BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 23 maart 2011
betreffende de steunmaatregel van Duitsland C 28/05 (ex NN 18/05 en N 517/2000) ten gunste van Glunz AG en OSB Deutschland GmbH
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 1764)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/524/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea (1),
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde bepalingen (2) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 4 augustus 2000, die op 7 augustus 2000 geregistreerd werd, heeft Duitsland een voorgenomen steunmaatregel bij de Commissie aangemeld met een intensiteit van 35 % ten gunste van een investeringsproject van Glunz AG en OSB Deutschland GmbH dat de oprichting van een geïntegreerd houtverwerkingscentrum in Nettgau (Saksen-Anhalt) tot doel had. De voorgenomen steun werd geregistreerd onder het nummer N 517/2000.
(2)
Op 25 juli 2001 heeft de Commissie - nadat Duitsland aanvullende inlichtingen had verstrekt - een beschikking gegeven. Daarin werd bepaald dat de Commissie op grond van de multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten (3) (hierna „MSF 1998” genoemd) geen bezwaren had tegen een steunintensiteit van 35 %.
(3)
Met zijn arrest van 1 december 2004, Kronofrance/Commissie, T-27/02 (4), heeft het Gerecht die beschikking van de Commissie nietig verklaard.
(4)
Bijgevolg dient de Commissie heden op basis van de aanmelding die Duitsland op 7 augustus 2000 deed, een nieuw besluit vast te stellen.
(5)
Bij brief van 17 december 2004 heeft de Commissie Duitsland gevraagd of het, rekening houdende met de nietigverklaring van de beschikking van de Commissie, aanvullende inlichtingen met betrekking tot de aanmelding van 7 augustus 2000 wenste te verstrekken. Op 3 maart 2005 werd in deze zaak een herinnering gezonden. Duitsland heeft bij brief van 23 maart 2005 geantwoord, maar verstrekte toen geen aanvullende inlichtingen.
(6)
Duitsland had de steun in kwestie in februari 2000 onder voorbehoud van goedkeuring door de Commissie verleend. Na de beschikking van de Commissie van 25 juli 2001 om geen tegenwerpingen te maken, begon Duitsland met de uitbetaling van de steun.
(7)
Door de nietigverklaring van de beschikking van 25 juli 2001 door het Gerecht is dezelfde juridische situatie ontstaan als wanneer die beschikking nooit zou hebben bestaan en Duitsland bijgevolg geen goedkeuring van de Commissie aangaande de voorgenomen steunintensiteit zou hebben ontvangen (5). De Commissie heeft deze zaak dan ook onder het nummer NN 18/05 in het register van de onrechtmatig verleende steunmaatregelen ingevoerd.
(8)
Bij schrijven van 20 juli 2005 heeft de Commissie Duitsland kennis gegeven van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ten aanzien van deze steunmaatregel.
(9)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie (6) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken.
(10)
De Commissie heeft één opmerking van een belanghebbende ontvangen. Deze opmerking werd aan Duitsland bezorgd, dat de kans kreeg commentaar te geven; Duitsland zond zijn opmerkingen bij brieven van 24 oktober 2005 en 24 januari 2006 aan de Commissie.
(11)
Bij brief van 28 februari 2006 heeft Duitsland volgens artikel 7, lid 6, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (7), de opschorting van de formele onderzoekprocedure aangevraagd. Duitsland en Glunz AG waren immers bij het Hof van Justitie van de Europese Unie tegen het arrest-Kronofrance/Commissie van het Gerecht in beroep gegaan (gevoegde zaken C-75/05 P en C-80/05 P).
(12)
Bij brief van 9 maart 2006 keurde de Commissie de opschorting van de procedure tot de uitspraak van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C-75/05 P en C-80/05 P, Duitsland e.a./Kronofrance goed.
(13)
Het Hof van Justitie bevestigde in zijn arrest van 11 september 2008 (8) het arrest van het Gerecht. Vervolgens werd de formele onderzoekprocedure in zaak C 28/05 voortgezet.
(14)
Duitsland verstrekte bij brief van 4 augustus 2009 en, na een verzoek om inlichtingen van de Commissie, bij brief van 19 juli 2010 verdere informatie.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. DE STEUNMAATREGEL
(15)
Het Landesförderinstitut Saksen-Anhalt besloot op 29 februari 2000 om Glunz AG en OSB Deutschland GmbH investeringssteun te verlenen voor de oprichting van een houtverwerkingscentrum in Nettgau (Saksen-Anhalt). Het totale steunbedrag is 69 797 988 EUR.
(16)
Volgens de aanmelding van 4 augustus 2000 wordt de steun verleend in de vorm van een subsidie van 46 201 868 EUR op basis van het door de Commissie goedgekeurde 28ste kaderplan van de gemeenschappelijke taak „Verbetering van de regionale economische structuur” (9). Deze subsidie vertegenwoordigt 23,17 % bruto van de voor steun in aanmerking komende kosten.
(17)
Voorts wordt op basis van de investeringspremiewet 1999 (Investitionszulagengesetz 1999) (10) een investeringspremie verleend die door de Commissie ten belope van 23 596 120 EUR werd goedgekeurd. Deze investeringspremie vertegenwoordigt 11,83 % bruto van de voor steun in aanmerking komende investeringskosten.
(18)
Volgens Duitsland werd reeds een bedrag van […] EUR (11) op basis van het 28ste kaderplan van de gemeenschappelijke taak „Verbetering van de regionale economische structuur” en een bedrag van […] EUR als investeringspremie uitbetaald. Zodoende heeft Duitsland reeds steunbedragen voor het totale bedrag van […] EUR aan de begunstigden uitbetaald (van het toegezegde totale bedrag van 69 797 988 EUR).
2.2. DE BEGUNSTIGDEN
(19)
Er zijn twee begunstigden.
(20)
De eerste begunstigde is de in Hamm (Noordrijn-Westfalen) gevestigde Glunz AG (hierna „Glunz” genoemd), die in 1932 werd opgericht en toen actief was in de houthandel. Sinds de jaren 1960 produceert en verkoopt de onderneming uitsluitend spaanplaten, houtvezelplaten met gemiddelde dichtheid (MDF), OSB (Oriented Strand Board) en triplex/multiplex. Ten tijde van de aanmelding had Tableros De Fibras SA (hierna „TAFISA” genoemd), die deel van de Portugese SONAE-groep uitmaakt, 96,03 % van de aandelen in Glunz in bezit.
(21)
De andere begunstigde, OSB Deutschland GmbH (hierna „OSBD” genoemd), behoort voor 100 % tot de onderneming TAFISA en is bijgevolg een concernzuster van Glunz, aangezien beide ondernemingen dochterondernemingen van TAFISA zijn. OSBD werd op 16 juli 1999 opgericht en begon na de afsluiting van het investeringsproject in Nettgau met de productie en het op de markt brengen van OSB-producten.
2.3. HET INVESTERINGSPROJECT
(22)
De investeringslocatie bevindt zich in Nettgau (Saksen-Anhalt), een steungebied volgens artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, waarin de maximaal toegestane steunintensiteit voor het ondersteunen van de nieuwe investeringen van grote ondernemingen ten tijde van de aanmelding 35 % bruto bedroeg.
(23)
Glunz en OSBD hebben op een tot nog toe niet voor commerciële doeleinden gebruikt terrein een geïntegreerd houtverwerkingscentrum opgericht dat uit twee met elkaar verbonden fabrieken bestaat. In de eerste fabriek, die eigendom is van OSBD, worden OSB-producten geproduceerd, en in de tweede fabriek, die eigendom is van Glunz, spaanplaten. Volgens Duitsland zijn de productie-installaties van beide fabrieken door een gemeenschappelijke technische infrastructuur met elkaar verbonden. De OSB-platen en de spaanplaten worden in één en dezelfde slijperij, bekledingsinstallatie en pons- en veerinstallatie verder verwerkt en veredeld. Bovendien worden de bij de verwerking van OSB-platen ontstane fijne partikels volgens Duitsland in de nabijgelegen spaanplaatfabriek gebruikt. Beide fabrieken, inclusief de afdelingen marketing, inkoop en verkoop, worden door een centrale administratie geleid.
(24)
Volgens Duitsland biedt het geïntegreerde houtverwerkingscentrum van Glunz en OSBD met het oog op de optimale functionering van de fabriek en de gemeenschappelijke technische infrastructuur meerdere voordelen, vooral met betrekking tot de bewerking van de geproduceerde houtplaten. Dat maakt een optimale benutting van het houtassortiment, een hoger rendement van de grondstoffen en een intern recyclagesysteem mogelijk.
(25)
Volgens de aanmelding van 7 augustus 2000 wordt een deel van de steun voor de OSB-fabriek en het andere deel voor de spaanplaatfabriek verleend. De steun voor de OSB-fabriek bedraagt 28,61 miljoen EUR van de 81,8 miljoen EUR voor steun in aanmerking komende investeringskosten, wat met een intensiteit van 35 % bruto overeenkomt. De steun voor de spaanplaatfabriek bedraagt 41,18 miljoen EUR van de 117,6 miljoen EUR voor steun in aanmerking komende investeringskosten, wat eveneens met een intensiteit van 35 % bruto overeenkomt.
(26)
Ten tijde van de aanmelding ging Duitsland ervan uit dat in het geïntegreerde houtverwerkingscentrum in Nettgau 355 duurzame arbeidsplaatsen zouden worden geschapen, met name 234 in de spaanplaatfabriek en 121 in de OSB-fabriek. Daarenboven zouden in de steungebieden in kwestie 520 onrechtstreekse arbeidsplaatsen ontstaan; 33 daarvan zouden uit bestaande posten voortkomen. De nieuwe investering in Nettgau zou tussen januari 2000 en eind 2002 worden uitgevoerd en de productie in de loop van het jaar 2001 worden opgenomen. Na twee jaar zou de fabriek volledig operationeel moeten zijn.
(27)
De productiecapaciteit van de nieuwe OSB-fabriek werd voor het jaar 2002 op […] m3 vastgesteld. In 1999 bedroeg de capaciteit van de TAFISA-groep op het vlak van de productie van OSB-producten […] m3.
(28)
In 1999 realiseerde de groep Glunz qua spaanplaten een productiecapaciteit van […] m3. Volgens Duitsland zal de totale productiecapaciteit door de […] m3 van de fabriek in Nettgau tot […] m3 stijgen.
III. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKPROCEDURE
(29)
De in het kader van de MSF 1998 maximaal toegestane steunintensiteit wordt vastgesteld op basis van een berekening waarbij een reeks beoordelingsfactoren wordt toegepast, in het bijzonder de factor die de mededingingssituatie in de betreffende bedrijfstak weergeeft (factor T); deze factor kan vier waarden aannemen: 0,25, 0,5, 0,75 of 1. De factor kan enkel 1 bedragen wanneer de bedrijfstak (op het niveau van de laagst beschikbare NACE-code gedefinieerd) niet met overcapaciteit geconfronteerd wordt (overcapaciteitstest) en/of wanneer de relevante markt (gedefinieerd als het product in kwestie en de vervangingsproducten daarvan) geen krimpende markt is (krimpende-markttest).
(30)
In haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU had de Commissie twijfels over de afbakening van de relevante markt waartoe OSB behoort en kon zij bijgevolg niet vaststellen of er ten aanzien van de vaststelling van factor mededinging „T” al dan niet sprake is van een krimpende markt.
IV. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(31)
Op 22 november 2005 ontving de Commissie gemeenschappelijke opmerkingen (12) van concurrenten die tot de KronoGroup Switzerland behoren (Kronotex GmbH & Co. KG, Kronoply GmbH & Co. KG en Kronofrance SA).
(32)
In hun opmerkingen geven de ondernemingen van de KronoGroup aan er voorstander van te zijn om de markt met inbegrip van OSB en zachthouten triplex/multiplex af te bakenen. Hardhouten triplex/multiplex is veel duurder en wordt voornamelijk in sectoren (meubelindustrie en interieur) gebruikt waarin OSB en zachthouten triplex/multiplex nauwelijks of helemaal niet worden toegepast. Om deze bewering te staven, verwijzen de belanghebbenden naar een studie van Jaakko Pöyry (13) en naar een publicatie van het Finnish Forest Research Institute.
(33)
De KronoGroup legde nog andere verklaringen af die als volgt kunnen worden samengevat:
(34)
de KronoGroup voert aan dat de Commissie zich voor de vaststelling van het feit of er al dan niet sprake was van een krimpende markt, op gegevens tot het jaar 1999 moet baseren. Enkel deze gegevens waren immers reeds beschikbaar ten tijde van de oorspronkelijke goedkeuringsbeschikking (juli 2001) die later door het Gerecht nietig werd verklaard. In de periode 1995-1999 kende de spaanplaatmarkt een negatief gemiddeld groeipercentage van -4,626 %. De KronoGroup geeft echter toe dat de spaanplaatmarkt in de periode 1994-1999 een positief gemiddeld groeipercentage van 0,456 % kende (dat evenwel onder de groei van de gehele verwerkende industrie in de EER lag).
(35)
De KronoGroup voert voorts aan dat de Commissie de steun voor de OSB-fabriek en de steun voor de spaanplaatfabriek afzonderlijk zou moeten beoordelen in plaats van een gemeenschappelijke steunintensiteit voor het gehele project te berekenen, aangezien beide investeringen, beide productie-installaties en beide productmarkten duidelijk van elkaar kunnen worden gescheiden. Dat zou betekenen dat alle beoordelingsfactoren voor beide fabrieken afzonderlijk berekend worden.
(36)
Voorts stelt de KronoGroup dat Glunz als gevolg van haar investering in Nettgau haar spaanplaatfabriek in Sassenburg (die binnen een afstand van 30 km, maar in een andere deelstaat - Nedersaksen - ligt (14)) gesloten heeft. Zij citeert krantenartikels waaruit blijkt dat het voltallige personeel van de fabriek in Sassenburg door de nieuwe fabriek in Nettgau werd overgenomen. Dit druist in tegen de doelstelling van de MSF 1998 om in steungebieden arbeidsplaatsen voor de plaatselijke inwoners te scheppen, zodat met deze arbeidsplaatsen bij de vaststelling van de factoren „verhouding kapitaal/arbeid” en „regionale gevolgen” volgens de MSF 1998 (die allebei van het aantal door de investering geschapen arbeidsplaatsen afhangen) geen rekening mag worden gehouden.
(37)
Ten slotte verklaart de KronoGroup dat de Commissie de voorlopige terugvordering van de steun volgens artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 had moeten gelasten (terugvorderingsbevel voor onrechtmatige steun), aangezien Glunz en OSBD door de gedeeltelijk uitgekeerde steun aanzienlijke concurrentievoordelen zouden hebben ontvangen.
V. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND
(38)
De door Duitsland verstrekte opmerkingen worden hierna samengevat.
5.1. OPMERKINGEN OVER DE AFBAKENING VAN DE RELEVANTE MARKT VOOR OSB
(39)
Volgens Duitsland bestaat de relevante markt voor OSB uit OSB en triplex/multiplex in de eindproducten verpakking, omheiningen, dakstoel, vloerbedekking alsook interieur- en wandbekleding. Deze markt is geen krimpende markt.
(40)
De toepassingsgebieden waarbinnen OSB als vervangingsproduct voor triplex/multiplex wordt gebruikt, komen in hoge mate met de belangrijkste toepassingsgebieden van zachthouten triplex/multiplex overeen. In essentiële toepassingsgebieden van hardhouten triplex/multiplex (meubelindustrie, bouwindustrie en inrichting van transportvoertuigen) daarentegen kan OSB - door zijn technische eigenschappen - niet worden gebruikt. Het zou daarom niet met de daadwerkelijke situatie op de markten in kwestie stroken om OSB bij de globale markt voor hardhouten en zachthouten triplex/multiplex onder te brengen. Dat bevestigde het door Jaakko Pöyry opgestelde rapport van 21 oktober 2005.
(41)
Jaakko Pöyry geeft de volgende procentuele schatting van de potentiële substitutie van OSB binnen voornoemde toepassingsgebieden: verpakking 40-60 %; omheiningen 70-80 %; dakstoel 70-90 %; vloerbedekking 50-80 %; interieur- en wandbekleding 70-90 %.
(42)
In de meubelindustrie is OSB door zijn oppervlaktegesteldheid niet geschikt voor zichtbaar gebruik. Doordat het oppervlak van OSB uit „oriented strands” (in de juiste stand gebrachte houtrepen) bestaat, is het grof en oneffen en dus visueel niet aantrekkelijk. Bijgevolg kan er evenmin een decoratieve deklaag op OSB worden aangebracht. OSB is enkel geschikt voor niet-zichtbare delen van meubelen (bv. onderbouw van gestoffeerde meubelen). In het segment van de niet-zichtbare delen van meubelen kan OSB qua prijs evenwel niet concurreren met de aanzienlijk goedkopere spaanplaten die in dit segment doorgaans worden gebruikt.
(43)
In de bouwindustrie (Formwork) is het bij de betonstorting van cruciaal belang dat het gebruikte bekistingsmateriaal een glad oppervlak heeft. Door de aan zijn productieproces te wijten oneffenheden dient OSB bij het storten van zichtbeton van een speciale deklaag te worden voorzien om het gelijkmatige oppervlak van het zichtbeton te garanderen. Deze verdere verwerking is omslachtig en maakt het eindproduct duurder. OSB kan enkel met triplex/multiplex concurreren wanneer het herhaaldelijk voor bekistingen kan worden gebruikt. Dat kan evenwel om praktische redenen niet zonder meer worden gegarandeerd. Daar de platen op de bouwwerf zwaar belast worden, kan het tot beschadigingen van het oppervlak komen. Indien echter scheuren ontstaan, bestaat het risico dat de OSB-plaat onder invloed van nat- of vochtigheid kromtrekt of op een andere manier wordt vervormd. Daarom is het niet zonder meer mogelijk om veredelde OSB-platen herhaaldelijk te gebruiken. Daarbij komt de instabiliteit en vochtgevoeligheid van OSB aan de randen van de plaat. Daarenboven vereist het gebruik als bekistingsmateriaal voor beton een hoge weerstand tegen scheuren en kromming. In dat opzicht voldoet OSB niet aan de eisen die in de bouwindustrie aan bekistingsmateriaal worden gesteld. Zachthouten triplex/multiplex daarentegen is door zijn relatief lage prijs en zijn effen oppervlak goed geschikt voor dit domein, wat ook van het daadwerkelijke gebruik ervan in de bouwindustrie af te lezen valt.
(44)
Ook wat transportvoertuigen betreft, is een gelijkmatig oppervlak essentieel, aangezien de daarin aangebrachte platen vaak van een deklaag dienen te worden voorzien. Om verscheidene redenen is het niet zonder meer haalbaar een deklaag op OSB aan te brengen. Ook al wordt een deklaag op OSB aangebracht, bv. uit melaminepapier, dan nog bestaat door de ongelijkmatige oppervlaktestructuur van OSB het risico dat de laag scheurt. Bij de belading door een pompwagen wordt op één punt druk op het oppervlak uitgeoefend. Het risico bestaat dan ook dat in een dergelijk geval in een vochtige of natte omgeving water in de plaat dringt, waardoor die kan vervormen of krom kan trekken. Alleen door een omslachtig proces van verdere verwerking kan worden gegarandeerd dat het oppervlak van een stabiele deklaag wordt voorzien. Het oppervlak van OSB heeft in tegenstelling tot hardhouten triplex/multiplex, dat door de bijzondere hardheid van zijn oppervlak in vergelijking minder gevoelig is voor krassen, kneuzingen enz., ook voorts niet genoeg weerstand om de belasting en luchtdrukeffecten aan te kunnen die met vervoer gepaard gaan.
(45)
Bij de beoordeling van de substitueerbaarheid tussen OSB en zachthouten triplex/multiplex enerzijds en hardhouten triplex/multiplex anderzijds hangt alles in wezen af van de technische eigenschappen en de gebruiksmogelijkheden van OSB, alsook van het prijsverschil met hardhouten triplex/multiplex. Terwijl hardhouten triplex/multiplex in alle technische opzichten superieur is ten opzichte van zachthouten triplex/multiplex en OSB, dient het gebrek aan concurrentievermogen van hardhouten triplex/multiplex binnen de door OSB en zachthouten triplex/multiplex gedomineerde toepassingsgebieden te worden toegeschreven aan het prijsverschil tussen hardhouten triplex/multiplex enerzijds en OSB en zachthouten triplex/multiplex anderzijds. Het zou dan ook verkeerd zijn om uit te gaan van substitueerbaarheid tussen OSB en alle soorten triplex/multiplex, waaronder hardhouten triplex/multiplex.
(46)
Er bestaan verregaande overlappingen tussen de markt voor OSB en triplex/multiplex in de eindproducten verpakking, omheiningen, dakstoel, vloerbedekking alsook interieur- en wandbekleding enerzijds en de markt voor OSB en zachthouten triplex/multiplex anderzijds. Een verschil tussen de twee marktdefinities is er alleen in de bouwindustrie (Formwork). Daarvoor is OSB ongeschikt, terwijl zachthouten triplex/multiplex zonder probleem in de bouwindustrie kan worden gebruikt en ook daadwerkelijk wordt gebruikt. Het algemene kernbetoog luidt dat hardhouten triplex/multiplex in geen geval tot de markt voor OSB mag worden gerekend.
5.2. OPMERKINGEN OVER DE ONTWIKKELING VAN DE SPAANPLAATMARKT
(47)
Volgens Duitsland dient de factor mededinging met betrekking tot de spaanplaatmarkt op 1 te worden vastgesteld. Deze markt mag niet als krimpend worden beschouwd, omdat hij een sterk stijgende trend in de zin van punt 7.8 van de MSF 1998 vertoont.
(48)
Hieromtrent heeft Duitsland een rapport van professor Stefan Collignon (Harvard University, Minda de Gunzburg Center for European Studies) (15) verstrekt waaruit blijkt dat de spaanplaatmarkt in de periode van 1972 tot 2003 op lange termijn 36 % sneller is gegroeid dan de verwerkende industrie in haar geheel. Duitsland is van mening dat de spaanplaatmarkt ten aanzien van deze sterke stijgende langetermijntrend niet als krimpend kan worden beschouwd in de zin van punt 7.8 van de MSF 1998.
5.3. OPMERKINGEN OVER DE VERDELING VAN DE STEUNINTENSITEIT OVER DE ONDERDELEN VAN HET PROJECT
(49)
Indien de Commissie desondanks tot de opvatting zou komen dat de factor mededinging T voor de spaanplaatmarkt 0,75 bedraagt terwijl die voor OSB 1 bedraagt, moet de gemeenschappelijke steunintensiteit volgens Duitsland voor het gehele project in Nettgau worden vastgesteld aan de hand van de dekkingsbijdragen van beide productie-installaties, d.w.z. voor de OSB- en voor de spaanplaatproductie.
(50)
De dekkingsbijdrage is het bedrag dat een product opbrengt om de constante kosten te dekken en een onderneming aan nettowinst te helpen. De dekkingsbijdrage wordt berekend als het verschil tussen de opbrengst en de variabele directe kosten per product.
(51)
Door rekening te houden met de dekkingsbijdragen wordt de steunintensiteit overeenkomstig de daadwerkelijke bijdrage van de producten OSB en spaanplaten tot het bedrijfsresultaat over de afzonderlijke onderdelen van het investeringsproject in Nettgau verdeeld.
5.4. OPMERKINGEN OVER HET OVERIGE COMMENTAAR VAN DE KRONOGROUP
(52)
Volgens Duitsland moet de beoordeling van de steunmaatregel gebaseerd zijn op de feiten waarover men ten tijde van de aanmelding op 7 augustus 2000 beschikte.
(53)
Duitsland is van mening dat dit uit de interpretatie van de MSF 1998 blijkt. Duitsland verwijst dienaangaande naar punt 3.1 van de MSF 1998, waarin wordt bepaald dat de maximaal toegestane steunintensiteit op basis van het plafond voor regionale steun ten tijde van de aanmelding wordt berekend. Voorts dient volgens punt 3.6 van de MSF 1998 het marktaandeel te worden beoordeeld zoals dat er vóór het indienen van de steunaanvraag uitzag. In de bijlage bij de MSF 1998 wordt in het hoofdstuk „Controle achteraf” bovendien de mogelijkheid vermeld dat de Commissie de in het kader van de aanmelding voorgelegde gegevens achteraf op hun juistheid test.
(54)
Duitsland verklaart voorts dat op het tijdstip van de aanmelding nog geen cijfers over het schijnbare verbruik voor het jaar 1999 beschikbaar waren. Voor de volgens punt 7.8 van de MSF 1998 vereiste berekening van het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik gedurende de laatste vijf jaar zijn in ieder geval cijfers over het schijnbare verbruik voor zes jaar nodig en niet voor vijf, zoals de KronoGroup beweert. Dat komt omdat het groeipercentage voor een bepaald jaar aan de hand van een vergelijking van het verbruik gedurende twee opeenvolgende jaren wordt berekend.
(55)
Wat de beweerde verplaatsing van arbeidsplaatsen betreft, bevestigt Duitsland de sluiting van de fabriek in Sassenburg. Volgens Duitsland was de fabriek in Sassenburg bouwkundig gezien de oudste spaanplaatfabriek van Glunz en produceerde ze met aanzienlijke verliezen. De fabriek was dan ook ten dode opgeschreven en diende, los van de nieuwe investering in Nettgau, te worden stilgelegd. […] medewerkers die eerder in Sassenburg tewerkgesteld waren, werden in Nettgau in dienst genomen ([…] % van het daar aanwezige personeel).
(56)
In zijn commentaar over de opmerkingen van de KronoGroup voegt Duitsland daaraan toe dat de MSF 1998 hoe dan ook enkel vereist dat de nieuwe arbeidsplaatsen in het steungebied in kwestie worden geschapen, maar niet dat ze met personen uit het steungebied worden ingevuld. Het hoofddoel is de ontwikkeling van het betreffende steungebied te ondersteunen.
(57)
Volgens Duitsland werd ook een deel van de machines van Sassenburg naar Nettgau overgebracht; deze machines werden echter niet bij de voor steun in aanmerking komende kosten van het project geteld, zodat de overdracht ook niet relevant was geworden voor de steun. Met een boekwaarde van ongeveer […] EUR vormden deze machines hoe dan ook slechts een zeer gering deel van het gehele investeringsproject.
VI. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
(58)
De beoordeling is gebaseerd op de feiten, cijfers en elementen die ten tijde van de aanmelding op 7 augustus 2000 beschikbaar waren. Aangezien tussen de oorspronkelijke aanmelding en het onderhavige besluit enige tijd verstreken is, valt niet uit te sluiten dat de omstandigheden veranderd zijn, de markten zich verder ontwikkeld hebben en de feiten met betrekking tot het project zich anders hebben ontwikkeld als oorspronkelijk gepland. Daarmee kan de Commissie bij haar beoordeling echter geen rekening houden. In principe dient de Commissie haar besluit vóór de daadwerkelijke uitvoering van de investering op basis van de voor de toekomst aangenomen ontwikkelingen en de marktcijfers vast te stellen. Indien enkele jaren later blijkt dat bijvoorbeeld de markten zich anders ontwikkeld hebben, worden de steunintensiteiten echter niet achteraf aangepast. Hoewel de Commissie haar besluit nu meer dan 10 jaar na de oorspronkelijke aanmelding dient vast te stellen, moet ze haar beoordeling op de feiten en elementen baseren die ten tijde van de aanmelding beschikbaar waren, en niet op inlichtingen die zij nadien verkreeg.
6.1. AANWEZIGHEID VAN STEUN UIT HOOFDE VAN ARTIKEL 107, LID 1, VWEU
(59)
De onderhavige steun werd verleend door een lidstaat en uit staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie hoofdstuk 2.1 van dit besluit). De steun verleent Glunz en OSBD een voordeel, omdat zij anders alle investeringen zelf hadden moeten financieren. Daar de houtplaten in kwestie in aanzienlijke omvang over internationale grenzen heen worden vervoerd, bestaat binnen de betrokken tak van de houtindustrie handelsverkeer tussen lidstaten. Derhalve zouden de aan beide ondernemingen verleende financiële voordelen de mededinging zodanig kunnen vervalsen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed. De Commissie is bijgevolg van mening dat de aangemelde maatregel staatssteun voor Glunz AG en OSBD vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
6.2. AANMELDINGSPLICHT
(60)
Volgens artikel 108, lid 3, VWEU moeten de lidstaten alle steunmaatregelen vóór de uitvoering ervan aanmelden. De geplande steun wordt in samenhang met twee reeds door de Commissie goedgekeurde regionale steunmaatregelen verleend.
(61)
Volgens de MSF 1998 valt de steunintensiteit van grote investeringsprojecten echter niet onder het toepassingsgebied van goedgekeurde regelingen indien de betrokken steun bepaalde drempelwaarden overstijgt.
(62)
De geplande steun bedraagt in totaal 69 797 988 EUR. Wanneer men ervan uitgaat dat de steun één enkel investeringsproject betreft, is er volgens punt 2.1, ii) van de MSF 1998 sprake van een aanmeldingsplicht, aangezien de totale steun meer dan 50 miljoen EUR bedraagt.
(63)
Zoals vermeld in hoofdstuk 2.3 van dit besluit, heeft Duitsland in zijn aanmelding uitvoerig uiteengezet dat de steun voor één enkel investeringsproject wordt verleend.
(64)
Volgens punt 7.2, tweede alinea, van de MSF 1998 mag een investeringsproject niet kunstmatig in onderprojecten worden opgedeeld om de aanmeldingsplicht te ontlopen. In het onderhavige geval speelt dat echter sowieso geen rol. Ook al zou men van twee afzonderlijke investeringsprojecten uitgaan, dan nog zouden de investeringssteunmaatregelen voor de Glunz-fabriek en de OSBD-fabriek elk afzonderlijk moeten worden aangemeld.
(65)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat de steun volgens de MSF 1998 dient te worden aangemeld en beoordeeld.
6.3. DE DRIE BEOORDELINGSFACTOREN VAN DE MSF 1998
(66)
Om de maximaal toegestane steunintensiteit voor een steunproject te berekenen, moet de Commissie volgens de MSF 1998 de maximaal toegestane steunintensiteit (regionaal-steunplafond) berekenen die een onderneming in het desbetreffende steungebied volgens de ten tijde van de aanmelding geldende, goedgekeurde regionale steunmaatregelen zou kunnen verkrijgen.
(67)
Daar de aanmelding op 7 augustus 2000 plaatsvond, is de regionale-steunkaart 2000-2006 van toepassing (16). Nettgau (Saksen-Anhalt) ligt in een steungebied in de zin van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU met een plafond, uitgedrukt als brutosubsidie-equivalent (BSE), van 35 % op het tijdstip van de aanmelding. De Commissie stelt vast dat de voorgenomen steunintensiteit van 35 % bruto het geldende plafond voor regionale steun niet overstijgt.
(68)
Krachtens de MSF 1998 moet de Commissie drie correctiecoëfficiënten op het percentage van 35 % toepassen om de maximaal toegestane steunintensiteit voor het project in kwestie te berekenen: de factor mededinging (T), de factor „verhouding kapitaal/arbeid” (I) en de factor „regionale gevolgen” (M).
(69)
Zoals aangegeven voert de KronoGroup voorts aan dat de Commissie de steun voor de OSB-fabriek en de steun voor de spaanplaatfabriek apart zou moeten beoordelen in plaats van een gemeenschappelijke steunintensiteit voor het gehele project te berekenen, aangezien beide investeringen en productmarkten duidelijk van elkaar kunnen worden gescheiden.
(70)
De Commissie stelt dienaangaande vast dat in punt 7.2 van de MSF 1998 onder investeringsproject een investering in vaste activa wordt verstaan bij de oprichting van een nieuwe vestiging, de uitbreiding van een bestaande vestiging of de aanvang van een activiteit die een fundamentele wijziging inhoudt van het product of de productiewijze van een bestaande vestiging.
(71)
Duitsland voert uitvoerige argumenten aan ten aanzien van de verbindingen tussen de beide door twee concernzusjes op één en dezelfde vestigingsplaats opgerichte fabrieken. De productie-installaties van beide fabrieken zijn door een gemeenschappelijke technische infrastructuur met elkaar verbonden. De OSB-platen en de spaanplaten worden in één en dezelfde slijperij, bekledingsinstallatie en pons- en veerinstallatie verder verwerkt en veredeld. Bovendien worden de bij de verwerking van OSB-platen ontstane fijne partikels in de nabijgelegen spaanplaatfabriek gebruikt. Daarenboven worden beide fabrieken, inclusief de afdelingen marketing, inkoop en verkoop, door een centrale administratie geleid.
(72)
Rekening houdende met de nauwe technische, functionele en administratieve verbinding tussen beide op één en dezelfde vestigingsplaats opgerichte fabrieken, vormen de investeringen in de OSB- en spaanplaatfabriek één enkel investeringsproject, d.w.z. één investering in vaste activa bij de oprichting van een nieuwe vestiging. De maximaal toegestane steunintensiteit wordt bijgevolg voor dit gezamenlijke investeringsproject berekend.
6.3.1. FACTOR MEDEDINGING (T)
6.3.1.1. Relevante bepalingen
(73)
Volgens punt 3.2 van de MSF 1998 houdt de goedkeuring van steun aan ondernemingen die bedrijvig zijn in sectoren met een structurele overcapaciteit, bijzondere gevaren in voor de vervalsing van de mededinging. Elke capaciteitsuitbreiding die niet door capaciteitsverminderingen elders wordt gecompenseerd, zal het probleem van structurele overcapaciteit verergeren. De Commissie stelt vast dat door het aangemelde project aanvullende capaciteit op de binnenmarkt ontstaat. Om de factor mededinging te berekenen, dient bijgevolg te worden onderzocht of het project in een sector/deelsector met structurele overcapaciteit wordt uitgevoerd.
(74)
Indien voldoende gegevens over de capaciteitsbenutting beschikbaar zijn, moet de Commissie volgens punt 3.3 van de MSF 1998 haar analyse voor de berekening van de factor mededinging beperken tot het mogelijke bestaan van structurele/hoge overcapaciteit in de betrokken sector/deelsector.
(75)
Krachtens punt 3.4 van de MSF 1998 onderzoekt de Commissie enkel bij gebrek aan gegevens over de capaciteitsbenutting of de investering op een krimpende markt plaatsvindt. Volgens het arrest T-27/02 Kronofrance/Commissie van het Gerecht dienen de punten 3.4 en 3.10 van de MSF 1998 echter zo te worden geduid dat de Commissie, indien de gegevens over de capaciteitsbenutting van de betrokken sector het haar niet mogelijk maken om positief vast te stellen of er sprake is van structurele overcapaciteit, moet nagaan of de markt in kwestie krimpt. Met het arrest Duitsland e.a./Kronofrance heeft het Hof van Justitie het arrest van het Gerecht bevestigd.
(76)
Bijgevolg zal de Commissie eerst nagaan of er voldoende gegevens over de capaciteitsbenutting beschikbaar zijn. Is dat niet het geval of blijkt uit die gegevens dat er geen sprake is van overcapaciteit, dan gaat de Commissie aan de hand van de gegevens over het schijnbare verbruik na of het om een krimpende markt gaat. Volgens punt 3.6 van de MSF moet de Commissie daarbij ook onderzoeken of de begunstigden vóór het indienen van de steunaanvraag reeds over een marktaandeel van 40 % beschikten.
(77)
De marktgegevens over de capaciteitsbenutting moeten volgens de laagst beschikbare NACE-code worden bepaald. Om te kunnen onderzoeken of het om een krimpende markt gaat en of het marktaandeelplafond overschreden wordt, moet de Commissie bovendien de relevante markt afbakenen van het (de) product(en) waarop het investeringsproject betrekking heeft.
6.3.1.2. Betrokken producten
(78)
Het investeringsproject betreft de productie van OSB (Oriented Strand Board) en spaanplaten.
(79)
Spaanplaten worden geproduceerd door fijngehakte rondhoutspanen en/of gerecycleerde houtspanen met een organisch bindmiddel samen te voegen. Ze worden overwegend in de meubelindustrie en de interieurafwerking gebruikt.
(80)
OSB-platen worden geproduceerd door dennenhoutspanen in drie lagen samen te voegen. OSB wordt voornamelijk in de prefab-woningbouw, in de verpakkingsindustrie en voor de renovatie van oude gebouwen gebruikt. OSB werd in de jaren 1950 in Noord-Amerika ontwikkeld. In de jaren 1980 en 1990 is het op de markt voor houten platen doorgebroken; sindsdien wordt het vaak als vervangingsproduct voor het duurdere (zachthouten) triplex/multiplex gebruikt.
6.3.1.3. Relevante markt
(81)
Volgens punt 7.6 van de MSF 1998 omvat de relevante productmarkt de producten waarop het investeringsproject betrekking heeft, alsmede die welke als vervangingsproducten daarvoor worden beschouwd, hetzij door de consument (wegens de kenmerken van de producten, hun prijs en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd), hetzij door de producent (wegens de flexibiliteit van de productie-installaties). De relevante geografische markt omvat in beginsel de EER of, indien dit niet het geval is, een wezenlijk deel van de EER, voor zover de concurrentievoorwaarden in dat gebied in voldoende mate van die in andere gebieden in de EER kunnen worden onderscheiden.
(82)
Het project betreft de productie van OSB- en spaanplaten. Volgens Duitsland kunnen in de productie-installaties niet meerdere verschillende producten, maar enkel varianten van één en hetzelfde product met verschillende oppervlaktekwaliteit worden geproduceerd. Bijgevolg kan vanuit productieperspectief een substitutie op grond van de flexibiliteit van de productie-installaties worden uitgesloten.
(83)
Aan de vraagzijde zijn spaanplaten en OSB evenwel in zekere mate substitueerbaar, vooral in de prefab-woningbouw. Deze substitutie betreft echter minder dan 10 % van het marktvolume en dient dan ook als beperkt te worden gecategoriseerd (17), wat klaarblijkelijk door de verschillende eindproducten en het aanzienlijke prijsverschil (OSB-platen kosten 285 EUR/m3 en spaanplaten 117 EUR/m3) te verklaren valt. Volgens de Commissie is de substitueerbaarheid bijgevolg te gering om de indeling van OSB en spaanplaten bij één en dezelfde productmarkt te rechtvaardigen.
(84)
In haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU was de Commissie van mening dat spaanplaten een afzonderlijke productmarkt vormen. Aangezien deze mening niet in twijfel is getrokken, stelt de Commissie vast dat spaanplaten met het oog op deze beoordeling als een afzonderlijke relevante productmarkt worden beschouwd.
(85)
Met betrekking tot OSB werd in het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU vastgesteld dat in de EER een zekere substitueerbaarheid tussen OSB en (bepaalde soorten/categorieën) triplex/multiplex bestaat.
(86)
Triplex/multiplex is een veelzijdig inzetbaar samengesteld product uit hout en polymeer. Het bestaat in wezen uit een oneven aantal dunne houtlagen die door synthetische of natuurlijke kleefstoffen tot fineer worden verbonden. Er is zachthouten en hardhouten triplex/multiplex. Zachte houtsoorten zoals zilverden, spar en grove den zijn (overwegend) groenblijvende naaldbomen (het begrip slaat niet op de hardheid van het hout); harde houtsoorten zijn houtsoorten van bomen met brede bladeren die vruchten of noten dragen en in de winter doorgaans een rustperiode kennen.
(87)
Om duidelijkheid over de graad van substitueerbaarheid van OSB en verschillende soorten/categorieën triplex/multiplex te verkrijgen, droeg de Commissie de belanghebbenden op om ter afbakening van de markt waartoe OSB behoort, een standpunt in te nemen.
(88)
Uit de door Duitsland en de KronoGroup, een van de belangrijkste concurrenten van de begunstigde, ingediende opmerkingen blijkt eensluidend dat de relevante markt OSB en triplex/multiplex in de eindproducten verpakking, omheiningen, dakstoel, vloerbedekking alsook interieur- en wandbekleding omvat. Enkel bij deze eindproducten ligt de potentiële substitutie tussen OSB en triplex/multiplex boven de 50 %. Op basis van de verschillende materiaaleigenschappen is de potentiële substitutie bij transportvoertuigen (verhouding sterkte/gewicht) en in de meubelindustrie (optische kwaliteit) daarentegen zeer gering (minder dan 20 %). Deze argumenten en de graad van substitueerbaarheid naargelang van het eindproduct werden door studies van Jaakko Pöyry bevestigd (18).
(89)
De in punt 88 genoemde eindproducten zijn bijna identiek met die van zachthouten triplex/multiplex (het enige verschil bestaat erin dat zachthouten triplex/multiplex in tegenstelling tot OSB bovendien in de bouwindustrie wordt gebruikt). De substitueerbaarheid tussen OSB en hardhouten triplex/multiplex is daarentegen niet groot genoeg om de indeling bij één en dezelfde relevante markt te rechtvaardigen.
(90)
De Commissie definieert daarom de relevante markt waartoe OSB behoort als de markt voor OSB en triplex/multiplex in de eindproducten verpakking, omheiningen, dakstoel, vloerbedekking alsook interieur- en wandbekleding. Deze markt komt grotendeels met die voor OSB en zachthouten triplex/multiplex overeen.
(91)
Hoewel houtplaten in aanzienlijke omvang grensoverschrijdend worden vervoerd, vormen zij een volumineus en zwaar product. Aangezien het vervoer over grote afstanden in de regel dan ook te duur is, wordt de actieradius voor het vervoer tot ongeveer 800 km beperkt. De afzonderlijke leveringsgebieden kunnen als meerdere elkaar overlappende cirkels worden omschreven met telkens de productiefabriek als centrum. Daar de afzonderlijke productiefabrieken verspreid liggen en de natuurlijke leveringsgebieden elkaar in uiteenlopende mate overlappen, verschuiven de effecten gedeeltelijk van de ene cirkel naar de andere, zodat ervan dient te worden uitgegaan dat de EER voor beide producten in kwestie de relevante geografische markt vormt (19).
6.3.1.4. Gegevens over de capaciteitsbenutting
(92)
Volgens punt 7.7 van de MSF 1998 wordt structurele overcapaciteit geacht te bestaan wanneer, gemiddeld over de laatste vijf jaar, het benuttingspercentage van de capaciteit in de relevante (onder)sector meer dan twee procentpunten lager ligt dan in de verwerkende industrie als geheel. Ernstige structurele overcapaciteit wordt geacht te bestaan wanneer het verschil met het gemiddelde voor de gehele verwerkende industrie meer dan vijf procentpunten bedraagt.
(93)
Krachtens voetnoot 13 van de MSF 1998 moeten de marktgegevens over de capaciteitsbenutting in de laagst mogelijke afdeling van de NACE-indeling worden vastgesteld. De Commissie is van mening dat de OSB- en spaanplaatproductie van Glunz en OSBD overeenkomt met de NACE-code 20.20 (productie van platen uit fineer, triplex/multiplex, houtvezels en houtspanen), aangezien de productie van spaanplaten, triplex/multiplex en OSB 81 % van de totale productie van houtplaten in Europa vormt (20). De Commissie vindt het bijgevolg passend zich bij haar beoordeling van de capaciteitsbenutting op de NACE-code 20.20 te baseren.
(94)
Duitsland heeft gegevens voorgelegd over de gemiddelde benuttingsgraad over de jaren 1994-1998 (voor deze vijf jaren waren ten tijde van de aanmelding gegevens beschikbaar) in de EER voor de NACE-code 20.20 met betrekking tot de productie van houtplaten. Deze gegevens, die afkomstig zijn van de studie van een onafhankelijke expert (21), voldoen aan de vereisten van punt 7.7 van de MSF, daar ze overeenkomen met de sector op de laagst beschikbare NACE-code.
(95)
Als basis voor de berekening van de jaarcapaciteit heeft de expert de dagcapaciteit (23 uur) van een productie-installatie over 300 dagen per jaar gedefinieerd. Deze basis voor de berekening van de jaarcapaciteit heeft hij aan de hand van informatie van de industrie en zijn eigen databank (Wood-Based Panel Mill Databank) vastgesteld, die gegevens over de capaciteit van afzonderlijke fabrieken en persinstallaties bevatten. De berekende capaciteit (23 uur/300 dagen) houdt rekening met de verschillen tussen de machines in soort/leeftijd en met de configuratie van de fabrieken.
(96)
De studie kwam tot het resultaat dat de jaarlijkse capaciteitsbenuttingsgraad tussen 1994 en 1998 (voor deze vijf jaar waren ten tijde van de aanmelding gegevens beschikbaar) in de EER bij spaanplaten 88,8 %, bij OSB 80,4 %, bij spaanplaten en OSB samen 88,8 % en bij alle houtplaten samen (NACE 20.20) 85 % bedroeg.
(97)
De totale bezettingsgraad van de houtplaatindustrie (NACE 20.20) in de EER is in onderstaande tabel terug te vinden:
1994
1995
1996
1997
1998
Totale productie (in 1 000 m3)
30,673
32,412
32,566
35,178
36,481
Totale capaciteit (in 1 000 m3)
36,776
37,148
40,034
40,545
41,787
Bezettingsgraad
83 %
87 %
81 %
87 %
87 %
(98)
De Commissie heeft eveneens rekening gehouden met een tweede studie (22) die zij heeft laten uitvoeren. In deze tweede studie werd, uitgaande van een capaciteit van 22 uur per dag en 345 dagen per jaar, voor de jaren 1995 tot 1997 een gemiddelde bezetting van 81,8 % vastgesteld. Deze studie berust klaarblijkelijk enkel op de gemiddelde jaarcapaciteit van moderne installaties; bovendien ontbreken gegevens over de overige jaren van de periode 1994 tot 1998.
(99)
Volgens punt 3.1 van de MSF 1998 raadpleegt de Commissie bij de beoordeling van de waarschijnlijke gevolgen voor de mededinging op de relevante markt indien nodig gegevens van onafhankelijke externe bronnen. Waneer deze evenwel moeilijk te verkrijgen zijn, geeft de Commissie het volle gewicht aan de relevante informatie van de lidstaten. De Commissie beschouwt de door Duitsland verstrekte studie als voldoende betrouwbaar. Bovendien zou de andere studie, die geen volledige informatie geeft, tot hetzelfde resultaat leiden.
(100)
Tussen 1994 en 1998 bedroeg de jaarlijkse gemiddelde capaciteitsbenuttingsgraad voor de gehele verwerkende industrie in de Unie 81,72 %.
(101)
De Commissie komt dan ook tot de conclusie dat het investeringsproject tot een stijging van de capaciteit zou leiden in een sector waarin geen sprake is van overcapaciteit. Krachtens het arrest-Kronofrance/Commissie van het Gerecht moet de Commissie echter - indien zij, zoals in het onderhavige geval, tot de conclusie gekomen is dat er geen sprake is van structurele overcapaciteit - nagaan of er sprake is van een krimpende markt.
6.3.1.5. Gegevens over het schijnbare verbruik
(102)
Om vast te stellen of het om een krimpende markt gaat, vergelijkt de Commissie op grond van punt 3.4 van de MSF 1998 de ontwikkeling van het schijnbare verbruik van de betrokken producten (d.w.z. productie plus import min export) met het groeipercentage van de gehele verwerkende industrie in de EER.
(103)
Volgens punt 7.8 van de MSF 1998 wordt de markt voor het (de) betrokken product(en) geacht een krimpende markt te zijn indien gedurende de voorbije vijf jaar de gemiddelde jaarlijkse groei van het schijnbare verbruik van het (de) betrokken product(en) aanzienlijk (meer dan 10 %) lager was dan het jaargemiddelde van de gehele verwerkende industrie in de EER, tenzij er een sterk stijgende tendens in het relatieve groeipercentage van de vraag naar het (de) product(en) kan worden vastgesteld. Een absoluut krimpende markt is een markt waarin het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van het schijnbare verbruik gedurende de laatste vijf jaar negatief was.
(104)
Het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van de gehele verwerkende industrie in de EER tussen 1993 en 1998 (23) bedroeg 5,78 %.
(105)
De studie van een onafhankelijke expert (24) met gegevens over de waarde van het schijnbare verbruik van spaanplaten (in miljard EUR) levert de volgende cijfers op voor de periode 1993-1998 (voor deze zes jaar waren ten tijde van de aanmelding gegevens beschikbaar):
Miljard EUR
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Jaarlijkse groei
Spaanplaten
4,61
4,78
5,91
4,98
5,71
5,65
4,15 %
(106)
De Commissie stelt vast dat het verschil in groei (5,78 % tegenover 4,15 %) meer dan 10 % bedraagt. Dat is ook het geval indien, zoals de KronoGroup bepleit, in de plaats daarvan de cijfers tot 1999 (d.w.z. uit de periode van 1994 tot 1999) als basis voor de berekening worden gebruikt.
(107)
Duitsland verwijst in zijn opmerkingen naar punt 7.8 van de MSF 1998, waarin wordt bepaald dat de markt (zelfs wanneer het jaarlijkse groeipercentage onder het jaarlijkse gemiddelde van de gehele verwerkende industrie in de EER ligt) niet als relatief krimpend wordt beschouwd indien een sterk stijgende tendens in het relatieve groeipercentage van de vraag naar het (de) product(en) kan worden vastgesteld. Duitsland verwijst hiervoor naar een onderzoek waaruit blijkt dat het schijnbare verbruik van spaanplaten in de periode 1973-2003 36 % sneller steeg dan de toegevoegde waarde in de verwerkende industrie.
(108)
Volgens de Commissie vormt deze omstandigheid onvoldoende bewijs voor een sterk stijgende tendens in het relatieve groeipercentage van de vraag naar spaanplaten. Deze voorwaarde van de MSF 1998 doelt op een situatie waarbij het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van de relevante markt de voorbije vijf jaar weliswaar laag was, maar gedurende de laatste jaren een duidelijke stijging van de groei kon worden waargenomen die in de komende jaren, d.w.z. op korte termijn, wanneer de gesubsidieerde investering effect sorteert, zou kunnen aanhouden. Zo moet worden gegarandeerd dat de door de steun veroorzaakte concurrentieverstoringen gering blijven.
(109)
Het onderzoek daarentegen is gebaseerd op langetermijngegevens die geen prognose voor de onmiddellijke toekomst toelaten die voor de beoordeling van de effecten van groter belang is. Bovendien bevat het gegevens tot het jaar 2003 die ten tijde van de oorspronkelijke aanmelding in 2000 niet beschikbaar waren.
(110)
De Commissie gaat er bijgevolg van uit dat de spaanplaatmarkt overeenkomstig punt 7.8 van de MSF 1998 relatief krimpt en dat de factor mededinging T voor dit product op 0,75 moet worden vastgesteld.
(111)
Het gemiddelde jaarlijkse groeipercentage van de gehele verwerkende industrie in de EER tussen 1993 en 1998 bedroeg 5,78 %.
(112)
Duitsland verwijst in zijn aanmelding naar het onderzoek van een onafhankelijk adviseur (25) dat de volgende gegevens bevat over de waarde van het schijnbare verbruik van OSB en triplex/multiplex in de eindproducten verpakking, omheiningen, dakstoel, vloerbedekking en interieurbekleding in de EER in de periode van 1993 tot 1998 (in miljard EUR):
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Jaarlijkse groei
OSB
0,05
0,06
0,08
0,10
0,13
0,18
31,321 %
Categorieën triplex/multiplex
0,46
0,55
0,55
0,48
0,50
0,49
1,175 %
OSB en categorieën triplex/multiplex (26)
0,51
0,61
0,63
0,58
0,63
0,67
5,765 %
(113)
Bij de relevante markt, waartoe OSB en categorieën triplex/multiplex in de eindproducten verpakking, omheiningen, dakstoel, vloerbedekking en interieurbekleding behoren, vormt het verschil in groei (5,765 % tegenover 5,78 %) dan ook niet meer dan 10 %. Bijgevolg gaat het overeenkomstig punt 7.8 van de MSF 1998 bij de relevante markt niet om een krimpende markt, zodat op de OSB-markt een factor mededinging T van 1 dient te worden toegepast.
6.3.1.6. Marktaandeel op de relevante markt
(114)
Bij de berekening van de factor mededinging moet de Commissie overeenkomstig punt 3.6 van de MSF 1998 eveneens nagaan of het marktaandeel van de groep waartoe Glunz en OSBD behoren op de relevante markt 40 % of meer bedraagt, zodat het gevaar zou bestaan dat de verlening van de normaal gesproken in de betrokken regio maximaal toegestane steun de mededinging buitensporig vervalst.
(115)
Duitsland heeft de volgende gegevens voorgelegd over de marktaandelen van de SONAE-groep, de moederonderneming van de onderneming TAFISA, waartoe Glunz en OSBD behoren, op EER (27)-niveau in de jaren 1999 (vóór de investering) en 2002 (na de investering):
Productmarkten
1999 (vóór de investering)
2002 (na de investering)
Spaanplaten
[…]
[…]
OSB en categorieën triplex/multiplex (28)
[…]
[…]
(116)
De voorgelegde cijfers tonen aan dat het marktaandeel van de SONAE-groep op de relevante markten ten tijde van de aanmelding niet meer dan 40 % bedroeg. Bijgevolg moeten de berekende mededingingsfactoren niet worden verminderd.
6.3.2. FACTOR „VERHOUDING KAPITAAL/ARBEID”
(117)
De KronoGroup heeft in haar opmerkingen het standpunt verdedigd dat met de ten gevolge van de sluiting van de spaanplaatfabriek van Glunz in Sassenberg verplaatste arbeidsplaatsen bij de berekening van de factoren „verhouding kapitaal/arbeid” en „regionale gevolgen” (die allebei van het aantal door de investering geschapen arbeidsplaatsen afhangen) geen rekening mag worden gehouden. Dat zou volgens de KronoGroup namelijk indruisen tegen de vastgestelde doelstelling van de MSF 1998 om in het betrokken gebied arbeidsplaatsen voor de plaatselijke inwoners te scheppen.
(118)
Het begrip „scheppen van arbeidsplaatsen” in de zin van de MSF 1998 dient in samenhang met het steungebied te worden begrepen, aangezien het project door het scheppen van arbeidsplaatsen in dit gebied de regionale ontwikkeling stimuleert. Het lijkt dan ook gerechtvaardigd om arbeidsplaatsen die nieuw zijn voor het betrokken gebied als „geschapen arbeidsplaatsen” te erkennen. Bovendien profiteert dit gebied door de spill-over-effecten zonder twijfel zelfs dan van het scheppen van arbeidsplaatsen als die plaatsen met arbeidskrachten worden bezet die uit een naburig gebied pendelen (in het onderhavige geval gaat het hierbij om een niet-steungebied in dezelfde lidstaat). Aan de voornaamste doelstelling van regionale steun is dan ook voldaan.
(119)
De Commissie zal dan ook rekening houden met deze arbeidsplaatsen bij de berekening van de factoren „verhouding kapitaal/arbeid” en „regionale gevolgen” van het investeringsproject.
(120)
De MSF 1998 bevat een factor „verhouding kapitaal/arbeid” waarmee de maximaal toegestane steunintensiteit dient te worden aangepast om die projecten te begunstigen die door het scheppen van een relatief hoger aantal nieuwe rechtstreekse arbeidsplaatsen daadwerkelijk meer bijdragen tot het afbouwen van de werkloosheid.
(121)
De verschillende factoren voor de „verhouding kapitaal/arbeid” worden onder punt 3.10., lid 2 van de MSF 1998 opgesomd. In het onderhavige geval worden met investeringen van in totaal 199 400 000 EUR 355 arbeidsplaatsen geschapen. Dat levert een verhouding van 561 700 EUR per arbeidsplaats op, zodat de factor „I” voor de aanpassing van de maximaal toegestane steunintensiteit 0,8 bedraagt.
6.3.3. FACTOR „REGIONALE GEVOLGEN” (M)
(122)
De factor „regionale gevolgen” houdt rekening met de positieve effecten van een gesubsidieerde nieuwe investering voor de economie van het betrokken steungebied. Het scheppen van arbeidsplaatsen kan als maatstaf voor de bijdrage van een project tot de ontwikkeling van het gebied in kwestie worden aangevoerd. Door een kapitaalintensieve investering kan een aanzienlijk aantal onrechtstreekse arbeidsplaatsen in het betrokken steungebied en in mogelijke naburige steungebieden worden geschapen. Onder het scheppen van arbeidsplaatsen dient in deze context de rechtstreeks door het project geschapen alsook de door rechtstreekse leveranciers en afnemers als reactie op de gesubsidieerde investering geschapen arbeidsplaatsen te worden verstaan.
(123)
Duitsland gaf ten tijde van de aanmelding van 7 augustus 2000 een totaal van 520 arbeidsplaatsen op die na voltooiing van het houtverwerkingscentrum onrechtstreeks als gevolg van de investering zouden ontstaan. Het deelde die arbeidsplaatsen als volgt op overeenkomstig de behoefte van de afzonderlijke productiesegmenten:
OSB-productie
Onrechtstreekse arbeidsplaatsen
OSB-productie
Extra krachten
Spaanplaat-productie
Onrechtstreekse arbeidsplaatsen
Spaanplaatproductie
Extra krachten
Totaal
Houtverwerking
61
11
70
12
154
Houtvervoer naar de fabriek
42
8
77
14
141
Lijmvervoer naar de fabriek
5
8
13
Brandstofvervoer naar de fabriek
2
3
5
Vervoer van melaminepapier
1
1
Vervoer van de fabriek naar de afnemer
50
9
76
14
149
Diensten (onderhoud, reparatie van de installaties)
17
3
17
3
40
Schoonmaak door derden
5
5
10
Accommodatie, verbruiksgoederen voor het personeel
2
5
7
Totaal
184
31
262
43
520
(124)
Het te verwachten aantal nieuwe arbeidsplaatsen werd als volgt berekend:
(125)
Volgens Duitsland vormt de levering van materiaal aan de fabrieken en van eindproducten aan de afnemers met 309 arbeidsplaatsen de belangrijkste bron van onrechtstreeks door beide productiesegmenten geschapen banen.
(126)
De geraamde productie van ongeveer […] m3 OSB-producten moet tot een afzet van ongeveer […] m3 leiden. Voor de productie van één kubieke meter eindproduct is ongeveer […] m3 hout nodig, waaruit een houtbehoefte van ongeveer […] m3 per jaar volgt. De jaarlijkse behoefte aan lijn en chemicaliën wordt op […] t en de jaarlijkse behoefte aan brandstof op […] t geraamd.
(127)
De grondstof voor OSB-producten bestaat voor 100 % uit hout, dat in een straal van ongeveer 100 km rond de fabriek wordt gekapt. De dagelijkse behoefte van de fabrieken wordt op […] m3 geraamd, die in vrachtwagens met een inhoud van […] m3 wordt aangevoerd. Op basis van 2 ritten per dag en een inhoud van […] m3 leidt de schatting van 39 vrachtwagens met 39 chauffeurs, 8 extra krachten en 3 mechanici in totaal tot 50 onrechtstreekse arbeidsplaatsen. De Commissie is echter van mening dat de banen van de extra krachten niet voldoen aan de definitie van arbeidsplaatsen volgens de punten 3.7 en 7.5 van de MSF 1998 (29). Zij kan derhalve slechts 42 onrechtstreekse arbeidsplaatsen voor het vervoer van materiaal naar de fabrieken erkennen.
(128)
Een veronderstelde afzet van […] m3 zou op basis van 251 werkdagen een omvang van […] m3 OSB-producten per dag opleveren die in vrachtwagens met een inhoud van […] m3 zouden worden vervoerd. Voor 46 ritten per dag zijn 46 chauffeurs, 9 extra krachten en 4 mechanici nodig, wat onrechtstreeks 59 nieuwe arbeidsplaatsen zou scheppen. Zonder de extra krachten zouden bijgevolg onrechtstreeks 50 arbeidsplaatsen voor het vervoer van de eindproducten naar de afnemers worden geschapen.
(129)
De productiecapaciteit van de spaanplaatfabriek wordt op ongeveer […] m3 ruwe spaanplaten en […] m3 platen met een deklaag geraamd. De afzet zou een omvang van […] m3 ruwe spaanplaten en […] m3 platen met een deklaag bereiken. Het verschil tussen de veronderstelde capaciteiten en de vooruitzichten voor de afzet ontstaat doordat een aanzienlijk deel van de spaanplaten van een deklaag wordt voorzien. Voor de totale vraag naar hout wordt […] m3 per jaar aangegeven. De jaarlijkse behoefte aan lijn en chemicaliën wordt op […] t en de jaarlijkse behoefte aan brandstof op […] t geraamd.
(130)
Ook bij spaanplaten wordt het hout vanuit een straal van ongeveer 100 km aan de fabriek geleverd. De dagelijkse behoefte werd op […] m3 rondhout, […] m3 verpakkingshout en […] m3 spanen vastgesteld. De vervoerscapaciteit wordt voor rondhout op […] m3 en voor verpakkingshout en spanen op […] m3 becijferd. Dat levert 72 ritten per dag op met een behoefte aan 72 chauffeurs en 14 extra krachten alsook 5 mechanici, wat in totaal tot 91 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen zou leiden. Zonder de extra krachten worden in het segment materiaalleveringen aan de spaanplaatfabriek 77 arbeidsplaatsen geschapen.
(131)
Een veronderstelde afzet van […] m3 per jaar zou op basis van 251 werkdagen een omvang van […] m3 spaanplaten per dag opleveren die in vrachtwagens met een inhoud van […] m3 worden vervoerd. Indien men van de geraamde 71 chauffeurs, 14 extra krachten en 5 mechanici de extra krachten aftrekt, kunnen voor het vervoer van het eindproduct naar de afnemers 76 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen worden erkend.
(132)
Duitsland heeft geen toelichting gegeven bij de 19 onrechtstreekse arbeidsplaatsen die in het segment lijm-, brandstof- en melaminepapiervervoer naar beide fabrieken moeten worden geschapen. De Commissie beschouwt dit cijfer evenwel als realistisch.
(133)
Zij gaat er dan ook van uit dat binnen het vervoerssegment in totaal 264 onrechtstreekse arbeidsplaatsen kunnen worden geschapen.
(134)
De houtverwerking vindt als tweede belangrijke bron van onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen op 251 dagen per jaar plaats.
(135)
Voor de productie van OSB is een dagelijkse hoeveelheid van […] m3 hout nodig, waarvan 95 % mechanisch en 5 % manueel wordt verwerkt. De mechanische verwerking van […] m3 vereist 25 ploegen van telkens 2 machinisten en 2 houtarbeiders, alsook één extra arbeider per 6 ploegen; elke ploeg realiseert per dag […] m3, wat 54 arbeidsplaatsen oplevert. De manuele verwerking van […] m3 vereist 13 bosarbeiders die per dag […] m3 realiseren. Volgens Duitsland ontstaan naast de 67 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen 13 arbeidsplaatsen voor extra krachten, wat in totaal 80 arbeidsplaatsen oplevert. Van de 67 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen ontstaan er echter slechts 61 in het steungebied of in naburige steungebieden, zodat enkel deze in rekening kunnen worden gebracht.
(136)
Voor de productie van spaanplaten is een dagelijkse hoeveelheid van […] m3 hout nodig, waarvan 95 % mechanisch en 5 % manueel wordt verwerkt. Aan de hand van dezelfde berekeningen als voor de bosbouwactiviteiten voor de OSB-productie komt Duitsland op 41 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen, inclusief 5 banen voor extra krachten. Van de 41 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen ontstaan er echter slechts 32 in het steungebied of in naburige steungebieden, zodat enkel daarmee rekening moet worden gehouden.
(137)
Bij een dagelijkse hoeveelheid van […] m3 verpakkingshout gaat Duitsland ervan uit dat onrechtstreeks 36 arbeidsplaatsen ontstaan bij de houtkap, het vervoer en de sortering, 7 arbeidsplaatsen voor extra krachten en 7 arbeidsplaatsen voor de materiaalinkoop, logistiek enz. ontstaan. Van de 43 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen ontstaan er echter slechts 38 in het steungebied of in naburige steungebieden.
(138)
Bij de bosbouwactiviteiten worden zodoende volgens de Commissie in totaal 131 arbeidsplaatsen onrechtstreeks geschapen.
(139)
Duitsland heeft geen toelichting gegeven bij het scheppen van 51 arbeidsplaatsen plus 6 extra krachten in de dienstensector en voor accommodatie en verbruiksgoederen. Aangezien een aantal van deze arbeidsplaatsen door beide fabrieken kunnen worden gedeeld, beschouwt de Commissie een raming van slechts 45 onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen als realistisch.
(140)
Op basis van al het voorgaande bedraagt het totale aantal in het steungebied of in naburige steungebieden onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen 440. Los van de reeds bestaande onrechtstreekse arbeidsplaatsen die enkel worden behouden, zou het totale aantal onrechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen 407 bedragen. Vergeleken met de 355 rechtstreeks geschapen arbeidsplaatsen overstijgt het verhoudingscijfer in beide gevallen (440 of 407) 100 %, wat een factor „regionale gevolgen” (M) van 1,5 oplevert.
6.3.4. MAXIMAAL TOEGESTANE STEUNINTENSITEIT VOOR HET INVESTERINGSPROJECT
(141)
De maximaal toegestane steunintensiteit wordt op grond van punt 3.10 van de MSF 1998 berekend aan de hand van de formule R × T × I × M (30).
(142)
Omdat de factor mededinging T bij de twee betrokken producten verschillend is (hij bedraagt 1 bij OSB en 0,75 bij spaanplaten), moet worden vastgesteld hoe de gecombineerde factor mededinging voor het gehele project dient te worden berekend. De MSF 1998 geeft daaromtrent geen uitsluitsel.
(143)
In een gelijkaardige zaak, die eveneens onder de MSF 1998 valt en twee producten met verschillende mededingingsfactoren betrof (steunmaatregel C 15/06 Pilkington (31)) stelde de Commissie vast dat een weging van beide mededingingsfactoren aan de hand van het respectieve aandeel van de investeringen voor beide producten kunstmatig zou zijn, omdat het project in kwestie op een volledig geïntegreerde productielocatie betrekking had. De Commissie ging voor de weging dan ook uit van de verhouding van de geschapen capaciteit voor beide producten.
(144)
Het project in kwestie heeft, zoals in hoofdstuk 2.3 van dit besluit wordt uiteengezet, betrekking op twee met elkaar verbonden fabrieken (een OSB-fabriek en een spaanplaatfabriek) die door een gemeenschappelijke technische infrastructuur en een gezamenlijke administratie verbonden zijn. De voor steun in aanmerking komende kosten kunnen per fabriek worden opgedeeld. Bijgevolg kan in dit geval, in tegenstelling tot bij de Pilkington-beschikking, aan de hand van de verhouding van de voor steun in aanmerking komende investeringskosten voor beide producten een gecombineerde factor mededinging worden berekend.
(145)
In zijn opmerkingen bij het besluit tot inleiding van de procedure stelt Duitsland als derde mogelijkheid voor de weging van de verschillende mededingingsfactoren van beide producten voor om daartoe de dekkingsbijdragen (32) van beide productie-installaties te gebruiken. Volgens Duitsland zou daardoor worden gewaarborgd dat met de bijdrage van beide betrokken producten tot het bedrijfsresultaat rekening wordt gehouden.
(146)
Afhankelijk van de gevolgde raming zou de gecombineerde factor mededinging voor het gehele investeringsproject 0,86 (berekening aan de hand van de verhouding van de capaciteiten (33)), 0,85 (berekening aan de hand van de verhouding van de investeringskosten (34)) of 0,92 (berekening aan de hand van de verhouding van de dekkingsbijdragen (35)) bedragen.
(147)
Daar de twee andere voor de berekening van de maximaal toegestane steunintensiteit benodigde factoren 0,8 („verhouding kapitaal/arbeid”, I) en 1,5 („regionale gevolgen”, M) zijn, volgt daaruit volgens punt 3.10 van de MSF 1998 op grond van de formule R × T × I × M uiteindelijk een maximaal toegestane steunintensiteit van 36,12 %, 35,70 % of 38,64 %. De door Duitsland aangemelde steunintensiteit van 35 % is dan ook in ieder geval met de MSF 1998 verenigbaar.
(148)
Het is dan ook overbodig vast te stellen aan de hand van welke raming de gecombineerde factor mededinging dient te worden berekend. De door Duitsland voorgestelde raming (die tot het gunstigste resultaat leidt) moet echter in elk geval worden verworpen, voor zover deze op gegevens van 2004 is gebaseerd die ten tijde van de aanmelding niet beschikbaar waren.
6.3.5. GEEN TERUGVORDERINGSBEVEL
(149)
Zoals reeds vermeld, heeft Duitsland reeds steunbedragen ten belope van in totaal […] EUR aan de begunstigden uitbetaald (van het toegezegde totale bedrag van 69 797 988 EUR).
(150)
In haar opmerkingen stelde de KronoGroup zich op het standpunt dat de Commissie de voorlopige terugvordering van de steun volgens artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 had moeten gelasten.
(151)
Een terugvorderingsbevel is een buitengewone maatregel die de Commissie enkel mag nemen wanneer aan de specifieke, in artikel 11 van Procedureverordening (EG) nr. 659/1999 genoemde voorwaarden is voldaan. De KronoGroup heeft geen overtuigende argumenten naar voren gebracht waaruit blijkt dat aan die voorwaarden is voldaan; een terugvorderingsbevel zou in de onderhavige zaak in ieder geval niet passend zijn geweest.
VII. CONCLUSIE
(152)
De Commissie stelt vast dat Duitsland de betrokken staatssteun in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU heeft toegekend. De door Duitsland toegepaste steunintensiteit van 35 % is echter met de MSF 1998 verenigbaar. Bijgevolg dient de steun in kwestie als met de interne markt verenigbaar te worden beschouwd.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun van Duitsland ten gunste van Glunz AG en OSB Deutschland GmbH voor een bedrag van 69 797 988 EUR is volgens artikel 107, lid 3, onder a), VWEU met de interne markt verenigbaar.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 23 maart 2011.