KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 13. juli 2009
om en reform af finansieringen af pensionsordningen for RATP (statsstøtte C 42/07 (ex N 428/06)), som Frankrig påtænker at iværksætte til fordel for RATP
(meddelt under nummer K(2009) 5505)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/945/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 29. juni 2006 anmeldte Frankrig en reform af finansieringen af pensionsordningen for RATP til Kommissionen. Frankrig sendte Kommissionen supplerende oplysninger ved skrivelser af 29. september 2006, 15. december 2006 og 4. april 2007.
(2)
Kommissionen gav ved brev af 10. oktober 2007 Frankrig meddelelse om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til den anmeldte foranstaltning (herefter »beslutningen om indledning af proceduren«).
(3)
Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 15. januar 2008 (2).
(4)
De franske myndigheder fremsatte deres bemærkninger den 22. januar 2008.
(5)
Den 19. februar 2008 modtog Kommissionen bemærkninger fra en interesseret part. Den videresendte bemærkningerne til Frankrig med mulighed for at kommentere dem og modtog Frankrigs kommentarer i brev af 3. april 2008.
(6)
Den 23. april 2008 meddelte de franske myndigheder Kommissionen, at den franske regering i efteråret 2007 havde indledt reformen af de særlige pensionsordninger for offentlige virksomheder, navnlig pensionsordningen for medarbejdere hos RATP.
(7)
Kommissionen bad den 6. januar 2009 om supplerende oplysninger, og de franske myndigheder svarede pr. brev af 3. marts 2009.
2. BESKRIVELSE AF MODTAGEREN
(8)
La Régie Autonome des Transports Parisiens (herefter »RATP«) er en offentlig fransk virksomhed, der ejes 100 % af den franske stat. RATP blev oprettet ved lov nr. 48-506 af 21. marts 1948 om omlægning og koordinering af personbefordring i Paris-regionen (3) og har til formål at varetage »driften af de transportnet og -linjer til kollektiv persontransport, det har fået overdraget« (4).
(9)
Loven begrænsede RATP’s virksomhed til kollektiv transport i Paris-regionen. I medfør af artikel 7 i lov nr. 48-506 af 21. marts 1948 har RATP ansvaret for »driften af de kollektive transportnet i byen Paris og departementet Seine samt linjerne i Seine-et-Oise og Seine-et-Marne, som tidligere var blevet overdraget eller bortforpagtet til Compagnie du chemin de fer métropolitain eller til Société des transports en commun de la région parisienne«. Denne situation blev atter bekræftet ved ovennævnte bekendtgørelse nr. 59-151 af 7. januar 1959.
(10)
RATP har imidlertid mulighed for gennem datterselskaber at tilbyde tjenesteydelser uden for Ile-de-France (5). RATP’s datterselskaber, der er dannet som aktieselskaber, er i dag samlet i tre store poler, der beskæftiger omkring 2 050 personer, hvoraf 170 er udstationeret fra moderselskabet:
-
transport, der styres af RATP Développement SA, som tegnede sig for en konsolideret omsætning på 57 mio. EUR i regnskabsåret 2005, hvoraf 4,7 mio. EUR var indtjent internationalt og 3,1 mio. EUR i de franske regioner (uden for Ile-de-France)
-
ingeniørarbejde styret af RATP International SA, hvis konsoliderede omsætning beløb sig til 86 mio. EUR i 2005, og hvis virksomhed for næsten 80 % vedkommende ligger internationalt, idet den resterende del hovedsagelig ligger i Frankrig uden for Ile-de-France
-
områdeudnyttelse, der i al væsentlighed samler datterselskaber, som beskæftiger sig med ejendomsudvikling (på områder, der forvaltes af RATP), udnyttelse af handelsområder på metrostationer samt telekommunikationsvirksomhed, og hvis konsoliderede omsætning i 2005 beløb sig til 33 mio. EUR, bortset fra Ile-de-France.
(11)
RATP-koncernen beskæftiger i alt ca. 46 050 personer, hvoraf 44 000 er vedtægtsansatte medarbejdere, og resten, dvs. 2 050 personer, arbejder i RATP’s datterselskaber.
(12)
Arbejdsvilkårene for vedtægtsansatte medarbejdere er fastsat lovgivningsmæssigt i vedtægten for funktionærer i RATP (6). For de 2 050 personer, der er ansat i RATP’s datterselskaber, er arbejdsbetingelserne derimod fastsat i de kollektive overenskomster og er derfor ikke omfattet af RATP’s funktionærvedtægt.
3. BESKRIVELSE AF MARKEDET FOR KOLLEKTIV TRANSPORT I ILE-DE-FRANCE
(13)
Indtil nu har markedet for kollektiv transport i Ile-de-France ikke været åbent for konkurrence. Licenser til at drive offentlige transportlinjer blev tildelt efter proceduren i dekret nr. 59-157 af 7. januar 1959 vedrørende tilrettelæggelse af personbefordringen i regionen Ile-de-France (7), hvorved markedet for kollektiv transport i Ile-de-France var blevet fordelt mellem RATP og det store antal små private operatører, der dengang var til stede i Ile-de-France.
(14)
Ud over RATP leverer omkring et hundrede virksomheder kollektive transportydelser i Ile-de-France. Disse virksomheder er de franske statsbaner SNCF samt private operatører, der er samlet i sammenslutningen OPTILE (ca. 95 virksomheder, heraf tre større bustransportoperatører, Veolia Transport, Keolis og Transdev).
(15)
I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (8) (herefter »forordning (EF) nr. 1370/2007«) skal markedet for offentlig transport gradvist åbnes. Den træder i kraft den 3. december 2009 i overensstemmelse med forordningens artikel 12.
4. YDELSERNE UNDER DEN SÆRLIGE PENSIONSORDNING FOR FUNKTIONÆRER I RATP FØR OG EFTER DEN ANMELDTE REFORM
(16)
RATP’s pensionsordning er fastsat i artikel 31 i ovennævnte lov nr. 48-506 af 21. marts 1948 og suppleret af dekret nr. 59-1091 af 23. september 1959 om RATP (9).
(17)
Pensionsordningen for medarbejdere hos RATP er i henhold til artikel L 711-1 og R. 711-1 i socialsikringsloven (Code de la sécurité sociale) en særlig ordning med specifikke fordele i forhold til de almindelige ordninger. Der er tale om en lovfæstet ordning, der er fastsat administrativt af staten. Endvidere fastsættes udviklingen af bl.a. parametre, bidrag og ydelser i administrative bestemmelser.
(18)
I forhold til de almindelige ordninger vedrørte de vigtigste særlige træk ved pensionsordningen for ansatte hos RATP indtil den 15. januar 2008 de nærmere betingelser for beregning af pensionsret og fastsættelse af pension.
(19)
I den forbindelse skal pensionsbeløbet i henhold til de almindelige pensionsordninger beregnes på grundlag af gennemsnitslønnen i hele eller dele af karriereforløbet. Det står også i forhold til forsikringsperiode eller alder, idet der anvendes en under- eller overkurs, når de værdier, der fastsættes under hensyntagen til disse to kriterier, ikke opnås eller overskrides. Således beregnes pensionen under den almindelige ordning på grundlag af gennemsnitslønnen (inklusive tillæg) i de 25 bedste erhvervsaktive år (inden for rammerne af et årligt lønloft) med 50 % (fuld sats), såfremt forsikringstageren kan dokumentere mindst 40 års forsikring.
(20)
Ifølge RATP’s pensionsordning havde de vedtægtsansatte derimod for hvert års forsikring ret til 2 % af den grundløn uden tillæg, de havde fået i de sidste seks erhvervsaktive måneder, dog højst 37,5 pensionsgivende tjenesteår. Som følge heraf modtog en RATP-medarbejder efter 37,5 års arbejde en pension, der svarede til 75 % af sin sidste løn, eksklusive tillæg, dvs. ca. 64,5 % af den sidste løn, inklusive tillæg.
(21)
De grundlæggende principper for reformen, der blev iværksat ved loven af 21. august 2003 (10) for næsten samtlige franske grundpensionsordninger, blev udvidet til RATP’s særlige pensionsordning ved dekret 2008-48 af 15. januar 2008 (11), 2008-637 af 30. juni 2008 (12) og 2008-1514 af 30. december 2008 (13). Et af målene med denne reform er at harmonisere særordningerne efter de almindelige regler for grundordninger for lønmodtagere i den private sektor og embedsmænd. I forbindelse med RATP’s særordning øges navnlig den periode, hvor der skal betales bidrag for at opnå fuld pension, gradvis til 40 pensionsgivende tjenesteår i 2012 og udvikles derefter med et kvartal den 1. juli hvert år, indtil bidragsperioden under den generelle ordning og ordningen for den offentlige sektor er nået (varigheden på 41 år, der i 2012 gælder for den generelle ordning og ordningen for den offentlige sektor, forventes således nået i 2016 for særordningen).
5. FINANSIERING AF PENSIONSORDNINGEN FOR ANSATTE HOS RATP FØR OG EFTER DEN ANMELDTE REFORM
(22)
Pensionsordningen for ansatte hos RATP er en løbende finansieret pensionsordning, hvor de bidrag, de erhvervsaktive indbetaler i aldersforsikring, omgående bruges til at udbetale pensionisternes pensioner (14).
(23)
Indtil den 31. december 2005 påhvilede pensionsforpligtelserne ved særordningen juridisk set RATP. I medfør af artikel 20 i ovennævnte lov fra 1948 påhvilede det RATP at sikre den finansielle balance i den særlige pensionsordning.
(24)
Forvaltningen af denne særlige pensionsordning blev varetaget af RATP’s pensionsafdeling, der var en del af den retlige enhed RATP. Den afdeling opkrævede bidrag fra de erhvervsaktive medarbejdere hos RATP og fra RATP selv som arbejdsgiver og udbetalte pensioner til de ydelsesberettigede under ordningen. Pensionsbidragssatserne (bidragssatserne for lønmodtagerne på 7,85 % og for arbejdsgiveren på 15,34 %) var lavere end de almindelige bidragssatser (lønmodtagerbidrag på 12 % og arbejdsgiverbidrag på 18 %).
(25)
I mange år oparbejdede RATP’s pensionsordning et strukturelt underskud på grund af den demografiske ubalance mellem erhvervsaktive og pensionister, dens specifikke fordele i forhold til den almindelige ordning, og, indtil den 31. december 2005, den lovbestemte fastsættelse af pensionsbidragssatserne. Disse successive underskud på RATP’s pensionsordning blev dækket af staten i henhold til artikel 2 i ovennævnte bekendtgørelse af 7. januar 1959 og ovennævnte dekret af 7. januar 1959.
(26)
Den 29. juni 2006 anmeldte Frankrig reformen af finansieringen af pensionsordningen for RATP. Ifølge de franske myndigheder indgår denne reform i udviklingen af den institutionelle struktur for bytrafikken i Ile-de-France, der har været i gang i de sidste ti år, og i forberedelserne til åbning af bytrafikken for konkurrence.
(27)
Den anmeldte reform falder i to etaper.
5.1. OPRETTELSE AF PENSIONSKASSEN FOR MEDARBEJDERE HOS RATP PR. 1. JANUAR 2006
(28)
I medfør af artikel 1 i dekret nr. 2005-1635 af 26. december 2005 (15) oprettedes den 1. januar 2006 en pensionskasse for medarbejdere hos RATP (herefter »CRP-RATP«).
(29)
CRP-RATP har status af privatretligt socialsikringsorgan som juridisk person og med retlig og finansiel autonomi i forhold til RATP. I medfør af artikel L711-1 i socialsikringsloven (Code de la sécurité sociale) har CRP-RATP alle de beføjelser, der er fastsat i artikel L111-1 i nævnte lovsamling, hvori det især fremhæves, at udformningen af social sikring bygger på princippet om national solidaritet. Den er underlagt reglerne i socialsikringsloven, der gælder for alle uafhængige pensionskasser. Den er underlagt statslig kontrol, som varetages af regeringskommissærer.
(30)
På datoen for sin oprettelse blev CRP-RATP i stedet for RATP den eneste juridiske debitor i forhold til alderspensioner til vedtægtsansatte funktionærer.
(31)
I den egenskab har CRP-RATP siden den 1. januar 2006 opkrævet et bidrag med frigørende virkning fra RATP svarende til bidragene fra de aktive medlemmer af den særlige ordning og til RATP’s arbejdsgiverbidrag. Disse bidrag er endvidere fra samme dato blevet sat op til det almindelige niveau (16). Ud over disse pensionsbidrag modtager CRP-RATP en betaling fra staten med det formål at skabe balance i regnskaberne. Dette udligningsbidrag finansierer både det demografiske underskud på den særlige ordning og pensionsrettighederne i henhold til ordningen. I 2006 og 2007 betalte staten udligningstilskud på henholdsvis 390,11 mio. og 414 mio. EUR.
5.2. FINANSIEL TILSLUTNING AF BASISRETTIGHEDERNE I RATP’S SÆRORDNING TIL DE ALMINDELIGE ORDNINGER
(32)
I henhold til artikel 18 i ovennævnte dekret nr. 2005-1635 af 26. december 2005 er der mulighed for, at CRP-RATP finansielt tilslutter en del af pensionsrettighederne under særordningen for RATP-ansatte til de almindelige ordninger (CNAV (17) og AGIRC (18)/ARRCO (19)) (20), dvs. teknisk set overfører CRP-RATP’s pensionstransaktioner til de almindelige ordninger (herefter »modtagende ordninger«).
(33)
Tilslutningen af en del af pensionsrettighederne under RATP’s særordning til de almindelige ordninger har til formål at sikre solidaritet mellem generationer og mellem fag på et stærkt udvidet demografisk grundlag og i bredere forstand at sikre en bæredygtig finansiering af de obligatoriske pensionsordninger, som finansieres efter pay-as-you-go-princippet.
(34)
I medfør af artikel L222-6 i socialsikringsloven kan en særlig pensionsordning eller enhver anden pensionsordning tilsluttes de almindelige ordninger, for så vidt angår den del af ydelserne, som udbetales af særordningerne, der svarer til de aldersydelser, der udbetales til lønmodtagere under den almindelige ordning.
(35)
Inden for rammerne af en løbende finansieret pensionsordning sker en modtagende ordnings overtagelse af rettigheder, der tidligere er erhvervet under en anden ordning (og således efter andre kriterier), ved at beregne disse erhvervede rettigheder på grundlag af reglerne i den modtagende ordning, som om rettighedshaverne (pensionister, erhvervsaktive og slettede) havde gennemført hele deres karriereforløb under den modtagende ordning.
(36)
I det foreliggende tilfælde har de franske myndigheder beregnet basisrettighederne, dvs. dem, som svarer til pensionsydelser beregnet efter de modtagende ordningers regler, og som disse ordninger skal overtage (21). Kun disse således definerede basisrettigheder kan overtages af de modtagende ordninger.
(37)
Det hedder endvidere i artikel 222-6 i socialsikringsloven, at tilslutningen af en særordning skal overholde princippet om, at transaktionen skal være finansielt neutral for de forsikrede i den modtagende ordning. Med andre ord må en særlig pensionsordnings finansielle tilslutning til almindelige ordninger under ingen omstændigheder forringe den finansielle situation for de modtagende ordninger.
(38)
På dette stadium sker der en afvejning for at fastslå, hvilken del af disse tidligere optjente pensionsrettigheder der faktisk valideres ved tilslutningen, således at ovennævnte princip om finansiel neutralitet nøje overholdes. Begrebsmæssigt foretages der en sammenligning mellem den tilsluttede koncerns pensionsudgiftsforhold og den modtagende ordnings pensionsudgiftsforhold (22). Den modtagende ordning afgør herefter, hvilken overtagelsesandel af de rekonstruerede tidligere optjente rettigheder der sikrer lighed mellem disse udgiftsforhold, hvilket betyder, at den modtagende ordning overtager pensionsrettighederne »gratis« ved den valideringssats.
(39)
Hvis den modtagende ordnings valideringssats for de rekonstruerede erhvervede rettigheder er under 100 %, kan denne ordning foreslå den tilsluttede ordning at få disse rettigheder godkendt med 100 % mod betaling af et bidrag til fastholdelse af rettigheder (eller »udligningsbeløb«).
(40)
Metoden til beregning af udligningsbeløb har til formål ikke på forhånd at ændre den forventede situation for den modtagende ordning. Hvis afvejningen er foreløbig, svarer udligningsbeløbet til nettonutidsværdien af de årlige optagelsesgebyrer. Det årlige optagelsesgebyr er det, der årligt udligner udgiftsforholdene mellem den integrerede ordning og den modtagende ordning for de supplerende rettigheder (dvs. ud over de rettigheder, der overtages gratis), som den modtagende ordning overtager.
(41)
Hvis den modtagende ordnings finansielle situation er præget af strukturelt underskud, kræver beregningsmetoden, at denne tendentielle ubalance ikke forværres, og ikke, at den nedbringes ved at kræve en foreløbig teknisk ligevægt af den overførte koncern.
(42)
I det foreliggende tilfælde er RATP’s demografiske struktur ikke så god som den demografiske struktur i den franske gennemsnitsvirksomhed, der er tilknyttet de almindelige pensionsordninger, og derfor kræver en fuld tilslutning af basisrettighederne under den særlige pensionsordning for ansatte hos RATP til de almindelige ordninger, at der til de modtagende ordninger betales udligningsbeløb, dvs. ekstraordinære forud fastsatte og frigørende bidrag.
(43)
De franske myndigheder har nærmere beskrevet metoderne til beregning af disse udligningsbeløb. Beregningerne vil blive foretaget efter værdierne af de gældende parametre ved iværksættelsen, dvs.:
-
bidragssatser og beregningsgrundlag, så henlæggelsen til de af tillægsordningerne forventede reserver kan beregnes
-
nutidsværdi og eventuelt dødelighedstavle, der varierer alt efter de økonomiske omstændigheder.
(44)
De franske myndigheder anslår på nuværende tidspunkt, at der skal betales følgende udligningsbeløb:
-
Udligningsbeløbet til Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), der forvalter den generelle socialsikringsordning, ventes at beløbe sig til ca. [mellem 400 og 800] (23) mio. EUR.
-
Udligningsbeløbene til de almindelige tillægsordninger, der forvaltes af AGIRC-ARRCO i form af deltagelse i disse ordningers tekniske reserver, ventes at beløbe sig til ca. [mellem 80 og 300] mio. EUR.
(45)
Den franske regering regner med, i stedet for CRP-RATP, at påtage sig at betale disse udligningsbeløb til de almindelige ordninger for således at sikre den finansielle neutralitet ved tilslutningen af RATP’s særlige ordning til disse modtagende ordninger.
(46)
Vedrørende de basisrettigheder, der erhverves efter tilslutningen, ventes det, at RATP og dets ansatte betaler almindelige pensionsbidrag til gengæld for, at den generelle ordning og tillægsordningerne yder dækning.
6. BEGRUNDELSE FOR BESLUTNINGEN OM INDLEDNING AF PROCEDUREN
(47)
I sin beslutning om at indlede proceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt den anmeldte reform var forenelig med det indre marked. Kommissionen nævnte, at formålet med proceduren var at fastslå, om den anmeldte reform udgjorde en støtte til RATP.
(48)
For det første satte Kommissionen spørgsmålstegn ved den tætte forbindelse mellem oprettelsen af CRP-RATP og tilslutningen til de almindelige ordninger og fandt det nødvendigt at kontrollere, om tilslutningen af basisrettighederne ikke udgjorde en statsstøtte til RATP.
(49)
Dernæst udtrykte Kommissionen tvivl om udsagnet om, at statens finansiering af de specifikke rettigheder under RATP’s pensionsordning ikke udgjorde en statsstøtte og om, at denne i givet fald var forenelig med det indre marked.
(50)
Endelig fremsatte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den anmeldte reform var nødvendig, og om den overholdt proportionalitetsprincippet i forhold til almenvellet. Vedrørende den anmeldte reforms nødvendighed satte Kommissionen spørgsmålstegn ved, om markedet for kollektiv transport i Paris-regionen reelt og effektivt bliver åbnet samt om, hvorvidt den fjerner de særlige elementer i RATP’s juridiske og faktuelle forhold, som kan stå i vejen for en effektiv konkurrence. Kommissionen har ligeledes udtrykt tvivl om det rimelige omfang af den anmeldte reform med den begrundelse, at den også vedrører de særlige pensionsforpligtelser for medarbejdere, der ansættes efter reformens iværksættelse.
(51)
I sin beslutning af 10. oktober 2007 konkluderede Kommissionen derimod, at statens finansiering af underskuddet på RATP’s pensionsordning i perioden 1995-2005 udgjorde en eksisterende statsstøtte i medfør af artikel 1, litra b), nr. iii), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (24) (jf. betragtning 0 i nærværende beslutning).
(52)
Kommissionen mente endvidere, at EF-traktatens artikel 87 ikke gjaldt for CRP-RATP, idet der ikke er tale om en virksomhed (betragtning 67 i nævnte beslutning).
(53)
Kommissionen fandt endelig, at den garanti, den franske stat havde givet rettighedshaverne under særordningen, var direkte til gavn for RATP’s medarbejdere og ikke for RATP selv, og at den derfor ikke ville kunne betegnes som en økonomisk fordel for en virksomhed (betragtning 70 i den omtalte beslutning).
7. DE FRANSKE MYNDIGHEDERS ARGUMENTER EFTER INDLEDNINGEN AF PROCEDUREN
(54)
De franske myndigheder anfører i deres brev af 22. januar 2008, at den anmeldte reform efter deres mening institutionaliserer en støtte til enkeltpersoner og ikke til virksomheden RATP, og at der derfor ikke kan være tale om statsstøtte til RATP. Selv om RATP faktisk skulle blive begunstiget af den anmeldte reform, mener de franske myndigheder endvidere ikke, at reformen kan påvirke handlen mellem medlemsstater og heller ikke fordreje konkurrencen, eftersom RATP kun opererer på ét marked, nemlig markedet for kollektiv bytransport i Ile-de-France, der endnu ikke er åbent for konkurrence, og hvor reformen ikke har nogen virkninger for RATP’s datterselskabers aktiviteter eller på de markeder, hvor disse opererer.
(55)
De franske myndigheder mener ikke, at CRP-RATP’s tilslutning til den generelle ordning indeholder elementer af statsstøtte til RATP, eftersom der ikke er nogen fordele for RATP.
(56)
For det første mener de franske myndigheder, som Kommissionen selv har bemærket i betragtning 69 i åbningsbeslutningen, at »anden etape af reformen, dvs. betaling af udligningsbeløb og overførsel af finansieringen af basisrettighederne fra CRP-RATP til CNAV og AGIRC-ARRCO, ikke længere påvirker RATP’s økonomiske situation«.
(57)
Endvidere finder de franske myndigheder, at RATP’s forpligtelser, der svarede til basisrettighederne, ikke udgjorde omkostninger, som normalt burde have belastet dets budget i henhold til Fællesskabets retspraksis. Ifølge de franske myndigheder belastes franske virksomheders finansielle ressourcer nemlig normalt af frigørende bidrag, der betales til de almindelige pensionskasser, men ikke af en forpligtelse til at udbetale pensioner til erhvervsaktive og pensionerede medarbejdere, som det var tilfældet for RATP, der indtil den anmeldte reform havde pensionsafdelingen i virksomheden. Så når CRP-RATP’s tilslutning til den generelle ordning og statens betaling af udligningsbeløb til den generelle ordning sker samtidig med betalingen af et frigørende bidrag på niveau med det almindelige, medfører det ikke, at RATP undgår at bære de omkostninger, virksomheden normalt skulle have afholdt.
(58)
Da særordningen blev indført af staten ved oprettelsen af RATP i 1948, mener de franske myndigheder endelig ikke, at det ville være rimeligt, at virksomheden skulle betale de udligningsbeløb, der skal erlægges til gengæld for CRP-RATP’s tilslutning til den generelle ordning.
(59)
For det første mener de franske myndigheder, at den retspraksis for, at omkostninger som følge af en kollektiv overenskomst i sagens natur er en omkostning, som en virksomhed normalt skal afholde af sit budget, hvad enten virksomheden har accepteret overenskomsten frivilligt, eller den er blevet udvidet til den pågældende virksomhed ad lovgivningens vej (25), ikke gælder i det foreliggende tilfælde, eftersom pensionsordningen for ansatte hos RATP ikke udspringer af en kollektiv overenskomst.
(60)
For det andet mener de franske myndigheder ikke, at det på nogen måde er en fordel for RATP, at der findes specifikke rettigheder. Den kendsgerning, at RATP fortsat vedtægtsansætter medarbejdere, der begunstiges af specifikke rettigheder, beviser ikke, at det skulle udgøre en økonomisk fordel for RATP, at der findes specifikke rettigheder.
(61)
For det tredje fastholder de franske myndigheder, at den offentlige finansiering af specifikke rettigheder udgør en nøje kompensation for unormale omkostninger, som RATP bærer. De franske myndigheder anfører, at konklusionen om, at finansieringen af de specifikke pensionsrettigheder ikke er statsstøtte, følger af de principper, der er blevet fastlagt i Fællesskabets retspraksis siden Fællesskabets oprettelse, og hvorpå dommene i Combus-sagen (26) og Enirisorse-sagen (27) kun er de seneste eksempler.
(62)
Såfremt Kommissionen vurderer, at den anmeldte reform omfatter statsstøtteelementer, mener de franske myndigheder, at reformen under alle omstændigheder er forenelig med det indre marked.
(63)
De franske myndigheder fastholder deres synspunkt om, at den anmeldte reform er i overensstemmelse med teorien om strandede omkostninger og er konkurrencefremmende.
(64)
Endvidere mener de franske myndigheder, at den nye finansiering af pensionsrettigheder fra 2006 er nødvendig og rimelig for at opnå konkurrence på markedet.
(65)
De franske myndigheder mener, at den anmeldte reform er nødvendig, eftersom den er en forudsætning for at åbne bytransportsektoren i Ile-de-France for konkurrence, jf. forordning (EF) nr. 1370/2007. Den vil gøre det muligt dels at forebygge konkurrenceforvridning mellem offentlige og private operatører og dels definitivt at fjerne barrieren for adgang til markedet, som lå i RATP’s måde at finansiere pensioner på.
(66)
Vedrørende proportionaliteten i den anmeldte reform har de franske myndigheder ved brev af 23. april 2008 orienteret Kommissionen om reformen af RATP’s særlige pensionsordning, som den franske regering har indledt, og som harmoniserer RATP’s særlige pensionsordning med de almindelige regler.
8. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER EFTER INDLEDNING AF PROCEDUREN
(67)
Ved brev af 13. februar 2008 gjorde fagforbundet SUD de la RATP indsigelse mod det af de franske myndigheder anmeldte projekt, idet det udelukkende havde til formål at omdanne RATP til en stor international koncern med økonomisk vinding for øje. I brevet gjorde SUD de la RATP Kommissionen opmærksom på, at ansatte hos RATP efter dets mening ikke har status af overenskomstansatte, der er omfattet af samlingen af arbejdsretlige regler (code du travail).
(68)
SUD de la RATP hævder endvidere, at reformen af RATP’s pensionsordning burde være udarbejdet af en paritetisk blandet kommission, eftersom den indgår i den kollektive forhandling mellem arbejdsmarkedets parter.
9. FRANKRIGS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(69)
Vedrørende den retlige ordning, der gælder for RATP-ansatte, præciserer de franske myndigheder i deres brev af 3. april 2008, at bestemmelserne i samlingen af arbejdsretlige regler skal gælde for RATP’s vedtægtsansatte, medmindre det udtrykkeligt deri hedder eller følger af retspraksis, at disse bestemmelser ikke gælder for disse medarbejdere. Forekomsten af sådanne undtagelser er ifølge Frankrig ikke tilstrækkelig til at afgøre, at medarbejdere hos RATP skulle indgå i et offentligretligt ansættelsesforhold.
(70)
Frankrig anfører desuden, at dekret nr. 60-1362 af 19. december 1960, der giver den paritetiske blandede kommission hos RATP kompetence vedrørende personalevedtægten, ikke indeholder bestemmelser om pensionsordningen. Ifølge de franske myndigheder er RATP’s pensionsordning ikke resultatet af kollektive forhandlinger, men blev administrativt pålagt RATP af staten
10. RÆKKEVIDDEN AF NÆRVÆRENDE BESLUTNING
(71)
I denne beslutning tages der stilling til, om den nye pensionsfinansieringsordning er forenelig med Fællesskabets regler om statsstøtte.
(72)
Indledningen af proceduren af 10. oktober 2007 og navnlig kommentarerne fra de franske myndigheder har givet Kommissionen mulighed for at få klarhed over de nærmere betingelser for iværksættelse af den anmeldte reform og dermed for at identificere tre foranstaltninger, der kan indebære elementer af statsstøtte.
(73)
For det første blev CRP-RATP pr. 1. januar 2006 eneste retlige debitor i forhold til alderspensioner for vedtægtsansatte medarbejdere i stedet for RATP.
(74)
For det andet har staten siden 1. januar 2006 udbetalt støtte til CRP-RATP med henblik på udligning af selskabets regnskaber. Denne offentlige støtte dækker det demografiske underskud og meromkostningerne ved RATP’s særordning.
(75)
For det tredje indebærer den påtænkte reform muligheden for, at CRP-RATP tilslutter basispensionsrettighederne under særordningen til de almindelige ordninger. Staten påtager sig at betale udligningsbeløb i stedet for CRP-RATP, således at princippet om streng finansiel neutralitet overholdes.
11. VURDERING AF DEN FØRSTE FORANSTALTNING: OPRETTELSE AF CRP-RATP
(76)
Kommissionen bemærker, at CRP-RATP pr. 1. januar 2006 blev eneste retlige debitor i forhold til alderspensioner for vedtægtsansatte i stedet for RATP. Kommissionen konstaterer, at det pensionsbidrag, RATP samtidig betaler til CRP-RATP, er blevet frigørende.
(77)
Kommissionen bemærker, at det i henhold til den ordning, der var gældende før den 1. januar 2006, retligt påhvilede RATP at opfylde pensionsforpligtelserne under særordningen. Dermed afveg finansieringen af særordningen for vedtægtsansatte hos RATP fra de almindelige ordninger, idet RATP var garant for den pågældende ordnings finansielle ligevægt, og det »arbejdsgiverbidrag«, RATP betalte til særordningen, således ikke var frigørende.
(78)
Kommissionen konkluderer som følge heraf, at den vigtigste virkning af bestemmelserne i den anmeldte reform har været at give det »arbejdsgiverbidrag«, RATP har betalt til sine ansattes pensioner, frigørende virkning, idet RATP således er blevet frigjort fra den historiske forpligtelse til at sikre særordningens ligevægt. Med andre ord er ansvaret for finansiel ligevægt på den pågældende særordning hos RATP med den anmeldte reform blevet overført til CRP-RATP og i sidste instans til staten.
(79)
Kommissionen konstaterer desuden, at RATP’s forpligtelse til at sikre finansiel balance i særordningen uden den anmeldte reform ville have betydet, at RATP skulle have opført en forpligtelse over for staten, som der ville skulle ydes dækning for i regnskabet ved overgangen til IFRS (International Financial Reporting Standards), som har været gældende for RATP siden den 30. juni 2007 (28).
(80)
Kommissionen ønsker her at understrege, at det spørgsmål, oprettelsen af CRP-RATP rejser, er identisk med problemstillingen i forbindelse med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i Postvæsenet (La Poste) (29). Derfor vil Kommissionen kontrollere, om den omhandlede foranstaltning i den foreliggende sag indebærer elementer af statsstøtte ved at anlægge samme synsvinkel som i ovennævnte beslutning.
11.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(81)
Det bestemmes i traktatens artikel 87, stk. 1, at »bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(82)
For at betegne en national foranstaltning som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal følgende kumulative betingelser være opfyldt, dvs. at: 1) den pågældende foranstaltning medfører en selektiv økonomisk fordel, 2) fordelen finansieres ved hjælp af statsmidler, 3) fordelen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og endelig, at 4) fordelen påvirker samhandlen mellem medlemsstaterne.
(83)
I det følgende gennemgås de årsager, der giver grund til at mene, at den pågældende foranstaltning opfylder disse kumulative betingelser og dermed udgør statsstøtte til fordel for RATP i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
11.1.1. TILSTEDEVÆRELSEN AF EN SELEKTIV ØKONOMISK FORDEL FOR RATP
(84)
For at vurdere, om den pågældende foranstaltning omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om den giver RATP en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, der normalt skulle have været afholdt over dens kapital, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil (30).
(85)
Ifølge fast retspraksis er en normal omkostning i den forbindelse en omkostning, som en virksomhed normalt skal afholde i forbindelse med den daglige drift eller sine normale aktiviteter (31). Domstolen vurderede ligeledes, at en støtte består i en lettelse af de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, idet der tages hensyn til den ordnings karakter eller opbygning, hvori de indgår, hvorimod en særlig byrde består i en meromkostning i forhold til de normale omkostninger (32).
(86)
På baggrund af Domstolens retspraksis og i overensstemmelse med dens beslutningspraksis (33) mener Kommissionen, at betegnelsen »normal« eller »særlig« byrde indebærer, at der anvendes en referenceramme eller sammenligningsfaktor for at fastslå, hvilke virksomheder der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation i lyset af den pågældende foranstaltnings målsætning.
(87)
I den forbindelse skal det understreges, at der ved anvendelsen af traktatens artikel 87, stk. 1, udelukkende skal tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«, jf. traktatens artikel 87, stk. 1, i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, som forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.
(88)
Nærmere betegnet anfører Domstolen, at valget af referenceramme følger en totrinsstrategi. Først fastlæggelse af den udgiftsordning, der er berørt af den pågældende foranstaltning og dernæst fastlæggelse af den generelle ordning, som gælder for den omhandlede udgiftsordning.
(89)
Såfremt der kan afdækkes en relevant eksogen sammenligningsfaktor, hvorved det kan fastslås, at der er tale om »unormale« omkostninger, udgør den pågældende foranstaltning ikke statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 1. I modsat fald udgør den omhandlede foranstaltning en statsstøtte i henhold til samme bestemmelse.
11.1.1.1. Ingen eksogen sammenligningsfaktor i det foreliggende tilfælde
(90)
Efter anvendelse af denne metodik på den foreliggende sag mener Kommissionen, at den af den omhandlede foranstaltning berørte udgiftsordning består af socialsikringsbidrag betalt af en arbejdsgiver inden for rammerne af dennes medarbejderes obligatoriske aldersforsikring.
(91)
Teoretisk set skelner Kommissionen mellem to potentielle referencerammer:
-
bestemmelserne for obligatorisk aldersforsikring, der gælder for de almindelige pensionsordninger, dvs. socialsikringsordningen, der forvaltes af CNAV, og tillægsordningerne, der forvaltes af AGIRC og ARRCO
-
bestemmelserne for obligatorisk aldersforsikring, som gælder for andre offentlige virksomheder.
(92)
Vedrørende den første mulige sammenligningsfaktor, dvs. de almindelige pensionsordninger, bemærker Kommissionen, at RATP siden den 1. januar 2006 har betalt et socialsikringsbidrag på niveau med det socialsikringsbidrag, virksomheder betaler til pensionskasser, som forvalter de almindelige ordninger. Kommissionen bemærker imidlertid, at de ydelser, der pr. 1. januar 2006 er udbetalt til de ydelsesberettigede hos RATP fra den særlige ordning, som forvaltes af CRP-RATP, er højere end de ydelser, der gives til arbejdstagere tilknyttet de almindelige ordninger.
(93)
Endvidere konstaterer Kommissionen, at de, der er tilsluttet de almindelige ordninger, er overenskomstansatte, mens medarbejderne hos RATP er vedtægtsansatte. I den forbindelse skal det nævnes, at de RATP-ansattes status på flere måder afviger fra de almindelige regler (jf. fodnote 6).
(94)
Kommissionen mener på baggrund af ovenstående overvejelser og sin beslutningspraksis (34), at de bestemmelser, der gælder for de almindelige obligatoriske aldersforsikringsordninger ikke kan tjene som sammenligningsfaktor i den analyse, Kommissionen foretager for at fastslå, om der foreligger en økonomisk fordel, jf. traktatens artikel 87, stk. 1.
(95)
For så vidt angår den anden mulige sammenligningsfaktor, dvs. de offentlige virksomheder, har Kommissionen ikke kunnet påvise en ensartet gruppe af økonomiske aktører, der kan anvendes som sammenligningsfaktor. RATP er nemlig på mere end én måde i Frankrig i en meget speciel retlig og faktisk situation (35).
(96)
Kommissionen konkluderer, at der ikke findes en eksogen sammenligningsfaktor, som giver mulighed for at fastsætte et »normalt« bidrag for virksomheder, der befinder sig i samme retlige og faktiske situation som RATP med hensyn til den pågældende foranstaltnings mål
(97)
Enirisorse-dommen (36), som Frankrig anfører, ændrer ikke Kommissionens konklusioner om tilstedeværelsen af en fordel for RATP. I den dom bygger Domstolen nemlig sin konklusion på en sammenligning af den omtvistede foranstaltning og en »normal situation«, som Domstolen kunne fastslå, men som ikke findes på lignende måde i den foreliggende sag.
(98)
Da der ikke findes nogen relevant eksogen sammenligningsfaktor, mener Kommissionen, at referencerammen for vurdering af, om der er tale om en fordel, jf. traktatens artikel 87, stk. 1, vil være RATP’s egen situation inden gennemførelsen af foranstaltningen.
11.1.1.2. Tilstedeværelsen af en økonomisk fordel
(99)
Som anført ovenfor var RATP inden for rammerne af den ordning, der var gældende før den 1. januar 2006, retligt forpligtet til at opfylde pensionsforpligtelserne under særordningen. Dermed var RATP garant for den pågældende ordnings finansielle ligevægt, idet det »arbejdsgiverbidrag«, RATP betalte til særordningen, ikke var frigørende.
(100)
Kommissionen har konstateret, at den vigtigste effekt af bestemmelserne i den anmeldte reform var at give det »arbejdsgiverbidrag«, RATP betalte til sine medarbejderes pension, frigørende virkning.
(101)
Kommissionen konkluderer derfor, at de omhandlede foranstaltninger fritager RATP for udgifter, som selskabet skulle have afholdt i henhold til ovennævnte lov fra 1948.
(102)
Med hensyn til en analyse af, om RATP’s pensionsudgifter skal betragtes som normale eller ej, mener Kommissionen, at de forpligtelser, en virksomhed selv har til at betale som fratrædelsesgodtgørelse og/eller førtidspension i henhold til lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet eller kollektive overenskomster med fagforeningerne, er en del af de normale driftsomkostninger, en virksomhed skal dække ved hjælp af egne midler (37).
(103)
Kommissionen mener på denne baggrund, at RATP’s pensionsudgifter i henhold til 1948-loven er normale omkostninger. Da RATP gennem den pågældende foranstaltning undgår at skulle afholde omkostninger, som selskabet normalt skulle have afholdt over sine egne midler, mener Kommissionen, at foranstaltningen giver selskabet en økonomisk fordel, jf. traktatens artikel 87, stk. 1. Fordelen er selektiv, for den vedrører kun RATP.
(104)
Kommissionen konstaterer desuden, at RATP’s forpligtelse til at sikre finansiel ligevægt i særordningen uden den anmeldte reform ville have betydet, at RATP skulle have opført en forpligtelse over for staten, som der skulle være ydet dækning for i regnskabet ved overgangen til IFRS (International Financial Reporting Standards), som har været gældende for RATP siden den 30. juni 2007.
(105)
Dette element bekræfter, at oprettelsen af CRP-RATP begrænser de udgifter, RATP normalt skulle have afholdt.
11.1.1.3. Retspraksis fra Combus-sagen finder ikke anvendelse i den foreliggende sag
(106)
De franske myndigheder gør detaljeret rede for Combus-dommen (38), hvori Retten betragtede »unormale« byrder som byrder, der skyldes de ansattes særlige status i en virksomhed, der som følge af en reform befinder sig i samme situation som sine konkurrenter, når det gælder personaleadministration. Retten anfører således, at »formålet med den pågældende foranstaltning var at erstatte den gunstige og bekostelige ordning, som gjaldt for de tjenestemandsansatte, der var beskæftiget af Combus, med overenskomstvilkår svarende til dem, der gjaldt for ansatte i andre busselskaber, som var i konkurrence med Combus. Formålet var altså at frigøre Combus for en strukturel ulempe i forhold til dets private konkurrenter. Artikel 87, stk. 1, EF tilsigter alene at forbyde de fordele, som favoriserer visse virksomheder, idet begrebet støtte kun omfatter indgreb, der letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og som må betragtes som en økonomisk fordel, som den støttemodtagende virksomhed ikke ville have opnået på normale markedsvilkår. […]. I øvrigt ville den danske stat, i stedet for at udbetale beløbet på 100 mio. DKK direkte til de af Combus beskæftigede tjenestemænd, have kunnet opnå samme resultat ved at genplacere de pågældende tjenestemænd andetsteds i den offentlige forvaltning uden særlig godtgørelse, hvorved Combus ville have haft mulighed for straks fra begyndelsen at rekruttere personale på overenskomstvilkår.«
(107)
Generelt skal det erindres, at retspraksis i Combus-sagen ikke er blevet stadfæstet af Domstolen, Visse elementer i Domstolens retspraksis strider mod, at kompensationen for en strukturbestemt ulempe skulle udelukke, at der er tale om støtte. Domstolen har således konstant fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om støtte, skal vurderes på grundlag af statsindgrebets virkninger og ikke på grundlag af dets årsager eller formål (39). Domstolen har også fastholdt, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som på forskellig måde letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget (40). Domstolen har også klart anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (41). I den forbindelse mente Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (42). Frankrig påberåber sig dog det princip, som Retten fastlagde i Combus-dommen, og fastslår, at den anmeldte reform blot fritager RATP for en »unormal« byrde.
(108)
Kommissionen må understrege, at de materielle forhold adskiller Combus-sagen fra den foreliggende, som det fremgår af følgende:
-
Kompensationen udbetales direkte til de tjenestemænd, der er ansat i Combus, mens foranstaltningen i den foreliggende beslutning vedrører RATP’s »arbejdsgiverbidrag«.
-
Den relevante statsforanstaltning i Combus-sagen tog sigte på at erstatte den gunstige og bekostelige ordning, som gjaldt for de tjenestemandsansatte, der var beskæftiget af Combus, med overenskomstvilkår svarende til dem, der gjaldt for ansatte i andre busselskaber, som var i konkurrence med Combus. Derimod ændrer den pågældende foranstaltning ikke de RATP-ansattes status og rettigheder, som er anderledes end dem, der gælder for de overenskomstansatte i virksomheder, som er tilknyttet almindelige pensionsordninger.
-
Combus’ konkurrencesituation var anderledes end RATP’s. Aktieselskabet Combus A/S skulle drive transportvirksomhed på kommercielt grundlag og operere på markedet under de samme konkurrencevilkår som de private busselskaber. I denne forbindelse skal det bemærkes, at de offentlige transportselskaber ved en udbudsprocedure overdrager busdriften til private og offentlige virksomheder. Ifølge udbudsreglerne tildeles kontrakten på grundlag af »det økonomisk mest fordelagtige tilbud«, uden at der tages hensyn til, om tilbudsgiveren er offentlig eller privat. RATP disponerer derimod over en stor ikke-liberaliseret sektor, som i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007 først efterhånden åbnes for konkurrence, og hvor de økonomiske påvirkninger gør sig gældende på anden måde.
(109)
Kommissionen mener, at de faktuelle forskelle mellem Combus-sagen og den foreliggende sag er tilstrækkelige til at berettige, at de to sager behandles forskelligt.
11.1.2. TILSTEDEVÆRELSE AF STATSMIDLER
(110)
Kommissionen mener, at den undersøgte foranstaltning omfatter statsmidler til fordel for RATP, eftersom ansvaret for at sikre ligevægt i den særlige pensionsordning for ansatte hos RATP i sidste ende ikke længere ligger hos RATP, men hos staten. Fra iværksættelsen af reformen sikrer staten nemlig den finansielle ligevægt for CRP-RATP gennem betaling af et udligningstilskud til socialsikringsinstitutionen, som uden reformen skulle være afholdt af RATP.
(111)
Kommissionen konkluderer derfor, at den omhandlede foranstaltning omfatter statsmidler, jf. traktatens artikel 87, stk. 1.
11.1.3. KONKURRENCEFORVRIDNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDLEN
(112)
Som det tidligere er anført, er støttemodtageren RATP moderselskab for en gruppe virksomheder, RATP-koncernen, der opererer i transportsektoren og yder dermed forbundne tjenester. Alle disse operatører driver virksomhed på Fællesskabets markeder for ovennævnte sektorer.
(113)
Det skal i den forbindelse erindres, at driftsstøtte, dvs. støtte, der skal frigøre en virksomhed for omkostninger, som den normalt skulle have båret inden for sin almindelige drift eller sine sædvanlige aktiviteter, i princippet fordrejer konkurrencevilkårene (43). Det blev nemlig vurderet, at enhver støtte, der ydes til en virksomhed, der opererer på Fællesskabets marked, er egnet til at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (44). Domstolen har endvidere fastslået, at det på ingen måde er udelukket, at et offentligt tilskud til en virksomhed, som alene leverer lokale eller regionale transportydelser, og som ikke leverer transportydelser uden for sin hjemstat, ikke desto mindre kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 87, stk. 1. Når en medlemsstat yder et offentligt tilskud til en virksomhed, kan den pågældende virksomheds stilling inden for levering af transportydelser nemlig derved blive opretholdt eller styrket med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at levere transportydelser på denne medlemsstats marked herved bliver formindsket (45).
(114)
I den foreliggende sag har RATP-koncernen en gunstig position i forhold til både sine nationale konkurrenter (46) og sine konkurrenter i andre medlemsstater, der ikke modtager den pågældende støtte.
(115)
I den forbindelse skal det nævnes, at forordning (EF) nr. 1370/2007 indeholder bestemmelser om gradvis åbning af de berørte markeder for konkurrence, og at en sådan sektors åbning for konkurrence indebærer, at statsstøtte til en virksomhed i denne sektor kan påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen på det pågældende marked.
(116)
Som følge heraf mener Kommissionen, at den omhandlede foranstaltning påvirker samhandlen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencen mellem disse aktører.
11.2. ULOVLIG STØTTE
(117)
I overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 3, skal medlemsstaten anmelde enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.
(118)
I den foreliggende sag har de franske myndigheder ved brev af 29. juni 2006 anmeldt reformen af finansieringen af RATP’s pensionsordning. I brevet anfører de franske myndigheder, at de ikke mener, at denne ordning er en statsstøtte, der på forhånd skal indberettes til Kommissionen i medfør af traktatens artikel 88, stk. 3.
(119)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Frankrig har iværksat den pågældende statsstøtte fra den 1. januar 2006, dvs. før Kommissionen har truffet en endelig beslutning. På grundlag heraf konkluderer Kommissionen, at Frankrig handlede ulovligt, da man gennemførte den pågældende støtte i modstrid med traktatens artikel 88, stk. 3.
11.3. STØTTENS FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET
(120)
Da den omhandlede foranstaltning er statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal dens eventuelle forenelighed med det fælles marked undersøges på baggrund af undtagelserne i traktaten.
(121)
Kommissionen mener, at det mest korrekte retsgrundlag er traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), hvori det hedder, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene kan være forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(122)
I betragtning af reformens art og virkninger mener Kommissionen, at vurderingen af, om støtteforanstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, skal vurderes under hensyn til etablering af lige vilkår, når det gælder socialsikringsbidrag, mellem RATP og dens nuværende og kommende konkurrenter inden for den kollektive transportsektor i Ile-de-France.
(123)
For at analysere støttens virkninger og vurdere konkurrencefordrejningernes intensitet skal Kommissionen først undersøge RATP’s bidrag i forhold til konkurrenternes på baggrund af den reformerede ordning. Derefter skal Kommissionen påvise, hvad der ville være sket, hvis RATP ikke havde modtaget den pågældende støtte. Endelig undersøges støttens positive og negative virkninger, hvorefter der kan gøres status over situationen som helhed.
(124)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at finansieringen af RATP’s særlige pensionsordning før den 1. januar 2006 adskilte sig fra finansieringen af de almindelige pensionsordninger i to henseender, nemlig med hensyn til bidragenes ikke-frigørende virkning og størrelsen af »arbejdsgiverbidraget«.
(125)
Kommissionen mener, at den omhandlede støtte gav en løsning på det første element af divergens mellem RATP’s særordning og de almindelige ordninger. Før den 1. januar 2006 betalte RATP nemlig ikke et bidrag med frigørende virkning, men skulle i henhold til loven sikre finansiel ligevægt i pensionsordningen for sine ansatte. Med den anmeldte reform blev der indført betaling af et frigørende bidrag, som er karakteristisk for de bidrag, en privat arbejdsgiver betaler til den kasse, der forvalter en løbende finansieret pensionsordning. Med hensyn til det andet divergerende element konstaterer Kommissionen, at den anmeldte reform har medført en udjævning af udgifterne til obligatorisk aldersforsikring mellem RATP og private virksomheder, der er omfattet af de almindelige regler for pensionsydelser.
(126)
Uden reformen skulle RATP have afsat bevillinger i regnskabsårene efter 2006 til sine pensionsforpligtelser over for sine vedtægtsansatte. Det skyldes direkte, at »arbejdsgiverbidragene« til pensionerne til RATP’s medarbejdere ikke havde frigørende virkning.
(127)
For at sikre finansiel ligevægt i pensionsordningen ville RATP’s aldersforsikringsbidrag endvidere ikke være blevet tilpasset efter de potentielle konkurrenters bidrag.
(128)
Uden den anmeldte reform ville RATP således have været nødt til at afholde en ekstra årlig udgift på flere hundrede millioner euro i forhold til den reformerede ordning.
(129)
Pensionsudgifterne ville derfor have været et handicap for RATP på et liberaliseret marked, hvilket ville have påvirket selskabets aktiviteter betydeligt.
(130)
På baggrund af forordning (EF) nr. 1370/2007, der indeholder bestemmelser om en gradvis åbning af markedet for kollektiv bytrafik, følger det af ovenstående, at den gældende pensionsordning hos RATP ifølge 1948-loven frembyder særlige træk, som isoleret betragtet skaber konkurrencefordrejninger til skade for RATP og den koncern, selskabet tilhører. Støttens væsentligste virkning er, at den tilpasser RATP’s bidrag efter konkurrenternes og RATP-koncernens konkurrenters og dermed fjerner de særlige konkurrencefordrejninger, der berører RATP og RATP-koncernen.
(131)
Endvidere har reformen gjort det muligt for RATP gradvist at handle som en privat investor med normale kommercielle problemer. Det er i øvrigt et af reformens formål.
(132)
Kommissionen mener desuden, at den pågældende foranstaltning står i forhold til det mål i Fællesskabets interesse, som den tager sigte på at nå. Dette mål havde ikke kunnet nås med et mere effektivt middel. Der ville uden tvivl have kunnet opnås en public service-kompensation, men en sådan fremgangsmåde havde hverken været egnet eller holdbar på lang sigt, da problemet er af strukturbestemt art.
(133)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne står i forhold til målet, er det Kommissionens opfattelse, at støtten er begrænset til det strengt nødvendige. Siden den 1. januar 2006 har RATP betalt de samme pensionsudgifter som en virksomhed, hvis ansatte er tilknyttet almindelige ordninger.
(134)
Endelig mener Kommissionen, at den omhandlede foranstaltning gør det muligt at videreføre en pensionsordning, hvis finansieringsmåde var blevet forældet. Kommissionen mener endvidere, at reformen af pensionsydelserne fra særordningen (47) i den sammenhæng udgør et afgørende supplerende element. Kommissionen mener derfor, at disse foranstaltninger ligger helt inden for de mere generelle rammer for reform af medlemsstaternes pensionsordninger, som både Rådet og Kommissionen bakker op om (48).
(135)
På grundlag af en statisk analyse finder Kommissionen dels, at konkurrencefordrejningerne for det kollektive transportmarked i Ile-de-France som følge af foranstaltningen i sagens natur umiddelbart er meget begrænsede, eftersom det i betragtning af RATP’s baggrund og virksomhed er åbenbart, at de pensionsforpligtelser, der er omfattet af reformen, vedrører aktiviteter, som hidtil er foregået på et ikkeliberaliseret marked, hvor konkurrencen hidtil har været meget lille. Dels mener Kommissionen vedrørende de markeder, hvor RATP-koncernen opererer gennem virksomheden RATP’s datterselskaber, at den omhandlede foranstaltning kun har en meget marginal virkning. Disse markeder vil nemlig kun blive indirekte påvirket af foranstaltningen, idet den anmeldte reform ud over den strenge juridiske, regnskabsmæssige og finansielle adskillelse mellem modervirksomhed og datterselskaber ikke vedrører ansatte i disse datterselskaber.
(136)
På grundlag af en dynamisk analyse, der uden tvivl er mere hensigtsmæssig i betragtning af forordning (EF) nr. 1370/2007, mener Kommissionen, at denne risiko er lille, selv om foranstaltningen teoretisk set kunne give RATP mulighed for at opretholde sin dominerende stilling. Denne konklusion skyldes, at foranstaltningen begrænser sig til at tilpasse RATP’s bidrag efter konkurrenternes, og at RATP’s pensionsordning efter reformen af den særlige pensionsordning fra 2008 ikke gør virksomheden specielt tiltrækkende.
(137)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de negative virkninger af støtten til RATP bliver begrænsede. Den anmeldte reform er begrænset til det, der er strengt nødvendigt for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til de obligatoriske aldersforsikringsbidrag, og fjerner en konkurrencefordrejning, der ville have udgjort et handikap for RATP, og ændrer derfor ikke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(138)
Som følge heraf er støtten forenelig med fællesmarkedet på betingelse af, at reformen af RATP’s særlige pensionsordning, der har til formål at harmonisere denne ordning efter de almindelige regler for basisordningerne for lønmodtagere i den private sektor og tjenestemænd, gennemføres fuldt ud.
(139)
Kommissionen mener ikke, at ovenstående konklusion anfægtes af løsningen i sin beslutning 2005/145/EF i EDF-sagen (49).
(140)
Her skal det anføres, at Kommissionen i den beslutning godkendte statsstøtte, der frigjorde virksomheder i en bestemt sektor for særlige pensionsforpligtelser, som oversteg forpligtelserne i henhold til den almindelige pensionsordning, og som var blevet fastsat i en monopolperiode. Ved den lejlighed mente Kommissionen, at den delvise reduktion af udgifterne i forbindelse med finansieringsordningen vedrørende de særlige pensionsrettigheder, der var erhvervet før reformen, skulle betragtes som statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. l, men at den kunne erklæres forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen fastslog i sin analyse af støttens forenelighed, at EDF’s situation ikke adskilte sig særlig meget fra »strandede omkostninger« på energiområdet. Der var nemlig tale om støtte, som skulle lette overgangen til en konkurrenceudsat energisektor. Kommissionen fandt det hensigtsmæssigt at sidestille støtten til EDF med kompensation for strandede omkostninger (50) og meddelte, at den ville følge samme fremgangsmåde i sin undersøgelse af tilsvarende sager.
(141)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at statsstøtten i den foreliggende sag frigør RATP for pensionsforpligtelser, som oversteg forpligtelserne i henhold til den almindelige pensionsordning, og som var blevet fastsat, før markedet blev liberaliseret. Samtidig tilføjer Kommissionen, at reformen af de særlige pensionsordninger, der blev iværksat hos RATP fra begyndelsen af 2008, tilpasser særordningen for ansatte hos RATP efter de almindelige regler for basisordninger for ansatte i den private sektor og tjenestemænd.
11.4. KONKLUSION
(142)
Kommissionen konkluderer derfor, at den omhandlede foranstaltning skal betragtes som statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 1. Statsstøtten er ulovlig, men forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c).
12. VURDERING AF DEN ANDEN OG TREDJE FORANSTALTNING
(143)
Som tidligere anført skal staten i henhold til den anmeldte reform fra 1. januar 2006 betale CRP-RATP et tilskud med det formål at skabe balance i regnskaberne.
(144)
Desuden indebærer den anmeldte reform muligheden for, at CRP-RATP tilslutter basispensionsrettighederne under særordningen til de almindelige ordninger. Med henblik på at overholde princippet om finansiel neutralitet forudsætter denne tilslutning, at der betales udligningsbeløb til de modtagende ordninger; disse udligningsbeløb påtager staten sig at betale i stedet for CRP-RATP.
(145)
Det drejer sig om at fastslå, om disse foranstaltninger udgør statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 1.
(146)
I den henseende skal det erindres, at traktatens artikel 87 kun gælder for virksomheder i EU’s konkurrencelovgivnings forstand. I medfør af Domstolens faste praksis udgør social beskyttelse, når den bygger på solidaritetsprincippet, ikke en økonomisk virksomhed i traktatens forstand (jf. betragtning 67 i beslutningen om indledning af proceduren af 10. oktober 2007) (51).
(147)
På baggrund af denne retspraksis mener Kommissionen, at hverken CRP-RATP eller de pensionskasser, der modtager erhvervsaktive og pensionerede medarbejdere fra RATP, dvs. CNAV og AGIRC-ARRCO, er virksomheder i EU’s konkurrencelovgivnings forstand. Det er der følgende årsager til.
(148)
I den foreliggende sag bemærker Kommissionen først, at RATP-ansatte er omfattet af en obligatorisk social beskyttelse, der inkluderer en uafhængig aldersforsikringsordning med et socialt sigte. Den har nemlig til formål at forsikre alle, der indgår heri, mod risikoen alderdom uafhængigt af deres formueforhold og helbredstilstand på tilmeldingstidspunktet.
(149)
Kommissionen mener endvidere, at denne ordning overholder solidaritetsprincippet, idet de bidrag, der betales af arbejdstagere i beskæftigelse, finansierer pensionerne til arbejdstagere på pension.
(150)
Kommissionen bemærker herudover, at forvaltningen af den pågældende ordning ved lov blev overdraget til CRP-RATP, hvis virke er underlagt statslig kontrol. Derfor opkræver det bidrag fra de ansatte hos RATP og fra RATP og udbetaler pensioner. Kommissionen bemærker, at CRP-RATP i medfør af artikel L711-1 i socialsikringsloven har alle de beføjelser, der er fastsat i artikel L111-1 i nævnte lovsamling, hvori det især fremhæves, at udformningen af social sikring bygger på princippet om national solidaritet.
(151)
Kommissionen konstaterer endelig, at CRP-RATP i varetagelsen af sin opgave følger loven og ikke har mulighed for at påvirke bidragsbeløbet, anvendelsen af midlerne eller fastlæggelsen af ydelsernes størrelse. De udbetalte ydelser er fastlagt i lovgivningen og er uafhængige af det beløb, der er betalt i bidrag.
(152)
Eftersom CRP-RATP ikke er en virksomhed i EU’s konkurrencelovgivnings forstand, mener Kommissionen, at statens betaling af et udligningstilskud til CRP-RATP og statens finansiering af udligningsbeløb i stedet for CRP-RATP ikke er statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 1 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Oprettelsen af pensionskassen for medarbejdere hos RATP (CRP-RATP) udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, som Frankrig ulovligt har ydet i modstrid med traktatens artikel 88, stk. 3.
Denne statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), på betingelse af, at reformen af RATP’s særlige pensionsordning, der har til formål at harmonisere denne efter de almindelige regler for basisordningerne for lønmodtagere i den private sektor og for tjenestemænd, gennemføres fuldt ud.
Der gives herved tilladelse til udbetaling af denne støtte.
Artikel 2
Statens betaling af et udligningstilskud til CRP-RATP og statens finansiering af udligningsbeløb i stedet for CRP-RATP ved tilslutningen af basisrettighederne under RATP’s særordning til de almindelige ordninger udgør ikke statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 13. juli 2009.
KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 13 päivänä heinäkuuta 2009,
RATP:n eläkejärjestelmän rahoitusmallin uudistuksesta (Valtiontuki C 42/07 (ex N 428/06)) jonka Ranska aikoo toteuttaa RATP:n hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2009) 5505)
(Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/945/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Ranska ilmoitti komissiolle 29 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä RATP:n (Régie Autonome des Transports Parisiens, Pariisin liikennelaitos) eläkejärjestelmän rahoitusmallin uudistuksesta. Se toimitti komissiolle lisätietoja 29 päivänä syyskuuta 2006, 15 päivänä joulukuuta 2006 ja 4 päivänä huhtikuuta 2007 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio ilmoitti 10 päivänä lokakuuta 2007 päivätyllä kirjeellä Ranskalle päätöksestään aloittaa ilmoitetun toimenpiteen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely (jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’).
(3)
Menettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä15 päivänä tammikuuta 2008 (2).
(4)
Ranskan viranomaiset esittivät huomautuksensa 22 päivänä tammikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään.
(5)
Komissio sai 19 päivänä helmikuuta 2008 huomautuksia asianomaisilta. Se toimitti nämä huomautukset Ranskalle lausuntoa varten ja sai sen lausunnon 3 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 23 päivänä huhtikuuta 2008, että Ranskan hallitus oli käynnistänyt syksyllä 2007 julkisten yhtiöiden erityiseläkejärjestelmien, muun muassa RATP:n henkilökunnan eläkejärjestelmän, uudistuksen.
(7)
Komissio pyysi 6 päivänä tammikuuta 2009 Ranskan viranomaisilta lisää tietoja. Ranskan viranomaiset vastasivat 3 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyllä kirjeellään.
2. KUVAUS TUENSAAJASTA
(8)
Pariisin liikennelaitos Régie Autonome des Transports Parisiens (jäljempänä ’RATP’) on ranskalainen julkinen yhtiö, joka on kokonaan Ranskan valtion omistuksessa. Se on perustettu 21 päivänä maaliskuuta 1948 annetulla lailla nro 48-506 matkustajaliikenteen uudelleen järjestämisestä ja koordinoinnista Pariisin alueella (3), ja sen toimialana on ”sille osoitettu joukkoliikenneverkkojen ja -linjojen toiminta” (4).
(9)
Laissa rajattiin RATP:n tehtävät koskemaan Pariisin alueen joukkoliikennettä. Maaliskuun 21 päivänä 1948 annetun lain nro 48-5067 artiklan mukaan RATP:n tehtävänä on ”ylläpitää Pariisin kaupungin ja Seinen departementin joukkoliikenneverkkoja sekä Seine-et-Oisen ja Seine-et-Marnen linjoja, joita koskevat oikeudet myönnetty tai joita on vuokrattu aikaisemmin Compagnie du chemin de fer métropolitain -yhtiölle tai Société des transports en commun de la région parisienne -yhtiölle”. Tämä seikka vahvistettiin uudelleen edellä mainitussa 7 päivänä tammikuuta 1959 annetussa määräyksessä nro 59-151.
(10)
RATP voi kuitenkin tarjota tytäryhtiöidensä kautta palveluja Ile-de-Francen ulkopuolella (5). RATP:n tytäryhtiöt ovat yritysmuodoltaan osakeyhtiöitä (société anonyme), ne on jaettu nykyään kolmeen ryhmään, ja niissä työskentelee noin 2 050 henkeä, joista 170 on siirretty emoyhtiöstä. Nämä ryhmät ovat
-
Liikenne-ryhmä, jota luotsaa RATP Développement SA -yhtiö, jonka konsolidoitu liikevaihto tilikaudella 2005 oli 57 miljoonaa euroa, joista 4,7 miljoonaa euroa oli peräisin kansainvälisestä toiminnasta ja 3,1 miljoonaa euroa alueiden (Ranska lukuun ottamatta Ile-de-Francea) toiminnasta;
-
Tekniset asiantuntijapalvelut -ryhmä, jota luotsaa RATP International SA, jonka konsolidoitu liikevaihto vuonna 2005 oli 86 miljoonaa euroa, jonka toiminnasta lähes 80 prosenttia on kansainvälistä ja jonka Ranskassa tehdystä liikevaihdosta valtaosa on peräisin Ile-de-Francen ulkopuolelta;
-
Kiinteistöt-ryhmä, johon kuuluu lähinnä kiinteistöjen rakennuttamisesta (RATP:n hallinnassa oleville alueille), metroasemien liiketilojen hyödyntämisestä ja televiestintätoiminnasta vastaavia tytäryhtiöitä ja jonka konsolidoitu liikevaihto vuonna 2005 oli 33 miljoonaa euroa, joka oli kokonaan peräisin Ile-de-Francen alueelta.
(11)
RATP-konsernissa työskentelee kaikkiaan noin 46 050 henkeä, joista 44 000 työskentelee RATP:ssä virkamiehinä (agents sous statut), ja loput - eli 2 050 henkeä - työskentelevät RATP:n tytäryhtiöissä.
(12)
Virkamiesten työehdot vahvistetaan sääntelyteitse RATP:n henkilöstösäännöissä (6). RATP:n tytäryhtiöissä työskentelevien 2 050 henkilön työehdot vahvistetaan puolestaan työehtosopimuksissa ja siksi heihin ei sovelleta RATP:n virkamiesten henkilöstösääntöjä.
3. KUVAUS ILE-DE-FRANCEN JOUKKOLIIKENNEMARKKINOISTA
(13)
Ile-de-Francen joukkoliikennemarkkinat eivät ole olleet tähän asti avoimet kilpailulle. Lupia, jotka koskivat liikenteen harjoittamista joukkoliikennelinjoilla, on myönnetty noudattaen matkustajaliikenteen järjestämisestä Ile-de-Francen alueella 7 päivänä tammikuuta 1959 annetussa asetuksessa nro 59-157 (7) säädettyä menettelyä, jonka mukaisesti Ile-de-Francen joukkoliikennemarkkinat jaettiin RATP:n sekä Ile-de-Francen alueella tuohon aikaan toimineiden useiden historiallisten pienten yksityisten liikenteenharjoittajien kesken.
(14)
RATP:n lisäksi noin sata yritystä tarjoaa joukkoliikennepalveluja Ile-de-Francen alueella. Näihin yrityksiin kuuluu SNCF sekä yksityisiä liikenteenharjoittajia, jotka ovat muodostaneet OPTILE-liiton (noin 95 yritystä, joista kolme on merkittäviä linja-autoliikenneyhtiöitä: Veolia Transport, Keolis et Transdev).
(15)
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23 päivänä lokakuuta 2007 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:oo1370/2007 (jäljempänä ’asetus (EY) N:o 1370/2007’) (8) säädetään joukkoliikennemarkkinoiden avaamisesta vähitellen. Asetuksen 12 artiklan mukaisesti asetus tulee voimaan 3 päivänä joulukuuta 2009.
4. RATP:N VIRKAMIESTEN ERITYISESTÄ ELÄKEJÄRJESTELMÄSTÄ MAKSETUT ELÄKE-ETUUDET ENNEN ILMOITETTUA UUDISTUSTA JA SEN JÄLKEEN
(16)
RATP:n eläkejärjestelmästä säädetään edellä mainitun 21 päivänä maaliskuuta 1948 annetun lain nro 48-50631 artiklassa ja tätä lakia on täydennetty 23 päivänä syyskuuta 1959 annetulla asetuksella nro 59-1091 RATP:n säännöistä (9).
(17)
RATP:n virkamiesten eläkejärjestelmä on Ranskan sosiaaliturvalain L711-1 ja R711-1 artiklassa tarkoitettu erityisjärjestelmä, joka tarjoaa erityisiä etuuksia suhteessa yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin. Kyseessä on sääntelyyn perustuva järjestelmä eli järjestelmä, jonka valtio vahvistaa hallinnollisesti. Lisäksi muuttujien, eläkemaksujen ja suoritusten kehitys riippuu sääntelystä.
(18)
Tammikuun 15 päivään 2008 asti RATP:n virkamiesten erityisen eläkejärjestelmän merkittävimmät erityispiirteet yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin verrattuna liittyivät eläkeoikeuden laskentatapaan ja eläkkeiden maksamiseen.
(19)
Yleisen eläkeoikeuden mukaisissa järjestelmissä eläkkeen määrä lasketaan koko uran tai uran osan keskipalkan perusteella. Se riippuu myös eläkevakuutuksen kestosta tai vakuutetun iästä, joten eläke kasvaa tai vähenee sen mukaan, ylittääkö vakuutettu näiden kahden kriteerin suhteen asetetut arvot vai jäävätkö ne täyttymättä. Yleisessä järjestelmässä eläke lasketaan uran 25 parhaan vuoden keskipalkan pohjalta (bonukset mukaan luettuina ja soveltaen vuosipalkalle asetettua ylärajaa), ja eläkkeen määrä tästä palkasta on 50 prosenttia (täysi eläke), jos vakuutetulla on takanaan vähintään 40 vakuutusvuotta.
(20)
Sen sijaan RATP:n eläkejärjestelmässä virkamiehillä oli oikeus saada kultakin vakuutusvuodelta kaksi prosenttia peruspalkasta (ilman bonuksia), jota he olivat saaneet kuuden viimeisen työskentelykuukauden aikana, kuitenkin enintään 37,5 vakuutusvuodelta. Näin ollen RATP:n työntekijä sai 37,5 työvuoden jälkeen eläkkeen, joka oli 75 prosenttia hänen viimeisestä palkastaan ilman bonuksia eli noin 64,5 prosenttia hänen viimeisestä palkastaan, johon bonukset on laskettu mukaan.
(21)
Elokuun 21 päivänä 2003 annetussa laissa (10) säädetyn uudistuksen perusperiaatteet, jotka koskevat lähes kaikkia Ranskan peruseläkejärjestelmiä, laajennettiin 15 päivänä tammikuuta 2008 annetulla asetuksella nro 2008-48 (11), 30 päivänä kesäkuuta 2008 annetulla asetuksella nro 2008-637 (12) ja 30 päivänä joulukuuta 2008 annetulla asetuksella nro 2008-1514 (13) koskemaan RATP:n erityistä eläkejärjestelmää. Uudistuksen yhtenä tavoitteena on saattaa erityisjärjestelmät yhdenmukaisiksi yksityisen sektorin työntekijöiden ja virkamiesten perusjärjestelmistä annettujen yleisen eläkeoikeuden sääntöjen kanssa. Vakuutusaikaa, jota täyden eläkkeen saaminen RATP:n erityisjärjestelmästä edellyttää, nostetaan vähitellen niin, että vuonna 2010 se on 40 vuotta, minkä jälkeen sitä nostetaan joka vuosi heinäkuun 1 päivänä kolmella kuukaudella, kunnes saavutetaan yleisessä järjestelmässä ja julkishallinnon virkamiesten järjestelmässä vaadittu aika (yleisessä järjestelmässä ja julkishallinnon virkamiesten järjestelmässä vuonna 2012 vaadittava 41 vuoden vakuutusaika saavutetaan näin ollen erityisjärjestelmässä vuonna 2016).
5. RATP:N VIRKAMIESTEN ERITYISEN ELÄKEJÄRJESTELMÄN RAHOITUS ENNEN ILMOITETTUA UUDISTUSTA JA SEN JÄLKEEN
(22)
RATP:n virkamiesten eläkejärjestelmä perustuu jakojärjestelmään, jossa työssä käyvien maksamat eläkevakuutusmaksut käytetään välittömästi eläkeläisten eläkkeiden maksamiseen (14).
(23)
Tammikuun 31 päivään 2005 asti erityisen eläkejärjestelmän sitoumukset muodostivat RATP:lle juridisesti velan. Edellä mainitun vuonna 1948 hyväksytyn lain 20 artiklan mukaan RATP:n velvollisuutena oli turvata erityisen eläkejärjestelmänsä rahoitustasapaino.
(24)
Erityisen eläkejärjestelmän hoitamisesta vastasi RATP:n eläkeosasto, joka oli osa oikeushenkilöä RATP. Osasto peri RATP:n työssäkäyvien virkamiesten eläkevakuutusmaksut ja RATP:n työnantajamaksut ja maksoi eläkkeet järjestelmästä eläkkeeseen oikeutetuille henkilöille. Eläkevakuutusmaksut (työntekijöiden maksuosuus oli 7,85 prosenttia ja työnantajan maksuosuus 15,34 prosenttia) olivat pienemmät kuin yleisen järjestelmän maksut (työntekijöiden maksuosuus 12 prosenttia ja työnantajan maksuosuus 18 prosenttia).
(25)
RATP:n eläkejärjestelmään kirjattiin monen vuoden ajan rakenteellinen vaje, joka johtui työssäkäyvien ja eläkeläisten demografisesta epätasapainosta, siitä, että järjestelmä tarjosi erityisiä etuuksia suhteessa yleiseen järjestelmään, ja joulukuun 31 päivään 2005 asti standardoiduista eläkevakuutusmaksuista. Valtio hyvitti RATP:n eläkejärjestelmän toistuvat vajeet edellä mainittujen 7 päivänä tammikuuta 1959 annetun määräyksen 2 artiklan ja 7 päivänä tammikuuta 1959 annetun asetuksen nojalla.
(26)
Ranskan viranomaiset ilmoittivat 29 päivänä kesäkuuta 2006 RATP:n eläkejärjestelmän rahoitusmallin uudistuksesta. Ranskan viranomaisten mukaan uudistus on osa viimeisten kymmenen vuoden aikaista Ile-de-Francen kaupunkiliikenteen institutionaalista kehitystä sekä valmisteluja, jotka koskevat kaupunkiliikenteen avaamista kilpailulle.
(27)
Ilmoitettu uudistus on kaksivaiheinen.
5.1 RATP:N HENKILÖKUNNAN ELÄKEKASSAN PERUSTAMINEN 1 PÄIVÄNÄ TAMMIKUUTA 2006
(28)
Joulukuun 26 päivänä 2005 annetun asetuksen nro 2005-1635 (15) ensimmäisen artiklan nojalla perustettiin 1 päivänä tammikuuta 2006 RATP:n henkilökunnan eläkekassa (jäljempänä ’CRP-RATP’).
(29)
CRP-RATP luokitellaan yksityisoikeudelliseksi sosiaaliturvaorganisaatioksi, joka on oikeushenkilö ja joka on oikeudellisesti ja rahoituksellisesti riippumaton RATP:stä. Sosiaaliturvalain L711-1 artiklan nojalla CRP-RATP:llä on valtuudet, jotka määritellään saman lain L111-1 artiklassa, jossa muistutetaan erityisesti, että sosiaaliturvaorganisaatio perustuu kansallisen yhteisvastuun periaatteeseen. Sen on noudatettava kaikkiin riippumattomiin eläkekassoihin sovellettavaa sosiaaliturvalainsäädäntöä. Valtion toimivaltaiset viranomaiset, joita hallituksen valtuuttamat henkilöt edustavat, valvovat sitä.
(30)
CRP-RATP:stä tuli perustamisensa myötä RATP:n sijasta yksinomainen oikeudellinen taho, joka maksaa virkamiesten eläkkeitä.
(31)
Näin ollen CRP-RATP perii 1 päivästä tammikuuta 2006 alkaen RATP:ltä vapauttavan maksun, joka vastaa työntekijöiden maksuosuuksia erityisjärjestelmään ja sen maksuosuutta työnantajana. Lisäksi maksuosuuksia korotettiin samasta päivästä alkaen, niin että ne vastaavat yleistä järjestelmää (16). Eläkemaksujen lisäksi CRP-RATP saa valtiolta suorituksen, jonka tarkoituksena on tasapainottaa sen talous. Tällä tasapainottavalla maksulla rahoitetaan sekä erityisjärjestelmän demografinen vaje että tämän järjestelmän omat eläkeoikeudet. Valtio maksoi tasapainottavaa avustusta 390,11 miljoonaa euroa vuonna 2006 ja 414 miljoonaa euroa vuonna 2007.
5.2 RATP:N ERITYISJÄRJESTELMÄN PERUSOIKEUKSIEN TALOUDELLINEN SIIRTÄMINEN YLEISEN SOSIAALITURVALAINSÄÄDÄNNÖN MUKAISIIN ELÄKEJÄRJESTELMIIN
(32)
Edellä mainitun 26 päivänä joulukuuta 2005 annetun asetuksen nro 2005-163518 artiklassa säädetään sellaisesta mahdollisuudesta, että CRP-RATP siirtäisi taloudellisesti osan RATP:n virkamiesten erityisjärjestelmään liittyvistä eläkeoikeuksista yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaisiin eläkejärjestelmiin (CNAV (17) ja ARGIC (18)/ARRCO (19)) (20), toisin sanoen CRP-RATP:n eläkeoperaatiot siirrettäisiin teknisesti yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaisiin eläkejärjestelmiin (jäljempänä ’vastaanottavat järjestelmät’).
(33)
Sillä, että osa RATP:n erityisjärjestelmän eläkeoikeuksista siirretään yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaisiin eläkejärjestelmiin, pyritään hyödyntämään sukupolvien ja ammattikuntien välistä yhteisvastuumekanismia huomattavasti laajemmalta demografiselta pohjalta sekä laajemmin turvaamaan jakojärjestelmäperiaatteen mukaisesti rahoitettujen pakollisten eläkejärjestelmien rahoituksen kestävyys.
(34)
Sosiaaliturvalain L222-6 artiklan mukaan erityinen eläkejärjestelmä tai muu eläkejärjestelmä voidaan siirtää yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaisiin eläkejärjestelmiin niiden erityisjärjestelmistä maksettavien etuuksien osalta, jotka vastaavat yleisestä järjestelmästä palkansaajille maksettavia eläke-etuuksia.
(35)
Kun kyse on jakojärjestelmään perustuvasta eläkejärjestelmästä, muussa järjestelmässä (ja siten myös muiden kriteerien mukaisesti) hankittujen oikeuksien siirto vastaanottavaan järjestelmään toteutetaan laskemalla nämä hankitut oikeudet vastaanottavan järjestelmän sääntöjen mukaisesti, aivan kuin edunsaajat (eläkeläiset, työntekijät ja rekisteristä poistetut) olisivat kuuluneet vastaanottavaan järjestelmään koko uransa ajan.
(36)
Tässä tapauksessa Ranskan viranomaiset ovat laskeneet perusoikeudet eli oikeudet, jotka vastaavat vastaanottavien järjestelmien sääntöjen mukaan laskettuja ja näihin järjestelmiin siirrettäviä eläke-etuuksia (21). Vastaanottaviin järjestelmiin voidaan siirtää vain tällä tavoin määritellyt perusoikeudet.
(37)
Sosiaaliturvalain 222-6 artiklassa säädetään lisäksi, että erityisjärjestelmän siirron yhteydessä on noudatettava periaatetta, jonka mukaan toimenpiteen on oltava taloudellisesti ehdottoman neutraali vastaanottavan järjestelmän vakuutettujen kannalta. Toisin sanoen erityisen eläkejärjestelmän taloudellinen siirtäminen yleisen eläkeoikeuden mukaiseen järjestelmään ei saa missään tapauksessa huonontaa vastaanottavan järjestelmän taloudellista tilannetta.
(38)
Tässä yhteydessä tehdään arviointi, jonka tarkoituksena on määrittää, millainen osuus näistä hankituista eläkeoikeuksista todella hyväksytään siirron yhteydessä, jotta edellä mainittua taloudellisen neutraaliuden periaatetta noudatetaan tiukasti. Arvioinnissa verrataan sen konsernin eläkekustannusten suhdetta, jota siirto koskee, vastaanottavan järjestelmän eläkekustannusten suhteeseen (22). Siispä vastaanottava järjestelmä määrittelee, millainen osuus näistä aiemmin hankituista, uudelleen lasketuista oikeuksista voidaan hyväksyä, jotta järjestelmien eläkekustannusten suhteet pysyvät tasapuolisina: eläkeoikeudet siirretään vastaanottavaan järjestelmään ”maksutta” tähän hyväksyntärajaan asti.
(39)
Jos vastaanottavan järjestelmän hyväksyntäraja jää alle 100 prosenttiin hankituista, uudelleen lasketuista oikeuksista, vastaanottava järjestelmä voi ehdottaa järjestelmälle, jota siirto koskee, että kaikki oikeudet hyväksytään oikeuksien säilyttämismaksun (eli ”välirahan”) maksamista vastaan.
(40)
Välirahojen laskentamenetelmän tavoitteena on se, ettei vastaanottavan järjestelmän etukäteen ennakoitu tilanne muuttuisi. Ennakoivassa arvioinnissa välirahan määrä on sama kuin vuotuisten liittymismaksujen todellinen nettoarvo. Vuotuisella liittymismaksulla tarkoitetaan maksua, joka - vastaanottavalle järjestelmälle siirrettyjen lisäoikeuksien osalta (eli maksutta siirrettyjen oikeuksien lisäksi) - vuosittain tasaa liitetyn järjestelmän ja vastaanottavan järjestelmän väliset kustannussuhteet.
(41)
Jos vastaanottavan järjestelmän taloudellinen tilanne on rakenteellisesti alijäämäinen, laskentamenetelmän mukaan tätä epätasapainoa ei saa pahentaa mutta sitä ei toisaalta myöskään vaadita pienentämään vaatimalla yhtiöltä, jota siirto koskee, ennakoivaa teknistä tasapainoa.
(42)
Koska tässä tapauksessa RATP:n demografinen rakenne on huonompi kuin johonkin yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaiseen eläkejärjestelmään kuuluvan keskimääräisten ranskalaisyrityksen demografinen rakenne, RATP:n virkamiesten erityisen eläkejärjestelmän perusoikeuksien siirtäminen kokonaan yleisen sosiaaliturvalainsäädännön mukaisiin eläkejärjestelmiin edellyttää sitä, että vastaanottaville järjestelmille maksetaan välirahoja eli poikkeuksellisia, kertaluonteisia ja vastuuvelvollisuudesta lopullisesti vapauttavia maksuja.
(43)
Ranskan viranomaiset ovat määrittäneet yksityiskohtaisesti näiden välirahojen laskutavat. Laskennassa käytetään toteutusajankohtana vallitsevia seuraavien muuttujien arvoja:
-
maksuosuudet ja maksujen määräytymisperusteet, joiden pohjalta voidaan laskea ennakoidut varaukset lisäeläkejärjestelmiä varten;
-
diskonttokorko ja mahdollisesti kuolleisuustaulukko, jotka vaihtelevat taloudellisten olosuhteiden mukaan.
(44)
Ranskan viranomaisten tämänhetkisen arvion mukaan maksettavat välirahat ovat seuraavat:
-
yleisestä sosiaaliturvajärjestelmästä vastaavalle palkansaajien kansalliselle vanhuuseläkekassalle (CNAV) maksettava väliraha, jonka määrä on noin [400-800] (23) miljoonaa euroa;
-
yleisen eläkeoikeuden mukaisille lisäeläkejärjestelmille (AGIRC-ARRCO) niiden vakuutusteknisiin varauksiin osallistumisen muodossa maksettavat välirahat, joiden määrän pitäisi olla noin [80-300] miljoonaa euroa.
(45)
Ranskan hallitus aikoo maksaa CRP-RATP:n sijasta nämä välirahat yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin taatakseen, että RATP:n erityisjärjestelmän siirto näihin vastaanottaviin järjestelmiin on taloudellisesti neutraali.
(46)
Siirron jälkeen kertyvistä perusoikeuksista todettakoon, että RATP:n ja sen virkamiesten on maksettava yleisen eläkeoikeuden mukaiset eläkemaksut saadakseen yleisessä järjestelmässä ja täydentävissä järjestelmissä myönnettävät perusoikeudet.
6. MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(47)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio toi esiin epäilevänsä, soveltuisiko ilmoitettu uudistus yhteismarkkinoille. Komissio mainitsi, että menettelyn tarkoituksena oli selvittää, oliko ilmoitettu uudistus RATP:lle myönnettyä tukea.
(48)
Komissio tutki aluksi CRP-RATP:n perustamisen ja yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin tehtävän siirron välistä tiivistä yhteyttä ja katsoi tarpeelliseksi varmistaa, ettei perusoikeuksien siirtäminen ollut RATP:lle myönnettyä valtiontukea.
(49)
Tämän jälkeen komissio esitti epäilyjä väitteestä, jonka mukaan se, että valtio rahoittaa RATP:n eläkejärjestelmän erityisoikeudet, ei ole valtiontukea ja että soveltuu yhteismarkkinoille.
(50)
Lopuksi komissio esitti epäilyjä ilmoitetun uudistuksen välttämättömyydestä ja sen oikeasuhteisuudesta yleisen edun huomioon ottaen. Ilmoitetun uudistuksen välttämättömyyden osalta komissio tutki Pariisin alueen joukkoliikennemarkkinoiden todellista avaamista sekä RATP:n juridiseen ja tosiasialliseen tilanteeseen liittyvien, todellisen kilpailun mahdollisesti estävien tekijöiden poistamista. Komissio esitti myös epäilyjä siitä, oliko ilmoitettu uudistus luonteeltaan oikeasuhteinen, erityisesti siksi, että se koski myös uudistuksen täytäntöönpanon jälkeen palkattavien työntekijöiden erityisiä eläkesitoumuksia.
(51)
Lokakuun 10 päivänä 2007 tekemässään päätöksessä komissio totesikin, että se, että valtio rahoitti RATP:n eläkejärjestelmän vajeen vuosina 1995-2005, oli valtiontukea Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (24) ensimmäisen artiklan b kohdan iii alakohdan nojalla (katso tämän päätöksen johdantokappale 15).
(52)
Lisäksi komissio katsoi, ettei CRP-RATP:hen voitu soveltaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklaa, koska CRP-RATP ei ole yritys (kyseisen päätöksen johdantokappale 67).
(53)
Lopuksi komissio arvioi, että takuu, jonka Ranskan valtio oli antanut erityisjärjestelmän edunsaajille, hyödytti suoraan RATP:n työntekijöitä eikä RATP:tä itseään ja että näin ollen sitä ei voitu katsoa yritystä hyödyttäväksi taloudelliseksi eduksi (kyseisen päätöksen johdantokappale 70).
7. RANSKAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(54)
Ranskan viranomaiset muistuttavat 22 päivänä tammikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään katsovansa, että ilmoitetulla uudistuksella institutionalisoidaan henkilöille, ei yhtiölle (RATP), annettava tuki ja ettei kyse ole siksi valtiontuesta RATP:n hyväksi. Lisäksi Ranskan viranomaiset katsovat, että vaikka todellisena edunsaajana ilmoitetussa uudistuksessa olisi RATP, uudistus ei vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä edes vääristä kilpailua, sillä RATP toimii vain yksillä markkinoilla, Ile-de-Francen kaupunkialueiden joukkoliikennemarkkinoilla, joita ei ole vielä avattu kilpailulle, eikä uudistus vaikuta millään tavalla RATP:n tytäryhtiöiden toimintaan tai markkinoihin, joilla ne toimivat.
(55)
Ranskan viranomaiset katsovat, ettei siihen, että CRP-RATP siirretään yleiseen järjestelmään, liity RATP:lle myönnettävän valtiontuen piirteitä, sillä siirto ei hyödytä RATP:tä.
(56)
Ensinnäkin Ranskan viranomaiset arvioivat, aivan kuten komissio totesi itsekin menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 69 kohdassa, että ”uudistuksen toinen vaihe eli välirahojen maksaminen ja CRP-RATP:n perusoikeuksien rahoituksen siirtäminen CNAV:hen ja AGIRC-ARRCO:hon ei vaikuta enää RATP:n taloudelliseen tilanteeseen”.
(57)
Lisäksi Ranskan viranomaiset katsovat, että perusoikeuksia vastanneet RATP:n velvoitteet eivät olleet kustannuksia, jotka olisivat normaalisti rasittaneet sen talousarviota yhteisön oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Ranskan viranomaisten mukaan ranskalaisten yritysten talousarviota normaalisti rasittavat vapauttavat maksut, joita maksetaan yleisen eläkeoikeuden mukaisille eläkekassoille, mutta talousarviota ei rasita velvollisuus maksaa työssäkäyvien työntekijöiden ja eläkeläisten eläkkeitä, niin kuin asia oli RATP:n tapauksessa, koska sillä oli ilmoitettuun uudistukseen asti oma eläkeosasto. Niinpä koska siihen, että CRP-RATP siirretään yleiseen järjestelmään ja valtio maksaa välirahat yleiseen järjestelmään, liittyy yleistä eläkeoikeutta vastaavan vapauttavan maksun suorittaminen, RATP ei välty kustannuksilta, jotka rasittaisivat normaalisti yrityksen taloutta.
(58)
Lisäksi Ranskan viranomaiset katsovat, että koska valtio loi erityisjärjestelmän RATP:n perustamisen yhteydessä vuonna 1948, olisi epänormaalia, että yrityksen pitäisi kantaa kustannukset, joita aiheutuu välimaksuista, jotka maksetaan vastineeksi CRP-RATP:n siirtämisestä yleiseen järjestelmään.
(59)
Ensinnäkin Ranskan viranomaiset arvioivat, että tässä tapauksessa ei voida soveltaa oikeuskäytäntöä, jonka mukaan työehtosopimuksiin perustuvat kulut ovat luonteensa vuoksi kustannuksia, jotka normaalisti rasittavat yritysten talousarviota - riippumatta siitä, ovatko yritykset liittyneet työehtosopimukseen vapaaehtoisesti vai onko se laajennettu koskemaan niitä säädösteitse (25) -, sillä RATP:n virkamiesten eläkejärjestelmä ei perustu työehtosopimukseen.
(60)
Toiseksi Ranskan viranomaiset katsovat, ettei eritysoikeuksien olemassaolo hyödytä millään tavalla RATP:tä. Se, että RATP palkkaa edelleen virkamiehiä, jotka hyötyvät erityisoikeuksista, ei osoita, että erityisoikeuksien olemassaolosta olisi RATP:lle taloudellista hyötyä.
(61)
Kolmanneksi Ranskan viranomaiset pysyvät siinä kannassaan, että erityisoikeuksien rahoittaminen julkisista varoista on pelkästään korvaus RATP:lle koituneista epänormaaleista kuluista. Ranskan viranomaiset katsovat, että johtopäätös, jonka mukaan erityisten eläkeoikeuksien rahoitus ei ole valtiontukea, on tehty yhteisön oman oikeuskäytännön periaatteiden pohjalta; tästä oikeuskäytännöstä viimeisimpiä esimerkkejä ovat asioissa Combus (26) ja Enirisorse (27) annetut tuomiot.
(62)
Ranskan viranomaiset katsovat, että ilmoitettu uudistus soveltuisi yhteismarkkinoille siinäkin tapauksessa, että komissio katsoisi uudistukseen liittyvän valtiontuen piirteitä.
(63)
Ranskan viranomaiset pitävät kiinni kannastaan, jonka mukaan ilmoitettu uudistus sopii yhteen hukkakustannusteorian kanssa ja edistää kilpailua.
(64)
Lisäksi Ranskan viranomaiset katsovat, että uusi tapa rahoittaa eläkeoikeudet vuodesta 2006 alkaen on oikeasuhteinen ja välttämätön markkinoiden kilpailullisen toiminnan kannalta.
(65)
Ranskan viranomaiset katsovat ilmoitetun uudistuksen olevan välttämätön, sillä se on edellytys Ile-de-Francen kaupunkiliikennesektorin avaamiseksi kilpailulle asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti. Sen ansiosta on mahdollista ensinnäkin ehkäistä julkisten ja yksityisten toimijoiden välisen kilpailun vääristymistä ja toisaalta poistaa lopullisesti RATP:n eläkkeiden rahoitustavan muodostama markkinoille pääsyn este.
(66)
Ilmoitetun uudistuksen oikeasuhteisuudesta todettakoon, että Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 23 päivänä huhtikuuta 2008 päiväämässään kirjeessä Ranskan hallituksen käynnistämästä RATP:n erityisen eläkejärjestelmän uudistuksesta, jolla RATP:n erityinen eläkejärjestelmä saatetaan yleisen eläkeoikeuden sääntöjä vastaavaksi.
8. ASIANOSAISTEN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(67)
Ammattiliitto SUD de la RATP ilmoitti 13 päivänä helmikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään vastustavansa Ranskan viranomaisten ilmoittamaa suunnitelmaa, koska sen ainoana tavoitteena on tehdä RATP:stä suuri kansainvälinen konserni, jonka liikkeellepanevana voimana on voitonhimo. Kirjeessään SUD de la RATP kertoi komissiolle, että sen mukaan RATP:n virkamiehillä ei ole työlainsäädännön (Code du travail) mukaista yksityisoikeudellisten palkansaajien asemaa.
(68)
Lisäksi SUD de la RATP totesi, että pariteettisen sekatoimikunnan (commission mixte paritaire) olisi pitänyt laatia RATP:n eläkejärjestelmän uudistus, koska uudistus kuului työmarkkinaosapuolten työehtosopimusneuvottelujen piiriin.
9. RANSKAN HUOMAUTUKSET ASIANOSAISTEN ESITTÄMISTÄ HUOMAUTUKSISTA
(69)
RATP:n virkamiehiin sovellettavan oikeudellisen järjestelmän osalta Ranskan viranomaiset tarkentavat 3 päivänä huhtikuuta 2008 päivätyssä kirjeessään, että työlainsäädännön (Code du travail) säännöksiä sovelletaan RATP:n virkamiehiin, paitsi jos työlainsäädännössä tai oikeuskäytännössä toisin nimenomaan säädetään. Ranskan mukaan tällaisten poikkeusten olemassaolo ei ole riittävä osoitus siitä, että RATP:n virkamiehet asetettaisiin julkisoikeudelliseen palvelussuhteeseen.
(70)
Lisäksi Ranska ilmoittaa, että 19 päivänä joulukuuta 1960 annetussa asetuksessa nro 60-1362, jossa RATP:n paritaariselle sekatoimikunnalle annetaan toimivaltaa henkilöstösääntöjen alalla, ei käsitellä eläkejärjestelmää. Ranskan viranomaisten mukaan RATP:n eläkejärjestelmää ei ole perustettu työehtosopimusneuvottelujen seurauksena, vaan valtio asetti sen RATP:lle hallinnollisesti.
10. TÄMÄN PÄÄTÖKSEN AIHE
(71)
Tämä päätös koskee eläkkeiden uuden rahoitusjärjestelmän ja valtiontukia koskevien yhteisön sääntöjen yhteensopivuutta.
(72)
Lokakuun 10 päivänä 2007 aloitetun menettelyn ja erityisesti Ranskan viranomaisten toimittamien huomautusten ansiosta komissio on voinut täsmentää ilmoitetun uudistuksen täytäntöönpanotavat ja tämän pohjalta määrittää kolme toimenpidettä, joihin voi liittyä valtiontuen piirteitä.
(73)
Ensinnäkin CRP-RATP:stä tuli 1 päivänä tammikuuta 2006 RATP:n sijasta yksinomainen oikeudellinen taho, joka maksaa virkamiesten eläkkeitä.
(74)
Toiseksi valtio maksaa CRP-RATP:lle tammikuun 1 päivästä 2006 alkaen avustusta, jonka tarkoituksena on tasapainottaa sen talous. Tämä julkinen avustus kattaa RATP:n erityisjärjestelmän demografisen vajeen ja lisäkustannukset.
(75)
Kolmanneksi ilmoitetussa uudistuksessa esitetään sellainen mahdollisuus, että CRP-RATP siirtäisi erityisjärjestelmän peruseläkeoikeudet yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin. Valtio maksaa CRP-RATP:n puolesta välirahat, joiden maksamisella pyritään noudattamaan periaatetta, jonka mukaan siirron on oltava taloudellisesti ehdottoman neutraali.
11. ARVIOINTI ENSIMMÄISESTÄ TOIMENPITEESTÄ: CRP-RATP:N PERUSTAMINEN
(76)
Komissio panee merkille, että CRP-RATP:stä tuli 1 päivänä tammikuuta 2006 RATP:n sijasta yksinomainen oikeudellinen taho, joka maksaa virkamiesten eläkkeitä. Komissio toteaa, että samanaikaisesti maksusta, jonka RATP maksoi CRP-RATP:lle eläkkeistä, tuli vapauttava.
(77)
Komissio panee merkille, että ennen tammikuun 1 päivää 2006 käytetyssä järjestelmässä erityisjärjestelmän eläkesitoumukset muodostivat RATP:lle juridisesti velan. Näin ollen RATP:n virkamiesten erityisjärjestelmän rahoitusjärjestely poikkesi yleisestä eläkeoikeudesta: RATP takasi kyseisen järjestelmän taloudellisen tasapainon, sillä työnantajamaksu, jonka RATP maksoi erityisjärjestelmään, ei ollut vapauttava.
(78)
Näin ollen komissio katsoo, että ilmoitetun uudistuksen mukaisten toimenpiteiden ensisijaisena tarkoituksena oli tehdä työnantajamaksusta, jota RATP maksoi virkamiestensä eläkkeiden perusteella, luonteeltaan vapauttava, mikä vapauttaisi näin RATP:n aiemmasta velvollisuudestaan taata erityisjärjestelmän tasapaino. Toisin sanoen ilmoitetulla uudistuksella siirrettiin vastuu kyseisen erityisjärjestelmän rahoitustasapainosta RATP:ltä CRP-RATP:lle ja loppujen lopuksi valtiolle.
(79)
Komissio toteaa lisäksi, että RATP:n vastuulla ollut järjestelmän rahoitustasapainoa koskeva vaatimus olisi ilman ilmoitettua uudistusta tarkoittanut sitä, että RATP olisi kirjannut kyseisen velvoitteen sitoumukseksi valtiota kohtaan ja sitoumus olisi kirjattu varaukseksi siirryttäessä IRFS-standardeihin (International Financial Reporting Standard, kansainväliset tilinpäätösstandardit), joita on sovellettu RATP:ssä kesäkuun 30 päivästä 2007 lähtien (28).
(80)
Komissio haluaa korostaa tässä yhteydessä, että CRP-RATP:n perustamisesta syntyvät ongelmat ovat samat kuin ne, jotka nousivat esiin La Posten palveluksessa olevien valtion virkamiesten eläkkeiden rahoitusjärjestelmän uudistuksen yhteydessä (29). Siispä komissio selvittää, liittyykö tässä tapauksessa kyseiseen toimenpiteeseen valtiontuen piirteitä, noudattaen samaa menettelyä kuin edellä mainitun päätöksen kohdalla.
11.1 VALTIONTUEN MYÖNTÄMINEN
(81)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(82)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se täyttää kaikki seuraavat edellytykset: 1) kyseessä oleva toimenpide tarjoaa valikoivan taloudellisen edun, 2) kyseinen etu rahoitetaan valtion varoilla, 3) etu vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja 4) etu vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(83)
Seuraavassa esitetään syyt, joiden vuoksi kyseisen toimenpiteen voidaan katsoa täyttävän kaikki edellä luetellut edellytykset ja olevan siten EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea RATP:lle.
11.1.1 VALIKOIVA TALOUDELLINEN ETU RATP:N HYVÄKSI
(84)
Jotta voidaan arvioida, sisältyykö kyseiseen toimenpiteeseen valtiontukea, on määritettävä, tarjoaako toimenpide RATP:lle taloudellista etua siten, että se vapautuu kustannuksista, joista yrityksen olisi tavallisesti vastattava omista varoistaan, ja onko se näin estänyt markkinavoimien tavanomaiset vaikutukset (30).
(85)
Tässä yhteydessä tavallisella kustannuksella tarkoitetaan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tavallista kulua, joka liittyy yrityksen päivittäiseen liiketoimintaan tai sen juokseviin asioihin (31). Tuomioistuin on myös todennut, että tukena pidetään sellaisten maksujen keventämistä, jotka tavanomaisesti kuuluvat yritysten vastattaviksi, kun otetaan huomioon kyseisiä maksuja koskevan järjestelmän luonne ja rakenne, kun taas erityismaksu on näiden tavanomaisten maksujen lisäksi maksettava suoritus (32).
(86)
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa sekä päätöskäytäntönsä mukaisesti (33) komissio katsoo, että kustannusten määrittely tavanomaisiksi tai epätavallisiksi edellyttää sellaisen viitekehyksen tai vertailuarvon määrittämistä, jolla pyritään osoittamaan yritykset, jotka olisivat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa.
(87)
Tältä osin on muistutettava, että EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi on ainoastaan määriteltävä, onko jossakin oikeudellisessa järjestelmässä valtion toimenpide omiaan suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla suhteessa muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samanlaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa.
(88)
Tarkemmin sanottuna tuomioistuin toteaa, että vertailujärjestelmä valitaan kaksivaiheisesti: ensin määritetään kustannusjärjestelmä, jota kyseinen toimenpide koskee, ja toiseksi määritetään kyseiseen kustannusjärjestelmään sovellettava yleinen järjestelmä.
(89)
Jos on mahdollista löytää sopiva ulkoinen vertailukohta, jonka perusteella ”epätavallisten” kustannusten aiheutuminen voitaisiin määrittää, kyseinen toimenpide ei ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Vastakkaisessa tapauksessa kyseinen toimenpide on samassa artiklassa tarkoitettua valtiontukea.
11.1.1.1 Ulkopuolisen vertailukohdan puuttuminen tässä tapauksessa
(90)
Komissio on soveltanut edellä kuvattua menetelmää tähän tapaukseen ja katsoo, että kustannusjärjestelmä, jota kyseessä oleva toimenpide koskee, muodostuu sosiaalivakuutusmaksuista, joita työnantaja maksaa osana työntekijöidensä pakollista eläkevakuutusjärjestelmää.
(91)
Teoriassa komissio katsoo mahdollisia viitekehyksiä olevan kaksi:
-
pakollista eläkevakuutusta koskevat säännöt, joita sovelletaan yleisen eläkeoikeuden mukaisiin eläkejärjestelmiin eli CNAV:n sosiaaliturvajärjestelmään sekä AGIRC:n ja ARRCO:n täydentäviin järjestelmiin;
-
muihin julkisiin laitoksiin sovellettavat pakollista eläkevakuutusta koskevat säännöt.
(92)
Ensimmäisen mahdollisen vertailukohdan eli yleisen eläkeoikeuden mukaisten eläkejärjestelmien osalta komissio panee merkille, että RATP on suorittanut tammikuun 1 päivästä 2006 lähtien sosiaalivakuutusmaksun, joka on määrältään yhtä suuri kuin sosiaalivakuutusmaksu, jonka yritykset maksavat yleisen eläkeoikeuden mukaisista järjestelmistä vastaaviin eläkekassoihin. Komissio kuitenkin huomauttaa, että 1 päivänä tammikuuta 2006 CRP-RATP:n erityisjärjestelmästä RATP:n edunsaajille maksetut etuudet olivat suurempia kuin yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin kuuluvien palkansaajien saamat etuudet.
(93)
Lisäksi komissio toteaa, että yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin kuuluvat henkilöt ovat yksityisoikeudellisia palkansaajia, kun taas RATP:n työntekijät ovat virkamiehiä. Tältä osin on syytä huomata, että RATP:n henkilöstösäännöt poikkeavat yleisestä eläkeoikeudesta monin tavoin (katso alaviite 6).
(94)
Edellä esitetyn perusteella sekä päätöskäytäntönsä mukaisesti (34) komissio katsoo, että yleisen eläkeoikeuden mukaisiin eläkejärjestelmiin sovellettavia pakollista eläkevakuutusta koskevia sääntöjä ei voida käyttää komission analyysissa vertailukohtana sen määrittämiseksi, sisältyykö toimenpiteeseen EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua.
(95)
Toisesta mahdollisesta vertailukohdasta eli julkisista laitoksista todettakoon, että komissio ei ole löytänyt sellaista yhdenmukaisen ryhmittymän muodostavaa talouden toimijoiden kokonaisuutta, jota voitaisiin käyttää vertailukohtana. RATP:llä on nimittäin Ranskassa monella tavalla varsin erityinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne (35).
(96)
Komissio katsoo, ettei sellaista ulkoista vertailukohtaa voida löytää, jonka avulla voitaisiin määritellä sellaisen yrityksen ”tavanomainen” maksuosuus, joka on kyseisellä toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa kuin RATP.
(97)
Ranskan mainitsema asiassa Enirisorse (36) annettu tuomio ei muuta komission päätelmää RATP:n suosimisesta. Tässä tuomiossa tuomioistuin nimittäin perusti päätelmänsä kiistanalaisen toimenpiteen ja määrittelemiensä ”tavallisten olosuhteiden” väliseen vertailuun. Tavallisten olosuhteiden määrittäminen ei kuitenkaan ole tässä asiassa mahdollista.
(98)
Koska sopivaa ulkoista vertailukohtaa ei ole, komissio katsoo, että sitä, onko asiassa annettu EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua, on arvioitava käyttämällä viitekehyksenä RATP:n omaa tilannetta ennen toimenpidettä.
11.1.1.2 Taloudellinen etu
(99)
Kuten edellä todetaan, ennen tammikuun 1 päivää 2006 käytetyssä järjestelmässä erityisjärjestelmän eläkesitoumukset muodostivat RATP:lle juridisesti velan. Näin ollen RATP takasi kyseisen järjestelmän taloudellisen tasapainon, sillä työnantajamaksu, jonka RATP maksoi erityisjärjestelmään, ei ollut vapauttava.
(100)
Komissio totesi, että ilmoitetun uudistuksen mukaisten toimenpiteiden ensisijaisena tarkoituksena oli tehdä työnantajamaksusta, jota RATP maksoi virkamiestensä eläkkeiden perusteella, luonteeltaan vapauttava.
(101)
Komissio totesi tämän vuoksi, että kyseiset toimenpiteet vapauttavat RATP:n kustannuksista, joista sen olisi pitänyt vastata edellä mainitun vuoden 1948 lain nojalla.
(102)
Kun arvioidaan, ovatko eläkemaksut RATP:lle tavanomaisia vai epätavallisia kustannuksia, komissio katsoo, että työlainsäädäntöön tai ammattijärjestöjen kanssa tehtyihin kollektiivisiin työehtosopimuksiin perustuvat yrityksen velvoitteet irtisanomiskorvausten ja/tai varhaiseläkemaksujen suorittamiseksi ovat tavanomaisia kustannuksia, jotka yrityksen on rahoitettava omista varoistaan (37).
(103)
Tämän perusteella komissio katsoo, että kustannukset, joista RATP:n on vastattava vuoden 1948 lain nojalla, ovat tavanomaisia kustannuksia. Koska kyseinen toimenpide mahdollistaa sen, että RATP vapautuu kustannuksista, jotka sen olisi muutoin pitänyt maksaa omista varoistaan, komissio katsoo tämän toimenpiteen tarjoavan kyseiselle toimijalle EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun taloudellisen edun. Tämä etu on valikoiva, koska edunsaajia on vain yksi.
(104)
Komissio totesi lisäksi, että RATP:n vastuulla ollut erityisjärjestelmän rahoitustasapainoa koskeva vaatimus olisi ilman ilmoitettua uudistusta tarkoittanut sitä, että RATP olisi kirjannut kyseisen sitoumuksen valtiota kohtaan taseeseen ja sitoumus olisi kirjattu varaukseksi siirryttäessä IRFS-standardeihin (International Financial Reporting Standard, kansainväliset tilinpäätösstandardit), joita on sovellettu RATP:ssä kesäkuun 30 päivästä 2007 lähtien.
(105)
Tämä seikka vahvistaa, että CRP-RATP:n perustaminen keventää sellaisia maksuja, jotka olisivat tavanomaisesti kuuluneet RATP:n vastattaviksi.
11.1.1.3 Oikeuskäytännön eli asiassa Combus annetun tuomion soveltamatta jättäminen tässä tapauksessa
(106)
Ranskan viranomaiset viittaavat yksityiskohtaisesti asiassa Combus annettuun tuomioon (38), jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin luokittelee epätavallisiksi kustannukset, jotka aiheutuvat henkilökunnan poikkeavasta asemasta. Kyse on yrityksestä, joka uudistuksen jälkeen kuuluu henkilöstöhallinnon osalta yleisen lainsäädännön mukaiseen järjestelmään eli on kilpailijoidensa kanssa samanlaisessa tilanteessa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa seuraavaa: ”kyseessä olevan toimenpiteen tarkoituksena oli korvata Combusin työntekijöinä olevien virkamiesten etuoikeutettu ja kallis asema sellaisella, joka on verrattavissa Combusin kanssa kilpailevien muiden linja-autoliikennealan yritysten työntekijöiden asemaan. Tarkoituksena oli siis vapauttaa Combus rakenteellisesta haitasta suhteessa sen yksityisiin kilpailijoihin. EY 87 artiklan 1 kohdan ainoana tavoitteena on kuitenkin estää edut, joilla suositaan tiettyjä yrityksiä, jolloin tukina pidetään sellaisia toimenpiteitä, joilla alennetaan yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan […]. Näin ollen Tanskan valtio olisi voinut sen sijaan, että se maksoi 100 miljoonan DKK:n summan suoraan Combusin palveluksessa oleville virkamiehille, saavuttaa saman tuloksen ottamalla samat virkamiehet takaisin julkishallinnon tehtäviin erityistä hyvitystä maksamatta, jolloin Combus olisi voinut käyttää välittömästi yksityisoikeuden soveltamisalaan kuuluvia työsopimussuhteisia toimihenkilöitä.”
(107)
Ensiksi on syytä huomauttaa, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole vahvistanut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen Combus-oikeuskäytäntöä. Eräät yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön osat ovat ristiriidassa sen oletuksen kanssa, että rakenteellisen haitan korvaaminen ei voisi olla valtiontukea. Tuomioistuin on toistuvasti todennut, että tuen olemassaoloa olisi arvioitava sen vaikutusten perusteella, eikä valtion toimenpiteiden syiden tai päämäärien perusteella (39). Tuomioistuin on myös korostanut, että tuen käsite kattaa julkisten viranomaisten myöntämät edut, jotka eri muodoissaan vapauttavat yrityksen kustannuksista, jotka se yleensä maksaa omista varoistaan (40). Tuomioistuin on myös todennut selvästi, että yritysten henkilöstön korvauksiin liittyvät kustannukset kuuluvat luonteensa puolesta yritysten itsensä maksettaviksi riippumatta siitä, perustuvatko kustannukset lakisääteisiin velvoitteisiin tai kollektiivisiin sopimuksiin (41). Tuomioistuin on arvioinut, että vaikka valtion toimenpiteiden tarkoituksena on korvata lisäkustannuksia, tämä ei merkitse, ettei toimenpiteitä voitaisi luokitella tueksi (42). Tässä yhteydessä Ranskan viranomaiset vetoavat ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen Combus-tuomiossa vahvistaman periaatteen soveltamiseen, kun ne perustelevat, että ilmoitetun uudistuksen yksinomaisena tarkoituksena on vapauttaa RATP ”epätavallisista” kustannuksista.
(108)
Tältä osin komissio korostaa, että Combus-asia ja käsiteltävänä oleva asia poikkeavat toisistaan seuraavien olennaisten seikkojen vuoksi:
-
Korvaukset maksetaan suoraan Combusin palkkaamille virkamiehille, kun taas tämän päätöksen kohteena oleva toimenpide liittyy RATP:n työnantajamaksuihin.
-
Combus-asiassa käsitellyn valtion toimenpiteen tarkoituksena oli korvata Combusin palveluksessa olevien virkamiesten etuoikeutettu ja kallis asema sopimussuhteisen toimihenkilön asemalla, joka vastaa linja-autoalalla Combusin kanssa kilpailevien yritysten työtekijöiden tilannetta. Sitä vastoin RATP:n virkamiesten asema ja oikeudet säilyvät muuttumattomina kyseisen toimenpiteen toteuttamisen jälkeenkin. Tämä asema ja siihen liittyvät oikeudet eivät ole samanlaiset kuin yleisen eläkeoikeuden mukaisiin eläkejärjestelmiin kuuluvien yritysten yksityisoikeudellisilla palkansaajilla.
-
Combusin toimintaan liittyvä kilpailuympäristö poikkeaa RATP:n tilanteesta. Combus A/S -osakeyhtiön on tarkoitus harjoittaa kaupallista kuljetustoimintaa ja toimia markkinoilla yksityisiin linja-autoyhtiöihin verrattavissa kilpailuolosuhteissa. Kyseisillä markkinoilla julkiset liikennöijät antavat tarjouskilpailujen perusteella yksityisille ja julkisille yrityksille tehtäväksi linja-autokuljetuspalvelujen järjestämisen. Tarjouskilpailusääntöjen mukaan tarjouskilpailun voittaa taloudellisesti edullisin tarjous, eikä tarjoajan oikeudellista asemaa - sitä, onko kyse yksityisestä vai julkisesta yhtiöstä - oteta huomioon. RATP:n hallussa on sen sijaan laaja vapauttamaton ala, joka avataan asetuksen (EY) N:o 1370/2007 nojalla kilpailulle hyvin hitaasti ja jolla taloudelliset rajoitteet ovat siis hyvin erilaisia.
(109)
Komissio katsoo, että Combus-asiaan ja käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät käytännön olosuhteet ovat riittävän erilaiset, jotta asioissa voidaan tehdä erilaiset päätelmät.
11.1.2 VALTION VAROJEN KÄYTTÄMINEN
(110)
Komissio katsoo, että tarkastelun kohteena olevassa toimenpiteessä käytetään valtion varoja RATP:n hyväksi, sillä viime kädessä vastuu RATP:n virkamiesten erityisen eläkejärjestelmän tasapainottamisesta ei kuulu enää RATP:lle vaan valtiolle. Valtio on nimittäin turvannut uudistuksen täytäntöönpanosta lähtien CRP-RATP:n rahoitustasapainon maksamalla sosiaaliturvaorganisaatiolle tasapainottavaa avustusta, joka olisi ilman uudistusta kuulunut RATP:n vastattavaksi.
(111)
Siispä komissio katsoo, että kyseisessä toimenpiteessä käytetään valtion varoja EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
11.1.3 KILPAILUN VÄÄRISTYMINEN JA VAIKUTUKSET KAUPPAAN
(112)
Kuten edellä on todettu, kyseisen toimenpiteen edunsaaja RATP on liikennealalla ja liikenteeseen liittyvien palvelujen alalla toimivan yritysryhmän, RATP-konsernin, emoyhtiö. Nämä toimijat toimivat yhteisön markkinoilla edellä mainituilla aloilla.
(113)
Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että tuet, joiden tarkoituksena on vapauttaa yritys kustannuksista, jotka sen olisi tavanomaisesti kuulunut maksaa osana juoksevaa liiketoimintaansa tai normaalia toimintaansa, vääristävät periaatteessa kilpailun edellytyksiä (43). Siksi on todettu, että tukien myöntäminen yritykselle, joka harjoittaa toimintaa yhteisön markkinoilla, on omiaan vääristämään kilpailua ja vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (44). Lisäksi tuomioistuin totesi, ettei ole mitenkään poissuljettua, että sellaiselle yritykselle myönnetty julkinen tuki, joka tuottaa ainoastaan paikallisia tai alueellisia liikennepalveluja eikä tuota liikennepalveluja kotivaltionsa ulkopuolella, voi kuitenkin vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Nimittäin kun jäsenvaltio myöntää julkisen tuen yritykselle, kyseisen yrityksen liikennepalvelujen tarjonta voi pysyä ennallaan tai lisääntyä, minkä seurauksena muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet tarjota liikennepalveluja kyseisen valtion markkinoilla ovat vähäisemmät (45).
(114)
Tässä tapauksessa RATP-konserni on etuoikeutetussa asemassa suhteessa ranskalaisiin kilpailijoihinsa (46) ja muissa jäsenvaltioissa toimiviin kilpailijoihinsa, sillä nämä eivät hyödy kyseisestä toimenpiteestä.
(115)
Tältä osin on syytä mainita, että asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 säädetään kyseisten markkinoiden avaamisesta vähitellen kilpailulle ja että kyseisen alan avaaminen kilpailulle tarkoittaa sitä, että tämän alan yritykselle annettava valtiontuki voi vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja vääristää kilpailua kyseisillä markkinoilla.
(116)
Näin ollen komissio katsoo, että kyseinen toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää näiden toimijoiden välistä kilpailua.
11.2 TUEN LAITTOMUUS
(117)
EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion on ilmoitettava kaikista tuen myöntämistä tai muuttamista koskevista suunnitelmista. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.
(118)
Tässä tapauksessa Ranskan viranomaiset ilmoittivat 29 päivänä kesäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellään RATP:n eläkejärjestelmän rahoitusmallin uudistuksesta. Kirjeessään Ranskan viranomaiset totesivat, ettei kyseinen toimenpide vaikuttanut olevan valtiontukea, josta pitäisi antaa komissiolle EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti ennakkoilmoitus.
(119)
Komissio kuitenkin toteaa, että Ranska on ottanut kyseisen valtiontuen käyttöön tammikuun 1 päivästä 2006 lähtien eli ennen kuin komissio teki lopullisen päätöksensä. Tältä pohjalta komissio katsoo Ranskan toimineen laittomasti pannessaan tuen täytäntöön ja rikkoessaan tällä tavoin EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa.
11.3 TUEN SOVELTUVUUS YHTEISMARKKINOILLE
(120)
Koska kyseinen toimenpide on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen mahdollista soveltuvuutta yhteismarkkinoille on arvioitava kyseisessä poikkeuksessa määrättyjen poikkeusten valossa.
(121)
Tältä osin komissio arvioi, että sopivin oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohta, jonka mukaan tuki tietyn taloudellisen toiminnan kehityksen edistämiseen voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(122)
Komissio katsoo uudistuksen luonteen ja vaikutusten perusteella, että kyseisen tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille on arvioitava siten, että määritetään tasapuoliset kilpailuolosuhteet RATP:n ja sen nykyisten, potentiaalisten ja tulevien kilpailijoiden välillä pakollisten sosiaaliturvamaksujen maksujen osalta Ile-de-Francen kaupunkialueiden joukkoliikennemarkkinoilla.
(123)
Analysoidakseen tuen vaikutuksia ja kilpailun vääristymisen laajuutta komission on ensiksi tarkasteltava RATP:n vastuulla olevien maksuosuuksien tasoa verrattuna sen kilpailijoihin uudistetussa järjestelmässä. Tämän jälkeen komissio määrittelee, millainen tilanne olisi, jos RATP ei olisi hyötynyt kyseisestä tuesta. Tukien myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia analysoidaan ennen kuin tehdään kokonaisarvio tukien soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
(124)
Komissio huomauttaa alustavasti, että RATP:n erityisen eläkejärjestelmän rahoitus erosi ennen tammikuun 1 päivää 2006 yleisen eläkeoikeuden mukaisten eläkejärjestelmien rahoituksesta kahdella tavalla: maksujen ei-vapauttavan luonteen sekä työnantajamaksun prosenttiosuuden osalta.
(125)
Komissio katsoo, että kyseinen tuki tarjosi ratkaisun RATP:n erityisjärjestelmän ja yleisen eläkeoikeuden mukaisten järjestelmien ensimmäiseen eroavuuteen. Ennen tammikuun 1 päivää 2006 RATP ei nimittäin maksanut luonteeltaan vapauttavaa maksua, vaan sen oli lain nojalla tasapainotettava virkamiestensä eläkejärjestelmän rahoitus. Ilmoitetulla uudistuksella otetaan käyttöön vapauttava maksuosuus, jollaisen yleisen eläkeoikeuden piiriin kuuluva työnantaja maksaa kassaan, joka vastaa jakojärjestelmään perustuvasta eläkejärjestelmästä. Toisesta eroavuudesta komissio toteaa, että ilmoitettu uudistus muuttaa pakolliset eläkevakuutusmaksut samantasoisiksi RATP:n ja yleisen eläketurvalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvien yritysten välillä.
(126)
Ilman ilmoitettua uudistusta RATP:n olisi pitänyt tehdä vuoden 2006 jälkeisten tilikausien kirjanpitoonsa varauksia virkamiestensä eläkesitoumuksia varten. Näistä varauksista olisi seurannut suoraan se, että työnantajamaksut RATP:n virkamiesten eläkkeitä varten eivät olisi olleet luonteeltaan vapauttavia.
(127)
Myöskään eläkevakuutusmaksuja, joita RATP maksoi eläkejärjestelmän rahoitustasapainon turvaamiseksi, ei olisi saatettu potentiaalisten kilpailijoiden tasolle.
(128)
Ilman ilmoitettua uudistusta RATP:n olisi pitänyt vastata usean sadan miljoonan euron vuosittaisesta lisäkustannuksesta uudistettuun järjestelmään verrattuna.
(129)
Siispä eläkemaksut olisivat olleet RATP:lle haitaksi vapautetuilla markkinoilla, mikä olisi vaikuttanut sen toimintaan merkittävästi.
(130)
Edellä esitetystä seuraa, että ottaen huomioon asetuksen (EY) N:o 1370/2007, jossa säädetään kaupunkialueiden joukkoliikennemarkkinoiden asteittaisesta avaamisesta, vuoden 1948 lain nojalla RATP:hen sovellettava eläkejärjestelmä sisältää erityispiirteitä, jotka erikseen tarkasteltuina vääristävät kilpailua RATP:n haitaksi ja sen konsernin haitaksi, johon se kuuluu. Kyseisen tuen olennaisena vaikutuksena on saattaa RATP:n maksuosuudet samansuuruisiksi sen kilpailijoiden ja RATP-konsernin kilpailijoiden kanssa ja poistaa näin RATP:hen ja RATP-konserniin vaikuttava kilpailun vääristyminen.
(131)
Lisäksi uudistus auttaa RATP:tä toimimaan vähitellen yksityisen sijoittajan tapaan, joka joutuu kohtaamaan tavanomaisia liiketoiminnan rajoitteita. Tämä on myös yksi kyseisen uudistuksen tavoitteista.
(132)
Komissio katsoo myös, että kyseinen toimenpide vastaa sen päämääränä olevaa yhteisön edun mukaista tavoitetta. Millään muulla toimenpiteellä ei olisi voitu ratkaista ongelmaa tehokkaammin. Julkisen palvelun tarjoamisesta olisi toki voitu maksaa korvausta, mutta tällainen lähestymistapa ei olisi kestävä pitkällä aikavälillä, koska kyseessä on rakenteellinen ongelma.
(133)
Kun tarkastellaan toimenpiteiden oikeasuhteisuutta, komissio katsoo, että myönnetty tuki on rajoitettu ehdottomasti välttämättömään määrään. RATP on maksanut tammikuun 1 päivästä 2006 alkaen samansuuruisia eläkemaksuja kuin yritykset, joiden työntekijät kuuluvat yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin.
(134)
Lisäksi komissio katsoo, että kyseisen toimenpiteen avulla voidaan turvata sellaisen eläkejärjestelmän kestävyys, jonka rahoitusmekanismi on vanhentunut. Lisäksi komissio katsoo, että erityisjärjestelmästä maksettavia eläke-etuuksia koskeva uudistus (47) on näin ollen ratkaiseva lisätekijä. Tältä osin komissio katsoo, että toimenpiteet ovat täydellinen osa yleisempää jäsenvaltioiden eläkejärjestelmien uudistusta, jota sekä neuvosto että komissio kannattavat (48).
(135)
Tilastoanalyysinsa perusteella komissio arvioi ensinnäkin, että kyseinen toimenpide vääristää kilpailua Ile-de-Francen kaupunkialueiden joukkoliikennemarkkinoilla välittömästi vain varsin vähän, sillä jos RATP:n menneisyys ja sen toiminta otetaan huomioon, on selvää, että eläkesitoumukset, joita uudistus koskee, liittyvät toimintaan, jota on harjoitettu aiemmin vapauttamattomilla markkinoilla, joilla kilpailu on ollut tähän asti hyvin vähäistä. Toiseksi komissio katsoo, että kyseisellä toimenpiteellä on hyvin vähäiset vaikutukset markkinoilla, joilla RATP-konserni toimii RATP-yhtiön tytäryhtiöiden kautta. Kyseinen toimenpide vaikuttaa nimittäin näihin markkinoihin vain välillisesti, sillä ilmoitettu uudistus ei koske tytäryhtiöiden työntekijöitä, minkä lisäksi emoyhtiö ja sen tytäryhtiöt on erotettu juridisesti sekä kirjanpidon ja rahoituksen näkökulmasta toisistaan.
(136)
Dynaamisen analyysinsa perusteella - joka on asetuksen (EY) N:o 1370/2007 huomioon ottaen epäilemättä tarkoituksenmukaisempi - komissio katsoo, että vaikka kyseinen toimenpide voisi teoriassa tarjota RATP:lle mahdollisuuden säilyttää määräävä asema, tämä riski on vähäinen. Tämä johtopäätös perustuu siihen, että toimenpiteellä ainoastaan saatetaan RATP:n maksuosuudet samansuuruisiksi kuin sen kilpailijoiden ja että vuonna 2008 tehdyn erityisen eläkejärjestelmän uudistuksen seurauksena RATP:n eläkejärjestelmä ei tee yhtiöstä enää erityisen houkuttelevaa.
(137)
Edellä esitetyn valossa komissio katsoo, että RATP:lle myönnetyn tuen kielteiset vaikutukset ovat vähäisiä. Ilmoitettu uudistus rajoittuu siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä tasapuolisten olosuhteiden palauttamiseksi pakollisten eläkevakuutusmaksujen osalta, ja lopettaa kilpailun vääristymisen, joka olisi haitannut RATP:tä. Tämän vuoksi se ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(138)
Tästä syystä tuki soveltuu yhteismarkkinoille sillä edellytyksellä, että RATP:n erityisen eläkejärjestelmän uudistus, jonka tavoitteena on saattaa järjestelmä yhdenmukaiseksi yksityisen sektorin työntekijöiden ja virkamiesten perusjärjestelmistä annettujen yleisen eläkeoikeuden sääntöjen kanssa, toteutetaan kokonaisuudessaan.
(139)
Komissio katsoo, että asiassa EDF tehdyn komission päätöksen [2005/145/EY] ratkaisu (49) ei kyseenalaista edellä esitettyä johtopäätöstä.
(140)
Tältä osin on syytä muistaa, että kyseisessä päätöksessä komissio hyväksyi valtiontuet, joilla vapautetaan tietyn toimialan yritykset erityisistä eläkevelvoitteista, jotka ylittävät yleisestä eläkejärjestelmästä aiheutuvat velvoitteet ja jotka on asetettu monopolitilanteessa. Komissio katsoi, että osittainen vapauttaminen ennen uudistusajankohtaa muodostuneiden eläkeoikeuksien rahoitusjärjestelystä seuraavista kustannuksista oli EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka voidaan katsoa soveltuvaksi yhteismarkkinoille. Komissio totesi tukien soveltuvuutta arvioidessaan, että EDF:n tilanne ei ominaisuuksiltaan suuresti poikennut energia-alan ”hukkakustannuksista”. Tapauksessa oli kyse tuista, joilla pyrittiin helpottamaan siirtymistä kilpailulle avoimelle energiasektorille. Komissio piti asianmukaisena EDF:lle myönnettyjen tukien vertaamista hukkakustannusten korvaamiseen (50), ja se ilmoitti noudattavansa tätä lähestymistapaa muissa vastaavissa tapauksissa.
(141)
Edellä esitetyn valossa komissio katsoo, että tässä tapauksessa valtiontuki vapauttaa RATP:n eläkevelvoitteista, jotka ylittävät yleisestä eläkejärjestelmästä aiheutuvat velvoitteet ja jotka on asetettu ennen markkinoiden vapauttamista. Samalla komissio lisää, että RATP:ssä vuoden 2008 alusta lähtien toteutetulla erityisten eläkejärjestelmien uudistuksella saatetaan RATP:n virkamiesten erityisjärjestelmä yhdenmukaiseksi yksityisen sektorin työntekijöiden ja virkamiesten perusjärjestelmistä annettujen yleisen eläkeoikeuden sääntöjen kanssa.
11.4 PÄÄTELMÄ
(142)
Komissio katsoo, että kyseinen toimenpide on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tämä valtiontuki on laitonta, mutta se soveltuu yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
12. ARVIOINTI TOISESTA JA KOLMANNESTA TOIMENPITEESTÄ
(143)
Kuten edellä esitetään, ilmoitetun uudistuksen mukaisesti valtio maksaa CRP-RATP:lle tammikuun 1 päivästä 2006 alkaen avustusta, jonka tarkoituksena on tasapainottaa sen talous.
(144)
Lisäksi ilmoitetussa uudistuksessa esitetään sellainen mahdollisuus, että CRP-RATP siirtäisi erityisjärjestelmän peruseläkeoikeudet yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin. Jotta asiassa noudatetaan taloudellista neutraaliutta koskevaa yleistä periaatetta, siirto edellyttää, että vastaanottaville järjestelmille on maksettava välirahoja. Valtio maksaa nämä välirahat CRP-RATP:n puolesta.
(145)
On määriteltävä, ovatko nämä toimenpiteet EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(146)
Tältä osin on muistettava, että EY:n perustamissopimuksen 87 artiklaa sovelletaan vain yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitettuihin yrityksiin. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisvastuuseen perustuva sosiaaliturva-ala ei ole EY:n perustamissopimuksessa tarkoitettua taloudellista toimintaa (katso 10 päivänä lokakuuta 2007 tehdyn menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 67 kohta) (51).
(147)
Tämän oikeuskäytännön nojalla komissio katsoo, että CRP-RATP ja eläkekassat, joihin RATP:n työssäkäyvät ja eläkkeelle jääneet työntekijät kuuluvat, eli CNAV ja AGIRC-ARRCO eivät ole yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitettuja yrityksiä seuraavista syistä.
(148)
Tässä tapauksessa komissio panee ensinnäkin merkille, että RATP:n virkamiehet nauttivat pakollista sosiaaliturvaa, johon kuuluu itsenäinen eläkevakuutusjärjestelmä, jolla on sosiaalinen tavoite. Järjestelmästä nimittäin tarjotaan kaikille sen piiriin kuuluville henkilöille vanhuuseläkevakuutus riippumatta heidän varallisuudestaan ja terveydentilastaan heidän liittymishetkellään.
(149)
Komissio katsoo järjestelmän olevan yhteisvastuuperiaatteen mukainen, sillä työssäkäyvien työntekijöiden maksuosuuksilla rahoitetaan eläkkeelle jääneiden työntekijöiden eläkkeitä.
(150)
Lisäksi komissio panee merkille, että järjestelmää hallinnoi lain nojalla CRP-RATP, jonka toimintaa valtio valvoo. Näin ollen CRP-RATP perii RATP:n palkansaajien ja RATP:n maksuosuudet, maksaa myönnetyt eläkkeet ja toimii eläkkeistä vastaavana laitoksena. Komissio toteaa, että sosiaaliturvalain L711-1 artiklan nojalla CRP-RATP:llä on valtuudet, jotka määritellään saman lain L111-1 artiklassa, jossa muistutetaan erityisesti, että sosiaaliturvaorganisaatio perustuu kansallisen yhteisvastuun periaatteeseen.
(151)
Lisäksi komissio toteaa, että tehtäväänsä hoitaessaan CRP-RATP noudattaa lakia eikä sillä ole minkäänlaista mahdollisuutta vaikuttaa maksuosuuksien määrään, varojen käyttöön tai eläke-etuuksien määrään. Maksettavat etuudet ovat lakisääteisiä ja riippumattomia vakuutusmaksujen määrästä.
(152)
Koska CRP-RATP ei ole yhteisön kilpailuoikeudessa tarkoitettu yritys, komissio katsoo, että se, että valtio maksaa CRP-RATP:lle tasapainottavaa avustusta ja maksaa välirahat CRP-RATP:n puolesta, ei ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
RATP:n henkilökunnan eläkekassan (CRP-RATP) perustaminen on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jota Ranska on myöntänyt laittomasti eli EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
Tämä valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sillä edellytyksellä, että RATP:n erityisen eläkejärjestelmän uudistus, jonka tavoitteena on saattaa järjestelmä yhdenmukaiseksi yksityisen sektorin työntekijöiden ja virkamiesten perusjärjestelmistä annettujen yleisen eläkeoikeuden sääntöjen kanssa, toteutetaan kokonaisuudessaan.
Näin ollen tuki hyväksytään.
2 artikla
Se, että valtio maksaa CRP-RATP:lle tasapainottavaa avustusta, ja se, että valtio maksaa CRP-RATP:n puolesta välirahat, kun erityisjärjestelmän perusoikeudet siirretään yleisen eläkeoikeuden mukaisiin järjestelmiin, eivät ole EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ranskan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 13 päivänä heinäkuuta 2009.