BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 8 mei 2012
betreffende steunmaatregel SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)) door Spanje aan Ciudad de la Luz SA
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 3025)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2013/126/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen (1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Op 22 februari 2007 ontving de Commissie een klacht betreffende staatssteun van klager A (2) over steun die door de regio Valencia zou zijn verleend aan de filmstudio’s „Ciudad de la Luz”. Klager A bevestigde op 15 maart 2007 dat zijn klacht kon worden doorgezonden naar de Spaanse autoriteiten.
(2)
Op 10 april 2007 heeft de Commissie de klacht in haar geheel doorgezonden naar de Spaanse autoriteiten met het verzoek om inlichtingen over de vermeende steun. Er waren voordien geen steunmaatregelen voor de filmsector in Valencia bij de Commissie aangemeld met het oog op de goedkeuring van staatssteun.
(3)
Na op 18 april 2007 te hebben verzocht om verlenging van de beantwoordingstermijn (op 24 april verleend), beantwoordden de Spaanse autoriteiten het verzoek om inlichtingen van de Commissie op 15 juni 2007.
(4)
Op 30 april 2007 stuurde klager A links naar artikelen die in „Variety” waren verschenen, waarin naar werd beweerd de productiesubsidies voor het filmen in Valencia werden beschreven en werd bevestigd dat Ciudad de la Luz filmproducties met grote budgetten aantrok (3).
(5)
De Commissie verzocht de Spaanse autoriteiten op 13 juli 2007 om aanvullende informatie. Na op 18 juli 2007 te hebben verzocht om verlenging van de beantwoordingstermijn (op 19 juli verleend), beantwoordden de Spaanse autoriteiten het verzoek om inlichtingen van de Commissie op 8 oktober 2007.
(6)
Op 15 juli 2007 ontving de Commissie een klacht van klager B (4). Met instemming van de klager zond de Commissie zijn klacht op 2 augustus 2007 door naar de Spaanse autoriteiten.
(7)
De Commissie heeft de Spaanse autoriteiten bij schrijven van 13 februari 2008 in kennis gesteld van haar besluit om ten aanzien van deze steunmaatregel de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in te leiden. Spanje heeft op 28 april 2008 hierop geantwoord.
(8)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd (5). De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken.
(9)
De Commissie ontving opmerkingen van belanghebbenden en zond deze op 3 oktober 2008 door naar Spanje. Op 21 november 2008 en 29 december 2008 ontving de Commissie de opmerkingen van de Spaanse autoriteiten.
(10)
Na een bijeenkomst op 11 februari 2009 tussen de Commissie en de Spaanse autoriteiten verschafte Spanje op 30 maart 2009 aanvullende gegevens.
(11)
De Commissie heeft op 26 augustus 2009 een verzoek om nadere informatie aan Spanje gestuurd, dat op 20 oktober 2009 werd beantwoord door de Spaanse autoriteiten, die op 1 februari 2010 aanvullende gegevens verschaften.
(12)
De Commissie stuurde op 24 mei 2011 opnieuw een verzoek om aanvullende inlichtingen aan Spanje, waarin zij Spanje meedeelde dat zij een onafhankelijk economisch adviseur, Ecorys, in de arm had genomen. Spanje antwoordde op 7 juni 2011. De Commissie antwoordde Spanje op 22 juli 2011.
(13)
De Commissie zond Spanje op 1 augustus 2011 haar laatste verzoek om inlichtingen, alsmede het verslag van Ecorys. Op 3 oktober 2011 verstrekte Spanje zijn opmerkingen over het verslag van Ecorys. Nadere gegevens over de overheidsinvestering in Ciudad de la Luz SAU werden op 11 april 2012 door Spanje ingediend.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING
(14)
Ciudad de la Luz is een groot filmstudiocomplex in de omgeving van Alicante (Valencia). De regionale regering van Valencia (Generalitat Valenciana) nam op 24 oktober 2000 haar oorspronkelijke besluit te investeren in het Ciudad de la Luz-project.
(15)
Ciudad de la Luz SA werd op 2 november 2000 opgericht. De doelstelling van de vennootschap was de noodzakelijke activiteiten te verrichten voor de promotie, de organisatie en het beheer van het Ciudad de la Luz-complex, met inbegrip van de bouw, het beheer en de exploitatie van audiovisuele en cinematografische faciliteiten en andere activiteiten in dit verband op het gebied van recreatie en accommodatie.
(16)
Van het oorspronkelijke aandelenkapitaal van 600 000 EUR van Ciudad de la Luz SA was 75 % in handen van Parque Temático de Alicante SAU, dat later Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV) werd. SPTCV is een overheidsonderneming die namens de Generalitat Valenciana investeringsactiviteiten uitvoert. De resterende 25 % was in het bezit van Producciones Aguamarga SL, een particuliere onderneming die belast was met de overige bouwwerkzaamheden, het promoten van Ciudad de la Luz en het beheer van de studio’s.
(17)
In november 2001 werd het aandelenkapitaal verhoogd tot 9 miljoen EUR, waarbij SPTCV alle nieuwe aandelen kocht en op die manier haar aandelenbezit op 98,4 % bracht. SPTCV verhoogde haar deelneming in februari 2003 en mei 2004 nog verder door soortgelijke aankopen van nieuw aandelenkapitaal. Producciones Aguamarga verkocht zijn aandeel van 0,2 % in Ciudad de la Luz SA (6) in juli 2004 aan SPTCV (voor 139 059 EUR). Sindsdien bezit de Generalitat Valenciana via SPTCV 100 % van het aandelenkapitaal van Ciudad de la Luz SAU. Sinds dat moment is Ciudad de la Luz SAU een overheidsonderneming die volledig in handen is van SPTCV en wat betreft aanbestedingen en financieel toezicht aan het publiek recht onderworpen is. Producciones Aguamarga bleef echter het beheer voeren over Ciudad de la Luz.
(18)
Het filmstudiocomplex opende in augustus 2005 zijn deuren voor filmproducties. Het complex was zodanig opgezet dat het plaats kon bieden aan de grootste filmproducties. De bouw ervan ging in 2002 van start en verliep in drie fasen:
-
fase 1 (voltooid): 6 opnamestudio’s met airconditioning met een gezamenlijke oppervlakte van 11 000 m2, productiefaciliteiten, 15 050 m2 aan werkplaatsen/opslag, en 2 externe filmlocaties (backlots) van in totaal 14 ha,
-
fase 2 (voltooid nadat het officiële onderzoek van start was gegaan): cateringfaciliteiten, een administratiegebouw, een laboratorium voor de postproductie en een derde externe filmlocatie (backlot) van 5 ha met een bassin voor onderwaterfilmen,
-
fase 2B (werkzaamheden nog niet begonnen): een groot, diep waterbassin met natuurlijke horizon,
-
fase 3 (werkzaamheden nog niet begonnen): een opnamestudio met een oppervlakte van 5 000 m2 (die de grootste ter wereld moet worden), nog een backlot en 4 tv-studio’s.
(19)
Op het studiocomplex is ook een universitair centrum voor audiovisuele productie (cinema, tv, radio, internet) gehuisvest die masteropleidingen aanbiedt welke alle aspecten van de filmproductie bestrijken (artistiek, technische marketing, communicatie). De oorspronkelijke plannen uit 2000 omvatten nog andere, aanvullende investeringen in aangrenzende winkelcentra, hotels en sportcomplexen, waarmee een positieve kasstroom voor het project moest worden gegenereerd, maar die tot op heden nog niet zijn ontwikkeld. In 2004 stelde de Generalitat Valenciana het noodzakelijke perceel grond beschikbaar en in 2005 werden oproepen gepubliceerd tot het indienen van voorstellen voor de in concessie te geven exploitatie van deze ondernemingen. De offertes waren echter niet aantrekkelijk genoeg en de aanvullende investeringen zijn dan ook niet uitgevoerd.
(20)
Dankzij bepaalde aspecten van zijn ultramoderne faciliteiten ligt Ciudad de la Luz ver voor op het beperkte aantal concurrerende filmstudio’s in Europa wat betreft de capaciteit voor films met grote budgetten. Zo zou de opnamestudio van 5 000 m2 in de oorspronkelijke plannen voor Ciudad de la Luz de grootste ter wereld zijn geweest (7). De Commissie merkt op dat grote opnamestudio’s alleen van belang zijn voor grote filmproducties.
(21)
Tot voor kort werd de studio beheerd door Aguamarga Gestión de Estudios SL, dat fungeerde als zaakwaarnemer voor de filmstudio in ruil voor een vergoeding op basis van een meerjarig beheercontract met de aandeelhouder.
(22)
Voordat de bouwwerkzaamheden van start gingen, in 1999-2000, werden de haalbaarheid, de omvang en de strategische richtsnoeren van de ontwikkeling van Ciudad de la Luz door externe adviseurs geanalyseerd in vier studies, die Spanje in de loop van de formele onderzoeksprocedure heeft overgelegd.
(23)
In deze studies werd de te verwachten groei van het aantal filmproducties verkend (8), werden verschillende locaties in de regio Valencia met elkaar vergeleken met het oog op de bouw van filmstudio’s (9) en werden een voorlopige analyse (10) en bedrijfsplan (11) voor een filmstudiocomplex opgesteld. Deze waren niet door de Spaanse autoriteiten ingediend voordat de Commissie het besluit nam ten aanzien van het project een formele onderzoeksprocedure naar staatssteun in te leiden. De gegevens in het besluit tot inleiding van de procedure van 22 februari 2008 waren afkomstig uit een studie (door Consultia) dat, zoals de Spaanse autoriteiten de Commissie hadden meegedeeld, in 2002 was uitgevoerd. Na het inleidingsbesluit bracht Spanje de Commissie er echter van op de hoogte dat deze studie in 2004 was uitgevoerd.
(24)
De conclusies van het bedrijfsplan uit 2000, dat door Arthur Andersen was opgesteld (12), waren positief, ook wat betreft de te verwachten rentabiliteit op de middellange tot lange termijn. De positieve kasstroom van het filmstudioproject werd gedocumenteerd gedurende een periode van vijf jaar (2002-2006) nadat de bouwwerkzaamheden voor de studiogebouwen, een conferentiezaal en een school voor film- en televisietechniek waren voltooid.
(25)
De bouwkosten voor deze fasen werden geraamd op 16,9 miljard ESP (101,7 miljoen EUR). De grondkosten waren hierbij niet inbegrepen en volgens het bedrijfsplan kon de prijsberekening met +/- 30 % variëren. De kosten van de latere fasen tot de voltooiing van het project werden niet begroot.
(26)
Op basis van dit bedrijfsplan investeerde SPTCV tussen 2000 en 2004 zelf of via een bemiddelende instantie in Ciudad de la Luz voor in totaal 104 259 759 EUR, door het aandelenkapitaal te verhogen en door grond beschikbaar te stellen. Voor nadere informatie, zie overweging 53.
(27)
Aangezien de bouw twee jaar langer in beslag nam dan verwacht en het investeringsschema aanzienlijk naar boven werd bijgesteld, gaf Ciudad de la Luz/SPTCV in 2004 Consultia opdracht tot een nieuwe studie en het opstellen van een nieuw bedrijfsplan (13). Ook de conclusies van het onderzoek van Consultia over de rentabiliteit van het project waren positief: volgens een bedrijfsplan voor de periode 2004-2014 zou de investering door SPTCV tot 2014 en op de langere termijn een positief rendement opleveren.
(28)
In juli 2004 werd het aandeel in Ciudad de la Luz SA dat in handen was van Producciones Aguamarga SL voor 139 059 EUR door SPTCV gekocht. In tegenstelling tot SPTCV had Producciones Aguamarga SL na zijn oorspronkelijke investering van 150 000 EUR in november 2000 niet verder in Ciudad de la Luz SA geïnvesteerd. Tegen de tijd dat het aandeel van Producciones Aguamarga SL in Ciudad de la Luz SA door SPTCV werd gekocht, was dit dus gedaald tot 0,2 %. De onderneming kwam na deze transactie volledig in overheidshanden en werd dus Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Op grond van het gewijzigde werkschema en het gewijzigde bedrijfsplan verstrekte SPTCV, als enig aandeelhouder, twee participatieleningen ter waarde van 95 miljoen EUR en 20 miljoen EUR in respectievelijk 2005 en 2007. Uit de rekeningen van Ciudad de la Luz SAU tot en met 31 december 2010, die de Spaanse autoriteiten in april 2012 hebben overgelegd, blijkt dat SPTCV vervolgens tussen 2008 en 2010 een bedrag van in totaal 45 829 840 EUR aan in aandelen omzetbare leningen heeft geïnvesteerd. Uit deze rekeningen blijkt ook dat aan SPTCV over de participatieleningen uit 2005 en 2009 rente moest worden betaald ten belope van in totaal 7 222 160 EUR voor 2009 en 2010. Bovendien was de onbetaalde rente over de converteerbare leningen tegen 31 december 2010 opgelopen tot 1 814 187 EUR. Tegen het einde van 2010 beliep de investering van overheidsmiddelen door SPTCV in Ciudad de la Luz, met inbegrip van de nog uitstaande rente over de verstrekte leningen, in totaal 274 125 946 EUR.
(30)
Volgens het bedrijfsplan van 2000 moest Ciudad de la Luz het studiocomplex met de op een na grootste capaciteit van Europa worden (na Pinewood) en Spaanse producties aantrekken (film, tv en reclame), met als aanvullende doelstelling zestien buitenlandse (EU en VS) filmproducties per jaar. Een van de strategische doelstellingen in het herziene bedrijfsplan van 2004 bestond erin dat Ciudad de la Luz vooral grote film- en tv-producties zou aantrekken.
(31)
Volgens het bedrijfsplan van 2004 waren de belangrijkste internationale concurrenten van Ciudad de la Luz grote studio’s buiten de VS, met name de studio’s die vergelijkbaar zijn met Ciudad de la Luz, namelijk Pinewood-Shepperton (VK), Cinecittà (Italië), Barrandov (Tsjechië), Babelsberg (Duitsland), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canada) en Warner Roadshow & Fox (Australië).
(32)
De tarieven die in het aanvankelijke bedrijfsplan uit 2000 voor het gebruik van studiodiensten (bv. huur van een backlot, werkplaats) werden beoogd, vielen binnen dezelfde orde van grootte als de tarieven die werden toegepast door vergelijkbare studio’s in de EU (d.w.z. Shepperton and Elstree in het VK, Babelsberg in Duitsland). In het herziene bedrijfsplan uit 2004 is, onder verwijzing naar de tarieven die worden gehanteerd door internationaal befaamde studio’s, ook een strategisch prijsstellingsmodel opgenomen dat circa 15-20 % goedkoper is dan topstudio’s (VS en Pinewood VK) maar 50 %-100 % duurder dan studio’s in de EU (Barrandov in Tsjechië en Babelsberg in Duitsland).
(33)
In de praktijk zijn de nationale en internationale doelstellingen van de bedrijfsstrategie van Ciudad de la Luz niet verwezenlijkt. Tussen 2005 en 2009 zijn 33 films opgenomen in Ciudad de la Luz; 28 daarvan waren Spaanse producties en slechts 5 waren coproducties met andere EU-landen (Griekenland, Frankrijk). Afgezien van incidentele hoogtepunten dankzij grote Europese coproducties als „Asterix en de Olympische Spelen” en, meest recentelijk, een Amerikaans-Spaanse coproductie, zijn de films die in Ciudad de la Luz zijn opgenomen sinds de studio in augustus 2005 zijn deuren opende voornamelijk Spaanse nationale producties.
(34)
Ondanks de in het bedrijfsplan van 2004 geformuleerde vooruitzichten, volgens welke 2010 het eerste jaar zou zijn waarin (bescheiden) positieve bedrijfsresultaten zouden worden behaald, is de commerciële exploitatie van Ciudad de la Luz tot op heden verlieslatend. Tegen eind 2010 leed Ciudad de la Luz een cumulatief verlies van 84 miljoen EUR, terwijl de verwachting in het bedrijfsplan van 2004 voor diezelfde datum was dat de studio een cumulatieve winst van 12 miljoen EUR zou behalen. In vergelijking met de bovengenoemde studio’s is Ciudad de la Luz er tot nu toe niet in geslaagd de geplande hoeveelheid niet-Spaanse producties binnen te halen en zelfs wat de Spaanse producties betreft zijn de resultaten beneden verwachting. Ook zijn de exploitatieverliezen groter dan verwacht.
(35)
Aanleiding voor het onderzoek van de Commissie was een klacht van klager A in 2007, en een later ingediende klacht van klager B; beide klagers spelen een vooraanstaande rol in de filmsector in verschillende lidstaten. Volgens de klachten zou de overheidsfinanciering van Ciudad de la Luz en, vooral, het stelsel van stimulansen voor de productie van bepaalde films, dat door Ciudad de la Luz was opgezet, onwettige staatssteun inhouden.
(36)
Zoals eerder vermeld, was, op het tijdstip waarop de Commissie de formele onderzoeksprocedure in februari 2008 inleidde, de enige basis voor het investeringsbesluit die door de Spaanse autoriteiten was aangedragen het bedrijfsplan van Consultia dat naar beweerd werd in 2002 was opgesteld. Na een inleidend onderzoek betwijfelde de Commissie ten zeerste of een marktinvesteerder onder dezelfde voorwaarden en op dezelfde schaal zou hebben geïnvesteerd als de Generalitat Valenciana.
(37)
Wat de mogelijke verenigbaarheid van de steun betreft, beschikte de Commissie niet over informatie aan de hand waarvan zij kon nagaan of was voldaan aan de voorwaarden van de richtsnoeren voor regionale steun die destijds (2000-2004) op de regio Valencia van toepassing waren. De Commissie betwijfelde eveneens of de culturele uitzondering waarnaar in artikel 107, lid 3, onder d) van het Verdrag wordt verwezen kon worden toegepast, aangezien Ciudad de la Luz cultuur noch de instandhouding van het culturele erfgoed bevorderde, kon worden gebruikt voor allerlei audiovisuele werken, met inbegrip van reclamespots, en met andere exploitanten concurreerde om commerciële producties aan te trekken.
(38)
De Commissie merkte ook op dat er mogelijk sprake was van staatssteun in het stelsel van stimuleringsmaatregelen voor filmopnamen in Ciudad de la Luz en constateerde dat de betreffende filmproducenten begunstigden waren. De stimuleringsmaatregelen voor de productie van bepaalde langspeelfilms waren gericht op specifieke activiteiten op een specifieke locatie op grond van onbekende criteria en leken dus niet te voldoen aan de voorschriften zoals bepaald in de mededeling van de Commissie inzake de filmsector.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(39)
De Commissie heeft van in totaal tien belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Vier van hen zijn exploitanten van filmstudio’s in andere lidstaten dan Spanje (klager A, klager B, Barrandov Studio en Mediterranean Film Studios Limited); vijf zijn actief in de Spaanse filmsector (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associacio de directors de cinema valencians, de Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, de producentenvereniging Productors audiovisuals valencians en Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); en één was een nationaal orgaan voor financiering en beleid voor de filmsector (UK Film Council).
(40)
In zijn vertrouwelijke klacht van 25 juni 2008 geeft klager B uiting aan zijn bezorgdheid over de steun dankzij welke Ciudad de la Luz ontstond en op dit moment functioneert. Volgens klager B zijn de stappen die de Commissie heeft ondernomen door de procedure in te leiden van essentieel belang voor zijn onderneming en voor de sector.
(41)
In zijn vertrouwelijke klacht van 30 juni 2008 spitst klager A zijn opmerkingen over het diepgaand onderzoek toe op vier punten: i) de kosten van financiering van de studio’s, ii) de wijze waarop de financiering van een startende onderneming wordt aangepakt, iii) de definitieve verkoopwaarde en iv) de overige stimuleringsmaatregelen die waren genomen door Ciudad de la Luz. Volgens deze klager „zou een particuliere investeerder zelfs een gevestigde, winstgevende studio beschouwen als op zijn minst een investering van gemiddeld risico …. Dit is gebaseerd op het feit dat, hoewel een studio gedekt wordt door activa …, het aandeel vaste kosten waarschijnlijk hoog is ten opzichte van de variabele kosten, waardoor winst moeilijk te voorspellen valt. Andere factoren, zoals de cyclische aard van de filmproductiesector, maken de onzekerheid nog groter”.
(42)
Volgens klager A zou een gewogen gemiddelde kapitaalkostenvoet (weighted average cost of capital - WACC) van ongeveer 15 % passend zijn voor een gevestigde studio, hoewel „het door de private-equity-investeerders (van klager A) verwachte rendement hoger lag”. Een beginnende studio zou door een particuliere investeerder worden beschouwd als „een investering waaraan gemiddeld tot hoog risico verbonden is en hij zou dus een wezenlijk hoger rendement op zijn investering verwachten (al zou enige aanlooptijd voordat daadwerkelijk winst werd gemaakt toelaatbaar zijn). Aangezien de mogelijkheden voor startende ondernemingen om conventionele financieringsbronnen aan te boren doorgaans beperkt zijn (als ze er al zijn), wordt de WACC gewoonlijk verhoogd zowel door het hogere investeringsrendement dat geëist wordt als door het ontbreken van een lagere kostenschuld”.
(43)
De definitieve verkoopwaarde van Ciudad de la Luz die in het inleidingsbesluit wordt vermeld, is naar de mening van klager A onrealistisch. Ook stelt hij dat een particulier investeerder een veelvoud van de winst voor aftrek van rente en belastingen van meer dan 12-15 normaliter niet als een goed referentiepercentage voor de waardebepaling zou beschouwen.
(44)
Tot slot beweerde klager A dat met de stimuleringsmaatregelen die waren genomen om producties aan te trekken de kosten die filmproductiemaatschappijen moesten maken om gekwalificeerd technisch en ondersteunend personeel te werven, waaraan in de regio Valencia een tekort zou zijn, lijken in feite te zijn gesubsidieerd. Klager A vindt dat de stimuleringsmaatregelen ernstige negatieve gevolgen hebben voor de mededinging, omdat de studio’s zonder dergelijke stimulansen meer moeite zouden hebben gehad om filmproducties aan te trekken.
(45)
In zijn oorspronkelijke bijdrage van 25 juni 2008 benadrukte Barrandov Studio dat de vermeende steun de betreffende markt verstoort en andere concurrenten benadeelt. Met het oog op de complexiteit van de zaak verzocht Barrandov Studio om extra tijd voor het indienen van nadere opmerkingen. De Commissie ontving deze opmerkingen op 15 september 2008. Barrandov Studio onderschrijft de argumenten van klager A en benadrukt dat de omvang van de opnamestudio’s en hun aantal erop wijzen dat Ciudad de la Luz zich niet zozeer richt op Spaanse films als wel op Amerikaanse films met een groot budget. Het feit dat Alicante in vergelijking met Madrid of Barcelona slechts over een gering aantal beroepsmensen en een minder ontwikkelde infrastructuur voor filmproducties beschikt, wijst niet op een logische locatiekeuze. Vanuit strategisch oogpunt zou een investeerder in de studio het cliëntenbestand onderverdelen in lokale cliënten die voor een stabiele inkomstenstroom zorgen en buitenlandse cliënten die vooral grootschalige buitenlandse producties maken. Ciudad de la Luz volgt de tegenovergestelde strategie, die gebaseerd is op het verlenen van studiodiensten tegen uitermate lage prijzen, zonder rekening te houden met de vestigingskosten. Bovendien zou een investeerder een veel sneller rendement hebben geëist vanwege de onzekerheid die er het gevolg van is dat in deze sector de inkomsten over meer dan 3 tot 5 jaar moeilijk te voorspellen zijn. Volgens Barrandov wordt deze stelling bevestigd door een vertrouwelijk bedrijfsplan waarin een toelichting wordt gegeven op zijn recente investering in nieuwe studio’s: deze investering werd gedaan uitgaande van de veronderstelling dat vanaf het tweede bedrijfsjaar sprake zou zijn van netto-inkomsten met een terugverdientijd van minder dan acht jaar. Ook ziet Barrandov geen rationele verklaring voor de hoogte van de winst (341 miljoen EUR) die de Spaanse autoriteiten voor 2014 verwachten.
(46)
In zijn bijdrage van 27 juni 2008 beperkt Mediterranean Film Studios Limited zijn opmerkingen tot de waterbassins die Ciudad de la Luz had aangekondigd. De studio beweert dat zijn eigen waterbassins uniek zijn in Europa en alleen te vergelijken zijn met die van Fox in Baja California (Mexico). Gezien de lage bezettingsgraad per jaar van zijn eigen bassins voert Mediterranean aan dat naar zijn mening, die door de sector wordt gedeeld, er in het Middellandse Zeegebied of in Europa al genoeg capaciteit is voor waterbassins voor filmproducties.
(47)
In haar opmerkingen van 30 juni 2008 betoogt de Federacion de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE) dat Ciudad de la Luz meer concurrentie heeft gegenereerd in de markt voor grote productiefaciliteiten. De klagers zouden slechts hun marktaandeel willen behouden en willen verhinderen dat concurrenten hun intrede doen die een qua dienstverlening en prijs geloofwaardig alternatief voorstellen voor hun eigen studio’s, die de Europese markt domineren. De FAPAE beweert tevens dat studio’s zoals Barrandov, Cinecittà, Babelsberg of Mafilms hun marktpositie en reputatie hebben opgebouwd rond overheidssteun in verschillende vormen, waaronder overheidsdeelneming in het aandelenkapitaal. Meer in het algemeen onderstreept de FAPAE dat het behoud van culturele diversiteit een rechtvaardiging vormt voor sterke overheidsbemoeienis in de sector. Met name zou Ciudad de la Luz de Spaanse productie-industrie geavanceerde en ultramoderne diensten bieden in Spanje die anders tegen hogere kosten in het buitenland moeten worden gekocht. Tegen de bewering dat Ciudad de la Luz zich op superproducties zou richten, voert de FAPAE aan dat Spaanse lowbudgetproducties veel profijt hebben van Ciudad de la Luz en dat de studio zich richt op nationale of lokale cultuur en daarmee bijdraagt aan de verwezenlijking van de culturele doelstellingen die zijn vastgelegd in voormalig artikel 87, lid 3, onder d) (nu artikel 107, lid 3, onder d)). De opmerkingen van de Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) van 21 mei 2008 en die van de producentenvereniging Productors audiovisuals valencians van 16 mei 2008 komen in grote lijnen, en soms zelfs letterlijk, overeen met de opmerkingen van de FAPAE.
(48)
In zijn opmerkingen van 5 juni 2008 benadrukt de Associaciò de directors de cinema valencians dat de Amerikaanse filmindustrie met haar dominante positie de Europese producties op een zijspoor zet door een reeks vermeende misbruiken. Volgens deze organisatie zijn correctieve maatregelen noodzakelijk, indien men wil dat Europese culturele werken onder gelijke voorwaarden kunnen concurreren met Amerikaanse. Deze vereniging beweert dat de bemoeienis van de overheid met Ciudad de la Luz in dat opzicht van fundamenteel belang is en ten goede komt aan Europese, Spaanse en Valenciaanse producties met de bedoeling hun culturele identiteit in stand te houden.
(49)
De opmerkingen van Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (die 100 % eigenaar is van Ciudad de la Luz SAU en zelf in handen is van de Comunidad Valenciana) van 23 juni 2008 bevatten in essentie dezelfde subsidiaire argumenten en steunen op de bewijzen die door Spanje zijn aangevoerd. In deze opmerkingen wordt bijzondere nadruk gelegd op de volgende aspecten. In de eerste plaats toont het feit dat een particuliere investeerder het project, toen het in 2000 van start ging, op grond van de beschikbare onderzoeken gedeeltelijk financierde, duidelijk aan dat de investering door de overheidsinstanties de logica van een particuliere investeerder volgde. Beide studies in 2000 en 2004 kwamen zonder voorbehoud tot de conclusie dat het project rendabel was. In de tweede plaats zijn de stimulansen voor specifieke films uit commercieel oogpunt verdedigbaar voor een nieuwe onderneming en worden verstrekt als „sponsorcontract” in ruil voor promotieactiviteiten die enerzijds de reputatie van de studio’s ten goede komen en anderzijds advertentiekosten voor de ontvangers met zich brengen. In een onderzoek dat in dit verband is uitgevoerd, wordt het economisch rendement van sponsorcontracten voor Ciudad de la Luz geraamd op […] (14) miljoen EUR.
(50)
De UK Film Council bevestigt in zijn brief van 25 juni 2008 dat er goede redenen zijn voor het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
IV. OPMERKINGEN VAN DE SPAANSE AUTORITEITEN
(51)
Nadat het formele onderzoek was ingeleid, maakten de Spaanse autoriteiten bekend dat het oorspronkelijke investeringsbesluit was gebaseerd op een bedrijfsplan dat in 2000 was opgesteld, en niet op het bedrijfsplan dat zij eerder hadden ingediend. Dit bedrijfsplan maakte deel uit van een onderzoek dat was uitgevoerd in 2004, en niet in 2002, zoals de Spaanse autoriteiten de Commissie eerder hadden meegedeeld.
(52)
Tegen de tijd dat het onderzoek uit 2004 werd uitgevoerd, was er al meer dan 90 miljoen EUR in het project geïnvesteerd. De Spaanse autoriteiten houden derhalve staande dat er twee investeringsbesluiten zijn genomen: één in 2000 voor de eerste fase van het project en één in 2004 voor de geplande uitbreiding.
(53)
Het tijdschema voor de investeringen in Ciudad de la Luz, dat in april 2012 voor het laatst door de Spaanse autoriteiten is bijgewerkt, ziet er als volgt uit:
Datum
Beschrijving
Overheidsinvestering
(in EUR)
24.10.2000
Regio Valencia besluit tot de ontwikkeling van Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA wordt in het leven geroepen (75 % in handen van Parque Temático de Alicante SAU, 25 % in handen van Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % van 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investeert eenzijdig in een kapitaalverhoging van 9 miljoen EUR in Ciudad de la Luz SA (waardoor zijn aandeel stijgt tot 98,4 %)
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investeert eenzijdig in een kapitaalverhoging van 30 miljoen EUR in Ciudad de la Luz SA (waardoor zijn aandeel stijgt tot 99,6 %)
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investeert eenzijdig in een kapitaalverhoging van 54 870 660 EUR in Ciudad de la Luz SA (waardoor zijn aandeel stijgt tot 99,8 %)
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU verwerft het aandeel van 0,2 % in Ciudad de la Luz SA dat in handen is van Producciones Aguamarga SL (met een nominale waarde van 150 000 EUR) voor 139 059 EUR (waardoor zijn aandeel in Ciudad de la Luz SA stijgt tot 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU stelde het terrein waarop de studio’s werden gebouwd beschikbaar aan Ciudad de la Luz SA, waarmee het zijn aandelenkapitaal verhoogde met 9 800 040 EUR (al was het gebied in de boeken van Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU gewaardeerd op 1 030 856 EUR). Al vóór deze datum had het project toestemming van de Generalitat Valenciana gekregen om de studio’s op die locatie te bouwen.
9 800 040
Zomer 2005
Ciudad de la Luz SA begint zijn activiteiten als filmstudio
-
28.4.2005
Participatielening van 95 miljoen EUR
95 000 000
26.12.2007
Participatielening van 20 miljoen EUR
20 000 000
30.6.2008
Converteerbare leningen worden uitgegeven met een optie om de lening vóór 31 december 2008 in aandelen om te zetten.
10 000 000
2.1.2009
Converteerbare leningen worden uitgegeven met de optie om de lening vóór 30 juni 2009 in aandelen om te zetten.
10 000 000
17.3.2009
Toestemming voor converteerbare leningen worden uitgegtot 30 miljoen EUR met een optie om de lening vóór 30 december 2009 in aandelen om te zetten.
25 829 840
31.12.2010
Onbetaalde rente over participatieleningen in 2009 en 2010
7 222 160
31.12.2010
Onbetaalde rente over niet geconverteerde leningen in 2009 en 2010
1 814 187
Totaal
274 125 946
(54)
De Spaanse autoriteiten hebben in hun antwoorden vooral getracht aan te tonen dat de investering geen staatssteun inhoudt aangezien een marktinvesteerder onder dezelfde voorwaarden in het project zou hebben geïnvesteerd (toepassing van het beginsel van een investeerder in een markteconomie). Ter staving hiervan hebben zij rapporten van economisch adviesbureau LECG overgelegd.
(55)
De Spaanse autoriteiten voerden aan dat, zelfs als de Commissie van mening was dat de investering ten minste voor een deel staatssteun was, alle films die in Ciudad de la Luz waren opgenomen voldeden aan de culturele criteria van de stimuleringsmaatregelen van Valencia voor filmproducties, die de Commissie in april 2008, december 2008 en juli 2009 had goedgekeurd (16). Volgens Spanje kan de culturele uitzondering waarnaar wordt verwezen in artikel 107, lid 3, onder d), VWEU worden toegepast op investeringssteun hoger of lager in de filmproductieketen.
(56)
De Spaanse autoriteiten merken tevens op dat eventuele steun in de overheidsfinanciering van Ciudad de la Luz en in de stimulansen die aan films worden geboden moet worden gezien in het licht van het verstorende effect van nationale filmsubsidieregelingen in andere lidstaten die grote filmproducties naar concurrenten van Ciudad de la Luz aantrekken (17).
(57)
De Spaanse autoriteiten betogen voorts dat volgens de richtsnoeren voor regionale steun die destijds (1998) van toepassing waren een steunintensiteit van 36 % voor het investeringsproject zou zijn toegestaan. Ook zou worden voldaan aan de aanvullende voorwaarden die later, in 2002, werden ingevoerd in de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten met een marktaandeel van minder dan 25 % en een capaciteitsverhoging van meer dan 5 %.
(58)
De Spaanse autoriteiten zonden een tweede rapport van LECG waarin kritiek werd geuit op de analyse door de diensten van de Commissie van het bedrijfsplan uit 2004. LECG bekritiseerde de analyse van de diensten van de Commissie en gaf alternatieve waarden voor de gegevens en de risicofactoren. Ook gaf het bureau retrospectieve taxatieprijzen op voor het terrein waarop Ciudad de la Luz gebouwd was.
(59)
De diensten van de Commissie hebben zich in een tweede economische analyse geboden over het bedrijfsplan uit 2000 en de retrospectieve landtaxaties die Spanje had overgelegd. Daarnaast is door een onafhankelijk adviesbureau op verzoek van de Commissie een economische beoordeling uitgevoerd van de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie. Het resulterende rapport werd op 30 september 2011 naar de Spaanse autoriteiten gezonden.
(60)
De Spaanse autoriteiten bleven bij het standpunt dat zij hadden verkondigd in hun opmerkingen naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure, namelijk dat het verwachte rendement van Ciudad de la Luz moest worden vergeleken met dat van zijn voornaamste filmstudioconcurrenten in de EU (bv. Babelsberg, Pinewood) en niet, zoals Ecorys (18) doet, met dat van gediversifieerde Amerikaanse audiovisuele concerns (Time Warner, Disney) (19). De Spaanse autoriteiten houden staande dat deze benchmark moet worden gebaseerd op openbare informatie (bv. Bloomberg) uit de tijd dat hun investeringsbesluit werd genomen (d.w.z. 2000 en 2004, niet 2008). Tot slot beweren zij ook dat een aantal misverstanden of technische tekortkomingen de conclusies van het onderzoek van Ecorys ongeldig maken (20). De Spaanse autoriteiten menen dat als deze zouden worden gecorrigeerd en een adequate vergelijking met concurrenten zou worden uitgevoerd, het verwachte rendement van de investering waartoe op grond van de destijds beschikbare informatie besloten was, aan de criteria van de investeerder in een markteconomie zou voldoen.
V. BEOORDELING VAN DE STEUN
(61)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Daaruit volgt dat, om een maatregel aan te merken als staatssteun, aan de volgende cumulatieve voorwaarden moet worden voldaan: 1) de maatregel moet bekostigd zijn met staatsmiddelen, 2) hij moet ondernemingen een economisch voordeel opleveren, 3) het voordeel moet selectief zijn en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, 4) de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
(62)
Zoals hierboven is aangegeven, hebben de Spaanse autoriteiten betoogd dat de maatregel geen staatssteun behelst, omdat deze voldoet aan de criteria van de investeerder in een markteconomie. Nagegaan wordt of een marktinvesteerder, op het moment waarop het besluit werd genomen de overheidsinvestering te doen, onder dezelfde voorwaarden in het project zou hebben geïnvesteerd als de publieke investeerder. Het is in dit verband relevant dat er aanvankelijk een particuliere investeerder in het project was (21) en dat de Spaanse autoriteiten opdracht hadden gegeven tot verscheidene studies, waarin geconcludeerd werd dat het project een positieve kasstroom zou genereren (zie overweging 22).
(63)
Zoals vermeld in overweging 17, had in het geval van Ciudad de la Luz aanvankelijk een particuliere investeerder (de beheermaatschappij) 25 % van het project in bezit (d.w.z. 150 000 EUR van het oorspronkelijke aandelenkapitaal van 600 000 EUR). Deze particuliere investeerder trok zich echter terug voordat hij zelf extra middelen had toegezegd (hij werd in 2004 door SPTCV overgenomen). Daarna is door geen andere particuliere investeerder in het project geïnvesteerd.
(64)
Het feit dat de enige particuliere investeerder slechts een marginaal bedrag had toegezegd en zich terugtrok op het moment waarop het grootste deel van de investering beschikbaar moest worden gesteld, kan als voorlopig bewijs worden beschouwd dat een particuliere investeerder een dergelijk project niet zou hebben uitgevoerd onder de destijds geldende voorwaarden. Deze particuliere investeerder bevond zich bovendien in een zeer specifieke situatie (en kwam dus niet overeen met de marktinvesteerder die in de jurisprudentie als referentie wordt genomen), omdat hij ook verantwoordelijk was voor het opstarten van het project, het toezicht houden op de bouwwerkzaamheden en het beheren en promoten van de studio’s, in ruil waarvoor hij een beheervergoeding ontving. Dit betekent dat zijn aanvankelijke investering op zichzelf beschouwd rationeel kon worden genoemd om andere redenen dan alleen de rentabiliteit.
(65)
Bij gebrek aan particuliere investeerders baseerde de regionale autoriteit haar investeringsbesluit op de bevindingen in de door de adviesbureaus verrichte studies. Het feit alleen dat dergelijke onderzoeken zijn gedaan, volstaat echter niet om aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie te voldoen. Men zou van een particuliere investeerder verwachten dat hij, alvorens op een zo grote schaal te investeren als het geval was bij Ciudad de la Luz, het bedrijfsplan en de vooronderstellingen waarop dergelijke onderzoeken zijn gebaseerd grondig zou bestuderen. Een particuliere investeerder zou tot zijn eigen conclusies moeten komen over de vraag of de specifieke vooronderstellingen waarmee het bedrijfsplan wordt onderbouwd in dit individuele geval het meest geschikt zijn. Bovendien kan van een particuliere investeerder worden verwacht dat hij het verwachte rendement van het Ciudad de la Luz-project vergelijkt met het verwachte rendement van alternatieve projecten. Een dergelijke analyse was destijds niet uitgevoerd. Verder was het zelfs niet haalbaar een dergelijke vergelijking te maken aan de hand van de in de genoemde onderzoeken geraamde positieve kasstromen.
(66)
In de context van een onderzoeksprocedure naar staatssteun moet de Commissie volgens de jurisprudentie haar eigen beoordeling van de feiten verrichten (22). Het is dus noodzakelijk te beoordelen in hoeverre de rapporten van de ten tijde van de transactie uitgevoerde onderzoeken geldig zijn.
(67)
Gelet op de rapporten die de Spaanse autoriteiten hebben ingediend sinds het inleidingsbesluit werd genomen, lijkt er sprake te zijn van twee investeringsbesluiten met betrekking tot het project. Het eerste werd in 2000 genomen op basis van het bedrijfsplan van Arthur Andersen uit 2000 (over investeringen in de periode 2002-2006). In 2004 werd, mogelijk om te beoordelen of verdere investeringen in het project gepast zouden zijn, aan Consultia opdracht gegeven tot het opstellen van een rapport (over feitelijke investeringen in de periode 2002-2004 en verwachte investeringen in 2004-2014). Voor beide investeringsbesluiten moet worden nagegaan of deze aan het beginsel van een investeerder in een markteconomie voldoen.
(68)
De Commissie heeft beoordeeld of een hypothetische particuliere investeerder in de ontwikkeling van de onderneming Ciudad de la Luz zou hebben geïnvesteerd. Volgens het beginsel van een investeerder in een markteconomie wordt de gedane investering als staatssteun beschouwd wanneer de verwachte tegenprestatie aan de staat lager is dan wat een particuliere investeerder in de omstandigheden van het betreffende project zou hebben gevraagd.
(69)
Om een project te financieren moeten investeerders enig kapitaal investeren. Aan dit soort kapitaal zijn kosten verbonden, de zogenoemde kapitaalkosten. Doorgaans zijn er ruwweg twee kapitaalbronnen: aandelenkapitaal en (financieel) schuldkapitaal. De totale kapitaalkosten worden gevormd door de gewogen gemiddelde kapitaalkosten (WACC), waarbij rekening wordt gehouden met het gedeelte aandelenkapitaal en het gedeelte schuldkapitaal. De kosten van schuldkapitaal en van aandelenkapitaal zijn verwachte kosten en niet historische kosten. In het specifieke geval van Ciudad de la Luz werd er in het bedrijfsplan van uitgegaan dat het project volledig zou worden gefinancierd met aandelenkapitaal. De totale kapitaalkosten zijn dus gelijk aan het aandelenkapitaal.
(70)
Een private equity-investeerder zou bereid zijn geweest in Ciudad de la Luz te investeren indien het verwachte interne rendement (23) hoger was dan of gelijk aan de alternatieve kosten van aandelenkapitaal (24) (d.w.z. het rendement dat hij in een vergelijkbaar project had kunnen behalen).
(71)
De Commissie heeft het evaluatiemodel voor financiële activa (Capital Asset Pricing Model - CAPM) zodanig aangepast dat de kosten van aandelenkapitaal ermee kunnen worden bepaald. De kosten van aandelenkapitaal hangen samen met de alternatieve investeringskosten voor aandeelhouders van bedrijven of projecten met eenzelfde (of een vergelijkbaar) bedrijfs- en financieel risico als het onderhavige project. Volgens het CAPM moeten de kosten van aandelenkapitaal, Ke , aan de hand van de volgende formule worden berekend:
waarbij Rf de risicovrije rente is, de marktrisicopremie en β de „bèta’, een maatstaf voor het systematische (niet-diversifieerbare) risico van het aandeel in Ciudad de la Luz, waarin zowel het bedrijfs- als het financieel risico zijn verdisconteerd.
(72)
Voor de risicovrije rente, Rf , is het een gebruikelijke marktpraktijk (25) de rente op overheidsobligaties met een lange looptijd (doorgaans 10 jaar) in het land waar de activiteit wordt uitgevoerd, aan te houden (deze worden als de minst riskante investeringen beschouwd). In 2004 was het gemiddelde jaarlijkse rendement op tienjarige overheidsobligaties in Spanje 4,1 % (26). Voor de marktrisicopremie moet de historische marktrisicopremie over een redelijk lange termijn worden genomen. Het is een algemene marktpraktijk om het verschil te nemen tussen het historische rendement op een gediversifieerde aandelenindex in het land waar de activiteit wordt uitgevoerd, en de risicovrije rente. Volgens Fernández (2004) (27) lag de historische marktrisicopremie voor overheidsobligaties in Spanje (over de periode 1991-2003) tussen de 6,8 en 9,3 %. De Commissie hanteerde een conservatieve benadering bij het berekenen van de marktrisicopremie en ging uit van de ondergrens van dit interval, namelijk 6,8 %. Een daaropvolgend, meer recent werkdocument van dezelfde auteur (28) onderstreept de geldigheid van deze waarde, doordat daarin de vereiste aandelenpremie in de periode 2000-2004 voorgesteld wordt op 6 tot 7 %.
(73)
Voor de berekening van de bèta maakte de Commissie gebruik van de openbare informatie over ondernemingen waarvan de Spaanse autoriteiten hebben vastgesteld dat zij directe concurrenten zijn van Ciudad de la Luz, namelijk Carrere Group (29) en Babelsberg. Deze cijfers werden genoemd door financieel analisten die een diepgaande analyse van de beide ondernemingen uitvoerden. Het gemiddelde van de twee bèta’s, aangepast aan het financiële risicoprofiel van Ciudad de la Luz, komt op een waarde van ongeveer 1,5. Dit is een conservatieve raming, aangezien de investering in Ciudad de la Luz waarschijnlijk gepaard gaat met een hoger idiosyncratisch risico dan bij de twee andere gevestigde filmstudio’s. Ciudad de la Luz is een investering in een nieuw bedrijf („greenfield-investering”) in een regio waarin noch Spaanse, noch internationale filmproducenten gevestigd zijn. Met andere woorden: de bèta van Ciudad de la Luz is waarschijnlijk hoger dan die van zijn concurrenten.
(74)
Met behulp van de bovengenoemde formule (zie overweging 71) berekende de Commissie dat de verwachte kosten van aandelenkapitaal ongeveer op 14,9 % zouden liggen.
(75)
Ter vergelijking, zoals in bijlage I wordt besproken: volgens Spanje zou uit de toepassing van het CAPM-model blijken dat een particuliere investeerder een risicopremie, niet een rendement, „zou eisen” van 3,75 % in 2000 en 2,07 % in 2004. Deze berekening is gebaseerd op een bèta van β = 0,395. Een bèta van 1 staat voor de portefeuille van alle aandelen, dus het „gemiddelde” aandeel. Een bèta die significant lager is dan 1 zou dus wijzen op een investering met een bijzonder laag risico. Spanje onderbouwde deze veronderstelling niet en staafde haar niet met harde en controleerbare gegevens.
(76)
Zoals hierboven is gesteld (zie overweging 70), zou een investeerder alleen in een project investeren als het interne rendement hoger is dan de alternatieve kapitaalkosten. De Commissie merkt op dat in het bedrijfsplan uit 2000 alleen de beginfasen van het project gedetailleerd worden geëvalueerd. De analyse van de Commissie (zie bijlage II) kwam uit op een negatieve netto contante waarde, uitgaande van het bedrijfsplan van 2000 en afgaande op de kasstromen zoals deze in dit bedrijfsplan worden gepresenteerd. Op basis hiervan zou een particuliere investeerder niet in het project hebben geïnvesteerd.
(77)
Bij het bepalen van het interne rendement volgt de Commissie opnieuw een conservatieve benadering door geen vraagtekens te plaatsen bij de vooronderstellingen van het bedrijfsplan, met name de voor het voorgestelde project verwachte kasstromen. Opgemerkt zij evenwel dat de in het bedrijfsplan van 2004 voorspelde kasstromen ongegrond optimistisch lijken, vooral als men de verliezen in aanmerking neemt die het bedrijf in de periode 2002-2004 heeft geboekt (30). Gezien de informatie waarover de Commissie beschikt, kan dan ook worden gesteld dat de verwachte kasstromen in het bedrijfsplan van 2004 een bovengrens vertegenwoordigden (31). De kasstromen bepalen het te verwachten rendement. De Commissie gaat ook af op het verwachte rendement van Ciudad de la Luz. Zij kalibreert evenwel de kosten die gepaard gaan met het aantrekken van kapitaal. Dit zou elke rationele particuliere investeerder hebben moeten doen.
(78)
Uitgaande van het bedrijfsplan van 2004 dat is voorgesteld door Ciudad de la Luz, is het intern rendement van dit project 5,74 % (zie bijlage I). Een particuliere investeerder in Ciudad de la Luz die geconfronteerd zou worden met alternatieve kapitaalkosten van ten minste 14 % (zoals hierboven berekend, zie overweging 73, zou deze investering niet gedaan hebben, aangezien het intern rendement ervan lager is dan de alternatieve kapitaalkosten.
(79)
De Commissie berekende bovendien de netto contante waarde (NCW) van de investering in Ciudad de la Luz om aan te geven hoeveel het project waard zou zijn voor de particuliere investeerder. Het doel van elk investeringsbesluit is onroerende activa te vinden die meer waard zijn dan ze kosten, met andere woorden: investeringen waarvan het verwachte rendement hoger is dan de alternatieve kapitaalkosten. Als dat niet het geval is, zoals bij Ciudad de la Luz, dan is de waarde van het project negatief en is de investering dus niet levensvatbaar voor een rationele particuliere investeerder. De NCW van een project drukt in cijfers uit hoeveel de investering waard is op het moment dat een besluit genomen wordt en wordt berekend door de kasstromen die in het bedrijfsplan worden voorspeld, te disconteren met behulp van de disconteringsfactor, ofwel de kapitaalkosten. Gevoelsmatig gesproken kan men zeggen dat naarmate de kapitaalkosten hoger zijn, de NCW lager is.
(80)
Voor Ciudad de la Luz ligt de NCW ongeveer op min 130 miljoen EUR (zie bijlage), uitgaande van de alternatieve kapitaalkosten van 14 % en de kasstromen die in het bedrijfsplan van Consultia uit 2004 worden vermeld (waarop de Commissie is afgegaan, zoals in overweging 76 wordt uitgelegd). Deze investering is bijgevolg niet de moeite waard voor een particuliere investeerder.
(81)
De Commissie heeft ook een controle van de betrouwbaarheid uitgevoerd waaruit naar voren komt dat het resultaat zeer solide is. Boven een redelijke drempel is het resultaat nauwelijks gevoelig voor de waarde van de alternatieve kapitaalkosten zoals geraamd door de Commissie. Met andere woorden: significante wijzigingen in de parameters die de Commissie kalibreert bij het berekenen van de kapitaalkosten hebben geen invloed op het resultaat. In de onderstaande grafiek zijn de geschatte waarden van de NCW uitgezet tegen verschillende waarden van de kapitaalkosten (WACC) variërend van 5 % tot 20 %. De grafiek laat zien dat de NCW negatief wordt bij een WACC van tussen de 5 % en 6 %. Als de kapitaalkosten hoger zijn dan 6 %, zou een particuliere investeerder het project dus niet ter hand nemen. Bovendien geldt voor WACC-waarden van meer dan 10 % dat ze vrijwel geen negatieve invloed op de NCW hebben. De Commissie heeft een WACC geraamd van ongeveer 14 %, wat dus in een bereik ligt waarbinnen met grote zekerheid kan worden geconcludeerd dat het project niet rendabel is.
(82)
In hun reactie op de beoordeling van de Commissie betoogden de Spaanse autoriteiten, op basis van het rapport van een adviesbureau (32), dat de beoordeling van de Commissie tekortkomingen vertoonde. Ten eerste werd de CAPM-analyse als zodanig weliswaar als de juiste aanpak beschouwd, maar werden in het rapport van het adviesbureau vraagtekens geplaatst bij de parameters die de Commissie gebruikte. Met name hadden de aandelenpremie en de bèta’s lager moeten zijn. Ten tweede had de Commissie bij het vaststellen van de relevante benchmark niet alleen het bedrijfsplan van Consultia IT moeten gebruiken, maar ook het bedrijfsplan van Arthur Andersen uit 2000. Ten derde gebruikte de Commissie niet de juiste financiële ratio’s om het verwachte rendement van het Ciudad de la Luz-project te berekenen. Tot slot hield de Commissie geen rekening met verwachte inkomsten uit de ontwikkeling van hotels en kantoorruimte.
(83)
Deze argumenten werden door de Commissie weerlegd. Wat de aandelenpremie betreft, wordt in bijlage II nader toegelicht waarom de waarden in het bereik dat Spanje voorstelt niet geldig kunnen zijn. De belangrijkste reden is dat de waarden die voor de premie worden voorgesteld geschatte waarden voor 2009 waren en niet de waarden die in 2000 en 2004 courant waren. Het behoeft geen betoog dat de parameters die gebruikt worden voor de CAPM-raming actueel moeten zijn op de datum dat het zakelijk besluit genomen wordt. In feite geeft de auteur die door de Spaanse autoriteiten wordt aangehaald voor de betreffende periode zelf ramingen die overeenkomen met de beoordeling van de Commissie. In bijlage II wordt ook uitgelegd waarom het verzoek van de Spaanse autoriteiten om lagere bèta’s geen hout snijdt. De Commissie maakt gebruik van waarden die worden genoemd in openbare onderzoeken waarin bèta’s werden berekend voor directe concurrenten van Ciudad de la Luz. Het voorstel van de Spaanse autoriteiten om historische bèta’s te gebruiken wordt door financieel deskundigen afgewezen.
(84)
Naar aanleiding van het verzoek van de Spaanse autoriteiten om het bedrijfsplan van 2000 in de overwegingen mee te nemen, wordt in bijlage II een dergelijke berekening gegeven. Zoals blijkt zou de WACC in dat geval zelfs hoger zijn dan in 2004 als gevolg van een hogere risicopremie en een hogere risicovrije rente. Deze berekening resulteert ook in een negatieve NCW. Tot slot waren de verklaringen van de Spaanse autoriteiten over mogelijke inkomsten uit hotels en kantoorruimte gebaseerd op nieuw bewijsmateriaal, namelijk zes grondtaxatieverslagen die naderhand zijn opgesteld. Dit bewijsmateriaal maakte geen deel uit van de informatie waarover een potentiële investeerder destijds beschikte. In het rapport-Andersen wordt weliswaar de mogelijkheid genoemd een hotelcomplex te ontwikkelen, maar het bevat geen informatie over het verwachte rendement en er was geen bedrijfsplan dat betrekking had op de ontwikkeling van het terrein. De voorgestelde, achteraf geschreven rapporten over ontwikkeling van het terrein worden niettemin uitvoerig behandeld in bijlage II. Zij vertonen ernstige tekortkomingen. Zo zijn de referentieprijzen die worden voorgesteld voor kantoorruimte in Ciudad de la Luz de prijzen die gehanteerd worden voor het meest prestigieuze bedrijvenpark in Alicante. Aangezien het Ciudad de la Luz-complex buiten Alicante ligt en aan een industrieterrein grenst, zijn deze referentieprijzen uitermate rooskleurig. Iets dergelijks geldt ook voor de referentieprijzen voor hotels, die gebaseerd zijn op vier- of vijfsterrenhotels. Er wordt nergens aannemelijk gemaakt dat er voldoende vraag zou zijn naar dergelijke hotels buiten Alicante (en gelegen in de buurt van een snelweg en een industrieterrein).
(85)
Naast haar eigen, interne beoordeling gaf de Commissie ook opdracht tot een onafhankelijke studie waarin onderzocht moest worden of een particuliere investeerder onder dezelfde voorwaarden een dergelijke investering in Ciudad de la Luz zou hebben gedaan. (33) Het rapport van Ecorys behandelt verschillende scenario’s waarin de kosten van aandelenkapitaal voor de investering in 2000 worden geraamd op 12,5 % tot 21,4 % en voor de latere investering in 2004 op 10,9 % tot 15,9 %. De uitkomst van het onderzoek van de Commissie ligt dus binnen het door Ecorys berekende bereik. Het intern rendement volgens berekeningen aan de hand van het bedrijfsplan ligt daarentegen ver onder de minimale kosten van aandelenkapitaal zoals deze geraamd worden door Ecorys.
(86)
Alles bij elkaar genomen, concludeert Ecorys dan ook dat het niet waarschijnlijk lijkt dat de in 2000 en 2004 gedane investeringen overeenkomen met het gedrag van een zorgvuldige particuliere investeerder in een markteconomie. Met betrekking tot het investeringsplan uit 2000 komt Ecorys tot de bevinding dat in de gereconstrueerde uitgangssituatie sprake is van een negatieve NCW van 9,3 miljard ESP. Voor een voorzichtige marktinvesteerder zou het veel interessanter zijn geweest om in aandelen te investeren. Over de investering van 2004 zegt Ecorys dat „een zorgvuldige marktinvesteerder naar alle waarschijnlijkheid niet zou hebben besloten het volledige CDL-project af te maken, maar wellicht ervoor zou hebben gekozen de zes opnamestudio’s waarin hij al geïnvesteerd had, te exploiteren of het project stop te zetten en zijn verlies te nemen” (34). Tot slot zou een particuliere kredietverlener volgens Ecorys geen participatielening of ander krediet voor het project hebben verleend, aangezien de kasstroom van het project ontoereikend was voor schuldaflossingen.
(87)
Geconcludeerd wordt daarom dat noch de investeringen die tussen 2000 en 2004 in Ciudad de la Luz zijn gedaan, noch de sindsdien gedane investeringen verenigbaar zijn met het beginsel van een investeerder in een markteconomie en dat zij dus een voordeel inhouden voor de onderneming Ciudad de la Luz SAU. Aangezien niet wordt voldaan aan de criteria van de MEIP-toets, zou een marktinvesteerder in 2000 niet geïnvesteerd hebben en zou hij op basis van het bedrijfsplan van 2004 niet in het project zijn blijven investeren.
(88)
De Commissie is bijgevolg van mening dat het economische voordeel de hele waarde van de investering is. De leningen die door SPTCV aan Ciudad de la Luz werden verstrekt, waren achtergestelde leningen, wat betekent dat zij op de balans werden beschouwd als min of meer vergelijkbaar met aandelen. Zoals de Commissie al heeft opgemerkt in haar besluit tot inleiding van de procedure, werd de rente over de leningen berekend aan de hand van een vast en een variabel deel. Het percentage van het vaste deel was erg laag en zou voor een kredietverstrekker in een markteconomie niet aanvaardbaar zijn. Het ongebruikelijk lage vaste deel van de lening zou in principe gecompenseerd kunnen worden door het vooruitzicht op een adequate rente over de participatielening dankzij het aan de rentabiliteit van het project gekoppelde variabele deel, maar voor het onderhavige project kon dit niet het geval zijn (zie de redenering over het beginsel van een investeerder in een markteconomie eerder in dit document). Bovendien waren geen financiële kosten opgenomen in de winstverwachting en verklaring die de Spaanse autoriteiten bij de Commissie hadden ingediend voor de periode 2002-2014. Tot slot zouden de leningen in theorie moeten worden terugbetaald in april 2015, dat wil zeggen na de beëindiging van het project (en mogelijk de verkoop ervan) die gepland is voor 2014, wat een kredietverlener in een markteconomie niet geaccepteerd zou hebben. In hun antwoord van 20 april 2009 op het inleidingsbesluit lichtten de Spaanse autoriteiten toe dat deze leningen vanuit economisch oogpunt moesten worden beschouwd als kapitaalinjectie, omdat de kredietverlener en de aandeelhouder hetzelfde zijn (d.w.z. SPTCV). Sterker nog, aangezien geen van de in 2005, 2007, 2008 en 2009 verstrekte leningen zijn terugbetaald (zelfs niet gedeeltelijk) en de begunstigde geen rente over deze leningen heeft betaald, moeten ze de facto worden beschouwd als kapitaalinvestering. Volgens de informatie die de Spaanse autoriteiten in april 2012 hebben verstrekt, ging het tegen het einde van 2010 om een bedrag van in totaal 265 089 599 EUR (35).
(89)
De steun is ook selectief, aangezien alleen de ondernemingen die actief zijn in de sector, en in feite slechts enkele daarvan, profiteren van de voordelen die uit de steun voortvloeien.
(90)
De Commissie merkt op dat de Generalitat Valenciana de investering heeft gefinancierd via haar investeringsonderdeel SPTCV, waarvan zij volledig eigenaar is, en dat de onderzoeken die geleid hebben tot de overheidsinvestering in Ciudad de la Luz werden uitgevoerd voor de Generalitat Valenciana. Deze toewijzingen kunnen derhalve worden beschouwd als staatsmiddelen.
(91)
Wanneer de positie van een onderneming door staatssteun wordt versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, moet worden aangenomen dat deze andere ondernemingen door de steun ongunstig worden beïnvloed. De steun versterkt de positie van Ciudad de la Luz ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen door het voor Ciudad de la Luz mogelijk te maken de filmstudiomarkt te betreden. De mededinging tussen ondernemingen die profiteren van de maatregel en ondernemingen die dat niet doen, wordt verstoord. Zelfs als wordt aangenomen dat filmproducties in andere lidstaten waar filmstudio’s gevestigd zijn, subsidies ontvangen, dan nog is dit geen relevant argument om aan te tonen dat er geen sprake zou zijn van concurrentieverstoring. Dat andere lidstaten eveneens marktverstorende maatregelen goedkeuren, betekent nog niet dat dit volstaat om een maatregel niet als staatssteun aan te merken. Bij de beoordeling van de omstandigheden van de concurrentieverstoring wordt niet op die manier het een tegen het ander afgewogen.
(92)
Tot slot is de Commissie van mening dat de maatregel in kwestie het handelsverkeer tussen lidstaten negatief beïnvloedt. Filmstudio’s bieden hun faciliteiten aan op internationale basis. Filmproducenten onderhandelen regelmatig met een aantal filmstudio’s in verschillende lidstaten over prijzen en voorwaarden. De Commissie heeft steunregelingen in Spanje en andere lidstaten goedgekeurd die de productie van audiovisuele werken ondersteunen en dus indirect het gebruik aanmoedigen van nationale technische faciliteiten, waaronder filmstudio’s. Volgens het vierde criterium dat wordt genoemd in de mededeling van de Commissie inzake de filmsector uit 2001, is extra steun voor specifieke filmmakende activiteiten, met inbegrip van het gebruik van filmstudio’s, echter niet toegestaan.
(93)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat het project een selectief economisch voordeel biedt aan Ciudad de la Luz. Het project wordt met overheidsmiddelen gefinancierd, verstoort de mededinging en heeft een effect op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Daarom beschouwt de Commissie de aangemelde maatregel als staatsteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(94)
De Commissie moet zich er allereerst van vergewissen dat de steun niet in strijd is met de bepalingen van het VWEU op andere gebieden dan staatssteun. In het onderhavige geval laat de beoordeling van de Commissie eventuele verdere bevindingen met betrekking tot de verenigbaarheid met EU-wetgeving inzake overheidsaanbestedingen onverlet. De steun bevat geen andere elementen die een probleem zouden kunnen vormen wat betreft het beginsel van rechtmatigheid van de steun in het algemeen.
(95)
Zoals opgemerkt in het besluit tot inleiding van de procedure hebben de Spaanse autoriteiten, bij wijze van subsidiair argument voor het geval dat de Commissie de maatregelen als staatssteun zou aanmerken, verklaard dat deze maatregelen verenigbaar zouden zijn met artikel 107, lid 3, als regionale steun en als steun die tot doel had cultuur te bevorderen.
(96)
Regionale steun voor de bouw van Ciudad de la Luz kan worden gerechtvaardigd op grond van het feit dat de investering wordt gedaan in een steungebied. De Spaanse autoriteiten hebben aangevoerd dat de richtsnoeren voor regionale steun die ten tijde van het oorspronkelijke investeringsbesluit in 2000-2006 van toepassing waren een steunintensiteit van 36 % zouden toestaan.
(97)
Aangezien het hier om niet-aangemelde steun gaat, zijn de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voor de periode 2000-2006 (36) van toepassing. Punt 4.2 van de richtsnoeren bepaalt het volgende: „Om ervoor te zorgen dat de gesteunde productieve investeringen levensvatbaar en gezond zijn, dient het aandeel van de begunstigde in de financiering ervan ten minste 25 % te bedragen.”. In voetnoot 20 van de richtsnoeren wordt verduidelijkt dat met deze minimale inbreng van 25 % geen enkele vorm van steun gemoeid mag zijn. Er was weliswaar een particuliere investeerder voor 25 % van het oorspronkelijke aandelenkapitaal van 600 000 EUR, maar deze particuliere investeerder was het bedrijf dat het project tegen een vergoeding beheerde en deed geen enkele verdere investering in het project om een bijdrage te leveren die evenredig was aan het leeuwendeel van de overheidsinvestering in het project. Deze eerste investering kan dan ook niet los van de overheidsinvestering worden gezien, omdat het geen opzichzelfstaande investering is. Bovendien werd de particuliere investeerder in juli 2004 uitgekocht door SPTCV, waardoor zijn aandeel in het project daalde tot 0,2 %.
(98)
De Spaanse autoriteiten hebben betoogd dat de investering van 25 % van SPTCV zelf kon worden beschouwd als het aandeel van de begunstigde. De Commissie is van mening dat een dergelijke benadering - waarbij 25 % van de investering gedekt wordt door een orgaan dat in overheidshanden is en zich niet gedraagt als een particuliere investeerder (zie hierboven, hoofdstuk V, paragraaf „Economisch voordeel’) terwijl de resterende 75 % van de investering ook uit staatsmiddelen wordt bekostigd - er niet voor kan zorgen dat de gesteunde productieve investering levensvatbaar en gezond is.
(99)
Aangezien de investering in Ciudad de la Luz volledig gefinancierd is met overheidsmiddelen van SPTCV, wordt aan deze voorwaarde niet voldaan.
(100)
In bepaalde situaties heeft de Commissie steun aan de audiovisuele sector op grond van artikel 107, lid 3, onder c) goedgekeurd, rekening houdend met de culturele doelstellingen in artikel 167, VWEU. De culturele uitzondering kan worden toegepast in combinatie met andere rechtsgronden voor verenigbaarheid, zoals steun aan bepaalde vormen van economische bedrijvigheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU (37). Hoewel dit niet is voorgesteld door de Spaanse autoriteiten, wordt deze rechtsgrond in het licht van de opmerkingen van andere partijen in aanmerking genomen in hetgeen volgt.
(101)
Een beoordeling in het kader van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU wordt uitgevoerd middels een toets in drie stappen waarin de voordelen en negatieve effecten van de betreffende maatregel tegen elkaar worden afgewogen.
(102)
Met deze afwegingstoets beoordeelt de Commissie de volgende aspecten:
a)
is de steunmaatregel gericht op een welomschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang, d.w.z. wordt met de voorgestelde steun een falende marktwerking aangepakt of een andere doelstelling gerealiseerd?
b)
is de steunmaatregel goed genoeg ontworpen om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken? Meer in het bijzonder:
i)
is de steunmaatregel een adequaat instrument of zijn er andere, meer geschikte instrumenten?
ii)
creëert de steun de vereiste prikkels, d.w.z. worden de gedragingen van bedrijven door de steun gewijzigd?
iii)
is de steunmaatregel evenredig, d.w.z. zou dezelfde gedragswijziging ook met minder steun gerealiseerd kunnen worden?
c)
zijn de verstoringen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat de balans al met al positief is?
(103)
Er is sprake van een „falende marktwerking” als de marktresultaten niet leiden tot het hoogste totale maatschappelijk welzijn. Inefficiënte marktresultaten kunnen ontstaan in het geval van zogeheten publieke of bemoeienisgoederen (38). Deze goederen genereren positieve externe effecten wanneer het maatschappelijke voordeel groter is dan het particuliere voordeel. Als gevolg daarvan is de geleverde kwantiteit minder dan optimaal - wat weer een rechtvaardiging zou kunnen zijn voor overheidsbemoeienis (en mogelijk overheidssubsidies).
(104)
Er is in de EU een zeer concurrerende, commerciële markt met een aantal grote filmstudio’s. Daar komt bij dat Europese filmstudio’s wat grote filmproducties betreft, te maken hebben met aanzienlijke concurrentie van studio’s die buiten de EU gevestigd zijn. Het voorlopige bewijs duidt dus niet op een falende marktwerking op grond van onvoldoende aanbod en hoge instapkosten. In hun reactie op het inleidingsbesluit stellen Spaanse filmmakers dat er op de Spaanse markt vóór de bouw van Ciudad de la Luz geen diensten van gelijkwaardige hoge kwaliteit werden aangeboden. Valenciaanse filmmakers wezen er in het bijzonder op dat de toegang tot een lokale filmstudio hen in staat zou stellen hun productiekosten te verlagen (lagere transportkosten, nabijheid van andere diensten die noodzakelijk zijn voor filmproductie, enz.).
(105)
Het feit dat binnenlandse filmproducenten zouden profiteren van Ciudad de la Luz is echter niet voldoende om te kunnen spreken van een „falende marktwerking” in de bovengenoemde betekenis. Ten eerste zou de overweging dat Ciudad de la Luz een falende marktwerking met betrekking tot lokale filmproductie in Spanje aanpakt, niet stroken met de doelstelling zoals de Spaanse autoriteiten die hebben geformuleerd. Het rapport van Consultia uit 2004 neemt alleen lokale studio’s in aanmerking als „indirecte” concurrenten, aangezien Ciudad de la Luz zich anders dan deze studio’s zou richten op grote filmproducties.
(106)
Ten tweede zou men, om een falende marktwerking aan te tonen met betrekking tot Spaanse filmproducenten, moeten beoordelen of het maatschappelijke voordeel van een studio zoals Ciudad de la Luz hoger is dan de kosten ervan. Hiervoor zou het onder meer nodig zijn te onderzoeken of bestaande faciliteiten niet toereikend zijn, d.w.z. of Spaanse filmmakers geen gebruik konden maken van de bestaande filmstudio’s in Spanje (zoals Video Planning, Cartuja Producciones en Loasur Audiovisual in Andalusië, Media Park in Catalonië, Platós Valencia in Valencia, en Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles en Flash Estudio in Madrid) of in andere lidstaten. Hoewel Spaanse filmmakers op een aantal (niet gekwantificeerde) kostenvoordelen van Ciudad de la Luz wezen, betoogden ze niet dat dergelijke lokale studio’s van essentieel belang zouden zijn voor de binnenlandse filmproductie.
(107)
Daar komt bij dat de steun, aangezien er geen sprake is van een duidelijk omschreven falende marktwerking die door de maatregel zou worden aangepakt, niet kan worden beschouwd als adequaat en evenredig voor het aanpakken van die falende marktwerking. Als de filmstudio tot doel had gehad de lokale filmproductie te ondersteunen, dan was het onder andere noodzakelijk geweest de uitgevoerde investering te vergelijken met andere maatregelen waarmee vanuit het perspectief van filmproducenten vergelijkbare efficiëntievoordelen verwezenlijkt hadden kunnen worden. Een dergelijke vergelijking is niet door de Spaanse autoriteiten overgelegd.
(108)
De afwegingstoets vereist voorts een beoordeling van de negatieve effecten in termen van verstoring van de mededinging en het handelsverkeer. Gelet op het feit dat de productie de oorspronkelijke verwachtingen bij lange na niet waarmaakt en vooral lokale filmproducties aantrekt, kan gesteld worden dat het verstorende effect van de Ciudad de la Luz-studio’s tot op heden beperkt is. Het aantal filmproducties dat in Ciudad de la Luz wordt gemaakt, is echter geen goede graadmeter wat betreft de mogelijke verstorende effecten van de onderneming. Door de intrede van Ciudad de la Luz in de Europese filmstudiomarkt is de algehele studiocapaciteit toegenomen. Het is eenvoudige economische logica dat een dergelijke verhoging aan de aanbodzijde leidt tot een algehele prijsdaling, ongeacht de omvang van de productie die Ciudad de la Luz weet aan te trekken. Omdat deze prijsdaling van invloed zou zijn op de totale marktprijs, zou ze niet kunnen worden waargenomen door de prijsstelling van Ciudad de la Luz te vergelijken met die van zijn concurrenten. Bovendien kan de bouw van Ciudad de la Luz andere lidstaten aanmoedigen vergelijkbare investeringen te doen. Tot slot kan de marktpositie van Ciudad de la Luz, gezien zijn moderne faciliteiten, in de toekomst veranderen.
(109)
Op grond van het bovenstaande kan de maatregel niet als verenigbaar met artikel 107, lid 3, onder c), worden beschouwd, aangezien hij geen falende marktwerking in de sector aanpakt en het risico in zich draagt de mededinging en het handelsverkeer te verstoren.
(110)
De Spaanse autoriteiten hebben geen argumenten aangevoerd tegen het standpunt dat de Commissie in haar inleidingsbesluit inneemt, namelijk dat zij „van mening is dat geen element erop wijst dat [de culturele] uitzondering kan worden toegepast op staatsteun ten behoeve van de bouw- en exploitatiekosten van een nieuw, groot filmstudiocomplex”. In haar inleidingsbesluit liet de Commissie de mogelijkheid de studio’s als „culturele infrastructuur’ te behandelen, buiten beschouwing, aangezien de studio’s in hoge mate gespecialiseerd zijn en het gebruik ervan beperkt is tot de audiovisuele sector (voor het maken van films, tv-producties en reclamefilms).
(111)
Om de culturele uitzondering te kunnen toepassen waartoe artikel 107, lid 3, onder d), VWEU de mogelijkheid biedt voor financiering die niet onder de mededeling van de Commissie inzake de filmsector valt, had de steun niet alleen niet-noodzakelijk, evenredig en adequaat moeten zijn (net als in de bovenstaande beoordeling in het kader van artikel 107, lid 3, onder c)) maar ook een culturele doelstelling moeten hebben. Aangezien blijkt dat niet aan deze criteria wordt voldaan in de context van artikel 107, lid 3, onder c), wordt ook niet aan deze criteria voldaan in de context van artikel 107, lid 3, onder d).
(112)
In december 2008 gaf de Commissie haar goedkeuring aan de maatregelen van de regio Valencia ter stimulering van de filmproductie op grond van de mededeling inzake de filmsector (39). Vóór deze datum kunnen stimuleringsmaatregelen van de regionale regering van Valencia in verband met filmopnamen in Ciudad de la Luz niet als verenigbaar worden beschouwd in gevallen waarin het filmen in Ciudad de la Luz een voorwaarde voor de steun was (dit is in strijd met het vierde criterium uit de mededeling inzake de filmsector, namelijk dat extra steun voor specifieke filmmakende activiteiten niet is toegestaan).
(113)
Tot slot is het in het kader van het onderhavige besluit niet nodig nader te onderzoeken of er steun is verleend aan filmproducenten.
VI. CONCLUSIE
(114)
De Commissie is van mening dat Spanje staatssteun aan Ciudad de la Luz SA heeft verleend in strijd met artikel 108, lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De door de regio Valencia gedane investering in Ciudad de la Luz zou niet onder dezelfde voorwaarden zijn gedaan door een particuliere investeerder. Daarom beschouwt de Commissie de volledige overheidsinvestering in het project als onwettige steun.
(115)
Bijgevolg is het steunbedrag tot december 2010 de in totaal 265 089 599 EUR aan rechtstreekse overheidsinvesteringen in Ciudad de la Luz SA en eventuele subsidies die zijn verleend aan filmproducenten onder de voorwaarde dat zij zouden filmen in Ciudad de la Luz.
(116)
Krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en de jurisprudentie van het Hof van Justitie mag de Commissie beschikken dat het betreffende land steun moet afschaffen of wijzigen (40) wanneer deze onverenigbaar is bevonden met de interne markt. Volgens de rechtspraak van het Hof is de verplichting van een staat tot afschaffing of wijziging van steun die door de Commissie onverenigbaar wordt geacht met de interne markt bedoeld om de vroegere toestand te herstellen (41). In dit verband heeft het Hof vastgesteld dat die doelstelling verwezenlijkt is zodra de ontvanger de bedragen heeft terugbetaald die als onwettige staatssteun zijn verleend, waardoor het voordeel teniet wordt gedaan dat zij genoot ten opzichte van haar concurrenten op de markt, en de situatie van vóór de betaling van steun wordt hersteld (42).
(117)
In navolging van die jurisprudentie bepaalt artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 (43): „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen.”,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Het oorspronkelijke aandelenkapitaal en de daaropvolgende verhogingen van het aandelenkapitaal tot een bedrag van 94 459 719 EUR, de aan Ciudad de la Luz toegewezen grond ter waarde van 9 800 040 EUR, de participatieleningen ter waarde van 115 miljoen EUR, de in aandelen omzetbare leningen die sinds 2008 zijn verstrekt voor in totaal 45 829 840 EUR en die Spanje vóór 31 december 2010 onwettig heeft verstrekt aan Ciudad de la Luz SA, en alle eventuele subsidies die zijn verleend aan filmproducenten onder de voorwaarde dat zij zouden filmen in Ciudad de la Luz, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag, houden staatsteun in die onverenigbaar is met de interne markt.
Artikel 2
1. Spanje vordert de in artikel 1 bedoelde onverenigbare steun van de begunstigde terug.
2. De terug te vorderen bedragen worden vermeerderd met rente vanaf de datum waarop ze ter beschikking van de begunstigde werden gesteld tot hun feitelijke terugbetaling.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Raad (44).
4. Spanje schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1 bedoelde steun vanaf de datum dat dit besluit is vastgesteld.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Spanje zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van dit besluit overlegt Spanje de navolgende informatie aan de Commissie:
a)
het totale bedrag (hoofdsom en rente) dat van de begunstigde wordt teruggevorderd;
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Spanje informeert de Commissie over de voortgang in de genomen nationale maatregelen voor de tenuitvoerlegging van dit besluit totdat de terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun is voltooid. Indien de Commissie hierom verzoekt, deelt Spanje onverwijld mee welke maatregelen het reeds heeft genomen of heeft voorgenomen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
Het onderhavige besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 8 mei 2012.