BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 25 januari 2012
betreffende Steunmaatregel C 36/07 (ex N 25/07) van Duitsland ten faveure van Deutsche Post AG
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 184)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/636/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (1), en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Na belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE PROCEDURE
I.1. De staatssteunprocedure
I.1.1. Het besluit tot inleiding van de procedure van 1999 en de negatieve beschikking van 2002
(1)
In 1994 diende United Parcel Service (hierna „UPS” genoemd) klacht in omdat aan Deutsche Bundespost POSTDIENST (hierna „DB Postdienst” genoemd) onrechtmatige steun zou zijn verleend.
(2)
Nadat op 23 oktober 1999 een staatssteunprocedure was ingeleid (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure van 1999” genoemd), diende Duitsland op 16 september 1999 een standpunt in. Na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure van 1999 ontving de Commissie de opmerkingen van veertien belanghebbenden. De Commissie heeft deze bij schrijven van 15 december 1999 voor een reactie doorgezonden naar de Bondsregering. Duitsland heeft geantwoord bij schrijven van 1 februari 2000, dat op 2 februari 2000 is geregistreerd.
(3)
Op 19 juni 2002 gaf de Commissie een negatieve beschikking (3) (hierna „de negatieve beschikking van 2002” genoemd), waarin zij vaststelde dat de tarieven die DB Postdienst en haar opvolger Deutsche Post AG (hierna „DPAG” genoemd, terwijl DB Postdienst én DPAG hierna tezamen „Deutsche Post” worden genoemd) voor haar deur-tot-deur-pakketdiensten tarieven hanteerde die onder haar incrementele kosten lagen, en dat dit agressieve tariefbeleid geen deel uitmaakte van de publieke opdracht van Deutsche Post. Het daardoor ontstane verlies van 572 miljoen EUR werd, in strijd met de artikelen 106 en 107 VWEU, uiteindelijk gefinancierd uit staatsmiddelen, die Deutsche Post in uiteenlopende vorm ontving (bv. via publieke compensatiebetalingen door haar zusteronderneming Deutsche Bundespost TELEKOM (hierna „DB Telekom” genoemd), kredietgaranties van de overheid en overheidssteun ter bekostiging van de pensioenen van postambtenaren (hierna „de pensioensubsidie” genoemd)).
(4)
Op verzoek van de Commissie vorderde Duitsland de met de interne markt onverenigbare 572 miljoen EUR staatssteun van DPAG terug. Deutsche Post stelde tegen de beschikking beroep in bij de rechterlijke instanties van de Unie.
(5)
Het Gerecht verklaarde in zijn arrest van 2008 (4) de negatieve beschikking van 2002 nietig, omdat de Commissie geen omvattende analyse had uitgevoerd van alle door de universele-dienstverplichtingen gegenereerde opbrengsten en kosten, om te kunnen bepalen of Deutsche Post onder- dan wel overgecompenseerd was.
(6)
Daarop betaalde Duitsland de teruggevorderde 572 miljoen EUR staatssteun, met rente, aan Deutsche Post terug.
(7)
Op 2 september 2010 wees het Hof van Justitie de door de Commissie tegen het arrest van het Gerecht ingestelde hogere voorziening af (5).
I.1.2. Verdere klachten na de negatieve beschikking van 2002
(8)
Op 13 mei 2004 diende UPS een nieuwe klacht in, dat Deutsche Post ná de negatieve beschikking van 2002 onrechtmatige steun zou zijn verleend. Volgens UPS waren in de negatieve beschikking van 2002 niet alle in de oorspronkelijke klacht van 1994 beschreven maatregelen onderzocht en zouden de aan Deutsche Post verleende financiële voordelen duidelijk hoger uitkomen dan de met de staatssteunregels onverenigbare 572 miljoen EUR steun. Deutsche Post zou staatsmiddelen hebben gebruikt om haar pakketdiensten uit te bouwen (bv. door de overname van andere ondernemingen) en zou tegen veel te lage verrekenprijzen diensten hebben geleverd aan haar dochterondernemingen Postbank AG en Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (hierna „DPEED” genoemd), die actief zijn in, onderscheidenlijk, de bankdiensten en, onder de merknaam DHL, in pakketdiensten voor zakelijke klanten.
(9)
De Commissie zond Duitsland op 9 november 2004 en op 1 april 2005 een verzoek om inlichtingen. Op 2 december 2004 en op 3 juni 2005 deelde Duitsland zijn opmerkingen mee.
(10)
Op 16 juli diende TNT Post AG & Co KG (hierna „TNT” genoemd) een klacht in, waarin ook zij aanvoerde dat Deutsche Post diensten tegen veel te lage verrekenprijzen aan Postbank AG had geleverd. TNT voerde aan dat Postbank AG alleen de variabele kosten voor de geleverde diensten betaalde, terwijl Deutsche Post de gemeenschappelijke vaste kosten voor het distributienetwerk volledig uit de opbrengsten van haar monopolie op de briefpost financierde.
(11)
De Commissie zond Duitsland op 11 november 2004 en op 25 april 2005 een verzoek om inlichtingen. Op 17 december 2004 en op 23 juni 2005 deelde Duitsland zijn opmerkingen mee.
I.1.3. Het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure
(12)
Nadat de Commissie nog andere klachten had ontvangen, stelde zij Duitsland bij schrijven van 12 september 2007 in kennis van haar besluit tot uitbreiding van de in 1999 ingeleide procedure (6) (hierna „het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure” genoemd). Dit besluit van 2007 was erop gericht alle nieuw ontvangen informatie in de procedure op te nemen en alle eventueel door de overheidsmaatregelen ten gunste van Deutsche Post veroorzaakte concurrentieverstoringen diepgaand te onderzoeken (nadere gegevens over de compensatiebetalingen van de staat, staatsgaranties, pensioensubsidies en de uitsluitende vergunning voor het verrichten van briefpostdiensten zijn te vinden in deel I.1.14).
(13)
Volgens de Commissie diende een nauwkeurige reconstructie van de boekhouding van Deutsche Post voor de periode 1990-2007 plaats te vinden, om duidelijkheid te krijgen over de effecten van de overheidsmaatregelen op de opbrengsten en kosten van de verschillende door Deutsche Post verrichte diensten.
I.1.4. Opmerkingen van Duitsland bij het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure
(14)
Op 14 december 2007 nam Duitsland een standpunt in tegen het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure en Deutsche Post stelde beroep in tegen dat besluit (zie ook deel I.3.1).
I.1.5. Opmerkingen van belanghebbenden bij het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure en de opmerkingen van Duitsland bij deze opmerkingen van belanghebbenden
(15)
Op 16 november 2007 dienden UPS en TNT hun opmerkingen in.
(16)
Nadat Duitsland op 20 december 2007 om een verlenging van de antwoordtermijn had verzocht, diende de Bondsregering op 12 maart 2008 haar opmerkingen bij de opmerkingen van TNT en UPS in.
I.1.6. De keuze van een externe deskundige
(17)
Op 23 januari 2008 maakte de Commissie een uitnodiging tot inschrijving bekend voor een studie die de Commissie moest helpen vast te stellen of Deutsche Post in de periode 1990-2007 voor haar universele-dienstverplichtingen eventueel overcompensatie had gekregen (7).
(18)
Op 18 juni 2008 ondertekende de Commissie een contract met WIK Consult GmbH, dat gespecialiseerd is in de berekening van kosten in de postsector
I.1.7. Opmerkingen van Duitsland bij de passende duur van de te onderzoeken periode
(19)
Bij brieven van 10 juni en 18 juni 2008 sprak Duitsland zich uit tegen de door de Commissie gekozen duur van de te onderzoeken periode (1990-2007) en stelde het zich op het standpunt dat ermee kon worden volstaan om het onderzoek te beperken tot de periode 1990-1994, periode waarin door de overheid compensaties waren betaald; in die periode zouden de verliezen hoger zijn uitgevallen dan de compensatiebetalingen door de staat, zodat Deutsche Post geen overcompensatie was betaald. Overeenkomstig de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (8) (hierna „de DAEB-kaderregeling” genoemd) uit 2005, is het onevenredig de beschikbaarstelling te eisen van boekhoudkundige gegevens voor de periode ná 1994, omdat de periode voor het berekenen van eventuele overcompensatie beperkt is tot vier jaar.
(20)
Op 27 juni 2008 diende Duitsland een juridisch advies in over de verplichting van de Commissie om compensatiebetalingen door de staat, staatsgaranties en de pensioensubsidie afzonderlijk te onderzoeken (9). Daarnaast voerde Duitsland aan dat voor het beoordelen van de staatsgaranties en de pensioensubsidie geen onderzoek van de boekhoudkundige gegevens vereist was.
(21)
Ditzelfde standpunt nam Duitsland ook in tegenover de diensten van de Commissie op de bijeenkomsten van 29 mei en 15 juli 2008.
I.1.8. Het verzoek om inlichtingen van 17 juli 2008
(22)
Op 17 juli 2008 zond de Commissie Duitsland een verzoek om inlichtingen, dat zag op alle te onderzoeken overheidsmaatregelen en dat een vragenlijst met betrekking tot de opbrengsten en kosten van Deutsche Post in de periode 1990-2007 bevatte. Dit verzoek om inlichtingen was in samenwerking met WIK Consult opgesteld. Op 5 augustus 2008 verzocht Duitsland om de antwoordtermijn met een niet nader bepaalde tijd te verlengen, omdat eerst de beschikbaarheid van bepaalde gegevens diende te worden nagegaan.
I.1.9. De rappelbrieven van 12 en 22 augustus 2008
(23)
Op 12 augustus 2008 lichtte de Commissie toe waarom de opbrengsten en kosten van Deutsche Post voor de periode 1990-2007 dienden te worden onderzocht en drong zij aan op de toezending van de verlangde inlichtingen.
(24)
In zijn bericht van 14 augustus 2008 betoogde Duitsland opnieuw dat er geen redenen waren om de opbrengsten en verliezen van Deutsche Post voor de periode ná 1994 te onderzoeken. Op 22 augustus 2008 behield de Commissie zich voor om, mocht Duitsland de verlangde inlichtingen niet verstrekken, overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (10), een bevel tot het verstrekken van inlichtingen te doen uitgaan.
(25)
In zijn bericht van 29 september 2008 deelde Duitsland de uitkomsten mee van een ander (uiteindelijk op 2 oktober 2008 meegedeeld) juridisch advies, om zijn standpunt te onderbouwen dat een analyse van de boekhouding voor de periode ná 1994 niet noodzakelijk is en dat de periode 1990-1994 de correcte periode is om te onderzoeken (11).
(26)
Op 28 oktober 2008 verschafte Duitsland informatie over de staatsgaranties en over de pensioensubsidie.
I.1.10. Bevel tot het verstrekken van inlichtingen van 30 oktober 2008
(27)
De Commissie kon niet instemmen met de argumenten van Duitsland en beklemtoonde dat een analyse van de periode tot 2007 noodzakelijk was om een volledige beoordeling te kunnen maken van de effecten, uit oogpunt van het mededingingsrecht, van de toegekende overheidsmaatregelen. Aansluitend bij de beide rappelbrieven van 12 augustus en 22 augustus 2008 deed de Commissie op 30 oktober 2008 een bevel tot het verstrekken van inlichtingen uitgaan, waarin Duitsland werd opgedragen om alle vereiste boekhoudkundige gegevens voor de volledige periode 1990-2007 te verschaffen.
(28)
Duitsland en Deutsche Post bestreden de geldigheid van dit bevel tot het verstrekken van inlichtingen (vgl. deel I.3.2).
(29)
Op 27 november 2008 deelde Duitsland de verlangde boekhoudkundige gegevens voor de periode 1990-1994 mee. Op 5 en 16 december 2008 actualiseerde Duitsland de op 27 november 2008 meegedeelde boekhoudkundige gegevens.
I.1.11. De mededeling van boekhoudkundige gegevens voor de periode 1990-2007
(30)
Na een bijeenkomst op 6 februari 2009 van de Duitse staatssecretaris, de heer Pfaffenbach, de bestuursvoorzitter van DAPG, de heer Appel, en het met het mededingingsbeleid belaste lid van de Commissie verklaarden Duitsland en Deutsche Post zich bereid om boekhoudkundige gegevens voor de periode ná 1994 ter beschikking te stellen.
(31)
Op 3 maart 2009 deelde Duitsland een eerste reeks boekhoudkundige gegevens mee voor de volledige te onderzoeken periode van 1990-2007.
(32)
Bijeenkomsten tussen Deutsche Post en de diensten van de Commissie vonden plaats op 3 maart 2009 in Brussel, alsmede op 12 maart 2009, 2 april 2009, 28 mei 2009, 23 juni 2009 en 18 september 2009 te Bonn. Duitsland deelde de betreffende verklaringen van Deutsche Post op 26 maart 2009, 7 mei 2009 en 22 juni 2009 mee.
(33)
Na deze bijeenkomsten en na een reeks vragen die de diensten van de Commissie op 4 juni en 30 juli 2009 aan Deutsche Post richtten, deelde Duitsland op 9 juli 2009, 31 juli 2009, 17 augustus 2009, 8 september 2009, 10 september 2009 en 15 oktober 2009 geactualiseerde boekhoudkundige gegevens en verdere toelichtingen mee.
(34)
Op 16 en 24 september 2009 zonden de diensten van de Commissie verdere vragen, waarop Duitsland op 14 oktober 2009 antwoordde.
I.1.12. Indiening van de WIK-studie
(35)
Door vertragingen bij de beschikbaarstelling van de boekhoudkundige gegevens diende het contract met WIK Consult meermaals te worden verlengd. Op 9 november 2009 diende WIK Consult uiteindelijk zijn studie in (hierna „de WIK-studie” genoemd).
(36)
Op 14 en 21 januari 2010 deelde Duitsland zijn opmerkingen bij de WIK-studie mee. Op 11 februari 2010 diende Duitsland een door KPMG opgestelde studie in (hierna „de KPMG-studie” genoemd) over het juridische karakter van de terugbetalingen (Ablieferungen) (12) die Deutsche Post van 1995 aan de Bondsstaat moest doen, samen met een studie van Deloitte (hierna „de Deloitte I-studie” genoemd) over de benchmark die voor de WIK-studie als basis diende voor wat als „redelijke” winst geldt (13).
(37)
Op 23 april 2010 diende Duitsland een andere studie van Deloitte (hierna „de Deloitte II-studie” genoemd) in over de hoogte van een redelijke winst die bij universele-dienstverplichtingen van Deutsche Post dient te worden gehanteerd.
(38)
Op 9 augustus 2010 deelde Duitsland verdere opmerkingen mee met betrekking tot de berekening van de overcompensatie en de toepassing van het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie bij het beoordelen van de compensatiebetalingen door de staat.
I.1.13. Standpunten na de nietigverklaring van de negatieve beschikking van 2002
(39)
Op 5 november 2010 deelde Duitsland een verder juridisch advies mee, waarin nader wordt ingegaan op de betekenis van het arrest in zaak C-399/08, Commissie/Deutsche Post (vgl. deel I.3.5), voor de lopende staatssteunprocedure (14).
I.1.14. Het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure
(40)
Bij schrijven van 10 mei 2011 stelde de Commissie Duitsland in kennis van haar besluit om de in 1999 ingeleide en in 2007 uitgebreide procedure van artikel 108, lid 2, VWEU verder uit te breiden, om de pensioensubsidie, die Deutsche Post sinds 1995 ontvangt, grondig te kunnen onderzoeken (hierna „het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure” genoemd).
(41)
Nadat Duitsland op 23 mei 2011 eerst om een verlenging van de antwoordtermijn had verzocht, deelde het op 29 juli 2011 zijn opmerkingen mee, samen met een aantal nieuwe adviezen: over de noodzaak van het berekenen van een eventuele overcompensatie om eventuele kruissubsidies te kunnen aantonen (15), over een vergelijking tussen de door Deutsche Post daadwerkelijk gedragen sociale kosten met de marktconforme sociale kosten (16) en over de hoogte van de het marktniveau overschrijdende sociale kosten ten laste van Deutsche Post (17).
(42)
Op 4 oktober 2011 deed UPS zijn opmerkingen toekomen. Op 5 oktober 2011 deed het Free and Fair Post Initiative (hierna „FFPI” genoemd) zijn opmerkingen toekomen, terwijl het Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (hierna „BIEK” genoemd) dat op 7 oktober 2011 deed. De Commissie heeft deze opmerkingen van belanghebbenden op 13 oktober 2011 naar Duitsland doorgeleid.
(43)
Op 14 november 2011 formuleerde Duitsland zijn opmerkingen bij deze opmerkingen van belanghebbenden.
(44)
Op 18 november 2011 zond de Commissie een verder verzoek om inlichtingen, waarbij het over details met betrekking tot de financiering van de pensioenrechten in de periode ná 2007 ging. Duitsland antwoordde bij brieven van 2 en 19 januari 2012. Op 16 december 2011 deed de Commissie Duitsland een studie van Charles River Associates toekomen over het thema benchmarking van winsten (18) (hierna „de CRA-studie” genoemd); op 16 januari 2012 formuleerde Duitsland opmerkingen bij deze studie.
I.2. De procedure van artikel 102 VWEU
(45)
Op grond van de klacht van UPS van 1994 kwam de Commissie tot de bevinding dat Deutsche Post in de periode 1990-1995 met haar op uitsluiting gericht tariefbeleid voor pakketdiensten in het Business-to-Consumer-segment (B2C-segment) inbreuk had gemaakt op artikel 102 VWEU. Deutsche Post kreeg daarvoor een geldboete van 24 miljoen EUR opgelegd (19).
(46)
Op 22 april 2004 diende UPS op grond van artikel 102 VWEU een nieuwe klacht in tegen Deutsche Post, wegens misbruik van een machtspositie op de markt. Volgens UPS had Deutsche Post voor haar gereguleerde briefdiensten te hoge frankeertarieven berekend.
(47)
In de loop van haar onderzoek ontving de Commissie op 5 november 2004 documenten met betrekking tot het besluit van de Duitse toezichthouder voor de postsector over de maximumtarieven voor gereguleerde briefdiensten van Deutsche Post voor de periode vanaf 1 januari 2003 (hierna „het price-cap-besluit van 2002” genoemd). Bij schrijven van 13 juni 2007 stemde Duitsland in met het gebruik van deze documenten bij de staatssteunprocedure.
(48)
Op 25 maart 2008 besloot de Commissie een antitrustprocedure stop te zetten, omdat volgens haar dit soort inbreuk op artikel 102 VWEU waarschijnlijk niet viel aan te tonen (20).
I.3. Gerechtelijke procedures
I.3.1. Zaak T-421/07, Deutsche Post AG/Commissie
(49)
Deutsche Post heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure en voerde daarbij aan dat door de negatieve beschikking van 2002 het gewettigde vertrouwen was gewekt dat de Commissie haar onderzoek niet opnieuw ter hand zou nemen.
(50)
Op 8 december 2011 heeft het Gerecht dit hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard (21).
I.3.2. Zaak T-570/08, Deutsche Post AG/Commissie, en zaak T-571/08, Duitsland/Commissie
(51)
Duitsland en Deutsche Post hebben beroep ingesteld tegen het bevel tot het verstrekken van inlichtingen dat de Commissie op 30 oktober 2008 had doen uitgaan, omdat in het kader van dat bevel niet ter zake doende inlichtingen werden verlangd en omdat dit bevel een onevenredig hoge belasting voor Deutsche Post met zich zou brengen.
(52)
Op 16 juli 2010 verklaarde het Gerecht beide klachten onontvankelijk, omdat de procedurele rechten van Deutsche Post noch die van Duitsland door het bevel tot het verstrekken van inlichtingen werden geschonden.
I.3.3. Zaak C-463/10 P, Deutsche Post AG/Commissie, en zaak C-475/10 P, Duitsland/Commissie
(53)
Op 27 september 2010 stelden Deutsche Post en Duitsland een hogere voorziening in tegen het arrest van het Gerecht en bleven zij bij hun standpunt dat hun rechten door het bevel tot het verstrekken van inlichtingen waren geschonden. Op 13 oktober 2011 verklaarde het Hof van Justitie het arrest van het Gerecht van 16 juli 2010 nietig (22). De zaak werd daarom teruggewezen naar het Gerecht en is nog hangende.
I.3.4. Zaak T-344/10, UPS/Commissie
(54)
Op 20 augustus 2010 stelde UPS beroep in bij het Gerecht en voerde zij aan dat er bij het staatssteunonderzoek van 2007 sprake was van onrechtmatig verzuim van de Commissie. Omdat sinds het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure bijna drie jaar is verlopen, zou de Commissie voldoende gelegenheid gehad hebben om de kwestieuze maatregelen te onderzoeken en de feitelijke en juridische omstandigheden te beoordelen, ten einde tot een definitief besluit te komen en de onderzoekprocedure af te sluiten. Deze zaak is nog hangende.
I.3.5. Zaak T-388/11, Deutsche Post AG/Commissie
(55)
Op 22 juli 2011 heeft Deutsche Post beroep ingesteld tegen het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure, met als argument dat de Commissie zich kennelijk had vergist toen zij in haar voorlopige beoordeling de pensioensubsidie als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en als nieuwe steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU aanmerkte. Deze zaak is nog hangende.
II. NADERE BESCHRIJVING VAN DE OVERHEIDSMAATREGELEN
(56)
Sinds 1989 heeft Deutsche Post, via uiteenlopende maatregelen, steun ontvangen van de overheid:
-
overheidsfinanciering voor pensioenrechten op basis van de volgende rechtsgrondslag:
-
het Postpersonalrechtsgesetz van 1994 (23) (hierna „PostPersRG 1994” genoemd);
-
door de overheid verschafte compensatiebetalingen en garanties, op basis van de volgende rechtsgrondslag:
-
het Postverfassungsgesetz 1989 (24) (hierna „PostVerfG 1989” genoemd)
-
het Postumwandlungsgesetz van 1994 (25) (hierna „PostUmwG 1994” genoemd);
-
een uitsluitende vergunning en tariefregulering op basis van de volgende rechtsgrondslag:
-
het Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (hierna „PostG 1989” genoemd)
-
het Postgesetz 1997 (hierna „PostG 1997” genoemd).
II.1. De pensioensubsidie tegen de achtergrond van de sociale voorzieningen en sociale-premieregelingen voor ambtenaren en particuliere werknemers
(57)
De pensioensubsidie dekt sinds 1995 een groot deel van de pensioenuitkeringen voor gepensioneerde ambtenaren van Deutsche Post. Om de effecten van de pensioensubsidie bij de beoordeling volledig te kunnen inschatten, worden in de volgende delen de sociale voorzieningen en sociale premies voor ambtenaren nader beschreven en vergeleken met de verplichte sociale verzekeringen voor werknemers in een privaatrechtelijke dienstbetrekking (hierna „particuliere werknemers” genoemd).
II.1.1. Sociale voorzieningen voor ambtenaren
(58)
Ambtenaren hebben recht op pensioenvoorzieningen en hulp bij ziekte en afhankelijkheid. De uitkeringen voor de ambtenaren van Deutsche Post beantwoorden aan de uitkeringen die alle andere ambtenaren krijgen:
-
de hoogte van het pensioen wordt, overeenkomstig artikel 14 BeamtVG (27), vooraf vastgesteld op een bepaald percentage van het laatst ontvangen salaris van de ambtenaar. Zo ontvangen bijvoorbeeld ambtenaren die in 2010 met pensioen zijn gegaan en het vereiste aantal dienstjaren hebben, een pensioen dat overeenstemt met 71,75 % van hun laatst ontvangen salaris;
-
ambtenaren hebben recht op een vergoeding van 50 tot 70 % van de ziekte- en zorgkosten en moeten alleen de daarboven uitkomende kosten zelf voldoen. De precieze uitsplitsing van de ziektekosten hangt af van diverse criteria, zoals het aantal kinderen. Ambtenaren kunnen een vrijwillige aanvullende verzekering afsluiten of hun aandeel in de ziektekosten zelf betalen.
II.1.2. De financiering van de sociale voorzieningen voor ambtenaren van DB Postdienst in de periode 1989-1994
(59)
Na de eerste posthervorming in 1989 moesten DB Postdienst, DB Telekom en DB Postbank, overeenkomstig artikel 54, lid 2, PostVerfG 1989, de pensioenuitkeringen en de ziektekosten voor de gepensioneerde ambtenaren, die bij de betreffende ondernemingen werden ondergebracht op basis van de vroegere activiteiten van de betrokken ambtenaren, volledig zelf financieren. Volgens die bepaling blijven de aanspraken van de ambtenaren bestaan ten opzichte van de staat, die het totale bedrag echter bij DB Postdienst, DB Telekom of DB Postbank kan invorderen.
II.1.3. De financiering van de sociale voorzieningen voor ambtenaren van DPAG vanaf 1995
(60)
In het kader van de tweede posthervorming (van 1994) werden de ambtenaren die bij DB Postdienst hadden gewerkt, overeenkomstig artikel 2, lid 1, PostPersRG 1994, aan DPAG overgedragen. Daarbij behielden die ambtenaren, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, hun rechtspositie. DPAG nam, overeenkomstig artikel 1, lid 1, PostPersRG 1994, van de Bondsstaat alle op de werkgever rustende rechten en plichten over en, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, alle vermogensrechtelijke aanspraken van de ambtenaren.
(61)
Overeenkomstig artikel 15 PostPersRG 1994 wordt de uitkering van de pensioen- en zorgvoorzieningen aan gepensioneerde ambtenaren overgenomen door een nieuw opgericht pensioenfonds voor de ambtenaren van Deutsche Post. Op 1 juli 2001 werden de pensioenfondsen voor Deutsche Post, Deutsche Telekom AG en Postbank AG samengebracht in de Postbeamtenversorgungskasse (hierna, voor de hele periode vanaf 1 januari 1995, tezamen „het pensioenfonds” genoemd).
(62)
Overeenkomstig artikel 16, lid 1, PostPersRG 1994 moest Deutsche Post in de periode 1995-1999 een jaarlijkse bijdrage van 2,045 miljard EUR of in totaal 10,225 miljard EUR aan het pensioenfonds betalen. Sinds 2000 moet Deutsche Post, op grond van artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994, een jaarlijkse bijdrage ten belope van 33 % van de nettosalarissen aan het pensioenfonds voldoen (d.w.z. bijdragen, die varieerden van 735 miljoen EUR in 2000 tot 540 miljoen EUR in 2010).
(63)
De pensioensubsidie dekt, overeenkomstig artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994, het resterende saldo (d.w.z. het verschil tussen de pensioenuitkeringen voor de gepensioneerde ambtenaren en de bijdrage van Deutsche Post in het pensioenfonds). De pensioensubsidie steeg van 151 miljoen EUR (in 1995) tot 3,203 miljard EUR (in 2010) en bedroeg voor de periode 1995-2010 in totaal 37,121 miljard EUR.
Figuur 1
De financiering van het pensioenfonds (x miljoen EUR)
II.1.4. Verplichte sociale verzekeringen voor particuliere werknemers en aanvullende pensioenverzekering voor particuliere werknemers van Deutsche Post
(64)
Particuliere werknemers zijn verplicht aan te sluiten bij een sociale verzekering en moeten tegen de vier volgende risico’s een verzekering afsluiten: pensioen, werkloosheid, ziekte, en langdurige of zware zorg (Pflegeversicherung) (28). In de verplichte socialeverzekeringsstelsels voor particuliere werknemers wordt voor de pensioen- en ziektekostenverzekering voorzien in een andere verzekeringsdekking dan in het voor ambtenaren geldende stelsel:
-
de hoogte van het pensioen wordt niet berekend als percentage van het laatst ontvangen loon, maar op basis van het middenloon;
-
de uitgaven voor de ziektekosten- en zorgverzekering worden volledig gedekt.
(65)
Ook bij de financiering van de sociale voorzieningen zijn er opvallende verschillen met de regelingen die voor ambtenaren gelden. De verplichte sociale verzekeringen voor particuliere werknemers worden over het hele arbeidsleven van de werknemers gefinancierd uit bijdragen van werknemers en werkgevers (hierna „verplichte sociale premies” genoemd). Het totale premiebedrag wordt formeel opgesplitst in een werknemers- en een werkgeversaandeel, dat telkens ongeveer de helft van het totale bedrag uitmaakt. De werkgever is echter formeel verplicht om het totale premiebedrag aan de sociale verzekeringen door te storten.
Figuur 2
Bijdragepercentages voor de verplichte sociale verzekering, uitgedrukt als percentage van het brutoloon van particuliere werknemers (zie ook de bijlage)
(66)
Afbeelding 2 laat zien dat de premiepercentages van de verplichte sociale verzekering sinds 1995 tussen 38 en 42 % van het brutoloon (= nettoloon + werknemersaandeel) liggen. Het werknemers- en het werkgeversaandeel in de sociale premies lag tussen 19 en 21 % van het brutoloon (een gedetailleerde tijdreeks is in de bijlage te vinden).
(67)
De particuliere werknemers van Deutsche Post hebben niet alleen de verplichte sociale verzekeringen genoten, maar ook een aanvullende pensioenverzekering. Particuliere werknemers die vóór 1997 in dienst kwamen, kregen een aanvullende pensioenverzekering aangeboden, waardoor zij een pensioen zouden ontvangen dat vergelijkbaar is met dat van ambtenaren. De aanvullende pensioenverzekering dekte zo het verschil tussen het wettelijke pensioen voor particuliere werknemers (dat overeenkomt met een bepaald percentage van het middenloon) en het ambtenarenpensioen (dat overeenkomt met een bepaald percentage van het laatst ontvangen salaris). De precieze bepalingen zijn vastgesteld in de statuten van de Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (hierna „VAP” genoemd) (29).
(68)
Tot 1997 financierde Deutsche Post het aanvullend pensioen voor de gepensioneerde particuliere medewerkers met een bijdrage van rond [5-10] % (30) van het brutoloon van de particuliere medewerkers die zij in dienst had. Vanaf 1997 bouwde Deutsche Post reserves op voor de uitstaande verplichtingen van VAP (zie ook de beschrijving van last nr. 4 in deel II.3.1.3).
(69)
Sinds 1997 kregen nieuw in dienst gekomen particuliere medewerkers een sterk gereduceerde aanvullende pensioenverzekering aangeboden, waarvoor de Deutsche Post in de periode 1997-2007 een bijdrage van [0-5] % van het brutoloon betaalde.
II.2. Compensatiebetalingen en garanties van de overheid tegen de achtergrond van de uitsluitende vergunningen en de universele-dienstverplichtingen van Deutsche Post
II.2.1. De uitsluitende vergunning in de periode tot 2007
(70)
Vóór 1998 was het oprichten en het beheren van ondernemingen voor het tegen betaling vervoeren van briefpost, overeenkomstig artikel 2 PostG 1989, uitsluitend aan Deutsche Post voorbehouden. Andere postdiensten zoals het vervoer van pakketten, kranten of tijdschriften waren niet aan Deutsche Post voorbehouden en stonden open voor concurrentie. Volgens artikel 37 PostVerfG 1989 moet alle winst uit deze voorbehouden briefpost worden gebruikt voor het financieren van de verliezen van de in concurrentie aangeboden universele diensten. Volgens artikel 4 PTRegG 1994 (31) was de Bondsminister voor Post en Telecommunicatie bevoegd voor de goedkeuring van de tarieven (Entgelte) van de voorbehouden briefpost.
(71)
Met de inwerkingtreding van PostG 1997 in 1998 werd het aantal aan Deutsche Post voorbehouden diensten stapsgewijs ingekrompen. Volgens artikel 51 PostG 1997 ziet de uitsluitende vergunning van Deutsche Post in 1997 op het vervoer van briefpost en geadresseerde catalogi van maximaal 200 g, maar werd dit maximale gewicht nadien geleidelijk verlaagd om in 2006 op 50 g te worden bepaald. Deze uitsluitende vergunning is op 31 december 2007 afgelopen.
II.2.2. De universele-dienstverplichting voor postdiensten in de periode tot 2007
(72)
Deutsche Post is door twee instrumenten formeel belast met de universele-dienstverplichting:
-
de Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (hierna „PPfLV” genoemd) waarmee Deutsche Post werd aangewezen als verlener van de universele postdienst voor briefpost en pakketten met een gewicht tot 20 kg en werd belast met het in heel Duitsland tegen uniforme dienstverleningstarieven verrichten van de betreffende diensten;
-
PostG 1997 en de betreffende uitvoeringsverordening van 1999 (33) (hierna „PUDLV 1999” genoemd) waarmee de taak van DPAG om de universele dienstverlening te verrichten, werd verlengd.
(73)
In artikel 11 PostG 1997 worden de universele dienstverrichtingen omschreven als een minimumaanbod aan postdiensten, die landelijk tegen betaalbare tarieven worden verricht. Deze diensten omvatten het vervoer van briefpostzendingen, geadresseerde pakketten met een maximumgewicht van 20 kg, alsmede boeken, catalogi, kranten en tijdschriften (hierna „universele-dienstverrichtingen” genoemd).
(74)
In PUDLV 1999 worden de minimale kwaliteitsnormen voor de universele dienst vastgelegd:
-
in Duitsland moeten er landelijk ten minste 12 000stationäre Posteinrichtungen (vaste postdienstverleningspunten) zijn;
-
jaarlijks moet gemiddeld 80 % van de brieven en pakketten binnen bepaalde termijnen (één werkdag voor brieven en twee werkdagen voor pakketten) worden besteld. Bovendien dient de postbestelling ten minste éénmaal per werkdag plaats te vinden;
-
weliswaar is de algemene regel dat de tarieven voor de universele-dienstverrichtingen betaalbaar moeten zijn, maar DPAG diende uniforme tarieven te berekenen voor de briefpostdiensten die zij in het kader van de in 2007 afgelopen uitsluitende vergunning verricht. Toch beschikt DPAG voor deze voorbehouden diensten over een zekere flexibiliteit bij het bepalen van de tarieven, omdat zij individuele prijsafspraken kan maken met klanten die per keer ten minste 50 stuks afgeven.
(75)
Bij artikel 52 PostG 1997 werd de aan DPAG opgedragen taak van het verrichten van de universele dienst tot en met 31 december 2007 verlengd (d.w.z. tot de opheffing van de uitsluitende vergunning voor briefpost). Sinds het aflopen van de uitsluitende vergunning is in Duitsland geen postexploitant met de universele-dienstverplichting belast, hetgeen betekent dat alle aanbieders van postdiensten universele postdiensten moeten verrichten (hierna „marktpartijen” genoemd). Komt vast te staan of mag worden aangenomen dat een universele-dienstverrichting niet voldoende of niet passend wordt verleend, dan biedt PostG 1997 juridische middelen om het verrichten van die diensten te garanderen.
(76)
Zoals uit de WIK-studie (vgl. figuur 3) blijkt, was rond 88 % van de totale opbrengst in de periode 1990-2007 afkomstig van de universele-dienstverrichting. Voor het grootste deel van de universele briefpost gold, gezien de dominante marktpositie van Deutsche Post, tariefregulering (vgl. deel II.2.1). Naast deze gereguleerde diensten, die rond 62 % van de totale opbrengsten uitmaakten, bood Deutsche Post in concurrentie met andere aanbieders universele pakketdiensten aan (rond 15 % van de totale opbrengsten), alsmede andere universele briefpostdiensten waarvoor geen tariefregulering gold (rond 11 % van de totale opbrengsten).
(77)
Daarnaast heeft Deutsche Post ook commerciële diensten aangeboden (bv. retailbankdiensten voor de postbank, distributiediensten voor telecomdiensten, bestelling van bulkmail). Met deze commerciële diensten behaalde Deutsche Post in de periode 1990-2007 rond 12 % van haar totale opbrengsten.
II.2.3. Compensatiebetalingen door de staat
(78)
Van bij haar oprichting in 1950 was Deutsche Post een zogenaamd Sondervermögen des Bundes. Volgens het Duitse bestuursrecht heeft een Sondervermögen geen van de staat onafhankelijke rechtspersoonlijkheid, maar beschikt het wel over een eigen begroting en is het niet aansprakelijk voor de algemene schulden van de staat.
(79)
Bij de eerste posthervorming van 1989 werd dit Sondervermögen in drie segmenten - DB Postdienst, DB Postbank en DB Telekom - opgesplitst, die als „overheidsbedrijven” werden aangemerkt, doch geen van de staat onafhankelijke rechtspersoonlijkheid hadden.
(80)
Volgens artikel 37, leden 2 en 3, PostVerfG 1989 dienden deze drie ondernemingen in de regel voor de afzonderlijke diensten de volledige kosten voor hun rekening te nemen, waarbij tussen deze drie ondernemingen kruisfinanciering was toegestaan als deze verliezen door de universele-dienstverplichting ontstonden. Op deze grondslag ontving DB Postdienst van DB Telekom in de periode 1990-1993 in totaal 2,844 miljard EUR ter dekking van haar verliezen.
(81)
Bij de tweede posthervorming werden de drie segmenten van het Sondervermögen per 1 januari 1995 omgevormd tot Aktiengesellschaften (naamloze vennootschappen). Uit DB Postdienst ontstond DPAG, uit DB Postbank ontstond Postbank AG en uit DB Telekom ontstond Telekom AG. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, PostUmwG 1994 nam Telekom AG alle kredietverplichtingen over die het Sondervermögen als geheel betroffen, maar beschikte zij over een regresvordering op DPAG en Postbank AG voor zover die kredietverplichtingen aan de rechtsvoorgangers van die ondernemingen waren toe te rekenen.
(82)
Volgens artikel 7 PostUmwG 1994 kwamen de (uit hoofde van artikel 2, lid 2, PostUmwG 1994 ontstane) regresvorderingen van Telekom AG op DPAG ten belope van de opgelopen verliezen van DB Postdienst per 31 december 1994 te vervallen. Dit resulteerde in een vermogensoverdracht ten belope van 2,822 miljard EUR van Telekom AG aan DPAG. Volgens Duitsland was deze overdracht van Telekom AG - zoals de vroegere compensatiebetalingen op grond van artikel 37, lid 3, PostVerfG 1989 - voor DPAG van onmisbaar belang om haar universele-dienstverplichting te kunnen vervullen.
(83)
In de periode 1990-1995 ontving DB Postdienst in totaal 5,666 miljard EUR als compensatie voor de universele-dienstverplichting.
II.2.4. De staatsgarantie ten behoeve van het vóór 1995 uitgegeven schuldpapier
(84)
Sinds 1953 staat, overeenkomstig artikel 22, lid 4, PostVwG 1953 (34), schuldpapier van de Deutsche Bundespost gelijk met schuldpapier van de Bondsstaat. Toen PostVwG 1953 door PostVerfG 1989 werd opgeheven, werd deze bepaling in artikel 40 PostVerfG 1989 overgenomen.
(85)
Na de oprichting van de drie segmenten in 1989 gaf DB Postdienst het schuldpapier niet zelfstandig uit, maar beheerde DB Postbank de betreffende transacties zelfstandig voor alle ondernemingen van de Deutsche Bundespost. Het schuldpapier van DB Postdienst, DB Telekom en DB Postbank werd, afhankelijk van hun respectieve financieringsbehoefte, toegewezen.
(86)
Na 1995 garandeerde Duitsland, overeenkomstig artikel 2, lid 4, PostUmwG 1994, verder de nakoming van alle verplichtingen die de Deutsche Bundespost vóór 1995 had aangegaan en die nadien aan DB Postdienst, DB Telekom en DB Postbank waren toegewezen. Duitsland was echter geenszins aansprakelijk voor het schuldpapier dat DPAG nadien heeft uitgegeven.
II.3. De opbrengsten uit de gereguleerde diensten als aanvullende compensatie voor pensioenkosten en nettokosten van universele-dienstverrichtingen
(87)
In PostG 1997 werd voorts de Bundesnetzagentur (hierna „de toezichthouder voor de postsector” genoemd) belast met het toezicht op de voorbehouden en de vrijgemaakte markten voor briefpost. Volgens artikel 19 PostG 1997 is de toezichthouder voor de postsector belast met de regulering van de tarieven die Deutsche Post berekent op de markten voor briefpost waarop zij een dominante marktpositie heeft. Deutsche Post had niet alleen in de sector van de gereserveerde diensten (overeenkomstig artikel 51 PostG 1997), maar voor bijna alle andere briefpostdiensten die reeds voor concurrentie waren opengesteld, een dominante marktpositie. Tariefregulering kan plaatsvinden hetzij vooraf via het bepalen van een plafond hetzij achteraf in het kader van tariefcontrole.
(88)
Uit de marktonderzoeken van de toezichthouder voor de postsector blijkt dat Deutsche Post op de markten voor gereguleerde briefpostdiensten een marktaandeel van gemiddeld 90 tot 97 % had. In zijn laatste verslag klaagt de toezichthouder erover dat het met de in 1997 geleidelijk doorgevoerde openstelling van de markten niet gelukt is om een daadwerkelijke mededinging op de Duitse markt voor briefpost tot stand te brengen (35).
(89)
Met de gereguleerde briefpostdiensten werd het grootste deel van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald (bv. rond 62 % van haar totale opbrengsten in de periode 1990-2007 (zie figuur 3) en rond 56 % van de in de periode 2008-2010 behaalde totale opbrengsten).
(90)
Alle overige universele-dienstverrichtingen en commerciële diensten die niet onder de artikelen 19 tot en met 27 PostG 1997 (36) met betrekking tot de regulering van de vergoeding vallen, worden hierna „diensten zonder tariefregulering” genoemd.
(91)
Voor de briefpostdiensten met tariefregulering is in artikel 20, leden 1 en 2, PostG 1997 bepaald dat de tarieven dienen te worden afgestemd op de kosten van een efficiënte dienstverrichting. Wanneer dit feitelijk kan worden onderbouwd, moet de toezichthouder voor de postsector onder meer passend rekening houden met de volgende elementen:
-
de kosten van een landelijk aanbod van postdiensten, en
-
de kosten voor de pensioen- en ziektekostenuitkeringen voor de van DB Postdienst overgenomen medewerkers.
(92)
Met artikel 57 PostG 1997 en de Allgemeine Weisung (instructie) van de Bondsminister voor Economische Zaken en Technologie van 27 maart 2000 werden de gereguleerde tarieven tot en met 31 december 2002 bevroren op het niveau van 1997.
II.3.1. Het price-cap-besluit van 2002
(93)
Het allereerste besluit van de toezichthouder voor de postsector met betrekking tot het plafond (price-cap) voor gereguleerde frankeertarieven voor de periode van 1 januari 2003 tot en met 31 december 2007 (hierna „het price-cap-besluit van 2002” genoemd) werd pas in 2002 genomen. De zogenaamde price-cap-regulering is een vorm van tariefregulering voor een bundel van diensten waarbij niet voor iedere dienst afzonderlijk de tarieven worden gecontroleerd, maar het gewogen gemiddelde van alle tarieven in de betrokken bundel als bovengrens wordt vastgelegd. Volgens artikel 19 PostG 1997 betrof de ex-ante-price-cap-regulering alle postdiensten waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie had.
(94)
Met het oog op het price-cap-besluit van 2002 deelde Deutsche Post aan de toezichthouder voor de postsector voor het eerst een gescheiden financiële rapportage (regulatory accounts) (hierna ook „GFR” genoemd) van 2002 mee, die de periode 1998-2006 bestreek. Deze rapportage was gebaseerd op de tot 2001 behaalde resultaten en op de prognoses voor de volgende jaren.
(95)
In 2002 voerde Deutsche Post een aantal zogenaamde „lasten” op in verband met de universele-dienstverplichting en voor het in dienst hebben van de van DB Postdienst overgenomen ambtenaren en particuliere werknemers. Bij deze lasten gaat het om de kosten die Deutsche Post zonder de universele-dienstverplichting en zonder de overname van de medewerkers en de infrastructuur van DB Postdienst niet had hoeven te maken (vgl. de uitgebreide lijst in tabel 1).
Tabel 1
In het kader van het price-cap-besluit van 2002 goedgekeurde lasten (x miljoen EUR, nominaal bedrag)
Nr.
Lasten uit het price-cap-besluit van 2002
Gemiddelde last (1998-2006) x miljoen EUR
%
1
Niet bij concurrenten gebruikelijke loonkosten
[…]
[…]
2
Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
[…]
[…]
3
Infrastructuurkosten dochterondernemingen
[…]
[…]
4
Aanvullende pensioenverzekering voor werknemers (VAP)
[…]
[…]
5
Infrastructuurkosten vracht
[…]
[…]
6
Sociale- en gezondheidskosten (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Personeelsherstructurering
[…]
[…]
8
Dekking deficit ziektekostenverzekering ambtenaren
[…]
[…]
Totale gemiddelde lasten
[…]
100 %
(96)
De toezichthouder voor de postsector accepteerde uiteindelijk de argumenten van Deutsche Post dat, zonder de universele-dienstverplichting (lasten nrs. 3 en 5, kosten van de universele dienst) of zonder de verplichting om ambtenaren en particuliere werknemers van DB Postdienst over te nemen (lasten nrs. 1, 2, 4, 6, 7 en 8), deze lasten niet voor Deutsche Post waren ontstaan. De toezichthouder keurde daarop hogere gereguleerde frankeertarieven goed, zodat de voor de periode 2002-2006 opgevoerde gemiddelde jaarlijkse lasten van […] miljard EUR konden worden bekostigd uit de door de gereguleerde briefpostdiensten behaalde opbrengsten. Na het price-cap-besluit van 2002 werd 100 % van de lasten aan de tarieven toegerekend waarvoor vooraf een price-cap was vastgesteld.
II.3.1.1. Niet bij concurrenten gebruikelijke basislonen (last nr. 1)
(97)
Last nr. 1 staat voor het gedeelte van de basislonen van de postmedewerkers dat het sectorgemiddelde zou overschrijden. Deutsche Post hanteerde de lonen die met de vakorganisaties in een cao (Entgelttarifvertrag) voor de na 2002 nieuw in dienst genomen werknemers waren overeengekomen, als benchmark voor wettbewerbsübliche (bij concurrenten gebruikelijke) lonen. Bij de berekening van last nr. 1 werd deze benchmark echter toegepast voor alle medewerkers. Bovendien werd deze benchmark voor de meegedeelde gescheiden financiële rapportage, retroactief tot 1998 toegepast.
II.3.1.2. Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten (last nr. 2)
(98)
De toezichthouder voor de postsector stemde ook in met het argument van Deutsche Post dat zij voor haar particuliere werknemers en ambtenaren sociale premies moet betalen die hoger liggen dan de premies die concurrenten uit de particuliere sector doorgaans voor hun particuliere werknemers moeten betalen.
(99)
Deutsche Post gaat bij haar berekening uit van een premiepercentage dat zij voor zowel haar ambtenaren als haar particuliere werknemers als „bij concurrenten gebruikelijk” beschouwt (hierna „GFR-premiepercentage” genoemd). Dit GFR-premiepercentage wordt bepaald als de som van:
-
het werkgeversaandeel in de sociale premies voor een particuliere werknemer (rond 19 tot 21 %, hetgeen, zoals uit figuur 2 blijkt, ongeveer de helft van het totale bedrag aan sociale premies uitmaakt);
-
de bijdrage voor de ongevallenverzekering ([0-5] %; bij Deutsche Post is deze bijdrage sinds 2001 opgenomen in het GFR-premiepercentage), en
-
de bijdrage voor de aanvullende pensioenverzekering ([0-5] %; bij Deutsche Post is deze premie sinds 1997 in het GFR-premiepercentage vervat, omdat een premie voor de aanvullende pensioenverzekering van deze omvang als „bij concurrenten gebruikelijk” wordt beschouwd. Dit percentage is gebaseerd op de aanvullende pensioenverzekering die Deutsche Post sinds 1997 aan nieuw in dienst gekomen particuliere werknemers aanbiedt.).
(100)
Uit de gereguleerde opbrengsten werden alle sociale premies die het GFR-premiepercentage overschrijden, bekostigd (hierna „de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies” genoemd). Tabel 2 geeft een voorbeeld van de berekening van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies voor ambtenaren in 2001, waarin de daadwerkelijke sociale premies voor ambtenaren bijna dubbel zo hoog lagen als de op het GFR-premiepercentage gebaseerde en als „bij concurrenten gebruikelijk” aangemerkte sociale premies.
Tabel 2
Berekening van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren in 2001 op basis van de gescheiden financiële rapportage (GFR) 2002 (x miljoen EUR)
% nettolonen
(1)
Premiepercentage voor het pensioenfonds
33,0 %
(2)
Salarissom ambtenaren
[…]
(3)
=(1)*(2)
Bijdrage in pensioenfonds
[…]
(4)
Ziektekosten
[…]
(5)
=(3)+(4)
Verschuldigde sociale premies
[…]
[40-45] %
(6)
Werkgeversaandeel sociale premies
20,43 %
(7)
Ongevallenverzekering
[…]
(8)
Aanvullende pensioenverzekering
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
GFR-bijdragepercentage
[…]
(10)
=(2)*(9)
GFR-benchmark sociale kosten
[…]
[20-25] %
(11)
=(5)-(10)
Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
[…]
[15-20] %
(101)
De verschuldigde sociale premies omvatten de door Deutsche Post aan het pensioenfonds betaalde bijdrage ten belope van 33 % van de nettolonen van ambtenaren in actieve dienst (of een jaarlijkse vaste bijdrage van 2,045 miljard EUR in de periode 1995-1999), alsmede de bijdragen voor de ziektekosten van ambtenaren. In 2001 kwamen de verschuldigde sociale premies uit op in totaal [40-45] % van de netto-ambtenarensalarissen.
(102)
Hoewel het percentage sociale verzekeringen is vastgesteld als aandeel van het brutoloon van particuliere werknemers (nettoloon + werknemersaandeel in de sociale premies), berekent Deutsche Post de GFR-benchmark door het GFR-premiepercentage van [20-25] % te vermenigvuldigen met de netto-ambtenarensalarissen.
II.3.1.3. Aanvullende pensioenverzekering voor particuliere werknemers (last nr. 4)
(103)
Last nr. 4 moet een compensatie zijn voor de opbouw van reserves ten behoeve van de vóór 1997 uit de aanvullende pensioenverzekering VAP voor de particuliere werknemers van Deutsche Post ontstane verplichtingen.
(104)
Zoals in deel II.1.4 uiteengezet, kregen de vóór 1997 bij Deutsche Post in dienst gekomen particuliere werknemers aanvullende pensioenverzekeringen aangeboden om hun een pensioen te garanderen dat met het ambtenarenpensioen vergelijkbaar was. DB Postdienst had daarvoor echter geen reserves opgebouwd met het oog op toekomstige pensioenbetalingen. Pas na de oprichting van DPAG werden in de balans reserves ten belope van 8,153 miljard EUR opgebouwd.
II.3.1.4. Overige niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten (lasten nrs. 6, 7 en 8)
(105)
Last nr. 6 omvat de bijdrage van Deutsche Post aan de Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT) die bepaalde sociale voorzieningen (bv. sociale woningen) aanbiedt aan van DB Postdienst overgenomen ambtenaren en particuliere werknemers. Last nr. 7 betreft de bijdragen van Deutsche Post ter dekking van het tekort van de ziektekostenverzekering voor ambtenaren. Last nr. 8 (personeelsherstructurering) betreft zowel ambtenaren als particuliere werknemers.
II.3.1.5. Lasten met betrekking tot de universele dienst (lasten nrs. 3 en 5)
(106)
Deze lasten weerspiegelen de kostenbesparingen die Deutsche Post had kunnen behalen indien zij haar kantoren- en pakketnetwerk op commerciële grondslag had georganiseerd. Deze kostenbesparingen werden bijvoorbeeld berekend aan de hand van een contrafeitelijk aantal kantoren dat Deutsche Post, zonder de universele-dienstverplichting, zou exploiteren.
II.3.2. De price-cap-besluiten van 2007 en 2011
(107)
Op 7 november 2007 keurde de toezichthouder voor de postsector de price-cap voor de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2011 goed (hierna „het price-cap-besluit van 2007” genoemd). Op 14 november 2011 keurde de toezichthouder de price-cap voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2013 goed (hierna „het price-cap-besluit van 2011” genoemd).
(108)
Sinds het price-cap-besluit van 2007 worden de tarieven voor het vervoer van meer dan 50 brieven niet meer vooraf gecontroleerd, maar geldt daarvoor een tariefcontrole achteraf overeenkomstig artikel 25 PostG 1997 (37). De tarieven voor alle overige postdiensten waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie heeft, worden nog steeds, overeenkomstig artikel 19 PostG 1997, vooraf goedgekeurd.
(109)
De Commissie hanteert in het kader van dit besluit de term „diensten met tariefregulering” voor de diensten waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie heeft en waarvoor ofwel overeenkomstig artikel 19 PostG 1997 tariefcontrole vooraf wordt toegepast ofwel overeenkomstig artikel 25 tariefcontrole achteraf. Alle overige diensten waarvoor Deutsche Post geen dominante positie heeft en waarvoor geen tariefcontrole wordt toegepast, worden „diensten zonder tariefregulering” genoemd.
(110)
Daarnaast voerde Deutsche Post de lasten aan die voor haar waren ontstaan door niet bij concurrenten gebruikelijke loon- en sociale kosten veroorzaakt door de overname van DB Postdienst-medewerkers (bv. gemiddeld […] miljoen EUR sinds 2008 voor last nr. 2 „niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten”), alsmede lasten op grond van de universele-dienstverplichting. Zoals reeds bij het price-cap-besluit van 2002 was gebeurd, stond de toezichthouder voor de postsector ook nu weer toe dat deze lasten uit gereguleerde opbrengsten werden bekostigd, en legde hij daarom een overeenkomstig hogere price-cap vast. De erkenning van deze lasten door de toezichthouder voor de postsector in de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2009 blijft dus ongewijzigd ten aanzien van de diensten zonder tariefregulering.
II.4. De financiële resultaten van DPAG
(111)
De financiële resultaten van DPAG zijn voor de periode 1995-2006 in figuur 2 van het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure te vinden. Gaven de resultaten voor de periode 1995-1999 nog een wisselend beeld te zien (in sommige jaren werd verlies geleden, in andere winst gemaakt), dan kon DPAG voor de periode 2000-2006 steeds met tussen 1 en 2 miljard EUR winst vóór belasting komen.
(112)
In de periode 2007-2010 behaalde DPAG de volgende nettowinst: 1,8 miljard EUR (2007), - 2,0 miljard EUR (2008), 0,7 miljard EUR (2009) en 2,6 miljard EUR (2010).
(113)
De gepubliceerde balansgegevens van DPAG bieden echter niet de mogelijkheid om de winst aan de verschillende diensten toe te rekenen. Daarom kan aan de hand van de gepubliceerde balansgegevens niet worden vastgesteld of de universele diensten met tariefregulering per saldo verlieslatend dan wel winstgevend waren.
III. DE REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(114)
Zoals het Gerecht in zijn arrest in zaak T-421/07 bevestigde (38), maken alle onderzochte maatregelen sinds het besluit tot inleiding van de procedure van 1999 het voorwerp uit van de procedure die met het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure werd voortgezet.
III.1. De pensioensubsidie
(115)
In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure werd opgemerkt dat de pensioensubsidie nieuwe steun vormt omdat Deutsche Post vóór de pensioenhervorming van 1995 de pensioenkosten volledig uit eigen middelen diende te bekostigen. Bovendien werd in datzelfde besluit van 2011 het op het arrest in de zaak-Combus (39) gebaseerde argument van Duitsland dat de pensioensubsidie geen steun vormt, afgewezen.
(116)
Bij het onderzoek van de vraag of de pensioensubsidie als compensatie voor pensioenverplichtingen uit het verleden met de interne markt verenigbaar is (bv. in overeenstemming met de beschikking van de Commissie in de zaak van het Franse La Poste (40) (hierna „de La Poste-beschikking” genoemd)), werd in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure in aanmerking genomen dat de opgevoerde niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten niet alleen door de pensioensubsidie werden gecompenseerd, maar ook door de gereguleerde opbrengsten (bv. last nr. 2 - niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies).
(117)
Uit de berekeningen die in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure werden gemaakt en waarbij de compensatie-elementen mee in rekening worden genomen, bleek dat Deutsche Post voor de sociale premies daadwerkelijk percentages kon hanteren die 10 tot 14 procentpunten onder de totale verplichte sociale premies (werkgevers- + werknemersaandeel) van particuliere concurrenten lagen.
(118)
In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure werd daarom betwijfeld of de pensioensubsidie als compensatie voor pensioenverplichtingen uit het verleden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar is.
III.2. Compensaties voor universele-dienstverrichtingen
(119)
Duitsland baseert zich op artikel 106, lid 2, VWEU, om de verenigbaarheid van compensatiebetalingen door de staat en de staatsgarantie als compensatie voor de universele-dienstverplichting te verdedigen.
(120)
Op grond van het Altmark-arrest (41) was de Commissie in het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure van oordeel dat de compensatiebetalingen door de staat en de staatsgarantie staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen.
(121)
In haar besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure betwijfelde de Commissie of de compensatiebetalingen en garanties van de staat noodzakelijk en passend waren voor het vervullen van universele-dienstverplichtingen. Volgens de Commissie diende met name de kostentoerekening aan de universele of de commerciële diensten te worden getoetst aan de beginselen van de DAEB-kaderregeling 2005. Bovendien had zij twijfel waar het ging om het bepalen van wat, rekening houdende met het gemiddelde rendement in deze sector en de risicoposities van Deutsche Post, als redelijke winst geldt.
IV. DE WIK-STUDIE
(122)
De Commissie liet de WIK-studie uitvoeren in verband met haar onderzoek naar de boekhouding van Deutsche Post voor de periode 1990-2007, om te kunnen nagaan of Deutsche Post voor de haar opgelegde universele-dienstverplichtingen overcompensatie had gekregen. WIK Consult GmbH kreeg met name de opdracht om:
-
een benchmark te bepalen voor wat een redelijke winst is;
-
de interne kostentoerekening en regelingen inzake verrekeningsprijzen door te lichten, en
-
de overcompensatie te berekenen voor de nettokosten van de universele-dienstverplichting.
IV.1. Beschrijving van de gescheiden financiële rapportage van 2009
(123)
Na het bevel tot het verstrekken van inlichtingen dat de Commissie op 30 oktober 2008 had doen uitgaan, heeft Duitsland in 2009 ten slotte een complete gescheiden financiële rapportage (regulatory accounts) voor de periode 1990-2007 ingediend.
IV.1.1. De opbrengsten
(124)
De opbrengsten van Deutsche Post kunnen in de volgende drie, ruime categorieën worden uitgesplitst:
-
Gereguleerde universele briefpost (62 % van de totale opbrengsten in de periode 1990-2007)
De briefpostdiensten met tariefregulering omvatten alle universele-dienstverrichtingen die worden geleverd op markten waar Deutsche Post een dominante marktpositie had, daaronder begrepen de dienstverrichtingen waarbij zij kon gebruikmaken van de haar toegekende uitsluitende vergunning. Met deze diensten behaalde Deutsche Post in de periode 1990-2007 rond 62 % van haar totale opbrengsten (42).
-
Niet-gereguleerde universele diensten (26 % van de totale opbrengsten in de periode 1990-2007)
De universele pakketdiensten werden steeds verricht op de voor concurrentie opengestelde markten waarop Deutsche Post slechts een marktaandeel van gemiddeld 30 % had. In de periode 1990-2007 werd 15 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post door universele pakketdiensten gegenereerd.
Met de universele briefpostdiensten zonder tariefregulering (bv. catalogi, grensoverschrijdende post) werd rond 11 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald.
-
Niet-gereguleerde commerciële diensten (12 % van de totale opbrengsten in de periode 1990-2007)
Deutsche Post heeft haar kantorennet niet alleen gebruikt voor de distributie van postdiensten, maar ook voor de verkoop van producten en diensten van Postbank AG en - in mindere mate - Deutsche Telekom. Met deze commerciële distributiediensten werd rond 6 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald.
De commerciële pakket- en briefdiensten (bv. geadresseerde reclamezendingen) zijn goed voor rond 4 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post.
Voorts verrichte Deutsche Post een reeks andere diensten, bijvoorbeeld in haar hoedanigheid van holdingmaatschappij voor in andere bedrijfstakken actieve internationale dochterondernemingen (bv. Danzas, DHL). Met deze overige commerciële distributiediensten werd rond 2 % van de totale opbrengsten van Deutsche Post behaald.
Figuur 3
Gemiddeld aandeel in de opbrengsten in de periode 1990-2007 (op basis van nominale bedragen)
(125)
De WIK-studie zag alleen op de commerciële diensten die door de rechtspersoon DPAG en haar voorganger DB Postdienst in het kader van de universele dienst waren verricht. Commerciële diensten (bv. de internationale expressepostactiviteiten van DHL) die door andere rechtspersonen binnen Deutsche Post World NET (hierna „DPWN” genoemd) werden verricht, kwamen in deze studie niet in aan bod.
IV.1.2. De berekening van de lasten in de gescheiden financiële rapportage van 2009
(126)
Anders dan bij de gescheiden financiële rapportage die Deutsche Post bij de toezichthouder voor de postsector indiende met het oog op de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011, bevat de gescheiden financiële rapportage van 2009, die nimmer aan de betrokken toezichthouder is meegedeeld, een substantieel hoger bedrag aan lasten die Deutsche Post aan de gereguleerde diensten toerekent.
(127)
Op basis van de gescheiden financiële rapportage van 2009 voert Deutsche Post voor de periode 1990-2006 een gemiddelde last van gemiddeld […] miljard EUR op; in de gescheiden financiële rapportage van 2002 bedroeg deze […] miljard EUR.
Figuur 4
Vergelijking lasten universele dienst volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 met de in het kader van het price-cap-besluit van 2002 goedgekeurde lasten (jaargemiddelde, nominale waarde x miljoen EUR)
[…]
(128)
Waren er bij last nr. 2 (niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten) en last nr. 4 (aanvullende pensioenverzekering) geen wezenlijke verschillen vast te stellen tussen de gescheiden financiële rapportage van 2002 en die van 2009, dan was bij last nr. 1 (niet bij concurrenten gebruikelijke basislonen) bijna […]. Anders dan bij de gescheiden financiële rapportage van 2002 hanteert Deutsche Post nu niet langer de cao-lonen als benchmark voor „bij concurrenten gebruikelijke” lonen, maar het minimumloon voor de postsector, dat op een Verordnung van het Bondsministerie voor Arbeid van 2007 is gebaseerd (hierna „het minimumloon voor 2007” genoemd). Deze Verordnung werd door het Bundesverwaltungsgericht echter onrechtmatig verklaard en is dus nooit van kracht geworden.
(129)
Bovendien voert Deutsche Post in de gescheiden financiële rapportage van 2009 „Infrastruktur Brief” als een nieuwe last op; het gaat hier om de aan de zesde besteldag verbonden incrementele kosten (gemiddeld […] miljoen EUR per jaar). Deze berekening gaat uit van het nulscenario dat Deutsche Post, zonder de universele-dienstverplichting, slechts op vijf - en niet op zes - dagen post zou bestellen.
(130)
Voorts wordt last nr. 3 „Infrastrukturlast Filialen” anders berekend dan in de gescheiden financiële rapportage van 2002. Deze omvat nu ook de kostenbesparingen die hadden kunnen worden behaald indien alle postkantoren vanaf 1990 als postservicepunten (Postagenturen) hadden kunnen worden geëxploiteerd. Last nr. 3 wordt berekend aan de hand van de vergoeding die Deutsche Post derden voor distributiediensten in 2007 heeft betaald.
IV.1.3. De winstmarges in de gescheiden financiële rapportage van 2009
(131)
Door de lasten aan de universelebriefpostdiensten met tariefregulering toe te rekenen, worden de niet-gereguleerde diensten in aanzienlijke mate bevrijd van kosten zoals loonkosten of sociale kosten. Deze herallocatie resulteert in duidelijk positieve winstmarges van rond [15-25] % bij de commerciële diensten en verliezen van bijna [0-10] % bij briefpostdiensten met tariefregulering.
(132)
In haar jaarrekeningen geeft Deutsche Post zeer hoge winstcijfers voor het segment briefpost (zie ook deel V.3), die echter door de van de diensten zonder naar de diensten mét tariefregulering overgedragen lasten meer dan volledig wegsmelten.
Figuur 5
Gemiddelde Return on Sales (ROS) op basis van de gescheiden financiële rapportage van 2009
[…]
IV.2. Benchmarking met het oog op het bepalen van een redelijke winst
IV.2.1. Waardecreatieketen Deutsche Post: lowtechactiviteiten en laag zakelijk risico
(133)
Om een benchmarkexercitie met het oog op het bepalen van een „redelijke” winst te kunnen uitvoeren en om de toerekening van de kosten te kunnen beoordelen, dient een analyse te worden gemaakt van de waardecreatieketen en de gedragen zakelijke risico’s. Alleen wanneer de functie- en risicokenmerken bekend zijn, kan een groep „vergelijkbare” ondernemingen worden gezocht en kan een benchmark worden bepaald voor wat voor Deutsche Post als een redelijke winst kan gelden.
IV.2.1.1. De waardecreatieketen in een lowtechsector
(134)
De waardecreatieketen van Deutsche Post kan in twee hoofdfuncties worden opgesplitst:
-
een landelijk netwerk voor het bestellen van brieven en pakketten, en
-
een landelijk netwerk van postkantoren.
(135)
De logistieke aspecten van een brieven- en pakketnetwerk zijn die van een lowtechsector die geen omvangrijke activiteiten op het gebied van onderzoek of ontwikkeling vereist. Daarom werken alle andere exploitanten in deze bedrijfstak volgens een vergelijkbare, gestandaardiseerde methode. Dit soort activiteiten wordt vaak „routinetaken” genoemd. Dat het hier om routinematige activiteiten gaat, mag ook blijken uit het feit dat Deutsche Post deze in grote mate heeft uitbesteed. Dit geldt ook voor de via het landelijke netwerk van postkantoren verrichte distributiediensten, die eveneens in toenemende mate worden uitbesteed.
(136)
Naast deze routinematige taken zijn de voornaamste immateriële activa van Deutsche Post haar klantenbasis, haar merknaam en haar sterke marktpositie, vooral op de markten voor briefpost. Volgens de WIK-studie zouden deze immateriële activa niet in hoofdzaak aan de inspanningen of investeringen van Deutsche Post te danken zijn, maar zouden zij in duidelijk sterkere mate op de vroegere uitsluitende vergunning terug te voeren zijn. Zo hoefde Deutsche Post geen omvangrijke marketinginvesteringen te doen, maar kon zij tot 2007 op haar rechtens gegarandeerde marktpositie vertrouwen. Daarom zou Deutsche Post voor deze immateriële activa geen vergoeding mogen worden betaald.
IV.2.1.2. Laag risico dankzij overheidsmaatregelen
(137)
Om meerdere redenen was Deutsche Post zowel in de sector van de gereguleerde diensten als die van de niet-gereguleerde diensten aan een geringer risico blootgesteld dan haar concurrenten.
(138)
In de eerste plaats werd Deutsche Post tot 2007 beschermd door een wettelijk monopolie voor briefpost. Daarnaast had Deutsche Post voor alle gereguleerde briefpostdiensten een marktaandeel van 90 % en ondervond zij geen of slechts weinig concurrentie. Uit diensten met tariefregulering haalde Deutsche Post bijna twee derde van haar opbrengsten.
(139)
In de tweede plaats keurde de toezichthouder voor de postsector een tariefplafond voor gereguleerde briefpostdiensten goed. Dit plafond werd hoger vastgesteld dan de kosten van een doelmatige onderneming, onder meer als compensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten in het segment van de diensten zonder tariefregulering. Concurrenten van DPAG beschikten niet over een uitsluitende vergunning of een dominante marktpositie die hun de mogelijkheid bood tot kruisfinanciering van sociale kosten. Bijgevolg heeft de uitsluitende vergunning of de dominante marktpositie niet alleen in de sector van de gereguleerde, maar ook in die van de niet-gereguleerde universele-dienstverrichtingen en commerciële diensten tot een aanzienlijke beperking van de zakelijke risico’s geleid.
(140)
In de derde plaats hebben andere overheidsmaatregelen zowel in de sector van de universele-dienstverrichtingen als in die van de commerciële diensten eveneens tot een sterke beperking van de risico’s geleid. Zo hebben de compensatiebetalingen van de staat begin jaren negentig de verliezen opgevangen en stelde de staatsgarantie Deutsche Post, ondanks haar lastige financiële positie begin jaren negentig, in staat om tot en met 1995 kapitaal aan te trekken tegen hetzelfde rentepercentage als de federale staat.
(141)
Alles samengenomen had Deutsche Post te maken met wezenlijk lagere markt- en kostenrisico’s dan haar concurrenten, omdat zij haar klantenbasis niet zelf hoefde op te bouwen en kostenstijgingen door een verhoging van de gereguleerde tarieven kon doorgeven. Op basis van deze argumenten komt de WIK-studie tot de conclusie dat postexploitanten die slechts routinetaken uitoefenen (bv. niet sterk in marketing en merknamen hoeven te investeren) en die aan geen hoog zakelijk risico zijn blootgesteld (bv. over langlopende overeenkomsten beschikken), het beste als vergelijkbare concurrenten kunnen dienen.
IV.2.2. Kwantificering van een benchmark voor de redelijke winst
(142)
Op basis van de uitkomsten van de functie- en risicoanalyse werd in het kader van de WIK-studie in financiële databanken (bv. ook de ORBIS-databank die wereldwijd zo’n 10 miljoen ondernemingen bevat) naar vergelijkbare postbedrijven gezocht. Via een aantal gecontroleerde kwantitatieve en kwalitatieve selectiestappen werd een lijst van benchmarkondernemingen opgesteld, die op voor concurrentie opengestelde markten postdiensten aanbieden.
(143)
Voor de WIK-studie werd een groep van 26 benchmarkondernemingen geselecteerd, die hoofdzakelijk actief zijn in het segment pakketdiensten en die typische routinetaken van postbedrijven verrichten. Alle vergelijkbare concurrenten kwamen uit de bedrijfstak „Posterijen en koeriers” (NACE-code 641 (43)).
(144)
In dat verband dient te worden aangetekend dat het aantal vergelijkbare concurrenten beperkt is, omdat particuliere ondernemingen als gevolg van de uitsluitende vergunning van de gevestigde exploitant - die voor een aanzienlijk deel van de briefpostdiensten gold - tot dusver nauwelijks op grotere schaal briefpostdiensten hebben verricht. Voorts werden in de WIK-studie gevestigde postexploitanten uit andere landen als benchmarkondernemingen uitgesloten, omdat deze - evenals Deutsche Post - door uitsluitende vergunningen worden beschermd en niet in de eerste plaats op voor concurrentie opengestelde markten actief waren.
(145)
Bij het bepalen van de „redelijke” winst werd in de WIK-studie de Return on Sales (hierna „ROS” genoemd) gehanteerd, die overeenstemt met het bedrijfsresultaat (winst vóór rente en belastingen (EBIT)) gedeeld door de omzet. Daarnaast wordt in de WIK-studie de Return on Assets (hierna „ROA” genoemd) berekend (bv. EBIT als percentage van het totale kapitaal) om voor het bepalen van wat als redelijke winst geldt, te beschikken over een benchmark die op kapitaal is gebaseerd.
Tabel 3
ROS- en ROA-benchmarks uit de WIK-studie
Return on Sales
(ROS)
Return on Assets
(ROA)
Mediaan
3,48 %
7,33 %
Bovengrens (75e percentiel)
6,77 %
13,41 %
(146)
Uit de steekproef blijkt dat in het voor concurrentie opengestelde deel van de postsector in de periode 1998-2007 de ROS-mediaan 3,48 % bedroeg. De WIK-studie gaat niet alleen over de mediaan van het rendement, maar ook over een bovengrens voor de redelijke winst, namelijk het derde kwartiel van de winst van vergelijkbare concurrenten, dat bij een ROS van 6,77 % ligt. Met andere woorden: 75 % van de vergelijkbare concurrenten behalen een winst die een ROS van 6,77 % onderschrijdt (44).
(147)
Wat de ROA betreft, levert de WIK-studie een ROA-mediaan van 7,33 % met een bovengrens van 13,41 % op.
(148)
Omdat Deutsche Post AG aan een wezenlijk lager risico is blootgesteld dan de benchmarkondernemingen die actief zijn op markten met scherpe concurrentie (bv. de markt voor expressepakketten), wordt in de WIK-studie het standpunt geformuleerd dat de ROS-mediaan van 3,48 % een voorzichtige en conservatieve benchmark voor de redelijke winst van Deutsche Post vormt en dat het gebruik van een hoger percentage in het bereik tot het derde ROS-kwartiel van 6,77 % niet valt aan te bevelen. Zelfs een lagere benchmark valt te verdedigen omdat de ROS-mediaan van 3,48 % een ROA van 7,33 % oplevert, die nog steeds duidelijk boven het risicovrije rentepercentage ligt.
IV.3. Onderzoek van de kostentoerekening
(149)
In de WIK-studie wordt de toewijzing van de lasten in de gescheiden financiële rapportage van 2009 gekritiseerd omdat de ROS-marges van rond [15-25] % van de commerciële diensten duidelijk boven het sectorale gemiddelde liggen (45). Omdat particuliere concurrenten, ondanks aanzienlijk lagere winstmarges, rendabel kunnen opereren, wordt in de WIK-studie de conclusie getrokken dat aan de commerciële diensten van Deutsche Post een hoger aandeel in de kosten moet worden toegerekend - en dat dus moet worden uitgegaan van overeenkomstig lagere lasten van de gereguleerde diensten.
(150)
De WIK-studie komt daarom tot de conclusie dat alle commerciële diensten, ondanks de kosten die daaraan ten laste vallen, nog steeds een winst maken die overeenstemt met de ROS-mediaan van 3,48 % bij concurrenten. De studie hanteert voor de gereguleerde diensten voor de periode 1990-2007 dan ook een gemiddelde jaarlijkse last die rond […] miljoen EUR lager ligt.
(151)
Omdat een groot deel van de commerciële distributiediensten ten behoeve van de verbonden ondernemingen DB Postbank en DB Telekom werden verricht, wordt in de WIK-studie ook nagegaan of de eindprijzen die voor beide ondernemingen werden berekend, marktconform waren - en dus als geschikte benchmark kunnen worden beschouwd voor de kosten die aan commerciële distributiediensten ten laste vallen. Op basis van het beschikbare materiaal zijn, volgens de WIK-studie, de overeenkomsten tussen Deutsche Post en de beide verbonden ondernemingen een afspiegeling van de voorwaarden waarmee onafhankelijke derden ook hadden ingestemd. Omdat DB Postbank en DB Telekom begin jaren negentig in wezen niet de mogelijkheid hadden externe distributienetwerken te gebruiken, kwamen zij overeen om de ontstane kosten te delen. Toen DB Postdienst en DB Telekom in de jaren nadien gemakkelijker andere distributienetwerken konden vinden en de kosten van het netwerk voor de universele dienst daalden, werd de overeenkomst aangepast en werd een opbrengstafhankelijke provisie overeengekomen, die beter aansloot bij een contract dat bij het verrichten van distributiediensten gebruikelijk is (46).
IV.4. Aanpassing van de gescheiden financiële rapportage van 2009
(152)
In de WIK-studie werden aan de hand van de volgende methode meerdere aanpassingen aan de gescheiden financiële rapportage van 2009 uitgevoerd.
Tabel 4
In de WIK-studie gehanteerde methode voor het berekenen van de jaarlijkse buitensporige winst op basis van de gescheiden financiële rapportage van 2009
Opbrengsten universele-dienstverrichtingen
-
Kosten universele-dienstverrichtingen
-
Redelijke winst
+
Compensatiebetalingen door de staat
Buitensporige winst
IV.4.1. Aanpassing van de opbrengsten uit de universele dienst
(153)
Deutsche Post verkocht een groot deel van haar vastgoedbestand (bv. vastgoed dat door de herstructurering van de postactiviteiten niet meer nodig is). Deze opbrengsten hadden aan de universele dienst moeten worden toegewezen, omdat deze de belangrijkste gebruiker van deze activa was en deze activa aan de commerciële diensten heeft verhuurd.
(154)
Door deze aanpassing nemen de opbrengsten uit de universele dienst over de volledige periode 1990-2007 jaarlijks met gemiddeld […] miljoen EUR toe.
IV.4.2. Aanpassing van de kosten voor de levering van de universele dienst
IV.4.2.1. De kostenverbijzondering
(155)
In de gescheiden financiële rapportage van 2009 verloopt de interne verrekening niet correct. Bij de universele dienst is de geboekte totale winst niet vermeld, omdat de winst uit bepaalde functies (bv. kantoren) niet is uitgesplitst naar universele en commerciële diensten (bv. de kosten voor de afzonderlijke diensten), maar is samengevoegd en geboekt als commerciële winst. Deutsche Post kon dus geen gescheiden boekhouding overleggen, zoals dat wordt geëist door Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen (47).
(156)
Had Deutsche Post voor de jaren tot 1997 nog een benaderende uitsplitsing van de intern verrekende kosten overgelegd, dan diende de kostentoerekening in de WIK-studie voor de jaren ná 1997 te worden gecorrigeerd: foutief onder universele diensten „geparkeerde” kosten worden bij de kostentoerekening ondergebracht bij de commerciële diensten.
(157)
Met de overeenkomstige correctie dalen de jaarlijkse kosten van de universele dienst in de periode 1998-2007 met gemiddeld […] miljoen EUR.
IV.4.2.2. Aanpassing van de verdeling van de lasten over diensten mét en diensten zonder tariefregulering
(158)
Zoals reeds aangegeven, wordt in de WIK-studie niet iedere last afzonderlijk gecorrigeerd. In plaats daarvan worden als basis voor de nieuwe berekening de eindtarieven van de commerciële diensten gehanteerd, die als een solide benchmark voor de gemiddelde sectorale kosten worden beschouwd. Daardoor wordt alle buitensporige winst uit de commerciële diensten (48) gebruikt voor het financieren van de oorspronkelijk opgevoerde lasten. Voor de volledige periode 1990-2007 nemen de lasten zo jaarlijks met gemiddeld […] miljoen EUR af.
IV.4.2.3. Kosten buiten de balanstelling voor de aanvullende pensioenverzekering (last nr. 4)
(159)
Met last nr. 4 (de aanvullende pensioenverzekering) heeft Deutsche Post kosten voor haar rekening genomen die niet in haar jaarrekeningen zijn opgenomen. Omdat de ROS-benchmark op basis van de gescheiden financiële rapportage van „vergelijkbare concurrenten” is bepaald, kunnen voor de berekening van de kosten van Deutsche Post alleen de kosten in aanmerking worden genomen die ook volgens nationale of internationale normen (IAS) in aanmerking komen. Bijgevolg kunnen aanvullende kosten, die normaal gesproken niet in IAS-jaarrekeningen worden opgenomen, niet als kostenposten worden geaccepteerd en moeten zij uit de vastgestelde winstmarge (benchmark) worden gefinancierd.
(160)
Met de overeenkomstige correctie dalen de jaarlijkse kosten voor last nr. 4 (aanvullende pensioenverzekering) over de hele periode 1990-2007 jaarlijks met gemiddeld […] miljoen EUR.
IV.4.3. Aanpassing van de kapitaalkosten aan de redelijke winst
(161)
In de gescheiden financiële rapportage van 2009 nam Deutsche Post kapitaalkosten op die oorspronkelijk niet in deze rapportage waren opgenomen, bijvoorbeeld kosten voor […] en […]. In de WIK-studie worden zowel de kosten voor […] als die voor […] geschrapt en vervangen door de benchmark voor de redelijke winst.
IV.4.3.1. De periode 1996-2007
(162)
De redelijke winst wordt op basis van de gecorrigeerde opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen en de ROS-benchmark van 3,48 % vastgesteld, hetgeen resulteert in een redelijke winst van gemiddeld […] miljoen EUR per jaar. De gemiddelde jaarlijkse kapitaalkosten van […] miljoen EUR ([…] miljoen EUR rentekosten en […] miljoen EUR hogere afschrijvingen volgens de regels van de toezichthouder) zijn uit de gescheiden financiële rapportage van 2009 geschrapt.
(163)
In dit verband is het bijzonder opmerkelijk dat de redelijke winst die aan de hand van de ROS-benchmark van 3,48 % wordt bepaald, in vergelijking met de gescheiden financiële rapportage van 2009 in absolute cijfers hoger uitvalt dan de kapitaalkosten die Deutsche Post opvoert (bv. rentekosten, die op grond van een interne ROS van rond […] van het ingezette eigen vermogen zijn bepaald, en hogere afschrijvingskosten tegen marktwaarde).
IV.4.3.2. De periode 1990-1995
(164)
Overeenkomstig artikel 63, lid 1, PostVerfG diende Deutsche Post tot 1995 zogenoemde Ablieferungen (49) aan de Bondsregering te betalen, die rond 5,838 miljard EUR of 8 % van de omzet bedroegen. In ruil werd Deutsche Post, overeenkomstig artikel 63, lid 4, van diezelfde wet, van de verplichting ontslagen om, naast die Ablieferungen, nog dividend uit te keren.
(165)
In de WIK-studie wordt daarom uitdrukkelijk ervan afgezien om voor de periode tot 1995 ook nog eens met een „redelijke winst” rekening te houden, omdat de Ablieferungen de eigenvermogenskosten van Deutsche Post al volledig dekten. Daarom worden de gemiddelde jaarlijkse kapitaalkosten van Deutsche Post van […] miljoen EUR ([…] miljoen EUR rentekosten en […] miljoen EUR hogere afschrijvingen volgens de regels van de toezichthouder) uit de gescheiden financiële rapportage van 2009 geschrapt en de kosten van de universele dienst overeenkomstig verlaagd.
IV.4.4. Conclusies
(166)
De gescheiden financiële rapportage van 2009 en de WIK-studie laten beide zien dat in de periode tot 1996 de opbrengsten uit de universele dienst ontoereikend waren om de kosten van de universele dienst te dekken. Laat Deutsche Post, volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009, zelfs rekening houdende met de compensatiebetalingen van de staat, nog een gecumuleerd tekort zien voor de volledige periode tot 2007, dan komt de WIK-studie toch tot de conclusie dat de compensatiebetalingen van de staat zo hoog waren dat Deutsche Post in 1997 break-even zou draaien.
(167)
Volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 is de winstgevendheid van de universele dienst in de periode tot 1999 amper toegenomen en valt pas vanaf 2000 vast te stellen dat de opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen gemiddeld de kosten dekken. Daarentegen laat de WIK-studie zien dat vanaf 2000 aanzienlijke winst werd gemaakt met de universele dienst, die duidelijk boven de ROS-mediaan van 3,48 % ligt, hoewel bij de universele pakketdiensten slechts een benedengemiddelde ROS van […] werd behaald (zie figuur 6).
Figuur 6
Vergelijking van de jaarlijkse buitensporige winst van de universele dienst in de periode 1990-2007 (x miljoen EUR, nominale waarde)
V. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(168)
Belanghebbenden maakten opmerkingen bij het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure en de besluiten van 2007 en van 2011 tot uitbreiding van de procedure. In dit deel worden de belangrijkste opmerkingen bij die drie besluiten samengevat.
V.1. Uitsluitende vergunning voor het gebruik van door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden
(169)
TNT betwijfelt dat Deutsche Post een vergoeding heeft betaald voor de uitsluitende vergunning voor het gebruik van door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden. Overeenkomstig artikel 43 PostG 1997 is de bevoegdheid om postwaarden met de opdruk „Deutschland” uit te geven, gereserveerd voor het Bondsministerie van Financiën. Een postexploitant die een verzoek tot het gebruik van deze postwaarden indient, moet een vergoeding betalen en de daarmee verband houdende kosten voor zijn rekening nemen. Overeenkomstig artikel 54 PostG 1997 beschikte Deutsche Post AG tot en met 31 december 2007 over een uitsluitende vergunning voor door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden.
(170)
Mocht Deutsche Post de door het Bondsministerie van Financiën uitgegeven postwaarden daadwerkelijk zonder vergoeding hebben gebruikt, dan zou dit - zo TNT - onrechtmatige staatssteun vormen.
(171)
De Commissie merkt op dat noch in het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure noch in de besluiten van 2007 en 2011 tot uitbreiding van de procedure op deze maatregel werd ingegaan. Bijgevolg valt deze buiten het toepassingsbereik van dit besluit.
V.2. De pensioensubsidie
(172)
Volgens UPS is Deutsche Post een voordeel verleend doordat de onderneming voor een deel wordt vrijgesteld van de betalingsverplichtingen die vóór 1995 bestonden. Omdat normale exploitanten hun pensioenkosten zelf moesten dragen, bevond Deutsche Post zich ten opzichte van haar concurrenten in een betere positie. Voorts is UPS het eens met de argumenten van de Commissie dat de kwestieuze steun niet als bestaande steun kan worden aangemerkt, omdat de positie van Deutsche Post fundamenteel is veranderd en nieuwe wetsbepalingen zijn ingevoerd waardoor Deutsche Post voor een deel is bevrijd van haar verplichting om de kosten voor de pensioenen van haar ambtenaren voor haar rekening te nemen. Volgens UPS kunnen dit soort ingrijpende aanpassingen van een stelsel niet als eenvoudige aanpassingen van zuiver formele of administratieve aard worden beschouwd.
(173)
UPS verwelkomt de voorlopige conclusie van de Commissie dat de pensioensubsidie niet op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard. Gelet op de duurzame winstgevendheid en de uitsluitende vergunning van Deutsche Post kan terecht de vraag worden gesteld of een vrijstelling voor opgevoerde lasten uit het verleden wel noodzakelijk is. Bovendien staat het toegekende bedrag niet in een passende verhouding tot de door Duitsland aangevoerde doelstelling van gemeenschappelijk belang, met name omdat de lasten uit verleden door zowel hogere frankeertarieven als de pensioensubsidie zijn gecompenseerd. UPS voert aan dat de bewijslast voor de evenredigheid van de maatregel op de Bondsregering rust. Duitsland heeft tot dusver geen precieze aanwijzingen gegeven met betrekking tot de evenredigheid van de voordelen die de maatregel aan Deutsche Post oplevert.
(174)
Deutsche Post kon zich, volgens UPS, dankzij de steun niet alleen in Duitsland, maar ook op andere Europese markten waarop zij met andere postbedrijven zoals UPS concurreert, beter positioneren. Omdat Deutsche Post haar positie in het commerciële segment dankzij de pensioensubsidies heeft kunnen uitbouwen ten koste van andere marktdeelnemers, werkte deze concurrentieverstoring nadelig uit voor de concurrenten van Deutsche Post.
(175)
UPS vraagt dat de Commissie alle bedragen ter financiering van pensioenaanspraken die in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de formele onderzoekprocedure voor de periode 2007-2011 zijn vermeld, onderzoekt op hun noodzaak en evenredigheid, en bovendien nagaat of Deutsche Post ook nu nog staatssteun ontvangt die op grond van artikel 107, lid 1, VWEU onrechtmatig is.
(176)
Voorts roept UPS de Commissie op om omstandig uiteen te zetten hoe zij tot de conclusie is gekomen dat de aan Deutsche Post verleende steun niet met de interne markt verenigbaar is. Met name vraagt UPS een exemplaar te mogen ontvangen van de WIK-studie, zodat zij zich een idee kan vormen in hoeverre met de uitkomsten van de WIK-studie rekening is gehouden bij de beoordeling van de pensioensubsidie zoals die in het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure is gemaakt.
V.3. Compensaties voor universele-dienstverrichtingen
(177)
UPS geeft volledige steun aan het onderzoek van de Commissie en is het volkomen eens met de in het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure gemaakte beoordeling van de compensaties voor universele-dienstverrichtingen. Daarnaast heeft UPS een geactualiseerde versie (50) meegedeeld van het NERA-rapport van oktober 2006 (51), waarnaar de Commissie in punt 58 van het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure verwijst.
(178)
Werd in het NERA-rapport van 2006 de gemiddelde Return on Investment (hierna „ROI” genoemd) voor het briefsegment van DPWN voor de periode na 1999 op meer dan 20 % geraamd (52), dan bedroeg dat rendement volgens de bijgewerkte versie van die studie in de periode 2000-2005 zelfs meer dan 50 %. Voor de periode 2003-2005 werd de ROI zelfs op meer dan 100 % geraamd. UPS komt tot de conclusie dat de winst van het uiterst winstgevende brievensegment meer dan toereikend was geweest om de verliezen van de universele dienst te dekken.
(179)
Voorts biedt, zo nog steeds UPS, de kostenverbijzondering van Deutsche Post geen goede basis voor een analyse en beoordeling van de winstgevendheid en de lasten van de gereserveerde diensten. Daarom moet een diepgaande analyse van de kostentoerekening aan de gereguleerde, de universele en de commerciële diensten worden gemaakt. Alle voordelen die Deutsche Post ter dekking van lasten uit het verleden heeft ontvangen - zoals bv. de kapitaalinjecties van Duitsland in Deutsche Post in 1995 en de overdracht van activa in de vorm van vastgoed en infrastructuur - moeten bij het bepalen van het steunbedrag en de omvang van de overcompensatie mee in rekening worden gebracht.
(180)
Voor de met de verbonden ondernemingen gesloten overeenkomsten inzake interne verrekenprijzen dient, volgens UPS, in overeenstemming met het arrest in de zaak-Chronopost (53), het arm’s length-beginsel te worden gehanteerd. Daarom moet de Commissie de overeenkomst tussen Deutsche Post en DPEED met name onderzoeken op de daarin vastgelegde prijsafspraken.
V.4. Te hoge frankeertarieven
(181)
Het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure heeft de volledige steun van FFPI gekregen. Volgens FFPI behoren de wettelijke en administratieve aanpassingen die in hogere pensioenkosten resulteren, tot het normale zakelijke risico, dat een effect op de winstgevendheid van een onderneming kan hebben. Omdat ondernemingen die onder normale marktvoorwaarden opereren, dit soort meerkosten uit eigen middelen moeten financieren, had Deutsche Post geen pensioensubsidies mogen krijgen.
(182)
Voorts wijst FFPI erop dat Deutsche Post in haar jaarverslag 2000 bijzondere nadruk legt op het belang van de hervorming van haar pensioenstelsel en in dit verband verklaarde dat de bij het bedrijfssegment briefpost vastgestelde toename van de EBITA (winst vóór aftrek van rente, belastingen en afschrijvingen) met 98,6 % vooral op de lagere bijdrage aan het pensioenfonds voor ambtenaren is terug te voeren. De pensioenhervorming mag dan ook niet als van ondergeschikt belang of in hoofdzaak van administratieve aard worden beschouwd.
(183)
Uit een door FFPI voor de periode 2001-2008 gemaakte studie blijkt dat het in 2009 in Duitsland geldende frankeertarief voor een standaardbrief tot 20 g bij de hoogste tarieven behoort. Daartegenover stond dat het frankeertarief voor de verzending van pakketten tot 500 g bij de lagere tarieven behoorde, hetgeen een aanwijzing is voor kruissubsidiëring.
(184)
FFPI is ervan overtuigd dat de steun voor Deutsche Post niet bedoeld was om de groei van de Duitse postmarkt of bepaalde postdiensten aan te zwengelen. In de onderzochte periode was Deutsche Post een rendabele onderneming, die haar leiderspositie op de Duitse markt heeft kunnen uitbreiden en haar performantie en zakelijke activiteiten heeft kunnen versterken. Daarom mogen de pensioensubsidies niet op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
V.5. De winstmarges
(185)
De praktijk van Deutsche Post om haar dominante positie op bepaalde markten voor briefpost te gebruiken voor de kruisfinanciering van de kosten van brief- en pakketdiensten die worden verricht op markten met scherpe concurrentie, is volgens BIEK ten koste gegaan van andere postbedrijven. Omdat Deutsche Post op de markten waarvoor zij over een uitsluitende vergunning beschikte en waar zij ook nu nog een marktaandeel van meer dan 90 % heeft, haar tarieven kon verhogen, had Deutsche Post de mogelijkheid tot kruisfinanciering van de kosten op markten met scherpe concurrentie.
(186)
Daarnaast voerde BIEK aan dat Deutsche Post, ondanks de lasten uit het verleden die zij zou dragen, aanzienlijk hogere winst boekte dan benchmarkondernemingen in andere Europese landen; dit zou onder meer blijken uit ROS-marges van 10 tot 20 % in het binnenlandse postverkeer. Deze winstmarge kan eventueel zelfs neerwaarts vertekend zijn, omdat het binnenlandse postverkeer ook pakketdiensten omvat, waar de winstmarge gemiddeld lager ligt dan voor briefpost.
(187)
Wat betreft de hogere loonkosten die Deutsche Post zegt te hebben, wijst BIEK erop dat Deutsche Post gemiddelde lonen uit de transportsector als benchmark heeft gehanteerd voor de berekening van de loonkosten die zij in vergelijking met haar concurrenten moet dragen. BIEK voert aan dat de Commissie deze cijfergegevens in haar besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure weliswaar als benchmark voor haar berekeningen heeft gehanteerd, maar dat voor ogen moet worden gehouden dat de concurrenten van Deutsche Post lonen betalen die ten minste 15 % boven deze gemiddelde lonen liggen. De door Deutsche Post opgevoerde extra loonkosten liggen dus duidelijk lager dan de onderneming beweert. Volgens BIEK valt het resterende verschil in de loonkosten niet aan de lasten uit het verleden toe te schrijven, maar veeleer aan de omvang en de dominante markpositie van Deutsche Post.
(188)
Bovendien zijn, zo nog steeds BIEK, de lasten van Deutsche Post uit het verleden (waaronder de pensioenkosten) meer dan voldoende gecompenseerd door de hogere gereguleerde frankeertarieven. De steunmaatregelen die de Commissie dient te onderzoeken, hebben ertoe geleid dat er tot dusver voor briefpost in wezen geen sprake is van concurrentie en dat de concurrentie voor pakketdiensten sterk verstoord is.
VI. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
VI.1. Standpunt over de pensioensubsidie
VI.1.1. Geen financieel voordeel door de compensatie voor niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
(189)
Verwijzend naar het Combus-arrest (54) stelt Duitsland zich op het standpunt dat de uitkering van staatsmiddelen aan universele diensten verrichtende voormalige staatsbedrijven ter compensatie van de pensioenkosten die hoger liggen dan hetgeen normaal gesproken door particuliere concurrenten wordt gedragen, geen steun vormt.
(190)
Duitsland is het met de Commissie eens dat de sociale kosten van Deutsche Post met die van haar concurrenten moeten worden vergeleken. Deze vergelijking had echter al op grond van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden gemaakt, en niet pas in een later stadium bij het onderzoek naar de verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
VI.1.2. Geen financieel voordeel in vergelijking met de situatie vóór 1995
(191)
Volgens Duitsland werd Deutsche Post door de pensioensubsidie niet bevrijd van kosten die zij normaal gesproken met eigen middelen had moeten bestrijden. Deutsche Post heeft dan ook geen voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU verleend gekregen. Deutsche Post was, zo nog steeds Duitsland, juridisch verplicht noch financieel in staat om vóór en ná 1995 de pensioenuitkeringen van de ambtenaren te betalen.
(192)
In de eerste plaats voert Duitsland aan dat, volgens artikel 46 PostVerfG 1989, de in 1989 van Deutsche Post overgenomen ambtenaren verder in dienst bleven van de federale staat. Ook na de tweede posthervorming van 1995 bleven de ambtenaren van Deutsche Post, overeenkomstig artikel 2, lid 3, van PostPersRG 1994 en het nieuw in de Grondwet ingevoegde artikel 143 ter, verder in dienst bij de federale staat.
(193)
Omdat de Bondsregering steeds de uitsluitende schuldenaar van de pensioenaanspraken van de ambtenaren is geweest, heeft voor Deutsche Post dus nimmer de juridische verplichting bestaan om haar eigen middelen te gebruiken.
(194)
Ook wanneer voor Deutsche Post, overeenkomstig 54, lid 2, PostVerfG 1989, de verplichting bestond om de pensioenaanspraken van de ambtenaren te bekostigen, betoogt Duitsland dat deze regeling inzake pensioenverplichtingen (evenals de verplichting uit hoofde van artikel 63 PostVerfG 1989 om Ablieferungen te betalen) deel uitmaakte van de interne verhoudingen (Innenverhältnis) en diende om inkomstenbronnen voor de federale begroting te ontsluiten. Hiermee werd geen verplichting van Deutsche Post ten aanzien van de ambtenaren gevestigd.
(195)
Ook na de tweede posthervorming van 1995 bleef de Bondsstaat, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994 en de artikelen 14 en 16 PostPersRG 1994, de uitsluitende schuldenaar ten opzichte van de ambtenaren die aanspraak kunnen maken op een pensioen. De uit hoofde van artikel 16, lid 1, PostPersRG op Deutsche Post rustende verplichting om bijdragen te betalen aan de Postbeamtenversorgungskasse, heeft dus, evenals de verplichting uit hoofde van artikel 54, lid 2, PostVerfG 1989, alleen de federale begroting van deze lasten bevrijd. Hiermee werd niets veranderd aan de uitsluitend op de Bondsstaat rustende pensioenverplichtingen.
(196)
Civielrechtelijk was het voor de Bondsregering ook niet mogelijk geweest om haar financieringsverplichtingen in verband met de pensioenaanspraken van de ambtenaren aan de in 1995 nieuw opgerichte Deutsche Post AG over te dragen. Bij het overdragen van bestaande pensioenverplichtingen aan een rechtens onafhankelijke dochteronderneming blijft de moedermaatschappij, volgens de beginselen van het burgerlijk recht, nog steeds de betalingsverplichting dragen voor de vermogensrechtelijke aanspraken van derden.
(197)
Daarnaast voert Duitsland aan dat Deutsche Post op geen enkel tijdstip over voldoende eigen middelen beschikte om de pensioenlasten te kunnen financieren. In de eerste plaats boekte DB Postdienst vóór 1995 steeds tekorten, die de Bondsstaat door transfers ten bedrage van 5,6 miljard EUR moest compenseren. Daarnaast bedroegen de opgelopen pensioenverplichtingen, toen DB Postdienst in 1995 werd omgevormd tot Deutsche Post AG, rond […] miljard EUR. Met dit soort verplichtingen op de passiefzijde van de balans was het niet mogelijk om Deutsche Post AG als privaatrechtelijke onderneming op te richten, omdat de Bondsregering onvoldoende kapitaal beschikbaar had gesteld om Deutsche Post AG de nodige financiële draagkracht te geven.
VI.1.3. De pensioensubsidie vormt bestaande steun in de zin van artikel 108, lid 1, VWEU
(198)
Mocht de pensioensubsidie als staatssteun worden aangemerkt, dan dient deze volgens Duitsland, overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999, als bestaande steun te worden beschouwd, omdat de staat sinds 1953 - d.w.z. sinds de inwerkingtreding van de betreffende bepaling in de Duitse Grondwet - wat betreft de pensioenaanspraken van de ambtenaren de uitsluitende schuldenaar is en als enige aansprakelijkheid draagt voor de financiering ervan. Duitsland betoogt dat noch de eerste posthervorming van 1989 noch de tweede posthervorming van 1995 iets aan deze pensioen- en financieringsverplichtingen van de staat heeft veranderd. Deutsche Post was, zo nog steeds Duitsland, vóór noch ná 1995 juridisch verplicht of financieel in staat om de pensioenuitkeringen van de ambtenaren te betalen.
(199)
Daarnaast wijst Duitsland op een verklaring van de Commissie voor het Gerecht in zaak T-266/02. Volgens Duitsland volgt uit punt 54 van dat arrest duidelijk dat de Commissie „in het kader van de bestreden beschikking van mening was dat enkel de betalingen door DB-Telekom verzoekster een voordeel hadden opgeleverd” (55).
(200)
Duitsland concludeert uit deze verklaring dat de Commissie hiermee ook ten aanzien van de pensioensubsidie had verklaard dat er sprake was van een financieel voordeel. Voor Duitsland had de Commissie zodoende besloten om, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EG) nr. 659/1999, geen bezwaar te maken. Bovendien zou, overeenkomstig artikel 1, onder b), ii), van diezelfde Verordening (EG) nr. 659/1999, dit soort positief besluit betekenen dat bij de pensioensubsidie sprake is van bestaande steun.
VI.1.4. De pensioensubsidie is een op grond van artikel 107, lid 3, VWEU met de interne markt verenigbare compensatie voor lasten uit het verleden
(201)
Gelet op de argumenten van de Commissie in de La Poste-beschikking is Duitsland van mening dat de pensioensubsidie, op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar is, en wel hierom:
-
Deutsche Post heeft sociale premies betaald, die steeds boven de werkgeversbijdragen voor de pensioenverzekering, ziektekostenverzekering en verzekering tegen langdurige of zware zorg lagen;
-
het comparatieve voordeel zoals de Commissie dat berekend heeft, is niet correct omdat deze berekening berust op de aanname dat de diensten met tariefregulering de opgevoerde last nr. 2 (niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies) dekken. La Poste heeft - evenals andere gevestigde postondernemingen - haar sociale kosten ook via hogere frankeertarieven geherfinancierd, hetgeen de Commissie in haar La Poste-beschikking evenwel niet in aanmerking heeft genomen;
-
hoewel Duitsland het principieel ermee eens is dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering de opgevoerde lasten dienen te dekken, heeft de Commissie niet aangetoond dat de toezichthouder voor de postsector is ingegaan op het verzoek van Deutsche Post om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten uit de gereguleerde opbrengsten te financieren, en evenmin dat de gereguleerde opbrengsten daadwerkelijk hoog genoeg waren om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te financieren.
(202)
Voorts wijst Duitsland erop dat de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure in de zaak-Royal Mail (56) heeft beklemtoond hoe belangrijk het wel is om, in het belang van een verdere coherente beschikkingspraktijk, de pensioenkosten van vroegere staatsbedrijven te beoordelen op basis van coherente criteria. Bijgevolg dient de Commissie ook rekening te houden met haar La Poste-beschikking en haar voorlopige beoordeling in de zaak-Royal Mail. In die laatste zaak had de Commissie geen bezwaar gemaakt tegen de compensatie voor pensioentekorten, hoewel uit het Hooper-rapport van 2008 bleek dat de pensioenkosten van Royal Mail voor een deel dankzij hogere gereguleerde frankeertarieven werden gedekt.
VI.1.4.1. De bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten moeten als basis voor de benchmark dienen
(203)
Duitsland betoogt, verwijzend naar het advies van professor Ehlermann van 19 juli 2011 (57), dat de Commissie bij het berekenen van de benchmark voor de sociale kosten van Deutsche Post twee fouten heeft gemaakt.
(204)
Volgens Duitsland mag het aantal werknemers niet in de benchmark worden opgenomen, omdat in de particuliere sector een werkgever wettelijk niet verplicht is het werknemersaandeel voor zijn rekening te nemen. Een werkgever zou alleen om administratieve redenen de betaling van de volledige sociale premies voor zijn rekening nemen, maar is daartoe juridisch niet verplicht. Het feit dat met het aantal medewerkers in de benchmark rekening zou worden gehouden, zou ook in tegenspraak zijn met de bestaande beschikkingspraktijk (vgl. de La Poste-beschikking).
(205)
Als basis voor de berekening van de benchmark voor de sociale kosten zouden de marktconforme lonen moeten worden gehanteerd (58), omdat de salarissen van ambtenaren aanzienlijk boven het marktgemiddelde uitkomen.
VI.1.4.2. Opbrengsten uit gereguleerde diensten zijn ontoereikend om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken
(206)
Duitsland beklemtoont in de eerste plaats dat de aanname dat last nr. 2 volledig wordt gedekt met de opbrengsten uit diensten met tariefregulering, zuiver hypothetisch is, omdat niet valt vast te stellen of de gereguleerde tarieven daadwerkelijk werden verhoogd om de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten te compenseren. Enerzijds valt uit het price-cap-besluit van 2002 niet af te leiden of en in welke mate de toezichthouder voor de postsector rekening heeft gehouden met de opgevoerde lasten voor niet bij concurrenten gebruikelijke kosten. Anderzijds zijn de tarieven tot en met 2002 op het niveau gehouden dat in 1997 is goedgekeurd; het is dan ook niet mogelijk om vast te stellen of deze tarieven een compensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten van niet-gereguleerde diensten inhielden.
(207)
Duitsland voert aan dat het niet voldoende is om aan te voeren dat voor het segment zonder tariefregulering lagere percentages sociale verzekeringen golden dan voor concurrenten. Daarnaast moet ook worden onderzocht of het daadwerkelijk mogelijk was om met de opbrengsten uit de gereguleerde diensten de opgevoerde, niet bij concurrenten gebruikelijke sociale lasten te financieren.
(208)
Van een financieel voordeel voor Deutsche Post dankzij de compensatie voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten zou alleen dan sprake zijn wanneer de aan Deutsche Post betaalde compensaties hoger uitkwamen dan de totale sociale kosten die Deutsche Post voor haar ambtenaren moet dragen.
(209)
Duitsland betreurt dat er geen uitgebreide berekening is waaruit kan blijken of, alles samengenomen, er sprake is van een over- dan wel ondercompensatie van Deutsche Post voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren. Duitsland beklemtoont dat dit soort berekening noodzakelijk is om vast te kunnen stellen of er sprake is van een financieel voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
a) Volgens deskundigenrapport is er sprake van ondercompensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
(210)
Om deze lacune op te vangen, heeft Duitsland de studie van professor Weber meegedeeld (59), om aan te tonen dat voor Deutsche Post uit de sociale kosten met betrekking tot het in dienst hebben van ambtenaren een financieel nadeel is ontstaan. In de eerste plaats wordt in deze studie aangegeven met welk bedrag de daadwerkelijk door Deutsche Post gedragen sociale kosten voor ambtenaren de sociale kosten van particuliere concurrenten voor hun medewerkers overstijgen (in de studie „sociale kosten DPAG boven het marktpeil” of „structureel nadeel” genoemd). In het rapport-Weber worden deze kosten die het marktpeil overschrijden, afgezet tegen de compensatie voor last nr. 2.
(211)
Zoals uit tabel 5 blijkt, rekent het rapport de bijdragen van Deutsche Post aan het pensioenfonds voor ambtenaren en voor overige sociale kosten (bv. bijdragen in de ziektekosten en voor de ongevallenverzekering en overige verzekeringen) mee in de sociale kosten die ontstaan door het in dienst hebben van ambtenaren.
(212)
De aan het in dienst hebben van werknemers verbonden sociale kosten worden in de studie als volgt gedefinieerd: werkgeversaandeel in de sociale premies voor de wettelijke pensioen-, werkloosheids-, ziektekosten- en langdurige-zorgverzekeringen vermenigvuldigd met de „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen (bv. het minimumloon voor 2007 voor de meerderheid van de ambtenaren).
(213)
De niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten zijn de voor Deutsche Post ontstane sociale kosten die uitgaan boven de op basis van het werkgeversaandeel in de sociale verzekering voor werknemers vastgestelde benchmark voor de sociale kosten.
Tabel 5
Berekening van het nettoresultaat volgens het rapport van de Duitse deskundige
-
Betalingen aan het pensioenfonds
-
Overige sociale kosten
+
„bij concurrenten gebruikelijke” sociale kosten als benchmark (basis hiervoor is het werkgeversaandeel in de sociale verzekering en de „bij concurrenten gebruikelijke” lonen (bv. minimumloon voor 2007))
Niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten
+
Compensatie uit de gereguleerde opbrengsten (Last nr. 2 - niet bij concurrenten gebruikelijke sociale lasten)
Nettoresultaat (onder- of overcompensatie)
(214)
Voor de periode 1995-2007 blijkt uit de berekeningen dat last nr. 2 ontoereikend was om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken. In de studie wordt zelfs verklaard dat er sprake is van een ondercompensatie van Deutsche Post van […] miljard EUR. De deskundige komt tot de conclusie dat, zelfs indien last nr. 2 zou worden meegerekend in de opbrengsten uit diensten met tariefregulering, Deutsche Post onvoldoende werd gecompenseerd voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
b) Volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 waren opbrengsten uit segment met tariefregulering ontoereikend om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken
(215)
Duitsland voert aan dat zolang de diensten met tariefregulering verliezen veroorzaken die de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten overschrijden, niet valt vast te stellen dat de gereguleerde opbrengsten die niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten daadwerkelijk compenseren. Daarom deelde Duitsland een op de gescheiden financiële rapportage van 2009 gebaseerd advies in (60), om aan te tonen dat de verliezen van de diensten met tariefregulering steeds hoger lagen dan die niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
(216)
Die berekeningen zijn gebaseerd op de gescheiden financiële rapportage van 2009 en hanteren voor de diensten met tariefregulering (op basis van de Deloitte II-studie, waarop in deel VI.3.2 nader wordt ingegaan) als aanname voor een redelijke winst een ROS van 7 %. Na aftrek van de redelijke winst levert dat voor de diensten met tariefregulering een verlies van […] miljard EUR op, dat dus hoger uitkomt dan de voor de periode 1995-2007 opgevoerde, niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten. De opbrengsten uit de diensten met tariefregulering waren dus ontoereikend om de betreffende niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten te dekken.
VI.2. Opmerkingen ten aanzien van de compensatie voor universele-dienstverrichtingen
VI.2.1. Compensatiebetalingen door de staat
(217)
Duitsland betoogt dat de compensatiebetalingen van de staat Deutsche Post geen financieel voordeel opleverden, omdat het bij de betalingen ten belope van 5,666 miljard EUR uitsluitend gaat om een compensatie voor de 5,838 miljard EUR Ablieferungen die Deutsche Post tot en met 1995 diende te betalen.
(218)
Zoals in het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure werd aangegeven, vinden deze Ablieferungen hun oorsprong in de vroegere postdienst, die jaarlijks rond 10 % van zijn bedrijfsinkomsten aan de Bondsstaat moest afdragen. In de periode 1989-1995 werden deze Ablieferungen, overeenkomstig artikel 63, lid 1, PostVerfG, geleidelijk afgeschaft. Tot en met 1993 diende Deutsche Post 10 % van haar bedrijfsinkomsten af te dragen. Vanaf 1993 werden de Ablieferungen geleidelijk verlaagd, bijvoorbeeld tot 10 % van de bedrijfsinkomsten minus 153 miljoen EUR in 1993. In 1994 bedroegen de Ablieferungen nog 70 % van het volume van 1993. In 1995 betaalde Deutsche Post 50 % van het bedrag aan Ablieferungen in 1993. In totaal betaalde Deutsche Post tussen 1990 en 1995 voor 5,838 miljard EUR aan Ablieferungen.
(219)
Overeenkomstig artikel 63, lid 4, PostVerfG dienden dividenduitkeringen op de Ablieferungen in mindering te worden gebracht. Gelet op deze bepaling en de vrijstelling van rechtstreekse en indirecte belastingen heeft de Commissie in haar besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure opgemerkt dat de Ablieferungen dienden te worden beschouwd als substituut voor de vrijstelling van indirecte en directe belastingen en als vergoeding van de door de Bondsstaat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder verschafte financiering.
(220)
In antwoord op die verklaring deelde Duitsland de KPMG-studie mee; volgens deze studie konden de Ablieferungen om meerdere redenen niet als substituut voor belastingen of dividenden worden beschouwd.
(221)
Tegen het aanmerken van de Ablieferungen als belasting, spreekt volgens de KPMG-studie het feit dat de Ablieferungen sinds 1931 worden bepaald in verhouding tot de bedrijfsinkomsten. Bijgevolg waren zij ook verschuldigd in de jaren waarin Deutsche Post verlies leed. Daartegenover staat dat de hoogte van de vennootschapsbelasting is gebaseerd op de daadwerkelijk behaalde jaarwinst. Ablieferungen als belasting aanmerken, zou dus in strijd zijn met het grondwettelijk vastgelegde beginsel van de belasting naar draagkracht (Leistungsfähigkeitsprinzip).
(222)
Ook de vergelijking van de Ablieferungen met de omzetbelasting is, volgens de studie, niet relevant. Is bij de omzetbelasting aan de belastingplicht ook het recht op belastingaftrek voor de geleverde diensten gekoppeld, dan is dat bij de Ablieferungen niet het geval, zodat de berekening van Ablieferungen sterk afwijkt van de berekening van de daadwerkelijke belastingschuld van een onderneming uit hoofde van de omzetbelasting.
(223)
Daarnaast voert Duitsland aan dat de Ablieferungen niet als dividend kunnen worden aangemerkt. Dividenduitkeringen hebben betrekking op de resultaten van het betreffende voorafgaande boekjaar of de jaren daarvoor. Tussen 1990 en 1995 heeft Deutsche Post echter geen winst behaald en toch Ablieferungen betaald. Bijgevolg gaat het bij de Ablieferungen niet om dividenden.
(224)
In de KPMG-studie wordt geconcludeerd dat de Ablieferungen niet als belasting of dividend kunnen worden aangemerkt en dat er veeleer sprake is van een sui generis-heffing, die alleen Deutsche Post en haar rechtsopvolgers verschuldigd zijn.
(225)
Op basis van de KPMG-studie wijst Duitsland de aanname van de Commissie af als zouden de Ablieferungen als substituut voor de betaling van winstbelasting en dividenduitkeringen kunnen worden beschouwd. Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de Ablieferungen een feitelijk noch economisch te verantwoorden last voor Deutsche Post vormden. Omdat Deutsche Post door de compensatiebetalingen van de staat slechts van de Ablieferungen werd bevrijd, heeft de onderneming daardoor geen economisch voordeel verleend gekregen, zodat het bij deze betalingen niet om staatssteun gaat.
(226)
Subsidiair voert Duitsland twee verdere argumenten aan waarom de compensatiebetalingen door de staat geen steun vormen. In de eerste plaats zijn de compensatiebetalingen door de staat, gelet op de in jaren nadien behaalde ROI en de door Deutsche Post bij haar beursintroductie behaalde hoge opbrengsten, in overeenstemming met het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie. Ten tweede vormen de compensatiebetalingen door de staat geen staatssteun omdat zowel uit de gescheiden financiële rapportage van 2009 als uit de WIK-studie blijkt dat de gecumuleerde verliezen van de universele dienst in de periode 1990-1994 hoger lagen dan de compensatiebetalingen door de staat. Bijgevolg heeft Deutsche Post geen afdoende compensatie ontvangen voor het verrichten van diensten in het kader van de universele-dienstverplichting.
VI.2.2. De staatsgarantie
(227)
Duitsland voert aan dat, om meerdere redenen, het feit dat de federale staat, overeenkomstig artikel 2, lid 4, PostUmwG 1994, vóór 1995 uitgegeven schuldpapier is blijven garanderen, geen selectief voordeel voor Deutsche Post in de periode ná 1995 inhield.
(228)
Iedere particuliere onderneming blijft bij de afsplitsing van een dochteronderneming verder aansprakelijk voor de door deze dochteronderneming aangegane verplichtingen. Zelfs na een overdracht van deze verplichtingen aan een derde blijft een particuliere onderneming aansprakelijk voor haar uitstaande verplichtingen. Voorts dient voor ogen te worden gehouden dat de oorspronkelijke staatsgarantie voor schuldpapier slechts noodzakelijk was omdat DB Postdienst niet over een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid beschikte. Artikel 40 PostVerfG 1989, dat bepaalt dat schuldpapier van de Deutsche Bundespost gelijkstaat met schuldpapier van de Bondsstaat, heeft een louter declaratoir karakter.
(229)
In de tweede plaats zou de overname van het schuldpapier van DB Postdienst DPAG geen voordeel hebben opgeleverd omdat DPAG zich in 1995 tegen lagere rentepercentages kon herfinancieren. DB Postdienst had per 1 januari 1995 voor in totaal 931 miljoen EUR aan schuldpapier uitstaan, met een rente van gemiddeld 7,17 % en een resterende looptijd van 8,8 jaar. Aangezien de korte rente op 1 januari 1995 tussen 5 en 5,5 % bedroeg, betekende een en ander voor DPAG een kostennadeel van 1,7 %, hetgeen resulteerde in hogere rentekosten van rond 15,3 miljoen EUR per jaar.
(230)
Ten derde blijkt uit een vergelijking van de gemiddelde marktconforme rente voor schuldpapier van particuliere ondernemingen met de rente voor schuldpapier van DB Postdienst op het tijdstip waarop dat schuldpapier oorspronkelijk werd uitgegeven, dat DB Postdienst volgens Duitsland kapitaal heeft opgenomen tegen rentepercentages die doorgaans boven het marktgemiddelde lagen. Duitsland heeft geen omvattend onderzoek uitgevoerd, maar alleen de rentepercentages voor bepaald schuldpapier van DB Postdienst vergeleken met het geaggregeerde marktgemiddelde.
(231)
Subsidiair voert Duitsland aan dat bij de staatsgaranties sprake is van bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999. Omdat Deutsche Post tot eind 1994 een onderdeel van de overheidsdiensten was, wordt het schuldpapier vanaf haar oprichting in 1950 beschouwd als schulden van de staat. Wanneer Deutsche Post door de staatsgarantie voordelen met betrekking tot de rentepercentages had gekregen, dienen deze als bestaande steun te worden beschouwd. Duitsland verwijst ook naar de beschikking van de Commissie in de zaak-EdF (61), waarin een vergelijkbare garantie als bestaande steun werd beoordeeld.
VI.2.3. De uitsluitende vergunning
(232)
Duitsland voert aan dat, overeenkomstig het arrest in de zaak-PreussenElektra (62), bij de opbrengsten uit het gereguleerde briefsegment geen sprake is van staatssteun.
(233)
Omdat er bij de opbrengsten uit het gereguleerde briefsegment geen sprake is van staatsmiddelen, kunnen de beweerdelijk excessieve frankeertarieven alleen worden onderzocht in het kader van een procedure op grond van artikel 102 VWEU.
VI.3. Standpunt van de Bondsregering over de WIK-studie
VI.3.1. De WIK-studie bevestigt dat compensatiebetalingen door de staat nodig zijn om de nettokosten voor de universele-dienstverplichting tot 1995 te compenseren
(234)
Ongeacht alle methodologische bezwaren betoogt Duitsland dat de WIK-studie het standpunt van Duitsland bevestigt dat de compensatiebetalingen door de staat noodzakelijk waren om de verliezen te compenseren die Deutsche Post in de periode 1990-1995 leed als gevolg van universele-dienstverrichtingen.
(235)
Alle excessieve winst na 1995 mag niet in aanmerking worden genomen, omdat de compensatiebetalingen van de staat zijn „opgebruikt” door de nettokosten van de universele-dienstverplichtingen die tot 1995 ten laste van Deutsche Post vielen. Ook het feit dat het Gerecht de negatieve beschikking van 2002 heeft nietig verklaard, is een bevestiging dat iets wat is „opgebruikt”, geen tweede keer kon worden gebruikt. Omdat de compensatiebetalingen door de staat al door de tot 1995 geleden verliezen waren opgebruikt, konden de compensatiebetalingen door de staat niet op een later tijdstip ter financiering van de excessieve winst worden gebruikt.
VI.3.2. Foutieve berekening van de redelijke winst
(236)
Verwijzend naar de Deloitte-studies is het belangrijkste bezwaar van Duitsland dat de WIK-studie te veel kleine ondernemingen in haar benchmarkexercitie betrekt. Als benchmarkondernemingen dienen vooral grote ondernemingen in de sectoren pakketdiensten en logistieke diensten te worden gebruikt, waarvan de netwerken qua grootte en complexiteit met dat van Deutsche Post te vergelijken vallen (63).
(237)
In de Deloitte II-studie wordt ervan uitgegaan dat ondernemingen in de pakketbezorgings- en postsector met een complex en groot ophaal- en bestelnetwerk geschikte benchmarkondernemingen voor Deutsche Post zijn. Gezien het belang van voor postnetwerken gebruikelijke schaal-, synergie- en concentratievoordelen zijn grote ondernemingen als benchmarkondernemingen relevanter dan kleine ondernemingen. Ook vrachtvervoerders en logistieke ondernemingen zouden - tot op zekere hoogte - als passende benchmarks in aanmerking kunnen komen omdat zij van gelijksoortige activa gebruikmaken.
(238)
In de Deloitte II-studie worden alleen postondernemingen met een jaaromzet van meer dan 100 miljoen EUR als benchmarkondernemingen opgenomen. Zo komt slechts een kleine groep van zes benchmarkondernemingen tot stand, waarbij het gaat om de grote internationale koerierbedrijven (UPS, FedEx en TNT Express) en andere postbedrijven (overwegend uit de VS en het Verenigd Koninkrijk).
(239)
Deze benchmarkgroep levert voor de periode 1998-2007 een ROS-mediaan van 7,4 % op en een derde ROS-kwartiel van 12 % als bovengrens voor de redelijke winst. Een grotere benchmarkgroep met 18 logistieke ondernemingen en 19 vervoersondernemingen levert een ROS-mediaan tussen 4,6 % en 5,7 % op, waarbij in de Deloitte II-studie bezwaren worden geformuleerd ten aanzien van de vergelijkbaarheid van deze ondernemingen met Deutsche Post.
(240)
Op basis van de gegevens voor beide benchmarkgroepen wordt in de Deloitte II-studie voor de ROS een bandbreedte tussen 6,1 en 11,7 % aanbevolen als benchmark voor de redelijke winst.
(241)
Wat betreft het bepalen van de redelijke winstmarge met behulp van de benchmarkgroep, wordt in de Deloitte II-studie erop gewezen dat, bij het hanteren van een eenvoudige meerjaars ROS als benchmark voor een redelijke winst, de redelijke winst te laag wordt vastgesteld, in de eerste plaats omdat tussen twee opeenvolgende jaren aanzienlijke en stelselmatige variaties optreden en in de tweede plaats omdat tussen ondernemingen binnen dezelfde bedrijfstak aanzienlijke verschillen in winstgevendheid kunnen bestaan. Wordt een veel te lage benchmark voor de redelijke winst gehanteerd, dan bestaat het gevaar dat plannen voor doelmatige investeringen niet worden uitgevoerd.
(242)
Zoals in de Deloitte I-studie reeds werd beklemtoond, laat de in de WIK-studie uitgevoerde exercitie waarbij de benchmark voor de redelijke winst wordt bepaald aan de hand van de mediaan van benchmarkondernemingen, de efficiëntiewinsten buiten beschouwing die Deutsche Post voor het grootste deel vanaf 1990 heeft behaald. Overeenkomstig de punten 14 en 18 van de DAEB-kaderregeling van 2005 dienen, om te bepalen wat een redelijke winst is, „stimulerende criteria” te worden ingevoerd, „afhankelijk van onder andere de kwaliteit van de aangeboden dienst en winst inzake de productie-efficiëntie”.
(243)
De benchmark voor de redelijke winst dient dus op een jaarlijkse bandbreedte te berusten. Winst die aan de bovenrand van deze bandbreedte ligt of daar zelfs boven uitkomt, kan een aanwijzing zijn dat de gemiddelde onderneming dankzij betere operationele of commerciële prestaties boven de benchmark uitkwam. Dit soort winst dient door toezichthouders te worden toegestaan, als blijvende prikkels voor efficiëntieverbeteringen.
(244)
Voorts wijst Duitsland erop dat de hoogte van de redelijke winst moet sporen met die in vroegere besluiten en beschikkingen waarin voor spoorwegmaatschappijen en busbedrijven een ROS van 7 à 8 % werd goedgekeurd (64).
VI.3.3. Inadequate toerekening en berekening van de kosten
(245)
Duitsland beklemtoont andermaal dat een eventuele herallocatie van lasten van de universele dienst aan de commerciële diensten feitelijk noch rechtens te verdedigen valt. Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (65) moeten alle door de universele-dienstverplichting veroorzaakte nettomeerkosten uit de opbrengsten van het briefmonopolie - en niet met de opbrengsten uit de commerciële diensten - worden gefinancierd.
(246)
Voorts betoogt Duitsland dat in de WIK-studie bepaalde kosten van Deutsche Post te laag zijn ingeschat:
-
de Ablieferungen die Deutsche Post tot 1995 moest betalen, hadden als kosten in mindering moeten worden gebracht en niet mogen worden gehanteerd als alternatieve maatstaf voor de kapitaalkosten of voor de redelijke winst. Op basis van de KPMG-studie wijst Duitsland de opmerking van de WIK-studie af als zouden de Ablieferungen als substituut voor de betaling van winstbelasting en dividenduitkeringen kunnen worden beschouwd. Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de Ablieferungen een feitelijk noch economisch te verantwoorden last voor Deutsche Post vormden. Bovendien hadden, bij het bepalen van een redelijke winst als vergoeding voor het ingezette kapitaal, de Ablieferungen in aanmerking moeten worden genomen als kosten van de universele dienst;
-
voor de afschrijvingskosten had de in de officiële fiscale balans vermelde realistische reële waarde van de activa moeten worden gehanteerd - en niet de lagere boekwaarden uit de jaarrekeningen;
-
de kosten voor de betalingen ten behoeve van het aanvullend pensioen van particuliere werknemers hadden voor het volledige bedrag in aanmerking moeten worden genomen.
VI.4. Opmerkingen bij de opmerkingen van derden
VI.4.1. De pensioensubsidie
(247)
Duitsland herinnert eraan dat Deutsche Post rechtens verplicht noch economisch in staat was om in 1995 de pensioenverplichtingen over te nemen. Bijgevolg vormen de pensioenkosten, in lijn met de beschikking van de Commissie in de zaak-Poste Italiane (66), schulden van de staat. Deutsche Post heeft door de pensioensubsidies geen financieel voordeel verleend gekregen.
(248)
Beklemtoont UPS dat een normale ondernemer de eigen pensioenkosten zelf moet dragen, dan voert Duitsland aan dat het bij de pensioenkosten voor de ambtenaren om niet bij concurrenten gebruikelijke kosten gaat, die niet kunnen worden vergeleken met de sociale premies die concurrenten van Deutsche Post voor hun werknemers betalen. Deze concurrenten dragen alleen het werkgeversaandeel bij aan het socialezekerheidsstelsel en hoeven geen lasten uit het verleden te dragen die het gevolg zijn van bestaande pensioenaanspraken.
(249)
Duitsland beklemtoont dat een berekening van een eventuele overcompensatie moet worden gemaakt, omdat de standpunten van UPS en FFPI uitgaan van de aanname dat de Commissie dit soort berekening uitvoert om aan te kunnen tonen dat Deutsche Post overcompensatie heeft gekregen.
VI.4.2. Compensaties voor universele-dienstverrichtingen
(250)
Verwijzend naar het NERA-deskundigenrapport van 2006 beklemtoont Duitsland dat de Commissie in het kader van zaak COMP/37.821 zelf ervan uitgegaan was dat de in dit rapport voor het briefsegment van DPWN gemaakte schatting van het rendement op kapitaal ontoereikend was om - in een procedure op grond van artikel 102 VWEU - te kunnen aantonen dat er sprake was van buitensporige frankeertarieven.
(251)
Ten algemene is Duitsland van oordeel dat het rendement op kapitaal niet geschikt is om te kunnen bepalen of er sprake is van buitensporige winst. Bij lagere kapitaalintensiteit kan een hoger rendement op kapitaal samengaan met een lage ROS. Omdat de meeste risico’s verband houden met opbrengsten en kosten, is de ROS - met name voor ondernemingen met een lage kapitaalintensiteit - de geschikte maatstaf om te bepalen of er sprake is van buitensporige winst. Wanneer, zoals in het NERA-deskundigenrapport, subsidiair de ROS als winstmaatstaf wordt gehanteerd, blijkt dat Deutsche Post een hogere ROS behaalde dan Royal Mail, die echter ver onder de ROS van TNT lag. De in het NERA-deskundigenrapport geraamde ROS-cijfers van het briefsegment van DPWN lagen dus onder de benchmark voor buitensporige winst.
(252)
Duitsland stelt zich op het standpunt dat noch het NERA-deskundigenrapport uit 2006 noch de met het oog op het staatssteunonderzoek geactualiseerde versie daarvan relevant zijn en onvoldoende bewijs leveren dat er sprake is van buitensporige winst.
(253)
Op de opmerking van UPS dat de kostenverbijzondering van Deutsche Post geen goede basis vormt voor de analyse van de opbrengsten en lasten van de universele dienst, antwoordt Duitsland dat deze cost accounting zowel door register-accountants als door de toezichthouder voor de postsector is onderzocht en goedgekeurd. Bovendien is deze in overeenstemming met het bepaalde in Richtlijn 97/67/EG.
(254)
Wat betreft de overeenkomsten tussen Deutsche Post en DPEED inzake verrekenprijzen, beklemtoont Duitsland dat deze overeenkomsten voldoen aan de verplichtingen die werden opgelegd in de antitrustbeschikking van 2001. Deutsche Post brengt bij de Commissie regelmatig verslag uit over de inachtneming van die voorwaarden. Tot dusver zijn er geen bezwaren van de Commissie geweest.
(255)
Voorts maakt Duitsland bezwaar tegen het feit dat de activa die Duitsland in 1995 aan Deutsche Post heeft overgedragen (bv. activa in de vorm van vastgoed en infrastructuur), zijn meegenomen in de berekening van de overcompensatie. Duitsland had reeds in zijn opmerkingen bij het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure de nodige informatie in dat verband meegedeeld. Omdat de Commissie in de negatieve beschikking van 2002 tegen deze maatregel geen bezwaar heeft gemaakt, en deze evenmin heeft vermeld in haar besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure, kunnen deze overdrachten van activa niet het voorwerp uitmaken van het huidige onderzoek.
VI.4.3. Het loonpeil
(256)
Duitsland is het ermee eens dat marktconforme lonen als benchmark voor de berekening van de door concurrenten van Deutsche Post betaalde sociale premies dienen te worden gebruikt. Dit soort benchmark is echter in tegenspraak met het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure, omdat de Commissie de brutosalarissen van de ambtenaren - en niet de marktconforme lonen - hanteert om de door de concurrenten van Deutsche Post betaalde sociale premies te berekenen. Volgens het advies van prof. Weber stemt het marktconforme loon overeen met ca. […] % van het brutosalaris van de ambtenaren. Bijgevolg is het niet passend het gecorrigeerde brutosalaris van de ambtenaren als benchmark te hanteren voor het berekenen van de hoogte van de sociale premies.
(257)
Volgens Duitsland is de stelling van BIEK dat Deutsche Post de binnen de vervoerssector overeengekomen lonen als benchmark hanteert voor het berekenen van de lonen die zij gebruikt bij de vergelijking met de lonen die ten laste van haar concurrenten vallen, niet houdbaar. Uit het advies van prof. Weber blijkt dat Deutsche Post de marktconforme lonen op basis van de daadwerkelijk door haar concurrenten betaalde lonen heeft berekend.
VII. DE PENSIOENSUBSIDIE AAN DE STEUNVOORSCHRIFTEN GETOETST
VII.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(258)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om te kunnen bepalen of een maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, dient de Commissie na te gaan of de volgende criteria zijn vervuld: valt de maatregel aan de staat toe te rekenen en wordt deze uit staatsmiddelen bekostigd?, krijgen bepaalde ondernemingen of sectoren een voordeel verleend dat de mededinging vervalst?, en wordt het interstatelijke handelsverkeer door de maatregel ongunstig beïnvloed?
(259)
De pensioensubsidie heeft artikel 16 PostPersG 1994 als rechtsgrondslag en wordt bekostigd uit de staatsbegroting, zodat deze de staat valt toe te rekenen en daarmee in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit staatsmiddelen worden verleend. Omdat de pensioensubsidie alleen aan het pensioenfonds is toegekend, om Deutsche Post te bevrijden van de kosten voor de ambtenarenpensioenen - en uiteindelijk dus Deutsche Post ten goede komt - betreft het een selectieve maatregel.
VII.1.1. Financieel voordeel op grond van de pensioenhervorming van 1995
(260)
Op grond van het Combus-arrest betoogt Duitsland dat de pensioensubsidie geen financieel voordeel oplevert, omdat de subsidie Deutsche Post van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten heeft bevrijd.
(261)
Om te kunnen vaststellen of door de pensioensubsidie een selectief financieel voordeel is verleend, dient te worden nagegaan of Deutsche Post daarmee werd bevrijd van kosten die normaal gesproken ten laste van de eigen financiële middelen van een onderneming zouden zijn gekomen, en daardoor verhinderden dat de op de markt aanwezige krachten hun normale werking hadden (67).
(262)
De Commissie kan de op het Combus-arrest gebaseerde argumenten van Duitsland niet accepteren. Zij wijst erop dat het arrest-Combus niet door het Hof van Justitie is bevestigd. Verschillende arresten van het Hof weerspreken de theorie dat maatregelen ter compensatie van een structureel nadeel, niet als steun moeten worden aangemerkt. In dat verband is het vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of er sprake is van steun, dient te worden beoordeeld aan de hand van de gevolgen en niet de redenen of doeleinden van de maatregelen van de staten (68). Volgens de rechtspraak van het Hof strekt het begrip steun zich uit tot tegemoetkomingen van overheidswege die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken (69). Voorts heeft het Hof aangegeven dat loonkosten, naar hun aard, op het budget van een onderneming drukken, ongeacht of deze kosten al dan niet uit wettelijke verplichtingen of collectieve arbeidsovereenkomsten voortvloeien (70). In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat het feit dat de betrokken overheidsmaatregelen meerkosten beogen te compenseren, niet betekent dat die maatregelen niet als steun kunnen worden aangemerkt (71).
(263)
Volgens de Commissie maken de kosten die ingevolge het arbeidsrecht of collectieve overeenkomsten met vakbonden op een onderneming drukken - dus bijvoorbeeld pensioenkosten - deel uit van de gewone kosten die een onderneming uit eigen middelen dient te bekostigen (72). Deze kosten dienen als een aan de economische activiteit van de onderneming inherente uitgave te worden beschouwd (73). In dat opzicht is het niet van belang of de onderneming de pensioenkosten draagt via onmiddellijke financiering van de pensioenen van haar vroegere werknemers (zoals bij de ambtenaren in dienst bij Deutsche Post) dan wel door betaling van een bijdrage aan de pensioenverzekering van de particuliere werknemers, die op haar beurt de ontvangen bijdragen gebruikt om de pensioenen van alle particuliere werknemers te bekostigen. Doorslaggevend is veel meer dat de onderneming op de ene of de andere wijze de volledige kosten van de pensioenen ten laste neemt.
(264)
Voorts merkt de Commissie op dat de Deutsche Bundespost sinds haar oprichting in 1950 de rechtsvorm van een Sondervermögen heeft. Een Sondervermögen heeft weliswaar geen aparte rechtspersoonlijkheid, maar beschikt wel over een eigen begroting en boekhouding (artikel 3 PostVwG 1953 en artikel 48 HGrG (74)). Volgens de voor overheidsinstanties geldende begrotingsregels moet hun begroting de personeelskosten omvatten, waaronder ook de kosten voor pensioenen van de gepensioneerde vroegere ambtenaren van de betrokken overheidsinstantie (artikel 10 HGrG). Daarom heeft Deutsche Post deze kosten sinds 1950 uit haar opbrengsten gefinancierd. Overeenkomstig artikel 15 PostVwG 1953 zijn subsidies uit de federale schatkist aan de Deutsche Bundespost uitdrukkelijk verboden. Deze bepaling is overgenomen in artikel 37, lid 1, PostVerfG 1989.
(265)
Deze wet uit 1989 bevestigt deze verplichting in het deel dat handelt over personeel en sociale voorzieningen. Deutsche Post was, overeenkomstig artikel 54, lid 2, PostVerfG 1989, verplicht om alle kosten, daaronder begrepen de pensioenen voor haar ambtenaren, uit eigen middelen te financieren.
(266)
Na de tweede posthervorming van 1995 bleef deze verplichting tot betaling en tot het dragen van de kosten voor de vermogensrechtelijke aanspraken van ambtenaren, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, verder op Deutsche Post rusten, maar werd Deutsche Post ten dele bevrijd van het betalen van de kosten voor ambtenarenpensioenen. Overeenkomstig artikel 16, lid 1, PostPersRG 1994 betaalde Deutsche Post in de periode 1995-1999 jaarlijks een vast bedrag van 2,045 miljard EUR aan het pensioenfonds. Overeenkomstig artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994 werden deze jaarlijkse vaste bedragen vanaf 2000 vervangen door een bijdrage ten belope van 33 % van de salarismassa van de ambtenaren. In datzelfde artikel 16, lid 2, is voorts bepaald dat de resterende pensioenkosten vanaf 1995 door de Bondsstaat ten laste worden genomen. Figuur 1 laat de jaarlijkse betalingen van de Bondsstaat zien voor de verschillende jaren vanaf 1995, te beginnen met 151 miljoen EUR in 1995.
(267)
Uit dit alles volgt dat de argumenten die Duitsland aanvoert ter staving van het feit dat DPAG hogere kosten voor pensioenen moest dragen dan haar particuliere concurrenten, niet relevant zijn voor het beantwoorden van de vraag of de pensioensubsidie als steun kan worden aangemerkt, maar bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregelen wel moeten worden meegenomen.
(268)
Zo heeft Duitsland betoogd dat bij het onderzoek van de vraag of Deutsche Post door de pensioensubsidie een voordeel verleend heeft gekregen, de bijdrage van Deutsche Post aan het pensioenfonds dient te worden vergeleken met het aandeel van een particuliere werkgever in de bijdragen aan de pensioenverzekering, onder uitsluiting van het werknemersaandeel. Dit argument ziet op de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt, maar volledigheidshalve zij hier in de eerste plaats opgemerkt dat de werkgever verplicht is om voor de betrokken werknemer het werknemersaandeel in de totale verschuldigde bijdrage op diens brutoloon in te houden en af te dragen aan de sociale verzekering. Daarnaast, en meer fundamenteel, blijkt dat, wanneer een lidstaat medewerkers van een bepaalde onderneming bevrijdt van last die dezen anders moeten dragen, dit de betrokken werkgevers een voordeel oplevert, omdat door dit soort maatregel het verschil tussen het brutoloon en het nettoloon afneemt. Zodoende wordt het voor de werkgevers mogelijk om werknemers ook tegen lagere brutolonen in dienst te nemen of te houden. De voordelen met betrekking tot het werknemersaandeel in de sociale bijdragen houden dus tegelijkertijd ook voor de werkgevers een voordeel in.
(269)
Duitsland heeft verder betoogd dat er voor Deutsche Post pas dan sprake is van een financieel voordeel dankzij de compensatie voor haar niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten wanneer de aan Deutsche Post betaalde compensatiebetalingen hoger uitvallen dan de totale niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten die Deutsche Post voor haar ambtenaren in het segment mét en het segment zonder tariefregulering zou moeten dragen. De Commissie herinnert eraan dat het feit dat bij een maatregel sprake is van een compensatie, niet vooraf uitsluit dat er sprake is van staatssteun; zij verwijst hiervoor naar overweging 260.
(270)
Daarnaast houdt Duitsland zijn mening staande dat de eigenlijke schuldenaar voor de pensioenaanspraken van de ambtenaren steeds de Bondsstaat is geweest. Omdat met de pensioenhervorming van 1995 aan de aansprakelijkheid van de Bondsstaat ten aanzien van de ambtenaren niets is gewijzigd, ontstaat er door de pensioensubsidie geen financieel voordeel voor Deutsche Post.
(271)
Niet betwist wordt dat vóór en ná 1995 uiteindelijk de Bondsstaat de financiering van de pensioenaanspraken van de ambtenaren garandeerde, ook wanneer, zoals de Commissie wil doen opmerken, overeenkomstig artikel 3 PostVwG 1953 en artikel 2 PostVerfG 1989, duidelijk uitsluitend het Sondervermögen - niet de Bondsstaat - voor de verplichtingen van het Sondervermögen aansprakelijk is. Toch waren tot 1995 de pensioenbetalingen, overeenkomstig de geldende postwetgeving en de algemene rechtsvoorschriften, opgenomen in de begroting van het Sondervermögen Deutsche Bundespost. Deze betalingen moesten voor het volledige bedrag door de met het Sondervermögen behaalde opbrengsten worden gedekt. Voor de toetsing aan de staatssteunregels is niet doorslaggevend wie uiteindelijk aansprakelijk is voor het garanderen van de financiering van de pensioenaanspraken. Doorslaggevend is veeleer wie, volgens het geldende recht, normaal gesproken verplicht was om deze te financieren. Volgens PostVwG 1953, HGrG en PostVerfG 1989 rust die verplichting duidelijk volledig op Deutsche Post.
(272)
Daarbij komt dat pensioenkosten voor iedere onderneming normale exploitatiekosten zijn, ongeacht of het om een publieke dan wel particuliere onderneming gaat en ongeacht of deze al dan niet rechtspersoonlijkheid heeft. Zowel tussen lidstaten als binnen een lidstaat heeft zich een heel scala aan financieringsmechanismen voor pensioenen ontwikkeld. Vaak worden verschillende systemen toegepast, afhankelijk van het tijdstip van indienstneming. Bijgevolg moet Deutsche Post voor de medewerkers die zij in dienst heeft - dus ook voor haar ambtenaren - op dezelfde wijze pensioenkosten dragen als iedere andere onderneming. Het feit dat de ambtenarenpensioenen op een andere wijze worden gefinancierd dan de pensioenen van particuliere werknemers, laat de verplichting voor Deutsche Post onverlet om de financiering van haar pensioenkosten tot haar normale exploitatiekosten te rekenen. Dit argument van Duitsland accepteren, zou betekenen dat de staat overheidsbedrijven mag bevrijden van een belangrijke kostenfactor die met hun normale bedrijfsvoering samenhangt.
(273)
Wanneer Duitsland ten slotte aanvoert dat Deutsche Post nimmer over voldoende eigen middelen beschikte om de pensioenaanspraken van haar ambtenaren te financieren, dan wordt daarbij over het hoofd gezien dat de beoordeling van de vraag of er sprake is van een financieel voordeel, los staat van de economische draagkracht van een onderneming.
(274)
Omdat de pensioenhervorming van 1995 Deutsche Post voor een deel heeft bevrijd van haar verplichting om de pensioenaanspraken van haar ambtenaren te financieren, heeft Deutsche Post door de pensioensubsidie een financieel voordeel verleend gekregen.
VII.1.2. Verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer
(275)
Wanneer een lidstaat steun verleent, wordt daardoor het handelsverkeer binnen de Unie verstoord indien daarmee de positie van een onderneming wordt versterkt ten opzichte van concurrenten in het handelsverkeer binnen de Unie. Volgens vaste rechtspraak (75) vervalst een maatregel reeds dan de mededinging en beïnvloedt deze het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig wanneer de ontvanger van de steun op voor concurrentie open staande markten met andere ondernemingen concurreert.
(276)
In Duitsland stonden de markten voor pakketten, kranten en tijdschriften steeds open voor concurrentie. Op deze markten concurreerde DB Postdienst met andere ondernemingen, ook uit andere lidstaten (zoals bv. UPS, FedEx, TNT Express, GLS of DPD). Tussen 1998 en 2007 heeft DPAG haar uitsluitende vergunning voor briefpost geleidelijk verloren. Met de openstelling van de markt voor concurrentie betraden nieuwe ondernemingen de markt. Bijgevolg beïnvloedt de steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig en kan deze de mededinging vervalsen.
(277)
In dat verband tekent de Commissie ook aan dat Deutsche Post en haar holdingmaatschappij DPWN in 1997 begonnen zijn pakketdiensten op Europese en internationale markten over te nemen. In 1999 was DPWN op de Europese markten voor pakket- en expressediensten met jaarlijkse opbrengsten van rond 4,6 miljard EUR al marktleider. Door de overname van DHL in 1998 breidde DPWN haar activiteiten uit naar Azië en Noord-Amerika. Door verdere overnames van logistieke ondernemingen (bv. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) groeide DPWN uit tot een van de grootste aanbieders van lucht- en zeevervoersdiensten en van wereldwijde logistieke diensten. Daarnaast is DPWN inmiddels ook aanwezig op postmarkten buiten Duitsland (bv. door de overname van Unipost in Spanje en van Williams Lee in het Verenigd Koninkrijk). In de periode 1998-2007 nam DPWN ondernemingen ter waarde van in totaal rond 21 miljard EUR over (76).
(278)
De Commissie komt dan ook tot de bevinding dat de pensioensubsidie staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
VII.2. Beoordeling van bestaande steun overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU
(279)
Volgens Duitsland dient de pensioensubsidie, mocht deze al staatssteun zijn, als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 te worden beschouwd. Duitsland voert aan dat de staat sinds de inwerkingtreding van de betrokken bepaling in de Duitse Grondwet in 1953 de uiteindelijke schuldenaar was en financieel aansprakelijk was voor de pensioenaanspraken van de ambtenaren. Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de oprichting van het pensioenfonds aan deze verplichting niets heeft afgedaan.
(280)
Overeenkomstig artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999 omvat het begrip „bestaande steun” alle steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn.
(281)
Tot en met 1995 waren de pensioenbetalingen volgens de toen geldende postwetgeving en de algemene rechtsvoorschriften in de begroting van het Sondervermögen Deutsche Bundespost opgenomen en dienden zij voor het volledige bedrag te worden gedekt door de met dit Sondervermögen behaalde opbrengsten (een uitvoerige beoordeling van deze voorschriften is te vinden in de overwegingen 262 en 263). Vóór de tweede posthervorming van 1995 was Deutsche Post dus verplicht om de pensioenuitgaven voor haar ambtenaren uit eigen middelen te financieren en ontving zij geen steun die bedoeld was om Deutsche Post van pensioenkosten te bevrijden.
(282)
De oprichting van DPAG en het opzetten van het postpensioenfonds in 1995 deden een volledig nieuwe regeling voor de financiering van de ambtenarenpensioenen ontstaan. Na deze tweede posthervorming in 1995 nam Deutsche Post de fundamentele verplichting over tot het betalen en dragen van de kosten voor de vermogensrechtelijke aanspraken van ambtenaren, overeenkomstig artikel 2, lid 3, PostPersRG 1994, maar werd zij gedeeltelijk bevrijd van de pensioenkosten die zij voor ambtenaren moet dragen. Overeenkomstig artikel 16, leden 1 en 2, PostPersRG 1994 was Deutsche Post niet langer verplicht om voor de pensioenkosten méér bij te dragen dan de vaste bedragen (periode 1995-1999) of de vastgelegde bedragen (vanaf 2000). Het resterende saldo wordt sindsdien door de pensioensubsidie gedekt.
(283)
Bijgevolg is er bij de pensioensubsidie sprake van nieuwe steun, omdat deze in 1995 is ingevoerd.
(284)
Wat betreft het standpunt van Duitsland ten aanzien van de verklaring van de Commissie in zaak T-266/02, merkt de Commissie in de eerste plaats op dat het Gerecht in punt 54 van zijn arrest in die zaak het standpunt van Duitsland weergeeft (en dus niet, zoals door Duitsland aangegeven, het standpunt van de Commissie). Punt 54 van dat arrest laat zien dat - zelfs volgens Duitsland - in de negatieve beschikking van 2002 geen beoordeling is gemaakt van de pensioensubsidie. Punt 61 van het arrest geeft het standpunt van de Commissie weer:
„De Commissie repliceert in de eerste plaats dat […] de Commissie in het kader van de bestreden beschikking alleen de betalingen door DB-Telekom relevant heeft geacht.”
(285)
Bijgevolg staaft het arrest niet het door Duitsland verdedigde standpunt dat de verklaring van de gemachtigde van de Commissie de pensioensubsidie impliciet heeft goedgekeurd. Hoe dan ook is duidelijk dat dit soort verklaring niet dergelijke gevolgen kan hebben.
(286)
Bovendien heeft het Gerecht in zaak T-421/07 (77) opgemerkt dat het besluit van 1999 tot inleiding van de procedure ook zag op de pensioensubsidie en dat de procedure met betrekking tot deze maatregel niet was afgesloten met de negatieve beschikking van 2002.
(287)
Omdat de Commissie op geen enkel tijdstip een beschikking of besluit heeft vastgesteld waarin werd verklaard dat de pensioensubsidie geen steun vormde dan wel met de interne markt verenigbare steun, komt zij tot de conclusie dat de pensioensubsidie nieuwe steun vormt.
VII.3. Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(288)
De afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU en artikel 107, lid 3, onder a) en b), VWEU, zijn in deze zaak duidelijk niet van toepassing.
(289)
In het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure overwoog de Commissie de mogelijkheid dat de pensioensubsidie als compensatie voor het verrichten van openbare diensten in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU - ten minste gedeeltelijk - met de interne markt verenigbaar kon zijn. In zijn antwoord op het besluit van 2007 tot uitbreiding van de procedure beklemtoonde Duitsland dat de pensioensubsidie, mocht deze al steun vormen, aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU diende te worden getoetst - en niét aan artikel 106, lid 2, VWEU. In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure beschreef de Commissie voorts een methode om de pensioensubsidie op haar verenigbaarheid te toetsen aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, besluit waarbij Duitsland zijn opmerkingen heeft gemaakt.
(290)
Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (78) staat het aan de lidstaat om mogelijke gronden voor de verenigbaarheid met de interne markt aan te dragen en om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor deze verenigbaarheid is voldaan. Uit die rechtspraak volgt a fortiori dat de Commissie in deze zaak niet verplicht is de pensioensubsidie te onderzoeken op haar verenigbaarheid uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU, wanneer de lidstaat en de ontvanger van de subsidie een mogelijk onderzoek naar de verenigbaarheid op die grondslag uitdrukkelijk afwijzen.
(291)
De Commissie zal dus nagaan of bij de pensioensubsidie sprake is van steun die op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar is. Volgens datzelfde artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken met de interne markt verenigbaar worden verklaard, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(292)
Op grond van de rechtspraak kan de Commissie een steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt aanmerken wanneer de steun aan de verwezenlijking van een doel van gemeenschappelijk belang bijdraagt (79), noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken (80) en de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (evenredigheid).
VII.3.1. De openstelling van de markt in de postsector als doelstelling van gemeenschappelijk belang
(293)
Postdiensten dragen bij tot de sociale, economische en territoriale cohesie in de Unie. De openstelling van de postdiensten voor concurrentie, die op EU-niveau in 1998 is begonnen, heeft tot een verhoging van de kwaliteit, meer efficiëntie en een grotere klantgerichtheid geleid (81). De openstelling van de markt heeft de totstandbrenging van een interne markt voor postdiensten mogelijk gemaakt. Bijgevolg draagt deze bij tot de in artikel 3, lid 3, VEU vastgelegde doelstelling van de totstandbrenging van de interne markt.
(294)
Sinds Deutsche Post in 1995 tot een Aktiengesellschaft (naamloze vennootschap) is omgevormd, heeft zij geen ambtenaren meer in dienst genomen. Haar verplichtingen wat betreft de sociale voorzieningen voor ambtenaren gaan dus terug op de periode vóór de openstelling van de postmarkt voor concurrentie. Deze zijn te vergelijken met de zogenoemde „gestrande kosten”, die ontstaan zijn door vóór de openstelling van de markt aangegane verplichtingen en die in een bij concurrenten gebruikelijke marktomgeving niet meer tegen dezelfde voorwaarden kunnen worden vervuld, omdat de gevestigde exploitant de betreffende kosten niet langer op de gebruikers kan afwentelen. Wanneer Deutsche Post niet ten minste voor een deel van deze lasten uit het verleden zou zijn bevrijd, had zij de markt moeten verlaten.
(295)
De Commissie heeft erkend dat de geleidelijke overgang van een situatie van sterk beperkte concurrentie naar daadwerkelijke concurrentie op het niveau van de Unie onder economisch aanvaardbare voorwaarden moet verlopen (82). Daarom heeft zij in een reeks beschikkingen en besluiten toegestaan dat lidstaten staatssteun toekennen om gevestigde exploitanten te bevrijden van een deel van hun lasten uit het verleden wat betreft pensioenverplichtingen (83).
VII.3.2. Noodzaak en evenredigheid van de pensioensubsidie
(296)
De Commissie heeft zich in haar beschikkingspraktijk op het standpunt gesteld dat de verlichting van de pensioenlasten beperkt moet blijven tot hetgeen noodzakelijk is om het premiepercentage sociale verzekeringen dat de gevestigde exploitant als kosten draagt, gelijk te schakelen met het premiepercentage van zijn concurrenten (84).
(297)
In de onderhavige zaak erkent de Commissie dat Deutsche Post zonder een overheidsmaatregel waarmee zij voor een deel van haar pensioenverplichtingen ten aanzien van haar ambtenaren wordt bevrijd, niet in staat was geweest zich staande te houden tegenover haar concurrenten. Door haar sociale lasten uit het verleden, die haar concurrenten niet hoeven te dragen, zou zij uit de voor concurrentie opengestelde segmenten van de markt voor postdiensten zijn verdrongen.
(298)
In de La Poste-beschikking heeft de Commissie voor het eerst de noodzaak en de evenredigheid van een steunmaatregel beoordeeld waarmee pensioenkosten ten behoeve van vóór de openstelling van de markt in dienst genomen ambtenaren werden overgenomen. In die beschikking is de Commissie nagegaan of met de pensioensubsidie de hoogte van de wettelijke sociale premies van de gevestigde exploitant wordt gelijkgeschakeld met die van andere ondernemingen in de briefpost- en pakketsector (85).
(299)
In het onderhavige besluit zal de Commissie dezelfde aanpak volgen. Het onderzoek van de Commissie zal in drie stappen verlopen:
1.
in eerste instantie bepaalt de Commissie de hoogte van de sociale premies van de overige ondernemingen in de briefpost- en de pakketsector;
2.
vervolgens dient zij na te gaan in welke mate Deutsche Post de sociale premies voor haar ambtenaren ten laste neemt;
3.
ten slotte dient zij na te gaan of de beide bedragen die zij heeft verkregen, even hoog uitkomen.
VII.3.2.1. De hoogte van de sociale premies van andere ondernemingen in de briefpost- en de pakketsector
(300)
De hoogte van de sociale premies wordt door twee factoren bepaald: het premiepercentage en het daaraan ten grondslag liggende premieloon.
a) Berekening van het benchmarkpercentage
(301)
De particuliere concurrenten moeten zowel het werkgeversaandeel als het werknemersaandeel uit hun opbrengsten financieren. Zoals uit figuur 2 blijkt, ligt het totale premiepercentage sinds 1995 tussen 38 en 42 % van het brutoloon van een particuliere werknemer (brutoloon = nettoloon + werknemersaandeel). Het werkgevers- en het werknemersaandeel van het premiepercentage bedroeg telkens 19 tot 21 % van het brutoloon (zie, voor gedetailleerde tijdreeksen, de bijlage).
(302)
Anders dan het aandeel van particuliere werknemers in de sociale premies, omvat het aandeel van ambtenaren slechts 30 tot 50 % van hun ziektekosten, maar geen verdere bijdragen voor hun kosten voor pensioenen, ziekte en langdurige zorg. De bijdrage van Deutsche Post ligt dus hoger dan het aandeel van de particuliere werkgevers en omvat alle pensioenkosten, alsmede de resterende ziektekosten en kosten voor langdurige zorg.
(303)
Bij het bepalen van een gelijkwaardig benchmarkpercentage voor Deutsche Post dient daarom ermee rekening te worden gehouden dat de bijdrage van de ambtenaren lager ligt dan die van de particuliere werknemers.
(304)
Bij de bijdrage van 30 tot 50 % van de ambtenaren voor hun ziektekosten en kosten voor langdurige zorg mag ervan worden uitgegaan dat het economische effect ervan grotendeels gelijkloopt met de bijdrage van de particuliere werknemers aan de verplichte verzekering tegen ziektekosten en kosten van langdurige zorg (die in 2006 bijvoorbeeld rond 8,5 % van het brutoloon van de particuliere werknemers lag).
(305)
Omdat ambtenaren niet bijdragen voor de verplichte pensioen- en werkloosheidsverzekering, moet Deutsche Post een overeenkomstig bedrag voor haar rekening nemen, om daadwerkelijk sociale premies te voldoen voor een bedrag dat overeenstemt met de verplichte sociale premies die een particuliere onderneming uit haar opbrengsten moet financieren.
(306)
Het benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post (hierna „het benchmarkpercentage” genoemd) dient dus, zoals in de tabel weergegeven, de totale bijdragen (= werkgevers- + werknemersaandeel) voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering, plus het werkgeversaandeel in de verzekering voor ziektekosten en langdurige zorg te omvatten.
Figuur 7
Vaststelling benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post
(307)
Zoals uit figuur 8 blijkt, lag het benchmarkpercentage in de periode 2003-2010 tussen 30 en 34,1 % van het brutoloon van particuliere werknemers (86).
(308)
Duitsland brengt hiertegen in dat een benchmark die hoger uitkomt dan het werkgeversaandeel in de sociale premies, Deutsche Post zou benadelen tegen concurrenten die alleen het werkgeversaandeel verschuldigd zijn. Zoals uit het volgende, vereenvoudigde (op de premiepercentages voor 2006 gebaseerde) voorbeeld blijkt, zou Deutsche Post ten opzichte van haar particuliere concurrenten duidelijk bevoordeeld worden wanneer het benchmarkpercentage alleen met het werkgeversaandeel in de sociale premies zou overeenstemmen:
1.
Deutsche Post en een particuliere concurrent betalen een ambtenaar of een particuliere werknemer hetzelfde nettoloon van 79,5 EUR;
2.
het werkgevers- en het werknemersaandeel in de sociale premies bedraagt telkens 20,5 % van het brutoloon van de particuliere werknemer. Worden het nettoloon van 79,5 EUR en het werknemersaandeel van 20,5 EUR samengeteld, dan levert dat een brutoloon van 100 EUR op. De totale sociale premies bedragen dus 41 EUR (= 41 % van het brutoloon van de particuliere werknemer);
3.
Duitsland is van oordeel dat Deutsche Post alleen het werknemersaandeel in de sociale premies dat bovenop de bijdragen van de ambtenaar voor de ziektekosten komt, ten laste moet nemen (premies die geacht worden gelijk te lopen met de bijdrage van 7,5 EUR van de particuliere werknemer aan de verzekering voor ziektekosten en kosten van langdurige zorg);
4.
Duitsland berekent het werkgeversaandeel op basis van het netto-ambtenarensalaris van 87 EUR (de som van het nettosalaris van 79,5 EUR en de bijdrage van 7,5 EUR van de ambtenaar in de ziektekosten). De sociale kosten zijn dus de som van 17,8 EUR (werkgeversaandeel van 20,5 % van het netto-ambtenarensalaris van 87 EUR) en de bijdrage van 7,5 EUR van de ambtenaar in de ziektekosten;
5.
op basis van de berekeningen van Duitsland zouden de sociale kosten van een ambtenaar slechts 25,3 EUR bedragen tegenover 41 EUR voor een particuliere werknemer.
(309)
Ook al betalen Deutsche Post en de particuliere concurrent hetzelfde nettoloon, toch zou Deutsche Post, wanneer het werknemersaandeel in de sociale premies in de benchmark wordt opgenomen, sociale kosten dragen die slechts rond 62 % van de verplichte sociale premies voor een particuliere werknemer bedragen.
(310)
Voorts dient te worden opgemerkt dat het werkgeversaandeel in het percentage sociale verzekeringen (vanaf 1995 tussen 19 en 21 %) ook duidelijk onder het bijdragepercentage van 33 % van de netto-ambtenarensalarissen lag, dat in de pensioenwetgeving van 1995 als benchmark voor de bijdrage van Deutsche Post aan het pensioenfonds was vastgesteld. Het lag dus niet in de bedoeling van de Duitse wetgever dat Deutsche Post alleen het werkgeversaandeel zou financieren, maar hij legde Deutsche Post een substantieel hogere bijdrage in de pensioenkosten van de ambtenaren én de overname van alle resterende sociale kosten (bv. bijdrage voor de ziektekosten van de ambtenaren) op.
(311)
Daarom wijst de Commissie het gebruik van de werkgeversbijdrage in de sociale premies als benchmarkpercentage af, omdat ambtenaren - anders dan particuliere werknemers - niet verplicht zijn premie te betalen voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering. Bijgevolg dienen deze bijdragen hoe dan ook te worden opgenomen in het benchmarkpercentage, om te garanderen dat zowel Deutsche Post als haar particuliere concurrenten directe of indirecte bijdragen van dezelfde omvang dragen.
b) Berekening van de loongrondslag
(312)
Omdat het niveau van de sociale premies die Deutsche Post voor haar ambtenaren moet dragen, moet worden gelijkgeschakeld met dat van de verplichte sociale premies die particuliere concurrenten moeten dragen, is het van belang dat voor Deutsche Post niet alleen hetzelfde premiepercentage geldt, maar ook dat dit percentage op een daarmee overeenstemmende loongrondslag wordt berekend. Zoals in het bovenstaande voorbeeld is aangetoond, levert het werkgeversaandeel van 20,5 % berekend op de grondslag van de netto-ambtenarensalarissen een bijdrage van 17,8 EUR op, terwijl de particuliere concurrenten 20,5 EUR moeten dragen (20,5 % berekend op de grondslag van het brutoloon van 100 EUR).
(313)
Bijgevolg moet een brutoambtenarensalaris worden berekend dat een met het brutoloon van particuliere werknemers overeenstemmende grondslag biedt. De aanname is dat de bijdrage van de ambtenaren voor de ziektekosten overeenkomt met de bijdrage van de particuliere werknemers voor de verzekering tegen ziektekosten en kosten van langdurige zorg. Zo levert het resterende verschil tussen het brutoloon en het nettoloon het werknemersaandeel in de bijdragen voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering op. Met de volgende formule wordt het nettoloon omgerekend in een brutosalaris dat met het brutoloon van particuliere werknemers overeenstemt.
Tabel 6
Berekening van het brutosalaris van ambtenaren (berekend op de grondslag van de premies voor 2006)
Brutosalaris ambtenaren =
(314)
Worden bijvoorbeeld de premiepercentages voor 2006 beschouwd, dan ligt het brutosalaris van ambtenaren rond 15 % hoger dan het netto-ambtenarensalaris. Dit percentage kwantificeert dus de fout die zou ontstaan wanneer als grondslag voor de berekening van de sociale premies van Deutsche Post ten opzichte van de verplichte sociale premies van particuliere concurrenten het nettosalaris in plaats van het brutosalaris zou worden gebruikt. Het voorbeeld in overweging 308 maakt dit duidelijk: het werkgeversaandeel van 20,5 EUR, dat correct op het brutoloon is berekend, ligt daar immers rond 15 % hoger dan een werkgeversaandeel van 17,8 EUR dat wordt verkregen wanneer het nettoloon verkeerdelijk als berekeningsgrondslag wordt gebruikt.
(315)
De Commissie is daarom van oordeel dat het benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post moet zijn gebaseerd op de werkgevers- en werknemersbijdrage voor de pensioen- en werkloosheidsverzekering én op de werknemersbijdrage voor de verzekering tegen ziektekosten en langdurige zorg. Het benchmarkpercentage moet op het brutosalaris van ambtenaren worden toegepast (zoals bepaald in tabel 6).
VII.3.2.2. Door Deutsche Post ten behoeve van haar ambtenaren ten laste genomen sociale premies
(316)
Overeenkomstig artikel 16, lid 1, PostPersRG 1994 moest Deutsche Post in de periode 1995-1999 een jaarlijkse bijdrage van 2,045 miljard EUR of in totaal 10,225 miljard EUR aan het pensioenfonds betalen. Overeenkomstig artikel 16, lid 2, PostPersRG 1994 betaalde Deutsche Post vanaf 2000 een premie van 33 %. Dit percentage wordt op het netto-ambtenarensalaris berekend.
(317)
Bij het onderzoek naar de noodzaak en de evenredigheid van de steun moet echter ook rekening worden gehouden met het feit dat, uit economisch oogpunt, niet de volledige bijdrage van 2,045 miljard EUR aan het pensioenfonds (die overeenstemt met 33 % van de nettolonen) ten laste valt van Deutsche Post. In dit verband dient volgens de Commissie een onderscheid te worden gemaakt tussen de periode 1995-2002 en de periode van 2003 tot heden.
a) De bijdrage van Deutsche Post in de periode 1995-2002
(318)
Duitsland betoogt dat Deutsche Post, met name gelet op de in de periode 1995-1999 jaarlijkse vaste vergoedingen aan het pensioenfonds voor in totaal 2,045 miljard EUR aan sociale premies heeft betaald, die de door de concurrenten verschuldigde wettelijke premies overschrijden. Bijgevolg zou Deutsche Post in de periode tot 1999, maar ook in de hele hier te onderzoeken periode ten minste even hoge, misschien zelfs hogere premies hebben betaald dan de particuliere ondernemingen. Daarom kan ook niet worden verklaard dat Deutsche Post door de pensioensubsidie in een gunstigere positie verkeerde dan haar concurrenten. De Commissie moet deze argumentatie afwijzen, omdat hiermee geen rekening wordt gehouden met de betreffende regelingen in het toezichtskader dat de Duitse overheid heeft vastgesteld met betrekking tot het dekken van de kosten van diensten zonder tariefregulering.
(319)
De Commissie komt in het onderhavige besluit tot de bevinding dat Deutsche Post op markten zonder tariefregulering in een betere positie verkeerde dan haar concurrenten omdat een deel van de verschuldigde sociale kosten voor de in deze diensten werkzame ambtenaren niet ten laste vielen van deze diensten zelf. In plaats daarvan werd dit gedeelte van de verschuldigde sociale kosten toegerekend aan de diensten met tariefregulering, waarvan de opbrengsten op een niveau werden gehouden dat voldoende hoog was om daarnaast daarmee ook de door de diensten met tariefregulering zelf gegenereerde kosten te kunnen financieren.
(320)
Zo blijkt uit de interne boekhouding van Deutsche Post vanaf 1995 dat Deutsche Post aan de diensten zonder tariefregulering de sociale premies alleen voor een op het GFR-premiepercentage gebaseerd bedrag heeft toegewezen. De gescheiden financiële rapportage van 2002 en de daarop volgende rapportages bevestigen deze praktijk. Bijgevolg bestond het economische voordeel voor de diensten zonder tariefregulering zowel vóór als ná 1999, omdat deze diensten duidelijk van de ontstane kosten werden bevrijd.
(321)
Het argument van Duitsland dat voor Deutsche Post op de markten met tariefregulering een comparatief nadeel is ontstaan omdat zij door de vaste bedragen in de periode 1995-1999 hogere sociale kosten diende te financieren, strookt niet met de feiten. In de eerste plaats bezat Deutsche Post voor de meeste van haar diensten met tariefregulering nog steeds een uitsluitende vergunning. In de tweede plaats, en nog belangrijker, de vergoeding voor de aan de uitsluitende vergunning ten grondslag liggende diensten waren voldoende hoog vastgesteld om deze kosten op de gebonden (captive) gebruikers af te wentelen.
(322)
Voor de periode tot 1995 was de vergoedingsregeling gebaseerd op de Postdienstverordnung van 24 juni 1991 (87), die bepaalde dat de vergoedingen voor het monopolie evenwichtig moesten zijn. In de bestuurlijke praktijk hield dit ook de pensioenkosten in. In de periode 1995-1997 was de vergoedingsregeling gebaseerd op het Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens vom 14. September 1994 (PTRegG) (BGBl. blz. I-2325, 2371). Volgens artikel 4, junctis de artikelen 2 en 7 van diezelfde wet mochten met de opbrengsten uit de sector met tariefregulering niet alleen de bij de diensten met tariefregulering ontstane kosten, met inbegrip van de bijdragen aan het pensioenfonds, worden gedekt, maar mochten daarmee ook de kosten voor de financiering van diensten zonder tariefregulering worden gefinancierd.
(323)
Zoals uit de jaarrekeningen van Deutsche Post blijkt, bleven de gereguleerde tarieven bij de pensioenhervorming van 1995 op hetzelfde niveau als voordien, toen Deutsche Post nog de volledige pensioenkosten moest dragen. Werden de pensioenkosten nadien hetzij (voor de periode 1995-1999) beperkt tot het niveau van het vaste bedrag hetzij (vanaf 2000) vastgesteld op 33 % van de jaarlijks afnemende salarismassa van de ambtenaren, dan werden de gereguleerde tarieven niet overeenkomstig verlaagd, zodat alleen de sociale premies zouden worden gedekt die overeenstemmen met de in het kader van de verplichte verzekeringen door de concurrenten verschuldigde premiepercentages. Omdat de vastgestelde bijdragen aan het pensioenfonds tot 1999 (2,045 miljard EUR per jaar) ongeveer op het niveau van de pensioenkosten in 1994 bleven, veranderde de economische situatie voor Deutsche Post niet wat betreft de dekking van de pensioenkosten via de diensten met tariefregulering. Zowel de hoogte van de opbrengsten van Deutsche Post als haar bijdrage aan het pensioenfonds bleven in evenwicht.
(324)
In PostG 1997 is duidelijk bepaald dat de gereguleerde tarieven niet alleen de kosten van de „efficiënte” dienstverrichting moet dekken, maar ook de lasten als gevolg van bijvoorbeeld de sociale kosten van de ambtenaren. In PostG 1997 wordt daarom uitdrukkelijk erkend dat de opbrengsten uit het segment met tariefregulering zo moeten worden vastgesteld dat daarmee de dekking van alle vaste vergoedingen gegarandeerd wordt. Omdat de Duitse wetgever kennelijk van mening was dat het toenmalige niveau van de gereguleerde tarieven aan de voorwaarden van PostG 1997 voldeed, besloot hij dat de tarieven tot en met 1999 op het niveau van 1997 moesten worden gehandhaafd. De toenmalige minister van Economische Zaken en Technologie besloot vervolgens op 27 maart 2000 dat de op 1 september 1997 goedgekeurde tarieven tot en met 31 december 2002 van kracht moesten blijven.
(325)
De gereguleerde tarieven werden zo op het historisch hoge peil gehouden en niet verlaagd tot een niveau waardoor er voor Deutsche Post een comparatief nadeel zou zijn ontstaan.
(326)
Vanaf 2000 bevond Deutsche Post zich in een nog gunstigere positie ten opzichte van haar concurrenten, omdat de vastgestelde bijdragen aan het pensioenfonds werden verlaagd tot 33 % van de netto-ambtenarensalarissen. Dit niveau levert in absolute cijfers een daling van de kosten van 2,045 miljard EUR tot 735 miljoen EUR op (en tot een nog lager bedrag in de jaren nadien, omdat het aantal ambtenaren daalde en deze ontwikkeling slechts ten dele door de stijging van de salarissen werd gecompenseerd). Omdat de gereguleerde tarieven op het historisch hoge niveau werden gehouden, kon Deutsche Post vanaf 2000 opvallende winst boeken voor de diensten met tariefregulering.
(327)
Bij het onderzoek naar de winstgevendheid van Deutsche Post in het segment van diensten met tariefregulering over de hele periode 1995-2002 werd in de WIK-studie geconcludeerd dat Deutsche Post bijvoorbeeld in de periode tot 1999, ondanks de vaste bijdragen aan het pensioenfonds, geen verliezen heeft geleden op de diensten met tariefregulering. Vanaf 2000 geeft de WIK-studie zelfs opvallend positieve resultaten te zien.
(328)
Bijgevolg moet de Commissie het argument van Duitsland afwijzen als zou Deutsche Post wat betreft de dekking van sociale premies in het segment van diensten met tariefregulering ten opzichte van haar concurrenten benadeeld zijn geweest en als was de pensioensubsidie in de periode vóór 2002 noodzakelijk en evenredig.
(329)
Niettemin moet de Commissie toegeven dat zij in deze zaak over onvoldoende bewijsmateriaal beschikt om het precieze bedrag te kunnen bepalen van de sociale premies die Deutsche Post in de periode 1995-2002 heeft betaald. Zij is niet alleen van mening dat dit soort kwantificering niet goed kan worden gebaseerd op de vaststelling achteraf dat een bepaald aandeel van de sociale kosten van diensten zonder tariefregulering werd verschoven om uit de opbrengsten van het segment met tariefregulering te worden gefinancierd, maar ook dat Deutsche Post in het kader van de regelingen voor het pensioenfonds al met al niet werd benadeeld, omdat de opbrengsten uit het segment met tariefregulering de facto voldoende hoog werden ingeschat om het aandeel daarvan in de bijdragen voor het pensioenfonds, daaronder begrepen de verschoven lasten, te kunnen dekken. Evenmin is het mogelijk om een methode te bepalen waarmee de lidstaat de hoogte van de premies voor deze periode zou kunnen berekenen. De Commissie merkt, na onderzoek van de rechtsgrondslag voor de in de periode 1995-2002 geldende gereguleerde tarieven, op dat uit de wettelijke bepalingen niet ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat de bevoegde autoriteiten vooraf over de samenstelling van de gereguleerde tarieven hadden beslist. Met name kan in dit geval niet met zekerheid worden aangetoond dat de bevoegde autoriteiten op het tijdstip dat de hoogte van de gereguleerde tarieven zo werd vastgesteld dat de doorgeschoven kosten daarmee de facto uiteindelijk werden gedekt, een bepaald aandeel van de gereguleerde tarieven in hun besluiten duidelijk hadden bestemd voor het dekken van het bedrag van de opgevoerde lasten afkomstig van diensten zonder tariefregulering.
(330)
Anders dan bij de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 waarbij deze lasten door de toezichthouder voor de postsector uitdrukkelijk werden bevestigd én goedgekeurd, is het mogelijk dat deze vroegere de-factodekking terug te voeren is op overwegingen van de voor het bepalen van de tarieven bevoegde autoriteiten die verband houden met de ontwikkeling van andere kostenbestanddelen of de ontwikkeling van andere bedrijfsvariabelen. Deze vroegere de-factodekking is in deze zaak echter niet voldoende om nauwkeurig en met zekerheid te bepalen in hoeverre de bevoegde autoriteiten het gereguleerde tarief hebben verhoogd om rekening te houden met de opgevoerde lasten voor diensten zonder tariefregulering.
(331)
Voor de periode vanaf 1 januari 2003 valt dan weer duidelijk uit de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 af te leiden hoe de toezichthouder voor de postsector de samenstelling van de gereguleerde tarieven heeft vastgesteld. De gereguleerde tarieven werden duidelijk op een hoger niveau bepaald, om de lasten van de diensten zonder tariefregulering te dekken met de opbrengsten uit de diensten mét tariefregulering.
b) De bijdrage van Deutsche Post vanaf 2003
(332)
Volgens PostG 1997 kan Deutsche Post de toezichthouder voor de postsector verzoeken om, bij het vaststellen van het toegestane niveau van de opbrengsten uit de uitsluitende vergunning en de diensten met tariefregulering, in de aan de gebruikers door te berekenen kosten onder andere de „niet bij concurrenten gebruikelijke sociale lasten” en de kosten voor een „doelmatige universele-dienstverrichting” (effiziente Bereistellung des Universaldienstes) op te nemen. Deze methode werd door de toezichthouder voor de postsector voor het eerst in het price-cap-besluit van 2002 toegepast. De toezichthouder heeft de lasten afkomstig van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale premies ook in de price-cap-besluiten van 2007 en 2011 goedgekeurd. Het feit dat voor slechts een deel van de diensten met tariefregulering een voorafgaande tariefcontrole geldt, doet niets af aan de beoordeling van de Commissie. Deutsche Post had nog steeds het recht om de volledige lasten door te schuiven door gebruikmaking van haar dominante positie. In dat verband maakt het geen verschil of de toezichthouder vooraf of achteraf controle uitoefent.
(333)
De toezichthouder voor de postsector heeft het verzoek van Deutsche Post om last nr. 2 (sociale kosten die boven het GFR-premiepercentage uitkomen) te mogen herfinancieren door opbrengsten uit het segment met tariefregulering, steeds toegestaan. Zo werden bij het onderzoek van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten (last nr. 2) voor 2001 de sociale premies ten belope van [40-45] % van het nettosalaris dat Deutsche Post voor haar ambtenaren verschuldigd was (88), afgezet tegen de GFR-benchmark. Deze benchmark is samengesteld uit het werkgeversaandeel van de premies voor de sociale verzekering, de ongevallenverzekering en de aanvullende pensioenverzekering, die samen [20-25] % van het nettosalaris uitmaken.
(334)
Dit verschil tussen beide percentages van [15-20] % van het netto-ambtenarensalaris werd in last nr. 2 meegerekend en werd gedekt door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering (vgl. tabel 2).
(335)
Uit economisch oogpunt draagt Deutsche Post dus geen aandeel in de premies voor de sociale verzekeringen ten belope van 33 % van de nettosalarissen, maar slechts een aandeel in de premies van [20-25] %. Sinds 2003 wordt het resterende deel gedragen door gebonden gebruikers die tarieven moeten betalen waarmee de sociale kosten van Deutsche Post worden gedekt voor de diensten waarvoor Deutsche Post tot 2007 over een uitsluitende vergunning beschikte of voor de universele dienst waarvoor Deutsche Post een dominante positie had.
(336)
Om het over de nettosalarissen berekende premiepercentage met het niveau van de sociale premies van een concurrent te vergelijken, moet het nettosalaris worden omgezet in het brutosalaris van de ambtenaren.
(337)
Het nettosalaris bedraagt [85-90] % van het brutosalaris van de ambtenaren (89). Op basis daarvan komt [20-25] % van de nettosalarissen overeen met [17,5-22,5] % van het brutosalaris.
(338)
Door de bijdrage van Deutsche Post aan het pensioenfonds te beperken tot 33 % en door de goedkeuring van last nr. 2 door de toezichthouder voor de postsector betaalt Deutsche Post dus sociale premies van [17,5-22,5] % van het brutosalaris van de ambtenaren.
VII.3.2.3. Vergelijking
a) De periode 1995-2002
(339)
In de periode 1995-2002 hebben de opbrengsten uit de door Deutsche Post in het gereserveerde segment berekende tarieven de daadwerkelijke economische last van haar bijdrage ter dekking van haar sociale kosten aanzienlijk doen dalen. Bij gebreke van een speciaal daartoe bestemd bestanddeel van de tarieven kan de Commissie alleen maar vaststellen dat de hoogte van de bijdrage van Deutsche Post onder het benchmarkpercentage bleef. De Commissie is niet bij machte om het precieze verschil tussen deze beide niveaus te berekenen, noch kan zij een methode uitwerken waarmee de lidstaat dat zou kunnen doen.
b) De periode vanaf 2003
(340)
Met het oog op een vergelijking tussen het GFR-premiepercentage en het benchmarkpercentage dient te worden opgemerkt dat het GFR-premiepercentage is gebaseerd op de netto-ambtenarensalarissen, die, vergeleken met het brutoloon van particuliere werknemers, een te laag premieloon zijn. Het GFR-premiepercentage dient dus te worden herberekend als percentage van de brutosalarissen van ambtenaren.
(341)
Uit een vergelijking voor 2006 blijkt dat de reële sociale premies van [17,5-22,5] % van de brutosalarissen van de ambtenaren (of [20-25] % van de netto-ambtenarensalarissen) ten laste vielen van de diensten zonder tariefregulering - ten opzichte van het benchmarkpercentage van 33,5 %. Wat betreft de premiepercentages leverde dit Deutsche Post in 2006 een comparatief voordeel op van [10-15] % van de brutosalarissen van de ambtenaren.
Tabel 7
Vergelijking van het GFR-premiepercentage met het benchmarkpercentage voor de sociale premies van Deutsche Post in 2006
Premiepercentage verplichte sociale verzekering
GFR-premie-percentage
Benchmark-premiepercentage sociale verzekeringen Deutsche Post
aandeel in %
Brutoloon particuliere werknemers
Brutosalaris ambtenaren
Brutosalaris ambtenaren
Werkgeversaandeel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Ziektekostenverzekering
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Verzekering langdurige zorg
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Werkloosheidsverzekering
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensioenverzekering
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Werknemersaandeel
20,50 %
Ziektekostenverzekering
6,65 %
Verzekering langdurige zorg
0,85 %
Werkloosheidsverzekering
3,25 %
3,25 %
Pensioenverzekering
9,75 %
9,75 %
Aanvullende pensioenverzekering
[0-5] %
Ongevallenverzekering
[0-5] %
Premiepercentage
[17,5-22,5] %
33,50 %
(342)
Volgens tabel 7 bedraagt het benchmarkpercentage voor Deutsche Post 33,5 % van het brutosalaris van de ambtenaren en ligt het [10-15] procentpunt boven het niveau dat daadwerkelijk ten laste valt van Deutsche Post.
(343)
Het verschil van [10-15] procentpunt voor 2006 ligt hoger dan het nominale verschil van [8-13] % tussen het benchmarkpercentage van 33,5 % en het GFR-premiepercentage van [20-25] %. Dit verschil omvat een aanvullende betaling van [2-3] procentpunt waarmee rekening wordt gehouden met het feit dat het nominale GFR-premiepercentage van [20-25] % ten onrechte op het nettosalaris van ambtenaren is gebaseerd en niet op het brutosalaris van de ambtenaren, dat overeenstemt met het brutoloon van particuliere werknemers.
VII.3.2.4. Voorlopige conclusie ten aanzien van de noodzaak en de evenredigheid
(344)
De pensioensubsidie waarmee de boven het premiepercentage van 33 % op de nettosalarissen van de ambtenaren van Deutsche Post uitkomende financieringsbehoefte van het pensioenfonds wordt gedekt, is om de volgende redenen noodzakelijk noch evenredig:
1.
de in de periode 1995-2002 daadwerkelijk door Deutsche Post gemaakte kosten lagen onder de benchmark; het precieze verschil valt echter niet te bepalen;
2.
vanaf 2003 droeg Deutsche Post gemiddeld kosten ten belope van rond [17,5-22,5] % van het brutosalaris van haar ambtenaren, terwijl de gemiddelde benchmark 32 % van het brutosalaris van ambtenaren bedraagt; de resterende kosten worden gedragen door de gebruikers, omdat in de in het kader van de price-cap-regeling toegestane opbrengsten de last vervat is voor niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten, die de resterende [10-15] % van het brutosalaris van de ambtenaren dekken.
(345)
Voor het feit dat de percentages vanaf 2003 uiteenlopen, zijn er twee verklaringen:
1.
de premies voor de verplichte sociale verzekering die ondernemingen in de briefpost- en de pakketbezorgingssector betalen, bedragen 41 % van de brutolonen. Voor een vergelijking met de sociale premies die Deutsche Post voor haar ambtenaren betaalt, is een correctie nodig waarmee rekening wordt gehouden met het feit dat ambtenaren 30 tot 50 % van hun ziektekosten en kosten voor langdurige zorg zelf dragen. Dit door de ambtenaren te dragen aandeel valt gelijk te stellen met het werknemersaandeel van 7,5 % van het brutoloon voor de verzekering tegen ziektekosten en kosten voor langdurige zorg;
2.
de door Deutsche Post verschuldigde premie wordt berekend op basis van het nettosalaris van ambtenaren - en niet hun brutosalaris. De benchmark voor ambtenaren van Deutsche Post bedraagt dus 33,5 % van het brutosalaris. Het overnemen van kosten die daarboven uitkomen, is in beginsel noodzakelijk noch evenredig.
(346)
Voor de periode 1995-2002 is het niet mogelijk om nauwkeurig het gedeelte te bepalen dat boven dit als noodzakelijk en evenredig aanvaardbare niveau uitkwam. Vanaf 2003 bedraagt dit aandeel [10-15] % van het brutosalaris.
VII.3.2.5. Gevolgen van het bijzondere concurrentie- en toezichtskader voor de criteria noodzaak en evenredigheid
(347)
Wanneer de pensioensubsidie op haar noodzaak en evenredigheid wordt onderzocht, dient echter rekening te worden gehouden met het feit dat hier een bijzonder concurrentie- en toezichtskader speelt.
(348)
Zoals in deel II.2.1 aangegeven, beschikte Deutsche Post tot en met 31 december 2007 over een uitsluitende vergunning voor het bestellen van bepaalde briefpostzendingen. Overeenkomstig artikel 52 PostG 1997 was zij tot dat tijdstip belast met de universele-dienstverplichting overeenkomstig hoofdstuk 2 van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (90) en artikel 11 PostG 1997. Sinds 1 januari 2008 levert Deutsche Post universele-dienstverrichtingen op vrijwillige basis.
(349)
Zolang Deutsche Post over de uitsluitende vergunning voor bepaalde briefdiensten beschikte, konden haar concurrenten hun diensten niet aanbieden op dit deel van de postmarkt. Doordat de toezichthouder voor de postsector aan Deutsche Post toestond om, via hogere tarieven voor diensten met tariefregulering, het gedeelte van de sociale kosten van postambtenaren dat door het verrichten van de onder de uitsluitende vergunning vallende diensten was ontstaan, volledig en voor een bedrag dat boven de sociale premies van haar concurrenten uitkwam, te herfinancieren, werden de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad.
(350)
De universele-dienstverplichting wordt verantwoord met het argument dat postexploitanten in een voor concurrentie openstaande markt bepaalde diensten in landelijke of afgelegen gebieden gewoonweg niet of alleen tegen te hoge tarieven zouden aanbieden. Daarom moet, overeenkomstig artikel 4 van Richtlijn 97/67/EG, iedere lidstaat ervoor zorgen dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.
(351)
In dat verband wordt in de Duitse wetgeving aan alle postexploitanten met een dominante positie op een bepaalde markt waarvoor de universele-dienstverplichting geldt, een bijzondere verplichting opgelegd. Overeenkomstig artikel 2 PDLV (91) moet dit soort aanbieders van postdiensten de diensten op die markt aan alle gebruikers op dezelfde voorwaarden beschikbaar stellen. Tot dusver had alleen Deutsche Post dit soort dominante marktpositie en gold voor haar deze verplichting.
(352)
Sinds Deutsche Post is geprivatiseerd, heeft zij geen staatssteun meer ontvangen ter compensatie van universele-dienstverrichtingen. Wel ontvangt zij uit de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering waarvoor zij een dominante marktpositie heeft, een compensatie voor de kosten die ontstaan door het verzekeren van de universele dienst. Bij het onderzoek naar de evenredigheid en noodzaak van de pensioensubsidie dient volgens de Commissie met dit gegeven rekening te worden gehouden.
(353)
De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat in het geval van de sociale kosten voor postambtenaren die ontstaan zijn door het leveren van diensten met tariefregulering welke onder de universele-dienstverplichting vallen en waarvoor Deutsche Post een dominante marktpositie heeft, door het feit dat de toezichthouder voor de postsector erin heeft toegestemd om deze over het verrichten van diensten met tariefregulering verschuldigde sociale kosten, ook wanneer deze sociale kosten uitkomen boven het niveau dat in de regel ten laste valt van de concurrenten van Deutsche Post, volledig via hogere tarieven te laten financieren, de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze conclusie is gebaseerd op het bijzondere concurrentie- en toezichtskader waarbinnen deze diensten werden verricht. Zij kan dus niet tot andere sectoren worden uitgebreid.
VII.3.3. Conclusie
(354)
Geconcludeerd mag worden dat Deutsche Post vanaf 2003 voor haar ambtenaren die in de segmenten van diensten zonder tariefregulering werkzaam waren, sociale premies heeft betaald die 11 tot 14 procentpunten onder de premiepercentages van haar concurrenten lagen.
Figuur 8
Comparatief voordeel wat betreft het premiepercentage sociale verzekeringen ten opzichte van diensten zonder tariefregulering (premiepercentages als percentage van de brutosalarissen van de ambtenaren)
[…]
(355)
De lage sociale premies zijn noodzakelijk noch evenredig om de doelstelling van een geleidelijke openstelling van de markt voor postdiensten te bereiken. Op de betrokken markten ondervindt Deutsche Post scherpe concurrentie van andere marktpartijen. Daarom is de Commissie van oordeel dat door het lagere bedrag aan sociale premies de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; het kan derhalve niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard.
(356)
Het niet met de interne markt verenigbare deel van de pensioensubsidie voor de periode vanaf 1 januari 2003 wordt volgens de volgende formule berekend: het verschil tussen het benchmarkpercentage en het GFR-premiepercentage wordt vermenigvuldigd met de som van de brutosalarissen van de ambtenaren die werkzaam zijn in de diensten zonder tariefregulering.
Tabel 8
Formule om de niet met de interne markt verenigbare steun voor de periode vanaf 1 januari 2003 te bepalen
Niet met de interne markt verenigbare steun =
=
(benchmarkpercentage - voor het toezicht gehanteerde premiepercentage)
×
Som van de brutosalarissen ambtenaren in diensten zonder tariefregulering
(357)
Op grond van de beschikbare gegevens levert dit voor de periode 2003-2010 een comparatief voordeel van in totaal [500-1 000] miljoen EUR op (zie bijlage). In die periode is het jaarlijkse bedrag van de niet met interne markt verenigbare steun door het afnemende aantal ambtenaren gedaald van […] miljoen EUR (in 2003) tot […] miljoen EUR (in 2010).
VII.3.4. Tegenargumenten voor de argumenten van Duitsland
(358)
In het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure betwijfelde de Commissie of de pensioensubsidie wel noodzakelijk en evenredig was, omdat voor de diensten zonder tariefregulering sociale premies werden betaald die 11 tot 14 % lager liggen dan die van particuliere concurrenten. In datzelfde besluit van 2011 wordt het daaruit resulterende jaarlijkse voordeel op 100 tot 200 miljoen EUR becijferd.
(359)
Duitsland formuleerde in zijn opmerkingen bij het besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure twee belangrijke bezwaren:
1.
Duitsland blijft erbij dat het benchmarkpercentage alleen op het werkgeversaandeel in de sociale premies kan worden gebaseerd, omdat particuliere werknemers wettelijk niet verplicht zijn om het werknemersaandeel te betalen. Voorts dient bij de benchmark rekening te worden gehouden met het feit dat het salarisniveau van Deutsche Post steeds boven het „bij concurrenten gebruikelijke” niveau lag;
2.
Duitsland tekent aan dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen met tariefregulering afdoende waren voor het financieren van de opgevoerde lasten als gevolg van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
VII.3.4.1. De Commissie heeft terecht de werknemersbijdrage in het benchmarkpercentage opgenomen en het salarisniveau niet gecorrigeerd tot een „bij concurrenten gebruikelijk salaris”
(360)
Duitsland voert aan dat een benchmark die hoger uitkomt dan het werkgeversaandeel in de sociale premies, Deutsche Post zou benadelen tegenover concurrenten die alleen het werkgeversaandeel verschuldigd zijn.
(361)
Ten aanzien van dit eerste argument merkt de Commissie op dat ambtenaren, anders dan particuliere werknemers, niet verplicht zijn premie te betalen voor de pensioen- en de werkloosheidsverzekering. Bijgevolg dient dit soort bijdragen noodzakelijkerwijs te worden opgenomen in het benchmarkpercentage, om te garanderen dat zowel Deutsche Post als haar particuliere concurrenten directe of indirecte premies van dezelfde omvang ten laste nemen.
(362)
Daarnaast voert Duitsland aan dat het benchmarkpercentage niet op het brutosalaris van de ambtenaren of de nettosalarissen van de ambtenaren moet worden toegepast, maar alleen op de „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen. In de gescheiden financiële rapportage van 2002, 2007 en 2011 diende, volgens Deutsche Post, het „bij concurrenten gebruikelijke salaris” te worden gebaseerd op het cao-loon of op de cao’s van 2003 voor de postsector.
(363)
In de gescheiden financiële rapportage van 2009 wordt het minimumloon voor 2007, dat nog onder het cao-loon ligt, als een „bij concurrenten gebruikelijk” salaris aangemerkt.
(364)
Volgens Duitsland dient de berekening op dit soort „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen te worden gebaseerd, zodat de sociale premies van Deutsche Post op hetzelfde niveau liggen als die van haar concurrenten.
(365)
De Commissie kan dit argument niet accepteren omdat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt dient te zijn, zodat verzekerd is dat de geleidelijke overgang van een situatie van sterk beperkte concurrentie naar daadwerkelijke concurrentie op het niveau van de Unie onder economisch aanvaardbare voorwaarden verloopt.
(366)
Daarom zou het onevenredig zijn om de steun zozeer op te trekken dat Deutsche Post vanaf 1995 alleen sociale premies zou hoeven te financieren op basis van de „bij concurrenten gebruikelijke” salarissen, die geen rekening houden met de arbeidsmarktvoorwaarden in de jaren voordien. In de economie is het normaal dat er verschillen zijn tussen de lonen van werknemers die door gevestigde exploitanten of nieuwe marktdeelnemers op andere tijdstippen in dienst zijn genomen.
(367)
In de steunzaak-France Télécom (92) heeft de Commissie het door Frankrijk aangevoerde argument dat bij de percentages sociale verzekeringen ook rekening dient te worden gehouden met het feit dat ambtenaren hogere salarissen ontvangen dan de werknemers van concurrenten, eveneens afgewezen. De Commissie heeft in dit verband beklemtoond dat de gevestigde exploitant bij de openstelling van de markt dankzij de ambtenaren over gekwalificeerde en bekwame medewerkers beschikt, zonder wie hij zijn marktpositie niet had kunnen handhaven. Het is sowieso gekunsteld om bijzondere nadruk te leggen op de nadelen van de gevestigde postonderneming en de aanzienlijke voordelen - bijvoorbeeld met betrekking tot marktaandeel, merkbekendheid en klantenbasis - buiten beschouwing te laten.
(368)
Voorts kan aan de hand van de berekeningen van Deutsche Post niet geloofwaardig worden aangetoond dat Deutsche Post zonder de verplichting ambtenaren in dienst te hebben, de berekende besparingen op de loonkosten had bereikt. Zelfs indien de ambtenaren in 1995 daadwerkelijk naar de status van werknemer waren overgestapt, staat niet vast hoeveel ambtenaren in 1995 door particuliere werknemers waren vervangen noch tegen welk loonpeil dit was gebeurd. Alleen het grote aantal ambtenaren dat in 1995 bij Deutsche Post in dienst was (93), maakt het weinig waarschijnlijk dat het vanaf 1995 rechtens en economisch mogelijk was geweest om alle ambtenaren door even productieve particuliere werknemers met lagere lonen te vervangen.
(369)
De Commissie wijst bijgevolg de beide bezwaren van Duitsland met betrekking tot het benchmarkpercentage en de salarissen af.
VII.3.4.2. Het argument van Duitsland dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering ontoereikend waren om de opgevoerde lasten te financieren
(370)
Duitsland betoogt dat de Commissie alleen een beoordeling maakt van de hoogte van de sociale premies voor de diensten zonder tariefregulering en niet nagaat of de winst uit de gereguleerde universele-dienstverrichtingen toereikend was om de opgevoerde lasten te financieren.
(371)
Duitsland gaat daarbij uit van een dubbele redenering. In de eerste plaats heeft de Commissie niet aangetoond dat de Duitse toezichthouder voor de postsector die door Deutsche Post opgevoerde lasten daadwerkelijk heeft goedgekeurd. In de tweede plaats is, zelfs indien de toezichthouder voor de postsector deze lasten had goedgekeurd, de winst uit de universele-dienstverrichtingen met tariefregulering niet hoog genoeg om deze lasten te financieren. Duitsland heeft twee deskundigenrapporten meegedeeld - een rapport van professor Weber en een advies van CTcon - om aan te tonen dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering niet volstonden om de opgevoerde lasten te dekken die door niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten waren ontstaan, zodat er bij Deutsche Post sprake is van ondercompensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten.
a) De price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 zijn gebaseerd op door Deutsche Post voorgelegde gescheiden financiële rapportage en keuren alle opgevoerde lasten goed
(372)
Uit de betreffende documenten blijkt dat de toezichthouder voor de postsector sinds het price-cap-besluit van 2002 de lasten van Deutsche Post goedkeurt en de gereguleerde tarieven overeenkomstig heeft vastgesteld om deze lasten te dekken. De price-cap-besluiten van 2007 en 2011 bevestigen bovendien dat de toezichthouder voor de postsector op het verzoek van Deutsche Post inging en toestond dat de opgevoerde niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten werden gefinancierd met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering.
b) De studie van professor Weber onderbouwt niet het argument dat de opbrengsten uit de universele-dienstverrichtingen met tariefregulering ontoereikend waren om de door Deutsche Post opgevoerde lasten te dekken.
(373)
De studie van professor Weber betreft de periode 1995-2010 en constateert dat Deutsche Post niet alleen de pensioensubsidie is verleend, maar ook dat haar last nr. 2 volledig door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering werd gedekt (een uitvoerige beschrijving van deze studie is te vinden in deel VI.1.4.2 (a)).
(374)
Met het oog op de beoordeling van deze studie zij hier in de eerste plaats herinnerd aan de maatstaven voor de goedkeuring van de tarieven overeenkomstig artikel 20, lid 2, PostG 1997. Volgens die bepaling moet de price-cap afdoende rekening houden met de kosten van een doelmatige dienstverrichting, de lasten ontstaan door de kosten van een landelijk aanbod aan postdiensten en de kosten voor het overnemen van de lasten van de voorzieningen voor de medewerkers, zoals die uit rechtsopvolging van de Deutsche Bundespost zijn ontstaan.
Tabel 9
Vastlegging tarieven overeenkomstig artikel 20, lid 2, PostG 1997
Price-cap voor de gereguleerde diensten =
=
De kosten van de doelmatige verrichting van gereguleerde diensten + lasten
=
Totale kosten van de gereguleerde diensten + lasten uit de niet-gereguleerde diensten
(375)
De toezichthouder voor de postsector moet de gereguleerde tarieven zodanig vaststellen dat de opbrengsten de kosten van een „doelmatige verrichting” van diensten met tariefregulering en de goedgekeurde lasten dekken. Enigszins anders geformuleerd betekent dit dat de gereguleerde tarieven niet alleen de totale kosten van de diensten met tariefregulering volledig dekken - en dit ongeacht of deze als „lasten” of als „kosten van de doelmatige dienstverrichting” worden aangemerkt - maar ook het deel van de lasten dat afkomstig is van de diensten zonder tariefregulering. Artikel 20, lid 2, PostG 1997 biedt de garantie dat de goedgekeurde lasten volledig door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering worden gedekt. Anders dan Duitsland betoogt, is dus ook wettelijk ervoor gezorgd dat door de overname van niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor werknemers in de diensten zonder tariefregulering geen overcompensatie voor de diensten met tariefregulering ontstaat.
(376)
In eerste instantie worden in de studie de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren bepaald als het verschil tussen alle sociale kosten van Deutsche Post voor haar ambtenaren (betalingen aan het pensioenfonds en ziektekosten, ongevallenverzekering en overige verzekeringspremies) en de werkgeversbijdragen voor de pensioen-, de ziektekosten- en de langdurige-zorgverzekering op basis van het minimumloon voor 2007. In een tweede fase wordt dit verschil afgezet tegen last nr. 2.
(377)
De studie van professor Weber is op twee punten aanvechtbaar. Ten eerste worden de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten overdreven hoog vastgesteld. Ten tweede wordt voorbijgegaan aan het feit dat daardoor de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten ook kosten bevatten waarvoor Deutsche Post compensatiebetalingen heeft ontvangen die niet voor last nr. 2 maar voor andere kostenposten bestemd zijn. Specifiek zij hier op de volgende zwakke punten gewezen.
(378)
In de eerste plaats werden in de studie de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten berekend op basis van het werkgeversaandeel in de sociale premies, terwijl last nr. 2 op basis van het GFR-premiepercentage wordt berekend. Omdat het GFR-premiepercentage hoger is dan het werkgeversaandeel in de sociale premies, vallen de in de studie berekende niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten hoger uit dan last nr. 2. De studie houdt vervolgens geen rekening met niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten die de toezichthouder voor de postsector als kosten voor de „doelmatige dienstverrichting” beschouwt.
(379)
In de tweede plaats wordt in de studie geen rekening gehouden met het feit dat de in last nr. 1 (bij concurrenten gebruikelijke loonkosten) ook een deel van de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten is vervat (bv. op grond van de verschillen tussen de nettolonen en de benchmark voor het „bij concurrenten gebruikelijke” loonpeil) en dat deze kosten dus uit last nr. 1 worden gefinancierd. Andere sociale kosten die in de studie in rekening worden genomen, worden door andere lasten gedekt (bv. vallen de betalingen aan de BAnstPT onder last nr. 6) en worden dus gecompenseerd. Wordt wel het totaal van alle voor de ambtenaren gemaakte sociale kosten vermeld, dan wordt niet vermeld dat niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten ook door andere lasten zoals last nr. 2 worden gedekt.
(380)
In de derde plaats dient voor ogen te worden gehouden dat in last nr. 2 de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten niet alleen voor ambtenaren, maar ook voor particuliere werknemers zijn vervat. De sociale premies voor de particuliere werknemers lagen in de periode vóór 2003 hoger dan het GFR-premiepercentage, omdat in deze kosten ook de rentekosten van rond […] miljoen EUR voor de aanvullende pensioenverzekering van de particuliere werknemers waren vervat. Sinds 2003 worden deze rentekosten aan de financiële kosten toegerekend, en sindsdien liggen de gemaakte sociale kosten voor particuliere werknemers onder het GFR-premiepercentage.
(381)
Omdat in de studie last nr. 2 volledig als compensatie voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten wordt opgenomen, resulteerde dit voor de periode vóór 2003 in een buitensporige verlichting van de sociale kosten van de ambtenaren en voor de periode ná 2003 in een onvoldoende verlichting van diezelfde kosten. Om de passende compensatie door last nr. 2 voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor ambtenaren te kunnen bepalen, dienen bij last nr. 2 ambtenaren en particuliere werknemers dan ook afzonderlijk te worden beschouwd.
(382)
De in de studie berekende ondercompensatie is dus misleidend omdat geen rekening werd gehouden met het feit dat de opgevoerde niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten niet alleen door last nr. 2 worden gedekt en dat de toezichthouder voor de postsector een hoger aandeel van de sociale kosten als kosten van de „doelmatige dienstverrichting” heeft beschouwd. Worden de fouten in de studie met betrekking tot de compensatie adequaat gecorrigeerd, dan komen de lasten en de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten, zoals geëist in artikel 20, lid 2, PostG 1997, precies gelijk uit.
(383)
Het bezwaar van Duitsland dat de Commissie in haar besluit van 2011 tot uitbreiding van de procedure de fout heeft gemaakt alleen het comparatieve voordeel voor de diensten zonder tariefregulering te berekenen, dient dus te worden afgewezen, omdat overeenkomstig artikel 20, lid 2, PostG 1997 de toezichthouder voor de postsector de price-cap zo moet bepalen dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering de kosten van de doelmatige verrichting van diensten met tariefregulering en de goedgekeurde lasten dekken.
c) Op basis van de WIK-studie kan geen ondercompensatie van de niet bij concurrenten gebruikelijke kosten worden aangetoond
(384)
Met betrekking tot de gescheiden financiële rapportage van 2009 betoogt Duitsland dat Deutsche Post sinds 1990 voor haar diensten met tariefregulering aanzienlijke verliezen lijdt, omdat de opbrengsten uit de gereguleerde diensten opgaan aan de diensten met tariefregulering en de nettokosten van het vervullen van de universele-dienstverplichting (94). Ook om die reden wijst Duitsland het argument van de Commissie af dat de winst uit de diensten met tariefregulering had volstaan om de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten voor de diensten zonder tariefregulering te financieren.
(385)
In dat verband voert de Commissie in de eerste plaats aan dat uit de besluiten van de toezichthouder voor de postsector sinds 2003 duidelijk blijkt dat deze een deel van de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering als compensatie voor last nr. 2 heeft bestemd. Het bestaan zelf van deze bijdrage afkomstig van de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering blijkt dus klaar en duidelijk uit de besluiten van de toezichthouder voor de postsector.
(386)
In de tweede plaats laat de WIK-studie, anders dan in de gescheiden financiële rapportage van 2009, zien dat de diensten met tariefregulering vanaf 2000 duidelijk positieve winstmarges van meer dan [6,5-8,5] % van de omzet behalen.
Figuur 9
Berekening van de ROS voor de diensten met tariefregulering op basis van de WIK-studie
[…]
Toelichting:
De berekeningen zijn gebaseerd op de gescheiden financiële rapportage van 2009 zoals die in de WIK-studie is aangepast. Voorts is de aanname dat de diensten met tariefregulering alle verliezen van de universele-dienstverrichtingen zonder tariefregulering dekken. De lage winst in 2007 valt vooral te verklaren door een buitengewone afschrijving voor het vastgoedportfolio.
(387)
De hogere winst sinds 2000 houdt rechtstreeks verband met de daling van de overeenkomstig de pensioenwetgeving van 1995 vastgestelde pensioenpremies. Betaalde Deutsche Post in 1999 jaarlijks nog een vast bedrag van 2,045 miljard EUR, dan beliep het betreffende bedrag in 2000 nog maar rond 735 miljoen EUR (33 % van de netto-ambtenarensalarissen). Omdat de toezichthouder voor de postsector de gereguleerde tarieven in 2000 niet neerwaarts corrigeerde in lijn met de lagere pensioenpremies, liep de winst van Deutsche Post daardoor aanzienlijk op. De behaalde winst bleef ook na het price-cap-besluit van 2002 op een hoog niveau, omdat de gereguleerde tarieven niet sterk genoeg werden verlaagd om in overeenstemming te zijn met de kosten van de diensten met tariefregulering.
(388)
Wat betreft de kritiek van Duitsland op de WIK-studie is de Commissie van mening dat deze studie een beter inzicht biedt in de economische situatie van Deutsche Post in het algemeen en de winst van de diensten met tariefregulering in het bijzonder, dan het geval is met de gescheiden financiële rapportage van 2009. De redenen daarvoor zijn als volgt.
i) Correctere toerekening van de kosten aan de commerciële diensten
(389)
Volgens het Chronopost-arrest moeten de commerciële diensten hun directe kosten zelf dragen en een passende bijdrage in de gemeenschappelijke kosten leveren. De correcte toerekening van de kosten aan de verschillende diensten kan aan de hand van externe benchmarks (bv. marktprijzen) of interne kostengegevens worden aangetoond (95).
(390)
De gescheiden financiële rapportage van 2009 is gebaseerd op het in artikel 20, lid 2, PostG 1997 geformuleerde beginsel dat aan de diensten zonder tariefregulering alleen de kosten van doelmatige dienstverrichting mogen worden toegerekend, terwijl alle lasten (bv. de aanvullende kosten als gevolg van het overnemen van de lasten van voorzieningen ten behoeve van de medewerkers van DB Postdienst en de nettokosten van de universele-dienstverplichting) moeten worden gefinancierd met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering. In de WIK-studie wordt echter, na onderzoek van de gescheiden financiële rapportage van 2009, in vergelijking met de winstgevendheid van particuliere concurrenten vastgesteld dat Deutsche Post aan de diensten met tariefregulering een te groot aandeel in de lasten toewijst en onvoldoende kosten aan de commerciële diensten.
(391)
Een onderzoek van de opgevoerde „bij concurrenten gebruikelijke” benchmark die Deutsche Post heeft gehanteerd om de verschillende lasten te berekenen, bevestigt de uitkomsten van de WIK-studie. Zoals reeds aangegeven, is het GFR-premiepercentage om last nr. 2 (niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten) te berekenen in vergelijking met de verplichte sociale premies die particuliere concurrenten moeten voldoen, een te lage benchmark. Bovendien gaat het bijvoorbeeld bij de infrastructuurkosten van postkantoren om een louter hypothetische benchmark, omdat niet kan worden aangetoond dat Deutsche Post, zonder de universele-dienstverplichting, vanaf 1990 geen eigen postkantoren meer zou hebben geëxploiteerd. Evenmin valt aan te tonen dat Deutsche Post vanaf 1990 uitsluitend met medewerkers had kunnen opereren die zij slechts lonen ten belope van het minimumloon voor 2007 had moeten betalen.
(392)
Daarom komt de Commissie tot de conclusie dat de WIK-studie beter geschikt is als basis om de kosten te bepalen die aan de commerciële diensten moeten worden toegerekend.
(393)
Bovendien moet de waardering van de kosten, overeenkomstig Richtlijn 97/67/EG en Richtlijn 2006/111/EG, voldoen aan de algemene boekhoudkundige beginselen. Noch de verhoogde afschrijvingkosten noch de hoger bepaalde aanvullende pensioenkosten zijn in de jaarrekeningen van Deutsche Post opgenomen. Dit soort kosten - en dat geldt zowel voor Deutsche Post als voor haar concurrenten - worden normaal gesproken gefinancierd uit de boekhoudkundige winst van een onderneming. Een nieuwe opwaartse waardering zou Deutsche Post dus bevoordelen ten opzichte van haar concurrenten.
ii) Benchmarking met het oog op het bepalen van een redelijke winst, rekening houdende met de risicopositie van Deutsche Post
(394)
De winst die Deutsche Post sinds 2000 behaalt, ligt duidelijk boven de ROS-mediaan van 3,48 % uit de WIK-studie en de ROS-ondergrens van 6,1 % in de Deloitte II-studie. Het argument van Duitsland dat Deutsche Post zo hoge verliezen heeft geleden dat zij de lasten niet met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering kon dekken, kan derhalve niet worden geaccepteerd.
(395)
Bovendien moet de Deloitte II-studie die is gebaseerd op een kleine benchmarkgroep van hoofdzakelijk internationale koerierbedrijven (o.a. UPS, FedEx, TNT Express), kritisch worden benaderd. Wanneer in de Deloitte II-studie de aanbeveling wordt gedaan om voor een bandbreedte voor wat als redelijke winst kan gelden een ROS-ondergrens van 6,1 % en een ROS-mediaan van 7,4 % te hanteren, wordt buiten beschouwing gelaten dat de activiteiten van Deutsche Post niet alleen fundamenteel minder kapitaalintensief zijn, maar ook minder risicovol:
1.
internationale koerierdiensten worden niet door Deutsche Post zelf, maar alleen door haar DHL-dochterondernemingen geleverd;
2.
voor de briefpost, waarmee Deutsche Post 75 % van haar opbrengsten behaalt, moet in vergelijking met internationale koerierdiensten aanzienlijk minder kapitaal worden geïnvesteerd, omdat de lonen van postbodes de grootste kostenposten zijn. Koerierdiensten vergen aanzienlijke hogere investeringen in kapitaalintensieve uitrusting (96);
3.
de dominante positie van Deutsche Post op de briefpostmarkt kwam tot stand en werd verstevigd dankzij de uitsluitende vergunning die Deutsche Post een gegarandeerde klantenbasis verschafte, zonder dat zij grotere investeringen in marketing of merknamen hoefde te doen. De internationale pakketdiensten moesten daarentegen hun positie op de verschillende nationale markten vanaf nul opbouwen en hebben op eigen risico en op eigen kosten een aantal van de bekendste merken (97) gecreëerd;
4.
de markt- en kostenrisico’s van Deutsche Post werden door overheidsmaatregelen (98) afgedekt. De tariefregulering heeft met name ervoor gezorgd dat alle lasten van de diensten zonder tariefregulering (99) zijn afgedekt.
(396)
In de WIK-studie wordt derhalve terecht een winstbenchmark gehanteerd die onder de bandbreedte van de Deloitte II-studie ligt, om afdoende rekening te houden met de - in vergelijking met internationale koeriersdiensten - lagere kapitaalintensiteit en de lagere risico’s van de activiteiten van Deutsche Post. Het precieze niveau van de winstbenchmark bepalen, is echter niet noodzakelijk omdat de ROS-marges van 8,3 % die gemiddeld worden behaald, al hoger liggen dan de in de Deloitte II-studie geraamde ROS-ondergrens van 6,1 %. Zelfs aan de hand van het door Duitsland verstrekte deskundigenrapport kon niet worden vastgesteld dat Deutsche Post sinds 2000 een te lage compensatie zou hebben gekregen.
(397)
Hoe dan ook valt de kritiek van Duitsland op de WIK-studie moeilijk te begrijpen, omdat de ROS-mediaan van 3,48 % niet boven het winstpeil ligt dat de toezichthouder voor de postsector en Deutsche Post zelf als redelijk beschouwt. De ROS-benchmark van 3,48 % resulteert, in absolute termen, in een hogere winst dan de door Deutsche Post in haar gescheiden financiële rapportage opgevoerde en door de toezichthouder voor de postsector goedgekeurde kapitaalkosten (bv. de kosten voor […] en […]) (zie deel IV.4.3). Daartegenover staat dat de in de WIK-studie genoemde ROA-mediaan van 7,66 % binnen een zelfde bandbreedte ligt als het kapitaalrendement, dat Deutsche Post […].
(398)
De verwijzing van Duitsland naar redelijke winstmarges in het spoor- en busvervoer (ROS van 7-8 %) doet niet af aan de conclusies met betrekking tot de benchmarking met het oog op het bepalen van een redelijke winst. Deze economische sectoren zijn kapitaalintensiever en vergen dus een hogere ROS om de kapitaalkosten te kunnen dekken. Uit deze cijfers wordt integendeel duidelijk dat de benchmark voor de redelijke winst in de Deloitte II-studie veeleer beantwoordt aan de gemiddelde ROS van een kapitaalintensieve bedrijfstak dan die van een arbeidsintensieve bedrijfstak.
c) Conclusies
(399)
De Commissie moet het argument van Duitsland afwijzen dat de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering niet zouden volstaan om de voor de niet bij concurrenten gebruikelijke sociale kosten opgevoerde lasten te dekken. Dit argument van Duitsland kan niet worden onderbouwd door de deskundigenrapporten die Duitsland heeft verstrekt of door de gescheiden financiële rapportage van 2009.
(400)
Daarentegen blijkt duidelijk uit de price-cap-besluiten van 2002, 2007 en 2011 dat de toezichthouder voor de postsector steeds de compensatie van de opgevoerde lasten door de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering heeft goedgekeurd.
VII.3.5. Afschaffing van de met de interne markt onverenigbare steun vanaf 1 januari 2003
(401)
Wanneer de Commissie constateert dat een steunmaatregel onverenigbaar is met de interne markt is zij, volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie (100), bevoegd te beslissen dat de betrokken staat die maatregel moet intrekken of wijzigen. Volgens deze rechtspraak beoogt deze verplichting het herstel van de vroegere toestand (101). In dat verband merkte het Hof op dat deze doelstelling wordt bereikt wanneer de begunstigde de onrechtmatige steun heeft terugbetaald, zodat hij het marktvoordeel verliest dat hij ten opzichte van zijn concurrenten genoot en de toestand van vóór de steunverlening wordt hersteld (102).
(402)
In lijn met deze rechtspraak is in artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 het volgende bepaald: „Indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun beschikt de Commissie dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen […]. De Commissie verlangt geen terugvordering van de steun indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.”
(403)
Voorts merkt de Commissie op dat de besluiten van 2007 en van 2011 tot uitbreiding van de procedure op de periode 1990-2007 zien. Bij de pensioensubsidie gaat het echter om een nog steeds bestaande steunregeling die doorloopt tot ná 2007. Zo werd ook de compensatie voor de lasten uit de opbrengsten van diensten met tariefregulering in 2007 niet stopgezet. Daarom bevatte de mededeling van Duitsland van 2 januari 2012 dan ook gegevens over de pensioensubsidie en de opbrengsten die tot en met 2010 werden behaald met diensten met tariefregulering. Bijgevolg concludeert de Commissie dat de terugvordering van het met de interne markt onverenigbare gedeelte van de pensioensubsidie niet mag eindigen in 2007, maar moet doorlopen tot de datum van de kennisgeving van dit besluit.
(404)
Ten aanzien van de berekening van het steunelement dat de Deutsche Post ter beschikking is gesteld, dient te worden aangetekend dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie, geen enkele bepaling van het EU-recht vereist dat de Commissie, wanneer zij de terugbetaling van met de interne markt onverenigbaar verklaarde steun gelast, het precieze bedrag van de terug te betalen steun vaststelt. Het is voldoende dat het besluit van de Commissie de gegevens bevat waarmee de adressaat van dat besluit zonder buitensporige moeilijkheden zelf het bedrag kan vaststellen (103).
(405)
De met de interne markt onverenigbare steun dient te worden berekend volgens de formule in tabel 8 op basis van het GFR-premiepercentage en het benchmarkpercentage (voor de definitie waarvan, zie de bijlage en tabel 7) en op basis van het brutosalaris van de ambtenaren (voor de definitie waarvan, zie tabel 6). Over de jaarlijks onrechtmatige verleende steun dient rente te worden berekend tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. Deze rente dient te worden berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (104).
(406)
De berekeningen in de bijlage, waarmee de onrechtmatige steun voor de periode 2003-2010 (zonder rente) wordt bepaald, zijn gebaseerd op de aanname dat de ambtenaren in een gelijke verhouding in de diensten mét en de diensten zonder tariefregulering werkzaam waren. Uit de beschikbare gegevens blijkt niet wat het precieze aantal ambtenaren was dat in de diensten met en in de diensten zonder tariefregulering werkzaam was. Bijgevolg wordt ervan uitgegaan dat het aandeel van de opbrengsten uit de diensten met en de diensten zonder tariefregulering een betrouwbare alternatieve maatstaf is voor het uitsplitsen van de loonkosten.
(407)
Preciezere gegevens kunnen dus resulteren in preciezere berekeningen en andere uitkomsten. Duitsland heeft onlangs nieuwe gegevens verstrekt over de salarissom van de ambtenaren die tussen 1995 en 2007 in de diensten zonder tariefregulering werkzaam waren. Deze gegevens lijken erop te wijzen dat het bedrag van de ambtenarensalarissen dient te worden geraamd aan de hand van de in de gescheiden financiële rapportage vermelde personeelskosten van Deutsche Post. Dit soort benadering zou voor de ambtenarensalarissen een totaal kunnen opleveren dat lager ligt dan bij ramingen aan de hand van de uitsplitsing op basis van het aandeel in de opbrengsten. Op 2 en 19 januari 2012 diende Duitsland opmerkingen in die erop wijzen dat de relatieve uitsplitsing van de lasten binnen de diensten met tariefregulering en tussen diensten mét en diensten zonder tariefregulering - ten minste wat het price-cap-besluit van 2011 betreft - is gewijzigd. Volgens deze gegevens zou vanaf 2008 kennelijk een deel van de lasten aan de diensten zonder tariefregulering zijn toegerekend. Bij de tenuitvoerlegging van het onderhavige besluit zal het precieze bedrag van de onrechtmatige steun, in het licht van deze overwegingen, samen met Duitsland worden berekend.
(408)
Ondanks al haar inspanningen kon de Commissie geen betrouwbare cijfers bepalen voor de onrechtmatige steun die tussen 1995 en 2002 is uitgekeerd. Het lijkt ook niet mogelijk te zijn in dit besluit berekeningsparameters aan te reiken die zo nauwkeurig zijn dat de lidstaat bij de tenuitvoerlegging van het onderhavige besluit (zelfstandig of in samenwerking met de Commissie) de definitieve berekeningen kan maken. Onder deze bijzondere omstandigheden verzetten, overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999, de rechten van verdediging van de lidstaat en het beginsel van de rechtszekerheid zich tegen een terugvordering, aangezien volgens die bepaling „[d]e Commissie geen terugvordering van de steun [verlangt] indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht”.
(409)
Bijgevolg dient de terugvordering vanaf 1 januari 2003 aan te vangen en te eindigen op het tijdstip waarop het comparatieve voordeel voor de diensten zonder tariefregulering niet meer bestaat.
(410)
Voor de periode vanaf de kennisgeving van dit besluit dient ervoor te worden gezorgd dat het niveau van de op het salaris berekende sociale premies die Deutsche Post voor haar ambtenaren betaalt, niet lager ligt dan dat van de premies voor particuliere werknemers van haar concurrenten. Bij deze vergelijking dient rekening te worden gehouden met de compensatie die Deutsche Post op grond van de tariefregulering overeenkomstig artikel 20 PostG ontvangt.
VIII. DE COMPENSATIEBETALINGEN DOOR DE STAAT AAN DE STEUNVOORSCHRIFTEN GETOETST
VIII.1. De vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(411)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om te kunnen bepalen of een maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, dient de Commissie na te gaan of de volgende criteria zijn vervuld: valt de maatregel de staat toe te rekenen en wordt deze uit staatsmiddelen bekostigd? krijgen bepaalde ondernemingen of sectoren een voordeel verleend dat de mededinging vervalst?, en wordt door de maatregel het interstatelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloed?
(412)
Bij de compensatiebetalingen door de staat gaat het om staatsmiddelen, omdat die overeenkomstig artikel 37 of artikel 40 PostVerfG 1989 en artikel 2 PostUmwG 1994 zijn verleend en werden bekostigd uit de middelen van het overheidsbedrijf DB Telekom.
VIII.1.1. Het met de compensatiebetalingen door de staat verleende financiële voordeel
VIII.1.1.1. Het argument van Duitsland dat de Ablieferungen als een bijzondere heffing moeten worden beschouwd
(413)
Duitsland voert aan dat de compensatiebetalingen door de staat slechts een compensatie waren voor de Ablieferungen, die kosten waren die een particuliere concurrent normaal gesproken niet zou moeten dragen. Volgens Duitsland gaat het bij de Ablieferungen om een sui generis-heffing, die noch als belasting noch als dividend kan worden beschouwd.
(414)
Van 1924 tot 1995 diende Deutsche Post deze Ablieferungen van tussen 6,6 en 10 % van haar omzet te voldoen. Volgens de KPMG-studie heeft het Bundesverfassungsgericht zich in zijn arrest van 22 maart 1984 niet precies uitgesproken over het juridische karakter van de Ablieferungen, maar deze wel tot de inkomstenbronnen (Erwerbseinkünfte) van de federale staat gerekend. De Ablieferungen werden voorts aangemerkt als dienstverrichtingskosten (Kosten der Leistung) die Deutsche Post voor het verrichten van haar diensten verschuldigd was.
(415)
Hoewel het Bundesverfassungsgericht niet precies heeft bepaald in hoeverre de Ablieferungen als substituut voor een belasting of dividend moeten worden beschouwd, is duidelijk dat de Ablieferungen de federale begroting inkomsten opleverden.
(416)
In de eerste plaats hebben talrijke lidstaten in het verleden de opbrengsten van het post- en telecommunicatiemonopolie als inkomstenbron voor hun overheidsbegroting gebruikt. Omdat de Deutsche Bundespost en haar voorgangers tot en met 1995 als overheidsbedrijven niet onder de algemene belastingplicht vielen, werd een sui generis-heffing opgelegd, zodat ook deze sectoren de federale staat inkomsten opleverden. Voorts was het ook uit economisch oogpunt zinvol om heffingen op dit soort monopolies toe te passen. De gebruikers van de betrokken diensten waren bereid hogere tarieven te accepteren, zonder hun gebruik van die diensten sterk in te krimpen, hetgeen de federale begroting hoge inkomsten opleverde.
(417)
In de tweede plaats was Deutsche Post, anders dan particuliere ondernemingen, rechtstreeks noch indirect belastingplichtig en hoefde zij evenmin dividend uit te keren voor het ter beschikking gestelde eigen vermogen. Daarom waren de Ablieferungen de enige mogelijkheid voor de federale staat om - in zijn hoedanigheid van fiscale overheid dan wel in zijn hoedanigheid van aandeelhouder - inkomsten te halen uit Deutsche Post. Of de Ablieferungen precies beantwoorden aan de definities van bepaalde belasting- of dividendsystemen, is in deze context niet van belang. Hoe dan ook ging het bij de Ablieferungen om betalingen die Deutsche Post sinds 1924 verschuldigd was en die de federale staat inkomsten opleverden.
(418)
Geconcludeerd dient te worden dat de verplichting om Ablieferungen te betalen in overeenstemming was met het publieke doel om uit een staatsmonopolie inkomsten voor de federale overheid te halen, ongeacht of dat nu in de vorm van belastingen dan wel dividenden gebeurde. Bijgevolg vormden de Ablieferungen normale kosten die Deutsche Post uit haar eigen middelen diende te financieren.
VIII.1.1.2. Het argument van Duitsland dat de compensatiebetalingen door de staat in overeenstemming zijn met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie
(419)
Duitsland betoogt dat het bij het toekennen van compensatiebetalingen door de staat voor een deel als een particuliere kapitaalverschaffer heeft gehandeld, omdat met deze betalingen winstgevende investeringen in het netwerk van Deutsche Post werden gefinancierd.
(420)
Omdat echter niet investeringsplannen, maar de opgelopen verliezen de grondslag voor de compensatiebetalingen door de staat vormden, is het duidelijk dat een particuliere kapitaalverschaffer dit soort investeringsstrategie niet zou hebben gevolgd.
(421)
Derhalve hebben de compensatiebetalingen door de staat aan Deutsche Post een financieel voordeel opgeleverd.
VIII.1.1.3. Het argument van Duitsland dat er sprake is van een compensatie voor de nettokosten van de universele-dienstverplichting
(422)
Duitsland betoogt dat de compensatiebetalingen door de staat geen staatssteun vormden, omdat hiermee de nettokosten van de universele-dienstverplichting werden gecompenseerd.
(423)
Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest in de zaak-Altmark (105) verklaard dat compensaties als tegenprestatie voor openbaredienstverplichtingen geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU vormen wanneer elk van de vier volgende voorwaarden is vervuld. In de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk zijn belast met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten deze verplichtingen duidelijk omschreven zijn. In de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld. In de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten en met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. In de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(424)
Omdat Deutsche Post niet in het kader van een procedure voor overheidsopdrachten is geselecteerd en Duitsland niet heeft aangetoond dat Deutsche Post een goed beheerde onderneming is, is het vierde criterium van het Altmark-arrest niet vervuld.
VIII.1.2. Conclusies ten aanzien van de vraag of er sprake is van steun
(425)
De compensatiebetalingen door de staat werden uit staatsmiddelen verleend en Deutsche Post werd daardoor bevrijd van kosten die particuliere ondernemingen normaal gesproken moeten dragen. Duitsland heeft niet kunnen aantonen dat de compensatiebetalingen door de staat aan de Altmark-criteria voldoen - en dus niet als staatssteun zijn aan te merken.
(426)
Om de in deel VII.1.2 uiteengezette redenen kunnen deze compensatiebetalingen de mededinging vervalsen en het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden.
(427)
Bijgevolg concludeert de Commissie dat compensatiebetalingen door de staat staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
VIII.2. Beoordeling van bestaande steun overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU
(428)
De compensatiebetalingen door de staat werden ingevoerd bij artikel 37, leden 2 en 3, PostVerfG 1989 en vormen dus nieuwe steun.
VIII.3. Beoordeling van de verenigbaarheid met de interne markt op grond van artikel 106, lid 2, VWEU
(429)
Ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen, overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU, onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels. Het Verdrag voorziet echter in een afwijking van de regels van het Verdrag mits aan een aantal criteria is voldaan. In de eerste plaats moet er een besluit zijn waarmee de staat een onderneming de verantwoordelijkheid toevertrouwt een bepaalde taak uit te voeren. Ten tweede moet de toevertrouwde taak een dienst van algemeen economisch belang betreffen. Ten derde moet deze afwijking voor de uitvoering van de toevertrouwde taken noodzakelijk zijn en daarmee evenredig zijn. Ten slotte mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
(430)
In haar mededelingen van 1996 (106) en van 2001 (107) en in de DAEB-kaderregeling 2005 heeft de Commissie aangegeven hoe de criteria „noodzaak” en „evenredigheid” ten aanzien van de afwijking van artikel 106, lid 2, VWEU moeten worden toegepast. Uiteindelijk zijn in deel 2.4 van de DAEB-kaderregeling 2005 de bepalingen over de betekenis en reikwijdte van deze criteria gecodificeerd, zoals die in het verleden door het Hof van Justitie, het Gerecht en de Commissie consequent zijn toegepast.
(431)
Volgens deel 2.4 van de DAEB-kaderregeling 2005 dienen met betrekking tot de noodzaak en de evenredigheid van de verleende compensatie de volgende beginselen in acht te worden genomen:
1.
het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen;
2.
het compensatiebedrag omvat alle voordelen die door de staat of in welke vorm ook uit staatsmiddelen worden toegekend, ongeacht hun kwalificatie ten aanzien van artikel 107, lid 1, VWEU;
3.
het compensatiebedrag mag alleen voor het beheer van de betrokken dienst van algemeen economisch belang worden gebruikt. Compensatie voor de openbare dienst die ten behoeve van het beheer van een dienst van algemeen economisch belang wordt toegekend, maar die in feite wordt gebruikt om op andere markten werkzaam te zijn, is niet gerechtvaardigd en is bijgevolg aan te merken als onverenigbare staatssteun.
(432)
In haar beschikkingspraktijk heeft de Commissie compensatiebetalingen door de staat ten behoeve van kosten voor de universele dienst als met de interne verenigbare steun (dan wel als „geen steun”) aangemerkt, voor zover die compensatiebetalingen de gemaakte nettokosten van de universele dienst onderschreden (108).
VIII.3.1. Het belasten met een dienst van algemeen economisch belang
(433)
In de verschillende postrichtlijnen, maar ook in de rechtspraak van het Hof van Justitie (109) is een landelijk aanbod van postdiensten steeds als dienst van algemeen economisch belang erkend.
(434)
Deutsche Post was tot en met 31 december 2007 door de opeenvolgende postwetten belast met het verrichten van universele postdiensten.
VIII.3.2. Noodzaak en evenredigheid van de compensatiebetalingen door de staat
(435)
Duitsland blijft bij zijn standpunt dat de compensatiebetalingen door de staat evenredig zijn, omdat deze volgens de gescheiden financiële rapportage van 2009 in de periode 1990-1995 ver onder de door universele-dienstverplichtingen gegenereerde nettokosten lagen. De gescheiden financiële rapportage van 2009 geeft, ondanks de compensatiebetalingen door de staat, voor 1995 een ondercompensatie van Deutsche Post te zien van […] miljard EUR (contant gemaakt naar 1995) van de gecumuleerde nettokosten van de universele-dienstverplichtingen voor de periode 1990-1995.
(436)
Na de aanpassingen van de kostentoerekening en boekhoudkundige gegevens in de gescheiden financiële rapportage van 2009 is de conclusie in de WIK-studie dat de compensatiebetalingen door de staat de gecumuleerde nettokosten van de universele-dienstverplichtingen voor de periode 1990-1995 hebben gecompenseerd.
(437)
Uit de berekeningen in de WIK-studie blijkt dat de compensatie de gecumuleerde nettokosten in 1995 met [0-20] miljoen EUR overschreed. De Commissie erkent echter dat de boekhoudkundige gegevens voor deze jaren onvolkomen zijn. Voorts worden in de WIK-studie alleen de Ablieferungen als kapitaalkosten erkend, zonder rekening te houden met een andere redelijke winst.
(438)
Om deze beide redenen merkt de Commissie op dat de WIK-studie niet als basis kan dienen om het argument van Duitsland af te wijzen dat de compensatiebetalingen door de staat een passende compensatie vormen van de kosten van de universele diensten voor Deutsche Post.
Tabel 10
Berekening van de gecumuleerde nettokosten van de universele-dienstverplichting en van de compensatiebetalingen door de staat (contant gemaakt naar 1995)
Gescheiden financiële rapportage van 2009
WIK-studie
Gecumuleerde nettokosten
- […] miljard EUR
- […] miljard EUR
Compensatiebetalingen door de staat
+ 6,707 miljard EUR
+ 6,707 miljard EUR
Over- resp. ondercompensatie
- […] miljard EUR
+ [0-20] miljoen EUR
(439)
De compensatiebetalingen door de staat zijn derhalve uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU met de interne markt verenigbare steun, omdat deze de nettokosten die voor Deutsche Post als gevolg van haar universele-dienstverplichtingen zijn ontstaan, niet overschrijden.
IX. DE STAATSGARANTIE VOOR SCHULDPAPIER UITGEGEVEN VÓÓR 1995 IS BESTAANDE STEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 108, LID 3, VWEU
(440)
De Commissie merkt op dat de voorschriften met betrekking tot de staatsgarantie voor schuldpapier in 1953 zijn ingevoerd bij artikel 22, lid 4, PostVwG 1953. Toen PostVwG 1953 door PostVerfG 1989 werd opgeheven, werd deze bepaling ongewijzigd in artikel 40 PostVerfG 1989 overgenomen.
(441)
Omdat de staatsgarantie voor schuldpapier in 1953 - en dus vóór de inwerkintreding van het EEG-Verdrag in 1958 - is ingevoerd, vormt deze bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), i), van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(442)
Door artikel 2, lid 4, PostUmwG 1995 kwam een eind aan deze bestaande steun. Omdat de federale staat garant stond voor het schuldpapier dat vóór de privatisering van Deutsche Post is uitgegeven, vormt deze garantie geen nieuwe steun, omdat Deutsche Post het voordeel verleend kreeg op het tijdstip dat het schuldpapier werd uitgegeven.
X. CONCLUSIES
(443)
De Commissie tekent aan dat de pensioensubsidie en de compensatiebetalingen door de staat staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen, omdat Deutsche Post daarmee werd bevrijd van de kosten die ondernemingen normaal gesproken moeten dragen.
(444)
De Commissie tekent voorts aan dat Duitsland de pensioensubsidie en de compensatiebetalingen door de staat in strijd met artikel 108, lid 2, VWEU onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd. De staatsgarantie voor schuldpapier dat Deutsche Post vóór haar privatisering heeft uitgegeven, vormt bestaande steun, die in 1995 is afgeschaft.
(445)
De pensioensubsidie is in zoverre niet uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU met de interne markt verenigbaar dat voor de diensten zonder tariefregulering een comparatief voordeel is ontstaan, gezien de door de toezichthouder voor de postsector goedgekeurde financiering van de lasten met de opbrengsten uit de diensten met tariefregulering. Duitsland heeft DPAG in onevenredige mate bevrijd van sociale premies, omdat in het kader van de maatregelen voor het overnemen van pensioenverplichtingen niet alleen de pensioensubsidie is verleend, maar DPAG daarnaast ook een deel van de sociale kosten voor de diensten zonder tariefregulering die DPAG - evenals haar particuliere concurrenten - zelf ten laste had moeten nemen, mocht afwentelen op de gebruikers van diensten met tariefregulering.
(446)
Daardoor bevindt DPAG zich dankzij de maatregelen voor het overnemen van pensioenverplichtingen in een voordelige positie ten opzichte van particuliere concurrenten, omdat de lasten als gevolg van de sociale premies die DPAG voor haar diensten zonder tariefregulering had moeten dragen, lager liggen dan de wettelijke kosten die de particuliere concurrenten verplicht zijn te dragen.
(447)
Bijgevolg dient de met de interne markt onverenigbare steun te worden bepaald als het verschil tussen het benchmarkpercentage (waarmee de sociale premies van DPAG voor de diensten zonder tariefregulering worden afgestemd op die van concurrenten) en het GFR-premiepercentage (dat daadwerkelijk ten laste viel van DPAG voor haar diensten zonder tariefregulering), vermenigvuldigd met het brutosalaris van de ambtenaren die in diensten zonder tariefregulering werkzaam zijn. Meer bepaald dient de met de interne markt onverenigbare steun te worden berekend op basis van de definities van het GFR-premiepercentage en het GFR-benchmarkpercentage in tabel 7 en in de bijlage, en van het brutosalaris van ambtenaren in tabel 6 volgens de formule in tabel 8.
(448)
De aan Deutsche Post sinds 1 januari 2003 ter beschikking gestelde en met de interne markt onverenigbare steun dient vanaf die datum te worden teruggevorderd en dit tot het tijdstip waarop er geen comparatief voordeel meer bestaat. Voorts dient Duitsland alle nodige maatregelen te nemen om de op de pensioensubsidie en de tariefregulering berustende overname van pensioenkosten zo aan te passen dat het comparatieve voordeel wordt opgeheven.
(449)
De Commissie tekent aan dat bij de compensatiebetalingen door de staat sprake is van uit hoofde van artikel 106, lid 2, VWEU met de interne markt verenigbare steun, omdat de als gevolg van de universele-dienstverplichting van Deutsche Post ontstane gecumuleerde nettokosten daarmee worden gecompenseerd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De pensioensubsidie voor Deutsche Post AG vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en is door Duitsland, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig verleend.
2. De pensioensubsidie is onverenigbaar met de interne markt, voor zover Duitsland onevenredig aan de financiering van de gepensioneerde ambtenaren van Deutsche Post AG heeft bijgedragen.
Artikel 2
De compensatiebetalingen van de staat die staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU voor Deutsche Post AG vormen en die door Duitsland, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig zijn verleend, zijn met de interne markt verenigbaar.
Artikel 3
De staatsgarantie vormt bestaande steun voor Deutsche Post AG in de zin van artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 3, VWEU.
Artikel 4
1. Duitsland vordert de in artikel 1 bedoelde, met de interne markt onverenigbare steun die aan Deutsche Post AG is of wordt verleend, van Deutsche Post AG terug vanaf 1 januari 2003 tot en met het tijdstip waarop het comparatieve voordeel volledig is afgebouwd.
2. Het overeenkomstig lid 1 terug te vorderen bedrag omvat rente vanaf de datum waarop dit de begunstigde ter beschikking is gesteld, tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 en Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie (110) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. Duitsland zorgt vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit ervoor dat Deutsche Post AG, rekening houdende met de door de toezichthouder voor de postsector toegestane financiering van de lasten door de opbrengsten van diensten met tariefregulering, geen comparatief voordeel voor de diensten zonder tariefregulering meer krijgt.
Artikel 5
1. De in artikel 1 bedoelde steun wordt overeenkomstig artikel 4 onverwijld en daadwerkelijk teruggevorderd.
2. Duitsland zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 6
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Duitsland de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van Deutsche Post AG terug te vorderen bedrag (hoofdsom en rente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat Deutsche Post AG is gelast de met de interne markt onverenigbare steun terug te betalen.
2. Duitsland houdt de Commissie regelmatig op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, totdat de terugbetaling van de in de artikel 1 bedoelde, met de interne markt onverenigbare steun is afgerond. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt eveneens nadere inlichtingen over de reeds door Deutsche Post AG terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 7
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 25 januari 2012