KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 23. april 2007
om forpligtelse til offentlig tjeneste på visse ruter fra og til Sardinien i medfør af artikel 4 i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftrummet inden for Fællesskabet
(meddelt under nummer K(2007) 1712)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(2007/332/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (1), særlig artikel 4, stk. 3, og
ud fra følgende betragtninger:
I. BAGGRUNDEN
(1)
Den 27. januar og den 28. februar 2006 forelagde Den Italienske Republik Kommissionen dekret nr. 35 og 36 af 29. december 2005 fra ministeriet for infrastruktur og transport (offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11.1.2006) (dekret nr. 35 og 36) om indførelse af forpligtelse til offentlig tjeneste for i alt 16 ruter mellem Sardiniens tre lufthavne og en række nationale lufthavne og anmodede Kommissionen om at offentliggøre en bekendtgørelse i Den Europæiske Unions Tidende i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftrummet inden for Fællesskabet (forordningen).
(2)
I brevet af 28. februar 2006 præciserede Den Italienske Republik følgende:
-
Dekret nr. 36 var ændret ved dekret af 8. februar 2006 angående hyppighed, flyvetider og kapacitet på ruten Cagliari-Torino.
-
Den anmodede også om, at der i Den Europæiske Unions Tidende, C-udgaven, blev offentliggjort en bekendtgørelse om, at hvis der ikke inden 30 dage fra offentliggørelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste er noget luftfartsselskab, der har accepteret at påbegynde ruteflyvning på hver af de i dekret nr. 36 nævnte ruter i henhold til forpligtelsen til offentlig tjeneste og uden økonomisk kompensation, kan Italien efter proceduren i forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), begrænse adgangen til hver af disse ruter til et enkelt luftfartsselskab og - efter udbud - give luftfartsselskabet retten til at beflyve ruterne under overholdelse af forordningens bestemmelser.
(3)
Kommissionen offentliggjorde den 24. marts 2006 i en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende (2) om de i dekret nr. 35 fastsatte forpligtelser til offentlig tjeneste på følgende seks ruter:
-
Alghero/Rom og Rom/Alghero
-
Alghero/Milano og Milano/Alghero
-
Cagliari/Rom og Rom/Cagliari
-
Cagliari/Milano og Milano/Cagliari
-
Olbia/Rom og Rom/Olbia
-
Olbia/Milano og Milano/Olbia.
(4)
Kommissionen offentliggjorde den 21. april 2006 en meddelelse i Den Europæiske Unions Tidende (3) om de i dekret nr. 36 fastsatte forpligtelser til offentlig tjeneste på følgende ti ruter:
-
Alghero/Bologna og Bologna/Alghero
-
Alghero/Torino og Torino/Alghero
-
Cagliari/Bologna og Bologna/Cagliari
-
Cagliari/Firenze og Firenze/Cagliari
-
Cagliari/Torino og Torino/Cagliari
-
Cagliari/Verona og Verona/Cagliari
-
Cagliari/Napoli og Napoli/Cagliari
-
Cagliari/Palermo og Palermo/Cagliari
-
Olbia/Bologna og Bologna/Olbia
-
Olbia/Verona og Verona/Olbia.
(5)
Kommissionen offentliggjorde den 22. april 2006 i Den Europæiske Unions Tidende (4) det udbud, Italien havde iværksat vedrørende de i dekret nr. 36 fastsatte forpligtelser til offentlig tjeneste. Her hedder det, at Den Italienske Republik for hver af de i dekretet omhandlede ti ruter agter at anvende proceduren i forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), såfremt ingen luftfartsselskaber opfylder forpligtelsen til offentlig tjeneste på disse ruter.
(6)
Hovedelementerne i forpligtelserne til offentlig tjeneste offentliggjort den 24. marts og den 21. april 2006 er:
-
Ruteparret Alghero-Rom og Alghero-Milano og ruteparret Olbia-Rom og Olbia-Milano udgør hver en samlet pakke, som interesserede luftfartsselskaber skal acceptere fuldstændigt, uden kompensation af nogen art eller oprindelse. Ruterne Cagliari-Rom og Cagliari-Milano skal derimod accepteres enkeltvis og fuldstændigt af interesserede luftfartsselskaber uden kompensation af nogen art eller oprindelse.
-
Hver af de ti ruter, der er omhandlet i bekendtgørelsen af 21. april 2006, og de hertil hørende forpligtelser til offentlig tjeneste skal accepteres enkeltvis og fuldstændigt af de interesserede luftfartsselskaber.
-
Det luftfartsselskab, som accepterer denne forpligtelse til offentlig tjeneste, skal stille garanti for sin tjeneste i en periode på mindst 36 måneder i træk og må ikke suspendere tjenesten uden et forudgående varsel på mindst seks måneder til ENAC (Ente Nazionale dell’Aviazione Civile) og den selvstyrende region Sardinien.
-
Det luftfartsselskab (eller det primære luftfartsselskab), som påtager sig forpligtelserne til offentlig tjeneste, skal yde en finansiel garanti for korrekt gennemførelse og fortsættelse af tjenesten. Denne garanti skal beløbe sig til mindst 5 % af den samlede omsætning, beregnet af ENAC, hvad angår planlagte ruteflyvninger i den pågældende rutepakke. Den finansielle garanti udstedes til ENAC, som anvender sikkerheden til garanti for videreførelse af driften i tilfælde af ubegrundet indstilling heraf, og den vil bestå af 50 % bankgaranti, som kan aktiveres ved den første anmodning, og 50 % forsikringsgaranti.
-
For at undgå overkapacitet, der, i betragtning af de pågældende lufthavnes begrænsninger og infrastrukturelle forhold, ville opstå, hvis flere luftfartsselskaber accepterer driften af samme rute, har ENAC til opgave, efter høring af den selvstyrende region Sardinien og i offentlighedens interesse, at bringe de berørte selskabers driftsprogrammer i overensstemmelse med de krav om offentlighedens bevægelighed, der ligger til grund for forpligtelsen til offentlig tjeneste. Denne indgriben skal tage udgangspunkt i en lige fordeling af ruterne og hyppighederne mellem de accepterende luftfartsselskaber, og også være baseret på transportmængden i den foregående toårsperiode for hver af luftfartsselskaberne på de pågældende ruter (eller rutepakker).
-
Mindstehyppighed pr. dag, flyvetider og kapacitet, der skal tilbydes for hver rute, er specificeret i punkt 2 »FORPLIGTELSE TIL OFFENTLIG TJENESTE« i meddelelserne af 24. marts 2006 og 21. april 2006.
-
De anvendte luftfartøjers mindstekapacitet er fastsat i punkt 3 »FLYTYPER, DER KAN ANVENDES PÅ DE FORSKELLIGE RUTER« i meddelelserne.
-
Prisstrukturen på alle de berørte ruter er beskrevet i punkt 4 »BILLETPRISER« i meddelelserne. I begge meddelelsernes punkt 4.8 præciseres det i forbindelse med rabatpriser, at de luftfartsselskaber, som driver de berørte ruter, er lovmæssigt forpligtet til som minimum at anvende de gunstige billetpriser (som anført under i punkt 4 »BILLETPRISER«) til personer født på Sardinien, også selvom de ikke bor på Sardinien.
-
Ifølge dekret nr. 35, der blev sendt til Kommissionen den 29. december 2005 og offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11. januar 2006, skulle forpligtelsen til offentlig tjeneste på de pågældende ruter træde i kraft den 31. marts 2006 og udløbe den 30. marts 2009. Den 28. februar 2006 meddelte de italienske myndigheder imidlertid Kommissionen, at de den 23. februar 2006 havde vedtaget et dekret, hvorved disse datoer er ændret til den 2. maj 2006 og den 1. maj 2009 (brev nr. 2321 fra Italiens Faste Repræsentation). Det er disse datoer, der er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 24. marts 2006.
-
Ifølge dekret nr. 36, der blev sendt til Kommissionen den 29. december 2005 og offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11. januar 2006 og i Den Europæiske Unions Tidende den 21. april 2006, skulle ikrafttrædelsen og udløbet af forpligtelsen til offentlig tjeneste på de pågældende ruter fastlægges på et senere tidspunkt. Derfor indeholdt offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende ikke nogen endelig start- og slutdato for forpligtelsen.
-
De luftfartsselskaber, som har til hensigt at påtage sig forpligtelsen til offentlig tjeneste, skal fremlægge deres formelle godkendelse for den italienske kompetente myndighed senest 30 dage efter offentliggørelsen af forpligtelsen i Den Europæiske Unions Tidende.
(7)
Forud for indførelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste som omhandlet i denne beslutning havde Den Italienske Republik indført forpligtelse til offentlig tjeneste, ved dekret af 1. august 2000 og 21. december 2000, på seks ruter mellem lufthavnene på Sardinien og i Rom og Milano. Disse forpligtelser blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 7. oktober 2000 (5). I medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra d), blev de berørte ruter givet i udbud med henblik på udvælgelse af luftfartsselskaber, der skulle have eneret på beflyvningen af ruterne samt en finansiel kompensation (6).
(8)
Følgende luftfartsselskaber fik tilladelse til at beflyve ruterne i overensstemmelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste:
-
Alitalia på ruten Cagliari-Rom
-
Air One på ruterne: Cagliari-Milano, Alghero-Milano og Alghero-Rom
-
Meridiana på ruterne: Olbia-Rom og Olbia-Milano.
(9)
Denne ordning har afløst de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er indført ved det italienske dekret af 8. november 2004, offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 10. december 2004 (7). Efter en afgørelse truffet af Lazios regionale forvaltningsdomstol den 17. marts 2005 om delvis ophævelse af dekretet af 8. november 2004 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at de havde »suspenderet« disse forpligtelser. Der blev offentliggjort en bekendtgørelse herom i Den Europæiske Unions Tidende af 1. juli 2005 (8). Den 6. december 2005 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at dekretet af 8. november var ophævet med virkning fra den 15. november 2004.
II. SAGSFORLØB
(10)
Kommissionen meddelte ved brev af 9. marts 2006 (registreret under nr. 204756) Den Italienske Republik sine tvivl vedrørende de forpligtelser til offentlig tjeneste, der var indført ved dekret nr. 35 og 36. Den anmodede om nærmere oplysninger om baggrunden for og betingelserne for gennemførelsen af forpligtelserne. Den Italienske Republik svarede i første omgang ved et brev ledsaget af et svarudkast den 22. marts 2006, derefter ved brev af 4. april 2006.
(11)
Kommissionen anmodede den 27. april 2006 ENAC om yderligere oplysninger om den aktuelle gennemførelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste, inden de nye forpligtelser trådte i kraft.
(12)
ENAC bekræftede ved brev af 9. maj 2006, at den gældende ordning for forpligtelser til offentlig tjeneste fra Sardinien til Rom og Milano indtil den 2. maj 2006 var den samme som for året 2000, som stadig var gældende, eftersom dekretet fra 2004, som skulle ændre dem, var ophævet. Den nye ordning fastsat ved dekret nr. 35 finder anvendelse fra den 2. maj 2006. I svaret forklares det ligeledes, at forpligtelserne til offentlig tjeneste omfattede hele Milanos lufthavnssystem, som fastsat i offentliggørelsen fra 2000.
(13)
Den 4. august 2006 besvarede Den Italienske Republik på ny Kommissionens brev af 9. marts med en række yderligere oplysninger, som imidlertid ikke indeholdt noget væsentlig nyt.
(14)
Den 1. august 2006 traf Kommissionen på eget initiativ beslutning om at indlede en undersøgelse, jf. forordningens artikel 4, stk. 3 (9). Denne beslutning blev meddelt Den Italiensk Republik den 1. august 2006 (dokument nr. C(2006) 3516). I samme beslutning anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om at besvare en række spørgsmål inden for en frist på en måned.
(15)
De italienske myndigheder svarede ved brev af 31. august 2006, som dækkede en stor del af Kommissionens spørgsmål.
(16)
Kommissionen anmodede ikke desto mindre Italiens Faste Repræsentation om yderligere oplysninger 2. oktober 2006.
(17)
Den 6. oktober 2006 fremsendte Den Italiensk Republik et langt svar, hvori mange af Kommissionens yderligere spørgsmål blev besvaret.
(18)
Den 17. oktober 2006 afholdt Kommissionen (afdeling TREN.F.1) et møde i Bruxelles med de italienske myndigheder (transportministeriet, Den Faste Repræsentation, Sardiniens regering og ENAC).
(19)
Svaret bekræftede bl.a., at følgende ruter allerede blev befløjet i overensstemmelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste, jf. forordningens artikel 4, stk. 1, litra a):
-
Olbia-Rom: Meridiana
-
Olbia-Milano: Meridiana
-
Alghero-Rom: Air One
-
Alghero-Milano: Air One
-
Cagliari-Rom: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Milano: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Torino: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
For de resterende seks ruter har ingen luftfartsselskaber derimod accepteret at beflyve ruterne efter ordningen i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a). Den Italienske Republik agter derfor at udbyde dem i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra d). De deltagende luftfartsselskaber er på nuværende tidspunkt:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Torino: Air One
-
Cagliari-Firenze: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Napoli: Air One og Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One og Meridiana (10).
Den Italienske Republik har imidlertid forklaret, at den endnu ikke havde tildelt disse ruter som følge af den igangværende undersøgelse i Kommissionen.
III. ANALYSE
1. Retlig baggrund
(20)
Retsreglerne for forpligtelser til offentlig tjeneste er fastlagt i forordning (EØF) nr. 2408/92, som opstiller betingelserne for anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser inden for luftfartssektoren.
(21)
Forpligtelsen til offentlig tjeneste defineres som en undtagelse fra princippet i forordningen, hvori det hedder, at »Medmindre andet følger af denne forordning, tillader den (de) berørte medlemsstat(er) EF-luftfartsselskaber at udøve trafikrettigheder på ruter inden for Fællesskabet« (11).
(22)
Betingelserne for at kunne indføre en forpligtelse er fastsat i artikel 4. Den fortolkes strengt under overholdelse af principperne om ikke-forskelsbehandling og proportionalitet. Den skal være behørigt begrundet ud fra kriterierne i den nævnte artikel.
(23)
Nærmere bestemt fastsættes det i retsreglerne om forpligtelse til offentlig tjeneste, at »en medlemsstat kan indføre en forpligtelse vedrørende ruteflyvning til en lufthavn i et yderområde eller et udviklingsområde eller på en rute med ringe trafik til en regional lufthavn, hvis ruten betragtes som vital for den økonomiske udvikling i det område, hvor lufthavnen er beliggende, i det omfang det er nødvendigt for at sikre passende ruteflyvning på ruten i overensstemmelse med fastsatte krav med hensyn til kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og prisfastsættelse, som luftfartsselskaberne ikke ville have påtaget sig, hvis de alene skulle tilgodese deres kommercielle interesser« (12).
(24)
Om ruteflyvningen på en rute er passende, vurderes af medlemsstaterne »på grundlag af almene hensyn, muligheden for at anvende andre transportformer og disse transportformers evne til at opfylde det pågældende transportbehov, og den samlede virkning af indsatsen fra alle luftfartsselskaber, der beflyver eller agter at beflyve ruten« (13).
(25)
Artikel 4 indeholder en mekanisme i to faser: I en første fase (artikel 4, stk. 1, litra a)) indfører den berørte medlemsstat en forpligtelse til offentlig tjeneste på en eller flere ruter, og ruterne er åbne for alle EF-luftfartsselskaber, når blot de overholder den nævnte forpligtelse. Såfremt intet luftfartsselskab udtrykker ønske om at beflyve ruten i overensstemmelse med den forpligtelse til offentlig tjeneste, der gælder for ruten, kan medlemsstaten i anden fase (artikel 4, stk. 1, litra d)) begrænse adgangen til denne rute til blot ét luftfartsselskab i en periode på indtil tre år, som kan forlænges. Luftfartsselskabet udvælges på grundlag af en udbudsrunde på fællesskabsplan. Det udvalgte luftfartsselskab kan derefter få udbetalt en finansiel ydelse for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(26)
Ifølge artikel 4, stk. 3, har Kommissionen beføjelse til at beslutte, om en indført forpligtelse til offentlig tjeneste fortsat skal gælde - beslutningen træffes på grundlag af en undersøgelse, som Kommissionen gennemfører på anmodning af en medlemsstat eller på eget initiativ. Kommissionens beslutning meddeles Rådet og medlemsstaterne.
2. Ruter, der kan komme i betragtning
(27)
Den Italienske Republik har begrundet indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste med, at Sardinien er en ø og derfor har særlige udviklingsbehov.
(28)
Endvidere har Sardiniens selvstyrende regering forpligtet sig til at fremme indbyggernes mobilitet. Forbindelserne mellem Sardinien og det italienske fastland er svingende alt efter årstiden, mens princippet om mobilitet burde sikre de sardiske indbyggere tilstrækkelige transportmuligheder hele året rundt. Herudover påpeger Italien, at der som følge af mangelen på passende infrastruktur er lange afstande og lange rejsetider mellem de forskellige sardiske lufthavne. Det er i øvrigt på dette grundlag, at Italien begrunder behovet for forpligtelse til offentlig tjeneste for de tre sardiske lufthavne.
(29)
Kommissionen mener, at Sardinien kan betragtes som et yderområde, da det er en ø uden reelle alternative transportmuligheder.
(30)
I øvrigt er Sardiniens udviklingsmæssige efterslæb i forhold til andre regioner vel dokumenteret: Sardiniens isolerede beliggenhed og øens sparsomme befolkning, hvortil kommer en kraftig udvandring, forklarer, hvorfor øen har et økonomisk efterslæb, som kan sammenlignes med det sydlige Italien (Mezzogiorno).
(31)
Kommissionen er ikke ud fra de foreliggende oplysninger i tvivl om, at de berørte ruter er af vital betydning for regionen, som fremhævet af de italienske myndigheder.
3. Er forpligtelsen til offentlig tjeneste passende?
3.1. Generelle overvejelser
(32)
Ifølge forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), kan medlemsstaterne kun indføre forpligtelse til offentlig tjeneste, »hvis ruten betragtes som vital for den økonomiske udvikling i det område, hvor lufthavnen er beliggende, i det omfang det er nødvendigt for at sikre passende ruteflyvning på ruten i overensstemmelse med fastsatte krav med hensyn til kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og prisfastsættelse, som luftfartsselskaberne ikke ville have påtaget sig, hvis de alene skulle tilgodese deres kommercielle interesser«.
(33)
Hvorvidt ruteflyvningen er passende, vurderes ud fra kriterierne i forordningens artikel 4, stk. 1, litra b):
-
almene hensyn
-
muligheden for at anvende andre transportformer, navnlig hvor det drejer sig om ø-områder, og disse transportformers evne til at opfylde det pågældende transportbehov
-
de flybilletpriser og vilkår, der kan tilbydes brugerne
-
den samlede virkning af indsatsen fra alle luftfartsselskaber, der beflyver eller agter at beflyve ruten.
(34)
Derudover er forpligtelserne til offentlig tjeneste også underlagt de grundlæggende principper om proportionalitet og ikke-forskelsbehandling (se f.eks. Domstolens dom af 20. februar 2001 i sag C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) m.fl. mod Administración General del Estado, Sml. 2001 I, s. 1271).
(35)
På grundlag af oplysningerne fra de italienske myndigheder mener Kommissionen i det foreliggende tilfælde, at indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste, hvad angår hyppighed, kapacitet og billetpriser, kan vise sig at være nødvendig for at sikre en passende beflyvning af de berørte ruter.
(36)
Kommissionen mener imidlertid, at nogle af de betingelser, der pålægges ved dekret nr. 35 og 36, er unødigt restriktive eller uforholdsmæssige.
3.2. Forpligtelsen til at forelægge godkendelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste inden for 30 dage
(37)
I punkt 8 i forpligtelserne til offentlig tjeneste som fastsat i dekret nr. 35 og 36 hedder det: »De luftfartsselskaber, som har til hensigt at acceptere forpligtelsen til offentlig tjeneste indeholdt i nærværende bilag, skal senest 30 dage efter offentliggørelsen af Kommissionens meddelelse vedrørende indførelsen af de nævnte forpligtelser i Den Europæiske Unions Tidende, fremsætte deres formelle godkendelse heraf til Ente Nazionale per l’Aviazione Civile.« Denne forpligtelse har i realiteten vist sig at tjene som begrundelse for at udelukke et luftfartsselskab, som havde indgivet sin godkendelse en dag »for sent«. Et luftfartsselskab, som ikke indgiver sin godkendelse af samtlige betingelser for forpligtelse til offentlig tjeneste inden for denne frist, vil således risikere at blive udelukket for hele tidsrummet.
(38)
Kommissionen mener ikke, at forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), indeholder hjemmel for denne betingelser og anser den for unødigt restriktiv. Forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), giver ikke medlemsstaterne ret til at begrænse antallet af luftfartsselskaber, som kan få adgang til ruterne, men kun til generelt at pålægge forpligtelse til offentlig tjeneste for alle de selskaber, der beflyver eller har til hensigt at beflyve disse ruter. En sådan begrænsning af antallet luftfartsselskaber er kun mulig i medfør af artikel 4, stk. 1, litra d).
(39)
Ethvert luftfartsselskab, som har til hensigt at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), skal derfor kunne beflyve den pågældende rute, uansat hvornår det har til hensigt at påbegynde driften. Hvis intet luftfartsselskab på en given dato har påbegyndt ruteflyvning på en rute i overensstemmelse med forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), kan medlemsstaten begrænse adgangen til denne rute i medfør af artikel 4, stk. 1, litra d). Hvis et eller flere luftfartsselskaber har påbegyndt driften inden for den fastsatte frist, kan medlemsstaten imidlertid ikke udelukke adgangen til den pågældende rute for andre luftfartsselskaber, som først efter fristens udløb bekendtgør, at de har til hensigt at drive ruten. Som følge af tilkomsten af nye luftfartsselskaber kan det imidlertid være nødvendigt at justere forpligtelsen til offentlig tjeneste for de enkelte luftfartsselskaber. (se afsnit 3.4)
3.3. Pligten til at drive ruten i tre år
(40)
I punkt 5 forpligtelserne til offentlig tjeneste som fastsat i dekret nr. 35 og 36 hedder det: »I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra c), i Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 skal det luftfartsselskab, som accepterer forpligtelsen til offentlig tjeneste, stille garanti for sin tjeneste i en periode på mindst 36 måneder i træk og må ikke suspendere tjenesten uden et forudgående varsel på mindst 6 måneder til ENAC og den selvstyrende region Sardinien«.
(41)
Kravet om en mindste driftsperiode er i det foreliggende tilfælde i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra c), hvor det hedder: »I tilfælde, hvor der ikke med andre transportformer kan sikres passende, regelmæssig forbindelse, kan de berørte medlemsstater lade forpligtelsen til offentlig tjeneste omfatte et krav om, at et luftfartsselskab, der agter at beflyve ruten, stiller garanti for, at det vil gøre dette i en bestemt, nærmere fastsat periode i overensstemmelse med de øvrige vilkår for forpligtelsen til offentlig tjeneste.« Da Sardinien er en ø beliggende i stor afstand fra fastlandet, mener Kommissionen ikke, at der kan sikres en passende alternativ forbindelse med andre transportformer.
(42)
Kommissionen finder dog, at mindstevarigheden på tre år, som fastsat i dekret nr. 35 og 36, er overdrevent lang og uforholdsmæssig.
(43)
Kommissionen kan forstå, at det er nødvendigt at sikre kontinuitet i driften og derfor forpligte luftfartsselskaberne til at drive en rute en et vist tidsrum. Som allerede nævnt tilkommer det imidlertid ikke de myndigheder, der har ansvaret for gennemførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, at udelukke potentielle ansøgere: Forpligtelse til offentlig tjeneste uden enekoncession eller kompensation vil under ingen omstændigheder kunne føre til endelig eller langvarig lukning af markedet.
(44)
Det kan være berettiget, at ruter med en stærkt sæsonbetinget trafik underkastes driftsforpligtelse i visse perioder af året. På sådanne ruter kan luftfartsselskaberne nemlig være fristet til at begrænse driften til eller koncentrere den på de uger, hvor hyppigheden er tilstrækkelig til at sikre en rentabel drift, og at mindske driften resten af året. Ifølge Kommissionen bør proportionalitetsprincippet i sådanne tilfælde imidlertid sikre, at det tidsrum, hvor der skal sikres kontinuerlig drift under ordningen for forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), ikke bør overskride et år.
(45)
Kommissionen mener endvidere, at selv for et så kort tidsrum bør myndigheden med ansvar for gennemførelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste regelmæssigt vurdere, om forpligtelsen til offentlig tjeneste er passende. Som nævnt ovenfor, bør der under alle omstændigheder finde en sådan revurdering sted, når et nyt luftfartsselskab påbegynder eller står for at påbegynde beflyvning af den pågældende rute.
3.4. Fordeling af ruter og hyppighed gennem ENAC
(46)
I punkt 1.6 i dekret nr. 35 og 36 hedder det: »For at undgå overkapacitet, der, i betragtning af de pågældende lufthavnes begrænsninger og infrastrukturelle forhold, ville opstå, hvis flere luftfartsselskaber påtager sig en forpligtelse til offentlig tjeneste på samme rute, har ENAC til opgave, efter høring af den selvstyrende region Sardinien og i offentlighedens interesse, at bringe de berørte selskabers driftsprogrammer i overensstemmelse med kravene om offentlighedens bevægelighed, der ligger til grund for den offentlige tjeneste. Denne indgriben skal tage udgangspunkt i en lige fordeling af ruterne og hyppighederne mellem de accepterende luftfartsselskaber, og også være baseret på transportmængden i den foregående toårsperiode for hver af luftfartsselskaberne på de pågældende ruter (eller rutepakker).«
(47)
I kraft af disse beføjelser kan ENAC vælge at begunstige en aftale mellem flere luftfartsselskaber, der beflyver samme rute. Hvad Sardinien angår, har ENAC ledet en rundbordssamtale mellem luftfartsselskaber med interesse for visse ruter og fastlagt trafikfordelingen sammen med dem.
(48)
Den Italienske Republik forsvarer denne beføjelse til at gribe ind, som den mener garanterer kontinuitet i driften, idet forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke udsættes for den usikkerhed, der følger af, at andre luftfartsselskaber, som ofte vil have mindre interesse i at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste uden kompensation, påtager sig en sådan forpligtelse for derefter at opgive den igen. Den citerer bl.a. dommen fra Lazios regionale forvaltningsdomstol (TAR) af 17. marts 2005, hvor det hedder, at »det var helt berettiget, at dekretet (fra 2004) kan opstille et scenario, hvor der for alle ruter, der er omfattet af forpligtelse til offentlig tjeneste, var flere individuelle luftfartsselskaber i indbyrdes konkurrence. Denne mulighed bør dog være klart beskrevet og være ledsaget af et objektivt mindstekriterium for fordeling af ankomst- og afgangstidspunkter i forhold til antallet (et, to eller flere) af luftfartsselskaber, der måtte have accepteret forpligtelse til offentlig tjeneste, med henblik på at undgå skadelig overkapacitet på udbudssiden og især for at undgå, at tildelingen af ankomst- og afgangstidspunkter fører til en vilkårlig og faktisk monopolposition, hvilket udtrykkeligt er forbudt ifølge dekretets bestemmelser« (14).
(49)
I forbindelse med indførelse af forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), bør alle luftfartsselskaber tages i betragtning, der beflyver eller agter at beflyve en given rute. Dette bekræftes af artikel 4, stk. 1, litra b), hvor det hedder: »Om ruteflyvningen på en rute er passende, vurderes af medlemsstaterne på grundlag af … den samlede virkning af indsatsen fra alle luftfartsselskaber, der beflyver eller agter at beflyve ruten«.
(50)
Efter Kommissionens mening bør dette princip ikke blot følges i forbindelse med indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste, men også i hele gennemførelsesperioden for forpligtelsen. Hver gang et nyt luftfartsselskab påbegynder eller står for at påbegynde driften af en given rute, bør det hyppigheds- og kapacitetsniveau, der i medfør af forpligtelsen til offentlig tjeneste er pålagt det enkelte luftfartsselskab, justeres, således at det samlede udbud af kapacitet og hyppighed på hver rute ikke overskrider det strengt nødvendige til sikring af en passende drift.
(51)
Når det drejer sig om forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), er luftfartsselskaberne således ikke forpligtet til hver for sig at sikre det pågældende hyppigheds- eller kapacitetsniveau, da luftfartsselskaberne tilsammen kan sikre den fastsatte mindstedrift.
(52)
Kommissionen erkender, at det kan være nødvendigt for myndigheden med ansvar for forpligtelse til offentlig tjeneste at sikre sig, at hyppigheds- og kapacitetsniveauet stemmer overens med forpligtelsen til offentlig tjeneste. Den pågældende myndighed bør dog under ingen omstændigheder begrænse muligheden for, at luftfartsselskaber, der ønsker det, kan tilbyde tjenester, der går ud over det kapacitets- og hyppighedsniveau, der skal sikres i henhold til forpligtelserne til offentlig tjeneste, da disse kun er minimumsforpligtelser. For så vidt som de af ENAC vedtagne regler tager sigte på at forhindre et luftfartsselskab i at yde yderligere tjenester, er de unødigt restriktive og i strid med forordningen.
(53)
Kommissionen glæder sig derfor over, at Den Italienske Republik i sit brev af 15. november 2006 har bekræftet, at dens administration vil tage situationen op til revision på årsbasis og analysere eventuelle anmodninger fra luftfartsselskaber, som ønsker at beflyve ruterne under forpligtelse til offentlig tjeneste (15). Den tager ad notam, at Den Italienske Republik har bekræftet, »at intet er til hinder for, at medlemsstaten kontrollerer (også i gennemførelsesperioden for en forpligtelse til offentlig tjeneste), om forpligtelserne til offentlig tjeneste er passende og nødvendige, og sørger for, at de ændres og/eller ophæves, medmindre deres nytte eller berettigelse bekræftes på ny« (16).
3.5. Kobling af ruterne Alghero-Rom og Alghero-Milano på den ene side og Olbia-Rom og Olbia-Milano på den anden side
(54)
Den Italienske Republik begrunder koblingen af ruterne Alghero-Rom og Alghero-Milano på den ene side og Olbia-Rom og Olbia-Milano på den anden side med, at de er driftsmæssigt komplementære og indbyrdes afhængige. Ifølge de italienske myndigheder er trafikken på disse ruter i 2/3 af året således reduceret som følge af de stærke sæsonbetingede udsving. Da der ikke er forudset nogen finansiel kompensation for disse ruter, og da ruterne ikke er økonomisk attraktive, ville det være administrationens ansvar at sikre luftfartsselskaberne drift på langtidsbasis. Det drejer sig derfor om at udnytte »de gavnlige virkninger af den indbyrdes driftsmæssige afhængighed«, der »i vintersæsonen giver mulighed for rotation af flyene som følge af den lave efterspørgsel«, mens »planen om at sammenkoble ruterne bidrager til at tiltrække luftfartsselskaber, som er rede til at betjene disse ruter«. Ifølge Den Italienske Republik ville det udbud, der kræves i sommersæsonen, endvidere kunne tilgodeses bedre, hvis en gruppe ruter drives sammen. Den Italienske Republik fremfører endelig, at forordningen selv giver mulighed for at kombinere svingningerne i efterspørgslen, f.eks. inden for samme uge. Med denne kobling vil man således kunne begrænse omkostningerne og optimere kapaciteten og samtidig tilgodese efterspørgslen på bedst mulig måde. Denne kobling fører således ikke til en begrænsning af markedet, men vil tværtimod tiltrække flere luftfartsselskaber.
(55)
Efter Kommissionens opfattelse er koblingen af ruterne ikke forenelig med forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), b) og c). I artiklens kriterier for, om en forpligtelse til offentlig tjeneste er berettiget og passende, tales der udtrykkeligt om »ruten« og aldrig om flere ruter (rutenet). Det må derfor konkluderes, at hvert af disse kriterier skal vurderes hver for sig i forbindelse med hver enkelt rute.
(56)
Denne fortolkning er i øvrigt i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. En sådan kobling af ruter ville nemlig give medlemsstaterne mulighed for at pålægge forpligtelse til offentlig tjeneste på ruter i tilfælde, hvor dette ikke er nødvendigt til sikring af et passende udbud. Muligheden for at koble ruter (i rutenet) nævnes således kun i artikel 4, stk. 1, litra d), hvor det hedder, at retten til at drive sådan flyvning skal udbydes i offentligt udbud, »enten for en rute eller for et rutenet«. Denne udtrykkelige omtale i artikel 4, stk. 1, litra d), udelukker derimod, at kobling i net kan tillades i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), b) og c). Det er netop i tilfælde, hvor intet luftfartsselskab har påbegyndt eller står for at påbegynde ruteflyvning på en rute i overensstemmelse med den forpligtelse til offentlig tjeneste, der gælder for ruten, at medlemsstaten kan begrænse adgangen til den pågældende rute til blot ét luftfartsselskab i en periode på indtil tre år og udbyde flyvningen i offentligt udbud, som også kan omfatte et rutenet. Kobling af flere ruter kan således betragtes som en reaktion på en klar forstyrrelse af markedet og en form for indirekte kompensation, som, i lighed med direkte kompensation, kun kan tillades inden for rammerne af artikel 4, stk. 1, litra d). I en ordning for forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), kan en kobling under ingen omstændigheder tage sigte på at gøre to separate ruter rentable med henblik på at begunstige driften for et eller flere luftfartsselskaber.
(57)
De italienske myndigheder fremfører i øvrigt i deres forklaringer ikke nogen konkrete tekniske eller økonomiske data til støtte for deres analyse.
Følgende modargumenter kan fremføres hertil:
-
Ved beregning af det krævede kapacitets- og hyppighedsniveau bør behovene for hver enkelt rute tages i betragtning, og det må ikke lægges til grund, at behovet kun vil kunne dækkes mere effektivt ved at koble de pågældende ruter i net.
-
En sådan sammenkobling vil medføre, at forpligtelserne med hensyn til hyppighed bliver så omfattende, at de reelt hindrer adgangen for et stort antal luftfartsselskaber, som måtte ønske at påtage sig forpligtelsen til offentlig tjeneste og beflyve Sardinien, men som reelt ikke har mulighed for at sikre driften, fordi de ikke har nogen driftsbase i nogen af de to byer. Koblingen medfører derfor snarere, at markedet afskærmes.
-
Det er i denne sammenhæng klart, at med denne kobling af tjenesteforpligtelserne vil kun et lille antal allerede etablerede luftfartsselskaber kunne acceptere driften. Indførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste har således spærret adgangen for de luftfartsselskaber, som befløj eller agtede at beflyve ruterne fra Rom og Milano til hver af de to berørte lufthavne, nemlig Olbia og Alghero. Selv om disse luftfartsselskaber havde ønsket det, ville de ikke kunne ansøge om beflyvning af ruter, der ville være for dyre at drive for dem. Disse koblinger er derfor af en sådan art, at de har hindret adgangen for andre potentielle luftfartsselskaber.
Disse restriktive virkninger bliver endnu mere omfattende, når omfanget af de berørte markeder tages i betragtning (samlet passagerantal i 2005-tal fra Den Italienske Republik).
-
Olbia-Rom og Olbia-Milano: 731 349 (390 186 om sommeren og 341 163 om vinteren)
-
Alghero-Rom og Alghero-Milano: 502 820 (184 273 om sommeren og 318 547 om vinteren).
Under disse omstændigheder er ikke sandsynligt, at ruterne mellem Italiens to største byer og lufthavnene i Olbia og Alghero i Sardinien kun kan blive tilstrækkeligt attraktive, hvis de kobles sammen.
(58)
Kommissionen mener derfor, at koblingen af visse ruter er uforenelig med forordningen og unødigt restriktiv.
3.6. Rabatpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien
(59)
Ifølge dekret nr. 35 og 36 skal luftfartsselskaberne tilbyde gunstige billetpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien. Ifølge Den Italienske Republiks overslag berører disse bestemmelser højst 220 000 personer, og tallet ligger i realiteten nærmere 110 000, hvis man går ud fra, at 50 % heraf foretager en rejse om året.
(60)
I virkeligheden begunstiger denne foranstaltning især europæiske borgere af italiensk nationalitet i forhold til borgere af anden nationalitet. Den kan derfor uden videre anses for at være diskriminerende på grundlag af nationalitet og følgelig i strid med traktaten. En sådan foranstaltning som led i en ordning for forpligtelse til offentlig tjeneste vil kun kunne tillades, hvis forskelsbehandlingen hviler på objektive hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med de nationale bestemmelser.
(61)
Den Italienske Republik forklarer imidlertid, at foranstaltningen navnlig tjener til at give de sardiske emigranter mulighed for at bevare tilhørsforholdet til deres oprindelige kulturmiljø (17). Selv om dette mål vil kunne anses for at være berettiget ud fra almene hensyn, jf. forordningens artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i), er foranstaltningen tydeligvis uforholdsmæssig. For det første gælder foranstaltningen alle personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien, uden at de skal dokumentere deres tilhørsforhold, f.eks. af familiemæssig art, med deres oprindelsesegn. For det andet gælder foranstaltningen uden hensyntagen til den pågældende emigrants økonomiske situation. For det tredje rejser emigranterne kun lejlighedsvist til Sardinien (højst 50 % af de potentielt berørte personer foretager én rejse pr. år ifølge de italienske myndigheder), i modsætning til bosiddende personer, som relativt hyppigt må rejse til fastlandet for at få adgang til visse grundlæggende ydelser (uddannelse, sundhed) eller drive økonomisk virksomhed af betydning for Sardiniens udvikling. De samlede omkostninger til disse lejlighedsvise rejser er derfor forholdsmæssigt lavere end de omkostninger, de bosiddende personer må afholde, og vil i langt de fleste tilfælde let kunne afholdes af emigranterne uden den rabat, der er fastsat i dekret nr. 35 og 36. For emigranter, som ikke måtte have de nødvendige midler til at betale prisen for en årlig rejse til Sardinien, ville en mere passende og mindre restriktiv foranstaltning kunne bestå i at tilbyde dem støtte hertil.
(62)
På denne baggrund mener Kommissionen, at denne bestemmelse er uforholdsmæssig og uforenelig med forordningen.
3.7. Anvendelse på hele lufthavssystemet
(63)
Ifølge dekret nr. 35 og 36 omfatter forpligtelsen til offentlig tjeneste hele lufthavnssystemet i Rom og Milano som anført i forordningens bilag II:
-
Fiumicino og Ciampino for Rom
-
Linate, Malpensa og Bergamo for Milano
(64)
For 2000 omfattede forpligtelsen til offentlig tjeneste lufthavnene »Rom (Fiumicino) og Milano«. Som led i oprettelsen af lufthavnssystemet for Milano, i medfør af forordningens artikel 8 og bilag II, udvidede Italien automatisk forpligtelsen til offentlig tjeneste til at omfatte hele det pågældende lufthavnssystem.
(65)
Den Italienske Republik har kun fremført rent tekniske grunde til, at den uden videre lod de nævnte lufthavnssystemer omfatte af forpligtelse til offentlig tjeneste i deres helhed. Den har imidlertid bekræftet, at interessen for forpligtelse til offentlig tjeneste navnlig vedrørte lufthavnene Rom-Fiumicino og Milano-Linate, som foretrækkes af luftfartsselskaberne som følge af deres nære beliggenhed ved de pågældende byers centrum, hvilket forklarer, at det for forpligtelsen til offentlig tjeneste er fastsat, at »de mulige ankomst- og afgangstidspunkter taget i betragtning skal mindst 50 % af ruteflyvningerne mellem Sardiniens lufthavne og Rom og Milano gennemføres til og fra henholdsvis Fiumicino og Linate.« (18).
(66)
Den Italienske Republik har fastslået, at det var »objektivt bevist, at lufthavnene Fiumicino for Rom og Linate for Milano var de mest praktiske, bedst betjente og mest attraktive for brugerne, da de lå tættere på og havde bedre forbindelser til centrum i de to byer«. Den har således forklaret, at man »for at sikre en bedre service, der så vidt muligt opfylder brugernes ønsker, har ønsket at undgå, at de luftfartsselskaber, som accepterede forpligtelsen til offentlig tjeneste, frit kunne opgive disse lufthavne til fordel for andre (mindre praktiske og af mindre interesse for brugerne), som indgår i det samme lufthavnssystem.« (19).
(67)
Det ser i øvrigt ud til, at flyvningerne i vintersæsonen kun foregår til lufthavnene Fiumicino og Linate.
(68)
I det foreliggende tilfælde tvivler Kommissionen på, at der er behov for en sådan foranstaltning, som den finder uforholdsmæssig i forhold til de forfulgte mål, dvs. at sikre gode forbindelser til fastlandet og territorial samhørighed. Denne foranstaltning har som direkte effekt, at lejlighedsvise luftfartsselskaber udelukkes, uden at dette berører princippet om forpligtelse til offentlig tjeneste, og bidrager således til, at markedet definitivt lukkes for nye luftfartsselskaber på de mest trafikerede ruter, navnlig i sommersæsonen.
(69)
Den Italienske Republik har dog erkendt, at lufthavnsknudepunktet Malpensa spillede en væsentlig rolle for de internationale forbindelser, mens lufthavnene Ciampino og Bergamo i deres egenskab af interne knudepunkter for lavpris-luftfartsselskaber kunne opfylde fællesskabsprincippet om økonomisk og social samhørighed og for en ø som Sardinien opfylde princippet om territorial samhørighed med alle Europas regioner. Den Italienske Republik har derfor afgivet tilsagn om at ændre dekret nr. 35, så forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke ville omfatte lufthavnene Malpensa, Bergamo og Ciampino (20).
(70)
Kommissionen mener, at Den Italienske Republik med dette tilsagn har bortvejret de tvivlsspørgsmål, der kan rejses, og at en sådan ændring af dekretet i betydelig grad ville begrænse virkningen af de unødige restriktioner, som forpligtelsen til offentlig tjeneste indebar, idet Sardiniens mobilitetsbehov hermed kan dækkes tilfredsstillende, uden at de berørte markeder pålægges uforholdsmæssige restriktioner.
(71)
I betragtning af dette tilsagn fra Den Italienske Republiks side vil Kommissionen ikke videreføre sin analyse af, hvorvidt pålæggelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste for lufthavnssystemerne i Milano og Rom i deres helhed er uforholdsmæssig, idet den dog forbeholder sig ret til om nødigt at vende tilbage til dette aspekt for de nuværende og fremtidige forpligtelser til offentlig tjeneste.
IV. KONKLUSIONER
(72)
På grundlag af oplysningerne fra de italienske myndigheder sætter Kommissionen ikke spørgsmålstegn ved princippet om indførelse af forpligtelse til offentlig tjeneste for ruterne mellem Sardinien og det italienske fastland, som, hvad angår hyppighed, kapacitet og billetpriser, kan vise sig at være nødvendig for at sikre en passende beflyvning af de berørte ruter.
(73)
Kommissionen mener imidlertid, at nogle af de betingelser, der pålægges ved dekret nr. 35 og 36, er unødigt restriktive eller uforholdsmæssige.
(74)
Kommissionen mener, at ethvert luftfartsselskab, som har til hensigt at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), skal kunne beflyve denne rute, uanset hvornår det har til hensigt at påbegynde driften. Fastsættelse af en frist for forelæggelse af ansøgninger med henblik på automatisk at udelukke luftfartsselskaber, der indgiver deres ansøgning efter fristens udløb, er derfor en unødigt restriktiv foranstaltning og uforenelig med forordningen.
(75)
Selv om det kan forekomne berettiget at kræve, at driftsperioden skal være af en vis varighed, mener Kommissionen ifølge proportionalitetsprincippet, at varigheden bør være af rimelig længde, og at den som led i en forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af artikel 4, stk. 1, litra a), ikke bør overskride et år.
(76)
Efter Kommissionens mening er ENAC’s beføjelser til at koordinere luftfartsselskabernes aktiviteter med henblik på at undgå overkapacitet unødigt restriktive og forenelige med forordningen.
(77)
Kommissionen konstaterer, at koblingen af ruterne Olbia-Rom og Olbia-Milano på den ene side og Alghero-Rom og Alghero-Milano på den anden side er unødigt restriktiv og uforenelig med forordningen.
(78)
Kommissionen mener, at anvendelsen af rabatpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien, er uforholdsmæssig og uforenelig med forordningen.
(79)
Kommissionen tvivler på, at det er nødvendigt at pålægge forpligtelse til offentlig tjeneste for lufthavnssystemerne i Rom og Milano i deres helhed, da dette ikke står i rimeligt forhold til de tilstræbte mål, dvs. at sikre gode forbindelser til fastlandet samt territorial samhørighed. Som følge af Den Italienske Republiks tilsagn om at ændre dekret nr. 35, så forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke gælder lufthavnene i Bergamo, Malpensa og Ciampino, indstiller Kommissionen sin analyse af sagen, idet den dog forbeholder sig ret til om nødvendigt at vende tilbage til dette aspekt for de nuværende og fremtidige forpligtelser til offentlig tjeneste -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Den Italienske Republik kan fortsat anvende forpligtelse til offentlig tjeneste ifølge dekret nr. 35 og 36 af 29. december 2005 fra ministeriet for infrastruktur og transport (offentliggjort i Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana den 11.1.2006) for i alt 16 ruter mellem Sardiniens tre lufthavne og en række nationale lufthavne på det italienske fastland, offentliggjort henholdsvis den 24. marts 2006 (dekret nr. 35) og den 21. april 2006 (dekret nr. 36) i Den Europæiske Unions Tidende, i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EØF) nr. 2408/92 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftrummet inden for Fællesskabet, forudsat at følgende betingelser opfyldes:
a)
Ethvert luftfartsselskab, som har til hensigt at påtage sig forpligtelse til offentlig tjeneste, skal kunne beflyve den pågældende rute, uanset hvornår det har bekendtgjort sin intention om at påbegynde driften, og uanset om denne bekendtgørelse er sket i eller efter den periode på 30 dage, der er fastsat i dekreterne.
b)
Luftfartsselskaberne kan ikke som led i forpligtelse til offentlig tjeneste pålægges en driftsperiode på over et år.
c)
De italienske myndigheder skal revurdere behovet for at bevare forpligtelsen til offentlig tjeneste for en rute og omfanget af de forpligtelser, der er pålagt det enkelte luftfartsselskab, så snart et nyt luftfartsselskab påbegynder eller bekendtgør, at det har til hensigt at påbegynde driften af den pågældende rute, og under alle omstændigheder en gang om året.
d)
De italienske myndigheder må ikke forhindre luftfartsselskaber i at de tilbyde tjenester på de pågældende ruter, der med hensyn til hyppighed og kapacitet overskrider de mindstekrav, forpligtelsen til offentlig tjeneste indebærer.
e)
Luftfartsselskaberne må ikke forpligtes til at tilbyde rabatpriser for personer, der er født, men ikke bosiddende i Sardinien.
f)
De italienske myndigheder kan ikke kræve, at et luftfartsselskab kun må beflyve en rute mellem to byer, hvis det også beflyver en anden rute mellem to byer.
2. Den Italienske Republik skal senest den 1. august 2007 meddele Kommissionen de foranstaltninger, den har truffet for at gennemføre denne beslutning.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. april 2007.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 23 päivänä huhtikuuta 2007,
julkisen palvelun velvoitteiden asettamisesta tietyille Sardiniasta ja Sardiniaan liikennöitäville reiteille yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan nojalla
(tiedoksiannettu numerolla K(2007) 1712)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(2007/332/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 (1) ja erityisesti sen 4 artiklan 3 kohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I TOSISEIKAT
(1)
Italian tasavalta toimitti komissiolle 27 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2006 infrastruktuuri- ja liikenneministeriön 29 päivänä joulukuuta 2005 antamat (Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 julkaistut) asetukset nro 35 ja 36, jäljempänä ’asetukset nro 35 ja 36’, joissa asetetaan julkisen palvelun velvoite yhteensä 16:lle Sardinian kolmen lentoaseman ja usean Manner-Italian kansallisen lentoaseman väliselle reitille. Lisäksi Italian tasavalta pyysi komissiota julkaisemaan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille annetun asetuksen (ETY) N:o 2408/92, jäljempänä ’asetus’, 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti.
(2)
Italian tasavalta täsmensi 28 päivänä helmikuuta 2006 päivätyssä kirjeessään, että:
-
asetusta nro 36 oli muutettu 8 päivänä helmikuuta 2006 annetulla asetuksella, joka koskee vuorotiheyksiä, aikatauluja ja matkustajapaikkoja reitillä Cagliari-Torino,
-
se pyysi julkaisemaan Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa myös ilmoituksen, jossa todetaan, että jos 30 päivän kuluessa tämän tarjouspyynnön julkaisemisesta yksikään lentoliikenteen harjoittaja ei ole ilmoittanut aloittavansa säännöllistä lentoliikennettä kullakin asetuksessa nro 36 säädetyllä reitillä julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti ja rahallista korvausta vaatimatta, Italia voi asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä menettelyä noudattaen rajoittaa pääsyn tälle reitille koskemaan vain yhtä lentoliikenteen harjoittajaa ja myöntää tarjouskilpailun perusteella oikeuden tällaisen liikenteen harjoittamiseen edellä mainitun asetuksen säännösten mukaisesti.
(3)
Komissio julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä maaliskuuta 2006 tiedonannon asetuksessa nro 35 asetetuista julkisen palvelun velvollisuuksista (2) seuraavilla kuudella reitillä:
-
Alghero-Rooma ja Rooma-Alghero
-
Alghero-Milano ja Milano-Alghero
-
Cagliari-Rooma ja Rooma-Cagliari
-
Cagliari-Milano ja Milano-Cagliari
-
Olbia-Rooma ja Rooma-Olbia
-
Olbia-Milano ja Milano-Olbia.
(4)
Komissio julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä21 päivänä huhtikuuta 2006 tiedonannon asetuksessa nro 36 asetetuista julkisen palvelun velvollisuuksista (3) seuraavilla kymmenellä reitillä:
-
Alghero-Bologna ja Bologna-Alghero
-
Alghero-Torino ja Torino-Alghero
-
Cagliari-Bologna ja Bologna-Cagliari
-
Cagliari-Firenze ja Firenze-Cagliari
-
Cagliari-Torino ja Torino-Cagliari
-
Cagliari-Verona ja Verona-Cagliari
-
Cagliari-Napoli ja Napoli-Cagliari
-
Cagliari-Palermo ja Palermo-Cagliari
-
Olbia-Bologna ja Bologna-Olbia
-
Olbia-Verona ja Verona-Olbia.
(5)
Komissio julkaisi Euroopan unionin virallisessa lehdessä22 päivänä huhtikuuta 2006 tiedotteen Italian esittämästä tarjouskilpailusta, joka koskee asetuksessa nro 36 asetettuja julkisen palvelun velvollisuuksia. Tiedotteessa todetaan, että Italian tasavalta aikoo kunkin asetuksessa tarkoitetun kymmenen reitin osalta soveltaa asetuksen (EY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädettyä menettelyä, jos yksikään lentoliikenteen harjoittaja ei täytä julkisen palvelun velvoitteita kyseisillä reiteillä (4).
(6)
Maaliskuun 24 päivänä ja huhtikuun 21 päivänä 2006 julkaistujen julkisen palvelun velvoitteiden pääpiirteet ovat seuraavat:
-
Reitit Alghero-Rooma ja Alghero-Milano (yhdessä) sekä Olbia-Rooma ja Olbia-Milano (yhdessä) muodostavat kumpikin yhden kokonaisuuden, joka asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien on hyväksyttävä täydellisesti ja kokonaan vaatimatta minkäänlaista korvausta. Reitit Cagliari-Rooma ja Cagliari-Milano on sitä vastoin hyväksyttävä erillisinä kokonaisuuksina vaatimatta minkäänlaista korvausta.
-
Asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien on hyväksyttävä kaikki 21 päivänä huhtikuuta 2006 annetussa ilmoituksessa julkaistut kymmenen reittiä ja niille kullekin asetettu julkisen palvelun velvoite täydellisesti ja kokonaan.
-
Lentoliikenteen harjoittajan, joka hyväksyy julkisen palvelun velvoitteet, on taattava palvelun yhtäjaksoinen jatkuvuus vähintään 36 kuukauden ajan, eikä se voi keskeyttää palvelun harjoittamista ilman ennakkoilmoitusta, joka on toimitettava Italian ilmailulaitokselle (ENAC) ja Sardinian autonomisen alueen viranomaisille vähintään kuusi kuukautta aikaisemmin.
-
Jokaisen yksittäisen lentoliikenteen harjoittajan (tai pääasiallisen lentoliikenteen harjoittajan), joka hyväksyy julkisen palvelun velvoitteen, on annettava vakuus, jolla taataan palvelun asianmukainen suorittaminen ja jatkuminen. Vakuuden määrän on oltava vähintään viisi prosenttia ENACin arvioimasta kokonaisliikevaihdosta kullekin reittiyhdistelmälle suunnitellussa lentoliikenteessä. Vakuus maksetaan ENACille, joka käyttää sen julkisen palvelun velvoitteiden jatkumisen varmistamiseen siinä tapauksessa, että lentoliikenteen harjoittaja jättää velvoitteensa hoitamatta ilman perusteltua syytä, ja se muodostuu 50-prosenttisesti ”first demand”-tyyppisestä pankkitakuusta ja 50-prosenttisesti vakuutuksesta.
-
Jotta voidaan estää liikakapasiteetti, joka saattaisi aiheutua siitä, että useampi lentoliikenteen harjoittaja liikennöi reittiä, jolle velvoite on asetettu, ja ottaen huomioon kyseisten lentoasemien infrastruktuureihin liittyvät rajoitukset ja olosuhteet, ENAC vastaa yleisen edun nimissä - Sardinian autonomista aluetta kuultuaan - julkisen palvelun velvoitteen hyväksyvien lentoliikenteen harjoittajien toimintaohjelmien mukauttamisesta siten, että ne ovat täysin sopusoinnussa julkisen palvelun velvoitteissa liikenteelle asetettujen vaatimusten kanssa. Tämän on perustuttava reittien ja lentojen määrien tasapuoliseen jakamiseen asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien kesken kyseisillä reiteillä (tai reittiyhdistelmissä) kahden edellisen vuoden aikana todettujen liikennemäärien perusteella.
-
Lentojen vähimmäismäärät, aikataulut ja tarjottava kapasiteetti määritellään 24 päivänä maaliskuuta 2006 ja 21 päivänä huhtikuuta 2006 annettujen tiedonantojen kohdassa 2 ”JULKISEN PALVELUN VELVOITTEET”.
-
Käytettävien ilma-alusten vähimmäiskapasiteetti määritellään tiedonantojen kohdassa 3 ”REITEILLÄ KÄYTETTÄVIEN ILMA-ALUSTEN TYYPPI”.
-
Lentolippujen hinnoittelurakenne kaikilla kyseisillä reiteillä määritellään tiedonantojen kohdassa 4 ”HINNAT”. Edullisten erikoishintojen osalta molempien tiedonantojen kohdassa 4.8 täsmennetään, että kyseisillä reiteillä liikennöivillä lentoliikenteen harjoittajilla on lakisääteinen velvollisuus soveltaa edullisia erikoishintoja (jotka on määritelty kohdassa 4 ”HINNAT”) ainakin Sardiniassa syntyneisiin henkilöihin, vaikka heidän asuinpaikkansa olisikin Sardinian ulkopuolella.
-
Komissiolle 29 päivänä joulukuuta 2005 lähetetyn ja Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 julkaistun asetuksen nro 35 mukaan kyseisiä reittejä koskeva velvoite alkaa 31 päivänä maaliskuuta 2006 ja päättyy 30 päivänä maaliskuuta 2009. Italian viranomaiset ilmoittivat 28 päivänä helmikuuta 2006 komissiolle kuitenkin 23 päivänä helmikuuta 2006 annetusta asetuksesta (Italian pysyvän edustuston kirje nro 2321), jolla nämä päivämäärät muutetaan 2 päiväksi toukokuuta 2006 ja 1 päiväksi toukokuuta 2009. Nämä päivämäärät on julkaistu 24 päivänä maaliskuuta 2006Euroopan unionin virallisessa lehdessä.
-
Italian tasavalta ilmoittaa komissiolle 29 päivänä joulukuuta 2005 lähetetyn, Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 ja Euroopan unionin virallisessa lehdessä21 päivänä huhtikuuta 2006 julkaistun asetuksen nro 36 mukaan, että kyseisiä reittejä koskevien julkisen palvelun velvoitteiden alkamis- ja päättymispäivä vahvistetaan myöhemmin. Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistussa ilmoituksessa ei sen vuoksi asetettu velvoitteelle lopullisia alkamis- ja päättymispäiviä.
-
Lentoliikenteen harjoittajien, joiden aikomuksena on hyväksyä julkisen palvelun velvoite, on esitettävä 30 päivän kuluessa siitä, kun velvoitteen käyttöönottoa käsittelevä ilmoitus on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, virallinen hyväksyntä Italian toimivaltaiselle viranomaiselle.
(7)
Ennen tämän päätöksen kohteena olevien julkisen palvelun velvoitteiden asettamista Italian tasavalta oli 1 päivänä elokuuta ja 21 päivänä joulukuuta 2000 annetuilla asetuksilla asettanut julkisen palvelun velvoitteen kuudelle reitille Sardinian sekä Rooman ja Milanon lentoasemien välillä. Nämä velvoitteet julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä7 päivänä lokakuuta 2000 (5). Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti kyseisistä reiteistä järjestettiin tarjouskilpailu sellaisten liikenteenharjoittajien valitsemiseksi, jotka saisivat yksinoikeuden reiteillä ja joille maksettaisiin liikennöinnistä korvausta (6).
(8)
Julkisen palvelun velvoitteen mukaista liikennettä valittiin hoitamaan seuraavat lentoliikenteen harjoittajat:
-
Alitalia reitillä Cagliari-Rooma
-
Air One reiteillä Cagliari-Milano, Alghero-Milano ja Alghero-Rooma
-
Meridiana reiteillä Olbia-Rooma ja Olbia-Milano.
(9)
Tämä liikennöintijärjestely muutettiin julkisen palvelun velvoitteilla, jotka asetettiin 8 päivänä marraskuuta 2004 annetulla Italian asetuksella ja julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä10 päivänä joulukuuta 2004 (7). Lazion alueellisen hallinto-oikeuden tehtyä 17 päivänä maaliskuuta 2005 päätöksen, jolla 8 päivänä marraskuuta 2004 annettu asetus kumottiin osittain, Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle ”lakkauttaneensa” kyseiset velvoitteet. Tätä koskeva ilmoitus julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä1 päivänä heinäkuuta 2005 (8). Italian viranomaiset ilmoittivat 6 päivänä joulukuuta 2005 komissiolle, että 8 päivänä marraskuuta 2004 annettu asetus oli kumottu 15 päivästä marraskuuta 2004 alkaen.
II MENETTELY
(10)
Komissio lähetti Italian tasavallalle 9 päivänä maaliskuuta 2006 kirjeen (rekisteröity numerolla 204756), jossa se ilmaisi huolensa asetuksilla nro 35 ja 36 asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden suhteen. Se pyysi tarkempia tietoja niiden täytäntöönpanon syistä ja yksityiskohdista. Italian tasavalta vastasi ensin 22 päivänä maaliskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, jonka liitteenä oli vastausluonnos, ja sen jälkeen 4 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(11)
Komissio lähetti ENACille 27 päivänä huhtikuuta 2006 kirjeen, jossa pyydettiin tarkennuksia ja tiedusteltiin julkisen palvelun velvoitteiden nykyisestä toiminnasta ennen uusien velvoitteiden voimaantuloa.
(12)
ENAC vastasi 9 päivänä toukokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, jossa se vahvisti, että julkisen palvelun velvoitteiden järjestelmä, jota sovelletaan Sardinian sekä Rooman ja Milanon välisillä reiteillä 2 päivään toukokuuta 2006 asti, on vuoden 2000 järjestelmä, joka on edelleen voimassa, koska vuoden 2004 asetus, jolla järjestelmää aiottiin muuttaa, oli kumottu. Asetuksessa nro 35 säädettyä uutta järjestelmää sovelletaan 2 päivästä toukokuuta 2006. Lisäksi vastauksessa selitettiin, että julkisen palvelun velvoitteet kattavat Milanon lentoasemajärjestelmän kokonaisuudessaan, kuten vuonna 2000 julkaistussa ilmoituksessa esitetään.
(13)
Italian tasavalta vastasi 4 päivänä elokuuta 2006 uudestaan komission 9 päivänä maaliskuuta lähettämään kirjeeseen ja antoi joitakin täydentäviä tietoja, jotka eivät kuitenkaan olleet uusia tai merkityksellisiä.
(14)
Komissio teki 1 päivänä elokuuta 2006 omasta aloitteestaan päätöksen käynnistää asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetty selvitys (9). Tämä päätös on annettu tiedoksi Italian tasavallalle 1 päivänä elokuuta 2006 (asiakirjan numero K(2006) 3516). Samassa päätöksessä komissio pyysi Italian viranomaisia vastaamaan kuukauden kuluessa näille esittämiinsä useisiin kysymyksiin.
(15)
Italian viranomaiset vastasivat pyyntöön 31 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Vastaus kattoi suuren osan esitetyistä kysymyksistä.
(16)
Komissio lähetti kuitenkin Italian pysyvälle edustustolle 2 päivänä lokakuuta 2006 kirjeen, jossa pyydettiin täydentäviä tietoja.
(17)
Italian tasavalta toimitti 6 päivänä lokakuuta 2006 pitkän vastauksen, joka sisälsi useita vastauksia komission täydentäviin kysymyksiin.
(18)
Komission (yksikön TREN.F.1) ja Italian viranomaisten (liikenneministeriö, pysyvä edustusto, Sardinian aluehallitus ja ENAC) välinen kokous pidettiin Brysselissä 17 päivänä lokakuuta 2006.
(19)
Kokouksessa annetuissa vastauksissa todettiin erityisesti, että seuraavia reittejä liikennöitiin jo nyt asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti:
-
Olbia-Rooma: Meridiana
-
Olbia-Milano: Meridiana
-
Alghero-Rooma: Air One
-
Alghero-Milano: Air One
-
Cagliari-Rooma: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Milano: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Bologna: Meridiana
-
Cagliari-Torino: Meridiana
-
Cagliari-Verona: Meridiana
-
Olbia-Bologna: Meridiana.
Yksikään yhtiö ei ole sitä vastoin suostunut liikennöimään lopuilla kuudella reitillä asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn järjestelyn mukaisesti. Italian tasavalta aikoo sen vuoksi järjestää 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisen tarjouskilpailun. Seuraavat yhtiöt on valittu osallistumaan tarjouskilpailuun:
-
Olbia-Verona: Meridiana
-
Alghero-Bologna: Air One
-
Alghero-Torino: Air One
-
Cagliari-Firenze: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Napoli: Air One ja Meridiana
-
Cagliari-Palermo: Air One ja Meridiana (10).
Italian tasavalta selitti kuitenkin, ettei se ollut vielä jakanut näitä reittejä käynnissä olevan komission selvityksen vuoksi.
III ANALYYSI
1. Oikeudellinen kehys
(20)
Julkisen palvelun velvoitetta koskevat säännöt vahvistetaan asetuksessa (ETY) N:o 2408/92, jossa määritellään palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamiseen liittyvät edellytykset ilmailualalla.
(21)
Julkisen palvelun velvoite voidaan nähdä poikkeuksena asetuksessa lausuttuun periaatteeseen, jonka mukaan ”jollei tässä asetuksessa toisin säädetä, jäsenvaltioiden on sallittava yhteisössä toimivien lentoliikenteen harjoittajien käyttää liikenneoikeuksia yhteisön sisäisillä reiteillä” (11).
(22)
Julkisen palvelun velvoitteen asettamisen edellytykset on määritelty asetuksen 4 artiklassa. Niitä tulkitaan tiukasti ja noudattaen syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita. Velvoitteelle on esitettävä riittävät perustelut mainitussa artiklassa esitettyjen edellytysten mukaisesti.
(23)
Julkisen palvelun velvoitetta koskevien sääntöjen mukaisesti ”jäsenvaltio voi alueellaan asettaa tällaisen velvoitteen syrjäistä tai kehitysaluetta palvelevalle lentoasemalle suuntautuvalle säännölliselle lentoliikenteelle, tai kyseisen jäsenvaltion alueella sijaitsevalle alueelliselle lentoasemalle suuntautuvalle harvaan liikennöitävälle reitille, jos näiden reittien katsotaan olevan ehdottoman välttämättömiä sen alueen talouskehitykselle, jolla lentoasema sijaitsee, siltä osin kuin tämä on tarpeen sen varmistamiseksi, että kyseisellä reitillä voidaan tarjota asianmukainen palvelu, joka täyttää jatkuvuutta, säännöllisyyttä, kapasiteettia ja hintoja koskevat vahvistetut vaatimukset, joita liikenteenharjoittaja ei täyttäisi, mikäli se ottaisi huomioon ainoastaan kaupallisen edun” (12).
(24)
Jäsenvaltiot arvioivat lentoliikenteen riittävyyden ottamalla huomioon erityisesti ”yleisen edun, mahdollisuuden käyttää muita liikennemuotoja, muiden liikennemuotojen edellytykset vastata kyseessä oleviin liikennetarpeisiin sekä kyseistä reittiä liikennöivien tai sillä liikennöintiä aikovien lentoliikenteen harjoittajien toiminnan kokonaisvaikutuksen” (13).
(25)
Asetuksen 4 artiklassa säädetään kaksivaiheisesta mekanismista: ensimmäisessä vaiheessa (4 artiklan 1 kohdan a alakohta) asianomainen jäsenvaltio asettaa julkisen palvelun velvoitteen yhdelle tai useammalle reitille, joka pysyy avoimena kaikille yhteisön liikenteenharjoittajille, ja tällöin ainoan rajoitteen muodostaa edellä mainitun velvoitteen noudattaminen. Jos yksikään lentoliikenteen harjoittaja ei ilmoita halukkuuttaan aloittaa säännöllistä lentoliikennettä reitillä, jolle on asetettu julkisen palvelun velvoite, kyseinen jäsenvaltio voi edetä toiseen vaiheeseen (4 artiklan 1 kohdan d alakohta), jossa se saa rajoittaa reitille pääsyn vain yhteen lentoliikenteen harjoittajaan enintään kolmen vuoden ajaksi, minkä jälkeen sopimus on uusittavissa. Tämä liikenteenharjoittaja valitaan yhteisön laajuisen tarjouskilpailun perusteella. Valitulle liikenteenharjoittajalle voidaan siis suorittaa taloudellista korvausta julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä.
(26)
Asetuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolla on joko jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan tehdyn selvityksen jälkeen valtuudet päättää, voidaanko julkisen palvelun velvoitteen soveltamista edelleen jatkaa. Komission päätös annetaan tiedoksi neuvostolle ja jäsenvaltioille.
2. Kelpuutettavien reittien tyyppi
(27)
Italian tasavalta on perustellut julkisen palvelun velvoitteiden asettamista tarpeella kehittää Sardiniaa, jonka saariasemasta aiheutuu sille haittoja.
(28)
Sardinian autonomisen alueen hallitus on lisäksi sitoutunut edistämään alueen asukkaiden liikkuvuutta. Sardinian ja Manner-Italian välisiä reittejä ei liikennöidä säännöllisesti läpi vuoden, vaikka liikkuvuusperiaatetta olisi voitava soveltaa Sardinian asukkaisiin jatkuvasti koko vuoden ajan. Italian tasavalta korostaa lisäksi, että Sardinian eri lentoasemien väliset etäisyydet ovat suuret niin kilometreissä kuin ajassa mitattuna, sillä kyseisen alueen infrastruktuurissa on puutteita. Juuri näillä seikoilla Italia perustelee sitä, miksi julkisen palvelun velvoitteiden olisi katettava kaikki kolme Sardinian lentokenttää.
(29)
Komissio arvioi, että Sardiniaa voidaan pitää syrjäisenä alueena sen saariaseman vuoksi ja koska muita todellisia vaihtoehtoisia liikennemuotoja ei ole olemassa.
(30)
Monet asiakirjat todistavat myös Sardinian alikehittyneisyydestä muihin Italian alueisiin verrattuna: Sardinian eristyneisyys ja sen pieni väestö, jota voimakas muuttoliike pienentää entisestään, selittävät, miksi tämä saari on Mezzogiornon alueiden tavoin jäänyt talouskehityksessä muista jälkeen.
(31)
Komission analyysissä ei käytettävissä olevien tietojen perusteella voida kyseenalaistaa Italian viranomaisten korostamaa asianomaisten reittien välttämättömyyttä.
3. Julkisen palvelun velvoitteiden riittävyys
3.1 Yleisiä huomioita
(32)
Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat asettaa julkisen palvelun velvoitteen ainoastaan ”siltä osin kuin se on tarpeen sen varmistamiseksi, että kyseisellä reitillä voidaan tarjota asianmukainen palvelu, joka täyttää jatkuvuutta, säännöllisyyttä, kapasiteettia ja hintoja koskevat vahvistetut vaatimukset, joita liikenteenharjoittaja ei täyttäisi, mikäli se ottaisi huomioon ainoastaan liiketaloudellisen edun”.
(33)
Palvelujen riittävyyttä arvioidaan ottaen huomioon seuraavat asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa esitetyt kriteerit:
-
yleinen etu,
-
mahdollisuus käyttää muita liikennemuotoja varsinkin saaristoalueella sekä se, kuinka hyvin nämä liikennemuodot vastaavat kyseessä olevia liikennetarpeita;
-
ne lentoliikenteen kuljetusmaksut ja -ehdot, joita käyttäjille voidaan tarjota,
-
kyseistä reittiä liikennöivien tai sillä liikennöintiä aikovien lentoliikenteen harjoittajien toiminnan kokonaisvaikutus.
(34)
Lisäksi julkisen palvelun velvoitteen on oltava oikeasuhteisuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden mukainen (ks. esimerkiksi yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) ym. vastaan Administración General del Estado, 20.2.2001 antama tuomio (Kok. 2001, s. I-01271)).
(35)
Tässä tapauksessa komissio katsoo Italian viranomaisten toimittamien tietojen perusteella, että julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen vuorotiheyksien ja matkustajapaikkojen sekä hintojen osalta voi olla tarpeen riittävien palvelujen takaamiseksi kyseisillä reiteillä.
(36)
Komissio katsoo kuitenkin, että eräät asetuksissa nro 35 ja 36 asetetut edellytykset ovat tarpeettoman rajoittavia tai suhteettomia.
3.2 Vaatimus esittää julkisen palvelun velvoitteiden hyväksyntä 30 päivän kuluessa
(37)
Asetuksissa nro 35 ja 36 säädettyjen julkisen palvelun velvoitteiden 8 kohdassa todetaan, että ”lentoliikenteen harjoittajien, jotka aikovat hyväksyä tässä asiakirjassa olevat julkisen palvelun velvoitteet, on 30 päivän kuluessa kyseisiä julkisen palvelun velvoitteita koskevan komission tiedonannon julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä esitettävä ENACille virallinen hyväksymisilmoituksensa”. Tämä velvollisuus on jopa peruste sellaisen liikenteenharjoittajan hylkäämiseksi, joka on esittänyt hyväksyntänsä päivän ”liian myöhään”. Näin ollen liikenteenharjoittaja, joka ei esitä hyväksyntäänsä kaikille julkisen palvelun velvoitteiden edellytyksille mainitussa määräajassa, saatetaan hylätä koko kaudeksi.
(38)
Komissio katsoo, että tällä vaatimuksella ei ole asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti mitään oikeusperustaa ja että se on tarpeettoman rajoittava. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa reiteille pääsevien liikenteenharjoittajien lukumäärää, vaan ne voivat ainoastaan asettaa yleisen julkisen palvelun velvoitteen, jota voidaan soveltaa kaikkiin liikenteenharjoittajiin, jotka liikennöivät tai aikovat liikennöidä kyseisillä reiteillä. Liikenteenharjoittajien lukumäärää voidaan tällä tavoin rajoittaa ainoastaan 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla.
(39)
Näin ollen minkä tahansa liikenteenharjoittajan, joka aikoo noudattaa asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti asetettuja julkisen palvelun velvoitteita, on voitava liikennöidä kyseisellä reitillä riippumatta ajankohdasta, jona liikenteenharjoittaja aikoo aloittaa palvelujensa tarjonnan. Jos yksikään liikenteenharjoittaja ei ole tiettyyn päivämäärään mennessä aloittanut tietyllä reitillä säännöllistä lentoliikennettä 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti, jäsenvaltio saa 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisesti rajoittaa liikenteenharjoittajien pääsyä tälle reitille. Jos yksi tai useampi toimija on kuitenkin aloittanut liikennöinnin määräajassa, jäsenvaltio ei voi sulkea tältä reitiltä pois muita liikenteenharjoittajia, jotka ilmaisevat aikovansa liikennöidä reitillä milloin tahansa määräajan jälkeen. Uusien toimijoiden mukaantulo voi kuitenkin edellyttää mukautuksia kullekin liikenteenharjoittajalle asetettuihin julkisen palvelun velvoitteisiin. (ks. jäljempänä oleva kohta 3.4).
3.3 Vaatimus liikennöidä reittiä kolmen vuoden ajan
(40)
Asetuksissa nro 35 ja 36 säädettyjen julkisen palvelun velvoitteiden 5 kohdassa todetaan, että ”asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti lentoliikenteen harjoittajan, joka hyväksyy julkisen palvelun velvoitteet, on taattava palvelun yhtäjaksoinen jatkuvuus vähintään 36 kuukauden ajan, eikä se voi keskeyttää palvelun harjoittamista ilman ennakkoilmoitusta, joka on toimitettava Italian ilmailulaitokselle (ENAC) ja Sardinian autonomisen alueen viranomaisille vähintään kuusi kuukautta aikaisemmin”.
(41)
Vähimmäisliikennöintiajan vaatimus on tarkasteltavana olevassa tapauksessa yhdenmukainen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan kanssa, jossa säädetään, että ”jos riittävää ja jatkuvaa lentoliikennettä ei voida taata muilla liikennemuodoilla, asianomaiset jäsenvaltiot voivat sisällyttää julkisten palvelujen velvoitteeseen vaatimuksen, että lentoliikenteen harjoittajat, jotka aikovat liikennöidä tiettyä reittiä, antavat takeet siitä, että ne liikennöivät tätä reittiä tietyn, julkisten palvelujen velvoitteen muiden ehtojen mukaisesti täsmennettävän ajan”. Komissio arvioi, että koska Sardinia on kaukana mantereelta sijaitseva saari, vaihtoehtoista riittävää liikennettä ei voida taata muilla liikennemuodoilla.
(42)
Komissio katsoo kuitenkin, että asetuksissa nro 35 ja 36 liikennöinnille asetettu kolmen vuoden vähimmäiskesto on ylimitoitettu ja suhteeton.
(43)
Komissio voi ymmärtää tarpeen taata liikenteen jatkuvuus ja saada liikenteenharjoittajilta sitoumus tietyn ajan jatkuvaan liikennöintiin. Kuten edellä todetaan, ei ole kuitenkaan julkisen palvelun velvoitteiden täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten tehtävä estää mahdollisia ehdokkaita tarjoamasta palvelujaan: julkisen palvelun velvoitteet, joihin ei liity yksinoikeuksia eikä korvauksia, eivät saa missään tapauksessa johtaa markkinoiden lopulliseen tai pitkäaikaiseen sulkemiseen.
(44)
Reiteille, joiden liikennöinti vaihtelee voimakkaasti vuodenajasta riippuen, voi olla oikeutettua asettaa velvoitteita vuoden tiettyinä jaksoina. Tällaisilla reiteillä toimivat liikenteenharjoittajat saattavat nimittäin usein rajoittaa tai keskittää tarjontansa viikoille, joiden aikana liikennöintitiheys on riittävä palvelun kannattavuuden takaamiseksi, ja luopua liikennöinnistä vuoden muina jaksoina. Komissio katsoo kuitenkin, että tällaisissa olosuhteissa ajanjakso, jonka aikana on taattava jatkuva liikennöinti 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyn julkisen palvelun velvoitteita koskevan järjestelyn avulla, voisi suhteellisuusperiaatteen mukaisesti olla enintään yksi vuosi.
(45)
Lisäksi komissio on sitä mieltä, että tämän ajanjakson kesto ei estä julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisesta vastaavaa viranomaista tekemästä säännöllistä uudelleenarviota liikennöinnin riittävyydestä. Kuten jäljempänä mainitaan, tällainen tarkastelu olisi joka tapauksessa toteutettava, kun uusi liikennöijä aloittaa toimintansa tai on aloittamassa toimintaansa asianomaisella reitillä.
3.4 Reittien ja lentojen määrien jakaminen ENACin toimesta
(46)
Asetusten nro 35 ja 36 kohdassa 1.6 säädetään seuraavaa: ”Jotta voidaan estää liikakapasiteetti, joka saattaisi aiheutua siitä, että useampi lentoliikenteen harjoittaja liikennöi samaa reittiä, ja ottaen huomioon kyseisten lentoasemien infrastruktuureihin liittyvät rajoitukset ja paineet, ENAC vastaa yhteisen edun nimissä - Sardinian autonomista aluetta kuultuaan - asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien toimintaohjelmien mukauttamisesta siten, että ne ovat täysin sopusoinnussa julkisen palvelun velvoitteissa liikenteelle asetettujen vaatimusten kanssa. Tämän on perustuttava reittien ja lentojen määrien tasapuoliseen jakamiseen asianomaisten lentoliikenteen harjoittajien kesken kyseisillä reiteillä (tai reittiyhdistelmissä) kahden edellisen vuoden aikana todettujen liikennemäärien perusteella”.
(47)
Näiden valtuuksien nojalla ENAC voi sovitella ja edistää samalla reitillä liikennöivien useiden yhtiöiden välillä tehtävää sopimusta. Sardinian tapauksessa ENAC on toiminut valvojana tietyistä reiteistä kiinnostuneiden liikennöijien välisissä kokouksissa ja määritellyt näiden kanssa sen, miten liikenne jaetaan.
(48)
Italian tasavalta puolustaa ENACin väliintulo-oikeutta, jolla Italian mukaan varmistetaan palvelun jatkuvuus ja suojataan julkisen palvelun velvoitteet sellaisiin toimijoihin liittyviltä riskeiltä, jotka saattavat olla vähemmän kiinnostuneita hyväksymään julkisen palvelun velvoitteet korvauksetta ja lopettavat yhtäkkiä liikennöinnin. Italia viittaa erityisesti Lazion alueellisen hallinto-oikeuden 17 päivänä maaliskuuta 2005 antamaan tuomioon, jonka mukaan oli ”täysin laillista, että vuoden 2004 asetuksessa määritellään skenaario, jossa kaikilla julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvilla reiteillä toimii useita itsenäisiä keskenään kilpailevia liikenteenharjoittajia. Tällaisesta mahdollisuudesta on kuitenkin ilmoitettava selkeästi ja määriteltävä ennakolta objektiivinen vähimmäiskriteeri sille, miten lähtö- ja saapumisajat jaetaan suhteessa julkisen palvelun velvoitteen mahdollisesti hyväksyneiden liikenteenharjoittajien lukumäärään (yksi, kaksi tai useampi), jotta vältettäisiin tarjonnan haitallinen liikakapasiteetti ja erityisesti, jotta lähtö- ja saapumisaikojen jakaminen ei johtaisi liikennöinnin mielivaltaiseen aloittamiseen ja sen tosiasialliseen yksinoikeudellisuuteen, jotka asetuksessa nimenomaisesti kielletään” (14).
(49)
Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetetuissa julkisen palvelun velvoitteissa on otettava huomioon kaikki liikenteenharjoittajat, jotka liikennöivät tai aikovat liikennöidä asianomaisella reitillä. Tämä vahvistetaan 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, jossa säädetään, että ”jäsenvaltiot arvioivat lentoliikenteen riittävyyden ottamalla huomioon kyseistä reittiä liikennöivien tai sillä liikennöintiä aikovien lentoliikenteen harjoittajien toiminnan kokonaisvaikutuksen”.
(50)
Komissio katsoo, että tätä periaatetta ei pitäisi noudattaa ainoastaan julkisen palvelun velvoitteen asettamishetkellä vaan koko velvoitteen keston ajan. Näin ollen aina kun uusi liikenteenharjoittaja aloittaa tai on aloittamassa toimintaansa kyseisellä reitillä, kullekin toimijalle julkisen palvelun velvoitteella määrättyjen matkustajapaikkojen ja vuorotiheyksien tasoa olisi mukautettava siten, että kullakin reitillä tarjottavien matkustajapaikkojen ja vuorotiheyksien kokonaismäärä ei ylitä sitä, mikä on ehdottoman tarpeen riittävän palvelun tarjoamiseksi.
(51)
Liikenteenharjoittajien ei asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden yhteydessä edellytetä sitoutuvan toimijakohtaisesti takaamaan lentojen tai matkustajapaikkojen määrää, vaan kaikki toimijat voivat yhdessä varmistaa kyseisen vähimmäispalvelun tarjonnan.
(52)
Komissio myöntää, että julkisen palvelun velvoitteista vastaavan viranomaisen voi olla tarpeen varmistua, että lentojen ja matkustajapaikkojen taso täyttää julkisen palvelun velvoitteet. Viranomaisen ei kuitenkaan pidä missään tapauksessa rajoittaa kyseisten liikenteenharjoittajien mahdollisuutta tarjota halutessaan palveluja, jotka ylittävät julkisen palvelun velvoitteissa vaaditun kapasiteetin tai vuorotiheyden, sillä viimeksi mainitut voivat olla ainoastaan vähimmäisvelvollisuuksia. Näin ollen voidaan todeta, että sikäli kuin ENACin noudattamien sääntöjen tarkoituksena on estää liikenteenharjoittajaa tarjoamasta ylimääräisiä palveluja, ne ovat tarpeettoman rajoittavia ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(53)
Tältä osin komissio pitää myönteisenä sitä, että Italian tasavalta vahvisti 15 päivänä marraskuuta 2006 päivätyssä kirjeessään laativansa tilanteesta vuosittaisia uudelleenarvioita ja arvioivansa sellaisten toimijoiden mahdollisesti esittämiä pyyntöjä, jotka olisivat valmiita liikennöimään julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvilla reiteillä (15). Komissio panee merkille Italian tasavallan vahvistaneen, että ”mikään ei estä jäsenvaltiota tarkastamasta (myös julkisen palvelun velvoitteiden soveltamiskaudella) julkisen palvelun velvoitteiden riittävyyttä ja tarvetta sekä muuttamasta tai peruuttamasta niitä, ellei niiden hyödyllisyyttä tai lainmukaisuutta tunnusteta myöhemmin” (16).
3.5 Reittien Alghero-Rooma ja Alghero-Milano sekä reittien Olbia-Rooma ja Olbia-Milano yhdistäminen
(54)
Italian tasavalta perustelee reittien Alghero-Rooma ja Alghero-Milano sekä reittien Olbia-Rooma ja Olbia-Milano yhdistämistä kyseisten reittien liikennöinnin keskinäisellä täydentävyydellä ja riippuvuudella. Italian viranomaiset katsovat, että liikenne on kyseisillä reiteillä vuoden kahdella kolmanneksella puolueettomasti tarkasteltuna vähäistä liikenteen erittäin suurten kausivaihteluiden vuoksi. Koska kyseisille reiteille ei ole vahvistettu mitään taloudellisia korvauksia, viranomaisten vastuulla olisi varmistaa, että liikenteenharjoittajien toiminta näillä reiteillä jatkuu, vaikkei se olekaan taloudellisesti kannattavaa. Tavoitteena on saada aikaan ”toiminnallisen keskinäisriippuvuuden myönteisiä vaikutuksia”, jotka mahdollistavat ”ilma-alusten rotaation talvisaikaan kysynnän vähyyden vuoksi” samalla kun ”reittien yhdistäminen lisää liikenteenharjoittajien kiinnostusta näillä reiteillä liikennöimiseen”. Italian tasavalta toteaa lisäksi, että kesäkauden kysyntään voitaisiin vastata paremmin useiden reittien yhdistetyn liikennöinnin avulla. Italian tasavalta väittää, että asetuksessa itsessään tarjotaan mahdollisuus yhdistää reittejä kysynnän vaihtelun mukaan esimerkiksi saman viikon aikana. Reittejä yhdistämällä voitaisiin siis hillitä kustannuksia ja optimoida kapasiteetti ja vastata samalla paremmin kuluttajien vaatimuksiin. Reittien yhdistäminen ei näin ollen rajoittaisi markkinoita vaan päinvastoin houkuttaisi useampia toimijoita liikennöimään kyseisillä reiteillä.
(55)
Komissio arvioi, että reittien yhdistäminen ei ole yhdenmukaista asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a, b ja c alakohdan kanssa. Kyseisissä säännöksissä vahvistetuissa julkisen palvelun velvoitteiden kelpoisuutta ja riittävyyttä koskevissa perusteissa viitataankin nimenomaisesti yhteen ”reittiin” eikä kertaakaan reittien yhdistämiseen. Tästä on pääteltävä, että kutakin kyseisistä perusteista on arvioitava erikseen suhteessa kuhunkin yksittäiseen reittiin.
(56)
Tämä tulkinta noudattaa myös suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia. Reittien yhdistäminen antaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden asettaa julkisen palvelun velvoitteita reiteille, joilla niitä ei tarvita riittävän liikennöinnin varmistamiseksi. Reittien yhdistämismahdollisuuteen viitataan näin ollen vain 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa, jossa mainitaan, että julkisen tarjouskilpailun perusteella myönnetään oikeus harjoittaa tällaista liikennettä ”yhdellä tai useammalla reitillä”. Tämä nimenomainen 4 artiklan 1 kohdan d alakohdassa oleva maininta sulkee pois mahdollisuuden reittien yhdistämiseen 4 artiklan 1 kohdan a, b ja c kohdan puitteissa. Ainoastaan jos markkinoilta ei löydy yhtäkään lentoliikenteen harjoittajaa, joka on aloittanut tai aikoo aloittaa säännöllisen lentoliikenteen tietyllä reitillä tälle reitille asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden mukaisesti, jäsenvaltio voi rajoittaa tälle reitille pääsyn vain yhteen liikenteenharjoittajaan enintään kolmen vuoden ajaksi ja julkaista tarjouspyynnön, joka voi koskea useampia reittejä. Yhteenvetona voidaan todeta, että useampien reittien yhdistämistä voidaan pitää vastauksena selkeään tarjonnan puuttumiseen markkinoilla ja epäsuoran korvauksen muotona, joka suorien korvausten tavoin sallitaan ainoastaan 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan yhteydessä. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisessa julkisen palvelun velvoitteita koskevassa järjestelyssä reittien yhdistämisen tavoitteena ei voi missään tapauksessa olla kahden erillisen reitin saaminen kannattavaksi yhden tai useamman liikenteenharjoittajan toiminnan edistämistä varten.
(57)
Lisäksi todetaan, että Italian viranomaisten antamien selvitysten tueksi ei esitetä mitään teknisiä tai taloudellisia numerotietoja.
Italian viranomaisten näkemystä voidaan vastustaa seuraavista syistä:
-
Vaaditun kapasiteetin ja vuorotiheyden on kuvastettava reittikohtaisia tarpeita eikä niiden tehokkaampi organisointi saisi edellyttää kyseisten reittien yhdistämistä.
-
Reittien yhdistämiseen liittyvät vuorotiheyttä koskevat vaatimukset ovat niin tiukkoja, että ne saavat monet mahdolliset liikenteenharjoittajat, jotka haluaisivat hyväksyä julkisen palvelun velvoitteet ja liikennöidä Sardiniaan ja Sardiniasta, luopumaan tästä aikeestaan; ja jos liikenteenharjoittajien toimipaikka ei sijaitse toisessa kyseisistä kaupungeista, niillä ei ole mitään mahdollisuutta tarjota tätä palvelua. Reittien yhdistäminen vaikuttaa näin ollen pikemminkin markkinoita sulkevasti.
-
Näin ollen on selvää, että vain pieni määrä jo paikalla olevia toimijoita pystyisi vastaamaan myöntävästi tällä tavoin yhdistettyihin julkisen palvelun velvoitteisiin. Julkisten palvelujen velvoitteiden käyttöönotto on sen vuoksi sysännyt syrjään yhtiöitä, jotka liikennöivät tai aikoivat liikennöidä Roomasta ja Milanosta lähtevillä reiteillä, joiden määräpaikkoina olivat molemmat kyseiset lentoasemat eli Olbia ja Alghero. Kyseiset liikenteenharjoittajat eivät näin ollen pystyneet, vaikka olisivat halunneetkin, jättämään hakemustaan kyseisten liikennöintipalvelujen tarjoamiseksi, koska se olisi tullut niille liian kalliiksi. Reittien yhdistäminen on siis omiaan estämään muiden mahdollisten toimijoiden markkinoille pääsyn.
Nämä rajoittavat vaikutukset ovat entistäkin merkittävämpiä, kun huomioon otetaan asianomaisten markkinoiden laajuus (matkustajien kokonaismäärä vuonna 2005 - Italian tasavallan esittämät luvut):
-
Olbia-Rooma ja Olbia-Milano: 731 349 matkustajaa (390 186 kesällä ja 341 163 talvella),
-
Alghero-Rooma ja Alghero-Milano: 502 820 matkustajaa (184 273 kesällä ja 318 547 talvella).
Näissä oloissa on epätodennäköistä, että näiden Italian kahden suuren kaupungin sekä Sardiniassa sijaitsevien Olbian ja Algheron lentoasemien väliset reitit olisivat niin epäkiinnostavia, että ne pitäisi yhdistää liikenteenharjoittajien kiinnostuksen herättämiseksi.
(58)
Tästä syystä komissio katsoo, että tiettyjen reittien yhdistäminen on ristiriidassa asetuksen kanssa ja tarpeettoman rajoittavaa.
3.6 Alennetut hinnat henkilöille, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä
(59)
Asetuksissa nro 35 ja 36 vaaditaan, että liikenteenharjoittajat soveltavat alennettuja hintoja henkilöihin, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä. Italian viranomaisten arvioiden mukaan näiden säännösten soveltaminen koskisi enintään 220 000:ta henkilöä, ja todellisuudessa 110 000:ta henkilöä, jos arvioidaan, että 50 prosenttia heistä matkustaisi Sardiniaan kerran vuodessa.
(60)
Tällainen toimenpide suosii käytännössä Italian kansalaisuuden omaavia Euroopan kansalaisia suhteessa muihin kansalaisuuksiin. Näin ollen sitä voidaan pitää lähtökohtaisesti kansalaisuuden perusteella syrjivänä toimenpiteenä, jolloin se on perustamissopimuksen vastainen. Tällainen julkisen palvelun velvoitteita koskevan järjestelyn puitteissa toteutettava toimenpide voitaisiin sallia ainoastaan, jos tämä kohtelun eroavaisuus olisi perusteltua sellaisista objektiivisista syistä, jotka eivät liity asianomaisten henkilöiden kansalaisuuteen ja jotka ovat oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään.
(61)
Italian tasavallan selvityksen mukaan toimenpide on tarpeen lähinnä sen vuoksi, että Sardiniasta muuttaneet sardinialaiset voisivat säilyttää siteet omaan kulttuuriyhteisöönsä (17). Vaikka tätä tavoitetta voitaisiin pitää hyväksyttävänä yleisen edun mukaisena tavoitteena asetuksen 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdan mukaisesti, se on kuitenkin selvästi suhteeton. Toimenpidettä voidaan ensinnäkin soveltaa kaikkiin henkilöihin, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä, ilman vaatimusta osoittaa kyseisen henkilön ja hänen kotiseutunsa välillä esimerkiksi perhesuhteiden muodossa vielä olevaa sidettä. Toiseksi toimenpidettä sovelletaan kaikkiin siirtolaisiin näiden taloudellisesta tilanteesta riippumatta. Kolmanneksi siirtolaiset matkustavat Sardiniaan vain silloin tällöin (Italian viranomaisten mukaan enintään 50 prosenttia heistä matkustaa Sardiniaan mahdollisesti kerran vuodessa) toisin kuin Sardinian asukkaat, joiden on matkustettava mannermaalle suhteellisen usein tiettyjen peruspalvelujen vuoksi (koulutus, terveydenhoito) tai harjoittaakseen Sardinian kehittämisen kannalta tarpeellisia elinkeinoja. Näin ollen kyseisten satunnaisten matkojen kokonaiskustannukset ovat suhteessa alhaisemmat kuin Sardinian asukkaille aiheutuvat kustannukset, ja siirtolaiset voivat useimmissa tapauksissa kattaa ne helposti tarvitsematta turvautua asetuksissa nro 35 ja 36 säädettyyn alennukseen. Lopuksi voidaan todeta, että jos joillakin siirtolaisilla ei olisi varaa vuosittaiseen Sardiniaan suuntautuvaan lentomatkaan, asianmukaisempi ja vähemmän rajoittava toimenpide olisi tuen tarjoaminen kyseisille siirtolaisille.
(62)
Näissä oloissa komissio katsoo, että tämä säännös on suhteeton ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
3.7 Soveltaminen koko lentoasemajärjestelmään
(63)
Asetuksissa nro 35 ja 36 säädetään julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisesta Rooman ja Milanon lentoasemajärjestelmiin kokonaisuudessaan, sellaisena kuin ne esitetään asetuksen (ETY) N:o 2408/92 liitteessä II, eli:
-
Rooman osalta Fiumicinon ja Ciampinon lentoasemiin
-
Milanon osalta Linaten, Malpensan ja Bergamon lentoasemiin.
(64)
Olisi huomattava, että vuoden 2000 julkisen palvelun velvoitteet kattoivat ”Rooman (Fiumicino) ja Milanon” lentoasemat. Perustamalla asetuksen 8 artiklan ja liitteen II nojalla Milanon lentoasemajärjestelmän Italia laajensi ilman eri toimenpiteitä julkisen palvelun velvoitteiden soveltamisalaa, joka kattaa nyt kyseisen lentoasemajärjestelmän kokonaisuudessaan.
(65)
Italian tasavalta perusteli valintaansa yksinomaan teknisillä syillä, mikä merkitsee sitä, että julkisen palvelun velvoitteiden piiriin kuuluvat automaattisesti kaikki lentoasemajärjestelmät kokonaisuudessaan. Se vahvisti kuitenkin, että julkisen palvelun velvoitteet koskivat lähinnä Rooman Fiumicinon ja Milanon Linaten lentoasemia, joita julkisen palvelun velvoitteiden edunsaajat suosivat, koska ne sijaitsevat lähellä kaupungin keskustaa, mikä oli peruste seuraavalle julkisen palvelun velvoitteita koskevalle määräykselle: ”Käytettävissä olevien lähtö- ja saapumisaikojen mukaan vähintään 50 prosenttia Sardinian ja Rooman/Milanon lentoasemien välisistä suunnitelluista yhteyksistä on lennettävä Fiumicinon ja Linaten lentoasemille” (18).
(66)
Italian tasavalta totesi, että oli ”puolueettomasti todistettu, että Rooman Fiumicinon ja Milanon Linaten lentoasemat ovat käyttäjien kannalta mukavimpia, parhaiten liikennöityjä ja houkuttelevimpia määräpaikkoja, sillä ne sijaitsevat lähinnä näiden kahden kaupungin keskustoja hyvien liikenneyhteyksien päässä”. Italia selitti, että ”paremman palvelun takaamiseksi ja käyttäjien vaatimuksiin vastaamiseksi katsottiin, että on tarpeen estää julkisen palvelun velvoitteet hyväksyviä liikenteenharjoittajia korvaamasta nämä lentoasemat kokonaisuudessaan samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvilla muilla (käyttäjien kannalta hankalampien välimatkojen päässä sijaitsevilla) lentoasemilla” (19).
(67)
Toimitetuista tiedoista ilmenee lisäksi, että lentoja liikennöidään talvisaikaan ainoastaan Fiumicinon ja Linaten lentoasemilta ja -asemille.
(68)
Tarkasteltavana olevassa tapauksessa komissio epäilee tällaisen toimenpiteen tarpeellisuutta ja pitää sitä suhteettomana tavoiteltuihin päämääriin nähden eli liikkuvuuden varmistamiseksi mannermaalle ja alueellisen koheesion takaamiseksi. Toimenpiteen suorana vaikutuksena onkin, että se julkisen palvelun velvoitteen periaatteeseen vaikuttamatta estää satunnaisia liikenteenharjoittajia tarjoamasta palvelujaan ja edistää markkinoiden lopullista sulkemista uusilta toimijoilta kilpailluimmilla reiteillä, erityisesti kesäaikaan.
(69)
Italian tasavalta myönsi kuitenkin, että Malpensan päälentoasemalla on olennaisen tärkeä rooli kansainvälisessä liikenteessä, kun taas Ciampinon ja Bergamon lentoasemat, joita halpalentoyhtiöt käyttävät Italian sisäisen liikenteen päälentoaseminaan, mahdollistavat yhteisön taloudellisen ja sosiaalisen koheesion periaatteen noudattamisen sekä Sardinian kaltaisen saaren ja muiden Euroopan alueiden välisen alueellisen koheesion toteutumisen. Italian tasavalta sitoutui tämän vuoksi muuttamaan asetusta nro 35 siten, että julkisen palvelun velvoitetta ei sovelleta Malpensan, Bergamon ja Ciampinon lentoasemiin (20).
(70)
Komissio katsoo, että kyseinen sitoumus kumoaa tehokkaasti epäilyt, joita voidaan esittää, ja että mainitun asetuksen muuttamisen myötä voidaan merkittävästi alentaa julkisen palvelun velvoitteista johtuvien aiheettomien rajoitusten vaikutuksia ja vastata Sardinian liikkuvuutta koskeviin tarpeisiin asettamatta kyseisille markkinoille suhteettomia rajoituksia.
(71)
Ottaen huomioon tämän Italian tasavallan sitoumuksen komissio ei aio enää arvioida sitä, onko järjestelyn soveltaminen kaikkiin Milanon ja Rooman lentoasemiin suhteetonta, samalla kun se varaa itselleen mahdollisuuden tarkastella tarvittaessa myöhemmin kyseistä näkökohtaa voimassa olevien ja tulevaisuudessa asetettavien julkisen palvelun velvoitteiden osalta.
IV PÄÄTELMÄT
(72)
Italian tasavallan toimittamien tietojen perusteella komissio ei aseta kyseenalaiseksi periaatetta, jonka mukaan Sardinian ja Manner-Italian välisiin reitteihin sovelletaan julkisen palvelun velvoitetta, joka voi vuorotiheyksien ja matkustajapaikkojen sekä hintojen osalta olla tarpeen riittävien palvelujen takaamiseksi kyseisillä reiteillä.
(73)
Komissio katsoo kuitenkin, että eräät Italian tasavallan asetuksissa nro 35 ja 36 asetetut edellytykset ovat tarpeettoman rajoittavia tai suhteettomia.
(74)
Komissio katsoo asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden edellyttävän, että minkä tahansa liikenteenharjoittajan, joka aikoo tarjota palvelujaan julkisen palvelun velvoitteiden nojalla, on voitava liikennöidä kyseisellä reitillä riippumatta ajankohdasta, jona liikenteenharjoittaja aikoo aloittaa palvelujensa tarjonnan. Näin ollen hakemusten jättämistä koskevan määräajan asettaminen, jolla lähtökohtaisesti suljetaan pois kaikki toimijat, jotka jättävät hakemuksensa kyseisen määräajan jälkeen, on tarpeettoman rajoittavaa ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(75)
Vaikka palvelujen jatkumisen keston määrittely saattaa vaikuttaa oikeutetulta, komissio arvioi, että suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi kestolle on vahvistettava kohtuulliset rajat ja että se voi 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyssä julkisen palvelun velvoitteita koskevassa järjestelyssä olla enintään yksi vuosi.
(76)
Komissio katsoo, että ENACille myönnetyt valtuudet, jotka koskevat liikenteenharjoittajien toimien koordinointia liikakapasiteetin välttämiseksi, ovat tarpeettoman rajoittavia ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(77)
Komissio toteaa, että reittien Olbia-Rooma ja Olbia-Milano sekä reittien Alghero-Rooma ja Alghero-Milano yhdistäminen on tarpeettoman rajoittavaa ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(78)
Komissio arvioi, että erikoishintojen soveltaminen henkilöihin, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä, on suhteetonta ja ristiriidassa asetuksen kanssa.
(79)
Komissio epäilee tarvetta soveltaa julkisen palvelun velvoitteita kaikkiin Rooman ja Milanon lentoasemiin, sillä tämä on sen mielestä suhteetonta tavoiteltuihin päämääriin nähden, jotka ovat liikkuvuuden varmistaminen mannermaalle ja alueellinen koheesio. Ottaen kuitenkin huomioon Italian tasavallan sitoumuksen muuttaa asetusta nro 35 siten, että julkisen palvelun velvoitteita ei sovelleta Bergamon, Malpensan ja Ciampinon lentoasemiin, komissio ei jatka analyysiään varaten kuitenkin itselleen mahdollisuuden tarkastella tarvittaessa myöhemmin tätä näkökohtaa voimassa olevien ja tulevaisuudessa asetettavien julkisen palvelun velvoitteiden osalta,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Italian tasavalta voi jatkaa infrastruktuuri- ja liikenneministeriön 29 päivänä joulukuuta 2005 antamissa (Italian tasavallan virallisessa lehdessä 11 päivänä tammikuuta 2006 julkaistuissa) asetuksissa nro 35 ja 36 asetettujen ja yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille annetun asetuksen (ETY) N:o 2408/92 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä maaliskuuta 2006 (asetus nro 35) ja 21 päivänä huhtikuuta 2006 (asetus nro 36) julkaistujen julkisen palvelun velvoitteiden soveltamista yhteensä 16:lla Sardinian kolmen lentoaseman ja usean Manner-Italian kansallisen lentoaseman välisellä reitillä seuraavien edellytysten mukaisesti:
a)
Kaikkien lentoliikenteen harjoittajien, jotka aikovat noudattaa julkisen palvelun velvoitteita, on voitava liikennöidä kyseisellä reitillä riippumatta ajankohdasta, jona liikenteenharjoittaja on ilmoittanut aikeestaan aloittaa palvelujensa tarjonta ja riippumatta siitä, toimitettiinko kyseinen ilmoitus asetuksissa säädetyn 30 päivän määräajan aikana vai sen jälkeen.
b)
Lentoliikenteen harjoittajien palvelujen tarjonnalle ei saa julkisen palvelun velvoitteiden puitteissa asettaa kestoa, joka on pitempi kuin yksi vuosi.
c)
Italian viranomaisten on arvioitava uudelleen tarve säilyttää reitillä julkisen palvelun velvoite sekä kullekin liikenteenharjoittajalle asetettujen velvoitteiden taso heti kun uusi liikenteenharjoittaja aloittaa liikennöinnin tai ilmoittaa aikeestaan liikennöidä kyseisellä reitillä ja joka tapauksessa kerran vuodessa.
d)
Italian viranomaiset eivät saa estää lentoliikenteen harjoittajia tarjoamasta kyseisillä reiteillä palveluja, jotka ylittävät julkisen palvelun velvoitteissa säädetyt vuorotiheyttä ja kapasiteettia koskevat vähimmäisvaatimukset.
e)
Lentoliikenteen harjoittajia ei saa edellyttää tarjoamaan alennettuja hintoja henkilöille, jotka ovat syntyneet Sardiniassa mutteivät asu siellä.
f)
Italian viranomaiset eivät saa vaatia, että oikeus tarjota palveluja jollain kahden kaupungin välisellä reitillä edellyttää liikennöimistä jollain toisella kahden kaupungin välisellä reitillä.
2. Italian tasavallan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutetut toimenpiteet viimeistään 1 päivänä elokuuta 2007.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä huhtikuuta 2007.