UITVOERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 22 mei 2014
tot vrijstelling van bepaalde financiële diensten in de postsector in Hongarije van de toepassing van Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/17/EG
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 3372)
(Slechts de tekst in de Hongaarse taal is authentiek
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/299/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/17/EG (1), en met name artikel 34,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 21 november 2013 heeft Magyar Posta Zrt. (hierna „Magyar Posta” genoemd) per e-mail aan de Commissie een verzoek gericht overeenkomstig artikel 30, lid 5, van of Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad (2). Overeenkomstig de eerste alinea van artikel 30, lid 5, van deze richtlijn heeft de Commissie Hongarije hiervan bij e-mail van 13 december 2013 ingelicht. Bij e-mail d.d. 6 februari 2014 en bij e-mails d.d. 28 januari 2014, 20 februari 2014, 11 maart 2014, 13 maart 2014 en 25 maart 2014 heeft de Commissie Hongarije, respectievelijk de verzoeker om aanvullende informatie verzocht. Er werd aanvullende informatie ontvangen respectievelijk van Hongarije bij e-mail van 26 februari 2014 en van de verzoeker bij e-mails van 19 februari 2014, 4 maart 2014, 18 maart 2014, 24 maart 2014 en 27 maart 2014.
(2)
Het verzoek heeft betrekking op bepaalde diensten, verricht door Magyar Posta op het grondgebied van Hongarije. In het verzoek worden deze diensten als volgt omschreven:
a)
diensten met betrekking tot niet-geadresseerd reclamedrukwerk;
b)
diensten met betrekking tot de distributie van abonnementen van kranten en tijdschriften.
II. RECHTSKADER
(3)
Bij artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU, die Richtlijn 2004/17/EG vervangt, is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2014/25/EU van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen indien die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks blootstaat aan concurrentie op marktgebieden waarvoor de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan concurrentie wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende wetgeving van de Unie tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage III bij Richtlijn 2014/25/EU; voor postdiensten gaat het om Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (3).
(4)
Hongarije heeft Richtlijn 97/67/EG ten uitvoer gelegd en toegepast. Geen enkele van de diensten waarop het voorliggende verzoek betrekking heeft, was op het desbetreffende tijdstip voorbehouden. Aangezien Hongarije zijn markt in zodanige mate heeft opengesteld dat aan de in bijlage III bij Richtlijn 2014/25/EU vermelde wetgeving is voldaan, moet de toegang tot de markt overeenkomstig artikel 34, lid 3, van die richtlijn als niet-beperkt worden aangemerkt.
(5)
De rechtstreekse blootstelling aan concurrentie op een specifieke markt is beoordeeld op basis van diverse criteria, waarbij geen van deze criteria op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop het verzoek van Magyar Posta betrekking heeft, is het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de markten in kwestie. Aangezien er voor de onderscheiden activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, uiteenlopende omstandigheden gelden, moet bij het onderzoek naar de mededingingssituatie met die uiteenlopende situaties op de onderscheiden markten rekening worden gehouden.
(6)
Onderhavig besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet. Met name zijn de criteria en methodologie die worden gebruikt om rechtstreekse blootstelling aan concurrentie te beoordelen overeenkomstig artikel 35 van Richtlijn 2014/25/EU niet noodzakelijk identiek aan die welke worden gebruikt om een beoordeling te verrichten volgens artikel 101 of 102 van het Verdrag of Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (4).
III. BEOORDELING
(7)
Er zij aan herinnerd dat de bedoeling van deze beoordeling is vast te stellen of de diensten waarop het verzoek betrekking heeft (op markten waartoe de toegang niet beperkt is in de zin van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU) aan een zodanige mate van concurrentie blootstaan dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die door de toepassing van de in Richtlijn 2014/25/EU vastgelegde gedetailleerde regels voor het plaatsen van opdrachten wordt verzekerd, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de hier bedoelde activiteiten op een transparante, niet-discriminerende wijze zal plaatsvinden op basis van criteria die afnemers in staat stellen uit te maken welke algemeen genomen de economisch voordeligste oplossing is.
(8)
In die context moet eraan worden herinnerd dat de markten in kwestie over het algemeen door de aanwezigheid van verscheidene dienstenleveranciers worden gekenmerkt. Volgens de beschikbare informatie zijn van die marktdeelnemers echter alleen Magyar Posta en de dochteronderneming daarvan, Posta Kézbesítő Kft (5) (hierna „POKÉZ” genoemd), aanbestedende diensten in de zin van Richtlijn 2014/25/EU. Het plaatsen van opdrachten door concurrenten van Magyar Posta en de dochteronderneming daarvan is voor het uitvoeren van de activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, niet aan de bepalingen van Richtlijn 2014/25/EU onderworpen. Bijgevolg zal, voor de toepassing van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, de marktanalyse zich niet richten op de algemene mate van concurrentie op een bepaalde markt, maar zal worden beoordeeld of de activiteiten waarvoor de aanbestedende diensten contracten sluiten, zijn blootgesteld aan concurrentie op markten waartoe de toegang niet beperkt is.
(9)
In haar praktijk (6) heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de markten voor postbestellingsdiensten en alle segmenten daarvan nationaal zijn. Deze segmentatie is vooral gebaseerd op het feit dat dergelijke diensten op nationaal niveau worden verleend. Het standpunt van de verzoeker (7) is in overeenstemming met deze praktijk van de Commissie. Ook Hongarije heeft het standpunt ingenomen (8) dat de geografische markt voor de activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft, nationaal is.
(10)
Aangezien er in het geval van postbestellingsdiensten geen aanwijzingen zijn van een groter of kleiner geografisch marktgebied wordt, met het oog op het evalueren of de in artikel 34, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU neergelegde voorwaarden vervuld zijn, en onverminderd het mededingingsrecht, de relevante geografische markt geacht het grondgebied van Hongarije te zijn.
Diensten met betrekking tot de distributie door postbedrijven van niet-geadresseerd reclamedrukwerk
(11)
De Commissie was in haar eerdere praktijk van oordeel dat de markt voor postbestellingsdiensten kan worden onderverdeeld in de marken voor geadresseerde post en de markten voor niet-geadresseerde post (9).
(12)
Niet-geadresseerd reclamedrukwerk wordt gekenmerkt door de afwezigheid van een specifiek bestemmingsadres waardoor de geadresseerde individueel kan worden geïdentificeerd. Het betreft ongevraagde reclameboodschappen die voldoen aan bepaalde criteria, zoals eenvormig gewicht, formaat, inhoud en opmaak, en die bestemd zijn voor verspreiding onder een groep van ontvangers.
(13)
De diensten van Magyar Posta met betrekking tot niet-geadresseerd reclamedrukwerk kunnen worden onderverdeeld in de volgende categorieën: diensten voor huishoudelijk niet-geadresseerd reclamedrukwerk (d.w.z. flyers, folders enz.), huishoudelijk niet-geadresseerd verkiezingsdrukwerk en de distributie van gratis huis-aan-huisbladen. Magyar Posta is van mening dat de distributie van gratis huis-aan-huisbladen tot deze productmarkt behoort aangezien de distributie van dergelijke bladen wordt uitbesteed via soortgelijke contracten als die voor andere types niet-geadresseerd reclamedrukwerk.
(14)
De verzoeker definieert de relevante productmarkt als de markt voor diensten voor niet-geadresseerd reclamedrukwerk (d.w.z. in de brievenbus bezorgd niet-geadresseerd reclamedrukwerk).
(15)
Aan Hongarije werd gevraagd (10) zijn standpunt te geven over de voorgestelde definitie voor de markt van niet-geadresseerd reclamedrukwerk, daarbij lettend op de huidige juridische en feitelijke situatie in Hongarije. Hongarije heeft de door de verzoeker gegeven definitie van de relevante productmarkt bevestigd (11).
(16)
Gebaseerd op de voor de doeleinden van de beoordeling van het verzoek in de overwegingen 11 tot en met 15 verstrekte informatie en onverlet het mededingingsrecht wordt de relevante productmarkt gedefinieerd als de markt voor de distributie door postbedrijven van niet-geadresseerd reclamedrukwerk.
(17)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (12) had Magyar Posta op de markt voor niet-geadresseerd reclamedrukwerk een marktaandeel van ongeveer [… %] (13) in 2011, [… %] in 2012 en [… %] in 2013. Het samengevoegde marktaandeel van de twee voornaamste concurrenten bedroeg ongeveer [… %] in 2011, [… %] in 2012 en [… %] in 2013. De markt wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van 4 grote en verschillende kleine marktdeelnemers en Magyar Posta is niet de marktleider.
(18)
Bovendien beklemtoont Hongarije (14) dat, aangezien de desbetreffende contracten via aanbestedingen worden toegewezen, er een sterke prijsconcurrentie bestaat en de drempels om toe te treden tot de markt laag zijn.
(19)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht moeten de in de overwegingen 12 tot en met 18 gegeven elementen worden beschouwd als een indicatie van blootstelling van deze activiteit aan concurrentie in Hongarije. Dit is in overeenstemming met het standpunt (15) van Hongarije. Aangezien aan de in artikel 34, lid 1, van richtlijn 2014/25/EU gestelde voorwaarden is voldaan, kan worden geconcludeerd dat Richtlijn 2014/25/EU niet van toepassing op contracten die bedoeld zijn om de uitvoering van deze activiteit in Hongarije mogelijk te maken.
Postdiensten voor de distributie van geadresseerde kranten
(20)
De distributie van kranten en tijdschriften is een dienst die tot doel heeft te waarborgen dat de publicatie de klant tijdig bereikt. De distributie van geadresseerde kranten en tijdschriften vergt een uitgebreid netwerk met toereikend personeel, een uitgebreide logistiek en voldoende vervoermiddelen.
(21)
De distributie van geadresseerde kranten en tijdschriften door Magyar Posta omvat verschillende activiteiten, meer bepaald: […].
(22)
Bij de distributie van geadresseerde kranten en tijdschriften hebben dagbladen specifieke kenmerken in vergelijking met andere geadresseerde publicaties (magazines) omdat dagbladen vroeg elke ochtend moeten worden verdeeld. Dit maakt het noodzakelijk die dagbladen s nachts bij de drukker op te halen en te zorgen voor snel vervoer naar de verdeelpunten vroeg in de ochtend.
(23)
De distributie op landelijke schaal wordt momenteel verricht door MédiaLOG Logisztikai Zrt. (hierna „MédiaLOG” genoemd) en door Magyar Posta. Op regionaal en provinciaal niveau zijn er diverse distributeurs die actief zijn in verschillende regio's en waarvan de gecombineerde capaciteit het hele land bestrijkt met uitzondering van de regio van Boedapest en de Pest-comitaten.
(24)
Hongarije wijst erop dat nationale distributie en regionale distributie geen substituten zijn voor elkaar (16). De voornaamste redenen daarvoor zijn: (a) het feit dat de regionale netwerken met verschillende deadlines werken zodat de nationale dagbladen, om van hun diensten gebruik te kunnen maken, vroegere deadlines voor het drukproces moeten vaststellen, (b) het feit dat er geen regionaal distributienetwerk is in Boedapest en in de Pest-comitaten, die samen goed zijn voor meer dan een kwart van de Hongaarse bevolking en (c) het feit dat er bepaalde moeilijkheden zijn voor het sluiten van afzonderlijke overeenkomsten met verschillende regionale distributeurs om het geheel van het nationale grondgebied te dekken. De verzoeker is het niet eens met het standpunt van Hongarije, maar levert geen substantiële bewijzen om zijn standpunt te ondersteunen. Bij de hierna volgende beoordeling zal bijgevolg alleen rekening worden gehouden met de mededinging tussen landelijke distributeurs.
(25)
In vorige besluiten van de Commissie (17) is een onderscheid gemaakt tussen de vroegtijdige distributie van kranten en de standaarddistributie van kranten.
(26)
Hongarije heeft bevestigd (18) dat een dergelijk onderscheid wat de Hongaarse markt betreft pertinent is. Bovendien lijkt de mededingingssituatie in elke relevante productmarkt verschillend te zijn (19) in termen van verdeling van de marktaandelen, wat eveneens een aanwijzing is voor de gegrondheid van de omschrijving van afzonderlijke relevante productmarkten.
(27)
Gezien de in de overwegingen 20 tot en met 26 verstrekte informatie worden, voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht, de relevante productmarkten als volgt gedefinieerd: de markt voor de vroegtijdige distributie van geadresseerde kranten en de markt voor de standaarddistributie van geadresseerde kranten en publicaties.
Vroegtijdige distributie van geadresseerde kranten
(28)
Magyar Posta heeft de markt voor de vroegtijdige bestelling van geadresseerde kranten betreden in 2012, en heeft in 2013 op dit gebied een aanzienlijk marktaandeel veroverd. Meer bepaald had Magyar Posta overeenkomstig eigen ramingen (20) op dit gebied een marktaandeel van [… %] in 2012 en van [… %] in 2013. […].
(29)
De voornaamste concurrent van Magyar Posta is MédiaLOG, dat in de afgelopen 5 jaar marktleider was (21) met een marktaandeel van [… %] tussen 2009 en 2011, [… %] in 2012 en [… %] in 2013. MédiaLOG is eigendom van een groep die ook betrokken is bij de publicatie van dagbladen en tijdschriften en die voornamelijk de publicaties van de groep zelf verspreidt.
(30)
Tot 2012 was MédiaLOG de enige nationale distributeur, die niet alleen de kranten van de tot de MédiaLOG-groep behorende uitgevers verspreide, maar ook de nationale kranten van uitgevers die niet over een distributienetwerk beschikken. Aangezien Magyar Posta nu tot de markt is toegetreden, kan een uitgever zonder distributienetwerk nu kiezen tussen twee nationale distributeurs. […].
(31)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (22) verspreidt MédiaLOG dagbladen gedeeltelijk via eigen kanalen en gedeeltelijk via onderaannemers. […].
(32)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht moeten de in de overwegingen (28) tot en met (31) gegeven elementen worden beschouwd als een indicatie van blootstelling van deze activiteit aan concurrentie in Hongarije. Aangezien aan de in artikel 34, lid 1, van richtlijn 2014/25/EU gestelde voorwaarden is voldaan, kan worden geconcludeerd dat Richtlijn 2014/25/EU bijgevolg niet van toepassing is op contracten die bedoeld zijn om de uitvoering van deze activiteit in Hongarije mogelijk te maken.
Standaarddistributie van geadresseerde kranten en publicaties
(33)
Overeenkomstig eigen ramingen (23) beschikte Magyar Posta op dit gebied over een marktaandeel van ongeveer [… %] van 2009 tot 2011, van [… %] in 2012 en van [… %] in 2013.
(34)
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste jurisprudentie „zeer aanzienlijke marktaandelen, uitzonderlijke omstandigheden daargelaten, op zichzelf reeds het bewijs van een machtspositie vormen. Dit is het geval bij een marktaandeel van 50 %” (24).
(35)
De enige concurrent van Magyar Posta is MédiaLOG dat overeenkomstig ramingen van de verzoeker (25) een marktaandeel had van ongeveer [… %] tussen 2009 en 2011, [… %] in 2012 en [… %] in 2013.
(36)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (26) verspreidt MédiaLOG kranten en tijdschriften gedeeltelijk via eigen kanalen en gedeeltelijk via onderaannemers, […].
(37)
Wat nieuwkomers op de markt betreft, merkt de Commissie op dat de afgelopen 5 jaar geen nieuwe spelers de desbetreffende markt hebben betreden en dat de Commissie geen weet heeft van potentiële nieuwe concurrenten op deze markt.
(38)
De verzoeker heeft geen overtuigend bewijs geleverd van enige bestaande concurrentiedruk op zijn activiteiten die zijn machtspositie op deze markt in het gedrang zou kunnen brengen.
(39)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht kan, gezien de in de overwegingen 33 tot en met 38 gegeven elementen, niet worden geconcludeerd dat deze categorie van diensten in Hongarije rechtstreeks aan concurrentie is blootgesteld. Aangezien niet aan de in artikel 34, lid 1, van richtlijn 2014/25/EU gestelde voorwaarden is voldaan, kan worden geconcludeerd dat Richtlijn 2014/25/EU bijgevolg van toepassing blijft op contracten die bedoeld zijn om de uitvoering van de standaarddistributie van geadresseerde kranten en publicaties in Hongarije mogelijk te maken.
IV. CONCLUSIES
(40)
Gezien de in de overwegingen 3 t/m 39 onderzochte elementen moet de in artikel 34, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU bedoelde voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan concurrentie in Hongarije worden geacht te zijn vervuld wat de volgende diensten betreft:
a)
diensten met betrekking tot de distributie door postbedrijven van niet-geadresseerd reclamedrukwerk;
b)
postdiensten voor de vroegtijdige distributie van geadresseerde kranten.
(41)
Aangezien aan de voorwaarde van een niet-beperkte toegang tot de markt is voldaan, behoeft Richtlijn 2014/25/EU niet van toepassing te zijn wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor het verrichten in Hongarije van diensten als bedoeld in de punten a) en b) van overweging 40 of wanneer zij prijsvragen organiseren om in dit land een dergelijke activiteit te verrichten.
(42)
Onderhavig besluit is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie van november 2013 tot en met maart 2014, zoals die uit de door Magyar Posta en de Hongaarse autoriteiten ingediende informatie naar voren komt. Het moet eventueel worden herzien wanneer een aanmerkelijke wijziging van de juridische en feitelijke situatie met zich meebrengt dat niet langer aan de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 34, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU is voldaan.
(43)
Aan de in artikel 34, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU bedoelde voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan concurrentie wordt op het grondgebied van Hongarije evenwel niet geacht te zijn voldaan wat de postdiensten voor standaarddistributie van geadresseerde kranten en publicaties betreft.
(44)
Aangezien bepaalde diensten waarop dit verzoek betrekking heeft, aan Richtlijn 2014/25/EU onderworpen blijven, wordt eraan herinnerd dat aanbestedingsopdrachten met betrekking tot verschillende activiteiten moeten worden behandeld overeenkomstig artikel 5 van Richtlijn 2014/25/EU. Dit houdt in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2014/25/EU als activiteiten die niet zijn vrijgesteld, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van niet-vrijgestelde activiteiten is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2014/25/EU van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig artikel 5, lid 5, van Richtlijn 2014/25/EU.
(45)
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2014/25/EU is niet van toepassing op opdrachten die aanbestedende diensten plaatsen om in Hongarije de volgende diensten te kunnen uitvoeren:
a)
diensten met betrekking tot de distributie door postbedrijven van niet-geadresseerd reclamedrukwerk;
b)
postdiensten voor de vroegtijdige distributie van geadresseerde kranten.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot Hongarije.
Gedaan te Brussel, 22 mei 2014.