BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 8 maart 2011
betreffende de staatssteun in zaak C 24/09 (ex N 446/08) - Staatssteun voor energie-intensieve ondernemingen, Wet op groene elektriciteit, Oostenrijk
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 1363)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/528/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op 27 juni 2008 heeft Oostenrijk middels een voorafgaande aanmelding zijn voornemen kenbaar gemaakt om de van kracht zijnde Oostenrijkse Wet op groene elektriciteit (hierna „GEA” (Green Electricity Act) genoemd) te wijzigen. De Commissie heeft die wet in de versie van 2006 aangemerkt als staatssteun die met de interne markt verenigbaar is (2). Op 4 september 2008 heeft Oostenrijk een nieuwe versie van de GEA aangemeld die thans onderwerp van het onderhavige besluit van de Commissie is.
(2)
Bij schrijven van 28 oktober 2008 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. Na een herinnering heeft Oostenrijk bij schrijven van 22 december 2008 aanvullende informatie verstrekt. Naar aanleiding van een bijeenkomst op 11 februari 2009 met vertegenwoordigers van Oostenrijk heeft de Commissie bij brief van 19 februari 2009 om nog meer aanvullende informatie verzocht, die Oostenrijk op 17 maart 2009 verschaft heeft. Bij schrijven van 8 mei 2009 heeft de Commissie wederom om aanvullende informatie verzocht, die Oostenrijk bij brieven van 9 en 19 juni 2009 heeft verstrekt.
(3)
Op 9 juli 2008 heeft de Commissie van de Oostenrijkse Bundesarbeitskammer een klacht tegen de GEA ontvangen omdat de wet een maatregel zou bevatten die energie-intensieve ondernemingen zou begunstigen.
(4)
Op 22 juli 2009 heeft de Commissie een tweeledig besluit vastgesteld waarbij zij enerzijds maatregelen ten gunste van producenten van groene elektriciteit goedkeurde omdat zij deze verenigbaar achtte met de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (hierna „richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming” genoemd) (3), maar waarbij zij anderzijds heeft besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden ten aanzien van het vrijstellingsmechanisme van de GEA voor energie-intensieve ondernemingen (4).
(5)
Bij schrijven van 23 juli 2009 heeft de Commissie Oostenrijk van dit besluit in kennis gesteld en Oostenrijk verzocht alle informatie over te leggen die noodzakelijk is voor een beoordeling van de maatregel.
(6)
De Commissie heeft haar besluit in het Publicatieblad van de Europese Unie (5) gepubliceerd, waarbij belanghebbenden opgeroepen werden om hun opmerkingen over de maatregel in te dienen.
(7)
Bij schrijven van 19 augustus 2009 heeft Oostenrijk om een verlenging van de termijn verzocht, welk verzoek door de Commissie bij schrijven van 9 september 2009 is ingewilligd. Oostenrijk heeft zijn standpunt uiteindelijk op 8 oktober 2009 kenbaar gemaakt.
(8)
In de tussentijd heeft de Oostenrijkse Bundesarbeitskammer bij brief van 7 oktober 2009 zijn standpunt over de maatregel ten gunste van energie-intensieve ondernemingen ingediend. Dit standpunt is aan Oostenrijk voorgelegd, met het verzoek om hierover opmerkingen te maken. Op 23 december 2009 heeft Oostenrijk zijn standpunt kenbaar gemaakt, en op 23 april 2010 is er aanvullende informatie overgelegd.
(9)
Bij schrijven van 21 juni 2010 en van 19 juli 2010 heeft de Commissie Oostenrijk om aanvullende informatie verzocht, die op 13 september 2010 is verstrekt. Op verzoek van Oostenrijk heeft er op 9 juli 2010 een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Commissie en vertegenwoordigers van Oostenrijk.
(10)
Bij schrijven van 24 november 2010 heeft Oostenrijk het belang van de GEA voor Oostenrijk benadrukt en verzocht om uiterlijk begin december 2010 hierover een besluit te nemen. De Commissie heeft hierop bij schrijven van 7 december 2010 geantwoord. Op 9 december 2010 heeft er wederom een bijeenkomst met vertegenwoordigers van Oostenrijk plaatsgevonden.
(11)
Bij schrijven van 30 december 2010 heeft Oostenrijk zijn argumenten ingetrokken die in het kader van de procedure ten gunste van de maatregel zijn aangevoerd, en de Commissie verzocht om het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen goed te keuren. De Commissie heeft op 25 januari 2011 op voornoemd schrijven geantwoord.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(12)
Bij haar besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie de gewijzigde versie van de GEA goedgekeurd, met uitzondering van artikel 22c van de GEA, dat betrekking heeft op het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen. Derhalve beperkt de onderhavige beschrijving zich tot dat mechanisme.
2.1. Beschrijving van het vrijstellingsmechanisme voor ondernemingen in de energie-intensieve sector
(13)
In overeenstemming met deel 3 van de GEA kan Oostenrijk een of meer ondernemingen een concessie verlenen voor het uitvoeren van de taken van een afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit. De concessiehouder is er met name verantwoordelijk voor dat er voor een vaste prijs groene elektriciteit van producenten wordt gekocht, waarna die groene elektriciteit vervolgens tegen een vaste prijs aan de leveranciers van elektriciteit wordt verkocht. Die leveranciers zijn op hun beurt weer verplicht om een bepaald percentage van hun totale aanbod af te nemen van de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit; dat verplichte percentage komt overeen met het gemiddelde aandeel van de groene elektriciteit aan de totale elektriciteitsmix in Oostenrijk.
(14)
Oostenrijk heeft op dit moment de Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) een exclusieve concessie verleend om als afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit voor het gehele land te fungeren. OeMAG is een privaatrechtelijke naamloze vennootschap die door een registeraccountant gecontroleerd wordt. Het Oostenrijkse ministerie voor Economie en Werk en de Oostenrijkse energietoezichthouder E-Control GmbH zijn verantwoordelijk voor het toezicht op OeMAG. De bepalende elementen voor de omzetting van de maatregel ten gunste van energie-intensieve ondernemingen (zoals de bepalingen inzake de wijze waarop de elektriciteit onder de elektriciteitsleveranciers wordt verdeeld, de prijs die door de leveranciers moet worden betaald en de bijdrage van de eindgebruikers) worden door de Oostenrijkse autoriteiten vooraf bij wet of verordening vastgelegd. Geschillen tussen de betrokken ondernemingen worden via de gewone rechter beslecht en niet via een administratieve procedure.
(15)
OeMAG is een naamloze vennootschap die in gezamenlijke handen is van transportnetbeheerders, banken en industriële ondernemingen. Verbund-APG bezit 24,4 % van de aandelen, terwijl VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Österreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG en Smart Technologies elk 12,6 % van de aandelen OeMAG hebben. Verbund-APG is een volledige dochter van Verbund AG (de Oostenrijkse naamloze vennootschap voor de elektriciteitsvoorziening, een Verbundgesellschaft), waarvan de Republiek Oostenrijk 51 % van de aandelen bezit. VKW Netz AG is eigendom van Illwerke AG, die op zijn beurt voor 95,5 % in handen is van de deelstaat Vorarlberg. TIWAG-Netz AG is eigendom van TIWAG AG, die op zijn beurt volledig toebehoort aan de deelstaat Tirol. De zeggenschap over CISMO GmbH berust bij Österreichische Kontrollbank AG, de transportnetbeheerders en elektriciteits- en gasbedrijven. Österreichische Kontrollbank AG (OeKB) is op haar beurt eigendom van Oostenrijkse banken, terwijl Investkredit Bank AG eigendom is van Volksbanken AG, en de zeggenschap over Smart Technologies bij Siemens berust. Dat betekent dat de aandelen OeMAG voor 49,6 % in handen zijn van aandeelhouders waarover de overheid zeggenschap uitoefent en voor 50,4 % in particuliere eigendom zijn. De Commissie beschikt niet over aanwijzingen dat de door de overheid gecontroleerde aandeelhouders de zeggenschap, althans een gezamenlijke zeggenschap, over OeMAG kunnen uitoefenen.
(16)
Op grond van een in artikel 22c, lid 1, GEA, vervatte bepaling kunnen energie-intensieve ondernemingen bij hun elektriciteitsleveranciers een verzoek indienen om geen groene elektriciteit geleverd te krijgen. Dergelijke ondernemingen dienen dan wel aan te kunnen tonen dat:
a)
zij aanspraak kunnen maken op terugbetaling in de zin van de Wet op de restitutie van energiebelasting, en
b)
de kosten van groene elektriciteit ten minste 0,5 % van de nettoproductiewaarde bedragen.
De vrijstelling wordt op verzoek door Energie-Control GmbH, de Oostenrijkse toezichthouder op energiegebied, verleend.
(17)
Indien de vrijstelling wordt verleend, is het de leveranciers van elektriciteit wettelijk verboden om deze grootverbruikers van elektriciteit de meerkosten voor groene elektriciteit in rekening te brengen.
(18)
In artikel 22c, lid 5, GEA, is op dit punt het navolgende vastgelegd: „Overeenkomsten tussen elektriciteitsleveranciers en (grote elektriciteits-) eindverbruikers dienen … verplicht een bepaling te bevatten op grond waarvan deze eindverbruikers … geen groene elektriciteit meer geleverd krijgen die door de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit aan de leveranciers is toegewezen … waarbij de extra kosten van die groene elektriciteit niet mogen worden doorberekend. Alle andersluidende bepalingen zijn nietig” (6).
(19)
Indien een energie-intensieve onderneming vrijgesteld wordt van de afnameplicht, dient zij in overeenstemming met artikel 22c, lid 2, GEA, een compensatievergoeding aan OeMAG te betalen ter hoogte van 0,5 % van de nettoproductiewaarde van het voorgaande kalenderjaar.
2.2. Samenvatting van de inhoud van het besluit om de procedure in te leiden
(20)
In de aanmelding heeft Oostenrijk aangevoerd dat het vrijstellingsmechanisme los van de algemene steunregeling voor producenten van groene elektriciteit onderzocht moet worden, aangezien het slechts betrekking zou hebben op „privaatrechtelijke contractuele betrekkingen” tussen energie-intensieve ondernemingen en elektriciteitsleveranciers. Oostenrijk heeft gesteld dat de vrijstelling geen staatssteun vormt en dat zelfs indien dit wel het geval zou zijn, deze steun verenigbaar is met deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(21)
Al in het besluit om de procedure in te leiden, kwam de Commissie echter tot de conclusie dat - wat de vraag betreft of er sprake is van staatssteun - de „vrijstelling” van het financieringsmechanisme niet onafhankelijk van dat financieringsmechanisme zelf beoordeeld kan worden. De Commissie was van mening dat een „uitzondering” (vrijstelling) per definitie onlosmakelijk met de „regel” verbonden is en dat het vrijstellingsmechanisme een integraal onderdeel vormt van de algemene regeling en dus vanuit het oogpunt van de staatssteunregels dienovereenkomstig beoordeeld moet worden. Daarbij komt dat elektriciteitsleveranciers met een hoog percentage klanten die onder die vrijstelling vallen wettelijk kunnen verzoeken om vrijgesteld te worden van de betaling van het feed-in-tarief. Dat betekent dat de regeling ook tot directe verliezen voor OeMAG kan leiden, wat de conclusie bevestigt dat er sprake is van staatssteun (7).
(22)
De Commissie heeft haar twijfels geuit over de verenigbaarheid van het vrijstellingsmechanisme met de staatssteunregels. Daarom heeft de Commissie besloten om de formele onderzoeksprocedure in te leiden in verband met dat vrijstellingsmechanisme.
(23)
Aangezien de Commissie nog geen definitief besluit heeft genomen, heeft Oostenrijk de uit het vrijstellingsmechanisme (8) voortvloeiende voordelen toegekend op grond van de in de tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun vervatte mogelijkheid om steun te verlenen tot een maximum van 500 000 EUR in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2010 (9). De Commissie heeft de regeling „Beperkte staatssteun die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is op grond van de tijdelijke communautaire kaderregeling („Oostenrijkse regeling voor beperkte staatssteun”)” (N 47 a/09) goedgekeurd (10). De regeling is op alle ondernemingen van toepassing die zich op 1 juli 2008 niet in moeilijkheden bevonden en geldt voor alle economische sectoren met uitzondering van de visserij en de primaire productie van landbouwproducten. Meer dan 2 000 ondernemingen hebben een beroep op de maatregel gedaan.
3. OPMERKINGEN VAN OOSTENRIJK
(24)
NET als in de vooraanmeldings- en aanmeldingsprocedure stelt Oostenrijk zich op het standpunt dat de maatregel ten gunste van energie-intensieve ondernemingen geen staatssteun vormt, omdat er geen staatsmiddelen mee zijn gemoeid en de steun niet selectief is.
(25)
Het vrijstellingsmechanisme kan, zelfs al zou het staatssteun inhouden, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, artikel 25 van Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (de „algemene groepsvrijstellingsverordening” (11), hierna de „AGVV” genoemd) en artikel 17 van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (12) (hierna „richtlijn energiebelasting” genoemd).
3.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid
(26)
Wat de staatsmiddelen betreft, is Oostenrijk van mening dat de GEA te vergelijken is met de Duitse Wet op hernieuwbare energie en dat beide wetten geen gebruikmaken van staatsmiddelen. Oostenrijk verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak PreussenElektra (13).
(27)
Volgens Oostenrijk vertonen het vrijstellingsmechanisme in het kader van de GEA en de Duitse Wet op hernieuwbare energie de volgende overeenkomsten:
a)
in beide systemen komen de extra kosten als gevolg van het gegarandeerde feed-in-tarief voor rekening van de elektriciteitsleveranciers, die een bepaald percentage hernieuwbare energie tegen een vaste prijs moeten kopen;
b)
in beide systemen zijn de elektriciteitsleveranciers niet verplicht groene elektriciteit te kopen voor afnemers die vrijgesteld zijn van de verplichting groene elektriciteit af te nemen;
c)
beide systemen kennen de verplichting voor marktdeelnemers die geen publieke taak hebben om groene elektriciteit van producenten te kopen; deze marktdeelnemers zijn wettelijk gerechtigd om de extra kosten aan de elektriciteitsleveranciers door te berekenen, waarbij de desbetreffende afnameverplichtingen en prijzen bij wet zijn vastgesteld;
d)
in beide systemen toetst de toezichthoudende autoriteit of er geen sprake is van overcompensatie voor ondernemingen die verplicht zijn om groene stroom van producenten af te nemen.
(28)
In haar inleidingsbesluit heeft de Commissie in de overwegingen 42 tot en met 48 toegelicht waarom en in welk opzicht de beoordeelde maatregel vergelijkbaar is met de maatregel waarover het Hof van Justitie in de zaak Essent uitspraak heeft gedaan (14). Oostenrijk betwist dat standpunt op grond van de volgende redenen:
a)
OeMAG is geen door de overheid aangewezen instantie voor het innen van heffingen. In dit verband verwijst Oostenrijk wederom naar Duitsland waar de netwerkexploitanten zijns inziens eenzelfde rol vervullen als OeMAG;
b)
OeMAG is een particuliere onderneming en geen publiekrechtelijk lichaam zoals de instanties waarop de arresten in de zaak Air France (15) en Salvat Père (16) betrekking hadden. In dit verband wijst Oostenrijk erop dat de niet bevoegd is om leden van de directie of de raad van commissarissen te benoemen, geen vetorecht heeft met betrekking tot de besluiten van OeMAG en geen toezichtbevoegdheden heeft. Evenmin heeft de overheid de bevoegdheid om de taak van OeMAG over te nemen;
c)
juridische geschillen waarbij OeMAG betrokken is, worden aan de gewone rechtbank voorgelegd;
d)
de enige openbare controle waaraan OeMAG onderworpen wordt, is een ex-postcontrole door de Oostenrijkse Rekenkamer;
e)
op de overheidsbegroting zijn geen voorzieningen voor eventuele verliezen van OeMAG opgenomen; de rol van de overheidsinstanties is beperkt tot het bepalen van de prijzen voor de aankoop en verkoop van groene elektriciteit. Dat betekent dat OeMAG niet op de overheidsbegroting drukt, zoals wel is aangetoond in de zaken Sloman Neptun (17) en Pearle (18);
f)
Energie-Control GmbH heeft geen beoordelingsruimte wat de toekenning van een vrijstelling op grond van artikel 22c GEA betreft;
g)
het vrijstellingsmechanisme is niet van invloed op het totaalbedrag dat door de elektriciteitsleveranciers aan OeMAG wordt betaald. Het enige wat er verandert, is de verdeling van dat totaalbedrag over de verschillende categorieën afnemers.
3.2. Selectiviteit
(29)
Oostenrijk stelt dat de vrijstelling voor energie-intensieve ondernemingen geen staatssteun vormt, omdat die steun niet selectief zou zijn.
(30)
Oostenrijk brengt in herinnering dat energie-intensieve ondernemingen slechts gedeeltelijk vrijgesteld worden van de financiering van de steun voor groene-elektriciteitsproducenten. Zij moeten immers een compensatievergoeding van 0,5 % van hun nettoproductiewaarde rechtstreeks aan OeMAG voldoen en leveren daarmee dus ook een bijdrage aan de financiering van de steun voor groene-elektriciteitsproducenten.
(31)
Oostenrijk stelt op grond van het arrest in de zaak Adria-Wien Pipeline (19) dat de maatregel niet de jure tot bepaalde economische sectoren beperkt is, en evenmin de facto selectief is. Zelfs indien er prima facie sprake zou zijn van selectiviteit, wordt dat in ieder geval door de opzet van het systeem gerechtvaardigd.
(32)
De jure selectiviteit: Overeenkomstig de GEA komen geen specifieke economische sectoren of ondernemingen van een bepaalde omvang voor steun in aanmerking en is er ook niet in andere selectieve criteria voorzien. Oostenrijk voert in dit verband aan dat er in de rechtspraak geen aanknopingspunten te vinden zijn voor de stelling dat het vaststellen van een bepaalde nettoproductiewaarde op zich al voldoende is om te concluderen dat er aan het kenmerk van „selectiviteit” is voldaan, hetgeen er vervolgens op zou duiden dat er sprake is van staatssteun. Daarnaast wijst Oostenrijk erop dat de maatregel geen beperkingen tot bepaalde economische sectoren of tot ondernemingen van een bepaalde omvang omvat en dat er ook geen andere selectieve criteria worden gehanteerd. Oostenrijk benadrukt dat er door circa 2 300 bedrijven uit 19 verschillende sectoren een beroep op de maatregel is gedaan, die overigens tijdelijk van aard is. Dat is de reden dat de maatregel juridisch niet selectief is.
(33)
De facto selectiviteit: Oostenrijk is van mening dat de maatregel de facto een algemene maatregel is gezien het grote aantal economische sectoren en ondernemingen dat gebruik maakt van het vrijstellingsmechanisme in combinatie met het feit dat de maatregel geen beperkingen oplegt op grond van economische sector of omvang van ondernemingen en ook geen andere selectieve criteria omvat. Voor dit standpunt zou ook steun te vinden zijn in de zaak Adria-Wien Pipeline, waarin het Hof een gedeeltelijke restitutie van energieheffingen heeft getoetst die aan ondernemingen werd toegekend met een hogere energieheffing dan 0,35 % van hun nettoproductiewaarde. Het Hof oordeelde als volgt: „Nationale maatregelen die voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit zijn geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag […] [thans artikel 107 VWEU], indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten” (20).
(34)
Rechtvaardiging op grond van de opzet van het stelsel: Wat de structuur van het herfinancierings- en vrijstellingsmechanisme betreft, constateert Oostenrijk dat de differentiatie aan de financieringszijde in overeenstemming is met andere stelsels die door belastingen of heffingen gefinancierd worden. Indien bij een dergelijke differentiatie rekening wordt gehouden met de draagkracht van ondernemingen, vloeit dit voort uit de opzet van het stelsel en is er derhalve geen sprake van staatssteun. Volgens Oostenrijk heeft de Commissie dit standpunt zelf ook in twee eerdere besluiten over staatssteun ingenomen (21).
(35)
Voorts wijst Oostenrijk erop dat de milieuvoordelen die door de GEA worden gecreëerd niet door het vrijstellingsmechanisme worden beïnvloed, aangezien de steun voor de productie van groene elektriciteit niet wordt gereduceerd. Een duurzaam financieringsmechanisme voor groene elektriciteit kan uitsluitend via een verlaging van de milieukosten voor bepaalde ondernemingen tot stand worden gebracht; dit is een noodzakelijke voorwaarde om de steun voor hernieuwbare energiedragers te waarborgen.
3.3. Verenigbaarheid
(36)
Met het oog op de verenigbaarheid voert Oostenrijk aan dat er sprake is van een analogie tussen het vrijstellingsmechanisme en deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(37)
Deel 4 van de richtsnoeren voor milieubescherming (de punten 151-159) bevat voorschriften voor staatssteun die in de vorm van verlagingen of vrijstellingen van milieubelasting wordt verstrekt. Er zijn twee soorten onderzoeken voorzien: steun in de vorm van verlagingen of vrijstellingen van belastingen in geval van geharmoniseerde milieubelastingen kan als verenigbaar met de interne markt aangemerkt worden wanneer de begunstigden ten minste het bij de desbetreffende toepasselijke richtlijn vastgestelde communautaire minimumbelastingniveau betalen (22). Indien de maatregel in het geval van geharmoniseerde milieubelastingen verlagingen of vrijstellingen van belastingen omvat die hoger zijn dan dat minimumbelastingniveau, dan wel verlagingen of vrijstellingen van niet-geharmoniseerde milieubelastingen, dienen de lidstaten uitgebreide informatie te verstrekken over de noodzakelijkheid en evenredigheid van de betreffende maatregel.
(38)
In dit verband stelt Oostenrijk voor om deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, dat betrekking heeft op verlagingen en vrijstellingen van milieubelastingen, op dezelfde wijze toe te passen. Op grond van de argumentatie van Oostenrijk zou de maatregel primair naar analogie van de bepalingen over de geharmoniseerde milieubelastingen beoordeeld kunnen worden. Op basis van deze rechtsgrondslag zou het vrijstellingsmechanisme als verenigbaar met de interne markt aangemerkt kunnen worden in zoverre de betrokken ondernemingen nog steeds het in de richtlijn energiebelasting vastgestelde minimumbelastingbedrag van 0,5 EUR/MWh betalen. Volgens Oostenrijk is dat het geval. Daaruit blijkt dat de aanvullende vrijstelling van het feed-in-tariefsysteem in de vorm van een gedeeltelijke vrijstelling van het betalen van een bedrag voor de financiering ervan, als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt omdat de resterende bijdrage aan de financiering van de steun voor groene-elektriciteitsproductie nog steeds een aanvulling vormt op de minimumbelasting voor elektriciteit.
(39)
Volgens Oostenrijk leidt het vrijstellingsmechanisme in ieder geval indirect tot een hoger niveau van milieubescherming. Het vrijstellingsmechanisme is in dat verband een noodzakelijk instrument om een algemene verhoging van het bedrag dat elektriciteitsverbruikers voor groene elektriciteit betalen, te bewerkstelligen.
(40)
Oostenrijk onderbouwt dit argument door een vergelijking te maken tussen punt 152 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en artikel 25 van de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV) (23). Door middel van een vergelijking van de AGVV in verscheidene taalversies komt Oostenrijk tot de conclusie dat artikel 25 van de AGVV ruimer geformuleerd is dan punt 152 van de richtsnoeren: terwijl voor verlagingen van de milieubelastingen overeenkomstig punt 152 van de richtsnoeren volledige geharmoniseerde energiebelastingen vereist zijn, valt uit artikel 25 AGVV af te leiden dat verlagingen van de milieubelastingen - zoals verlagingen van een elektriciteitsheffing op grond van de richtlijn energiebelasting - ook al zijn vrijgesteld wanneer de maatregel aan de vereisten van de richtlijn energiebelasting (Richtlijn 2003/96/EG) voldoet. Daaruit volgt dat de in de richtlijn energiebelasting vastgelegde voorschriften voor belastingverlagingen in het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen besloten liggen. De opzet, de beoordelingen en reguleringsaspecten van de richtlijn energiebelasting en de bepalingen die op die richtlijn zijn gebaseerd (zoals artikel 25 AGVV) zouden dan ook op het voorgestelde vrijstellingsmechanisme van toepassing zijn. Zowel het vrijstellingsmechanisme als het Oostenrijkse systeem inzake de belasting van het elektriciteitsverbruik voldoen derhalve aan de voorwaarden van de richtlijn energiebelasting en zijn overeenkomstig artikel 25 AGVV gerechtvaardigd c.q. naar analogie van artikel 25 AGVV verenigbaar met de interne markt (24).
(41)
In dit verband brengt Oostenrijk in herinnering dat de inhoud van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming tot kritische reacties van de lidstaten heeft geleid. Bovendien beroept Oostenrijk zich op het „Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive” van 7 december 2006 (25). In dit Joint paper zou zijn aangetoond dat de lidstaten flexibiliteit nodig hebben om zinvolle differentiaties door te voeren. De aard en opzet van milieubelastingen en milieuheffingen bieden ook ruimte voor vrijstellingen of voor gedifferentieerde tarieven. De betreffende lidstaten hebben zich dus uitgesproken voor een ruime interpretatie van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en van de AGVV.
(42)
Tot slot licht Oostenrijk uitgebreid toe dat er in andere lidstaten soortgelijke systemen worden gehanteerd en benadrukt het dat de GEA in hoge mate overeenkomt met de Duitse Wet op hernieuwbare energie (EEG). Aangezien de Oostenrijkse energie-intensieve ondernemingen met bedrijven in andere lidstaten (bijvoorbeeld Duitsland) en in derde landen concurreren, is het vrijstellingsmechanisme belangrijk om een nadelige positie in de internationale concurrentiestrijd te voorkomen.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(43)
Na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft de Oostenrijkse Bundesarbeitskammer opmerkingen ingediend. De Bundesarbeitskammer, met 3,2 miljoen leden, is van mening dat het financieringssysteem van de GEA ook een staatssteuncomponent omvat. Daarnaast kan hij het standpunt van Oostenrijk niet delen dat het vrijstellingsmechanisme ten gunste van grote elektriciteitsafnemers verenigbaar is met de staatssteunregels. De Bundesarbeitskammer benadrukt dat het mechanisme tot een extra belasting van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en huishoudens leidt, omdat die verplicht zijn de met groene stroom verbonden meerkosten te dragen, zonder dat zij hoofdverbruikers zijn. Deze situatie leidt tot een verstoring van de concurrentie ten nadele van de kmo’s.
(44)
De Bundesarbeitskammer verwijst in zijn opmerkingen naar de beschikking van de Commissie van 4 juli 2006 (26) waarin de Commissie de feed-in-tarieven reeds als staatssteun heeft aangemerkt. Aangezien het rechtskader voor die feed-in-tarieven sindsdien niet is gewijzigd, vormt de steunregeling zoals vastgesteld in de versie van de GEA van 2008 nog steeds staatssteun. Derhalve stelt de Bundesarbeitskammer de vraag waarom Oostenrijk thans een ander standpunt inneemt dan bij de aanmelding van de eerdere versie van de GEA.
(45)
De Bundesarbeitskammer is het niet met Oostenrijk eens dat de vrijstelling van de afnameverplichting voor grote afnemers zoals voorzien in de GEA, gelijk te stellen is met een plafonnering van energiebelastingen. Onder verwijzing naar een eerdere beschikking van de Commissie waarin een plafonnering van energiebelastingen werd goedgekeurd, verzoekt Oostenrijk nu ten onrechte ook om de goedkeuring van het vrijstellingsmechanisme voor grote elektriciteitsafnemers. De Bundesarbeitskammer is echter van mening dat er geen gegronde redenen zijn voor deze gelijkstelling.
(46)
De plafonnering van energiebelastingen is bijvoorbeeld een fiscale steunmaatregel die in ieder geval indirect tot een verbetering van de milieubescherming moet leiden. De vrijstelling van de afnameverplichting voor energie-intensieve ondernemingen kan bij gebrek aan doelstellingen op het gebied van het milieubeleid echter niet op grond van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming worden beoordeeld.
(47)
Aangezien in de GEA met name de vrijstelling van de afnameverplichting voor grote afnemers is geregeld, kan deze bepaling niet als een vrijstelling of verlaging van milieubelastingen worden beschouwd als bedoeld in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(48)
Zelfs indien deel 4 analoog zou kunnen worden toegepast, zou het vrijstellingsmechanisme om de volgende redenen nog steeds niet verenigbaar zijn met de desbetreffende bepalingen: er is geen beperking van de maatregel tot tien jaar voorzien. Daarnaast kan een eventuele stijging van de productiekosten van de betrokken economische sectoren (bijvoorbeeld de papier- en staalsector) gewoon worden afgewenteld op de afnemers, aangezien de prijselasticiteit in de huidige marktsituatie daarvoor hoog genoeg is. Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme niet voldoet aan de eis die in punt 158, onder c), van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming wordt gesteld.
(49)
Bovendien is de vrijstelling ook niet evenredig, omdat energie-intensieve afnemers geen groene elektriciteit hoeven aan te kopen, waardoor het langer gaat duren voordat de prijs van alternatieve energiebronnen marktconform is. Bovendien komen de meerkosten voor de productie van groene elektriciteit alleen op de schouders van de kmo’s en huishoudens terecht, hoewel zij slechts weinig energie verbruiken. Dat betekent dat er ook niet is voldaan aan de voorwaarden van punt 159, onder a), van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming.
(50)
Er is evenmin sprake van overeenkomsten als bedoeld in punt 159, onder c), van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, waarin de desbetreffende grote afnemers van energie zich ertoe verbinden om de in de GEA vastgelegde milieubeschermingsdoelstellingen te verwezenlijken. Tot slot is het vrijstellingsmechanisme ten gunste van grootverbruikers er uiteindelijk niet op gericht om deze ondernemingen aan te zetten tot meer energie-efficiëntie of een milieuvriendelijker energiegebruik. Integendeel, het mechanisme stelt deze ondernemingen juist vrij van deelname aan het verwezenlijken van Europese milieubeschermingsdoelstellingen.
(51)
Vanuit het perspectief van de Bundesarbeitskammer omvat artikel 22 van de GEA dan ook exploitatiesteun sui generis die niet onder de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming valt, omdat er geen voordelen voor het milieu aan verbonden zijn. Aangezien de steun noch in de tijd beperkt is noch geleidelijk in omvang vermindert, en op den duur tot een concurrentieverstoring ten nadele van met name de kmo’s leidt, is de Bundesarbeitskammer van mening dat hij niet goedgekeurd zou mogen worden.
5. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
(52)
De Commissie heeft de aangemelde maatregel onderzocht op basis van artikel 107 e.v. VWEU en artikel 61 e.v. van de EER-overeenkomst (27).
(53)
De Commissie wijst er in de eerste plaats op dat de aangemelde wet twee afzonderlijke maatregelen omvat die allebei in het kader van een besluit van de Commissie van 22 juli 2009 zijn beoordeeld in het licht van de staatssteunregels (28). Enerzijds omvat de GEA steun in de vorm van feed-in-tarieven ten gunste van groene-elektriciteitsproducenten. Anderzijds bevat de GEA een bepaling op grond waarvan energie-intensieve ondernemingen - onder bepaalde voorwaarden - (gedeeltelijk) van de verplichting kunnen worden vrijgesteld om die feed-in-tarieven te betalen. In haar besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie de feed-in-tarieven ten gunste van groene-elektriciteitsproducenten goedgekeurd als steun die verenigbaar is met de interne markt. Tegelijkertijd heeft de Commissie echter ook haar twijfels geuit over de vraag of het vrijstellingsmechanisme verenigbaar is met de staatssteunregels, en heeft zij daarom voor dit gedeelte van de GEA de formele onderzoeksprocedure ingeleid. In haar besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie de steun aan producenten van groene elektriciteit weliswaar als verenigbaar met de interne markt aangemerkt, maar heeft zij geen definitief standpunt ingenomen over de vraag of de vrijstelling van de afnameplicht voor energie-intensieve ondernemingen staatssteun vormt en of, als dat inderdaad het geval is, dat vrijstellingsmechanisme verenigbaar is met de staatssteunregels. Deze vragen zijn echter wel beantwoord in het kader van de formele onderzoeksprocedure die aan het onderhavige besluit is voorafgegaan. Zoals hieronder nader zal worden toegelicht, is het feit dat in het besluit van 22 juli 2009 de middelen die via OeMAG over de groene-elektriciteitsproducenten worden verdeeld, als staatsmiddelen worden aangemerkt, een belangrijke factor bij de vaststelling of er bij dit mechanisme, dat energie-intensieve ondernemingen vrijstelt van het betalen van belastingheffingen, gebruik wordt gemaakt van staatsmiddelen.
5.1. Is er sprake van staatssteun?
(54)
Een maatregel is staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, indien 1) de maatregel de begunstigde een voordeel oplevert, 2) de maatregel door de staat of met staatsmiddelen bekostigd wordt, 3) afzonderlijke ondernemingen of producties selectief voordeel van de maatregel genieten, en 4) de maatregel het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden of de mededinging op de interne markt kan vervalsen of kan dreigen te vervalsen.
5.1.1. Voordeel
(55)
Indien het mogelijke voordeel een gevolg is van een (gedeeltelijke) vrijstelling van een heffing op grond van de regelgeving, hoeft alleen te worden vastgesteld of een overheidsmaatregel binnen het kader van een wettelijke regeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, kan begunstigen ten opzichte van andere ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstelling van de betrokken maatregel (29).
(56)
In het onderhavige geval is de betrokken maatregel bedoeld om inkomsten van elektriciteitsverbruikers te genereren met het oog op de financiering van de productie van groene elektriciteit. De energie-intensieve ondernemingen bevinden zich feitelijk en juridisch in dezelfde situatie als alle andere verbruikers van elektriciteit, omdat zij allemaal elektriciteit verbruiken die zij afnemen van leveranciers die van hun kant verplicht zijn om in een bepaalde mate tegen een wettelijk of per verordening bepaalde vaste prijs (verrekenprijs) groene elektriciteit aan te kopen. Zonder vrijstellingsmechanisme betalen energie-intensieve ondernemingen de elektriciteitsleveranciers de meerkosten voor die groene elektriciteit (die op de betreffende facturen nader worden gespecificeerd). De elektriciteitsleveranciers geven op hun beurt de extra kosten door die voortvloeien uit hun verplichting om groene elektriciteit van de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit te kopen. Tegelijkertijd beschikken andere elektriciteitsverbruikers niet over deze mogelijkheid, hoewel zij zich in dezelfde feitelijke en juridische situatie bevinden omdat zij allemaal elektriciteit moeten afnemen. Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme energie-intensieve ondernemingen begunstigt ten opzichte van andere elektriciteitsverbruikers.
(57)
Uit hoofde van de door E-Control GmbH verleende vrijstelling kunnen energie-intensieve ondernemingen een verzoek indienen om niet van groene elektriciteit te worden voorzien. Het is de elektriciteitsleveranciers in dergelijke gevallen wettelijk verboden om de kosten als gevolg van hun verplichting om groene elektriciteit van de afwikkelingsinstantie af te nemen, door te berekenen aan vrijgestelde ondernemingen. In plaats daarvan betalen de energie-intensieve ondernemingen 0,5 % van hun nettoproductiewaarde aan de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit.
(58)
Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme ertoe leidt dat de bijdrage van energie-intensieve ondernemingen aan de inkomsten van de afwikkelingsinstantie beperkt is tot een vooraf bepaald maximum. Zij zijn derhalve op grond van een wettelijke regeling vrijgesteld van een heffing die zij onder normale marktomstandigheden wel hadden moeten betalen. Dit houdt in dat ondernemingen die gebruik kunnen maken van het vrijstellingsmechanisme, hierdoor bevoordeeld worden.
(59)
Volgens informatie van Oostenrijk zou de lastenvermindering in totaal een bedrag van 44 miljoen EUR per jaar kunnen belopen (30). Dat betekent dat de maatregel een voordeel voor energie-intensieve ondernemingen oplevert.
5.1.2. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid
Het is vaste jurisprudentie dat voordelen uitsluitend als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, kunnen worden beschouwd indien zij rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd en het gebruik van deze middelen aan de staat kan worden toegerekend (31).
(60)
Op dit punt heeft Oostenrijk een tweeledige argumentatie gepresenteerd. In de eerste plaats kunnen de middelen die aan OeMAG ter beschikking staan, niet aan de staat toegerekend worden. In de tweede plaats - voor het geval de middelen van OeMAG toch aan de staat toegerekend zouden kunnen worden - vormen de verliezen aan inkomsten als gevolg van het vrijstellingsmechanisme geen derving van staatsmiddelen aangezien er beneden het niveau van OeMAG (d.w.z. op het niveau van de energie-intensieve afnemers en elektriciteitsleveranciers) geen sprake is van enige betrokkenheid van de staat.
(61)
De Commissie constateert dat het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen tot een vermindering leidt van de inkomsten van de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit (OeMAG), omdat de elektriciteitsleveranciers geen groene elektriciteit voor vrijgestelde ondernemingen hoeven in te kopen. Dat betekent dat de directe betalingen van de energie-intensieve ondernemingen aan OeMAG lager uitvallen dan de bedragen die OeMAG zou hebben ontvangen wanneer aan die ondernemingen geen vrijstelling was verleend.
(62)
Derhalve moet de Commissie vaststellen of de middelen waarover de afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit (OeMAG) op grond van de GEA beschikt, als staatsmiddelen moeten worden beschouwd. Indien dat het geval is, leidt de betrokken maatregel tot een verlies aan overheidsinkomsten en wordt hij met staatsmiddelen bekostigd.
(63)
In de zaak Essent (32) was de SEP, een onderneming die eigendom is van verschillende Nederlandse elektriciteitsproducenten, door de staat belast met het beheer van een economische dienst van algemeen belang, te weten het innen van belasting die aan de gebruikers van het elektriciteitsnet is opgelegd. Op grond van de wetgeving mocht de SEP de opbrengst van die belasting uitsluitend voor het wettelijk vastgelegde doel gebruiken, namelijk voor het compenseren van de gestrande kosten die de elektriciteitsbedrijven moesten maken als gevolg van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt.
(64)
Het Hof was van oordeel dat de heffingen die door de SEP werden geïnd, als staatsmiddelen moesten worden beschouwd, aangezien er aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
de prijsopslag is een belasting die door de staat aan particuliere ondernemingen is opgelegd (punten 47 en 66 van het arrest);
b)
de SEP is bij wet belast met het beheer van een economische dienst van algemeen belang, te weten het innen van de betreffende belasting (punt 68);
c)
de SEP heeft geen enkele mogelijkheid om de opbrengst van de belasting te gebruiken voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgelegd in de wet, en de uitvoering van die taak wordt streng gecontroleerd (punt 69).
(65)
Uit het arrest blijkt duidelijk dat deze zaak niet vergelijkbaar is met de Duitse zaak PreussenElektra. Het Hof overwoog in PreussenElektra namelijk: „In die zaak waren de ondernemingen door de staat niet belast met het beheer van staatsmiddelen, maar waren zij verplicht om met hun eigen financiële middelen aankopen te verrichten” (33). Bijgevolg heeft de Commissie in haar besluit van 22 juli 2009 vastgesteld dat OeMAG in casu door de Oostenrijke staat is opgericht en een vergunning heeft gekregen en dat het op grond van zijn statuten belast is met het beheer van voor de ondersteuning van groene elektriciteit bestemde middelen. Op grond daarvan heeft de Commissie geconcludeerd dat het particuliere karakter van OeMAG niet toereikend is om vast te kunnen stellen dat de maatregel vrij is van staatssteun. De Commissie heeft meer in het bijzonder geconcludeerd dat de aangemelde maatregel niet met het PreussenElektra-stelsel vergelijkbaar is. In het kader van PreussenElektra waren slechts de zakelijke betrekkingen tussen particuliere ondernemingen geregeld, zonder de tussenkomst van een ander orgaan. OeMAG is door de Oostenrijkse Wet op groene elektriciteit echter belast met het innen en verdelen van middelen die voor de ondersteuning van de productie van groene elektriciteit bestemd zijn.
(66)
Het Hof maakt daarom een onderscheid tussen deze zaak en de zaken Pearle en PreussenElektra. In de zaak Pearle was de besteding van de middelen die door een beroepsorganisatie waren geïnd, niet van overheidswege voorgeschreven, maar waren die middelen bestemd voor een particuliere reclamecampagne. In de zaak PreussenElektra gebruikten de particuliere elektriciteitsleveranciers, die verplicht waren om groene elektriciteit tegen een vaste prijs af te nemen, hun eigen middelen en niet de opbrengst van een namens de overheid geïnde belasting (overwegingen 72 tot en met 74).
(67)
De Commissie moet derhalve nagaan of OeMAG in het onderhavige geval, net als de SEP, met een heffings- en beheertaak is belast, of dat OeMAG evenals PreussenElektra, eigen middelen heeft gebruikt (34).
(68)
Is er sprake van een belastingheffing? De Commissie dient allereerst vast te stellen of de door OeMAG geïnde middelen als heffingen moeten worden beschouwd. In dit verband merkt de Commissie op dat de artikelen 10 en 19 GEA de elektriciteitsleveranciers ertoe verplichten een bepaald volume aan groene elektriciteit af te nemen tegen een prijs die hoger ligt dan de marktprijs, de zogeheten verrekenprijs. In overeenstemming met artikel 22 GEA wordt die verrekenprijs elk jaar door de minister voor Economie en Werk bepaald, terwijl in artikel 22b GEA standaardwaarden zijn vastgelegd. Dat betekent dat het verschil tussen de marktprijs voor elektriciteit en de van overheidswege vastgelegde verrekenprijs als een elektriciteitsbelasting moet worden beschouwd. Anders dan in de zaak PreussenElektra wordt dit bedrag in het onderhavige geval niet aan andere marktdeelnemers betaald die normale commerciële bedrijfsactiviteiten verrichten (in de zaak PreussenElektra was het Hof daarom van oordeel dat het geen staatsmiddelen betrof). In het onderhavige geval geschiedt de betaling veeleer aan een instantie die specifiek is belast met het innen en verdelen van deze middelen die uitsluitend een doel van algemeen belang dienen.
(69)
Aanwijzing van een particuliere instantie voor het innen en beheren van de belasting: In de GEA is bepaald dat de heffing niet door de staat wordt geïnd, maar door een rechtspersoon die een concessie bezit heeft als afwikkelingsinstantie voor groene elektriciteit. Op dit moment fungeert OeMAG als de enige concessiehouder voor het gehele Oostenrijkse grondgebied. Op grond van deze concessie is OeMAG belast met een economische dienst van algemeen belang, namelijk met de inning van de heffing in de vorm van de verrekenprijs van alle elektriciteitsleveranciers.
(70)
In het algemeen hebben de elektriciteitsleveranciers de vrijheid om de heffing aan de elektriciteitsverbruikers door te berekenen, en vanuit commercieel oogpunt mag ervan worden uitgegaan dat dit doorgaans ook zal gebeuren. Op grond van de GEA is het de leveranciers echter verboden om de heffing aan energie-intensieve ondernemingen door te berekenen die in overeenstemming met artikel 22c GEA vrijgesteld zijn van de verplichting om groene elektriciteit af te nemen.
(71)
Op basis van bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat OeMAG door de staat belast is met een economische dienst van algemeen belang, te weten het innen en beheren van milieuheffingen.
(72)
Gebruik van de middelen voor een wettelijk vastgelegd doel en zeggenschap over die middelen: De Commissie stelt vast dat OeMAG conform artikel 23 GEA voor het beheer van de inkomsten uit de verrekenprijs een speciale bankrekening moet gebruiken. De middelen die op deze bankrekening worden gestort, mogen uitsluitend voor de aankoop van groene elektriciteit worden gebruikt. OeMAG moet de minister voor Economie en Werk en de Oostenrijkse Rekenkamer te allen tijde inzage verschaffen in alle documenten die betrekking hebben op de desbetreffende bankrekening. Overeenkomstig artikel 15 GEA is de Oostenrijkse Rekenkamer daarnaast verplicht, los van de eigendomsstructuur van OeMAG, om ex-post-controles bij OeMAG uit te voeren.
(73)
De Commissie concludeert hieruit dat OeMAG de middelen voor een wettelijk vastgelegd doel moet gebruiken en dat de staat een strenge controle over de besteding van die middelen uitoefent.
(74)
De Commissie komt derhalve tot de conclusie - overeenkomstig de zaken Essent en Steinike - dat de middelen die door OeMAG worden geïnd en beheerd, als staatsmiddelen moeten worden beschouwd.
(75)
Oostenrijk heeft talrijke argumenten naar voren gebracht om aan te tonen dat de situatie van OeMAG vergelijkbaar is met die van PreussenElektra en niet met die van Essent. Uit de volgende overwegingen zal blijken dat die argumenten bij een nadere beschouwing geen stand houden.
(76)
Allereerst wil de Commissie echter opmerken dat Oostenrijk de Wet op groene elektriciteit met de vroegere en huidige Duitse Wet op de hernieuwbare energie heeft vergeleken en daarnaast verwezen heeft naar het arrest PreussenElektra van het Europees Hof van Justitie van 13 maart 2001 (35). Die vergelijking is voor de onderhavige kwestie echter niet van belang. In het onderhavige besluit beoordeelt de Commissie slechts de voorgestelde maatregel en niet de Duitse of een vergelijkbare wetgeving, aangezien elke zaak op grond van zijn eigen omstandigheden moet worden beoordeeld. In ieder geval moet, met het oog op de aangevoerde argumenten, worden vastgesteld dat de Oostenrijkse wetgeving aanzienlijk afwijkt van de Duitse wet die in de zaak PreussenElektra werd beoordeeld. In het arrest PreussenElektra heeft het Hof vastgesteld dat uitsluitend voordelen die rechtstreeks door de staat worden toegekend dan wel voordelen die worden toegekend door een van overheidswege ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam, staatsmiddelen kunnen omvatten. Vervolgens heeft het Hof vastgesteld dat de aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen af te nemen, geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen met zich brengt. De onderhavige aangemelde regeling is derhalve niet gelijk aan de maatregelen die in het arrest PreussenElektra zijn beoordeeld. Zoals toegelicht in het besluit van 22 juli 2009 heeft de Commissie vastgesteld dat het Oostenrijkse stelsel middelen omvat die toerekenbaar zijn aan de staat. De Commissie heeft meer in het bijzonder vastgesteld dat het Oostenrijkse stelsel in zoverre van het Duitse stelsel afwijkt dat er een door de staat benoemd privaatrechtelijk lichaam (zoals OeMAG) als tussenliggende schakel voorzien is. Daarnaast volgt en controleert de staat het innen en verdelen van de middelen die door dit lichaam worden beheerd. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat in het Oostenrijkse stelsel ook rechtstreekse betalingen van de overheid aan OeMAG mogelijk zouden kunnen zijn.
(77)
Met betrekking tot de Duitse Wet op hernieuwbare energie kan worden opgemerkt dat die wet geen onderwerp van de onderhavige aanmelding vormt en dat de Commissie deze maatregel tot nu toe ook niet heeft beoordeeld. Dat betekent dat de Commissie ook niet op de nadere bijzonderheden van een mogelijke analogie tussen de Wet op groene elektriciteit en de huidige Wet op hernieuwbare energie zal ingaan.
(78)
Oostenrijk betoogt verder dat OeMAG een particuliere onderneming en geen publiekrechtelijk lichaam is zoals de publiekrechtelijke lichamen waarop de arresten in de zaken Air France en Salvat Père betrekking hadden. De Oostenrijkse autoriteiten kunnen slechts controle over OeMAG uitoefenen via een ex-post-controle van de boekhouding of het intrekken van de concessie.
(79)
Onder verwijzing naar de zaak Essent wijst de Commissie er in dit verband op dat het irrelevant is of de overheid een particuliere of publieke instantie met het innen en beheren van de inkomsten heeft belast. Uit de toelichting van het Hof blijkt niet of de SEP een openbaar of particulier lichaam was, dus dit is niet van belang voor de beoordeling. Dit is ook in overeenstemming met punt 106 van de conclusie van AG Mengozzi in de zaak Essent en met het arrest van het Hof in de zaak Steinike (36).
(80)
Het feit dat OeMAG een onderneming is die onder particuliere zeggenschap staat, sluit dus niet uit dat er sprake kan zijn van staatssteun. De doorslaggevende vraag is veeleer of OeMAG door de overheid belast is met het innen en beheren van belasting.
(81)
Oostenrijk geeft daarnaast aan dat eventuele verliezen van OeMAG niet ten laste van de overheidsbegroting komen, en dat de rol van de overheidsinstanties beperkt is tot het bepalen van de prijzen voor de aankoop en verkoop van groene elektriciteit. Dat betekent dat OeMAG niet op de overheidsbegroting drukt, hetgeen in de zaken Sloman Neptun en Pearle wel het geval was.
(82)
In dit verband benadrukt de Commissie, onder verwijzing naar de zaak Essent, dat de middelen die ter beschikking staan van particuliere instanties die door de overheid belast zijn met het innen en beheren van een heffing, als staatsmiddelen moeten worden aangemerkt. Derhalve houdt een verlaging van de heffing die door bepaalde ondernemingen aan die instantie verschuldigd is, op zich al een nadeel in voor de overheid.
(83)
Met het oog op het argument van Oostenrijk dat Energie-Control GmbH geen beoordelingsvrijheid heeft wat de toekenning van vrijstellingen van de afnameverplichting betreft, wijst de Commissie op de toelichting van AG Mengozzi die in punt 109 van zijn conclusie in de zaak Essent van mening was dat het bij de beoordeling van de vraag of bepaalde middelen staatsmiddelen vormen, irrelevant is of de tussenpersoon die door de staat voor het innen en beheren van de heffing is aangewezen, over enige discretionaire marge beschikt.
(84)
Het laatste argument van Oostenrijk op dit punt is dat het totaalbedrag dat de elektriciteitsleveranciers aan OeMAG betalen, niet door het vrijstellingsmechanisme wordt beïnvloed, omdat uitsluitend de verdeling van dat totaalbedrag over de verschillende categorieën eindafnemers verandert. Wat dit argument betreft, wijst de Commissie erop dat het feit dat de derving van overheidsinkomsten wordt gecompenseerd door inkomsten uit andere bronnen, irrelevant is voor de vraag of er sprake is van staatsmiddelen. Het is veeleer doorslaggevend dat een onderneming wordt begunstigd en dat deze begunstiging tot een verlies aan staatsinkomsten leidt. Het spreekt voor zich dat de staat uiteindelijk andere inkomstenbronnen zal moeten zoeken om dat verlies te compenseren.
(85)
De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat de situatie in het onderhavige geval overeenkomt met de feiten zoals die in de arresten Essent en Steinike zijn onderzocht; er is aan alle criteria voldaan die in beide laatstgenoemde zaken zijn geformuleerd om te bepalen of er sprake is van staatsmiddelen. Derhalve is de te beoordelen maatregel met staatsmiddelen gefinancierd.
(86)
Het gebruik van de middelen waarover OeMAG de beschikking heeft, is wettelijk door de GEA geregeld. Dat betekent dat het gebruik van die middelen aan de staat kan worden toegerekend.
(87)
Op grond van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat het vrijstellingmechanisme tot een verlies aan staatsmiddelen leidt en dat dit verlies aan de staat kan worden toegerekend.
5.1.3. Selectiviteit van de maatregel
(88)
De Commissie wijst erop dat een maatregel - theoretisch gezien - zowel wat de ondernemingen als de economische sector betreft weliswaar neutraal kan lijken, maar dat deze - in de praktijk - toch selectief kan zijn.
(89)
Oostenrijk is van mening dat het vrijstellingsmechanisme geen staatssteun vormt, omdat het niet selectief is en het veeleer om een algemene maatregel gaat waarvan alle ondernemingen en economische sectoren gebruik kunnen maken. In de eerste plaats stelt Oostenrijk dat er door de drempel van 0,5 % in de aangemelde regeling geen beperkingen worden gecreëerd voor bepaalde productiesectoren of voor ondernemingen van een bepaalde omvang en dat de regeling ook geen andere selectieve criteria bevat (37). In de tweede plaats voert Oostenrijk aan dat er de facto door 2 300 bedrijven uit 19 verschillende economische sectoren van de maatregel gebruik is gemaakt, waaruit blijkt dat die maatregel - in de praktijk - voor alle ondernemingen en economische sectoren toegankelijk is.
(90)
Een maatregel is selectief wanneer hierdoor slechts bepaalde bedrijven of economische sectoren worden begunstigd. Een maatregel is daarentegen niet selectief wanneer alle ondernemingen in het betreffende land ervan kunnen profiteren.
(91)
Wat de eerste argumentatie van Oostenrijk betreft, constateert de Commissie dat de 0,5 %-drempel op zich niet toereikend is om de aangemelde regeling als een algemene maatregel aan te kunnen merken. Integendeel, de Commissie concludeert dat, als gevolg van deze drempel, niet alle ondernemingen in Oostenrijk van de aangemelde maatregel gebruik kunnen maken.
(92)
Oostenrijk stelt dat de aangemelde maatregel is voorbehouden aan ondernemingen waarvan de kosten als gevolg van hun bijdrage aan de bevordering van het gebruik van groene elektriciteit met meer dan 0,5 % van hun nettoproductiewaarde toenemen. De Commissie stelt vast dat deze randvoorwaarden in hoge mate overeenkomen met de definitie van energie-intensieve productiesectoren in artikel 17, lid 1, onder a), van de richtlijn energiebelasting (38). Oostenrijk voert echter aan dat de 0,5 %-drempel geen reden is om de aangemelde maatregel als selectief aan te merken. Oostenrijk is van mening dat dit standpunt ondersteund wordt door het Hof in zijn arrest Adria Wien. In dit arrest toetste het Hof een (gedeeltelijke) restitutie van de energieheffingen voor ondernemingen ten aanzien waarvan die heffingen meer dan 0,35 % van hun nettoproductiewaarde uitmaakten. Het Hof concludeerde in dat verband als volgt: „Nationale maatregelen die voorzien in gedeeltelijke restitutie van energieheffingen op aardgas en elektriciteit zijn geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92 van het Verdrag […] [thans artikel 107 VWEU], indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten” (39).
(93)
De Commissie is echter van mening dat dit arrest niet uitsluit dat de 0,5 %-drempel in de onderhavige zaak als selectief moet worden aangemerkt. De Commissie constateert dat het arrest betrekking had op het verzoek van een Oostenrijks Gerechtshof om een prejudiciële beslissing over de bestaande regeling voor energierestituties. Het Oostenrijkse Gerechtshof had twee vragen voorgelegd: de eerste vraag was of de teruggaaf van energieheffingen in het kader van de bestaande regeling als selectief moest worden beschouwd, omdat deze uitsluitend van toepassing was op ondernemingen die stoffelijke goederen produceerden. In de tweede plaats was de (hypothetische) vraag voorgelegd hoe het Hof een heffingsrestitutie zou beoordelen die niet beperkt was tot ondernemingen die voornamelijk stoffelijke economische goederen produceerden, maar op alle ondernemingen, ongeacht de aard van hun activiteiten.
(94)
Met betrekking tot de eerste vraag heeft het Hof vastgesteld dat de maatregel, vanwege de beperking van de heffingsrestitutie tot ondernemingen die stoffelijke economische goederen produceren, selectief van aard was. Wat de tweede vraag betreft, hoe het Hof een heffingsrestitutie zou beoordelen die voor alle economische sectoren openstaat, was het antwoord van het Hof algemeen van aard: een maatregel is selectief wanneer deze bepaalde ondernemingen of producties begunstigt, terwijl een maatregel niet selectief is als deze zonder onderscheid alle ondernemingen op het nationale grondgebied begunstigt (40). Aansluitend concludeerde het Hof dat nationale maatregelen geen staatssteun vormen „…indien zij van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied, ongeacht de aard van hun activiteiten” (41). Het Hof heeft echter niet vastgesteld of een maatregel die een 0,35 %-drempel hanteert, naar zijn mening ook daadwerkelijk op alle ondernemingen van toepassing is. Dit wordt bevestigd door AG Jacobs in zijn conclusie inzake het aansluitende arrest van het Hof: „… dat de gevolgen van de 0,35 % drempel door het Hof in het arrest Adria-Wien Pipeline … niet zijn onderzocht” (42). Het Hof moest immers niet beoordelen of het vrijstellingsmechanisme op zich (d.w.z. zonder de beperking tot ondernemingen die voornamelijk stoffelijke economische goederen produceren) in feite selectief was. Het Hof heeft derhalve niet uitgesloten dat de 0,35 %-drempel selectief is indien die ertoe leidt dat de maatregel in feite niet voor alle ondernemingen op het nationale grondgebied zou gelden.
(95)
De Commissie is daarentegen van mening dat het Hof bepaalde aanknopingspunten heeft gegeven die erop wijzen dat een dergelijke drempel een selectieve werking zou kunnen hebben, ook wanneer de maatregel eventueel op een reeks verschillende economische sectoren van toepassing is. Zo heeft het Hof in zijn antwoord op de tweede vraag meer in het bijzonder vastgesteld dat noch het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch de verscheidenheid en het belang van de sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, aanleiding kunnen zijn om een overheidsinitiatief als algemene maatregel van economische politiek te beschouwen (43). Daarnaast heeft de Commissie vastgesteld dat een groot aantal niet-sectorspecifieke maatregelen op grond van de jurisprudentie van het Hof als selectief kunnen worden aangemerkt, wanneer zij - de facto - niet van toepassing zijn op alle ondernemingen op het nationale grondgebied (44). Uit het vorenstaande blijkt dat ook maatregelen die voor alle economische sectoren gelden, om die reden als selectief kunnen worden aangemerkt wanneer niet alle ondernemingen op het nationale grondgebied een beroep op die maatregel kunnen doen.
(96)
Dit standpunt komt ook in een besluit van de Commissie over de Oostenrijkse energiebelastingrestitutie naar voren (45). Naar aanleiding van eerder genoemd arrest heeft Oostenrijk de maatregel zodanig uitgebreid dat ondernemingen uit alle economische sectoren voortaan een beroep op de energiebelastingrestitutie kunnen doen. Ook in haar beoordeling van de herziene regeling bleef de Commissie echter van mening dat de maatregel selectief was. Formeel kwamen weliswaar alle ondernemingen voor die restitutie in aanmerking, maar in feite kwam die restitutie alleen maar ten goede aan ondernemingen die in verhouding tot hun nettoproductiewaarde een hoog energieverbruik hadden (46). De Commissie concludeerde derhalve dat de energiebelastingrestitutie als onwettige (d.w.z. niet aangemelde) staatssteun moet worden beschouwd die niet met de interne markt verenigbaar is (47).
(97)
Als gevolg van de beschikking van de Commissie heeft het Oostenrijkse Verwaltungsgerichtshof later om een prejudiciële beslissing van het Hof verzocht (48). De vragen die het Verwaltungsgerichtshof daarbij heeft voorgelegd, hadden betrekking op het toepassingsgebied van de gevolgen van de onwettigheid van de restitutie van energieheffingen, waarbij het Hof het aspect van de selectiviteit niet opnieuw heeft getoetst. Dit aspect kwam daarentegen wel aan de orde in de opmerkingen van de advocaat-generaal. In zijn conclusie stelde de AG vast: „Derhalve zou, zoals de Commissie opmerkt, het slechts verlenen van restituties aan dienstverlenende ondernemingen (naast productiebedrijven) die daarvan niet op grond van de drempel van 0,35 % waren uitgesloten, er alleen toe leiden dat de kring van steunontvangers wordt vergroot. Het zou echter de steunmaatregelen niet beroven van hun gevolgen als zodanig, omdat er nog steeds een selectiviteitscriterium zou bestaan” (49). De AG concludeerde daarnaast als volgt: „De redenering van de Commissie in haar beschikking van 2004 is overtuigend ten aanzien van de selectieve aard van de 0,35 % drempel in het gewijzigde stelsel …” (50).
(98)
De Commissie concludeert uit het bovenstaande dat de 0,5 %-drempel in het onderhavige geval als selectiecriterium fungeert, aangezien een beroep op de aangemelde maatregel in feite beperkt wordt tot energie-intensieve ondernemingen terwijl niet-energie-intensieve ondernemingen hiervan uitgesloten worden. Los van het aantal economische sectoren dat van de maatregel profiteert, leidt de drempel op zich er dus toe dat de aangemelde maatregel niet aan alle ondernemingen op het nationale grondgebied ten goede komt. Dat betekent dat de maatregel door die drempel een selectief karakter krijgt.
(99)
De Commissie stelt bovendien vast dat uitsluitend ondernemingen een beroep kunnen doen op het te beoordelen vrijstellingsmechanisme die op grond van de Oostenrijkse Wet op de energiebelastingrestitutie in aanmerking komen voor die restitutie (de betreffende wet is beoordeeld in het kader van de beschikking van de Commissie inzake staatssteunmaatregel C-33/03). De argumentatie van de Commissie in de betreffende beschikking is onverminderd van toepassing op het onderhavige geval.
(100)
Wat de tweede argumentatie van Oostenrijk betreft, constateert de Commissie dat de aangemelde maatregel ook selectief is omdat deze in feite vooral gericht is op een beperkt aantal ondernemingen dat bepaalde energie-intensieve goederen produceert. De Commissie constateert op grond van de jurisprudentie van het Hof dat een maatregel niet op grond van de oorzaken of doeleinden beoordeeld moet worden, maar aan de hand van de gevolgen (51). Ook wanneer een maatregel formeel aan alle economische sectoren en ondernemingen ten goede komt, kan deze nog als selectief aangemerkt worden wanneer zij niet de facto aan alle ondernemingen op het nationale grondgebied ten goede komt. Het Hof oordeelde in dit verband: „Noch op grond van het grote aantal begunstigde ondernemingen, noch op grond van de verscheidenheid en het belang van de industriële sectoren waartoe deze ondernemingen behoren, kan worden aangenomen dat [deze regeling] … een algemene maatregel van economische politiek is” (52).
(101)
Bij haar toetsing heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde regeling vooral gericht is op een zeer beperkt aantal ondernemingen, voor het merendeel productiebedrijven. In dit verband heeft Oostenrijk op 9 september 2010 gegevens overgelegd die betrekking hadden op de toenmalige toepassing van de regeling die voorzag in steunintensiteiten die lager waren dan de aanmeldingsdrempels. Volgens deze gegevens hebben van de circa 300 000 Oostenrijkse bedrijven rond 2 000 een beroep op de regeling gedaan (dat is minder dan 1 % van alle Oostenrijkse bedrijven). Daarnaast komt in het kader van de huidige toepassing van de regeling circa 66 % van de middelen ten goede aan ondernemingen die zich met de „productie van goederen” bezighouden (53). Met het oog op de situatie dat Oostenrijk de steunintensiteiten boven de „de minimis”-drempels zou verhogen (dus beneden de drempels die op dit moment voorlopig worden toegepast), heeft de Commissie daarnaast vastgesteld dat de maatregel dan waarschijnlijk nog meer op ondernemingen gericht zal zijn die in de goederenproductie actief zijn. Uit de door Oostenrijk verstrekte gegevens blijkt namelijk dat slechts twaalf ondernemingen van hogere steunintensiteiten zouden profiteren ten opzichte van de huidige versie van de regeling; slechts twee van die ondernemingen zijn in de vervoerssector actief, terwijl de overige tien zich met goederenproductie bezighouden (54).
(102)
Uit de voorgaande overwegingen concludeert de Commissie dat de aangemelde regeling niet, of slechts in geringe mate ten goede zal komen aan de meerderheid van de bedrijven in de Oostenrijkse economie en dat hoofdzakelijk ondernemingen in één bepaalde sector, de productie van goederen, van die regeling zullen profiteren. Los van het aantal economische sectoren dat van de maatregel zou kunnen profiteren, blijkt de maatregel zich voornamelijk te concentreren op ondernemingen die goederen produceren, hetgeen betekent dat de maatregel de facto als selectief moet worden aangemerkt.
(103)
Uit de voorgaande overwegingen concludeert de Commissie dat het aangemelde vrijstellingsmechanisme selectief is, omdat er enerzijds een 5 %-drempel is voorzien, waardoor de maatregel voorbehouden is aan energie-intensieve ondernemingen, terwijl het anderzijds voornamelijk ondernemingen betreft die zich bezighouden met de productie van goederen.
(104)
De Commissie stelt vast dat een maatregel, ondanks zijn selectieve karakter, niet aan de selectiviteitsvoorwaarde voldoet wanneer dit door zijn aard of door de algemene opzet van het stelsel waartoe hij behoort, gerechtvaardigd is (55). De Commissie blijft zich op het standpunt stellen dat het vaste jurisprudentie van het Hof is dat de betreffende lidstaat dit dient aan te tonen (56).
(105)
Uit de toelichting van het Hof blijkt dat hierbij een onderscheid moet worden gemaakt tussen de doelstellingen van een specifiek belastingstelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen, en de voor het bereiken van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf. Alleen de laatstgenoemde mechanismen komen in aanmerking als mogelijke rechtvaardiging van een maatregel op grond van de aard c.q. de algemene opzet van het belastingstelsel waarvan hij deel uitmaakt (57). De extrinsieke doelstellingen moeten in het kader van de toetsing van de verenigbaarheid in aanmerking worden genomen (58).
(106)
Oostenrijk is van mening dat de differentiatie van de bijdragen op grond van artikel 22c GEA bedoeld is om rekening te houden met de capaciteiten van de ondernemingen in samenhang met de betaling van aanvullende heffingen. Daarnaast worden de milieuvoordelen die in de GEA zijn voorzien, door het vrijstellingsmechanisme niet nadelig beïnvloed, aangezien de bijdragen voor de steun van de productie van groene elektriciteit niet omlaag gaan. Het creëren van een duurzaam financieringsmechanisme voor groene elektriciteit is uitsluitend mogelijk door een verlaging van de milieukosten voor bepaalde ondernemingen; dat mechanisme is onontbeerlijk voor het bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen.
(107)
De Commissie constateert in dit verband dat de intrinsieke doelstelling van het stelsel, dat gebaseerd is op verrekenprijzen, kan worden omschreven als het genereren van inkomsten die met name voor het bevorderen van hernieuwbare energieën moeten worden gebruikt. Het vrijstellingsmechanisme is daarentegen gebaseerd op de doelstelling om het concurrentievermogen van energie-intensieve ondernemingen te verbeteren door hen een lagere elektriciteitsprijs te laten betalen, waarmee tegelijkertijd getracht wordt om de acceptatie van het op verrekenprijzen gebaseerde stelsel te vergroten. Dat betekent dat er naar de verwezenlijking van een doel wordt gestreefd dat geen verband houdt met de opzet en de algemene structuur van het stelsel.
(108)
Op grond van de jurisprudentie van het Hof kan het verwezenlijken van een dergelijk extern doel niet dienen als rechtvaardiging voor een maatregel op grond van de aard c.q. algemene opzet van het belastingstelsel (59). Dit kan uitsluitend nader beoordeeld worden in het kader van de toetsing van de verenigbaarheid (60).
(109)
Oostenrijk heeft zich op twee beschikkingen inzake staatssteun beroepen om het argument te staven dat het vrijstellingsmechanisme op grond van de opzet en de algemene structuur van het stelsel gerechtvaardigd zou zijn. De Commissie constateert echter dat het in beide zaken een andere situatie betrof. In beschikking N 271/06 over de belastingvoorschriften in Denemarken in verband met warmteoverschotten stond het waarborgen van de neutraliteit van de fiscale behandeling van alle energieproducten centraal en niet het verbeteren van het concurrentievermogen. Beschikking N 820/06 inzake belastingvrijstellingen in Duitsland voor energieproducten met een duaal gebruik had betrekking op het beginsel om alleen energieproducten die als brandstof worden gebruikt, fiscaal te belasten.
(110)
Hieruit volgt dat de aangemelde vrijstelling van energie-intensieve productiesectoren niet gerechtvaardigd kan worden door de aard of de algemene opzet van het stelsel waar die vrijstelling deel van uitmaakt.
(111)
Derhalve concludeert de Commissie dat de aangemelde maatregel voldoet aan het selectiviteitscriterium omdat hij de facto selectief is en niet door de aard en de algemene opzet van het stelsel wordt gerechtvaardigd.
5.1.4. Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van de handel
(112)
De begunstigden van de maatregel die volgens de Commissie als staatssteun moet worden aangemerkt, houden zich voornamelijk bezig met de productie van energie-intensieve goederen zoals metaal en papierproducten (61). In deze economische sectoren vindt handel tussen lidstaten plaats en concurreren de betrokken ondernemingen met bedrijven uit andere lidstaten. Dat betekent dat de onderhavige maatregel kan leiden tot een vervalsing van de mededinging en tot een beïnvloeding van de handel op de interne markt.
5.1.5. Conclusie
(113)
De Commissie concludeert dat het vrijstellingsmechanisme staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien het tot een verlies aan staatsmiddelen leidt waardoor energie-intensieve ondernemingen een selectief voordeel verkrijgen. De maatregel kan derhalve de handel tussen lidstaten beïnvloeden en de mededinging op de interne markt vervalsen.
5.2. Rechtmatigheid van de steun
(114)
Oostenrijk heeft zich ertoe verplicht om de steun zonder de toestemming van de Commissie niet ten uitvoer te brengen. Oostenrijk heeft de maatregel voor de tenuitvoerbrenging aangemeld en is daarmee zijn verplichting ingevolge artikel 108, lid 3, VWEU nagekomen (62).
5.3. Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt
(115)
De Commissie kan staatssteun op grond van artikel 107, lid 3, VWEU, verenigbaar met de interne markt verklaren. Volgens de vaste jurisprudentie van het Hof dient de betreffende lidstaat aan te tonen dat een maatregel verenigbaar is met de interne markt (63).
(116)
Bij staatssteunzaken die onder het toepassingsgebied van artikel 107, lid 3, VWEU vallen, heeft de Commissie een grote beoordelingsvrijheid (64). In het kader van die vrijheid heeft zij richtsnoeren en mededelingen gepubliceerd met daarin criteria op basis waarvan bepaalde vormen van steun op grond van artikel 107, lid 3, VWEU, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden aangemerkt. Conform de vaste jurisprudentie is de Commissie gebonden aan de richtsnoeren en mededelingen die zij vaststelt op het gebied van het toezicht op staatssteun, voor zover deze niet afwijken van het VWEU en door de lidstaten zijn aanvaard (65).
(117)
Dat betekent dat er allereerst moet worden onderzocht of de aangemelde steun onder het toepassingsgebied van een of meer richtsnoeren of mededelingen valt. Mocht de steun aan de daarin vastgelegde criteria voldoen, dan kan zij vervolgens als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.
(118)
Oostenrijk stelt dat de aangemelde maatregel onder het toepassingsgebied van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (66) valt c.q. dat deze richtsnoeren dienovereenkomstig moeten worden toegepast. Daarnaast is Oostenrijk van mening dat de steun ook onder het toepassingsgebied van de AGVV valt (67).
(119)
Er zijn echter ook nauwomschreven situaties waarin exploitatiesteun wel is toegestaan. Meer in het bijzonder is het mogelijk om onder bepaalde voorwaarden exploitatiesteun in de vorm van belastingverlagingen te verlenen op basis van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (68) of artikel 25 AGVV (69). Voorts kunnen maatregelen ook, onder bepaalde voorwaarden, rechtstreeks aan de hand van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU worden onderzocht.
5.3.1. Richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
(120)
Het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming is als volgt gedefinieerd (70):
„(58)
Deze richtsnoeren zijn van toepassing op staatssteun ten behoeve van het milieu. Zij zullen worden toegepast in overeenstemming met ander communautair beleid op het gebied van staatssteun, andere bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en van het Verdrag betreffende de Europese Unie en wetgeving die op grond van deze verdragen is aangenomen.
(59)
Deze richtsnoeren zijn van toepassing op steun (24) ter ondersteuning van milieubescherming in alle sectoren die onder het EG-Verdrag vallen. Zij zijn tevens van toepassing op de sectoren waarop bijzondere communautaire staatssteunregels van toepassing zijn (ijzer- en staalindustrie, scheepsbouw, automobielindustrie, de sector synthetische vezels, vervoer, kolen, landbouw en visserij), tenzij in die bijzondere regels anders is bepaald.”
(121)
In punt 70, onder 1, van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming wordt die milieubescherming als volgt gedefinieerd: elke maatregel die is gericht op de preventie of het herstel van aantastingen van de natuurlijke omgeving of de natuurlijke hulpbronnen door de eigen activiteiten van de begunstigde, op het beperken van het risico op dergelijke aantastingen, dan wel op de aanmoediging van een rationeler gebruik van die hulpbronnen, met inbegrip van energiebesparende maatregelen en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Uit punt 151 blijkt dat maatregelen die ten minste indirect bijdragen tot de verbetering van het niveau van de milieubescherming, onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vallen.
(122)
Oostenrijk is van mening dat het vrijstellingsmechanisme om twee redenen direct bijdraagt aan de milieubescherming: in de eerste plaats vormt het mechanisme een wezenlijke voorwaarde om het politieke draagvlak voor een verhoging van het niveau van de verrekenprijs te waarborgen. Die verhoging is noodzakelijk om een verdere uitbreiding van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te financieren. In de tweede plaats leidt het mechanisme tot hogere prijzen voor het elektriciteitsverbruik, hetgeen een prikkel vormt voor een energie-efficiënter gebruik van elektriciteit.
(123)
De Commissie stelt met betrekking tot het eerste argument vast dat er geen noodzakelijk verband bestaat tussen de verrekenprijs en de toename van de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. Oostenrijk is op grond van Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (hierna de „richtlijn hernieuwbare energiebronnen” te noemen) (71) verplicht om de elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen te vergroten. Het staat Oostenrijk echter vrij om te beslissen op welke wijze die toename gefinancierd wordt. Zo zou Oostenrijk bijvoorbeeld ook gebruik kunnen maken van belastinginkomsten. Het vrijstellingsmechanisme is niet per se noodzakelijk om de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te vergroten.
(124)
Wat het tweede argument betreft, constateert de Commissie dat het vrijstellingsmechanisme als een bovenbegrenzing fungeert. De gemiddelde elektriciteitsprijs die door energie-intensieve ondernemingen wordt betaald, daalt met elk extra verbruikt kWh dat boven de drempel ligt. In plaats van een prikkel te geven ter bevordering van de energie-efficiënte, leidt het vrijstellingsmechanisme veeleer tot een vermindering van die energie-efficiëntie.
(125)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat het vrijstellingsmechanisme niet onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming valt.
(126)
Zelfs indien de maatregel onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming zou vallen - wat niet het geval is - constateert de Commissie dat de maatregel niet als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt, aangezien er niet aan de voorwaarden is voldaan zoals die in deel 4 van de richtsnoeren zijn geformuleerd.
(127)
In deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming wordt in verband met de beoordeling van de verenigbaarheid onderscheid gemaakt tussen geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde milieubelastingen. De parafiscale heffing in de vorm van de verrekenprijs vormt geen milieubelasting die op het niveau van de Unie is geharmoniseerd. Tegen deze achtergrond stelt de Commissie vast dat de lidstaten met betrekking tot de bindende doelstellingen zoals die in de richtlijn hernieuwbare energie zijn opgenomen op het gebied van dergelijke energiebronnen, zelf kunnen bepalen op welke wijze deze doelstellingen worden verwezenlijkt.
(128)
Dat betekent dat het vrijstellingsmechanisme moet worden getoetst aan de hand van de regels die conform deel 4 van de richtsnoeren van toepassing zijn op niet-geharmoniseerde milieubelastingen (72).
(129)
Op grond van die regels moet de betreffende lidstaat informatie verstrekken over welke respectieve sector of sectoren of categorieën begunstigden onder de vrijstellingen of verlagingen vallen en wat de situatie van de belangrijkste begunstigden in elke betrokken sector is en hoe de belastingen kunnen bijdragen tot milieubescherming. De vrijgestelde sectoren dienen naar behoren te worden beschreven, en er moet voor elke sector een lijst worden verstrekt van de grootste begunstigden (met name rekening houdend met de omzet, de marktaandelen en de omvang van de belastinggrondslag) (73). Op basis van deze informatie moet de Commissie beoordelen of de verlagingen of vrijstellingen van de milieubelastingen noodzakelijk en evenredig zijn. Aangaande het criterium van de noodzakelijkheid moet de keuze van de begunstigden op objectieve en doorzichtige criteria gebaseerd zijn en moet de milieubelasting zonder verlaging tot een aanzienlijke stijging van de productiekosten leiden die niet op de klanten kan worden afgewenteld zonder dat dit aanzienlijk omzetverlies tot gevolg heeft (74). Wat de evenredigheid van de steun betreft, dient de betreffende lidstaat aan te tonen dat elke individuele begunstigde een deel van de nationale belasting betaalt dat grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie, dat de begunstigden van de steun ten minste 20 % van de nationale belasting betalen, tenzij een lager percentage gerechtvaardigd is, en dat de verlagingen of vrijstellingen afhankelijk worden gesteld van het sluiten van overeenkomsten ter verwezenlijking van milieubeschermingsdoelstellingen (75).
(130)
De Commissie constateert echter dat Oostenrijk voornoemde informatie - ondanks herhaalde verzoeken van de Commissie - niet heeft verstrekt (76). Derhalve heeft de Commissie niet kunnen nagaan of de steun noodzakelijk en evenredig is, dan wel op welke wijze die steun een bijdrage levert aan de milieubescherming.
5.3.2. Analogie met deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming
(131)
Gezien het feit dat het aangemelde vrijstellingsmechanisme zelfs niet indirect aan de milieubescherming bijdraagt, heeft de Commissie daarnaast onderzocht of zij het vrijstellingsmechanisme op grond van deel 4 van de richtsnoeren zou kunnen goedkeuren.
(132)
Volgens Oostenrijk zou het vrijstellingsmechanisme op identieke wijze als de voorschriften voor verlagingen van geharmoniseerde energiebelastingen kunnen worden onderzocht (conform de punten 152 en 153 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming). In dit verband herinnert de Commissie eraan dat in deel 4 van die richtsnoeren twee soorten toetsingen van verlagingen van milieubelastingen zijn voorzien die tot verschillende conclusies kunnen leiden. In de eerste plaats bevat deel 4 voorschriften voor geharmoniseerde energiebelastingen in het kader van de richtlijn energiebelasting. Dergelijke verlagingen kunnen zonder verder onderzoek als verenigbaar met de interne markt worden aangemerkt in zoverre er aan de minimale belastingbedragen is voldaan zoals neergelegd in de richtlijn energiebelasting. In de tweede plaats bevat deel 4 bepaalde regels voor de toetsing van verlagingen van niet-geharmoniseerde milieubelastingen en voor geharmoniseerde verlagingen van milieubelastingen die onder de minimumnorm liggen zoals vastgelegd in de richtlijn energiebelasting. Op grond van deze regels moeten lidstaten onder andere uitgebreide informatie verstrekken over de noodzaak en de evenredigheid van de desbetreffende maatregelen. Oostenrijk voert aan dat de Commissie het vrijstellingsmechanisme voor parafiscale heffingen kan goedkeuren vanwege het feit dat de begunstigde ondernemingen ten minste het minimumbedrag aan Oostenrijkse energiebelasting betalen.
(133)
De Commissie constateert dat er noch in haar besluitvormingspraktijk noch in de jurisprudentie van de Europese rechtbanken precedenten te vinden zijn waarin de regels voor het onderzoeken van geharmoniseerde energiebelastingen overeenkomstig deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, op dezelfde wijze als met betrekking tot parafiscale heffingen zijn toegepast.
(134)
Op grond van de vaste jurisprudentie van het Hof kan een bepaling van het Gemeenschapsrecht naar analogie worden toegepast wanneer aan de volgende twee voorwaarden is voldaan: in de eerste plaats moet de desbetreffende regeling in hoge mate overeenstemmen met de regeling waarvan analoge toepassing wordt gevraagd. In de tweede plaats moet de geldende regeling een leemte bevatten die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van Gemeenschapsrecht welke door deze analoge toepassing kan worden opgevuld (77). Gezien deze voorwaarden constateert de Commissie dat analogieën in het Gemeenschapsrecht slechts in uitzonderingsgevallen worden toegepast.
(135)
In de eerste plaats moet de betrokken regeling grote gelijkenis vertonen met de regeling waarvan analoge toepassing wordt gevraagd. Aangezien in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vrijstellingen respectievelijk verlagingen van milieubelastingen zijn voorzien, moeten de regels die betrekking hebben op de aangemelde heffingen in het kader van de GEA in hoge mate overeenstemmen met de regels die op milieubelastingen van toepassing zijn.
De Commissie heeft echter vastgesteld dat het juridische stelsel met betrekking tot milieubelastingen op grond van het Gemeenschapsrecht niet te vergelijken is met het stelsel dat op grond van dat Gemeenschapsrecht op parafiscale heffingen van toepassing is. In het Gemeenschapsrecht zijn namelijk geen specifieke regels voor parafiscale heffingen voorzien, maar wel voor de heffing van milieubelastingen. Daarbij gaat het met name om de minimale belastingbedragen zoals die in de richtlijn energiebelasting zijn vastgelegd en om vrijstellingen van deze minimumbedragen zoals die op grond van de voorwaarden in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubelastingen en artikel 25 AGVV verleend kunnen worden. Met betrekking tot parafiscale heffingen stelt de Commissie vast dat hiervoor noch regels voor vrijstellingen of verlagingen noch minimumpercentages bestaan.
(136)
Derhalve concludeert de Commissie dat er aan de parafiscale heffingen in het kader van de Oostenrijkse regeling geen regels ten grondslag liggen die overeenstemmen met de regels die op grond van het Gemeenschapsrecht voor milieubelastingen gelden.
(137)
In de tweede plaats moet de geldende regeling een leemte bevatten die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van Gemeenschapsrecht die door een analoge toepassing kan worden opgevuld.
(138)
Maatregelen die niet onder het toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming vallen, kunnen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, worden getoetst. De Commissie heeft in die richtsnoeren geen „lacuna” kunnen vaststellen die een beoordeling van de aangemelde maatregel middels een analoge toetsing zou rechtvaardigen. Deze conclusie geldt voor beide scenario’s, dus voor een analoge toepassing met betrekking tot zowel geharmoniseerde als niet-geharmoniseerde milieubelastingen.
(139)
Daarnaast kan het ontbreken van regels voor vrijstellingen van parafiscale heffingen ook niet worden rechtgezet door het maken van een analogie met de regels die conform het Gemeenschapsrecht worden gehanteerd voor de verlagingen van energiebelastingen. In dat verband stelt de Commissie vast dat een analoge toepassing van de regels voor het verlagen van geharmoniseerde energiebelastingen op niet-geharmoniseerde parafiscale heffingen ook zou betekenen dat ondernemingen door de betaling van dergelijke parafiscale heffingen zouden kunnen voldoen aan de minimale belastingbedragen die op grond van de richtlijn energiebelasting zijn vereist. Een dergelijk uitgangspunt is echter niet in overeenstemming met de strekking van de richtlijn energiebelasting. De Commissie is van mening dat de minimumpercentages van de richtlijn energiebelasting uitsluitend zijn vastgesteld met het oog op het gebruik ervan in het kader van de geharmoniseerde stelsels voor energiebelastingen. Een gebruik als benchmark buiten het geharmoniseerde kader om is een niet-beoogde toepassing van die percentages. Het is een onmiskenbaar feit dat die minimumpercentages niet zijn vastgesteld met het doel om op basis van milieuspecifieke reguleringsmaatregelen (zoals die meer in het bijzonder zijn vastgelegd middels financieringsmechanismen voor feed-in-tarieven) de totale fiscale belasting te bepalen voor energie-intensieve ondernemingen. Een dergelijk uitgangspunt zou ook voorbijgaan aan het feit dat op het gebied van staatssteun de politiek een welwillende aanpak ten opzichte van belastingvrijstellingen boven een geharmoniseerd minimumpercentage accepteert, omdat een gelijke behandeling in ieder geval in zekere mate wordt gewaarborgd doordat alle lidstaten de geldende minimumpercentages in acht nemen. Dit argument geldt echter op zich niet voor heffingen die voortvloeien uit niet-geharmoniseerde stelsels voor feed-in-tarieven, aangezien zij door afwijkingen van de standaardbijdragen tot vervalsingen van de mededinging kunnen leiden.
(140)
Uit bovengenoemde overwegingen volgt dat het ontbreken van regels voor het verlagen van parafiscale heffingen geen met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht onverenigbare leemte vormt die door analoge toepassing van de bestaande regels voor verlagingen van geharmoniseerde energiebelastingen zou kunnen worden opgevuld.
(141)
Zelfs wanneer een analoge toepassing toch mogelijk zou zijn, kan het vrijstellingsmechanisme om in de overwegingen 129 tot en met 133 opgegeven redenen, niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.
(142)
Tegen deze achtergrond concludeert de Commissie dat er geen analogie is tussen het aangemelde vrijstellingsmechanisme en de regels voor de beoordeling van verlagingen van geharmoniseerde energiebelastingen op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, en dat zij daarom het vrijstellingsmechanisme niet op basis van een dergelijke analogie kan goedkeuren.
5.3.3. Analogie met artikel 25 van de algemene groepsvrijstellingsverordening (AGVV)
(143)
De Commissie heeft daarnaast getoetst of zij het vrijstellingsmechanisme naar analogie van artikel 25 AGVV zou kunnen goedkeuren.
(144)
Oostenrijk is van mening dat de verschillen in formulering tussen deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming en artikel 25 AGVV een bepaalde speelruimte bieden om de maatregel naar analogie van artikel 25 AGVV goed te keuren. Oostenrijk wijst erop dat punt 152 van de richtsnoeren als volgt luidt:
„Om op grond van artikel 87 van het EG-Verdrag te worden goedgekeurd, moeten verlagingen of vrijstellingen van geharmoniseerde belastingen, en met name die welke door Richtlijn 2003/96/EG zijn geharmoniseerd, verenigbaar zijn met de relevante toepasselijke communautaire wetgeving en voldoen aan de daarin vastgestelde beperkingen en voorwaarden.”.
(145)
In artikel 25 AGVV staat daarentegen:
„Milieusteunregelingen in de vorm van verlagingen van milieubelastingen die aan de voorwaarden voor Richtlijn 2003/96/EG voldoen, zijn verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, van het Verdrag en zijn van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits aan de in de leden 2 en 3 van dit artikel vastgestelde voorwaarden is voldaan.” (78).
(146)
Uit bovenstaande formulering heeft Oostenrijk geconcludeerd dat artikel 25 AGVV mogelijk ruimer is geformuleerd dan punt 152 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. Oostenrijk stelt dat punt 152 van de richtsnoeren wellicht slechts van toepassing is op de middels de richtlijn energiebelasting geharmoniseerde milieubelastingen, terwijl op grond van artikel 25 AGVV daarentegen alleen maar vereist is dat bij het vrijstellingsmechanisme de minimale belastingbedragen in acht worden genomen die in de richtlijn energiebelasting zijn vastgelegd, ook wanneer het om niet-geharmoniseerde energiebelastingen gaat. Volgens Oostenrijk zou artikel 25 AGVV derhalve ook kunnen worden toegepast op de verlaging van niet-geharmoniseerde milieubelastingen zodat de betreffende steun als verenigbaar met de interne markt zou kunnen worden aangemerkt, mits in het algemene belastingstelsel de minimumbedragen voor energiebelastingen worden geëerbiedigd. Oostenrijk heeft weliswaar toegegeven dat de bijdragen in het kader van de GEA geen belastingen zijn (79), maar stelt daarnaast dat het aangemelde vrijstellingsmechanisme naar analogie van de regels voor milieubelastingen van artikel 25 AGVV onderzocht en goedgekeurd zou kunnen worden.
(147)
De Commissie is echter van mening dat er geen mogelijkheid voor een analoge toepassing met artikel 25 AGVV. In de eerste plaats stemmen de regels die voor de onderhavige zaak gelden, niet sterk overeen met de regels die analoog zouden moeten worden toegepast. Uit de formulering van artikel 25 AGVV blijkt eenduidig dat dit voorschrift uitsluitend geldt voor milieubelastingen die onder de richtlijn energiebelasting vallen. In die zin is de classificatie als energiebelasting een „voorwaarde” voor de toepassing van artikel 25 AGVV. Deze interpretatie wordt ook ondersteund doordat uit de opzet van het stelsel van de AGVV blijkt dat het toepassingsgebied niet ruimer kan zijn dan dat van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming waarop de AGVV betrekking heeft. Derhalve is artikel 25 AGVV ondubbelzinnig uitsluitend van toepassing op energiebelastingen die onder de richtlijn energiebelasting vallen. Zoals reeds toegelicht, zijn de bijdragen die in het kader van de Wet op groene elektriciteit moeten worden betaald, echter geen milieubelastingen. De voorschriften van de richtlijn energiebelasting zijn hierop derhalve niet van toepassing. Daaruit volgt dat de regels voor energiebelastingen en de regels voor de Oostenrijkse feed-in-tarieven niet in hoge mate overeenstemmen. In de tweede plaats bevatten de betreffende regels geen leemte die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht die door deze analoge toepassing kan worden opgevuld. Belastingverlagingen en vergelijkbare maatregelen waarop de AGVV niet van toepassing is, zijn overigens niet per se onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht, mits er in ieder geval aan de algemene aanmeldingsplicht is voldaan op grond van artikel 108 VWEU. Mocht dat zo zijn, dan kunnen zij vervolgens aan de hand van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming worden beoordeeld, of - mochten die richtsnoeren niet van toepassing zijn - rechtstreeks worden getoetst aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Daarna kunnen zij alsnog eventueel als verenigbaar met de interne markt worden aangemerkt. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de voorschriften die op de toetsing van de Oostenrijkse steunregeling van toepassing zijn, geen leemte bevatten die onverenigbaar is met het Gemeenschapsrecht.
(148)
Uit het bovenstaande concludeert de Commissie dat er geen sprake is van een analogie tussen de bijdragen in het kader van de Wet op groene elektriciteit en de geharmoniseerde energiebelastingen op grond van artikel 25 AGVV. Daarom kan de Commissie het vrijstellingsmechanisme niet op basis van een dergelijke analogie goedkeuren.
5.3.4. Verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU
(149)
De Commissie stelt vast dat Oostenrijk niet heeft aangetoond dat het vrijstellingsmechanisme op basis van artikel 107, lid 3, onder c), direct als verenigbaar met de interne markt zou kunnen worden aangemerkt. Aangezien een lidstaat de redenen moet aangeven op grond waarvan de verenigbaarheid van een steunmaatregel kan worden vastgesteld (80), en aan moet tonen dat er aan de betreffende voorwaarden is voldaan, kan Oostenrijk alleen al door dit feit geen beroep doen op deze grondslag voor de verenigbaarheid van de maatregel.
(150)
De Commissie heeft niettemin onderzocht of het vrijstellingsmechanisme op basis van deze rechtsgrondslag als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt.
(151)
Uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd. Op grond van de jurisprudentie van het Hof kan de Commissie een steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt aanmerken wanneer de steun aan de verwezenlijking van een doel van gemeenschappelijk belang bijdraagt (81), noodzakelijk is om deze doelstelling te verwezenlijken (82) en de handelsvoorwaarden niet op een wijze worden veranderd die strijdig is met dat gemeenschappelijk belang.
(152)
Het is inmiddels dan ook vaste praktijk van de Commissie (83) om maatregelen rechtstreeks op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU als verenigbaar met de interne markt aan te merken wanneer zij noodzakelijk en evenredig zijn en wanneer de positieve gevolgen voor het doel van gemeenschappelijk belang groter zijn dan de negatieve gevolgen voor de mededinging en de handel. In dit verband acht de Commissie het gepast om de volgende vragen te beantwoorden:
1.
Is de steunmaatregel gericht op een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang?
2.
Is de steunmaatregel geschikt om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te kunnen verwezenlijken? Meer in het bijzonder:
a)
Is de staatssteun een geschikt en noodzakelijk beleidsinstrument of zijn er andere, geschiktere instrumenten?
b)
Is er een stimulerend effect: verandert de steun de gedragingen van ondernemingen?
c)
Is de steunmaatregel evenredig: kan dezelfde gedragswijziging met minder steun worden verkregen?
3.
Zijn de verstoringen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer beperkt, zodat de balans al met al positief is?
(153)
Volgens de informatie van Oostenrijk is de maatregel in eerste instantie gericht op milieubescherming. In de overwegingen 126 tot en met 129 is echter al toegelicht dat het vrijstellingsmechanisme geen bijdrage levert aan die milieubescherming.
(154)
Daarnaast zou een algemene verhoging van het feed-in-tarief tot een ontlastend effect op het milieu leiden, hetgeen volgens Oostenrijk niet mogelijk zou zijn zonder het waarborgen van het concurrentievermogen van energie-intensieve ondernemingen middels het aangemelde vrijstellingsmechanisme. De Oostenrijkse autoriteiten geven in hun toelichting bovendien aan dat het vrijstellingsmechanisme bedoeld is om het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijven te vergroten ten opzichte van concurrenten in andere lidstaten. De Commissie heeft in haar besluitvormingspraktijk echter nooit aanvaard dat dergelijke steunmaatregelen een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van doelstellingen met een algemeen belang.
(155)
De enige uitzondering hierop is vastgelegd in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming. Maar zelfs al zou de Commissie akkoord gaan met een verlaging van de milieubelasting, dan zou zij er nog aan vast blijven houden dat de minimale belastingniveaus in acht moeten worden genomen. De totale bijdrage aan de belastinginkomsten door de ondernemingen die profiteren van de belastingverlaging, blijft dan immers met elke veroorzaakte vervuilingseenheid toenemen. In de onderhavige zaak is de situatie echter anders. De bijdrage wordt vanaf een niveau van 0,5 % van de nettoproductiewaarde gelimiteerd. Dat betekent dat extra vervuilingseenheden niet meer aan een parafiscale heffing onderworpen worden, hetgeen er weer toe leidt dat de bijdrage per veroorzaakte vervuilingseenheid daalt. Het stelsel zorgt dus niet voor energiebesparing, maar geeft veeleer prikkels om meer energie te verbruiken.
(156)
De Commissie is dan ook van mening dat de steunmaatregel geen bijdrage levert aan een doel van gemeenschappelijk belang.
(157)
De Commissie stelt op grond van de jurisprudentie van het Hof vast dat „… bedrijfssteun, dit wil zeggen steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van voormeld artikel 92, lid 3, [thans artikel 107, lid 3, VWEU] valt …” (84). Het Hof voegt daar het volgende aan toe: „Volgens de rechtspraak vervalsen dergelijke steunmaatregelen namelijk in beginsel de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin zij worden toegekend, terwijl zij anderzijds wegens hun aard niet geschikt zijn om een van de in voormelde afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken …” (85).Met betrekking tot de onderhavige zaak is de Commissie van mening dat het vrijstellingsmechanisme als bedrijfssteun c.q. exploitatiesteun moet worden beschouwd, omdat de begunstigde ondernemingen hierdoor van een deel van de kosten van hun elektriciteitsvoorziening worden bevrijd die zij in het kader van hun gewone bedrijfsvoering of normale werkzaamheden normaliter zelf zouden moeten dragen.
(158)
De Commissie vindt dan ook dat bedrijfssteun in elk geval geen gepast beleidsinstrument is voor de verwezenlijking van dit doel, zelfs niet indien het concurrentievermogen een doel van gemeenschappelijk belang zou zijn.
(159)
Wat de milieubelastingen betreft, accepteert de Commissie een beperkte uitzondering op dit uitgangspunt, mits er sprake is van een specifieke doelstelling. Op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming zijn verlagingen of vrijstellingen van milieubelastingen voor bepaalde sectoren of categorieën ondernemingen toegestaan indien hierdoor hogere belastingen vastgesteld kunnen worden voor andere ondernemingen, aangezien dit leidt tot een algemene verbetering van de internalisering van de kosten en verdere prikkels schept om de milieubescherming te verbeteren. Dit soort steun kan bijgevolg noodzakelijk zijn om negatieve externe gevolgen indirect aan te pakken door het eenvoudiger te maken betrekkelijk hoge nationale milieubelastingen vast te stellen of te handhaven.
(160)
De Commissie constateert echter dat de bijdragen voor de bevordering van groene elektriciteit waarvan de begunstigde ondernemingen in het kader van de aangemelde regeling kunnen worden vrijgesteld, geen milieubelastingen vormen in de zin van punt 70, onder 14, en punt 151 van die richtsnoeren. Belastingen zijn heffingen die rechtstreeks naar de staatskas toevloeien. De bijdragen waarvan de begunstigde ondernemingen in het kader van de aangemelde regeling worden vrijgesteld, komen echter niet op de algemene begroting terecht. In tegendeel, zij worden uitsluitend gebruikt voor de financiering van de bijdragen aan OeMAG waarmee producenten van groene elektriciteit via feed-in-tarieven worden ondersteund. Dat betekent dat deze bijdragen geen milieubelastingen zijn.
(161)
De Commissie is van mening dat de mogelijkheid van een uitzondering op de in de richtsnoeren genoemde algemene regel van onverenigbaarheid van exploitatiesteun restrictief moet worden geïnterpreteerd. Als er al sprake is van uitzonderingen op grond van deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming, dan moeten deze tot milieubelastingen worden beperkt.
(162)
Zoals reeds eerder is opgemerkt, stelt de Commissie daarnaast vast dat, met het oog op de geharmoniseerde energiebelastingen, de toepassing van deel 4 van de richtsnoeren op parafiscale heffingen in strijd zou zijn met de doelstellingen van deze regels en met de strekking van de richtlijn energiebelasting. Bovendien zou een dergelijk uitgangspunt ook tot een algemene toepassing van deze voorschriften op parafiscale heffingen op milieubeschermingsgebied leiden (bijvoorbeeld parafiscale afvalheffingen e.d.). Een dergelijke ruime toepassing gaat gezien het toepassingsgebied en de doelstellingen van deel 4 van de richtsnoeren te ver.
(163)
Dat betekent dat de Commissie van mening is dat exploitatiesteun in de vorm van verlagingen van parafiscale heffingen geen geschikt instrument is ter verbetering van de milieubescherming. De Commissie constateert voorts dat zij de voorwaarden in deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming tot nu toe niet op andere soorten belastingen of parafiscale heffingen heeft toegepast.
(164)
De Commissie stelt daarnaast vast dat de hoogte van een milieubelasting, ook wanneer slechts het verlaagde belastingpercentage wordt toegepast, direct evenredig moet zijn aan de mate waarin de betreffende ondernemingen verantwoordelijk zijn voor milieuvervuiling. Zelfs bij de toepassing van een verlaagd percentage vormt de milieubelasting voor ondernemingen nog steeds een prikkel om energiebronnen te ontzien. In het onderhavige geval wordt de bijdrage echter vanaf een bepaald niveau gelimiteerd. De vervuilingseenheden boven dat plafond worden vervolgens niet meer belast. Dat betekent dat de parafiscale heffing door het gebruik van het vrijstellingsmechanisme alle prikkels wegneemt om op een milieuvriendelijkere wijze te werk te gaan.
(165)
Voor het geval dat exploitatiesteun in de vorm van parafiscale heffingen als geschikt beleidsinstrument zou worden erkend, constateert de Commissie daarnaast dat er voor de toetsing van de noodzakelijkheid en geschiktheid van dergelijke steunmaatregelen een onderzoek vereist is dat vergelijkbaar is met de beoordeling van verlagingen van niet-geharmoniseerde milieubelastingen conform deel 4 van de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (86). Een onderzoek naar niet-geharmoniseerde belastingen op basis van deel 4 is namelijk een weerspiegeling van de algemene beginselen van de uitvoerige economische toetsing op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
(166)
Op grond van die regels moet de betreffende lidstaat informatie verstrekken over welke respectieve sector of sectoren of categorieën begunstigden onder de vrijstellingen of verlagingen vallen en wat de situatie van de belangrijkste begunstigden in elke betrokken sector is en hoe de belastingen kunnen bijdragen tot milieubescherming. De vrijgestelde sectoren dienen naar behoren te worden beschreven, en er moet voor elke sector een lijst worden verstrekt van de grootste begunstigden (met name rekening houdend met de omzet, de marktaandelen en de omvang van de belastinggrondslag) (87). Op basis van deze informatie moet de Commissie beoordelen of de verlagingen of vrijstellingen van de milieubelastingen noodzakelijk en evenredig zijn. Aangaande het criterium van de noodzakelijkheid moet de keuze van de begunstigden op objectieve en doorzichtige criteria gebaseerd zijn en moet de milieubelasting zonder verlaging tot een aanzienlijke stijging van de productiekosten leiden die niet op de klanten kan worden afgewenteld zonder dat dit aanzienlijk omzetverlies tot gevolg heeft (88). Wat de evenredigheid van de steun betreft, dient de betreffende lidstaat aan te tonen dat elke individuele begunstigde een deel van de nationale belasting betaalt dat grotendeels equivalent is aan de milieuprestatie, dat de begunstigden van de steun ten minste 20 % van de nationale belasting betalen, tenzij een lager percentage gerechtvaardigd is, en dat de verlagingen of vrijstellingen afhankelijk worden gesteld van het sluiten van overeenkomsten ter verwezenlijking van milieubeschermingsdoelstellingen (89).
(167)
De Commissie constateert echter dat Oostenrijk voornoemde informatie - ondanks herhaalde verzoeken van de Commissie - niet verstrekt heeft (90). Derhalve heeft de Commissie niet kunnen nagaan of de steun noodzakelijk en evenredig is, dan wel op welke wijze die steun een bijdrage levert aan de milieubescherming.
(168)
Tot slot heeft Oostenrijk ook niet kunnen aantonen dat het vrijstellingsmechanisme een stimulerend effect heeft.
(169)
De Commissie wijst erop dat exploitatiesteun van deze aard op grond van de jurisprudentie van het Hof moet worden beschouwd als steun die de mededinging dreigt te vervalsen en die de handelsvoorwaarden kan beïnvloeden (91). In het onderhavige geval wordt de verstoring van de mededinging nog eens versterkt doordat de ondernemingen die een beroep kunnen doen op het vrijstellingsmechanisme, reeds exploitatiesteun ontvangen in de vorm van een verlaging van de energiebelastingen. Het toekennen van een tweede vorm van exploitatiesteun, die bovendien niet in de tijd beperkt is, zou tot verstoringen van de mededinging leiden en de handel op een manier beïnvloeden die strijdig is met het gemeenschappelijk belang.
(170)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat het vrijstellingsmechanisme op basis van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd.
5.4. Conclusie
(171)
Gezien bovenstaande overwegingen heeft de Commissie zowel de steun aan de producenten van groene elektriciteit als het vrijstellingsmechanisme voor energie-intensieve ondernemingen onderzocht. Wat de steun aan de producenten van groene elektriciteit betreft, stelt de Commissie vast dat deze maatregel in haar besluit van 22 juli 2009 als staatssteun is aangemerkt die verenigbaar is met de interne markt. Met betrekking tot het vrijstellingsmechanisme (het voorwerp van de onderhavige formele onderzoeksprocedure) constateert de Commissie dat ook deze maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. De Commissie is echter van mening dat het vrijstellingsmechanisme louter exploitatiesteun vormt en dus niet in aanmerking komt voor de toepassing van een uitzondering op de algemene beginselen betreffende het verbod op staatssteun zoals neergelegd in het VWEU.
Rekening houdend met alle feiten die haar ter kennis zijn gebracht, komt de Commissie tot de conclusie dat de staatssteun die Oostenrijk voornemens is aan energie-intensieve ondernemingen te verlenen, niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun in de vorm van een gedeeltelijke vrijstelling van de verplichting tot afname van groene elektriciteit die Oostenrijk voornemens is aan energie-intensieve ondernemingen te verlenen, is niet verenigbaar met de interne markt.
Deze steun mag derhalve niet worden verleend.
Artikel 2
Oostenrijk deelt de Commissie binnen twee maanden na de datum van de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft getroffen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Dit besluit is gericht tot de Republiek Oostenrijk.
Gedaan te Brussel, 8 maart 2011.