BESLUIT VAN DE RAAD
van 24 januari 2012
waarbij wordt vastgesteld of door Hongarije doeltreffend gevolg is gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009
(2012/139/EU)
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 8,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)
Overeenkomstig artikel 126, lid 1, van het Verdrag dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.
(2)
Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren. Het stabiliteits- en groeipact omvat onder meer Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten (1), die is aangenomen om een snelle correctie van buitensporige overheidstekorten te bevorderen.
(3)
Bij Besluit 2004/918/EG (2) van 5 juli 2004 heeft de Raad op aanbeveling van de Commissie en op basis van artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestond (3).
(4)
Op 5 juli 2004 heeft de Raad de Hongaarse autoriteiten, op aanbeveling van de Commissie en op basis van artikel 104, lid 7, aanbevolen om binnen een middellangetermijnkader maatregelen te nemen om het tekort in 2008 tot onder de 3 % van het bbp terug te brengen. Op 18 januari 2005 heeft de Raad bij Besluit 2005/348/EG (4), op basis van artikel 104, lid 8, VEG geoordeeld dat Hongarije geen effectief gevolg had gegeven aan zijn aanbeveling.
(5)
Op 8 maart 2005 heeft de Raad op aanbeveling van de Commissie een tweede aanbeveling gedaan op basis van artikel 104, lid 7, VEG waarin werd vastgehouden aan 2008 als jaar waarin het buitensporige tekort uiterlijk gecorrigeerd zou moeten zijn. Na een forse verslechtering van de begrotingsvooruitzichten in Hongarije besloot de Raad bij Besluit 2005/843/EG (5) van 8 november 2005 dat Hongarije voor de tweede maal niet had voldaan aan de aanbevelingen ingevolge artikel 104, lid 7, VEG.
(6)
Bijgevolg richtte de Raad op 10 oktober 2006 op aanbeveling van de Commissie een derde aanbeveling op basis van artikel 104, lid 7, VEG aan Hongarije waarin de termijn voor de correctie van het buitensporige tekort werd verlengd tot 2009. Op 7 juli 2009 concludeerde de Raad in zijn aanbeveling op basis van artikel 104, lid 7 VEG dat ervan uit mocht worden gegaan dat de Hongaarse autoriteiten effectief gevolg hadden gegeven aan de aanbevelingen van oktober 2006. Vanwege de ernstige inzinking als gevolg van de economische en financiële crisis gaf de Raad in dezelfde aanbeveling een herziene versie van de derde aanbeveling in het kader van artikel 104, lid 7, VEG.
(7)
In de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009 werd de Hongaarse autoriteiten verzocht uiterlijk in 2011 een einde te maken aan het buitensporige tekort. Met name werd Hongarije aanbevolen i) de verslechtering van de begrotingssituatie in 2009 te beperken door de al goedgekeurde en de aangekondigde corrigerende maatregelen strikt ten uitvoer te leggen zodat het streefcijfer van 3,9 % van het bbp zou worden gehaald; ii) de vereiste consolidatiemaatregelen vanaf 2010 onverkort ten uitvoer te leggen teneinde een aanhoudende reductie van het structurele tekort en een hernieuwde afname van het nominale tekort te bewerkstelligen, met een toegenomen inzet van structurele maatregelen om een blijvende verbetering van de overheidsfinanciën te garanderen; iii) tijdig de consolidatiemaatregelen uit te werken en vast te stellen die nodig waren om het buitensporig tekort in 2011 weg te werken, iv) te zorgen voor structurele begrotingsinspanningen van cumulatief ten minste 0,5 % van het bbp over 2010 en 2011; en v) de bruto-overheidsschuldquote op een sterk neerwaarts pad te brengen.
(8)
Op 27 januari 2010 is de Commissie met een mededeling aan de Raad (6) gekomen waarin op basis van de op dat moment beschikbare informatie werd geconcludeerd dat Hongarije naar aanleiding van de aanbevelingen van de Raad van 7 juli 2009 doeltreffende actie had ondernomen. De Commissie kwam tot deze conclusie door met name rekening te houden met de consolidatiemaatregelen ter grootte van 1,5 % van het bbp om het tekortdoel van 3,9 % van het bbp voor 2009 te halen, gezien de structurele hervormingen in het pensioenstelsel en het stelsel van sociale voorzieningen om het tekortdoel van 3,8 % van het bbp voor 2010 te halen, en gezien de vorderingen die bij de invoering van het nieuwe begrotingskader waren gemaakt. Wel waarschuwde de Commissie tegelijkertijd voor aanzienlijk risico’s.
(9)
Op 15 december 2011 diende Hongarije bij de Raad en de Commissie een verslag in over de maatregelen die genomen waren naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009 ingevolge artikel 126, lid 7, van het Verdrag teneinde het buitensporige tekort in 2011 te corrigeren, december 2011 („BTP-voortgangsverslag december 2011”). Onder andere op basis van dat voortangsverslag is een bijgewerkte beoordeling opgesteld van de door Hongarije ondernomen actie om het buitensporig tekort in 2011 te corrigeren in antwoord op de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009; dit verslag leidt tot de volgende conclusies:
a)
in 2010 is het uiteindelijke begrotingstekort 0,4 % van het bbp hoger uitgevallen dan het streefcijfer, terwijl de economische groei in 2010 sterker is geweest dan waarop de diensten van de Commissie hadden gerekend in de voorjaarsprognoses 2009 die als basis hadden gediend voor de aanbevelingen van de Raad van juli 2009. Voor 2011 wordt (door zowel de regering als de diensten van de Commissie in hun najaarsprognoses 2011) verwacht dat het overheidstekort omslaat in een overheidsoverschot, maar dit alleen dankzij eenmalige ontvangsten van 9,75 % van het bbp in verband met de overheveling van het pensioenvermogen van de particuliere pensioenregelingen naar de overheidspijler, en van 0,9 % van het bbp uit sectorale heffingen (energie, telecommunicatie, detailhandel en de financiële sector). Zonder eenmalige maatregelen zou er sprake zijn geweest van een tekort van circa 6 % van het bbp, hetgeen een ruime overschrijding zou hebben opgeleverd van de referentiewaarde van 3 % van het bbp die is vastgelegd in artikel 1 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag gehechte Protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten. In hun BTP-kennisgeving uit het najaar van 2011 hadden de Hongaarse autoriteiten een overschot van 3,9 % van het bbp geraamd. In de najaarsprognoses 2011 van de Commissie werd, met name omdat daarin rekening was gehouden met de overname van een deel van de schuld van openbaarvervoerbedrijven (0,2 % van het bbp), gerekend op een iets geringer overschot (3,6 % van het bbp). Afgaande op recente informatie over eenmalige maatregelen die na de sluitingsdatum van de najaarsprognoses 2011 is ontvangen, kan het overschot nog lager uitvallen. Het structurele tekort is in 2010 met 1,5 % en in 2011 met 1,25 % en in totaal dus met 2,75 % van het bbp verslechterd, terwijl de Raad in zijn aanbeveling van 7 juli 2009 juist had aanbevolen om in deze twee jaren te zorgen voor structurele begrotingsinspanningen van cumulatief ten minste 0,5 % van het bbp om het tekort in 2011 duurzaam te corrigeren. Deze structurele verslechtering is het gevolg van het feit dat belastingverlagingen van meer dan 2 % van het bbp niet voldoende zijn opgevangen met structurele maatregelen;
b)
overeenkomstig het geactualiseerde convergentieprogramma van 2011 wordt in de ontwerpbegroting voor 2012 gemikt op een tekort van 2,5 % van het bbp. Om dit doel te halen, bevat het begrotingsvoorstel diverse maatregelen die volgens de autoriteiten samen goed zijn voor bijna 4 % van het bbp, waarbij 0,7 % van het bbp opzij wordt gezet als een buitengewone reserve. In de najaarsprognoses 2011 van de Commissie wordt voor 2012 evenwel uitgegaan van een overheidstekort van 2,8 % van het bbp en van een verbetering van het strucureel begrotingstekort met 2,4 % van het bbp. In vergelijking met de ontwerpbegroting valt dit tekortcijfer hoger uit omdat onder meer de economische groei voor 2012 één procentpunt lager is geraamd en de ontvangsten- en de uitgavenontwikkeling voorzichtiger zijn ingeschat. Daarbij wordt er in de ontwerpbegroting overeenkomstig de wetgeving ter zake van uitgaan dat de buitengewone reserve niet wordt uitgegeven. Een en ander neemt niet weg dat de bovengrens van 3 % van het bbp alleen in acht wordt genomen dankzij de eenmalige ontvangsten van bijna 0,9 % van het bbp uit de bovengenoemde buitengewone heffingen;
c)
volgens de najaarsprognoses 2011 van de Commissie en op basis van de gebruikelijke aanname dat het beleid ongewijzigd blijft, verslechtert het begrotingstekort in 2013 en komt het uit op 3,7 %. Dit komt hoofdzakelijk omdat tegenover de uitfasering van de buitengewone heffingen van rond de 0,9 % van het bbp geen extra besparingen in het kader van het programma voor structurele hervormingen voor dat jaar staan;
d)
afgaande op de budgettaire ontwikkelingen sinds de publicatie van de najaarsprognoses 2011 is de raming voor 2012 van een overheidstekort van 2,8 % van het bbp nog steeds plausibel (met dien verstande dat geen rekening wordt gehouden met de recente verslechtering van het macro-economisch klimaat), omdat het tekortverlagende effect van het nieuwe consolidatiepakket van 0,4 % van het bbp dat de regering op 15 december 2011 heeft vastgesteld, min of meer opweegt tegen de tekortverhogende wijzigingen in de ontwerpbegroting en tegen de netto begrotingskosten van de overeenkomst met het bankwezen van 15 december 2011, die nog niet voldoende worden geneutraliseerd door aanvullende consolidatiemaatregelen;
e)
de in de najaarsprognoses 2011 vermelde tekortprojectie voor 2013 kan, rekening houdend met een aantal verdere specificaties van het programma voor structurele hervormingen (de desbetreffende besluiten van de regering en het parlement worden nader beschreven in het voortgangsverslag van Hongarije van december 2011), met het positieve basiseffect van 2012 en met de uit de overeenkomst met het bankwezen voortvloeiende nettokosten, worden verlaagd van 3,7 % van het bbp naar 3,25 % van het bbp, hetgeen echter nog duidelijk hoger is dan het tekortmaximum van 3 %. Het verschil tussen de huidige geactualiseerde beoordeling en het officiële streefcijfer (2,2 % van het bbp) vloeit met name voort uit het feit dat met ongeveer de helft van het programma voor structurele hervormingen geen rekening kon worden gehouden omdat concrete stappen ontbreken. De rest van het verschil met het officiële streefcijfer houdt verband met de verwachte hogere uitgaven, en met name uitgaven aan de vervoerbedrijven van de overheid en aan het onderhoud van wegen, en met het feit dat de groeiprojecties enigszins van elkaar afwijken. Er zijn nog verdere structurele hervormingen gepland, waardoor het streefcijfer zou kunnen worden bijgesteld, maar deze zijn nog niet voldoende precies;
f)
wat de risico’s voor deze geactualiseerde middellangetermijnprojecties betreft, helt de balans over naar de neerwaartse zijde. Weliswaar bestaat er met name enige kans dat de ontvangsten ook in 2012 en 2013 zullen meevallen, maar daar staat een aantal grotere gevaren tegenover. Zo zijn de rentetarieven voor alle looptijden opgelopen, is de wisselkoers gedaald en zijn de economische middellangetermijnvooruitzichten verslechterd sinds de publicatie van de najaarsprognoses 2011 op 10 november 2011. Als met deze factoren rekening wordt gehouden, zou het tekort in zowel 2012 als 2013 met nog eens een 0,5 % van het bbp kunnen oplopen tot respectievelijk iets meer dan 3 % van het bbp en 3,75 % van het bbp;
g)
volgens de najaarsprognoses 2011 loopt de bruto overheidsschuld, gelet op zowel de geraamde tekorten als de wisselkoersaannamen, na een tijdelijke daling in 2011 die het gevolg was van de overname van het particuliere pensioenvermogen, weer op tot bijna 77 % van het bbp in 2013. Indien de budgettaire middellangetermijnprojecties alleen worden geactualiseerd op basis van nieuwe maatregelen die na de sluitingsdatum van de prognoses zijn vastgesteld, dan blijft de schuldquote in 2012 min of meer hetzelfde en verbetert deze in 2013 in slechts geringe mate. Daarentegen leiden mogelijke verdere herzieningen van de begrotingsprojecties waarbij met name rekening wordt gehouden met de gestegen rendementen, met de HUF/EUR-wisselkoers van 311 eind 2011 (circa 12 % lager dan de technische aanname in de najaarsprognoses van 2011) en met het zwakkere macro-economisch klimaat, tot een schuldquote van rond de 80 % in 2011, waarna deze zich stabiliseert op een niveau van circa 78,5 % in 2012 en 2013, terwijl de Raad had aanbevolen om de bruto schuldquote op een sterk neerwaarts pad te brengen.
(10)
De algehele conclusie luidt dat Hongarije in 2011 formeel voldoet aan de referentiewaarde van 3 % van het bbp, maar dat dit niet berust op een structurele en duurzame correctie. Het begrotingsoverschot van 2011 is namelijk te danken aan substantiële eenmalige ontvangsten van meer dan 10 % van het bbp en gaat gepaard met een cumulatieve structurele verslechtering in 2010 en 2011 met 2,75 % van het bbp, terwijl juist een cumulatieve budgettaire verbetering van 0,5 % van het bbp was aanbevolen. Bovendien wordt de referentiewaarde van 3 % van het bbp ondanks de forse structurele maatregelen van de autoriteiten in 2012 alleen in acht genomen dankzij eenmalige maatregelen ter grootte van bijna 1 % van het bbp. Tot slot overschrijdt het tekort in 2013 (3,25 % van het bbp) weer de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde, zelfs als rekening wordt gehouden met aanvullende maatregelen die na de najaarsprognoses 2011 van de diensten van de Commissie zijn aangekondigd. De stijging van het tekort van 2013 hangt voornamelijk samen met het feit dat tijdelijke eenmalige ontvangsten volgens plan worden uitgefaseerd terwijl niet alle beoogde structurele hervormingen voldoende zijn gespecificeerd. Al met al is de conclusie gewettigd dat de reactie van de Hongaarse autoriteiten op de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009 op basis van artikel 104, lid 7, VEG ontoereikend is geweest,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Hongarije heeft binnen de gestelde termijn geen doeltreffende actie ondernomen naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009 ingevolge artikel 104, lid 7, van het Verdrag.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot Hongarije.
Gedaan te Brussel, 24 januari 2012.