BESLUIT (EU) 2015/508 VAN DE COMMISSIE
van 1 oktober 2014
betreffende de vermoedelijke infrastructuursteun van Duitsland ten gunste van Propapier PM2 GmbH - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 6847)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (1),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (2), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 29 oktober 2008 heeft de Smurfit Kappa Group (hierna: „Smurfit Kappa” of „klager”) een klacht bij de Commissie ingediend volgens welke Propapier PM2 GmbH infrastructuursteun zou hebben ontvangen. De klacht is onder dossiernummer CP 327/08 geregistreerd en (met dossiernummer NN 45/10) naar het register van onrechtmatige steunmaatregelen overgeheveld.
(2)
Bij schrijven van 27 oktober 2010 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van de mogelijke steun.
(3)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft alle belanghebbenden aangemaand hun opmerkingen over de vermoedelijke steun te maken.
(4)
Bij schrijven van 28 januari 2011 heeft Duitsland opmerkingen ingediend (de niet-vertrouwelijke versie van die opmerkingen is op 31 januari 2011 toegekomen). Bovendien heeft de Commissie opmerkingen van de volgende belanghebbenden ontvangen: op 11 februari 2011 gemeenschappelijke opmerkingen van Deutsche Städtetag, Deutsche Landkreistag en Deutsche Städte- und Gemeindebund alsook van Verband kommunaler Unternehmen (VKU), en op 14 februari 2011 opmerkingen van de klager (de niet-vertrouwelijke versie van die opmerkingen is op 1 maart 2011 toegekomen). De Commissie heeft die opmerkingen aan de Duitse autoriteiten meegedeeld om hen in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen te maken; de desbetreffende opmerkingen van Duitsland zijn op 13 april 2011 bij de Commissie toegekomen (de niet-vertrouwelijke versie op 26 april 2011).
(5)
Op 17 januari 2013 heeft een bijeenkomst tussen vertegenwoordigers van de diensten van Commissie en Duitsland plaatsgevonden. Bij schrijven van 25 februari 2013 heeft Duitsland aanvullende inlichtingen meegedeeld. Bij schrijven van 26 april 2013, waarop Duitsland bij schrijven van 14 mei 2013 heeft geantwoord, hebben de diensten van de Commissie om nadere inlichtingen gevraagd.
(6)
Bij e-mail van 23 mei 2013 heeft de Commissie om nadere informatie gevraagd, die Duitsland bij e-mails van 24 mei 2013, 27 mei 2013 en 28 mei 2013 heeft meegedeeld.
(7)
Ingevolge een bijeenkomst van 6 juni 2013 tussen vertegenwoordigers van de diensten van de Commissie en de begunstigde onderneming alsook deskundigen, heeft Duitsland mogelijke aanvullende conclusies aangekondigd. Ingevolge een verder verzoek om inlichtingen van 15 oktober 2013 heeft Duitsland bij e-mails van 4 november 2013, 13 december 2013, 18 december 2013, 6 januari 2014 en 24 april 2014 uitgebreide verdere opmerkingen doen toekomen.
2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
(8)
Propapier PM2 GmbH (hierna „Propapier”) behoort tot Progroup AG (hierna: „Progroup”). Progroup produceert en verhandelt via haar dochterondernemingen gegolfde verpakkingsproducten en golfkarton. De klager, Smurfit Kappa, is een van de grootste papierproducenten van de Europese Unie.
(9)
Op 2 april 2008 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht (4) aan regionale steun voor de oprichting van een papierfabriek voor gegolfde verpakkingsproducten en een bijbehorende elektriciteitscentrale door Propapier in een pas ontsloten uitbreidingszone van het betrokken industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal in Eisenhüttenstadt in de deelstaat Brandenburg - dit gebied kwam toen voor regionale steun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a), VWEU in aanmerking.
(10)
De klager was van mening dat bepaalde uit staatsmiddelen gefinancierde infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied, waarin de nieuwe fabriek van Propapier ligt, uitsluitend voor de papierfabriek bestemd waren, en dan ook als bestemmingsinfrastructuur en staatssteun ten gunste van Propapier moesten worden aangemerkt.
(11)
De klager noemde in dat verband de volgende infrastructuurprojecten (zie punt 2.1 hieronder): oprichting van een afvalwaterbehandelingsinstallatie, bouw van een parkeerterrein en een nieuwe verbindingsweg alsook uitbreiding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal.
(12)
Bovendien stelde de klager dat de voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie vastgestelde vergoedingen te laag zijn (zie punt 2.2 hieronder).
2.1. STEUN VOOR DE OPRICHTING VAN EEN AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE EN ANDERE INFRASTRUCTUUR
(13)
In juli 2008 verleende de deelstaat Brandenburg uit middelen van het programma voor de ontwikkeling van gemeentelijke economische infrastructuur in het kader van de gemeenschappelijke taak „Verbetering van de regionale economische structuur” (hierna „GA-regeling”) (5) een directe subsidie van 33 808 200 EUR (6) voor de oprichting van een nieuwe afvalwaterbehandelingsinstallatie in een uitbreidingszone van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal in Eisenhüttenstadt. In dit verband moet worden opgemerkt dat de GA-regeling voor de financiering van de oprichting c.q. de ontwikkeling van afvalwaterbehandelingsinstallaties het voorwerp was van staatssteunzaak N 644e/02 (7), waarin de Commissie in 2003 voor de programmeringsperiode 2004-2006 vastgesteld heeft dat de in het kader van deze regeling verleende steun geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ten gunste van de eigenaar en exploitant van de afvalwaterbehandelingsinstallatie vormt.
(14)
In dit besluit van 2003 is de Commissie van mening dat subsidies op basis van de van 2004 tot 2006 geldende versie van de regeling als interne overdracht van staatsmiddelen moeten worden beschouwd en geen staatssteun ten gunste van de eigenaars en exploitanten vormen, omdat de begunstigden geen marktdeelnemers zijn en het bij de dienstverlening om een klassieke openbaredienstverleningstaak gaat waarmee de verantwoordelijke gemeentelijke instellingen belast zijn. Volgens de voorschriften van de regeling moet de begunstigde altijd een territoriaal publiekrechtelijk lichaam of een intercommunale vereniging met een bepaald doel zijn. Steunverlening is slechts dan mogelijk wanneer geen juridische, persoonlijke of economische banden tussen de begunstigde van de maatregel, d.w.z. de afvalwaterbehandelingsinstallatie, en de gebruiker van de installatie bestaan.
(15)
De subsidie bedroeg 80 % van de totale subsidiabele kosten van 42 260 340 EUR. Begunstigde van de subsidie is het „Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt” (hierna „TAZV”), een publiekrechtelijke intercommunale die met de drinkwatervoorziening en afvalwaterbehandeling belast is. TAZV is zowel eigenaar als exploitant van de afvalwaterbehandelingsinstallatie. Zij droeg de overige 20 % van de totale publieke investeringskosten.
(16)
De steunverlening was aan de verplichting gekoppeld dat tot 15 augustus 2008 de juridische en financiële voorwaarden voor de vestiging van een hoofdinvesteerder (in dit geval Propapier) aantoonbaar vervuld zijn. Met de oprichting van de installatie werd in oktober 2008 begonnen en zij werd in maart 2010 in bedrijf gesteld.
(17)
De klager verdedigt de mening dat de TAZV-installatie bestemmingsinfrastructuur vormt, omdat Propapier nagenoeg de hele afvalwaterbehandelingscapaciteit van de installatie gebruikt. Hij stelt dat de installatie vanaf het begin als afvalwaterbehandelingsinstallatie voor Propapier opgezet werd en een basisvoorwaarde vormde voor de vestiging van een papierfabriek in de regio (omdat voor de papierproductie grote hoeveelheden water nodig zijn).
(18)
Volgens de klager gaat het ook bij de andere infrastructuurprojecten - de bouw van een parkeerterrein naast het fabrieksterrein van Propapier en een nieuwe weg die het industriegebied met Bundesstraße 112 verbindt, alsook de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal - om infrastructuurmaatregelen die voor Propapier bestemd zijn. In het besluit tot inleiding van de procedure is de Commissie tot de voorlopig conclusie gekomen dat deze geen selectief voordeel voor Propapier vormen en dan ook niet als bestemmingsinfrastructuur moeten worden beschouwd. Desondanks heeft zij derden uitgenodigd hun opmerkingen over deze maatregelen te maken.
2.2. VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE
(19)
Een verder punt van bezwaar met betrekking tot de afvalwaterbehandelingsinstallatie is dat de door Propapier voor het gebruik ervan te betalen vergoeding van 0,95 EUR per kubieke meter, lager is dan de vergoeding die een private investeerder voor een dergelijke dienstverlening zou vragen.
(20)
De hoogte van de gebruiksvergoeding vloeit voort uit de betrokken wet, de gemeentebelastingwet voor de deelstaat Brandenburg (8) (hierna „KAG Brandenburg”). Volgens § 6 KAG Brandenburg moet de berekening van de vergoeding zo gebeuren dat alle opneembare kosten van de betrokken afvalwaterbehandelingsinstallatie (oprichtings-, onderhouds-, bedrijfs-, personeels- en belastingadministratiekosten), toegerekende rente en toegerekende afschrijvingen gedekt, maar niet overschreden worden. Steun die de gemeente uit andere staatsbronnen ontvangt (in onderhavig geval een subsidie van 33,8 miljoen EUR op basis van de GA-regeling), moet bij de vaststelling van de toegerekende rente over het geïnvesteerd eigen vermogen echter niet (9) in aanmerking worden genomen. De klager is van mening dat de steun die TAZV uit de GA-regeling heeft ontvangen door de begunstigde TAZV, in de vorm van verlaagde afvalwatervergoedingen aan de gebruikers van de afvalwaterbehandelingsinstallatie is doorberekend.
3. REDENEN OM DE PROCEDURE IN TE LEIDEN (10)
(21)
De onderhavige maatregelen zijn als staatssteun te kwalificeren wanneer de volgende voorwaarden vervuld zijn: i) het moet om steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd gaan, ii) voor de onderneming moet daaruit een economisch voordeel ontstaan, iii) het voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Staatssteun is aanwezig wanneer de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU cumulatief vervuld zijn.
(22)
In het besluit tot inleiding van de procedure wordt niet in twijfel getrokken dat alle maatregelen het gebruik van staatsmiddelen omvatten en dat zij mogelijkerwijs de concurrentie op de interne markt zouden kunnen vervalsen.
(23)
De Commissie heeft met betrekking tot de punten van bezwaar vastgesteld dat tussen 1) vermoedelijke staatssteun ten gunste van TAZV voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en 2) vermoedelijke steun voor Propapier in de vorm van verlaagde afvalwaterbehandelingsvergoedingen een onderscheid moet worden gemaakt.
(24)
Bovendien is in het besluit tot inleiding van de procedure onderzocht of voor de onderneming Propapier door
i.
de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie,
alsook door de andere infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied waarin de nieuwe fabriek van Propapier ligt, met name
ii.
het nieuwe parkeerterrein,
iii.
de nieuwe weg, en
iv.
de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal,
een selectief voordeel ontstaat dan wel of het daarbij om voor Propapier bestemde infrastructuur gaat (11). Omdat een maatregel overeenkomstig artikel 107, lid 1, slechts als staatssteun kan worden gekwalificeerd wanneer zij selectief is (d.w.z. wanneer zij ondernemingen die zich ten aanzien van het met de maatregel beoogde doel in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevinden, verschillend behandelt), moet de Commissie onderzoeken of voor Propapier door de maatregelen een selectief voordeel is ontstaan.
(25)
De Commissie heeft reeds regionale investeringssteun voor Propapier goedgekeurd. Daar de maatregelen voor de andere infrastructuurprojecten in een steunregio uitgevoerd worden die voor regionale steun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a) VWEU in aanmerking komt, en deze maatregelen nauw verbonden met c.q. bestemd voor een investeringsproject zouden zijn dat regionale steun ontvangt, heeft de Commissie de voorlopige opvatting verdedigd dat die maatregelen, wanneer zij „selectief” ten gunste van Propapier zouden blijken genomen te zijn, een deel van een investeringsproject van Propapier zouden vormen, zodat zij de vereisten van de Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (12) (hierna „richtsnoeren regionale steun”) zouden moeten vervullen. De Commissie heeft twijfel geuit met betrekking tot de verenigbaarheid van investeringssteun in de vorm van bestemmingsinfrastructuur, met name gezien de maximale steunintensiteit en het stimulerend effect.
(26)
Overeenkomstig de richtsnoeren regionale steun mogen ondernemingen waaraan investeringssteun verleend werd, bovendien ook bedrijfssteun ontvangen. De verenigbaarheid van de bedrijfssteun met de interne markt moet dan echter onafhankelijk van de verenigbaarheid van de investeringssteun onderzocht worden, en wel in het licht van de criteria van punt 5 van de richtsnoeren regionale steun. De Commissie is in haar besluit tot inleiding van de procedure tot de slotsom gekomen dat ingeval bedrijfssteun voor Propapier in de vorm van verlaagde afvalwaterbehandelingsvergoedingen aanwezig zou zijn, die niet verenigbaar zou zijn met het principe van de investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt, deze bedrijfssteun als onverenigbaar met de richtsnoeren regionale steun en de betrokken goedkeuringspraktijk van de Commissie met betrekking tot bedrijfssteun zou moeten worden gekwalificeerd. De locatie van de steunbegunstigde ligt weliswaar in een regio die voor bedrijfssteun in aanmerking komt (steunregio overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder a), VWEU), maar andere belangrijke voorwaarden voor de verenigbaarheid van de bedrijfssteun met de interne markt zijn niet vervuld. Zo zouden er geen aanknopingspunten voor zijn dat de bedrijfssteun of naar de aard ervan of ten aanzien van de ondersteuning van de regionale ontwikkeling gerechtvaardigd zou zijn, of dat de hoogte ervan op passende wijze in verhouding zou zijn met de op te heffen nadelen. Bovendien zou de bedrijfssteun noch in de tijd beperkt zijn noch mettertijd verminderen. De Commissie heeft dan ook twijfel geuit met betrekking tot de principiële verenigbaarheid met de interne markt van bedrijfssteun in de vorm van verlaagde vergoedingen.
3.1. SUBSIDIES VOOR PUBLIEK ONDERSTEUNDE INFRASTRUCTUURPROJECTEN INCLUSIEF DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE
3.1.1. Parkeerterrein, verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal, nieuwe weg
(27)
In het kader van het voorlopig onderzoek is vastgesteld dat de capaciteit van de parking niet overeenstemt met de stelling van de klager en dat de parking zich niet in de onmiddellijke omgeving van het fabrieksterrein van Propapier bevindt. Bovendien is vastgesteld dat de parkeerplaatsen algemeen toegankelijk zijn en niet alleen voor de het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal, maar ook voor de andere bedrijventerreinen in de binnenstad bruikbaar zijn en dat gezien het aantal parkeerplaatsen de gemeente parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de binnenstad zou kunnen sluiten. Bovendien bouwt Propapier dus eigen parkeerplaatsen die ook voor vrachtwagens toegankelijk zijn. De Commissie is dan ook van mening dat voor Propapier door de bouw van de parking waarschijnlijk geen selectief voordeel ontstaat.
(28)
Ten aanzien van de nieuwe verbindingsweg tussen het industriegebied en Bundesstraße 112 heeft de Commissie vastgesteld dat door de aanleg van de straat de verkeersdichtheid en de luchtvervuiling in het centrum van Eisenhüttenstadt verminderd zijn, dat vrachtwagens zo op hun weg naar het industriegebied de binnenstad kunnen vermijden en dat de rijtijd naar het dichtstbij gelegen regionale centrum korter is geworden. De Commissie is dan ook van mening dat voor Propapier door de bouw van de nieuwe weg waarschijnlijk geen selectief voordeel ontstaat.
(29)
Wat de verbredings- en uitdiepingswerkzaamheden aan het Oder-Spree-kanaal betreft, heeft de Commissie vastgesteld dat deze niet uitgevoerd zijn om Propapier een selectief voordeel te verschaffen, maar dat zij deel uitmaken van het noodzakelijke regelmatige onderhoud van de waterwegen. De Commissie is dan ook van mening dat voor Propapier door de verbreding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal waarschijnlijk geen selectief voordeel ontstaat.
(30)
Op dat tijdstip kon de Commissie echter niet volledig uitsluiten dat deze infrastructuurmaatregelen Propapier in hogere mate ten goede komen dan andere ondernemingen.
(31)
De Commissie heeft dan ook derden verzocht hun opmerkingen te maken voordat zij zich een definitieve mening over de aanwezigheid van staatssteun ten aanzien van deze maatregelen vormt. Tegelijk heeft zij Duitsland toen verzocht tijdens de formele onderzoeksprocedure verdere inlichtingen over de bouw van de parking en de nieuwe straat, alsook over de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal mee te delen.
3.1.2. Subsidie voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie
(32)
In haar besluit tot inleiding van de procedure kwam de Commissie tot de conclusie dat, als steunregeling N 644e/02 naar aanleiding van de ontwikkeling van de interne markt ondertussen als steun zou moeten worden beschouwd, deze als bestaande steun voor TAZV zou moeten worden beschouwd.
(33)
De Commissie heeft echter twijfel geuit dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie bestemmingsinfrastructuur vormt. In dit verband is vastgesteld dat er naast Propapier nog twee verdere gebruikers van de installatie zijn: de Canadese toeleverancier van de zonnepanelenindustrie 5N PV en het energiebedrijf EnBW. Bovendien was niet bekend welk aandeel in de capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinstallatie deze klanten werkelijk toekomt. Op basis van de op dit tijdstip van het onderzoek voorhanden zijnde inlichtingen kon de Commissie niet beoordelen of de bouw van een nieuwe afvalwaterbehandelingsinstallatie voor deze beide ondernemingen alleen noodzakelijk was. Bovendien was een van deze beide andere gebruikers, namelijk de door EnBW geëxploiteerde elektriciteitscentrale, direct bij het Propapier-project betrokken, aangezien het energiebedrijf de stroom voor het productieproces van de papierfabriek levert (13).
(34)
Wanneer Propapier daadwerkelijk 90 % van de afvalwaterbehandelingscapaciteit gebruikt, zoals de klager stelt, dan rijst volgens de Commissie de vraag of dit feit op zich niet reeds een voldoende bewijs vormt dat de installatie uitsluitend of ten minste prioritair voor het gebruik door Propapier bestemd (en dan ook voor Propapier bestemd) is. Het argument van Duitsland dat in de toekomst verdere gebruikers op de afvalwaterbehandelingsinstallatie een beroep zouden doen, moest dan ook grondiger worden onderzocht.
(35)
Bovendien is vastgesteld dat in aanmerking moet worden genomen hoeveel investeerders zich maximaal in het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal kunnen vestigen en welke capaciteit van de installatie zij gemiddeld zouden gebruiken. In dat verband is Duitsland verzocht gedetailleerde inlichtingen over het totaalconcept van de ontsluiting van het industriegebied en over de resterende capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinstallatie die aan potentiële gebruikers kan worden toegewezen, ter beschikking te stellen. Duitsland zou bovendien verdere informatie over de technische haalbaarheid van de modulaire aanpak bij de bouw van de afvalwaterbehandelingsinstallatie moeten voorleggen. (14)
(36)
Zoals reeds uiteengezet, was de Commissie voorlopig van mening dat de maatregelen voor het infrastructuurproject, voor zover zij „selectief” zouden blijken te zijn, een deel van het investeringsproject van Propapier zouden vormen, zodat zij de vereisten van de richtsnoeren regionale steun en met name de bepalingen met betrekking tot de maximale steunintensiteit en het stimulerend effect zouden moeten vervullen.
3.2. VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE
(37)
Duitsland verdedigde net als bij de maatregel voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie het standpunt dat, voor zover de door Propapier te betalen vergoeding steunelementen inhield, het daarbij om bestaande steun zou gaan. Volgens Duitsland strekt het besluit van de Commissie in zaak N 644e/02, waarbij de GA-regeling goedgekeurd werd, ook tot indirecte werkingen van de regeling uit.
(38)
De Commissie kwam echter in haar besluit tot inleiding van de procedure tot de conclusie dat besluit N 644e/02 niet geldt voor mogelijke steun in de vorm van verlaagde afvalwatervergoedingen en dat het daarbij, voor zover de vergoeding als steun zou moeten worden gekwalificeerd, om nieuwe steun zou handelen.
(39)
Bij de beoordeling van de vraag of voor Propapier door de vergoedingen een economische voordeel ontstaat, heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure twijfel geuit of de door TAZV geheven vergoedingen de volledige kosten weergeven en of, als een private investeerder de vergoedingen zou hebben vastgesteld, deze even hoog zouden zijn geweest.
(40)
De Commissie verdedigde de mening dat de door Propapier te betalen vergoeding de kosten van de afvalwaterbehandeling niet volledig dekt, omdat Duitsland zelf toegegeven heeft dat deze vergoedingen slechts 20 % van de toegerekende rente voor het geïnvesteerd eigen vermogen dekken, omdat de subsidie van 80 % die de gemeente uit andere staatsbronnen voor de oprichting van de installatie ontvangen zou hebben bij de berekening van de toegerekende rente niet in aanmerking zou hoeven te worden genomen. In dat verband heeft de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure allereerst vastgesteld dat noch Richtlijn 2000/60/EG (hierna „EU-waterkaderrichtlijn”) (15) noch de KAG Brandenburg voorschrijven dat de vergoedingen voor het gebruik van een afvalwaterbehandelingsinstallatie alle kosten moeten dekken (16). In het besluit tot inleiding van de procedure is bovendien aan de zaken InfraLeuna (17) en Kimberly-Clark/Scott (18) gerefereerd waarin de Commissie de opvatting verdedigt dat vergoedingen ten bedrage van de volledige kosten met de kosten overeenstemmen die een onderneming normaal te dragen heeft.
(41)
De klager heeft aangevoerd dat wat betreft de vaststelling van het voordeel, de hoogte van de door Propapier daadwerkelijk betaalde vergoedingen vergeleken moet worden met de hoogte van de vergoedingen die een private investeerder in plaats van TAZV zou heffen.
(42)
Duitsland heeft voorgesteld de door Propapier betaalde vergoedingen met de in de sector opgetekende gemiddelde tarieven te vergelijken en noemde een studie volgens dewelke de gemiddelde vergoeding tussen de 0,24 EUR en 1 EUR per kubieke meter ligt (19).
(43)
De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure vastgesteld dat het principe van de private investeerder op het voorliggende geval van toepassing lijkt te zijn. Zij heeft echter twijfel geuit of door de toepassing van een dergelijk principe de aanwezigheid van staatssteun kan worden uitgesloten, te meer daar de gegevens duidelijk vervormd zijn. Ook al geven de genoemde vergoedingen van andere gemeenten de volledige kosten weer, toch komen de verschillende tarieven kennelijk uit verschillende plaatselijke omstandigheden voort die voor een private investeerder verschillende vergoedingshoogten zouden rechtvaardigen. De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure dan ook twijfels geuit dat de aanwezigheid van een voordeel voor Propapier op grond van deze gegevens kan worden uitgesloten.
(44)
Zoals in overweging 26 behandeld, heeft de Commissie, voor zover de maatregel daadwerkelijk nieuwe steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt, twijfels aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, VWEU. Mocht blijken dat de vergoeding regionale bedrijfssteun vormt, dan zouden twijfels bestaan aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt, omdat deze steun noch in de tijd beperkt is, noch met de tijd verlaagd wordt, noch op de compensatie van bepaalde (niet aangetoonde) nadelen van de regio gericht is.
4. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND EN OPMERKINGEN VAN DERDEN MET BETREKKING TOT HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
4.1. GAAT HET BIJ DE UIT PUBLIEKE MIDDELEN GEFINANCIERDE INFRASTRUCTUURPROJECTEN OM VOOR PROPAPIER BESTEMDE INFRASTRUCTUUR?
4.1.1. Parking
Opmerkingen van de klager
(45)
In haar besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie het door de klager vermelde aantal parkeerplaatsen niet aanvaard. Volgens de klager zijn de vermelde gegevens (parkeerplaatsen voor 186 personenwagens en 71 vrachtwagens) uit het door Eisenhüttenstadt bestelde voorlopige ontsluitingsplan afkomstig.
(46)
Volgens de klager voorzien de oorspronkelijke bouwplannen van Propapier niet in de bouw van een private parking, en ook al zou Propapier zijn eigen parking bouwen, dan nog zou de zogenaamde publieke parking prioritair Propapier ten goede komen; een verkeersbord vermeldt parkeerplaatsen voor vrachtwagens voor de elektriciteitscentrale en voor de papierfabriek. Bovendien zou de parking zich in de onmiddellijke omgeving van het fabrieksterrein van Propapier bevinden (hij zou tot aan de grenzen van de papierfabriek reiken en aan de elektriciteitscentrale grenzen, die eerst deel van het project van Propapier zou hebben uitgemaakt). De parking zou niet de rustvoorzieningen bieden die in de regel van een dergelijke publieke parking te verwachten zijn.
(47)
De klager stelt dat de locatie van de parking ongunstig en te afgelegen is om door andere bedrijven in de binnenstad te kunnen worden gebruikt en ertoe te leiden dat de stad parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de binnenstad kan sluiten.
Opmerkingen van Duitsland
(48)
Volgens Duitsland verschaft de parking Propapier geen selectief voordeel. Hij zou algemeen toegankelijk zijn en niet alleen het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal bedienen. Verder zou Propapier over eigen parkeerplaatsen (213 voor personenwagens en 27 voor vrachtwagens) beschikken en zou er reeds een bouwvergunning voor bijkomende parkeerplaatsen voor 120 personenwagens zijn afgegeven.
(49)
Duitsland spreekt de door de klager te kennen gegeven mening tegen dat de parking prioritair Propapier ten goede komt en dat de locatie van de parking ongunstig en te afgelegen is om andere bedrijfsvestigingen in de binnenstad van Eisenhüttenstadt te kunnen bedienen.
(50)
Volgens Duitsland was het door de klager aangevoerde verkeersbord dat parkeerplaatsen voor vrachtwagens voor de elektriciteitscentrale vermeldde, van voorbijgaande aard en op bouwwerkzaamheden in de elektriciteitscentrale terug te voeren. Deze werkzaamheden zouden eind maart 2011 beëindigd zijn. De toegang tot de parking zou langs de nieuwe weg op een verkeersbord zijn aangegeven, dat niet alleen op een bepaalde onderneming of een bepaalde installatie betrekking zou hebben.
4.1.2. Straat
Opmerkingen van de klager
(51)
De klager spreekt de verklaringen van Duitsland tegen dat de nieuwe weg het industriegebied met Bundesstraße B 112 verbindt; volgens de klager eindigt de weg enkele meters achter de papierfabriek, zonder dat het voornemen duidelijk zichtbaar is deze door te trekken; mocht hij toch doorgetrokken worden, dan zou hij niet voor andere ondernemingen kunnen dienen, omdat binnen het bereik ervan geen onderneming gevestigd is.
(52)
De klager is dan ook van mening dat de parking en de weg Propapier een selectief voordeel bieden en voor het gebruik door Propapier bestemd zijn.
Opmerkingen van Duitsland
(53)
Volgens Duitsland zal de nieuwe weg het huidige industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal en de noordelijke uitbreidingsgebieden ervan met Bundesstraße B 112 verbinden. Hij zou de verkeersdichtheid en de luchtverontreiniging in het centrum van Eisenhüttenstadt verminderern, zou vrachtwagens in staat stellen het stadscentrum te mijden en zou voor industrieel en commercieel verkeer naar Frankfurt (Oder) de rijtijd met ten minste een derde verkorten. Hij zou deel uitmaken van de algemene ontsluiting van het reeds in 1993 geplande industriegebied en ondernemingen in Frankfurt een betere toegang tot de binnenhaven van Eisenhüttenstadt bieden. Duitsland stelt dat de weg reeds in het Oder-programma van de deelstaatregering gepland was.
(54)
Hij zou voor het ArcelorMittal-industriegebied en andere industriegebieden verdere ontwikkelingsmogelijkheden bieden. De weg zou in twee fasen gebouwd zijn; na enige vertraging vanwege technische moeilijkheden zou het laatste deel in 2013 voltooid worden.
4.1.3. Verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal
(55)
In 2008 heeft Eisenhüttenstadt het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal uitgebreid om ondernemingen aan te trekken. Volgens Duitsland vonden de werkzaamheden voor de verbreding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal plaats in het kader van het noodzakelijke regelmatige onderhoud van de waterweg, die deel uitmaakt van de trans-Europese netwerken (TEN). Sedert 2003 zouden over de hele lengte van het kanaal sluizen zijn gebouwd (op dit moment de sluis Kersdorf, het opnieuw bouwen van de sluis Fürstenwalde zou uitgesteld zijn). Duitsland voert aan dat er geen verband met de vestiging van Propapier bestaat en aan Propapier geen selectief voordeel verschaft wordt.
4.1.4. Gaat het bij de afvalwaterbehandelingsinstallatie om voor Propapier bestemde infrastructuur?
Opmerkingen van de klager
(56)
De klager voert aan dat de steun niet onder de regeling kan vallen die volgens het besluit in de zaak N 644e/02 geen steun vormt, omdat de geldigheidsduur van de regeling eind 2006 zou zijn afgelopen en de regeling daardoor op het moment van de verlening van de investeringssteun voor de bouw van de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie niet van kracht zou zijn geweest.
(57)
De klager stelt verder dat de regeling ook daarom niet toepasselijk is omdat de afvalwaterbehandelingsinstallatie niet voor openbare dienstverlening bedoeld is, maar alleen voor prioritair gebruik door Propapier is opgericht.
(58)
Volgens de klager heeft de papierindustrie - ook in Duitsland - in de regel eigen afvalwaterbehandelingsinstallaties voor kringlooppapierfabrieken, zodat Duitslands argument dat ondernemingen verplicht zijn zich op het openbare afvalwatersysteem aan te sluiten, niet steekhoudend is.
(59)
Volgens de klager maakt de afvalwaterbehandelingsinstallatie geen deel uit van een economisch gepland totaalconcept voor het industriegebied dat zich tot alle potentiële investeerders uitstrekt, maar werd deze reeds in 2007 tegelijk met de papierfabriek van Propapier en de elektriciteitscentrale ontwikkeld en voorgesteld. Het ontwerpbesluit van Eisenhüttenstadt over de ontsluiting van het industriegebied van 7 november 2007 zou slechts op twee of drie investeerders betrekking hebben. De klager stelt dat Eisenhüttenstadt pas sedert 2010 het industriegebied promoot en suggereert dat de stad pas ingevolge de klacht van Smurfit Kappa naar andere investeerders op zoek is gegaan.
(60)
Volgens de klager blijkt uit structurele bijzonderheden van de TAZV-installatie duidelijk dat zij speciaal op de behoeften van Propapier toegesneden is. De technische kenmerken van afvalwaterbehandelingsinstallaties zouden uitgesproken sectorspecifiek zijn. Bij waterbehandelingsinstallaties voor kringlooppapierfabrieken zou in de regel een anaerobe en aerobe zuivering worden toegepast, terwijl bij klassieke gemeentelijke afvalwatersystemen vaak slechts aerobe zuivering wordt toegepast. De omstandigheid dat bij de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie beide zuiveringsprocessen worden toegepast, vormt een extra argument dat deze niet het publiek belang dient, maar voor Propapier bestemde infrastructuur vormt.
(61)
Volgens de klager is het zeer onwaarschijnlijk dat bij de planning van de installatie met een andere capaciteitsbehoefte dan die van de Propapier-papierfabriek (en de aanvullende elektriciteitscentrale ervan, die nu eigendom is van EnBW) rekening is gehouden. De klager argumenteert dat EnBW geen onafhankelijke gebruiker is, omdat de investering in de elektriciteitscentrale nauw met het papierfabriekproject verband houdt en zonder de papierfabriek niet zou zijn gedaan.
(62)
De klager stelt dat de andere in het industriegebied gevestigde investeerder, 5N PV, slechts een zeer gering percentage van de beschikbare afvalwaterbehandelingscapaciteit van TAZV gebruikt en dat zijn behoefte op het gebied van afvalwaterbehandeling door de reeds voorhanden afvalwaterbehandelingsinstallatie had kunnen worden gedekt. Aangezien 5N PV reeds in mei 2008, dat wil zeggen twee jaar voor de inbedrijfname van de nieuwe TAZV-installatie, met zijn activiteiten begonnen is, heeft het eerst de bestaande afvalwaterbehandelingsinstallatie gebruikt.
(63)
De klager voert aan dat er geen prognoses voor de te verwachten afvalwaterbehandelingsbehoefte van potentiële andere investeerders zijn en dat geen informatie voorhanden is over het feit of en wanneer deze extra capaciteit beschikbaar zal zijn. Momenteel zou in ieder geval nauwelijks vrije capaciteit voorhanden zijn. Verder verwijst de klager naar een persartikel (Märkische Oderzeitung van 3 februari 2011) waarin over een technisch defect in een actief-slibbekken bericht werd en vastgesteld werd dat de huidige industriële gebruikers alle beschikbare bekkens nodig hebben.
(64)
Volgens de klager heeft Duitsland impliciet bevestigd dat geen andere onderneming de waterbehandelingsinstallatie zal gebruiken toen het vaststelde dat de vergoedingen voor de nieuwe TAZV-installatie lager zijn dan die voor de bestaande installatie, omdat bij de nieuwe installatie geen duur kanaalsysteem tussen individuele gebruikers vereist is (en daarmee bevestigde dat er geen andere gebruikers bijkomen).
(65)
Volgens de klager blijkt uit de TAZV-gegevens dat Propapier ten minste 90 % van de dagcapaciteit van de installatie gebruikt.
(66)
De klager voert aan dat de door Duitsland gestelde modulaire bouwwijze van de afvalwaterbehandelingsinstallatie een louter theoretisch karakter heeft en niet tot grote voordelen leidt aangezien de tweede module 80 à 90 % van de eerste kost. De vergelijkenderwijs hoge kosten voor het toevoegen van modulen zouden erop wijzen dat de eerste investering van 42 miljoen EUR in de eerste plaats Propapier als selectieve maatregel ten goede komt.
(67)
Volgens de klager kan Propapier op grond van de omstandigheid dat de nieuwe TAZV-installatie zich in de onmiddellijke omgeving van de Propapier-installatie naast de elektriciteitscentrale en de papierfabriek bevindt, het bij de anaerobe behandeling van het afvalwater ervan ontstaand biogas hergebruiken.
(68)
Op grond van het vorenstaande komt de klager tot de conclusie dat de TAZV-installatie voor Propapier bestemde infrastructuur vormt en dat de publieke financiering van de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie investeringssteun voor Propapier vormt. Volgens de klager zou de Commissie dan ook moeten onderzoeken of deze maatregel in samenhang met de voor de Propapier-papierfabriek verleende regionale investeringssteun (steunzaak SA.23827) alle voorwaarden van de richtsnoeren regionale steun vervult.
Opmerkingen van Duitsland
(69)
In het kader van de steunvrije regeling N 644e/02 verleende maatregelen zouden geen steun zijn.
De publieke infrastructuur staat voor allen op gelijke voorwaarden ter beschikking
(70)
Duitsland stelt dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie niet voor Propapier bestemd is; het zou om publieke infrastructuur op beveiligingsgebied gaan, die gericht is op de bescherming van het milieu en de bescherming van de bevolking tegen ziekten. Alle ondernemingen die nu in het industriegebied aan het Oder-Spree-Kanal gevestigd zijn, zouden het recht hebben zich bij de publieke afvalwaterbehandelingsinstallatie aan te sluiten en deze op gelijke voorwaarden te gebruiken. De vergoedingen zouden volgens dezelfde wettelijk vastgestelde beginselen worden berekend. De afvalwaterbehandeling zou in Duitsland tot de bevoegdheid van de gemeenten behoren; aansluiting erbij en gebruik ervan zouden verplicht zijn. De gebruikers zouden niet de mogelijkheid hebben voor een andere dienstenaanbieder dan de gemeente te kiezen.
(71)
Duitsland verwerpt de verklaring van de klager dat papierfabrieken in de regel hun eigen afvalwaterbehandelingssystemen hebben en niet verplicht zijn zich bij de gemeentelijke afvalwatersystemen aan te sluiten, en stelt vast dat Propapier wettelijk verplicht is (20) zich bij de TAZV-installatie aan te sluiten en deze te gebruiken. Uitzonderingen op deze aansluitingsverplichting zouden zeer beperkt zijn (alleen als de aansluiting niet mogelijk of niet realistisch is). Er zouden alleen in beperkte gevallen algemeen toegankelijke gegevens over de behandeling van het afvalwater van papierfabrikanten beschikbaar zijn, maar deze gegevens zouden aantonen dat talrijke papierfabrieken bij gemeentelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties zijn aangesloten.
De infrastructuur zou niet speciaal voor Propapier opgericht zijn
(72)
Duitsland is het niet eens met de verklaring van de klager dat de TAZV-installatie op de technische behoeften van Propapier is toegesneden; de tweefasige afvalwaterbehandeling zou niet kenmerkend zijn voor de papierindustrie, maar zou in veel verschillende branches gewoon zijn, en verschillende gemeentelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties zouden een tweefasige afvalwaterbehandeling toepassen. De technische kenmerken van de TAZV-installatie (tweefasig biologisch proces) zouden op de huidige technische norm gebaseerd zijn, waarbij er rekening mee is gehouden dat een aanzienlijk deel van het afvalwater sterk verontreinigd zou zijn. Duitsland geeft toe dat gemeentelijke afvalwaterbehandelingsinstallaties die uitsluitend afvalwater uit sanitaire installaties of licht verontreinigd water zuiveren, in de regel geen afzonderlijke voorzuiveringsfase hebben, maar benadrukt dat de tweefasige zuivering bij installaties die industrieel afvalwater moeten behandelen, gewoon is. Duitsland heeft een lijst voorgelegd met 18 papierfabrieken in Duitsland die kringlooppapier produceren en op gemeentelijke afvalwaterinstallaties zijn aangesloten, en stelt vast dat beide soorten gemeentelijke afvalwaterinstallaties (eenfasige en tweefasige) in de papiersector in gebruik zijn.
(73)
Volgens Duitsland maakt de afvalwaterbehandelingsinstallatie deel uit van een pakket algemene infrastructuurmaatregelen die voor de ontsluiting van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal getroffen zijn. Geen van deze maatregelen zou voor één enkele onderneming bestemd zijn. Propapier of potentiële gebruikers zouden geen beslissingsvrijheid hebben voor wat betreft de bouw van de installatie, de aansluiting op de installatie en het gebruik van de installatie.
(74)
Duitsland verwerpt de stelling dat de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie speciaal voor Propapier gebouwd zou zijn. De autoriteiten verklaren dat de bouw reeds in het kader van andere potentiële investeringen in de jaren 2004-2006, lang voor de vestiging van Propapier, gepland is.
(75)
Duitsland voert aan dat de voorhanden zijnde capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinfrastructuur buiten het industriegebied beperkt is en de beschikbare restcapaciteit louter volstaat om de behoefte van één extra (kleinere) investeerder te dekken; Duitsland bevestigt dat 5N PV inderdaad eerst op de voorhanden zijnde installatie aangesloten was.
(76)
De omstandigheid dat de vestiging van Propapier de aanzet heeft gegeven tot het begin van de bouw van de sinds lang geplande afvalwaterbehandelingsinstallatie, kan volgens Duitsland niet als selectief voordeel voor Propapier uitgelegd worden. Duitsland refereert aan de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven die in de zaak C-255/91 (Matra/Commissie) (21) heeft bevestigd dat het onvermijdelijk is dat de infrastructuur in de aanlooptijd hoofdzakelijk gebruikt wordt door de eerste onderneming die zich in het pas geopende industriegebied gevestigd heeft. Dat zou echter veranderen als de ontwikkeling van de regio het gehoopte verloop kent.
(77)
Duitsland deelt mee dat alle drie de ondernemingen die thans in het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal gevestigd zijn, d.w.z. Propapier, 5N PV en de EnBW-elektriciteitscentrale, op de afvalwaterbehandelingsinstallatie aangesloten zijn en deze gebruiken. Duitsland zet verder uiteen dat op verschillende momenten verschillende andere vestigingen in overweging zijn genomen (één of twee biobrandstofwaterzuiveringsinstallaties, één fabriek van zonnepanelenglas, investeringsvoorstellen die aan verschillende investeerders in verschillende sectoren gedaan zijn, en bezichtiging van de vestiging door verschillende potentiële investeerders), dat de verdere ontwikkeling van het industriegebied, met name met het oog op de crisis die de benadeelde gebieden bijzonder sterk getroffen zou hebben, echter tijd zal kosten.
Huidige capaciteit
(78)
Duitsland verwerpt de verklaringen van de klager volgens dewelke Duitsland de afvalwatercapaciteit voor de gebruikers van de TAZV-installatie niet vermeld heeft, Propapier de beschikbare capaciteit voor ten minste 90 % benut en er geen vrije capaciteit is.
(79)
Volgens Duitsland heeft de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie in haar huidige vorm vrije capaciteit voor potentiële nieuwe investeerders. De drie huidige gebruikers zouden samen een capaciteit van [ 500] (22) m3/h opnemen, terwijl de maximumcapaciteit van de TAZV-installatie 638 m3/h zou bedragen. De totale capaciteitsbelasting zou hiermee ongeveer [60-80] % bedragen en er zou vrije capaciteit van rond de [150-250] m3/h voorhanden zijn. De door Propapier gebruikte gemiddelde capaciteit zou [300-500] m3/h bedragen en de maximumwaarde zou [400-500] m3/h bedragen. Propapier zou hiermee gemiddeld [ 70] % en ten hoogste [ 70] % van de totale capaciteit van de TAZV-installatie gebruiken.
Modulaire bouwwijze van de TAZV-installatie
(80)
Duitsland stelt dat de TAZV-installatie van begin af aan op een modulaire uitbreiding in het kader van de stapsgewijze ontsluiting van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal berekend was. De modulaire planning van de installatie zou uit de TAZV-Kurzbeschreibung 2007 blijken, waarin van potentieel sterk verontreinigd water uit de papierindustrie, de bio-ethanolproductie en andere industrietakken sprake is.
(81)
Duitsland voert aan dat centrale componenten van de installatie reeds in de huidige ontwikkelingsfase op de maximumcapaciteit na een uitbreiding berekend zijn. Zo zou de nominale diameter van de 5 km lange afvoerleiding van de afvalwaterbehandelingsleiding naar de Oder bijvoorbeeld meer dan driemaal zo groot zijn als in de huidige ontwikkelingsfase vereist is (zij zou een volume van 1 945 m3/h aankunnen, terwijl de huidige maximumafvoer slechts 638 m3/h zou bedragen), en zou TAZV de optie hebben het terrein van de afvalwaterbehandelingsinstallatie met een 3,3 ha groot naburig perceel uit te breiden. Potentiële gebruikers zouden na een dergelijke modulaire uitbreiding ook een gelijkwaardige toegang tot de afvalwaterbehandelingsinstallatie hebben.
(82)
Duitsland stelt dan ook dat het toenmalige hoge aandeel van Propapier in de totale capaciteit van de afvalwaterbehandelingsinstallatie geen selectief voordeel rechtvaardigde, maar slechts een momentopname vormde omdat de infrastructuur erop berekend was - door modulaire uitbreiding - andere gebruikers op gelijke voorwaarden toe te laten. Dit zou tijd kosten want de afvalwaterbehandelingsinstallatie zou deel uitmaken van een economisch gepland totaalconcept voor dit gebied dat verschillende uitbreidingsgebieden in verschillende fasen zou omvatten. De toenmalige situatie met slechts drie daar gevestigde investeerders zou een tijdelijke fase zijn van de sedert 1994 aan de gang zijnde ontsluiting van het industriegebied in deze streek. Ongeveer de helft van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal (35 ha) zou nog voor andere investeerders beschikbaar zijn. Duitsland schatte in 2011 dat deze oppervlakte binnen 5 jaar bezet zou zijn en voegt eraan toe dat dan nog een bijkomende uitbreiding in de andere gebieden ten noordoosten (40 ha) en ten noorden (160 ha) mogelijk zou zijn.
(83)
Duitsland verwerpt de opvatting van de klager dat de modulaire bouwwijze van de TAZV-installatie niet tot grote voordelen zou leiden. De Duitse autoriteiten verklaren dat de modulaire uitbreiding van de TAZV-installatie in drie fasen realiseerbaar is, en wel tegen aanzienlijk geringere kosten per toegevoegde m3 capaciteit dan bij de eerste investering:
-
fase 1 (capaciteitsverhoging met 33 %, bijkomend afvalwatervolume van 213 m3) zou binnen enkele maanden realiseerbaar zijn en zou 1,2 à 1,5 miljoen EUR bij een extra industriegebied van rond de 19 ha kosten;
-
fase 2 (capaciteitsverhoging met 69 %, bijkomend afvalwatervolume van 426 m3) zou binnen enkele maanden realiseerbaar zijn en zou 5,3 à 5,6 miljoen EUR bij een extra industriegebied van rond de 38 ha kosten;
-
fase 3 (uitbreiding tot aangrenzend perceel; capaciteitsverhoging met 100 %, bijkomend afvalwatervolume van 638 m3) zou 17 à 18 miljoen EUR bij een extra industriegebied van rond de 57 ha kosten. Een capaciteitsverhoging met 100 % zou de uitoefening van de optie op het naburig perceel vereisen en tot 18 miljoen EUR kosten.
(84)
Duitsland argumenteert dat de modulaire bouwwijze van de afvalwaterbehandelingsinstallatie met het vereiste economische en spaarzame gebruik van de middelen in overeenstemming is, en in het kader van de vroegere overdimensionering van de afvalwaterbehandelingsinstallaties in de nieuwe federale deelstaten te zien is. Het sanctioneren van een dergelijke modulaire dimensionering als selectief voordeel zou inderdaad ertoe leiden infrastructuren van meet af aan oneconomisch te overdimensioneren. Daarenboven zouden de vergoedingen de kosten voor een dergelijke overdimensionering niet dekken.
(85)
De beoordeling van de huidige beperking van de installatie als selectief voordeel zou leiden tot het stimuleren van een oneconomische overdimensionering van de infrastructuur.
(86)
Volgens Duitsland is het door de klager aangevoerde persartikel (cf. overweging 63) niet relevant. Volgens de autoriteiten is de bouw van een extra ongebruikt bekken enkel en alleen voor technische incidenten in strijd met de in het kader van de Gemeinschaftsaufgabe opgelegde voorschriften van een spaarzame en economische planning.
(87)
Volgens de klager betalen de gebruikers van de nieuwe TAZV-installatie lagere vergoedingen dan die van de bestaande gemeentelijke installatie, terwijl bij de nieuwe installatie geen omvangrijk leidingensysteem vereist zou zijn om alle gebruikers met elkaar te verbinden. Duitsland verwerpt de conclusie van de klager dat aan de nieuwe installatie dan ook geen andere gebruikers kunnen worden toegevoegd. Volgens Duitsland kunnen andere bedrijfsgebruikers probleemloos aangesloten worden, waarbij de beperking in de eerste plaats bepaald wordt door de grootte van de leiding waardoor het behandelde water naar de Oder stroomt.
(88)
Duitsland verwerpt de stelling van de klager dat Propapier het door de TAZV-installatie geproduceerde biogas zou kunnen gebruiken. De gebruikers van de afvalwaterbehandelingsinstallatie zouden niet de mogelijkheid hebben het biogas te gebruiken. TAZV zou het biogas in haar eigen elektriciteitscentrale van 3 MW gebruiken.
(89)
Duitsland verwerpt de stelling dat het pas na de klacht van Smurfit Kappa begonnen is andere potentiële investeerders voor het industriegebied aan te trekken; reeds in 1998 zou Eisenhüttenstadt het Investor Center Ostbrandenburg met de verkoop van industrie- en bedrijfsterreinen, onder andere in het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal, hebben belast. Sedert 1995 zouden planningsdocumenten voor het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal bestaan.
(90)
Duitsland concludeert dat de TAZV-installatie geen voor Propapier bestemde infrastructuur vormt.
(91)
Duitsland concludeert verder dat de infrastructuurmaatregelen in het uitgebreide industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal (bouw en beschikbaarstelling van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en de andere bouwkundige maatregelen - parking, weg, uitdieping/verbreding van het kanaal) algemene ontsluitingsmaatregelen zijn die geen selectief voordeel voor Propapier vormen en niet voor het gebruik door Propapier gereserveerd zijn. Volgens Duitsland is de omstandigheid dat de infrastructuur momenteel alleen door een paar bedrijven die zich daar het eerst gevestigd hebben, gebruikt wordt immanent aan het feit dat het om een tijdelijke fase in de ontwikkeling gaat.
4.2. ONTSTAAT ER VOOR PROPAPIER DOOR VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE EEN VOORDEEL?
Opmerkingen van de klager
(92)
De klager gaat akkoord met de door de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure tot uitdrukking gebrachte standpunt (cf. overweging 63 van het besluit tot inleiding van de procedure en overweging 38 van voorliggend besluit) dat het besluit in de zaak N 644e/02 niet geldt voor de vergoedingen voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie. Bijgevolg zouden in de vergoedingen de totale kosten van het gebruik tot uiting moeten komen. De omstandigheid dat de berekening van de vergoedingen op de Kommunalabgabengesetz berust, zou lagere vergoedingen en het daaruit voor Propapier voortkomende voordeel niet rechtvaardigen.
(93)
De klager argumenteert dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie geen openbare dienst levert, maar alleen voor prioritair gebruik door Propapier is opgericht.
(94)
Volgens de klager blijkt uit alle drie de door de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure voorgestelde methoden (volledigekostenmethode, prijs van een private aanbieder, referentieprijs) dat door de geheven vergoedingen voor Propapier een voordeel ontstaat.
Volledigekostenmethode
(95)
De klager argumenteert verder dat niet alleen artikel 9 van de EU-waterkaderrichtlijn, maar ook het feit dat de meeste kringlooppapierfabrieken over hun eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie beschikken, voor de berekening van de volledige kosten pleit. De door Propapier betaalde vergoeding zou slechts 20 % van de toegerekende rente voor het aangewende eigen vermogen dekken en zou geen rekening houden met het deel van het eigen vermogen dat van de publieke bijdrage van 80 % in de bouwkosten van de afvalwaterbehandelingsinstallatie afkomstig is.
Prijs van een private aanbieder (criterium van de private investeerder)
(96)
Volgens de klager wil een private marktdeelnemer of een eigenaar van een papierfabriek ten minste alle kosten dekken, zodat deze methode met de voornoemde volledigekostenmethode overeenstemt.
Referentieprijs
(97)
De klager gaat akkoord met de door de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure tot uitdrukking gebrachte standpunt dat door het gebruik van referentieprijzen de aanwezigheid van steun waarschijnlijk niet kan worden uitgesloten. Het zou niet representatief zijn alleen papierfabrieken die gemeentelijke afvalwatersystemen gebruiken, te vergelijken omdat de meeste papierfabrieken hun eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie zouden hebben.
(98)
De klager voert aan dat Duitsland slechts zeer selectieve informatie over de door andere papierfabrieken betaalde afvalwatervergoedingen voorgelegd heeft (een studie, vergelijking met de tarieven in het industriegebied Spreetal/Schwarze Pumpe en een oud besluit uit 1990), en dat deze voorbeelden onder meer hierom geen basis voor de berekening van een referentieprijs kunnen vormen omdat de vergoedingen van subsidies en investeringskosten afhingen en de wetgeving per streek kan verschillen. De klager vergelijkt met zijn eigen installatie die het gemeentelijke afvalwatersysteem in (vertrouwelijke informatie) gebruikt, en berekent dat Propapier, rekening houdend met een bouwinvestering van 42 miljoen EUR (zoals in Eisenhüttenstadt) 4 EUR/m3 zou moeten betalen, wat veel meer is dan de thans door Propapier betaalde vergoeding.
(99)
De klager voert aan dat het door Duitsland aangevoerd artikel in 2004 is verschenen en gebaseerd is op een in 2002 verschenen studie die op gegevens van 2000/2001 steunt. Hij verwijst hier naar bijlage 6 van Duitslands conclusie van 30 januari 2009, die een artikel uit de onlinenieuwsbron „Das Papier 2004-T174” (23) bevatte. Volgens de klager heeft de studie op slechts zeven anonieme papierfabrieken betrekking en wordt het niet duidelijk of deze een eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie exploiteren of op het gemeentelijke systeem aangesloten zijn, en of de in aanmerking genomen kosten enkel de bedrijfskosten (zonder vermogens- c.q. andere niet-bedrijfskosten) omvatten. Als de studie slechts papierfabrieken met een eigen afvalwaterbehandelingsinstallatie vergelijkt, zouden de vermogenskosten in aanmerking genomen moeten worden.
Opmerkingen van Duitsland
(100)
Duitsland blijft bij zijn standpunt dat een eventueel voordeel dat uit de voor het gebruik van de TAZV-installatie geheven vergoedingen voortvloeit, geen staatssteun vormt omdat het besluit van de Commissie in de zaak N 644e/02 volgens Duitsland ook voor de indirecte gevolgen van de GA-regeling, d.w.z. de vergoedingen, geldt. Duitsland argumenteert verder dat de maatregel die in de zaak N 644e/02 vrij van steun verklaard werd, geen staatssteun op het niveau van de gebruiker kan vormen. Volgens Duitsland heeft de Commissie haar standpunt met betrekking tot de vraag of steun voor een infrastructuurexploitant aan de gebruiker van een infrastructuur doorberekend kan worden, pas na het arrest van het Gerecht in de zaak-Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24) gewijzigd.
(101)
Duitsland erkent dat het besluit in de zaak N 644e/02 bij de verlening van de investeringssteun voor TAZV verstreken was. De Duitse autoriteiten benadrukken echter dat het betrokken rechtsvoorschrift dat aan het besluit in de zaak N 644e/02 ten grondslag lag, overeenstemt met dit op grond waarvan de maatregel voor TAZV verleend werd. De rechtsgrondslag zou alleen geactualiseerd zijn maar inhoudelijk onveranderd gebleven zijn. Duitsland argumenteert dan ook dat de actualisering van een rechtsgrondslag op zich niet automatisch tot een kwalificering als staatssteun leidt.
(102)
Duitsland beklemtoont dat de kostenberekening transparant en wettelijk vastgesteld is.
Geen economisch voordeel voor Propapier
(103)
Duitsland maakt opmerkingen over de drie mogelijkheden om de vergoeding voor een onderneming te berekenen die afvalwaterbehandelingsdiensten gebruikt (overweging 68 van het besluit tot inleiding van de procedure): volledigekostenmethode, prijs van een private aanbieder, referentieprijs.
Bij toepassing van de volledigekostenmethode zou geen voordeel blijken
(104)
Duitsland spreekt de opvatting tegen dat de door Propapier betaalde vergoeding niet de volledige kosten dekt. De kostenberekening is wettelijk vastgesteld (en moet principieel de kosten dekken, met uitzondering van het feit dat subsidies van derden bij de berekening van de toegerekende rente niet in aanmerking worden genomen (25)). Volgens de wettelijke voorschriften moeten de kosten gedekt, maar mogen deze niet overschreden worden. Alle voor TAZV ontstane kosten zouden gedekt zijn, inclusief de rente over het aandeel van TAZV in het geïnvesteerde vermogen. De berekening van fictieve rente over subsidies van de deelstaat zou niet gerechtvaardigd zijn omdat deze kosten voor TAZV niet ontstaan zouden zijn.
(105)
Voor Propapier zou geen selectief voordeel ontstaan omdat de vergoedingen voor alle gebruikers van de pas opgerichte installatie gelijk zouden zijn.
(106)
Of de vergoeding zonder de in het kader van de GA-regeling verleende subsidies voor de oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie hoger geweest zou zijn, zou van veel factoren afhangen, bv. van de beschikbaarheid van andere financiële middelen.
(107)
De autoriteiten zouden noch op grond van het beginsel dat de vervuiler betaalt, noch op grond van de EU-waterkaderrichtlijn verplicht zijn in de berekening van de rente voor het aangewende vermogen subsidies te betrekken. De EU-waterkaderrichtlijn zou voorschrijven dat de kosten van de waterdiensten gedekt moeten zijn, maar zou de lidstaten speelruimte laten bij de omzetting. In het voorliggende geval zouden alle kosten van TAZV (van de waterdienst) gedekt zijn. Het beginsel dat de vervuiler betaalt, zou niet absoluut gelden, maar zou „in aanmerking genomen” moeten worden. In het voorliggende geval zou ermee rekening worden gehouden door alle kosten van TAZV in de berekening te betrekken.
(108)
In de EU-waterkaderrichtlijn is sprake van een „redelijke” bijdrage. Duitsland stelt dat de door Propapier betaalde vergoedingen in vergelijking met andere gebieden in Duitsland of de Europese Unie relatief hoog zijn. De Duitse autoriteiten stellen verder vast dat de lidstaten volgens de EU-waterkaderrichtlijn met de sociale, ecologische en economische gevolgen van de kostendekking alsook de geografische en klimatologische omstandigheden van de betrokken regio’s rekening kunnen houden.
(109)
Duitsland voert aan dat een vergelijking met de zaken Kimberly-Clark of InfraLeuna (zie ook overweging 70 van het besluit tot inleiding van de procedure) niet steekhoudend is. Voorwerp van de zaak-Kimberly-Clark is een voorkeurstarief voor een onderneming op grond waarvan het vermoeden bestond dat mogelijk niet alle kosten gedekt zijn. In het voorliggende geval zouden alle kosten gedekt zijn en zouden de tariefvoorwaarden voor alle gebruikers gelijk zijn. In de zaak-Kimberly-Clark zou een industriegebied volgens de bijzondere behoeften van één enkele onderneming ontsloten zijn, terwijl het industriegebied in het voorliggende geval voor meerdere vestigingen ontsloten zou zijn.
(110)
Voorwerp van het besluit in de zaak-InfraLeuna zou de prijsvorming van private ondernemingen voor het gebruik van private infrastructuren zijn, terwijl de voorliggende zaak op het gebruik van gemeentelijke infrastructuur en wettelijk vastgestelde, niet-marktgerelateerde vergoedingen betrekking zou hebben. In het voorliggende geval zouden de gebruikers alle kosten gedragen hebben die een afvalwatermaatschappij normaal te dragen heeft. Op een niet geliberaliseerde afvalwatermarkt zouden de kostenfactoren waarmee rekening moet worden gehouden, wettelijk vastgesteld zijn en voor alle ondernemingen gelijk zijn (KAG Brandenburg).
(111)
De in het besluit tot inleiding van de procedure genoemde besluiten in de zaken Wagner en Weida Leder (overweging 71 en voetnoot 19) zouden subsidies voor de oprichting van private afvalwaterbehandelingsinstallaties betreffen. In het voorliggende geval zou Propapier echter geen subsidies betreffende vrijwillige private investeringen ontvangen, maar zou zij bij wet aan haar opgelegde gebruiksvergoedingen betalen.
Het criterium van de private investeerder is niet van toepassing
(112)
Volgens Duitsland is water geen gewone handelswaar. De afvalwaterbehandelingssector in Duitsland zou in regionale monopolies van de publieke gemeentelijke instanties die verantwoordelijk zijn voor afvalwaterverwijdering, zijn opgedeeld. Afvalwaterbehandeling in Duitsland zou dan ook geen economische activiteit, maar een verplichte overheidstaak van de gemeenten zijn. TAZV zou als publieke overheid en niet als onderneming handelen, waarvan de handelwijze volgens het criterium van de marktinvesteerder kan worden onderzocht. In Duitsland zou een aansluit- en gebruiksverplichting bestaan. De gebruikers zouden niet de mogelijk hebben voor een andere dienstenaanbieder dan de gemeente te kiezen. De vergoedingen zouden wettelijk vastgesteld zijn, door de autoriteiten aangenomen worden en zouden de kosten niet mogen overschrijden.
(113)
De afvalwaterbehandelingssector in Duitsland zou slechts in beperkte mate voor private ondernemingen toegankelijk zijn. Zij zouden alleen op basis van bedrijfsvoerings- of exploitatiecontracten bij de technische vervulling van de wettelijke afvalwaterverwijderingsverplichtingen kunnen meewerken. De verantwoordelijkheid voor de opdracht zou echter bij de gemeente blijven die juridisch niet verplicht zou zijn het contract aan te besteden. Verder zouden private ondernemingen technische opdrachten kunnen uitvoeren (of in uitzonderingsgevallen de vergoedingen kunnen heffen), maar ook in dit geval zouden de vergoedingen hun kosten niet mogen overschrijden. TAZV zou geen technische opdrachten aan derden hebben overgedragen.
(114)
Omdat de vergoedingen juridisch zouden zijn vastgelegd en de kosten van de infrastructuur niet zouden mogen worden overschreden, zou er geen markt bestaan waarop private ondernemingen met winstoogmerk afvalwatervergoedingen zouden kunnen vaststellen. Er vindt geen concurrentie tussen private ondernemingen of tussen private en publiekrechtelijke ondernemingen om eindverbruikers plaats.
(115)
Volgens Duitsland is het in dergelijk geval niet mogelijk de handelwijze van de exploitant met de handelwijze van een private investeerder te vergelijken. Het criterium van de private investeerder is dan ook niet van toepassing.
Referentieprijzen
(116)
Gezien de verplichting tot aansluiting bij de afvalwaterbehandelingsinstallatie zou er geen concurrentie en dus ook geen marktprijs zijn die als benchmark voor het staatssteunrechtelijk onderzoek van het voordeel zou kunnen worden gebruikt.
(117)
Duitsland verwerpt de stelling van de klager dat slechts weinig papierfabrieken gemeentelijke afvalwatersystemen gebruiken en gegevens van deze papierfabrieken dan ook geen representatieve basis van een benchmark voor de sector vormen.
(118)
In zijn opmerkingen heeft Duitsland terecht gesteld dat Propapier geen vergoeding van 0,95 EUR/m3 (zoals de overwegingen 72 en 80 van het besluit tot inleiding van de procedure aangegeven), maar sedert 2010 een vergoeding van 1,18 EUR/m3 betaalt. Deze vergoeding zou in vergelijking met andere vestigingen in de Europese Unie relatief hoog c.q. in ieder geval niet ongewoon zijn. Volgens een rondvraag van het Verband Deutscher Papierfabriken onder 77 ondernemingen van de Duitse papierindustrie, die 68 % van de sector vertegenwoordigen, zouden de vergoedingen in 2007 gemiddeld rond de 1,12 EUR/m3 (bandbreedte van 0,31 EUR/m3 tot 2,20 EUR/m3) gelegen hebben. De door Propapier betaalde vergoeding zou binnen deze bandbreedte en boven het gemiddelde van deze steekproef liggen.
(119)
In latere opmerkingen zou Duitsland de Commissie ervan in kennis hebben gesteld dat de vergoeding in 2012 tot 1,41 EUR/m3 verhoogd zou zijn om de verliezen in de aanloopfase van de afvalwaterbehandelingsinstallatie te dekken. Om op de energiekosten te bezuinigen zou de vergoeding begin 2013 in overeenstemming met de juridische verplichting dat de vergoedingen de kosten moeten dekken maar deze niet mogen overschrijden, op 1,39 EUR/m3 zijn vastgesteld. Daarenboven zou Propapier het afvalwater moeten voorbehandelen voordat het in de TAZV-installatie geloosd wordt. De kosten voor de voorbehandeling zouden rond de […] EUR/m3 liggen, wat de totale kosten voor de afvalwaterbehandeling voor Propapier op […] EUR/m3 zou brengen; in vergelijking daarmee lagen de gemiddelde kosten in de sector (2010) rond de 1,27 EUR/m3.
(120)
Duitsland voert aan dat de vergelijking met door andere papierfabrikanten in de Europese Unie betaalde vergoedingen de juiste benchmark voor het onderzoek is, dat er geen sprake is van een economisch voordeel, en dat de bezwaren van de Commissie betreffende een dergelijke vergelijking niet steekhoudend zijn.
(121)
Volgens Duitsland gaat het bij de aan de Commissie meegedeelde voorbeelden om gemiddelde prijzen op volledigekostenbasis. Duitsland heeft geen aanknopingspunten dat de vergoedingen staatssteun inhouden.
(122)
Duitsland voert aan dat het voorbeeld Lenzing Lyocell (26) steekhoudend is, ook al dateren de feiten van tien jaar geleden (Propapier zou meer dan het dubbele van de vergoeding betalen, maar de afvalwatervergoedingen zouden de laatste 10 jaar niet meer dan 100 % gestegen zijn).
Bestaande steun
(123)
Duitsland voert twee argumenten aan waarom de vergoedingen, voor zover zij steun vormen, als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 te beschouwen zijn.
(124)
Duitsland verklaart dat de Commissie in 2003 in haar besluit in de zaak N 644e/02 geconcludeerd heeft dat de GA-regeling geen staatssteun voor de exploitanten van afvalwaterbehandelingsinstallaties vormt voor zover het bij de verantwoordelijke instantie - net als bij TAZV - om een doelcorporatie zou gaan. De Commissie heeft deze vaststelling gebaseerd op het feit dat een doelcorporatie onder gemeentelijk toezicht staat en met een dienst van algemeen economische belang belast is. Zoals de Commissie echter zelf in overweging 57 van het besluit tot inleiding van de procedure vastgesteld heeft, zou de regeling, ook al zou ze intussen vanwege de ontwikkeling van de interne markt staatssteun moeten vormen, volgens artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 als bestaande steun te kwalificeren zijn.
(125)
Zoals in overweging 100 van dit besluit uiteengezet, omvat het besluit in de zaak N 644e/02 volgens Duitsland ook de rechtstreekse gevolgen van de Gemeinschaftsaufgabe, d.w.z. de vergoedingen. De vergoedingen zouden geen afzonderlijke aanmelding vereisen, omdat de methode voor de berekening van de vergoedingen deel uitmaakt van de uitvoering van de regeling.
(126)
Gezien de argumentatie dat het bij de vergoedingen om bestaande steun zou gaan, voert Duitsland aan dat deze in de vergoedingen vervatte steun reeds voor de inwerkingtreding van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap op 1 januari 1958 van kracht was. Vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag bestaande steun zou ook bij latere wijzigingen bestaande steun blijven zolang de „kern” van de oorspronkelijke regeling behouden zou blijven. (27) De precisering van een reeds vóór 1 januari 1958 geldend algemeen voorschrift zou geen aanmeldingsplichtige nieuwe steun vormen. (28)
(127)
Duitsland verklaart dat de gemeentebelastingwetten reeds voor de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag in 1958 bestonden en ook daarna nog van toepassing waren. § 6, lid 2, van de geldende KAG Brandenburg zou vanwege het feit dat Brandenburg gedeeltelijk op het grondgebied van het voormalige Koninkrijk Pruisen ligt, op de gemeentebelastingwet voor het Koninkrijk Pruisen van 14 juli 1893 (PrKAG) en de gemeentebelastingwet Beieren (BayGAG) teruggaan. Duitsland baseert dit argument op de volgende onderargumenten:
a)
Deze wetten zijn ook in de periode 1919-1933 en 1933-1945 blijven gelden.
b)
De huidige gemeentebelastingwetten van de vroegere federale deelstaten zouden op de PrKAG teruggaan.
c)
De KAG Brandenburg staat - ongeacht de bijzondere positie van de nieuwe federale deelstaten vanwege de deling van Duitsland - in historische continuïteit met de PrKAG.
Onderargument a):
(128)
De PrKAG zou reeds de mogelijkheid van heffing van vergoedingen door de gemeenten voor het gebruik van publieke infrastructuren ingehouden hebben. De vergoedingenbelastingwet, die sinds 1938 in Beieren in werking is (en de basis vormt voor een reeks gelijkaardige wetten in andere Zuid-Duitse federale deelstaten), zou eveneens die mogelijkheid bieden. (29) Volgens de PrKAG zouden de tarieven van de vergoedingen in de regel zo moeten zijn vastgesteld, dat de beheer- en onderhoudskosten van de organisatie, inclusief de uitgaven voor de rente over en de delging van het aangewende vermogen, gedekt worden. Hoewel de vergoedingen volgens de PrKAG alleen de uitgaven voor de rente over het (voor de infrastructuur) aangewende vermogen zouden moeten dekken, impliceren vonnissen uit de naoorlogse periode betreffende de PrKAG dat de PrKAG niet in rente over subsidies van derden voorziet.
(129)
De PrKAG c.q. vergelijkbare bestaande wetten van de deelstaten zouden noch in de Weimarrepubliek noch na de machtsgreep van de nationaalsocialisten buiten werking zijn gesteld. Bijgevolg zouden zij ook na 1918 in werking zijn gebleven.
Onderargument b):
(130)
Na de tweede wereldoorlog zou de PrKAG als deelstaatrecht onder de grondwet van 1949, overeenkomstig de wetten die er niet mee in strijd zijn, zijn blijven gelden (artikel 123 grondwet van 1949) en door bepalingen die de federale deelstaten in de mogelijkheid zouden hebben gesteld op bepaalde gebieden wetten uit te vaardigen, in werking zijn gebleven. Dientengevolge zou duidelijk zijn dat de PrKAG reeds vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in de Duitse federale deelstaten gegolden zou hebben.
(131)
Na de oprichting van de Bondsrepubliek Duitsland in 1949 zou de PrKAG in enkele West-Duitse federale deelstaten geleidelijk aan door de betrokken gemeentebelastingwetten opgevolgd zijn. Met de opvolging van de PrKAG door deze federale wetten in de jaren 1960 en 1970 zou de regeling gepreciseerd en terminologisch aangepast zijn, waarbij de kern van de wet echter behouden zou zijn. Met name zou onveranderd zijn gebleven dat over subsidies van derden geen toegerekende rente wordt vastgesteld. (30) Onder de PrKAG zou alleen voor het vreemd vermogen rente zijn bepaald. Onder de wetten van de deelstaten zou de rente ook voor het eigen vermogen zijn bepaald; noch de PrKAG noch deze deelstaatwetten zouden echter in toegerekende rente over subsidies hebben voorzien.
(132)
Duitsland is dan ook van mening dat de huidige gemeentebelastingwetten van de oude federale deelstaten op de PrKAG teruggaan. Volgens Duitsland zou het in voorliggend geval bijzonder belangrijk zijn de KAG Noordrijn-Westfalen uit 1969 (31) in aanmerking te nemen, die als model voor de KAG Brandenburg gediend zou hebben en de PrKAG uit 1906 zou hebben opgevolgd; ondanks de vereiste begripsmatige aanpassingen zou de KAG Noordrijn-Westfalen inhoudelijk aan de PrKAG beantwoorden (zie overweging 128 van dit besluit). Ook de gemeentebelastingwetten van andere federale deelstaten (bv. Rijnland-Palts, Sleeswijk-Holstein en Hessen zouden de PrKAG als basis gehad hebben en deze hebben opgeheven.
Onderargument c):
(133)
Duitsland voert aan dat de KAG Brandenburg door de deling van Duitsland na de tweede wereldoorlog een bijzondere positie inneemt. In de jaren na de oprichting van de DDR zou het gemeentelijke zelfbestuur met zijn eigen werkingssfeer in Brandenburg en de andere Oost-Duitse federale deelstaten afgeschaft zijn. De regelingen zouden in de zin van het centralistische staatsbestuur getroffen zijn. Met de Kommunalverfassung van 17 mei 1990 (32) (die door de Volkskammer van de DDR vóór de hereniging op 3 oktober 1990 uitgevaardigd werd) zou het gemeentelijk zelfbestuur hersteld zijn en vastgesteld zijn dat de gemeenten hun financieel beheer op eigen verantwoording regelen. Met het oog daarop zijn zij gerechtigd geworden vergoedingen voor gemeentelijke prestaties te heffen.
(134)
De KAG Brandenburg van 27 juni 1991 berust op de KAG Noordrijn-Westfalen en stemt er nagenoeg mee overeen.
(135)
Ondanks het feit dat het recht zich in de DDR tijdelijk anders ontwikkelde, zou een verschillende behandeling van de gemeentebelastingwetten van de Oost- en West-Duitse federale deelstaten niet aangewezen zijn. De KAG Brandenburg zou de rechtstraditie van de PrKAG voortzetten en niet in de rechtstraditie van de voormalige DDR staan. Er zou ook geen institutionele continuïteit bestaan tussen het (afval)waterbehandelingssysteem van de DDR en het huidige afvalwaterbehandelingssysteem van de deelstaat Brandenburg. De Kommunalverfassung van 17 mei 1990 zou de grondslag voor de uitvaardiging van de gemeentebelastingwetten in de nieuwe federale deelstaten hebben gelegd. De gemeentebelastingwetten van de nieuwe federale deelstaten zouden inhoudelijk bij de gemeentebelastingwetten van de oude federale deelstaten aanknopen, die zelf op de PrKAG teruggingen. Dit zou een onvermijdelijk gevolg zijn van het feit dat de nieuwe federale deelstaten van de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig de grondwet toegetreden zijn. (33) Dat zou vooral uit de ontstaansgeschiedenis van de KAG Brandenburg duidelijk worden. De KAG Brandenburg zou in de rechtstraditie van de KAG Noordrijn-Westfalen en de PrKAG staan. De deling van Duitsland en de daardoor onderbroken rechtstraditie in de Oost-Duitse federale deelstaten zou gezien de interpretatie van de KAG Brandenburg niet tot een nadeel mogen leiden.
(136)
De KAG Brandenburg zou in historische continuïteit met de PrKAG staan.
(137)
Duitsland argumenteert verder dat ook het gelijkwaardigheids- en het kostendekkingsbeginsel reeds vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag in 1958 gegolden zouden hebben. Het gelijkwaardigheidsbeginsel zou vereisen dat een vergoeding niet in hoge mate onevenredig is met de waarde van de daarmee vereffende prestatie van de overheid. Dit maakt deel uit van het in de grondwet verankerde beginsel van de rechtsstaat. Het kostendekkingsbeginsel zou rechtstreeks uit de PrKAG volgen. Ook al zou dit beginsel niet bij alle berekeningen van vergoedingen strikt toegepast worden, toch mogen de inkomsten uit vergoedingen van een gemeente de betrokken uitgaven niet aanzienlijk overschrijden.
Inachtneming van het beginsel van gewettigd vertrouwen en het algemene beginsel van gelijke behandeling
(138)
Verder voert Duitsland aan dat een terugvordering van de steunelementen voor het geval dat de Commissie de aan Propapier aangerekende vergoedingen als bedrijfssteun zou beschouwen, indruist tegen het beginsel van gewettigd vertrouwen en het algemene beginsel van gelijke behandeling.
(139)
Het beginsel van gewettigd vertrouwen houdt in dat 1) een orgaan van de Unie gegronde verwachtingen bij de betrokkene moet hebben gewekt en 2) een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel niet heeft kunnen voorzien.
(140)
Omdat de GA-regeling (goedgekeurd bij het besluit in de zaak N 644e/02) niet als staatssteun werd gezien, zou bij Propapier de gegronde verwachting kunnen hebben bestaan dat er geen steun ten gunste van haar aanwezig was. Aan de verenigbaarheid van deze regeling met het Unierecht zou voordien geen twijfel hebben bestaan, omdat dergelijke regelingen tot nu toe nog niet door de Europese Commissie onderzocht zouden zijn.
(141)
Een terugvordering van het niet in de vergoedingen vervatte steunelement in geval van een kwalificatie als bedrijfssteun door de Commissie zou ook indruisen tegen het beginsel van gelijke behandeling, volgens hetwelk gelijke feiten gelijk behandeld moeten worden. Een terugvordering zou de concurrenten van Propapier een voordeel verschaffen.
4.3. OPMERKINGEN VAN DE DEUTSCHE GEMEINDEVERBÄNDE EN VKU
(142)
De deutsche Gemeindeverbände en VKU begroeten de opmerkingen van Duitsland van 28 januari 2011, waaraan zij meegewerkt hebben. Zij refereren met name aan het argument dat afvalwaterbehandeling in Duitsland een niet-economische overheidstaak van de gemeenten is. De gemeenten belasten zich met de organisatie en financiering van deze activiteit in het kader van hun gemeentelijke verplichte opdracht tot zelfbestuur in het belang van de burger.
(143)
De deutsche Gemeindeverbände en VKU verklaren dat § 6, lid 2, zin 5, van de KAG Brandenburg, volgens hetwelk de vergoedingen voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie de kosten, de toegerekende rente en de toegerekende afschrijvingen moeten dekken, terwijl subsidies bij de vaststelling van de toegerekende rente voor het aangewende eigen vermogen niet in aanmerking moeten worden genomen, in het belang van de verbruiker is. Omdat subsidies van derden geen door de gemeenten geïnvesteerd eigen vermogen zouden vormen, zouden de verbruikers ook geen rente over deze subsidies aan de gemeenten moeten betalen.
5. STAATSSTEUNRECHTELIJKE BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(144)
De onderhavige maatregelen zijn als staatssteun te kwalificeren als de volgende voorwaarden vervuld zijn: i) het moet om steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, gaan, ii) voor de onderneming moet daaruit een economisch voordeel ontstaan, iii) het voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Staatssteun is aanwezig wanneer de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU cumulatief vervuld zijn.
(145)
Reeds in het besluit tot inleiding van de procedure is niet betwist dat alle onderhavige maatregelen de inzet van staatsmiddelen omvatten en dat zij de concurrentie en de handel op de interne markt zouden kunnen vervalsen.
(146)
De Commissie stelt met betrekking tot de punten van bezwaar vast dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen 1) vermoedelijke staatssteun ten gunste van Propapier door bestemmingsinfrastructuurmaatregelen (oprichting van de afvalwaterbehandelingsinstallatie en bepaalde andere infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied waar zich de nieuwe fabriek van Propapier bevindt), alsook 2) vermoedelijke steun voor Propapier in de vorm van verlaagde afvalwaterbehandelingsvergoedingen.
5.1. GAAT HET BIJ DE UIT PUBLIEKE MIDDELEN GEFINANCIERDE INFRASTRUCTUURPROJECTEN OM GEMEENSCHAPPELIJKE OF OM UITSLUITEND VOOR PROPAPIER BESTEMDE INFRASTRUCTUUR?
(147)
In het verleden heeft de Commissie de opvatting verdedigd dat het publiek bestuur op zijn gebied ruimtelijkeordeningswerkzaamheden mag uitvoeren. In die zin mag het infrastructuren financieren die de totale bevolking ten goede komen. Bovendien verdedigt de Commissie de mening dat het geen rol speelt om welke reden deze infrastructuren tot stand gebracht zijn zolang dit ten voordele van de gemeenschap gebeurt. Wanneer daarentegen dergelijke infrastructuren alleen voor een private onderneming nuttig zijn, moet deze zich met de financiering belasten. Dit volgt uit het feit dat de Commissie bij staatssteun de concrete gevolgen van de maatregel en niet de nagestreefde doelstellingen moet onderzoeken. Daarom is de Commissie in het voorliggende geval van mening dat onderzocht moet worden welke infrastructuren de gemeenschap (Propapier inbegrepen) dienen en welke alleen voor Propapier nuttig zijn. Alleen de laatste zouden immers door Propapier gefinancierd moeten worden. (34)
(148)
De Commissie stelt vast dat de parking, de weg en het Oder-Spree-kanaal niet door ondernemingen in de zin van het concurrentierecht van de Europese Unie geëxploiteerd worden, omdat gebruik ervan kosteloos is. Daarom is in het voorliggende geval niet de vraag aan de orde van staatssteun ten gunste van de eigenaren en exploitanten van deze infrastructuren.
5.1.1. Parking
(149)
De klager stelt dat de locatie van de parking ongunstig en te afgelegen is om door andere bedrijven in de binnenstad te kunnen worden gebruikt, en ertoe te leiden dat de stad parkeerplaatsen voor vrachtwagens in de binnenstad kan sluiten. Duitsland heeft inderdaad niet het tegendeel bewezen; toch betekent het feit alleen dat zich in de onmiddellijke omgeving van een onderneming een parking bevindt niet automatisch dat de parking voor deze onderneming bestemd is of daaraan prioritair ten goede komt. Het door de klager aangevoerde feit dat een verkeersbord parkeerplaatsen voor vrachtwagens voor de elektriciteitscentrale aanwees (zie overweging 46), was slechts van voorbijgaande aard en op bouwwerkzaamheden in de elektriciteitscentrale terug te voeren, die eind maart 2011 werden voltooid; de Commissie stelt vast dat de parking vrij toegankelijk is en vanop de openbare weg bewegwijzerd is, zonder een bepaalde onderneming te vermelden. Of de parking rustvoorzieningen biedt, is voor de kwalificatie ervan als gemeenschappelijke infrastructuur niet relevant.
(150)
Duitsland heeft voldoende bewijzen ingediend dat de parking niet speciaal voor Propapier gebouwd werd, maar deel uitmaakte van een economisch gepland totaalconcept voor het industriegebied. Bovendien beschikt Propapier over eigen parkeerplaatsen voor 27 vrachtwagens en 213 personenwagens. Er zijn extra parkeerplaatsen voor 120 personenwagens gepland (de bouwvergunning is reeds afgegeven). Duitsland heeft reeds bij de uitvaardiging van het besluit tot inleiding van de procedure bevestigd dat de eigen parkeerplaatsen van Propapier voor het parkeren van de auto’s van de medewerkers, toeleveranciers en bezoekers ervan volstonden.
(151)
Op grond van de vorenstaande overwegingen bevestigt de Commissie haar voorlopige opvatting uit het besluit tot inleiding van de procedure dat de parking niet uitsluitend voor Propapier bestemd is en geen staatssteun inhoudt.
5.1.2. Weg
(152)
Bij de weg gaat het om een openbare weg. Hij maakt deel uit van het totale ontsluitingsplan voor het bedrijfsgebied, dat reeds in 1993 opgesteld werd, ruim voordat Propapier besloot zich daar te vestigen. Anders dan de klager stelt, eindigt de weg niet op enkele meters achter de papierfabriek van Propapier, maar verbindt hij het huidige industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal en de noordelijke uitbreidingsgebieden ervan met Bundesstraße B 112. Het laatste stuk weg is in 2013 voltooid. De nieuwe weg kan ook andere ondernemingen ten goede komen omdat hij voor het ArcelorMittal-industriegebied en andere industriegebieden verdere ontwikkelingsmogelijkheden biedt. De weg kan de rijtijd voor het industrieel en commercieel verkeer naar Frankfurt (Oder) verkorten en biedt ondernemingen in Frankfurt een betere toegang tot de binnenhaven van Eisenhüttenstadt.
(153)
De Commissie bevestigt bijgevolg haar voorlopige opvatting uit het besluit tot inleiding van de procedure dat de weg niet uitsluitend voor Propapier bestemd is en geen staatssteun inhoudt.
5.1.3. Verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal
(154)
De klager voerde in zijn klacht aan dat de infrastructuurmaatregelen in het kader van de verbreding en uitdieping van het Oder-Spree-kanaal uitsluitend voor Propapier bestemd waren en staatssteun ten gunste van Propapier inhielden. In 2008 heeft Eisenhüttenstadt het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal uitgebreid om ondernemingen aan te trekken. Sedert 2003 worden over de hele lengte van het kanaal (dat deel uitmaakt van de trans-Europese netwerken (TEN)) sluizen gebouwd. Niets wijst echter op een causaal verband tussen deze infrastructuurmaatregelen en de vestiging van Propapier of op de verlening van een selectief voordeel ten gunste van Propapier in het kader van deze maatregelen; verder is de Commissie het met Duitsland eens dat de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal deel uitmaakt van het vereiste regelmatige onderhoud van het kanaal.
(155)
De Commissie bevestigt bijgevolg haar voorlopige opvatting uit het besluit tot inleiding van de procedure dat de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal geen selectief voordeel ten gunste van Propapier vormt en geen staatssteun inhoudt.
5.1.4. Afvalwaterbehandelingsinstallatie
(156)
De Commissie stelt vast dat de capaciteit van de bestaande afvalwaterbehandelingsinfrastructuur buiten het uitgebreide industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal slechts beperkt is. De restcapaciteit van de bestaande afvalwaterbehandelingsinstallatie in Eisenhüttenstadt zou enkel nog de behoefte van een kleine extra investeerder hebben kunnen dekken, maar zou in het geval van de vestiging van een grotere of meerdere kleine investeerders in het nieuwe industriegebied echter niet meer voldoende geweest zijn.
(157)
De Commissie stelt verder vast dat de TAZV-afvalwaterbehandelingsinstallatie niet speciaal voor Propapier opgericht is. De bouw was reeds in het kader van andere potentiële investeringen in de jaren 2004-2006, lang voor de vestiging van Propapier, gepland. Duitsland heeft bewijzen ingediend dat de afvalwaterbehandelingsinstallatie reeds in het kader van de economische ontsluiting van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal gepland was. Duitsland heeft verder bewijzen voor meerdere promotiecampagnes ingediend om investeerders voor de uitbreidingszone van het industriegebied aan het Oder-Spree-kanaal te winnen, die tot nu toe echter geen succes hadden omdat de regionale autoriteiten er tot nu toe niet in geslaagd zijn extra investeerders (naast Propapier, EnBW en 5N PV) aan te trekken.
(158)
Hoewel de afvalwaterbehandelingsinstallatie technisch - door de anaerobe eerste zuivering - zo is ingericht dat zij sterk verontreinigd industrieel afvalwater zoals dat van fabrikanten van gegolfde verpakkingsproducten uit oud papier kan behandelen, zou een anaerobe eerste zuivering ook voor andere gebruikers interessant zijn, die met organische ingrediënten sterk verontreinigd industrieel afvalwater produceren, zoals ondernemingen uit de dranken- en levensmiddelenindustrie. Daarenboven bieden waterbehandelingsinstallaties met een anaerobe eerste zuivering voor industrieel afvalwater dat sterk met organische ingrediënten verontreinigd is, talrijke economische en ecologische voordelen.
(159)
Ook al dekt de TAZV-installatie in haar huidige grootte hoofdzakelijk de behoefte van Propapier, toch wordt zij ook - onder dezelfde voorwaarden - door de beide andere in het gebied gevestigde ondernemingen gebruikt. Door haar modulaire bouwwijze kan de installatie voor de behandeling van het afvalwater van andere gebruikers worden uitgebreid. Ook zonder modulaire uitbreiding bestaan momenteel capaciteitsreserves van ongeveer [20-40] % die voor afvalwater van andere ondernemingen kunnen worden gebruikt, waarbij de huidige totale capaciteit tot het dubbele zou kunnen worden verhoogd (zie overwegingen 80 tot 84). De waterbehandelingsinstallatie staat niet-discriminerend voor alle gebruikers open (voor nieuwe investeerders die zich in het industriegebied vestigen bestaat een aansluitings- en gebruiksverplichting), en de installatie kan ook afvalwater van niet in de papierindustrie werkzame ondernemingen behandelen.
(160)
Volgens de Commissie betekent het feit dat de TAZV-installatie momenteel overwegend (gemiddeld voor [ 70] % en ten hoogste voor [ 70] %) door Propapier gebruikt wordt, niet noodzakelijk dat het bij de installatie om bestemmingsinfrastructuur gaat, omdat haar modulaire bouwwijze uit economisch oogpunt in tijden van beperkte publieke begrotingsmiddelen zinvol is. In tegenstelling tot de stelling van de klager blijkt uit de voor de verdubbeling van de capaciteit van de TAZV-installatie nodige kosten, die door Duitsland op minder dan 50 % van de eerste investeringskosten geschat worden, dat door de modulaire bouwwijze van de installatie schaalvoordelen mogelijk zijn.
(161)
Het feit dat de regionale steun voor de oprichting van de installatie verleend is onder de voorwaarde dat een hoofdinvesteerder (in dit geval Propapier) zich in de uitbreidingszone van het industriegebied vestigt, wordt door de Commissie als goed publiek beheer van krappe hulpbronnen gezien, omdat het niet zinvol is met de oprichting van een grote publieke infrastructuur te beginnen alvorens het gebruik ervan gewaarborgd is of om deze te overdimensioneren.
(162)
Het argument dat papierfabrieken in de regel over eigen afvalwaterbehandelingsinstallaties beschikken, kan door de door Duitsland ingediende cijfers afgewezen worden. Ook wanneer enkele ondernemingen van de papierindustrie, zoals ook in andere industrietakken, over eigen afvalwater(voor)behandelingsinstallaties beschikken, wijst deze omstandigheid alleen er nog niet op dat in gevallen waarin industriële gebruikers de publieke afvalwaterbehandelingsinstallatie gebruiken, de staat de gebruikers een voordeel verleent, want de gebruikers dekken de kosten in de loop der tijd door de door hen betaalde vergoedingen.
(163)
De Commissie komt dan ook tot de slotsom dat het bij de afvalwaterbehandelingsinstallatie om gemeenschappelijke infrastructuur gaat en de subsidie voor de TAZV-installatie dus geen investeringssteun voor Propapier vormt. Anders dan de parking, de weg en het Oder-Spree-kanaal vormt de exploitatie van de afvalwaterbehandelingsinstallatie een economische activiteit, omdat de exploitanten ervan een dienst (afvalwaterbehandeling) tegen een vergoeding op de markt aanbieden. De Commissie heeft echter vastgesteld dat eventuele aan TAZV verleende steun in ieder geval bestaande steun zou vormen (overwegingen 51 tot 57 van het besluit tot inleiding van de procedure). Daarom hoeft eventuele steun ten gunste van TAZV in het voorliggende besluit niet verder onderzocht worden.
(164)
Samenvattend komt de Commissie tot de slotsom dat de uit staatsmiddelen gefinancierde infrastructuurprojecten in de uitbreidingszone van het industriegebied waarin de fabriek van Propapier ligt, niet uitsluitend voor de papierfabriek bestemd waren en dan ook niet als bestemmingsinfrastructuur en niet als staatssteun ten gunste van Propapier te kwalificeren zijn. Dat betekent dat deze ondersteunde investeringen niet één investeringsproject, in de zin van punt 60 van de richtsnoeren regionale steun met de regionale investeringssteun voor de papierfabriek van Propapier, vormen die in het eindbesluit in de zaak SA.23827 (2013/C) (zie voetnoot 4) is goedgekeurd. Dientengevolge wordt de beoordeling van de investeringssteun voor Propapier, die het voorwerp van het genoemde besluit was, door het voorliggende besluit niet aangetast.
5.2. ZIJN DE VERLAAGDE VERGOEDINGEN VOOR HET GEBRUIK VAN DE AFVALWATERBEHANDELINGSINSTALLATIE ALS STAATSSTEUN TE BESCHOUWEN?
(165)
Gezien het argument van Duitsland dat bij een maatregel die aan de exploitant in het kader van een door de Commissie niet als steun gekwalificeerde regeling verleend is, geen „steun” aan de gebruiker van de betrokken infrastructuur doorberekend kan worden, zou de Commissie er nog eens op willen wijzen dat er in het besluit over de steunregeling N 644e/02 geen uitspraak over gedaan is of de voor het gebruik van de infrastructuur geheven vergoedingen in bepaalde omstandigheden steun ten gunste van de gebruiker van de infrastructuur vormen. De Commissie blijft bij haar vaststelling uit het besluit tot inleiding van de procedure dat zij niet in kennis is gesteld van een vergoedingenregeling die voor de in het kader van de aangemelde regeling verleende subsidies zou gelden; daarom kan het besluit tot goedkeuring van de regeling niet als goedkeuring voor impliciet toegestane steun waarvan de rechtsgrondslag de gemeentebelastingwet is, beschouwd worden.
(166)
Volgens artikel 107, lid 1, VWEU zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(167)
De aanwezigheid van staatssteun moet onafhankelijk van het feit vastgesteld worden 1) of de EU-waterkaderrichtlijn en de Duitse rechtsvoorschriften ter omzetting van deze richtlijn een volledige dekking van de kosten voor de beschikbaarstelling van de afvalwaterbehandelingsdiensten vereisen, en 2) of de vergoedingen met de bepalingen van deze rechtsvoorschriften in overeenstemming zijn. Met andere woorden, maatregelen die zowel met de EU-waterkaderrichtlijn als met de geldende Duitse rechtsvoorschriften in overeenstemming zijn, kunnen toch staatssteun vormen wanneer alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU (zie overweging 144) vervuld zijn.
Staatsmiddelen en toerekenbaarheid
(168)
De voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie te betalen vergoedingen worden in overeenstemming met § 6 van de gemeentebelastingwet van de deelstaat Brandenburg door de gemeente vastgesteld en geheven. Worden de vergoedingen zo vastgesteld dat zij onder de vergoedingen liggen die een private investeerder geheven zou hebben, dan betekent dit een verlies aan inkomsten voor de gemeente.
(169)
De maatregel zou daardoor in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU door de staat of uit staatsmiddelen worden verleend omdat de inkomsten van de gemeente door het aan Propapier verleende voordeel zouden dalen.
(170)
Wordt de hoogte van de vergoedingen zo vastgesteld dat voor een onderneming daaruit een voordeel ontstaat, dan zou dit ook aan de staat moeten worden toegerekend omdat deze vaststelling van de vergoedingen op een publieke instelling - de stad Eisenhüttenstadt - terug te voeren is.
Economisch voordeel
(171)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure (35) gesteld, moest de Commissie onderzoeken of de door Propapier te betalen afvalwaterbehandelingsvergoedingen zo vastgesteld zijn dat zij voor Propapier een (selectief) economisch voordeel opleveren.
(172)
Immers, volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat het begrip voordeel niet enkel positieve prestaties, zoals subsidies, maar eveneens maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor - zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn - van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden. (36)
(173)
Past men dit op het voorliggende geval toe, dan rijst de vraag of de door Propapier te betalen afvalwaterbehandelingsvergoedingen lager zijn dan de kosten die een vergelijkbare onderneming onder normale marktvoorwaarden te dragen zou hebben, d.w.z. of de hoogte van de vergoedingen in overeenstemming is met het beginsel van de marktdeelnemer die markteconomisch handelt. Om dit te onderzoeken, zijn er volgens de Commissie twee mogelijkheden:
-
een vergelijking van de door Propapier betaalde prijs met een referentieprijs die in de betrokken lidstaat voor de afvalwaterbehandeling gewoonlijk geheven wordt;
-
een rendabiliteitsanalyse vooraf die aantoont dat een private aanbieder even hoge vergoedingen zou hebben geheven.
Referentieprijzen
(174)
Gezien de door Duitsland beschreven organisatie van de markt (zie overwegingen 112-113) en met het oog op het feit dat (zelfs private) exploitanten de prijzen voor hun diensten niet vrij kunnen vaststellen, omdat de prijzen wettelijk (door de KAG Brandenburg) voorgeschreven zijn, is de Commissie van mening dat het niet mogelijk is referentieprijzen vast te stellen die een private exploitant onder normale marktvoorwaarden gevraagd zou hebben.
(175)
De Commissie stelt verder vast dat Duitsland gegevens heeft ingediend over de prijzen die andere ondernemingen uit de branche waarin Propapier actief is, betalen. Hoewel Duitsland aanvoert dat de ingediende referentieprijzen gemiddelde prijzen zijn waarin de volledige kosten tot uiting komen, is er geen aanwijzing of deze vergoedingen staatssteun inhouden. De twijfels van de Commissie aan de bruikbaarheid van deze gegevens als basis voor een vergelijking konden niet worden weggenomen. Dit is vooral daarop terug te voeren dat deze prijzen volgens de Commissie onder bepaalde omstandigheden verschillende kostenrealiteiten weergeven en het niet zeker is of zij staatssteun inhouden.
Rendabiliteitsanalyse vooraf
(176)
Aangezien betrouwbare marktreferentiewaarden ontbreken, verdedigt de Commissie de opvatting dat aan de hand van een andere, algemeen erkende standaardwaarderingsmethode kan worden vastgesteld of een rechtshandeling onder op de markt gebruikelijke voorwaarden heeft plaatsgevonden. Volgens de Commissie kan bij infrastructuren die voor alle gebruikers openstaan en niet voor een bepaalde gebruiker bestemd zijn, het beginsel van de markteconomisch handelende vermogensverschaffer/marktdeelnemer als vervuld worden beschouwd wanneer de gebruikers van de infrastructuur vooraf beschouwd incrementeel aan de rendabiliteit van de exploitant bijdragen. (37)
(177)
Dit is het geval wanneer de overeenkomst van de exploitant met de afzonderlijke gebruiker de exploitant in de mogelijkheid stelt de kosten uit de overeenkomst te dekken met een redelijke winstmarge op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn. (38)
(178)
Daarenboven moeten bij deze analyse alle inkomsten en alle verwachte incrementele kosten die voor de exploitant in verband met de activiteiten van de betrokken gebruiker ontstaan, in aanmerking worden genomen. (39)
(179)
Dit soort incrementele kosten kan alle uitgaven- of investeringscategorieën omvatten, zoals incrementele kosten voor personeel, uitrusting en investeringen die ontstaan door de aanwezigheid van de gebruiker. (40) Daarentegen hoeven kosten die de exploitant ongeacht de met de gebruiker aangegane regeling hoe dan ook had moeten maken, niet in aanmerking te worden genomen.
(180)
Gezien deze factoren is de Commissie van mening dat het beginsel van de markteconomisch handelende vermogensverschaffer/marktdeelnemer vervuld is, d.w.z. dat de verlaagde vergoeding voor Propapier om de volgende redenen geen voordeel inhoudt:
a)
De waterbehandelingsinstallatie staat voor alle gebruikers open en is niet voor Propapier bestemd.
b)
De door Propapier betaalde vergoeding omvat bedrijfs-, onderhouds-, personeels- en belastingadministratiekosten, toegerekende afschrijvingen en toegerekende rente over 20 % van het in de afvalwaterbehandelingsinstallatie geïnvesteerde eigen vermogen. De vergoeding dekt dus alle incrementele kosten die voor de exploitant van de afvalwaterbehandelingsinstallatie in verband met de activiteiten van Propapier ontstaan.
(181)
Gezien de passende winstmarge die naast de incrementele kosten door de vergoedingen gedekt moet worden, moet worden vastgesteld dat de vergoedingen in het voorliggend geval niet alleen de incrementele kosten, maar ook de toegerekende rente over 20 % van het geïnvesteerd eigen vermogen dekken. Ook als dit overeenkomstig de hierboven omschreven aanpak voor de berekening van de incrementele kosten niet uitdrukkelijk als passende winst is vastgelegd, vormt dit voor de exploitant toch extra inkomsten, zoals het ook bij een passende winst het geval zou zijn.
(182)
Aangezien de vergoedingen Propapier geen voordeel opleveren en dus geen staatssteun vormen, diende de Commissie niet te onderzoeken of zij bestaande steun (zie overwegingen 123 tot 137) of bedrijfssteun (zie overweging 26) vormen dan wel of dergelijke bedrijfssteun met de interne markt verenigbaar zou zijn. Gezien deze vaststelling kan de Commissie ook de vraag openlaten of een terugvordering van de vergoedingen (in geval van een kwalificatie als bedrijfssteun) tegen het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel zou indruisen.
6. SLOTSOM
(183)
De Commissie komt bijgevolg tot de slotsom dat noch de oprichting van de TAZV-waterbehandelingsinstallatie, de bouw van de parking en de nieuwe weg noch de verbreding/uitdieping van het Oder-Spree-kanaal bestemmingsinfrastructuurmaatregelen vormen.
(184)
Verder komt de Commissie tot de slotsom dat de voor de afvalwaterbehandeling geheven vergoedingen geen staatssteun vormen. Het beginsel van de markteconomisch handelende vermogensverschaffer/marktdeelnemer is vervuld, en dus wordt aan Propapier PM2 GmbH geen economisch voordeel verschaft,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Bij de door Duitsland uitgevoerde infrastructuurmaatregelen gaat het niet om voor Propapier PM2 GmbH bestemde infrastructuur. De door TAZV voor het gebruik van de afvalwaterbehandelingsinstallatie van Propapier geheven vergoedingen houden geen staatssteun in. Om die reden vormen de infrastructuurmaatregelen en de regels betreffende de vaststelling van vergoedingen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland.
Gedaan te Brussel, 1 oktober 2014.