BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 18 juli 2011
betreffende steunmaatregel C 15/09 (ex N 196/09), die Duitsland heeft toegekend of voornemens is toe te kennen ten gunste van Hypo Real Estate
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 5157)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/118/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, onder 1 (1),
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 2 oktober 2008 heeft de Europese Commissie op voorlopige basis - te weten voor een periode van zes maanden respectievelijk tot het tijdstip van overlegging van een geloofwaardig en gefundeerd herstructureringsplan voor de bank - goedkeuring gehecht aan de verlening van staatssteun ten gunste van Hypo Real Estate Holding AG in de vorm van een overheidsgarantie tot een bedrag van 35 miljard EUR (geregistreerd onder nummer N 44/08) (3). Duitsland had deze steunmaatregel op 30 september 2008 bij de Commissie aangemeld.
(2)
Op 1 april 2009 heeft Duitsland voor de Hypo Real Estate-groep (hierna „HRE” genoemd) een herstructureringsplan aangemeld (aanmelding geregistreerd onder nummer N 196/09). Bij schrijven van 17 april 2009 heeft Duitsland een aanvulling op de aanmelding van het herstructureringsplan gegeven door de Commissie nader te informeren over een kapitaalinjectie van 60 miljoen EUR en over de verlenging van de staatsgarantieregeling voor 52 miljard EUR die op basis van het goedgekeurde pakket noodhulpmaatregelen voor kredietinstellingen (Rettungspaket für Kreditinstitute) was goedgekeurd (4).
(3)
Bij schrijven van 7 mei 2009 (5) heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit de procedure in te leiden als bedoeld in artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Bij de bekendmaking van dit besluit (hierna het „besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) in het Publicatieblad van de Europese Unie (6) werden belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken.
(4)
Op 3 juni 2009 heeft Duitsland een kapitaalinjectie van 2,96 miljard EUR aangemeld (aanmelding geregistreerd onder nummer N 333/09).
(5)
Op 17 augustus 2009 heeft Duitsland de Commissie meegedeeld dat het de garanties aan HRE uit hoofde van het speciale fonds bestemd voor het stabiliseren van de financiële markten in Duitsland (Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung, hierna „SoFFin” genoemd) wilde verlengen (aanmelding geregistreerd onder nummer C 15/09) (zie overweging 2).
(6)
Op 20 en 21 oktober 2009 heeft Duitsland een nieuwe, bijgewerkte versie van het herstructureringsplan overgelegd, verdere voorgenomen maatregelen ten gunste van HRE bij de Commissie aangemeld (zoals de oprichting van een liquidatie-instelling en verdere garanties) en de Commissie geïnformeerd over een nieuwe, d.w.z. derde, verlenging van de bestaande SoFFin-garanties tot een bedrag van 52 miljard EUR (aanmelding geregistreerd onder nummer N 557/09).
(7)
Op 26 oktober 2009 heeft Duitsland onder nummer N 557/09 ten behoeve van HRE een verdere kapitaalinjectie van 3 miljard EUR en SoFFin-garanties voor een bedrag van in totaal 18 miljard EUR aangemeld, en de Commissie tevens in kennis gesteld van een SoFFin-garantie tot 2 miljard EUR ten behoeve van de liquidatie-instelling van HRE (7). De Commissie heeft geen goedkeuring verleend voor de SoFFin-garantie van 2 miljard EUR.
(8)
Op 13 november 2009 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure uitgebreid en op voorlopige basis - te weten totdat een definitief besluit over het herstructureringsplan is genomen - goedkeuring verleend aan de kapitaalinjecties van 60 miljoen EUR, 2,96 miljard EUR en 3 miljard EUR (in de zaken C 15/09, N 333/09 en N 557/09). Bij de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (8) werden belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.
(9)
Op 15, 16 en 17 december 2009 heeft Duitsland in aanvulling op de aanmelding van 26 oktober 2009 nadere informatie verschaft over de SoFFin-garanties voor 18 miljard EUR (aanmelding geregistreerd onder nummer N 694/09).
(10)
Op 21 december 2009 heeft de Commissie de SoFFin-garanties voor 18 miljard EUR voorlopig goedgekeurd voor een periode van ten hoogste één jaar (zaak N 694/09) (9).
(11)
Op 30 april 2010 heeft Duitsland een SoFFin-kapitaalinjectie van 1,85 miljard EUR aangemeld (zaak N 161/10).
(12)
Op 19 mei 2010 heeft de Commissie op voorlopige basis - te weten totdat een definitief besluit over het herstructureringsplan is genomen - goedkeuring verleend aan de kapitaalinjectie van 1,85 miljard EUR (10).
(13)
Op 2 september 2010 heeft Duitsland een SoFFin-liquiditeitsgarantie tot een bedrag van 20 miljard EUR aangemeld (zaak N 380/10).
(14)
Op 10 september 2010 heeft Duitsland vervolgens een maatregel voor activaondersteuning aangemeld ten behoeve van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa (Duitsland was voornemens om deze activa van HRE over te dragen aan de publiekrechtelijke instelling FMS-Wertmanagement AöR (11); hierna „FMS-WM” genoemd). Daarbij is tevens een kapitaalinjectie van maximaal ongeveer 2,13 miljard EUR en een bijkomende garantie, een afwikkelingsgarantie tot 20 miljard EUR, aangemeld (zaak N 380/10).
(15)
Op 24 september 2010 heeft de Commissie het toepassingsgebied van de formele onderzoeksprocedure opnieuw uitgebreid en voorlopige goedkeuring gehecht aan de maatregel voor activaondersteuning, de liquiditeitsgarantie van 20 miljard EUR en de afwikkelingsgarantie tot 20 miljard EUR. Bij de bekendmaking van dit besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (12) werden belangstellenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken. Het besluit van de Commissie van 24 september 2010 strekt zich niet uit tot de kapitaalinjectie van 2,13 miljard EUR die op 10 september 2010 door Duitsland is aangemeld; deze kapitaalinjectie is niet goedgekeurd door de Commissie.
(16)
Op 14 juni 2011 heeft Duitsland een definitieve, bijgewerkte versie van het herstructureringsplan overgelegd. Op 15 juni 2011 is door Duitsland een lijst van toezeggingen ingediend die op 1 juli 2011 is aangevuld.
(17)
Op 14 juni 2011 verklaarde Duitsland dat de eerstvolgende kapitaalinjectie niet 2,13 miljard EUR zou bedragen, zoals in de aanmelding van 10 september 2010 was voorzien, maar slechts 2,08 miljard EUR, en dat dit lagere bedrag aan FMS-WM ter beschikking zou worden gesteld.
(18)
Gedurende de gehele periode zijn bijeenkomsten gehouden en is telefonisch vergaderd; ook is er nader gecorrespondeerd tussen de diensten van de Commissie, Duitsland en HRE.
(19)
De Commissie heeft de binnengekomen opmerkingen van derden aan Duitsland doorgestuurd en heeft bij schrijven van 24 maart 2010 opmerkingen van Duitsland ontvangen.
II. BESCHRIJVING VAN DE BEGUNSTIGDE EN VAN DE STEUNMAATREGELEN
II.1. De begunstigde
(20)
HRE is in oktober 2003 ontstaan door een afsplitsing van onderdelen van het financieringsbedrijf van de HVB-groep die zich bezighield met commercieel vastgoed. In 2007 verkreeg HRE de Ierse bank DEPFA Bank plc, gevestigd te Dublin, en breidde zij haar activiteiten uit tot Public Sector Finance en Infrastructure Finance. Op dit moment bestaat het HRE-concern (13) uit Hypo Real Estate Holding AG (hierna „HRE Holding” genoemd) en haar drie dochtermaatschappijen: Deutsche Pfandbriefbank AG (hierna „PBB” genoemd), DEPFA Bank plc en de thans in liquidatie zijnde vennootschap Hypo Real Estate Finance bv i.L. (hierna „HRE Finance i.L.” genoemd). DEPFA Bank plc en PBB hebben beide ook een reeks eigen dochters en deelnemingen. Deutsche Pfandbriefbank AG is de nieuwe naam van de voornaamste bank van het concern en de enige dochtermaatschappij van HRE Holding die in de toekomst bancaire activiteiten zal verrichten, en wel op het gebied van de vastgoedfinanciering en de financiering van overheidsinvesteringen (Öffentliche Investitionsfinanzierung). DEPFA Bank plc wordt op dit moment ontbonden en zal vanaf de datum van vaststelling van dit besluit geen nieuwe activiteiten meer verrichten. Deze bank hield zich met name bezig met de financiering van de publieke sector en begrotingskredieten en met de financiering van infrastructurele projecten (wegen, bruggen, tunnels, overheidsgebouwen, enz.). HRE Finance i.L. is, zoals de naam reeds aangeeft, een vennootschap in liquidatie. (14)
(21)
FMS-WM is in 2010 opgericht om voor HRE als liquidatie-instelling te fungeren. Zij beheert bepaalde activa en derivaten van de HRE-groep die door haar zijn overgenomen omdat zij hetzij geen strategisch belang dienden hetzij onaanvaardbare risico’s dan wel kapitaallasten met zich meebrachten. FMS-WM heeft in de loop der tijd een groot deel van de activa van HRE overgenomen. FMS-WM beschikt niet over een bankvergunning.
(22)
HRE heeft over het boekjaar 2008 een verlies van 5,5 miljard EUR geboekt. In 2009 bedroeg het verlies 2,2 miljard EUR en in 2010 0,9 miljard EUR.
(23)
In ruil voor de kapitaalinjectie van 3,02 miljard EUR (60 miljoen EUR in maart 2009 plus 2,96 miljard EUR in juni 2009) verkreeg Duitsland 90 % van de aandelen HRE. In het najaar van 2009 werden de minderheidsaandeelhouders uitgekocht (een „squeeze-out”), waarbij Duitsland de resterende aandelen verkreeg tegen een prijs van 1,30 EUR per aandeel. Als gevolg hiervan behoort HRE thans volledig in eigendom toe aan de Bondsrepubliek Duitsland. Vervolgens is een herstructurering in gang gezet.
II.2. Problemen bij HRE als gevolg van de financiële crisis
(24)
Eind september 2008 kampte HRE met een zodanig liquiditeitstekort dat zij op de rand van een faillissement stond. HRE was niet in staat kortlopend kapitaal aan te trekken aangezien de crisis op de financiële markten al tot de ineenstorting van een aantal geldmarkten had geleid. Nadat Lehman Brothers de „Chapter 11”-status had aangevraagd, kwam met name de markt voor interbancaire transacties medio september 2008 bijna volledig tot stilstand.
(25)
Het door DEPFA Bank plc (sinds oktober 2007 een volledige dochter van HRE) gehanteerde ondernemingsmodel, waarbij vooral gebruik werd gemaakt van financieringen via de interbancaire markt en van andere kortlopende, ongedekte financieringsbronnen, bleek tijdens de financiële crisis extreem kwetsbaar en leidde ertoe dat de bank op de rand van de afgrond kwam te staan.
(26)
HRE moest de behoefte van DEFPA Bank plc aan kortlopende liquiditeiten dekken. De omvang van de kredietfaciliteiten die per 30 september 2008 opeisbaar werden, bleek echter te veel voor HRE. Bovendien bevonden de meeste HRE-vennootschappen zich wegens de intern binnen de groep aangegane transacties (vorderingen, (zachte) garanties en dergelijke) in dezelfde positie. Door het liquiditeitstekort was de hele HRE-groep derhalve in gevaar.
(27)
De problemen bij HRE waren deels ook terug te voeren op oude verplichtingen verband houdende met activa die gezien hun eigenlijke risicoprofiel onvoldoende rendement opleverden. Bovendien was de HRE-groep ontstaan uit een samensmelting van meerdere kleine banken die gebruikmaakten van verschillende IT-toepassingen, […] (15).
II.3. De steunmaatregelen
(28)
Het kapitaal dat door Duitsland aan HRE ter beschikking is/wordt gesteld, bedraagt in totaal ongeveer 9,95 miljard EUR (waarvan een deel bestemd is voor FMS-WM), terwijl daarnaast garanties tot een bedrag van 145 miljard EUR zijn/worden verschaft. Tevens is er sprake van een maatregel voor activaondersteuning met een steuncomponent van circa 20 miljard EUR.
II.3.1. Kapitaalinjecties
II.3.1.1. Kapitaalinjectie van 60 miljoen EUR
(29)
Als onderdeel van de strategie van Duitsland om via een gefaseerde aankoop van alle aandelen HRE de volledige zeggenschap over HRE te verkrijgen, heeft SoFFin op 30 maart 2009 20 miljoen nieuwe aandelen HRE gekocht met een nominale waarde van 3 EUR per aandeel; daarmee kreeg HRE een kapitaalinjectie van 60 miljoen EUR en verkreeg SoFFin een belang van 8,65 % in het aandelenkapitaal van HRE. De Commissie heeft op 13 november 2009 haar voorlopige goedkeuring aan deze kapitaalinjectie gehecht.
II.3.1.2. Kapitaalinjectie van 2,96 miljard EUR
(30)
Op 2 juni 2009 hebben de aandeelhouders van HRE besloten tot een nieuwe kapitaalinjectie van 2,96 miljard EUR door de uitgifte van nieuwe aandelen HRE die vervolgens door SoFFin werden gekocht. SoFFin kreeg hiermee 90 % van alle aandelen HRE in handen. De nieuwe aandelen zijn op 8 juni 2009 in het handelsregister ingeschreven. Op 13 november 2009 heeft de Commissie haar voorlopige goedkeuring aan deze kapitaalinjectie gehecht.
II.3.1.3. Kapitaalinjectie van 3 miljard EUR
(31)
De op 26 oktober 2009 aangemelde kapitaalinjectie van in totaal 3 miljard EUR was als volgt opgebouwd:
a)
2 miljard EUR werd toegevoegd aan de vrije reserves van HRE Holding en PBB. Na de „squeeze-out” van de minderheidsaandeelhouders kwam HRE volledig in handen van de Bondsrepubliek Duitsland/SoFFin;
b)
1 miljard EUR is als stille deelneming in PBB met een winstcoupon van 10 % per jaar geïnvesteerd.
(32)
De overeenkomsten betreffende de kapitaalinjectie van 3 miljard EUR zijn op 16 november 2009 ondertekend. Op 13 november 2009 gaf de Commissie haar voorlopige goedkeuring aan deze kapitaalinjectie.
II.3.1.4. Kapitaalinjectie van maximaal 1,85 miljard EUR
(33)
De kapitaalinjectie door toevoeging van maximaal 1,85 miljard EUR aan de vrije reserves van HRE bestond uit twee tranches:
a)
een tranche van 1,4 miljard EUR (deze tranche is op 19 mei 2010 door de Commissie voorlopig goedgekeurd en daarna aan de reserves toegevoegd);
b)
een tranche van maximaal 450 miljoen EUR (ook aan deze tranche heeft de Commissie op 19 mei 2010 haar voorlopige goedkeurig gehecht, mits aan bepaalde voorwaarden zou zijn voldaan (16). Aan de betreffende voorwaarden is echter nog niet voldaan, zodat deze kapitaalinjectie ook nog niet heeft plaatsgevonden).
(34)
De kapitaalinjectie van 1,85 miljard EUR vormt onderdeel van de totale kapitaalbehoefte die in het herstructureringsplan voor HRE is beschreven. Van deze kapitaalinjectie is een bedrag van 1,4 miljard EUR aangewend om te voldoen aan de voorgeschreven kapitaaleisen van de toezichthoudende instellingen en om een risicobuffer te creëren. De overeenkomst betreffende de kapitaalinjectie van 1,4 miljard EUR is op 20 mei 2010 ondertekend. Het resterende deel van de kapitaalinjectie van 1,85 miljard EUR (te weten de tranche van 450 miljoen EUR) zal volgens Duitsland in het derde kwartaal van 2011 ter beschikking worden gesteld.
II.3.1.5. Kapitaalinjectie van 2,08 miljard EUR
(35)
Op 10 september 2010 heeft Duitsland een kapitaalinjectie van maximaal 2,13 miljard EUR ten behoeve van HRE aangemeld. Op 14 juni 2011 is door Duitsland aangegeven dat de kapitaalinjectie niet 2,13 miljard EUR, maar 2,08 miljard EUR zou bedragen en dat dit bedrag van 2,08 miljard EUR aan FMS-WM ter beschikking gesteld zou worden. Volgens Duitsland zal deze kapitaalinjectie van 2,08 miljard EUR in het derde kwartaal van 2011 plaatsvinden. SoFFin heeft het bedrag van 2,08 miljard EUR onder voorbehoud van goedkeuring door de Europese Commissie als vordering uit hoofde van deelneming aan de kapitaalreserve van HRE Holding toegevoegd. HRE Holding heeft deze vordering uit hoofde van deelneming per 1 oktober 2010 aan FMS-WM overgedragen.
II.3.2. Garanties
II.3.2.1. Garanties tot een bedrag van 35 miljard EUR
(36)
Op 13 november 2008 heeft Duitsland overheidsgaranties tot een bedrag van 35 miljard EUR verleend ter overbrugging van de herfinancieringbehoefte van HRE. Aan deze garanties heeft de Commissie op 2 oktober 2008 haar voorlopige goedkeuring gehecht.
(37)
De garanties dienden tot zekerheid voor een liquiditeitskrediet van 20 miljard EUR door de Deutsche Bundesbank en voor gedekte (secured) obligaties met een waarde van 15 miljard EUR die door een consortium van Duitse financiële instellingen zijn overgenomen.
(38)
Voor deze garanties tot een bedrag van 35 miljard EUR was HRE aan de staat een vergoeding verschuldigd gelijk aan een basispremie en een resultaatafhankelijke premie. De basispremie bedroeg 1 % per jaar over het zogenoemde „first-lossgarantiebedrag” en 0,5 % per jaar over het „second-lossgarantiebedrag”. De resultaatafhankelijke premie bedroeg 1,25 % per jaar over het „first-lossgarantiebedrag” en 0,25 % per jaar over het „second-lossgarantiebedrag”.
II.3.2.2. Garanties tot een bedrag van 52 miljard EUR
(39)
Tussen november 2008 en februari 2009 heeft HRE garanties van SoFFin tot een bedrag van in totaal 52 miljard EUR ontvangen uit hoofde van het goedgekeurde Duitse pakket noodhulpmaatregelen voor kredietinstellingen (Rettungspaket für Kreditinstitute) (17).
(40)
Voor het deel van de garantie dat werd ingeroepen om als zekerheid voor obligatieleningen te dienen, was HRE een provisie van 0,5 % verschuldigd; voor het niet-ingeroepen deel van de garantie gold een bereidstellingsprovisie van 0,1 %.
II.3.2.3. Garantie voor een bedrag van 8 miljard EUR
(41)
De gedekte bankobligaties met vervaldatum 23 december 2009 zijn door SoFFin vervangen door een garantie van 8 miljard EUR. De Commissie heeft deze garantie op 21 december 2009 voorlopig goedgekeurd.
(42)
HRE heeft aan SoFFin een garantiepremie van 0,5 % per jaar over het garantiebedrag betaald. Over het niet-ingeroepen deel van de garantie was een bereidstellingsprovisie van 0,1 % per jaar verschuldigd.
II.3.2.4. Garantie voor een bedrag van 10 miljard EUR
(43)
De SoFFin-garantie voor een bedrag van 10 miljard EUR voor de duur van ten hoogste één jaar, waaraan de Commissie op 21 december 2009 haar voorlopige goedkeuring heeft gegeven, was noodzakelijk om de liquiditeitsbehoefte van HRE te dekken.
(44)
HRE heeft aan SoFFin een garantiepremie van 0,5 % per jaar over het garantiebedrag betaald. Over het niet-ingeroepen deel van de garantie was een bereidstellingsprovisie van 0,1 % per jaar verschuldigd.
II.3.2.5. Garantie voor een bedrag van 20 miljard EUR
(45)
Wegens ongunstige ontwikkelingen op de kapitaalmarkt en de markt voor rentetermijncontracten - aan welke ontwikkelingen HRE tot het tijdstip van overdracht van haar activa aan de liquidatie-instelling FMS-WM het hoofd moest bieden - was een verdere liquiditeitsgarantie tot een bedrag van 20 miljard EUR onontbeerlijk. Deze garantie is op 24 september 2010 voorlopig door de Commissie goedgekeurd.
(46)
HRE heeft aan SoFFin een garantiepremie van 0,8 % per jaar betaald. Over het niet-ingeroepen deel van de garantie was een bereidstellingsprovisie van 0,1 % per jaar verschuldigd.
II.3.2.6. Garantie voor een bedrag van 20 miljard EUR
(47)
Wegens de blijvende onzekerheden verband houdende met de complexe technische procedures voor de overdracht van activa aan de liquidatie-instelling, was een afwikkelingsgarantie van maximaal 20 miljard EUR nodig. Deze garantie is op 24 september 2010 voorlopig door de Commissie goedgekeurd.
(48)
HRE heeft aan SoFFin een garantiepremie van 0,8 % per jaar betaald. Over het niet-ingeroepen deel van de garantie was een bereidstellingsprovisie van 0,1 % per jaar verschuldigd.
II.3.3. Overdracht van activa aan een liquidatie-instelling
(49)
Op 10 september 2010 heeft Duitsland ook de overdracht van activa ter waarde van circa 210 miljard EUR en derivaten ter waarde van circa 280 miljard EUR tegen een nominaal bedrag bij de liquidatie-instelling FMS-WM aangemeld. FMS-WM is op 8 juli 2010 op basis van het Duitse Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz (§ 8a FMStFG) opgericht en is belast met het beheer van de activa en derivaten die zij van de HRE-groep heeft overgenomen omdat deze hetzij niet van strategische aard waren, hetzij een onaanvaardbaar risico met zich meebrachten en een onredelijke belasting voor het kapitaal van het concern vormden. FMS-WM treedt onafhankelijk van HRE op en wordt beschermd door de verliescompensatieplicht van SoFFin. FMS-WM beschikt echter niet over een bankvergunning. Uiteindelijk konden veel van de activa van HRE slechts synthetisch worden overgedragen; er werden al naar gelang de omstandigheden telkens verschillende „transfer”-mechanismen ontwikkeld om een vergelijkbaar regulerend activaondersteunend effect voor PBB en de HRE-groep te creëren.
(50)
De Commissie heeft de overdracht op 24 september 2010 voorlopig goedgekeurd. In het kader van deze maatregel voor activaondersteuning zijn niet-strategische en noodlijdende activa zoals staatsleningen en noodlijdende vastgoedkredieten overgedragen of, zoals in punt 49 toegelicht, uitsluitend vanwege de voorgeschreven kapitaaleisen synthetisch overgedragen aan een door de overheid ondersteunde instelling om ze in de loop der tijd af te wikkelen. Tot de overgedragen niet-strategische activa behoren ook de activa die niet aangewend kunnen worden als zekerheid voor gedekte obligaties.
(51)
De daadwerkelijke overdracht heeft op 30 september 2010 plaatsgevonden. Op het betreffende tijdstip had de portefeuille die overgedragen zou worden met het oog op de afschrijving ervan, een boekwaarde van 173 miljard EUR. In overeenstemming met de mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire bankensector (de „Impaired Asset Communication” of „IAC”) (18) heeft de Commissie een beroep op externe deskundigheid gedaan om haar bij te staan bij de waardering van de portefeuille, bij het vaststellen van de staatssteuncomponent en bij het beantwoorden van de vraag of en in hoeverre bij de overdracht een hogere waarde is gehanteerd dan de reële waarde in het economisch verkeer. Overeenkomstig de IAC heeft ook Duitsland een externe deskundige opdracht gegeven om een onafhankelijke waardering uit te voeren.
(52)
De portefeuille bestond uit geografisch gediversifieerde commerciële vastgoedkredieten ter hoogte van circa 30 miljard EUR die in wezen voor de financiering van kantoren en winkelcentra werden gebruikt met weliswaar een relatief korte looptijd (drie jaar), maar met een relatief lage kredietkwaliteit.
(53)
De niet-commerciële vastgoedcomponenten van de portefeuille omvatten overheidskredieten c.q. obligaties en leningen aan openbare instellingen en dienstverleners. Het grootste gedeelte van die componenten bestond uit standaardleningen („Plain-Vanilla-leningen”), maar er was ook sprake van „gestructureerde kredietinstrumenten” (31 miljard EUR) en leningen aan de overheid (30 miljard EUR). De kwaliteit van de activa in dit deel van de portefeuille was aanzienlijk hoger dan die van de commerciële vastgoedkredieten. Aangezien de waardepapieren echter een langere looptijd hadden en de kredietspread die na de aankoop ervan op de markt genoteerd werd toenam, moesten ook in dit geval aanzienlijke waardeverminderingen op de marktprijs toegepast worden.
(54)
De deskundigen van de Commissie zijn tot de conclusie gekomen dat, in tegenstelling tot een aantal andere staatssteunzaken, de complexe commerciële vastgoedkredieten en de gestructureerde kredietinstrumenten (in feite securitisaties van studentenleningen, securitisaties van overheidsleningen en 5 miljard EUR uit een total return swap) totaal gezien voldoende zekerheid boden. Zij verwachtten dat er in deze categorie slechts geringe verliezen geleden zouden worden. Op basis van de beoordeling van de cash bonds in de Halcyon- en Pegasus-componenten en gezien de negatieve basis en de inherente financieringskosten van de total return swap, schatten zij de betreffende verliezen echter hoger in dan de Duitse deskundigen. De overdracht van de Plain-Vanilla-leningen heeft plaatsgevonden tegen een waarde die zeer dicht bij de pariteit van de swap-waarde aanlag. Dat betekent dat die overdracht veel meer opleverde dan de reële economische waarde. Bovendien werden zij op markten verhandeld die door een geringe waardevermindering werd gekenmerkt, zodat de reële economische waarde sowieso ongeveer met hun marktwaarde overeen had moeten komen. Dat is de reden dat de deskundigen van de Commissie tot de conclusie kwamen dat de reële waarde in het economisch verkeer (real economic value - REV) van dit portefeuillesegment aanzienlijk minder waard was dan het bedrag waarvoor het door HRE aan FMS-WM is overgedragen.
(55)
Wat de derivatenportefeuille betreft, komen de conclusies van de deskundigen van de Commissie in grote lijnen overeen met die van de Duitse deskundigen. De deskundigen van de Commissie schatten het kredietrisico wel iets hoger in dan hun Duitse collega’s omdat zij rekening hielden met een aantal bevindingen in hun steekproef en met een algemene druk op de „operationele risico’s”, aangezien zij met betrekking tot de hiaten in de algemene effectiviteit van de securitisatiemaatregelen van voorzichtigere veronderstellingen waren uitgegaan.
(56)
In onderstaande tabel zijn de bevindingen van de deskundigen van de Commissie samengevat:
(× miljard EUR)
Portefeuille
Nominale waarde
Overdrachtswaarde (OW)
Δ REV - OW
(cijfers Duitsland)
Δ REV - OW
(cijfers van de deskundigen van de Commissie)
Verschil
(Commissie/Duitsland
Obligaties
83,444
93,960
-0,902
-7,590
-6,688
Gestructureerde kredieten
31,199
30,111
-0,765
-1,981
-1,216
Commerciële vastgoedkredieten
26,312
23,874
-1,211
-2,800
-1,589
Niet-commerciële vastgoedkredieten
29,834
31,115
-0,222
-1,084
-0,862
Derivaten
280,255
-13,106
-2,149/
-2,531
-2,786
-0,255
Totaal
451,044
165,954
-5,249/
-5,631
-16,241
-10,610
(57)
Het steunbedrag, bestaande uit het verschil tussen de reële economische waarde en de overdrachtswaarde, dat op grond van de IAC niet automatisch met de interne markt verenigbaar is, wordt door de deskundigen derhalve op circa 16,2 miljard EUR vastgesteld. Het totale steunbedrag, d.w.z. het verschil tussen de overdrachtswaarde en de marktwaarde, is moeilijk vast te stellen omdat er niet voldoende, eenvoudig toegankelijke marktprijzen voor de leencomponenten van de portefeuille beschikbaar zijn. Op basis van de extreme veronderstelling dat de marktwaarde van de leencomponenten nihil zou zijn, zou er sprake zijn van een totaal steunbedrag van 90 miljard EUR. Indien de leningen als liquide leningen met een soortgelijke looptijd en kredietkwaliteit aangemerkt zouden worden, zou het totale steunbedrag circa 20 miljard EUR bedragen.
II.4. Motivering van de inleiding en uitbreiding van het uitvoerige onderzoek
(58)
Op 7 mei 2009 heeft de Commissie een uitvoerig onderzoek naar de staatssteun ten gunste van HRE ingeleid, dat in wezen gebaseerd was op het feit dat de Commissie met name op grond van de herfinancieringsstrategie en de herfinancieringsbehoefte van HRE twijfels had over de levensvatbaarheid van HRE. In het oorspronkelijke herstructureringsplan dat op 1 april 2009 aan de Commissie is voorgelegd, werden uitsluitend externe oorzaken voor de financiële problemen van HRE aangevoerd. Daarnaast was het streven gericht op een vermindering van het balanstotaal met slechts 25 %, hetgeen betekent dat de herfinancieringsvolumes hoog zouden blijven. HRE was voornemens om die vermindering van het balanstotaal van het concern middels een vervreemding van activa op de markt te realiseren en niet door een overdracht van die activa aan een liquidatie-instelling. In het herstructureringsplan werd de overheidsfinanciering tegen geringe marges als een van de kernactiviteiten van HRE aangemerkt. In dat plan was echter geen informatie opgenomen over aspecten die essentieel zijn voor het herstructureringsproces, zoals de reorganisatie en integratie van de IT-systemen. Toentertijd betwijfelde de Commissie bovendien of de geplande maatregelen om eventuele concurrentieverstoringen te beperken, toereikend waren en of er van een adequate lastenverdeling sprake was.
(59)
Op 13 november 2009 is het uitvoerige onderzoek om de volgende redenen uitgebreid:
a)
de noodzaak van een nadere beoordeling van de aanvullende overheidsmaatregelen ten gunste van HRE in de vorm van een kapitaalinjectie van 2,96 miljard EUR (zie punt 30), een kapitaalinjectie van 3 miljard EUR (zie overwegingen 31 en 32), een garantie van 8 miljard EUR (zie overwegingen 41 en 42), een garantie van 10 miljard EUR (zie overwegingen 43 en 44), en een garantie van 2 miljard EUR (19) voor de herfinanciering van een eventuele afwikkelingsoplossing, evenals kapitaalinjecties van in totaal maximaal 4 miljard EUR (opgesplitst als volgt: de in overwegingen 33 en 34 toegelichte kapitaalinjectie van 1,85 miljard EUR en de in punt 35 beschreven kapitaalinjectie van 2,08 miljard EUR), en
b)
het feit dat de Commissie betwijfelde of de herstructureringsmaatregelen verenigbaar waren met de mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (20) (mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector).
(60)
Op 24 september 2010 is het uitvoerige onderzoek om de volgende redenen nogmaals uitgebreid:
a)
de noodzaak van een nadere beoordeling van de aanvullende overheidsmaatregelen ten gunste van HRE in de vorm van een garantie van 20 miljard EUR (zie overwegingen 45 en 46), een andere garantie van maximaal 20 miljard EUR (zie overwegingen 47 en 48) en de overdracht van activa aan een liquidatie-instelling (zie overwegingen 49 tot en met 57), en
b)
het feit dat de Commissie betwijfelde of de maatregel voor activaondersteuning met name met betrekking tot transparantie, waardering, lastenverdeling en vergoeding, aan de vereisten van de IAC voldeed; daarnaast was volgens de Commissie niet afdoende aangetoond dat op basis van het herstructureringsplan voor een herstel van de levensvatbaarheid, een passende lastenverdeling en een adequate beperking van eventuele concurrentieverstoringen gezorgd kon worden.
II.5. Kernelementen van het herstructureringsplan
(61)
Op 1 april 2009 heeft Duitsland het eerste ontwerp van het herstructureringsplan voor HRE aan de Commissie overgelegd. Na een aantal gewijzigde versies heeft Duitsland uiteindelijk op 14 juni 2011 de definitieve versie van het plan overgelegd. In zoverre er niet uitdrukkelijk naar een ander plan wordt verwezen, hebben alle verwijzingen in dit besluit betrekking op de definitieve versie van 14 juni 2011.
(62)
Op grond van het herstructureringsplan zal HRE, nadat zij zich via een overdracht aan de liquidatie-instelling FMS-WM ontdaan heeft van in waarde verminderde activa met een nominale waarde van 210 miljard EUR, haar bedrijfsactiviteiten zodanig vormgeven dat haar kernbank PBB op basis van een solide financieringsconcept en betere interne controles verder kan functioneren. Haar toekomstige bedrijfsactiviteiten zullen veel kleiner in omvang zijn vergeleken met de activiteiten van HRE in de periode vóór de crisis; dat geldt zowel voor het balanstotaal, het volume van de nieuwe activiteiten, het personeelsbestand en het filialennetwerk als voor de regionale accenten van HRE.
(63)
Vergeleken met de periode vóór de crisis zal het strategische balanstotaal (opgeschoond doordat de risicodragende posities waarvan de termijn verstrijkt op synthetische wijze aan FMS-WM zijn overgedragen) eind 2011 circa 15 % van het balanstotaal van eind 2008 van de HRE-groep bedragen. Dat betekent dat de nieuwe activiteiten op het gebied van de vastgoedfinanciering worden teruggeschroefd naar 30 % van het niveau van vóór de crisis (de nieuwe activiteiten van HRE op het gebied van de commerciële vastgoedfinanciering hadden in 2007 een omvang van 32,1 miljard EUR). Het personeelsbestand wordt op grond van het herstructureringsplan met circa 30 % gereduceerd, en het volledige HRE-bestuur dat vóór de crisis in functie was, wordt vervangen. Daarnaast worden meer dan dertig deelnemingen (waarvan een derde deel buiten Europa) afgestoten, geliquideerd of verder afgewikkeld. Ook worden 26 van de 32 vestigingen gesloten. Bovendien zou het project „New Evolution” in gang worden gezet. Middels dit meerjarige project wordt binnen de gehele groep de IT-omgeving gereorganiseerd, waarvoor circa 180 miljoen EUR is gereserveerd.
(64)
PBB zal in de toekomst op twee strategische bedrijfsterreinen actief zijn: de vastgoedfinanciering en de financiering van overheidsinvesteringen. Beide gebieden hebben uitsluitend betrekking op activa waarvoor de Duitse overheid zekerheid kan stellen (via gedekte hypothecaire of staatsobligaties). Alle andere bedrijfsactiviteiten, in het bijzonder de financiering van overheidsactiviteiten en van infrastructuur, de activiteiten op de kapitaalmarkt en het vermogensbeheer, worden beëindigd.
(65)
Wat de andere twee dochterondernemingen betreft, is in het herstructureringsplan voorzien dat DEPFA Bank plc vanaf de dag dat dit besluit wordt vastgesteld, ontmanteld zal worden en geen nieuwe activiteiten meer zal verrichten. Dat geldt ook voor haar dochterondernemingen. HRE Finance i.L. is inmiddels al in liquidatie en zal eveneens geen nieuwe activiteiten meer in gang zetten.
(66)
Duitsland is van mening dat het principebesluit om een conservatieve bedrijfsstrategie te hanteren en om de nadruk op Duitse obligaties als primaire herfinancieringsbron te leggen, tot een kwalitatieve verbetering van de kredietverstrekking leidt. Deze activiteiten vallen immers onder de Duitse obligatiewetgeving, die speciale eisen stelt aan het risicobeheer en de risicocontrole en waarin beschermingsmaatregelen zijn voorzien zoals een beperking van de ratio van de leningen ten opzichte van de onderliggende waarde („loan-to-value-ratio” - LTV). Door deze financieringsstrategie wordt de vroegere afhankelijkheid van HRE van de interbancaire geldmarkt aanzienlijk verminderd, aangezien die voortaan voornamelijk beperkt blijft tot de warehousing-fase voorafgaand aan de uitgifte van gedekte obligaties.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(67)
De Commissie heeft van een aantal belanghebbenden opmerkingen ontvangen die als volgt samengevat kunnen worden:
a)
Samenvatting van de opmerkingen van het Verband deutscher Pfandbriefbanken (VDP) (november 2009):
-
Het VDP is ervan overtuigd dat een bedrijfsmodel dat de nadruk legt op activiteiten die door obligaties gedekt kunnen worden, succesvol zal zijn en een waarborg kan vormen voor de levensvatbaarheid op lange termijn en voor de rentabiliteit van een bank zonder dat daarvoor overheidsgaranties nodig zijn.
b)
Samenvatting van de opmerkingen van Heisse Kursawe Eversheds (november 2009):
-
Heisse Kursawe Eversheds is van mening dat door het verlenen van de steun de rechten van bepaalde aandeelhouders zijn aangetast en dat de geplande verkrijging van alle aandelen HRE door SoFFin door een uitkoop van de minderheidsaandeelhouders („squeeze-out”) ook als staatssteun aangemerkt moet worden. Een dergelijke uitkoop is ongepast en in strijd met het beginsel van het vrije verkeer van kapitaal.
c)
Samenvatting van de opmerkingen van Heisse Kursawe Eversheds (februari 2010):
-
Heisse Kursawe Eversheds voert daarnaast aan dat de squeeze-out van de minderheidsaandeelhouders staatssteun vormt in de zin van artikel 107 e.v. VWEU, dat een dergelijke vorm van staatssteun in strijd is met het vrije verkeer van kapitaal en dat staatssteun voor HRE uitsluitend goedgekeurd kan worden wanneer de activiteiten van HRE op basis van een gefundeerd herstructureringsplan worden voortgezet.
d)
Samenvatting van de opmerkingen van Bohdan Kalwarowskyj (februari 2010):
-
De heer Kalwarowskyj is van mening dat, uitgaande van het waarderingsrapport dat op 5 oktober 2009 in het kader van de squeeze-out door HRE is overgelegd, de levensvatbaarheid en rentabiliteit van HRE duidelijk blijkt en dat SoFFin in samenwerking met HRE bezig is om de waarde van de onderneming omlaag „te manipuleren”.
IV. STANDPUNT VAN DUITSLAND MET BETREKKING TOT DE OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(68)
Op 24 maart 2010 heeft de Commissie het standpunt van Duitsland ontvangen als reactie op de opmerkingen van de belanghebbenden:
a)
Samenvatting van het standpunt met betrekking tot het Verband deutscher Pfandbriefbanken (VDP):
-
Duitsland sluit zich bij de opmerking van het VDP aan dat de planning van het bedrijfsmodel op plausibele veronderstellingen is gebaseerd.
b)
Samenvatting van het standpunt met betrekking tot Heisse Kursawe Eversheds:
-
Duitsland is van mening dat de squeeze-out geen staatssteun vormt in de zin van artikel 7, lid 1, VWEU. Aangezien de squeeze-out niet als staatssteun aangemerkt kan worden, is de vraag of er sprake is van een schending van het beginsel van het vrije verkeer van kapitaal (wat volgens Duitsland sowieso niet het geval is), voor de uitvoerige toetsing van de onderhavige zaak niet relevant.
c)
Samenvatting van het standpunt met betrekking tot Bohdan Kalwarowskyj:
-
Duitsland deelt de mening van de heer Kalwarowskyj dat de levensvatbaarheid van HRE op basis van het herstructureringsplan op lange termijn wordt gewaarborgd.
V. STANDPUNT VAN DUITSLAND
(69)
Duitsland accepteert dat de maatregelen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen.
(70)
Op 15 juni 2011 heeft Duitsland een verbintenissencatalogus overgelegd die op 1 juli 2011 is aangevuld (21). Middels deze catalogus moet gewaarborgd worden dat het bedrijfsmodel zoals dat in het herstructureringsplan wordt beschreven, ook in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, dat de lasten adequaat verdeeld worden en dat de concurrentieverstoringen tot het noodzakelijke minimum beperkt blijven. Deze verbintenissencatalogus kan als volgt worden samengevat:
a) In praktijk brengen van het herstructureringsplan en van de toezeggingen: Duitsland zal ervoor zorgen dat zowel het herstructureringsplan in zijn definitieve versie als de toezeggingen integraal in praktijk zullen worden gebracht.
b) Looptijd van de verplichtingen: In principe zijn de toezeggingen tot het einde van de herstructureringsperiode van kracht, d.w.z. tot en met 31 december 2015. De verplichtingen aangaande DEPFA Bank plc en haar dochterondernemingen komen echter te vervallen zodra de herprivatisering van DEPFA Bank is afgerond (voor zover dit vóór 31 december 2015 plaatsvindt). In een dergelijk geval zal Duitsland de verkoop vooraf bij de Commissie aanmelden. Indien de verkoop vóór 31 december 2013 zou plaatsvinden, is hiervoor de toestemming van de Commissie vereist. De verplichtingen aangaande PBB vervallen zodra PBB geherprivatiseerd is, maar in geen geval vóór 31 december 2013.
c) Bedrijfsactiviteiten: Duitsland waarborgt dat er uitsluitend door PBB nieuwe bedrijfsactiviteiten uitgevoerd worden en dan ook nog uitsluitend beperkt tot de vastgoedfinanciering en de financiering van overheidsinvesteringen. De activiteiten op alle andere bedrijfsterreinen zullen beëindigd worden (de portefeuille met de overheidsfinancieringen blijft weliswaar op de balans van PBB staan, maar uitsluitend als afwikkelingsportefeuille). Alle andere HRE-maatschappijen zullen hun bedrijfsactiviteiten staken.
d) Herprivatisering van PBB: Duitsland zorgt op een zo kort mogelijke termijn, maar uiterlijk op 31 december 2015, voor de herprivatisering van PBB.
e) Beperking aan de groei van PBB: Duitsland zorgt ervoor dat de groeipercentages van PBB zich binnen bepaalde grenzen zullen bewegen. Dat geldt zowel voor de omvang van het balanstotaal als voor het volume van de nieuwe bedrijfsactiviteiten.
f) Liquidatie-instelling: Duitsland waarborgt dat PBB na 30 september 2013 geen diensten op het gebied van het activabeheer zal verlenen en ook geen herfinancieringsdiensten voor de liquidatie-instelling FMS-WM. Daarnaast moet er op organisatorisch vlak voor gezorgd worden dat dergelijke diensten door derden overgenomen kunnen worden.
g) Marktpresentie: Duitsland draagt er zorg voor dat PBB uitsluitend op de volgende geografische markten nieuwe bedrijfsactiviteiten uitoefent:
i)Op het gebied van de vastgoedfinanciering:
-
Kernmarkten (22): Duitsland, Groot-Brittannië, Frankrijk en Spanje
-
Secundaire markten: Zweden, Polen, Tsjechië, België, Nederland, Luxemburg, Oostenrijk, Zwitserland, Denemarken, Finland, Noorwegen, Slowakije en Hongarije.
ii)Op het gebied van de financiering van overheidsinvesteringen:
-
Kernmarkten: Duitsland, Frankrijk, Spanje en Italië
-
Secundaire markten: Zwitserland, Oostenrijk, Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Zweden, Noorwegen, Denemarken, Finland, België, Nederland, Luxemburg en Groot-Brittannië.
h) Tegenprestatie voor het gebruik van de liquidatie-instelling: Duitsland waarborgt dat HRE binnen het kader van haar mogelijkheden een adequate vergoeding betaalt als tegenprestatie voor het gebruik van de liquidatie-instelling FMS-WM. Duitsland zorgt er meer in het bijzonder voor dat de Duitse Finanzmarktstabilisierungsanstalt („FMSA”) HRE zal opdragen om direct of via haar dochterondernemingen een bedrag van 1,59 miljard EUR aan FMS-WM te betalen. De betaling dient te geschieden door de HRE-ondernemingen die vermogensposities aan de liquidatie-instellingen hebben overgedragen en die over een core tier 1-ratio van minimaal 15 % beschikken. PBB zal winsten reserveren om de stille deelneming terug te betalen.
i) Beperking van rentebetalingen en winstuitkeringen: Duitsland waarborgt dat HRE en haar dochterondernemingen binnen de wettelijke grenzen geen rente en winstuitkeringen uitbetalen.
j) Beperking van terugbetalingen: Duitsland waarborgt dat HRE en haar dochterondernemingen geen terugbetalingen voor andere eigen-vermogensinstrumenten verrichten.
k) Geen overname van ondernemingen: Duitsland waarborgt dat HRE en haar dochterondernemingen tijdens de uitvoering van het herstructureringsplan geen andere ondernemingen zullen overnemen.
l) Toezeggingen met betrekking tot de informatietechnologie van HRE/PBB: Duitsland draagt er zorg voor dat het project ter verbetering van de IT-systemen van de bank volledig wordt uitgevoerd.
m) Toezegging met betrekking tot nieuwe bedrijfsactiviteiten (RAROC): Duitsland waarborgt dat PBB in het kader van haar nieuwe strategische bedrijfsactiviteiten geen nieuwe leningen verstrekt met een RAROC (risk-adjusted return on capital) van minder dan 10 % (op basis van individuele transacties).
n) Monitoring trustee: Duitsland waarborgt dat het herstructureringsplan en alle bindende toezeggingen van de verbintenissencatalogus op correcte wijze worden omgezet en dat dit proces permanent door een adequaat gekwalificeerde monitoring trustee wordt bewaakt.
VI. BEOORDELING VAN DE STAATSSTEUNMAATREGELEN
VI.1. Is er sprake van staatssteun overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU en van potentiële begunstigden?
(71)
De uiteenlopende in het geding zijnde maatregelen zijn ofwel rechtstreeks door Duitsland met staatsmiddelen gefinancierd dan wel via het door de Duitse overheid opgerichte en gecontroleerde Sonderfonds SoFFin. Dankzij deze maatregelen heeft HRE een selectief voordeel verkregen omdat zij daardoor de mogelijkheid had om tegen gunstigere tarieven en niet-marktconforme voorwaarden kapitaal aan te trekken, om garanties te verkrijgen en om gebruik te maken van activaondersteuning. HRE is internationaal actief en concurreert zowel met banken in Duitsland als met banken in andere landen. Zoals ook al in eerdere HRE-besluiten van de Commissie is aangegeven (23), is er bij de betreffende maatregelen om deze redenen sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
(72)
Binnen de HRE-groep worden uitsluitend door PBB (met inbegrip van haar dochterondernemingen) nieuwe bedrijfsactiviteiten ontplooid, en zij is dan ook de enige HRE-onderneming die nog op de markt actief is. Dat betekent dat PBB de groepsentiteit is die de bedrijfsactiviteiten van HRE voortzet (zij het, zoals beschreven in overweging 63, in beperkte mate). Alle andere maatschappijen die tot de HRE-groep behoren (d.w.z. DEPFA Bank plc en haar dochterondernemingen en HRE Finance i.L.) bevinden zich in de afwikkelingsfase. Hun activiteiten zijn beperkt tot de activiteiten die minimaal noodzakelijk zijn om voor een adequate afwikkeling te zorgen, en zij genereren ook geen nieuwe bedrijfsactiviteiten.
(73)
Het uiteindelijke doel en de strekking van alle steunmaatregelen (ongeacht of zij officieel ten behoeve van HRE, HRE Holding, PBB of DEPFA Bank plc zijn genomen) is te waarborgen dat PBB ook in de toekomst op de markt actief kan blijven. De oorzaak van de in het geding zijnde concurrentieverstoring is derhalve de geplande voortzetting van de marktpresentie van PBB. DEPFA Bank plc zou (vergelijkbaar met FMS-WM) als een pure liquidatie-instelling beschouwd kunnen worden waaraan activa overgedragen worden die om uiteenlopende redenen niet aan FMS-WM (de „bad bank”) overgedragen zijn. DEPFA Bank plc zal die activa op de vervaldatum realiseren of op de markt verkopen, maar zij zal vanaf de datum van de vaststelling van dit besluit geen nieuwe bedrijfsactiviteiten meer verrichten. (24)
(74)
Aangezien PBB derhalve de economische voortzetting van HRE is, zal die onderneming in overeenstemming met de besluitvormingspraktijk van de Commissie (25) als de begunstigde van de steun worden aangemerkt, hetgeen betekent dat de nadruk van onderstaande toetsing van de verenigbaarheid op PBB zal liggen.
(75)
In verband met de opmerkingen van Heisse Kursawe Eversheds dat de squeeze-out als staatssteun aangemerkt zou moeten worden, constateert de Commissie dat de kapitaalinjecties ten gunste van HRE weliswaar staatssteun vormen, maar dat de squeeze-out van de minderheidsaandeelhouders op zich (d.w.z. de overname van hun aandelen tegen een passende betaling aan die aandeelhouders) geen staatssteunelement omvat omdat de bank daardoor geen voordeel heeft verkregen als gevolg van staatsmiddelen die ter beschikking zijn gesteld. In het kader van de squeeze-outs hebben er wel betalingen van de staat aan de minderheidsaandeelhouders plaatsgevonden, maar die hebben voor HRE geen economische gevolgen gehad. Alleen de eigendomsstructuur van HRE is veranderd. Dat betekent dat in het onderhavige besluit geen antwoord gegeven hoeft te worden op de vraag of er inbreuk is gemaakt op de bepalingen in het Verdrag over het vrije verkeer van kapitaal.
VI.2. Verenigbaarheid van de staatssteun met de interne markt
VI.2.1. Toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU
(76)
Op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU kunnen steunmaatregelen die bedoeld zijn om een ernstige verstoring in een economie van een lidstaat op te heffen, als verenigbaar met de interne markt worden aangemerkt. Omdat het omvallen van een bank die voor het bancaire stelsel belangrijk is, direct van invloed is op de financiële markten en een indirect effect heeft op de totale economie van een lidstaat, neemt de Commissie, gezien de aanhoudende fragiele situatie op de financiële markten, genoemd artikel op dit moment nog steeds als uitgangspunt voor de staatssteunrechtelijke beoordeling van staatssteunmaatregelen voor de bancaire sector.
(77)
Gezien de vroegere positie van HRE op de Duitse markt voor gedekte obligaties, het voormalige balanstotaal van HRE en de omvang van haar derivatenportefeuille, heeft de Commissie geen reden om de classificatie door Duitsland van HRE als een systemisch belangrijke bank in twijfel te trekken.
(78)
De Commissie constateert dat HRE gebruik heeft gemaakt van reddingssteun die door de Commissie als verenigbaar met de interne markt is aangemerkt; nu is het echter zaak om te toetsen of de betreffende steunmaatregelen ook als met de interne markt verenigbare herstructureringssteun aangemerkt kunnen worden. Dat betekent dat de Commissie thans aan de hand van de IAC en de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector een toetsing van de verenigbaarheid van niet alleen deze maatregelen moet uitvoeren, maar ook van alle andere herstructureringsmaatregelen, te weten de garanties met een omvang van 52 miljard EUR en de kapitaalinjectie van 2,08 miljard EUR.
VI.2.2. Beoordeling aan de hand van de Impaired Asset Communication (IAC)
(79)
Elke overdracht van activa aan een liquidatie-instelling dient in overeenstemming met de IAC (de mededeling betreffende aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa) plaats te vinden. Daarnaast is in de mededeling over de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector vastgelegd dat een gepaste vergoeding voor staatssteun een van de beste manieren is om verstoringen van de concurrentie te beperken omdat hierdoor de omvang van de steun wordt gereduceerd. Bovendien kan het noodzakelijk zijn om de expansiemogelijkheden van de bank op bepaalde commerciële terreinen of geografische gebieden te beperken, bijvoorbeeld door middel van marktgerichte corrigerende maatregelen zoals concrete kapitaalvereisten indien de markt door directe expansiebeperkingen verzwakt zou worden. Ook kan het noodzakelijk zijn om de morele risico’s te beperken.
(80)
Bij de vraag of voor bepaalde activa die voor een overdracht in aanmerking komen, staatssteun verleend mag worden, moet er op grond van punt 34 van de IAC zonder meer een pragmatische en flexibele aanpak worden gehanteerd bij de selectie van de categorieën activa die voor ondersteuning in aanmerking komen. De Commissie heeft die flexibele aanpak in andere staatssteunzaken reeds toegepast en de overdracht van activa goedgekeurd indien het strikt genomen niet om dubieuze activa ging, maar om activa die met het oog op een ingrijpende wijziging van het bedrijfsmodel van de betreffende bank niet van strategisch belang waren.
(81)
Om te waarborgen dat de bank zich hoofdzakelijk op het herstel van haar levensvatbaarheid concentreert en om mogelijke belangenconflicten te voorkomen, moet er sprake zijn van een duidelijke functionele en organisatorische scheiding tussen de begunstigde bank en haar aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa (zie punt 46 van de IAC). De Commissie is zich ervan bewust dat het bij de oprichting van de liquidatie-instelling met name om technische redenen niet mogelijk was om de koppelingen tussen PBB en FMS-WM meteen te verbreken. Dat moet echter wel zo snel mogelijk gebeuren. Derhalve heeft Duitsland toegezegd dat PBB voor een volledige organisatorische onafhankelijkheid van nog gekoppelde bedrijfsfuncties zorg zal dragen en dat zij deze taken na 30 september 2013 niet langer voor FMS-WM zal verrichten.
(82)
Met betrekking tot de beoordeling van de lastenverdeling is in punt 21 van de IAC bepaald dat een gepaste vergoeding onderdeel moet vormen van de vereiste lastenverdeling. De Commissie toetst of er, in overeenstemming met bijlage IV bij de IAC, bij het bepalen van de prijs voor de ondersteuning van de activa afdoende rekening is gehouden met het feit dat de risico’s op toekomstige verliezen hoger kunnen uitvallen dan is aangenomen bij het bepalen van de reële waarde in het economisch verkeer. In overeenstemming met de besluitvormingspraktijk van de Commissie met betrekking tot maatregelen voor activaondersteuning (26) vindt de beoordeling van de noodzakelijke vergoeding voor een ondersteuning van het eigen vermogen plaats op basis van de reële economische waarde, zelfs wanneer deze lager is dan de overdrachtswaarde.
(83)
Overeenkomstig punt 41 van de IAC moet de overdrachtswaarde op de reële waarde in het economisch verkeer zijn gebaseerd. Wanneer een lidstaat het nodig acht om, met name ter voorkoming van technische insolventie, een overdrachtswaarde te gebruiken die hoger ligt dan de reële waarde in het economisch verkeer, is dit alleen aanvaardbaar wanneer daaraan een ingrijpende herstructurering is gekoppeld en voorwaarden worden gesteld waardoor deze aanvullende steun in een later stadium kan worden teruggevorderd, bijvoorbeeld door middel van een terugvorderingsmechanisme.
(84)
Alles overziend komt de Commissie tot de conclusie dat het verschil tussen de reële economische waarde en de overdrachtswaarde dat op een later tijdstip teruggevorderd kan worden (een verschil dat met hulp van onafhankelijke externe deskundigen is vastgesteld) 16,2 miljard EUR bedraagt en dat er tegen deze achtergrond een zeer ingrijpende herstructurering en inkrimping van de bank noodzakelijk is. Overeenkomstig punt 21 van de IAC is er geen aanvullende vergoeding vereist omdat er van de maatregel na de bedoelde kapitaalaftrek van 16,2 miljard EUR geen verdere ondersteuning van het eigen vermogen verwacht wordt (27).
(85)
De Commissie stelt vast dat Duitsland de terugvordering van dit bedrag niet expliciet heeft voorzien. Duitsland heeft echter wel clausules opgenomen die een maximale terugvordering mogelijk moeten maken en heeft in dat verband de volgende voorzieningen getroffen:
a)
een voorwaardelijke betalingsverplichting van de HRE-groep aan de liquidatie-instelling voor een bedrag van 1,59 miljard EUR;
b)
een verplichte aanwending van niet-uitgekeerde winsten van PBB voor de terugbetaling van de stille deelneming van de Bondsrepubliek Duitsland;
c)
een gepaste vergoeding voor de Duitse staatssteun door het deelconcern DEPFA Bank plc (d.w.z. de moedermaatschappij en alle dochterondernemingen) nadat het bedrag van 1,59 miljard EUR volledig is terugbetaald;
d)
de opbrengsten van een eventuele herprivatisering van PBB vloeien naar de Duitse staat (hoewel HRE genationaliseerd is, is Duitsland van plan om PBB te herprivatiseren). Aangezien de bank staatseigendom is geworden en Duitsland voornemens is om de bank te herprivatiseren, kan er daarnaast van uit worden gegaan dat de staat zal trachten om zo veel mogelijk ingebrachte middelen terug te vorderen en dat de voormalige aandeelhouders een gepaste bijdrage hebben geleverd.
De geplande herstructurering is daarnaast bijzonder ingrijpend, waarbij een radicale verkleining van de „goede” kernbank is voorzien tot circa 15 % van de omvang die HRE eind 2008 had. In combinatie met de verbintenissen met betrekking tot de groeibeperking, de beperking van het productaanbod, de corporate governance en de herprivatisering middels een openbare aanbesteding, kan het totale herstructureringspakket in de zin van de IAC als toereikend worden aangemerkt.
(86)
De Commissie constateert bovendien dat de door haar geuite twijfels dat Duitsland en HRE mogelijk niet bereid en in staat zouden zijn om vooraf een volledige transparantie en openbaarmaking van de waardeverminderingen te waarborgen, zijn weggenomen door de uitgebreide gegevens die door een geëngageerd team medewerkers van de bank beschikbaar zijn gesteld. HRE heeft eveneens, deels op verzoek van de Commissie, haar gegevens op coherentie en kwaliteit laten toetsen, waardoor de definitieve toetsing door de deskundigen van de Commissie soepeler is verlopen. Tot slot hebben Duitsland en PBB een ingrijpende verbetering van de systemen voor risicobeheer en verslaglegging toegezegd om de twijfels van de Commissie betreffende eventuele tekortkomingen in toekomstige managementinformatiesystemen weg te nemen.
VI.2.3. Verenigbaarheid met de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector
(87)
In de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector zijn de steunvoorschriften neergelegd die van toepassing zijn op de herstructurering van financiële instellingen in de huidige crisis. Om overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verenigbaar te zijn met de interne markt, moet door een herstructurering van een financiële instelling als gevolg van de huidige financiële crisis op grond van deze mededeling niet alleen de levensvatbaarheid op lange termijn worden hersteld, maar moet er ook sprake zijn van een gepaste eigen bijdrage van de begunstigde bank (lastenverdeling) en van toereikende maatregelen om concurrentieverstoringen te beperken (28).
(88)
De reeds uitgevoerde en nog geplande kapitaalinjecties vormen, in combinatie met de omvang van de staatssteun die voortvloeit uit de overdracht van activa, gezamenlijk meer dan 20 % van de risicogewogen activa van HRE vóór de crisis.
VI.2.3.1. Herstel van de levensvatbaarheid van PBB op lange termijn
(89)
In overeenstemming met hoofdstuk 2 van de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector heeft Duitsland een alomvattend en gedetailleerd herstructureringsplan ingediend waarin de oorzaken van de financiële problemen van HRE worden toegelicht en het bedrijfsmodel uitvoerig wordt beschreven.
(90)
Uit het herstructureringsplan en de aanvullende toelichtingen van Duitsland blijkt dat de problemen van HRE in principe tot de volgende factoren te herleiden zijn:
a)
HRE, en met name haar dochteronderneming DEPFA Bank plc, waren banken die hun activiteiten uitsluitend via de geld- en kapitaalmarkt financierden en geen gebruik maakten van franchise-financiering waardoor zij van een intacte interbancaire kapitaalmarkt afhankelijk waren, die echter door de insolventie van Lehman Brothers tijdelijk volledig in elkaar stortte.
b)
De aanwezigheid van oude verplichtingen voortvloeiende uit activa die gezien hun feitelijke risicoprofiel geen adequaat beleggingsrendement opleverden.
c)
De HRE-groep is uit een samenvoeging van een aantal kleinere banken ontstaan met verschillende IT-systemen die niet in een omvattend, onderling afgestemd systeem voor risicobeheer zijn geïntegreerd.
(91)
Zoals hierboven reeds is toegelicht, zijn de herstructurering en de geplande maatregelen die vooral betrekking hebben op de kapitaaltoereikendheid en de interne controlesystemen van de bank, bedoeld om een herhaling van de liquiditeitsproblemen te voorkomen die bijna tot de insolventie van HRE hadden geleid. In het herstructureringsplan worden de grootste probleemgebieden concreet aangepakt door een stabieler financieringsconcept op basis van gedekte obligaties als uitgangspunt te nemen, door de huidige afhankelijkheid van de interbancaire geldmarkt te verminderen, door de IT-omgeving te verbeteren en te integreren, door gerichtere regionale accenten te zetten, door een kleiner vestigingennetwerk op te zetten en door de absolute omvang van de onderneming te reduceren. Het beëindigen van andere bedrijfsactiviteiten om deze daarna als afwikkelingsportefeuille op de PBB-balans te zetten, vormt een logische aanvulling van dit concept.
(92)
Het gevolg is dat de twee resterende bedrijfsactiviteiten van PBB tot activa beperkt blijven die door Duitse obligaties (hypothecaire of staatsobligaties) gedekt kunnen worden. Het argument dat een dergelijke, conservatieve bedrijfsstrategie tot een kwalitatieve verbetering van de kredietverlening zou leiden, is steekhoudend, met name gezien de bepalingen in de Duitse obligatiewetgeving op het gebied van het risicobeheer en de risicocontrole en de voorschriften inzake de ratio van de leningen ten opzichte van de onderliggende waarde (bijvoorbeeld de eisen die aan de dekkingswaarde worden gesteld).
(93)
In overweging 92 van het besluit van 24 september 2010 tot uitbreiding van de procedure (zie overweging 15 van het onderhavige besluit) betwijfelde de Commissie of de bank op basis van haar toekomstige bedrijfsactiviteiten, met name de activiteiten in de door krappe marges gekenmerkte „Public Finance”-sector, een toereikende rentabiliteit zou kunnen realiseren. Een deel van de voormalige „Public Finance”-activiteiten, namelijk de financiering van overheidsinvesteringen, dient voortgezet te worden. De financiering van overheidsinvesteringen heeft echter alleen betrekking op de financiering van producten die gekoppeld zijn aan overheidsinvesteringen en onderscheidt zich daardoor van de staatsfinanciering, d.w.z. de niet-gebonden financiering van overheidsinstanties die doorgaans door bijzonder krappe marges wordt gekenmerkt. Aangezien de activiteiten op het gebied van de overheidsfinanciering (met de bijbehorende krappe marges) in het aangepaste bedrijfsmodel worden beëindigd (activiteiten die 75 % uitmaakten van het voormalige „Public Finance”-segment) en als afwikkelingsportefeuille op de PBB-balans worden opgenomen, zijn de betreffende twijfels van de Commissie deels weggenomen. De toezegging van Duitsland dat PBB in het kader van haar toekomstige bedrijfsstrategie geen nieuwe kredieten zal verstrekken met een RAROC van minder dan 10 % (op basis van individuele transacties), heeft er ook toe bijgedragen dat de twijfels van de Commissie afgenomen zijn.
(94)
Daarnaast concludeert de Commissie dat het uitgangspunt om de financiering van overheidsinvesteringen als tweede bedrijfsactiviteit van PBB in stand te houden, de twijfels van marktdeelnemers en ratingbureaus zal verminderen met betrekking tot een gebrekkige diversificatie, aangezien PBB daardoor geen bank wordt die zich slechts op één bedrijfssegment richt (een zogeheten „monoline banks”) en dus ook niet helemaal afhankelijk is van slechts één activiteitengebied. Door zich op twee bedrijfssegmenten te richten die niet noodzakelijk door dezelfde bedrijfscycli worden gekenmerkt, zou PBB in staat moeten zijn om stabielere en voorspelbaardere inkomsten te waarborgen en om de benodigde zichtbaarheid bij de institutionele investeerders te creëren.
(95)
Uit het herstructureringsconcept komt een duidelijkere organisatiestructuur naar voren omdat bedrijfsactiviteiten die niet meer tot het kernbedrijf behoren, zoals Capital Markets & Asset Management (kapitaalmarkten en vermogensbeheer), niet voortgezet worden en het vestigingennetwerk aanzienlijk wordt gereduceerd. Er is reeds een aanzienlijk aantal vestigingen gesloten; op basis van het beduidend beter onderverdeelde en kleinschaligere bedrijfsmodel zullen vier vestigingen overigens weer heropend worden (Berlijn, Hamburg, Rhein-Ruhr-gebied en Stockholm).
(96)
Middels het herstructureringsplan wordt gewaarborgd dat PBB haar marktpresentie niet disproportioneel sterk uitbreidt. Het verstrekken van nieuwe kredieten is voor beide bedrijfssegmenten aan een plafond gekoppeld. PBB streeft wat haar kernmarkten betreft voor de financiering van overheidsinvesteringen naar een marktaandeel van 1 tot 2 % en voor de vastgoedfinanciering naar een marktaandeel van 2 tot 6 %.
(97)
De Commissie neemt nota van het feit dat de bank begonnen is met het verbeteren van de zwakke punten in haar IT-systemen; aanvankelijk was dat IT-netwerk namelijk zeer heterogeen met aanzienlijke tekortkomingen, met name wat de functionaliteiten en toepassingen op het gebied van het risicobeheer betrof. Daarom heeft HRE in 2009 „New Evolution” in gang gezet, een meerjarig project om binnen de gehele groep het IT-landschap te reorganiseren. Voor dit project is circa 180 miljoen EUR gereserveerd. In zes „releases” moeten stapsgewijs diverse verbeteringen in het systeem worden doorgevoerd. Het project omvat onder andere operationele maatregelen zoals de consolidatie van de systemen voor kredietbeheer, verbeteringen in de IT-systemen voor risicobeheer met betrekking tot krediet-, markt- en liquiditeitsrisico’s, een standaardisering van de front office-systemen en verbeteringen in de nauwkeurigheid, onderverdeling en kwaliteit van de informatie en de gegevens. Uit de informatie over de inhoud en voortgang van de IT-reorganisatie blijkt dat de oorspronkelijke problemen doelmatig aangepakt worden en dat zij tijdens de herstructurering van PBB adequaat opgelost kunnen worden. De Commissie is van mening dat het toekomstige IT-systeem een functioneel en efficiënt platform voor een modern en behoedzaam risicobeheer vormt dat is afgestemd op de relevante bedrijfsprocessen. Dat betekent wel dat de integrale uitvoering van de plannen voor de reorganisatie van het IT-landschap van doorslaggevend belang is.
(98)
De liquiditeit, de solvabiliteit en de rentabiliteit van PBB (29) zijn de belangrijkste indicatoren voor de levensvatbaarheid van de bank en worden aan de hand van zowel een basisscenario als een stressscenario beoordeeld (30).
(99)
In het herstructureringsplan is voorzien dat PBB haar herfinancieringen niet meer door staatsgaranties zal laten dekken. Niettemin blijft PBB ook in de toekomst een financiële instelling die voor de herfinanciering van de geld- en kapitaalmarkt afhankelijk is en maakt zij geen gebruik van franchise-financiering. PBB streeft er echter wel naar om het volume aan niet-gedekte herfinancieringen aanzienlijk terug te dringen en in plaats daarvan obligaties uit te geven omdat die als stabiele financieringsbronnen worden beschouwd.
(100)
Aangezien een acuut liquiditeitstekort een van de belangrijkste oorzaken van de problemen van HRE was dat uiteindelijk een beroep op staatssteun noodzakelijk maakte, is er op grond van het herstructureringsplan sprake van een toereikende liquiditeitsreserve, waarbij echter wel rekening gehouden dient te worden met eventuele aanvullende vereisten als gevolg van Basel III. Deze reserve zal aan het begin van de herstructureringsfase een maximale omvang hebben en zal vervolgens geleidelijk afnemen. In het basisscenario bedraagt de liquiditeitsreserve eind 2011 circa [12-17] % van het balanstotaal van PBB. Eind 2015 is die reserve verder gedaald tot [7-17] %. In het stressscenario zou de liquiditeitsreserve eind 2011 meer dan [7-10] % van het balanstotaal van PBB bedragen. Eind 2015 zou die reserve dan circa [7-10] % bedragen. De Commissie is van mening dat de liquiditeitssituatie zowel in het basisscenario als in het stressscenario acceptabel is.
(101)
Met een geraamde core tier 1-ratio eind 2011 van 12,9 % in het basisscenario en van 10,5 % in het stressscenario (berekend aan de hand van de Basel II-methode die op interne ratings is gebaseerd), beschikt PBB over voldoende eigen vermogen en wordt tijdens de herstructureringsfase ook aan de minimumkapitaalvereisten voldaan. In het herstructureringsplan wordt ervan uitgegaan dat de core tier 1-ratio eind 2015 12,4 % in het basisscenario respectievelijk 11,3 % in het stressscenario zal bedragen. De vermindering van de core tier 1-ratio in het basisscenario is geen gevolg van verliezen, maar wordt met name door de verwachte stijging van de risicogewogen activa veroorzaakt, hetgeen wederom verband houdt met de nagestreefde groei (in het basisscenario zou PBB tussen 2011 en 2015 een positief resultaat na belastingen boeken; in het stressscenario zou PBB in 2011 en 2012 een negatief resultaat na belastingen noteren).
(102)
Naar verwachting zal de rentabiliteit van PBB in de herstructureringsfase steeds beter worden. Volgens het herstructureringsplan zal de winst na belastingen in 2011 in het basisscenario [110-150] miljoen EUR en in 2015 [280-320] miljoen EUR bedragen. Dit komt in 2011 weliswaar slechts overeen met een kapitaalopbrengst (na belastingen) van [3-6] %, maar aan het einde van de herstructureringsfase (2015) zou die opbrengst tot [8-11] % (na belastingen) zijn gestegen. De gewenste kapitaalopbrengst in het basisscenario kan voor een bank met bedrijfsactiviteiten zoals die in het herstructureringsplan zijn voorzien, zowel met het oog op de levensvatbaarheid als met betrekking tot de geplande herprivatisering van PBB als bevredigend worden aangemerkt. Volgens Duitsland worden de winsten na belasting verrekend met verliezen uit eerdere jaren aangewend, hetgeen als gevolg van de verliesoverdracht betekent dat PBB tot 201[…] balansverliezen zal noteren; in samenhang met de terugbetaling van de stille deelneming zal dit echter in 201[…] niet langer het geval zijn.
(103)
Tabel 1: Winst- en verliesverwachting voor PBB, IFRS (basisscenario), conform het herstructureringsplan
2011
2012
2013
2014
2015
Renteoverschot en soortgelijke opbrengsten
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Provisieoverschot
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bedrijfsopbrengsten
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Voorzieningen kredietrisico’s
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Administratieve uitgaven
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Saldo overige opbrengsten/uitgaven
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Resultaat vóór belastingen
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Winstbelasting
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Resultaat na belastingen
miljoen EUR
[110-150]
[140-160]
[170-220]
[240-270]
[280-320]
(104)
De toename van de rentabiliteit van PBB kan met name aan de volgende twee factoren worden toegeschreven: in de eerste plaats de stijgende opbrengsten van PBB uit haar commerciële bedrijfsactiviteiten en in de tweede plaats de dalende bedrijfskosten.
(105)
Met betrekking tot het realiseren van hogere opbrengsten is in het herstructureringsplan een verbetering van de gemiddelde marge op kredieten voorzien, met name door het sluiten van nieuwe en rendabelere overeenkomsten. Wat de vastgoedfinanciering betreft, wordt op basis van de huidige portefeuille een verbetering van de nettomarge van [85-100] bps tot [105-120] bps (2011), tot 105-110] bps (2012) en tot [95-100] bps verwacht. Voor de financiering van overheidsinvesteringen wordt voor de totale herstructureringsfase uitgegaan van een nettomarge van [27-35] bps, hetgeen een aanzienlijke verbetering is ten opzichte van de nettomarge van [6-12] bps voor staatsfinancieringen in de bestaande portefeuille (31). Deze verbetering wordt met name veroorzaakt door het beëindigen van de door zwakke marges gekenmerkte activiteiten op het gebied van de staatsfinanciering.
(106)
Om te zorgen dat de gerealiseerde marges toereikend zijn, is de toezegging van Duitsland dat PBB in het kader van haar toekomstige bedrijfsstrategie geen kredieten zal verstrekken met een RAROC van minder dan 10 % (op basis van individuele transacties) gepast en noodzakelijk.
(107)
In 2011 en 2012 vormen de vergoedingen die PBB ontvangt voor het verrichten van diensten op het gebied van vermogensbeheer ten behoeve van FMS-WM (de „Bad Bank” van HRE) een belangrijke inkomstenbron. Om te waarborgen dat de bank zich hoofdzakelijk op het herstel van haar levensvatbaarheid concentreert en om mogelijke belangenconflicten te voorkomen, moet er sprake zijn van een duidelijke functionele en organisatorische scheiding tussen de begunstigde bank en haar aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa (zie punt 46 van de IAC). De Commissie is zich ervan bewust dat het bij de oprichting van de liquidatie-instelling met name om technische redenen niet mogelijk was om de koppelingen tussen PBB en FMS-WM meteen te verbreken. Dat moet echter wel zo snel mogelijk gebeuren. Derhalve heeft Duitsland toegezegd dat PBB voor een volledige organisatorische onafhankelijkheid van nog gekoppelde bedrijfsfuncties zorg zal dragen en dat zij deze taken na 30 september 2013 niet langer voor FMS-WM zal verrichten. Dat geldt tevens voor de herfinanciering van FMS-WM. Door deze toezegging moet ook gewaarborgd worden dat de levensvatbaarheid van PBB op de middellange termijn op eigen kracht verzekerd is en niet langer van vergoedingen afhankelijk is verband houdende met de overdracht van aan waardevermindering onderhevige activa.
(108)
De Commissie neemt nota van het feit dat PBB ernaar streeft om de bedrijfskosten aanzienlijk te verlagen. Tijdens de herstructureringsfase zal er sprake zijn van een aanzienlijke verbetering van de kosten/baten-verhouding en wel van [64-79] % (2011) tot [32-42] % (2015) in het basisscenario.
(109)
PBB heeft inmiddels een aantal ingrijpende herstructureringsmaatregelen in gang gezet die haar kostenbasis zullen verminderen. Zo zijn er talrijke vestigingen gesloten en is het personeelsbestand met circa 30 % gereduceerd (van 2 000 werknemers eind 2007 tot 1 366 werknemers eind 2010 (32)). Hoewel deze maatregelen op de middellange en lange termijn een positief effect zullen hebben op de bedrijfskosten, wordt PBB op korte termijn in het kader van de herstructurering met bijzonder hoge kosten geconfronteerd, met name in verband met schadeloosstellingen en vervroegde uittredingen en juridische en advieskosten. De veronderstelling dat de bedrijfskosten na afronding van de herstructurering op een lager niveau zullen stabiliseren, is volgens de Commissie gerechtvaardigd.
(110)
Na de overdracht van de aan een waardevermindering onderhevige activa aan FMS-WM, die een aanzienlijke vermindering van het balanstotaal tot gevolg heeft, lijken de kredietrisicovoorzieningen van PBB in het basisscenario gedurende de herstructureringsfase stabiel te zijn.
(111)
De nagestreefde kapitaalopbrengst van PBB lijkt de Commissie ook bij de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het stressscenario, solide genoeg aangezien noch de levensvatbaarheid van de bank noch de vooruitzichten voor een herprivatisering hierdoor gevaar lopen. Op grond van het herstructureringsplan zou PBB in het stressscenario in 2011 een verlies lijden ter hoogte van [100-125] miljoen EUR; voor het eind van de herstructureringsfase in 2015 wordt echter een winst van [270-310] miljoen EUR verwacht. De kapitaalopbrengst (na belastingen) pakt in 2011 (- [2,8-3,8] %) en 2012 negatief uit; in dit scenario zou die kapitaalopbrengst in 2015 echter rond de [9-12] % bedragen.
(112)
Tabel 2: Winst- en verliesverwachting voor PBB, IFRS (stressscenario), conform het herstructureringsplan
2011
2012
2013
2014
2015
Renteoverschot en soortgelijke opbrengsten
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Provisieoverschot
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Bedrijfsopbrengsten
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Voorzieningen kredietrisico’s
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Administratieve uitgaven
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Saldo overige opbrengsten/uitgaven
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Resultaat vóór belastingen
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Winstbelasting
miljoen EUR
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Resultaat na belastingen
miljoen EUR
- [100-125]
- [75-90]
[230-290]
[250-290]
[270-310]
(113)
Gezien de verbeteringen in het bedrijfsmodel, in de technische infrastructuur en in de organisatorische opzet en gezien de daaruit voortvloeiende positieve effecten op de verwachte liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit van PBB, stelt de Commissie zich op het standpunt dat het herstructureringsplan aan de criteria voldoet zoals die zijn neergelegd in de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector met betrekking tot het herstel van de levensvatbaarheid op de lange termijn.
VI.2.3.2. Eigen bijdrage/lastenverdeling
(114)
Op grond van de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector moet de begunstigde onderneming een gepaste eigen bijdrage aan de herstructureringskosten leveren. In hoofdstuk 3 van die mededeling zijn met betrekking tot die bijdrage de volgende uitgangspunten neergelegd:
a)
Herstructureringssteun dient beperkt te blijven tot het dekken van de kosten die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen.
b)
Om het steunbedrag tot het noodzakelijke minimum te beperken, dienen de banken in de eerste plaats hun eigen vermogen te gebruiken voor de financiering van de herstructurering. Daarbij kan het bijvoorbeeld om de verkoop van activa gaan.
c)
De aan de herstructurering verbonden kosten mogen niet alleen voor rekening van de staat komen, maar moeten ook door de investeerders in de bank worden gedragen, doordat de verliezen door het beschikbare kapitaal worden „geabsorbeerd” en doordat voor de overheidsmaatregelen een afdoende vergoeding wordt betaald. Deze verplichte lastenverdeling is bedoeld om de navolgende twee doelstellingen te realiseren: het beperken van de mededingingsvervalsing en het vermijden van morele risico’s (33).
(115)
De twijfels van de Commissie dat de steun mogelijkerwijs niet beperkt zou blijven tot het minimum dat voor het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn noodzakelijk is, zijn inmiddels weggenomen. In totaal zal Duitsland zelf uiteindelijk bijna 10 miljard EUR in HRE investeren. Een deel van deze kapitaalinjecties, d.w.z. 2,08 miljard EUR, wordt voor de herkapitalisatie van de liquidatie-instelling FMS-WM gebruikt; tijdens de herstructurering zal nog eens 1,59 miljard EUR aan FMS-WM worden overgedragen. Circa 63 % van de bijna 10 miljard EUR blijft in de HRE-groep.
(116)
PBB is de enige entiteit binnen de HRE-groep die in de toekomst nieuwe bedrijfsactiviteiten zal verrichten en dus op de markt actief de concurrentie aan zal gaan. In het basisscenario is voor eind 2011 een core tier 1-ratio van 12,9 % voorzien (berekend aan de hand van de Basel II-methode die op interne ratings is gebaseerd) die tijdens de herstructureringsfase enigermate zal afnemen tot 12,4 % eind 2015. Uit het herstructureringsplan kan afgeleid worden dat de bank ook tijdens de herstructureringsfase aan de minimumkapitaalvereisten zal voldoen. De geprognosticeerde core tier I-ratio is weliswaar hoog, maar is zonder meer vergelijkbaar met de ratio’s van de concurrenten. Als gevolg van de crisis worden van banken tegenwoordig in het algemeen veel hogere core tier I-ratio’s verwacht dan vóór de crisis. Daarnaast dient bedacht te worden dat PBB door haar problemen tijdens de crisis een solide kapitaalbuffer nodig heeft om zich bij de andere marktdeelnemers als een betrouwbare zakenpartner te kunnen positioneren. De Commissie is van mening dat de omvang van het beschikbaar gestelde kapitaal en de daaruit voortvloeiende tier I-ratio’s gepast en tot het noodzakelijke minimum beperkt zijn.
(117)
Bovendien heeft HRE voor een bedrag van 145 miljard EUR garanties gekregen, waarvan de bank 124 miljard EUR heeft gebruikt. Die garanties waren nodig om de voortzetting van de bedrijfsactiviteiten van de bank mogelijk te maken toen zij door insolventie werd bedreigd. Die noodzaak bestond in ieder geval tot het moment dat HRE in staat was om haar aan waardevermindering onderhevige activa aan FMS-WM over te dragen Alle garanties waarop de HRE-groep een beroep heeft gedaan (voor in totaal 124 miljard EUR), zijn met ingang van 1 oktober 2010 aan FMS-WM overgedragen. Dat betekent dat PBB voor haar bedrijfsvoering niet meer op staatsgaranties terug zal vallen. De betreffende overdracht heeft ertoe bijgedragen dat de ondersteuning in de vorm van garanties tijdelijk tot het noodzakelijke minimum beperkt was.
(118)
Overeenkomstig de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector moeten de begunstigde banken in de eerste plaats hun eigen vermogen gebruiken voor de financiering van de herstructurering, hetgeen meestal via de verkoop van activa zal gebeuren. Door de overdracht aan de liquidatie-instelling FMS-WM van activa met een nominale waarde van circa 210 miljard EUR en van derivaten ter waarde van circa 280 miljard EUR heeft HRE een aanzienlijk deel van haar activa vervreemd en zo het balanstotaal met de helft teruggebracht. Daardoor is echter geen boekhoudkundige winst gerealiseerd die voor de financiering van de herstructureringskosten gebruikt had kunnen worden. De overdracht moet veeleer ook als staatssteun worden aangemerkt, omdat de prijs die voor deze activa aan HRE is betaald circa 16,2 miljard EUR hoger was dan de reële waarde in het economisch verkeer. Nochtans heeft de HRE-groep reeds deelnemingen afgestoten dan wel zal de groep in de toekomst nog een aantal deelnemingen afstoten (bijvoorbeeld de deelnemingen in Arsago ACM GmbH (Frankfurt), in Arsago Holding AG (Zwitserland), in DEPFA First Albany Securities LLC (New York) en in Collineo Asset Management GmbH).
(119)
HRE heeft voor alle garanties die Duitsland heeft gesteld rente aan SoFFin betaald tegen een tarief van tussen de 0,5 en 0,8 % per jaar. Voor dit gedeelte van de staatssteun heeft HRE een adequate vergoeding betaald in de zin van de mededeling van de Commissie getiteld „De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen” (de „bankenmededeling”) (34). Daarentegen heeft de bank tot nu toe noch voor het ingebrachte kapitaal noch voor de voordelen voorvloeiende uit de maatregel voor de activaondersteuning enige vergoeding betaald. Daarnaast is de bank niet in staat een adequaat terugvorderingsmechanisme voor de staatssteun te ontwikkelen met het oog op het feit dat de overdrachtswaarde van de activa hoger was dan de reële economische waarde van die activa.
(120)
Gezien de algemene bedrijfsmatige situatie van HRE kan worden geconcludeerd dat de bank gewoonweg niet in staat was om een aanvullende significante eigen bijdrage aan de herstructureringskosten te leveren (35). Dat betekent dat de ontoereikende eigen bijdrage gecompenseerd moet worden door bijzonder ingrijpende structurele maatregelen in het herstructureringsplan zodat een adequate verdeling tussen de bank en aandeelhouders gewaarborgd wordt van de kosten die voor de redding van de bank gemaakt moeten worden. De Commissie is van mening dat de inkrimping die in het herstructureringsplan is voorzien met betrekking tot de grootte van de HRE-groep, de marktpresentie, de omvang van de bedrijfsactiviteiten en het balanstotaal gezien de specifieke omstandigheden in deze zaak als passende compensatie aangemerkt kunnen worden voor de ontoereikende eigen bijdrage van de bank.
(121)
Daarnaast moet ook rekening worden gehouden met het feit dat de bank genationaliseerd is en dat de voormalige aandeelhouders op basis van de waarde van de HRE-groep zonder gebruik van staatsmiddelen schadeloos zijn gesteld (36). Uit staatssteunrechtelijk perspectief is dat een positief aspect, aangezien dit betekent dat de voormalige aandeelhouders al hun aandelen hebben vervreemd en er derhalve van uitgegaan kan worden dat zij daardoor op toereikende wijze aan de kosten van de herstructurering van HRE hebben bijgedragen.
(122)
Wat de houders van achtergestelde vorderingen betreft, heeft Duitsland toegezegd dat HRE geen winstuitkeringen uit winstafhankelijke financieringsinstrumenten aan derden zal betalen zodat gewaarborgd wordt dat eigenaren van tier 2-kapitaal geen of slechts een geringe compensatie voor hun investering krijgen. Op deze manier leveren zij net als de eigenaren van tier 1-kapitaal een bijdrage aan de lasten.
(123)
De Commissie concludeert dan ook dat de aandeelhouders van HRE een passende bijdrage aan de herstructureringskosten hebben geleverd en dat er dus op adequate wijze rekening is gehouden met eventuele morele risico’s.
VI.2.3.3. Maatregelen ter beperking van concurrentieverstoringen
(124)
Op grond van de mededeling over herstructureringsmaatregelen in de financiële sector moet de Commissie bij de toetsing van maatregelen ter beperking van concurrentieverstoringen rekening houden met het steunbedrag, de mate waarin de lasten worden verdeeld en de toekomstige marktpositie van de financiële instelling na de herstructurering. Op basis van het resultaat van deze toetsing kunnen vervolgens passende maatregelen worden genomen.
(125)
HRE heeft aanzienlijke concurrentieverstoringen veroorzaakt. In totaal heeft Duitsland tot circa 9,95 miljard EUR aan kapitaal in HRE ingebracht (waarbij FMS-WM voor een deel van dat kapitaal als begunstigde heeft gefungeerd). Daarnaast heeft Duitsland garanties ter hoogte van 145 miljard EUR afgegeven. Bovendien heeft HRE voor een bedrag van circa 20 miljard EUR gebruikgemaakt van een steunelement in het kader van een maatregel voor activaondersteuning. Gezien de aanzienlijke omvang van de staatssteun dient een ingrijpende herstructurering van HRE doorgevoerd te worden.
(126)
Als opvolgende bank van HRE wordt PBB financieel goed toegerust en bevrijd van de oude riskante kredietverplichtingen van HRE. Om de bedrijfsmatige slagvaardigheid van PBB in stand te houden en de afsplitsing te vergemakkelijken, was een hoge mate van ondersteuning noodzakelijk. PBB is echter een veel kleinere bank, en Duitsland heeft bovendien passende maatregelen ter beperking van eventuele concurrentieverstoringen genomen.
(127)
In de eerste plaats is PBB in wezen een heel andere onderneming dan het vroegere HRE. Zij is genationaliseerd en maakt thans een ingrijpende herstructurering door. In feite is PBB een aanzienlijk kleinere bank dan de voormalige HRE-bank. Na de overdracht van een reeks activa aan FMS-WM bedraagt het strategische balanstotaal van PBB (waarop ook kleine posten zijn opgenomen die als afwikkelingsportefeuilles op de PBB-balans staan of die synthetisch aan FMS-WM zijn overgedragen) nog circa 15 % van het balanstotaal dat de HRE-groep eind 2008 had.
(128)
In de tweede plaats heeft Duitsland de Commissie een aantal toezeggingen gedaan die bedoeld zijn om de marktpresentie van PBB te beperken (voor een nadere toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk V). PBB zal slechts op twee gebieden nieuwe bedrijfsactiviteiten uitvoeren, te weten op het gebied van vastgoedfinancieringen en de financiering van overheidsinvesteringen. De beide activiteitengebieden zullen tijdens de herstructureringsfase slechts in beperkte mate groeien, omdat zowel voor de nieuwe bedrijfsactiviteiten als voor het balanstotaal en de omvang van de portefeuilles plafonds zijn vastgesteld zodat de mogelijkheden van PBB om op de markt te groeien en zo de concurrentie te verstoren, beperkt zijn. Deze groeibeperking blijft in ieder geval tot 31 december 2013 van kracht en wordt mogelijk verlengd indien PBB op dat tijdstip nog niet geherprivatiseerd is. Alle andere entiteiten van de HRE-groep moeten hun bedrijf beëindigen en hun portefeuilles afwikkelen; dat geldt met name voor de bedrijfssegmenten „Infrastructure Finance”, „Capital Markets & Asset Management” en overheidsfinanciering.
(129)
In de derde plaats heeft Duitsland toegezegd dat PBB in het kader van haar toekomstige bedrijfsstrategie geen kredieten zal verstrekken met een RAROC van minder dan 10 % (op basis van individuele transacties). Die toezegging is bedoeld om de twijfels van de Commissie weg te nemen dat PBB door een te agressief prijsbeleid een negatief effect zal hebben op de mededinging en de concurrenten. De Commissie is van mening dat ook dit een effectieve maatregel is om disproportionele concurrentieverstoringen te voorkomen.
(130)
In de vierde plaats zal de bedrijfsvoering van PBB door een aantal gedragsmaatregelen beperkt worden, meer in het bijzonder door een overnameverbod en door het verbod om de staatssteun in haar reclame-uitingen te vermelden.
(131)
Tot slot heeft Duitsland toegezegd om PBB zo snel mogelijk, maar uiterlijk 31 december 2015, te herprivatiseren. Door het afstoten van PBB heeft de Bondsrepubliek Duitsland de mogelijkheid om het in HRE geïnvesteerde kapitaal (gedeeltelijk) terug te krijgen. Bovendien concludeert de Commissie dat door een herprivatisering op een zo kort mogelijke termijn derden de mogelijkheid hebben om PBB over te nemen.
VII. MONITORING
(132)
Duitsland heeft toegezegd dat de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan en van de toezeggingen in de verbintenissencatalogus door een monitoring trustee gecontroleerd zal worden. De monitoring trustee zal de Commissie elk kwartaal verslag doen van die tenuitvoerlegging.
VIII. CONCLUSIE
(133)
Uit de toetsing van bovenstaande maatregelen concludeert de Commissie dat het maatregelen betreft die als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aangemerkt moeten worden.
(134)
De Commissie concludeert daarnaast, onder voorbehoud van de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan waarvan op 14 juni 2011 de definitieve versie is overgelegd enerzijds, en onder voorbehoud van de tenuitvoerlegging van de toezeggingen in de verbintenissencatalogus die als bijlage bij dit besluit is opgenomen anderzijds, dat de herstructureringssteun op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU verenigbaar is met de interne markt,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun die Duitsland ten gunste van de Hypo Real Estategroep heeft verleend dan wel voornemens is te verlenen, bestaande uit
-
een kapitaalinjectie van 60 miljoen EUR (aangemeld op 17 april 2009),
-
een kapitaalinjectie van 2,96 miljard EUR (aangemeld op 3 juni 2009),
-
een kapitaalinjectie van 3 miljard EUR (aangemeld op 26 oktober 2009),
-
een kapitaalinjectie van 1,85 miljard EUR (aangemeld op 30 april 2010), waarvan 450 miljoen EUR slechts ingebracht wordt indien er aan bepaalde voorwaarden is voldaan,
-
een kapitaalinjectie van 2,08 miljard EUR (aangemeld op 10 september 2010),
-
garanties voor een bedrag van 35 miljard EUR (aangemeld op 30 september 2008),
-
garanties voor een bedrag van 52 miljard EUR (aangemeld op 17 april 2009),
-
een garantie voor een bedrag van 8 miljard EUR (aangemeld op 26 oktober 2009),
-
een garantie voor een bedrag van 10 miljard EUR (aangemeld op 26 oktober 2009),
-
een liquiditeitsgarantie voor een bedrag van 20 miljard EUR (aangemeld op 2 september 2010);
-
een afwikkelingsgarantie voor een bedrag van 20 miljard EUR (aangemeld op 10 september 2010), en
-
een overdracht van activa aan de liquidatie-instelling FMS Wertmanagement AöR (aangemeld op 10 september 2010),
is op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en gezien de als bijlage opgenomen verbintenissencatalogus verenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
Duitsland draagt er zorg voor dat na openbaarmaking van dit besluit uitgebreide kwartaalverslagen aan de Commissie overgelegd worden over de maatregelen die genomen zijn om dit besluit overeenkomstig het tijdschema in de als bijlage opgenomen verbintenissencatalogus uit te voeren.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 18 juli 2011.