BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 23 juli 2013
betreffende de door Portugal ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.35062 (13/N-2) ten gunste van Caixa Geral de Depósitos
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2013) 4801)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/767/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de lidstaten en andere belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op 28 juni 2012 heeft de Portugese Republiek („Portugal”) herkapitalisatiemaatregelen ten gunste van Caixa Geral de Depósitos, SA (hierna „CGD” of „de bank” genoemd) aangemeld.
(2)
Op 18 juli 2012 heeft de Commissie een besluit betreffende steunmaatregel SA.35062 (12/NN) genomen (hierna „het reddingsbesluit” genoemd) (2), waarin zij haar goedkeuring hechtte aan de op 29 juni 2012 doorgevoerde herkapitalisatie van CGD in de vorm van reddingssteun.
(3)
Bij e-mail van 27 september 2012 heeft Portugal de Commissie geïnformeerd dat Caixa Geral Finance Limited (hierna „CGDF” genoemd), een verbonden onderneming van CGD, de dag erna aan de houders van eeuwigdurende niet-cumulatief preferente aandelen dividenden zou uitkeren.
(4)
Op 28 september 2012 heeft CGDF de dividendbetalingen verricht.
(5)
Op 18 december 2012 heeft de Commissie een besluit betreffende steunmaatregel SA.35062 (12/NN) vastgesteld (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) (3), waarin zij de formele onderzoeksprocedure wegens misbruik van reddingssteun inleidde overeenkomstig artikel 16 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (4).
(6)
Bij de bekendmaking van dat besluit heeft de Commissie belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen te maken over haar voorlopige conclusie dat de dividendbetalingen een schending van de voorwaarden van het reddingsbesluit vormden, maar zij heeft geen opmerkingen ter zake ontvangen.
(7)
Portugal accepteert bij wijze van uitzondering dat dit besluit om redenen van urgentie wordt vastgesteld in de Engelse taal.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING
2.1. De begunstigde
(8)
CGD is een bankgroep die volledig in handen is van Portugal. Op 31 december 2012 bedroegen de totale nettoactiva van CGD 116,9 miljard EUR (op basis van de boekhouding) (5) en bezat de bank een nettoleningenportefeuille van in totaal 74,7 miljard EUR. De activiteiten van de bank omvatten onder meer nationaal en internationaal commercieel bankieren (met name in Spanje, Portugeestalig Afrika, Macau en Brazilië), investment banking, vermogensbeheer, gespecialiseerde kredietverlening en verzekeringsactiviteiten.
(9)
In 2012 had de CGD-groep een leidende positie op de meeste terreinen waarop de groep in de binnenlandse Portugese markt actief was (in het bijzonder leningen en voorschotten aan klanten, klantendeposito’s, verzekeringen, leasing, investment banking en vermogensbeheer).
Tabel 1
Belangrijkste financiële cijfers van CGD (op basis van de boekhouding)
31.12.2012
Totaal van de activa (miljard EUR)
116,9
Leningen aan klanten (miljard EUR)
74,7
Retaildeposito’s (miljard EUR) (*)
71,4
Totaal van de wholesalemiddelen (miljard EUR) (**)
35,2
Aantal werknemers, totaal van de groep
23 028
Aantal vestigingen, totaal van de groep
1 293
Aandeel in nationale depositomarkt
28,1 %
Aandeel in nationale leningenmarkt
21,3 %
2.2. De gebeurtenissen die aanleiding gaven tot de steunmaatregelen
(10)
CGD heeft sinds het begin van de staatsschuldencrisis problemen gehad met de toegang tot de wholesalemarkten. De problemen begonnen bij de toegang tot de middellange- en langetermijnkapitaalmarkten en breidden zich daarna uit naar de korte-termijngeldmarkten.
(11)
CGD moest daardoor haar afhankelijkheid van wholesalefinanciering beperken en activeerde in het eerste kwartaal van 2010 haar voorwaardelijke liquiditeitsplan, waarna de groep probeerde om a) alternatieve bronnen van financiering te vinden, hoofdzakelijk door middel van door zakelijke zekerheid gedekte financiering, b) de pool van beleenbare activa die aanvaardbaar zouden zijn voor de ECB, te vergroten, c) niet-strategische activa te verkopen, en d) beleggers en tegenpartijen haar eigen kredietgegevens aan te bieden.
(12)
Conform het tussen Portugal, de Commissie, de ECB en het IMF overeengekomen plan voor economische en financiële steun werd CGD verzocht een financierings- en kapitaalplan voor de periode 2011-2015 in te dienen, dat elk kwartaal opnieuw zou worden beoordeeld. Het eerste financierings- en kapitaalplan werd op 26 juli 2011 ingediend en is sindsdien meerdere keren herzien.
(13)
Wat betreft de solvabiliteit, was de tier 1-kapitaalratio („CT1-ratio”) van CGD, berekend overeenkomstig de regels van Bazel II, op 31 december 2011 gelijk aan 9,48 %. Een van de in het financierings- en kapitaalplan geformuleerde doelstellingen was op 31 december2012 een CT1-ratio van 10 % overeenkomstig de regels van Bazel II te hebben bereikt, conform de eisen in het memorandum van overeenstemming dat werd ondertekend door enerzijds de Portugese regering en anderzijds het IMF, de Commissie en de ECB. Naar aanleiding van een aanbeveling van de Europese Bankautoriteit („EBA”) werd het financierings- en kapitaalplan bijgewerkt voor wat betreft de hoogte van het kapitaal dat vanaf 30 juni 2012 moet worden aangehouden om te kunnen voorzien in de kapitaalbehoeften als berekend op basis van de omvang van de schulden van de staat en de gemeenten bij de bank („buffer voor blootstelling aan staatsleningen”) en de kapitaalbehoeften voortvloeiend uit een door de EBA uitgevoerde stresstest („de EBA-vereisten”).
(14)
In de versie van het financierings- en kapitaalplan van mei 2012 en de aanbeveling van de EBA werd een verhoging van het kapitaal van CGD met 1,650 miljard EUR noodzakelijk geacht.
2.3. De steunmaatregelen
(15)
De herkapitalisatiemaatregelen die door Portugal als enige aandeelhouder van CGD zijn doorgevoerd, bestonden uit:
i)
de inschrijving op nieuw uitgegeven gewone aandelen („de kapitaalverhoging”) voor een bedrag van 750 miljoen EUR, en
ii)
de inschrijving op door CGD uitgegeven converteerbare instrumenten voor een bedrag van 900 miljoen EUR die overeenkomstig de eisen van de EBA voor solvabiliteitsdoeleinden als CT1 in aanmerking komen.
(16)
In de overwegingen 12 tot en met 25 van het reddingsbesluit zijn de steunmaatregelen in detail beschreven.
2.4. De formele onderzoeksprocedure met betrekking tot het misbruik van steun
(17)
Zoals uiteengezet in overweging 31 van het reddingsbesluit, heeft Portugal zich ertoe verbonden om ervoor te zorgen dat CGD (als groep) beperkingen ten aanzien van het gedrag toepast die vergelijkbaar zijn met de beperkingen die gelden voor banken die worden geherkapitaliseerd volgens de nieuwe herkapitalisatieregeling voor kredietinstellingen in Portugal (6), met inbegrip van onder andere:
-
een verbod op dividenduitkering;
-
een verbod op coupon- en rentebetalingen op hybride instrumenten en achtergestelde schulden die niet door Portugal worden aangehouden en waarvoor geen wettelijke verplichting bestaat om tot dergelijke betalingen over te gaan.
(18)
Op 28 september 2012 heeft CGDF, een verbonden onderneming van CGD, zonder toestemming van de Commissie dividenden op eeuwigdurende niet-cumulatief preferente aandelen uitgekeerd voor een bedrag van 405 415 EUR. Dit bedrag stemt overeen met 0,025 % van de kapitaalinjectie van 29 juni 2012.
(19)
In het besluit tot inleiding van de procedure oordeelde de Commissie voorlopig dat de door CGDF op 28 september 2012 verrichte dividendbetalingen onder het verbod op dividenduitkering vallen dat krachtens het reddingsbesluit op CGD van toepassing was, en dat de dividendbetalingen als misbruik van de verleende reddingssteun moeten worden aangemerkt.
3. HERSTRUCTURERING VAN CGD
(20)
CGD heeft een herstructureringsplan ingediend dat vier hoofdelementen bevat:
-
verlaging van de schuldpositie van de CGD-groep door de verzekeringstak en resterende niet-strategische participaties te verkopen en door de activa die niet tot het kernbedrijf behoren af te bouwen;
-
verhoging van haar operationele efficiëntie;
-
herstructurering van de activiteiten van CGD in Spanje;
-
terugbetaling van 900 miljoen EUR aan converteerbare instrumenten tijdens de herstructureringsperiode.
Verlaging van de schuldpositie
(21)
CGD had zich al vóór de kapitaalverhoging in juni 2012 ingespannen om haar schuldpositie te verlagen. Van december 2010 tot juni 2012 verlaagde de bank haar balans met ongeveer 8,2 miljard EUR (op basis van de boekhouding).
(22)
In het herstructureringsplan worden aanvullende inspanningen tot verlaging van de schuldpositie beschreven. Het plan voorziet in de verkoop van de verzekeringstak, Caixa Seguros, en andere niet-strategische participaties, alsmede in de afbouw van activa die niet tot het kernbedrijf behoren, zodat CGD zich beter kan concentreren op haar kernactiviteiten op het gebied van retailbankieren, en middelen kan vrijmaken die vervolgens het kernkapitaal van de bank zullen versterken. CGD streeft ernaar de schuldpositie van de groep verder te verlagen met [10-20] miljard EUR aan activa die niet tot het kernbedrijf behoren, wat - vergeleken met de geconsolideerde balans in december 2012 (op basis van de boekhouding) - overeenstemt met een verlaging van [10-20] %. De verkoop van het verzekeringsbedrijf is een belangrijk element van de inspanning om de schuldpositie te verlagen, omdat deze verkoop circa […] (***) miljard EUR bijdraagt aan de verlaging. De verkoop van de resterende niet-strategische participaties zal [0-5] miljard EUR, de terugbetaling van ex-Banco Português de Negócios („BPN”) schuld [0-5] miljard EUR, en de afbouw van niet-kernkrediet in Spanje [0-5] miljard EUR bijdragen. Voorts zal ongeveer twee derde van de niet-kernportefeuille ([10-20] miljard EUR) vóór eind 2017 worden afgebouwd, terwijl de resterende niet-kernportefeuille na 2017 zal worden afgebouwd.
(23)
Caixa Seguros is in Portugal de marktleider met totale marktaandelen in december 2012 van 31 % in levensverzekeringen en 26 % in niet-levensverzekeringen en omvat een multiline verzekeringsentiteit voor het levensverzekerings- en niet-levensverzekeringsbedrijf, alsmede gespecialiseerde verzekeringsentiteiten, in het bijzonder voor zorgverzekeringen en autoverzekeringen. Op 31 december 2012 vertegenwoordigde Caixa Seguros 9,2 % van het geconsolideerd eigen vermogen van CGD en genereerde een aan de aandeelhouders van CGD toe te kennen nettoresultaat van 89,7 miljoen EUR op basis van 3 195 miljoen EUR aan directe verzekeringspremies in 2012.
(24)
CGD zal Caixa Seguros herstructureren om de verkoopbaarheid van Caixa Seguros te vergroten en het verkoopproces te bevorderen. CGD kan […]. Het verkoopproces zal alle mogelijke combinaties toestaan, variërend van […]. Het herstructureringsplan van CGD gaat ervan uit dat […].
(25)
CGD zal ook al haar resterende niet-strategische participaties in beursgenoteerde Portugese ondernemingen voor […] verkopen en zo haar schuldpositie met nog eens ongeveer [200-250] miljoen EUR verlagen. CGD heeft al het merendeel van haar niet-strategische participaties verkocht, hetgeen een opbrengst van circa 450 miljoen EUR heeft opgeleverd.
(26)
CGD is bovendien van plan om geleidelijk een activaportefeuille af te bouwen die afkomstig is van schulden van de failliet gegane Banco Português de Negócios („BPN”) (7) en die een nominale waarde heeft van [0-5] miljard EUR en een nettovermogenswaarde van circa [0-5] miljard EUR. Volgens de daaraan verbonden terugbetalingsregeling zal de nettovermogenswaarde met [40-50] % dalen tot [0-5] miljard EUR eind 2017.
(27)
Tot slot zal CGD een portefeuille van niet-kernkredieten afkomstig van haar retail- en wholesalebankactiviteiten in Spanje afbouwen. Die portefeuille heeft een waarde van circa [0-5] miljard EUR.
Operationele efficiëntie
(28)
Het tweede hoofdelement in het herstructureringsplan is een verhoging van de operationele efficiëntie van de bank. CGD had in 2011 en 2012 ook al maatregelen genomen om haar kostenbasis te optimaliseren en heeft, vergeleken met de financiële gegevens van vóór de crisis, zowel de arbeidskosten als de verkoop-, algemene en administratiekosten van haar binnenlandse activiteiten verlaagd.
(29)
CGD zal deze optimalisatie-inspanning voortzetten door de operationele kosten in de herstructureringsperiode verder te verlagen. Een inkrimping van het personeelsbestand van de bank en de heronderhandeling van uitbestede diensten zijn de belangrijkste hefbomen om aanvullende besparingen te realiseren. Volgens het herstructureringsplan zal CGD in de herstructureringsperiode doorgaan met het verlagen van haar arbeidskosten, waarbij de bank streeft naar een verlaging van [5-10] % en de arbeidskosten raamt op [500-550] miljoen EUR vanaf december 2013 en op [450-500] miljoen EUR vanaf december 2017. Wat betreft het personeelsbestand, zal het aantal werknemers in Portugal met [5-10] % worden verlaagd. In december 2012 werkten er voor de binnenlandse retailbankactiviteiten 9 401 werknemers, maar CGD is van plan dit aantal vóór december 2017 te verlagen tot [8 500 - 9 000].
(30)
De verhoging van de operationele efficiëntie van CGD zal voorts worden bereikt door optimalisatie van het vestigingennetwerk, waarbij het aantal binnenlandse vestigingen met [5-10] % wordt teruggebracht van 840 vestigingen in juni 2012 naar [750-800] vestigingen tegen […]. De sluiting van [70-80] vestigingen in Portugal vanaf juni 2012 tot […] maakt deel uit van een periodiek optimalisatieproces om de binnenlandse retailvoetafdruk van CGD opnieuw te evalueren en te rationaliseren en zal, naar verwachting, leiden tot een jaarlijkse besparing van [0-5] miljoen EUR. Er zijn 58 vestigingen die al zijn gesloten of waarvan de sluiting in gang is gezet, en de overige [10-20] vestigingen zullen vóór […] worden gesloten.
(31)
Tot slot zal de operationele efficiëntie van CGD worden verbeterd door de inkomsten uit diensten en commissies te verhogen, die in 2012 voor circa 25 % bijdroegen aan de totale nettobedrijfsopbrengsten, terwijl het relevante aandeel in de Portugese banksector gemiddeld 29 % was. CGD zal nieuwe tariefstructuren invoeren om haar inkomstenbronnen meer te doen overeenkomen met die van soortgelijke entiteiten.
Herstructurering van de Spaanse activiteiten
(32)
Het derde hoofdelement van het herstructureringsplan betreft de herstructurering van de bankactiviteiten in Spanje. Hoewel de internationale activiteiten van CGD het momenteel in het algemeen veel beter doen dan de binnenlandse activiteiten en in belangrijke mate bijdragen aan het totale resultaat van de bank, zijn de activiteiten van CGD in Spanje verlieslatend. CGD is haar retailactiviteiten in Spanje in 1991 begonnen door verwerving van Banco de Extremadura en Chase Manhattan España, gevolgd door Banco Simeón in 1995. Die retailbankactiviteiten worden momenteel in Spanje uitgevoerd als een dochteronderneming van CGD onder de naam Banco Caixa Geral („BCG”). In 2007 is CGD ook begonnen met wholesalebankactiviteiten, die werden uitgevoerd in een vestiging die CGD in Spanje had opgezet en die zich richtte op onroerendgoedprojecten, daarmee verband houdende projectfinanciering en consortiale leningen. Hoewel de retailactiviteiten van CGD in Spanje in de afgelopen tien jaar nauwelijks rendabel waren, was de situatie voor de wholesaleactiviteiten nog erger. De wholesaleactiviteiten, waarmee vlak voor de financiële crisis werd begonnen, hebben een heel slechte staat van dienst en hebben in betrekkelijk korte tijd aanzienlijke verliezen ten bedrage van circa 250 miljoen EUR tot december 2012 opgeleverd. De wholesaleactiviteiten zullen volledig worden beëindigd, en […].
(33)
CGD beschouwt Spanje desondanks als een zeer belangrijke markt waarin de bank aanwezig wil blijven, in het bijzonder om de exportactiviteiten van Portugese kleine en middelgrote ondernemingen („kmo’s”) te ondersteunen. De retailactiviteiten in Spanje zullen daarom worden voortgezet, zij het op kleinere schaal. Om de onderneming weer winstgevend te maken, zal het aantal vestigingen met [47-52] % worden verlaagd van 209 vestigingen in juni 2012 naar [100-110] vestigingen vanaf […]. Het personeelsbestand van de activiteiten in Spanje zal met [46-49] % worden teruggebracht van 974 werknemers in juni 2012 naar [500-523] werknemers vanaf […].
(34)
Wat betreft de geografische dekking, zal BCG haar retailactiviteiten richten op de regio’s Galicië, Castilië en León, Asturië en Extremadura, slechts beperkt aanwezig blijven in de belangrijkste centra voor grensoverschrijdende handel (Madrid en Catalonië) en met [0-5] vestigingen per regio zeer beperkt aanwezig blijven in de gebieden die relevante grensoverschrijdende betrekkingen hebben en een belangrijke bron van financiering zijn voor de Spaanse activiteiten, namelijk Baskenland, Andalusië, Aragón en Valencia.
Terugbetaling van converteerbare instrumenten
(35)
Het vierde hoofdelement van het herstructureringsplan, de terugbetaling van de 900 miljoen EUR aan converteerbare instrumenten in de herstructureringsperiode, heeft ten doel de gemiddelde financieringskosten van CGD te verlagen. De verlaging van de schuldpositie en de verhoging van de operationele winstgevendheid zouden CGD in staat moeten stellen om de converteerbare instrumenten af te lossen. In het bijzonder zou door de verkoop van de verzekeringstak eigen kapitaal moeten vrijkomen waarmee vroegtijdige aflossing mogelijk wordt.
(36)
Om de doelstellingen van verlaging van de gemiddelde financieringskosten enerzijds en het aanhouden van voldoende bufferkapitaal anderzijds met elkaar in evenwicht te brengen, voorziet het herstructureringsplan erin dat CGD in het boekjaar 2014 [50-60] % van haar kapitaaloverschot (d.w.z. het kapitaal boven de geldende minimumkapitaalvereisten uit hoofde van de Europese en de Portugese wetgeving (met inbegrip van de pijlers 1 en 2) plus een kapitaalbuffer van [100-150] basispunten) zal gebruiken om converteerbare instrumenten terug te betalen. In het boekjaar 2015 en, indien nodig, in de daaropvolgende boekjaren zal CGD [90-100] % van haar kapitaaloverschot gebruiken voor de terugbetaling van converteerbare instrumenten.
(37)
Tabel 2 bevat de belangrijkste financiële prognoses, gebaseerd op de boekhouding, uit het herstructureringsplan voor CGD:
Tabel 2
Belangrijkste financiële cijfers van CGD 2011-2017
Winst-en-verliesrekening
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Ontwikkeling 2012-2017 (%)
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Kern
Totaal
Winst vóór belastingen
-90
- 545
- 303
- 367
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
[…]
[…]
Efficiëntieratio
57 %
54 %
52 %
52 %
[70-80] %
[60-70] %
[60-70] %
[60-70] %
[40-50] %
[40-50] %
[40-50] %
[40-50] %
[40-50] %
[40-50] %
- [20-30]
- [20-30]
Werknemers
17 502
23 205
17 296
23 028
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[1 000 -20 000 ]
[0-5]
- [20-30]
Vestigingen
1 344
1 344
1 293
1 293
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
[1 000 -1 500 ]
- [0-5]
- [0-5]
Rendement eigen vermogen
-2,5 %
-7,4 %
-5,5 %
-6,3 %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…]
[…]
Balans
2011
2012
2015
2017
Ontwikkeling 2012-2017 (%)
Activa
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Leningen aan klanten (netto)
78 248
75 095
3 153
74 713
71 338
3 375
[70 000 -75 000 ]
[65 000 -70 000 ]
[1 500 -2 000 ]
[70 000 -75 000 ]
[70 000 -75 000 ]
[1 000 -1 500 ]
- [0-5] %
- [0-5]
- [60-70]
Niet-presterende leningen
4 800
4 727
72
6 551
6 427
124
[10 000 -15 000 ]
[9 500 -10 000 ]
[400-450]
[10 000 -15 000 ]
[10 000 -15 000 ]
[500-550]
[60-70] %
[60-70]
[300-350]
Totaal activa
120 642
103 262
17 380
116 857
100 333
16 523
[100 000 -150 000 ]
[95 000 -100 000 ]
[8 500 -9 000 ]
[100 000 -150 000 ]
[100 000 -150 000 ]
[5 000 -10 000 ]
- [5-10] %
[0-5]
- [60-70]
Risicogewogen activa
69 021
66 207
2 813
68 315
65 963
2 352
[65 000 -70 000 ]
[60 000 -65 000 ]
[1 000 -1 500 ]
[65 000 -70 000 ]
[65 000 -70 000 ]
[1 000 -1 500 ]
[0-5] %
[0-5]
- [50-60]
Passiva
2011
2012
2015
2017
Ontwikkeling 2012-2017 (%)
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Totaal
Kern
Niet-kern
Centrale Bank
9 013
9 013
0
10 300
10 300
0
[5 000 -10 000 ]
[5 000 -10 000 ]
[0-5]
[2 000 -2 500 ]
[2 000 -2 500 ]
[0-5]
- [70-80] %
- [70-80]
-
Schulden aan klanten
70 587
64 030
6 557
71 404
65 545
5 859
[70 000 -75 000 ]
[65 000 -70 000 ]
[3 500 -4 000 ]
[75 000 -80 000 ]
[70 000 -75 000 ]
[1 500 -2 000 ]
[5-10] %
[10-20]
- [70-80]
Totaal passiva
120 642
114 085
6 557
116 857
110 997
5 859
[100 000 -150 000 ]
[100 000 -150 000 ]
[3 500 -4 000 ]
[100 000 -150 000 ]
[100 000 -150 000 ]
[1 500 -2 000 ]
- [5-10] %
- [0-5]
- [70-80]
Loan-to-deposit-ratio
122 %
117 %
n.v.t.
114 %
109 %
n.v.t.
[100-150]%
[100-150]%
n.v.t.
[90-100]%
[90-100]%
n.v.t.
-[10-20]%
- [10-20]
EBA CT1
n.v.t.
n.v.t.
n.v.t.
9,5 %
9,6 %
9,5 %
[5-10] %
[10-20] %
[5-10] %
[10-20] %
[10-20] %
[5-10] %
[10-20] %
[10-20]
[0-5]
4. STANDPUNT VAN DE PORTUGESE AUTORITEITEN
4.1. Standpunt van de Portugese autoriteiten met betrekking tot het herstructureringsplan
(38)
Portugal is van mening dat de kapitaalverhoging staatssteun is, in het bijzonder gezien de huidige marktomstandigheden en het feit dat de kapitaalverhoging tegelijk met de inschrijving op de converteerbare instrumenten plaatsvond.
(39)
Portugal erkent dat de inschrijving op de converteerbare instrumenten staatssteun is, aangezien de voorwaarden voor de inschrijving waren afgestemd op de voorwaarden gesteld in de nieuwe herkapitalisatieregeling, die staatssteun is (8).
(40)
Portugal voert aan dat CGD binnen het Portugese financiële stelsel van systemisch belang is, dat de maatregelen noodzakelijk waren om het kapitaal van CGD in overeenstemming te brengen met de kapitaalbehoeften zoals vastgesteld in de beoordeling van de Centrale Bank van Portugal, Banco de Portugal („BdP”) en de Trojka, en dat de voorwaarden van de steunmaatregelen, tezamen met de voorwaarden die zijn uiteengezet in de verbintenissen voor de herstructurering van CGD, een toereikend scala van waarborgen tegen mogelijk misbruik en mogelijke mededingingsvervalsing bevatten.
4.2. Standpunt van de Portugese autoriteiten met betrekking tot de procedure inzake het misbruik van steun
(41)
Portugal is van mening dat de aan de houders van de eeuwigdurende niet-cumulatief preferente aandelen gedane betalingen geen dividenden waren, maar couponbetalingen, die wel mogen worden betaald als daartoe een wettelijke verplichting bestaat.
(42)
Portugal stelt dat de bank, indien zij geen dividenden had uitgekeerd, volgens de onderliggende voorwaarden van de eeuwigdurende niet-cumulatief preferente aandelen, geen verplichtingen van gelijke of lagere rangorde zou kunnen terugkopen of aflossen tot na de vierde opeenvolgende datum van de dividendbetaling waarop een dividend volledig is betaald. Portugal is van mening dat de terugkoop van de converteerbare instrumenten, waarvoor het een expliciete toezegging van CGD heeft ontvangen, een dergelijke terugkoop van verplichtingen van gelijke of lagere rangorde is.
(43)
Portugal bevestigt dat het heeft ingestemd met de uitkering van dividenden gezien zijn aannames dat het niet uitkeren daarvan het voor CGD onmogelijk zou hebben gemaakt om de converteerbare instrumenten gedurende de daaropvolgende twaalf maanden terug te kopen, en dat CGD, als in de vijfjarige periode van overheidsinvestering geen dividenden zouden worden uitgekeerd, helemaal niet in staat zou zijn om converteerbare instrumenten terug te kopen zonder haar contractuele verplichtingen te schenden. Vanuit het gezichtspunt van Portugal was een dergelijke vertraging onverenigbaar met de doorslaggevende verplichting om het bedrag en de duur van de staatssteun aan CGD tot een minimum te beperken. Portugal is daarom van mening dat die omstandigheden de uitkering van dividenden de facto een wettelijke verplichting maakten.
4.3. Toezeggingen van de Portugese autoriteiten
(44)
Portugal heeft met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan een aantal toezeggingen gedaan (hierna „de toezeggingen” genoemd), die als bijlage bij dit besluit zijn gevoegd.
(45)
Om te waarborgen dat de verschillende toezeggingen naar behoren ten uitvoer worden gelegd, hebben de Portugese autoriteiten bovendien toegezegd een monitoring trustee („de monitoring trustee”) te benoemen, die zal toezien op alle door de Portugese autoriteiten en CGD gedane toezeggingen aan de Commissie.
5. BEOORDELING
5.1. Bestaan van staatssteun
(46)
Volgens artikel 107, lid 1, van het Verdrag, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(47)
Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een maatregel cumulatief aan de volgende voorwaarden voldoen: a) de maatregel moet worden bekostigd met staatsmiddelen, b) de maatregel moet een selectief voordeel verlenen dat bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt, c) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en in potentie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
(48)
De Commissie heeft, om de redenen die zijn uiteengezet in de overwegingen 33 tot en met 42 van het reddingsbesluit, al geoordeeld dat de maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1 van het Verdrag. De herkapitalisatiemaatregelen, bestaande uit de inschrijving op nieuwe gewone aandelen voor het bedrag van 750 miljoen EUR en de inschrijving op converteerbare instrumenten voor het bedrag van 900 miljoen EUR, werden verstrekt door Portugal en zijn dus bekostigd met staatsmiddelen. De maatregelen verleenden een selectief voordeel aan CGD, waardoor CGD haar kapitaal kon verhogen tegen gunstigere voorwaarden dan zij op de markt had kunnen vinden. CGD is een internationaal actieve bank, die concurreert met andere banken in Portugal en in andere landen. Het voordeel voor de bank kan daardoor het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen.
5.2. Verenigbaarheid van de steun met de interne markt
(49)
Wat betreft de verenigbaarheid van de aan CGD verleende steun, moet de Commissie eerst nagaan of de steun kan worden beoordeeld op basis van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag, d.w.z. of de steun een ernstige verstoring in de economie van Portugal opheft. Vervolgens moet de Commissie, op basis van die rechtsgrondslag, beoordelen of de voorgestelde maatregelen in overeenstemming zijn met de interne markt.
5.2.1. Rechtsgrondslag voor de verenigbaarheid van de steun
(50)
Artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag geeft de Commissie de bevoegdheid om een steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt te beschouwen als die dient om „een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen”.
(51)
Wat betreft de Portugese economie, is het bestaan van een ernstige verstoring bevestigd in de verschillende goedkeuringen door de Commissie van de door de Portugese autoriteiten genomen maatregelen om de financiële crisis te bestrijden. De Commissie heeft in haar laatste goedkeuring van de verlenging van de Portugese herkapitalisatieregeling (9) in het bijzonder erkend dat er sprake is van een aanhoudende dreiging van ernstige verstoring in de Portugese economie en dat ondersteuning van banken door de staat passend is om die verstoring op te heffen. De Commissie merkt op dat het Portugese banksysteem met meerdere problemen kampte op het moment dat de steunmaatregelen werden verleend, doordat enkele Portugese banken veel vreemd vermogen gebruikten, hoge loan-to-depositratio’s (LTD-ratio’s) hadden en te maken kregen met een oplopend percentage niet-presterende leningen. De Commissie merkt voorts op dat Portugal financiële steun van de lidstaten van de eurozone ontvangt, waarvan een deel voor de ondersteuning van Portugese banken is bestemd (10).
(52)
Gezien het systemische belang van CGD - die een leidende bank is in Portugal - en gezien de betekenis van haar kredietverleningsactiviteiten voor de Portugese economie, accepteert de Commissie dat er ernstige gevolgen voor de Portugese economie zouden zijn, als CGD niet aan de aangescherpte kapitaalvereisten kan voldoen.
(53)
Gezien de huidige toestand van de Portugese economie en het wijdverbreide gebrek aan toegang van de banken tot de internationale en wholesalefinancieringsmarkten, is de Commissie van oordeel dat is voldaan aan de voorwaarden waaronder staatsteun overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag kan worden goedgekeurd.
5.2.2. Verenigbaarheid van de steun met de herstructureringsmededeling en de verlengingsmededeling
(54)
Alle maatregelen die als staatssteun zijn aangemerkt, zijn verstrekt in de context van de herstructurering van CGD. In de mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (hierna „de herstructureringsmededeling” genoemd) (11) zijn de regels uiteengezet die gelden voor het verlenen van herstructureringssteun aan financiële instellingen in de huidige crisis. Volgens de herstructureringsmededeling moet de herstructurering van een financiële instelling, om krachtens artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag verenigbaar met de interne markt te zijn, in de context van de huidige financiële crisis (i) leiden tot het herstel van de levensvatbaarheid van de bank, (ii) voldoende eigen bijdrage van de begunstigde onderneming bevatten (lastenverdeling) en waarborgen dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft, en (iii) voldoende maatregelen bevatten die de mededingingsvervalsing beperken.
(55)
Ondanks de eisen die in de herstructureringsmededeling zijn uiteengezet, specificeert punt 14 van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing vanaf 1 januari 2012 van de staatssteunregels op maatregelen ter ondersteuning van banken in het kader van de financiële crisis (hierna „de verlengingsmededeling van 2011” genoemd) (12) dat de Commissie „de beoordeling van de levensvatbaarheid van banken op lange termijn met de nodige proportionaliteit [zal] uitvoeren en daarbij ten volle rekening [zal] houden met elementen waaruit blijkt dat banken op lange termijn levensvatbaar kunnen zijn zonder dat er behoefte is aan een aanzienlijke herstructurering - met name wanneer het kapitaaltekort in hoofdzaak verband houdt met een vertrouwenscrisis ten aanzien van overheidsschuld -, dat de kapitaalinjectie door de overheid beperkt blijft tot het bedrag dat nodig is om bij banken die voor het overige levensvatbaar zijn, de verliezen te compenseren die ontstaan door [Europese] overheidsobligaties […] tegen marktwaarde te waarderen, en wanneer de analyse laat zien dat de banken in kwestie geen buitensporig risico hebben genomen bij de verwerving van overheidsobligaties.”
(56)
In dit verband merkt de Commissie op dat de kapitaalbehoeften van CGD in hoofdzaak verband hielden met een vertrouwenscrisis ten aanzien van de overheidsschuld van Portugal. Hoewel de behoeften niet direct werden veroorzaakt door het effect van het waarderen van overheidsobligaties tegen marktwaarde, was de onderliggende reden vergelijkbaar, aangezien de EBA banken verplichtte om een kapitaalbuffer aan te houden die gerelateerd was aan het bedrag aan overheidsobligaties op de balans (de zogenoemde „buffer voor blootstelling aan staatsleningen”) en daardoor de minimumkapitaalvereisten van de bank verhoogden.
(57)
Van de totale vereiste kapitaalbuffer van CGD van 1 650 miljoen EUR zoals vastgesteld door de EBA, die leidde tot een behoefte aan staatssteun voor datzelfde bedrag, was 1 073 miljoen EUR (65 %) het gevolg van blootstelling aan Portugese overheidsobligaties. Uit de analyse van de Commissie is verder gebleken dat CGD geen buitensporig risico heeft genomen bij de verwerving van overheidsobligaties. De portefeuille van overheidsobligaties werd verworven door carry-tradetransacties te verrichten (gefinancierd door eenjarige middelen van de ECB). Hoewel dergelijke transacties onder bepaalde omstandigheden als bovengemiddeld risicovol kunnen worden beschouwd, waren de verworven obligaties beleenbare activa en lagen de desbetreffende ratings ruim boven „investment grade” (AA- voor Portugal).
(58)
De Commissie zal de beoordeling daarom overeenkomstig punt 14 van de verlengingsmededeling van 2011 met de nodige proportionaliteit uitvoeren.
Herstel van de levensvatbaarheid
(59)
Zoals de Commissie in haar herstructureringsmededeling heeft uiteengezet, moet de betrokken lidstaat een uitgebreid herstructureringsplan indienen dat laat zien hoe de levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming op lange termijn zonder staatssteun binnen redelijke tijd en in maximaal vijf jaar zal worden hersteld. Levensvatbaarheid op lange termijn is bereikt wanneer een bank op eigen kracht op de markt kan concurreren om kapitaal, met inachtneming van de toepasselijke wettelijke voorschriften. Om dit te kunnen, moet een bank in staat zijn al haar kosten te dekken en een passend rendement op vermogen te bieden, rekening houdende met het risicoprofiel van de bank. Het herstel van de levensvatbaarheid van de bank dient vooral het resultaat te zijn van interne maatregelen en te zijn gebaseerd op een geloofwaardig herstructureringsplan.
(60)
Portugal heeft voor CGD een herstructureringsplan met een horizon van vijf jaar ingediend dat loopt tot 2017 en een herstel van de levensvatbaarheid aan het einde van de herstructureringsperiode laat zien.
(61)
In punt 10 van de herstructureringsmededeling wordt vereist dat de voorgenomen herstructureringsmaatregelen de onderliggende problemen van de begunstigde kunnen oplossen. In dit verband merkt de Commissie op dat het herstructureringsplan de belangrijkste zwakke punten van CGD aanpakt, namelijk de over het algemeen geringe winstgevendheid van haar binnenlandse bankactiviteiten, die 80 % van haar activiteiten uitmaken. De zwakke resultaten van de binnenlandse activiteiten van CGD kunnen slechts ten dele worden gecompenseerd door de positieve resultaten van de internationale activiteiten van CGD, hoewel die in het verleden en nog steeds gemiddeld een positief rendement op geïnvesteerd vermogen (ROCE, returns on capital employed) hebben. In 2012 behaalden de bankactiviteiten in Angola bijvoorbeeld een ROCE van [50-60] %, die in Mozambique een ROCE van [20-30] %, in Zuid-Afrika [20-30] % en in Macau [20-30] %. Ter vergelijking: de bankactiviteiten van CGD in Portugal hadden in 2012 een ROCE van - [10-20] %. Omdat de internationale activiteiten een positieve bijdrage leveren aan de algemene economische situatie van de CGD-groep, maar slechts een klein deel van de activiteiten uitmaken, richt het herstructureringsplan zich op verbetering van de winstgevendheid van de binnenlandse activiteiten.
(62)
De Commissie merkt in positieve zin op dat CGD maatregelen had genomen om haar arbeidskosten en administratieve kosten omlaag te brengen voordat zij staatssteun ontving. De huidige macro-economische situatie en de vooruitzichten van de binnenlandse bancaire mark vroegen echter om een resolutere aanpak, zoals de optimaliseringsinspanning die in het herstructureringsplan wordt beschreven. De nagestreefde inkrimping van het personeelsbestand van de bank, waarbij het aantal werknemers in Portugal in de bancaire tak in de loop van de herstructureringsperiode wordt verlaagd van 9 401 naar [8 500-9 000], zodat een verlaging van de arbeidskosten met [5-10] % wordt verwacht, is een adequate manier om de vereiste besparingen te realiseren, in het bijzonder wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat het budget voor de administratieve kosten ook aanzienlijk zal worden verlaagd.
(63)
Uit de analyse van het vestigingennetwerk van CGD door de Commissie bleek aanvankelijk dat er ruimte was voor verbetering van de wijze waarop werd omgegaan met duidelijk slecht presterende vestigingen. Het periodieke herwaarderingsproces van vestigingen dat CGD nu heeft ingevoerd, is echter een adequate manier om toezicht te houden op de prestaties van het retailnetwerk en, indien nodig, de binnenlandse voetafdruk aan te passen. In het herstructureringsplan heeft CGD uiteengezet dat zij het binnenlandse vestigingennetwerk met [5-10] % wil verkleinen door [70-80] van de 840 vestigingen te sluiten. Vanuit het gezichtspunt van de Commissie is de beoogde afslanking een passende manier om de binnenlandse aanwezigheid van CGD aan de marktvereisten aan te passen, terwijl voor klanten over het algemeen toch een toereikend dienstverleningsniveau in stand wordt gehouden.
(64)
De Commissie merkt voorts op dat de verbetering van de operationele efficiëntie van CGD ook zal worden bereikt door de inkomsten uit diensten en commissies te verhogen door de invoering van nieuwe tariefstructuren. Die verhoging van de inkomsten uit tarieven en commissies lijkt gerechtvaardigd, enerzijds omdat het aandeel van commissies in de resultatenrekening van CGD relatief laag is vergeleken met het gemiddelde in de Portugese banksector en anderzijds omdat de bank volledige zeggenschap heeft over de geldende tariefstructuren.
(65)
Wat betreft de verlaging van de schuldpositie, merkt de Commissie op dat het herstructureringsplan van CGD evenwichtig is en zorgvuldig tracht negatieve effecten op het herstel van de Portugese economie te voorkomen, ook al bedragen de betrokken maatregelen in totaal [10-20] miljard EUR, een bedrag dat overeenkomt met een verlaging van de balans met [10-20] %. Als CGD als grootste bank van Portugal eenvoudigweg het kredietbudget had verkleind, had zij kunnen bijdragen tot kredietschaarste en de reële economie kunnen schaden. Die uitkomst werd voorkomen doordat de belangrijkste bronnen van de inspanningen van CGD om haar schuldpositie te verlagen geen verband houden met het kredietbedrag dat aan de Portugese economie kan worden verstrekt. De kredietverleningscapaciteit van CGD wordt niet aangetast door de verkoop van de verzekeringstak, de verkoop van de resterende niet-strategische participaties, de terugbetaling van ex-BPN-schulden, en de afbouw van niet-kernkrediet in Spanje. De inspanningen om de schuldpositie te verlagen zijn dus goed gericht, omdat ze CGD in staat stellen zich te concentreren op haar kernactiviteiten op het gebied van retailbankieren en middelen vrij te maken die het kernkapitaal van de bank kunnen versterken, maar tegelijkertijd de potentiële negatieve effecten van verlaging van de schuldpositie voor de Portugese economie voorkomen.
(66)
In dezelfde geest neemt de Commissie nota van de toezegging van CGD aan de Portugese regering om jaarlijks 30 miljoen EUR toe te wijzen aan een fonds dat op zijn beurt zal beleggen in aandelen van kmo’s en mid-cap-bedrijven om financiering voor de reële economie in Portugal te garanderen. Bij dergelijke beleggingen zal geen sprake zijn van de acquisitie van participaties in concurrerende ondernemingen en de Commissie is ook van mening dat ze geen marktverstorende activiteiten zijn in de zin van punt 23 van de herstructureringsmededeling. De toezegging bevat niets dat kan leiden tot een aanvullend voordeel voor CGD, dus de Commissie hoeft in dit besluit de status van die toezegging niet verder te beoordelen.
(67)
Wat betreft de verkoop van de verzekeringsactiviteiten van CGD, is het nodig Caixa Seguros te herstructureren om haar verkoopbaarheid te vergroten, zoals is uiteengezet in het herstructureringsplan van CGD. CGD heeft een redelijke aanpak voorgesteld om binnen de herstructureringsperiode tot verkoop van Caixa Seguros te komen.
(68)
Het winstgevend maken van de bankactiviteiten van CGD in Spanje vormt een belangrijk element in het plan van CGD om in korte tijd tot een positieve totale winstgevendheid te komen. Met name omdat de activiteiten in Spanje al enige tijd niet winstgevend zijn en al vóór het begin van de financiële crisis een negatieve bijdrage aan het resultaat leverden, is een resolute aanpak nodig om dit probleem op te lossen.
(69)
In haar herstructureringsplan heeft CGD haar voorkeursoptie om de wholesaleactiviteiten in Spanje te beëindigen en de retailactiviteiten te herstructureren en op kleinere schaal voort te zetten, alsook alternatieven uiteengezet, met name volledige beëindiging van de activiteiten, afstoting van de activiteiten door verkoop of ruil van activa, een geleidelijke afbouw of het zoeken van een partner voor een joint venture. Al die alternatieven hadden echter hun specifieke nadelen en zouden naar verwachting leiden tot forse kapitaalverliezen. CGD kwam daarom tot de conclusie dat herstructurering van de Spaanse activiteiten vanuit economisch oogpunt de beste optie is.
(70)
De Commissie vermoedt dat de herstructurering van de Spaanse activiteiten in de huidige macro-economische context moeilijk zal zijn, maar erkent tegelijkertijd dat de alternatieve benaderingen duurder zouden kunnen uitvallen. De Commissie merkt in positieve zin op dat de wholesaleactiviteiten zijn gestaakt en dat BCG in elk geval een aanzienlijke portefeuille van activa van haar Spaanse activiteiten die niet tot het kernbedrijf behoren zal afbouwen, haar voetafdruk in Spanje met bijna [50-60] % aanzienlijk zal verkleinen en mogelijkheden verkent om kosten te besparen door gebruik te maken van diensten die binnen de groep beschikbaar zijn.
(71)
Vanuit het gezichtspunt van de Commissie is het echter nodig de doelstelling de activiteiten in Spanje zo spoedig mogelijk winstgevend te maken, te versterken. De Commissie acht het daarom van essentieel belang dat Portugal de toezegging heeft gedaan dat BCG hetzij voor […] zal voldoen aan de belangrijkste prestatie-indicatoren die in punt 4.2.7.3.1.5 van de toezeggingen (zie bijlage) zijn vastgesteld met betrekking tot de relevante drempels voor arbeidskosten en administratieve kosten, efficiëntieratio, financiering, deposito’s, nieuw krediet, nettomarge en niet-presterende leningen, hetzij - als zij er niet in slaagt deze doelen te halen - nieuwe productie in Spanje zal stopzetten en alle Spaanse activiteiten zal afbouwen. In het licht van die garantie en het ontbreken van alternatieven op korte termijn, aanvaardt de Commissie het plan om de retailbankactiviteiten in Spanje winstgevend te maken als onderdeel van het herstructureringsplan van CGD.
(72)
De Commissie is voorts van oordeel dat het herstructureringsplan van CGD geloofwaardig is, ook wanneer de huidige moeilijke economische situatie van Portugal langer zou duren dan in het basisscenario wordt aangenomen. CGD verwacht dat het credit-at-risk in de loop van de herstructureringsperiode verder zal toenemen van een toch al hoog niveau van 12 % tot [10-20] % eind 2017. De bank verwacht bovendien de voorzieningen voor credit-at-risk te verhogen tot [50-60] %. Een dergelijke dekkingspercentage kan in overeenstemming worden geacht met dat van andere Portugese banken die geen kapitaal van de staat hebben ontvangen, zoals Banco Espirito Santo of Banco Santander Totta. Het dekkingspercentage van CGD moet worden beoordeeld in het licht van het feit dat de bank in Portugal van oudsher een sterke positie als hypotheekverstrekker heeft en dus in haar leningenportefeuille een groot aandeel hypotheken heeft, met een gemiddelde ratio van de leningen ten opzichte van de onderliggende waarde („loan-to-valueratio”, LTV-ratio) van circa [70-80] %. Rekening houdend met die factoren, lijkt een dekkingspercentage van het credit-at-risk van [50-60] % toereikend om toekomstige verliezen van CGD op leningen gedurende de herstructureringsperiode te dekken.
(73)
De Commissie merkt tot slot op dat alle in het herstructureringsplan beschreven maatregelen zijn gericht op herstel van de levensvatbaarheid van CGD en moeten leiden tot een bevredigende mate van winstgevendheid, wat blijkt uit de streefcijfers voor het rendement op eigen vermogen („REV”) van [5-10] % voor de bankactiviteiten van CGD in Portugal voor 31 december 2017 en van [5-10] % voor de geconsolideerde resultaten van alle activiteiten van de CGD-groep voor 31 december 2017.
Steun beperkt tot het minimum, eigen bijdrage en lastenverdeling
(74)
De herstructureringsmededeling stelt dat een passende bijdrage van de begunstigde onderneming nodig is om de steun tot een minimum te beperken en de mededingingsvervalsing en het morele risico aan te pakken. Daartoe bepaalt de mededeling dat i) zowel de herstructureringskosten als het steunbedrag moeten worden beperkt en ii) een aanzienlijke eigen bijdrage noodzakelijk is.
(75)
Het herstructureringsplan van CGD bevat geen elementen die erop wijzen dat de steun hoger is dan de benodigde middelen om de levensvatbaarheid op lange termijn te herstellen. Zoals beschreven in overweging 13, werd het verwachte kapitaaltekort dat moest worden gedekt, vastgesteld op basis van het memorandum van overeenstemming dat werd overeengekomen tussen de Portugese regering enerzijds en het IMF, de ECB en de Commissie anderzijds.
(76)
Volgens punt 34 van de herstructureringsmededeling is een passende vergoeding voor staatsinterventie een van de meest geschikte wijzen om mededingingsvervalsing te beperken. De Commissie merkt in dit verband op dat het kapitaal dat in de vorm van converteerbare instrumenten werd verstrekt, passend werd vergoed, in overeenstemming met de richtsnoeren van de Commissie en de ECB (13). De vergoeding van de converteerbare instrumenten begint bij een aanvankelijke 8,5 % voor het eerste jaar en zal mettertijd stapsgewijs toenemen tot een gemiddelde jaarlijkse vergoeding van 9,2 % gedurende de investeringsperiode. De stapsgewijze verhoging zal CGD aanmoedigen om uit de staatsinterventie te stappen.
(77)
De Commissie merkt op dat CGD volgens het herstructureringsplan en de daarmee verband houdende toezeggingen haar kapitaaloverschot zal gebruiken voor de volledige terugbetaling van de converteerbare instrumenten (zie punt 5 van de toezeggingen).
(78)
CGD zal in 2014 [50-60] % van haar kapitaaloverschot en in 2015 en de daaropvolgende jaren [90-100] % van haar kapitaaloverschot gebruiken om 900 miljoen EUR aan converteerbare instrumenten terug te betalen. Het terugbetalingsmechanisme beperkt de kapitaalbuffer die CGD op haar balans kan aanhouden en waarborgt daarmee dat de steun gedurende de herstructureringsperiode tot het noodzakelijke minimum beperkt zal blijven.
(79)
Het is voorts belangrijk op te merken dat de verkoop van de verzekeringstak eigen kapitaal zal vrijmaken en het daardoor waarschijnlijker zal maken dat CGD een kapitaaloverschot zal hebben dat kan worden gebruikt voor de terugbetaling van de converteerbare instrumenten, en dat CGD dus ook met eigen middelen zal bijdragen in de kosten van de herstructurering.
(80)
De Commissie merkt evenwel op dat CGD zich niet heeft gehouden aan het verbod op dividenduitkering, maar voor een bedrag van 405 415 EUR aan dividenden heeft uitgekeerd, in strijd met de door Portugal in het kader van het reddingsbesluit gedane toezegging.
(81)
Het doel van het verbod op de uitkering van dividenden en coupons is de uitstroom van middelen te voorkomen en er zo voor te zorgen dat de steun kan worden terugbetaald en de staatssteun dus tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft. De aandeelhouders van de bank, alsook de houders van hybride kapitaal en achtergestelde schulden zouden daarom zo veel mogelijk moeten worden uitgesloten van het potentiële voordeel van de staatssteun.
(82)
Omdat CGD in staat was om dividenden uit te keren, is aangetoond dat het steunbedrag niet tot het noodzakelijke minimum beperkt is gebleven. De informatie die CGD in de loop van de onderzoeksprocedure met betrekking tot het misbruik heeft verstrekt, heeft het oordeel van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat de betalingen dividendbetalingen waren die onder het verbod op dividenduitkering van het reddingsbesluit vielen, niet gewijzigd en uit die informatie is evenmin gebleken dat er een wettelijke verplichting tot betaling bestond die een dividenduitkering in overeenstemming met het reddingsbesluit mogelijk zou hebben gemaakt.
(83)
De Commissie oordeelt dat de steunmaatregelen voor het bedrag van 1 650 miljoen EUR tot het noodzakelijke minimum beperkt bleven, met uitzondering van een bedrag van 405 415 EUR dat werd gebruikt voor dividendbetalingen. De Commissie neemt in dit verband in het bijzonder nota van de toezegging van CGD om Portugal een bedrag gelijk aan de dividenduitkering, en daarmee het bedrag waarmee de verleende steun het noodzakelijke minimum te boven ging, terug te betalen. Door die toezegging wordt de steun geacht te zijn beperkt tot het noodzakelijke minimum.
(84)
De Commissie merkt tevens op dat Portugal zich heeft verplicht tot een verbod op dividend-, coupon- en rentebetalingen (zie punt 6.7 van de toezeggingen).
(85)
Punt 24 van de herstructureringsmededeling bepaalt voorts dat een afdoende vergoeding voor staatsvermogen ook een manier is om tot lastenverdeling te komen. Zoals vastgesteld in overweging 76, is de Commissie van mening dat het in de vorm van converteerbare instrumenten verstrekte kapitaal afdoende wordt vergoed.
(86)
Tot slot merkt de Commissie op dat CGD al kostenbesparende maatregelen heeft uitgevoerd en zal blijven uitvoeren door met name haar personeelsbestand in te krimpen en haar vestigingennetwerk in Portugal te verkleinen, en zo door interne maatregelen bijdraagt in de kosten van de herstructurering.
(87)
De Commissie concludeert om die redenen dat het herstructureringsplan waarborgt dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft en voorziet in een passende eigen bijdrage en lastenverdeling.
Beperking van de mededingingsvervalsing
(88)
Tot slot schrijft punt 4 van de herstructureringsmededeling voor dat het herstructureringsplan maatregelen bevat die de mededingingsvervalsing beperken. Dergelijke maatregelen moeten zijn toegesneden op de verstoringen van de markten waarop de begunstigde bank na de herstructurering actief is. De aard en de vorm van dergelijke maatregelen hangen af van twee criteria: op de eerste plaats het steunbedrag en de voorwaarden en omstandigheden waaronder de steun werd verleend, en op de tweede plaats de kenmerken van de markten waarop de begunstigde bank actief zal zijn. De Commissie moet tevens rekening houden met de omvang van de eigen bijdrage van de begunstigde en de lastenverdeling gedurende de herstructureringsperiode.
(89)
De Commissie herinnert eraan dat CGD staatssteun in de vorm van kapitaalinjecties en converteerbare instrumenten heeft ontvangen ten bedrage van 1 650 miljoen EUR. Het steunbedrag stemt overeen met 2,3 % van de risicogewogen activa (RWA) van CGD (14), wat relatief laag is. Omdat de converteerbare instrumenten passend worden vergoed, zijn slechts gematigde maatregelen nodig om de potentiële mededingingsvervalsing te beperken.
(90)
De proportionele afslanking van CGD op het punt van het balanstotaal, de geografische voetafdruk en het personeelsbestand zal bijdragen aan de beperking van de mededingingsvervalsing. Hoewel de afstoting van Caixa Seguros en de afslanking en herstructurering van de Spaanse onderneming zullen bijdragen aan het herstel van de levensvatbaarheid van de bank, wordt de verlaging van de resterende balans passend geacht ten opzichte van de door de steun veroorzaakte mededingingsvervalsing.
(91)
Behalve deze structurele maatregelen, heeft Portugal zich ook verbonden tot diverse beperkingen ten aanzien van het gedrag. De Commissie neemt kennis van de verbintenissen ten aanzien van het gedrag die zijn uiteengezet in punt 6 van de toezeggingen, zoals een verbod om de staatssteun in reclameboodschappen te vermelden en een verbod op agressieve commerciële praktijken, die CGD beletten om de steun te gebruiken voor mededingingsverstorend gedrag. Zij verwelkomt in het bijzonder een acquisitieverbod, dat garandeert dat de staatssteun niet zal worden gebruikt om concurrenten over te nemen, maar in plaats daarvan voor het beoogde doel wordt ingezet, met name het herstel van de levensvatbaarheid van CGD.
(92)
Samengevat is de Commissie van oordeel dat er voldoende waarborgen zijn om de potentiële mededingingsvervalsing te beperken, in het bijzonder in het licht van de toepassing van punt 14 van de verlengingsmededeling van 2011 als gevolg van de gebeurtenissen die staatssteun noodzakelijk maakten, met name de EBA-buffer voor blootstelling aan staatsleningen.
5.3. Monitoring
(93)
Overeenkomstig punt 5 van de herstructureringsmededeling zijn regelmatige verslagen vereist, zodat de Commissie zich ervan kan vergewissen dat het herstructureringsplan correct wordt uitgevoerd.
(94)
De correcte uitvoering van het herstructureringsplan en de volledige en correcte uitvoering van alle gedane toezeggingen zullen voortdurend worden gemonitord door een onafhankelijke, voldoende gekwalificeerde monitoring trustee.
CONCLUSIE
Gezien de door Portugal gedane toezeggingen wordt geconcludeerd dat de herstructureringssteun tot het noodzakelijke minimum is beperkt, dat mededingingsvervalsing voldoende wordt aangepakt en dat het ingediende herstructureringsplan geschikt is om de levensvatbaarheid van CGD op lange termijn te herstellen. De herstructureringssteun moet verenigbaar worden geacht met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De staatssteun bestaande uit de inschrijving door Portugal op nieuw uitgegeven gewone aandelen van CGD ten bedrage van 750 miljoen EUR en de inschrijving door Portugal op door CGD uitgegeven converteerbare instrumenten ten bedrage van 900 miljoen EUR is, gezien de in de bijlage uiteengezette toezeggingen, met de interne markt verenigbaar.
Artikel 2
Portugal zorgt ervoor dat het herstructureringsplan dat op 15 oktober 2012 werd ingediend en op 19 juli 2013 werd aangevuld, volledig ten uitvoer wordt gelegd, met inbegrip van de in de bijlage uiteengezette toezeggingen en volgens het in de bijlage vastgestelde tijdschema.
Artikel 3
Portugal deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 23 juli 2013.