Kommissionens beslutning
af 17. februar 2003
om støtteordning C54/2001 (ex NN55/2000) Irland - Udenlandsk indkomst
(meddelt under nummer K(2003) 569)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/601/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) I 1997 vedtog Økofin-Rådet en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning(2) for at bekæmpe skadelig skattekonkurrence. Senere nedsatte det en gruppe, der skulle vurdere skatteforanstaltninger, der er omfattet af denne kodeks. I overensstemmelse med sine forpligtelser i henhold til kodeksen offentliggjorde Kommissionen i 1998 en meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomheder(3), hvori den understregede sine intentioner om at anvende dem strengt og overholde princippet om ligebehandling. På denne baggrund indledte Kommissionen sin undersøgelse af foranstaltninger, som adfærdskodeksgruppen havde udpeget som skadelige. I denne forbindelse påpeger Kommissionen parallellerne mellem adfærdskodeksgruppens arbejde og EU's politik på statsstøtteområdet, som begge har som mål at fjerne foranstaltninger, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen på det indre marked. Kommissionen bemærker også, at man nærmer sig den endelige målsætning om at fjerne skadelig skattekonkurrence, og bemærker specifikt, at medlemsstaterne har truffet forholdsregler for at ophæve eller fjerne de skadelige elementer i de skatteforanstaltninger, der er udpeget som skadelige.
(2) Ved brev af 29. maj 2000 (D/53182) anmodede Kommissionen om oplysninger om ordningen for udenlandsk indkomst. Efter at fristen var blevet udsat, svarede Irland med brev af 19. juli 2000 (A/36170). En yderligere anmodning om oplysninger blev sendt den 8. august 2000, og der blev sendt en påmindelse den 13. september 2000. Irland svarede den 20. september 2000 (A/37792).
(3) Ved brev af 11. juli 2001 (SG 2001 D/289754) underrettede Kommissionen Irland om, at den havde besluttet at indlede proceduren i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for ordningen for udenlandsk indkomst. Ved brev af 4. oktober 2001 (A/37839) fremsatte Irland sine bemærkninger.
(4) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning(4). Den modtog ingen bemærkninger.
(5) Ved brev af 24. januar 2002 (D/50287) anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Efter at fristen var blevet udsat, svarede Irland med brev af 26. marts 2002 (A/32369).
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6) I Irland får virksomhederne normalt en lettelse af dobbeltbeskatningen via et fradragssystem, hvorefter den irske skat på dobbeltbeskattet indkomst nedsættes med den udenlandske skat på den pågældende indkomst eller fortjeneste. Skattefradraget kan ikke overstige den pligtige irske skat af den udenlandske indkomst eller fortjeneste. Under ordningen for udenlandsk indkomst gives der imidlertid i stedet en lettelse ved at fritage den udenlandske indtægt eller fortjeneste fra irsk selskabsskat. Den irske ordning for udenlandsk indkomst består af to separate foranstaltninger: en for udenlandsk udbytte og en anden for udenlandske filialers overskud og fortjenester. De er beskrevet i afsnit 222 og 847 af loven Taxes Consolidation Act 1997.
Afsnit 222
(7) Fritagelsen for udenlandsk udbytte blev oprindelig indført ved afsnit 41 i Finance Act 1988, hvorefter udbytte, som en virksomhed etableret i Irland modtager fra sine udenlandske datterselskaber, fritages fra irsk selskabsskat, når dette udbytte anvendes i en investeringsplan. Et "udenlandsk datterselskab" er en virksomhed etableret i et land, som Irland har en dobbeltbeskatningsaftale med, og hvis aktiekapital det irske selskab, der anmoder om fritagelsen, ejer mindst 51 % af. Investeringsplanen skal på forhånd indgives til de irske myndigheder, som udsteder et fritagelsescertifikat for en specificeret andel af udbyttet, hvis de er overbevist om, at investeringens formål er at skabe eller bevare arbejdspladser i Irland. Det fritagne udbytte skal anvendes som led i planen i løbet af en treårig periode, som begynder et år før og slutter to år efter, at udbyttet modtages i Irland.
(8) Ved afsnit 40 i Finance Act 1991 ændredes foranstaltningen, idet det blev tilladt at indgive en investeringsplan i løbet af et år efter påbegyndelsen, mens de irske myndigheder fik mulighed for at udvide den treårsperiode, hvor udbyttet kan anvendes.
(9) Der er ikke specificeret nogen bestemt kategori af investeringer eller beskæftigelse. De pågældende forretningsaktiviteter og beskæftigelsen skal blot befinde sig i Irland. Investeringen kan foretages af virksomheden i aktiviteter, den udfører direkte, eller foretages indirekte - f.eks. ved at tegne aktier i en anden virksomhed, som derefter foretager investeringen. Beskæftigelsen kan enten være nye arbejdspladser i en ny eller ekspanderende virksomhed eller eksisterende arbejdspladser i en virksomhed, som uden investeringen antagelig ville lukke eller mindske antallet af ansatte. Der er ikke noget krav om antal oprettede eller bevarede arbejdspladser. Det beløb, der kan fritages, kan mindskes, når det ikke er hele udbyttet, som anvendes på den godkendte investeringsplan.
Afsnit 847
(10) Fritagelsen for udenlandske afdelingers overskud og fortjenester blev oprindelig indført ved afsnit 29 i Finance Act 1995. Det blev udstedt retningslinjer i 1995.
(11) For at opnå fritagelsen skal en virksomhed på forhånd indgive en investeringsplan, hvori den nøje redegør for den investering, den selv eller en tilknyttet virksomhed vil foretage. Sammen med planen skal der blandt andet indgives et baggrundsnotat om virksomheden, en detaljeret beskrivelse af både de nuværende og planlagte aktiviteters karakter, investeringens omfang og type, en tidsplan, finansieringsarrangementer, finansielle overslag, en beskæftigelsesprognose og en redegørelse for de påtænkte aktiviteters placering.
(12) De irske myndigheder kan godkende en virksomhed som berettiget (og således indrømme fritagelsen), hvis de er overbevist om, at planen tager sigte på at skabe et betydeligt antal nye arbejdspladser i Irland, at investeringen vil blive foretaget, at arbejdspladserne vil blive oprettet, og at opretholdelsen af beskæftigelsen i Irland afhænger af en fortsættelse af de udenlandske forretningsaktiviteter. Der skal mindst oprettes 40 nye varige arbejdspladser inden udløbet af en treårig periode, der starter på den dato, der er angivet i fritagelsescertifikatet. Den permanente kapital skal være af en størrelse, som de irske myndigheder finder passende og angiver i fritagelsescertifikatet. Indtægter og fortjenester fra udenlandske forretningsaktiviteter fritages kun for skat, når de udføres i det land, der er anført i fritagelsescertifikatet.
III. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(13) Ved sin gennemgang af de oplysninger, de irske myndigheder havde fremlagt under den foreløbige undersøgelse, fandt Kommissionen, at Irland indrømmede bestemte virksomheder en fordel ved at fritage dem for irsk beskatning af visse former for udbytte fra udenlandske datterselskaber eller udenlandske afdelingers overskud og fortjenester. Den fandt, at denne fordel blev tildelt ved hjælp af statsmidler, påvirkede handelen mellem medlemsstaterne og var selektiv. Kommissionen fandt desuden, at ingen af undtagelser for det generelle forbud mod statsstøtte i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 kunne anvendes. På denne baggrund nærede Kommissionen tvivl om, hvorvidt foranstaltningen var forenelig med fællesmarkedet, og den besluttede derfor at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
IV. BEMÆRKNINGER FRA IRLAND
(14) I brev af 4. oktober 2001 gjorde de irske myndigheder rede for kravene i henholdsvis afsnit 222 og 847 af Taxes Consolidation Act (se betragtning 7-12) og fremsatte nogle generelle bemærkninger, tilføjede yderligere kommentarer til de to foranstaltninger og søgte at korrigere unøjagtigheder eller fejlfortolkninger i Kommissionens brev af 11. juli 2001. Samtidig argumenterede de for, at virksomheder, som fik indrømmet lempelser under ordningerne, kunne have en berettiget forventning. I deres brev af 26. marts 2002 fremlagde de irske myndigheder yderligere oplysninger om den praktiske anvendelse af de to foranstaltninger. Disse bemærkninger er opsummeret i det følgende.
Generelle bemærkninger
(15) I afsnit 86 i Finance Act 2001 afskaffedes skattelettelser for udenlandsk udbytte i medfør af afsnit 222 ved at begrænse skattelettelsen til udbytte registreret før den 15. februar 2001. I afsnit 89 i Finance Act 2001 hed det, at ingen virksomhed kan opnå lettelsen i medfør af afsnit 847, medmindre den har et fritagelsescertifikat fra før den 15. februar 2001.
(16) Adfærdskodeksgruppen fandt i sin evaluering(5) af foranstaltningen (begge skattelettelser under et), at den ikke overtrådte nogle af kriterierne i kodeksens afsnit B(6). Gruppens fremgangsmåde vedrører ikke fritagelsen for udenlandske afdelingers fortjenester.
(17) Begge skattelettelser udgør investeringsstøtte, fordi de begge omfatter investeringsplaner. Størstedelen af de fritagne beløb blev investeret i anlæg, maskiner, jord, bygning og driftskapital. Samtidig var hele Irland omfattet af traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Foranstaltningerne er derfor forenelige med fællesmarkedet. De fleste af de virksomheder, som fik udstedt fritagelsescertifikater, lå i Dublin-området, men omfattede investeringer i både Dublin og andre egne af landet. De øvrige virksomheder lå i det sydøstlige eller centrale og vestlige Irland. Før den 1. januar 2000 var den maksimale støtteintensitet for disse områder 57 %. Da den højeste selskabsskattesats i den pågældende periode var 43 % i 1989, var der ikke mulighed for at gå gennem loftet, selv om der ikke blev foretaget nogen specifik kontrol. Da selskabsskattesatsen er faldet, kan der ikke have været tale om nogen væsentlig skattelettelse i de senere år.
Afsnit 222
(18) Da skattelettelsen blev indført i 1988, var den irske økonomi i store vanskeligheder, og arbejdsløsheden var på hele 16,3 %. Der blev truffet drastiske forholdsregler for at rette op på det kraftige underskud på de offentlige finanser. Målet med lettelsen var at få udbytte tilbage til Irland for at styrke den irske beskæftigelse. Man havde ikke til hensigt at styrke udenlandske datterselskabers forretningsaktiviteter. Der blev udstedt i alt 12 certifikater til irske virksomheder til hjemtagelse af specifikke udbytter. I to tilfælde blev planen derefter ikke gennemført, og der blev ikke indgivet anmodning om skattelettelser, og i et tredje tilfælde blev anmodningen muligvis heller ikke indgivet. I et fjerde tilfælde blev der anmodet om under 20 % af den godkendte lettelse. Det første certifikat blev udstedt den 1. februar 1989 og det sidste den 5. december 1996. Alle de investeringer, der blev foretaget på grundlag af godkendte planer, blev afsluttet inden udgangen af 1999, hvor hele Irland var omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a).
(19) Hvis udbytterne ikke blev ført tilbage til Irland, ville de udenlandske datterselskaber ikke være pligtige til at betale skat i Irland. Incitamentet var, at der ikke ville blive rejst yderligere skattekrav, hvis udbyttet blev ført tilbage til Irland.
(20) Størstedelen af de virksomheder, der fik skattelettelser, var i fremstillingssektoren, og de fleste tilbageførte udbytter blev brugt til investeringer i anlæg, maskiner, bygninger, jord og driftskapital. En af virksomhederne var en større irsk bank. I dette tilfælde blev udbyttet lånt ud til produktive investeringer inden for fiskeri, landbrug, turisme, sundhed og i sektoren for små virksomheder samt til uddannelse og som risikovillig kapital.
(21) Kun tre virksomheder anmodede definitivt om skattelettelser for udbyttet, der var tilbageført for at finansiere investeringsplaner, der var udstedt certifikater til.
(22) Der blev ikke foretaget nogen vurdering af de pågældende virksomheders tidligere gennemførelse af tilbageføring på det tidspunkt, hvor skattelettelserne blev givet. Det vides ikke, om de fritagne udbytter ville være blevet tilbageført uden skattelettelsen.
(23) En større irsk multinational koncern i fremstillingssektoren, der er aktiv inden for andre sektorer som skovbrug, turisme og finansielle tjenesteydelser, fik ved syv lejligheder mellem 1988 og 1996 udstedt certifikater for et samlet udbytte på 99 mio. IEP, der blev taget hjem fra datterselskaber i USA. De godkendte planer omhandlede investeringer i blandt andet:
a) nye maskiner, anlæg, udstyr, køretøjer og software
b) skovbrug
c) visse selskaber i koncernen i form af kapitaltilførsler
d) et nyt hotel og en golfklub
e) en golfklub
f) hotel- og golfklubprojekter, der skulle udligne tab ved igangsættelse
g) et savværk, der skulle udligne driftstab
h) koncernens eksisterende finansieringsselskaber og et nye finansieringsselskab
i) en særlig fond til jobskabelsesinitiativer
j) software
k) opgradering af anlæg, udstyr, maskiner og software
l) indførelse af it.
(24) En anden koncern i fremstillingssektoren fik udstedt et certifikat for udbytte på 10 mio. IEP fra et datterselskab i USA. Den godkendte plan omhandlede investeringer i opførelse af et ny mejeri, opførelse af en ostefabrik, total renovering af et slagteri og udbeningsanlæg for at opfylde EU-krav og irske krav, samt til renovering af en ostefabrik.
(25) The Irish Bank fik udstedt et certifikat for 125 mio. IEP, der blev hjembragt fra et datterselskab i USA. Den godkendte plan omfattede subsidierede lån til forskellige sektorer som led i en række ordninger. Der var blandt andet tale om:
a) et operationelt program for små virksomheder, som gav lån til SMV i service-, fremstillings-, fødevare- og turismesektoren med henblik på opførelse eller renovering af anlæg, køb af nye eller etablerede anlæg og nyt eller brugt udstyr samt tilrådighedsstillelse af langfristet driftskapital
b) lån til projekter i en række badebyer: der var tale om lån til kapitalinvesteringer i turistindkvartering og opførelse, renovering og ombygning af turistfaciliteter
c) særlige lån til køb af mælkekvoter; disse lån finansierede i 2000 landmænds køb af mælkekvoter under det irske landbrugsministeriums ordning for omstrukturering af EU's mælkekvoter
d) låneordning for iværksættere; denne ordning ydede lån til oprettelse af nye virksomheder og til netop oprettede virksomheder i perioden 1994-2001
e) lån til forskellige offentlige initiativer; der er tale om finansiering af fornyelse af landområder i regionen Upper Shannon (opførelse og renovering af boliger og bygning til erhvervsformål), opførelse og renovering af plejehjem og udvikling af den irske flåde til heltfiskeri
f) to venture capital-fonde.
(26) Det tilfælde, hvor man ikke har kunnet afgøre, om skattelettelsen faktisk blev udnyttet, drejer sig om en virksomhed i fritidssektoren. Investeringsplanen omhandlede etablering af en golfklub og opførelse af fritidshuse. Fritagelsen omfattede kun et udbytte på 0,15 mio. IEP, mens langt størstedelen af projektet blev finansieret på anden måde.
Afsnit 847
(27) Der er kun udstedt tre certifikater. I et tilfælde vedrørte skattelettelsen afdelinger i en række lande, selv om der kun var oprettet afdelinger i fire lande, nemlig Tyskland, Italien, Sydafrika og Japan. Certifikatet blev udstedt i juli 1999 og var gyldigt fra september 1996.
(28) I de to andre tilfælde er der aldrig indgivet anmodning om skattelettelsen. I det ene tilfælde skyldtes det, at der ikke skulle betales nogen yderligere irsk skat, og i det andet var de udenlandske afdelinger aldrig blevet oprettet.
Berettiget forventning
(29) Virksomhederne kunne hævde at have en berettiget forventning om at modtage de skattelettelser, de i henhold til lovgivningen var berettigede til, da de først for nylig blev klar over, at der ikke var indhentet statsstøttegodkendelse af foranstaltningerne. De fremlagde planer, fik udstedt certifikater og pådrog sig udgifter ved gennemførelsen af deres planer i den tro, at de efter at være blevet godkendt af de irske myndigheder ville have ret til skattelettelsen i henhold til loven. Virksomhederne kunne ikke med rimelighed have forudset en situation, hvor de efter at have foretaget omfattende investeringer og skabt en række arbejdspladser alligevel ikke ville få skattelettelsen. Den måde, hvorpå foranstaltningerne blev ændret ved Finance Act 2001 - hvor nye virksomheder blev udelukket fra skattelettelsen i medfør af afsnit 847, og lettelsen i medfør af afsnit 222 i praksis blev afskaffet - viser, at virksomhederne havde en berettiget forventning.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(30) Efter at have analyseret de irske myndigheders bemærkninger fastholder Kommissionen den holdning, der kom til udtryk i brev af 11. juli 2001(7) til Irland, hvormed den indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, nemlig at den omhandlede ordning indeholder ulovlig statsfinansieret driftsstøtte, der er omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1. I nedenstående vurdering gennemgår Kommissionen eksplicit ordningen som to individuelle foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 222 og 847 af loven Taxes Consolidation Act 1997. Formålet med denne vurdering er ikke en individuel analyse af støtte til bestemte virksomheder i medfør af de to foranstaltninger. Kommissionen har ikke modtaget anmeldelse af individuelle sager med alle de oplysninger, der er påkrævede for en vurdering. På grund af de to foranstaltningers karakter er Kommissionen nødt til at foretage en generel og abstrakt undersøgelse af, både hvorvidt der var tale om statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, og om støtten var forenelig. Derfor kan alle de elementer, der er nødvendige for at afgøre, om ordningen for udenlandsk indkomst er forenelig med fællesmarkedet, findes i selve ordningen. Traktaten, Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(8) og Domstolens retspraksis(9) giver Kommissionen bemyndigelse til at foretage en sådan analyse. Kommissionen vil derfor ikke foretage en formel undersøgelse af anvendelsen af foranstaltningerne i de enkelte tilfælde. Kommissionen ved ikke, hvem der er blevet begunstiget af ordningen og har ikke alle de relevante oplysninger om de enkelte sager.
Statsstøtte
(31) Kommissionen tager de irske myndigheders bemærkninger om adfærdskodeksgruppens evaluering af ordningen for udenlandsk indkomst til efterretning. Denne vurdering har imidlertid ingen betydning for den objektive konstatering af, hvorvidt der er tale om statsstøtte eller ej.
(32) For at blive betragtet som statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, skal en foranstaltning opfylde følgende fire kriterier:
(33) For det første skal foranstaltningen give modtagerne en fordel, der mindsker de omkostninger, de normalt må bære som led i deres aktiviteter. Såvel skattefradrag som skattefritagelser er midler til at undgå dobbeltbeskatning af erhvervsindtægter. Når der gives et udenlandsk skattefradrag, trækkes den skat, der er betalt i udlandet, fra beskatningsgrundlaget i hjemlandet op til loftet for det indenlandske skatteloft. Når den udenlandske indkomst fritages, skal der derimod ikke svares nogen indenlandsk selskabsskat. Når den indenlandske skattepligt overstiger den skat, der er betalt i udlandet, skal der således betales yderligere skat med et fradragssystem, mens der ikke skal svares yderligere skat med et fritagelsessystem. Når der indrømmes en specifik skattefritagelse for udenlandsk indkomst i et system, hvor der normalt benyttes fradrag, udgør denne fritagelse altså en skattefordel og letter den begunstigede virksomheds skattetryk.
(34) I henhold til punkt 9 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomheder(10) ("meddelelsen") kan skattefordelen gives gennem forskellige former for reduktion af en virksomheds skattebyrde, især gennem en reducering af skattebeløbet. Ordningen for udenlandsk indkomst opfylder afgjort dette kriterium. Ved at fritage udenlandske indkomster og fortjenester for beskatning i Irland lettes de pågældende virksomheder og de koncerner, de tilhører, for den yderligere skattepligt i det omfang, det ellers ville være tilfældet efter anvendelsen af det generelt anvendte skattefradrag. Ordningen er ikke en teknisk foranstaltning, der gælder alle erhvervsdrivende, som omtalt i meddelelsens punkt 13.
(35) Betragtningen om, at hvis udbyttet ikke blev bragt tilbage til Irland, ville de udenlandske datterselskaber ikke være skattepligtige i Irland, ændrer ikke den kendsgerning, at foranstaltningen giver modtagerne en skattefordel. Selv om fordelen under denne foranstaltning gives for at tilskynde til en bestemt form for handling, ændrer dette ikke den objektive analyse af, hvorvidt foranstaltningen indeholder statsstøtte.
(36) For det andet skal fordelen gives af staten eller ved hjælp af statsmidler. De irske myndigheders tildeling af en skattelettelse, som virksomhederne har fået under ordningen for udenlandsk indkomst, indebærer et tab af skatteprovenu, som i henhold til meddelelsens punkt 10 svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter.
(37) For det tredje skal foranstaltningen påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Som det fremgår af meddelelsens punkt 11 er dette kriterium opfyldt, hvis en virksomhed, der begunstiges ved foranstaltningen, udøver en økonomisk aktivitet, der indebærer samhandel mellem medlemsstaterne. Virksomheder, der får skattelettelser under ordningen for udenlandsk indkomst, udgør nødvendigvis en del af internationale koncerner med udenlandske datterselskaber eller afdelinger. Det fremgår af oplysningerne fra de irske myndigheder, at i hvert fald nogle af de pågældende virksomheder eller de koncerner, de tilhører, var aktive i sektorer, hvor der foregår samhandel mellem medlemsstaterne.
(38) Endelig skal foranstaltningen være specifik eller selektiv, forstået således, at den begunstiger "visse virksomheder eller visse produktioner". De begunstigede af foranstaltningen er kun de virksomheder, som har fået udstedt et fritagelsescertifikat i henhold til de specifikke krav i enten afsnit 222 eller 847 (se betragtning 7-12). Betingelserne i loven er meget restriktive. Derfor kan ordningen for udenlandsk indkomst ikke betragtes som en almindelig foranstaltning, men den giver en selektiv fordel til de få virksomheder, der opfylder betingelserne. Derfor er der tale om en statsstøtteordning.
(39) På trods af denne generelle vurdering af ordningen tager Kommissionen de irske myndigheders bemærkninger om, at der ikke kan udstedes nye fritagelsescertifikater, og at kun et af de tre selskaber, der har modtaget et fritagelsescertifikat i medfør af afsnit 847, i praksis har gjort krav på skattefritagelsen, til efterretning. Kommissionen bemærker også, at i indeværende regnskabsår er selskabsskatten 12,5 %, og at denne sats i princippet er lavere end den, der gælder i de lande, hvor den pågældende virksomheds afdelinger er etableret. Derfor erkender Kommissionen, at en fritagelse i medfør af afsnit 847 under de nuværende omstændigheder ikke længere giver en fordel til de virksomheder, som har fået udstedt certifikater. For disse virksomheders vedkommende falder foranstaltningen derfor ikke længere ind under traktatens artikel 87, stk. 1
Forenelighed
(40) Hvis ordningen for udenlandsk indkomst indeholder statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal dens forenelighed vurderes på baggrund af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3.
(41) Undtagelserne i artikel 87, stk. 2, der vedrører støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og støtte til visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, finder ikke anvendelse i denne sag.
(42) Undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse.
(43) Kommissionen bemærker de irske myndigheders bemærkninger om, at ordningen for udenlandsk indkomst udgør investeringsstøtte og ikke driftsstøtte, at alle investeringer med støtte i medfør af afsnit 222 blev foretaget inden udgangen af 1999, hvor hele Irland var omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), i statsstøttesammenhæng, og at alle tilfælde af udstedelse af certifikater i medfør af afsnit 847 også var afsluttet inden udgangen af 1999.
(44) Ved første øjekast kan afsnit 222 godt synes at være en foranstaltning til støtte for investeringer. Der er imidlertid intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder, der viser, at kriterierne for indrømmelse af skattelettelsen opfyldte de retningslinjer for regionalstøtte, der gjaldt på daværende tidspunkt(11). Disse retningslinjer åbner mulighed for støtte til initialinvesteringer eller jobskabelse, men Kommissionen bemærker, at ifølge de irske myndigheder blev skattelettelsen givet blandt andet til driftskapital, tab i forbindelse med igangsættelse og drift, kapitaltilførsler, opgradering af anlæg, maskiner og software samt renovering af faciliteter. Som Kommissionen konsekvent har fastslået i sine tidligere beslutninger, betragtes ingen af disse områder normalt som initialinvesteringer eller jobskabelse, som kan modtage statsstøtte. Samtidig bemærker Kommissionen, at der i afsnit 222 gives skattelettelser ikke blot for oprettelse, men også for bevarelse af arbejdspladser. Dette bekræftes af oplysninger fra de irske myndigheder om den praktiske anvendelse af afsnit 222. Der er ligeledes intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder, der beviser, at der var indført kontrolsystemer, der kunne sikre, at andre statsstøtteregler blev overholdt. Det drejer sig især om støtte til følsomme sektorer, støtte til kriseramte virksomheder og kumulering af støtte. Kommissionen bemærker især, at der blev givet skattelettelser for produktion og forarbejdning af varer fra EF-traktatens bilag I, og for transaktioner, som ifølge de irske muligheder ellers ville have været urentable.
(45) Kommissionen konkluderer derfor, at afsnit 222 tillader driftsstøtte til de virksomheder, der får en skattefritagelse for udbytte hjemført fra datterselskaber i udlandet. Selv om der kan gives driftsstøtte i områder under artikel 87, stk. 3, litra a), er den underlagt strenge betingelser. Støtten skal især være tidsbegrænset og sigte på at overvinde strukturgivne handicap for virksomheder i disse regioner(12). Selv om støtte i medfør af afsnit 222 i princippet er tidsbegrænset til tre år, er der intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder, der påviser, at formålet med skattelettelsen er at udligne de strukturelle handicap for virksomheder i Irland. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at foranstaltningen har et snævert anvendelsesområde. Frem for at søge at udligne de strukturelle handicap for irske virksomheder generelt, er den rettet mod en meget begrænset gruppe af virksomheder med udenlandske datterselskaber i bestemte lande, hvor det samlede skattetryk er lavere end i Irland. Det er svært at fastslå, om disse virksomheder overhovedet led under strukturgivne handicap. Det ser endvidere ud til, at støtten i form af skattelettelser i hvert fald i nogle tilfælde ikke var afgørende for, hvor investeringen skulle foretages. Kommissionen bemærker også, at den investering, skattelettelsen medvirker til, kan foretages indirekte gennem tegning af aktier i et selskab, som derefter foretager investeringen. Det er imidlertid ikke klart, om denne mekanisme virker som et incitament for oprettelse eller opretholdelse af arbejdspladser. For at det skal være tilfældet, må de irske myndigheder være sikre på, at investeringerne ikke ville blive foretaget uden den specifikke tegning af aktier, og at tegningen ikke ville finde sted, hvis skattelettelsen ikke blev givet. Intet i loven eller i oplysningerne fra de irske myndigheder påviser, at der var indført sådanne kontrolmekanismer.
(46) Som nævnt i punkt 30 foretager Kommissionen ikke nogen specifik vurdering af, om der er tale om et støtteelement i de individuelle skattelettelser under ordningen for udenlandsk indkomst, eller om skattelettelserne er forenelige. Hvad angår den bank, der fik en skattelettelse i medfør af afsnit 222, vil Kommissionen gerne påpege følgende. Uanset hvad det hjemtagne udbytte blev anvendt til, må skattelettelsen betragtes som driftsstøtte til banken. Selv hvis banken videregav en del af støtten til sine kunder i form af nye lån, vil skattelettelsen have styrket både bankens konkurrencemæssige stilling og den konkurrencemæssige stilling for den internationale koncern, den tilhører, ved at øge dens ressourcer til udlån. Kommissionen bemærker desuden, at der ikke blev indført kontrolforanstaltninger for at sikre, at bankens udlån i henhold til den godkendte investeringsplan selv overholdt de relevante statsstøtteregler. Som eksempel kan nævnes, at Kommissionen i sine tidligere beslutninger konsekvent har fastslået, at statsstøtte til køb af mælkekvoter er uforenelig med fællesmarkedet(13).
(47) Kommissionen har noteret sig de irske myndigheders bemærkninger om, at når skattelettelsen i medfør af afsnit 847 først er givet, gælder den fortsat, hvis betingelserne stadig er opfyldt, og at der i øjeblikket ikke er nogen udløbsdata for de skattelettelser, der allerede er givet. Kommissionen bemærker også, at ifølge ordlyden af afsnit 847 er en af betingelserne for skattelettelsen, at bevarelsen af de oprettede arbejdspladser afhænger af, at de udenlandske forretningsaktiviteter, fritagelsen gives for, ikke ophører. Det er derfor klart, at afsnit 847, der blev indført på et tidspunkt, hvor selskabsskatten i Irland var langt højere end i dag, ikke tildelte investeringsstøtte, men derimod var en driftsstøtteforanstaltning, som modtageren kun ville nyde godt af, indtil den blev ophævet. Da skattelettelser i medfør af afsnit 847 gjaldt fortsat uden nogen udløbsdato, opfylder de ikke kravet om, at driftsstøtte i medfør af artikel 87, stk. 3, litra a), skal være tidsbegrænset(14).
(48) Ifølge de irske myndigheder blev investeringsplanen for den ene virksomhed, der har anmodet om skattelettelser i medfør af afsnit 847, "udarbejdet i september 1994, og i december 1994 gav de irske myndigheder tilsagn om skattelettelsen". I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at på grund af omstændighederne og det meget snævre anvendelsesområde for og den meget begrænsede udnyttelse af skattelettelsen i medfør af afsnit 847 kan en individuel udbetaling af ad hoc-støtte til en enkelt virksomhed eller støtte begrænset til et enkelt aktivitetsområde have væsentlig indflydelse på konkurrencevilkårene på det pågældende marked, og at virkningerne for den regionale udvikling må forventes at have været for begrænsede til at være omfattet af retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte(15).
(49) I meddelelsens punkt 33 hedder det, at for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet skal statsstøtte med sigte på den økonomiske udvikling i bestemte områder være proportional og målrettet i forhold til det ønskede mål. De irske myndigheder har kun i ringe grad påvist, at enten afsnit 222 eller 847 opfylder dette krav. Der blev indgivet meget få støtteansøgninger. I en række tilfælde blev skattelettelsen enten ikke udnyttet fuldt ud, da den var af mindre betydning for investeringsplanen, eller investeringen blev ikke foretaget. De irske myndigheder har også erkendt, at selv om der blev indrømmet skattelettelser, er det meget få af dem, der faktisk er blevet udnyttet i de senere år. Kommissionen bemærker endvidere, at begge skattelettelser kunne gives til virksomheder i finanssektoren. Kommissionens praksis i tidligere beslutninger har i overensstemmelse med meddelelsens punkt 33 været at udelukke finansielle tjenesteydelser fra driftsstøtteforanstaltningers anvendelsesområde(16).
(50) Derfor kan skattelettelser i medfør af afsnit 222 og 847 ikke betragtes som forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a).
(51) Undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b) og d), kan ikke anvendes på ordningen for udenlandsk indkomst. Formålet er hverken at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse eller at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den irske økonomi. Den skal heller ikke fremme kulturen eller bevarelse af kulturarven.
(52) Endelig skal ordningen for udenlandsk indkomst undersøges på baggrund af artikel 87, stk. 3, litra c), der åbner mulighed for at godkende støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Som det blev fastslået i punkt 43-46, udgør skattelettelserne i ordningen for udenlandsk indkomst driftsstøtte, som modtagerne kun kan drage fordel af, indtil støtten ophæves. I henhold til Kommissionens tidligere beslutninger kan denne form for støtte ikke siges at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
(53) De irske myndigheder har ikke argumenteret for, at ordningen for udenlandsk indkomst stemmer overens med retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte(17), som siger, at visse støtteforanstaltninger kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet i medfør af artikel 87, stk. 3, litra c). Kommissionen bemærker dog, at i det omfang, afsnit 222 tager sigte på bevarelse af arbejdspladser, tillader foranstaltningen ikke støtte til en virksomhed for at overtale den til ikke at afskedige sine medarbejdere, hvor støtten beregnes på grundlag af antallet af ansatte på tildelingstidspunktet. I det omfang både afsnit 222 og 847 tager sigte på bevarelse af arbejdspladser, kræver ingen af de to bestemmelser, at støttebeløbet pr. ansat skal begrundes, eller at det ikke må udgøre for stor en andel af virksomhedens produktionsomkostninger. Ordningen for udenlandsk indkomst kan derfor ikke siges at falde ind under retningslinjerne for beskæftigelsesstøtte.
Berettigede forventninger og tilbagebetaling
(54) Når ulovligt udbetalt statsstøtte erklæres uforenelig med fællesmarkedet, er den naturlige konsekvens, at støtten skal betales tilbage af støttemodtagerne(18). Gennem tilbagebetalingen genoprettes den konkurrencesituation, der fandtes inden støttetildelingen, så vidt muligt. Det hedder imidlertid i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999(19) "Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen". Domstolens retspraksis og Kommissionens egen praksis siger, at når en støttemodtager som følge af Kommissionens adfærd har en berettiget forventning om, at støtten er givet i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen, ville et krav om tilbagebetaling af støtten være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(55) I sin dom i sagen Van den Bergh en Jurgens(20) fastslog Domstolen følgende:
"Det fremgår af Domstolens faste praksis, at adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning står åben for enhver erhvervsdrivende i forbindelse med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til. Når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres."
(56) I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at den ordning, Belgien indførte ved kongeligt dekret nr. 187 af 30. december 1982 om skattemæssig behandling af koordinationscentre(21), ligesom den irske ordning for udenlandsk indkomst er en foranstaltning, der påvirker beskatningen af multinationale selskaber og omhandler regler for at undgå dobbeltbeskatning. I sin beslutning af 2. maj 1984 fastslog Kommissionen, at den belgiske ordning ikke indeholdt støtte i henhold til EØF-traktatens artikel 92, stk. 1 (nu EF-traktatens artikel 87, stk. 1). Denne beslutning blev ganske vist ikke offentliggjort, men det blev meddelt både i den XIV. konkurrenceberetning og i et svar på en forespørgsel fra Parlamentet(22), at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse mod den belgiske ordning for koordinationscentre. I sit svar herpå udtalte Kommissionen, at sådanne regler ikke falder ind under EØF-traktatens artikel 92 og 93 (nu EF-traktatens artikel 87 og 88).
(57) Derfor accepterer Kommissionen, at de begunstigede af foranstaltningerne havde en berettiget forventning om, at foranstaltningerne ikke indeholdt statsstøtte. Dette forhindrer Kommissionen i at kræve støtten tilbagebetalt.
VI. KONKLUSIONER
(58) Kommissionen fastslår, at Irland ulovligt gennemførte den ordning for udenlandsk indkomst, der er beskrevet i afsnit 222 og 847 af loven Taxes Consolidation Act 1997. Kommissionen konkluderer, at de pågældende skattelettelser udgjorde en driftsstøtteordning, som ikke var omfattet af nogle af undtagelserne for det forbud mod statsstøtte, der er beskrevet i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, og derfor er uforenelig med fællesmarkedet. Kommissionen bemærker, at afsnit 222 i praksis er blevet ophævet, og at selskabsskattesatsen efter indførelsen af afsnit 847 er faldet så meget, at afsnit 847 ikke længere indeholder statsstøtte til de virksomheder, der i øjeblikket er omfattet heraf. Kommissionen konkluderer desuden, at i det omfang der blev ydet støtte i medfør af afsnit 222 og 847, havde modtagerne en berettiget forventning om, at den irske ordning for udenlandsk indkomst ikke indeholdt statsstøtte. Kommissionen kræver derfor ikke, at nogen udbetalt støtte tilbagebetales -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtteordning i form af skattefritagelser, som Irland ulovligt indførte i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3, ved afsnit 41 i loven Finance Act 1988 og afsnit 29 i Finance Act 1995, konsolideret ved afsnit 222 og 847 i Taxes Consolidation Act 1997, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Stadigt gyldige skattefritagelsescertifikater udstedt i medfør af afsnit 847 i loven Taxes Consolidation Act 1995 betragtes ikke som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Republikken Irland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 17. februar 2003.
Komission päätös,
tehty 17 päivänä helmikuuta 2003,
tukiohjelmasta, jonka Irlanti on toteuttanut ulkomailta saatujen tulojen osalta C54/2001 (ex NN55/2000)
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 569)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/601/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueen perustamisesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa(1),
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Ecofin-neuvosto hyväksyi vuonna 1997 yritysverotukseen sovellettavat menettelysäännöt(2) haitallisen verokilpailun poistamiseksi; tämän jälkeen se perusti ryhmän, jonka tehtävänä oli arvioida menettelysääntöjen soveltamisalaan kuuluvia verotoimenpiteitä. Menettelysääntöjen mukaista sitoumusta noudattaakseen komissio julkaisi vuonna 1998 tiedonannon(3) valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen, ja siinä komissio ilmaisee vakaan aikomuksensa soveltaa kyseisiä sääntöjä tiukasti ja noudattaa tasapuolisen kohtelun periaatetta. Tässä yhteydessä komissio ryhtyi tutkimaan menettelysääntöjä käsittelevän ryhmän haitallisiksi toteamia toimenpiteitä. Komissio kiinnitti huomiota menettelysääntöjä käsittelevän ryhmän työn ja yhteisön valtiontukipolitiikan yhtäläisyyksiin, sillä niiden yhteisenä tavoitteena on lakkauttaa toimenpiteet, jotka vääristävät tai uhkaavat vääristää kilpailua yhteismarkkinoilla. Komissio panee myös merkille saavutetun edistyksen ponnisteluissa kohti päätavoitetta, haitallisen verokilpailun poistamista, ja erityisesti jäsenvaltioiden toteuttamat toimet haitallisiksi todettujen verotoimenpiteiden tai niiden haitallisiksi todettujen ominaisuuksien poistamiseksi.
(2) Komissio pyysi 29 päivänä toukokuuta 2000 päivätyllä kirjeellä (D/53182) tietoja niin kutsutusta ulkomailta saatuja tuloja koskevasta tukiohjelmasta. Määräajan pidentämisen jälkeen Irlanti vastasi 19 päivänä heinäkuuta 2000 päivätyllä kirjeellä (A/36170). Toinen tietojensaantipyyntö lähetettiin 8 päivänä elokuuta 2000 ja muistutus 13 päivänä syyskuuta 2000. Irlanti vastasi 20 päivänä syyskuuta 2000 (A/37792).
(3) Komissio ilmoitti 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (SG 2001 D/289754) Irlannille päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely ulkomailta saatuja tuloja koskevan tukiohjelman osalta. Irlanti toimitti huomautuksensa 4 päivänä lokakuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (A/37839).
(4) Komission päätös aloittaa muodollinen tutkintamenettely julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, ja siinä kehotettiin asianosaisia esittämään huomautuksensa(4). Huomautuksia ei annettu.
(5) Komissio pyysi lisätietoja 24 päivänä tammikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (D/50287). Määräajan pidentämisen jälkeen Irlanti vastasi 26 päivänä maaliskuuta 2002 (A/32369).
II TOIMENPITEEN KUVAUS
(6) Irlannissa kaksinkertaiseen verotukseen sovellettava veronhuojennus myönnetään yrityksille yleensä verohyvitysjärjestelmällä, jossa Irlannin verotuksessa kahteen kertaan verotetuista tuloista ja voitoista vähennetään näistä tuloista tai voitoista peritty ulkomainen vero. Verohyvitys ei saa olla suurempi kuin Irlannissa kyseisistä ulkomailta saaduista tuloista tai voitoista perittävä vero. Ulkomailta saatuja tuloja koskevassa tukiohjelmassa sen sijaan myönnetään veronhuojennus vapauttamalla ulkomailta saadut tulot tai voitot Irlannin yritysverosta. Irlannin ulkomailta saatuja tuloja koskeva tukiohjelma koostuu kahdesta erillisestä toimenpiteestä, joista toinen koskee ulkomailta saatuja osinkoja ja toinen ulkomaisten haaraliikkeiden tuottoja ja voittoja. Ne eritellään vuonna 1997 verotuksen yhteensovittamisesta annetun säädöksen (Taxes Consolidation Act) 222 ja 847 pykälässä.
222 pykälä
(7) Ulkomailta saatuja osinkoja koskeva verovapautus otettiin alun perin käyttöön vuoden 1988 varainhoitoasetuksen (Finance Act) 41 pykälässä, jonka mukaan Irlantiin sijoittautuneen yhtiön ulkomaisista tytäryhtiöistä saamat osingot on vapautettu Irlannin yritysverosta, mikäli osingot sijoitetaan investointisuunnitelmaan. "Ulkomainen tytäryhtiö" on Irlannin kanssa kaksinkertaista verotusta koskevan sopimuksen solmineeseen valtioon sijoittautunut yhtiö, josta verovapautusta hakeva Irlantiin sijoittautunut yhtiö omistaa vähintään 51 prosenttia. Investointisuunnitelma on toimitettava etukäteen Irlannin viranomaisille, jotka myöntävät tiettyä osinkomäärää koskevan verovapautustodistuksen, jos ne ovat vakuuttuneita siitä, että investointi kohdistuu työpaikkojen luomiseen tai säilyttämiseen Irlannissa. Verovapautuksen saaneet osingot on käytettävä suunnitelman mukaisiin tarkoituksiin kolmen vuoden ajanjakson aikana, joka alkaa vuosi ennen osinkojen maksua Irlantiin ja päättyy kaksi vuotta sen jälkeen.
(8) Vuoden 1991 Finance Actin 40 pykälällä toimenpidettä muutettiin siten, että investointisuunnitelma voitiin jättää vuoden kuluessa investoinnin aloittamisesta ja Irlannin viranomaisten sallittiin pidentää osinkojen käyttöön varattua kolmen vuoden määräaikaa.
(9) Toimenpiteessä ei ole määritetty tiettyä investointi- tai työllistämistapaa, kunhan kyseinen kaupallinen toiminta tai kyseiset työpaikat sijoittuvat Irlantiin. Yritys voi investoida omaan toimintaansa joko suoraan tai epäsuorasti - esimerkiksi merkitsemällä toisen yhtiön osakkeita, ja tämä sitten toteuttaa investoinnin. Työllistäminen voi koskea joko uusia työpaikkoja uudessa tai laajentuvassa yrityksessä tai olemassa olevia työpaikkoja yrityksessä, joka ilman investointia todennäköisesti lopettaisi toimintansa tai vähentäisi työntekijöiden määrää. Luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen määrälle ei ole asetettu vaatimuksia. Verovapautukseen oikeutettua osinkomäärää voidaan pienentää, jos osinkojen koko määrää ei käytetä hyväksyttyyn investointisuunnitelmaan.
847 pykälä
(10) Ulkomaisten haaraliikkeiden tuottoja ja voittoja koskeva verovapautus otettiin alun perin käyttöön vuoden 1995 Finance Actin 29 pykälässä. Sitä koskevat suuntaviivat laadittiin vuonna 1995.
(11) Verovapautuksen saamiseksi yrityksen on toimitettava etukäteen investointisuunnitelma, jossa eritellään yrityksen tai sen osakkuusyhtiön ehdottaman investoinnin yksityiskohdat. Suunnitelmaan on sisällytettävä muun muassa seuraavat tiedot: yrityksen taustaa koskeva selvitys, sekä alkuperäisen että suunnitellun toiminnan sisältöä koskevat yksityiskohtaiset tiedot, investoinnin laajuus ja tyyppi, aikataulu, rahoitusjärjestelyt, rahoitusennusteet, työpaikkoja koskevat suunnitelmat ja ehdotetun toiminnan sijainti.
(12) Irlannin viranomaiset voivat vahvistaa yhtiön "vaatimukset täyttäväksi yhtiöksi" (ja myöntää sen perusteella verovapautuksen), jos ne ovat vakuuttuneita siitä, että suunnitelmalla luodaan "merkittävä määrä uusia työpaikkoja" Irlantiin, että investointi toteutetaan, että työpaikat luodaan ja että Irlannin työpaikkojen säilyminen riippuu kyseisen ulkomaankauppatoiminnan jatkamisesta. Pysyviä uusia työpaikkoja on synnyttävä vähintään 40, ja tähän on päästävä viimeistään kolmen vuoden kuluessa verovapautustodistuksessa määritellystä aloituspäivämäärästä. Merkittävän suuruinen pysyvä pääoma on Irlannin viranomaisten "sopivaksi" katsoma määrä, joka on määritetty verovapautustodistuksessa. Ulkomaankauppatoiminnasta saataviin tuottoihin ja tuloihin sovelletaan verovapautusta vain, jos toiminta sijoittuu verovapautustodistuksessa mainittuun maahan.
III MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(13) Tarkasteltuaan tietoja, jotka Irlanti oli toimittanut alustavan arvioinnin aikana, komissio päätteli, että verovapautus, jonka Irlannin viranomaiset myönsivät tietyistä ulkomaisista tytäryhtiöistä saaduille osingoille ja tiettyjen ulkomaisten haaraliikkeiden tuotoille ja voitoille, toi etua tietyille yrityksille. Komissio katsoi lisäksi, että kyseinen etu myönnettiin valtion varoista, se vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja oli valikoiva. Komission mukaan toimenpiteeseen ei voitu soveltaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 eikä 3 kohdan poikkeuksia valtiontukia koskevasta yleisestä kiellosta. Näistä syistä komissio katsoi, että toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille oli syytä epäillä, ja se päätti aloittaa virallisen tutkintamenettelyn.
IV IRLANNIN HUOMAUTUKSET
(14) Irlannin viranomaiset esittivät 4 päivänä lokakuuta 2001 päivätyssä kirjeessään paitsi yhteenvedon Taxes Consolidation Actin 222 ja 847 pykälän vaatimuksista (katso edellä 7-12 kappale) myös joitakin yleisiä huomautuksia ja toimenpiteitä koskevia lisäkommentteja sekä pyrkivät oikaisemaan komission 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivättyyn kirjeeseen sisältyneet epätarkat kuvaukset tai väärinkäsitykset. Ne myös esittivät väitteitä tukiohjelman nojalla veronhuojennuksia saaneiden yhtiöiden mahdollisesta luottamuksensuojasta. Irlannin viranomaiset toimittivat 26 päivänä maaliskuuta 2002 päivätyssä kirjeessään lisätietoja toimenpiteiden käytännön soveltamisesta. Seuraavassa esitetään yhteenveto näistä huomautuksista.
Yleiset huomautukset
(15) Vuoden 2001 Finance Actin 86 pykälällä lakkautettiin 222 pykälän nojalla ulkomailta saaduille osingoille myönnettävä veronhuojennus rajoittamalla veronhuojennus osinkoihin, joille on myönnetty verovapautustodistus ennen helmikuun 15 päivää 2001. Vuoden 2001 Finance Actin 89 pykälän nojalla yksikään yhtiö ei voi hyötyä 847 pykälässä tarkoitetusta veronhuojennuksesta, ellei sillä ole verovapautustodistusta, joka on myönnetty ennen helmikuun 15 päivää 2001.
(16) Toimenpidettä (kumpaakin veronhuojennusta) koskevassa arvioinnissaan(5) menettelysääntöjä käsittelevä ryhmä katsoi, ettei toimenpide rikkonut menettelytapasääntöjen(6) B kohdan kriteerejä. Ryhmän perusteluissa ei käsitellä ulkomailta saaduille liikevoitoille myönnettäviä verovapautuksia.
(17) Kummatkin veronhuojennukset ovat investointitukia, koska kumpaankin sisältyy investointisuunnitelma. Suurin osa veronhuojennusten alaisista tuloista on investoitu tehtaisiin, koneisiin, maahan, rakennuksiin tai käyttöpääomaan. Tuohon aikaan koko Irlanti kuului perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan soveltamisalaan. Toimenpiteet ovat siksi yhteismarkkinoille soveltuvia. Suurin osa verovapautustodistuksista myönnettiin Dublinin alueella toimiville yrityksille, mutta investointeja tehtiin sekä Dublinissa että Irlannin muissa osissa. Loput yritykset sijaitsivat maan kaakkois- tai länsiosassa. Näitä alueita koskevan valtiontuen enimmäisintensiteetti oli ennen 1 päivää tammikuuta 2000 57 prosenttia. Koska suurin mahdollinen yritysveroaste kyseisenä ajanjaksona oli 43 prosenttia vuonna 1989, tätä kattoa ei olisi voitu ylittää, vaikka erityistä valvontaa ei ollutkaan. Koska yritysveroaste on laskenut, viime vuosina veronhuojennuksia on myönnetty hyvin vähän tai ei ollenkaan.
222 pykälä
(18) Kun kyseinen veronhuojennus otettiin käyttöön vuonna 1988, Irlannin taloudessa oli meneillään hyvin vaikea vaihe ja työttömyysaste oli peräti 16,3 prosenttia. Julkisen talouden vakavaa epätasapainoa pyrittiin korjaamaan voimakkain keinoin. Veronhuojennusten tavoitteena oli kotiuttaa osinkoja Irlantiin maan työllisyyden tukemiseksi. Sen tarkoituksena ei ollut edistää ulkomaisten tytäryhtiöiden liiketoimintaa. Irlantilaisille yhtiöille on myönnetty kaikkiaan 12 todistusta tiettyjen määriteltyjen osinkojen kotiuttamiseksi. Kahdessa tapauksessa suunnitelmaa ei pantu täytäntöön eikä veronhuojennuksia käytetty, ja kolmannessa tapauksessa on mahdollista, että veronhuojennusta ei itse asiassa koskaan käytetty. Yhdessä tapauksessa veronhuojennuksen hyväksytystä määrästä käytettiin alle 20 prosenttia. Ensimmäinen todistus myönnettiin 1 päivänä helmikuuta 1989 ja viimeinen 5 päivänä joulukuuta 1996. Kaikki hyväksyttyihin suunnitelmiin perustuneet investoinnit toteutettiin ennen vuoden 1999 loppua, jolloin koko Irlanti katsottiin 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi alueeksi.
(19) Jos osinkoja ei kotiutettaisi Irlantiin, yritysten ei tarvitsisi maksaa irlantilaisia veroja ulkomaisten tytäryhtiöiden tuloista. Kannustin oli, että osinkojen kotiuttamisesta ei perittäisi ylimääräistä veroa.
(20) Useimmat yrityksistä, joille veronhuojennus myönnettiin, toimivat teollisuustuotannossa, ja suurin osa kotiutetuista osingoista investoitiin tehtaisiin, koneisiin, rakennuksiin, maahan ja käyttöpääomaan. Yksi yrityksistä oli suuri irlantilainen pankki. Tässä tapauksessa pankki ohjasi osingot tuottaviin investointeihin kalastukseen, maatalouteen, matkailuun, terveydenhoitoon ja pienyrityksiin sekä koulutukseen ja riskipääomaan.
(21) Vain kolmen yrityksen tiedetään varmasti käyttäneen kotiutettuja osinkoja koskevaa veronhuojennusta niiden investointisuunnitelmien rahoittamiseen, joita varten todistus myönnettiin.
(22) Kyseisten yhtiöiden osinkojen kotiutushistoriaa ei seurattu veronhuojennusten myöntämisen aikaan. Ei tiedetä, olisiko verovapautuksen saaneita osinkoja kotiutettu ilman veronhuojennusta.
(23) Eräälle suurelle irlantilaiselle kansainvälistä toimintaa harjoittavalle teollisuuskonsernille, joka toimii muun muassa metsätalouden, matkailun ja rahoituspalvelujen alalla, myönnettiin vuosina 1988-1996 seitsemään otteeseen todistuksia, jotka koskivat yhteensä 99 miljoonan Irlannin punnan arvosta Yhdysvaltoihin sijoittautuneista tytäryhtiöistä kotiutettavia osinkoja. Hyväksyttyjen suunnitelmien sijoituskohteita olivat muun muassa:
a) uudet koneet, uusi tehdas, uudet laitteet, ajoneuvot ja ohjelmistot;
b) metsätalous;
c) tiettyjen konserniyhtiöiden pääoman lisäys;
d) uusi hotelli ja golfklubi;
e) golfklubi;
f) hotellin ja golfklubin kehittäminen, käynnistämisvaiheen tappioiden kattaminen;
g) puutavaran jalostuslaitos, liiketappioiden kattaminen;
h) konsernin rahoituspalveluyhtiöt ja uusi rahoituspalveluyhtiö;
i) työpaikkojen luomiseen erikoistunut yritysrahasto;
j) ohjelmistot;
k) tehtaiden, laitteiden, koneiden ja ohjelmistojen parantaminen;
l) tietokoneistaminen.
(24) Toiselle teollisuuskonsernille myönnettiin todistus 10 miljoonan Irlannin punnan osinkojen kotiuttamiseen Yhdysvalloissa toimivasta tytäryhtiöstä. Hyväksytty suunnitelma koski seuraavia investointeja: uuden nestemäisiä maitotuotteita käsittelevän laitoksen rakentaminen; uuden juustotehtaan rakentaminen; teurastamoiden ja lihankäsittelylaitosten täydellinen kunnostaminen yhteisön ja Irlannin säännösten mukaisiksi; sekä juustotehtaan kunnostus.
(25) Irlantilaiselle pankille myönnettiin todistus, joka koski 125 miljoonan Irlannin punnan kotiuttamista Yhdysvalloissa toimivasta tytäryhtiöstä. Hyväksyttyyn suunnitelmaan kuului tuettuja lainoja liike-elämän eri aloille erilaisten ohjelmien puitteissa, joihin kuuluivat muun muassa:
a) pk-yrityksille suunnattu toimintaohjelma: sen puitteissa tarjottiin lainoja pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yrityksille) palvelu-, teollisuustuotanto-, elintarvike- ja matkailualoilla tilojen rakentamiseen tai kunnostukseen, uusien tai olemassa olevien tehtaiden ja laitteiden ostoon sekä pitkäaikaisen käyttöpääoman hankkimiseen;
b) lainat tietyissä rantalomakohteissa toteutettaviin hankkeisiin: lainat oli tarkoitettu pääomasijoituksiin lomakohteiden majoituspalveluihin sekä lomakohteen mukavuuksien rakentamiseen, saneeraukseen ja kunnostamiseen;
c) erityislainat maitokiintiöiden ostamiseen: lainoilla tarjottiin vuonna 2000 maanviljelijöille rahoitusta maitokiintiöiden ostoon Irlannin maatalousministeriön EU:n maitokiintiöitä koskevan rakenneuudistusohjelman puitteissa;
d) yrityslainajärjestelmä: järjestelmä tarjosi lainoja perustettaville ja käynnistysvaiheen yrityksille vuosina 1994-2001;
e) lainat erilaisiin hallituksen aloitteisiin: ne tarjosivat rahoitusta maaseudun elvyttämiseen Upper Shannonin alueella (asuin- ja liikerakennusten rakentamiseen ja kunnostukseen), vanhainkotien rakentamiseen ja kunnostukseen sekä Irlannin whitefish-kalastuslaivaston kehitykseen;
f) kaksi riskipääomarahastoa.
(26) Yhtiö, jonka kohdalla ei voitu todentaa, oliko veronhuojennusta tosiasiassa koskaan käytetty vai ei, oli vapaa-ajan yritys. Sijoitussuunnitelma koski golfklubin ja lomahuviloiden kehittämistä. Verovapautus koski vain 0,15 miljoonan Irlannin punnan arvosta osinkoja: valtaosa hankkeen rahoituksesta tuli muista lähteistä.
847 pykälä
(27) Todistuksia on myönnetty vain kolme. Yhdessä tapauksessa veronhuojennus koski useisiin eri maihin sijoittautuneita haaraliikkeitä, mutta haaraliikkeet perustettiin vain neljään maahan: Saksaan, Italiaan, Etelä-Afrikkaan ja Japaniin. Todistus myönnettiin heinäkuussa 1999, ja se oli voimassa syyskuusta 1996 saakka.
(28) Kahdessa muussa tapauksessa veronhuojennusta ei ikinä käytetty, toisessa tapauksessa siksi, että Irlannin verotuksessa ei olisi peritty lisäveroa, ja toisessa tapauksessa siksi, että kyseisiä ulkomaisia haaraliikkeitä ei koskaan perustettu.
Luottamuksensuoja
(29) Yritykset voisivat väittää, että niillä on ollut perusteltu luottamus sellaisten veronhuojennusten saamiseen, joihin niillä säädösten nojalla on oikeus, koska ne saivat tietää vasta hiljattain, ettei näille toimenpiteille ole saatu valtiontukilupaa. Ne ovat toimittaneet suunnitelmia, niille on myönnetty todistuksia, ja ne ovat käyttäneet rahaa suunnitelmiensa toteuttamiseen siinä uskossa, että koska veronhuojennuksille on Irlannin viranomaisten hyväksyntä, yritykset olisivat oikeutettuja säädösten mukaiseen veronhuojennukseen. Yritysten ei voida kohtuudella olettaa ennakoineen tilannetta, jossa merkittävien investointien ja työpaikkojen luomisen jälkeen veronhuojennusta ei myönnettäisikään. Tapa, jolla toimenpiteitä muutettiin vuoden 2001 Finance Actilla - 847 pykälän mukainen veronhuojennus poistettiin uusilta hakijoilta, ja 222 pykälään perustuva veronhuojennus käytännössä lakkautettiin - todistaa yritysten perustellun luottamuksen olemassaolosta.
V TOIMENPITEEN ARVIOINTI
(30) Tarkasteltuaan Irlannin viranomaisten kannanottoja komissio sai vahvistuksen näkemykselleen, jonka se oli esittänyt Irlannin viranomaisille EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskeneessa kirjeessä(7), joka oli päivätty 11 päivänä heinäkuuta 2001. Kyseisen näkemyksen mukaan järjestelmässä oli kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvasta sääntöjenvastaisesta toimintatuesta. Seuraavassa arviossa komissio tarkastelee nimenomaisesti ohjelmaa, joka koostuu kahdesta erillisestä toimenpiteestä, joista on säädetty vuoden 1997 Taxes Consolidation Actin 222 ja 847 pykälässä. Tässä arvioinnissa ei ole tarkoitus arvioida yksittäisiä tukia, joita tietyille yrityksille on myönnetty toimenpiteiden nojalla. Komissio ei ole saanut mistään yksittäistapauksesta kaikkia arviointiin tarvittavia tietoja. Juuri toimenpiteiden luonteen vuoksi komission velvollisuus on tarkastella yleisellä ja abstraktilla tasolla toisaalta sitä, onko kyseessä 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuki, ja toisaalta sitä, soveltuuko tuki yhteismarkkinoille. Näin ollen kaikki osatekijät, joiden perusteella voidaan arvioida, onko ulkomailta saatuja tuloja koskeva tukiohjelma valtiontukea ja soveltuuko se yhteismarkkinoille, sisältyvät itse ohjelmaan. Perustamissopimus, 22 päivänä maaliskuuta 1999 annettu neuvoston asetus(8) (EY) N:o 659/1999 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö(9) antavat komissiolle valtuudet tällaisen analyysin suorittamiseen. Komissio ei siksi tutki muodollisesti toimenpiteiden soveltamista kussakin yksittäistapauksessa. Komissio ei tiedä, keitä ohjelman tuensaajat ovat, eikä sillä ole kaikkia tarvittavia tietoja ainoastakaan yksittäistapauksesta.
Valtiontuen olemassaolo
(31) Komissio panee merkille Irlannin viranomaisten huomautukset, jotka koskevat menettelytapasääntöjä käsittelevän ryhmän arviota ulkomailta saatuja tuloja koskevasta tukiohjelmasta. Tämä arvio ei kuitenkaan vaikuta puolueettomaan arviointiin siitä, onko kyseessä valtiontuki.
(32) Jotta toimenpidettä voitaisiin pitää 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, sen on täytettävä neljä seuraavaa ehtoa:
(33) Tuensaajien on ensinnäkin saatava toimenpiteestä etua, joka vähentää niiden liiketoiminnasta yleensä aiheutuvia kustannuksia. Sekä verohyvitykset että verovapautukset ovat mekanismeja, joilla estetään yritysten tulojen kaksinkertainen verotus. Jos ulkomailta saatuihin tuloihin sovelletaan verohyvitystä, kotimaisen verolainsäädännön mukaisista veroista tehdään ulkomaisen verolainsäädännön nojalla maksettuja veroja koskeva, enintään kotimaisten verojen suuruinen vähennys. Jos taas ulkomailta saatuihin tuloihin sovelletaan verovapautta, kotimaista yritysveroa ei tarvitse maksaa lainkaan. Jos siis kotimainen verorasitus on suurempi kuin ulkomaisen verolainsäädännön mukaisesti maksettu vero, hyvitysjärjestelmässä peritään lisäveroa, mutta verovapautusjärjestelmässä ei. Siten erityisen verovapautuksen myöntäminen ulkomailta saaduille tuloille järjestelmässä, jossa yleensä myönnetään hyvityksiä, muodostaa veroedun ja keventää tuensaajayrityksen verorasitusta.
(34) Valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen annetun komission tiedonannon(10) (jäljempänä "tiedonanto") 9 kohdan mukaan veroetu voi koostua yrityksen verotuksen keventämisestä eri tavoin, esimerkiksi veron määrän alentamisesta. Ulkomailta saatuja tuloja koskeva tukiohjelma täyttää selvästi tämän ehdon. Kun ulkomailta peräisin olevat tulot ja voitot vapautetaan kaikista Irlannissa maksettavista veroista, asianosaiset yritykset ja yhtymät, joihin ne kuuluvat, vapautetaan niistä lisäveroista, joita niiden oli normaalisti verohyvitysjärjestelmän mukaisesti maksettava. Ohjelma ei ole tiedonannon 13 kohdassa tarkoitettu tekninen toimenpide, jota sovelletaan yhtäläisin perustein kaikkiin yrityksiin.
(35) Huomautus siitä, että jos osinkoja ei kotiutettaisi Irlantiin, yritysten ei tarvitsisi maksaa irlantilaisia veroja ulkomaisten tytäryhtiöiden tuloista, ei muuta sitä seikkaa, että toimenpiteellä myönnetään tuensaajille veroetu. Vaikka toimenpiteen mukainen veroetu myönnetään tietyn toiminnan kannustamiseksi, se ei saa vaikuttaa puolueettomaan arvioon siitä, onko toimenpiteessä kyse valtiontuesta.
(36) Etuuden on lisäksi oltava jäsenvaltion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki. Senkaltaisen veronalennuksen myöntämiseen, jonka Irlannin viranomaiset myöntävät yrityksille ulkomailta saatujen tulojen tukiohjelman nojalla, liittyy verotulojen menetys, joka tiedonannon 10 kohdan mukaan vastaa verotustukiin käytettyjen valtion varojen määrää.
(37) Kolmantena ehtona on, että toimenpide vaikuttaa kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kuten tiedonannon 11 kohdassa selitetään, tämän edellytyksenä on, että tuensaajayritys harjoittaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan liittyvää taloudellista toimintaa. Yritykset, joille myönnetään veronhuojennuksia ulkomailta saatuja tuloja koskevan tukiohjelman nojalla, kuuluvat aina kansainvälisiin yhtymiin, joilla on ulkomaisia tytäryhtiöitä tai haaraliikkeitä. Irlannin viranomaisten toimittamien tietojen pohjalta on selvää, että ainakin osa asianosaisista yrityksistä tai yhtymistä, joihin ne kuuluvat, toimii aloilla, joilla harjoitetaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa.
(38) Toimenpiteen on lisäksi oltava erityinen tai valikoiva siinä suhteessa, että se suosii "jotakin yritystä tai tuotannonalaa". Toimenpiteen tuensaajia ovat vain ne yritykset, jotka ovat saaneet verovapautustodistuksen joko 222 pykälässä tai 847 pykälässä asetettujen erityisvaatimusten mukaisesti (katso 7-12 kohta edellä). Säädöksissä asetetut ehdot ovat hyvin rajoittavat. Siten ulkomailta saatuja tuloja koskevaa tukiohjelmaa ei voida pitää yleisenä toimenpiteenä vaan se tarjoaa valikoivan edun muutamille vaatimukset täyttäville yrityksille, ja siksi se on valtiontukiohjelma.
(39) Tästä ohjelmaa koskevasta yleisarviosta huolimatta komissio ottaa kuitenkin huomioon Irlannin viranomaisten huomautukset siitä, että uusia verovapautustodistuksia ei voida myöntää ja että vain yksi niistä kolmesta yrityksestä, joille on myönnetty 847 pykälän mukainen verovapautustodistus, on tosiasiassa käyttänyt verovapautusta. Komissio panee myös merkille, että kuluvasta varainhoitovuodesta lähtien yritysverokanta on 12,5 prosenttia eli pääsääntöisesti alhaisempi kuin niiden maiden verolainsäädännössä, joihin kyseisen yrityksen haaraliikkeet ovat sijoittautuneet. Komissio myöntää siksi, että tämänhetkisissä oloissa 847 pykälän mukainen verovapautus ei enää tuo etua niille yrityksille, joille todistukset on myönnetty. Näin ollen näiden yritysten kohdalla toimenpide ei enää kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(40) Sikäli kuin ulkomailta saatuja tuloja koskevassa tukiohjelmassa on kyse EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisesta valtiontuesta, sen soveltuvuutta yhteismarkkinoille on tarkasteltava 87 artiklan 2 ja 3 kohdan poikkeusten nojalla.
(41) Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan poikkeuksia, jotka koskevat yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea, tukea luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi ja tukea sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut, ei voida soveltaa tarkasteltavana olevaan tapaukseen.
(42) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeuksia voidaan myöntää, kun tuetaan taloudellisen kehityksen edistämistä alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma.
(43) Komissio on ottanut huomioon Irlannin viranomaisten huomautukset, että ulkomailta saatavia tuloja koskeva tukiohjelma on investointituki eikä toimintatuki, että kaikki 222 pykälän nojalla tuetut investoinnit toteutettiin ennen vuoden 1999 loppua, jolloin koko Irlanti katsottiin valtiontuen kannalta 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan soveltamisalaan kuuluvaksi alueeksi, ja että kaikki 847 pykälän mukaiset hakemukset ja todistukset käsiteltiin ennen vuoden 1999 loppua.
(44) Ensi näkemältä 222 pykälä saattaa vaikuttaa investointitukitoimenpiteeltä. Säädösten tai Irlannin viranomaisten toimittamien tietojen perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että veronhuojennuksen myöntämisen ehdot olisivat olleet tuolloin voimassa olleiden aluetukea koskevien suuntaviivojen(11) mukaisia. Näiden suuntaviivojen mukaisesta tuen myöntämisestä yrityksen perustamiseen tarkoitettuun investointiin tai työpaikkojen luomiseen komissio panee merkille, että Irlannin mukaan veronhuojennuksia myönnettiin muun muassa käyttöpääomaan, yrityksen perustamiseen liittyvien tappioiden ja liiketappioiden kattamiseen, pääoman lisäykseen, tehtaiden, koneiden ja ohjelmistojen parannuksiin sekä rakennusten kunnostukseen. Komissio on aiemmissa päätöksissään katsonut johdonmukaisesti, että mitään näistä ei yleensä katsota alkuinvestoinniksi tai työpaikkojen luomiseksi, johon valtiontukea voidaan myöntää. Komissio toteaa myös, että 222 pykälän nojalla tarjotaan veronhuojennuksia sekä työpaikkojen ylläpitämiseen että niiden luomiseen. Tämä käy ilmi Irlannin 222 pykälän käytännön soveltamisesta toimittamista tiedoista. Säädösten tai Irlannin viranomaisten toimittamien tietojen perusteella ei myöskään voida todeta, että valtiontukea koskevien muiden sääntöjen, erityisesti tukea herkille aloille ja vaikeuksissa oleville yrityksille koskevien sääntöjen sekä tukien kasautumista koskevia sääntöjen, noudattamista olisi valvottu. Komissio toteaa erityisesti, että veronhuojennuksia myönnettiin EY:n perustamissopimuksen liitteessä I mainittujen tuotteiden tuotannolle ja käsittelylle sekä toiminnalle, joka Irlannin viranomaisten mukaan muuten olisi vailla toimintaedellytyksiä.
(45) Komissio toteaa, että 222 pykälän nojalla myönnetään toimintatukea niille yrityksille, joille on myönnetty ulkomaisista tytäryhtiöistä kotiutettuja osinkoja koskeva verovapautus. Vaikka toimintatukea voidaan myöntää 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille alueille, tällaiselle tuelle on asetettu tiukat ehdot. Tuen täytyy erityisesti olla ajallisesti rajoitettua ja tarkoitettu tällaisille alueille sijoittautuneiden yritysten rakenteellisten haittojen korjaamiseen.(12) Vaikka 222 pykälän nojalla myönnettävä tuki on periaatteessa rajoitettu kolmeen vuoteen, säädösten tai Irlannin toimittamien tietojen perusteella ei voida todeta, että myönnetyn veronhuojennuksen tarkoituksena olisi korjata Irlantiin sijoittautuneiden yritysten rakenteellisia haittoja. Tältä osin komissio toteaa, että toimenpiteen soveltamisala on suppea. Sen sijaan, että sillä pyrittäisiin korjaamaan irlantilaisten yritysten rakenteellisia haittoja yleisellä tasolla, se kohdistuu hyvin suppeaan joukkoon yrityksiä, joilla on ulkomaisia tytäryhtiöitä tietyissä valtioissa, joiden verolainsäädännön mukainen yleinen veroaste on alhaisempi kuin Irlannissa. On myös vaikea todentaa, mitä rakenteellisia haittoja näillä yrityksillä oli tai oliko niillä sellaisia. Vaikuttaa myös siltä, että ainakin joissakin tapauksissa veronhuojennuksina myönnetty tuki ei ollut investointipäätöksen kannalta ratkaiseva tekijä. Komissio toteaa myös, että veronhuojennuksella tuettava investointi voidaan tehdä epäsuorasti merkitsemällä investoinnin toteuttavan yrityksen osakkeita. Ei kuitenkaan ole selvää, toimiiko tämä mekanismi kannustimena työpaikkojen luomiseen tai säilyttämiseen. Jotta näin olisi, Irlannin viranomaisten täytyisi varmistua siitä, että kyseinen investointi ei toteutuisi ilman tiettyjen osakkeiden merkitsemistä ja että osakkeiden merkitseminen ei toteutuisi ilman veronhuojennuksen myöntämistä. Säädösten tai Irlannin toimittamien tietojen perusteella ei voida todeta, että tätä valvovia mekanismeja olisi ollut olemassa.
(46) Kuten 30 kappaleessa todettiin, komissio ei arvioi erityisesti sitä, sisältyykö ulkomailta saatuja tuloja koskevan tukiohjelman puitteissa myönnettyihin yksittäisiin veronhuojennuksiin valtiontuen piirteitä, eikä sitä, soveltuvatko ne yhteismarkkinoille. Komissio haluaa kuitenkin esittää seuraavat huomautukset 222 pykälän nojalla eräälle pankille myönnetystä veronhuojennuksesta. Kotiutettujen osinkojen käyttötarkoituksesta riippumatta veronhuojennusta on pidettävä pankille myönnettynä toimintatukena. Vaikka pankki olisikin siirtänyt osan tuesta eteenpäin asiakkailleen osana uusia lainoja, veronhuojennus olisi parantanut pankin käytettävissä olevia lainaresursseja ja siten vahvistanut sekä pankin että sen kansainvälisen yhtymän, johon se kuuluu, kilpailuasemaa. Komissio toteaa myös, ettei käytössä ollut minkäänlaista valvontajärjestelmää sen varmistamiseksi, että hyväksytyn investointisuunnitelman puitteissa harjoitettava lainananto olisi täyttänyt asiaa koskevien valtiontukisääntöjen vaatimukset. Komissio toteaa muun muassa aiemmissa päätöksissään noudattamansa johdonmukaisen linjan mukaisesti, että valtiontuen myöntäminen maitokiintiöiden ostoon ei sovellu yhteismarkkinoille(13).
(47) Komissio ottaa huomioon Irlannin esittämät huomautukset siitä, että kun 847 pykälän mukainen veronhuojennus on myönnetty, se on voimassa pysyvästi niin kauan kuin ehdot täyttyvät, ja ettei myönnettyjen veronhuojennusten voimassaololla tällä hetkellä ole määriteltyä päättymispäivää. Komissio toteaa myös, että 847 pykälän sanamuodon mukaan yksi veronhuojennuksen ehdoista on, että luotujen työpaikkojen säilyttäminen riippuu sen ulkomaankauppatoiminnan jatkamisesta, jota varten verovapautus on myönnetty. Siksi on selvää, että 847 pykälän, joka laadittiin aikaan, jolloin Irlannin yritysvero oli paljon nykyistä korkeampi, nojalla myönnettävä tuki ei ollut niinkään investointituki vaan toimintatuki, josta saatavat edut poistuvat, kun tuki perutaan. Koska 847 pykälän nojalla myönnettävä veronhuojennus oli voimassa pysyvästi ilman voimassaololle määritettyä päättymispäivää, se ei täytä toimintatuelle 87 artiklan 3 kohdan a alakohdassa asetettua vaatimusta, jonka mukaan myönnettävien toimintatukien on oltava ajallisesti rajoitettuja(14).
(48) Irlannin mukaan 847 pykälän mukaista veronhuojennusta hakeneen yrityksen investointisuunnitelma "laadittiin syyskuussa 1994, ja Irlannin viranomaiset sitoutuivat joulukuussa 1994 kyseiseen veronhuojennukseen". Kun otetaan huomioon nämä olosuhteet sekä 847 pykälän nojalla myönnettävän tuen suppea soveltamisala sekä sen erittäin vähäinen hyödyntäminen, komissio toteaa, että yhdelle yritykselle myönnetyllä yksittäisellä tilapäisellä tuella tai yhdelle toimialalle rajoittuvalla tuella voi olla huomattava vaikutus kilpailuun kyseisillä markkinoilla, samalla kun tällaisen tuen vaikutukset alueelliseen kehitykseen ovat todennäköisesti liian rajoitetut aluetukea koskevien suuntaviivojen mukaisesti(15).
(49) Kuten tiedonannon 33 kohdassa todetaan, jotta komissio voisi katsoa erityisalueiden taloudellisen kehityksen tukemiseen myönnettävien valtiontukien soveltuvan yhteismarkkinoille, tukien on oltava oikeassa suhteessa asetettuun tavoitteeseen ja oikein kohdennettuja. Irlannin viranomaiset ovat toimittaneet hyvin vähän todisteita, jotka osoittaisivat 222 pykälän tai 847 pykälän nojalla myönnettyjen tukien täyttävän nämä vaatimukset. Tukihakemuksia on jätetty hyvin vähän. Useissa tapauksissa veronhuojennusta joko ei käytetty kokonaan, koska sillä ei ollut suurta merkitystä investointisuunnitelman täytäntöönpanon kannalta, tai investointia ei toteutettu lainkaan. Irlannin viranomaiset ovat myös myöntäneet, että vaikka veronhuojennuksia myönnettiin, viime vuosina veronhuojennuksia koskevia hakemuksia on jätetty hyvin vähän tai ei ollenkaan. Komissio toteaa myös, että kummatkin veronhuojennukset olivat mahdollisia rahoituspalvelualalla toimiville yrityksille. Komission käytäntö aikaisemmissa päätöksissä on ollut tiedonannon 33 kohdan mukaisesti, että rahoituspalvelut on jätetty toimintatukitoimenpiteiden soveltamisalan ulkopuolelle(16).
(50) Näin ollen 222 pykälän ja 847 pykälän nojalla myönnettävää veronhuojennusta ei voida pitää 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvana.
(51) Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia ei voida soveltaa ulkomailta saatuja tuloja koskevaan tukiohjelmaan. Sillä ei pyritä tukemaan Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämistä tai Irlannin taloudessa olevan vakavan häiriön poistamista. Sillä ei pyritä myöskään edistämään kulttuurin eikä kulttuuriperinnön vaalimista.
(52) Ulkomailta saatuja tuloja koskevaa tukiohjelmaa on tarkasteltava myös 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Sen puitteissa voidaan tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämistä, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Kuten 43-46 kappaleessa todettiin, ulkomailta saatuja tuloja koskevan tukiohjelman nojalla myönnettävät veronhuojennukset ovat toimintatukia, joista saatavat edut poistuvat, kun tuki perutaan. Komission aiempien päätösten mukaisesti tällaisen tuen ei voida katsoa helpottavan tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehitystä.
(53) Irlannin viranomaiset eivät ole väittäneet, että ulkomailta saatuja tuloja koskeva tukiohjelma noudattaisi työllisyystuen suuntaviivoja(17), joiden mukaisesti joitakin tukitoimenpiteitä voidaan pitää 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla yhteismarkkinoille soveltuvina. Komissio kuitenkin katsoo, että vaikka 222 pykälän tavoitteena on työpaikkojen säilyttäminen, toimenpiteellä myönnettävällä tuella ei houkutella yrityksiä olemaan irtisanomatta työntekijöitään, koska tuki lasketaan sen perusteella, kuinka paljon yrityksellä on työntekijöitä tuen myöntämishetkellä. Vaikka sekä 222 pykälän että 847 pykälän tavoitteena on työpaikkojen luominen, kumpaankaan ei sisälly vaatimusta, että tuen määrän työntekijää kohti pitäisi olla kohtuullinen tai että tuen osuus yrityksen tuotantokustannuksista ei saa olla liian suuri. Ulkomailta saatuja tuloja koskevan tukiohjelman ei siksi voida katsoa kuuluvan työllisyystuen suuntaviivojen soveltamisalaan.
Luottamuksensuoja ja tuen takaisinperiminen
(54) Kun sääntöjenvastaisesti myönnetty valtiontuki katsotaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, tuensaajia vaaditaan yleensä maksamaan se takaisin(18). Tuen takaisinmaksu mahdollistaa kilpailutilanteen palauttamisen tuen myöntämistä edeltäneelle tasolle. Asetuksen (EY) 659/1999(19) 14 artiklan 1 kohdassa säädetään kuitenkin, että "komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista". Yhteisöjen tuomioistuimen oikeus käytännön ja komission päätöksentekokäytännön mukaisesti voidaan todeta, että jos komission toiminta on antanut tuensaajalle perustellun luottamuksen siihen, että tukitoimenpide on toteutettu yhteisön oikeuden mukaisesti, tuen takaisinperintää koskeva määräys rikkoo yhteisön oikeuden yleistä periaatetta.
(55) Asiassa Van den Bergh en Jurgens(20) tekemässään päätöksessä tuomioistuin totesi:
"Tuomioistuin on katsonut johdonmukaisesti, että elinkeinonharjoittaja, jossa jokin elin on saanut aikaan perustellun luottamuksen, voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen. Toisaalta jos harkitseva ja arvostelukykyinen elinkeinonharjoittaja on voinut aavistaa etuihinsa vaikuttavan yhteisön toimenpiteen käyttöönoton, hän ei voi vedota kyseiseen periaatteeseen, jos toimenpide otetaan käyttöön."
(56) Nyt käsiteltävänä olevassa asiasta komissio katsoo, että Belgiassa käyttöönotettu ohjelma (Arrêté royal n° 187, 30.12.1982), joka koskee koordinointikeskusten verotusta(21), on Irlannin ulkomailta saatuja tuloja koskevan tukiohjelman kaltainen toimenpide, joka vaikuttaa monikansallisten yritysten verotukseen ja sisältää sääntöjä, joiden tarkoituksena on estää kaksinkertainen verotus. Komissio katsoi 2 päivänä toukokuuta 1984 tekemässään päätöksessä, että Belgian ohjelma ei ollut ETY-sopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (nykyisen EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa) tarkoitettua tukea. Vaikka kyseistä päätöstä ei julkaistu, komission XIV kilpailupolitiikkaa koskevan kertomuksen ja parlamentin jäsenen kysymykseen(22) annetun vastauksen perusteella oli ilmeistä, että komissio ei ollut vastustanut Belgian koordinointikeskusjärjestelmää. Tässä vastauksessa komissio totesi etenkin, että "tällaiset säännöt eivät kuulu ETY-sopimuksen 92 artiklan 1 kohdan (nykyisen EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan) soveltamisalaan".
(57) Näin ollen komissio myöntää, että toimenpiteiden edunsaajilla oli perusteltu luottamus siihen, ettei toimenpiteissä ollut kyse valtiontuesta. Nämä seikat estävät siksi komissiota vaatimasta myönnettyjen tukien takaisinmaksua.
VI PÄÄTELMÄT
(58) Komissio toteaa, että Irlanti on toteuttanut sääntöjenvastaisesti ulkomailta saatuja tuloja koskevaa tukiohjelmaa vuoden 1997 Taxes Consolidation Actin 222 ja 847 pykälän nojalla. Komissio katsoo, että kyseiset veronhuojennukset muodostivat toimintatukiohjelman, johon ei voitu soveltaa mitään EY:n perustamissopimuksen valtiontukea koskevaa kieltoa koskevista, 87 artiklan 2 kohdan ja 87 artiklan 3 kohdan mukaisista poikkeuksista ja joka siksi on yhteismarkkinoille soveltumaton. Komissio toteaa, että 222 pykälä on käytännössä kumottu ja että 847 pykälän voimaantulon jälkeen yritysverokanta on laskenut niin huomattavasti, että tämänhetkisille tuensaajayrityksille 847 pykälän nojalla myönnettävä tuki ei enää ole valtiontukea. Komissio toteaa myös, että koska tuki myönnettiin 222 ja 847 pykälän nojalla, tuensaajilla oli perusteltu luottamus siihen, ettei Irlannin ulkomailta saatavia tuloja koskevassa tukiohjelmassa ollut kyse valtiontuesta. Siksi komissio ei vaadi tukien takaisinmaksua,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Verovapautuksiin perustuva valtiontukiohjelma, jonka Irlanti on vuoden 1988 Finance Actin 41 pykälän ja vuoden 1995 Finance Actin 29 pykälän (jotka on kodifioitu vuoden 1997 Taxes Consolidation Actin 222 ja 847 pykälään) nojalla toteuttanut sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa, ei sovellu yhteismarkkinoille.
2 artikla
Voimassa olevia verovapautustodistuksia, jotka on annettu vuoden 1995 Taxes Consolidation Actin 847 pykälän nojalla, ei katsota EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Irlannin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 17 päivänä helmikuuta 2003.