KOMMISSIONENS BESLUT
av den 17 mars 1999
om det statliga stöd som Grekland har genomfört till förmån för Allmänna Cementbolaget Herakles
[delgivet med nr K(1999) 716]
(Endast den grekiska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2000/199/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93.2 första stycket i detta,
efter att i enlighet med nämnda artiklar(1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, och
av följande skäl:
I
Beslutet om Herakles och dess upphävande
(1) Den 6 juli 1995 upphävde förstainstansrätten(2) kommissionens beslut om att godkänna det stöd som Grekland hade genomfört till förmån för Allmänna Cementbolaget Herakles (nedan kallat Herakles), ett grekiskt cementillverkande företag, och som kommissionen genom en skrivelse av den 1 augusti 1991(3) hade meddelat de grekiska myndigheterna.
II
Tvistens bakgrund
(2) År 1983 vidtog de grekiska myndigheterna vissa strukturella åtgärder för att komma tillrätta med allvarliga störningar i den grekiska ekonomin. En av dessa åtgärder var att den 5 augusti 1983 anta lag 1386/83 om en myndighet för den finansiella rekonstruktionen av företag (nedan kallad lag 1386/83). Genom denna lag upprättades ett organ kallat Organismos ikonomikis Anasigkrotisis Epiochiriseon (organet för ekonomisk rekonstruktion av företag, nedan kallat OAE). Syftet med OAE var att bidra till den ekonomiska och sociala utvecklingen av landet genom finansiell sanering av företag, import och tillämpning av utländsk teknik, utvecklande av nationell teknik, samt upprättandet och driften av förstatligade eller blandägda företag. Särskilt fick OAE befogenhet att själv administrera och driva företag, teckna aktier och bevilja lån. Genom lag 1386/83 tilläts även nyemissioner för att täcka de berörda företagens förluster.
(3) Genom ministerdekret av den 7 augusti 1986 tillämpade den grekiska regeringen lag 1386/83 på bolaget Herakles, vars resultaträkning sedan 1983 hade uppvisat ett avsevärt underskott. Regeringen ställde bolaget under statlig förvaltning och omvandlade de skulder det ådragit sig hos grekiska kreditinstitutioner till ett kapitaltillskott, uppgående till 27755 miljoner grekiska drakmer (cirka 86 miljoner euro).
(4) De grekiska myndigheterna anmälde inte till kommissionen lag 1386/83 innan den trädde i kraft. Det förefaller heller inte som om den grekiska regeringen i förväg underättat kommissionen om sin avsikt att i augusti 1986 tillämpa lag 1386/83 på Herakles. Sedan stödet beviljats fick kommissionen dock kännedom om detta genom konkurrenterna till Herakles. Därför begärde kommissionen, genom ett telex av den 18 september 1986, att den grekiska regeringen inom sju dagar skulle inkomma med upplysningar i denna fråga och till kommissionen anmäla eventuell tillämpning av lag 1386/83. Som svar på denna begäran skickade den grekiska regeringen utförlig information i en skrivelse av den 10 oktober 1986, i vilken den i synnerhet underströk att omvandlingen av Herakles skulder till aktier inte utgjorde ett stöd i den mening som avses i artiklarna 92 och 93 i fördraget.
(5) Kommissionen inledde därefter den 29 oktober 1986 det förfarande mot lag 1386/83 som den 7 oktober 1987 utmynnade i kommissionens beslut 88/167/EEG(4) om att genomförandet av lag 1386/83 var förenligt med artikel 92.3 b i fördraget, med motiveringen att lagens ändamål var att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi.
(6) Verkställandet av lagen underkastades emellertid ett antal villkor, bland annat att den grekiska regeringen ålades att anmäla fall av tillämpning som överskred vissa tröskelvärden.
(7) I beslutets skäl konstaterade kommissionen att lagen och OAE:s verksamhet uppfyllde villkoren för tillämpning av artikel 92.3 b andra ledet i fördraget, särskilt med hänsyn till protokoll nr 7 till Hellenska republikens anslutningsfördrag och anpassningarna av fördrag, om den ekonomiska och industriella utvecklingen i Grekland (nedan kallat protokoll nr 7). I detta protokoll stadgas att "vid tillämpning av artiklarna 92 och 93 i fördraget kommer det att bli nödvändigt att ta hänsyn till målen med ekonomisk expansion och höjningen av befolkningens levnadsstandard".
(8) Den grekiska regeringen underättades om detta beslut genom en skrivelse från kommissionen av den 17 november 1987. Som svar på denna skrivelse gav regeringen i en skrivelse av den 3 december 1987 ytterligare, mer utförliga uppgifter om Herakles, samtidigt som den upprepade sin åsikt att den omtvistade åtgärden inte kunde betecknas som statligt stöd.
(9) Den 8 december 1987 inkom cementföretaget Titan (nedan kallat Titan), en grekisk konkurrent till Herakles, med ett klagomål till kommissionen rörande det beviljade stödet till Herakles.
(10) Genom en skrivelse av den 15 februari 1988 meddelade kommissionen den grekiska regeringen sitt beslut att, med anledning av det stöd som beviljats Herakles, inleda ett förfarande i enlighet med artikel 93.2 i fördraget. På grund av att den grekiska cementexporten till andra medlemsstater ökat (särskilt från Herakles), konstaterade kommissionen att stödet i fråga kunde snedvrida konkurrensen och påverka handeln inom gemenskapen i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, då Herakles samtidigt som företaget drogs med förluster från och med 1983 deltagit i handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen påminde om att det enda undantaget som kunde komma i fråga för det aktuella stödet var det som föreskrivs i artikel 92.3 b i fördraget, men att tillämpningen av denna artikel var underkastad vissa villkor, som inte uppfylldes i Herakles fall.
(11) Den 9 mars 1988 skickade Titan ytterligare synpunkter till kommissionen angående stödet som beviljats Herakles.
(12) I samband med sitt beslut att inleda förfarandet i enlighet med artikel 93.2 i fördraget uppmanade kommissionen, genom ett meddelande(5), andra berörda parter än medlemsstaterna att inom en månad inkomma med eventuella yttranden angående stödet som beviljats Herakles.
(13) Efter detta meddelande gjorde flera av Herakles konkurrenter gällande att gemenskapens cementmarknad allvarligt hade störts av de grekiska myndigheternas ingrepp, genom att det avsevärt hade stärkt Herakles konkurrensställning. Därefter ägde flera möten och skriftväxlingar rum, dels mellan kommissionen och de klagande (sökandena), dels mellan kommissionen och den grekiska regeringen.
(14) Kommissionen avslutade det administrativa förfarandet med ett beslut om beviljandet av stöd(6). I beslutet drog kommissionen slutsatsen att det stöd som 1986 beviljats Herakles, genom att delar av skulderna omvandlats till kapital, kunde anses vara förenligt med beslut 88/167/EEG.
(15) Samtidigt med förfarandet mot Herakles inledde kommissionen den 3 april 1989 ett annat förfarande i enlighet med artikel 93.2 i fördraget, med anledning av ett stöd som på grundval av lag 1386/83 beviljats Chalkis cement, den tredje största grekiska cementtillverkaren. Detta förfarande utmynnade i kommissionens beslut 91/144/EEG(7) (nedan kallat beslutet Chalkis), i vilket kommissionen fastslog att stödet som beviljats Chalkis cement stred mot artikel 93.3 i fördraget, och var oförenligt med den gemensamma marknaden, då det inte uppfyllde villkoren för undantag som föreskrivs i artikel 92.2 och 92.3 i fördraget särskilt med hänsyn till Chalkis ökade export till Italien. Kommissionen drog slutsatsen att stödet stred mot "allmänintresset".
III
Bakgrunden till domstolstalan
(16) Genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 27 mars 1992 väckte Associazione Italiana Tecnico Economica del Cemento (nedan kallat AITEC), som består av italienska cementillverkare, en talan som syftar till att få ogiltigförklarat kommissionens beslut av den 1 augusti 1991(8), som publicerades den 4 januari 1992.
(17) På samma sätt väcktes talan genom ansökningar, inkomna till domstolens kansli den 30 mars 1992, för att få samma beslut ogiltigförklarat (nedan kallat särskilda beslutet). Ansökningarna kom dels från Titan, dels från British Cement Association (nedan kallad BCA) och även från tre av dess medlemmar, nämligen Blue Circle Industries plc (nedan kallat Blue Circle), Castle Cement Ltd (nedan kallat Castle) och The Rugby Group plc (nedan kallat Rugby), vilka är de största cementtillverkarna i Förenade kungariket.
(18) De tre målen som väcktes i domstolen och som registrerades under numren C-97/92, C-105/92 och C-106/92 förenades genom ett beslut av domstolens ordförande.
(19) Genom beslut av domstolens ordförande av den 12 oktober 1992 och den 24 mars 1993 tilläts Grekland och sedan Herakles att inträda som intervenienter till stöd för svarandens talan i de tre målen, i enlighet med deras ansökningar som inkom till domstolens kansli den 14 respektive den 10 augusti 1992. Dessa inkom den 7 december 1992 respektive den 3 juli 1993 med sina interventionsinlagor, som var och en omfattade de tre målen.
(20) Den 27 september 1993 hänsköt domstolen målet till förstainstansrätten.
IV
Förstainstansrättens viktigaste slutsatser
(21) Förstainstansrätten konstaterade i sak att samtliga sökande i huvudsak hade hävdat att kommissionen - för att bedöma om det tvistiga stödet är förenligt med fördraget - inte kunde nöja sig med att pröva om villkoren i beslut 88/167/EEG hade upfyllts. Genom detta fastställdes ju att den stödordning som inrättats genom lag 1386/83, enligt vilken det överklagade stödet beviljats, var förenlig med fördraget. Enligt sökandena borde kommissionen ha gjort en särskild prövning av om detta stöd var förenligt med den gemensamma marknaden. Följaktligen beslöt förstainstansrätten att först bedöma innehållet i beslut 88/167/EEG och sedan undersöka om det prövade beslutet bröt mot 88/167/EEG och mot artikel 92 i fördraget.
(22) Beträffande innehållet i beslut 88/167/EEG konstaterade förstainstansrätten att kommissionen beslutat att godkänna genomförandet av lag 1386/83, med motiveringen att den uppfyllde villkoren i artikel 92.3 b andra ledet i förening med protokoll nr 7, eftersom den hade som syfte att avhjälpa en allvarlig störning i den grekiska ekonomin. Dock beslöt kommissionen detta under förutsättningen att "den grekiska regeringen skulle meddela varje enskilt fall av ingrepp i de företag som är föremål för lagen och som har 300 anställda eller fler, för det fall det rör sig om icke känsliga sektorer, och 100 anställda eller fler för det fall det rör sig om känsliga sektorer".
(23) Förstainstansrätten ansåg att det framgår att kommissionen menat att de mer betydande ingreppen av OAE skulle granskas särskilt, dels om det beviljade stödet uppfyllde "villkoren" i beslut 88/167/EEG, dels om det beviljade stödet ledde till att de granskade företagen fick en "i förhållande till andra medlemsstaters industrier starkare konkurrensställning än den som företagen skulle ha haft om svårigheterna aldrig inträffat". Förstainstansrätten konstaterade att behovet av en sådan prövning stämmer överens med ändamålet med artikel 92 i fördraget, vars syfte är att undvika att medlemsstater beviljar stöd som snedvrider konkurrensen eller påverkar handeln inom gemenskapen.
(24) Förstainstansrätten konstaterade att kommissionen i det tvistiga beslutet uppgav att de enskilda viktigare fallen måste anmälas "så att det skall kunna prövas med hänsyn till deras inverkan på handeln inom gemenskapen och på konkurrensen". I det prövade beslutet begränsade dock kommissionen sig till att pröva stödets effekter på grekiskt territorium, där den kom till slutsatsen att stödet uppfyllde beslutets krav, särskilt att produktionskapaciteten och företagets livskraft inte ökat. Förstainstansrätten konstaterade att även om dessa frågor borde beaktas vid prövningen av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden var de trots allt otillräckliga för varje slutsats i detta avseende. I 88/167/EEG fanns nämligen ett krav på att kommissionen skulle pröva i vilken omfattning konkurrensen kunde snedvridas eller om handeln inom gemenskapen kunde påverkas. Kommissionen utförde dock aldrig någon sådan prövning.
(25) Enligt förstainstansrätten misstolkade kommissionen alltså sina skyldigheter att i enlighet med 88/167/EEG och artikel 92 i fördraget pröva i vilken mån det tvistiga stödet snedvred konkurrensen eller påverkade handel inom gemenskapen.
V
Utsträckt förfarande enligt artikel 93.2
(26) Efter förstaninstansrättens beslut att ogiltigförklara kommissionens beslut efter avslutat förfarande enligt artikel 93.2, är det förfarande som inleddes 1988 inte avslutat, vilket fordrar ett nytt och slutligt beslut.
(27) I enlighet med förstainstansrättens beslut beslöt kommissionen den 14 november 1995 därför att utvidga det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2. I detta beslut anförs att eftersom kommissionen inlett förfarandet enbart för att pröva om stödet till Herakles var förenligt med 88/167/EEG, måste det inledda förfarandet modifieras så att kommissionen kan inleda en total prövning av om stödet är förenligt med artikel 92. Detta är vad som krävdes av förstainstansrätten och skall utföras utan att inkräkta på den grekiska regeringens rättigheter. Dessutom anförde kommissionen 1995 att kapitaltillskottet till Herakles innebar ett stöd, som omfattades av artikel 92.1 i EG-fördraget. Det råder allvarliga tvivel om stödet kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. I sitt beslut tog kommissionen också upp frågan om huruvida stödet till Herakles begränsats till det minimum som krävts för att göra det lönsamt igen. Efter att nämligen ha jämfört Herakles med det något mindre och lönsamma konkurrentföretaget Titan, kom kommissionen till slutsatsen att Herakles verkligen framstod som överkapitaliserat med cirka 5 miljarder drakmer (cirka 15,5 miljoner euro).
(28) Kommissionen meddelade Grekland i en skrivelse av den 29 november 1995 sin avsikt att utsträcka det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2. De grekiska myndigheterna svarade med en skrivelse av den 13 februari 1996, som sammanfattas nedan.
(29) Kommissionens beslut att utsträcka förfarandet offentliggjordes i EGT(9). Kommissionen uppmanade andra medlemsstater och berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna i fråga. Efter offentliggörandet inkom synpunkter från tre nationella cementtillverkare, från ett med Herakles konkurrerande företag och från vissa andra berörda parter. Dessa synpunkter återges under rubrik VI.
(30) Synpunkter från berörda tredje parter meddelades den grekiska regeringen i kommissionens skrivelse av den 17 juni 1996. Sedan de grekiska myndigheterna i flera omgångar hade begärt uppskov med att lämna in synpunkter, skrivelser den 23 juli 1996 och 12 september 1996, skickade man dessa synpunkter i en skrivelse av den 8 november 1996. Herakles lämnade in kompletterande uppgifter i skrivelser av den 12 och 23 december 1996. Efter dessa svar bad kommissionen i en skrivelse av den 16 januari 1997 den grekiska regeringen att skicka kompletterande uppgifter. Begärda uppgifter skickades den 6 februari 1997.
(31) Mellan slutet av sommaren och hösten 1997 hölls en rad möten mellan kommissionen och samtliga berörda parter: den 29 juli med Agrupación de Fabricantes de Cemento de España (nedan kallat Oficemen), den 30 juli med AITEC, den 30 juli med de gamla aktieägarna i Herakles, den 31 juli med Lafarge Coppée SA (nedan kallat Lafarge), den 1 augusti med representanter för cementindustrin i Förenade kungariket och den 17 september med Titan. Ett gemensamt möte med Herakles och den grekiska regeringen hölls den 19 september.
(32) Kommissionen bad den den 12 augusti de grekiska myndigheterna om kompletterande uppgifter. Dessas svar skickades i en skrivelse av den 17 november 1997. Titan inkom med kompletterande uppgifter i en skrivelse av den 2 december 1997. Herakles skickade i en skrivelse av den 23 januari 1998 ett memorandum till kommissionen. De grekiska myndigheterna skickade ytterligare uppgifter till kommissionen i en skrivelse av den 10 februari. Utöver sitt memorandum av den 23 januari 1998 lämnade Herakles kompletterande uppgifter till kommissionen i en skrivelse av den 6 april 1998.
(33) Den 5 oktober 1998 hölls ett möte med de grekiska myndigheterna och den 24 november och 29 december skickade Herakles kompletterande uppgifter. På begäran av företrädare för Herakles hölls ett nytt möte den 12 januari 1999. De grekiska myndigheterna skickade slutliga uppgifter till kommissionen den 8 februari 1999, där föregående möten rekapitulerades liksom tidigare lämnade uppgifter.
VI
Erhållna synpunkter i samband med förfarandet enligt artikel 93.2
VI.1 Synpunkter som inkommit från den grekiska regeringen och Herakles
(34) Efter kommissionens ursprungliga beslut från 1988 om att inleda förfarandet inkom den grekiska regeringen med sina första synpunkter i en skrivelse av den 27 april 1988. Den 29 juni 1988 hölls ett tvådagarsmöte med företrädare för den grekiska regeringen och Herakles. Efter detta möte begärde kommissionen kompletterande uppgifter i en skrivelse av den 18 juli 1988, som besvarades den 26 oktober 1988. Den 30 maj 1989 hölls ett kompletterande möte, varefter de grekiska myndigheterna skickade kompletterande uppgifter i en skrivelse av den 18 juli 1989. Den 13 december 1989 hölls ett nytt möte, som följdes av en skrivelse från den grekiska regeringen av den 6 mars 1990. Nya möten hölls den 19 oktober 1990, 16 november 1990 och 11 januari 1991. Den grekiska regeringen lämnade skriftliga uppgifter den 3 mars 1991.
(35) År 1988 avvisade den grekiska regeringen helt kommissionens ståndpunkt och hävdade att OAE:s ingrepp hade begränsats till det absoluta minimum som krävdes för att företaget skulle överleva. Den hävdade även att det var nödvändigt att hålla stabila och låga inhemska priser på cement och förnekade att Herakles produktionskapacitet ökat eller skulle öka. Den påpekade även att ett kompletterande regionalt stöd beviljats 1985, vilket ännu inte hade utbetalats. Slutligen menade den att utan detta stöd skulle omvandlingen av Herakles skulder till aktier ha blivit 3 miljarder dyrare och inkom med uppgifter om Herakles investeringar, som bevis på att en grundläggande omstrukturering ägt rum.
(36) År 1989 meddelade den grekiska regeringen att den tagit fasta på vissa av kommissionens synpunkter. Regleringen av de inhemska cementpriserna upphävdes och Herakles investeringsprogram för perioden 1987-1990 skulle stärkas för att därigenom skynda på företagets omstrukturering. Slutligen beslöt den grekiska regeringen att inte bevilja ett kompletterade regionalt investeringsstöd.
(37) 1990 och 1991 fokuserades diskussionen på det återstående problemet, nämligen stödets storlek, samt på den grekiska regeringens då nya avsikt att privatisera Herakles.
(38) Under hela förfarandet, dvs. före förstainstansrätten och under det formella granskningsförfarande som kommissionen inledde 1988 och som sedan utsträcktes 1995, vidhöll den grekiska regeringen sin ståndpunkt att omvandlingen 1986 av Herakles skulder till aktier i OAE:s ägo (dvs. offentlig) inte utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1. De grekiska myndigheterna kritiserade kommissionen för att den inte prövat huruvida den grekiska statens ingrepp verkligen kunde betraktas som stöd enligt artikel 92.1, i samband med att kommissionen godkände detta stöd i augusti 1991. I stället menade kommissionen bara att varje åtgärd enligt lag 1386/83, dvs. den lagliga grunden för den prövade åtgärden, som i oktober 1987 godkänts enligt artikel 92.3 b, skulle betraktas som statligt stöd.
(39) Mer konkret hävdade den grekiska regeringen att kriteriet för privat investerare var uppfyllt på grund av det faktum att den offentliga investeringen på 20775 miljoner drakmer sex år senare gav 120790 miljoner i avkastning, när företaget privatiserades 1992. Den grekiska regeringen hävdar vidare att stödet inte omfattas av artikel 92.1, eftersom det inte är fråga om någon handel mellan medlemsstaterna. Den grekiska regeringen påpekar också att jämförelsen mellan Herakles och Titan även den visar att stödet inte hade någon negativ påverkan på konkurrenssituationen för Herakles viktigaste konkurrent och att stödets storlek faktiskt hade begränsats till det minimum som krävts för företagets överlevnad. Titans försäljning hade nämligen varken minskat utomlands eller på hemmamarknaden och inte heller dess omsättning hade påverkats negativt. Vinsten före skatt visar att Titans vinster ökat efter omvandlingen av skulder till aktier och översteg Herakles vinster.
(40) I sina synpunkter betonar Herakles i sin tur att den helt ansluter sig till den grekiska regeringens mening. Herakles nämner att kapitaliseringen av dess skulder inte utgör något stöd och att även om så varit fallet skulle det godkänts i full omfattning. Herakles menar att det faktum att kommissionen 1991 godkände stödet till företaget utifrån vissa uppgifter och bedömningar som fortfarande är giltiga. Om kommissionen nu drar en annan slutsats av samma omständigheter, bör ett sådant beslut följaktligen bryta mot rättssäkerhetsprincipen och principen om sund förvaltning. Med tanke på den tid som förflutit har beslut heller inte fattats i rimlig tid, vilket kommmissionen är klart ansvarig för. Herakles menar också att om principen om sund förvaltning skall vara vägledande för gemenskapsorganens verksamhetsutövning, får det inte vara möjligt att misstag som dessa otvetydigt begår skall få skada en enskild som handlar i god tro och skada eller undergräva dennes intressen.
VI.2 Reaktioner från berörda tredje parter
a) Reaktioner på kommissionens meddelande av den 11 maj 1988(10)
(41) Efter kommissionens ursprungliga beslut från 1988 om att inleda förfarandet avseende stödet till Herakles fick den synpunkter från regeringar i andra medlemsstater, sju nationella sammanslutningar, fyra konkurrenter till Herakles och gamla aktieägare i Herakles, vilka samtliga stöder kommissionens åsikt.
(42) Sammanslutningarna av cementtillverkare i Belgien, Nederländerna, Frankrike och Tyskland menade att dessas medlemmar genomfört krävande omstruktureringsprogram, som inneburit minskad produktionskapacitet och omfattande investeringar, men utan att de då erhållit något särskilt stöd. Den belgiska sammanslutningen tillade att dess medlemmar haft betydande problem på marknaden, bl.a. beroende på import av billig grekisk cement. Den nederländska sammanslutningen uttryckte oro över det faktum att skapandet och bibehållandet med statligt stöd av en för stor produktionskapacitet i Grekland skulle tvinga den grekiska cementindustrin, och i synnerhet Herakles, att avsätta stora mängder cement i andra länder, dessutom till mycket låga priser. Den tyska sammanslutningen tillade att den grekiska cementen, särskilt från Herakles, i flera västeuropeiska länder, som t.ex. Tyskland, saluförts till priser som legat under jämförbar produktionskostnad.
(43) Sammanslutningen av byggmaterialföretag i Luxemburg menade, att cement producerad av Herkales via Nederländerna nådde Luxemburg till priser som var 1/3 lägre än de priser som cementindustrin i Luxemburg tillämpade.
(44) Den italienska sammanslutningen av cementtillverkare protesterade mot den stegrade importen av billig grekisk cement till Italien, där mer än hälften härrörde från Herakles. Både den italienska sammanslutningen och en irländsk tillverkare hävdade att den grekiska cementindustrin kunde dra nytta av olika generella stöd, särskilt då exportstöd. Varje ytterligare driftstöd, som omvandling av skulder till aktier, kan omöjligen vara förenligt med kriterierna enligt artikel 92.3.
(45) Regeringen i Förenade kungariket protesterade särskilt mot överlevnadsstödet som inte var förenat med något långsiktigt omstruktureringsprogram.
(46) Två grekiska konkurrenter till Herakles menade att den bästa metoden att allmänt hjälpa den grekiska cementindustrin skulle vara att avskaffa priskontrollen på cement i Grekland.
(47) Regeringarna i Danmark och Tyskland, en sammanslutning i Förenade kungariket och en tillverkare i Danmark riktade allmänna protester mot stödet.
(48) Kommissionen bad i en skrivelse av den 18 september 1989 den grekiska regeringen att kommentera de ovan redovisade synpunkterna. Regeringen svarade i en skrivelse av den 6 mars 1990.
(49) De tidigare ägarna av Herakles inkom i november 1990 med konfidentiella uppgifter. Dessa kunde inte överlämnas till den grekiska regeringen, varför de inte kan beaktas.
b) Reaktioner på kommissionens meddelande av den 21 mars 1996(11)
(50) Fortsättningsvis redovisas reaktionerna från berörda tredje parter på kommissionens meddelande om att utsträcka prövningen av det stöd som beviljats Herakles. Det handlar här om synpunkter från en konkurrent till Herakles, tre nationella sammanslutningar av cementtillverkare och gamla aktieägare i Herakles. Sedan prövningen utsträckts inkom advokater, som företrädde en fransk cementillverkare, i flera fall med synpunkter till kommissionen beträffande det prövade stödet.
(51) Tredje parter menar samtliga att det lagstridiga stödet till Herakles inte är förenligt med den gemensamma marknaden och följaktligen kan bli föremål för återvinning med upplupen ränta. De hävdar vidare att stödet inte kan godkännas i enlighet med artikel 92.3 b, eftersom det i detta fall inte handlar om en allvarlig störning i den grekiska ekonomin. Kommissionen har här varken kunnat visa hur stödet kan omfattas av denna störning eller vilka konsekvenserna skulle blivit för den grekiska ekonomin, om stödet inte beviljats.
Cementbolaget Titan AB
(52) Titan hävdar att det stöd som beviljats Herakles - dess viktigaste konkurrent på den gemensamma markanden - hade åsamkat företaget allvarliga förluster. Titan menar att kommissionen borde ha beräknat storleken på det stöd, som skulle krävts för att minska Herakles skuldrelaterade finansiella kostnader så att de kunde täckas av företagets kassaflöde. Den borde här ha räknat fram det minsta kapitaltillskott som krävts för företagets överlevnad.
(53) Titan anser att kommissionens sätt att jämföra Herakles finansiella ställning med Titans i många stycken varit bristfälligt. För det första för att den inte tagit hänsyn till överlevnadskriteriet, då Herakles ändå skulle ha överlevt och det även om dess finansiella ställning var sämre än Titans, som är ledande inom branschen i fråga. Vidare var det fullt naturligt att Herakles hade högre finansiella kostnader, då det gjort större investeringar och det senare än Titan. För det andra tvivlar Titan på relevansen hos de uppgifter kommissionen vid nämnda jämförelser utgått ifrån, särskilt då för år 1987.
The UK cement industry
(54) The UK cement industry(12) nämner att stödet som beviljades Herakles gav det möjlighet att till Förenade kungariket exportera kvantiteter, som inte hade kunnat exporteras utan detta stöd. De kvantiteter som Herakles exporterade till Förenade kungariket ökade från 12500 ton 1986 till 388000 ton 1988 och översteg 400000 ton per år under perioden 1989-1995. Stödet gjorde det möjligt för Herakles att producera cement till låg arbetskostnad, utan att detta ökade de finansiella kostnader som är förknippade med fabriker, nämligen för byggande och modernisering, som Herakles nu använde stödet till. Effekterna på Herakles lönsamhet tillät företaget att upprätthålla en betydnade och icke vinstgivande export till Förenade kungariket.
(55) The UK cement industry påpekar att Herakles utan stödet inte skulle upphört med affärsverksamheten utan i tid skulle tvingats vidta lämpliga omstruktureringsåtgärder, inbegripet en rationalisering av produktionen för att motsvara efterfrågan. I sitt meddelande klargör inte kommissionen hur denna omstrukturering med nödvändighet skulle lett till en allvarlig störning i den grekiska ekonomin.
(56) Den av staten påtvingade priskontrollen på hemmamarknaden hindrade tillverkarna från att få en vinstgivande försäljning på marknaden i fråga och förvärrade de problem som den grekiska cementindustrin allmänt brottades med. Om den grekiska regeringen inte 1989 utan t.ex. redan 1986 hade inskridit mot denna situation, hade den grekiska cementindustrins problem säkert minskat, och detta utan att stöd skulle ha krävts. Om Herakles hade sanerats tidigare och den grekiska regeringen inte hade låtit det dra nytta av det lagstridiga stödet, hade branschen dessutom omstrukturerats ordentligt och det långt tidigare.
(57) The UK cement industry uppmanar kommissionen att bedöma nödvändigheten av det stöd som beviljades Herakles för att åtgärda en allvarlig störning i den grekiska ekonomin med utgångspunkt från hypotesen att den grekiska regeringen i) inte hade beviljat det lagstridiga stödet till Chalkis cement, så att företaget hade fått likvideras och den grekiska cementindustrin därmed hade fått tillfälle till en behövlig omstrukturering samt ii) tidigare hade vidtagit åtgärder för att avskaffa priskontrollen på hemmamarknaden.
(58) The UK cement industry påpekar emellertid att denna jämförelse, baserad på data från 1987, omotiverat gynnar Herakles, och att en korrekt analys visar att den egentliga överkapitaliseringen är ännu större. Parterna kritiserar kommissionen för att den bara granskat det kapitaltillskott som krävs för att bibehålla Herakles verksamhet på existerande nivå, en analys baserad på antagandet att åtgärden i fråga varit nödvändig för att undvika en störning av den grekiska ekonomin.
AITEC
(59) I sina synpunkter pekar AITEC på den snedvridning av konkurrensen som uppstått genom den sedan 1988 ökade importen till Italien. Volymmässigt ökade denna från 34000 ton 1987 till 885000 ton 1991, en ökning från 1 % till 32 %. AITEC hävdar att Herakles lyckades tränga in på den italienska marknaden genom att sätta extremt låga priser och tillämpa en aggressiv prispolitik. I detta sammanhang bifogas data som visar att priserna på den grekiska cementen är i genomsnitt 22,5 % lägre än de italienska och upp till 30 % lägre än priserna på den grekiska marknaden.
(60) AITEC hävdar att det stöd som beviljats Herakles gynnat företaget gentemot dess italienska konkurrenter så att det kunnat få en betydande marknadsandel i Italien. Det faktum att det inte förekom någon omstrukturering i samband med att skulderna omvandlades 1986 innebär att företagets produktionskapacitet inte har förändrats sedan 1985. Dess årsproduktion har dock ökat, trots det faktum att antalet anställda minskade betydligt mellan 1988 och 1994 (från 3600 till 3000). Nämnas kan också att företagets investeringar i förhållande till omsättningen under samma period (1988-1994) ökade från 2 % till cirka 4 %. AITEC anser att det var stödet till Herakles som möjliggjorde denna ökning. Herakles export till Italien har, enligt AITEC, lett till 350-400 förlorade arbetstillfällen i Italien.
Oficemen
(61) I sin skrivelse påpekar Oficemen att ett kännetecken för den grekiska cementindustrin är att större delen av dess produktion exporteras. Av den totala grekiska cementexporten ökade under 1989-1995 exporten till Spanien från 1 % till 12 %, eller, i absoluta tal, från 62000 ton till 929000 ton. Herakles totala export till Spanien ökade från 29000 ton 1989 till 370000 ton 1994, där den sistnämnda siffran utgör cirka 50 % av detta års grekiska export till Spanien. Oficemen hävdar att den stora ökningen av Herakles exportvolym under den granskade femårsperioden berodde på det mottagna stödet från den grekiska staten, vilket gjorde det möjligt för företaget att sälja under produktionspris. De spanska cementtillverkarna missgynnades alltså i förhållande till Herakles.
De gamla aktieägarna i Herakles
(62) De gamla aktieägarna i Herakles betraktar sig själva som berörda parter, eftersom den genomförda ökningen av företagets kapital ledde till att de gamla aktieägarna förlorade kontrollen i företaget. De påpekar också att det inte bör förvåna att Herakles är överkapitaliserat, då ökningen av företagets aktiekapital utgjorde ett förtäckt försök att ta kontrollen över företaget och inte motiverades av rent finansiella skäl. De gamla aktieägarna hävdar att stödet beviljades olagligt, eftersom det inte offenliggjordes i förväg och bröt mot rådets direktiv 77/91/EEG(13), senast ändrat genom Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige (andra direktivet om bolagsrätt). Av detta följer att ett stöd inte får uppfattas som förenligt med artikel 92.3, om själva förfarandet för att bevilja detta strider mot gemenskapslagstiftningens bestämmelser (i detta fall andra direktivet om bolagsrätt), även bortsett från artiklarna 92, 93 och 94 i fördraget. Även om stödet befanns vara förenligt med den gemensamma marknaden, borde det inte tillåtits, eftersom det beviljats på ett lagstridigt sätt. Enligt förstainstansrättens dom borde de gamla aktieägarna återfå sin tidigare kontrollställning.
Lafarge Coppée SA
(63) Även den franska cementtillverkaren Lafarge kritiserade kommissionen. Vid sitt beslut om att utsträcka förfarandet beaktade den nämligen det faktum att stödet kunnat göra det möjligt för Herakles att ta över ett förlustbringande cementillverkande företag som Chalkis cement och sedan ytterligare öka sin produktionskapacitet. På denna punkt nämner Lafarge uttyckligen att Herakles, som självt kontrolleras av Concretum SA via Cal-Nat SA, av Concretum köpt upp minst 50 % av Concretums ägarandel i Chalkis cement. Concretum kontrollerar Chalkis cement och äger 70 % av företagets aktiestock. Lafarge hävdar, att även om denna åtgärd formellt inte innebär att Herakles köpt upp Chalkis cement, så är resultatet ekonomiskt sett detsamma. För det stärker produktionskapaciteten hos två tillverkare som dragit nytta av statligt stöd. Följaktligen anser Lafarge att det utsträckta förfarandet är otillräckligt och inte beaktar det ekonomiska samgåendet mellan Herakles och Chalkis cement.
VII
Tillämpningen av artikel 92 i EG-fördraget
VII.1 Tillämpningen av artikel 92.1 i fördraget
(64) Av skäl som anförs nedan anser kommissionen att det stöd som 1986 beviljades Herakles uppfyller samtliga kriterier i artikel 92.1 i fördraget. Mer konkret gavs stödet i form av statliga medel till visst företag, hotade att snedvrida konkurrensen och påverkade handeln mellan medlemsstaterna.
(65) I beslut 88/167/EEG om tillämpningen av lag 1386/83 anges att OAE:s ingrepp skall betraktas som statligt stöd. Herakles gick med förlust från och med 1983 och dess ackumulerade skulder uppgick i slutet av 1985 till 7249 miljoner drakmer, vilket vid denna tidpunkt var tre gånger så stort som dess aktiekapital. Genom ett ministerdekret av den 7 augusti 1986 tillämpades lag 1386/83 på företaget och dess skulder omvandlades till aktier. Offentliga organ omvandlade de 27755 miljoner drakmer som Herakles var skyldigt till kapital och företaget fick på detta sätt ett tio gånger större aktiekapital, till 93 % offentligägt.
(66) I samband med sitt beslut av den 15 november 1995 om att utsträcka förfarandet enligt artikel 93.2 påpekade kommissionen, att enligt artikel 92.1 hade det stöd som beviljats Herakles snedvridit konkurrensen och påverkat handeln mellan medlemsstaterna.
VII.2 Snedvridning av konkurrensen och påverkan mellan medlemsstaterna
a) Den europeiska cementmarknaden(14)
(67) Cement är en handelsvara, trots en i förhållande till sitt låga pris hög vikt, som i sin tur - vid landtransporter - bara gör den konkurrenskraftig nära tillverkningsorten. Därför ser nästan hela världshandeln av cement ut som följer: antingen exporteras den strax bortom gränsen från tillverkningsorten sett eller fraktas via stora fartyg över mycket längre avstånd.
(68) Cementindustrins verksamhet är kopplad till byggandet, som är direkt beroende av den ekonomiska situationen. Cement är en viktig beståndsdel i byggnads- och anläggningsarbete, som står för betydande offentliga och privata investeringar.
(69) Cementtillverkningen har två huvudsteg:
- Framställning av ett halvfabrikat kallat klinker, som erhålls genom bränning vid hög temperatur av en blandning av råmaterial (lera, kalksten etc.), som malts eller slammats, beroende på tillverkningsmetoden (våt- eller torrmetod).
- Framställning av färdig cement, som erhålls genom en homogen blandning av klinker och kalciumsulfat. Beroende på typen av cement kan även andra komponenter ingå som slagg, flygaska, puzzolan, filler etc.
(70) Cementtillverkning är förenat med betydande energiförbrukning. De senaste årtiondena har betydande framsteg gjorts för att minska energiåtgången per ton cement.
(71) Det finns inga allmänt accepterade kriterier för klassificering av cementföretag eller cementkoncerner, eftersom både omsättning och produktionskapacitet kan definieras på olika sätt. Den i koncernredovisningar offentliggjorda omsättningen kan även omfatta annan verksamhet än cement, samtidigt som handelsidkande dotterbolag till visst företag kan ge olika volymer för producerad och distribuerad cement. Delägda företags produktionskapacitet redovisas på annat sätt. Med nämnda reservationer anses de största företagen i världsmåttstock med intressen i gemenskapens cementbransch vara (i afabetisk ordning): Blue Circle (Förenade kungariket), Cemex (Mexico), Dyckerhoff (Tyskland), Heidelberger (Tyskland), Holderbank (Schweiz), Italcementi (Italien), Lafarge (Frankrike) och Scancem AB (Sverige).
(72) Under perioden 1979-1985 minskade det europeiska byggandet, varför den totala konsumtionen inom gemenskapen föll från 164 miljoner ton 1979 till 134 miljoner 1985. Under andra halvan av åttiotalet ökade å andra sidan användningen av betong vid vägbyggnad och av armerad betong vid järnvägsbyggen, vilket tillsammans med behovet att modernisera infrastrukturer etc. ledde till en efterfrågeökning på cement i medlemsstaterna. Jämfört med den totala konsumtionen på den gemensamma marknaden var importen relativt låg: importens andel av den gemensamma konsumtionen i EU var 1979 3,9 % och 1986 4,6 %. Gemenskapens totala import var mellan 1979 och 1986 oförändrat 6,4 miljoner ton. Den totala europeiska produktionen minskade från 185 mijoner ton 1979 till 153 miljoner ton 1986, vilket återspeglar nedgången i konsumtionen och byggandet. Exportens andel av den europeiska produktionen utgjorde 1986 13 %, motsvarande 19,1 miljoner ton.
(73) I Grekland minskade cementkonsumtionen under perioden 1979-1986, precis som i gemenskapen i övrigt. Denna negativa trend var dock mycket starkare inom gemenskapen än i Grekland. Vad gäller produktionen ökade den grekiska produktionens andel på den gemensamma marknaden från 6,5 % 1979 till 8,6 % 1986. Detta berodde på den kombinerade effekten av att den grekiska produktionen ökade medan gemenskapens minskade.
(74) Från andra hälften av 70-talet till början av 80-talet ökade de grekiska cementtillverkarna sin produktionskapacitet med cirka 7 miljoner ton för att kunna möta den starka efterfrågan på marknaderna i Mellanöstern, som under denna period utvecklades starkt till följd av de höga oljepriserna. Traditionellt har Greklands exportmarknader främst varit länderna i Mellanöstern och Nordafrika, och fram till 1986 var den grekiska cementexporten till medlemsstaterna blygsam. Sedan mitten av 80-talet ledde sjunkade oljepriser till att marknaderna i Mellanöstern kollapsade, vilket i kombination med utvecklingen av de inhemska cementföretagen skapade en enorm överkapacitet inom grekisk cementindustri. Följaktligen uppstod ett behov av att söka nya marknader för den nationella produktionen, som var betydligt högre än den inhemska efterfrågan. Sedan dess har andelen av den grekiska exporten mot de övriga medlemsstaterna ökat. Medan Grekland år 1987 exporterade 6 miljoner ton cement till tredje land och bara 0,5 miljoner ton till övriga medlemsstater, uppgick exporten mot de övriga medlemsstaterna till 2,6 miljoner ton 1990 och 2,8 miljoner ton 1992.
(75) I slutet av 1985 och början av 1986 orienterade de grekiska producenterna sig mot Västeuropa, särskilt mot de marknader som de ansåg vara lättast att penetrera: främst Förenade kungariket, eftersom det hade högst cementpriser i Europa och därefter Italien, där små konsumentföreningar och import/export-företag börjat importera grekisk cement.
b) Omstruktureringen av den grekiska cementbranschen(15)
(76) Cementtillverkning är en av den grekiska industrins mest traditionella branscher. De två största företagen, Herakles och Titan, har 80 % av den grekiska marknaden (cirka 40 % var). Det tredje största företaget, Chalkis cement, har en marknadsandel på 13-14 % och det fjärde företaget, Chalyps, har 6-7 %. Dessa fyra företags marknadsandel varierar avsevärt mellan olika regioner i Grekland. För samtliga företag gäller att de har störst marknadsandel i de regioner som ligger närmast respektive anläggningar och distributionscentran.
(77) Den inhemska cementmarknaden är oligopolisk. Av de fyra cementföretagen är bara ett, Titan, ett rent grekiskt företag. Övriga tre kontrolleras av utländska multinationella företag, varav två (Herakles och Chalkis cement) av ett och samma italienska företag. I praktiken har alltså två företag, Herakles/Chalkis cement och Titan, 93 % av den inhemska marknaden. Med andra ord är marknaden i hög grad centraliserad. Någon utländsk konkurrens finns i dag inte på den inhemska marknaden, eftersom importen är försumbar och det är svårt för utländska företag att etablera sig i Grekland på grund av etableringshinder (sträng miljölagstiftning, etableringstillstånd som i övriga europeiska länder, höga transportkostnader och de grekiska företagens starka ställning och relativa fördelar etc.).
(78) De fyra grekiska företagens marknadsandel (dvs. Herakles, Titan, Chalkis cement och Chalyps) har sedan mitten av 80-talet utvecklat sig på följande sätt, enligt uppgifter som kommissionen fått från den grekiska regeringen:
Inhemska marknadsandelar för grekiska cementillverkare 1985-1994
Plats för tabell
(79) Om den grekiska cementindustrins lönsamhet och finansiella nyckeltal sedan mitten av 80-talet kan det sägas att rörelsens bruttovinst per producerat ton totalt ökade under perioden 1979-1985. Detta berodde på rörelsens kostnadseffektivitet, trots sjunkande exportpriser och jämförelsevis låga priser på hemmarknaden. En analys av den grekiska cementindustrins vinster före och efter avdrag för finansiella kostnader visar på dessas negativa effekter på industrins lönsamhet. De höga kostnaderna i fråga kan härledas till finansieringen av industrins modernisering. Dessutom fortsatte den relativa kostnaden att öka, beroende på att de flesta långfristiga lånen för modernisering av anläggningarna var i utländsk valuta. Varje nedskrivning av drakman ökade därför, relativt sett, räntekostnader och skulder, vilket fick omedelbara konsekvenser för företagens finansiella struktur (mellan 1979 och 1985 sjönk drakmans värde 3,2 gånger mot US-dollarn).
Koncernvinster för grekisk cementindustri
Plats för tabell
(80) Om den grekiska cementindustrins finansiella nyckeltal kan sägas att de ackumulerade skulderna 1985 på ett betydande sätt påverkande de två industriernas finansiella struktur. De urgröpte nämligen helt rörelsens bokförda nettovärde och gav ett negativt nettovärde för industrin som helhet. Tabellen nedan visar att:
- Industrins skuldsättning ökade efter 1982 och de lång- och kortfristiga skulderna översteg 1985 de totala tillgångarna, dvs. industrins totala tillgångar var finansierade av lång- och kortfristiga lån.
- Likviditeten som fram till 1982 var tillfredsställande försämrades därefter även den, vilket återspeglade hela industrins akuta problem med kassaflödet.
- Lönsamheten (nettoresultatet) försämrades under hela perioden.
Finansiella nyckeltal för grekisk cementindustri
Plats för tabell
Den finansiella profilen för respektive grekisk producent år 1985 visas i följande tabell:
Plats för tabell
(81) Om viktiga faktorer för den grekiska cementindustrins utveckling under perioden i fråga bör det sägas att försäljningspriserna på hemmamarknaden var låga i förhållande till andra hemmamarknader i gemenskapen. Detta faktum berodde delvis på att de grekiska cementpriserna var statligt reglerade. De grekiska exportpriserna sjönk plötsligt efter 1983, en utveckling som var lika negativ för motsvarande gemenskapsföretag. Som ovan nämnts var en stor del av de långfristiga lån, som i början av 80-talet finansierat investeringarna, i utländsk valuta. Detta skapade problem för industrin på grund av drakmans svaga ställning mot utländsk valuta. Tillverkarna ställdes inför höga finansiella kostnader, vilket 1983-1985 ledde till att industrin som helhet vidkändes stora förluster.
(82) Slutligen bör det även nämnas att energipriserna utgjorde en viktig del av cementindustrins kostnadsbild. Energikällor som kol, olja och el var av särskild betydelse för den grekiska cementindustrin: de utgjorde nämligen 53 % av de totala kostnaderna, medan det europeiska genomsnittet för 1984 var cirka 39 %. Å andra sidan var kol, det viktigaste bränslet för Greklands och gemenskapens cementindustri, betydligt billigare i Grekland efter 1984.
c) Utvecklingen av Herakles exportprofil
(83) Den grekiska cementindustrin är av tradition en viktig exportör. Den grekiska cementexporten genomgick under perioden 1979-1986 en dynamisk utveckling och ökade från 4,9 miljoner ton 1979 till 7,6 miljoner ton 1985. År 1985 exporterades 55,9 % av den grekiska produktionen, medan motsvarande andel för 1990 var 43,6 % och för 1995 var 51,7 %. Den grekiska cementindustrin har olika konkurrensfördelar, som möjliggör exportframgångar. En orsak är Greklands geografiska kännetecken, som medger att produktionsenheterna både kan ligga nära råvarans brytningsort och de platser där slutprodukten lastas på båt (sjötransport är det ekonomiskt mest intressanta transportsättet för cement, särskilt för stora avstånd). De grekiska företagen, varav de flesta har moderna anläggningar, har också låga produktionskostnader, eftersom produktionsenheterna är stora. Slutligen har de större grekiska företagen egna fartyg för cementtransporter.
(84) Herakles är det största grekiska exportföretaget. Från 1983 till 1984 minskade företagets export med 6 %. År 1985 ökade dess export med 3 %, i likhet med övriga grekiska cementindustrier. År 1986 och 1987 höll den sig på samma nivå som 1985. År 1988 minskade den med 18 %, medan den totala grekiska exporten minskade med 11,3 %.
Plats för tabell
(85) Under perioden 1985-1987 ökade Herakles sin andel av exporten till övriga medlemsstater från 14,8 % till 18,8 %.
(86) Nämnda fakta leder till slutsatsen att det statliga stöd som beviljades Herakles gjorde att företaget kunde överleva och exportera en större andel av sin produktion till övriga medlemsstater. Följaktligen utgör förstärkningen av Herakles kapital ett stöd enligt artikel 92.1 i fördraget, eftersom det snedvridit konkurrensen och påverkat handeln mellan medlemsstaterna.
(87) I enlighet därmed kan kommissionen inte omfatta den grekiska regeringens åsikt att stödet till Herakles inte omfattas av artikel 92.1 Oacceptabel är också åsikten att inte alla kriterier i denna artikel skulle uppfyllas, eftersom handel inte skulle förekomma inom gemenskapen. Redan vid den aktuella tidpunkten kunde det nämligen förutses att den grekiska cementexporten skulle inriktas på vissa andra medlemsstater inom gemenskapen, vilket förstainstansrätten påpekade i sitt beslut.
(88) Det bör också nämnas att den grekiska regeringen under denna period tog risker som skulle varit omöjliga för andra investerare. I vilket fall har den grekiska regeringen inte kunnat visa att Herakles för sin överlevnad hade kunnat uppbringa nödvändiga medel på kapitalmarknaden. Den har heller inte kunnat visa att det statliga stödet till Herakles, på grund av företagets struktur och framtidsutsikter, inte utgjorde något stöd, då det inom rimlig tid kunde förväntas en sannolik vinst i form av avkastning eller kapitaltillväxt.
(89) Mot denna bakgrund vill kommissionen påpeka att den grekiska regeringen, fast den hävdar att den följt principen om privat investerare, hamnar i motsägelser när den både hävdar att Herakles finansiella problem 1986 framkallats av tillfälliga problem i ekonomin och att orsaken till att den grekiska regeringen införde lag 1386/83 och OAE var att detta krävdes av den speciella ekonomiska situationen och utvecklingen i Grekland.
(90) Genom att inte offenliggöra stödet innan kapitaltillskottet skedde uppfyllde den grekiska regeringen inte kraven enligt artikel 92.3 i fördraget. En förutsättning för kommissionens godkännande av lag 1386/83 (se beslut 88/167/EEG) var dessutom kravet att offentliggöra enskilda ingrepp enligt lag 1386/83 på företag som sysselsatte 300 anställda eller fler, för det fall det rör sig om icke känsliga sektorer, och 100 anställda eller fler för det fall det rör sig om känsliga sektorer. Således beviljades stödet på ett lagstridigt sätt.
VIII
Granskning av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden enligt artikel 92
VIII.1 Undantagen i artikel 92.2 och 92.3 i fördraget
(91) Kommissionen är sålunda förpliktigad att bedöma huruvida bestämmelserna i artikel 92.2 och 92.3 kan tillämpas vid prövningen av stödet, så att detta kan undantas från allmänna förbudet enligt artikel 92.1.
(92) De undantag som anges i artikel 92.2 kan, till följd av ingreppets art, inte tillämpas på det föreliggande fallet, som inte motsvarar dennas syfte.
(93) Grekland kan visserligen anses uppfylla kraven på undantag enligt artikel 92.3 a, särskilt då främjandet av den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Dock handlar typfallen för regional utveckling, som detta undantag avser, främst om beviljande av stöd till nya investeringar eller betydande utvidgningar eller företagsomvandlingar med omfattande fysiska investeringar och med detta förenade kostnader. Kapitaltillskottet till Herakles kan inte anses omfattas av detta undantag.
(94) Artikel 92.3 c kan inte tillämpas på det stöd som beviljades Herakles, eftersom dess syfte inte var att underlätta utvecklingen av vissa regioner eller näringsverksamhet. Stödet hade med andra ord inget regionalt syfte och var inte förenat med en omstrukturering av företaget i fråga.
(95) Artiklel 92.3 d kan inte tillämpas på det stöd som beviljades Herakles, eftersom dess syfte inte var att främja kultur och bevara kulturarvet.
(96) Det undantag som avses i artikel 92.3 b första delen, nämligen stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse, kan inte tillämpas på det föreliggande fallet, då syftet med stödet inte var att främja genomförande av något sådant projekt.
(97) Lag 1386/83 var den rättsliga grunden för att bevilja stödet till Herakles. Då kommissionen godkände denna på grundval av artikel 92.3 b andra delen (om att avhjälpa en allvarlig störning i den grekiska ekonomin), kan ett sådant enskilt fall av beviljat stöd bara godkännas i enlighet med detta undantag.
VIII.2 Tillämpningen av artikel 92.3 b
(98) Som redan nämnts var lag 1386/83 den rättsliga grunden för att bevilja stödet till Herakles. Tillämpningen av lagen i fråga var dock förenad med vissa villkor, som att den grekiska regeringen måste offentliggöra de fall där vissa tröskelvärden överskreds. Detta speciella krav fastställdes för att kommissionen skulle kunna granska enskilda viktigare falls påverkan på gemenskapshandeln och konkurrensen.
(99) Kommissionen vill här betona det faktum att fallet Herakles inte är något tillfälligt fall utan ingår i OAE:s generella program. Greklands ekonomiska situation förvärrades successivt efter oktober 1985. Inre och yttre obalanser hade skapat en svår situation, som krävde kraftfulla politiska åtgärder. Särskilt stod de grekiska myndigheterna i september 1985 inför stora utlandsbetalningar och press på växelkurserna. I oktober 1985 infördes därför ett ekonomiskt stabiliserings- och återhämtningsprogram. I detta ingick en devalvering av drakman med 15 %, ett system med räntefri deposition vid import, upphävandet av indexreglerade löneökningar, betydande ändringar av skattesystemet samt en hårdare kredit- och penningpolitik. Innan detta krisprogram infördes hade många grekiska företag haft finansiella problem på grund av den tidigare lönepolitiken, begränsningar i möjligheterna att friställa arbetskraft, priskontrollerna, räntekurserna och den övervärderade drakman. När kommissionen genom beslut 88/167/EEG godkände tillämpningen av lag 1386/83, påpekade den att för att krisprogrammets mål skulle kunna nås var det viktigt att de grekiska företagen sökte nå bästa möjliga ekonomiska resultat. Med tanke på att den grekiska regeringen genom krisprogrammet från oktober 1985 seriöst försökte förändra den tidigare politiken, uppfattades lag 1386/83 och OAE:s verksamhet som en integrerad del av programmet i fråga och förenligt med artikel 92.3 b.
(100) Syftet med stödet var att åtgärda allvarliga problem i den grekiska ekonomin via sanering av Herakles och åtföljande kapitaltillskott. Om detta syfte bör det påpekas att Herakles var och är ett viktigt företag för den grekiska ekonomin. Den grekiska regeringen betonade detta faktum i sin skrivelse av den 3 december 1987 och anförde att utan OAE:s ingrepp skulle nedläggning hota en av de största cementindustrierna med cirka 2000 direkt anställda, inom den näst största grekiska exportbranschen. Detta skulle fått allvarliga samhälleliga och regionala konsekvenser, samtidigt som det skulle inverkat på landets betalningsbalans.
(101) Kommissionen noterar att stödet enligt fördraget skall vara så lågt som möjligt för genomförandet av de mål som det beviljats för, så att det inte snedvrider konkurrensen.
(102) På dessa grunder godtar kommissionen att stödet till Herakles var nödvändigt för att framgångsrikt genomföra de grekiska myndigheternas åtgärder mot de allvarliga problemen i den grekiska ekonomin. Dock menar kommissionen att det inte var så lågt som möjligt, då det gick utöver målet att åtgärda de allvarliga problemen i den grekiska ekonomin och därigenom snedvred konkurrensen och påverkade handeln mellan medlemsstaterna, så att det också stred mot den gemensamma marknaden. En direkt konsekvens av de åtgärder som godkändes för Herakles var att skulderna skrevs av, en viktig kostnadsbesparing då det i förhållande till offentliga organ inte behöver betalas någa räntor för de inlösta skulderna eller någon dröjsmålsränta. Företaget fick en betydligt bättre likviditet, eftersom dess skulder omvandlades till kapital och det inte behövde betala räntor eller amorteringar till kreditorer, utan kunde förbättra sina kreditvillkor för kunder på marknaderna hemma och i utlandet och exportera större delen av sin produktion till andra medlemsstater. Företaget fick en starkare konkurrensställning på grund av exportökningen mot andra medlemsstater. Förenligt med artikel 92.3 b i fördraget kan bara den del av stödet anses vara som krävdes för att Herakles skulle bli livskraftigt, utan att detta påverkade handeln mellan medlemsstaterna och därigenom stred mot den gemensamma marknaden, eller gynnade företaget i förhållande till konkurrenterna. Denna del av stödet, som omfattas av syftet att avhjälpa allvarliga störningar i den grekiska ekonomin, påverkade dock handeln på så sätt att företaget tack vare det statliga ingreppet kunde fortsätta verksamheten och öka exporten till andra medlemsstater, dock utan att detta stred mot den gemensamma marknaden. Ökningen av Herakles export till andra medlemsstater måste nämligen ses mot bakgrund av den grekiska exportens omorientering mot andra medlemsstater som kunde konstateras 1986. Som ovan nämnts kollapsade de traditionella grekiska exportmarknaderna i Mellanöstern, vilket ledde till att de grekiska exportörerna alltmer inriktade sin produktion på medlemsstaterna. Detta berodde främst på den grekiska exportens konkurrenskraft i förhållande till den europeiska produktionen, som under perioden 1986-1990 inte förmådde täcka ökningen av den inhemska konsumtionen.
(103) En del av stödet var inte förenlig med artikel 92.3, eftersom den gick utöver målet att åtgärda de allvarliga problemen i den grekiska ekonomin och gav företaget en i förhållande till konkurrenterna bättre finansiell ställning än som var nödvändig för att på lång sikt säkra dess överlevnad. För att kunna bedöma denna dels storlek ska kommissionen fortsättningsvis analysera Herakles ekonomiska utveckling och finansiella ställning samt redovisa det lämpligaste sättet att beräkna delen i fråga.
a) Herakles ekonomiska utveckling och finansiella ställning
(104) Till 1983 gick Herakles med förlust. År 1985 fick företaget akuta finansiella problem: i sitt årsbokslut redovisade det ett negativt eget kapital på 2163 miljoner drakmer, nettoförluster på 4216 miljoner drakmer och nettoförluster i den ordinarie verksamheten på 4623 miljoner drakmer. I slutet av 1985 uppgick dess ackumulerade förluster till 7249 miljoner drakmer.
(105) År 1985 och 1986 dvs. före det statliga ingreppet var Herakles situation sådan att
- det förfogade över moderna produktionsanläggningar, till följd av ett betydande investeringsprogram från början av 80-talet (1983 var det sista året med höga kapitalkostnader),
- investeringsprogrammet hade till stor del, men ej helt, finansierats med kompletterande utländsk upplåning,
- devalveringen av drakman inverkade negativt på denna lånekostnad,
- prognoserna över försäljningsintäkterna försämrades till följd av den inhemska priskontrollen,
- till den minskade efterfrågan på företagets traditionella exportmarknader (Mellanöstern) kom oljekrisen 1985-1986 (som begränsade oljeexportländernas möjligheter att exportera olja för att finansiera större byggnadsprogram).
(106) Till följd av upplåningen kännetecknades alltså företagets ekonomiska och finansiella situation av snabbt ökande finansiella kostnader, som inte bara påverkade dess lönsamhet negativt men också skapade ett likvidationshot. Å andra sidan fanns det möjligheter till relativt betydande produktivitetsförbättringar, till följd av det investeringsprogram som genomförts i början av 80-talet.
(107) För att rädda företaget från konkurs omvandlades genom ett regeringsbeslut av den 7 augusti 1986 Herakles skulder till olika kreditinstitut på 27755 miljoner drakmer till aktiekapital. På detta sätt befriades Herakles från en del av sina skulder, där det slapp betala ränta på ifrågavarande lån och slapp utdelningar till aktieägare. Företaget räddades och kunde fortsätta att exportera en del av sin produktion till andra medlemsstater.
(108)
Plats för tabell
(109)
Plats för tabell
(110) Det framgår av Herakles årsrapporter att företagets finansiella situation var särskilt allvarlig innan skulderna omvandlades till aktiekapital: de höga finansiella kostnaderna på grund av den höga skuldsättningen gav betydande förluster, så att bolagets aktiekapital förbrukades. Det bör dock nämnas att Herakles under flertalet av de för företaget kritiska åren kunde notera positiva rörelseresultat, oaktat finansiella kostnader, och att dess höga finansiella kostnader i hög grad hängde ihop med hela den grekiska ekonomins exceptionellt svaga ställning.
b) Alternativa beräkningssätt för den stöddel som översteg miniminivån
(111) Som nämdes i samband med det utsträckta förfarandet enligt artikel 93.2(16) och efter förstainstansrättens dom, tvivlade kommissionen i hög grad på att stödet till Herakles kunde vara förenligt med den gemensamma marknaden. Särskilt betvivlade kommissionen att det undantag som föreskrivs i artikel 93.2 b kunde tillämpas på fallet Herakles. Den menade att stödet kan ha gett Herakles en starkare konkurrensställning än som kunde motiveras av att säkra dess överlevnad.
(112) Granskas de finansiella kostnaderna för Titan och Herakles i förhållande till dessas omsättning och försäljningsvolym, kommer kommissionen till slutsatsen att Herakles var överkapitaliserat i storleksordningen 5 miljarder drakmer. Följaktligen kan stödet inte ha begränsats till en miniminivå.
(113) Efter det att förfarandet utsträckts i enlighet med artikel 93.2 erhöll kommissionen flera synpunkter från tredje part, vilka också behandlade sättet att beräkna miniminivån för omvandlingen av skulder till aktier för att säkra Herakles överlevnad.
(114) För sina medlemmars räkning hade BCA vänt sig till professor George Yarrow (Hertford College) för en granskning av stödets ekonomiska aspekter. I sin första rapport beräknar denne Herakles överkapitalisering genom att analysera kassaflödet enligt dess redovisning. På begäran av kommissionen bad den brittiska cementindustrin professor Yarrow att inkomma med ytterligare synpunkter, eftersom slutsatserna i den första rapporten närmast var av efterhandskaraktär och endast kunde användas som fakta om inträffade händelser.
(115) I sin senare analys "före stödet" och jämförelser av företagens finansiella struktur drar professor Yarrow slutsatsen att Herakles investeringar (jämfört med Titan) finansierats på samma sätt som Titans verksamhet i stort. Företagen har nämligen en liknande mix av lån och eget kapital och liknande betalningar och avgifter för lån och kapital. Med detta som utgångspunkt visar uppgifter om avskrivningar och tillgångsposter att Herakles kreditvärdighet, med allt annat oförändrat, under mitten av 80-talet bör ha varit dubbelt så god som Titans. BCA drar härav slutsatsen att Herakles omvandling av skulder till aktier år 1986 överskred miniminivån med 15,5 miljarder drakmer.
(116) I sitt klagomål hävdar Titan att en överkapitalisering skett och att en omvandling i denna storleksordning varken var acceptabel eller rimlig, sett till företagets storlek och behov. Enligt Titan skulle det minimum som krävts för Herakles överlevnad motsvara vad företaget behövde för att betala skuldräntorna och upprätthålla produktionen. Därför analyserade Titan Herakles förväntade kassaflöde efter 1986, eftersom kassaflödet används till att reglera skulder.
(117) Dessa beräkningar utgick ifrån finansiella data i Herakles årsrapporter och Titan drar här slutsatsen att Herakles kassaflöde från och med 1987 varit tillräckligt stort för att med annuitetslån tåla ytterligare skulder på åtminstone 15 eller 20 miljarder drakmer.
(118) För att visa att omvandlingen av dess skulder till aktiekapital år 1986 inte lett till överkapitalisering har företaget Herakles skickat en rapport till kommissionen, sammanställd av professorerna Iosif Chassid (Pireus universitet) och Emmanouil Sakellis (Panteionuniversitet, Aten). Beräkningarna baseras på jämförelser av olika nyckeltal för Herakles kapitalstruktur med motsvarande nyckeltal i ett större urval av internationella cementtillverkare(17). I urvalen ingår inte bara livskraftiga företag utan även företag i svårigheter.
(119) Rapportens utgångspunkt var att fastställa hur stor ökning av Herakles nettovärde som den 31 december 1985 hade krävts för att säkra företagets överlevnad. För att ett företag skall kunna anses som livskraftigt måste dess långfristiga kapital överstiga företagets anläggningstillgångar. Är så inte fallet måste företaget finansiera en del av sina anläggningstillgångar med kortfristiga lån, vilket inte är sunt, då dess rörelsekapital (där även icke likvida tillgångar ingår) inte skulle kunna täcka dessa kortfristiga skulder.
(120) För att bestämma den nödvändiga omfattningen av de kortfristiga skuldernas omvandling till aktiekapital användes finansiella bokslutsdata ur de fyra urvalen, ur vilka individuella och genomsnittliga värden för finansiella nyckeltal hämtades. Här användes det geometriska medeltalet av samtliga urvals genomsnitt som det lämpliga kritiska värdet som Herakles finansiella struktur borde sträva mot. Följande nyckeltal framräknades ur urvalen: i) långfristiga skulder plus nettovärde genom anläggningstillgångar, ii) anläggningstillgångar genom nettovärde och iii) Z-nyckeltal (dvs. nyckeltal för sannolikheten för konkurs).
(121) Med det första nyckeltalet beräknades den nödvändiga ökningen av Herakles långfristiga kapital till 27,5 miljarder drakmer. Detta är den volym som skulle behövts för att omvandla kortfristiga skulder till antingen långfristiga lån eller aktiekapital, så att nyckeltalet kom upp i samma nivå som i de fyra urvalen. Då det i Herakles fall i augusti 1986 var totalt 20,2 miljarder i kortfristiga skulder som omvandlades till aktiekapital (resterande 7,5 miljarder avsåg långfristiga lån som omvandlades till aktiekapital), var kapitaliseringen i själva verket lägre än vad nyckeltalet anger. Övriga nyckeltal ger liknande resultat.
(122) I samband med granskningen av hur stor del av skuldomvandlingen som överskred vad som krävts för att säkra företagets överlevnad menar kommissionen, att det med hänsyn till den grekiska cementmarknadens karakteristika är lämpligt att jämföra Herakles med den något mindre men stabilt lönsamma konkurrenten Titan. Så skedde i november 1995, när förfarandet utsträckts i enlighet med artikel 93.2. En sådan jämförelse motiveras av det faktum att de två företagen verkade under samma svåra villkor och hade liknande utgifter, som arbets-, energi- och räntekostnader. Vid tiden för kapitaltillskottet skilde sig de villkor som på marknaden rådde för grekiska företag faktiskt betydligt från vad som gällde för dessas europeiska konkurrenter. Detta gällde särskilt makroekonomisk miljö, insatsvarors priser och villkor, bestämmelser i nationell bolagsrätt, prisbildningssystem och beroende av exportmarknader.
(123) Beträffande det bokföringsår som valts till utgångsår anser kommissionen också att 1987 är ett lämpligt år härvidlag, då detta var Herakles första normala verksamhetsår efter stödet. Detta gäller också för beslutet att usträcka förfarandet i enlighet med artikel 93.2. Jämförelsen i fråga medger en granskning av den situation som rådde när det statliga ingreppet skedde.
(124) Kommissionen anser att jämförelsen mellan Herakles och Titans finansiella struktur måste göras med tre finansiella nyckeltal. Det första är finansiella nettoavgifter för omsättning, finansiella nettoavgifter per sålt ton samt finansiella nettoavgifter per producerat ton. Utgående ifrån de uppgifter som utväxlats under det förfarande som inletts i enlighet med artikel 93.2 menar kommissionen, att det är lämpligt att komplettera de två nyckeltal som använts i samband med dess beslut från november 1995 om att utsträcka förfarandet i enlighet med artikel 93.2. Nyckeltalet i fråga är "finansiella nettoavgifter per producerat ton". Detta gör det möjligt för kommissionen att göra en riktigare jämförelse av de två företagen, eftersom det kan kompensera för olika försörjningsstrategier som i det ena fallet handlar om lagring av produktionen och i det andra om försörjning direkt från produktion.
(125) Med hjälp av uppgifter som de grekiska myndigheterna skickade den 8 februari 1999 kan kommissionen bättre underbygga sina definitiva slutsatser. Den kan nämligen finslipa den finansiella metoden för beräkning av Herakles överkapitalisering. Beräkningen innebär en mer analytisk jämförelse mellan de finansiella avgifterna, både för Herakles och Titan, då inkomster från intressenter räknas av från bägge företagens samlade finansiella avgifter.
(126) På detta sätt kan kommissionen fastslå att Titans finansiella nettoavgifter utgjorde 10,1 % av dess omsättning, medan motsvarande siffra för Herakles var knappt 8,1 %. Vad gäller finansiell nettokostnad i förhållande till försäljningsvolym, är siffran 469,9 drakmer/ton för Titan och 392,7 drakmer/ton för Herakles. Finansiella nettokostnader per producerat ton är slutligen 423,5 drakmer/ton för Titan och 471,2 drakmer/ton för Herakles.
(127) Kommissionen har beräknat den genomsnittliga teoretiska finansiella utgiftsvolym som Herakles besparats. Genom att använda Titans nyckelvärden kommer den här till slutsatsen att Herakles överkapitalisering uppgår till 2488 miljoner drakmer (cirka 7 miljoner euro).
(128) Metoden ger en blygsammare skillnad mellan de två företagens finansiella avgifter och följaktligen en jämfört med Titan mindre grad av överkapitalisering för Herakles del. Motivet till att använda metoden i fråga är det faktum att de finansiella avgifter som använts i jämförelsen mellan Herakles och Titan motsvarar varandra, eftersom de är nettovärden och följaktligen jämförbara. På ekonomins område föredrar man att vid denna typ av analyser använda finansiella avgifters netto- och inte bruttovärden, eftersom de förra är mer exakta.
(129) Beloppet 2488 miljoner drakmer utgör den till kapital omvandlade skuldvolym som överskridit det minimum som krävts för att säkra Herakles långsiktiga överlevnad. Denna överkapitalisering hade snedvridande effekter på den europeiska cementmarknaden, eftersom den stärkte företagets konkurrensställning. Detta visade sig i ökad export och en omorientering av Herakles export mot andra medlemsstater. Denna del av stödet krävdes inte för att säkra företagets överlevnad. Den syftade inte till att avhjälpa en allvarlig störning i den grekiska ekonomin utan gav företaget en omotiverat mer gynnsam ställning i förhållande till konkurrenterna. Denna del är inte förenlig med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 92.3 b i fördraget. En återvinning av de vinster som företaget gjort är nödvändig för att återupprätta den tidigare konkurrenssituationen.
(130) På detta sätt kan kommissionen beräkna Herakles överkapitalisering på uppgifter från tiden när det statliga ingreppet skedde. Det vill säga att den inte behöver använda sekundära uppgifter, som utgår från händelser efter omvandlingen av skulderna och som inte var kända när det statliga ingreppet skedde. Av dessa skäl tvivlar kommissionen på Titans sätt att beräkna Herakles överskjutande aktiekapital. Detta baserar sig nämligen på en analys av företagets kassaflöden efter 1986 och dess kreditvärdighet.
(131) Kommissionens sätt att fastställa Herakles överkapitalisering relaterar också de två företagens fiannsiella avgifter till deras produktion (uttryckt både i pengar och absoluta tal). Det gör det möjligt att avvisa konstlade antaganden som gjorts av BCA, i samband med beräkningen av Herakles överskjutande aktiekapital. Hit hör bl.a. att Titans finansiella struktur skulle likna Herakles och att de vid finansieringen av sin verksamhet skulle haft en liknande mix av skulder och aktiekapital, något som inte alls motsvarade verkligheten under perioden i fråga.
(132) Kommissionen är också tveksam till Herakles tillvägagångssätt, när det söker bevisa att företaget inte var överkapitaliserat. Detta sätt utgår nämligen från att Herakles jämförs med ett stort antal internationella cementtillverkare. Det har redan sagts att de marknadsvillkor som vid tidpunkten för kapitaltillskottet gällde för de grekiska företagen skilde sig betydligt från vad som gällde för deras konkurrenter i världsmåttstock. Och det kan inte vara riktigt att analysen baseras på en jämförelse av finansiella nyckeltal för företag som verkar i olika miljöer och under olika villkor.
(133) Analysen ovan tar inte bara hänsyn till de tvivel som kommissionen ursprungligen formulerade i samband med stödet ifråga utan också till granskningen av stödets snedvridande effekter på gemenskapsnivå. I detta sammanhang granskade kommissionen i vilken mån stödet beviljades i enlighet med beslut 88/167/EEG, dvs. med lag 1386/83 och artikel 92 i fördraget. Analysen visar att omvandlingen av den del av Herakles skulder till aktiekapital år 1986 kan anses ha genomförts av den grekiska regeringen på ett sätt som var förenligt med beslut 88/167/EEG avseende lag 1386/83.
(134) Vad avser stödets förenlighet med artikel 92 i fördraget visar emellertid granskningen också att en del av det totala stödet på totalt 27755 miljoner drakmer, konkret 25267 miljoner, i enlighet med artikel 92.3 b i fördraget kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Det syftade nämligen till att avhjälpa en allvarlig störning i den grekiska ekonomin, utan att påverka handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset och utan att ge företaget en omotiverat mer gynnsam ställning i förhållande till konkurrenterna. Samtidigt visar analysen också att Herakles överkapitaliserats i storleksordningen 2488 miljoner drakmer. För att rätta till stödets snedvridande effekt på marknaden ålägger kommissionen därför Grekland att från Herakles återvinna beloppet 2488 miljoner drakmer. Till beloppet skall läggas ränta som beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd och löper från och med den dag då stödet betalades ut till stödmottagaren till dess att det faktiskt återbetalas.
(135) Genom den utförda analysen har kommissionen följaktligen också uppfyllt sin förpliktelse att pröva i vad mån stödet snedvridit konkurrensen och påverkat handeln mellan medlemsstaterna, vilket den ålades att göra av förstainstansrätten, när denna ogiltigförklarade kommissionens beslut att godkänna stödet till Herakles.
IX
Slutsatser
(136) Genom den utförda analysen har kommissionen visat att stödet var lagstridigt och delvis oförenligt med den gemensamma marknaden.
(137) Företaget Herakles hävdar att i det fall kommissionens beslut om förenlighet med den gemensamma marknaden ogiltigförklaras, bryter detta mot rättssäkerhetsprincipen och principen om sund förvaltning. Beträffande Herakles synpunkt att de fakta som kommissionen grundade sitt beslut på inte har förändrats, bör det nämnas att förstainstansrätten i sin dom anmodar kommissionen att inte bara bedöma de förutsebara effekterna av stödet, utan också, åtminstone indirekt ålägger kommissionen att granska de effekter som faktiskt kan konstateras under perioden 1986-1991. De fakta som kommissionen alltså skall granska hänför sig alltså inte bara till tiden då stödet beviljades utan också till senare händelser.
(138) Kommissionen konstaterar också att domstolen i enlighet med sin fasta praxis(18) alltid hävdat att, med hänsyn till att statliga stöd obligatoriskt skall granskas av kommissionen enligt artikel 93 i fördraget, företag inte får förlita sig på att det stöd de erhållit är lagligt annat än om det beviljats i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikeln i fråga. Det faktum att kommissionen ursprungligen godkände stödet till Herakles får inte anses ha givit upphov till några berättigade förväntningar hos det mottagande företaget Herakles, eftersom detta beslut i tid överklagades vid förstainstansrätten, som i sin tur ogiltigförklarade det. Följaktligen får kommissionens felbedömning inte undanröja konsekvenserna av Greklands lagstridiga agerande.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Kapitaltillskottet på 27755 miljoner drakmer till Allmänna Cementbolaget Herakles utgör stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget. En del av detta stöd, uppgående till 25267 miljoner drakmer, skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det uppfyller kraven för att omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 92.3 b i EG-fördraget. Resterande del av stödet, uppgående till 2488 miljoner drakmer, är inte förenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1. Grekland skall vidta nödvändiga åtgärder för att från mottagaren återvinna det oförenliga stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagaren och skall återkalla den i artikel 1 nämnda del av stödet som uppgår till 2488 miljoner drakmer.
2. Återvinnandet skall ske i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning. Det belopp som skall återkrävas skall löpa med ränta från och med den dag då stödet betalades ut till stödmottagaren till dess att det faktiskt återbetalas. Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd och som gällde den dag då stödet beviljades.
Artikel 3
Grekland skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa det.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Republiken Grekland.
Utfärdat i Bryssel den 17 mars 1999.