KOMMISSIONENS BESLUTNING af 30. april 1997 om den spanske støtte til flyfabrikanten Construcciones Aeronáuticas SA (Casa) (Kun den spanske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (97/807/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have givet de berørte parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
I
Den spanske støtte
Denne beslutning vedrører støtte på 7,21 mia. pta. til Construcciones Aeronáuticas SA (herefter benævnt Casa) mellem 1991 og 1993 til programmet Casa-3000, et projekt om udvikling af et turbopropfly med 70-80 sæder.
Selv om projektet skulle forlænges til 1998, blev det afbrudt i 1994.
II
Beslutningen af 27. september 1994
Ved brev af 20. oktober 1994 underrettede Kommissionen de spanske myndigheder om sin beslutning af 27. september 1994 (1) om at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til statsstøtte på 32,897 mia. pta. (ca. 209 mio. ECU), som Casa havde modtaget. Denne beslutning indeholdt en beskrivelse af projektet, den spanske stats finansielle intervention heri og baggrunden for indledningen af proceduren.
For at undersøge statens intervention anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om oplysninger ved brev af 17. februar 1992 (besvaret af de spanske myndigheder den 7. april 1992). Man anmodede om supplerende oplysninger den 26. maj 1992 (besvaret den 7. juli 1992) og igen den 12. oktober 1992 (besvaret den 6. november 1992).
Den 8. juli 1993 fandt der et møde sted mellem Kommissionen og de spanske myndigheder. Der blev igen anmodet om oplysninger den 12. august 1993 (besvaret den 13. september 1993) og den 6. oktober 1993 (besvaret den 29. oktober 1993); desuden fremsendte de spanske myndigheder et brev den 4. august 1994.
De indhentede oplysninger, hvis vigtigste elementer blev præsenteret, allerede da proceduren blev indledt, viser, at Casa og det daværende ministerium for industri, handel og turisme den 27. december 1991 undertegnede en samarbejdsaftale om projektet Casa-3000, hvis mål var at udvikle et turbopropfly med 70-80 sæder.
Casa arbejder i luftfartssektoren og designer, udvikler, fremstiller, monterer og kontrollerer civile og militære fly. Virksomheden samarbejder også som partner eller underleverandør med verdens førende flyproducenter i forbindelse med design, fabrikation og kontrol af flydele, navnlig store enheder fremstillet af ikke-metalholdige materialer, satellitdele og strukturer til mobile affyringsramper. Den beskæftiger sig ligeledes med vedligeholdelse af det spanske og det amerikanske forsvars fly. Blandt Casas andre vigtige aktiviteter kan nævnes satellitprogrammet Ariane, deltagelse i Airbus og i Eurofighterprojektet.
Aftalen af 27. december 1991, der blev godkendt af ministeriet på et møde den 20. december 1991, omfattede lån, der skulle tilbagebetales, for faserne bæredygtighed, definition og udvikling af Casa-3000-programmet for et samlet beløb på 32,897 mia. pta., der skulle udbetales i årlige rater under udviklingen af flyet i perioden 1991 til 1997. Lånebeløbet skulle dække 70 % af udviklingsomkostningerne ved projektet.
Bæredygtighedsundersøgelsen og definitionen af flyet blev udført i 1991, 1992 og første kvartal af 1993, hvilket svarer til en forsinkelse på tre måneder i forhold til den aftalte tidsplan. Projektets første fase omfattede definition af produktet og dets komponenter, afprøvning af kritiske elementer, herunder aerodynamikken og tests i en vindtunnel, søgen efter industrielle underleverandører og kunder til lanceringen af flyet.
Aftalens artikel 3 gav mulighed for at foretage en revision efter afslutningen af bæredygtigheds- og definitionsfasen for at give regeringen lejlighed til på baggrund af undersøgelsens resultater at tage stilling til, om den fortsat skulle yde støtte til projektet eller afbryde den. Hvis projektet skulle fortsætte, kunne regeringen gennem denne revision godkende et ajourført overslag over omkostningerne og tidsplanen.
På baggrund af resultaterne af bæredygtighedsundersøgelsen og definitionen besluttede regeringen den 7. maj 1993 at fortsætte udviklingen af resten af projektet og at indlede anden fase, udviklingsfasen. Med henblik herpå undertegnede Casa og ministeriet for industri, handel og turisme den 1. juni 1993 en aftale, der supplerede den oprindelige aftale af 27. december 1991, hvori man bekræftede det samlede beløb af de oprindelige lån, 32,897 mia. pta., og fastholdt aftalen om, at lånene skulle dække 70 % af omkostningerne. Aktiviteterne blev omlagt, og projektet blev forlænget til 1998, og som følge heraf blev størrelsen af de årlige rater, som de spanske myndigheder skulle betale, justeret.
Anden fase blev påbegyndt i 1993 og afbrudt i 1994, hvilket må opfattes som et teknisk sammenbrud af projektet.
Af beslutningen om at indlede proceduren fremgik det, at lånet på 32,897 mia. pta. svarede til en samlet finansieringsgrad af projektomkostningerne på 44,3 %, et beløb, man nåede frem til ved at dividere det samlede lånebeløb, 32,897 mia. pta. med de samlede projektomkostninger, 74,263 mia. pta. (ca. 468 mio. ECU), som de spanske myndigheder fastslog i et brev af 29. oktober 1993.
Kommissionen kunne acceptere en støtteintensitet på 40 %, når projektet kunne slå fejl, og modsatte sig derfor ikke, at der indledningsvis blev tilbudt finansiering af et sådant omfang. Derfor godkendte den med sin beslutning af 27. september 1994 den del af støtten, der svarede til 40 %, og indledte proceduren med hensyn til de resterende 4,3 %.
III
Bemærkninger fra tredjemand
To medlemsstater fremsatte bemærkninger efter indledningen af proceduren (Nederlandene og Sverige); det samme gjorde to private foretagender. Nogle bemærkninger vedrørte beregningsmetoden for støtteelementerne i lån baseret på industriel og intellektuel ejendomsret. I et tilfælde blev der sat spørgsmålstegn ved det rimelige i at anvende statsstøttepolitikken strengt i luftfartssektoren i lyset af de problemer, den europæiske flyindustri står overfor, mens der i et andet tilfælde blev opfordret til en stram politik for at undgå at skabe konkurrence mellem medlemsstaterne baseret på tilskud.
Disse bemærkninger blev sendt til de spanske myndigheder i brev af 17. juli 1995, og de spanske myndigheder sendte et skriftligt svar den 20. september 1995. De var stemt for at give mere omfattende støtte til luftfartssektoren på grund af dens særlige karakter og vanskeligheder og anmodede om, at støtten ikke blev begrænset inden omstruktureringen af den europæiske luftfartsindustri.
IV
Den spanske regerings bemærkninger
Efter indledningen af proceduren modtog Kommissionen yderligere oplysninger fra de spanske myndigheder i brev af 12. december 1994. På baggrund af en række artikler i pressen, hvori man hævdede at projektet var blevet opgivet på grund af dårlige markedsudsigter, bad Kommissionen i brev af 24. februar 1995 de spanske myndigheder om yderligere oplysninger om projektets udvikling. I brev af 22. maj 1995 gentog man denne anmodning. De spanske myndigheder svarede den 15. juni 1995 og forsikrede, at de ikke havde givet støtte til projektet i 1994, at de heller ikke havde planer om at gøre det i 1995, og at projektet var stillet i bero.
Ved brev af 3. oktober 1995 anmodede Kommissionen om flere oplysninger, især om hvilken støtteintensitet de spanske myndigheder anvendte; svaret blev givet i brev af 29. november 1995. Efter et møde i Bruxelles, den 24. januar 1996 bekræftede de spanske myndigheder i brev af 12. juni 1996, at projektet var definitivt opgivet, og fremlagde oplysninger om realomkostningerne og de midler, de spanske myndigheder havde stillet til rådighed for Casa.
Endelig anmodede Kommissionen i brev af 17. september 1996 om en nærmere specifikation af Casas forsknings- og udviklingsaktiviteter og de deraf følgende omkostninger. Svaret blev givet i brev af 1. oktober 1996.
V
Statsstøtte
Allerede inden proceduren blev indledt, fremførte de spanske myndigheder, at interventionen ikke indeholdt statsstøtte i henhold til traktatens artikel 92, stk. 1, eftersom lånet kunne sidestilles med en tilførsel af risikovillig kapital til en virksomhed. Den henviste til punkt 3.2, sjette led, i Kommissionens meddelelse fra 1984 om kapitalindsprøjtninger fra det offentlige (2). Da der er tale om en offentlig virksomhed, gælder meddelelsen den offentlige kapitalindsprøjtning i Casa. Punkt 3.2 fastslår, at der ikke er tale om statsstøtte, når virksomheder tilføres ny kapital på betingelser, der ville være acceptable for en privat investor, som driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. En af disse omstændigheder opstår når investeringens strategiske karakter med hensyn til afsætningsmuligheder eller forsyning er af en sådan art, at erhvervelsen af kapitalinteresser kan betragtes som en kapitalindskyders normale handlemåde, selv om forrentningen af investeringen udskydes til senere.
De spanske myndigheder omtalte desuden punkt 5 i samme meddelelse: »Medlemsstaterne har desuden indført en række foranstaltninger, der, uden at have alle de samme karakteristika som offentlige kapitalindskud ved erhvervelse af kapitalinteresser, ligner dem tilstrækkeligt til, at de kan betragtes som sådanne. Dette gælder bl.a. kapitalindskud i form af konvertible obligationslån eller lån, hvor det finansielle afkast, i hvert tilfælde delvis, afhænger af virksomhedens økonomiske karakter.«
De spanske myndigheder tilføjer, at Casa var forpligtet til at betale lånet tilbage med renter til Banco de Españas basisrentesats, og at staten overtog den industrielle og intellektuelle ejendomsret til udviklingen af flyet.
Vurdering
Selv om et lån kan sidestilles med en kapitaltilførsel, skal det stadig undersøges, om en privat investor i den foreliggende sag ville havde ydet et lån på lignende betingelser. Denne betingelse er ikke opfyldt i sagen, hvis man tager hensyn til risikoen og forventningerne om projektets rentabilitet; derfor betragter Kommissionen ikke lånet som en investering, men som statsstøtte, der skal undersøges på baggrund af de særlige normer for støtte til forskning og udvikling.
Med hensyn til risikoen ved projektet skal det påpeges, at eftersom tilbagebetalingen af lånet var afhængig af, at flyet blev en kommerciel succes (den afhang af antallet af solgte fly), var sandsynligheden for en tilbagebetaling begrænset. De spanske myndigheder har ved flere lejligheder bekræftet, at risikoen ved projektet var høj (brev af 7. april og 6. november 1992, 12. december 1994 og 12. juni 1996), og erklæret, at det skyldes, at der er tale om så langvarigt et projekt, at man har valgt den mest moderne teknik, og at efterspørgslen på markedet er begrænset, hvilket allerede var forudseeligt på daværende tidspunkt på baggrund af markedssituationen, navnlig med hensyn til overkapacitet.
Forventningerne om projektets rentabilitet skal også inddrages. De spanske myndigheder har ikke forelagt noget bevis for, at lånet skabte forventninger om rentabilitet, der stemmer overens med denne risiko. Tværtimod viste en beregning af afkastet på lånet til den spanske stat, som blev foretaget af de spanske myndigheder, at med visse antagelser om rentesatsen og tilbagebetalingstiden ville afkastet blive på under 6 %. Det må betragtes som et lavt afkast, især i betragtning af, at renten på langfristede lån (ti år) uden risiko i 1991 og 1992 var på over 12 %. Tilføjer man den tilsvarende risikopræmie, vil afkastet afgjort skulle være på over 20 %.
Selv om de spanske myndigheder i deres brev af 12. december 1994 fremførte, at markedsefterspørgslen var forbedret efter 1992, viser det forhold, at projektet blev opgivet, hvor stor en risiko der var tale om.
Lånet blev således ikke givet på betingelser svarende til dem, der gælder på det private marked, og indeholder dermed statsstøtte som omhandlet i artikel 92, stk. 1; desuden ville lånet antagelig gavne Casa på bekostning af andre europæiske flyfabrikanter. Denne form for lån er et typisk statsstøtteinstrument i forbindelse med risikofyldt langvarige forsknings- og udviklingsprojekter, uanset om støttemodtageren er en offentlig eller en privat virksomhed.
EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling (3) (rammebestemmelserne fra 1996), der afløste rammebestemmelserne fra 1986 (4), kan anvendes i den foreliggende sag. De spanske myndigheder omtalte anvendeligheden af rammebestemmelserne fra 1996 i deres brev af 12. juni 1996. Projektomkostningerne og den maksimale støtteintensitet, der kan tillades, skal vurderes på baggrund af rammebestemmelserne fra 1996 og Kommissionens sædvanlige praksis. Rammebestemmelserne fra 1996 fastsætter principperne for intensiteten af støtte i henhold til artikel 92, stk. 3, litra c), der tillader støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
Havde man anvendt rammebestemmelserne fra 1986, ville resultatet med hensyn til støttens intensitet have været det samme som efter rammebestemmelserne fra 1996.
VI
Projektomkostninger
De samlede projektomkostninger løber op i 8,973 mia. pta. (57 mio. ECU), og støtten er på 7,21 mia. pta. (45 mio. ECU). Rammebestemmelserne fra 1996 skelner mellem industriel forskning (punkt 5.3), udvikling på prækonkurrencestadiet (punkt 5.5) og de tekniske feasibility-undersøgelser, der går forud for en af de to former for forskningsaktiviteter (punkt 5.4). I rammebestemmelserne fra 1986 skelnede man blot mellem industriel forskning og udvikling på prækonkurrencestadiet. Rammebestemmelserne fra 1996 indførte begrebet feasibility-undersøgelser, der tillader en større intensitet, end når der er tale om industriforskning eller udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet.
I nedenstående tabel er omkostningerne opdelt efter rammebestemmelserne fra 1996. Aktiviteterne under kategorien »feasibility-undersøgelser« svarer groft sagt til projektets første fase (bæredygtighedsundersøgelse og definition), mens de to andre kategorier svarer til anden fase (udviklingsfasen). Tabellen viser desuden de spanske myndigheders og Kommissionens holdning til støtteintensitet, der vil blive analyseret i afsnit VII.
På trods af afbrydelsen af projektet har de spanske myndigheder ifølge de oplysninger, Kommissionen har adgang til, endnu ikke anmodet om tilbagebetaling af en del af lånet. Hvis der ikke bliver anmodet om denne (delvise) tilbagebetaling, bliver intensiteten på 80 % (7,21 mia. pta. - lånebeløbet - divideret med projektomkostningerne på 8,973 mia. pta.), hvilket er en større procentsats end ved indledningen af proceduren, nemlig 44,3 %, og også større end den intensitet, der blev godkendt på daværende tidspunkt, nemlig 40 %.
TABELPOSITION
Vekselkursen for spanske pesetas til ECU er den, der gjaldt i den måned, hvor proceduren blev indledt (september 1994): 158,855.
Støtteintensiteten kan beregnes på følgende måde: 100 % × (65 % × 6 392 + 67 % × 398 + 40 % × 2 183)/8 973 = 59 %.
I tabellen er angivet omkostningerne ved hver af de tre faser: feasibility-undersøgelse, industriel forskning og udvikling på prækonkurrencestadiet. Resultaterne viser, at to tredjedele af projektomkostningerne stammer fra feasibility-undersøgelsen for flyet.
TABELPOSITION
VII
Støtteintensitet
I overensstemmelse med rammebestemmelserne fra 1986 og 1996 og Kommissionens administrative praksis kan der gives støtte på op til 50 % i forbindelse med industriel forskning og op til 25 % i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet. Rammebestemmelserne fra 1996 indførte den nye kategori feasibility-undersøgelser. Feasibility-undersøgelser i forbindelse med industriel forskning kan få 75 % i støtte, mens der kan gives 50 % i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet. De spanske myndigheder betegner i overensstemmelse med rammebestemmelserne fra 1996 feasibility-undersøgelsen som en »undersøgelse af den tekniske gennemførlighed forud for industrielle forskningsaktiviteter«, og mener således, at en intensitet på 75 % skal tillades.
De spanske myndigheder vil lade udvikling på prækonkurrencestadiet modtage støtte med en intensitet på 50 % under henvisning til, at afbrydelsen af projektet styrker Kommissionens politik, hvis mål er at tage hensyn til overskydende produktionskapacitet og stimulere integrationen af forskellige EU-producenters projekter. De omtaler især punkt 5.6 i rammebestemmelserne fra 1996, der siger, at der kan accepteres en højere støtteintensitet, hvis projektet bliver en fiasko. De spanske myndigheder omtaler desuden tre af Kommissionens tidligere beslutninger, hvori den tillod en forhøjelse af den oprindelige støtteintensitet med 25 % i forbindelse med projekter, der udgjorde en stor risiko. De begrunder intensiteten på 50 % i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet med den store risiko ved projektet.
De spanske myndigheder foreslår, at man anvender den normale sats på 50 % i forbindelse med industriel forskning. Da nogle af disse aktiviteter (1 %) er foregået i et område, som er omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 3, litra a) (område, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse), mener de, at satsen skal forhøjes med 10 procentpoint i forbindelse med aktiviteter i disse områder.
De spanske myndigheders holdning fremgår af ovenstående tabel. Kun 60 mio. pta. af det beløb, der er afsat til industriel forskning, er brugt i støtteberettigede områder. De spanske myndigheders anvendelse af den regionale forhøjelse på 10 procentpoint hæver den tilladelige gennemsnitsintensitet i forbindelse med udviklingsaktiviteter fra 50 % til 52 %.
Det fremgår af tabellen, at ifølge de spanske myndigheders metode bliver den gennemsnitlige tilladelige støtteintensitet på 68 %, og omkring 7 mio. ECU skal dermed tilbagebetales.
Den nuværende holdning er ikke den samme som den, de spanske myndigheder gav udtryk for ved indledningen af processen. I deres brev af 13. september 1993 fremførte de:
»Uafhængigt af bestemmelserne i samarbejdsaftalen og tillægget hertil skal Casa, om nødvendigt, foretage tilbagebetaling til staten i den udstrækning, det er påkrævet, hvis nogle af målene for udviklingsfasen ikke nås, så statsstøtten ikke overskrider en intensitet på 40 % plus den procentsats, der anvendes i forbindelse med gennemførelse af programmet i de mest ugunstigt stillede områder og af små eller mellemstore virksomheder i overensstemmelse med punkt 5.4 i EF-rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling (86/C 83/02).«
Hvis Kommissionen accepterer denne holdning, som de spanske myndigheder indtog på et tidspunkt, hvor de endnu ikke vidste, at projektet ville blive afbrudt, vil den tilladelige intensitet kun nå op på 40 % (ingen aktiviteter udført af SMV og praktisk taget ingen aktiviteter i støtteberettigede områder), og 23 mio. ECU vil skulle tilbagebetales.
Vurdering
Kommissionen er enig med de spanske myndigheder i, at der skal tages hensyn til de forskellige former for aktiviteter ved vurderingen af den højest tilladelige støtteintensitet.
I forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet var den tilladelige støtteintensitet ved indledningen af proceduren på 40 %. Denne intensitet blev betragtet som normal i forbindelse med lån til udviklingsprojekter, som skal tilbagebetales; der blev desuden taget hensyn til flyindustriens vigtighed, der kunne begrunde støtten, når man blot erkendte nødvendigheden af at begrænse på grund af den overskydende produktionskapacitet på det regionale marked for fly.
Dermed ville den effektive tilladelige støtteintensitet i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet være på 40 %, hvis projektet slog fejl, mens den tilladelige støtteintensitet for denne form for projekt som udgangspunkt er 25 %. Forhøjelsen i tilfælde af, at forskningen slår fejl, er behandlet i punkt 5.6 i rammebestemmelserne fra 1996. Kommissionen har hidtil anvendt denne forhøjelse strengt i sine beslutninger og begrænset den til forsknings- og udviklingsprogrammer i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet, der er finansieret af forskud (5). Den fordrejende virkning på markedet af støtte til et projekt, der slår fejl, må betragtes som mindre, og en større intensitet kan derfor accepteres.
Kommissionen kan ikke acceptere de spanske myndigheders ønske om at forøge den grundlæggende sats på 25 % i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet under henvisning til risikoen ved projektet. Myndighederne omtaler en række kommissionsbeslutninger om andre programmer, hvor en sådan forhøjelse blev godkendt. Det er korrekt, at Kommissionen i en række sager med stor risiko besluttede at tillade en intensitet, der var højere end de grundlæggende 25 %. Den gjorde det mere konkret i sin beslutning (ikke offentliggjort) om et italiensk program for investeringer i flyindustrien (beslutning truffet i 1987) og i en beslutning om et lignende program i Tyskland (oprindelig beslutning truffet i 1988 og forlænget i 1992). Begge beslutninger vedrørte imidlertid programmer, der omfattede en lang række projekter og ikke blot et enkelt, som Casa-3000's tilfælde, hvor støtten bevirker en betydelig fordrejning på grund af sin størrelse og særlige virkninger for markedet som følge af den omfattende samhandel mellem medlemsstaterne i denne sektor og den udtalte overkapacitet. Desuden har Kommissionen ikke senere godkendt en forhøjelse under henvisning til risikoen, og den har derfor besluttet ikke at tillade en sådan forhøjelse i rammebestemmelserne fra 1996.
De spanske myndigheders forslag om i den foreliggende sag at tillade en støtteintensitet på 50 % i forbindelse med industriel forskning stemmer overens med rammebestemmelserne fra 1996 (punkt 5.6). Ikke desto mindre blev der udført industriel forskning for 60 mio. pta. i de støtteberettigede områder, der omhandles i artikel 92, stk. 2. I henhold til punkt 5.10.2 i rammebestemmelserne fra 1996 kan en forhøjelse på 10 procentpoint accepteres i forbindelse med forskningsaktiviteter i støtteberettigede områder. Hvis man anvender denne forhøjelse på 10 procentpoint på den industrielle forskning, der er foregået i sådanne områder, stiger den samlede intensitet med 2 % for disse aktiviteters vedkommende.
Desuden kan der i netop Casa-3000's tilfælde anvendes en højere støtteintensitet, ikke blot i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet, som allerede nævnt, men også i forbindelse med industriel forskning og feasibility-undersøgelsen. De særlige omstændigheder er især flyindustriens karakter, idet der kræves store udgifter til forskning og udvikling for et begrænset antal solgte fly, produkterne kan bruges i en lang årrække (over 20 år), og der er tale om stor usikkerhed på markedet, der er afhængigt af et forholdsvis lille antal konkurrenter og udviklingen i den globale efterspørgsel. Da Casa-3000 endvidere er blevet en teknisk fiasko, finder Kommissionen, at den af hensyn til projektets meget specielle situation kan acceptere forhøjelsen som følge af fiasko, hvad angår den industrielle forskning og feasibility-undersøgelsen.
Den godkendte støtte i forbindelse med industriel forskning bliver dermed på 67 % (en intensitet på 50 % som udgangspunkt plus en forhøjelse på 2 % som følge af anvendelsen af punkt 5.10.2 i rammebestemmelserne fra 1996 samt en øget støtteintensitet som følge af fiasko, der i dette tilfælde er på 15 %).
Med hensyn til feasibility-undersøgelsen fremfører de spanske myndigheder, at der er tale om en undersøgelse, der går forud for aktiviteter i forbindelse med industriforskning, der i henhold til rammebestemmelserne fra 1996 kan opnå en støtteintensitet på 75 % (punkt 5.4). Ikke desto mindre er Casa-3000 er udviklingsprojekt og ikke industrielt forskningsprojekt, og feasibility-undersøgelsen kan således ikke gå forud for industriforskningen. Den type arbejde, der tidligere er beskrevet som en feasibility-undersøgelse, består af den forskning, der typisk går forud for den detaljerede udvikling af et hvilket som helst produkt. I henhold til punkt 5.4 i rammebestemmelserne fra 1996 kan man godkende en støtteintensitet på 50 % i forbindelse med feasibility-undersøgelser, der går forud for udvikling på prækonkurrencestadiet. Som allerede forklaret er en højere støtteintensitet som følge af, at projektet er slået fejl, desuden acceptabel for feasibility-undersøgelsen i den foreliggende sag, hvorved den samlede tilladelige intensitet for feasibility-undersøgelsen når op på 65 %.
Rammebestemmelserne fra 1996 tillader andre forhøjelser af støtteintensiteten på visse betingelser. For små og mellemstore virksomheder accepteres således en forhøjelse på 10 % (punkt 5.10.1). Casa er ikke en lille eller mellemstor virksomhed, og denne forhøjelse kan ikke komme på tale.
Rammebestemmelserne fra 1996 indeholder en bestemmelse om en forhøjelse på 15 % (punkt 5.10.3), når forskningsprojektet vedrører virkeliggørelsen af målene i et særligt projekt eller program, der er udarbejdet i forbindelse med EU's rammeprogram for forskning og udvikling. Forskningsprogrammer under tredje rammeprogram for forskning og udvikling, jf. Rådets afgørelse 90/221/Euratom, EØF (6), og fjerde rammeprogram for forskning og udvikling, jf. Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1110/94/EØF (7), styrker det teknologiske grundlag for alle europæiske flyfabrikanter, herunder Casa. Der kan ikke skabes direkte forbindelse mellem projektet Casa-3000 og programmerne. Derfor kan forhøjelsen ikke tillades.
Projektet vedrører ikke grænseoverskridende samarbejde eller samarbejde mellem virksomheder og offentlige forskningsorganer eller en bred offentliggørelse af resultaterne; dermed opfylder det ikke betingelserne for godkendelse af forhøjelsen i henhold til punkt 5.10.4 i rammebestemmelserne fra 1996.
Punkt 5.13 i rammebestemmelserne fra 1996, der siger, at støtteintensiteter kan accepteres på de niveauer, der tillades i henhold til Verdenshandelsorganisationens aftale om subsidier og udligningsforanstaltninger (75 % i tilfælde af industriel forskning og 50 % til udvikling på prækonkurrencestadiet), finder heller ikke anvendelse. Desuden kan en højere støtteintensitet kun godkendes, når Kommissionen har bevis for, at en konkurrent uden for EU i en specifik sag har fået højere støtte. Denne betingelse er ikke opfyldt i den foreliggende sag, og den spanske stat har heller ikke anmodet herom. Selv hvis det var tilfældet, ville Kommissionen skulle tage hensyn til, at det regionale marked for fly er præget af konkurrence mellem medlemsstaterne, hvilket kunne udelukke en sådan forhøjelse af støtteintensiteten.
Ovenstående overvejelser fører til følgende konklusion:
- en støtteintensitet på 65 % kan tillades i forbindelse med en feasibility-undersøgelse forud for udvikling på prækonkurrencestadiet
- i forbindelse med industriel forskning kan en støtteintensitet på 67 % tillades
- en støtteintensitet på 40 % er tilladt i forbindelse med udvikling på prækonkurrencestadiet (grundlæggende intensitet på 25 % plus 15 procentpoint som følge af det fejlslagne projekt).
Dermed er den gennemsnitlige tilladelige intensitet på 59 % (se ovenstående tabel).
VIII
Konklusion
Den finansielle støtte på 7,21 mia. pta. blev tildelt og udbetalt uden forudgående anmeldelse til Kommissionen og uden at opnå dens tilladelse. Kommissionen fik ikke lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger til foranstaltningen, inden den blev gennemført. Tildeling og udbetaling af støtte uden forudgående anmeldelse er i strid med artikel 93, stk. 3, og dermed ulovlig.
Denne konklusion ændres ikke af, at den sidste rate på 3,085 mia. pta. for 1993 blev givet til virksomheden i henhold til aftalen af 1. juni 1993, og kunne dermed ændres som følge af anvendelsen af EF's konkurrenceregler. Da støtten ikke desto mindre er blevet udbetalt, finder Kommissionen, at denne klausul ikke er tilstrækkelig til at ændre støttens ulovlige karakter.
I beslutningen af 27. september 1994 accepteres det, at lånet kunne dække 40 % af de samlede omkostninger, der løb op i 8,973 mia. pta. Denne del af lånet (3,589 mia. pta. eller 22 mio. ECU) er dermed godkendt ved denne beslutning.
Den del af lånet, der dækkede de 19 % af omkostningerne (1,704 mia. pta. eller 11 mio. ECU), og som udgør forskellen mellem den maksimale tilladelige støtteintensitet på 59 % og de 40 %, der blev godkendt ved beslutningen af 27. september 1994, kan godkendes i medfør af rammebestemmelserne af 1996. Ikke desto mindre skal det påpeges, at resultatet ikke ville være anderledes, hvis man anvendte rammebestemmelserne fra 1986.
Den del af lånet, der dækkede 21 % af omkostningerne (1,917 mia. pta. eller 12 mio. ECU), og som svarer til forskellen mellem den faktiske støtteintensitet på 80 % og den tilladelige på 59 %, skal betales tilbage -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den støtte på 3,621 mia. pta., som den spanske stat har betalt til Construcciones Aeronáuticas, SA, i perioden 1991-1993, er ulovlig. Beløbet på 1,704 mia. pta. er foreneligt med fællesmarkedet, og beløbet på 1,917 mia. pta. er uforeneligt.
Artikel 2
Construcciones Aeronáuticas, SA tilbagebetaler de 1,917 mia. pta., inklusive renter fra tidspunktet for støttens tildeling til tilbagebetalingsdatoen beregnet i overensstemmelse med spansk lov. Som rentesats anvendes den referencesats for Spanien, som Kommissionen anvender ved beregning af støtteelementer i forbindelse med regional investeringsstøtte.
Artikel 3
Den spanske stat underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme den.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 30. april 1997.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 30 päivänä huhtikuuta 1997,
Espanjan Construcciones Aeronáuticas, SA (Casa) -ilmailuteollisuusyritykselle myöntämästä tuesta (Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/807/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 93 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on antanut jäsenvaltioille ja asianomaisille osapuolille tilaisuuden esittää huomautuksensa mainittujen artiklojen mukaisesti,
sekä katsoo seuraavaa:
I
Espanjan myöntämä tuki
Tämä päätös koskee 7 210 miljoonan Espanjan pesetan tukea, joka myönnettiin yritykselle Construcciones Aeronáuticas SA (Casa) vuosina 1991-1993 Casa-3000-ohjelmaa varten hankkeeseen kehittää 70-80-paikkainen potkuriturbiinikone.
Alun perin suunnitelmana oli hankkeen jatkaminen vuoteen 1998, mutta se lopetettiin vuonna 1994.
II
27 päivänä syyskuuta 1994 tehty päätös
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille kirjeellä 20 päivänä lokakuuta 1994 27 päivänä syyskuuta 1994 tehdystä päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukainen menettely (1), joka koskee Casalle myönnettyä 32 897 miljoonan Espanjan pesetan (noin 209 miljoonan ecun) suuruista valtion tukea. Päätöksessä kuvailtiin hanke, Espanjan hallituksen myöntämä rahoitustuki sekä seikat, joiden perusteella menettely päätettiin aloittaa.
Valtion tuen tutkimiseksi komissio pyysi Espanjan viranomaisilta tietoja kirjeellä 17 päivältä helmikuuta 1992 (Espanjan viranomaisten vastaus 7 päivänä huhtikuuta 1992). Lisätietoja pyydettiin kirjeellä 26 päivänä toukokuuta 1992 (vastaus 7 päivänä heinäkuuta 1992) sekä kirjeellä 12 päivänä lokakuuta 1992 (vastaus 6 päivänä marraskuuta 1992).
Komission ja Espanjan virkamiehet tapasivat 8 päivänä heinäkuuta 1993. Lisätietoja pyydettiin 12 päivänä elokuuta 1993 (vastaus 13 päivänä syyskuuta 1993) ja 6 päivänä lokakuuta 1993 (vastaus 29 päivänä lokakuuta 1993); lisäksi Espanjan viranomaisilta saatiin kirje 4 päivältä elokuuta 1994.
Näin saadut tiedot, joiden keskeiset osat esitettiin menettelyä aloitettaessa, osoittavat, että 27 päivänä joulukuuta 1991 allekirjoitettiin Casan ja silloisen teollisuus-, kauppa- ja matkailuministeriön välinen yhteistyösopimus Casa-3000-hankkeesta. Hankkeen tarkoituksena oli kehittää 70-80-paikkainen potkuriturbiinikone.
Casa toimii ilmailuteollisuuden alalla ja harjoittaa siviili- ja sotilaslentokoneiden suunnittelua, kehittämistä, valmistusta, kokoamista ja sertifiointia. Se on myös yhteistyössä, joko osakkaana tai alihankkijana, maailman suurimpien lentokonevalmistajien kanssa lentokonekomponenttien suunnittelun, valmistuksen ja sertifioinnin alalla; erityisesti yhteistyö koskee suuria yksiköitä, jotka valmistetaan muista kuin metalliraaka-aineista, satelliittien komponentteja sekä laukaisuajoneuvojen rakenteita. Yhtiö myös huoltaa Espanjan ja Yhdysvaltain puolustusvoimien lentokoneita. Muita Casan huomattavia toimintoja ovat Ariane-satelliittiohjelma sekä osallistuminen Airbus- ja Eurofighter-hankkeisiin.
Päätöksessä, joka tehtiin 27 päivänä joulukuuta 1991 ja jonka Espanjan hallitus oli hyväksynyt kokouksessaan 20 päivänä joulukuuta 1991, määrättiin takaisinmaksettavien lainojen myöntämisestä Casa-3000-ohjelman kannattavuustutkimus-, määrittely- ja kehitysvaiheisiin. Lainojen määrä oli edellä mainittu 32 897 miljoonaa Espanjan pesetaa, joka maksettiin vuosierinä lentokoneen kehittelyvaiheen aikana vuosina 1991-1997. Tämän lainamäärän piti kattaa 70 prosenttia hankkeen Casalle aiheuttamista kehityskustannuksista.
Lentokonetta koskeva kannattavuustutkimus ja määrittely suoritettiin vuosina 1991-1992 sekä vuoden 1993 ensimmäisellä neljänneksellä, eli se tapahtui kolme kuukautta myöhässä sopimuksen aikataulusta. Hankkeen ensimmäiseen vaiheeseen sisältyi tuotteen ja sen komponenttien määrittely, kriittisten elementtien testaaminen mukaan lukien aerodynaamiset ja tuulitunnelitestit sekä teollisten alihankkijoiden ja ensimmäisten asiakkaiden etsiminen.
Sopimuksen 3 artiklassa määrättiin mahdollisuudesta tehdä muutoksia, kun kannattavuustutkimus ja määrittely oli saatu päätökseen, jotta hallitus voisi päättää saatujen tutkimustulosten perusteella, jatkaisiko se hankkeen tukemista vai lopettaisiko sen. Jos hanketta jatkettaisiin, hallitus voisi hyväksyä mainitun muutoksen perusteella hankkeen päivitetyn kustannusarvion ja aikataulun.
Kannattavuustutkimuksen ja määrittelytutkimuksen tuloksen perusteella hallitus päätti 7 päivänä toukokuuta 1993 jatkaa hankkeen toteuttamista eli aloittaa toisen vaiheen, kehitysvaiheen. Tässä tarkoituksessa Casa ja teollisuus-, kauppa- ja matkailuministeriö allekirjoittivat 1 päivänä kesäkuuta 1993 lisäyksen 27 päivänä joulukuuta 1991 tehtyyn alkuperäiseen sopimukseen. Lisäsopimuksessa vahvistettiin aiempi lainan kokonaismäärä, 32 897 miljoonaa Espanjan pesetaa ja se, että laina kattaisi 70 prosenttia aiheutuvista kustannuksista. Sopimukseen sisältyi toimintojen uusi aikataulu; hanketta jatkettiin vuoteen 1998, mikä johti myös jokaisen Espanjan viranomaisten maksaman vuotuisen lainaerän muuttamiseen.
Toinen vaihe jatkui vuodesta 1993 hankkeen lopettamiseen vuoteen 1994 asti. Johtopäätökseksi tuli, että hanke oli epäonnistunut teknisesti.
Menettelyn aloittamispäätöksessä vahvistettiin, että 32 897 miljoonan Espanjan pesetan laina vastaisi 44,3 prosentin rahoitusosuutta hankkeen kustannuksista eli 32 897 miljoonan Espanjan pesetan osuutta hankkeen kokonaiskustannuksista, 74 263 miljoonasta Espanjan pesetasta (noin 468 miljoonasta ecusta), kuten Espanjan viranomaisten kirjeestä 29 päivältä lokakuuta 1993 ilmeni.
Komissio oli sitä mieltä, että 40 prosentin tuki-intensiteetti hankkeen epäonnistuessa oli hyväksyttävissä eikä siksi vastustanut alkuperäistä 40 prosentin rahoitusta. Tämän vuoksi 27 päivänä syyskuuta 1994 tehdyssä päätöksessä hyväksyttiin tuki 40 prosenttiin saakka ja menettely aloitettiin sen ylittävän tuen (4,3 prosenttiyksikön) osalta.
III
Kolmansien huomautukset
Kaksi jäsenvaltiota (Alankomaat ja Ruotsi) esitti huomautuksia menettelyn aloittamisen jälkeen, ja huomautuksia saatiin myös kahdelta yksityiseltä organisaatiolta. Jotkut huomautuksista koskivat lainojen sisältämien tukiosuuksien laskentamenetelmää teollis- ja tekijänoikeuksien osalta. Yhdessä tapauksessa kyseenalaistettiin se, oliko tukipolitiikan tiukka soveltaminen ilmailuteollisuuteen aiheellista, kun Euroopan lentokoneteollisuus on vaikeuksissa, kun taas toisessa vaadittiin tiukkaa politiikkaa, jotta jäsenvaltioita estettäisiin kilpailemasta tukien avulla.
Nämä huomautukset toimitettiin Espanjan hallitukselle kirjeellä 17 päivältä heinäkuuta 1995 ja Espanjan viranomaiset vastasivat kirjeellä 20 päivältä syyskuuta 1995. Viranomaiset kannattivat ilmailuteollisuuden suurempaa tukea, koska alalla on erityispiirteensä ja vaikeutensa, ja pyysivät, että tukea ei alennettaisi ennen kuin Euroopan ilmailuteollisuuden rakenneuudistus oli saatu päätökseen.
IV
Espanjan hallituksen huomautukset
Menettelyn aloitettuaan komissio sai Espanjan viranomaisilta lisätietoja kirjeellä 12 päivältä joulukuuta 1994. Komissio pyysi kirjeellä 24 päivältä helmikuuta 1995 Espanjan hallitusta ilmoittamaan, miten hanke oli edistynyt, sillä lehtikirjoituksista oli käynyt ilmi, että hanke oli lopetettu heikkojen markkinaennusteiden vuoksi. Muistutuskirje lähetettiin 22 päivänä toukokuuta 1995; Espanjan viranomaiset vastasivat 15 päivänä kesäkuuta 1995, että hankkeeseen ei ollut myönnetty varoja vuonna 1994 eikä aiottu myöntää myöskään vuonna 1995 ja että hanke oli keskeytetty.
Lisätietoja erityisesti Espanjan viranomaisten sopivaksi katsomasta tuki-intensiteetistä pyydettiin kirjeellä 3 päivältä lokakuuta 1995, ja vastaus saatiin kirjeellä 29 päivältä marraskuuta 1995. Brysselissä 24 päivänä tammikuuta 1996 pidetyn kokouksen jälkeen Espanjan viranomaiset vahvistivat kirjeellä 12 päivältä kesäkuuta 1996, että hanke oli lopetettu, ja toimittivat tietoja hankkeen todellisista kustannuksista ja Espanjan valtion Casan käyttöön antamista varoista.
Lopuksi komissio pyysi kirjeellä 17 päivältä syyskuuta 1996 yksityiskohtaisempia tietoja Casan tutkimus- ja kehitystoiminnasta ja siihen liittyvistä kustannuksista. Vastaus toimitettiin kirjeellä 1 päivältä lokakuuta 1996.
V
Valtion tuki
Jo ennen menettelyn aloittamista Espanjan viranomaiset väittivät, että asiassa ei ollut kyse perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtion tuesta, koska laina voitiin rinnastaa riskipääoman sijoittamiseen yritykseen. Espanjan viranomaiset viittasivat komission vuonna 1984 valtion pääomasijoituksista antaman tiedonannon 3.2 kohdan vi) alakohtaan (2). Koska Casa on valtion yritys, tiedonantoa on sovellettava yhtiölle annettuun valtion pääomaan. Tiedonannon 3.2 kohdassa todetaan, että valtion tuki ei ole kyseessä, jos uutta pääomaa sijoitetaan edellytyksin, jotka yksityinen markkinataloudessa toimiva sijoittaja hyväksyisi. Yksi näistä edellytyksistä on se, että investoinnin strateginen luonne markkinoiden tai tavarantoimitusten kannalta on sellainen, että osakkuuden hankkimista pidettäisiin tavanomaisena pääomasijoittajan toimintana, vaikka kannattavuutta voitaisiinkin odottaa vasta myöhemmin.
Espanjan viranomaiset viittasivat myös tiedonannon 5 kohtaan: "Jäsenvaltiot käyttävät myös eräitä toimintamuotoja, jotka, vaikka eivät täysin vastaakaan omistusosuuden hankkimista valtiolle, muistuttavat sitä niin paljon, että siihen voidaan suhtautua samoin. Näin on varsinkin silloin kun pääomapanokset ovat muunnettavia debentuurilainoja tai lainoja, joiden rahoitustuotto ainakin osittain riippuu yhtiön taloudellisesta tuloksesta."
Viranomaiset lisäsivät, että Casa oli velvollinen maksamaan takaisin lainan sekä Espanjan valtionpankin peruskoron mukaisen koron, ja että valtio hankkisi ne tekijän- ja teollisoikeudet, joita lentokoneen kehittelyssä syntyisi.
Arvio
Vaikka on mahdollista rinnastaa laina pääomasijoitukseen, on kuitenkin määriteltävä, olisiko yksityinen sijoittaja vastaavassa tilanteessa antanut lainaa. Kun otetaan huomioon hankkeesta aiheutuva riski ja siitä odotettavissa oleva voitto, tämä edellytys ei täyty, ja siksi komissio on taipuvainen pitämään lainaa tukitoimenpiteenä, jota on tarkasteltava tutkimus- ja kehittämistyöhön myönnettävästä tuesta annettujen sääntöjen mukaisesti, eikä investointina.
Hankkeen sisältämä riski huomioon ottaen on korostettava sitä, että koska lainan takaisinmaksu riippui lentokoneen kaupallisesta menestyksestä (mikä taas riippui myytyjen lentokoneiden määrästä), takaisinmaksun todennäköisyys oli alhainen. Espanjan viranomaiset vahvistivat hankkeen suuren riskin moneen kertaan (kirjeet 7 päivältä huhtikuuta 1992 ja 6 päivältä marraskuuta 1992, 12 päivältä joulukuuta 1994 ja 12 päivältä kesäkuuta 1996) ja ilmoittivat, että riski aiheutui hankkeen pitkästä kestosta, uudenaikaisimman tekniikan valinnasta ja markkinoilla esiintyvästä alhaisesta kysynnästä, joka oli jo ennustettavissa siihen aikaan, koska markkinatilanne ja etenkin ylikapasiteetti oli jo tiedossa.
Hankkeesta odotettu voitto on myös otettava huomioon. Espanjan viranomaiset eivät ole esittäneet näyttöä siitä, että lainan tuotto suhteessa riskiin voisi olla riittävä. Päinvastoin, Espanjan viranomaisten määrättyjen korkotasoa ja takaisinmaksuvauhtia koskevien olettamusten perusteella laatimat laskelmat lainan tuotosta Espanjan valtiolle antoivat tulokseksi alle 6 prosentin tuoton. Tätä on pidettävä liian alhaisena, varsinkin kun riskitön, pitkäaikainen (kymmenen vuoden) lainakorko vuosina 1991 ja 1992 oli yli 12 prosenttia. Kohtuullisen riskipreemion lisääminen nostaisi tuoton yli 20 prosenttiin.
Vaikka Espanjan viranomaiset väittävät kirjeessä 12 päivältä joulukuuta 1994, että markkinakysyntä on parantunut vuodesta 1992, hankkeen peruuttaminen osoittaa, että siihen sisältyi suuri riski.
Näin ollen lainaa ei myönnetty edellytyksillä, jotka vastaavat yksityisten markkinoiden ehtoja, ja sen vuoksi se oli perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea; tällöin on pidettävä mielessä myös, että tuki olisi hyvin todennäköisesti hyödyttänyt Casaa ja vahingoittanut muita Euroopan lentokonetehtaita. Tällaiset lainat ovat tyypillisiä pitkäaikaisiin tutkimus- ja kehityshankkeisiin myönnettyjä valtion tukia, joihin liittyy riskejä, olipa saajana sitten valtion tai yksityinen yritys.
Tähän asiaan on sovellettava yhteisön puitteita tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävälle valtion tuelle (vuoden 1996 puitteet) (3), jotka korvasivat edelliset, vuoden 1986 puitteet (4). Espanjan viranomaiset viittasivat vuoden 1996 puitteiden soveltamiseen kirjeessään 12 päivältä kesäkuuta 1996. Hankkeen kustannukset ja tuen enimmäisintensiteetti on arvioitava vuoden 1996 puitteiden ja komission tavallisesti soveltaman politiikan mukaisesti. Vuoden 1996 puitteissa luodaan ne periaatteet, joita on sovellettava perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisiin tuen intensiteetteihin; mainitussa artiklassa sallitaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
Jos vuoden 1986 puitteita olisi noudatettu, tulos tuen intensiteetin osalta olisi ollut sama kuin vuoden 1996 puitteita noudatettaessa.
VI
Hankkeen kustannukset
Hankkeen kokonaiskustannukset ovat 8 973 miljoonaa Espanjan pesetaa (57 miljoonaa ecua) ja tuki on 7 210 miljoonaa Espanjan pesetaa (45 miljoonaa ecua). Vuoden 1996 puitteissa erotetaan toisistaan teollinen tutkimus (5.3 kohta), kilpailua edeltävä kehittämistoiminta (5.5 kohta) ja tekniset kannattavuustutkimukset, joilla valmistellaan edellisiä tutkimusvaiheita (5.4 kohta). Vuoden 1986 puitteissa erotetaan toisistaan vain teollinen tutkimus ja kilpailua edeltävä kehittämistoiminta. Vuoden 1996 puitteissa otettiin käyttöön kannattavuustutkimusten käsite, ja niissä tuen intensiteetti sai olla korkeampi kuin teollisessa tutkimuksessa tai kilpailua edeltävässä kehittämistoiminnassa.
Jäljempänä olevassa taulukossa kustannukset on luokiteltu vuoden 1996 puitteiden mukaisesti "Kannattavuustutkimukset"-otsikon alle ryhmitelty toiminta vastaa pääosin ensimmäistä vaihetta ("kannattavuustutkimus ja määrittely"), kun taas kaksi muuta ryhmää vastaavat toista vaihetta ("kehitysvaihe"). Tässä taulukossa on esitetty myös Espanjan viranomaisten ja komission kannat tuen intensiteettiin; niitä käsitellään lisää VII jaksossa.
Vaikka hanke on keskeytetty, Espanjan viranomaiset eivät komission saamien tietojen mukaan ole vaatineet lainan osittaista takaisinmaksua. Jos (osittaista) takaisinmaksua ei vaadita, tuen intensiteetti on 80 prosenttia (7 210 miljoonaa Espanjan pesetaa - lainan määrä - jaettuna 8 973 miljoonan pesetan kustannuksilla), mikä on korkeampi kuin tuen intensiteetti menettelyä aloitettaessa (44,3 prosenttia) ja myös korkeampi kuin mihin siinä vaiheessa myönnettiin lupa (40 prosenttia).
TAULUKON PAIKKA
Pesetan ja ecun vaihtokurssina on käytetty menettelyn aloittamispäätöksen tekokuukauden kurssia (syyskuu 1994): 158,855.
Sallittu tuen intensiteetti voidaan laskea seuraavasti: 100 %×(65 %×6 392+67 %×398+40 %×2 183) / 8 973=59 %.
Edellä esitetystä taulukosta ilmenevät kunkin kolmen vaiheen - kannattavuustutkimuksen, teollisen tutkimuksen ja kilpailua edeltävän kehittämistoiminnan - kustannukset. Luvut osoittavat, että kaksi kolmannesta hankkeen kustannuksista aiheutui lentokoneen kannattavuustutkimuksesta.
TAULUKON PAIKKA
VII
Tuen intensiteetti
Vuosien 1986 ja 1996 puitteiden ja komission hallintokäytännön mukaan voidaan tukea teolliseen tutkimukseen myöntää enintään 50 prosenttia ja kilpailua edeltävään kehittämistoimintaan enintään 25 prosenttia. Vuoden 1996 puitteilla lisättiin näihin ryhmiin kannattavuustutkimukset. Teollisen tutkimuksen kannattavuustutkimuksiin voidaan tukea myöntää 75 prosenttia, kilpailua edeltävään kehittämistoimintaan 50 prosenttia. Espanjan viranomaiset luokittelevat kannattavuustutkimuksen vuoden 1996 puitteiden mukaisesti "tekniseksi kannattavuustutkimukseksi, jolla valmistellaan teollista tutkimusta", ja sen vuoksi niiden mielestä tulisi sallia 75 prosentin tuki-intensiteetti.
Kansalliset viranomaiset haluavat sallia kilpailua edeltävän kehittämistoiminnan tuelle 50 prosentin intensiteetin väittäen, että hankkeen keskeyttäminen edistää komission politiikkaa, johon kuuluu ylikapasiteetin huomioonottaminen ja yhteisön eri tuottajien hankkeiden yhdistämisen rohkaiseminen. Ne viittaavat erityisesti vuoden 1996 puitteiden 5.6 kohtaan, jonka mukaan korkeampi tuen osuus voidaan sallia, jos hanke epäonnistuu. Espanjan viranomaiset mainitsevat myös kolme aikaisempaa päätöstä, joissa komissio salli suuren riskin sisältävien kehityshankkeiden tuen 25 prosentin perusintensiteetin nostamisen, ja perustelevat tarkasteltavan kilpailua edeltävän kehittämistoiminnan 50 prosentin tuki-intensiteettiä hankkeen sisältämällä suurella riskillä.
Espanjan viranomaiset ehdottavat, että sovellettaisiin tavanomaista teollisen tutkimuksen 50 prosentin tuki-intensiteettiä. Koska osa teollisesta tutkimuksesta (yksi prosentti) on suoritettu perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla alueella (alueella, jolla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai jolla on merkittävä vajaatyöllisyys), he väittävät, että tällä alueella tehdyn työn osalta olisi sallittava 10 prosenttiyksikön korotus.
Espanjan viranomaisten kanta on esitetty edellä taulukossa. Vain 60 miljoonaa Espanjan pesetaa teolliseen tutkimukseen tarkoitetuista varoista on suunnattu tukialueille. Kun Espanjan viranomaiset soveltavat 10 prosenttiyksikön aluelisää, sallittava kokonaisintensiteetti nousee kehittämistoiminnan osalta 50 prosentista 52 prosenttiin.
Taulukko osoittaa, että Espanjan viranomaisten käyttämän menetelmän perusteella olisi sallittava 68 prosentin keskimääräinen tuki-intensiteetti ja tuesta olisi maksettava takaisin noin 7 miljoonaa ecua.
Espanjan nykyinen kanta eroaa Espanjan viranomaisten ennen menettelyn aloittamista tekemästä sitoumuksesta. Viranomaiset selittivät kirjeessään 13 päivältä syyskuuta 1993:
"Riippumatta siitä, mitä yhteistyösopimuksessa ja sen täydennyksessä määrätään, Casa voi joutua tarvittaessa suorittamaan valtiolle takaisinmaksuja, niin että jos jotakin kehitysvaiheen tavoitteista ei saavuteta, valtion tuki ei ylitä 40 prosentin intensiteettiä korotettuna epäsuotuisilla alueilla toteutettaville hankkeille tai pk-yrityksiä koskeville hankkeille sallitulla lisäprosenttiosuudella, jotka on määrätty yhteisön tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävälle valtion tuelle annettujen puitteiden 5.4 kohdassa (86/C 83/02)."
Jos komissio hyväksyy tämän kannan, joka otettiin silloin, kun Espanjan viranomaiset eivät vielä tienneet, että hanke keskeytettäisiin, sallittu tuki-intensiteetti olisi vain 40 prosenttia (toiminta ei tapahtuisi pk-yrityksissä eikä käytännöllisesti katsoen lainkaan tukialueilla), ja takaisinmaksu olisi 23 miljoonaa ecua.
Arviointi
Komissio on Espanjan viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, että sallittavan tuen enimmäismäärän arvioimisessa on otettava huomioon erityyppiset toiminnot.
Kilpailua edeltävän kehittämistoiminnan osalta sallittiin menettelyä aloitettaessa 40 prosentin tuki-intensiteetti. Tämän katsottiin perustuvan käytäntöön, joka koski kehityshankkeisiin myönnettäviä takaisinmaksettavia lainoja; huomioon otettiin myös ilmailuteollisuuden tärkeys, vaikka tarve rajoittaa tukea tunnustettiinkin, koska alueellisilla lentokonemarkkinoilla oli ylikapasiteettia.
Kilpailua edeltävään kehittämistoimintaan myönnettävän tuen todellinen sallittu intensiteetti olisi hankeen epäonnistuessa näin ollen 40 prosenttia, kun taas tällaisille hankkeille sallittava perustaso on 25 prosenttia. Korotus tutkimuksen epäonnistuessa on määritelty vuoden 1996 puitteiden 5.6 kohdassa. Tätä korotusta on sovellettu komission päätöksissä toistaiseksi ahtaasti, ja se on rajattu ennakkomaksuilla rahoitettavia kilpailua edeltäviä tutkimuksia sisältäviin tutkimus- ja kehitysohjelmiin (5). Epäonnistuneeseen hankkeeseen myönnetyn tuen kilpailua vääristävää vaikutusta on pidettävä vähäisenä, jos aiotaan hyväksyä suurempi tuki-intensiteetti.
Komissio ei voi hyväksyä Espanjan viranomaisten väitettä, että kilpailua edeltävän kehittämistoiminnan 25 prosentin perustukitasoa pitäisi korottaa hankkeeseen sisältyvän riskin vuoksi. Espanjan viranomaiset viittaavat useisiin komission päätöksiin, jotka liittyvät muihin ohjelmiin, joissa korotukseen annettiin lupa. On totta, että monessa korkean riskitason hankkeessa komissio päätti sallia 25 prosentin perustasoa korkeamman tuki-intensiteetin. Näin tapahtui esimerkiksi vuonna 1987 tehdyssä (julkaisemattomassa) päätöksessä, joka koski Italian ilmailuteollisuuden tutkimusohjelmaa, sekä Saksan samanlaisen ohjelman kohdalla (alkuperäinen päätös 1988, pidennys 1992). Nämä päätökset koskivat kuitenkin ohjelmia, joihin sisältyi useita hankkeita, eikä vain yksi, kuten Casa-3000:n kohdalla, missä tuen vääristävä vaikutus on suurempi, koska tuen määrä on suurempi ja sen vaikutus markkinoihin tuntuvampi kun otetaan huomioon alan huomattava yhteisön sisäinen kaupankäynti ja selvä ylikapasiteetti. Lisäksi komissio ei ole sen jälkeen antanut lupaa myöntää riskilisää ja on samoin päättänyt, että vuoden 1996 puitteissa sellaista korotusta ei sallita.
Espanjan viranomaisten ehdotus, että tässä tapauksessa sallittaisiin 50 prosentin tuki-intensiteetti teolliseen tutkimukseen, on vuoden 1996 puitteiden mukainen (5.6 kohta). Perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla tukialueilla suoritettuun teolliseen tutkimukseen suunnattiin kuitenkin 60 miljoonan Espanjan pesetan tuki. Vuoden 1996 puitteiden 5.10.2 kohdan mukaan voidaan tukialueilla suoritettavaan tutkimus- ja kehittämistoimintaan myöntää 10 prosenttiyksikön korotus. Tämän lisätuen soveltaminen kyseisillä alueilla suoritettavaan teolliseen tutkimukseen nostaa kyseisen toiminnan tuen intensiteettiä yhteensä 2 prosenttia.
Lisäksi nimenomaan Casa-3000:n kohdalla korkeampi tuki-intensiteetti voitaisiin sallia edellä kuvatun kilpailua edeltävän vaiheen toiminnan lisäksi myös teolliseen tutkimukseen ja kannattavuustutkimukseen. Erityisolosuhteet liittyvät erityisesti ilmailuteollisuuden ominaispiirteisiin, joita ovat korkeat tutkimus- ja kehittämiskustannukset ja myytävien lentokoneiden pieni määrä, tuotteiden pitkä elinkaari (yli 20 vuotta) sekä epävarmat markkinanäkymät, jotka johtuvat suhteellisen harvoista kilpailijoista ja koko maailmassa ilmenevän kysynnän kehityksestä. Koska Casa-3000 on lisäksi epäonnistunut teknisesti, komissio katsoo, että hankkeen erikoistilanteen huomioon ottaen tukea voidaan korottaa teollisen tutkimuksen ja kannattavuustutkimuksen epäonnistuessa.
Teolliseen tutkimukseen hyväksyttävä tuki on siten 67 prosenttia (50 prosentin perustuki, 2 prosentin korotus vuoden 1996 puitteiden 5.10.2 kohdan soveltamisesta sekä epäonnistumisen vuoksi korkeampi tukiosuus, joka tässä tapauksessa voi olla 15 prosenttia).
Kannattavuustutkimuksen osalta Espanjan viranomaiset ilmoittavat, että tämä on teollista tutkimusta edeltävää tutkimusta, jonka sallittu tuki-intensiteetti vuoden 1996 puitteiden mukaan on 75 prosenttia (5.4 kohta). Casa-3000 on kuitenkin kehittämishanke eikä teollisen tutkimuksen hanke, mikä merkitsee, että kannattavuustutkimuksella ei voida valmistella teollista tutkimusta. Edellä "kannattavuustutkimukseksi" kuvailtu työ on tyypillistä kannattavuuden selvittelyä, jota suoritetaan ennen minkään tuotteen yksityiskohtaisen kehittelyn aloittamista. Vuoden 1996 puitteiden 5.4 kohdan mukaan kilpailua edeltävää kehittämistoimintaa valmistelevien kannattavuustutkimusten tuki-intensiteetti on 50 prosenttia. Kuten edellä selitettiin, korkeampikin tuki-intensiteetti on epäonnistumisen vuoksi hyväksyttävissä kannattavuustutkimukseen tässä tapauksessa, joten kannattavuustutkimuksen sallituksi kokonaisintensiteetiksi muodostuu 65 prosenttia.
Vuoden 1996 puitteissa sallitaan muita tuki-intensiteetin korotuksia, jos tietyt edellytykset täyttyvät. Niissä sallitaan 10 prosenttiyksikön korotus pk-yrityksille (5.10.1 kohta). Casa ei ole pk-yritys, eikä tätä korotusta näin ollen voida soveltaa.
Vuoden 1996 puitteissa määrätään 15 prosenttiyksikön korotuksesta tuki-intensiteettiin (5.10.3 kohta), jos tutkimushanke kuuluu sovellettavan yhteisön tutkimusta ja kehitystyötä koskevan puiteohjelman yhteydessä kehitetyn erityisen hankkeen tai ohjelman tavoitteisiin. Neuvoston päätöksessä 90/221/Euratom, ETY (6) tarkoitetut kolmanteen tutkimus- ja kehitystoiminnan puiteohjelmaan sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksessä 1110/94/EY (7) tarkoitetut neljänteen tutkimus- ja kehitystoiminnan puiteohjelmaan sisältyvät tutkimushankkeet vahvistavat kaikkien Euroopan ilmailuteollisuusyritysten, mukaan lukien Casa, teknologista perustaa. Mitään suoraa yhteyttä Casa-3000-hankkeen ja puiteohjelmien välillä ei ole nähtävissä. Näin ollen korotusta ei voida sallia.
Hankkeeseen ei sisälly rajat ylittävää yhteistoimintaa, yritysten ja julkisten tutkimuslaitosten yhteistoimintaa eikä tulosten laajaa levittämistä, joten siihen ei voida soveltaa vuoden 1996 puitteiden 5.10.4 kohdassa määrättyjä korotuksia.
Vuoden 1996 puitteiden 5.13 kohtaa ei myöskään voida soveltaa. Tässä kohdassa sallitaan korotus siihen tukitasoon asti, josta on määrätty Maailman kauppajärjestön tukia ja tasoitustulleja koskevassa sopimuksessa (75 prosenttia teolliseen tutkimukseen ja 50 prosenttia kilpailua edeltävään kehittämistoimintaan). Lisäksi korkeampaa tuki-intensiteettiä voidaan harkita vain, jos komissiolla on todisteita siitä, että yhteisön ulkopuolella toimiva kilpailija on tietyssä tapauksessa saanut suurempaa tukea. Tämä edellytys ei täyty tässä käsiteltävässä tapauksessa, eikä Espanjan hallitus ole vaatinut tätä korotusta. Vaikka edellytykset täyttyisivät, komission olisi otettava huomioon, että alueellisilla lentokonemarkkinoilla vallitsee yhteisön sisäinen kilpailu, mikä voi sulkea pois tuki-intensiteetin tällaisen korotusmahdollisuuden.
Edellä esitetystä on pääteltävä seuraavaa:
- kilpailua edeltävää kehittämistoimintaa valmisteleviin kannattavuustutkimuksiin voidaan sallia 65 prosentin tuki-intensiteetti
- teolliseen tutkimukseen voidaan myöntää 67 prosentin tuki
- kilpailua edeltävään kehittämistoimintaan sallitaan 40 prosentin tuki-intensiteetti (25 prosentin perustaso, 15 prosenttiyksikköä lisää hankkeen epäonnistuessa).
Tämän vuoksi keskimääräiseksi intensiteetiksi voidaan sallia 59 prosenttia (katso edellä oleva taulukko).
VIII
Päätelmä
Rahoitustuki, jonka määrä oli 7 210 miljoonaa Espanjan pesetaa, myönnettiin ja maksettiin ilmoittamatta siitä ennalta komissiolle ja ilman komission hyväksymistä. Komissio ei voinut esittää huomautuksiaan tuesta ennen sen maksamista. Tuen myöntäminen ja maksaminen ilman ennakkoilmoitusta on vastoin perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohtaa ja on sen vuoksi laitonta.
Tätä päätelmää ei muuta se, että viimeinen, vuodelle 1993 tarkoitettu 3 085 miljoonan pesetan erä maksettiin yritykselle 1 päivänä kesäkuuta 1993 tehdyn sopimuksen perusteella, jota oli mahdollista muuttaa yhteisön kilpailusääntöjä noudatettaessa. Koska tuki kuitenkin oli maksettu, komissio katsoo, että sellainen lauseke ei poista maksun laittomuutta.
Päätöksessä 27 päivältä syyskuuta 1994 hyväksyttiin se, että 40 prosenttia 8 973 miljoonan pesetan kokonaiskustannuksista katettaisiin lainalla. Näin ollen voidaan katsoa, että tämä osa lainasta (3 589 miljoonaa pesetaa eli 22 miljoonaa ecua) oli hyväksytty kyseisellä päätöksellä.
Vuoden 1996 puitteiden nojalla voidaan hyväksyä se osa lainasta, joka kattoi 19 prosenttia kustannuksista (1 704 miljoonaa pesetaa eli 11 miljoonaa ecua) eli muodostui suurimman sallitun tuki-intensiteetin (59 prosenttia) ja 27 päivänä syyskuuta 1994 tehdyllä päätöksellä sallitun 40 prosentin intensiteetin erotuksesta. On kuitenkin huomattava, että tämä tulos olisi ollut samanlainen vuoden 1986 puitteiden perusteella.
Takaisin on perittävä se osa lainasta, joka kattoi 21 prosenttia kustannuksista (1 917 miljoonaa pesetaa eli 12 miljoonaa ecua) ja muodosti todellisen 80 prosentin tukitason ja sallitun 59 prosentin tukitason erotuksen,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Espanjan vuosina 1991-1993 Construcciones Aeronáuticas SA:lle maksama 3 621 miljoonan Espanjan pesetan tuki on laiton. Tuesta 1 704 miljoonaa pesetaa on yhteismarkkinoille soveltuvaa ja 1 917 miljoonaa pesetaa yhteismarkkinoille soveltumatonta.
2 artikla
Espanjan on perittävä takaisin Construcciones Aeronáuticas SA:lta 1 917 miljoonaa pesetaa sekä korko luettuna laittoman tuen myöntämisestä sen takaisinmaksupäivään saakka kansallisten sääntöjen mukaan. Korko lasketaan komission alueellisten investointitukien arvioinnissa Espanjan kohdalla käyttämän viitekoron perusteella.
3 artikla
Espanjan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta tämän päätöksen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 30 päivänä huhtikuuta 1997.