Kommissionens beslutning
af 21. maj 2003
om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 82
(COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579 - Deutsche Telekom AG)
(meddelt under nummer K(2003) 1536)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/707/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86(1), senest ændret ved forordning (EF) nr. 1216/1999(2), særlig artikel 3 og artikel 15, stk. 2,
under henvisning til klager indgivet af Mannesmann Arcor AG & Co samt 14 tyske regionale fastnetoperatører den 18. marts 1999, 19. juli 1999 og 20. juli 1999, hvori selskaberne dels gør gældende, at Deutsche Telekom AG overtræder EF-traktatens artikel 82, dels anmoder Kommissionen om at bringe disse overtrædelser til ophør,
under henvisning til Kommissionens beslutning af 2. maj 2002 om at indlede procedure i denne sag,
efter at have givet de deltagende virksomheder lejlighed til at udtale sig om Kommissionens klagepunkter, jf. artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 17 og Kommissionens forordning (EF) nr. 2842/98 af 22. december 1998 om høring af parter i visse procedurer efter EF-traktatens artikel 85 og 86(3),
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål,
under henvisning til høringskonsulentens endelige rapport, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1) Den foreliggende beslutning vedrører urimelige priser, som udgør en tilsidesættelse af EF-traktatens artikel 82, litra a). Der er i den forbindelse tale om de priser, som Deutsche Telekom AG (DT) opkræver hos konkurrenter og slutbrugere for adgangen til sit abonnentnet. DT's abonnentnet består af en række abonnentledninger til slutbrugerne. I henhold til artikel 2, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet)(4) er abonnentledninger den fysiske ledning, der forbinder nettermineringspunktet hos en abonnent til en lokalcentrals hovedfordeler eller et tilsvarende punkt, i faste offentlige telefonnet.
(2) Den 18. marts 1999 indgav Mannesmann Arcor AG & Co. klage til Kommissionen over DT på grundlag af EF-traktatens artikel 82 og over Tyskland på grundlag af EF-traktatens artikel 86 (sag COMP/C-1/37.451).
(3) Den 19. juli 1999 og den 20. juli 1999 modtog Kommissionen to yderligere klager over de samme omstændigheder (først fra TeleBeL GmbH og syv andre selskaber (se betragtning 9) (sag COMP/C-1/37.578) og derpå fra EWE TEL GmbH og fem andre selskaber (se betragtning 10) (sag COMP/C-1/37.579). Alle 14 andre klagere er lokale og regionale teleoperatører, der er etableret i forskellige tyske byer.
(4) I alle tre klager har klagerne i det væsentlige gjort gældende, at margenen mellem de priser, som DT opkræver hos sine konkurrenter for ubundtet adgang til abonnentledningerne i Tyskland, og de priser, som slutbrugerne skal betale for tilslutningen til DT's faste net, ikke er tilstrækkelig til, at de kan konkurrere med DT i forbindelse med adgangen til slutbrugerne via abonnentnettet. Over for Tyskland lyder den væsentligste indvending, at Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP - den nationale tilsynsmyndighed i Tyskland) har fastsat engrospriserne på et niveau, der ligger over detailpriserne.
(5) Selv om priserne for adgangen til abonnentnettet til dels reguleres af RegTP, vedrører den foreliggende beslutning urimelige priser, som DT umiddelbart er ansvarlig for på grundlag af sin kommercielle handlefrihed.
II. DELTAGENDE VIRKSOMHEDER
A. DEN INDKLAGEDE VIRKSOMHED
(6) DT er det etablerede teleselskab i Tyskland. Selskabet driver det faste telefonnet, der tidligere blev opbygget ved hjælpe af offentlige midler. DT var oprindeligt ejet 100 % af den tyske stat. Den 18. november 1996 blev 25 % af kapitalandelene (714 mio. såkaldte T-aktier) solgt til private investorer på det frie marked for 20,1 mia. DEM. Efter en kapitalforhøjelse i juni 1999 blev procentdelen af privatejede andele forhøjet til 33 %. På dette tidspunkt ejedes 65 % af DT af det offentlige, idet staten ejede 43 % af andelene direkte og 22 % af andelene indirekte, dvs. via Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), og 2 % af andelene var overtaget af France Télécom. I forbindelse med DT's overtagelse af den amerikanske mobiloperatør VoiceStream/Powertel solgte den tyske stat og KfW en del af deres andele. France Télécom solgte sine andele tilbage til DT. På nuværende tidspunkt ejer den tyske stat 30,92 % og KfW 12,13 % af DT, mens 56,95 % af andelene ejes af institutionelle og private investorer.
(7) Inden den fuldstændige liberalisering af telemarkederne havde DT et lovbestemt monopol til at udbyde teletjenester i det faste net til slutbrugere. Efter at Telekommunikationsgesetz (TKG, lov om telekommunikation)(5) trådte i kraft den 1. august 1996, er både markedet for tilrådighedsstillelse af infrastruktur og markedet for udbud af teletjenester i Tyskland blevet liberaliseret. Siden da har DT på begge markeder været udsat for en forskellig grad af konkurrence fra andre operatører.
B. KLAGERE
(8) Klageren i sag COMP/C-1/37.451 er Mannesmann Arcor AG & Co., en af de største tyske fastnetoperatører med et bredt udbud af telefonitjenester til slutbrugere. I 2000 blev Mannesmann AG overtaget af VodafoneAirtouch Plc(6). Siden april 2001 har klageren drevet virksomhed under navnet Arcor AG & Co. (Arcor). Den 30. september 1998 indgik Arcor en første aftale med DT om ubundtet adgang til abonnentledninger, hvori prisens størrelse indledningsvis kun blev fastlagt midlertidigt indtil RegTP's godkendelse i henhold til de tyske prisreguleringsbestemmelser.
(9) Klagerne i sag COMP/C-1/37.578 er TeleBeL GmbH (Wuppertal), CNB GmbH (Bremen), Citykom GmbH (Münster), HTN GmbH (Hannover), Hamcom GmbH (Hamm), KomTel GmbH (Flensburg), DOKOM GmbH (Dortmund) og KielNet GmbH (Kiel).
(10) I sag COMP/C-1/37.579 blev der indgivet klage af EWE TEL GmbH (Oldenburg), HanseNet GmbH (Hamburg), ISIS Multimedia Net GmbH (Düsseldorf), NetCologne GmbH (Köln), tesion Communikationsnetze Südwest GmbH & Co. KG (Stuttgart) og VEW TELNET GmbH (Dortmund).
(11) De 14 klagere i sag COMP/C-1/37.578 og COMP/C-1/37.579 er lokale eller regionale fastnetoperatører med geografisk begrænsede licenser, som inden for deres licensområde tilslutter slutbrugere til deres egne net, for så vidt disse findes og er funktionsdygtige. Derudover er det nødvendigt for disse operatører at have ubundtet adgang til DT's abonnentledninger for også at kunne tilslutte kunder, som de ikke kan nå med deres eget net (se betragtning 64 ff.). Alle disse klagere har indgået aftaler med DT om ubundtet adgang til abonnentledninger.
III. TAL OG FAKTA
(12) Med hensyn til netadgang konkurrerer andre operatører med DT enten ved hjælp af egen infrastruktur (lysledernet, kabel-tv, elkabler m.v.) eller ved at benytte DT's abonnentnet på grundlag af den ubundtede adgang til abonnentledninger. Sidstnævnte variant er billigere og gør det også muligt for finansielt svagere konkurrenter, som ikke selv kan opbygge en komplet infrastruktur, at få direkte adgang til det tyske detailmarked. Desuden er nationale udbydere af teletjenester afhængige af også at kunne benytte den eksisterende infrastruktur. Som følge af samtrafikken mellem nettene er der i forbindelse med opkald derimod ikke længere en lignende flaskehals for alternative operatørers levering af tjenester i hele Tyskland.
(13) De nye udbydere på markedet har nemlig ikke selv en lignende omfattende netinfrastruktur som DT og kan ikke med de traditionelle teknologier opnå samme stordriftsfordele og dækningsgrad som den etablerede operatør, der over en længere periode, hvor denne var beskyttet af eksklusive rettigheder, har opbygget sit abonnentnet og været i stand til at finansiere investeringsomkostningerne gennem monopolpriser(7).
(14) DT tilbyder såvel andre teleoperatører som slutbrugere adgang til sit abonnentnet. De to former for adgang er reguleret forskelligt i de gældende sektorspecifikke bestemmelser for telesektoren.
A. ADGANGSTJENESTER I ENGROSLEDDET: FULD UBUNDTET ADGANG
(15) I forbindelse med de lokale adgangstjenester for andre teleudbydere er der to former for adgang til den etablerede operatørs faste telefonnet: for det første fuld ubundtet adgang til abonnentledninger og for det andet delt adgang til abonnentledninger (Line sharing). Priserne for netadgangen er forskellige i de to tilfælde. Den foreliggende beslutning vedrører imidlertid kun fuld ubundtet adgang til DT's abonnentnet.
(16) DT blev allerede i juni 1997 pålagt en forpligtelse til at give konkurrenterne fuld ubundtet adgang til abonnentledningerne(8). Grundlaget herfor var en bekendtgørelse fra Forbundsministeriet for Post og Telekommunikation (BMPT) fra maj 1997(9), selv om der på daværende tidspunkt endnu ikke forelå en sådan forpligtelse på grundlag af fællesskabsbestemmelserne(10). DT indbragte denne afgørelse for de tyske forvaltningsdomstole(11), men sagen blev endeligt afvist af Bundesverwaltungsgericht i 2001. I overensstemmelse med denne forpligtelse indgik DT og Mannesmann Arcor den 30. august 1998 den første aftale om ubundtet adgang til DT's abonnentledninger.
(17) I henhold til den tyske telelovgivning skal priserne for adgangen til abonnentnettet overholde princippet om omkostningsægthed(12) og skal godkendes på forhånd af RegTP(13). Som led i ordningerne med individuel godkendelse af de engrospriser, som DT opkræver hos andre operatører, skal RegTP derfor undersøge, om disse svarer til omkostningerne i forbindelse med et effektivt udbud af ydelser, ikke indeholder særlige tillæg eller afslag og ikke på konkurrencebegrænsende måde giver bestemte operatører fordele i forhold til andre operatører(14). DT er forpligtet til i den periode, hvori RegTP's afgørelse er gældende, at opkræve de priser, der er godkendt(15). Dette betyder imidlertid ikke, at DT ikke vil kunne nedsætte engrospriserne. DT er endog ifølge loven forpligtet til at gøre dette, hvis der opstår omkostningsnedsættelser som følge af effektivitetsfremskridt. På grundlag af en ny ansøgning om godkendelse vil RegTP derpå igen skulle undersøge den nye omkostningsstruktur og godkende eller påbyde anvendelsen af nedsatte engrospriser(16).
(18) I henhold til disse lovbestemmelser godkendte RegTP på grundlag af DT's ansøgning af 23. december 1997 de månedlige nettoafgifter (alle priser i den foreliggende beslutning er nettopriser) for andre operatørers ubundtede adgang til DT's abonnentledninger for første gang i marts 1998(17). DT havde ansøgt om godkendelse af en månedlig afgift på 14,73 EUR for leje af en analog basisabonnentledning(18). Derudover havde DT ansøgt om en engangsafgift på 309,84 EUR for nyoprettelse af en tilslutning uden teknikerbesøg(19) og på 135,49 EUR for overtagelse af en driftsklar tilslutning(20). Ved afgørelse af 9. marts 1998 godkendte RegTP en månedlig afgift på 10,56 EUR for leje af abonnentledninger og forkastede dermed en del af den omkostningsberegning, som DT havde fremlagt. Engangsafgifterne blev derimod indledningsvis godkendt af RegTP som foreslået. DT opkrævede ikke en særskilt afgift for opsigelsen af adgangen til abonnentledningerne hos konkurrenterne, da denne var en del af oprettelsesafgifterne.
(19) Samtidig med denne foreløbige, delvise godkendelse anmodede RegTP DT om inden midten af 1998 at fremlægge en mere udførlig omkostningsberegning på grundlag af det nyindførte omkostningsregnskabssystem INTRA. RegTP gjorde i denne forbindelse opmærksom på, at justeringerne skulle resultere i, at priserne for konkurrenternes ubundtede adgang i den endelige ansøgning lå markant under 10 EUR.
(20) I modsætning hertil indgav DT den 5. juni 1998 en ny ansøgning til RegTP om godkendelse af en månedlig afgift, denne gang på 24,16 EUR. Desuden ansøgte DT om en engangsafgift på 384,58 EUR for en simpel nyoprettelse og på 323,67 EUR for en simpel overtagelse. I henhold til bestemmelserne i TKG skulle RegTP tage stilling til ansøgningen inden for ti uger - dvs. inden den 30. november 1998(21). Efter at det var blevet kendt, at RegTP ville hæve de månedlige afgifter til 11,86 EUR, trak DT på anbefaling af forbundsministeren for økonomi og teknologi imidlertid den 27. november 1998 igen sin ansøgning om godkendelse tilbage. Samme dag besluttede RegTP at udsætte sagen og forlænge sin foreløbige prisgodkendelse af 9. marts 1998 indtil den 30. april 1999(22).
(21) På begæring om foreløbige forholdsregler indgivet af Mannesmann Arcor AG & Co fastslog Verwaltungsgericht Köln den 20. januar 1999, at RegTP ifølge loven har beføjelse til og i dette særlige tilfælde også var forpligtet til at fastsætte priserne af egen drift(23). Umiddelbart herefter indgav DT imidlertid en ny ansøgning til RegTP, hvori der ansøgtes om en månedlig afgift på 19,07 EUR og en engangsafgift på 224,26 EUR for en simpel nyoprettelse og på 186,44 EUR for en simpel overtagelse.
(22) Med afgørelse af 10. februar 1999(24) godkendte RegTP en månedlig afgift for adgangen til abonnentledninger på 12,99 EUR for en basistilslutning. For en simpel nyoprettelse godkendtes en engangsafgift på 100,50 EUR og for en simpel overtagelse et beløb på 97,99 EUR. Endvidere godkendte RegTP, at der som et engangsbeløb blev opkrævet et opsigelsesgebyr på 55,07 EUR, som DT nu havde udskilt fra oprettelsesafgifterne. I øvrigt, dvs. for så vidt de priser, der var ansøgt om, lå højere, forkastede RegTP DT's ansøgning. Disse priser var gældende indtil den 31. marts 2001.
(23) Den 19. januar 2001 ansøgte DT i en ny ansøgning om RegTP's godkendelse af en månedlig afgift på 17,40 EUR for en basistilslutning samt af en engangsafgift på 119,51 EUR for en simpel nyoprettelse, på 127,04 EUR for en simpel overtagelse og på 104,41 EUR for opsigelse af adgangen til abonnentledninger(25) i forbindelse med en basistilslutning. Sammen med ansøgningen forelagde DT RegTP en omkostningsberegning for de pågældende ydelser på grundlag af selskabets interne omkostningsregnskabssystem og gjorde udtrykkeligt opmærksom på, at det i henhold til de relevante bestemmelser i tysk ret alene er disse beregninger, der må være afgørende for godkendelsen af priserne(26).
(24) Ved afgørelse af 30. marts 2001(27) godkendte RegTP med virkning fra den 1. april 2001 en månedlig afgift på 12,48 EUR(28) for leje af en basistilslutning samt en engangsafgift på 92,59 EUR for en simpel overtagelse og på 86,51 EUR for en nyoprettelse(29). Opsigelsesgebyrerne blev i samme afgørelse godkendt med et beløb på 38,06 EUR for en simpel overtagelse og på 59,24 EUR for en nyoprettelse med teknikerbesøg på DT's hovedfordeler. For så vidt DT's ansøgning oversteg de godkendte priser, blev den forkastet. Denne delvise godkendelse fra RegTP's side var i det væsentlige baseret på det analytiske omkostningsregnskabssystem, der er udviklet af WIK(30), og som tager sigte på at beregne de langsigtede differensomkostninger ved ubundtet adgang på en mere teoretisk måde efter LRIC-metoden(31), da DT's omkostningsberegninger til dels ikke opfylder lovkravene.
(25) Ved afgørelse af 11. april 2002(32) godkendte RegTP DT's ansøgning om med virkning fra den 1. april 2002 at nedsætte engangsafgiften for en simpel nyoprettelse af en basistilslutning til 81,12 EUR, for en simpel overtagelse til 70,56 EUR og for en opsigelse til henholdsvis 34,94 EUR (med samtidig omkobling hos slutbrugeren) og 50,71 EUR (uden samtidig omkobling hos slutbrugeren)(33). Ved afgørelse af 30. april 2003 nedsatte RegTP(34) endelig den månedlige afgift til 11,80 EUR med virkning fra den 1. maj 2002.
B. ADGANGSTJENESTER I DETAILLEDDET
(26) DT tilbyder sine slutbrugere adgang til det faste abonnentnet i to grundlæggende varianter, dels som almindelig analog forbindelse (mærkenavn: T-Net), dels som digital smalbåndsforbindelse (Integrated Services Digital Network - ISDN, mærkenavn: T-ISDN). Disse to grundlæggende varianter i forbindelse med adgangen for slutbrugere kan leveres via DT's gennem tiden opbyggede kobbernet. Desuden tilbyder DT også slutbrugerne bredbåndstilslutninger (Asymmetrical Digital Subscriber Lines = mærkenavn: T-DSL) i form af en opgradering af de eksisterende T-Net- eller T-ISDN-tilslutninger med henblik på at muliggøre bredbåndstjenester som f.eks. hurtig internetadgang.
(27) Ifølge DT(35) har antallet af selskabets egne analoge (T-Net) og digitale (T-ISDN) forbindelser, herunder alle forbindelser, der er opgraderet med ADSL, udviklet sig på følgende måde mellem 1998 og 2002:
Tabel 1
TABELPOSITION
(28) Andelen af abonnentledninger, som forsynes med ADSL-teknologi for at muliggøre en hurtigere transmission af større datamængder, stiger fortsat. Ifølge DT(36) har udbredelsen af ADSL-tilslutninger i detailleddet (T-DSL) udviklet sig på følgende måde mellem 1998 og 2002:
Tabel 2
TABELPOSITION
(29) DT's detailpriser(37) består af to komponenter: en månedlig abonnementsafgift, som afhænger af kvaliteten af de leverede forbindelser og tjenester, og en engangsafgift for nyoprettelse eller overtagelse af en forbindelse, som afhænger af, hvor meget montørarbejde der er nødvendigt på begge sider af forbindelsen.
(30) DT's detailpriser for analoge og ISDN-forbindelser er reguleret i den tyske price cap-ordning gennem fastlæggelse af rammer for prisændringerne for en kurv af tjenesteydelser, hvorimod detailpriserne for T-DSL ikke er underlagt en forudgående regulering.
a) PRISER FOR ANALOGE OG ISDN-TILSLUTNINGER (T-NET OG T-ISDN)
(31) I modsætning til de priser, som DT opkræver hos konkurrenterne for adgangen til abonnentnettet (se betragtning 15 ff.), reguleres taksterne for analoge og ISDN-tilslutninger ikke særskilt på grundlag af princippet om omkostningsægthed, men er omfattet af den såkaldte price cap-ordning. Reguleringen af detailpriserne for tilslutning til DT's faste telefonnet og for telefonopkald sker derfor ikke særskilt for hver enkeltydelse på grundlag af de dermed forbundne omkostninger, men for flere ydelser under ét, idet de forskellige enkeltydelser sammenfattes i såkaldte kurve(38).
(32) I henhold til Telekommunikations-Entgeltregulierungsverordnung (TEntgV, bekendtgørelse om prisregulering i telesektoren) er price cap-metoden i den henseende det foretrukne reguleringsinstrument: Derfor anvendes princippet om omkostningsægthed kun stringent for hver enkelt detailtjeneste, når en bestemt tjeneste ikke kan omfattes af en kurv(39). Derved får det selskab, der er omfattet af prisreguleringen, et kommercielt råderum til selv at fastsætte priserne. I price cap-reguleringen indgår price cap-afgørelsen, som fastsætter kurvenes sammensætning, rammerne for prisændringer og andre rammebetingelser i en bestemt periode, og afgørelserne om de forskellige ansøgninger om prisændringer i price cap-perioderne.
(33) En kurv er sammensat af tjenester, hvor konkurrencesituationen er sammenlignelig(40). For alle tjenester i en kurv fastsættes således et udgangsprisniveau(41), og der opstilles rammer for udviklingen i kurvprisen over en bestemt periode (såkaldt price cap-indeks)(42). Rammerne for prisændringer fastsættes under hensyntagen til prisstigningstakten, den forventede stigningstakt i DT's produktivitet samt forholdet mellem udgangsprisniveauet og de langsigtede yderligere omkostninger i forbindelse med et effektivt udbud af ydelser(43).
aa) Price cap-perioderne 1998/99 og 2000/01
(34) Price cap-ordningen for fastnetpriser i detailleddet blev indført af BMPT ved afgørelse i december 1997(44) og overtaget af RegTP fra den 1. januar 1998. Der blev i den forbindelse sammensat to kurve, den ene med tjenester til privatkunder og den anden med tjenester til erhvervskunder. I begge kurve indgår såvel adgangstjenester (analoge og ISDN-standardtilslutninger) som DT's samlede udbud af telefonitjenester, dvs. lokal-, regional-, fjern- og udlandsopkald samt samtaler via satellit og særlige takstaftaler (Optionstarife).
(35) Ifølge BMPT's afgørelse af 17. december 1997 skulle DT inden for de to første år, dvs. mellem den 1. januar 1998 og den 31. december 1999 (første price cap-periode), nedsætte den samlede pris for hver af de to kurver med 4,3 %. Efter udløbet af denne første periode den 31. december 1999 besluttede RegTP(45) i det væsentlige at bibeholde kurvenes sammensætning og nedsætte kurvpriserne med yderligere 5,6 % i perioden mellem den 1. januar 2000 og den 31. december 2001 (anden price cap-periode). I hver price cap-periode skulle det gennemsnitlige prisindeks(46) være mindre end eller lig med price cap-indekset(47). Disse rammer tager sigte på at afspejle DT's produktivitets- og effektivitetsgevinster samt prisstigningstakten i den samlede økonomi, f.eks. den løbende inflation, i løbet af den pågældende price cap-periode.
(36) Inden for disse bindende rammer for prisnedsættelser kunne DT frit ændre priserne for de enkelte dele af hver kurv. Formelt var en prisændring dog betinget af en godkendelse fra RegTP. DT havde til enhver tid ret til at indgive ansøgninger om godkendelse, idet antallet af prisændringer pr. price cap-periode ikke var begrænset. Planlagte prisændringer kan normalt godkendes som led i price cap-reguleringen, hvis gennemsnitsprisen i forbindelse med en kurv ikke overstiger det fastsatte price cap-indeks(48), og der tydeligvis ikke foreligger afslag eller diskriminerende fordele(49). DT kunne således frit hæve priserne for en eller flere dele af hver enkelt kurv, så længe prisloftet for kurven ikke blev overskredet. Det var derfor kun muligt at foretage en prisforhøjelse, som overskred prisloftet for en kurv, hvis priserne på de andre dele af den samme kurv samtidig blev nedsat. Derimod indeholdt price cap-ordningen ingen bindende mindstekurvpriser, således at DT havde mulighed for generelt at foretage yderligere nedsættelser af de priser, der indgik i hver af kurvene, ud over de fastsatte prisnedsættelsessatser.
(37) I de to første price cap-perioder foretog DT betydelige nedsættelser af detailpriserne i begge kurve og gik derved langt ud over de fastsatte nedsættelser(50). Omsætningsmæssigt udgjorde nedsættelserne i den første price cap-periode mellem januar 1998 og december 1999 [...] EUR for privatkundekurven og [...] EUR for erhvervskundekurven. Under hensyntagen til den fastsatte nedsættelse på 4,3 % udgjorde de yderligere nedsættelser, der ikke var fastsat på forhånd, [...] EUR for begge kurve under ét(51). I den anden price cap-periode mellem januar 2000 og december 2001 udgjorde de yderligere nedsættelser, der ikke var fastsat på forhånd, under hensyntagen til den fastsatte nedsættelse på 5,6 % yderligere [...] EUR for privatkundekurven og [...] EUR for erhvervskundekurven(52). Dette betyder, at DT over en periode på fire år har foretaget frivillige prisnedsættelser på i alt [...] EUR, som går ud over de fastsatte nedsættelser(53).
(38) Disse prisnedsættelser vedrører kun samtalepriserne, mens de månedlige afgifter og engangsafgifterne for en analog standardtelefontilslutning forblev uændrede i hele perioden fra 1998 og indtil udgangen af 2001.
(39) Den månedlige abonnementsafgift, som DT opkræver for slutbrugeres adgang til en analog standardtelefonforbindelse (T-Net Standard) udgjorde i hele denne periode 10,93 EUR. DT er af den opfattelse, at denne abonnementsafgift ikke dækker DT's omkostninger ved at stille en analog adgang til telefonnettet til rådighed for slutbrugere. DT erkender således, at det underskud, der i tiden inden liberaliseringen var opstået på abonnementsområdet i forbindelse med adgangen til det faste net, endnu ikke er fuldstændig elimineret(54). Dette underskud på abonnementsområde havde Deutsche Bundespost som forgænger til DT først og fremmest accepteret af sociale årsager ved at give brugerne adgang til telefonnettet til en pris under omkostningerne og kompensere for de tab, der opstod på dette område, ved hjælp af indtægter fra samtaleafgifterne, der lå over gennemsnittet, og navnlig i forbindelse med afgifterne for udlandsopkald.
(40) Den månedlige abonnementsafgift for ISDN-tilslutninger udgjorde indtil den 31. marts 2000 for T-ISDN Mehrgeräte Einfach 19,56 EUR, for T-ISDN Mehrgeräte Standard 20,45 EUR, for T-ISDN Mehrgeräte Komfort 22,67 EUR, for T-ISDN Anlagen Einfach 26,23 EUR, for T-ISDN Anlagen Standard 28,45 EUR og for T-ISDN Anlagen Komfort 30,68 EUR(55). Ved RegTP's afgørelse af 16. februar 2000 godkendtes den nedsættelse af disse takster, som DT havde ansøgt om den 17. december 1999, til 19,78 EUR for T-ISDN Mehrgeräte Standard, til 21,99 EUR for T-ISDN Mehrgeräte Komfort, til 25,56 EUR for T-ISDN Anlagen Einfach og Standard samt til 28,12 EUR for T-ISDN Anlagen Komfort med virkning fra den 1. april 2000(56). Sidstnævnte takster var derpå gældende indtil udløbet af den oprindelige price cap-ordning.
(41) De engangsafgifter for analoge og ISDN-tilslutninger i alle varianter, som DT opkrævede hos slutbrugere, udgjorde i hele price cap-perioden 1998-2001 22,22 EUR for overtagelsen af en driftsklar tilslutning og 44,45 EUR for en driftsklar levering af en tilslutning uden behov for teknikerbesøg. Der opkræves ikke opsigelsesgebyrer hos DT's slutbrugere.
bb) Price cap-perioden 2002
(42) En ny price cap-ordning, som blev vedtaget af RegTP den 21. december 2001(57), har været i kraft siden den 1. januar 2002. På grundlag af foreløbige retningslinjer for en ny price cap-ordning fra 2002, som blev offentliggjort af RegTP den 23. maj 2001(58), bebudede myndigheden i oktober 2001(59) en ændring af kurvenes sammensætning og rammerne for prisnedsættelser (X-faktorer) for kurvene. Dette blev bekræftet ved RegTP's afgørelse af 21. december 2001. Den nye ordning indeholder i stedet for de to tidligere kurve for privat- og erhvervskunder nu fire kurve, nemlig for tilslutninger (kurv A), lokalopkald (kurv B), indenlandske fjernopkald (kurv C) og udlandsopkald (kurv D)(60).
(43) Det forhold, at tilslutningerne hos slutbrugerne nu er omfattet af en særskilt kurv og blev forsynet med en negativ X-faktor, forpligter DT til endog at forhøje disse priser for at bringe det eksisterende underskud på abonnementsområdet til ophør gennem en yderligere takstudligning(61). Under hensyntagen til den fastsatte X-faktor på - 1 og en inflationstakt på 3,1 %(62) kan DT inden for rammerne af den nye price cap-ordning derved forhøje priserne for tilslutningerne hos slutbrugerne med 4,1 % pr. år, dvs. i alt 12,3 % i den treårige periode, som den nye price cap-ordning omfatter(63).
(44) Den 15. januar 2002 meddelte DT RegTP, at selskabet havde til hensigt at forhøje de månedlige afgifter for analoge og ISDN-tilslutninger med i første gang 0,56 EUR(64). Ved afgørelse af 13. marts 2002 fastslog RegTP, at DT havde overholdt de rammer, der var fastsat for forhøjelsen af de forskellige abonnementsafgifter i kurv A, idet det gennemsnitlige prisniveau for alle tjenester i kurv A blev forhøjet med 4,04 %(65). Fra den 1. maj 2002 udgjorde den månedlige afgift for en analog tilslutning (T-Net) således 11,49 EUR og den månedlige afgift for T-ISDN Mehrgeräte Standard 20,34 EUR samt for T-ISDN Mehrgeräte Komfort 22,55 EUR. Priserne for de andre varianter af T-ISDN forblev derimod uændrede.
(45) Endelig indgav DT den 31. oktober 2002 en ansøgning til RegTP med henblik på at få godkendt en forhøjelse af den månedlige abonnementsafgift for den analoge telefonforbindelse T-Net med 0,99 EUR til 12,48 EUR og en forhøjelse af engangsafgiften for overtagelse i forbindelse med T-Net og T-ISDN-tilslutninger med 13,40 EUR til 35,62 EUR med virkning pr. 1. februar 2003. Ved afgørelse af 19. december 2002 godkendte RegTP med hensyn til den analoge telefonforbindelse T-Net imidlertid kun en forhøjelse af den månedlige afgift med 0,33 EUR til 11,82 EUR og afviste ansøgningen, for så vidt den oversteg dette beløb. Den forhøjelse af engangsafgiften, som DT havde ansøgt om, blev heller ikke godkendt af RegTP(66). Som begrundelse herfor anførte RegTP, at disse forhøjelser ikke ville være i overensstemmelse med de gældende price cap-rammer. DT's engangsafgifter for T-Net og T-ISDN i alle varianter udgør således fortsat 22,22 EUR for en overtagelse og 44,46 EUR for en nyoprettelse. DT opkræver fortsat ikke opsigelsesgebyrer hos sine egne slutbrugere.
b) PRISER FOR ADSL-TILSLUTNINGER (T-DSL)
(46) I modsætning til taksterne for analoge og ISDN-tilslutninger foretages der i forbindelse med T-DSL-taksterne ingen forudgående regulering på grundlag af price cap-ordningen. Taksterne for T-DSL-ydelser fastsættes derfor efter DT's eget skøn, men kan underkastes en efterfølgende prisregulering(67).
(47) DT udbød mellem juli 1999 og juli 2000 kun T-DSL via T-ISDN-tilslutninger til en pris af 22,74 EUR pr. måned og en engangsafgift på 100,93 EUR for installationen. Mellem august og december 2000 blev T-DSL udbudt via T-Net-tilslutninger for 13,17 EUR og via T-ISDN-tilslutninger for 6,56 EUR pr. måned. Mellem januar 2001 og februar 2002 udgjorde den månedlige afgift for en T-DSL/T-Net-tilslutning 17,59 EUR og en T-DSL/T-ISDN-tilslutning i alle varianter 8,77 EUR(68). Således udgjorde den samlede pris indtil den 31. juli 2000 for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard 43,19 EUR og for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort 45,41 EUR. Fra den 1. august 2000 og indtil den 31. december 2000 udgjorde den samlede pris for T-DSL/T-Net 24,10 EUR, for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard 26,34 EUR og for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort 28,55 EUR. Fra den 1. januar 2001 og indtil den 24. februar 2002 udgjorde den samlede pris for T-DSL/T-Net 28,52 EUR, for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard 28,55 EUR og for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort 30,76 EUR.
(48) Efter at have modtaget en række klager fra konkurrenter indledte RegTP den 2. februar 2001 efterfølgende en undersøgelse af DT's ADSL-priser på grund af en eventuel konkurrencebegrænsende manglende omkostningsdækning. RegTP nåede i den forbindelse til den konklusion, at DT med sin månedlige afgift for T-DSL-tjenester, som leveres via en T-ISDN-standardforbindelse, kun dækker [...] % af sine omkostninger. RegTP fastslog ligeledes i samme afgørelse, at den engangsafgift, der opkræves for installationen i forbindelse med T-DSL-tjenester, kun dækker [...] % af DT's omkostninger(69).
(49) Alligevel besluttede RegTP ikke at gribe ind over for disse priser og at afslutte undersøgelsen, da DT - som påbudt af RegTP i to andre afgørelser af 30. marts 2001 - skulle give konkurrenterne mulighed for at videresælge engrostjenester inden for abonnentnettet med hensyn til tilslutninger og lokalopkald (Resale) og delt adgang til abonnentledninger (Line sharing)(70). Da DT imidlertid ikke som forventet rettede sig efter disse påbud, besluttede RegTP den 18. december 2001 at genoptage proceduren med hensyn til misbrug af en dominerende stilling og foretage en ny undersøgelse T-DSL-taksterne.
(50) Den 15. januar 2002 meddelte DT derpå, at selskabet ville nedsætte den månedlige afgift for T-DSL/T-Net fra 17,59 EUR til 17,23 EUR samt forhøje den månedlige afgift for T-DSL/T-ISDN fra 8,78 EUR til 11,20 EUR(71). Disse afgifter har DT opkrævet siden den 25. februar 2002. På grundlag heraf fremkommer de nuværende samlede månedlige detailpriser på 28,72 EUR for T-DSL/T-Net, på 31,54 EUR for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard og på 33,75 EUR for T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort(72). Som følge af forhøjelsen af prisen for T-Net pr. 1. februar 2003 koster T-DSL/T-Net nu 29,05 EUR.
(51) For levering af T-DSL-udstyret har DT's kunder siden den 1. august 2000 i forbindelse med både en T-Net- og en T-ISDN-tilslutning i alle varianter skullet betale et engangsbeløb på 44,46 EUR. Den 15. januar 2002 meddelte DT, at selskabet ville forhøje denne engangsafgift til 64,61 EUR pr. 1. juli 2002 samt til 86,16 EUR pr. 1. januar 2003. Derpå indstillede RegTP den 22. januar 2002 proceduren med hensyn til misbrug af en dominerende stilling med den begrundelse, at der nu var opstået en prissituation, som ikke længere gav anledning til mistanke om prisdumping som omhandlet i TKG(73).
IV. VURDERING
A. ANVENDELSE AF EF-TRAKTATENS ARTIKEL 82
(52) Udbydere af faste telenet og -tjenester er omfattet af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 81 og 82, da de med den erhvervsmæssige levering af adgangstjenester til faste net og tjenester via disse net udøver en økonomisk aktivitet(74). DT er en registreret økonomisk enhed, som driver et offentligt tilgængeligt fast net og leverer tilhørende tjenester. DT må således betragtes som en virksomhed i henhold til EF-traktatens artikel 81 og 82.
(53) Med hensyn til leveringen af netadgangstjenester og tilhørende tjenester er DT både underlagt de sektorspecifikke fællesskabsbestemmelser og de nationale bestemmelser og tilsynsforanstaltninger, der er vedtaget til gennemførelse heraf. DT er af den opfattelse, at Kommissionen på grund af kompetencefordelingen mellem Kommissionen og RegTP ikke kan gribe ind over for priser, som tidligere har været genstand for tilsynsbeslutninger på nationalt plan(75). Endvidere er niveauet for alle omhandlede priser obligatorisk fastsat af RegTP, således at DT for så vidt ikke har noget råderum til at træffe selvstændige kommercielle beslutninger, der derpå vil kunne blive genstand for kartelsager på fællesskabsplan(76). Derfor skal Kommissionen ikke forfølge en tilsidesættelse af fællesskabsretten over for den virksomhed, der er omfattet af prisreguleringen, men derimod i form af et traktatbrudssøgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 226 mod Tyskland(77).
(54) I modsætning til DT's opfattelse er det ifølge praksis ved De Europæiske Fællesskabers Domstol og De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans under ingen omstændigheder udelukket at anvende konkurrencereglerne, hvis og såfremt de relevante sektorspecifikke bestemmelser ikke er til hinder for, at de virksomheder, som er omfattet af dem, har mulighed for en selvstændig adfærd, hvorved konkurrencen kan hindres, begrænses eller fordrejes(78). Dette er navnlig tilfældet i forbindelse med klager til Kommissionen over formodede tilsidesættelser af Fællesskabets konkurrenceregler. I disse tilfælde er Kommissionen forpligtet til at foretage en undersøgelse og i givet fald påbyde passende løsninger.
(55) I overensstemmelse hermed har Kommissionen anført i meddelelsen om anvendelsen af konkurrencereglerne på aftaler om netadgang i telesektoren - rammer, relevante markeder og principper (adgangsmeddelelse), at visse forhold kan være underlagt både konkurrencereglerne og sektorspecifikke foranstaltninger på nationalt plan og fællesskabsplan, først og fremmest foranstaltningerne vedrørende det indre marked. Der er bl.a. fastsat følgende: "ONP-samtrafikdirektivet skal skabe et lovgivningsgrundlag for adgangsaftaler inden for telesektoren. Da ONP-reglerne er meget detaljerede, og da de kan gå ud over kravene i artikel 86 (nu artikel 82), bør virksomheder i telesektoren være opmærksomme på, at de ikke er fritaget for at overholde forpligtelserne på ONP-området, blot fordi de overholder EF's konkurrenceregler, og omvendt"(79).
(56) Endvidere har Kommissionen anført følgende i adgangsmeddelelsen: "Artikel 85 og 86 (nu artikel 81 og 82) finder på normal vis anvendelse på en aftale eller en praksis, som en national myndighed har godkendt eller tilladt, eller hvor den nationale myndighed efter anmodning fra en eller flere af de involverede parter har krævet bestemte betingelser indføjet i en aftale"(80).
(57) Den foreliggende sag vedrører DT's misbrug i form af et prispres på grund af et misforhold mellem engros- og detailpriserne for adgangen til abonnentnettet. Begge former for priser er ganske vist underlagt en sektorspecifik regulering (se henholdsvis betragtning 17 ff. og betragtning 31 ff.), men DT har et kommercielt råderum, som i realiteten gør det muligt for selskabet at mindske eller eliminere dette prispres gennem en videregående udligning af taksterne (se betragtning 163 ff.). Dette prispres opfylder således betingelsen med hensyn til urimelige salgspriser i EF-traktatens artikel 82, litra a).
B. DOMINERENDE STILLING
(58) DT har en dominerende stilling på det tyske marked for adgang til de lokale fastnet i såvel engros- som detailleddet, idet der i sidstnævnte led desuden skal sondres mellem et marked for adgang til henholdsvis smalbånds- og bredbåndsforbindelser. DT har hverken bestridt denne markedsafgrænsning eller sin dominerende stilling på disse markeder.
a) RELEVANTE PRODUKT- OG TJENESTEMARKEDER
(59) De relevante produkt- og tjenestemarkeder er levering af fastnetadgang på lokalt plan. I henhold til Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og beregning af stærk markedsposition i henhold til EU-rammebestemmelserne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester(81) skal der skelnes mellem markederne for adgang og markederne for de tjenester, der leveres via disse net, f.eks. telefonsamtaler.
(60) Liberaliseringen af taletelefonitjenesterne har i de seneste år i Tyskland medført, at en lang række nye konkurrenter, som udbyder telefonitjenester til slutbrugere, er kommet ind på markedet. På grundlag heraf har de nye aktørers tjenesteudbud, navnlig med hensyn til udlandsopkald og i mindre omfang også med hensyn til indenlandske fjern- og lokalopkald, udviklet sig hurtigt. På grund af de store omkostninger, der er forbundet med at etablere en alternativ lokal netadgangsinfrastruktur, og de nye udbyderes heraf følgende afhængighed af den etablerede operatørs infrastruktur, udbyder konkurrenter i langt mindre omfang adgangstjenester end detailtjenester i Tyskland. Mens DT's markedsandel med hensyn til udlands- og indlandsopkald faldt betydeligt, tegner dette selskab sig fortsat for hovedparten af adgangstjenesterne til slutbrugere og ligeledes af lokalopkaldene. Konkurrencen mellem de nye udbydere og den etablerede operatør er således fortsat koncentreret om erhvervskunder og tæt bebyggede områder.
(61) Med hensyn til adgangen til abonnentnettet skal der sondres mellem to særskilte markeder, nemlig det forudgående marked for konkurrenters adgang til abonnentnettet via infrastrukturejere (marked for engrosadgang) og det efterfølgende marked for teleoperatørernes adgangstjenester til de forskellige slutbrugere (marked for detailadgang)(82).
(62) Disse to markeder for engros- og detailadgang er tæt forbundet med hinanden. Infrastrukturejerne udbyder adgangstjenester til deres slutbrugere, enten direkte eller via et tilknyttet selskab, og til andre operatører uden eget net eller med egne geografisk begrænsede net. Sidstnævnte operatører skal have netadgang i engrosleddet for ligeledes at kunne udbyde netadgang og tjenester i detailleddet.
(63) Med hensyn til markedet for detailadgang skal der i henhold til punkt 59 i de nævnte retningslinjer endvidere skelnes mellem dels smalbåndsadgang via analoge kobberforbindelser og ISDN-forbindelser (se betragtning 74 ff.), dels bredbåndsadgang til abonnentledninger til højhastighedsdatatransmission som f.eks. ADSL (se betragtning 78 ff.)(83). Denne yderligere opdeling gælder ikke for engrosmarkederne, da DT hidtil kun i meget begrænset omfang separat har tilbudt konkurrenterne adgangstjenester via smalbånd og bredbånd i engrosleddet (se betragtning 64 ff.).
aa) Forudgående marked for engrosadgang
(64) Abonnentledninger kan udlejes til konkurrenter som grundlag for deres udbud. Da adgangen til den etablerede operatørs net i Tyskland blev obligatorisk på grundlag af den ubundtede adgang til abonnentnettet, har der i engrosleddet siden begyndelsen af 1998 i Tyskland udviklet sig et nyt marked for adgang til abonnentnettet, som ligger forud for markedet for detailadgang. Der er hidtil indgået ca. 100 aftaler mellem DT og andre udbydere med henblik på udlejning af abonnentledninger. Konkurrenterne betaler DT en afgift herfor.
(65) Ingen af de andre ejere af lokal adgangsinfrastruktur på teleområdet, f.eks. kommuner og regionale operatører, hvoriblandt en række af klagerne i den foreliggende sag hører, har hidtil været i stand til at opbygge tilsvarende abonnentnet som DT's net. De har indtil videre kun kunnet opbygge lokale adgangsnet i begrænsede geografiske områder, i de fleste tilfælde i og omkring enkelte kommuner og byer. Set fra konkurrenternes synsvinkel som aftagere betyder tætheden og de teknologiske muligheder i forbindelse med DT's faste net, at engrosadgangen til dette net er den eneste økonomisk forsvarlige mulighed for adgang til markedet i Tyskland.
(66) I henhold til bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/33/EF af 30. juni 1997 om samtrafik på teleområdet med henblik på at sikre forsyningspligtydelser og interoperabilitet ved anvendelse af ONP-principperne og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/61/EF af 24. september 1998 om ændring af direktiv 97/33/EF for så vidt angår nummerportabilitet mellem operatører samt fast operatørvalg skal telefonbrugere have mulighed for at skifte operatør i forbindelse med enten enkelte opkald (operatørforvalg) eller alle opkald (fast operatørvalg) og samtidig bevare deres basistilslutning hos den oprindelige operatør(84). Operatørforvalg og fast operatørvalg sætter imidlertid ikke konkurrenterne i stand til at få adgang til en tilsvarende infrastruktur, da disse bestemmelser kun giver dem mulighed for at udbyde smalbåndstjenester. Desuden har der i Tyskland hidtil kun været mulighed for fast operatørvalg eller operatørforvalg i forbindelse med fjernopkald, hvor der i et vist omfang har været konkurrence, men ikke - i strid med forpligtelserne i fællesskabsdirektiverne - i forbindelse med lokalopkald(85). I økonomisk henseende adskiller bestemmelserne om operatørforvalg og fast operatørvalg sig fra adgangen til abonnentnettet, for så vidt som der for førstnævnte betales efter tidsforbrug, mens der for sidstnævnte betales månedlige afgifter eller engangsafgifter.
(67) Med hensyn til det lokale marked for engrosadgang kan der for øjeblikket ikke sondres yderligere mellem smalbånds- og bredbåndstjenester. DT har hidtil kun muliggjort adgangen til abonnentnettet for hele båndbredsspektret, således at konkurrenter i engrosleddet skal leje alle båndbredder i DT's abonnentledninger og så frit kan vælge, om de udbyder smalbånds- eller bredbåndstjenester i detailleddet eller begge former for tjenester. Det er først blev muligt at adskille de to båndbredder, efter at DT i slutningen af 2001 indgik en aftale med en konkurrent, QSC AG, om Line sharing, og RegTP derpå fastsatte priserne for Line sharing den 15. marts 2002. Der er imidlertid indtil videre kun indgået tre aftaler om Line sharing(86). Line sharing udnyttes således i praksis endnu ikke i tilstrækkeligt omfang til, at der på dette grundlag har kunnet udvikle sig et selvstændigt marked for engrosadgang i Tyskland.
bb) Efterfølgende markeder for detailadgang
(68) I forbindelse med abonnentnettet er der først og fremmest tale om infrastruktur til adgang til og levering af teletjenester i detailleddet. Samtrafik og operatørforvalg samt fast operatørvalg har kun ført til åbning for konkurrence i forbindelse med fjern- og udlandsopkald, da der heller ikke efter en ændring af TKG pr. 1. december 2002 indtil for kort tid siden har været mulighed for operatørforvalg og fast operatørvalg i Tyskland med henblik på alternative udbyderes levering af teletjenester på lokalt plan (etablering af forbindelse).
(69) Abonnentnettet er derfor den afgørende infrastruktur til adgangstjenester til slutbrugere på lokalt plan, dvs. til oprettelsen og den langsigtede leje af abonnentledninger samt afviklingen af lokalopkald. Abonnentnettet kontrolleres fortsat i overvejende grad af den pågældende netejer.
(70) Udbud af netadgang i detailleddet og levering af teletjenester via abonnentnettet i detailleddet udgør to forskellige relevante produktmarkeder for ikke substituerbare tjenester. Set fra efterspørgselssiden er kunderne ikke i stand til at skifte fra det ene marked til det andet og erstatte netadgangen i detailleddet og detailtjenesterne, hverken i tilfælde af en prisforhøjelse eller af enhver anden grund, da disse produkter ikke opfylder samme funktioner. Prisstrukturerne i forbindelse med adgangen og tjenesterne er fortsat væsentligt forskellige. Mens priserne for adgang har været forholdsvis stabile, efter at der blev indført ubundtet adgang til abonnentnettet i Tyskland, er priserne for telefonitjenester faldet stærkt. Set fra udbudssiden er adgangs- og tjenestemarkederne særskilte markeder, da leveringen af teletjenester, for så vidt angår deres forskellige funktioner, i sig selv under ingen forudsigelige forhold vil sætte de nye udbydere i stand til at konkurrere med DT om udbud af lokal netadgang.
(71) Afgrænsningen af et særskilt adgangsmarked er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis(87) såvel som med Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester(88), ændret ved direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 om ændring af direktiv 90/388/EØF for så vidt angår gennemførelse af liberaliseringen af markederne for teletjenester(89), hvori Kommissionen sondrer mellem følgende forskellige faste telefonitjenester i detailleddet: oprettelse af forbindelsen, månedlig leje, lokalopkald, regionalopkald og langdistanceopkald.
(72) I sin meddelelse "Adgang til abonnentnet: Konkurrence om udbud af et komplet sæt af elektroniske kommunikationstjenester, herunder bredbåndsmultimedietjenester og højhastighedsadgang til Internettet"(90) har Kommissionen ligeledes anført, at adgangen til nettet og enkelte tjenester, der leveres via nettet, på nuværende tidspunkt ikke er indbyrdes substituerbare og således skal betragtes som forskellige relevante produktmarkeder.
(73) Den yderligere opdeling af adgangsmarkedet i detailleddet i et marked for smalbåndstjenester og et marked for bredbåndstjenester er baseret på det forhold, at der er tale om de to vigtigste kategorier af adgangstjenester i detailleddet, der udbydes via abonnentnettet, og som på såvel efterspørgsels- som udbudssiden opviser forskellige karakteristika.
1) Adgangstjenester via smalbånd
(74) Adgangstjenester via smalbånd i detailleddet udgør et særskilt marked i forhold til adgangstjenester via bredbånd. Markedet for adgangstjenester via smalbånd er i Tyskland allerede i vidt omfang udviklet og konsolideret, og en række alternative operatører udbyder tilsvarende tjenester via egne net. De fleste af de nye aktører, som på lokalt eller regionalt plan udbyder adgangstjenester i Tyskland, har allerede tilsluttet et betydelige antal slutbrugere i de områder, hvor de opererer, og foruden almindelige analoge tilslutninger tilbyder de fleste også kunderne ISDN-tilslutninger.
(75) Blandt adgangstjenesterne via smalbånd hører adgangen til analoge samt til almindelige digitale forbindelser (ISDN) til bidirektionale transmissionskapaciteter på indtil 64 kilobit pr. sekund (kbit/s). Disse kapaciteter er fuldt ud tilstrækkelige til taletjenester, men er ikke tilstrækkelige til store datamængder som f.eks. videofiler. Internetadgang er ganske vist mulig via smalbåndsforbindelser, men kun i form af modemadgang (dial-up) og med afregning efter tidsforbrug, da adgang til internettet via smalbånd på nuværende tidspunkt ikke er mulig til fast takst (flat rate).
(76) Adgangstjenester via smalbånd tilbydes normalt privatkunder, som ikke stiller krav eller kun få krav til internetadgangen med hensyn til transmissionskvalitet, -mængde og -hastighed. Disse tjenester er mindre egnede til erhvervskunder og tilbydes heller ikke disse i nævneværdigt omfang. Priserne for disse tjenester er derfor væsentligt lavere end priserne for adgangstjenester via bredbånd.
(77) En stadig større del af slutbrugerne får foretaget en kvalitativ forbedring (upgrade) af deres analoge eller ISDN-tilslutninger til bredbåndstilslutninger, der giver mulighed for ADSL, for at opnå en bedre transmissionskvalitet og -hastighed. Derimod kan der ikke i nævneværdigt omfang registreres et skift fra bredbånds- til smalbåndstilslutninger (downgrade) blandt forbrugerne, således at substituerbarheden mellem disse to tjenestekategorier kun kan betragtes som ensidig.
2) Adgangstjenester via bredbånd
(78) Adgangstjenester via bredbånd i detailleddet, som leveres i form af ADSL-tilslutninger via abonnentnettet eller via andre adgangsteknologier og giver mulighed for datatransmission med høj hastighed, udgør et selvstændigt marked i forhold til adgangstjenester via smalbånd i detailleddet. Ved ADSL-tjenester forstås netadgangstjenester via asymmetriske digitale abonnentledninger med transmissionskapaciteter på 128 kbit/s ved afsendelse af data (upstream) og på 512 kbit/s ved modtagelse af data (downstream). Visse tjenester, f.eks. video-on-demand, er kun mulige i tilfredsstillende kvalitet, hvis de leveres via bredbåndsforbindelser(91).
(79) Særligt intensive internetbrugere med store krav til transmissionskapacitet, -kvalitet, -sikkerhed og -hastighed, som desuden lægger vægt på at have en fast opkobling, anvender hovedsagelig ADSL-tjenester. Den særlige efterspørgselsstruktur i forbindelse med bredbåndsforbindelser i forhold til smalbåndsforbindelser er desuden en følge af de faste takster, som er billigere for intensive internetbrugere end traditionelle takster, der er baseret på varigheden af den enkelte opkobling. Tilsvarende alternative adgangsteknologier for privatkunder findes i Tyskland kun via kabelforbindelser, men kun i meget begrænsede geografiske områder.
(80) Erhvervskunder efterspørger ligeledes først og fremmest ADSL-bredbåndstjenester. For disse kunder er imidlertid også til dels lyslederforbindelser, faste kredsløb, trådløse abonnentnet (wireless local loop = WLL) og satellitforbindelser af interesse, da de trods højere omkostninger i visse tilfælde i højere grad er tilpasset deres særlige behov.
(81) Dette marked for detailadgang er således begrænset til ADSL-adgangstjenester via bredbånd til privatkunder. Dette marked har i Tyskland udviklet sig meget forskelligt i forhold til markedet for adgangstjenester via smalbånd. Det har navnlig udviklet sig senere(92).
(82) Også set fra udbudssiden skal der klart sondres mellem smalbåndsmarkedet og bredbåndsmarkedet. For en operatør er det nemlig forbundet med betydelige meromkostninger at udbyde adgangstjenester via bredbånd i stedet for via smalbånd. Foruden yderligere investeringer i udstyr, navnlig i specielt terminaludstyr som f.eks. Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM), opstår der også betydelige merudgifter til markedsføring og kundehvervning for at få forbrugerne til at gå over til disse yderligere nye tjenester.
b) INGEN ALTERNATIV INFRASTRUKTUR
(83) DT's abonnentnet er ikke den eneste tekniske infrastruktur, som kan benyttes til at levere adgangstjenester til andre operatører eller slutbrugere. Blandt de mulige alternativer til abonnentnettet hører på alle tre ovennævnte relevante markeder først og fremmest lysledernet, trådløse abonnentnet (WLL), satellitforbindelser og opgraderede kabel-tv-net. Ingen af disse alternativer kan imidlertid på nuværende tidspunkt i Tyskland anses for at være ligeværdige med abonnentnettet, da de endnu ikke er tilstrækkeligt udviklede til at kunne udgøre egentlige substitutionsmuligheder. DT råder på nuværende tidspunkt kun over ca. 19000 og konkurrenterne kun over ca. 86000 internettilslutninger via bredbånd i detailleddet på grundlag af alternative teknologier(93).
(84) Lysledernet er på nuværende tidspunkt kun konkurrencedygtige med hensyn til grænseflader i det forudgående led samt i leddet for distribution til slutbrugere inden for særlige nicher, f.eks. net til kontorbygninger, eller i meget begrænsede geografiske områder.
(85) Adgangen til abonnentnet via WLL vil formentlig på kort og mellemlang sigt især opfylde det særlige behov blandt liberale erhverv og mindre virksomheder eller enkelte privatkunders individuelle behov, men fortsat være urentabel for hovedparten af privatkunderne.
(86) Satellitter er hovedsagelig et alternativ for erhvervsmæssige brugere. På nuværende tidspunkt findes der kun få muligheder for bidirektionale tjenester (afsendelse og modtagelse via satellit), som vil gøre brugen af satellitter fuldstændig uafhængig af abonnentnettet. Den nødvendige reservering af transponderkapacitet på satellitterne og forpligtelsen til at opbygge yderligere anlæg i bidirektionale jordstationer medfører, at satellitkommunikation er meget dyr og således i praksis ikke en mulighed for privatkunder. Derfor har satellitoperatørerne endnu ikke kunnet trænge ind på markedet for offentlige teletjenester.
(87) Kabelnet blev udviklet til transmission af tv-signaler i én retning og nødvendiggør kostbare og tidkrævende opgraderinger, inden de kan anvendes til bidirektional telekommunikation. Dette er indtil videre kun tilfældet i de ni tyske "kabelregioner", nemlig i Hessen (med udbyderen "iesy") og i Nordrhein-Westfalen (med udbyderen "ish" - der i mellemtiden er gået konkurs), hvor indtil videre i alt 30000 husstande er tilsluttet(94). I de øvrige syv regioner anvendes tv-kablet indtil videre overhovedet ikke til teletjenester(95).
(88) På udbudssiden er ADSL-adgangstjenester intet substitutionsprodukt for bredbåndskabeltjenester, da kabelnettet stadig er stærkt fragmenteret. Nettet er opdelt i fire hierarkiske niveauer. Den laveste niveau (netniveau 4) omfatter forbindelsen mellem det sidste transmissionspunkt i nettet og den private husstand. Da der i Tyskland på nuværende tidspunkt er over 100 kommercielle operatører på netniveau 4, ville en internetudbyder (ISP) være forpligtet til at indgå talrige distributionsaftaler med disse netoperatører for at kunne råde over et net med lignende rækkevidde og tæthed som DT's net.
(89) Andre innovative teknikker, f.eks. brugen af elnet, er i teknisk og økonomisk henseende endnu ikke tilstrækkelig veludviklet eller pålidelig til at kunne udgøre et alternativ til DT's abonnentnet. Telefoni via eksisterende elkabler befinder sig først i testfasen og er endnu ikke klar til at blive markedsført. På nuværende tidspunkt har kun 2000 husstande i Tyskland bredbåndsinternetadgang via elnettet hos tre forskellige tjenesteudbydere(96).
(90) Også selv om denne situation vil kunne ændre sig i fremtiden, kan disse alternative net på nuværende tidspunkt hverken enkeltvis eller i forbindelse med en kombineret brug betragtes som et alternativ til DT's net med parsnoede kobberkabler med hensyn til levering af smalbånds- og bredbåndstjenester i detailleddet i Tyskland.
(91) De relevante produktmarkeder, der ligger til grund for den foreliggende beslutning, er således markedet for adgangen til abonnentnettet for konkurrenter i engrosleddet samt markederne for adgang til smalbåndstilslutninger og til bredbåndstilslutninger i detailleddet.
c) RELEVANT GEOGRAFISK MARKED
(92) Det relevante geografiske marked er det tyske marked, da det abonnentnet, hvortil der tilstræbes adgang i engros- og detailleddet, udelukkende omfatter Forbundsrepublikken Tysklands område.
(93) DT's abonnentnet blev opbygget i hele Tyskland. Konkurrenterne har fået licenser fra de nationale myndigheder, og det kan forventes, at de også vil optage konkurrencen på de nationale markeder. I de tilfælde, hvor licenserne er begrænset til driften af egne net i bestemte dele af Tyskland, er det nødvendigt at få adgang til DT's abonnentnet for at opnå dækning i hele Tyskland. Adgangen til abonnentnettet er derudover vigtig for de operatører, som ikke har eget net, men udelukkende er afhængige af adgangen til den etablerede operatørs net.
(94) Flaskehalse i leveringen af netadgang, lokalopkald og højhastighedsadgangstjenester hindrer ikke de nye konkurrenter i at opbygge abonnentnet inden for begrænsede rammer, f.eks. i tætbefolkede byområder. Normalt kan de med disse net imidlertid ikke konkurrere på lige fod med DT i hele Tyskland.
(95) Det geografiske marked, som konkurrencen normalt vil udvikle sig på, hvis der ikke opstod flaskehalse, er således Forbundsrepublikken Tysklands område.
d) DT'S DOMINERENDE STILLING PÅ MARKEDET
(96) DT har en dominerende stilling på alle relevante produktmarkeder i den foreliggende sag, dvs. både på engrosmarkedet for adgangstjenester til konkurrenter og på detailmarkederne for adgangstjenester via smalbånd og for adgangstjenester via bredbånd til privatkunder og erhvervskunder.
aa) Engrosadgang
(97) Med hensyn til leveringen af engrosadgangstjenester er DT den eneste tyske operatør af telefonnet, som råder over abonnentnet, der dækker slutbrugere i hele landet. Konkurrenterne får adgang til dette net på engrosbasis. Da der på nuværende tidspunkt ikke findes noget økonomisk rentabelt alternativ til DT's abonnentnet, må det antages, at DT siden indførelsen af den ubundtede adgang i 1998 har haft en andel på 100 % på det tyske marked for engrosadgang i forbindelse med smalbånds- og bredbåndstjenester.
bb) Detailadgang via smalbånd
(98) I slutningen af 2002 var der i Tyskland i alt 53,72 mio. telefonkanaler. Heraf rådede DT over 51,37 mio. analoge og ISDN-kanaler, og DT's 64 konkurrenter rådede på grundlag af egne net eller aftaler om ubundtet adgang til abonnentledninger over i alt 2,35 mio. kanaler. Dermed udgør DT's markedsandele med hensyn til detailadgang via smalbånd 95,6 %. DT's markedsandele i denne henseende udgjorde i 2001 97 %, i 2000 98,3 %, i 1999 99,2 % og i 1998 99,7 %(97).
cc) Detailadgang via bredbånd
(99) Situationen på det tyske marked for adgangstjenester via bredbånd kan sammenlignes med situationen i forbindelse med adgangstjenester via smalbånd. DT har først siden august 2000 udbudt ADSL-tjenester (T-DSL) som masseprodukt og havde i oktober 2002 allerede 2,58 mio. kunder, mens konkurrenter som Arcor, QSC og Freenet (i alt 34 konkurrenter) indtil da under ét ikke havde oprettet mere end 161000 DSL-tilslutninger(98). Dette svarer til, at DT har en markedsandel på ca. 94 % i forbindelse med DSL-tilslutninger(99).
(100) Selv under hensyntagen til de alternative adgangsteknologier på bredbåndsområdet har DT en markedsandel på 90 %. På dette område havde DT i oktober 2002 nemlig 19000 via lysleder-, WLL-, satellit- og faste kredsløbsforbindelser, hvorimod konkurrenterne havde 86000 kunder via kabelforbindelser(100).
dd) Potentiel konkurrence
(101) I betragtning af omfanget af de påkrævede investeringer må omkostningerne ved at oprette et net, som når ud til en lige så stor del af befolkningen som DT's eksisterende abonnentnet, betragtes som en hindring for konkurrenternes markedsadgang. Med de nuværende teknologier må det betragtes som urentabelt at opbygge en tilsvarende infrastruktur, og det vil også inden for en overskuelig fremtid fortsat være vanskeligt at udvide den til at blive landsdækkende. Dermed fratages konkurrenterne mulighed for konkurrere med DT på lige vilkår, således at de er begrænset til at oprette egne net på regionale eller lokale markeder. Det er højst usandsynligt, at de alternative net under ét inden for en overskuelig fremtid kan komme på højde med DT's landsdækkende abonnentnet og nå ud til en tilsvarende kundekreds.
C. MISBRUG
a) PRISPRES
(102) Der foreligger prispres, når summen af de månedlige afgifter og engangsafgifter, der skal betales til DT for engrosadgang, tvinger konkurrenterne til at opkræve højere afgifter hos slutbrugerne, end DT fakturerer sine egne slutbrugere for tilsvarende tjenester. Er engrospriserne højere end detailpriserne kan DT's konkurrenter under ingen omstændigheder opnå fortjeneste, selv hvis de er mindst lige så effektive som DT, da de foruden engrospriserne også har andre omkostninger, f.eks. til markedsføring, fakturering, inkasso osv.
(103) Ved at DT for konkurrenters adgang til abonnentledninger opkræver engrospriser, som er højere end DT's egne detailpriser for adgangen til abonnentnettet, hindrer DT konkurrenterne i foruden almindelige telefonopkald også at tilbyde adgangstjenester via abonnentledningerne. Dermed tvinger DT de konkurrenter, der er interesseret i at bestille ubundtede abonnentledninger for at kunne tilbyde kunderne tilslutningstjenester, til at dække tabene i forbindelse med adgangstjenesterne med tilsvarende højere indtægter fra telefonopkaldene. Samtaletaksterne i Tyskland er imidlertid faldet betydeligt i de seneste år(101), således at konkurrenterne ofte ikke har økonomisk mulighed for at foretage en sådan krydssubsidiering.
(104) DT er af den opfattelse, at det i den foreliggende sag ikke kan påvises, at der foreligger en ulovlig prissætning i form af prispres, alene af den grund, at engrospriserne er fastsat af RegTP(102). Der foreligger kun et prispres, hvis margenerne i realiteten kommer under pres som følge af for høje engrospriser, for lave detailpriser eller en kombination heraf, og hvis der er mulighed for en afhjælpning på begge niveauer. En regulatorisk fastsat engrospris medfører imidlertid, at DT kun har indflydelse på størrelsen af priserne for detailadgang, og at det således kun er disse priser, der kan undersøges på grundlag af principperne om, at der ikke må tilbydes priser under kostprisen (underbudspriser)(103).
(105) I modsætning til DT's opfattelse er misbrug i form af prispres imidlertid relevant i det foreliggende tilfælde. På forbundne markeder, hvor konkurrenterne aftager engrostjenester hos den etablerede operatør og er afhængige heraf for at kunne optage konkurrence på et efterfølgende produkt- eller tjenestemarked, kan der absolut foreligge et prispres mellem de regulerede engros- og detailpriser. For at kunne påvise et prispres er det nemlig først og fremmest kun afgørende, at der er et misforhold mellem de to priskategorier, som fører til en konkurrencebegrænsning. Endvidere skal det ganske vist også påvises, at den virksomhed, der er omfattet af prisreguleringen, selv har et kommercielt råderum til på eget initiativ at undgå eller eliminere prispresset. Hvis dette - som i den foreliggende sag - er tilfældet (se betragtning 163 ff.), bliver spørgsmålet om, hvilke priser den pågældende virksomhed kan ændre uden statens indgriben, imidlertid kun relevant med hensyn til valget af midlerne til eliminering af prispresset.
b) METODE TIL PÅVISNING AF PRISPRES
(106) Det fremgår af Kommissionens hidtidige beslutningspraksis, at der er tale om misbrug af en dominerende stilling, hvis der i forbindelse med en dominerende integreret virksomhed er et forhold mellem engrospriserne for tjenester til konkurrenterne på et forudgående marked og detailpriserne på et efterfølgende marked, som medfører, at konkurrencen på engros- eller detailmarkedet begrænses(104).
(107) Med hensyn til adgangen til abonnentnettet, som den foreliggende sag vedrører, kan der antages at foreligge et prispres, der er udtryk for misbrug, hvis forskellen mellem en dominerende virksomheds detailpriser og engrosprisen for tilsvarende tjenester til virksomhedens konkurrenter enten er negativ eller ikke tilstrækkelig til at dække den dominerende operatørs produktspecifikke omkostninger ved leveringen af operatørens egne detailtjenester på det efterfølgende marked.
(108) I en sådan situation opstår der et konkurrencebegrænsende pres på konkurrenternes avancer, da margenerne enten overhovedet ikke eksisterer eller er for lave til, at det er muligt for konkurrenterne at optage konkurrencen med den etablerede operatør på markederne detailadgang. Et utilstrækkeligt spænd mellem en vertikalt integreret dominerende operatørs engros- og detailpriser udgør navnlig en konkurrencebegrænsende adfærd, når andre udbydere derved udelukkes fra konkurrencen på det efterfølgende marked, selv hvis de er mindst lige så effektive som den etablerede operatør(105).
(109) Sammenligneligheden mellem engros- og detailadgangstjenesterne er afgørende for påvisningen af et prispres. Konkurrenterne udbyder normalt, ligesom den etablerede operatør, alle former for detailtjenester. Derfor skal det undersøges, om den etablerede operatørs detail- og engrostjenester er indbyrdes sammenlignelige på en sådan måde, at de opviser de samme eller i det mindste lignende tekniske karakteristika og muliggør levering af de samme eller lignende tjenester(106).
(110) Engrospriserne for ubundtet adgang til abonnentledningerne kan absolut sammenlignes med slutbrugernes abonnementsafgifter. Engrosadgangen gør det muligt for konkurrenterne at tilbyde deres slutbrugere et mere vidtgående udbud af detailadgangstjenester (ISDN og ADSL) end den analoge basistilslutning.
(111) For at gøre engros- og detailtjenesterne sammenlignelige anvendes der i den foreliggende beslutning derfor en vægtningsmetode i forbindelse med priserne og omkostningerne. I forbindelse med denne metode tages der hensyn til alle former for detailadgang, som abonnenterne kan have (analog, ISDN, ADSL), og som er sammenfattet på grundlag af antallet af de forskellige varianter af forbindelser, som den etablerede operatør har markedsført til sine egne slutbrugere (se betragtning 112-137). Sammenlignelige engros- og detailtjenester er således den fuld ubundtede adgang til abonnentledninger og slutbrugernes adgang i alle varianter, dvs. analog, ISDN og ADSL. Såfremt de gennemsnitlige detailpriser ligger under engrospriserne, kan det på grundlag heraf sluttes, at der foreligger et prispres. Der skal kun tages hensyn til den etablerede operatørs produktspecifikke omkostninger (se betragtning 138 og 139) i tilfælde af, at de gennemsnitlige detailpriser ligger over engrospriserne. Der er tale om et prispres i dette tilfælde, hvis de produktspecifikke omkostninger overstiger det positive spænd mellem detail- og engrospriser.
aa) Vægtning af detailpriserne
(112) Ved at få fuld adgang til DT's abonnentledninger kan konkurrenterne tilbyde slutbrugerne på det efterfølgende marked en række forskellige detailtjenester, nemlig analog smalbåndsadgang, digital smalbåndsadgang (ISDN) eller bredbåndsadgang i form af ADSL-tjenester.
(113) I det foreliggende tilfælde skal en enkelt engrostjeneste (adgang til abonnentledninger) således sammenlignes med en lang række forskellige detailtjenester (adgang til tilslutninger af varianterne analog, ISDN, ASDL). Den letteste måde, hvorpå de forskellige adgangstjenester i engros- og detailleddet kan gøres sammenlignelige, består i at fastlægge forskellige engrospriser for de forskellige detailtjenester og med henblik på fastsættelsen af engrospriserne at trække en passende avance fra hver sammenlignelig detailtakst (såkaldt retail-minus approach)(107). I Tyskland findes der ingen sådanne differentierede engrospriser, da RegTP med fastsættelsen af den månedlige afgift for leje af abonnentledninger har fastsat en fælles engrostarif uafhængigt af, hvilke tjenester konkurrenterne udbyder i det efterfølgende led ved hjælp af abonnentledningen.
(114) Med den fuldt ubundtede adgang til abonnentledninger udlejer DT kobberforbindelserne til konkurrenterne, som selv kan råde over disse. I dette tilfælde har konkurrenterne ubegrænset kontrol med kundeforholdet ved leveringen af et fuldstændigt udbud af adgangstjenester på telekommunikationsområdet via abonnentledningerne, herunder etablering af digitale tilslutninger i forbindelse med højhastighedsdataapplikationer (ADSL). I en sådan situation må det antages, at DT øver et ulovligt pres på konkurrenternes margener, når prisen for fuldt ubundtet netadgang, der som inputomkostninger henføres til de forskellige detailadgangstjenester, der muliggøres gennem engrosadgangen, sammen med de specifikke omkostninger i det efterfølgende led ikke gør det muligt for konkurrenterne selv at udbyde detailadgangstjenester uden tab.
(115) De takster, der skal tages i betragtning ved sammenligningen mellem engros- og detailadgangstjenesterne, skal derfor omfatte alle former for detailadgangstjenester, som kan udbydes af konkurrenterne. Der er i den forbindelse dels tale om taksterne for fuldt ubundtet adgang til et analogt kobberkabel (engrosadgangstjeneste), dels taksterne for en almindelig telefonforbindelse, ISDN og ADSL (detailadgangstjeneste). Ved at lade sammenligningen af takster omfatte mere end de simple analoge forbindelser tages der også i tilstrækkelig grad hensyn til det forhold, at engrosadgangen til abonnentledningerne sætter konkurrenterne i stand til at levere et bredere udbud af detailadgangstjenester til kunderne end en almindelig analog tilslutning.
(116) For at beregne DT's samlede indtægter ved udbuddet af detailadgangstjenester skal de enkelte tjenester vægtes. I den forbindelse skal gennemsnitsprisen for alle detailadgangsforbindelser beregnes på grundlag af det antal varianter af detailadgangstjenester, som DT faktisk markedsfører, og de respektive priser for disse forbindelser.
(117) DT er af den opfattelse, at det ikke er berettiget at sammenligne priserne for engrosadgang og priserne for detailadgang efter denne metode. Af afgørende betydning er i den henseende slutbrugernes perspektiv, og for disse udgør adgangen til abonnentnettet og de opkald, der formidles via dette, en sammenhængende produktpakke. Da adgangen til abonnentledninger for konkurrenterne kun er en nødvendig betingelse for at levere yderligere teletjenester, vil disses indtægter, i denne forbindelse navnlig opkaldsindtægterne, skulle medtages i beregningen af DT's indtægter i detailleddet. Dette tager DT hensyn til ved at foretage krydssubsidiering i forbindelse med detailpriserne. Efter DT's opfattelse er inputomkostningerne i forbindelse med abonnentledningerne faste omkostninger i forbindelse med leveringen af detailadgang og opkald, således at enhver omkostningsfordeling på grundlag af enkeltydelser med henblik på en undersøgelse af en eventuel manglende omkostningsdækning er økonomisk meningsløs og dermed vilkårlig(108).
(118) DT er endvidere af den opfattelse, at sammenligningen af de to priser er ufuldstændig, da der ved beregningen af den gennemsnitlige detailpris ikke tages hensyn til DT's særlige takstaftaler og de forskellige ISDN-takstvarianter(109). Endelig er den test, som Kommissionen har anvendt med henblik på at påvise et prispres, heller ikke egnet til generelt at vurdere mulighederne for konkurrenternes adgang til markedet, da den omfatter alle regioner og kundekategorier(110).
(119) I modsætning til DT's opfattelse skal opkaldsindtægterne imidlertid ikke medtages ved beregningen af prispresset. Herfor taler såvel de relevante bestemmelser i fællesskabsdirektiverne som økonomiske betragtninger.
(120) Det forhold, at adgangs- og samtalepriser skal betragtes særskilt, fremgår allerede af det fællesskabsretlige princip om takstudligning. I henhold hertil udgør adgangen til abonnentledninger og udbuddet af forskellige kategorier af opkald entydigt særskilte tjenester med hensyn til prissætningen heraf efter princippet om omkostningsægthed.
(121) I henhold til artikel 4c, stk. 3, i direktiv 90/388/EØF, ændret ved direktiv 96/19/EF (se betragtning 71) "[skal medlemsstaterne], tillade deres teleselskaber at udligne taksterne under hensyntagen til specifikke markedsvilkår og behovet for at sikre alment tjenesteudbud til en overkommelig pris, og medlemsstaterne skal især tillade dem at tilpasse nuværende takster, der ikke er baseret på omkostninger, og som forøger byrden ved at sørge for alment tjenesteudbud, for at nå frem til takster baseret på faktiske omkostninger."
(122) Baggrunden for denne bestemmelse forklares nærmere i betragtning 20 til direktiv 96/19/EF. Heri hedder det: "Hvad angår takststrukturen for taletelefoni, skal der skelnes mellem oprettelsesafgift, månedlig leje, lokalopkald, regionalopkald og fjernopkald. Den takststruktur for taletelefoni, teleselskaberne i visse medlemsstater anvender, er stadig ikke baseret på omkostningerne. Nogle kategorier af samtaler udbydes med tab og krydssubsidieres med overskud fra andre kategorier. Kunstigt lave priser begrænser imidlertid konkurrencen, fordi de potentielle konkurrenter ikke får nogen tilskyndelse til at gå ind på den pågældende del af taletelefonimarkedet [...]. Medlemsstaterne skal hurtigst muligt aftrappe alle uberettigede restriktioner for teleselskabernes gradvise udligning af taksterne".
(123) Begrebet "udligning af taksterne" blev forklaret nærmere af Kommissionen i dens beslutninger i forbindelse med anmodningen fra Irland(111), Portugal(112), Luxembourg(113), Spanien(114) og Grækenland(115) om yderligere gennemførelsesfrister. Således indebærer "... omkostningsbaserede takster generelt, at priserne tilpasses, således at indtægterne udlignes med omkostningerne, hvilket vil sige, at
- indtægter fra tilslutning og abonnementer dækker faste omkostninger (plus en standardavance)
- indtægter fra lokalsamtaler dækker omkostningerne ved lokalsamtaler (plus en standardavance)
- indtægter fra mellembyssamtaler dækker omkostningerne ved mellembyssamtaler (plus en standardavance)
- indtægter fra internationale samtaler dækker omkostningerne ved internationale samtaler (plus en standardavance).
Teleselskaberne er derfor nødt til at sætte abonnementsafgiften og lokaltaksterne op (eller i hvert fald ikke sænke disse afgifter) og nedsætte taksterne for fjernsamtaler."
(124) Artikel 17, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold(116) har følgende ordlyd: "Taksterne for brug af det faste offentlige telefonnet og faste offentlige telefonitjenester skal følge de grundlæggende principper for omkostningsægthed, som anført i bilag II til direktiv 90/387/EØF".
(125) I bilaget til Rådets direktiv 90/387/EØF af 28. juni 1990 om oprettelse af det indre marked for teletjenester ved gennemførelse af tilrådighedsstillelse af åbne net ONP (Open Network Provision - tilrådighedsstillelse af åbne net)(117), ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/51/EF af 6. oktober 1997 om ændring af Rådets direktiv 90/387/EØF og 92/44/EØF med henblik på tilpasning til konkurrenceforhold på telekommunikationsområdet(118), hedder det: "Taksterne skal baseres på objektive kriterier og, indtil konkurrencen bliver så effektiv, at priserne for brugerne holdes nede, i princippet være omkostningsbaserede, således at forstå, at fastsættelsen af det faktiske takstniveau fortsat henhører under den nationale lovgivning og ikke gøres til genstand for ONP-bestemmelser. (...) For at brugerne kan vælge mellem de forskellige tjenesteelementer, skal der, hvis teknologien tillader det, i tilstrækkeligt omfang være fastsat særskilte takster i overensstemmelse med traktatens konkurrenceregler. Især skal de tillægsfunktioner, der indføres for at levere særlige supplerende tjenester, som hovedregel faktureres særskilt i forhold til de inkluderede funktioner og selve transmissionen. Taksterne må ikke være diskriminerende og skal sikre ligebehandling, undtagen når det drejer sig om begrænsninger, som er forenelige med fællesskabsretten. Enhver afgift for adgang til netressourcer eller -tjenester skal være i overensstemmelse med ovennævnte principper og med traktatens konkurrenceregler. Der skal ligeledes tages hensyn til princippet om en rimelig fordeling af de totalomkostninger, som brugen af netressourcerne resulterer i, og nødvendigheden af et rimeligt afkast af de foretagne investeringer samt, når det er relevant, finansieringen af forsyningspligten i overensstemmelse med direktivet om samtrafik."
(126) Men også i økonomisk henseende er det acceptabelt og hensigtsmæssigt inden for rammerne af metoden til beregning af prispresset at betragte DT's indtægter fra netadgangen isoleret og ikke tage hensyn til opkaldsindtægterne. Testen til påvisning af, om der foreligger et prispres, drejer sig i den foreliggende sag ikke om spørgsmålet om omkostningsfordeling med henblik på at konstatere en (manglende) omkostningsdækning for en enkelttjeneste, hvor dette kunne være relevant. Testen tager derimod sigte på en prisrelateret sammenligning mellem to enkelttjenester på forskellige økonomiske niveauer. Denne sammenligning ville endog blive fordrejet, hvis opkaldsindtægterne blev medtaget, da disse - i forhold til adgangstjenesterne - yderligere tjenester heller ikke kan medtages i beregningen i forbindelse med engrospriserne. Spørgsmålet om omkostningsfordeling eller omkostningsdækning bliver i den forbindelse først - i en anden fase - relevant, hvis det kan konstateres, at der er tale om en positiv margen mellem detail- og engrospriserne. Men også i den henseende er det muligt at sammenligne de to niveauer uden at medtage opkaldene, for så vidt dette - som i det foreliggende tilfælde - sker i forbindelse med såvel prisspændet som de produktspecifikke omkostninger.
(127) Den metode, der i det foreliggende tilfælde er anvendt til påvisning af prispres, er netop baseret på det princip, at den etablerede operatørs takststruktur skal sætte konkurrenterne i stand til at konkurrere effektivt med denne og i den forbindelse i det mindste afspejle den etablerede operatørs kundestruktur. I den henseende må det ikke antages, at konkurrenternes kundestruktur og tjenesteudbud skal være mere rentable end den etablerede operatørs. Af afgørende betydning er først og fremmest virkningerne på konkurrenternes adgang til markedet og ikke, om adgangstjenesterne og opkaldene fra slutbrugernes synsvinkel udgør en samlet produktpakke.
(128) En eventuel krydssubsidiering mellem abonnements- og trafikafgifter kan for så vidt ikke anføres af DT som et argument mod, at sammenligningsmetoden ikke kan anvendes. Det må nemlig ikke forudsættes, at alle konkurrenter har den samme indtægtsstruktur som den etablerede operatør og dermed de samme muligheder for at foretage en krydssubsidiering mellem de forskellige indtægtskilder. Der skal ved beregningen af prispresset heller ikke tages hensyn til indtægterne fra samtrafikken (f.eks. til opkaldstermineringen), da de i henhold til direktiv 97/33/EF om samtrafik(119) skal være omkostningsægte, således at de (med undtagelse af det tilladte kapitalafkast) kun har yderst ringe virkninger på abonnentnetoperatørernes nettoindtægter.
(129) Finansieringen af det fortsatte underskud på abonnementsområdet i Tyskland ved hjælp af trafikafgifterne blev endvidere netop begunstiget af den fortsat meget begrænsede konkurrence i forbindelse med abonnentnettet. Af denne grund antager RegTP også, at mere omkostningsdækkende takster i forbindelse med abonnentnettet er nødvendige og kan forventes gennem indførelsen af operatørforvalg og fast operatørvalg i forbindelse med lokalopkald(120). Således begrundede DT selv i ansøgningen om prisgodkendelse af 31. oktober 2002(121) den forhøjelse af abonnementsafgiften, der blev ansøgt om, med, at det af driftsøkonomiske årsager var nødvendigt at foretage en mere vidtgående udligning af abonnements- og trafikafgifterne.
(130) I modsætning til DT's opfattelse skal de højere månedlige detailpriser, der opnås i forbindelse med de særlige takstaftaler, heller ikke medtages i beregningen af prispresset, selv om de særlige takstaftaler også i stigende grad benyttes af DT's privatkunder(122). De således forhøjede månedlige afgifter afspejler nemlig ikke en forøget værdi af tilslutningen, f.eks. gennem bedre teknisk udstyr eller tilgængeligheden af mere vidtgående tjenester. Ved hjælp af de særlige takstaftaler giver DT derimod kun slutbrugerne mulighed for gennem højere månedlige abonnementsafgifter at opnå lavere samtaleafgifter(123).
(131) I forbindelse med de særlige takstaftaler er der tale om et kombineret udbud af adgangs- og trafikydelser. Af afgørende betydning for konkurrenternes muligheder for at komme ind på markedet for udbud af tilslutninger hos slutbrugerne er imidlertid alene den margen mellem DT's engros- og detailpriser på grundlag af de forskellige standardtakster, der er tilbage til dem. I forbindelse med DT's særlige takstaftaler indgår de forhøjede abonnementsafgifter i en ved aftale fastsat krydssubsidiering med trafikafgifterne og kan således ikke beregnes særskilt. På grund af konkurrenternes mindre økonomiske styrke kan de som regel ikke tilbyde noget tilsvarende. Det forhold, at det herved også er blevet umuligt at henføre omkostningerne til ydelsens forskellige dele, har således også foranlediget, at RegTP fra den 1. januar 2002 ikke længere medtager de særlige takstaftaler i price cap-reguleringen og fremover regulerer dem som led i ordningen med individuel godkendelse(124).
(132) DT's argument om, at testen til påvisning af et prispres ikke er korrekt, for så vidt som alle regioner og kundekategorier omfattes på samme måde, og der ikke foretages en yderligere differentiering(125), må ligeledes afvises. En sådan fremgangsmåde er i overensstemmelse med princippet om, at der skal sikres en effektiv konkurrence på lige vilkår i hele Tyskland(126). Det kan således ikke antages, at alle DT's konkurrenter kun ønsker at optage en regionalt begrænset konkurrence med den etablerede operatør og kun opbygge kundeforhold i det mest attraktive markedssegment (f.eks. i storbyer eller tæt bebyggede områder). Nogle konkurrenter, f.eks. Arcor, har nemlig absolut til hensigt at optage en landsdækkende konkurrence med DT, men er hidtil blevet hindret heri på grund af DT's prispolitik. Hverken i engros- eller detailleddet sondres der mellem privat- og erhvervskunder, da det ikke er muligt at foretage en tilstrækkelig entydig afgrænsning mellem de to områder.
(133) Ligeledes må det argument afvises, at DT's konkurrenter ikke er interesseret i at tilslutte og betjene analoge kunder, men kun ISDN- og ADSL-brugere(127), navnlig da det kan påvises, at der vil foreligge et prispres selv på grundlag af den hypotetiske antagelse, at enhver ubundtet tilslutning anvendes af konkurrenterne til tjenesterne af højeste kvalitet (f.eks. ADSL-tjenester via ISDN-forbindelser). Dette har nemlig med DT's takststruktur for adgangen til abonnentnettet, under alle omstændigheder indtil takstændringerne den 1. maj 2002, konstant været tilfældet, efter at forpligtelsen til at give ubundtet adgang trådte i kraft i Tyskland i begyndelsen af 1998(128).
(134) Konkurrenterne tilstræber at hverve kunderne som abonnenter - på grundlag af deres specielle behov - og udbyde enhver form for abonnementsforhold. Det digitale bredbåndsmarked er ganske vist formentlig det mest rentable eller i det mindste det mest lovende af de markeder, hvortil der tilbydes adgang via abonnentledningerne, men det er ikke det eneste marked, som konkurrenterne ønsker at gå ind på. Bortset fra nogle få operatører, som fra begyndelsen har specialiseret sig i at udbyde DSL-tjenester til hyppige brugere og erhvervskunder, forsøger de fleste konkurrenter ikke blot at hverve kunder til digitale bredbåndstilslutninger, men også til analoge tilslutninger og ISDN-tilslutninger(129).
(135) Den væsentligste baggrund for en sådan forretningsstrategi fra konkurrenternes side var, at de fra 1998, hvor forpligtelsen til at give ubundtet adgang trådte i kraft, ønskede at gå ind på massemarkedet for telefonkunder med analoge forbindelser. På daværende tidspunkt var hovedparten af abonnenterne i Tyskland stadig tilsluttet via analoge forbindelser. De digitale ISDN-forbindelser tegnede sig kun for en lille procentdel, og forbindelserne baseret på ADSL-teknologi blev først udbudt på markedet fra juli 1999. I april 2001 udgjorde analoge forbindelser stadig 75 % af alle forbindelser i Tyskland, og heraf havde konkurrenterne kun en markedsandel på 0,5 %(130).
(136) Der kom ikke særlig mange nye konkurrenter ind på markedet, da de høje priser for engrosadgang afskrækkede mange konkurrenter fra at gå ind på markedet. Selv da de digitale tjenester blev yderligere udbredt, viste konkurrenterne fortsat stor interesse for analoge forbindelser, fordi der var god udsigt til, at de med tiden kunne forsyne deres egne kunder med forbindelser og tjenester af højere kvalitet(131). Hertil kom, at indtil den endelige praktiske gennemførelse af de europæiske bestemmelser vedrørende operatørforvalg og fast operatørvalg i forbindelse med abonnentnettet i Tyskland var udbuddet af lokalopkald også fortsat udelukkende betinget af abonnenternes status.
(137) DT opkræver de samme engrostakster for alle former for tilslutninger, således at der ikke behøver at blive beregnet en vægtet gennemsnitlig engrospris. I forbindelse med beregningen af det resterende spænd i forhold til detailpriserne skal disse engrospriser betragtes som indtægter for DT.
bb) Produktspecifikke omkostninger
(138) Spændet mellem den etablerede operatørs detail- og engrospriser kan enten være lig nul, negativt eller positivt. Et negativt spænd, hvor engrospriserne er højere end detailpriserne, påviser et prispres, uden at de produktspecifikke omkostninger er af betydning. I forbindelse med et positivt spænd, hvor engrospriserne er lavere end detailpriserne, er der også tale om et prispres, når dette spænd ikke er tilstrækkeligt til at gøre det muligt for den etablerede operatør at dække de produktspecifikke omkostninger ved leveringen af dennes egne detailtjenester.
(139) Udgangspunktet for beregningen af DT's produktspecifikke omkostninger er de totalomkostninger, der er forbundet med etableringen af detailadgangen. Totalomkostningerne omfatter desuden også en netomkostningsdel (f.eks. til kobberkablet), som der ikke skal tages hensyn til ved beregningen. De produktspecifikke omkostninger omfatter nemlig kun omkostningerne ved leveringen af de yderligere tjenester, der er nødvendige for at give DT's slutbrugere adgang til T-Net- og T-ISDN-tilslutningerne (med eller uden T-DSL), inkl. omkostningerne til takstregistrering, kundeservice osv.
c) PRISPRESSETS OMFANG
(140) Når engros- og detailtjenesterne - som beskrevet ovenfor - er sammenlignelige, opstår der et prispres, såfremt spændet mellem DT's detail- og engrospriser er negativt eller i det mindste ikke tilstrækkeligt til at dække selskabets egne omkostninger i det efterfølgende led. Dette ville betyde, at DT i den undersøgte periode fra 1998 ikke har været og ikke er i stand til at tilbyde sine egne detailtjenester uden tab, hvis selskabet skulle betale prisen for engrosadgang som intern overførselspris for sine egne detailtjenester.
(141) Derved opstår der et pres på konkurrenternes, selv hvis de er lige så effektive som DT, hvilket medfører, at de kun kan tilbyde detailafgangstjenesterne til en konkurrencedygtig pris, hvis de opnår yderligere effektivitetsgevinster. Et pres på margenerne fremkalder således hos konkurrenterne et yderligere effektivitetspres, som den etablerede operatør ikke er udsat for ved leveringen af sine detailtjenester.
aa) Beregning af den gennemsnitlige detailpris for adgang til abonnentnettet
(142) Siden indførelsen af den ubundtede adgang til abonnentledningerne er DT's gennemsnitlige detailpris i slutningen af hvert år blevet beregnet på grundlag af det antal forbindelser, som DT har markedsført hos sine slutbrugere (se betragtning 27 og 28), og de til enhver tid gældende detailpriser (se betragtning 31 ff.). De således beregnede gennemsnitspriser består af to dele, nemlig den månedlige abonnementsafgift og engangsafgiften for nyoprettelse, overtagelse og opsigelse af en tilslutning.
(143) Den 31. december 2002 havde DT i alt [...] tilslutninger i detailleddet. Heriblandt var der [...] analoge tilslutninger (T-Net) til en månedlig pris på 11,49 EUR og [...] ISDN-tilslutninger til en månedlig pris på mellem 19,56 EUR og 28,12 EUR. Heri indgår DT's 3100000 tilslutninger, der er forsynet med ADSL, hvoraf [...] er via T-Net til en månedlig pris på 28,72 EUR og [...] er via T-ISDN Mehrgeräte (Standard og Komfort) til en månedlig pris på henholdsvis 31,54 EUR og 33,75 EUR(132).
(144) Som det fremgår af nedenstående beregning, fremkommer der på grundlag af alle tjenester, som DT har leveret via abonnentledningerne, ved udgangen af 2002 en gennemsnitlig detailpris på 15,17 EUR pr. måned og forbindelse.
Tabel 3
TABELPOSITION
(145) På grundlag af denne beregningsmodel fremkommer for udgangen af 2001, 2000, 1999 og 1998 følgende månedlige gennemsnitlige detailpriser:
Tabel 4
TABELPOSITION
Tabel 5
TABELPOSITION
Tabel 6
TABELPOSITION
Tabel 7
TABELPOSITION
(146) Foruden de månedlige afgifter opkræver DT også en engangsafgift hos kunderne for overtagelse eller nyoprettelse af en forbindelse. Fra 1998 og indtil nu udgør engangsafgifterne for overtagelsen af en driftsklar T-Net- eller T-ISDN-tilslutning 22,22 EUR og for en driftsklar levering af disse tilslutninger 44,45 EUR. Sidstnævnte forekommer hyppigst, i [...] % af tilfældene, i forhold til overtagelserne, som tegner sig for [...] %(133). På grundlag heraf fremkommer en gennemsnitlig engangsafgift for T-Net og T-ISDN på [...] EUR(134).
(147) For leveringen af T-DSL opkrævede DT efter lanceringen på markedet i 2000 først en engangsafgift på 44,45 EUR. Fra den 1. juli 2002 forhøjede DT derpå dette beløb til 64,61 EUR og fra den 1. januar 2003 til 86,16 EUR. På grundlag heraf fremkommer fra den 1. juli 2002 en gennemsnitlig engangsafgift for alle DT's tilslutninger hos slutbrugere på [...] EUR og fra den 1. januar 2003 på [...] EUR(135).
(148) Hvis det lægges til grund, at den gennemsnitlige slutbruger, navnlig på grund af flytning, har sin telefonforbindelse i en periode på [...] måneder(136), skal disse gennemsnitlige engangsafgifter divideres med [...]. Resultatet skal derpå adderes med den månedlige afgift for at nå frem til den gennemsnitlige månedlige detailpris for adgangen til abonnentnettet. Herved fremkommer følgende gennemsnitlige samlede detailpriser:
Tabel 8
TABELPOSITION
bb) Beregning af engrosprisen for adgang til abonnentnettet
(149) Ligesom detailprisen består DT's engrospris for adgangen til abonnentledningerne af to elementer, dvs. den periodisk tilbagevendende månedlige leje og engangsafgiften for overtagelse, nyoprettelse og opsigelse af en tilslutning.
(150) Fra den 1. april 2001 udgjorde den månedlige afgift for DT's konkurrenter 12,48 EUR og blev fra den 1. maj 2003 derpå nedsat til 11,80 EUR. Engangsafgifterne udgjorde fra den 1. april 2001 først 92,59 EUR for en simpel overtagelse, 86,51 EUR for en simpel nyoprettelse og henholdsvis 38,06 EUR og 59,24 EUR for opsigelse med/uden omkobling hos slutbrugeren. Fra den 1. april 2002 har engangsafgifterne udgjort 70,56 EUR for en simpel overtagelse, 81,12 EUR for en simpel nyoprettelse og henholdsvis 34,94 EUR og 50,71 EUR for opsigelse med/uden omkobling hos slutbrugeren(137).
(151) Opsigelsesgebyret opkræves for tilbagekoblingen af en ubundtet forbindelse til DT's net og faktureres kun til konkurrenter i engrosleddet(138). Sammen med oprettelsesafgiften udgør det de samlede engangsafgifter i engrosleddet, som konkurrenterne skal betale til DT. Overtagelsen af en stadig aktiveret tilslutning forekommer i praksis hyppigere end en nyoprettelse af en deaktiveret forbindelse(139). På grundlag heraf fremkommer konkurrenternes gennemsnitlige engangsafgifter. Som i forbindelse med engangsafgifterne i detailleddet (se betragtning 148) skal disse samlede engangsafgifter også divideres med [...], og resultatet skal lægges til den månedlige afgift for at beregne DT's gennemsnitlige priser for leveringen af engrosadgangstjenester til konkurrenter. Herved fremkommer nedenstående samlede engrospriser.
Tabel 9
TABELPOSITION
cc) Spænd mellem detail- og engrospriserne
(152) Som det fremgår af nedenstående beregninger, var spændet mellem DT's gennemsnitlige detailpriser og gennemsnitlige engrospriser for adgang fra 1998, hvor den ubundtede adgang til abonnentledningerne blev fastsat ved lov i Tyskland, og indtil udgangen af 2001 konstant negativt.
Tabel 10
TABELPOSITION
(153) Da spændene mellem DT's detail- og engrospriser konstant var negative i perioden 1998-2001, er det med henblik på at påvise et prispres i denne periode ikke engang nødvendigt at beregne, om disse spænd var tilstrækkelige til at dække DT's omkostninger i det efterfølgende led i forbindelse med kundeforholdet. Disse negative spænd pr. måned og forbindelse kvantificerer derimod direkte prispressets omfang mellem begyndelsen af 1998 og udgangen af 2001.
(154) Efter at DT i 2002 for første gang forhøjede visse månedlige afgifter og engangsafgifter i detailleddet (se betragtning 44, 50 og 51), opstod der et positivt spænd mellem DT's detail- og engrospriser, som den 31. december 2002 eller den 1. januar 2003 udgjorde [...] EUR pr. måned og forbindelse, og på grundlag af den forhøjelse af de månedlige afgifter for T-Net-tilslutninger, som RegTP godkendte den 19. december 2002, blev forhøjet med 0,33 EUR pr. 1. februar 2003 til [...] EUR. Til påvisning af et prispres i 2002 og på nuværende tidspunkt skal DT's produktspecifikke omkostninger derfor beregnes med henblik på at undersøge, om dette positive spænd er tilstrækkeligt til at dække DT's produktspecifikke omkostninger ved leveringen af detailtjenesterne.
dd) Produktspecifikke omkostninger
(155) For at beregne DT's produktspecifikke omkostninger i forbindelse med leveringen af detailadgang til abonnentnettet skal de faste omkostninger, dvs. omkostningerne ved den blotte tilrådighedsstillelse af netinfrastrukturen, fratrækkes totalomkostningerne. De produktspecifikke omkostninger fremkommer på grundlag af det specifikke udstyr, der specielt er nødvendigt til levering af analoge, ISDN- og ADSL-tjenester samt til DT's kundeforhold i detailleddet.
(156) Der er ikke behov for yderligere udstyr for at give slutbrugere adgang til abonnentnettet via analoge forbindelser, hvorfor de produktspecifikke omkostninger udelukkende fremkommer på grundlag af kundeforholdet, f.eks. markedsføring, vedligeholdelse og fakturering. For at kunne udbyde en simpel adgang til abonnentnettet via digitale smalbåndsforbindelser (ISDN) kræves der derimod særligt udstyr, som er forbundet med særskilte omkostninger. Derudover opstår der også i denne forbindelse produktspecifikke omkostninger på grundlag af kundeforholdet.
(157) For at kunne levere ADSL-tjenester kræves der ligeledes yderligere særligt udstyr, hvorved de produktspecifikke omkostninger øges yderligere. Blandt de vigtigste omkostningsfaktorer i forbindelse med ADSL-tjenester hører det tekniske udstyr i begge ender af kobberkablet (dvs. et modem og en splitter hos kunden og på centralen), multipleksudstyret på centralen til at afvikle datastrømmene fra flere hundrede ADSL-forbindelser (Digital Subscriber Line Access Multiplexer = DSLAM) samt en BAS (Broadband Access Server), der findes tidligere i nettet, og styrer den trafik, der kommer fra forskellige DSLAM og sendes ind i et "backhaul"-transmissionsnet for at kontrollere IP-laget.
(158) Ifølge DT udgør de månedlige totalomkostninger for detailtjenester pr. analog forbindelse [...] EUR(140), pr. ISDN-forbindelse [...] EUR(141) og pr. ADSL-forbindelse [...] EUR(142). Disse beløb kan imidlertid indeholde elementer af netomkostninger (f.eks. omkostningerne i forbindelse med kobberkablet) og af produktspecifikke omkostninger (andre tjenestespecifikke omkostninger for forbindelsen til slutbrugeren) og skal derfor opdeles yderligere for at beregne DT's produktspecifikke omkostninger i forbindelse med leveringen af detailadgang til selskabets abonnentnet.
(159) Det fremgår af DT's oplysninger for 2001, at de månedlige produktspecifikke omkostninger ved levering af en analog forbindelse udgør [...] EUR(143), en ISDN-forbindelse i gennemsnit [...] EUR(144) og en ADSL-tilslutning [...] EUR(145). På grundlag af disse omkostningsbeløb fremkommer vægtede gennemsnitlige produktspecifikke omkostninger på [...] EUR pr. tilslutning, som det fremgår af nedenstående beregning:
Tabel 11
TABELPOSITION
ee) Resultat
(160) Det fremgår af beregningen af gennemsnitsomkostningerne, at der også efter DT's prisforhøjelser i maj 2002, juli 2002, januar og februar 2003 fortsat er tale om et prispres, da de produktspecifikke omkostninger stadig overstiger det positive spænd mellem detail- og engrospriserne(146). Hertil kommer, at DT's gennemsnitlige produktspecifikke omkostninger stadig øges med hver ny T-DSL-kunde. Beløbene i denne henseende efter DT's seneste prisændringer er anført nedenfor:
Tabel 12
TABELPOSITION
(161) Disse beregninger viser, at der på nuværende tidspunkt fortsat er tale om et prispres i forbindelse med adgangen til abonnentnettet, selv om det med tiden ganske vist er blevet lidt mindre. Til påvisning af misbruget af DT's dominerende stilling på markedet kan prispresset til ulempe for konkurrenterne under den nuværende takststruktur og under anvendelse af vægtningsmetoden (se betragtning 111 og 112) kvantificeres med [...] EUR pr. tilslutning og måned. Selv om DT's takstændringer i 2002 efter den beregningsmetode, der er anvendt i den foreliggende beslutning, har medført et positivt spænd mellem de gennemsnitlige detail- og engrospriser, er dette spænd indtil nu ikke tilstrækkeligt til at dække DT's produktspecifikke omkostninger i forbindelse med leveringen af detailtjenester.
(162) DT er derimod af den opfattelse, at der bortset fra den analoge abonnentadgang tidligere og på nuværende tidspunkt ikke har været tale om noget pres på margenerne i forbindelse med abonnentadgangsvarianterne af højere kvalitet(147). En sådan isoleret betragtning af abonnenttilslutningsvarianterne er imidlertid på forhånd ikke i overensstemmelse med den metode, der anvendes her, hvor den gennemsnitlige pris for detailadgang sættes i forhold til engrospriserne for på denne måde at afbilde DT's kundestruktur (se betragtning 112 ff.). Men selv hvis det antages, at enhver ubundtet forbindelse anvendes af konkurrenterne til detailtjenesten af højeste kvalitet (DSL via en ISDN-forbindelse), havde der også været tale om et prispres indtil den 30. april 2002(148). I den henseende er vægtningsmetoden mere fordelagtig for DT end selskabets egen metode.
d) MULIGHED FOR AT UNDGÅ PRISPRESSET
(163) De omstændigheder og tal, som fremlægges i den foreliggende beslutning, leverer bevis for, at DT fra den 1. januar 1998 havde kunnet forhindre prispresset i forbindelse med adgangen til abonnentnettet, f.eks. gennem en forhøjelse af slutbrugernes hidtidige abonnementsafgifter for analoge, ISDN- og ADSL-abonnentledninger. De prisforhøjelser på detailområdet og prisnedsættelser på engrosområdet, som DT hidtil har foretaget efter indførelsen af den ubundtede adgang til abonnentnettet i Tyskland, dokumenterer, at der principielt findes en sådan mulighed, og går ganske vist i den rigtige retning, men er størrelsesmæssigt ikke tilstrækkelige til at afhjælpe dette misbrug i form af urimelige priser.
aa) Price cap-perioderne 1998/99 og 2000/01
(164) Muligheden for at undgå prispresset gennem en forhøjelse af detailpriserne for analoge og ISDN-abonnentledninger var i de to første price cap-perioder baseret på DT's ret til på ethvert tidspunkt at ansøge RegTP om at foretage prisændringer (se betragtning 36). Herved havde DT mulighed for gennem en nedsættelse af trafikafgifterne at opnå en forhøjelse af abonnementsafgifterne inden for varekurvene for privat- og erhvervskunder, såfremt den gennemsnitlige kurvpris ikke overstiger det fastsatte price cap-indeks.
(165) Den price cap-ordning, som BMPT og RegTP havde indført, gav i perioden 1998-2001 tilstrækkelig mulighed for, at DT fuldstændig kunne omlægge sit takstsystem på grundlag af de forskellige omkostninger i forbindelse med de enkeltydelser, der er sammenfattet i kurvene. Forhøjelser af slutbrugernes abonnementsafgifter kunne udlignes inden for price cap-ordningen gennem nedsættelser af samtalepriserne inden for kurvene for privat- og erhvervskunderne. Den oprindelige price cap-ordning fastsatte i den forbindelse ingen begrænsning af takstnedsættelserne i forbindelse med enkelte tjenester, hvorfor DT frit kunne nedsætte bestemte enkeltpriser og følgelig forhøje andre priser og derved opfylde rammerne for den pågældende kurv. Som nedre grænse for nedsættelsen af samtalepriserne anvendte RegTP kun den regel, at de pågældende priser altid skulle ligge mindst 25 % over de til enhver tid gældende samtrafiktakster. Derfor foretog RegTP i forbindelse med DT's ansøgninger om godkendelse af prisændringer som led i price cap-ordningen kun en vurdering af, om de gældende rammer blev overholdt, og om de priser, der var ansøgt om, ikke så ud til at være i strid med kravene i TKG. Dette var tilfældet i forbindelse med hovedparten af de seks ansøgninger om takstændringer mellem 1998 og 2001(149).
(166) Allerede i den første price cap-periode, fra den 1. januar 1998 indtil den 31. december 1999, nedsatte DT således med nedsættelsen på over 20 % opkaldstaksterne langt mere, end selskabet var forpligtet til som følge af den fastsatte nedsættelse på 4,3 %(150). Dette har medført takster, som allerede efter kort tid lå betydeligt under de fastsatte nedsættelser. Siden da har DT nedsat priserne for opkald yderligere. I alt blev seks ansøgninger om nedsættelser af samtalepriserne godkendt af RegTP mellem januar 1998 og februar 2000(151). Den betydelige nedsættelse af samtalepriserne, som DT foretog mellem 1998 og 2000, gjorde ikke blot en forhøjelse af de månedlige afgifter og/eller engangsafgifterne for tilslutninger i detailleddet fra DT's side økonomisk gennemførlig, men også påkrævet som følge af det allerede eksisterende prispres, uden at de gældende price cap-bestemmelser derved blev tilsidesat.
(167) I den første price cap-periode, mellem den 1. januar 1998 og den 31. december 1999, frigjorde DT således [...] EUR i yderligere omsætninger, der oversteg den fastsatte nedsættelse på 4,3 %. I den anden price cap-periode, mellem den 1. januar 2000 og den 31. december 2001, udgjorde de frigjorte omsætninger yderligere [...] EUR efter fradrag af den nedsættelse, der var fastsat som led i price cap-ordningen. Disse beløb kunne, fordelt på tilslutningerne til privat- og erhvervskunder, fuldstændig have været anvendt til at forhøje slutbrugernes abonnementsafgifter, dvs. enten de månedlige afgifter eller engangsafgifterne(152).
(168) Hertil kommer, at disse beløb kun kan betragtes som minimumsbeløb, da DT absolut til enhver tid havde været i stand til inden for varekurvene for privat- og erhvervskunder at foretage yderligere nedsættelser i forbindelse med trafikafgifterne, navnlig hvad angår taksterne for lokalopkald, og derved yderligere muliggøre prisforhøjelser i forbindelse med de månedlige afgifter og engangsafgifterne for analoge tilslutninger og ISDN-tilslutninger. Som udgangspunkt for omkostningerne i forbindelse med enkelte telefonopkald kan anvendes engrospriserne for samtrafikken mellem de faste net, som ifølge artikel 7, stk. 2, i direktiv 97/33/EF skal være omkostningsægte. Selv efter takstnedsættelsen i maj 2002 har alle DT's samtalepriser i detailleddet imidlertid fortsat ligget på et markant højere niveau end de tilsvarende samtrafiktakster, dvs. med indtil 570 %, alt efter opkaldets art(153). Inden for disse margener ligger DT's potentiale med hensyn til at udligne prispresset mellem adgangstaksterne i engros- og detailleddet gennem en mere omkostningsægte prissætning af de tjenester, der er sammenfattet i varekurvene.
(169) DT er af den opfattelse, at alle detailpriser er fastsat bindende i price cap-ordningen, og at de godkendte priser derfor ikke kan fraviges(154). Denne argumentation overser imidlertid, at godkendelsen af priser som led i price cap-ordningen består af to trin (se betragtning 36). Det er ganske vist korrekt, at RegTP også undersøger, om prisændringer, der foretages inden for den fastsatte price cap, overholder rammerne, og godkender dem(155). Dette er imidlertid ikke til hinder for, at DT gennem indgivelse af yderligere ansøgninger om prisændringer løbende kan få indflydelse på detailpriserne, såfremt disse ændringer bevæger sig inden for den fastsatte price cap. DT har derfor også udtrykkeligt anerkendt, at der inden for price cap-ordningen er mulighed for yderligere at udligne adgangstaksterne i abonnentnettet på grundlag af de pågældende specifikke omkostninger(156).
(170) DT har endvidere erkendt, at selskabet også har taget skridt i denne retning, nemlig i form af den såkaldte "bløde udligning" gennem særlige takstaftaler med højere abonnementsafgifter og lavere samtalepriser(157). Disse skal imidlertid ikke tages i betragtning i den foreliggende beslutning (se betragtning 130 og 131). I forbindelse med de standardadgangstakster, der er relevante i denne forbindelse, har DT imidlertid ikke foretaget sådanne prisforhøjelser, men derimod undladt at forhøje slutbrugernes abonnementsafgifter i hele perioden på fire år.
bb) Price cap-perioden 2002
(171) Som led i den nuværende price cap-ordning, som har været i kraft siden den 1. januar 2002, er der udtrykkeligt fastsat mulighed for en takstudligning gennem det negative price cap-indeks for kurven for tilslutninger. Da der i forbindelse med price cap-ordningen ikke er fastsat minimumsabonnementspriser, men et prisloft, var det overladt til DT at afgøre, om og på hvilken måde muligheden for at foretage en prisforhøjelse på 1 % for kurven for tilslutninger anvendes.
(172) DT havde indledningsvis gjort gældende, at en takstudligning med højere abonnementsafgifter i detailleddet ikke vil blive accepteret af kunderne, ikke vil være mulig i betragtning af konkurrencesituationen i Tyskland og desuden forkastes fra politisk hold på grund af hensyn af social art(158). Den 15. januar 2002 bebudede DT imidlertid frivilligt en første forhøjelse af de månedlige abonnementsafgifter. Disse nye takster trådte i kraft den 1. maj 2002, men selv efter denne forhøjelse udgør prispresset fortsat [...] EUR pr. måned og tilslutning(159).
(173) DT har nu anført, at selskabet med den prisforhøjelse, der blev gennemført den 1. maj 2002, fuldstændig har udnyttet sin mulighed for at foretage prisforhøjelser i 2002 i forbindelse med tilslutningskurv A(160). Heroverfor må imidlertid anføres, at selskabets kommercielle handlefrihed til at undgå prispresset ikke udelukkende er baseret på de detailpriser for analoge og ISDN-tilslutninger, der er reguleret som led i price cap-ordningen, men at der i denne forbindelse også skal tages hensyn til de detailpriser for ADSL-tilslutninger, der ikke er omfattet af price cap-reguleringen.
(174) Uafhængigt af de regulatoriske rammer i forbindelse med price cap-ordningen står det nemlig til enhver tid DT frit for at hæve abonnementsafgifterne for ADSL-bredbåndsadgangen (se betragtning 46 ff.) og således yderligere mindske prispresset. Den manglende omkostningsdækning i forbindelse med hovedparten af de T-DSL-tjenester, som DT udbyder, blev fastslået af RegTP i marts 2001 (se betragtning 48 og 49)(161). De takstændringer, som DT foretog i 2002, har heller ikke principielt ændret dette (se betragtning 51 og 160)(162).
(175) For at kunne forhøje T-DSL-priserne er DT ikke forpligtet til at indhente en forhåndsgodkendelse hos RegTP, hvorfor DT i den henseende har et betydeligt råderum, som selskabet efter T-DSL-tjenesternes lancering på markedet i 2000 havde kunnet anvende til at mindske prispresset. Dette gælder frem for alt for den nuværende price cap-periode, hvor DT i vidt omfang har opfyldt rammerne i forbindelse med prisreguleringen for de abonnementsafgifter, der er reguleret som led i price cap-ordningen, men derimod har bibeholdt T-DSL-priserne uændrede - med undtagelse af oprettelsesafgifterne, der skal betales en enkelt gang. Selv hvis det kan antages, at DT på grund af en kun begrænset priselasticitet i forbindelse med efterspørgslen ikke havde kunnet udnytte den ubegrænsede mulighed for at forhøje T-DSL-priserne til fuldstændig at eliminere prispresset, er det under alle omstændigheder hævet over enhver tvivl, at DT på denne måde i det mindste til dels havde kunnet afhjælpe prispresset.
e) INDVIRKNING PÅ MARKEDET
(176) DT er af den opfattelse, at Kommissionen til begrundelse af, at der foreligger misbrug af en dominerende stilling som omhandlet i EF-traktatens artikel 82, foruden påvisningen af et prispres også skal godtgøre, at dette prispres også har negative indvirkninger på markedet, f.eks. gennem "hindringer for konkurrenterne" eller "begrænsning af konkurrencen i det efterfølgende led" i form af hindringer for konkurrenternes adgang til markedet(163).
(177) DT overser imidlertid i denne forbindelse, at inddragelsen af aspektet med hensyn til hindringer for konkurrenternes adgang til markedet kun er af betydning i forbindelse med kriteriet om dominerende stilling og ikke i forbindelse med spørgsmålet om et eventuelt misbrug heraf.
(178) Misbrugsbegrebet er et objektivt begreb, som omfatter en af en markedsdominerende virksomhed udvist adfærd, som efter sin art kan påvirke strukturen på et marked, hvor konkurrencen netop som følge af den pågældende virksomheds tilstedeværelse allerede er afsvækket, og som bevirker, at der lægges hindringer i vejen for at opretholde den endnu bestående konkurrence på markedet eller udviklingen af denne konkurrence som følge af, at der tages andre midler i brug end i den normale konkurrence om afsætning af varer og tjenesteydelser, der udspiller sig på grundlag af de erhvervsdrivendes ydelser(164). En dominerende virksomhed er derfor særlig forpligtet til ikke ved sin adfærd at skade en effektiv og ufordrejet konkurrence på fællesmarkedet(165).
(179) I modsætning til DT's opfattelse antages det ifølge praksis ved De Europæiske Fællesskabers Domstol, at der foreligger en dominerende stilling, når en dominerende virksomhed anvender sin prispolitik til at eliminere konkurrenterne for herigennem at styrke sin stilling(166). Dette er eksempelvis tilfældet, når den dominerende virksomhed både er leverandør af en råvare og udbyder af det deraf fremstillede slutprodukt, dens priser ligger under de variable omkostninger pr. enhed eller under de samlede omkostninger i forbindelse med dette produkt, og de fastsættes som led i en plan, der har til formål at eliminere en konkurrent(167). Det er endvidere påvist i tilstrækkeligt omfang, at der foreligger misbrug, hvis en dominerende virksomhed varigt og bevidst accepterer tabsgivende salg, som på grund af deres omfang og karakter har det økonomiske formål at eliminere andre konkurrenter fra et fælles marked, eller hvis en dominerende virksomhed ensidigt anvender et loyalitetsbonussystem for at sikre, at kunden udelukkende dækker sit behov hos virksomheden(168). Efter Kommissionens opfattelse foreligger der endelig også en prispolitik, der må anses for misbrug, når en virksomhed, som har en dominerende stilling på såvel markedet for råvaren som på markedet for det produkt, der fremstilles på basis heraf, opretholder en så lille margen mellem den pris for råvaren, som den forlanger af virksomheder, der konkurrerer med den i forbindelse med produktionen af følgeproduktet, og den pris, som den forlanger for følgeproduktet, at denne margen ikke er tilstrækkelig til at dække virksomhedens egne omkostninger i forbindelse med følgeproduktet, med det resultat, at konkurrencen i forbindelse med dette produkt begrænses(169).
(180) Med Kommissionens påvisning af, at der foreligger et prispres, er det derfor tilstrækkeligt godtgjort, at der er tale om misbrug af en dominerende stilling.
(181) Selv hvis det til påvisning af misbruget er nødvendigt at fastslå, at DT begrænser konkurrencen ved at skabe hindringer for konkurrenternes adgang til markedet, foreligger disse. Det er nemlig fortsat ikke muligt for konkurrenterne, herunder også klagerne, at tilslutte slutbrugere til deres egne net til konkurrencedygtige takster. Dette fremgår navnlig af, at konkurrenterne hidtil kun har opnået en markedsandel på 4,4 % i forbindelse med smalbåndstilslutningerne og en markedsandel på 10 % i forbindelse med bredbåndstilslutningerne. I slutningen af 2002 havde alle 64 konkurrenter tilsammen kun 2,35 mio. af de i alt 53,72 mio. telefonkanaler i Tyskland. I slutningen af 2001 var dette tal 1,58 mio. og i slutningen af 2000 endog kun 0,86 mio. kanaler(170). Allerede disse tal beviser den kun meget langsomme udvikling i konkurrencen på dette område. Konkurrenternes andel af telefonkanalerne udgøres af egne net og af ubundtede abonnentledninger, der er lejet hos DT. Det samlede antal abonnentledninger, der er udlejet til konkurrenter, stiger ganske vist fortsat, men de kvartalsvise stigninger har konstant været de samme siden begyndelsen af 2001(171), således at der heller ikke her kan konstateres en mærkbar forbedring af konkurrencesituationen.
(182) Disse negative virkninger af DT's konkurrencebegrænsende adfærd på markedsudviklingen fremgår navnlig af antallet af analoge tilslutninger, som i Tyskland stadig udgør 75 % af alle tilslutninger og således spiller en vigtig rolle på massemarkedet. Trods det eksisterende prispres tilbyder nogle af konkurrenterne ganske vist deres slutbrugere analoge tilslutninger. Dette sker imidlertid hovedsagelig for at tilbyde kunden et komplet produktsortiment eller give dem et incitament til at gøre brug af tjenester af højere kvalitet(172). Hovedparten af klagerne har derimod fra begyndelsen givet afkald på at udbyde analoge abonnentledninger. Men selv blandt de øvrige konkurrenter er andelen af analoge tilslutninger faldet fra 21 % i 1999 til 10 % i 2002(173).
(183) Da klagerne er en heterogen gruppe, hvis medlemmer følger forskellige forretningsmodeller, er det desuden heller ikke muligt at godtage DT's generelle argumentation om, at det er muligt for konkurrenterne at få adgang til markedet på grundlag af en krydssubsidiering mellem abonnementsforhold og trafikydelser(174), da en sådan krydssubsidiering hos hovedparten af konkurrenterne har givet et resultat, hvor omkostningerne dækkes, eller der er udsigt til overskud. Nogle konkurrenter har ganske vist i begrænsede områder, f.eks. storbyer eller tæt bebyggede områder, gennem ubundtet adgang til abonnentnettet i mellemtiden været i stand til at hverve en hel del telefonkunder og i den forbindelse til dels allerede opnået markedsandele på over 20 %. Heraf kan det imidlertid ikke udledes, at DT's takststruktur ikke medfører hindringer for adgangen til markedet. Som følge af DT's takststruktur er det nemlig ikke eller under alle omstændigheder kun i meget begrænset omfang muligt at få en landsdækkende konkurrence i forbindelse med udbuddet af fastnettelefonitjenester i hele Tyskland, som nogle konkurrencer, f.eks. Arcor, sigter mod.
D. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATER
(184) Betingelserne for adgangen til dominerende netoperatørers telekommunikationsinfrastrukturer og engrostjenester, navnlig den etablerede operatør af fastnet og mobilnet, som tidligere havde statslige monopolrettigheder på geografisk fastlagte og tidligere afskærmede nationale markeder, påvirker som regel samhandelen mellem medlemsstaterne, da de tjenester, der leveres via telenet, kan handles i Fællesskabet, og betingelserne for adgangen til infrastrukturen og til engrostjenesterne er bestemmende for, om de konkurrenter, der behøver denne adgang, kan udbyde egne tjenester(175).
(185) I det foreliggende tilfælde påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne, da den beskrevne prispolitik vedrører en dominerende operatørs adgangstjenester, som omfatter hele Forbundsrepublikken Tysklands område, og dette område udgør en væsentlig del af det indre marked. Denne praksis påvirker markedsstrukturen ved at øge barriererne for adgangen til de tyske telemarkeder, netop for operatører, der - som Arcor - indgår i en virksomhedsgruppe, der leverer teletjenester i hele Fællesskabet. DT har i løbet af proceduren ikke taget særskilt stilling til dette punkt.
E. INGEN UNDTAGELSE I HENHOLD TIL EF-TRAKTATENS ARTIKEL 86, STK. 2
(186) DT er af den opfattelse, at der under ingen omstændigheder kan gøres indsigelse mod et eventuelt misbrug af en dominerende stilling på grundlag af EF-traktatens artikel 86, stk. 2, da DT i taletelefonisektoren har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af særlig økonomisk interesse og gennem en anden takststruktur vil være hindret i at opfylde denne særlige opgave(176).
(187) Forsyningspligtydelser på teleområdet skal betragtes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse(177). I direktiv 97/33/EF, 98/19/EF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet)(178) kræver Fællesskabet således af medlemsstaterne, at de pålægger operatørerne at udbyde forsyningspligtydelser for at sikre levering af en bred vifte af grundlæggende tjenesteydelser i taletelefonisektoren. Lovrammen for almene tjenesteudbud kræver, at alle brugere, uanset hvor de bor, skal have adgang til minimumsydelser af en nærmere bestemt kvalitet til en overkommelig pris. Den indeholder bestemmelser vedrørende de ydelser, der leveres inden for rammerne af et alment tjenesteudbud, fremgangsmåden ved pålæggelse af særlige forpligtelser og markedsdeltagernes finansiering af nettoomkostninger i tilknytning til sådanne forpligtelser(179).
a) OVERDRAGELSE TIL DT
(188) Det er imidlertid tvivlsomt, om DT på grundlag af den forsyningspligtordning, der er gældende i Tyskland, har fået "overdraget" at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For ikke at være omfattet af konkurrencereglerne skal virksomheden nemlig ved en retsakt udstedt af en offentlig myndighed have fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse(180). Kravene til en sådan overdragelse er ifølge fast retspraksis(181) affattet snævert for at forhindre, at alene påberåbelsen af statsligt foranledigede, men ikke obligatoriske foranstaltninger giver mulighed for en fritagelse fra anvendelsen af konkurrencereglerne.
(189) De tjenesteydelser, der henhørte under forsyningspligten, er hidtil for langt hovedpartens vedkommende blevet leveret af DT. Under påberåbelse af § 97, stk. 1, i TKG har DT antaget, at selskabet derfor har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse(182). Ifølge denne overgangsbestemmelse skal DT et år forinden meddele RegTP, at selskabet ikke har til hensigt at udbyde de tjenesteydelser, der er angivet som forsyningspligtydelser i den forordning, der er udstedt i henhold til § 17, stk. 2, i TKG, i fuldt omfang eller agter at udbyde dem på dårligere vilkår. DT har derfor i henhold til § 97, stk. 1, i TKG til enhver tid mulighed for inden for et år at ophøre med at levere de grundlæggende tjenesteydelser, der er angivet som forsyningspligtydelser. Indtil videre har DT ikke indgivet meddelelse herom til RegTP.
(190) Bestemmelsen i § 97, stk. 1, i TKG medfører imidlertid ikke, at DT har fået overdraget at udbyde forsyningspligtydelser(183), da den ikke indeholder nogen foranstaltninger til at gennemtvinge forsyningspligten mod DT's vilje.
(191) I henhold til fællesskabsbestemmelserne er Tyskland imidlertid forpligtet til at sørge for, at alle tyskere har adgang til taletelefonitjenester(184). De virksomheder, som udbyder forsyningspligtydelser, skulle desuden også anmeldes særskilt til Kommissionen. Dette er tilfældet med DT, således at det på dette grundlag muligvis som led i den foreliggende procedure vil kunne sluttes, at selskabet har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
b) OPFYLDELSEN AF DE SÆRLIGE OPGAVER HINDRES IKKE
(192) Selv hvis det antages, at DT har fået overdraget opgaver ved at varetage forsyningspligten, betyder dette i det foreliggende tilfælde ikke, at DT er undtaget fra konkurrencereglerne i EF-traktaten. Som følge af overholdelsen af konkurrencereglerne, navnlig EF-traktatens artikel 82, hindres DT nemlig under ingen omstændigheder hverken retligt eller faktisk i at opfylde de særlige opgaver.
(193) DT har antaget, at priserne for analoge tilslutninger er det centrale element i forsyningspligten, og at en drastisk forhøjelse af disse priser, som tager sigte på at mindske prispresset, vil være i strid med selskabets forpligtelse til at udbyde forsyningspligtydelser(185). Krydssubsidieringen mellem abonnements- og trafikafgifter og det deraf følgende prispres mellem engros- og detailpriser er imidlertid hverken påkrævet eller rimelig med henblik på at varetage en forsyningspligt.
(194) DT's priser for engros- og detailtjenester skal principielt svare til omkostningerne i forbindelse med et effektivt udbud af ydelser(186). Ifølge princippet om ensartede takster skal abonnementsafgifterne desuden være de samme i hele Tyskland(187). Med hensyn til forsyningspligten gælder endvidere, at adgangen for alle brugere, uanset bopæl eller forretningssted, skal være til en overkommelig pris(188). Prisen anses for at være overkommelig, hvis den ikke overstiger realprisen pr. 31. december 1997 for de telefontjenester, som i gennemsnit blev efterspurgt af en privat husstand uden for byer med 100000 indbyggere(189).
(195) I overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne blev price cap-ordningen indført i Tyskland med et prisloft for detailpriserne for at gennemføre princippet om, at priserne skal være overkommelige(190). DT har inden for rammerne af denne price cap-ordning fastsat detailpriserne - trods den til enhver tid foreliggende mulighed for at beslutte en videregående udligning - på en sådan måde, at analoge tilslutninger fortsat udbydes under kostprisen, og at det derved opståede underskud på abonnementsområdet finansieres ved hjælp af højere priser for trafikydelserne.
(196) Som led i cap-ordningen er det imidlertid ikke muligt på grundlag af princippet om, at forsyningspligtydelser skal være overkommelige, at privilegere abonnementsafgifterne i forhold til trafikafgifterne i det konstaterede omfang. Price cap-ordningen har nemlig netop til formål at muliggøre en løbende takstudligning.
(197) Endvidere har DT ikke påvist, at sikringen af udbuddet af forsyningspligtydelser forudsætter en sådan krydssubsidiering med en udligning mellem rentable og mindre rentable aktivitetsområder. Kun i så fald vil begrænsningen af konkurrencen på rentable aktivitetsområder nemlig kunne være berettiget på grundlag af EF-traktatens artikel 86, stk. 2(191). De Europæiske Fællesskabers Domstol anerkender ganske vist i princippet, at et eneretsområde skal beskyttes mod en selektiv markedsadgang inden for rentable aktivitetsområder(192). Fra den 1. januar 1998 har taletelefonitjenesterne imidlertid ikke længere været omfattet af et eneretsområde, hvor DT lovligt havde kunnet foretage en tilpasning af sin takststruktur uden økonomiske tab. I henhold til direktiv 98/10/EF og 2002/22/EF vil en krydssubsidiering på dette område ligefrem være ulovlig på grund af medlemsstaternes forpligtelse til at sørge for, at de enkelte priser afspejler omkostningerne.
(198) DT's argument om, at en krydssubsidiering i forbindelse med abonnentnettet er nødvendig for at kunne nå ud til kunderne på rentabel vis(193), kan ikke støttes, da det ikke er relevant for den retlige vurdering. Bestemmelserne vedrørende forsyningspligten fastsætter ikke, at abonnementsafgifterne skal privilegeres i forhold til samtalepriserne. Price cap-ordningen tvinger heller ikke DT til at foretage en sådan krydssubsidiering. Tværtimod giver de gældende bestemmelser DT tilstrækkelige muligheder for at foretage takstændringer. Derfor finder anvendelsesbestemmelsen i artikel 86, stk. 2, ikke anvendelse i den foreliggende sag.
V. KONKLUSION
(199) Kommissionen konstaterer afslutningsvis, at DT misbruger sin dominerende stilling på de relevante markeder for den direkte adgang til sit faste telefonnet. Dette misbrug består i fastsættelse af urimelige priser for engrosadgangstjenester til konkurrenter og for detailadgangstjenester i abonnentnettet og opfylder således betingelserne for anvendelse af EF-traktatens artikel 82, litra a). I perioden fra begyndelsen af 1998 og indtil udgangen af 2001 var DT i stand til fuldstændig at eliminere prispresset gennem takstændringer i detailleddet. Siden begyndelsen af 2002 har DT under alle omstændigheder også været i stand til at mindske prispresset ved at forhøje ADSL-detailpriserne, der ikke er omfattet af price cap-ordningen.
VI. RETLIGE KONSEKVENSER
(200) I henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 kan Kommissionen fastsætte en bøde på mellem 1000 EUR og 1 mio. EUR eller på et beløb, der ikke overstiger 10 % af omsætningen i det foregående regnskabsår i den virksomhed, der har overtrådt EF-traktaten. Ved fastsættelsen af bødens størrelse bør Kommissionen navnlig tage hensyn til overtrædelsens grovhed og varighed.
A. GROVHED
(201) DT's misbrug består i, at selskabet har gennemtvunget urimelige priser i form af et prispres til ulempe for DT's konkurrenter. Et sådant misbrug har allerede tidligere været genstand for en kommissionsbeslutning i henhold til EF-traktatens artikel 82(194).
(202) Misbruget vedrører hele Tysklands område og bringer fællesmarkedets forsvarlige funktion i fare ved at øge hindringerne for en effektiv adgang til de relevante telemarkeder i Tyskland, hvorved der skabes hindringer for skabelsen af transnationale markeder.
(203) Som følge af dette misbrug bringer DT målsætningen om, at der i hele EU oprettes et indre marked for telenet og -tjenester uden fordrejede konkurrencevilkår, i fare.
(204) En sådan prisstrategi, der er udtryk for misbrug, fra en dominerende virksomheds side vil ifølge retningslinjerne for beregningen af bøder i henhold til artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, absolut kunne betragtes som en meget alvorlig overtrædelse(195). DT's prisstrategi, der må anses for misbrug, har medført og medfører, at der i vidt omfang skabes hindringer for konkurrenterne på markedet for adgangen til abonnentnettet i Tyskland. Det er derved lykkedes DT at fastholde en markedsandel på over 95 % på det tyske marked for adgang til abonnentnettet - efter den fuldstændige liberalisering gennem indførelsen af ubundtet adgang den 1. januar 1998 og i en periode på over fem år - og forhindre en mere omfattende markedsadgang for konkurrenter, navnlig konkurrenter med kundetilslutninger i hele Tysklands område. Dette fremgår navnlig af det store antal på 15 klagere i de tre sager, der er baggrunden for denne beslutning.
(205) De markeder, der er relevante for den foreliggende beslutning, er markeder, som er af stor økonomisk betydning. Foruden de direkte indtægter i forbindelse med udlejningen af fastnettilslutninger opnår DT i denne forbindelse også yderligere betydelige indirekte indtægter. Fastnettilslutningerne er i realiteten en betingelse for at kunne levere en lang række teletjenester til slutbrugere. I alt opnåede DT i forbindelse med fastnetområdet en samlet omsætning på 30,2 mia. EUR i regnskabsåret 2002(196).
(206) Imod den antagelse, at der foreligger en meget alvorlig overtrædelse, taler i det foreliggende tilfælde imidlertid det forhold, at den vægtningsmetode til beregning af prispresset, der er anvendt i den foreliggende beslutning, ikke hidtil har været genstand for en formel beslutning. Det konstateres imidlertid, at testen til påvisning af, om der foreligger prispres, indgår i Kommissionens faste beslutningspraksis, og at det nye aspekt er den anvendte vægtningsmetode. Denne metode skulle anvendes i den foreliggende sag for at tage højde for, at der i Tyskland er fastsat en enkelt engrospris for ubundtet adgang til abonnentledningerne, mens priserne for de tilsvarende detailtjenester i forbindelse med en analog tilslutning, ISDN og ADSL er forskellige. For den antagelse, at der snarere foreligger en alvorlig overtrædelse end en meget alvorlig overtrædelse, taler endvidere, at DT gennem takstændringer i detail- og engrosleddet løbende har mindsket prispresset, i det mindste fra 1999. Endelig har DT's mulighed for i det mindste til dels at eliminere prispresset fra den 1. januar 2002 været begrænset til en forhøjelse af T-DSL-priserne.
(207) Under hensyntagen til de særlige omstændigheder er der i det foreliggende tilfælde i perioden fra begyndelsen af 1998 og indtil udgangen af 2001 kun tale om en alvorlig overtrædelse og i perioden fra begyndelsen af 2002 kun tale om en lidet alvorlig overtrædelse af EF-traktatens artikel 82. På grundlag af overtrædelsens grovhed fastsættes et beløb på i alt 10 mio. EUR, som afspejler overtrædelsens art, omfang og virkninger.
B. VARIGHED
(208) På grundlag af den prisstruktur, der var gældende den 1. januar 1998, forelå prispresset i forbindelse med adgangen til abonnentnettet til ulempe for DT's konkurrenter allerede på det tidspunkt, hvor den ubundtede adgang til abonnentledningerne blev indført i Tyskland og den fuldstændige udligning af taksterne på grundlag af omkostningerne i forbindelse med de enkelte ydelser blev foreskrevet i hele Fællesskabet. Efter modtagelsen af de klager, der er baggrunden for denne procedure, i henholdsvis april og august 1999 har DT også haft kendskab til påstanden om, at der muligvis er tale om misbrug i forbindelse med prisstrukturen for adgangen til abonnentnettet.
(209) Trods de forskellige ændringer af priserne for netadgangen i engros- og detailleddet i de forløbne år og bredbåndstjenesternes stigende udbredelse har denne situation ikke på nogen måde ændret sig siden dette tidspunkt.
(210) Selv de forhøjelser af slutbrugernes månedlige abonnementsafgifter samt de månedlige afgifter og engangsafgifterne i forbindelse med T-DSL, som DT foretog i 2002/03, er ikke tilstrækkelige til at eliminere det påviste prispres. DT's overtrædelse af EF-traktatens artikel 82 har således varet i over fem år og er ikke hidtil blevet bragt til ophør.
(211) Der er således tale om en overtrædelse af lang varighed. Ifølge retningslinjerne for beregningen af bøder kan det fastsatte beløb forhøjes med op til 10 % pr. år i forbindelse med overtrædelser af lang varighed(197). For perioden fra januar 1998 og indtil december 2001 finder Kommissionen, at der bør ske en forhøjelse med 10 % pr. år. For perioden fra januar 2002 og indtil maj 2003 finder Kommissionen, at der på grund af de regulatoriske begrænsninger af DT's mulighed for at foretage takstændringer ikke bør foretages en yderligere forhøjelse af bøden. Herved fremkommer et grundbeløb på 14 mio. EUR.
C. SKÆRPENDE OG FORMILDENDE OMSTÆNDIGHEDER
(212) Der foreligger ingen skærpende omstændigheder. Som formildende omstændighed kan det antages til fordel for DT, at der i forbindelse med DT's detail- og engrospriser, som den foreliggende procedure vedrører, er tale om priser, som siden begyndelsen af 1998 har været og fortsat er omfattet af en sektorspecifik regulering på nationalt plan. Derfor skal det i betragtning 211 nævnte grundbeløb i den foreliggende sag nedsættes med 10 % til 12,6 mio. EUR -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Deutsche Telekom AG har siden 1998 overtrådt EF-traktatens artikel 82, litra a), ved at opkræve urimelige månedlige afgifter og engangsafgifter hos sine konkurrenter og slutbrugere for adgangen til abonnentnettet og herved hæmme konkurrencen på markedet for adgangen til abonnentnettet betydeligt.
Artikel 2
Deutsche Telekom AG bringer omgående den i artikel 1 omhandlede overtrædelse til ophør og afstår fra i fremtiden at gentage enhver handling eller adfærd af den i artikel 1 omhandlede art.
Artikel 3
For den i artikel 1 omhandlede overtrædelse pålægges Deutsche Telekom AG en bøde på 12,6 mio. EUR.
Bøden indbetales på Europa-Kommissionens konto nr. 001-3953713-69, Fortis Banque, IBAN BE 71 0013 9537 1369, SWIFT GEBABEBB, Rue Montagne du Parc 3, B-1000 Bruxelles, senest tre måneder efter meddelelsen af denne beslutning. Efter udløbet af denne frist påløber automatisk renter efter den rentesats, som Den Europæiske Centralbank anvender på sine primære refinansieringstransaktioner den første arbejdsdag i den måned, hvor denne beslutning blev vedtaget, med tillæg af 3,5 procentpoint, dvs. 6 %.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til:
Deutsche Telekom AG Friedrich-Ebert-Allee 140 D - 53113 Bonn.
Artikel 5
Denne beslutning kan tvangsfuldbyrdes i henhold til EF-traktatens artikel 256, stk. 1.
Udfærdiget i Bruxelles, den 21. maj 2003.
Komission päätös,
tehty 21 päivänä toukokuuta 2003,
EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan soveltamisesta
(Asia COMP/C-1/37.451, 37.578, 37.579 - Deutsche Telekom AG)
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 1536)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/707/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan ensimmäisen täytäntöönpanoasetuksen, neuvoston asetuksen N:o 17(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 1216/1999(2), ja erityisesti sen 3 artiklan ja 15 artiklan 2 kohdan,
ottaa huomioon Mannesmann Arcor AG & Co:n ja neljäntoista saksalaisen alueellisesti toimivan kiinteän verkon ylläpitäjän 18 päivänä maaliskuuta 1999, 19 päivänä heinäkuuta 1999 ja 20 päivänä heinäkuuta 1999 tekemät valitukset, joiden mukaan Deutsche Telekom AG on rikkonut EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa ja joissa komissiota kehotetaan toimimaan kyseisten rikkomisten lopettamiseksi,
ottaa huomioon 2 päivänä toukokuuta 2002 tehdyn komission päätöksen menettelyn aloittamisesta tässä asiassa,
ottaa huomioon asianomaisten yritysten lausunnot asetuksen N:o 17 19 artiklan 1 kohdan ja kuulemisesta tietyissä EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan mukaisissa menettelyissä 22 päivänä joulukuuta 1998 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2842/98(3) mukaisesti,
ottaa huomioon kilpailunrajoituksia ja määräävää markkina-asemaa käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon,
ottaa huomioon kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan antaman loppukertomuksen
sekä katsoo seuraavaa:
I YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
(1) Tämä päätös koskee kohtuuttomia hintoja, jotka ovat EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan a alakohdan vastaisia. Kyseisillä hinnoilla tarkoitetaan Deutsche Telekom AG:n (jäljempänä "DT") kilpailijoilta ja loppukäyttäjiltä telealueverkon käytöstä perimiä hintoja. Kukin DT:n telealueverkko koostuu useista loppukäyttäjien tilaajayhteyksistä. Sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä 7 päivänä maaliskuuta 2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivin)(4) 2 artiklan e alakohdan mukaisesti tilaajayhteydellä tarkoitetaan fyysisiä johtoja, jotka yhdistävät tilaajan tiloissa olevan liityntäpisteen ristikytkentätelineeseen tai vastaavaan kiinteän yleisen puhelinverkon verkkoelementtiin.
(2) Mannesmann Arcor AG & Co. teki komissiolle 18 päivänä maaliskuuta 1999 EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaan perustuvan valituksen DT:tä vastaan ja EY:n perustamissopimuksen 86 artiklaan perustuvan valituksen Saksan liittotasavaltaa vastaan (asia COMP/C-1/37.451).
(3) Komissio vastaanotti 19 päivänä heinäkuuta 1999 ja 20 päivänä heinäkuuta 1999 vielä kaksi samoja asioita koskevaa valitusta (ensiksi mainitun valituksen tekivät TeleBeL GmbH ja seitsemän muuta yritystä (ks. johdanto-osan 9 kappale) (asia COMP/C-1/37.578) ja jälkimmäisen EWE TEL GmbH ja viisi muuta yritystä (ks. 10 kappale) (asia COMP/C-1/37.579). Kaikki neljätoista muuta valituksen tekijää ovat Saksan eri kaupungeissa sijaitsevia teleoperaattoreita, joilla on paikallista ja alueellista toimintaa.
(4) Kaikissa kolmessa valituksessa valituksen tekijät väittävät pääasiassa, että maksujen, joita DT perii Saksassa kilpailijoiltaan tilaajayhteyksien eriytetystä käyttöoikeudesta, ja maksujen, jotka loppukäyttäjien on maksettava yhteydestä DT:n kiinteään verkkoon, välinen marginaali on liian pieni, jotta valituksen tekijät voisivat kilpailla DT:n kanssa loppukäyttäjien yhteyksistä telealueverkkoihin. Saksaa syytetään lähinnä siitä, että televiestintää ja postia valvova viranomainen (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, jäljempänä "RegTP") on vahvistanut televerkkopalveluille loppukäyttäjiltä perittäviä maksuja korkeamman hinnan.
(5) Vaikka RegTP säänteleekin osittain telealueverkkoihin pääsystä perittäviä maksuja, tämä päätös koskee kohtuuttomia hintoja, joista DT vastaa suoraan vapaaseen liiketoimintaan liittyvien päätöstensä perusteella.
II ASIANOMAISET YRITYKSET
A. VALITUKSEN VASTAAJA
(6) DT on Saksassa toimiva perinteinen teleyhtiö. Se pitää yllä aiemmin julkisin varoin rakennettua puhelinverkkoa. Alun perin DT oli Saksan valtion 100-prosenttisessa omistuksessa. Marraskuun 18 päivänä 1996 yhtiön osakkeista 25 prosenttia (714 miljoonaa niin kutsuttua T-osaketta) myytiin vapailla markkinoilla 20,1 miljardilla Saksan markalla yksityisille sijoittajille. Kesäkuussa 1999 tehdyn oman pääoman korotuksen myötä yksityisessä omistuksessa olevien osakkeiden osuus kasvoi 33 prosenttiin. Kyseisenä ajankohtana 65 prosenttia DT:stä oli julkisessa omistuksessa, kun valtio omisti siitä 43 prosenttia suoraan ja 22 prosenttia välillisesti, eli Kreditanstalt für Wiederaufbaun (jäljempänä "KfW") välityksellä, ja France Télécom oli ostanut 2 prosenttia osakkeista. Kun DT osti yhdysvaltalaisen VoiceStream/Powertel-matkapuhelinoperaattorin, Saksan valtio ja KfW luopuivat osasta osakkeitaan. France Télécom myi osakkeensa takaisin DT:lle. Nykyisin Saksan valtio omistaa DT:stä 30,92 prosenttia ja KfW omistaa siitä 12,13 prosenttia. Institutionaaliset ja yksityiset sijoittajat omistavat sen osakkeista 56,95 prosenttia.
(7) Ennen telemarkkinoiden täydellistä vapauttamista DT:llä oli lakisääteinen yksinoikeus tarjota kiinteän verkon telepalveluita loppukäyttäjille. Saksan televiestintälain (Telekommunikationsgesetz, TKG)(5) tullessa voimaan 1 päivänä elokuuta 1996 vapautuivat sekä infrastruktuurin että telepalvelujen tarjoamiseen liittyvät markkinat. Siitä alkaen DT on kohdannut molemmilla markkinoilla muiden operaattoreiden vaihtelevaa kilpailua.
B. VALITUKSEN TEKIJÄT
(8) Valituksen tekijänä asiassa COMP/C-1/37.451 on Mannesmann Arcor AG & Co., joka on yksi Saksan suurimmista kiinteää verkkoa ylläpitävistä operaattoreista ja joka tarjoaa loppukäyttäjille laajaa puhelinpalveluvalikoimaa. Mannesmann AG siirtyi vuonna 2000 VodafoneAirtouch Plc:n omistukseen(6). Huhtikuusta 2001 alkaen valituksen tekijä käyttää nimeä Arcor AG & Co. (jäljempänä "Arcor"). Arcor teki 30 päivänä syyskuuta 1998 DT:n kanssa ensimmäisen tilaajayhteyksien eriytettyä tarjontaa koskevan sopimuksen, jossa maksun suuruus määriteltiin aluksi vain väliaikaisena, kunnes RegTP hyväksyisi ne maksujen sääntelyä koskevien Saksan määräysten mukaisesti.
(9) Valituksen tekijät asiassa COMP/C-1/37.578 ovat TeleBeL GmbH (Wuppertal), CNB GmbH (Bremen), Citykom GmbH (Münster), HTN GmbH (Hannover), Hamcom GmbH (Hamm), KomTel GmbH (Flensburg), DOKOM GmbH (Dortmund) ja KielNet GmbH (Kiel).
(10) Asiassa COMP/C-1/37.579 valituksen tekivät EWE TEL GmbH (Oldenburg), HanseNet GmbH (Hampuri), ISIS Multimedia Net GmbH (Düsseldorf), NetCologne GmbH (Köln), tesion Communikationsnetze Südwest GmbH & Co. KG (Stuttgart) ja VEW TELNET GmbH (Dortmund).
(11) Asioissa COMP/C-1/37.578 ja COMP/C-1/37.579 valituksen tehneet 14 yritystä ovat paikallisia tai alueellisia kiinteää verkkoa ylläpitäviä operaattoreita, joilla on maantieteellisesti rajalliset toimiluvat. Ne tarjoavat toimialueillaan loppukäyttäjille yhteyksiä omiin verkkoihinsa siellä, missä niitä on ja ne ovat toimintakelpoisia. Nämä operaattorit tarvitsevat lisäksi eriytetyn pääsyn DT:n tilaajayhteyksiin voidakseen tarjota yhteyksiä myös sellaisille asiakkaille, joita niiden omat verkot eivät tavoita (ks. 64 kappale ja seuraavat). Kaikki valituksen tekijät ovat tehneet DT:n kanssa sopimuksia tilaajayhteyksien eriytetystä käytöstä.
III LUKUJA JA TIETOJA
(12) Verkkoyhteyksiä tarjotessaan muut operaattorit kilpailevat DT:n kanssa joko käyttäen omaa infrastruktuuriaan (valokaapeliverkkoa, kaapelitelevisioverkkoa, sähköverkkoa jne.) tai hyödyntämällä tilaajayhteyksien eriytettyä käyttöoikeutta DT:n telealueverkossa. Viimeksi mainittu vaihtoehto aiheuttaa vähemmän kustannuksia ja mahdollistaa myös kilpailijoille, joiden taloudellinen asema ei ole oman täydellisen infrastruktuurin rakentamista varten kyllin vahva, pääsyn suoraan Saksan loppukäyttäjämarkkinoille. Nykyisten infrastruktuurien yhteiskäytön varassa ovat myös kansalliset telepalvelujen tarjoajat. Sen sijaan koko maan kattavien puhelinyhteyksien tarjoaminen ei verkkojen yhteenliittämisen ansiosta tuota Saksan vaihtoehtoisille operaattoreille enää vastaavia ongelmia.
(13) Uusien markkinatoimijoiden oma verkkoinfrastruktuuri ei näet ole yhtä kattava kuin DT:n verkko, eivätkä ne pysty saavuttamaan tavanomaisten tekniikkojen osalta perinteisen operaattorin mittakaavaetuja eivätkä palvelutasoa. DT on saanut pitkään laajentaa telealueverkkoaan yksinoikeuden suojassa ja rahoittaa investointinsa monopoliasemansa takaamilla tuloilla(7).
(14) DT tarjoaa sekä muille teleoperaattoreille että loppukäyttäjille yhteyksiä telealueverkkoonsa. Voimassa olevien telealan alakohtaisten määräysten mukaisesti näihin kahteen yhteystyyppiin sovelletaan erilaisia säännöksiä.
A. TELEVERKKOPALVELUT: TÄYSIN ERIYTETYT YHTEYDET
(15) Muille teleoperaattoreille tarjottavat paikalliset käyttöoikeuspalvelut voidaan jakaa kahteen ryhmään sen yhteystyypin mukaan, jota perinteinen operaattori käyttää yhteyden luomiseksi kiinteään verkkoon: ensimmäinen tyyppi on tilaajayhteyksien täysin eriytetty tarjonta ja toinen tilaajayhteyksien yhteiskäyttö (Line sharing). Yhteyshinnoissa on eroja näiden tyyppien välillä. Tämä päätös koskee kuitenkin vain täysin eriytettyjä tilaajayhteyksiä DT:n tilaajaverkkoon.
(16) DT velvoitettiin jo kesäkuussa 1997 sallimaan kilpailijoilleen täysin eriytetty tilaajayhteyksien käyttöoikeus(8). Velvoitus perustui Saksan posti- ja televiestintäministeriön (Bundesministerium für Post und Telekommunikation, BMPT) toukokuussa 1997 antamaan määräykseen(9), vaikka vastaavaa yhteisön lainsäädäntöön perustuvaa velvoitetta ei ollut siihen aikaan vielä annettu(10). DT valitti tästä päätöksestä Saksan hallintotuomioistuimille(11), mutta liittotasavallan korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen lopullisesti vuonna 2001. DT ja Mannesmann Arcor tekivät 30 päivänä elokuuta 1998 ensimmäisen sopimuksensa DT:n tilaajayhteyksien eriytetystä käytöstä.
(17) Telealueverkkoon pääsystä veloitettaviin maksuihin sovelletaan Saksan teletoimintalain mukaisesti kustannusvastaavuusperiaatetta(12) ja niille on saatava ennalta RegTP:n hyväksyntä(13). RegTP:n on siksi tarkistettava yksittäislupamenettelyä käyttäen, että DT:n muilta operaattoreilta televerkkopalveluista perimät maksut vastaavat tehokkaasta palveluntarjoamisesta aiheutuvia kuluja, etteivät ne sisällä erityisiä lisiä tai vähennyksiä ja että niillä ei kilpailusäännösten vastaisesti suosita tiettyjä operaattoreita muihin operaattoreihin nähden(14). RegTP:n päätöksen voimassaoloaikana DT on velvollinen perimään maksut vahvistetun suuruisina(15). Tämä ei kuitenkaan merkitse, että DT ei saisi alentaa televerkkopalveluista perimiään maksuja. DT:llä on siihen jopa lakisääteinen velvollisuus, jos kustannukset alenevat tehokkuuden kasvaessa. RegTP:n on uuden lupahakemuksen perusteella tutkittava uusi kustannusrakenne ja annettava alennettujen televerkkopalvelumaksujen perimistä koskeva lupa tai siihen velvoittava määräys(16).
(18) Näiden lakisääteisten velvoitteiden mukaisesti RegTP hyväksyi DT:n 23 päivänä joulukuuta 1997 tekemän hakemuksen perusteella kuukausittaiset nettomaksut (kaikki tässä päätöksessä mainitut maksut ovat nettomaksuja), joita DT alkoi maaliskuussa 1998 periä muilta operaattoreilta tilaajayhteyksiensä eriytetystä käyttöoikeudesta(17). DT oli hakenut hyväksyntää 14,73 euron suuruisen kuukausivuokran perimiselle yhtä analogista perustilaajayhteyttä(18) kohti. Lisäksi DT oli pyytänyt lupaa periä kertaluontoisina maksuina uuden liittymän kytkemisestä ilman lisätöitä(19) 309,84 euroa ja käyttövalmiin liittymän käyttöönotosta(20) 135,49 euroa. RegTP hyväksyi 9 päivänä maaliskuuta 1998 tekemällään päätöksellä tilaajayhteydestä perittävän 10,56 euron suuruisen kuukausivuokran ja hylkäsi näin ollen osittain DT:n esittämän kustannuslaskelman. Kertaluontoiset maksut RegTP sen sijaan hyväksyi hakemuksen mukaisina. Tilaajayhteyssopimuksen irtisanomisesta DT ei aluksi perinyt kilpailijoiltaan erillistä maksua, koska se sisältyi palvelun avaamismaksuihin.
(19) Samalla, kun RegTP antoi alustavasti DT:lle tämän osittaisen luvan, se velvoitti tämän laatimaan vuoden 1998 puoliväliin mennessä perusteellisen kustannuslaskelman vasta käyttöön otettua INTRA-kustannuslaskentajärjestelmää käyttäen. Tässä yhteydessä RegTP huomautti, että korjausten seurauksena tulisi olla lopulliseen hakemukseen sisältyvien eriytetystä käyttöoikeudesta kilpailijoilta perittävien maksujen jääminen selvästi alle 10 euroon.
(20) Tästä ehdosta huolimatta DT esitti RegTP:lle 5 päivänä kesäkuuta 1998 kuukausimaksun hyväksymistä koskevan uuden hakemuksen, jossa maksun suuruudeksi oli määritelty 24,16 euroa. Lisäksi DT haki lupaa periä kertaluontoisina maksuina yksikertaisesta uuden liittymän kytkennästä 384,58 euroa ja yksinkertaisesta liittymän käyttöönotosta 323,67 euroa. RegTP:n oli Saksan televiestintälain säännösten mukaisesti tehtävä hakemusta koskeva päätöksensä kymmenen viikon kuluessa, eli 30 päivään marraskuuta 1998 mennessä(21). Kun 27 päivänä marraskuuta 1998 kävi ilmi, että RegTP aikoi korottaa kuukausimaksut 11,86 euroon, DT peruutti kuitenkin Saksan talous- ja teknologia-asioista vastaavan ministeriön suosituksesta jälleen lupahakemuksensa. RegTP päätti samana päivänä keskeyttää menettelyn ja pidentää 9 päivänä maaliskuuta 1993 antamansa maksuja koskevan väliaikaisen luvan voimassaoloa 30 päivään huhtikuuta 1999 saakka(22).
(21) Kölnin hallinto-oikeus päätti Mannesmann Arcor AG & Co:n kiireellisen hakemuksen perusteella 20 päivänä tammikuuta 1999, että RegTP:llä oli lain mukaiset valtuudet ja tässä erityistapauksessa myös velvollisuus päättää viran puolesta maksujen suuruudesta(23). DT esitti kuitenkin välittömästi tämän jälkeen RegTP:lle uuden hakemuksen, jossa se pyysi lupaa 19,07 euron kuukausimaksulle ja kertamaksuille, jotka olisivat yksinkertaisesta uuden liittymän kytkennästä 224,26 euroa ja yksinkertaisesta liittymän käyttöönotosta 186,44 euroa.
(22) RegTP hyväksyi 10 päivänä helmikuuta 1999 tehdyllä päätöksellä(24) perusliittymän tilaajayhteyden käyttöoikeudesta perittäväksi 12,99 euron kuukausimaksun. Kertaluontoisiksi maksuiksi yksikertaisesta uuden liittymän kytkennästä hyväksyttiin 100,50 euroa ja yksinkertaisesta liittymän käyttöönotosta 97,99 euroa. Lisäksi RegTP hyväksyi DT:n nyt palvelun avaamismaksusta erillisenä perittäväksi ilmoittaman kertaluontoisen 55,07 euron irtisanomismaksun. Muilta osin, eli sikäli kun hyväksyttäväksi esitetyt maksut olivat edellä mainittuja korkeampia, RegTP hylkäsi DT:n hakemuksen. Kyseiset maksut olivat voimassa 31 päivään maaliskuuta 2001 asti.
(23) DT jätti 19 päivänä tammikuuta 2001 RegTP:lle uuden hakemuksen perusliittymästä perittävän 17,40 euron suuruisen kuukausimaksun sekä yksinkertaisesta uuden liittymän kytkennästä perittävän 119,51 euron kertamaksun, yksinkertaisesta liittymän käyttöönotosta perittävän 127,04 euron kertamaksun ja tilaajayhteyssopimuksen irtisanomisesta(25) perittävän 104,41 euron kertamaksun hyväksymisestä silloin, kun ne koskevat perusliittymää. DT esitti hakemuksessaan RegTP:lle yrityksen sisäiseen kustannuslaskentajärjestelmään perustuvan kustannuslaskelman kyseisistä palveluista ja korosti erityisesti, että Saksan lain asiaa koskevien määräysten mukaisesti maksujen hyväksymisen perustana sai käyttää yksinomaan näitä laskelmia(26).
(24) RegTP hyväksyi 30 päivänä maaliskuuta 2001 tehdyllä ja 1 päivänä huhtikuuta 2001 voimaan tulleella päätöksellä(27) perusliittymän vuokrana maksettavaksi kuukausimaksuksi 12,48 euroa(28) ja kertaluontoisina perittäviksi maksuiksi 92,59 euroa yksinkertaisesta liittymän käyttöönotosta ja 86,51 euroa yksinkertaisesta uuden liittymän kytkennästä(29). Liittymän irtisanomisesta perittäviksi maksuiksi päätöksessä vahvistettiin 38,06 euroa yksinkertaisen liittymän käyttöönoton yhteydessä ja 59,24 euroa yksikertaisesta uuden liittymän kytkennästä DT:n kaapelinjakokaapissa tekemät työt mukaan lukien. DT:n hakemus hylättiin niiltä osin kuin se ylitti hyväksyttyjen maksujen määrät. RegTP:n osittain myönteinen hyväksymispäätös perustui pääosin WIK:n(30) laatimaan analyyttiseen kustannuslaskentajärjestelmään, jonka tavoitteena on lähinnä teoreettisesti selvittää tilaajayhteyksien tarjonnan eriyttämisestä aiheutuvat pitkän aikavälin lisäkustannukset LRIC-menetelmällä(31), koska DT:n kustannuslaskelmat eivät osittain vastanneet laissa säädettyjä vaatimuksia.
(25) RegTP hyväksyi lopulta 11 päivänä huhtikuuta 2002 tehdyllä ja 1 päivänä huhtikuuta 2002 voimaan tulleella päätöksellä(32) DT:n hakemuksen kertaluontoisten maksujen alentamisesta määriin, jotka olivat yksinkertaisesta uuden perusliittymän kytkennästä 81,12 euroa, yksinkertaisesta liittymän käyttöönotosta 70,56 euroa ja palvelusopimuksen irtisanomisesta 34,94 euroa (ilman samanaikaista liittymätyypin muuttamista asiakkaan luona)(33). RegTP alensi lopulta 30 päivänä huhtikuuta 2003 tekemällään päätöksellä(34) kuukausimaksun 1 päivästä toukokuuta 2002 alkaen 11,80 euroon.
B. KÄYTTÖOIKEUSPALVELUT LOPPUKÄYTTÄJILLE
(26) DT tarjoaa loppukäyttäjille kiinteän verkon tilaajayhteyksiä kahden eri perusvaihtoehdon mukaisina. Vaihtoehdot ovat perinteinen analoginen liittymä (markkinointinimi T-Net) ja digitaalinen kapeakaistaliittymä (Integrated Services Digital Network - ISDN, markkinointinimi T-ISDN). Nämä molemmat loppukäyttäjän yhteyksien perusvaihtoehdot voidaan tarjota käyttäen perinteistä kuparisista parijohdoista rakennettua DT:n verkkoa. Lisäksi DT tarjoaa loppukäyttäjilleen myös laajakaistayhteyksiä (Asymmetrical Digital Subscriber Lines, markkinointinimi T-DSL), jotka mahdollistavat olemassa oleviin T-Net tai T-ISDN- yhteyksiin liitettyjen lisävarusteiden avulla laajakaistapalvelujen, kuten nopeutetun Internet-yhteyden tarjoamisen.
(27) DT:n antamien tietojen mukaan(35) sen omien analogisten (T-Net) ja digitaalisten (T-ISDN) johtojen, kaikki ADSL-toimintoja varten varustetut johdot mukaan lukien, määrä on kehittynyt vuosina 1998-2002 seuraavasti:
Taulukko 1
TAULUKON PAIKKA
(28) Sellaisten tilaajayhteyksien lukumäärä, jotka varustetaan ADSL-tekniikalla entistä suurempien tietomäärien nopeutettua siirtoa varten, lisääntyy jatkuvasti. DT:n antamien tietojen mukaan(36) sen ADSL-yhteyksien yleisyys on kehittynyt loppukäyttäjien tasolla (T-DSL) vuosina 1998-2002 seuraavasti:
Taulukko 2
TAULUKON PAIKKA
(29) DT:n loppukäyttäjätariffit(37) koostuvat kahdesta osasta. Ne ovat kuukausittain perittävä perusmaksu, joka määräytyy tarjottavien johtojen ja palvelujen mukaan, ja liittymän kytkennästä tai käyttöönotosta perittävä kertaluontoinen maksu, joka riippuu liityntäjohdon molemmissa päissä tarvittavan työn määrästä.
(30) DT:n loppukäyttäjiltä analogisista ja ISDN-linjoista perimiä hintoja säännellään Saksan Price-Cap-järjestelmillä, joissa määritellään tiettyjen palvelujen hinnanmuutosehdot, mutta T-DSL-yhteyksistä loppukäyttäjiltä perittävät hinnat eivät kuulu ennalta sovellettavan sääntelyn piiriin.
a) ANALOGISISTA JA ISDN-YHTEYKSISTÄ (T-NET JA T-ISDN) PERITTÄVÄT MAKSUT
(31) Maksut, joita DT perii kilpailijoiltaan yhteyksistä telealueverkkoon (ks. 15 kappale ja seuraavat), lasketaan yksitellen kustannusperiaatteen mukaisesti. Sen sijaan analogisista ja ISDN-yhteyksistä perittävät tariffit kuuluvat niin kutsutun Price-Cap-enimmäishintajärjestelmän piiriin. Yhteyksistä DT:n kiinteään puhelinverkkoon ja puheluista loppukäyttäjiltä perittävien hintojen sääntelyä ei näin ollen tehdä erikseen kustakin yksittäisestä palvelusta aiheutuvien kustannusten mukaisesti, vaan useiden eri palvelujen yhteisvaikutuksen perusteella, jolloin yksittäisiä palveluita kootaan yhteen niin kutsutuiksi palvelukoreiksi(38).
(32) Saksan telepalvelumaksujen sääntelystä annetun asetuksen (jäljempänä "TEntgV") mukaisesti ensisijaisena sääntelyvälineenä käytetään Price-Cap-järjestelmää. Siksi tiukka kustannuslähtöisyysperiaate koskee yksittäisiä loppukäyttäjille tarjottavia telepalveluja vain siinä tapauksessa, että jotakin palvelua ei voi sisällyttää johonkin koriin(39). Näin yritys, jonka maksut ovat säänneltyjä, saa liikkumavaraa määritellä yritystoiminnassaan sovellettavia hintoja. Price-Cap-järjestelmän mukainen sääntely käsittää Price-Cap-päätöksen, jonka mukaisesti palvelut jaotellaan koreihin ja hintojen muuttamisehdot sekä muut puite-ehdot määritellään tietyksi ajaksi, ja erikseen haettuja maksujen muutoksia koskevat päätökset Price-Cap-kausien aikana.
(33) Yhteen koriin kootaan sellaiset palvelut, jotka ovat kilpailutilanteen kannalta keskenään verrannollisia(40). Sitten yhteen koriin kootuille palveluille vahvistetaan maksujen lähtötaso(41) ja korihinnan kehitykselle asetetaan tietylle ajanjaksolle tavoitteita (niin kutsuttu Price-Cap-indeksi)(42). Hinnanmuutosehdot vahvistetaan ottaen huomioon hintojen nousuvauhti, odotettavissa oleva DT:n tuottavuuden kasvuvauhti ja suhde maksujen lähtötason sekä tehokkaasta palvelujen tarjoamisesta pitkällä aikavälillä aiheutuvien ylimääräisten kustannusten välillä(43).
aa) Price-Cap-kaudet 1998-1999 ja 2000-2001
(34) BMPT loi loppukäyttäjiltä kiinteistä verkkoyhteyksistä perittäviä maksuja koskevan Price-Cap-järjestelmän joulukuussa 1997 tehdyllä päätöksellä(44), ja RegTP otti sen käyttöön 1 päivänä tammikuuta 1998. Järjestelmään sisällytettiin kaksi koria, joista toinen käsittää yksityisasiakkaille ja toinen yritysasiakkaille tarkoitetut palvelut. Molemmissa koreissa on sekä käyttöoikeuspalveluja (analogiset ja ISDN-vakioyhteydet) että koko DT:n puhelintoimintaan liittyvä palveluvalikoima, eli paikallispuhelut, alueelliset puhelut, kaukopuhelut ja ulkomaanpuhelut sekä satelliittipuhelut ja optiotariffit.
(35) BMPT:n 17 päivänä joulukuuta 1997 tekemän päätöksen mukaisesti DT:n oli ensimmäisten kahden vuoden aikana, eli 1 päivän tammikuuta 1998 ja 31 päivän joulukuuta 1999 välisenä aikana (ensimmäinen Price-Cap-kausi) alennettava kummankin korin kokonaishintaa 4,3 prosenttia. Tämän ensimmäisen kauden päätyttyä 31 päivänä joulukuuta 1999 RegTP päätti(45) pääosin säilyttää korien kokoonpanon ja alentaa korien hintoja 1 päivän tammikuuta 2000 ja 31 päivän joulukuuta 2001 välisenä ajanjaksona (toinen Price-Cap-kausi) vielä 5,6 prosenttia. Jokaisen Price-Cap-kauden keskimääräisen hintaindeksin(46) oli oltava pienempi tai yhtä suuri kuin Price-Cap-indeksi(47). Nämä säädetyt mittasuureet pyritään mitoittamaan niin, että ne vastaavat DT:n tuottavuuden ja tehokkuuden paranemista ja kokonaistalouden hintojen nousua, esimerkiksi inflaatiokehityksen mukaisesti, kunkin Price-Cap-kauden aikana.
(36) Tämän sitovista hinnanalennussäännöksistä muodostuvan kokonaisuuden puitteissa DT:llä oli mahdollisuus muuttaa kunkin korin yksittäisiä osia haluamallaan tavalla. Maksun muuttaminen edellytti kuitenkin RegTP:n muodollista hyväksyntää. DT:lle kuului jatkuva oikeus tehdä omasta aloitteestaan lupahakemuksia, eikä maksujen muutosten määrää Price-Cap-kauden aikana ollut rajoitettu. Suunnitelman mukaiset maksujen muutokset ovat Price-Cap-sääntelyssä aina hyväksymiskelpoisia, jos korin keskihinta ei ylitä säädettyä Price-Cap-indeksiä(48) eikä kyseessä ilmeisesti ole alennusten tai syrjivien etujen myöntäminen(49). Näin ollen DT:llä oli mahdollisuus korottaa kuhunkin koriin kuuluvasta yhdestä tai useammasta palvelusta perittävää maksua, jos vain korin enimmäishinta ei ylittynyt. Hinnankorotus, joka ylitti korin hinnan ylärajan, oli siksi mahdollinen vain, jos saman korin muiden palvelujen hintoja alennettiin. Price-Cap-järjestelmä ei sen sijaan sisältänyt mitään velvoittavia vähimmäiskorihintoja, joten DT pystyi edelleen alentamaan kuhunkin koriin koottuja maksuja myös enemmän kuin vain säädettyjen hinnanalennusten verran.
(37) DT alensi kummankin ensimmäisen Price-Cap-kauden aikana huomattavasti loppukäyttäjiltä perittäviä kummankin korin maksuja ja on samalla ylittänyt selvästi säädetyt hinnanalennusvelvoitteensa(50). Liikevaihdon määrään ensimmäisen Price-Cap-kauden alennukset tammikuusta 1998 joulukuuhun 1999 vaikuttivat yksityisasiakkaiden korin osalta [...] euroa ja yritysasiakkaiden korin osalta [...] euroa. Säädetty 4,3 prosentin hinnanalennusvaatimus huomioon ottaen ylimääräiset ja vaatimusten yli menevät hinnanalennukset olivat molemmilta koreilta yhteensä [...] euroa(51). Säädetyt korotukset ylittävinä ylimääräisinä hinnanalennuksina toisella Price-Cap-kaudella tammikuusta 2000 joulukuuhun 2001, jolloin säädetyt alennukset olivat 5,6 prosenttia, toteutettiin vielä [...] euron alennukset yksityisasiakkaiden korissa ja [...] euron alennukset yritysasiakkaiden korissa(52). Näin ollen DT on neljän vuoden aikana säädettyjen velvoitteidensa lisäksi alentanut tariffejaan vapaaehtoisesti kaikkiaan [...] euroa(53).
(38) Nämä tariffinalennukset koskevat vain puhelumaksuja, kun taas kuukausimaksut ja analogiseen peruspuhelinliittymään liittyvät kertaluontoiset palvelumaksut ovat pysyneet vuosina 1998-2001 koko ajan muuttumattomina.
(39) DT:n loppukäyttäjältä puhelimen analogisesta perusliittymästä (T-Net Standard) perimä perusmaksu oli kyseisenä ajanjaksona 10,93 euroa kuukaudelta. DT:n mukaan tämä perusmaksu ei kata DT:n kustannuksia, jotka aiheutuvat analogisen puhelinverkkoyhteyden tarjoamisesta loppukäyttäjille. DT väittääkin, että se ei ole vielä täysin onnistunut kattamaan yhteydet kiinteään verkkoon mahdollistavien liittymien tarjoamisesta ennen kilpailun vapauttamista syntynyttä vajetta(54). DT:n oikeudellinen edeltäjä Deutsche Bundespost oli ottanut kantaakseen tämän vajeen lähinnä sosiaalisista syistä tarjotessaan käyttäjille puhelinverkkoyhteyksiä kustannukset alittavaan hintaan. Se korvasi näin syntyneet tappiot keräämällä kustannukset keskimääräistä enemmän ylittäviä maksuja kaukopuheluista ja erityisesti ulkomaanpuheluista.
(40) ISDN-liittymätyypeistä perittävät kuukausimaksut olivat 31 päivään maaliskuuta 2000 seuraavat: T-ISDN Mehrgeräte Einfach 19,56 euroa, T-ISDN Mehrgeräte Standard 20,45 euroa, T-ISDN Mehrgeräte Komfort 22,67 euroa, T-ISDN Anlagen Einfach 26,23 euroa, T-ISDN Anlagen Standard 28,45 euroa ja T-ISDN Anlagen Komfort 30,68 euroa(55). RegTP hyväksyi 16 päivänä helmikuuta 2000 tekemällään päätöksellä 17 päivänä joulukuuta 1999 päivätyn DT:n hakemuksen mukaisesti näiden tariffien alentamisen seuraavasti: T-ISDN Mehrgeräte Standard 19,78 euroa, T-ISDN Mehrgeräte Komfort 21,99 euroa, T-ISDN Anlagen Einfach ja Standard 25,56 euroa ja T-ISDN Anlagen Komfort 28,12 euroa. Nämä uudet tariffit tulivat voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2000(56). Viimeksi mainitut tariffit olivat näin ollen voimassa alkuperäisen Price-Cap-kauden loppuun saakka.
(41) DT:n loppukäyttäjiltä erilaisista analogisista ja ISDN-yhteystyypeistä perimät kertaluontoiset maksut olivat koko Price-Cap-kauden 1998-2001 ajan toimintavalmiin yhteyden käyttöönotosta 22,22 euroa ja yhteyden toimintavalmiiksi saattamisesta ilman lisätöitä 44,45 euroa. DT:n loppukäyttäjiltä ei peritä yhteyden irtisanomismaksuja.
bb) Price-Cap-kausi 2002
(42) RegTP:n 21 päivänä joulukuuta 2001 tekemän päätöksen mukainen uusi Price-Cap-järjestelmä tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2002(57). RegTP:n 23 päivänä toukokuuta 2001 julkistamien vuodesta 2002 sovellettavaa uutta Price-Cap-järjestelmää koskevien alustavien suuntaviivojen(58) pohjalta viranomainen ilmoitti lokakuussa 2001(59) korien kokoonpanon ja niihin sovellettavien hinnanalennusvaatimusten (x-faktoreiden) muutoksista. Tämä vahvistettiin RegTP:n 21 päivänä joulukuuta 2001 tehdyllä päätöksellä. Uusi järjestelmä sisältää aikaisempien yksityis- ja yritysasiakkaiden kahden korin sijaan neljää koria, joihin kuuluvat liittymäjohdot (kori A), paikallispuhelut (kori B), kotimaan kaukopuhelut (kori C) ja ulkomaanpuhelut (kori D)(60).
(43) Koska loppukäyttäjien liittymät ovat nyt erillisessä korissaan ja niihin sovelletaan negatiivista X-faktoria, DT:llä on velvollisuus jopa korottaa kyseisiä maksuja mahdollistaakseen nykyisen liittymäpulan poistamisen tulevien tariffiuudistusten avulla(61). Koska säädetty X-faktori on - 1 ja inflaatiovauhti on 3,1 prosenttia(62), DT voi uuden Price-Cap-järjestelmän puitteissa korottaa loppukäyttäjien liittymistä perimiään maksuja 4,1 prosenttia vuodessa, eli yhteensä 12,3 prosenttia uuden Price-Cap-menettelyn kolmivuotisena voimassaoloaikana(63).
(44) DT ilmoitti 15 päivänä tammikuuta 2002 RegTP:lle aikomuksestaan korottaa ensimmäistä kertaa sekä analogisten että ISDN-yhteyksiensä kuukausimaksuja 0,56 euroa(64). RegTP totesi 13 päivänä maaliskuuta 2002 tekemässään päätöksessä, että DT on noudattanut koriin A kuuluvien liittymämaksujen korotuksia koskevia mittasuureita, koska se on korottanut kaikkien koriin A kuuluvien palvelujensa keskimääräistä hintatasoa 4,04 prosenttia(65). Analogisen liittymän (T-Net) kuukausimaksu oli 1 päivästä toukokuuta 2002 11,49 euroa, T-ISDN Mehrgeräte Standard -liittymätyypin kuukausimaksu oli 20,34 euroa ja T-ISDN Mehrgeräte Komfort -liittymätyypin kuukausimaksu oli 22,55 euroa. Muiden T-ISDN-tyyppien hinnat sen sijaan pysyivät ennallaan.
(45) DT jätti RegTP:lle 31 päivänä lokakuuta 2002 päivätyn hakemuksen, jossa se pyysi lupaa analogisen T-Net-puhelinliittymän luovutuksesta perittävän kuukausimaksun korottamiselle 0,99 eurolla 12,48 euroon ja für T-Net- sekä T-ISDN-liittymistä maksettavan kertaluontoisen käyttöönottomaksun korottamiselle 13,40 eurolla 35,62 euroon 1 päivästä helmikuuta 2003. RegTP hyväksyi kuitenkin 19 päivänä joulukuuta 2002 tekemällään päätöksellä analogisesta T-Net-puhelinliittymästä perittävän kuukausimaksun korottamisen 0,33 eurolla 11,82 euroon ja hylkäsi hakemuksen tämän määrän ylittäviltä osin. RegTP ei myöskään hyväksynyt DT:n hakemaa kertaluontoisen käyttöönottomaksun korotusta(66). RegTP perusteli päätöstään sillä, että korotukset ylittivät voimassa olevat Price-Cap-mittasuureet. DT:n perimät kertaluontoiset maksut T-Net- ja T-ISDN-liittymien eri tyypeistä ovat näin ollen edelleen 22,22 euroa käyttöönotosta ja 44,46 euroa uuden liittymän saattamisesta käyttövalmiiksi. Irtisanomismaksuja DT ei toistaiseksi peri loppukäyttäjiltään.
b) ADSL-LIITTYMISTÄ (T-DSL) PERITTÄVÄT MAKSUT
(46) Analogisista ja ISDN-liittymistä poiketen ei T-DSL-tariffeja säännellä ennalta Price-Cap-järjestelmällä. Näin ollen DT määrittelee T-DSL-palvelutariffit oman harkintansa mukaan, mutta niitä voidaan säännellä jälkeen päin(67).
(47) DT tarjosi heinäkuusta 1999 heinäkuuhun 2000 TDSL-liittymiä vain T-ISDN-liittymien kautta 22,74 euron kuukausihintaan, ja asennuksesta perittiin lisäksi 100,93 euron kertamaksu. Vuoden 2000 elokuusta joulukuuhun T-DSL-liittymää tarjottiin T-Net-liittymien kautta 13,17 eurolla ja T-ISDN-liittymien kautta 6,56 eurolla kuukaudessa. Tammikuusta 2001 helmikuuhun 2002 T-DSL-valmius maksoi T-Net-liittymän kautta kuukaudessa 17,59 euroa ja kaikkien T-ISDN-liittymätyyppien kautta 8,77 euroa(68). Näin ollen kokonaishinta oli 31 päivään heinäkuuta 2000 saakka T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard -liittymästä 43,19 euroa ja T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort -liittymästä 45,41 euroa. Vuoden 2000 elokuun 1 päivästä joulukuun 31 päivään kokonaishinnat olivat: T-DSL/T-Net 24,10 euroa, T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard 26,34 euroa ja T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort 28,55 euroa. Tammikuun 1 päivästä 2001 helmikuun 24 päivään 2002 kokonaishinnat olivat: T-DSL/T-Net 28,52 euroa, T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard 28,55 euroa ja T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort 30,76 euroa.
(48) Saatuaan DT:n kilpailijoilta useita valituksia RegTP aloitti 2 päivänä helmikuuta 2001 DT:n ADSL-hintoja koskevan jälkikäteistutkinnan mahdollisen kilpailua vääristävän kustannukset alittavan hinnoittelun selvittämiseksi. Tutkimustensa tuloksena RegTP päätteli, että DT:n perimät T-ISDN-johtojen välityksellä tarjottavien T-DSL-palvelujen kuukausimaksut kattavat vain [...] prosenttia niiden kustannuksista. Samassa päätöksessä RegTP totesi myös, että T-DSL-palveluista peritty DT:n kertaluontoinen asennusmaksu kattaa vain [...] prosenttia kustannuksista(69).
(49) RegTP päätti kuitenkin olla vastustamatta hintoja ja lopettaa tutkimukset, koska DT velvoitettiin RegTP:n 30 päivänä maaliskuuta 2001 tekemällä kahdella muulla päätöksellä mahdollistamaan kilpailijoilleen televerkkopalvelujen jälleenmyynti tilaajayhteyksiä, paikallis- ja city-liittymiä tarjoavassa verkossa (resale) sekä tilaajayhteysjohtojen jakaminen (line sharing)(70). Koska DT ei kuitenkaan noudattanut näitä määräyksiä odotusten mukaisesti, RegTP päätti 18 päivänä joulukuuta 2001 aloittaa uudelleen väärinkäytöksiä koskevan menettelyn, ja T-DSL-tariffeja alettiin tutkia uudelleen.
(50) Tämän jälkeen DT ilmoitti 15 päivänä tammikuuta 2002 alentavansa T-DSL/T-Net-liittymän kuukausimaksun 17,59 eurosta 17,23 euroon ja korottavansa T-DSL/T-ISDN-liittymän kuukausimaksun 8,78 eurosta 11,20 euroon(71). Näitä maksuja DT on perinyt 25 päivästä helmikuuta 2002. Näin ollen nykyiset loppukäyttäjiltä kuukausittain perittävät kokonaishinnat ovat: T-DSL/T-Net 28,72 euroa, T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Standard 31,54 euroa ja T-DSL/T-ISDN Mehrgeräte Komfort 33,75 euroa(72). T-Net-hinnan noustua 1 päivänä helmikuuta 2003 T-DSL/T-Net-liittymä maksaa nyt 29,05 euroa.
(51) T-DSL-valmiuden käyttövalmiiksi saattamisesta DT:n asiakkailta veloitetaan 1 päivästä elokuuta 2000 kaikkien sekä T-Net- että T-ISDN-liittymätyyppien yhteydessä 44,46 euron kertamaksu. DT ilmoitti 15 päivänä tammikuuta 2002 korottavansa tämän kertaluontoisen maksun 64,61 euroon 1 päivästä heinäkuuta 2002 ja 86,16 euroon 1 päivästä tammikuuta 2003. Tämän jälkeen RegTP lopetti 22 päivänä tammikuuta 2002 rikkomismenettelyn ja perusteli sitä uudella hintatilanteella, joka ei enää antanut aihetta epäillä TKG:ssa tarkoitettua alihinnoittelua(73).
IV ARVIOINTI
A. EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 82 ARTIKLAN SOVELTAMINEN
(52) Kiinteitä televiestintäverkkoja ylläpitäviin ja niihin liittyviä palveluja tuottaviin yrityksiin sovelletaan EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan määräyksiä, koska kyseiset yritykset harjoittavat taloudellista toimintaa tarjoamalla ammattimaisesti kiinteiden verkkojen käyttöoikeuksia ja muita kiinteiden verkkojen kautta käytettäviä palveluja(74). DT on rekisteröity kaupallinen yritys, joka pitää yllä julkisesti käytettävissä olevaa kiinteää verkkoa ja tuottaa siihen liittyviä palveluja. Näin ollen DT on katsottava EY:n perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa tarkoitetuksi yritykseksi.
(53) Verkkojen käyttöoikeuksien ja niiden liitännäispalvelujen tarjoamisen osalta DT kuuluu sekä alakohtaisten yhteisön säännösten että niiden täytäntöönpanoa varten annettujen kansallisten määräysten ja sääntelytoimenpiteiden soveltamisalaan. DT katsoo, että komission puuttuminen maksuihin, joihin on aikaisemmin sovellettu kansallisia sääntelytoimenpiteitä, on komission ja RegTP:n välisen toimivaltuuksien jaon vastaista(75). RegTP oli myös määrännyt kaikkien tarkastelun kohteena olevien maksujen suuruuden, joten DT:llä ei ollut mahdollisuutta omiin yritystoiminnallisin perustein tehtyihin päätöksiin, jotka voisivat olla yhteisön tasolla kartellisäännösten nojalla toteutettujen toimenpiteiden kohteena(76). Näin ollen kyseessä oli yhteisön säännösten rikkominen, jonka tekijänä komission ei ollut syytä tutkia säänneltyjä maksuja soveltavaa yritystä, vaan EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukainen perustamissopimuksen rikkomismenettely olisi kohdistettava Saksaan(77).
(54) DT:n käsityksestä poiketen ei kilpailusääntöjen soveltaminen kuitenkaan ole yhteisöjen tuomioistuimen ja yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan aina poissuljettu, jos ja kun asiaa koskevissa alakohtaisissa määräyksissä ei estetä yrityksiä, joihin niitä sovelletaan, tekemästä itsenäisesti kilpailua mahdollisesti estäviä, rajoittavia tai siihen vaikuttavia päätöksiä(78). Tämä koskee erityisesti tapauksia, joissa komissiolle on esitetty valituksia väitetyistä yhteisön kilpailusääntöjen rikkomisista. Näissä tapauksissa komissiolla on velvollisuus tutkia asia ja antaa tarvittaessa määräys toteuttaa asianmukaiset korjaavat toimenpiteet.
(55) Tämän mukaisesti komissio on todennut tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin - puitteet, asian kannalta merkitykselliset markkinat ja periaatteet - (verkkoonpääsyä koskeva tiedonanto), että tietyt seikat voivat kuulua sekä kilpailusääntöjen että kansallisten tai yhteisön oikeuteen kuuluvien alakohtaisten määräysten, erityisesti sisämarkkinoita koskevien määräysten, soveltamisalaan. Tiedonannossa sanotaan erityisesti: "Telealalla ONP-direktiiveillä pyritään luomaan sääntelyjärjestelmä liittymäsopimuksille. Koska ONP:tä koskevat säännöt ovat luonteeltaan yksityiskohtaisia ja voivat olla perustamissopimuksen 86 artiklaa tiukempia, alalla toimivien yritysten on syytä muistaa, että yhteisön kilpailusääntöjen noudattaminen ei vapauta niitä velvoitteesta noudattaa ONP:hen liittyviä velvoitteita ja päinvastoin."(79)
(56) Lisäksi komissio toteaa verkkoonpääsyä koskevassa tiedonannossa: "Perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklaa (nykyiset 81 ja 82 artikla) sovelletaan tavanomaiseen tapaan sopimuksiin tai käytäntöihin, jotka kansallinen sääntelyviranomainen on hyväksynyt tai joihin se on antanut luvan, tai jos kansallinen sääntelyviranomainen on yhden tai useamman osapuolen pyynnöstä edellyttänyt tiettyjen ehtojen liittämistä sopimukseen."(80)
(57) Tarkasteltavana oleva asia koskee DT:n kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan väärinkäyttöä, joka perustuu telealueverkkoon pääsystä perittyjen televerkkopalvelumaksujen ja loppukäyttäjiltä perittyjen maksujen suhteettomaan eroon. Molemmat maksut kuuluvat tosin alakohtaisen sääntelyn piiriin (ks. 17 kappale ja seuraavat sekä 31 kappale ja seuraavat), mutta DT:llä on oman yritystoimintansa ansiosta liikkumavaraa, joka mahdollistaa sille kustannusten ja hinnan välisen epäsuhdan supistamisen tai poistamisen tariffien laajojen uudelleenjärjestelyjen avulla (ks. 163 kappale ja seuraavat). Tämä kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta täyttää näin ollen EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan a kohdassa tarkoitettujen kohtuuttomien myyntihintojen tunnusmerkistön.
B. MÄÄRÄÄVÄ MARKKINA-ASEMA
(58) Kiinteisiin telealueverkkoihin pääsyn osalta DT:llä on Saksan markkinoilla määräävä asema sekä televerkkopalvelujen että loppukäyttäjille tarjottavien palvelujen osalta. Jälkimmäiset palvelut jakautuvat vielä kapeakaista- ja laajakaistayhteyksien markkinoihin. DT ei kiistä tätä markkinoiden rajausta eikä määräävää asemaansa kyseisillä markkinoilla.
a) MERKITYKSELLISET TUOTE- JA PALVELUMARKKINAT
(59) Merkitykselliset tuote- ja palvelumarkkinat koskevat paikallista kiinteiden televerkkoyhteyksien tarjontaa. Markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä annettujen komission ohjeiden(81) mukaisesti televerkkopalvelujen käyttöoikeusmarkkinat on erotettava loppukäyttäjille kyseisten verkkojen välityksellä tarjottavien telepalvelujen, esimerkiksi puhelujen, markkinoista.
(60) Puhelinpalvelumarkkinoiden vapauttaminen Saksassa on johtanut viime vuosina siihen, että markkinoille on tullut paljon kilpailijoita, jotka tarjoavat loppukäyttäjille puhelinpalveluja. Tilanne on johtanut siihen, että uusien operaattoreiden palvelutarjonta on kehittynyt nopeasti erityisesti ulkomaanpuhelujen osalta ja vähäisemmässä määrin myös kotimaan kauko- ja paikallispuheluiden osalta. Koska vaihtoehtoisen telealueverkkoyhteyden rakentaminen on kallista ja uudet teleyritykset ovat siksi riippuvaisia perinteisen operaattorin infrastruktuurista, verkkoyhteyspalvelujen tarjonta on Saksassa paljon vähäisempää kuin kilpailijoiden loppukäyttäjille tarkoitettujen palvelujen tarjonta. Vaikka DT:n markkinaosuus ulkomaanpuheluissa ja kotimaan kaukopuheluissa on supistunut huomattavasti, yrityksellä on edelleen valtaosa loppukäyttäjille tarkoitetuista telepalveluista ja myös paikallispuheluista. Uusien toimijoiden ja historiallisen operaattorin välinen kilpailu keskittyy näin ollen edelleen yritysasiakkaisiin ja tiheään asutuille alueille.
(61) Telealueverkon käyttöoikeusmarkkinat erotetaan kahteen erilliseen osaan. Ne ovat tuotantoketjun alkupään markkinat, joilla infrastruktuurin haltijat myyvät telealueverkon käyttöoikeuksia (televerkkopalvelumarkkinat) ja tuotantoketjun loppupään markkinat, joilla teleoperaattorit myyvät verkkojen kautta tarjottavia palveluja loppukäyttäjille (loppukäyttäjien telepalvelumarkkinat)(82).
(62) Televerkkopalvelumarkkinat ja telepalvelumarkkinat ovat läheisesti sidoksissa keskenään. Infrastruktuurin haltijat tarjoavat telepalveluita loppukäyttäjille joko suoraan tai kanssaan sidoksissa olevan yrityksen välityksellä. Ne tarjoavat niitä myös muille teleyrityksille, joilla ei ole omaa verkkoa tai joiden oman verkon kattavuus on rajallinen. Viimeksi mainitut yritykset tarvitsevat verkon käyttöoikeutta televerkkopalvelun tasolla voidakseen myös tarjota verkkoyhteyttä ja telepalveluja loppukäyttäjien tasolla.
(63) Loppukäyttäjien telepalvelumarkkinat on 59 kappaleessa mainittujen ohjeiden mukaisesti vielä jaettava analogisten kuparijohtojen ja ISDN-johtojen kautta tarjottavien kapeakaistaverkkopalvelujen markkinoihin (ks. 74 kappale ja seuraavat) sekä nopeat tiedonsiirtoyhteydet laajakaistaverkkopalvelujen muodossa mahdollistavien tilaajaliittymien (kuten ADSL) markkinoihin (ks. 78 kappale ja seuraavat)(83). Tämä lisäjako ei koske televerkkopalvelujen markkinoita, koska DT tarjoaa kilpailijoilleen televerkkopalvelujen tasolla toistaiseksi hyvin rajoitetusti erikseen kapeakaista- ja laajakaistaverkkoyhteyksiä (ks. 64 kappale ja seuraavat).
aa) Tuotantoketjun alkupään markkinat televerkkopalvelujen tarjoamiseksi
(64) Tilaajayhteysjohtoja voidaan vuokrata kilpailijoille välituotteena. Koska Saksan perinteisen teleoperaattorin verkon käyttöoikeus tuli telealueverkon eriyttämisen myötä lakisääteiseksi, Saksaan on vuoden 1998 alusta kehittynyt televerkkopalvelujen tasolle uudet telealueverkon käyttöoikeusmarkkinat, jotka sijaitsevat tuotantoketjussa ennen loppukäyttäjien käyttöoikeusmarkkinoita. DT:n ja muiden teleyritysten välillä on toistaiseksi tehty noin 100 sopimusta, jotka koskevat tilaajayhteyksien luovutusta. Kilpailijat suorittavat DT:lle näistä televerkkopalveluista tietyn maksun.
(65) Yksikään toinen paikallisen televiestintäinfrastruktuurin haltija, joita ovat kunnat ja alueelliset teleyritykset ja joihin myös jotkut tarkasteltavana olevan menettelyn valituksen tekijöistä kuuluvat, ei ole vielä pystynyt rakentamaan DT:n televerkkoon verrattavissa olevaa telealueverkkoa. Ne ovat toistaiseksi pystyneet rakentamaan vain rajallisilla maantieteellisillä alueilla toimivia paikallisia yhteysverkkoja yleensä yksittäisiin kuntiin ja kaupunkeihin sekä niiden ympäristöihin. Kilpailijoiden kysyntätilanne huomioon ottaen on selvää, että DT:n kiinteän verkon tiheys ja tekniset mahdollisuudet tekevät tämän verkon kautta tarjottavista televerkkopalveluista kilpailijoiden ainoan taloudellisesti kannattavan mahdollisuuden päästä Saksan markkinoille.
(66) Televiestinnän yhteenliittämisestä soveltaen avoimen verkon tarjoamisen (ONP) periaatteita yleispalvelun ja yhteentoimivuuden varmistamiseksi 30 päivänä kesäkuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/33/EY ja direktiivin 97/33/EY muuttamisesta numeron siirrettävyyden ja operaattorin ennaltavalinnan osalta 24 päivänä syyskuuta 1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/61/EY säännösten mukaisesti puhelujen käyttäjien on alkuperäisen operaattorinsa kautta hankittu perusliittymä säilyttäen voitava vaihtaa operaattori yksittäisten puhelujen osalta (operaattorin valinta) tai kaikkien puheluiden osalta (operaattorin ennaltavalinta)(84). Operaattorin valinta ja ennaltavalinta eivät kuitenkaan takaa kilpailijoille yhdenvertaista infrastruktuurin käyttöoikeutta, koska niille mahdollistetaan kyseisissä säännöksissä vain kapeakaistayhteyksien tarjoaminen. Saksassa operaattorin valinta tai ennaltavalinta on lisäksi ollut toistaiseksi mahdollista vain kaukopuheluiden osalta, joiden alueella on syntynyt jonkin verran kilpailua. Avointa verkon tarjoamista koskevissa yhteisön direktiiveissä säädettyjen velvoitteiden vastaisesti se ei kuitenkaan ole paikallispuheluiden osalta mahdollista(85). Operaattorin valintaa ja ennaltavalintaa koskevat säännökset poikkeavat telealueverkkoon pääsyä koskevista säännöksistä taloudellisesti niin, että ensin mainituista palveluista maksetaan aikaperusteisesti, kun taas jälkimmäisistä peritään kuukausi- tai kertamaksuja.
(67) Paikallisilla televerkkopalvelujen käyttöoikeusmarkkinoilla ei kapeakaista- ja laajakaistapalveluja voida toistaiseksi erottaa toisistaan. DT on tähän saakka mahdollistanut telealueverkkoon pääsyn kaikilla kaistanleveyksillä, joten kilpailijoiden on televerkkopalvelujen tasolla vuokrattava kaikki DT:n tilaajaliittymän kaistanleveydet, minkä jälkeen ne voivat vapaasti valita, tarjoavatko ne loppukäyttäjille kapea- vai laajakaistapalveluja vai tarjoavatko ne molempia palvelutyyppejä. Näiden kahden eri kaistanleveyden erottaminen on tullut mahdolliseksi vasta, kun DT teki vuoden 2001 lopussa erään kilpailijansa, QSC AG:n, kanssa Line sharing -sopimuksen, minkä jälkeen RegTP vahvisti Line sharing -maksut 15 päivänä maaliskuuta 2002. Toistaiseksi on tosin tehty vasta kolme Line sharing -sopimusta(86). Näin ollen Line sharing ei ole vielä riittävän laajassa käytössä, jotta sille olisi voinut muodostua Saksassa itsenäiset televerkkopalvelumarkkinat.
bb) Tuotantoketjun loppupään markkinat loppukäyttäjien yhteyksien tarjoamiseksi
(68) Telealueverkot ovat ennen kaikkea infrastruktuuri, joka mahdollistaa loppukäyttäjille televiestintäpalvelujen käytön ja niiden tarjoamisen. Yhteenliittäminen sekä operaattorin valinta ja ennaltavalinta ovat johtaneet kilpailuun pelkästään kauko- ja ulkomaanpuheluiden osalta, koska myös 1 päivänä joulukuuta 2002 tapahtuneen TKG:n muuttamisen jälkeen televiestintäpalveluja tarjoavan operaattorin valinta ja ennaltavalinta vaihtoehtoisten teleyritysten joukosta (yhteyden muodostaminen) ovat tulleet Saksassa paikallistasolla vasta äskettäin mahdollisiksi.
(69) Telealueverkot ovat tästä syystä paikallistasolla ratkaiseva infrastruktuuri loppukäyttäjien yhteyksien kannalta, eli tilaajayhteyksien luomisen ja pitkäaikaisen vuokrauksen sekä paikallispuheluliikenteen hoitamisen kannalta. Telealueverkot ovat edelleen pääasiassa kunkin verkko-operaattorin valvonnassa.
(70) Televerkkoyhteyden mahdollistaminen loppukäyttäjille ja televiestintäpalvelujen tarjoaminen telealueverkkojen kautta loppukäyttäjille muodostavat kahdet erilliset merkitykselliset tuotemarkkinat, joiden palvelut eivät ole keskenään korvattavissa. Kysyntäpuolella asiakkailla ei ole mahdollisuutta siirtyä markkinoilta toiselle, eivätkä loppukäyttäjille tarkoitettu verkkoyhteys ja loppukäyttäjän palvelut ole keskenään vaihdettavissa esimerkiksi hintojen noustessa tai jostakin muusta syystä, sillä kyseiset tuotteet täyttävät eri tarkoitusta. Myös verkon käyttöoikeuden ja palvelujen hintarakenne vaihtelevat merkittävästi. Vaikka televerkon käyttöoikeuden hinnat ovat pysyneet suhteellisen vakaina siitä alkaen, kun telealueverkkoyhteyksien eriyttäminen säädettiin Saksassa pakolliseksi, puhelinpalvelujen hinnat ovat laskeneet jyrkästi. Tarjontapuolen kannalta televerkkojen käyttöoikeuksien ja televerkkopalvelujen markkinat ovat erilliset, sillä ottaen huomioon niiden erilaiset tarkoitukset pelkkä televiestintäpalvelujen tarjoaminen ei missään ennustettavissa olevissa olosuhteissa mahdollista uusille teleyrityksille paikallista kilpailua DT:n kanssa televerkkoyhteyksien tarjonnassa.
(71) Erillisten verkonkäyttöoikeusmarkkinoiden olemassaolo on komission päätöksissään noudattaman käytännön(87) ja kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY(88), sellaisena kuin se on muutettuna täydellisen kilpailun toteuttamista televiestintämarkkinoilla pohjustavan direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta 13 päivänä maaliskuuta 1996 annetulla komission direktiivillä 96/19/EY(89), kanssa. Direktiivissä komissio erottaa toisistaan seuraavat loppukäyttäjille tarjottavat kiinteän verkon palvelut: puhelinliittymän kytkeminen, kuukausivuokra, paikallispuhelut, alueelliset puhelut ja kaukopuhelut.
(72) Samoin komissio on todennut myös tiedonannossaan "Tilaajayhteyksien eriytetty tarjonta: Kilpailun mahdollistaminen kaikessa sähköisessä viestinnässä, mukaan luettuina laajakaistamultimedia ja nopea Internet"(90), että tilaajayhteys ja yksittäiset verkon kautta tarjottavat palvelut eivät ole nykyisin keskenään korvattavissa, joten niitä on tarkasteltava erillisinä merkityksellisinä tuotemarkkinoina.
(73) Tilaajayhteysmarkkinoiden jaottelu loppukäyttäjien tasolla vielä kapeakaistaa ja laajakaistaa käyttäen tarjottavien televiestintäpalvelujen markkinoihin perustuu tosiasiaan, että kyseessä ovat telealueverkon kautta tarjottavat kaksi tärkeintä loppukäyttäjätason tilaajayhteystyyppiä, joiden tunnusmerkistö sekä kysyntä- että tarjontapuolella poikkeaa toisistaan.
1. Kapeakaistaiset tilaajayhteyspalvelut
(74) Loppukäyttäjille tarjottavat kapeakaistaiset tilaajayhteyspalvelut muodostavat laajakaistayhteyspalvelumarkkinoista erilliset markkinat. Kapeakaistaisten tilaajayhteyksien markkinat ovat Saksassa jo pitkälle kehittyneet ja vakiintuneet, ja joukko vaihtoehtoisia teleoperaattoreita tarjoaa omien verkkojensa välityksellä keskenään verrannollisia palveluja. Useimmat uudet palveluntarjoajat, jotka tarjoavat Saksassa paikallisia tai alueellisia tilaajayhteyksiä, ovat jo liittäneet toimialueillaan verkkoihinsa huomattavan määrän loppukäyttäjiä. Useimmat niistä tarjoavat asiakkailleen perinteisten analogisten liittymien lisäksi myös ISDN-liittymiä.
(75) Kapeakaistaisiin tilaajapalveluihin kuuluu yhteyksiä analogisten ja perinteisten digitaalisten johtojen (ISDN) välityksellä, joiden kaksisuuntainen siirtokapasiteetti on jopa 64 kilobittiä sekunnissa (64 kbps). Tällaiset kapasiteetit riittävät hyvin puheviestintään, mutta eivät riitä suurten datamäärien kuten videotiedostojen siirtoon. Internet-yhteys on mahdollinen kapeakaistajohtojen välityksellä, mutta vain soittoyhteyttä käyttäen (dial-up) ja aikaperusteisesti veloitettuna, koska kapeakaistaisten Internet-yhteyksien kokonaistariffeja ei ole nykyisin käytössä.
(76) Kapeakaistaisia tilaajayhteyksiä tarjotaan tavallisesti yksityisasiakkaille, joilla ei ole Internet-yhteyden tiedonsiirron laatua, määrää ja nopeutta koskevia vaatimuksia tai vaatimukset ovat hyvin vähäiset. Nämä palvelut soveltuvat huonommin yritysasiakkaille, eikä niitä siksi myöskään mainittavassa määrin tarjota heille. Näiden palvelujen hinnat ovat sen vuoksi laajakaistayhteyksien hintoja selvästi alhaisemmat.
(77) Jatkuvasti kasvava osa loppukäyttäjistä parantaa analogisia tai ISDN-tilaajayhteyksiään (upgrade) hankkimalla laajakaistaisen ADSL-yhteyden tiedonsiirron laadun ja nopeuden lisäämiseksi. Kuluttajien ei sen sijaan voida todeta sanottavasti vaihtavan laajakaistaliittymiä kapeakaistaiseen liittymään (downgrade), joten näiden kahden palvelutyypin keskinäistä korvaavuutta on pidettävä vain yksipuolisena.
2. Laajakaistaiset tilaajayhteyspalvelut
(78) Loppukäyttäjille tarjottavat laajakaistayhteydet telealueverkon ADSL-liittymien tai muiden nopean datasiirron mahdollistavien yhteystekniikkojen välityksellä muodostavat loppukäyttäjille tarjottavista kapeakaistaisista yhteyksistä erilliset itsenäiset markkinat. ADSL-palveluilla tarkoitetaan asymmetristen digitaalisten tilaajaliittymien kautta tarjottavia dataverkkoyhteyksiä, joiden siirtonopeudet ovat 128 kbps lähtevän datan osalta (käyttäjältä poispäin) ja 512 kbps datan vastaanotossa (ulkoa käyttäjälle päin). Tietyt palvelut, kuten tilausvideo (Video-on-Demand), ovat mahdollisia tyydyttävän laatuisina vain, jos niitä välitetään laajakaistajohtojen välityksellä(91).
(79) Erityisesti ahkerat Internetin käyttäjät, jotka asettavat suuret vaatimukset siirtokapasiteetille, -laadulle, -turvallisuudelle ja -nopeudelle ja jotka arvostavat myös kiinteitä yhteyksiä, valitsevat useimmiten ADSL-liittymän. Laajakaistayhteyksiin kohdistuvan kysynnän erityinen rakenne verrattuna kapeakaistaisten yhteyksien kysyntään johtuu lisäksi kokonaishinnoittelusta, joka tulee ahkerille Internet-käyttäjille halvemmaksi kuin perinteiset yhteyden kestoaikaan sidotut maksut. Samantasoisia vaihtoehtoisia tekniikkoja on Saksassa tarjolla yksityisasiakkaille vain kaapeliyhteyksien välityksellä, joita on tosin saatavilla vasta hyvin rajallisilla alueilla.
(80) Myös yritysasiakkaiden kysyntä kohdistuu etupäässä ADSL-laajakaistapalveluihin. Osaa näistä asiakkaista kiinnostavat tosin myös valokaapelit, vuokrajohdot, langattomat telealueverkot (wireless local loop = WLL) ja satelliittiyhteydet, koska ne korkeammista kustannuksista huolimatta tietyissä tapauksissa täyttävät paremmin kyseisten asiakkaiden erityisvaatimukset.
(81) Näiden loppukäyttäjien telepalvelumarkkinat rajoittuvat näin ollen ADSL-laajakaistayhteyksien tarjontaan yksityisasiakkaille. Kyseiset markkinat ovat kehittyneet Saksassa hyvin eri tavalla kuin kapeakaistayhteyksien markkinat. Yksi erityispiirre on, että ne ovat muodostuneet myöhemmin(92).
(82) Myös tarjonnan näkökulmasta kapeakaista- ja laajakaistayhteyksien markkinat eroavat selvästi toisistaan. Siirtyminen laajakaistayhteyksien tarjoamiseen kapeakaistayhteyksien sijaan aiheuttaa teleyritykselle huomattavat kustannukset. Laitteistoon, erityisesti erityisiin päätelaitteisiin, kuten Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM), tehtävien lisäinvestointien ohella huomattavia ylimääräisiä kustannuksia aiheutuu markkinoinnista ja mainonnasta asiakkaille, jotta kuluttajat saadaan valitsemaan nämä uudet palvelut.
b) VAIHTOEHTOISEN INFRASTRUKTUURIN PUUTTUMINEN
(83) DT:n telealueverkot eivät ole ainoa tekninen infrastruktuuri, johon perustuen muille operaattoreille tai loppukäyttäjille voidaan tarjota televerkkopalveluja. Ajateltavissa oleviin telealueverkkojen vaihtoehtoihin kuuluvat kaikkien edellä mainittujen kolmien markkinoiden osalta ennen kaikkea valokaapeliverkot, langattomat telealueverkot (WLL), satelliitit ja varustetut kaapelitelevisioverkot. Mitään näistä vaihtoehdoista ei kuitenkaan voi pitää vielä tällä hetkellä Saksassa telealueverkon kanssa yhdenvertaisena, koska ne eivät ole kehittyneet vielä tarpeeksi pitkälle toimiakseen täysin korvaavina vaihtoehtoina. DT:llä on parhaillaan vasta noin 19000 ja kilpailijoilla vasta noin 16000 laajakaistaista loppukäyttäjien Internet-liittymää, jotka perustuvat vaihtoehtoiseen teknologiaan(93).
(84) Valokaapeliverkot ovat toistaiseksi kilpailukykyisiä vasta rajapintoja edeltävällä tasolla tai loppukäyttäjien tasolla kapeilla erityissektoreilla, kuten toimistorakennusten verkoissa tai tiukasti rajatuilla maantieteellisillä alueilla.
(85) Telealueverkkoyhteydet WLL:n kautta lienevät lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä mahdollisia lähinnä ammatinharjoittajien ja pienehköjen yritysten erityistarpeiden tai yksittäisten yksityisasiakkaiden yksilöllisten tarpeiden tyydyttämiseksi, mutta osoittautunevat yksityisasiakkaiden suuren enemmistön kannalta kannattamattomiksi.
(86) Satelliitit ovat vaihtoehto pääasiassa vain ammattimaisille käyttäjille. Nykyisin tarjotaan vasta vähän kaksisuuntaisia palveluja (lähettäminen ja vastaanotto satelliitin välityksellä), jotka tekisivät satelliitin käytön täysin riippumattomaksi telealueverkoista. Satelliittien transponderikapasiteetin varaamistarve ja pakko rakentaa lisälaitteistoja kaksisuuntaisille maa-asemille tekevät satelliittiliikenteestä hyvin kallista. Tämän vuoksi se ei tule käytännössä kysymykseen vaihtoehtona yksityisasiakkaille. Siksi satelliitteja ylläpitävät yritykset eivät ole vielä saaneet jalansijaa yleisölle tarjottavien televiestintäpalvelujen markkinoilla.
(87) Kaapeliverkot on rakennettu televisiosignaalin yksisuuntaista välittämistä varten, ja ne edellyttävät kalliita sekä aikaa vieviä muutoksia, ennen kuin niitä voi käyttää kaksisuuntaiseen televiestintään. Tämä on toistaiseksi mahdollista vasta yhdeksällä Saksan "kaapelialueella", eli Hessenissä (operaattorina "iesy") ja Nordrhein-Westfalenissa (sittemmin konkurssin tehneen operaattorin "ish" alueella), joilla käyttäjiksi on toistaiseksi liittynyt kaikkiaan 30000 taloutta(94). Muilla seitsemällä alueella televisiokaapelia ei käytetä vielä lainkaan televiestintäpalvelujen välitykseen(95).
(88) Tarjontapuolella ADSL-yhteyspalvelut eivät ole laajakaistakaapelipalveluja korvaava tuote, koska kaapeliverkko on vielä hyvin sirpaleinen. Verkko jakautuu hierarkkisesti neljään tasoon. Alin taso (verkkotaso 4) käsittää verkon viimeisen siirtopisteen ja yksityistalouden välisen loppuyhteyden. Koska Saksassa toimii yli 100 ammattimaista verkkotasolla 4 toimivaa operaattoria, Internet-palveluntarjoaja joutuisi tekemään näiden verkko-operaattoreiden kanssa lukuisia jakelusopimuksia voidakseen saavuttaa palveluilleen yhtä laajan kattavuuden ja yhtä suuren tiheyden kuin DT:n verkossa.
(89) Muut innovatiiviset tekniikat, kuten sähköverkkojen käyttö, eivät ole vielä teknisesti tai taloudellisesti kypsiä tai kyllin luotettavia, jotta ne voisivat toimia DT:n telealueverkon vaihtoehtoina. Puhelut nykyisten sähköjohtojen välityksellä ovat vasta koevaiheessa, eikä niitä ole vielä mahdollista saattaa markkinoille. Saksassa on nykyisin vain 2000 kotitaloutta, joilla on laajakaistayhteys Internetiin sähköverkon välityksellä, ja palvelua tarjoaa kolme eri operaattoria(96).
(90) Vaikka tilanne saattaa tulevaisuudessa muuttua, näitä vaihtoehtoisia verkkoja ei voitane nykyisin pitää yksitellen eikä yhdessä käytettyinä DT:n kierretyistä kuparisista parikaapeleista koostuvan verkon vaihtoehtoina tarjottaessa kapea- ja laajakaistaisia televiestintäpalveluja loppukäyttäjille Saksassa.
(91) Tämän päätöksen perustana käytetyt merkitykselliset tuotemarkkinat käsittävät näin ollen telealueverkon käyttöoikeuden tarjoamisen kilpailijoille televerkkopalvelujen tasolla sekä kapeakaistaliittymien ja laajakaistaliittymien käyttöoikeuden tarjoamisen loppukäyttäjien tasolla.
c) MERKITYKSELLISET MAANTIETEELLISET MARKKINAT
(92) Merkitykselliset maantieteelliset markkinat ovat Saksan markkinat, koska telealueverkko, jonka käyttöoikeus on tarpeen televerkkopalvelujen tasolla ja loppukäyttäjien tasolla, rajoittuu Saksan liittotasavallan alueeseen.
(93) DT:n telealueverkkoja on rakennettu koko Saksan liittotasavallan alueelle. Kilpailijat ovat saaneet kansallisilta viranomaisilta toimiluvat, ja on odotettavissa, että ne aloittavat kilpailun myös kansallisilla markkinoilla. Tapauksissa, joissa omien verkkojen käyttöön oikeuttavat toimiluvat rajoittuvat tiettyihin Saksan osiin, DT:n telealueverkkojen käyttöoikeus on välttämätöntä palvelujen ulottamiseksi koko liittotasavallan alueelle. Telealueverkkojen käyttöoikeus on tärkeää myös sellaisille yrityksille, joilla ei ole omaa verkkoa vaan jotka ovat riippuvaisia yksinomaan perinteisen operaattorin verkosta.
(94) Käyttöoikeuksien saamiseen sekä paikallispuhelujen ja nopeiden yhteyspalvelujen tarjoamiseen liittyvät vaikeudet eivät estä uusia kilpailijoita rakentamasta telealueverkkoja rajallisissa maantieteellisissä puitteissa, kuten tiheään asutuilla kaupunkialueilla. Yleensä ne eivät kuitenkaan voi aloittaa näiden verkkojen avulla DT:n kanssa tasavertaista kilpailua koko liittotasavallan alueella.
(95) Näin ollen maantieteelliset markkinat, joilla kilpailua voisi normaalitapauksessa ja ilman erityisiä vaikeuksia syntyä, käsittäisivät Saksan liittotasavallan alueen.
d) DT:N MÄÄRÄÄVÄ MARKKINA-ASEMA
(96) DT:llä on määräävä markkina-asema kaikilla tämän asian kannalta merkityksellisillä tuotemarkkinoilla, eli sekä kilpailijoille tarjottavien televerkkopalvelujen käyttöoikeuksien markkinoilla että loppukäyttäjille tarjottavien yksityisasiakkaille ja yritysasiakkaille tarjottavien kapeakaistayhteyspalvelujen ja laajakaistayhteyspalvelujen markkinoilla.
aa) Televerkkopalvelut
(97) Televerkkopalveluja koskevien käyttöoikeuspalvelujen tarjoajana DT on Saksan ainoa puhelinverkko-operaattori, joka pitää yllä koko liittotasavallan laajuisesti loppukäyttäjille ulottuvia telealueverkkoja. Kilpailijoille mahdollistetaan tämän verkon käyttö televerkkopalveluperiaatteella. Koska DT:n telealueverkoille ei ole nykyisin taloudellisesti järkevää vaihtoehtoa, on oletettava, että DT:llä on vuonna 1998 alkaneesta palvelutarjonnan eriyttämisestä lähtien ollut hallussaan 100 prosenttia Saksan televerkkopalvelujen markkinoista kapeakaista- ja laajakaistayhteyksien tarjoamiseksi.
bb) Kapeakaistayhteydet loppukäyttäjille
(98) Saksassa oli vuoden 2002 lopussa kaikkiaan 53,72 miljoonaa puhelinliittymäjohdinta. Näistä oli DT:n hallussa 51,37 miljoonaa analogista ja ISDN-johdinta, ja DT:n 64 kilpailijalla oli niiden omien verkkojen tai eriytetyn käyttöoikeuden mukaisten tilaajaliittymäsopimusten perusteella yhteensä 2,35 miljoonaa johdinta. Näin ollen DT:n osuudet kapeakaistaisten tilaajaliittymien markkinoista olivat 95,6 prosenttia. Nämä DT:n markkinaosuudet olivat vuonna 2001 vielä 97 prosenttia, vuonna 2000 vielä 98,3 prosenttia, vuonna 1999 vielä 99,2 prosenttia ja vuonna 1998 vielä 99,7 prosenttia(97).
cc) Laajakaistayhteydet loppukäyttäjille
(99) Tilanne laajakaistayhteyspalvelujen markkinoilla Saksassa on samantapainen kuin kapeakaistayhteyksien markkinoilla. DT on tarjonnut ADSL-palveluja (T-DSL) massatuotteena vasta elokuusta 2000. Lokakuussa 2002 sillä oli jo 2,58 miljoonaa asiakasta, kun taas kilpailijat, kuten Arcor, QSC ja Freenet (yhteensä 34 kilpailijaa), olivat siihen mennessä onnistuneet luomaan yhteensä vasta 161000 DSL-yhteyttä(98). Tämä merkitsee DT:n noin 94 prosentin markkinaosuutta DSL-liittymäjohtimista(99).
(100) Vaikka huomioon otetaan vaihtoehtoiset laajakaistatekniikat, DT:n markkinaosuus on silti 90 prosenttia. Lokakuussa 2002 DT:llä olikin näistä 19000 asiakasta, joiden yhteyksiin käytettiin valokaapeli-, WLL-, satelliitti- ja vuokrajohtoliittymiä, kun taas kilpailijoilla oli 86000 kaapeliyhteysasiakasta(100).
dd) Potentiaalinen kilpailu
(101) Tarvittavien investointien suuruus huomioon ottaen on kilpailijoille aiheutuvia kustannuksia sellaisen verkon rakentamisesta, joka saavuttaisi yhtä suuren osan väestöstä kuin nykyiset DT:n telealueverkot, pidettävä markkinoille pääsyn esteenä. Vastaavan infrastruktuurin rakentamista on pidettävä nykytekniikalla kannattamattomana, ja sen laajentaminen koko liittotasavaltaan pysyy vaikeana myös ennustettavissa olevassa tulevaisuudessa. Näin ollen kilpailijoilla ei ole mahdollisuutta ryhtyä DT:n kanssa tasaveroiseen kilpailuun, joten niiden mahdollisuudet omien verkkojen rakentamiseen rajoittuvat alueellisille tai paikallisille markkinoille. On erittäin epätodennäköistä, että vaihtoehtoiset verkot voisivat yhteenlaskettuina ennustettavissa olevassa tulevaisuudessa laajeta tasaveroisiksi DT:n liittotasavallan laajuisten telealueverkkojen kanssa ja saavuttaa yhtä laajan asiakaskunnan.
C. ASEMAN VÄÄRINKÄYTTÖ
a) KUSTANNUSTEN JA HINTOJEN EPÄSUHTA
(102) Kustannusten ja hintojen epäsuhta on kyseessä silloin, kun DT:lle sen televerkkopalvelujen käyttöoikeuksista maksettavien kuukausittaisten ja kertaluontoisten maksujen kokonaismäärä pakottaa kilpailijan veloittamaan loppukäyttäjiltään suurempia maksuja kuin DT veloittaa vastaavista palveluista omilta asiakkailtaan. Jos televerkkopalvelumaksut ovat korkeampia kuin loppukäyttäjiltä perittävät maksut, eivät DT:n kilpailijat voi missään tilanteessa toimia voitollisesti siinäkään tapauksessa, että niiden toiminta on vähintään yhtä tehokasta kuin DT:n toiminta, koska niille kertyy televerkkopalvelumaksujen lisäksi myös muita kuluja esimerkiksi markkinoinnista, laskutuksesta, perinnästä jne.
(103) Periessään kilpailijoiltaan tilaajaliittymien käyttöoikeuksista televerkkopalvelumaksuja, jotka ovat korkeampia kuin sen omilta asiakkailta telealueverkon käyttöoikeudesta suoraan perityt telepalvelumaksut, DT estää kilpailijoitaan tarjoamasta pelkkien puheluiden lisäksi myös tilaajaliittymän kautta toimivia käyttöoikeuspalveluja. Tällä tavoin DT pakottaa kilpailijansa, jotka ovat kiinnostuneita tilaamaan eriytettyjä tilaajaliittymiä voidakseen tarjota asiakkaille yhteyspalveluja, tasoittamaan käyttöoikeuspalveluista aiheutuvat tappionsa korottamalla vastaavasti puheluista perimiään maksuja. Saksan puhelutariffit ovat viime vuosina kuitenkin laskeneet huomattavasti(101), joten kilpailijoilla ei usein ole taloudellisesti kannattavaa mahdollisuutta toteuttaa tällaista yhdistettyä laskentaa.
(104) DT:n käsityksen mukaan näyttöä kustannusten ja hintojen väliseen epäsuhtaan perustuvasta väärästä hinnoittelusta ei voi olla olemassa jo senkään vuoksi, että televerkkopalvelumaksut ovat RegTP:n sitovasti vahvistamia(102). Kustannusten ja hintojen epäsuhdasta olisi kysymys vain silloin, jos voittomarginaalia rajoittaisivat tehokkaasti liian suuret verkkopalvelumaksut, liian alhaiset kuluttajahinnat tai molempien yhdistelmä ja kun molempien syiden poistaminen olisi oikeudellisin keinoin mahdollista. Sääntelyn avulla vahvistetusta verkkopalvelumaksusta kuitenkin johtuu, että DT voi vaikuttaa vain loppukäyttäjiltä perittävien maksujen suuruuteen ja näitä maksuja voitaisiin tutkia vain, jos epäiltäisiin harjoitettavan vilpillistä kustannukset alittavaa hinnoittelua (markkinoilta syrjäyttämiseen tähtäävää kilpailua(103).)
(105) DT:n käsityksestä poiketen on kustannusten ja hintojen epäsuhtaan perustuva väärinkäytösmuoto kuitenkin sovellettavissa tähän asiaan. Yhdistetyillä markkinoilla, joilla kilpailijat ostavat perinteiseltä operaattorilta televerkkopalveluja eivätkä voi ilman niitä aloittaa kilpailua tuotantoketjun loppupään tuote- tai palvelumarkkinoilla, voi hyvin esiintyä säänneltyjen verkkopalvelumaksujen ja loppukäyttäjiltä perittävien maksujen välistä kustannusten ja hintojen epäsuhtaa. Kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan osoittamisessa on ennen kaikkea kysymys siitä, että näiden kahden maksutason välillä todetaan epäsuhta, joka rajoittaa kilpailua. Lisäksi on myös osoitettava, että hintasääntelyn alaisella yrityksellä on yritystoiminnassaan liikkumavaraa, jonka puitteissa se voi omasta aloitteestaan välttää kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan tai poistaa sen. Jos - kuten tarkasteltavana olevassa tapauksessa - asia on näin (ks. 163 kappale ja seuraavat), ratkaiseva on kysymys, mitä maksuja kyseinen yritys voi viranomaisista riippumatta muuttaa keinona kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan poistamiseksi.
b) KUSTANNUSTEN JA HINTOJEN EPÄSUHDAN TUTKINTAMENETELMÄ
(106) Komission tähänastisen päätöksentekokäytännön mukaisesti kyseessä on määräävän markkina-aseman väärinkäyttö, jos määräävässä markkina-asemassa olevan integroidun yrityksen tuotantoketjun alkupään markkinoilla kilpailijoilta perimien välituotehintojen ja tuotantoketjun loppupään markkinoilla asiakkailta perimien hintojen välinen suhde johtaa kilpailun rajoittumiseen välituote- tai lopputuotemarkkinoilla(104).
(107) Tässä asiassa tarkasteltavana olevan telealueverkon käyttöoikeuden osalta kustannusten ja hintojen epäsuhdan väärinkäyttö on oletettavissa, jos määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen loppukäyttäjiltä perimien maksujen ja vastaavista palveluista kilpailijoilta perimien televerkon käyttöoikeusmaksujen erotus on joko negatiivinen tai riittämätön kattamaan määräävässä markkina-asemassa olevalle operaattorille sen omien loppukäyttäjäpalvelujen tuottamisesta tuotantoketjun loppupäässä aiheutuvat tuotekohtaiset kustannukset.
(108) Tällaisessa tilanteessa kilpailijan vähittäismyyntimarginaaliin kohdistuu kilpailua vääristäviä paineita, koska marginaaleja ei ole tai ne ovat liian pieniä, jotta kilpailijat voisivat alkaa kilpailla markkinoilla perinteisen operaattorin kanssa verkon käyttöoikeuksien tarjoamisesta loppukäyttäjille. Vertikaalisesti integroituneen määräävässä markkina-asemassa olevan operaattorin perimien televerkkopalvelumaksujen ja loppukäyttäjiltä perittävien maksujen välinen riittämätön marginaali on kilpailusääntöjen vastaista kilpailua silloin, jos muiden operaattoreiden harjoittama kilpailu tuotantoketjun loppupään markkinoilla sen vuoksi estyy, vaikka nämä toimisivat vähintään yhtä tehokkaasti kuin perinteinen operaattori(105).
(109) Televerkkopalvelujen ja loppukäyttäjien käyttöoikeuspalvelujen vertailukelpoisuus on ratkaisevaa todettaessa, onko kyseessä kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta. Kilpailijat tuottavat yleensä perinteisen operaattorin tavoin kaikentyyppisiä loppukäyttäjille tarjottavia palveluja. Siksi on tutkittava, ovatko perinteisen operaattorin loppukäyttäjille tarjoamat palvelut ja televerkkopalvelut niin vertailukelpoisia, että niiden tekniset tunnusmerkit ovat samat tai ainakin samankaltaiset ja että ne mahdollistavat samojen tai samankaltaisten palvelujen tarjoamisen(106).
(110) Eriytetystä tilaajayhteyksien käyttöoikeudesta maksettavat televerkkopalvelumaksut ovat täysin verrattavissa loppukäyttäjiltä perittäviin tilaajayhteysmaksuihin. Televerkkopalvelun käyttöoikeus antaa kilpailijalle mahdollisuuden tarjota loppukäyttäjälle monipuolisempia loppukäyttäjäpalveluja (ISDN ja ADSL) kuin pelkkää analogista perusliittymää.
(111) Jotta televerkkopalvelut ja loppukäyttäjille tarjottavat palvelut saataisiin vertailukelpoisiksi, tässä päätöksessä sovelletaan hintoihin ja kustannuksiin painotettua lähestymistapaa. Tässä menetelmässä otetaan huomioon kaikki loppukäyttäjille tarjottavien tilaajayhteyksien tyypit (analogiset, ISDN, ASDL) ja ne lasketaan yhteen perinteisen operaattorin omille loppukäyttäjilleen markkinoiman kunkin jodintyypin määrän mukaisesti (ks. 112-137 kappale). Vertailukelpoisia televerkkopalveluja ja loppukäyttäjille tarjottavia palveluja ovat näin ollen täysin eriytetty tilaajayhteys ja loppukäyttäjän kaikkien johdintyyppien, eli analogisten, ISDN- ja ADSL-johtimien, käyttöoikeus. Jos loppukäyttäjiltä perittävät keskimääräiset hinnat ovat alhaisempia kuin televerkkopalvelumaksut, voidaan päätellä, että kyseessä on kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta. Perinteisen operaattorin omille loppukäyttäjilleen tarjoamista palveluista perimät tuotekohtaiset hinnat (ks. 138-139 kappale) on otettava huomioon vain siinä tapauksessa, että keskimääräiset loppukäyttäjiltä perityt hinnat ovat korkeampia kuin televerkkopalveluista perityt hinnat. Kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta on tässä tapauksessa olemassa, jos tuotekohtaiset kustannukset ovat korkeampia kuin loppukäyttäjiltä perittyjen hintojen ja televerkkopalvelumaksujen välinen positiivinen marginaali.
aa) Loppukäyttäjiltä perittävien hintojen painottaminen
(112) Kun kilpailijat saavat täydellisen käyttöoikeuden DT:n tilaajayhteysjohtoihin, ne voivat tarjota asiakkailleen tuotantoketjun loppupään markkinoilla joukon erilaisia lopullisten asiakkaiden palveluja, kuten analogisen kapeakaistaliittymän käyttöoikeuksia, digitaalisen kapeakaistaliittymän käyttöoikeuksia (ISDN) tai laajakaistaliittymän käyttöoikeuksia ADSL-palvelujen muodossa.
(113) Tässä tapauksessa yksittäinen televerkkopalvelu (tilaajayhteysjohdon käyttöoikeus) on verrattavissa useisiin erilaisiin loppukäyttäjille tarjottaviin palveluihin (analogisten sekä ISDN- ja ADSL-liittymien käyttöoikeus). Yksinkertaisin tapa verrata erilaisia käyttöoikeuspalveluja televerkkopalvelujen ja loppukäyttäjille tarjottavien palvelujen tasolla on, että ensin todetaan, millaisia televerkkopalvelumaksuja erilaisista loppukäyttäjille tarjottavista palveluista peritään, ja televerkkopalvelun määrittämiseksi jokaisesta vertailukelpoisesta loppukäyttäjille sovellettavasta tariffista vähennetään kohtuullinen marginaali (niin kutsuttu Retail-minus approach)(107). Saksassa ei ole tällä tavoin eroteltuja televerkkopalvelumaksuja, koska RegTP on vahvistanut tilaajayhteyden vuokrana perittävän kuukausimaksun asettamalla yhtenäisen televerkkopalvelumaksun riippumatta siitä, mitä tuotantoketjun loppupään palveluja kilpailijat tilaajayhteysjohtojen välityksellä tarjoavat.
(114) Täysin eriytettyjen tilaajayhteyksien avulla DT vuokraa kuparijohtoja kilpailijoidensa yksinomaiseen käyttöön. Tässä tapauksessa kilpailijoilla on rajattomat mahdollisuudet määrätä asiakassuhteestaan, kun ne tarjoavat tilaajayhteyksien välityksellä täydellistä televiestintäpalvelujen käyttöoikeusvalikoimaa, mukaan lukien digitaalisten liitäntäjohtojen rakentaminen nopeita datasiirtosovelluksia (ADSL) varten. Tällaisessa tilanteessa on oletettava, että DT harjoittaa kilpailijoihinsa nähden vilpillistä marginaalien polkemista, jos yhteyksien täydellisestä eriyttämisestä perittävä maksu, joka määräytyy erilaisista televerkkopalvelun käyttöoikeuden mahdollistamien käyttöoikeuspalvelujen perusteella, ei yhdessä tiettyjen muiden lisäkustannusten kanssa anna kilpailijoille mahdollisuutta tarjota omille loppukäyttäjilleen käyttöoikeuspalveluja ilman, että niistä aiheutuu tappiota.
(115) Televerkkopalvelujen ja loppukäyttäjille tarjottavien käyttöoikeuspalvelujen vertailussa huomioon otettaviin tariffeihin on siksi sisällytettävä loppukäyttäjille tarjottavien käyttöoikeuspalvelujen koko valikoima, jota kilpailijoilla on mahdollisuus tarjota. Vertailussa ovat toisaalta analogisen kuparijohtimen täydellinen eriyttäminen (televerkkopalvelun käyttöoikeus) ja toisaalta tariffit, joita sovelletaan yksinkertaisiin puhelinliittymiin sekä ISDN- ja ADSL-liittymiin (loppukäyttäjien käyttöoikeuspalvelut). Tariffivertailun laajentaminen yksinkertaisia analogisia johtoja laajemmalle takaa, että huomioon otetaan riittävästi kilpailijoiden mahdollisuus tarjota asiakkailleen televerkkopalveluja käyttäen laajempaa valikoimaa loppukäyttäjien käyttöoikeuspalveluja kuin vain yksinkertaisia analogisia liittymiä.
(116) DT:lle loppukäyttäjien käyttöoikeuspalvelutarjonnasta kertyneiden kokonaistuottojen saamiseksi selville on eri palvelut painotettava. Tätä varten on laskettava loppukäyttäjien kaikkien yhteysjohtotyyppien keskihinta ottaen huomioon DT:n loppukäyttäjien yhteyspalveluina tosiasiallisesti markkinoimien vaihtoehtoisten tyyppien lukumäärä ja kunkin johtotyypin hinta.
(117) Televerkkopalvelujen käyttöoikeusmaksujen ja loppukäyttäjiltä perittävien käyttöoikeusmaksujen tätä menetelmää käyttäen tapahtuva vertailu ei ole DT:n käsityksen mukaan oikeudenmukaista. Ratkaisevaa olisi loppukäyttäjien näkökulma, jonka mukaan telealueverkon käyttöoikeus ja sen kautta välitetyt puhelinyhteydet muodostavat yhtenäisen tuotekokonaisuuden. Koska tilaajayhteyden käyttöoikeus on kilpailijoille vain muiden televiestintäpalvelujen tuottamisen välttämätön edellytys, huomioon olisi otettava niille tästä kertyvät tuotot, ja tässä erityisesti puhelinyhteyksistä kertyvät tuotot, kun lasketaan DT:n loppukäyttäjiltä saamia tuloja. DT väittää ottavansa huomioon tämän seikan hinnoitellessaan kokonaisuudessaan loppukäyttäjille tarjottavia palveluja. DT:n näkökulmasta tilaajayhteysjohtojen tuotantokulut ovat yleiskustannuksia, jotka aiheutuvat verkon käyttöoikeuden ja puhelinyhteyksien tarjoamisesta loppukäyttäjille, joten kaikenlainen kustannusten jaottelu yksittäisten palvelujen perusteella mahdollisen kustannusten polkemisen tutkimiseksi on taloudellisesti perusteetonta ja siksi mielivaltaista(108).
(118) DT katsoo myös, että molempien maksujen vertailu ei riitä, koska DT:n optiotariffeja ja erilaisia ISDN-tariffivaihtoehtoja ei oteta huomioon laskettaessa loppukäyttäjiltä perittäviä keskimääräisiä hintoja(109). Lisäksi komission käyttämä testi kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan toteamiseksi ei olisi asianmukainen keino arvioida kilpailijoiden kokonaismahdollisuuksia tulla markkinoille myöskään siksi, että siinä noudatetaan kaikki alueet ja asiakasryhmät kattavaa lähestymistapaa(110).
(119) DT:n käsityksestä poiketen ei puhelinyhteyksien tarjoamisesta saatuja tuloja ole kuitenkaan otettava huomioon arvioitaessa kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa. Tämä käsitys perustuu sekä asiaa koskevien yhteisön direktiivien säännöksiin että taloudellisiin näkökohtiin.
(120) Käyttöoikeus- ja puhelumaksujen erillisestä tarkastelusta on määrätty jo yhteisön tariffiuudistusperiaatteissa. Niiden mukaan telealueverkon käyttöoikeus ja erityyppisten puhelinyhteyksien tarjonta ovat niiden hinnoitteluperiaatteen kustannuslähtöisyys huomioon ottaen yksiselitteisesti toisistaan erillisiä palveluja.
(121) Direktiivin 90/388/ETY sellaisena, kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY (ks. 71 kappale), 4c artiklan kolmannen alakohdan mukaisesti, "jäsenvaltioiden on sallittava teleorganisaatioidensa saattaa tariffinsa tasapainoon ottaen huomioon erityiset markkinaolot ja tarpeen varmistaa yleispalvelun hinnallinen kannattavuus, ja erityisesti jäsenvaltioiden on annettava teletoiminnan harjoittajille lupa mukauttaa nykyisiä maksujaan, jotka eivät ole kustannusten mukaisia ja jotka lisäävät yleispalvelun tarjoamisrasitetta, todellisiin kustannuksiin perustuvien tariffien saavuttamiseksi".
(122) Tämän säännöksen taustaa selitetään direktiivin 96/19/EY johdanto-osan 20 kappaleessa. Siinä sanotaan: "Puhelintoiminnan kustannusrakenteen osalta on erotettava toisistaan liitäntäkulut, kuukausivuokra, paikallispuhelut, alueelliset puhelut ja kaukopuhelut. Teleorganisaatioiden tarjoama puhelintoiminnan tariffirakenne ei tietyissä jäsenvaltioissa ole vielä nykyäänkään kustannusten mukainen. Tiettyihin ryhmiin kuuluvia puheluita tarjotaan tappiolla ja niitä tuetaan muiden ryhmien voitoista. Keinotekoisesti alennetut hinnat haittaavat kilpailua, koska mahdollisilla kilpailijoilla ei ole houkutinta hakeutua puhelintoimintamarkkinoiden merkittävälle osa-alueelle [...]. Jäsenvaltioiden olisi poistettava vaiheittain niin pian kuin mahdollista kaikki teleorganisaatioiden suorittamaa hintojen asteittaista tasapainottamista koskevat perusteettomat rajoitukset."
(123) Komissio on selittänyt lähemmin käsitettä "tariffien rakenteen uudistaminen" päätöksissään, jotka koskevat Irlannin(111), Portugalin(112), Luxemburgin(113), Espanjan(114) ja Kreikan(115) täytäntöönpanoa varten pyytämää lisäaikaa. Niiden mukaisesti "... tariffien suhteuttaminen kustannuksiin tarkoittaa yleensä hintojen sopeuttamista siten, että tuloilla voidaan tasata kustannuksia, se on
- kytkentä- ja vuokratulot kattavat kiinteät kustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin),
- paikallispuhelutulot kattavat paikallispuhelukustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin),
- kaukopuhelutulot kattavat kaukopuhelukustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin),
- ulkomaanpuhelutulot kattavat ulkomaanpuhelukustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin).
Tästä johtuen televiestintäorganisaatioiden on korotettava puhelinvuokraa sekä paikallispuheluiden hintaa (tai vähintään oltava alentamatta näitä maksuja) sekä alennettava kaukopuheluiden hintoja."
(124) Avoimen verkon tarjoamisen soveltamisesta puhelintoimintaan ja teleyleispalvelusta kilpailuympäristössä annetun direktiivin 98/10/EY(116) 17 artiklan 2 kohdassa sanotaan: "Kiinteän yleisen puhelinverkon ja kiinteiden yleisten puhelinpalvelujen käyttötariffien on oltava direktiivin 90/387/ETY liitteessä II esitettyjen kustannuksiin suhteuttamisen perusperiaatteiden mukaiset".
(125) Telepalvelujen sisämarkkinoiden toteuttamisesta saamalla aikaan avoimen verkon tarjoaminen 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun direktiivin 90/387/ETY(117), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivien 90/387/ETY ja 92/44/ETY muuttamisesta niiden mukauttamiseksi kilpailuympäristöön televiestinnän alalla 6 päivänä lokakuuta 1997 annetulla neuvoston direktiivillä 97/51/EY(118), liitteessä sanotaan: "Tariffien on perustuttava puolueettomiin arviointiperusteisiin ja siihen saakka, kunnes kilpailulla kyetään tosiasiallisesti pitämään käyttäjille tarjottavat hinnat alhaalla, niiden on oltava periaatteessa kustannussuuntautuneita edellyttäen, että todellisen tariffitason määrääminen kuuluu edelleen kansallisen lainsäädännön alaan eikä siinä noudateta avoimen verkon tarjoamisen ehtoja. (...) Milloin se on teknisesti mahdollista, tariffien on oltava tarpeeksi eriteltyjä perustamissopimuksen kilpailumääräysten mukaisesti, jotta käyttäjillä olisi mahdollisuus valita palvelujen eri osien välillä. Erityisesti on huomattava, että tiettyjen lisäpalvelujen tarjoamisen käyttöön otetuista lisäominaisuuksista olisi yleensä veloitettava palveluun sisältyvistä ominaisuuksista ja itse siirrosta erillisinä. Tariffit eivät saa olla syrjiviä, ja niissä on taattava tasavertainen kohtelu lukuun ottamatta yhteisön lainsäädännön mukaisia rajoituksia. Kaikkien verkkojen tai palvelujen liittymismaksujen on oltava edellä mainittujen periaatteiden ja perustamissopimuksen kilpailumääräysten mukaisia, ja niissä on otettava huomioon periaate käytettyjen resurssien kokonaiskustannusten oikeudenmukaisesta jakamisesta sekä tarve saada kohtuullinen tuotto tehdyille investoinneille ja tarvittaessa yleispalvelun rahoitus yhteenliitettävyydestä annetun direktiivin mukaisesti."
(126) Myös taloudellisista lähtökohdista on kuitenkin mahdollista ja järkevää tarkastella kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan arviointimenetelmän osana DT:n käyttöoikeusmaksuista saamia tuloja erillisinä ja jättää huomiotta puhelinyhteyksistä saadut tulot. Kustannusten ja hintojen epäsuhtaa koskevan arvioinnin yhteydessä ei tässä tapauksessa ole kysymys kustannusten jaottelusta kustannuskattavuuden (tai kustannusten kattamatta jäämisen) toteamiseksi yksittäisen palvelun osalta, missä tapauksessa niiden huomioon ottaminen voisi olla asianmukaista. Sen sijaan kustannusten ja hintojen epäsuhtaa koskevan testin tarkoituksena on verrata maksujen perusteella kahta yksittäistä palvelua taloudellisen toiminnan eri tasoilla. Puhelinyhteyksistä saatavien tulojen ottaminen huomioon kuitenkin jopa vääristäisi tätä vertailua, koska näitä - käyttöoikeuspalveluihin verrattuna ylimääräisiä - palveluita ei voida ottaa huomioon myöskään televerkkopalvelumaksuja koskevissa laskelmissa. Kysymys kustannuslähtöisyydestä tai kustannuskattavuudesta on merkityksellinen vasta seuraavassa vaiheessa, jos voidaan todeta, että loppukäyttäjiltä perittävien maksujen ja televerkkopalvelumaksujen välinen marginaali on positiivinen. Myös silloin on molempien tasojen vertailu mahdollinen puhelinyhteyksiä huomioon ottamatta, jos siinä tarkastellaan - kuten nyt tarkasteltavana olevassa tapauksessa - sekä maksujen välisiä eroja että tuotekohtaisia kustannuksia.
(127) Kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan selvittämiseksi tässä tapauksessa käytetty menetelmä perustuu juuri periaatteelle, jonka mukaan perinteisen operaattorin tariffirakenteen on mahdollistettava kilpailijoille todellinen kilpailu niiden kanssa ja vähintään perinteisen operaattorin asiakasrakenteen mukaisen asiakaskunnan muodostaminen. Tällöin ei ole lupa olettaa, että asiakaskunnan rakenteen ja palvelujen tarjonnan on oltava kilpailijalla kannattavampia kuin perinteisellä operaattorilla. Ratkaisevia ovat ennen kaikkea vaikutukset kilpailijoiden markkinoille tuloon eikä se, muodostavatko käyttöoikeuspalvelut ja puhelinyhteydet loppukäyttäjän näkökulmasta yhtenäisen tuotteen.
(128) DT ei voi näin ollen esittää vertailumenetelmän vasta-argumenttina sitä, että se mahdollisesti yhdistää laskelmissaan sekä yhteys- että puhelumaksut. Ei näet voida edellyttää, että kaikkien kilpailijoiden tulojen rakenne on sama kuin vakiintuneella operaattorilla ja niillä olisi siitä syystä samanlaiset mahdollisuudet käyttää eri tulonlähteet yhdistävää laskutapaa. Yhteenliittämisestä (esimerkiksi puhelun kytkemisestä) kertyviä tuloja ei saa myöskään ottaa huomioon laskettaessa kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa, koska ne on yhteenliittämisestä annetun direktiivin 97/33/EY(119) mukaisesti suhteutettava kustannuksiin niin, että niillä on (luvallista pääoman tuottoa lukuun ottamatta) vain häviävän pieni vaikutus telealueverkkoyhteyksiä ylläpitävän operaattorin nettotuloihin.
(129) Vielä hyvin rajallinen kilpailu telealueverkoissa edistäisi lisäksi juuri Saksassa edelleen vallitsevan liittymävajauksen rahoittamista puhelumaksujen avulla. Tästä syystä myös RegTP katsoo, että kustannuslähtöinen tariffien määrittely on tarpeen telealueverkoissa ja se on odotettavissa, kun operaattorin valinta- ja ennaltavalintajärjestelmä otetaan käyttöön paikallispuheluiden osalta(120). Tämän mukaisesti myös DT itse perustelee 31 päivänä lokakuuta 2002 päivätyssä hakemuksessaan(121) maksujen hyväksymiseksi suunniteltua perusmaksun korotusta jo liiketaloudellisella tarpeella toteuttaa perusteellinen yhteys- ja puhelumaksujen rakenteen uudistus.
(130) DT:n käsityksestä poiketen ei myöskään optiotariffien mukaisesti loppukäyttäjiltä perittyjä korotettuja kuukausimaksuja ole otettava huomioon kustannusten ja hintojen epäsuhtaa koskevassa laskelmassa, vaikka myös DT:n yksityisasiakkaat käyttävät entistä yleisemmin optiotariffeja(122). Tällä tavoin korotetut kuukausimaksut eivät näet lisää yhteysjohdon arvoa, mikä olisi seurauksena parannetusta teknisestä varustuksesta tai laajennetusta palvelujen käytettävyydestä. DT tarjoaa loppukäyttäjilleen optiotariffien avulla pikemminkin vain mahdollisuuden saada kuukausittain perittävien kalliimpien yhteysmaksujen vastapainoksi halvemmat puhelumaksut(123).
(131) Optiotariffit merkitsevät käyttöoikeus- ja yhteyspalvelujen tarjoamista yhtenä kokonaisuutena. Kilpailijoiden markkinoilletulon kannalta ratkaisevaa on loppukäyttäjille tarjottavien liittymien markkinoilla kuitenkin vain niille jäävä voimassa oleviin vakiotariffeihin perustuva marginaali DT:n televerkkopalvelumaksujen ja loppukäyttäjiltä perimien maksujen välillä. DT:n optiotariffeihin kuuluvat korotetut käyttöoikeusmaksut ovat osa sopimuksella vahvistettua puhelumaksujen kanssa yhdistettyä laskentaa, joten niitä ei voida ottaa huomioon erillisinä. Kilpailijat eivät voi yleensä heikomman rahoituspohjansa vuoksi noudattaa samaa menettelyä. Tästä syystä mahdottomaksi käynyt kustannusten lisääminen palvelun yksittäisiin osiin on lisäksi saanut myös RegTP:n 1 päivästä tammikuuta 2002 poistamaan optiotariffit Price-Cap-järjestelmästä ja sääntelemään niitä tulevaisuudessa yksittäisten lupien myöntämismenettelyn mukaisesti(124).
(132) Myös DT:n argumentti, jonka mukaan kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa koskeva testi on virheellinen siksi, että kaikki alueet ja asiakasryhmät otetaan huomioon samalla tavoin niitä enempää eriyttämättä(125), on torjuttava. Tällainen menettely vastaa koko Saksan liittotasavallan alueella yhtäläisiin mahdollisuuksiin perustuvan toimivan kilpailun varmistamisen periaatetta(126). Näin ollen ei ole perusteltua väittää, että kaikki DT:n kilpailijat haluavat ryhtyä vain alueellisesti rajalliseen kilpailuun perinteisen operaattorin kanssa ja rakentaa asiakassuhteita vain houkuttelevimmilla markkinalohkoilla (kuten suurkaupungeissa tai tiheään asutuilla alueilla). Tietyillä kilpailijoilla, kuten Arcorilla, on nimittäin ilman muuta tarkoitus kilpailla DT:n kanssa koko alueella, mutta se ei ole ollut toistaiseksi DT:n hintapolitiikan vuoksi mahdollista. Yksityisiä ja yritysasiakkaita ei erotella televerkkopalvelujen eikä loppukäyttäjien tasolla, koska keinoa näiden ryhmien rajaamiseen riittävän yksiselitteisesti ei ole.
(133) Torjuttava on myös se DT:n väite, että DT:n kilpailijat eivät olisi kiinnostuneita tarjoamaan analogisia asiakasliittymiä ja analogisia palveluja vaan että niiden kohderyhmänä olisivat yksinomaan ISDN- ja ADSL-käyttäjät(127). On näet mahdollista osoittaa, että kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta olisi ilmeinen, vaikka hypoteettinen oletus, jonka mukaan kilpailijoiden jokaista eriytettyä johtoa käytettäisiin kehittyneiden palvelujen (esim. ISDN-johtojen välityksellä tarjottavien ADSL-palvelujen) tarjoamiseen, pitäisi paikkansa. Tämä piti näet DT:n telealueverkon käyttöoikeuteen sovellettavan tariffirakenteen osalta poikkeuksetta paikkansa ainakin 1 päivänä toukokuuta 2002 tehtyyn tariffien muutokseen saakka siitä alkaen, kun yhteyksien eriyttämisvelvoite tuli vuoden 1998 alussa voimaan Saksassa(128).
(134) Kilpailijoiden tavoitteena on saada tilaajikseen asiakkaita näiden erityistarpeita vastaavasti ja tarjota niille kaikenlaisia yhteyspalveluja. Digitaaliset laajakaistamarkkinat ovat ehkä parhaiten kannattavat ja ainakin lupaavimmat niistä markkinoista, joille pääsyä tilaajayhteyden kautta tarjotaan. Ne eivät kuitenkaan ole ainoat markkinat, joille kilpailijat haluaisivat päästä. Lukuun ottamatta niitä harvoja operaattoreita, jotka ovat alusta alkaen erikoistuneet DSL-palvelujen tarjoamiseen ahkerille käyttäjille ja yritysasiakkaille, useimmat kilpailijat pyrkivät saamaan itselleen digitaalisia laajakaistayhteyksiä käyttävien lisäksi myös analogisia yhteyksiä ja ISDN-yhteyksiä käyttäviä asiakkaita(129).
(135) Kilpailijoiden tällaisen toimintastrategian tärkeimpänä syynä oli vuodesta 1998, jolloin yhteyksien eriyttäminen tuli pakolliseksi, pääsy analogisia johtoja käyttävien puhelinasiakkaiden laajoille markkinoille. Siihen aikaan suurin osa Saksan tilaajaliittymistä oli vielä kytkettyinä analogisiin johtoihin. Digitaaliset ISDN-johdot käsittivät vain pienen prosenttiosuuden ja ADSL-valmiuksin varustetut johdot tulivat markkinoille vasta heinäkuussa 1999. Analogiset johdot käsittivät huhtikuussa 2001 vielä 75 prosenttia kaikista Saksan puhelinliittymäjohdoista ja kilpailijoiden markkinaosuus niistä oli vain 0,5 prosenttia(130).
(136) Markkinoille ei tullut suurta määrää kilpailijoita, koska korkeat televerkkopalvelujen käyttöoikeusmaksut saivat monet kilpailijat luopumaan aikeistaan. Vaikka digitaaliset palvelut yleistyivät, kilpailijoiden mielenkiinto analogisiin yhteyksiin pysyi vilkkaana. Tämä johtui siitä, että niihin liittyi kiinnostavia näkymiä voida varustaa omat asiakkaat ajan myötä pitemmälle kehittyneillä yhteyksillä ja palveluilla(131). Lisäksi oli otettava huomioon, että operaattorin valintaa ja ennaltavalintaa koskevien eurooppalaisten säännösten lopulliseen täytäntöönpanoon saakka paikallispuhelujen tarjonta Saksan telealueverkossa riippuu yhä edelleen yksinomaan tilaajan statuksesta.
(137) DT soveltaa kaikentyyppisiin yhteysjohtoihin samoja televerkkotariffeja, joten painotettua keskimääräistä televerkkopalveluhintaa ei ole tarpeen laskea. Erotusta loppukäyttäjiltä perittäviin maksuihin nähden laskettaessa DT:n tuloina on pidettävä näitä televerkkopalvelumaksuja.
bb) Tuotekohtaiset kustannukset
(138) Perinteisen operaattorin loppukäyttäjiltä perimien maksujen ja televerkkopalvelumaksujen välinen erotus voi olla joko nolla, negatiivinen tai positiivinen. Negatiivinen erotus, jolloin verkkopalvelumaksut ovat korkeammat kuin loppukäyttäjiltä perittävät maksut, todistaa kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan olemassaolon ilman, että huomioon tarvitsee ottaa tuotekohtaisia kustannuksia. Jos erotus on positiivinen ja televerkkopalvelumaksut ovat alhaisemmat kuin loppukäyttäjiltä perittävät maksut, kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta on vielä olemassa, jos tämä erotus ei ole riittävä mahdollistamaan perinteiselle operaattorille sen omien loppukäyttäjille tarjottavien palvelujen tuottamisesta aiheutuvia tuotekohtaisia kustannuksia.
(139) DT:n tuotekohtaisten kustannusten selvittämisessä lähtökohtana ovat loppukäyttäjän käyttöoikeuksien luomisesta syntyvät kokonaiskustannukset. Kokonaiskustannukset käsittävät myös verkkokustannusosuuden (esimerkiksi kuparikaapeli), jota ei tule ottaa laskelmassa huomioon. Tuotekohtaisiin kustannuksiin lasketaan näet kuuluviksi vain sellaisten lisäpalvelujen tuottamiskustannukset, jotka ovat välttämättömiä DT:n loppukäyttäjien yhteyksien mahdollistamiseksi T-Net ja T-ISDN-yhteysjohtoihin (T-DSL-valmiuksin tai ilman niitä) mukaan lukien maksujen tallentamisesta, asiakaspalvelusta ja muista sellaisista toiminnoista johtuvat kustannukset.
c) KUSTANNUSTEN JA HINTOJEN EPÄSUHDAN SUURUUS
(140) Jos televerkkopalvelut ja loppukäyttäjille tarjottavat palvelut ovat - edellä kuvatulla tavalla - keskenään verrannolliset, kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta tulee kysymykseen, jos DT:n loppukäyttäjiltä perimien ja televerkkopalveluista perimien maksujen erotus on negatiivinen tai ainakin riittämätön kattamaan sen omat televerkkopalvelujen jälkeen syntyvät kustannukset. Tämä merkitsisi sitä, että DT ei tutkimuksen kohteena olevana ajanjaksona vuoden 1998 jälkeen olisi kyennyt tai kykenisi tarjoamaan tappioitta omia palvelujaan loppukäyttäjille, jos se joutuisi omien loppukäyttäjiensä palvelujen tuottamiseksi sisäisenä siirtohintana itse maksamaan televerkkopalvelujen käyttöoikeusmaksun.
(141) Tämä aiheuttaa painetta, joka kohdistuu kilpailijoiden osto- ja myyntihintojen erotukseen, vaikka ne toimivat yhtä tehokkaasti kuin DT. Tästä johtuu, että ne voivat tarjota loppukäyttäjille käyttöoikeuspalveluja kilpailukykyiseen hintaan vain, jos ne voivat saada aikaan vielä ylimääräistä tehokkuusetua. Marginaaliin kohdistuva paine aiheuttaa kilpailijoille ylimääräistä tehokkuuspainetta, joka ei vaikuta perinteiseen operaattoriin sen tuottaessa palvelujaan loppukäyttäjille.
aa) Loppukäyttäjältä telealueverkon käyttöoikeudesta perittävän keskihinnan laskeminen
(142) DT:n keskimääräinen loppukäyttäjähinta on laskettava jokaisen vuoden lopussa siitä alkaen, kun tilaajayhteyksien eriyttäminen aloitettiin, ottaen huomioon DT:n loppukäyttäjille markkinoimien eri johtotyyppien kulloinenkin lukumäärä (ks. 27 kappale ja seuraavat) ja kulloinkin voimassa olevat loppukäyttäjähinnat (ks. 31 kappale ja seuraavat). Näin lasketut keskimääräiset hinnat koostuvat kahdesta osasta, eli kuukausittaisesta yhteysmaksusta sekä kertaluontoisesta maksusta, joka kattaa uuden liittymän kytkennän, liittymän käyttöönoton ja liittymän irtisanomisen.
(143) DT:n hallussa oli 31 päivänä joulukuuta 2002 kaikkiaan [...] loppukäyttäjän tilaajaliittymää. Näihin kuului [...] analogista liittymää (T-Net) 11,49 euron kuukausimaksuun ja [...] ISDN-liittymää 19,56-28,12 euron kuukausimaksuun. Näihin sisältyvät DT:n 3100000 ADSL-valmiudella varustettua liittymää, joista [...] toimii T-Net-yhteystyypin kautta 28,72 euron kuukausihintaan ja [...] T-ISDN Mehrgeräte (Standard ja Komfort) -yhteystyypin kautta 31,54 euron tai 33,75 euron kuukausihintaan (ks. 50 kappale)(132).
(144) Kuten seuraavasta laskelmasta käy ilmi, vuoden 2002 lopussa tilaajayhteyksien kautta tarjottujen kaikkien DT:n palvelujen keskimääräinen hinta loppukäyttäjiltä on 15,17 euroa kuukautta ja liittymäjohtoa kohti.
Taulukko 3
TAULUKON PAIKKA
(145) Tämän laskentamallin mukaisesti vuoden 2001, 2000, 1999 ja 1998 lopussa olivat voimassa seuraavat keskimääräiset loppukäyttäjähinnat:
Taulukko 4
TAULUKON PAIKKA
Taulukko 5
TAULUKON PAIKKA
Taulukko 6
TAULUKON PAIKKA
Taulukko 7
TAULUKON PAIKKA
(146) Kuukausimaksujen lisäksi DT perii asiakkailtaan vielä kertaluontoisen maksun liittymän käyttöönotosta tai uuden liittymän kytkennästä. Vuodesta 1998 nykyhetkeen saakka käyttövalmiin T-liittymän tai T-ISDN-liittymän kertaluontoiset käyttöönottomaksut ovat 22,22 euroa ja maksut tällaisten liittymien käyttövalmiiksi saattamisesta 44,45 euroa. Liittymän käyttövalmiiksi saattaminen yleisin tapahtuma ja käsittää [...] prosenttia tapauksista, kun taas käyttöönottojen osuus on [...] prosenttia(133). Tästä seuraa, että T-Net-liittymistä ja ISDN-liittymistä loppukäyttäjiltä perittävä kertaluontoinen maksu on keskimäärin [...] euroa(134).
(147) T-DSL-liittymien käyttövalmiiksi saattamisesta DT peri liittymätyypin tultua kaupallisille markkinoille vuonna 2000 ensin 44,45 euron kertaluontoista maksua. DT korotti tämän maksun 1 päivästä heinäkuuta 2002 alkaen 64,61 euroon ja 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen 86,16 euroon. Tästä seuraa, että kaikkien DT:n loppukäyttäjille tarjoamien liittymien keskimääräinen kertaluontoinen maksu oli 1 päivästä heinäkuuta 2002 alkaen [...] euroa ja 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen [...] euroa(135).
(148) Ottaen huomioon, että keskimääräinen loppukäyttäjä pitää puhelinliittymäänsä lähinnä muuttojen vuoksi keskimäärin [...] kuukautta(136), nämä keskimääräiset kertaluontoiset maksut on jaettava [...]:lla. Tulos on sitten lisättävä kuukausimaksuun, jotta saataisiin selville telealueverkon käyttöoikeuden keskimääräinen kuukausihinta. Näin tulokseksi saadaan seuraavat DT:n loppukäyttäjiltä perimät keskimääräiset kokonaishinnat:
Taulukko 8
TAULUKON PAIKKA
bb) Telealueverkkoon pääsystä perittävän televerkkopalvelumaksun laskeminen
(149) Loppukäyttäjältä perittävän hinnan tapaan DT:n tilaajaliittymän käyttöoikeutta varten tarvittavan televerkkopalvelun hinta koostuu kahdesta osasta, eli ajanjaksoittain maksettavista kuukausivuokrista ja kertaluontoisista maksuista, jotka peritään käyttöönotosta, uuden liittymän kytkemisestä ja liittymäjohdon käyttöoikeuden irtisanomisesta.
(150) DT peri kilpailijoiltaan 1 päivästä huhtikuuta 2001 kuukausimaksuna 12,48 euroa, joka alennettiin 1 päivästä toukokuuta 2003 11,80 euroon. Kertaluontoiset maksut olivat 1 päivästä huhtikuuta 2001 ensin 92,59 euroa yksinkertaisesta käyttöönotosta, 86,51 euroa yksinkertaisesta uuden liittymän kytkennästä ja 38,06 euroa tai 59,24 euroa liittymän irtisanomisesta loppukäyttäjän vaihtuessa tai ilman sitä. Kertaluontoiset maksut ovat 1 päivästä huhtikuuta 2002 nyt 70,56 euroa yksinkertaisesta käyttöönotosta, 81,12 euroa yksinkertaisesta uuden liittymän kytkennästä ja 34,94 euroa tai 50,71 euroa liittymän irtisanomisesta loppukäyttäjän vaihtuessa tai ilman sitä(137).
(151) Irtisanomismaksu peritään eriytetyn johdon liittämisestä takaisin DT:n verkkoon ja se peritään vain televerkkopalvelutasolla toimivilta kilpailijoilta(138). Yhdessä käyttövalmiiksi saattamisesta perittävän maksun kanssa se käsittää kaikki kilpailijoiden DT:lle suorittamat kertaluontoiset televerkkopalvelumaksut. Vielä aktiivisen yhteysjohdon käyttöönotto on käytännössä yleisempi tapahtuma kuin deaktivoidun johdon kytkentä uutena liittymänä(139). Tällä perusteella lasketaan kilpailijoilta televerkkopalveluista perittävät keskimääräiset kertaveloitukset. Loppukäyttäjiltä perittävien kertaluontoisten maksujen tapaan (ks. 148 kappale) on myös nämä televerkkopalveluista perittävät keskimääräiset kertaluontoiset kokonaismaksut jaettava [...]:lla ja tulos on lisättävä kuukausimaksuun, jotta voitaisiin laskea DT:n kilpailijoilta televerkkopalvelujen käyttöoikeuksista perimät keskimääräiset hinnat. Tulokseksi saadaan seuraavat televerkkopalvelujen kokonaishinnat.
Taulukko 9
TAULUKON PAIKKA
cc) Loppukäyttäjiltä perittävän hinnan ja televerkkopalvelun hinnan erotus
(152) Kuten jäljempänä esitetyistä laskelmista käy ilmi, loppukäyttäjiltä perittyjen keskimääräisten käyttöoikeusmaksujen ja DT:n perimien keskimääräisten televerkkopalvelumaksujen välinen erotus on ollut Saksassa vuonna 1998 tapahtuneen tilaajayhteyksien lakisääteisen eriyttämisen jälkeen vuoden 2001 loppuun saakka jatkuvasti negatiivinen.
Taulukko 10
TAULUKON PAIKKA
(153) Koska DT:n loppukäyttäjiltä perimien maksujen ja sen televerkkopalveluista perimien maksujen erotukset olivat vuosina 1998-2001 koko ajan negatiivisia, ei kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan osoittamiseksi kyseiseltä ajanjaksolta tarvitse edes selvittää, olivatko erotukset riittäviä kattamaan DT:n televerkkopalvelujen jälkeiset asiakassuhteista johtuvat kustannukset. Nämä negatiiviset erotukset kuukautta ja liittymäjohtoa kohti osoittavat pikemminkin suoraan, kuinka suuri kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta oli vuoden 1998 alun ja vuoden 2001 lopun välisenä aikana.
(154) Kun DT nosti vuonna 2002 ensimmäistä kertaa tiettyjä loppukäyttäjiltä kuukausittain perittäviä ja kertaluontoisia maksujaan (ks. 44, 50 ja 51 kappale), DT:n loppukäyttäjiltä perimien maksujen ja televerkkopalvelumaksujen välinen erotus muuttui positiiviseksi. Erotus oli 31 päivään joulukuuta 2002 tai 1 päivään tammikuuta 2003 kuukautta ja liittymäjohtoa kohti [...] euroa. Erotus kasvoi RegTP:n 19 päivänä joulukuuta 2002 hyväksymän ja 1 päivänä helmikuuta 2003 voimaan tulleen T-Net-liittymien kuukausimaksun 0,33 euron korotuksen myötä [...] euroon. Tästä syystä on kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan osoittamiseksi vuonna 2002 ja tällä hetkellä selvitettävä DT:n tuotekohtaiset kustannukset, jotta voitaisiin tutkia, onko positiivinen erotus riittävä kattamaan loppukäyttäjille tarjottavien palvelujen tarjoamisesta DT:lle aiheutuvat tuotekohtaiset kustannukset.
dd) Tuotekohtaiset kustannukset
(155) DT:lle loppukäyttäjien telealueverkon käyttöoikeuden tarjoamisesta aiheutuvien tuotekohtaisten kustannusten selvittämiseksi on kokonaiskustannuksista vähennettävä yleiskustannukset, eli kustannukset, jotka johtuvat pelkästä verkkoinfrastruktuurin tarjoamisesta. Tuotekohtaiset kustannukset johtuvat erityisestä varustuksesta, joka on tarpeen juuri analogisten, ISDN- tai ADSL-palvelujen tarjoamiseksi ja jotka ovat DT:lle välttämättömiä, jotta se pystyy pitämään yllä suhteita loppukäyttäjiinsä.
(156) Telealueverkon käyttöoikeuden mahdollistamiseksi loppukäyttäjille analogisten johtojen välityksellä ei tarvita mitään ylimääräistä varustusta, joten tuotekohtaiset kustannukset koostuvat yksinomaan asiakassuhteiden hoitamisesta, kuten markkinoinnista, huollosta ja laskutuksesta. Telealueverkon yksinkertaisen käyttöoikeuden mahdollistaminen digitaalisten kapeakaistajohtojen (ISDN) välityksellä edellyttää sen sijaan erityisvarustusta, josta aiheutuu erillisiä kustannuksia. Sen lisäksi myös tässä tapauksessa asiakassuhteiden hoito aiheuttaa tuotekohtaisia kustannuksia.
(157) ADSL-palvelujen mahdollistaminen edellyttää myös ylimääräistä erityisvarustelua, joka lisää entisestään tuotekohtaisia kustannuksia. ADSL-palvelujen tärkeimpiin kustannustekijöihin kuuluvat tekniset laitteet kuparikaapelin molemmissa päissä (toisin sanoen modeemi sekä asiakkaan luona ja välityspisteessä olevat jakajat), multiplex-laite välityspisteessä satojen ADSL-yhteyksien hallitsemiseksi (Digital Subscriber Line Access Multiplexer = DSLAM) ja verkkoa edeltävä laajakaistainen yhteydenottopalvelin (BAS) eri DSLAM-laitteista peräisin olevan liikenteen ohjaamiseksi Backhaul-siirtoverkkoon Internet-protokollakerroksen hallintaa varten.
(158) DT:n antamien tietojen mukaan palvelujen tuottamisesta loppukäyttäjille aiheutuvat kuukausittaiset kokonaiskustannukset ovat analogista johtoa kohti [...] euroa(140), ISDN-johtoa kohti [...] euroa(141) ja ADSL-johtoa kohti [...] euroa(142). Nämä määrät voivat kuitenkin sisältää osia sekä verkkokustannuksista (esim. kuparikaapelin kustannuksia) että tuotekohtaisia kustannuksia (muita palvelukohtaisia kustannuksia yhteyden luomisesta loppukäyttäjälle) ja siksi niitä olisi jaoteltava edelleen, jotta saataisiin selville DT:lle aiheutuvat tuotekohtaiset kustannukset loppukäyttäjille tarjottavien DT:n tilaajayhteysverkon käyttöoikeuksien tuottamisesta.
(159) DT:n vuodelta 2001 antamista tiedoista käy ilmi, että kuukausittaiset tuotekohtaiset kustannukset palvelujen tarjoamisesta ovat analogista johtoa kohti [...] euroa(143), ISDN-johtoa kohti keskimäärin [...] euroa(144) ja ADSL-liittymää kohti [...] euroa(145). Nämä kustannuserät merkitsevät keskimääräistä tuotekohtaista kustannusta [...] euroa liittymäjohtoa kohti, kuten seuraavasta laskelmasta ilmenee:
Taulukko 11
TAULUKON PAIKKA
ee) Tulos
(160) Selvitys keskimääräisistä kustannuksista antaa tulokseksi, että kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta jatkuu DT:n toukokuussa 2002, heinäkuussa 2002 ja tammikuussa sekä helmikuussa 2003 toteuttamista hinnankorotuksista(146) huolimatta, koska tuotekohtaiset kustannukset ylittävät edelleen loppukäyttäjiltä perittyjen maksujen ja televerkkopalvelumaksujen välisen positiivisen erotuksen. Lisäksi DT:n keskimääräiset tuotekohtaiset kustannukset nousevat jatkuvasti samalla, kun T-DSL-asiakkaiden määrä koko ajan kasvaa. Kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan suuruus DT:n uusimpien hinnanmuutosten jälkeen käy ilmi seuraavasta:
Taulukko 12
TAULUKON PAIKKA
(161) Nämä laskelmat osoittavat, että kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta jatkuu edelleen telealueverkon käyttöoikeuksien osalta, vaikka se on voinut ajan myötä vähän lieventyä. Sen osoittamiseksi, että DT on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa, kilpailijoiden vahingoksi ylläpidetyksi kustannusten ja hintojen epäsuhdaksi voidaan laskea nykyisen tariffirakenteen vallitessa ja painotettua lähestymistapaa noudattaen (ks. 111 kappale ja seuraavat) [...] euroa liittymää ja kuukautta kohti. Vaikka DT:n tariffimuutokset vuonna 2002 ovat johtaneet tässä päätöksessä noudatetun laskentamenetelmän perusteella keskimääräisten loppukäyttäjiltä perittyjen maksujen ja televerkkopalvelumaksujen välisen erotuksen muuttumiseen positiiviseksi, tämä erotus ei nykyisin riitä kattamaan DT:lle palvelujen tuottamisesta loppukäyttäjille aiheutuvia tuotekohtaisia kustannuksia.
(162) Sen sijaan DT katsoo, että analogisia tilaajayhteyksiä lukuun ottamatta pitemmälle kehittyneiden tilaajayhteystyyppien osalta ei ole aikaisemmin esiintynyt eikä esiinny nytkään minkäänlaisia marginaalien alentamispaineita(147). Tällainen yksittäinen näkemys tilaajayhteyksien eri vaihtoehdoista on kuitenkin jo alun alkaen ristiriidassa tässä noudatetun lähestymistavan kanssa, jossa keskimääräisiä loppukäyttäjiltä perittyjä maksuja verrataan televerkkopalvelumaksuihin ja luodaan samalla kuva DT:n asiakasrakenteesta (ks. 112 kappale ja seuraavat). Mutta vaikka oletettaisiin, että jokainen eriytetty kilpailijoiden vuokraama johto käytettäisiin pisimmälle kehittyneen loppukäyttäjäpalvelun tarjoamiseen (DSL ISDN-johdon kautta), 30 päivään huhtikuuta 2002 mennessä olisi kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta ollut edelleen olemassa(148). Näin ollen painotettu lähestymistapa on DT:n kannalta edullisempi kuin sen oma lähestymistapa.
d) LIIKKUMAVARA KUSTANNUSTEN JA HINTOJEN EPÄSUHDAN VÄLTTÄMISEKSI
(163) Tässä päätöksessä esitetyt tosiasiat ja luvut osoittavat, että DT olisi voinut 1 päivän tammikuuta 1998 jälkeen estää telealueverkon käyttöoikeuksiin liittyvän kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan esimerkiksi korottamalla aikaisempia loppukäyttäjiltä analogisista, ISDN- ja ADSL-tilaajayhteyksistä perittyjä yhteysmaksuja. Saksassa toteutetun telealueverkkoyhteyksien eriyttämisen jälkeen DT:n toistaiseksi suorittamat loppukäyttäjiltä perittävien maksujen korotukset ja televerkkopalveluista perittävien maksujen alennukset osoittavat, että tällainen liikkumavara on todellinen ja että se on oikeansuuntainen. Hinnanmuutokset eivät kuitenkaan ole riittäviä kohtuuttoman hinnoittelun muodossa toteutettujen väärinkäytösten korjaamiseksi.
aa) Price-Cap-kaudet 1998-1999 ja 2000-2001
(164) Kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan välttämiseksi käytettävissä oleva liikkumavara loppukäyttäjiltä analogisista ja ISDN-tilaajaliittymistä perittävien maksujen korottamiseksi kävi ilmi molemmilla ensimmäisillä Price-Cap-kausilla DT:n oikeudesta osoittaa RegTP:lle milloin tahansa maksujen muutoksia koskevia lupahakemuksia (ks. 36 kappale). Tällöin DT:llä oli mahdollisuus yhteysmaksuja alentamalla korottaa liittymämaksuja yksityisten ja yritysasiakkaiden tuotekoreissa niin, että korin keskimääräinen hinta ei ylittänyt säädettyä Price-Cap-indeksiä.
(165) BMPT:n ja RegTP:n laatimassa Price-Cap-menettelyssä sallittiin ajanjaksolle 1998-2001 riittävästi liikkumavaraa, jotta DT pystyi täysin uudistamaan tariffijärjestelmänsä rakenteen koriin kerättyihin yksittäisiin palveluihin kulloinkin kohdistuvien kustannusten mukaisesti. Loppukäyttäjiltä perittävien yhteysmaksujen korotukset oli mahdollista tasoittaa Price-Cap-järjestelmässä alentamalla puhelumaksuja yksityis- ja yritysasiakkaiden korien sisällä. Alkuperäisessä Price-Cap-järjestelmässä ei kuitenkaan määrätty yksittäisiä palveluja koskevien tariffien alentamiselle mitään rajaa, joten DT:llä oli mahdollisuus alentaa tiettyjä yksittäisiä maksuja ja korottaa vastaavasti toisia täyttäen samalla kyseisiä koreja koskevat vaatimukset. Alarajana puhelumaksujen alentamiselle RegTP sovelsi vain sääntöä, jonka mukaan kyseisten maksujen oli oltava koko ajan vastaavia kytkentämaksuja vähintään 25 prosenttia korkeammat. Tästä syystä RegTP teki DT:n maksujen muuttamista koskeville hakemuksille vain ylimalkaisen tarkastuksen todetakseen, että voimassa olevia mittasuureita noudatettiin ja että hakemuksessa olevat maksut eivät olleet TKG:n vaatimusten kanssa ilmeisessä ristiriidassa. Tämä koski suurinta osaa vuosien 1998-2001 kaikkiaan kuudesta tariffien muuttamista koskevasta hakemuksesta(149).
(166) Näin ollen DT alensi jo ensimmäisellä Price-Cap-kaudella 1 päivästä tammikuuta 1998 31 päivään joulukuuta 1999 puhelinyhteyksien tariffeja yli 20 prosenttia eli huomattavasti enemmän kuin sitä koskeva 4,3 prosentin hinnanalennusvelvoite edellytti(150). Tuloksena olivat tariffit, jotka olivat jo lyhyen ajan kuluttua huomattavasti alentamisvelvoitteita alhaisemmat. Sen jälkeen DT on edelleen alentanut puhelinyhteysmaksujaan. RegTP hyväksyi tammikuusta 1998 helmikuuhun 2000 yhteensä kuusi puhelumaksujen alentamishakemusta(151). Puhelumaksujen huomattava alentaminen, jonka DT toteutti vuosina 1998-2000, mahdollisti DT:n loppukäyttäjäliittymistä perimien kuukausi- ja/tai kertamaksujen korottamisen taloudellisesti toteuttamiskelpoisiksi ja nykyisen kustannusten ja hintojen epäsuhdan kannalta myös oikeudellisesti mahdollisiksi ilman, että DT olisi samalla rikkonut voimassa olevia Price-Cap-määräyksiä.
(167) Ensimmäisen Price-Cap-kauden aikana DT on 1 päivästä tammikuuta 1998 31 päivään joulukuuta 1999 luopunut 4,3 prosentin hinnanalennusvelvoitteen ylittämällä kaikkiaan [...] euron liikevaihdosta. Toisella Price-Cap-kaudella 1 päivästä tammikuuta 2000 31 päivään joulukuuta 2001 alentunut liikevaihto käsitti Price-Cap-järjestelmässä määrättyä alennusta lukuun ottamatta ylimääräiset [...] euroa. Nämä määrät olisi voitu käyttää yksityisten ja yritysasiakkaiden liittymämaksuihin siirrettynä käyttää kokonaan loppukäyttäjiltä perittävien yhteysmaksujen korotuksiin, jotka olisivat voineet olla kuukausimaksuja tai kertamaksuja(152).
(168) Näitä summia on lisäksi pidettävä yksinomaan vähimmäismäärinä, koska DT olisi ilman muuta voinut milloin tahansa yksityis- tai yritysasiakkaiden korien sisällä alentaa enemmän yhteysmaksuja, erityisesti paikallispuhelutariffeja, ja saada näin lisää liikkumavaraa loppukäyttäjiltä analogisista ja ISDN-liittymistä perittävien kuukausi- ja kertamaksujen korottamiseen. Osoituksena yksittäisistä puheluista perittävistä kustannuksista voidaan pitää televerkkopalvelumaksuja, joita peritään kiinteiden verkkojen yhteenliittämisestä ja joiden on direktiivin 97/33/EY 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti oltava kustannuslähtöisiä. Vielä toukokuussa 2002 toteutetun tariffien alentamisen jälkeen kaikki loppukäyttäjiltä perittävät DT:n puhelumaksut olivat edelleen huomattavasti, jopa 570 prosenttia, korkeammat kuin vastaavat yhteenliittämismaksut puhelinliittymätyypistä riippuen(153). Näissä erotuksissa piilevät DT:n mahdollisuudet lopettaa televerkkopalvelujen tasolla ja loppukäyttäjien tasolla perittävien käyttöoikeusmaksujen kustannusten ja hintojen epäsuhta siirtymällä tuotekoreihin sisällytettyjen palvelujen paremmin kustannuksia vastaavaan hinnoitteluun.
(169) DT katsoo, että Price-Cap-sääntelyn mukaisesti kaikki loppukäyttäjiltä perittävät maksut määrätään oikeudellisesti sitovina, joten vahvistetuista maksuista ei ole lupa poiketa(154). Tässä väitteessä ei kuitenkaan oteta huomioon Price-Cap-järjestelmän mukaisen maksuja koskevan lupamenettelyn kaksivaiheisuutta (ks. 36 kappale). On kyllä totta, että RegTP tutkii ja hyväksyy myös Price-Cap-rajojen sisällä toteutettavat maksujen muutokset varmistaakseen, että ne vastaavat mittasuureita(155). Tämä ei kuitenkaan estä DT:tä jatkuvasti vaikuttamasta loppukäyttäjiltä perittäviin maksuihin tekemällä uusia maksujen muutoshakemuksia, kunhan muutokset pysyvät Price-Cap-rajojen sisällä. DT on vastaavasti myös nimenomaan tunnustanut, että Price-Cap-järjestelmässä on oikeudellista liikkumavaraa, jonka sisällä telealueverkon käyttöoikeusmaksujen rakennetta on mahdollista muuttaa yksittäisten kustannustekijöiden muuttumista vastaavasti(156).
(170) DT myöntää lisäksi toteuttaneensa myös tämänsuuntaisia toimia niin kutsutun "pehmeän rakenneuudistuksen" myötä ottamalla käyttöön optiotariffeja, joiden puitteissa yhteysmaksut ovat korkeampia ja puhelumaksut alhaisempia(157). Niitä ei kuitenkaan tarvitse ottaa huomioon tässä päätöksessä (ks. 130 ja 131 kappale). Tämän asian kannalta yksin ratkaiseviin vakiokäyttöoikeustariffeihin DT ei ole kuitenkaan tehnyt sellaisia hinnankorotuksia, vaan se on pitänyt loppukäyttäjiltä perittävät yhteysmaksut koko neljän vuoden ajan ennallaan.
bb) Price-Cap-kausi 2002
(171) Nykyisessä Price-Cap-järjestelmässä, joka on ollut voimassa 1 päivästä tammikuuta 2002, liikkumavaran olemassaolo tariffien rakenteen muuttamiseksi liittymätuotekorin negatiivisen Price-Cap-indeksin avulla on nimenomaisesti todettu. Koska Price-Cap-järjestelmässä ei määritellä yhteyksistä perittäviä vähimmäishintoja mutta kuitenkin hintojen yläraja, DT:llä on ollut tilaisuus oman harkintansa mukaan päättää, käyttääkö se annettua liittymätuotekorin 1 prosentin hinnankorotusmahdollisuutta ja miten se sitä käyttää.
(172) DT oli aluksi väittänyt, että asiakkaat eivät hyväksyisi sellaista tariffien rakenteen muutosta, jossa loppukäyttäjien yhteyshintoja korotettaisiin ja että se ei olisi Saksan kilpailutilanteen vuoksi mahdollista. Lisäksi se olisi poliittisesti hylättävää sosiaalisista syistä(158). Sitten DT kuitenkin ilmoitti 15 päivänä tammikuuta 2002 omasta aloitteestaan ensimmäisestä kuukausittain perittävien yhteysmaksujen korotuksesta. Nämä uudet tariffit tulivat voimaan 1 päivänä toukokuuta 2002, mutta myös tämän korotuksen jälkeen kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta on edelleen [...] euroa kuukautta ja liittymäjohtoa kohti(159).
(173) DT väittää nyt, että se on 1 päivänä toukokuuta 2002 toteutettujen hinnankorotusten myötä käyttänyt kokonaan liittymätuotekoriin A vuodelle 2002 säädetyn liikkumavaran(160). Tämä voidaan kuitenkin kiistää sillä, että yritykselle kuuluva liikkumavara kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan välttämiseksi koskee Price-Cap-sääntelyn mukaisten analogisten ja ISDN-yhteyksien lisäksi myös Price-Cap-sääntelyn ulkopuolisia loppukäyttäjiltä perittäviä maksuja ADSL-liittymistä, jotka on myös otettava huomioon.
(174) Price-Cap-järjestelmän mukaisten lakisääteisten määräysten ulkopuolella DT:llä on näet milloin tahansa mahdollisuus korottaa ADSL-laajakaistayhteyksistä perimiään käyttöoikeusmaksuja (ks. 46 kappale ja seuraavat) ja supistaa näin edelleen kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa. RegTP totesi jälleen maaliskuussa 2001, että suurin osa DT:n tarjoamien T-DSL-palvelujen hinnoista ei kattanut niistä aiheutuvia kustannuksia (ks. 48 ja 49 kappale)(161). Tähän tilanteeseen eivät ole merkittävästi vaikuttaneet myöskään vuonna 2002 toteutetut DT:n maksujen muutokset (ks. 51 ja 160 kappale)(162).
(175) T-DSL-maksujen korottaminen ei edellytä DT:n ennalta hankkimaa RegTP:n hyväksyntää, joten DT:llä on merkittävä liikkumavara, jota se olisi voinut käyttää T-DSL-palvelujen markkinoille tulosta alkaen vuonna 2000 supistaakseen kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa. Tämä koskee ennen kaikkea nyt meneillään olevaa Price-Cap-kautta, jolla DT on Price-Cap-järjestelmässä säänneltyjen yhteysmaksujen osalta pitkälle täyttänyt maksujen sääntelyä koskevat velvoitteensa. T-DSL-maksut se on sen sijaan pitänyt käyttövalmiiksi saattamisesta kertaluontoisina maksettavia maksuja lukuun ottamatta ennallaan. Vaikka onkin oletettava, ettei DT olisi voinut kysynnän vain rajallisen hintajouston vuoksi hyödyntää oikeudellisesti rajoittamatonta mahdollisuutta korottaa T-DSL-maksuja niin, että kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta olisi kokonaan poistunut, on kuitenkin ilman muuta selvää, että DT olisi kuitenkin voinut tällä keinolla ainakin osittain lieventää kustannusten ja hintojen epäsuhtaa.
e) VAIKUTUKSET MARKKINOIHIN
(176) DT on sitä mieltä, että komission on EY:n perustamissopimuksen 82 artiklassa tarkoitetun määräävän markkina-aseman väärinkäytön osoittamiseksi todistettava kustannusten ja hintojen epäsuhdan lisäksi, että kustannusten ja hintojen epäsuhta on vaikuttanut kielteisesti markkinoihin esimerkiksi "torjumalla kilpailijoita" tai "rajoittamalla kilpailua tuotantoketjun myöhemmässä portaassa" ja ehkäissyt näin kilpailijoiden markkinoilletuloa(163).
(177) DT tunnustaa tässä yhteydessä kuitenkin, että markkinoilletulon esteiden ottamisella huomioon on kilpailijoiden kannalta merkitystä vain sikäli, kun tarkastelun kohteena on itse määräävä markkina-asema eikä kysymys sen mahdollisesta väärinkäytöstä.
(178) Aseman väärinkäytön käsite on luonteeltaan objektiivinen. Siinä arvioidaan määräävässä asemassa olevan yrityksen toimintatapoja, jotka voivat vaikuttaa markkinoiden rakenteeseen, joilla kilpailu on juuri kyseisen yrityksen läsnäolon vuoksi jo heikentynyt, ja markkinoilla vielä esiintyvän kilpailun pitäminen yllä tai sen kehittäminen estyy sellaisten keinojen käytön vuoksi, jotka poikkeavat tuotteiden tai palvelujen markkinoilla käytävän tavanomaisen kilpailun mukaisista markkinatoimijoiden saavutuksiin perustuvista keinoista(164). Määräävässä markkina-asemassa oleva yritys on näin ollen erityisesti vastuussa siitä, että sen käyttäytyminen ei rajoita tehokasta ja aitoa kilpailua yhteismarkkinoilla(165).
(179) DT:n käsityksestä poiketen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä oletetaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti esiintyvän jo silloin, kun määräävässä asemassa oleva yritys käyttää hinnoittelua kilpailijoidensa torjumiseen markkinoilta ja oman asemansa vahvistamiseen(166). Tilanne on tämä esimerkiksi silloin, kun määräävässä markkina-asemassa oleva yritys toimii sekä välituotteen toimittajana että siitä valmistetun lopputuotteen tarjoajana, sen hinnat alittavat muuttuvat yksikkökustannukset tai jäävät tämän tuotteen kokonaiskustannuksia alhaisemmiksi ja ne on vahvistettu suunnitelmassa, jonka tavoitteena on kilpailijan sulkeminen pois markkinoilta(167). Väärinkäytös on oikeudellisesti riittävän selvästi osoitettu myös silloin, kun määräävässä markkina-asemassa oleva yritys hyväksyy jatkuvasti ja suunnitelmallisesti myyntitappioita, joiden taloudellisena taustana on niiden laajuus ja luonne huomioon ottaen muiden kilpailijoiden karkottaminen yhteisiltä markkinoilta, tai kun markkinoilla määräävässä asemassa oleva yritys myöntää yksipuolisesti paljousalennuksia varmistaakseen, että asiakas tekee hankintansa yksinomaan kyseiseltä yritykseltä(168). Komission käsityksen mukaan vilpillinen hintapolitiikka on kyseessä myös silloin, kun yritys, joka on määräävässä asemassa sekä välituotteen markkinoilla että siitä valmistettavan tuotteen markkinoilla, pitää yllä välituotteen hinnan, jonka se perii kanssaan lopputuotteen markkinoilla kilpailevilta yrityksiltä, ja lopputuotteen hinnan välillä sellaista eroa, joka ei riitä sen omien lopputuotteen valmistamisesta koituvien kustannusten kattamiseen ja rajoittaa kilpailua tämän tuotteen markkinoilla(169).
(180) Kun komissio on osoittanut, että kustannusten ja hintojen välillä vallitsee epäsuhta, määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on riittävästi todistettu.
(181) Vaikka todisteet väärinkäytöstä edellyttäisivät sen osoittamista, että DT rajoittaa kilpailua luomalla kilpailijoille markkinoilletulon esteitä, tämäkin on mahdollista osoittaa. Kilpailijoilla, joihin myös valituksen tekijät kuuluvat, ei näet ole vieläkään mahdollisuutta liittää loppukäyttäjiä omiin verkkoihinsa kilpailukykyisin tariffein. Tämä ilmenee varsinkin siitä tosiseikasta, että kilpailijat ovat toistaiseksi saavuttaneet vain 4,4 prosentin markkinaosuuden kapeakaistaliittymissä ja 10 prosentin markkinaosuuden laajakaistaliittymissä. Vuoden 2002 lopussa kaikilla 64 kilpailijalla oli Saksan kaikkiaan 53,72 miljoonasta puhelinliittymäjohdosta yhteensä vasta 2,35 miljoonaa. Vuoden 2001 lopussa määrä oli vielä 1,58 miljoonaa ja vuoden 2000 lopussa vasta 0,86 miljoonaa johtoa(170). Yksin nämä luvut osoittavat, että kilpailu kehittyy tällä alalla vain hyvin hitaasti. Kilpailijoiden puhelinliittymäjohtojen lukumäärä koostuu omista verkoista ja DT:ltä vuokratuista eriytetyistä tilaajayhteyksistä. Kilpailijoille yhteensä vuokrattujen tilaajayhteyksien lukumäärä lisääntyy kyllä edelleen, mutta vuoden 2001 alusta neljännesvuosittaiset kasvuluvut ovat pysyneet koko ajan samoina(171), joten tässäkään ei ole havaittavissa sanottavaa kilpailutilanteen paranemista.
(182) Nämä DT:n harjoittamasta kilpailun rajoittamisesta johtuvat kielteiset vaikutukset markkinoiden kehitykseen käyvät erityisen selvästi ilmi analogisten liittymien määrästä, joka on Saksassa edelleen 75 prosenttia kaikista liittymistä ja jolla on siksi massaliiketoiminnalle suuri merkitys. Jotkut kilpailijoista tosin tarjoavat loppukäyttäjilleen vallitsevasta kustannusten ja hintojen välisestä epäsuhdasta huolimatta analogisia liittymiä. Tämä johtuu kuitenkin pääasiassa siitä, että ne haluavat tarjota asiakkailleen täydellistä tuotevalikoimaa tai houkutella niitä ottamaan käyttöön pitemmälle kehittyneitä palveluja(172). Valituksen tekijöiden suuri enemmistö on sen sijaan alusta alkaen kieltäytynyt tarjoamasta analogisia tilaajaliittymiä. Muidenkin kilpailijoiden joukossa analogisten liittymien määrä on kuitenkin supistunut vuoden 1999 21 prosentista vuoden 2002 10 prosenttiin(173).
(183) Koska valituksen tekijät ovat heterogeeninen ryhmä, jonka jäsenet noudattavat erilaisia liiketoimintamalleja, ei myöskään DT:n yleisväitettä, jonka mukaan kilpailijoilla olisi mahdollisuus tulla markkinoille hinnoittelemalla liittymä- ja yhteysmaksut yhdistettyinä(174), voida pitää pätevänä. Tällainen yhdistetty hinnoittelu ei valtaosalla kilpailijoista ole johtanut kustannukset kattavaan tai voittoa tuottavaan lopputulokseen. Jotkut kilpailijat ovat tosin kyenneet rajallisilla alueilla, kuten suurkaupungeissa tai taajamissa, jo hankkimaan telealueverkkojen eriyttämisen ansiosta itselleen suuren määrän puhelinasiakkaita ja saavuttamaan näin joissakin tapauksissa yli 20 prosentin markkinaosuuksia. Tästä ei voida kuitenkaan päätellä, ettei DT:n tariffirakenteesta aiheutuisi markkinoilletulon esteitä. Kattava kiinteän verkon puhelinpalvelujen tarjonta koko Saksan liittotasavallan alueella, minkä jotkut kilpailijat, esimerkiksi Arcor, ovat asettaneet tavoitteekseen, ei ole DT:n tariffien rakenteen vuoksi mahdollinen, tai se on mahdollinen vain hyvin rajoitetussa määrin.
D. VAIKUTUKSET JÄSENVALTIOIDEN VÄLISEEN KAUPPAAN
(184) Määräävässä markkina-asemassa olevien verkko-operaattoreiden, varsinkin kiinteiden verkkojen ja matkapuhelinverkkojen perinteisten ylläpitäjien, joilla on aikaisemmin ollut valtionmonopolin asema maantieteellisesti määritellyillä ja aikaisemmin täysin eristetyillä kansallisilla markkinoilla, televiestintäinfrastruktuurin ja televerkkopalvelujen käyttöoikeutta säätelevät ehdot rajoittavat tavallisesti jäsenvaltioiden välistä kauppaa, koska televerkkojen kautta tarjottavilla palveluilla voidaan käydä kauppaa yhteisössä ja infrastruktuurin ja televerkkopalvelujen käyttöoikeutta koskevat ehdot vaikuttavat ratkaisevasti näitä oikeuksia tarvitsevien kilpailijoiden kykyyn tarjota omia palvelujaan(175).
(185) Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden välinen kauppa rajoittuu, koska edellä kuvattu hintapolitiikka liittyy määräävässä markkina-asemassa olevan operaattorin televerkkopalveluihin, jotka kattavat koko Saksan liittotasavallan alueen, joka muodostaa merkittävän osan yhteismarkkinoista. Kyseiset käytännöt rajoittavat markkinarakennetta pahentamalla Saksan televiestintämarkkinoille pääsyn esteitä juuri sellaisille operaattoreille, kuten Arcorille, jotka kuuluvat koko yhteisön alueella televiestintäpalveluja tarjoavaan yritysryhmittymään. DT ei ole menettelyn aikana antanut erityistä lausuntoa tästä kysymyksestä.
E. EI EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 86 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISTA POIKKEUSTA
(186) DT katsoo, että määräävän markkina-aseman mahdollista väärinkäyttöä ei voitaisi ainakaan osoittaa EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla, koska DT tarjoaa puhelinalalla puheliikenteen palveluja, joilla on erityistä taloudellista merkitystä, ja toisenlainen tariffien rakenne vaikeuttaisi tämän erityistehtävän hoitamista(176).
(187) Televiestinnän alan yleispalvelut on katsottava palveluiksi, joilla on yleistä taloudellista merkitystä(177). Myös yhteisö edellyttää direktiiveillä 97/33/EY, 98/10/EY ja yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla 7 päivänä maaliskuuta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi)(178) jäsenvaltioiltaan, että ne asettavat operaattoreille yleispalveluvelvoitteita, joilla varmistetaan puheliikenteen laaja-alainen perustarjonta. Yleispalvelua koskevissa määräyksissä säädetään, että tietyn tasoisten palvelujen tietty vähimmäismäärä on saatettava kaikkien käyttäjien ulottuville heidän sijaintipaikastaan riippumatta kohtuulliseen hintaan. Näissä määräyksissä ilmoitetaan, mitkä palvelut kuuluvat yleispalveluihin, minkä menettelyn mukaisesti valitaan operaattorit, joille asetetaan erityisiä velvoitteita, ja miten näiden velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat nettokustannukset siirretään markkinatoimijoille(179).
a) DT:N ASEMA
(188) On kuitenkin kyseenalaista, onko DT Saksassa voimassa olevan yleispalveluja koskevan sääntelyn perusteella saanut tehtäväkseen toimittaa yleistä taloudellista etua edistäviä palveluja. Kilpailusäännöistä vapauttava velvoite toimittaa yleistä taloudellista etua palvelevia palveluja on näet asetettava julkisen vallan antamalla oikeudellisella määräyksellä(180). Tällaiselle velvoitteelle asetettuja vaatimuksia tulkitaan vakiintuneessa oikeuskäytännössä(181) tiukasti sen estämiseksi, että pelkkä vetoaminen valtion toteuttamiin mutta ei sitovasti määrättyihin toimenpiteisiin mahdollistaisi poikkeamisen kilpailusääntöjen soveltamisesta.
(189) Toistaiseksi ylivoimainen enemmistö yleispalveluksi luetuista palveluista on ollut DT:n tuottamia. DT katsoo TKG:n 97 pykälän 1 kohdan nojalla, että sen tehtäväksi on tästä syystä annettu yleistä taloudellista etua edistävien palvelujen tuottaminen(182). Tämän siirtymäkauden määräyksen mukaisesti DT:n on ilmoitettava vuotta etukäteen RegTP:lle, jos se ei aio tarjota TKG:n 17 pykälän 2 kohdan nojalla annetussa määräyksessä yleispalveluksi luokiteltuja palveluja täysimääräisinä tai jos se aikoo tarjota niitä heikennetyin ehdoin. DT:llä on TKG:n 97 pykälän 1 kohdan nojalla milloin tahansa mahdollisuus tietyn ajanjakson kuluttua luopua tehtäväkseen ottamastaan velvoitteesta huolehtia kattavista peruspalveluista yhdessä yleispalveluiksi luokiteltujen palvelujen kanssa. Toistaiseksi DT ei ole vielä tehnyt RegTP:lle tämänsisältöistä ilmoitusta.
(190) TKG:n 97 pykälä ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse, että DT olisi velvoitettu toimittamaan yleispalveluja(183), koska siinä ei säädetä mistään keinoista, joilla DT voitaisiin pakottaa tarjoamaan yleispalvelua.
(191) Saksalla on tosin yhteisön oikeudellisten määräysten nojalla velvollisuus huolehtia puhelinpalvelujen toimittamisesta koko Saksan väestölle(184). Komissiolle on myös pitänyt erikseen ilmoittaa yritykset, jotka toimittavat yleispalveluja. DT:stä on tehty tällainen ilmoitus, joten tällä perusteella voidaan tässä menettelyssä mahdollisesti todeta, että se on velvoitettu toimittamaan yleistä taloudellista etua edistäviä palveluja.
b) EI ESTETTÄ TÄYTTÄÄ ERITYISTEHTÄVÄÄ
(192) Mutta vaikka DT todettaisiin velvolliseksi toimittamaan yleispalveluja, ei tästä tässä tapauksessa vielä seuraa, että siihen sovellettaisiin poikkeusta EY:n perustamissopimuksen kilpailusääntöjen noudattamisesta. Se, että DT noudattaa kilpailusääntöjä, erityisesti EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaa, ei joka tapauksessa estä sitä oikeudellisesti eikä tosiasiallisesti täyttämästä erityistehtäväänsä.
(193) DT katsoo, että analogisista liittymistä perittävät maksut ovat keskeinen osa yleispalvelua ja että näiden maksujen äkillinen korottaminen kustannusten ja hintojen välisen epäsuhdan poistamiseksi olisi ristiriidassa sen yleispalvelun toimittamisvelvoitteen kanssa(185). Yhteys- ja yhteenliittämismaksujen laskeminen yhdistettyinä ja siitä aiheutuva kustannusten ja hintojen epäsuhta televerkkopalvelujen ja loppukäyttäjiltä perittävien maksujen välillä ei kuitenkaan ole yleispalvelun toimittamisen kannalta laissa säädettyä eikä suhteellista.
(194) DT:n televerkkopalveluista ja loppukäyttäjille tarjottavista palveluista perimät maksut on pääsääntöisesti määriteltävä tehokkaasta palveluntarjoamisesta syntyvien kustannusten pohjalta(186). Tariffiyksikköperiaate edellyttää lisäksi koko liittotasavallassa yhtenäisiä yhteysmaksuja(187). Yleispalvelujen toimittamiseen sovelletaan edelleen ehtoa, että kaikkien käyttäjien on asuin- tai toimipaikastaan riippumatta voitava käyttää palveluja kohtuulliseen hintaan(188). Kohtuullisuus perustuu todellisiin hintoihin, joita kotitalous maksaa keskimäärin kysytyistä puhelinpalveluista 31 päivänä joulukuuta 1997 sellaisen kaupungin ulkopuolella, jossa on 100000 asukasta(189).
(195) Yhteisön oikeuteen perustuvien määräysten mukaisesti Saksassa otettiin käyttöön kohtuullisuuden aikaansaamiseksi Price-Cap-järjestelmä, jossa määriteltiin loppukäyttäjältä perittävien maksujen yläraja(190). DT on tämän Price-Cap-järjestelmän puitteissa määritellyt loppukäyttäjiltä perittävät maksut - huolimatta tuolloin käytettävissä olleesta liikkumavarasta pitemmälle menevän rakenneuudistuksen toteuttamiseksi - sellaisiksi, että analogisia liittymiä tarjotaan edelleen kustannukset alittavaan hintaan, ja tästä johtuva liittymätuottojen vaje rahoitetaan yhteyspalvelumaksuina perittävillä korkeammilla tuotoilla.
(196) Liittymämaksujen suosimista yhteysmaksuihin nähden ei todetussa määrin kuitenkaan voida Price-Cap-järjestelmän puitteissa puolustaa oikeudellisesti yleispalvelujen kohtuullisuusperiaatteella. Price-Cap-järjestelmän tavoitteena on näet juuri mahdollistaa jatkuva tariffien rakenteen uudistaminen.
(197) DT ei ole myöskään osoittanut, että yleispalvelun toimittamisen varmistaminen edellyttäisi kyseistä yhteishinnoittelua, jossa yhdistetään kannattavia ja vähemmän kannattavia toimialueita. Vain siinä tapauksessa voisi kilpailun rajoittaminen taloudellisesti kannattavilla alueilla olla EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla perusteltua(191). Yhteisöjen tuomioistuin tosin periaatteessa tunnustaa erityisen alueen suojaamisen valikoivilta markkinoille tulijoilta taloudellisesti kannattavilla toimialoilla(192). Puhelinpalvelut eivät kuitenkaan enää 1 päivästä tammikuuta 1998 ole erityinen alue, jolla DT olisi voinut mukauttaa tariffinsa rakenteen lain mukaisella tavalla ja ilman taloudellisia tappioita. Tällä alueella yhteishinnoittelu olisi direktiivien 98/10/EY ja 2002/22/EY mukaisesti yksittäisten maksujen kustannusvastaavuuden takaamista koskeva jäsenvaltioiden velvoite huomioon ottaen jopa lainvastaista.
(198) DT:n väitettä, jonka mukaan yhteishinnoittelu on telealueverkon edullisemman käyttöoikeuden mahdollistamiseksi asiakkaille välttämätöntä(193), ei voida tukea, koska sillä ei ole asian oikeudellisen arvioinnin kannalta merkitystä. Yleispalvelun tarjoamista koskevissa määräyksissä ei edellytetä, että liittymämaksuja olisi suosittava puhelumaksujen kustannuksella. Price-Cap-järjestelmä ei myöskään pakota DT:tä tekemään tällaista yhteislaskentaa. Voimassa olevat määräykset tarjoavat DT:lle pikemminkin riittävästi liikkumavaraa muuttaa tariffejaan. Näin ollen EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan poikkeusmääräystä ei voida soveltaa tässä asiassa.
V PÄÄTELMÄ
(199) Komissio toteaa lopuksi, että DT käyttää väärin merkityksellisillä markkinoilla määräävää markkina-asemaansa, joka liittyy sen kiinteän puhelinverkon suoraan käyttöoikeuteen. Tämä väärinkäyttö ilmenee kohtuuttomien hintojen määräämisenä kilpailijoille tarjottavista televerkkopalvelujen käyttöoikeuksista ja loppukäyttäjille tarjottavista telealueverkon käyttöoikeuksista, joten kyseessä on EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan a alakohdassa tarkoitettu määräysten rikkominen. DT:llä oli mahdollisuus vuoden 1998 alusta vuoden 2001 loppuun lopettaa kokonaan kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta muuttamalla loppukäyttäjien tasolla sovellettavia tariffejaan. Vuoden 2002 alusta DT:llä on kuitenkin vielä mahdollisuus supistaa kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa korottamalla Price-Cap-järjestelmään kuulumattomia loppukäyttäjiltä ADSL-liittymistä perittäviä maksuja.
VI OIKEUSSEURAAMUKSET
(200) Asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan nojalla komissiolla on mahdollisuus määrätä sakko, jonka suuruus on 1000 eurosta 1 miljoonaan euroon tai summa, joka on enintään 10 prosenttia EY:n perustamissopimusta vastaan rikkoneen yrityksen liikevaihdosta edellisenä tilivuotena. Sakon suuruutta määrätessään komission on erityisesti otettava huomioon rikkomuksen vakavuus ja kesto.
A. RIKKOMUKSEN VAKAVUUS
(201) DT:n harjoittama väärinkäyttö koskee kohtuuttomien hintojen määräämistä kustannusten ja hintojen epäsuhdan muodossa sen kilpailijoiden vahingoksi. Komissio on jo aikaisemmin tehnyt EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan mukaisen päätöksen tällaista väärinkäyttöä koskevassa asiassa(194).
(202) Väärinkäyttö koskee koko Saksan aluetta ja vaarantaa yhteismarkkinoiden kitkattoman toiminnan lisäämällä todellisen kyseisille Saksan televiestintämarkkinoille tulon esteitä, mikä estää ylikansallisten markkinoiden syntymisen.
(203) DT vaarantaa tämän rikkomuksen vuoksi tavoitteen luoda yhteisönlaajuiset televiestintäverkkojen ja -palvelujen sisämarkkinat, joilla käydään aitoa kilpailua.
(204) Kyseinen määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen harjoittama sääntöjenvastainen hinnoittelustrategia voitaisiin asetuksen N:o 17 15 artiklan 2 kohdan mukaisesti määrättävien sakkojen laskennasta annettujen suuntaviivojen nojalla ilman muuta luokitella erityisen vakavaksi perustamissopimuksen rikkomiseksi(195). DT:n väärinkäytökseen perustuva hinnoittelustrategia aiheutti ja aiheuttaa sen, että kilpailijoilla on suuria vaikeuksia päästä telealueverkon käyttöoikeusmarkkinoille Saksassa. Menettelynsä avulla DT on onnistunut säilyttämään Saksan telealueverkon käyttöoikeusmarkkinoilla - sen jälkeen, kun tilaajayhteyksien eriyttämisestä 1 päivänä tammikuuta 1998 annetun määräyksen myötä tapahtui markkinoiden täydellinen vapauttaminen ja yli viiden vuoden aikana - yli 95 prosentin markkinaosuuden sekä estämään kilpailijoiden laajan markkinoilletulon, erityisesti sellaisten kilpailijoiden osalta, joilla olisi tilaajaliittymiä koko Saksan alueella. Tämä käy erityisen selvästi ilmi viidentoista valituksentekijän suuresta määrästä tähän päätökseen liittyvissä kolmessa menettelyssä.
(205) Tämän päätöksen kannalta merkityksellisillä markkinoilla on kysymys markkinoista, joilla on erityisen suuri taloudellinen merkitys. Kiinteän verkon liittymien käyttöoikeuksista saamiensa suorien tulojen lisäksi DT saa niistä myös muita välillisiä tuloja, joiden määrä on huomattava. Kiinteän verkon liittymät ovat itse asiassa monien televiestintäpalvelujen loppukäyttäjille toimittamisen edellytys. DT on saavuttanut kiinteän verkon liiketoiminnoista tilivuonna 2002 yhteensä 30,2 miljardin euron liikevaihdon(196).
(206) Erityisen vakavan rikkomuksen oletusta vastaan puhuu tässä asiassa kuitenkin tosiasia, että tämän päätöksen perustana olevasta menetelmästä kustannusten ja hintojen epäsuhdan laskemiseksi painotetun lähestymistavan avulla ei ollut vielä tehty muodollista päätöstä. On tosin todettava, että kustannusten ja hintojen epäsuhtaa koskeva testi on osa komission vahvistettua päätöksentekokäytäntöä ja uutena näkökohtana siihen liittyy painotettu lähestymistapa. Sen soveltaminen oli tässä tapauksessa tarpeen, jotta voitiin ottaa huomioon tosiasia, että Saksassa on vahvistettu yksi ainoa tilaajayhteysjohdon eriytetystä käyttöoikeudesta perittävä televerkkopalvelumaksu, kun taas vastaavista analogisen liittymän kautta loppukäyttäjille tarjottavista palveluista, ISDN- ja ADSL-yhteyksistä perittävät maksut vaihtelevat. Lisäksi rikkomusta on pidettävä pikemminkin vakavana kuin erityisen vakavana, koska DT on loppukäyttäjien tasolla ja televerkkopalvelujen tasolla tariffejaan muuttamalla ainakin vuodesta 1999 alkaen jatkuvasti supistanut kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa. On myös todettava, että tammikuun 1 päivän 2002 jälkeisenä ajanjaksona DT:llä ei ole ollut oikeudellisesti muuta mahdollisuutta edes osittain poistaa kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa kuin T-DSL-maksuja korottamalla.
(207) Nämä erityisolosuhteet huomioon ottaen tässä tapauksessa on vuoden 1998 alusta vuoden 2001 loppuun kyseessä vain vakava ja ajanjaksolla vuoden 2002 alusta vain vakavaa vähäisempi EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan rikkominen. Rikkomuksen vakavuuteen perustuva sakko määritellään näin ollen 10 miljoonaksi euroksi, joka vastaa rikkomuksen laatua, laajuutta ja seurauksia.
B. RIKKOMUKSEN KESTO
(208) Kustannusten ja hintojen välinen epäsuhta DT:n kilpailijoiden vahingoksi telealueverkkojen käyttöoikeuksien markkinoilla oli jo 1 päivänä tammikuuta 1998 voimassa olleen hintarakenteen perustana, kun Saksassa määrättiin tilaajayhteyksien eriyttämisestä ja koko yhteisössä määrättiin tariffien rakenteen täydellisestä uudistamisesta ottaen huomioon yksittäisten palvelujen kustannukset. Tähän menettelyyn liittyvien kilpailijoiden valitusten toimittamisen jälkeen myös DT oli tietoinen syytöksistä, joiden mukaan sen telealueverkon käyttöoikeuksista perittävien maksujen rakenne on mahdollisesti väärä.
(209) Huolimatta erilaisista verkon käyttöoikeusmaksuihin menneinä vuosina tehdyistä useista muutoksista televerkkopalvelujen ja loppukäyttäjien tasolla ja laajakaistapalvelujen lisääntymisestä ei tilanne tuolloin muuttunut millään tavalla.
(210) Edes DT:n vuosina 2002 ja 2003 toteuttamat kuukausittain loppukäyttäjiltä perittävien yhteysmaksujen sekä kuukausittain ja kertaluontoisina perittävien T-DSL-maksujen korotukset eivät riitä poistamaan todettua kustannusten ja hintojen välistä epäsuhtaa. EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan rikkominen, johon DT on syyllistynyt, on näin ollen jatkunut jo yli viisi vuotta eikä se ole vielä päättynyt.
(211) Kyseessä on näin ollen pitkäkestoinen rikkomus. Sakkojen laskentaa koskevien suuntaviivojen mukaisesti voidaan pitkäaikaisten rikkomisten tapauksissa rikkomuksen vakavuuden perusteella määriteltyä sakon määrää korottaa enintään 10 prosenttia vuotta kohden(197). Tammikuusta 1998 joulukuuhun 2001 kestäneeltä ajanjaksolta komissio pitää kohtuullisena 10 prosentin korotusta vuotta kohden. Ajanjaksolta tammikuusta 2002 toukokuuhun 2003 komissio pitää kohtuullisena, että ottaen huomioon DT:n liikkumavaraan tariffien muutosten toteuttamisessa kohdistuvat säännöksiin perustuvat rajoitukset sakon määrää ei enempää koroteta. Näin ollen sakon perusmäärä on 14 miljoonaa euroa.
C. RASKAUTTAVAT JA LIEVENTÄVÄT OLOSUHTEET
(212) Raskauttavia olosuhteita ei ole. DT:n kannalta lieventävänä olosuhteena voidaan pitää sitä, että tässä menettelyssä tarkasteltavat DT:n loppukäyttäjiltä ja televerkkopalveluista perimät maksut ovat maksuja, joihin on sovellettu vuoden 1998 alusta ja sovelletaan edelleen kansallista alakohtaista sääntelyä. Tästä syystä 211 kappaleessa mainittua perusmäärää on alennettava 10 prosentilla 12,6 miljoonaan euroon,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Deutsche Telekom AG on vuodesta 1998 alkaen rikkonut EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan a alakohtaa perimällä telealueverkon käyttöoikeudesta kilpailijoiltaan ja loppukäyttäjiltään kohtuuttomia kuukausi- ja kertaluontoisia maksuja ja on näin merkittävästi estänyt kilpailua telealueverkon käyttöoikeuksien markkinoilla.
2 artikla
Deutsche Telekom AG:n on välittömästi lopetettava 1 artiklassa mainittu määräysten rikkominen, ja sen on tulevaisuudessa pidättäydyttävä toistamasta 1 artiklassa mainittuja toimia tai toimintatapoja.
3 artikla
1 artiklassa mainitun rikkomuksen vuoksi Deutsche Telekom AG:lle määrätään 12,6 miljoonan euron suuruinen sakko.
Sakko on maksettava kolmen kuukauden kuluessa - laskettuna tämän päätöksen tiedoksi saamisesta - Euroopan yhteisöjen komissiolle, tili 001-3953713-69, Fortis Banque, IBAN BE 71 0013 9537 1369, SWIFT GEBABEBB, Rue Montagne du Parc 3, B-1000 Bruxelles/Brussel. Tämän määräajan päätyttyä ja ilman asian uutta oikeudellista käsittelyä määrälle lasketaan korko, jonka määrä on sen kuukauden ensimmäisenä arkipäivänä, jona tämä päätös tehdään, voimassa oleva Euroopan keskuspankin perusrahoitusoperaatioiden korko 3,5 prosentilla lisättynä, eli 6 prosenttia.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu seuraavalle:
Deutsche Telekom AG Friedrich-Ebert-Allee 140 D - 53113 Bonn
5 artikla
Tämä päätös on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 256 artiklan 1 kohdan nojalla täytäntöönpanokelpoinen.
Tehty Brysselissä 21 päivänä toukokuuta 2003.