BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 27 maart 2012
betreffende de door Portugal verleende steun SA. 26909 (2011/C) voor de herstructurering van Banco Português de Negócios (BPN)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2012) 2043)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2012/660/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen (1) te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende:
1. Procedure
(1)
Op 2 november 2008 heeft de Portugese regering een wetsontwerp voor de nationalisatie van de aandelen in het kapitaal van de Banco Português de Negócios, S.A. ("BPN" of "de bank") goedgekeurd. Deze wet is op 11 november 2008 gepubliceerd als wet nr. 62-A/2008 ("nationalisatiewet"). De nationalisatie van BPN heeft zonder betaling plaatsgevonden op 12 november.
(2)
Op 5 november 2008 hebben de Portugese autoriteiten de Commissie ingelicht over de goedkeuring van het wetsontwerp door de Portugese regering. Op 11 en 13 november 2008 hebben zij de Commissie in kennis gesteld van de publicatie van de nationalisatiewet.
(3)
De Commissie heeft onmiddellijk om aanvullende inlichtingen verzocht over alle steunmaatregelen ten behoeve van BPN in het kader van de nationalisatieprocedure en over de indiening van een herstructureringsplan voor BPN.
(4)
Portugal heeft geen van de maatregelen van de staat ten behoeve van BPN vooraf aangemeld. De Commissie werd er met aanzienlijke vertraging van in kennis gesteld nadat hier bij herhaling om was verzocht.
(5)
In deze context heeft de Commissie op 14 november 2008 om informatie verzocht over de concrete steunmaatregelen ten behoeve van BPN, en heeft eveneens verzocht om toezending van een herstructureringsplan. Op 5 januari en op 23 en 29 april 2009 heeft de Commissie vervolgens herinneringen gestuurd.
(6)
De Portugese autoriteiten antwoordden op de verzoeken om inlichtingen op 8 januari, 28 april en 23 juni 2009 zonder echter gegevens te verstrekken over concrete steunmaatregelen ten behoeve van BPN of een herstructureringsplan voor te leggen. In hun brief van 23 juni 2009 gaven de Portugese autoriteiten aan dat zij overwogen de activa van BPN te scheiden en de bank te verkopen.
(7)
De Commissie heeft op 17 juli, 4 en 14 september en 30 november 2009, en op 5 februari en 16 maart 2010 haar verzoeken om inlichtingen herhaald.
(8)
De Portugese autoriteiten hebben op 14 augustus 2009 geantwoord dat commercial papers ter waarde van 2 miljard EUR zouden worden uitgegeven door BPN, die door de staatsbank Caixa Geral de Depósitos ("CGD") met een staatsgarantie zouden worden onderschreven. Zij betoogden echter dat de garantie rechtstreeks uit de nationalisatiewet voortvloeide en derhalve geen staatssteun was. Op 12 oktober 2009 hebben de Portugese autoriteiten meer informatie verstrekt over de interventie door CGD en door de staat. Op 21 november 2009, en 17 en 18 februari en 31 maart 2010 hebben zij aanvullende gegevens verstrekt.
(9)
Na een ontmoeting met de Portugese autoriteiten op 16 juni 2010 verzocht de Commissie de Portugese autoriteiten op 12 augustus 2010 opnieuw om, onder andere onverwijld een herstructureringsplan voor BPN in te dienen. Er werd geen plan ingediend; de Commissie stuurde daarom op 31 augustus 2010 een officiële herinnering krachtens artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (thans artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) (2).
(10)
Op 14 september 2010 zonden de Portugese autoriteiten een document met de titel "Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA" (hierna: "het memorandum van 14 september 2010") waarin het herstructureringsplan van BPN en de belangrijkste elementen van het privatiseringsproces worden beschreven.
(11)
De Commissie constateerde dat in het memorandum van 14 september 2010 nog steeds bepaalde gegevens ontbraken; daarom stuurde zij op 29 september 2010 een brief aan de Portugese autoriteiten met het verzoek om aanvullende informatie. Op 15 november 2010 verzochten de Portugese autoriteiten per e-mail om verlenging van de termijn voor de verzending van het antwoord; de Commissie stemde in haar schrijven van 18 november 2010 hierin toe. De Portugese autoriteiten verschaften in hun brief van 26 november 2010 en in een e-mail van 25 januari 2011 nadere uitleg.
(12)
Op 16 februari 2011 verzocht de Commissie om verduidelijking op een aantal punten en om meer informatie. De Portugese autoriteiten antwoordden op 16 maart 2011.
(13)
In het kader van overleg voorafgaand aan de ondertekening op 17 mei 2011 van het memorandum van overeenstemming (het "MvO") (3) tussen Portugal enerzijds en het Internationaal Monetair Fonds, de Europese Centrale Bank en de Europese Commissie anderzijds, had de Commissie op 27 april 2011 een bijeenkomst met het bestuur van BPN. Volgens het MvO zou BPN eind juli 2011 worden verkocht. De Commissie verzocht derhalve op 20 mei 2011 om informatie over de herstructurering van de bank en de voorgenomen verkoop. Omdat een antwoord van de Portugese autoriteiten uitbleef, werd op 8 juli 2011 een herinnering gestuurd, samen met een hernieuwd verzoek om inlichtingen naar aanleiding van persberichten over aanvullende staatssteun die aan BPN middels een staatsgarantie zou zijn verstrekt. Op 5 augustus 2011 dienden de Portugese autoriteiten een overzicht van het privatiseringsproces in.
(14)
Op 10 augustus 2011 had de Commissie een bijeenkomst met de Portugese autoriteiten. De Portugese autoriteiten verstrekten tijdens deze bijeenkomst en daarna op 28 augustus 2011 aanvullende gegevens aan de Commissie. De Commissie ontving op 14 september en 14 oktober 2011 aanvullende gegevens.
(15)
Bij besluit van 24 oktober 2011 ("het besluit van 24 oktober 2011") leidde de Commissie de procedure in zoals vastgelegd in artikel 108, lid 2, van het Verdrag onder nummer SA.26909 ten aanzien van de vermeende steun aan BPN en Banco BIC Português S.A. ("BIC") (4).
(16)
Het besluit van 24 oktober 2011 werd op 20 december 2011 gepubliceerd. Er zijn binnen de termijn van één maand geen opmerkingen ontvangen.
(17)
Op 9 december 2011 diende Portugal bij de Commissie de op die dag gesloten kaderovereenkomst tussen BIC en de Portugese autoriteiten in (de "kaderovereenkomst").
(18)
Op 20 januari 2012 leverde Portugal een antwoord op de opmerkingen die naar voren waren gebracht in het besluit van 24 oktober 2011. Op dezelfde datum verstrekten de Portugese autoriteiten tevens aanvullende gegevens, waaronder een nieuw herstructureringsplan voor BPN (hierna: "herstructureringsplan januari 2012"), en een antwoord op aanvullende vragen die de Commissie op 21 december 2011 over de kaderovereenkomst had gesteld. Die informatie werd op 3 februari 2012 aangevuld met een bedrijfsplan en een levensvatbaarheidsplan dat door BIC was opgesteld en dat hierna in het kader van dit besluit wordt beschouwd als een integraal onderdeel van het herstructureringsplan januari 2012. Op 10, 17 en 23 februari 2012 werden als antwoord op aanvullende vragen van de Commissie aan de Portugese autoriteiten aanvullende gegevens van 8, 14 en 17 februari 2012 verstrekt. Op 16 maart 2012 deed Portugal een aantal toezeggingen aan de Commissie.
(19)
Tijdens de procedure vonden er talrijke informatie-uitwisselingen, teleconferenties en vergaderingen plaats tussen de Portugese staat, BPN en de Commissie.
2. Beschrijving van de begunstigden en van de maatregelen
2.1 De begunstigde onderneming en haar problemen
(20)
BPN is een in Portugal gevestigde financiële instelling die een breed scala aan bankdiensten verleent. Op 11 november 2008 is BPN genationaliseerd; de bank had op dat moment een netwerk van 213 kantoren (waarvan 4 in Frankrijk), circa 2 200 werknemers en activa van in totaal 6,6 miljard EUR, ongeveer 2 % van de totale activa van de Portugese sector retailbanking.
(21)
Volgens de Portugese autoriteiten (5) had BPN sinds de zomer van 2008 te kampen met liquiditeitsproblemen, en had ratingbureau Moody's de rating van BPN op 18 juli 2008 verlaagd van Baa1 naar Baa3 (6). Eind augustus had BPN nog een positieve liquiditeit van 316 miljoen EUR, terwijl op 22 oktober 2008 sprake was van een omvangrijke negatieve liquiditeit van 831 miljoen EUR en zijn depositorekening bij de Banco do Portugal ("BdP") sloot dagelijks met zeer geringe positieve waarden die veraf lagen van het gemiddelde dat de bank had moeten aanhouden om aan de wettelijk vereiste waarde te voldoen. In die fase, in oktober 2008, werd een aantal initiatieven genomen om de liquiditeitsproblemen van de bank aan te pakken en te voorkomen dat zij niet langer aan haar betalingsverplichtingen kon voldoen, met name door bijzondere liquiditeitssteun in de vorm van leningen te verstrekken en via andere ingrepen van de BdP en door de staatsbank Caixa Geral de Depósitos (hierna: "CGD") (7).
(22)
Gezien de omvang van de verliezen die zich bij de bank opstapelden werd een verhoging van de liquiditeitssteun door de Portugese autoriteiten niet haalbaar geacht in het licht van het "hoge risico waaraan [BdP en CGD] zouden worden blootgesteld" (8). De aandeelhouders van BPN hadden een plan gepresenteerd, maar dit werd door de regering op basis van een advies van de BdP van 30 oktober 2008 niet haalbaar geacht. Aangezien BPN door de vele probleemactiva niet langer aan de solvabiliteitsvoorschriften voldeed (9), stelde de regering aan het parlement voor om BPN zonder betaling te nationaliseren (10). Dit voorstel werd op 11 november 2008 goedgekeurd bij wet nr. 62-A/2008 (hierna: "nationalisatiewet").
(23)
Volgens de Portugese autoriteiten waren de probleemactiva het gevolg van onregelmatigheden en illegale praktijken die in juni 2008 door de BdP en externe audits aan het licht zijn gebracht, en die later in een verslag van de BdP uit 2009 werden omschreven als "voortdurend en opzettelijk frauduleus gedrag op het hoogste bestuursniveau van de Groep" (11). Deze praktijken gaven aanleiding tot een reeks onderzoeken, het inleiden van verscheidene inbreukprocedures en het indienen van een klacht bij de procureur-generaal van de Republiek.
(24)
Krachtens de nationalisatiewet kreeg CGD de leiding over BPN en diende de bank binnen 60 dagen na de nationalisatie de leden van de bestuursorganen van BPN te benoemen en de beheersdoelstellingen van BPN vast te stellen. Daarnaast bevatte de nationalisatiewet de bepaling dat elke krediet- of liquiditeitssteun van de zijde van CGD "ten gunste van BPN in het kader van de nationalisatie of in plaats van de staat (…) door de staat zal worden gegarandeerd" (12).
2.2 Financiële steunmaatregelen vóór de nationalisatie
(25)
Ook voordat BPN in november 2008 werd genationaliseerd, had de bank al geprofiteerd van een aantal financiële steunmaatregelen die door de Portugese autoriteiten werden omschreven als "bijzondere liquiditeitssteun" (13). Op 17 februari 2010 lieten de Portugese autoriteiten de Commissie weten dat BPN in de periode vóór 30 oktober 2008 bijzondere liquiditeitssteun had ontvangen van zowel CGD als de BdP voor een totaalbedrag van 501,6 miljoen EUR, bestaande uit vier leningen van CGD aan BPN voor in totaal 315 miljoen EUR (14) en noodliquiditeitssteun (hierna: "NLS") voor een bedrag van 186,6 miljoen EUR die de BdP in oktober 2008 heeft verleend (15).
(26)
De BdP werd na de nationalisatie vergoed, maar de vier leningen van CGD werden pas op 9 maart 2009 terugbetaald met de uitgifte van het eerste commercial paper door BPN.
2.3 Financiële steunmaatregelen na de nationalisatie
(27)
In maart 2009 gaf BPN commercial papers uit met gegarandeerde inschrijving door CGD en een staatsgarantie voor een totaal bedrag van 2 miljard EUR. De Commissie werd pas op 14 augustus 2009 in kennis gesteld van deze staatsgaranties.
(28)
Bij schrijven van 17 februari 2010 lieten de Portugese autoriteiten tevens weten dat CGD op 27 oktober 2009 toestemming had gekregen om in te schrijven op nog eens 1 miljard EUR aan commercial papers met staatsgarantie. Vervolgens werd per e-mail van 14 juni 2010 aan de Commissie meegedeeld dat het totaal aan staatsgaranties voor commercial papers die zijn uitgegeven door BPN en waarop is ingeschreven door CGD, is verhoogd tot 4 miljard EUR, aangezien in april 2010 een derde uitgifte van commercial papers door BPN heeft plaatsgevonden, waarop CGD voor een bedrag van 1 miljard EUR heeft ingeschreven.
(29)
In dit kader moet worden opgemerkt dat BPN sinds haar nationalisatie in november 2008 tot juni 2011 aanhoudend gebruik heeft gemaakt van kredietfaciliteiten op de geldmarkt die CGD beschikbaar had gesteld. Op 28 februari 2009 was BPN circa 2,2 miljard EUR aan CGD verschuldigd in het kader van deze kortlopende instrumenten. Volgens de door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens werd dit bedrag teruggebracht met de uitgifte van commercial paper waarnaar wordt verwezen in de overwegingen (27) en (28) (16).
(30)
In juni 2011 bedroeg het risico van BPN tegenover CGD in geldmarktinstrumenten circa 1 miljard EUR. Hoewel de financiering dagelijks plaatsvond, was deze volgens de Portugese autoriteiten van structurele aard met langere termijnen (17) en werd deze tevens vervangen door de vierde en laatste uitgifte van commercial paper in juni 2011 met de uitgifte van twee leningen van elk 500 miljoen EUR.
(31)
Uit de cijfers die de Portugese autoriteiten op 3 februari 2012 hebben verstrekt blijkt dat het uitstaande bedrag dat BPN aan CGD verschuldigd is (met uitzondering van de uitgiften van commercial papers), op 31 december 2011 433,7 miljoen EUR en op 31 januari 2012 232 miljoen EUR beliep.
Tabel 1
Overzicht van liquiditeit die door BPN bij CGD is verkregen - situatie op 31 december 2011
Met expliciete staatsgarantie
CGD-leningen
(zonder expliciete staatsgarantie)
Totaal
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Special purpose vehicles (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Totaal
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Bron: Portugese autoriteiten
(32)
Er zij op gewezen dat krachtens artikel 2, lid 9, van de nationalisatiewet alle krediet- of liquiditeitslijnen van CGD aan BPN in het kader van de nationalisatie door de Portugese staat worden gegarandeerd.
(33)
Derhalve valt niet te betwisten dat alle bedragen die in tabel 1 worden genoemd onder staatsgarantie vallen overeenkomstig artikel 2, lid 9, van de nationalisatiewet en de verschillende besluiten van de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën. De prijs voor staatsgaranties is vastgesteld op 0,2 % per jaar.
2.4 De herstructurering van BPN
(34)
Op 16 september 2010 zonden de Portugese autoriteiten de Commissie een eerste herstructureringsplan van 13 september 2010 (hierna: "het herstructureringsplan van 2010").
(35)
In dit plan gaven de Portugese autoriteiten aan voornemens te zijn BPN in een "goede bank" en een "slechte bank" op te splitsen en vervolgens te trachten de "goede bank" te verkopen.
(36)
De staat was voornemens de "goede bank", BPN S.A., via een openbare aanbesteding te verkopen; dit zou uitsluitend een retailbank moeten worden. De aanbesteding zou moeten plaatsvinden op basis van een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, waarvoor het bestek op 16 augustus 2010 door de Portugese autoriteiten werd goedgekeurd (19).
(37)
Volgens het herstructureringsplan van 2010 moest een aantal activa en verplichtingen van BPN buiten de werkingssfeer van de herprivatisering blijven en worden ondergebracht in drie nieuwe special purpose vehicles ("SPV's"), Parvalorem, Parups en Parparticipadas. Deze SPV's zouden aanvankelijk binnen BPN blijven en na de verkoop aan de staat worden overgedragen. Leningen en kredieten zouden worden overgedragen aan Parvalorem, onroerend goed en beleggingsfondsen aan Parups en dochtermaatschappijen aan Parparticipadas. De Portugese autoriteiten raamden de totale waarde van aan de SPV's over te dragen activa op 3 885 miljoen EUR, waarbij 2 507 miljoen EUR is overgedragen aan Parvalorem, 1 228 miljoen EUR aan Parups en 150 miljoen EUR aan Parparticipadas.
(38)
Leningen werden tegen nominale waarde overgedragen; rechten van deelneming in fondsen, effecten en onroerend goed moesten worden overgedragen tegen de aankoopprijs, en ondernemingen in eigendom van BPN zouden tegen hun boekwaarde worden overgedragen. De Portugese autoriteiten raamden de algemene waardevermindering van de activa in december 2010 op een totaalbedrag van 1 798 miljoen EUR; dit bedrag kan als volgt worden uitgesplitst: i) leningen: 1 474 miljoen EUR; ii) onroerend goed: 16 miljoen EUR; iii) rechten van deelneming in fondsen: 247 miljoen EUR; en iv) effecten: 61 miljoen EUR. Volgens de gegevens die de Portugese autoriteiten op 20 januari 2012 hebben verstrekt, zijn deze activa op 23 en 30 december 2010 ondergebracht in de SPV's (20). De SPV's bleven echter tot 15 februari 2012 bij BPN; op die datum werden zij bij BPN weggehaald en bij een ander staatsbedrijf ondergebracht.
(39)
Volgens de Portugese autoriteiten werden de activa op basis van objectieve criteria overgedragen aan de SPV's, waarbij rekening werd gehouden met de omvang van de probleemactiva en het feit dat bepaalde activiteiten na de nationalisatie niet meer tot de kernactiviteiten van BPN behoorden (consumentenkredieten, investeringsbank, vermogensbeheer, beheer van beleggingsfondsen, internationale verzekeringen en activiteiten). BPN moest zichzelf op de kaart zetten als een pure retailbank met een verminderd risico van de onzekerheid van kapitaalfinanciering.
(40)
De SPV's financierden de aankoop van de activa via twee financieringslijnen van in totaal 3 895 miljoen EUR, bestaande uit obligaties met staatsgarantie ter waarde van 3 100 miljoen EUR die door CGD waren gekocht, en leningen van CGD met een zakelijke zekerheid voor een totaal bedrag van 795 miljoen EUR. Met de opbrengst van de verkoop van de activa aan de SPV's kon BPN 3 900 miljoen EUR aan kredieten terugbetalen die CGD aan de bank had verstrekt - 3 600 miljard EUR van de aanvankelijke 4 miljard EUR aan commercial paper (dat wil zeggen dat het bedrag van 400 miljoen EUR aan commercial paper met staatsgarantie niet door BPN zou worden terugbetaald), en 300 miljoen EUR aan kortlopende leningen op de geldmarkt.
(41)
Na de overdracht van activa was het balanstotaal van BPN rond 30 % lager.
(42)
Om BPN in staat te stellen te voldoen aan wettelijke en regulatoire vereisten (namelijk om het voor 2011 vereiste core tier 1-kapitaal van 9 % te bereiken (21)), en aangezien het eigen vermogen van BPN ook na de overdracht van activa aan de SPV's nog steeds negatief zou zijn, had de staat volgens gegevens die de Portugese autoriteiten hebben verstrekt BPN met rond 417 miljoen EUR moeten herkapitaliseren (22).
(43)
De basisprijs die voor BPN werd vastgesteld (waarin de activa die aan de SPV's worden overgedragen niet waren inbegrepen) in de door Portugal gepubliceerde aanbesteding, bedroeg 171,1 miljoen EUR op basis van de waarderingen van de externe consultants Deloitte ([…] (23) miljoen EUR) en Deutsche Bank ([…] miljoen EUR). De nieuwe directie van BPN (afkomstig van CGD) had intussen een herstructureringsproces voor de bank in gang gezet. De operationele kosten werden tussen december 2008 en december 2010 met [1-10] % teruggebracht; het aantal activiteiten van BPN werd verminderd om de bank uitsluitend te richten op het zakelijke retailbankieren. Deze reductie van het aantal activiteiten was deels het gevolg van de daling van de deposito's na de nationalisatie, maar ook van de overdracht van activa aan de drie SPV's. Door deze maatregelen werden de verliezen in 2010 teruggebracht naar [50-150] miljoen EUR, tegen [150-250] miljoen EUR in 2009. Sinds begin 2009 heeft de nieuwe directie […] nieuwe producten en campagnes op de markt gebracht in een poging het imago en het productaanbod van de bank te verbeteren. Daarnaast implementeerde het nieuwe bestuur maatregelen om het risicobeheer en de internecontrolesystemen van de bank te verbeteren.
(44)
Naar aanleiding van de eerste twee oproepen tot privatisering van 30 september en 30 november 2010 traden geen belanghebbende partijen naar voren.
(45)
Na het mislukken van de aanbesteding maakte Portugal in januari 2011 zijn voornemen bekend om BPN te herstructureren en minder afhankelijk te maken van CGD door een nieuwe raad van bestuur te benoemen die onafhankelijk zou opereren. Ook wilde Portugal het operationele herstel van BPN bespoedigen door de merknaam en de bedrijfsidentiteit van de bank te herdefiniëren en door het herstelplan kracht bij te zetten via kostenbesparingen en versterking van de zakelijke dynamiek. Ondanks herhaaldelijke verzoeken heeft de Commissie echter geen geactualiseerd herstructureringsplan ontvangen.
(46)
In het Memorandum van overeenstemming van 17 mei 2011 zegde de regering toe een nieuw privatiseringsproces in gang te zetten.
(47)
In het MvO hebben de Portugese autoriteiten zich ertoe verbonden "een proces op gang te brengen om de Banco Português de Negócios (BPN) versneld en zonder minimumprijs van de hand te doen. Daartoe wordt een nieuw plan bij de EC ingediend dat aan de mededingingsregels moet worden getoetst. Doel is om uiterlijk eind juli 2011 een koper te vinden. Om de verkoop te vergemakkelijken, zijn de drie bestaande special purpose vehicles die de niet-renderende activa en niet-kernactiviteiten van BPN bevatten afgesplitst van BPN; bij de onderhandelingen met eventuele kopers zouden meer activa in deze vehicles kunnen worden ondergebracht. Daarnaast is BPN bezig nog een programma voor ingrijpender kostenbesparingsmaatregelen op te zetten om aantrekkelijker te worden voor investeerders. Wanneer een oplossing is gevonden, zal de staat alle vorderingen met staatsgarantie van CGD op BPN en alle betrokken special purpose vehicles overnemen volgens een dan vast te stellen tijdschema" (24).
(48)
Begin mei 2011 werd een derde privatiseringspoging gedaan zonder minimumprijs om vóór 31 juli 2011 een koper voor BPN te vinden, zoals overeengekomen in het MvO.
(49)
Er werd een aanbesteding gehouden waarbij er contact was met mogelijk geïnteresseerde kopers. Ook werd een Investment Opportunity Overview ("IOO") opgesteld. Volgens het IOO moesten belangstellenden een bod doen op alle aandelen van BPN, maar konden zij extra activa en verplichtingen van de balans van BPN laten verwijderen. Ook konden zij verzoeken om scenario's met een hogere herkapitalisatie. BPN en de potentiële bieders tekenden een memorandum betreffende de regels van het proces waarmee zij gedurende vijf weken toegang hadden tot een dataroom die op 15 juni 2011 was ingericht.
(50)
Tot 20 juli 2011 waren vier bindende offertes uitgebracht. Deze offertes werden beoordeeld door de directies van CGD en BPN, die op 25 juli 2011 hun advies uitbrachten aan de aandeelhouder - de staat.
(51)
Drie van de vier bieders van bindende offertes vielen af. Volgens de Portugese autoriteiten voldeden twee bieders (Montepio en Aníbal Ribeiro) niet aan de eisen van het memorandum dat met BPN was getekend (25). Montepio bracht geen bod uit op de aandelen van BPN, maar alleen op bepaalde activa en verplichtingen, en Aníbal Ribeiro kon onvoldoende aantonen over de financiële en beheerscapaciteiten te beschikken om een bank te leiden. Het derde bod, van NEI (26), voldeed aan de eisen uit het memorandum, maar hierin werd onvoldoende aangetoond dat men over de capaciteiten beschikte om een bank te leiden en genoeg financiële middelen had om aan toekomstige kapitaalbehoeften van BPN te kunnen voldoen.
(52)
Op basis van het enige geldige bod dat bij de aanbesteding werd uitgebracht, dat van BIC op 20 juli 2011 (het "BIC-bod van 20 juli 2011") besloot de regering op 31 juli 2011 uitsluitend met BIC te onderhandelen.
(53)
BIC kreeg op 9 oktober 2007 toestemming van de BdP om zakelijke bankdiensten aan te bieden, en werd in mei 2008 actief in Portugal, met name op het gebied van bankdiensten voor bedrijven en private banking. Een groep investeerders uit Angola, waaronder Portugese aandeelhouders zoals Amorim Projectos SGPS, SA (met een aandeel van 25 %) vormt de belangrijkste aandeelhouder van BIC. In december 2010 behaalden zij een omzet van 389 miljoen EUR, met activa met een totale waarde van 1 miljard EUR; op 31 maart 2011 bedroeg hun kapitaal 32 miljoen EUR en beschikten zij over 7 kantoren. Uit door Portugal verstrekte gegevens blijkt dat BIC in de marktsegmenten waarin het actief is een marktaandeel van minder dan 1 % heeft (27).
(54)
Volgens gegevens van de Portugese autoriteiten resulteerden de onderhandelingen met BIC op 20 juli 2011 in een bod van BIC (28) en uiteindelijk in de ondertekening van een kaderovereenkomst voor de verkoop van BPN aan BIC op 9 december 2011 (29).
(55)
In het bod van BIC van 20 juli 2011 worden alleen algemene voorwaarden genoemd, te weten:
i.
een herkapitalisatie door de staat waardoor BPN een core tier 1-ratio van [tussen 9 en 18 %] plus [100-300] miljoen EUR behaalt;
ii.
de afschaffing van een deel van de leningen - door BIC te selecteren - om een verhouding tussen leningen en deposito's van [110-150] % te bereiken;
iii.
de overdracht van alle niet-productieve kredieten van BPN boven de drempel van circa […] miljoen EUR (het geschatte bedrag aan door BPN verstrekte leningen);
iv.
het recht van BIC om aanvullende activa en passiva van BPN (waaronder leningen aan kredietinstellingen, financiële activa, vastgoedactiva, sommige bepalingen, overige activa en passiva) die buiten de reikwijdte van haar normale bedrijfsactiviteiten vielen, van de balans te verwijderen;
v.
de overdracht van deposito's van BPN - door BIC te selecteren - die niet tegen marktvoorwaarden worden beheerd;
vi.
de verstrekking van een kredietfaciliteit aan BIC door CGD voor maximaal [150-650] miljoen EUR voor een periode van […] jaar, tegen een rentevoet op basis van […] maanden Euribor. Dit bedrag wordt verhoogd in geval de deposito's onder de […] miljard EUR zouden komen;
vii.
het behoud van 500 tot 600 werknemers van BPN (van de circa 1 600 werknemers) en van 160-170 kantoren in faciliteiten die eigendom zijn van de bank of die zijn geleased voor een looptijd van maximaal twaalf maanden;
viii.
de overdracht van de proceskosten aan de staat; en
ix.
een aankoopprijs van 30 miljoen EUR, door BIC te voldoen.
(56)
De kaderovereenkomst die na circa vijf maanden durende onderhandelingen is gesloten, voorziet in:
i.
een herkapitalisatie door de staat om het minimale kapitaalniveau en het aanvullende niveau dat BIC verlangt te halen - BIC eiste een uiteindelijk kapitaalniveau van [200-400] miljoen EUR na de balansaanpassingen die het had voorgesteld (30);
ii.
de verwijdering van delen van leningen bij BPN, bovenop de leningen die op 30 december 2010 al waren overgedragen aan de SPV's (31). Door de afschaffing van aanvullende leningen kon een ratio kredieten/deposito's van [110-150] % worden bereikt. In het bod van BIC van 20 juli 2011 was deze verhouding op [110-150] % vastgesteld;
iii.
het recht van BIC om aanvullende activa en passiva (waaronder leningen aan kredietinstellingen, financiële activa, vastgoedactiva, een aantal bepalingen, overige activa en passiva) van de balans te verwijderen;
iv.
het recht van BIC om leningen die ten minste […] dagen niet kunnen worden geïnd binnen […] maanden weer te verkopen (tot een maximum van […] van de nominale waarde van de totale kredietportefeuille geselecteerd door BIC na vergoeding met bestaande deposito's) voor het bedrag dat het niveau van de voorzieningen te boven gaat ([…] miljoen EUR) (32)) (33);
v.
het recht van BIC om deposito's met een prijsstelling van ten minste […] basispunten boven de betreffende referentierente (34) over te dragen of het verschil door de staat vergoed te krijgen (35);
vi.
het recht van BIC om vóór de sluiting te verzoeken om de overdracht van overige activa en passiva van BPN, zoals leningen aan kredietinstellingen, fysieke en financiële activa, enz.;
vii.
de verstrekking van een kredietfaciliteit aan BIC door CGD tot [ 2013] voor maximaal [150-350] miljoen EUR, tegen een rentevoet op basis van […] maanden Euribor (36) plus een spread van […] basispunten. Deze kredietfaciliteit zou beschikbaar zijn wanneer het depositoniveau van BPN lager zou uitkomen dan […] miljard EUR;
viii.
de instandhouding van een kredietfaciliteit ten bedrage van [150-500] miljoen EUR bij CGD tot [ 2013] voor het lopende commercial paper-programma, met staatsgarantie gedurende drie jaar, waarbij CGD heeft toegezegd de lening niet vóór […] terug te vorderen;
ix.
het behoud van circa de helft van het aantal werknemers van BPN (ten minste 750 van de circa 1 600 werknemers). De staat zou alle kosten dragen van sluiting van die kantoren die BIC niet overnam en een vergoeding betalen aan ontslagen werknemers of werknemers die elders aan de slag zouden moeten;
x.
de overdracht aan de staat van kosten die verbonden zijn aan risico's van gerechtelijke procedures;
xi.
een aankoopprijs van 40 miljoen EUR, betaald door BIC;
xii.
een prijsclausule om 20 % van de nettowinst (na belastingen) voor de inkomsten die BPN de komende vijf jaar moet genereren, voor inkomsten die bij elkaar 60 miljoen EUR overschrijden, te delen met de staat;
xiii.
de toezegging van BIC om gedurende een periode van vijf jaar geen dividenden of soortgelijke voordelen uit te keren aan aandeelhouders in verband met BPN.
(57)
Volgens het herstructureringsplan van januari 2012 zal de samengestelde entiteit die ontstaat uit de verkoop van BNP aan BIC (de "samengestelde entiteit") in een basisscenario én in een minder gunstig scenario na […] jaar winstgevend zijn. Geschat wordt dat de core tier 1-kapitaalratio van de samengestelde entiteit na het eerste jaar zal dalen van [10-15] % van de naar risico gewogen activa (RWA) van de samengestelde entiteit naar […] % na het vijfde jaar. De verwachte daling wordt veroorzaakt door de negatieve resultaten van de eerste jaren die verband houden met de herstructurering door BIC en de toename van de reorganisatieactiviteiten binnen de bank om de levensvatbaarheid te herstellen door meer krediet te verstrekken ten behoeve van de economie. Deze herstructurering beslaat ook investeringen in de agentschappen en het imago van de bank, alsmede in de integratie van processen, procedures en organisatie, en in IT. Verwacht wordt dat het rendement op eigen vermogen (return on equity) toeneemt van - [1-5] % in het eerste jaar naar + [1-5] % in het vijfde jaar, en dat het rendement van de activa (return on assets) toeneemt van - [0-2] % in het eerste jaar 1 naar + [0-2] % in het vijfde jaar.
(58)
In een minder gunstig scenario, waarbij sprake is van een groter aantal niet-productieve leningen en hogere financieringskosten, wordt uitgegaan van een daling van de core tier 1-kapitaalratio naar [8-12] % in het vijfde jaar, van [10-15] % aan het einde van het eerste jaar.
(59)
Tot slot heeft BPN op 15 februari 2012 van de Portugese staat een kapitaalinjectie ter hoogte van 600 miljoen EUR ontvangen (37).
3. Redenen voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure
(60)
In haar besluit van 24 oktober 2011 betwijfelde de Commissie of:
-
BPN, als een samengestelde entiteit met de koper, levensvatbaar was;
-
de aan BPN verleende steun tot het minimum beperkt was en de verkoop aan BIC de minst dure optie was in vergelijking met een liquidatiescenario;
-
de maatregelen ter beperking van de concurrentieverstoring volstonden; en
-
het verkoopproces niet met steun voor de koper gepaard ging.
4. Opmerkingen van belanghebbenden
(61)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.
5. Standpunt van de Portugese staat
5.1 Standpunt van de Portugese staat over het besluit van 24 oktober 2011 (besluit tot inleiding van de procedure)
(62)
De Portugese autoriteiten stellen dat het herstructureringsplan van januari 2012 in overeenstemming is met de herstructureringsmededeling. Naast dat plan hebben de Portugese autoriteiten in een brief van 20 januari 2012 een aantal opmerkingen ingediend over het besluit van 24 oktober 2011.
(63)
Volgens de Portugese autoriteiten vormen de drie soorten maatregelen ten gunste van BPN geen staatssteun.
(64)
Ten eerste stelt Portugal dat het bij de steunmaatregelen ten behoeve van BPN vóór de nationalisatie - te weten de noodliquiditeitssteun en de vier in oktober 2008 door CGD verstrekte leningen - niet om staatssteun gaat. Portugal stelt dat de noodliquiditeitssteun door de BdP onafhankelijk was toegekend, tegen een strafrente en met onderpand van BPN. De leningen die CGD in oktober 2008 heeft verstrekt werden onder marktvoorwaarden toegekend tegen een concurrerend rentetarief en met passende garanties. Zij verlenen BPN derhalve geen enkel economisch voordeel.
(65)
Ten tweede ontkent Portugal dat er bij de financiering die BPN na haar nationalisatie van CGD heeft ontvangen sprake was van staatssteun (interbancaire verrichtingen op de geldmarkt en inschrijving op commercial paper door CGD). Portugal stelt dat het hierbij ging om commerciële transacties onder dezelfde voorwaarden als bij vergelijkbare transacties uitgevoerd door voorzichtige investeerders in een markteconomie. BPN haalde hier daarom geen economisch voordeel uit.
(66)
Tot slot zijn de Portugese autoriteiten van mening dat aan BIC als koper van BPN geen staatssteun is verstrekt. De Portugese autoriteiten stellen dat het verkoopproces transparant, objectief en niet-discriminerend was. Het voorstel van BIC was over het geheel genomen in economisch opzicht het beste voorstel en moet daarom gezien worden als een afspiegeling van de marktprijs. De voorwaarden van het bod van BIC van 20 juli 2011 kwamen grotendeels tot uiting in de op 9 december 2011 ondertekende kaderovereenkomst. De Portugese autoriteiten zijn tevens van mening dat hoewel de verkoopprijs negatief was, het enige alternatief voor de verkoop (liquidatie van BPN) de staat zou hebben genoopt een grotere financiële last te dragen en de stabiliteit van het nationale financiële stelsel in gevaar zou hebben gebracht.
(67)
Tegelijkertijd erkent Portugal dat een aantal maatregelen ten faveure van BPN staatssteun zijn. Het gaat hierbij om de staatsgarantie voor commercial paper dat is uitgegeven door BPN, de overdracht van geselecteerde activa aan de SPV's in 2010, de herkapitalisatie van BPN op 15 februari 2012 met het oog op de verkoop, en een aantal maatregelen die zijn genomen in het kader van de geplande verkoop aan BIC (zoals de staatsgarantie voor het commercial paper-programma die ook na de verkoop van kracht blijft).
(68)
Bovendien stelt Portugal dat alle maatregelen die staatssteun vormen in overeenstemming zijn met EU-wetgeving, daar zij bedoeld zijn om een ernstige verstoring in de Portugese economie op te heffen overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.
(69)
Volgens Portugal kan BPN aan de hand van het herstructureringsplan van januari 2012 haar levensvatbaarheid voor de lange termijn herstellen zonder aanvullende steun. Ten eerste heeft de staat BPN geherstructureerd door de scheiding van activa en de overdracht van een aantal van deze activa aan de SPV's, en door de reductie van haar aanwezigheid op de markt met meer dan 50 % en de stopzetting van activiteiten die niet tot de kerntaken van de retailbank behoren, alsmede door verschillende risicobeheersingsmaatregelen en een voorzichtig commercieel beleid. Ten tweede moet de samengestelde entiteit als gevolg van de integratie van BPN in BIC volgens de prognoses van BIC positieve resultaten boeken […] het herstructureringsplan, zowel in een basisscenario als in een minder gunstig scenario. Ten derde is de negatieve verkoopprijs acceptabel omdat liquidatie duurder zou uitvallen voor de staat en de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen.
(70)
Portugal is van mening dat de maatregelen beperkt zijn tot het minimum dat nodig is om de stabiliteit van de Portugese financiële sector te waarborgen en de levensvatbaarheid van BPN te herstellen.
(71)
Daarnaast voert Portugal aan dat het verkoopscenario het enige alternatief was voor het duurdere liquidatiescenario. Andere opties (integratie in CGD en een aparte herstructurering) zouden in netto contante waarde onvoldoende middelen opleveren om de aanvankelijke investering die nodig zou zijn te compenseren. Portugal schat de kosten van de verkoop aan BIC op circa […] miljoen EUR tot […] miljoen EUR (waarbij de mogelijke gevolgen van sommige toekomstige onvoorziene gebeurtenissen die volgens Portugal niet zullen plaatsvinden niet zijn inbegrepen), wat lager is dan de kosten van liquidatie volgens een aantal verschillende scenario's.
(72)
Bovendien was de liquiditeit die aan BPN is verstrekt door middel van de garantie op de uitgifte van commercial paper door BPN na de nationalisatie volgens Portugal nodig om de bedrijfsvoortzetting van de bank tijdens de herstructurering te waarborgen.
(73)
Volgens Portugal zijn de activa voor overdracht aan de SPV's op basis van objectieve criteria geselecteerd om de levensvatbaarheid van BPN op de lange termijn te bevorderen en de interesse van potentiële kopers in het herprivatiseringsproces te wekken. Portugal stelt tevens dat aanvullende overdrachten van activa in het kader van de verkoop aan BIC voldoende zijn om de toekomstige levensvatbaarheid van BPN te waarborgen en niet hoger zijn dan het minimum wat nodig is om de verkoop mogelijk te maken.
(74)
Portugal stelt dat met de verhoging van het kapitaal van BPN op 15 februari 2012 wordt beoogd een kapitaaltekort van BPN tijdens de periode van uitvoering van het herstructureringsplan van januari 2012 te voorkomen. Het plan voorziet in een verwachte afname van de core tier 1-kapitaalratio naar [10-15] % in 2016 in het basisscenario en naar [8-12] % in een minder gunstig scenario, vergeleken met het minimaal vereiste niveau van 10 % dat geldt vanaf eind 2012. Portugal stelt tevens dat de verkoopvoorwaarden zoals opgesteld door BIC met een open en transparant verkoopproces zonder minimumprijs de minimale vereiste zijn om de toekomstige levensvatbaarheid van BPN te waarborgen, aangezien een liquidatie duurder zou uitvallen voor de staat en de financiële stabiliteit in gevaar zou brengen.
(75)
Portugal stelt ook dat de voormalige aandeelhouders van BPN en BPN zelf de kosten van het herstructureringsproces hebben gedeeld of zullen delen opdat de lasten adequaat worden verdeeld. De voormalige aandeelhouders van BPN hebben geen vergoeding ontvangen bij de nationalisatie en zijn al het kapitaal dat zij in de bank hadden geïnvesteerd kwijtgeraakt.
(76)
Portugal is echter van mening dat van klanten die achtergestelde schulden hebben bij BPN niet verwacht kan worden dat zij de lasten verdelen, gezien de specifieke omstandigheden van de verkoop van die instrumenten […]. In sommige gevallen kan BPN door de technische specificaties van de producten niet weigeren aan klanten rente te betalen voor het terugbetalen van kapitaal.
(77)
Volgens Portugal is de bijdrage van BPN aan het herstructureringsproces ook belangrijk in die zin dat de directie van de bank na de nationalisatie is vervangen, haar commerciële en risicobeheersingsbeleid substantieel zijn gewijzigd en haar activiteiten met meer dan de helft worden teruggebracht.
(78)
Portugal erkent dat de overdracht van activa aan de SPV's tegen boekwaarde heeft plaatsgevonden tegen een hogere dan de reële economische waarde en zonder dat de staat hiervoor een vergoeding ontvangt. Portugal is echter wel van mening dat een eigen bijdrage van BPN wordt gewaarborgd door de nationalisatie van de bank zonder betaling, die werd gevolgd door een ingrijpende herstructurering. Portugal stelt dat de mogelijke voordelen voor BPN van de onderbrenging van activa in de SPV's gedeeltelijk kunnen worden verhaald via de herprivatiseringsprijs voor de bank, die zo hoog mogelijk is vastgesteld. Portugal is verder van mening dat voldoende is betaald voor de staatsgarantie. Hoewel de vergoeding met 0,2 % per jaar lager is dan normaliter voor overheidsgaranties is vereist (38), vallen alle potentiële inkomsten van BPN tijdens de herstructurering (of uitgaven die niet worden gedaan) toe aan de staat, die momenteel alle aandelen van BPN bezit.
(79)
Ten aanzien van de kapitaalverhoging van BPN op 15 februari 2012 merkt Portugal op dat deze de aandeelhoudersstructuur van BPN niet zal veranderen en dat het kapitaal ten minste gedeeltelijk zal worden terugverdiend door de verkoop van BPN, omdat zo de nog hogere kosten van liquidatie worden vermeden.
(80)
Portugal is eveneens van mening dat de maatregelen die de staat heeft genomen of zal nemen geen concurrentievervalsing teweegbrengen. Portugal wijst erop dat de samengestelde entiteit een marktaandeel onder de 1 % zal hebben ([0-1] % van het marktaandeel in de banksector, 14e in de kredietverstrekking aan klanten en 15e op het gebied van deposito's). Daarnaast zullen de maatregelen naar verwachting geen negatieve gevolgen hebben voor banken die op de binnenlandse markt actief willen worden, zoals blijkt uit het feit dat BIC zelf eigendom is van een Angolese financiële groep. Portugal is tevens van mening dat er geen sprake is van morele risico's aangezien de bank is genationaliseerd, het bestuur van de bank is afgetreden, de aandeelhouders geen vergoeding hebben ontvangen en de bank ingrijpend is geherstructureerd.
(81)
Bovendien is Portugal van mening dat de maatregelen die in de loop van het proces zijn genomen adequaat en toereikend zullen zijn om concurrentievervalsing tegen te gaan. BPN had vóór de nationalisatie een beperkt marktaandeel (de op 8 na grootste bank in Portugal met een marktaandeel tussen [1-5] % en [1-5] %, afhankelijk van de markt); tijdens de herstructurering werd haar aanwezigheid op de markt meer dan gehalveerd en gericht op retail banking. Voormalige aandeelhouders hebben bij de nationalisatie geen vergoeding ontvangen. De commerciële strategie en het risicobeheersingsbeleid van BPN zijn in het kader van de nationalisatie gewijzigd.
(82)
De Portugese autoriteiten stellen tevens dat het proces van de verkoop van BPN open en transparant was. Tot slot is het BIC niet toegestaan vóór 2016 dividend uit te keren om ervoor te zorgen dat de financiële steun die BPN heeft ontvangen wordt gebruikt voor de levensvatbaarheid van de bank op de lange termijn. Door de winstdelingsafspraak tussen de staat en BIC voor resultaten hoger dan […] miljoen EUR kan de staat een deel van de herstructureringskosten van de bank terughalen. BIC heeft toegezegd in haar commerciële communicatie geen melding te maken van de staatssteun die zij heeft ontvangen; op die manier wordt volgens de Portugese autoriteiten gewaarborgd dat de steun niet ten nadele van concurrenten wordt gebruikt. Andere mogelijke toezeggingen waarin de richtsnoeren van de Commissie voor de herstructurering van banken voorzien (waaronder maatregelen voor de openstellling van de markt, beperkingen van het marktaandeel of de afstoting van meer activa en activiteiten) zijn niet geschikt in het kader van de herstructurering van BPN.
5.2 Toezeggingen van de Portugese staat
(83)
Met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan zeggen de Portugese autoriteiten het volgende toe:
(84)
De core tier 1-kapitaalratio van BPN op de datum van verkoop aan Banco BIC zal niet hoger zijn dan [10-18] %.
(85)
Indien BIC of de samengestelde entiteit ervoor kiest om na de verkoop leningen aan de staat of entiteiten onder staatstoezicht terug te betalen, zal zij het kapitaal dat gemoeid is met die leningen ter hoogte van [10-18] % van de naar risico gewogen activa van de leningen terugbetalen aan de staat.
(86)
BIC en de samengestelde entiteit zijn niet bevoegd om na [ 2013] niet-productieve leningen over te dragen aan de staat of enige entiteit onder staatstoezicht.
(87)
BIC of de samengestelde entiteit zullen niet-productieve leningen conform de voorwaarden die worden gesteld in punt (85) alleen overdragen aan de staat of enige entiteit onder staatstoezicht nadat alle bepalingen in de rekeningen van BPN die beschikbaar zijn op het moment van verkoop volledig zijn uitgeput.
(88)
De bestaande kredietfaciliteit van [150-500] miljoen EUR die is vastgelegd in de kaderovereenkomst met betrekking tot het commercial paper-programma van BPN en door de staat wordt gegarandeerd, zal maximaal […] jaar na de datum van verkoop worden gehandhaafd.
(89)
De vergoeding van het liquiditeitskrediet van [200-400] miljoen EUR die CGD aan BIC of de samengestelde entiteit zal verstrekken, wordt vastgesteld op minimaal Euribor +[…] basispunten.
(90)
Portugal zal de Commissie tot 31 december 2016 vooraf om goedkeuring vragen voordat CGD of de staat na de verkoop kredietfaciliteiten of garanties verstrekken aan BIC of de samengestelde entiteit.
(91)
BIC en de samengestelde entiteit zullen tot 31 december 2016 geen ondernemingen overnemen tenzij de totale bruto cumulatieve aankoopprijs die stelde BIC en de samengestelde entiteit voor alle overnames gedurende een boekjaar neertellen niet hoger is dan […] miljoen EUR. Bij de berekening van de totale bruto cumulatieve aankoopprijs van dergelijke overnames worden de overgang of overdracht van schulden in verband met deze overnames buiten beschouwing gelaten.
(92)
BIC, de samengestelde entiteit en Portugal zullen tot 31 december 2016 geen calloptierechten op achtergestelde schulden uitoefenen die vóór de verkoopdatum door BPN zijn uitgegeven.
(93)
BIC of de samengestelde entiteit zullen in hun marketingcampagnes en hun communicatie met investeerders geen melding maken van het gebruik van staatssteun.
6. Beoordeling
6.1 De vraag of er sprake is van staatssteun
(94)
Artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt dat steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Hieruit volgt dat een maatregel van de staat als staatssteun moet worden aangemerkt indien deze aan de volgende vier (cumulatieve) criteria voldoet:
-
het gebruik van staatsmiddelen;
-
selectief voordeel;
-
een verstorend effect op de mededinging; en
-
een ongunstige invloed op de handel tussen lidstaten.
6.1.1. Maatregelen ten gunste van BPN en de economische activiteit na de verkoop
6.1.1.1 Steun die is verleend vóór de nationalisatie
(95)
Portugal voert aan dat de steun die vóór de nationalisatie aan BPN is verleend geen staatssteun vormt. De steun omvat de noodliquiditeitssteun (NLS) en de vier leningen die CGD heeft verstrekt vóór de nationalisatie van BPN in oktober en november 2008.
(96)
Zoals de Portugese autoriteiten in hun opmerkingen betreffende het besluit van 24 oktober 2011 aangaven, heeft de BdP op eigen initiatief besloten BPN vóór de nationalisatie noodliquiditeitssteun te verlenen tegen een strafrente en ondersteund door garanties van BPN, zonder staatsgarantie.
(97)
Ten tijde van de toewijzing van de NLS-faciliteit (17 en 27 oktober 2008) was nog geen besluit genomen over de solvabiliteit en nationalisatie van BPN (deze besluiten zijn pas begin november 2008 genomen). De NLS maakte geen deel uit van een ruimer steunpakket, maar vormde veeleer liquiditeitsverstrekking als onderdeel van de normale activiteiten van de Banco do Portugal.
(98)
De Commissie concludeert derhalve dat de verstrekking van NLS door de Banco do Portugal aan BPN geen staatssteun vormde overeenkomstig de bankenmededeling (39).
(99)
Ten aanzien van de leningen die door CGD zijn verstrekt, merkt de Commissie op dat de bank voorafgaand aan de nationalisatie van BPN leningen van CGD heeft ontvangen met een totale waarde van 315 miljoen EUR, en niet 235 miljoen EUR (40).
(100)
De Commissie merkt op dat CGD volledig eigendom is van de staat, die de leden van haar raad van bestuur benoemt. Om te kunnen vaststellen of de leningen zijn toe te schrijven zijn aan de staat, moet worden bepaald onder welke specifieke omstandigheden deze zijn verstrekt om te bepalen of CGD uit andere overwegingen heeft gehandeld dan de normale handelspraktijk. Hierbij zijn de volgende overwegingen relevant.
(101)
Ten eerste waren de problemen van BPN op het moment dat de eerste drie leningen in oktober 2008 werden verstrekt al ruimschoots bekend. Volgens de Portugese autoriteiten had BPN sinds de zomer van 2008 te kampen met liquiditeitsproblemen, zoals blijkt uit ingrijpende wijzigingen in het topmanagement van BPN (tweemaal gewijzigd sinds begin 2008), audits van BPN door de Banco do Portugal in juni en de verlaging van de rating van BPN door Moody's naar Baa3 op 18 juli 2008. Bovendien werden de tweede, derde en vierde lening na 22 oktober 2008 verstrekt, de datum waarop BPN volgens Portugal te kampen had met een ernstige negatieve liquiditeit. Elke kredietgever had overeenkomstig de normale handelspraktijk van BPN informatie verlangd die nodig is om inzicht te krijgen in de liquiditeitspositie en het vermogen om de leningen terug te betalen voordat hij nog een lening aan de bank had verstrekt, en was zo op de hoogte geweest van de hachelijke financiële positie waarin BPN verkeerde.
(102)
Ten tweede ging het bij de leningen om zeer grote bedragen in verhouding tot de balans en verplichtingen van BPN op dat moment. Voor CGD vormden deze leningen derhalve een groot afzonderlijk risico voor een bank in moeilijkheden.
(103)
Ten derde werden de leningen in oktober en november 2008 verstrekt, kort na het faillissement van Lehman Brothers, in een periode waarin interbancaire markten zelfs voor de sterkste internationale financiële instellingen goeddeels ontoegankelijk waren, laat staan voor banken die met grote liquiditeitsproblemen kampten.
(104)
Ten vierde merkt de Commissie ten aanzien van de vierde lening op dat CGD BPN niet alleen beheerde in het belang van de staat overeenkomstig artikel 2, lid 7, van de nationalisatiewet, maar overeenkomstig artikel 2, lid 9, van die wet ook een staatsgarantie kreeg voor alle kredieten en liquiditeit die zij eventueel in het kader van de nationalisatie en "plaatsvervangend voor de staat" aan BPN zou verstrekken.
(105)
Gezien de algemene financiële en economische situatie en de algemeen bekende problemen van BPN in het bijzonder was het zeer onwaarschijnlijk geweest dat een andere instelling de liquiditeit in kwestie aan BPN had verstrekt, wat verklaart waarom de Portugese autoriteiten de liquiditeitssteun van CGD als van "bijzondere" aard bestempelden (zie punt (24)).
(106)
Op basis van al deze overwegingen concludeert de Commissie dat het besluit van CGD om de betreffende leningen aan BPN te verstrekken voordat de bank werd genationaliseerd geen gewoon commercieel besluit was. Dit besluit moet worden gezien als rechtstreeks aan de staat toe te schrijven. De leningen vormen derhalve staatsmiddelen.
(107)
Aangezien de leningen BPN de liquiditeit verschaften die de bank elders op de markt niet verkregen zou hebben, beschikte BPN over de liquiditeit die zij nodig had voor de voortzetting van haar bedrijfsvoering en om onder andere mee te kunnen dingen naar leningen en deposito's op de bankmarkten waarop zij actief was.
(108)
De Commissie is daarom van mening dat BPN economisch voordeel heeft verkregen.
(109)
De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien zij uitsluitend aan BPN ten goede komen.
(110)
Ondanks de opmerking van Portugal dat BPN voordat de bank genationaliseerd werd in de Portugese bankensector, slechts op de negende plaats stond in de Portugese bankensector, verstoorden de leningen van CGD de mededinging of dreigden deze te verstoren doordat BPN in een gunstiger positie is terechtgekomen ten opzichte van andere, concurrerende banken, aangezien de bank liquiditeit heeft verworven die zij elders op de markt niet zou hebben verkregen.
(111)
Gezien het feit dat BPN op het moment dat de leningen verstrekt werden actief was op nationaal, Europees en internationaal niveau, bijvoorbeeld via haar Franse dochtermaatschappij, dreigden de maatregelen ook negatieve gevolgen te hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten.
(112)
De Commissie is derhalve van mening dat de vier leningen voor een totale waarde van 315 miljoen EUR die in oktober en november 2008 door CGD aan BPN zijn verstrekt.
6.1.1.2. Na de nationalisatie verleende steun, niet specifiek in verband met de verkoop aan BIC
(113)
De Commissie heeft in haar besluit van 24 oktober 2011 reeds vastgesteld dat de nationalisatie geen staatssteun ten gunste van de aandeelhouders van BPN vormt.
(114)
Onderstaande maatregelen die niet specifiek verband houden met de verkoop aan BIC zijn na de nationalisatie van BPN verstrekt:
a)
de staatsgarantie voor schuldbewijzen die door BPN zijn uitgegeven en door CGD zijn gefinancierd, waaronder de uitgifte van commercial paper waarop CGD heeft ingeschreven en het gebruik van door CGD verstrekte kredietfaciliteiten op de geldmarkt;
b)
de overdracht van activa en passiva aan de drie SPV's die eigendom zijn van de staat.
(115)
De staatsgarantie voor door BPN (en de SPV's) uitgegeven commercial paper waarop CGD heeft ingeschreven, die na de nationalisatie aan BPN is afgegeven, is direct gefinancierd door de lidstaat. Daarnaast diende de Portugese staat krachtens artikel 2, lid 9, van de nationalisatiewet een garantie af te geven voor alle (liquiditeits)kredieten van CGD ten gunste van BPN (en de SPV's) in het kader van de nationalisatie. Daarom staat vast dat bij alle door CGD aan BPN (en van de SPV's) na de nationalisatie verstrekte financiering staatsmiddelen zijn gebruikt.
(116)
Ook moet worden onderstreept dat CGD na de nationalisatie de enige entiteit was die financiering heeft verstrekt aan BPN of de SPV's, en dat het risico daarvan in de loop van de tijd toenam aangezien andere verplichtingen vervielen en niet werden verlengd door de oorspronkelijke kredietverstrekkers of werden vervangen door leningen bij andere instellingen. Het ontbreken van alternatieve financieringsbronnen voor BPN is niet verrassend gezien het feit dat haar financiële problemen en haar onzekere toekomst algemeen bekend waren.
(117)
De staatsgaranties stelden BPN in staat om financiële steun te verkrijgen in een situatie waarin hiervoor op de markt geen alternatief was.
(118)
Dankzij deze garanties kon BPN actief blijven op de markt en blijven concurreren (niet alleen voor het behoud van bestaande activiteiten maar ook voor het aantrekken van nieuwe activiteiten), maar kon de bank ook voldoen aan haar verplichtingen jegens klanten en andere marktspelers.
(119)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de staatsgaranties BPN een economisch voordeel verschaffen.
(120)
De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien zij aan een specifieke entiteit te weten BPN, ten goede komen. Bovendien komen zij voor het deel van het liquiditeitskrediet dat na de verkoop doorloopt ook ten goede aan de samengestelde entiteit.
(121)
Gegeven de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN met een fors aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal concurreert is de Commissie van oordeel dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(122)
Door de staatsgaranties ten gunste van BPN was BPN in staat om een omvangrijk financieringsbedrag te verkrijgen dat niet beschikbaar was op de markt en met selectief voordeel aan BPN is verstrekt. Zij stelden BPN in staat om op de markt actief te blijven en haar bedrijfsactiviteiten voort te zetten zonder door de vroegere situatie te worden benadeeld. Deze garanties worden aangemerkt als staatssteun.
(123)
De onderbrenging van bepaalde activa van BPN bij de SPV's, die volledig eigendom zijn van de lidstaat, betekent dat de lidstaat hiervoor de volledige financiële verantwoordelijkheid draagt en alle risico's voor de activa in de SPV's op zich neemt, waarvan ten minste een deel mogelijk oninbaar is. Bij de maatregel wordt derhalve gebruik gemaakt van staatsmiddelen.
(124)
De Commissie is van mening dat de overdracht van activa aan de SPV's vóór de verkoop tegen een boekwaarde van 3,9 miljard EUR (met probleemactiva geraamd op 1,8 miljard EUR) een voordeel vormt voor BPN omdat er geen sprake was van ex ante transparantie, activa niet tegen marktprijzen waren gewaardeerd en de staat in het kader van de overdracht geen vergoeding ontving.
(125)
De Commissie is van mening dat de overdracht van activa tegen de boekwaarde in plaats van de marktwaarde voor BPN een economisch voordeel heeft opgeleverd ten opzichte van haar concurrenten.
(126)
De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien zij aan een specifieke entiteit, te weten BPN, ten goede komen.
(127)
Gezien de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN concurreert met een fors aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal is de Commissie van mening dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
6.1.1.3. Na de nationalisatie verleende steun, in verband met de verkoop aan BIC
(128)
Naast de steun die BPN na de nationalisatie heeft ontvangen en die geen verband hield met de verkoop aan BIC, is ook steun verleend in het kader van de verkoop aan BIC. Het gaat hierbij om:
a)
de herkapitalisatie van BPN met het oog op de verkoop;
b)
de overdracht van aanvullende activa en passiva van BPN in verband met de verkoop;
c)
het recht van BIC om niet-productieve leningen over te dragen aan de staat na de verkoop;
d)
de overdracht van kosten in verband met procesrisico's aan de staat met het oog op de verkoop; en
e)
het verlenen door CGD van een liquiditeitskrediet aan de samengestelde entiteit na de verkoop en het aanhouden van een kredietfaciliteit voor commercial paper ter waarde van [150-500] miljoen EUR, na de verkoop, gedekt door de staat.
(129)
Op 15 februari 2012 vond een herkapitalisatie van BPN plaats ter waarde van 600 miljoen EUR. Deze maatregel werd rechtstreeks door de staat en met staatsmiddelen uitgevoerd met het oog op de verkoop aan BIC.
(130)
De herkapitalisatie van BPN op 15 februari 2012 ter waarde van 600 miljoen EUR werd afgestemd om [200-400] miljoen EUR aan aandelenkapitaal aan BPN te verstrekken op het moment van verkoop. Het laatste bedrag kwam ten tijde van het bod van BIC van 20 juli 2011 overeen met een geschatte [10-18] % van het core tier 1-kapitaal. Dit is aanzienlijk hoger dan het minimumpercentage (9 % van het core tier 1-kapitaal eind 2011 en 10 % van het core tier 1-kapitaal eind 2012) (41).
(131)
De Commissie meent dat de kapitaalinjectie BPN en de economische activiteiten na de verkoop een economisch voordeel oplevert. Dit voordeel bestaat in het feit dat ervoor wordt gezorgd dat BPN én de samengestelde entiteit kunnen beschikken over het kapitaal dat nodig is om na de herkapitalisatie te voldoen aan de eisen en deze te overtreffen. Met dit kapitaal kunnen BPN en de samengestelde entiteit actief zijn op de markten en nieuw krediet verstrekken in een economische context waarin andere concurrenten hun vreemd vermogen moeten afbouwen.
(132)
De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien ze uitsluitend ten goede komen van een specifieke entiteit - BPN en de samengestelde entiteit die de economische activiteit na de verkoop voortzetten.
(133)
Portugal stelt dat BPN haar marktaandeel na de nationalisatie verder heeft verkleind en dat de samengestelde entiteit een marktaandeel zal hebben van minder dan 1 % in termen van krediet aan klanten, verhaalmogelijkheden of bankproducten voor klanten en van minder dan 2 % op alle betrokken markten. Desondanks verstoren de maatregelen de mededinging of dreigen deze te verstoren, aangezien BPN en de samengestelde entiteit hierdoor na de verkoop aan BIC in een gunstiger positie terechtkomen ten opzichte van andere, concurrerende banken. Het extra kapitaal in de samengestelde entiteit beschermt de economische activiteit tegen investeringsrisico's waar andere concurrenten mee te maken hebben. Ook vergroot dit de kans dat beide begunstigden kunnen beschikken over aanvullende liquiditeit, die toekomstige uitbreiding van BPN en de samengestelde entiteit kan vergemakkelijken in een economische context waarin andere concurrenten die op de Portugese markt actief zijn hun vreemd vermogen moeten afbouwen.
(134)
Gezien de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN met een groot aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal concurreert is de Commissie van oordeel dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(135)
De herkapitalisatie van BPN ter waarde van 600 miljoen EUR op 15 februari 2012 vormt staatssteun.
(136)
De genomen maatregelen in verband met de verkoop aan BIC omvatten het recht van BIC te verzoeken om de overdracht, vóór sluiting, van andere activa en passiva van BPN, zoals leningen aan kredietinstellingen of fysieke en financiële activa. Ze omvatten tevens het recht van BIC om hetzij deposito's over te dragen tegen […] basispunten boven het betreffende referentiepercentage, hetzij het verschil in vergoeding voor dergelijke deposito's van de staat te ontvangen.
(137)
De afscheiding van bepaalde door BIC geselecteerde leningen en passiva (met inbegrip van deposito's) van de balans van BPN wordt rechtstreeks gefinancierd door de lidstaat. Aan BPN onttrokken posten worden tegen de boekwaarde overgedragen aan de SPV's, die volledig eigendom zijn van de lidstaat, of vallen in ieder geval onder diens financiële verantwoordelijkheid. De financiële last van het beheer en het afstoten van deze activa en passiva zou derhalve door de lidstaat worden gedragen. Ook zou het verschil tussen de toepasselijke rente over de deposito's en de prijsdrempel van […] basispunten boven het referentiepercentage door de lidstaat moeten worden gefinancierd.
(138)
De Commissie is van mening dat de overdracht vóór de verkoop van aanvullende activa en passiva naar de SPV's een voordeel oplevert voor BPN en de samengestelde entiteit, omdat er geen sprake was van transparantie vooraf, de activa niet tegen marktprijzen waren gewaardeerd en de staat in het kader van de overdracht geen vergoeding ontving.
(139)
De Commissie is van mening dat de overdracht van activa tegen de boekwaarde in plaats van de marktwaarde voor BPN en de samengestelde entiteit ten opzichte van haar concurrenten een economisch voordeel heeft opgeleverd. BIC kon de te verwijderen activa vrij uitkiezen onder de betreffende voorwaarde van de kaderovereenkomst. Die activa zouden niet tegen de marktwaarde worden gewaardeerd en de staat zou geen vergoeding ontvangen. Wel zou dit, voor zover deze optie resulteert in een afname van de naar risico gewogen activa van BPN, leiden tot een stijging van de kapitaalratio van de bank en dientengevolge tot een verbetering van haar capaciteit om leningen te verstrekken en actief te zijn op de markt. Na de verkoop zou dat voordeel overgaan op de samengestelde entiteit.
(140)
De financiering door de staat van het verschil tussen de toepasselijke rente over de deposito's en de prijsdrempel van […] basispunten boven het referentiepercentage betekent dat voor BPN kosten wegvallen die zij onder normale omstandigheden had moeten dragen; derhalve verschaft deze maatregel een voordeel aan BPN.
(141)
De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien ze uitsluitend ten goede komen van een specifieke entiteit - BPN - en de economische activiteit die na de verkoop wordt voortgezet.
(142)
De maatregelen verstoren de mededinging of dreigen deze te verstoren omdat zij BPN en de samengestelde entiteit na de verkoop aan BIC in een voordelige positie brengen ten opzichte van concurrerende banken; zij hoeft daardoor immers daardoor geen vreemd vermogen af te bouwen in tegenstelling tot andere concurrenten, en BPN en de samengestelde entiteit worden zo in staat gesteld de kredietverlening aan de economie te verhogen.
(143)
Gegeven de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN concurreert met een fors aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal, is de Commissie van oordeel dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(144)
De overdracht vóór de verkoop van aanvullende activa en passiva (met inbegrip van deposito's) van de balans van BPN naar SPV's vormt staatssteun.
(145)
BIC heeft het recht om kredieten waarvan de betalingsverplichtingen ten minste […] dagen niet kunnen worden nagekomen binnen […] maanden terug te verkopen (tot een maximum van […] % van de nominale waarde van de totale kredietportefeuille geselecteerd door BIC na compensatie met bestaande deposito's) tegen het bedrag dat het niveau van de voorzieningen te boven gaat ([…] miljoen EUR).
(146)
Het recht van BIC om aanvullende activa en passiva van de balans van BPN te verwijderen na de verkoop wordt rechtstreeks door de lidstaat gefinancierd. Aan BPN onttrokken posten worden tegen de boekwaarde overgedragen naar de SPV's, die volledig eigendom zijn van de lidstaat of in ieder geval onder diens financiële verantwoordelijkheid vallen. De financiële last van het beheer en het afstoten van deze activa zou derhalve door de lidstaat worden gedragen.
(147)
De Commissie is van mening dat de mogelijkheid om na de verkoop niet-productieve leningen te verwijderen BPN en de samengestelde entiteit in staat stelt hun activiteiten uit te breiden en de kredietverlening aan de economie te verhogen terwijl andere concurrenten die in Portugal actief zijn hun vreemd vermogen moeten afbouwen. Sterker nog, bij aanhouden van hetzelfde vermogensniveau zou door de verwijdering van niet-productieve leningen en de afname van de naar risico gewogen activa de kapitaalratio van de bank stijgen. Hierdoor zou haar capaciteit om nieuwe leningen te verstrekken en op de markt te opereren toenemen.
(148)
Ook beschikt de samengestelde entiteit over een voordeel ten opzichte van de concurrenten van de bank die te maken krijgen met probleemactiva van geringere kwaliteit, die deze wel moeten absorberen, hetgeen het kapitaal beperkt dat voor het verschaffen van nieuwe kredieten beschikbaar is. De samengestelde entiteit, daarentegen, ziet haar kapitaalbasis niet aangetast door deze bijzondere waardeverminderingen en de dalende waarde van haar kredietportefeuille.
(149)
De mogelijkheid van BIC om uiterlijk […] na de verkoopdatum niet-productieve leningen aan de staat terug te geven kan voorts de naar risico gewogen activa van de bank doen toenemen en in een hoger core tier 1-kapitaal resulteren dan het niveau van [10-18] % dat in het bod van BIC van 20 juli 2011 wordt geïmpliceerd. De Commissie wijst op de toezegging van Portugal in dit verband dat indien BIC of de samengestelde entiteit besluit om na de verkoop leningen te retourneren aan de staat of enig andere door de staat gecontroleerde entiteit, zij zal overgaan tot de terugbetaling aan de staat van het aan deze leningen verbonden kapitaal tot het niveau van [10-18] % van de naar risico gewogen activa van de leningen, en kan de bank tot de overdracht van niet-productieve leningen en de terugbetaling aan de staat van het aan deze kredieten verbonden kapitaal pas aangaan nadat zij de op de datum van verkoop in de rekeningen van BPN beschikbare voorzieningen ten volle heeft benut.
(150)
De betreffende maatregel is selectief aangezien deze uitsluitend ten goede komt van een specifieke entiteit - BPN - en de economische activiteit die na de verkoop wordt voortgezet.
(151)
De maatregel verstoort de mededinging of dreigt deze te verstoren omdat deze BPN en de samengestelde entiteit na de verkoop aan BIC in een voordelige positie brengt ten opzichte van andere concurrerende banken; zij hoeft immers daardoor geen vreemd vermogen af te bouwen in tegenstelling tot andere concurrenten, en BPN en de samengestelde entiteit worden zo in staat gesteld de kredietverlening aan de economie te verhogen.
(152)
Gelet op de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN met een groot aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal concurreert is de Commissie van oordeel dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(153)
De maatregel kan BPN en de samengestelde entiteit in staat stellen om, bij gebreke van een verbintenis om het aan de leningen verbonden kapitaal terug te geven, de naar risico gewogen activa van de bank met terugwerkende kracht te wijzigen. Dit zou resulteren in een hogere proportionele kapitalisatie van de bank. De maatregel verschaft de bank hiermee een voordeel en verstoort de mededinging met andere concurrenten. De maatregel vormt staatssteun.
(154)
De overdracht door BPN van procesrisico's aan de staat vormt een passief dat door de staat wordt overgenomen.
(155)
Door het overnemen van een passief van BPN verschaft de staat een voordeel aan BPN en de samengestelde entiteit ten opzichte van hun concurrenten die dergelijke passiva op hun balans wel moeten dragen.
(156)
De betreffende maatregel is selectief aangezien deze uitsluitend ten goede komt van een specifieke entiteit (BPN en de samengestelde entiteit resulterend na de verkoop aan BIC).
(157)
De maatregel voorziet in kapitaalondersteuning voor BPN en de samengestelde entiteit waarvoor de markt geen alternatief biedt. Andere concurrenten moeten dergelijke passiva op hun balans wel dragen.
(158)
Gezien de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN met een groot aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal concurreert, is de Commissie van mening dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(159)
De maatregel voorziet in kapitaalondersteuning en vormt staatssteun.
(160)
Het verlenen van een liquiditeitslijn van [150-350] miljoen EUR aan de samengestelde entiteit na de verkoop en het aanhouden van een kredietfaciliteit voor commercial paper ter waarde van [150-500] miljoen EUR ten gunste van BPN door CGD na de verkoop moeten worden beschouwd als aan de staat toerekenbare maatregelen met inachtneming van de specifieke omstandigheden waaronder deze hebben plaatsgevonden.
(161)
Om te beginnen is CGD volledig eigendom van de staat, die de leden van haar raad van bestuur benoemt. CGD is, zoals vermeld in de punten (100) en (24), bij wet aangewezen om BPN te beheren en heeft krachtens artikel, 2, lid 9, van de nationalisatiewet een staatsgarantie verworven met betrekking tot alle krediet en liquiditeit die zij in het kader van de nationalisatie en "in de plaats van de staat" aan BPN zou kunnen verlenen. Deze garantie blijft van toepassing op de kredietfaciliteit van [150-500] miljoen EUR.
(162)
Ten tweede heeft CGD de besluiten tot verlening van de liquiditeitslijn en de kredietfaciliteit niet zelfstandig genomen; zij maakten deel uit van de verkoopvoorwaarden als sluitstuk van onderhandelingen tussen BIC en de Portugese autoriteiten.
(163)
De verlening door CGD van een liquiditeitslijn van [200-400] miljoen EUR aan de samengestelde entiteit na de verkoop en het aanhouden door CGD van een kredietfaciliteit voor commercial paper ter waarde van [150-500] miljoen EUR na de verkoop zijn derhalve beide rechtstreeks aan de lidstaat toerekenbaar.
(164)
Door deze maatregelen hebben BPN en de samengestelde entiteit eenvoudig en goedkoop toegang tot liquiditeit.
(165)
Wat betreft de door CGD aan BIC verleende kredietfaciliteit ten bedrage van [200-400] miljoen EUR merkt de Commissie op dat zij zal voorzien in een buffer voor de financieringspositie van de entiteit, ingeval zich na de verkoop een depositovlucht voordoet. CGD heeft een dergelijke kredietfaciliteit aan geen enkele andere entiteit dan de samengestelde entiteit verleend. De kredietfaciliteit resulteert derhalve in een economisch voordeel voor de samengestelde entiteit.
(166)
Het aanhouden van een kredietfaciliteit, met staatsgarantie, ten bedrage van [150-500] miljoen EUR tot […] voor het lopende commercial paper-programma levert BPN en de samengestelde entiteit wat betreft de toegang tot liquiditeit eveneens een voordeel op dat de concurrenten van de bank niet hebben.
(167)
De betreffende maatregelen zijn selectief aangezien deze uitsluitend ten goede komen van een specifieke entiteit (BPN en de samengestelde entiteit resulterend na de verkoop aan BIC).
(168)
Het aan BPN en de samengestelde entiteit verleende voordeel verstoort de mededinging, niet in de laatste plaats vanwege de huidige hoge kosten van leningen op de financiële markten.
(169)
Gezien de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN met een groot aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal concurreert is de Commissie van mening dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(170)
Het verlenen door CGD van een liquiditeitslijn van [200-400] miljoen EUR aan de samengestelde entiteit na de verkoop en het aanhouden van een kredietfaciliteit voor commercial paper ter waarde van [150-500] miljoen EUR ten gunste van BPN vormen staatssteun.
6.1.1.4 Mogelijke steun aan de koper
(171)
Om ervoor te zorgen dat geen steun wordt verleend aan de kopers van de financiële instelling die door de staat wordt verkocht, is het volgens punt 49 van de bankenmededeling van belang dat bepaalde voorwaarden in acht worden genomen, zoals: de verkoopprocedure is open, transparant, niet-discriminerend en onvoorwaardelijk, de verkoop geschiedt op marktvoorwaarden en de overheid poogt voor de betrokken activa en verplichtingen een zo hoog mogelijke verkoopprijs te verkrijgen.
(172)
Wat de eerste voorwaarde betreft: hoewel de verkoop van start ging in het kader van een open en onvoorwaardelijke aanbestedingsprocedure, was het door BIC ingediende bod niet definitief ten aanzien van verschillende materiële aspecten van de voorgestelde transactie, waaronder de uiteindelijke omvang van de activa en passiva die BIC wilde verwerven, en het precieze aantal over te nemen vestigingen en personeelsleden. Al deze aspecten kwamen aan bod in de daaropvolgende bilaterale onderhandelingen tussen de Portugese autoriteiten en BIC, die uitmondden in de kaderovereenkomst van 9 december 2011. Zelfs de kaderovereenkomst geeft geen definitief uitsluitsel over de precieze omvang van de te verwerven bank. Hierin worden namelijk niet de activa en passiva aangeduid die BIC zal overnemen, hoewel er duidelijk wordt aangegeven dat BPN op het moment van verkoop een eigen vermogen zal hebben van [200-400] miljoen EUR. Met andere woorden, hoewel noch in het bod van BIC van 20 juli 2011, noch in de kaderovereenkomst duidelijk staat aangegeven wat BIC precies koopt, is er in beide documenten een exacte prijs voor bepaald.
(173)
Het is in dit verband belangrijk op te merken dat de kaderovereenkomst niet mag afwijken van de voorwaarden van het bindend bod van BIC van 20 juli 2011, door BIC en/of de samengestelde entiteit aanvullende voordelen te verstrekken. Gezien de zeer vage bewoordingen waarin de bepalingen van het bindend bod van 20 juli zijn gesteld, is het zeer wel mogelijk dat BIC de staat aanvullende concessies weet te ontlokken, bijvoorbeeld door de activa en passiva die zij in concreto verwerft in omvang te verminderen. Dit soort aanvullende concessies zouden leiden tot een hogere core tier 1-ratio dan in het op 20 juli 2011 door BIC uitgebrachte bod wordt gesuggereerd, zonder dat dit in strijd zou zijn met de bepalingen van het verkoopproces.
(174)
De Commissie is daarom verheugd over de toezegging van Portugal om het kapitalisatieniveau van BPN op de verkoopdatum te beperken tot [10-18] % van het core tier 1-kapitaal, zoals wordt gesuggereerd in het bod van BIC. De aanvullende toezegging van Portugal aan BIC aangaande teruggave van het aan niet-productieve leningen verbonden kapitaal dat zij zou restitueren aan de staat of aan een vehikel in handen van de staat na de verkoop, zorgt ervoor dat het niveau van het core tier 1-kapitaal na de verkoop niet op ongeoorloofde wijze wordt opgevoerd.
(175)
Zoals aangetoond in punt 6.1.1.3 hebben alle maatregelen in verband met de verkoop betrekking op staatsmiddelen.
(176)
Zowel in het BIC-voorstel van 20 juli 2011 als in de kaderovereenkomst ontbreekt een duidelijke indicatie van het core tier 1-kapitaal van BPN (beide documenten vermelden alleen het absolute bedrag van het bij BPN bestaande kapitaal op het moment van de verkoop zonder dat rekening is gehouden met de naar risico gewogen activa van de bank of het recht van BIC om uit te kiezen welke activa en passiva voorafgaande aan de verkoop naar SPV's worden overgedragen). De Commissie wijst er dan ook op dat BPN met een hogere core tier 1-ratio kan komen te zitten dan de ratio die in het voorstel wordt genoemd. Volgens informatie van de Portugese autoriteiten is [10-18] % van het core tier 1-kapitaal het kapitaalniveau waarop in het voorstel van BIC van 20 juli 2011 wordt gedoeld.
(177)
De Commissie merkt evenwel op dat Portugal zich heeft voorgenomen het kapitalisatieniveau van BPN op de verkoopdatum te beperken tot [10-18] % van het core tier 1-kapitaal, zoals wordt gesuggereerd in het bod van BIC. Dit biedt de staat de mogelijkheid om voor de betrokken activa en verplichtingen een zo hoog mogelijke verkoopprijs te verkrijgen. Deze toezegging is nodig om ervoor te zorgen dat er geen voordeel aan BIC wordt verstrekt.
(178)
Door uitoefening van het recht om na de verkoop verdere niet-productieve leningen aan de staat over te dragen, kan BIC voorts de omvang van de bank verder verminderen, waardoor de core tier 1-ratio voor de samengestelde entiteit wordt verhoogd tot een niveau dat hoger ligt dan de ratio die in het bod van BIC van 20 juli 2011 wordt genoemd. Dit kan extra voordeel opleveren voor BIC. De aanvullende toezegging van Portugal aan BIC inzake teruggave van het aan niet-productieve leningen verbonden kapitaal dat zij zou restitueren aan de staat of aan een vehikel in handen van de staat na de verkoop, zorgt ervoor dat het niveau van het core tier 1-kapitaal na de verkoop niet op ongeoorloofde wijze wordt opgevoerd. Deze aanvullende toezegging is nodig om te voorkomen dat aan BIC een voordeel wordt verschaft.
(179)
De betrokken maatregelen zijn selectief omdat zij ten goede komen aan een specifieke entiteit, te weten BIC, en impliciet ook aan de samengestelde entiteit.
(180)
Gelet op de positie van BPN in de Portugese financiële sector, het feit dat de financiële sector op het niveau van de Unie onderworpen is aan hevige concurrentie en het feit dat BPN met een groot aantal dochterondernemingen van buitenlandse banken in Portugal concurreert is de Commissie van mening dat een voordeel uit staatsmiddelen zou kunnen leiden tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer binnen de Unie in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(181)
Gezien de toezeggingen van Portugal komt de Commissie tot de slotsom dat de definitieve resultaten van het proces, met inbegrip van de elementen waarover in de kaderovereenkomst met BIC overeenstemming is bereikt, geen wijziging zouden hebben gebracht in het resultaat van de aanbestedingsprocedure en dat het verkoopproces BIC geen voordeel heeft verschaft.
6.1.2 Kwantificering van de steun
(182)
BPN en de samengestelde entiteit, die de economische activiteiten van BPN zullen voortzetten, hebben van verscheidene staatssteunmaatregelen geprofiteerd, zoals hieronder wordt samengevat:
Tabel 1
Aan BPN en de samengestelde entiteit verleende steun
Beschrijving
Bedrag mln EUR
a.
Door CGD verstrekte leningen vóór de nationalisatie
315
b.
Overdracht van activa ter waarde van 3,9 miljard EUR naar de SPV's vóór de aanbestedingsprocedure
Tussen 1 800 en 4 000
c.
Kapitaalinjectie door de staat van 15 februari 2012
600
d.
Door CGD aan BPN verleende liquiditeitslijnen (per 31 december 2011)
[150-500]
gedekt door een expliciete staatsgarantie
[200-400]
e. Liquiditeitslijnen op verzoek van BIC ten behoeve van de samengestelde entiteit
aanhouding van bestaand commercial paper-programma
400
nieuwe liquiditeitslijn
300
(183)
Allereerst zij vermeld dat deze steunmaatregelen niet als cumulatief kunnen worden aangemerkt, omdat bepaalde maatregelen volgens de Portugese autoriteiten andere maatregelen vervingen (zo werden de oorspronkelijke leningen die door CGD vóór de nationalisatie werden verstrekt, vervangen door het commercial paper dat door BPN na de nationalisatie werd uitgegeven).
(184)
De maatregelen b en c komen overeen met of zijn gelijkwaardig aan kapitaalinjecties. Zij betreffen ten minste 3 miljard EUR of circa 50 % van de balans van BPN vóór de nationalisatie. Het totale bedrag aan staatsgaranties inzake het programma voor de uitgifte van commercial paper dat door Portugal ten gunste van BPN beschikbaar werd gesteld sinds de nationalisatie, beloopt 5 miljard EUR, waarvan tot en met 31 december 2011 4,5 miljard EUR was gebruikt.
(185)
Voorts is BIC gerechtigd deposito's met een prijsstelling boven […] basispunten over te dragen of het verschil door de staat vergoed te krijgen, waarbij de door Portugal geraamde kosten overeenkomen met ongeveer […] EUR. Ten slotte behelzen de overdracht aan de staat van proceskosten en de overdracht, in verband met de verkoop, van aanvullende activa en passiva, met inbegrip van niet-productieve leningen, van de balans van BPN naar de SPV's aanvullende steun die door Portugal als niet-kwantificeerbaar werd beschouwd.
6.2 Verenigbaarheid van de verschillende steunmaatregelen met artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(186)
Op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie kan de Commissie steun verenigbaar verklaren met de interne markt als deze bedoeld is om "een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen".
(187)
De Commissie heeft erkend dat de wereldwijde financiële crisis een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat kan doen ontstaan en dat maatregelen ter ondersteuning van banken een geschikt middel kunnen zijn om deze verstoring op te heffen. Deze analyse is bevestigd in de bankenmededeling, de herkapitaliseringsmededeling (42), de mededeling besmette activa (43) en de herstructureringsmededeling (44). De Commissie blijft van oordeel dat staatssteun op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag kan worden goedgekeurd, gezien de opnieuw opgetreden spanning op de financiële markten. De Commissie bevestigde dat standpunt door goedkeuring te hechten aan een mededeling in 2011 op grond waarvan de toepassing van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis wordt verlengd tot na 31 december 2011 (45).
(188)
Met name Portugal is zwaar getroffen door de financiële en economische crisis. De gevolgen daarvan zijn erkend in de verscheidene besluiten van de Commissie (46) tot goedkeuring van de maatregelen die de Portugese autoriteiten hebben genomen ter bestrijding van de financiële crisis. Er moet rekening worden gehouden met de moeilijke economische en financiële situatie die voor Portugal reden was om op 7 april 2011 een verzoek om internationale bijstand in te dienen, resulterend in de ondertekening van het memorandum van overeenstemming op 17 mei 2011.
(189)
Een wanordelijk faillissement van BPN zou volgens de Commissie ernstige gevolgen met zich brengen voor de Portugese economie. De maatregelen kunnen daarom worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.
6.3 Verenigbaarheid met de herstructureringsmededeling
(190)
In de herstructureringsmededeling wordt uiteengezet welke staatssteunvoorschriften in de huidige crisis van toepassing zijn bij de herstructurering van financiële instellingen. Volgens de herstructureringsmededeling moet de herstructurering van een financiële instelling in het kader van de huidige financiële crisis, wil zij verenigbaar zijn met artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag:
(i)
tot het herstel van de levensvatbaarheid van de bank leiden;
(ii)
gepaard gaan met een voldoende eigen bijdrage door de begunstigde (lastenverdeling);
(iii)
voorzien in voldoende maatregelen om de concurrentieverstoring te beperken.
6.3.1 Levensvatbaarheid
(191)
In de punten 9 en 10 van de herstructureringsmededeling wordt uiteengezet dat de lidstaat een alomvattend en gedetailleerd herstructureringsplan moet indienen dat volledige informatie moet geven over het bedrijfsmodel. Het herstructureringsplan moet vermelden wat de oorzaken van de problemen van de financiële instelling zijn en alternatieven voor het voorgestelde herstructureringsplan aandragen.
(192)
Uit het herstructureringsplan moet blijken dat de strategie van de bank op een samenhangend concept is gebaseerd en dat de bank haar levensvatbaarheid op lange termijn heeft hersteld zonder van staatssteun afhankelijk te zijn.
(193)
De herstructureringsmededeling bevestigt in punt 11 dat verkoop van een (deel van) een noodlijdende financiële instelling aan een derde kan bijdragen tot het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn. In het onderhavige geval merkt de Commissie op dat de Portugese autoriteiten hebben besloten om BPN via een aanbestedingsprocedure te verkopen. Daaruit volgt dat de bankactiviteiten na bepaalde aanpassingen worden verkocht aan BIC en dat geselecteerde activa aan SPV's worden overgedragen die op termijn worden geliquideerd. Het is daarom aan de Commissie om te beoordelen of de bankactiviteiten van BPN, die deel zullen uitmaken van de zakelijke activiteiten van de koper (de samengestelde entiteit), levensvatbaar zullen zijn.
(194)
In haar besluit van 24 oktober 2011 heeft de Commissie aangegeven dat zij nog geen businessplan had ontvangen waaruit de levensvatbaarheid blijkt van BPN als in BIC geïntegreerde entiteit, en dus kon zij op dat punt nog geen conclusie trekken. Portugal heeft in de vorm van het herstructureringsplan van januari 2012 een gedetailleerd businessplan ingediend voor BPN als in BIC geïntegreerde entiteit (met inbegrip van de op 3 februari 2012 verstrekte aanvullende informatie betreffende de zakelijke activiteiten en levensvatbaarheid).
(195)
Volgens het herstructureringsplan van januari 2012 heeft het onderdeel van BPN dat aan BIC wordt verkocht een aanzienlijk kleinere balans, circa […] miljard EUR, ten opzichte van die van BPN op het moment van nationalisatie.
(196)
Samen met de activa van BIC zal de samengestelde entiteit beschikken over activa ter waarde van ongeveer […] miljard EUR.
(197)
De balans van BPN op het moment van de verkoop aan BIC bevat alleen de meer levensvatbare activiteiten en de beste activa van de bank. Zo is de aan BIC overgedragen kredietportefeuille gezuiverd en zijn de meeste niet-liquide activa overgedragen naar de SPV's.
(198)
De passiva van BPN bestaan voornamelijk uit particuliere deposito's ten bedrage van 1 669 miljoen EUR en achtergestelde schulden ten bedrage van 246 miljoen EUR.
Tabel 2
BPN na de verkoop en na de kapitaalinjectie (pro forma) (47)
in mln EUR
Deposito's, centrale banken en kredietinstellingen
[…]
Nettokrediet aan klanten
[…]
Overige activa
[…]
TOTAAL ACTIVA
[…]
Deposito's
[…]
Overige passiva
[…]
Achtergestelde schulden
[…]
TOTAAL PASSIVA
[…]
Eigen vermogen
[…]
TOTAAL PASSIVA EN EIGEN VERMOGEN
[…]
(199)
De herstructureringsmaatregelen waartoe de bewindvoerders al zijn overgegaan, zullen door BIC worden voortgezet om de specifieke oorzaken van BPN's problemen weg te nemen.
(200)
Zoals aangegeven in overweging (24), is de directie geheel vervangen. Naar aanleiding van de specifieke omstandigheden die tot de nationalisatie van BPN hebben geleid, en in het bijzonder de talrijke vermeende gevallen van fraude waaraan de voormalige directie van de bank zich schuldig zou hebben gemaakt, heeft de nieuwe directie verscheidene rechtszaken (48) aangespannen om de belangen van de bank te verdedigen. De risicobeoordelingsprocedures van de bank zijn volledig op de schop gegaan met het oog op de invoering van beste praktijken.
(201)
De nieuwe beheerders van BPN concentreerden zich voorts op de optimalisatie van de kostenstructuur en namen een aantal initiatieven ter vermindering van de operationele kosten. Tussen december 2008 en december 2010 werden de operationele en personeelskosten teruggedrongen met respectievelijk circa […] miljoen EUR en circa […] miljoen EUR.
(202)
Overeenkomstig het herstructureringsplan van 2012 moet de strategie van BIC gericht zijn op de basisretailactiviteiten en op de exploitatie van BPN's netwerk om de referentiebank te worden voor de ondersteuning van de handel en de financiële transacties tussen Portugal en Angola.
(203)
Dit plan is gebaseerd op redelijke onderliggende macro-economische aannames, rekening houdend met de huidige situatie van de markten in Portugal en de economische prognose dat de recessie tot 2014 zal aanhouden.
(204)
De financiële vooruitzichten doen verwachten dat de samengestelde entiteit aan het einde van de herstructureringsperiode (31 december 2016) in staat zal zijn, zelfs in een crisisscenario, haar kosten te dekken en een rendement op het eigen vermogen van circa [1-10] % te behalen.
(205)
De verwachte initiële kapitaalbasis zal, dankzij de kapitaalinjectie van de staat, ruimschoots boven de minimumkapitaaleisen uitkomen met een core tier 1-ratio van circa [10-18] %.
(206)
Door de aanzienlijke kapitaalinjectie van de staat zullen de geraamde kapitaalratio's van de bank tijdens en na afloop van de herstructureringsperiode naar verwachting boven de minimumeisen blijven liggen en daarmee de solvabiliteit van de bank waarborgen. Volgens het door Portugal ingediende businessplan en zoals uitgedrukt in het herstructureringsplan van januari 2012, zal in het basisscenario het core tier 1-kapitaal aan het einde van de herstructureringsperiode (31 december 2016) uitkomen op [8-12] %, iets boven het minimumpercentage van 10 % dat in december 2012 (49), door de Banco do Portugal is vastgesteld en in een crisisscenario er net onder ([7-11] %), zoals blijkt uit grafiek 1 onder punt (206).
(207)
Deze ontwikkeling is naar verwachting voornamelijk toe te schrijven aan de noodzaak het businessplan, zoals uiteengezet in het herstructureringsplan van januari 2012, uit te voeren door het volume van de kredietverlening aan de economie te vergroten, alsmede aan het effect van de negatieve resultaten in de eerste jaren van het herstructureringsplan. De negatieve resultaten zullen voornamelijk te wijten zijn aan de onveranderd hoge kosten van de bank ten opzichte van haar bedrijfsvolume in combinatie met de kosten van de herstructurering die BIC zal uitvoeren.
Grafiek 1
Vooruitzichten voor de samengestelde entiteit BPN/BIC in het basisscenario, 2012-2016
[…]
(208)
Op het punt van de liquiditeit steunt het businessplan hoofdzakelijk op deposito's, waarbij wordt uitgegaan van een jaarlijkse depositogroei van circa [1-10] %. De Commissie is van mening dat een stabiele financiering van de samengestelde entiteit door middel van deposito's een belangrijk kenmerk van het herstructureringsplan is. Gezien de beperkte omvang van de samengestelde entiteit en haar groeipotentieel zijn de vooruitzichten voor depositogroei geloofwaardig.
(209)
Om de levensvatbaarheid van de samengestelde entiteit veilig te stellen is de Commissie er echter tegen gekant dat prikkels worden gegeven om deposito's door wholesale funding te vervangen. In die zin is het belangrijk dat de vergoeding van de liquiditeitslijn waarom BIC heeft verzocht ter compensatie van een mogelijke depositovlucht is verhoogd naar ten minste Euribor +[…] basispunten. De toezegging van Portugal in dit verband is noodzakelijk om de verenigbaarheid van de herstructureringssteun met de interne markt te waarborgen, rekening houdend met het feit dat […] over een aanzienlijk bedrag aan deposito's beschikt waarvoor een vergoeding hoger dan Euribor +[…] basispunten wordt betaald, een niveau dat voor BIC aanleiding kan geven te besluiten deze deposito's niet aan te houden. Wordt de vergoeding voor de nieuwe kredietfaciliteit niet vastgesteld op een peil dat BIC stimuleert de deposito's te handhaven op het niveau waarin het herstructureringsplan van januari 2012 voorziet, dan kan dit BIC ertoe aanzetten de deposito's te vervangen door goedkopere financiering van CGD. Deze vervanging kan weliswaar de winstgevendheid van de samengestelde entiteit op korte termijn verbeteren, maar zou tegelijkertijd haar vooruitzichten om te overleven schaden.
(210)
Het niveau van Euribor +[…] basispunten betekent overigens ook dat de kredietfaciliteit nog steeds tegen gunstiger voorwaarden wordt verleend dan BIC op de markt waarschijnlijk zou verkrijgen. Hoewel aan de Commissie geen vergelijkbare benchmark is verstrekt voor soortgelijke transacties op de markt, acht de Commissie het onwaarschijnlijk dat een kredietfaciliteit van die duur en omvang op de markt beschikbaar zou zijn, zelfs niet bij hogere rentes. Daarnaast acht de Commissie het zinvol dat de door CGD verstrekte leningen […] worden vergoed tegen Euribor […] maanden +[…] basispunten.
(211)
Op basis van het bovenstaande zijn de twijfels van de Commissie aangaande de levensvatbaarheid van BPN grotendeels weggenomen.
6.3.2 Steun beperkt tot het minimum en lastenverdeling
(212)
De herstructureringsmededeling bepaalt dat een passende bijdrage door de begunstigde noodzakelijk is om de steun tot een minimum te beperken en om mededingingsvervalsing en moreel risico te vermijden. Hiertoe: a) moeten zowel de herstructureringskosten als het steunbedrag worden beperkt en b) is een aanzienlijke eigen bijdrage vereist.
(213)
De beginselen betreffende de eigen bijdrage van de begunstigde bank in de herstructureringsfase zijn neergelegd in afdeling 3 van de herstructureringsmededeling. Verlangd wordt (i) dat de herstructureringssteun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum om de kosten voor het herstel van de levensvatbaarheid te dekken; (ii) dat de begunstigde bank voor zover mogelijk haar eigen vermogen gebruikt voor de financiering van de herstructurering, bijvoorbeeld door de verkoop van activa; en (iii) dat de aan de herstructurering verbonden kosten mede worden gedragen door de investeerders in de bank, doordat de verliezen door het beschikbare kapitaal worden geabsorbeerd en doordat voor de overheidsmaatregelen een afdoende vergoeding wordt betaald. Met lastenverdeling wordt een tweeledig doel nagestreefd: mededingingsvervalsing te beperken en moreel risico vermijden (50).
(214)
Uit een herstructureringsplan moet duidelijk blijken dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt is gebleven. De kosten die verband houden met de herstructurering mogen ook niet uitsluitend door de staat worden gedragen, maar moeten tot een bepaald maximumniveau voor rekening komen van de partijen die in de bank hebben geïnvesteerd. Met andere woorden: de bank en haar aandeelhouders moeten zo veel mogelijk uit hun eigen middelen een bijdrage aan de herstructurering leveren. De herstructureringssteun moet beperkt blijven tot het dekken van de kosten die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen. Dat betekent dat er geen overheidsmiddelen aan een onderneming verstrekt mogen worden die gebruikt zouden kunnen worden voor de financiering van concurrentieverstorende activiteiten zoals acquisities (51).
(215)
Wat betreft de beperking van de steun tot het minimum, bepaalt de herstructureringsmededeling dat herstructureringssteun beperkt dient te blijven tot het dekken van de kosten die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen.
(216)
In dit verband dient de Commissie het volgende te beoordelen: ten eerste, de bewering van de Portugese autoriteiten dat de kosten in verband met de verkoop van BPN aan BIC lager zijn dan de kosten die Portugal zou maken indien BPN zou worden geliquideerd; en ten tweede, of de steun die voor de herstructurering van BPN is toegekend, beperkt is gebleven tot het noodzakelijke minimum.
(217)
In haar besluit van 24 oktober 2011 uitte de Commissie bedenkingen aangaande verscheidene aspecten van de kwantitatieve vergelijking tussen de twee scenario's die Portugal destijds beschikbaar stelde.
(218)
Portugal voorzag in zijn herstructureringsplan van januari 2012 in een bijgewerkte vergelijking van de twee scenario's en wijzigde zijn oorspronkelijke aannames om tegemoet te komen aan de belangrijkste in haar besluit van 24 oktober 2011 gemaakte opmerkingen. Deze hielden verband met de kosten in geval van een gecontroleerde liquidatie. Meer bepaald ging Portugal in op de vermindering (haircut) van het kapitaal van de leningen en de behandeling van houders van achtergestelde obligatie.
(219)
Zo verstrekte Portugal aanvullende informatie en een alternatieve benchmark aangaande haar aanname in verband met de vermindering (haircut) met 30-50 % van de boekwaarde, met het oog op de verkoop van leningen. Op 17 februari 2012 verstrekte Portugal de definitieve cijfers over de uiteindelijk door BIC over te nemen leningen, waarvan het bedrag ten tijde van de oorspronkelijke vergelijking niet bekend was. Daarnaast werden uit het scenario voor een gecontroleerde liquidatie de kosten verwijderd in verband met de vergoeding van bepaalde achtergestelde obligatiehouders, als vermeld in punt (221).
(220)
De huidige economische situatie en het afbouwen van vreemd vermogen door de bankensector in aanmerking genomen, is de Commissie van mening dat de toepassing van een vermindering van de nominale waarde (haircut) met het oog op de verkoop van een kredietportefeuille gerechtvaardigd is. Voorts is het zo dat bij aanhouden van de leningen tot de vervaldatum de staat genoodzaakt zou zijn financieringskosten te maken en het kredietrisico tot de vervaldatum te dragen. De Commissie kan daarom aanvaarden dat de raming door Portugal van de vermindering (haircut) aan de lage kant was, te weten [20-50] %.
(221)
Met betrekking tot de houders van achtergestelde obligatie begrijpt de Commissie dat het totaalbedrag van 245 miljoen EUR is samengesteld uit verschillende uitgiften. Het is mogelijk […]. Portugal gaf toe dat na een juridische toetsing van de voorwaarden voor elke uitgifte […].
(222)
Tabel 3 bevat een overzicht van de geschatte inkomsten/uitgaven, waarbij de herziene aannames als bedoeld in de overwegingen (218)-(219) zijn meegenomen. In deze raming is enkel rekening gehouden met de marginale kosten gekoppeld aan de twee scenario's en (niet de reeds gemaakte kosten). Voorts is de raming gebaseerd op de balansgegevens van BPN ten tijde van de verkoop aan BIC (52).
Tabel 3
Vergelijking van de scenario's van de verkoop aan BIC en van de gecontroleerde liquidatie (in mln EUR)
Verkoop aan BIC
Liquidatie
UITGAVEN
1
Betaling financiële middelen aan kredietinstellingen
[…] (53)
2
Betaling deposito's klanten
[…]
3
Kapitaalverhoging
[…]
4
Houders van achtergestelde obligaties met uitzondering van perpetuele uitgifte (nog te bevestigen)
[…]
Totaal uitgaven
[…]
[…]
Verkoop aan BIC
Liquidatie
INKOMSTEN
5
Verkoop leningen klanten (2 114 mln EUR na vermindering (haircut) met 30 %)
[…]
6
Terugbetaling contant geld en leningen aan kredietinstellingen
[…] (54)
7
Prijs verkoop BPN
[…]
8
Premie verkoop deposito's - 2 % van de depositobalans
[…]
Totaal inkomsten
[…]
GERAAMD VERSCHIL
[…]
[…]
(223)
In totaal zouden de opties voor een gecontroleerde liquidatie waarbij de staat zou betalen voor alle deposito's (behalve die van achtergestelde schuldeisers die eeuwigdurende obligaties houden) en het gehele risico voor kredietinstellingen voor zijn rekening zou nemen, duurder uitpakken dan de verkoop aan BIC.
(224)
De Commissie erkent dat er onzekerheid bestaat over een aantal aannames, zoals de mogelijkheid om de aan BIC overgedragen kredieten terug te vorderen. Ook het feit dat een gecontroleerde liquidatie negatieve overloopeffecten kan hebben op het vertrouwen in de gehele bankensector en de overheidsrating van de lidstaat, moet in acht worden genomen.
(225)
Op basis van de beschikbare informatie concludeert de Commissie dat de optie tot herstructurering van de bank, d.w.z. de verkoop aan BIC, ertoe bijdraagt het steunbedrag tot het minimum te beperken.
(226)
Zoals vermeld in de punten (182) tot en met (184) ontving BPN voor en na de nationalisatie een aanzienlijk steunbedrag. De steun was noodzakelijk om de bank overeind te houden in de periode die nodig was om de gekozen herstructurering uit te voeren, die neerkomt op de verkoop van haar levensvatbare onderdelen aan BIC en de geleidelijke liquidatie van de probleemactiva. De herstructurering zal leiden tot de verdwijning van BPN als onafhankelijke bank. De balans van de retailbankactiviteiten die door BIC worden overgenomen, is minder dan 35 % van de balans van BPN voor de nationalisatie. Onder de heersende marktomstandigheden zijn deze maatregelen (en met name de afscheiding van andere dan retailbankingactiva in the SPV's) nauw verbonden met de levensvatbaarheid van de bank die op de markt blijft bestaan. Alle activiteiten anders dan retailbankactiviteiten zijn overgedragen naar de SPV's om in de loop te der tijd te worden geliquideerd. De Commissie erkent dat de aanzienlijke vertragingen bij de herstructurering van BPN verband houden met de uitzonderlijke omstandigheden waar de Portugese economie onder te lijden heeft gehad en die zijn uitgemond in de ondertekening van het memorandum van overeenstemming van 17 mei 2011.
(227)
Zoals vermeld in het besluit van de Commissie van 24 oktober 2011 verlangt BIC naast de maatregelen ten gunste van BPN voor de verkoop van de bank, aanvullende maatregelen (zie punt (56)).
(228)
In haar besluit van 24 oktober 2011 stelde de Commissie de vraag of de kapitaalinjectie waarom BIC had verzocht, het noodzakelijke minimumbedrag behelsde om de levensvatbaarheid te waarborgen. Met inachtneming van de balansaanpassingen waar BIC om had verzocht in haar bod van 20 juli 2011 alsmede de jaarstukken van BPN van juni 2011, raamde Portugal dat een kapitaalniveau van [200-400] miljoen EUR een core tier 1-ratio vertegenwoordigt van [10-18] %.
(229)
Mede gelet op de prijs die BIC aan de staat betaalt (40 miljoen EUR) stelt Portugal dat dit kapitaalniveau het gevolg is van de aanbestedingsprocedure. Een en ander wordt gerechtvaardigd door de kosten die gepaard gaan met een heroriëntatie op de kernactiviteiten van de bank en de noodzaak een toereikende extra kapitaalbuffer aan te houden. Portugal vindt de buffer afdoende om een toereikend niveau van eigen vermogen in stand te houden, met name in de eerste jaren van de integratie, rekening houdend met de negatieve reputatie van BPN en de moeilijke economische situatie waarin Portugal verkeert.
(230)
Opgemerkt moet worden dat de kapitaalratio volgens het herstructureringsplan van januari 2012 naar schatting zal uitkomen op [8-12] % aan het einde van het vierde jaar na de verkoop en in het crisisscenario op [7-11] % (iets onder het in Portugal wettelijk vereiste minimum van 10 %.
(231)
De Commissie komt derhalve tot de slotsom dat het kapitaalniveau gelijkwaardig aan een core tier 1-ratio van [10-18] % voortvloeit uit het aanbestedingsproces en noodzakelijk is om de levensvatbaarheid van de bank te waarborgen op basis van het herstructureringsplan van januari 2012.
(232)
Een ander positief punt vindt de Commissie dat in de kaderovereenkomst BIC zich ertoe heeft verbonden gedurende een periode van vijf jaar geen met BPN verbonden dividenden of gelijkwaardige voorzieningen aan de aandeelhouders uit te keren. Doel van deze verbintenis is te plichting is te voorkomen dat het in BPN geïnjecteerde kapitaal weer onmiddellijk de bank uitstroomt in de vorm van aan aandeelhouders uitgekeerde middelen.
(233)
De activa die BIC uiteindelijk overneemt wijken echter af van het voorstel van BIC van 20 juli 2011. BIC behoudt zich ook het recht voor om niet-productieve leningen terug te geven. De Commissie is derhalve van mening dat een afname van de naar risico gewogen activa ten gevolge van de restitutie van leningen aan de staat, gepaard moet gaan met een overeenkomstige kapitaalvermindering in de orde van grootte van [10-18] % van de afname van de naar risico gewogen activa, dit om de steun op het minimumniveau te houden. De kapitaalvermindering kan bestaan in een vermindering (haircut) van de boekwaarde van nieuwe leningen die aan de staat worden teruggegeven.
(234)
De Commissie wijst op het voorstel van BIC dat de samengestelde entiteit een core tier 1-ratio kan aanhouden van [10-18] % ingeval zij niet-productieve leningen zou restitueren door de verlening van nieuw krediet aan de economie. De Commissie is van mening dat een dergelijke maatregel de steun niet tot het minimum zou beperken, en wel om de volgende redenen. Om te beginnen zal BIC's eigen kapitaalratio vóór de verkoop lager zijn dan [10-18] % op de datum van de verkoop. Zodra BPN is gefuseerd met BIC zal het core tier 1-kapitaal in de samengestelde entiteit onmiddellijk dalen (zoals uiteengezet in het herstructureringsplan van januari 2012). Indien de samengestelde entiteit na de fusie een core tier 1-ratio zou aanhouden van [10-18] %, zou zij dus een hogere kapitalisatie hebben dan BIC zelf heeft voorzien. Ten tweede is in het herstructureringsplan van januari 2012 nieuwe kredietverlening aan de economie ingecalculeerd, en voor dat doel wordt het (zeer hoge) core tier 1-kapitaal van [10-18] % bij BPN op het moment van de verkoop voldoende geacht. Het is daarom niet nodig voor de productie van nieuwe kredieten nog meer kapitaal vrij te maken dan waarin het herstructureringsplan van januari 2012 voorziet. In dit opzicht is de Commissie verheugd over de toezegging van Portugal dat de core tier 1-ratio van BPN op het moment van de verkoop aan BIC niet hoger zal zijn dan [10-18] % en dat, indien na de verkoop niet-productieve leningen worden overgedragen aan de staat of enige andere door de staat gecontroleerde entiteit, BIC of de samengestelde entiteit enig kapitaal in verband met deze leningen in de orde van grootte van [10-18] % van de naar risico gewogen activa van die leningen aan de staat of enige andere door de staat gecontroleerde entiteit zal overdragen.
(235)
Overeenkomstig de herstructureringsmededeling is een overnameverbod noodzakelijk om de steun tot het hoogst noodzakelijke te beperken. Punt 23 van de herstructureringsmededeling vermeldt expliciet dat aan "een onderneming geen overheidsmiddelen verschaft mogen worden welke kunnen worden gebruikt voor het financieren van marktverstorende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces. Zo kan bijvoorbeeld de verwerving van aandelen in andere ondernemingen of nieuwe ondernemingen niet met staatssteun worden gefinancierd, tenzij dat van essentieel belang is om de levensvatbaarheid van de onderneming te herstellen".
(236)
De Commissie merkt op dat al in het herstructureringsplan van januari 2012 werd aangegeven dat de samengestelde entiteit een levensvatbare entiteit zal worden die een aanvaardbaar rendement op het eigen vermogen (hierna: "REV") tot stand moet brengen en dat er zelfs van wordt verwacht dat er winst wordt gemaakt. Herstel van de levensvatbaarheid is niet afhankelijk van overnames. Integendeel, de Commissie is van mening dat een overnameverbod ervoor zal zorgen dat het benodigde herstructureringskapitaal in de bank blijft en daarmee bijdraagt aan het herstel van de levensvatbaarheid. In dit opzicht acht de Commissie de toezegging van Portugal om een overnameverbod op te leggen noodzakelijk om de verenigbaarheid van de herstructureringssteun met de interne markt te waarborgen.
(237)
Wat de eigen bijdrage betreft, stelt de herstructureringsmededeling als eis dat de herstructureringskosten niet alleen worden gedragen door de Staat, maar ook door de voormalige investeerders en aandeelhouders van de bank. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de geredde banken voldoende verantwoordelijkheid dragen voor de gevolgen van hun optreden in het verleden, en om passende prikkels te creëren voor hun optreden in de toekomst.
(238)
In het onderhavige geval acht de Commissie het positief dat de aandeelhouders hun belangen in de bank zijn kwijtgeraakt zonder dat er enige vergoeding tegenover stond. Zij nemen dus voldoende deel aan de lastenverdeling aangaande een bank waarvan de waarde negatief was volgens de taxatie van twee door Portugal benoemde onafhankelijke entiteiten. Zij is eveneens positief gestemd over het feit dat de raad van bestuur van BPN in het kader van het nationalisatieproces is gewijzigd en vervangen.
(239)
Zij wijst er echter op dat achtergestelde obligatiehouders, die een bedrag van 245 miljoen EUR aanhouden, gehandhaafd zullen blijven bij de bank die wordt geprivatiseerd en dus couponbetalingen kunnen blijven ontvangen.
(240)
Overeenkomstig punt 26 van de herstructureringsmededeling "zouden banken staatssteun niet mogen gebruiken om een vergoeding te betalen over hun eigen middelen (eigen vermogen en achtergestelde schulden) wanneer die activiteiten onvoldoende winst genereren".
(241)
Wat de periode betreft waarin BPN een herstructurering onderging, heeft de bank niet gehandeld volgens het beleid van de Commissie inzake hybride instrumenten, zoals wordt uiteengezet in punt 26 van de herstructureringsmededeling. De Commissie maakte hierin duidelijk dat in het kader van een herstructurering de discretionaire verliescompensatie (door bijvoorbeeld reserves aan te spreken of het eigen vermogen te verlagen) door de begunstigde banken om de betaling van dividenden en coupons op uitstaande, achtergestelde schulden te verzekeren, in beginsel niet verenigbaar met de doelstelling van lastenverdeling is. De Commissie merkt op dat de betaling van coupons met dat beginsel in strijd was en zou moeten worden gecompenseerd door ingrijpender te herstructureren (55).
(242)
De Commissie is van mening dat ingrijpende herstructurering van de bank voldoende kan zijn om het gebrek aan lastenverdeling te compenseren.
(243)
Nu de bank echter wordt verkocht, is het noodzakelijk om tot en met 13 december 2016 een verbod op de uitoefening van opties op te leggen om te zorgen voor een minimumniveau van lastenverdeling door de aandeelhouders van de bank.
(244)
In dit opzicht beziet de Commissie met aandacht de toezegging van Portugal dat BIC, de samengestelde entiteit en Portugal tot en met 31 december 2016 geen calloptierechten zullen uitoefenen in verband met achtergestelde schulden die door BPN voor de datum van de verkoop zijn uitgegeven, om zo een bijdrage te leveren aan de herstructurering van BPN.
(245)
De Commissie merkt op dat de vergoeding voor elk van de steunmaatregelen als bedoeld in de punten (182) tot en met (184), in het bijzonder de garanties, de kapitaalinjectie en de overdracht van activa naar SPV's, indruist tegen de desbetreffende mededelingen van de Commissie.
(246)
De staatsgaranties werden vastgesteld op 20 basispunten, ruim onder het niveau dat voortvloeit uit de toepassing van de voorschriften van de Commissie betreffende de vergoeding van staatsgaranties voor door financiële instellingen uitgegeven schuldtitels.
(247)
De kapitaalinjectie in BPN van februari 2012 ter waarde van 600 miljoen EUR gaat duidelijk niet gepaard met een vergoeding die aansluit bij de herkapitaliseringsmededeling. Het is zelfs zo dat de Portugese autoriteiten, wat de injectie van overheidsmiddelen betreft, geen vergoeding verwachten. De kapitaalinjectie was feitelijk bedoeld om de verkoop van de bank tegen een negatieve prijs mogelijk te maken.
(248)
Wat de overdracht van activa naar de drie SPV's tegen de boekwaarde betreft, erkent de Commissie vanuit theoretisch oogpunt dat deze overdracht bedoeld is om de levensvatbaarheid van BPN te beschermen en de verkoop van de bank mogelijk te maken, maar door de waardering van de activa tegen de boekwaarde brengt deze overdracht steun met zich mee die in strijd is met de hoofdbepalingen van de mededeling besmette activa. Deze boekwaarde ligt ruimschoots boven de werkelijke economische waarde en een vergoeding voor de staat wordt niet overwogen. In de mededeling wordt erkend dat een ingrijpende herstructurering eventuele afwijkingen van de hoofdcriteria van deze mededeling kan compenseren, met inbegrip van de criteria inzake de prijs. Een ingrijpende herstructurering van BPN kan voor de Commissie aanleiding vormen deze maatregel verenigbaar te achten met de mededeling besmette activa. De overdracht van activa naar de SPV's kan dus samen met de overige maatregelen ten gunste van BPN en als onderdeel van de ingrijpende herstructurering worden beoordeeld.
(249)
Punt 25 van de herstructureringsmededeling bepaalt dat iedere vooraf verleende afwijking van een passende lastenverdeling die met het oog op financiële stabiliteit bij wijze van uitzondering in de reddingsfase wordt verleend, dient te worden gecompenseerd door een verdere bijdrage in een latere fase van de herstructurering, bijvoorbeeld in de vorm van terugvorderingsclausules en/of door een ingrijpendere herstructurering, met verdere maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken.
(250)
De Commissie oordeelt dat de herstructurering van BPN voldoende ingrijpend is. Om te beginnen wijst zij op de omvang van de bank. De geringe herstructurering zal leiden tot de verdwijning van BPN als onafhankelijke bank. De balans van de retailbankactiviteiten die door BIC worden overgenomen, is minder dan 35 % van de balans van BPN voor de nationalisatie. Door activiteiten anders dan retailbankactiviteiten is voorgoed een streep gezet.
(251)
De Commissie komt derhalve tot de slotsom dat in het licht van de ingrijpende herstructurering van BPN de lasten op passende wijze worden verdeeld.
6.3.3 Maatregelen ter beperking van concurrentieverstoring
(252)
Wat betreft de maatregelen ter beperking van concurrentieverstoring bepaalt de herstructureringsmededeling dat de aard en de vorm van dergelijke maatregelen zal afhangen van het steunbedrag en de voorwaarden waarop en de omstandigheden waarin die steun is toegekend, en van de kenmerken van de markt of markten waarop de begunstigde bank actief zal zijn.
(253)
Hoewel BPN een aanzienlijk bedrag aan steun heeft ontvangen, moet rekening worden gehouden met haar bescheiden omvang. Zoals wordt aangegeven in punt 32 van de herstructureringsmededeling, zal de Commissie de van de steun te verwachten effecten op de markt waarop de begunstigde onderneming na de herstructurering actief is, onderzoeken. Zodra de bank levensvatbaar is, zullen allereerst haar omvang en relatieve belang op de markt waarop zij opereert, worden onderzocht.
(254)
In dit verband merkt de Commissie op dat BPN als de economische entiteit van vóór de staatsinterventie ophoudt te bestaan (56). De bank is genationaliseerd en ingrijpend geherstructureerd. Hierdoor zal een veel kleinere bank de concurrentie op de markt aangaan.
(255)
BPN was qua omvang van de balans aan het eind van 2008 de op acht na grootste financiële instelling in Portugal. Sinds de nationalisatie van de bank is zij in omvang afgenomen, vooral als gevolg van een depositovlucht. Medio 2011 staat zij op de twaalfde plaats met een marktaandeel voor zowel deposito's als leningen van minder dan 1 %. De periode 2008-2011 gaf bijna een halvering van de deposito's en leningen te zien.
(256)
In zijn opmerkingen naar aanleiding van het besluit van 24 oktober 2011 vermeldde Portugal ten eerste dat BPN voor de nationalisatie een marktaandeel had van circa [1-2] %. Ten tweede was BPN na de nationalisatie ingrijpend geherstructureerd en werd haar omvang steeds kleiner. Ten derde zal de nieuwe geïntegreerde entiteit zelfs na het samengaan met BIC minder dan [ 1] % van het marktaandeel in Portugal voor haar rekening nemen, aangezien het marktaandeel van BPN momenteel [ 1] % bedraagt voor zowel consumentenkredieten als deposito's en ook het marktaandeel van BIC op [ 1] % ligt voor leningen en [ 1] % voor deposito's.
(257)
Voorts merkt de Commissie op dat de verkoop van de bankactiviteiten via een aanbestedingsprocedure de concurrentie de mogelijkheid bood het merk en de activiteiten van BPN te verwerven en daardoor de concurrentieverstoringen werden beperkt.
(258)
De Commissie oordeelt tot slot positief over het dividendbeleid zoals dat in punt ((56) (xiii)) is beschreven.
(259)
In punt 44 van de herstructureringsmededeling wordt vermeld dat banken bij de marketing van hun aanbod financiële producten staatssteun niet als een concurrentievoordeel mogen noemen. De Commissie oordeelt positief over de toezegging van Portugal dat BIC in haar marketingcampagnes en communicatie met beleggers niet zal verwijzen naar het gebruik van staatssteun.
(260)
In haar besluit van 24 oktober 2011 betwijfelde de Commissie of de voorgenomen maatregelen afdoende waren, rekening houdend met het aanzienlijke steunbedrag en het feit dat BPN in aanmerking was gekomen voor herkapitalisatie, garanties en bijzondere waardeverminderingsmaatregelen die niet werden vergoed overeenkomstig de vereisten van de desbetreffende mededelingen.
(261)
De Commissie merkte op dat de bank op de markt zou opereren met een oorspronkelijke core tier 1-ratio van [10-18] %, ver boven het vereiste minimumniveau van 9 % eind 2011 en van 10 % eind 2012.
(262)
Daarnaast verzocht BIC om het recht om kredieten waarvan de betalingsverplichtingen ten minste […] dagen niet konden worden nagekomen (tot maximaal […] % van de totale nominale waarde van de kredietportefeuille) binnen […] maanden weer te verkopen. Ook verzocht zij om handhaving van de liquiditeitssteun die door CGD in twee vormen werd verleend. De eerste betreft het aanhouden van de kredietfaciliteit uit het commercial paper-programma ter waarde van maximaal [150-500] miljoen EUR met een staatsgarantie van drie jaar en de toezegging van CGD om de voorwaarden van de kredietfaciliteit tot […] te laten gelden. De tweede betreft een nieuwe door CGD te verlenen kredietfaciliteit ten bedrage van maximaal [150-350] miljoen EUR ter compensatie van een daling in de deposito's tot onder het niveau van 1,8 miljard EUR, waarbij een vergoeding wordt gehanteerd van Euribor +[…] basispunten.
(263)
Dit moet waarborgen dat de samengestelde entiteit de staatssteun niet gebruikt om te groeien ten koste van de concurrentie en dat concurrentieverstoringen als gevolg van de steun naar behoren worden ondervangen.
(264)
Gezien de gespannen situatie op de markt en de strenge voorwaarden die Portugal aan de banksector heeft opgelegd vanwege de gebeurtenissen die tot de ondertekening van het memorandum van overeenstemming hebben geleid, is de Commissie van oordeel dat deze liquiditeitslijnen aanzienlijke invloed hebben op de mate waarin de samengestelde entiteit in staat zal zijn te concurreren met andere marktdeelnemers die geen staatssteun hebben ontvangen.
(265)
De staatsteun kan dan ook uitsluitend als verenigbaar worden aangemerkt indien er voldoende maatregelen operationeel zijn die waarborgen dat de staatssteun niet wordt gebruikt ten koste van de concurrenten, waarvan een aantal geen vergelijkbare overheidssteun heeft ontvangen. Er moet voor alle banken, dus zowel voor de banken die wel als de banken die geen staatsteun hebben ontvangen, sprake zijn van gelijke mededingingsomstandigheden. De staatssteun mag de prikkels voor niet-gesteunde ondernemingen om te concurreren, te investeren en te innoveren niet afzwakken of belemmeringen creëren die grensoverschrijdende activiteiten zouden kunnen ondermijnen.
(266)
Het is noodzakelijk te waarborgen dat de samengestelde entiteit niet profiteert van een concurrentievoordeel dat voortvloeit uit een verschuiving van het liquiditeitsrisico naar de staat en uit de kapitaalverschaffing.
(267)
Om te beginnen is de Commissie van oordeel dat iedere afname van de naar risico gewogen activa door restitutie van leningen aan de staat vergezeld moet gaan van een overeenkomstige kapitaalvermindering, om de concurrentieverstoringen als gevolg van het feit dat de bank over een kapitaalniveau beschikt dat boven het minimumvereiste ligt (zie punt (260)), te beperken. De toezegging van Portugal inzake het maximumkapitaalniveau van BPN is derhalve noodzakelijk om de verenigbaarheid van de herstructureringssteun met de interne markt te verzekeren.
(268)
Ten tweede is de Commissie van oordeel dat de duur van de kredietfaciliteit van [150-500] miljoen EUR in verband met het commercial paper-programma van BPN moet worden beperkt tot een periode van […] jaar. Bovendien moet de vergoeding voor de tweede liquiditeitslijn nauwer aansluiten bij de marktvoorwaarden en worden vastgesteld op Euribor +[…] basispunten. Tegelijkertijd moet Portugal tot en met 31 december 2016 verzoeken om voorafgaande goedkeuring van de Commissie voordat CGD of de staat kredietfaciliteiten of garanties verstrekt, om ervoor te zorgen dat deze beperkingen niet worden omzeild. In dit verband neemt de Commissie nota van de toezeggingen van Portugal inzake liquiditeitslijnen; deze zijn noodzakelijk om de verenigbaarheid van de herstructureringssteun met de interne markt te waarborgen.
(269)
Ten derde legt de herstructureringsmededeling een verband tussen een verbod op overnames en verstoringen van de mededinging. In de punten 39 en 40 van de mededeling wordt uitgelegd dat staatssteun niet mag "worden gebruikt ten koste van concurrenten die niet dergelijke steun van de overheid ontvangen", en dat "banken staatssteun niet mogen gebruiken voor de acquisitie van concurrerende activiteiten". De Commissie is verheugd over de toezegging van Portugal zoals bedoeld in punt (236) dat het tot en met 31 december 2016 een verbod op overnames zal handhaven.
(270)
Tot slot dient het recht van BIC om niet-productieve leningen terug te geven aan de staat, te verstrijken per […] en niet […] maanden na de datum van de verkoop. De Commissie is van mening dat BIC vanaf de opening van de inschrijving, en met name na de ondertekening van de kaderovereenkomst van 9 december 2011, de gelegenheid heeft gehad de leningen van BPN te beoordelen. Daarnaast is de kredietportefeuille al tweemaal gezuiverd: door de overdracht van de meest niet-productieve leningen naar de SPV's in december 2010 en daarna door BIC toen de koper verzocht om het recht om aanvullende bedragen van leningen terug te geven aan de staat om de ratio kredieten/deposito's van [110-150] % te bereiken.
(271)
De Commissie merkt op dat verdere restitutiemogelijkheden BIC bescherming bieden tegen het risico in verband met de verslechterende economische situatie. Een volgende "niet-nakoming" zou naar alle waarschijnlijkheid de verslechterende economische situatie weerspiegelen en derhalve van invloed zijn op de gehele bankensector. Het recht van BIC om niet-productieve leningen terug te geven aan te staat verstoort de mededinging omdat andere banken van dat recht verstoken zijn. De beëindiging van dat recht moet daarom worden vervroegd tot uiterlijk […]. In dit opzicht neemt de Commissie met instemming kennis van de toezegging door Portugal de uiterste termijn van […] te eerbiedigen.
6.3.4 Conclusie
(272)
Bij correcte nakoming van alle verplichtingen als bedoeld in punt 5.2 biedt het herstructureringsplan van januari 2012 voldoende aanwijzingen dat de levensvatbaarheid van de samengestelde entiteit op lange termijn is hersteld, dat de lasten afdoende worden verdeeld en dat adequate maatregelen zijn genomen om concurrentieverstoringen te beperken. De Commissie kan derhalve verklaren dat het herstructureringsplan van januari 2012 in overeenstemming is met de herstructureringsmededeling.
6.3.5 Controle
(273)
Punt 46 van de herstructureringsmededeling geeft aan dat, om na te gaan of het herstructureringsplan naar behoren wordt uitgevoerd, regelmatige, gedetailleerde verslagen van de lidstaten noodzakelijk zijn. Dienovereenkomstig moet Portugal om de zes maanden dergelijke verslagen voorleggen aan de Commissie, te beginnen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.
7. Conclusie
(274)
De Commissie betreurt het dat Portugal de steunmaatregelen zoals beschreven in punt 6.1.3 "Kwantificering van de staatssteun" onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag. Die steun kan echter, samen met de andere in dit besluit beoordeelde steunmaatregelen, als verenigbaar worden aangemerkt indien de toezeggingen als bedoeld in punt 5.2 in de praktijk worden gebracht,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De volgende door Portugal genomen maatregelen vormen staatssteun:
i.
door CGD vóór de nationalisatie verstrekte leningen;
ii.
leningen en liquiditeitskredieten die CGD na de nationalisatie en voor de verkoop aan BPN heeft verstrekt, met of zonder een expliciete staatsgarantie;
iii.
de overdracht, voor en na de verkoop, van activa van BPN naar de SPV's tegen de boekwaarde;
iv.
de kapitaalinjectie door de staat van 15 februari 2012;
v.
de door CGD op verzoek van BIC ten gunste van de samengestelde entiteit te verstrekken liquiditeitslijnen;
vi.
het recht van BIC deposito's over te dragen aan de staat met een prijs boven […] basispunten, of de staat het verschil te laten vergoeden; en
vii.
de overdracht van de proceskosten aan de staat.
2. De steunmaatregelen bedoeld in punt 1 zijn in het licht van de in punt 5.2 genoemde toezeggingen verenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
Portugal deelt de Commissie binnen twee maanden na de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft getroffen om hieraan te voldoen. Voorts dient Portugal uitvoerige verslagen in over de genomen maatregelen om aan het besluit te voldoen, te beginnen zes maanden na kennisgeving van dit besluit.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 27 maart 2012.