BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 29 juni 2011
betreffende de steunmaatregelen SA.32504 (2011/N) en C 11/10 (ex N 667/09) door Ierland ten uitvoer gelegd ten faveure van Anglo Irish Bank en Irish Nationwide Building Society
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 4432)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/269/EU)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
1.1. Anglo Irish Bank
(1)
Bij besluit van 14 januari 2009 keurde de Commissie een herkapitalisatie van Anglo Irish Bank (hierna „Anglo” genoemd) tijdelijk goed (2). Die herkapitalisatie is niet uitgevoerd omdat Ierland besloot in plaats daarvan Anglo te nationaliseren. Bij besluit van 16 februari 2009 concludeerde de Commissie dat de nationalisatie geen staatssteun inhield (3).
(2)
Bij besluit van 26 juni 2009 keurde de Commissie noodhulp aan Anglo in de vorm van een kapitaalinjectie van 4 miljard EUR goed op grond van artikel 87, lid 3, onder b), van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor een periode van zes maanden en nam de Commissie kennis van Ierlands toezegging vóór eind november 2009 een herstructureringsplan te zullen aanmelden bij de Commissie (4).
(3)
Op 30 november 2009 meldde Ierland een door Anglo opgesteld herstructureringsplan aan bij de Commissie (5) (hierna „het eerste herstructureringsplan voor Anglo” genoemd). Op 24 november en 18 december 2009 zond de Commissie Ierland een verzoek om informatie over het eerste herstructureringsplan voor Anglo.
(4)
Op 17 februari 2010 meldde Ierland aan de Commissie zijn voornemen Anglo een extra kapitaalinjectie van maximaal 10,44 miljard EUR te geven (hierna „de tweede herkapitalisatie” genoemd).
(5)
Bij besluit van 31 maart 2010 (6) keurde de Commissie de tweede herkapitalisatie tijdelijk goed, tot haar definitieve besluit over het plan voor de herstructurering van Anglo. In datzelfde besluit stelde de Commissie de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het Verdrag” genoemd) te zullen inleiden ten aanzien van het eerste herstructureringsplan voor Anglo en de daaraan verbonden steunmaatregelen door Ierland (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd). Het besluit tot inleiding van de procedure van de Commissie is op 7 augustus 2010 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt. De Commissie nodigde belanghebbenden uit hun opmerkingen over de steunmaatregel te maken. Er werden geen opmerkingen van derden ontvangen.
(6)
Op 31 mei 2010 diende Ierland een herzien herstructureringsplan voor Anglo in (hierna „het tweede herstructureringsplan voor Anglo” genoemd).
(7)
Op 2 juni 2010 zond de Commissie Ierland een verzoek om informatie over het tweede herstructureringsplan voor Anglo. Deze vragen werden besproken op 24 juni 2010 tijdens een bijeenkomst van de diensten van de Commissie, de Ierse autoriteiten en vertegenwoordigers van Anglo. Daarnaast gaven de Ierse autoriteiten op 9 en 12 juli 2010 schriftelijk antwoord op de vragen.
(8)
Op 28 juni 2010 meldden de Ierse autoriteiten bij de Commissie nog een kapitaalinjectie voor Anglo aan, ten bedrage van maximaal 10,054 miljard EUR, (hierna „de derde herkapitalisatie” genoemd) (7).
(9)
Bij besluit van 10 augustus 2010 (8) keurde de Commissie de derde herkapitalisatie tijdelijk goed, tot haar definitieve besluit over het definitieve plan voor de herstructurering van Anglo.
(10)
Op 31 augustus 2010 diende Ierland een nieuw voorstel in bij de Commissie om Anglo te herstructureren middels een splitsing en afwikkeling van de bank over een periode van tien jaar.
(11)
In het licht van een gedetailleerde evaluatie van de vooruitzichten van Anglo maakte de Ierse minister van Financiën op 30 september 2010 bekend dat voor de afwikkeling van Anglo in totaal een gecumuleerde kapitaalinjectie van 29,3 miljard EUR nodig zou zijn volgens een basisscenario, en 5 miljard EUR extra volgens een stressscenario.
(12)
Op 26 oktober 2010 diende Ierland een „Work Out Plan” voor Anglo in (hierna „het derde herstructureringsplan voor Anglo” genoemd), met een uitvoerige toelichting op de voorgenomen afwikkeling van de entiteit die voor het eerst was gepresenteerd in het voorstel van 31 augustus 2010.
(13)
In de weken daarna verzochten de diensten van de Commissie om nadere uitleg en op 29 oktober 2010 om aanvullende informatie. De Ierse autoriteiten gaven antwoord middels correspondentie per e-mail en telefonische vergaderingen.
(14)
Op 8 december 2010 meldde Ierland bij de Commissie een extra herkapitalisatie van 4,946 miljard EUR aan (hierna „de vierde herkapitalisatie” genoemd), evenals staatsgaranties in verband met bepaalde passiva van Anglo.
(15)
Bij besluit van 21 december 2010 (9) keurde de Commissie de vierde herkapitalisatie en de garanties met betrekking tot bepaalde passiva van Anglo tijdelijk goed, tot de goedkeuring van het definitieve plan voor de herstructurering van Anglo.
1.2. Irish Nationwide Building Society
(16)
Bij besluit van 30 maart 2010 keurde de Commissie tijdelijk een herkapitalisatie van 2,7 miljard EUR goed voor Irish Nationwide Building Society (hierna „INBS” genoemd), voor een periode van zes maanden met ingang van de datum waarop de herkapitalisatie ten uitvoer werd gelegd (22 december 2009) of, als Ierland vóór die datum een herstructureringsplan indiende, tot de Commissie een definitief besluit nam over het plan voor de herstructurering van INBS (hierna „de eerste INBS-herkapitalisatie” genoemd) (10).
(17)
Daarnaast maakte de Ierse minister van Financiën op 30 maart 2010 bekend dat, gezien de inkrimping van de balans van INBS als gevolg van overdrachten aan het National Asset Management Agency (hierna „NAMA” genoemd), die instelling geen toekomst had als aparte, zelfstandige entiteit.
(18)
Op 22 juni 2010 meldde Ierland bij de Commissie een herstructureringsplan voor INBS aan (hierna „het herstructureringsplan voor INBS” genoemd). Volgens dat plan zou het beheer van de instelling in going concern worden voortgezet, in afwachting van de verkoop aan een overnemer uit de sector.
(19)
In de weken die volgden, liet Ierland de Commissie informeel weten dat het bezig was met het onderzoeken van andere mogelijkheden voor de toekomst van INBS. Meer bepaald was Ierland voornemens de belangstelling voor de verwerving van delen van INBS onder marktpartijen te toetsen.
(20)
Op 30 september 2010 legde de Ierse minister van Financiën een openbare verklaring af over de situatie van de Ierse banksector en maakte hij bekend dat INBS een extra herkapitalisatie van 2,7 miljard EUR nodig had (zodat de totale herkapitalisatie 5,4 miljard EUR bedroeg). Die kapitaalinjectie (hierna „de tweede INBS-herkapitalisatie” genoemd) werd op 12 oktober 2010 aan de Commissie gemeld.
(21)
Bij besluit van 21 december 2010 keurde de Commissie de tweede INBS-herkapitalisatie tijdelijk goed, voor een periode van zes maanden, of, als Ierland vóór 31 januari 2011 een herstructureringsplan indiende, tot de Commissie een definitief besluit nam over het herstructureringsplan voor die bank (11).
1.3. Gezamenlijke procedure
(22)
Op 28 november 2010 werd door Ierland en de Europese Unie, de Europese Centrale Bank (hierna „ECB” genoemd) en het Internationaal Monetair Fonds overeenstemming bereikt over een programma voor de ondersteuning van Ierland (hierna „het steunprogramma” genoemd). In het kader van het steunprogramma stemde Ierland ermee in bepaalde maatregelen voor de herkapitalisatie en reorganisatie van banken te zullen nemen overeenkomstig een programma voor het herstel van het bankstelsel (Programme for the Recovery of the Banking System). In verband met dit herstelprogramma worden in het Memorandum of Economic and Financial Policies (hierna „MEFP” genoemd) maatregelen beschreven die nodig zijn om de levensvatbaarheid van de financiële sector in Ierland te herstellen (12). Volgens punt 10 van het MEFP zou Ierland „kordaat optreden om de positie van Anglo en INBS snel te saneren teneinde depositohouders te beschermen en het bankstelsel te versterken, waartoe het eind januari 2011 in samenwerking met het IMF een herzien voorstel zou indienen bij de Europese Commissie voor de afwikkeling van Anglo en INBS” (13).
(23)
Op 12 januari 2011 verstrekte Ierland de Commissie informatie over de voorgenomen verkoop van deposito’s door Anglo en INBS. Nadere informatie over het verkoopproces werd ingediend op 2 februari 2011 en 21 februari 2011.
(24)
Op 16 januari 2011 gaf Ierland de Commissie informatie over de geplande afwikkeling van de activiteiten van Anglo en INBS. Op 31 januari 2011 meldde Ierland bij de Commissie een Joint EC Restructuring and Work Out Plan voor Anglo en INBS aan (hierna „het gezamenlijke herstructureringsplan” genoemd).
(25)
Op 5 april 2011 paste Ierland het gezamenlijke herstructureringsplan aan door het effect van de overdracht van deposito’s en NAMA-obligaties die ondertussen had plaatsgevonden, erin op te nemen en door de voorspelde resultaten en balansen van Anglo en INBS voor 2010 te vervangen door de feitelijke cijfers, die inmiddels bekend waren. Een verder bijgewerkte versie werd ontvangen op 21 april 2010.
2. BESCHRIJVING VAN DE STEUN
2.1. De begunstigden en hun problemen
2.1.1. Anglo Irish Bank
(26)
Gemeten naar omvang van de balans is Anglo een van de grootste banken in Ierland. Per 31 december 2010 bedroeg de balans 72,2 miljard EUR (14) en had de instelling een leningenportefeuille van […] (15) miljard EUR. Wat het bedrijfsmodel betreft, was Anglo een „monoline” bank gespecialiseerd in commerciële vastgoedhypotheken in drie kernmarkten: Ierland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Sinds het begin van de financiële crisis noteerde Anglo zware verliezen, overwegend vanwege de bijzondere waardevermindering van de commerciële leningen. Anglo werd door Ierland genationaliseerd op […] 2009.
(27)
Onder de punten 2.2 en 2.3 van het besluit tot inleiding van de procedure van 31 maart 2010 wordt een uitvoerige beschrijving gegeven van Anglo en de problemen van de bank.
(28)
Het bedrijfsmodel van Anglo bleek onhoudbaar en leidde als gevolg van de wereldwijde financiële crisis tot ongekende financiële problemen en verliezen. Vanwege de eenzijdige gerichtheid op commercieel-vastgoedleningen was Anglo buitenmatig blootgesteld aan die sector van de economie, die tijdens de financiële crisis bijzonder zwaar werd getroffen: de prijzen van commercieel vastgoed daalden van piek tot dal met ruim 62 % in Ierland, 37 % in het Verenigd Koninkrijk en 45 % in de Verenigde Staten (16). Bovendien was Anglo voor zijn leenactiviteiten deels afhankelijk van de geld- en kapitaalmarkt (wholesale funding), een financieringsbron die als gevolg van de financiële crisis opdroogde.
(29)
Het risicobeheer bij Anglo was onvoldoende ontwikkeld en maakte een onbeheerste balansgroei mogelijk in combinatie met riskante leenpraktijken (zoals leningen met een hoge Loan-to-Value ratio en aflossingsvrije leningen), met name tijdens de hausse op de Ierse vastgoedmarkt. Tussen 1984 en 2008 nam de balans van de bank toe met een samengesteld percentage van ongeveer 30 % per jaar, tot […] miljard EUR in 2008. De verhouding tussen leningen en deposito’s (Loans-to-Deposit - hierna „LtD” genoemd) steeg van 100 % in de periode vóór 1990 naar gemiddeld 217 % in 2008 en 2009.
(30)
Anglo kreeg vier herkapitalisaties, een steunmaatregel voor probleemactiva waardoor het circa 35 miljard EUR aan in waarde verminderde leningen kon overdragen aan NAMA, en staatsgaranties op het merendeel van zijn passiva (zie overweging 66).
2.1.2. INBS
(31)
Punt 2.1 van het besluit van de Commissie van 30 maart 2010 over de eerste herkapitalisatie van INBS bevat een uitvoerige beschrijving van INBS. Hier wordt derhalve volstaan met een korte samenvatting.
(32)
INBS is een building society (bouwspaarkas) en had per 31 december 2010 een balanstotaal van 12,1 miljard EUR. Vóór de financiële crisis uitbrak, was het de zesde Ierse financiële instelling gemeten naar balansomvang. INBS bood haar leden traditionele bankproducten voor particulieren (spaarproducten en hypotheken). In de jaren vóór de financiële crisis breidde INBS haar activiteiten ambitieus uit met riskante commercieel-vastgoedleningen, waarvan zij haar voornaamste activiteit maakte. INBS was overwegend actief in Ierland, waar zij beschikte over een netwerk van vijftig bijkantoren en veertig handelsagenten, en in het Verenigd Koninkrijk, waar zij geen bijkantoren had.
(33)
Na de overdracht van 8,5 miljard EUR aan leningen aan NAMA (17) was de waarde van de leningenportefeuille van INBS 1,9 miljard EUR per 31 december 2010. Particuliere deposito’s bedroegen per 31 december 2010 3,9 miljard EUR. In 2009 noteerde INBS een verlies van 3,3 miljard EUR.
(34)
De problemen van INBS waren het gevolg van haar buitensporige blootstelling aan slecht afgedekte Ierse commercieel-vastgoedleningen (ongeveer 80 % van alle leningen van INBS). De financiële crisis en de als gevolg daarvan drastisch dalende prijzen van vastgoed, met name commercieel vastgoed, in zowel Ierland als het Verenigd Koninkrijk, troffen INBS dan ook rechtstreeks in haar leningenportefeuille. In 2009 en 2010 zag zij zich bijgevolg genoodzaakt aanzienlijke bijzondere waardeverminderingen te boeken op deze leningen.
(35)
INBS kreeg twee herkapitalisaties, een steunmaatregel voor probleemactiva waardoor zij circa 8,9 miljard EUR aan in waarde verminderde commercieel-vastgoedleningen kon overdragen aan NAMA, en staatsgaranties op het merendeel van haar passiva (zie overweging 67).
(36)
Voor de eerste herkapitalisatie door Ierland was INBS eigendom van haar leden. Als gevolg van de eerste herkapitalisatie van INBS heeft de staat nu volledige zeggenschap over de instelling. De leden hebben derhalve hun zeggenschap in INBS en al hun economische eigendomsrechten verloren.
2.2. De individuele herstructureringsplannen
2.2.1. Het eerste herstructureringsplan voor Anglo
(37)
Het eerste herstructureringsplan voor Anglo werd op 30 november 2009 bij de Commissie aangemeld. Het is uitgebreid beschreven in punt 2.4 van het besluit tot inleiding van de procedure, waarbij de Commissie verklaarde te twijfelen of dat plan voldeed aan de voorwaarden die waren vastgelegd in de herstructureringsmededeling (18). De Commissie vroeg zich met name af of het plan zou leiden tot een herstel van de levensvatbaarheid van Anglo op lange termijn, of het de herstructureringskosten tot een minimum zou beperken en of het de concurrentieverstoring zou beperken. Daarom leidde de Commissie ten aanzien van dat plan de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in. Tezelfdertijd verzocht de Commissie Ierland uiterlijk 31 mei 2010 een herzien herstructureringsplan in te dienen.
2.2.2. Het tweede herstructureringsplan voor Anglo
(38)
Op 31 mei 2010 diende Ierland een herzien herstructureringsplan in waarin een aanzienlijk gewijzigde aanpak van de herstructurering van Anglo werd beschreven.
(39)
Overeenkomstig het verzoek in het besluit tot inleiding van de procedure bood het tweede herstructureringsplan voor Anglo een aantal mogelijke scenario’s: i) Anglo 100 % liquideren over een periode van twaalf maanden; ii) Anglo 100 % afwikkelen over een periode van tien jaar; iii) Anglo 100 % afwikkelen over een periode van twintig jaar; iv) Anglo 100 % stabiliseren en activiteiten voortzetten; en v) opsplitsen waarbij Anglo voor 80 % wordt afgewikkeld middels een nieuw op te zetten onderneming voor activabeheer en de overige 20 % de activiteiten voortzet (een „goede bank”).
(40)
De onder v) van overweging 39 bedoelde opsplitsing werd gepresenteerd als de voorkeursoptie van de Ierse autoriteiten. Volgens dat scenario zou de onderneming voor activabeheer „activa van lagere kwaliteit” behouden die niet aan NAMA of de „goede bank” zouden worden overgedragen (boekwaarde van 13,6 miljard EUR op het moment van de splitsing) en streven naar maximale recuperatiewaarden van de activa en minimale staatssteun. De onderneming voor activabeheer zou geen nieuwe activiteiten verrichten en in 2020 worden geliquideerd.
(41)
De „goede bank” zou een aanzienlijk kleinere commerciële bank in eigendom van de overheid worden die op lange termijn levensvatbaar zou kunnen worden door een sterke inkrimping van de balans en een lager risicoprofiel. Het idee was de „goede bank” binnen vijf jaar te privatiseren, waardoor de staat de investeringen in Anglo deels zou kunnen terugverdienen.
2.2.3. Het derde herstructureringsplan voor Anglo
(42)
Op 26 oktober 2010 diende Ierland op basis van het plan van 31 augustus 2010 een nieuw voorstel voor de herstructurering van Anglo in, dat ingrijpend was herzien. Dit derde herstructureringsplan voor Anglo schetst een splitsing van Anglo in twee juridisch zelfstandige publieke entiteiten, te weten een Funding Bank en een Recovery Bank, hetgeen zou betekenen dat Anglo over een periode van ongeveer tien jaar zou worden afgewikkeld. Er zou aanvullende staatssteun nodig zijn in de vorm van kapitaalinjecties, aanhoudende steun van de Centrale Bank en een uitgebreid stelsel van staatsgaranties zolang beide banken zouden bestaan. Volgens het plan zou een injectie van 29,3 miljard EUR nodig zijn in het basisscenario en een injectie van 34 miljard EUR in het stressscenario.
(43)
Ierland stelde dat deze nieuwe aanpak van de herstructurering van Anglo, die betekende dat de instelling geen leningen meer zou verstrekken, was ingegeven door verslechterende marktomstandigheden. Het voerde aan dat de financieringsvoorwaarden voor Anglo en het sentiment jegens de staat (obligaties) sinds de indiening van het tweede herstructureringsplan voor Anglo was verslechterd, terwijl de kortingen op de aan NAMA overgedragen leningen en de verliezen op de niet aan NAMA overgedragen leningen hoger waren dan verwacht.
2.2.4. Het herstructureringsplan voor INBS
(44)
Het herstructureringsplan voor INBS werd op 22 juni 2010 bij de Commissie ingediend. Overeenkomstig het verzoek in het besluit over de eerste INBS-herkapitalisatie, bevatte het herstructureringsplan voor INBS diverse opties voor de bank: de activiteiten i) herstructureren en voortzetten voor verkoop rond 2013, ii) onmiddellijk afbouwen of iii) geleidelijk afbouwen over de periode tot en met 2020. Voor de verkoop was de minste staatssteun nodig bovenop de 2,7 miljard EUR die de staat al had verstrekt ten tijde van de indiening van het plan.
(45)
De opzet was om INBS in de aanloop naar de verkoop om te vormen tot een kleine instelling voor spaar- en kredietproducten. INBS zou een belangrijk deel van de bestaande portefeuille commerciële leningen overdragen aan NAMA en haar commerciële leenactiviteiten staken om zich volledig te richten op woonhypotheken en spaarrekeningen.
(46)
Het herstructureringsplan voor INBS voorzag niet in specifieke maatregelen om de door de steun veroorzaakte concurrentieverstoring te beperken.
2.3. Het gezamenlijke herstructureringsplan voor Anglo en INBS
2.3.1. Beschrijving van het gezamenlijke herstructureringsplan
(47)
Op 31 januari 2011 diende Ierland bij de Commissie het Joint EC and Work Out Plan for Anglo and INBS in. Volgens dit gezamenlijke herstructureringsplan verkopen Anglo en INBS elk hun depositoportefeuille om vervolgens te fuseren tot één nieuwe entiteit (hierna „de gefuseerde entiteit” genoemd) die bevoegd, volledig gereguleerd en volledig staatseigendom is. De gezamenlijke openingsbalans na de fusie zal [60-70] miljard EUR bedragen.
(48)
De gefuseerde entiteit zal: i) de bestaande portefeuille commercieel-vastgoedleningen van Anglo over een periode van tien jaar saneren middels aflossing en verkoop; ii) de bestaande portefeuille particuliere hypotheekleningen van INBS afwikkelen over een periode van […] jaar […], en iii) een beroep doen op […]. De gefuseerde entiteit zal slechts een klein bedrag aan deposito’s aanhouden en geen nieuwe kredieten verstrekken of andere activiteiten uitvoeren.
(49)
De gefuseerde entiteit zal de diverse voor de herkapitalisatie van zowel Anglo als INBS gebruikte promesses in portefeuille hebben. Alle promesses zullen worden voldaan volgens het betaalschema (19). […]. Verder heeft de gefuseerde entiteit een klein bedrag aan achtergestelde leningen, dat overeenkomt met het bedrag dat zij niet kan terugkopen in het kader van de achtereenvolgende Liability Management Exercises.
(50)
Met het voorgestelde gezamenlijke herstructureringsplan wordt beoogd het risico van verdere verliezen op nieuwe leenactiviteiten te voorkomen, de sanering van de leningenportefeuilles doelmatig te beheren en de behoefte aan staatssteun tot een minimum te beperken. Omdat beide leningenportefeuilles worden gesaneerd binnen één gefuseerde entiteit ontstaat synergie op het gebied van capaciteit, infrastructuur en processen.
2.3.1.1. Deposito’s
(51)
In overeenstemming met het steunprogramma heeft Ierland zich verbonden tot de overdracht, voorafgaand aan de fusie, van de deposito’s (in de boeken opgenomen aan de passiefzijde van de balans) en NAMA-obligaties (in de boeken opgenomen aan de actiefzijde van de balans) van Anglo en INBS aan levensvatbare instellingen volgens een open procedure. Er werd een uitnodiging uitgeschreven tot het doen van een bod op het pakket NAMA-obligaties en -deposito’s. De verkoop van circa 12,2 miljard EUR aan deposito’s en circa 15,9 miljard EUR aan NAMA-obligaties van beide instellingen werd op 24 februari 2011 afgerond (20).
(52)
Anders dan in eerdere versies van de herstructureringsplan voor Anglonen was voorgesteld, zal de gefuseerde entiteit in beginsel geen deposito’s aanhouden om haar activa te financieren maar de depositomarkt juist verlaten.
(53)
Overeenkomstig de toezeggingen (zie punt 2.2.5.1) zal de gefuseerde entiteit echter wel een klein bedrag aan deposito’s van bedrijven mogen behouden als garantie voor de leningen verstrekt aan diverse vennootschappen (met garanties van vóór de fusie of deposito’s gekoppeld aan rekeningen van kredietnemers). In het gezamenlijke herstructureringsplan wordt uitgegaan van een maximum van 1 miljard EUR aan deposito’s op het moment van de fusie.
2.3.1.2. Financiering
(54)
Het gezamenlijke herstructureringsplan is gebaseerd op de volgende aannamen:
i)
[…]
ii)
de bestaande wholesale funding van […] miljard EUR vervalt volgens de bestaande termijnen (in de meeste gevallen binnen vier jaar), […].
2.3.1.3. Garanties
(55)
Voor de gefuseerde entiteit is ter bescherming tegen risico’s de volgende uitgebreide reeks staatsgaranties nodig (zie ook overweging 69):
i)
een staatsgarantie op nog uitstaande deposito’s en obligaties. Die garantie zou nodig zijn voor de gehele duur van het gezamenlijke herstructureringsplan en wordt momenteel verstrekt uit hoofde van de Eligible Liabilities Guarantee Scheme (hierna „ELG-regeling” genoemd). Na afloop van de ELG-regeling zou de garantie ad hoc moeten worden verstrekt;
ii)
een staatsgarantie aan de Ierse centrale bank (Central Bank of Ireland - CBI) voor het ongedekte deel van Emergency Liquidity Assistance (hierna „ELA” genoemd) aan Anglo/INBS, zodat de gefuseerde entiteit zo nodig in aanmerking zou komen voor CBI-/ELA-financiering […];
iii)
een staatsgarantie op bepaalde passiva voor niet in de balans opgenomen transacties, diensten en transactiecapaciteit […] (21).
(56)
Volgens het gezamenlijke herstructureringsplan zal de gefuseerde entiteit geen betalingen verrichten voor de staatsgaranties, behalve voor de garanties op deposito’s (50 basispunten) voor de duur van de ELG-regeling en op reeds gegarandeerde uitstaande obligaties (waarvoor tot de vervaldatum een vergoeding van 95 tot 125 basispunten zal worden betaald voor de duur van de ELG-regeling).
2.3.1.4. Kapitaal
(57)
In het basisscenario van het gezamenlijke herstructureringsplan is aangenomen dat er geen extra kapitaal nodig zal zijn naast de injecties die tot nu toe daadwerkelijk zijn gegeven, namelijk 34,7 miljard EUR (29,3 miljard EUR voor Anglo en 5,4 miljard EUR voor INBS) (22). Die bedragen komen overeen met de bedragen die al zijn goedgekeurd in het kader van de vier reddingsbesluiten voor Anglo en de twee reddingsbesluiten voor INBS (23). Het gezamenlijke herstructureringsplan beschrijft hoe in een stressscenario (waarin met name sprake zou zijn van sterkere bijzondere waardeverminderingen en verliezen op de verkoop van leningen) de kapitaalbehoefte zou toenemen tot 38 miljard EUR, zodat 3,3 miljard EUR aan extra kapitaal […] nodig zou zijn voor de duur van het plan (tien jaar). Naast het risico van sterkere waardeverminderingen en verliezen op de verkoop van leningen beschrijft het gezamenlijke herstructureringsplan diverse verdere risico’s waardoor de gefuseerde entiteit een beroep zou moeten doen op een kapitaalinjectie van […] 3,3 miljard EUR in een stressscenario.
2.3.1.5. De voornaamste bijkomende risico’s van het gezamenlijke herstructureringsplan
(58)
Ten eerste wijst het gezamenlijke herstructureringsplan op het risico van een toename van de financieringskosten en een wisselkoersrisico. […] (24). In totaal zal de gefuseerde entiteit op het moment van de fusie circa […] aan financiering door de Ierse centrale bank nodig hebben. Die financieringsbehoefte zou geleidelijk afnemen tot […]. Indien er voor de beoogde omvang en duur geen beroep kan worden gedaan op financiering door de Ierse centrale bank (25), zal de gefuseerde entiteit andere financieringsbronnen moeten aanboren, mochten die er zijn, hetgeen met hogere kosten gepaard zou kunnen gaan.
(59)
Bovendien zijn sommige van de activa van de gefuseerde entiteit vastrentende, langlopende activa (doorgaans promesses) waarvoor gebruik wordt gemaakt van financiering op zeer korte termijn […].
(60)
[…].
(61)
Verder wordt in het gezamenlijke herstructureringsplan gewezen op de risico’s in verband met het feit dat bedrijfsvoering in going concern moeilijk is voor de gefuseerde entiteit in de afwikkelingsfase. […]. Tot slot kan de fusie leiden tot hogere operationele risico’s, waarvoor mogelijk extra kapitaal nodig is.
(62)
De vraag hoe waarschijnlijk het is dat dergelijke situaties zich daadwerkelijk voordoen, laat zich moeilijk beantwoorden. Deze risico’s en onzekere factoren zijn niet verwerkt in de verwachte kapitaalbehoeften volgens het stressscenario.
2.3.2. De toezeggingen
(63)
Ierland heeft in verband met de gefuseerde entiteit een aantal toezeggingen gedaan om specifiek de concurrentieverstoring te beperken die het gevolg is van de staatssteun aan Anglo en INBS. Deze toezeggingen zijn in hun geheel opgenomen als bijlage I bij dit besluit. Voor dit besluit heeft de Commissie een niet-uitputtende samenvatting opgenomen in de overwegingen 63 tot en met 66.
i)
Duur van de toezeggingen: tenzij anders is vermeld, blijven alle toezeggingen van Ierland geldig en van toepassing tot de activa van de gefuseerde entiteit volledig zijn gesaneerd, met inbegrip van de promesses.
ii)
Verbod op nieuwe activiteiten en betreding van nieuwe markten: de gefuseerde entiteit zal geen nieuwe activiteiten ontwikkelen en geen nieuwe markten betreden. Dat wil zeggen dat de gefuseerde entiteit alleen de activiteiten zal uitvoeren die verenigbaar zijn met het beheer van de sanering van de bestaande leningenportefeuilles (legacy loan book) van Anglo en INBS (met inbegrip van de verkoop van leningen, in voorkomend geval, voor een zo groot mogelijke recuperatie). Met name zal de gefuseerde entiteit haar bankvergunning alleen behouden en gebruiken zolang dat nodig is voor de sanering van de leningenportefeuilles en niet gebruiken voor de ontwikkeling van nieuwe activiteiten. […].
iii)
Beheer van bestaande activa: de gefuseerde entiteit zal de bestaande commerciële activa zodanig beheren dat een zo groot mogelijke netto contante waarde (hierna „NCW” genoemd) van de activa wordt bereikt naar goed koopmansgebruik. In het specifieke geval waarin een cliënt niet kan voldoen aan de voorwaarden van zijn of haar lening, zal de gefuseerde entiteit de leenvoorwaarden alleen herstructureren als dat gunstig is voor de NCW van de lening (met andere woorden, als de NCW van de verwachte kasstromen uit de herstructurering hoger is dan de NCW van de verwachte kasstromen uit liquidatie). Kortom, de gefuseerde entiteit zal haar portefeuille commerciële activa beheren zoals een particulier vermogensbeheerder de sanering van een vergelijkbare portefeuille ter hand zou nemen.
Wat de hypothecaire activa van de gefuseerde entiteit betreft, zijn de verplichtingen voor de commerciële activa van overeenkomstige toepassing.
iv)
Verbod op overnamen: de gefuseerde entiteit zal geen andere onderneming overnemen of erin deelnemen zonder de voorafgaande toestemming van de Commissie.
v)
Verbod op couponbetalingen en de uitoefening van callopties op achtergestelde schuld- en hybride kapitaalinstrumenten: de gefuseerde entiteit zal geen coupons uitbetalen of callopties uitoefenen op achtergestelde schuldinstrumenten en hybride kapitaalinstrumenten, tenzij zij daartoe wettelijk verplicht is.
vi)
Limiet voor nieuwe leningen: de portefeuille commerciële leningen van de gefuseerde entiteit zal de prognoses van het gezamenlijke herstructureringsplan tijdens de duur van het plan in geen enkel jaar netto met niet meer dan […] overschrijden. Ten aanzien van de portefeuille hypotheekleningen zal de gefuseerde entiteit verdere uitbetaling van hypotheeksommen beperken tot contractueel vastgelegde bedragen en bedragen in verband met de herstructurering. Voor het totale bedrag aan verder hypothecair krediet geldt een limiet van maximaal […] voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2012, en […] per jaar daarna.
vii)
Daarnaast zijn de volgende toezeggingen van toepassing op de portefeuille commerciële leningen:
a)
contractueel vastgelegde maar nog niet betaalde bedragen: de gefuseerde entiteit zal betalingen kunnen verrichten in verband met contractueel vastgelegde maar nog niet betaalde leningfaciliteiten. Dergelijke betalingen zullen ten aanzien van de leningenportefeuille van de gefuseerde entiteit echter niet hoger zijn dan een cumulatief bedrag van […] over de volledige duur van het gezamenlijke herstructureringsplan;
b)
aanvullende financiering van bestaande leningnemers: het is de gefuseerde entiteit niet toegestaan extra financiering te verstrekken die op het moment van de goedkeuring van het gezamenlijke herstructureringsplan niet contractueel is vastgelegd (overeenkomstig de toezegging onder ii)).
Als uitzondering op dit verbod kan de gefuseerde entiteit kleine aanvullende bedragen lenen aan bestaande groepen van leningnemers als wordt voldaan aan de verplichting onder iii) en indien:
-
dit strikt noodzakelijk is voor handhaving van de waarde van de zekerheden voor de leningen (bv. ter dekking van de kosten voor de instandhouding van zekerheden, verzekering, belasting, beveiliging, insolventie of juridische procedures), of
-
de leenactiviteit anderszins een positieve uitwerking heeft op de verwachte recuperatiewaarde van een lening of ander actief op NCW-basis (bv. om te voorzien in essentiële behoeften aan werkkapitaal voor investeringen of liquiditeit van de onderliggende activiteiten).
-
De gefuseerde entiteit mag dergelijke aanvullende financiering alleen verstrekken als:
-
bij een nominaal risico van minder dan […] de aanvullende financiering niet meer bedraagt dan […] van het nominale risico;
-
bij een nominaal risico tussen […] en […] de aanvullende financiering niet meer bedraagt dan […];
-
bij een nominaal risico van meer dan […] de aanvullende financiering niet meer bedraagt dan […] van het nominale risico;
c)
nieuwe leningnemers: de gefuseerde entiteit kan een nieuwe leningnemer (of een groep van leningnemers) alleen leningen verstrekken als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
-
de opbrengsten worden gebruikt ter verlaging van het risico van een bestaande leningnemer of groep leningnemers;
-
de algehele transactie leidt in totaal niet tot een groter nettorisico voor de gefuseerde entiteit;
-
de nieuwe leenactiviteit leidt tot hogere verwachte recuperatiewaarden (op NCW-basis) dan andere herstructurerings- of afschermingsstrategieën, en
-
er is geen kapitalisatie van de rente.
viii)
Specifieke leningsverplichtingen binnen de hypothekenportefeuille: het zal de gefuseerde entiteit niet zijn toegestaan financiering te verstrekken waartoe zij niet contractueel verplicht is op het moment van de goedkeuring van het gezamenlijke herstructureringsplan. Als uitzondering op die regel kan de gefuseerde entiteit, wanneer het saldo van de lening hoger is dan de waarde van het verhypothekeerde goed, de aflossing ervan faciliteren door het vastgoed te verkopen middels extra financiering aan een verkoper om de betaling van het uitstaande saldo mogelijk te maken indien de financiering wordt verstrekt overeenkomstig de toezegging onder punt iii).
ix)
Verdere uitzonderingen in het nationale belang: bij wijze van uitzondering en als het nationale belang dit vereist, kan Ierland bepalen dat verdere uitzonderingen op de leenbeperkingen van vii) en viii) nodig kunnen zijn ter verhoging van de verwachte recuperatiewaarden op NCW-basis. In dergelijke gevallen moet de Commissie vooraf goedkeuring verlenen.
x)
Deposito’s - overdracht van deposito’s van Anglo en INBS: na de overdracht van de bestaande deposito’s van Anglo en INBS houdt de gefuseerde entiteit bepaalde categorieën deposito’s en rekeningen over die niet in aanmerking zijn genomen voor overdracht. Het bedrag aan deposito’s van bestaande cliënten op de datum van de fusie zal in totaal op geen enkel moment hoger zijn dan […] miljard EUR. De gefuseerde entiteit zal haar deposito’s met grofweg hetzelfde percentage beperken als dat van het nettototaal aan te saneren leningen. Verder zal de depositoportefeuille van de gefuseerde entiteit nooit meer dan 200 miljoen EUR hoger zijn dan de prognoses van het gezamenlijke herstructureringsplan. De volgende punten a) tot en met h) geven een overzicht van de door de gefuseerde entiteit behouden depositocategorieën:
a)
deposito’s die, op het moment van overdracht van de bestaande deposito’s van Anglo en INBS aan levensvatbare instellingen, worden aangehouden door of namens een filiaal van Anglo of INBS, behalve het Anglo-filiaal op het eiland Man;
b)
rekeningen die door zekerheden zijn afgedekt (ten behoeve van Anglo of INBS of enige andere persoon) en deposito’s in verband met een groep leningnemers van Anglo of INBS of Tracker Bond Accounts op het moment van overdracht van de deposito’s van Anglo en INBS aan twee andere Ierse banken (26);
c)
deposito’s in een andere valuta dan EUR, USD of GBP op het moment van de overdracht van de deposito’s. Deze worden niet vervangen op de vervaldatum;
d)
deposito’s die worden aangehouden of geboekt bij filialen op Jersey, in Düsseldorf of Wenen. Deze worden niet vervangen op de vervaldatum;
e)
alle rekeningen met een negatief saldo;
f)
rekeningen voor interne controle;
g)
rekeningen waarbij de rekening of de betrokken cliënt het onderwerp is geweest van een kennisgeving van verificatie door een politiële, fraudebestrijdings- of onderzoeksinstantie, en
h)
alle INBS-rekeningen die in de boeken van de overdragende partij zijn geïdentificeerd door filiaal „[…]”.
xi)
Monitoring trustee: de gefuseerde entiteit zal met goedkeuring door de Commissie een monitoring trustee benoemen die controleert of de gefuseerde entiteit de toezeggingen in bijlage I nakomt. De monitoring trustee wordt aangesteld voor een periode van drie jaar.
(64)
Ierland zal erop toezien dat de gefuseerde entiteit de toezeggingen in bijlage I nakomt. Ierland zal periodiek verslag uitbrengen over de maatregelen die zijn genomen om die toezeggingen na te komen. Het eerste verslag zal uiterlijk zes maanden na kennisgeving van dit besluit bij de Commissie worden ingediend en vervolgens met tussenpozen van zes maanden.
2.4. De in dit besluit beoordeelde staatsmaatregelen
(65)
Zowel Anglo als INBS heeft een aanzienlijk bedrag aan staatssteun ontvangen. Daarnaast zal de gefuseerde entiteit diverse overheidsmaatregelen genieten. In dit punt worden die maatregelen gepresenteerd (zie ook tabel 1).
(66)
In de reddingsperiode ontving Anglo diverse malen staatssteun die de Commissie had goedgekeurd middels diverse besluiten over deze zaak (27), en die wordt beschreven onder a) tot en met v) van deze overweging en in de overwegingen 67, 68 en 69:
a)
een staatsgarantie uit hoofde van de Credit Institutions (Financial Support) Scheme (hierna „CIFS-regeling” genoemd) voor de periode 1 oktober 2008 tot en met 30 september 2010 op de deposito’s (particulier, commercieel, institutioneel en interbancair), gedekte obligaties, senior leningen en achtergestelde leningen met een vaste looptijd van Anglo (28);
b)
een eerste herkapitalisatie van Anglo voor een bedrag van 4 miljard EUR (29);
c)
staatsgaranties uit hoofde van de ELG-regeling op deposito’s, senior ongedekte depositocertificaten, senior ongedekt commercial paper, senior ongedekte obligaties en notes (30);
d)
een steunmaatregel voor probleemactiva in de vorm van de overdracht van 35 miljard EUR (31) aan in waarde verminderde commercieel-vastgoedleningen aan NAMA tegen een gemiddelde korting van [50-70] % (32);
e)
een tweede herkapitalisatie voor een bedrag van 10,44 miljard EUR, waarvan 10,3 miljard EUR daadwerkelijk is verstrekt door Ierland (33);
f)
een derde herkapitalisatie ten bedrage van 10,054 miljard EUR, waarvan 8,580 miljard EUR werd toegekend na goedkeuring en de resterende 1,474 miljard EUR samen met de vierde kapitaalinjectie werd verstrekt, zie maatregel h) (34);
g)
een garantie op de kortlopende verplichtingen van Anglo na hernieuwde toepassing van de ELG-regeling ter dekking van die effecten, met name commercial paper, depositocertificaten, interbancaire deposito’s en bedrijfsdeposito’s met een looptijd van minder dan drie maanden (gedekt bedrag van ongeveer […] miljard EUR per 31 december 2010) (35);
h)
een extra herkapitalisatie van 4,946 miljard EUR werd toegekend ter dekking van verdere verliezen als gevolg van de versnelde overdracht aan NAMA van in waarde verminderde leningen voor vastgoedontwikkeling en verliezen op de portefeuille van niet aan NAMA over te dragen leningen tot […]. Het resterende bedrag van de derde herkapitalisatie (maatregel f) van 1,474 miljard EUR is al geïnjecteerd met het bedrag van 4,946 miljard EUR (36);
i)
een garantie op bepaalde transacties buiten de balans voor een bedrag van naar schatting ongeveer […] miljard EUR (37).
(67)
INBS heeft tijdens de reddingsperiode de hierna onder j) tot en met o) beschreven steun ontvangen met goedkeuring van de Commissie:
j)
een garantie uit hoofde van de CIFS-regeling voor de periode 1 oktober 2008 tot en met 30 september 2010 op de deposito’s (particulier, commercieel, institutioneel en interbancair), gedekte obligaties, senior leningen en achtergestelde leningen met een vaste looptijd van INBS (38);
k)
een eerste herkapitalisatie van 2,7 miljard EUR (39);
l)
staatsgaranties uit hoofde van de ELG-regeling op deposito’s, senior ongedekte depositocertificaten, senior ongedekt commercial paper, senior ongedekte obligaties en notes (40);
m)
een steunmaatregel voor probleemactiva in de vorm van de overdracht van 8,9 miljard EUR (41) aan in waarde verminderde commercieel-vastgoedleningen aan NAMA tegen een gemiddelde korting van 64 % (42);
n)
een staatsgarantie op de kortlopende verplichtingen van INBS na hernieuwde toepassing van de ELG-regeling ter dekking van effecten, met name commercial paper, depositocertificaten, interbancaire deposito’s en bedrijfsdeposito’s met een looptijd van minder dan drie maanden (gedekt bedrag van ongeveer […] miljoen EUR per 31 december 2010) (43);
o)
een tweede herkapitalisatie van 2,7 miljard EUR (44).
(68)
Naast de in de overwegingen 66 en 67 onder a) tot en met o) bedoelde staatssteun werden voorafgaand aan de fusie de hierna onder p) en q) genoemde verdere reddingsmaatregelen ten uitvoer gelegd voor Anglo en INBS:
p)
Anglo ontving een staatsgarantie op een deel van de ELA die Anglo werd verstrekt door de Ierse centrale bank in de periode van maart 2009 tot de fusie met INBS. Die garantie dekt tot […] miljard EUR aan ELA (45);
q)
INBS ontving verder een staatsgarantie op een deel van de ELA die aan INBS werd verstrekt door de Ierse centrale bank in de periode van 24 februari 2011 tot de fusie met Anglo. Die garantie dekt tot […] miljard EUR.
(69)
Na de fusie zullen de onder de hierna punten r) tot en met v) genoemde maatregelen worden genomen voor de gefuseerde entiteit:
r)
een staatsgarantie voor de resterende deposito’s van cliënten tot een maximum van […] miljard EUR;
s)
een voortzetting van de staatsgarantie op transacties buiten de balans voor een bedrag van naar schatting ongeveer […] miljard EUR;
t)
een staatsgarantie op een deel van de door de Ierse centrale bank aan de gefuseerde entiteit verstrekte ELA, die in wezen een combinatie is van beide garanties op de aparte ELA aan Anglo en INBS. Die garantie is naar schatting maximaal […] miljard EUR bij aanvang van de fusie en neemt vervolgens af […];
u)
een extra herkapitalisatie, […] ter dekking van eventuele aanvullende verliezen in geval de situatie verder verslechterd, voor een bedrag van 3,3 miljard EUR;
v)
een staatsgarantie op de uitstaande, door de ELG-regeling gedekte wholesale funding die is overgedragen van Anglo naar de gefuseerde entiteit ter dekking van […] miljard EUR (46).
2.4.1. Door de Commissie goedgekeurde reddingsmaatregelen
(70)
De in de overwegingen 66 en 67 onder a) tot en met o) genoemde maatregelen zijn al beoordeeld door de Commissie in het kader van de eerdere besluiten over Anglo en INBS en zijn aangemerkt als reddingssteun. In aanvulling op de reddingsmaatregelen heeft Ierland bij de Commissie maatregelen aangemeld om de afwikkeling van Anglo en INBS mogelijk te maken, namelijk de in de overwegingen 68 en 69 onder p) tot en met v) genoemde maatregelen.
(71)
Ten aanzien van de maatregelen die al zijn goedgekeurd door de Commissie (de in de overwegingen 66 en 67 onder a) tot en met o) genoemde maatregelen) dient te worden opgemerkt dat de CIFS-garantieregeling sinds 30 september 2010 niet meer van kracht is (maatregelen a) en j) in de overwegingen 66 en 67) en is vervangen door de ELG-regeling en de hernieuwde toepassing van de ELG-regeling op de kortlopende verplichtingen (maatregelen c), g), l) en n) in de overwegingen 66 en 67). Deze regelingen zullen na de fusie worden vervangen door individuele staatsgaranties (maatregelen r) en v) in overweging 69), wanneer de ELG-regeling heeft opgehouden te bestaan (zie overwegingen 77 en 81).
(72)
Wat de in de overwegingen 66 en 67 genoemde maatregelen d) en m) betreft, werd de overdracht van […] leningen aan NAMA voltooid in november 2010 onder toepassing van een verlaging (haircut) van 62 % voor Anglo en 64 % voor INBS.
(73)
Samen met de vierde herkapitalisatie ontving Anglo tevens een staatsgarantie op de transacties buiten de balans (maatregel i) in overweging 66). Die garantie, waarvoor Anglo geen vergoeding betaalt, biedt de wederpartijen van Anglo in wezen geruststelling bij derivatentransacties (meestal hedgingcontracten) en afwikkelingsregelingen.
2.4.2. Verdere reddingsmaatregelen
(74)
Anglo en INBS hebben elk verdere steun ontvangen voorafgaand aan de fusie en derhalve voorafgaand aan de feitelijke herstructurering (maatregelen (p) en (q) in overweging 68). Van maart 2009 tot de fusie ontving Anglo reeds ELA van de Ierse centrale bank die deels door de staat was gegarandeerd (maatregel p)). Het door de staat gegarandeerde deel van de ELA heeft gefluctueerd, van […] miljard EUR in september 2010 tot […] miljard EUR in maart 2011. Anglo betaalt de Ierse centrale bank rente bestaande uit de ECB-basisrente (momenteel 125 basispunten) verhoogd met […] basispunten voor de ELA maar betaalt geen vergoeding voor de garantie.
(75)
Ook INBS heeft een staatsgarantie ontvangen op het deel van de door de Ierse centrale bank verstrekte ELA (maatregel q) in overweging 68). Van 24 februari 2011 tot de fusie met Anglo ontving INBS voor zijn ELA een staatsgarantie van in totaal […] miljard EUR. INBS betaalt de Ierse centrale bank voor de ELA eveneens een rente bestaande uit de ECB-basisrente (momenteel 125 basispunten) vermeerderd met […] basispunten en betaalt ook geen vergoeding voor de staatsgarantie.
2.4.3. Maatregelen voor de gefuseerde entiteit
(76)
De gefuseerde entiteit […] van diverse staatsgaranties en een kapitaalinjectie van 3,3 miljard EUR in een stressscenario (maatregelen r) tot en met v) in overweging 69).
(77)
De gefuseerde entiteit zal een staatsgarantie genieten op de deposito’s die aan haar zullen worden overdragen door zowel Anglo als INBS (maatregel r) in overweging 69). Die deposito’s zullen maximaal 1,05 miljard EUR bedragen. Meer bepaald bestaan zij uit deposito’s die zijn afgedekt of gekoppeld zijn aan de rekening van een leningnemer die wordt overgedragen aan de gefuseerde entiteit, zodat zij niet zijn overgedragen uit Anglo en INBS. De gefuseerde entiteit zal een vaste vergoeding van 50 basispunten betalen voor de duur van de ELG-regeling en niets daarna.
(78)
Voorts geniet de gefuseerde entiteit een maatregel die aan Anglo werd toegekend voorafgaand aan de fusie, te weten de voortzetting van de staatsgarantie op transacties buiten de balans voor een bedrag van naar schatting rond […] miljard EUR (47) (maatregel s) in overweging 69). De gefuseerde entiteit zal geen vergoeding betalen voor die garantie.
(79)
Met het oog op de afwikkeling van Anglo en INBS is in het gezamenlijke herstructureringsplan voorzien dat de gefuseerde entiteit een staatsgarantie zal krijgen op een deel van de ELA die zij zal ontvangen (maatregel t) in overweging 69). In totaal krijgt de gefuseerde entiteit de beschikking over ELA van maximaal […] miljard EUR bij aanvang van de fusie, waarna dit bedrag afneemt […]. De gefuseerde entiteit zal de Ierse centrale bank een rente betalen van […] basispunten voor financiering in euro en […] basispunten voor financiering in vreemde valuta maar betaalt geen vergoeding voor de staatsgarantie.
(80)
Volgens het gezamenlijke herstructureringsplan […] in geval van een verdere verslechtering van haar financiële positie (stressscenario - maatregel u) in overweging 69). In dat geval […] tot 3,3 miljard EUR kapitaal […]. Die aanpak zal ervoor zorgen dat de gefuseerde entiteit voldoet aan de toepasselijke minimumkapitaalvereisten van de Ierse financiële toezichthouder (momenteel een totale kapitaalratio van 8 %).
(81)
Tot slot zal de gefuseerde entiteit een staatsgarantie genieten op de bestaande wholesale funding van rond de 3 miljard EUR die zal worden overgedragen van Anglo aan de gefuseerde entiteit (maatregel v) in overweging 69). De gefuseerde entiteit zal een vergoeding van 90 tot 125 basispunten betalen voor de duur van de ELG-regeling en zal daarna geen vergoeding betalen.
Overzicht van de maatregelen die zijn toegekend aan Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit (vermeld in de overwegingen 66 tot en met 69)
Maatregelen die zijn toegekend aan Anglo, Recovery Bank en Funding Bank
Nr.
Type maatregel
Bedrag (in miljard EUR)
Vergoeding
Goedgekeurde reddingsmaatregelen
Anglo Irish Bank
a
Garantie volgens de CIFS-regeling
Piek […] per september 2008 (48)
Vaste vergoeding van 18,5 bp oplopend tot 32 bp
b
Eerste herkapitalisatie
4
Geen vergoeding
c
Garantie volgens de ELG-regeling
[…] (49)
ECB-basisrente + 40 bp (50)
d
Steunmaatregel probleemactiva - overdracht in aanmerking komende leningen aan NAMA
35 overgedragen
N.v.t.
e
Tweede herkapitalisatie
10,44 (51) (10,3)
Geen vergoeding
f
Derde herkapitalisatie
10 054 miljoen EUR
Geen vergoeding
g
Garantie op kortlopende verplichtingen
ongeveer […] per december 2010
160 bp per december 2010 (50)
h
Vierde herkapitalisatie
4 946 miljoen EUR
Geen vergoeding
i
Garantie op bepaalde schulden buiten de balans
Bruto naar schatting maximaal […] (52)
Geen vergoeding
Irish Nationwide Building Society
j
Garantie volgens de CIFS-regeling
Piek […] per oktober 2008 (48)
Vaste vergoeding van 18,5 bp oplopend tot 25,6 bp
k
Eerste herkapitalisatie
2,7
De rechten op netto surplus aan activa van de vennootschap zekergesteld
l
Garantie volgens de ELG-regeling
[…] (49)
ECB-aanbeveling + 40 pb (50)
m
Steunmaatregel voor probleemactiva - overdracht desbetreffende leningen aan NAMA
8,9 overgedragen
N.v.t.
n
Garantie op kortlopende verplichtingen
ongeveer […] miljoen EUR per december 2010
160 bp per december 2010 (50)
o
Tweede herkapitalisatie
2,7
Geen vergoeding
Verdere reddingsmaatregelen
Anglo Irish Bank
p
Garantie op noodliquiditeitssteun (ELA)
Piek gegarandeerd […] tot 16 maart 2011 (53)
,[…] geen vergoeding voor garantie
Irish Natiowide Building Society
q
Garantie op ELA
Gegarandeerd […]
,[…] geen vergoeding voor garantie
Herstructureringsmaatregelen
Gefuseerde entiteit
r
Voortzetting van garantie op resterende deposito's
max. […]
Gegarandeerd voor de duur van de sanering, eerst volgens ELG en na afloop ad hoc tegen 50 bp
s
Voortzetting van garantie op transacties buiten balans
Naar schatting ongeveer […] (52)
Geen vergoeding
t
Voortzetting van garantie op ELA of andere vergelijkbare faciliteit
Naar schatting maximaal […]
3
u
Herkapitalisatie in stress-scenario
3,2
Geen vergoeding
v
Garantie op uitstaande ELG wholesale funding
Ongeveer […]
Volgens ELG voor de duur van de ELG, daarna geen vergoeding
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(82)
De Commissie leidde de formele onderzoeksprocedure ten aanzien van het eerste herstructureringsplan voor Anglo in op 31 maart 2010 met de vaststelling van het besluit over het advies. Vervolgens wijzigde Ierland het plan voor de herstructurering van Anglo diverse keren ingrijpend alvorens het gezamenlijke herstructureringsplan voor Anglo en INBS in te dienen op 31 januari 2011. De meeste twijfels in het besluit tot inleiding van de procedure (zie punt 4.3.1 van dat besluit (54)) hadden specifiek betrekking op het eerste herstructureringsplan voor Anglo, dat gebaseerd was op de aanname dat Anglo zou worden opgesplitst in een „goede bank” en een bad bank. Die twijfels doen derhalve niet meer ter zake, aangezien Anglo geen nieuwe activiteiten meer zal ondernemen maar zal fuseren met INBS en zich zal toeleggen op de geleidelijke sanering van zijn leningenportefeuille.
(83)
Volledigheidshalve is in punt 3.1 evenwel een overzicht opgenomen van de twijfels die de Commissie uitte in haar besluit tot inleiding van de procedure.
3.1. Het besluit tot inleiding van de procedure
(84)
De Commissie zette vraagtekens bij het herstel van de levensvatbaarheid van de „goede bank” (in het besluit tot inleiding van de procedure ook „NewCo” genoemd) en de ordelijke afwikkeling van de bad bank (in het besluit tot inleiding van de procedure ook „Old Anglo” genoemd), omdat het op het moment van dat besluit ontbrak aan voldoende informatie over de bedrijfsplannen van beide entiteiten. Tevens betwijfelde de Commissie of de schatting van de bijzondere waardeverminderingen van zowel de aan NAMA over te dragen leningen als de niet aan NAMA over te dragen leningen wel voldoende was. Bovendien leken de macro-economische aannames van het eerste herstructureringsplan voor Anglo onvolledig, waardoor het de vraag was of ze wel redelijk waren. De Commissie had ook twijfel over bepaalde nieuwe activiteiten die de „goede bank” zou uitvoeren op gebieden waarop zij nog geen ervaring had opgedaan. De Commissie vroeg zich af of op basis van het plan zou kunnen worden voorzien in de behoeften van de „goede bank” aan financiering en liquiditeit.
(85)
Op het punt van lastenverdeling en eigen inbreng twijfelde de Commissie of Anglo zelf wel voldoende bijdroeg tot de herstructurering, gezien het feit dat de „goede bank” zich op nieuwe terreinen zou gaan begeven, iets waarvoor aanzienlijke investeringen nodig waren. Daarnaast wees de Commissie erop dat de Ierse autoriteiten in het eerste herstructureringsplan voor Anglo niet hadden onderzocht of Anglo kon bijdragen tot zijn herstructurering middels de verkoop van activa of met andere middelen.
(86)
Met betrekking tot de maatregelen ter beperking van de concurrentieverstoring als gevolg van de grootschalige staatssteun aan Anglo merkte de Commissie op, eraan te twijfelen of de in het plan gepresenteerde maatregelen afdoende waren om de verstorende effecten van de steun aan Anglo te compenseren.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(87)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure in het Publicatieblad van de Europese Unie.
5. OPMERKINGEN VAN IERLAND
(88)
Ierland had geen opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure en diende in plaats daarvan het tweede herstructureringsplan voor Anglo in, en vervolgens, op 26 oktober 2010, het derde herstructureringsplan voor Anglo.
(89)
Het derde herstructureringsplan is inmiddels vervangen door het gezamenlijke herstructureringsplan dat Ierland op 31 januari 2011 indiende.
6. BEOORDELING
6.1. De vraag of er sprake is van staatssteun
(90)
Beoordeeld moet worden of de in het gezamenlijke herstructureringsplan vervatte maatregelen aangemerkt moeten worden als staatssteun. Artikel 107, lid 1, van het Verdrag stelt dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
6.1.1. Maatregelen die reeds tijdelijk zijn goedgekeurd
(91)
Ten aanzien van de maatregelen die door de Commissie in haar eerdere besluiten betreffende Anglo en INBS reeds tijdelijk zijn goedgekeurd als reddingssteun (te weten maatregelen a) tot en met o) als uiteengezet in de overwegingen 66 en 67), heeft de Commissie reeds geconcludeerd dat deze maatregelen staatssteun ten faveure van Anglo en INBS vormen. Dientengevolge is het niet noodzakelijk in dit besluit opnieuw te beoordelen of ze staatssteun vormen.
(92)
De maatregelen die in dit besluit moeten worden beoordeeld om na te gaan of ze staatssteun vormen, zijn reeds beschreven in de overwegingen 68 en 69. De maatregelen waar het om gaat zijn: voor Anglo maatregel p), voor INBS maatregel q) en voor de gefuseerde entiteit de maatregelen r) tot en met v). In dit verband dient te worden opgemerkt dat Ierland accepteert dat de maatregelen staatssteun vormen.
6.1.2. Staatsmiddelen
(93)
De maatregelen p) tot en met v) die worden in de overwegingen 68 en 69, worden gefinancierd uit staatsmiddelen, aangezien de maatregelen bestaan uit staatsgaranties en door de staat gefinancierde rechtstreekse subsidies. Derhalve dienen zij te worden aangemerkt als staatssteun.
6.1.3. Selectiviteit
(94)
Het is tevens zaak te beoordelen of de in de overwegingen 66 tot en met 69 genoemde maatregelen een selectief voordeel opleveren voor de begunstigde of begunstigden van de staatssteun. De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien ze uitsluitend ten goede komen van Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit.
6.1.4. Voordeel
(95)
De maatregelen waarvan sprake in de overwegingen 66 tot en met 69, brengen een voordeel met zich voor de economische activiteiten van zowel Anglo als INBS die tot aan de fusie door hen en daarna door hun rechtsopvolger, de gefuseerde entiteit, worden verricht.
(96)
Anglo ontvangt voor […] miljard EUR aan noodliquiditeitssteun van de Ierse centrale bank (maatregel p) in overweging 68), hetgeen Anglo in staat stelt zijn activa te financieren. Deze staatsgarantie vormt een voordeel voor Anglo aangezien een dergelijke garantie niet voorhanden zou zijn op de markt en […]. Verder wordt de staatsgarantie ten behoeve van de ELA verstrekt zonder dat Anglo hiervoor een vergoeding hoeft te betalen. Ook dit is een voordeel voor Anglo.
(97)
Om dezelfde redenen vormt de ELA van […] miljard EUR die INBS vanaf 24 februari 2011 ontvangt een voordeel voor INBS (maatregel q) in overweging 68).
(98)
Wat de maatregelen ten faveure van de gefuseerde entiteit betreft, krijgt deze entiteit een voortzetting van diverse staatsgaranties, te weten ten behoeve van de resterende deposito’s (maatregel r) in overweging 68), ten behoeve van de transacties buiten de balans (maatregel s) in overweging 69), ten behoeve van de ELA (maatregel t) in overweging 69) en ten behoeve van de bestaande wholesale funding (maatregel v) in overweging 69). De gefuseerde entiteit betaalt slechts een vergoeding voor de garantie […], de deposito’s en de wholesale funding voor de duur van de ELG-regeling (daarna niet meer), maar is geen vergoeding verschuldigd voor de andere garanties. Die garanties vormen een voordeel voor de gefuseerde entiteit, aangezien ze voorkomen dat de gefuseerde entiteit in gebreke blijft bij het nakomen van haar verplichtingen. Een ordelijke afwikkeling is namelijk niet mogelijk zonder de noodzakelijke financiering via de gegarandeerde ELA, de resterende deposito’s en de resterende wholesale funding en zonder de garantie op haar buitenbalansverplichtingen. Daarnaast vormt het feit dat de gefuseerde entiteit geen vergoeding hoeft te betalen voor verscheidene van deze garanties, een voordeel aangezien hiermee hogere financieringskosten en derhalve grotere verliezen worden vermeden.
(99)
Tot slot […] 3,3 miljard EUR in het stressscenario om verdere verliezen als gevolg van de sanering van zijn leningenportefeuille te dekken. […] De herkapitalisatie […] een voordeel voor de gefuseerde entiteit aangezien deze ervoor zorgt dat zij tijdens de afwikkelingsperiode aan haar wettelijke kapitaalvereisten voldoet. […].
6.1.5. Concurrentieverstoring en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten
(100)
Geconcludeerd moet worden dat de in overwegingen 66 en 67 genoemde maatregelen p) tot en met v) een concurrentieverstoring kunnen veroorzaken en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
(101)
Zoals vermeld bij punt 6.1.4 zouden zowel Anglo als INBS zonder de staatssteunmaatregelen in gebreke zijn gebleven en volledig zijn verdwenen uit de markten waarin ze actief waren. Door de zeer omvangrijke staatssteun konden ze actief blijven op de depositomarkt (tot de overdracht van hun deposito’s aan Allied Irish Banks en Irish Life & Permanent in februari 2011) en in zeer beperkte mate op de kredietmarkt voor commercieel vastgoed en de markt voor woningkredieten (beheer van bestaande leningen). Deze staatssteun verstoorde derhalve de mededinging. Op deze markten concurreerden Anglo en INBS niet alleen met Ierse banken, maar ook met de buitenlandse aanbieders die actief zijn in Ierland. Anglo was ook actief in het Verenigd Koninkrijk (zowel voor deposito’s als voor commerciële kredietverschaffing) en heeft derhalve geconcurreerd met Britse banken en banken uit andere lidstaten die actief waren op die markt. Daarbij dient echter opgemerkt te worden dat de activiteiten van Anglo en INBS in de afgelopen jaren steeds verder zijn afgenomen, hetgeen de nadelige invloed op de concurrentie en het handelsverkeer heeft beperkt.
(102)
Wat de gefuseerde entiteit betreft, deze zal een aantal beperkte economische activiteiten verrichten in een markt waar zowel Ierse als buitenlandse banken actief blijven. Zij zal met name een kleine hoeveelheid deposito’s mogen aanhouden en enkele leningen mogen verstrekken aan haar bestaande klanten teneinde de NCW van de betreffende leningen te verhogen overeenkomstig de door Ierland gedane toezeggingen (zie punt 2.3.2). Zonder de staatssteunmaatregelen zou de entiteit niet in staat zijn deze activiteiten te verrichten. De balans van de gefuseerde entiteit zal als gevolg van haar afwikkeling worden ingekrompen en de gefuseerde entiteit zal nauwelijks meer transacties verrichten op concurrerende markten, waardoor de concurrentieverstoring en de ongunstige beïnvloeding op de handel aanzienlijk zal worden beperkt.
6.1.6. Toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie
(103)
Het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie is niet van toepassing op de maatregelen genoemd in de overwegingen 66 tot en met 69, aangezien deze deel uitmaken van een omvangrijk pakket reddingsmaatregelen ten faveure van Anglo en INBS. Bovendien, zelfs als het beginsel wel van toepassing zou zijn, zijn deze maatregelen niet in overeenstemming met normaal marktgedrag. Geen enkele marktinvesteerder zou al deze maatregelen ten uitvoer leggen om Anglo en INBS te redden en ze vervolgens samenvoegen om de leningenportefeuille te saneren, daar de kans vrijwel nihil is dat de investeringen worden terugverdiend (in een basisscenario bedragen de aan Anglo en INBS toegekende kapitaalinjecties bij elkaar 34,7 miljard EUR). Geen enkele marktdeelnemer in een soortgelijke situatie als de staat zou de hoeveelheid kapitaal hebben kunnen verschaffen die nodig was om de afwikkeling van zowel Anglo als INBS mogelijk te maken. Gezien de situatie op de markten en de belangstelling voor Ierse activa en passiva, zou het voor een marktdeelnemer niet mogelijk zijn dit soort financiering te verkrijgen.
6.1.7. Vaststelling van de identiteit van de steunontvanger
(104)
Ierland is voornemens nieuwe steunmaatregelen in te voeren (maatregelen (r) tot en met (v) in overweging 69) teneinde de afwikkeling van Anglo en INBS te ondersteunen. Deze maatregelen zullen de samenvoeging van Anglo en INBS tot één rechtspersoon mogelijk maken. Hoofddoel van de gefuseerde entiteit is om de leningenportefeuilles van Anglo en INBS te saneren teneinde het rendement te maximaliseren en de kosten voor de Ierse belastingbetaler te beperken.
(105)
Krachtens het gezamenlijke herstructureringsplan zal de gefuseerde entiteit slechts krediet verschaffen voor zover vereist door bestaande contractuele verplichtingen en vervolgens enkel om ervoor te zorgen dat de NCW van de leningenportefeuille op peil blijft, zodat de situaties waarin ze concurreert met andere banken tot een minimum worden beperkt. De gefuseerde entiteit zal, volgens Ierland, haar activa alleen te gelde maken wanneer deze vervallen of door ze op de markt te verkopen. De gefuseerde entiteit zal de opbrengst van dergelijke verkopen gebruiken om haar opeisbare schulden af te lossen en om haar lopende exploitatielasten en eventueel resterende verplichtingen te financieren. Daarom moet worden geconcludeerd dat de gefuseerde entiteit na de fusie een aantal beperkte economische activiteiten zal blijven verrichten en derhalve moet worden aangemerkt als begunstigde van de staatssteunmaatregelen.
(106)
Anglo en INBS zijn beide, voorafgaand aan de beoogde fusie, actief kunnen blijven dankzij staatsgaranties voor hun verplichtingen, herkapitalisaties en een steunmaatregel voor probleemactiva (maatregelen a) tot en met o) in de overwegingen 67 en 68). Anglo en INBS zijn derhalve de begunstigden van deze maatregelen.
6.1.8. Conclusie
(107)
Op basis van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de maatregelen a) tot en met v) in de overwegingen 68 en 69 aan te merken zijn als staatssteun.
6.2. Steunbedrag
6.2.1. Herkapitalisaties van Anglo en INBS
(108)
Zowel Anglo als INBS hebben individuele staatssteun ontvangen in de vorm van diverse herkapitalisaties. Anglo ontving in totaal 29,3 miljard EUR via vier kapitaalinjecties (55). INBS ontving bij elkaar 5,4 miljard EUR via twee kapitaalinjecties.
6.2.2. Steunmaatregel voor probleemactiva voor Anglo en INBS
(109)
Zowel Anglo als INBS hebben deelgenomen aan NAMA (maatregelen d) en m) in de overwegingen 66 en 67). Wat het steunbedrag betreft dat gemoeid was met de maatregel voor probleemactiva (de overdracht van activa naar NAMA), dient te worden opgemerkt dat voetnoot 2 bij paragraaf 20, onder a), van de mededeling betreffende aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa (hierna „de mededeling besmette activa” genoemd) (56) het steunbedrag bij een steunmaatregel voor probleemactiva definieert als het verschil tussen de waarde waartegen de activa worden overgedragen, en de marktprijs. Het is echter heel moeilijk om de marktprijs van de betreffende activa te schatten, aangezien dit voor het merendeel leningen zijn die niet worden verhandeld. Verder kan het feitelijke steunbedrag alleen worden vastgesteld nadat de waardering door Ierland van de aan NAMA overgedragen activa is afgerond overeenkomstig het besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel N 725/09 (57), hetgeen zal uitmonden in slotconclusies betreffende de hoeveelheid steun waar het in dit geval om gaat. In dit verband is de Commissie geïnformeerd over de hoeveelheid steun die gemoeid was met de eerste en tweede tranche van aan NAMA overgedragen leningen, terwijl ze nog in afwachting is van gegevens over de laatste tranches.
(110)
Op grond van de beschikbare gegevens over de eerste en tweede tranches die aan NAMA zijn overgedragen, kunnen een aantal conclusies worden getrokken. De eerste tranche van commercieel-vastgoedleningen die Anglo heeft overgedragen aan NAMA, had een nominale waarde van 9 251 miljoen EUR. Deze overdracht ging gepaard met een steunbedrag van 870 miljoen EUR, ofwel 9,4 % van de overgedragen nominale leningen. Bij de tweede tranche droeg Anglo leningen met een nominale waarde van 6 747 miljoen EUR over aan NAMA. Deze overdracht ging gepaard met een steunbedrag van 427 miljoen EUR en vertegenwoordigt 6,3 % van de overgedragen nominale leningen. Dienovereenkomstig bedraagt het gemiddelde steunpercentage voor nominale leningen voor de twee tranches 7,9 %. Wanneer het gemiddelde percentage wordt toegepast op de nog uitstaande tranches (19 miljard EUR), zou het steunbedrag voor deze tranches circa 1,5 miljard EUR bedragen. In totaal kan het bedrag aan staatssteun in verband met de overdracht door Anglo van leningen voor commercieel vastgoed en vastgoedontwikkeling evenals bijbehorende leningen aan NAMA dan ook worden geschat op circa 2 797 miljoen EUR (58).
(111)
INBS droeg in de eerste tranche leningen met een nominale waarde van 669 miljoen EUR over. Deze overdracht ging gepaard met een steunbedrag van 70 miljoen EUR, ofwel 10,5 % van de overdragen nominale leningen. In het kader van de tweede tranche droeg INBS leningen met een nominale waarde van 591 miljoen EUR over. Deze overdracht ging gepaard met een steunbedrag van 43,7 miljoen EUR, ofwel 7,4 % van de overgedragen nominale leningen. Dienovereenkomstig bedraagt het gemiddelde steunpercentage voor nominale leningen voor de twee tranches 9 %. Wanneer het gemiddelde percentage wordt toegepast op de nog uitstaande tranches (7,7 miljard EUR), kan het bijbehorende steunbedrag worden geschat op circa 693 miljoen EUR. In totaal kan het bedrag aan staatssteun in verband met de overdracht door INBS van leningen voor commercieel vastgoed en vastgoedontwikkeling evenals bijbehorende leningen aan NAMA dan ook worden geschat op circa 806 miljoen EUR (59).
(112)
Hoewel het precieze bedrag van de staatssteun voor de nog uitstaande tranches in een later stadium zal worden bepaald, is het niet noodzakelijk het precieze steunbedrag voor deze laatste tranches te kennen om te kunnen beoordelen of het gezamenlijke herstructureringsplan verenigbaar is met het Verdrag, aangezien: i) de wijze waarop de transferprijs zal worden bepaald door de Commissie reeds is vastgelegd in haar besluit betreffende NAMA (60); ii) eventuele wijzigingen van het steunbedrag geen invloed zullen hebben op de beoordeling door de Commissie van de steun in dit besluit gezien de grote bedragen waarvan reeds sprake is en het feit dat Anglo en INBS zich volledig uit de markt zullen terugtrekken, en iii) in het bijzonder, extra steun niet zou leiden tot een verdere verstoring van de mededinging die wordt veroorzaakt door de afwikkeling van de gefuseerde entiteit, aangezien het niet zou betekenen dat de gefuseerde entiteit meer concurrerende activiteiten gaat verrichten.
6.2.3. Garanties voor Anglo en INBS
(113)
Anglo en INBS hebben eveneens een beroep gedaan op de CIFS- en ELG-garantieregelingen (maatregelen a), c), g), j), l) en n) in de overwegingen 66 en 67). Het bedrag van de uit hoofde van beide regelingen gedekte verplichtingen, heeft per instelling gefluctueerd. Zo bedroegen in het geval van Anglo de op grond van de CIFS-regeling gedekte verplichtingen op hun hoogtepunt […] miljard EUR in september 2008, en dit nam af tot […] miljard op 30 juni 2010, deels als gevolg van de invoering van de ELG. Als gevolg van de overdracht van zijn deposito’s aan Allied Irish Banks namen de door het ELG gedekte verplichtingen van Anglo af tot […] miljard EUR op 31 maart 2011, na op 30 juni 2010 een hoogtepunt van […] miljard EUR te hebben bereikt. Voor INBS tekent zich dezelfde trend af.
(114)
Verder hebben zowel Anglo als INBS staatsgaranties ten behoeve van de kortlopende verplichtingen en ELA ontvangen, terwijl Anglo eveneens een staatsgarantie […] heeft ontvangen voor zijn buitenbalansverplichtingen.
(115)
Opgemerkt dient te worden dat, wat bedrijven in financiële moeilijkheden betreft, als een bank niet in staat is voldoende niet-gegarandeerde leningen aan te gaan om aan al haar financieringsbehoeften te voldoen, het steunelement van dergelijke garanties kan toenemen tot het niveau van hun nominale waarde. Dat was klaarblijkelijk het geval toen Anglo en INBS in 2008 een beroep deden op de CIFS en in 2010 op de ELG, de garantie ten behoeve van de kortlopende verplichtingen, en op ELA, terwijl Anglo ook een staatsgarantie voor zijn buitenbalansverplichtingen ontving. Er bestond een forse overlap tussen de verschillende garanties, met name de CIFS- en ELG-regeling, hetgeen kon leiden tot dubbeltellingen. Tegelijkertijd schommelden de door de diverse garanties gedekte bedragen in de tijd (CIFS-/ELG-regeling en ELA). Ook zij erop gewezen dat geen rekening wordt gehouden met de deelname van deze twee banken aan staatsgarantieregelingen bij de berekening van het steunbedrag met betrekking tot hun risicogewogen activa teneinde vast te stellen of een grondige herstructurering noodzakelijk is. Met het steunelement in de garanties zal daarentegen wel rekening worden gehouden bij de herstructurering. Om die redenen heeft de Commissie het met deze staatsgaranties samenhangende steunbedrag niet berekend.
6.2.4. Steunmaatregelen voor de gefuseerde entiteit
(116)
De gefuseerde entiteit […] 3,3 miljard EUR extra kapitaal indien het stressscenario werkelijkheid wordt.
(117)
De gefuseerde entiteit kan tevens een beroep doen op staatsgaranties ten behoeve van haar resterende deposito’s, voor een bedrag van ten hoogste 1 miljard EUR, haar buitenbalanstransacties, dat naar schatting een bruto maximumbedrag van […] vertegenwoordigt, en een voortzetting van de ELA of een andere soortgelijke kredietfaciliteit, die wordt geschat op maximaal […] bij aanvang van de fusie. Voor de berekening van het staatssteunbedrag komt de Commissie tot de bevinding dat de in overweging 115 ontwikkelde redenering van toepassing is op de aan de gefuseerde entiteit verstrekte garanties.
6.2.5. Conclusie ten aanzien van het steunbedrag
(118)
Op basis van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat Anglo staatssteun heeft ontvangen in de vorm van herkapitalisaties en een steunmaatregel voor probleemactiva ter waarde van ten minste 32 miljard EUR (43,9 % van de risicogewogen activa). INBS heeft staatssteun ontvangen in de vorm van herkapitalisaties en een steunmaatregel voor probleemactiva ter waarde van ten minste 6,2 miljard EUR (59 % van de risicogewogen activa). Deze niveaus liggen ver boven de grens van 2 % die wordt vermeld in de herkapitalisatiemededeling (61) en de mededeling besmette activa.
(119)
Tot slot moet worden geconcludeerd dat het totaalbedrag aan staatssteun, wanneer de cijfers voor de herkapitalisaties en steunmaatregelen voor probleemactiva ten faveure van Anglo en INBS, alsmede de herkapitalisatie van de gefuseerde entiteit in een stressscenario bij elkaar worden opgeteld, kan worden geschat op ten minste 41,5 miljard EUR (62).
6.3. Verenigbaarheid van de steun
(120)
Bij het beoordelen van de verenigbaarheid van het gezamenlijke herstructureringsplan voor Anglo en INBS moet eerst worden nagegaan of artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag van toepassing is, alvorens te beoordelen of het gezamenlijke herstructureringsplan voldoet aan de vereisten van de herkapitalisatiemededeling en de herstructureringsmededeling.
6.3.1. Rechtsgrondslag voor de verenigbaarheidsbeoordeling
(121)
Op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag kan de Commissie steun verenigbaar verklaren met de interne markt als deze bedoeld is om „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen”. De wereldwijde marktomstandigheden zijn sinds het laatste kwartaal van 2008 moeilijk te noemen. Met name Ierland is zwaar getroffen door de financiële crisis. De economische neergang gekoppeld aan de daling van de onroerendgoedprijzen en de risicopositie van de Ierse banken in verband met leningen voor bouwprojecten en vastgoedontwikkeling hebben geleid tot aanzienlijke bijzondere waardeverminderingen voor Ierse banken. Ierse banken worden daarnaast geconfronteerd met aanhoudende problemen bij het aantrekken van financiering en kapitaal op de markten door de onzekerheid rond de vastgoedmarkt in Ierland. Hierdoor is ook de Ierse staat onder druk komen te staan, hetgeen uiteindelijk leidde tot het steunprogramma.
(122)
De Commissie heeft erkend dat de wereldwijde financiële crisis een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat kan veroorzaken en dat maatregelen ter ondersteuning van banken het aangewezen middel zijn om die verstoring op te heffen; deze zienswijze is bevestigd in de bankenmededeling (63), de herkapitalisatiemededeling, de mededeling besmette activa en de herstructureringsmededeling. Met betrekking tot de Ierse economie is dit bevestigd in de diverse besluiten van de Commissie ter goedkeuring van de maatregelen van Ierland ter bestrijding van de financiële crisis (64).
(123)
Gezien de specifieke omstandigheden in Ierland en de verbeterde maar nog niet gestabiliseerde situatie op de financiële markten is de Commissie van oordeel dat de maatregelen kunnen worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.
6.3.2. Verenigbaarheidsbeoordeling
(124)
Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit zijn in aanmerking gekomen en zullen in aanmerking komen voor diverse staatssteunmaatregelen waarvan de verenigbaarheid nog niet eerder is beoordeeld door de Commissie. Hiertoe behoren de ELA voor zowel Anglo als INBS (maatregelen p) en q) in overweging 68) en de staatsgaranties en herkapitalisatie in het stressscenario […] (maatregelen r) tot en met v) in overweging 69). Verder zijn Anglo en INBS maatregelen verleend die door de Commissie verenigbaar zijn verklaard als reddingssteun (maatregelen a) tot en met o) in de overwegingen 66 en 67), maar waarvan nu zal moeten worden beoordeeld of ze verenigbaar zijn als herstructureringssteun. De verenigbaarheid van deze maatregelen met het gezamenlijke herstructureringsplan moet worden beoordeeld in de context van de bankenmededeling, de herkapitalisatiemededeling en de herstructureringsmededeling.
(125)
Anglo en INBS hebben weliswaar een beroep gedaan op steunmaatregelen voor probleemactiva bij de overdracht van activa aan NAMA, maar de afwikkeling van Anglo en INBS zelf vormt geen aanleiding voor staatssteun in de vorm van een steunmaatregel voor probleemactiva. Alle activa en passiva van Anglo en INBS zullen enkel tot één entiteit worden samengevoegd om in hun geheel te worden gesaneerd. Dienovereenkomstig is het niet noodzakelijk om de fusie en afwikkeling van de activa te beoordelen in de context van de mededeling besmette activa.
6.3.3. De toepassing van de banken- en herkapitalisatiemededeling op de in de overwegingen 68 en 69 genoemde maatregelen p) tot en met v)
(126)
Overeenkomstig punt 15 van de bankenmededeling moet een steunmaatregel of steunregeling, wil deze verenigbaar zijn volgens artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag, de algemene verenigbaarheidscriteria op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag vervullen, hetgeen veronderstelt dat ze aan de volgende voorwaarden voldoen:
i)
passendheid: de steun moet er specifiek op gericht zijn een ernstige verstoring in de economie doeltreffend op te heffen. Dit zou niet het geval zijn indien de maatregel niet passend zou zijn om de verstoring op te heffen;
ii)
noodzaak: de steunmaatregel moet qua omvang en vorm noodzakelijk zijn om de doelstelling te verwezenlijken. Dit vereiste veronderstelt dat de maatregel een bedrag moet vertegenwoordigen dat minimaal vereist is om de doelstelling te verwezenlijken, en in de meest geschikte vorm moet worden gegoten om de verstoring op te heffen;
iii)
evenredigheid: de positieve effecten van de maatregel moeten naar behoren worden afgezet tegen de concurrentieverstoringen, opdat de verstoringen worden beperkt tot het minimum dat vereist is om de doelstellingen van de maatregel te verwezenlijken.
(127)
Deze algemene criteria gelden zowel voor herkapitalisaties als voor garanties. De herkapitalisatiemededeling bouwt voort op de drie uitgangspunten van de bankenmededeling en stelt dat herkapitalisaties kunnen bijdragen aan het herstel van de financiële stabiliteit. Met name stelt de herkapitalisatiemededeling in punt 6 dat herkapitalisaties een passend antwoord kunnen vormen op de problemen van financiële instellingen die te kampen hebben met insolventie.
i) Passendheid van de maatregelen
(128)
De herkapitalisatie van de gefuseerde entiteit in het stressscenario (maatregel u) in overweging 69) heeft tot doel de entiteit voldoende kapitaal te verschaffen om te voldoen aan haar wettelijke kapitaalvereisten terwijl zij de leningenportefeuilles van Anglo en INBS saneert. Een kapitaalinjectie is de meest doeltreffende en eenvoudige maatregel om het mogelijke kapitaaltekort dat kan ontstaan in het stressscenario op te vangen, aangezien deze injectie de totale kapitaalratio van de gefuseerde entiteit rechtstreeks verbetert.
(129)
[…]
(130)
De staatsgaranties ten gunste van Anglo en INBS ten behoeve van de aan hen verstrekte ELA (maatregelen p) en q) in overweging 68) en ten gunste van de gefuseerde entiteit ten behoeve van haar resterende deposito’s (maatregel r) in overweging 69), haar wholesale funding (maatregel v) in overweging 69), de ELA die ze ontvangt (maatregel t) in overweging 69) en de buitenbalansverplichtingen (maatregel s) in overweging 69) hebben tot doel in de kapitaalbehoefte van de gefuseerde entiteit te voorzien en te voorkomen dat de gefuseerde entiteit in gebreke blijft. De kapitaalinjectie is nodig om ervoor te zorgen dat Anglo en INBS over voldoende middelen beschikken om hun betalingsverplichtingen na te komen; de kapitaalinjectie die de gefuseerde entiteit ontvangt zal haar in staat stellen de leningenportefeuilles van Anglo en INBS mettertijd te saneren. […].
(131)
De herkapitalisatie van de gefuseerde entiteit in een stressscenario is passend omdat deze er op doeltreffende wijze voor zorgt dat de gefuseerde entiteit voldoet aan haar wettelijke kapitaalvereisten. Met de maatregel wordt derhalve voorkomen dat de gefuseerde entiteit in gebreke blijft.
(132)
De garanties zijn passend omdat ze ervoor zorgen dat Anglo en INBS vóór de fusie en de gefuseerde entiteit nà de fusie over voldoende liquiditeit beschikken om hun activiteiten te verrichten, terwijl deze voorkomen dat de gefuseerde entiteit eventueel in gebreke blijft.
(133)
Verder zorgen de diverse staatssteunmaatregelen voor het behoud van de financiële stabiliteit in Ierland.
ii) Noodzakelijkheid - beperking van de steun tot het minimum
(134)
Volgens de bankenmededeling moet de steunmaatregel qua omvang en vorm noodzakelijk zijn om de doelstelling van de steun te verwezenlijken. Dit veronderstelt dat de kapitaalinjectie en de garanties een bedrag moeten behelzen dat minimaal noodzakelijk is om de doelstelling te verwezenlijken. In dit verband kan worden opgemerkt dat de kapitaalinjectie alleen plaatsvindt in het stressscenario en beperkt is tot een bedrag van 3,3 miljard EUR. De herkapitalisatie zal ervoor zorgen dat de gefuseerde entiteit aan de relevante wettelijke kapitaalvereisten voldoet. De staatsgaranties zullen ervoor zorgen dat de gefuseerde entiteit over de liquiditeit beschikt om aan haar lopende verplichtingen te voldoen.
(135)
Wat de vergoeding betreft die de gefuseerde entiteit moet betalen voor de herkapitalisatie, de staat zal geen vaste vergoeding voor de herkapitalisatie ontvangen. Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit betalen evenmin een vergoeding voor de garantie ten behoeve van de ELA, terwijl de gefuseerde entiteit geen vergoeding betaalt voor de garantie ten behoeve van de buitenbalansverplichtingen. De gefuseerde entiteit zal daarnaast geen vergoeding voor de garantie ten behoeve van de wholesale funding en deposito’s meer verschuldigd zijn zodra de ELG-regeling komt te vervallen.
(136)
Wat de herkapitalisatie betreft, wordt in de punten 15 en 44 van de herkapitalisatiemededeling toegelicht dat in naar behoren gerechtvaardigde gevallen op korte termijn een lagere vergoeding kan worden geaccepteerd voor noodlijdende banken op voorwaarde dat de kosten van het overheidsoptreden tot uiting worden gebracht in het herstructureringsplan. De gefuseerde entiteit is in hoofdzaak een vehikel dat de ordelijke afwikkeling van Anglo en INBS zal faciliteren. Zij zal geen economische activiteiten verrichten, behalve die welke noodzakelijk zijn om de leningenportefeuille te saneren. Ierland heeft op dit punt de vereiste toezeggingen gedaan (zie punt 2.3.2). Anglo en INBS zullen beide uit de Ierse krediet- en depositomarkten verdwijnen. Geconcludeerd kan worden dat herstructurering in deze vorm compenseert voor het ontbreken van een vergoeding. Tot slot zijn Anglo en INBS volledig genationaliseerd en hun respectieve aandeelhouders hebben hun rechten en belangen in beide instellingen verloren. Dientengevolge zullen eventuele opbrengsten die worden verkregen na het afronden van de afwikkeling van de gefuseerde entiteit volledig toekomen aan de staat.
(137)
De bankenmededeling stelt in punt 26 dat voor garantieregelingen een passende vergoeding moet worden betaald. De vergoeding moet echter zo marktconform mogelijk zijn en rekening houden met de financiële draagkracht van begunstigden. Zoals uiteengezet in overweging 135, zal de gefuseerde entiteit worden belast met de afwikkeling van Anglo en INBS. Met het oog hierop is het gerechtvaardigd dat de gefuseerde entiteit geen vergoeding betaalt voor de garantie.
(138)
Geconcludeerd moet worden dat de herkapitalisatie van de gefuseerde entiteit in een stressscenario en de staatsgaranties aan Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit noodzakelijk zijn om de kapitaaltoereikendheid van laatstgenoemde te waarborgen en ervoor te zorgen dat voldoende liquiditeit voorhanden is, terwijl tevens het potentiële risico wordt beperkt dat de gefuseerde entiteit in gebreke blijft. Wat betreft de vergoeding van de steunmaatregelen om de steun tot het minimum te beperken, is het met het oog op de afwikkeling van Anglo en INBS door de gefuseerde entiteit gerechtvaardigd dat geen vergoeding voor de steunmaatregelen wordt betaald.
iii) Evenredigheid - maatregelen die negatieve overloopeffecten beperken
(139)
De gefuseerde entiteit zal zorg dragen voor de afwikkeling van Anglo en INBS, waarna beide instellingen uit de Ierse deposito- en kredietmarkten zullen verdwijnen. Zoals vermeld in overweging 105, zal de gefuseerde entiteit een aantal beperkte economische activiteiten voortzetten om de leningenportefeuilles van Anglo en INBS te saneren. De Commissie vindt het een positief element dat Ierland de vereiste toezeggingen heeft gedaan om ervoor te zorgen dat de door de gefuseerde entiteit uitgevoerde economische activiteiten tot het minimum worden beperkt. De kredietverschaffing door de gefuseerde entiteit zal uitsluitend plaatsvinden in het kader van het beheer van de leningenportefeuilles van Anglo en INBS (herstructurering van leningen, behoud van de waarde van zekerheden) en zal aan strikte beperkingen onderworpen zijn. De gefuseerde entiteit zal geen deposito’s aanhouden noch nieuwe activiteiten opzetten. De concurrentieverstoring als gevolg van de omvangrijke steun aan Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit zal derhalve beperkt zijn.
(140)
Geconcludeerd moet worden dat: i) de herkapitalisatie van de gefuseerde entiteit in een stressscenario en de garanties passend zijn om zorg te dragen voor de afwikkeling van Anglo en INBS; ii) Anglo en INBS uit de Ierse deposito- en kredietmarkten zullen verdwijnen; iii) het feit dat de investering in Anglo, INBS en de gefuseerde entiteit geen vergoeding of positief rendement oplevert met het oog op de specifieke omstandigheden gerechtvaardigd is, en iv) er voldoende maatregelen zijn die de negatieve overloopeffecten voor andere concurrenten beperken.
6.3.4. De toepassing van de herstructureringsmededeling
(141)
De herstructureringsmededeling zet de staatssteunregels met betrekking tot de herstructurering van financiële instellingen in de huidige financiële crisis uiteen. Volgens de herstructureringsmededeling moet de herstructurering van een financiële instelling in het kader van de huidige financiële crisis, wil zij verenigbaar zijn met artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag:
i)
leiden tot een herstel van de levensvatbaarheid van de bank, of tot de gecontroleerde liquidatie van de bank;
ii)
gepaard gaan met een voldoende eigen bijdrage door de begunstigde (lastenverdeling);
iii)
voorzien in voldoende maatregelen om de concurrentieverstoring te beperken.
6.3.4.1. Ordelijke afwikkeling door de gefuseerde entiteit
(142)
Het gezamenlijke herstructureringsplan streeft naar de ordelijke afwikkeling van Anglo en INBS door de gefuseerde entiteit. Dienovereenkomstig is het niet noodzakelijk om de levensvatbaarheid van de gefuseerde entiteit te beoordelen.
(143)
Het gezamenlijke herstructureringsplan voorziet in een ordelijke afwikkeling van Anglo en INBS met behulp van staatssteun. De leningenportefeuilles van beide banken zullen over een periode van tien jaar worden gesaneerd. Ierland heeft de vereiste kapitaalinjecties om het risico uit te sluiten dat de gefuseerde entiteit in gebreke blijft geschat op […]. Daarnaast zal de gefuseerde entiteit in aanmerking komen voor staatsgaranties om transacties te verrichten die noodzakelijk zijn om de activa van Anglo en INBS te saneren.
(144)
Dientengevolge zijn de voorwaarden vervuld om de activa van de gefuseerde entiteit op ordelijke wijze te saneren.
6.3.4.2. Eigen bijdrage/lastenverdeling
(145)
De herstructureringsmededeling stelt dat een passende bijdrage door de begunstigde noodzakelijk is om de steun tot een minimum te beperken en om mededingingsvervalsing en moreel risico te vermijden. Hiertoe: a) moeten zowel de herstructureringskosten als het steunbedrag worden beperkt en b) is een aanzienlijke eigen bijdrage vereist.
a) Beperking van de herstructureringskosten en van het steunbedrag
(146)
De herstructureringsmededeling eist dat het steunbedrag tot het minimum wordt beperkt en dat banken eerst hun eigen middelen moeten aanwenden om de herstructurering te financieren.
(147)
Ierland heeft besloten dat Anglo en INBS hun activiteiten niet mogen voortzetten gezien de omvangrijke verliezen die beide instellingen hebben geleden en gezien de onzekerheid die een voortzetting van hun activiteiten op de markt teweeg zou brengen. Met name de staat zou het risico lopen voortdurend kapitaal in Anglo en INBS te moeten injecteren zolang beide banken actief zijn om de verliezen te dekken en ervoor te zorgen dat beide instellingen voldoen aan de nieuwe kapitaalvereisten die de Ierse toezichthouder (de Financial Regulator) heeft geformuleerd. Door te kiezen voor de afwikkeling van beide banken heeft Ierland marktspeculatie op Anglo en INBS een halt toegeroepen en duidelijkheid verschaft over de kosten van staatssteun aan beide banken.
(148)
Dit besluit door Ierland, gekoppeld aan de in punt 2.3.2 uiteengezette toezeggingen, zal ervoor zorgen dat de steun niet wordt gebruikt om nieuwe activiteiten te ontwikkelen, hetgeen kapitaal en liquiditeit zou vereisen, en draagt er derhalve toe bij het steunbedrag tot het minimum te beperken. De gefuseerde entiteit zal zich met name onthouden van nieuwe kredietverschaffing en zal haar activiteiten beperken tot het onder strikte voorwaarden beheren van de resterende leningenportefeuille van Anglo en INBS.
(149)
In het kader van de afwikkeling van zowel Anglo als INBS heeft Ierland besloten de twee entiteiten samen te voegen teneinde slechts één afwikkelingsvehikel te beheren. Deze oplossing zal waarschijnlijk synergieën opleveren als het gaat om de sanering van de leningenportefeuilles, personele bezetting en kredietbeheer. Deze synergievoordelen, zij het beperkt, zullen de sanering van de activa vergemakkelijken. […] Door het samenvoegen van de twee entiteiten in dit specifieke geval hoeft Ierland minder kapitaal in deze banken te injecteren.
(150)
Meer in het algemeen zal het samenvoegen van de twee banken de afwikkelingsstructuur vereenvoudigen, en kunnen de structurele kosten mogelijk worden gereduceerd, zij het in beperkte mate.
(151)
Ierland zou ook kunnen besluiten tot een onmiddellijke liquidatie van Anglo en INBS. De Commissie is echter van oordeel dat een liquidatie kostbaarder zou zijn dan een ordelijke afwikkeling en meer staatssteun zou vereisen. […].
(152)
Wat de commerciële leningen betreft die vanuit Anglo worden overgedragen aan de gefuseerde entiteit, voorziet het gezamenlijke herstructureringsplan in verminderingen van de nominale waarde van […] (65). Gezien de in mei 2010 door de marktadviseurs van Anglo opgestelde ramingen betreffende het disagio zou de paniekverkoop van niet-NAMA-leningen van Anglo met aanzienlijk hogere verliezen gepaard gaan dan een ordelijke sanering van de leningenportefeuille ([…]) (66). Over de hele linie zouden in het geval van een onmiddellijke liquidatie van Anglo grotere verliezen worden geleden dan de verliezen op leningen als deze over een langere periode worden gesaneerd. Benadrukt moet worden dat er, met name wat de Ierse leningen betreft, geen transactie van de hier besproken omvang heeft plaatsgevonden. Dientengevolge zijn alle cijfers op het oordeel van deskundigen gebaseerde schattingen, en in het geval van een snelle verkoop is het allerminst zeker dat voor de buitengewoon omvangrijke activa een koper zou worden gevonden, zelfs tegen zeer lage prijzen.
(153)
Bij een liquidatie zou de opbrengst uit de verkoop van activa gebruikt worden om obligatiehouders, depositohouders en door de staat gegarandeerde kredieten van de ECB of de Ierse centrale bank af te lossen. […].
(154)
Binnen Anglo vallen circa […] miljard EUR aan ongedekte schulden niet onder de staatsgarantie (67). […]. De rest van de ongedekte schulden binnen Anglo (circa 3 miljard EUR) wordt door de staat gegarandeerd en de betrokken obligatiehouders zouden a pari worden betaald door de staat. In totaal zouden de houders van senior ongedekte obligaties in het geval van liquidatie dan ook voor een nettobedrag van maximaal […] miljard meebetalen aan de verliezen. Bij dat bedrag moeten de bijkomende verliezen die zouden voortvloeien uit paniekverkopen van Anglo-activa nog worden opgeteld.
(155)
Daarnaast zouden de achtergestelde obligatiehouders in het geval van liquidatie verliezen moeten nemen. Omdat de achtergestelde leningen in de laatste jaren echter zijn teruggekocht en de nog uitstaande achtergestelde leningen gering zijn, zouden deze verliezen niet opwegen tegen de extra staatssteun die nodig is om de andere obligatiehouders met een hogere seniority terug te betalen (68).
(156)
Een snelle liquidatie van de leningenportefeuille, aangenomen dat die haalbaar zou zijn - hetgeen allerminst zeker is -, zou voor Ierland meer kosten meebrengen dan een sanering over tien jaar van de activa van Anglo en INBS, waarbij de eenvoudiger te verkopen activa eerder worden verkocht terwijl de activa waarvoor geen markt bestaat, enkele jaren in portefeuille worden gehouden.
(157)
Voor INBS gelden soortgelijke overwegingen als voor Anglo wanneer het gaat om de commerciële leningenportefeuille van de bank (nagenoeg volledig overgedragen aan NAMA). Verreweg de meeste verplichtingen van INBS worden gegarandeerd door Ierland (69).
(158)
Wat de leningenportefeuille van INBS betreft, heeft Ierland in het herstructureringsplan voor INBS aangegeven dat, gezien de kwaliteit van de portefeuille en beschikbare marktgegevens over transacties met soortgelijke, kwalitatief hoogwaardigere activa in Ierland en het Verenigd Koninkrijk […], redelijkerwijs een hoog disagio op eventuele kortetermijntransacties betreffende de hypotheekportefeuille van INBS kan worden verwacht.
(159)
Het gezamenlijke herstructureringsplan voorziet totale verliezen op de hypotheekportefeuille van INBS van circa […], uitgaande van waardeverminderingen van […]. Indien de hypotheekportefeuille in 2011 zou worden verkocht, […]. Een ordelijke afwikkeling van INBS zou minder voordelig kunnen uitpakken als de afschrijvingen op de hypotheekportefeuille hoger uitvallen dan verwacht. Het is echter waarschijnlijk dat het disagio […].
(160)
Geconcludeerd moet worden dat de ordelijke afwikkeling van Anglo en INBS, door een gefuseerde entiteit, de herstructureringskosten en het staatssteunbedrag tot het noodzakelijke minimum beperkt.
b) Aanzienlijke eigen bijdrage
(161)
De beginselen betreffende de eigen bijdrage van de begunstigde bank in de herstructureringsfase vereisen: i) dat de begunstigde bank voor zover mogelijk eigen middelen moet aanwenden om herstructurering te financieren, bijvoorbeeld door de verkoop van activa, en ii) dat de herstructureringskosten ook naar behoren worden gedragen door degenen die in de bank hebben geïnvesteerd, en wel door dekking van verliezen met beschikbaar kapitaal en door betaling van een adequate vergoeding voor overheidsoptreden. Met lastenverdeling wordt een tweeledig doel nagestreefd: de concurrentievervalsing beperken en moral hazard vermijden (70).
i) Eigen bijdrage van de betreffende instellingen
(162)
Bij de afwikkeling van Anglo en INBS wordt de eigen bijdrage van beide instellingen aan hun herstructurering gemaximaliseerd omdat alle te verkopen activa in kaart worden gebracht en omdat de opbrengst volledig wordt gebruikt voor het financieren van de afwikkeling. De waarde van activa is echter zozeer verminderd dat de opbrengst van de verkoop ervan in het niet valt bij het kapitaal dat in beide banken wordt geïnjecteerd.
(163)
Daarnaast hebben beide banken hun depositoportefeuilles verkocht.
ii) Lastenverdeling door aandeelhouders en achtergestelde schuldeisers
(164)
Wat lastenverdeling betreft, stelt de herstructureringsmededeling als eis dat de herstructureringskosten niet alleen worden gedragen door de staat, maar ook door de voormalige investeerders en aandeelhouders van de bank.
(165)
In het specifieke geval van Anglo zijn particuliere aandeelhouders volledig „van het toneel verdwenen” en is de bank volledig genationaliseerd.
(166)
INBS was voorafgaand aan de herkapitalisatie door de staat in handen van haar vennoten. Met name „share members” (personen die een depositorekening bij INBS hebben) hadden recht op een aandeel in het kapitaaloverschot dat eventueel wordt behaald in het geval van demutualisering (omvorming van INBS tot een gewone bank), afbouw of afwikkeling. Bij de eerste herkapitalisatie van INBS heeft de staat volledige zeggenschap gekregen over INBS via de uitgifte van Special Investment Shares, op grond waarvan de vennoten geen enkele aanspraak meer kunnen maken op een aandeel in kapitaaloverschotten die worden behaald ten faveure van de staat (bijvoorbeeld bij een verkoop van INBS). Dientengevolge zijn de economische rechten van de „share members” volledig „afgebouwd”.
(167)
Zowel aandeelhouders van Anglo als vennoten van INBS hebben derhalve zoveel mogelijk bijgedragen aan de herstructurering door de zeggenschap over en het eigendom van de instellingen weg te geven aan de staat.
(168)
Achtergestelde obligatiehouders hebben eveneens wezenlijk bijgedragen aan de herstructurering door middel van twee Liability Management Exercises (hierna „LME’s” genoemd) in Anglo en één in INBS. De twee LME’s in Anglo werden in respectievelijk augustus 2009 en december 2010 uitgevoerd, brachten grote verliezen met zich mee voor de obligatiehouders, genereerden winsten vóór belasting van circa 3,5 miljard EUR en leverden de bank extra core Tier 1-kapitaal op (71). INBS verrichtte in 2009 een LME, waarbij obligatiehouders hun effecten 42 % beneden pari van de hand deden, en daarmee 112 miljoen EUR core Tier 1-kapitaal ophaalden voor de instelling.
(169)
In totaal zal de gefuseerde entiteit 500 miljoen EUR achtergestelde verplichtingen in portefeuille hebben (per 31 december 2010), aanzienlijk minder dan de achtergestelde schulden van Anglo en INBS per 31 december 2008 (respectievelijk 5 miljard EUR en 300 miljoen EUR), hetgeen illustreert hoe groot de verliezen zijn die achtergestelde obligatiehouders hebben genomen. Ierland heeft daarnaast toegezegd dat de gefuseerde entiteit geen dividend zal uitkeren of calls zal uitoefenen op achtergestelde schuldinstrumenten en hybride kapitaalinstrumenten, tenzij zij hiertoe wettelijk verplicht is.
(170)
Gezien het buitengewoon grote bedrag aan staatssteun dat deze twee relatief kleine instellingen hebben ontvangen en de bijbehorende kosten voor de staat, is het legitiem om na te gaan of een aandeel van de senior schuldeisers tot de mogelijkheden behoort. In Ierland hebben senior obligatiehouders dezelfde rangorde als houders van depositorekeningen. […]. Zoals reeds vermeld zou liquidatie van de banken gepaard gaan met aanzienlijk meer staatssteun en hogere kosten voor de belastingbetaler. Tot dusver heeft de Commissie nog geen gedetailleerd voorstel ontvangen over hoe de senior schuldeisers kunnen bijdragen […] aan de lastenverdeling zonder dat dit extra afwikkelingskosten met zich brengt voor de staat.
(171)
Over de hele linie moet worden geconcludeerd dat, in het huidige juridische kader, de eigen bijdrage van Anglo en INBS aan hun ordelijke afwikkeling voldoet aan de in de herstructureringsmededeling vastgelegde voorwaarden.
6.3.4.3. Maatregelen ter beperking van concurrentieverstoring
(172)
De herstructureringsmededeling stelt dat de maatregelen ter beperking van concurrentieverstoring gebaseerd moeten zijn op het steunbedrag en op het al dan niet op de markten aanwezig zijn van de gesteunde instelling na de herstructurering.
(173)
Zoals eerder beschreven bij punt 6.2.5, ontvangen Anglo, INBS en hun rechtsopvolger, de gefuseerde entiteit, buitengewoon grote bedragen, zowel in absolute termen als vergeleken met de omvang en de risicogewogen activa van de instellingen. Het steunbedrag illustreert hoe omvangrijk het faillissement van deze instellingen is.
(174)
Tegelijkertijd is de concurrentieverstoring beperkt, aangezien de instellingen vrijwel volledig zullen verdwijnen uit alle markten waar ze aanwezig waren. Ierland heeft toegezegd dat de commerciële activiteiten van de gefuseerde entiteit zoveel mogelijk zullen worden beperkt (zie punt 2.3.2). De gefuseerde entiteit zal de leningenportefeuille van Anglo en INBS saneren, en geen nieuwe activiteiten opzetten. Ook zal zij geen deposito’s meer aanhouden (72). Alle door Ierland gedane toezeggingen blijven van kracht totdat de activa volledig zijn gesaneerd.
(175)
Uit de onderstaande overwegingen blijkt waarom deze door Ierland gedane toezeggingen ervoor zorgen dat de concurrentieverstoringen tot het minimum worden beperkt.
(176)
De Commissie staat positief tegenover de toezegging van Ierland dat de gefuseerde entiteit geen nieuwe activiteiten zal ontwikkelen en niet zal toetreden tot nieuwe markten. De gefuseerde entiteit zal zich uitsluitend toeleggen op het saneren van de leningenportefeuille van Anglo en INBS en zal worden geliquideerd zodra de resterende activa volledig zijn gesaneerd.
(177)
Verder is het de gefuseerde entiteit niet toegestaan andere bedrijven over te nemen of er deelnemingen in te verwerven, om te voorkomen dat zij staatsmiddelen aanwendt voor de uitbreiding van haar activiteiten.
(178)
De gefuseerde entiteit mag geen krediet verstrekken aan nieuwe klanten en zal haar kredietactiviteiten beperken tot het beheer van de resterende leningenportefeuille van Anglo en INBS. Als zodanig zal de gefuseerde entiteit deze leningenportefeuille actief beheren op een wijze die de NCW van de activa maximaliseert, hetgeen goed koopmansgebruik is voor alle goed renderende banken.
(179)
Ten aanzien van de commerciële leningenportefeuille kan actief beheer ook beperkte aanvullende kredietverschaffing aan een leningnemer inhouden teneinde een vastgoedobject te voltooien of te verbeteren, op voorwaarde dat de NCW op peil blijft of wordt vergroot. Deze vorm van actief beheer is evenwel beperkt: de gefuseerde entiteit mag de in het gezamenlijke herstructureringsplan genoemde ramingen met niet meer dan […] overschrijden in een jaar tijdens de herstructureringsperiode. Behalve dit algemene plafond voor de waardestijging van de commerciële leningenportefeuille gelden voor specifieke leningnemers diverse plafonds als beschreven in punt 2.3.2.
(180)
Ierland heeft verder toegezegd dat geen nieuwe woningkredieten zullen worden toegevoegd aan de hypotheekportefeuille van INBS (tenzij de bank hiertoe contractueel verplicht is). De leningenportefeuille zal zodanig worden beheerd dat de NCW wordt gemaximaliseerd en nieuwe kredietverstrekking strikt wordt beperkt, waarbij nieuwe woningkredieten geplafonneerd worden op 20 miljoen EUR voor de periode 2011 tot en met 2012, en daarna 5 miljoen EUR per jaar. Deze plafonds (jaarlijks gemiddelde 10 miljoen EUR in 2011 en 2012, en 5 miljoen EUR per jaar daarna) bedragen minder dan 1 % van de nominale waarde van de leningenportefeuille van de gefuseerde entiteit, die daardoor haar activiteiten op de hypotheekmarkt niet kan uitbreiden.
(181)
Over de hele linie zullen het plafond voor de leningenportefeuille en de door Ierland gedane toezeggingen ervoor zorgen dat de leningenportefeuilles van Anglo en INBS verstandig worden beheerd teneinde hun rendement te maximaliseren en te voorkomen dat de gefuseerde entiteit echt nieuwe kredietactiviteiten gaat verrichten voor nieuwe of bestaande klanten. De commerciële activiteiten van de gefuseerde entiteit zullen zich derhalve beperken tot het noodzakelijke minimum, en de toezeggingen van Ierland zullen waarborgen dat deze activiteiten niet of nauwelijks een concurrentieverstorend effect zullen hebben.
(182)
In overeenstemming met het steunprogramma werd de verkoop van Anglo- en INBS-deposito’s ter waarde van circa 12,2 miljard EUR en van NAMA-obligaties ter waarde van circa 15,9 miljard EUR op 24 februari 2011 afgerond (zie punt 2.3.1.1).
(183)
De gefuseerde entiteit heeft op de datum van de overdracht van de deposito’s echter nog altijd maximaal 1 miljard EUR aan deposito’s.
(184)
Sommige van deze bedrijfsdeposito’s worden aangehouden als zekerheid voor leningen die zijn verstrekt aan diverse bedrijven (income sweep accounts). Het aanhouden van deze deposito’s maakt deel uit van de contractuele afspraken over kredietverschaffing tussen de instellingen en een aantal van hun klanten, en is derhalve ook onderdeel van de ordelijke afwikkeling van de leningenportefeuilles van Anglo en INBS. De activiteiten van de gefuseerde entiteit zullen evenwel beperkt zijn, aangezien ze geen deposito’s van nieuwe klanten in bewaring zal nemen en de nog aangehouden deposito’s geleidelijk zullen worden verzilverd.
(185)
De gefuseerde entiteit zal de resterende deposito’s in grofweg hetzelfde tempo afbouwen als het tempo waarin de daarmee verband houdende activa worden afgewikkeld (of, als er geen gerelateerde of gekoppelde activa zijn, in grofweg hetzelfde tempo als de afbouw van de leningenportefeuille). Daarnaast heeft Ierland toegezegd dat de depositoportefeuille van de gefuseerde entiteit de ramingen van het gezamenlijke herstructureringsplan nooit met meer dan 200 miljoen EUR zal overschrijden.
(186)
De commerciële activiteiten van de gefuseerde entiteit op de depositomarkt worden drastisch teruggebracht en tot het strikte minimum beperkt om de leningenportefeuilles van Anglo en INBS op ordelijke wijze te saneren. De door Ierland gedane toezeggingen garanderen derhalve dat de depositoactiviteiten van de gefuseerde entiteit niet leiden tot een wezenlijke concurrentieverstoring op de Ierse depositomarkt.
(187)
Geconcludeerd moet worden dat de buitengewoon omvangrijke staatssteunbedragen niet leiden tot een onacceptabele concurrentieverstoring, aangezien ze worden gecompenseerd door een net zo omvangrijke inkrimping van de marktaanwezigheid. De maatregelen ter beperking van concurrentieverstoring voldoen aan de vereisten van de herstructureringsmededeling, omdat de gefuseerde entiteit geen nieuwe activiteiten zal ontplooien en niet langer deposito’s zal aanhouden, terwijl haar kredietactiviteiten zullen worden beperkt tot het normale beheer en de sanering van de leningenportefeuille van Anglo en INBS. De gefuseerde entiteit zal uiteindelijk volledig uit de Ierse krediet- en depositomarkten verdwijnen, en derhalve de concurrentie niet langer verstoren. Daarnaast moet de gefuseerde entiteit zich conformeren aan een verbod op acquisities.
6.3.4.4. Toezicht
(188)
Punt 46 van de herstructureringsmededeling geeft aan dat, om na te gaan of het herstructureringsplan naar behoren wordt uitgevoerd, regelmatige, gedetailleerde verslagen van de lidstaten noodzakelijk zijn. Dienovereenkomstig moet Ierland om de zes maanden dergelijke verslagen voorleggen aan de Commissie, te beginnen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.
(189)
Tevens zal een monitoring trustee worden aangesteld voor een periode van drie jaar om toe te zien op de nakoming van de door Ierland gedane toezeggingen in verband met de herstructurering van Anglo en INBS. De monitoring trustee wordt belast met het toezicht op de naleving van alle toezeggingen (zie bijlage II). De monitoring trustee zal met name periodiek nagaan of de gefuseerde entiteit de leningenportefeuilles van Anglo en INBS overeenkomstig hetgeen is toegezegd beheert, en zal ervoor zorgen dat het beheer van de leningenportefeuilles van Anglo en INBS niet leidt tot concurrentieverstoring op de markt.
6.3.4.5. Conclusie
(190)
Geconcludeerd moet worden dat het gezamenlijke herstructureringsplan van Anglo en INBS voldoet aan de vereisten van de herstructureringsmededeling. Het plan voorziet in een ordelijke sanering van de activa van Anglo en INBS. De eigen bijdrage van de banken is voldoende, terwijl de lastenverdeling aanzienlijk is en de staatssteun tot het minimum beperkt wordt. De maatregelen ter beperking van concurrentieverstoring zijn passend, en tot slot zal naar behoren worden toegezien op naleving van de gemaakte afspraken.
7. CONCLUSIE
(191)
De in de overwegingen 66 tot en met 69 beschreven en in tabel 1 opgesomde maatregelen a) tot en met v) worden beschouwd als herstructureringssteun. De Commissie komt, overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (73), tot de bevinding dat de steunmaatregelen die het voorwerp zijn van het besluit tot inleiding van de procedure van 31 maart 2010, verenigbaar zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU. Overeenkomstig artikel 4, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 maakt de Commissie geen bezwaar tegen de overige maatregelen waarop dit besluit betrekking heeft, aangezien zij verenigbaar zijn met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder b),
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De volgende steunmaatregelen, die door Ierland zijn genomen ten gunste van Anglo Irish Bank en Irish Nationwide Building Society of die dat land beoogt te nemen ten gunste van de uit die twee banken ontstane gefuseerde entiteit, zijn in het licht van de aan Ierland opgelegde verplichtingen als vermeld in bijlage I, verenigbaar met de interne markt:
a)
[…] herkapitalisaties van Anglo Irish Bank ten bedrage van 29,44 miljard EUR;
b)
reeds voltooide herkapitalisaties van Irish Nationwide Building Society ten bedrage van 5,4 miljard EUR;
c)
reeds verstrekte staatsgaranties ten gunste van Anglo Irish Bank, waaronder garanties in het kader van de Credit Institutions (Eligible Liabilities Guarantee) Scheme (CIFS), de Eligible Liabilities Guarantee Scheme (ELG) en de Emergency Liquidity Assistance (ELA) en garanties voor verplichtingen op korte termijn en buitenbalansverplichtingen;
d)
reeds verstrekte staatsgaranties ten gunste van Irish Nationwide Building Society, waaronder garanties in het kader van de CIFS, de ELG en de ELA alsook garanties voor kortlopende verplichtingen;
e)
reeds ten uitvoer gelegde maatregel in verband met probleemactiva ten gunste van Anglo Irish Bank, bestaand in de overdracht van in aanmerking komende leningen ter waarde van 35 miljard EUR aan het National Assets Management Agency (NAMA);
f)
reeds ten uitvoer gelegde maatregel in verband met probleemactiva ten gunste van Irish Nationwide Building Society, bestaand in de overdracht van in aanmerking komende leningen ter waarde van 8,9 miljard EUR aan NAMA;
g)
[…] herkapitalisatie van de gefuseerde entiteit ten bedrage van 3,3 miljard EUR in een stressscenario;
h)
geplande garanties ten gunste van de gefuseerde entiteit voor haar wholesale funding, deposito’s en buitenbalansverplichtingen.
Artikel 2
Ierland deelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft getroffen om hieraan te voldoen. Voorts dient Ierland vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit om de zes maanden gedetailleerde verslagen in over de maatregelen die zijn genomen om aan dit besluit te voldoen.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot Ierland.
Gedaan te Brussel, 29 juni 2011.