KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 19. maj 2004
om Danmarks foranstaltninger til fordel for TV2/Danmark
(meddelt under nummer K(2004) 1814)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2005/217/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have givet interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Da Amsterdam-traktaten trådte i kraft den 1. maj 1999, blev der som bilag til traktaten knyttet en protokol om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne (herefter benævnt »protokollen«).
(2)
Ved brev af 5. april 2000 modtog Kommissionen en klage fra det kommercielle danske tv-selskab SBS Broadcasting SA/TvDanmark (herefter benævnt »TvDanmark«) over den statslige finansiering af det danske offentlige tv-selskab TV2/Danmark (herefter benævnt »TV2«). Et møde med klageren fandt sted den 3. maj 2000. Ved breve af 28. februar 2001, 3. maj 2001 og 11. december 2001 fremsendte klageren yderligere oplysninger.
(3)
Den 15. november 2001 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (herefter benævnt »radio- og tv-meddelelsen«) (2). Denne meddelelse fastlægger principperne og metoderne for vurdering af, om finansieringen af offentlig radio- og tv-virksomhed er forenelig med traktaten.
(4)
Ved brev af 5. juni 2002 fremsendte Kommissionens tjenestegrene en anmodning om oplysninger til de danske myndigheder, som de danske myndigheder besvarede med brev af 10. juli 2002. Der blev afholdt to møder med de danske myndigheder, den 25. oktober 2002 og den 19. november 2002. Yderligere oplysninger blev fremsendt ved breve af 19. november 2002 og 3. december 2002.
(5)
Ved brev af 24. januar 2003 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, i forbindelse med den statslige finansiering af det offentlige danske tv-selskab TV2.
(6)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 14. marts 2003 (3). Kommissionen opfordrede i denne meddelelse alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de danske myndigheder ved brev af 24. marts 2003. Den modtog desuden bemærkninger fra flere interesserede parter. TvDanmark fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Den europæiske sammenslutning af kommercielle tv-selskaber, Association of Commercial Television in Europe (ACT), fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. De kommercielle tv-selskaber Antena 3 TV og Gestevisión Telecinco fremsendte bemærkninger den 16. april 2003. Det kommercielle tv-selskab TV3 fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Disse bemærkninger blev af Kommissionen videresendt til Danmark, der reagerede på dem ved brev af 12. september 2003.
(8)
Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra klageren ved breve af 15. december 2003 og 6. januar 2004. Et møde mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 17. december 2003 med det formål at få belyst oplysningerne i klagerens brev af 15. december 2003. Kommissionen videresendte disse oplysninger til den danske regering, der reagerede herpå med brev af 15. marts 2004. Et møde mellem de danske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 9. februar 2004.
(9)
I overensstemmelse med beslutningen om at indlede en formel undersøgelse, omhandler denne beslutning perioden 1995-2002.
II. BESKRIVELSE
1. Den nationale baggrund
a) Det danske tv-marked
(10)
I Danmark findes der to offentlige tv-selskaber, nemlig Danmarks Radio (herefter benævnt»DR«) og TV2. DR er næsten udelukkende licensfinansieret. TV2 finansieres af såvel licensmidler som reklameindtægter.
(11)
TV2 blev oprettet i 1986 (4) som en uafhængig selvejende institution finansieret med statslån. Selskabet begyndte at sende til hele landet den 1. oktober 1988. Det sender den jordbaserede kanal TV2 og begyndte i 2000 desuden at sende satellitkanalen TV2 Zulu. I slutningen af 2002 overgik TV2 Zulu fra at være en public service-kanal til at være en kommerciel betalings-tv-kanal. Regeringen har desuden godkendt otte stationer som regionale TV2-stationer. TV2 skal sende programmer fra de regionale TV2-stationer på sin landsdækkende jordbaserede kanal.
(12)
Ud over de offentlige tv-selskaber findes der på det landsdækkende danske tv-marked to kommercielle tv-selskaber, nemlig TvDanmark og TV3/3+. De kommercielle tv-selskaber konkurrerer med TV2 på det landsdækkende tv-reklamemarked. TvDanmark er en del af SBS Broadcasting SA og sender to kanaler i Danmark. TvDanmark har siden 1997 sendt kanalen TvDanmark2 via et netværk bestående af 10 lokale kommercielle tv-stationer og har siden 2000 på en britisk sendetilladelse sendt satellitkanalen TvDanmark1. Satellitkanalerne TV3 og 3+ begyndte at sende i 1992. De er en del af Modern Times Group (MTG).
b) Krav i henhold til loven
(13)
Public service-opgaven var i undersøgelsesperioden fra 1995 til 2002 reguleret i en række forskellige affattelser af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (herefter benævnt»radio- og fjernsynsloven«) (5).
(14)
TV2’s opgave består i at producere og sprede landsdækkende og regionale tv-programmer. Spredningen kan ske ved hjælp af radioanlæg, herunder satellit- eller kabelsystemer. Det er kulturministeren, der udsteder regler for TV2’s public service-forpligtelser (6).
(15)
Hele TV2-kanalens programflade anses for at være public service (7). I radio- og fjernsynslovens § 6 a, stk. 1, hedder det: »Den samlede public service-virksomhed skal via fjernsyn, radio og internet eller lign. sikre den danske befolkning et bredt udbud af programmer og tjenester omfattende nyhedsformidling, oplysning, undervisning, kunst og underholdning. Der skal i udbuddet tilstræbes kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på hensynet til informations- og ytringsfriheden. (…) Der skal endvidere lægges særlig vægt på dansk sprog og dansk kultur«.
(16)
En yderligere definition findes i vedtægten for TV2 (8). Vedtægten fastsætter de forpligtelser, TV2’s sendevirksomhed er underlagt, hvad angår kunst og kultur, dansk filmproduktion, brug af ny teknologi (også for at styrke handicappedes adgang til programmerne) samt programmer for børn, unge og etniske minoriteter. TV2 er også forpligtet til at udsende meddelelser af beredskabsmæssig betydning til befolkningen.
(17)
Ifølge radio- og fjernsynslovens § 6 a, stk. 3, »finansieres TV2’s public service-virksomhed gennem TV2’s andel af licensafgifterne, gennem indtægter ved reklamering i TV2 samt gennem andre indtægter(..)«.
(18)
Forpligtelserne til at sende kommercielle tv-stationer til områder, der går ud over ét lokalt område, er fastlagt i radio- og fjernsynslovens kapitel 5. Kapitel 6 omhandler lokal radio- og fjernsynsvirksomhed. De krav, der stilles, drejer sig i alt væsentligt om udstedelse af en tilladelse. De programkrav, der stilles til indehavere af en sådan tilladelse, er fastlagt i bekendtgørelse nr. 874 om europæiske programmer og bekendtgørelse nr. 1349 om lokal radio- og fjernsynsvirksomhed (9). Ifølge disse bekendtgørelser skal netværksstationer, der har fået en lokal tv-tilladelse, sende lokale programmer i mindst én time om dagen og producere en betydelig del af deres programmer på dansk eller til et dansk publikum. Eftersom TV3, 3+ og TvDanmarks kanal 1 sendes på britisk sendetilladelse, gælder disse regler kun for TvDanmark2.
c) TV2’s kommercielle virksomhed
(19)
TV2 har udøvet en række former for kommerciel virksomhed, siden selskabet den 1. januar 1997 fik særskilt tilladelse hertil (10), og denne kommercielle virksomhed kan omfatte udnyttelse af teknisk udstyr, oprettelse af nye selskaber eller indskud af kapital i eksisterende selskaber. I undersøgelsesperioden har denne virksomhed bl.a. omfattet reklamer, salg af programmer, udlejning af master, merchandising, internet-aktiviteter og videresalg af sportsrettigheder.
(20)
Siden januar 2001 har TV2 haft pligt til at foretage regnskabsmæssig adskillelse mellem sin public service-virksomhed og »al anden virksomhed«, hvis omsætningen ved sidstnævnte overstiger 5 % af den samlede omsætning og 3 mio. DKK om året (bekendtgørelse nr. 740). Ifølge den gældende bekendtgørelse skal de fulde omkostninger regnskabsføres, priserne på de produkter og tjenester, der ikke falder ind under public service, skal fastsættes på grundlag af markedsmæssige vurderinger, og overførsel af kapital mellem public service-virksomhed og anden virksomhed skal ske på markedsøkonomiske vilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og må ikke indeholde licensmidler. (11)
2. Foranstaltningerne
a) Licensmidler
(21)
I undersøgelsesperioden fik TV2 tildelt et beløb på 4 067,7 mio. DKK i licensmidler.
(22)
Det er kulturministeren, der for et eller flere år ad gangen fastsætter størrelsen af de licensafgifter, som alle ejere af radio- og fjernsynsmodtagere skal betale (12). Tv-licensafgifterne opkræves af DR, og disse licensmidler fordeles mellem DR og TV2 efter ministerens nærmere bestemmelse i henhold til en medieaftale med folketinget.
(23)
Kulturministeren fastsætter nærmere regler om afgiftspligtens indtræden og ophør, om betalingsfrister og opkrævning samt om rykkergebyrer m.v. I overensstemmelse med lov om renter påløber der renter af for sent betalt licens. Ubetalte afgifter og gebyrer kan inddrives af Finansstyrelsen. De kan bl.a. inddrives ved indeholdelse i løn hos den pågældende efter reglerne om inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven.
(24)
Indtil 1997 fik TV2 tilført alle sine midler gennem TV2-Fonden, der var oprettet af staten og fungerede som en uafhængig enhed med det formål at tilføre TV2 indtægter. En anden uafhængig enhed, der fandtes på det tidspunkt, var TV2 Reklame A/S, der forestod TV2’s reklamesalg og også havde en lovfæstet pligt til at overføre sine indtægter til TV2-Fonden. Midlerne, der bestod af licensmidler og reklameindtægter, blev derefter overført til TV2 i overensstemmelse med kulturministerens afgørelse. Siden 1997 har TV2 fået sin andel af licensmidlerne direkte fra DR.
b) Ad hoc-overførsler fra TV2-Fonden og Radiofonden
(25)
Ud over licensmidlerne fik TV2 tilført 58 mio. DKK fra Radiofonden til øget engagement i dansk filmproduktion. I 1997 modtog TV2 fra TV2-Fonden 167 mio. DKK til investering i digitalisering af sine produktionssystemer og 50 mio. til dækning af sine driftsomkostninger
c) Fritagelse for betaling af selskabsskat
(26)
TV2 har desuden været fritaget for betaling af selskabsskat i henhold til selskabsloven. Den fordel, denne fritagelse indebar for TV2 i undersøgelsesperioden, beløber sig til 159,4 mio. DKK. I januar 2001 indførte den danske stat en ordning, der skulle neutralisere skattefritagelsens virkninger for TV2’s kommercielle virksomhed. TV2 har måttet overføre 30 % af sit årlige overskud af anden virksomhed til public service-virksomheden. Denne sats svarer til den almindelige selskabsskattesats, som Danmark indførte i 2000.
d) Rente- og afdragsfritagelse for etableringslån
(27)
TV2’s etableringsomkostninger og driftsunderskud i den første tid blev finansieret ved statslån. Ifølge de oprindelige låneaftaler skulle TV2 betale renter af hovedstolen og tilbagebetale hele hovedstolen. Men i hele undersøgelsesperioden har TV2 været fritaget for betaling af renter og har fået henstand med afdragene på lånene. Den fordel, som de rente- og afdragsfrie etablerings- og driftslån indebar i undersøgelsesperioden, beløber sig til 341,8 mio. DKK.
e) Statsgaranti for driftslån
(28)
Indtil slutningen af 1996 blev der af staten udstedt statsgarantier som sikkerhed for lån, som TV2-Fonden optog til finansiering af driften af TV2. De statsgaranterede lån blev tilført TV2, da TV2-Fonden blev nedlagt. TV2’s fordel ved denne statsgaranti beløber sig til 9,8 mio. DKK.
f) Afgifter for landsdækkende sendefrekvens og tilladelse til at sende via lokale frekvenser i en netværks-opsætning
(29)
Danmark har adgang til tre landsdækkende jordbaserede sendefrekvenser, der er forbeholdt de offentlige tv-selskaber. Den ene frekvens er forbeholdt TV2, den anden er forbeholdt DR, og den tredje frekvens er afsat til digital-tv.
(30)
TV2 betaler en afgift for brugen af den reserverede landsdækkende sendemulighed til IT- og Telestyrelsen, som er et statsligt organ, der sorterer under ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling (13). Størrelsen af denne afgift fastsættes på finansloven. I undersøgelsesperioden har TV2 årligt betalt mellem 2 og 4 mio. DKK i frekvensafgifter. Eftersom den anden frekvens benyttes af det andet offentlige tv-foretagende, og den tredje frekvens reelt ikke har været i brug, kan de af TV2 betalte afgifter ikke sammenlignes med, hvad et kommercielt tv-selskab skulle have betalt for et sådant aktiv.
(31)
Danmark råder også over frekvenser med kun regional dækning. I 1997 indførte regeringen mulighed for at uplinke regionale frekvenser for at opnå større dækning (netværk) (14). I perioden 1998-2001 skulle alle kommercielle lokale tv-stationer med tilladelse til at sende i en netværks-opsætning betale en årlig afgift til staten (15). TV2’s regionale virksomheder var ikke afgiftspligtige, da de sender i »vinduer« på TV2’s landsdækkende frekvens. Det kommercielle tv-selskab TvDanmark var den eneste operatør, der betalte denne afgift for sin anden kanal. Den samlede afgift, TvDanmark har betalt, beløber sig til 85,0 mio. DKK.
g) Must carry-status
(32)
Alle ejere af fællesantenneanlæg har pligt til at sende TV2’s public service-programmer i deres anlæg (must-carry).
3. Begrundelse for procedurens indledning
(33)
Efter sin indledende gennemgang fandt Kommissionen, at disse foranstaltninger, med undtagelse af must carry-status, indebar statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(34)
Kommissionen udtrykte tvivl om foranstaltningernes forenelighed med traktaten, fordi den statslige finansiering oversteg TV2’s nettoomkostninger ved public service-forpligtelsen og derfor kunne være brugt til at krydssubsidiere TV2’s kommercielle virksomhed. Kommissionen drog efter sine indledende undersøgelser den konklusion, at nogle af TV2’s kommercielle aktiviteter havde været tabsgivende, og at den under den formelle undersøgelsesprocedure ville tage stilling til, om TV2’s adfærd inden for disse tabsgivende kommercielle aktiviteter stemte overens med en normal markedsøkonomisk operatørs adfærd.
(35)
Kommissionen udtrykte desuden betænkeligheder ved TV2’s mulige konkurrenceskadelige adfærd på reklamemarkedet. Som den anførte i radio- og tv-meddelelsen, »kan public service-radio- og tv-selskaber, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening. Hvis det påvises, at et public service-radio- og tv-selskab har en sådan adfærd, kan det ikke betragtes som et led i den public service-opgave, der er blevet overdraget selskabet. Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser, der under alle omstændigheder »ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser«, og Protokollen vil således være krænket«.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(36)
TvDanmark fandt, at statens tilrådighedsstillelse af en landsdækkende sendefrekvens udgør statsstøtte, eftersom staten giver afkald på indtægter af dette knappe aktiv. Konkurrenterne har kun en dækning på maksimalt 77 %. TvDanmark bemærkede, at den omstændighed, at netværksafgiften kun blev opkrævet af TVDanmark2 og ikke af TV2’s lokalstationer, selv om de økonomisk og kommercielt befinder sig i samme situation, udgør statsstøtte til TV2’s lokalstationer. Ifølge ACT, Antena 3 TV og Telecinco kræver EU’s neutralitetsprincip i relation til sendemuligheder, at afgiften må pålægges enhver form for netværk.
(37)
ACT, Antena 3 TV og Telecinco bemærkede med hensyn til fritagelsen for selskabsskat, at forpligtelsen til at overføre 30 % af overskuddet af kommerciel virksomhed til TV2’s public service-virksomhed ikke kan betragtes som svarende til betaling af selskabsskat til staten, eftersom den fordrejer konkurrencen på tv-markedet.
(38)
Hvad angår definitionen af public service-opgaven, bemærkede ACT, Antena 3 TV og Telecinco, at den kvalitative og brede definition af TV2’s public service-fjernsynsvirksomhed ikke kan anses for at være legitim, da den ikke adskiller sig fra kommercielle operatørers. De gjorde gældende, at staten ikke kan pålægge offentlige og private tv-foretagender de samme forpligtelser og formelt kun anse de forpligtelser, den pålægger de offentlige, som en public service-opgave. ACT bemærkede, at Kommissionen her bør anlægge en funktionel og ikke en formalistisk fortolkning af det selvstændige fællesskabsretlige princip i EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Ifølge TvDanmark illustrerer TV Zulu den åbenlyse fejl. Da TV2 Zulu blev omdannet fra en public service-kanal til en kommerciel kanal, betød det ingen større ændringer i programlægningen.
(39)
ACT bemærkede, at betingelsen om mandat kun er opfyldt, hvor der findes en retlig mekanisme til at håndhæve public service-forpligtelsen, der reelt giver mulighed for at tvinge den offentlige operatør til at opfylde sin overdragne opgave. Ifølge ACT er denne betingelse ikke opfyldt i denne sag.
(40)
Hvad angår spørgsmålet om proportionalitet, fremførte ACT, at Kommissionen burde undersøge, om nettoomkostningerne ved hver public service-forpligtelse svarer til de omkostninger, en normal privat investor ville have ved at levere den samme ydelse.
(41)
TvDanmark bemærkede, at Kommissionen i sin beregning af overkompensationen burde tage hensyn til TV2’s fordel ved selskabsskattefritagelsen, de rente- og afdragsfrie lån, statsgarantien for driftslån og den vederlagsfrie sendemulighed, eftersom de giver TV2 en uberettiget fordel i forhold til de kommercielle operatører.
(42)
TvDanmark fremførte, at der generelt kun er begrænsede markedsudsving i tv-reklameindtægter, og at de ikke retfærdiggør TV2’s opbygning af kapital. Udsvingene i TV2’s reklameindtægter på 13 % i 1998-2002 falder sammen med den generelle økonomiske afmatning. TV2 er mindre sårbar end sine konkurrenter over for udsving i reklameindtægter, eftersom det er TV2, der dikterer priserne.
(43)
Hvad reklamemarkedet angår, gjorde TvDanmark gældende, at TV2’s prispraksis ikke sætter de kommercielle operatører i stand til at få dækket deres stand alone-omkostninger. TvDanmark må prissætte sin TRP ca. 30-40 % under TV2 for at blive accepteret på markedet (TV2’s TRP eller GRP har større værdi på grund af den bedre dækning) (16). På grund af TV2’s enestående position bl.a. med hensyn til dækning og programbudget vil en annoncør altid placere en del af sit reklamebudget hos TV2 for at opnå den størst mulige effekt, dvs. flest mulige kontakter, størst mulig rækkevidde og/eller frekvens med et givet budget. TvDanmark fremlagde tal, der viser, at TvDanmark har været tabsgivende siden 1997-2002, og hævdede, at den unfair konkurrence fra TV2 forhindrede TvDanmark i at generere tilstrækkelige indtægter, så selskabet kunne finansiere bedre programmer for at tiltrække annoncørerne.
(44)
TV2’s rabatter er så store, at kunder, der køber reklamespots på det landsdækkende TV2 ofte opnår lavere priser, hvis de også køber reklametid på TV2 Zulu (bundling). Reklamepriserne i Danmark ligger ca. 40-50 % lavere end i sammenlignelige lande som Norge og Sverige, hvilket skyldes TV2’s særlige 1:1 og 1:2 rabatpakker. TvDanmark fremlagde også som led i sin argumentation en analyse af priserne på det danske marked for tv-reklamer udarbejdet af Copenhagen Economics. I rapporten blev gennemsnits- og marginalpriserne på markedet sammenlignet, og det konkluderedes, at der kun er konkurrence om residualefterspørgslen, og at en sammenligning derfor bør baseres på marginalpriserne. TvDanmark tilvejebragte desuden oplysninger, som sammenlignede TV2’s priser med andre typer media og fra andre lande.
(45)
TV3 fremførte, at selskabet er nødt til at yde meget store rabatter på reklameslots for at få accept på markedet, fordi TV2 tilbyder ekstra marginalrabatter på den resterende del af annoncørernes tv-reklamebudgetter, hvis de også placerer denne del hos TV2.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DANMARK
(46)
Under henvisning til dommen i PreussenElektra-sagen (17) satte den danske regering spørgsmålstegn ved, om de licensmidler, TV2 har fået tilført, skal betragtes som statsmidler i artikel 87’s forstand.
(47)
De danske myndigheder fandt, at sendefrekvenserne til TV2 ikke kan betragtes som en fordel, eftersom lokale tv-stationer også råder over sendefrekvenser forbeholdt dem. TV2 har derfor ikke fået særbehandling. TV2 har ligesom andre stationer betalt en afgift for brugen af frekvensen.
(48)
Hvad mandatet angår, bemærkede de danske myndigheder, at det ikke efter artikel 86, stk. 2, er noget krav, at der skal være indført et særligt kontrolsystem til at sikre overholdelsen af public service-forpligtelsen. Desuden er det kontrolsystem, der findes i Danmark, tilstrækkeligt til at undgå overkompensering/krydssubsidiering. Rigsrevisionen har gennemført forvaltningsrevision og finansiel revision af TV2’s regnskaber.
(49)
Med hensyn til proportionalitet bemærkede de danske myndigheder, at tilførslen af 167 mio. DKK fra TV2-Fonden var afsat til digitalisering af tv-nettet. Pengene kan derfor ikke betegnes som fri egenkapital.
(50)
Med hensyn til selskabsskattefritagelsen bemærkede de danske myndigheder, at overskuddet af den kommercielle virksomhed var af ganske begrænset omfang, og at den metode, der blev valgt til at neutralisere TV2’s selskabsskattefritagelse for de kommercielle aktiviteter, forhindrer, at disse aktiviteter opnår en økonomisk fordel som følge af fritagelsen, og har samme økonomiske virkning.
(51)
De danske myndigheder var enige med Kommissionen i dens indledende vurdering, hvor Kommissionen fandt, at den statslige finansiering overstiger nettoomkostningerne ved public service-forpligtelserne. Danmark hævdede imidlertid, at selv om kompensationen overstiger nettomeromkostningen ved TV2’s public service-forpligtelser, kan den ikke betragtes som statsmidler af følgende grunde:
(52)
Overskuddet kan ikke betragtes som en overkompensation, men afspejler blot et rimeligt afkast i forhold til TV2’s omsætning. Kapitalen var desuden nødvendig som stødpude i tilfælde af pludselige fald i reklameindtægterne, og TV2 er i henhold til loven afskåret fra at optage lån på over 4 % af årsomsætningen. Desuden handlede staten i overensstemmelse med »den normale markedsøkonomiske investor«-princippet, da TV2’s nuværende egenkapital ikke overstiger, hvad en normal markedsøkonomisk investor ville have indskudt. Et sådant kapitaloverskud er ikke i strid med traktaten, for så vidt kapitalen ikke bruges til at krydssubsidiere TV2’s kommercielle aktiviteter.
(53)
Hvad angår TV2’s adfærd på reklamemarkedet, bemærkede de danske myndigheder, at TV2 konsekvent har fastsat sine priser ud fra et ønske om at opnå størst mulig indtjening. Priserne fastsættes udelukkende på basis af udbud og efterspørgsel. Priserne fastsættes årligt på basis af skøn fra TV2’s reklameafdeling over den kommercielle seerandel (aldersgruppen 21-50 år), programplanerne, konjunkturudviklingen og konkurrencesituationen på markedet. TV2’s driftsomkostninger indgår ikke i dette skøn, og det gør licensmidlernes størrelse heller ikke.
(54)
TV2 har de højeste priser på det danske marked, og der kan derfor ikke være tale om, at der skulle være foretaget underbydning af priser med den virkning, at det har medført et øget behov for statslig finansiering.
(55)
De danske myndigheder fremlagde en rapport fra RBB Economics om konkurrencen på det danske marked for tv-reklamer. I rapporten blev det konkluderet, at TV2’s gennemsnitlige nettopriser rent faktisk ligger over konkurrenternes priser, og at forskellene i TV2’s og TvDanmarks reklamepriser skyldes forskelle i deres indbyrdes styrkeforhold i relation til programflade og evne til at generere seere.
V. RETLIG VURDERING
1. Statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1
(56)
For at fastslå, om de ovenfor beskrevne foranstaltninger udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen tage stilling til, om de:
-
ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler
-
kan fordreje konkurrencen ved at begunstige visse virksomheder eller produktionen af visse varer
-
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
a) Statsmidler
(57)
Hvad angår licensmidlerne, skal det først bemærkes, at indtil 1997 modtog TV2 disse midler direkte fra TV2-Fonden, som var en fond der var stiftet og kontrolleret af staten. Fra 1997 modtager TV 2 disse midler fra DR, som indkræver disse fra ejerne af radiomodtagere og fjernsynsapparater.
(58)
I denne sammenhæng bør det bemærkes at ifølge EF-domstolens faste praksis (18) og praksis i Kommissionens beslutninger (19), skal finansielle ressourcer anses for statsmidler, når midlerne til stadighed er under offentlige myndigheders kontrol og derfor er til rådighed for de kompetente offentlige myndigheder.
(59)
I den foreliggende sag er der for det første ikke noget kontraktforhold imellem TV2 og licensbetalerne. Det er DR, en offentlig institution under statens kontrol, som opkræver licensen fra ejere af radio- og fjernsynsmodtagere, og som betaler den videre til TV2. For det andet bestemmes TV2s andel af licensmidlerne af kulturministeren. Det er således en offentlig myndighed, der i sidste instans fastsætter, hvilket beløb TV2 skal tilføres af licensmidlerne. Og hvis det er nødvendigt at inddrive licensafgiften, er det for det tredje igen staten, der skrider ind efter reglerne for inddrivelse af skatter og andre statslige tilgodehavender. De licensmidler, TV2 får tilført, er følgelig til enhver tid under de offentlige myndigheders kontrol og må derfor betragtes som statsmidler.
(60)
I modsætning til, hvad de danske autoriteter hævder, mener Kommissionen af ovennævnte grunde ikke, at denne sag kan sammenlignes med PreussenElektra- sagen (20).
(61)
Også ved ad hoc-tilførslen af midler til TV2 fra Radiofonden er der tale om licensmidler, der blev stillet til rådighed for TV2 efter statens beslutning. Det samme er tilfældet med ad hoc-tilførslen af midler fra TV2-Fonden, da den blev nedlagt, eftersom midlerne fra TV2-Fonden kun blev stillet til rådighed for TV2 ved statens beslutning. Eftersom disse midler forblev under offentlig kontrol og til rådighed for de kompetente nationale myndigheder, må de således også betragtes som statsmidler.
(62)
Der foreligger statsmidler i forbindelse med fritagelsen for selskabsskat, da et afkald på skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (21).
(63)
De undersøgte rente- og afdragsfrie lån til TV2 er ydet direkte af staten over statsbudgettet. Ved at give afkald på renter og afdrag på disse lån mister staten indtægter, og det er derfor klart, at disse midler udgør statsmidler i henhold til artikel 87, stk. 1. Desuden er det den danske stat, der garanterer for disse driftslån. Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. For det forhold, at staten bærer risikoen, bør der normalt betales et vederlag i form af en passende præmie. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for TV2 og et dræn på statens ressourcer (22).
(64)
Staten har forbeholdt TV2 en landsdækkende sendefrekvens, som TV2 betaler en frekvensafgift for til et statsligt organ. Den årlige afgift, TV2 har betalt, har svinget mellem 2 og 4 mio. DKK i undersøgelsesperioden.
(65)
I mangel af et sammenligningsgrundlag for den afgift, der betales for den landsdækkende sendefrekvens, kan den kun sammenholdes med den afgift, der betales for tilladelsen til at nå ud til en større befolkningsdel gennem en netværkopsætning. Den frekvensafgift, TV2 betaler for landsdækkende sendemulighed, er betydeligt lavere end den netværksafgift, TvDanmark har måttet betale, og som har svinget mellem 5 mio. DKK i 1997 og 30 mio. DKK i 2001, til trods for at TvDanmark med sit netværk af regionale frekvenser kun når op på en dækning på 77 %. TV2 har således været i stand til at nå ud til en større del af den danske befolkning til en lavere pris.
(66)
Kommissionen finder derfor, at frekvensafgiften ikke afspejler markedsvilkårene. Ved ikke at kræve en afgift beregnet på grundlag af markedsvilkårene for dette aktiv har staten givet afkald på et afgiftsprovenu til statsbudgettet.
(67)
Da TV2 ikke sender ved at bruge en opsætning af lokale frekvenser for at kunne lave et nationalt netværk, er TV2 derimod ikke underlagt netværksafgiften. Eftersom staten ikke havde nogen hjemmel til at opkræve denne afgift af TV2, gav det ikke afkald på et afgiftsprovenu, og der er følgelig ingen statsmidler involveret.
(68)
På samme måde kan Kommissionen ikke se noget element af statsmidler i den lovmæssige forpligtelse for ejere af fællesantenneanlæg til at fordele public service-programmerne i disse anlæg (must-carry), eftersom der hverken er tale om, at staten giver afkald på nogen indtægt, eller at den aktivt overfører penge til disse operatører. Denne adgang giver ikke TV2 nogen økonomisk fordel hidrørende fra statsmidler (23).
b) Begunstigelse af visse virksomheder og fordrejning af konkurrencen
(69)
Der er ingen tvivl om, at licensindtægterne, ad hoc-tilførslerne fra TV2-Fonden og Radiofonden, fritagelsen for selskabsskat, de rente- og afdragsfrie lån og statsgarantien på driftslånene samt adgangen på favorable vilkår til en landsdækkende frekvens giver TV2 en økonomisk og finansiel fordel, der fritager selskabet fra de byrder i forbindelse med driftsomkostninger, det normalt skulle bære over sit budget. Da TV2 begunstiges ved disse foranstaltninger i forhold til de konkurrenter, der ikke modtager samme midler, må disse foranstaltninger anses for at være selektive og fordreje konkurrencen som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Danmark har imidlertid gjort gældende, at disse foranstaltninger yder TV2 kompensation for nettoomkostningerne ved udførelsen af den opgave af almen interesse, TV2 har fået overdraget, i overensstemmelse med de principper, EF-Domstolen opstillede i Altmark-sagen (24).
(70)
Statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostningerne ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, skal ikke betragtes som statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, hvis kompensationen er fastsat på en sådan måde, at den ikke kan indebære nogen reel fordel for virksomheden. I Altmark-dommen udtalte EF-Domstolen, at der i den forbindelse er fire betingelser, der skal være opfyldt:
-
for det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret
-
for det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
og for det fjerde, når udvælgelsen af den virksomhed, hvortil der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke sker under en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(71)
Hvis vi i første omgang ser bort fra spørgsmålet om, hvorvidt TV2 er en virksomhed, der har fået overdraget udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er det Kommissionens opfattelse, at i hvert fald den anden og den fjerde af de ovennævnte betingelser ikke er opfyldt i denne sag. For det første er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, ikke fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Kompensationen fastlægges i en medieaftale gældende for fire år, og der er ikke noget offentligt tilgængeligt budget, der skaber en forbindelse mellem kompensationen og ydelsen. Desuden modtager TV2 en række fordele, der ikke er gennemsigtige (skattefritagelse, renteafkald osv.). For det andet er TV2 ikke blevet udvalgt som public service-fjernsynsforetagende på grundlag af et udbud, og der er ej heller foretaget nogen analyse for at sikre, at kompensationens størrelse fastsættes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have haft ved at opfylde forpligtelserne, under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(72)
Som beskrevet i betragtning 10-12, konkurrerer TV2 med andre offentlige og private tv-selskaber på tv-markedet. Da TV2 begunstiges af disse foranstaltninger i forhold til sine konkurrenter, der ikke modtager de samme midler, må foranstaltningerne anses for at være selektive og konkurrencefordrejende i betydningen i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, .
c) Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater
(73)
Statslige foranstaltninger er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1, i det omfang, hvor de påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Det er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel inden for Fællesskabet.
(74)
EF-Domstolen har anlagt en vid fortolkning af dette begreb. Den omstændighed, at den pågældende virksomhed ikke eksporterer noget, udelukker således ikke, at samhandelen kan være påvirket. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan støtten bevirke, at de indenlandske aktiviteter opretholdes eller sågar øges, hvilket igen mindsker andre virksomheders muligheder for at etablere sig på markedet. Støtten sætter derigennem den modtagende virksomhed i stand til at fastholde en markedsandel, som konkurrenter i andre medlemsstater ellers kunne have erobret. (25)
(75)
I radio- og tv-meddelelsens punkt 18 anførte Kommissionen under henvisning til EF-Domstolens retspraksis, at »statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-virksomheder, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat.«
(76)
I den foreliggende sag er TV2 selv aktiv på det internationale marked, da TV2 udveksler tv-programmer gennem European Broadcasting Union og deltager i Eurovision-systemet (26). TV2 konkurrerer direkte med kommercielle tv-selskaber, der er aktive på det internationale tv-marked, og som har internationale ejerforhold. Af EF-Domstolens retspraksis fremgår, at når en støtte styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (27). De finansielle midler, TV2 har fået stillet til rådighed, har givet TV2 en konkurrencemæssig fordel med henblik på køb af tv-rettigheder og investering i programmer, der derefter kan sælges. Støtteforanstaltningerne har desuden begunstiget TV2 i forhold til konkurrenterne inden for Den Europæiske Union ved at forringe konkurrenternes muligheder for at etablere sig i Danmark. Kommissionen har derfor draget den konklusion, at foranstaltningerne til fordel for TV2 påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne i betydningen i i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
d) Konklusion
(77)
Eftersom alle betingelserne i artikel 87, stk. 1, er opfyldt, og mindst to af de betingelser, EF-Domstolen opstillede i Altmark-dommen ikke er opfyldt, konkluderer Kommissionen, at de finansielle foranstaltninger, der er ydet TV2, skal anses for statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1.
(78)
Eftersom TV2 begyndte at sende i 1989, er alle de foranstaltninger, der er truffet for TV2, truffet efter Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Disse foranstaltninger, herunder også licensmidlerne, udgør følgelig ny statsstøtte og ikke eksisterende statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 88, stk. 1.
2. Støttens forenelighed med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2
(79)
I henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, er »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(80)
Ifølge EF-Domstolens faste praksis kan artikel 86 give hjemmel til en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte, hvor der er tale om virksomheder, der har fået overdraget udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Ved Altmark-dommen er det indirekte blevet anerkendt, at statsstøtte, der kompenserer for de omkostninger, en virksomhed har ved at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, vil kunne anses for at være forenelig med fællesmarkedet, hvis støtten opfylder betingelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2 (28).
(81)
I overensstemmelse med EF-Domstolens faste retspraksis (29) indeholder EF-traktatens artikel 86 en undtagelse, der skal fortolkes indskrænkende. Domstolen har præciseret, at for at en foranstaltning kan være omfattet af en sådan undtagelse, skal alle de nedennævnte betingelser være opfyldt:
-
Den pågældende tjenesteydelse skal være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og klart være defineret som sådan af medlemsstaten.
-
Den pågældende virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten have fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse.
-
Anvendelsen af traktatens konkurrenceregler skal hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, virksomheden er betroet, og fritagelsen for disse regler må ikke påvirke udviklingen i samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesser.
(82)
Kommissionens radio- og tv-meddelelse indeholder de principperne og metoder, som Kommissionen agter at følge for at sikre, at de ovennævnte betingelser opfyldes. Den må derfor i den konkrete sag tage stilling til:
-
om TV2’s tv-virksomhed klart og præcist af de danske myndigheder er defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (definition)
-
om TV2 officielt af de danske myndigheder har fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse (mandat)
-
om den statslige finansiering ikke overstiger nettoomkostningerne ved denne public service-opgave, heller ikke under hensyntagen til andre direkte eller indirekte indtægter af public service-virksomheden (proportionalitet).
a) Definition
(83)
Som anført i punkt 33 i radio- og tv-meddelelsen, er det op til medlemsstaterne at definere et offentligt tv-selskabs public service-opgave. I betragtning af tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen, at en »bred« definition, der pålægger et givet tv-selskab den opgave at tilvejebringe alsidige og varierede programmer i overensstemmelse med sit mandat, i lyset af fortolkningsbestemmelserne i protokollen er tilladt i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. En sådan definition stemmer overens med målet om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og bevare mediepluralisme, herunder kulturel og sproglig diversitet. Kommissionens rolle er begrænset til at kontrollere, at public service-definitionen ikke indeholder nogen åbenlyse fejl.
(84)
TV2 har ifølge loven pligt til som en offentlig tjenesteydelse ” via fjernsyn, radio og internet el. lign. at sikre den danske befolkning et bredt udbud af programmer og tjenester omfattende nyhedsformidling, oplysning, undervisning, kunst og underholdning”. Som beskrevet under betragtning 15, er public service-fjernsynsvirksomheden nærmere specificeret i TV2’s vedtægt og i radio- og fjernsynsloven.
(85)
Selv om TV2’s fjernsynsforpligtelse er kvalitativ og ret bredt defineret, finder Kommissionen, at en så »bred« definition af opgaven stemmer overens med radio- og tv-meddelelsen.
(86)
Kommissionen finder også, at den forpligtelse, der er pålagt TV2 til at støtte dansk filmproduktion, falder ind under public service-fjernsynsopgaven, da TV2 senere sender de film, hvortil selskabet har erhvervet distributionsrettighederne, på public service-fjernsyn.
(87)
Kommissionen kan ikke godtage de bemærkninger, interesserede parter har fremsat om, at TV2’s public service-opgave ikke kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fordi denne opgave ikke adskiller sig fra de krav i forbindelse med sendetilladelse, kommercielle operatører er underlagt. Kommissionen mener, at der må sondres mellem betingelserne for at opnå en tilladelse, som et kommercielt tv-foretagende skal opfylde af hensyn til den almene interesse, og statens overdragelse af en opgave af almen interesse til en offentlig eller privat virksomhed (30). Det er klart, at TV2 har en udtrykkelig forpligtelse i henhold til loven til at udføre en public service-fjernsynsopgave. Desuden sender TV2’s konkurrenter - TV3 og 3+ såvel som TvDanmark1 - alle på en britisk sendetilladelse. De danske regler gælder altså ikke for disse kanaler. Det er kun TvDanmark2, der berøres af de danske regler. Det bemærkes også, at det ikke er ualmindeligt, at forpligtelser svarende til dem, der er pålagt kanaler, der opererer inden for et netværk i Danmark, anvendes i andre lande for at sikre, at visse mindstekrav i relation til etik og offentlig moral opfyldes. Det er klart, at de detaljerede forpligtelser, der er fastsat i TV2’s vedtægt, er mere vidtgående end sådanne mindstekrav.
(88)
Ud over forpligtelsen til at sende public service-programmer med et bestemt indhold via radio og fjernsyn omfatter public service-definitionen for TV2 også forpligtelser til via internet el. lign. at tilvejebringe andre tjenesteydelser i form af nyhedsformidling, oplysning, undervisning, kunst og underholdning.
(89)
Informationssamfundets tjenesteydelser er af en anden karakter end tv-tjenesteydelser, men som det anføres i punkt 34 i radio- og tv-meddelelsen, kan »public service-opgaven omfatte visse tjenester, der ikke er »programmer« i traditionel forstand, dvs. online-informationstjenester, hvis de - også for at udvikle og diversificere deres aktiviteter i den digitale tidsalder - opfylder de samme demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet«.
(90)
I denne sag bemærker Kommissionen, at TV2 har drevet en internet-side som led i sin public service-opgave. På denne internet-side informeres brugerne om TV2’s public service-fjernsynsprogrammer. Desuden har TV2 også drevet en kommerciel internet-side med spil osv.
(91)
Kommissionen anerkender, at den af TV2’s internet-sider, der udelukkende informerer brugerne om TV2’s public service-tv-programmer, hører ind under TV2’s public service-opgave. Det er derfor ingen åbenlys fejl, at driften af denne side er medtaget i public service-opgaverne.
(92)
Derimod må TV2’s kommercielle internet-tjeneste betragtes som en rent kommerciel aktivitet, da den tilbyder interaktive produkter til dækning af en individuel efterspørgsel, såsom spil og »chat rooms«, der ikke adskiller sig fra tilsvarende kommercielle produkter. I betragtning af, at sådanne tjenesteydelser ikke opfylder de demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet, kan de ikke udgøre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. De danske myndigheder fandt da også, at disse aktiviteter faldt uden for rammerne af TV2’s public service-virksomhed.
b) Mandat
(93)
For at kunne være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, skal public service-opgaven være overdraget TV2 ved en officiel retsakt. Kommissionen bemærker, at den danske radio- og fjernsynslovs § § 6 a og 6 b samt TV2’s vedtægt formelt overdrager public service-fjernsynsopgaven til TV2. Men eftersom det ikke af definitionen i loven fremgår tilstrækkeligt klart, hvilke andre former for aktiviteter, der må udføres som public service-virksomhed, er det nødvendigt, at der formelt forudgående gives et mandat til enhver yderligere aktivitet, som TV2 ønsker at tage op som public service-aktivitet. Kommissionen bemærker, at TV2 i undersøgelsesperioden ikke udbød nogen sådanne andre tjenesteydelser ud over sin public service-fjernsynsvirksomhed. Internet-siden med spil osv. var således en kommerciel tjenesteydelse, mens den internet-side, der alene informerede brugerne om TV2’s public service-fjernsynsprogrammer, kan anses at indgå i public service-fjernsynsopgaven, da den ikke kan adskilles fra fjernsynsvirksomheden. Kommissionen konkluderer derfor, at public service-opgaven i undersøgelsesperioden var korrekt overdraget til TV2.
(94)
Som anført i punkt 41-43 i radio- og tv-meddelelsen, skal public service-opgaven imidlertid ikke alene være formelt overdraget til tv-selskabet, men det er også nødvendigt, at den udføres som fastsat i den retsakt, hvorved den blev overdraget. Eftersom Kommissionens ikke kan bedømme, om eventuelle kvalitetskrav er opfyldt, er det ønskeligt, at der findes en passende tilsynsmyndighed, og det er op til medlemsstaten at vælge, hvordan den kan sikre et effektivt tilsyn, forudsat at den pågældende myndighed er uafhængig af den virksomhed, der har fået overdraget opgaven.
(95)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at Rigsrevisionen i 2000 gennemførte en særlig undersøgelse af indholdet og karakteren af TV2’s public service-opgave samt af, hvordan disse forpligtelser blev opfyldt i praksis. Der blev ved denne undersøgelse ikke afdækket nogen mangler ved TV2’s opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Mellem 2001 og 2002 fandtes der desuden et Public Service Råd, der skulle sikre, at TV2 overholdt sine public service-forpligtelser, selv om dette råd aldrig udsendte nogen rapport herom i sin korte eksistensperiode. Kommissionen har heller ikke fundet nogen indikationer af, at TV2 ikke opfyldte sine forpligtelser, eller at TV2 opererede på en sådan måde, at selskabets virksomhed ikke længere kunne betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
(96)
I henhold til den medieaftale, der blev indgået den 3. juni 2002, skal TV2 ikke længere fremlægge et årligt public service-budget eller -regnskab. I stedet vil regeringen indgå en public service-kontrakt med TV2, der pålægger TV2 pligt til hvert år at fremlægge en redegørelse for sin opfyldelse af forpligtelserne i public service-kontrakten. Disse årlige redegørelser skal forelægges for og godkendes af Radio- og tv-nævnet.
(97)
Med hensyn til den finansielle kontrol med public service-fjernsynsvirksomheden bemærker Kommissionen, at TV2’s regnskaber i hele undersøgelsesperioden er blevet revideret af Rigsrevisionen. Revisionen har omfattet såvel finansiel revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering for TV2’s public service-omkostninger.
(98)
Kommissionen har derimod beføjelse til at vurdere, hvorvidt der er foregået overkompensering. Kommissionen bemærker, at transparensdirektivet er gennemført i Danmark. Kommissionen har også modtaget tilstrækkeligt gennemsigtige data fra de danske myndigheder til at kunne vurdere, om den statslige finansiering oversteg meromkostningerne ved public service-opgaven eller ej.
c) Proportionalitet
(99)
Ifølge transparensdirektivet (31) skal medlemsstaterne sikre regnskabsmæssig adskillelse mellem public service-aktiviteter og aktiviteter, der ikke er public service. Udgifter og indtægter skal henføres korrekt til de forskellige aktiviteter på grundlag af klart definerede, objektive omkostningsregnskabsprincipper.
(100)
Kommissionen er af den opfattelse, at det i tv-sektoren kan være vanskeligt og måske endog umuligt at sikre en regnskabsadskillelse på udgiftssiden, når input er fælles for forskellige aktiviteter. I denne sektor kan medlemsstaterne anse tv-selskabernes samlede programflade for at være omfattet af public service-mandatet, samtidig med at der tages højde for den kommercielle udnyttelse af den (32).
(101)
Statsstøtte, der ydes som kompensation for en public service-forpligtelse, må ikke overstige nettoomkostningerne ved public service-opgaven. Ved beregning af nettoomkostningerne skal der også tages hensyn til andre direkte eller indirekte indtægter af public service-opgaven. Ved vurdering af støttens proportionalitet vil der derfor blive taget hensyn til nettooverskuddet ved udførelsen af public service-virksomheden.
(102)
Der kan desuden være markedsforvridninger, der ikke er nødvendige for opfyldelsen af public service-opgaven. I det omfang, hvor en public service tv-virksomheds indtægtstab dækkes af staten, kan det f.eks. føle sig fristet til at trykke priserne på reklamer eller andre aktiviteter på markedet, der ikke falder ind under public service-opgaven, og dermed mindske konkurrenternes indtægter. Kommissionen finder derfor, at når et public service-tv-selskab underbyder priserne inden for aktiviteter, der ikke er public service, til under, hvad der er nødvendigt for at dække de stand alone-omkostninger, en effektiv kommerciel operatør normalt skulle have dækket i en tilsvarende situation, er det tegn på, at der foreligger en overkompensering for public service-forpligtelserne.
(103)
Den vurdering af proportionaliteten, Kommissionen skal foretage, har derfor to aspekter. For det første skal Kommissionen beregne nettoomkostningen ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget, og undersøge, om der er ydet overkompensation for den. For det andet skal Kommissionen undersøge alle de foreliggende oplysninger, der kan tyde på, at TV2 har trykket priserne på kommercielle markeder som reklamemarkedet med det formål at reducere konkurrenternes indtjening.
i) Nettoomkostningerne ved public service-forpligtelsen - Overkompensation?
(104)
Ved vurderingen af proportionalitetsspørgsmålet er Kommissionen nødt til først at bestemme omkostningerne ved tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse. Eftersom TV2 også udøver kommercielle aktiviteter, skal TV2 føre særskilte regnskaber for sine forskellige aktiviteter. Siden 2001 har TV2 i henhold til loven været forpligtet til at føre separate regnskaber for sine public service-aktiviteter og sine kommercielle aktiviteter.
(105)
For det andet må Kommissionen ved beregning af nettoomkostningerne trække hele nettooverskuddet af den kommercielle drift af public service-virksomheden fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden. I denne sag har de danske myndigheder fremlagt tal i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i punkt 56 i radio- og tv-meddelelsen, for resultatet af TV2’s kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Tallene viser, at størsteparten af TV2’s kommercielle aktiviteter har haft input fælles med public service-aktiviteterne (33). Der har derfor ikke kunnet foretages nogen meningsfuld allokering af omkostninger til de kommercielle aktiviteter. Når det er tilfældet, fratrækker Kommissionen nettoindtægterne af den kommercielle drift for at nå frem til nettoomkostningerne ved public service-aktiviteterne. De kommercielle internet-aktiviteter er de eneste aktiviteter, der kan betragtes som værende adskilt fra public service-virksomheden. De tab, TV2 har haft på sine kommercielle internet-aktiviteter siden starten i 1997, beløber sig til - 11,3 mio. DKK.
(106)
Endelig skal Kommissionen vurdere, om den statslige foranstaltning som helhed ikke overstiger nettoomkostningen ved tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse.
(107)
Kommissionen har derfor i denne sag trukket indtægterne af public service-virksomheden (reklameindtægter og andre kommercielle indtægter) fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden for at nå frem til public service-nettoomkostningen. Den kontante finansiering fra staten er derefter fratrukket public service-nettoomkostningen. Beregningen vises i tabellen nedenfor.
Tabel 1
Public service-omkostning og kompensationsforanstaltninger 1995-2002 på basis af regnskaberne
(mio. DKK)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Bruttoomkostning public service
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investering i digitalisering (34)
0
0
0
0
-10,3
- 4
-56,7
-23,9
-94,9
Nettoreklameindtægter
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Andre indtægter
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettoomkostning public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensafgifter/TV2-Fonden
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Tilførsel ved Radiofondens nedlæggelse
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Tilførsel ved TV2-Fondens nedlæggelse
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Forskel (nettoomkostning minus statslig kompensation)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Som det kan udledes af ovenstående tabel, overstiger finansieringen omkostningerne med 628,2 mio. DKK (84,4 mio. EUR).
(109)
Kommissionen bemærker, at TvDanmark mener, at også de andre foranstaltninger til fordel for TV2, såsom fritagelsen for rentebetaling og skat samt adgangen til en landsdækkende sendefrekvens på gunstige vilkår, bør tages med i betragtning ved vurdering af overkompensationen. Disse fordele er opsummeret i nedenstående tabel:
Tabel 2
Estimerede fordele ved skattefritagelse, renteafkald og sendefrekvens
(mio. DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Selskabsskattefritagelse
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Påløbne renter på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti for driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Afgift på sendefrekvens (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
I alt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
Kommissionen er enig i, at disse foranstaltninger bør tages med i betragtning i denne sag. Men ved beregningen af overkompensationen bør de ikke medregnes i beregningen i tabel 1. På linje med Kommissionens holdning i RAI-sagen (36) kan disse yderligere fordele betragtes som kompensationsomkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Med henblik på vurderingen af proportionaliteten i statens finansiering af omkostningen ved public service-opgaven bør disse yderligere fordele således ikke medregnes, for hvis disse omkostninger skulle have været betalt, ville det have resulteret i en tilsvarende forøgelse af startomkostningen ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget. For nettoresultatet vil det ikke gøre nogen forskel. Men når det er tilfældet, må det sikres, at disse fordele kun er gået til public service-opgaven og ikke er tilflydt de kommercielle aktiviteter. Dette spørgsmål gennemgås under betragtning 128-130.
(111)
Den danske regering fremfører argumenter for at retfærdiggøre denne overskydende finansiering. For det første gør den gældende, at det var nødvendigt at opbygge kapital for at gøre TV2 i stand til at modstå udsving i reklameindtægterne og derigennem sikre opfyldelsen af den public service-opgave, TV2 har fået overdraget. For det andet finder den, at overskuddet afspejler et rimeligt afkast på TV2’s virksomhed og at den handlede som en privat markedsøkonomisk investor, da den opbyggede egenkapitalen, eftersom det var nødvendigt at optimere TV2’s kapitalstruktur.
(112)
Som det første argument gør de danske myndigheder gældende, at kapitalen var nødvendig som en stødpude mod eventuelle udsving i reklameindtægterne. I den forbindelse fremfører de danske myndigheder det argument, at Rigsrevisionen i 1996 i sin rapport anførte, at TV2 burde opbygge egenkapital for at være i stand til at klare udsving i reklameindtægterne.
(113)
Kommissionen anerkender, at det kan være nødvendigt for virksomheder at have en sådan reserve for at sikre, at de kan opfylde deres public service-opgave. Men en sådan reserve skal være oprettet med et bestemt formål, og den skal desuden bringes i overensstemmelse med reglerne på nærmere fastsatte tidspunkter, hvor den konstaterede overkompensation bør tilbagebetales. Det vil sikre, at public service tv-virksomheden ikke opnår en uberettiget fordel. Kommissionen bemærker, at der i den foreliggende sag ikke var tale om opbyggelse af sådanne specifikke reserver, men derimod om akkumulation af egenkapital, der kan anvendes til et hvilket som helst formål og ikke behøver blive anvendt til at sikre opfyldelsen af public service-opgaven.
(114)
De danske myndigheder anfører videre som eksempel, at TV2 ikke ville have været i stand til modstå pludselige fald i reklameindtægterne, som det fald, der indtraf i 1999. I det år oplevede TV2 en nedgang i sine reklameindtægter på 104 mio. DKK eller 9,3 % i forhold til året før. Kommission bemærker imidlertid at licensmidlerne i samme år blev øget med 57 mio. DKK eller 16 % i forhold til året før. TV2 nedbragte også sine programomkostninger, ligesom enhver kommerciel tv-virksomhed vil være nødt til at gøre, når det oplever en nedgang i indtægterne. Som helhed gik TV2’s årlige overskud tilbage, men TV2 var stadigvæk overskudsgivende og var på intet tidspunkt nødt til at trække på sine reserver. Følgelig har den kapital, der er opbygget, ikke engang været nødvendig for TV2 i praksis.
(115)
Kommissionen finder derfor, at det overskud, der er blevet opbygget, ikke har været nødvendigt for, at TV2 kunne fungere efter hensigten. Desuden ville en hensigtsmæssig måde at skabe en stødpude mod eventuelt faldende reklameindtægter have været at oprette en gennemsigtig reserve og ikke blot lade overskud ophobe sig i virksomheden. Kommissionen kan derfor ikke acceptere det første argument fra de danske myndigheder.
(116)
Som det andet argument hævder de danske myndigheder, at de reinvesterede det årlige overskud i TV2 i egenskab af aktionær i TV2, og at overskuddet afspejler et rimeligt afkast på TV2’s virksomhed.
(117)
I overensstemmelse med fast retspraksis skal Kommissionen afgøre, hvorvidt en privat investor af en tilsvarende størrelse som forvaltningsorganerne i den offentlige sektor kunne forventes at ville foretage kapitalindskud af samme størrelsesorden. (37)
(118)
Først og fremmest bemærker Kommissionen, at det var den danske stat, der besluttede at etablere TV2 med lån i stedet for egenkapital. Siden hen har den danske stat også ydet driftslån til TV2. Da Danmark i dette tilfælde er eneaktionær i virksomheden, er den danske stat både den første og den sidste kreditor, der bliver fyldestgjort i tilfælde af en konkurs. Så fra et investorsynspunkt kunne den danske stat søge at opnå det bedst mulige afkast af sin investering, enten ved at forlange et vederlag i form af renter på et lån eller i form af en forrentning af et indskud.
(119)
Kommissionen bemærker, at Danmark i hele undersøgelsesperioden har givet afkald på sin ret til renter og har ladet lånene været afdragsfrie. I stedet for har TV2 været i stand til at opbygge sin egenkapital, samtidig med at selskabet fortsat har nydt godt af de rente- og afdragsfrie lån, hvilket resulterede i en betydelig overskudskapital, der ikke var øremærket til noget bestemt formål. Desuden har den danske stat ikke krævet nogen forrentning af den kapital, der er opbygget. I realiteten har Danmark således ikke krævet et sådant sædvanligt afkast af sin investering, som en ejer af et selskab eller en kreditor normalt ville.
(120)
De danske myndigheder har endvidere ikke givet nogen begrundelse for, at det rent strategisk ville være fornuftigt at reinvestere overskuddet i TV2 i stedet for at forlange et vederlag i form af renter eller afkast. En sådan beslutning vil normalt kun blive truffet af en investor, hvis han mener, at reinvesteringen vil øge værdien af hans oprindelige investering. I den foreliggende sag har de danske myndigheder ikke gjort gældende, at der forelå en forretningsplan eller en klar, færdig forretningsstrategi, som kunne vise, at det var tilfældet. Der ses heller ikke andre indikationer på, at TV2 har planer om at udvikle sine aktiviteter med henblik på at skabe en sådan værdiforøgelse.
(121)
Kommissionen bemærker at TV2-Fonden blev nedlagt i 1997, og at TV2 fik lov til at beholde overskuddet. Kommission er ikke enig i, at kulturministerens beslutning om at give TV2 en større grad af finansiel frihed kan ligestilles med en udtrykkelig beslutning truffet af staten som investor om at begynde at reinvestere eventuelle overskud i TV2.
(122)
Kommissionen finder derfor, at da der i den foreliggende sag ikke har været nogen investor, der skulle have et vederlag, er det heller ikke nødvendigt at tage hensyn til noget kapitalafkast ved beregningen af TV2’s nettoomkostninger.
(123)
Kommissionen kan ikke acceptere de referencepunkter, som de danske myndigheder bruger til at bevise, at de handlede som en privat investor, da de reinvesterede årlige overskud i TV2. De danske myndigheder benytter afkastet på omsætningen som referencepunkt for vurdering af TV2’s resultater. I den foreliggende sag må det understreges, at den danske regering i forvejen handler som financier for TV2, idet den stiller betydelige midler til rådighed for TV2 til dækning af en del af TV2’s driftsomkostninger. Omfanget af disse midler har direkte indvirkning på, hvilke resultater TV2 er i stand til at skabe. Det er tvivlsomt, om en analyse af nøgletal giver nogen mening i sager, hvor staten både handler som financier og investor. Da omfanget af den statslige finansiering ikke afhænger af omkostningerne, vil dette nøgletal altid kunne forbedres, simpelthen ved at øge omfanget af de statsmidler, der tilføres. Men da overfinansiering normalt også fører til ineffektivitet, som betyder et større dræn på statskassen, er det langt fra sikkert, at den øgede finansiering fører til tilsvarende bedre resultater.
(124)
Kommissionen finder derfor ikke, at de danske myndigheder kan anses for at have handlet som en privat markedsøkonomisk investor. De danske myndigheder kan ikke anses at have handlet på en sådan måde, at de omhyggeligt undersøgte og gennemanalyserede, ved hvilken investering den kunne have maksimeret sit afkast. Desuden er overskuddet ikke overført til TV2’s egenkapital på gennemsigtige vilkår efter en udtrykkelig beslutning og til et bestemt formål efter reglerne om kapitaltilførsler. Som forklaret ovenfor forlangte de danske myndigheder ikke noget afkast af deres investering, og der var ingen markedsøkonomisk investorstrategi bag den danske stats geninvestering af de årlige overskud i TV2.
(125)
Den eneste undtagelse er kapitaltilførslen med henblik på investering i en digitalisering af TV2’s produktionsudstyr. Kommissionen bemærker, at de danske myndigheder gør gældende, at denne kapital ikke kan betragtes som en fri kapital. Ifølge TV2’s årsregnskab for 1997, var det i Medieforliget blevet besluttet, at TV2 skulle digitalisere sit produktionsudstyr inden udgangen af 2000. Et beløb på 300 mio. DKK blev øremærket til digitalisering af både TV2 og de regionale stationer. I 1997 blev der overført 167 mio. DKK til TV2 til dette formål. Kommissionen er derfor enig i, at overførslen var baseret på en klar beslutning og havde et specifikt formål.
(126)
I sidste instans blev denne reserve imidlertid kun til dels brugt i overensstemmelse med den trufne beslutning. Ved udgangen af 2000, hvor digitaliseringen skulle have været gennemført, havde TV2 kun investeret 14,3 mio. DKK ud af de 167 mio. DKK. Ved undersøgelsesperiodens udgang var der rent faktisk kun blevet investeret 95 mio. DKK i digitaliseringsudstyr. Med virkning fra 1. januar 2003 blev de resterende 72 mio. DKK i denne reserve frigivet og er følgelig til rådighed for TV2 til brug til et hvilket som helst formål, man måtte ønske. Kommissionen finder derfor, at restbeløbet, der reelt kan sammenlignes med enhver anden kilde til kontant finansiering af TV2’s driftsudgifter, kan resultere i overkompensering. Dette restbeløb er derfor medregnet ved beregningen af overkompensationen ovenfor.
(127)
I lyset af det ovenstående drager Kommissionen med hensyn til den første del af proportionalitetsvurderingen den konklusion, at TV2 rent faktisk har modtaget en overkompensation på 628,2 mio. DKK (84,3 mio. EUR).
(128)
Som beskrevet i indledningen, udøver TV2 også en række kommercielle aktiviteter. I lyset af TV2’s samlede aktiviteter er de dog ret marginale. Omkostningerne ved disse kommercielle aktiviteter er blevet allokeret efter den metode, der blev opstillet i radio- og tv-meddelelsen, og der er således ikke foretaget en fuld omkostningsallokering. Hvad angår den fordel, TV2 nyder godt af i kraft af adgangen til sendefrekvens, bemærker Kommissionen, at den er uløseligt knyttet til public service-opgaven. Kommissionen finder også, at finansieringsomkostninger (rentefordele) i fuldt omfang kan henføres under public service-virksomheden, i overensstemmelse med radio- og tv-meddelelsen.
(129)
For at neutralisere virkningen af den skattefritagelse, public service-virksomheden har nydt godt af, skal 30 % af overskuddet på de kommercielle aktiviteter overføres til public service-virksomheden. Det er kun sket siden 2001. Kommissionen anerkender derfor, at der kan have været en fordrejning på tv-markedet, i og med at TV2 ikke var nødt til at tage hensyn til selskabsskatten ved fastsættelsen af sine kommercielle priser. Fordelen må imidlertid antages ikke længere at ville eksistere fremover, eftersom den overførte del svarer til den faktiske skatteprocent, som følge af denne »neutraliseringsmekanisme«. For fortiden giver det ikke anledning til problemer for beregning af overkompenseringens størrelse, eftersom de samlede indtægter af disse kommercielle aktiviteter er blevet brugt til at nedbringe nettoomkostningen ved public service-opgaven.
(130)
TV2 har haft tabsgivende kommercielle internet-aktiviteter. Eftersom disse aktiviteter falder uden for rammerne af public service-opgaven, er der ikke mulighed for nogen statslig finansiering. Da der desuden ikke er nogen andre aktiviteter, der er blevet udøvet på »stand alone«-basis, er der ingen overskud fra kommercielle aktiviteter, der kan dække tabene på internet-aktiviteterne.
ii) Konkurrencebegrænsende adfærd på kommercielle markeder
(131)
Som forklaret i radio- og tv-meddelelsen, er Kommissionen af den opfattelse, at konkurrencebegrænsende adfærd fra public service-radio- og tv-selskabers side ikke kan anses for at være nødvendig for opfyldelsen af deres public service-opgave. I punkt 58 i meddelelsen anføres det, at »public service-radio- og tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening ... . Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om en overkompensation for public service-forpligtelser ...«.
(132)
TvDanmark har fremsendt oplysninger, der viser, at TvDanmark ikke kan dække stand alone-omkostningerne ved sine tv-aktiviteter med de priser, som TV2 anvender. TvDanmark sammenligner sine omkostninger med de priser for TRP 21-50, TV2 har anvendt.
(133)
For at denne sammenligning skal kunne anses for at være gyldig, må Kommissionen som et første skridt fastslå, om TvDanmark kan anses for at befinde sig i en situation svarende til TV2’s, og om TvDanmark er en effektiv operatør.
(134)
For det første må Kommissionen vurdere, om TvDanmark befinder sig i en situation svarende til TV2’s. I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende: TV2 har en seerandel på omkring 35 %, mens tallet for TvDanmark ligger på ca. 15 %. Også hvad reklamer angår, er der betydelige forskelle i markedsandelene. TV2’s markedsandel ligger på omkring 60 %, mens TvDanmarks markedsandel er på ca. 8 %. TV2’s reklameomsætning har udgjort omtrent det femdobbelte af TvDanmarks. Desuden er TV2 den eneste station, der når ud til 100 % af befolkningen, mens TvDanmark2 har en dækning på 77 % og TvDanmark1 endnu mindre. I betragtning af det ovenstående kan TvDanmark ikke direkte sammenlignes med TV2.
(135)
For det andet må Kommissionen tage stilling til, om TvDanmark er en effektiv operatør på markedet. Om en virksomhed er en effektiv operatør, kan afgøres ved en analyse af almindeligt anvendte nøgletal og ved at sammenligne operatørens resultater med de gennemsnitlige resultater i den pågældende medlemsstat. Ved denne analyse må der tages hensyn til virksomhedernes forskellige størrelse og deres særlige omkostningsstrukturer. Men som allerede anført ovenfor, kan operatørerne på det danske marked ikke siges at være i en så sammenlignelig situation, at der kan foretages en direkte sammenligning af nøgletal baseret på regnskabsresultater. Kommissionen finder derfor, at det i den konkrete sag ikke er hensigtsmæssigt at foretage en analyse af sådanne nøgletal.
(136)
Kommissionen har i stedet for analyseret data angående TvDanmarks og SBS Broadcastings resultater. Efter denne analyse kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, om de tab, der er lidt, beror på, at TvDanmark i begyndelsen havde høje startomkostninger, som selskabet endnu ikke har fået tjent ind igen, eller om TvDanmark rent faktisk ikke opererer effektivt. Til trods for adskillige anmodninger herom har Kommissionen ikke været i stand til at fremskaffe data om det tredje tv-selskab, TV3, således at den kunne foretage en sammenligning med den tredje operatør på markedet. Kommissionen kan derfor ikke med sikkerhed fastslå, om TvDanmarks tab er et resultat af TV2’s prisadfærd, eller om de skyldes andre faktorer, som TvDanmark selv har indflydelse på.
(137)
Da det således ikke med sikkerhed kan fastslås, om TvDanmark er en effektiv operatør, og da en direkte sammenligning af de to operatører ikke er mulig, finder Kommissionen, at vurderingen foretaget ovenfor ikke fører til noget afgørende resultat i denne sag. Den har derfor foretaget en mere indgående analyse af TV2’s prissætning og de data, der foreligger om reklamemarkedet, for at kunne tage stilling til, om TV2 i undersøgelsesperioden har handlet med henblik på at maksimere sine reklameindtægter.
(138)
Kommissionen har først sammenlignet de to operatørers priser og analyseret TV2’s prissætning. Analysen fokuserer på årene 1998-2002, som er de år, hvor klageren hævder, at TV2 begyndte at »dumpe« priserne på reklamemarkedet. Dernæst har den analyseret de danske reklameudgifter sammenholdt med EU og i særdeleshed de andre skandinaviske lande. Og endelig er der foretaget en sammenligning mellem kontaktpriser i alle skandinaviske lande og for alle medier.
(139)
De danske konkurrencemyndigheder er i øjeblikket i færd med at undersøge TV2’s adfærd på reklamemarkedet. Den vurdering, der foretages i det følgende, foregriber på ingen måde udfaldet af denne undersøgelse.
(140)
Seerandele og seersammensætning, programindhold, regler om reklametid og kanalernes finanseringsordninger er alt sammen faktorer, der påvirker konkurrencen på reklamemarkedet. Priserne er derfor også forskellige for forskellige tv-selskaber. Stationerne sælger også en række differentierede »produkter«, for hvilke priserne er forskellige (38).
(141)
De priser, stationerne beregner, omfatter betydelige rabatter. Det er derfor ikke relevant at sammenligne listepriser på tv-reklamer. Reklamering i tv sker langt overvejende (ca. 90 % af al landsdækkende annoncering) i henhold til årsaftaler, på grundlag af hvilke tv-kanalerne yder årlige rabatter. Derudover findes der en række andre rabatter (for nye annoncører, mindre attraktive reklameslots, yderligere volumenrabatter osv.). Det er såkaldte mediebureauer, der står for forhandlingen og formidlingen af disse aftaler.
(142)
For at muliggøre en sammenligning mellem de forskellige stationer må der beregnes et gennemsnit af de forskellige priser, der anvendes. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne for målgruppen TRP 21-50. Disse priser er fremkommet ved at dividere de relevante stationers omsætning af landsdækkende reklamespots med antallet af leverede TRP 21-50: (39)
Tabel 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Forskel (EUR)
197
139
112
130
114
TVDanmarks CPP i % af TV2’s CPP (40)(%)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
TV2’s gennemsnitlige CPP for TRP 21-50 vægtet med dækning (0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
TVDanmarks CPP i % af TV2’s vægtede CPP (%)
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
Ifølge ovenstående data har TvDanmarks pris for TRP 21-50 ligget ca. 30-40 % under TV2’s. Som det blev fastslået af Kommissionen i beslutningen angående statsstøtten til France 2 og France 3, er der en positiv relation mellem det gennemsnitlige antal kontakter og den gennemsnitlige nettopris pr. kontakt i tv-reklamemarkedet (41). En prisforskel mellem tv-selskaber kan derfor forklares med stationernes relative styrke med hensyn til at skaffe seere. I sådanne situationer er det relevant at se på, om de faktiske prisforskelle afspejler markedsvilkårene.
(144)
I modsætning til, hvad der var tilfældet i den franske sag, er det i denne sag kun muligt at analysere observationer for to operatørers vedkommende. Hældningen på den lineære regressionslinje må derfor beregnes på basis af disse to operatørers priser, og den vil ikke have nogen større statistisk relevans. Som følge heraf vil det ikke være muligt at drage nogen konklusion om, hvorvidt linjens hældning er »træffende« eller ej.
(145)
For at undersøge, om de faktiske prisforskelle mellem de to operatører kan siges at afspejle markedsvilkårene, er der anvendt en korrektionsfaktor i et forsøg på at neutralisere den overlegne position, TV2 har på markedet. Vægtningsfaktoren er blevet udledt af beregninger fra mediebureauer og afspejler forskellen i den dækning, der kan opnås i den ønskede målgruppe, ved at købe 100 TRP 21-50 hos TvDanmark og hos TV2. TvDanmark har gennemsnitligt lidt under 70 % af TV2’s rækkevidde (ved køb af 100 TRP 21-50). Når denne vægtningsfaktor indregnes, bliver priserne mere konvergerende. Det bemærkes, at TV2’s pris stadig ligger lidt over TvDanmarks. Det ser derfor ud til, at prisforskellen afspejler markedsvilkårene. Men denne konklusion må tages med forsigtighed, for man må ikke glemme, at en sådan korrektionsfaktor umuligt kan tage højde for alle forskellene mellem stationerne.
(146)
Kommissionen bemærker også, at klageren hævder, at den faktiske konkurrence på tv-reklamemarkedet hverken udspiller sig om listepriserne eller om de gennemsnitlige GRP- eller TRP-priser som angivet ovenfor. I stedet for konkurrerer operatørerne ifølge TvDanmark på såkaldte marginalpriser. Disse marginalpriser anføres at skyldes TV2’s overlegne position på markedet. For at annoncørerne kan nå deres kampagnemål, er de nødt til at købe en vis andel ratingpoint udelukkende hos TV2. For disse såkaldte inframarginale enheder fandtes der ingen konkurrence, og TV2 fik derved en overprofit på disse enheder. Som følge heraf konkurrerede operatørerne om de resterende ratingpoint og dermed på marginalpriser. TvDanmark hævder, at disse priser har været endnu lavere end de gennemsnitspriser, der er angivet i de ovenstående tabeller.
(147)
Hvis man ser bort fra spørgsmålet om, hvorvidt denne påstand er rigtig, finder Kommissionen, at en sådan adfærd ville være mulig i kraft af TV2’s stærke position på markedet. I denne sag drejer det sig imidlertid om at fastslå, om TV2’s adfærd på reklamemarkedet var af en sådan karakter, at TV2 ikke stræbte efter at maksimere sine indtægter. Hvad det angår, kan det ikke udelukkes, at TV2 holdt sine priser nede for at fastholde en høj markedsandel, men det er ikke ensbetydende med, at selskabet ikke søgte at maksimere sin indtjening.
(148)
På grundlag af det ovenstående kan det fastslås, at TV2’s priser har været højere end TvDanmarks i undersøgelsesperioden. Men det er også klart, at det faktiske prisniveau har været faldende i denne periode, selv om listepriserne er steget. TV2 har sat sine rabatter betydeligt i vejret.
(149)
Men det kan ikke ud fra en prisanalyse fastslås, om prisudviklingen rent faktisk bidrog til at reducere de samlede reklameindtægter og derigennem øgede behovet for statslig finansiering. For at få afgjort dette spørgsmål har Kommissionen nedenfor analyseret TV2’s prissætning og dens indvirkning på de samlede reklameindtægter, TV2 har haft.
(150)
Som forklaret i de følgende afsnit, har TV2 i undersøgelsesperioden foretaget en række prisforhøjelser og prisnedsættelser (ved at yde større rabatter). Tabellen nedenfor giver en oversigt over udviklingen i TV2’s samlede reklameindtægter i perioden 1998-2002, som er den periode, i løbet af hvilken klageren hævder, at TV2 har trykket priserne på det danske marked.
Tabel 4
(mio. DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Reklameindtægter i hele Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
I 1997 traf TV2 den strategiske beslutning, at TV2 ikke skulle øge sin kapacitetsudnyttelse, men derimod forhøje sine priser i 1998. En yderligere prisforhøjelse blev foretaget i 1999. De danske myndigheder hævder, at konkurrencen i 1999 var blevet så intens, at TV2 havde problemer som følge af prisforhøjelsen, og TV2’s reklameindtægter faldt således med ca. 10 % i forhold til året før.
(152)
I 2000 forventede TV2 en betydelig skærpelse af konkurrencen, og TV2 forhøjede ikke sine priser. De faktiske priser faldt da også, på grund af det nye rabatsystem, TV2 indførte. Som følge heraf øgede TV2 sin kapacitetsudnyttelse med 33 % i forhold til året før. Men prissætningen førte til en stigning i TV2’s landsdækkende reklameindtægter på 8,4 %. I 2001 forhøjede TV2 igen sine priser. På trods af de stigende priser faldt TV2’s reklameindtægter og kapacitetsudnyttelse tilbage til niveauet fra 1999. I 2002 foretog TV2 en ny prisnedsættelse og fik en mindre tilbagegang i den samlede omsætning. Men på det samlede reklamemarked var tilbagegangen i omsætningen endnu større.
(153)
Af det ovenstående kan det udledes, at brugen af omfattende rabatter har resulteret i en nedgang i det faktiske prisniveau. TV2 har været i stand til at kompensere for prisfaldet ved at øge kapacitetsudnyttelsen. Eftersom konkurrenterne ikke har rådet over den samme kapacitetsreserve, har de ikke haft samme mulighed. For at klare sig på markedet har de været nødt til at følge med TV2. I de år, hvor TV2 satte sine priser i vejret, havde TV2 en nedgang i sin reklameomsætning. Når TV2 satte sine priser ned, kunne selskabet derimod øge sin samlede omsætning. Kommissionen konkluderer derfor, at de prisnedsættelser, TV2 foretog, faktisk resulterede i en større samlet indtjening. TV2’s prisadfærd kan derfor ikke siges at tyde på, at TV2 ikke søgte at maksimere sine indtægter.
(154)
En sammenligning mellem de danske operatørers priser og en analyse af TV2’s prisadfærd giver ingen indikationer om, hvorvidt prisniveauet på det danske tv-reklamemarked var for lave. Et sådant lavt prisniveau kunne bero på, at TV2 havde udnyttet sin overlegne position til at trykke de samlede tv-reklameudgifter ned til under det niveau, de ville have ligget på ved normal konkurrence.
(155)
For at få afklaret dette spørgsmål har Kommissionen analyseret økonomiske data angående reklamemarkedet i alle EU-lande og sammenlignet dem med Danmark. Eftersom det danske marked for tv-reklamer bedst kan sammenlignes med andre nordeuropæiske lande, foretog Kommissionen også en sammenligning af data mellem Danmark og de andre nordiske lande (Finland, Sverige og Norge) (42). De nøgletal for tv-reklameudgifter, der er analyseret, er 1) tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter, 2) tv-reklameudgifter per capita, og 3) tv-reklameudgifter i af BNP. Tabellen nedenfor giver en oversigt over disse nøgletal (43).
Tabel 5
Nøgletal for tv-reklameudgifter i Danmark, EU og andre nordiske lande
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter
DK
EU
Norden
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Tv-reklameudgifter per capita (EUR)
DK
EU
Norden
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Tv-reklameudgifter i ‰ af BNP
DK
EU
Norden
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Kilde: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(156)
Af den ovenstående tabel kan det udledes, at tv-reklamernes andel af de samlede reklameudgifter har været lavere i Danmark (27 %) end EU-gennemsnittet (37 %). Oplysningerne viser imidlertid at der er en generel skillelinje mellem Nord- og Sydeuropa (44). I de sydlige medlemsstater er tv-reklameudgifterne betydeligt højere end i de nordlige medlemsstater (45). Det samme mønster går igen, hvad angår tv-reklameudgifternes andel af BNP (46). Også tv-reklameudgifterne per capita udviser en stor forskel mellem medlemsstaterne (47). Hvis man sammenligner disse nøgletal for Nordens vedkommende, fremgår det, at det danske udgiftsmønster stemmer overens med mønsteret i de andre nordiske lande.
(157)
I betragtning af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at der ikke er noget klart og utvetydigt belæg for, at det danske marked for tv-reklamer systematisk og konsekvent blev trykket af TV2’s prisadfærd.
(158)
Klageren fremlagde også data om sammenligninger af kontaktpriser (udtrykt i CPM (48) på tværs af grænserne for én medietype og for alle medietyper i et bestemt land. Klagerens data sammenligner udgifterne ved at nå ud til 1 000 enkeltpersoner med en reklame i enten de trykte medier eller på tv i Danmark, Norge og Sverige (49).
(159)
Disse data viser, at tv-reklamer ikke er så dyre i Danmark som i Sverige og Norge (50), mens det omvendte er tilfældet med de trykte medier (51).
(160)
Kommissionen kan imidlertid ikke verificere, hvor pålidelige de forelagte data er, og der findes ingen offentligt tilgængelige data. I betragtning af, at der er tale om ret begrænsede data, som ikke tager højde for eventuelle kulturelle forskelle, kan Kommissionen ikke drage nogen gyldig konklusion angående kontaktprisniveauet for de forskellige medier i de skandinaviske lande.
(161)
Kommissionen konkluderer derfor, at TV2 har haft de højeste reklamepriser på det danske marked i undersøgelsesperioden, idet TV2 har kunnet prissætte sit produkt 15-40 % over konkurrenterne, alt efter rækkevidden i den relevante målgruppe. Sammenholdt med Sverige og Norge ligger priserne ca. 20 % lavere i Danmark.
(162)
I betragtning af de ovenfor udførte analyser, konkluderer Kommissionen, at ud fra et statsstøtteperspektiv er der på indeværende stadium ingen klare beviser for, at TV2 ikke søgte at maksimere sine reklameindtægter, og at denne adfærd ville have ført til et øget behov for statslig finansiering. Kommissionen finder under alle omstændigheder, at selv om TV2 skulle have tabt indtægter på reklameaktiviterne, overstiger dette tab ikke den allerede konstaterede overkompensation.
VI. KONKLUSION
(163)
Af de ovennævnte grunde drager Kommissionen den konklusion, at den støtte, der er genstand for denne undersøgelse, har overkompenseret TV2 med et beløb på 628,2 mio. DKK (84,3 mio. EUR), og at dette beløb derfor ikke er foreneligt med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, og skal tilbagesøges. Hvad angår spørgsmålet om, hos hvem beløbet skal tilbagesøges, noterer Kommissionen sig, at TV2 i december 2003 ændrede sin retlige status, idet TV2 blev omdannet til aktieselskabet TV2/Danmark A/S (herefter benævnt »TV2 A/S«), og at det fulde beløb svarende til denne fordel blev overdraget til TV2 A/S. Det fulde beløb af overkompensationen er således nu til fordel for TV2 A/S og bør derfor tilbagesøges hos dette selskab. Overkompensationsbeløbet er beregnet på årsbasis på grundlag af situationen ved udgangen af hvert år (31. december). Det er denne dato, der skal lægges til grund ved beregningen af renter.
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den støtte, der i årene fra 1995 til 2002 er ydet til TV2/Danmark i form af licensmidler og de andre foranstaltninger, der er beskrevet i denne beslutning, er forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, med undtagelse af et beløb på 628,2 mio. DKK.
Artikel 2
1. Danmark træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge det nævnte beløb på 628,2 mio. DKK fra TV2 A/S.
2. Tilbagesøgningen skal ske uopholdeligt og efter procedurerne i national ret, forudsat at disse giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt.
3. Det beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter i hele perioden fra den dato, hvor de enkelte dele af beløbet første gang blev stillet til rådighed for støttemodtageren, og indtil de er tilbagebetalt. Renten beregnes med renters rente fra det første år, hvor der første gang fandt overkompensering sted. For de efterfølgende år pålægges på tilsvarende måde renter af hvert yderligere beløb, hvormed der er ydet overkompensering i det pågældende år.
4. Renterne, som skal opkræves i henhold til stk. 3, beregnes efter den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 9 og 11 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93.
Artikel 3
Kongeriget Danmark underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er planlagt og allerede truffet for at efterkomme den. Disse oplysninger gives på spørgeskemaet i bilag 1 til denne beslutning.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. maj 2004.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 19 päivänä toukokuuta 2004,
Tanskan toimenpiteistä TV2/DANMARK in hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2004) 1814)
(Ainoastaan tanskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2005/217/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Amsterdamin sopimuksen tullessa voimaan 1 päivänä toukokuuta 1999 sopimukseen liitettiin pöytäkirja jäsenvaltioiden julkisesta yleisradiotoiminnasta (jäljempänä ’pöytäkirja’).
(2)
Komissio vastaanotti 5 päivänä huhtikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä tanskalaisen kaupallisen tv-yhtiön SBS Broadcasting SA/TvDanmarkin (jäljempänä ’TvDanmark’) tekemän kantelun Tanskan yleisradioyhtiön TV2/DANMARKin (jäljempänä ’TV2’) julkisesta rahoituksesta. Kantelijan kanssa pidettiin kokous 3 päivänä toukokuuta 2000. Kantelija toimitti lisätietoja 28 päivänä helmikuuta 2001, 3 päivänä toukokuuta 2001 ja 11 päivänä joulukuuta 2001 päivätyillä kirjeillä.
(3)
Komissio julkaisi 15 päivänä marraskuuta 2001 tiedonannon valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan (jäljempänä ’tiedonanto yleisradiotoiminnasta’) (2). Tiedonannossa vahvistetaan periaatteet ja menetelmät, joiden avulla voidaan arvioida, onko yleisradiotoiminnan rahoittaminen yhdenmukaista perustamissopimuksen kanssa.
(4)
Komission yksiköt pyysivät 5 päivänä kesäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä Tanskan viranomaisilta lisätietoja, joita viranomaiset toimittivat 10 päivänä heinäkuuta 2002 päivätyllä kirjeellä. Tämän jälkeen Tanskan viranomaisten kanssa pidettiin kaksi kokousta, joista ensimmäinen 25 päivänä lokakuuta 2002 ja toinen 19 päivänä marraskuuta 2002. Lisätietoja lähetettiin 19 päivänä marraskuuta 2002 ja 3 päivänä joulukuuta 2002 päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komissio ilmoitti Tanskalle 24 päivänä tammikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn Tanskan yleisradioyhtiön TV2:n julkisesta rahoituksesta.
(6)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin 14 päivänä maaliskuuta 2003Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio kehotti tiedonannossaan kaikkia asianomaisia esittämään toimenpiteistä huomautuksensa.
(7)
Komissio vastaanotti Tanskan viranomaisten huomautukset 24 päivänä maaliskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Lisäksi se sai huomautuksia useilta asianomaisilta. TvDanmark lähetti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Euroopan kaupallisten tv-yhtiöiden yhteenliittymä, Association of Commercial Television in Europe (ACT), toimitti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Kaupalliset tv-yhtiöt Antena 3 TV ja Gestevisión Telecinco toimittivat huomautuksensa 16 päivänä huhtikuuta 2003. Kaupallinen tv-yhtiö TV3 lähetti huomautuksensa 14 päivänä huhtikuuta 2003 päivätyllä kirjeellä. Komissio lähetti nämä huomautukset edelleen Tanskalle, joka vastasi niihin 12 päivänä syyskuuta 2003 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio sai kantelijalta lisätietoja 15 päivänä joulukuuta 2003 ja 6 päivänä tammikuuta 2004 päivätyillä kirjeillä. Kantelijan ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 17 päivänä joulukuuta 2003, jotta saataisiin lisätietoja kantelijan 15 päivänä joulukuuta 2003 lähettämän kirjeen osalta. Komissio lähetti nämä selvitykset edelleen Tanskan hallitukselle, joka vastasi niihin 15 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä. Tanskan viranomaisten ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 9 päivänä helmikuuta 2004.
(9)
Muodollisen tutkimuksen aloittamisesta tehdyn päätöksen mukaisesti tämä päätös kattaa ajanjakson 1995-2002.
II KUVAUS
1. Kansallinen tausta
a) Tanskan televisiomarkkinat
(10)
Tanskassa on kaksi yleisradioyhtiötä eli Danmarks Radio (jäljempänä ’DR’) ja TV2. DR saa rahoituksensa lähes kokonaan lupamaksuista. TV2:ta rahoitetaan sekä lupamaksuilla että mainostuloilla.
(11)
TV2 perustettiin vuonna 1986 (4). Se on itsenäinen valtion myöntämällä lainalla rahoitettu laitos, jolla ei ole muita omistajia. TV2 aloitti valtakunnalliset lähetykset 1 päivänä lokakuuta 1988. Sillä on maanpäällinen kanava TV2, ja lisäksi se aloitti vuonna 2000 satelliittilähetykset kanavalla TV2 Zulu. Vuoden 2002 lopussa TV2 Zulu muuttui julkisesta palvelukanavasta kaupalliseksi maksulliseksi tv-kanavaksi. Hallitus on lisäksi hyväksynyt kahdeksan tv-asemaa alueellisiksi TV2-asemiksi. TV2:n on lähetettävä alueellisten TV2-asemiensa ohjelmia valtakunnallisella maanpäällisellä kanavallaan.
(12)
Yleisradioyhtiöiden lisäksi Tanskan valtakunnallisilla tv-markkinoilla on kaksi kaupallista tv-yhtiötä eli TvDanmark ja TV3/3+. Kaupalliset tv-yhtiöt kilpailevat TV2:n kanssa valtakunnallisilla tv-mainosmarkkinoilla. TvDanmark on osa SBS Broadcasting SA:ta, ja sillä on Tanskassa kaksi kanavaa. Vuodesta 1997 lähtien TvDanmark on lähettänyt TvDanmark2:n ohjelmaa verkossa, joka koostuu 10 paikallisesta kaupallisesta tv-asemasta. Vuodesta 2000 lähtien se on lähettänyt ohjelmaa satelliittikanavalla TvDanmark1, joka on saanut toimilupansa Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Satelliittikanavat TV3 ja 3+ aloittivat lähetyksensä vuonna 1992. Ne ovat osa Modern Times -ryhmää (MTG).
b) Lakisääteiset vaatimukset
(13)
Tutkimusajanjaksolla 1995-2002 julkisen palvelun tehtävää säänneltiin televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain eri versiolla (jäljempänä ’televisio- ja radiotoiminnasta annettu laki’) (5).
(14)
TV2:n tehtävänä on tuottaa ja lähettää valtakunnallisia ja alueellisia tv-ohjelmia. Ohjelmat lähetetään radioaalloilla, myös satelliitti- tai kaapeliverkossa. Kulttuuriministeri vahvistaa säännöt TV2:n julkisen palvelun tehtäville (6).
(15)
TV2:n koko ohjelmistoa pidetään julkisen palvelun tehtävänä (7). Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 6 a pykälän 1 momentin mukaan:”Yleisradiotoiminnan tehtävänä on varmistaa television, radion, Internetin ja vastaavien keinojen välityksellä kansalaisille laaja ohjelma- ja palvelutarjonta, joka kattaa uutiset, yleisen tiedotuksen, opetuksen, taiteen ja viihteen. Tarjonnassa on pyrittävä laatuun, monipuolisuuteen ja moninaisuuteen. Ohjelmasuunnittelussa tiedotus- ja sananvapaudella on ratkaiseva painoarvo. (…) Erityisesti on korostettava tanskan kieltä ja kulttuuria.”
(16)
Lisämääritelmä löytyy TV2:n ohjesäännöstä (8). Ohjesäännössä vahvistetaan TV2:n lähetystoiminnan velvoitteet taiteen ja kulttuurin, tanskankielisen elokuvatuotannon, uuden teknologian käytön (tavoitteena on myös parantaa vammaisten mahdollisuuksia seurata ohjelmia) sekä lapsille, nuorille ja etnisille vähemmistöille suunnattujen ohjelmien osalta. TV2:lla on myös velvoite lähettää hätätiedotteita väestölle.
(17)
Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 6 a pykälän 3 momentin mukaan ”TV2:n julkisen palvelun tehtävä rahoitetaan TV2:n osuudella lupamaksuista, TV2:n saamilla mainostuloilla ja muilla tuloilla(..)”.
(18)
Kaupallisten tv-asemien lähetysalueen on oltava yhtä paikallista aluetta laajempi. Tämä velvoite vahvistetaan televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 5 luvussa. Lain 6 luvussa käsitellään paikallisradio- ja televisiotoimintaa. Asetetut vaatimukset koskevat lähinnä toimiluvan hakemista. Toimiluvan saajaa koskevat ohjelmavaatimukset vahvistetaan määräyksessä N:o 874 eurooppalaisista ohjelmista ja määräyksessä N:o 1349 paikallisradio- ja televisiotoiminnasta (9). Näiden määräysten mukaisesti paikallisluvan saaneiden verkkoasemien on lähetettävä paikallisohjelmaa vähintään tunti päivässä ja tuotettava huomattava osa ohjelmistaan tanskan kielellä tai tanskalaiselle yleisölle. Koska TV3, 3+ ja TvDanmark1 lähettävät ohjelmaa Yhdistyneen kuningaskunnan antamalla toimiluvalla, nämä säännöt koskevat ainoastaan TvDanmark2:ta.
c) TV2:n kaupallinen toiminta
(19)
TV2 on harjoittanut kaupallista toimintaa siitä lähtien, kun se sai tähän 1 päivänä tammikuuta 1997 erityisluvan (10). Tällainen kaupallinen toiminta voi käsittää teknisten välineiden hyödyntämisen, uusien yritysten perustamisen tai pääomainvestoinnit olemassa oleviin yrityksiin. Tutkimusajanjaksolla tämä toiminta on käsittänyt muun muassa mainoksia, ohjelmamyyntiä, mastojen vuokrausta, myynninedistämistä, Internet-toimintaa ja urheiluoikeuksien jälleenmyyntiä.
(20)
Vuoden 2001 tammikuusta TV2:lla on ollut velvollisuus pitää erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnastaan ja muusta toiminnastaan, jos muu toiminta ylittää 5 prosenttia koko liikevaihdosta ja 3 miljoonaa Tanskan kruunua vuodessa (määräys N:o 740). Kyseisen määräyksen mukaan menot on vietävä kirjanpitoon täysimääräisinä, julkisen palvelun ulkopuolisten tuotteiden ja palveluiden hinnat on määrättävä markkinaperusteisesti ja pääomasiirrot julkisen palvelun toiminnan ja muun toiminnan välillä on tehtävä markkinatalousehdoin markkinataloudessa toimivan sijoittajan periaatteen mukaisesti eivätkä ne saa sisältää lupamaksuvaroja (11).
2. Toimenpiteet
a) Lupamaksuvarat
(21)
Tutkimusajanjaksolla TV2 sai 4 067,7 miljoonaa Tanskan kruunua lupamaksuvaroja.
(22)
Kulttuuriministeri päättää lupamaksun suuruuden kerralla yhdeksi tai useammaksi vuodeksi. Kaikkien televisio- tai radiolaitteen omistajien on maksettava lupamaksu (12). DR kerää tv-lupamaksut, ja varat jaetaan DR:n ja TV2:n kesken ministerin päätöksellä parlamentin kanssa tehdyn mediasopimuksen perusteella.
(23)
Kulttuuriministeri vahvistaa tarkemmat säännöt lupamaksuvelvoitteen alkamisesta ja päättymisestä, maksumääräajoista, maksujen keruusta, myöhästymiskoroista jne. Myöhässä maksetusta lupamaksusta on korkolain mukaisesti maksettava korkoa. Finansstyrelsen voi periä maksamattomat maksut. Summa voidaan muun muassa pidättää palkasta verolainsäädännössä olevien, henkilökohtaisten verojen perintää koskevien sääntöjen mukaisesti.
(24)
Vuoteen 1997 saakka TV2:n rahoitus tuli kokonaisuudessaan valtion perustamasta TV2-rahastosta, joka oli riippumaton TV2:n varoista huolehtiva yksikkö. Toinen tuolloin toiminnassa ollut riippumaton yksikkö oli TV2 Reklame A/S, joka huolehti TV2:n mainosmyynnistä ja jolla oli laissa säädetty velvollisuus ohjata saamansa tulot TV2-rahastoon. Lupamaksuista ja mainostuloista koostuvat varat ohjattiin tämän jälkeen TV2:lle kulttuuriministerin päätöksen mukaisesti. Vuodesta 1997 lähtien TV2 on saanut osuutensa lupamaksuista suoraan DR:ltä.
b) Kertaluonteiset siirrot TV2-rahastosta ja radiorahastosta
(25)
Lupamaksujen lisäksi TV2 sai 58 miljoonaa Tanskan kruunua radiorahastosta tanskalaisen elokuvatuotannon lisäämiseksi. TV2 sai vuonna 1997 TV2-rahastosta 167 miljoonaa Tanskan kruunua tuotantojärjestelmiensä digitalisointiin ja 50 miljoonaa kruunua toimintakustannusten kattamiseen.
c) Vapautus yhtiöverosta
(26)
TV2 on vapautettu yhtiölain mukaisen yhtiöveron maksusta. Vapautus yhtiöverosta merkitsi TV2:lle tutkimusajanjaksolla 159,4 miljoonan Tanskan kruunun etua. Vuoden 2001 tammikuussa Tanskan valtio otti käyttöön järjestelmän, jonka tarkoituksena oli neutralisoida verovapautuksen vaikutukset TV2:n kaupalliseen toimintaan. TV2:n on täytynyt siirtää 30 prosenttia muusta toiminnastaan saamasta vuotuisesta ylijäämästä julkisen palvelun toimintaan. Summa vastaa yleistä yhtiöveroa, jonka Tanska otti käyttöön vuonna 2000.
d) Korko- ja lyhennysvapaat perustamislainat
(27)
TV2:n perustamiskustannukset ja toimintatappio rahoitettiin alussa valtionlainalla. Alkuperäisen lainasopimuksen mukaisesti TV2:n piti maksaa korkoa ja lopulta koko lainasumma takaisin. Koko tutkimusajanjakson TV2 oli kuitenkin vapautettu koronmaksusta eikä sen tarvinnut maksaa lainanlyhennyksiä. Korko- ja lyhennysvapaasta perustamis- ja käyttöpääomalainasta on koitunut tutkimusajanjaksolla etua 341,8 miljoonaa Tanskan kruunua.
e) Käyttöpääomalainan valtiontakaus
(28)
Vuoden 1996 loppuun saakka valtio takasi lainan, jonka TV2-rahasto otti rahoittamaan TV2:n toimintaa. Valtion takaama laina siirrettiin TV2:lle, kun TV2-rahasto lakkautettiin. TV2 sai tästä valtiontakauksesta etua 9,8 miljoonaa Tanskan kruunua.
f) Valtakunnallisesta lähetystaajuudesta maksetut maksut ja lupa käyttää paikallistaajuuksia verkotetusti
(29)
Tanskalla on kolme valtakunnallista maanpäällistä lähetystaajuutta, jotka on varattu yleisradioyhtiöille. Yksi taajuuksista on varattu TV2:lle, toinen DR:lle ja kolmas taajuus on digitaalitelevisiolle.
(30)
TV2 maksaa sille varatusta valtakunnallisesta lähetystaajuudesta valtiolliselle telehallinnolle (IT- og Telestyrelsen), joka kuuluu tieteestä, teknologiasta ja kehityksestä vastaavan ministeriön alaisuuteen (13). Maksun suuruus vahvistetaan talousarviolaissa. Tutkimusajanjaksolla TV2 maksoi lähetystaajuudesta vuosittain 2-4 miljoonaa Tanskan kruunua. Koska toinen taajuus on toisen yleisradioyhtiön käytössä eikä kolmatta taajuutta ole tosiasiallisesti käytetty, TV2:n maksamia maksuja ei voida verrata siihen, mitä kaupallinen tv-yhtiö olisi joutunut tällaisesta toiminnasta maksamaan.
(31)
Tanskalla on myös paikallistaajuuksia. Vuonna 1997 hallitus mahdollisti paikallistaajuuksien yhdistelemisen suuremman peiton saavuttamiseksi (verkottaminen) (14). Vuosina 1998-2001 piti kaikkien kaupallisten paikallisten tv-asemien, joilla oli lupa lähettää ohjelmia verkotetusti, maksaa vuotuinen maksu valtiolle (15). TV2:n paikallisilla toimintayksiköillä ei ollut maksuvelvoitetta, sillä ne lähettävät ohjelmaa päällekkäin TV2:n valtakunnallisella taajuudella. Kaupallinen tv-yhtiö TvDanmark oli ainoa operaattori, joka maksoi tämän maksun toisesta kanavastaan. Se on maksanut kaiken kaikkiaan 85 miljoonaa Tanskan kruunua.
g) Jakeluvelvoite
(32)
Kaikilla yhteisantennien omistajilla on velvollisuus lähettää TV2:n julkisen palvelun ohjelmia laitteistollaan (jakeluvelvoite).
3. Syyt menettelyn aloittamiseen
(33)
Alustavan tutkimuksensa jälkeen komissio tuli siihen tulokseen, että jakeluvelvoitetta lukuun ottamatta kyseiset toimenpiteet sisältävät EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(34)
Komissio epäili toimenpiteiden soveltuvuutta yhteismarkkinoille, sillä julkinen rahoitus ylitti julkisen palvelun toiminnasta TV2:lle aiheutuvat nettokustannukset, joten sen avulla olisi voitu tukea ristiin TV2:n kaupallista toimintaa. Komissio päätteli alustavan tutkimuksensa jälkeen, että jotkin TV2:n kaupalliset toiminnot olivat olleet tappiollisia. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana komissio halusi ottaa kantaa siihen, vastasiko TV2:n toiminta näiden tappiollisten kaupallisten toimintojen osalta tavanomaisen markkinatoimijan toimintaa.
(35)
Lisäksi komissio epäili TV2:n mahdollisesti toimineen kilpailunvastaisesti mainosmarkkinoilla. Kuten yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa todetaan: ”Jos julkisen yleisradioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, se saattaa alentaa mainoshintoja tai ryhtyä muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin vähentääkseen kilpailijoiden tuloja. Tällaisen käytännön ei voida katsoa kuuluvan yleisradioyhtiölle annetun julkisen palvelun tehtävän perusluonteeseen. Jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvissa toiminnoissa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset ovat liian suuret ja että ne joka tapauksessa vaikuttavat ”yhteisön kauppa- ja kilpailuolosuhteisiin sellaisessa laajuudessa, että se olisi yleisen edun vastaista” ja siten on vastoin pöytäkirjaa.”
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(36)
TvDanmarkin mukaan valtion tarjoama valtakunnallinen lähetystaajuus on valtiontukea, sillä valtio luopuu tästä rajallisesta omaisuuserästä saatavista tuloista. Kilpailijoiden maantieteellinen peitto on enintään 77 prosenttia. TvDanmark huomautti, että kyseessä on valtiontuki TV2:n paikallisasemille, koska verkkomaksu vaadittiin ainoastaan TVDanmark2:lta eikä TV2:n paikallisasemilta, vaikka ne ovat samassa taloudellisessa ja kaupallisessa tilanteessa. ACT:n, Antena 3 TV:n ja Telecincon mukaan lähetysmahdollisuuksien osalta tasapuolisuuden periaate EU:ssa vaatii, että maksu on maksettava kaikenlaisista verkoista.
(37)
ACT, Antena 3 TV ja Telecinco huomauttivat yhtiöverosta myönnetyn vapautuksen osalta, että velvollisuuden siirtää 30 prosenttia kaupallisen toiminnan ylijäämästä TV2:n julkisen palvelun toimintaan ei voida katsoa vastaavan yhtiöveron maksua valtiolle, sillä se vääristää kilpailua tv-markkinoilla.
(38)
Julkisen palvelun tehtävän määrityksen osalta ACT, Antena 3 TV ja Telecinco huomauttivat, että TV2:n julkisen palvelun toiminta on määritelty laadullisesti ja laajuudeltaan tavalla, jota ei voida pitää lainmukaisena, koska eroa kaupallisiin toimijoihin ei ole. Niiden näkemyksen mukaan valtio ei voi asettaa julkisille ja yksityisille tv-yhtiöille samoja velvoitteita, mutta samalla muodollisesti määritellä ainoastaan julkisille yhtiöille asettamansa velvoitteet julkisen palvelun tehtäväksi. ACT totesi, että komission tulisi tulkita EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa olevaa itsenäistä yhteisön oikeuden periaatetta toiminnallisesti eikä muodollisesti. TvDanmarkin mukaan toiminnan virheellisyys näkyy selkeästi TV Zulun tapauksessa. Kun TV2 Zulu muuttui julkisen palvelun kanavasta kaupalliseksi kanavaksi, ohjelmavalikoima ei muuttunut paljoakaan.
(39)
ACT huomautti, etteivät tehtävänannon edellytykset täyty, jollei julkisen palvelun velvoitteen täyttymistä valvota oikeudellisella mekanismilla, joka antaa todellisen mahdollisuuden pakottaa julkinen toimija täyttämään sille asetetut tehtävät. ACT:n mukaan kyseinen edellytys ei täyty tässä tapauksessa.
(40)
Suhteellisuusperiaatteen osalta ACT totesi, että komission pitäisi tutkia, vastaavatko kunkin julkisen palvelun velvoitteen nettokustannukset kustannuksia, joita tavanomaiselle yksityiselle sijoittajalle olisi syntynyt saman palvelun tarjoamisesta.
(41)
TvDanmark katsoi, että komission tulisi ylisuuren korvauksen määrää laskiessaan ottaa huomioon TV2:n yhtiöveron vapautuksesta saama etu, korko- ja lyhennysvapaa laina, käyttöpääomalainan valtiontakaus ja ilmainen lähetysoikeus, koska ne antavat TV2:lle perusteettoman edun kaupallisiin kilpailijoihin nähden.
(42)
TvDanmark katsoi, että tv-mainostulojen markkinavaihtelut ovat yleensä vähäisiä, joten pääoman kerääminen TV2:lle ei ole perusteltua. Vuosina 1998-2002 tapahtunut 13 prosentin heilahtelu TV2:n mainostuloissa vastaa yleistä talouden laskusuuntausta. TV2 ei ole niin haavoittuvainen kuin kilpailijansa mainostulojen heilahteluille, sillä juuri se on hintajohtaja.
(43)
Mainosmarkkinoiden osalta TvDanmark katsoi, että TV2:n hinnoittelukäytännön vuoksi kaupalliset toimijat eivät saa katetuiksi yksin toiminnoista aiheutuvia kustannuksia. TvDanmarkin on hinnoiteltava TRP noin 30-40 prosenttia alle TV2:n hintojen päästäkseen markkinoille (TV2:n TRP tai GRP ovat arvokkaampia paremman peiton vuoksi) (16). Koska TV2 on erityisasemassa muun muassa peiton ja ohjelmamäärärahojen vuoksi, mainostajat sijoittavat aina osan mainosmäärärahoistaan TV2:een mahdollisimman suuren vaikutuksen saavuttamiseksi eli päästäkseen mahdollisimman suureen katsojamäärään, tavoittavuuteen ja/tai katselukertoihin tietyllä budjetilla. TvDanmarkin esittämät luvut osoittavat, että yhtiö on ollut tappiollinen vuosista 1997-2002 lähtien, ja yhtiö väittää, että TV2:n harjoittaman epäreilun kilpailun vuoksi se ei saa riittävästi tuloja, jotta se voisi rahoittaa parempia ohjelmia mainostajien houkuttelemiseksi.
(44)
TV2 antaa merkittäviä alennuksia. Mainosspotin valtakunnallisesta TV2:sta ostava asiakas saa usein alhaisemman hinnan, jos hän myös ostaa mainosaikaa TV2 Zulusta (paketointi). Mainoshinnat ovat Tanskassa noin 40-50 prosenttia alhaisemmat kuin muissa samankaltaisissa maissa, esimerkiksi Norjassa ja Ruotsissa, minkä katsotaan johtuvan TV2:n erityisistä 1:1 ja 1:2 alennuspaketeista. TvDanmark esitti myös osana perusteluitaan Tanskan tv-mainosmarkkinoiden hinta-analyysin, jonka on tehnyt tanskalainen konsulttiyritys Copenhagen Economics. Raportissa vertailtiin markkinoiden keski- ja marginaalihintoja ja katsotaan, että kilpailua tapahtuu vain jäännöskysynnässä ja että vertailun olisi perustuttava marginaalihintoihin. TvDanmark on lisäksi hankkinut tietoja, joiden avulla se on voinut verrata TV2:n hintoja muihin viestimiin ja maihin.
(45)
TV3:n mukaan sen on myytävä mainosaikaa hyvin halvalla päästäkseen markkinoille, sillä TV2 tarjoaa ylimääräisen marginaalialennuksen lopulle mainostajan tv-mainosbudjetille, jos myös se sijoitetaan TV2:lle.
IV TANSKAN HUOMAUTUKSET
(46)
PreussenElektra-tuomioon (17) viitaten Tanskan hallitus asetti kyseenalaiseksi, voidaanko TV2:n saamia lupamaksuvaroja pitää perustamissopimuksen 87 artiklan mukaisina valtion varoina.
(47)
Tanskan viranomaisten mukaan TV2:n lähetystaajuuksia ei voida pitää etuna, sillä paikallis-tv-asemilla on myös niille varattuja lähetystaajuuksia. TV2 ei ole näin ollen saanut erityiskohtelua. TV2 on muiden asemien tavoin maksanut lähetystaajuuden käytöstä.
(48)
Tehtävänannon osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa ei vaadita erityisen valvontajärjestelmän käyttöönottoa julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi. Lisäksi Tanskan valvontajärjestelmä on riittävä liian suurten korvausten/ristikkäistukien välttämiseksi. Valtion tilintarkastusvirasto (Rigsrevisionen) on tehnyt TV2:n tilinpäätökselle hallinnollisen tarkastuksen ja tilintarkastuksen.
(49)
Suhteellisuusperiaatteen osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että 167 miljoonan Tanskan kruunun siirto TV2-rahastosta oli tarkoitettu tv-verkon digitalisointiin. Varoja ei tämän vuoksi voida pitää vapaana omana pääomana.
(50)
Yhtiöverosta myönnetyn vapautuksen osalta Tanskan viranomaiset totesivat, että kaupallisesta toiminnasta saatiin melko vähäistä voittoa ja että valittu menetelmä, jolla neutralisoidaan yhtiöverovapautuksen vaikutukset yhtiön kaupalliseen toimintaan, estää tätä toimintaa saamasta taloudellista etua verovapautuksesta ja sillä on sama taloudellinen vaikutus.
(51)
Tanskan viranomaiset olivat samaa mieltä komission alustavan arvioinnin kanssa siitä, että julkinen rahoitus ylittää julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvat nettokustannukset. Tanska väitti kuitenkin, että vaikka itse korvaus ylittää TV2:n julkisen palvelun toiminnasta aiheutuvat nettokustannukset, sitä ei voida pitää valtion varoina seuraavista syistä:
(52)
Ylijäämää ei voida pitää liiallisena korvauksena, vaan se on pelkästään kohtuullinen voitto TV2:n liikevaihtoon nähden. Pääomaa tarvittiin lisäksi puskurina mainostulojen mahdollisen äkillisen laskun varalta, ja lain mukaan TV2:n ottamien lainojen määrä ei saa ylittää neljää prosenttia sen vuotuisesta liikevaihdosta. Lisäksi valtio toimi ”tavanomaista markkinataloussijoittajaa” koskevan periaatteen mukaisesti, sillä TV2:n nykyinen oma pääoma ei ylitä määrää, jonka tavanomainen markkinataloussijoittaja olisi sijoittanut. Tällainen ylimääräinen pääoma ei ole perustamissopimuksen vastaista, sikäli kun sillä ei tueta ristiin TV2:n kaupallista toimintaa.
(53)
TV2:n toiminnasta mainosmarkkinoilla Tanskan viranomaiset totesivat, että TV2 on johdonmukaisesti hintapolitiikassaan tavoitellut mahdollisimman suurta voittoa. Hinnat määritellään yksinomaisesti tarjonnan ja kysynnän perusteella. Hinnat määritellään vuosittain TV2:n mainososaston tekemien arvioiden perusteella. Arviot koskevat kaupallisesti kiinnostavaa katsojaosuutta (ikäryhmä 21-50 vuotta), ohjelmasuunnittelua, suhdannevaihteluja ja markkinoiden kilpailutilannetta. TV2:n toimintakustannukset tai lupamaksuvarojen suuruus eivät sisälly arvioon.
(54)
TV2:n hintataso on korkein Tanskan markkinoilla, joten kyseessä ei voi olla hintojen polkeminen ja tämän vuoksi tarvittu julkinen lisärahoitus.
(55)
Tanskan viranomaiset esittivät RBB Economicsin laatiman raportin kilpailusta Tanskan tv-mainosmarkkinoilla. Raportissa todetaan, että TV2:n keskimääräiset nettohinnat ovat itse asiassa kilpailijoiden hintoja korkeammat, ja TV2:n ja TvDanmarkin mainoshinnoissa olevien erojen katsotaan johtuvan niiden erilaisista voimasuhteista ohjelmatarjonnassa ja kyvyssä houkutella katsojia.
V OIKEUDELLINEN ARVIO
1. Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki
(56)
Määritelläkseen, ovatko edellä kuvatut toimenpiteet perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, komission on arvioitava
-
onko kyse valtion toimenpiteistä tai valtion varoista rahoitetuista toimenpiteistä,
-
voivatko toimenpiteet vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä tai tiettyjen tavaroiden tuotantoa,
-
vaikuttavatko toimenpiteet jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
a) Valtion varat
(57)
Lupamaksuvarojen osalta on ensinnä todettava, että vuoteen 1997 saakka TV2 sai nämä varat suoraan TV2-rahastosta, joka oli valtion perustama ja valvoma rahasto. Vuodesta 1997 TV2 on saanut kyseiset varat DR:ltä, joka kantaa ne radio- ja televisiovastaanottimien omistajilta.
(58)
Tässä yhteydessä on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön (18) ja komission päätöksissään noudattaman käytännön (19) mukaisesti varat katsotaan valtion varoiksi, jos ne ovat jatkuvasti valtion valvonnassa ja siis toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä.
(59)
Käsiteltävänä olevassa asiassa TV2:n ja lupamaksujen maksajien välillä ei ole ensinnäkään sopimussuhdetta. Lupamaksut radio- ja televisiolaitteiden omistajilta kerää DR, joka on julkinen valtion valvonnassa oleva laitos. DR puolestaan tilittää varat edelleen TV2:lle. Toiseksi päätöksen TV2:n osuudesta lupamaksuvaroista tekee kulttuuriministeri. Näin ollen viime kädessä viranomainen päättää, kuinka paljon lupamaksuvaroja TV2 saa. Kolmanneksi on todettava, että jos maksamattomia lupamaksuja joudutaan perimään, niiden perinnästä huolehtii valtio verojen ja muiden valtiollisten saatavien perintää koskevien sääntöjen mukaisesti. TV2:n saamat lupamaksuvarat ovat näin ollen koko ajan viranomaisten valvonnassa ja niitä voidaan täten pitää valtion varoina.
(60)
Komissio katsoo edellä mainituista syistä toisin kuin Tanskan viranomaiset, että tätä asiaa ei voida verrata asiaan PreussenElektra (20).
(61)
Myös varojen siirtämisessä kertaluonteisesti radiorahastosta TV2:lle kyse on samaan tapaan lupamaksuvaroista, jotka annettiin TV2:n käyttöön valtion päätöksellä. Sama koskee varojen kertaluonteista siirtoa TV2-rahastosta sen lakkautuksen jälkeen, koska TV2 sai TV2-rahaston varat käyttöönsä ainoastaan valtion päätöksellä. Koska nämä varat pysyivät valtion valvonnassa ja toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä, niitä on pidettävä valtion varoina.
(62)
Yhtiöverosta vapautuksessa on kyse valtion varoista, sillä verotulojen menetys vastaa valtion varojen käyttämistä verotukiin (21).
(63)
Valtio on suoraan myöntänyt tarkastelun kohteena olevat korko- ja lyhennysvapaat lainat TV2:lle valtion talousarviosta. Jättäessään lainojen korot ja lyhennykset perimättä valtio menettää tuloja, joten on selvää, että kyseiset varat ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea. Lisäksi Tanskan valtio on taannut nämä käyttöpääomalainat. Valtiontakauksesta saatava hyöty on se, että valtio kantaa takaukseen liittyvän riskin. Siitä, että valtio kantaa riskin, pitäisi tavallisesti maksaa sopiva korvaus. Jos valtio luopuu tällaisesta maksusta, TV2 hyötyy, ja samalla kulutetaan valtion varoja (22).
(64)
Valtio on varannut TV2:lle valtakunnallisen lähetystaajuuden, josta TV2 maksaa lähetystaajuusmaksun valtion laitokselle. Tutkimusajanjaksolla TV2 on maksanut vuosittain 2-4 miljoonaa Tanskan kruunua.
(65)
Koska valtakunnallisesta lähetystaajuudesta maksettavalle maksulle ei ole vertailuperusteita, sitä voidaan ainoastaan verrata maksuun, joka maksetaan luvasta lähettää isommalle väestömäärälle verkotetusti. TV2:n valtakunnallisesta lähetystaajuudesta maksama maksu on huomattavasti alhaisempi kuin TvDanmarkin maksettavaksi tullut maksu, joka on vaihdellut 5 miljoonasta Tanskan kruunusta (vuonna 1997) 30 miljoonaan kruunuun (vuonna 2001), vaikka TvDanmark saavuttaa paikallistaajuusverkollaan ainoastaan 77 prosentin peiton. TV2 on siis pystynyt saavuttamaan suuremman osan tanskalaisista alhaisempaan hintaan.
(66)
Komissio katsoo tämän vuoksi, että lähetystaajuusmaksu ei vastaa markkinaolosuhteita. Koska valtio ei ole vaatinut tästä toiminnasta markkinaehtoista maksua, se on luopunut tuloista, jotka se olisi voinut kerätä valtion talousarvioon.
(67)
TV2 ei lähetä ohjelmaa paikallistaajuusverkossa, joka muodostaisi kansallisen verkon, joten sen ei tarvitse maksaa verkkomaksua. Koska valtiolla ei ole ollut valtuuksia kantaa tätä maksua TV2:lta, se ei ole luopunut maksutuloista, joten kyse ei ole valtion varoista.
(68)
Samoin komissio ei havaitse valtion varojen käyttöä yhteisantennien omistajien luvanvaraisessa velvoitteessa välittää edelleen julkisen palvelun piiriin kuuluvia ohjelmia laitteistollaan (jakeluvelvoite), koska valtio ei luovu tuloista eikä aktiivisesti siirrä rahaa näille toimijoille. Jakeluvelvoite ei tuo TV2:lle taloudellista etua, joka olisi peräisin valtion varoista (23).
b) Tiettyjen yritysten suosiminen ja kilpailun vääristyminen
(69)
Ei ole epäilystäkään siitä, että lupamaksuvarat, kertaluonteiset siirrot TV2-rahastosta ja radiorahastosta, vapautus yhtiöverosta, korko- ja lyhennysvapaat lainat, käyttöpääomalainojen valtiontakaus sekä edullisin ehdoin annettu valtakunnallinen lähetystaajuus antavat TV2:lle taloudellista ja rahoituksellista etua, joka vapauttaa yhtiön tavallisesti sen talousarviosta rahoitettaviksi tulevista toimintakustannuksista. Koska TV2:ta suositaan näillä toimenpiteillä verrattuna kilpailijoihin, jotka eivät saa samanlaisia varoja, kyseisiä toimenpiteitä on pidettävä valikoivina ja kilpailua vääristävinä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tanska katsoo kuitenkin, että toimenpiteillä korvataan TV2:lle sille osoitetun yleishyödyllisen palvelun tarjoamisesta aiheutuvat nettokustannukset yhteisöjen tuomioistuimen Altmark-tuomiossa (24) vahvistamien periaatteiden mukaisesti.
(70)
Valtion toimenpiteitä, joilla korvataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista aiheutuvat nettolisäkustannukset, ei pidetä 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos korvaus on määritelty tavalla, joka ei tuo yritykselle todellista etua. Altmark-tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tämä edellyttää seuraavien neljän edellytyksen täyttymistä:
-
ensinnäkin edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi,
-
toiseksi parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi,
-
kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto,
-
ja neljänneksi silloin, kun yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(71)
Jos aluksi jätetään tarkastelematta, onko TV2 yritys, jolle on annettu tehtäväksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottaminen, komission kanta on, että käsiteltävänä olevassa asiassa edellä mainituista edellytyksistä jäävät täyttymättä joka tapauksessa toinen ja neljäs edellytys. Ensinnäkään parametreja, joiden perusteella korvaus lasketaan, ei ole etukäteen vahvistettu objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Korvaus vahvistetaan nelivuotisessa mediasopimuksessa, eikä korvauksen ja suoritetun palvelun välinen yhteys käy selville mistään julkisesti saatavilla olevasta talousarviosta. Lisäksi TV2 saa etuja, jotka eivät ole luonteeltaan avoimia (verovapautus, lainan korottomuus jne.). Toiseksi TV2:ta ei ole valittu julkisen palvelun yleisradioyhtiöksi tarjouskilpailulla eikä millään tavalla ole pyritty varmistamaan, että korvauksen määrä määriteltäisiin arvioimalla kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja riittävillä välineillä julkisen palvelun täyttämiseksi varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, samalla kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(72)
Kuten 10-12 kappaleessa kuvataan, TV2 kilpailee muiden julkisten ja yksityisten tv-yhtiöiden kanssa tv-markkinoilla. Koska TV2:ta suositaan näillä toimenpiteillä verrattuna sen kilpailijoihin, jotka eivät saa samanlaisia varoja, kyseisiä toimenpiteitä on pidettävä valikoivina ja kilpailua vääristävinä perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
c) Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(73)
Valtion toimenpiteet kuuluvat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, jos ne vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Näin on aina, kun kyseessä olevalla alalla käydään yhteisön sisäistä kauppaa.
(74)
Yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut kyseistä käsitettä laajasti. Niinpä se, että asianomainen yritys ei harjoita vientitoimintaa, ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että kauppaan vaikutettaisiin. Kun jäsenvaltio myöntää tukea jollekin yritykselle, tuen ansiosta voi olla mahdollista säilyttää kotimaan toiminta tai jopa lisätä sitä, mikä puolestaan vähentää muiden yritysten mahdollisuuksia sijoittautua kyseisille markkinoille. Tuen ansiosta tukea saava yritys voi säilyttää sellaisen markkinaosuuden, jonka toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneet kilpailijat muutoin olisivat voineet vallata (25).
(75)
Yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 18 kohdassa komissio toteaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella, että ”näin ollen julkiseen yleisradiotoimintaan myönnetyn valtion rahoituksen voidaan yleensä katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä koskee erityisesti ohjelmaoikeuksien ostoa ja myyntiä, mikä tapahtuu usein kansainvälisellä tasolla. Niiden julkisten yleisradioyhtiöiden osalta, jotka saavat myydä mainosaikaa, myös mainostamisella on rajatylittäviä vaikutuksia varsinkin kansalliset rajat ylittävillä yhtenäisillä kielialueilla. Lisäksi kaupallisten radio- ja televisioyhtiöiden omistajana voi olla useampi kuin yksi jäsenvaltio.”
(76)
Käsiteltävänä olevassa asiassa TV2 on itse aktiivinen kansainvälisillä markkinoilla, sillä se vaihtaa tv-ohjelmia Euroopan yleisradioliiton välityksellä ja osallistuu Eurovisio-järjestelmään (26). TV2 kilpailee suoraan kaupallisten tv-yhtiöiden kanssa, jotka toimivat kansainvälisillä tv-markkinoilla ja joiden omistuspohja on kansainvälinen. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, että kun tuki vahvistaa yrityksen asemaa verrattuna toiseen yhteisön sisäisessä kaupassa kilpailevaan yritykseen, kyseisen tuen on katsottava vaikuttaneen tähän kaupankäyntiin (27). TV2:n saamat taloudelliset varat ovat tuoneet sille kilpailuetua, sillä se voi helpommin ostaa tv-oikeuksia ja sijoittaa ohjelmiin, jotka se voi myöhemmin myydä. Tukitoimenpiteet ovat lisäksi suosineet TV2:ta sen EU:ssa toimiviin kilpailijoihin nähden, sillä ne ovat kaventaneet kilpailijoiden mahdollisuuksia sijoittautua Tanskaan. Sen vuoksi komissio päättelee, että TV2:ta suosivat toimenpiteet vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
d) Päätelmät
(77)
Koska kaikki 87 artiklan 1 kohdassa mainitut edellytykset täyttyvät ja lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen Altmark-tuomiossaan vahvistamista edellytyksistä jää täyttymättä vähintään kaksi, komissio katsoo, että TV2:ta suosivia rahoitustoimenpiteitä on pidettävä 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
(78)
Koska TV2 aloitti lähetyksensä vuonna 1989, kaikki TV2:ta suosivat toimenpiteet on toteutettu Tanskan liityttyä Euroopan yhteisöihin. Kyseiset toimenpiteet, lupamaksuvarat mukaan luettuina, ovat uutta valtiontukea eivätkä perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua voimassa olevaa valtiontukea.
2. Tuen soveltuminen yhteismarkkinoille 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti
(79)
Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaan ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa”.
(80)
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 86 artiklan nojalla voidaan myöntää poikkeus valtiontukikiellosta, kun kyseessä ovat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottamaan valtuutetut yritykset. Altmark-tuomiossa vahvistetaan implisiittisesti, että valtiontuki, jolla hyvitetään yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta yritykselle aiheutuneet kustannukset, voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, jos tuki täyttää perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa asetetut edellytykset (28).
(81)
Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (29) perustamissopimuksen 86 artikla sisältää poikkeuksen, jota on tulkittava suppeasti. Tuomioistuin on selventänyt, että toimenpiteen on täytettävä seuraavat ehdot, jotta siihen voidaan soveltaa kyseistä poikkeusta:
-
kyseessä on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ja jäsenvaltio on määritellyt sen selvästi sellaiseksi,
-
jäsenvaltio on uskonut nimenomaan kyseessä olevan yrityksen tehtäväksi kyseisen palvelun tarjoamisen,
-
perustamissopimukseen sisältyvien kilpailusääntöjen soveltaminen estäisi yritykselle osoitetun erityisen tehtävän täyttämisen ja näistä säännöistä vapauttaminen ei vaikuta kaupan kehitykseen yhteisön etujen vastaisesti.
(82)
Komission tiedonannossa yleisradiotoiminnasta vahvistetaan ne menetelmät ja periaatteet, joilla komissio valvoo edellä mainittujen edellytysten täyttämistä. Sen vuoksi komission on tässä asianomaisessa tapauksessa otettava kantaa seuraaviin kysymyksiin:
-
ovatko Tanskan viranomaiset selkeästi ja täsmällisesti määritelleet TV2:n tv-toiminnan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi (määritelmä),
-
ovatko Tanskan viranomaiset virallisesti antaneet kyseisen palvelun tarjoamisen TV2:n tehtäväksi (tehtävänanto),
-
julkinen rahoitus ei ylitä tästä julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvia nettokustannuksia myöskään silloin kun huomioon otetaan muut suorat tai välilliset tulot julkisen palvelun toiminnasta (suhteellisuusperiaate).
a) Määritelmä
(83)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 33 kohdassa todetaan, jäsenvaltioiden tehtävänä on määritellä yleisradioyhtiön julkisen palvelun tehtävä. Ottaen huomioon tv-alan erityisluonteen komissio katsoo, että ”laaja-alainen” määritelmä, jonka mukaan tietyn tv-yhtiön tehtäväksi uskotaan monipuolisen ja vaihtelevan ohjelmiston tarjoaminen tehtävänantonsa mukaisesti, voidaan katsoa pöytäkirjan tulkitsevien määräysten mukaan 86 artiklan 2 kohdan nojalla perustelluksi. Tällainen määritelmä on yhdenmukainen yhteiskunnan demokraattisten, sosiaalisten ja kulttuuristen tarpeiden täyttämistä koskevan tavoitteen kanssa ja säilyttää moniarvoisuuden, mukaan luettuna kulttuurinen ja kielellinen moninaisuus. Komission tehtävänä on valvoa, ettei julkisen palvelun tehtävän määrittelyssä ole ilmeistä virhettä.
(84)
TV2:lla on lakisääteinen julkisen palvelun velvoite ”varmistaa television, radion, Internetin ja vastaavien keinojen välityksellä kansalaisille laaja ohjelma- ja palvelutarjonta, joka kattaa uutiset, yleisen tiedotuksen, opetuksen, taiteen ja viihteen”. Kuten 15 kappaleessa todetaan, julkisen palvelun televisiotoiminta määritellään täsmällisemmin TV2:n ohjesäännössä ja televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa.
(85)
Vaikka TV2:n velvoitteet televisiotoiminnan osalta on määritelty laadullisesti ja laaja-alaisesti, komissio katsoo, että tehtävän ”laaja-alainen” määritelmä on yhdenmukainen yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon kanssa.
(86)
Komissio katsoo myös, että TV2:lle asetettu velvoite tukea tanskalaista elokuvatuotantoa kuuluu julkisen palvelun televisiotoimintaan, sillä TV2 lähettää myöhemmin julkisen palvelun kanavalla elokuvat, joihin se on saanut lähetysoikeudet.
(87)
Komissio ei voi hyväksyä asianomaisten huomautuksia, joiden mukaan TV2:n julkisen palvelun tehtävää ei voida pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna sen vuoksi, ettei kyseinen tehtävä eroa kaupallisille operaattoreille asetetuista toimilupavaatimuksista. Komissio katsoo, että edellytykset, jotka kaupallisen tv-yhtiön on täytettävä toimiluvan saamiseksi julkisen edun mukaisesti, on erotettava yleishyödyllisestä palvelusta, jonka valtio antaa julkiselle tai yksityiselle yritykselle tehtäväksi (30). On selvää, että TV2:lla on nimenomainen lakisääteinen velvoite harjoittaa julkisen palvelun televisiotoimintaa. Tämän lisäksi TV2:n kilpailijat - TV3 ja 3+ sekä TvDanmark1 - toimivat Yhdistyneen kuningaskunnan toimiluvalla. Tanskan vahvistamat säännöt eivät siis koske näitä kanavia vaan ainoastaan TvDanmark2:ta. Myös muissa maissa sovelletaan usein vastaavia velvoitteita kuin mitä Tanskassa on asetettu verkottuneesti toimiville kanaville sen varmistamiseksi, että tietyt eettiset ja moraaliset vähimmäisvaatimukset täyttyvät. TV2:n ohjesäännössä olevat yksityiskohtaiset velvoitteet ylittävät selkeästi tällaiset vähimmäisvaatimukset.
(88)
Sen lisäksi, että TV2:lla on velvoite lähettää tietynsisältöisiä julkisen palvelun ohjelmia radiossa ja televisiossa, sen julkisen palvelun määritelmä sisältää velvoitteen lähettää Internetin ja muiden vastaavien keinojen välityksellä muita uutis-, tiedotus-, opetus-, taide- ja viihdepalveluita.
(89)
Tietoyhteiskunnan palvelut eroavat luonteeltaan tv-palveluista, mutta kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 34 kohdassa todetaan, ”julkisen palvelun tehtävään saattaa kuulua joitain palveluja, jotka eivät ole ohjelmia perinteisessä merkityksessä, esimerkiksi online-tietopalveluja, silloin kun ne täyttävät samat yhteiskunnan demokraattiset, sosiaaliset ja kulttuuriset tarpeet, kun otetaan huomioon toiminnan kehitys ja monipuolistuminen digitaalitekniikan myötä”.
(90)
Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio toteaa, että TV2 pitää yllä Internet-sivustoa osana julkisen palvelun tehtäväänsä. Kyseisellä Internet-sivustolla käyttäjille tiedotetaan TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista. Lisäksi TV2:lla on myös kaupallinen Internet-sivusto, jolla on muun muassa pelejä.
(91)
Komissio katsoo, että TV2:n sivustoista se sivusto, jolla yksinomaan tiedotetaan käyttäjille TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista, on osa TV2:n julkisen palvelun tehtävää. Tämän vuoksi kyseisen sivuston ylläpitämiseen osana julkisen palvelun tehtävää ei liity ilmeistä virhettä.
(92)
Sitä vastoin TV2:n kaupallista Internet-palvelua on pidettävä puhtaasti kaupallisena toimintana, koska se tarjoaa kysynnän perusteella interaktiivisia tuotteita, esimerkiksi pelejä ja ”chattihuoneita”, jotka eivät eroa vastaavista kaupallisista tuotteista. Koska tällaiset palvelut eivät täytä yhteiskunnan demokraattisia, sosiaalisia ja kulttuurisia tarpeita, ne eivät voi olla perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita. Myös Tanskan viranomaiset katsoivat tämän toiminnan jäävän TV2:n julkisen palvelun tehtävän ulkopuolelle.
b) Tehtävänanto
(93)
Jotta julkisen palvelun tehtävään voitaisiin soveltaa perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta, se on osoitettava TV2:lle virallisella lainsäädäntötoimella. Komissio panee merkille, että televisio- ja radiotoiminnasta annetun Tanskan lain 6 a ja 6 b pykälässä sekä TV2:n ohjesäännössä julkisen palvelun televisiotoiminta on muodollisesti annettu TV2:n tehtäväksi. Mutta koska lainsäädännössä ei määritellä tarpeeksi selkeästi, millaisia muita palveluita voidaan suorittaa julkisen palvelun tehtävänä, on tarpeen esittää ennakolta muodollisena tehtävänantona ne lisätehtävät, jotka TV2:n halutaan tekevän osana julkisen palvelun toimintaa. Komissio panee merkille, että tutkimusajanjaksolla TV2 ei suorittanut muita tällaisia palveluita julkisen palvelun tv-toimintansa lisäksi. Muun muassa pelejä sisältävä Internet-sivusto on näin ollen kaupallinen palvelu, mutta Internet-sivuston, jolla yksinomaan tiedotetaan käyttäjille TV2:n julkisen palvelun tv-ohjelmista, voidaan katsoa olevan osa julkisen palvelun tv-tehtävää, eikä sitä voida erottaa tv-toiminnasta. Komissio päättelee sen vuoksi, että julkisen palvelun tehtävä oli tutkimusajanjaksolla osoitettu asianmukaisella tavalla TV2:lle.
(94)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 41-43 kohdassa todetaan, ei kuitenkaan riitä, että julkisen palvelun tehtävä on muodollisesti osoitettu tv-yhtiölle, vaan se on myös toteutettava tehtävänannon vahvistavassa lainsäädäntötoimessa tarkoitetulla tavalla. Koska komissio ei pysty arvioimaan mahdollisten laatuperusteiden täyttymistä, olisi toivottavaa, että laatuperusteita olisi valvomassa tarkoituksenmukainen viranomainen. Jäsenvaltion tehtävänä on valita tapa, jolla se voi varmistaa tehokkaan valvonnan, edellyttäen, että asianomainen viranomainen on riippumaton yrityksestä, jolle tehtävä on annettu.
(95)
Komissio panee tässä yhteydessä merkille, että Valtion tilintarkastusviraston (Rigsrevisionen) erityistarkastuksessa vuonna 2000 arvioitiin TV2:n julkisen palvelun tehtävän sisältöä ja luonnetta sekä velvoitteiden käytännön toteutusta. Kyseisessä tutkimuksessa ei havaittu puutteita siinä, miten TV2 on täyttänyt julkisen palvelun velvoitteensa. Vuosina 2001-2002 toimi lisäksi julkisen palvelun neuvosto (Public Service Råd), jonka tehtävänä oli varmistaa, että TV2 noudatti julkisen palvelun velvoitteitaan, vaikka neuvosto ei lyhyen olemassaolonsa aikana koskaan julkaissutkaan minkäänlaista raporttia. Komissio ei ole myöskään havainnut merkkejä siitä, että TV2 ei täyttäisi velvoitteitaan tai toimisi tavalla, jonka vuoksi yhtiön toimintaa ei enää voitaisi pitää perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
(96)
Kesäkuun 3 päivänä 2002 tehdyn mediasopimuksen mukaan TV2:n ei enää tarvitse esittää vuotuista julkisen palvelun talousarviota tai tilinpäätöstä. Sen sijaan hallitus tekee TV2:n kanssa julkisen palvelun sopimuksen, jossa TV2 velvoitetaan esittämään vuotuinen selvitys siitä, kuinka se on täyttänyt julkisesta palvelusta tehdyssä sopimuksessa esitetyt velvoitteet. Vuotuiset selvitykset on esitettävä radio- ja televisiolautakunnalle (Radio- og tv-nævnet), joka hyväksyy ne.
(97)
Julkisen palvelun televisiotoiminnan varainhoidon valvonnan osalta komissio panee merkille, että Valtion tilintarkastusvirasto on tarkastanut TV2:n tilinpäätöksen koko tutkimusajanjakson ajan. Tarkastus on ollut tilintarkastuksellinen ja hallinnollinen, vaikka Valtion tilintarkastusvirastolla ei ole ollutkaan valtuuksia estää TV2:lle maksettavaa ylisuurta korvausta julkisen palvelun kustannuksista.
(98)
Komissiolla on kuitenkin valtuudet arvioida, onko kyse liiallisesta korvauksesta. Komissio panee merkille, että Tanska on saattanut avoimuusdirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä. Komissio on myös saanut Tanskan viranomaisilta tarpeeksi avoimia tietoja pystyäkseen arvioimaan, ylittääkö julkinen rahoitus julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvat lisäkustannukset.
c) Suhteellisuusperiaate
(99)
Avoimuusdirektiivin (31) mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että julkisen palvelun toiminnoista ja muista toiminnoista pidetään erillistä kirjanpitoa. Menot ja tulot on kirjattava asianmukaisesti eri toimintoihin selkeästi määriteltyjen ja puolueettomien kustannuslaskennan periaatteiden mukaisesti.
(100)
Komission näkemyksen mukaan tv-alalla voi olla vaikeaa ja kenties jopa mahdotonta tehdä menopuolella kirjanpidollista eroa, jos tuotantopanos on sama eri toiminnoissa. TV-alalla jäsenvaltiot voivat katsoa tv-yhtiöiden koko ohjelmiston sisältyvän julkisen palvelun tehtävänantoon samalla kun sallitaan ohjelmiston kaupallinen hyödyntäminen (32).
(101)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettava valtiontuki ei saa ylittää julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvia nettokustannuksia. Nettokustannuksia laskettaessa on myös otettava huomioon muut julkisen palvelun tehtävän luomat suorat tai välilliset tulot. Tuen suhteellisuutta arvioitaessa on sen vuoksi otettava huomioon julkisen palvelun toiminnasta saatava nettotuotto.
(102)
Lisäksi voi esiintyä markkinoiden vääristymiä, jotka eivät ole tarpeen julkisen palvelun tehtävän täyttämiseksi. Jos julkisen palvelun televisioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, yhtiö saattaa tuntea houkutusta alentaa mainoshintoja tai muiden markkinoilla harjoittamiensa, julkisen palvelun tehtävään kuulumattomien toimintojen hintoja ja näin vähentää kilpailijoiden tuloja. Komissio katsoo näin ollen, että jos julkisen palvelun tv-yhtiö laskee julkiseen palveluun kuulumattomien toimintojen hinnat alle sen, mikä on tarpeen kattamaan yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokas kaupallinen toimija olisi tavallisesti kattanut vastaavassa tilanteessa, julkisen palvelun velvoitteesta on maksettu liian suurta korvausta.
(103)
Komission on näin ollen arvioitava suhteellisuutta kahdesta eri näkökulmasta. Sen on ensinnäkin laskettava TV2:lle osoitetun julkisen palvelun tehtävän nettokustannukset ja tarkasteltava, onko tehtävästä maksettu liian suurta korvausta. Toiseksi komission on tarkasteltava kaikkia saatavilla olevia tietoja, jotka voivat osoittaa, että TV2 on polkenut hintoja mainosmarkkinoiden kaltaisilla kaupallisilla markkinoilla alentaakseen kilpailijoidensa tuloja.
i) Julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuneet nettokustannukset - liian suuri korvaus?
(104)
Arvioidessaan suhteellisuusperiaatetta komission on ensinnä määriteltävä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun kustannukset. Koska TV2 harjoittaa myös kaupallista toimintaa, sen on pidettävä erillistä kirjanpitoa eri toiminnoistaan. Vuodesta 2001 lähtien TV2:lla on ollut lakisääteinen velvoite pitää erillistä kirjanpitoa julkisen palvelun toiminnastaan ja kaupallisesta toiminnastaan.
(105)
Toiseksi komission on nettokustannuksia laskiessaan vähennettävä julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista tämän julkisen toiminnan kaupallisesta hyödyntämisestä saatu koko nettotuotto. Tanskan viranomaiset ovat esittäneet yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon 56 kohdassa esitetyn menetelmän mukaisesti lasketut luvut TV2:n kaupallisen toiminnan ja julkisen palvelun toiminnan tuloksesta. Luvut osoittavat, että suurimmassa osassa TV2:n kaupallisesta toiminnasta tuotantopanos on sama kuin julkisen palvelun toiminnassa (33). Tämän vuoksi ei ole voitu mielekkäällä tavalla osoittaa, mitkä ovat pelkästään kaupallisen toiminnan kustannukset. Tällaisessa tapauksessa komissio vähentää kaupallisesta toiminnasta saadut nettotulot päästäkseen julkisen palvelun toiminnan nettokustannuksiin. Ainoastaan kaupalliset Internet-toiminnot voidaan erottaa julkisen palvelun toiminnasta. Vuodesta 1997 lähtien kaupalliset Internet-toiminnot ovat tuottaneet TV2:lle tappiota -11,3 miljoonaa Tanskan kruunua.
(106)
Lopuksi komission on arvioitava, ylittävätkö julkiset toimenpiteet kokonaisuudessaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun nettokustannukset.
(107)
Komissio on sen vuoksi vähentänyt julkisen palvelun toiminnan bruttokustannuksista julkisen palvelun toiminnasta saadut tulot (mainostulot ja muut kaupalliset tulot) päästäkseen julkisen palvelun nettokustannuksiin. Valtion käteisrahoitus on tämän jälkeen vähennetty julkisen palvelun nettokustannuksista. Laskelma esitetään taulukossa 1.
Taulukko 1
Julkisesta palvelusta aiheutuneet kustannukset ja korvaustoimenpiteet vuosina 1995-2002 tilinpäätösten perusteella
(milj. Tanskan kruunua)
Vuosi
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Yhteensä
Julkisen palvelun bruttokustannukset
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Digitalisointiin tehdyt investoinnit (34)
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Mainonnasta saadut nettotulot
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Muut tulot
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Julkisen palvelun nettokustannukset
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 280,6
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Lupamaksut/TV2-rahasto
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Siirto radiorahaston lakkauttamisen jälkeen
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Siirto TV2-rahaston lakkauttamisen jälkeen
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Erotus (nettokustannukset vähennettyinä valtion maksamalla korvauksella)
57,8
- 40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Kuten taulukosta nähdään, yhtiön saama rahoitus ylittää kustannukset 628,2 miljoonalla Tanskan kruunulla (84,3 milj. euroa).
(109)
Komissio panee merkille, että TvDanmarkin mukaan myös muut TV2:ta suosivat toimenpiteet, kuten vapautus veron- ja koronmaksusta sekä valtakunnallisen lähetystaajuuden antaminen käyttöön edullisin ehdoin, on otettava huomioon liiallisen korvauksen määrää arvioitaessa. Nämä edut esitetään taulukossa 2:
Taulukko 2
Verovapautuksesta, korkovapautuksesta ja lähetystaajuudesta saatu arvioitu etu
(Milj. Tanskan kruunua)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Yht.
Vapautus yhtiöverosta
19,7
- 13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Perustamislainan korot
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Käyttöpääomalainan valtiontakaus
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Lähetystaajuusmaksu (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Yhteensä
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
Komissio on samaa mieltä siitä, että nämä toimenpiteet on otettava huomioon. Niitä ei kuitenkaan pidä sisällyttää taulukossa 1 esitettyyn liian suuren korvauksen laskentaan. Komission RAI-päätöksessä (36) omaksuman kannan mukaisesti näitä lisäetuja voidaan pitää korvauskustannuksina, jotka olisi muuten pitänyt rahoittaa. Arvioitaessa, onko julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien kustannusten julkinen rahoitus suhteellisuusperiaatteen mukaista, näitä lisäetuja ei tule laskea mukaan, sillä jos nämä kustannukset olisivat tulleet TV2:n maksettaviksi, sille osoitetun julkisen palvelun aloituskustannukset olisivat vastaavasti nousseet. Nettotulokseen tämä ei olisi vaikuttanut. On kuitenkin varmistettava, että kyseiset edut hyödyttävät ainoastaan julkisen palvelun tehtävää eivätkä kaupallista toimintaa. Tätä kysymystä käsitellään jäljempänä 128-130 kappaleessa.
(111)
Tanskan hallitus esittää perusteluita tälle liian suurelle korvaukselle. Ensinnäkin viranomaiset katsovat, että pääoma oli tarpeen TV2:n tilanteen vakauttamiseksi niin, että se pystyi selviämään mainostulojen heilahteluista ja varmistamaan sille uskotun julkisen palvelun tehtävän täyttämisen. Toiseksi viranomaiset katsovat, että ylijäämä heijastaa kohtuullista tuottoa TV2:n toiminnalle ja että valtion toiminta sen kerätessä omaa pääomaa vastasi markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa, sillä TV2:n pääomarakenne oli optimoitava.
(112)
Tanskan viranomaiset esittävät siis ensimmäisenä perusteenaan, että pääomaa tarvittiin puskurina mainostulojen mahdollisten heilahtelujen varalle. Tässä yhteydessä Tanskan viranomaiset vetoavat siihen, että Valtion tarkastusvirasto totesi vuonna 1996 raportissaan, että TV2:n pitäisi kasvattaa omaa pääomaa selvitäkseen mainostulojen vaihteluista.
(113)
Komissio hyväksyy sen, että yritys saattaa tarvita tällaista varantoa varmistaakseen, että se voi täyttää julkisen palvelun tehtävänsä. Varanto on kuitenkin perustettava tiettyä tarkoitusta varten ja lisäksi on määriteltävä, milloin liiallinen korvaus on maksettava takaisin. Näin varmistetaan, ettei julkisen palvelun tv-toiminta saa perusteetonta etua. Komissio panee merkille, että käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole ollut kyse tällaisen erityisvarannon perustamisesta vaan oman pääoman kasvattamisesta. Omaa pääomaa voidaan käyttää mihin tahansa, sitä ei tarvitse käyttää julkisen palvelun tehtävän täyttämiseen.
(114)
Tanskan viranomaiset vetoavat lisäksi siihen, ettei TV2 olisi muutoin selvinnyt vuonna 1999 tapahtuneesta äkillisestä mainostulojen laskusta. Kyseisenä vuonna TV2:n mainostulot alenivat 104 miljoonaa Tanskan kruunua eli 9,3 prosenttia edellisvuodesta. Komissio panee kuitenkin merkille, että lupamaksuvarat lisääntyivät samana vuonna 57 miljoonaa Tanskan kruunua eli 16 prosenttia edelliseen vuoteen verrattuna. TV2 alensi myös ohjelmakustannuksiaan, kuten minkä tahansa kaupallisen tv-yhtiön olisi pitänyt tehdä kokiessaan samanlaisen tulojen laskun. TV2:n vuotuinen ylijäämä pieneni kaiken kaikkiaan, mutta yhtiö oli edelleen voitollinen eikä joutunut missään vaiheessa turvautumaan varantoihinsa. Näin ollen TV2 ei ole kertaakaan käytännössä tarvinnut kerättyä pääomaa.
(115)
Komissio katsoo sen vuoksi, ettei kerättyä ylijäämää ole tarvittu TV2:n tavoitteenmukaiseen toimintaan. Lisäksi tarkoituksenmukainen tapa luoda puskuri mainostulojen mahdollisen laskun varalta olisi ollut avoimen varannon perustaminen sen sijaan, että ylijäämän annettiin kerääntyä yrityksessä. Komissio ei sen vuoksi voi hyväksyä Tanskan viranomaisten ensimmäistä perustetta.
(116)
Toisena perusteenaan Tanskan viranomaiset esittävät, että TV2:n osakkeenomistajana valtio sijoittaa vuotuisen ylijäämän uudelleen TV2:een ja että ylijäämä vastaa kohtuullista tuottoa TV2:n toiminnasta.
(117)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti komission on ratkaistava, olisiko julkisen sektorin hallintovirastoa kooltaan vastaavan yksityisen sijoittajan voinut olettaa suorittavan samansuuruisia pääomamaksuja. (37)
(118)
Ensinnäkin komissio toteaa, että juuri Tanskan valtio päätti perustaa TV2:n lainavaroin oman pääoman sijaan. Myöhemmin Tanskan valtio on myöntänyt TV2:lle myös käyttöpääomalainaa. Koska Tanskan valtio on yhtiön ainoa osakkeenomistaja, se on ensisijainen ja ainoa velkoja konkurssitilanteessa. Sijoittajan näkökulmasta Tanskan valtio voisi pyrkiä saamaan parhaan mahdollisen tuoton sijoitukselleen joko vaatimalla korkoa lainasta tai muuta korvausta sijoituksestaan.
(119)
Komissio toteaa, ettei Tanskan valtio ole koko tutkimusajanjakson aikana vaatinut korkoa tai lainanlyhennyksiä. Sen sijaan TV2 on voinut kasvattaa omaa pääomaa ja nauttinut korko- ja lyhennysvapaasta lainasta, minkä ansiosta sille on kertynyt huomattavasti ylimääräistä pääomaa, jota ei ole osoitettu mihinkään tiettyyn tarkoitukseen. Tanskan valtio ei ole lisäksi vaatinut tuottoa kertyneelle pääomalle. Todellisuudessa Tanskan valtio ei ole vaatinut sijoituksestaan sellaista tuottoa, jota yrityksen omistaja tai velkoja olisi tavallisesti edellyttänyt.
(120)
Tanskan viranomaiset eivät ole lisäksi perustelleet, miksi ylijäämän sijoittaminen uudelleen TV2:een oli strategisesti järkevää sen sijaan, että olisi edellytetty korkotulona tai muuna korvauksena saatavaa tuottoa. Sijoittaja tekisi tavallisesti tällaisen päätöksen ainoastaan katsoessaan, että uudelleeninvestointi lisää alkuperäisen sijoituksen arvoa. Tanskan viranomaiset eivät ole käsiteltävänä olevassa asiassa esittäneet liiketaloussuunnitelmaa tai selkeää ja valmista liiketalousstrategiaa, jolla tämä olisi voitu näyttää toteen. Ei ole myöskään muuta näyttöä siitä, että TV2 suunnittelisi toimintansa kehittämistä tällaisen arvonnousun aikaan saamiseksi.
(121)
Komissio panee merkille, että TV2-rahasto lakkautettiin vuonna 1997 ja että TV2 sai pitää ylijäämän. Komissio ei katso, että kulttuuriministerin päätös antaa TV2:lle enemmän rahoituksellista vapautta voitaisiin rinnastaa valtion sijoittajana tekemään nimenomaiseen päätökseen ryhtyä sijoittamaan mahdollinen ylijäämä uudelleen TV2:een.
(122)
Komissio katsoo sen vuoksi, että käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole voittoa tavoittelevaa sijoittajaa, joten TV2:n nettokustannuksia laskettaessa ei ole myöskään tarpeen ottaa huomioon pääoman tuottoa.
(123)
Komissio ei voi hyväksyä perusteita, joilla Tanskan viranomaiset pyrkivät osoittamaan, että valtio toimi yksityisen sijoittajan tavoin sijoittaessaan vuotuisen ylijäämän uudelleen TV2:een. Tanskan viranomaiset käyttävät liikevaihtoon suhteutettua voittoa perusteena arvioitaessa TV2:n tulosta. On korostettava, että Tanskan hallitus toimii jo nyt TV2:n rahoittajana, kun se asettaa TV2:n käyttöön huomattavia varoja kattamaan osan yhtiön toimintakustannuksista. Näiden varojen suuruus vaikuttaa suoraan TV2:n saavuttamiin tuloksiin. Voidaan epäillä, onko tunnuslukujen tarkasteleminen mielekästä, jos valtio toimii sekä rahoittajana että sijoittajana. Jos julkisen rahoituksen määrä ei riipu kustannuksista, tunnuslukuja voidaan aina parannella yksinkertaisesti lisäämällä valtion myöntämän rahoituksen määrää. Mutta koska liiallinen rahoitus tavallisesti myös johtaa tehottomuuteen, joka merkitsee valtionvarojen lisääntynyttä käyttöä, ei ole lainkaan varmaa, että rahoituksen lisääminen johtaa vastaavasti parempiin tuloksiin.
(124)
Komission mielestä tämän vuoksi ei voida katsoa, että Tanskan viranomaiset olisivat toimineet markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan tavoin. Tanskan viranomaisten ei voida katsoa toiminnassaan huolellisesti tutkineen ja läpikotoisin analysoineen, millaisella sijoituksella valtio olisi pystynyt maksimoimaan saamansa voiton. Lisäksi ylijäämää ei ole siirretty TV2:n omaan pääomaan avoimesti nimenomaisen päätöksen jälkeen ja tiettyä tavoitetta varten pääomalisäystä koskevien sääntöjen mukaisesti. Kuten edellä on esitetty, Tanskan viranomaiset eivät ole edellyttäneet tuottoa sijoitukselleen, eikä Tanskan valtio ole tukeutunut mihinkään markkinataloudelliseen sijoitusstrategiaan sijoittaessaan vuotuisen ylijäämän uudelleen TV2:een.
(125)
Ainoa poikkeus on pääomasiirto TV2:n tuotantolaitteiston digitalisointiin. Komissio toteaa, että Tanskan viranomaisten mukaan tätä pääomaa ei voida katsoa vapaaksi pääomaksi. TV2:n vuoden 1997 tilinpäätöksen mukaan viestintäneuvosto eli Medieforliget oli päättänyt, että TV2:n oli digitalisoitava tuotantolaitteistonsa ennen vuoden 2000 loppua. Sekä TV2:n että paikallisasemien digitalisointiin osoitettiin 300 miljoonaa Tanskan kruunua. Vuonna 1997 TV2:lle siirrettiin 167 miljoonaa Tanskan kruunua tätä varten. Komissio on samaa mieltä siitä, että pääoman siirto perustui selkeään päätökseen ja tehtiin tiettyä tarkoitusta varten.
(126)
Varat kuitenkin käytettiin loppujen lopuksi vain osittain tehdyn päätöksen mukaisesti. Vuoden 2000 loppuun mennessä TV2 oli investoinut ainoastaan 14,3 miljoonaa Tanskan kruunua 167 miljoonasta kruunusta, vaikka digitalisoinnin piti olla tuolloin päätöksessä. Tutkimusajanjakson lopulla digitaalilaitteistoon oli investoitu ainoastaan 95 miljoonaa Tanskan kruunua. Varannossa olleet loput 72 miljoonaa Tanskan kruunua vapautettiin 1 päivänä tammikuuta 2003, ja ne ovat näin ollen TV2:n käytössä mitä tahansa tarkoitusta varten. Komissio katsoo sen vuoksi, että loppusumma voi muodostaa liiallisen korvauksen, sillä sitä voidaan verrata mihin tahansa käteisrahoitukseen, joka on tarkoitettu TV2:n toimintakustannuksiin. Loppusumma on sen vuoksi sisällytetty edellä mainitun liian suuren korvauksen laskemiseen.
(127)
Suhteellisuusperiaatteen arvioinnin ensimmäisen osan suhteen komissio tulee edellä esitetyn perusteella siihen tulokseen, että TV2 on tosiasiallisesti saanut liiallista korvausta 628,2 miljoonaa Tanskan kruunua (84,3 milj. euroa).
(128)
Kuten johdannossa todetaan, TV2 harjoittaa myös kaupallista toimintaa. TV2:n koko toimintaan verrattuna kaupallinen toiminta on kuitenkin kovin vähäistä. Kaupallisen toiminnan kustannukset on kohdennettu yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa esitetyllä tavalla, joten täydellistä kustannusjaottelua ei ole tehty. Komissio toteaa, että TV2:n lähetystaajuudesta saama etu liittyy kiinteästi julkisen palvelun tehtävään. Komissio katsoo myös, että rahoituskustannukset (korkoetu) voidaan kokonaisuudessaan osoittaa julkisen palvelun toimintaan yleisradiotoiminnasta annetun tiedonannon mukaisesti.
(129)
Jotta julkisen palvelun toiminnan saaman verovapautuksen vaikutukset neutralisoitaisiin, 30 prosenttia kaupallisen toiminnan ylijäämästä on siirrettävä julkisen palvelun toimintaan. Näin on tehty vasta vuodesta 2001. Komissio katsoo sen vuoksi, että tv-markkinoilla on voinut olla vääristymiä, koska TV2:n ei ole tarvinnut ottaa huomioon yhtiöveroa määritellessään kaupallisia hintoja. On kuitenkin oletettava, ettei etua koidu jatkossa, koska kaupallisesta toiminnasta siirretty osuus vastaa todellista veroprosenttia neutralisointimekanismin ansiosta. Aiempien vuosien osalta tämä ei johda ongelmiin liiallisen korvauksen määrää laskettaessa, sillä kaupallisesta toiminnasta saadut kaikki tulot on käytetty julkisen palvelun tehtävästä aiheutuvien nettokustannusten alentamiseen.
(130)
TV2:n kaupallinen Internet-toiminta on ollut tappiollista. Koska tällainen toiminta ei kuulu julkisen palvelun tehtävään, se ei voi saada julkista rahoitusta. Muita yksin toimintoja ei ole ollut, joten kaupallisesta toiminnasta ei ole saatu ylijäämää, joka kattaisi Internet-toiminnasta aiheutuneen tappion.
ii) Kilpailua rajoittava toiminta kaupallisilla markkinoilla
(131)
Kuten yleisradiotoiminnasta annetussa tiedonannossa todetaan, komissio katsoo, että yleisradioyhtiöiden ei tarvitse toimia kilpailua rajoittavalla tavalla täyttääkseen julkisen palvelun tehtävänsä. Tiedonannon 58 kohdassa todetaan: ”Jos julkisen yleisradioyhtiön alhaisemmat tulot katetaan valtiontuella, se saattaa alentaa mainoshintoja tai ryhtyä muihin julkisen palvelun tehtävään kuulumattomiin toimiin vähentääkseen kilpailijoiden tuloja… Jos julkinen yleisradioyhtiö käyttää muissa kuin julkisen palvelun tehtävään kuuluvissa toiminnoissa hintoja, jotka ovat alhaisemmat kuin se tarvitsee kattaakseen yksin toiminnoista aiheutuvat kustannukset, jotka tehokkaasti toimivan kaupallisen yhtiön olisi samanlaisessa tilanteessa saatava takaisin, tämä viittaa siihen, että julkisen palvelun velvoitteiden korvaukset ovat liian suuret …”.
(132)
TvDanmarkin esittämien tietojen mukaan se ei pysty kattamaan tv-toiminnallaan yksin toiminnoista aiheutuvia kustannuksia TV2:n hinnoilla. TvDanmark vertaa kustannuksiaan TV2:n käyttämiin TRP 21-50:n hintoihin.
(133)
Jotta tätä vertailua voitaisiin pitää pätevänä, komission on ensin määriteltävä, voidaanko TvDanmarkin katsoa olevan samanlaisessa tilanteessa kuin TV2 ja onko TvDanmarkin toiminta tehokasta.
(134)
Komission on siis ensimmäiseksi arvioitava, onko TvDanmark samanlaisessa tilanteessa kuin TV2. Tässä yhteydessä komissio toteaa seuraavaa: TV2:n katsojaosuus on noin 35 prosenttia, mutta TvDanmarkin katsojaosuus on vain noin 15 prosenttia. Myös mainostoiminnan osalta markkinaosuuksissa on selvä ero. TV2:n markkinaosuus on noin 60 prosenttia, mutta TvDanmarkin markkinaosuus on noin 8 prosenttia. TV2:n mainostoiminnan liikevaihto on noin viisinkertainen TvDanmarkiin verrattuna. Lisäksi TV2 on ainoa tv-asema, joka saavuttaa 100 prosenttia väestöstä, kun taas TvDanmark2:n peitto on 77 prosenttia ja TvDanmark1:n vielä pienempi. Edellä esitetyn perusteella TvDanmarkia ei voida suoraan verrata TV2:een.
(135)
Toiseksi komission on otettava kantaa siihen, onko TvDanmark tehokas toimija markkinoilla. Yrityksen toiminnan tehokkuudesta voidaan tehdä päätelmiä tarkastelemalla yleisesti käytettyjä tunnuslukuja ja vertaamalla toimijan tuloksia kyseisen jäsenvaltion keskimääräisiin tuloksiin. Tällöin on otettava huomioon yritysten erilainen koko ja niiden erityinen kustannusrakenne. Kuten edellä on kuitenkin todettu, toimijoiden asema ei Tanskan markkinoilla ole niin samanlainen, että suoraan voitaisiin verrata tilinpäätöksen tunnuslukuja. Komissio katsoo sen vuoksi, ettei asianomaisessa tapauksessa ole tarkoituksenmukaista tarkastella tällaisia tunnuslukuja.
(136)
Sen sijaan komissio on tarkastellut TvDanmarkin ja SBS Broadcastingin toiminnan tuloksellisuudesta saatavilla olevia tietoja. Asiaa tarkasteltuaan komissio ei voi varmuudella sanoa, johtuuko TvDanmarkin tappio toiminnan korkeista aloituskustannuksista, joita yhtiö ei ole vielä saanut takaisin, vai eikö TvDanmarkin toiminta kaiken kaikkiaan ole tehokasta. Lukuisista pyynnöistä huolimatta komissio ei ole onnistunut saamaan tietoja kolmannelta tv-yhtiöltä eli TV3:lta tietojen vertaamiseksi markkinoiden kolmanteen toimijaan. Komissio ei voi sen vuoksi varmuudella sanoa, johtuuko TvDanmarkin tappio TV2:n hinnoittelukäyttäytymisestä vai muista syistä, joihin TvDanmark on itse voinut vaikuttaa.
(137)
Koska näin ollen ei voida varmuudella sanoa, onko TvDanmark tehokas toimija, ja koska näiden kahden toimijan suora vertailu ei ole mahdollista, komissio katsoo, että edellä esitetty arvio ei johda mihinkään ratkaisevaan tulokseen. Tämän vuoksi komissio on tarkastellut syvällisemmin TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ja mainosmarkkinoilta saatavilla olevia tietoja pystyäkseen ottamaan kantaa siihen, pyrkikö TV2 tutkimusajanjaksolla maksimoimaan mainostulonsa.
(138)
Komissio on ensinnä verrannut näiden kahden toimijan hintoja ja tarkastellut TV2:n hinnoittelupolitiikkaa. Tarkastelussa on keskitytty vuosiin 1998-2002 eli niihin vuosiin, joina kantelija väittää TV2:n polkeneen hintoja mainosmarkkinoilla. Tämän jälkeen on tarkasteltu mainoskuluja Tanskassa verrattuna EU:hun ja erityisesti muihin Pohjoismaihin. Lopuksi on tehty vertailu kaikkien Pohjoismaiden ja kaikkien viestinten kontaktihintoihin.
(139)
Tanskan kilpailuviranomaiset tutkivat parhaillaan TV2:n toimintaa mainosmarkkinoilla. Seuraavassa esitetty arvio ei rajoita millään tavalla kyseisen tutkinnan tulosta.
(140)
Katsojaosuus ja katsojakunnan koostumus, ohjelmasisältö, mainosaikaa koskevat säännöt ja kanavien rahoitusjärjestelyt vaikuttavat kaikki kilpailuun mainosmarkkinoilla. Näin ollen eri tv-yhtiöillä on erilaiset hinnat. Tv-asemat myyvät myös eriytettyjä tuotteita, joiden hinnat vaihtelevat (38).
(141)
Asemat antavat huomattavia alennuksia. Sen vuoksi ei ole tarkoituksenmukaista verrata tv-mainosten listahintoja. Suurimmasta osasta tv-mainontaa tehdään vuotuiset sopimukset (noin 90 prosenttia valtakunnallisesta mainonnasta), joiden perusteella tv-kanavat myöntävät vuotuista alennusta. Tämän lisäksi on muita alennuksia (uudet mainostajat, vähemmän houkuttelevat mainosajat, muut paljousalennukset jne.). Näistä sopimuksista neuvottelevat ja niitä välittävät niin kutsutut mediatoimistot.
(142)
Jotta eri asemia voitaisiin verrata, hinnoille on laskettava keskihinta. Jäljempänä olevasta taulukosta selviävät TRP 21-50:n keskihinnat. Näihin hintoihin on päästy jakamalla asianomaisten tv-asemien valtakunnallisten mainosspottien liikevaihto saavutetulla TRP 21-50:llä (39):
Taulukko 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (euroa)
283
270
252
251
211
TV2 (euroa)
480
409
364
381
325
Erotus (euroa)
197
139
112
130
114
TVDanmarkin CPP %:a TV2:n CPP:stä (40)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
TV2:n keskimääräinen CPP TRP 21-50:tä kohti painotettuna peitolla (0,7) (euroa)
336
286
255
267
228
TVDanmarkin CPP %:a TV2:n painotetusta CPP:stä
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
Edellä esitettyjen tietojen mukaan TvDanmarkin hinnat ovat olleet TRP 21-50:n osalta noin 30-40 prosenttia TV2:n hintoja alhaisemmat. Kuten komissio on vahvistanut France 2:lle ja France 3:lle myönnettyä valtiontukea koskevassa päätöksessä, keskimääräisen kontaktimäärän ja keskimääräisen kontaktikohtaisen nettohinnan välillä on tv-mainosmarkkinoilla myönteinen yhteys (41). Tv-asemien väliset hintaerot voidaan sen vuoksi selittää asemien suhteellisella kyvyllä hankkia katsojia. Tällaisessa tilanteessa on tarkoituksenmukaista tarkastella, heijastavatko todelliset hintaerot markkinaolosuhteita.
(144)
Päinvastoin kuin ranskalaisia tv-yhtiöitä koskeneessa asiassa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa pystytään tarkastelemaan ainoastaan kahden asianomaisen toimijan toimintaa. Lineaarisen regressiolinjan kallistuma on näin ollen laskettava näiden kahden toimijan hintojen perusteella, eikä sillä ole suurta tilastollista merkitystä. Tämän vuoksi ei ole mahdollista päätellä, onko linjan kallistuma ”asianmukainen” vai ei.
(145)
Jotta on voitu tutkia, heijastaako näiden kahden toimijan välinen todellinen hintaero markkinaolosuhteita, on käytetty korjauskerrointa TV2:n ylivoimaisen markkina-aseman neutralisoimiseksi. Painotuskerroin on saatu mediatoimistojen laskelmista, ja se heijastaa eroa peitossa, joka saavutetaan halutussa kohderyhmässä ostamalla 100 TRP 21-50 TvDanmarkilta ja TV2:lta. TvDanmark jää keskimäärin alle 70 prosentin TV2:n tavoittavuudesta (ostettaessa 100 TRP 21-50). Kun painotuskerroin otetaan huomioon, hinnat lähenevät enemmän toisiaan. TV2:n hinnat ovat koko ajan hieman TvDanmarkin hintoja korkeammat. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että hintaero heijastaa markkinaolosuhteita. Tähän päätelmään on kuitenkin suhtauduttava varovasti, sillä ei saa unohtaa, että tällaisessa korjauskertoimessa ei millään voida huomioida kaikkia asemien välisiä eroja.
(146)
Komissio on myös pannut merkille kantelijan väitteen siitä, että tv-mainosmarkkinoilla todellista kilpailua ei käydä listahinnoilla tai keskimääräisillä GRP- tai TRP-hinnoilla, joita on käsitelty edellä. Tämän sijaan TvDanmarkin mukaan kilpailua käydään niin kutsutuilla marginaalihinnoilla. Näiden hintojen väitetään johtuvan TV2:n ylivoimaisesta asemasta markkinoilla. Jotta mainostajat voivat saavuttaa kampanjatavoitteensa, niiden on ostettava tietty katselijamäärä yksinomaan TV2:lta. Näillä niin kutsutuilla inframarginaalisilla yksiköillä ei kilpailla, minkä vuoksi TV2 on voinut saada niistä ylisuurta voittoa. Tämän vuoksi toimijat kilpailevat jäljelle jäävistä katsojaluvuista marginaalihinnoin. TvDanmark väittää näiden hintojen olleen vielä alhaisemmat kuin edellä olevissa taulukoissa esitetyt keskihinnat.
(147)
Pohtimatta väitteen todenperäisyyttä komissio katsoo, että tällainen toiminta on saattanut olla mahdollista, kun otetaan huomioon TV2:n vahva markkina-asema. Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin määriteltävä, pyrkikö TV2 toiminnassaan mainosmarkkinoilla maksimoimaan tulonsa. Ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että TV2 ylläpiti alhaista hintatasoa pystyäkseen säilyttämään korkean markkinaosuuden, mutta tämä ei tarkoita, ettei yhtiö pyrkinyt maksimoimaan voittojaan.
(148)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että TV2:n hinnat olivat TvDanmarkin hintoja korkeammat tutkimusajanjaksolla. On kuitenkin myös selvää, että todellinen hintataso on ollut laskusuuntainen tällä ajanjaksolla, vaikka itse listahinnat ovat nousseet. TV2 on lisännyt alennuksiaan huomattavasti.
(149)
Tarkastelemalla hintoja ei kuitenkaan voida päätellä, vaikuttiko hintakehitys tosiasiallisesti mainostulojen putoamiseen kokonaisuudessaan ja täten lisääntyneeseen julkisen rahoituksen tarpeeseen. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi komissio tarkastelee jäljempänä TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ja sen vaikutusta TV2:n kaikkiin mainostuloihin.
(150)
Kuten jäljempänä selitetään, tutkimusajanjaksolla TV2 sekä nosti että laski hintojaan (hinnanlaskuun vaikuttivat huomattavat alennukset). Jäljempänä oleva taulukko antaa yleiskuvan TV2:n yhteenlaskettujen mainostulojen kehityksestä vuosina 1998-2002 eli ajanjaksolla, jona kantelija väittää TV2:n polkeneen hintoja Tanskan markkinoilla:
Taulukko 4
(milj. Tanskan kruunua)
1998
1999
2000
2001
2002
Mainostulot koko Tanskassa
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
Vuonna 1997 TV2 teki toimintaperiaatteellisen päätöksen olla lisäämättä kapasiteetin käyttöastetta. Sen sijaan se korotti hintojaan vuonna 1998 ja uudelleen vuonna 1999. Tanskan viranomaisten mukaan vuonna 1999 kilpailu oli niin kovaa, että TV2 joutui vaikeuksiin hinnankorotuksen jälkeen, ja sen mainostulot laskivat noin 10 prosenttia edellisvuoteen verrattuna.
(152)
Vuonna 2000 TV2 odotti kilpailun kovenevan huomattavasti eikä sen vuoksi nostanut hintojaan. Todelliset hinnat kuitenkin laskivat TV2:n käyttöönottaman uuden alennusjärjestelmän vuoksi. Tämän vuoksi TV2 lisäsi kapasiteetin käyttöastetta 33 prosenttia edellisvuodesta. Hinnoittelupolitiikan vuoksi TV2:n valtakunnalliset mainostulot nousivat kuitenkin vain 8,4 prosenttia. Vuonna 2001 TV2 korotti taas hintojaan. Hinnankorotuksesta huolimatta TV2:n mainostulot ja kapasiteetin käyttöaste laskivat kuitenkin takaisin vuoden 1999 tasolle. Vuonna 2002 TV2 alensi hintojaan ja sen koko liikevaihto laski aiempaa vähemmän. Mainosmarkkinoilla liikevaihto laski kuitenkin vieläkin enemmän kuin aiemmin.
(153)
Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että huomattavat alennukset ovat johtaneet todellisen hintatason laskuun. TV2 on pystynyt kompensoimaan hinnanlaskua nostamalla kapasiteetin käyttöastetta. Koska kilpailijoilla ei ole samoja kapasiteettivaroja, niillä ei ole ollut samanlaista mahdollisuutta. Markkinoilla selviämiseksi niiden on ollut pakko seurata TV2:ta. TV2:n mainosliikevaihto laski niinä vuosina, joina se nosti hintojaan. Kun TV2 laski hintojaan, yhtiö pystyi sitä vastoin kasvattamaan kokonaisliikevaihtoaan. Komissio päättelee tämän vuoksi, että TV2:n toteuttamat hinnanalennukset johtivat tosiasiallisesti kokonaistulojen kasvuun. TV2:n hintakäyttäytymisen ei näin ollen voida katsoa merkitsevän, että TV2 ei pyrkinyt maksimoimaan tulojaan.
(154)
Vertailemalla tanskalaisten operaattoreiden hintoja ja tarkastelemalla TV2:n hinnoittelupolitiikkaa ei saada selville, oliko hintataso Tanskan tv-mainosmarkkinoilla liian alhainen. Tällainen alhainen hintataso saattaisi johtua siitä, että TV2 oli käyttänyt hyväkseen ylivoimaista asemaansa laskeakseen tv-mainoskulut alle sen tason, jolla ne tavanomaisessa kilpailutilanteessa olisivat olleet.
(155)
Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi komissio on tarkastellut taloudellisia tietoja kaikkien EU-maiden mainosmarkkinoista ja verrannut niitä Tanskaan. Koska Tanskan tv-mainosmarkkinoita voidaan parhaiten verrata muihin Pohjois-Euroopan maihin, komissio on verrannut Tanskaa koskevia tietoja muihin Pohjoismaihin (Suomi, Ruotsi ja Norja) (42). Seuraavia tv-mainoskuluihin liittyviä tunnuslukuja on tarkasteltu: 1) tv-mainoskulut prosentteina kaikista mainoskuluista; 2) tv-mainoskulut henkeä kohti; ja 3) tv-mainoskulut promillea suhteessa BKT:hen. Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään katsaus näihin tunnuslukuihin (43):
Taulukko 5
TV-mainoskuluihin liittyviä tunnuslukuja Tanskassa, EU:ssa ja muissa Pohjoismaissa
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-mainoskulut kaikista mainoskuluista ( %)
Tanska
EU
Pohj.-maat
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Tv-mainoskulut henkeä kohti (euroa)
Tanska
EU
Pohj.-maat
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Tv-mainoskulut suhteessa BKT:hen ( ‰)
Tanska
EU
Pohj.-maat
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Lähde: Euroopan audiovisuaalialan seurantakeskus, Eurostat
(156)
Edellä olevasta taulukosta voidaan päätellä, että tv-mainosten osuus kaikista mainoskuluista on ollut Tanskassa alhaisempi (27 %) kuin EU:ssa keskimäärin (37 %). Tiedot osoittavat kuitenkin, että Pohjois- ja Etelä-Euroopan välillä on yleinen ero (44). Eteläisissä jäsenvaltioissa tv-mainoskulut ovat huomattavasti korkeammat kuin pohjoisissa jäsenvaltioissa (45). Sama suuntaus tulee esille, kun tarkastellaan tv-mainoskulujen osuutta suhteessa BKT:hen (46). Myös tv-mainoskuluissa henkeä kohti oli huomattavia eroja jäsenvaltioiden kesken (47). Jos näitä tunnuslukuja verrataan Pohjoismaihin, käy ilmi, että Tanskan kustannusmalli vastaa muiden Pohjoismaiden mallia.
(157)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, ettei ole tarpeeksi selkeitä ja yksiselitteisiä todisteita siitä, että TV2 olisi hinnoittelukäyttäytymisellään järjestelmällisesti ja johdonmukaisesti luonut painetta Tanskan tv-mainosmarkkinoille.
(158)
Kantelija esitti myös tiedot kontaktihintojen vertailusta (CPT:nä ilmaistuna (48) yhden viestintyypin osalta useissa eri maissa ja kaikkien viestintyyppien osalta eräässä tietyssä maassa. Kantelijan tiedoissa verrataan kustannuksia, jotka syntyvät 1 000 henkilön tavoittamisesta mainoksella, joka on asetettu joko painettuun viestimeen tai televisioon Tanskassa, Norjassa ja Ruotsissa (49).
(159)
Tiedot osoittavat, että mainokset eivät ole Tanskassa televisiossa yhtä kalliita kuin Ruotsissa ja Norjassa (50) mutta että tilanne on päinvastainen painetuissa viestimissä (51).
(160)
Komissio ei voi kuitenkaan varmistaa, kuinka luotettavia esitetyt tiedot ovat, eikä virallisia tietoja ole saatavilla. Koska tiedot ovat luonteeltaan hyvin rajallisia eikä niissä oteta huomioon mahdollisia kulttuurieroja, komissio ei voi tehdä luotettavia päätelmiä kontaktihintojen tasosta eri viestimissä Skandinaviassa.
(161)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että TV2:lla oli korkeimmat mainoshinnat Tanskan markkinoilla tutkimusajanjaksolla, koska se on pystynyt hinnoittelemaan tuotteensa 15-40 prosenttia kilpailijoitaan korkeammalle sen mukaan, mikä on tavoittavuus asianomaisessa kohderyhmässä. Hinnat ovat Tanskassa noin 20 prosenttia alhaisemmat kuin Ruotsissa ja Norjassa.
(162)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että valtiontukinäkökulmasta katsottuna tässä vaiheessa ei ole todisteita siitä, että TV2 ei pyrkinyt maksimoimaan mainostulojaan ja että sen käyttäytyminen olisi johtanut kasvaneeseen julkisen rahoituksen tarpeeseen. Komissio katsoo joka tapauksessa, että vaikka mainostoiminta olisikin tuottanut TV2:lle tappiota, tappio ei ylitä jo todetun liian suuren korvauksen määrää.
VI PÄÄTELMÄT
(163)
Edellä mainituista syistä komissio katsoo, että tämän tutkimuksen kohteena olevaa tukea on maksettu TV2:lle 628,2 miljoonaa Tanskan kruunua (84,3 milj. euroa) liikaa. Kyseinen summa ei näin ollen sovellu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ja se on perittävä takaisin. Kysymykseen siitä, keneltä summa olisi perittävä takaisin, komissio toteaa, että TV2:n oikeudellinen asema muuttui joulukuussa 2003, sillä TV2:stä tuli osakeyhtiö TV2/DANMARK A/S (’TV2 A/S’), ja etua vastaava koko määrä siirtyi TV2 A/S:lle. Liian suuri korvaus katsotaan kokonaisuudessaan TV2 A/S:n saamaksi eduksi, joten se on perittävä takaisin kyseiseltä yhtiöltä. Liiallisen korvauksen määrä lasketaan vuosittain kunkin vuoden lopputilanteen mukaisesti (31 päivänä joulukuuta). Korot lasketaan kyseisen päivämäärän perusteella,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
TV2/DANMARKille vuosina 1995-2002 lupamaksuvaroina ja muina tässä päätöksessä kuvailtuina toimenpiteinä myönnetty tuki soveltuu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaisesti lukuun ottamatta 628,2 miljoonan Tanskan kruunun suuruista summaa.
2 artikla
1. Tanskan on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet periäkseen takaisin edellä mainitun 628,2 miljoonan Tanskan kruunun suuruisen summan TV2 A/S:ltä.
2. Takaisinperinnän on tapahduttava viipymättä kansallisen oikeuden menettelyjen mukaisesti edellyttäen, että niissä mahdollistetaan päätöksen välitön ja tehokas täytäntöönpano.
3. Takaisinperittävä määrä kasvaa korkoa koko sen ajan, kun se on ollut tuensaajan käytettävissä ensimmäisen osan maksusta koko summan takaisinperintään saakka. Määrä kasvaa korkoa korolle ensimmäisestä vuodesta alkaen, jolloin ylisuurta korvausta ryhdyttiin maksamaan. Seuraavina vuosina lisätään samaan tapaa niiden lisäsummien korot, jotka on kunakin vuonna maksettu liian suurena korvauksena.
4. Edellä 3 kohdan mukaisesti perittävät korot lasketaan komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (52) 9 ja 11 artiklassa vahvistetun menetelmän mukaisesti.
3 artikla
Tanskan kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta toimenpiteet, joita se on suunnitellut tai toteuttanut päätöksen noudattamiseksi. Nämä tiedot on annettava tämän päätöksen liitteessä olevan kyselylomakkeen avulla.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 19 päivänä toukokuuta 2004.