BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 2 oktober 2013
betreffende steunmaatregel SA.33037 (2012/C) - Italië - Compensatie voor Simet SpA ten behoeve van het verrichten van openbaarvervoerdiensten in de periode 1987-2003
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 6251)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/201/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Op 18 mei 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten elektronisch aanmelding gedaan, overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het Verdrag, van de compensatie die Simet SpA (hierna „Simet” genoemd) voor het verrichten (in de periode 1987-2003) van interregionale lijnbusdiensten (snelbusdiensten) in het kader van een openbaredienstverplichting was toegekend ingevolge een arrest van de Consiglio di Stato, het hoogste Italiaanse administratieve rechtscollege (hierna „de aangemelde maatregel” genoemd). Deze aanmelding is geregistreerd onder zaaknummer SA.33037.
(2)
De Italiaanse autoriteiten hebben over de aangemelde maatregel verdere informatie verschaft op 12 juli 2011, 5 oktober 2011, 20 februari 2012, 2 en 28 maart 2012, en 17 april 2012.
(3)
Bij brief van 31 mei 2012 heeft de Commissie in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de aangemelde maatregel (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).
De volgende opmerkingen zijn ingekomen binnen de vastgestelde termijn:
-
de Italiaanse autoriteiten hebben zelf bij het besluit tot inleiding van de procedure opmerkingen gemaakt bij brieven van 1 juni 2012, 24 september 2012 en 11 oktober 2012;
-
de enige belanghebbende derde die opmerkingen heeft gemaakt bij het besluit tot inleiding van de procedure, was Simet, de mogelijke begunstigde van de aangemelde maatregel. Haar opmerkingen zijn ingekomen op 4 augustus 2012, 31 oktober 2012 en 13 december 2012;
-
de Italiaanse autoriteiten hebben bij de opmerkingen van de belanghebbende derde opmerkingen gemaakt bij brieven van 28 november 2012, 4 december 2012, 19 december 2012 en 10 januari 2013.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. DE ONDERNEMING EN HAAR DIENSTENAANBOD
(4)
Simet is een particuliere onderneming die busdiensten voor reizigers aanbiedt op grond van overeenkomstig wet nr. 1822/39 (2) door de Italiaanse Staat toegewezen dienstconcessies. Concreet verzorgt Simet lijndiensten op een interregionaal („bovenliggend”) busnet dat Calabrië met andere Italiaanse regio’s verbindt. Naast deze diensten, die goed zijn voor ongeveer twee derden van haar inkomsten, verricht Simet nog andere diensten, zoals internationaal vervoer, toeristische diensten en diensten voor busverhuur met chauffeur (3), die goed zijn voor het resterende derde van de totale inkomsten van de onderneming.
(5)
In oktober 1999 heeft Simet voor het eerst bij het ministerie van Infrastructuur en Vervoer (hierna „het ministerie” genoemd) een verzoek ingediend voor compensatie voor openbaredienstverplichtingen ten behoeve van interregionale busdiensten voor de periode vanaf 1987 (4). Het ministerie heeft dit verzoek en latere verzoeken afgewezen, met het argument dat het Simet niet met het beheer van openbare diensten had belast.
(6)
Wat de Italiaanse autoriteiten betreft, was Simet, evenals andere exploitanten van interregionale lijndiensten, actief op grond van tijdelijke vergunningen (concessies) die jaar na jaar werden verlengd na een verzoek in die zin van de betrokken exploitant. Met die concessies kreeg de exploitant het uitsluitende recht om de betrokken diensten te verrichten. Volgens de jaarlijkse concessiebesluiten gaf het verrichten van de diensten de betrokken exploitant geen recht op enige subsidie of compensatie en moest de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploitant worden verricht. De tarieven die de onderneming zelf voorstelde, waren die uit de jaarlijkse concessiebesluiten zoals het ministerie die had goedgekeurd.
(7)
In de loop van de jaren heeft de onderneming een reeks verzoeken ingediend tot aanpassing van de concrete exploitatievoorwaarden voor de betrokken diensten, verzoeken waarin gewoonlijk werd bewilligd op grond van de procedure van presidentieel decreet (DPR) nr. 369/94 (5). In de artikelen 4 en 5 van dat decreet wordt een gedetailleerde procedure beschreven voor de beoordeling en vergelijking van verzoeken voor de invoering van een nieuwe dienst op basis van een concessie.
2.2. DE ARRESTEN VAN DE CONSIGLIO DI STATO VÓÓR HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(8)
Als reactie op de weigeringen van het ministerie om voor de periode vanaf 1987 compensaties toe te kennen voor openbaredienstverplichtingen, heeft Simet beroep ingesteld bij de bestuursrechter, met het verzoek om een compensatie voor het uitvoeren van openbaredienstverplichtingen.
(9)
Na procedures op verschillende niveaus heeft de Consiglio di Stato bij arrest (sentenza) nr. 1405/2010 van 9 maart 2010 (hierna „arrest nr. 1405/2010” genoemd) verklaard dat Simet recht had op het ontvangen van compensaties voor (in hoofdzaak interregionale) lijnbusdiensten verricht op grond van door de Italiaanse Staat toegekende concessies. Het arrest bepaalde voorts dat het exacte compensatiebedrag moest worden vastgesteld op grond van betrouwbare gegevens uit de boekhouding van de onderneming.
(10)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure meer in detail is uiteengezet, had arrest nr. 1405/2010 echter niet nauwkeurig bepaald wat de rechtsgrondslag voor het opleggen van de openbaredienstverplichting was, noch in welke vorm. Bij beschikking (ordinanza) nr. 2072/2011 van 18 januari 2011, als gevolg van de niet-nakoming van arrest nr. 1405/2010 door de overheidsdiensten, was de Consiglio di Stato in dat verband explicieter en verklaarde hij: „Het ministerie heeft bij herhaling de onderneming de mogelijkheid ontzegd om trajecten, dienstregelingen of opstapplaatsen te wijzigen en heeft, op het gebied van tarieven, ook bepaald dat deze niet hoger mochten zijn dan de tarieven die de staatsspoorwegmaatschappij Ferrovie dello Stato (FS) berekende, elementen kortom die de onderneming als typisch voor het verrichten van een openbare dienst beschouwde”.
(11)
Ook al wordt in arrest nr. 1405/2010 verwezen naar de nieuwe Verordening (EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad (6), die de compensaties voor de openbare dienst regelt, omdat hij, wat de compensaties betreft, criteria vaststelt die niet sterk afwijken van die uit de vroegere communautaire wet- en regelgeving, heeft de Consiglio di Stato de betrokken autoriteiten gelast Simet een compensatie te betalen overeenkomstig de artikelen 6, 10 en 11 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad (7).
(12)
De Italiaanse autoriteiten hebben besloten de beoordeling door de Commissie van de aangemelde maatregelen af te wachten, voordat zij de arresten van de Consiglio di Stato (arrest nr. 1405/2010 en beschikking nr. 2072/2010) ten uitvoer zouden leggen en Simet de compensatie zouden betalen.
2.3. HET OORSPRONKELIJK AANGEMELDE BEDRAG VAN DE MOGELIJKE COMPENSATIE VOOR OPENBAREDIENSTVERPLICHTINGEN
(13)
Wat betreft het bedrag dat Simet aan compensatie voor de openbaredienstverplichtingen moet worden betaald, hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie een rapport meegedeeld dat Simet door een externe deskundige heeft laten maken (hierna „het initiële rapport” genoemd), zonder de daarin vermelde ramingen te bevestigen. Dit initiële rapport raamde de verschuldigde compensatie op ongeveer 59,4 miljoen EUR (8).
(14)
Vervolgens zijn de compensatieaanvragen echter opnieuw onderzocht omdat de Consiglio di Stato, na het besluit tot inleiding van de procedure, een onafhankelijke waardering had gevraagd van wat de geschikte hoogte van de compensatie moest zijn. De uitkomsten van die waardering komen aan bod in de onderdelen 2.6 en 2.7.
2.4. DE LOOPTIJD
(15)
Ook al heeft Simet compensatie geëist voor de diensten die werden verricht tot eind 2013 (9), toch zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat de voor de hier aangemelde zaak relevante periode slechts de periode 1987-2003 is, aangezien arrest nr. 1405/2010 uitsluitend ziet op het beroep ten aanzien van die periode. Met name is in punt 3.1 van het betrokken arrest sprake van de jaarcompensaties voor de periode 1987-2003.
2.5. HET VERLOOP VAN DE PROCEDURE VOOR DE NATIONALE RECHTER NÀ HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
(16)
Na de weigering van de Italiaanse autoriteiten om arrest nr. 1405/2010 en beschikking nr. 2072/2011 ten uitvoer te leggen, heeft de Consiglio di Stato een nieuwe beschikking gegeven (beschikking nr. 270/2012), waarin een onafhankelijk panel werd aangesteld om uitspraak te doen over de concrete uitvoering van arrest nr. 1405/2010.
(17)
Dit panel, bestaande uit een voorzitter en twee leden, werd belast met het berekenen van het aan Simet op grond van arrest nr. 1405/2010 te betalen compensatiebedrag. Tegelijk hebben de partijen in het geschil eigen deskundigen aangesteld, die opmerkingen hebben gemaakt bij de voorlopige conclusies van het panel. In de daaropvolgende maanden heeft dit alles geleid tot de uitwisseling van verklaringen en reacties.
(18)
Het panel heeft zijn werkzaamheden afgerond in augustus 2012. Het panel kon geen unanieme conclusie bereiken, maar heeft twee afzonderlijke rapporten ingediend bij de Consiglio di Stato:
-
op 29 augustus 2012 werd een minderheidsrapport ingediend dat was ondertekend door de voorzitter van het door de Consiglio di Stato aangestelde panel en waarin werd geconcludeerd dat de beschikbare gegevens ontoereikend waren om de aan Simet toe te kennen compensatie te kunnen bepalen, en dat bijgevolg geen compensatie kon worden toegekend;
-
op 20 augustus 2012 werd een meerderheidsrapport ingediend dat door twee van de drie leden van het door de Consiglio di Stato aangestelde panel was ondertekend en waarin werd geconcludeerd dat de aan Simet toe te kennen compensatie 22 049 796 EUR bedroeg.
(19)
Aangezien de staatssteunprocedure voor de Commissie nog loopt, heeft de Consiglio di Stato nog geen definitief arrest geveld over het aan Simet verschuldigde compensatiebedrag.
2.6. HET MINDERHEIDSRAPPORT
(20)
In het minderheidsrapport wordt de nadruk op de volgende punten gelegd:
-
het ontbreken van vaststaande gegevens om het compensatiebedrag te kunnen berekenen (gegevens die waren gevraagd door beschikking nr. 2072/2011 en arrest nr. 1405/2010);
-
het ontbreken van een systeem van boekhoudkundige scheiding zoals bepaald in Verordening (EEG) nr. 1191/69, een noodzakelijke voorwaarde om compensatie te kunnen toekennen (zodat overcompensatie kan worden vermeden);
-
het feit dat het systeem van boekhoudkundige scheiding niet kan worden vervangen door andere boekhoudkundige systemen waarvan nog geen bewijs is geleverd dat daarmee ook een nauwkeurige toerekening van de verschillende kosten- en inkomstenfactoren kan plaatsvinden;
-
wat betreft de jaren waarover gegevens uit de analytische boekhouding beschikbaar zijn (slechts twee jaar: 2002 en 2003): in de bij de jaarrekening gevoegde documenten (notities over de jaarrekening en activiteitenverslag) wordt op geen enkele wijze van dit soort gegevens melding gemaakt. Dit zou erop kunnen wijzen dat de analytische boekhouding niet door de bestuursorganen is gebruikt als instrument om toezicht te houden op de activiteiten van de onderneming;
-
het ontbreken van vooraf vastgestelde parameters voor het berekenen van de compensatie;
-
het feit dat de onderneming voor de verschillende trajecten niet precies, specifiek en ondubbelzinnig de openbaredienstverplichtingen heeft vermeld (aan de hand van de in de Uniewetgeving onderscheiden soorten);
-
het feit dat niet is aangegeven wat het uit die verplichtingen voortvloeiende „economische nadeel” is;
-
het ontbreken van bewijs van de schade die zou zijn geleden door Simet, die dit bewijs had moeten leveren tijdens de procedures die uitmondden in arrest nr. 1405/2010.
(21)
In het licht van deze tekortkomingen was de conclusie van het minderheidsrapport dat geen vaststaande gegevens beschikbaar zijn om de door arrest nr. 1405/2010 toegekende compensatie te berekenen en dat dus ook geen enkel bedrag kan worden bepaald.
2.7. HET MEERDERHEIDSRAPPORT
(22)
Het meerderheidsrapport hanteert de volgende methodiek om de compensatie voor Simet te berekenen.
2.7.1. Bestanddeel van de compensatie op basis van het verschil tussen de exploitatiekosten en -inkomsten
2.7.1.1. Methodiek voor het berekenen van de inkomsten
(23)
Voor de periode 1987-1992 en 2002-2003 hebben de deskundigen de inkomsten uit de lijndiensten rechtsreeks uit de jaarrekeningen geëxtrapoleerd. Voor de periode 1993-2001 hebben de deskundigen de documenten van Simet over de inkomsten gebruikt, omdat voor de bewuste periode de jaarrekeningen geen nadere gegevens bieden over de met die dienst gegenereerde inkomsten (10). Op basis van deze berekeningen werden de totale inkomsten voor de periode 1987-2003 vastgesteld op 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Methodiek om de kosten van de busdiensten te ramen
(24)
Omdat voor de periode 1987-1992 geen analytische boekhouding beschikbaar was, hebben de deskundigen de kosten van interregionale lijnbusdiensten toegerekend op basis van het aandeel in de inkomsten dat die diensten in de betrokken periode genereerden. Zij hebben het totale bedrag van de kosten uit de verschillende jaarrekeningen gehaald. Zodoende hebben zij, om de exploitatiekosten te isoleren, op de totale kosten de volgende kosten niet zijnde exploitatiekosten in mindering gebracht: rente, financiële lasten, verliezen op de afstoting van activa, verliezen en diverse kosten, directe belastingen en eindvoorraden. Ten slotte werden de aan het interregionale vervoer toe te wijzen exploitatiekosten bepaald op basis van het aandeel in de inkomsten dat die diensten in de betrokken periode genereerden.
(25)
Voor de periode 1993-2001 heeft Simet de presentatie van de gegevens in de jaarrekeningen veranderd (11). Daarom hebben de deskundigen voor die periode uit de jaarrekeningen van de onderneming het totale bedrag van de exploitatiekosten afgeleid, uitgedrukt als algebraïsche som van de volgende elementen met betrekking tot de productiekosten: grond- en hulpstoffen, externe diensten, kosten voor het gebruik van goederen van derden, personeel, afschrijvingen, variaties van de voorraden grondstoffen, hulpstoffen, consumptiegoederen, en overige bedrijfskosten. De exploitatiekosten die aan de lijndiensten zijn toe te rekenen, werden dus vastgesteld op basis van het door diezelfde lijndiensten gegenereerde aandeel in de inkomsten (zoals voor de periode 1987-1992). Voor de jaren 2000 en 2001 werd weliswaar met een analytische boekhouding gewerkt, maar de betrokken documenten waren niet exhaustief. Daarom werd besloten om, voor het bepalen van de kosten van de lijndiensten, dezelfde methode als in de jaren voordien te gebruiken.
(26)
Voor de jaren 2002 en 2003 waren gegevens van de analytische boekhouding beschikbaar. Daarom hebben de deskundigen de kosten in de volgende categorieën uitgesplitst: i) kilometerkosten; ii) rechtstreeks aan de lijndiensten toe te rekenen kosten, en iii) op basis van de omzet toe te rekenen kosten.
-
De eerste categorie kosten omvat de kosten met betrekking tot brandstof, motorolie, banden, reserveonderdelen, externe werkzaamheden, het wassen van voertuigen, wegentol, verplicht onderhoud van de voertuigen, huur en afschrijving van de activa. Elk van deze kostenposten is gedeeld door het totale aantal afgelegde kilometer en de kostprijs per kilometer is vervolgens vermenigvuldigd met het aantal kilometer dat alleen door de lijndiensten is afgelegd.
-
De tweede categorie kosten omvat de kostenposten die, op basis van de analytische boekhouding, rechtstreeks aan de interregionale lijnbusdiensten zijn toe te rekenen. Zij omvatten: rechtstreekse arbeidskosten, afvalverwijdering, betaalde provisies, diverse kosten, parkeergelden, huur van voertuigen van derden ten behoeve van lijndiensten, inkopen voor diensten aan boord, terugbetaling kosten rijdend personeel.
-
De derde categorie omvat de „indirecte kosten” en omvat indirecte arbeidskosten, vaste kosten, verzekeringen van de bussen, motorrijtuigenbelasting, huur van gebouwen. Die kosten zijn vervolgens uitgesplitst op basis van het door diezelfde lijndiensten gegenereerde aandeel van de inkomsten.
(27)
Na samentelling van de aldus voor elk van de betrokken perioden berekende bedragen werden de totale kosten van de lijndiensten voor de periode 1987-2003 vastgesteld op 59 510 413 EUR.
(28)
Bijgevolg komt het meerderheidsrapport, nadat die kosten in mindering zijn gebracht op de inkomsten uit de lijndiensten, voor de periode 1987-2003 uit op een exploitatietekort van 2 296 973 EUR.
2.7.2. Bestanddeel van de compensatie met betrekking tot de noodzaak om de return on capital employed (roce) te garanderen
(29)
Voor elk van de betrokken boekjaren hebben de deskundigen het capital employed berekend als de som van de volgende factoren:
-
eigen vermogen (E), waarvan het bedrag is overgenomen uit de jaarrekeningen, rekening houdende met het maatschappelijk kapitaal;
-
vreemd vermogen (D): de deskundigen hebben alleen de financiële schulden als vreemd vermogen beschouwd, namelijk de schulden bij banken en andere financiers.
(30)
De formule van de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (Weighted Average COST of Capital - WACC) wordt als basis genomen om de Return on Capital Employed (ROCE) te berekenen:
waarbij:
Re
=
verwacht rendement op eigen vermogen is;
Rd
=
financieringskosten; E = eigen vermogen van de onderneming;
D
=
vreemd vermogen van de onderneming; ;
E/V
=
aandeel financiering bestaande uit eigen vermogen;
D/V
=
aandeel financiering bestaande uit vreemd vermogen;
Tc
=
tarief vennootschapsbelasting.
(31)
Het verwachte rendement op eigen vermogen (RoE) is berekend, gebruikmakend van het Capital Asset Pricing Model (CAPM), een waarderingsmethode die de verhouding tussen risico en verwacht rendement beschrijft:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
De rente op tienjaars staatspapier, overgenomen uit nationale statistische gegevens, is gebruikt als referentie voor een risicovrije rente (rf).
(33)
De deskundigen hebben geconcludeerd dat voor de jaren waarvoor de compensatie moest worden berekend, investeerders die in aandelen beleggen in plaats van in risicovrije effecten op de Italiaanse markt (12), een gemiddelde risicopremie (rm-rf) van 5,8 % verlangden.
(34)
De bèta-coëfficiënt (13) van de aandelen in het kapitaal van Simet werd berekend aan de hand van een beta unlevered (14) van 0,39 voor de busdienst en de transportsector (15). Vervolgens is deze bèta bijgesteld voor de financiële structuur die de onderneming jaarlijks heeft meegedeeld:
(35)
In de periode 1987-1994 lag het tarief van de vennootschapsbelasting in Italië bij 36 %, in de periode 1995-2000 bij 37 % en in de periode 2001-2002 bij 36 %.
(36)
Volgens de deskundigen levert de Return on Capital Employed (ROCE) het bedrag aan compensaties op dat Simet moet ontvangen, nà belastingen. Aangezien over de compensatie belasting verschuldigd is, moet deze als volgt wordt verrekend:
(37)
Op basis van die formules hebben de deskundigen berekend dat de aan Simet verschuldigde Return on Capital Employed (ROCE) 5 948 150 EUR bedraagt.
(38)
Bijgevolg komt het totale bedrag van de door de deskundigen berekende compensatie, vóór moratoire rente, uit op 8 245 124 EUR (compensatie voor de exploitatieverliezen en ROCE).
2.7.3. Berekening van de moratoire rente
(39)
Aangezien de compensatiebedragen zoals die hier werden berekend, niet zijn betaald in de jaren waarin zij verschuldigd waren, hebben de deskundigen die bedragen als volgt naar boven bijgesteld:
-
de initieel verkregen bedragen zijn herberekend op basis van de index van de consumptieprijzen zoals het Italiaanse bureau voor de statistiek ISTA die tot juli 2012 heeft berekend,
-
waarna de wettelijke rente is toegepast op de aldus verkregen bedragen.
(40)
Zodoende is het panel uitgekomen op een totaal bedrag aan compensaties van 22 049 796 EUR.
2.7.4. Andere opmerkingen uit het meerderheidsrapport
(41)
Volgens het meerderheidsrapport gaat het bij de door de Consiglio di Stato toegekende compensatie niet om de rechtstreekse toepassing van Verordening (EEG) nr. 1191/69 (een directe, zij het retroactieve toekenning van compensatie in de zin van die verordening). Integendeel, volgens dat rapport heeft de Consiglio di Stato de toepassing voorgesteld van de in die verordening vastgestelde criteria voor gemeenschappelijke compensatiemethoden, om de schade vast te stellen die Simet heeft geleden als gevolg van het feit dat de op haar rustende openbaredienstverplichtingen in de loop der jaren onrechtmatig zijn uitgebreid.
(42)
Voorts merkt het meerderheidsrapport op dat de Commissie in de zaken waarin zij van oordeel was dat Verordening (EEG) nr. 1191/96 niet van toepassing is voor het berekenen van de compensaties voor de openbare dienst, vaak goedkeuring heeft gegeven voor dit soort compensaties naar analogie met het Uniekader voor staatssteun in de vorm van openbaredienstverplichtingen. Het belangrijkste criterium voor de Commissie was daarbij dat het compensatiebedrag niet hoger mocht zijn dan hetgeen nodig was om de kosten te dekken die bij de uitvoering van die verplichtingen worden gemaakt. Ten aanzien van het risico op overcompensatie in de hier te onderzoeken zaak verklaart het meerderheidsrapport dat, aangezien bij de betrokken exercitie achteraf de kosten werden berekend die de onderneming voor het verrichten van de vereiste lijndiensten daadwerkelijk had moeten maken, aan die berekening niet de onzekerheden zijn verbonden die inherent zijn aan iedere prognose bij het bepalen van de compensatie vooraf. Bijgevolg rijst de vraag van de overcompensatie hier niet.
(43)
Het meerderheidsrapport herhaalt ook dat geen boekhoudkundige scheiding voorhanden was en verklaart dat de boekhoudkundige scheiding geldt voor ondernemingen die een compensatie ontvangen voor het verrichten van een openbare dienst, om zo te vermijden dat die middelen worden gebruikt voor andere activiteiten van de onderneming. Aangezien in deze zaak tot dusver echter geen overheidsmiddelen zijn overgedragen aan Simet als compensatie voor het verrichten van een openbare dienst, dient het vereiste van een boekhoudkundige scheiding niet te worden beschouwd als een grond om de door de Consiglio di Stato toegestane compensatie te weigeren.
(44)
Voorts merkt het meerderheidsrapport op dat voor de jaren 2002 en 2003 (waarvoor een analytische boekhouding beschikbaar was) de daadwerkelijke exploitatieverliezen in wezen dezelfde waren als die op basis van de methodiek die voor de voorgaande jaren werd gebruikt, volgens welke de kosten van de lijndiensten aan het interregionale vervoer zijn toegerekend op basis van het aandeel daarvan in de totale, met diezelfde diensten gegenereerde inkomsten (het verschil tussen deze cijfers bedraagt slechts 2,6 %). Bijgevolg zijn de deskundigen van mening dat het feit dat voor de voorafgaande periode geen analytische boekhouding voorhanden was, geen enkel praktisch belang mag hebben voor de toekenning van de compensaties.
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(45)
Zoals blijkt uit het besluit tot inleiding van de procedure, had de Commissie sterke twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de interne markt.
(46)
In de eerste plaats had de Commissie twijfel bij de mogelijkheid om de aangemelde maatregel aan te merken als een maatregel die geen steun vormt, met name in het licht van de vier criteria die het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest-Altmark (16) heeft bepaald.
(47)
In de tweede plaats rees bij de Commissie de vraag van het toepasselijke rechtskader. Aangezien de door de Consiglio di Stato bevolen compensatie de aan Simet opgelegde, maar nog niet vergoede openbaredienstverplichtingen voor de periode 1987-2003 betrof, is het de vraag of Verordening (EEG) nr. 1191/69 dan wel Verordening (EG) nr. 1370/2007 op deze zaak van toepassing is.
(48)
De Commissie was van oordeel dat Verordening (EEG) nr. 1191/69 in deze zaak van toepassing zou zijn mocht kunnen worden aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk eenzijdig een openbaredienstverplichting aan Simet hebben opgelegd en dat de voorgestelde compensatie voldeed aan alle voorwaarden van die verordening. Immers, volgens artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 zijn de compensaties voor eenzijdig aan een onderneming opgelegde openbaredienstverplichtingen vrijgesteld van de procedure inzake voorafgaande kennisgeving (aanmelding) aan de Commissie. Echter, wanneer kan worden aangetoond dat geen van deze beide voorwaarden is vervuld, zou de aangemelde maatregel op grond van Verordening (EG) nr. 1370/2007 op zijn verenigbaarheid moeten worden getoetst.
(49)
In de derde plaats, in de aanname dat de door de Consiglio di Stato opgelegde compensatie daadwerkelijk voortvloeit uit het eenzijdig opleggen van openbaredienstverplichtingen, had de Commissie, op basis van de gegevens waarover zij beschikte, twijfel of deze compensatie wel in overeenstemming was met Verordening (EEG) nr. 1191/96. Voorts betwijfelde de Commissie of de gemeenschappelijke compensatiemethode van Verordening (EEG) nr. 1191/69 die geldt voor eenzijdig opgelegde openbaredienstverplichtingen, wel kon worden toegepast voor de periode nà 1992, aangezien vanaf juli 1992 voor interregionale lijnbusdiensten niet meer eenzijdig openbaredienstverplichtingen konden worden opgelegd (17).
(50)
In de vierde plaats had de Commissie, indien verder onderzoek zou bevestigen dat ten minste één van de voorwaarden tot vrijstelling van de aanmeldingsverplichting van Verordening (EEG) nr. 1191/69 niet is vervuld en het noodzakelijk zou blijken een onderzoek op grond van Verordening (EG) nr. 1370/2007 uit te voeren, twijfel of de voorwaarden van die laatste verordening in deze zaak wel in acht waren genomen.
(51)
Hoe dan ook had de Commissie, ongeacht de gehanteerde rechtsgrondslag, twijfel of met de door de Consiglio di Stato opgelegde compensatie de mogelijkheid van overcompensatie wel kon worden uitgesloten. De Commissie heeft ook gewezen op het feit dat, ten minste tot 2000 (18), een daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding bij Simet ontbrak en zij stelde de mogelijkheid ter discussie om achteraf nauwkeurig de aan de lijndiensten verbonden kosten te bepalen, waarbij zij zich ook afvroeg of de bij de berekening van het compensatiebedrag gehanteerde verlangde Return on Capital Employed afdoende was.
4. OPMERKINGEN VAN ITALIË
(52)
In de documenten die de Italiaanse autoriteiten hebben verschaft, zijn zij van mening dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is, met name omdat niet is voldaan aan alle criteria die het Hof van Justitie in het arrest-Altmark heeft vastgesteld. Volgens de Italiaanse autoriteiten was de door de Consiglio di Stato toegekende compensatie niet in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 1191/69 of Verordening (EG) nr. 1370/2007.
(53)
De Italiaanse autoriteiten hebben beklemtoond dat in de onderzochte periode er geen sprake was van openbaredienstverplichtingen die eenzijdig of contractueel waren opgelegd voor interregionale lijnbusdiensten. Het juridische instrument dat de verhoudingen tussen overheid en particuliere ondernemingen voor busvervoer regelt, bestaat uit een hele reeks van eenzijdige toegekende concessiebesluiten, op grond waarvan de overheid aan een particuliere partij haar wettelijke recht overdraagt om busdiensten te verrichten voor algemene gebruikers, recht dat in de Italiaanse rechtsorde op grond van wet nr. 1822/39 oorspronkelijk aan de Staat toeviel.
(54)
De Italiaanse autoriteiten hebben voorts opgemerkt dat in de concessiebesluiten die het ministerie op verzoek van de onderneming heeft vastgesteld, duidelijk was aangegeven dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploitant wordt verricht, afgezien van de toekenning van de uitsluitende rechten die golden voor de hier te onderzoeken periode. Het verrichten van de dienst gaf geen recht op enige subsidie of compensatie. Dit soort concessies waren tijdelijk en werden op verzoek van de onderneming van jaar tot jaar verlengd. De vergunning werd in de opeenvolgende jaren herhaaldelijk aangepast op het punt van de trajecten, de opstapplaatsen, het aantal ritten enz., afhankelijk van de specifieke verzoeken van de ondernemingen.
(55)
Wat betreft het tariefplafond dat tot 2001 van kracht was en waarvan sprake is in het besluit tot inleiding van de procedure, wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat dit in heel Italië werd toegepast, en niet uitsluitend in één specifieke geografische regio. Voorts wijzen zij erop dat, volgens artikel 2, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1191/69, het een maatregel van prijsbeleid betrof, die echter geen verplicht tarief was waarvoor een compensatieplicht gold uit hoofde van de verordening.
(56)
Bovendien was het, volgens de Italiaanse autoriteiten, vanaf juli 1992 (19) niet meer toegestaan om op grond van Verordening (EEG) nr. 1191/69 eenzijdig openbaredienstverplichtingen op te leggen voor interregionale busdiensten. Volgens artikel 1, lid 5, van die verordening mogen openbaredienstverplichtingen alleen worden opgelegd voor stads-, voorstads- en streekvervoer.
(57)
Hoe dan ook hebben de Italiaanse autoriteiten aangevoerd dat Simet nooit om de opheffing van een openbaredienstverplichting heeft verzocht, overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 1191/69, verzoek dat zij als een noodzakelijke voorwaarde beschouwen om het bestaan van de kwestieuze verplichtingen te bevestigen. Het verzoek dat Simet in juli 1999 (20) bij het ministerie indiende, was een algemeen verzoek om compensatie voor openbaredienstverplichtingen die beweerdelijk waren opgelegd door de concessies die vanaf 1987 waren toegekend. De Italiaanse autoriteiten hebben opgemerkt dat dit verzoek niet aangaf welke openbaredienstverplichtingen moesten worden opgeheven om een afdoende rendement op de interregionale lijnbusdiensten te verzekeren.
(58)
Bijgevolg was de conclusie van de Italiaanse autoriteiten dat Simet niet had aangetoond dat zij openbaredienstverplichtingen had vervuld (in de zin van artikel 2, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69), en met name dat zij niet had aangetoond aan welke specifieke en precieze verplichtingen inzake bedrijfsvoering, vervoer en tarieven zij onderworpen was geweest. Volgens de Italiaanse autoriteiten had Simet alleen aangetoond dat zij, op basis van de overheidsconcessies die de bevoegde autoriteiten op verzoek van de onderneming hadden verleend, diverse universele vervoersdiensten had verricht. Het feit dat Simet met universele vervoersdiensten is belast, is op zich nog geen bewijs dat zij enige openbaredienstverplichting in de zin van Verordening (EEG) nr. 1191/69 op zich heeft genomen.
(59)
De Italiaanse autoriteiten merkten bovendien op dat, voor het grootste deel van de hier onderzochte periode (nl. de periode 1987-2001), Simet geen daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding heeft gehanteerd zoals verlangd door artikel 1, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 (21). Bijgevolg was het niet mogelijk om de bijkomende nettokosten te berekenen die voortvloeien uit het vervullen van de openbaredienstverplichtingen. Zodoende is niet aan de voorwaarden van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 1191/69 voldaan.
(60)
Ten slotte voeren de Italiaanse autoriteiten aan dat het bevoegde ministerie vooraf geen compensatiebedrag heeft bepaald, zoals geëist door artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 1191/69, omdat het geen enkele openbaredienstverplichting aan Simet had opgelegd. In dit geval is de aan Simet verschuldigde compensatie uitsluitend op basis van een waardering achteraf berekend.
(61)
De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat een toetsing aan Verordening (EG) nr. 1370/2007 in hoofdzaak dezelfde vragen doet rijzen (zoals het ontbreken van een duidelijke definitie van de openbaredienstverplichtingen, het ontbreken van objectieve, vooraf bepaalde parameters op basis waarvan de compensatie kan worden berekend, het ontbreken van een systeem van boekhoudkundige scheiding enz.) als een toetsing aan Verordening (EEG) nr. 1191/69. Wat betreft het begrip „redelijke winst” zoals dat in de bijlage bij Verordening (EG) nr. 1370/2007 wordt bepaald, zijn de Italiaanse autoriteiten van oordeel dat het in het initiële rapport naar voor geschoven rendement overschat is, omdat de compensatie achteraf wordt bepaald en het risico op onverwachte kosten/verliezen uitschakelt.
(62)
De Italiaanse autoriteiten waren het volledig eens met de conclusies van het minderheidsrapport, dat het niet mogelijk was om het compensatiebedrag te berekenen. Tegelijk zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat het meerderheidsrapport een aantal materiële en methodologische fouten bevat. Met name vragen de Italiaanse autoriteiten zich af of de op aannames gebaseerde methode die in het rapport werd gebruikt, wel geschikt is om de netto exploitatiekosten te ramen zoals die voortvloeien uit de vermeende openbaredienstverplichtingen en betwisten zij, parallel daarmee, het feit dat het rapport:
-
het bedrag van het ingezette kapitaal niet beperkt tot het kapitaal dat aan de openbaredienstverplichtingen is toe te rekenen, maar dat dit rapport het volledige ingezette kapitaal in aanmerking heeft genomen om de compensatie te berekenen. Met andere woorden, het kapitaal dat voor andere activiteiten van de onderneming - zoals reisbureaus, internationale diensten, busverhuur met chauffeur - is gebruikt, is van deze berekeningen niet uitgesloten;
-
een risicopremie hanteert van meer dan 100 basispunten wanneer het verwachte rendement op kapitaal moet worden bepaald. Dit lijkt niet opportuun voor een compensatie die achteraf wordt berekend;
-
niet correct de rente berekent in verband met het feit dat de compensatiebedragen niet zijn betaald in de jaren waarvoor die zijn bepaald. Met name hebben de door de Consiglio di Stato aangestelde deskundigen de wettelijke rente op de volledig naar 2012 omgerekende bedragen toegepast, en niet op de oorspronkelijke bedragen, zoals correct was geweest.
5. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(63)
De enige belanghebbende derde die opmerkingen heeft gemaakt bij het besluit tot inleiding van de procedure was Simet, de mogelijke begunstigde van de aangemelde maatregel. In haar verklaringen is Simet het niet eens met de voorlopige standpunten die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure heeft geformuleerd.
(64)
Ter staving van haar eigen stelling dat openbaredienstverplichtingen zijn opgelegd, heeft Simet de concessies overgelegd die haar zijn toegekend voor de trajecten waarop de juridische procedure ziet. Volgens Simet omvatten de voorwaarden van die concessies bepalingen inzake tarieven, te volgen trajecten, te bedienen haltes, frequenties en dienstregelingen, alsmede voorwaarden inzake het vervoer van bagage van passagiers en het kosteloze vervoer van gewone brievenpost voor rekening van de posterijen en het vervoer van poststukken tegen betaling van de vergoeding zoals die is vastgesteld in de bepalingen voor dit soort vervoer. Bovendien was in de concessies bepaald dat de onderneming iedere onderbreking, ieder ongeval of iedere verandering in de dienstverlening moest melden, dat zij buskaartjes moest verkopen voor reizigers, bagage en landbouwpostpakketten, en gedurende vijf jaar registers daarvan moest bijhouden. Evenzo moest Simet van de provinciale afdelingen van de dienst wegverkeer van het ministerie vooraf toestemming krijgen voor type en kenmerken van de autobussen die op de in concessie gegeven diensten mochten worden gebruikt, alsmede voor het verrichten van andere diensten.
(65)
Daarnaast heeft Simet ook documenten overgelegd van wat, volgens haar, (volledige of gedeeltelijke) weigeringen door het ministerie waren om de concrete voorwaarden van dienstverlening te mogen aanpassen. Met name heeft Simet, voor de hier te onderzoeken periode, (gedeeltelijke) weigeringen meegedeeld met betrekking tot (22):
-
verzoeken voor extra haltes op de bestaande lijndiensten op het traject Rossano-Napels (1992), het traject Cariati-Milaan (1995), het traject Cosenza-Firenze (1999), het traject Cosenza-Firenze en het traject Cosenza-Pisa (2000) en ten slotte het traject San Giovanni-Milaan (2003);
-
een verzoek om nieuwe lijndiensten te mogen verrichten op het traject Cosenza-Napels (2000).
(66)
Simet is van mening dat deze weigeringen het bewijs vormen voor het eenzijdige karakter van de oplegging van openbaredienstverplichtingen door de Italiaanse autoriteiten. Bovendien hebben de Italiaanse autoriteiten, volgens Simet, niet toegestaan om de vervoersdiensten te „optimaliseren” door de dienstverlening uit te breiden en te diversifiëren. De trajecten waarop de onderneming rijdt, zijn „bevroren” en zijn vergrendeld gebleven door de besluiten van het ministerie, ook al werden zij formeel aangemerkt als „bedrijfsactiviteiten”.
(67)
Simet is het niet eens met de stelling in punt 16 van het besluit tot inleiding van de procedure dat de tarieven in de toewijzing van de jaarlijkse concessie door de onderneming waren voorgesteld. Aanvankelijk moesten de tarieven op langeafstandslijnen gelijklopen met die van het spoorvervoer in tweede klasse, zoals onder meer blijkt uit de departementale richtlijn van 19 december 1988 (D.C. III Div 32 nr. 3846), waarin staat te lezen: „overwegende dat vele houders van overheidsconcessies voor buslijnen verzoeken hebben ingediend voor een tariefverhoging; overwegende dat de afgelopen tijd geen algemene bepalingen op tariefgebied meer zijn gepubliceerd; in afwachting van nieuwe richtsnoeren […] wordt bepaald dat de [regionale diensten] de concessiehouders rechtstreeks toestemming verlenen om bij de exploitatie van hun buslijnen een tariefverhoging door te voeren zodat deze afgestemd worden op de tarieven die Ente Ferrovie dello Stato (FS) in de 2e klasse van het spoorvervoer hanteert, plus de exprestoeslag indien het gaat om buslijnen die via de snelweg lopen [zoals in deze zaak het geval blijkt]; […] het spreekt voor zich dat er geen tariefverhoging mag worden toegepast voor de buslijnen waarvoor voornoemd tarief reeds geldt.” Volgens Simet blijkt uit deze passages dat zij geen tarieven mocht berekenen die hoger liggen dan die van de staatsspoorwegmaatschappij Ente Ferrovie dello Stato (FS) in 2e klasse van het spoorvervoer (zijnde het laagste tarief dat de staatsspoorwegmaatschappij berekent). Bijgevolg werd de onderneming belet om hogere opbrengsten te behalen met haar activiteiten, aangezien de Staat in wezen behoeften en doelstellingen van het publiek probeerde te vervullen.
(68)
In de ministeriële circulaire nr. A/7302 van 3 juli 1992 staat te lezen dat, voor dat jaar, de toegestane verhoging voor buslijnen met een overheidsconcessie 6,1 % bedroeg. Volgens Simet bevestigt deze circulaire, waarmee het ministerie een tariefverhoging toestaat die slechts is afgestemd op de gegevens van het bureau voor de statistiek ISTAT, dat de onderneming niet autonoom de meest geschikte tarieven mocht vaststellen. Simet wijst er voorts op dat uit circulaire nr. 3/02 van 5 april 2002 (punt 2) blijkt dat het ministerie, waar het gaat om aanwijzingen voor de omrekening van de tarieven in lire naar euro, heeft bevestigd dat de betrokken tarieven „gereglementeerde” tarieven en prijzen waren.
(69)
Ten slotte blijkt uit de concessieovereenkomsten van het ministerie dat het tarief wordt „vastgesteld”, dit wil zeggen dat het eigenmachtig door de overheidsdiensten wordt bepaald. Aangezien het niet gewoon om een „vergunning”, maar om een „concessie” gaat, is in de betrokken documenten uitdrukkelijk aangegeven dat deze worden geregeld door de daarin vastgelegde clausules en door die welke nadien kunnen worden vastgesteld, en dat de overheidsdiensten de mogelijkheid hebben om te allen tijde de concessie in te trekken, zonder dat de exploitant enige claims kan laten gelden. In punt 6 van elk van die overeenkomsten is uitdrukkelijk aangegeven dat de dienstregelingen en tarieflijsten door de provinciale afdeling van de dienst wegverkeer van het ministerie worden goedgekeurd. Simet betoogt dat zij, doordat de vastlegging van de tarieven de flexibiliteit van de aan de gebruikers aangeboden diensten belet, niet heeft kunnen inspelen op vragen van de markt, noch haar eigen behoeften heeft kunnen vervullen op de wijze die zij het meest opportuun achtte.
(70)
Door de verplichting om de opgelegde tarieven te hanteren vindt Simet dat zij niet het soort tariefbeleid heeft kunnen voeren dat een onderneming gewoonlijk op een moderne, vrije en concurrerende markt wil voeren. Enerzijds, heeft Simet beklemtoond dat het feit dat de hoogte van de door het ministerie opgelegde tarieven (die moesten gelijklopen met het tarief dat de staatsspoorwegmaatschappij in de tweede klasse van het spoorvervoer hanteert) zo laag lagen dat de onderneming niet bij machte was om de exploitatiekosten van de buslijnen te dekken. Anderzijds, heeft de Staat met deze maatregel ongerechtvaardigde steun aan de staatsspoorwegmaatschappij (FS) kunnen bieden, omdat concessiehouders van interregionale lijnbusdiensten (zoals Simet) werd belet om tarieven te berekenen die lager lagen dan die van de spoorwegmaatschappij voor een biljet tweede klasse met expressetoeslag. De Italiaanse staatsspoorwegmaatschappij werd uiteindelijk begunstigd doordat Simet en andere ondernemingen die dit soort diensten verrichten, subsidies werden ontzegd.
(71)
In het licht van het voorgaande is Simet van mening dat de door het ministerie toegekende concessies en de daarop volgende besluiten om verzoeken tot aanpassing van de trajecten te verwerpen, laten zien dat die concessies voldoen aan de criteria van een dienstencontract in de zin van artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 bij het bepalen van de verplichtingen inzake trajecten, haltes, tarieven, kosteloos vervoer van gewone poststukken voor de posterijen en van poststukken tegen betaling, volgens de bepalingen met betrekking tot dit soort vervoer.
(72)
Zelfs in de aanname dat Verordening (EEG) nr. 1191/69 in geen enkel recht op compensatie voorzag voor concessiehouders van interregionale busdiensten, zoals door het ministerie wordt betoogd, voert Simet aan dat dit zou betekenen dat de dienst geliberaliseerd was en dat de overheidsdiensten dus geen enkele verplichting aan de onderneming hadden kunnen opleggen, met name op het gebied van tarieven. Simet is dus van mening dat het ministerie de wet heeft overtreden en dat volgens de nationale wetgeving (artikel 35 van decreto legislativo nr. 80/1998 dat door de Consiglio di Stato is toegepast) een schadevergoeding verschuldigd is.
(73)
Volgens Simet gaat het niet om een zaak die doorgaans onder Verordening (EEG) nr. 1191/69 valt, maar over een betwisting over schadevergoeding. Simet wijst erop dat haar door arrest nr. 1405/2010 een recht op schadevergoeding overeenkomstig artikel 35 van decreto legislativo nr. 80/1198 is toegekend, tot herstel van de schade die zij heeft geleden door de onrechtmatige weigeringsbesluiten van het ministerie om de openbaredienstverplichtingen waarmee Simet was belast, ongedaan te maken. Die bepalingen, die inbreuk maakten op de door artikel 41 van de Italiaanse Grondwet beschermde vrijheid van ondernemen, moesten, doordat zij materiële schade opleverden bij de uitoefening van de activiteiten van de onderneming, als onrechtmatig worden beschouwd en gaven als dusdanig recht op daadwerkelijk herstel van de geleden schade. De Consiglio di Stato heeft erkend dat het ministerie Simet onrechtmatig schade had toegebracht door de onderneming openbaredienstverplichtingen op te leggen, daarbij haar recht schendend om in volledige vrijheid en autonomie een vervoersdienst aan te bieden.
(74)
Mocht echter de conclusie zijn dat Verordening (EEG) nr. 1191/69, als gewijzigd, de overheidsdiensten de mogelijkheid biedt om openbaredienstverplichtingen op te leggen om de behoeften van de regio te vervullen, is Simet van mening dat het ministerie in een compensatiebedrag voor die verplichtingen had moeten voorzien. Immers, Verordening (EEG) nr. 1191/69 biedt, volgens Simet, (in artikel 1, lid 2) de mogelijkheid om openbaredienstverplichtingen op te leggen „die gericht zĳn op de vervoerbehoeften van een regio” - niet „in een regio”.
6. OPMERKINGEN VAN ITALIË BIJ DE OPMERKINGEN VAN DERDEN
(75)
In hun opmerkingen bij de opmerkingen van de belanghebbende derde hebben de Italiaanse autoriteiten hun eigen standpunt herhaald dat er geen enkele openbaredienstverplichting bestaat in de zin van Verordening (EEG) nr. 1191/69 of Verordening (EG) nr. 1370/2007, en dat bijgevolg geen enkele compensatie verschuldigd is.
(76)
Ter staving van hun standpunt hebben de Italiaanse autoriteiten verdere toelichting verschaft bij de regeling inzake lijnbusvervoer van wet nr. 1822/39 (23) (de in de beschouwde periode toepasselijke wetgeving). Volgens die wet was het regelgevingskader voor overheidsconcessies voor lijndiensten (de zogeheten autolinee ordinarie) als volgt:
i)
de dienst wordt verricht nadat een concessie is toegekend;
ii)
de concessie wordt op verzoek van de onderneming toegekend;
iii)
voor de toekenning van concessies bestaan geen selectieprocedures en worden er ook geen opzet;
iv)
of een wettelijke concessie tijdelijk of definitief is, is volledig afhankelijk van de beoordelingsvrijheid van het ministerie, dat er echter steeds voor koos om de tijdelijke concessie toe te kennen aan alle ondernemingen. Zodoende liepen concessies telkens voor een jaar en dienden de ondernemingen (zoals Simet) ieder jaar een verzoek in om hun concessie verlengd te krijgen;
v)
de concessie omvatte het uitsluitende recht voor het in het concessiebesluit genoemde traject;
vi)
de concessiehouders kregen de voorkeur waar het de bediende verkeersregio’s betrof, die werden afgebakend op basis van het criterium naburigheid („finitimità”), hetgeen betekent dat bij de toewijzing meeweegt dat exploitanten uit dezelfde omgeving komen en dat er economisch-functionele interconnectie tussen de lijnen is (artikelen 5 en 6 van wet nr. 1822/39);
vii)
daarnaast werd een voorkeurscriterium toegepast voor bestaande diensten, in die zin dat, om redenen van kostenefficiëntie, het algemeen belang geacht werd beter te zijn gediend met aanpassingen van bestaande diensten dan met de introductie van nieuwe diensten;
viii)
voorts werd bij de toekenning van een concessie voor nieuwe diensten het criterium gehanteerd van het „aantal gebruikers in het vertrekgebied” waaraan moest worden voldaan, ten opzichte van de afstand van het traject van de nieuw op te richten dienst. Een verzorgingsgebied van ten minste 300 000 inwoners voor diensten met een traject tot 500 km werd gehanteerd, terwijl voor diensten op langere afstand een proportioneel criterium werd gehanteerd (24).
(77)
Uit het voorgaande volgt dat bij de besluiten van het ministerie over de aanvragen van ondernemingen tot aanpassing van een bestaande dienst of tot concessie van nieuwe diensten, met dit raamwerk moest worden gehouden.
(78)
Wat betreft de (volledige of gedeeltelijke) afwijzingen door het ministerie van Simets verzoeken tot aanpassing van de dienstverleningsvoorwaarden, hebben de Italiaanse autoriteiten opgemerkt dat deze uitsluitend de regeling betroffen die onder wet nr. 1822/39 viel. Meer bepaald kon het ministerie geen nieuwe concessies voor nieuwe diensten toewijzen noch de reikwijdte van bestaande concessies aanpassen (door nieuwe haltes toe te staan) in gevallen waarin dat gevolgen zou hebben voor de exploitanten van andere lijnen, in de zin van die wet. Tegelijk heeft het ministerie ingestemd met de aanpassingen die niet in strijd waren met de in wet nr. 1822/39 vastgestelde beginselen (25).
(79)
De Italiaanse autoriteiten erkennen weliswaar dat Simet bij herhaling geen toestemming kreeg om nieuwe diensten te verrichten of nieuwe haltes toe te voegen op bestaande lijnen, maar zijn van oordeel dat de verklaringen van Simet en de daarbij gevoegde documenten niet bewijzen dat, met het oog op de aanpassing van de kenmerken van de op grond van de bestaande concessiebesluiten verleende diensten, formele verzoeken zijn ingediend, die nadien zijn verworpen. Hoe dan ook, heeft het ministerie nooit de verzoeken van Simet afgewezen om de haltes in dunbevolkte gebieden te schrappen of om de dienstregeling te mogen aanpassen.
(80)
Wat betreft de clausules in de concessiebesluiten voor het vervoer van poststukken, heeft Simet, volgens de Italiaanse autoriteiten, geen bewijs geleverd waaruit blijkt dat de diensten daadwerkelijk werden geleverd en wat daarvan de nettokosten waren. De Italiaanse autoriteiten voerden voorts aan dat Simet geen enkel besluit heeft overgelegd waaruit blijkt dat het ministerie Simet de mogelijkheid heeft geweigerd om tariefaanpassingen door te voeren. Onder meer wordt erop gewezen dat Simet nooit toestemming heeft gevraagd om de tarieven te mogen verlagen.
(81)
Wat betreft de departementale richtlijn van 19 december 1988 (D.C. III Div 32 n. 3846) en de daarop aansluitende ministeriële circulaire nr. A/66 van 10 januari 1989 (uitgevaardigd door de provinciale afdeling van de dienst wegverkeer van het ministerie te Catanzaro), kregen, volgens de Italiaanse autoriteiten, lijnbusexploitanten met deze documenten de mogelijkheid om hun tarieven aan te passen aan die van de staatsspoorwegmaatschappij (FS) en moesten zij dus worden bezien in het kader van het ruimere nationale vervoers- en prijsbeleid. Hetzelfde geldt voor brief nr. 7302 van 3 juli 1992 van de provinciale afdeling te Catanzaro (waarnaar Simet verwijst), die de exploitanten van lijnbusdiensten, op grond van circulaire nr. 801/92 (26), toestond de tarieven met 6,1 % te verhogen om ze aan te passen aan de inflatie. In die brief wordt meegedeeld dat ondernemingen een andere tariefregeling kunnen hanteren, mits zij een verzoek in die zin indienen. De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat Simet nooit een verzoek in dat verband heeft ingediend. Hoe dan ook, de departementale richtlijn van 1998 noch de brief van het ministerie van 1992 zijn een weigering van het verzoek van Simet om openbaredienstverplichtingen met betrekking tot tarieven te schrappen.
(82)
De Italiaanse autoriteiten zijn het bovendien niet eens met de stelling van Simet dat uit punt 2 van circulaire nr. 3/02 van 5 april 2002 blijkt dat de tarieven voor lijnbusdiensten door het ministerie werden vastgelegd. Die circulaire beperkt zich ertoe aanwijzingen te geven over de vraag hoe de tarieven van lire naar euro moesten worden omgerekend. Het feit dat de tarieven van de langeafstandsbussen werden „gereglementeerd”, betekent niet dat zij niet door de exploitanten werden bepaald. Integendeel, dit betekent dat zij vooraf werden vastgesteld ter wille van de transparantie en de openbaarheid, in het belang van de passagiers, en dat zij nadien goedkeuring kregen van de bevoegde diensten van het ministerie. Wat algemene lijnbusdiensten betreft, de voorwaarden van de dienstverlening (zoals trajecten, haltes, dienstregeling en tarieven) moeten vooraf bekend zijn, in tegenstelling tot wat het geval is bij occasionele dienstverlening. Volgens de Italiaanse autoriteiten is hetzelfde beginsel op het niveau van de Unie van toepassing voor de lijndiensten die onder Verordening (EG) nr. 1073/2009 van het Europees Parlement en de Raad (27) vallen, en op grond waarvan de tarieven integrerend deel uitmaken van de geregelde dienstverlening (artikel 6, lid 2). Doordat deze voorwaarden vooraf moeten worden vastgesteld, betwisten de Italiaanse autoriteiten ook de uitlegging van Simet van punt 6 van de concessiebesluiten (28), als zouden (in het door de onderneming ingediende verzoek en in de door het ministerie verleende concessie) zowel de dienstregeling als de tarieven voor de dienstverlening op de in concessie gegeven lijn vooraf zijn vastgesteld.
(83)
Wat betreft het bedrag van de geëiste compensatie, verlangt Simet alleen een „compensatie die binnen de marges van de verschuldigde bedragen ligt”. Volgens de Italiaanse autoriteiten zijn de berekeningen van de kosten die Simet op gezette tijden indiende, algemeen (omdat zij op alle activiteiten van de onderneming zien) en objectief onjuist (omdat zij niet zijn gebaseerd op vaststaande gegevens, aangezien voor het grootste deel van de onderzochte periode er geen boekhoudkundige scheiding beschikbaar was).
(84)
De Italiaanse autoriteiten achten het volledig irrelevant of deze zaak de toekenning van een compensatie voor de openbare dienst (en dus de rechtstreekse toepassing van Verordening (EEG) nr. 1191/69) betreft dan wel de toekenning van een schadevergoeding. Zelfs in de aanname dat de Consiglio di Stato het recht van Simet op een schadevergoeding wilde erkennen - een conclusie die volgens de Italiaanse autoriteiten niet voor de hand ligt en evenmin blijkt bij de lectuur van arrest nr. 1405/2010 (29) - zou eventuele schade alleen kunnen voortvloeien uit het vervullen van openbaredienstverplichtingen. De Italiaanse autoriteiten beklemtonen dat dit soort verplichtingen niet aan Simet is opgelegd.
(85)
Ten slotte zijn de Italiaanse autoriteiten het niet eens met de opportuniteit van de toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 41 van de Italiaanse Grondwet. Het reizigersvervoer met interregionale lijnbussen kan niet worden beschouwd als volledig vrijgemaakt door de enkele en rechtstreekse toepassing van artikel 41 van de Grondwet, aangezien dit type vervoer eerst was onderworpen aan een systeem van concessies (volgens de regels van wet nr. 1822/39 en presidentieel decreet nr. 369/94) en vervolgens aan een regeling met vergunningen (op basis van decreto legislativo nr. 285/05).
7. BEOORDELING VAN DE STEUN
7.1. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN
(86)
Artikel 107, lid 1, van het Verdrag bepaalt dat „steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(87)
Een maatregel vormt steun in de zin van artikel 107, lid 1, indien aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan:
-
het voordeel moet worden toegekend door de Staat of uit staatsmiddelen;
-
de maatregel moet een selectief voordeel verlenen, door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties;
-
de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen, en
-
de maatregel beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(88)
De Commissie zal in deze zaak onderzoeken of elk van deze voorwaarden zijn vervuld.
7.1.1. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de Staat
(89)
De Commissie merkt op dat de arresten van de Consiglio di Stato het ministerie gelasten Simet een compensatie te betalen voor het verrichten van interregionale busdiensten in de periode 1987-2003 op trajecten met een overheidsconcessie. De middelen voor het voldoen van die compensatie zijn de middelen die het ministerie ter beschikking staan, en vormen bijgevolg staatsmiddelen. Het besluit om die compensatie te betalen, waartoe door de rechter opdracht is gegeven, valt aan de Staat toe te rekenen.
7.1.2. Selectief economisch voordeel
(90)
In de eerste plaats merkt de Commissie op dat Simet een economische activiteit verricht tegen betaling, namelijk het vervoer van reizigers. Bijgevolg dient Simet te worden beschouwd als een „onderneming” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag.
(91)
De toekenning van de concessie dient bovendien als selectief te worden beschouwd, omdat deze alleen aan Simet ten goede komt.
(92)
Wat betreft het selectieve economische voordeel dat werd toegekend, volgt uit het arrest-Altmark dat de compensatie die wordt toegekend door de Staat of uit staatsmiddelen als vergoeding voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, niet tot gevolg heeft dat zij in een gunstiger mededingingspositie worden gebracht dan hun concurrenten, en geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, oplevert, op voorwaarde dat de volgende vier criteria zijn vervuld (30):
-
in de eerste plaats moet de begunstigde onderneming daadwerkelijk belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen en moeten die verplichtingen duidelijk omschreven zijn;
-
in de tweede plaats moeten de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld;
-
in de derde plaats mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken;
-
in de vierde plaats moet, wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met vervoermiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdende met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen.
(93)
Wat het tweede criterium betreft, de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat daarmee een economisch voordeel wordt verleend waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen wordt begunstigd. Het feit dat de parameters voor de compensatie vooraf moeten worden vastgesteld, betekent echter niet dat de compensatie aan de hand van een welbepaalde formule moet worden berekend. Het betekent veel meer dat van bij de aanvang duidelijk moet zijn hoe de compensatie wordt berekend.
(94)
In deze zaak heeft Simet geen enkel bewijs geleverd waaruit blijkt dat de parameters voor de compensatie ten behoeve van de betrokken dienstverrichting tijdens de betreffende periode vooraf en op objectieve en transparante wijze zijn vastgesteld. In de concessiebesluiten waarop Simet zich baseert om aan te tonen dat zij was belast met een openbaredienstverplichting, is precies bepaald dat het verrichten van de betrokken dienst de exploitant geen recht op enige subsidie of compensatie verleent en dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploiterende onderneming wordt verricht. Precies hierom is in arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato bepaald dat die compensatie diende te worden berekend op basis van gegevens afkomstig van de boekhouding van de onderneming. Zonder vooraf bepaalde compensatieparameters zou iedere soortgelijke berekening - zoals die in het initiële rapport en in het meerderheidsrapport - noodzakelijkerwijs en uitsluitend zijn gebaseerd op ramingen achteraf van de nettokosten voor het verrichten van de desbetreffende interregionale lijnbusdiensten. Bijgevolg is in deze zaak het tweede criterium van het Altmark-arrest niet vervuld.
(95)
Aangezien volgens het Altmark-arrest elk van de vier criteria vervuld moet zijn om het bestaan van een economisch voordeel te kunnen uitsluiten ingeval een onderneming een compensatie ontvangt voor openbaredienstverplichtingen waarmee deze is belast, is er voor de Commissie geen reden om na te gaan of in dit geval de drie overige criteria in acht zijn genomen. Mitsdien wordt met de betaling van een compensatie aan Simet voor het verrichten van interregionale busvervoersdiensten in de periode 1987-2003 aan die onderneming een selectief economisch voordeel verleend.
7.1.3. Vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten
(96)
Ten aanzien van deze beide criteria dient te worden nagegaan of de aangemelde maatregel de mededinging kan vervalsen zodat het handelsverkeer tussen lidstaten wordt beïnvloed.
(97)
Zoals opgemerkt in het Altmark-arrest (31), hebben sedert 1995 diverse lidstaten een aantal markten van stads-, voorstads- en streekvervoer opengesteld voor concurrentie van ondernemingen uit andere lidstaten en bestaan er verschillende voorbeelden van vervoersondernemingen uit één lidstaat die werkzaam zijn in een andere lidstaat. Deze tendens is met name opvallend in de sector van de interregionale busdiensten zoals die welke Simet verricht. Bijgevolg dient iedere compensatie voor Simet te worden beschouwd als een maatregel die de mededinging kan vervalsen bij de interregionale busdiensten en het handelsverkeer tussen lidstaten zodanig kan beïnvloeden dat dit negatief uitwerkt op de mogelijkheid voor vervoersondernemingen uit andere lidstaten om zelf diensten te verrichten in Italië, en dat daarmee de marktpositie van Simet wordt versterkt.
(98)
De Commissie merkt voorts op dat Simet actief is op andere markten, zoals die voor internationale reizen, touringcarreizen en busverhuur, en dat zij dus concurreert met andere ondernemingen binnen de Unie welke op die markten actief zijn. Iedere compensatie voor Simet zou dus noodzakelijkerwijs de mededinging vervalsen en zou bovendien het interstatelijke handelsverkeer op die markten beïnvloeden.
(99)
Bijgevolg wordt, volgens de Commissie, met de aangemelde maatregel de mededinging vervalst en het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloed.
7.1.4. Conclusie
(100)
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de aangemelde maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt.
7.2. VRIJSTELLING VAN DE VERPLICHTING TOT AANMELDING OVEREENKOMSTIG VERORDENING (EEG) NR. 1191/69
(101)
Op grond van de door de Consiglio di Stato ontwikkelde argumenten heeft Simet recht gekregen op compensatie voor het verrichten van de hier te onderzoeken vervoersdiensten van zodra zij die diensten is gaan verrichten. Deze redenering houdt in dat voor de compensatiebetalingen een vrijstelling gold van de procedure voor een verplichte aanmelding, zoals bepaald in artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69; anders zou de compensatie, doordat zij niet werd aangemeld, onrechtmatig zijn, omdat zij in strijd is met de Verdragsbepalingen inzake staatssteun.
(102)
De reden daarvoor is dat, op grond van artikel 17, lid 2, van genoemde verordening, de compensatiebetalingen die op grond van de verordening worden gedaan, zijn vrijgesteld van de procedure inzake voorafgaande aanmelding van artikel 108, lid 3, van het Verdrag - en dus van de verplichting tot voorafgaande aanmelding. Zoals uit het arrest-Combus blijkt, dient het begrip „compensatie voor openbaredienstverplichtingen” in de zin van die bepaling zeer restrictief te worden uitgelegd (32). De vrijstelling van de aanmeldingsprocedure als bedoeld in artikel 17, lid 2, ziet uitsluitend op de compensatie voor openbaredienstverplichtingen die eenzijdig aan een onderneming zijn opgelegd overeenkomstig artikel 2 van diezelfde verordening en die moeten worden berekend volgens de in de artikelen 10 tot en met 13 van die verordening beschreven methode (de gemeenschappelijke compensatiemethode) - en geldt niet voor openbaredienstcontracten in de zin van artikel 14. De compensatie die op grond van een openbaredienstcontract in de zin van artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 wordt betaald en die staatssteun vormt, moet bij de Commissie worden aangemeld, voordat zij ten uitvoer kan worden gelegd. Wordt dit soort compensatie niet aangemeld, dan wordt zij beschouwd als steun die onrechtmatig ten uitvoer wordt uitgelegd.
(103)
Daarom dient, in de hier te onderzoeken zaak, te worden nagegaan of de Italiaanse autoriteiten, op grond van artikel 17, lid 2, daadwerkelijk zijn vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding, en moet dus allereerst worden bepaald of de Italiaanse autoriteiten daadwerkelijk een openbaredienstverplichting aan Simet hebben opgelegd en vervolgens of de voor die dienstverplichtingen toegekende compensatie bestaanbaar is met Verordening (EEG) nr. 1191/69. De Commissie zal deze beide vragen hier achtereenvolgens onderzoeken.
7.2.1. Hebben de Italiaanse autoriteiten Simet eenzijdig een openbaredienstverplichting opgelegd?
(104)
Volgens Simet (33) valt het feit dat zij eenzijdig een openbaredienstverplichting kreeg opgelegd, af te leiden uit de specifieke uitvoeringsvoorwaarden zoals die in de concessiebesluiten voor elk traject van interregionale lijnen was vastgesteld, uit het opleggen van tarieven door het ministerie en uit de weigeringen van het ministerie om aanpassingen aan bestaande diensten of de concessie van nieuwe diensten toe te staan.
(105)
Op basis van de verschafte informatie constateert de Commissie evenwel dat Simet niet overtuigend heeft aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten eenzijdig een openbaredienstverplichting hebben opgelegd.
(106)
In de eerste plaats valt het initiatief van Simet om de concessiebesluiten gedurende de hele hier te onderzoeken periode van zestien jaar telkens opnieuw te verlengen, niet te verzoenen met het eenzijdig opleggen van een openbaredienstverplichting. Doel van dit besluit was het om Simet een uitsluitend recht te verlenen de betrokken diensten tijdens de betreffende periode te verrichten. Ondanks het feit dat in elk van die besluiten was bepaald dat er voor de dienstverrichting geen compensatie was en dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van de exploitant werd verricht, heeft Simet herhaaldelijk gevraagd om een verlenging van die rechten.
(107)
In de tweede plaats betekent het feit dat in de besluiten de tarieven, trajecten of frequenties en dienstregeling werden vastgesteld, niet noodzakelijk dat Simet, als gevolg van de concessie, openbaredienstverplichtingen kreeg opgelegd. Mede gelet op het feit dat deze diensten werden verricht als lijndiensten, was het noodzakelijk dat in de concessiebesluiten, waarmee Simet het uitsluitende recht verleend kreeg om die diensten te verrichten, vooraf de concrete voorwaarden van de dienstverlening werden vastgesteld. Er is geen enkel bewijs geleverd dat, met het oog op de aanpassing van die kenmerken, formele verzoeken zijn ingediend die nadien door het ministerie zijn verworpen, noch heeft Simet bewijzen aangedragen waaruit blijkt dat deze exploitatievoorwaarden eenzijdig door de Italiaanse autoriteiten zijn opgelegd - in plaats van voorgesteld door de exploitant - als garantie voor het recht om de diensten op exclusieve basis te mogen verrichten, en nadien door het ministerie zijn goedgekeurd.
(108)
In de derde plaats heeft Simet, wat betreft het beweerdelijk verplichte vervoer van poststukken, geen enkel bewijs geleverd voor het feit dat deze diensten daadwerkelijk zijn verricht, noch voor de nettokosten ervan; evenmin heeft zij het bewijs geleverd dat zij ooit de bepalingen in de concessiebesluiten met betrekking tot het vervoer van poststukken heeft betwist. Dit zou kunnen betekenen dat het verrichten van deze diensten niet strijdig is met de zakelijke belangen van de onderneming ofwel dat zij dit als een billijke vergoeding beschouwde voor het recht om de interregionale vervoersdiensten op uitsluitende basis te mogen verrichten.
(109)
In de vierde plaats is het zo dat, wat betreft de tarieven die Simet heeft kunnen berekenen voor de reizigersvervoersdienst, de Italiaanse autoriteiten weliswaar erkennen dat tot en met 2001 daadwerkelijk nationale bepalingen van kracht waren die de algemene lijnen vastlegden van het stelsel van tarieven voor busvervoersdiensten in het kader van het ruimere nationale vervoers- en prijsbeleid (34), maar dat exploitanten toch een specifiek verzoek konden indienen om een ander tarief te mogen hanteren. Dit blijkt duidelijk uit de brief van het ministerie waarnaar Simet heeft verwezen (35). De Commissie tekent echter aan dat Simet geen enkel bewijs heeft aangedragen om aan te tonen dat zij verzoeken in die zin bij de Italiaanse autoriteiten heeft ingediend, noch heeft het ministerie in de periode 1987-2003 ooit verzoeken tot tariefaanpassingen afgewezen.
(110)
Anders dan Simet betoogt, betekent het feit dat de tarieven van de langeafstandslijnen werden „goedgekeurd” door de provinciale afdeling van de dienst wegverkeer van het ministerie (36) en dat in circulaire nr. 3/02 van 5 april 2002 (37) sprake is van „gereglementeerde tarieven”, niét dat deze tarieven aanvankelijk door de exploitanten werden bepaald. Het gebruik van deze termen betekent juist dat de tarieven gewoon vooraf werden vastgesteld ter wille van de transparantie en de openbaarheid, in het belang van de passagiers, en dat zij nadien goedkeuring kregen van de bevoegde diensten van het ministerie.
(111)
Hoe dan ook vormt dit soort maatregel geen „tariefplicht” in de zin van artikel 2, lid 5, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 waarop de gemeenschappelijke compensatiemethode van toepassing zou zijn. Onder „tariefplicht” wordt uitsluitend verstaan „de aan de vervoersondernemingen opgelegde verplichting om door de overheid vastgestelde of goedgekeurde prĳzen toe te passen, welke in strĳd zĳn met het commerciële belang van de onderneming en die voortvloeien uit een verplichting tot toepassing, dan wel een verbod tot wĳziging van bĳzondere tariefmaatregelen”. De definitie van „tariefplicht” is niet van toepassing „op verplichtingen die voortvloeien uit algemene maatregelen van prijsbeleid die voor het gehele bedrijfsleven gelden of uit maatregelen inzake algemene prijzen en vervoervoorwaarden, welke zijn getroffen met het oog op de ordening van de vervoermarkt of van een gedeelte daarvan”.
(112)
Ten slotte merkt de Commissie, wat betreft de weigeringsbesluiten van het ministerie die Simet aanvoert, op dat het gaat om verzoeken tot uitbreiding die geen betrekking hadden op aanpassingen van de exploitatievoorwaarden van de bestaande diensten. De dienstverlening kon niet steeds worden uitgebreid volgens de methode beschreven in wet nr. 1822/39, die het functioneren van het lijnvervoer van reizigers regelt. Er konden namelijk alleen concessies worden toegekend voor nieuwe diensten of voor uitbreiding van bestaande diensten indien die concessies geen impact hadden op de rechten van andere lijnbusbedrijven. De weigering om nieuwe diensten te beginnen of bestaande diensten uit te breiden, was dus het gevolg van een initiatief dat bedoeld was om de belangen van diverse economische spelers te verzoenen - en niet het gevolg van het opleggen van openbaredienstverplichtingen, zoals Simet betoogt.
(113)
Bijgevolg heeft Simet niet aangetoond dat de Italiaanse autoriteiten eenzijdig een openbaredienstverplichting hebben opgelegd.
7.2.2. Is de toegekende compensatie in overeenstemming met Verordening (EEG) nr. 1191/69?
(114)
Hoe dan ook moet, zelfs indien een vorm van eenzijdig opleggen van openbaredienstverplichtingen kon worden aangetoond, de compensatie voor deze diensten ook in overeenstemming zijn met de gemeenschappelijke compensatiemethoden (afdeling IV) van Verordening (EEG) nr. 1191/69, wil zij vrijgesteld kunnen worden van de verplichting tot voorafgaande aanmelding van artikel 17, lid 2, van diezelfde verordening. De Commissie is van oordeel dat deze voorwaarde niet is vervuld.
(115)
In de eerste plaats wijst de Commissie erop dat in artikel 10 van Verordening (EEG) nr. 1191/69 onder meer is bepaald dat het compensatiebedrag, wanneer het een exploitatieplicht of een vervoerplicht betreft, gelĳk is aan het verschil tussen de vermindering van de lasten en de vermindering van de ontvangsten der onderneming, welke tĳdens de in aanmerking genomen periode uit de volledige of gedeeltelĳke opheffing van de betrokken verplichting kunnen voortvloeien. Voorts wijst de Commissie erop dat, volgens het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Antrop (38), de voorwaarden van die bepaling niet zijn vervuld wanneer „het onmogelijk is op basis van betrouwbare boekhoudkundige gegevens van [de onderneming] het verschil te bepalen tussen de kosten die zijn toe te schrijven aan dat deel van [haar] activiteit dat wordt verricht binnen het gebied waarvoor [haar] een concessie is verleend, en de overeenkomstige inkomsten, en dus ook om de extra kosten te berekenen die voortvloeien uit de nakoming van de openbaredienstverplichtingen door deze [onderneming]”.
(116)
Bovendien was, vanaf 1 juli 1992, door Verordening (EEG) nr. 1191/69 in artikel 1, lid 5, tweede alinea, bepaald dat, indien een vervoersonderneming zowel aan openbaredienstverplichtingen gebonden diensten als andere activiteiten verricht, bij de verrichting van de openbare dienst: a) van alle bedrĳfsactiviteiten een gescheiden boekhouding wordt gevoerd en de middelen van de onderscheiden activiteiten worden geboekt volgens de geldende boekhoudkundige regels, en b) de uitgaven worden gecompenseerd door de bedrĳfsinkomsten en de betalingen van de overheid, met uitsluiting van de mogelĳkheid dat middelen van of naar een andere activiteitensector van de onderneming worden overgeheveld.
(117)
In deze zaak heeft Simet geen daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding doorgevoerd voor de verschillende diensten die zij tot 2002 heeft verricht. Bovendien mag er twijfel bestaan over de validiteit van de analytische boekhouding voor de jaren 2002 en 2003 wat betreft de boekhoudkundige scheiding, omdat niet bewezen is dat deze analytische boekhoudkundig door de beheersorganen van de vennootschap is gebruikt om haar activiteiten te controleren. Bijgevolg is artikel 10 niet nageleefd.
(118)
In de tweede plaats heeft Simet niet aangetoond dat „[b]ĳ het bepalen van de economische nadelen wordt rekening gehouden met de weerslag van de plicht op de totale activiteit van de onderneming” (artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1191/69), noch is het vereiste nageleefd dat het compensatiebedrag vooraf moet worden bepaald (artikel 13 van Verordening (EEG) nr. 1191/69), zoals in onderdeel 7.1.2 is gebleken.
(119)
Ten slotte loopt de periode waarbij in het kader van de aangemelde maatregel compensatie is verleend, van 1987 tot en met 2003. Echter, de gemeenschappelijke compensatiemethode gold voor interregionale busdiensten slechts tot juli 1992 en was nadien, op grond van Verordening (EEG) nr. 1893/91, beperkt tot „stads-, voorstads- en streekvervoerdiensten” (39). De definitie die in Verordening (EEG) nr. 1191/69 van „streekvervoerdiensten” wordt gegeven („vervoerdiensten die gericht zĳn op de vervoerbehoeften van een regio”), kan niet zodanig worden verruimd dat zij alle vervoersdiensten bestrijkt die voldoen aan de behoeften van de bevolking van een regio - en dus ook de interregionale trajecten omvat. Een zo ruime uitlegging zou de werking van de verordening sterk aantasten, aangezien de lidstaten gemachtigd waren om ondernemingen waarvan de activiteiten uitsluitend bestaan uit de exploitatie van „stads-, voorstads- en regionale vervoerdiensten” (40), van de werkingssfeer van de verordening uit te sluiten.
(120)
Bijgevolg moet de Commissie constateren dat de aangemelde compensatie niet in overeenstemming is met de in Verordening (EEG) nr. 1191/69 vastgestelde compensatiemethode.
7.2.3. Conclusie ten aanzien van de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting
(121)
In het licht van het voorgaande concludeert de Commissie dat de compensatie die volgens de Consiglio di Stato aan Simet verschuldigd is voor het verrichten van interregionale busvervoersdiensten in de periode 1987-2003, niet is vrijgesteld van de procedure inzake voorafgaande aanmelding van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69.
7.3. DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(122)
Nu is komen vast te staan dat de compensatiebetalingen niet onder de aanmeldingsprocedure van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69 vielen, dienen zij op hun verenigbaarheid met de interne markt te worden getoetst, aangezien zij, zoals aangegeven in onderdeel 7.1, als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU gelden.
(123)
De Commissie is van mening dat de aangemelde maatregel op zijn verenigbaarheid moet worden getoetst aan Verordening (EG) nr. 1370/2007, die per 3 december 2009 van kracht is geworden en waarmee Verordening (EEG) nr. 1191/69 is ingetrokken, aangezien dat de wetgeving was die van kracht was op het tijdstip dat dit besluit werd vastgesteld (41). In dat verband tekent zij aan dat de compensatie die de Consiglio di Stato aan Simet heeft toegekend, nog niet is uitgekeerd, zodat de datum waarop de effecten van de voorgenomen steun beginnen te spelen, samenvallen met de datum waarop de Commissie het besluit vaststelt ten aanzien van de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt (42). Bovendien valt te betwijfelen dat een onherroepelijke toekenning van een recht op dit soort compensatie is verleend aan Simet vóór het arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato van 9 maart 2010, waarmee de Italiaanse Staat daadwerkelijk werd gedwongen om die betalingen aan de onderneming te doen. Zoals uiteengezet in overweging 94, is in de concessiebesluiten waarop Simet zich baseert om aan te tonen dat zij was belast met een openbaredienstverplichting, duidelijk bepaald dat het verrichten van de betrokken dienst de exploitant geen recht op enige subsidie of vergoeding verleent en dat de dienst volledig voor rekening en voor risico van het exploiterende bedrijf wordt verricht. Ten slotte dient te worden beklemtoond dat de Consiglio di Stato zich nog niet heeft uitgesproken over het bedrag van de aan Simet uit te keren compensatie.
(124)
Verordening (EG) nr. 1370/2007 regelt voor het personenvervoer per spoor en over de weg de toekenning van openbaredienstcontracten, die in artikel 2, punt i), worden gedefinieerd. Volgens artikel 9, lid 1, van die verordening zijn „[o]vereenkomstig deze verordening verstrekte compensaties voor de openbaredienstverlening voor de exploitatie van openbare personenvervoersdiensten […] verenigbaar met de [interne] markt. De meldingsplicht van artikel [108], lid 3, van het Verdrag is niet van toepassing op deze compensaties.”
(125)
Om de hierna aangehaalde redenen is de Commissie van oordeel dat de aangemelde compensatie niet in overeenstemming is met de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1370/2007. Bijgevolg kan deze niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard op grond van artikel 9, lid 1, van genoemde verordening.
(126)
Met name wijst de Commissie erop dat, zelfs indien de concessiebesluiten zouden voldoen aan de voorwaarden van artikel 2, punt i), van Verordening (EG) nr. 1370/2007 wat betreft de definitie van „openbaredienstcontract”, het dan nog zo is dat een aantal van de voorwaarden van artikel 4 van die verordening niet zijn nageleefd, waarin de verplichte inhoud van openbaredienstcontracten en algemene regels zijn vastgesteld. Zo is in artikel 4, lid 1, onder b), bijvoorbeeld bepaald dat vooraf op objectieve en transparante wijze moet worden vastgesteld op basis van welke parameters de eventuele compensaties worden berekend, om overcompensatie te voorkomen, terwijl in artikel 4, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, is vastgelegd hoe de kosten en de ontvangsten worden uitgesplitst. Zoals in onderdeel 7.1.2 is gebleken uit de toetsing door de Commissie aan het tweede Altmark-criterium, is in de betrokken concessiebesluiten uitdrukkelijk aangegeven dat met de dienstverrichting aan de exploitant geen recht op enige subsidie of compensatie wordt verleend en dat de dienst volledig voor risico en voor rekening van de exploitant wordt verricht. Deze uitsluiting van compensaties impliceert noodzakelijkerwijs dat de compensatieparameters niet vooraf zijn vastgesteld, zodat artikel 4 van de verordening niet is nageleefd.
(127)
Bovendien is in artikel 6, lid 1, bepaald dat hoe dan ook onderhands gegunde openbaredienstcontracten moeten voldoen aan de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1370/2007 en aan die van de bijlage ervan, om te garanderen dat de compensatie niet hoger uitvalt dan noodzakelijk is om de openbaredienstverplichting te vervullen. In die bijlage wordt onder meer een boekhoudkundige scheiding geëist (punt 5) en wordt nader aangegeven hoe het maximale compensatiebedrag moet worden berekend.
(128)
Zoals is gebleken in overweging 115 heeft Simet voor het grootste deel van de periode waarop de aanmelding ziet (van 1987 tot en met 2001) geen daadwerkelijke boekhoudkundige scheiding gehanteerd, en valt ook te twijfelen aan de validiteit van de analytische boekhouding. Bijgevolg valt onmogelijk aan te tonen dat, welke compensatie uiteindelijk ook wordt toegekend, deze niet hoger uitvalt dan het bedrag dat overeenstemt met het netto financiële effect van de som van de (positieve of negatieve) effecten van de nakoming van de openbaredienstverplichting op de kosten en ontvangsten van een exploitant van openbare diensten (punt 2 van de bijlage bij de verordening).
(129)
Daarnaast dient, bij gebreke van vooraf bepaalde compensatieparameters, iedere uitsplitsing achteraf van de kosten noodzakelijkerwijs op basis van willekeurige parameters plaats te vinden, zoals is gebeurd in zowel het initiële rapport als het meerderheidsrapport. De Commissie kan echter niet instemmen met de aannames die in het meerderheidsrapport werden gehanteerd, als zou iedere dienstverrichting door de onderneming in een bepaald jaar hetzelfde percentage kosten en ontvangsten opleveren. Voorts is de Commissie van oordeel dat, aangezien een berekening achteraf noodzakelijkerwijs een volledige compensatie van de voor de dienstverrichting gemaakte kosten oplevert, een rendement op eigen vermogen dat hoger ligt dan de swaprente met een opslag van 100 basispunten, zoals die zowel in het initiële rapport als in het meerderheidsrapport werden gehanteerd, niet algemeen geldt als een geschikte maatstaf om het redelijke rendement te berekenen.
(130)
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de compensatie die door de Consiglio di Stato is toegekend, maar waarin de concessiebesluiten niet voorzagen, niet overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1370/2007 zal worden uitgekeerd - en dat de aangemelde maatregel dus onverenigbaar is met de interne markt.
(131)
Wat ten slotte het argument van Simet betreft dat arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato niet ziet op de toekenning van een compensatie voor openbaredienstverplichtingen op grond van de toepasselijke verordening van de Raad, maar een vergoeding is voor de schade in verband met een inbreuk op Verordening (EEG) nr. 1191/69 als gevolg van het beweerdelijk eenzijdig en onrechtmatig opleggen van openbaredienstverplichtingen in de zin van artikel 1, leden 3 en 5, van die verordening, merkt de Commissie op dat, ook al wordt in het dispositief van arrest nr. 1405/2010 nergens verwezen naar Verordening (EEG) nr. 1191/69, in dat arrest sprake is van het recht van Simet om, overeenkomstig de artikelen 6, 10 en 11 van Verordening (EEG) nr. 1191/69, compensatie te ontvangen voor bedragen waarvan de hoogte door de betrokken diensten aan de hand van betrouwbare gegevens moet worden vastgesteld (43). Voorts heeft de Consiglio di Stato zelf in zijn arrest nr. 1405/2010 het beroep van Simet tot schadevergoeding verworpen, dat deze rechter had begrepen als zijnde bedoeld om de restschade te dekken die niet werd gedekt door de compensatie die de onderneming verschuldigd was, alsmede het beroep wegens ongerechtvaardigde verrijking, aangezien de hoofdvordering tot compensatie overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 1191/69 ontvankelijk was (44). Daarom verklaart de Consiglio di Stato in punt 3.3 van zijn arrest: „Iedere schadevordering van verzoekster kan thans niet slagen, omdat pas wanneer de betrokken overheidsdienst het bedrag heeft bepaald, eventueel kan blijken dat er nog restschade is die niet door dat bedrag wordt gedekt, die dan door de betrokken onderneming moet worden berekend en aangetoond.”.
(132)
Hoe dan ook is de Commissie van mening dat de toekenning van een schadevergoeding aan Simet wegens het beweerdelijk eenzijdige opleggen van openbaredienstverplichtingen door de Italiaanse autoriteiten, berekend op basis van de gemeenschappelijke methode van Verordening (EEG) nr. 1191/69, de artikelen 107 en 108 zou schenden. De reden daarvoor is dat dit voor Simet precies hetzelfde resultaat zou opleveren als de toekenning van een compensatie voor openbaredienstverplichtingen over de hier onderzochte periode, ondanks het feit dat de concessiebesluiten waarin de betrokken diensten werden geregeld, niet waren vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding, en zij evenmin voldeden aan de materiële vereisten van Verordening (EEG) nr. 1191/69 of Verordening (EG) nr. 1370/2007, zoals hiervoor is aangetoond. De beschikbaarheid van dit soort concessie zou dus de mogelijkheid bieden om daadwerkelijk de staatssteunvoorschriften en de door de Uniewetgever vastgestelde voorwaarden te omzeilen, op grond waarvan de bevoegde autoriteiten, bij het opleggen of sluiten van contracten over openbaredienstverplichtingen, de betrokken exploitanten compenseren in ruil voor de bij het vervullen van de openbaredienstverplichtingen gemaakte kosten. Ten slotte was, zoals reeds is aangegeven, in de concessiebesluiten op grond waarvan Simet de vervoersdiensten verricht, niet in betaling van enige financiële compensatie voorzien. Simet stemde erin toe om deze diensten voor eigen risico te verrichten, tegen de voorwaarden zoals die in de concessiebesluiten waren vastgesteld.
(133)
Bijgevolg kan de Commissie niet instemmen met het argument van Simet dat arrest nr. 1405/2010 van de Consiglio di Stato een schadevergoeding is voor schade in verband met een inbreuk op Verordening (EEG) nr. 1191/69 - in plaats van de toekenning van een compensatie voor openbaredienstverplichtingen.
8. CONCLUSIES
(134)
Gelet op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de aangemelde maatregel staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is, die onverenigbaar is met de interne markt,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De door de Italiaanse autoriteiten aangemelde compensatiebetalingen ten faveure van Simet SpA vormen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Die maatregel is niet vrijgesteld van de verplichting tot voorafgaande aanmelding op grond van artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1191/69.
Deze staatssteun is onverenigbaar met de interne markt, omdat de voorwaarden van Verordening (EG) nr. 1370/2007 niet in acht zijn genomen. Bijgevolg mogen de Italiaanse autoriteiten deze steunmaatregel niet ten uitvoer leggen.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 2 oktober 2013.