KOMMISSIONENS BESLUTNING af 22. oktober 1996 om en skattefradragsordning inden for vejgodstransport for fremmed regning i Italien (C 45/95 ex NN 48/95) (Kun den italienske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (97/270/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 5, 92 og 93,
under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 61 og 62, og
ud fra følgende betragtninger:
I
De italienske myndigheder indførte en skattefradragsordning for italienske vejgodstransportvirksomheder for skatteårene 1993 og 1994 ledsaget af en godtgørelsesordning for ikke-italienske vognmænd fra Fællesskabet, som skulle godtgøre en del af udgifterne til brændstof. Denne ordning hviler på følgende retsgrundlag:
Skatteåret 1993:
- Lovdekret nr. 82 af 29. marts 1993 (GURI nr. 134 af 10. 6. 1993), ændret ved lov nr. 162 af 27. maj 1993 (GURI nr. 123 af 28. 5. 1993)
- Dekret af 27. april 1993 (GURI nr. 100 af 30. 4. 1993) og dekret af 23. september 1993 (GURI nr. 228 af 28. 9. 1993)
- Lovdekret nr. 309 af 23. maj 1994 (GURI nr. 119 af 24. 5. 1994) konverteret til lov nr. 459 af 22. juli 1994
- Dekret af 23. april 1993 (GURI nr. 100 af 30. 4. 1993).
Skatteåret 1994:
- Lovdekret nr. 642 af 22. november 1994 (GURI nr. 273 af 22. 11. 1994)
- Lovdekret nr. 21 af 21. januar 1995 (GURI nr. 17 af 21. 1. 1995) konverteret til lov nr. 84 af 22. marts 1995 (GURI nr. 68 af 22. 3. 1995)
- Dekret af 28. november 1994 (GURI nr. 280 af 30. 11. 1994)
- Lovdekret nr. 92 af 29. marts 1995 (GURI nr. 75 af 30. 3. 1995)
- Lovdekret nr. 205 af 30. maj 1995 (GURI nr. 124 af 30. 5. 1995)
- Lovdekret nr. 311 af 28. juli 1995 (GURI nr. 176 af 29. 7. 1995)
- Lovdekret nr. 402 af 26. september 1995 (GURI nr. 226 af 27. 9. 1995) (Ikke konverteret til lov inden for fristen på to måneder)
- Dekret af 30. marts 1995 (GURI nr. 78 af 3. 4. 1995).
I juni 1993 blev en lignende ordning om skattefradrag for året 1992, som blev undersøgt under statsstøtteprocedure C 32/92, erklæret uforeneligt med fællesmarkedet ifølge Kommissionens negative udtalelse af 9. juni 1993 (1).
Da de italienske myndigheder i øvrigt ikke rettede sig efter nævnte beslutning, besluttede Kommissionen den 21. december 1994 at indbringe sagen for Domstolen i henhold til artikel 93, stk. 2, andet afsnit, for manglende opfyldelse af den negative udtalelse (2).
Det var i forbindelse med den brevveksling, som fulgte beslutningen om at indlede proceduren, at der blev udvekslet oplysninger om fradragsordningen for 1993 mellem Kommissionen og de italienske myndigheder. I brevvekslingen fremførte de italienske myndigheder, at 1993-ordningen adskilte sig fra 1992-ordningen, idet der blev indført en godtgørelse til ikke-italienske vognmænd fra Fællesskabet via et særbudget for denne godtgørelse.
Kommissionen blev i februar 1995 bekendt med indførelsen af ordningen også for første halvdel af 1994 via offentliggørelse i den italienske lovtidende af lovdekret nr. 20 af 21. januar 1995 (3).
I den brevveksling, der fulgte, fremsendte de italienske myndigheder teksten til et nyt lovdekret, som forlængede den samme skattefradragsordning til andet halvår af 1994.
Efter en ny brevveksling og ved brev af 4. december 1995 (SG(95)D/15427) gav Kommissionen de italienske myndigheder meddelelse om sin beslutning om at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, over for den italienske støtteordning til vejgodstransport for fremmed regning i form af en skattefradragsordning for skatteårene 1993 og 1994. I samme brev opfordrede Kommissionen Italien til at fremsende alle dokumenter, oplysninger og nødvendige data med henblik på at undersøge, om støtten var forenelig med fællesmarkedet, samt øjeblikkeligt at ophæve udbetalingen af enhver ny støtte, der havde samme form for skattefradrag, hvilket indebar, at der ikke kun skulle afstås fra at udbetale den støtte, der allerede var igangsat, men også at der ikke måtte vedtages nye retsakter, der går ud på at indføre de samme støtteformer.
I henhold til proceduren opfordrede Kommissionen de italienske myndigheder til at udtale sig om ovennævnte beslutninger, og den underrettede også de øvrige medlemsstater og interesserede parter via offentliggørelsen af brevet i De Europæiske Fællesskabers Tidende (4).
Efter offentliggørelsen blev der fremsendt kommentarer til Kommissionen fra sammenslutningen af store og mellemstore transportvirksomheder i Italien, Coordinamento, og fra det østrigske handelskammers repræsentationer i Wien og i Bruxelles. Disse kommentarer gik hovedsagelig ud på, at man var enige i Kommissionens ræsonnement i åbningsskrivelsen for proceduren. Den 4. april 1996 sendte Kommissionen en kopi til den italienske regering af de bemærkninger, som tredjemand havde fremsendt, og bad den fremsende et eventuelt svar.
I brev af 26. marts 1996, registreret den 1. april 1996 hos Kommissionen, svarede de italienske myndigheder på åbningsproceduren. Ved brev af 31. maj 1996 anførte Kommissionen visse bemærkninger til de argumenter, der blev fremsat i dette svar, og indbød de italienske myndigheder til et møde, der fandt sted i Bruxelles den 21. juni 1996.
II
Ovennævnte lovgivning indførte for skatteårene 1993 og 1994 en skattefradragsordning for italienske vognmænd og en kompensation for ikke-italienske vognmænd fra Fællesskabet på grundlag af brændstofforbruget på den italienske vejstrækning.
Skattefradraget for italienske vognmænd, der udfører vejgodstransport, vedrørte skat på fysiske personers indtægt, skat på juridiske personers indtægt, lokalskatter på indtægten og merværdiafgiften, samt kildeskat af ansattes indtægter og kompensation for selvstændigt arbejde. Denne ordning for skattefradrag omfattede italienske vognmænd, som var optaget i registret i henhold til lov nr. 298 af 6. juni 1974.
Skattefradragets størrelse blev fastsat som en procentdel af de reelle udgifter, eksklusive moms, til brændstof og smøremidler, dog inden for visse vægtgrænser (køretøj med last). De italienske myndigheder begrænsede endvidere for andet halvår af 1994 støtten til virksomheder til et beløb svarende til 100 køretøjer pr. virksomhed. I nedenstående tabel vises budgettet for dette skattefradrag, samt de maksimale procentdele og lofter for de to perioder:
TABELPOSITION
Dekreterne præciserede, at maksimalbeløbene beregnes på grundlag af den hypotese, at de fire kategorier køretøjer kan køre henholdsvis 8, 6, 3,5 og 2,2 km på 1 liter brændstof.
Ordningen omfattede desuden for den enkelte anvendelsesperiode en kompensation til transportvirksomheder i EF's medlemsstater på grundlag af brændstofforbruget på den italienske strækning. Budgettet for denne kompensation var for året 1993, første halvår af 1994 og andet halvår af 1994 henholdsvis 30, 15 og 8 mia. lire.
Betingelserne for bevilling af en sådan kompensation skulle fastsættes ved ministerielt dekret (se artikel 15, stk. 4, i lovdekret nr. 82 af 29. marts 1993, ændret og konverteret ved lov nr. 162 af 27. maj 1993, af artikel 1, stk. 4, i lovdekret nr. 21 af 21. januar 1995 konverteret til lov nr. 84 af 22. marts 1995, og artikel 1, stk. 4 i lovdekret nr. 92 af 29. marts 1995). I brev af 26. marts 1996 forklarede de italienske myndigheder, at dekreterne fortsat var under udarbejdelse, men at de ikke ville blive gennemført for at overholde Kommissionens krav om ophævelse. Udkastene ville imidlertid blive fremsendt til Kommissionen med henblik på at opnå en mulig undtagelse fra dette krav.
De italienske myndigheder erkendte dog ved brev af 19. maj 1995, at ordningen for første halvår af 1994 var en forlængelse på seks måneder af den ordning, som blev indført i 1993, som var den samme som den ordning, der blev undersøgt i henhold til proceduren vedrørende statsstøtte C 32/92, hvorom Kommissionen traf negativ beslutning den 9. juni 1993, idet støtten blev erklæret uforenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 93, stk. 1, i traktaten, da den ikke opfyldte nogen af de påkrævede betingelser for undtagelser i henhold til artikel 92, stk. 2 og 3, og heller ikke betingelserne i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 (5).
III
Traktatens artikel 92 bestemmer, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Denne form for støtte kræver derfor, at tre grundlæggende elementer undersøges: anvendelse af offentlige midler, konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen.
IV
Artikel 92 sondrer således ikke mellem grundene til eller hensigten med de omhandlede interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger. Foranstaltningens fiskale karakter er således ikke tilstrækkelig til at bringe dem uden for anvendelsesområdet for artikel 92.
Skattefradragsordningen medvirker i dette tilfælde til at øge en enkelt økonomisk sektors evne til selvfinansiering, dvs. de italienske transportvirksomheder, der udfører vejgodstransport for fremmed regning, og disse begunstiges derfor sammenlignet med transportvirksomheder, der benytter andre transportmåder og sammenlignet med transportvirksomheder, der arbejder for egen regning, idet de undtages fra det generelle beskatningssystem, og dette udgør derfor en uberettiget undtagelse på grund af systemets art eller økonomi i henhold til Domstolens dom i sag 173/73 (6), og er dermed ikke en generel foranstaltning.
I brev af 26. marts 1996 anfører de italienske myndigheder, at skattefradragsordningen udgør en mekanisme, der hører under en »industripolitik« med prisdifferentiering for salgspriserne på brændstoffer afhængig af deres anvendelse, til brug i hjemmet eller industrielt, på en lignende måde som det sker inden for el- og vandsektoren.
Det er Kommissionens opfattelse, som anført i brev af 31. maj 1996, at hvis der er tale om prisdifferentiering på grundlag af rent kommercielle kriterier, kunne man faktisk opfatte det ikke som en statsstøtte, men som en kommerciel operatørs normale handling (7). I tilfældet med skattegodtgørelsen til vejgodstransportører kan prisdifferentieringen af tariffer ikke forbindes med en handelspraksis, idet det er staten, der gennemfører den via skattesystemet, uden at operatørerne inden for brændstofsektoren mærker nedsættelsen på deres driftsregnskaber, så den svarer ikke til en kommerciel operatørs normale opførsel. Hvis der lå en egentlig kommerciel beregning til grund for skattefradraget, ville der ikke for andet halvår af 1994 være fastsat en grænse på 100 køretøjer pr. virksomhed.
Skattegodtgørelsen til italienske vognmænd, der udfører vejgodstransport for fremmed regning, som er analyseret under statsstøttesag C 45/95, vedrører et beløb, der repræsenterer mellem 9,7 % og 24,3 % af transportvirksomhedernes reelle omkostninger til brændstof og smøremidler. De italienske myndigheder argumenterer, at denne støtte ikke udgør en fordel, men en kompensation, da de italienske afgifter på brændstoffer er meget høje i forhold til andre EF-lande. Nedenstående tabel viser afgifterne for diesel i EF-landene i årene 1993 og 1994:
TABELPOSITION
Rådets direktiv 92/82/EØF (8) fastsætter pr. 1. januar 1993 minimalsatserne for indirekte afgifter på mineralolier i EF-landene. Denne minimalsats er for diesel 245 ECU for 1 000 l.
Selv om afgifterne på diesel i Italien var blandt de højeste i EU i 1993 og 1994, kan Kommissionen ikke i overensstemmelse med Domstolens retspraksis (9) acceptere dette som en grund til at indføre en økonomisk støtte, der direkte reducerer driftsomkostningerne for en enkelt erhvervsgren. Den omstændighed, at den italienske regering havde til hensigt at tilnærme beskatningsniveauet for brændstoffer til de niveauer, der er gældende i de andre medlemsstater, fjerner ikke den pågældende foranstaltnings karakter af en støtte, der ikke er tilladt undtagen i de tilfælde og under de procedurer, der er fastsat i traktaten. De forskelle i lovgivning, som forårsager konkurrenceforvridninger, gør ikke kompenserende statsstøtte berettiget. Støtten udgør derfor en indirekte fordel for de pågældende vognmænd, idet den øger finansieringsevnen for virksomhederne i en enkelt erhvervsgren.
Følgende tabel viser det maksimale antal støtteberettigede kilometer pr. køretøjskategori pr. år i priser uden moms (599 ECU pr. 1 000 l i 1993 og 550 ECU pr. 1 000 l i 1994) (10). Endvidere det formodede antal km pr. køretøj pr. liter brændstof, idet dette er det grundlag, de italienske myndigheder går ud fra i deres gennemførelsesdekret. Det drejer sig altså om antal kørte kilometer uden brændstofomkostninger for transportvirksomheden.
TABELPOSITION
Det bemærkes, at skattefradraget forudsætter en støtte, hvis størrelse vokser ikke-lineært med køretøjets størrelse, således at de største køretøjer har de største fordele. Det er netop disse køretøjer, som må formodes at konkurrere på det internationale marked.
Desuden har sammenslutningen af mellemstore og store vejtransportvirksomheder i Italien, Coordinamento, som svar på åbningsproceduren understreget, at siden dekret nr. 92 af 29. marts 1995 er skattegodtgørelsesordningen blevet begrænset til højst 100 køretøjer pr. virksomhed, således at de største virksomheder ikke vil kunne få godtgørelse for brændstoffet til alle deres køretøjer på samme måde som de små.
Hvad angår ikke-italienske EF-transportvirksomheder, som arbejder for fremmed regning, insisterer de italienske myndigheder på, at foranstaltningen ikke på nogen måde diskriminerer dem, da der er fastsat en tilsvarende kompensation for dem. På mødet den 21. juni 1996 meddelte de italienske myndigheder, at de havde fundet en metode til godtgørelse for brændstofudgifterne til ikke-italienske EF-transportvirksomheder, gennem deres anmodninger om momsgodtgørelse for eksport. Udkastet til dekret i denne forbindelse er tilsyneladende standset som svar på Kommissionens krav om ophævelse. I den nuværende situation er godtgørelsen for udgifterne til italienske vognmænd, der udfører transport for fremmed regning, automatisk på grundlag af deres skatteselvangivelse, og er allerede fastlagt ved dekret siden 1993, medens gennemførelsesordningen for godtgørelsen til ikke-italienske vognmænd ikke er tydelig og ikke er blevet effektivt gennemført.
På mødet den 21. juni 1996 meddelte de italienske myndigheder, at de ikke-italienske EF-transportvirksomheder kunne have indgivet en uformel anmodning om godtgørelse, men det var ikke sket, hvilket efter deres opfattelse beviste, at ikke-italienske EF-transportvirksomheder ikke har behov for godtgørelse, idet de forsyner sig med brændstof uden for Italien de steder, hvor det er lavere beskattet. Kommissionen kan ikke anerkende ovennævnte ræsonnement, for det faktum, at der ikke findes nogen fastsat procedure for godtgørelse, udgør en klar hindring for de ikke-italienske EF-transportvirksomheders initiativ, og desuden kan italienske vognmænd frit forsyne sig med brændstof i udlandet på lige fod med ikke-italienske.
Budgettet for ikke-italienske transportvirksomheder udgør i øvrigt mellem 3,7 % og 5,3 % af det samlede budget. Fordelingen i skatteåret 1993 mellem italienske transportvirksomheder og ikke-italienske transportvirksomheder af det globale budget udføres i henhold til ministeriel dekret »på grundlag af de to kategoriers tilbagelagte vejstrækninger på italiensk territorium«. Der er dog ikke givet nogen begrundelse for anvendelsen af et tillægsbudget på 200 mia. lire i 1993 eller budgetterne for 1994. Fordelingen heraf synes ikke afbalanceret og kan medføre diskriminering til fordel for de italienske transportvirksomheder. Endelig er det endnu ikke påvist, at ikke-italienske transportvirksomheder, der arbejder for fremmed regning, kan få godtgjort udgifterne til smøremidler på samme måde som italienske virksomheder.
Italienske vognmænd, der udfører vejgodstransport for fremmed regning, konkurrerer både med vognmænd fra andre lande og med vognmænd, der udfører vejgodstransport for egen regning.
Hvad angår vejgodstransport for egen regning, udgjorde denne i 1992 19,2 % af den nationale transport og 3,8 % af den internationale transport udført af italienske statsborgere (11).
De italienske myndigheder mener, at den forskelsbehandling, som støtteordningen til erhvervsudøvende vognmænd kan medføre for vognmænd, der arbejder for egen regning, er ubetydelig (brev af 13. januar 1994). For at forsvare dette anføres følgende: udgifter til brændstof og smøremidler er af marginal betydning for disse virksomheder, da transportaktiviteten er underordnet hovedaktiviteten. Kommissionen finder ikke disse grunde holdbare, idet transportmarkedet ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt både omfatter tjenesteydelser, der gennemføres for fremmed regning, og deres alternative tjenesteydelser, der udføres for egen regning, og analysen af virkningen i form af konkurrenceforvridning skal foretages ved at sammenligne udøvelsesvilkårene for konkurrerende aktiviteter, uden at der tages hensyn til andre aktiviteter, som virksomhederne måtte være involveret i.
Med hensyn til konkurrence med andre EF-virksomheder, der udfører transport for fremmed regning, bestod 16,2 % af de italienske transportvirksomheders transport for fremmed regning - beregnet i t/km - af international transport i 1992. Mellem 1990 og 1993 blev 14 % af cabotage ad vej i Fællesskabet i t/km udført i Italien (12), hvilket betyder, at dette land er det næst mest attraktive for EF-transportvirksomheder i EU.
Disse oplysninger, som afspejler den reelle konkurrence før i tiden, bør også ses i lyset af den potentielle konkurrence, og man skal også tænke på den nylige liberalisering af vejgodstransporten, som siden 1993 har åbnet for en mere intens konkurrence i denne sektor. Denne liberalisering inden for vejgodstransport sker særlig via følgende EF-retsakter:
- Rådets forordning (EØF) nr. 881/92 (13) om adgang til markeder for vejgodstransport i Fællesskabet, som udføres fra eller til en medlemsstats område eller igennem en eller flere medlemsstaters områder. Denne forordning ophæver alle kvantitative restriktioner for internationale transportvirksomheder pr. 1. januar 1993
- Rådets forordning (EØF) nr. 3118/93 (14) om betingelserne for transportvirksomheders adgang til at udføre intern vejgodstransport i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende. Denne forordning fastsætter pr. 1. juli 1998 fuldstændig liberalisering af cabotage ad vej, men fastsætter en overgangsperiode med en årlig forøgelse på 30 % af et udgangsantal på 30 000 cabotagetilladelser pr. 1. januar 1995.
Man kan derfor sige, at støtten er til gavn for virksomhederne i en sektor, som er åben for international konkurrence, og den påvirker derfor den internationale handel.
Når økonomisk støtte fra en medlemsstat styrker mulighederne i samhandelen mellem medlemsstaterne for virksomheder i en bestemt sektor, påvirkes samhandelen i henhold til traktatens artikel 92, stk. 1.
Den italienske støtte til virksomheder, der udfører vejgodstransport for fremmed regning, styrker de pågældende virksomheders økonomiske situation og handlemuligheder i forhold til deres konkurrenter, og dette sker inden for rammerne af samhandelen mellem medlemsstaterne, således at denne må formodes at blive påvirket heraf.
De italienske myndigheder anfører i deres brev af 26. marts 1996, at en lastbil på over 24 tons gennemsnitligt kører 80 000 km pr. år, men en støtte, som dækker 2 303 km, svarer kun til en hen- og hjemrejse uden brændstofudgifter mellem Rom og München. De italienske myndigheder har også angivet andre regneeksempler, som skal vise, at de pågældende beløb er for små til »at forvride eller true med at forvride konkurrencen«. Kommissionen har talrige gange gjort de italienske myndigheder opmærksom på, at de minimis-reglen, der var fastsat i de dagældende rammebestemmelser for støtten til SMV (15), ikke gjaldt for transportsektoren, sådan som det også var anført i artikel 3, stk. 2, i de pågældende rammebestemmelser. Inden for en sektor som transportområdet, hvor Den Europæiske Union stiller alle midler til rådighed for at fremme en overførsel af kapaciteten fra vejtransport til andre mere miljøvenlige og sikrere måder, skal der foretages ikke en kvantitativ, men en kvalitativ analyse af støtteordningerne.
V
Da støtten til vejgodstransportsektoren udgør statsstøtte i henhold til artikel 92, stk. 1, i traktaten, må det undersøges, om den falder ind under undtagelserne i henhold til artikel 77, 92 og 93 i traktaten, som de italienske myndigheder i øvrigt ikke har påberåbt sig.
Således fastsætter artikel 3 i forordning (EØF) nr. 1107/70 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, at indtil fællesskabsbestemmelser om adgangen til transportmarkedet træder i kraft, kan der ydes støtte, når denne undtagelsesvis og midlertidigt ydes med det formål som led i en saneringsplan at fjerne overkapacitet, som medfører alvorlige strukturelle vanskeligheder, og på denne måde bidrager til, at transportmarkedets behov bedre opfyldes. Støtte til vejgodstransportsektoren, som er blevet undersøgt under nærværende sag C 45/95, omfattes ikke af ovennævnte undtagelse til forordningen, da den ikke indgår i nogen saneringsplan for sektoren i henhold til artiklens betingelser.
Støtteordningen udgør i øvrigt heller ikke støtte af social karakter til enkelte forbrugere og skal ikke råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder og bidrager heller ikke til virkeliggørelse af et projekt af fælleseuropæisk interesse, og kan således ikke falde ind under traktatens artikel 92, stk. 2 og 3.
Undtagelserne for støtte til regionaludvikling i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a) og c), gælder heller ikke for den italienske støtteordning, da alle vejgodstransportvirksomheder, der arbejder for fremmed regning, kan nyde godt af ordningen uafhængigt af etableringssted, og der kan derfor ikke være tale om regionaludvikling.
Hvad angår artikel 92, stk. 3, litra c), om støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner bemærkes, at støtten - som alle vejgodstransportvirksomheder kan nyde godt af (da den eneste betingelse er at være opført på transportvirksomhedsregistret) - ikke har noget at gøre med omstrukturering af sektoren, men er en driftsstøtte, hvorom man generelt må sige, at den ikke opfylder betingelserne i den nævnte artikel. En sådan driftsstøtte kan medføre, at de andre medlemsstater må indføre lignende foranstaltninger med deraf følgende omkostninger. Da der ikke er tale om nogen form for modydelse, udgør støtten en utilbørlig fordel, som ikke kan betragtes som værende af interesse for Fællesskabet.
De italienske myndigheder siger i deres breve af 26. august 1993 og 26. marts 1996, at det samme resultat kunne være blevet opnået ved at nedsætte brændstofafgifterne (som er over Fællesskabets minimum), men at en sådan løsning ikke kunne anvendes, da »den var i modstrid med budgetpolitikken og politikken til kontrol af brændstofforbruget«. Dette argument er ikke noget forsvar med hensyn til grundlaget for støttens uforenelighed og kan ikke accepteres af Kommissionen på grund af ovennævnte betragtninger, da det fremgår af disse, at foranstaltningen er støtte efter artikel 92, stk. 1, i traktaten. Det ser endvidere ud til, at denne type støtte også medfører en reduktion af transportvirksomhedernes brændstofomkostninger og således tilskynder til et større brændstofforbrug.
Kommissionen mener derfor, på grundlag af de oplysninger, den på nuværende tidspunkt har til rådighed, at den italienske støtte til vejgodstransportvirksomheder, som arbejder for fremmed regning, i form af skattefradrag er uforenelig med fællesmarkedet i henhold til betingelserne i traktatens artikel 92.
VI
Ifølge traktatens artikel 93, stk. 3, skulle Kommissionen i øvrigt i rette tid have været underrettet om støtteforanstaltningen. Den italienske regering har iværksat støtteordningen uden at opfylde denne forpligtelse, og ordningen må derfor betragtes som ulovlig efter fællesskabsretten.
I forbindelse med beslutningen om at indlede proceduren, hvilket de italienske myndigheder blev underrettet om i brev af 4. december 1995, pålagde Kommissionen Italien øjeblikkeligt at indstille udbetaling af enhver ny støtte af den ovenfor beskrevne art, medens resultaterne af Kommissionens undersøgelse afventedes og inden for 15 hverdage at regne fra skrivelsens dato at underrette Kommissionen om de foranstaltninger, den havde truffet for at opfylde denne forpligtelse. Det vil sige, at både den iværksatte støtte skulle indstilles, og at der ikke måtte vedtages nye retsakter og bestemmelser om indførelse af støtteordninger, som ovenfor beskrevet.
Ved brev af 26. marts 1996 meddelte de italienske myndigheder, at der ikke var indført nogen retsakt i Italien til forlængelse af skattegodtgørelsesordningen efter skatteåret 1994. De meddelte også, at det var umuligt at ophæve ordningen for 1993 og 1994, idet den allerede havde haft fuld virkning på det tidspunkt, hvor påbuddet blev givet. Endelig meddelte de, at processen vedrørende vedtagelse af de dekreter, der skulle indføre kompensationer til ikke-italienske vognmænd, var blevet standset.
Kommissionen har i overensstemmelse med Domstolens retspraksis forbeholdt sig ret til at træffe en beslutning, der påbyder medlemsstaten at opkræve enhver støtte, der er blevet ydet ulovligt, som anført over for medlemsstaterne i den meddelelse, der blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende nr. C 156 af 22. juni 1995, side 5. Kommissionen finder i det foreliggende tilfælde, at det er nødvendigt at tilbagekræve den ydede støtte for at genetablere de lige konkurrencevilkår, der fandtes, inden støtten blev ydet -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den skattefradragsordning, der blev indført af Italien for vejgodstransportvirksomheder, der udfører kørsel for fremmed regning, i henhold til de bestemmelser, der er anført i lov af 27. maj 1993, nr. 162 (GURI nr. 123 af 28. 5. 1993) og 22. marts 1995, nr. 84 (GURI nr. 68 af 22. 3. 1995) samt i lovdekret af 26. september 1995, nr. 402 (GURI nr. 226 af 27. 9. 1995), er ulovlig, idet den er blevet gennemført i strid med procedurereglerne i traktatens artikel 92, stk. 3, og den er uforenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 1, idet den ikke opfylder nogen af betingelserne for at være omfattet af de undtagelser, der er anført i artikel 92, stk. 2 og 3, eller betingelserne i forordning (EØF) nr. 1107/70.
Artikel 2
Italien ophæver ovennævnte støtte, afholder sig fra at vedtage nye love eller administrative forskrifter, der har til formål at indføre nye støtteformer af ovennævnte art, og tilbagekræver støtten. Støtten skal tilbagebetales efter de procedure- og gennemførelsesregler, der er gældende i henhold til italiensk lovgivning, og forhøjes med det beløb, som renterne udgør, og disse beregnes ved anvendelse af den referencesats, der anvendes til evalueringen af de regionale støtteordninger, og gælder fra den dag, hvor støtten er blevet udbetalt indtil datoen for den effektive tilbagebetaling.
Artikel 3
Italien underretter inden to måneder fra notifikationen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at opfylde beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 22. oktober 1996.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä lokakuuta 1996,
Italian käyttöön ottamasta toisen lukuun harjoitettavalle maanteiden tavaraliikenteelle myönnettävien verohelpotuksien järjestelmästä (C/45/95 NN/48/95) (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/270/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 5, 92 ja 93 artiklan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 61 ja 62 artiklan,
sekä katsoo seuraavaa:
I
Italian viranomaiset ovat ottaneet käyttöön verovuosia 1993 ja 1994 koskevan italialaisia maanteiden tavaraliikenteenharjoittajia koskevan verohelpotusjärjestelmän sekä yhteisön muita kuin italialaisia liikenteenharjoittajia koskevan tasoitusjärjestelmän, jonka tarkoituksena on korvata osa polttoainekuluista. Järjestelmä perustuu seuraavaan oikeudelliseen kehykseen:
Verovuoden 1993 osalta:
- Asetus n:o 82, joka on muunnettava laiksi, annettu 29 päivänä maaliskuuta 1993 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana [GURI] n:o 134, 10.6.1993), muunnettu laiksi n:o 162 27 päivänä toukokuuta 1993 (GURI n:o 123, 28.5.1993)
- Asetukset, annettu 27 päivänä huhtikuuta 1993 (GURI n:o 100, 30.4.1993) ja 23 päivänä syyskuuta 1993 (GURI n:o 228, 28.9.1993)
- Asetus n:o 309, joka on muunnettava laiksi, annettu 23 päivänä toukokuuta 1994, (GURI n:o 119, 24.5.1994), muunnettu laiksi n:o 459 22 päivänä heinäkuuta 1994
- Asetus, annettu 23 päivänä huhtikuuta 1993 (GURI n:o 100, 30.4.1993).
Verovuoden 1994 osalta:
- Asetus n:o 642, joka on muunnettava laiksi, annettu 22 päivänä marraskuuta 1994 (GURI n:o 273, 22.11.1994)
- Asetus n:o 21, joka on muunnettava laiksi, annettu 21 päivänä tammikuuta 1995 (GURI n:o 17, 21.1.1995), muunnettu laiksi n:o 84 22 päivänä maaliskuuta 1995 (GURI n:o 68, 22.3.1995)
- Asetus, annettu 28 päivänä marraskuuta 1994 (GURI n:o 280, 30.11.1994)
- Asetus n:o 92, joka on muunnettava laiksi, annettu 29 päivänä maaliskuuta 1995 (GURI n:o 75, 30.3.1995)
- Asetus n:o 205, joka on muunnettava laiksi, annettu 30 päivänä toukokuuta 1995 (GURI n:o 124, 30.5.1995)
- Asetus n:o 311, annettu 28 päivänä heinäkuuta 1995 (GURI n:o 176, 29.7.1995)
- Asetus n:o 402, joka on muunnettava laiksi, annettu 26 päivänä syyskuuta 1995 (GURI n:o 226, 27.9.1995) (ei muutettu laiksi kahden kuukauden määräajassa)
- Täytäntöönpanoasetus, annettu 30 päivänä maaliskuuta 1995 (GURI n:o 78, 3.4.1995).
Samanlainen vuotta 1992 koskeva verohelpotusjärjestelmä, jota tutkittiin valtion tukea koskevassa menettelyssä N:o C/32/92, todettiin yhteismarkkinoille sopimattomaksi komission 9 päivänä kesäkuuta 1993 tekemässä kielteisessä päätöksessä (93/496/ETY) (1).
Lisäksi koska Italian viranomaiset eivät noudattaneet tätä kielteistä päätöstä, komissio on päättänyt 21 päivänä joulukuuta 1994 saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan perusteella (2).
Komissio sai tietoja Italian viranomaisilta vuoden 1993 verohelpotusjärjestelmästä Italian viranomaisten ja komission välisen kirjeenvaihdon yhteydessä, joka seurasi tuomioistuinkäsittelyn aloittamista koskevaa päätöstä. Italian viranomaiset vakuuttivat, että vuoden 1993 järjestelmä poikkeaa vuoden 1992 järjestelmästä, koska siihen sisältyy yhteisön muille kuin italialaisille liikenteenharjoittajille annettava tasoitus sekä talousarvio erityisesti näiden tasoitusten maksua varten.
Helmikuussa 1995 komissio sai tietoonsa Italian virallisessa lehdessä julkaistusta 21 päivänä tammikuuta 1995 annetusta asetuksesta (3), että järjestelmän mukaisia verohelpotuksia oli annettu myös vuoden 1994 ensimmäisen puolivuotiskauden aikana.
Kun tätä koskeva kirjeenvaihto oli käynnissä, Italian viranomaiset antoivat tiedoksi uuden asetuksen, jolla pidennettiin saman verohelpotusjärjestelmän voimassaoloa käsittämään vuoden 1994 toisenkin puolivuotiskauden.
Uudelleen aloitetun kirjeenvaihdon päätteeksi komissio ilmoitti Italian viranomaisille 4 päivänä joulukuuta 1995 päivätyllä kirjeellä päätöksestään käynnistää perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely Italian tukijärjestelmää vastaan, joka käsittää toisen lukuun harjoitettavalle maanteiden tavaraliikenteelle verovuosiksi 1993 ja 1994 myönnetyt verohelpotukset. Kyseisessä kirjeessä komissio pyysi myös Italian viranomaisia toimittamaan sille kaikki asiakirjat ja tiedot, jotka ovat tarpeen sen tutkimiseksi, onko tuki yhteensopivaa yhteismarkkinoiden kanssa ja keskeyttämään heti verohelpotuksen muodossa mahdollisesti myönnettävän samanlaisen uuden tuen antaminen; tämä sisältää velvoitteen pidättyä jo säädettyjen verohelpotusten täytäntöönpanosta, kuten myös velvoitteen olla hyväksymättä uutta lainsäädäntöä, jonka tarkoituksena on ottaa käyttöön samanlaisia tukijärjestelyjä.
Säädetyn menettelyn mukaisesti komissio pyysi Italian viranomaisilta kannanottoa edellä mainittuihin päätöksiin ja tiedotti asiasta muille jäsenvaltioille ja muille, joita asia koskee, Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä julkaistulla kirjeellä (4).
Italian pienten ja keskisuurten kuljetusyritysten yhdistys Coordinamento sekä Itävallan kauppakamarin Wienin ja Brysselin edustustot vastasivat tiedonantoon ja ilmoittivat tällöin komissiolle kantansa, joiden keskeinen sisältö oli yhdenmukainen kirjeen kanssa, jossa komissio oli perustellut tukea koskevan menettelyn käynnistämistä. Komissio lähetti Italian viranomaisille jäljennökset kolmansien osapuolten toimittamista kannanotoista 4 päivänä huhtikuuta 1996 ja pyysi samalla Italian viranomaisia toimittamaan komissiolle mahdollisen vastauksensa.
Italian viranomaiset vastasivat menettelyn käynnistämistä koskevaan tietoon 26 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin komissiossa 1 päivänä huhtikuuta 1996. Komissio esitti eräitä huomautuksia vastaukseen sisältyneisiin perusteluihin ja pyysi Italian viranomaisia neuvotteluun, joka pidettiin Brysselissä 21 päivänä kesäkuuta 1996.
II
Edellä mainitulla lainsäädännöllä perustetaan verovuodeksi 1993 ja 1994 verohelpotusjärjestelmä italialaisille maanteiden tavaraliikenteenharjoittajille sekä tasoitus yhteisön muille kuin italialaisille liikenteenharjoittajille Italian alueella ajetun reitin aikana kulutetun polttoaineen osalta.
Verohelpotus italialaisille maantieliikenteenharjoittajille kohdistuu luonnollisen henkilön tuloverotukseen, oikeushenkilöiden tuloverotukseen, paikalliseen tuloveroon ja arvonlisäveroon sekä palkansaajien tulosta tehtävään ennakonpidätykseen ja itsenäisille ammatinharjoittajille maksettaviin korvauksiin. Tämä verohelpotusjärjestelmä koskee italialaisia maantieliikenteenharjoittajia, jotka ovat luetteloituina 6 päivänä kesäkuuta 1974 annetulla lailla n:o 298 perustetussa rekisterissä.
Tuen määrät vahvistetaan prosenttiosuutena polttoaineiden ja voiteluaineiden tosiasiallisista kustannuksista ilman arvonlisäveroa, mutta ne eivät saa ylittää tiettyjä enimmäismääriä, jotka perustuvat ajoneuvon painoon kuormineen. Vuoden 1994 toiselle puolivuotiskaudelle Italian viranomaiset rajoittivat tuen määrää siten, että se vastaisi korkeintaan sataa ajoneuvoa yritystä kohden. Tähän verohelpotukseen tarkoitettujen määrärahojen määrät sekä prosenttiosuudet ja enimmäismäärät jokaisen soveltamisajanjakson osalta esitetään seuraavassa taulukossa:
TAULUKON PAIKKA
Säädöksissä painotetaan, että enimmäismäärien laskennassa on käytetty olettamusta, jonka mukaan ajoneuvot kulkevat neljän ajoneuvoluokan mukaisesti 8, 6, 3,5 ja 2,2 kilometriä yhdellä dieselöljylitralla.
Järjestelmässä otetaan myös käyttöön jokaiseksi soveltamisajanjaksoksi yhteisön jäsenvaltioiden liikennealan yrityksille myönnettävä tasoitus Italian alueella suoritetun matkan aikana kulutetun polttoaineen osalta. Tähän tasoitusjärjestelmään kohdistetut määrärahat olivat 30 miljardia liiraa vuodelle 1993, 15 miljardia liiraa vuoden 1994 ensimmäiselle puolivuotiskaudelle ja 8 miljardia liiraa vuoden 1994 toiselle puolivuotiskaudelle.
Tämän tarkoituksen myöntämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt olisi määritettävä asetuksella (katso 29 päivänä maaliskuuta 1993 annetun laiksi muunnettavan asetuksen n:o 82, sellaisena kuin se on muunnettuna 27 päivänä toukokuuta 1993 annetuksi laiksi n:o 162, 15 artiklan 4 kohta; 21 päivänä tammikuuta 1995 annetun laiksi muunnettavan asetuksen, sellaisena kuin se on muunnettuna 22 päivänä maaliskuuta 1995 annetuksi laiksi n:o 84, 1 artiklan 4 kohta ja 29 päivänä maaliskuuta 1995 annetun laiksi muunnettavan asetuksen n:o 92, 1 artiklan 4 kohta). Italian viranomaiset ilmoittivat 26 maaliskuuta 1996 päivätyssä kirjeessä, että uusia säännöksiä oli vielä työn alla, mutta komission asettaman kiellon vuoksi näitä ei otettaisi käyttöön. Lainsäädäntöä koskevat ehdotukset toimitettaisiin kuitenkin komissiolle, jotta kiellosta voitaisiin mahdollisesti poiketa.
Toisaalta Italian viranomaiset ovat myöntäneet 19 päivänä toukokuuta 1995 päivätyssä kirjeessä, että vuoden 1994 ensimmäisen puolivuotiskauden järjestelmä merkitsee kuuden kuukauden pidennystä vuonna 1993 käyttöön otetulle järjestelmälle, samoin kuin valtion tukikäsittelyn N:o C/32/92 kohteena olleelle järjestelmälle, josta annettiin kielteinen päätös 9 päivänä kesäkuuta 1993; tämän päätöksen mukaan järjestelmä oli soveltumaton yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 93 artiklan 1 kohdan mukaisesti, sillä se ei täyttänyt yhtäkään 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista poikkeusten edellytyksistä eikä asetuksen (ETY) N:o 1107/70 (5) edellytyksiä.
III
Perustamissopimuksen 92 artiklassa määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tämä tuen käsite edellyttää siten kolmen keskeisen tekijän analysointia: valtion varojen käyttöä, kilpailun vääristymistä ja vaikutuksia valtioiden väliseen kauppaan.
IV
Perustamissopimuksen 92 artiklassa ei tukitoimenpiteitä erotella toisistaan niiden muodon syiden tai tavoitteiden mukaan, vaan tukitoimenpiteet määritellään niiden vaikutusten perusteella. Se, että toimenpide on verotuksellinen, ei siten ole riittävä peruste sen rajaamiselle 92 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.
Tässä tapauksessa verohelpotusjärjestelmä nostaa tulorahoituksen bruttokatetta yhdellä ainoalla elinkeinoelämän osa-alueella, maantieliikennettä toisen lukuun harjoittavien italialaisten yritysten osalta, suosimalla näitä omaan lukuunsa toimiviin liikenteenharjoittajiin nähden yleisestä verotusjärjestelmästä tehtävän väliaikaisen poikkeuksen avulla, ja se on näin ollen luonteeltaan ja taloudellisesti perusteeton poikkeusjärjestely yhteisöjen tuomioistuimen asiassa 173/73 (6) antaman tuomion tarkoittamassa merkityksessä, eikä kyse ole siten yleisestä järjestelmästä.
Italian viranomaiset puolustivat verohelpotusjärjestelmää 26 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyssä kirjeessä, jonka mukaan kyseessä oli "elinkeinopolitiikalle" ominainen järjestely, jossa polttoaineille määritellään eri hinnat riippuen siitä, käytetäänkö niitä kotitalouksissa vai teollisuudessa, samaan tapaan kuin sähkön ja veden hinnoittelussa.
Kuten komission kirjeestä 31 päivältä toukokuuta 1996 ilmenee, komissio on huomauttanut, että jos kyse olisi puhtaasti kaupallisin perustein tehtävästä hinnoitteluerosta, järjestelyä voitaisiin itse asiassa pitää taloudellisen toimijan tavanomaisena toimintana eikä valtion tukena (7). Maantieliikenteenharjoittajille myönnettävän verohelpotuksen osalta ei kuitenkaan voi olla kyse kaupallisin perustein toteutettavasta toiminnasta, koska sen toteuttaa valtio verotusjärjestelmän avulla eikä vähennys vaikuta polttoainealan toimijoiden taloudelliseen tulokseen, joten se ei vastaa taloudellisen toimijan tavanomaista toimintaa. Lisäksi on todettava, että jos verovähennyksellä olisi todelliset kaupalliset perusteet, ei tukea olisi rajoitettu vuoden 1994 toisella puolivuotiskaudella sataan ajoneuvoon yritystä kohden.
Toisten lukuun toimivien italialaisten maantieliikenteenharjoittajien saamat verohelpotukset, joita on analysoitu tukea koskevassa asiakirjassa N:o C/45/95, ovat määrältään 9,7-24,3 prosenttia tieliikenteenharjoittajien tosiasiallisista polttoaine- ja voiteluainekustannuksista. Italian viranomaisten mukaan tuki ei ole etuus vaan hyvitystä siitä, että muihin yhteisön jäsenvaltioihin verrattuna Italian polttoaineiden valmisteverot ovat korkeita. Seuraavassa taulukossa esitetään dieselöljyn valmisteverojen taso yhteisön jäsenvaltioissa vuosina 1993 ja 1994:
TAULUKON PAIKKA
Kivennäispolttoaineiden välillisten verojen vähimmäisasteesta säädetään kivennäisöljyjen valmisteverojen määrän lähentämisestä 19 päivänä syyskuuta 1992 annetussa direktiivissä 92/82/ETY (8), jota sovelletaan jäsenvaltioissa 1 päivästä tammikuuta 1993 alkaen. Dieselöljyn osalta vähimmäisaste on 245 ecua 1 000 litralta.
On totta, että Italian valmisteverot dieselöljylle vuosina 1993 ja 1994 ovat unionin korkeimmat, mutta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti (9) komissio ei kuitenkaan voi hyväksyä tätä perusteeksi rahoitustuelle, joka selvästi alentaa yhden toimialan toimintakustannuksia. Seikat, joilla Italian hallitus perusteli pyrkimystään lähentää polttoaineiden verotuksen tasoa muissa maissa käytössä oleviin veroihin, eivät poista sitä tosiasiaa, että kyseinen toimenpide on luonnehdittavissa tueksi, joka on kielletty muissa kuin perustamissopimuksessa tarkoitetuissa tapauksissa ja muutoin kuin siinä tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti toteutettuina. Lainsäädännössä esiintyvät kilpailun vääristymiä aiheuttavat erot eivät ole riittävä peruste tasoittavalle valtion tuelle. Tuki on siten edunsaajina olevien liikenteenharjoittajien saama erityinen lisäetu, sillä se nostaa yhden ainoan alan omarahoituksen bruttomarginaalia.
Lisäksi seuraavassa taulukossa määritetään jokaisen luokan osalta enimmäistukea saanut kilometrimäärä ajoneuvoluokittain, ottaen huomioon kummankin vuoden hinnat ilman arvonlisäveroa (599 ecua 1 000 litralta vuonna 1993 ja 550 ecua 1 000 litralta vuonna 1994) (10) sekä Italian viranomaisten täytäntöönpanosäädöksissä käyttämät olettamukset ajoneuvon kilometrimääristä yhtä dieselöljylitraa kohden. Kysymyksessä on siten sellaisten ajettujen kilometrien määrä, joista liikenteenharjoittajalle ei ole aiheutunut polttoainekustannuksia.
TAULUKON PAIKKA
On huomattava, että verohelpotus merkitsee sellaisen tuen antamista, joka kasvaa ajoneuvon koon mukaan. Kasvu ei ole lineaarista, ja suurimman edun saavat suurimmat ajoneuvot. Juuri nämä ovat luultavimmin kilpailuasemassa kansainvälisillä markkinoilla.
Italian pienten ja keskisuurten kuljetusalan yritysten yhdistys Coordinamento korosti menettelyn käynnistämiseen liittyvässä kannanotossaan, että siitä lähtien kun 29 päivänä maaliskuuta 1995 annettua asetusta N:o 92 on sovellettu, on verohelpotusjärjestelmä rajoittunut sataan ajoneuvoon yritystä kohden, joten suurimmat yritykset eivät saa polttoainekorvauksia kaikista ajoneuvoistaan samalla tavoin kuin pienet yritykset.
Muiden kuin italialaisten maantieliikennettä toisen lukuun harjoittavien yritysten osalta Italian viranomaiset puolustautuvat väitteellä, ettei toimenpiteestä aiheudu syrjintää, koska näille yrityksille annetaan vastaavat tasoitukset. Italian viranomaiset ilmoittivat 21 päivänä kesäkuuta 1996 pidetyn kokouksen aikana, että ne olivat laatineet menetelmän, jonka avulla muiden kuin italialaisten yritysten polttoainekustannuksia voitaisiin korvata viennistä suoritettavien arvonlisäverojen palautuksia koskevien hakemusten perusteella. Tätä menettelyä koskevan lakialoitteen käsittely oli niiden mukaan ilmeisesti keskeytettävä komission antaman toimenpiteiden keskeyttämistä koskevan määräyksen vuoksi. Näin ollen italialaisille maantieliikennettä toisen lukuun harjoittaville yrityksille takaisin maksettavat kustannukset lasketaan tällä hetkellä automaattisesti yritysten veroilmoitusten perusteella ja tästä on säädetty asetuksella jo vuonna 1993, kun taas tasoitusten soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt muiden kuin italialaisten osalta eivät ole selvät, eikä niitä ole pantu täytäntöön tehokkaasti.
Toisaalta Italian viranomaiset ilmoittivat 21 päivänä kesäkuuta 1996 pidetyn kokouksen aikana, että muut kuin italialaiset liikenteenharjoittajat olisivat voineet tehdä epävirallisia veronpalautusta koskevia hakemuksia, mutta ne eivät olleet niitä tehneet, mikä Italian viranomaisten mielestä oli merkki siitä, etteivät muut kuin italialaiset liikenteenharjoittajat tarvinneet tasoituksia, koska ne ostivat polttoaineen Italian ulkopuolelta, missä vero oli alhaisempi. Komissio ei pidä edellä mainittuja perusteluja hyväksyttävinä, koska se, ettei tasoitusmaksujen osalta ole olemassa ennalta säädettyä menettelyä, estää selvästi muiden kuin italialaisten liikenteenharjoittajien aloitteentekoa, ja toisaalta italialaiset liikenteenharjoittajat voivat käydä hankkimassa polttoainetta ulkomailta samoin edellytyksin kuin muut kuin italialaiset liikenteenharjoittajat.
Lisäksi muille kuin italialaisille liikenteenharjoittajille varattu rahamäärä on 3,7-5,3 prosenttia kokonaistalousarviosta. Verovuoden 1993 osalta alkuperäisen kokonaistalousarvion jakautuminen italialaisten ja muiden kuin italialaisten liikenteenharjoittajien välillä on toteutettu asetuksella "kahden luokan Italian alueella ajamien matkojen perusteella". Ei ole esitetty mitään perusteita sille, miten vuoden 1993 200 miljardin liiran lisätalousarvio sekä vuodelle 1994 varattu talousarvio jakautuvat. Varojen jakaminen ei vaikuta tasapainoiselta, ja siitä voi aiheutua syrjintää italialaisten maantieliikenteenharjoittajien eduksi. Lopuksi vaikuttaa siltä, että muille kuin italialaisille maantieliikennettä toisen lukuun harjoittaville yrityksille ei korvattaisi voiteluainekustannuksia kuten italialaisille.
Tavaraliikennettä maanteitse toisen lukuun harjoittavat italialaiset yritykset kilpailevat muita kansalaisuuksia olevien maantieliikenteenharjoittajien kanssa ja sellaisten tavaraliikenteenharjoittajien kanssa, jotka toimivat omaan lukuunsa.
Omaan lukuun harjoitettu liikenne vastasi vuonna 1992 19,2:ta prosenttia kansallisesta liikenteestä ja 3,8:aa prosenttia italialaisten harjoittamasta kansainvälisestä liikenteestä (11).
Syrjintä, jota maanteiden ammattiliikenteenharjoittajien tukijärjestelmä aiheuttaa liikennettä omaan lukuunsa harjoittaville yrityksille tai tavaraliikennettä muita kuljetusmuotoja käyttäen, on Italian viranomaisten mukaan vähäistä (13. tammikuuta 1994 päivätty kirje). Tämän kannan tueksi esitettiin omaan lukuun tapahtuvan liikenteen harjoittamisen osalta, että poltto- ja voiteluaineiden kustannukset ovat vähämerkityksisiä näissä yrityksissä, sillä kuljetustoiminta liittyy niissä vain sivutoimintana yrityksen keskeiseen toimialaan. Komissio ei voi hyväksyä näitä perusteluja, vaan katsoo, että kilpailun näkökulmasta kuljetusten markkinat käsittävät yhtä hyvin muiden lukuun harjoitetun liikenteen kuin tätä korvaavan liikenteen, nimittäin liikenteen, jota harjoitetaan omaan lukuun, ja että kilpailun vääristymistä koskevat arviot on tehtävä vertailemalla keskenään kilpailevien toimintojen edellytyksiä ottamatta huomioon muita toimintoja, joihin nämä yritykset mahdollisesti osallistuvat.
Kilpailun osalta, jota käydään yhteisön muiden liikennettä harjoittavien yritysten kanssa, on huomattava, että vuonna 1992 toisen lukuun harjoitetusta Italian maantieliikenteestä oli kansainvälistä liikennettä noin 16,2 prosenttia kilometritonneissa laskettuna. Samoin vuodesta 1990 vuoteen 1993 yhteisön kabotaasiliikenteestä toteutettiin 14 prosenttia kilometritonneina laskettuna Italiassa (12), mikä tekee Italiasta yhteisön toiseksi houkuttelevimman maan yhteisön liikenteenharjoittajille.
Nämä tiedot, jotka koskevat toteutunutta kilpailutilannetta, on otettava huomioon, samoin kuin mahdollinen kilpailu sekä äskettäin toteutunut maanteiden tavaraliikenteen kilpailun vapautuminen, joka on vuodesta 1993 alkaen mahdollistanut entistä tiiviimmän kilpailun tällä alalla. Tavaraliikenteen vapauttaminen toteutettiin erityisesti seuraavan yhteisön lainsäädännön avulla:
- Yhteisössä jäsenvaltion alueelle tai sen alueella taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta tapahtuvan maanteiden tavaraliikenteen markkinoille pääsystä annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 881/92 (13). Asetuksessa edellytetään kaikkien määrällisten rajoitusten poistamista kansainvälisestä liikenteestä 1 päivästä tammikuuta 1993 alkaen.
- Edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltioista olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3118/93 (14). Asetuksessa vahvistetaan kabotaasitieliikenteen vapauttaminen kokonaan 1 päivänä heinäkuuta 1998, mutta säädetään siirtymäajanjaksosta, jonka aikana yhteisön lupien määrä nousee vuosittain 30 prosenttia alkuperäisestä 30 000 luvasta 1 päivästä tammikuuta 1995 alkaen.
Komissio katsoo näin ollen, että tuesta hyötyvät yritykset alalla, jolla on kansainvälistä kilpailua ja joka siten liittyy kansainväliseen kauppaan.
Kun jäsenvaltion myöntämä rahoitustuki vahvistaa tietyn alan yritysten mahdollisuuksia yhteisön sisäisessä kaupassa, sen katsotaan vaikuttavan kauppaan perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tuki, jonka Italia antaa maantieliikennettä toisen lukuun harjoittaville yrityksille, vahvistaa tukea saavien yritysten asemaa ja toimintamahdollisuuksia kilpailijoihin nähden yhteisön sisäisessä kaupassa tavalla, joka on omiaan vaikuttamaan yhteisön sisäiseen kauppaan.
Italian viranomaiset perustelivat 26 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyssä kirjeessään toimiaan sillä, että yli 24 000 kg:n kuorma-auto kulkee vuosittain keskimäärin 80 000 km, ja 2 303 km:n matkaa koskeva tuki vastaisi ainoastaan Rooman ja Münchenin välistä edestakaista matkaa ilman polttoainekuluja. Italian viranomaiset esittivät muitakin samankaltaisia laskelmia puolustaakseen kantaansa, jonka mukaan tuen määrät ovat liian vähäisiä "aiheuttaakseen kilpailun vääristymiä tai uhatakseen vääristää kilpailua". Komissio on muistuttanut Italian viranomaisia lukuisia kertoja siitä, että vähimmäistasoa koskeva sääntö, joka otettiin käyttöön tuolloin voimassa olleita pienten ja keskisuurten yritysten tukia koskevissa suuntaviivoissa (15), ei kyseisten suuntaviivojen 3 artiklan 2 kohdan mukaan koskenut liikennettä. Kuljetusalan kaltaisella sektorilla, jolla yhteisö toteuttaa kaikkia mahdollisia toimenpiteitä edistääkseen siirtymistä maantiekuljetuksista muihin kuljetusmuotoihin, on syytä arvioida tukijärjestelmiä laadullisilla eikä määrällisillä perusteilla.
V
Koska tuki maanteiden tavaraliikenteen alalle on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, on tutkittava, voidaanko siihen soveltaa perustamissopimuksen 77, 92 ja 93 artiklan poikkeuksia, joihin Italian viranomaiset eivät itse asiassa ole vedonneet.
Tuen myöntämisestä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen 4 päivänä kesäkuuta 1970 annetun asetuksen (ETY) N:o 1107/70 3 artiklan mukaan tuen myöntäminen on sallittua siihen asti, kunnes kuljetusmarkkinoille pääsyä koskevat yhteisön säännöt tulevat voimaan, jos tuki myönnetään poikkeuksellisena ja väliaikaisena ja sen tarkoituksena on uudelleenjärjestelyn osana poistaa vakavia rakenteellisia ongelmia aiheuttavaa ylikapasiteettia ja siten edistää kuljetusmarkkinoiden tarpeiden tehokkaampaa tyydyttämistä. Tässä asiassa N:o C/45/95 tutkittu tuki tavaroiden maantiekuljetusalalle ei ole edellä mainittuun asetukseen sisältyvän poikkeuksen mukaista, koska se ei kuulu mihinkään kyseisen alan uudelleenjärjestelyyn edellä mainitussa artiklassa tarkoitetulla tavalla.
Tukijärjestelmä ei myöskään sisällä yksittäisille kuluttajille suunnattua sosiaalista tukea, se ei ole tarkoitettu luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseen eikä myöskään Euroopan yhteistä etua koskevan hankkeen tukemiseen perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdassa tarkoitetut poikkeukset sellaisen tuen osalta, jota myönnetään aluekehityksen edistämiseen, eivät myöskään ole sovellettavissa kyseiseen italialaiseen järjestelmään, koska kaikki toisen lukuun maanteiden tavaraliikennettä harjoittavat yritykset voivat saada tukea niiden toimipaikan sijainnista riippumatta, eikä tukea ole liitetty mihinkään aluekehityksen tavoitteeseen.
Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan osalta, joka koskee tukea tietyn taloudellisen toiminnan edistämiseen, on huomattava, että kyseinen tuki, jota kaikki maanteiden tavaraliikenteenharjoittajat voivat hakea (koska ainoa edellytys on olla kirjattuna liikenteenharjoittajien rekisteriin), ei liity mihinkään kyseisen alan rakenneuudistuksen tavoitteeseen, vaan on pelkästään toimintatukea, jonka ei yleisesti katsota täyttävän kyseisessä artiklassa asetettuja edellytyksiä. Tällainen toimintatuki voi johtaa muut jäsenvaltiot tilanteeseen, jossa ne joutuvat ottamaan käyttöön samanlaisia toimenpiteitä vastaavin rahoituskustannuksin. Koska päinvastaiselle kannalle ei ole perusteita, kyseessä on aiheeton etuus, jota ei voida pitää yhteisön edun mukaisena.
Italian viranomaiset vakuuttivat 26 päivänä elokuuta 1993 ja 26 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyssä kirjeessään, että sama tulos olisi voitu saavuttaa vähentämällä polttoaineveroa (joka ylittää yhteisön vähimmäistason), mutta tämä "olisi ollut vastoin talousarviopolitiikkaa ja polttoainekulutuksen vähentämiseen tähtäävää politiikkaa". Tällaiset seikat eivät kuitenkaan riitä puolustukseksi, kun tuki on perusteiltaan yhteismarkkinoille soveltumatonta, eikä komissio voi hyväksyä näitä perusteluja edellä esitetyn vuoksi, sillä toimenpide liittyy perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaiseen tukeen. Lisäksi on todennäköistä, että tällainen tuki myös alentaa liikenteenharjoittajien polttoainekustannuksia ja kannustaa siten suurempaan kulutukseen.
Komissio katsoo näin ollen että tuki, jonka Italia myöntää maantieliikennettä toisen lukuun harjoittaville yrityksille verohelpotuksen muodossa, ei ole yhdenmukainen sisämarkkinoiden kanssa perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
VI
Tuesta olisi ollut annettava ilmoitus komissiolle hyvissä ajoin 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Koska Italian hallitus on pannut tukijärjestelmän täytäntöön noudattamatta ilmoitusvelvollisuuttaan, järjestelmä on yhteisön oikeuden mukaan laiton.
Kun menettelyn käynnistämisestä ilmoitettiin Italian viranomaisille 4 päivänä joulukuuta 1995 päivätyllä kirjeellä, komissio antoi Italian valtiolle ilmoituksen, että sen olisi välittömästi keskeytettävä edellä esitetyn mukaisen uuden tuen maksaminen komission tutkimusten tulosten julkistamiseen asti ja ilmoitettava komissiolle 15 työpäivän kuluessa kirjeen päiväyksestä niistä toimenpiteistä, joita se on toteuttanut tämän velvoitteen täyttämiseksi. Tämä käsittää jo täytäntöönpantujen tukien maksamisesta pidättymisen lisäksi myös pidättymistä uuden, edellä kuvatun tuen käyttöönottamista koskevan lainsäädännön ja määräysten antamisesta.
Italian viranomaiset ilmoittivat 26 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyllä kirjeellä, ettei Italiassa ole säädetty uutta lainsäädäntöä verohelpotusjärjestelmän voimassaolon pidentämiseksi verovuoden 1994 jälkeiselle ajalle. Ne ovat myös ilmoittaneet, ettei vuosia 1993 ja 1994 koskevan järjestelmän täytäntöönpanoa ole mahdollista keskeyttää, koska se oli jo tullut täysimääräisesti voimaan, kun komissio antoi määräyksen. Lopuksi Italian viranomaiset ilmoittivat, että ne olivat keskeyttäneet muille kuin italialaisille liikenteenharjoittajille maksettavien korvausten käyttöönottoa koskevien asetusten säätämismenettelyn.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti komissiolla on oikeus tehdä päätös, jonka mukaan jäsenvaltion on perittävä takaisin kaikki laittomasti annetut tuet, kuten jäsenvaltioille on ilmoitettu tiedonannossa, joka on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä N:o C 156, 22.6.1995, s. 5. Komissio katsoo, että tuen periminen takaisin on tarpeellista ennen tuen antamista vallinneiden tasapuolisten kilpailuolosuhteiden palauttamiseksi,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italian verohelpotusten muodossa käyttöönottama tukijärjestelmä, jota sovelletaan toisen lukuun harjoitettavaan maanteiden tavaraliikenteeseen 27 päivänä toukokuuta 1993 annettuun lakiin n:o 162 (GURI n:o 123, 28.5.1993), 22 maaliskuuta 1995 annettuun lakiin n:o 84 (GURI n:o 68, 22.3.1995) ja asetukseen n:o 402, joka on muunnettava laiksi, (GURI n:o 226, 27.9.1995) sisältyvien yksityiskohtaisten säännösten mukaisesti, on laiton, koska se on pantu täytäntöön perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdassa mainittujen menettelyä koskevien määräysten vastaisesti; se ei myöskään sovellu sisämarkkinoille perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaisesti, sillä se ei täytä yhtäkään 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten edellytyksistä eikä asetuksen (ETY) N:o 1107/70 edellytyksiä.
2 artikla
Italian on lakkautettava 1 artiklassa tarkoitettu tuki, pidättäydyttävä säätämästä uutta lainsäädäntöä ja antamasta uusia määräyksiä kaiken 1 artiklassa tarkoitetussa muodossa annettavan uuden tuen käyttöönotosta ja perittävä tuki takaisin. Tuki peritään takaisin menettelyä ja täytäntöönpanoa koskevan Italian lainsäädännön mukaisesti korkoineen, jotka lasketaan alueellisia tukijärjestelmiä arvioitaessa käytettävien vertailulukujen pohjalta ja jotka peritään tuen maksupäivästä sen todelliseen takaisinmaksupäivään.
3 artikla
Italian on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut noudattaakseen sitä.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä lokakuuta 1996.