BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 9 juli 2014
over de steunregeling SA.18042 (2013/C) (ex MX 17/2009) (ex NN 61/2004)
toegepast door Spanje betreffende de vrijstelling van accijnzen voor biobrandstoffen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 4530)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/766/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Sinds 2006 voert het directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie jaarlijks achteraf een monitoringexercitie uit voor een steekproef van steunmaatregelen die lidstaten ten uitvoer leggen. De Spaanse regeling inzake de vrijstelling van accijnzen voor biobrandstoffen (zaak nr. NN 61/2004) werd door de Commissie goedgekeurd bij Beschikking C(2006) 2293 van 6 juni 2006. Deze regeling werd opgenomen in de monitoringexercitie 2009/2010 met als referentie MX 17/2009, waarbij de Commissie onderzocht hoe lidstaten een steekproef van bestaande regelingen toepasten in 2009.
(2)
De Commissie besloot om deze regeling weer op te nemen in de monitoringexercitie 2011/2012, waarbij de Commissie onderzocht hoe lidstaten een steekproef van bestaande regelingen toepasten in de periode 2009-2010.
(3)
Op grond van de informatie die Spanje tijdens de monitoringexercitie verschafte had de Commissie haar twijfels over de correcte uitvoering van de regeling door de Spaanse autoriteiten. De Commissie besloot derhalve de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie in te leiden. Bij brief van 17 juli 2013 bracht de Commissie Spanje op de hoogte van haar besluit.
(4)
Op 20 september 2013 heeft Spanje hierop gereageerd.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 7 februari 2014 (2). De Commissie verzocht de belanghebbenden hun opmerkingen mee te delen.
(6)
Op 5 maart 2014 ontving de Commissie opmerkingen van de afdeling die zich bezighoudt met biobrandstoffen binnen de Spaanse vereniging van producenten van hernieuwbare energie (APPA Biocarburantes). De opmerkingen werden doorgezonden aan Spanje dat de gelegenheid kreeg hierop te reageren. Op 6 mei 2014 lieten de Spaanse autoriteiten verstaan dat ze niet wilden reageren op de opmerkingen van derden.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
(7)
De regeling NN 61/2004 Vrijstelling van accijnzen voor biobrandstoffen bestaat in een nultarief van de Spaanse belasting op koolwaterstoffen. Deze regeling is van toepassing op ethylalcohol geproduceerd op basis van landbouwproducten of producten van plantaardige oorsprong (bioethanol) die vallen onder GN-code 2207 20, methylalcohol geproduceerd op basis van landbouwproducten of producten van plantaardige oorsprong die vallen onder GN-code 2905 11 00 en producten die vallen onder GN-codes 1507, 1508, 1510, 1511, 1512, 1513, 1514, 1515 en 1518.
(8)
Het nultarief werd op deze producten toegepast ongeacht of deze als dusdanig werden gebruikt of na verandering van de chemische samenstelling. In het geval dat de biobrandstof werd gemengd met andere brandstof, was het verlaagde tarief enkel van toepassing op het aandeel biobrandstof in het mengsel. Het verlaagde accijnstarief was van toepassing op biobrandstoffen van eender welke geografische oorsprong.
(9)
De regeling werd goedgekeurd door de Commissie op 6 juni 2006 en liep af op 31 december 2012 (3).
(10)
Bij de beoordeling van de informatie die de Spaanse autoriteiten tijdens de monitoringexercitie aan de Commissie verschaften, rees er twijfel over het feit of de regeling in 2009 en 2010 werd toegepast in overeenstemming met de beschikking van de Commissie. Daarenboven bestonden er ook twijfels over het feit of Spanje de begunstigden kon hebben overgecompenseerd in 2010. De bezorgdheden van de Commissie werden uiteengezet in de overwegingen 13 tot 29 van haar besluit van 17 juli 2013.
(11)
De Commissie vroeg Spanje om:
a.
aan te tonen dat de regeling correct werd toegepast in 2009 en 2010;
b.
aan te tonen dat er geen sprake was van overcompensatie voor bioethanol in 2010, of, indien er wel sprake van was, uit te leggen welke maatregelen waren genomen om overcompensatie in de daaropvolgende jaren te voorkomen;
c.
jaarlijks verslag uit te brengen gedurende de hele periode van de regeling.
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(12)
De Commissie ontving op 5 maart 2014 opmerkingen van APPA Biocarburantes. De opmerkingen liepen sterk gelijk met die van de Spaanse autoriteiten (zie deel IV). APPA Biocarburantes voerde aan dat de regeling correct toegepast was.
(13)
Bij een vergelijking van de kosten van biobrandstoffen met de prijs vóór belasting van fossiele brandstoffen aan de pomp, bleken zowel bioethanol als biodiesel ondergecompenseerd te zijn geweest gedurende de hele periode, met uitzondering van 2010 voor bioethanol en 2012 voor biodiesel. APPA Biocarburantes voerde aan dat deze methode niet correct was. De prijs vóór belasting van fossiele brandstoffen aan de pomp omvatte alle transport- en distributiekosten totdat het product de eindverbruiker bereikte, terwijl er in deze vergelijkende analyse met dergelijke logistieke kosten geen rekening was gehouden. Volgens APPA Biocarburantes zou het passender zijn om de productiekosten van biobrandstoffen te vergelijken met de internationaal genoteerde prijzen van fossiele brandstoffen. Als die methode wordt gevolgd, blijkt duidelijk een verhoogde ondercompensatie voor biobrandstoffen gedurende de looptijd van de regeling, en dat er geen sprake is van overcompensatie.
(14)
Tot slot voerde APPA Biocaburantes aan dat, zelfs bij een vergelijking van de kosten van biobrandstoffen met de prijs vóór belasting van fossiele brandstoffen aan de pomp, de twee eenmalige gevallen van mogelijke overcompensatie louter tijdelijk waren en een gevolg waren van de aard van de regeling inzake fiscale steun voor biobrandstoffen (waarbij bepaalde absolute hoeveelheden vooraf worden vastgesteld en evaluaties achteraf worden uitgevoerd) en de sterk volatiele prijzen van landbouwgrondstoffen (de belangrijkste component van de productiekosten van biobrandstof). Er was geen aanpassing van de regeling noodzakelijk - voor bioethanol was er geen risico van een mogelijke overcompensatie in de volgende jaren (2011 en 2012) en voor biodiesel had de mogelijke overcompensatie in het vorige jaar plaatsgevonden, in 2012. Bovendien zouden er geen aanpassingen meer mogelijk zijn voor de toekomst vermits de regeling was afgelopen.
IV. OPMERKINGEN VAN SPANJE
(15)
De Spaanse autoriteiten dienden op 20 september 2013 hun opmerkingen in. Op 6 mei 2014 gaven ze aan dat ze geen commentaar wensten te geven op de aan hen toegestuurde opmerkingen van derden.
(16)
In hun brief van 20 september 2013 gaven de Spaanse autoriteiten informatie over de productiekosten van bioethanol en biodiesel en gegevens over de prijzen van fossiele brandstoffen tijdens de periode 2004-2012. Tegelijkertijd zorgden ze ook voor tabellen waarin de kosten van biobrandstoffen worden vergeleken met de prijs vóór belasting van fossiele brandstoffen aan de pomp. Deze tabellen zijn opgenomen in bijlage 1.
(17)
De gegevens en de analyse die in de respectieve tabellen worden geïllustreerd, zijn gebaseerd op de volgende veronderstellingen:
a.
Het uitgangspunt zijn de reële gegevens voor de jaarlijkse productiekosten van Spaanse planten, plus een productiewinstmarge van 5 %. Aanpassingen werden gedaan om rekening te houden met het verschil in energie-inhoud tussen de biobrandstof en de fossiele brandstof waarmee die wordt vermengd, op basis van de gegevens in bijlage III bij Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad (4), respectievelijk 1,52 en 1,09 voor bioethanol en biodiesel.
b.
Deze kosten worden vergeleken met de prijsgegevens voor de brandstof die ze vervangen, meer bepaald benzine en diesel. De prijs is de prijs vóór belasting aan de pomp van deze brandstof en bijgevolg omvat die de bruto commerciële distributiemarge. Het verschil tussen de productiekosten van de biobrandstof en de kosten van de vervangende fossiele brandstof is de maximale compensatiemarge.
c.
De reële toegepaste compensatie is gelijk aan het accijnstarief op minerale oliën dat zou overeenkomen met bioethanol en biodiesel. Zonder de vrijstelling zou het accijnstarief op minerale oliën dat op de producten in kwestie wordt toegepast, respectievelijk het tarief voor benzine en diesel zijn geweest (5).
(18)
Op basis van de desbetreffende gegevens gaf Spanje aan dat er tijdens de periode 2004-2012 sprake was van een geaccumuleerde ondercompensatie voor beide types biobrandstof (455,96 EUR/1 000 liter voor biodiesel en 897,22 EUR/1 000 liter voor bioethanol). Als elk jaar apart zou worden bekeken, zou nog steeds een ondercompensatie worden vastgesteld voor alle jaren met slechts twee uitzonderingen: 2010 voor bioethanol en 2012 voor biodiesel.
(19)
Wat bioethanol betreft legde Spanje uit dat de kennelijke overcompensatie waarvan sprake was in 2010 het gevolg was van een eenmalige verlaging van de grondstofprijzen, meer bepaald de landbouwgrondstofprijzen, tussen januari en juni 2010. Bijgevolg was dit een eenmalige, omkeerbare en onvoorzienbare situatie die zichzelf het volgende jaar automatisch heeft gecorrigeerd door een stijging van de grondstofprijzen. Er was derhalve geen reden voor de Spaanse autoriteiten om maatregelen te treffen. Spanje verstrekte gedetailleerde informatie over de evolutie van de grondstofprijzen en een grafiek die de tendens in de suiker- en de granenprijsindex illustreert. (2002-2004 basis = 100).
Ontwikkelingen in de prijs van grondstoffen in de periode 2009-2011 (6)
(20)
Wat biodiesel betreft gaf Spanje aan dat er blijkbaar sprake was van een geval van overcompensatie in 2012, maar de regeling liep af op 31 december van dat jaar.
(21)
Spanje voerde aan dat de prijs die gebruikt was als referentie voor alternatieve brandstoffen in deze methode - de prijs vóór belasting aan de pomp - de strengste optie was die voorhanden was, en dat een vergelijking met een waarde die dichter bij de wereldmarktprijzen voor deze producten ligt, geschikter zou zijn. De Spaanse autoriteiten verstrekten ook tabellen waarin de kosten van biobrandstoffen worden vergeleken met de wereldmarktprijzen van fossiele brandstoffen, en benadrukten dat in dit geval geen sprake kon zijn van overcompensatie voor biodiesel in de aangenomen jaren, terwijl de mogelijke overcompensatie voor bioethanol verwaarloosbaar was (2 EUR/1 000 liter vergeleken met 142,13 EUR/1 000 liter als de prijs vóór belasting aan de pomp als referentie geldt). De geaccumuleerde ondercompensatie zou verschillende malen hoger liggen dan vergeleken met de vorige methode.
(22)
De Spaanse aurotiteiten verklaarden dat ze verslag hadden uitgebracht over alle bedrijven die accijnsgoederen produceerden, verwerkten, voorhanden hadden, ontvingen en verzonden, overeenkomstig Richtlijn 2008/118/EG van de Raad (7).
(23)
In artikel 4, lid 1 van die richtlijn wordt een „erkend entrepothouder” gedefinieerd als natuurlijke of rechtspersoon die door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat gemachtigd is om bij de bedrijfsuitoefening accijnsgoederen onder een accijnsschorsingsregeling in een belastingentrepot te produceren, te verwerken, voorhanden te hebben, te ontvangen en te verzenden. Artikel 8 van de richtlijn stelt vast dat de erkende entrepothouder verplicht is de accijns te betalen.
(24)
De Spaanse aurotiteiten verklaarden waarom ze slechts fiscale details hadden vrijgegeven over één van de twee bedrijven die het akkoord hadden ondertekend om als subcontractant methylesters van vetzuren van soja- en palmolie te produceren. Gezien dit contract betrekking had op producten die onderworpen zijn aan de regeling voor accijnsproducten, op het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, was Richtlijn 2008/118/EG van toepassing. Volgens de Spaanse autoriteiten viel de eigenaar van het product niet onder de definitie van een „erkende entrepothouder” zoals die is vastgelegd in artikel 4, lid 1 van de richtlijn.
V. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(25)
De Commissie concludeerde reeds in haar beschikking in zaak NN 61/2004 dat er bij de maatregel in kwestie sprake was van staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU. De Commissie beoordeelde deze steunmaatregel op basis van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (8) van 2001 en concludeerde dat deze verenigbaar was met de interne markt.
(26)
De Spaanse autoriteiten hebben het directoraat-generaal Concurrentie nu gedetailleerde informatie verstrekt, met relevante gegevens over de productiekosten van bioethanol en biodiesel voor de hele looptijd van de steunmaatregel. Als de productiekosten van biobrandstoffen worden vergeleken met de prijs vóór belasting aan de pomp van fossiele brandstoffen, zoals geïllustreerd is in de tabellen in de bijlagen bij dit besluit, is er sprake van twee gevallen van overcompensatie: voor bioethanol in 2010 en voor biodiesel in 2012.
(27)
Wat de alternatieve methode betreft die Spanje heeft voorgesteld, waarin de wereldmarktprijzen van fossiele brandstoffen als referentie worden genomen, stelt de Commissie vast dat deze methode anders is dan de methode die Spanje heeft voorgesteld en die de Commissie heeft gebruikt om maatregel NN 61/2004 te beoordelen. Gezien de Commissie momenteel onderzoekt of Spanje de steunmaatregel correct heeft toegepast overeenkomstig de beschikking waarbij de maatregel werd goedgekeurd in zaak NN 61/2004, kan de voorgestelde methode niet worden aanvaard.
(28)
De Commissie merkt niettemin op dat er geen tendens van voortdurende overcompensatie is. Wanneer de staatssteun over de hele looptijd van de regeling wordt bekeken, is er niets dat op een globale overcompensatie wijst. De Commissie neemt kennis van de uitleg die Spanje heeft gegeven (zie de overwegingen 18, 19, 20 en 22).
(29)
In het geval van bioethanol is de Commissie van oordeel dat het niet nodig was om aanpassingen door te voeren om de overcompensatie te verhelpen. Hier kon Spanje aantonen dat de overcompensatie was verholpen, vooral door het feit dat de grondstoffenprijzen substantieel zijn gestegen na juni 2010. In 2011 en 2012 is er inderdaad geen sprake van overcompensatie voor bioethanol.
(30)
Wat biodiesel betreft stelt de Commissie een kleine overcompensatie vast van 41,85 EUR/1 000 liter voor 2012. Deze overcompensatie deed zich voor terwijl de maatregel en meer bepaald het steunniveau onveranderd bleef. Deze situatie werd veroorzaakt door externe factoren, specifiek de grote stijging in de prijs van fossiele diesel in Spanje. De Commissie stelt vast dat de dieselprijs in 2012 8 % hoger lag dan in 2011, 36 % hoger dan in 2010 en 71 % hoger dan in 2009. Ter vergelijking: de productiekosten voor biodiesel waren in 2012 gelijk aan die van 2011, 16 % hoger dan die welke in 2010 werden opgetekend en 25 % hoger dan in 2009. De Commissie stelt eveneens vast dat de regeling eind 2012 afliep en dat het bijgevolg niet mogelijk was de accijnsvrijstelling aan te passen om overcompensatie in de toekomst te vermijden, in overeenstemming met overweging 19 van de beschikking van de Commissie in zaak NN 61/2004. De Commissie stelt ook vast dat er geen steun is verleend binnen de regeling in 2013 of één van de daaropvolgende jaren. Ten slotte, zoals uitgelegd in overweging 28, is er gelet op de gegevens voor 2012 geen sprake van overcompensatie voor de hele looptijd van de regeling. Dit kan bijgevolg beschouwd worden als een teken dat Spanje kon vertrouwen op de berekeningsmethode vooraf waarin de regeling voorziet.
(31)
Na de nadere informatie van Spanje in overweging te hebben genomen, is de Commissie van mening dat Spanje wel degelijk zijn verplichtingen uit hoofde van overweging 19 van de beschikking van de Commissie in zaak NN 61/2004 is nagekomen.
(32)
Op basis van de verklaringen van Spanje over de toepassing van Richtlijn 2008/118/EG accepteert de Commissie dat de Spaanse autoriteiten verslag hebben uitgebracht over alle passende bedrijven.
VI. CONCLUSIE
(33)
De Commissie is van oordeel dat Spanje steunmaatregel NN 61/2004 correct heeft toegepast, overeenkomstig de beschikking van de Commissie waarbij die maatregel werd goedgekeurd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De door Spanje toegepaste staatssteunregeling NN 61/2004 is verenigbaar met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en is correct toegepast, overeenkomstig de beschikking van de Commissie in zaak NN 61/2004.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 9 juli 2014.