BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 9 juli 2014
betreffende de door Denemarken en Zweden ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) ten gunste van Scandinavian Airlines
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 4532)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/938/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Gezien het besluit van de Commissie om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden ten aanzien van steunmaatregel SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), (1)
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Eind oktober 2012 hebben Denemarken, Zweden en Noorwegen (hierna gezamenlijk „de staten” genoemd) informeel contact opgenomen met de Commissie en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA (hierna „de Autoriteit” genoemd) in verband met hun voornemen om deel te nemen aan een nieuwe renouvellerende kredietfaciliteit (hierna „de nieuwe RKF” genoemd) ten gunste van Scandinavian Airlines (hierna „SAS”, „de SAS-groep” of „de onderneming” genoemd). Op 12 november 2012 hebben de staten besloten deel te nemen aan de nieuwe RKF, zonder echter de maatregel formeel aan te melden bij de Commissie.
(2)
Op 14 november 2012 heeft de Commissie ambtshalve een onderzoek naar de nieuwe RKF ingesteld. De Commissie heeft Denemarken en Zweden verzoeken om informatie toegezonden op respectievelijk 29 november 2012, 18 december 2012, 28 januari 2013 en 18 februari 2013, waarop is geantwoord bij brieven van respectievelijk 6 december 2012, 8 januari 2013, 5 en 13 februari 2013 en 22 maart 2013. Denemarken en Zweden hebben aanvullende informatie verstrekt bij brief van 3 juni 2013.
(3)
Daarnaast heeft de Commissie op 20 november 2012 een klacht van Ryanair ontvangen, gevolgd door een klacht van de European Low Fares Airline Association (hierna „de ELFAA” genoemd) op 4 februari 2013, waarop Denemarken en Zweden bij brief van 22 maart 2013 hebben gereageerd.
(4)
Bij schrijven van 19 juni 2013 heeft de Commissie Denemarken en Zweden in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het VWEU” genoemd) in te leiden ten aanzien van deze maatregel (hierna „het inleidingsbesluit” genoemd). Denemarken en Zweden hebben opmerkingen over dit besluit ingediend bij brief van 19 augustus 2013.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) van 28 september 2013. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de maatregelen kenbaar te maken.
(6)
De Commissie heeft op 28 oktober 2013 opmerkingen ontvangen van de SAS-groep en van de Foundation Asset Management Sweden AB (hierna „de FAM” genoemd) (3). Op 5 november 2013 heeft de Commissie deze opmerkingen doorgezonden aan Denemarken en Zweden, die in de gelegenheid werden gesteld te reageren. Bij brieven van 4 en 5 december 2013 hebben de Deense en de Zweedse autoriteiten aangegeven dat zij geen commentaar hadden op de opmerkingen van de SAS-groep en de FAM.
(7)
Bij brief van 25 februari 2014 heeft de Commissie Denemarken en Zweden om aanvullende informatie verzocht, die door beide staten op 25 maart 2014 is verstrekt. Voorts hebben de Deense en de Zweedse autoriteiten de Commissie bij brieven van 5 en 7 maart 2014 meegedeeld dat SAS had besloten de nieuwe RKF te annuleren en alternatieve mogelijkheden te onderzoeken om haar kapitaalbasis te versterken. De annulering ging in op 4 maart 2014.
(8)
Bij brieven van 4 en 7 juli 2014 hebben Zweden en Denemarken ermee ingestemd af te zien van hun rechten uit hoofde van artikel 342 VWEU juncto artikel 3 van Verordening nr. 1/1958, en hebben zij zich akkoord verklaard met de vaststelling en kennisgeving van het onderhavige besluit in het Engels.
(9)
In het kader van deze procedure is de Commissie uitsluitend bevoegd te beoordelen of de bepalingen van het VWEU zijn nageleefd door Denemarken en Zweden. De Autoriteit is van haar kant op grond van artikel 109, lid 1, van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (hierna „de EER-overeenkomst” genoemd) juncto artikel 24 van de Overeenkomst tussen de EVA-Staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie bevoegd om te beoordelen of Noorwegen de bepalingen van de EER-overeenkomst heeft nageleefd. Voorts dienen de Autoriteit en de Commissie met het oog op een uniforme toepassing in de gehele EER op basis van artikel 109, lid 2, van en Protocol 27 bij de EER-overeenkomst samen te werken, informatie uit te wisselen en overleg te plegen over kwesties betreffende het toezichtbeleid en over individuele gevallen.
(10)
In het licht van het voorafgaande en gezien de parallelle bevoegdheid van beide instellingen in het onderhavige geval, heeft de Commissie samengewerkt en overleg gepleegd met de Autoriteit alvorens het onderhavige besluit vast te stellen.
2. DE SCANDINAVISCHE MARKT VOOR LUCHTVERVOER
(11)
Volgens de berichten is de Scandinavische markt voor luchtvervoer (die Denemarken, Zweden, Finland en Noorwegen bestrijkt) tussen 2001 en 2011, gemeten in beschikbare zitplaatskilometers (ASK) (4), met 126 % gegroeid. Deze groei van de Scandinavische markt voor nabije bestemmingen was voor het overgrote deel toe te schrijven aan lowcostmaatschappijen, met name Norwegian Air Shuttle en Ryanair. Volgens schattingen bedroeg het aandeel van de lowcostmaatschappijen in de groei in die periode 90 % (5).
(12)
Ondanks het toenemende belang van lowcostmaatschappijen is SAS met een geschat marktaandeel van 35,6 % in 2011 nog steeds de grootste speler op de Scandinavische markt, al blijft de maatschappij ver onder de pieken van meer dan 50 % zoals tien jaar geleden. De marktaandelen van Norwegian Air Shuttle en Ryanair bedroegen in datzelfde jaar respectievelijk 18,7 % en 6,8 %.
3. DE BEGUNSTIGDE
(13)
SAS is de nationale luchtvaartmaatschappij van de staten, de grootste luchtvaartmaatschappij in Scandinavië en de op zeven na grootste luchtvaartmaatschappij in Europa. De maatschappij is ook medeoprichter van de Star Alliance. De groep, die bestaat uit Scandinavian Airlines, Widerøe (6) en Blue1, heeft zijn hoofdkantoor in Stockholm en zijn belangrijkste Europese en intercontinentale hub op de luchthaven van Kopenhagen. In 2013 heeft SAS ongeveer 28 miljoen passagiers vervoerd, wat ongeveer 42 miljard SEK aan inkomsten opleverde.
(14)
SAS is momenteel voor 50 % in handen van de staten: Zweden bezit 21,4 % van de aandelen, Denemarken 14,3 % en Noorwegen 14,3 %. De belangrijkste particuliere aandeelhouder is de stichting Knut & Alice Wallenberg (hierna „de KAW-stichting” genoemd) (7,6 %), terwijl de overige aandeelhouders 1,5 % of minder van de aandelen in hun bezit hebben.
Tabel 1
Belangrijkste aandeelhouders van SAS AB per 31 maart 2012 (7)
Aandeelhouder
Totaal
De Zweedse regering
21,4 %
De Deense regering
14,3 %
De Noorse regering
14,3 %
De stichting Knut & Alice Wallenberg
7,6 %
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5 %
A.H Värdepapper AB
1,4 %
Unionen
1,4 %
De Nationale Bank van Denemarken
1,4 %
Robur Försäkring
0,9 %
Ponderus Försäkring
0,8 %
Andra AP-fonden
0,5 %
Tredje AP-fonden
0,5 %
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5 %
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3 %
JPM Chase NA
0,3 %
AMF Aktiefond Småbolag
0,3 %
JP Morgan Bank
0,3 %
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2 %
Nomura International
0,2 %
(15)
De financiële positie van SAS is sinds een aantal jaren zwak, met aanhoudende verliezen in de periode 2008-2013. In november 2012 heeft Standard & Poor's (hierna „S&P” genoemd) zijn rating voor de onderneming verlaagd van B- naar CCC+ (8). Door de marktomstandigheden, met name de hoge brandstofkosten en de onzekere vraag, namen de moeilijkheden alleen maar toe.
(16)
Uit de jaarverslagen van de onderneming blijkt met name dat SAS tussen 2008 en 2012 elk jaar aanzienlijke verliezen en een significante financiële nettoschuld noteerde.
Tabel 2
Financiële kerncijfers van SAS 2007-2012 (miljoen SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(jan-okt)
Ontvangsten
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Financiële nettoschuld
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Resultaat vóór belasting (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Netto-inkomsten
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Cash flow voor het jaar
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendement van het geïnvesteerd vermogen - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rentabiliteit van het boekhoudkundig eigen vermogen na belastingen - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Rentedekkingsgraad - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Als gevolg van haar verslechterende financiële positie heeft SAS in 2009/2010 een substantieel kostenverminderingsprogramma gevolgd („Core SAS”). Bij de uitvoering van dit programma moest SAS via twee claimemissies kapitaal van haar aandeelhouders aantrekken: i) 6 miljard SEK in april 2009; en ii) 5 miljard SEK in mei 2010 (10).
(18)
De financiële moeilijkheden van SAS bereikten een piek in 2012, met de presentatie van het ondernemingsplan 4 Excellence Next Generation (hierna „het 4XNG-ondernemingsplan” genoemd), dat door het management van de luchtvaartmaatschappij als „laatste oproep” voor SAS werd gezien (11). Bovendien meldde de pers in november 2012 dat SAS mogelijk failliet zou gaan (12).
4. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL: DE NIEUWE RKF VAN 2012
(19)
Evenals andere luchtvaartmaatschappijen over de hele wereld heeft SAS een beroep gedaan op externe kredietfaciliteiten om een minimaal liquiditeitsniveau te handhaven. Vanaf 20 december 2006 heeft SAS gebruikgemaakt van een RKF die in juni 2013 verstreek (hierna „de oude RKF” genoemd). De oude RKF bedroeg 366 miljoen EUR en werd uitsluitend door bepaalde banken verstrekt ([…] (13)). Zij omvatte ook een aantal financiële convenanten of voorwaarden, zoals […].
(20)
In december 2011 heeft het management van SAS als gevolg van de verslechtering van de bedrijfsresultaten besloten de oude RKF volledig op te nemen. Na een in januari 2012 door een dochteronderneming van SAS (Spanair) ingediende faillissementsaanvraag is SAS onderhandelingen met de banken begonnen. Op 15 maart 2012 is een akkoord bereikt over de herziening van de convenanten. Dit heeft geleid tot een verhoging van de kosten voor het gebruik van de oude RKF, een verscherping van de opnemingsvoorwaarden en de verplichting voor SAS om het opgenomen bedrag volledig en onmiddellijk terug te betalen. Bovendien moest SAS de kredietverleners een herkapitalisatieplan voorleggen dat moest zijn goedgekeurd door de raad van bestuur en de belangrijkste aandeelhouders, d.w.z. de staten en de KAW-stichting.
(21)
Het herkapitalisatieplan was gebaseerd op het 4XNG-ondernemingsplan, dat reeds begin 2012 in voorbereiding was. Met het 4XNG-ondernemingsplan werd ook tegemoetgekomen aan bezwaren die in mei 2012 door […] waren geformuleerd met betrekking tot het bestaande ondernemingsplan van SAS, het „4 Excellence-plan” of „4X-ondernemingsplan”. Met het 4XNG-ondernemingsplan zou SAS zich naar eigen zeggen kunnen positioneren als een financieel onafhankelijke luchtvaartmaatschappij. Het plan bevatte een aantal financiële streefcijfers die SAS in het begrotingsjaar 2014/2015 moest halen, zoals een EBIT-marge van meer dan 8 %, een financiële slagkracht van meer dan 20 % en een eigenvermogensratio (eigen vermogen/activa) van meer dan 35 %. Het 4XNG-ondernemingsplan moest SAS in staat stellen haar resultaat vóór belastingen te verbeteren met ongeveer 3 miljard SEK per jaar. Anderzijds zouden met de tenuitvoerlegging ervan herstructureringskosten en eenmalige kosten van ongeveer 1,5 miljard SEK gemoeid zijn.
(22)
Voorts was het 4XNG-ondernemingsplan bedoeld om de onderneming voor te bereiden op de invoering van nieuwe boekhoudkundige regels voor pensioenen in november 2013, waarvan werd verwacht dat ze een negatief effect zouden hebben op het vermogen van de SAS-groep. Bovendien bevatte het plan de verbintenis om een plan voor de verkoop en financiering van activa ten uitvoer te leggen, wat in totaal ongeveer 3 miljard SEK aan netto contante opbrengsten zou opleveren. De verkoop van activa omvatte (14): i) de verkoop van de dochteronderneming Widerøe, een regionale luchtvaartmaatschappij in Noorwegen (15), ii) de verkoop van een minderheidsbelang in […], iii) de verkoop van luchthavengerelateerd vastgoed, iv) de uitbesteding van grondafhandeling (16), v) de verkoop van vliegtuigmotoren (17), vi) een sale-en-leasebacktransactie of een andere financiële transactie met betrekking tot […], vii) de uitbesteding van beheerssystemen en callcenters (18), en viii) de verkoop of gewaarborgde financiering van drie Q400-vliegtuigen.
(23)
De staten benadrukken dat het 4XNG-ondernemingsplan kostendekkend was, wat betekent dat de transacties en de afgestoten niet-strategische activa SAS voldoende liquide middelen zouden verschaffen om de initiële kosten voor de tenuitvoerlegging van het 4XNG-ondernemingsplan te financieren. SAS was echter bezorgd over de perceptie bij de beleggers van een zwakke liquiditeitspositie als gevolg van de aanzienlijke initiële tenuitvoerleggingskosten van het 4XNG-ondernemingsplan. SAS heeft dan ook verzocht om een verlenging van de oude RKF, samen met de invoering van de nieuwe, door de staten en de KAW-stichting gefinancierde RKF. SAS voerde evenwel aan dat noch de oude (verlengde) RKF, noch de nieuwe RKF zou worden opgenomen.
(24)
De besprekingen over de nieuwe RKF zijn begonnen op 4 juni 2012 (19). Aanvankelijk verlangden de banken die de oude RKF verstrekten, in overeenstemming met het herkapitalisatieplan (zie overweging 20) dat de staten voorzagen in een nieuwe kapitaalinjectie, bijvoorbeeld in de vorm van een claimemissie, aangezien zij niet bereid waren een nieuwe RKF alleen te dragen. De staten hebben dit idee echter afgewezen.
(25)
Na een aantal onderhandelingen hebben de banken zich akkoord verklaard met een nieuwe RKF die gezamenlijk met de staten en de KAW-stichting zou worden gefinancierd en strikt gelijke voorwaarden zou inhouden, zonder achterstelling of onevenredige zekerheidsrechten. Opgemerkt zij dat de nieuwe RKF in eerste instantie [3-6] miljard SEK zou bedragen, terwijl slechts [1-4] miljard SEK aan zekerheden beschikbaar was. Op 22 oktober 2012 is de nieuwe RKF uiteindelijk teruggebracht tot 3,5 miljard SEK(ongeveer 400 miljoen EUR).
(26)
De nieuwe RKF werd door dezelfde banken verleend als de oude (met uitzondering van één (20)), samen met de staten en de KAW-stichting. 50 % van de nieuwe RKF werd door de staten verleend, in verhouding tot hun aandelenbezit in SAS, en de overige 50 % door de KAW-stichting en de banken. De staten en de KAW-stichting namen onder dezelfde voorwaarden (vergoedingen, rente, convenanten) deel aan de nieuwe RKF als de banken.
(27)
De belangrijkste kenmerken van de nieuwe RKF waren de volgende:
-
ze was opgesplitst in twee subfaciliteiten van respectievelijk 2 miljard SEK(faciliteit A) en 1,5 miljard SEK(faciliteit B), met een bijdrage van de staten van telkens 50 %. De prijsvoorwaarden voor beide faciliteiten omvatten een vooruit te betalen provisie, een reserveringsprovisie, een opnemingsprovisie, een marge en een uitstapprovisie;
-
om de RKF te kunnen opnemen moest SAS voldoen aan een aantal voorwaarden, die strenger waren voor faciliteit B dan voor faciliteit A (21);
-
alle zekerheden van de oude RKF zijn overgenomen in de nieuwe RKF, en daarbovenop kregen de kredietverleners vanaf december 2012 een zekerheidsrecht op alle aandelen in Widerøe en alle andere onbezwaarde vaste activa van de SAS-groep. De nieuwe RKF was bijgevolg gedekt door een zekerheidsstelling van eerste rang op een aantal SAS-activa, waaronder 100 % van de aandelen van haar dochterondernemingen Widerøe en SAS Spare Engine, 18 vliegtuigen en een aantal eigendommen. De boekwaarde van deze zekerheden was op ongeveer 2,7 miljard SEK geschat (d.w.z. ongeveer 75 % van de nieuwe RKF) en de zekerheden waren pro rata verdeeld tussen faciliteit A en faciliteit B;
-
faciliteit B kon pas worden opgenomen als faciliteit A volledig was opgenomen. Na 1 januari 2014 had SAS ze pas kunnen opnemen als de verkoop van activa of aandelen van Widerøe was afgesloten;
-
ze verstreek op 31 maart 2015.
(28)
De voorwaarden van de nieuwe RKF zijn op 25 oktober 2012 overeengekomen. De RKF was evenwel afhankelijk van de goedkeuring door de parlementen van de staten en de ondertekening van overeenkomsten met de vakbonden van piloten en cabinepersoneel.
(29)
De staten hebben een door CITI opgesteld rapport van 7 november 2012 overgelegd (hierna „het CITI-rapport” genoemd) waarin wordt nagegaan of een particuliere investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de staten benadert, onder dezelfde voorwaarden zou hebben deelgenomen aan de nieuwe RKF. Uitgaande van een succesvolle tenuitvoerlegging van het 4XNG-ondernemingsplan in zijn basisscenario wordt in het CITI-rapport geconcludeerd dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF zou resulteren in een interne opbrengstvoet (hierna „de IRR” genoemd) van [90-140] %, een cash-on-cash-multiple van ongeveer [4-9]x en een verhoging van de waarde van het eigen vermogen van om en bij de [700-1 200] % (van november 2012 tot en met maart 2015). Volgens het CITI-rapport zou de door de staten verlangde opbrengst bijgevolg ten minste gelijk zijn aan die welke door particuliere investeerders in een vergelijkbare positie wordt verlangd. In het CITI-rapport is echter niet onderzocht hoe waarschijnlijk het was dat SAS het „basisscenario” van het 4XNG-ondernemingsplan met succes ten uitvoer zou leggen, en is evenmin gekeken naar de impact van afwijkingen van het „basisscenario” zoals bijvoorbeeld het niet te gelde maken van niet-strategische activa.
(30)
SAS heeft op 19 december 2012 aangekondigd dat alle noodzakelijke voorwaarden voor de inwerkingtreding van de nieuwe RKF (zie overweging 28) vervuld waren, inclusief de parlementaire goedkeuring in de staten. De nieuwe RKF was van kracht vanaf deze datum tot en met 3 maart 2014 en kwam in de plaats van de oude RKF (22).
(31)
Bij schrijven van 3 juni 2013 hebben Denemarken en Zweden verklaard dat de staten en de kredietverlenende banken als gevolg van de verkoop van 80 % van de aandelen van Widerøe (overweging 22) een wijziging van de voorwaarden van de nieuwe RKF waren overeengekomen met SAS, hoewel de wijzigingsovereenkomst nog niet formeel was ondertekend. In hun opmerkingen in het kader van het formele onderzoek delen de Deense en de Zweedse autoriteiten de Commissie mee dat de wijziging van de nieuwe RKF door alle partijen was ondertekend en in werking zou treden zodra de Widerøe-transactie was afgesloten, d.w.z. op 30 september 2013. Deze wijzigingen omvatten het volgende:
-
faciliteit A zou worden verlaagd van 1,173 miljard SEK tot 0,8 miljard SEK en de looptijd ervan zou worden verlengd met vijf maanden, tot 1 juni 2014;
-
SAS zou zich ertoe verbinden [0,5-0,8] miljard SEK in contanten beschikbaar te stellen als zekerheid voor faciliteit A. De resterende [0,1-0,4] miljard SEK zou worden gegarandeerd door reeds in de overeenkomst betreffende de nieuwe RKF genoemde zekerheden;
-
faciliteit A zou met 0,2 miljard SEK worden verminderd na de gedeeltelijke afstoting van de grondafhandelingsdiensten. Toen de nieuwe RKF op 4 maart 2014 werd geannuleerd, had SAS had een intentieverklaring met een potentiële koper ondertekend (23);
-
faciliteit B zou worden teruggebracht van 1,5 miljard SEK naar 1,2 miljard SEK.
5. HET INLEIDINGSBESLUIT
(32)
In haar inleidingsbesluit formuleert de Commissie bezwaren met betrekking tot de gelijke deelname van de staten, de KAW-stichting en de banken aan de nieuwe RKF, met name om de volgende redenen:
-
de eerdere blootstelling van de banken aan SAS door hun deelname aan de oude RKF. De banken hadden hun bijdrage in de nieuwe RKF ongeveer gehalveerd, waardoor hun totale blootstelling aan SAS met ongeveer 50 % was verminderd in termen van RKF, terwijl de blootstelling van de staten - die in verband met de aanhoudend negatieve resultaten van SAS geen rendement op de claimemissies in 2009 en 2010 hadden ontvangen - aan SAS was toegenomen;
-
het feit dat SAS de oude RKF volledig had opgenomen in januari 2012, wat van invloed kan zijn geweest op het besluit van de kredietverlenende banken om deel te nemen aan de nieuwe RKF, teneinde nieuwe kredietopnemingen te voorkomen en, gelet op de moeilijkheden van de onderneming, het volledige verlies van hun bijdragen in de RKF uit te sluiten;
-
het was de Commissie niet duidelijk of het besluit van de banken om deel te nemen aan de nieuwe RKF was beïnvloed door de aanhoudende financiële steun van de staten aan SAS in eerdere jaren. De Commissie merkte ook op dat de betrokkenheid van de staten een strikte voorwaarde was voor de deelname van de particuliere marktdeelnemers aan de nieuwe RKF;
-
aangezien de KAW-stichting niet alleen via haar aandeelhouderschap, maar ook via de bank SEB, was blootgesteld aan SAS, vroeg de Commissie vroeg zich af of haar deelname aan de nieuwe RKF kon worden vergeleken met die van een particuliere investeerder.
(33)
Voorts betwijfelde de Commissie of de deelname van de staten aan de nieuwe RKF vanuit een aandeelhoudersperspectief als rationeel kon worden beschouwd en of zij, indien zij niet onder gelijke voorwaarden plaatsvond, zou voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. In dit verband heeft de Commissie onderzocht of de aan het 4XNG-ondernemingsplan ten grondslag liggende hypothesen voldoende betrouwbaar waren om een particuliere investeerder te overtuigen aan de nieuwe RKF deel te nemen, en of de gevoeligheidsanalyses in het kader van het plan niet te optimistisch waren.
(34)
Zo wees de Commissie onder andere op de optimistische cijfers in het plan met betrekking tot de groei van de markt in termen van ASK en bbp, alsook op het inflatiepercentage van 0 % voor de periode 2015-2017. Evenzo betwijfelde zij of bij de ondertekening van de nieuwe RKF kon worden uitgegaan van een succesvolle uitvoering van alle initiatieven inzake kostenbesparingen en overdracht van activa.
(35)
Met betrekking tot de voorwaarden van de nieuwe RKF en de evaluatie door CITI van het verwachte rendement van de deelname van de staten aan de nieuwe RKF benadrukte de Commissie dat het CITI-rapport geen evaluatie van het 4XNG-ondernemingsplan, noch een gevoeligheidsanalyse voor het financieel model bevat, doch uitsluitend berust op aan CITI verstrekte informatie. De Commissie benadrukte ook dat de zekerheid van de nieuwe RKF in het CITI-rapport niet is gewaardeerd vanuit het perspectief van een particuliere investeerder in een markteconomie, en dat niet is gekeken naar de gevolgen van mogelijke alternatieve scenario's met minder gunstige hypothesen (zoals wanbetaling) voor de rendementsanalyse. In dit verband merkte de Commissie op dat het risico dat SAS in de volgende drie jaren in gebreke blijft, in het CITI-rapport als onbestaand wordt beschouwd, wat een onderschatting van het risico lijkt.
(36)
In het licht van het bovenstaande kon de Commissie niet uitsluiten dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF een voordeel ten gunste van SAS in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kon inhouden.
(37)
Tot slot betwijfelde de Commissie of de nieuwe RKF, mocht deze staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU inhouden, als verenigbaar met de interne markt kon worden aangemerkt. In dit verband is de Commissie nagegaan of één van de in het VWEU genoemde verenigbaarheidsgronden van toepassing is. Gelet op de aard van de maatregel en de moeilijkheden van SAS merkte de Commissie op dat alleen de criteria van de op artikel 107, lid 3, onder c), VWEU gebaseerde communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (24) (hierna „de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun” genoemd) relevant lijken te zijn. De Commissie is tot de voorlopige conclusie gekomen dat de in die richtsnoeren vervatte voorwaarden voor reddings- en herstructureringssteun niet lijken te zijn vervuld.
6. OPMERKINGEN OVER HET INLEIDINGSBESLUIT
6.1. Opmerkingen van Denemarken en Zweden
(38)
Denemarken en Zweden stellen dat hun deelname aan de nieuwe RKF marktconform was, aangezien zij pari passu met de banken en de KAW-stichting deelnamen. De aanwezigheid van staatssteun kan volgens hen derhalve worden uitgesloten.
(39)
Volgens Denemarken en Zweden heeft dat SAS tijdens de onderhandelingen over de nieuwe RKF op geen enkel moment gebruikgemaakt van de oude RKF. Zij wijzen op de in maart 2012 aan de oude RKF aangebrachte wijzigingen waarbij nog strengere opnemingsvoorwaarden werden ingevoerd, en voeren aan dat de banken vanaf eind juni 2012 derhalve in de mogelijkheid verkeerden kredietaanvragen van SAS af te wijzen. SAS heeft het opgenomen bedrag van de oude RKF volledig terugbetaald in maart 2012 en heeft sindsdien geen gebruik meer gemaakt van deze kredietfaciliteit. Bijgevolg konden de betrokken banken redelijkerwijs worden beschouwd als „externe” investeerders die pari passu met de staten deelnemen aan de nieuwe RKF (25), zonder wezenlijke niet-gedekte blootstelling aan SAS (26).
(40)
Met betrekking tot deelname van de KAW-stichting aan de nieuwe RKF samen met de banken zijn de Deense en de Zweedse autoriteiten van mening dat de economische blootstelling van de KAW-stichting aan de SEB beperkt was en dat dit niet van invloed kan zijn geweest op haar besluit om deel te nemen in de nieuwe RKF.
(41)
Voorts stellen Denemarken en Zweden dat het 4XNG-ondernemingsplan realistisch was en met succes ten uitvoer kon worden gelegd. Zij voeren aan dat alle aspecten en hypothesen, met inbegrip van die met betrekking tot de prognoses voor de ontvangsten (27), de kostenbesparende maatregelen en de geplande afstotingen, grondig zijn onderzocht zodat de financiële streefcijfers van het 4XNG-ondernemingsplan voor 2014-2015 haalbaar waren. Voorts is het 4XNG-ondernemingsplan - samen met alle onderliggende hypothesen - nauwgezet onderzocht door de externe financiële adviseurs van zowel de staten (Goldman Sachs) als de banken ([…]), en aangepast in het licht van hun opmerkingen en aanbevelingen. Zij benadrukken ook dat de verwachting van een succesvolle tenuitvoerlegging van het plan ten tijde van het besluit om deel te nemen aan de nieuwe RKF kracht werd bijgezet door het feit dat de sluiting van nieuwe collectieve overeenkomsten een opschortende voorwaarde was voor de nieuwe RKF. Volgens Denemarken en Zweden blijkt uit de ontwikkelingen tussen december 2012 en de annulering van de nieuwe RKF op 4 maart 2014 dat het plan op weg was om de verwachte resultaten op te leveren (28).
(42)
Met betrekking tot de voorwaarden van de nieuwe RKF stellen Denemarken en Zweden dat deze marktconform waren, aangezien zij vergelijkbaar waren met die van analoge transacties, en aan de nieuwe RKF ook hogere vooruit te betalen vergoedingen en strengere opnemingsvoorwaarden waren verbonden dan aan de meeste andere onderzochte transacties. Met betrekking tot de zekerheden stellen Denemarken en Zweden dat het reële financiële risico van de kredietverlenende banken te verwaarlozen was omdat de geschatte waarde van de zekerheden duidelijk hoger was dan faciliteit A. In een liquidatiescenario zouden alle vorderingen van de kredietverlenende banken dan ook kunnen worden voldaan door de zekerheden of door andere activa van SAS die kunnen worden verkocht, zoals […], haar aandelenbezit in […], etc. Dit argument wordt ondersteund door de annulering van een aanzienlijk deel van de vastleggingen uit hoofde van faciliteit A in de eerste helft van 2013. Volgens Denemarken en Zweden blijkt hieruit dat de banken voorzichtig en commercieel handelden toen zij besloten met de staten en de KAW-stichting deel te nemen aan de nieuwe RKF.
(43)
Tot slot melden Denemarken en Zweden dat de deelname aan de nieuwe RKF voor de kredietverleners een aanzienlijk rendement heeft gegenereerd zonder dat SAS gebruik hoefde te maken van de faciliteit. Dit alles ondersteunt volgens hen de stelling dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF samen met de KAW-stichting en de banken volledig in overeenstemming was met het beginsel van de investeerder in een markteconomie.
6.2. Opmerkingen van de SAS-groep
(44)
De SAS-groep voert aan dat de staten aan de nieuwe RKF deelnamen in hun hoedanigheid van aandeelhouders, en niet als overheden. Vanuit dat perspectief was deelname in een dergelijk instrument te verkiezen boven een kapitaalstorting, gelet op de aanzienlijke inkomsten voor de aandeelhouders/kredietverleners in de vorm van vergoedingen, en op de verwachte waardeverhoging van de aandelen.
(45)
Aan het criterium van de gelijke voorwaarden was volgens de SAS-groep voldaan, aangezien de banken niet waren blootgesteld aan SAS en zij derhalve dienden te worden beschouwd als „externe” investeerders. Bovendien is de deelname van de staten aan de nieuwe RKF niet van invloed geweest op het gedrag van de banken, aangezien SAS - en niet de banken - de aandeelhouders had verzocht deel te nemen aan de nieuwe RKF. Volgens de SAS-groep hebben de banken op basis van de zeer positieve resultaten van de analyse van de risico's en de ontvangsten besloten om op gelijke voet met de staten en de KAW-stichting deel te nemen aan de nieuwe RKF.
(46)
De SAS-groep ondersteunt voorts het argument van Denemarken en Zweden dat de onderliggende hypothesen van het 4XNG-ondernemingsplan betrouwbaar waren, met zeer realistische prognoses voor de drie belangrijkste indicatoren, namelijk de groei van de markt in termen van ASK, de groei van het bbp voor 2015-2017 en de verwachte inflatie van 0 %. Ook de aan de uitvoering van het plan verbonden risico's zijn door alle kredietverlenende banken grondig bestudeerd, met bijzondere aandacht voor de ontvangsten per beschikbare zitplaatskilometer als essentiële indicator voor de winstgevendheid van de onderneming.
(47)
Tegelijk voert de SAS-groep aan dat de zekerheden voldoende waren onderzocht en dat het risico dat SAS niet in staat zou zijn het 4XNG-ondernemingsplan ten uitvoer te leggen, beperkt was. Dit wordt gestaafd door het feit dat het realiseren van kostenbesparingen een absolute voorwaarde was voor de deelname van de kredietverleners aan de nieuwe RKF en dat de sluiting van nieuwe collectieve overeenkomsten in november 2012 essentieel was voor het welslagen van de tenuitvoerlegging van het plan.
(48)
Voorts verwijt de SAS-groep de Commissie geen rekening te hebben gehouden met het alternatief van het faillissement en de waardevermindering van het gezamenlijke aandelenbezit van de staten als de nieuwe RKF niet beschikbaar was gesteld. In dit verband benadrukt de SAS-groep dat de staten aan de nieuwe RKF deelnamen in hun hoedanigheid van kernaandeelhouders van SAS, met als doel een passend rendement op hun investering te verkrijgen.
(49)
Tot slot meldt de SAS-groep dat met de uitvoering van het 4XNG-ondernemingsplan een winst vóór belastingen van 3 miljard SEK is gerealiseerd, wat een positief resultaat voor SAS voor de periode november 2012 - juli 2013 heeft opgeleverd.
6.3. Opmerkingen van de FAM
(50)
Volgens de FAM, de onderneming die de activa van de KAW-stichting beheert, stond het besluit van deze laatste om deel te nemen aan de nieuwe RKF los van haar belang in de SEB en de blootstelling van de SEB aan SAS. De FAM betoogt dat de KAW-stichting geen meerderheidsdeelneming in de SEB had en dat evenmin kan worden gesteld dat zij de zeggenschap had over de SEB.
(51)
De FAM heeft het 4XNG-ondernemingsplan onderzocht, evenals de daaraan verbonden financiële risico's en de zekerheden, en stelt dat het in het belang van de KAW-stichting was om deel te nemen aan de nieuwe RKF. In dit verband heeft zij het scenario van de bescherming van langetermijninvesteringen door de KAW-stichting in SAS en het mogelijke toekomstige rendement op die investeringen, alsook de hoge vergoedingen die door SAS in het kader van de nieuwe RKF zouden worden betaald, vergeleken met het scenario van de ontbinding van SAS, een optie die zij economisch niet interessant achtte.
(52)
De FAM is het voorts eens met Denemarken, Zweden en de SAS-groep dat alle belanghebbenden op gelijke voorwaarden deelnamen aan de nieuwe RKF, zonder enige achterstelling, onevenredige zekerheidsrechten of anderszins asymmetrische voorwaarden. Het besluit om deel te nemen aan de nieuwe RKF was gebaseerd op een grondige analyse van de rentabiliteitsvooruitzichten die een sterke en concurrerende SAS in de toekomst zou bieden.
(53)
De FAM deelt ten slotte het standpunt van Denemarken en Zweden dat het besluit van de kredietverlenende banken om deel te nemen aan de nieuwe RKF was gebaseerd op commerciële overwegingen, aangezien hun blootstelling in het kader van de oude RKF louter theoretisch was. Zij betoogt dat de banken zich nog minder gestimuleerd voelden om deel te nemen aan de nieuwe RKF dan de staten en de KAW-stichting, aangezien deze laatsten konden rekenen op een koersstijging van het aandeel. Zij stelt dan ook dat het criterium van de gelijke voorwaarden moet worden geacht te zijn vervuld.
7. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
7.1. Aanwezigheid van staatssteun
(54)
Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
(55)
Het begrip staatssteun is van toepassing op ieder voordeel dat direct of indirect wordt toegekend en uit staatsmiddelen wordt bekostigd of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat.
(56)
Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een maatregel met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend. In beginsel zijn staatsmiddelen de middelen van een lidstaat en van zijn overheidsinstanties, alsmede de middelen van openbare ondernemingen waarop de overheid direct of indirect toezicht kan uitoefenen.
(57)
In het onderhavige geval kan niet worden betwist dat met de betrokken maatregel staatsmiddelen gemoeid zijn, aangezien de steun is gefinancierd uit middelen uit de begrotingen van de staten, en dat hij aan de staat kan worden toegerekend. Met name zij erop gewezen dat de parlementen van Denemarken en Zweden de deelname van de overheid aan de nieuwe RKF hebben goedgekeurd (overweging 30).
(58)
De betrokken maatregel moet de mededinging verstoren of dreigen te verstoren en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
(59)
Volgens vaste rechtspraak is er, wanneer financiële steun van een lidstaat de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die in het handelsverkeer binnen de Unie concurreren, op zijn minst een potentiële invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten en op de mededinging (29). In dit verband is de Commissie van mening dat elk potentieel economisch voordeel ten gunste van SAS met staatsmiddelen deze voorwaarde zou vervullen. SAS concurreert met andere luchtvaartmaatschappijen in de Europese Unie en de EER, met name sinds de inwerkingtreding van het derde liberaliseringspakket voor de luchtvaart (hierna „het derde pakket” genoemd) op 1 januari 1993 (30). Daarnaast concurreert het luchtvervoer voor reizen over relatief kortere afstanden binnen de EU met het spoor- en wegvervoer, en kan het weg- en spoorwegvervoer bijgevolg ook worden beïnvloed.
(60)
Het enige relevante criterium voor staatssteun dat aan de orde is, is derhalve de vraag of de betrokken maatregel een selectief onrechtmatig economisch voordeel verschaft aan SAS.
(61)
In het licht van de annulering van de nieuwe RKF met ingang van 4 maart 2014 is de Commissie nagegaan of de nieuwe RKF al dan niet een selectief onrechtmatig economisch voordeel aan SAS verschafte in de periode tussen de invoering ervan in 2012 en de annulering ervan in 2014.
7.2. Economisch voordeel ten gunste van SAS
(62)
Om te bepalen of staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is verleend aan SAS zal de Commissie nagaan of de luchtvaartmaatschappij een economisch voordeel heeft ontvangen dat zij niet zou hebben verkregen onder normale marktvoorwaarden. Hierbij past de Commissie het beginsel van een investeerder in een markteconomie toe, volgens hetwelk er geen sprake is van staatssteun wanneer een onder normale voorwaarden van een markteconomie handelende particuliere investeerder die qua omvang vergelijkbaar is met de relevante instanties in de openbare sector, er in vergelijkbare omstandigheden toe had kunnen worden gebracht de maatregel ten uitvoer te leggen.
(63)
Volgens het beginsel van een investeerder in een markteconomie moet de Commissie derhalve beoordelen of een particuliere investeerder de onderzochte transactie op dezelfde voorwaarden zou zijn aangegaan. Het gedrag van de hypothetische particuliere investeerder is dat van een voorzichtig investeerder die winstmaximalisatie wenst zonder echter te veel risico's te lopen in verhouding tot het rendement (31).
(64)
In beginsel is een bijdrage uit openbare middelen geen staatssteun indien deze bijdrage plaatsvindt tegelijk met een in vergelijkbare omstandigheden en onder vergelijkbare voorwaarden door een particuliere investeerder gedane aanzienlijke inbreng (pari passu) (32).
7.2.1. Deelname op gelijke voorwaarden van de staten, de KAW-stichting en de banken in de nieuwe RKF
(65)
De Commissie merkt op dat de kredietverlenende banken die deelnemen aan de nieuwe RKF, ook hadden deelgenomen aan de oude RKF. In het kader van de nieuwe RKF hebben de staten hun blootstelling aan SAS evenwel verhoogd, terwijl de banken hun bijdrage zowat hebben gehalveerd (van 366 miljoen EUR tot ongeveer 200 miljoen EUR) en zo hun totale blootstelling aan SAS met ongeveer 50 % hebben verminderd. Gelet op het bovenstaande betwijfelde de Commissie in het inleidingsbesluit of aan het pari passu-beginsel kon zijn voldaan, aangezien de staten en de banken niet in een vergelijkbare positie leken te verkeren.
(66)
Denemarken, Zweden en de SAS-groep voeren aan dat de kredietverlenende banken in het kader van de oude RKF geenszins waren blootgesteld toen zij onderhandelden over hun deelname aan de nieuwe RKF. De banken hadden dus moeten worden beschouwd als „externe” beleggers die in een vergelijkbare positie verkeerden als de staten en de KAW-stichting.
(67)
De Commissie merkt op dat SAS de oude RKF in januari 2012 volledig had opgenomen (overweging 20). De in de oude RKF in maart 2012 aangebrachte wijzigingen omvatten onder andere de voorwaarde dat het opgenomen bedrag volledig en onmiddellijk wordt terugbetaald. De bedragen waren volledig terugbetaald in maart 2012 en de in de oude RKF in diezelfde maand aangebrachte wijzigingen maakten het voor SAS bijzonder moeilijk nog gebruik te maken van de faciliteit (33). SAS was ook verplicht om uiterlijk in juni 2012 een herkapitalisatieplan in te dienen dat moest worden goedgekeurd door de raad van bestuur en de belangrijkste aandeelhouders, met name de staten en de KAW-stichting. Dit plan werd in eerste instantie afgewezen door de banken. Pas in november 2012 hebben de staten, na een grondige bestudering van het herziene 4XNG-ondernemingsplan, besloten deel te nemen aan de nieuwe RKF, daarin gevolgd door de banken.
(68)
De Deense en de Zweedse autoriteiten en de SAS-groep voeren dan ook aan dat SAS in de praktijk werd verhinderd gebruik te maken van de oude RKF. De banken waren zich bewust van deze situatie en moesten beslissen of zij de oude RKF wilden handhaven tot het verstrijken ervan in juni 2013, dan wel of zij op gelijke voet met de staten en de KAW-stichting zouden deelnemen aan de nieuwe RKF, hoewel de staten en de KAW-stichting zich als aandeelhouders meer gestimuleerd voelden om deel te nemen omdat zij hoopten op een waardeverhoging van hun aandelen na de tenuitvoerlegging van het 4XNG-ondernemingsplan.
(69)
Hoewel de Commissie het waarschijnlijk acht dat de banken, althans die waarbij geen sprake was van andere niet-gedekte bilaterale blootstellingen aan SAS, niet wezenlijk waren blootgesteld aan de oude RKF toen zij moesten beslissen over hun deelname aan de nieuwe RKF, was er volgens haar een risico dat SAS voldeed aan de opnemingsvoorwaarden vóór de invoering van de nieuwe RKF. Het feit dat dit niet is gebeurd en dat geen gebruik is gemaakt van de oude RKF nadat deze volledig was terugbetaald in maart 2012, is in dit opzicht irrelevant. Op basis van het voorafgaande lijkt het erop dat de banken in het kader van de oude RKF, in tegenstelling tot de staten (en de KAW-stichting), in zekere mate waren blootgesteld aan SAS. De Commissie kan zich bijgevolg niet vinden in het argument van de Deense en de Zweedse autoriteiten dat de banken aan de nieuwe RKF deelnamen als „externe” beleggers, ondanks hun blootstelling in het kader van de oude RKF.
(70)
Voorts is de Commissie het niet eens met Denemarken en Zweden dat de blootstelling van sommige banken in de vorm van bilaterale, aan de oude RKF gekoppelde faciliteiten (34) in de periode van de onderhandelingen over de nieuwe RKF geen financieel risico voor de banken inhield, aangezien deze faciliteiten niet konden worden opgenomen als de oude RKF niet volledig was opgenomen. Zoals hierboven vermeld, was er een, weliswaar klein, risico dat de opnemingsvoorwaarden waren vervuld, ook al was de kans dat SAS gebruik zou maken van de oude RKF na de in maart 2012 aangebrachte wijzigingen en na de invoering van de strengere voorwaarden, zeer klein.
(71)
Bovendien lijkt het erop dat sommige banken een andere blootstelling aan SAS hadden. Zo had […], naast de deelname aan de oude RKF, - vanaf 30 september 2012 - een niet-gedekte (en niet-benutte) bilaterale blootstelling aan SAS van [200-600] miljoen EUR, alsook een niet-gedekte blootstelling in verband met het gebruik van credit cards van [500-900] miljoen EUR. Deze bank had dan ook de kosten van de terugbetalingen aan klanten moeten dekken als SAS de desbetreffende vluchten had geannuleerd. Hoewel deze niet-gedekte blootstelling in verband met het gebruik van credit cards slechts [0-2] % van de totale kredietportefeuille van […] van ongeveer [1 000-3 000] miljard SEK uitmaakte, vormde zij niettemin een financieel risico en kan derhalve niet worden aanvaard dat […] in een vergelijkbare positie ten opzichte van de lidstaten verkeerde toen zij besloot deel te nemen aan de nieuwe RKF.
(72)
Daarnaast hadden drie andere banken een blootstelling in de vorm van uitstaande financieringsfaciliteiten voor luchtvaartuigen (bijv. […]). Hoewel de staten aanvoeren dat de financieringen waren gedekt door het luchtvaartuig en zij geen financieel risico voor de banken inhielden omdat zij gemakkelijk op de markt konden worden verkocht, is dit niet feitelijk aangetoond. Het blijft onduidelijk of het totale bedrag daadwerkelijk zou zijn teruggevorderd in geval van noodverkoop van het luchtvaartuig.
(73)
In het inleidingsbesluit vraagt de Commissie zich voorts af of het gedrag van de banken kon zijn beïnvloed door het gedrag van de staten, gelet op hun aanhoudende financiële steun aan de luchtvaartmaatschappij in eerdere jaren (zoals bijv. de claimemissies in 2009 en 2010). Bovendien waren de banken slechts bereid deel te nemen aan de nieuwe RKF als ook de staten deelnamen, zoals uitgelegd in de overwegingen 23 en 24.
(74)
In beginsel is de Commissie van mening dat de voorwaarde dat op voet van gelijkheid moet worden deelgenomen, niet van toepassing kan zijn wanneer de betrokkenheid van de staten een strikte voorwaarde voor de deelname van de particuliere marktdeelnemers aan de transactie vormt.
(75)
In de loop van het formele onderzoek voerden Denemarken, Zweden en de SAS-groep aan dat de banken zich in geen enkel stadium van de onderhandelingen voor de nieuwe RKF „bezoedeld” hebben gevoeld door het vroegere gedrag van de staten en hun aanhoudende bereidheid om SAS te steunen, ondanks het feit dat de inkomsten van de staten uit de claimemissies in 2009 en 2010 lager waren dan verwacht.
(76)
De Commissie kan niet uitsluiten dat particuliere investeerders niet bereid zouden zijn geweest te investeren in een onderneming met dergelijke resultaten en onvoorspelbare prognoses zonder deelname van de staten. Tegelijkertijd kan zij evenmin uitsluiten dat de staten, die hadden geweigerd nieuw eigen vermogen te verstrekken en deel te nemen aan een achtergestelde RKF, niet langer bereid waren extra kapitaal in SAS in te brengen. Ondanks deze overwegingen is de Commissie er nog steeds niet van overtuigd dat de deelname van de staten aan de nieuwe RKF op gelijke voet met de kredietverlenende banken heeft plaatsgevonden, gelet op het feit dat de deelname van de staten heeft geresulteerd in een vermindering van de blootstelling van de banken aan SAS met ongeveer 50 % en een gelijktijdige toename van de blootstelling van de banken.
(77)
Met betrekking tot de vraag of het gedrag van de KAW-stichting al dan niet kan worden beschouwd als referentie om het gedrag van een particuliere investeerder vast te stellen, is uit het formele onderzoek gebleken dat de blootstelling van de KAW-stichting aan SAS door haar aandeelhouderschap in de SEB kleiner was dan aangegeven in het inleidingsbesluit. Rekening houdend met het feit dat de KAW-stichting slechts een minderheidsaandeelhouder in de SEB is en dat de blootstelling van de SEB aan SAS beperkt was, kan worden aangevoerd dat de deelname van de KAW-stichting aan de nieuwe RKF was ingegeven door de rentabiliteitsvooruitzichten van de investering.
(78)
Gelet op het voorafgaande kan de Commissie op basis van het formele onderzoek niet met zekerheid concluderen dat de betrokken transactie op voet van gelijkheid heeft plaatsgevonden.
(79)
Los van de beoordeling of aan het pari passu-beginsel is voldaan, heeft de Commissie ook onderzocht of de deelname van de staten aan de nieuwe RKF als rationeel kon worden beschouwd vanuit aandeelhoudersperspectief en zou voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie als zij niet op voet van gelijkheid plaatsvond.
7.2.2. Toetsing van de deelname van de staten aan de nieuwe RKF aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie
(80)
De vraag die moet worden beantwoord, is of een particuliere investeerder in dezelfde situatie als de staten, d.w.z. als bestaande aandeelhouder in SAS, en in een vergelijkbare feitelijke situatie als de staten in 2012, tegen soortgelijke voorwaarden zou hebben deelgenomen aan de nieuwe RKF (35).
(81)
De onafhankelijke analyses van externe financiële adviseurs (met name Goldman Sachs International en CITI als adviseurs van de staten en […] als adviseur van de kredietverleners) vóór de sluiting van de nieuwe RKF zijn in dit verband verhelderend. Volgens Denemarken en Zweden hebben de staten pas besloten deel te nemen aan de nieuwe RKF nadat het 4XNG-ondernemingsplan grondig was bestudeerd door de externe adviseurs, en nadat de voorwaarden van de nieuwe RKF waren aangepast.
(82)
Hoewel de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure een aantal bezwaren formuleert met betrekking tot de reikwijdte van het CITI-rapport, hebben Denemarken en Zweden gepreciseerd dat hun besluit om deel te nemen aan de nieuwe RKF was gebaseerd op alle analyses van de financiële adviseurs en dat het CITI-rapport derhalve niet afzonderlijk diende te worden beoordeeld.
(83)
De financiële adviseurs waren onder andere belast met een kritische analyse van het 4XNG-ondernemingsplan en de nieuwe RKF, alsook van de gevoeligheden en de zwakke punten in dit verband. Deze analyse is uitgespreid over opeenvolgende rapporten, met verwijzing naar de prestaties van SAS in het verleden en naar andere referentiecriteria voor de bedrijfstak. De adviseurs hebben een reeks aanbevelingen uitgebracht betreffende risicobeperkende strategieën voor zowel het 4XNG-ondernemingsplan als de nieuwe RKF. In overeenstemming met dit advies hebben de staten verzocht om een aantal aanpassingen van het 4XNG-ondernemingsplan (teneinde kostenbesparende maatregelen te bespoedigen en aanvullende initiatieven mogelijk te maken), alsook om aanpassingen in de voorwaarden van de nieuwe RKF om de waarschijnlijkheid van een opneming te beperken.
(84)
Bij de analyse van het 4XNG-ondernemingsplan hebben de externe adviseurs mogelijke risicoterreinen vastgesteld en nader bestudeerd, zoals streefcijfers voor kostenbesparingen, afstotingen en druk op de omzet per beschikbare zitplaatskilometer. Deze risicobeoordeling heeft onder andere geresulteerd in de volgende overwegingen:
-
Streefcijfers voor kostenbesparingen
Naar aanleiding van de ontvangen externe adviezen is het 4XNG-ondernemingsplan gewijzigd en aangescherpt met kostenbesparende initiatieven voor een bedrag van ongeveer [1-4] miljard SEK per jaar (een toename ten opzichte van het oorspronkelijke streefcijfer van [1-4] miljard SEK per jaar). Het niet halen van de streefcijfers voor kostenbesparingen is weliswaar als punt van zorg aangemerkt, maar cruciaal voor het wegwerken van het risico van het 4XNG-ondernemingsplan vóór de voltooiing van de nieuwe RKF was de sluiting van nieuwe collectieve overeenkomsten die onder andere een verlaging van de werknemersvergoedingen en -uitkeringen inhielden, alsook een aanpassing van de pensioenregeling in november 2012. Dit resulteerde in directe kostenbesparingen van iets minder dan [0-3] miljard SEK per jaar […], die op verzoek van de staten moesten worden gerealiseerd voordat de nieuwe RKF in werking kon treden.
-
Afstotingen
Naar aanleiding van de betwisting van de aanvankelijke hypothesen inzake de afstoting van activa door de externe financiële adviseur, en als gevolg van nieuwe informatie in de loop van de procedure, verschilde de definitieve lijst van de in het kader van het 4XNG-ondernemingsplan voorgenomen afstotingen van de oorspronkelijk door SAS voorgelegde lijst (36). De financiële adviseur van de staten heeft uiteindelijk geconcludeerd dat de afstotingen in het kader van het definitieve 4XNG-ondernemingsplan (met een geschatte waarde van ongeveer 3 miljard SEK) haalbaar waren binnen het geraamde tijdsbestek. Voorts bevatte de nieuwe RKF bepalingen betreffende het tijdschema voor de verkoop van Widerøe en de strikte bestemming van de inkomsten daaruit bij de terugbetaling van de nieuwe RKF.
-
Druk op de omzet per beschikbare zitplaatskilometer
De onderliggende hypothesen betreffende het rendement en de druk op de omzet per beschikbare zitplaatskilometer zijn beoordeeld en als redelijk beschouwd, rekening houdend met de relevante gegevens over historische trends, prognoses van derden en veranderingen in de concurrentiesituatie op dat ogenblik. Deze hypothesen werden bijgevolg niet geacht een aanzienlijk neerwaarts risico te vormen voor de uitvoering van het 4XNG-ondernemingsplan.
(85)
Met betrekking tot de twijfels van de Commissie in het inleidingsbesluit ten aanzien van het optimistische karakter van bepaalde indicatoren in het 4XNG-ondernemingsplan (zoals de groei van de markt in termen van ASK, bbp-ramingen en een inflatie van 0 % voor de periode 2015-2017) blijkt uit de door Denemarken, Zweden en de SAS-groep tijdens het formele onderzoek verstrekte gegevens dat bij deze ramingen rekening is gehouden met de belangrijkste markten waarop SAS actief is. Zo wordt gewezen op de meer uitgesproken blootstelling van de maatschappij aan Noord-Europa dan aan Zuid-Europa, en met de blootstelling aan de Amerikaanse en de Aziatische markt. Voorts is in de opmerkingen aangegeven dat de verwachte kosteninflatie van 0 % per jaar voor de periode 2015-2017 het netto-effect is van een onderliggende inflatie van 2 % per jaar (in overeenstemming met het voor de EU geschatte inflatiepercentage) en van de hypothese dat dit via nieuwe kostenbesparende maatregelen kan worden geneutraliseerd.
(86)
Met betrekking tot het gebrek aan gevoeligheidstests op de IRR-analyse in het CITI-verslag (zie overweging 35) en de oorspronkelijke bezwaren van de Commissie ten aanzien van de mogelijke impact van minder optimistische scenario's hebben Denemarken en Zweden in hun opmerkingen over het inleidingsbesluit aanvullende gegevens aan de Commissie verstrekt over de mate van gevoeligheid van de uitgevoerde analyse. In dit verband heeft Goldman Sachs een aantal gevoeligheidstests voorgelegd tijdens de ontwikkeling van het 4XNG-ondernemingsplan in de periode juni-september 2012. Uit een herziene analyse van september 2012 bleek dat SAS zelfs in de gepresenteerde neerwaartse scenario's geen liquiditeitstekort zou hebben, d.w.z. dat de liquiditeitspositie van SAS in alle geanalyseerde gevallen boven de ondergrens van de RKF zou blijven. Geoordeeld werd evenwel dat met het oog op de instandhouding van het marktvertrouwen een liquiditeitsvangnet nodig was en dat de RKF hiervoor de meest realistische optie bleef.
(87)
De Commissie neemt derhalve nota van de opeenvolgende financiële beoordelingen van het 4XNG-ondernemingsplan (waaronder de uitvoerige analyses en tests van de verschillende versies van het plan). De Commissie neemt ook nota van de daaruit voortvloeiende verzoeken van de staten om de aan de tenuitvoerlegging verbonden risico's te beperken en een geconsolideerd herstructureringsplan op te stellen alvorens aan de nieuwe RKF deel te nemen. Dergelijke maatregelen zouden in overeenstemming zijn met die van een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie. Niettemin moet nog worden vastgesteld of de voorwaarden van de nieuwe RKF al dan niet in overeenstemming waren met wat een particuliere investeerder zou hebben aanvaard in dezelfde situatie als de staten, d.w.z. als bestaande aandeelhouder in de onderneming.
(88)
Denemarken, Zweden en de SAS-groep hebben uitgelegd dat een specifiek kenmerk van de luchtvaartsector bestaat in de noodzaak om een hoog niveau van financiële slagkracht te handhaven met het oog op het behoud van het vertrouwen van klanten en belanghebbenden in het vermogen van de onderneming om haar activiteiten voort te zetten. Gelet op de financiële moeilijkheden van SAS in 2012 en haar toenmalige liquiditeitspositie is het aannemelijk dat de staten, als aandeelhouders van SAS, zich gestimuleerd voelden om deel te nemen aan de nieuwe RKF teneinde grotere verliezen of een faillissement in geval van liquiditeitsproblemen bij de onderneming te voorkomen.
(89)
In dit verband lijken de staten zich met name te hebben gebaseerd op aanbevelingen van de onafhankelijke financiële adviseurs bij de definitieve uitwerking van de voorwaarden van de nieuwe RKF. De voorwaarden van de nieuwe RKF lijken namelijk gezamenlijk tot doel te hebben de belangrijkste vastgestelde commerciële risico's te beperken. Zoals opgemerkt in overweging 84 was de goede uitvoering van nieuwe collectieve overeenkomsten met het vliegpersoneel een essentiële voorwaarde voor de tenuitvoerlegging van de nieuwe RKF. Gelet op de opnemingsvoorwaarden voor faciliteit B leek het voorts zeer onwaarschijnlijk dat deze vóór maart 2015 kon worden opgenomen (37). De aan de nieuwe RKF gehechte financiële convenanten waren ook zo gestructureerd dat, tenzij SAS in staat was de belangrijkste financiële prognoses in het 4XNG-ondernemingsplan te realiseren, zij geen toegang zou hebben gehad tot de RKF of dat zij destijds uit de RKF opgenomen bedragen had moeten terugbetalen (38).
(90)
Daarnaast heeft de Commissie aanvullende informatie ontvangen betreffende de adequaatheid van de onderliggende zekerheden voor de nieuwe RKF. In een rapport van mei 2012 verstrekte […] een onafhankelijke waardering van Widerøe en van bepaalde materiële activa (waaronder reservemotoren, desbetreffende luchtvaartuigen, een aantal kleinere eigendommen en bepaalde apparatuur) die vervolgens zijn gebruikt als zekerheid voor de nieuwe RKF. Hoewel de aandacht vooral uitging naar Widerøe, als belangrijkste actief van de gestelde zekerheden, en de beoordeling van de andere activa was gebaseerd op beperktere informatie, is bij de algemene waardering uitgegaan van een totale waarde van om en bij de [1-4]-[3-6] miljard SEK. De totale geschatte waarde van de activa waarvoor een zekerheid was gesteld, bedroeg dus meer dan faciliteit A. Volgens Denemarken en Zweden zou dit de verleners van de nieuwe RKF voldoende bescherming bieden, aangezien zoals hierboven opgemerkt de kans dat SAS faciliteit B ooit zou opnemen, als verwaarloosbaar werd beschouwd.
(91)
De werkelijke aan de nieuwe RKF verbonden financiële risico's werden verder beperkt door bepalingen inzake verplichte vooruitbetaling en/of annulering van de verplichtingen uit hoofde van de nieuwe RKF, ingeval SAS bepaalde activa zou afstoten of voor andere financieringsmogelijkheden zou kiezen. Door deze bepalingen werd het potentiële verlies na verloop van tijd beperkt. Als gevolg van de verkoop van Widerøe en op grond van een overeenkomst die in werking is getreden na deze verkoop in september 2013 (zie overweging 31) is de totale omvang van de nieuwe RKF verlaagd van 3,5 miljard SEK tot 2 miljard SEK.
(92)
Er lijkt dus een alomvattende en samenhangende reeks doelgerichte maatregelen te zijn genomen om de blijvende levensvatbaarheid van SAS in de periode 2012-2015 te garanderen en de belangrijkste aan de nieuwe RKF verbonden financiële risico's te beperken.
(93)
Voorts erkent de Commissie de noodzaak om na te gaan of een vergelijkbare particuliere investeerder in vergelijkbare marktomstandigheden als de staten (d.w.z. als bestaande aandeelhouder in SAS) ertoe had kunnen worden gebracht de betrokken steun aan de begunstigde te verlenen. Hiertoe is het ook nuttig te kijken naar mogelijke contrafeitelijke situaties waarin geen steun wordt verleend.
(94)
In dit verband stellen Denemarken, Zweden en de SAS-groep in hun opmerkingen over het inleidingsbesluit dat zich waarschijnlijk een faillissement zou hebben voorgedaan als de nieuwe RKF niet beschikbaar was gesteld in 2012. Volgens Denemarken en Zweden zou dit voor de staten een gecumuleerd verlies van 1,044 miljoen SEK betekenen, d.w.z. de waarde van hun gezamenlijke participatie. Voorts werd opgemerkt dat mogelijke toekomstige kapitaalwinsten zouden worden misgelopen als het 4XNG-ondernemingsplan met succes ten uitvoer werd gelegd. Ter vergelijking: Denemarken en Zweden schatten in hun opmerkingen dat, indien SAS in gebreke was gebleven met betrekking tot de nieuwe RKF, het mogelijke gecombineerde verlies als gevolg van de collectieve participatie van de staten en hun bijdragen in de RKF in het extreemste scenario om en bij de [1 000-3 000] miljard SEK zou hebben bedragen (39).
(95)
Bijgevolg lijkt het mogelijke extra verlies in verband met de deelname van de staten aan de nieuwe RKF (d.w.z. ongeveer 447,5 miljoen SEK uitgaande van het voorbeeld van Denemarken en Zweden) in geval van faillissement van SAS relatief beperkt vergeleken bij het verlies dat hoe dan ook zou zijn ontstaan door het aandeelhouderschap van de staten. Een vergelijking van deze relatief beperkte toename in het pessimistische scenario van de staten (faillissement) met het mogelijke voordeel voor de lidstaten van een succesvolle uitvoering van het 4XNG-ondernemingsplan pleit eveneens voor het besluit van de staten om deel te nemen aan de nieuwe RKF. In het meest optimistische basisscenario worden de potentiële kapitaalwinsten voor de staten in het CITI-rapport in totaal op [7 000-12 000] miljoen SEK geschat. Hoewel de Commissie in haar inleidingsbesluit een aantal bezwaren heeft geuit met betrekking tot het optimistische karakter van dergelijke groeiprognoses, erkent zij de mogelijkheid dat zelfs in conservatievere scenario's de potentiële kapitaalwinsten in het gunstige scenario nog steeds aanzienlijk groter hadden kunnen zijn dan de potentiële verliezen in het pessimistische scenario.
(96)
De Commissie neemt derhalve nota van de bovenstaande risicobeoordeling, alsook van de uitgebreide analyse en tests van het 4XNG-ondernemingsplan, de extra controles op de onderliggende zekerheden (40), de bepalingen inzake annulering en vooruitbetaling ter beperking van het potentiële verlies na verloop van tijd (41) en de diverse andere in de voorwaarden van de nieuwe RKF opgenomen risicobeperkende maatregelen (42). Gelet op het voorafgaande lijkt het besluit van de lidstaten om deel te nemen aan de nieuwe RKF consistent met het gedrag van een particuliere marktdeelnemer die een marktconform rendement nastreeft, gelet op de specifieke situatie van de onderneming op dat ogenblik.
(97)
Gelet op het voorafgaande concludeert de Commissie dat de staten zich, in hun hoedanigheid van bestaande aandeelhouders van SAS, hebben laten leiden door redelijke en realistische vooruitzichten op winstgevendheid toen zij besloten om samen met de KAW-stichting en de kredietverlenende banken deel te nemen aan de nieuwe RKF in de periode december 2012-maart 2014. Deze deelname hield derhalve geen voordeel aan SAS in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU in.
7.3. Conclusie betreffende de aanwezigheid van staatssteun
(98)
Gelet op het voorafgaande concludeert de Commissie dat de deelname van Denemarken en Zweden aan de nieuwe RKF geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
(99)
Tot slot merkt de Commissie op dat Denemarken en Zweden ermee hebben ingestemd dat de vaststelling en de kennisgeving van het onderhavige besluit in het Engels plaatsvinden.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De financiering van Scandinavian Airlines door middel van de nieuwe renouvellerende kredietfaciliteit die het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden in december 2012 ten uitvoer hebben gelegd, vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden.
Gedaan te Brussel, 9 juli 2014.