BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 20 juli 2010
betreffende steunregeling C 38/09 (ex NN 58/09) die Spanje voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2010) 4925)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/1/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien Protocol nr. 29 betreffende het openbareomroepstelsel in de lidstaten gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, (1)
Na de belanghebbenden overeenkomstig de aangehaalde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (2), en gezien hun opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 22 juni 2009 ontving de Commissie een klacht in verband met de plannen van de Spaanse overheid om het financieringssysteem voor de nationale radio- en televisieomroep Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) te wijzigen. Op 5 augustus 2009 verzocht de Commissie Spanje om informatie te verstrekken over die wijziging, in het bijzonder over het verband tussen de nieuwe heffingen en de financiering van RTVE. Op 1 september 2009 werd de nieuwe wet 8/2009 van 28 augustus 2009 van kracht betreffende de financiering van Corporación de Radio y Televisión Española (3), tot wijziging van wet 17/2006 van 5 juni 2006 betreffende staatsradio en -televisie (4). Op 21 september, 22 en 26 oktober 2009 verstrekte Spanje de Commissie informatie over de regeling.
(2)
De Commissie heeft Spanje bij schrijven van 2 december 2009 in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) met betrekking tot de maatregel in te leiden. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (5). De Commissie nodigde de belanghebbenden uit hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken.
(3)
Spanje reageerde bij schrijven van 21 december 2009 op het besluit tot inleiding van de procedure. De Commissie ontving opmerkingen van belanghebbenden. Ze bezorgde de opmerkingen aan Spanje, dat de kans kreeg om te reageren; de opmerkingen van Spanje werden ontvangen bij schrijven van 23 maart 2010.
(4)
De Commissie stelde bij schrijven van 19 februari en 19 mei 2010 bijkomende vragen waarop de Spaanse autoriteiten bij schrijven van 22 maart en 31 mei 2010 antwoordden.
(5)
Op 18 maart 2010 verstuurde de Commissie een aanmaningsbrief overeenkomstig artikel 258 VWEU tot inleiding van een inbreukprocedure omdat de belasting op elektronische communicatie in strijd was met artikel 12 van Richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (6), waarin precieze regels worden bepaald met betrekking tot de administratieve bijdragen die lidstaten mogen heffen op bedrijven die een telecommunicatiedienst of -netwerk aanbieden. Het staatssteunonderzoek laat de inbreukprocedure onverlet.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(6)
Het huidige financieringssysteem voor de publieke omroep in Spanje (RTVE), zoals bepaald door wet 17/2006, werd in 2005 en 2007 door besluiten van de Commissie goedgekeurd (7). Wet 17/2006 belast RTVE met een openbare dienst. Punt I van die wet (met name de artikelen 2 en 3) omschrijft de openbare dienst van RTVE en specificeert dat de televisie- en radiodiensten respectievelijk door de bedrijven RTVE (Radio Televisión Española) en RNE (Radio Nacional de España) worden uitgevoerd. Punt II, hoofdstuk IV, bepaalt de financiële en economische kadervoorwaarden waaronder RTVE zijn taken van openbare dienst zal uitvoeren. Artikel 33 stelt in het bijzonder dat RTVE jaarlijkse begrotingsbetalingen zal ontvangen ter compensatie voor de uitvoering van zijn taken van openbare dienst. Die compensatie mag niet meer bedragen dan de nettokostprijs van de door respectievelijk RTVE en RNE verrichte openbare dienst. Punt II, hoofdstuk VI, bepaalt de externe controle door het Parlement, de audiovisuele autoriteit en de Rekenkamer.
(7)
De jaarlijkse begrote exploitatiekosten van RTVE bedroegen in 2007 1 177 miljoen EUR, in 2008 1 222 miljoen EUR en in 2009 1 146 miljoen EUR. De voorbije jaren kreeg RTVE een overheidscompensatie van ongeveer 500 miljoen EUR per jaar (2006: 575 miljoen EUR; 2007: 433 miljoen EUR; 2008: 500 miljoen EUR; 2009 (zij het met reeds lagere inkomsten uit reclame): 726 miljoen EUR).
(8)
Wet 8/2009 wijzigt wet 17/2006 met betrekking tot de bepaling van de openbare dienst en de mogelijke commerciële activiteiten van RTVE. De wet voegt extra elementen aan de publieke taak toe zoals die in 2005 door de Commissie was goedgekeurd. De wet beperkt in het bijzonder de aankoop van uitzendrechten voor sportevenementen van algemeen of groot maatschappelijk belang, met uitzondering van de Olympische en Paralympische Spelen, tot 10 % van het totale jaarlijkse budget voor externe uitgaven, aankopen en diensten (artikel 9, lid 1, onder i)). Daarnaast bevat de wet verplichtingen aangaande kinderprogramma’s (artikel 9, lid 1, onder d)) en beperkt hij de eerste vertoning van films van grote internationale producenten op piekuren tot 52 films per jaar (artikel 9, lid 1, onder m)).
(9)
De nieuwe wet bepaalt in het bijzonder dat het gebruik van reclameboodschappen, telewinkelen, sponsoring en betaaltelevisiediensten als bron van inkomsten tegen eind 2009 zal worden stopgezet. Die commerciële inkomsten zullen worden vervangen door kapitaal dat door bestaande of nieuwe bijdragen voor commerciële omroepen en telecomexploitanten wordt gegenereerd. Spanje verwacht dat de maatregel de druk op commerciële exploitanten zal verlichten, hun inkomsten uit reclameboodschappen zal verhogen en een mogelijke verstoring van de markt zal voorkomen. RTVE behoudt de dienstverlening aan derden en de verkoop van eigen producties als bron van commerciële inkomsten (samen ongeveer 25 miljoen EUR).
(10)
Tot dusver waren de inkomsten uit reclameboodschappen jaarlijks goed voor ongeveer 600 miljoen EUR (2007: 667 miljoen EUR; 2008: 565 miljoen EUR). Doordat die commerciële inkomsten zijn verdwenen, zal de nettokostprijs voor de publieke omroep van RTVE nagenoeg gelijk zijn aan de jaarlijkse begrote exploitatiekosten van de omroep. Dienovereenkomstig wil Spanje deze gederfde inkomsten compenseren door zijn eigen bijdragen uit overheidsmiddelen te verhogen tot de jaarlijkse begrote exploitatiekosten van RTVE, waarop enkel de in de vorige overweging vermelde beperkte overblijvende commerciële inkomsten van 25 miljoen EUR in mindering worden gebracht.
(11)
Artikel 3, lid 2, van de nieuwe wet bepaalt dat de totale jaarlijkse inkomsten in 2010 en 2011 maximaal 1 200 miljoen EUR mogen bedragen, dat dit bedrag in de periode 2012-2014 met maximaal 1 % mag toenemen en dat het de volgende jaren enkel op basis van de jaarlijkse consumentenprijsindex mag stijgen. Op basis van die bedragen berekende Spanje dat er, in vergelijking met de jaarlijkse begrote exploitatiekosten van RTVE, voor de voorbije jaren 104 miljoen EUR extra per jaar moet worden uitgegeven om de zendtijd die eerst bestemd was voor reclame met andere audiovisuele producties te vullen.
(12)
Volgens de budgettaire planning van Spanje zal dit totale bedrag van de jaarlijkse inkomsten samengesteld zijn uit toewijzingen uit de algemene rijksbegroting, volgens de regeling krachtens wet 17/2006, van ongeveer 500 miljoen EUR, dat in het verlengde ligt van het bedrag dat vorige jaren werd bijgedragen, en uit nieuwe inkomsten uit drie nieuwe belastingmaatregelen die bij de artikelen 4, 5 en 6 van de nieuwe wet worden ingevoerd of gewijzigd:
a)
een belasting van 3 % op de inkomsten van gratis te ontvangen televisieomroepen en van 1,5 % voor betaaltelevisieomroepen. Die bijdragen mogen niet meer bedragen dan 15 % (voor gratis televisie) en 20 % (voor betaaltelevisie) van de totale jaarlijkse steun aan RTVE. Alle extra belastinginkomsten boven die percentages gaan naar de algemene rijksbegroting. De belasting geldt uitsluitend voor bedrijven in Spanje. Diensten vanuit andere lidstaten zijn niet onderhevig aan deze belasting;
b)
een belasting van 0,9 % op de bruto-inkomsten (met uitzondering van de inkomsten uit de in aanmerking te nemen groothandelsmarkt) van exploitanten van telecommunicatiediensten die in het register van exploitanten van de Spaanse reguleringsinstantie voor telecommunicatie, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, ingeschreven zijn voor een van de volgende diensten: vaste telefonie, mobiele telefonie en internetaanbieding. Belastingplichtige exploitanten moeten in het hele land of in meer dan één autonome regio werkzaam zijn en moeten ook audiovisuele diensten of een andere dienst met reclameboodschappen verlenen. Deze bijdrage mag niet meer bedragen dan 25 % van de totale jaarlijkse steun aan RTVE. Alle extra belastinginkomsten boven dat percentage gaan naar de algemene rijksbegroting. De belasting geldt uitsluitend voor bedrijven in Spanje. Diensten vanuit andere lidstaten zijn niet onderhevig aan deze belasting;
c)
80 %, tot een maximaal bedrag van 330 miljoen EUR, van de reeds bestaande heffing op het gebruik van het radiospectrum zoals bepaald bij wet 32/2003 van 3 november 2003. De rest wordt aan de algemene begroting toegewezen. Dit percentage kan worden gewijzigd overeenkomstig de wetgeving inzake de algemene rijksbegroting.
(13)
De artikelen 5 en 6 van wet 17/2006 stellen expliciet dat de belastingen op exploitanten van commerciële televisie en telecommunicatie „als bijdrage aan de financiering van RTVE” worden geheven. Bovendien wordt in de aanhef uitdrukkelijk het verband gelegd tussen de nieuwe belastingen en de financiële compensatie voor de terugtrekking van RTVE uit de reclamemarkt.
(14)
Indien de inkomsten uit die drie belastingbronnen niet zouden volstaan om het verschil van 700 miljoen EUR te dekken tussen de traditionele compensatie voor de openbare dienst (500 miljoen EUR) en de totale exploitatiekosten van RTVE, die tot dusver werden gedekt door commerciële inkomsten, bepaalt artikel 2, lid 2, van wet 8/2009 dat de ontbrekende middelen worden geput uit de algemene rijksbegroting, overeenkomstig artikel 33 van wet 17/2006 dat de overheid verplicht om de nettokosten van de openbaredienstverplichtingen van RTVE te dekken. Dat betekent dat de financiering van de nettokosten van de openbaredienstverlening door RTVE verzekerd is tot een maximaal bedrag van 1 200 miljoen EUR, ongeacht de inkomsten uit de belastingen.
(15)
Spanje bevestigde dat de bijdrage uit de belastingen op televisieomroepen en exploitanten van telecommunicatie niet per definitie alleen moet worden gebruikt om RTVE te financieren. Spanje heeft de maximumbedragen bepaald die door de belastingen kunnen worden bijgedragen. Alle extra inkomsten worden aan de algemene rijksbegroting toegewezen en kunnen bijgevolg worden gebruikt om andere uitgaven te dekken. Bovendien mag Spanje beslissen welk bedrag van de belastingen tot die maximumbedragen het eigenlijk aan RTVE wil toewijzen. De budgettaire planning voor 2010 bepaalt bijvoorbeeld dat minder dan de helft van de mogelijke maximale bijdrage aan RTVE wordt toegewezen.
(16)
Om overcompensatie te vermijden, voorziet artikel 8 van de nieuwe wet in een reservefonds waarin het gedeelte wordt gestort van de door de overheid toegewezen inkomsten dat groter is dan de daadwerkelijke nettokosten van de openbaredienstverplichting. Deze reserve is beperkt tot 10 % van de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE. Alle inkomsten boven die 10 % vloeien terug naar de schatkist. De reserve zal worden gebruikt om eventuele verliezen uit de voorbije jaren te compenseren. Indien dit bedrag niet binnen vier jaar werd uitgegeven, zal het worden gebruikt om bij te dragen tot de overeenkomstige vermindering van de openbaredienstcompensatie van het volgende jaar.
(17)
Bovendien zal een externe controle door de auditeurs, de nationale rekenkamer, de audiovisuele autoriteit en de Europese Rekenkamer, overeenkomstig de artikelen 37 en 39, 40 en 41 van wet 17/2006, ervoor zorgen dat RTVE niet meer compensatie ontvangt dan de daadwerkelijke nettokosten plus de reserve van 10 %. Alle inkomsten uit de enkele resterende commerciële activiteiten zullen de openbaredienstcompensatie (artikel 7, lid 1, van wet 8/2009) doen verminderen.
(18)
In dit besluit worden die elementen van de veranderingen aan het bestaande financieringssysteem voor RTVE geanalyseerd waarover de Commissie in het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure haar twijfel uitte.
(19)
Zoals de Commissie aanhaalde, is het belangrijkste aspect van de veranderingen in de financiering van RTVE en van de nagenoeg volledige stopzetting van commerciële activiteiten van RTVE dat het deel van de inkomsten van RTVE uit die commerciële activiteiten zal worden vervangen door inkomsten uit belastingen die speciaal daartoe werden ingevoerd of gewijzigd. De duidelijke verwijzingen in wet 8/2009 geven aan dat het belastingbedrag zo werd bepaald dat er een zeker vooraf bepaald deel aan de financiering van RTVE zou worden bijgedragen. Dat verband tussen de financiering en de opbrengst uit de nieuwe belastingen suggereert dat de belastingen een effect hebben op de steun voor RTVE, in die zin dat de inkomsten uit de belastingen per definitie voor de financiering van die steun aan RTVE worden bestemd en een rechtstreekse invloed op het bedrag van de steun hebben.
(20)
Wanneer de financieringsmethode integrerend deel uitmaakt van de maatregel, moet de Commissie volgens de herhaalde rechtspraak van het Hof per definitie met die methode rekening houden wanneer zij de steunmaatregel onderzoekt (8). Wanneer een specifiek voor de financiering van de steun bestemde bijdrage in strijd is met andere bepalingen van het Verdrag, mag de Commissie de steunregeling waarvan die bijdrage deel uitmaakt, niet verenigbaar met de interne markt verklaren. Bijgevolg kan de wijze waarop een steunmaatregel wordt gefinancierd de hele steunregeling onverenigbaar met de interne markt maken.
(21)
Daarom uitte de Commissie haar twijfels of de nieuwe belastingen integrerend deel uitmaken van de maatregel. Indien dat het geval is, moet de verenigbaarheid ervan met het Verdrag door de Commissie worden beoordeeld en zal dat een invloed hebben op de algemene rechtmatigheid van de steunregeling. Die ongerustheid leek gegrond, vooral aangezien de Commissie twijfel heeft over de verenigbaarheid met Richtlijn 2002/20/EG van de nieuwe belastingen op ondernemingen die vaste telefonie, mobiele telefonie en internet aanbieden (9).
(22)
Daarnaast betwijfelt de Commissie ook of Spanje na de hervorming van het financieringssysteem voldoende voorzorgsmaatregelen heeft genomen tegen een mogelijk overcompensatie. De afschaffing van reclame kan een invloed hebben op de kosten van de omroep doordat ze zijn programmering minder afhankelijk maakt van commerciële overwegingen.
(23)
Bovendien moet het financieringssysteem voor RTVE voorzien in een geschikte procedure om op voorhand te kunnen nagaan of de nieuwe diensten van de publieke omroep RTVE de materiële voorwaarden van het Protocol van Amsterdam nakomen (10). De Commissie kon op basis van de door Spanje verstrekte informatie niet oordelen of Spanje al over een dergelijk mechanisme beschikt.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(24)
De Commissie ontving opmerkingen van 15 belanghebbenden. Ze kwamen van commerciële omroepen (TF1 en ACT - Association of Commercial TV in Europe), betaaltelevisie-exploitanten (DTS, Canal Satélite), telefoon- en internetaanbieders (redtel, ONO, AETIC), kabelexploitanten (Cable Europe) en adverteerders. Sommigen vroegen om hun identiteit geheim te houden.
(25)
De meeste klachten gingen over de rechtmatigheid van de nieuwe belastingen die volgens de belanghebbenden de concurrentie zouden verstoren tussen openbare en particuliere televisie, tussen gratis televisie en betaaltelevisie, of tussen exploitanten die enkel telecommunicatiediensten aanbieden en andere exploitanten van telecommunicatiediensten die ook audiovisuele diensten aanbieden. De belanghebbenden betwijfelden ook of de belasting op elektronische communicatie verenigbaar is met artikel 12 van de machtigingsrichtlijn, Richtlijn 2002/20/EG (11).
(26)
Omroepen en internetaanbieders stelden ook de verenigbaarheid ter discussie van de definitie van de openbaredienstvergoeding van RTVE. Ze zou niet precies genoeg zijn en zou te gul zijn op het vlak van de aankoop van uitzendrechten voor speciale sportevenementen of films van grote internationale producenten. TF1 argumenteerde in het bijzonder dat er geen onderzoek vooraf beschikbaar was voor de invoering van significant nieuwe openbare diensten van RTVE.
(27)
Wat de mogelijke effecten van de belasting op de steun betreft, argumenteerden televisieomroepen en internetaanbieders dat de inkomsten uit de nieuwe belastingen een rechtstreekse invloed op de steun zouden hebben. Ze waren er in het bijzonder bezorgd over dat een verhoging van de belastinginkomsten zou kunnen leiden tot een compensatie van RTVE die de nettokosten van de openbaredienstverlening overtreft.
(28)
Wat betreft de evenredigheid van de steun, zagen verschillende televisie- en internetexploitanten een risico van overcompensatie. De budgettaire planning voor RTVE van 1 200 miljoen EUR, zoals bepaald bij wet 8/2009, zou volgens hen niet gebaseerd zijn op een echte berekening van de nettokosten van de openbare dienst. De huidige jaarlijkse kostenbegroting van RTVE zou een arbitraire basis vormen. Ze zou geen onderscheid maken tussen commerciële en openbaredienstactiviteiten. De planning zou in het bijzonder geen rekening houden met de kostenbesparing naar aanleiding van de afschaffing van reclame, doordat de programma’s niet langer een groot publiek hoefden aan te trekken. Bijgevolg zou de productie van bijvoorbeeld kunstprogramma’s minder duur worden. Andere belanghebbenden vreesden er dan weer voor dat RTVE meer geld zou uitgeven aan hoogwaardige programma’s.
(29)
Dat het verlies van reclame-inkomsten voor RTVE volledig door openbare middelen zou worden gedekt, wordt als een mogelijke overcompensatie gezien. Die compensatie zou op basis van de vorige jaren worden berekend, terwijl de economische crisis in 2010 tot lagere commerciële inkomsten en bijgevolg tot lagere totale inkomsten voor RTVE zou hebben geleid. Het zou niet eerlijk zijn als RTVE naar aanleiding van de afschaffing van de gemengde financiering gegarandeerde inkomsten zou krijgen, ongeacht de variabele commerciële inkomsten.
(30)
Enkele omroepen vroegen zich ook af of er een doeltreffend systeem van budgettaire controle bestaat, zodat enkel de nettokosten van de openbaredienstverlening door overheidsmiddelen worden gedekt.
IV. OPMERKINGEN VAN SPANJE
(31)
Allereerst betwist Spanje het feit dat de Commissie in de huidige procedure de kwesties van evenredigheid en van het onderzoek vooraf naar significant nieuwe diensten beoordeelt. Die kwesties zouden deel uitmaken van de bestaande financieringsregeling voor RTVE, zoals goedgekeurd door de Commissie in 2005 en 2007. Het besluit tot inleiding van deze procedure is echter gebaseerd op de kwalificatie van de hervorming van het financieringssysteem als nieuwe steun in de zin van artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (hierna ook „de procedureverordening” genoemd) (12). Het element „nieuwe steun” zou beperkt zijn tot de hervorming van de financiering door de invoering van nieuwe belastingen en zou de andere elementen van de bestaande regeling niet wijzigen of beïnvloeden. Die andere elementen vormen bijgevolg nog altijd de bestaande steun en moeten in deze procedure niet door de Commissie worden beoordeeld.
(32)
Wat de effecten van de belasting betreft, argumenteert Spanje dat de nieuwe belastingen geen integraal onderdeel van de steun vormen en er dus geen sprake is van een rechtstreekse invloed op het bedrag van de steun. Spanje benadrukt dat overeenkomstig artikel 2, lid 2, van wet 8/2009, juncto artikel 33 van wet 17/2006, het bedrag van de overheidsfinanciering van RTVE enkel wordt bepaald op basis van de nettokosten van de openbare dienst, ongeacht de inkomsten uit de belastingen. De geplande kosten van de openbare dienst houden geen rekening met de inkomsten uit de belastingen, maar zijn gebaseerd op de kosten van die dienst tijdens de voorbije jaren.
(33)
Spanje bevestigde dat de bijdrage uit de belastingen op televisieomroepen en exploitanten van telecommunicatie niet alleen naar RTVE gaat. De inkomsten uit de belastingen worden daarentegen aan de algemene rijksbegroting (schatkist) overgemaakt, waaruit alle betalingen aan RTVE zullen worden gedaan. Spanje heeft maximumbedragen bepaald voor de bijdrage uit belastingen. Alle extra inkomsten zullen aan de algemene rijksbegroting worden toegewezen en kunnen dus voor andere doeleinden worden bestemd. Zolang die maximumbedragen niet worden overschreden, mag Spanje bovendien zelf beslissen welk percentage van de belasting het werkelijk aan RTVE wil toewijzen. De budgettaire planning voor 2010 bepaalt bijvoorbeeld dat minder dan de helft van de mogelijke maximale bijdrage aan RTVE wordt toegewezen.
(34)
Spanje beweert dat inkomsten uit de nieuwe belastingen die hoger of lager dan verwacht uitvallen, niet zullen leiden tot veranderingen in de geplande bedragen voor de openbaredienstcompensatie. Indien de inkomsten uit de nieuwe belastingbronnen niet zouden volstaan om het financiële verschil na afschaffing van de reclame te dekken, worden de ontbrekende middelen geput uit de algemene rijksbegroting, overeenkomstig artikel 33 van wet 17/2006. Alle extra inkomsten zullen aan de algemene begroting worden toegewezen. Tot slot zouden alle extra inkomsten boven de grens van 1 200 miljoen EUR, zoals bepaald door artikel 3, lid 2, van wet 8/2009, aan de Schatkist worden overgemaakt. Bijgevolg zou de geplande algemene financiering van de openbaredienstverlening van RTVE niet afhangen van het bedrag van de specifieke belastinginkomsten, maar zou ze in elk geval door de algemene rijksbegroting worden verzekerd.
(35)
Wat de evenredigheid van de steun betreft, argumenteerde Spanje dat het principe van de dekking van de nettokosten zou worden verzekerd. Overeenkomstig artikel 33, lid 1, van wet 17/2006, zoals gewijzigd bij wet 8/2009, zijn de nettokosten de enige parameter die het werkelijke bedrag van de steun bepalen. Overeenkomstig artikelen 2, lid 2, en artikel 8, lid 2, van wet 8/2009 compenseert de algemene rijksbegroting alle ontoereikende belastinginkomsten, terwijl alle extra inkomsten eraan worden toegewezen, behalve de mogelijke overcompensatie van 10 % op de jaarlijkse kostenbegroting krachtens artikel 8, leden 1 en 2.
(36)
Voorts is Spanje van mening dat het niet arbitrair heeft gehandeld wat betreft of een jaarlijkse budgettaire planning van 1 200 miljoen EUR voor de komende jaren afdoende is. Dat bedrag is gebaseerd op de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE voor zijn openbaredienstverplichting. Die verplichtingen werden niet in die mate gewijzigd dat lagere uitgaven doen verwachten; integendeel, de belanghebbenden zien over het hoofd dat RTVE 104 miljoen EUR moet investeren in bijkomende producties om de zendtijd te vullen die vrijkomt door het verdwijnen van reclame.
(37)
Daarenboven mag er niet van worden uitgegaan dat RTVE door het verdwijnen van reclame niet langer een groot publiek moet aantrekken en daardoor de productiekosten kan verminderen en minder aantrekkelijke uitzendingen kan aanbieden. Overeenkomstig zijn publieke taak is RTVE verplicht om een voorname plaats en belangrijk publieksbereik op de televisiemarkt te handhaven om deze taak daadwerkelijk te kunnen uitoefenen.
(38)
Tot slot zou er krachtens artikel 37 van wet 17/2006 een daadwerkelijke budgettaire controle achteraf plaatsvinden door de interne auditafdeling, een beoordeling door de nationale rekenkamer en een externe audit door een particulier accountantskantoor (KPMG). Krachtens de artikelen 39 en 40 van die wet houden het Parlement en de audiovisuele autoriteit bovendien ook toezicht op de uitvoering van de publieke taak door RTVE en op haar jaarrekeningen. RTVE wordt tot slot ook door de Rekenkamer beoordeeld.
(39)
Wat het bestaan van een controle vooraf voor de invoering van significant nieuwe diensten betreft, meldt Spanje dat artikel 41, lid 3, van de algemene wet 7/2010 van 31 maart 2010 inzake audiovisuele communicatie (13) een dergelijke procedure bepaalt. Deze controle vooraf werd toevertrouwd aan de onafhankelijke Spaanse controle- en reguleringsinstantie voor publieke omroepen, de Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, en bestaat uit een openbare raadpleging van de belanghebbenden, een publicatie van de resultaten van die raadpleging, en de beoordeling van de totale impact van elke nieuwe dienst op de markt. Voorts meldde Spanje dat het tegen 1 november 2010 een programmacontract (contrato-programa) met RTVE wil ondertekenen dat zal bepalen wat een significant nieuwe dienst precies inhoudt. Volgens een ontwerpversie van dat programmacontract zal een significant nieuwe dienst een nieuw dienstenaanbod zijn dat duidelijk verschillend is van de bestaande diensten die als de in aanmerking te nemen productmarkt kunnen worden beschouwd en dat een invloed op de markt en in het bijzonder op de vraag kan hebben.
V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
(40)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU, (betreffende steunregelingen van de staten) zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm dan ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(41)
De financiële middelen binnen het Spaanse financieringssysteem voor RTVE vloeien naar, en worden vervolgens vrijgemaakt uit de algemene rijksbegroting. Ze vormen een directe overdracht van staatsmiddelen aan een specifieke onderneming, die niet beschikbaar zijn voor de concurrentie. Bijgevolg geniet RTVE een selectief voordeel.
(42)
Niettemin beweerde Spanje in de opmerkingen die het maakte voor de inleiding van de procedure dat de hervorming het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt, aangezien RTVE niet actief was buiten Spanje. Maar wanneer financiële steun van een staat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed, ook al neemt de begunstigde onderneming niet zelf deel aan de uitvoer (14). Evenzo geldt immers dat wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen in de diensten- en distributiesector, het niet noodzakelijk is dat de begunstigde ondernemingen zelf hun activiteiten buiten deze lidstaat uitoefenen, opdat de steun het handelsverkeer binnen de Unie zou beïnvloeden (15).
(43)
In het licht van dit principe bepalen de mededelingen van de Commissie van 2001 en 2009 betreffende de toepassing van de regels voor staatssteun aan een publieke omroep dat „overheidsfinanciering van publieke omroepen in de regel kan worden geacht het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig te beïnvloeden … Dit is duidelijk het geval bij de verwerving en verkoop van programmarechten, die vaak op internationaal niveau plaatsvindt … Bovendien kan de eigendomsstructuur van commerciële omroeporganisaties zich uitstrekken tot meer dan één lidstaat” (16).
(44)
RTVE is zelf actief op de internationale markten (verkoop van programma’s en verwerving van uitzendrechten). Via de Europese Radio-Unie wisselt RTVE televisieprogramma’s uit en neemt de omroep deel aan het Eurovisiesysteem (17). Bovendien is RTVE voor de aan- en verkoop van uitzendrechten een directe concurrent van commerciële zenders die actief zijn op de nationale en internationale omroepmarkt en een internationale eigendomsstructuur hebben. Bijgevolg bestaat het gevaar dat, zelfs zonder de commerciële activiteiten die RTVE tot augustus 2009 uitvoerde, de concurrentie op de Spaanse markt zodanig door de steun die RTVE zal ontvangen, zal worden verstoord dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan worden beïnvloed. De Commissie verklaarde dat al in haar besluiten betreffende steunmaatregelen E 8/2005 en NN 8/07.
(45)
De Commissie onderzocht eveneens de mogelijkheid dat de financieringsmaatregelen zouden kunnen worden beschouwd als loutere compensatie voor openbaredienstverplichtingen die geen financieel voordeel zouden vormen voor RTVE, in de zin van het Altmark-arrest van het Hof van Justitie (18). RTVE is een onderneming die belast is met het verschaffen van diensten van algemeen economisch belang, meer bepaald als publieke omroep. Overheidsmaatregelen die de extra nettokosten van een dienst van algemeen economisch belang compenseren, worden niet beschouwd als staatssteun wanneer aan alle voorwaarden zoals bepaald in dat arrest is voldaan. Ten eerste moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk openbaredienstverplichtingen uitvoeren en die verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend; ten tweede moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend vooraf op een objectieve en transparante manier zijn vastgesteld; ten derde mag het bedrag van de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen; ten vierde moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen belaste onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, met het oog op de selectie van het aanbod waarmee die diensten tegen de laagst mogelijke kosten voor de gemeenschap kunnen worden verricht, het compensatiebedrag worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die over de nodige middelen beschikt om aan de vereisten van de openbare dienst te voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(46)
Wanneer aan ondernemingen die uitdrukkelijk belast zijn met openbaredienstverplichtingen, overheidssubsidies worden toegekend om deze te compenseren voor de kosten van de uitvoering van die verplichtingen, en deze subsidies niet voldoen aan al die voorwaarden, vallen deze binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU, en moeten ze worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van die bepaling (19).
(47)
De publieke entiteit RTVE werd belast met het aanbieden van publieke-omroepdiensten zoals omschreven in de wetten 17/2006 en 8/2009. RTVE was echter bij wet als publieke omroep aangeduid en niet in het kader van een openbare aanbesteding. Bovendien heeft de Spaanse overheid de noodzakelijke compensatie niet vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en toegeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. Het niveau ervan wordt jaarlijks bepaald op basis van de lopende nettokosten, zonder gebruik te maken van de benchmark van een goed beheerde onderneming. De parameters op basis waarvan de compensatie zou worden berekend, waren niet vooraf op een objectieve en transparante manier vastgesteld. Bijgevolg is niet voldaan aan alle voorwaarden die het Hof heeft geformuleerd en kwalificeren de maatregelen die hier worden beoordeeld, als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (20).
(48)
Spanje heeft de nieuwe steunmaatregel niet gemeld. Spanje beweert dat de maatregel geen substantiële wijziging vormt van de bestaande steunregeling zoals gewijzigd overeenkomstig de beschikking van de Commissie in de zaak E 8/2005 in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU en bijgevolg geen nieuwe steunmaatregel is die een melding zou vereisen.
(49)
Volgens artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 659/1999 betekent „nieuwe steun” alle steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun. Overeenkomstig artikel 4 van de uitvoeringsverordening, Verordening (EG) nr. 794/2004 worden noch aanpassingen in bestaande steun van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt niet kunnen beïnvloeden, noch een toename in het oorspronkelijke budget van een bestaande steunregeling met maximaal 20 %, beschouwd als wijzigingen in de bestaande steun.
(50)
Opdat een wijziging in een bestaande regeling zou worden beschouwd als „nieuwe steun”, moet de wijziging in het systeem substantieel zijn, d.w.z. de basiskenmerken van het systeem moeten zijn gewijzigd, zoals bijvoorbeeld het geval zou zijn indien er wijzigingen zouden zijn in het beoogde doel, de basis waarop de heffing zou zijn gebeurd, de personen en de entiteiten die zouden zijn beïnvloed of, in het algemeen, de financieringsbron (21). In het huidige geval zijn de financieringsbronnen van RTVE substantieel gewijzigd. Deze nieuwe financieringsbronnen houden ook in dat de financiering met betrekking tot reclame (die geen steun was) nu door de staat wordt gegeven (en wel steun is). Deze sterke toename van het steunbedrag en de overgang van een gemengde naar een enkelvoudige financiering zijn een duidelijke indicatie dat er nieuwe steun is.
(51)
Bovendien, indien artikel 1, onder c), van de procedureverordening bepaalt dat wijzigingen in bestaande steun als nieuwe steun moeten worden beschouwd, „moet”, volgens deze bepaling, „niet elke gewijzigde bestaande steun als nieuwe steun worden beschouwd, maar kan enkel de wijziging als zodanig als nieuwe steun worden gekwalificeerd”, zoals het Gerecht van eerste aanleg benadrukte in de zaak-Gibraltar (22). Voorts verklaarde het Gerecht dat „[de] oorspronkelijke regeling dus slechts in een nieuwe steunregeling [wordt] omgezet wanneer de wijziging de kern van die regeling raakt. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd” (23).
(52)
Uit deze rechtspraak en wet- en regelgeving blijkt dat aanpassingen die geen invloed hebben op de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel, de kern van de steun evenmin kunnen beïnvloeden, en bijgevolg de kwalificatie van de maatregel als bestaande steun niet wijzigen. Anderzijds, wanneer een wijziging de kern van een regeling beïnvloedt, maar niet in zodanige mate dat een nieuwe beoordeling van de andere elementen vereist is, kan die wijziging afzonderlijk worden beoordeeld, zonder verwijzing naar de andere elementen van de regeling. In dat geval geldt alleen voor de wijziging de verplichting tot aanmelding bij en onderzoek door de Commissie.
(53)
De drie fiscale maatregelen die werden ingevoerd of gewijzigd door de artikelen 4, 5 en 6 van de wet 8/2009, staan los van de bestaande regeling voor de financiering van RTVE. Hoewel de nieuwe financieringsbronnen invloed kunnen hebben op de rechtmatigheid van de regeling als dusdanig, hebben ze geen invloed op de beoordeling van de andere elementen van de steun aan RTVE of de gevolgen die de steun kan hebben op de markt.
(54)
De nieuwe elementen van de steun, namelijk de nieuwe heffingen, kunnen in die zin nieuwe steun creëren voor zover ze niet vallen onder een van de situaties zoals bedoeld in artikel 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 659/1999. In feite zijn ze ingesteld via wetten die zijn goedgekeurd na het van kracht worden van het Verdrag, zijn ze geen individuele steunmaatregel die werd toegekend in het kader van een goedgekeurde steunregeling, zijn ze niet goedgekeurd op basis van artikel 4, lid 6, van Verordening (EG) nr. 659/1999, zijn ze niet toegekend tien jaar vóór de eerste handeling van de Commissie en, ten slotte, hebben ze betrekking op sectoren die voor concurrentie waren opengesteld toen ze van kracht werden. Ten tweede, zelfs al wordt, bij wijze van hypothese, het argument van Spanje aanvaard dat ze moeten worden beschouwd als een wijziging van het bestaande financieringsmechanisme, blijkt dat de manier waarop de extra financiering van RTVE wordt gefinancierd, een wezenlijke wijziging van het bestaande financieringsmechanisme vormt met betrekking tot de financieringsbron. De bestaande regeling bevatte niet de specifieke heffingen ten gunste van RTVE, waarvan de rechtmatigheid de verenigbaarheid van de totale steun kan beïnvloeden.
(55)
Zoals was uiteengezet in het besluit tot inleiding van de procedure, deden de wijzigingen in de financiering van RTVE bij de Commissie twijfel rijzen met betrekking tot hun gevolgen voor de algemene verenigbaarheid van de financiering van RTVE met het Verdrag en vereisten ze een verdere beoordeling door de Commissie. Bijgevolg dienden deze wijzigingen formeel te worden gemeld bij de Commissie. Zoals hoger uiteengezet, is de kwalificatie als nieuwe steun alleen van toepassing op de wijziging als dusdanig. Bijgevolg heeft de Commissie de procedure alleen ingeleid met het oog op het beoordelen van het karakter van die wijzigingen en de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid van de steun.
(56)
De Commissie toetst steun aan publieke omroepen in de vorm van compensatie voor het uitvoeren van een publieke opdracht aan artikel 106, lid 2, VWEU, op basis van de criteria zoals bepaald in de mededeling van de Commissie van 2001 betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun aan publieke omroepen (hierna „omroepmededeling 2001” genoemd) (24). Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun en overeenkomstig punt 100 van de omroepmededeling van 2009, is deze laatste in het geval van niet-aangemelde nieuwe steun alleen van toepassing wanneer de nieuwe steun werd toegekend na de publicatie ervan op 27 oktober 2009. In dit geval echter is de nieuwe steunregeling ingevoerd bij het van kracht worden van de wet op 1 september 2009. Vandaar zal de nieuwe financieringsregeling worden beoordeeld op basis van de mededeling van 2001 en de daaropvolgende beschikkingspraktijk van de Commissie (25).
(57)
Opdat een maatregel in aanmerking zou komen voor de afwijking in artikel 106, lid 2, moet aan alle volgende voorwaarden zijn voldaan:
a)
de betrokken dienst moet een dienst van algemeen economisch belang zijn en duidelijk als dusdanig omschreven zijn door de lidstaat (omschrijving);
b)
de betrokken onderneming moet door de lidstaat uitdrukkelijk belast zijn met de verlening van die dienst (toewijzing);
c)
de toepassing van de mededingingsregels uit het Verdrag (in dit geval, het verbod op staatssteun) moet de vervulling van de aan deze onderneming toevertrouwde bijzondere taken voorkomen, en de ontheffing van dergelijke regels mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet beïnvloeden in een mate die strijdig is met het belang van de Unie (evenredigheid) (26).
(58)
In het specifieke geval van de publieke omroep dient bovenstaande benadering te worden aangepast in het licht van de interpretatieve bepalingen van het Protocol van Amsterdam, waarin sprake is van „de publieke opdracht zoals toegekend, bepaald en georganiseerd door iedere lidstaat” (omschrijving en toewijzing) en waarin voor de financiering van de publieke omroep wordt voorzien in een afwijking op de Verdragsregels „voor zover deze financiering wordt verleend aan omroeporganisaties voor het vervullen van de publieke opdracht […] en […] voor zover deze financiering de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijke belang zou worden geschaad, waarbij rekening wordt gehouden met de verwezenlijking van de opdracht van deze openbare dienst” (evenredigheid) (27).
(59)
De omschrijving van de publieke opdracht door de wet 17/2006 is door de Commissie verenigbaar verklaard met artikel 106, lid 2, VWEU in haar besluit betreffende de financiering van RTVE in de zaken E 8/2005 en NN 8/07. Artikel 9 van de wet 8/2009 beïnvloedt deze omschrijving in die mate dat het extra verplichtingen en beperkingen toevoegt aan de inhoud van de uitzendingen van RTVE. Aan het criterium van een gepaste omschrijving van de publieke opdracht is zodoende nog steeds voldaan. Bovendien kan het feit dat RTVE zich tot de markt voor televisiereclame terugtrekt, bijdragen tot het versterken van de publieke opdracht door de programmatie minder afhankelijk te maken van commerciële overwegingen en van de schommelingen in de commerciële inkomsten.
(60)
Daarom heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure geen twijfel geformuleerd met betrekking tot deze aspecten van de financiering van RTVE.
(61)
Een centraal kenmerk van de wijzigingen in de financiering van RTVE is de bijna volledige stopzetting van haar commerciële activiteiten, de overgang van een systeem van „gemengde financiering” (namelijk een combinatie van overheidssteun en inkomsten uit commerciële activiteiten) naar een systeem met „enkelvoudige financiering” (waar de uitzendingen exclusief, of bijna exclusief, worden gefinancierd uit overheidsmiddelen) in overeenstemming met het onderscheid dat wordt gemaakt in punt 45 van de omroepmededeling van 2001. De lidstaten zijn vrij om te kiezen of en hoe ze verschillende financieringsbronnen combineren. Nochtans zal het aandeel van de inkomsten van RTVE dat tot hiertoe afkomstig was van commerciële activiteiten, niet eenvoudigweg worden vervangen door financiering door de algemene rijksbegroting van Spanje, overeenkomstig artikel 33 van de wet 17/2006. Die vervanging zal ook vergezeld gaan van de invoering of de wijziging van bepaalde heffingen die specifiek zijn bedoeld om de noodzakelijke inkomsten te genereren.
(62)
Het verband dat werd gelegd tussen de financiering en de inkomsten uit nieuwe heffingen, laat veronderstellen dat de inkomsten uit de heffingen zullen worden bestemd voor de financiering van de steun aan RTVE en een directe impact zullen hebben op het bedrag van de steun. Wanneer een specifiek ter financiering van een steun bestemde heffing in strijd met andere bepalingen van het Verdrag blijkt te zijn, kan de Commissie niet verklaren dat de steunregeling waarvan de heffing deel uitmaakt, verenigbaar is met de interne markt. Hieruit volgt dat de wijze van financiering van een steunmaatregel de volledige steunregeling onverenigbaar met de interne markt kan maken. Derhalve moet, zoals hoger uiteengezet in de overwegingen 21, 22 en 23, worden beoordeeld of in het nieuwe financieringssysteem in werkelijkheid een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffingen en de steun - en of de Commissie bijgevolg de effecten van de nieuwe heffingen zou moeten opnemen in het onderzoek naar de nieuwe staatssteun.
(63)
Nochtans, om een heffing als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te kunnen aanmerken, moet er een dwingend bestemmingsverband bestaan tussen de heffing en de steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan (28).
(64)
In dit geval is aan die voorwaarden niet voldaan. Zoals door Spanje werd bevestigd, wordt het steunbedrag voor RTVE alleen bepaald met betrekking tot de financieringsbehoefte van RTVE en de geschatte nettokosten voor het verlenen van de publieke omroepdienst. De financiering die RTVE ontvangt, is, zowel feitelijk als rechtens, onafhankelijk van de inkomsten uit de heffingen, aangezien deze financiering alleen zal afhangen van de nettokosten voor de openbaredienstverplichting. Enerzijds mogen de inkomsten uit de heffingen die zullen worden toegewezen aan de financiering van RTVE, de nettokosten van de openbaredienstverplichting niet overschrijden (alle bedragen bovenop de nettokosten voor de openbare dienst zullen worden terugbetaald aan de algemene rijksbegroting). Anderzijds, wanneer de nettokosten van de openbaredienstverplichting hoger zijn dan de inkomsten die door de betreffende heffingen werden gegenereerd, wordt dat tekort bijgepast uit de algemene rijksbegroting. Indien de inkomsten uit de nieuwe heffingen hoger - of lager - zijn dan verwacht, zal dat niet leiden tot wijzigingen in de geraamde bedragen. Mochten de inkomsten van de nieuwe heffingen onvoldoende zijn om het financieringstekort te dekken dat is ontstaan door het afschaffen van de reclame, zullen de tekorten worden bijgepast uit de algemene rijksbegroting, overeenkomstig artikel 33 van de wet 17/2006. Een eventueel overschot aan inkomsten zal worden toegekend aan de algemene rijksbegroting. Bijgevolg zal de geplande algemene financiering van de publieke opdracht van RTVE niet afhangen van de inkomsten van de specifieke heffing maar zal ze in ieder geval worden gegarandeerd door de algemene rijksbegroting.
(65)
De vermelding van het verband tussen de heffingen en de reden van hun invoering in de nota van toelichting en in de wet zelf wijzigt deze conclusie niet. De formulering in de wet („met het oog op een bijdrage tot de financiering van RTVE”) is geen omschrijving van het karakter van het verband tussen de heffingen en de steun.
(66)
Bijgevolg besluit de Commissie dat de drie steunmaatregelen zoals beschreven in overweging 14 geen integrerend onderdeel uitmaken van de steun. Hun rechtmatigheid is niet van invloed op de verenigbaarheid van de steun aan RTVE. Dat is evenmin het geval voor de opmerkingen van belanghebbenden over rechtmatigheid of relevantie ervan voor de beoordeling van de staatssteun. Daarom heeft de lopende inbreukprocedure betreffende de heffing op elektronische communicatie voor een vermoede schending van artikel 12 van machtigingsrichtlijn, Richtlijn 2002/20/EG geen invloed op dit besluit.
(67)
Wat betreft de evenredigheid van de compensatie, namelijk dat ze alleen maar de nettokosten voor de uitvoering van de openbaredienstverplichting van RTVE dekt, bepaalt de nieuwe wet dat alle inkomsten van RTVE die uitkomen boven de nettokosten van de overheidsdienst plus een reserve van 10 %, naar de rijksbegroting moeten terugvloeien. Een reserve van 10 % kan in een reservefonds worden aangehouden, voor het dekken van een eventuele ondercompensatie in voorgaande jaren of van uitzonderlijke kosten, voor maximaal vier jaar. Dat mechanisme voor het vermijden van onterechte overcompensatie ligt in de lijn van de beschikkingspraktijk van de Commissie (29).
(68)
Om te garanderen dat de steun evenredig is, moeten lidstaten ook een gepast mechanisme installeren voor het garanderen van een regelmatige en daadwerkelijke controle van het gebruik van overheidsfinanciering voor de publieke opdracht (30) en een waarborg dat de jaarlijkse overheidsfinanciering beperkt blijft tot de nettokosten van de openbaredienstverplichting (31). Spanje behoudt zijn systeem van externe controle dat werd ingevoerd op basis van de wet 17/2006, zoals hoger beschreven en zoals goedgekeurd door de Commissie in haar besluit betreffende steunmaatregel E 8/2005, waardoor de nettokosten voor de publieke omroep kunnen worden bepaald.
(69)
Aangezien de afschaffing van de reclame echter invloed kan hebben op de kosten van de omroep doordat de programmering minder afhankelijk wordt van commerciële overwegingen, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure, en met het oog op het uitsluiten van het risico op overcompensatie, Spanje en andere belanghebbenden verzocht opmerkingen te maken over het financieringsmechanisme.
(70)
Belanghebbenden drukten er hun bezorgdheid over uit dat een overcompensatie van RTVE waarschijnlijk was. De budgettaire planning voor RTVE van 1 200 miljoen EUR per jaar zou niet gebaseerd zijn op een behoorlijke berekening van de nettokosten van de overheidsdienst. Er zou geen onderscheid gemaakt zijn tussen commerciële activiteiten en activiteiten in het kader van de openbare dienst en er zou geen rekening gehouden zijn met kostenbesparingen via het afschaffen van de reclame omdat programma’s niet langer een breed publiek moeten aantrekken en goedkoper kunnen worden geproduceerd. Bovendien zou de volledige compensatie voor het verlies aan reclame-inkomsten berekend zijn op basis van voorgaande jaren, terwijl de economische crisis zou hebben geleid tot lagere reclame-inkomsten in 2010 - en bijgevolg minder algemene inkomsten voor RTVE. Het zou dan ook niet eerlijk zijn dat RTVE, door het afschaffen van de gemengde financiering, gegarandeerde inkomsten zou verwerven, onafhankelijk van de schommelende commerciële inkomsten. Zij drukten eveneens hun bezorgdheid uit over de begrotingscontrole.
(71)
Spanje toonde echter aan dat de budgettaire planning in de lijn blijft van de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE in voorgaande jaren en dat er geen reden is om te veronderstellen dat er nu of in de nabije toekomst beduidende kostenbesparingen gemaakt zouden kunnen worden, louter door het afschaffen van de reclame. RTVE zal verplicht blijven een breed publiek aan te trekken, en de afschaffing van de reclame zal een behoefte creëren aan extra producties die zullen moeten worden gefinancierd. In vergelijking met de cijfers van voorgaande jaren (1 177 miljoen EUR in 2007, 1 222 miljoen EUR in 2008 en 1 146 miljoen EUR in 2009) en rekening houdend met de extra kosten voor de producties (104 miljoen EUR) die nodig zijn om de zendtijd van de reclame te vervangen, lijken de overblijvende reclame-inkomsten (geschat op slechts 25 miljoen EUR) en een maximum van 1 200 miljoen EUR voor de kostenplanning van de begroting, een voorzichtig en redelijk bedrag voor de jaarlijkse geraamde kosten voor de compensatie van de openbare dienst. Bovendien leidt het principe van compensatie van de effectieve nettokosten van een publieke omroep noodzakelijk om de omroep te beschermen tegen de schommelingen in de inkomsten uit de reclamemarkt.
(72)
Met betrekking tot de begrotingscontrole wees Spanje op de bestaande controlemechanismen die al zijn ingevoerd door de wet 17/2006, zoals hoger beschreven in overweging 38. Om te garanderen dat de staatssteun de nettokosten van de publieke opdracht niet overschrijdt, wordt overeenkomstig artikel 37 van de wet 17/2006, een daadwerkelijke controle achteraf gegarandeerd via een interne audit, een openbare evaluatie door de algemene Rekenkamer en een externe audit door een particulier accountantskantoor. Bovendien, en overeenkomstig de artikelen 39 en 40 van deze wet, zien het Parlement en de audiovisuele autoriteit toe op de uitvoering van de publieke opdracht door RTVE en op haar jaarrekening. Ten slotte is RTVE onderworpen aan controle door de Rekenkamer. De opmerkingen van belanghebbenden doen niet veronderstellen dat dit systeem niet naar behoren wordt toegepast.
(73)
De Commissie is van mening dat er geen indicatie is dat de geschatte jaarlijkse compensatie voor de openbaredienstverplichting van RTVE hoger zou zijn dan de redelijkerwijze verwachte kosten voor deze dienstverlening of dat de compensatie uiteindelijk hoger zou liggen dan de nettokosten van de openbare dienst.
(74)
Daarnaast vroeg de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure aan Spanje of het land beschikte over een geschikt procedureel kader om vooraf te beoordelen of de nieuwe audiovisuele diensten van de publieke omroep RTVE in overeenstemming zijn met de materiële voorwaarden van het Protocol van Amsterdam (de zogenoemde „ex ante controle”) (32). Op basis van de informatie die tot nu toe door Spanje werd gegeven, kon de Commissie niet nagaan of Spanje al over een dergelijk mechanisme beschikt. De Commissie is het eens met de stelling van Spanje dat dit aspect van de financiering van RTVE in principe het voorwerp was van de besluiten uit 2005 en 2007, die het volledige financieringssysteem van RTVE betroffen. Voorts gaat de Commissie ermee akkoord dat het systeem nog geen negatieve invloed ondervond van de invoering van de nieuwe heffingen die de aanleiding waren voor deze procedure.
(75)
Niettemin, en overeenkomstig de informatie die door Spanje werd gegeven, werd zulk een procedure bepaald door artikel 41, lid 3, van de wet 7/2010 (33) en werd het Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, de onafhankelijke Spaanse toezichthouder voor de publieke omroep, belast met de uitvoering van die controle, namelijk een openbare raadpleging van belanghebbenden, publicatie van de resultaten van de raadpleging en de evaluatie van de totale impact van elke nieuwe dienst op de markt. Nochtans bevat die wet geen omschrijving van wat als een „significante nieuwe dienst” geldt. De lidstaten moeten de relevante criteria daarvoor vastleggen (34). Spanje wees er echter op dat het van plan is om ten laatste tegen 1 november 2010 met RTVE een programmaovereenkomst (contrato-programa) te ondertekenen die dergelijke omschrijving zal bevatten. Overeenkomstig het ontwerp van die programmaovereenkomst zal een „significant nieuwe dienst” worden omschreven als een nieuw aanbod van diensten dat duidelijk verschilt van de bestaande dienstverlening die kan worden aangemerkt als de relevante productmarkt, dat effecten kan hebben op de markt, in het bijzonder met betrekking tot de impact op de vraag.
(76)
Bijgevolg heeft Spanje voldaan aan zijn verplichting om een controle vooraf in te voeren, en de Commissie neemt er kennis van dat tegen november 2010 het land ook een bindende omschrijving zal geven van wat een „significant nieuwe dienst” inhoudt. De Commissie neemt er ook kennis van dat dit mechanisme vóór 2010 nog niet bestond.
VI. CONCLUSIE
(77)
De Commissie komt tot de bevinding dat Spanje de hervorming van de financiering van de publieke omroep RTVE onrechtmatig heeft doorgevoerd, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De Commissie besluit nochtans dat er geen dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de geïnde heffingen en de financiering van RTVE en dat de heffingen de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag niet beïnvloeden. Voorts beschikt Spanje over vrijwaringsmaatregelen om een overcompensatie van RTVE te vermijden. Ten slotte noteert de Commissie dat Spanje een procedure in het leven heeft geroepen voor een controle vooraf bij de introductie van significant nieuwe diensten binnen de publieke opdracht. Bijgevolg blijft de steun aan de publieke omroep RTVE verenigbaar met het Verdrag,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De financiering van de publieke omroep Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), gewijzigd door Spanje door de wet 8/2009 betreffende de financiering van RTVE, is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 20 juli 2010.