KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 28. oktober 2009
om Ungarns statsstøtte C 10/07 (ex NN 13/07) vedrørende skattefradrag for koncerninterne renter
(meddelt under nummer K(2009) 8130)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2010/95/EF)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Fra januar 2003 indførte de ungarske myndigheder nye bestemmelser for gunstig beskatning af nettorenteindtægter mellem koncernforbundne virksomheder. Denne foranstaltning blev ikke anmeldt til Europa-Kommissionen. Ved brev af 19. november 2004 anmodede Kommissionen de ungarske myndigheder om oplysninger, som blev fremsendt den 14. december 2004.
(2)
Den 21. marts 2007 underrettede Kommissionen Republikken Ungarn om, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastlagt i artikel 88, stk. 2, med hensyn til ordningen. Efter at tidsfristen var blevet forlænget to gange, svarede Republikken Ungarn ved brev af 20. juni 2007.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), hvor eventuelle interesserede parter blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger. Der blev indsendt kommentarer fra det amerikanske handelskammer i Ungarn den 20. juli 2007, fra Nederlandene den 26. juli 2007 og fra virksomheden MOL Plc den 26. juli 2007. Disse kommentarer blev videresendt til Republikken Ungarn, som svarede pr. e-mail den 6. september 2007.
(4)
Ved brev af 12. februar 2008 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de ungarske myndigheder. Svarene blev givet den 28. april 2008, 19. juni 2008 og 13. oktober 2008.
(5)
Ved brev af 24. juni 2009 meddelte de ungarske myndigheder Kommissionen, at de havde til hensigt at afskaffe ordningen fra 1. januar 2010.
(6)
Den 29. juni 2009 vedtog det ungarske parlament ændringer af skattelovgivningen for 2010, herunder afskaffelse af reglen om 50 % fradrag i selskabsskatten på koncerninterne finansieringsindtægter. Loven blev offentliggjort i Ungarns officielle tidende (Magyar Közlöny) den 9. juli 2009.
(7)
De ungarske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger pr. e-mail den 1. oktober 2009.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(8)
Foranstaltningen gør det muligt fra beskatningsgrundlaget i Ungarn at trække 50 % af det nettorentebeløb, der er modtaget fra koncernforbundne virksomheder, dvs. forskellen mellem de renter, der er modtaget fra og de renter, der er udbetalt til, koncernforbundne virksomheder (3). Som følge heraf beskattes kun halvdelen af de nettorenter, der er modtaget, mens hele beløbet skulle beskattes ved den normale anvendelse af skattesystemet. Hos den koncernforbundne virksomhed, der betaler nettorenterne, lægges 50 % af det nettorentebeløb, der er betalt, til beskatningsgrundlaget (4). I stedet for det fulde beløb trækker virksomhederne således kun halvdelen af dette beløb fra deres beskatningsgrundlag. Ordningen gælder kun for de renter, der modtages fra og betales til koncernforbundne virksomheder.
(9)
En koncernforbundet virksomhed defineres som (5):
a)
en virksomhed, hvor skatteyderen direkte eller indirekte har en majoritetsinteresse
b)
en virksomhed, der direkte eller indirekte har en majoritetsinteresse i skatteyderen
c)
enhver anden virksomhed, hvis en tredje virksomhed direkte eller indirekte har en majoritetsinteresse i både skatteyderen og en sådan anden virksomhed
d)
en udenlandsk virksomhed og dennes faste forretningssted i Ungarn, det faste forretningssted i Ungarn for en udenlandsk virksomhed og en person, hvormed den har de samme forbindelser som defineret ovenfor i litra a)-c).
Termen »majoritetsinteresse« dækker også den situation, hvor en af parterne har ret til at udnævne eller afskedige størstedelen af direktørerne og medlemmerne af bestyrelsen. Når det fastlægges, om der foreligger en majoritetsinteresse, skal nære slægtninges stemmerettigheder tages med i betragtning.
(10)
De særlige fradrag, herunder de koncerninterne rentefradrag, må tilsammen højst udgøre 50 % af overskuddet før skat (6).
(11)
En skatteyder kan beslutte for et år ad gangen enten at anvende ordningen eller at fravælge den. Hvis en virksomhed med betalte nettorenter fravælger ordningen, behøver den ikke at øge sit beskatningsgrundlag på den ovenfor beskrevne måde, men kan anvende det normale skattesystem ved at trække alle de betalte renter fra, forudsat at virksomheden giver besked herom til alle de af sine forbundne virksomheder (i ind- og udland), som der blev betalt renter til (eller som der skal betales renter til), eller fra hvem der er modtaget renter (eller fra hvem der skyldes renter) (7). I så fald tager de koncernforbundne virksomheder, når de anvender foranstaltningen, ikke renter, der er modtaget fra eller er betalt til denne skatteyder, med i betragtning ved beregningen af beskatningsgrundlaget med hensyn til rentebetalinger (8).
(12)
De ungarske myndigheder har ikke nogen skønsmæssige rettigheder, da beslutningen om at anvende eller fravælge anvendelsen af foranstaltningen med hensyn til de betalte nettorenter tages af den koncernforbundne virksomhed, som beskrevet i ovenstående afsnit.
(13)
Lovgivningen gælder for retlige enheder, europæiske selskaber (SE), europæiske andelsselskaber (SCE), kooperativer og udenlandske selskabers faste forretningssteder. Bestemmelsen gælder ikke forsikringsselskaber, finansieringsinstitutter, investeringsselskaber eller mikro- og små virksomheder (9).
(14)
Følgende bestemmelser i lov LXXXI af 1996 om selskabsskat og udbytteskat udgør foranstaltningens retsgrundlag: artikel 7, stk. 1, litra k), artikel 7, stk. 14 og 16, artikel 8, stk. 1, litra k), artikel 8, stk. 2, og artikel 29/D, stk. 15.
(15)
Den gældende lovgivning indeholder visse ændringer vedrørende støtteberettigede sammenlignet med den oprindelige foranstaltning, og disse ændringer trådte i kraft den 1. januar 2003. I den oprindelige lovgivning omfattede de støtteberettigede ikke europæiske selskaber og europæiske andelsselskaber, da Ungarn endnu ikke var medlem af EU. Statutten for det europæiske selskab trådte i kraft den 8. oktober 2004, og statutten for det europæiske andelsselskab blev vedtaget den 22. juli 2003 og trådte i kraft den 16. august 2006. Da venturekapitalselskaber ikke længere kan være etablerede i Ungarn fra 1. juni 2004, er disse selskaber også fjernet fra listen over støtteberettigede selskaber.
(16)
Oprindelig blev der ikke vedtaget nogen begrænsning af ordningens gyldighedsperiode. Som angivet ovenfor er afskaffelsen af ordningen dog blevet fastsat ved lov pr. 1. januar 2010.
(17)
Ungarn fremlagde følgende tal vedrørende foranstaltningens virkning på de ungarske budgetmidler:
(1000 HUF)
Korrektion af skattegrundlaget, nedsættelse/forøgelse af posterne som følge af foranstaltningen som skyldes foranstaltningen
Foranstaltningens virkning på beskatningen
2003
2 280 424
410 476
2004
4 478 141
716 503
2005
7 279 164
1 164 666
2006
125 992 638
20 158 822
(18)
I alt beløber virkningen af foranstaltningen i de pågældende år sig til ca. 24 mia. HUF (96 mio. EUR) (11).
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(19)
I beslutningen om indledning af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt ordningen udgør en generel foranstaltning, fordi fordelen ved den skattemæssige præferencebehandling af koncerninterne rentebetalinger ikke er ligeligt til rådighed for alle virksomheder i Ungarn.
(20)
Med hensyn til en eventuel økonomisk fordel mente Kommissionen, at ordningen, når det gælder det enkelte koncernforbundne selskab, medfører en fordel for virksomheder, der modtager positive nettorenter fra forbundne virksomheder.
(21)
På koncernniveau understregede Kommissionen, at ordningen medfører en fordel i grænseoverskridende situationer med indgående renter, hvor det selskab, der modtager nettorenterne, har hjemsted i Ungarn, mens det selskab, der betaler nettorenterne, ikke har hjemsted i landet.
(22)
Kommissionen forklarede desuden, at foranstaltningen i en grænseoverskridende situation med udgående renter, hvor det selskab, der modtager renterne, ikke har hjemsted i landet, og det selskab, der betaler renterne, er ungarsk, ikke medfører nogen yderligere fordel. På samme måde opstår der i en indenlandsk situation, dvs. hvor begge selskaber har hjemsted i Ungarn, i princippet ikke en sådan fordel på koncernniveau.
(23)
Med hensyn til selektivitetskriteriet bemærkede Kommissionen for det første, at forsikringsselskaber, finansieringsinstitutter, investeringsselskaber og venturekapitalselskaber samt små virksomheder retligt er udelukket fra foranstaltningens anvendelsesområde. For det andet er det kun selskaber, der tilhører en koncern, som har fordel af den lavere beskatning af de koncerninterne nettorenter i henhold til ordningen. For det tredje ser det på koncernniveau ud til, at ordningen er fordelagtig i grænseoverskridende situationer med indgående renter, hvor det selskab, der modtager nettorenterne, er ungarsk, mens det selskab, der betaler nettorenterne, ikke har hjemsted i landet. For det fjerde var muligheden for at fravælge anvendelsen af ordningen, som kan ændres for et år ad gangen, en yderligere grund til at vurdere, at foranstaltningen er en undtagelse fra skattesystemet i Ungarn.
(24)
Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt ovenstående undtagelser var berettigede »ud fra skattesystemets karakter eller forvaltning«, og betragtede derfor foranstaltningen som uforenelig med fællesmarkedet.
(25)
Endelig mente Kommissionen, at foranstaltningen ikke kunne betragtes som eksisterende støtte, da den ikke opfylder nogen af de betingelser, der er fastsat i bilag IV, kapitel 3, til tiltrædelsesakten.
IV. KOMMENTARER FRA DE UNGARSKE MYNDIGHEDER
(26)
De ungarske myndigheder vurderer, at foranstaltningen på grund af den manglende harmonisering af den direkte beskatning på fællesskabsplan skal vurderes i henhold til EF-traktatens artikel 96 og 97, der regulerer harmoniseringen af medlemsstaternes lovgivning, og ikke på grundlag af statsstøttereglerne. De ungarske myndigheder henviser til EF-Domstolens retspraksis, der fastslår, at direkte beskatning falder inden for medlemsstaternes kompetence, men at medlemsstaterne skal udøve denne kompetence i overensstemmelse med fællesskabsretten vedrørende direkte beskatning. I denne sammenhæng fremfører Ungarn, at overholdelse af etableringsfriheden i vid udstrækning påvirkede foranstaltningens karakteristika.
(27)
Formålet med foranstaltningen er, at koncernintern lånefinansiering - og dermed den optimale fordeling af likviditet - skal kunne finde sted, uden at beskatningen påvirker forretningsbeslutninger, der vedrører drift og finansiering.
(28)
Til forskel fra de fleste af de andre medlemsstater er der ingen koncernbeskatning i Ungarn. Koncernbeskatning giver mulighed for at modregne et (indenlandsk) koncernmedlems tab i forhold til et andet (indenlandsk) koncernmedlems overskud inden for samme år. Budgetressourcerne tillader ikke indførelsen af en komplet koncernbeskatningsordning. Den ungarske regel blev derfor indført som et alternativ til koncernbeskatning for til dels at begrænse den konkurrencemæssige ulempe i forhold til andre medlemsstater, der har en komplet koncernbeskatningsordning.
(29)
Ved at tillade fradraget på 50 % af de modtagne renter og symmetrisk - for at nå målet med skattepolitikken - en stigning i udbyttet på 50 % af de renter, der betales til forbundne virksomheder, nedsættes forskellen mellem egenkapitalfinansiering og koncernintern lånefinansiering, da udbyttet som forrentning for egenkapitalfinansiering er fritaget for beskatning, hvorimod renterne for lånefinansiering beskattes.
(30)
Ifølge de ungarske myndigheder repræsenterer foranstaltningen en form for delvis koncernbeskatning, som kun gælder for renteindtægter. Det er en generelt anvendelig regel, der ikke favoriserer en bestemt virksomhed eller en bestemt vareproduktion. Koncernbeskatning indgår som et generelt element i skattesystemet i visse medlemsstater og, så vidt de ungarske myndigheder ved, har Kommissionen ikke anfægtet dens forenelighed med EF-traktaten.
(31)
De ungarske myndigheder vurderer, at den omtalte ordning ikke udgør statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, da kriterierne vedrørende i) økonomisk fordel, ii) selektivitet og iii) statsmidler ikke er opfyldt.
(32)
I henhold til beslutningen om indledning af proceduren giver foranstaltningen en fordel i) på virksomhedsniveau på grund af muligheden for at trække 50 % af nettorenteindtægten fra beskatningsgrundlaget og ii) på koncernniveau, når et ungarsk medlem af koncernen finansierer et koncernmedlem i udlandet og modtager en renteindtægt, for hvilken der også ydes 50 % fradrag.
(33)
De ungarske myndigheder fremfører, at foranstaltningen kan være en fordel for et enkelt selskab, men at den er en ulempe for den anden part i lånetransaktionen, og at den derfor er symmetrisk i rent indenlandske relationer. Foranstaltningen kan også være en fordel for hele koncernen, men denne fordel er begrænset til en hurtigere modregning af et koncernselskabs rentetab i forhold til det andet selskabs renteindtægt, ligesom tilfældet er i de andre koncernbeskatningssystemer.
(34)
De ungarske myndigheder fremfører endvidere, at den fordel, der opnås i grænseoverskridende situationer, hvor det koncernforbundne selskab, der modtager det koncerninterne lån og betaler renter heraf, har hjemsted i udlandet, vil afhænge af den gældende beskatningssats i den medlemsstat, hvor dette selskab har hjemsted. Fordelen skyldes ikke den ungarske foranstaltnings støttekarakter, men er blot et resultat af forskellen mellem medlemsstaternes beskatningsregler, som ikke kan tages i betragtning ved vurderingen af foranstaltningen. Hvis den udenlandske lovgivning var den samme som den ungarske, ville den fordel, som Kommissionen har påvist, ikke længere eksistere.
(35)
Desuden skal det, som angivet i Kommissionens beslutning vedrørende internationale finansieringsaktiviteter i Nederlandene (12), vurderes inden for rammerne af reglerne om statsstøtte udelukkende på nationalt niveau, om der er en fordel. I denne henseende bemærker Ungarn, at foranstaltningen i indenlandske situationer ikke virker konkurrenceforvridende og ikke giver nogen fordel, da den er skatteneutral.
(36)
De ungarske myndigheder er ikke enige med Kommissionen i, at foranstaltningen udgør en fordel for transaktioner på tværs af landegrænserne (med indgående renter). Ungarn fremfører, at den effektive selskabsskatteprocent på 16 % allerede kan være et incitament til, at koncerner overfører aktiviteter til Ungarn. En mulig fordel er ikke en skattebegunstigelse for multinationale selskaber, men skyldes etableringsfriheden. Dette princip ville være blevet overtrådt, hvis de ungarske myndigheder havde udelukket koncerner med medlemmer uden for Ungarn fra foranstaltningens anvendelsesområde.
(37)
Det fremføres desuden, at foranstaltningen hjælper koncerner til at opnå en mere effektiv fordeling af de finansielle ressourcer på samme måde, som koncernbeskatningssystemerne virker i andre medlemsstater. Den er mindre lempelig end skattekonsolideringssystemer, der tillader fordelingen af enhver form for tab inden for en administrativ enhed.
(38)
Hvis en foranstaltning er en generelt anvendelig bestemmelse i den normale selskabsbeskatning, giver den ingen fordel. De ungarske myndigheder vurderer, at denne foranstaltning er en særlig koncernbeskatningsordning, der er lige så generel som koncernbeskatningssystemet i en hvilken som helst anden medlemsstat og ikke favoriserer visse virksomheder eller visse vareproduktioner. Så vidt de ungarske myndigheder ved, har Kommissionen aldrig anfægtet foreneligheden af de andre medlemsstaters koncernbeskatningsordninger med EF-traktaten. Systemet er en integreret del af de almindelige regler for beregning af beskatningsgrundlaget. Det giver derfor ikke nogen økonomisk fordel.
(39)
For det første er Ungarn af den mening, at foranstaltningen er generel og udgør en del af skattereglerne. Derfor anvendes der ingen yderligere statsmidler, da de normale skattetilsvar ikke ændrer sig.
(40)
De ungarske myndigheder bemærker ligeledes, at Kommissionen i beslutningen om indledning af proceduren fremførte, at fordelen ved foranstaltningen på koncernniveau opstår i grænseoverskridende situationer, når den rentebetalende virksomhed i udlandet beskattes med en effektiv sats, der er højere end 8 %. En sådan fordel kan ikke tilskrives den ungarske stat, og den udgør heller ikke noget tab af ungarske statsmidler. Fordelen gives af den udenlandske stat, som tillader komplet fradrag af de betalte renter. Derfor ydes den mulige fordel ikke via de ungarske statsmidler netop i de tilfælde, hvor Kommissionen har konstateret, at der eksisterer en sådan fordel.
(41)
Desuden bemærker de ungarske myndigheder, at den selskabsskat, der betales af det koncernmedlem, som modtager renterne, når foranstaltningen anvendes, udgør en statsindtægt, som sandsynligvis ikke ville være opnået, hvis foranstaltningen ikke eksisterede.
(42)
De ungarske myndigheder fremfører, at foranstaltningen er en del af de generelle regler om selskabsbeskatning og derfor ikke er selektiv.
(43)
Kommissionens udsagn om, at støttemodtagerne er virksomheder, der er aktive i forskellige økonomiske sektorer, forstærker det ungarske synspunkt, at foranstaltningen ikke er selektiv. I hver sektor i den ungarske økonomi er der virksomheder (i alt over tusind), der benytter sig af foranstaltningen. Foranstaltningen anvendes også i sektorer, hvor multinationale eller store virksomheder typisk ikke er til stede (f.eks. landbrug, uddannelse, restaurationsbranchen).
(44)
De ungarske myndigheder påpeger, at en foranstaltning ikke kan betragtes som selektiv, blot fordi den ikke kan anvendes på de samme betingelser for hver enkelt skatteyder. Med hensyn til anvendelsen af foranstaltningen, er det kun virksomheder, som tilhører en koncern, der er i en faktuelt og juridisk sammenlignelig situation.
(45)
Den kendsgerning, at foranstaltningen nødvendigvis skal anvendes af virksomheder, der har mindst ét forbundet selskab, ser ud til at gøre foranstaltningen selektiv. Imidlertid fremfører de ungarske myndigheder, at en virksomhed, der yder koncerninterne lån, ikke er i en situation, der kan sammenlignes med en virksomhed, der yder lån til uafhængige parter. Sidstnævnte aktivitet kan kun udøves af et autoriseret finansieringsinstitut som fastlagt i den ungarske lov om kreditinstitutter i overensstemmelse med bankdirektivet (13). Virksomheder, der finansierer tredjeparter som deres hovedaktivitet, kan ikke sammenlignes med virksomheder, der yder koncernintern finansiering med det formål at fordele likviditeten inden for en koncern optimalt.
(46)
Ungarn henviser til Kommissionens 27. beretning om konkurrencepolitikken fra 1997 (14), som indeholder henvisninger til en nederlandsk foranstaltning, der nedsatte den lønsumsafgift, som pålægges arbejdsgivere, der er beskæftigede med forskning og udvikling. Foranstaltningen blev ikke betragtet som statsstøtte, fordi den ikke var begrænset til et bestemt område, en bestemt sektor eller en bestemt virksomhed og blev gennemført på grundlag af objektive kriterier.
1. Retlige undtagelser
(47)
De ungarske myndigheder vurderer, at de fleste almindelige skatteregler har undtagelser fra deres anvendelsesområde, som er baseret på økonomisk politiske overvejelser og er i overensstemmelse med skattesystemets beskaffenhed og generelle struktur.
(48)
Med hensyn til undtagelsen for små virksomheder bemærker de ungarske myndigheder, at 1) små virksomheder typisk ikke yder koncernintern finansiering, 2) udvidelse af foranstaltningen til også at omfatte dem ville kræve høje administrationsudgifter, der ikke står i forhold til de potentielle fordele, som de effektivt kunne opnå, 3) den ungarske lov om selskabsskat giver mulighed for adskillige skattefordele, der er specielt beregnet på små virksomheder. Ungarn henviser til GIL-sagen (15), hvor Domstolen støttede den argumentation, at forskellige skatteydere kan behandles på et forskelligt juridisk grundlag inden for skattelovgivningen.
(49)
Ungarn fremfører desuden, at hensigten ikke var at fremme koncernintern finansiering inden for finanssektoren. Trods økonomiske vanskeligheder i Ungarn har de relevante virksomheder haft et betydeligt overskud, og den ungarske regering har pålagt dem særlige skatter i stedet for at yde dem støtte. Desuden har disse virksomheder en særlig beskatningsstatus med særlige finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser. I denne forbindelse henviser de ungarske myndigheder også til punkt 27 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (16): »Specifikke bestemmelser, som ikke indeholder noget skønsmæssigt element, eksempelvis om ansættelse af skatten på et fast grundlag (f.eks. inden for landbrug eller fiskeri) kan være berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning, navnlig under hensyntagen til særlige regnskabsmæssige krav eller den betydning, som fast ejendom indtager inden for de aktiver, som kendetegner visse sektorer. Sådanne bestemmelser udgør således ikke statsstøtte (…)«.
(50)
Den ungarske regering vurderer, at en udvidelse af foranstaltningen til også at omfatte finansielle serviceydere, forsikringsselskaber, investeringsvirksomheder og venturekapitalselskaber netop ville have udgjort de facto selektivitet, da disse virksomheder i betragtning af deres særlige status som finansielle serviceydere (deres aktiviteter involverer typisk/næsten udelukkende lånetransaktioner, der udføres ved hjælp af eksterne midler) ville have opnået uforholdsmæssigt store fordele ved at benytte foranstaltningen.
2. Koncernintern karakter
(51)
Som angivet ovenfor kan ikke-finansielle firmaer i betragtning af de forskriftsmæssige restriktioner kun anvende foranstaltningen i forhold til forbundne virksomheder, da det kun er autoriserede finansieringsinstitutter, der har lov til at yde lån til uafhængige parter. Det skal desuden bemærkes, at der findes en række regler i skattesystemerne i de andre medlemsstater, der kun er til rådighed for virksomhedsgrupper (f.eks. koncernbeskatning).
(52)
Ifølge de ungarske myndigheder udelukker det faktum, at foranstaltningen ikke gælder for renter, der modtages fra selvstændige tredjeparter, derfor i praksis kun finansieringsinstitutter fra dens anvendelsesområde på grund af de strenge lovmæssige bestemmelser om finansielle serviceydelser, hvilket dog er berettiget ud fra skattepolitiske og økonomisk politiske betragtninger.
(53)
Anvendelsen af den ungarske foranstaltning kræver ikke, at et foretagende skal have aktiviteter i mere end én medlemsstat. Ifølge Ungarn er det kun virksomheder, som tilhører samme virksomhedsgruppe, der er i en sammenlignelig retlig og faktisk situation med hensyn til anvendelsen af foranstaltningen. Da alle virksomheder, der tilhører en koncern, kan anvende foranstaltningen, kan den ikke betegnes som selektiv. Ungarn bemærker også, at ethvert selskab i praksis kan omdannes til en virksomhedsgruppe. Ifølge Kommissionens tidligere praksis er det faktum, at en fordel forudsætter en vis aktiebeholdning, ikke tilstrækkelig grund til at betragte en foranstaltning som selektiv (17). Særlige fordele, der gives til koncernvirksomheder, kan ikke betragtes som selektive, fordi en koncern ikke er en sektor eller en funktion, men blot en juridisk struktur. Når en skattefordel er klart gældende inden for en virksomhedsgruppe, der opererer i en økonomisk sektor, er den en generel foranstaltning og ikke en særlig fordel rettet mod én specifik sektor.
3. Fordel på grundlag af forskellige udenlandske lovbestemmelser
(54)
Kommissionen har den holdning, at foranstaltningen selektivt favoriserer koncerner, der har mindst ét medlem uden for Ungarn. Ungarn mener, at en sådan situation ikke udgør en fordel, men blot er en virkning af de forskellige medlemsstaters ikke-harmoniserede skatteregler, hvilket ligger uden for den ungarske stats kontrol. Som angivet ovenfor, ydes en sådan fordel ikke med ungarske statsmidler og tilskrives heller ikke Ungarn. Med hensyn til direkte beskatning viser Domstolens faste retspraksis, at hjemmehørende og ikke-hjemmehørende generelt ikke er i en sammenlignelig situation.
4. Muligheden for fravalg for et år ad gangen
(55)
De ungarske myndigheder bemærker, at muligheden for fravalg nødvendigvis hidrører fra selskabsbeskatningens årlige cyklus sammen med andre bestemmelser inden for skattelovgivningen. Det egentlige valg vedrørende anvendelsen af foranstaltningen tages hverken af de ungarske myndigheder eller af støttemodtageren, men af en forbundet virksomhed, hvorved der kan opstå en skatteulempe.
(56)
I beslutningen om indledning af proceduren konkluderede Kommissionen, at foranstaltningen ikke kan betragtes som eksisterende støtte, da den ikke opfylder nogen af de tre kriterier, der er angivet i bilag IV, kapitel 3, til tiltrædelsesakten. De ungarske myndigheder mener dog ikke, at dette bilag dækker alle former for eksisterende støtte som angivet i procedureforordningens artikel 1, litra b). Bilag IV, kapitel 3, til tiltrædelsesakten indeholder kun bestemmelser om støtte, der er trådt i kraft og taget op til fornyet overvejelse inden tiltrædelsesdatoen, som angivet i artikel 1, litra b), nr. i), i procedureforordningen (18). Men reglerne i forordningens artikel 1, litra b) nr. ii)-v), bør også tages med i betragtning for at identificere eksisterende støtte, som ikke er medregnet i tiltrædelsesakten. Denne fortolkning bekræftes af bilag II til tiltrædelsesakten, der alene ændrer forordningens artikel 1, litra b), nr. i). En anden fortolkning ville sætte spørgsmålstegn ved den retlige sikkerhed og de berettigede forventninger og ville føre til ulige behandling af medlemsstaterne.
(57)
For så vidt som Kommissionen fastholder det synspunkt, at foranstaltningen ikke udgør eksisterende støtte på grundlag af artikel IV i tiltrædelsesakten, mener de ungarske myndigheder, at den bør vurderes ifølge forordningens artikel 1, litra b), og kvalificeres som eksisterende støtte, af to årsager.
(58)
For det første betragtes en foranstaltning, der på tidspunktet for gennemførelsen ikke udgjorde støtte og efterfølgende blev til støtte på grund af udviklingen af fællesmarkedet og uden at være blevet ændret af medlemsstaten, ifølge procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. v), som eksisterende støtte. Ungarn henviser desuden til sagen om de belgiske koordinationscentre (BCC, Belgian Coordination Centres) (19), som til en vis grad ligner foranstaltningen, og hvor Kommissionen i 1984 og 1987 vurderede, at BCC-ordningen ikke kunne betragtes som statsstøtte. Yderligere vurderede Kommissionen ifølge sit svar på et spørgsmål fra et medlem af Europa-Parlamentet, at BCC-foranstaltningen ikke var statsstøtte, og at lignende foranstaltninger i medlemsstaterne heller ikke skulle betragtes som statsstøtte (20). Kommissionen ændrede først mening med hensyn til BCC-ordningen ved sin beslutning af 17. februar 2003, efter at den ungarske foranstaltning var trådt i kraft.
(59)
Ungarn bekræftede ligeledes, efter at have konsulteret den kompetente afdeling i det ungarske finansministerium, at det ungarske kontor for statsstøttekontrol (SAMO, State Aid Monitoring Office) havde undersøgt foranstaltningen i løbet af sommeren 2002, inden den blev vedtaget. I lyset af den gældende retspraksis og den tidligere kommissionsbeslutning vedrørende BCC-ordningen kom SAMO til den konklusion, at den pågældende foranstaltning ikke var statsstøtte, og indsendte derfor ikke ordningen til Kommissionen.
(60)
Desuden minder de ungarske myndigheder om, at Kommissionen udbad sig oplysninger om foranstaltningen i et brev af 19. november 2004, som Ungarn svarede på den 8. december 2004. Da Ungarn ikke modtog yderligere spørgsmål eller nogen form for officiel tilbagemelding fra Kommissionen, mener Ungarn at have haft al mulig grund til at tro, at foranstaltningen ikke opfyldte betingelserne for statsstøtte, eller hvis den faktisk opfyldte disse betingelser og kunne betragtes som statsstøtte, at der så var tale om eksisterende statsstøtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordningen.
(61)
For det andet fremfører Ungarn, at foranstaltningen anses for at være blevet godkendt på grundlag af artikel 1, litra b) nr. iii), i procedureforordningen. Ungarn vurderer, at hvis foranstaltningen var blevet anset for at være ulovlig støtte efter tiltrædelsen, ville Kommissionens anmodning om oplysninger af 2004 kunne betragtes som påbegyndelsen af undersøgelsesproceduren. Ungarn bemærker, at Kommissionens beslutninger skal vedtages inden for to måneder i henhold til forordningens artikel 4, stk. 5. I henhold til artikel 4, stk. 6, i forordningen anses støtten desuden for at være godkendt af Kommissionen, hvis Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning inden for ovennævnte periode. I henhold til artikel 1, litra b, nr. iii), i forordningen bør støtte, der anses for at være godkendt i henhold til forordningens artikel 4, stk. 6, betragtes som eksisterende støtte.
(62)
Selv om de to måneders tidsfrist ikke gælder i denne procedure, gælder den anden forpligtelse fortsat, dvs. Kommissionen er forpligtet til at færdiggøre undersøgelsen. På grundlag af Domstolens retspraksis konkluderer Ungarn, at Kommissionen burde have truffet foranstaltninger til at undersøge statsstøtten inden for en rimelig frist. Ungarn henviser til den afgørelse, der er truffet af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans i sag T-190/00 (21), hvor Retten afgjorde, at en 28-måneders periode kan være for lang til en foreløbig undersøgelsesprocedure, hvis Kommissionen kun én gang har anmodet om oplysninger fra den pågældende medlemsstat. Ifølge de ungarske myndigheder er der så meget mere grund til også at anvende disse principper i den foreløbige undersøgelsesprocedure, hvor Kommissionen kun undersøger, om der er tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed med artikel 87 i EF-traktaten. Da Kommissionen har undladt at vedtage en beslutning inden for en rimelig frist - og i betragtning af principperne for retssikkerhed og god forvaltningsskik - bør foranstaltningen, selv om den blev anset for at være støtte, derfor betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. iii), i forordningen.
(63)
Den ungarske regering fremfører, at Kommissionen bør afstå fra at kræve den potentielle støtte tilbagebetalt, da det ville være i strid med et grundprincip i fællesskabsretten, nemlig princippet om berettigede forventninger. Ungarn henviser til den faste retspraksis, at »retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til.« (22). Ungarn citerer ligeledes afgørelsen i sagen, Van den Bergh & Jürgens (23), hvor følgende test blev anvendt for at afgøre, om en forventning er berettiget: »når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres.« Under henvisning til sagen om de belgiske koordinationscentre fremfører de ungarske myndigheder, at Kommissionen i 1984 og 1987 vurderede, at systemet var foreneligt, og først ændrede sin beslutning den 17. februar 2003, efter at den ungarske foranstaltning var trådt i kraft. Desuden gjaldt systemet med de belgiske koordinationscentre udelukkende for multinationale selskaber til forskel fra den ungarske foranstaltning, som er bredere.
(64)
De ungarske myndigheder henviser til beslutningen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende Spaniens selskabsskattelovgivning, hvor Kommissionen angav, at den udelukkende var baseret på en foreløbig antagelse. Kommissionens angav i sin endelige beslutning, at selv de mest forsigtige og velinformerede parter ikke kunne have forudset, at foranstaltningen ville blive klassificeret som statsstøtte, og at parterne derfor med rette kunne påberåbe sig berettigede forventninger (24). I det tilfælde faldt beslutningen mere end fire år efter anmodningen om oplysninger. I betragtning af, at Ungarn blev anmodet om oplysninger den 19. november 2004 og gav et komplet svar herpå den 8. december 2004, mener de ungarske myndigheder, at de var berettigede i at forvente, at den pågældende foranstaltning ikke udgjorde statsstøtte, i overensstemmelse med Kommissionens holdning i beslutning 2001/168/EKSF.
(65)
Ungarn påpeger, at Rådets adfærdskodeksgruppe i den periode undersøgte foranstaltningen og ikke konkluderede, at den udgjorde en skadelig skatteforanstaltning. I lyset af forhandlingerne kunne Kommissionen som medlem af denne gruppe have udbedt sig yderligere oplysninger fra Ungarn, hvis den formodede, at foranstaltningen skulle betragtes som statsstøtte.
(66)
Ungarn fremfører desuden, at Kommissionen inden indledningen af en formel undersøgelsesprocedure ifølge procedureforordningen skal drøfte spørgsmålet om en bestemmelses forenelighed med den pågældende medlemsstat gennem en foreløbig procedure. Der er tale om en overtrædelse af procedurereglerne, hvis Kommissionen indleder en formel undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten uden at foretage en foreløbig vurdering under forordningen, og det bryder princippet om samarbejde i god tro, som er fastlagt i EF-traktatens artikel 10.
(67)
De ungarske myndigheder fremfører ligeledes, at det følger af Kommissionens faste praksis, at beskyttelsen af de berettigede forventninger også omfatter medlemsstaterne (25).
(68)
Ungarn understreger desuden, at Kommissionen, hvad angår berettigede forventninger, i visse beslutninger (26) henviste til foranstaltningernes lighed med sagen om de belgiske koordinationscentre (BCC), der oprindeligt blev betragtet som forenelig, og at Kommissionen derfor afstod fra at kræve støtten tilbagebetalt.
(69)
De ungarske myndigheder konkluderer, at »hverken Ungarn eller ungarske virksomheder, der anvender foranstaltningen, kunne forudse - selv om de udøvede rimelig forsigtighed - at Kommissionen 4 år efter foranstaltningens indførelse og 3 år efter Ungarns tiltrædelse af EU ville starte en procedure med hensyn til foranstaltningen, fordi Kommissionen var i tvivl om dens forenelighed med fællesskabsretten.«
(70)
Ungarn understreger, at en ugunstig beslutning fra Kommissionen kunne føre til en overvældende mængde sagsanlæg mod Ungarn med krav om skadeserstatning fra skatteydere, som har anvendt foranstaltningen, og en sådan ugunstig beslutning kunne ligeledes nedsætte investorernes tillid til pålideligheden ved den økonomiske omlægning, som landet indtil videre har opnået.
(71)
Til slut fremfører Ungarn, at det, hvis Kommissionen beslutter, at foranstaltningen er uforenelig med fællesskabsretten, bliver nødvendigt at fastlægge en overgangsperiode, hvor foranstaltningen forbliver i kraft, i det mindste for de virksomheder, der indtil videre har anvendt foranstaltningen. I sagen, Kongeriget Belgien og Forum 187 ASBL mod Kommissionen, fastslog Domstolen, at Kommissionen, når der ikke foreligger afgørende offentlige interesser, tilsidesætter en højere retsregel, hvis den ikke i forbindelse med ophævelse af en ordning fastsætter overgangsforanstaltninger til beskyttelse af den forventning, som den erhvervsdrivende med rette måtte nære til de fællesskabsretlige bestemmelser (27).
(72)
De ungarske myndigheder anmoder derfor om, at Kommissionen, selv i tilfælde af en mulig negativ beslutning, ud fra princippet om beskyttelse af berettigede forventninger vil tillade anvendelsen af foranstaltningen indtil afslutningen på det femte skatteår efter det år, hvor beslutningen træffes. Denne overgangsperiode er nødvendig for, at skatteyderne kan forberede sig til de nye forhold, som er resultatet af foranstaltningens ophævelse. I denne henseende bemærker Ungarn, at Kommissionen fastsatte en overgangsperiode på næsten 8 år i sin beslutning vedrørende nederlandske internationale finansieringsaktiviteter for enheder, der allerede anvendte de underliggende nederlandske regler (28).
1. Begrundelse ud fra systemets karakter eller forvaltning
(73)
De ungarske myndigheder understreger i deres svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 12. februar 2008, at »dersom Kommissionen stadig fastholder, at denne foranstaltning er selektiv, kan foranstaltningen under alle omstændigheder ikke betragtes som statsstøtte, fordi selektivitet begrundes ud fra systemets karakter eller forvaltning.« Foranstaltningen blev indført for at formindske visse ugunstige virkninger, der kan tilskrives fraværet af koncernbeskatning i Ungarn.
(74)
I denne henseende angav Ungarn, at foranstaltningen går ud fra den såkaldte »klassiske« metode til vurdering af individuel (dvs. ikke-konsolideret) skat i langt mindre grad end de ofte anvendte koncernbeskatningsordninger i andre medlemsstater. Som følge heraf fremfører de ungarske myndigheder, at formålet med foranstaltningen er (på en speciel måde) at gennemføre et etableret og ofte anvendt moderne skattesystem.
(75)
Ungarn henviste også til de to alternative finansieringsformer, dvs. egenkapital- og fremmedkapitalfinansiering og den deraf følgende anderledes skattebehandling, og bemærkede, at indtægten i begge tilfælde er underlagt den samme skatteprocent (16 % og 4 % tillægsskat), men den skattepligtige person er forskellig (for udbyttet er det datterselskabet, og for renterne er det moderselskabet, der er skattepligtigt).
2. Statistik om foranstaltningens anvendelse
(76)
Ungarn forsynede Kommissionen med statistiske oplysninger vedrørende foranstaltningens anvendelse på grundlag af de data, der er rapporteret i selvangivelserne for skatteårene 2003-2006, og fremførte, at den sektorspecifikke fordeling af de virksomheder, som foranstaltningen gælder for, viser, at foranstaltningen er sektorspecifikt neutral.
(77)
De ungarske myndigheder leverede også statistiske oplysninger om antallet af virksomheder, der kan tænkes at anvende foranstaltningen, og antallet af virksomheder, der faktisk vælger at rette skattegrundlaget. Disse tal viser, at i 2006, havde 8 181 virksomheder (29) mulighed for at anvende foranstaltningen, mens 1 738 reelt anvendte den (30).
Antallet af virksomheder med mulighed for at anvende foranstaltningen og virksomheder, der reelt valgte at rette skattegrundlaget
2003
2004
2005
2006
Antal
%
Antal
%
Antal
%
Antal
%
Antal virksomheder med mulighed for at anvende foranstaltningen
8 975
100,0 %
7 774
100,0 %
8 236
100,0 %
8 181
100,0 %
Antal virksomheder, der valgte at rette skattegrundlaget, samt deres andel
1 198
13,3 %
1 532
19,7 %
1 573
19,1 %
1 738
21,2 %
(78)
Ungarn præsenterede ligeledes indvirkningen på grundlag af de samlede data vedrørende de 50 individuelle virksomheder, der modtog de højeste koncerninterne nettorenter. Den indvirkning, der er beregnet på grundlag af de samlede data vedrørende de 50 virksomheder, som opnåede den største nedsættelse af skattegrundlaget på grund af foranstaltningen, er som følger (31):
(1000 HUF)
Nedsættelse af skattegrundlaget på grund af foranstaltningen
Foranstaltningens virkning på beskatningen
2003
9 403 458
1 692 622
2004
25 747 203
4 119 552
2005
13 585 244
2 173 639
2006
118 790 256
19 006 441
V. KOMMENTARER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(79)
Det amerikanske handelskammer i Ungarn (AmCham) vurderer, at foranstaltningen udgør en delvis konsolidering med hensyn til renteindtægter. Den er en del af det normale skattesystem i Ungarn. En eventuel fordel, der opnås på tværs af landegrænserne, skyldes ikke den ungarske skattelovgivning, men er et resultat af forskellene mellem medlemsstaternes lovgivning. At udelukke renter, der modtages eller betales af et ungarsk selskab på tværs af landegrænserne, strider imod traktatens grundlæggende frihedsrettigheder.
(80)
Med hensyn til tildelingen af støtte gennem statsmidler vurderer AmCham, at rentefradraget i situationer på tværs af landegrænserne med indgående renter foretages af den koncernforbundne virksomhed, der er beliggende i det andet land.
(81)
Med hensyn til fordelen understreger AmCham, at der ikke er nogen fravigelse fra det normale skattesystem. Om der eksisterer en fordel i en multinational sammenhæng, afhænger af selskabsskatteprocenten i låntagerens stat; men til undersøgelsen af statsstøtten skal fordelen vurderes udelukkende på nationalt niveau.
(82)
Hvad angår selektivitet, angiver Amcham, at, hvis Kommissionen afgør, at en beskatningsbestemmelse kan være selektiv på det grundlag, der er fremlagt i beslutningen om indledning af proceduren, ville blandt andet skatteafskrivningsordninger, bestemmelser vedrørende personaleudgifter og snævre kapitaliseringsregler også falde ind under reglerne om statsstøtte. Udelukkelsen af små virksomheder er berettiget af karakteren og forvaltningen af ungarsk skattelovgivning (fordi små og mellemstore virksomheder er specielt underkastet tilsvarende skattebestemmelser (32), og foranstaltningen ville derfor kun have en begrænset indvirkning på dem. At udvide foranstaltningen til også at omfatte virksomheder, der leverer finansielle tjenesteydelser, ville desuden give disse virksomheder en uforholdsmæssig stor fordel.
(83)
De retligt og faktisk sammenlignelige virksomheder er koncerner, da foranstaltningen er en metode til delvis konsolidering af beskatningen af koncerninterne transaktioner.
(84)
Det er ikke korrekt at fremføre, at foranstaltningen er selektiv, da den ikke gælder for virksomheder, der opererer individuelt. I princippet er det muligt for enhver virksomhed at blive omstruktureret og omdannet til en koncern. Der er imidlertid ikke noget incitament til at omstrukturere på denne måde for enkelte medlemsenheder, fordi koncerninterne renter ikke er skattepligtige. En mulig fordel baseret på en multinational sammenhæng kan ikke tilskrives foranstaltningen, men forskellen mellem medlemsstaternes skattelovgivninger. At vurdere, at bestemmelsen om fravalg giver anledning til selektivitet, ville sætte spørgsmålstegn ved adskillige andre skatteforanstaltninger, der indeholder et element af frit valg.
(85)
Ifølge AmCham vedrører bilag IV, kapitel 3, i tiltrædelsesakten kun støtte, som eksisterede før eller »ved tiltrædelsen«, og som ellers ville være underlagt artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (33). Ved afgørelsen vedrørende eksisterende støtte skal der også tages hensyn til de øvrige bestemmelser i artikel 1, litra b). Hvis foranstaltningen udgjorde statsstøtte, ville der ifølge AmCham være tale om eksisterende støtte ifølge artikel 1, litra b), nr. iii), og artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999. Hvis Kommissionen skulle komme frem til den ukorrekte konklusion, at foranstaltningen udgør ulovlig og uforenelig ny støtte, bør den forhindres i at træffe beslutning om tilbagesøgning. I betragtning af de berettigede forventninger bør Kommissionen også fastsætte en frist for en uændret anvendelse af foranstaltningen.
(86)
MOL Plc fungerer som moderselskab for MOL-koncernen i Ungarn. Denne virksomhed har anvendt foranstaltningen, siden den blev indført for koncerninterne finansieringstransaktioner, sammen med 30 koncernmedlemmer. Virksomheden anvender primært foranstaltningen i indenlandske relationer (til et beløb på over 10 mia. HUF) og i et betydeligt mindre omfang med koncernmedlemmer i udlandet (til et beløb på under 1 milliard HUF). Dette viser, at foranstaltningen i modsætning til Kommissionens antagelse ikke udelukkende anvendes for at få en koncernintern skattefordel fra internationale transaktioner.
(87)
MOL Plc vurderer, at foranstaltningen til dels opfylder det formål, der ligger i konsolideret beskatning eller koncernbeskatning, dvs. et system, som Ungarn ikke har. Da konsolideret beskatning eller koncernbeskatning er accepteret i flere medlemsstater, kan det ifølge MOL med rette antages, at den nuværende foranstaltning heller ikke udgør støtte, især da dens anvendelse ikke fører til et lavere skattetilsvar på koncernniveau.
(88)
Kommissionen tager fejl, når den mener, at foranstaltningen medfører en selektiv fordel. Det er en generel foranstaltning med begrænsede undtagelser, der gælder for enhver skatteyder uanset aktivitetsområde. Det faktum, at foranstaltningen gælder for koncernintern finansiering forudsætter naturligvis, at der foregår sådanne transaktioner med koncernforbundne virksomheder, i lighed med f.eks. den situation, hvor fradraget af nedskrivning fra skattegrundlaget kræver ejerskab af et relevant aktiv.
(89)
MOL Plc fremfører desuden, at det for det långivende selskab i Ungarn er irrelevant, om det yder finansiering i udlandet eller i Ungarn.
(90)
Så vidt MOL Plc ved, undersøgte Kommissionen allerede foranstaltningen i december 2004. Det ville være urimeligt og i strid med retspraksis at forvente i god tro, at Ungarn og ungarske skatteydere betragter foranstaltningen som statsstøtte i modsætning til Kommissionens tidligere holdning til foranstaltningen. Tilbagesøgning ville være ubegrundet og specielt uretfærdig for koncerner. Det ville resultere i yderligere skattemæssige forpligtelser for visse koncernmedlemmer, mens virksomheder, der ikke længere eksisterer eller nu er uden for koncernen, ville få et vist skattebeløb tilbagebetalt. MOL mener, at noget sådant faktisk ville resultere i urimelige skattefordele og ulemper.
(91)
Den nederlandske regering vurderer, at Kommissionen bør være konsekvent i anvendelsen af de fire statsstøttekriterier, når den vælger mellem den individuelle tilgang og koncerntilgangen.
(92)
Med hensyn til den individuelle tilgang anerkender Nederlandene, at den virksomhed, der modtager koncerninterne renter, opnår en fordel gennem statsmidler. Foranstaltningen er dog ikke selektiv, da de virksomheder, der kan sammenlignes retligt og faktisk, er dem, hvis balancer udviser koncerninterne renter modtaget i Ungarn.
(93)
Med hensyn til tilgangen på koncernniveau vedrører den fordelagtige situation på tværs af landegrænserne med indgående renter ikke de ungarske statsmidler, og den situation er heller ikke en følge af den ungarske ordning. Den er heller ikke selektiv, da referencerammen vedrører virksomheder, der henhører under Ungarns skattemæssige jurisdiktion.
(94)
Efter de nederlandske myndigheders mening har muligheden for fravalg ingen indvirkning på de kategorier af virksomheder, som Kommissionen anser for potentielt at kunne drage fordel af den ungarske ordning.
(95)
Endelig understreger Nederlandene, at ulighederne er uløseligt forbundet med, at skattesystemerne ikke er harmoniserede. Dette illustreres af, at fordelen i situationer på tværs af landegrænserne med indgående renter stadig ville bestå, selv hvis den ungarske foranstaltning blev ophævet (i forhold til de lande, der har en effektiv virksomhedsskatteprocent, der er højere end den ungarske på 16 %).
VI. UNGARNS REAKTION PÅ DE INTERESSEREDE PARTERS KOMMENTARER
(96)
De ungarske myndigheder bemærker, at de interesserede parters bemærkninger og argumentation er helt i overensstemmelse med de argumenter, som Ungarn har fremført. De understøtter også det argument, at foranstaltningen bør vurderes i henhold til artikel 96 og 97 i EF-traktaten, da den direkte skattelovgivning ikke er harmoniseret på EU-niveau.
(97)
De ungarske myndigheder understreger, at de er helt enige i den analyse, som de interesserede parter har fremlagt, dvs. at foranstaltningen ikke opfylder kriterierne for statsstøtte.
(98)
De ungarske myndigheder fremfører på ny, at foranstaltningen alternativt burde vurderes som eksisterende støtte, og hvis Kommissionen skulle beslutte, at foranstaltningen udgør ulovlig statsstøtte, bør tilbagesøgning ikke finde sted, fordi støttemodtagerne handlede i god tro.
VII. VURDERING
VII.1. Eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(99)
For at konstatere, om den pågældende foranstaltning udgør støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen vurdere, om foranstaltningen favoriserer bestemte virksomheder eller produktionen af bestemte varer ved at give en fordel, der er af en sådan økonomisk beskaffenhed, at den virker eller truer med at virke konkurrenceforvridende, at den ydes gennem statsmidler, samt at den kan påvirke handelen mellem medlemsstaterne.
(100)
For at blive betragtet som statsstøtte skal en foranstaltning være specifik eller selektiv, forstået således, at den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.
(101)
For at afgøre, om en foranstaltning er selektiv, skal det ifølge gældende retspraksis undersøges, om denne foranstaltning inden for et bestemt retssystem udgør en fordel for visse virksomheder i forhold til andre, der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation (34). Det er således muligt, at et skattesystem ikke udgør statsstøtte, selv om det ikke på alle områder svarer til det generelle selskabsbeskatningssystem i medlemsstaten. Domstolen har ligeledes ved flere lejligheder fastslået, at EF-traktatens artikel 87, stk. 1, ikke skelner mellem årsagerne til eller formålene med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger (35). Skattemæssige foranstaltninger, som ikke medfører en tilpasning af den generelle ordning til visse virksomheders særlige kendetegn, men er blevet indført som et middel til at forbedre deres konkurrenceevne, falder ind under EF-traktatens artikel 87, stk. 1 (36).
(102)
Statsstøttebegrebet gælder imidlertid ikke for statsstøtteforanstaltninger, der indebærer en differentiering mellem virksomhederne, når differentieringen skyldes det pågældende systems beskaffenhed eller generelle struktur. Som forklaret i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (»beskatningsmeddelelsen«) (37), kan nogle forhold være berettiget af objektive forskelle mellem skatteyderne.
(103)
Indledningsvis bør det afklares, på hvilket niveau (koncern- eller virksomhedsniveau) vurderingen af referencesystemet bør foretages. I beslutningen om indledning af proceduren (38) anførte Kommissionen, at den umiddelbart mente, at ordningen på virksomhedsniveau medfører en fordel for de koncernvirksomheder, der modtager positive nettorenter fra forbundne virksomheder, eftersom de kan trække 50 % af beløbet fra deres beskatningsgrundlag. Omvendt bemærkede Kommissionen, at ordningen på koncernniveau medfører en fordel i grænseoverskridende situationer med indgående renter, dvs. hvor den virksomhed, der modtager nettorenter, har hjemsted i Ungarn, og den virksomhed, der betaler nettorenterne, ikke har hjemsted i landet. Mens den virksomhed, der modtager renterne, i et sådant tilfælde har ret til at trække 50 % af de indgående nettorenter fra beskatningsgrundlaget (dvs. renteindtægten beskattes effektivt med halvdelen af selskabsskatteprocenten på 16 %), er den virksomhed, der betaler nettorenterne, underlagt skattereglerne i sit hjemland og har i princippet ret til at trække 100 % af de betalte nettorenter fra.
(104)
Kommissionen bemærker, at den pågældende foranstaltning vedrører en specifik aktivitet (finansiering af koncernforbundne virksomheder) og ikke en konsolideringsaktivitet på koncernniveau. Et eventuelt nedsat skatteniveau kommer til at gælde individuelt for virksomhederne på grundlag af balancen mellem deres renteindtægter og -betalinger. Selv om finansieringsbeslutninger faktisk kan forventes at blive truffet til fordel for koncernen som helhed, har analysen på koncernniveau intet grundlag i ungarsk skattelovgivning, som ikke omfatter noget skattekonsolideringssystem for koncerner. Ungarsk selskabsskat pålægges individuelle enheder, ikke koncerner.
(105)
Kommissionen mener derfor, at vurderingen af referencesystemet bør foretages på virksomhedsniveau.
(106)
Kommissionen vurderer, at det til beskatning af specifikke former for indtægter kan være relevant at afgøre, om en ordning dækker brede kategorier af transaktioner på en ikke-diskriminerende måde. Enhver form for diskriminering, der ikke kan retfærdiggøres af objektive forskelle mellem skatteyderne, kan føre til konkurrenceforvridning.
(107)
Når dette er sagt, skal det afgøres, om lånetransaktioner mellem koncernforbundne virksomheder objektivt kan være berettigede til et nedsat beskatningsgrundlag. De ungarske myndigheder samt det amerikanske handelskammer fremfører, at en virksomhed, der yder koncerninterne lån, ikke er i en situation, der kan sammenlignes med situationen for en virksomhed, der yder lån til uafhængige parter. Sidstnævnte aktivitet kunne kun udføres af et autoriseret finansieringsinstitut som fastlagt i den ungarske lov om kreditinstitutter i overensstemmelse med bankdirektivet (39). Virksomheder, der finansierer tredjeparter som deres hovedaktivitet, bør derfor ikke sammenlignes med virksomheder, der yder koncernintern finansiering med det formål optimalt at fordele likviditet inden for en koncern.
(108)
Ifølge de ungarske myndigheder ville foranstaltningen reducere forskellen mellem egenkapitalfinansiering og koncernintern lånefinansiering.
(109)
Kommissionen er af den mening, at, uanset om der diskrimineres mod specifikke sektorer, vil den pågældende foranstaltning nedsætte denne arbitrage (i en indenlandsk situation), da beskatningen af koncerninterne renter nærmer sig beskatningen af koncerninternt udbytte, og vil dermed forstærke skattesystemets tekniske neutralitet.
(110)
Da selvstændige virksomheder, der ikke er kredit- eller finansieringsinstitutter, i princippet ikke beskæftiger sig med at yde lån til uafhængige parter, bliver der desuden ikke diskrimineret mod dem sammenlignet med koncernforbundne virksomheder, hvor lånetransaktionerne vedrører ydelse af lån til forbundne virksomheder.
(111)
Den fordel, der gives til en virksomhed, som yder et lån til en forbundet virksomhed, kan ikke anses for at have diskriminerende virkninger, da et lån til en forbundet virksomhed ikke kan sammenlignes med et lån til en virksomhed, der ikke er forbundet. Med hensyn til gældsfinansieringsaktiviteter er forbundne virksomheder ikke i en retlig og faktisk situation, der kan sammenlignes med ikke-forbundne virksomheders situation. Grunden til dette er, at forbundne virksomheder ikke er involverede i en rent handelsmæssig transaktion, til forskel fra ikke-forbundne virksomheder, når de prøver at opnå låne- eller egenkapitalfinansiering inden for koncernen. Moder- og datterselskabet har de samme interesser, hvilket ikke gælder en handelstransaktion med en tredjepart, der yder finansiering, hvor hver part prøver at maksimere sit udbytte på bekostning af de andre.
(112)
Kommissionen bemærker dog, at foranstaltningen ikke er åben for en hvilken som helst virksomhed, der er underlagt virksomhedsbeskatning og modtager/betaler renter i forbindelse med koncerninterne relationer. Selv om foranstaltningen ikke omfatter nogen begrænsning vedrørende det land, hvor transaktionen skal finde sted, vurderer Kommissionen, at foranstaltningen indeholder diskriminerende elementer på tre forskellige niveauer.
1. Udelukkelse af finanssektoren
(113)
Ungarn fremfører, at formålet ikke var at fremme koncernintern finansiering, da disse virksomheder har fungeret med betydeligt overskud. Desuden har disse virksomheder en særlig beskatningsstatus med særlige finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser.
(114)
Ungarn og det amerikanske handelskammer vurderer, at en udvidelse af foranstaltningen til også at omfatte leverandører af finansielle serviceydelser, forsikringsselskaber, investeringsvirksomheder og venturekapitalselskaber netop ville have udgjort de facto selektivitet, da de finansielle serviceydere i betragtning af deres særlige status ville have opnået uforholdsmæssigt store fordele ved at anvende foranstaltningen.
(115)
Generelt og med hensyn til skatteforanstaltninger kan det ikke udelukkes, at koncernvirksomheder i specifikke sektorer ville få mere gavn af foranstaltningen på grund af de økonomiske transaktioners højere intensitet i sådanne sektorer. Dette kunne faktisk være tilfældet for virksomheder i finanssektoren, der har udlån som deres hovedaktivitet, og som nemt kunne øge udlånsaktiviteten til forbundne virksomheder som følge heraf. Men denne situation berettiger ikke i sig selv udelukkelsen af finanssektoren. Ungarn kunne nå sit mål med at undgå specifikke sektorers eller virksomheders misbrug af ordningen ved hjælp af en bestemmelse, der begrænser det beløb, som kan beskattes/fratrækkes til en reduceret sats. Desuden er der i Kommissionens beskatningsmeddelelse angivet følgende: »den omstændighed, at visse virksomheder eller visse sektorer drager større fordel end andre af sådanne skatteforanstaltninger, betyder ikke nødvendigvis, at de falder ind under anvendelsesområdet for konkurrencereglerne vedrørende statsstøtte«.
2. Udelukkelse af små virksomheder
(116)
De ungarske myndigheder fremfører, at 1) små virksomheder typisk ikke yder koncernintern finansiering, 2) udvidelsen af foranstaltningen til også at omfatte dem ville kræve høje administrationsudgifter, der ikke står i forhold til de potentielle fordele, som de effektivt kunne opnå, 3) den ungarske lov om selskabsskat giver mulighed for adskillige skattefordele, der specielt er beregnet på små virksomheder.
(117)
Kommissionen bemærker, at Ungarn ikke gav nogen oplysninger, der bekræftede, at små ungarske virksomheder faktisk ikke yder eller modtager koncernintern finansiering. Det kan derfor ikke udelukkes, at et betydeligt antal små virksomheder er organiseret i form af en koncern og modtager/betaler renter i forbindelse med deres koncerninterne relationer.
(118)
Desuden er den omstændighed, at små virksomheder drager fordel af skatteforanstaltninger, der specifikt er indrettet til dem, ikke relevant for vurderingen af foranstaltningens selektivitet.
3. Foranstaltningens fakultative beskaffenhed
(119)
Foranstaltningens fakultative beskaffenhed giver skatteyderen mulighed for at beslutte for et år ad gangen, om foranstaltningen skal anvendes eller fravælges. De ungarske myndigheder påpeger, at en sådan funktion naturligvis hidrører fra selskabsbeskatningens årlige cyklus sammen med andre bestemmelser inden for skattelovgivningen.
(120)
Kommissionen vurderer dog, at en sådan funktion har den virkning, at der indføres differentieret behandling mellem koncernens virksomheder, da foranstaltningen ikke gælder for alle koncernvirksomheder (med koncerninterne lånetransaktioner), men kun for dem, der har besluttet at anvende ordningen for det pågældende skatteår.
(121)
I punkt 23 i beskatningsmeddelelsen anfører Kommissionen følgende: »Den differentiering, der er forbundet med visse foranstaltninger, betyder ikke nødvendigvis, at de må betragtes som statsstøtte. Dette er tilfældet bl.a. ved foranstaltninger, hvis økonomiske begrundelse gør dem »nødvendige eller funktionelle i forhold til skattesystemets effektivitet«. Medlemsstaten skal imidlertid kunne give en sådan begrundelse.«
(122)
Ifølge de ungarske myndigheder var formålet med foranstaltningen at formindske visse ugunstige virkninger, der kan tilskrives fraværet af koncernbeskatning i Ungarn. Foranstaltningen tager udgangspunkt i den »klassiske« metode med individuel (dvs. ikke-konsolideret) skattevurdering i langt mindre grad, end tilfældet er for de ofte anvendte koncernbeskatningsordninger i andre medlemsstater. Som følge heraf er formålet med foranstaltningen (på en særlig måde) at gennemføre et etableret og ofte anvendt moderne indkomstskattesystem.
(123)
Kommissionen bemærker imidlertid, at fraværet af skattekonsolideringssystemer for koncerner i Ungarn ikke berettiger den selektive tildeling af statsstøtte til et begrænset antal virksomheder. Dette princip blev fastsat i Domstolens dom i sag 173/73 (40).
(124)
Ungarn henviser også til den aktuelle forskellige beskatningsbehandling af egenkapital og fremmedkapital og bemærker, at i begge tilfælde er indtægten underlagt den samme skatteprocent, men den skattepligtige person er forskellig (for udbytte er det datterselskabet, og for renterne er det moderselskabet).
(125)
Kommissionen mener, at den pågældende ordning udelukker flere sektorer fra fordelen ved nedsat beskatning, samt at den ikke opfylder betingelserne for at være en enkel teknisk foranstaltning, som tager sigte på at flytte en del af skattebyrden fra den virksomhed, der modtager nettorenterne, til den virksomhed, der betaler nettorenterne.
(126)
Med hensyn til udelukkelsen af finanssektoren henviser de ungarske myndigheder også til punkt 27 i beskatningsmeddelelsen: »Specifikke bestemmelser, som ikke indeholder noget skønsmæssigt element, eksempelvis om ansættelse af skatten på et fast grundlag (f.eks. inden for landbrug eller fiskeri) kan være berettiget som følge af systemets karakter eller forvaltning, navnlig under hensyntagen til særlige regnskabsmæssige krav eller den betydning, som fast ejendom indtager inden for de aktiver, som kendetegner visse sektorer. Sådanne bestemmelser udgør således ikke statsstøtte (…)«.
(127)
Kommissionen bemærker dog, at de bestemmelser, der henvises til i punkt 27 i beskatningsmeddelelsen, ikke har til formål at øge eller nedsætte skattebyrden for særlige sektorer, men snarere at tage særlige egenskaber ved de pågældende sektorer i betragtning, som f.eks. regnskabskrav, der kunne berettige gennemførelsen af forenklingsregler for vurderingen af beskatningsgrundlaget.
(128)
Differentieringen mellem finanssektoren og små virksomheder på den ene side og de andre sektorer på den anden side samt ordningens fakultative beskaffenhed retfærdiggøres ikke af det ungarske skattesystems karakter eller forvaltning.
(129)
I denne sammenhæng må Kommissionen konkludere, at den pågældende ordning er selektiv.
(130)
De ungarske myndigheder fremfører, at foranstaltningen kan være en fordel for et enkelt selskab, men at den er en ulempe for den anden part i lånetransaktionen, og at den derfor er symmetrisk i rent indenlandske relationer.
(131)
Kommissionen mener dog, at en fordel for én virksomhed ikke kan opvejes af ulempen for en anden virksomhed, selv om den virksomhed er en del af den samme koncern. Vurderingen af, om der er en fordel, skal foretages på virksomhedsniveau, ikke koncernniveau. Desuden skal det understreges, at koncernvirksomhederne nemt kan reorganisere deres finansieringsaktiviteter og påvirke resultatet af foranstaltningens anvendelse.
(132)
Desuden vurderer Kommissionen, at symmetrien i foranstaltningen og dens neutrale indvirkning på koncernniveau ikke er tilstrækkelig til at udelukke muligheden for en fordel på virksomhedsniveau. På lignende måde kan en lavere beskatning af renterne hos én enhed i koncernen ikke berettiges af en højere beskatningsprocent - på grund af et lavere rentefradragsniveau - hos en anden enhed i koncernen (41).
(133)
Det fremgår af den retspraksis, der henvises til ovenfor, at det faktum, at systemet kan være en ulempe for nogle koncernvirksomheder, ikke skaber tvivl om, at der er tale om en fordel for en anden virksomhed.
(134)
I dette tilfælde mener Kommissionen, at den fordel, staten har givet gennem en lavere beskatning (50 % reduktion af det skattepligtige beløb) skal betragtes som et skatteprovenutab, der svarer til forbruget af statsmidler i form af skatteudgifter.
(135)
Da støttemodtagerne er virksomheder, der er aktive inden for forskellige erhvervssektorer på konkurrenceudsatte markeder, er der mulighed for konkurrenceforvridning mellem medlemsstaterne og påvirkning af samhandelen inden for fællesskabet.
(136)
Støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for dens almindelige drift eller dens sædvanlige aktiviteter, fordrejer i princippet konkurrencebetingelserne (42). Desuden er det ved en domstolsafgørelse fastslået, at enhver tildeling af støtte til en virksomhed, der udøver sine aktiviteter på fællesmarkedet, sandsynligvis vil virke konkurrenceforvridende og påvirke handelen mellem medlemsstaterne (43).
(137)
Som følge heraf - og uden at det er nødvendigt at gennemføre en økonomisk analyse af den nuværende situation på de pågældende markeder (44) - og i betragtning af, at den skatteordning, som er indført af Ungarn, giver de økonomiske aktører, der har fordel af den, en stærkere stilling sammenlignet med andre aktører, som konkurrerer i handelen inden for Fællesskabet, vurderer Kommissionen, at ordningen påvirker handelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen mellem disse aktører.
(138)
Set i lyset af ovenstående betragtninger har Kommissionen den holdning, at det koncerninterne rentefradrag, som lov LXXXI af 1996 om selskabsskat og udbytteskat giver mulighed for, udgør støtte som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
VII.2. Klassifikation af ordningen som ulovlig eller eksisterende støtte
(139)
I bilag IV, kapitel 3, til tiltrædelsesakten er det fastsat, at følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i Ungarn inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, ved tiltrædelsen vil blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel 88, stk. 1, i EF-traktaten:
a)
støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden 10. december 1994
b)
støtteforanstaltninger opregnet i tillægget til bilag IV
c)
støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af Ungarns myndighed for statsstøttekontrol og fundet forenelige med gældende fællesskabsret, og som Kommissionen ikke har gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet.
(140)
I bilag IV, kapitel 3, er det desuden fastsat, at alle foranstaltninger, der stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen, som udgør statsstøtte, og som ikke opfylder ovenstående betingelser, ved tiltrædelsen vil blive anset for ny støtte i forbindelse med anvendelsen af artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten.
(141)
Den pågældende foranstaltning blev ikke gennemført før den 10. december 1994, den var ikke opført i tillægget til bilag IV, kapitel 3, til tiltrædelsesakten, og den var heller ikke omfattet af overgangsordningen efter tiltrædelsen.
(142)
De ungarske myndigheder og det amerikanske handelskammer vurderer, at dette bilag kun indeholder bestemmelser om støtte, der er trådt i kraft og taget op til fornyet overvejelse inden tiltrædelsesdatoen, som angivet i procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. i) (45). Som følge heraf bør de regler, der er fastsat i artikel 1, litra b), nr. ii)-v), i forordningen, også tages i betragtning, når man vil påvise eksisterende støtte.
(143)
Kommissionen er enig i denne fortolkning af bilag IV til tiltrædelsesakten. En sådan fortolkning bekræftes af ordlyden i artikel 1, litra b), nr. i), i procedureforordningen. Som følge heraf mener Kommissionen, at det bør vurderes på grundlag af procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. ii)-v), om støtten skal betragtes som eksisterende støtte.
(144)
Med hensyn til anvendelsen af artikel 1, litra b), nr. ii) og iii), er Kommissionen ikke enig med Ungarn i, at den pågældende foranstaltning var godkendt af Kommissionen, da den ikke blev anmeldt ifølge artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten og artikel 2 i procedureordningen.
(145)
Kommissionen mener heller ikke, at artikel 1, litra b), nr. iv), finder anvendelse, da den støtte, der er ydet ifølge ordningen, ikke er omfattet af forældelsesfristen på ti år.
(146)
Med hensyn til artikel 1, litra b), nr. v), gælder denne bestemmelse ikke som sådan i det foreliggende tilfælde, da det kan vurderes, at den på det tidspunkt, hvor den koncerninterne renteordning blev gennemført, ikke udgjorde støtte og blev til støtte på grund af markedets udvikling.
(147)
Kommissionen bemærker dog, at den foranstaltning, der undersøges, har nogle lighedspunkter med den belgiske koordinationscentreordning (BCC). I den henseende er der god grund til at erindre om de tidligere kommissionsbeslutninger af 2. maj 1984 (46) og 9. marts 1987, hvor Kommissionen fastslog, at den belgiske ordning ikke var støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten.
(148)
Som det var tilfældet ved den belgiske koordinationscenterordning, der udelukkende gjaldt for multinationale selskaber, mente Kommissionen på grundlag af de ungarske myndigheders data, at de virksomheder, der havde størst fordel af ordningen, også var multinationale selskaber. Desuden har den ungarske ordning andre lighedspunkter med den belgiske ordning, idet begge foranstaltninger vedrører beskatningen af koncerninterne aktiviteter.
(149)
Som følge heraf var det på det tidspunkt, hvor foranstaltningen blev gennemført, ikke indlysende, at denne type foranstaltning vedrørende koncerninterne aktiviteter skulle betragtes som støtte.
(150)
Ungarn påpeger, at det ungarske kontor for statsstøttekontrol (State Aid Monitoring Office, SAMO), undersøgte foranstaltningen i sommeren 2002, inden den blev vedtaget. I lyset af den gældende retspraksis og den tidligere kommissionsbeslutning vedrørende BCC-ordningen kom SAMO til den konklusion, at den pågældende foranstaltning ikke udgjorde statsstøtte, og indsendte derfor ikke ordningen til Kommissionen.
(151)
På trods af, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte på det tidspunkt, hvor den blev gennemført, vurderer Kommissionen, at det ungarske kontor for statsstøttekontrol på grund af de meget specielle omstændigheder ved den pågældende sag, især situationen inden tiltrædelsen og de tidligere kommissionsbeslutninger i 1984 og 1987 vedrørende den belgiske ordning, ikke havde nogen grund til at vurdere, at ordningen udgjorde støtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, i traktaten, især fordi foranstaltningen blev vedtaget, før Kommissionen tog sin holdning til den belgiske ordning op til fornyet overvejelse (47). Det vurderes derfor, at en række exceptionelle omstændigheder tyder på, at de ungarske myndigheder før tiltrædelsen kan være blevet forledt til at tro, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte. Under sådanne omstændigheder havde Ungarn på det tidspunkt, hvor foranstaltningen blev indført, gyldige grunde til ikke at indsende foranstaltningen til Kommissionen som omhandlet i overgangsordningen ifølge bilag IV til tiltrædelsesakten.
(152)
Kommissionen bemærker yderligere, at hverken foranstaltningens omfang eller betydningen af den medfølgende fordel blev ændret væsentligt efter Ungarns tiltrædelse af EU. Som nævnt ovenfor (betragtning 14) blev der ganske vist indført nogle ændringer, men de bestod hovedsagelig i tekniske tilpasninger, der vedrørte enten inkludering af visse typer selskaber, som ikke eksisterede i Ungarn før tiltrædelsen (europæiske selskaber og europæiske andelsselskaber) eller udelukkelse af visse andre typer selskaber, som blev ophævet (venturekapitalselskaber). Den pågældende foranstaltning blev således ikke ændret betydeligt efter Ungarns tiltrædelse af EU og skal derfor betragtes som eksisterende støtte.
VIII. KONKLUSION
(153)
På grund af de særlige forhold ved den pågældende sag og situationen før tiltrædelsen, som er beskrevet ovenfor, skal den koncerninterne renteordning betragtes som en eksisterende støtteordning, som omhandlet i artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(154)
Da proceduren vedrørende eksisterende støtteordninger er fastlagt i artikel 17 til 19 i samme forordning, er den nuværende procedure, som blev indledt den 21. marts 2007, overflødig.
(155)
Da de ungarske myndigheder allerede har fastsat ved lov, at ordningen skal afskaffes pr. 1. januar 2010, ser Kommissionen ingen grund til at starte samarbejdsproceduren ifølge artikel 17 i procedureforordningen -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Kommissionens beslutning af 21. marts 2007 om indledning af proceduren efter artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten over for Ungarns ordning for beskatning af koncerninterne renter, er overflødig, da den pågældende ordning skal betragtes som en eksisterende støtteordning.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Republikken Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 28. oktober 2009.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 28 päivänä lokakuuta 2009,
Unkarin toteuttamasta valtiontuesta C 10/07 (ex NN 13/07) - Konserninsisäisten korkomaksujen verovähennykset
(tiedoksiannettu numerolla K(2009) 8130)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2010/95/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen määräysten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Unkarin viranomaiset ottivat tammikuussa 2003 käyttöön uudet säännökset, jotka koskevat nettokorkotulojen suotuisaa verotuskohtelua samaan konserniin kuuluvien sidosyritysten kesken. Toimenpiteestä ei ilmoitettu Euroopan komissiolle. Komissio pyysi 19 päivänä marraskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä Unkarin viranomaisilta tietoja, jotka annettiin 14 päivänä joulukuuta 2004.
(2)
Komissio ilmoitti Unkarin tasavallalle 21 päivänä maaliskuuta 2007 päättäneensä aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn, joka koskee kyseistä tukiohjelmaa. Unkarin tasavalta vastasi 20 päivänä kesäkuuta 2007 päivätyllä kirjeellä, kun määräaikaa oli ensin pidennetty kaksi kertaa.
(3)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2), ja samalla asianomaisia kehotettiin esittämään huomautuksia. Huomautuksia toimittivat American Chamber of Commerce in Hungary 20 päivänä heinäkuuta 2007, Alankomaat 26 päivänä heinäkuuta 2007 ja Mol Nyrt. 26 päivänä heinäkuuta 2007. Huomautukset toimitettiin Unkarille, joka vastasi niihin sähköpostitse 6 päivänä syyskuuta 2007.
(4)
Komissio pyysi Unkarin viranomaisilta lisätietoja 12 päivänä helmikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Unkari toimitti lisätietoja 28 päivänä huhtikuuta 2008, 19 päivänä kesäkuuta 2008 ja 13 päivänä lokakuuta 2008.
(5)
Unkarin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 24 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessään aikovansa lopettaa tukiohjelman 1 päivästä tammikuuta 2010.
(6)
Unkarin parlamentti hyväksyi 29 päivänä kesäkuuta 2009 verolainsäädäntöön tehtävät muutokset, jotka tulevat voimaan vuonna 2010. Silloin poistetaan muun muassa 50 prosentin suuruinen yhtiöveron alennus, joka koskee konserninsisäisistä lainoista saatavia tuloja. Laki julkaistiin Unkarin tasavallan virallisessa lehdessä 9 päivänä heinäkuuta 2009.
(7)
Unkarin viranomaiset toimittivat lisätietoja 1 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä sähköpostiviestissä.
II TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(8)
Toimenpide koskee mahdollisuutta vähentää 50 prosenttia sidosyrityksiltä saatujen nettokorkotulojen määrästä - sidosyrityksiltä saatujen korkojen ja sidosyrityksille maksettujen korkojen erotuksesta - Unkarissa käytettävästä veron perusteesta (3). Sen vuoksi vain puolet nettokorkotuloista on veronalaista, kun tavallisesti verojärjestelmässä verotetaan nettokorkotulojen koko määrää. Nettokorkoa maksavan sidosyrityksen veron perusteeseen puolestaan lisätään 50 prosenttia maksetun nettokoron määrästä (4). Näin ollen yritykset vähentävät vain puolet nettokoron määrästä veron perusteestaan sen sijaan, että ne vähentäisivät koko määrän, kuten tavanomaisessa verojärjestelmässä tehtäisiin. Tukiohjelma koskee vain sidosyrityksiltä saatuja ja sidosyrityksille maksettuja korkoja.
(9)
Sidosyrityksellä tarkoitetaan seuraavien yksiköiden välisiä sidossuhteita (5):
a)
verovelvollinen ja yritys, jossa verovelvollisella on määräysvalta joko suoraan tai epäsuorasti;
b)
verovelvollinen ja yritys, joka käyttää määräysvaltaa verovelvolliseen joko suoraan tai epäsuorasti;
c)
verovelvollinen ja mikä tahansa muu yritys, jos kolmas yritys käyttää määräysvaltaa kumpaankin joko suoraan tai epäsuorasti;
d)
ulkomainen yritys ja sen toimipaikka Unkarissa tai ulkomaisen yrityksen toimipaikat tai ulkomaisen yrityksen toimipaikka Unkarissa ja mikä tahansa yritys, joiden keskinäinen suhde on jokin edellä a-c kohdassa määritellyistä.
Määräysvallaksi katsotaan myös se, jos asianosaisella on oikeus nimittää tai erottaa suurin osa hallituksen tai hallintoneuvoston jäsenistä. Määräysvaltaa arvioitaessa on otettava huomioon myös lähisukulaisten äänestysoikeus.
(10)
Erityisvähennysten kokonaismäärä, joka käsittää myös konserninsisäisten nettokorkojen vähennykset, voi olla enintään 50 prosenttia voitosta ennen verotusta (6).
(11)
Verovelvollinen voi päättää vuosittain, soveltaako se toimenpidettä vai ei. Jos nettokorkoa maksanut yritys päättää olla soveltamatta toimenpidettä, sen ei tarvitse tehdä edellä ilmoitettua lisäystä veron perusteeseen, vaan se voi vähentää maksamansa koron kokonaisuudessaan tavanomaisen verojärjestelmän mukaisesti edellyttäen, että se ilmoittaa päätöksestään kaikille (sekä Unkarissa että ulkomailla sijaitseville) sidosyrityksille, joille maksetut (tai maksettavat) korot tai joilta saadut (tai saatavat) korot se on ilmoittanut menoina tai tuloina kyseisenä verovuonna (7). Siinä tapauksessa sidosyritykset eivät ota huomioon kyseiseltä verovelvolliselta saamaansa tai verovelvolliselle maksamaansa korkoa, kun ne laskevat veron perusteensa korkomaksujen huomioon ottamista varten (8).
(12)
Unkarin viranomaisilla ei ole asiassa harkintavaltaa, sillä sidosyritys päättää itse edellä kuvatulla tavalla, soveltaako se toimenpidettä maksettuihin nettokorkoihin.
(13)
Säännöstä sovelletaan yrityksiin, eurooppayhtiöihin, eurooppaosuuskuntiin, osuuskuntiin ja ulkomaisten yritysten pysyviin toimipaikkoihin (lukuun ottamatta vakuutusyhtiöitä, rahoituslaitoksia, sijoitusyrityksiä ja riskipääomayhtiöitä sekä mikro- ja pienyrityksiä) (9).
(14)
Toimenpiteen oikeusperustan muodostavat seuraavat yhtiöverosta ja osinkoverosta vuonna 1996 annetun lain LXXXI säännökset: 7 pykälän 1 momentin k kohta, 7 pykälän 14 ja 16 momentti, 8 pykälän 1 momentin k kohta, 8 pykälän 2 momentti ja 29/D pykälän 15 momentti.
(15)
Voimassa oleva lainsäädäntö käsittää tukikelpoisten edunsaajien osalta tiettyjä eroja verrattuna toimenpidettä koskeviin alkuperäisiin säännöksiin. Kyseiset muutokset tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2003. Alkuperäisissä säännöksissä edunsaajat eivät käsittäneet eurooppayhtiöitä eivätkä eurooppaosuuskuntia, sillä Unkari ei vielä tuolloin kuulunut Euroopan unioniin. Eurooppayhtiön säännöt tulivat voimaan 8 päivänä lokakuuta 2004. Eurooppaosuuskunnan säännöt hyväksyttiin 22 päivänä heinäkuuta 2003, ja ne tulivat voimaan 16 päivänä elokuuta 2006. Koska riskipääomayhtiöiden perustaminen on ollut Unkarissa kiellettyä 1 päivästä kesäkuuta 2004, ne poistettiin tukikelpoisten yritysten listalta.
(16)
Oikeusperustassa ei alun perin rajoitettu millään tavalla tukiohjelman kestoa. Kuten edellä esitetään, nyt laissa säädetään toimenpiteen päättymisestä 1 päivänä tammikuuta 2010.
(17)
Unkari on toimittanut seuraavat numerotiedot, jotka koskevat toimenpiteen vaikutusta maan budjettivaroihin:
(tuhatta forinttia)
Vuosi
Veron perusteeseen tehtyjen korjausten kokonaisvaikutus; yksittäisten erien pieneneminen/suureneminen toimenpiteen vaikutuksesta
Toimenpiteen vaikutus verotukseen
2003
2 280 424
410 476
2004
4 478 141
716 503
2005
7 279 164
1 164 666
2006
125 992 638
20 158 822
(18)
Toimenpiteen kokonaisvaikutus kyseisinä vuosina oli noin 24 miljardia Unkarin forinttia (96 miljoonaa euroa) (11).
III SYYT MENETTELYN ALOITTAMISEEN
(19)
Komissio epäili menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, voidaanko tukiohjelma katsoa yleiseksi toimenpiteeksi, sillä kaikki unkarilaiset yritykset eivät ole oikeutettuja konserninsisäisten korkomaksujen suotuisaan verotuskohteluun.
(20)
Komissio katsoi, että tukiohjelmasta aiheutuu taloudellista etua sellaisille konserniin kuuluville yrityksille, jotka saavat sidosyrityksiltä positiivista nettokorkoa.
(21)
Koko konsernin osalta komissio korosti sitä, että tukiohjelmasta aiheutuu etua sellaisissa rajat ylittävissä tapauksissa, joissa nettokorkoa saavan yrityksen toimipaikka on Unkarissa, kun taas nettokorkoa maksava yritys on ulkomainen.
(22)
Lisäksi komissio totesi, että sellaisissa rajat ylittävissä tapauksissa, joissa korkoa saava yritys on ulkomainen mutta korkoa maksava yritys unkarilainen, toimenpiteestä ei aiheudu lisähyötyä. Vastaavasti silloin kun kumpikin yritys on unkarilainen, toimenpiteestä ei periaatteessa aiheudu etua konsernitasolla.
(23)
Toimenpiteen valikoivuuden osalta komissio totesi ensinnäkin, että toimenpide ei lain mukaan koske vakuutusyhtiöitä, rahoituslaitoksia, sijoitusyrityksiä ja riskipääomayhtiöitä eikä pienyrityksiä. Toiseksi tukiohjelmassa tarkoitetusta konserninsisäisiin nettokorkoihin sovellettavasta alennetusta verokannasta on hyötyä vain konserniin kuuluville yrityksille. Kolmanneksi konsernitasolla tukiohjelmasta aiheutuu etua sellaisissa rajat ylittävissä tapauksissa, joissa nettokorkoa saava yritys on unkarilainen ja nettokorkoa maksava yritys on ulkomainen. Neljänneksi vuosittain tarjoutuva mahdollisuus olla soveltamatta toimenpidettä on sellainen seikka, jonka perusteella toimenpide voidaan katsoa poikkeukseksi unkarilaisesta verojärjestelmästä.
(24)
Komissiolla oli epäilyksiä myös sen suhteen, voitaisiinko edellä mainitut poikkeukset perustella verojärjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella. Komissio katsoi sen vuoksi, että toimenpide ei sovellu yhteismarkkinoille.
(25)
Lopuksi komissio katsoi, että toimenpidettä ei voida pitää voimassa olevana tukena, sillä se ei täytä liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa esitettyjä ehtoja.
IV UNKARIN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(26)
Unkarin viranomaiset katsovat, että koska välitöntä verotusta ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla, toimenpidettä ei voida arvioida valtiontukisääntöjen perusteella, vaan sitä on arvioitava EY:n perustamissopimuksen 96 ja 97 artiklaan perustuvien, lainsäädännön yhdenmukaistamista koskevien säännösten perusteella. Unkarin viranomaiset viittaavat Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen, jäljempänä ’yhteisöjen tuomioistuin’, oikeuskäytäntöön, jonka mukaan välittömien verojen sääntely kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Jäsenvaltioiden on kuitenkin otettava huomioon välittömiä veroja koskeva yhteisön oikeus. Unkari toteaa tältä osin, että sijoittautumisvapauden kunnioittaminen vaikutti huomattavasti toimenpiteen laatimiseen.
(27)
Toimenpiteellä pyritään siihen, että konserninsisäiset lainat, joilla varmistetaan maksuvalmiuden optimaalinen jakautuminen, voidaan toteuttaa siten, että verosäännökset eivät vaikuta konsernin toimintaa ja rahoittamista koskeviin liiketaloudellisiin päätöksiin.
(28)
Toisin kuin useimmissa EU:n jäsenvaltioissa, Unkarissa ei sovelleta konserniverotusta. Konserniverotus mahdollistaa sen, että samaan konserniin kuuluvan (unkarilaisen) yrityksen kärsimä tappio voidaan kuitata konsernin toisen (unkarilaisen) sidosyrityksen voitolla samana vuonna. Budjettisyistä konserniverotusta ei voida ottaa käyttöön täysimääräisesti. Edellä mainittu säännös otettiin siis käyttöön korvaamaan konserniverotusta. Tarkoituksena oli osittain parantaa Unkarin epäedullista kilpailuasemaa verrattuna niihin jäsenvaltioihin, jotka soveltavat konserniverotusta täysimääräisesti.
(29)
Mahdollisuus vähentää 50 prosenttia saaduista koroista ja vastaavasti veropoliittisen tavoitteen takia käyttöön otettu mahdollisuus lisätä 50 prosenttia sidosyritykselle maksetuista koroista voittoon pienentävät oman pääoman ehtoisen rahoituksen ja konserninsisäisen lainan muodossa annettavan rahoituksen välistä eroa, sillä oman pääoman ehtoisen rahoituksen vastikkeeksi jaettu osinko on verovapaata, kun taas lainan muodossa tapahtuvan rahoituksen yhteydessä koroista peritään veroa.
(30)
Unkarin viranomaisten mukaan toimenpiteessä on kyse eräänlaisesta osittaisesta konserniverotuksesta, jota sovelletaan vain korkotuloihin. Kyseessä on yleinen sääntö, joka ei suosi mitään yritystä eikä mitään tuotannonalaa. Konserniverotus on keskeinen osa eräiden jäsenvaltioiden verojärjestelmää. Unkarin viranomaisten tietojen mukaan komissio ei ole kyseenalaistanut konserniverotuksen yhteensopivuutta EY:n perustamissopimuksen kanssa.
(31)
Unkarin viranomaisten mukaan tarkasteltavana oleva toimenpide ei ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sillä se ei täytä seuraavia ehtoja: i) taloudellinen etu, ii) valikoivuus ja iii) valtion varojen käyttö.
(32)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todetaan, että toimenpiteestä aiheutuu etua i) yksittäisille yrityksille, koska ne voivat vähentää 50 prosenttia nettokorkotuloistaan veron perusteesta, ja ii) konsernille, koska rahoittaessaan konserniin kuuluvaa ulkomaista yritystä unkarilainen sidosyritys voi hyödyntää 50 prosentin vähennysoikeutta ulkomaiselta yritykseltä saamiinsa korkotuloihin.
(33)
Unkarin viranomaisten mukaan toimenpiteestä voi aiheutua etua yksittäiselle yritykselle, mutta lainaoperaation toisena osapuolena olevalle sidosyritykselle siitä voi sen sijaan olla haittaa. Toimenpiteen vaikutukset ovat siis symmetriset ainoastaan silloin kun kumpikin yritys on unkarilainen. Kuten muissakin konserniverotusjärjestelmissä, myös tässä koko konserni voi saada toimenpiteestä etua, joka rajoittuu kuitenkin siihen, että toimenpiteellä nopeutetaan yhden sidosyrityksen kärsimien korkotappioiden kuittaamista konserniin kuuluvan toisen yrityksen korkotuloilla.
(34)
Lisäksi Unkarin viranomaiset väittävät, että jos konserninsisäisen lainan saanut yritys, joka maksaa toiselle sidosyritykselle korkoa, on rajat ylittävässä tapauksessa ulkomainen, toimenpiteestä todellisuudessa aiheutuva etu riippuu yrityksen sijaintijäsenvaltiossa sovellettavasta verokannasta. Tämä etu ei johdu siitä, että Unkarin soveltama toimenpide olisi valtiontukea, vaan pelkästään jäsenvaltioiden verosäännösten välisistä eroista. Niitä ei kuitenkaan voida ottaa huomioon toimenpiteen arvioinnissa. Jos muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntö vastaisi Unkarin lainsäädäntöä, komission toteama etu lakkaisi olemasta.
(35)
Lisäksi, kuten todetaan komission päätöksessä, joka koskee Alankomaiden kansainvälisen rahoitustoiminnan tukemiseksi toteuttamaa toimenpidettä (12), etua on arvioitava valtiontukisääntöjen puitteissa yksinomaan kansallisella tasolla. Unkari toteaa tältä osin, että silloin kun kumpikin yritys on unkarilainen, toimenpide ei vääristä kilpailua eikä siitä aiheudu etua, sillä se on verovaikutuksiltaan neutraali.
(36)
Unkarin viranomaiset eivät yhdy komission näkemykseen, jonka mukaan toimenpiteestä aiheutuu etua rajat ylittävissä tilanteissa (kun unkarilainen yritys saa korkotuloa). Unkarin mukaan pelkästään 16 prosentin todellinen yhtiöverokanta saattaa kannustaa konserneja harjoittamaan toimintaa Unkarissa. Mahdollinen etu ei ole ulkomaisille monikansallisille yrityksille tarkoitettu verokannustin vaan pelkästään sijoittautumisvapauden seuraus. Olisi vastoin sijoittautumisvapauden periaatetta, jos Unkarin viranomaiset olisivat jättäneet toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle ne konsernit, joihin kuuluu myös Unkarin ulkopuolella sijaitsevia yrityksiä.
(37)
Lisäksi Unkarin viranomaiset esittävät, että toimenpiteen ansiosta konsernit voivat jakaa taloudelliset resurssit tehokkaammin, kuten monien muiden jäsenvaltioiden soveltamissa konserniverotusjärjestelmissä on mahdollista. Lisäksi toimenpide on vähemmän joustava kuin verotuksen konsolidointijärjestelmät, jotka mahdollistavat kaikenlaisten tappioiden jakamisen hallinnollisen yksikön jäsenten kesken.
(38)
Jos toimenpiteessä on kyse tavanomaisen yhtiöverojärjestelmän yleisesti sovellettavasta säännöksestä, siitä ei aiheudu etua. Unkarin viranomaisten mukaan tarkasteltavana oleva toimenpide on erityinen konserniverotusjärjestely, joka on luonteeltaan yhtä yleinen kuin minkä tahansa muun jäsenvaltion konserniverotusjärjestelmä. Niiden mukaan toimenpiteestä ei aiheudu etua millekään yritykselle eikä millekään tuotannonalalle. Unkarin viranomaisten tietojen mukaan komissio ei ole kyseenalaistanut muiden jäsenvaltioiden konserniverotusjärjestelmien yhteensopivuutta EY:n perustamissopimuksen kanssa. Koska järjestely on olennainen osa veron perusteen laskentaan sovellettavia yleisiä sääntöjä, siihen ei liity minkäänlaista taloudellista etua.
(39)
Unkari katsoo ensinnäkin, että toimenpide on luonteeltaan yleinen ja muodostaa osan verojärjestelmän perussääntöjä. Toimenpiteessä ei siis ole kyse valtion varojen käytöstä, koska se ei vaikuta yleiseen verovelvollisuuteen.
(40)
Unkarin viranomaiset huomauttavat myös, että komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että toimenpiteestä aiheutuu etua konsernitasolla rajat ylittävissä tapauksissa, kun korkoa maksavaan ulkomaiseen yritykseen sovelletaan yli 8 prosentin verokantaa. Tällainen etu ei kuitenkaan johdu Unkarin valtion toimista, eikä siitä myöskään aiheudu tulonmenetystä Unkarin valtiolle. Edun syntymisestä on vastuussa se ulkomainen valtio, joka sallii maksettujen korkojen vähentämisen kokonaisuudessaan. Sen vuoksi mahdollinen etu ei ole peräisin Unkarin valtion varoista juuri niissä tapauksissa, joissa komissio on todennut edun olemassaolon.
(41)
Unkarin viranomaiset huomauttavat myös, että yhtiövero, jonka konserniin kuuluva korkotuloa saanut yritys on maksanut toimenpiteen yhteydessä, on valtion tuloa, ja ilman toimenpiteen olemassaoloa se olisi todennäköisesti jäänyt saamatta.
(42)
Unkarin viranomaiset esittävät, että toimenpide on osa yhtiöverotukseen sovellettavia yleisiä sääntöjä eikä siten ole luonteeltaan valikoiva.
(43)
Komission lausunto, jonka mukaan edunsaajat ovat talouden eri aloilla toimivia yrityksiä, tukee Unkarin viranomaisten näkemystä siitä, että toimenpide ei ole valikoiva. Unkarin talouden kaikilla aloilla on yrityksiä, jotka soveltavat toimenpidettä (yhteensä yli 1 000 yritystä). Toimenpidettä sovelletaan myös aloilla, joilla tyypillisesti ei ole monikansallisia yrityksiä tai suuryrityksiä (esimerkiksi maatalous, koulutus tai ravitsemisala).
(44)
Unkarin viranomaiset toteavat, että toimenpidettä ei voida pitää valikoivana sen takia, että kaikki verovelvolliset eivät voi soveltaa sitä samoin edellytyksin. Toimenpiteen soveltamisen kannalta ainoastaan samaan konserniin kuuluvat yritykset ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
(45)
Koska toimenpidettä soveltavat vain sellaiset yritykset, joilla on vähintään yksi sidosyritys, toimenpide vaikuttaa valikoivalta. Unkarin viranomaiset esittävät kuitenkin, että yritystä, joka antaa lainan konsernin sisällä, ei voida verrata yritykseen, joka antaa lainoja ulkopuolisille yrityksille. Jälkimmäistä toimintaa voivat pankkidirektiivin (13) säännöksiä vastaavan, Unkarin luottolaitoslain nojalla harjoittaa vain valtuutetut rahoituslaitokset. Sellaisia yrityksiä, joiden päätoimintaa on luottojen antamien kolmansille, ei voida mitenkään rinnastaa yrityksiin, jotka myöntävät rahoitusta muille samaan konserniin kuuluville yrityksille konserninsisäisen maksuvalmiuden optimaalisen jakautumisen varmistamiseksi.
(46)
Unkari viittaa komission vuonna 1997 antamaan kilpailupolitiikkaa koskevaan XXVII kertomukseen (14). Siinä mainitaan Alankomaissa sovellettava säännös, jolla alennetaan tutkimus- ja kehityshankkeiden parissa toimivien työnantajien työnantajamaksuja. Toimenpidettä ei katsottu valtiontueksi, koska sitä ei rajattu tietylle alueelle tai alalle tai tiettyihin yrityksiin ja se perustui objektiivisiin kriteereihin.
1. Lakiin perustuvat poikkeukset
(47)
Unkarin viranomaiset katsovat, että useimmat tavalliset verosäännöt käsittävät poikkeuksia, jotka rajoittavat jonkin verran sääntöjen soveltamisalaa, perustuvat talouspoliittisiin seikkoihin ja ovat sopusoinnussa verojärjestelmän luonteen ja yleisen rakenteen kanssa.
(48)
Pienyrityksiä koskevan poikkeuksen osalta Unkarin viranomaiset toteavat, että 1) pienyritykset eivät yleensä harjoita konserninsisäistä lainanantoa, 2) toimenpiteen laajentamisesta pienyrityksiin aiheutuisi huomattavat hallinnolliset kustannukset, jotka eivät olisi oikeassa suhteessa mahdollisesti saavutettaviin etuihin, ja 3) yhtiöveroa koskevassa Unkarin laissa säädetään useista verohuojennuksista, jotka on luotu nimenomaan pienyrityksiä varten. Unkari viittaa GIL Insurance Ltd:tä koskevaan asiaan (15), jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että eri verovelvollisiin voidaan soveltaa erilaisia verolain säännöksiä.
(49)
Rahoitusalan osalta Unkari totesi lisäksi, ettei sen tarkoituksena ollut tukea konserninsisäistä lainaustoimintaa. Huolimatta Unkarin taloutta viime vuosina yleisesti rasittaneista ongelmista rahoitusalan yritykset ovat tehneet huomattavasti voittoa. Tuen sijaan Unkarin hallitus on määrännyt yrityksille lisäveroja. Lisäksi yrityksillä on erityinen verotusasema, ja niihin sovelletaan erityisiä rahoitus- ja kirjanpitosäännöksiä. Unkarin viranomaiset viittaavat tältä osin myös valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen annetun komission tiedonannon (16) 27 kohtaan: ”Erityismääräyksiä, jotka eivät ole luonteeltaan harkinnanvaraisia ja jotka mahdollistavat esimerkiksi kiinteämääräisen veron vahvistamisen (esimerkiksi maatalous- tai kalastusalalla), voidaan perustella järjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella, jos määräyksissä otetaan huomioon varsinkin määrätyt kirjanpitovelvoitteet ja kiinteistö- ja maaomaisuuden merkittävä osuus tiettyjen alojen toimijoiden omaisuudesta. Tällaisia määräyksiä ei näin ollen katsota valtiontueksi. (…)”
(50)
Unkarin hallituksen mukaan toimenpiteen laajentaminen rahoituspalvelujen tarjoajiin, vakuutusyhtiöihin, sijoitusyrityksiin ja riskipääomayhtiöihin olisi tosiasiallisesti tehnyt toimenpiteestä valikoivan, sillä erityisasemansa vuoksi rahoituspalvelujen tarjoajat (joiden toiminta koskee lähes yksinomaan tai enimmäkseen ulkoisista lähteistä rahoitettavia lainoja) olisivat saaneet toimenpiteestä suhteettoman suurta etua.
2. Konserninsisäinen luonne
(51)
Kuten edellä on esitetty, muut kuin rahoituslaitokset voivat lainsäädännössä asetettujen rajoitusten takia soveltaa toimenpidettä vain silloin kun on kyse sidosyritykselle myönnetystä lainasta, sillä vain valtuutetut rahoituslaitokset voivat myöntää lainoja riippumattomille osapuolille. Lisäksi on todettava, että muiden jäsenvaltioiden verojärjestelmissä on lukuisia vastaavan tyyppisiä säännöksiä, joita voivat soveltaa vain samaan konserniin kuuluvat yritykset (esim. konserniverotus).
(52)
Unkarin viranomaisten mukaan se seikka, että toimenpidettä ei voida soveltaa riippumattomilta kolmansilta osapuolilta saatuihin korkoihin, sulkee käytännössä soveltamisalan ulkopuolelle ainoastaan rahoituslaitokset rahoituspalveluja koskevien tiukkojen sääntöjen takia. Tätä voidaan kuitenkin perustella vero- ja talouspoliittisilla syillä.
(53)
Unkarin toteuttaman toimenpiteen soveltaminen ei edellytä sitä, että yritys harjoittaa toimintaa useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa. Unkarin mukaan ainoastaan samaan konserniin kuuluvat yritykset ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa toimenpiteen soveltamisen kannalta. Koska kaikki konserniin kuuluvat yritykset voivat soveltaa toimenpidettä, sitä ei voida pitää valikoivana. Unkari esittää lisäksi, että käytännössä mikä tahansa yritys voidaan muuttaa konserniksi. Edun sitominen tiettyyn osakeomistukseen ei ole komission aiemman käytännön mukaan riittävä syy siihen, että toimenpide katsotaan valikoivaksi (17). Konsernin jäsenille myönnettäviä erityisiä etuja ei voida pitää valikoivina, sillä konserni ei ole toimiala eikä toiminta vaan pelkästään oikeudellinen rakenne. Jos veroetuus on yksinomaan konserninsisäinen ja sitä voidaan soveltaa millä tahansa alalla, on kyse yleisestä toimenpiteestä eikä tietylle alalle tarkoitetusta edusta.
3. Erilaisista ulkomaisista säännöistä johtuva etu
(54)
Komissio katsoo, että toimenpiteellä tuetaan valikoivasti vain niitä konserneja, joihin kuuluu vähintään yksi Unkarin ulkopuolella sijaitseva sidosyritys. Unkari puolestaan toteaa, että mainitussa tilanteessa ei ole kyse edusta vaan pelkästään eri jäsenvaltioiden verojärjestelmien yhdenmukaisuuden puutteen seurauksesta, joka ei ole Unkarin viranomaisten hallittavissa. Kuten jo edellä on esitetty, kyseinen etu ei ole peräisin Unkarin valtion varoista eikä se johdu Unkarin toimista. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi välittömän verotuksen osalta, että ulkomaiset ja kotimaiset verovelvolliset eivät yleensä ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
4. Vuosittain tehtävä päätös olla soveltamatta toimenpidettä
(55)
Unkarin viranomaiset toteavat, että vuosittain tarjoutuva mahdollisuus olla soveltamatta toimenpidettä johtuu muiden verosäännösten tavoin yhtiöverotuksen vuotuisesta luonteesta. Sen vuoksi päätös soveltaa tai olla soveltamatta toimenpidettä ei kuulu Unkarin valtiolle tai toimenpiteen edunsaajalle, vaan päätöksen tekee sidosyritys, jolle voi aiheutua toimenpiteestä verohaittaa.
(56)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että toimenpidettä ei voida katsoa voimassa olevaksi tueksi, koska se ei täytä liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa esitettyjä ehtoja. Unkarin viranomaiset sen sijaan katsovat menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan pohjalta, että mainitussa liitteessä ei luetella kaikkia voimassa olevan tuen muotoja. Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevassa 3 kohdassa määrätään vain sellaisista menettelyasetuksen (18) 1 artiklan b alakohdan i alakohdassa tarkoitetuista tukitoimenpiteistä, jotka on toteutettu ja tutkittu ennen liittymispäivää. Myös asetuksen 1 artiklan b alakohdan ii-v alakohdassa esitetyt säännöt olisi kuitenkin otettava huomioon arvioitaessa sellaista voimassa olevaa tukea, jota ei mainita liittymisasiakirjassa. Tätä tulkintaa tukee myös liittymisasiakirjan liite II, jolla muutetaan ainoastaan asetuksen 1 artiklan b alakohdan i alakohtaa. Toisenlainen tulkinta kyseenalaistaisi oikeusvarmuuden ja perustellun luottamuksen ja johtaisi jäsenvaltioiden keskenään eriarvoiseen kohteluun.
(57)
Jos komissio pitäytyy näkemyksessään, jonka mukaan toimenpidettä ei voida katsoa liittymisasiakirjan liitteessä IV tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi, Unkarin viranomaisten mukaan toimenpidettä olisi tarkasteltava asetuksen 1 artiklan b alakohdan nojalla, ja se olisi katsottava voimassa olevaksi tueksi kahdesta syystä.
(58)
Ensinnäkin menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdan mukaan voimassa olevaksi tueksi on määriteltävä tuet, jotka eivät vielä käyttöönottohetkellä olleet tukia, mutta ovat muuttuneet myöhemmin sellaisiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä. Unkari viittaa lisäksi Belgiassa sijaitsevia koordinointikeskuksia koskevaan asiaan (19), jolla on tiettyjä yhtymäkohtia käsiteltävänä olevaan toimenpiteeseen ja jonka yhteydessä komissio katsoi vuosina 1984 ja 1987, että kyseistä järjestelmää ei voida pitää valtiontukena. Lisäksi komissio katsoi Euroopan parlamentin jäsenen esittämään kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastauksessa, että Belgiassa sijaitsevia koordinointikeskuksia koskeva toimenpide ei ole valtiontukea ja että jäsenvaltioiden käyttöön ottamia vastaavia sääntöjä ei myöskään luokitella valtiontueksi (20). Komissio muutti näkemystään mainitusta toimenpiteestä vasta 17 päivänä helmikuuta 2003 tekemässään päätöksessä eli Unkarin toimenpiteen voimaantulon jälkeen.
(59)
Tarkistettuaan asian Unkarin valtiovarainministeriön asianomaisesta yksiköstä Unkari vahvisti, että Unkarin valtiontukien valvontayksikkö oli tarkastanut toimenpiteen kesällä 2002 ennen sen hyväksymistä. Valtiontukien valvontayksikkö oli tutkinut asiaan liittyvää oikeuskäytäntöä sekä komission Belgian koordinointikeskuksia koskevassa asiassa aiemmin tekemää päätöstä ja katsonut, että toimenpide ei ole valtiontukea. Sen vuoksi toimenpiteestä ei ilmoitettu komissiolle.
(60)
Lisäksi Unkarin viranomaiset muistuttavat, että komissio pyysi 19 päivänä marraskuuta 2004 päivätyssä kirjeessään Unkarilta tietoja toimenpiteestä ja Unkari vastasi 8 päivänä joulukuuta 2004. Koska komissio ei lähettänyt Unkarille lisäkysymyksiä eikä minkäänlaista virallista palautetta, Unkarin mukaan sillä oli täysi syy uskoa, että toimenpide ei ole valtiontukea. Tai jos toimenpide olisikin valtiontukea, kyse olisi asetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdassa tarkoitetusta voimassa olevasta tuesta.
(61)
Toiseksi Unkari esittää, että toimenpide on katsottava hyväksytyksi menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan iii alakohdan nojalla. Unkari katsoo, että jos toimenpide olisi liittymisen jälkeen katsottu sääntöjenvastaiseksi tueksi, olisi komission vuonna 2004 esittämässä tietopyynnössä itse asiassa kyse tutkintamenettelyn aloittamisesta. Unkari huomauttaa, että asetuksen 4 artiklan 5 kohdan mukaan komission on tehtävä päätös kahdessa kuukaudessa. Lisäksi asetuksen 4 artiklan 6 kohdassa todetaan, että jos komissio ei ole tehnyt päätöstä määräajassa, tukea pidetään komission hyväksymänä. Asetuksen 1 artiklan b alakohdan iii alakohdan mukaan asetuksen 4 artiklan 6 kohdan nojalla hyväksytty tuki katsotaan voimassa olevaksi.
(62)
Vaikka kahden kuukauden määräaikaa ei sovelleta tähän menettelyyn, toinen ehto pätee edelleen, eli komission on saatettava tutkinta loppuun. Unkari katsoo yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön pohjalta, että komission olisi pitänyt ryhtyä toimenpiteisiin mahdollisen valtiontuen tutkimiseksi kohtuullisessa ajassa. Unkari viittaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-190/00 antamaan tuomioon (21), jossa todetaan, että 28 kuukauden määräaika saattaa olla liian pitkä alustavaa tutkintamenettelyä ajatellen, jos komissio on tänä aikana pyytänyt jäsenvaltiolta tietoja vain kerran. Unkarin viranomaisten mukaan mainittuja periaatteita on sovellettava myös alustavassa tutkintamenettelyssä, jossa komissio tutkii pelkästään sitä, onko syytä epäillä toimenpiteen yhteensopivuutta EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan kanssa. Sen vuoksi, koska komissio ei tehnyt päätöstä kohtuullisessa ajassa ja ottaen huomioon oikeusvarmuuden ja hyvän hallintotavan periaatteet, jos toimenpide ylipäätään katsotaan valtiontueksi, on se luokiteltava asetuksen 1 artiklan b alakohdan iii alakohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi.
(63)
Unkarin viranomaisten mukaan komission olisi pidättäydyttävä tuen takaisinperinnästä, sillä se olisi vastoin yhteisön oikeuden yleistä periaatetta eli luottamuksensuojan periaatetta. Unkari viittaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan ”mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia” (22). Lisäksi Unkari viittaa asiassa Van den Bergh & Jurgens annettuun tuomioon (23), jossa pyrittiin määrittelemään perusteltu odotus seuraavalla tavalla: jos huolellinen ja harkitseva taloudellinen toimija voi ennakoida yhteisön toimenpiteen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi toimenpiteen toteuttamisen jälkeen vedota luottamuksensuojan periaatteeseen. Viitaten Belgiassa sijaitsevia koordinointikeskuksia koskevaan asiaan Unkarin viranomaiset esittävät, että komissio katsoi koordinointikeskuksiin sovellettavan järjestelmän yhteismarkkinoille soveltuvaksi vuosina 1984 ja 1987 ja muutti näkemystään vasta 17 päivänä helmikuuta 2003, kun Unkarin toimenpide oli jo tullut voimaan. Lisäksi Belgian koordinointikeskuksia koskevaa järjestelmää sovellettiin pelkästään monikansallisiin yrityksiin, kun taas Unkarin toimenpiteen soveltamisala on laajempi.
(64)
Unkarin viranomaiset viittaavat myös komission päätökseen, joka koskee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista Espanjan yhtiöverolakien osalta. Komissio totesi kyseisessä päätöksessä, että tutkinta perustui pelkästään alustavaan arvioon. Lopullisessa päätöksessään komissio totesi, että edes varovaisimmat ja parhaiten asiasta perillä olevat asianomaiset eivät olisi voineet ennakoida toimenpiteen olevan valtiontukea ja ne voisivat perustellusti vedota oikeutettuihin etuihinsa (24). Kyseisessä asiassa komissio teki päätöksen yli neljä vuotta tietopyynnön jälkeen. Ottaen huomioon, että komissio pyysi Unkarilta tietoja 19 päivänä marraskuuta 2004 ja että Unkari antoi perusteellisen vastauksen 8 päivänä joulukuuta 2004, Unkarin viranomaiset katsoivat voivansa perustellusti olettaa, että toimenpidettä ei pidettäisi valtiontukena päätöksessä 2001/168/EHTY esitetyn mukaisesti.
(65)
Unkari huomauttaa, että neuvoston käytännesääntötyöryhmä tutki tuolloin toimenpiteen eikä pitänyt sitä haitallisena vero-oikeudellisena toimenpiteenä. Työryhmän jäsenenä komissio olisi toimenpiteen käsittelyn pohjalta voinut pyytää Unkarilta lisätietoja, mikäli se katsoi edelleen, että toimenpide on valtiontukea.
(66)
Unkari toteaa myös, että menettelyasetuksen mukaan komission on ennen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista pohdittava säännöksen soveltuvuutta yhteismarkkinoille alustavassa käsittelyssä yhdessä jäsenvaltion kanssa. Jos komissio aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkinnan ilman asetuksessa säädettyä alustavaa arviointia, se rikkoo sekä menettelysääntöjä että perustamissopimuksen 10 artiklassa määrättyä lojaalin yhteistyön periaatetta.
(67)
Unkarin viranomaiset esittävät lisäksi, että komission aiempien päätösten mukaan luottamuksensuojan periaate koskee myös jäsenvaltioita (25).
(68)
Unkari korostaa lisäksi, että komissio viittaa eräissä päätöksissään (26) luottamuksensuojan periaatteen osalta toimenpiteiden yhtäläisyyksiin Belgian koordinointikeskuksia koskevan järjestelmän kanssa, joka katsottiin alun perin yhteismarkkinoille soveltuvaksi, eikä annettua tukea sen vuoksi peritty takaisin.
(69)
Unkarin viranomaiset katsovat, että Unkarin hallitus tai toimenpidettä soveltavat unkarilaiset yritykset eivät olisi voineet edes kohtuullista varovaisuutta noudattaen ennakoida, että neljän vuoden kuluttua toimenpiteen käyttöönotosta ja kolmen vuoden kuluttua Unkarin EU:hun liittymisestä komissio käynnistäisi toimenpiteen osalta menettelyn sen perusteella, että sillä on epäilyksiä toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
(70)
Unkari korostaa, että komission epäedullinen päätös saattaisi johtaa siihen, että toimenpidettä soveltavat verovelvolliset nostavat suurin joukoin vahingonkorvauskanteita Unkaria vastaan. Tämä puolestaan voisi horjuttaa sijoittajien luottamusta Unkarin talousuudistuksen tähänastisiin saavutuksiin.
(71)
Unkari toteaa lopuksi, että jos komissio katsoo toimenpiteen rikkovan yhteisön oikeutta, sen olisi määrättävä siirtymäajasta, jonka kuluessa ainakin ne yritykset, jotka ovat tähänkin asti soveltaneet toimenpidettä, voisivat jatkaa sen soveltamista. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Belgian kuningaskunta ja Forum 187 asbl vastaan komissio, että koska pakottava yleinen etu ei muuta edellyttänyt, komissio on, jättäessään toteuttamatta siirtymätoimenpiteet, joilla toimijan perusteltuna pidettävää luottamusta yhteisön säännöstöön olisi suojattu, rikkonut ylemmäntasoista oikeussääntöä (27).
(72)
Sen vuoksi Unkarin viranomaiset pyytävät komissiolta, että jos se tekee asiassa kielteisen päätöksen, se sallisi luottamuksensuojan periaatteen nojalla toimenpiteen soveltamisen päätöksen tekovuotta seuraavan viidennen verovuoden loppuun asti. Siirtymäkautta tarvitaan sen takia, että verovelvolliset voisivat valmistautua toimenpiteen päättämisen johdosta muuttuviin toimintaolosuhteisiin. Unkari toteaa tältä osin, että komissio myönsi Alankomaiden kansainvälistä rahoitustoimintaa koskevassa päätöksessään lähes kahdeksan vuoden siirtymäajan niille yrityksille, jotka jo sovelsivat Alankomaissa voimassa olleita sääntöjä (28).
1. Järjestelmän luonteeseen tai taloudelliseen rakenteeseen pohjaava perustelu
(73)
Unkarin viranomaiset totesivat komission 12 päivänä helmikuuta 2008 esittämään tietopyyntöön antamassaan vastauksessa, että jos komissio kuitenkin pitää toimenpidettä valikoivana, sitä ei silti voida katsoa valtiontueksi, koska valikoivuus on perusteltua järjestelmän luonteen ja taloudellisen rakenteen nojalla. Toimenpide otettiin käyttöön sen takia, että haluttiin kompensoida tiettyjä haitallisia vaikutuksia, jotka aiheutuivat konserniverotuksen puutteesta Unkarissa.
(74)
Unkari totesi tältä osin, että toimenpide poikkeaa huomattavasti vähemmän niin sanotusta klassisesta erillisverotuksesta (eli konsolidoimattomasta verotuksesta) kuin muissa jäsenvaltioissa usein sovellettu konserniverotus. Sen vuoksi Unkarin viranomaiset katsovat, että toimenpiteellä pyritään luomaan vakiintunut, yleinen ja nykyaikainen tuloverojärjestelmä (jota sovelletaan yksilöllisesti).
(75)
Unkari viittasi myös kahteen vaihtoehtoiseen rahoitusmuotoon eli oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen ja velkarahoitukseen sekä niiden erilaiseen verokohteluun ja totesi, että kummassakin tapauksessa tuloihin sovelletaan samaa verokantaa (16 prosenttia, sekä 4 prosentin erityisvero), mutta verovelvollinen ei ole sama (osinkotulojen osalta veroa maksaa tytäryhtiö, korkotulojen osalta emoyhtiö).
2. Tilastotietoja toimenpiteen soveltamisesta
(76)
Unkari on toimittanut komissiolle tilastotietoja toimenpiteen soveltamisesta verovuosina 2003-2006 tehtyjen veroilmoitusten pohjalta. Samalla se esitti, että toimenpidettä soveltavien yritysten jakautuminen toimialoittain osoittaa, että toimenpide ei ole sidottu tiettyyn alaan.
(77)
Lisäksi Unkarin viranomaiset ovat toimittaneet tilastotietoja yrityksistä, jotka voivat soveltaa toimenpidettä, sekä yrityksistä, jotka ovat käytännössä hyödyntäneet oikeuttaan alentaa veron perustetta. Numerotietojen mukaan vuonna 2006 yhteensä 8 181 yritystä (29) olisi voinut soveltaa toimenpidettä, ja niistä 1 738 hyödynsi käytännössä oikeuttaan (30).
Toimenpiteeseen oikeutettujen yritysten määrä sekä veron perusteen alentamista todellisuudessa hyödyntäneiden yritysten määrä
Vuosi 2003
Vuosi 2004
Vuosi 2005
Vuosi 2006
Määrä
%
Määrä
%
Määrä
%
Määrä
%
Toimenpiteeseen oikeutettujen yritysten määrä
8 975
100,0 %
7 774
100,0 %
8 236
100,0 %
8 181
100,0 %
Veron perusteen alentamista todellisuudessa hyödyntäneiden yritysten määrä ja prosenttiosuus
1 198
13,3 %
1 532
19,7 %
1 573
19,1 %
1 738
21,2 %
(78)
Unkari on lisäksi esittänyt niiden 50 yrityksen yhdistettyihin tietoihin perustuvat vaikutukset, jotka ovat saaneet eniten konserninsisäistä nettokorkotuloa. Jäljempänä esitetään niiden 50 yrityksen yhdistettyjen tietojen pohjalta lasketut vaikutukset, joiden veron peruste aleni eniten toimenpiteen vaikutuksesta (31):
(tuhatta forinttia)
Vuosi
Veron perusteen aleneminen toimenpiteen vaikutuksesta
Toimenpiteen vaikutus verotukseen
2003
9 403 458
1 692 622
2004
25 747 203
4 119 552
2005
13 585 244
2 173 639
2006
118 790 256
19 006 441
V ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(79)
American Chamber of Commerce in Hungary, jäljempänä ’AmCham’, katsoo, että toimenpiteessä on kyse korkotulojen osittaisesta konsolidoinnista. Toimenpide on osa Unkarin tavanomaista verojärjestelmää. Rajat ylittävissä tapauksissa aiheutuva etu ei johdu Unkarin verolainsäädännöstä vaan jäsenvaltioiden sääntelyjärjestelmien eroista. Olisi vastoin perustamissopimuksessa määrättyjä perusvapauksia sulkea toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle korot, joita unkarilainen yritys on saanut toisesta jäsenvaltiosta tai maksanut toiseen jäsenvaltioon.
(80)
Valtion varojen käytön osalta AmCham toteaa, että rajat ylittävissä tapauksissa, joissa korkotuloa saava yritys on unkarilainen, korkojen vähennysoikeus kuuluu toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevalle sidosyritykselle.
(81)
AmCham toteaa, ettei toimenpiteellä saavutettava etu eroa tavanomaisesta verojärjestelmästä. Edun olemassaolo monikansallisessa tilanteessa riippuu siitä, millaista yhtiöverokantaa lainanottajan sijaintijäsenvaltio soveltaa. Valtiontukea koskevan tutkinnan yhteydessä etua olisi kuitenkin tarkasteltava pelkästään kansallisella tasolla.
(82)
Tuen valikoivuudesta AmCham toteaa, että jos komissio pitää verosäännöstä valikoivana menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn nojalla, silloin myös muun muassa kirjanpitoon tehtävien poistojen suunnittelu, henkilöstömenoja koskevat säännökset ja alikapitalisointia koskevat säännöt kuuluvat valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Pienyritysten sulkeminen toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle on perusteltua Unkarin verolainsäädännön luonteen ja taloudellisen rakenteen nojalla (sillä pk-yrityksiin sovelletaan omia mutta vastaavia verosääntöjä (32), minkä lisäksi toimenpide koskisi pienyrityksiä vain rajoitetussa määrin. Lisäksi toimenpiteen laajentaminen rahoituslaitoksiin tuottaisi näille suhteetonta etua.
(83)
Oikeudellisesti ja tosiasiallisesti toisiinsa rinnastettavia yrityksiä ovat konsernit, sillä toimenpiteellä konsolidoidaan osittain konserninsisäisten operaatioiden verotus.
(84)
On väärin esittää, että toimenpide on valikoiva sen takia, että sitä ei voida soveltaa itsenäisesti toimiviin yrityksiin. Periaatteessa mikä tahansa yritys voi toteuttaa organisaatiouudistuksen ja muuttua konserniksi. Toimenpiteellä ei kuitenkaan kannusteta itsenäisesti toimivia yrityksiä organisaatiouudistuksiin, sillä konserninsisäiset korot eivät ole veronalaista tuloa. Rajat ylittävissä tilanteissa mahdollisesti aiheutuvat edut eivät johdu itse toimenpiteestä vaan jäsenvaltioiden verosäännösten välisistä eroista. Jos katsotaan, että mahdollisuus olla soveltamatta toimenpidettä tekee toimenpiteestä valikoivan, on kyseenalaistettava myös monet muut sellaiset verotoimenpiteet, joihin sisältyy valinnanmahdollisuus.
(85)
AmCham katsoo, että liittymisasiakirjan liitteessä IV oleva 3 kohta koskee vain ennen liittymistä tai liittymishetkellä voimassa olleita tukia, joihin muuten sovellettaisiin neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (33) 1 artiklan b alakohdan i alakohtaa. Määriteltäessä voimassa oleva tuki on otettava huomioon myös muut 1 artiklan b alakohdassa olevat säännökset. AmCham esittää, että jos toimenpide on valtiontukea, se on katsottava asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan iii ja v alakohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi. Jos komissio katsoo virheellisesti, että toimenpide on sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta uutta tukea, komission ei kuitenkaan pitäisi määrätä tuen takaisinperinnästä. Perusteltu luottamus huomioon ottaen komission olisi myös asetettava määräaika, johon mennessä toimenpidettä voitaisiin soveltaa entiseen tapaan.
(86)
Mol Nyrt. on Mol-konsernin unkarilainen emoyhtiö. Mol Nyrt. on soveltanut toimenpidettä sen voimaantulosta lähtien konserniinsa kuuluvien 30 yrityksen välisiin lainaoperaatioihin. Yritys soveltaa toimenpidettä ensisijaisesti kotimaassa (yli 10 miljardin Unkarin forintin osalta). Ulkomaisten sidosyritysten kanssa toteutettujen operaatioiden osalta toimenpiteen merkitys on ollut huomattavasti pienempi (alle 1 miljardi Unkarin forinttia). Tämä osoittaa, että toimenpidettä ei sovelleta vain siksi, että yritys saisi konserninsisäistä veroetua kansainvälisten liiketoimien yhteydessä, kuten komissio olettaa.
(87)
Mol Nyrt. katsoo, että toimenpiteellä toteutetaan osittain konsolidoitu eli konserniverotus, joka ei muuten ole käytössä Unkarissa. Koska konsolidoitu tai konserniverotus on käytössä monissa jäsenvaltioissa, Mol Nyrt:n mukaan voidaan perustellusti olettaa, että tarkasteltavana oleva toimenpide ei ole tukea, erityisesti siksi, että sen soveltaminen ei johda pienempään kokonaisverotukseen konsernitasolla.
(88)
Komissio erehtyy, jos se väittää, että toimenpiteestä aiheutuu valikoivaa etua. Kyseessä on yleinen toimenpide, joka ei ole riippuvainen toimialasta ja jota voidaan soveltaa mihin tahansa verovelvolliseen pienin poikkeuksin. Se, että toimenpidettä voidaan soveltaa konserninsisäisiin rahoitustoimiin, pohjautuu tietysti olettamukselle, että sidosyritysten välillä toteutetaan tällaisia toimia. Vastaavasti esimerkiksi oikeus tehdä vähennyksiä veron perusteesta toteutuu käytännössä vain, jos verovelvollisella on vähentämiseen soveltuva omaisuuserä.
(89)
Mol Nyrt. esittää lisäksi, että lainan antavan unkarilaisen yrityksen kannalta ei ole merkitystä sillä, annetaanko laina ulkomailla vai Unkarissa.
(90)
Mol toteaa, että sen tietojen mukaan komissio tutki toimenpiteen jo joulukuussa 2004. Olisi epäreilua odottaa, että Unkari ja unkarilaiset veronmaksajat pitäisivät toimenpidettä valtiontukena vastoin komission aiemmin esittämää näkemystä. Lisäksi tämä olisi vastoin oikeuskäytäntöä, joka koskee vilpitöntä mieltä. Takaisinperintä olisi perusteetonta ja konsernien osalta erityisen kohtuutonta. Se merkitsisi eräille sidosyrityksille ylimääräisiä verovelvoitteita, kun taas yritykset, joiden toiminta on lakannut tai jotka ovat irtautuneet konsernista, saisivat takaisin osan maksamistaan veroista. Mol Nyrt. katsoo, että tällainen korjaus johtaisi epäoikeudenmukaisiin veroetuihin ja -haittoihin.
(91)
Alankomaiden hallitus katsoo, että komission olisi sovellettava valtiontukea koskevia neljää kriteeriä johdonmukaisesti sen tehdessä päätöksen siitä, noudattaako se yksilöllistä vai konsernikeskeistä lähestymistapaa.
(92)
Alankomaat myöntää yrityskohtaisen lähestymistavan osalta, että konserninsisäistä korkotuloa saavalle yritykselle aiheutuu toimenpiteestä etua, joka on peräisin valtion varoista. Toimenpide ei kuitenkaan ole valikoiva, sillä oikeudellisesti ja tosiasiallisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa ovat ne yritykset, joiden taseeseen on kirjattu Unkarista saatua konserninsisäistä korkotuloa.
(93)
Konsernikeskeisen lähestymistavan mukaan sellaisessa etua tuottavassa, rajat ylittävässä tilanteessa, jossa unkarilainen yritys saa korkotuloa, ei ole kyse Unkarin valtion varojen käytöstä eikä tilanne myöskään aiheudu Unkarin järjestelmästä. Toimenpide ei myöskään ole valikoiva, sillä vertailukohtana ovat sellaiset yritykset, jotka ovat verovelvollisia Unkarissa.
(94)
Alankomaiden viranomaiset katsovat, että mahdollisuus olla soveltamatta toimenpidettä ei ole olennainen juuri niiden yritysten kannalta, jotka komission mukaan saavat mahdollisesti etua Unkarin järjestelmästä.
(95)
Alankomaat korostaa lopuksi sitä, että eri jäsenvaltioissa rinnakkain käytössä olevat epäyhtenäiset verojärjestelmät johtavat väistämättä eriarvoiseen kohteluun. Tästä on osoituksena esimerkiksi se, että sellaisissa rajat ylittävissä tilanteissa aiheutuva etu, joissa unkarilainen yritys saa korkotuloja, säilyy myös siinä tapauksessa, että Unkari lakkauttaa toimenpiteen (suhteessa maihin, joissa todellinen yhtiöverokanta on suurempi kuin Unkarissa sovellettava 16 prosenttia).
VI UNKARIN VASTAUS ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSIIN
(96)
Unkarin viranomaiset toteavat, että asianomaisten esittämät huomautukset ja väitteet vastaavat täysin niiden aiemmin esittämiä perusteluja. Lisäksi ne yhtyvät näkemykseen, jonka mukaan toimenpidettä on tarkasteltava EY:n perustamissopimuksen 96 ja 97 artiklan nojalla, kun kerran välitöntä verotusta koskevia säännöksiä ei ole yhdenmukaistettu yhteisön tasolla.
(97)
Unkari korostaa olevansa täysin samaa mieltä asianomaisten kanssa siitä, että toimenpide ei täytä valtiontuelle asetettuja edellytyksiä.
(98)
Unkarin viranomaiset muistuttavat, että toimenpide voidaan katsoa myös voimassa olevaksi tueksi. Jos komissio kuitenkin pitää toimenpidettä sääntöjenvastaisena valtiontukena, sitä ei pitäisi periä takaisin ottaen huomioon, että edunsaajat toimivat vilpittömässä mielessä.
VII TUTKINTA
VII.1. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen olemassaolo
(99)
Voidakseen määritellä, onko tarkasteltavana oleva toimenpide EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, komission on arvioitava, suosiiko toimenpide jotakin yritystä tai tuotannonalaa siksi, että siitä aiheutuu niille taloudellista etua, vääristääkö tällainen etu tai uhkaako se vääristää kilpailua, onko etu peräisin valtion varoista ja onko etu omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(100)
Toimenpide voidaan määritellä valtiontueksi, jos se on luonteeltaan erityinen tai valikoiva eli siitä aiheutuu etua vain tietyille yrityksille tai tuotannonaloille.
(101)
Kuten oikeuskäytännössä todetaan, toimenpiteen valikoivuuden arvioimiseksi on selvitettävä, muodostaako mainittu toimenpide tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä edun eräille yrityksille verrattuna muihin yrityksiin, jotka ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti niihin rinnastettavassa tilanteessa (34). Sen vuoksi voidaan ajatella, että tietty verojärjestely ei ole valtiontukea, vaikka se ei vastaisikaan kaikilta osin jäsenvaltion yleistä yhtiöverojärjestelmää. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut useaan otteeseen, että EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan niiden vaikutusten perusteella (35). Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvat erityisesti sellaiset verotoimenpiteet, joilla ei sopeuteta yleistä järjestelmää tiettyjen yritysten erityispiirteiden mukaiseksi, vaan jotka esitetään keinona parantaa yritysten kilpailukykyä (36).
(102)
Valtiontuen käsitettä ei kuitenkaan voida soveltaa sellaisiin valtion tukitoimenpiteisiin, joissa yritykset asetetaan keskenään erilaiseen asemaan, jos tämä erilainen kohtelu johtuu sen järjestelmän luonteesta tai taloudellisesta rakenteesta, johon toimenpiteet kuuluvat. Kuten myös komission tiedonannossa valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen, jäljempänä ’välitöntä verotusta koskeva tiedonanto’ (37), todetaan, joitakin edellytyksiä voidaan perustella myös veronmaksuvelvollisten välisillä tosiasiallisilla eroilla.
(103)
Ensinnäkin on selvitettävä, onko arvioinnissa käytettävä vertailukohtana konsernia vai yksittäistä yritystä. Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään (38) alustavasti, että järjestelystä on konserniin kuuluvien yksittäisten yritysten tasolla etua niille yrityksille, jotka saavat sidosyrityksiltä positiivista nettokorkoa, sillä ne voivat vähentää 50 prosenttia koron määrästä veron perusteestaan. Sen sijaan konsernitasolla komissio totesi, että järjestelystä on etua sellaisissa rajat ylittävissä tapauksissa, joissa nettokorkoa saava yritys on unkarilainen, kun taas nettokorkoa maksava yritys on ulkomainen. Vaikka korkoa saava yritys voi tällaisessa tapauksessa vähentää 50 prosenttia ulkomailta saadusta nettokorosta veron perusteestaan (eli korkotuloon sovellettava verokanta on käytännössä vain puolet 16 prosentin suuruisesta yhtiöverosta), nettokorkoa maksavaan yritykseen sovelletaan sen jäsenvaltion verosääntöjä, jossa sillä on toimipaikka, ja se voi periaatteessa vähentää maksamansa nettokoron kokonaisuudessaan.
(104)
Komissio toteaa, että tarkasteltavana oleva toimenpide liittyy tiettyyn toimintaan (sidosyrityksille myönnettävät lainat) eikä koko konsernin tasolla toteutettavaan konsolidointiin. Verokantaa alennetaan yritysten osalta yksiköllisesti, korkotulojen ja maksettujen korkojen taseen pohjalta. Vaikka rahoituspäätökset todennäköisesti tehdään koko konsernin etu huomioon ottaen, konsernin tasolla toteutettava arviointi ei ole perusteltua Unkarin verolainsäädännön pohjalta, sillä lainsäädännössä ei säädetä konsernien verotuksen konsolidoinnista. Unkarissa yhtiöveroa peritään yksittäisiltä verovelvollisilta, ei konserneilta.
(105)
Sen vuoksi komissio katsoo, että vertailukohdaksi on otettava yksittäiset yritykset.
(106)
Komissio toteaa, että tietyntyyppisten tulojen verottamista varten saattaa olla hyödyllistä määrittää, käsitelläänkö rahoitustoimien yleisiä kategorioita järjestelmässä tasapuolisesti. Eriarvoinen kohtelu, jota ei voida perustella verovelvollisten välisillä objektiivisilla eroilla, saattaa johtaa kilpailun vääristymiseen.
(107)
Sen vuoksi on määriteltävä, voidaanko sidosyritysten välisten rahoitustoimien katsoa olevan objektiivisesti oikeutettuja verokannan alentamiseen. Unkarin viranomaiset ja American Chamber of Commerce katsovat, että yritys, joka antaa konserninsisäisen lainan, ei ole samanlaisessa tilanteessa kuin riippumattomille osapuolille lainoja antava yritys. Jälkimmäistä toimintaa voi pankkidirektiivin (39) säännöksiä vastaavan, Unkarin luottolaitoslain mukaan harjoittaa vain valtuutettu rahoituslaitos. Sen vuoksi sellaisia yrityksiä, joiden päätoimialaa on myöntää lainoja kolmansille osapuolille, ei voida rinnastaa yrityksiin, jotka antavat konserninsisäisiä lainoja likviditeetin jakamiseksi optimaalisesti konsernin sisällä.
(108)
Unkarin viranomaisten mukaan on mahdollista, että toimenpide pienentää oman pääoman ehtoisen rahoituksen ja konserninsisäisen lainarahoituksen välistä eroa.
(109)
Komissio katsoo, että tiettyjen alojen eriarvoisesta kohtelusta huolimatta toimenpide vähentää keskenään erilaisilla säännöksillä keinottelua (silloin kun lainan kumpikin osapuoli on unkarilainen), sillä se lähentää konserninsisäisten korkojen verotusta konserninsisäisten osinkojen verotukseen ja lisää siten verojärjestelmän tasapuolisuutta.
(110)
Lisäksi, koska itsenäiset yritykset, jotka eivät ole luotto- tai rahoituslaitoksia, eivät periaatteessa myönnä säännöllisesti lainoja kolmansille osapuolille, ne eivät ole konsernin sisällä myönnettävien lainojen osalta eriarvoisessa asemassa verrattuna sidosyrityksiin.
(111)
Sidosyritykselle lainan myöntävälle yritykselle aiheutuvan edun vaikutuksia ei voida pitää syrjivinä, sillä sidosyritykselle myönnettävää lainaa ei voida rinnastaa lainaan, joka on myönnetty riippumattomalle yritykselle. Sidosyritykset eivät ole velkarahoitukseen liittyvän toiminnan osalta samanlaisessa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa kuin riippumattomat yritykset. Tämä johtuu siitä, että silloin kun sidosyritykset yrittävät saada lainaa tai oman pääoman ehtoista rahoitusta konsernin sisältä, ei ole kyse pelkästään liiketoimesta, toisin kuin riippumattomien yritysten kohdalla. Emoyhtiön ja tytäryhtiön edut ovat yhteneväiset. Sen sijaan liiketoimessa, jossa rahoituksen tarjoaa riippumaton taho, kumpikin osapuoli yrittää maksimoida hyödyn toisen osapuolen kustannuksella.
(112)
Komissio toteaa kuitenkin, että toimenpidettä ei voi soveltaa mikä tahansa yritys, jolta peritään yhtiöveroa ja joka saa/maksaa korkoja konsernin sisällä. Vaikka tukiohjelmassa ei rajoiteta millään tavalla sitä maata, jossa liiketoimi tapahtuu, komissio katsoo, että toimenpiteeseen sisältyy kolmen tyyppisiä syrjiviä seikkoja.
1. Rahoitusalan sulkeminen soveltamisalan ulkopuolelle
(113)
Unkari toteaa, ettei sen tarkoituksena ole ollut edistää konserninsisäistä lainanantoa, sillä kyseisten yritysten toiminta on jo hyvin tuottoisaa. Lisäksi kyseisillä yrityksillä on erityinen vero-oikeudellinen asema, ja niihin sovelletaan erityisiä rahoitus- ja kirjanpitosäännöksiä.
(114)
Unkari ja American Chamber of Commerce katsovat, että toimenpiteen laajentaminen rahoituspalvelujen tarjoajiin, vakuutusyhtiöihin, sijoitusyrityksiin ja riskipääomayhtiöihin olisi tosiasiallisesti tehnyt toimenpiteestä valikoivan, sillä erityisasemansa vuoksi rahoituspalvelujen tarjoajat olisivat saaneet toimenpiteen soveltamisesta suhteettoman suurta etua.
(115)
Kuten minkä tahansa muunkin verotoimenpiteen kohdalla, tässäkään ei yleisesti voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että eräät tietyillä aloilla toimivat sidosyritykset saavat toimenpiteestä enemmän hyötyä, sillä rahoitustoimien osuus kyseisellä alalla voi olla suurempi. Tällainen tilanne vallitsee nimenomaan rahoituspalvelujen alalla, sillä rahoituspalveluyritykset harjoittavat pääasiallisesti lainaustoimintaa ja voisivat sen vuoksi helposti lisätä lainanantoa sidosyrityksille. Näiden seikkojen perusteella ei kuitenkaan voida sulkea rahoitusalaa toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle. Unkari olisi voinut päästä tavoitteeseensa eli estää tiettyjä aloja tai yrityksiä käyttämästä tukiohjelmaa väärin myös antamalla säännöksen, jolla olisi rajoitettu verovähennykseen / alennettuun verokantaan oikeutettua määrää. Lisäksi komissio toteaa verotusta koskevassa tiedonannossaan seuraavaa: ”Osa näistä verotustoimenpiteistä hyödyttää joitakin yrityksiä tai aloja enemmän kuin toisia, mutta se ei välttämättä merkitse toimenpiteiden sisällyttämistä valtiontukia koskevien kilpailusääntöjen soveltamisalaan.”
2. Pienyritysten sulkeminen soveltamisalan ulkopuolelle
(116)
Unkarin viranomaiset esittävät, että 1) pienyritykset eivät yleensä harjoita konserninsisäistä lainanantoa, 2) toimenpiteen laajentamisesta pienyrityksiin aiheutuisi huomattavat hallinnolliset kustannukset, jotka eivät olisi oikeassa suhteessa mahdollisesti saavutettaviin etuihin, ja 3) yhtiöveroa koskevassa Unkarin laissa säädetään useista veronhuojennuksista, jotka on luotu nimenomaan pienyrityksiä varten.
(117)
Komissio katsoo, että Unkari ei ole toimittanut tietoja, joista kävisi ilmi, että unkarilaiset pienyritykset eivät todellakaan myönnä tai saa konserninsisäisiä lainoja. Sen vuoksi ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että hyvin moni pienyritys on järjestäytynyt konserniksi ja saa/maksaa korkoja konsernin sisällä.
(118)
Lisäksi se seikka, että pienyrityksiä varten on luotu erityisiä veroetuja, ei vaikuta toimenpiteen valikoivuuden arviointiin.
3. Toimenpiteen vapaaehtoisuus
(119)
Toimenpiteen vapaaehtoisuuden ansiosta verovelvollinen voi päättää vuosittain, soveltaako se toimenpidettä vai ei. Unkarin viranomaiset esittävät, että muiden vero-oikeudellisten säännösten tapaan toimenpiteen vapaaehtoisuus johtuu yhtiöverotuksen vuotuisesta syklistä.
(120)
Komissio katsoo kuitenkin, että vapaaehtoisuus johtaa konsernien eriarvoiseen kohteluun, sillä toimenpide ei koske kaikkia konserneja (jotka harjoittavat konserninsisäistä lainanantoa) vaan pelkästään niitä, jotka ovat päättäneet soveltaa toimenpidettä tiettynä verovuonna.
(121)
Komissio toteaa verotusta koskevan tiedonannon 23 kohdassa seuraavaa: ”Joidenkin toimenpiteiden eriytyneisyys ei välttämättä aiheuta niiden katsomista valtiontuiksi. Tämä koskee sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat taloudellisen järkiperäisyytensä seurauksena ”tarpeellisia tai tarkoituksenmukaisia suhteessa verojärjestelmän tehokkuuteen”. Jäsenvaltioiden on kuitenkin pystyttävä perustelemaan tällaiset toimenpiteet.”
(122)
Unkarin viranomaisten mukaan toimenpiteellä pyrittiin vähentämään tiettyjä konserniverotuksen puuttumisesta johtuvia epäsuotuisia vaikutuksia. Toimenpide poikkeaa klassisesta yksilöllisestä (eli konsolidoimattomasta) verotuksesta paljon vähemmän kuin monissa muissa jäsenvaltioissa sovellettu konserniverotus. Toimenpiteellä pyritään luomaan vakiintunut, yleinen ja nykyaikainen tuloverojärjestelmä (jota sovelletaan yksilöllisesti).
(123)
Komissio toteaa kuitenkin, että vaikka Unkarissa ei ole konsernien osalta käytössä verotuksen konsolidointijärjestelmää, tämä ei oikeuta myöntämään valtiontukea valikoivasti vain tietyille yrityksille. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut tämän periaatteen asiassa 173/73 antamassaan tuomiossa (40).
(124)
Unkari viittaa lisäksi oman pääoman ja lainarahoituksen tämänhetkiseen erilaiseen verokohteluun ja toteaa, että tuloihin sovelletaan kummassakin tapauksessa samaa verokantaa, mutta verovelvollinen ei ole sama (osinkojen osalta tytäryhtiö ja korkojen osalta emoyhtiö).
(125)
Komissio katsoo, että tarkasteltavana olevan tukiohjelman johdosta veroedun soveltamisalan piiristä on suljettu pois lukuisia aloja eikä toimenpidettä voida pitää pelkästään teknisenä järjestelynä, jolla pyritään siirtämään osa nettokorkoa saavan yrityksen verorasituksesta nettokorkoa maksavan yrityksen maksettavaksi.
(126)
Mitä tulee rahoitusalan sulkemiseen toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle, Unkarin viranomaiset viittaavat verotusta koskevan tiedonannon 27 kohtaan: ”Erityismääräyksiä, jotka eivät ole luonteeltaan harkinnanvaraisia ja jotka mahdollistavat esimerkiksi kiinteämääräisen veron vahvistamisen (esimerkiksi maatalous- tai kalastusalalla), voidaan perustella järjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella, jos määräyksissä otetaan huomioon varsinkin määrätyt kirjanpitovelvoitteet ja kiinteistö- ja maaomaisuuden merkittävä osuus tiettyjen alojen toimijoiden omaisuudesta. Tällaisia määräyksiä ei näin ollen katsota valtiontueksi. (…)”
(127)
Komissio kuitenkin toteaa, että verotusta koskevan tiedonannon 27 kohdassa esitettyjen säännösten tarkoituksena ei ole lisätä tai vähentää tiettyjen alojen verorasitusta, vaan ottaa huomioon kyseisten alojen erityispiirteet, kuten kirjanpitosäännöt, joiden nojalla veron perusteen arviointiin voidaan soveltaa yksinkertaistettuja sääntöjä.
(128)
Rahoitusalan ja pienyritysten ja toisaalta muiden alojen eriarvoista kohtelua sekä toimenpiteen vapaaehtoisuutta ei voida perustella Unkarin verojärjestelmän luonteella ja taloudellisella rakenteella.
(129)
Sen vuoksi komissio katsoo, että toimenpide on valikoiva.
(130)
Unkarin viranomaisten mukaan toimenpiteestä saattaa aiheutua etua yksittäiselle yritykselle, kun taas lainatoimenpiteen toiseen osapuoleen se vaikuttaa haitallisesti. Sen vuoksi toimenpiteen vaikutukset ovat symmetriset ainoastaan silloin kun kumpikin osapuoli on unkarilainen.
(131)
Komissio katsoo kuitenkin, että yhden yrityksen saamaa etua ei voida kompensoida toiselle yritykselle aiheutuvalla haitalla edes silloin kun yritykset kuuluvat samaan konserniin. Edun olemassaoloa on arvioitava yksittäisten yritysten eikä konsernin tasolla. Lisäksi on korostettava sitä, että konserniin kuuluvien yritysten on helppo järjestellä uudelleen rahoitustoimintojaan ja näin vaikuttaa siihen, millainen lopputulos toimenpiteen soveltamisella on.
(132)
Lisäksi komissio katsoo, että toimenpiteen symmetrisyys ja sen neutraali vaikutus konsernin tasolla eivät riitä sulkemaan pois sitä mahdollisuutta, että yksittäiset yritykset voivat saada toimenpiteestä etua. Myöskään sitä, että yhden konsernin jäsenen korkojen verotus on kevyempää, ei voida perustella toisen sidosyrityksen ankarammalla verotuksella, joka johtuu siitä, että kyseinen yritys voi vähentää verotuksessa vähemmän korkoja (41).
(133)
Kuten edellä esitetyn oikeuskäytännön pohjalta voidaan todeta, se, että eräät konserniin kuuluvat yritykset joutuvat toimenpiteen takia epäedulliseen asemaan, ei kuitenkaan saata kyseenalaiseksi toisten yritysten toimenpiteestä saamaa etua.
(134)
Komissio katsoo tässä tapauksessa, että etu, jonka valtio antaa alentamalla veroja (veron perusteeseen tehtävä 50 prosentin vähennys), on katsottava verotulojen menetykseksi ja voidaan rinnastaa valtion varojen käyttöön.
(135)
Koska edunsaajat ovat useilla talouden aloilla ja kilpailumarkkinoilla toimivia yrityksiä, toimenpide saattaa vääristää jäsenvaltioiden välistä kilpailua ja vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan.
(136)
Jos tuella pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava päivittäisessä hallinnoinnissaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, tuki periaatteessa vääristää kilpailuolosuhteita (42). Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että mikä tahansa tuki yhteismarkkinoilla toimivalle yritykselle saattaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (43).
(137)
Sen vuoksi komission ei tarvitse arvioida kyseisten markkinoiden tämänhetkistä taloudellista tilannetta (44), vaan ottaen huomioon, että Unkarin käyttöön ottama verotoimenpide vahvistaa siitä hyötyvien talouden toimijoiden tilannetta verrattuna yhteisön sisäisillä markkinoilla kilpaileviin muihin talouden toimijoihin, komissio katsoo, että tukiohjelma vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua kyseisten talouden toimijoiden välillä.
(138)
Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen komissio toteaa, että yhtiöverosta ja osinkoverosta vuonna 1996 annetussa laissa LXXXI säädetty oikeus vähentää konsernin sisällä maksettu korkotulo veron perusteesta on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
VII.2 Sääntöjenvastainen vai voimassa oleva valtiontuki?
(139)
Liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan mukaan seuraavia tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka pantiin täytäntöön Unkarissa ennen liittymispäivää ja joita sovelletaan edelleen kyseisen ajankohdan jälkeen, pidetään liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena:
a)
ennen 10 päivää joulukuuta 1994 täytäntöönpannut tukitoimenpiteet;
b)
liitteen IV lisäyksessä luetellut tukitoimenpiteet;
c)
tukitoimenpiteet, joita Unkarin valtiontuen valvontaviranomainen on arvioinut ennen liittymispäivää ja jotka on todettu yhteisön säännöstön mukaisiksi, ja joita komissio ei ole vastustanut sillä perusteella, että toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille olisi vakavia epäilyksiä.
(140)
Liitteessä IV olevassa 3 kohdassa todetaan lisäksi, että kaikkia vielä liittymispäivän jälkeen sovellettavia toimenpiteitä, jotka ovat valtion tukea eivätkä täytä edellä esitettyjä edellytyksiä, pidetään uutena tukena liittymisestä alkaen EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa.
(141)
Tarkasteltavana oleva toimenpide ei ollut vielä tullut voimaan ennen 10 päivää joulukuuta 1994, sitä ei mainita liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan lisäyksessä eikä siihen myöskään sovellettu liittymisen yhteydessä väliaikaista menettelyä.
(142)
Unkarin viranomaiset ja American Chamber of Commerce esittävät, että liitteen käsittämät säännökset koskevat pelkästään menettelyasetuksen (45) 1 artiklan b alakohdan i alakohdassa tarkoitettuja, ennen liittymispäivää voimaan tulleita ja tutkittuja tukia. Sen vuoksi myös asetuksen 1 artiklan b alakohdan ii-v alakohdassa esitetyt säännöt olisi otettava huomioon määriteltäessä voimassa olevaa tukea.
(143)
Komissio yhtyy edellä esitettyyn liittymisasiakirjan liitteen IV tulkintaan. Tätä tulkintaa tukee myös menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan i alakohdan sanamuoto. Sen vuoksi komissio katsoo, että arvioitaessa, onko kyse voimassa olevasta tuesta, on otettava huomioon menettelyasetuksen 1 artiklan b alakohdan ii-v alakohta.
(144)
Komissio ei yhdy 1 artiklan b alakohdan ii ja iii alakohdan soveltamista koskevaan Unkarin näkemykseen, jonka mukaan komissio on hyväksynyt toimenpiteen, sillä toimenpiteestä ei ole ilmoitettu EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan ja menettelyasetuksen 2 artiklan mukaisesti.
(145)
Komissio toteaa, että myöskään 1 artiklan b alakohdan iv alakohtaa ei voida soveltaa, sillä kymmenen vuoden vanhentumisaika ei koske tukiohjelman perusteella myönnettyä tukea.
(146)
Asetuksen 1 artiklan b alakohdan v alakohdassa oleva säännös puolestaan ei koske käsiteltävänä olevaa tapausta, sillä ei voida perustellusti todeta, että konserninsisäiseen korkoon sovellettava toimenpide ei ollut voimaan tullessaan tukea ja että siitä tuli tukea vasta yhteismarkkinoiden kehittymisen myötä.
(147)
Komissio toteaa kuitenkin, että tarkasteltavana olevalla toimenpiteellä on tiettyjä yhtäläisyyksiä Belgiassa sijaitsevia koordinointikeskuksia koskevan toimenpiteen kanssa. Komissio viittaa tältä osin 2 päivänä toukokuuta 1984 (46) ja 9 päivänä maaliskuuta 1987 tekemiinsä päätöksiin, joissa se totesi, että Belgian tukiohjelma ei ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea.
(148)
Samoin kuin Belgiassa sijaitsevia koordinointikeskuksia koskevan tukiohjelman yhteydessä, jota sovellettiin pelkästään monikansallisiin yrityksiin, komissio totesi Unkarin viranomaisten toimittamien tietojen pohjalta, että myös Unkarin toteuttaman toimenpiteen keskeiset edunsaajat ovat monikansallisia yrityksiä. Lisäksi Unkarin toimenpiteellä on myös muita yhtymäkohtia Belgian tukiohjelman kanssa, sillä kumpikin liittyy konserninsisäiseen verotukseen.
(149)
Sen vuoksi tämäntyyppisen konserninsisäistä toimintaa koskevan toimenpiteen määrittely tueksi ei ollut itsestään selvää toimenpiteen täytäntöönpanohetkellä.
(150)
Unkari toteaa, että Unkarin valtiontukien valvontayksikkö oli tarkastanut toimenpiteen kesällä 2002 ennen sen hyväksymistä. Tutkittuaan asiaan liittyvää oikeuskäytäntöä sekä komission aiemmin tekemää päätöstä Belgian koordinointikeskuksia koskevassa asiassa valtiontukien valvontayksikkö katsoi, että kyseinen toimenpide ei ole valtiontukea. Sen vuoksi toimenpiteestä ei ilmoitettu komissiolle.
(151)
Vaikka toimenpide oli täytäntöönpanohetkellä valtiontukea, komissio katsoo, että ottaen huomioon tapaukseen liittyvät erityiset olosuhteet (erityisesti liittymistä edeltävä tilanne sekä komission vuosina 1984 ja 1987 tekemät päätökset Belgian koordinointikeskuksia koskevasta toimenpiteestä) Unkarin valtiontukien valvontayksiköllä ei ollut syytä pitää toimenpidettä EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, varsinkin sen vuoksi, että toimenpide hyväksyttiin ennen kuin komissio muutti näkemystään Belgian tukiohjelmasta (47). Kaikkien näiden erityisten olosuhteiden takia Unkarin viranomaiset ovat ennen liittymistä saattaneet erehtyä uskomaan, että toimenpide ei ole valtiontukea. Sen vuoksi Unkari toimi perustellusti, kun se ei toimenpiteen hyväksymisen aikaan tehnyt ilmoitusta komissiolle liittymisasiakirjan liitteessä IV esitetyn väliaikaisen menettelyn mukaisesti.
(152)
Komissio toteaa lisäksi, että toimenpiteen soveltamisala tai siitä aiheutuvan edun merkitys eivät myöskään olennaisesti muuttuneet Unkarin liittyessä Euroopan unioniin. On totta, että toimenpiteeseen tehtiin eräitä muutoksia, kuten tämän päätöksen johdanto-osan 14 kappaleessa esitetään. Muutokset olivat lähinnä teknisiä korjauksia, jotka liittyivät joko sellaisten yritysten sisällyttämiseen toimenpiteen soveltamisalaan, joita ei ollut Unkarissa ennen liittymistä (eurooppayhtiöt ja eurooppaosuuskunnat), tai sellaisten yritysten sulkemiseen pois toimenpiteen soveltamisalasta, jotka on lakkautettu (riskipääomayhtiöt). Tarkasteltavana oleva toimenpide ei siis olennaisesti muuttunut Unkarin liityttyä Euroopan unioniin, minkä vuoksi se katsotaan voimassa olevaksi tueksi.
VIII PÄÄTELMÄT
(153)
Ottaen huomioon tapauksen erityispiirteet sekä ennen liittymistä vallinnut tilanne on konserninsisäistä korkovähennystä koskeva toimenpide katsottava voimassa olevaksi tueksi, joka on rinnastettavissa asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohtaan.
(154)
Koska edellä mainitun asetuksen 17-19 artiklassa säädetään voimassa olevia tukiohjelmia koskevasta menettelystä, tämä 21 päivänä maaliskuuta 2007 aloitettu menettely on tarpeeton.
(155)
Koska Unkarin viranomaiset ovat jo päättäneet lakkauttaa toimenpiteen 1 päivästä tammikuuta 2010, komission mielestä ei ole tarpeen aloittaa menettelyasetuksen 17 artiklassa tarkoitettua yhteistyömenettelyä,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Komission 21 päivänä maaliskuuta 2007 tekemä päätös aloittaa perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely Unkarin toteuttaman toimenpiteen osalta, joka koskee konserninsisäisten korkojen verottamista, on tarpeeton, sillä kyseinen toimenpide katsotaan voimassa olevaksi tukiohjelmaksi.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 28 päivänä lokakuuta 2009.