UITVOERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 16 december 2011
tot vrijstelling van bepaalde financiële diensten in de postsector in Hongarije van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 9197)
(Alleen de tekst in de Hongaarse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/875/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name artikel 30, lid 5 en lid 6,
Gezien het bij schrijven, verzonden via Magyar Posta, ingediende en op 24 juni 2011 ontvangen verzoek van Hongarije,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 24 juni 2011 heeft de Commissie een bij postschrijven ingediend verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG ontvangen. Bij e-mail van 8 augustus 2011 heeft de Commissie de aanvrager en de Hongaarse mededingingsautoriteit verzocht aanvullende informatie toe te zenden. De respectieve antwoorden werden ontvangen op 2 september en op 15 september 2011. Het door Magyar Posta (hierna „Posta” genoemd) ingediende verzoek heeft betrekking op diverse door Posta verrichte financiële diensten, bestaande uit twee onderdelen, namelijk: betalingsdiensten en voor rekening van andere financiële instellingen verrichte diensten. Elk onderdeel op zijn beurt bestaat uit verschillende financiële diensten die zijn gegroepeerd in de volgende categorieën, als gedefinieerd door Posta:
Betalingsdiensten
1.
Bestaande eigen diensten:
1.1.
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen (betaling van facturen en snelle betaling van facturen);
1.2.
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen: (verstrekken van contanten en betaling van pensioenen);
1.3.
geldovermakingsdiensten (binnenlandse betaalopdrachten, internationale betaalopdrachten en betaalopdrachten voor Western Union - uitgevoerd voor rekening van derden).
2.
Aan een rekening gerelateerde diensten, voorgesteld om in de toekomst te worden geleverd:
2.1.
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen, alsook alle verrichtingen die vereist zijn voor het gebruik van een betaalrekening;
2.2.
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen, alsook alle verrichtingen die vereist zijn voor het gebruik van een betaalrekening;
2.3.
uitvoering van betalingstransacties tussen betaalrekeningen;
2.4.
uitgifte van betalingsinstrumenten die kaarten vervangen.
Namens derden uitgevoerde diensten
3.1.
bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten (voor rekening van kredietinstellingen geleverde bankdiensten op retailniveau en voor ondernemingen, inclusief het aanvaarden en versturen van betaalopdrachten voor uitvoering, en bemiddeling bij aan een bankrekening verbonden zichtdeposito’s en termijndeposito’s);
3.2.
voor rekening van kredietinstellingen verrichte kredietbemiddeling;
3.3.
bemiddeling bij uitgifte van betaalkaarten door kredietinstellingen en aanvaarding daarvan (kredietkaarten, debetkaarten, aanvaarding van bankkaarten en betaalterminals);
3.4.
beleggingsbemiddeling en bemiddeling met betrekking tot spaargelden voor een bijzonder doel, voor rekening van derden:
a)
verkoop van financiële instrumenten (overheidpapier, beleggingsfondsen en andere effecten);
b)
bemiddeling met betrekking tot woonspaarproducten;
3.5.
verzekeringsbemiddeling: (levensverzekeringen en schadeverzekeringen).
(2)
Overeenkomstig de aanvraag (2) bestaat het Posta-netwerk uit meer dan 2 600 permanente postpunten. Niet alle in de aanvraag vermelde diensten worden echter in alle postpunten geleverd (3). Het totale aantal bijkantoren van kredietinstellingen die momenteel op Hongaars grondgebied actief zijn, bedraagt 4 605. Overeenkomstig Giro Zrt, is OTP Bank de grootste met 809 bijkantoren, gevolgd door K&H Bank Zrt. (377 bijkantoren), CIB Bank Zrt. (218 bijkantoren), Reiffeisen Bank Zrt. (180 bijkantoren) en Erste Bank Hungary Nyrt. (145 bijkantoren). De 8 grootste banken in de kredietverleningssector beschikken elk over meer dan 100 bijkantoren en daarnaast zijn er nog 22 kleine en middelgrote banken, 10 bijkantoren van kredietinstellingen en 138 als coöperatief opgerichte kredietinstellingen, waarvan de grootste een netwerk van 20-40 bijkantoren heeft. Gebruikmakend van de gegevens van het 2007 ECB Blue Book (4) kan derhalve worden geconcludeerd dat Hongarije een middenpositie inneemt wat het aantal bijkantoren per hoofd van de bevolking betreft.
II. RECHTSKADER
(3)
Er zij aan herinnerd dat, overeenkomstig artikel 6, lid 2, onder c), van Richtlijn 2004/17/EG, het verlenen van financiële diensten in de zin van het vierde streepje van genoemde letter c) slechts onder die richtlijn valt in zoverre dergelijke diensten verricht worden door entiteiten die tevens postdiensten verlenen in de zin van letter b) van die bepaling. Posta is de enige aanbestedende dienst in Hongarije die de hier betrokken diensten aanbiedt.
(4)
Bij artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen indien die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden tot welke de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende EU-wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Daar waar geen toepasselijke communautaire wetgeving in bijlage XI van de richtlijn is opgenomen, zoals ten aanzien van de hier betrokken diensten het geval is, vereist artikel 30, lid 3, tweede alinea, dat „moet worden aangetoond dat de toegang tot de betrokken markt rechtens en feitelijk vrij is”.
(5)
Betreffende financiële diensten zij eraan herinnerd dat op communautair niveau een uitgebreide wetgeving is vastgesteld die gericht is op de vrijmaking van de vestiging en verrichting van diensten in deze sector (5). Wat de betalingsdiensten betreft, wordt opgemerkt dat Hongarije op tijdige en volledige wijze Richtlijn 2007/64/EG betreffende betalingsdiensten heeft omgezet in nationaal recht via Wet LXXXV/2009 betreffende het verrichten van betalingsdiensten.
(6)
Hongarije heeft de wetgeving van de Unie met betrekking tot de liberalisering van kapitaalbewegingen en de vrijheid om diensten te leveren, alsook de relevante wetgeving betreffende de liberalisering van de financiële markten, ten uitvoer gelegd. Bovendien voldoet Hongarije aan de eisen van het Actieplan Financiële Diensten. De Hongaarse markt voor kredietinstellingen en betalingsdiensten is goed gereguleerd. Krachtens Wet CXII: 1996 inzake kredietinstellingen en financiële ondernemingen (de Bankwet) zijn financiële diensten en aanvullende diensten onderworpen aan een vergunningsplicht. Krachtens Wet CXXXVII/2007 inzake investeringsvennootschappen en grondstoffenhandelaren en de regelgeving met betrekking tot hun activiteiten mogen investeringsdiensten uitsluitend worden aangeboden door investeringsvennootschappen en kredietinstellingen. Overeenkomstig Wet LX/2003 betreffende verzekeringsmaatschappijen en het verzekeringswezen mogen verzekeringsactiviteiten uitsluitend worden uitgevoerd door verzekeringsmaatschappijen. De Hongaarse Financiële toezichtsautoriteit heeft de Posta vergunning verleend om de financiële diensten waarop deze aanvraag betrekking heeft, aan te bieden. Elke instelling die voldoet aan de regels van prudente bedrijfsvoering en de eis van effectief toezicht kan een vergunning krijgen om deze diensten aan te bieden. Financiële diensten of diensten ter aanvulling van financiële diensten, alsmede investerings- en verzekeringsdiensten, mogen worden aangeboden door buitenlandse vennootschappen, via de bijkantoren daarvan, op voorwaarde dat hen een vergunning is verleend door de bevoegde toezichtsautoriteit in het land van vestiging. De eis een Hongaars bijkantoor te hebben geldt niet voor financiële instellingen die gevestigd zijn in een EER-lidstaat aangezien dergelijke instellingen hun diensten grensoverschrijdend mogen aanbieden.
(7)
Op grond van de in de overwegingen 5 en 6 uiteengezette feiten kan worden aangenomen dat de in artikel 30, lid 3, vervatte voorwaarde van vrije toegang tot de markt vervuld is.
(8)
De rechtstreekse blootstelling aan de mededinging in een specifieke markt moet worden geëvalueerd op basis van verscheidene criteria, waarvan geen noodzakelijkerwijs en op zich beslissend is. Wat de markten betreft waarop dit besluit betrekking heeft, is het te hanteren criterium het marktaandeel van de voornaamste spelers. Andere te hanteren criteria kunnen de concentratiegraad op de markten in kwestie zijn en/of het feit of klanten gemakkelijk van leverancier kunnen veranderen. Aangezien de voorwaarden verschillen voor de onderscheiden activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, moet bij de evaluatie van de mededingingstoestand rekening worden gehouden met de verschillende situaties op de onderscheiden markten.
(9)
Hoewel in bepaalde gevallen een engere of bredere marktomschrijving zou kunnen worden overwogen, is voor een aantal van de in het verzoek van Posta beschreven diensten geen precieze omschrijving van de relevante markt nodig om onderhavig besluit toe te passen, aangezien de analyse bij een enge en een bredere omschrijving hetzelfde resultaat oplevert.
(10)
Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(11)
In de aanvraag worden twee categorieën betalingsdiensten onderscheiden, namelijk: A) bestaande diensten, en B) diensten waarvan de invoering wordt gepland in 2012. Voor de evaluatie die met betrekking tot het onderhavige besluit moet worden gemaakt, wordt uitsluitend gekeken naar de bestaande diensten aangezien er geen materiële aanwijzingen zijn betreffende de effecten die de geplande diensten kunnen hebben indien en zodra zij worden geïntroduceerd.
(12)
De betalingsdiensten die momenteel door Posta worden aangeboden zijn: diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen en diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen, waarbij Posta als tussenpersoon optreedt, en geldovermakingsdiensten (binnenlandse en internationale betaalopdrachten, voor eigen rekening, alsmede betaalopdrachten voor Western Union, waarbij Posta als tussenpersoon optreedt).
(13)
Doel van het onderhavige besluit is na te gaan of de door Posta aangeboden diensten (op markten waartoe de toegang vrij is) aan een zodanig niveau van mededinging zijn blootgesteld dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die wordt verzekerd door de toepassing van de nadere regels voor het plaatsen van opdrachten van Richtlijn 2004/17/EG, de plaatsing door Posta van opdrachten voor de uitoefening van de hier betrokken activiteiten zal plaatsvinden op een transparante, niet-discriminerende wijze op basis van criteria waardoor Posta in staat is de economisch voordeligste oplossing aan te wijzen. Daartoe dient bijgevolg te worden onderzocht of de banken en andere financiële instellingen over de mogelijkheid beschikken concurrentiedruk op Posta uit te oefenen.
(14)
De voornaamste concurrenten van Posta op de markt voor betalingsdiensten zijn de banken en andere financiële instellingen die niet onder het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG vallen, aangezien zij geen aanbestedende diensten zijn in de zin van de richtlijn en/of zij geen financiële diensten aanbieden samen met postdiensten.
(15)
De door banken aangeboden betaalmethoden zijn doorgaans aantrekkelijker dan de op papier en/of contanten gebaseerde methoden en zijn algemeen beschikbaar. Overeenkomstig GfK Hungaria (6) is het aantal gebruikers van online-bankdiensten eind 2010 met 200 000 toegenomen ten opzichte van het jaar voordien en zijn er momenteel 1 miljoen online-gebruikers, terwijl de groei nog steeds versnelt. Overeenkomstig diezelfde bron loopt het aantal mensen dat zijn bankzaken in persoon wil uitvoeren achteruit; een vierde van alle klanten gaat niet langer naar een bankkantoor om bankverrichtingen af te handelen.
(16)
De door de aanvrager omschreven productmarkt is de markt van betalingsdiensten, geleverd door kredietinstellingen en andere aanbieders van betaaldiensten, en de desbetreffende geografische markt is die van het gehele land. De Hongaarse mededingingsautoriteit (de „GVH”) heeft aangegeven dat, hoewel zij niet beschikt over alle informatie en gegevens om de productmarkt op toereikende en nauwkeurige wijze te omschrijven, de door de aanvrager verstrekte definitie van de productmarkt „naar alle waarschijnlijkheid aanvaardbaar is”. Wat de desbetreffende geografische markt betreft heeft de GVH, met hetzelfde hierboven genoemde voorbehoud, aangegeven dat zij „niet beschikt over enige aanwijzing om te besluiten dat de geografische markt niet het gehele Hongaarse grondgebied zou zijn”.
(17)
Voor de doeleinden van dit besluit wordt geen verder onderscheid gemaakt tussen de markt van betalingsdiensten op retail- en op wholesaleniveau, aangezien het resultaat van de analyse grotendeels hetzelfde blijft of nu een enge, dan wel brede definitie wordt gebruikt.
(18)
Met betrekking tot de graad van concentratie op de markt van betalingsdiensten merkt de Hongaarse mededingingsautoriteit op dat kan worden aangenomen dat „de 5 à 6 grote banken, samen met Magyar Posta, een zeer groot gecombineerd marktaandeel hebben op het gebied van de betalingsdiensten op retailniveau en wellicht het grootste deel van de markt dekken. Aangenomen mag worden dat de wholesalemarkt minder geconcentreerd is ten gevolge van de aanwezigheid van verschillende andere financiële instellingen”.
(19)
Deze diensten maken het voor klanten mogelijk betalingen te doen voor een product of dienst. Zij worden door particulieren gebruikt om aan hun betalingsverplichtingen te voldoen en worden in het bijzonder gebruikt voor de betaling van diensten van openbare nutsbedrijven, telecommunicatiediensten, financiële diensten, verzekeringen, diensten voor aan-huis-bezorging, betaling van belastingen, enz.
(20)
De desbetreffende productmarkt wordt het gemakkelijkst omschreven als wordt gekeken naar het bereik van de vervangende producten, dat wil zeggen de alternatieven waarover een klant beschikt om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen. Op die basis besluit de aanvrager dat de relevante productmarkt die is van de deposito’s van contanten op bankrekeningen, in banken of via ATM’s (7), betaling via betaalkaarten en overschrijvingen tussen bankrekeningen (eenvoudige overschrijvingen en automatisch incasso).
(21)
Wat het overstappen van de ene naar de andere betaalmethode betreft, bevestigt de Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) dat „de voornaamste nutsbedrijven en andere dienstenleveranciers verschillende betaalmethoden voor hun klanten beschikbaar stellen met de mogelijkheid gemakkelijk van betaalmethode te veranderen. Er lijkt ook een ontwikkeling gaande om klanten ertoe aan te sporen elektronische betaalmethoden te gebruiken in plaats van op papier en contanten gebaseerde methoden”. In deze context moet worden gewezen op de toename van het online-bankieren. Zoals aangegeven in overweging 9 kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie echter achterwege blijven.
(22)
Het aandeel van Posta op de markt voor diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen, berekend als percentage van de totale gedefinieerde markt, bedroeg (8) 3,91 % in 2007, 3,88 % in 2008 en 4,14 % in 2009. Opgemerkt moet worden dat zowel het aantal Posta-transacties als de waarde daarvan is afgenomen in 2009 in vergelijking met de twee voorgaande jaren (9).
(23)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(24)
Diensten die het mogelijk maken contanten af te halen, houden in dat de houder van een betaalrekening toestemming geeft een betaling aan order van een derde uit te voeren. Dergelijke diensten omvatten momenteel het verstrekken van contanten en het betalen van pensioenen. De voornaamste betalende partijen zijn de schatkist en de gemeentelijke overheden die deze regeling gebruiken voor de betaling van gezinstoelagen, sociale toelagen, werkloosheidsvergoedingen, enz. Voor betalingen door de staat beschikt de ontvanger over de keuze het bedrag te laten crediteren op zijn bankrekening of het via postbezorging te ontvangen. In het geval van pensioenbetalingen hebben ontvangers ook de mogelijkheid een deel van het bedrag te laten crediteren op hun rekening en het andere deel in contanten uitbetaald te krijgen. Het is ook mogelijk op elk moment te kiezen tussen uitbetaling in contanten via de post en uitbetaling via bankoverschrijving, meer bepaald door een eenvoudig verzoek in die zin bij de centrale dienst voor nationale pensioenverzekering.
(25)
De Hongaarse overheid legt, via de Nationale Bank, een beleid ten uitvoer dat tot doel heeft de hoeveelheid transacties in contanten te verminderen en de ontwikkeling van elektronische betaalmethoden en de desbetreffende infrastructuur te bevorderen. Ondernemingen zijn verplicht hun betalingen via betaalrekeningen te verrichten en de salarissen van ambtenaren worden uitbetaald op hun bankrekeningen. Overeenkomstig een recente studie (10) van de Hongaarse nationale bank wordt de helft van de van de staat afkomstige pensioenen betaald via andere wegen dan postbezorging en overeenkomstig de aanvraag (11) is zowel het aantal als de totale waarde van de via Posta betaalde pensioenen in de afgelopen jaren gestaag teruggelopen.
(26)
Om bovenstaande redenen worden betalingen tussen betaalrekeningen (enkelvoudige overschrijvingen en groepsoverschrijvingen), opname van contanten met bankkaarten aan ATM- en POS (12)-terminals, en afhaling van contanten aan bankautomaten beschouwd als de relevante productmarkt voor diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen.
(27)
In het geval van bovenstaande diensten kunnen, voor de doeleinden van betaling aan personen met een bankrekening, betalingen tussen betaalrekeningen (enkelvoudige transacties en groepstransacties, waarbij betalingen gebeuren van één rekening naar de rekening van verscheidene personen) beschouwd worden als vervangende producten. Ook hier kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie achterwege blijven.
(28)
Het aandeel van Posta op de markt voor diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen, berekend als percentage van de totale gedefinieerde markt, bedroeg (13) 2,44 % in 2007, 2,49 % in 2008 en 2,61 % in 2009. Opgemerkt moet worden dat zowel het aantal Posta-transacties als de totale waarde daarvan is afgenomen in de afgelopen drie jaar waarvoor informatie beschikbaar is, namelijk 2007, 2008 en 2009 (14).
(29)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(30)
De door Posta aangeboden geldovermakingsdiensten worden in het algemeen gebruikt voor betalingen tussen particulieren. De desbetreffende diensten zijn binnenlandse betaalopdrachten en internationale betaalopdrachten, voor rekening van Posta zelf, alsmede betaalopdrachten voor Western Union, zowel binnenlands als internationaal, die geldovermaking in real time mogelijk maken.
(31)
Wat binnenlandse betaalopdrachten betreft, zowel voor rekening van Posta zelf als namens Western Union, is de aanvrager van mening dat transacties tussen betaalrekeningen vervangmiddelen voor geldovermaking zijn wanneer de ontvanger een betaalrekening heeft. Bijgevolg kan de markt voor in Hongarije uitgevoerde betalingen tussen rekeningen als de relevante productmarkt voor binnenlandse geldovermakingen worden beschouwd, hoewel de exacte definitie achterwege kan blijven.
(32)
Op basis van deze marktomschrijving bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 1 % in 2007, 2008 en 2009.
(33)
Wat de internationale geldovermakingsdiensten betreft, werden de activiteiten van Posta en Western Union als vervangproducten beschouwd. Daarenboven werden betalingen via betaalrekeningen als vervangbare producten beschouwd. De aanvrager beschouwt de grensoverschrijdende betalingen tussen betaalrekeningen derhalve als de relevante productmarkt. De exacte definitie van de relevante markt kan evenwel achterwege blijven.
(34)
Berekend op die basis bedroeg het marktaandeel van Posta 0,5 % in 2007, 2008 en 2009.
(35)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(36)
De aanvraag voor vrijstelling heeft tevens betrekking op bepaalde door Posta voor rekening van derden uitgevoerde activiteiten, meer bepaald in verband met bepaalde financiële diensten waarbij Posta als tussenpersoon optreedt.
(37)
De aanvraag voor een vrijstelling heeft ook betrekking op de bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten, namelijk: voor rekening van kredietinstellingen geleverde bankdiensten in de retailsector en voor ondernemingen, inclusief het aanvaarden en versturen van betaalopdrachten voor uitvoering, en bemiddeling bij aan een bankrekening verbonden zichtdeposito’s en termijndeposito’s.
(38)
De als tussenpersoon door Posta aangeboden financiële producten en diensten worden geleverd door Erste Bank en OTP Bank. Posta biedt ook depositoproducten aan op eigen naam.
(39)
Overeenkomstig de gevestigde praktijk van de Commissie (15) wordt een onderscheid gemaakt tussen retailbanking en bankdiensten voor ondernemingen. Retailbanking is gedefinieerd als alle bankdiensten die worden aangeboden aan particulieren en zeer kleine ondernemingen, terwijl bankdiensten voor ondernemingen doorgaans de bankdiensten omvatten die voor grote ondernemingen en voor het midden- en kleinbedrijf worden geleverd. In vorige besluiten (16) met betrekking tot de retailbanksector heeft de Commissie het echter open gelaten of specifieke retailbankproducten afzonderlijke productmarkten vormen, dan wel of verscheidene retailbankproducten samen een relevante productmarkt vormen.
(40)
De relevante productmarkt moet worden onderscheiden naargelang van de fase in de distributieketen waarin zij zich bevinden (upstream - levering van rekeningen-courant en verwante producten en diensten, of downstream - bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten). Voor de activiteit van bemiddeling met betrekking tot betaalrekeningen op retailniveau kan als de relevante productmarkt de retailmarkt voor bemiddeling met betrekking tot rekeningen-courant en depositoproducten worden genomen. Voor de activiteit van bemiddeling bij betaalrekeningen voor ondernemingen kan als de relevante productmarkt de markt voor bemiddeling met betrekking tot rekeningen-courant en depositoproducten voor ondernemingen worden genomen. Zoals aangegeven in overweging 9 kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie echter achterwege blijven.
(41)
De aanvrager definieert de geografische markt als het gehele grondgebied van Hongarije. De Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) bevestigt dat „wat dit geval betreft, alle in Hongarije aanwezige financiële instelling hun activiteit in het gehele land uitoefenen; er zijn geen tekenen van regionale afwijking bij enig aspect van de financiële dienstverlening”. Daarenboven werd in de gevestigde praktijk van de Commissie (17) met betrekking tot financiële markten de relevante geografische markt als zijnde van nationale aard beschouwd gezien de verschillende mededingingsomstandigheden binnen afzonderlijke lidstaten en het belang van een netwerk van bijkantoren.
(42)
Op basis van bovenstaande overwegingen bedraagt het marktaandeel van Posta voor rekeningen-courant en deposito’s in de retailsector 1,45 % in 2007, 1,38 % in 2008 en 1,51 % in 2009, terwijl het aandeel van Posta voor rekeningen-courant en deposito’s op de markt voor ondernemingen verwaarloosbaar is, namelijk (0 %) in 2007, 2008 en 2009. Deze cijfers tonen aan dat het marktaandeel voor bemiddeling bij deze financiële diensten eveneens beperkt is.
(43)
De rest van de markt wordt verdeeld tussen andere banken en financiële instellingen, waarop het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG geen betrekking heeft.
(44)
Op basis van haar enquête over retailbanking van 2009 (18) heeft de Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) geconcludeerd dat er in Hongarije geen grote hindernissen bestaan om een rekening bij een andere instelling te openen en bovendien werd opgemerkt dat het niveau van overstap naar een andere rekening-courant één van de hoogste is van alle EU-lidstaten.
(45)
De voordelen van Posta’s uitgebreide netwerk vinden hun tegengewicht in het feit dat online-bankieren steeds belangrijker wordt.
(46)
Overeenkomstig een enquête (19) inzake de factoren die de selectie van een bank door klanten beïnvloeden, zijn daarbij de belangrijkste factoren de betrouwbaarheid en het vertrouwen, de nabijheid en toegankelijkheid (inclusief de beschikbaarheid van middelen om contanten op te nemen) en de kwaliteit van de dienstverlening. Deze conclusies werden ook bevestigd door de resultaten van een enquête (20) betreffende financiële diensten en diensten in verband met rekeningen-courant. Overeenkomstig deze bron is het belangrijkste element bij de keuze van een bank het kostenaspect en de reputatie, terwijl gemakkelijke toegang (d.w.z. een uitgebreid netwerk) minder belangrijk lijkt te zijn. Voorts worden ook het totale spectrum aan bankdiensten, namelijk de beschikbaarheid van een groot aantal diverse bankdiensten, en de hoge kwaliteit van de dienstverlening als belangrijk genoemd. Gezien het bovenstaande kan worden gesteld dat, hoewel Posta over een uitgebreid netwerk beschikt, er ook andere criteria zijn die door klanten als belangrijk worden aangemerkt (reputatie als bank, aangeboden bankdiensten, kwaliteit van de dienstverlening) die een tegengewicht vormen bij het proces van keuze van een bank. Klanten die behoefte hebben aan een groot aantal diverse diensten zullen daarom terughoudend zijn om een bank te kiezen, of over te stappen op een postrekening, waarbij alle gewenste diensten niet kunnen worden geleverd.
(47)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(48)
Deze activiteit behelst de bemiddeling bij kredietverlening door een derde partij, waarbij Posta optreedt als tussenpersoon die meerdere speciale diensten aanbiedt. Posta biedt kredietproducten aan (zonder additionele eisen qua roerend of onroerend goed) die door Erste Bank worden geleverd aan retailklanten. In de ondernemingssector biedt Posta een product aan van Magyar Fejlesztesi Bank, waarbij Posta optreedt als tussenpersoon die meerdere speciale diensten aanbiedt.
(49)
De desbetreffende diensten kunnen op vele verschillende manieren worden ingedeeld, naargelang van factoren als de doeleinden waarvoor een krediet wordt opgenomen of de typische klant (consumenten, kmo’s, grotere ondernemingen of overheidsadministraties). Kredietbemiddeling op retailniveau en kredietbemiddeling voor ondernemingen kunnen derhalve als afzonderlijke productmarkten worden beschouwd.
(50)
De productmarkt van kredietbemiddeling op retailniveau wordt door de aanvrager gedefinieerd als de markt van hypotheken en persoonlijke leningen zonder beperkingen, zowel in Hongaarse Forint als in buitenlandse munt. Dit staat niet in tegenspraak met vorige gevestigde praktijk van de Commissie (21) waarbij de Commissie in het midden laat of individuele bankproducten op retailniveau afzonderlijke productmarkten vormen, dan wel of verschillende retailbankproducten samen één relevante productmarkt vormen.
(51)
In de ondernemingssector biedt Posta slechts één type kredietproduct voor ondernemingen aan. Dit product wordt typisch door andere financiële instellingen (d.w.z. spaarcoöperatieven) aangeboden. Posta biedt dit product aan in 45 specifieke bijkantoren en niet in het gehele Posta-netwerk. De aanvrager gaat ervan uit dat de relevante productmarkt voor de ondernemingssector door kredietinstellingen aangeboden leningen van kmo’s omvat. Zoals aangegeven in overweging 9 kan, voor de doeleinden van dit besluit, de exacte definitie echter achterwege blijven.
(52)
De geografische markt is het gehele Hongaarse grondgebied, in wezen om dezelfde redenen als uiteengezet in overweging 41.
(53)
Het aandeel van Posta in de retailkredietmarkt, als omschreven, bedroeg minder dan 0,5 % in 2007, 2008 en 2009, terwijl het marktaandeel in de markt voor ondernemingskrediet in diezelfde jaren verwaarloosbaar (0 %) was. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat het marktaandeel van Posta in deze nauw omschreven markten zo klein is dat, wanneer de markt breder zou worden gedefinieerd, het aandeel van Posta zelfs nog kleiner zou worden.
(54)
De rest van de markt wordt verdeeld tussen andere banken en financiële instellingen, waarop het bepaalde in de richtlijn betreffende nutsbedrijven geen betrekking heeft. Het gecumuleerde marktaandeel (22) van de eerste drie concurrenten bedroeg in 2007, 2008 en 2009 respectievelijk 52,54 %, 51,39 % en 54,27 % van de retailkredietmarkt en respectievelijk 42,69 %, 47,36 % en 48,07 % van de markt voor ondernemingskrediet.
(55)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(56)
Posta biedt de door Erste Bank Zrt uitgegeven kredietkaarten aan. Qua voorwaarden en verstrekte dienstverlening is dit een standaard kredietkaartproduct.
(57)
Wat debetkaarten betreft, treedt Posta op als bemiddelaar voor aan rekeningen-courant verbonden bankkaarten op retail- en ondernemingsniveau. Posta treedt op als tussenpersoon die meerdere speciale diensten aanbiedt, terwijl de dienst zelf wordt geleverd door Erste Bank Hungary Nyrt. De aangeboden kaarten zijn standaard debetkaarten.
(58)
Wat de aanvaarding van kredietkaarten betreft, zijn de Posta-verkooppunten uitgerust met POS-terminals die het opnemen van contanten met bankkaarten mogelijk maken. De aanvrager stelt dat uit het oogpunt van klanten dezelfde dienst (het verkrijgen van contanten) kan worden verkregen door contanten af te halen aan een bankautomaat of aan een andere POS-terminal die door een derde partij op andere locaties dan de Posta-punten wordt geëxploiteerd, en dat de desbetreffende producten dus vervangbaar zijn.
(59)
In het verleden heeft de Commissie een onderscheid gemaakt (23) tussen de twee voornaamste met betaalkaarten verband houdende activiteiten, in de eerste plaats het uitgeven van kaarten aan personen en ondernemingen, in de tweede plaats het „werven” van handelaars voor de aanvaarding van betaling met betaalkaarten. Wat de activiteit van het uitgegeven van betaalkaarten betreft, heeft de Commissie in vorige besluiten (24) bovendien de mogelijkheid besproken om een onderscheid te maken tussen verschillende soorten kaarten, maar uiteindelijk werd de exacte definitie in het midden gelaten.
(60)
Voor de doeleinden van dit besluit, en onverminderd de mededingingswetgeving, worden in dit besluit drie productmarkten bekeken, namelijk de kredietkaartmarkt, de debetkaartmarkt en de aanvaarding van kaarten.
(61)
Wat de markt van aanvaarding van kaarten betreft, is de door de aanvrager omschreven productmarkt niet de markt die in het algemeen was gedefinieerd in de vorige in overweging 59 genoemde besluiten. De „oorspronkelijke” markt van aanvaarding van kaarten was de markt die bestond uit handelaren die betaling via betaalkaarten aanvaarden. Een andere mogelijke omschrijving van deze markt is de markt die bestaat uit banken die kaartaanvaardingsdiensten aan dergelijke handelaren aanbieden. Zoals echter bevestigd door de Hongaarse mededingingsautoriteit (GVH) (25) was, in het geval van Posta en rekening houdend met het feit dat de POS-apparaten functioneren als ATM-machines van de twee banken waarvoor Posta als intermediair optreedt, „Magyar Posta waarschijnlijk correct om gegevens inzake concentratie te verstrekken gebaseerd op het aantal op de markt aanwezige ATM-machines”.
(62)
Wat de geografische markt betreft, werd in vorige zaken van de Commissie (26) aangegeven dat de betaalkaartmarkt nog steeds nationaal van omvang is, hoewel wordt toegegeven dat er ruimte is voor een verbreding van de markt in de toekomst. In het huidige geval wordt als geografische markt het gehele grondgebied van Hongarije beschouwd.
(63)
Tussen 2007 en 2009 bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 1 % van de kredietkaartmarkt, minder dan 3 % van de debetkaartmarkt en minder dan 6 % wat de markt van aanvaarding van betaalkaarten, als omschreven door de aanvrager, betreft.
(64)
Overeenkomstig de Hongaarse mededingingsautoriteit (27) blijkt uit een recente studie van de GVH en de Hongaarse nationale bank dat het marktaandeel van de 5 grootste van 24 banken, wat het uitgeven van debetkaarten betreft, ongeveer 82 % bedroeg. Overeenkomstig dezelfde bron is de markt voor het uitgeven van kredietkaarten minder geconcentreerd; van de 18 banken die kredietkaarten uitreiken, hebben de 7 op dit gebied grootste banken een gecombineerd marktaandeel van 68 %. Overeenkomstig de aanvraag was het niveau van concentratie bovendien hoog in de sector van de aanvaarding van betaalkaarten aangezien drie vierde van het totale aantal ATM’s geëxploiteerd werd door slechts vier banken.
(65)
Gezien het kleine marktaandeel van Posta en de aanwezigheid van andere banken en financiële instellingen, wat concurrentiedruk legt op de activiteit van Posta, kunnen wij concluderen dat voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving deze elementen moeten worden gezien als een aanwijzing dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(66)
Deze categorie van diensten behelst de verkoop van financiële instrumenten en de marketing van speciale investeringsproducten. De aangeboden financiële middelen zijn overheidpapier, beleggingsfondsen van Erste Befektetesi Zrt, andere effecten en speciale woonspaarregelingen namens Fundamenta Lakaskassza Zrt. en OTP Lakastakarekpenztar Zrt., waarbij Posta als tussenpersoon optreedt.
(67)
In vorige gevallen heeft de Commissie de vraag in het midden gelaten of elk van deze diensten eventueel een afzonderlijke productmarkt vormt (28). De exacte definitie kan in dit geval achterwege blijven aangezien de door Posta als tussenpersoon aangeboden diensten geen mededingingskwesties aan de orde stellen, ongeacht of al dan niet een alternatieve marktdefinitie wordt gehanteerd.
(68)
Wat het geografische bereik betreft, was de Commissie van mening (29) dat de meeste marktsegmenten internationaal van aard zijn, terwijl sommige vanuit een nationaal perspectief zijn geanalyseerd (30). De exacte geografische marktdefinitie kan achterwege blijven en in het onderhavige geval wordt als geografische markt het Hongaarse grondgebied genomen.
(69)
Tussen 2007 en 2009 bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 4 % op de markt van overheidpapier, tussen 3 % en 9 % op de markt van beleggingsfondsen, minder dan 2 % op de markt voor overige effecten en minder dan 4 % op de markt van de woonspaarregelingen.
(70)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
(71)
Posta biedt levensverzekeringen aan namens Magyar Posta Eletbiztosito Zrt., alsook schadeverzekeringen namens Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
In haar vorige besluiten (31) heeft de Commissie een onderscheid gemaakt tussen drie brede categorieën van verzekeringsproducten, namelijk levensverzekeringen, schadeverzekeringen en herverzekeringen. Voorts werd opgemerkt dat levensverzekeringen en schadeverzekeringen verder kunnen worden onderverdeeld in zoveel afzonderlijke productmarkten als er verschillende types gedekte risico’s bestaan. Wat levensverzekeringen betreft, heeft de Commissie in vorige besluiten de volgende onderverdeling gebruikt: levensverzekering-individueel, levensverzekering-groep en aan deelnemingsrechten gekoppelde levensverzekering, of, als alternatief, individuele bescherming, groepsbescherming, persoonlijk pensioen, groepspensioen, spaar en belegging (32). Wat schadeverzekeringen betreft, heeft de Commissie in vorige gevallen een onderscheid gemaakt tussen onder meer motorvoertuigen, brand, vervoer, gezondheid, eigendom, algemene burgerlijke aansprakelijkheid, ongevallen, gerechtskosten, ongevallen op het werk en kredietverzekering (33). Overwegingen met betrekking tot de vraagzijde kunnen echter resulteren in bredere omschrijvingen van de productmarkten. Voor de doeleinden van dit besluit kan de exacte definitie van de productmarkt achterwege blijven.
(73)
De Commissie heeft in het verleden ook de distributie van verzekeringsproducten bekeken en heeft bevestigd dat de relevante markt voor de distributie van levensverzekerings- en schadeverzekeringsproducten alle externe (d.w.z. door derden of niet in eigen bezit) distributiekanalen, zoals makelaars, agenten en andere bemiddelaars, omvat (34). Voor de doeleinden van dit besluit kan de exacte definitie van de productmarkt echter achterweg blijven.
(74)
Wat de geografische markt betreft, heeft de Commissie in haar vorige besluiten (35) de markt voor levensverzekeringen als van nationale omvang omschreven ten gevolge van de nationale distributiekanalen, de gevestigde marktstructuur, belastingsrestricties en onderling afwijkende reguleringssystemen. In dit geval wordt dezelfde aanpak gebruikt en als geografische markt wordt dus het gehele Hongaarse grondgebied genomen.
(75)
Tussen 2007 en 2009 bedroeg het marktaandeel van Posta minder dan 5 % (36) op de markt van levensverzekeringsproducten en minder dan 1 % (37) voor schadeverzekeringsproducten. Uit deze cijfers blijkt dat ook het marktaandeel voor de bemiddeling met betrekking tot verzekeringsproducten beperkt is.
(76)
In diezelfde jaren bedroeg het gecombineerde marktaandeel van de eerste drie concurrenten respectievelijk 52,29 %, 51,08 % en 50,1 % in de markt van de levensverzekeringen en respectievelijk 54,84 %, 52,56 % en 51,66 % in de markt van de schadeverzekeringsproducten.
(77)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd de mededingingswetgeving wijzen deze elementen er dus op dat de activiteit van Posta aan rechtstreekse mededinging is blootgesteld.
IV. CONCLUSIES
(78)
Gezien de elementen die werden onderzocht in de overwegingen 11 t/m 77 moet de voorwaarde rechtstreeks bloot te staan aan mededinging, zoals neergelegd in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG, als vervuld worden beschouwd in Hongarije voor wat de volgende activiteiten betreft:
a)
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen;
b)
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen;
c)
geldovermakingsdiensten;
d)
bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten;
e)
kredietbemiddeling;
f)
bemiddeling bij uitgifte van kaarten door kredietinstellingen en aanvaarding daarvan;
g)
beleggingsbemiddeling en bemiddeling met betrekking tot spaargelden voor een bijzonder doel, voor rekening van derden;
h)
verzekeringsbemiddeling.
(79)
Aangezien de voorwaarde van niet-beperkte toegang tot de markt als vervuld kan worden beschouwd, is Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten gunnen die bedoeld zijn om de uitvoering in Hongarije van de in overweging 78 genoemde diensten mogelijk te maken, noch wanneer prijsvragen worden georganiseerd voor de uitvoering van dergelijke activiteiten in Hongarije.
(80)
De door Posta aangeboden financiële diensten zijn „andere diensten dan postdiensten” in de zin van artikel 6, lid 2, onder b), van Richtlijn 2004/17/EG. De door Posta uitgevoerde postdiensten vallen niet onder dit verzoek om vrijstelling en derhalve blijven voor die diensten de bepalingen van Richtlijn 2004/17/EG van toepassing. In deze context wordt eraan herinnerd dat opdrachten voor meerdere activiteiten worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. Dit houdt in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als van niet-vrijgestelde activiteiten, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van postactiviteiten is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van de Richtlijn 2004/17/EG.
(81)
Dit besluit is gegrond op de juridische en feitelijke situatie van juli tot en met oktober 2011 zoals die naar voren komt uit de door Magyar Posta, en de Hongaarse mededingingsautoriteit ingediende informatie. Het kan worden herzien wanneer een aanmerkelijke wijziging van de juridische en feitelijke situatie met zich meebrengt dat niet langer aan de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan.
(82)
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op opdrachten die door de aanbestedende diensten worden gegund en die bedoeld zijn om de volgende in Hongarije uit te voeren diensten mogelijk te maken:
a)
diensten die het mogelijk maken contanten op een betaalrekening te plaatsen;
b)
diensten die het mogelijk maken contanten van een betaalrekening af te halen;
c)
geldovermakingsdiensten;
d)
bemiddeling bij rekeningen-courant en verwante producten en diensten;
e)
kredietbemiddeling;
f)
bemiddeling bij uitgifte van kaarten door kredietinstellingen en aanvaarding daarvan;
g)
beleggingsbemiddeling en bemiddeling met betrekking tot spaargelden voor een bijzonder doel, voor rekening van derden;
h)
verzekeringsbemiddeling.
Artikel 2
Dit besluit is overeenkomstig de Verdragen gericht tot de Republiek Hongarije.
Gedaan te Brussel, 16 december 2011.