisen kanavan GRP-hintojen välinen ero ei kuitenkaan ole suhteeton, jos sitä verrataan TF1:n ja M6:n GRP-hintojen väliseen eroon. Keskimääräisesti voidaan todeta France 2:n, France 3:n ja M6:n GRP-yksikköhintojen olevan 83 euroa alhaisempia suhteessa TF1:n GRP-hintaan kahtena tarkasteltuna ajanjaksona (koko päivän aikana ja parhaimpaan katseluaikaan). Tämän perusteella voidaan todeta, että France 2 ja France 3 eivät ole myyneet mainosaikaansa keinotekoisen alhaiseen hintaan.
(98)
Jäljempänä esitetyt kaaviot kuvaavat kanavien GRP-hintoja ja keskimääräistä GRP:tä koskevia tietoja, sellaisina kuin ne ovat esitettyinä taulukoissa 6 ja 7. Toinen kaavio koskee koko päivän tilannetta ja toinen parhainta katseluaikaa. Kutakin kanavaa koskevien pisteiden vähäisen määrän (viisi) ja niiden suppean hajonnan ansiosta voidaan kuvata kyseisten neljän kanavan tilanne asianomaisten viiden vuoden aikana samassa kaaviossa.
(99)
Kaavioista ilmenee, että keskimääräisen GRP:n ja GRP-hinnan välillä on olemassa positiivinen korrelaatio, mikä tukee väitettä tehokkuuspreemiosta: korkeamman GRP:n omaavalla kanavalla on korkeampi GRP-hinta. Kyseinen korrelaatio näkyy kaavioissa GRP-hinnan lineaarisena regressioviivana suhteessa keskimääräiseen GRP:hen, mikä osoittaa kaikkien kanavien GRP-hinnan ja GRP:n keskimääräistä suhdetta tarkastelujaksolla. Lisäksi kyseisistä kahdesta kaaviosta ilmenee, että France 2:n ja France 3:n veloittamat hinnat eivät ole merkittävästi alhaisempia kuin TF1:n ja M6:n veloittamat hinnat, kun otetaan huomioon tehokkuuspreemion vaikutus. France 2:n ja France 3:n osalta muutamat regressioviivan alapuolelle sijoittuvat pisteet ovat kuitenkin hyvin lähellä sitä. Lisäksi voidaan todeta, että tietyt France 3:n hinnat ylittävät M6:n hinnat GRP:n ollessa aika lailla vastaava.
(100)
France 2:n ja France 3:n vuosina 1990-1994 veloittamat hinnat eivät vaikuta merkittävästi alhaisemmilta kuin TF1:n ja M6:n veloittamat hinnat. Näin ollen TF1:n mainosajan korkeampi hinta selittyy sen mainosajan tehokkuudella eikä julkisten kanavien kaupallisella käyttäytymisellä. Sitä paitsi Ranskan kilpailuneuvosto on tehnyt saman päätelmän television mainosajan myynnistä vuonna 2001 tehdyssä päätöksessä (24).
(101)
Komissio toteaa yhtäältä, että Ranskan viranomaisten vuosina 1988-1994 France 2:lle ja France 3:lle antama julkinen rahoitus on ollut vähäisempää kuin niiden julkisen palvelun tehtävistä aiheutuneet kustannukset, ja toisaalta, että mikään ei osoita julkisten kanavien käyttäytyneen kilpailua rajoittavasti mainosajan myyntimarkkinoilla. Tämän vuoksi komissio katsoo, että France 2:n ja France 3:n julkisen palvelun tehtävien julkisessa rahoituksessa on noudatettu oikeasuhteisuuden vaatimusta.
(102)
Komissio katsoo, että tässä erityistapauksessa täyttyvät perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta koskevat kolme soveltamisedellytystä.
VII. PÄÄTELMÄT
(103)
Komissio katsoo analyysinsä päätteeksi, että tässä tutkimusmenettelyssä tarkastellut valtiontuet ovat perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvia,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Ranskan France 2:lle ja France 3:lle myöntämät investointituet sekä Ranskan France 2:lle vuosina 1988-1994 myöntämät pääomatuet ovat yhteisön perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvia valtiontukia.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ranskan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 10 päivänä joulukuuta 2003.