BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 13 juli 2011
betreffende steunmaatregel C3/09 (ex NN 41 A-B/03), uitgevoerd door Portugal ten behoeve van het ophalen, het vervoer, de behandeling en de vernietiging van slachthuisafval
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 4888)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(2011/677/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Ten gevolge van een klacht heeft de Commissie op 15 november 2002 de Portugese autoriteiten een verzoek om informatie verzonden betreffende de invoering van een parafiscale heffing voor de financiering van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, verkregen bij de slachting van herkauwers en pluimvee, in overeenstemming met wetsdecreet nr. 197/2002 van 25 september 2002 (1) (hierna genoemd „wetsdecreet nr. 197/2002”). De Portugese autoriteiten hebben bij schrijven van 20 januari 2003 geantwoord.
(2)
Aangezien uit de verstrekte inlichtingen is gebleken dat het desbetreffende mechanisme in werking is gesteld zonder de voorafgaande toestemming van de Commissie, is het in het register van niet-gemelde steunmaatregelen ingeschreven onder de nummers NN 41 A-B/03.
(3)
Bij schrijven van 16 en 30 april 2003 hebben de diensten van de Commissie de Portugese autoriteiten om nieuwe informatie verzocht over de betrokken regeling. Deze beschikten over een periode van vier weken om hun antwoord mee te delen.
(4)
Bij schrijven van 5 mei en 6 juni 2003, respectievelijk geregistreerd op 5 mei en 10 juni 2003, heeft de permanente vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie in naam van de Portugese autoriteiten extra tijd gevraagd om de gevraagde inlichtingen te verstrekken, rekening houdend met de tijd die nodig is om deze te verzamelen.
(5)
Bij schrijven van 25 juli 2003 hebben de diensten van de Commissie een verlenging van vier weken toegestaan.
(6)
Aangezien de diensten van de Commissie binnen die periode van vier weken, zoals bepaald in de bovengenoemde laatste brief, geen antwoord hebben ontvangen, hebben zij de Portugese autoriteiten een aanmaning gezonden met de vermelding dat zij de Commissie bij het uitblijven van een reactie van de betrokken autoriteiten zouden voorstellen een bevel tot het verstrekken van informatie te geven in de zin van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (thans artikel 108 VWEU) van het EG-Verdrag (2).
(7)
Bij schrijven van 5 februari 2004, geregistreerd op dezelfde dag, heeft de permanente vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie aan de Commissie het antwoord van de Portugese autoriteiten op het schrijven van 16 en 30 april 2003 van de diensten van de Commissie gegeven.
(8)
Bij schrijven van 11 november 2004 hebben de diensten van de Commissie de Portugese autoriteiten om nieuwe informatie verzocht over de betrokken regeling. Deze beschikten over een periode van vier weken om hun antwoord mee te delen.
(9)
Bij schrijven van 30 december 2004, geregistreerd op 5 januari 2005, heeft de permanente vertegenwoordiging van Portugal bij de Europese Unie in naam van de Portugese autoriteiten extra tijd gevraagd om de gevraagde inlichtingen te verstrekken, rekening houdend met de tijd die nodig is om deze te verzamelen.
(10)
Bij schrijven van 17 januari 2005 hebben de diensten van de Commissie een tweede keer de gevraagde verlenging van de periode toegestaan.
(11)
Aangezien de diensten van de Commissie binnen die nieuwe toegekende periode geen antwoord hebben ontvangen, hebben ze de Portugese autoriteiten bij schrijven van 12 april 2005 een nieuwe aanmaning toegezonden met opnieuw de vermelding dat zij de Commissie bij het uitblijven van een antwoord binnen de vier weken zouden voorstellen een bevel tot het verstrekken van informatie te geven in de zin van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(12)
De termijn voor het bovengenoemde antwoord is in mei 2005 verstreken. Aangezien de Commissie bij het verstrijken van de vermelde termijn geen antwoord had ontvangen, heeft ze Portugal bij beschikking van 21 februari 2006 (3) bevolen haar alle informatie te verstrekken waarom Portugal was verzocht, waarbij de Commissie preciseerde dat zij zich het recht voorbehield om, als een antwoord van de Portugese autoriteiten zou uitblijven, de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (zie punt 80 van het bevel tot het verstrekken van informatie).
(13)
Aangezien de gevraagde inlichtingen niet zijn verstrekt, heeft de Commissie op 28 januari 2009 besloten om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. De beslissing is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de andere lidstaten en belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen over de desbetreffende steun kenbaar te maken.
(14)
Aangezien de Commissie binnen de voorgeschreven termijn geen opmerkingen van Portugal heeft ontvangen, heeft ze bij schrijven van 18 maart 2009 Portugal een aanmaning gestuurd. Op 14 april 2009 heeft Portugal aan de Commissie zijn opmerkingen doen toekomen, evenals een kopie van de wetsdecreten nr. 393-B/98 en nr. 244/2003. Andere opmerkingen zijn ontvangen op 15 juni 2009 van ETSA - Empresa de Transformação de Subprodutos Animais, SA.
(15)
Op 1 juli 2009 heeft de Commissie de opmerkingen van ETSA aan Portugal doorgegeven. Portugal heeft hieromtrent geen opmerkingen aan de Commissie kenbaar gemaakt.
(16)
Ten gevolge van de opmerkingen van ETSA hebben de diensten van de Commissie bij schrijven van 19 februari 2010 aan de Portugese autoriteiten bijkomende opheldering gevraagd. De Portugese autoriteiten hebben bij schrijven van 27 april 2010 geantwoord.
(17)
Bij schrijven van 1 februari 2011 hebben de diensten van de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om toelichting te geven en te antwoorden op de vragen, die de diensten van de Commissie reeds voordien hadden gesteld en waarop de Portugese autoriteiten geen volledig antwoord hebben gegeven.
(18)
Bij schrijven van 24 februari 2011 hebben de Portugese autoriteiten een verlenging van 30 dagen voor de toegekende antwoordtermijn gevraagd.
(19)
Bij schrijven van 28 februari 2011 hebben de diensten van de Commissie de verlenging van 30 dagen voor de antwoordtermijn toegekend. De Portugese autoriteiten hebben bij schrijven van 1 april 2011 op de vragen van de diensten van de Commissie geantwoord.
(20)
Bij schrijven van 20 juni 2011 hebben de diensten van de Commissie de Portugese autoriteiten ervan op de hoogte gebracht dat zij aan de Commissie zullen voorstellen om een voorwaardelijke positieve beschikking te geven, met uiteenzetting van de toegepaste voorwaarden.
II. BESCHRIJVING
(21)
Volgens de informatie van de Portugese autoriteiten zijn tussen 1 januari en 14 oktober 1998 in Portugal 66 gevallen van boviene spongiforme encefalopathie („BSE”) vastgesteld. Ten gevolge van het risico voor de volksgezondheid en de diergezondheid heeft de Commissie Beschikking 98/653/EG van 18 november 1998 vastgesteld inzake spoedmaatregelen die noodzakelijk zijn geworden wegens het voorkomen van boviene spongiforme encefalopathie in Portugal (5) en heeft ze spoedmaatregelen opgelegd die noodzakelijk waren geworden door de gevallen van BSE die zich in Portugal hebben voorgedaan, waarbij met name de verzending van bepaalde dieren en dierlijke bijproducten vanuit het Portugese grondgebied naar de andere lidstaten is verboden.
(22)
Om de gevolgen te verzachten van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de bestrijding van boviene spongiforme encefalopathie (BSE), draagt de Portugese staat sinds 1999 de totale kosten die zijn verbonden aan het ophalen, de verwerking en de vernietiging van de bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee. Bij wetsdecreet nr. 393-B/98 van 4 december 1998 (6) (hierna „wetsdecreet nr. 393-B/98”) heeft de Portugese staat effectief de verantwoordelijkheid en de kosten van het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten op zich genomen.
(23)
Wetsdecreet nr. 393-B/98 voorziet in artikel 4, lid 3, de mogelijkheid om aan de slachtcentra een heffing op te leggen om de vernietiging van bepaalde grondstoffen te financieren. Volgens de informatie van de Portugese autoriteiten is deze heffing niet aan de slachtcentra opgelegd.
(24)
De Portugese autoriteiten verklaarden dat zij niet over voldoende specifieke middelen beschikten om de gepaste behandeling van het afval te garanderen en dat zij daardoor gedwongen waren om voor de uitvoering van deze diensten een beroep te doen op private dienstverleners die, door hun aard, vallen onder de verantwoordelijkheid van de staat.
(25)
De Portugese autoriteiten verduidelijkten dat deze openbare dienst aan de private sector is toegekend met respect voor de bepalingen van wetsdecreet nr. 197/99 van 8 juni 1999 (7), dat het nationale instrument is voor de omzetting van de Richtlijn 97/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 1997 tot wijziging van de Richtlijnen 92/50/EEG, 93/36/EEG en 93/37/EEG betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening, overheidsopdrachten voor leveringen respectievelijk overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (8). De private ondernemingen, belast met de uitvoering van de betrokken dienstverlening, zijn geselecteerd, rekening houdend met hun geschiktheid en hun technische capaciteit om de goede uitvoering van de openbare dienst, die hun is toegekend, te garanderen, evenals met de spoed waarmee moest worden gereageerd om deze producten op een veilige, snelle en efficiënte wijze te behandelen. De Portugese autoriteiten hebben een voorbeeld gegeven van een dienstencontract, geldig tussen 1 september 2004 en 31 december 2004.
(26)
Volgens de informatie van de Portugese autoriteiten zijn de parameters, die aan de basis lagen van de berekeningen voor de betaling van de diensten, vooraf vastgelegd in het gezamenlijk besluit nr. 96/99 van 25 januari 1999 (9). Dit besluit is geregeld gecontroleerd en gewijzigd bij gezamenlijk besluit nr. 324/2001 van 6 april 2001 (10) en bij gezamenlijk besluit nr. 124/2002 van 19 februari 2002 (11).
(27)
Met Beschikking 2000/766/EG (12) heeft de Raad het gebruik van bijna alle soorten dierlijke bijproducten in de voeding van dieren verboden en de vernietiging ervan in alle lidstaten, inclusief in Portugal, bevolen.
(28)
De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat ten gevolge van deze beslissing de hoeveelheid afval bij dit proces toenam en bijgevolg ook de kosten voor deze acties stegen.
(29)
Bij Beschikking 2001/376/EG (13) heeft de Commissie beslist om Beschikking 98/653/EG, aangenomen in verband met Portugal, te handhaven.
(30)
Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (14) bevat specifieke bepalingen betreffende het verzamelen, verwerken en vernietigen van dierlijke bijproducten, van toepassing op verschillende categorieën bijproducten.
(31)
De Portugese autoriteiten hebben gepreciseerd dat zij, om hun verbintenissen in dit verband na te komen, hebben beslist om de kosten van de desbetreffende acties over te dragen aan de economische spelers van de sector, volgens het beginsel dat de vervuiler betaalt en zonder te vergeten dat de zorg om de bescherming van de volksgezondheid in elk geval gewaarborgd moet blijven en onder hun verantwoordelijkheid blijft. Op die manier keurden zij de regeling goed, waarin bij wetsdecreet nr. 197/2002 van 25 september 2002 is voorzien.
(32)
Sinds oktober 2002, de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002, worden de kosten die zijn verbonden met het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee gefinancierd uit de opbrengsten van een parafiscale heffing voor slachtcentra, importeurs van rund- en varkensvlees met been en de ontvangers van uit een andere lidstaat afkomstig rund- of varkensvlees met been.
(33)
Bij schrijven van 20 januari 2003 hebben de Portugese autoriteiten aangegeven dat onderstaande betrokkenen vrijgesteld zijn van de betaling van de heffing:
-
slachtcentra voor het ophalen, de verwerking en de vernietiging van alle desbetreffende bijproducten, met uitzondering van gespecificeerd risicomateriaal (hierna „GRM”), hetzij in hun eigen ruimten, hetzij in uitsnijderijen, waarbij deze eenheden voorwaarden voor autonomie hebben gecreëerd betreffende de behandeling van hun eigen bijproducten (zie punt 2 van de bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002);
-
de importeurs van en intracommunautaire handelaren in ontbeend vlees, dat niet afkomstig is van bijproducten die onderhevig zijn aan de verplichte behandeling uit hoofde van communautaire en nationale wetgeving.
(34)
Betreffende de precieze bestemming van de inkomsten uit de inning van de heffing hebben de Portugese autoriteiten verklaard dat deze uitsluitend worden aangewend voor de financiering van de acties in verband met de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee, inclusief GRM.
(35)
In bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002 wordt het bedrag van de heffing, zoals hierna vermeld, proportioneel weergegeven per gewicht en in functie van de betrokken soort:
(in EUR)
Soort/Type
Runderen
Varkens
Schapen/geiten
Pluimvee
Overige
Heffing/kg karkas
0,05
0,04
0,03
0,06
0,06
(36)
Betreffende de financiering van de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van GRM is in artikel 2, lid 2, van wetsdecreet nr. 197/2002 bepaald dat specifiek en enkel aan de slachtcentra een heffing van een vast bedrag van 0,30 EUR/kg/GRM wordt opgelegd.
(37)
Alle heffingen worden bij verleggingsprocedure betaald aan een openbare instantie, het Institut National d'Intervention et Garantie Agricole (INGA). De heffingen bij de marktdeelnemers vormen de inkomsten van INGA en worden rechtstreeks aan deze instantie betaald.
(38)
Zoals bepaald in de overwegingen 32 en 33 van dit besluit preciseert artikel 4 van wetsdecreet nr. 197/2002 dat de slachtcentra ook de mogelijkheid hebben om zich te organiseren, hetzij door rechtstreeks de diensten van derden in te roepen om het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten te verzorgen, hetzij door dat zelf te doen, steeds met inachtneming van de geldende wettelijke bepalingen en met uitzondering van GRM. Wanneer de slachtcentra het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, afkomstig uit hun eigen centrum - met uitzondering van GRM - zelf uitvoeren, is de te betalen heffing in bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002 als volgt bepaald:
(in EUR)
Soort/Type
Runderen
Varkens
Schapen/geiten
Pluimvee
Overige
Heffing/kg karkas
0,03
0,02
0,00
0,00
0,00
(39)
Wanneer de slachtcentra het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van alle bijproducten, afkomstig uit hun eigen centrum en in uitsnijderijen, met uitzondering van GRM, uitvoeren, worden zij volledig vrijgesteld van de betaling van deze heffing.
(40)
In overeenstemming met artikel 5 van wetsdecreet nr. 197/2002 is INGA de verantwoordelijke instantie voor de controle van de betaling van de heffing door de slachtcentra. Deze houden daartoe actuele lijsten bij met het aantal karkassen en hun gewicht. Onder de bevoegdheid van INGA valt eveneens de controle van de betaling van heffingen voor de import en de ontvangst van producten uit de Europese Unie; de handelaren en ontvangers moeten geactualiseerde lijsten van de uitgevoerde operaties bijhouden.
(41)
Indien de slachtcentra voor die laatste oplossing kiezen, moeten zij voordien de desbetreffende projecten ter goedkeuring aan INGA voorleggen en elke eventuele controle die de bevoegde instantie wil uitvoeren, toelaten.
(42)
De Portugese autoriteiten hebben verzekerd dat de heffing zich ertoe beperkt de kosten te dragen van deze operaties bij de centra en dat de dienst enkel wordt geleverd aan de instanties die de bijproducten, waarvan een vernietiging verplicht is, produceren.
(43)
Betreffende de overeenkomst tussen de inkomsten van de heffing en de kosten van de diensten die hiermee worden gefinancierd, verklaarden de Portugese autoriteiten dat de heffingen, als bepaald in bijlage I en II bij wetsdecreet nr. 197/2002 en de heffing, als bepaald in artikel 2, lid 2, voor GRM, berekend zijn op basis van de werkelijke kosten van de te leveren diensten, rekening houdend met de aard van de bijproducten per diersoort en met het feit of daar al dan niet sprake van is.
(44)
De Portugese autoriteiten beschouwen deze financiering in elk opzicht als een compensatie door de gebruikers voor de levering van een openbare dienst van algemeen belang. De bedragen die de belastingplichtige handelaren betalen, staan rechtstreeks in verhouding tot de hoeveelheid afval die effectief aan de openbare dienst wordt bezorgd en tot de werkelijke kosten van de vernietiging van dat afval. Om deze beweringen te staven, hebben de Portugese autoriteiten voor de jaren 1999 tot 2005 de documenten met kostenberekeningen van de diensten verstrekt, en voor 2003 een document met cijfermateriaal over de inkomsten van de heffing voor verschillende typen bijproducten, geïmporteerde producten en nationale producten.
(45)
Betreffende de vraag of de geïmporteerde producten effectief op dezelfde manier als de nationale producten van het systeem kunnen profiteren, garanderen de Portugese autoriteiten dat, overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, de heffingen voor de slachtcentra, voor de import en het intracommunautaire handelsverkeer van vlees met been overeenstemmen met de kosten voor de behandeling van alle bijproducten, afkomstig uit de kringloop tot bij de eindgebruiker.
(46)
De import van vlees met been brengt voor de Portugese autoriteiten het bestaan van bijproducten met zich mee en wordt er bijgevolg gebruikgemaakt van de dienst voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging, wat de toepassing van deze heffingen rechtvaardigt.
(47)
De Portugese autoriteiten zijn van mening dat de financiële acties van openbaar belang zijn aangezien sinds de BSE-crisis is gebleken dat de verwijdering van inbeslagnames uit slachtcentra om gezondheidsredenen een openbare dienstverlening van de staat moet zijn gezien het belang ervan voor de bescherming van de volks- en diergezondheid en de milieubescherming.
(48)
Het systeem, dat is ingesteld bij wetsdecreet nr. 197/2002, is ingetrokken bij wetsdecreet nr. 244/2003 van 7 oktober 2003 (15) (hierna „wetsdecreet nr. 244/2003”), dat op 22 oktober 2003 van kracht werd. Dat voerde een algemeen stelsel in, evenals een overgangsregeling voor dierlijke bijproducten die niet voor menselijke consumptie geschikt zijn.
(49)
Het algemene stelsel bepaalt dat de slachtcentra, de uitsnijderijen, de incubatiecentra, de ondernemingen voor eiproducten op eigen initiatief of door derden het ophalen, het vervoer, de opslag, de behandeling, de verwerking en de vernietiging van materiaal uit categorie 1, 2 en 3, geproduceerd in de specifieke eenheid, moeten bevorderen in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad door een plan uit te werken dat vooraf aan de Veterinaire Dienst (DG V) ter goedkeuring wordt voorgelegd.
(50)
De slachtcentra, de uitsnijderijen, de incubatiecentra, de ondernemingen voor eiproducten moeten een vernietigings- of gebruiksplan voor materiaal uit categorie 3 opstellen en laten goedkeuren door DG V binnen 90 dagen na de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 244/2003 of vanaf het begin van hun activiteit. Betreffende categorie 3 en tot de goedkeuring van de plannen door DG V verzorgt INGA de diensten voor het ophalen, het vervoer, de bewerking, de tijdelijke opslag en de vernietiging van bijproducten, in overeenstemming met wetsdecreet nr. 197/2002. Voor de goedkeuring van het plan voor materiaal uit categorie 3 moeten de eigenaars van slachtcentra, uitsnijderijen, incubatiecentra en ondernemingen voor eiproducten de heffingen, bepaald in bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002, betalen, met uitzondering van de instanties die vallen onder het alternatief stelsel, waarin door dit wetsdecreet is voorzien, en die de heffingen uit bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002 moeten betalen.
(51)
Op grond van de overgangsregeling garandeert INGA ook nog steeds deze diensten voor materiaal uit categorieën 1 en 2.
(52)
Voor materiaal uit categorie 1 en 2 moeten de slachtcentra en uitsnijderijen een vernietigings- of gebruiksplan voorleggen binnen de 30 dagen na het verstrijken van de overgangsregeling in november 2005. Voor de goedkeuring van het plan moeten zij 0,35 EUR/kg materiaal van categorie 1 of 2 betalen. De belastingplichtigen zijn echter vrijgesteld van de betaling van de heffing zodra het vernietigings- of gebruiksplan is goedgekeurd.
(53)
Wanneer de slachtcentra en uitsnijderijen aan DG V een plan voorleggen met de nodige handelingen voor de verwijdering van materiaal uit categorie 1 en 2, dragen zij de verantwoordelijkheid voor de kosten die inherent zijn aan deze activiteiten en zijn zij onderworpen aan de controles van de autoriteiten. Op grond van artikel 3, lid 4, van wetsdecreet nr. 244/2003 loopt de regeling af twee jaar na de inwerkingtreding van dit wetsdecreet.
(54)
De overgangsregeling van wetsdecreet nr. 244/2003 liep in november 2005 af. De Portugese autoriteiten hebben in hun schrijven van 1 april 2011 verklaard dat sinds het verstrijken van de overgangsregeling van wetsdecreet nr. 244/2003 de kosten van de handelingen voor de vernietiging van bijproducten van slachtcentra en uitsnijderijen worden gedragen door de marktdeelnemers via de herwaardering van het afval, dat tot biobrandstof wordt verwerkt, en de export van meel.
(55)
Bij haar beslissing om een procedure in te leiden, heeft de Commissie gewag gemaakt van onderstaande twijfels inzake het bestaan van steun en de eventuele verenigbaarheid ervan, ten voordele van dienstverlenende bedrijven voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van het desbetreffende materiaal, en van slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, intracommunautaire handelaren en veehouders.
(56)
De Commissie herhaalt met name de vragen uit het eerste verzoek om informatie. Betreffende de steun ten voordele van dienstverlenende bedrijven voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van het desbetreffende materiaal heeft de Commissie twijfels over de aard van de dienst van algemeen belang, zoals de Portugese autoriteiten aan de betrokken activiteiten willen toekennen, vooral met het oog op het arrest-Altmark (16). Betreffende de steun voor slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, evenals voor intracommunautaire handelaren van de sector, heeft de Commissie twijfels geuit over het feit of de bijdrage, die door de sector via de desbetreffende heffing wordt betaald, overeenkomt met de werkelijke economische kosten van de dienstverlening die door de ophaaldiensten wordt geleverd, en de Commissie heeft hierover cijfermateriaal gevraagd. Ten slotte heeft de Commissie betreffende de steun voor veehouders twijfels geuit over de voordelen van het systeem voor hen, aangezien zij niet aan deze heffing onderworpen waren.
(57)
De Commissie heeft vervolgens een voorlopig onderzoek ingesteld naar de verenigbaarheid van de betreffende maatregelen met de richtsnoeren die sinds 1998 van toepassing zijn en heeft bij haar beslissing om een procedure in te leiden vastgesteld dat zij niet over voldoende informatie beschikt om tot de slotsom te komen dat de desbetreffende maatregelen verenigbaar zijn.
III. OPMERKINGEN DOOR PORTUGAL
(58)
Bij zijn eerste opmerkingen wijst Portugal op de specifieke situatie van het land gedurende 1998 ten gevolge van BSE. Portugal vermeldt vooral Beschikking 98/653/EG die de verzending vanuit Portugal naar andere lidstaten of naar derde landen van bepaalde producten, onder andere vleesbeendermeel, als dusdanig of als bestanddeel van andere producten, verbiedt. In die context stelde Portugal een plan voor toezicht, controle en uitroeiing van BSE op dat door het Permanent Veterinair Comité van de Commissie is goedgekeurd. Op 18 april 2001 besliste de Commissie om het embargo voor Portugal te handhaven. Dat is pas in 2004 opgeheven bij Verordening (EG) nr. 1993/2004 van de Commissie (17).
(59)
Portugal benadrukt bijgevolg dat tussen 1998 en 2004 alle maatregelen zijn genomen om het hoofd te bieden aan een noodsituatie die de volksgezondheid in gevaar bracht. De Portugese autoriteiten wilden toestaan dat maatregelen onmiddellijk van kracht werden tot de marktdeelnemers zichzelf zouden organiseren om zelf deze taken op zich te nemen, terwijl zij onder de controle van de staat bleven. Portugal is van oordeel dat de bescherming van de volksgezondheid een rechtsgoed is dat „hoger” is dan alle andere, wat een afwijking van de reglementering betreffende staatssteun rechtvaardigt.
(60)
Volgens Portugal hebben de goedkeuring van Beschikking 98/653/EG en verschillende verlengingen verhinderd dat de maatregelen van de Portugese staat om de BSE-crisis op te lossen, marktverstoringen zouden veroorzaken en zo de handelsbetrekkingen tussen de lidstaten zouden belemmeren. Portugal wijst erop dat, aangezien er op de verzending van bovengenoemde producten een embargo was, er geen handel was, wat inhoudt dat er geen concurrentieverstoring kon plaatsvinden.
(61)
In de eerste plaats stelt Portugal dat er in 1998 geen steun is toegekend en bewijst dat aan de hand van de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 van 4 december 1998. Pas vanaf dan heeft de Portugese staat uitzonderlijk en tijdelijk de verantwoordelijkheid genomen voor het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten.
(62)
Sinds de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 heeft Portugal de kosten gedragen in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten tot de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002. Portugal geeft hierbij aan dat het nemen van deze maatregelen door de staat beschouwd moet worden als een handeling van korte duur, aangezien de regeling vervolgens is gewijzigd en de heffing is ingevoerd als middel om de financiering voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee, inclusief gespecificeerd risicomateriaal (GRM), te verhalen op de sector.
(63)
Betreffende de kosten van bovengenoemde maatregelen stelt Portugal dat de parameters, die de basis vormden voor de berekeningen van de compensatie, voordien bij wetsdecreet zijn vastgesteld en gepubliceerd in het publicatieblad. De Portugese autoriteiten noemen drie besluiten (18). Deze besluiten vermelden de prijzen van de diensten (ophalen, vervoer, verwerking en verpakking van de „big bags” per kg product). De kosten voor deze handelingen, die voor rekening zijn van de verwerkingseenheden voor dierlijke bijproducten, die niet bij slachtcentra horen, zijn in aanmerking genomen. De lopende uitgaven, zoals kosten voor elektriciteit, brandstof, lonen, verzekeringen, enz., zijn eveneens in aanmerking genomen. Deze parameters zijn dezelfde voor alle dienstverleners. De Portugese autoriteiten geven aan dat de winst tussen 30 en 39,5 % lag, wat volgens hen een evenwichtige marge is, of zelfs minder dan het gemiddelde voor het boekjaar van economische activiteiten. De Portugese autoriteiten voegden de berekeningen toe voor de toepassing van de parameters die tot de vastlegging van de prijzen in de besluiten hebben geleid.
(64)
Tot slot is Portugal van mening dat de toegekende steun verenigbaar kan worden verklaard door een afwijking toe te staan van het beginsel dat de vervuiler betaalt, gelet op het feit dat deze steun overeenkwam met de kosten van de geleverde diensten en dat de geldende richtsnoeren op dat moment (communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval (19)) steun tot 100 % van de werkelijke kosten toestonden vanwege de korte duur ervan.
(65)
Sinds oktober 2002 is de rechtsgrondslag voor de betaling van kosten wetsdecreet nr. 197/2002. De Portugese autoriteiten zijn van oordeel dat deze heffingen rekening hielden met de waarden voor de vergoeding van de handelingen die de verwerkingseenheden van bijproducten moesten uitvoeren. Aangezien de crisis nog steeds actueel is, vinden de Portugese autoriteiten dat een staatstussenkomst als tussenfase nog steeds gerechtvaardigd is.
(66)
Bij de toen uitgevoerde simulaties is rekening gehouden met de totale lasten die de bedrijven moesten dragen, evenals met een redelijke winst. De Portugese autoriteiten hebben de berekening op basis van kosten en lasten voor 2003 opnieuw gemaakt. Deze bewijst volgens hen het evenwicht tussen de inkomsten en de kosten voor de werking van de nieuwe ingevoerde juridische regeling, dat de heffingen voor de financiering van de diensten bepaalt.
(67)
De Portugese autoriteiten verklaren bovendien dat de financiering van de diensten voor ophaling, vervoer, verwerking en vernietiging van bijproducten van vlees van pluimvee niet afkomstig was uit de heffingen, geïnd bij de slachtcentra en de importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been. Ze verduidelijken dat de interpretatie van de bepalingen van artikel 2, lid 1, van wetsdecreet nr. 197/2002 moet worden gezien in verband met de bepalingen van bijlage 1 die er worden vermeld; er is opgenomen dat de financiering van diensten voor ophaling, vervoer, verwerking en vernietiging van bijproducten van vlees uitgevoerd wordt door drie categorieën handelaren: slachtcentra voor rundvee, varkens, schapen/geiten, pluimvee en andere, importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been, en intracommunautaire importeurs van dezelfde producten. Bijlage 1 bevat een kolom met de bedragen die worden opgelegd aan de slachtcentra van pluimvee die het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, afkomstig van de slachting van pluimvee, niet stimuleren, rekening houdend met het feit dat de meeste geïmporteerde karkassen van pluimvee geen bijproducten opleveren.
(68)
De Portugese autoriteiten verklaren ook dat het verschil tussen beide heffingen, vastgelegd in bijlage 2 bij wetsdecreet nr. 197/2002, gerechtvaardigd wordt door de kosten, verbonden aan de bijproducten afkomstig van uitsnijderijen.
(69)
De Portugese autoriteiten melden dat in overeenstemming met de wetsdecreten nr. 197/2002 en nr. 244/2003 geen verhaal van de heffingen op de veehouders wordt voorzien, hoewel deze kosten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging de facto op de hele vleessector zijn verhaald. De Portugese autoriteiten leveren hieromtrent twee facturen voor diensten, van 22 oktober 2002 en 28 oktober 2003, die volgens hen aantonen dat de kosten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging de facto door de slachtcentra op de veehouders zijn verhaald.
(70)
Tot slot verzekeren de Portugese autoriteiten dat de dienstverlenende ondernemingen geen middelen hebben ontvreemd ten voordele van eventuele concurrerende activiteiten, aangezien deze ondernemingen uitsluitend activiteiten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten uitvoerden.
(71)
Portugal vermeldt eveneens dat de overgangsregeling, opgericht bij wetsdecreet nr. 244/2003, in november 2005 is verstreken en dat sindsdien de instellingen die bijproducten voortbrachten, volledig de verantwoordelijkheid hebben overgenomen, die de staat tijdelijk in hun plaats op zich had genomen. Sinds november 2005 dragen de handelaren alle kosten door de herwaardering van het afval, dat tot biobrandstof wordt verwerkt, en de export van meel.
(72)
Ten slotte menen de Portugese autoriteiten dat ze hebben voldaan aan de voorwaarden van de geldende richtsnoeren, gelet op het feit dat de handelaren van wie die bijproducten afkomstig waren, geleidelijk de handelingen voor de vernietiging van bijproducten hebben betaald door middel van de heffing.
IV. OPMERKINGEN VAN BETROKKENEN
(73)
Bij schrijven van 15 juni 2009 heeft ETSA zijn opmerkingen gegeven. De groep ETSA bestaat uit de ondernemingen ITS - Indústria Transformadora de Subprodutos Animais, SA en SEBOL - Comércio e Indústria de Sebo, SA. Deze leveren diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten uit categorieën 1, 2 en 3 aan Portugal en behoren tot de ondernemingen die Portugal heeft aangesproken om gedurende de desbetreffende periode de vermelde diensten te leveren. ETSA wordt dan ook beschouwd als ontvanger van de staatssteun en als eventueel betrokkene in de procedure C 3/09.
(74)
Inleidend brengt ETSA de context van de BSE-crisis in herinnering, waardoor Portugal voorzorgsmaatregelen moest treffen (o.a. het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten uit categorieën 1, 2 en 3) in de strijd tegen de ziekte en om het infectierisico te beperken en zo de volksgezondheid en het milieu te beschermen. De goedkeuring van deze maatregelen vloeit in grote mate voort uit de communautaire wetgeving.
(75)
Gedurende 1998-2005 heeft INGA door onderhandse gunning de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van afval aan de ondernemingen ITS en SEBOL toegekend. ETSA wijst erop dat alle ondernemingen die de voorwaarden voor de vereiste diensten vervulden, in dezelfde omstandigheden in aanmerking zijn genomen. Tot 10 oktober 2002 moest INGA voor dit type dienstverlening een beroep doen op erkende ondernemingen en de hiermee verbonden kosten dragen, in overeenstemming met artikel 6 van wetsdecreet nr. 393-B/98. De parameters voor de berekening van de vergoeding zijn bepaald door het gezamenlijke besluit nr. 96/99 en de prijs is vastgelegd naar rato van het gewicht van de grondstof. Deze kon worden herzien bij een wijziging van de voorwaarden voor het verstrekken van de dienst. De prijs, betaald aan SEBOL en ITS, hield rekening met de geschatte kosten voor het verstrekken van de dienst, met name met het gewicht en het volume van het op te halen en te behandelen afval, evenals met de uitvoering en het beheer van het ophaalsysteem van karkassen in het bedrijf dat, onder andere, voorzag in een snelle ophaling na de melding van de dood van het dier.
(76)
ETSA benadrukt dat, hoewel de gunning voor de dienstverlening niet door een aanbesteding is gebeurd, het bedrag van de vergoeding de respectievelijke kosten dekte, rekening houdend met de gecombineerde inkomsten, en dat zij zo nauwelijks een redelijke en legitieme winstmarge konden realiseren. ETSA geeft aan dat volgens hen het niveau van de vergoeding altijd in overeenstemming was met de doelmatigheid, aangezien de prijs die INGA betaalde, overeenkwam met de gemiddelde Europese prijs voor gelijkaardige diensten, en de prijzen die tot 2005 zijn betaald, lagen volgens ETSA in werkelijkheid lager dan diegene die later zijn toegepast in identieke overeenkomsten voor de dienstverstrekking, afgesloten door gunning van openbare aanbestedingen, bedoeld om de bepaling van de vergoeding in functie van de marktcriteria te vereenvoudigen.
(77)
Vanaf 2005 zijn de dienstverrichtingcontracten toegekend in het kader van internationale openbare aanbestedingen. Er zijn drie aanbestedingen uitgeschreven: rundvee/paardachtigen op nationaal niveau, schapen/geiten (zuiden) en schapen/geiten (noorden). ITS heeft een offerte ingediend via een consortium, waaraan het contract is toegekend. Er zijn drie dienstverrichtingcontracten afgesloten voor de drie vermelde loten. Bij de voorwaarden vermeldt ETSA met name het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van afval, het bijhouden van een register en permanente en geactualiseerde archieven omtrent deze operaties. IFAP (Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas) controleert de naleving van deze voorwaarden.
(78)
ETSA benadrukt dat de prijzen in de afgesloten overeenkomsten bij voorbaat op een objectieve en transparante manier zijn bepaald naar rato van het gewicht en de soort van de betrokken dieren. Volgens ETSA zijn deze prijzen bepaald volgens de voorwaarden van de markt en bieden zij een garantie op een gepaste dekking van de gemaakte kosten door de naleving van de verplichtingen van de openbare aanbesteding, als neergelegd in de dienstverrichtingscontracten en de desbetreffende wetgeving.
(79)
Op basis van deze elementen besluit ETSA dat het geen gebruik heeft gemaakt van onrechtmatige steun, maar dat het geld eenvoudigweg de legitieme vergoeding voor de verrichting van een openbare dienst was.
V. BEOORDELING
1. BESTAAN VAN STEUN VOLGENS ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
(80)
In overeenstemming met artikel 107, lid 1, VWEU, behoudens de in dit Verdrag bepaalde afwijkingen, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(81)
De artikelen 107 tot 109 VWEU werden van toepassing op de sector varkensvlees bij artikel 21 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (20), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1913/2005 van de Raad (21). Zij werden van toepassing op de sector rundvlees bij artikel 40 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (22), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1152/2007 van de Raad (23). Voor de goedkeuring hiervan werden deze artikelen van toepassing op dezelfde sector bij artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad (24). Zij werden van toepassing op de sector schapen- en geitenvlees bij artikel 22 van Verordening (EG) nr. 2467/98 van de Raad van 3 november 1998 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (25), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1913/2005. Zij werden van toepassing op de sector schapen- en geitenvlees bij artikel 19 van Verordening (EG) nr. 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor deze producten (26), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 679/2006 van de Raad (27). Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (de zogenaamde „integrale-GMO-verordening”) (28) heeft deze verschillende verordeningen ingetrokken en bepaalt in artikel 180 dat de regels voor staatssteun van toepassing zijn op de bovenvermelde producten.
(82)
De aard van de steun moet worden bepaald op het niveau van alle begunstigden bij het ophalen, het vervoer, de behandeling en de vernietiging van slachtafval en de financiering daarvan. De Commissie heeft de volgende categorieën van potentiële begunstigden van het in Portugal ingevoerde systeem geïdentificeerd:
-
de dienstverlenende bedrijven voor het ophalen, het vervoer en de vernietiging van het desbetreffende materiaal;
-
de slachtcentra en de uitsnijderijen, de importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, de intracommunautaire importeurs, d.i. de handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been;
-
de veehouders.
(83)
Betreffende de evaluatie van de eventuele steun had de Commissie bij haar beslissing om een procedure in te leiden vier perioden vastgesteld, rekening houdend met de toepassing van de verschillende desbetreffende communautaire bepalingen voor de analyse van eventuele steunmaatregelen. De Commissie beschouwt als volgt: de periode van 1998 tot 31 december 1999, datum vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren inzake de staatssteun voor landbouw; de periode van 1 januari 2000 tot 31 december 2002, datum vóór de inwerkingtreding van de richtsnoeren inzake de staatssteun voor de verwijdering van slachthuisafval en gestorven dieren, evenals voor de kosten van de opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE); de periode van 1 januari 2003 tot 31 december 2006, datum vóór de inwerkingtreding van de nieuwe landbouwrichtsnoeren 2007-2013 (29); en de periode vanaf 1 januari 2007 tot heden.
(84)
Gelet op de nieuwe informatie van de Portugese autoriteiten, met name over de toepassing van het bovengenoemde wetsdecreet nr. 244/2003 en de verschillende financieringswijzen van de eventuele steun, wijzigt de Commissie de opdeling in de verschillende perioden enigszins en houdt in haar evaluatie voor elke groep eventuele begunstigden rekening met de volgende perioden:
-
periode tussen 9 december 1998 en 9 oktober 2002 waarin wetsdecreet nr. 393-B/98 van toepassing was;
-
periode tussen 10 oktober 2002 en 21 oktober 2003 waarin wetsdecreet nr. 197/2002 van toepassing was, met uitzondering van bijlage 2 waarvan de toepassing is verlengd in het kader van een overgangsregeling, als bepaald in wetsdecreet nr. 244/2003;
-
periode tussen 22 oktober 2003 en november 2005, datum van de toepassing van de overgangsregeling, als bepaald in wetsdecreet nr. 244/2003.
1.1. BESTAAN VAN EEN SELECTIEF VOORDEEL
(85)
Volgens de vaste rechtspraak van het Hof wordt als steun beschouwd elke tussenkomst die, in welke vorm ook, direct of indirect ondernemingen zou begunstigen of die moet worden beschouwd als een economisch voordeel dat de begunstigde onderneming in normale marktvoorwaarden niet zou krijgen (30). Bovendien wordt als steun beschouwd elke tussenkomst die, in verschillende vormen, de lasten verlicht die normaal gezien drukken op het budget van een onderneming; dit is weliswaar geen subsidie in de strikte betekenis van het woord, maar is hierdoor van dezelfde aard en heeft identieke gevolgen (31).
1.1.1. Selectief voordeel voor de dienstverlenende bedrijven
(86)
De Commissie constateert dat de activiteit van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van het desbetreffende materiaal een economische activiteit is aangezien deze het verstrekken van diensten tegen betaling is en kan worden uitgevoerd door verschillende economische actoren op de communautaire markt. Deze constateringen worden onderschreven door de informatie van ETSA en herhaald in overweging 73 en volgende van dit besluit.
(87)
Betreffende deze economische activiteit hebben de Portugese autoriteiten aangehaald dat de dienstverlenende bedrijven voor de diensten in kwestie een openbare dienst hebben verstrekt in het algemeen belang, gerechtvaardigd om redenen betreffende de volksgezondheid en de milieubescherming. Portugal heeft in deze context zijn specifieke situatie met het oog op de BSE-crisis benadrukt. Portugal wijst bijgevolg op het feit dat alle maatregelen zijn genomen om het hoofd te bieden aan een noodsituatie die de volksgezondheid in gevaar bracht. De Portugese autoriteiten wilden daarom toestaan dat de maatregelen onmiddellijk van kracht werden tot de marktdeelnemers zich zouden organiseren om zelf deze taken op zich te nemen, terwijl zij onder de controle van de staat bleven (zie de overwegingen 21 en 59 van dit besluit).
(88)
ETSA stelt in zijn opmerkingen dat het geen onrechtmatige steun heeft gekregen, maar dat alle fondsen gewoonweg de legitieme vergoeding waren voor het verstrekken van een openbare dienst (zie overweging 79 van dit besluit).
(89)
Uit het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Altmark (32) blijkt dat overheidssubsidies om de verstrekking van openbare diensten toe te staan, niet vallen onder de toepassing van artikel 107 VWEU, aangezien dergelijke subsidies moeten worden beschouwd als compensatie voor de uitgevoerde verrichtingen door de begunstigde ondernemingen om de openbare dienstverplichtingen uit te voeren. Het Hof bepaalt echter dat de volgende voorwaarden verenigd moeten zijn:
-
ten eerste moet de begunstigde onderneming werkelijk belast zijn met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen en moeten deze verplichtingen duidelijk omschreven zijn;
-
ten tweede moeten de parameters, op basis waarvan de compensatie wordt berekend, voordien op objectieve en transparante wijze worden bepaald;
-
ten derde mag de compensatie niet hoger zijn dan hetgeen nodig is om alle of de gedeeltelijke kosten, gemaakt bij de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, te dekken, waarbij de daarmee verband houdende inkomsten en een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen in aanmerking worden genomen;
-
ten vierde, wanneer de keuze van een onderneming, die belast wordt met de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, niet in het kader van een openbare aanbesteding gebeurt, moet het niveau van de compensatie worden bepaald op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming, goed beheerd en gepast uitgerust om aan de vereisten van de openbare dienst te voldoen, zou kunnen hebben om deze verplichtingen te vervullen, rekening houdend met de daarmee verband houdende inkomsten en met een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen.
(90)
De toepassing van de rechtspraak Altmark in dit geval brengt de Commissie tot de volgende overwegingen:
a) Echte dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU
(91)
In de eerste plaats dient te worden onderzocht of dit geval een echte dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU is.
(92)
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat, behalve in de sectoren waarin er communautaire regelgeving ter zake voorhanden is, de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge beschikken ten aanzien van de aard van de diensten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden aangemerkt. Derhalve is het de taak van de Commissie ervoor te zorgen dat deze beoordelingsmarge zonder kennelijke fout wordt toegepast betreffende de definitie van diensten van algemeen economisch belang.
(93)
Sinds 1990 is geconstateerd dat zich verschillende overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE) hebben voorgedaan, afzonderlijk bij mensen en bij dieren. Sinds 1996 stapelden de bewijzen zich op inzake de gelijkenis met de BSE-agens (boviene spongiforme encefalopathie) en de nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob. Sinds 1990 heeft de Gemeenschap een reeks maatregelen getroffen voor de bescherming van de volksgezondheid en de gezondheid van dieren met het oog op het risico van BSE. Deze maatregelen zijn gebaseerd op de vrijwaringsbepalingen van de richtlijnen inzake veterinairrechtelijke en ecologische maatregelen. Bij Beschikking 2000/766/EG waren de lidstaten verplicht om dierlijk afval in de zin van Richtlijn 90/667/EEG van de Raad (33) op te halen, te vervoeren, te verwerken, op te slaan of te vernietigen in overeenstemming met de genoemde richtlijn, met Beschikking 97/735/EG van de Commissie (34) en met Beschikking 1999/534/EG van de Raad (35). In die zin heeft Verordening (EG) nr. 1774/2002 veterinairrechtelijke voorschriften opgesteld die van toepassing zijn op dierlijke bijproducten, niet bestemd voor menselijke consumptie, en verplichtingen ingevoerd voor de lidstaten om erop toe te zien dat gepaste maatregelen worden genomen en er voldoende infrastructuur bestaat voor het ophalen, het vervoer en de vernietiging van dierlijke bijproducten.
(94)
Gelet op het feit dat het Hof heeft erkend dat het beheer van bepaald afval het onderwerp kan zijn van een dienst van algemeen economisch belang (36) en rekening houdend met de specifieke situatie van de bovengenoemde BSE-crisis, heeft de Commissie geen bezwaren betreffende de aard van de dienst van algemeen economisch belang die de Portugese autoriteiten wilden geven aan deze activiteit voor het ophalen en de latere vernietiging van karkassen en ander dierlijk afval, niet geschikt voor consumptie, van 1999 tot 2005, de periode waarin Portugal geheel (1999 tot 2003) of gedeeltelijk (2003 tot 2005) de verantwoordelijkheid voor deze operaties op zich heeft genomen. Deze beslissing is gerechtvaardigd om redenen van volksgezondheid en milieubescherming en valt hierom onder het begrip „algemeen economisch belang” in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
b) Uitvoering van de openbare dienstverplichting
(95)
Het arrest-Altmark eist een mandaat in de vorm van een of meer officiële besluiten met een bindende juridische waarde in nationaal recht. Betreffende de eerste voorwaarde in het arrest-Altmark wordt vastgesteld dat het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten, niet geschikt voor menselijke consumptie, in Portugal verplicht zijn gesteld bij wetsdecreet nr. 393-B/98 en wetsdecreet nr. 244/2003. Artikel 6 van wetsdecreet nr. 393-B/98 bepaalt dat INGA, verantwoordelijk voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten, niet geschikt voor menselijke consumptie, de ondernemingen voor de uitvoering van deze dienst kiest. Het gezamenlijke besluit nr. 95/99 heeft voordien de parameters bepaald voor de berekening van de vergoeding van de openbare dienst, evenals andere verplichtingen in verband met de verstrekking van de dienst, zoals de verplichting voor de onderneming om alle bijproducten nationaal op te halen in overeenstemming met de veterinairrechtelijke en technische normen, als bepaald in de wetgeving.
(96)
De Portugese autoriteiten houden vol dat de verplichtingen van de dienstverstrekkende ondernemingen duidelijk in de dienstverrichtingcontracten zijn vermeld. Als voorbeeld hebben zij aan de Commissie een dienstverrichtingcontract uit 2003 overgelegd, dat is afgesloten in overeenstemming met wetsdecreet nr. 393-B/98.
(97)
De Commissie stelt vast dat de verplichtingen van de dienstverstrekkende onderneming duidelijk zijn vermeld in het dienstverrichtingscontract dat de Portugese autoriteiten aan de Commissie hebben overgelegd. Gelet op de bepalingen van wetsdecreet nr. 393-B/98 en het gezamenlijke besluit, evenals op het dienstverrichtingscontract dat als voorbeeld is overgelegd, besluit de Commissie dat aan de eerste voorwaarde van de Altmark-rechtspraak is voldaan.
c) Op objectieve en transparante wijze vooraf bepaalde parameters
(98)
Betreffende de tweede voorwaarde stelt de Commissie - op basis van de informatie waarover zij beschikt - dat de parameters voor de berekening van de vergoeding voordien op objectieve en transparante wijze zijn bepaald. De gezamenlijke besluiten, overgelegd door de Portugese autoriteiten, vermelden ook de berekeningsmethode en de subsidiabele kosten (zie overweging 26 van dit besluit). Deze gegevens zijn regelmatig gecontroleerd met het oog op vorige berekeningen. Vanaf 2005 zijn procedures voor overheidsopdrachten toegepast. Gelet op de informatie waarover zij beschikt, stelt de Commissie dat aan de tweede voorwaarde van de Altmark-rechtspraak is voldaan.
d) Noodzakelijke compensatie om de kosten van de dienst te dekken
(99)
Betreffende de derde voorwaarde hebben de Portugese autoriteiten en de derde partij verklaard dat de compensatie niet hoger was dan hetgeen nodig is om alle of de gedeeltelijke kosten, gemaakt bij de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, te dekken, waarbij de daarmee verband houdende inkomsten en een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen in aanmerking worden genomen.
(100)
Herhaaldelijk, met name bij het inleiden van de onderzoeksprocedure, heeft de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om bijzonderheden over de berekeningsmethode van de werkelijke economische kosten van de prestaties. De Portugese autoriteiten hebben documenten overgelegd met de kosten van de dienstverleners per jaar voor de periode 1999-2005 en hebben deze vergeleken met de bedragen die INGA aan de dienstverleners voor de verstrekking van de diensten heeft betaald. Deze documenten tonen aan dat de compensatie, betaald door INGA aan de dienstverlenende ondernemingen, niet hoger was dan hetgeen nodig is om alle of de gedeeltelijke kosten, gemaakt bij de uitvoering van de dienst, te dekken. De overhandigde documenten tonen aan dat de compensatie ook rekening houdt met een winst van 30 tot 39,5 %, afhankelijk van het jaar (zie overweging 62 van dit besluit).
(101)
De Portugese autoriteiten hebben verzekerd dat de middelen niet konden worden afgeleid naar eventuele andere concurrerende activiteiten van de ondernemingen (kruissubsidiëring) aangezien de gekozen dienstverleners geen andere activiteiten uitvoerden.
(102)
Gelet op de door de Portugese autoriteiten overgelegde informatie, stelt de Commissie echter vast dat zij niet kan concluderen dat de winst „redelijk” was in de zin van de Altmark-rechtspraak.
(103)
In zijn opmerkingen bevestigt ETSA dat de vergoeding van de geleverde dienst op passende wijze overeenstemt met de gemaakte kosten door een winstmarge te hanteren die geen bijzonder voordeel met zich meebrengt en dat in de periode voor 2005 het niveau van de vergoeding van de openbare dienst overeenkwam met het Europese gemiddelde en lager lag dan het niveau van de vergoeding die was vastgelegd in het dienstverrichtingscontract dat bij aanbesteding is toegekend.
(104)
Hieromtrent moet de Commissie vaststellen dat noch de Portugese autoriteiten, noch de derde partij, documenten hebben overgelegd die deze beweringen staven.
(105)
De Commissie kan dan ook niet concluderen dat in deze zaak aan de derde voorwaarde van het arrest-Altmark is voldaan.
e) Evaluatie van de kosten van een gemiddelde onderneming
(106)
Gelet op het feit dat voor 2005 de dienstverstrekkende ondernemingen niet zijn gekozen in het kader van openbare aanbestedingen, vereist het arrest-Altmark een vergelijkende evaluatie met de kosten van een gemiddelde onderneming. De Portugese autoriteiten hebben geen elementen overgelegd die aantonen dat de kostenevaluatie is uitgevoerd op basis van een evaluatie van de kosten van een gemiddelde onderneming.
(107)
De Commissie heeft dan ook besloten dat in dit geval niet aan de vier criteria van de Altmark-rechtspraak is voldaan en dat de mogelijkheid van voordeel voor de dienstverstrekkende ondernemingen niet kan worden uitgesloten gedurende de periode tussen de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 en 2005, de einddatum van de overgangsregeling dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingesteld.
(108)
De overheidsbetalingen gebeurden aan bepaalde ondernemingen, met name aan ondernemingen die belast werden met de dienstverlening. De desbetreffende maatregel kan bijgevolg als specifiek worden beschouwd.
(109)
De Commissie besluit hieruit dat een selectief voordeel voor de dienstverleners gedurende de periode tussen 1998 en 2005, de einddatum van de overgangsregeling dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingesteld, niet kan worden uitgesloten.
1.1.2. Selectief voordeel voor de slachtcentra en de uitsnijderijen, de importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, de intracommunautaire importeurs, d.e. de handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been
(110)
In de zaak GEMO (37) beschouwde het Hof van Justitie dat het feit dat de activiteit van het ophalen en de verwijdering van dode dieren en slachthuisafval, waarvan de slachtcentra en de veehouders profiteerden, is uitgevoerd door private ondernemingen de eventuele kwalificatie van staatssteun niet aantast, aangezien de overheid aan de oorsprong ligt van de regeling van deze activiteit.
(111)
In dit geval liggen ook de Portugese autoriteiten aan de oorsprong van de regeling voor deze activiteit en de financiering ervan, bepaald door de wetsdecreten nr. 393-B/98, nr. 197/2002 en nr. 244/2003. De Commissie concludeert op dit punt dat deze regelingen bijgevolg toe te schrijven zijn aan de staat.
(112)
In de zaak GEMO heeft het Hof gepreciseerd dat de financiële belasting, voortvloeiend uit de verwijdering van dode dieren en slachthuisafval, moet worden beschouwd als een inherente kost van de economische activiteit van veehouders en slachtcentra (38). Het Hof heeft dan ook besloten dat artikel 107, lid 1, VWEU moet worden geïnterpreteerd in de zin dat een regeling die voor veehouders en slachtcentra het ophalen en de verwijdering van dode dieren en slachthuisafval gratis verzekert, moet worden beschouwd als staatssteun ten voordele van landbouwers en slachtcentra.
(113)
In dit geval kan men stellen dat de verwijdering van dode dieren en van slachthuisafval niet enkel voor de slachtcentra en de uitsnijderijen een aan de activiteit inherente kost betekent, maar ook voor de importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been, evenals voor de handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been. De Commissie is van oordeel dat de beschreven financiering van het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee door de begrotingstoewijzingen van de staat vóór de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002 tot gevolg had dat de gebruikers van deze dienst waren vrijgesteld van een aan hun activiteit inherente belasting.
(114)
De Commissie concludeert dat er een voordeel bestaat voor de periode vóór de oplegging van een parafiscale heffing.
(115)
Betreffende de periode na de inwerkingstelling van wetsdecreet nr. 197/2002 en wetsdecreet nr. 244/2003 is de financiering van bovenstaande activiteiten toegekend uit een parafiscale heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 197/2002 en gewijzigd bij wetsdecreet nr. 244/2003. Vrijgesteld van de betaling van de heffing waren volgens de regeling van wetsdecreet nr. 197/2002 de slachtcentra die zorgen voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van alle desbetreffende bijproducten, met uitzondering van GRM, hetzij in hun eigen ruimten, hetzij in uitsnijderijen, aangezien deze eenheden betreffende de behandeling van hun eigen bijproducten voorwaarden voor autonomie hebben gecreëerd (zie punt 2 van bijlage 2 van het bovengenoemde wetsdecreet), evenals de importeurs en intracommunautaire handelaren in ontbeend vlees, aangezien dat geen bijproducten oplevert die verplicht moeten worden behandeld volgens de communautaire en nationale wetgeving. Wetsdecreet nr. 244/2003 voorziet in een vrijstelling voor bovengenoemde marktdeelnemers op voorwaarde dat een vernietigings- of gebruiksplan wordt goedgekeurd volgens de specifieke voorwaarden, vereist voor de verschillende categorieën materiaal.
(116)
Om te kunnen evalueren of er een voordeel bestaat voor de slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van rund-, varkens- en pluimveevlees met been en de intracommunautaire handelaren, d.w.z. de belastingplichtige handelaren/ontvangers van rund- en varkensvlees met been, moet worden nagegaan in welke mate de bijdrage uit de heffing beantwoordt aan de werkelijke economische kosten van de geleverde prestaties bij de ophaaldienst.
(117)
De Commissie stelt vast dat de Portugese autoriteiten bij schrijven van 20 januari 2003 hebben verklaard dat de heffingen, als bepaald in bijlage I en II bij wetsdecreet nr. 197/2002 en de heffing, als bepaald in artikel 2, lid 2, voor GRM, berekend zijn op basis van de werkelijke kosten van de te leveren diensten, rekening houdend met de aard van de bijproducten per diersoort en met het feit of daar al dan niet sprake van is.
(118)
De Portugese autoriteiten beschouwen deze financiering in elk opzicht als een compensatie door de gebruikers voor de levering van een openbare dienst van algemeen belang. De bedragen die de belastingplichtige marktdeelnemers betalen, zijn geenszins forfaitair maar staan rechtstreeks in verhouding tot de hoeveelheid afval die effectief aan de openbare dienst wordt bezorgd en tot de werkelijke kosten van de verwijdering van dat afval.
(119)
Om deze beweringen te staven, hebben de Portugese autoriteiten documenten met cijfermateriaal voor 2003 overgelegd, waarin de werkelijke economische kosten van de geleverde diensten worden vergeleken met de bijdragen uit de desbetreffende heffing. Voor het resterende deel van 2002, na de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002 in oktober 2002, hebben de Portugese autoriteiten geen documenten met cijfermateriaal betreffende de inkomsten uit deze heffing overgelegd.
(120)
Voor 2004 en 2005 hebben de Portugese autoriteiten documenten met cijfermateriaal betreffende de kosten van de uitgevoerde operaties verstrekt, maar niet de inkomsten van de heffing, opgelegd aan de marktdeelnemers die hun vernietigings- en gebruiksplan nog niet hadden goedgekeurd en die hierdoor nog de heffing, opgelegd door de overgangsregeling bij wetsdecreet nr. 244/2003, moesten betalen.
(121)
Op basis van de documenten die de Portugese autoriteiten hebben overgelegd, kan de Commissie voor 2002, 2004 en 2005 niet vaststellen dat de bijdragen van de belastingplichtigen rechtstreeks in verhouding staan tot de hoeveelheid afval die effectief aan de ophaaldienst is geleverd en tot de werkelijke kosten van de verwijdering van dat afval.
(122)
De Commissie concludeert dat er voor 2003 geen voordeel bestaat aangezien de bijdragen van de belastingplichtigen van de heffing rechtstreeks in verhouding stonden tot de kosten die door de ontvangen diensten werden veroorzaakt.
(123)
De Commissie kan echter niet uitsluiten dat er een voordeel bestaat voor de slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs van niet rund-, varkens- of pluimveevlees met been en de intracommunautaire handelaren, d.w.z. de belastingplichtige handelaren/ontvangers van rund- en varkensvlees met been gedurende de periode tussen oktober 2002 en 1 januari 2003 en in 2004 en 2005.
1.1.3. Selectief voordeel voor de veehouders
(124)
In dit geval kan men stellen dat de verwijdering van dode dieren en van slachthuisafval niet enkel voor de slachtcentra en de uitsnijderijen een aan de activiteit inherente kost betekent, maar ook voor de veehouders op wie door de wetten van de markt minstens een deel van de belasting van de genoemde diensten wordt verhaald. In overeenstemming met de bovengenoemde rechtspraak GEMO is de Commissie van oordeel dat de beschreven financiering van het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee door de begrotingstoewijzingen van de staat vóór de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002 tot gevolg had dat de gebruikers van deze dienst waren vrijgesteld van een aan hun activiteit inherente belasting.
(125)
De Commissie concludeert dat er een voordeel bestaat voor de periode vóór de oplegging van de parafiscale heffing.
(126)
Zoals hierboven vermeld, zouden de maatregelen die door de Portugese autoriteiten zijn getroffen voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee de veehouders vrijstellen van belastingen die hen in normale omstandigheden gedeeltelijk ten laste zouden vallen. Uit wetsdecreet nr. 197/2002 en de overgangsregeling, als bepaald in wetsdecreet nr. 244/2003, blijkt dat de veehouders niet aan de desbetreffende heffing onderworpen zijn. De Portugese autoriteiten hebben verklaard dat de kosten van het ophalen voor einde 2005 op de hele keten zijn verhaald. De Commissie stelt vast dat de twee door de Portugese autoriteiten overgelegde facturen inderdaad voorzien in verhaal van de heffing op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 en van wetsdecreet nr. 244/2003 op een van de slachtcentra in oktober 2002 en oktober 2003. De bewering van de Portugese autoriteiten dat, in overeenstemming met de wetten van de markt, de kosten zijn verhaald op de hele keten, onder andere op de veehouders, wordt gestaafd door de overgelegde documenten. De Commissie concludeert hieruit dat de veehouders de bij hun activiteit behorende kosten hebben gedragen en hierdoor geen specifiek voordeel hebben genoten.
(127)
De Commissie stelt vast dat de veehouders enkel gedurende de periode voor de toepassing van de heffing een voordeel hebben genoten.
(128)
Met het oog op het voorafgaande concludeert de Commissie dat er een voordeel bestond inzake het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten ten voordele van slachtcentra, uitsnijderijen en importeurs voor alle perioden, met uitzondering van 2003, en ten voordele van veehouders enkel gedurende de periode voor de toepassing van de heffing.
1.2. VOORDELEN GEFINANCIERD MET BEHULP VAN STAATSMIDDELEN
(129)
Artikel 107, lid 1, VWEU heeft betrekking op steun, toegekend door de lidstaten of met behulp van staatsmiddelen. Met andere woorden: de desbetreffende maatregel moet ten laste zijn van de staat en met behulp van staatsmiddelen zijn toegekend.
(130)
In dit geval is de financiering van de kosten in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee tussen 1999 en oktober 2002 toegekend uit de directe inkomsten van de staat en vanaf oktober 2002 uit de inkomsten van een parafiscale heffing, opgelegd aan de slachtcentra, de importeurs van rund- en varkensvlees met been en de intracommunautaire handelaren, d.w.z. gebruikers/ontvangers van rund- en varkensvlees met been.
(131)
De betalingen aan de dienstverstrekkers, toegekend uit de directe inkomsten van de staat, zijn voordelen die met behulp van staatsmiddelen zijn gefinancierd. Het feit dat deze openbare dienst uit de nationale begroting is gefinancierd, vanaf 1999 en voor de toepassing van de heffing in 2002, houdt in dat de ondernemingen die deze dienst uitvoeren, in aanmerking komen voor overheidsmiddelen om de uitgaven die voortvloeien uit de genoemde dienst, te dekken.
(132)
De heffingen, toegepast tussen september 2002 en november 2005, vallen niet onder het toepassingsgebied van de bepalingen van het VWEU betreffende staatssteun, tenzij deze de financieringswijze vormen van een steunmaatregel en bijgevolg integrerend deel uitmaken van deze maatregel (39).
(133)
Alle heffingen worden bij verleggingsregeling aan INGA betaald. De heffingen bij de marktdeelnemers vormen de inkomsten van INGA en worden rechtstreeks aan deze instantie betaald.
(134)
Om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er krachtens de desbetreffende nationale regeling een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd (40).
(135)
Gelet op het feit dat de heffingen inkomsten voor INGA vormden en direct aan deze instelling zijn betaald, stelt de Commissie dat de heffing een integrerend onderdeel van de steunmaatregel is.
(136)
Betreffende de vraag of de inkomsten uit parafiscale heffingen in dit geval al dan niet als staatsmiddelen kunnen worden beschouwd, moet worden opgemerkt dat voor staatsmiddelen geen onderscheid mag worden gemaakt tussen gevallen waarbij de steun rechtstreeks door de staat wordt toegekend of door openbare of private instellingen die door de staat zijn aangeduid of opgericht. Op 15 juli 2004 heeft het Hof van Justitie in zijn arrest in de zaak Pearle (41) opgemerkt dat verplichte bijdragen die door een intermediair orgaan worden geïnd bij alle ondernemingen van een bepaalde bedrijfssector, alleen dan niet als staatsmiddelen kunnen worden beschouwd als is voldaan aan alle vier de volgende voorwaarden:
a)
de betrokken maatregel is vastgesteld door de beroepsorganisatie die de ondernemingen en de werknemers van een bedrijfssector vertegenwoordigt en dient niet als instrument voor de uitvoering van door de staat vastgesteld beleid;
b)
de verwezenlijking van de doelstellingen van de betrokken maatregel wordt volledig gefinancierd door de bijdragen van de ondernemingen van de sector;
c)
de wijze van financiering en het percentage/bedrag van de bijdragen worden in de beroepsorganisatie van de bedrijfssector vastgesteld door de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers zonder enige bemoeienis van de staat;
d)
de bijdragen moeten voor de financiering van de maatregel worden gebruikt zonder dat de staat daarbij kan ingrijpen.
(137)
Op basis van de beschikbare informatie blijkt dat aan de eerste voorwaarde van het arrest-Pearle e.a. niet is voldaan in die zin dat de maatregel is ingevoerd bij wetsdecreet om een door de staat vastgesteld beleid uit te voeren in de strijd tegen BSE.
(138)
Bovendien wordt aan de derde en vierde voorwaarde niet voldaan aangezien de financieringswijze bij de genoemde wetsdecreten is geregeld. Bijgevolg hebben de Portugese autoriteiten de mogelijkheid om in te grijpen in de vaststelling van de financieringswijze van de maatregel.
(139)
Aangezien niet aan alle voorwaarden van het arrest-Pearle is voldaan en aangezien de staat een beslissende controle op de financieringswijze van de steunmaatregel uitoefent, is de Commissie van oordeel dat de opbrengsten van de parafiscale heffingen staatsmiddelen vormen.
1.3. CONCURRENTIEVERSTORING/ONGUNSTIGE BEÏNVLOEDING VAN HET HANDELSVERKEER
(140)
Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie komt een verbetering van de concurrentiepositie van een onderneming dankzij staatssteun in het algemeen neer op verstoring van de concurrentie ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen die de betrokken steun niet ontvangen (42).
(141)
De maatregel kan invloed hebben op de positie van Portugal in de vleessector (43). Aangezien de Portugese ondernemingen hun activiteiten ontplooien op een zeer concurrerende internationale markt, kan worden gesteld dat deze maatregel de concurrentie vervalst of dreigt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(142)
De Portugese autoriteiten hebben aangehaald dat er door het embargo op de verzending van levende runderen en vleesbeendermeel als dusdanig of als bestanddeel van andere producten geen handel was, wat inhoudt dat er geen concurrentieverstoring kon plaatsvinden.
(143)
In dat opzicht moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak (44) steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ook dan ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen wanneer de begunstigde onderneming niet zelf deelneemt aan de uitvoer maar zich in een situatie bevindt waarin zij moet concurreren met producten uit andere lidstaten. Immers, wanneer een staat steun toekent aan een onderneming kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere lidstaten om hun producten naar de markt van eerstbedoelde staat uit te voeren, afnemen.
(144)
In deze omstandigheden stelt de Commissie dat het feit dat de verzending van bovengenoemde producten vanuit Portugal naar andere lidstaten verboden was, geen invloed heeft op het feit dat de steun de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden.
1.4. CONCLUSIES
(145)
De Commissie is van oordeel dat de maatregel, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 393-B/98, nr. 197/2002 en nr. 244/2003 inzake het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van dierlijke bijproducten, staatssteun vormt ten voordele van slachtcentra, uitsnijderijen en importeurs gedurende de toepassingsperiode van wetsdecreet nr. 393-B/98 tot het einde van de overgangsregeling, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, met uitzondering van 2003, waarvoor de Portugese autoriteiten hebben kunnen aantonen dat er geen voordeel was.
(146)
Betreffende de veehouders stelt de Commissie dat de maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, voor de periode vóór de toepassing van de heffing.
(147)
Betreffende de dienstverlenende ondernemingen concludeert de Commissie dat tijdens de periode tussen de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 393-B/98 en 2005, de einddatum voor de toepassing van de overgangsregeling ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, eventuele staatssteun niet kan worden uitgesloten.
2. ONWETTIGHEID VAN DE STEUN
(148)
De Commissie stelt vast dat Portugal de steunmaatregelen sinds 1999 en de regelingen, als bepaald bij wetsdecreten nr. 197/2002 en nr. 244/2003, niet heeft meegedeeld in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU. Artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 definieert „onrechtmatige steun” als nieuwe steun die in strijd met artikel 93, lid 3, van het Verdrag tot uitvoering wordt gebracht.
(149)
Uit het feit dat de door Portugal getroffen maatregelen elementen van staatssteun bevatten, volgt dat het om nieuwe, niet aan de Commissie meegedeelde, steun gaat, die bijgevolg onrechtmatig is in de zin van het VWEU.
(150)
Het onderzoek naar de verenigbaarheid van eventuele steun gebeurt in twee delen: in een eerste deel onderzoekt de Commissie de verenigbaarheid van de steun die is toegekend aan dienstverlenende ondernemingen; in een tweede deel onderzoekt zij de verenigbaarheid van eventuele steun die is toegekend aan slachtcentra en uitsnijderijen, aan importeurs en intracommunautaire handelaren uit de sector en aan veehouders.
(151)
Aangezien het gaat om steun die is gefinancierd door middel van een parafiscale heffing vanaf 2002, moeten zowel de financiële acties, d.w.z. de steun zelf, als de financiering ervan door de Commissie onderzocht worden wanneer de financiering een integrerend onderdeel van de steunmaatregel is. Het Hof stelt dat wanneer de financieringswijze van steun, met name met behulp van verplichte bijdragen, een integrerend onderdeel van de steunmaatregel is, bij het onderzoek hiervan door de Commissie rekening moet worden gehouden met deze financieringswijze (45). Zoals aangetoond in overweging 135 van dit besluit, moet de financieringswijze worden beschouwd als zijnde een integrerend onderdeel van de steunmaatregel.
3. ONDERZOEK NAAR DE VERENIGBAARHEID VAN STEUN
3.1. ANALYSE IN HET LICHT VAN DE GELDENDE BEPALINGEN VOOR NIET-AANGEMELDE STEUNMAATREGELEN
3.1.1. Steun ten voordele van dienstverlenende ondernemingen
a) Verenigbaarheid van steun op grond van artikel 106, lid 2, VWEU
(152)
Er zijn uitzonderingen op het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU.
(153)
Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat compensatie van openbare diensten niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is aan te merken wanneer deze aan bepaalde voorwaarden voldoet (zie overweging 89 van dit besluit). Wanneer compensatie voor de openbare dienst niet aan deze voorwaarden voldoet en wanneer aan de algemene criteria voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan, is deze compensatie echter wel aan te merken als staatssteun die verenigbaar kan worden verklaard met het VWEU met toepassing van artikel 106, lid 2, VWEU indien hij voor het beheer van de diensten van algemeen economisch belang noodzakelijk is en de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie. De Commissie heeft de voorwaarden bepaald om tot een dergelijk evenwicht te komen. Reeds in haar mededeling inzake diensten van algemeen belang in Europa van 2001 (46) heeft de Commissie gepreciseerd dat er op gelet dient te worden dat beperkingen door de regels van het EG-Verdrag, en met name beperkingen van de mededinging en beperkingen van de vrijheden van de interne markt, niet verder gaan dan wat voor een effectieve tenuitvoerlegging van de openbare dienst noodzakelijk is. Dat houdt met name in dat de vergoeding niet hoger mag zijn dan de netto bijkomende kosten, veroorzaakt door de taak die aan de betrokken onderneming is toegekend. De Commissie heeft deze voorwaarden ook later gepreciseerd in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst (47) en in haar besluit van 28 november 2005 inzake de toepassing van artikel 86, lid 2 (48). Betreffende de berekening van de compensatie heeft de Commissie verklaard dat het bedrag van de compensatie niet hoger mag zijn dan hetgeen nodig is om de kosten, gemaakt bij de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen, te dekken, waarbij de daarmee verband houdende inkomsten en een redelijke winst voor de uitvoering van deze verplichtingen in aanmerking worden genomen. De redelijke winst kan met name - geheel of gedeeltelijk - productiviteitswinsten omvatten die de betrokken ondernemingen tijdens een afgesproken en beperkte periode behalen, zonder dat zulks iets afdoet aan het kwaliteitsniveau dat de staat voor die diensten heeft vastgelegd.
(154)
Punt 18 van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensaties voor de openbare dienst verduidelijkt dat onder „redelijke winst” dient te worden begrepen een vergoeding op het eigen kapitaal waarmee rekening wordt gehouden met het risico voor de onderneming, of het ontbreken daarvan door het optreden van de staat, met name wanneer deze laatste uitsluitende of bijzondere rechten toekent. Normaal gesproken mag dit percentage niet hoger liggen dan het gemiddelde percentage dat in de betrokken sector tijdens de laatste jaren is vastgesteld. In sectoren waar er geen onderneming bestaat die met de met de dienst van algemeen economisch belang belaste onderneming valt te vergelijken, kan de vergelijking worden gemaakt met ondernemingen uit andere lidstaten of zo nodig uit andere sectoren, op voorwaarde dat met de specifieke kenmerken van elke onderneming rekening wordt gehouden. Om te bepalen wat een redelijke winst is, kan de lidstaat stimulerende criteria invoeren, afhankelijk van met name de kwaliteit van de aangeboden dienst en de productiviteitswinsten.
(155)
Zoals toegelicht in overweging 99 en volgende van dit besluit kan de Commissie op basis van de door de Portugese autoriteiten overlegde elementen, niet concluderen dat bij de berekening van de compensatie rekening is gehouden met een redelijke winst die niet hoger ligt dan het gemiddelde percentage in de sector. De diensten van de Commissie hebben herhaaldelijk aan de Portugese autoriteiten gevraagd om de noodzakelijke elementen te leveren om te kunnen vaststellen of in dit geval is voldaan aan de voorwaarden voor een afwijking van staatssteun, toegekend in de vorm van een openbare dienst van economisch belang. De elementen, overgelegd door de Portugese autoriteiten, vermelden nergens een vergelijking met andere ondernemingen om een gemiddeld percentage voor de betrokken sector vast te stellen.
(156)
De Commissie kan dus niet besluiten tot de verenigbaarheid van steun ten voordele van dienstverleners in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
b) Verenigbaarheid van steun op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(157)
Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU voorziet in de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Om in aanmerking te komen voor de afwijking in het bovengenoemde punt moet de steun aan de ontwikkeling van de desbetreffende sector kunnen bijdragen.
(158)
In dit geval verklaren de Portugese autoriteiten alle kosten in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee sinds 1999 te hebben gedragen. Sinds oktober 2002 wordt de financiering van de kosten in verband met het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee toegekend uit de inkomsten van een heffing voor slachtcentra, importeurs van rund- en varkensvlees met been en intracommunautaire handelaren, d.w.z. gebruikers/ontvangers van rund- en varkensvlees met been, wanneer deze niet met de handelingen zelf zijn belast.
(159)
Volgens punt 23.3 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector 2000-2006 (49) (hierna „de richtsnoeren”) en de mededeling van de Commissie inzake de bepaling van regels, van toepassing op de evaluatie van onrechtmatige staatssteun (50) moet elke onrechtmatige staatssteun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 worden geëvalueerd in overeenstemming met de regelgeving en richtsnoeren die van kracht zijn op het moment waarop de steun wordt toegekend. In 2002 heeft de Commissie de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun betreffende TSE-tests, gestorven dieren en slachthuisafval goedgekeurd. Deze richtsnoeren waren van toepassing tussen 1 januari 2003 en 31 december 2006 (51). Punt 44 van de TSE-richtsnoeren voorziet in een uitzondering op het beginsel dat onrechtmatige steun moet worden geëvalueerd in overeenstemming met de regelgeving die van kracht is op het moment dat de steun is toegekend, met name voor gevallen in verband met slachthuisafval. Volgens punt 47 van de TSE-richtsnoeren past de Commissie de beginselen op basis van punt 11.4 van de richtsnoeren toe voor onrechtmatige steun inzake slachthuisafval, toegekend voor einde 2002. Bijgevolg is punt 47 van de TSE-richtsnoeren de toepasselijke wettelijke basis voor de evaluatie van toegekende steun vanaf 1999.
(160)
In overeenstemming met punt 194, onder c), van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 en sinds de inwerkingtreding van deze richtsnoeren op 1 januari 2007 past de Commissie de TSE-richtsnoeren niet meer toe, behalve voor onrechtmatige steun, toegekend vóór 1 januari 2007 en bedoeld in punt 43 en volgende van deze richtsnoeren. Punt 47 van de TSE-richtsnoeren blijft dus de geldende bepaling voor onrechtmatige steun inzake slachthuisafval vanaf 1 januari 2003.
(161)
Punt 47 van de TSE-richtsnoeren voorziet een reeks bepalingen inzake slachthuisafval.
(162)
Volgens punt 47 van de TSE-richtsnoeren heeft de Commissie ten aanzien van staatssteun voor slachthuisafval sinds januari 2001 een reeks individuele beschikkingen gegeven, op grond waarvan staatssteun is toegestaan tot 100 % van de kosten voor het verwijderen van gespecificeerd risicomateriaal, vleesbeendermeel en diervoeder dat dergelijke producten bevat, dat moest worden verwijderd op grond van de nieuwe communautaire wetgeving op het gebied van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (OSE). Deze beschikkingen waren met name gebaseerd op punt 11.4 van de landbouwrichtsnoeren, rekening houdend met het kortetermijnkarakter van de steun en met de noodzaak om op de langere termijn het beginsel „de vervuiler betaalt” in acht te nemen. Bij uitzondering heeft de Commissie toegestaan dat dergelijke staatssteun ook wordt verleend aan andere marktdeelnemers dan diegenen die levende dieren produceren, bijvoorbeeld slachthuizen. Op onrechtmatige steun die vóór het einde van 2002 is verleend voor vergelijkbare kosten in verband met nieuwe communautaire wetgeving inzake TSE's, zal de Commissie dezelfde beginselen toepassen, onverminderd de naleving van de andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht.
(163)
Punt 47 van de TSE-richtsnoeren wijst erop dat de Commissie uitzonderlijk heeft aanvaard dat dergelijke staatssteun ook wordt toegekend aan andere handelaren dan zij die in de productie van levende dieren werken, bijvoorbeeld aan slachtcentra. In het verleden heeft de Commissie beslist dat deze uitzondering ook van toepassing is op andere ondernemingen die werkzaamheden uitvoeren die nauw verband houden met de productie van levende dieren, zoals destructiebedrijven.
(164)
Op basis van punt 11.4 van de landbouwrichtsnoeren heeft de Commissie steun toegestaan tot een bedrag van 100 % van de werkelijke kosten voor maatregelen, zoals veterinairrechtelijke controles, testen en andere opsporingsonderzoeken, de aankoop en administratie van geneesmiddelen en fytosanitaire producten en de vernietiging van oogst op voorwaarde dat:
-
er een passend communautair, nationaal of regionaal programma bestaat ter voorkoming, beheersing of uitroeiing van de betrokken ziekte;
-
de ziekten de overheid zorgen baren;
-
de steunmaatregelen preventief zijn, hetzij op compensatie zijn gericht;
-
de steun verenigbaar is met de communautaire veterinaire en fytosanitaire wetgeving.
(165)
Volgens punt 47 van de TSE-richtsnoeren zijn ook deze beginselen van toepassing.
(166)
BSE is een overdraagbare ziekte die een bedreiging voor de volksgezondheid vormt. Het is een dierziekte waarvan de primaire uitbraak onmiddellijk aan de Commissie en aan de andere lidstaten moet worden gemeld (52). De bedoeling van de steunmaatregel is om te garanderen dat de noodzakelijke preventiemaatregelen inzake het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging worden uitgevoerd in overeenstemming met de veterinairrechtelijke wetgeving, van kracht tussen 1999 en 2005 in de vleessector.
(167)
De Commissie merkt in dat opzicht op dat Portugal heeft aangegeven dat het alle kosten in verband met het ophalen, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van vlees van zoogdieren en pluimvee sinds 1999 tot einde 2002 heeft gedragen in de context van noodmaatregelen, goedgekeurd door de Commissie in het kader van Beschikking 98/653/EG die de export van vleesmeel, beendermeel en vleesbeendermeel afkomstig van zoogdieren, verbiedt. Ze merkt bovendien op dat de maatregelen voor het embargo van rundvlees ten opzichte van Portugal pas met de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1993/2004 zijn opgeheven.
(168)
De Commissie benadrukt daarenboven dat, in overeenstemming met punt 33 en 34 van de TSE-richtsnoeren, de ondernemingen zijn gekozen en vergoed in overeenstemming met de marktbeginselen, op niet discriminerende wijze (zie overweging 21 en volgende van dit besluit). Gelet op de dringendheid van de te nemen maatregelen kan de Commissie in dit geval aanvaarden dat de Portugese autoriteiten gekozen hebben voor dienstverleners in overeenstemming met wetsdecreet nr. 197/99 van 8 juni 1999 dat, volgens de informatie van de Portugese autoriteiten, het nationale instrument is voor de omzetting van Richtlijn 97/52/EG, zonder een beroep te doen op openbare aanbestedingen (zie overweging 24 van dit besluit).
(169)
De Portugese autoriteiten hebben aangegeven dat wetsdecreet nr. 197/2002 is bedoeld om hun verbintenissen in de context van Beschikking 2000/766/EG na te komen, waarbij ook het beginsel „de vervuiler betaalt” in acht is genomen (zie de overwegingen 65 en 66 van dit besluit). Zij hebben bevestigd dat de middelen niet konden worden afgeleid naar eventuele andere concurrerende activiteiten van de dienstverstrekkende ondernemingen, aangezien de enige activiteit van deze ondernemingen effectief het ophalen, de verwerking, het vervoer en de vernietiging van dierlijke bijproducten was.
(170)
De Commissie stelt bovendien vast dat de verantwoordelijkheid van de dienst en de financiering ervan zijn overgedragen aan de handelaren, rekening houdend met de overgangsfase, via het systeem dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingevoerd.
(171)
Gelet op de bijzondere omstandigheden en de dringende situatie, veroorzaakt door het risico op verspreiding van BSE tussen 1999 en 2004, en door het feit dat het systeem, dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingevoerd, voorzag in een geleidelijke overgang van de verantwoordelijkheid en de financiering van de diensten naar de handelaren van de sector, is de Commissie van oordeel dat de steun beschouwd kan worden als van korte duur en dat het beginsel „de vervuiler betaalt” op lange termijn in acht is genomen.
(172)
Op basis van de beschikbare informatie kan de Commissie concluderen dat de steun die is toegekend tussen 1999 en 2002, in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(173)
Voor de steun die is toegekend van 2003 tot november 2005, is de Commissie van oordeel dat - gezien de dringendheid van de situatie tot eind 2004 en het feit dat de regeling van het wetsdecreet voorzag in een geleidelijke overdracht van de verantwoordelijkheid en de financiering van de diensten, zoals hierboven vermeld, - de steun kan worden beschouwd als verenigbaar en in overeenstemming met punt 47 van de TSE-richtsnoeren, indien deze beantwoordt aan de werkelijke kosten van de ontvangen prestaties.
(174)
Zoals aangegeven in overweging 100 van dit besluit, hebben de Portugese autoriteiten aangetoond dat de steun beantwoordt aan de werkelijke kosten van de diensten van de dienstverlenende ondernemingen voor de periode van 1999 tot 2005.
(175)
Op basis van de beschikbare informatie concludeert de Commissie dan ook dat de steun die is toegekend tussen 2003 en november 2005 aan de dienstverleners, in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
3.1.2. Steun aan slachtcentra en uitsnijderijen, aan importeurs en intracommunautaire handelaren van de sector, evenals aan veehouders
(176)
Zoals de Commissie in overwegingg 166 van dit besluit heeft vastgesteld, bracht het risico op verspreiding van BSE in Portugal bijzondere omstandigheden en een noodsituatie teweeg. Gelet op deze bijzondere situatie en door het feit dat het systeem, dat bij wetsdecreet nr. 244/2003 is ingevoerd, voorzag in een geleidelijke overdracht van de verantwoordelijkheid en de financiering van de diensten naar de handelaren van de sector, is de Commissie van oordeel dat de steun kan worden beschouwd als van korte duur en dat het beginsel „de vervuiler betaalt” op lange termijn in acht is genomen. In overeenstemming met haar vroegere praktijk, oordeelt de Commissie in dit geval dat de steun uit hoofde van punt 47 van de TSE-richtsnoeren uitzonderlijk kon worden toegekend aan andere betrokkenen van de sector, met name aan slachtcentra en uitsnijderijen, aan importeurs en intracommunautaire handelaren van de sector.
(177)
Zoals de Commissie dit ook heeft vastgesteld voor de dienstverlenende ondernemingen, is de steun toegekend in overeenstemming met de beginselen, als genoemd in punt 47 van de TSE-richtsnoeren.
(178)
Betreffende de slachtcentra en uitsnijderijen, importeurs en intracommunautaire handelaren van de sector kan de Commissie dus besluiten dat de toegekende steun in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(179)
Betreffende de veehouders besluit de Commissie eveneens dat, gezien de omstandigheden als vermeld in overweging 160 en volgende van dit besluit, de steun is toegekend in overeenstemming met de beginselen, als bedoeld in punt 47 van de TSE-richtsnoeren, en in aanmerking komt voor de afwijking, als bepaald in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
3.2. FINANCIERING VAN DE STEUN
(180)
Sinds oktober 2002, de datum van de inwerkingtreding van wetsdecreet nr. 197/2002, wordt de financiering van de kosten in verband met het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee toegekend uit de inkomsten van een parafiscale heffing voor slachtcentra, importeurs van rund- en varkensvlees met been en intracommunautaire handelaren, d.w.z. handelaren in/ontvangers van rund- en varkensvlees met been.
(181)
In overeenstemming met de rechtspraak van het Hof (53), is de Commissie normaal van mening dat de financiering van staatssteun via verplichte heffingen invloed kan hebben op de steun door een beschermend effect dat verder gaat dan de eigenlijke steun. De bijdragen waarvan sprake zijn inderdaad verplichte heffingen. Volgens dezelfde rechtspraak stelt de Commissie dat steun niet enkel kan worden gefinancierd door parafiscale heffingen, die eveneens uit andere lidstaten geïmporteerde producten belasten.
(182)
Rekening houdend met deze rechtspraak en met het feit dat de maatregel is toegekend met behulp van staatsmiddelen en er dus sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU, moet worden nagegaan of deze een discriminerend karakter heeft dat strijdig is met artikel 110 VWEU aangezien producten uit andere lidstaten ook aan de betaling van deze heffing onderworpen zijn.
(183)
De Portugese autoriteiten hebben de belasting van geïmporteerd vlees met been gerechtvaardigd door het feit dat deze geïmporteerde producten op dezelfde manier kunnen profiteren van het systeem als de nationale producten, aangezien het bestaan van vlees met been het bestaan van bijproducten die gebruikmaken van de diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging, veronderstelt.
(184)
Gelet op de informatie waarover de Commissie beschikt, zijn de heffingen opgelegd aan de slachtcentra, aan de importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been (zie artikel 2, lid 2, van wetsdecreet nr. 197/2002) en dienden deze om de dienst voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van het vlees van zoogdieren en pluimvee te garanderen (artikel 1, lid 1, van wetsdecreet nr. 197/2002).
(185)
Deze informatie leidde bij de Commissie tot twijfels over de overeenstemming tussen de geïnde heffingen voor de belastingplichtigen en de diensten die hiervan gebruikmaken. De Commissie heeft vastgesteld dat zij niet kan uitsluiten dat er een systeem bestaat dat mogelijk discriminerend is voor de uit andere lidstaten geïmporteerde producten die de heffing zouden moeten betalen.
(186)
Later hebben de Portugese autoriteiten verzekerd dat de financiering van diensten voor het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten van pluimvee niet afkomstig was van de heffingen die geïnd waren bij slachtcentra en importeurs van karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been, maar in overeenstemming met bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002 van slachtcentra van pluimvee die het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van bijproducten, afkomstig van het slachten van pluimvee, niet aanmoedigden. De importeurs van en handelaren in karkassen van pluimvee zijn vrijgesteld van de heffing, rekening houdend met het feit dat de meeste geïmporteerde karkassen van pluimvee geen bijproducten opleveren.
(187)
Betreffende de importeurs van en handelaren in karkassen, halve karkassen en andere delen van runderen en varkens met been, hebben de Portugese autoriteiten daarentegen aangehaald dat deze geïmporteerde delen met been wel bijproducten opleveren.
(188)
Al bij het verzoek om informatie en later, bij de inleiding van de procedure, heeft de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om te garanderen dat de geïmporteerde producten op dezelfde manier voor het mechanisme in aanmerking zouden komen als de nationale producten en dat zij zo op cijfermatige wijze zouden bewijzen dat voor een bepaalde referentieperiode er een financiële gelijkwaardigheid is tussen de bedragen die geïnd werden op producten van rund- en varkensvlees met been, afkomstig uit andere lidstaten, en de kosten van de diensten waarvan deze uitsluitend voordeel halen (zie punt 37, onder h), van het besluit om de procedure in te leiden).
(189)
De Portugese autoriteiten hebben verzekerd dat de geïmporteerde delen met been op dezelfde manier voordeel halen uit de diensten voor ophalen, vervoer, verwerking en vernietiging van bijproducten van vlees als de nationale producten, maar zij hebben hieromtrent geen precieze cijfers en gegevens verstrekt.
(190)
Aan de hand van de beschikbare informatie kan de Commissie momenteel niet concluderen dat de heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 197/2002 en geïnd op geïmporteerde producten, gelijkwaardig is aan het overeenkomstige bedrag van de diensten waarvoor de bijproducten, afkomstig van deze geïmporteerde producten in aanmerking komen, en dat bijgevolg de geïmporteerde producten in dezelfde mate als de nationale producten kunnen gebruikmaken van de door de staatssteun gefinancierde diensten.
(191)
Uit hoofde van artikel 3, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 moeten de slachtcentra, de uitsnijderijen, de incubatiecentra en ondernemingen voor eiproducten de heffingen, als bepaald in bijlage 1 bij wetsdecreet nr. 197/2002, betalen, met uitzondering van de instanties die vallen onder de alternatieve regeling, als bepaald in dit wetsdecreet, en die de heffingen uit bijlage 2 moeten betalen tot de goedkeuring van het vernietigingsplan van het materiaal uit categorie 3. Voor het materiaal uit categorie 1 en 2 moesten zij vóór de goedkeuring van het plan 0,35 EUR/kg materiaal betalen (artikel 5, lid 1, van wetsdecreet nr. 244/2003).
(192)
Betreffende de wijzigingen aangebracht door de invoering van wetsdecreet nr. 244/2003 voor het heffingsysteem, heeft de Commissie aan de Portugese autoriteiten gevraagd om aan te tonen dat de geïmporteerde producten in dezelfde mate konden profiteren van de genoemde diensten als de nationale producten.
(193)
De Portugese autoriteiten hebben bevestigd dat de heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, gebaseerd is op de werkelijk gecreëerde bijproducten en dat de geïmporteerde producten in dezelfde mate van de genoemde diensten gebruik konden maken. De Commissie stelt echter vast dat de Portugese autoriteiten geen cijfermateriaal hebben overgelegd om deze beweringen te staven.
(194)
Bij gebrek aan elementen ter controle, kan de Commissie niet concluderen dat de heffing, ingevoerd bij wetsdecreet nr. 244/2003, gelijk is aan het overeenkomstige bedrag van de diensten waarvoor de bijproducten, afkomstig van deze geïmporteerde producten in aanmerking komen, en dat bijgevolg de geïmporteerde producten in dezelfde mate als de nationale producten gebruik kunnen maken van de door de staatssteun gefinancierde diensten.
(195)
De Commissie stelt vast dat het heffingsysteem, ingevoerd op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 en de overgangsregeling, ingevoerd bij artikel 3, lid 2, en artikel 5, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 niet in overeenstemming zijn met artikel 110 VWEU door het bestaan van een mogelijk discriminerend systeem ten opzichte van producten, geïmporteerd uit andere lidstaten, die eveneens verplicht zijn om de heffing te betalen.
VI. CONCLUSIES
(196)
De Commissie betreurt dat Portugal onrechtmatig steun heeft toegekend ten voordele van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van slachthuisafval in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU.
(197)
De steun ten voordele van het ophalen, het vervoer, de verwerking en de vernietiging van slachthuisafval voldoet aan de communautaire bepalingen die van toepassing zijn op het niveau van de begunstigden. De financiering van deze steun via het heffingsysteem, ingevoerd op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 en de overgangsregeling, ingevoerd bij artikel 3, lid 2, en artikel 5, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 is daarentegen niet in overeenstemming met de interne markt door het mogelijk discriminerende gevolg ten opzichte van uit andere lidstaten geïmporteerde producten, waarvoor eveneens de heffing moet worden betaald.
(198)
De Commissie vindt het gepast om in dit geval een voorwaardelijk besluit vast te stellen en gebruik te maken van de mogelijkheid die wordt geboden door artikel 7, lid 4, van Verordening (EG) nr. 659/1999, volgens welk de Commissie aan een positief besluit voorwaarden kan verbinden die haar in staat stelt de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen, alsmede verplichtingen kan opleggen die het toezicht op de naleving van het besluit mogelijk maken.
(199)
Teneinde de schending van artikel 110 VWEU, te compenseren en aldus met terugwerkende kracht de potentiele discriminatie ongedaan te maken, moet Portugal binnen een termijn en volgens de voorwaarden die door de Commissie zijn vastgesteld het deel van de heffing dat is geïnd op de uit andere lidstaten afkomstige producten terugbetalen. Met deze compensatie zou de desbetreffende steun verenigbaar worden met het Verdrag.
(200)
De voorwaarden voor de genoemde terugbetaling worden vastgesteld door de Commissie. Zo moet Portugal aan de personen die de heffing hebben betaald, het deel dat tussen de aanvangsdatum van de toepassing van de heffing, als bepaald bij wetsdecreet nr. 197/2002, en de datum van de laatste toepassing van deze heffing voor het verstrijken van de overgangsregeling, ingesteld bij wetsdecreet nr. 244/2003, is geheven over uit andere lidstaten afkomstige producten, terugbetalen. Portugal dient daarbij onderstaande voorwaarden volledig in acht nemen:
-
indien personen die de heffing hebben betaald, kunnen aantonen dat de heffing is geïnd op uit andere lidstaten geïmporteerde producten, kunnen zij om gedeeltelijke terugbetaling verzoeken in verhouding tot dat deel van de opbrengst van de heffing dat is gebruikt voor de financiering van steun waarvan uitsluitend nationale producten hebben geprofiteerd; deze verzoeken tot terugbetaling worden ingediend binnen een conform het nationale recht vastgestelde termijn van ten minste zes maanden, te rekenen vanaf de bekendmaking van dit besluit;
-
Portugal bepaalt in welke mate geïmporteerde producten eventueel zijn gediscrimineerd. Hiertoe moet Portugal de verhouding nagaan tussen de totale inkomsten uit de in dit besluit beoordeelde heffing op de nationale producten in een bepaalde referentieperiode en de voordelen die uitsluitend voor deze producten zijn toegekend;
-
de terugbetaling moet uiterlijk binnen zes maanden na de indiening van het verzoek plaatsvinden;
-
de terug te betalen bedragen omvatten de rente vanaf de datum waarop zij zijn betaald tot de datum waarop zij daadwerkelijk worden terugbetaald. Deze rente wordt berekend aan de hand van het referentiepercentage van de Commissie dat is bepaald volgens de methode voor de vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages (54);
-
de Portugese autoriteiten aanvaarden elk redelijk bewijs van de belastingplichtigen waaruit de bedragen blijken die zij voor de heffing hebben betaald op uit andere lidstaten afkomstige producten;
-
het recht op terugbetaling mag niet aan andere voorwaarden worden onderworpen, met name niet dat de belasting niet is doorberekend;
-
voor het geval de belastingplichtige de belasting nog niet heeft betaald, zien de Portugese autoriteiten formeel af van de betaling van het proportionele deel hiervan met betrekking tot de uit andere lidstaten afkomstige producten waarvoor is aangetoond dat het bestemd was voor de financiering van het deel van de steun waarvan uitsluitend nationale producten voordeel hebben gehaald. Zij zien eveneens af van een eventuele achterstandsrente;
-
indien de Commissie dat vraagt, verbindt Portugal zich ertoe een volledig verslag waaruit de goede uitvoering van de terugbetalingsmaatregel blijkt, voor te leggen;
-
indien in een andere lidstaat een heffing is gelegd op dezelfde producten als die waarvoor de heffing in Portugal is betaald, dienen de Portugese autoriteiten aan de personen die de heffing hebben betaald, dat deel terug te betalen dat geheven is op uit deze andere lidstaat afkomstige producten;
-
Portugal verbindt zich ertoe dit besluit aan alle potentiële betrokkenen bij de heffing bekend te maken,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Portugal op basis van wetsdecreet nr. 393-B/98 van 4 december 1998 heeft toegekend, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1. De staatssteun die door Portugal is verleend op basis van wetsdecreet nr. 197/2002 van 25 september 2002 en van de overgangsregeling, ingevoerd bij artikel 3, lid 2, van wetsdecreet nr. 244/2003 van 7 oktober 2003, is verenigbaar met de interne markt op voorwaarde dat Portugal aan de personen die de heffing hebben betaald, het deel dat tussen de aanvangsdatum van de toepassing van de heffing, als bepaald bij wetsdecreet nr. 197/2002, en de datum van de laatste toepassing van deze heffing voor het verstrijken van de overgangsregeling, ingesteld bij wetsdecreet nr. 244/2003, is geheven op uit andere lidstaten afkomstige producten, terugbetaalt.
2. Portugal dient daarbij onderstaande voorwaarden volledig in acht nemen:
-
indien personen die de heffing hebben betaald, kunnen aantonen dat de heffing is geïnd op uit andere lidstaten geïmporteerde producten, kunnen zij om gedeeltelijke terugbetaling verzoeken in verhouding tot dat deel van de opbrengst van de heffing dat is gebruikt voor de financiering van steun waarvan uitsluitend nationale producten hebben geprofiteerd. Deze verzoeken tot terugbetaling worden ingediend binnen een conform het nationale recht vastgestelde termijn van ten minste zes maanden, te rekenen vanaf de bekendmaking van dit besluit;
-
Portugal bepaalt in welke mate geïmporteerde producten eventueel zijn gediscrimineerd. Hiertoe moet Portugal de verhouding nagaan tussen de totale inkomsten uit de in dit besluit beoordeelde heffing op de nationale producten in een bepaalde referentieperiode en de voordelen die uitsluitend voor deze producten zijn toegekend;
-
de terugbetaling moet uiterlijk binnen zes maanden na de indiening van het verzoek plaatsvinden;
-
de terug te betalen bedragen omvatten de rente vanaf de datum waarop zij zijn betaald tot de datum waarop zij daadwerkelijk worden terugbetaald. Deze rente wordt berekend aan de hand van het referentiepercentage van de Commissie dat is bepaald volgens de methode voor de vaststelling van de referentie- en disconteringspercentages (55);
-
de Portugese autoriteiten aanvaarden elk redelijk bewijs van de belastingplichtigen waaruit de bedragen blijken die zij voor de heffing hebben betaald op uit andere lidstaten afkomstige producten;
-
het recht op terugbetaling mag niet aan andere voorwaarden worden onderworpen, met name niet de voorwaarde dat de belasting niet is doorberekend;
-
voor het geval de belastingplichtige de belasting nog niet heeft betaald, zien de Portugese autoriteiten formeel af van de betaling van het proportionele deel hiervan met betrekking tot de uit andere lidstaten afkomstige producten waarvoor is aangetoond dat het bestemd was voor de financiering van het deel van de steun waarvan uitsluitend nationale producten voordeel hebben gehad. Zij zien eveneens af van een eventuele achterstandsrente;
-
indien de Commissie dat vraagt, verbindt Portugal zich ertoe een volledig verslag waaruit de goede uitvoering van de terugbetalingsmaatregel blijkt, voor te leggen;
-
indien in een andere lidstaat een heffing is gelegd op dezelfde producten als die waarvoor de heffing in Portugal is betaald, dienen de Portugese autoriteiten aan de personen die de heffing hebben betaald, dat deel terug te betalen dat geheven is op de uit deze andere lidstaat afkomstige producten;
-
Portugal verbindt zich ertoe dit besluit aan alle potentiële betrokkenen bij de heffing bekend te maken.
Artikel 3
Portugal deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan voldoen.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 13 juli 2011.