Kommissionens beslutning
af 12. marts 2002
om Italiens statsstøtte til fordel for Poste Italiane SpA (tidligere Ente Poste Italiane)
(meddelt under nummer K(2002) 921)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/782/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel, under hensyntagen til disse bemærkninger(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Gennem en klage, der blev modtaget den 24. april 1997, blev Kommissionen underrettet om, at Italien havde indrømmet støtteforanstaltninger til fordel for Ente Poste Italiane (herefter benævnt "EPI"). Klageren anmodede Kommissionen om at undersøge, om nævnte støtteforanstaltninger havde hjemmel i fællesskabsforskrifterne. Kommissionen anmodede om indledende oplysninger ved brev af 27. maj og 21. oktober 1997, som de italienske myndigheder besvarede den 28. juli 1997 og den 2. og 23. februar 1998.
(2) Den 14. juli 1998 besluttede Kommissionen at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, i traktaten (nu artikel 88, stk. 2).
(3) Ved brev af 4. august 1998 underrettede Kommissionen Italien om sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, over for ovennævnte støtteforanstaltninger (herefter benævnt "beslutningen om procedurens iværksættelse").
(4) Gennem artikler i pressen erfarede Kommissionen, at Italien påtænkte at indrømme yderligere støtteforanstaltninger, mens proceduren var i gang. Ved brev af 15. juli 1998 anmodede Kommissionen om oplysninger om disse nye foranstaltninger, der blev givet af den italienske regering ved brev af 7. august 1998. Kommissionen besluttede den 16. september 1998 at udvide proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, til at omfatte de nye foranstaltninger. Italien blev underrettet herom ved brev af 12. oktober 1998 (beslutningen om procedurens udvidelse).
(5) Beslutningen om procedurens iværksættelse og beslutningen om procedurens udvidelse blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende. I begge beslutninger opfordrede Kommissionen interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de af klageren omtalte foranstaltninger og til de af Kommissionen selv anførte foranstaltninger.
(6) De eneste bemærkninger, Kommissionen har modtaget, er bemærkningerne fra klageren selv ved brev af 2. marts 1999 og 1. december 1999. Kommissionen har videresendt nævnte bemærkninger til Italien, der således har haft lejlighed til at reagere, og som sendte sine bemærkninger ved brev af 29. juni 1999, der blev registreret af Kommissionen den 30. juni 1999.
(7) De italienske myndigheder fremsatte yderligere bemærkninger ved brev af 23. oktober og af 14. december 1998. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 15. december 1998, 25. februar, 30. marts og 16. december 1999, 11. maj 2000 og 1. januar 2001.
(8) De italienske myndigheder gav de ønskede oplysninger ved brev af 17. februar, 28. april, 29. juni, 30. juli, 20. august, 30. september 1999, 18. september, 21. februar 2000, 23. januar og 28. februar 2001. Kommissionen mødtes med de italienske myndigheder den 11. december 1998, den 9. februar, den 12. marts, den 1. og 15. juni, den 7. og den 26. oktober 1999, og med klageren den 28. juli 1998, den 15. januar 1999, den 28. april og den 13. juli 2000.
(9) Ved brev af 6. december 2001, der blev registreret af Kommissionen den 13. december 2001, meddelte klageren Kommissionen, at han agtede at frafalde den klage, der havde givet anledning til nærværende undersøgelse. Klageren hævdede, at der ved gennemførelsen af postdirektivet i Italien i slutningen af 1999 er opstået en ny markedssituation, hvorved hans interesse i klagen er bortfaldet.
II. DEN RETLIGE BAGGRUND
De relevante fællesskabsforskrifter
(10) Den 15. december 1997 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet direktiv 97/67/EF om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet(2) (herefter benævnt "postdirektivet"), der omhandler almindelige bestemmelser om en delvis liberalisering af postsektoren på fællesskabsplan. I den forbindelse vedtog Kommissionen meddelelsen om anvendelse af konkurrencereglerne på postsektoren og om vurderingen af visse statslige foranstaltninger i relation til posttjenesterne (herefter benævnt:(3) "meddelelse om postsektoren"), der indeholder "Kommissionens fortolkning af de relevante traktatbestemmelser og de ledende principper, Kommissionen agter at lægge til grund for anvendelsen af traktatens konkurrenceregler på postsektoren i enkeltsager"(4).
(11) Postdirektivet trådte i kraft den 10. februar 1998, og medlemsstaterne fik et år til at efterkomme det. Postdirektivet og meddelelsen om postsektoren kan give retningslinjer for vurderingen af nærværende sag, uanset om nogle af de foranstaltninger, der undersøges i nærværende beslutning, blev gennemført, inden direktivet og meddelelsen trådte i kraft.
Postdirektivet
(12) I postdirektivet står der, at medlemsstater "overalt på deres område sikrer, at borgerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere"(5). Disse posttjenester skal omfatte postforsendelser på op til 2 kg, postpakker på op til 10 kg samt befordring af anbefalede forsendelser og forsendelser med angiven værdi. For så vidt angår forsendelser over vægtgrænsen, kan de nationale myndigheder forhøje vægtgrænsen for medtagelse under befordringspligten til 20 kg.
(13) Principielt er posttjenester under befordringspligten ikke omfattet af eneret. I direktivet erkendes det dog, at ydelse af posttjenester under befordringspligten kan kræve en særlig godtgørelse. "I det omfang det er nødvendigt for at opfylde befordringspligten, omfatter de tjenester, som de enkelte medlemsstater kan give de befordringspligtige virksomheder eneret på, derfor ... brevforsendelser under 350 g, ... for hvilken taksten er mindre end fem gange den offentlige takst for en brevforsendelse på første vægtsats i den hurtigste standardkategori"(6). Om fornødent kan der inden for samme pris- og vægtgrænser gives eneret også på befordring af grænseoverskridende post og adresserende reklameforsendelser.
(14) Direktivets artikel 14 indeholder de nøjagtige bestemmelser, som de befordringspligtige virksomheder skal anvende med henblik på udarbejdelse af adskilte opgørelser. Der står:
"1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for senest to år efter dette direktivs ikrafttræden at sikre, at de befordringspligtige virksomheder udarbejder deres regnskaber i overensstemmelse med denne artikel.
2. De befordringspligtige virksomheder udarbejder i deres interne regnskabssystemer adskilte opgørelser for i hvert fald hver enkelt af de tjenester, der er omfattet af eneret, og for de tjenester, der ikke er omfattet af eneret. I opgørelserne for de tjenester, der ikke er omfattet af eneret, sondres der klart mellem tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet heraf. Sådanne interne regnskabssystemer baseres på anvendelse af ensartede og objektivt begrundede principper for produktøkonomiopgørelser.
3. Ved de i stk. 2 nævnte produktøkonomiopgørelsessystemer henføres omkostningerne henholdsvis til hver enkelt af de tjenester, der er omfattet af eneret, eller til de tjenester, der ikke er omfattet af eneret, på følgende måde, jf. dog stk. 4:
a) omkostninger, som direkte kan henføres til en særlig tjeneste, henføres til denne
b) fællesomkostninger, dvs. omkostninger som ikke direkte kan henføres til en særlig tjeneste, konteres således:
i) fællesomkostningerne fordeles så vidt muligt på grundlag af en direkte analyse af omkostningernes oprindelse
ii) er det ikke muligt at foretage en direkte analyse, henføres fællesomkostningerne på grundlag af en indirekte sammenkædning med en anden omkostningskategori eller gruppe af omkostningskategorier, for hvilken der kan foretages en direkte henføring eller kontering; en sådan indirekte sammenkædning skal bygge på sammenlignelige omkostningsstrukturer
iii) kan der hverken findes en direkte eller indirekte metode til omkostningsfordeling, skal omkostningskategorierne fordeles på grundlag af en generel fordelingsnøgle, som beregnes ved at anvende forholdet mellem alle direkte eller indirekte henførte eller fordelte omkostninger vedrørende hver enkelt af de tjenester, der er omfattet af eneret, på den ene side og de andre tjenester på den anden side.
4. (...)
5. De nationale forvaltningsmyndigheder sikrer, at et kompetent organ, som er uafhængigt af den befordringspligtige virksomhed, kontrollerer, at regnskaberne er forenelige med et af de omkostningsfordelingssystemer, der er nævnt i stk. 3 og 4. Medlemsstaterne drager omsorg for, at der regelmæssigt offentliggøres en erklæring om, at systemerne er overholdt.
(...)".
(15) Den i stk. 2 omhandlede forpligtelse trådte i kraft den 10. februar 2000.
(16) Postdirektivet blev gennemført i italiensk ret ved lovdekret af 22. juli 1999, nr. 261, der trådte i kraft den 6. august 1999. Nævnte lovdekrets artikel 7, stk. 2, gengiver direktivets artikel 14, stk. 2. I lovdekretets artikel 7, stk. 3, står der, at det selskab, der har til opgave at kontrollere den befordringspligtige virksomheds regnskaber, også kontrollerer, at systemet for adskillelse af opgørelserne er i overensstemmelse med bestemmelserne.
(17) Indtil postdirektivet trådte i kraft, gjaldt der en bestemmelse i programaftalen af 17. januar 1995, der var indgået mellem EPI og telekommunikationsministeriet (herefter benævnt aftalen fra 1995), og som gik ud på, at EPI gradvis skulle vedtage et system for adskilte opgørelser i overensstemmelse med principperne for gennemsigtighed, objektivitet og ligebehandling med henblik på at sikre en effektiv konkurrence for alle tjenester, der ikke er omfattet af eneret. Bl.a. stod der i artikel 11, stk. 2, i aftalen fra 1995, at adskilte opgørelser skulle gøre det muligt at kontrollere, at der ikke forelå krydssubsidiering mellem de tjenester, der er omfattet af eneret, og dem, der ikke er omfattet af eneret. I artikel 12 i aftalen fra 1995 stod der, at ministeriet og EPI skulle definere de grundlæggende parametre for et regnskabssystem, hvor der kunne bogføres afkast, udgifter og kapital, der bruges til levering af hver enkelt tjeneste på grundlag af de aktiviteter, der er nødvendige for at producere tjenester.
(18) I artikel 13 i aftalen fra 1995 står der, at et revisionsselskab (registreret revisionsvirksomhed) kontrollerer, at de i aftalens artikel 11 omhandlede principper om adskilte opgørelser overholdes, og at det udarbejder en rapport herom.
(19) Den i artikel 7 i aftalen fra 1995 omhandlede forpligtelse blev siden vedtaget i lov nr. 662 fra 1996, hvori der står, at EPI skal udarbejde adskilte regnskaber og navnlig holde udgifter og afkast i forbindelse med ydelse af tjenester, det har lovfæstet eneret på, ude fra udgifter og afkast, der skyldes tjenester, der ydes i fri konkurrence.
(20) Endelig står der i ministerpræsidentens direktiv af 14. november 1997(7), at der i den befordringspligtige virksomheds regnskabssystem skal foretages en sondring mellem posttjenester og finansielle tjenester, som skal gøre det muligt at udarbejde økonomiske opgørelser for hvert enkelt udgiftscenter ved fordeling af samtlige relevante udgifter på hvert enkelt aktivitetsområde.
(21) For at opfylde de i ovennævnte bestemmelser samt i postdirektivets artikel 14 og i artikel 7 i lovdekret 261/99 omhandlede forpligtelser vedtog EPI, og siden PI, et regnskabssystem på grundlag af "metoden for opdeling af udgifterne efter aktivitetsområde".
(22) Metoden for opdeling af udgifterne efter aktivitetsområde afviger fra den traditionelle. Den bevirker en nedsættelse af dem af de samlede fælles udgifter, der ikke kan opdeles, idet det for nogle af dem afklares, hvorledes de gennem aktiviteter fører til produkter. Dette sker på grundlag af statistiske undersøgelser, hvori det fastsættes, hvilke årssagssammenhænge der er mellem på den ene side aktiviteter og faste udgifter (udgiftsfaktorer) og på den anden side aktiviteter og produkter (aktivitetsfaktorer). Denne metode kan især anvendes i sektorer som postkontosektoren med et højt niveau for fælles udgifter.
(23) I overensstemmelse med de i postdirektivets artikel 14, stk. 4, angivne kriterier, har PI på grundlag af udgiftsfaktorer fordelt samtlige driftsudgifter på de forskellige produkter (fuldstændig og forholdsmæssig fordeling af udgifterne). Først og fremmest har det henført de udgifter, som kan henføres direkte til et bestemt produkt, til dette. Dernæst har det anvendt metoden for opdeling af udgifterne efter aktivitetsområde på de tilbageværende udgifter(8). Denne metode gør det muligt at fastslå udgifterne til hver enkelt aktivitet (som f.eks. forvaltning, ydelse af tjenester, indførelse af edb i virksomheden osv.) og den andel af denne aktivitet, som forbruges af hvert enkelt produkt. Enhver tjeneste, der sælges af PI, uanset om den er omfattet af befordringspligt eller ej eller af eneret eller ej, tildeles således sin bestemte andel af de samlede udgifter, som PI har haft til at producere den. I modsætning til de øvrige postvirksomheder udsondrer PI ikke de enkelte udgiftsandele (f.eks. udgifter til opretholdelse af postkontorer på steder, hvor dette ikke er lønsomt) som udgifter, der udelukkende skal henføres til offentlig tjeneste. PI fordeler på denne måde proportionelt udgifterne til områdenettet af postkontorer og enhver anden fælles udgift også på de forretningsmæssige tjenester.
(24) Dette regnskabssystem gør det muligt at beregne tab og vinding for hvert produkt, der sælges af PI.
(25) Det revisionsselskab, der skal udgøre den i postdirektivets artikel 14, stk. 5, og i artikel 13 i aftalen fra 1995 samt i artikel 7, stk. 3, i lovdekret nr. 261 af 22. juli 1999 omhandlede opgave, har kontrolleret, at EPI og PI har udarbejdet adskilte opgørelser indtil 1996. Det har på intet tidspunkt fremsat bemærkninger til EPI's og PI's adskilte opgørelsers overensstemmelse med reglerne.
(26) Ud fra oplysningerne fra de italienske myndigheder har Kommissionen undersøgt den metode for opdeling af udgifterne efter aktivitetsområde, som EPI og PI har vedtaget, samt de adskilte opgørelser og de årlige revisionsberetninger, og den har konkluderet, at disse svarer til en korrekt opdeling af PI's udgifter efter aktiviteter(9).
(27) Under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag, hvor den offentlige postvirksomhed næsten udelukkende leverer tjenester af almen økonomisk interesse (se nedenfor), kan Kommissionen derfor konkludere, at EPI's og PI's regnskabssystem med adskilte opgørelser kan anvendes til at vurdere udgifter til og afkast af de forskellige tjenester, der leveres af den offentlige italienske postvirksomhed, samt til at fastslå omfanget af de yderligere nettoudgifter til udførelse af den opgave vedrørende almennyttig tjeneste, EPI og PI har fået overdraget. Skulle de yderligere nettoudgifter ved udførelsen af denne opgave overstige den samlede værdi af de støtteforanstaltninger, der er indrømmet PI, er det ikke nødvendigt, at Kommissionen undersøger, om der foreligger krydssubsidiering til fordel for en bestemt konkurrencepræget PI-aktivitet(10).
Meddelelsen om postsektoren
(28) I meddelelsen om postsektoren står der, "at krydssubsidiering ikke forvrider konkurrencen, når omkostninger ved eneretsaktiviteter subsidieres med indtjening fra andre eneretsaktiviteter, da der ikke er mulighed for konkurrence ... Det samme er tilfældet med subsidiering af tjenester omfattet af eneret gennem indtjening fra konkurrenceprægede aktiviteter"(11). Dog må postvirksomhederne "ikke benytte indtægter fra monopolområdet til at krydssubsidiere aktiviteter inden for områder, hvor der er fri konkurrence"(12). I meddelelsen konkluderes det, at Kommissionen, dersom tjenesterne systematisk og selektivt tilbydes til priser under de samlede gennemsnitsomkostninger, vil undersøge situationen for hver enkelt sag i lyset af traktatens artikel 81 eller i lyset af artikel 81 og 86, stk. 1, eller artikel 87.
(29) Ifølge meddelelsen skal der ved "definitionen af eneretsområde tages hensyn til de midler, der er nødvendige for ydelsen af tjenester af almen interesse". I meddelelsen understreges det, at det er nødvendigt med interne regnskabssystemer, hvor der udarbejdes adskilte opgørelser over tab og vinding i forbindelse med levering af forskellige tjenester.
(30) I meddelelsens afsnit 3.4 anføres det, at prisen på tjenesterne "i princippet mindst bør svare til de samlede gennemsnitsomkostninger i forbindelse med udbuddet af tjenester plus en passende andel af virksomhedens fælles- og generalomkostninger."
Det italienske postmarked
(31) Posttjenesten var i Italien blevet leveret af "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (herefter benævnt "APT"), en gren af det italienske ministerium for post og telekommunikation, siden ikrafttrædelsen af kongeligt lovdekret af 14. juni 1925 nr. 884.
(32) Ud over posttjeneste havde APT også til opgave at indsamle postsparebeløb og levere et betalingssystem. Indsamlingen af postsparebeløb var blevet indført ved lov nr. 2729 fra 1875, som senere ændret ved præsidentens dekret (DPR) nr. 156 fra 1973. Forpligtelsen til at tilbyde et betalingssystem blev indført ved lovdekret af 6. september 1917, nr. 1541, som ændret ved samme præsidentdekret nr. 156 fra 1973.
(33) APT arbejdede inden for ministeriets rammer og havde ikke beføjelse til at fastsætte takster og priser for sine tjenester, idet ministeriet selv tog sig af dette. Desuden havde APT ikke nogen selvstændig retlig status, og det var ikke en retlig enhed, der kunne skelnes fra ministeriet, ligesom dets regnskabsmæssige selvstændighed var begrænset. APT's regnskaber indgik helt og fuldt i ministeriets budget og skulle hvert år godkendes som led i den årlige finanslov.
(34) I dette tidsrum blev APT's eventuelle tab og vinding automatisk overført til finansministeriet (som stod for statens budget).
(35) APT's dårlige finansielle resultater i forbindelse med levering af tjenester af ringe kvalitet bevirkede, at den italienske regering indledte en omfattende omlægning af postvæsenet. Ved udstedelsen af lovdekretet af 1. december 1993, nr. 487, som blev ophøjet til lov nr. 71/1994, blev af APT omdannet til EPI, en offentlig økonomisk virksomhed (med særskilt regnskabsføring) med virkning fra 1. januar 1994.
(36) I henhold til lov nr. 71/1994 blev EPI tilskrevet alle aktiver og passiver, hele personalet, samt alle de former for virksomhed, der tidligere blev forvaltet af APT. Samtidig opgjorde finansministeriet APT's tab indtil den 31. december 1993.
(37) I den aftale, der i 1995 blev indgået mellem EPI og ministeriet, blev følgende aktiviteter tildelt EPI(13):
- ydelse af tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der er omfattet af eneret (forsendelse af almindelige breve, ekspresbreve, anbefalede breve, telextjenester, telegraftjenester osv.)
- ydelse af andre tjenester, der er omfattet af befordringspligten, men ikke af eneret (forsendelse af pakker på op til 20 kg, udbetaling af statslige pensioner, betalingssystem, indsamling af postsparebeløb for Cassa Depositi e Prestiti, forvaltning af girokonti, telextjenester og telegraftjenester osv.).
(38) I aftalen fra 1995 erkendtes det ligeledes, at EPI skulle have mulighed for i fri konkurrence at udføre andre posttjenester, telekommunikationstjenester, finansielle tjenester, forsikringstjenester og udbringningstjenester.
(39) Aftalen fra 1995 pålagde desuden andre forpligtelser i forbindelse med de aktiviteter, der blev tildelt EPI:
- obligatoriske kvalitetsniveauer for posttjenesterne, de finansielle tjenester og telekommunikationstjenesterne(14)
- pligt til at sikre ydelse af alle tjenester, der er omfattet af befordringspligten (forsendelse af almindelige breve, ekspresbreve, anbefalede breve, samt telextjenester, telegraftjenester, forsendelse af pakker på op til 20 kg, udbetaling af statslige pensioner, betalingssystem, indsamling af postsparebeløb for Cassa Depositi e Prestiti, forvaltning af girokonti osv.) på hele det italienske område uden hensyn til, om postkontorerne i områder med ringe omsætning måtte være økonomisk lønsomme eller ej(15)
- for udbringning af dagblade og tidsskrifter og publikationer fra organisationer, der arbejder uden gevinst for øje, skal der anvendes en ved lov fastsat takst, der ligger under den normale takst, der ellers skal anvendes(16)
- andre forpligtelser (takstnedsættelse for tryksager i forbindelse med valgkampagner osv.)(17).
(40) Det er således klart, at alle de i ovenstående punkt angivne aktiviteter blev tildelt EPI ved aftalen fra 1995 som tjenester af almen økonomisk interesse, eftersom staten for ydelse af disse tjenester fastlagde en social og økonomisk målsætning(18). EPI blev nemlig forpligtet til at yde alle disse tjenester uafhængigt af, om de måtte være lønsomme eller ej, og til at opretholde et omfattende net af postkontorer også i områder, hvis omsætning ikke ville være berettiget hertil set ud fra et økonomisk synspunkt. I alt forvalter EPI et net på over 14000 kontorer på hele det italienske område.
(41) For så vidt angår endelig EPI's mulighed for at fastsætte priser på sine egne tjenester, må der foretages en sondring mellem forskellige tidsrum. Indtil 1996 kontrollerede ministeriet prisen på de tjenester, der blev ydet af PI. Mellem 1997 og ikrafttrædelsen af lovdekret 261/99 havde ministeriet kun tilsyn med de af EPI's tjenester, der var omfattet af eneret, mens virksomheden ved lov nr. 662/96 var bemyndiget til frit at fastsætte priser for andre posttjenester. Efter gennemførelsen af postdirektivet er der ved lovdekret 261/99 på ny indført en anden grad af kontrol fra ministeriets side med fastsættelse af priser på posttjenester, der er omfattet af befordringspligten, uanset om de også er omfattet af eneret eller ej.
(42) For at udligne de nettoudgifter, virksomheden afholder for at udføre sin opgave af almen interesse, har den italienske stat indrømmet EPI følgende støtteforanstaltninger:
- eneret på hele det italienske område på udførelse af en række tjenester (de såkaldte "tjenester, der er omfattet af eneret", som er fastsat i lov nr. 662/1996, og som omfatter forsendelse af almindelige breve, anbefalede breve og forsendelser med angiven værdi, telextjenester og telegraftjenester samt frimærkesalg(19))
- direkte årlige godtgørelser af forskellig art(20).
(43) Ved ministeriel beslutning fra 1997 (bekendtgørelse fra det tværministerielle udvalg for økonomisk planlægning af 10. december 1997) blev EPI omdannet til aktieselskabet "Poste Italiane SpA" (PI) med virkning fra 28. februar 1998(21). Forholdet mellem PI og staten blev fortsat reguleret i en overgangsperiode ved aftalen fra 1995 indtil vedtagelsen af den nye(22).
(44) I 2000 blev der vedtaget en ny programaftale mellem PI, kommunikationsministeriet og finansministeriet (herefter benævnt "den nye aftale")(23). Den nye aftale afspejler den udvikling, der har fundet sted på postlovgivningsområdet efter aftalen fra 1995, navnlig den nye markedssituation, der er opnået efter postdirektivets gennemførelse.
(45) Til forskel fra aftalen fra 1995 indeholder den nye aftale ingen bestemmelser om forpligtelse til at yde tjenester, der er omfattet af befordringsforpligtelsen, og der er heller ingen bestemmelser om obligatoriske kvalitetsniveauer for de finansielle tjenester og telekommunikationstjenesterne.
III. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
(46) Klageren hævder, at EPI har modtaget uanmeldt statsstøtte i form af:
- tildeling af en startkapital på 50 mia. ITL (25 mio. EUR)
- tildeling af yderligere midler på 1287 mia. ITL (660 mio. EUR)
- fritagelse for virksomheders nettoformueskat(24).
(47) I klagen henvises der desuden til en tillægsforanstaltning, som omhandlet i lov nr. 662/1996, der består af tildeling af 300 mia. ITL til dækning af udgifterne til nedsatte takster for udbringning af dagblade og tidsskrifter.
(48) Ud over de foranstaltninger, der omtales i klagen samt i beslutningen om procedurens iværksættelse og i beslutningen om procedurens udvidelse, har Kommissionen henvist til en række foranstaltninger, der efter dens mening vil kunne udgøre en statsstøtte, som omhandlet i artikel 87. Nærmere betegnet har Kommissionen hævdet, at for at kunne udforme den endelige vurdering havde den behov for nærmere oplysninger om følgende foranstaltninger:
- tildelingen af 1337 mia. ITL (685 mio. EUR) i form af kapitalindsprøjtning i EPI
- fritagelsen for virksomhedernes nettoformueskat
- statens muligvis alt for rigelige betaling for forsendelser, udbetaling af pensioner og indsamling af postsparebeløb
- godtgørelsen for nettoudgifter i forbindelse med forpligtelserne til at yde tjenester, der er omfattet af befordringspligten (herunder de nævnte 300 mia. ITL, der omhandles i lov nr. 662/96, og som klagen går på)
- statens finansielle støtte til EPI's investeringsplan
- statens betaling af rater (afdrag og renter) i forbindelse med lån, som EPI har optaget
- dækning af APT's tab indtil 1993
- den nye kapitalindsprøjtning i forbindelse med EPI's omdannelse til PI.
(49) I beslutningen af procedurens udvidelse henviser Kommissionen til den i lov nr. 3 af 7. januar 1999 omhandlede eftergivelse af gæld (herefter benævnt "gældseftergivelsen fra 1999"). Den italienske stat besluttede at eftergive en gæld, APT havde til staten, og som indgik i EPI's regnskaber. Den eftergivne gæld androg 5168 mia. ITL: den bestod af en første del på 4666 mia. ITL i forbindelse med lukningen af "forvaltningen af anvisninger og indskud", en andel på 479 mia. ITL i forbindelse med pensioner, der blev udbetalt til post- og telegrafpersonalet i 1993, og en tredje del på 23 mia. ITL i forbindelse med pensioner staten havde betalt til en bestemt kategori af ansatte, der blev afskediget mellem den 1. januar og den 31. juli 1994.
(50) I undersøgelsen af de finansielle forbindelser mellem staten og PI skal Kommissionen vurdere alle ovennævnte foranstaltninger i lyset af statsstøttereglerne. Med henblik herpå skal den undersøge forbindelserne mellem PI og staten indtil 1999, der var året for den formelle vedtagelse af den seneste foranstaltning, som der peges på i Kommissionens beslutninger om procedurens iværksættelse og udvidelse.
(51) På nuværende tidspunkt finder Kommissionen det ikke nødvendigt at udvide undersøgelsen til at omfatte tiden efter 1999, eftersom den om dette tidsrum ikke har nogen oplysninger, hvoraf det fremgår, at den italienske stat har givet for rigelig dækning til PI for udførelsen af opgaven i almenhedens interesse. Kommissionen forbeholder sig naturligvis ret til at nå frem til en anden konklusion, hvis den senere skulle få afvigende oplysninger, der kunne gøre det betimeligt at undersøge de finansielle forbindelser mellem PI og den italienske stat i tiden efter 1999.
(52) For at kunne gennemføre undersøgelsen på passende vis har Kommissionen allerede, da det blev besluttet at indlede proceduren, fundet frem til to forskellige tidsrum, som undersøgelsen skal gå på. Det første tidsrum går fra 1959 til 1993, og det andet begynder i 1994 og slutter i 1999, der var året for vedtagelsen af den seneste foranstaltning, som der peges på i Kommissionens beslutninger, hvori fastsættes omfanget af nærværende undersøgelse.
Tidsrummet 1959-1993 og de tilhørende foranstaltninger
(53) Som angivet i beslutningen om procedurens iværksættelse har Kommissionen i første omgang koncentreret sig om de foranstaltninger, der er indrømmet efter 1994, idet disse falder sammen med den skærpede konkurrence. Det skal under alle omstændigheder erindres, at på tidspunktet for APT's omdannelse til offentlig økonomisk virksomhed (EPI), der skete i henhold til lov nr. 71/94, besluttede finansministeriet at eftergive al gæld i forbindelse med betalinger til dækning af APT's tab fra 1959 til 1993, i alt 31169 mia. ITL (15,9 mia. EUR).
(54) Som anført af de italienske myndigheder i bemærkningerne til beslutningen om procedurens udvidelse skal der til dette beløb føjes 4689 mia. ITL, som i virkeligheden vedrører tab, der var indtruffet inden 1994. Disse tab kom af regnskabsmæssige årsager først frem på et senere tidspunkt, men skal analyseres i forbindelse med det tidsrum, de virkelig vedrører. Beløbet udgøres af den første og anden del af den eftergivelse af gæld, der omhandles i lov nr. 3/99, og som omtales i beslutningen om procedurens iværksættelse.
(55) Staten har altså i alt eftergivet en gæld på 35858 mia. ITL, som APT havde ophobet før 1994.
Tidsrummet 1994-1999
(56) Som angivet i beslutningen om procedurens iværksættelse, og siden i beslutningen om procedurens udvidelse, har Kommissionen koncentreret undersøgelsen af de foranstaltninger, der er indrømmet efter 1994, særlig indtil 1999. Som følge heraf dækker Kommissionens undersøgelse de i lov nr. 71/94 og i aftalen fra 1995 definerede retlige og finansielle forbindelser mellem Italien og EPI.
(57) Lov nr. 71/94 bevirkede en dybtgående ændring af posttjenestens organisation samt APT's driftsmåder:
- ved at tildele EPI en større rolle i forbindelse med fastsættelse af taksterne for tjenester inden for rammerne af de i programaftalen fastlagte kriterier(25) med efterfølgende kontrol fra ministeriets side
- ved gennem passende overenskomster at fastsætte omfanget af den aflønning, der tilkommer EPI, for de finansielle tjenester, der er tildelt (indsamling af postsparebeløb, udbetaling af pensioner osv.)
- ved at foretage en regnskabsmæssig sondring mellem ministeriet og den retlige enhed, der står for posttjenesten (det nyoprettede EPI)
- ved at vedtage driftsmåder, der passer sig for en forretningsmæssig virksomhed, såvel med hensyn til beslutningsprocesser, som med hensyn til organisationsstruktur (f.eks. ved at EPI fik en bestyrelse, hvad APT ikke havde).
(58) Lov nr. 71/94 bevirkede således en gennemgående ændring af posttjenestens driftsmåder, idet der særlig henvises til muligheden for at tilbyde nye produkter eller anvende mere konkurrencedygtige priser. Det skal desuden bemærkes, at EPI's arbejdsselvstændighed yderligere er blevet udvidet i henhold til lov nr. 662/96, der for et kort tidsrum og indtil ikrafttrædelsen af lovdekret nr. 261/99 gav virksomheden mulighed for at fastsætte priserne på alle de ydelser, der ikke var omfattet af eneret, uden at de skulle godkendes af ministeriet.
(59) Nævnte væsentlige ændring bekræftes desuden ved, at EPI har fået egen formue og egen tildeling af midler: dette element understreger den regnskabsmæssige, organisatoriske og driftsmæssige adskillelse mellem APT og det nye EPI.
(60) Det kan derfor konkluderes, at lov nr. 71/94 står for indledningen af et nyt tidsrum for den offentlige italienske postvirksomheds drift og for de måder, hvorpå den opgave, der tidligere var tildelt APT, reguleres og finansieres af staten, tildeles EPI og udføres af denne virksomhed.
(61) Efter stiftelsen af EPI er det retlige instrument, der er af størst betydning for Kommissionens undersøgelse, og som regulerer forbindelserne mellem EPI på den ene side og staten på den anden, aftalen fra 1995, som er nærmere gennemgået i det foregående. Aftalen indeholder bestemmelser om forbindelserne mellem EPI og den italienske stat til og med 1999. I dette tidspunkt var EPI's, og siden PI's(26), konkurrenceprægede aktivitet begrænset til ca. 10 % af de pågældendes omsætning. Af de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, fremgår det bl.a., at PI i dette tidsrum ikke ydede nogen omfattende tjeneste vedrørende pakkeforsendelser i forretningsmæssigt øjemed.
(62) Som tidligere angivet trådte der i 2000 en ny aftale i kraft med henblik på regulering af de finansielle forbindelser mellem PI og den italienske stat samt tildelingen og leveringen af tjenester af almen økonomisk interesse i den nye markedssituation, der var opstået efter postdirektivets gennemførelse.
(63) I henhold til den nye programaftale skal en betragtelig række tjenester (f.eks. samtlige finansielle tjenester og telekommunikationstjenester, der leveres af PI, og som udgør 40 % af dennes omsætning), der tidligere blev anset for at være omfattet af befordringspligten, og for hvilke der på forhånd skulle fastsættes kvalitetsniveauer, ikke længere klassificeres som sådanne. Det er derfor klart, at den nye aftale betyder en anden vigtig ændring af den måde, hvorpå EPI tildeles og udfører opgaven af almen økonomisk interesse, og af den måde, hvorpå den fastsættes og finansieres af staten. Denne ændring falder omtrent sammen med ikrafttrædelsen af lovdekret nr. 261/99, som gennemfører postdirektivet, og som omdefinerer bestemmelserne vedrørende posttjenestemarkedet i Italien. Eftersom tidsrummet 1994-1999 er ganske ensartet, kan de enkelte år undersøges under ét.
(64) På grundlag af de oplysninger, der er fremkommet i løbet af proceduren, kan Kommissionen konkludere, at EPI og PI i tidsrummet 1994-1999 har nydt godt af følgende foranstaltninger, der kan udgøre statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87.
Tabel 1
Støtteforanstaltninger, der er indrømmet EPI og PI
TABELPOSITION
Kilde:
Oplysninger fra de italienske myndigheder, regnskaber.
(65) De angivne beløb er beregnet på det tidspunkt, hvor hver enkelt foranstaltning blev vedtaget til fordel for EPI eller PI, og ikke på tidspunktet for den effektive betaling. I de fleste tilfælde skete den effektive betaling længe efter tidspunktet for bevillingen, undertiden flere år efter. Som følge heraf kan det samlede beløb i nutidsværdi være lavere end angivet ovenfor: Der er nemlig tale om støttens størst tænkelige omfang. De italienske myndigheder har ikke anfægtet denne forsigtige tilgang.
Udførlig beskrivelse af foranstaltningerne i tidsrummet 1994-1999
(66) For så vidt angår startkapitalindskuddet i EPI (foranstaltning nr. 1), indeholdt artikel 7 i lov nr. 71/1994 en bestemmelse om en starttildeling til virksomheden på 50 mia. ITL, og siden en særskilt kapitaltildeling på 1278 mia. ITL, som skulle ydes som følger: 968 mia. ITL i 1994, 168 mia. i 1995 og 142 mia. i 1996. Disse midler skulle fremme det tidligere APT's omdannelse til en virksomhed med fortrinsvis konkurrence- og forretningsmæssigt præg og støtte virksomhedsplanen.
(67) Artikel 9 i lov nr. 71/1994 stadfæstede EPI's fritagelse for virksomhedernes nettoformueskat (foranstaltning nr. 2), der var indført ved lovdekret nr. 394 af 30. september 1992, som ophøjet ved lov nr. 461/1992. Det drejede sig om en midlertidig skat, der fandt anvendelse på alle forretningsmæssige virksomheder i tidsrummet 1993-1998, og som udgjorde 0,75 % af selskabets nettoformue ifølge regnskaberne. EPI skulle som forretningsmæssig virksomhed have betalt denne skat, men blev fritaget herfor i henhold til artikel 9 i lov nr. 71/1994.
(68) Startkapitalindskuddet i PI (foranstaltning nr. 3) var fastsat i artikel 53, 13. afsnit, i lov nr. 449 af 27. december 1997. I denne lov var det fastsat, at staten i forbindelse med EPI's omdannelse til Poste Italiane SpA skulle indskyde kapital i samme selskab på 3000 mia. ITL. Kapitalindskuddet skulle foretages i tre omgang på hver 1000 mia. i løbet af 1999, 2000 og 2001. Det blev bogført i PI's regnskab fra regnskabsåret 1998, selv om den effektive betaling skete ifølge ovenstående tidsplan.
(69) Godtgørelsen for udgifter i forbindelse med forpligtelserne til offentlig posttjeneste (foranstaltning nr. 4) for årene 1994-1996 var fastsat i lov nr. 662 fra 1996. Lov nr. 449 fra 1997 fastsatte godtgørelsen i 1998, og lov nr. 488 fra 1998 for 1999.
(70) Bidragene til udgifterne i forbindelse med nedsat takst for udbringning af dagblade og tidsskrifter samt publikationer, der udgives uden gevinst for øje (foranstaltning nr. 5), var reguleret ved lov nr. 662 fra 1996 og ved dennes gennemførelsesbestemmelser (og tidligere ved lov nr. 71/94, ved aftalen fra 1995 og ved lov nr. 549/95). EPI og PI var forpligtede til at anvende takster, der var betydelig lavere end de normale, for udbringning af forskellige slags publikationer, som staten fandt det betimeligt at indrømme særbehandling. Staten sørgede for delvis godtgørelse af forskellen mellem den normale takst og den nedsatte takst, idet den gav EPI nogle kontantbidrag (se ovenfor, tabel 1). I artikel 41 i lov nr. 448 fra 1998 blev det fastsat, at PI fra januar 2000 skulle anvende den normale takst for udbringning af disse publikationer. Som følge heraf skulle staten så ophøre med at betale PI bidraget til udbringning af dagblade og tidsskrifter(27).
(71) Foranstaltning nr. 6 (Resultatet af finansielle tjenester, der er omfattet af befordringspligten) omfatter de forskellige betalinger, staten og statslige organisationer(28) foretager for forskellige finansielle tjenester, der er tildelt PI, og som ifølge aftalen fra 1995 anses for at være omfattet af befordringspligten, idet disse betalinger har vist sig at overstige udgifterne til levering af samtlige finansielle ydelser, der er omfattet af befordringspligten. Det angivne beløb er overskudsgraden i hele sektoren for finansielle tjenester, der er omfattet af befordringspligten(29).
(72) Foranstaltning nr. 7 (Afdrag på lån, ATP havde optaget) vedrører statens finansiering af investeringer, APT havde foretaget og derpå overført til EPI. I medfør af lov nr. 39/1982, 887/1984, 41/86 og 227/75 kunne APT foretage en række investeringer med henblik på at forbedre sine strukturer og sit virke (f.eks. mekanisering af posttjenesten). I disse love var det fastsat, at staten (finansministeriet) skulle dække de årlige rater, postvirksomheden skulle betale som afdrag på de lån, der var optaget i Cassa Depositi e Prestiti (herefter benævnt "CDDPP") med henblik på finansiering af ovennævnte investeringer. Foranstaltningerne virkede på følgende måde: CDDPP ydede lånene til APT; finansministeriet godtgjorde de rater, EPI betalte, såvel afdrag som renter (lov nr. 887 fra 1984) eller almene renter (lov nr. 39/82, 41/86 og 227/75). Efter stiftelsen fortsatte EPI, hvilket er bekræftet af de italienske myndigheder, med at nyde godt af de investeringer, der foretages i overensstemmelse med disse love. Det samme gælder for PI.
(73) Det skal dog bemærkes, at for årene 1998, 1999 og 2000 har lov nr. 449/97 udelukket finansministeriets godtgørelse til PI for de rater, der er betalt for ovennævnte lån. I disse tre år har foranstaltningen altså ikke fundet sted.
(74) For de lån, CDDPP har ydet, og for hvilke EPI fortsat har betalt renter(30) (lov nr. 39 fra 1982, lov nr. 41/86 og nogle af de lån, der var ydet i medfør af lov nr. 227/75), var den årlige rentesats, som CDDPP anvendte, på 3,7 %, undtagen for en del af de lån, der var ydet i medfør af lov nr. 227/75, for hvilke rentesatsen var på gennemsnitlig 9,75 %. Som påvist i det følgende er denne rentesats lavere end den, APT ville have kunnet opnå på kapitalmarkedet (foranstaltning nr. 8).
IV. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(75) I den foreliggende sag er klageren den eneste tredjemand, der har fremsat bemærkninger til beslutningen om procedurens iværksættelse og beslutningen om procedurens udvidelse. I brevvekslingen med Kommissionen anfører klageren ingen særlige argumenter vedrørende de pågældende foranstaltningers forenelighed med fællesmarkedet, og han angiver heller ikke, om foranstaltningerne har konkurrenceforvridende virkninger eller ej på nogen af de konkurrenceprægede markeder, hvor PI arbejder.
(76) Det er dog betimeligt at erindre, at klageren i bemærkningerne til beslutningen om procedurens iværksættelse henviser til tillægsforanstaltninger, der er indrømmet EPI og PI i tidsrummet 1994-1999, og som kan have udgjort statsstøtte. Klageren hævder navnlig, at Italien undlod at pålægge EPI bøder for manglende overholdelse af de i programaftalen fastsatte forpligtelser. Undladelsen af bødepålæg skulle have givet EPI en finansiel fordel, der kan udgøre statsstøtte, som omhandlet i traktaten artikel 87.
(77) Ved brev af juli 1999 meddelte Kommissionen klageren, at denne påståede overtrædelse ikke syntes at have bund i virkeligheden, og at aftalen fra 1995 ikke indeholdt nogen straffebestemmelser. Ved samme brev opfordrede Kommissionen klageren til at fremkomme med yderligere oplysninger til støtte for sin klage. Klageren har ikke efterkommet Kommissionens opfordring.
V. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN
(78) I sine svar fremførte Italien følgende argumenter: i) ingen af de af Kommissionen undersøgte foranstaltninger udgør statsstøtte; der er tale om godtgørelse - om end kun delvis - af de yderligere udgifter til opfyldelse af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som EPI er pålagt; ii) i intet tilfælde har EPI og PI modtaget for rigelig godtgørelse; de finansielle tjenester, der blev leveret til staten, blev betalt til markedspriser eller til priser, der lå under de effektive udgifter, EPI eller PI havde afholdt til levering af tjenesterne; iii) de pågældende foranstaltninger skal ses som en enhedsprocedure for omlægning af posttjenesten i Italien.
(79) For så vidt angår nr. i), argumenterede de italienske myndigheder for, at det samlede godtgørelsesbeløb, EPI og PI havde modtaget under forskellige former, ikke dækker den yderligere nettoudgift, virksomheden havde afholdt for at udføre sin opgave i offentlig tjeneste. Ifølge de italienske myndigheder skulle EPI, uanset om de foranstaltninger, Kommissionen har fundet frem til, betragtes som støtte eller ej, under alle omstændigheder have modtaget for lidt i godtgørelse for sine forpligtelser af almen interesse.
(80) For så vidt angår nr. ii), argumenterede de italienske myndigheder for, at de finansielle tjenester, EPI og PI leverede staten, blev betalt til markedspriser, og at virksomheden således ikke har opnået nogen fordel herved. Statens betaling gennem CDDPP for indsamling af postsparebeløb og for forvaltning af girokonti lå under markedsbetalingen for lignende tjenester, såsom forvaltning af bankkonti og banksparebøger.
(81) Med hensyn til nr. iii) hævdede de italienske myndigheder, at ikke alle foranstaltninger, Kommissionen udpeger i beslutning om procedurens iværksættelse og udvidelse, skal betragtes som adskilte transaktioner. De udgør snarere en enhedsproces, der blev indledt ved lov nr. 71/1994, og som tager sigte på at omdanne postvirksomheden fra at være en gren af den offentlige forvaltning til at være et rigtigt forretningsmæssigt foretagende, der sigter på at blive noteret på børsen.
(82) I den forbindelse har definitionen af EPI's og PI's nettostartkapital som følge af de indviklede finansielle og organisatoriske forbindelser mellem det tidligere APT og staten, været en lang og langsomt fremadskridende proces, og kapitalindsprøjtningerne i EPI og PI på i alt 4337 mia. ITL skal derfor anses for at tage sigte på at adskille det nystiftede EPI's aktiver og passiver. Foranstaltningerne udgør derfor hverken en indrømmelse af nye finansielle midler eller en dækning af de tab, EPI og PI havde haft, hvorved de ville udgøre statsstøtte. Desuden viste det sig, at startkapitalen på 6047 mia. ITL til EPI er sat 2100 mia. ITL for højt, således at den blev nedsat. Staten var således bemyndiget til at tilbageføre EPI's startkapital for dette beløb.
(83) Ifølge samme tankegang udgør fritagelsen for virksomhedernes nettoformueskat ikke statsstøtte, eftersom den var berettiget som følge af, at staten, hvis den havde opkrævet denne skat, også skulle have tildelt EPI en højere startkapital. På samme måde skulle de lån, der var ydet til APT's investeringer, tilbagebetales af staten (afdrag og renter). Da EPI og PI trådte i stedet for APT med hensyn til disse investeringer, fortsatte staten med at betale for disse lån, som det oprindeligt var fastsat. Foranstaltningerne udgør derfor ikke en statsstøtte.
(84) De italienske myndigheder argumenterer endelig for, at Kommissionen, når den skal vurdere finansieringsforanstaltningerne i forbindelse med virksomheder, der arbejder i sektoren for levering af tjenester af almen økonomisk interesse, ikke bør anvende det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom disse virksomheder pr. definition ikke arbejder på sædvanlige markedsvilkår.
VI. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(85) For at en statslig foranstaltning kan udgøre statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, skal følgende betingelser være opfyldt:
a) den skal indrømmes af medlemsstaterne eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form
b) den skal forvride eller true med at forvride konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c) den skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(86) Med hensyn til nogle af de foranstaltninger, der omhandles i beslutningen om procedurens iværksættelse (men som ikke nævnes af klageren), er Kommissionen nået frem til den konklusion, at de ikke er af en art, der kan udgøre statsstøtte. Det gælder for følgende foranstaltninger:
- betalingerne for indsamling og udbringning af breve for de forskellige offentlige forvaltninger
- den tredje del af eftergivelsen af gælden i 1999 (23 mia. ITL).
(87) For så vidt angår indsamling og udbringning af breve for den offentlige forvaltning er der tale om en tjeneste, som EPI leverer staten, og som staten betaler en pris for. I princippet udgør prisen for denne tjeneste ikke noget, der skal analyseres i lyset af traktatens artikel 87, for så vidt som statens betaling ikke overstiger markedsprisen for nævnte tjeneste.
(88) For de posttjenester, der blev leveret den offentlige forvaltning, betalte staten sædvanligvis ATP et fast beløb. Da EPI blev stiftet, fortsatte denne betalingsordning indtil 1997. I artikel 2, syttende afsnit, i lov nr. 662 fra 1996 blev det derpå fastsat, at tjenesten skulle betales på grundlag af gældende takster. For nogle brevforsendelsestjenester (såsom præsidenten, paven, borgmestre m.fl.) er der imidlertid ikke fastsat nogen betaling. For årene efter denne lovs vedtagelse giver betalingen for brevforsendelsestjeneste for den offentlige forvaltning derfor ikke anledning til problemer set ud fra statsstøttereglerne. De italienske myndigheder har angivet, at den pris, der i 1997 blev betalt af staten i medfør af lov nr. 662/1996, er på ca. 300 mia. ITL.
(89) For tidsrummet 1994-1996 betalte staten i gennemsnit 330 mia. ITL, hvilket - i betragtning af, at under den nye ordning betales nogle af brevforsendelsestjenesterne slet ikke, og at omfanget af brevforsendelser i Italien i første halvdel af 1990'erne til stadighed var nedadgående - stort set ligger på linje med den pris, der er betalt efter 1996. Kommissionen konkluderer derfor, at denne foranstaltning ikke har givet EPI nogen fordel, og at den ikke er af en art, der kan udgøre statsstøtte.
(90) Den tredje del af eftergivelsen af gælden i 1999 andrager 23 mia. ITL for pensioner, statskassen lagde ud for til en bestemt kategori af ansatte, der var blevet afskediget mellem den 1. januar og den 31. juli 1994.
(91) Ud fra oplysningerne fra de italienske myndigheder er Kommissionen nået til den konklusion, at den del af eftergivelsen af gæld i 1999 ikke er af en art, der kan udgøre statsstøtte.
(92) De pensioner, statskassen betalte med 23 mia. ITL i første halvdel af 1994, skulle betales af staten at regne fra EPI's stiftelse, således som det er tilfældet for en hvilken som helst anden forretningsmæssig virksomheds vedkommende. Eftergivelsen af denne gæld har således ikke givet EPI nogen fordel, eftersom der lige fra begyndelsen var tale om en gæld, der påhvilede staten.
(93) Alle de andre ovenfor beskrevne foranstaltninger kan udgøre statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, fordi de vedrører statsmidler, begunstiger den støttemodtagende virksomhed og vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
Støtte, der ydes af medlemsstaterne eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form
(94) For så vidt angår midlernes art, skal Kommissionen bemærke, at de midler, der ydes i form af kapitalindskud og til dækning af APT's tab, og de midler, der ydes til tjenesten for udbetaling af pensioner, som bidrag til udgifterne til tjenester, der er omfattet af befordringspligten i postsektoren, til udbringning af dagblade og tidsskrifter og til tilbagebetaling af APT's investeringer, alle ydes direkte af staten over dennes budget.
(95) For alle disse foranstaltninger gælder det således, at der ikke kan være tvivl om, at der er tale om statsmidler.
(96) For så vidt angår fritagelsen for virksomhedernes nettoformueskat, har denne, selv om foranstaltningen ikke indebærer direkte kontante udgifter for staten, indirekte virkning for det offentlige budget. Staten giver nemlig afkald på skatteindtægter, som den har krav på, og som den normalt ville have opkrævet. Det er derfor klart, at også denne foranstaltning omfatter statsmidler.
(97) For så vidt angår rentelettelserne i forbindelse med lån fra CDDPP, og de midler, CDDPP har betalt for de finansielle tjenester, EPI er tildelt (såsom indsamling af postsparebeløb), skal Kommissionen bemærke, at CDDPP er oprettet og fuldstændig kontrolleret af finansministeriet, der udnævner bestyrelsen. Ifølge Domstolens retspraksis skal der for at fastslå, om en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, ikke sondres mellem de tilfælde, hvor statsstøtten ydes direkte af staten, og de tilfælde, hvor den ydes af offentlige eller private organer, som staten opretter eller udpeger(31). Selv om disse midler ikke direkte stammer fra statsbudgettet, er det derfor ubestrideligt, at der er tale om statsmidler.
Støtte, som forvrider eller truer med at forvride konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
(98) I henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal en finansiel foranstaltning, for at den kan betragtes som statsstøtte, give de støttemodtagende virksomheder en økonomisk fordel. Ud fra dette princip har Domstolen flere gange fastslået, at begrebet statsstøtte, som omhandlet i artikel 87, ikke skal begrænses til at omfatte tildelinger af kapital eller tilskud, men at det omfatter alle foranstaltninger, der, selv om der ikke er tale om tilskud, fremkalder samme økonomiske virkninger(32).
(99) For så vidt angår dækningen af APT's tab, giver denne foranstaltning udelukkende APT en økonomisk fordel, eftersom den fjerner en udgiftspost, som sædvanligvis bør indgå i virksomhedens regnskab.
(100) Alle foranstaltningerne i tabel 1 er af en sådan art, at de giver EPI og PI en økonomisk fordel, som omhandlet i traktatens artikel 87, således som det fremgår af det følgende.
(101) For så vidt angår kapitaltilførslerne til såvel EPI og PI (nr. 1 og 3) på i alt 4328 mia. ITL, giver ifølge fast retspraksis(33) kapitaltilførsler, der foretages ved hjælp af statsmidler på vilkår, der ikke ville kunne godtages af en privat investor, der arbejder på sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, den modtagende virksomhed en direkte fordel, og de kan derfor udgøre statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87. Støttemodtageren kan nemlig benytte dem til at finansiere udgifter og investeringer og derved undlade at optage lån i finansieringsselskaber og at betale renter på eventuelle lån.
(102) Ud fra EPI's tidligere resultater og ud fra fremtidsudsigterne kunne staten ikke forvente et afkast, der ville have været acceptabelt for en privat investor. Det tidligere APT havde haft alvorlige tab så længe, at ingen privat investor med rimelighed kunne forvente et acceptabelt afkast af en investering på 1328 mia. ITL i EPI. EPI's finansielle situation fortsatte da også med at forværres i de første år efter denne kapitaltilførsel.
(103) Samme tankegang kan anvendes på kapitaltilførslen på 3000 mia. ITL til fordel for PI, eftersom en privat investor hverken på grundlag af PI's tidligere resultater eller på grundlag af de forventede resultater kunne regne med et rimeligt afkast. På grundlag af PI's virksomhedsplan, der blev forelagt de italienske myndigheder som led i nærværende procedure, forventede man nemlig, at PI først skulle komme i økonomisk ligevægt i 2002, mens der forventedes yderligere tab i tidsrummet 1999-2001. Investeringernes afkast kan, selv om man forventede, at virksomheden i 2002 ville løbe rundt, ikke anses for at være acceptabelt for en privat investering, der arbejder på markedsøkonomiske vilkår.
(104) Da de to kapitaltilførsler er indrømmet på vilkår, der ikke er acceptable for en privat investor, kan de således give modtageren en fordel, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(105) For så vidt angår EPI's fritagelse for virksomhedernes nettoformueskat (foranstaltning nr. 2), kan foranstaltningen betragtes som et direkte tilskud, idet den sletter en udgiftspost, der ellers skulle have været opført på den støttemodtagende virksomheds budget(34). Foranstaltningen kan således give en økonomisk fordel.
(106) Foranstaltning 4 og 5 vedrører betalinger, der er foretaget udelukkende til EPI og PI af staten eller et offentligt organ. Disse foranstaltninger kan derfor give den støttemodtagende virksomhed en økonomisk fordel i forhold til alle de andre virksomheder.
(107) Statens finansieringer af investeringer, som APT foretog for at forbedre sin struktur og sit virke (foranstaltning nr. 7), og som siden blev overført til EPI, har fjernet de omkostninger, som EPI ville have haft, hvis det selv skulle have betalt for disse investeringer. Som tidligere angivet havde APT modtaget lånene i CDDPP, og det var forpligtet til at tilbagebetale dem. EPI har overtaget denne forpligtelse til tilbagebetaling. Den pågældende statsforanstaltning har imidlertid bevirket, at statskassen dækker omkostningerne ved denne forpligtelse gennem godtgørelse til virksomheden af de beløb, der hvert år betales til CDDPP.
(108) Fordelen ved denne foranstaltning består således i en godtgørelse fra staten af de beløb, der hvert år af EPI betales til CDDPP i form af tilbagebetaling af lån. Virkningen af denne foranstaltning afviger således på ingen måde fra en direkte årlig bevilling af midler(35).
(109) Ifølge fast retspraksis(36) kan ydelse af lån til nedsat rente af organisationer, der kontrolleres af staten såsom CDDPP (foranstaltning nr. 8), udgøre statsstøtte. Som tidligere angivet måtte EPI betale renter af nogle lån i CDDPP. Den gennemsnitsrente, EPI og siden PI betalte for de i medfør af lov nr. 39/82, lov nr. 41/86 og lov nr. 227/75 ydede lån, var på 3,7 % om året. For de øvrige lån, der blev ydet i medfør af lov nr. 227/75, var gennemsnitsrenten på 9,75 %.
(110) For at fastslå om denne rentesats har givet PI en fordel, må den sammenholdes med en anden rentesats, som PI ville have opnået for samme tidsrum på kapitalmarkedet(37). Kommissionen anlægger med henblik herpå den betragtning, at den gennemsnitsrente for langfristede lån til virksomheder, der offentliggøres af Banca d'Italia(38), udgør en gyldig reference i nærværende sag. Forskellen mellem den af PI effektivt betalte rentesats og gennemsnitsrenten for langfristede lån til virksomheder udgør den fordel, denne foranstaltning har givet PI. Beløbene i tabel 1 er beregnet på grundlag af dette kriterium(39).
(111) De italienske myndigheder har fremført det argument, at disse lån blev anvendt til at finansiere investeringer til forbedring af APT's strukturer for levering af posttjenester af almen interesse. Havde EPI betalt en højere rente, ville udgifterne til tjenester, der er omfattet af befordringspligten, også have været højere.
(112) De italienske myndigheder har ikke kunnet sætte tal på de yderligere udgifter til de af befordringspligten omfattede tjenester, som EPI ville have haft, dersom det skulle have betalt en højere rente, og de har ikke givet nærmere oplysninger, hvorved Kommissionen kan foretage dette skøn. Kommissionen kan derfor ikke godtage dette argument.
(113) På baggrund af ovenstående betragtninger kan det konkluderes, at bortset fra forpligtelserne til offentlig tjeneste kan alle de nævnte foranstaltninger principielt give EPI, og siden PI, en fordel, som omhandlet i traktatens artikel 87.
Støtte, der påvirker samhandelen mellem medlemsstater
(114) Den tredje betingelse, som skal opfyldes, for at statsforanstaltninger falder inden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, er, at de påvirker eller kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. EPI arbejder i post- og finansieringssektoren, hvor der er direkte konkurrence - fordi andre virksomheder leverer samme tjenester - eller indirekte konkurrence - fordi andre virksomheder leverer tjenester, der kan træde i stedet.
(115) I den italienske postsektor var der en vis konkurrence også før den gradvise liberalisering, der blev fremmet af fællesskabsforskrifterne. Navnlig er tjenesterne for ekspresforsendelser, forretningsmæssige pakkeforsendelser og logistik udviklet i Italien af private virksomheder, hvoraf nogle har hjemsted i andre medlemsstater(40).
(116) Med hensyn til de finansielle tjenester (forvaltning af girokonti og postsparebøger samt betalingstjenester) konkurrerer PI med virksomheder - såsom banker og finansieringsinstitutter - der tilbyder finansielle tjenester, der i vid udstrækning kan træde i stedet for PI's produkter. Girokonti og postsparebøger, der anvendes til indlån med henblik på såvel betalinger som opsparing, er i konkurrence med bankkonti og bankspareprodukter. Det skal i den forbindelse bemærkes, at PI efterhånden har integreret sit betalingssystem i det betalingssystem, som alle italienske banker er tilsluttet, hvorved det har øget ligheden mellem postvæsenets finansielle produkter og bankernes.
(117) Banksektoren har i mange år været åben for konkurrence(41), og samhandelen mellem medlemsstater er meget omfattende. Forskellige banker fra forskellige medlemsstater arbejder i Italien: direkte gennem datterselskaber eller repræsentationer, eller indirekte idet de kontrollerer banker og finansieringsvirksomhed med hjemsted i Italien.
(118) På baggrund af ovenstående er det klart, at enhver statsforanstaltning, der giver EPI eller PI en økonomisk fordel, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, som omhandlet i traktatens artikel 87.
Tjenester af almen økonomisk interesse
(119) For at kunne vurdere finansielle foranstaltninger der træffes til fordel for en virksomhed, der er pålagt opgaver af almen interesse, må man undersøge, om det kan udelukkes, at sådanne foranstaltninger bærer præg af støtte som følge af de særlige forpligtelser til offentlig tjeneste, virksomheden har(42). Med andre ord er det af afgørende betydning at påvise, om den pågældende finansielle foranstaltning tilfører støtte, der overstiger de yderligere opgaver. Som Domstolen bestandig har fastslået(43), har medlemsstaterne nemlig beføjelse til at sikre, at virksomheder med opgaver af almen interesse udfører disse på økonomisk ligevægtige vilkår. Overstiger støtten ikke de yderligere nettoudgifter, skal foranstaltningen ikke betragtes som statsstøtte, eftersom virksomheden således ikke nyder godt af en fordel, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(120) Som tidligere angivet har Italien hævdet, at alle de foranstaltninger, Kommissionen har undersøgt i nærværende beslutning, tager sigte på at godtgøre de yderligere nettoudgifter, PI har afholdt med henblik på at opfylde sine opgaver i offentlig tjeneste. Desuden tilføjer Italien, at den støtte, der er ydet gennem disse foranstaltninger, ikke overstiger de yderligere nettoudgifter, PI har haft.
(121) Under hensyn hertil vil Kommissionen indlede vurderingen af de pågældende foranstaltninger ved at undersøge det grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt den af PI modtagne godtgørelse ikke overstiger det strengt nødvendige som følge af de yderligere nettoudgifter, virksomheden har afholdt med henblik på at udføre sine opgaver i offentlig tjeneste i det tidsrum, Kommissionen har koncentreret sin undersøgelse om (1994-1999).
(122) I meddelelsen om forsyningspligtydelser i Europa(44) understreger Kommissionen, at spørgsmålet om godtgørelse skal undersøges i lyset af tre principper:
1) neutralitet
2) medlemsstaternes frihed til at definere, hvad de forstår ved offentlig tjeneste
3) proportionalitet.
(123) Ved det første princip forstås, at Fællesskabet ikke beskæftiger sig med, om de virksomheder, der udfører tjenesten, er offentlige eller private. Der er i foreliggende sag ikke sat spørgsmålstegn ved, om dette princip er overholdt.
(124) Medlemsstaternes frihed til at definere, hvad de forstår ved en tjeneste af almen økonomisk interesse, begrænses kun af den kontrol, Kommissionen udfører for at hindre misbrug og åbenbare fejl. "For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt (herunder aftaler). Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse"(45).
(125) For så vidt angår definition og overdragelse, som angivet ovenfor, udgøres den retsakt, der tilstrækkeligt klart definerer og overdrager EPI en række tjenester af almen økonomisk interesse, af aftalen fra 1995.
(126) Proportionalitetsprincippet indebærer, at de midler, der anvendes til at udføre opgaven af almen interesse, ikke må føre til utilbørlige forvridninger af samhandelen og ikke må overstige, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre opgavens effektive udførelse. Ydelsen af tjenesten af almen økonomisk interesse skal sikres, og den virksomhed, som har fået overdraget denne tjeneste, skal være i stand til at klare de særlige opgaver og afholde de yderligere nettoudgifter herved.
(127) I den foreliggende sag er det derfor nødvendigt at sætte tal på de samlede yderligere nettoudgifter til de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er pålagt EPI ifølge aftalen fra 1995, og derpå sammenholde dette beløb med den fordel, staten har indrømmet.
(128) Som angivet har EPI i overensstemmelse med postdirektivet indført adskilte opgørelser, hvorved der sondres mellem udgifter til og afkast af produkter af almen interesse og udgifter til og afkast af de øvrige produkter. I den foreliggende sag, hvor PI's aktiviteter uden for sektoren for tjenester af almen økonomisk interesse har været ubetydelige i det undersøgte tidsrum, kan Kommissionen på grundlag af de af virksomheden godkendte adskilte opgørelser sætte tal på de yderligere nettoudgifter til de forpligtelser til offentlig tjeneste, EPI har fået overdraget.
(129) Som tidligere nævnt angiver dette system driftsresultatet for hvert af EPI's produkter. Ved at tilføje (i tilfælde af afkast) eller fratrække (i tilfælde af tab) driftsresultatet for hver tjeneste, der er udført i medfør af forpligtelsen til tjeneste af almen interesse, og den del, der vedrører finansielle byrder, er det muligt at beregne de samlede yderligere nettoudgifter, virksomheden har afholdt med henblik på at udføre sine opgaver i offentlig tjeneste. På grundlag af denne metode medregnes alle lønsomme og ikke-lønsomme ruter. På samme tid fratrækkes automatisk afkast og enhver fortjeneste i forbindelse med nogle af disse tjenester og afkastet fra den sektor, der er omfattet af eneret, fra de samlede yderligere udgifter til tjenester af almen økonomisk interesse. På den anden side udelukkes ved beregningen af de yderligere nettoudgifter til tjenester af almen økonomisk interesse udgifter og afkast i forbindelse med produkter, for hvilke der ikke er pålagt nogen forpligtelse til tjeneste af almen interesse (uanset om de sælges på ikke-lønsomme ruter).
(130) Kommissionen har beregnet, at de yderligere nettoudgifter til udførelse af de opgaver i offentlig tjeneste(46), EPI og siden PI fik pålagt i tidsrummet 1994-1999, er som følger:
Tabel 2
Yderligere nettoudgifter til udførelse af de opgaver i offentlig tjeneste, EPI og PI har fået pålagt
TABELPOSITION
(131) De høje yderligere nettoudgifter skyldes en række forhold: i) EPI har jævnligt haft tab også i sektoren for tjenester, der er omfattet af eneret, mens størstedelen af dets aktiviteter var koncentreret i sektoren for tjenester, der er omfattet af befordringspligten; ii) den tunge byrde, der udgøres af den nedsatte takst for udbringning af dagblade og tidsskrifter samt publikationer, der udgives uden gevinst for øje (i sig selv mellem en tredjedel og halvdelen af samtlige nettoudgifter); iii) det lave antal postforsendelser pr. indbygger i Italien i forhold til nettets omfang (et af de dårligste forsendelser/net-ratioer i Europa); iv) det italienske postvæsens lave effektivitet.
(132) Denne metode for beregning af de yderligere nettoudgifter omfatter den fordel, EPI er tildelt gennem eneretten. Som tidligere angivet har staten, for at EPI kan udføre sin opgave, givet virksomheden eneret. I den sektor, der er omfattet af eneret, har EPI alligevel jævnligt haft tab, som ville have været endnu større, hvis staten havde krævet en godtgørelse for indrømmelsen af eneret. Tabene er en del af de yderligere nettoudgifter til tjenester af almen økonomisk interesse. Selv om PI nyder godt af den ubestridelige fordel, det er, at være den eneste virksomhed, som kan arbejde i sektoren for tjenester, der er omfattet af eneret, så er denne fordel som følge af den særlige situation i det foreliggende tilfælde (f.eks. PI's lave effektivitet, det overtallige personale, forholdet mellem nettets omfang og antallet af forsendelser pr. indbygger) ikke tilstrækkeligt til at dække de yderligere nettoudgifter til tjenester af almen økonomisk interesse. Eftersom afkastet i den sektor, der er omfattet af eneret, ikke en gang er tilstrækkeligt til at dække de yderligere udgifter i samme sektor, har Kommissionen derfor ved at trække dette afkast fra de yderligere nettoudgifter til tjenester af almen økonomisk interesse allerede taget hensyn til den samlede fordel, PI kan opnå ved at have eneret.
(133) Som angivet i tabel 1 andrager de midler, der er indrømmet EPI i samme tidsrum, 17960 mia. ITL. Eftersom de yderligere nettoudgifter til udførelse af opgaven i offentlig tjeneste i det pågældende tidsrum overstiger den finansielle støtte, der er indrømmet EPI, konkluderer Kommissionen, at de foranstaltninger, der er til undersøgelse, tillige med den fordel, der er indrømmet EPI ved tildeling af eneret, ikke har medført en for rigelig godtgørelse af de yderligere nettoudgifter til udførelse af den opgave af almen interesse, der er tildelt EPI. De i tabel 1 omhandlede foranstaltninger udgør derfor ikke statsstøtte.
(134) Eftersom Kommissionen er nået til denne konklusion, finder den det ikke nødvendigt at undersøge, om der er tale om krydssubsidiering til fordel for en af PI's konkurrenceprægede aktiviteter(47).
(135) For så vidt angår tidsrummet 1959-1993 og dækningen af APT's tab, skal det bemærkes, at indtil vedtagelsen af lov nr. 71/94 gav staten ingen godtgørelse for udgifter til opfyldelse af forpligtelserne til tjeneste af almen interesse, og den nøjedes med at finansiere APT's tab gennem lån. Eftergivelsen af disse lån kan betragtes som en tilbagevirkende godtgørelse for APT's yderligere udgifter til udførelse af opgaver af almen interesse. Desuden havde APT ikke noget regnskab, og indtægter og udgifter opførtes på statsbudgettet. Eventuelle forskelle mellem indtægter og udgifter udgjorde en del af statsbudgettet og ikke et økonomisk resultat i en særskilt retlig enhed. Endelig udførte APT ikke nogen konkurrenceprægede aktiviteter af betydning. APT's tab kunne derfor kun være en følge af leveringen af tjenester af almen økonomisk interesse.
(136) Kommissionen finder ikke, at dækningen af disse tab er en foranstaltning, der står i misforhold til de yderligere nettoudgifter til de tjenester af almen økonomisk interesse, der er tildelt APT for et tidsrum af 34 år. Der skal nemlig tages hensyn til, at de yderligere nettoudgifter, der er afholdt af PI i forbindelse med opfyldelsen af dets opgave af almen økonomisk interesse, siden 1994 har udgjort ca. 3000 mia. ITL om året (se ovenfor). På dette punkt bekræfter Kommissionen derfor sin beslutning om iværksættelse af proceduren. Den konkluderer bl.a., at beløbet på 35835 mia. ITL for et tidsrum af 34 år (1959-1993) ikke overstiger de yderligere nettoudgifter, APT har haft i forbindelse med ydelsen af tjenester af almen økonomisk interesse i dette tidsrum.
VII. KONKLUSION
(137) Kommissionen finder, at betalingerne for indsamling og udbringning af breve for forskellige offentlige forvaltningers regning og eftergivelsen af gælden i 1999 (23 mia. ITL) ikke udgør statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(138) Kommissionen finder, at dækningen i henhold til lov nr. 71/94 og lov nr. 3/99 af de tab, APT havde ophobet før 1993, ikke udgør en foranstaltning, der står i misforhold til de yderligere nettoudgifter til udførelse af den offentlige tjeneste, APT havde fået tildelt for tidsrummet 1959-1993, og at den derfor ikke udgør statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(139) Kommissionen finder desuden, at de undersøgte støtteforanstaltninger, der blev indrømmet i tidsrummet 1994-1999, tillige med den fordel, EPI fik ved tildeling af eneret, ikke har ført til for rigelig dækning af de yderligere nettoudgifter i forbindelse med den opgave af almen interesse, Ente Poste Italiane (nu Poste Italiane SpA) havde fået tildelt for samme tidsrum, og at de derfor ikke udgør statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De betalinger for indsamling og udbringning af breve for forskellige offentlige forvaltningers regning, der blev foretaget af Italien i ovennævnte tidsrum, og den i medfør af lov nr. 3/99 omhandlede eftergivelse af gæld på 23 mia. ITL, udgør ikke statsstøtte, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Den støtte, Italien har ydet til "Poste Italiane SpA" (tidligere Ente Poste Italiane og før dette Amministrazione Poste e Telecomunicazioni) i tidsrummet 1959-1999 i form af de i nærværende beslutning undersøgte foranstaltninger, samt tildelingen af eneret i postsektoren har ikke givet anledning til for rigelig dækning for de yderligere nettoudgifter i forbindelse med den opgave af almen interesse, der er tildelt selskabet, og de udgør derfor ikke statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 12. marts 2002.
Komission päätös,
tehty 12 päivänä maaliskuuta 2001,
valtiontuista, jotka Italia on myöntänyt Poste Italiane SpA:lle (entinen Ente Poste Italiane)
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 921)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2002/782/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja on ottanut huomioon nämä huomautukset(1),
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Komissio sai 24 päivänä huhtikuuta 1997 vastaanottamansa kantelun perusteella tietää, että Italian valtio oli hyväksynyt Ente Poste Italianen (jäljempänä "EPI") hyväksi tarkoitettuja tukitoimenpiteitä. Kantelija pyysi komissiota tutkimaan, ovatko kyseiset tukitoimet yhteisön lainsäädännön mukaisia. Komissio pyysi lisätietoja 27 päivänä toukokuuta ja 21 päivänä lokakuuta 1997 päivätyillä kirjeillä, joihin Italian viranomaiset vastasivat 28 päivänä heinäkuuta 1997 sekä 2 ja 23 päivänä helmikuuta 1998.
(2) Komissio päätti 14 päivänä heinäkuuta 1998 aloittaa EY:n perustamissopimuksen entisen 93 artiklan 2 kohdan (nykyisen 88 artiklan 2 kohdan) mukaisen menettelyn.
(3) Komissio tiedotti 4 päivänä elokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille päätöksestään aloittaa kyseisiä tukitoimenpiteitä koskeva perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (jäljempänä "päätös menettelyn aloittamisesta").
(4) Lehtiartikkeleista komissio sai tietää, että Italia aikoi hyväksyä muitakin tukitoimenpiteitä, vaikka menettely oli käynnissä. Komissio pyysi 15 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellä kyseisiä uusia toimenpiteitä koskevia tietoja, jotka Italian hallitus antoi 7 päivänä elokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Komissio päätti 16 päivänä syyskuuta 1998 laajentaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn myös uusiin toimenpiteisiin. Italialle tiedotettiin asiasta 12 päivänä lokakuuta 1998 päivätyllä kirjeellä ("päätös menettelyn laajentamisesta").
(5) Menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevat päätökset on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä. Komissio pyysi asianomaisia esittämään kantelijan mainitsemia toimenpiteitä ja komission itsensä esittämiä toimenpiteitä koskevat huomautuksensa.
(6) Ainoat komission vastaanottamat huomautukset ovat kantelijan 2 päivänä maaliskuuta 1999 ja 1 päivänä joulukuuta 1999 päivätyillä kirjeillä esittämät huomautukset. Komissio lähetti kyseiset huomautukset Italialle, joka sai näin mahdollisuuden vastata niihin. Italia lähetti omat huomautuksensa 29 päivänä kesäkuuta 1999 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin vastaanotetuksi komissiossa 30 päivänä kesäkuuta 1999.
(7) Italian viranomaiset esittivät lisähuomautuksia 23 päivänä lokakuuta ja 14 päivänä joulukuuta 1998 päivätyillä kirjeillä. Komissio pyysi lisätietoja 15 päivänä joulukuuta 1998, 25 päivänä helmikuuta, 30 päivänä maaliskuuta ja 16 päivänä joulukuuta 1999 sekä 11 päivänä toukokuuta 2000 ja 1 päivänä tammikuuta 2001 päivätyillä kirjeillä.
(8) Italian viranomaiset toimittivat pyydettyjä tietoja 17 päivänä helmikuuta, 28 päivänä huhtikuuta, 29 päivänä kesäkuuta, 30 päivänä heinäkuuta, 20 päivänä elokuuta, 30 päivänä syyskuuta 1999, 18 päivänä syyskuuta ja 21 päivänä helmikuuta 2000 sekä 23 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2001 päivätyillä kirjeillä. Komissio tapasi Italian viranomaisia 11 päivänä joulukuuta 1998, 9 päivänä helmikuuta, 12 päivänä maaliskuuta, 1 ja 15 päivänä kesäkuuta, 7 ja 26 päivänä lokakuuta 1999 ja kantelijan 28 päivänä heinäkuuta 1998, 15 päivänä tammikuuta 1999, 28 päivänä huhtikuuta ja 13 päivänä heinäkuuta 2000.
(9) Komissiossa 13 päivänä joulukuuta 2001 vastaanotetuksi kirjatussa, 6 päivänä joulukuuta 2001 päivätyssä kirjeessä kantelija ilmoitti komissiolle aikomuksestaan peruuttaa kantelu, jonka perusteella kyseisen asian käsittely oli aloitettu. Kantelija ilmoitti, että vuoden 1999 lopussa tapahtuneen postidirektiivin voimaantulon jälkeen markkinatilanne Italiassa on muuttunut, minkä vuoksi hän ei ole enää kiinnostunut kantelun tekemisestä.
II OIKEUSPERUSTA
Sovellettava yhteisön lainsäädäntö
(10) Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 15 päivänä joulukuuta 1997 direktiivin 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä(2) (jäljempänä: "postidirektiivi"), jolla pyritään vahvistamaan yhteiset säännöt postialan osittaiseksi vapauttamiseksi yhteisön tasolla. Komissio on tässä yhteydessä hyväksynyt tiedonannon kilpailusääntöjen soveltamisesta postialalla ja tiettyjen postipalveluja koskevien valtion toimenpiteiden täytäntöönpanemisesta (jäljempänä: "postialaa koskeva tiedonanto"(3)), jossa esitetään "komission tulkinta asiaa koskevista perustamissopimuksen määräyksistä ja johtavat periaatteet, joita komissio aikoo noudattaa soveltaessaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä postialan yksittäisissä asioissa"(4).
(11) Postidirektiivi tuli voimaan 10 päivänä helmikuuta 1998, ja jäsenvaltioiden oli saatettava voimaan sen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset vuoden kuluessa sen voimaantulosta. Postidirektiivi ja postialaa koskeva tiedonanto voivat antaa suuntaviivoja kyseisen tapauksen arviointia varten, vaikka jotkut kyseisen päätöksen yhteydessä tarkastellut toimenpiteet on hyväksytty ennen postidirektiivin ja postialaa koskevan tiedonannon voimaantuloa.
Postidirektiivi
(12) Postidirektiivissä määrätään, että jäsenvaltioiden tulisi taata "yleispalvelujen yhdenmukaistamiseksi vähimmäisstandardi, johon sisältyy maanlaajuisen korkealaatuisen palvelun tarjoaminen säännöllisesti taatuin toimituksin ja kohtuullisin hinnoin"(5). Tämän palvelun tulee käsittää ainakin enintään kahden kilogramman painoiset postilähetykset, enintään kymmenen kilogramman painoiset postipaketit sekä kirjatut ja vakuutetut lähetykset. Pakettien lähettämispalvelun osalta kansalliset viranomaiset voivat nostaa yleispalvelua koskevaa painorajaa enintään 20 kilogrammaan asti.
(13) Perusperiaatteen mukaisesti yleispalvelu ei kuulu varattuihin palveluihin. Direktiivissä tunnustetaan kuitenkin myös, että yleispalvelun tarjoaminen voi edellyttää erityistä korvausta. Siten "siinä määrin kuin yleispalvelun ylläpitämiseksi on tarpeen, yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille saadaan kussakin jäsenvaltiossa ... varata sellaisten kotimaan kirjelähetysten ... joiden hinta on vähemmän kuin viisi kertaa alimpaan painoluokkaan kuuluvan, mahdollisesti käytössä olevan nopeimman vakioluokan kirjelähetyksen normaali hinta ... ja paino vähemmän kuin 350 grammaa"(6). Siinä määrin kuin on tarpeen myös ulkomaanposti ja suoramainontaposti voivat samojen hinta- ja painorajojen puitteissa kuulua varattuihin palveluihin.
(14) Direktiivin 14 artikla sisältää tarkat säännökset siitä, miten yleispalvelun tarjoajien tulee noudattaa erillistä laskentajärjestelmää. Artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että yleispalvelun tarjoajat noudattavat tämän artiklan säännösten mukaista laskentajärjestelmää kahden vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta.
2. Yleispalvelun tarjoajien on sisäisessä laskennassaan pidettävä erillään ainakin kukin varattuihin palveluihin kuuluva palvelu ja muut kuin varatut palvelut. Muita kuin varattuja palveluja koskevassa laskennassa olisi tehtävä selvä ero yleispalveluihin kuuluvien ja muiden kuin niihin kuuluvien palvelujen välillä. Näitä sisäisiä laskentajärjestelmiä on hoidettava johdonmukaisesti sovellettavien ja objektiivisesti perusteltavissa olevien kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti.
3. Edellä 2 kohdassa tarkoitetuissa laskentajärjestelmissä on kunkin varatun ja muun kuin varatun palvelun kustannukset kohdennettava seuraavasti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 kohdan soveltamista:
a) tiettyyn palveluun suoraan kohdistettavissa olevat kustannukset kohdistetaan siihen;
b) yleiskustannukset, joita ei voida suoraan kohdistaa tiettyyn palveluun, kohdennetaan seuraavasti:
i) yleiskustannukset kohdennetaan aina kun se on mahdollista niiden alkuperän välittömän selvittämisen perusteella;
ii) jos välitön selvittäminen ei ole mahdollista, yleiset kustannusluokat kohdistetaan niiden epäsuorien yhteyksien perusteella, joita niillä on sellaiseen toiseen kustannusluokkaan tai kustannusluokkien ryhmään, joihin tapahtuva suora osoittaminen tai kohdistaminen on mahdollista; epäsuoran yhteyden on perustuttava vertailtavissa oleviin kustannusrakenteisiin;
iii) kun ei voida löytää suoria eikä epäsuoria kustannusten kohdentamiskeinoja, kustannusluokka kohdistetaan yleisen kustannusten kohdentamisperusteen mukaan, joka lasketaan käyttämällä kaikkien toisaalta kuhunkin varattuun palveluun ja toisaalta muihin palveluihin suoraan tai epäsuorasti osoitettujen tai kohdistettujen kustannusten välistä suhdelukua.
4. (...)
5. Kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että yleispalvelun tarjoajasta riippumaton toimivaltainen elin tarkastaa, että jotakin 3 ja 4 kohdassa mainituista laskentamenetelmistä noudatetaan. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että noudattamista koskeva lausunto julkaistaan määräajoin.
(...)"
(15) Kyseisen artiklan 2 kohdassa mainittu velvoite tuli voimaan 10 päivänä helmikuuta 2000.
(16) Postidirektiivi saatettiin osaksi Italian lainsäädäntöä 22 päivänä heinäkuuta 1999 annetulla asetuksella (Decreto Legislativo) nro 261, joka tuli voimaan 6 päivänä elokuuta 1999. Kyseisen asetuksen 7 pykälän 2 momentissa toistuu direktiivin 14 artiklan 2 kohta. Asetuksen 7 pykälän 3 momentissa säädetään, että yleispalvelun tarjoajan tilintarkastuksesta vastaavan yhtiön tulee tarkastaa myös erillisen laskentajärjestelmän asianmukaisuus.
(17) Ennen postidirektiivin voimaantuloa EPI sekä posti- ja televiestintäministeriö olivat tehneet 17 päivänä tammikuuta 1995 ohjelmasopimuksen (jäljempänä "vuoden 1995 sopimus"), jossa sovittiin, että EPI ottaa asteittain käyttöön käsittelyn avoimuus-, riippumattomuus- ja yhdenvertaisuusperiaatteiden mukaisesti erillisen laskentajärjestelmän muita kuin varattuja palveluja koskevan tehokkaan kilpailun takaamiseksi. Vuoden 1995 sopimuksen 11 artiklan 2 kohdassa määritettiin erityisesti, että erillisen laskentajärjestelmän avulla tulee tarkastaa, ettei varattujen palvelujen ja muiden kuin varattujen palvelujen välillä ole olemassa ristikkäisiä tukia. Vuoden 1995 sopimuksen 12 artiklan mukaan ministeriön ja EPI:n tuli määritellä laskentajärjestelmää koskevat yleiset periaatteet, joiden avulla voidaan osoittaa kunkin palvelun tarjoamiseen liittyvät tuotot, kustannukset ja pääoma palvelun tuottamiseen tarvittavien toimintojen perusteella.
(18) Vuoden 1995 sopimuksen 13 artiklan mukaan tilintarkastusyhtiön ("tilintarkastusyhtiöitä koskevaan erityiseen rekisteriin kirjattu yhtiö") on varmistettava, että erillistä laskentaa koskevia periaatteita noudatetaan kyseisen sopimuksen 11 artiklan mukaisesti.
(19) Vuoden 1995 sopimuksen 7 artiklassa esitetty velvoite toistuu myöhemmin vuonna 1996 annetussa laissa nro 662, jossa säädetään, että EPI:n tulee noudattaa erillistä kirjanpitoa erottamalla etenkin laillisessa monopolijärjestelmässä tarjottuihin palveluihin liittyvät kustannukset ja tuotot vapaassa kilpailujärjestelmässä tarjottujen palvelujen kustannuksista ja tuotoista.
(20) Lopuksi, 14 päivänä marraskuuta 1997 annetussa pääministerin direktiivissä(7) säädetään, että yleispalvelun tarjoajan laskentajärjestelmässä tulee tehdä ero postipalvelujen ja rahoituspalvelujen välillä ja siinä tulee laatia kutakin kustannuskeskittymää koskeva erillinen talouslaskelma kohdentamalla kumpaakin toiminta-alaa koskevat kustannukset.
(21) Noudattaakseen erillistä laskentaa koskevaa velvoitetta edellä mainittujen määräysten sekä postidirektiivin 14 artiklan ja pääministerin direktiivin nro 261/99 7 pykälän mukaisesti EPI ja myöhemmin Ente Poste SpA ovat ottaneet käyttöön laskentajärjestelmän, joka perustuu kustannusten toimintokohtaiseen kohdentamiseen.
(22) Toimintokohtainen kustannuslaskenta eroaa perinteisestä kustannuslaskennasta. Siinä vähennetään kohdentamattomia yleiskustannuksia selvittämällä joidenkin tuotteiden eri valmistusvaiheissa syntyviä kustannuksia. Tämä perustuu tilastollisiin tutkimuksiin, joissa määritetään toiminnon ja yleiskustannusten (kustannustekijät) väliset syy-yhteydet ja toiminnon ja tuotteiden (toiminnantekijät) väliset syy-yhteydet. Tätä menetelmää voidaan käyttää etenkin aloilla, joiden yleiskustannukset ovat korkeat, kuten postialalla.
(23) Postidirektiivin 14 artiklan 4 kohdassa esitettyjen kriteereiden mukaisesti Poste Ente SpA on kohdentanut toimintojensa kokonaiskustannukset eri tuotteidensa kustannustekijöiden perusteella (kustannusten täydellinen ja suhteellinen kohdentaminen). Ennen kaikkea Poste Ente SpA on kohdentanut kuhunkin tuotteeseen ne kustannukset, jotka voidaan kohdistaa suoraan siihen. Se on soveltanut toimintokohtaista kustannusten kohdentamista ylimääräisiin kustannuksiin(8). Kyseisen menetelmän avulla voidaan määrittää kunkin toiminnon (kuten esimerkiksi hallinnon, palvelujen tarjoamisen, yrityksen tietokoneistamisen jne.) kustannukset ja kuhunkin tuotteeseen "käytetyn" toiminnon osuus. Siten kukin Poste Ente SpA:n myymä palvelu, oli se sitten yleinen tai ei, varattu tai muu kuin varattu, muodostaa tietyn osan Poste Ente SpA:n tuotannon kokonaiskustannuksista. Muista postialan toimijoista poiketen Poste Ente SpA ei erittele yksittäisiä kustannuksia (esimerkiksi postitoimistojen ylläpitokustannukset kannattamattomissa paikoissa) ainoastaan julkiseen palveluun kohdennettavina kustannuksina. Näin Poste Ente SpA kohdentaa alueellisen verkon kustannukset ja kaikki muut yhteiset kustannukset suhteellisesti myös kaupallisiin palveluihin.
(24) Kyseisen laskentajärjestelmän avulla voidaan laatia kutakin Poste Ente SpA:n myymää tuotetta koskeva voitto-/tappiolaskelma.
(25) Postidirektiivin 14 artiklan 5 kohdan, vuoden 1995 sopimuksen 13 artiklan ja 22 päivänä heinäkuuta 1999 annetun asetuksen nro 261 mukainen tilintarkastusyhtiö on tarkastanut EPI:n ja Poste Ente SpA:n kirjanpidon erillisyyden vuodesta 1996 alkaen. Se ei ole milloinkaan esittänyt huomautuksia EPI:n ja Poste Ente SpA:n erillisten kirjanpitojen noudattamisesta.
(26) Komissio on tutkinut Italian viranomaisten antamien tietojen perusteella EPI:n ja Poste Ente SpA:n käyttöönottamaa toimintokohtaista kustannusten kohdentamismenetelmää, erillistä kirjanpitoa ja vuosittaisia tilintarkastuksia koskevia lausuntoja ja tullut siihen tulokseen, että Poste Ente SpA:n eri toimintoja koskevat kustannukset on kohdennettu asiaankuuluvalla tavalla(9).
(27) Kyseiseen tapaukseen liittyvissä erityisolosuhteissa, joissa julkinen postialan toimija tarjoaa lähes yksinoikeudella yleishyödyllisiä palveluja (katso edellä), komissio katsoo, että EPI:n ja Poste Ente SpA:n erillistä laskentaa voidaan käyttää arvioitaessa Italian julkisen postialan toimijan tarjoamien eri palvelujen kustannuksia ja hyötyjä sekä määritettäessä EPI:lle ja Poste Ente SpA:lle uskotun yleispalvelutehtävän ylimääräisiä nettokustannuksia. Mikäli kyseisen tehtävän täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset ylittäisivät Poste Ente SpA:lle myönnettyjen tukien kokonaisarvon, komission ei välttämättä tarvitse tarkastaa, onko Poste Ente SpA:n tietylle kilpailutoiminnolle myönnetty ristikkäistukia(10).
Postialaa koskeva tiedonanto
(28) Postialaa koskevassa tiedonannossa todetaan, että "ristikkäistuet eivät vääristä kilpailua, jos varatun palvelun kustannuksia tuetaan muista varatuista toiminnoista saaduilla tuloilla, koska kilpailu ei ole mahdollista näissä toiminnoissa ... Samaa voidaan sanoa varattujen palvelujen tarjoamisen tukemisesta kilpailulle avoimesta toiminnasta saaduilla tuloilla"(11). Kuitenkaan postialan toimijoiden "ei pitäisi käyttää varatusta alueesta saatavia tuloja ristikkäistukiin alueilla, jotka ovat avoimia kilpailulle"(12). Tiedonannossa katsotaan, että jos palveluja tarjotaan järjestelmällisesti ja valikoivasti alle keskimääräisten kokonaiskustannusten, komissio tutkii asian tapauskohtaisesti perustamissopimuksen 81 artiklan perusteella tai 81 artiklan yhdessä 86 artiklan 1 kohdan perusteella tai 87 artiklan perusteella.
(29) Tiedonannon mukaan "varatun alueen määrittelyssä on otettava huomioon yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisen edellyttämät taloudelliset resurssit". Postialaa koskevassa tiedonannossa painotetaan, että on käytettävä sisäisiä laskentajärjestelmiä, joissa erotetaan eri palvelujen tarjoamiseen liittyvät kustannukset ja hyödyt.
(30) Postialaa koskevan tiedonannon 3.4 kohdassa esitetään, että palvelujen hinnan tulisi olla "vähintään sama kuin palvelujen tarjoamisesta aiheutuneet keskimääräiset kokonaiskustannukset. Tämä tarkoittaa, että asianmukaisesti olisi katettava suorat kustannukset ja jaettava toimijan yhteiset ja yleiset kustannukset."
Italian postimarkkinat
(31) Postipalveluja hoiti Italiassa 14 päivänä kesäkuuta 1925 voimaan tulleen asetuksen nro 884 mukaisesti posti- ja telehallinto "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (jäljempänä "APT"), joka kuului Italian posti- ja televiestintäministeriöön.
(32) Postipalvelujen lisäksi APT:n tehtävänä oli tallettaa postisäästöjä ja tarjota maksujärjestelmä. Postisäästöjen tallettaminen otettiin käyttöön vuonna 1875 annetulla lailla nro 2729, jota muutettiin vuonna 1973 annetulla tasavallan presidentin asetuksella nro 156. Maksujärjestelmän tarjoamista koskeva velvoite otettiin käyttöön 6 päivänä syyskuuta 1917 annetulla asetuksella nro 1541, jota muutettiin samaisella vuonna 1973 annetulla tasavallan presidentin asetuksella nro 156.
(33) Toimiessaan ministeriön alaisuudessa APT ei ollut toimivaltainen määrittämään palveluidensa tariffeja ja hintoja, vaan niistä päätti ministeriö. APT:lla ei ollut myöskään itsenäistä oikeudellista asemaa, eikä se ollut ministeriöstä erillinen oikeushenkilö, ja sen laskentaa koskeva itsemääräämisoikeus oli rajoitettu. APT:n tilit muodostivat oleellisen osan ministeriön budjettia, ja ne piti hyväksyttää vuosittain valtion talousarvioon liittyvässä rahoituslainsäädännössä.
(34) Kyseisenä ajanjaksona APT:n mahdolliset voitot ja tappiot siirrettiin automaattisesti valtiovarainministeriölle (joka vastasi valtion talousarviosta).
(35) APT:n huonot taloudelliset tulokset ja palvelujen tarjoamisen heikko laatu saivat Italian hallituksen aloittamaan postitoimintaa koskevat laajat muutostyöt. APT muutettiin 1 päivästä tammikuuta 1994 alkaen EPI:ksi (Ente pubblico economico) (jolla on erillinen kirjanpito) 1 päivänä joulukuuta 1993 annetulla asetuksella nro 487, joka on vahvistettu laiksi nro 71/1994.
(36) Lain nro 71/1994 nojalla kaikki APT:n varat ja velat, henkilöstö ja aiemmin hallinnoimat toiminnot siirrettiin EPI:lle. Samalla valtiovarainministeriön katettavaksi tulivat APT:n tekemät toimintatappiot 31 päivään joulukuuta 1993 asti.
(37) EPI:n ja ministeriön välisen vuoden 1995 sopimuksen nojalla EPI:lle siirrettiin seuraavat toiminnot(13):
- yleispalvelujen ja varattujen palvelujen tarjoaminen (tavanomaiset lähetykset, pikalähetykset ja kirjatut lähetykset, teleksi- ja lennätinpalvelut jne.),
- muiden varaamattomien yleispalvelujen tarjoaminen (enintään 20 kilon painoiset paketit, valtion eläkkeiden maksupalvelut, maksujärjestelmä, postisäästöpalvelujen tarjoaminen Cassa Depositi e Prestitin puolesta, postin käyttelytilit, teleksi- ja lennätinpalvelut jne.).
(38) Vuoden 1995 sopimuksessa EPI:lle annettiin mahdollisuus tarjota vapaassa kilpailuympäristössä myös muita posti-, televiestintä-, rahoitus-, vakuutus- ja jakelupalveluja.
(39) Vuoden 1995 sopimuksella EPI:lle asetettiin lisäksi sen toimintoihin liittyviä muita velvoitteita:
- posti-, rahoitus- ja televiestintäpalvelujen laadullisia normeja koskevat velvoitteet(14):
- velvollisuus taata kaikkien yleispalveluiksi katsottavien palvelujen (tavanomaiset lähetykset, pikalähetykset ja kirjatut lähetykset, teleksi- ja lennätinpalvelut, enintään 20 kilon painoiset paketit, valtion eläkkeiden maksupalvelut, postisäästöpalvelujen tarjoaminen Cassa Depositi e Prestitin puolesta, postin käyttelytilit jne.) tarjoaminen koko Italian alueella, vähäisen liiketoiminnan alueilla sijaitsevien postitoimistojen taloudellisesta kannattavuudesta riippumatta(15),
- päivä- ja aikakauslehtien sekä voittoa tavoittelemattomien järjestöjen julkaisujen jakelupalvelujen osalta sovelletaan laissa säädettyä tuettua tariffia, joka on alhaisempi kuin normaalisti sovellettava tariffi(16),
- muut velvoitteet (vaalikampanjoihin sovellettavat alhaisemmat tariffit jne.)(17).
(40) Näin ollen on selvää, että kaikki edellisessä kappaleessa mainitut toiminnot on annettu EPI:lle vuoden 1995 sopimuksessa yleisinä taloudellisiin tarkoituksiin liittyvinä palveluina ottaen huomioon, että valtio on määrittänyt kyseisten palvelujen tarjoamiselle yhteiskunnallisen ja taloudellisen tavoitteen(18). EPI onkin velvoitettu tarjoamaan kyseisiä palveluja riippumatta niiden tuottavuudesta ja ylläpitämään laajaa postitoimistojen verkkoa myös alueilla, joilla postitoimiston ylläpito ei olisi taloudellisesti kannattavaa vähäisen liikevaihdon vuoksi. Kokonaisuudessaan EPI ylläpitää koko Italian kattavaa yli 14000 toimiston verkkoa.
(41) Kun tarkastellaan EPI:n mahdollisuutta määrittää omien palvelujensa hinnat, on tehtävä ero eri aikakausien välillä. Vuoteen 1996 asti ministeriö valvoi Poste Ente SpA:n tarjoamien palvelujen hintoja. Vuoden 1997 ja asetuksen 261/99 voimaantulon välisenä aikana ministeriön valvonta ulottui ainoastaan EPI:lle kuuluviin palveluihin. Lain nro 662/96 nojalla laitos saattoi kuitenkin hinnoitella muut postipalvelut vapaasti. Postidirektiivin voimaantulon jälkeen ministeriö ryhtyi jälleen asetuksen 261/99 nojalla valvomaan postin varattuja ja muita kuin varattuja yleispalveluja koskevien hintojen määrittämistä.
(42) Korvatakseen yrityksen hoitamat, yleishyödyllisen tehtävän täyttämisestä aiheutuvat nettokustannukset Italian valtio on toteuttanut EPI:n hyväksi useita tukitoimenpiteitä:
- eri palvelujen (laissa nro 662/1996 määritetyt, niin sanotut "varatut palvelut", joihin kuuluvat tavanomaiset, kirjatut ja vakuutetut lähetykset, teleksi- ja lennätinpalvelut sekä filateliapalvelut) ylläpito yksinoikeudella koko Italian alueella(19),
- erityyppiset suorat vuosittaiset korvaukset(20).
(43) Ministeriön vuonna 1997 tekemällä päätöksellä (CIPE:n 10 päivänä joulukuuta 1997 tekemä päätös) EPI muutettiin osakeyhtiöksi, "Poste Italiane SpA:ksi" ("PI"). Päätös tuli voimaan 28 päivänä helmikuuta 1998(21). PI:n ja valtion välisten suhteiden määrittämistä jatkettiin vuoden 1995 sopimuksen ja uuden sopimuksen laatimisen välisen siirtymävaiheen aikana(22).
(44) Vuonna 2000 tehtiin PI:n, viestintäministeriön ja valtiovarainministeriön välinen uusi ohjelmasopimus (jäljempänä "uusi sopimus")(23), joka heijastelee postialan lainsäädännössä vuoden 1995 sopimuksen jälkeen tapahtunutta kehitystä ja etenkin postidirektiivin voimaantulon jälkeen syntynyttä uutta markkinatilannetta.
(45) Vuoden 1995 sopimuksesta poiketen uusi sopimus ei sisällä mitään rahoitus- ja televiestintäpalveluja koskevia yleisiä velvoitteita eikä laadullisia normeja.
III TOIMENPITEIDEN KUVAUS
(46) Kantelija vakuuttaa, että EPI:lle on myönnetty seuraavia valtiontukia, joista ei ole ilmoitettu:
- 50 miljardin Italian liiran (25 miljoonan euron) alkupääoma,
- 1287 miljardin Italian liiran (660 miljoonan euron) lisärahoitus,
- yrityksen vapauttaminen pääomaverosta(24).
(47) Kantelu koskee myös lain nro 662/1996 nojalla toteutettua lisätoimenpidettä, joka muodostuu 300 miljardin Italian liiran myöntämisestä painotuotteiden alennettuja tariffeja koskevien kustannusten korvaamiseksi.
(48) Kantelussa mainittujen toimenpiteiden lisäksi komissio on viitannut menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä useisiin toimenpiteisiin, jotka sen mukaan saattavat olla perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea. Tarkemmin komissio on ilmoittanut, että voidakseen muodostaa lopullisen arvionsa asiasta se tarvitsee lisätietoja seuraavista toimenpiteistä:
- 1337 miljardin Italian liiran (685 miljoonan euron) pääoman myöntäminen EPI:lle,
- yrityksen vapauttaminen pääomaverosta,
- valtion mahdollisesti maksama liiallinen korvaus postituspalveluista, eläkkeiden maksamisesta ja postisäästöpalvelun tarjoamisesta,
- yleispalveluvelvoitteista aiheutuvien nettokustannusten korvaus (joka muodostuu muun muassa mainituista 300 miljardin Italian liiran varoista, joista on säädetty laissa nro 662/96 ja jotka on mainittu kantelussa),
- EPI:n investointisuunnitelmalle myönnetty valtion rahoitustuki,
- EPI:n lainojen (pääoma ja korko) takaisinmaksu valtion varoista,
- APT:n vuoden 1993 loppuun mennessä tekemien tappioiden kattaminen,
- pääoman korottaminen muutettaessa EPI osakeyhtiöksi.
(49) Menettelyn laajentamista koskevassa päätöksessä komissio viittasi 7 päivänä tammikuuta 1999 annetussa laissa nro 3 mainittuun lainan anteeksiantamiseen (jäljempänä "lainojen anteeksiantaminen vuonna 1999"). Italian valtio päätti antaa anteeksi APT:lle valtion varoista myönnetyn lainan, joka sisältyi EPI:n kirjanpitoon. Anteeksiannettu velka oli 5168 miljardia Italian liiraa: se koostui ensimmäisestä 4666 miljardin Italian liiran erästä "Gestione vaglia e risparmin" lopettamiseen; toisesta 479 miljardin Italian liiran erästä postin lennätinhenkilökunnan eläkkeiden maksuun vuonna 1993 ja kolmannesta 23 miljardin Italian liiran erästä valtiovarainministeriön myöntämiin, tammikuun 1 päivän ja heinäkuun 31 päivän 1994 välisenä aikana palvelussuhteensa päättäneiden työntekijöiden varhaiseläkkeisiin.
(50) Komission on valtion ja PI:n välisiä rahoitussuhteita tutkiessaan arvioitava kaikki edellä mainitut toimenpiteet valtiontukia koskevien säännösten mukaan. Tätä varten sen on tutkittava PI:n ja valtion väliset suhteet vuoteen 1999 asti, jolloin otettiin virallisesti käyttöön toimenpide, joka kronologisen kuvauksen mukaan on viimeinen, joka on otettu huomioon komission menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä.
(51) Tässä vaiheessa komissio ei pidä tarpeellisena laajentaa tutkimusta vuoden 1999 jälkeiseen aikaan, koska sillä ei ole hallussaan tietoja, joiden mukaan Italian valtio olisi kyseisenä ajankohtana tukenut PI:tä liikaa yleishyödyllisen tehtävän toteuttamisessa. Komissio varaa itselleen kuitenkin oikeuden muuttaa kantaansa, mikäli se myöhemmin saamiensa muiden tietojen perusteella katsoo asialliseksi tutkia vuoden 1999 jälkeisiä PI:n ja Italian valtion välisiä rahoitussuhteita.
(52) Selvittääkseen tapausta asiaankuuluvalla ja oleellisella tavalla komissio on menettelyn laajentamispäätöksen jälkeen päättänyt kohdistaa tutkimuksensa kahteen eri ajanjaksoon. Ensimmäinen koskee vuosia 1959-1993, ja toinen alkaa vuonna 1994 ja päättyy vuonna 1999, jolloin toteutettiin viimeinen toimenpide, jonka komissio mainitsee tämän tutkimuksen laajuutta koskevissa päätöksissään.
Vuosiin 1959-1993 liittyvät toimenpiteet
(53) Kuten menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevien päätöksien yhteydessä ilmoitettiin, komissio on keskittänyt analyysinsa ensinnäkin vuoden 1994 jälkeen toteutettuihin toimenpiteisiin, koska ne vaikuttavat kilpailuun eniten. On kuitenkin syytä muistaa, että kun APT muutettiin lain nro 71/94 nojalla julkiseksi liikelaitokseksi (EPI), valtiovarainministeriö antoi anteeksi kaikki ennakot, joilla oli katettu lakkautetun laitoksen liiketappiot vuosina 1959-1993. Kyseisten tappioiden määrä oli 31169 miljardia Italian liiraa (15,9 miljardia euroa).
(54) Kuten Italian viranomaiset ilmoittivat menettelyn laajentamista koskevaan päätökseen liittyvissä huomautuksissa, kyseiseen summaan on lisättävä 4689 miljardin Italian liiran summa, joka koskee ennen vuotta 1994 tehtyjä tappioita. Kyseiset tappiot todettiin kirjanpitoon liittyvien ongelmien vuoksi vasta myöhemmin, mutta ne on analysoitava sen ajanjakson yhteydessä, johon ne sisällöllisesti liittyvät. Kyseinen summa muodostuu lain nro 3/99 nojalla vuoden 1999 anteeksi annettujen velkojen ensimmäisestä ja toisesta erästä, ja se mainitaan menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä.
(55) Valtio on siten antanut APT:lle anteeksi vuoteen 1994 mennessä yhteensä 35858 miljardin Italian liiran suuruiseksi kohonneen velan.
Vuodet 1994-1999
(56) Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ja myöhemmin tehdyssä menettelyn laajentamista koskevassa päätöksessä todetaan, komissio on keskittänyt tutkimuksensa vuoden 1994 jälkeisiin toimenpiteisiin, etenkin vuoteen 1999 saakka. Näin ollen komission tutkimus kattaa laissa nro 71/94 ja vuoden 1995 sopimuksessa määritetyt Italian ja EPI:n väliset oikeudelliset ja rahoitukselliset suhteet.
(57) Lailla nro 71/94 muutettiin radikaalisti postitoiminnan organisointia sekä APT:n toimintatapoja:
- myöntämällä EPI:lle mahdollisuus määrittää palvelujensa tariffit ohjelmasopimuksessa määritettyjen kriteerien perusteella(25); ministeriö tarkisti tariffit jälkikäteen,
- määrittämällä soveltuvien sopimusten avulla sen korvauksen määrä, joka EPI:lle maksetaan sen valtion puolesta tarjoamista palveluista (postisäästötilit, eläkkeiden maksaminen jne.),
- erottamalla toisistaan ministeriön ja postipalveluita tarjoavan yksikön (vastaperustetun EPI:n) kirjanpidot,
- määrittämällä kilpailuympäristössä tapahtuvalle toiminnalle sekä päätöksentekoprosessia että organisaatiorakennetta koskevat toimintamallit (esimerkiksi EPI:n johtoon perustettiin hallintoneuvosto, mitä entisellä APT:lla ei ollut).
(58) Lailla nro 71/94 muutettiin siten oleellisesti postipalvelujen hallintoa. Erityisesti sillä annettiin mahdollisuus tarjota uusia tuotteita ja toimia kilpailukykyisemmin hinnoin ja edellytyksin. Lisäksi on huomattava, että EPI:n toiminnan itsenäisyyttä lisättiin myöhemmin annetulla lailla nro 662/96, jonka nojalla EPI sai mahdollisuuden hinnoitella lyhyen aikaa ja ennen asetuksen nro 261/99 voimaantuloa muut kuin varatut palvelut ilman ministeriön hyväksyntää.
(59) Tätä keskeistä muutosta korostaa lisäksi se, että EPI:lle myönnettiin oma pääoma ja rahastoitua pääomaa: tämä osoittaa APT:n sekä uuden EPI:n kirjanpitojen, hallintojen ja toimintojen erillisyyttä.
(60) Näin ollen voidaan todeta, että laki nro 71/94 osoittaa uuden ajanjakson alkua Italian julkisen postialan toimijan toiminnassa ja menettelyissä, joiden perusteella valtio säätelee ja rahoittaa aiemmin APT:lle kuulunutta tehtävää, joka tässä yhteydessä annettiin EPI:lle.
(61) EPI:n perustamisen jälkeen komission tutkimuksissa merkittävin oikeudellinen väline, joka säätelee EPI:n ja valtion välisiä suhteita, on vuoden 1995 sopimus, jonka oleellisia yksityiskohtia selvitettiin edellä. Sopimus on ohjannut EPI:n ja Italian valtion välisiä suhteita vuoden 1999 loppuun asti. Kyseisenä ajanjaksona EPI:n ja sittemmin PI:n kilpailutoiminta(26) rajoittui noin 10 prosenttiin niiden liikevaihdosta. Komission hallussa olevista tiedoista käy ilmi etenkin, että kyseisenä ajanjaksona PI ei ole tarjonnut mitään merkittävää pakettien kaupallista lähetyspalvelua.
(62) Kuten edellä mainittiin, vuonna 2000 tuli voimaan uusi sopimus, joka säätelee PI:n ja Italian valtion välisiä rahoitussuhteita sekä yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden kohdentamista ja tarjoamista postidirektiivin voimaantulon jälkeen muodostuneessa uudessa markkinatilanteessa.
(63) Uuden ohjelmasopimuksen perusteella erittäin monilta palveluilta poistettiin niillä aiemmin ollut yleisen palvelun luokitus eikä niihin sovellettu enää ennalta määrättyjä laatunormeja (tällaisia olivat esimerkiksi kaikki PI:n tarjoamat rahoitus- ja televiestintäpalvelut, jotka muodostavat noin 40 prosenttia sen liikevaihdosta). Näin ollen on selvää, että uusi sopimus merkitsee toista huomattavaa muutosta tavassa, jolla yleinen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä tehtävä uskottiin EPI:lle, ja tavassa, jolla valtio määrittää sen ja rahoittaa sitä. Lähes yhtä aikaa kyseisen muutoksen kanssa tuli voimaan myös asetus nro 261/99, jolla otettiin käyttöön postidirektiivi ja määritettiin uudelleen Italian postipalvelumarkkinoita ohjaavat säännöt. Koska vuosien 1994-1999 välinen ajanjakso on vastaavanlainen, voidaan yksittäisiä vuosia käsitellä yhdessä.
(64) Menettelyn aikana saatujen tietojen perusteella komissio katsoo, että EPI ja PI ovat vuosina 1994-1999 hyötyneet seuraavista tukitoimenpiteistä, jotka saattavat olla perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea.
Taulukko 1
EPI:lle ja PI:lle myönnetyt tukitoimenpiteet
TAULUKON PAIKKA
Lähde:
Italian viranomaisten tiedot, talousarviot.
(65) Ilmoitetut kokonaissummat on laskettu hetkellä, jolloin kukin toimenpide on myönnetty EPI:lle tai PI:lle, ei niiden todellisella maksuhetkellä. Useimmissa tapauksissa varsinainen maksaminen on tapahtunut paljon myöntämisajankohtaa myöhemmin, joskus jopa vuosia myöhemmin. Tämän vuoksi kokonaissumman nykyarvo voi olla pienempi kuin yllä mainittu summa: kyse on tuen mahdollisesta enimmäismäärästä. Italian viranomaiset eivät ole kiistäneet tätä varovaista oletusta.
Vuosiin 1994-1999 liittyvien toimenpiteiden yksityiskohtainen kuvaus
(66) EPI:n alkupääoman (toimenpide nro 1) osalta voidaan todeta, että lain nro 71/1994 7 pykälän nojalla laitokselle myönnettiin 50 miljardin Italian liiran alkupääoma ja sen jälkeen 1278 miljardin Italian liiran lisärahoitus seuraavasti: 968 miljardia Italian liiraa vuonna 1994, 168 miljardia liiraa vuonna 1995 ja 142 miljardia liiraa vuonna 1996. Kyseisillä varoilla pyrittiin edesauttamaan entisen APT:n muuttamista kilpailukykyiseksi ja kaupalliseksi yksiköksi ja tukemaan sen liiketaloudellista suunnitelmaa.
(67) EPI vapautettiin lain nro 71/1994 9 pykälän nojalla (toimenpide nro 2) yritysten nettopääomaverosta, joka oli otettu käyttöön 30 päivänä syyskuuta 1992 annetulla lakiasetuksella nro 394, joka muutettiin laiksi nro 461/1992. Kyseessä oli tilapäinen vero, jota sovellettiin liikeyrityksiin vuosina 1993-1998 ja jonka määrä oli 0,75 prosenttia yrityksen taseen nettopääomasta. EPI olisi liikeyrityksenä ollut kyseisen veron alainen, mutta se vapautettiin siitä lain nro 71/1994 9 pykälän perusteella.
(68) PI:n alkupääoma (toimenpide nro 3) oli 27 päivänä joulukuuta 1997 annetun lain nro 449 53 pykälän 13 momentin mukainen. Kyseisessä laissa säädettiin, että muutettaessa EPI osakeyhtiöksi (Poste Italiane SpA) valtio korottaisi sen pääomaa 3000 miljardilla Italian liiralla. Pääoma oli määrä jakaa kolmessa 1000 miljardin erässä vuosien 1999, 2000 ja 2001 aikana. Pääoma laskettiin mukaan PI:n talousarvioon varainhoitovuodesta 1998 lähtien, vaikka varat maksettiin edellä mainitun aikataulun mukaisesti.
(69) Julkisia postipalveluja koskevista velvoitteista vuosina 1994-1996 johtuvien kustannusten korvaaminen (toimenpide nro 4) tapahtui vuonna 1996 annetun lain nro 662 mukaisesti. Vuonna 1997 annetulla lailla nro 449 säädettiin vuoden 1998 korvauksista ja vuonna 1998 annetulla lailla 488 vuoden 1999 korvauksista.
(70) Päivä- ja aikakauslehtien sekä voittoa tavoittelemattomien julkaisujen jakelupalvelusta alennetulla tariffilla aiheutuvien kustannusten korvaamisesta (toimenpide nro 5) säädettiin vuonna 1996 annetussa laissa nro 662 sekä täytäntöönpanoa koskevissa säännöissä (ja aikaisemmin laissa nro 71/94, vuoden 1995 sopimuksessa ja laissa nro 549/95). EPI ja PI saivat soveltaa huomattavasti normaalia alempia tariffeja niiden erityyppisten julkaisujen jakelussa, joille valtio piti asiaankuuluvana myöntää erityskohtelu. Valtio korvasi osittain normaalin tariffin ja alennetun tariffin välisen erotuksen myöntämällä EPI:lle joitakin rahallisia tukia (katso edellä taulukko 1). Vuonna 1998 annetun lain nro 448 41 pykälässä säädettiin, että vuoden 2000 tammikuusta lähtien PI:n tuli soveltaa kyseisten lehtien jakelussa normaalia tariffia. Tämän seurauksena valtio olisi lakannut maksamasta PI:lle lehtien jakelupalvelua koskevaa korvausta(27).
(71) Toimenpide nro 6 (yleisten rahoituspalvelujen tulos) käsittää valtion ja sen laitosten maksamat erilaiset korvaukset(28) PI:n hoitamista rahoituspalveluista, joita vuoden 1995 sopimuksen mukaan pidetään yleisinä ja jotka ovat ylittäneet kaikkien yleisten rahoituspalveluiden tarjoamisen kustannukset. Osoitettu summa on koko yleisten rahoituspalveluiden alan toimintamarginaali(29).
(72) Toimenpide nro 7 (APT:lle myönnettyjen lainojen maksaminen) koskee APT:n tekemien ja sittemmin EPI:lle siirrettyjen investointien rahoitusta valtion varoista. Lakien nro 39/1982, nro 887/1984, nro 41/86 ja nro 227/75 nojalla APT saattoi toteuttaa erilaisia investointeja rakenteidensa parantamiseksi ja toimintojensa kehittämiseksi (esimerkiksi postipalvelun koneistaminen). Kyseisissä laeissa säädettiin, että valtio (valtiovarainministeriö) hoitaisi postitoimijan Cassa Depositi e Prestitilta (jäljempänä "CDDPP") kyseisten investointien rahoittamiseksi saamien lainojen vuosittaiset maksuerät. Toimenpiteen toteutus oli seuraavanlainen: CDDPP myönsi lainat APT:lle; valtiovarainministeriö korvasi EPI:n maksamat erät, pääoman ja korot (vuonna 1984 annettu laki nro 887) tai ainoastaan pääoman (lait 39/82, 41/86 ja 227/75). Perustamisensa jälkeen EPI on Italian viranomaisten vahvistuksen mukaisesti edelleen saanut hyötyä kyseisten lakien mukaisesti toteutetuista investoinneista. Sama pätee PI:hin.
(73) On kuitenkin syytä huomioida, että vuosina 1998, 1999 ja 2000 valtiovarainministeriö ei korvannut PI:lle edellä mainittujen lainojen maksueriä lain nro 449/97 perusteella. Kyseisinä kolmena vuotena ei toimenpidettä siten sovellettu.
(74) Lisäksi CDDPP peri niistä lainoista, joiden korkojen maksaminen rasittaa yhä EPI:tä(30) (vuonna 1982 annettu laki nro 39, laki nro 41/86 sekä eräät lain nro 227/75 nojalla myönnetyt lainat), 3,7 prosentin vuosikoron, lukuun ottamatta osaa lain nro 227/75 nojalla myönnetyistä lainoista, joiden korko oli keskimäärin 9,75 prosenttia. Kuten jatkossa osoitetaan, kyseinen korko on pienempi kuin se, minkä APT olisi voinut saada pääomamarkkinoilla (toimenpide nro 8).
IV ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(75) Kyseisessä tapauksessa ainoastaan kantelija on esittänyt huomautuksia menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevista päätöksistä. Kantelija ei ole kirjeenvaihdossaan komission kanssa perustellut erityisesti kyseisten toimenpiteiden yhteensopivuutta yhteismarkkinoiden kanssa eikä osoittanut, onko näillä toimenpiteillä haitallisia vaikutuksia kilpailuun joillakin markkinoilla, joilla PI toimii.
(76) On kuitenkin aiheellista muistaa, että kantelija viittasi menettelyn aloittamispäätöstä koskevissa huomautuksissa EPI:lle ja PI:lle vuosina 1994-1999 myönnettyihin ylimääräisiin toimenpiteisiin, jotka saattavat olla valtiontukea. Kantelija on vakuuttanut etenkin, että Italia pidättäytyi määräämästä seuraamuksia EPI:lle ohjelmasopimuksen sisältämien velvollisuuksien laiminlyömisestä. Seuraamusten määräämättä jättämisestä on voinut koitua EPI:lle taloudellista etua, jota voi pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena.
(77) Komissio ilmoitti heinäkuussa 1999 kantelijalle kirjeitse, ettei kyseiselle oletukselle rikkomuksesta ollut perusteita ja ettei vuoden 1995 sopimuksessa määrätä seuraamuksista. Samassa kirjeessä komissio pyysi kantelijaa toimittamaan kantelua tukevia lisätietoja. Kantelija ei ole vastannut komission pyyntöön.
V ITALIAN HUOMAUTUKSET
(78) Vastauksissaan Italian hallitus esittää seuraavaa: i) mikään komission tutkimista toimenpiteistä ei ole valtiontukea, vaan ne ovat korvaus - vaikka vain osittainen - EPI:n ja PI:n toteuttamia julkisia palveluja koskevien velvoitteiden ylimääräisistä kustannuksista; ii) missään tapauksessa EPI ja PI eivät ole saaneet liikaa korvauksia; etenkin valtiolle tarjotut rahoituspalvelut maksettiin markkinahinnoin tai EPI:n ja PI:n tarjoamien palvelujen todellisia kustannuksia alemmin hinnoin; iii) kyseiset toimenpiteet on nähtävä Italian postipalvelun ainoana uudistamisprosessina.
(79) Mitä tulee kohtaan i), Italian viranomaiset perustelevat, että EPI:ltä ja PI:ltä eri muodoissa saatujen korvausten kokonaissumma ei kata yrityksen maksamia julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä aiheutuneita ylimääräisiä nettokustannuksia. Vaikka komission yksilöimiä toimenpiteitä pidettäisiinkin valiontukena, EPI:n saamat korvaukset olisivat Italian viranomaisten mukaan joka tapauksessa olleet yleishyödyllisiin velvoitteisiin liittyviä kustannuksia pienemmät.
(80) Mitä tulee kohtaan ii), Italian viranomaiset perustelevat, että EPI:n ja PI:n valtiolle tarjoamat rahoituspalvelut maksettiin markkinahinnoin, joten niistä ei koitunut yritykselle minkäänlaista etua. Etenkin valtion CDDPP:n välityksellä maksama korvaus postisäästöpalvelujen tarjoamisesta ja käyttelytileistä oli vastaavanlaisia palveluja, kuten pankin käyttely- ja säästötilejä, koskevaa markkinahintaista korvausta pienempi.
(81) Kohdan iii) osalta Italian viranomaiset esittävät, ettei kaikkia menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä osoitettuja toimenpiteitä tulisi pitää erillisinä toimintoina. Kyseessä on pikemminkin yksi lain nro 71/1994 nojalla aloitettu prosessi, jonka tarkoituksena on muuttaa postialan toimija julkisen hallinnon alaisuudesta kaupalliseksi yritykseksi, jonka tavoitteena on listautua pörssiin.
(82) Ottaen huomioon entisen APT:n ja valtion välisten rahoitus- ja hallintosuhteiden monimutkaisuuden, EPI:n ja PI:n alkunettopääoman määrittäminen on ollut pitkä ja vaiheittainen prosessi, ja EPI:n ja PI:n 4337 miljardin Italian liiran pääomakorotusten tarkoituksena on siten pidettävä vastaperustetun EPI:n varojen ja velkojen erottamista toisistaan. Kyseiset toimenpiteet eivät siten ole sellaisia uusia rahoituslähteitä tai EPI:n ja PI:n synnyttämien tappioiden katteita, jotka muodostaisivat valtiontuen. Lisäksi EPI:lle annettu 6047 miljardin Italian liiran alkupääoma yliarvioitiin 2100 miljardilla Italian liiralla, minkä vuoksi sitä alennettiin. Valtiolla oli siten oikeus saada takaisin vastaava summa EPI:n alkupääomasta.
(83) Saman linjan mukaisesti yrityksen vapauttaminen pääomaverosta ei ole valtiontukea, sillä se perusteltiin sillä, että jos valtio olisi vaatinut kyseistä veroa maksettavaksi, sen olisi vastaavasti pitänyt myöntää EPI:lle suurempi alkupääoma. Vastaavasti valtion olisi pitänyt maksaa APT:n investointeihin myönnetyt lainat (pääoma ja korot). Kun EPI ja PI tulivat APT:n tilalle, valtio jatkoi kyseisiin investointeihin liittyvien lainojen maksua alkuperäisen suunnitelman mukaisesti. Toimenpide ei siten ole valtiontukea.
(84) Italian viranomaiset perustelevat lopuksi, että arvioidessaan sellaisten yritysten rahoitustoimenpiteitä, jotka tarjoavat yleisiä taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, komission ei pitäisi soveltaa markkinataloudessa toimivan sijoittajan periaatetta, sillä kyseiset yritykset eivät oikeastaan toimi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
VI TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
(85) Jotta valtion toimenpide voidaan osoittaa perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, tulee seuraavien ehtojen täyttyä:
a) tuki on jäsenvaltion myöntämää tai valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty;
b) tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa;
c) tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(86) Komissio katsoi, etteivät eräät menettelyn aloittamista ja sen laajentamista koskevissa päätöksissä mainitut toimenpiteet (joita kantelija ei kuitenkaan mainitse) ole valtiontukea. Kyseessä ovat seuraavat toimenpiteet:
- korvaukset postin keräilystä ja jakamisesta eri valtionvirastojen puolesta,
- vuoden 1999 lainojen kolmas maksuerä (23 miljardia Italian liiraa).
(87) Postin keräily ja jakaminen eri valtionvirastojen puolesta on palvelu, jonka EPI tarjoaa valtiolle ja josta valtio maksaa tietyn hinnan. Yleisesti ottaen kyseisen palvelun hinta ei anna aihetta perustamissopimuksen 87 artiklan mukaiseen tarkasteluun, mikäli valtion maksama korvaus ei ylitä kyseisen palvelun markkinahintaa.
(88) Valtio maksoi APT:n eri valtionvirastoille tarjoamista postipalveluista yleensä kiinteän korvauksen. Kun EPI perustettiin, tämä maksujärjestelmä uudistettiin vasta vuonna 1997. Vuonna 1996 annetun lain 662 2 pykälän 17 momentissa säädettiin, että palvelusta maksettaisiin voimassa olevien tariffien mukaisesti. Joistakin lähetyspalveluista (kuten tasavallan presidentille, paaville, kaupunginjohtajille jne. tarkoitetut lähetykset) ei kuitenkaan maksettu mitään korvausta. Siten kyseisen lain voimaantulon jälkeisinä vuosina eri valtionvirastojen lähetyspalveluista maksetut korvaukset eivät olleet ongelmallisia valtiontukia koskevien sääntöjen kannalta. Italian viranomaiset ovat ilmoittaneet, että vuonna 1997 valtion maksama korvaussumma oli lain nro 662/1996 nojalla noin 300 miljardia Italian liiraa.
(89) Vuosina 1994-1996 valtio maksoi keskimäärin 330 miljardia Italian liiraa, mikä - ottaen huomioon sen, että uudessa järjestelmässä joistakin lähetyspalveluista ei maksettu lainkaan korvausta ja että Italiassa 1990-luvun ensimmäisellä puoliskolla vuoteen 1997 saakka lähetysten määrä laski jatkuvasti - noudattaa olennaisilta osiltaan vuoden 1996 jälkeen maksettua summaa. Niinpä komissio katsoo, että kyseisestä toimenpiteestä ei ole koitunut EPI:lle minkäänlaista etua, eikä sitä voida pitää valtiontukena.
(90) Vuonna 1999 anteeksiannettujen lainojen kolmas erä oli 23 miljardia Italian liiraa tammikuun 1 päivän ja heinäkuun 31 päivän 1994 välisenä aikana eläkkeelle jääneen tietyn työntekijäryhmän eläkkeisiin.
(91) Italian viranomaisten antamien tietojen perusteella komissio katsoo, että vuoden 1999 lainojen anteeksiantamisessa ei ole kyseessä valtiontuki.
(92) Valtion olisi pitänyt maksaa valtiovarainministeriön vuoden 1994 ensimmäisellä puoliskolla maksama 23 miljardin Italian liiran suuruinen eläkesumma EPI:n perustamisesta alkaen, kuten minkä tahansa muun liikeyrityksen ollessa kyseessä. Kyseisen lainan anteeksiantaminen ei ole kuitenkaan hyödyttänyt EPI:tä mitenkään, sillä kyseessä oli alusta alkaen laina, josta valtio vastasi.
(93) Kaikki muut edellä mainitut toimenpiteet voivat olla perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, sillä niissä on kyse valtion varoista, tuensaajayritys hyötyy niistä ja ne voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Jäsenvaltioiden myöntämät tai valtionvaroista muodossa tai toisessa myönnettävät tuet
(94) Komissio huomauttaa, että pääoman muodossa myönnetyt varat APT:n tappioiden kattamiseen, eläkkeiden maksupalveluun, postialan yleispalvelun velvoitteista aiheutuvien kustannusten korvaamiseen, lehtien jakeluun ja APT:n tekemien investointien maksamiseen on kaikki myönnetty suoraan valtion talousarviosta.
(95) Näiden toimenpiteiden yhteydessä myönnetyt varat ovat siten kiistatta julkisia varoja.
(96) Yrityksen vapauttaminen pääomaverosta ei merkitse suoraa menoerää valtion kassasta, mutta se vaikuttaa kuitenkin välillisesti valtion talousarvioon. Valtio luopuu näin verotuloista, joihin sillä on oikeus ja jotka se olisi normaalisti vaatinut. On siten selvää, että myös tähän toimenpiteeseen sisältyy valtion varoja.
(97) CDDPP:n myöntämien lainojen korkotukien ja CDDPP:n EPI:n rahoituspalveluihin (kuten postisäästötileihin) myöntämien varojen osalta komissio huomauttaa, että CDDPP on valtiovarainministeriön perustama ja täysin sen valvoma elin ja että valtiovarainministeriö nimittää sen hallintoneuvoston. Kun selvitetään, voidaanko tukea pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "ei tehdä eroa sen suhteen, myöntääkö tuen valtio suoraan vai julkinen tai yksityinen valtion perustama tai nimittämä yksikkö"(31). Näin ollen, vaikka kyseiset varat eivät ole suoraan peräisin valtion budjetista, ne ovat kiistatta valtion varoja.
Tuet, jotka vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja
(98) Jotta rahoitustoimenpidettä voitaisiin pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, siitä on oltava tuensaajayritykselle taloudellista hyötyä. Kyseisen periaatteen perusteella tuomioistuin on useita kertoja todennut, että 87 artiklan mukaisella tuella ei tarkoiteta pelkästään pääomarahoitusta ja avustuksia vaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla on tuensaajan kannalta samanlaiset taloudelliset vaikutukset, vaikka ne eivät olisikaan luonteeltaan avustuksia(32).
(99) APT:n tappioiden kattaminen merkitsee ainoastaan APT:lle koituvaa taloudellista etua, sillä sen avulla se vapautuu menoerästä, joka normaalisti sisältyisi sen talousarvioon.
(100) Kaikista taulukossa 1 mainituista toimenpiteistä on EPI:lle ja PI:lle perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua taloudellista hyötyä jäljempänä esitettyjen syiden nojalla.
(101) Mitä tulee EPI:n ja PI:n yhteensä 4328 miljardin Italian liiran pääomakorotuksiin (toimenpiteet nro 1 ja 3), valtion varoista toteutetut pääomakorotukset, joita tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja ei olisi toteuttanut, merkitsevät vahvistetun oikeuskäytännön mukaan(33) tuensaajayritykselle suoraa etua, ja niitä voidaan pitää perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuna valtiontukena. Tuensaaja voi käyttää varoja kustannusten ja investointien rahoittamiseen ilman, että sen tarvitsee turvautua rahoituslaitoksiin tai maksaa saamansa varat asiaankuuluvalla tavalla takaisin.
(102) EPI:n aiempien taloudellisten tulosten ja tulevaisuutta koskevien ennusteiden perusteella valtio ei voinut odottaa pääomalta tuottoa, jota yksityinen sijoittaja olisi odottanut. Entinen APT oli niin raskaasti ja niin pitkään tappiollinen, ettei mikään yksityinen sijoittaja olisi odottanut tavanomaista tuottoa EPI:hin tehdystä 1328 miljardin Italian liiran investoinnista. Kyseisestä pääomakorotuksesta huolimatta EPI:n rahoitustilanne paheni seuraavien vuosien aikana.
(103) Samaa voidaan soveltaa PI:n saamaan 3000 miljardin Italian liiran pääomaan, ottaen huomioon, ettei yksityinen sijoittaja voinut PI:n aikaisempien tulosten eikä sitä koskevien tulosennusteiden perusteella odottaa tavanomaista tuottoa. Italian viranomaisten kyseisen menettelyn yhteydessä esittelemän PI:n liiketaloudellisen suunnitelman perusteella oletettiin, että PI:n talous tasapainottuisi vasta vuonna 2002, kun taas vuosilta 1999-2000 odotettiin lisätappioita. Vaikka yrityksen ennakoitiin päättävän vuoden 2002 tasatulokseen, ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimiva yksityinen sijoittaja olisi voinut hyväksyä investoinnin tuottoa.
(104) Koska molemmat pääomanlisäykset myönnettiin edellytyksin, joita yksityinen sijoittaja ei olisi hyväksynyt, niistä voi olla edunsaajalle perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.
(105) EPI:n vapauttamista pääomaverotuksesta (toimenpide nro 2) voidaan pitää suorana tukena, sillä sen avulla yritys vapautuu menoerästä, joka muutoin olisi sisältynyt sen talousarvioon(34). Toimenpiteestä voi siten olla taloudellista etua.
(106) Toimenpiteet 4 ja 5 koskevat valtion tai julkisen laitoksen ainoastaan EPI:lle ja PI:lle suorittamia korvauksia. Kyseisistä toimenpiteistä voi olla tuensaajayritykselle taloudellista etua muihin yrityksiin verrattuna.
(107) Valtion antama rahoitus, jonka avulla APT toteutti investointeja parantaakseen rakenteitaan ja kehittääkseen toimintojaan (toimenpide nro 7), jotka siirrettiin sittemmin EPI:lle, vapautti EPI:n tuloslaskelmassa esiintyvästä menoerästä, joka sen olisi kuulunut hoitaa, mikäli se olisi joutunut maksamaan kyseiset investoinnit. Kuten edellä mainittiin, APT oli saanut CDDPP:ltä lainoja, jotka sen tuli maksaa takaisin. Lainojen takaisinmaksua koskeva velvollisuus siirtyi EPI:lle. Kyseisen valtion toimenpiteen ansiosta valtiovarainministeriö kuitenkin korvaa kyseisestä velvoitteesta johtuvat yrityksen CDDPP:lle vuosittain osoittamat lainan takaisinmaksuerät.
(108) Toimenpiteen etu koostuu siten EPI:n vuosittain CDDPP:lle osoittamia lainan takaisinmaksueriä koskevasta valtion korvauksesta. Niinpä kyseisen toimenpiteen vaikutus ei eroa mitenkään vuosittain suoraan myönnettävästä rahoituksesta(35).
(109) Vahvistetun oikeuskäytännön mukaan(36) valtion valvomien laitosten, kuten CDDPP:n, alhaisemmalla korolla myöntämät lainat (toimenpide nro 8) voivat olla valtiontukea. Kuten jo mainittiin, EPI:n on täytynyt maksaa korkoa joistakin CDDPP:n myöntämistä lainoista. EPI:n ja sittemmin PI:n maksamien, lakien nro 39/82, nro 41/86 ja nro 227/75 nojalla myönnettyjen lainojen keskimääräinen vuosittainen korko oli 3,7 prosenttia. Lain nro 227/75 nojalla myönnettyjen muiden lainojen korko oli keskimäärin 9,75 prosenttia.
(110) Sen selvittämiseksi, oliko kyseisestä korkokannasta etua PI:lle, on verrattava sitä johonkin muuhun korkoon, jonka PI olisi saanut samaan aikaan pääomamarkkinoilla(37). Komissio katsoo tässä yhteydessä, että kyseisessä tapauksessa Banca d'Italian julkaisema pitkäaikaisten yrityslainojen keskimääräinen korko(38) on pätevä vertauskohta. PI:n maksaman koron ja pitkäaikaisten yrityslainojen keskimääräisen koron välinen ero osoittaa, että kyseisestä toimenpiteestä on etua PI:lle. Taulukossa 1 merkityt kokonaissummat on laskettu kyseisen kriteerin perusteella(39).
(111) Italian viranomaiset ovat esittäneet, että joitakin kyseisistä lainoista käytettiin APT:n investointeihin, joilla pyrittiin parantamaan yleisten postipalvelujen tarjoamiseen liittyviä rakenteita. Mikäli EPI olisi maksanut suurempaa korkoa, olisivat myös yleispalvelun kustannukset olleet korkeammat.
(112) Italian viranomaiset eivät ole pystyneet arvioimaan sitä yleispalvelun lisäkustannusten kokonaissummaa, josta EPI:n olisi pitänyt vastata, mikäli se olisi maksanut suurempaa korkoa. Italian viranomaiset eivät ole myöskään esittäneet yksityiskohtaisia tietoja, joiden avulla komissio voisi tehdä arvionsa. Komissio ei voi siten hyväksyä tätä perustelua.
(113) Edellä esitetyn perusteella voidaan katsoa, että lukuun ottamatta yleispalvelua koskevia velvoitteita kaikista mainituista toimenpiteistä on yleisesti ottaen ollut EPI:lle ja sittemmin PI:lle perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua etua.
Jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavat tuet
(114) Kolmas edellytys, jonka nojalla valtion toimenpide voi kuulua perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan, on se, että se vaikuttaa tai voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. EPI toimii posti- ja rahoitusalalla, jolla esiintyy joko suoraa kilpailua, koska muut toimijat tarjoavat samoja palveluita, tai epäsuoraa kilpailua, koska muut toimijat tarjoavat korvaavia palveluita.
(115) Italian postialalla esiintyi jonkinasteista kilpailua jo ennen kuin yhteisön lainsäädäntö edisti alan asteittaista vapauttamista. Etenkin pikalähetyspalveluita, pakettien kaupallisia lähetyspalveluita ja logistiikkapalveluita kehitettiin Italiassa yksityisissä yrityksissä, joista osa oli peräisin muista jäsenvaltioista(40).
(116) Rahoituspalvelumarkkinoilla (käyttelytilit, postisäästötilit, maksupalvelut) PI kilpailee muiden toimijoiden, kuten sen tuotteiden kanssa pitkälti samoja rahoituspalveluja tarjoavien pankki- ja rahoitusalan toimijoiden kanssa. Postin käyttely- ja säästötilit, joita käytetään rahan tallettamiseen maksu- ja säästötarkoituksissa, kilpailevat pankkien käyttelytilien ja säästämiseen liittyvien tuotteiden kanssa. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että PI on asteittain sisällyttänyt maksujärjestelmänsä pankkien maksujärjestelmään, johon kuuluvat kaikki Italian pankit, lisäten siten postin rahoituspalvelutuotteiden ja pankkien rahoituspalvelutuotteiden keskinäistä korvaavuutta.
(117) Pankkiala on ollut avoin kilpailulle jo vuosia(41), ja jäsenvaltioiden välinen kauppa on erittäin laajaa. Italiassa toimii useiden muiden jäsenvaltioiden pankkeja joko suoraan haarakonttorin tai edustustoimistojen kautta tai epäsuorasti valvomalla niitä pankkeja tai rahoitusyksikköjä, joilla on pääkonttori Italiassa.
(118) Edellä esitetyn perusteella on selvää, että jokainen sellainen valtion toimenpide, josta on taloudellista etua EPI:lle tai PI:lle, voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut
(119) Arvioitaessa yleishyödyllistä palvelutehtävää toteuttavien yritysten rahoitustoimenpiteitä on tarpeen tutkia, olisiko kyseisten toimenpiteiden valtiontukiluonne jätettävä huomiotta yritystä kuormittavien, julkista palvelua koskevien erityisvelvoitteiden perusteella(42). Toisin sanoen on tärkeää verrata, onko kyseisestä rahoitustoimenpiteestä etua, joka ylittää yrityksen hoitamat, tehtäviensä täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset. Kuten tuomioistuin on jatkuvasti vakuuttanut(43), jäsenvaltiot on velvoitettu takaamaan, että yleishyödyllistä toimintaa harjoittavat yritykset harjoittavat kyseistä toimintaa taloudellisen tasapainon vallitessa. Mikäli myönnetty tuki ei ylitä ylimääräisiä nettokustannuksia, toimenpidettä ei voida pitää valtiontukena, sillä yritys ei todellisuudessa hyödy siitä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
(120) Kuten edellä jo mainittiin, Italia on esittänyt, että komission kyseisen päätöksen yhteydessä tutkimien toimenpiteiden tarkoituksena on korvata ne ylimääräiset nettokustannukset, joita PI:lle aiheutuu julkisen palvelun tehtävän täyttämisestä. Italia lisää myös, että kyseisten toimenpiteiden muodossa myönnetty tuki ei ylitä PI:n hoitamien ylimääräisten nettokustannusten kokonaissummaa.
(121) Tämä huomioon ottaen komissio aloittaa kyseisten toimenpiteiden arvioimisen tutkimalla peruskysymystä, joka koskee PI:n saaman korvauksen suhdetta yrityksen hoitamiin, julkisen palvelun tehtävän täyttämisen aiheuttamiin ylimääräisiin nettokustannuksiin ajanjaksolla, jolle komissio on keskittänyt selvitystyönsä (1994-1999).
(122) Yleishyödyllisiä palveluita Euroopassa koskevassa tiedonannossa(44) komissio painotti, että korvauskysymystä tulee tarkastella kolmen periaatteen mukaan:
1) puolueettomuus;
2) jäsenvaltioiden vapaus määritellä yleishyödylliset palvelut;
3) suhteellisuus.
(123) Ensimmäisen periaatteen tarkoituksena on, että yhteisö on puolueeton palvelun tarjoavien yritysten yksityisen tai julkisen omaisuuden suhteen. Kyseisessä tapauksessa ei ole kyse tämän periaatteen noudattamisesta.
(124) Jäsenvaltioiden vapautta määritellä yleistä taloudellista etua koskeva palvelu rajoittaa ainoastaan komission valvonta ilmeisten väärinkäytösten tai virheiden havaitsemiseksi. "Jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (mukaan luettuna sopimukset). Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten"(45).
(125) Mitä tulee edellä mainittuun "määrittelyyn ja tehtävään", vuoden 1995 sopimuksessa määritellään riittävän selkeästi ja osoitetaan EPI:n tehtäväksi tiettyjä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita.
(126) Suhteellisuusperiaate tarkoittaa, että yleishyödyllisen tehtävän täyttämisessä käytettävät keinot eivät saa tarpeettomasti vääristää kauppaa eivätkä ne saa olla suuremmat kuin tehtävän täyttämisen varmistamiseksi tarvitaan. Yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvän palvelun hoitaminen on varmistettava ja kyseisiä palveluja tuottavien yritysten on pystyttävä kantamaan niille uskotusta palvelusta aiheutuva rasitus ja ylimääräiset nettokustannukset.
(127) Tämän seurauksena kyseisessä tapauksessa on arvioitava vuoden 1995 sopimuksessa EPI:lle annettuun julkiseen palveluun liittyvien velvoitteiden ylimääräiset nettokustannukset kokonaisuudessaan ja verrattava sitten kyseisten kustannusten kokonaissummaa valtion EPI:lle myöntämään tukeen.
(128) Kuten edellä todettiin, EPI on ottanut käyttöön postidirektiivin mukaisen erillisen laskentamenetelmän, jossa erotetaan toisistaan yleishyödyllisiä tuotteita koskevat kustannukset ja hyödyt sekä muita tuotteita koskevat kustannukset ja hyödyt. Kyseisessä tapauksessa, jossa PI:n yleistä taloudellista etua koskevan palvelun ulkopuolinen toiminta on ollut tarkasteluajanjaksolla vähäistä, komissio voi arvioida EPI:lle annettuun julkiseen palveluun liittyvien velvoitteiden ylimääräiset nettokustannukset yrityksen vahvistaman erillisen laskentamenetelmän perusteella.
(129) Kuten jo mainittiin, tämä järjestelmä osoittaa kunkin EPI:n tuotteen toiminnallisen tuloksen. Yrityksen hoitaman yleispalvelutehtävän tarjoamisen ylimääräiset nettomääräiset kokonaiskustannukset voidaan määrittää laskemalla yhteen (jos kyseessä on tuotto) tai vähentämällä toisistaan (jos kyseessä on tappio) kunkin yleishyödyllisen palvelun tulos ja sen rahoittamiseen tarvittavat kustannukset. Tämän menetelmän perusteella laskelmaan on sisällytetty kaikki kannattavat ja kannattamattomat yhteydet. Samalla yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden ylimääräisistä nettomääräisistä kokonaiskustannuksista vähennetään automaattisesti hyödyt ja joidenkin näiden palveluiden tuottamat positiiviset marginaalit sekä varatulla alalla saavutetut hyödyt. Toisaalta yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun ylimääräisiä nettokustannuksia koskevista laskelmista jätetään pois niiden tuotteiden kustannukset ja hyödyt, joita ei koske mikään yleishyödyllinen velvoite (myös silloin kun niiden myynti on ollut kannattamatonta).
(130) Komissio on laskenut, että EPI:lle ja sittemmin PI:lle uskotun yleishyödyllisen palvelutehtävän(46) ylimääräiset nettokustannukset vuosina 1994-1999 ovat seuraavat:
Taulukko 2
EPI:lle ja PI:lle uskotun yleishyödyllisen palvelutehtävän ylimääräiset nettokustannukset
TAULUKON PAIKKA
(131) Korkeat ylimääräiset nettokustannukset johtuvat monesta tekijästä: i) siitä, että EPI on säännöllisesti kirjannut tappioita myös varatulla alalla, vaikka suurin osa sen toiminnoista oli keskitetty yleisten palvelujen alalle; ii) raskaasta päivä- ja aikakauslehtien alennettujen tariffien maksutaakasta (joka itsessään on 33-50 prosenttia ylimääräisistä nettomääräisistä kokonaiskustannuksista); iii) postilähetysten määrän vähenemisestä henkilöä kohti Italiassa suhteessa verkon laajuuteen (lähetysten ja verkon välinen suhde on yksi huonoimmista Euroopassa); iv) Italian postialan toimijan alhaisesta tehokkuudesta.
(132) Kyseinen ylimääräisten nettokustannusten laskentamenetelmä sisältää EPI:lle yksinoikeudella myönnetyn edun. Kuten edellä mainittiin, jotta EPI voisi täyttää tehtävänsä, valtio on myöntänyt sille yksinoikeuden. Varatulla alalla EPI on kuitenkin kirjannut säännöllisesti tappioita, jotka olisivat olleet vielä suuremmat, jos valtio olisi pyytänyt korvausta kyseisen yksinoikeuden myöntämisestä. Tappiot ovat osa yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun ylimääräisiä nettokustannuksia. Vaikka PI hyötyy siitä kiistämättömästä edusta, että se on ainoa varattujen palvelujen alalla toimiva yritys, ottaen huomioon kyseisen tapauksen erityinen tilanne (esimerkiksi PI:n alhainen tehokkuus, liian suuri henkilöstö, verkon laajuuden ja henkilökohtaisten lähetysmäärien välinen suhde), kyseinen etu ei riitä kattamaan yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden ylimääräisiä nettokustannuksia. Koska varatulla alalla saatu hyöty ei näin ollen riitä kattamaan edes saman varatun alan ylimääräisiä nettokustannuksia, komissio on jo ottanut huomioon sen kokonaisedun, jonka PI voi saada yksinoikeuden nojalla vähentämällä kyseiset hyödyt yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden ylimääräisistä nettokustannuksista.
(133) Kuten taulukossa 1 esitettiin, EPI:lle myönnettiin samana ajanjaksona varoja 17960 miljardia Italian liiraa. Ottaen huomioon, että yleishyödyllisen palvelutehtävän ylimääräiset nettokustannukset ovat kyseisellä ajanjaksolla korkeammat kuin EPI:lle myönnetty rahallinen tuki, komissio katsoo, että tutkittavat toimenpiteet sekä yksinoikeuden nojalla EPI:lle koitunut etu eivät ole johtaneet EPI:lle uskotun yleishyödyllisen tehtävän ylimääräisten nettokustannusten liialliseen korvaamiseen. Siten taulukossa 1 esitetyt toimenpiteet eivät ole valtiontukea.
(134) Koska komissio on päätynyt kyseiseen johtopäätökseen, se ei katso tarpeelliseksi tarkistaa, onko olemassa PI:n tietyn kilpailutoiminnan eduksi koituvia ristikkäistukia(47).
(135) Mitä tulee vuosiin 1959-1993 ja APT:n tappioiden kattamiseen, on otettava huomioon, että ennen lain nro 71/94 voimaantuloa valtio ei myöntänyt minkäänlaisia korvauksia julkisen palvelun velvoitteista syntyvistä kustannuksista, vaan se korvasi ainoastaan APT:n tekemät tappiot ennakkomaksujen avulla. Kyseistä maksuennakkojen kattamista voidaan pitää APT:lle myönnettynä jälkikäteiskorvauksena julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen aiheuttamista ylimääräisistä kustannuksista. APT:llä ei myöskään ollut varsinaista omaa kirjanpitoa, vaan tulot ja menot kirjattiin ministeriön budjettiin. Mahdolliset tulojen ja menojen väliset tappiot olivat oleellinen osa valtion talousarviota, eikä niitä pidetty erillisen oikeushenkilön taloudellisena tuloksena. APT:n kilpailutoiminta ei näin ollen ollut merkittävää. APT:n tappiot saattoivat siten olla ainoastaan seurausta yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamisesta.
(136) Komissio katsoo, että kyseisten tappioiden kattaminen ei ole kohtuuton toimenpide suhteessa niihin ylimääräisiin nettokustannuksiin, joita APT:lle aiheutui 34 vuoden aikana yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun hoitamisesta. Näin ollen on otettava huomioon se, että vuodesta 1994 lähtien PI:lle uskotun yleisen taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelutehtävän täyttämisestä aiheutuvat ylimääräiset nettokustannukset ovat noin 3000 miljardia Italian liiraa vuodessa (katso edellä). Tältä osin komissio siis vahvistaa menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämänsä kannan. Se katsoo erityisesti, että 35835 miljardin Italian liiran suuruinen summa 34 vuoden ajanjaksoa kohti (1959-1993) ei ole suurempi kuin ne ylimääräiset nettokustannukset, joita APT:lle aiheutui kyseisenä aikana yleisten taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tarjoamisesta.
VII PÄÄTELMÄT
(137) Komissio katsoo, että postilähetysten keräilystä ja jakelusta eri valtionvirastojen puolesta maksettu korvaus sekä vuonna 1999 anteeksiannettujen lainojen kolmas maksuerä (23 miljardia Italian liiraa) eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(138) Komissio katsoo, että APT:n ennen vuotta 1993 tuottamien tappioiden kattaminen lakien nro 71/94 ja nro 3/99 nojalla ei ole kohtuuton toimenpide suhteessa APT:lle vuosina 1959-1993 uskotun julkisen palvelutehtävän täyttämisestä aiheutuneisiin ylimääräisiin nettokustannuksiin, ja se ei siten ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(139) Komissio katsoo lisäksi, että vuosina 1994-1999 hyväksytyt tukitoimenpiteet sekä EPI:lle myönnetystä yksinoikeudesta koitunut etu eivät ole johtaneet Ente Poste Italianelle (nykyään Poste Italiane SpA) uskotun yleishyödyllisen tehtävän ylimääräisten nettokustannusten liialliseen korvaamiseen samana ajanjaksona, eivätkä ne siten ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italian kyseisenä ajanjaksona postilähetysten keräilystä ja jakelusta eri valtionvirastojen puolesta maksama korvaus sekä 23 miljardin Italian liiran maksuerän anteeksiantaminen lain nro 3/99 nojalla eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tuki, jonka Italia on myöntänyt "Poste Italiane SpA:lle" (entinen Ente Poste Italiane ja aikaisemmin Amministrazione Poste e Telecommunicazioni) vuosina 1959-1999 kyseisen päätöksen yhteydessä tutkittujen toimenpiteiden avulla sekä postialaa koskevan yksinoikeuden antaminen eivät ole antaneet aihetta yritykselle uskotun yleishyödyllisen tehtävän täyttämisestä aiheutuneiden ylimääräisten nettokustannusten liialliseen korvaamiseen, eikä se siten ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 12 päivänä maaliskuuta 2002.