BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 7 december 2011
betreffende in 2008 en 2009 door de Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (ELGA) betaalde compensatiesteun
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 7260)
(Slechts de tekst in de Griekse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/157/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 108, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Nadat de Commissie via de pers weet had gekregen van compensatiebetalingen ten bedrage van 425 miljoen EUR die via de Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (Griekse landbouwverzekeringsmaatschappij - hierna „ELGA” genoemd) zouden worden betaald na protestacties in januari 2009 in Griekenland van een groot aantal producenten van landbouwproducten wegens het inkomensverlies dat zij in 2008 als gevolg van de slechte weersomstandigheden hadden geleden, werd op 4 februari 2009 een bilaterale vergadering met de Griekse autoriteiten gehouden. Na die vergadering verstrekte de Permanente Vertegenwoordiging van Griekenland bij de Europese Unie per brief van 9 februari 2009 inlichtingen over deze maatregel.
(2)
Bij brief van 23 februari 2009 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. Per brief van 20 maart 2009 hebben de Griekse autoriteiten geantwoord dat ELGA voor de betrokken compensatiebetalingen een lening ten belope van 425 miljoen EUR had afgesloten, naast een andere lening van 444 miljoen EUR die grotendeels tot doel had om in 2008 vergoedingen te betalen voor schade aan de plantaardige productie en de veestapel die ook door ELGA werd gedekt.
(3)
Per brief van 4 mei 2009 hebben de diensten van de Commissie om aanvullende inlichtingen verzocht. De Griekse autoriteiten hebben geantwoord bij schrijven van 16 juni 2009. Per brief van 13 juli 2009 hebben de diensten van de Commissie de Griekse autoriteiten laten weten dat de compensatiemaatregel ten belope van 425 miljoen EUR voor 2009 als klacht onder nummer CP 196/2009 werd geregistreerd en dat de compensatiemaatregel ten belope van 444 miljoen EUR, betaald in 2008, voor het gedeelte betreffende de vergoedingen voor door ELGA gedekte schadegevallen, werd geacht onrechtmatige steun te zijn in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (2) van het EG-Verdrag (3), en daarom onder nummer NN 39/09 werd geregistreerd.
(4)
Na het antwoord van de Griekse autoriteiten van 18 augustus 2009 hebben de diensten van de Commissie per brief van 14 september 2009 om aanvullende inlichtingen verzocht. In die brief gaf de Commissie de Griekse autoriteiten ook te kennen dat, omdat uit de gegevens van de Griekse autoriteiten was gebleken dat de vergoedingen van 425 miljoen EUR voor 2009 reeds aan de betrokken landbouwers waren betaald, deze vergoedingen ook als onrechtmatige steun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999 werden geregistreerd, onder hetzelfde nummer NN 39/09.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is op 20 maart 2010 bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen over de betrokken steun te maken. De Commissie heeft opmerkingen van derden ontvangen en die op 6 mei 2010 aan de Griekse autoriteiten toegestuurd. Op 21 juli 2010 hebben de Griekse autoriteiten hun commentaar naar aanleiding van die opmerkingen van belanghebbenden toegestuurd.
(6)
De Griekse autoriteiten hebben op 4 juni 2010, 10 september 2010 en 14 september 2010 aanvullende inlichtingen verstrekt. De Commissie heeft bij schrijven van 17 november 2010 om aanvullende informatie verzocht. De Griekse autoriteiten hebben bij schrijven van 9 maart 2011 geantwoord.
(7)
Op verzoek van de Griekse autoriteiten werd op 31 maart 2011 een bilaterale vergadering met de diensten van de Commissie gehouden. Na die vergadering hebben de Griekse autoriteiten op 11 mei 2011 en 12 juli 2011 aanvullende inlichtingen toegestuurd. Op verzoek van de Griekse autoriteiten werd op 11 november 2011 een tweede bilaterale vergadering met de diensten van de Commissie gehouden.
II. BESCHRIJVING
(8)
Bij Griekse wet 1790/1988 betreffende de organisatie en de werking van de Griekse landbouwverzekeringsmaatschappij en andere bepalingen (5) (hierna „Wet 1790/1988” genoemd) werd een instelling van openbaar nut opgericht onder de naam „Griekse landbouwverzekeringsmaatschappij (ELGA)”. ELGA is een privaatrechtelijke rechtspersoon die volledig aan de staat toebehoort. Overeenkomstig artikel 12 van de genoemde wet staat ELGA onder het toezicht van het Ministerie van Landbouw. ELGA beheert de op haar begroting ingeschreven middelen overeenkomstig de besluiten van de raad van bestuur, waarvan de leden bij besluit van de minister van Landbouw worden aangesteld. ELGA heeft met name tot doel de plantaardige en dierlijke productie en het plantaardige en dierlijke kapitaal van de landbouwbedrijven te verzekeren tegen schade als gevolg van natuurlijke risico’s.
(9)
Overeenkomstig artikel 3 bis (6) van Wet 1790/1988 is de verzekering bij ELGA verplicht en dekt zij natuurlijke risico’s en meer bepaald overstromingen, storm, vorst, buitengewone koude, sneeuw, hagel, hoge temperaturen en zonneschijn, overvloedige of buiten het seizoen voorkomende regen, droogte, entomologische en fytopathologische ziekten bij gewassen, epizoötieën, bliksem als oorzaak van brand, aardbevingen, risico’s van de zee, door wilde dieren aan de plantaardige productie toegebrachte schade en een reeks ziekten bij runderen, schapen en geiten.
(10)
Overeenkomstig artikel 5 bis (7) van Wet 1790/1988 moeten de producenten van landbouwproducten die begunstigde van het in overweging 9 omschreven verzekeringsstelsel zijn, een bijzondere verzekeringsbijdrage voor ELGA betalen. Deze bijdrage heeft het karakter van een heffing die de wetgever oplegt bij verkoop en aankoop van binnenlandse landbouwproducten en waarvan de opbrengst bestemd is voor ELGA, die belast is met de preventie en de vergoeding van schade die door natuurlijke risico’s aan landbouwbedrijven wordt toegebracht.
(11)
Volgens artikel 5 bis van Wet 1790/1988 is de bijzondere verzekeringsbijdrage vastgesteld op 3 % voor producten van plantaardige oorsprong en op 0,5 % voor producten van dierlijke oorsprong (8). Die bijdragepercentages worden door de bevoegde ministers vastgesteld op basis van een voorstel van ELGA aan de minister van Landbouw. De inkomsten van ELGA uit de bijzondere verzekeringsbijdrage worden door de belastingdienst geïnd en worden als inkomsten van de staat in de staatsbegroting opgenomen en onder een aparte inkomstenrubriek ingeschreven. Deze inkomsten worden via de begroting van het Ministerie van Landbouw, intussen omgenoemd tot Ministerie van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening, na een voorstel van ELGA aan dat Ministerie, aan ELGA uitgekeerd door de jaarlijkse inschrijving van een krediet voor een even groot bedrag. ELGA oefent geen enkele andere invloed uit op het bedrag van de bijdrage of op dat van de vergoedingen.
(12)
De door ELGA aangeboden verzekering is verplicht voor alle natuurlijke en rechtspersonen die eigenaar of exploitant zijn van ondernemingen in de sectoren landbouw, veeteelt, pluimveeteelt, bijenteelt, visserij en aquacultuur of van andere soortgelijke ondernemingen. De inkomsten van ELGA bestaan voornamelijk uit de inkomsten van de bijzondere verzekeringsbijdrage. Bovendien is ELGA overeenkomstig Wet 3147/2003 bevoegd voor het verlenen, in het kader van noodhulpprogramma’s, van steun voor de vergoeding van schade aan plantaardig kapitaal en vaste activa als gevolg van natuurrampen, buitengewone gebeurtenissen of slechte weersomstandigheden. Deze steun wordt gefinancierd uit de staatsbegroting of via leningen. Bij deze programma’s gaat het om staatssteun die bij een besluit van de Commissie wordt goedgekeurd.
(13)
Besluit nr. 262037 van de minister van Economische Zaken en Financiën en van de minister van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening van 30 januari 2009 (hierna „het interministerieel besluit” genoemd) voorzag, bij wijze van uitzondering, in vergoedingen ten belope van 425 miljoen EUR voor de in 2008 berokkende schade. Overeenkomstig dat interministerieel besluit zou ELGA de betrokken vergoedingen betalen omdat de productie van bepaalde in dat besluit vermelde gewassen tijdens het teeltseizoen 2008 was gedaald wegens slechte weersomstandigheden als droogte, hoge temperaturen en regen en wegens entomologische en fytopathologische ziekten bij de betrokken teelten. De schadevergoedingen betroffen amandel-, kersen- en abrikozenbomen, bepaalde soorten perzikbomen, pruimen-, peren- en appelbomen, asperges, oriënttabak, aardappelen, katoen, olijfgaarden en granen.
(14)
Volgens de door de Griekse autoriteiten verstrekte inlichtingen is bij de vaststelling van het maximaal te vergoeden schadebedrag niet alleen rekening gehouden met het productieverlies, maar voor bepaalde teelten (granen, katoen) ook met het verlies aan kwaliteit van de productie. Het betrokken productie- of kwaliteitsverlies is het gevolg van meteorologische verschijnselen in combinatie met gewasziekten die optraden door de slechte weersomstandigheden waaronder die teelten dat jaar te lijden hadden.
(15)
Om de schadevergoedingen te betalen heeft ELGA een banklening van 425 000 000 EUR aangegaan. Die lening wordt over een periode van tien jaar terugbetaald (van 2010 tot en met 2019). Voor de eerste drie jaren (van 2010 tot en met 2012) moeten over die lening rente en inhoudingen door de Griekse staat worden betaald ten bedrage van 28 513 250 EUR per jaar en voor de zeven volgende jaren (van 2013 tot en met 2019) moeten rente, aflossingen en inhoudingen door de Griekse staat worden betaald ten bedrage van 89 227 536 EUR in 2013, 85 087 786 EUR in 2014, 81 025 536 EUR in 2015, 76 963 286 EUR in 2016, 72 901 036 EUR in 2017, 68 838 786 EUR in 2018 en 64 776 536 EUR in 2019. De lening is afgesloten met een garantie van de Griekse staat ten gunste van ELGA.
(16)
Volgens de door de Griekse autoriteiten verstrekte gegevens heeft ELGA in 2008 386 986 648 EUR betaald voor door de verzekering gedekte schadegevallen. Dit bedrag was gedeeltelijk (d.i. ten belope van 88 353 000 EUR) afkomstig van de verzekeringsbijdragen en gedeeltelijk van de inkomsten van een lening van 444 miljoen EUR.
(17)
ELGA heeft de banklening van 444 000 000 EUR aangegaan op grond van artikel 13 van Griekse wet 3074/2002 en artikel 28, lid 17, van Griekse wet 3147/2003. De lening wordt over een periode van tien jaar terugbetaald (van 2009 tot en met 2018). Voor de eerste drie jaren (van 2009 tot en met 2011) moeten over die lening rente en inhoudingen door de Griekse staat worden betaald ten bedrage van 23 709 600 EUR per jaar en voor de zeven volgende jaren (van 2012 tot en met 2018) moeten rente, aflossingen en inhoudingen door de Griekse staat worden betaald ten bedrage van 87 138 171 EUR in 2012, 83 789 143 EUR in 2013, 80 395 714 EUR in 2014, 77 002 286 EUR in 2015, 73 608 857 EUR in 2016, 70 215 429 EUR in 2017 en 66 822 000 EUR in 2018. De lening is afgesloten met een garantie van de Griekse staat ten gunste van ELGA.
(18)
Het andere gedeelte van de lening ten belope van 145 366 352 EUR was bestemd voor de toekenning van staatssteun die de Commissie had goedgekeurd in het kader van noodhulpprogramma’s na de branden van 2006 en 2007. Dit gedeelte van de inkomsten van ELGA valt niet onder het huidige besluit.
III. TWIJFELS DIE DE COMMISSIE HEEFT GEUIT BIJ DE INLEIDING VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE
1. Is er sprake van staatssteun in de zin van Artikel 107, lid 1, vweu?
(19)
Met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregelen: De Commissie is van mening dat in dit geval aan deze voorwaarde is voldaan, aangezien in de betrokken nationale wetgeving (zie overweging 11) duidelijk is bepaald dat de door ELGA geleverde prestaties met staatsmiddelen worden gefinancierd en aan de staat zijn toe te rekenen.
(20)
In de aanvullende inlichtingen die de Griekse autoriteiten hebben verstrekt vóór de inleiding van de procedure, hebben zij te kennen gegeven dat zij van plan waren om het percentage van de bijzondere verzekeringsbijdrage te verhogen om ELGA meer inkomsten te geven. De gegevens die over de verhoging van de inkomsten van ELGA zijn verstrekt, waren in dit stadium van de procedure evenwel niet precies genoeg om te kunnen concluderen dat een dergelijke verhoging zou volstaan om de betrokken leningen terug te betalen en de producenten voor de betrokken jaren een schadevergoeding te betalen. Bijgevolg kon niet worden uitgesloten dat de betrokken steunmaatregelen ook werden gefinancierd met andere staatsmiddelen waarover ELGA kon beschikken.
(21)
Steunmaatregelen die leiden tot ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen: De schadevergoedingen die ELGA in 2008 heeft betaald in het kader van het stelsel van verplichte verzekering, hadden betrekking op verschillende Griekse landbouwproducten van plantaardige en dierlijke oorsprong, terwijl in 2009 schadevergoedingen voor tal van gewassen werden betaald (zie overweging 13). Bij de inleiding van de procedure heeft de Commissie heeft dan ook geconstateerd dat de betrokken schadevergoedingen de lokale producenten een voordeel gaven ten opzichte van andere producenten van de Unie, die die steun niet kregen. De landbouwsector staat open voor mededinging binnen de Unie en is derhalve gevoelig voor elke maatregel ten gunste van de productie in een van de lidstaten. Bijgevolg dreigen de betrokken schadevergoedingen de mededinging op de interne markt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(22)
Maatregelen waardoor bepaalde ondernemingen of bepaalde producties worden begunstigd: Wat betreft de vraag of de betalingen van ELGA in het kader van de verplichte verzekering tegen natuurlijke risico’s een selectief voordeel boden, is de Commissie van oordeel dat de maatregel a priori selectief is omdat de schadevergoedingen van ELGA tot een aantal landbouwproducties beperkt waren.
Volgens de Commissie zou kunnen worden aangevoerd dat de specifieke kenmerken van de landbouwsector, de bijzondere afhankelijkheid ervan van bepaalde weersomstandigheden en de kwetsbaarheid ervan ten aanzien van de natuurlijke risico’s die zich in Griekenland voordoen, het noodzakelijk maken een staatsregeling in te voeren die een op solidariteit gebaseerde minimumvergoeding garandeert. Voor zover de schadevergoedingen die ELGA in het kader van het stelsel van verplichte verzekering heeft betaald, waren gefinancierd uit inkomsten uit de bijzondere verzekeringsbijdragen, is de Commissie van oordeel dat die eventueel kunnen worden geacht geen onverschuldigd voordeel aan de begunstigden te hebben opgeleverd.
Die op de logica en de aard van de regeling gebaseerde rechtvaardiging gaat evenwel niet op voor de aanvullende financiële interventies van de Griekse staat voor de betrokken regeling (verdergaand dan de financiering uit de verplichte bijdragen). Bij de inleiding van de onderzoeksprocedure beschikte de Commissie evenwel over onvoldoende elementen om te concluderen of dat het geval was. Met name twijfelde de Commissie eraan of de betrokken steunmaatregelen zonder aanvullende interventie van de staat waren gefinancierd.
(23)
Daarom heeft de Commissie bij de inleiding van de procedure geconcludeerd dat niet kon worden uitgesloten dat de schadevergoedingen die ELGA in 2008 en 2009 in het kader van het stelsel van verplichte verzekering had betaald, onder artikel 107, lid 1, van het Verdrag vallen en staatssteun vormen.
2. Beoordeling van de maatregelen als onrechtmatige steun
(24)
Aangezien de steun is toegekend en betaald zonder vooraf te zijn aangemeld, heeft de Commissie geoordeeld dat het om onrechtmatige steun gaat in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
3. Voorlopige beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregelen
(25)
Aangezien de Griekse autoriteiten beweerden dat de betrokken maatregelen geen staatssteun vormden, beschikte de Commissie bij de inleiding van de procedure niet over de gegevens die nodig waren om te kunnen nagaan of de steun verenigbaar was met de rechtsvoorschriften die van toepassing waren op het ogenblik van de toekenning van de steun, d.i. in 2008 en 2009. In dit geval gaat het om de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013 (9) (hierna „de richtsnoeren” genoemd) en met name om hoofdstuk V.B betreffende steun ter vergoeding van schade aan de landbouwproductie of aan de landbouwproductiemiddelen.
(26)
Uit de verstrekte inlichtingen leek naar voor te komen dat de vergoedingen voor het grootste gedeelte van de betrokken teelten betrekking hadden op schade die de drempelwaarde van 30 % had bereikt, rekening houdend met het productieverlies en de kwaliteitsvermindering die zich voor bepaalde producties in het hele betrokken jaar hadden voorgedaan als gevolg van een combinatie van verschillende ongunstige weersomstandigheden en, voor sommige teelten, ook van plantenziekten. In hun inlichtingen gaven de Griekse autoriteiten geen toelichting bij de methode voor het berekenen van de betrokken vergoedingen.
(27)
De Commissie twijfelde er dan ook aan of die steun verenigbaar kan worden verklaard met hoofdstuk V.B van de richtsnoeren.
IV. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(28)
De belanghebbenden die hun opmerkingen hebben gemaakt, zijn het Europees Verbindingscomité voor de handel in landbouwproducten en levensmiddelen, hierna „CELCAA” genoemd, het Comité van de handel in graan, veevoeder, oliehoudende zaden, olijfolie, oliën en vetten en landbouwbenodigdheden, hierna „COCERAL” genoemd, en een derde belanghebbende die om vertrouwelijke behandeling van zijn identiteit heeft gevraagd.
(29)
Aangezien het om zelfstandige handelaren (de derde belanghebbende) gaat en CELCAA en COCERAL tot doel hebben de belangen van zelfstandige handelaren te verdedigen, zijn de belanghebbenden van mening dat de betrokken steun, die aanvankelijk aan landbouwers werd toegekend, in feite terecht kwam bij landbouwcoöperaties en hun verenigingen, die, doordat de hantering van de landbouwproducten uitsluitend bij hen gebeurt, de zelfstandige handelaren beconcurreren.
(30)
Volgens de belanghebbenden heeft Griekenland geen bewijzen voorgelegd dat de betrokken schadevergoedingen werden toegekend voor verliezen die door slechte weersomstandigheden waren veroorzaakt. In tegenstelling tot wat in de richtsnoeren is vereist, hebben de Griekse autoriteiten geen analytische beschrijving van de aard van de betrokken weersomstandigheden gegeven die werd gestaafd met de desbetreffende meteorologische gegevens.
(31)
Volgens de belanghebbenden hebben de Griekse autoriteiten de methode voor het berekenen van de betrokken schadevergoedingen niet nader omschreven en de drempelwaarde die het geleden verlies moest bereiken, niet gepreciseerd. Ook waren de betrokken schadevergoedingen beperkt tot bepaalde landbouwproducten, hoewel de producenten van andere producten, die van die schadevergoedingen uitgesloten waren, ook verliezen in hun respectieve producties hadden geleden.
(32)
Voorts waren de belanghebbenden de mening toegedaan dat de toekenning van de betrokken schadevergoedingen invloed heeft gehad op de prijsvorming van de eindproducten, aangezien die schadevergoedingen de prijzen van de betrokken producten hebben doen dalen. Zo vormde de steun een economisch voordeel voor de betrokken producenten doordat zij de delen van hun productie die niet door de ongunstige weersomstandigheden waren getroffen, konden afzetten onder voorwaarden die de mededinging vervalsten. Anderzijds moesten de particuliere marktdeelnemers (zoals de handelaren, de bloemmolens, de diervoedermolens, de pluimveehouders, de varkenshouders, enz.) een door de landbouwcoöperaties en hun verenigingen opgelegd prijzenbeleid volgen, waardoor die coöperaties zich in een monopoliepositie bevonden.
(33)
Bovendien had de dekking die ELGA biedt voor risico’s waaraan de landbouwsector blootstaat, moeten voldoen aan het evenredigheids- en het gelijkheidsbeginsel. Volgens de belanghebbenden is het onaanvaardbaar dat de bedragen die ELGA in 2008 en 2009 als schadevergoeding heeft uitbetaald, respectievelijk drie en vier maal groter waren dan de totale bedragen van de verzekeringsbijdragen voor die jaren.
(34)
Volgens de belanghebbenden heeft ELGA met de nieuwe lening voor 2009 de inkomsten die zij gedurende de volgende tien jaar zal krijgen, al te zwaar „gehypothekeerd”, aangezien zij reeds de voor 2008 aangegane lening moet terugbetalen en daarvoor vooraf reeds beslag had gelegd op de verzekeringsbijdragen die zij de daaropvolgende jaren zou ontvangen. Voorts wijzen de belanghebbenden op het bestaan van twee aanvullende leningen die ELGA in 2009 heeft aangegaan, namelijk een lening van 350 miljoen EUR bij de Piraeusbank en een lening van 112 miljoen EUR bij de Landbouwbank van Griekenland en de Nationale bank van Griekenland.
(35)
De belanghebbenden waren ook van mening dat de leningen van 444 miljoen EUR en 415 miljoen EUR, die met een garantie van de Griekse staat zijn aangegaan, aanvullende inkomsten vormen bij de verzekeringsbijdragen. Deze leningen moeten dan ook als staatsmiddelen worden beschouwd.
V. OPMERKINGEN VAN GRIEKENLAND
1. Algemene opmerkingen over de in 2008 en 2009 verleende compensatiesteun
(36)
Volgens de Griekse autoriteiten vormt de compensatiesteun die ELGA in 2008 en 2009 heeft betaald, geen staatssteun.
Het betrokken verzekeringsstelsel wordt gefinancierd via de door de landbouwers betaalde verplichte bijzondere verzekeringsbijdragen. Aangezien dit verzekeringsstelsel functioneert volgens het principe van de sociale solidariteit, is het niet noodzakelijk, enerzijds, dat de verplichte speciale bijdragen strikt evenredig zijn aan het verzekerde risico en, anderzijds, dat het bedrag van de betaalde prestaties evenredig is aan het inkomen van de verzekerde (10). Bijgevolg gaat het volgens de Griekse autoriteiten in dit geval om een echte vergoeding voor het herstel van schade die de slechte weersomstandigheden aan de landbouwproductie hebben aangericht, waarmee wordt voldaan aan de Griekse wetgeving inzake de door ELGA betaalde landbouwverzekeringen.
Voorts kan ELGA, volgens de Griekse autoriteiten, haar financiële verplichtingen in het kader van het stelsel van verplichte verzekering binnen de vastgestelde termijn nakomen. Deze capaciteit van ELGA is nog toegenomen door de tenuitvoerlegging van de nieuwe Wet 3877/2010 betreffende het beschermings- en verzekeringsstelsel voor de landbouwactiviteit, op grond waarvan aanvullende financieringsbronnen voor ELGA worden aangeboord. Zo verhoogt die wet in de meeste gevallen de bijzondere verzekeringsbijdrage (van 3 % naar 4 % voor schade aan de plantaardige productie en van 0,50 % naar 0,75 % voor schade aan de dierlijke productie). Voorts voorziet die wet in een facultatieve verzekering voor verliezen die niet door de verplichte verzekering zijn gedekt, en in een algemene verzekering die aan ELGA moet worden betaald door natuurlijke personen die geen landbouwer in hoofdberoep zijn en door rechtspersonen waarvan het merendeel van de activiteiten niet afkomstig is van landbouwers in hoofdberoep.
(37)
Als de compensatiesteun toch moet worden geacht staatssteun te zijn, dan zijn de Griekse autoriteiten van mening dat die steun verenigbaar is met artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag en met de richtsnoeren. De Griekse autoriteiten hebben de diensten van de Commissie gedetailleerde gegevens verstrekt over elke steun die ELGA in 2008 en 2009 heeft verleend, met vermelding van de naam en het fiscale identificatienummer van de betrokken landbouwer, het departement waar het perceel zich bevindt, het soort teelt, de meeteenheid voor de teelt en het aantal gebruikte eenheden, het steunbedrag en de datum van toekenning van de steun, de beschrijving van de schade en de omvang daarvan ten opzichte van de normale productie.
(38)
Met betrekking tot de compensatiesteun die in 2008 en 2009 is toegekend voor schade die meer dan 30 % van de normale plantaardige productie heeft vernield, zijn de Griekse autoriteiten van mening dat is voldaan aan alle voorwaarden van de punten 124 tot en met 130 van de richtsnoeren en aan artikel 11 van Verordening (EG) nr. 1857/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren (11) (hierna „de vrijstellingsverordening” genoemd).
(39)
Volgens de Griekse autoriteiten werd de steun overeenkomstig de richtsnoeren en de genoemde vrijstellingsverordening betaald aan de betrokken landbouwers of aan de producentenorganisaties waarvan de producenten lid zijn. De Griekse autoriteiten hebben met name het volgende bevestigd:
a)
het steunbedrag was in geen enkel geval groter dan de door de producenten geleden reële verliezen,
b)
met betrekking tot de steunintensiteit werd artikel 11 van de vrijstellingsverordening in acht genomen, aangezien ELGA geen enkele vergoeding heeft betaald van meer dan 74,8 % van de door de ongunstige weersomstandigheden veroorzaakte daling van de verkoopinkomsten,
c)
het maximumbedrag van de voor steun in aanmerking komende verliezen werd verminderd met de in het kader van verzekeringsregelingen ontvangen bedragen en met de kosten die door andere factoren dan de ongunstige weersomstandigheden werden veroorzaakt,
d)
het verlies werd berekend op het niveau van het landbouwbedrijf,
e)
het besluit tot toekenning van de steun werd binnen drie jaar na het ontstaan van het verlies genomen en de steun werd betaald binnen vier jaar na het ontstaan van het verlies, zoals bepaald in artikel 11, lid 10, van de vrijstellingsverordening,
f)
de betrokken steun werd niet gecumuleerd met andere staatssteun of andere financiële bijdragen van de lidstaten of de Unie voor dezelfde subsidiabele kosten. De betrokken producenten hebben geen steun voor het herstel van eenzelfde verlies op basis van meer dan één rechtsgrond gekregen; de steun is dus toegekend op grond van hetzij de richtsnoeren, hetzij de vrijstellingsverordening, hetzij Verordening (EG) nr. 1535/2007 van de Commissie van 20 december 2007 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun in de landbouwproductiesector (12) (hierna „de de-minimisverordening” genoemd), hetzij de mededeling van de Commissie van 22 januari 2009 inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (hierna „de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling”) (13).
(40)
Wat de methode voor het berekenen van de normale productie betreft, hebben de Griekse autoriteiten inlichtingen over de toegepaste methode verstrekt en bevestigd dat werd voldaan aan punt 128 van de richtsnoeren, waarin is bepaald dat een andere methode slechts mag worden gebruikt voor zover zij representatief is en niet gebaseerd is op abnormaal hoge opbrengsten. Met name hebben landbouwkundigen de aan de ongunstige weersomstandigheden te wijten verliezen beoordeeld op het niveau van het individuele landbouwbedrijf en aan de hand van ramingen ter plaatse, zoals bepaald in het verzekeringsreglement van ELGA. Tijdens de controle ter plaatse meet de landbouwkundige/schatter de omvang van het perceel met alle passende middelen (meetlint, identificatiekaarten van de percelen, gps-toestel) en als het om boomteelt gaat, telt hij de bomen. Vervolgens raamt de landbouwkundige de van het perceel verwachte productie, rekening houdend met de toegepaste teelttechnieken (met name de beplantingsdichtheid, de snoeiwijze bij de boomteelt, vroege teelten waarbij plasticfolie wordt gebruikt, het irrigatiesysteem), de verscheidenheid aan geteelde gewassen, de voorgaande teelt bij jaarteelten, de teeltzorg (met name de bemesting en de bestrijding van plagen), de bodemproductiviteit en eventuele specifieke kenmerken van het productiejaar (zoals droogte, problemen bij de vruchtzetting). Tot slot wordt een raming gemaakt van het percentage schade aan de verwachte productie van het perceel. Om het schadepercentage vast te stellen worden op verschillende plaatsen van het perceel monsters genomen, rekening houdend met het kwantitatieve verlies aan verwachte productie, de door de schade veroorzaakte kwaliteitsvermindering en de na het optreden van de schade noodzakelijke teeltzorg (zoals de extra gewasbescherming, het extra wieden en de verwijdering van beschadigde vruchten).
2. Specifieke opmerkingen over de in 2008 toegekende compensatiesteun
(41)
Van de steun die ELGA in 2008 heeft verleend, namelijk 386 986 648 EUR, is 373 257 465,71 EUR als schadevergoeding betaald aan producenten om hen te compenseren voor de verliezen die zij door de ongunstige weersomstandigheden bij hun plantaardige productie hadden geleden. Voor die steun heeft ELGA artikel 6 van het verzekeringsreglement voor de plantaardige productie toegepast; dat artikel betreft de schadevergoedingen die aan producenten van landbouwproducten worden verleend om door ongunstige weersomstandigheden veroorzaakte verliezen te compenseren, als vastgesteld bij nationale Wet 1790/1988 tot invoering van het verzekeringsstelsel ELGA.
(42)
Voor de betrokken steun heeft Griekenland meteorologische gegevens verstrekt over de ongunstige weersomstandigheden in het verkoopseizoen 2007-2008. Die ongunstige meteorologische verschijnselen werden door de overheidsinstanties formeel erkend. Het gaat met name om de extreme hitte eind juni en eind juli 2007 in het hele land, om de hevige regenval in tal van regio’s van het land in oktober 2007 en om droge, warme katabatische winden in diezelfde maand op Kreta, om storm en hagel begin augustus 2008 in bepaalde departementen van het noordwesten en het centrum van het Griekse vasteland en om stormen eind augustus in de regio’s Magnisia, Viotia en Oost-Attica en op de eilanden Evia en Kreta.
Met name werden vergoedingen toegekend voor de schade die groter was dan de volgende percentages van de normale productie (14):
Minimumpercentage aan schade ten opzichte van de normale productie
Totaal bedrag aan vergoedingen
(in EUR)
Aantal landbouwpercelen waar verlies is geleden
Percentage van het totale bedrag aan vergoedingen
20-29
26 063 999,19
101 162
6,98
30-100
347 193 466,52
565 244
93,02
Totaal
373 257 465,71
666 406
100
Voorts heeft ELGA aanvullende vergoedingen ten belope van 2 472 785,97 EUR toegekend aan producenten die in hetzelfde verkoopseizoen 2007-2008, als gevolg van de ongunstige weersomstandigheden, opeenvolgende verliezen aan dezelfde plantaardige productie hadden geleden. Voor 6,98 % van het totaalbedrag van deze vergoedingen lag het schadepercentage ook op 20 % tot 30 % van de normale productie en voor 93,02 % van het totaalbedrag liep de schade op tot meer dan 30 % van de normale productie.
(43)
Daarnaast heeft ELGA in 2008 ook de volgende steun aan landbouwers verleend:
a)
steun ten bedrage van 7 338 119,74 EUR voor verliezen aan dierlijk kapitaal. Van dat bedrag was 1 860 279,67 EUR bestemd voor verliezen als gevolg van de ongunstige weersomstandigheden, 3 188 825,78 EUR voor verliezen wegens ziekten of aandoeningen bij dieren en 2 289 014,29 EUR voor verliezen als gevolg van andere schade (zoals aanvallen door wilde dieren, beren, wolven en zwerfhonden). Volgens de Griekse autoriteiten gaat het bij die steun om echte schadevergoedingen in het kader van het stelsel van verplichte verzekering en niet om staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag,
b)
steun ten bedrage van 114 374,86 EUR voor door een beer aan de plantaardige productie toegebrachte verliezen. Deze steun werd verleend in het kader van het communautaire programma „Life” voor de bescherming van de bruine beer in Griekenland. De steunintensiteit bedroeg 100 %, en
c)
steun ten bedrage van 3 803 901,72 EUR voor corrigerende maatregelen nadat per vergissing verkeerde gegevens waren geregistreerd in de schattingsverslagen over de verliezen bij de plantaardige en de dierlijke productie. Die fouten, die pas na de betaling van de steun aan de landbouwers werden geconstateerd, vormden schulden die ELGA had ten opzichte van de betrokken begunstigden.
3. Specifieke opmerkingen over de in 2009 toegekende compensatiesteun
(44)
Met betrekking tot de vergoedingen ten belope van 415 019 452 EUR die in 2009 zijn betaald op grond van het interministeriële besluit van 30 januari 2009, is in de onderstaande tabel het volgende opgenomen: de betrokken producten, de weersomstandigheden die de schade veroorzaakten, en de beschrijving van de schade.
Landbouwproduct
Totaal bedrag aan vergoedingen
(in EUR)
Ongunstige weersomstandigheden
Beschrijving van de toegebrachte schade
1.
Amandelen
Kersen
Abrikozen (variëteit Bebekou)
Appelen
Pruimen
Peren
56 580 555
(voor alle producten samen)
Hoge temperaturen en hittegolf
Warme en droge winter
Langdurige droogte
Bruuske temperatuurschommelingen
De hoge temperaturen en de hittegolf in de zomer van 2007 hadden een negatieve invloed op de betrokken producties, en met name op de vruchtknopvorming in de fruitteelt. De lange droogte in 2007 en de plotse temperatuurswijzigingen leidden tot een daling van de productie. Bovendien hadden tal van bomen niet voldoende winterslaap door de warme, droge winter.
2.
Perziken
10 970 348
Zelfde weersomstandigheden als onder nr. 1
Zelfde schade als onder nr. 1
3.
Asperges
6 751 747
Warme en droge winter
Lage temperaturen
De warme en droge winter in 2007-2008 droeg bij tot een toegenomen katabole werking van de asperges en leidde tot een verlies aan opgeslagen voedingsstoffen. Deze omstandigheden resulteerden in een plotse vermindering van de toekomstige aspergeproductie. Bovendien werd deze kleinere productie negatief beïnvloed door de lage temperaturen in februari 2008, die de groei vertraagden. Dit leidde tot een extra daling van de aspergeoogst in Griekenland in 2008.
4.
Oriënttabak
13 817 834
Hoge temperaturen en hittegolf
Droogte
Door de hoge temperaturen en de hittegolf in de zomer van 2007, in combinatie met de droogte, konden insectenplagen en door trips overgedragen virussen moeilijk worden bestreden, wat in het hele land leidde tot een lagere tabaksproductie.
5.
Zomeraardappelen
7 220 996
Hoge temperaturen
De hoge temperaturen in de zomer 2006 en de zomer 2008 bemoeilijkten de bestrijding van entomologische plagen en plantenziekten bij de zomeraardappelen in tal van departementen in Griekenland.
6.
Katoen
109 564 462
Langdurige droogte
Warme zomer
Koude herfst
Regen
De aanhoudende droogte deed de waterreserves dalen. De warme zomer, gevolgd door een koude herfst, in combinatie met hevige regenval eind september 2008, deden de katoenproductie in het hele land dalen en de kwaliteit ervan verminderen.
7.
Olijven
72 026 112
Droogte
Vorst
Regen
De aanhoudende droogte, de vorst van februari 2008 na een zachte winter, de hoge temperaturen en de hevige neerslag in de bloeiperiode van de olijven leidden tot een aanzienlijke daling van de olijfproductie in het hele land.
8.
Granen (maïs, zachte tarwe, gerst, haver, rogge en rijst)
138 087 394
Regen
Temperatuurschommelingen
De regen en de temperatuurschommelingen in het voorjaar en het najaar van 2008 tastten de kwaliteit van de graanproductie aan en vergemakkelijkten de ontwikkeling van plantenziekten. De aantasting van de kwaliteit was ook te wijten aan de afwezigheid van de nodige voedingsstoffen (eiwitten, gluten) als gevolg van de ongunstige weersomstandigheden.
Totaal
415 019 448
(45)
Volgens de Griekse autoriteiten wordt een deel van het genoemde schadevergoedingsbedrag van 415 019 452 EUR, nl. de steun ten belope van 27 614 905 EUR die aan 871 producenten werd betaald, geacht staatssteun te zijn die krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag en de richtsnoeren verenigbaar is met de interne markt.
(46)
De rest van het steunbedrag, nl. 387 404 547 EUR, werd betaald aan 784 408 producenten. Volgens de Griekse autoriteiten is de betrokken steun verenigbaar met de interne markt krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag en de vrijstellingsverordening. Volgens de Griekse autoriteiten voldeed de betrokken steun aan alle voorwaarden van artikel 11 van de vrijstellingsverordening.
Met name geldt het volgende:
a)
de brutosteunintensiteit bedroeg niet meer dan 80 % van de door de ongunstige weersomstandigheden veroorzaakte daling van de door dat product gegenereerde verkoopinkomsten,
b)
het verlies werd berekend op het niveau van het landbouwbedrijf,
c)
het bedrag van de verliezen omvatte geen kosten die door andere factoren dan de ongunstige weersomstandigheden waren veroorzaakt en de producenten kregen geen vergoedingen van andere verzekeringsmaatschappijen,
d)
de betrokken vergoedingen werden rechtstreeks aan de landbouwers betaald,
e)
het besluit tot toekenning van de steun werd genomen binnen drie jaar na het ontstaan van het verlies en de steun werd betaald binnen vier jaar na het ontstaan van het verlies,
f)
de methode voor het berekenen van de normale productie is die welke is beschreven in overweging 42 betreffende de in 2008 toegekende steun.
(47)
Voorts zijn de Griekse autoriteiten van mening dat deze steun, zelfs als hij niet kan worden geacht een echte schadevergoeding te zijn (zie overweging 36) of verenigbaar te zijn met de vrijstellingsverordening (zie overweging 46), moet worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag en de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling.
De toekenning van de steun heeft voor de betrokken landbouwers de toegang tot de financiering vergemakkelijkt. Zo hebben deze schadevergoedingen gezorgd voor financiële liquiditeit in de sector van de primaire productie in Griekenland, de enige sector waarop de Griekse staat in die eerste maanden van de economische crisis kon steunen om gevaren in andere sectoren van de Griekse economie af te wenden. Toch werd deze steun niet toegekend zonder specifieke criteria toe te passen. Integendeel, hij werd alleen toegekend wanneer zich reële economische problemen hadden voorgedaan die uitsluitend verband hielden met de productie van landbouwproducten, en meer bepaald problemen die door de ongunstige weersomstandigheden waren veroorzaakt (zie overweging 44). Voor het merendeel van deze steun werden voor de afzonderlijke producenten geen maxima inzake intensiteit en omvang van de problemen vastgesteld, aangezien het de bedoeling was de Griekse landbouweconomie in haar totaliteit te ondersteunen.
(48)
Overigens past de Commissie, overeenkomstig punt 7, onder a), van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling, voor niet-aangemelde steun de genoemde mededeling toe indien de steun na 17 december 2008 werd verleend (15). De Griekse autoriteiten zijn dan ook van mening dat punt 7, onder a), van die mededeling van toepassing is op de betrokken niet-aangemelde steun, aangezien die na 17 december 2008 aan de producenten werd toegekend.
(49)
De Griekse autoriteiten zijn van oordeel dat deze steun, die bij interministerieel besluit van 30 januari 2009 bij wijze van uitzondering is vastgesteld, voldeed aan alle voorwaarden van punt 4.2.2 van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling. Met name geldt het volgende:
a)
de steun werd verleend is de vorm van een regeling, aangezien hij op het genoemde interministeriële besluit is gebaseerd,
b)
hij werd verleend aan ondernemingen die op 1 juli 2008 niet in moeilijkheden verkeerden, overeenkomstig de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. De Griekse autoriteiten hebben bevestigd dat die steun uitsluitend werd toegekend aan natuurlijke personen en dat het merendeel van die personen krachtens de Griekse wetgeving vrijgesteld was van het indienen van een belastingaangifte, aangezien hun jaarlijkse inkomsten kleiner waren dan 12 000 EUR. Alle producenten die de betrokken schadevergoedingen kregen, verrichtten transacties met de banken, aangezien de steun op hun bankrekeningen werd gestort. De Griekse autoriteiten bevestigen dat de betrokken producenten kredietwaardig waren en over voldoende toegang tot bankfinanciering beschikten. Deze producenten verkeerden dan ook niet in moeilijkheden op het ogenblik dat de steun werd betaald,
c)
de steunregeling gold niet voor ondernemingen die actief waren in de visserijsector,
d)
de steun was geen exportsteun of steun waarbij binnenlandse producten ten opzichte van ingevoerde producten werden bevoordeeld,
e)
de steun werd toegekend in 2009, dus vóór 31 december 2010 zoals bepaald in punt 4.2.2, onder f), van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling, en
f)
het steunbedrag per landbouwer varieerde tussen 7 501 EUR en 15 000 EUR.
(50)
Overeenkomstig punt 4.2.2, onder g), van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling, als gewijzigd in oktober 2009, mocht de steun die elke betrokken landbouwer kreeg, het totale steunbedrag dat die landbouwer in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010 had ontvangen, niet boven 15 000 EUR doen uitkomen. Het feit dat ELGA van de betrokken landbouwers geen schriftelijke of elektronische verklaring had gekregen over andere de-minimissteun of steun krachtens de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling welke die landbouwers in het lopende belastingjaar hadden ontvangen, moet volgens de Griekse autoriteiten slechts worden gezien als een formaliteit. Zo moet de niet-inachtneming van die formele procedure niet leiden tot de conclusie dat niet aan de voorwaarde van punt 4.2.2, onder g), van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling, als gewijzigd in oktober 2009, werd voldaan, des te meer omdat Griekenland, zoals kan worden aangetoond met het computersysteem van ELGA, in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010 geen de-minimissteun aan producenten van landbouwproducten van de primaire sector had verleend en evenmin steun krachtens de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling.
(51)
In elk geval kan volgens de Griekse autoriteiten worden gesteld dat van het genoemde bedrag van 387 404 547 EUR steun ten belope van 75 382 500 EUR kan worden geacht onder de de-minimisverordening te vallen.
(52)
De Griekse autoriteiten zijn van mening dat die steun ten belope van 75 382 500 EUR voldoet aan alle voorwaarden die in Verordening (EG) nr. 1535/2007 met betrekking tot de de-minimissteun zijn vastgesteld. Met name:
a)
hebben de betrokken landbouwers overeenkomstig artikel 3, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1535/2007 in het kader van de genoemde steunmaatregelen geen schadevergoedingen gekregen die over de periode van de belastingjaren 2008 tot en met 2010 meer bedroegen dan 7 500 EUR per landbouwer,
b)
was het gecumuleerde bedrag van de de-minimissteun die Griekenland over een periode van drie belastingjaren aan de landbouwondernemingen heeft toegekend, niet groter dan 75 382 500 EUR, d.i. het maximale gecumuleerde bedrag voor Griekenland als vastgesteld in artikel 3, lid 3, en de bijlage van Verordening (EG) nr. 1535/2007.
4. Reacties op de opmerkingen van derden
(53)
Griekenland voert aan dat de belanghebbenden geen bewijzen hebben voorgelegd waaruit blijkt dat de betrokken schadevergoedingen effect hebben gehad op de positie die hun leden op de interne markt innamen.
(54)
Wat betreft de opmerking dat geen beschrijving is gegeven van de aard van de ongunstige weersomstandigheden, onderstrepen de Griekse autoriteiten dat een dergelijke beschrijving niet vereist was op grond van het interministeriële besluit betreffende de schadevergoedingen, maar dat het daarentegen nodig was aan te tonen, enerzijds, dat zich ongunstige weersomstandigheden hadden voorgedaan en, anderzijds, dat de aangerichte schade de drempelwaarde van 30 % van de normale productie had bereikt. Overigens heeft Griekenland in het kader van haar opmerkingen aan de Commissie analytische gegevens over de betrokken weersomstandigheden verstrekt, die werden gestaafd met passende meteorologische gegevens.
(55)
Met betrekking tot de opmerking dat Griekenland geen precieze gegevens heeft verstrekt over de methode die voor het berekenen van de schadevergoedingen werd toegepast en evenmin over de drempelwaarde van het geleden verlies, herinneren de Griekse autoriteiten eraan dat zij in het kader van hun opmerkingen aan de Commissie gedetailleerde gegevens over die twee kwesties heeft verstrekt.
(56)
Volgens de Griekse autoriteiten had de toekenning van de betrokken schadevergoedingen geen impact op de eindconsument, aangezien de daling van de prijzen van de betrokken landbouwproducten niet tot een daling van de kleinhandelsprijzen heeft geleid. Om dit punt te staven hebben de Griekse autoriteiten artikelen uit de Griekse pers voorgelegd waaruit blijkt dat de kleinhandelsprijzen voor tal van landbouwproducten, met inbegrip van de producten waarover het hier gaat, op een hoog niveau zijn gebleven, hoewel de groothandelsprijzen van die landbouwproducten waren gedaald.
VI. BEOORDELING VAN DE STEUN
1. Is er sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het verdrag?
(57)
Op grond van artikel 107, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. De Commissie is van oordeel dat voor de onderhavige maatregelen aan de bovengenoemde voorwaarden is voldaan.
(58)
Met staatsmiddelen bekostigde maatregelen
Zoals blijkt uit het arrest van het Hof van Justitie van 22 maart 2003 in zaak C-355/00, Freskot AE/Elliniko Dimosio (16), (hierna „de zaak-Freskot” genoemd), wordt in dit geval aan deze voorwaarde voldaan, aangezien in de betrokken nationale wetgeving duidelijk is bepaald dat de door ELGA geleverde prestaties met staatsmiddelen worden betaald en aan de staat toe te rekenen zijn in de zin van de rechtspraak van het Hof van Justitie (17).
Zoals in de zaak-Freskot wijst artikel 5 bis van Wet 1790/1988 (zie ook overweging 11) en andere van kracht zijnde bepalingen uit de toepasselijke Griekse wetgeving er in dit geval op dat de ontvangsten van ELGA uit de bijzondere bijdrage door de bevoegde belastingdienst worden geïnd, als inkomsten van de staat in de staatsbegroting worden opgenomen en aan ELGA worden betaald uit de begroting van het Ministerie van Landbouw (intussen omgenoemd tot Ministerie van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening). Het feit dat de betrokken bijdragen als inkomsten van de staat worden geboekt, volstaat dan ook om aan te nemen dat de door ELGA geleverde prestaties met staatsmiddelen worden bekostigd.
Bovendien kan ELGA op grond van artikel 2 van Wet 1790/1998 (18), krachtens een besluit van de minister van Landbouw, steun of schadevergoedingen aan begunstigden betalen door overdracht van middelen uit de staatsbegroting of door het aangaan van leningen waarvoor de Griekse staat zich garant stelt en zich tot terugbetaling verbindt.
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat voordelen die rechtstreeks door de staat worden verstrekt dan wel door openbare of particuliere instanties die hiertoe door de staat zijn aangewezen of gecreëerd, staatsmiddelen vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag (19). In dit geval vormen de twee leningen die ELGA met garantie van de Griekse staat heeft aangegaan voor de financiering van de in 2008 en 2009 betaalde schadevergoedingen (zie de overwegingen 15 en 17), staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, aangezien zij deel uitmaken van de middelen van ELGA, een privaatrechtelijke rechtspersoon die volledig aan de staat toebehoort en onder toezicht staat van het Ministerie van Landbouw (zie ook overweging 8).
(59)
Maatregelen die leiden tot ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen
De Commissie constateert dat de betrokken schadevergoedingen de nationale producenten een voordeel opleveren ten opzichte van andere producenten van de Unie, die geen dergelijke steun ontvangen. De landbouwsector staat open voor mededinging binnen de Unie (20) en is derhalve gevoelig voor elke maatregel ten gunste van de productie in een van de lidstaten (21). Bijgevolg dreigen de betrokken schadevergoedingen de mededinging op de interne markt te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.
(60)
Maatregelen waardoor bepaalde ondernemingen of bepaalde producties worden begunstigd
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (22) worden interventies beschouwd als staatssteun als zij, ongeacht de vorm ervan, de lasten verlichten die normaliter aan het bedrijfsbudget worden toegerekend en bijgevolg, zonder dat het subsidies zijn in de strikte zin van het woord, een soortgelijke aard en soortgelijke effecten hebben.
In zijn arrest in de zaak-Freskot heeft het Hof van Justitie geconcludeerd dat het begrip „onderneming” in de zin van artikel 102 van het Verdrag geen betrekking heeft op een instantie als ELGA wat haar werkzaamheden in het kader van een stelsel van verplichte verzekering tegen natuurlijke risico’s betreft (zie de punten 79 en 88 van het arrest).
In feite wordt met het betrokken stelsel van verplichte verzekering voornamelijk een doelstelling van sociaal beleid nagestreefd waarmee een adequate dekking wordt beoogd voor alle landbouwbedrijven, met inbegrip van die welke een groter risico op een natuurramp lopen (zie de punten 66 en 67 van het arrest). De verzekeringsbijdrage wordt op alle landbouwproducten geheven tegen een uniform tarief, dat onafhankelijk is van het reële risico dat de producent loopt (op basis van het solidariteitsbeginsel). ELGA staat onder staatstoezicht, aangezien het bedrag van de bijdrage, wat de inkomsten betreft, alsmede de schadevergoedingsbedragen door de bevoegde ministers worden vastgesteld.
Zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld in zijn arrest van 22 januari 2002 in zaak C-218/00, Cisal/INAIL (23), staan ook in dit geval de twee essentiële onderdelen van het verzekeringsstelsel ELGA, namelijk het bedrag van de schadevergoedingen en dat van de bijdragen, onder staatstoezicht en is de verplichte aansluiting die kenmerkend is voor het stelsel, noodzakelijk voor het financiële evenwicht ervan en voor de toepassing van het solidariteitsbeginsel, dat inhoudt dat de aan de verzekerde betaalde schadevergoedingen niet evenredig zijn aan de door hem betaalde bijdragen.
In tegenstelling echter tot wat in de zaak-Cisal/INAIL het geval was, zijn de begunstigden van de verzekeringsprestaties van ELGA ondernemingen die een economische activiteit uitoefenen. Dat ELGA zelf geen economische activiteit uitoefent, volstaat dus niet om aan te nemen dat de begunstigden van de door die instantie betaalde verzekeringsprestaties geen ondernemingen in de zin van het Verdrag zijn en geen potentiële begunstigden van staatssteun (zie het arrest in de zaak-Freskot, punt 80).
Met betrekking tot de kwestie van het economische voordeel geeft het Hof van Justitie in punt 84 van zijn arrest in de zaak-Freskot eenvoudig het volgende aan: „Derhalve moet enerzijds worden nagegaan of, en zo ja in hoeverre, de Griekse landbouwbedrijven zich zonder verplichte verzekering bij particuliere verzekeraars hadden moeten en ook inderdaad hadden kunnen verzekeren, dan wel andere maatregelen hadden moeten nemen om zich adequaat tegen de gevolgen van risico’s van natuurevenementen te beschermen, en anderzijds in hoeverre de bijdrage overeenstemt met de feitelijke economische kosten van de door ELGA verrichte diensten uit hoofde van de verplichte verzekering, zo deze kosten evenwel kunnen worden berekend”. In punt 87 merkt het Hof met betrekking tot de zaak-Freskot evenwel het volgende op: „Het Hof beschikt evenwel niet over de nodige gegevens, feitelijk en rechtens, om het onderdeel van de vraag te kunnen beantwoorden of ELGA’s dienstverrichtingen uit hoofde van het stelsel van verplichte verzekering tegen risico’s van natuurevenementen eventueel als steunmaatregelen kunnen worden aangemerkt…”.
(61)
In de rechtspraak van het Hof wordt bevestigd dat noch het sociale karakter van de maatregel (24) noch het feit dat die volledig of gedeeltelijk via door de overheidsinstantie opgelegde bijdragen wordt gefinancierd en bij de betrokken ondernemingen wordt geïnd (25), volstaat om uit te sluiten dat het bij de maatregel gaat om steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, waarin de staatsinterventiemaatregelen niet op basis van oorzaken of doelstellingen worden onderscheiden, maar worden omschreven op basis van hun effecten (26).
De schadevergoedingen die ELGA in 2008 heeft betaald in het kader van het stelsel van verplichte verzekering, hadden betrekking op bepaalde Griekse landbouwproducten van plantaardige en dierlijke oorsprong, terwijl de in 2009 betaalde schadevergoedingen bepaalde gewassen betroffen. Hieruit volgt dat de schadevergoedingen die ELGA aan de plaatselijke producenten van landbouwproducten heeft betaald, voor die producenten een selectief economisch voordeel konden vormen ten opzichte van andere producenten van de Unie, die niet dezelfde steun ontvingen.
Bovendien is het in gevallen met een verhoogd risico op schade door natuurrampen twijfelachtig of de landbouwbedrijven bij een particuliere verzekeraar onder soortgelijke voorwaarden een verzekeringsdekking kunnen krijgen. De Commissie is dan ook van oordeel dat de door ELGA via het betrokken stelsel betaalde schadevergoedingen in die omstandigheden een selectief financieel voordeel voor de begunstigden vormen.
(62)
In het licht van het arrest van het Hof in de zaak-Freskot (zie punt 86) kan evenwel de vraag worden gesteld of de betrokken maatregel geen rechtvaardiging kan vinden in de aard of de algemene opzet van het stelsel, wat moet worden aangetoond door de betrokken lidstaat (27). Er moet worden onderzocht of de specifieke kenmerken van de landbouwsector, de bijzondere afhankelijkheid ervan van bepaalde weersomstandigheden en de kwetsbaarheid ervan ten aanzien van de natuurlijke risico’s in Griekenland het noodzakelijk maken een staatsregeling in te voeren die recht geeft op een op solidariteit gebaseerde minimale schadevergoeding. Een maatregel die een uitzondering op de toepassing van het algemene (para)fiscale stelsel inhoudt, kan evenwel door de aard en de algemene opzet van het stelsel worden gerechtvaardigd wanneer de betrokken lidstaat kan aantonen dat die maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van dat stelsel voortvloeit. In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de doelstellingen van een specifiek stelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen en anderzijds de voor het bereiken van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het stelsel zelf (28).
Zodra blijkt dat ELGA niet alleen met parafiscale bijdragen wordt gefinancierd, maar ook met rechtstreekse bijdragen van de staat, kan een dergelijke, op solidariteit tussen de producenten gebaseerde rechtvaardiging niet worden toegepast, zodat het stelsel moet worden geacht in zijn geheel selectief te zijn.
In het voorliggende geval werden de schadevergoedingen ten belope van 386 986 648 EUR die in 2008 aan de producenten werden betaald, niet grotendeels gefinancierd uit de verplichte bijzondere bijdragen, aangezien die slechts 88 353 000 EUR bedroegen. In dat geval kunnen de aan de verzekerde producenten betaalde prestaties niet langer worden geacht uitsluitend uit bijdragen te zijn gefinancierd (29).
(63)
Met betrekking tot de schadevergoedingen ten belope van 415 019 452 EUR die in 2009 werden betaald, constateert de Commissie dat die niet werden gefinancierd uit de verplichte bijzondere bijdragen, die in 2009 slechts 57 015 388 EUR bedroegen. Die schadevergoedingen waren bij het interministeriële besluit van 30 januari 2009 vastgesteld als uitzonderlijke verzekeringsdekking tegen verliezen bij de plantaardige productie en maakten geen deel uit van de schadevergoedingen die ELGA in 2009 in het kader van het stelsel van verplichte verzekering aan producenten moest betalen ter compensatie van schade. Bijgevolg kan de Commissie het argument van de Griekse autoriteiten dat ook deze schadevergoedingen als echte vergoedingen moeten worden beschouwd, niet onderschrijven.
(64)
Om die hoge schadevergoedingen aan de producenten van landbouwproducten te kunnen betalen heeft ELGA twee leningen moeten aangaan, die over een periode van tien jaar worden terugbetaald (zie de overwegingen 16 en 17). Uit de gegevens die de Griekse autoriteiten over de afwikkeling van de jaarlijkse rente- en aflossingstranches voor die twee leningen hebben verstrekt, moet worden geconcludeerd dat ELGA niet in staat zal zijn die over tien jaar lopende jaarlijkse tranches terug te betalen met de bijzondere verzekeringsbijdragen van de producenten, des te meer omdat die bijdragen moeten dienen voor de betaling van vergoedingen voor schadegevallen die zich in die jaren zullen voordoen.
(65)
In het kader van de aanvullende inlichtingen die de Griekse autoriteiten hebben verstrekt, hebben zij meegedeeld dat een nieuwe wet betreffende het beschermings- en verzekeringsstelsel voor de landbouwactiviteit (Wet 3877/2010) werd aangenomen om de inkomsten van ELGA te verhogen.
De Commissie is van mening dat die wet inderdaad kan bijdragen tot de gezondmaking van de toekomstige werking van ELGA. Toch kan niet worden geconcludeerd dat een toename van de inkomsten van ELGA in de toekomst zal volstaan om zowel de betrokken leningen terug te betalen als in de desbetreffende jaren schadevergoedingen aan producenten uit te keren.
Met de lening die ELGA voor 2009 heeft afgesloten, heeft zij de inkomsten die zij gedurende de volgende tien jaar zal krijgen, uitermate bezwaard, aangezien zij reeds de voor 2008 aangegane lening moest terugbetalen en daarvoor vooraf reeds beslag had gelegd op de verzekeringsbijdragen die zij de daaropvolgende jaren zou ontvangen. Zoals de belanghebbenden opmerken (zie de overwegingen 34 en 35), wordt dit probleem duidelijk nog erger door de twee aanvullende leningen die ELGA ook in 2009 heeft afgesloten. Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat de betrokken maatregelen ook worden gefinancierd met andere staatsmiddelen waarover ELGA kan beschikken.
(66)
In elk geval blijkt niet dat de in de steunregeling gehanteerde differentiëring tussen ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, in het kader van de Griekse wetgeving betreffende door natuurverschijnselen veroorzaakte schade kan worden gerechtvaardigd op basis van de solidariteitsdoelstellingen van het stelsel. Ten eerste worden soortgelijke risico’s in andere sectoren dan die welke onder deze regeling vallen, door de ondernemingen zelf gedragen. Ten tweede lijdt het geen twijfel dat ook binnen de landbouwsector die onder deze regeling valt, sommige producenten altijd meer aan bepaalde risico’s blootgesteld zullen zijn dan anderen (door het soort productie of de geografische ligging van hun bedrijf), zodat de steun altijd hoofdzakelijk naar bepaalde categorieën producenten zal gaan, ten nadele van andere.
(67)
Daarom concludeert de Commissie dat de schadevergoedingen die ELGA in 2008 en 2009 aan producenten van landbouwproducten heeft betaald op grond van het stelsel van verplichte verzekering, onder artikel 107, lid 1, van het Verdrag vallen en staatssteun vormen.
(68)
Bijgevolg moet worden onderzocht of kan worden toegestaan dat wordt afgeweken van het in artikel 107, lid 1, van het Verdrag neergelegde algemene beginsel dat staatssteun verboden is.
2. Beoordeling van de maatregelen als onrechtmatige steun
(69)
Aangezien de betrokken steun is toegekend en betaald zonder vooraf te zijn aangemeld, gaat het om onrechtmatige steun in de zin van artikel 1, onder f), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
3. Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het verdrag
(70)
In artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(71)
Om voor deze afwijking in aanmerking te komen moeten de betrokken steunmaatregelen voldoen aan de bepalingen van de rechtsbesluiten die van toepassing waren op het ogenblik dat die steun werd toegekend, d.w.z. in 2008 en 2009. In het voorliggende geval gaat het om de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013, en met name hoofdstuk V.B betreffende steun ter vergoeding van schade aan de landbouwproductie of aan de landbouwproductiemiddelen, meer bepaald punt V.B.3 betreffende steun ter compensatie van landbouwers voor verliezen als gevolg van ongunstige weersomstandigheden, en om artikel 11 van de vrijstellingsverordening.
Opgemerkt moet worden dat voor bepaalde producties waarvoor in 2009 steun aan de producenten is toegekend (oriënttabak, zomeraardappelen), hoofdstuk V.B.4 van de richtsnoeren betreffende steun ter bestrijding van dier- en plantenziekten wellicht van toepassing is. Aangezien de Griekse autoriteiten evenwel hebben aangetoond dat de ziekten bij die producties het gevolg waren van ongunstige weersomstandigheden (zie ook overweging 44), heeft de Commissie overeenkomstig voetnoot 31 van hoofdstuk V.B.4 van de richtsnoeren de steunmaatregelen getoetst aan de bepalingen van hoofdstukonderdeel V.B.3.
(72)
In het voorliggende geval zijn de volgende bepalingen van de richtsnoeren van toepassing:
a)
overeenkomstig punt 125 van de richtsnoeren kunnen weersomstandigheden, zoals vorst, hagel, regen of droogte, d.i. omstandigheden zoals die welke zich in dit geval hebben voorgedaan en in 2008 en 2009 schade aan bepaalde landbouwproducties in Griekenland hebben aangericht, met natuurrampen worden gelijkgesteld wanneer het schadeniveau een bepaalde drempel van de normale productie bereikt. Het verlenen van een vergoeding voor dergelijke met natuurrampen gelijkgestelde gebeurtenissen draagt bij tot de ontwikkeling van de landbouwsector en moet worden toegestaan op grond van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
Bijgevolg moet de uit de ongunstige weersomstandigheden voortvloeiende schade, om voor de steun in aanmerking te komen, 30 % bedragen van de gemiddelde jaarlijkse productie van de betrokkene in de drie voorafgaande jaren of van het gemiddelde van drie jaren van de vijf voorgaande jaren, de jaren met de hoogste en de laagste waarde niet meegerekend. Overeenkomstig punt 128 van de richtsnoeren kan de Commissie ook andere methoden voor de berekening van de normale productie aanvaarden, met inbegrip van regionale referentiewaarden, op voorwaarde dat zij ervan overtuigd is dat deze methoden representatieve resultaten opleveren en niet gebaseerd zijn op abnormaal hoge opbrengsten,
b)
bij de aanmelding van de steunmaatregelen moeten passende ondersteunende meteorologische gegevens worden verstrekt. Bovendien moeten ongunstige weersomstandigheden die met een natuurramp kunnen worden gelijkgesteld, door de overheidsinstanties officieel als zodanig worden erkend,
c)
de brutosteunintensiteit mag niet meer bedragen dan 80 % van de daling van de verkoopinkomsten, en niet meer dan 90 % van die daling in probleemgebieden of in de in artikel 36, onder a), i), ii) en iii), van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (30) bedoelde gebieden die door de lidstaten zijn aangewezen overeenkomstig de artikelen 50 en 94 van die verordening; die inkomstendaling wordt berekend door het onder i) bedoelde cijfer in mindering te brengen op het onder ii) bedoelde cijfer:
i)
de hoeveelheid van het product die is geproduceerd in het jaar waarin de ongunstige weersomstandigheden zich hebben voorgedaan, vermenigvuldigd met de gemiddelde verkoopprijs die in dat jaar werd verkregen;
ii)
de gemiddelde jaarlijkse hoeveelheid die is geproduceerd in de laatste drie jaar (of het gemiddelde van drie jaren van de laatste vijf jaren, de hoogste en de laagste productie niet meegerekend) vermenigvuldigd met de gemiddelde verkregen verkoopprijs.
Het aldus verkregen voor steun in aanmerking komende bedrag kan worden verhoogd met andere kosten die de landbouwer speciaal heeft gemaakt omdat hij vanwege de ongunstige weersomstandigheden niet kon oogsten,
d)
het maximumbedrag van de voor steun in aanmerking komende verliezen moet worden verminderd met de in het kader van verzekeringsregelingen ontvangen bedragen en met de kosten die door andere factoren dan de ongunstige weersomstandigheden zijn veroorzaakt,
e)
het verlies moet worden berekend op het niveau van het individuele landbouwbedrijf, maar de Commissie kan aanvaarden dat daarvoor gemiddelde waarden worden gehanteerd, op voorwaarde dat die representatief zijn en niet tot een aanmerkelijke overcompensatie van bepaalde begunstigden leiden,
f)
de begunstigde moet in elk geval een deel van de kosten dragen (punt 125, onder d), van de richtsnoeren),
g)
de steunregelingen moeten uiterlijk drie jaar na het ontstaan van de uitgaven of het verlies worden ingevoerd en de steun moet binnen vier jaar na die gebeurtenis worden betaald.
(73)
Met betrekking tot de compensatiesteun ten bedrage van 373 257 465,71 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend als vergoeding voor de schade die door ongunstige weersomstandigheden aan hun plantaardige productie was aangericht, constateert de Commissie dat die grotendeels, d.i. voor een bedrag van 347 193 466,52 EUR (zie overweging 42), voldoet aan de in overweging 72 vermelde bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening. Ook de steun voor opeenvolgende schade aan dezelfde plantaardige productie ten bedrage van 2 472 785,97 EUR, voldoet grotendeels, d.i. voor een bedrag van 2 300 185,51 EUR, aan de in overweging 72 vermelde bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening.
(74)
Met name wordt, zoals blijkt uit de tabel in overweging 42, voldaan aan de in overweging 72, onder a), vermelde voorwaarde, in die zin dat de schade de drempel van 30 % van de normale productie heeft bereikt voor wat betreft 347 193 466,52 EUR aan compensatiesteun. Met betrekking tot de steun voor opeenvolgende schade ging het bij 93,02 % van het totaalbedrag daarvan, d.i. 2 300 185,51 EUR, om schade die meer dan 30 % van de normale productie bedroeg en werd dus ook voldaan aan de in overweging 72, onder a), vermelde voorwaarde.
(75)
Uit de door de Griekse autoriteiten verstrekte inlichtingen (zie overweging 39) blijkt dat de brutosteunintensiteit van de compensatiesteun ten opzichte van de daling van de verkoopsinkomsten voldoet aan de in artikel 11 van de vrijstellingsverordening vastgestelde maxima (zie overweging 72, onder c)). Toch wordt de intensiteit niet berekend op basis van de gemiddelde productie in de laatste drie jaar (of de gemiddelde productie van drie jaren van de laatste vijf jaren) overeenkomstig artikel 2 van de vrijstellingsverordening, aangezien voor de betrokken compensatiesteun een andere methode voor het berekenen van de normale productie is toegepast (zie overweging 40 voor de berekeningsmethode).
(76)
Overeenkomstig punt 128 van de richtsnoeren kan de Commissie andere berekeningsmethoden dan die van artikel 2, punt 8, van de vrijstellingsverordening aanvaarden, op voorwaarde dat die methoden representatief zijn en niet gebaseerd zijn op abnormaal hoge opbrengsten. Na analyse van de beschrijving van de in voorliggend geval toegepaste berekeningsmethode is de Commissie van mening dat die methode aan de genoemde bepaling van de richtsnoeren voldoet en dat, gelet op de intensiteit van deze steun, er geen gevaar voor overcompensatie van de geleden verliezen bestaat.
(77)
De Commissie constateert ook dat de door Griekenland verstrekte meteorologische gegevens over de in het verkoopseizoen 2007-2008 plaatsgevonden evenementen bewijzen dat zich weersverschijnselen hebben voorgedaan die de toekenning van de betrokken schadevergoedingen rechtvaardigen.
(78)
Voorts werden, volgens de inlichtingen die over de steun werden verstrekt (zie overweging 39), in het kader van verzekeringsregelingen ontvangen bedragen en kosten die door andere factoren dan de ongunstige weersomstandigheden waren veroorzaakt, van die steun afgetrokken. Bovendien werden de verliezen berekend op het niveau van het landbouwbedrijf. Tot slot werden de termijnen voor het betalen van de steun na het verlies, als bedoeld in overweging 72, onder g), in acht genomen.
(79)
In het licht van het voorgaande kan de Commissie bijgevolg concluderen dat de compensatiesteun ten bedrage van 349 493 652,03 EUR die ELGA in 2008 aan de producenten heeft toegekend om schade aan hun plantaardige productie te compenseren, en waarvan 2 300 185,51 EUR betrekking heeft op steun voor opeenvolgende schade aan dezelfde plantaardige productie, voldoet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en bijgevolg kan worden geacht staatssteun te zijn die krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar is met de interne markt.
(80)
Zoals evenwel blijkt uit de tabel in overweging 42, voldoet de compensatiesteun ten bedrage van 26 063 999,19 EUR die ELGA in 2008 aan producenten van landbouwproducten heeft betaald als vergoeding voor de schade aan hun plantaardige productie, niet aan artikel 2, punt 8, van de vrijstellingsverordening wat betreft het minimumpercentage schade ten opzichte van de normale productie. De Commissie constateert dat deze compensatiesteun niet met alle toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening verenigbaar is en bijgevolg niet in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(81)
Met betrekking tot de compensatiesteun ten belope van 7 338 119,74 EUR die ELGA in 2008 aan landbouwers heeft toegekend voor verliezen aan dierlijk kapitaal, blijkt uit overweging 43 dat het volgens de Griekse autoriteiten bij die steun, die in het kader van het verplichte bijzondere verzekeringsstelsel werd betaald, niet om staatssteun ging. Hoewel de Griekse autoriteiten voor alle door ELGA in 2008 en 2009 toegekende compensatiesteun tot die conclusie kwamen, hebben zij alleen voor deze steun geen aanvullende gegevens verstrekt op basis waarvan kan worden besloten dat deze steun verenigbaar is met de richtsnoeren. Daarom concludeert de Commissie dat deze steun niet voldoet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en bijgevolg niet in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
In elk geval hecht de Commissie eraan te benadrukken dat de betrokken lidstaat zijn medewerking aan de Commissie moet verlenen en hiertoe alle gegevens moet verstrekken die zij nodig heeft om te verifiëren of wordt voldaan aan de voorwaarden voor de door deze lidstaat verlangde uitzondering (31). De Griekse autoriteiten hebben in dit geval nooit gevraagd om toepassing van de richtsnoeren en evenmin documenten verstrekt aan de hand waarvan de Commissie de gegevens aan deze richtsnoeren kon toetsen, een en ander in weerwil van de aanwijzingen die de Commissie had gegeven in overweging 21 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
(82)
De steun ten bedrage van 114 374,86 EUR voor door een beer aan de plantaardige productie toegebrachte schade valt niet onder de bepalingen van hoofdstuk V van de richtsnoeren betreffende risico- en crisisbeheer. Overeenkomstig punt 23 van de richtsnoeren beoordeelt de Commissie steunmaatregelen die niet onder de richtsnoeren vallen, van geval tot geval en keurt zij dergelijke maatregelen slechts goed als de positieve impact die de maatregel op de ontwikkeling van de landbouwsector heeft, het gevaar van mededingingsvervalsing dat daarmee gepaard gaat, ruim compenseert.
Volgens punt 113 van de richtsnoeren moet bij de goedkeuring van staatssteun voor risicobeheer van de producenten een minimumbijdrage in de verliezen worden geëist om het gevaar van mededingingsvervalsing te milderen en hen tot het beperken van de risico’s aan te moedigen. In dit geval bedroeg de steunintensiteit evenwel 100 % en hield de volledige afwezigheid van een bijdrage van de producenten in de verliezen volgens de Commissie gevaar voor mededingingsvervalsing in. Daarom is de Commissie van oordeel dat in dit geval een minimumbijdrage van de producenten van 20 % had moeten worden geëist. Bijgevolg is deze steun met de interne markt verenigbaar tot 80 % van de steunintensiteit, d.i. 91 500 EUR. Voor het resterende gedeelte, dat overeenkomt met 20 % van de steunintensiteit, wordt de steun onverenigbaar geacht met de interne markt.
(83)
Wat betreft de steun voor corrigerende maatregelen nadat per vergissing verkeerde gegevens waren geregistreerd in de schattingsverslagen over de verliezen bij de plantaardige en de dierlijke productie, heeft Griekenland slechts het totaalbedrag van die steun meegedeeld, d.i. 3 803 901,72 EUR. De bedragen voor de corrigerende maatregelen die betrekking hadden op de compensatiesteun voor verliezen in de plantaardige productie en bij het dierlijk kapitaal en voor door een beer aan de plantaardige productie toegebrachte schade (zie de overwegingen 41, 42 en 43), werden evenwel niet gepreciseerd in de aanvullende gegevens die de Griekse autoriteiten aan de Commissie hebben toegestuurd. Aangezien die corrigerende maatregelen betrekking hadden op administratieve fouten waarvan de bedragen door ELGA aan de begunstigden van de steun verschuldigd waren, concludeert de Commissie dat die corrigerende maatregelen deel mochten uitmaken van de betrokken compensatiesteun. Aangezien de Commissie evenwel alleen de compensatiesteun voor verliezen in de plantaardige productie ten bedrage van 349 666 252,49 EUR (zie overweging 75) verenigbaar acht, concludeert zij dat alleen de corrigerende maatregelen die op de genoemde compensatiesteun betrekking hebben, mogen worden geacht steun te zijn die voldoet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening, en dus in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(84)
Van de compensatiesteun ten bedrage van 415 019 452 EUR die ELGA in 2009 aan de landbouwers heeft betaald, beantwoordde 27 614 905 EUR aan de bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening, zoals toegelicht in overweging 73.
(85)
Uitgaande van de detailgegevens die de Griekse autoriteiten hebben verstrekt over elke in 2009 door ELGA betaalde compensatiesteun (zie overweging 37), heeft de Commissie kunnen constateren dat aan de in overweging 73, onder a), vermelde voorwaarde, namelijk dat de schade minstens 30 % van de normale productie moet bedragen, is voldaan voor wat betreft compensatiesteun ten belope van 27 614 905 EUR.
(86)
Zoals gesteld in de overwegingen 76 tot en met 79 betreffende een deel van de door ELGA in 2008 toegekende steun, kan ook voor de in 2009 toegekende steun ten belope van 27 614 905 EUR worden geconcludeerd dat daarbij is voldaan aan alle andere toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening.
(87)
Met name is aan die bepalingen voldaan wat betreft de steunintensiteit, de toegepaste berekeningsmethode, de meteorologische gegevens over de evenementen in het verkoopseizoen 2008-2009 (zie de tabel in overweging 44), de uitsluiting van de overcompensatie van de verliezen en de termijnen voor het betalen van de steun.
(88)
Gelet op het voorgaande constateert de Commissie dat de steun ten belope van 27 614 905 EUR die ELGA in 2009 aan de landbouwers heeft betaald, verenigbaar kan worden geacht met de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening. Deze steun komt dus in aanmerking voor de afwijking als bedoeld in artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(89)
Wat betreft het resterende steunbedrag - 387 404 547 EUR -, constateert de Commissie, in tegenstelling tot wat de Griekse autoriteiten daarover denken (zie overweging 46), dat die steun niet kan worden geacht verenigbaar te zijn met de in artikel 11 van de vrijstellingsverordening vastgestelde voorwaarden.
(90)
Uitgaande van de door Griekenland verstrekte detailgegevens over elke in 2009 toegekende steun, blijkt dat de ongunstige weersverschijnselen niet vallen onder de in artikel 2, punt 8, van de vrijstellingsverordening gegeven definitie van ongunstige weersomstandigheden die met een natuurramp kunnen worden gelijkgesteld, aangezien de betrokken slechte weersomstandigheden minder dan 30 % van de normale productie van de betrokken landbouwers hebben vernietigd. Bovendien werd de normale productie niet berekend overeenkomstig artikel 2, punt 8, van de vrijstellingsverordening (32) en was de betrokken steunintensiteit dus niet vastgesteld volgens de berekeningsmethode van artikel 11, lid 2, van de vrijstellingsverordening.
(91)
Verder zijn de Griekse autoriteiten van mening dat de betrokken steun ook voldoet aan alle voorwaarden om te kunnen worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag en met de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling (zie de overwegingen 47 tot en met 50).
(92)
De Commissie is van mening dat, wat betreft de betrokken niet-aangemelde steun, die in zijn geheel in 2009 is toegekend, artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag niet rechtstreeks kan worden toegepast, aangezien de Commissie de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling heeft aangenomen, die op grond van die bepaling met ingang van 17 december 2008 van toepassing werd. In punt 4.2.2, onder h), van die mededeling werden ondernemingen die landbouwproducten produceren, uitdrukkelijk uit de werkingssfeer uitgesloten. Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie op het specifieke terrein van de staatssteun de door haar vastgestelde kaderregelingen en mededelingen volgen voor zover die niet afwijken van de verdragsregels (33). Toentertijd had de Commissie in punt 4.2.2, onder h), van de mededeling betreffende de tijdelijke kaderregeling geoordeeld dat de steunregeling (die, ter herinnering, bedoeld was om de toegang tot de financiering in de financiële en economische crisis te stimuleren) niet van toepassing was op ondernemingen die bedrijvig waren in de sector van de primaire landbouwproductie; bijgevolg was zij van mening dat, gelet op de aanzienlijke concurrentievervalsing die zich in die sector kon voordoen, dergelijke steun niet nodig of evenredig was in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag totdat de specifieke regels en maxima voor die sector in werking zouden treden (34). Volgens de Commissie is in het voorliggende geval op de steun die van 17 december 2008 tot en met 27 oktober 2009 werd toegekend, de mededeling van toepassing zoals die op dat ogenblik van kracht was.
De richtsnoeren die van toepassing waren op het ogenblik dat de betrokken steun werd toegekend, zijn de Richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector 2007-2013. Zoals evenwel blijkt uit overweging 90, hadden de betrokken slechte weersomstandigheden minder dan 30 % van de normale productie van de betrokken landbouwers vernietigd. Hieruit volgt dat niet kan worden aangenomen dat, wat de betrokken compensatiesteun betreft, de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren zijn nageleefd.
(93)
Zoals blijkt uit overweging 48, zijn de Griekse autoriteiten van mening dat punt 7, onder a), van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling van toepassing is op de betrokken niet-aangemelde steun, aangezien die na 17 december 2008 aan de producenten werd toegekend.
De Commissie is evenwel van mening dat de mogelijkheid om steun aan de landbouwsector op grond van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling verenigbaar te verklaren, slechts kan slaan op steun aan de landbouwsector die is toegekend op of na 28 oktober 2009, datum van inwerkingtreding van de wijziging van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling, op grond waarvan een beperkt steunbedrag voor bedrijven die in de primaire landbouwproductie actief zijn, verenigbaar kan worden geacht.
(94)
In dit geval blijkt uit de detailgegevens die de Griekse autoriteiten hebben verstrekt over elke door ELGA in 2009 toegekende steun, dat zo goed als alle steun aan de producenten van landbouwproducten werd toegekend op een datum vóór de genoemde datum van 28 oktober 2009. Zo werd het grootste deel van de steun tussen maart 2009 en juli 2009 toegekend en werden andere steunbedragen in september 2009 verleend.
(95)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de betrokken steun niet in overeenstemming is met de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling en bijgevolg niet in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.
(96)
De Commissie erkent evenwel dat de wijzigingen die in de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling voor de landbouwsector zijn aangebracht, kunnen worden toegepast op de steun die ELGA na die datum van 28 oktober 2009 aan de producenten van landbouwproducten toekende (een zeer beperkt gedeelte van de steun werd in december 2009 en in november 2010 toegekend).
(97)
Die steun voldoet aan punt 4.2.2 van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling. Toch is niet voldaan aan de voorwaarde van punt 4.2.2, onder g), van die mededeling, aangezien ELGA van de betrokken landbouwers geen verklaring heeft gekregen inzake eventuele andere de-minimissteun of steun krachtens de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling die die landbouwers in het betrokken belastingjaar hadden ontvangen. De Commissie is evenwel van mening dat het argument van de Griekse autoriteiten dat in het onderhavige geval die eis niet meer dan een formaliteit zou mogen zijn, gegrond is, aangezien Griekenland in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010 geen de-minimissteun of steun krachtens de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling aan landbouwbedrijven had toegekend. Bijgevolg komt de Commissie tot de conclusie dat de steun waarop de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling van toepassing is, aan de voorwaarden van punt 4.2.2 van die mededeling voldoet en in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.
(98)
Overigens is het volgens de Commissie niet onmogelijk dat een deel van die steun, ten bedrage van 75 382 500 EUR, voldoet aan alle voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1535/2007 (zie de overwegingen 51 en 52).
VII. CONCLUSIES
(99)
De schadevergoedingen die ELGA in 2008 aan de producenten heeft toegekend, namelijk 386 986 648 EUR, werden slechts gedeeltelijk gefinancierd uit de door de landbouwers betaalde verplichte bijzondere bijdragen, aangezien die bijdragen in 2008 slechts 88 353 000 EUR bedroegen. De in 2009 betaalde schadevergoedingen ten belope van 415 019 452 EUR werden niet gefinancierd uit de verplichte bijzondere bijdragen.
(100)
Wat betreft de twee leningen die ELGA heeft moeten afsluiten om die schadevergoedingen aan de producenten te betalen, moet worden geconcludeerd dat ELGA niet in staat zal zijn die over tien jaar lopende jaarlijkse rente- en aflossingstranches terug te betalen met de bijzondere verzekeringsbijdragen van de producenten, des te meer omdat die bijdragen moeten dienen voor de betaling van vergoedingen voor schadegevallen die zich in die jaren zullen voordoen.
(101)
Uit het voorgaande blijkt dat de schadevergoedingen die ELGA in de jaren 2008 en 2009 uit hoofde van het stelsel van verplichte verzekering heeft betaald, niet kunnen worden geacht uitsluitend te zijn gefinancierd uit bijdragen die de producenten als bijzondere verzekeringsbijdrage hebben betaald. Daarom concludeert de Commissie dat de schadevergoedingen die ELGA in 2008 en 2009 uit hoofde van het stelsel van verplichte verzekering heeft betaald, onder artikel 107, lid 1, van het Verdrag vallen en staatssteun vormen.
(102)
De Commissie constateert dat Griekenland de genoemde steunmaatregelen in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag ten uitvoer heeft gelegd.
(103)
Met betrekking tot de compensatiesteun die in 2008 uit hoofde van het stelsel van verplichte bijzondere verzekering is toegekend:
a)
concludeert de Commissie dat de staatssteun ten belope van 349 493 652,03 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend als vergoeding voor de schade aan hun plantaardige productie verenigbaar is; 2 300 185,51 EUR van dit bedrag betreft steun voor opeenvolgende schade aan eenzelfde plantaardige productie. De Commissie is van mening dat die steun voldoet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en bijgevolg kan worden geacht staatssteun te zijn die krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar is met de interne markt;
b)
is de Commissie van mening dat de staatssteun ten belope van 33 402 118,93 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend voor bepaalde schade aan de plantaardige productie en aan het dierlijk kapitaal, niet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening voldoet en bijgevolg onverenigbaar is met de interne markt;
c)
is de Commissie van mening dat de staatssteun ten belope van 114 374,86 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend voor door een beer aan hun productie toegebrachte schade, gevaar voor concurrentievervalsing kan meebrengen en bijgevolg onverenigbaar is met de interne markt;
d)
is de Commissie van oordeel dat van de staatssteun ten bedrage van 3 803 901,72 EUR die werd toegekend voor corrigerende maatregelen na fouten in de schadebeoordelingsverslagen, alleen de corrigerende maatregelen betreffende de compensatiesteun ten belope van 349 493 652,03 EUR voor schade aan de plantaardige productie, alsmede de corrigerende maatregelen betreffende de compensatiesteun ten belope van 91 500 EUR voor door een beer aan de plantaardige productie toegebrachte schade voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en bijgevolg in aanmerking komen voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag. Daarentegen voldoet de overige staatssteun voor corrigerende maatregelen niet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en komt die bijgevolg niet in aanmerking voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(104)
Met betrekking tot de compensatiesteun die in 2009 krachtens het interministeriële besluit is toegekend:
a)
concludeert de Commissie dat de staatssteun ten belope van 27 614 905 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend als vergoeding voor de schade aan hun plantaardige productie verenigbaar is. De Commissie is van mening dat die steun voldoet aan de toepasselijke bepalingen van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en bijgevolg kan worden geacht staatssteun te zijn die krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar is met de interne markt.
b)
concludeert de Commissie met betrekking tot de staatssteun ten belope van 387 404 547 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend als vergoeding voor de schade aan hun plantaardige productie het volgende:
-
de steun die werd toegekend vóór 28 oktober 2009 (35) voldoet niet aan de toepasselijke bepalingen van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling, van de richtsnoeren en van de vrijstellingsverordening en is bijgevolg onverenigbaar met de interne markt, behoudens de steun die op het ogenblik van de toekenning voldeed aan alle voorwaarden van de toepasselijke de-minimisverordening,
-
de steun die op of na 28 oktober 2009 werd toegekend, voldoet aan alle toepasselijke bepalingen van de mededeling betreffende de tijdelijke communautaire kaderregeling en kan bijgevolg worden geacht staatssteun te zijn die krachtens artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar is met de interne markt.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De schadevergoedingen die de Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (Griekse landbouwverzekeringsmaatschappij - hierna „ELGA” genoemd) in 2008 en 2009 aan de producenten van landbouwproducten heeft betaald, vormt staatssteun.
2. De compensatiesteun die in 2008 is toegekend uit hoofde van het stelsel van verplichte bijzondere verzekering, is verenigbaar met de interne markt voor wat betreft de steun ten belope van 349 493 652,03 EUR die ELGA aan de producenten heeft toegekend als vergoeding voor de schade aan hun plantaardige productie, alsmede voor wat betreft de steun voor door een beer aan de plantaardige productie toegebrachte schade ten belope van 91 500 EUR en de steun voor corrigerende maatregelen die in het kader van de genoemde steun zijn genomen. De compensatiesteun ten belope van het resterende bedrag die in 2008 uit hoofde van het stelsel van bijzondere verplichte verzekering is betaald, is onverenigbaar met de interne markt.
3. De compensatiesteun ten belope van 27 614 905 EUR die in 2009 is toegekend krachtens Interministerieel Besluit nr. 262037 van de minister van Economische Zaken en Financiën en de minister van Plattelandsontwikkeling van 30 januari 2009, is verenigbaar met de interne markt.
De compensatiesteun ten belope van 387 404 547 EUR die vóór 28 oktober 2009 aan de producenten werd toegekend, is onverenigbaar met de interne markt, behoudens de steun die op het ogenblik van de toekenning voldeed aan alle voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1535/2007.
Artikel 2
1. Griekenland treft alle nodige maatregelen om de in artikel 1 bedoelde onverenigbare en reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de ontvangers terug te vorderen.
2. De terug te vorderen steun omvat de rente vanaf de datum waarop de steun aan de begunstigden ter beschikking is gesteld, tot de datum van de effectieve terugbetaling.
3. De rente dient te worden berekend op samengestelde basis in overeenstemming met hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (36).
4. De terugvordering vindt onverwijld plaats volgens de procedures van nationaal recht, mits deze procedures de onmiddellijke en doeltreffende uitvoering van dit besluit niet in de weg staan.
Artikel 3
De terugvordering van de in artikel 1, leden 2 en 3, bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk. Griekenland zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden na de kennisgeving van dit besluit deelt Griekenland de volgende gegevens aan de Commissie mee:
a)
het totale bedrag (hoofdvordering plus terugvorderingsrente) dat van de begunstigden moet worden teruggevorderd;
b)
een gedetailleerde beschrijving van reeds genomen of geplande maatregelen om aan het onderhavige besluit te voldoen;
c)
de documenten waarmee de begunstigden zijn aangemaand tot het terugbetalen van de steun.
2. Griekenland houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang van de voor de uitvoering van dit besluit genomen nationale maatregelen totdat de in artikel 1, leden 2 en 3, vermelde steun volledig is teruggevorderd.
3. Na afloop van de in lid 1 vermelde periode van twee maanden dient Griekenland op eenvoudig verzoek van de Commissie een verslag in over de reeds genomen en geplande maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verslag verstrekt ook gedetailleerde informatie over de van de begunstigden teruggevorderde steunbedragen en terugvorderingsrente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot de Helleense Republiek.
Gedaan te Brussel, 7 december 2011.