Kommissionens beslutning
af 8. december 1999
om den foranstaltning vedrørende rationalisering af svineopsamlingscentre, som Nederlandene agter at gennemføre
(meddelt under nummer K(1999) 5209)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(2000/386/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, navnlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsende deres bemærkninger i overensstemmelse med denne bestemmelse(1) samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. Sagsforløb
(1) Ved brev af 6. august 1998 (registreret den 10. august 1998) anmeldte Nederlandene over for Kommissionen ovenstående foranstaltning. Kommissionen modtog yderligere oplysninger ved brev af 29. september 1998 (registreret d. 5. oktober 1998) og ved brev af 3. november 1998 (registreret d. 5. november 1998). Der blev afgivet yderligere oplysninger på et møde med repræsentanter for den nederlandske regering den 7. december 1998.
(2) Ved brev af 3. februar 1999 underrettede Kommissionen Nederlandene om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsende deres bemærkninger til foranstaltningen.
(4) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Disse bemærkninger er viderefremsendt til Nederlandene med anmodning om eventuelle kommentarer. Kommissionen modtog Nederlandenes kommentarer ved brev af 30. juli 1999.
II. Detaljeret beskrivelse af foranstaltningen
(5) Den anmeldte foranstaltning skal ledsage de strengere krav til hygiejne, der er blevet indført for svineopsamlingscentre med det formål at forhindre spredningen af klassisk svinepest. De ændrede bestemmelser tjener som en delvis gennemførelse af Rådets direktiv 64/432/EØF(3), som ændret ved direktiv 97/12/EF(4), men omfatter ligeledes andre krav. I henhold til artikel 10, stk. 1, andet afsnit, i Rådets direktiv 90/425/EØF af 26. juni 1990 om veterinærkontrol og zooteknisk kontrol i samhandelen med visse levende dyr og produkter inden for Fællesskabet med henblik på gennemførelse af det indre marked(5), senest ændret ved direktiv 92/118/EØF(6), er hygiejnekravene anmeldt som midlertidige beskyttelsesforanstaltninger. Da Nederlandene ønsker at gøre disse foranstaltninger permanente, blev de ligeledes anmeldt (nr. 98/0392/NL) som en teknisk specifikation i henhold til Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter(7), kodificeret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF(8), senest ændret ved direktiv 98/48/EF(9).
Alle svineopsamlingscentre blev lukket, og deres driftstilladelser blev tilbagekaldt som følge af udbruddet af klassisk svinepest. Centrene skal for at kunne genåbne anmode om en ny tilladelse - og denne udstedes kun, hvis de opfylder de nye hygiejnekrav.
Virksomheder, der er parate til at tilpasse deres faciliteter, kan eventuelt modtage investeringsstøtte.
Virksomheder, der er uvillige/ude af stand til at opfylde de nye krav til hygiejne og derfor forbliver lukket, tilbydes støtte til permanent at indstille driften. De virksomheder (herunder også deres aktionærer), der modtager denne form for støtte, må på ingen måde, hverken direkte eller indirekte, deltage i driften af et svineopsamlingscenter.
(6) Den støtte, der tilbydes, omfatter to komponenter, nemlig kompensation for indtægtstab og kompensation for tab af aktiver.
(7) Kompensationen for indtægtstab beløber sig til 3,75 NLG pr. svineækvivalent(10) - medmindre det med udgangspunkt i årsregnskaberne eller revisorens rapport kan bevises, at den gennemsnitlige indkomstmargen pr. svineækvivalent overstiger 0,75 NLG, idet støtten, hvis dette er tilfældet, kan øges til maksimalt 5 NLG pr. svineækvivalent.
Denne beregning er baseret på en uafhængig rådgivers rapport, hvoraf det fremgår, at overskuddet pr. svineækvivalent varierer fra 0,74 NLG til 1,28 NLG. Operatørens indtægter fra svineopsamlingsaktiviteter antages derfor at være på mindst 0,75 NLG pr. svineækvivalent. Dette tal ganges dernæst med fem for at kompensere for et indtægtstab i en periode på syv år - med en korrektion på omkring 30 %, da støtten allerede nu står til modtagerens rådighed, hvorimod indtægten ellers skulle indtjenes over en årrække. En højere støtte kan opnås, hvis det kan påvises, at den årlige fortjenstmargen var højere.
Syvårsperioden er ligeledes baseret på rådgiverens rapport, hvori sammenlignes forskellige kompensationsordninger. Da det er svært at fastsætte en individuel korrektionsfaktor for hvert enkelt center, er der fastsat et gennemsnit på 30 % som standard.
(8) Kompensationen for tab af aktiver er baseret på en uafhængig eksperts skøn, og udtrykkes som tab af lejeværdi pr. m2, der rent faktisk anvendes til at indbringe, samle, veje og transportere svin, plus det anslåede tab af lejeværdi for vaskerum og kontorlokaler i tilknytning til opsamlingscenteret ganget med en udbyttefaktor på 10 (baseret på den uafhængige konsulents rapport) og den skønnede værdi af inventaret.
Såfremt opsamlingscenteret ligeledes anvendes til andre dyr end svin, vil der ikke blive givet kompensation for tab af aktiver. Da opsamlingen af andre dyr kan fortsætte, antages det, at et sådant tab ikke findes.
Det inventar, der indgår i skønnet over tab af aktiver, skal destrueres. Opsamlingscenterets aktiver må under ingen omstændigheder anvendes i et svineopsamlingscenter eller inden for en tiårig periode efter aktiviteternes ophør i et opsamlingscenter for andre dyr.
(9) Foranstaltningen, der løber frem til slutningen af 2001, kan forlænges, og udbetalingerne kan spredes over efterfølgende år, hvis indtægterne fra den parafiskale afgift ikke fuldt ud dækker udbetalingerne i 2001.
(10) Denne ordning trådte i kraft efter offentliggørelsen i Nederlandse Staatscourant (Nederlandenes statstidende). De nederlandske myndigheder erklærede, at det var hensigten at give operatørerne mulighed for at træffe en velfunderet beslutning om, hvorvidt de ønskede at fortsætte driften eller ej. Ansøgninger om støtte til indstilling af driften skulle være indsendt inden d. 30. september 1998.
De nederlandske myndigheder udskød imidlertid gennemførelsen, indtil Kommissionen havde godkendt støtten. Forordningen om den parafiskale afgift skal dog stadig godkendes på nationalt plan.
(11) Modtagerne er svineopsamlingscentre.
(12) Det anslåede budget for 1999, 2000 og 2001 er på 10 mio. NLG om året. Ministeriet bidrager med 20 mio. NLG, mens Productschap voor Vee en Vlees (afsætningsselskab for levende dyr og kød) afholder de resterende 10 mio NLG. via overskuddet af parafiskale afgift, der lægges på svin, som bringes til opsamlingscentrene.
(13) Productschap voor Vee en Vlees opkræver den parafiskale afgift af svineopsamlingscentrene. Afgiften - der baseres på det antal svin, der bringes ind, omlades og transporteres ud - er på 0,40 NLG pr. smågris, 0,80 NLG pr. svin og 1,00 NLG pr. so (såfremt indtægterne herfra skulle vise sig at være utilstrækkelige, kan disse beløb øges til maksimalt henholdsvis 1,00 NLG, 1,50 NLG og 2,00 NLG). Afgiften bør ikke indgå i den pris, som opsamlingscenteret fakturerer til sine kunder. Afgiften pålægges ikke importerede dyr.
(14) Proceduren blev indledt af følgende årsager:
I meddelelsen begrundede de nederlandske myndigheder støtteforanstaltningen med en henvisning til Kommissionens praksis i forbindelse med støtte til indstilling af produktionen.
Kommissionen betragter almindeligvis støtte på op til 100 % af udgifterne til nedbringelse af landbrugsproduktionen som værende forenelig med fællesmarkedet (jf. f.eks. følgende støtteforanstaltninger N547/96, N452/95, N47/95, N463/93 og N458/94), forudsat at følgende fire betingelser er opfyldt:
1) støtten skal være af generel interesse for den pågældende sektor
2) modtageren skal levere en tilstrækkelig modydelse
3) støtteordningen må under ingen omstændigheder fungere som redningsplan og støtte til omstrukturering
4) tab af aktiver og tab som følge af fremtidig indtjening, der gives afkald på, må ikke overkompenseres.
(15) I det foreliggende tilfælde forekommer de bestemmelser, som de nederlandske myndigheder foreslår, imidlertid ikke at være et velegnet grundlag for godkendelse af støtteforanstaltningen. Bestemmelserne vedrører frivillig indstilling af produktionen, mens virksomhederne i dette tilfælde allerede er blevet lukket via et lovindgreb. Tildeling af kompensation til lukkede virksomheder, der ikke er i stand til at opfylde hygiejnekravene, kan resultere i en overkompensering og kan endog påvirke handlen på potentielle nye markeder (eller på lignende markeder, hvor de allerede er aktive) i negativ retning. Foranstaltningen ser således ikke ud til at indebære det element af incitament, som Kommissionen normalt kræver i forbindelse med statsstøtteordninger, før de kan godkendes.
Virksomheder, der er ude af stand til eller uvillige til at opfylde de nye krav til hygiejne, og som permanent indstiller driften, på grund af udgifterne i forbindelse med sådanne krav og på grund af det forventede overskud, træffer efter Kommissionens mening en almindelig virksomhedsbeslutning. De nye krav til hygiejne forekommer at være en normal virksomhedsrisiko. Kommissionen mener derfor, at især kompensation for indtægtstab, men også enhver anden form for kompensation, kan betragtes som en overkompensation.
(16) En anden grund til at indlede proceduren var den metode, der anvendes til beregning af kompensationen for indtægtstab. Det fremgår af den uafllængige konsulents rapport, at overskuddet pr. svineækvivalent ligger mellem 0,74 NLG og 1,28 NLG. Dette beløb er baseret på årsregnskaberne for fem af de 48 svineopsamlingscentre i Nederlandene. Svineopsamlingsaktiviteterne udgør ofte kun en lille del af en virksomheds transport-, handels- og eksporttransaktioner. Det er ikke altid muligt at beregne indtægterne i forbindelse med svineopsamlingsaktiviteterne på grundlag af årsregnskaberne, og de er nogle gange ikke brugbare af andre årsager (fordi en engangspostering eller omfattende biaktiviteter forvrænger billedet).
Kommissionen tvivler på den statistiske signifikans af en stikprøve på blot fem virksomheder i forbindelse med fastlæggelse af kompensationen. Da de fem virksomheder har meget forskellige fortjenstmargener, tvivler Kommissionen på, at fortjenstmargenen kan fastsættes til minimum 0,75 NLG, uden at dette fører til overkompensering af nogle virksomheder.
(17) Kommissionen mener derfor ikke, at den foreslåede ordning er baseret på objektive kriterier, og en overkompensering kan således ikke udelukkes.
(18) I lyset af ovenstående tvivler Kommissionen på, at den foreslåede støtteforanstaltning er forenelig med fællesmarkedet, og den har derfor besluttet at indlede proceduren.
III. Bemærkninger fra interesserede parter
(19) Productschap voor Vee, Vlees en Eieren (afsætningsselskab for levende dyr, kød og æg) svarede pr. fax den 29. juni 1999.
(20) Afsætningsselskabet henviser til de omstændigheder, der ligger til grund for den nye ordning. Der findes ingen overgangsordninger. De nye bestemmelser er, selv om de forsøger at beskytte samfundets interesser generelt og svinesektorens interesser i særdeleshed, uforholdsmæssigt ufordelagtige for en relativt lille gruppe af opsamlingscentre.
(21) I en tilsvarende sag om affald anvendt som svinefoder fandt den nederlandske højesteret (Hoge Raad der Nederlanden) den 18. januar 1991, at der ikke var tale om nogen ret til kompensation. I det pågældende tilfælde blev et øjeblikkeligt forbud mod at fodre svin med køkken- og slagteaffald ledsaget af utilstrækkelige kompensationsordninger. Højesteret slog fast, at ministeren havde handlet ulovligt ved at indføre foranstaltningen uden at indføre overgangsordninger eller andre kompensationsordninger.
(22) Den nederlandske regering skal på grundlag af denne dom kompensere det tab, som opsamlingscentre, der har måttet indstille driften, har pådraget sig.
(23) Afsætningsselskabet påpeger endvidere over for Kommissionen, at denne tager helt fejl, når den mener, at opsamlingscentre, der ikke opfylder de nye bestemmelser, måtte lukke under alle omstændigheder og derfor ikke har ret til støtte. Lukningen af virksomhederne som følge af svinepest var kun midlertidig. Da alle de berørte virksomheder opfyldte de krav, der var gældende før udbruddet, kunne de forvente, at de kunne genoptage driften efter udbruddet. Hvis virksomheder, der ikke opfylder de nye krav, ikke tildeles støtte, fordi de antages at have villet indstille driften under alle omstændigheder, må man huske på, at der ikke er tale om en frivillig beslutning, men om en beslutning, der skyldes strengere hygiejnekrav. Staten skal på grundlag af ovennævnte højesteretsdom, og da der ikke er fastsat overgangsforanstaltninger, kompensere tabet.
IV. Kommentarer fra Nederlandene
(24) Ved brev af 5. marts 1999 svarede de nederlandske myndigheder følgende på Kommissionens meddelelse til Nederlandene om, at proceduren ville blive indledt.
(25) De nederlandske myndigheder mener ikke, at Kommissionen har taget tilstrækkelig hensyn til den situation, der lå til grund for vedtagelsen af støtteforanstaltningen. I lyset af den skade, som svinepest forvolder, blev en stramning af de veterinære og de hygiejniske krav anset for at være en metode til at forebygge fremtidige problemer af denne art. Samtidig måtte antallet af svineopsamlingscentre nedskæres. Foranstaltningerne måtte indføres så hurtigt som muligt for at nedbringe risikoen. Da handlen under alle omstændigheder var indstillet på grund af udbruddet af svinepest, blev alle driftstilladelser inddraget. Under normale omstændigheder ville der være blevet indført en overgangsperiode, især fordi beløbet til investeringerne (i nogle tilfælde op til 1 mio. NLG) skulle rejses af virksomheder, der ikke havde været i drift i nogen tid og derfor ikke havde haft nogen omsætning.
(26) Der kan drages sammenligninger til de krav til hygiejne, der blev indført den 1. juli 1998 for at kontrollere infektionssygdomme, og som ligeledes sigtede mod at forebygge svinepest, med undtagelse af bestemmelserne om vaskeinstallationer og desinfektionsfaciliteter for køretøjer på svineslagterierne. Da disse bestemmelser først trådte i kraft den 1. december 1998, havde svineslagterierne mulighed for at investere i de krævede installationer.
(27) Kommissionen tager fejl, når den betragter en stramning af kravene til hygiejne som en foranstaltning, der ikke har forbindelse med tilpasningen. En stramning af kravene med øjeblikkelig virkning er kun mulig, hvis tilpasningsforanstaltningerne godkendes. Kommissionens henvisning til højesterets afgørelse og til det faktum, at markedskræfternes frie spil ikke i sig selv ville tilskynde potentielle støttemodtagere til at træffe foranstaltninger, der ville bidrage til at nå disse mål, er ikke relevant her, da støtten betragtes som værende nødvendig, fordi det ellers ikke vil være muligt at stramme kravene med øjeblikkelig virkning.
(28) Lukningen kan heller ikke siges at være frivillig og permanent. Havde regeringen ikke grebet ind, ville opsamlingscentrene have kunnet fortsat deres virksomhed. Kommissionen påpeger ganske rigtigt, at det ikke er muligt at afgøre, hvorvidt virksomhederne havde planer om at genoptage driften, men dette er irrelevant. Alle støtteordninger i forbindelse med indstilling af produktionen henvender sig til virksomheder, der er rede til at stoppe, for så vidt de opfylder visse betingelser. Motiverne for at benytte en sådan ordning er i sig selv irrelevante (bortset fra, at støtteordningen ikke må fungere som en redningsplan for og støtte til omstrukturering). Den foreslåede støtteforanstaltning er derfor i overensstemmelse med Kommissionens normale politik i forbindelse med ordninger i tilknytning til indstilling af produktionen.
(29) De nederlandske myndigheder meddelte følgende ændringer til kompensationsordningerne ved brev af 27. maj 1999. I lyset af Kommissionens bemærkninger blev fjorten virksomheder undersøgt nøjere, og det blev konstateret, at fortjenstmargenen i en del af disse var lavere en de 0,75 NLG, der i ordningen er fastsat som minimum.
(30) Kompensationen blev i overensstemmelse hermed ændret til 2,5 NLG pr. svineækvivalent (i stedet for de oprindelige 3,75 NLG) - medmindre det fremgår af årsregnskaberne eller revisorens rapport, at den gennemsnitlige indtægtsmargen pr. svineækvivalent overstiger 0,50 NLG, hvilket kan medføre, at støtten øges proportionalt op til maksimalt 5,75 NLG pr. svineækvivalent (i stedet for de oprindelige 5 NLG).
(31) Ved brev af 30. juli 1999 svarede de nederlandske myndigheder på selskabets skrivelse. Selv om afsætningsselskabet støtter den nederlandske regerings bemærkninger, mener regeringen dog, at henvisningen til højesteretsafgørelsen er mindre hensigtsmæssig. Den nederlandske regering stiller sig tvivlende til, hvorvidt det aktuelle tilfælde kan sammenlignes med det tilfælde, som højesteret i sin tid behandlede. Under alle omstændigheder er spørgsmålet om, hvorvidt den nederlandske regering er forpligtet til at betale kompensation i henhold til den nederlandske lovgivning, efter regeringens mening ikke relevant, når det skal afgøres, om ordningen er forenelig med fællesmarkedet.
(32) De nederlandske myndigheder bekræfter, at den afgørelse, der henvises til, viser, at regeringen ikke frit kan vedtage strengere krav uden at tage hensyn til andre interesser. Den nederlandske regering er af den mening, at en stramning af kravene til hygiejne for opsamlingscentre ikke medfører nogen forpligtelse til at betale kompensation. Ud fra et administrativt synspunkt betragter regeringen den manglende overgangsperiode som hovedbegrundelsen for den foreslåede støtteordning, der derfor betragtes som værende forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87 i traktaten.
V. Vurdering af foranstaltningen
(33) Det fremgår af artikel 21 i Rådets forordning (EØF) nr. 2759/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for svinekød(11) (senest ændret ved forordning (EF) nr. 3290/94(12)), at medmindre andet bestemmes i denne forordning, finder traktatens artikel 92-94 (nu artikel 87-89) anvendelse på denne sektor.
(34) Artikel 87, stk. 1, i traktaten finder anvendelse, forudsat at foranstaltningen giver en virksomhed en økonomisk fordel, den ikke ville have haft ved en normal forretningsvirksomhed, at støtten ydes til bestemte virksomheder, at støtten ydes af en medlemsstat eller ved hjælp af statslige midler, og at støtten mærkbart påvirker handlen mellem medlemsstaterne.
(35) I henhold til dom afsagt af De Europæiske Fællesskabers Domstol den 27. september 1988 i de fælles sager 106 til 120/87, Astenis mod Grækenland(13) udgør kompensation, der kan kræves i henhold til national retspraksis, ikke statsstøtte i den i artikel 92, stk. 1 - nu artikel 87, stk. 1 - i traktaten omhandlede forstand.
(36) Det skal i lyset af selskabets bemærkninger og henvisningen til den nederlandske lovgivning undersøges, hvorvidt foranstaltningen rent faktisk er en støtteforanstaltning. I henhold til de indsendte oplysninger og højesteretsdommen er de nederlandske myndigheder juridisk forpligtet til at indføre en overgangsordning eller en anden kompensationsordning baseret på princippet om lighed i forbindelse med byrder, der pålægges af regeringen. Højesteret fastslår, at et pludseligt forbud mod at anvende affald som svinefoder ikke er en normal virksomhedsrisiko for godkendte virksomheder, der driver deres virksomhed i overensstemmelse med reglerne. Selv om forbuddet mod at anvende affald som svinefoder i sig selv betragtes som en lovlig foranstaltning af hensyn til dyresundheden, handler ministeren i strid med loven, hvis der ikke indføres ordninger, som giver virksomhederne mulighed for at tilpasse sig eller - hvis dette ikke er muligt - der på anden måde ydes kompensation til disse virksomheder. Staten skal kompensere det realiserede tab. Tanken bag denne afgørelse er, at svinesektoren som helhed drog fordel af denne foranstaltning (mindre risiko for afrikansk svinepest), mens de nye foranstaltninger var uforholdsmæssigt strenge for visse svineavlere (der udelukkende anvendte affald som svinefoder). I det aktuelle tilfælde står svineopsamlingscentrene over for uforholdsmæssigt store vanskeligheder, mens de strengere krav til hygiejne er en fordel for svinesektoren som helhed.
(37) Skønt de nederlandske myndigheder ikke mener, at højesterets afgørelse er relevant, når det skal afgøres, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, bekræfter de dog indirekte, at der findes en juridisk forpligtelse til at indføre overgangsforanstaltninger eller kompensationsordninger ved at understrege, at tilpasningspolitikken ikke kan betragtes adskilt fra stramningen af hygiejnekravene, og at det ene ikke er muligt uden det andet.
(38) De nederlandske myndigheder påpegede, at den manglende overgangsperiode ud fra et administrativt synspunkt er hovedbegrundelsen for den foreslåede støtteforanstaltning. De påpegede, at opsamlingscentre, der ikke indstiller driften, kan modtage investeringsstøtte. Samtidig med den aktuelle foranstaltning, udvides investeringsstøtteordningen til at omfatte investering i tilpasning af faciliteterne. Nedenstående beløb kan tildeles på grundlag af denne investeringsforanstaltning. Maksimum 500000 NLG, gennemsnitlig 304000 NLG, minimum 78000 NLG. Under den aktuelle foranstaltning er beløbene. Maksimum 1738000 NLG, gennemsnitlig 741000 NLG, minimum 34000 NLG. I henhold til de nederlandske myndigheder er forskellen i støttebeløb berettiget, fordi en permanent indstilling af produktionen har langt alvorligere konsekvenser end en fortsat drift efter tilpasning af faciliteterne. De nederlandske myndigheder påpeger ligeledes, at virksomhederne selv kan vælge mellem at indstille driften eller gennemføre tilpasninger. Da en række virksomheder har fortsat driften, kan det antages, at den støtte, der udbetales under investeringsordningen, er en tilstrækkelig kompensation for den manglende overgangsperiode.
(39) I det aktuelle tilfælde udbetales kompensationen udelukkende til opsamlingscentre, der permanent indstiller driften, mens de øvrige opsamlingscentre ikke modtager den samme kompensation, skønt de befandt sig i den samme situation (midlertidig indstilling af driften uden en overgangsperiode, i hvilken virksomhederne kunne tilpasse sig de nye hygiejnekrav). De nederlandske myndigheder påpegede, at der findes en investeringsstøtteordning for virksomheder, som ønsker at tilpasse sig og fortsætte driften. Foranstaltningerne skulle derfor tilsammen betragtes som foranstaltninger, der tilbyder opsamlingscentrene kompensation for den manglende overgangsperiode i forbindelse med indførelsen af strengere krav til hygiejne.
(40) På grund af forskellene mellem de to foranstaltninger (blandt andet de forskellige støttebeløb, der kan opnås) er det vanskeligt at betragte foranstaltningerne som komponenter af den samme kompensationsordning. Den foreslåede foranstaltning må derfor betragtes som støtte i henhold til artikel 87, stk. 1. Alle betingelserne i artikel 87, stk. 1, ser ud til at være opfyldt. Støtten giver virksomhederne en økonomisk fordel, de ikke ville have haft med en normal forretningsvirksomhed, støtten ydes til visse virksomheder og ved hjælp af statslige midler, og endelig har støtten potentielt en negativ indflydelse på handlen mellem medlemsstaterne, idet den styrker de berørte virksomheders konkurrencesituation sammenlignet med andre virksomheder i Fællesskabet. Det må derfor undersøges, hvorvidt der kan dispenseres fra det generelle princip, i henhold til hvilket statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet som anført i artikel 87, stk. 1.
(41) Det forbud mod statsstøtte, der henvises til i denne bestemmelse, er ikke absolut. De fravigelser, der er omhandlet i artikel 87, stk. 2, litra a) og litra c), i traktaten finder helt klart ikke anvendelse i dette tilfælde. Det kan heller ikke udledes af nogen af de nederlandske myndigheders bemærkninger, at støtten skulle have til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder som anført i artikel 87, stk. 2, litra b). Med hensyn til de fravigelser, der er omhandlet i artikel 87, stk. 3, skal foranstaltningen undersøges nærmere for at afgøre, hvorvidt den kan fremme udviklingen af visse erhvervsgrene som anført i artikel 87, stk. 3, litra c). De nederlandske myndigheders argumenter skal derfor undersøges for at fastslå, hvorvidt de er tilstrækkelige til, at foranstaltningen kan falde ind under denne undtagelse.
(42) Som anført ovenfor henviser de nederlandske myndigheder til Kommissionens praksis i forbindelse med støtte til indstilling af produktionen (jf. betragtning 14). Kommissionen har imidlertid udtrykt tvivl med hensyn til dette argument, da foranstaltningen ikke indebærer noget incitament, og på dette grundlag indledte den i artikel 88, stk. 2, omhandlede procedure. De Europæiske Fællesskabers Domstol var i sin dom i sag 730/79 Philip Moris mod Kommissionen(14) enig i princippet om, at statsstøtte, som en medlemsstat yder til virksomheder, kun kan henhøre under de undtagelser, der er anført i artikel 87, stk. 3, når Kommissionen kan fastslå, at støtten bidrager til at nå et af målene (anført i disse bestemmelser), som støttemodtageren ikke ville kunne nå alene på normale markedsvilkår (jf. ligeledes Kommissionens beslutning 89/661/EØF - Alfa Romeo(15)). Hvis der skulle gøres undtagelser for støtte, der på ingen måde bidrager til at nå et sådant mål, eller som ikke er nødvendig i denne henseende, kunne dette betyde, at virksomheder i visse medlemsstater ville drage urimelig stor fordel blot gennem en styrkelse af deres finansielle stilling, en situation, der ville kunne påvirke handlen mellem medlemsstaterne i negativ retning og forvride konkurrencen, uden at dette er begrundet i Fællesskabets interesser, sådan som det kræves i artikel 87, stk. 3.
(43) De nederlandske myndigheder har i dette tilfælde flere mål. De ønsker at stramme kravene til hygiejne og samtidig nedbringe antallet af svineopsamlingscentre (35 ud af 48 lukkes), således at de resterende centre kan få stordriftsfordele, hvilket vil bidrage til at forbedre kvaliteten og begrænse de veterinære risici, alt dette kombineret med en økonomisk sund sektor. En nedbringelse af antallet af opsamlingscentre anses for at være et vigtigt aspekt, da de også kan fungere som smittekilder.
(44) Da Kommissionen indledte proceduren, påpegede den, at virksomheder, der er ude af stand til eller uvillige til at opfylde de nye krav til hygiejne, og som følgelig permanent indstiller driften, forekommer at træffe en normal virksomhedsbeslutning. Støtte til indstilling af driften under sådanne omstændigheder kan i princippet ikke accepteres, da de nye krav til hygiejne regnes for en normal virksomhedsrisiko.
(45) Ophør med driften på grund af en stramning af hygiejnekravene skal imidlertid ses i lyset af en mere generel politik, der sigter mod at nedbringe de veterinære risici ved at begrænse antallet af opsamlingscentre og dermed bidrage til udvikling af sektoren.
Der gives støtte til investering med henblik på tilpasning af faciliteterne til de nye hygiejnekrav, men en sådan støtte ville bestemt ikke i sig selv være tilstrækkelig til at nå det ekstra mål, som er at nedbringe antallet af svineopsamlingscentre - et mål, der også bidrager til at nedbringe den veterinære risiko. Dette dyresundhedsmæssige aspekt berettiger støtten til permanent indstilling af driften.
Støtteforanstaltningen skal vurderes i henhold til et dobbelt politisk mål, hvor der ydes støtte både til tilpasning af faciliteterne og til en permanent indstilling af driften. I denne forbindelse havde opsamlingscentrene helt klart valget mellem at tilpasse deres faciliteter eller at lukke permanent på samme måde som, hvis de ikke var blevet lukket på grund af en regeringsforanstaltning. Støtten er helt klart et incitament for virksomhederne til at træffe en beslutning (lukning), som de ikke ellers ville have truffet. Støtten kan derfor betragtes som en foranstaltning med et incitament.
(46) De andre betingelser, der ligger til grund for Kommissionens godkendelse af støtte til lukning af produktionskapacitet, ser ud til at være opfyldt i dette tilfælde:
1) Støtten skal være af generel interesse for den pågældende sektor. Støtten er til gavn for hele sektoren.
2) Modtageren skal levere en tilstrækkelig modydelse. Modtagerne skal indstille al opsamlingsvirksomhed.
3) Støtteordningen må under ingen omstændigheder fungere som redningsplan og støtte til omstrukturering. Der ydes ikke nogen form for støtte baseret på virksomhedens finansielle situation.
4) Tab af aktiver og tab som følge af fremtidig indtjening, der gives afslag på, må ikke overkompenseres. I henhold til den ændrede kompensationsordning - der er baseret på et meget større antal virksomheder ( 14 ud af 48) - tildeles der en betydeligt lavere (minimums-) kompensation, så der er ikke tale om overkompensering.
(47) På grundlag af ovenstående mener Kommissionen, at de støtteforanstaltninger, som den nederlandske regering har foreslået, fremmer sektorens økonomiske udvikling. Foranstaltningen henhører derfor under artikel 87, stk. 3, litra c), i traktaten -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den støtteforanstaltning vedrørende rationalisering af svineopsamlingscentre, som Nederlandene agter at gennemføre, er forenelig med fællesmarkedet i den i artikel 87, stk.3, litra c), i traktaten anførte betydning.
Støtteforanstaltningen er følgelig tilladt.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. december 1999.
Komission päätös,
tehty 8 päivänä joulukuuta 1999,
toimenpiteestä, jonka Alankomaat aikoo toteuttaa sikojen keräyskeskusten rationalisoimiseksi
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 5209)
(Ainoastaan hollanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(2000/386/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
on mainitun artiklan(1) mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I Menettely
(1) Alankomaat on ilmoittanut yllä mainitusta toimenpiteestä komissiolle 6 päivänä elokuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 10 päivänä elokuuta 1998. Alankomaat on toimittanut komissiolle lisätietoja 29 päivänä syyskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 5 päivänä lokakuuta 1998, sekä 3 päivänä marraskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 5 päivänä marraskuuta 1998. Alankomaiden hallituksen edustajien kanssa on pidetty 7 päivänä joulukuuta 1998 kokous, jonka yhteydessä on toimitettu lisätietoja.
(2) Komissio on ilmoittanut Alankomaille 3 päivänä helmikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa tämän toimenpiteen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
(3) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä toimenpiteestä.
(4) Komissio on saanut huomautuksia asianomaisilta. Komissio on toimittanut huomautukset Alankomaille lausuntoa varten ja saanut sen lausunnon 30 päivänä heinäkuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
II Yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteestä
(5) Tämä toimenpide täydentää sikojen keräyskeskuksia koskevia tiukennettuja hygieniasääntöjä. Uudet hygieniasäännöt ovat tarpeen klassisen sikaruton leviämisen estämiseksi. Muutetulla järjestelmällä pannaan osittain täytäntöön neuvoston direktiivi 64/432/ETY(3), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/12/EY(4), mutta siihen sisältyy myös lisävaatimuksia. Hygieniatoimenpiteistä on ilmoitettu tilapäisinä suojelutoimenpiteinä eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista yhteisön sisäisessä tiettyjen elävien eläinten ja tuotteiden kaupassa 26 päivänä kesäkuuta 1990 annetun neuvoston direktiivin 90/425/ETY(5), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 92/118/ETY(6), 10 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan mukaisesti. Koska Alankomaat haluaa tehdä toimenpiteistä pysyviä, niistä on ilmoitettu myös teknisenä eritelmänä (nro 98/0392/NL) teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/189/ETY(7) mukaisesti, sellaisena kuin se on kodifioituna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/34/EY(8), jota on viimeksi muutettu direktiivillä 98/48/EY(9).
Kaikki sikojen keräyskeskukset ovat olleet suljettuina klassisen sikaruton puhjettua. Kaikki toimiluvat on peruutettu. Yritykset voidaan avata jälleen vain, jos ne hakevat uutta lupaa. Ne voivat saada uuden luvan vain, jos ne noudattavat uusia hygieniavaatimuksia.
Yritykset, jotka ovat valmiit mukauttamaan järjestelyjään, voivat saada investointitukea.
Yrityksille, jotka eivät halua noudattaa tai eivät kykene noudattamaan uusia hygieniavaatimuksia ja pysyvät sen vuoksi suljettuina, tarjotaan tukea toiminnan lopettamiseksi pysyvästi. Tukea saavien yritysten (osakkaat mukaan luettuina) on vakuutettava, että ne eivät osallistu välittömästi tai välillisesti sikojen keräyskeskusten toimintaan.
(6) Tarjottu tuki koostuu kahdesta osasta: tulonmenetyskorvauksesta ja korvauksesta omaisuuden menetyksestä.
(7) Tulonmenetyskorvauksena maksetaan 3,75 Alankomaiden guldenia sikaekvivalenttia(10) kohden, ellei vuositilinpäätöksen tai tilintarkastuskertomuksen perusteella voida osoittaa, että keskimääräinen tulomarginaali sikaekvivalenttia kohden on yli 0,75 guldenia, jolloin tukea voidaan korottaa enintään viiteen guldeniin sikaekvivalenttia kohden.
Mainittu laskelma perustuu riippumattoman konsultin laatimaan kertomukseen, josta käy ilmi, että voitto sikaekvivalenttia kohden vaihtelee 0,74 guldenista 1,28 guldeniin. Näin ollen katsotaan, että toimija saa yhdestä kerätystä sikaekvivalentista vähintään 0,75 guldenin tuoton. Tämä marginaali kerrotaan viidellä seitsemän vuoden tulonmenetysten korvaamiseksi ja korjataan noin 30 prosentilla, koska tuki saadaan jo nyt, kun taas tulot kertyvät vasta usean vuoden aikana. On mahdollista saada suurempaa tukea, jos voidaan osoittaa, että tosiasiallinen voittomarginaali on ollut suurempi.
Seitsemän vuoden tarkasteluaika perustuu myös konsultin kertomukseen, jossa on vertailtu erilaisia korvausjärjestelmiä. Koska olisi vaikeaa eritellä kullekin yritykselle oma korjauskerroin, objektiiviseksi kertoimeksi on määritelty 30 prosenttia.
(8) Korvaus omaisuuden menetyksestä perustuu riippumattoman asiantuntijan laatimaan arvioon, joka on ilmaistu tuottoarvon menetyksenä sikojen hankintaa, keräämistä, punnitusta ja kuljetusta varten tosiasiallisesti käytettyä neliömetriä kohden sekä pesutilojen ja keräyskeskukseen kuuluviksi katsottavien toimistotilojen arvioituna tuottoarvon menetyksenä, joka kerrotaan kymmenellä (kannattavuuskerroin, joka perustuu riippumattoman konsultin laatimaan kertomukseen), sekä arvioituna varaston arvona.
Jos keräyskeskusta käytetään myös muiden eläinten kuin sikojen käsittelyyn, korvausta omaisuuden menetyksestä ei myönnetä, koska muiden eläinten keräämistä voidaan jatkaa, ja siten omaisuuden menetystä ei katsota olevan.
Omaisuuden menetyksen arvioinnissa huomioitu varasto on tuhottava. Keräyskeskuksen omaisuutta ei saa missään tapauksessa käyttää sikojen keräyskeskuksen toiminnassa eikä kymmenen vuoden aikana toiminnan päättymisestä muiden eläinten keräyskeskuksen toiminnassa.
(9) Toimenpide on voimassa vuoteen 2001 (toimenpiteen voimassaoloa voidaan jatkaa ja maksuja voidaan suorittaa seuraavina vuosina, jos veronluonteisista maksuista saatavat tulot eivät riitä maksujen suorittamiseen vuonna 2001).
(10) Järjestelmästä on ilmoitettu Alankomaiden virallisessa lehdessä, ja se on siten tullut voimaan. Alankomaiden viranomaiset totesivat, että näin on tehty, jotta yritykset voivat tehdä perustellun päätöksen toiminnan lopettamisesta tai jatkamisesta. Hakemukset toiminnan lopettamiseen myönnettävän tuen saamiseksi oli jätettävä viimeistään 30 päivänä syyskuuta 1998.
Alankomaiden viranomaiset vakuuttivat kuitenkin, että toimenpidettä ei ole vielä pantu täytäntöön, koska tuelle tarvitaan Euroopan komission hyväksyntä sekä kansallisen tason hyväksyntä veronluonteisia maksuja koskevan asetuksen osalta.
(11) Tuensaajia ovat sikojen keräyskeskukset.
(12) Talousarvio vuosiksi 1999, 2000 ja 2001 on 10 miljoonaa guldenia vuosittain. Ministeriö maksaa 20 miljoonaa guldenia, ja loput 10 miljoonaa guldenia maksaa liha- ja karja-alan tuoteneuvosto, joka perii veronluonteisen maksun keräyskeskuksiin tuoduista sioista.
(13) Liha- ja karja-alan tuoteneuvosto perii veronluonteisia maksuja sikojen keräyskeskuksilta. Maksujen perusteena on hankittujen ja lastaamisen jälkeen edelleen kuljetettujen sikojen lukumäärä. Perittävä maksu on 0,40 guldenia porsaasta, 0,80 guldenia siasta ja 1,00 guldenia emakosta (kyseisiä määriä voidaan korottaa enintään 1 guldeniin, 1,50 guldeniin ja 2 guldeniin, mikäli maksuista saatavat tulot osoittautuvat riittämättömiksi). Keräyskeskus ei saa sisällyttää maksuja asiakkailtaan perimiin hintoihin. Maksut eivät koske maahantuotuja eläimiä.
(14) Menettely on aloitettu seuraavista syistä:
Alankomaiden viranomaiset perustelevat tukea viittaamalla komission käytäntöön, jonka mukaisesti tuotannon lopettamiseen myönnetään tukea.
Komission vakiintuneen käytännön mukaisesti maatalousalalla pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana tuotantokapasiteetista luopumiseen myönnettävää tukea, jonka määrä voi olla korkeintaan 100 prosenttia aiheutuvista kustannuksista, mikäli neljä seuraavaa edellytystä täyttyvät (ks. esimerkiksi tuet nro N547/96, N452/95, N47/95, N463/93 ja N458/94):
1) tuen on oltava kyseisen alan yleisen edun mukainen;
2) tuensaajan oman osuuden on oltava riittävän suuri;
3) on huolehdittava siitä, että tukijärjestelmää ei käytetä yritysten pelastamiseen ja rakenteiden uudistamiseen;
4) omaisuuden menetyksestä ja tulevista tulonmenetyksistä aiheutuvista tappioista ei saa maksaa liiallisia korvauksia.
(15) Vaikuttaa kuitenkin siltä, että tarkasteltavana olevassa asiassa Alankomaiden viranomaisten ehdottamat tuotannon lopettamista koskevat määräykset eivät ole riittävä perusta tukitoimenpiteen hyväksymiseksi. Kyseiset määräykset koskevat kyllä tuotannon lopettamista vapaaehtoisesti, mutta tarkasteltavana olevassa asiassa yritykset on jo suljettu lain nojalla. Jos tarjotaan korvauksia suljetuille yrityksille, jotka eivät kykene noudattamaan hygieniavaatimuksia, seurauksena voi olla liiallisia korvauksia ja jopa kaupan vääristymiä mahdollisilla uusilla markkinoilla (tai lähimarkkinoilla, joilla yritykset jo toimivat). Näin ollen asiaan ei näytä liittyvän kannustavaa vaikutusta, jota komissio tavallisesti edellyttää harkitessaan valtiontuen hyväksymistä.
Yritykset, jotka eivät kykene noudattamaan tai eivät halua noudattaa uusia hygieniavaatimuksia ja jotka lopettavat pysyvästi toimintansa yhtäältä uusista vaatimuksista aiheutuvien kustannusten ja toisaalta oletetun voiton vuoksi, tekevät komission mielestä tavanomaisen liiketoimintaan kuuluvan päätöksen. Uudet hygieniasäännöt näyttävät muodostavan tavanomaisen yritystoimintaan liittyvän riskin. Näin ollen varsinkin tulonmenetyskorvausta mutta myös mitä tahansa muuta korvauksen muotoa voidaan komission mielestä pitää liiallisena.
(16) Toinen syy menettelyn aloittamiseen oli korvauksen laskentatapa (tulonmenetys). Riippumattoman konsultin laatimasta kertomuksesta käy ilmi, että voitto sikaekvivalenttia kohden vaihtelee 0,74 guldenista 1,28 guldeniin. Tieto perustuu viiden Alankomaissa sijaitsevan sikojen keräyskeskuksen vuositilinpäätökseen. Keskuksia on yhteensä 48. Sikojen kerääminen on usein (vähäinen) osa yrityksen kuljetus-, liike- ja vientitoimintaa, ja vuositilinpäätöksestä ei ole aina mahdollista erottaa pelkästään sikojen keräämisen kannattavuutta, tai vuositilinpäätökset eivät ole käyttökelpoisia muista syistä (kuva saattaa vääristyä yksittäisten kirjanpitovientien tai merkittävien sivuelinkeinojen vuoksi).
Korvauksen määrittäminen näin pienen otoksen perusteella vaikuttaa komission mielestä tilastotieteellisesti kyseenalaiselta. Lisäksi komissio pitää kyseenalaisena sitä, että voittomarginaalin huomattavan vaihtelun vuoksi näiden viiden yrityksen välillä olisi mahdollista määritellä voittomarginaaliksi vähintään 0,75 guldenia ilman että se johtaisi liian suurten korvausten maksamiseen tietyille yrityksille.
(17) Näin ollen ehdotettu korvausjärjestelmä ei näytä komission mielestä perustuvan puolueettomiin perusteisiin, joten on mahdollista, että se johtaa lain nojalla liiallisiin korvauksiin.
(18) Edellä esitetyn perusteella komissio pitää ehdotetun toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille kyseenalaisena ja on päättänyt aloittaa menettelyn.
III Asianomaisten huomautukset
(19) Liha-, karja- ja kananmuna-alan tuoteneuvosto on esittänyt huomautuksen 29 päivänä kesäkuuta 1999 päivätyllä telefaksilla.
(20) Tuoteneuvosto viittaa olosuhteisiin, joiden vallitessa uusi järjestelmä otettiin käyttöön: siirtymäkauden järjestelmää ei käytetty. Uusilla säännöillä pyritään suojelemaan yhteiskunnallisia etuja ja sianliha-alan etuja. Tässä yhteydessä kuitenkin suhteellisen pienen keräyskeskusten ryhmän etuihin kohdistuu kohtuuttomia kielteisiä vaikutuksia.
(21) Alankomaiden korkein oikeus on antanut tätä vastaavassa asiassa tuomion, jonka mukaan oikeus korvaukseen on olemassa (tuomio 18 päivänä tammikuuta 1991 sianruokaa koskevassa asiassa). Kyseisessä tapauksessa asetettiin välittömästi kielto ruokkia sikoja keittiö- ja teurastusjätteillä, ja siihen sisältyi riittämätön korvausjärjestelmä. Korkein oikeus katsoi, että ministeri oli toiminut lainvastaisesti toteuttaessaan toimenpiteen ilman siirtymäkauden toimenpiteitä tai muita korvausjärjestelmiä.
(22) Kyseisen tuomion perusteella Alankomaiden hallituksella on velvollisuus korvata vahingot niille keräyskeskuksille, joiden oli lopetettava toimintansa.
(23) Tuoteneuvosto huomauttaa edelleen, että komission kanta, jonka mukaan keräyskeskusten, jotka eivät täytä uusia määräyksiä, olisi pitänyt joka tapauksessa lopettaa toimintansa, joten tukea ei tarvitse myöntää, on täysin väärä. Yritysten sulkeminen sikaruton seurauksena oli luonteeltaan vain väliaikaista. Kaikki asianomaiset yritykset täyttivät ennen sikaruton puhkeamista voimassa olleet vaatimukset, joten niiden oli mahdollista pitää lähtökohtana sitä, että ne voisivat jatkaa toimintaansa sikaruton jälkeen. Jos yrityksille, jotka eivät täytä uusia vaatimuksia, ei olisi pitänyt myöntää tukea, koska ne olisivat kuitenkin lopettaneet toimintansa, täytyy silti ottaa huomioon, että tässä on kysymys päätöksestä, joka ei ole vapaaehtoinen ja joka on seurausta tiukennetuista hygieniavaatimuksista. Edellä mainitun korkeimman oikeuden tuomion perusteella ja siirtymäkauden toimenpiteiden puuttumisen vuoksi valtio on joka tapauksessa velvollinen korvaaman vahingon.
IV Alankomaiden huomautukset
(24) Alankomaiden viranomaiset ovat vastanneet seuraavasti 5 päivänä maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä komission kirjeeseen, jossa Alankomaille ilmoitettiin menettelyn aloittamisesta.
(25) Alankomaiden viranomaiset ovat sitä mieltä, että komissio ei ottanut riittävästi huomioon sitä, missä yhteydessä tukitoimenpide on hyväksytty. Sikaruton aiheuttamien vahinkojen seurauksena eläinlääkintä- ja hygieniasääntöjen tiukentamista pidetään tapana välttää tällaisia ongelmia tulevaisuudessa. Samalla sikojen keräyskeskusten määrää oli vähennettävä. Toimenpidepaketti oli toteutettava mahdollisimman pikaisesti, jotta riski voitiin minimoida. Kaikki toimiluvat on peruutettu, koska kauppa olisi joka tapauksessa pysähtynyt sikaruton puhkeamisen yhteydessä. Tavanomaisissa olosuhteissa olisi käytetty siirtymäkautta erityisesti siksi, että yritysten, jotka olisivat olleet jonkin aikaa toimimatta ja jotka eivät olisi siten saaneet myyntituloja, olisi pitänyt tehdä investointeja, joiden suuruus olisi joissakin tapauksissa voinut kohota miljoonaan guldeniin.
(26) Vastaava tapaus on 1 päivänä heinäkuuta 1998 käynnistetty järjestelmä, joka koski hygieniasäädöksiä tarttuvien tautien torjumiseksi ja kohdistui myös sikaruton torjumiseen. Tähän järjestelmään sisältyvät säännökset, jotka koskivat ajoneuvojen pesulaitteistoja ja desinfiointijärjestelyjä sikateurastamoissa, astuivat voimaan vasta 1 päivänä joulukuuta 1998, jotta sikateurastamoille voitiin tarjota mahdollisuus tehdä tarvittavia investointeja ja asennuksia.
(27) Komissio on väärässä katsoessaan, että hygieniavaatimusten tiukentaminen on erillään mukautustoimenpiteistä. Vaatimusten tiukentaminen niin, että vaikutus on välitön, on mahdollista ainoastaan, jos mukautustoimenpiteet hyväksytään. Komission viittaukset Alankomaiden korkeimman oikeuden tuomioon ja siihen, että "pelkkä markkinavoimien vapaa toiminta ilman tukitoimenpidettä ei saisi mahdollisia tuensaajia omaksumaan sellaista toimintatapaa, joka vaikuttaisi näiden tavoitteiden saavuttamiseen", eivät ole tässä yhteydessä olennaisia, koska tukea pidetään välttämättömänä sen vuoksi, että ilman sitä ei ole mahdollista tiukentaa vaatimuksia niin, että vaikutus olisi välitön.
(28) Ei voida myöskään sanoa, että sulkeminen olisi vapaaehtoista ja pysyvää. Ilman viranomaisten toimenpiteitä kaikki keräyskeskukset olisivat voineet jatkaa toimintaansa. Komissio on oikeassa huomauttaessaan, että ei voida varmuudella sanoa, olisivatko toimijat kuitenkin olleet aikeissa käynnistää uudelleen toimintansa, mutta tämä ei ole oleellista. Kaikki tuotannon lopettamiseen liittyvät tukijärjestelmät on tarkoitettu sellaisia toimijoita varten, jotka ovat valmiit lopettamaan tuotannon tietyillä ehdoilla. Vaikuttimet, jotka ovat tällaisen järjestelmän hyödyntämisen taustalla, ovat itsessään epäoleellisia (lukuun ottamatta sitä, että tukijärjestelmä ei saa toimia pelastus- tai rakenneuudistustukena). Ehdotettu tukitoimenpide on siten sen politiikan mukainen, jota komissiolla on tavallisesti tapana soveltaa tuotannon lopettamista koskevien järjestelmien tapauksessa.
(29) Alankomaiden viranomaiset ovat ilmoittaneet 27 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä seuraavista muutoksista korvausjärjestelmään. Komission huomautusten johdosta 14 yritystä on tutkittu tarkemmin. Tutkimus on osoittanut, että joissakin näistä yrityksistä voittomarginaali on pienempi kuin järjestelmään sisältyvä 0,75 guldenin vähimmäismäärä.
(30) Siksi korvaus muutettiin 2,5 guldeniksi sikaekvivalenttia kohden (alkuperäisen 3,75 guldenin asemasta), paitsi jos vuositilinpäätöksen tai tilintarkastuskertomuksen perusteella voidaan osoittaa, että keskimääräinen voittomarginaali sikaekvivalenttia kohden on enemmän kuin 0,50 guldenia, jolloin korvausosuutta korotetaan vastaavasti korkeintaan 5,75 guldeniin sikaekvivalenttia kohden (alkuperäisen 5 guldenin asemasta).
(31) Alankomaiden viranomaiset ovat vastanneet 30 päivänä heinäkuuta 1999 päivätyllä kirjeellä tuoteneuvoston kirjeeseen. Vaikka tuoteneuvosto tukee Alankomaiden hallituksen kantaa, hallitus ei pidä viittausta Alankomaiden korkeimman oikeuden tuomioon soveltuvana. Alankomaiden hallituksen mielestä on kyseenalaista, vastaako tämä asia sitä asiaa, jota korkein oikeus aikaisemmin käsitteli. Joka tapauksessa Alankomaiden hallituksen mukaan se, onko Alankomaiden hallitus Alankomaiden lainsäädännön mukaan korvausvelvollinen, ei ole oleellinen asia sen määrittelemiseksi, onko järjestelmä yhteismarkkinoille soveltuva.
(32) Alankomaiden viranomaiset vahvistavat, että oikeuden tuomiosta, johon on viitattu, käy ilmi, että viranomaisilla ei ole ilman muuta oikeutta tiukentaa määräyksiä ottamatta huomioon muita etuja. Alankomaiden hallitus on sitä mieltä, että keräyskeskuksia koskevien hygieniasääntöjen tiukentaminen ei johda vahingonkorvausvelvollisuuteen. Alankomaiden hallitus pitää hallinnollisesta näkökulmasta katsottuna siirtymäkauden puuttumista tärkeimpänä perusteena ehdotetulle tukijärjestelmälle, jonka katsotaan siten soveltuvan yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan nojalla.
V Arviointi toimenpiteestä
(33) Sianliha-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 29 päivänä lokakuuta 1975 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2759/75(11), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 3290/94(12), 21 artiklassa säädetään, että jollei kyseisessä asetuksessa toisin säädetä, tällä alalla sovelletaan perustamissopimuksen 92-94 artiklaa (nykyisiä 87-89 artiklaa).
(34) Perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaa sovelletaan sillä edellytyksellä, että toimenpiteet tuottavat yritykselle taloudellista etua, jota sillä ei olisi ollut tavanomaisessa yritystoiminnassa, että tuki myönnetään tietyille yrityksille, että tuen myöntää jäsenvaltio tai että se myönnetään valtion varoista ja että tuesta on merkittävää hyötyä jäsenvaltioiden välisessä kaupassa.
(35) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa 106-120/87 (Asteris ja muut)(13) 27 päivänä syyskuuta 1988 antaman tuomion mukaan tuki ei ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (nykyisen 87 artiklan 1 kohdassa) tarkoitettua tukea, jos korvausta voidaan hakea kansallisen oikeuskäytännön perusteella.
(36) Tuoteneuvoston huomautusten ja Alankomaiden lainsäädäntöön tehdyn viittauksen johdosta tulee selvittää, onko tämä toimenpide oikeastaan tukitoimenpide. Toimitettujen tietojen ja Alankomaiden korkeimman oikeuden päätökseen tehdyn viittauksen mukaisesti Alankomaiden viranomaisilla olisi oikeudellinen velvollisuus käyttää siirtymäkautta tai korvausjärjestelmää viranomaisten asettamia velvollisuuksia koskevan yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla. Alankomaiden korkein oikeus on todennut, että äkillinen kielto käyttää tähteitä ei ole tavanomainen yritysriski hyväksytyille ja määräysten mukaisesti toimiville yrityksille. Vaikka kielto käyttää tähteitä katsotaan eläinten terveyden kannalta sääntöjenmukaiseksi toimenpiteeksi, ministeri toimii sääntöjenvastaisesti, jos ei käytetä sellaista järjestelmää, jossa kyseisille yrityksille annettaisiin mahdollisuus mukautua tai että niille tarjottaisiin korvausta muulla tavoin, jos mukautuminen ei ole mahdollista. Valtion täytyy korvata kärsityt vahingot. Taustalla on ajatus, että koko sianliha-ala hyötyi tästä toimenpiteestä (afrikkalaisen sikaruton riski vähenee), samalla kun uudet toimenpiteet olisivat kohtuuttoman kovia tiettyjen siankasvattajien (jotka käyttävät rehuna pelkästään tähteitä) kannalta. Tässä tapauksessa sikojen keräyskeskuksilla on kohtuuttoman vaikeaa, kun taas tiukennetut hygieniasäännöt hyödyttävät koko sianliha-alaa.
(37) Alankomaiden viranomaiset eivät pidä Alankomaiden korkeimman oikeuden tuomiota itse asiassa oleellisena sen määrittelemiseksi, soveltuuko toimenpide yhteismarkkinoille, mutta toteavat kuitenkin epäsuorasti, että on olemassa oikeudellinen velvollisuus käyttää siirtymäkauden toimenpiteitä tai korvausjärjestelmää, ja painottavat, että mukauttamistoimenpiteitä ei voida nähdä erillään hygieniasääntöjen tiukentamisesta ja että niistä kumpikaan ei ole mahdollinen ilman toista.
(38) Alankomaiden viranomaiset ovat huomauttaneet, että siirtymäkauden puuttuminen on hallinnollisesta näkökulmasta katsottuna tärkein peruste ehdotetulle tukijärjestelmälle. Alankomaiden viranomaiset ovat osoittaneet, että keskukset, jotka eivät lopeta toimintaansa, voivat saada investointitukea. Samalla nykyisellä toimenpiteellä on laajennettu investointitukitoimenpiteen soveltamisalaa kattamaan investoinnit, jotka on tarkoitettu järjestelyjen mukauttamiseen. Investointitoimenpiteen perusteella myönnettävä summa voi olla korkeintaan 500000 guldenia. Summa on keskimäärin 304000 guldenia ja vähintään 78000 guldenia. Nykyisessä toimenpiteessä on kysymys summasta, joka on korkeintaan 1738000 guldenia, keskimäärin 741000 guldenia ja vähintään 34000 guldenia. Alankomaiden viranomaisten mukaan ero tukisummien välillä on oikeutettu. Sillä, että tuotanto lopetetaan kokonaan, on itse asiassa vakavampia seurauksia kuin sillä, että toimintaa jatketaan järjestelyjen mukauttamisen jälkeen. Alankomaiden viranomaiset viittaavat lisäksi siihen, että yritykset saavat itse valita toiminnan lopettamisen ja yrityksen toiminnan mukauttamisen välillä. Koska tietyt yritykset jatkavat toimintaansa, voidaan olettaa, että tuki tarjoaa investointijärjestelmän puitteissa riittävän korvauksen siitä, että siirtymäkautta ei ole.
(39) Tässä tapauksessa korvausta maksetaan vain niille keräyskeskuksille, jotka lopettavat toimintansa pysyvästi, kun taas muut keskukset eivät saa samaa korvausta, vaikka ne ovat joutuneet samanlaiseen tilanteeseen (toiminnan väliaikainen lopettaminen ilman siirtymäkautta, jonka aikana yritykset voisivat mukautua uusiin hygieniasääntöihin). Alankomaiden viranomaiset ovat huomauttaneet, että on olemassa investointitukijärjestelmä niitä yrityksiä varten, jotka haluavat mukautua ja jatkaa toimintaansa. Siksi molemmat toimenpiteet yhdessä pitäisi katsoa toimenpiteiksi, joiden puitteissa kaikille keräyskeskuksille tarjotaan korvausta siitä, että tiukempien hygieniasääntöjen täytäntöönpanossa ei ole siirtymäkautta.
(40) Kun ajatellaan näiden kahden toimenpiteen eroja (muun muassa saatavilla olevia tukisummia), on vaikea katsoa nämä toimenpiteet saman korvausjärjestelmän osiksi. Ehdotettua toimenpidettä täytyy siksi pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena. Vaikuttaa siltä, että kaikki perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät: tuki tarjoaa taloudellista etua yrityksille, jotka eivät olisi saaneet yrityksilleen tätä etua tavanomaisessa tilanteessa; tukea myönnetään tietyille yrityksille, ja se rahoitetaan valtion varoista; lisäksi tuki uhkaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska tuki vahvistaa asianomaisten yritysten kilpailuasemaa muihin yhteisön alueen yrityksiin nähden. Siksi tulee selvittää, voidaanko sallia poikkeaminen yleisestä periaatteesta, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
(41) Kyseisessä määräyksessä tarkoitettu valtiontuen kielto ei ole kuitenkaan ehdoton. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan a ja c alakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia ei selvästikään voida soveltaa tässä tapauksessa. Alankomaiden viranomaisten huomautusten perusteella ei myöskään ole pääteltävissä, että tuki käytettäisiin perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseen. Mitä tulee perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohtaan sisältyviin poikkeuksiin, täytyy selvittää, onko tässä tapauksessa kysymys perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitetusta toimenpiteestä, joka voi edistää tietyn taloudellisen toiminnan kehitystä. Siksi täytyy selvittää, ovatko Alankomaiden viranomaisten esittämät perustelut riittävät, jotta tämän toimenpiteen tapauksessa voitaisiin hyväksyä poikkeus.
(42) Kuten edellä mainittiin, Alankomaiden viranomaiset ovat viitanneet komission käytäntöön, jonka mukaisesti tuotannon lopettamiseen myönnetään tukea (ks. johdanto-osan 14 kappale). Komissio on kuitenkin ilmaissut pitävänsä tätä perustelua kyseenalaisena, koska kannustava vaikutus puuttuu, minkä perusteella komissio on aloittanut perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on asiassa 730/79 (Philip Morris)(14) 17 päivänä syyskuuta 1980 antamassaan tuomiossa hyväksynyt sellaisen periaatteen, että jäsenvaltion yrityksille myöntämä tuki voidaan hyväksyä poikkeukseksi perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeussäännösten nojalla ainoastaan siinä tapauksessa, että komissio voi todeta, että tuki vaikuttaa jonkin kyseisissä määräyksissä mainitun tavoitteen saavuttamiseen, kun tuensaaja ei voisi saavuttaa sitä omin voimin tavanomaisessa markkinatilanteessa (ks. myös komission päätös 89/661/ETY (Alfa Romeo)(15)). Jos myönnettäisiin poikkeus sellaiselle tuelle, joka ei vaikuta millään tavalla tällaisten tavoitteiden saavuttamiseen tai joka ei ole välttämätön sitä varten, se tarkoittaisi, että tietyissä jäsenvaltioissa yritysten toimintaa suosittaisiin yksinkertaisesti vahvistamalla niiden taloudellista asemaa epäoikeudenmukaisella tavalla, joka saattaisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua, ilman että perusteena voitaisiin käyttää Euroopan yleistä etua, kuten perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan nojalla edellytetään.
(43) Alankomaiden viranomaisten tavoitteet tässä asiassa ovat moninaiset: he haluavat tiukentaa hygieniasääntöjä ja samalla supistaa sikojen keräilykeskusten määrää (48 keräyskeskuksesta suljetaan 35), jotta jäljelle jäävät keskukset suurenisivat, mikä parantaisi laatua ja vähentäisi eläinlääketieteellisiä riskejä, ja tämä kaikki tapahtuisi taloudellisesti terveellä alalla. Keräyskeskusten määrän supistamista pidetään oleellisena asiana, koska kyseiset keskukset voivat myös olla sairauksien lähteitä.
(44) Aloittaessaan menettelyä komissio huomautti, että vaikuttaa siltä, että yritykset, jotka eivät kykene noudattamaan tai eivät halua noudattaa uusia hygieniavaatimuksia ja jotka lopettavat toimintansa pysyvästi, tekevät tavanomaisen liiketoimintaan kuuluvan päätöksen. Tukea toiminnan lopettamiseen tällaisissa olosuhteissa ei voida periaatteessa hyväksyä, koska uudet hygieniasäännöt ovat tavanomainen yritystoiminnan riski.
(45) Toiminnan lopettaminen hygieniasääntöjen tiukentamisen johdosta täytyy kuitenkin nähdä sellaisten laajempien toimenpiteiden yhteydessä, joilla pyritään vähentämään eläinlääketieteellisiä riskejä supistamalla keräyskeskusten määrää ja siten vaikuttamaan alan kehitykseen.
Tukea myönnetään investointeihin, jotka on tarkoitettu järjestelyjen mukauttamiseen vastaamaan uusia hygieniasääntöjä, mutta tällainen tuki itsessään ei varmasti riitä täydentävän tavoitteen saavuttamiseen eli sikojen keräyskeskusten määrän supistamiseen, joka vaikuttaa myös eläinlääketieteellisen riskin vähenemiseen. Tämä eläinten terveyteen liittyvä näkökohta oikeuttaa myöntämään tukea tuotannon lopettamiseen pysyvästi.
Tukitoimenpidettä täytyy arvioida kahtena toimenpiteenä, jolloin tukea myönnetään sekä järjestelyjen mukauttamiseen että tuotannon lopettamiseen pysyvästi. Keräyskeskuksilla on ollut selvästi mahdollisuus valita, mukauttavatko ne järjestelyjään vai lopettavatko ne toimintansa pysyvästi, samalla tavalla kuin jos niitä ei olisi suljettu viranomaisten toimenpiteen johdosta. Tuki toimii selvästi yrityksille kannustimena toimia tavalla (sulkeminen), jolla ne eivät olisi muuten toimineet. Siksi tuki voidaan katsoa toimenpiteeksi, jolla on kannustava vaikutus.
(46) Vaikuttaa siltä, että muut edellytykset, jotka komissio hyväksyy tuen myöntämiselle tuotannon lopettamiseksi, on tässä tapauksessa täytetty:
1) Tuen on oltava kyseisen alan yleisen edun mukainen. Tuki koituu koko alan hyödyksi.
2) Tuensaajan oman osuuden on oltava riittävän suuri. Tuensaajan täytyy lopettaa kaikki toimintansa keräyskeskuksena.
3) On huolehdittava siitä, että tukijärjestelmää ei käytetä yritysten pelastamiseen ja rakenteiden uudistamiseen. Tukea ei myönnetä yrityksen taloudellisen tilanteen perusteella.
4) Omaisuuden menetyksestä ja tulevista tulonmenetyksistä aiheutuvista tappioista ei saa maksaa liiallisia korvauksia. Muutetussa korvausjärjestelmässä, jonka perustana on paljon suurempi määrä yrityksiä (14 yritystä 48:sta), myönnetään huomattavasti pienempiä (vähimmäismäärältään) korvauksia, joten liiallisista korvauksista ei ole kysymys.
(47) Komissio katsoo edellä esitettyjen seikkojen perusteella, että Alankomaiden hallituksen ehdottamat tukitoimenpiteet edistävät taloudellista toimintaa kyseisellä alalla. Siten toimenpide on perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Toimenpide, jonka Alankomaat aikoo toteuttaa sikojen keräyskeskusten rationalisoimiseksi, soveltuu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
Näin ollen toimenpide hyväksytään.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Alankomaiden kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 8 päivänä joulukuuta 1999.