BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 3 juli 2014
betreffende steunmaatregel SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
door België ten uitvoer gelegd - Garantieregeling ter bescherming van de aandelen van individuele leden van financiële coöperaties
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 1021)
(Slechts de teksten in de Nederlandse en de Franse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/686/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 7 november 2011 heeft de Belgische Staat de Commissie kennis gegeven van het feit dat zij een garantieregeling had opgezet (hierna „de garantieregeling voor coöperaties” of „de maatregel” genoemd) ten behoeve van de aandelen van individuele vennoten in erkende coöperaties die ofwel onder prudentieel toezicht van de Nationale Bank van België (hierna „NBB” genoemd) staan of die ten minste de helft van hun activa hebben geïnvesteerd in een instelling die onder dat soort toezicht staat (hierna „financiële coöperaties” genoemd).
(2)
Bij schrijven van 6 december 2011 heeft de Commissie de Belgische Staat erop gewezen dat de maatregel onrechtmatige staatssteun kon vormen (2) en heeft zij er op aangedrongen dat de Belgische Staat zou afzien van verdere stappen om de maatregel ten uitvoer te leggen. De Commissie heeft de Belgische Staat verzocht opmerkingen te maken bij haar voorlopige bevindingen, hetgeen de Belgische Staat bij schrijven van 22 december 2011 heeft gedaan.
(3)
Bij besluit van 3 april 2012 (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) heeft de Commissie België ervan in kennis gesteld dat zij de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „het Verdrag” genoemd) had ingeleid ten aanzien van de maatregel en heeft zij België, overeenkomstig artikel 11, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (3), gelast de maatregel te schorsen totdat de Commissie zich over de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt had uitgesproken. De Commissie heeft geëist dat België onverwijld alle maatregelen zou staken waarmee de garantieregeling voor coöperaties verder ten uitvoer zou worden gelegd en zou afzien van alle betalingen in het kader van de regeling. Het besluit tot inleiding van de procedure - waarmee de Commissie ook belanghebbenden heeft opgeroepen hun opmerkingen over de maatregel te maken - is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (4).
(4)
Bij brieven van 24 april en 31 mei 2012 heeft de Belgische Staat om extra tijd verzocht om op het besluit tot inleiding van de procedure te reageren, verzoek waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt. Bij schrijven van 18 juni 2012 heeft de Belgische Staat een reactie op het besluit tot inleiding van de procedure ingediend, waaraan onder meer een brief was gehecht die de gouverneur van de NBB op 7 oktober 2011 aan de Belgische minister van Financiën had gezonden.
(5)
Op 17 augustus 2012 heeft Groep-ARCO (hierna „ARCO” genoemd (5)) ook een reactie op het besluit tot inleiding van de procedure ingediend. Op 29 augustus 2012 heeft de Commissie deze verklaring aan de Belgische Staat doorgezonden, om de lidstaat de gelegenheid te geven te reageren op de opmerkingen van ARCO. Op 16 oktober 2012 heeft de Belgische Staat echter aangegeven van deze gelegenheid geen gebruik te zullen maken.
(6)
De Commissie heeft verdere vragen over de maatregel gesteld, met name op 17 september 2012 en op 24 juli 2013, waarop de Belgische Staat op, respectievelijk, 5 december 2012 en 20 september 2013 heeft geantwoord.
2. FEITELIJKE ACHTERGROND
2.1. Totstandkoming van de aangemelde maatregel
(7)
De instelling van de garantieregeling voor coöperaties hield verband met reddingsmaatregelen in een andere staatssteunzaak.
(8)
Op 30 september 2008 kondigde Dexia namelijk een kapitaalverhoging van 6,4 miljard EUR aan, waarop werd ingetekend door haar bestaande aandeelhouders (waaronder ARCO) en door de Belgische, Franse en Luxemburgse overheid. Voor de bijzondere Kamercommissie van het Belgisch Parlement die belast was met het onderzoek van de omstandigheden die hebben geleid tot de ontmanteling van Dexia (hierna „de Dexia-commissie” genoemd), heeft de Belgische minister van Financiën op het tijdstip van de steunverlening aan Dexia in 2008 verklaard dat, na verzoeken om maatregelen te nemen ten behoeve van ARCO, er reeds in september/oktober 2008 een politiek besluit was genomen om een garantieregeling voor coöperaties op te zetten. Hij verklaarde dat, om een akkoord over Dexia te bereiken, de regering tezelfdertijd ook een besluit over ARCO en Ethias moest nemen (6). Ook uit verklaringen van de huidige minister van Financiën volgt dat de verbintenis van 2008 is aangegaan opdat ARCO zou toestemmen om deel te nemen aan de redding van Dexia (7).
i) Persberichten
(9)
Op 10 oktober 2008 heeft de Belgische regering via een persbericht van de diensten van de minister van Financiën aangekondigd dat zij had besloten om:
-
het bedrag van de bestaande depositobescherming door het Beschermingsfonds voor deposito's en financiële instrumenten te verhogen van 20 000 EUR tot 100 000 EUR, en
-
een vergelijkbare regeling beschikbaar te stellen voor andere financiële producten (met name tak 21-levensverzekeringsproducten (8) en aandelen in financiële coöperaties) (9).
(10)
Op 21 januari 2009 hebben de eerste minister en de minister van Financiën - in een gezamenlijk persbericht - de toezegging bevestigd die de vorige regering (10) had gedaan om een garantieregeling voor coöperaties in te voeren (11). Diezelfde dag heeft ARCO het persbericht van de Belgische regering op haar website geplaatst. Daarentegen hebben andere financiële coöperaties zich gedistantieerd van de gelijkschakeling van deposito's en aandelen in financiële coöperaties, die aan de garantieregeling voor coöperaties ten grondslag ligt (12).
ii) Het wetgevingsproces
(11)
Op 15 oktober 2008 heeft het Belgische Parlement een wet goedgekeurd (13) waardoor de Belgische regering maatregelen kon nemen om de financiële stabiliteit te bewaren. Op 14 november 2008 (14) heeft de Belgische Staat een koninklijk besluit gepubliceerd waarmee de bescherming in het kader van de depositogarantieregeling voor kredietinstellingen werd opgetrokken tot 100 000 EUR, terwijl ook een verzekeringsgarantieregeling voor tak 21-verzekeringsproducten werd ingevoerd. Op 29 oktober 2008 had het Comité voor financiële stabiliteit een gunstig advies uitgebracht over het ontwerp van koninklijk besluit (15).
(12)
Op 14 april 2009 (16) heeft de Belgische Staat de wet van 15 oktober 2008 gewijzigd, zodat de regering bij koninklijk besluit een systeem kon opzetten voor het garanderen van het kapitaal dat individuele vennoten in financiële coöperaties hebben gestort. Bij koninklijk besluit van 10 oktober 2011 (17) heeft de Belgische overheid het koninklijk besluit van 14 november 2008 gewijzigd. Dit koninklijk besluit van 10 oktober 2011 bevat ook technische details over de garantieregeling voor coöperaties.
(13)
Op 7 oktober 2011 heeft de gouverneur van de NBB een brief geschreven aan de toenmalige minister van Financiën om een advies uit te brengen over het (ontwerp van) koninklijk besluit van 10 oktober 2011, een procedurele fase die volgens de organieke wet betreffende de NBB (18) verplicht was. De gouverneur merkte op dat de regering, ingeval van een plotse crisis op de financiële markten of in geval van een ernstige dreiging van een systemische crisis, rechtmatig een koninklijk besluit kan vaststellen betreffende een garantieregeling voor coöperaties. De gouverneur concludeerde dat die omstandigheden vervuld leken te zijn en dat een garantieregeling voor coöperaties zou helpen om de effecten van dit soort crisis te beperken (19). Tegelijk zag de gouverneur in die brief uitdrukkelijk ervan af om een standpunt in te nemen over de vraag of individuele aandelen van financiële coöperaties in wezen deposito's zijn (20). Ook werd in die brief erop gewezen dat de maatregel staatssteunproblemen kon doen rijzen (21) en maakte de gouverneur zich zorgen dat het niet-verplichte karakter van de garantieregeling voor coöperaties kon leiden tot problemen van „adverse selectie” (22).
(14)
Op 13 oktober 2011 hebben de drie coöperatieve vennootschappen van ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR en ARCOPLUS) een aanvraag ingediend om toe te treden tot de garantieregeling voor coöperaties. De Belgische regering heeft dit verzoek goedgekeurd bij koninklijk besluit van 7 november 2011 (23). In het kader van de toepassing daarvan heeft ARCO in totaal 2,05 miljoen EUR premies betaald (24).
(15)
De algemene vergaderingen van ARCOFIN, ARCOPAR en ARCOPLUS hebben op 8 december 2011 ingestemd met het voorstel van hun respectievelijke raad van bestuur om hun vennootschap vrijwillig te vereffenen.
2.2. Richtlijn 94/19/EG inzake de depositogarantiestelsels
(16)
Artikel 3 van Richtlijn 94/19/EG van het Europees Parlement en de Raad (25) verplicht iedere lidstaat om:
„… erop toe [te zien] dat op zijn grondgebied een of meer depositogarantiestelsels worden ingevoerd en officieel worden erkend. Uitgezonderd in [bepaalde] omstandigheden […], mogen kredietinstellingen (26) waaraan […] in die lidstaat vergunning is verleend, alleen deposito's (27) aanvaarden indien zij aan een van die stelsels deelnemen.”.
(17)
In 1998 heeft de Belgische Staat Richtlijn 94/19/EG omgezet in nationaal recht en heeft hij een depositogarantieregeling opgezet die alle deposito's van een depositohouder ingeval van onbeschikbaarheid dekt. In België werd een depositobeschermingsregeling (hierna „het Fonds” genoemd) belast met het garanderen van deposito's. Bij koninklijk besluit van 14 november 2008 heeft de Belgische Staat nadien het zogeheten Bijzonder Beschermingsfonds opgericht, dat latere initiatieven van de Belgische Staat bestrijkt (28).
(18)
In zijn oorspronkelijke vorm voorzag artikel 7 van Richtlijn 94/19/EG erin dat het totaal van de deposito's van een zelfde deposant gedekt moest zijn tot een bedrag van 20 000 EUR. Op zijn bijeenkomst van 7 oktober 2008 is de Ecofin-Raad overeengekomen dat de dekking zoals die toen in Richtlijn 94/19/EG was bepaald, diende te worden verhoogd. Volgens het persbericht van de Ecofin-Raad was afgesproken dat:
„alle lidstaten, aanvankelijk gedurende ten minste één jaar, zullen instaan voor een depositogarantie van ten minste 50 000 EUR per individuele spaarder, waarbij veel lidstaten hebben aangekondigd hun minimumbescherming op te trekken tot 100 000 EUR. Wij zijn ingenomen met het voornemen van de Commissie om met spoed een passend voorstel aan te reiken dat de convergentie van depositogarantiestelsels moet bevorderen.” (29).
(19)
Wat dekking betreft, is in artikel 2 van Richtlijn 94/19/EG bepaald dat dit soort stelsels geen kapitaalinstrumenten van kredietinstellingen mag beschermen (30).
(20)
Richtlijn 2009/14/EG van het Europees Parlement en de Raad (31) verhoogde de dekking van depositogarantiestelsels (eerst tot minimaal 50 000 EUR en nadien in beginsel tot minimaal en maximaal 100 000 EUR tegen 31 december 2010).
(21)
Richtlijn 97/9/EG van het Europees Parlement en de Raad (32) biedt beleggers compensatie ingeval een beleggingsonderneming niet in staat is om de aan een investeerder toebehorende activa terug te geven. Dit soort compensatie is bijvoorbeeld beschikbaar wanneer er bij een onderneming sprake is van fraude of nalatigheid of wanneer zich in de systemen van een onderneming fouten of problemen voordoen. Toch dekken beleggerscompensatiestelsels niet het investeringsrisico (bijvoorbeeld wanneer een belegger aandelen heeft gekocht, die daarna in waarde dalen).
2.3. Het Belgische rechtskader voor coöperaties
(22)
Het Belgische wetboek van vennootschappen (33) - en met name de artikelen 350 tot en met 436 - geeft het gedetailleerde rechtskader voor coöperatieve vennootschappen. Het bepaalt dat een coöperatieve vennootschap in haar statuten moet kiezen of zij de rechtsvorm aanneemt van een „vennootschap met beperkte aansprakelijkheid” (cvba) (d.w.z. dat de verliezen van de vennoten beperkt blijven tot het kapitaal dat zij investeerden) of die van een „vennootschap met onbeperkte aansprakelijkheid” (cvoa) (d.w.z. dat de vennoten persoonlijk en hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de schulden van de vennootschap en hun verliezen dus groter kunnen zijn dan het kapitaal dat zij investeerden).
(23)
Het Belgische wetboek van vennootschappen (met name de artikelen 362, 364, 366, 367 en 374) laat ook een aantal beperkingen toe op de overdraagbaarheid van aandelen van een coöperatieve vennootschap. Aandelen van een coöperatieve vennootschap kunnen worden verkocht aan andere vennoten van de coöperatieve vennootschap, maar in de statuten van de coöperatieve vennootschap kunnen aan dit soort overdracht voorwaarden worden verbonden. Aan derden kunnen de aandelen slechts worden overgedragen onder de voorwaarden en aan de personen bedoeld in artikel 366 van het Belgische wetboek van vennootschappen.
(24)
Voorts is in het Belgische wetboek van vennootschappen (artikel 367) bepaald dat de vennoten hun recht om uit te treden alleen mogen uitoefenen tijdens de eerste zes maanden van het boekjaar. In het geval van dit soort uittreding is in artikel 374 van het Belgische wetboek van vennootschappen bepaald dat de betrokken vennoot recht heeft op uitkering van de waarde van zijn aandelen, zoals die zal blijken uit de balans van de coöperatieve vennootschap.
(25)
Wordt in het Belgische wetboek van vennootschappen het algemene raamwerk voor coöperatieve vennootschappen vastgesteld, dan zijn in het koninklijk besluit van 8 januari 1962 (34) de erkenningscriteria vastgesteld voor de zogeheten „erkende coöperatieve vennootschappen” (35). Concreet betekent dit dat een erkende coöperatieve vennootschap de toetreding of de uitsluiting van vennoten niet uit speculatieve overwegingen mag weigeren of uitspreken; de aandelen in het vennootschapskapitaal hebben, zelfs al zijn ze van ongelijke waarde, gelijke rechten; alle coöperatieve vennoten hebben op de algemene vergadering, in alle zaken, gelijk stemrecht; de beheerders en commissarissen moeten door de algemene vergadering zijn benoemd; het bedrijfsoverschot van de coöperatie mag, na aftrek van alle kosten, aan de vennoten alleen worden uitgekeerd naar rata van de verrichtingen die zij met de vennootschap hebben gedaan, en het over de aandelen van de coöperatieve vennootschap uitgekeerde dividend mag een bepaalde, bij koninklijk besluit vastgestelde rentevoet niet overschrijden.
(26)
Artikel 21 van het Belgische wetboek van de inkomstenbelastingen bepaalt dat dividend uitgekeerd over aandelen in erkende coöperatieve vennootschappen - tot een bepaald bedrag - is vrijgesteld van roerende voorheffing (36).
2.4. Beschrijving van de maatregel
(27)
De garantieregeling voor coöperaties dekt het kapitaal (en niet de potentiële kapitaalwinst) van individuele vennoten tot maximaal 100 000 EUR.
(28)
Anders dan bij de depositogarantieregeling voor kredietinstellingen is de toetreding tot de garantieregeling voor coöperaties facultatief.
(29)
Indien financiële coöperaties willen toetreden tot de garantieregeling voor coöperaties, moeten zij daartoe een verzoek indienen bij de minister van Financiën. Binnen één maand moet de Ministerraad beslissen om de financiële coöperatie die daartoe een verzoek doet, al dan niet toe te laten tot de garantieregeling voor coöperaties, zo nodig onder voorwaarden. Die voorwaarden kunnen onder meer zijn:
a)
de verplichting om openbare aanbieding van kapitaalaandelen aan institutionele vennoten voor te behouden;
b)
een verbintenis van alle institutionele vennoten om geen gestorte gelden of aandelen terug te nemen en niet uit te treden, behoudens in het kader van een overdracht van aandelen, en
c)
de begrenzing van de rente op de aandelen in het vennootschapskapitaal tot 4,5 % per jaar.
(30)
Wanneer een financiële coöperatie bescherming heeft aangevraagd, kan zij de regeling gedurende één jaar niet verlaten. Na die periode kan de coöperatieve vennootschap haar deelneming stopzetten uiterlijk drie maanden vóór het verstrijken van de beschermingsperiode. Het is niet mogelijk om reeds betaalde vergoedingen, in welke vorm ook, terug te vorderen. Indien een coöperatie besluit uit de garantieregeling voor coöperaties te stappen, moet zij drie jaar wachten voordat zij opnieuw kan deelnemen.
(31)
Alleen aandelen uitgegeven vóór de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 10 oktober 2011 vallen onder de maatregel.
(32)
De garantieregeling voor coöperaties staat alleen open voor individuele vennoten - niet voor institutionele vennoten van financiële coöperaties.
(33)
De financiering van het Bijzonder Beschermingsfonds is afkomstig van:
i)
een jaarlijkse bijdrage van 0,15 % van het te beschermen bedrag (verschuldigd door alle deelnemers), en
ii)
een eenmalige toetredingsvergoeding van 0,10 % van het te beschermen bedrag (verschuldigd door de coöperatieve vennootschappen).
(34)
Daarnaast kan van financiële coöperaties ook worden geëist dat zij aan het Bijzonder Beschermingsfonds een meerwaardevergoeding betalen met betrekking tot genoteerde aandelen die zij houden. Deze meerwaardevergoeding bedraagt maximaal 10 % van het verschil tussen de effectief ontvangen verkoopprijs voor de betrokken aandelen (of, bij gebreke aan verkoop gedurende een periode van drie jaar volgend op het einde van de looptijd van de beschermingsregeling, de gemiddelde slotkoers van het betrokken aandeel gedurende de dertig kalenderdagen voorafgaand aan de derde verjaardag van de beëindiging van de deelname aan de beschermingsregeling) en de door de regering op het ogenblik van de toetreding van de financiële coöperatie tot de beschermingsregeling bepaalde referentieprijs.
(35)
Het Bijzonder Beschermingsfonds gaat over tot betalingen wanneer de coöperatieve vennootschap failliet is verklaard of wanneer de financiële toezichthouder het Bijzonder Beschermingsfonds ervan in kennis heeft gesteld dat de financiële coöperatie de vennoten die willen uittreden, niet meer kan terugbetalen.
(36)
Indien het Bijzonder Beschermingsfonds over onvoldoende middelen beschikt om zijn verplichtingen na te komen, zal de Deposito- en Consignatiekas - een overheidsinstantie zonder rechtspersoonlijkheid - de nodige middelen voorschieten. Afhankelijk van de vraag of de in gebreke blijvende instelling verplicht is aangesloten dan wel een coöperatieve vennootschap is, zal dit voorschot later worden aangezuiverd door:
-
het toewijzen van 50 % van de jaarlijkse bijdragen die verplicht aangeslotenen verschuldigd zijn;
-
het toewijzen van een bijzondere jaarlijkse bijdrage die verschuldigd is door financiële coöperaties (waarvoor de toetreding vrijwillig is).
(37)
Indien het Bijzonder Beschermingsfonds tussenbeide komt, neemt het de rechten van de individuele vennoten van de coöperatie over en krijgt het dezelfde rangorde als de overige resterende vennoten. Dit aspect verschilt van de depositogarantieregeling voor kredietinstellingen, waar het Fonds eenzelfde rang toekomt als de overige schuldeisers van de betrokken onderneming.
2.5. Beschrijving van ARCO
(38)
Historisch gezien was ARCO de aandeelhouder van Artesia Banking Corporation NV (Artesia), die zelf voor 100 % eigenaar was van BACOB Bank en voor 82 % van verzekeringsmaatschappij DVV. Door de fusie van Artesia met Dexia in 2001 werd ARCO de grootste aandeelhouder van Dexia, met een belang van rond 15 % (37).
(39)
ARCO is een groepsnaam voor ARCOPAR, ARCOPLUS en ARCOFIN, die alle drie erkende coöperatieve vennootschappen zijn (38). ARCO heeft meer dan 800 000 vennoten, van wie 99 % particulieren zijn. Het kapitaal van individuele vennoten in de vennootschappen was als volgt: 1,3 miljard EUR in ARCOPAR, 46 miljoen EUR in ARCOPLUS en 140 miljoen EUR in ARCOFIN.
(40)
In de statuten van ARCOPAR, ARCOPLUS en ARCOFIN is vastgelegd dat de drie entiteiten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid zijn (39).
(41)
De statuten van alle drie de entiteiten bevatten ook bepalingen die relevant zijn voor vennoten die willen uittreden.
(42)
Zo kan ARCOPAR volgens haar statuten de uittreding beperken indien meer dan 10 % van het totale kapitaal van de coöperatieve vennootschap of 10 % van haar vennoten in de loop van hetzelfde boekjaar zou wegvallen (40). Een vennoot die uit ARCOPAR wil uittreden, zou zijn kapitaal terugkrijgen. Houders van zogeheten ARCOPAR-aandelen categorie A, B en C (41) hebben ook recht op een bonusreserve (42).
(43)
In artikel 35 van de statuten van ARCOPAR wordt beschreven wat ARCOPAR-aandeelhouders ontvangen bij een vereffening. In wezen zullen vennoten worden terugbetaald indien er na afbetaling van de maatschappelijke schulden en lasten een positief saldo overblijft (43).
(44)
De risico's verbonden aan beleggen in ARCO-aandelen worden bijvoorbeeld beschreven in het door de Belgische autoriteiten in juni 2008 goedgekeurde ARCOPAR-prospectus dat werd gepubliceerd voor de kapitaalmarktoperatie die tussen 7 juli en 30 september 2008 plaatsvond. Dat prospectus maakt duidelijk dat winst met betrekking tot Dexia meer dan 69 % vertegenwoordigde van de nettowinst van ARCOPAR in de boekjaren 2005-2006, 2006-2007 en 2007-2008. In het prospectus werd ook gewezen op het risico van grootschalige uittreding, terwijl ook werd beklemtoond dat aandeelhouders alles kunnen verliezen in het geval van een vereffening. Tegelijk blijkt uit de jaarverslagen van de vennootschap duidelijk dat ARCO een hefboom op haar balans had gezet door schulden aan te gaan om te kunnen investeren (44).
2.6. Gronden voor het inleiden van de procedure
(45)
In haar besluit tot inleiding van de procedure was de Commissie tot de voorlopige conclusie gekomen dat de aangemelde maatregel voldeed aan de vier (cumulatieve) criteria om van staatssteun te kunnen spreken, en had zij betwijfeld of de maatregel met de interne markt verenigbaar kon worden verklaard.
(46)
De Commissie was tot de bevinding gekomen dat de maatregel aan de Belgische Staat viel toe te rekenen, aangezien hij werd gefinancierd uit het Bijzonder Beschermingsfonds. Daartoe, zo constateerde de Commissie, is in de Belgische wetgeving de bijdrage bepaald die deelnemers aan het Bijzonder Beschermingsfonds verschuldigd zijn, en ook hoe die middelen zullen worden gebruikt. Bovendien, zo tekende de Commissie aan, schiet de Deposito- en Consignatiekas middelen voor aan het Bijzonder Beschermingsfonds, mocht de behoefte daaraan zich voordoen. De Commissie vroeg zich af hoe de Deposito- en Consignatiekas zou worden terugbetaald, omdat niet duidelijk was of financiële coöperaties over voldoende financiële middelen zouden beschikken. Voorts vroeg de Commissie zich af of het feit dat toetreding voor financiële coöperaties facultatief is, een hinderpaal kon zijn voor een daadwerkelijke herfinanciering van het Bijzonder Beschermingsfonds.
(47)
De Commissie kwam tot de conclusie dat financiële coöperaties als ondernemingen konden worden beschouwd en dat de maatregel voor hen een selectief voordeel vormde. Wat het selectieve voordeel betreft, leek de garantieregeling voor coöperaties te hebben geholpen om ofwel nieuw kapitaal aan te trekken, of bestaand kapitaal te behouden en bestaande vennoten ervan te overtuigen om niet uit te treden uit de financiële coöperatie. Die bescherming was met name van belang in tijden van financiële onzekerheid, zoals de periode tussen het najaar 2008 en het tijdstip waarop het koninklijk besluit werd goedgekeurd, omdat de coöperaties in die periode daadwerkelijk werden beschermd tegen het risico van uitkering van aanzienlijke scheidingsaandelen.
(48)
Ook merkte de Commissie op dat de bescherming verregaand was en dat de Belgische Staat toetreding tot de garantieregeling voor coöperaties toestond, ongeacht de financiële gezondheid van de financiële coöperatie die het verzoek daartoe indiende. In het voorbeeld van ARCO mochten financiële coöperaties toetreden tot de garantieregeling voor coöperaties toen zij reeds insolvent waren, om kort nadien in vereffening te worden gesteld.
(49)
De Commissie concludeerde ook dat de maatregel de mededinging verstoorde omdat financiële coöperaties concurreren op de markt voor retail beleggingsproducten waar zij een selectief voordeel genoten dat niet beschikbaar was voor andere marktspelers met vergelijkbare producten.
(50)
Voorts geloofde de Commissie dat de garantieregeling voor coöperaties het handelsverkeer binnen de Unie beïnvloedde. Immers, talrijke internationale aanbieders van investeringsproducten zijn op de Belgische markt actief en het marktaandeel dat financiële coöperaties dankzij de maatregel kunnen behouden, is voor die andere marktpartijen niet beschikbaar.
(51)
De Commissie vroeg zich af of de financiële coöperaties als financiële instellingen konden worden beschouwd en of die factor implicaties had voor de toepasselijkheid van de bankenmededeling van 2008 (45). De conclusie van de Commissie was dat, aangezien financiële coöperaties geen financiële instellingen in de zin van de bankenmededeling van 2008 zijn, de steun rechtstreeks aan het Verdrag zou moeten worden getoetst.
(52)
Concreet betekent dit dat een maatregel, wil deze met de interne markt verenigbaar zijn op grond van artikel 107, lid 3, onder b), noodzakelijk, geschikt en evenredig moet zijn. De Commissie had twijfel of de maatregel aan een van die drie cumulatieve criteria voldeed. Zo betwijfelde zij of de bescherming van vennoten van financiële coöperaties noodzakelijk was om een ernstige verstoring in de Belgische economie te voorkomen. Ten aanzien van mogelijke overloopeffecten stipte de Commissie aan dat België al diverse maatregelen had opgezet (bv. verhoging van de depositogarantiebescherming tot 100 000 EUR en staatssteunmaatregelen voor diverse banken, in uiteenlopende vorm (herkapitalisatiemaatregelen, liquiditeitsmaatregelen, maatregelen ten behoeve van probleemactiva en ad-hocmaatregelen)). Zij zag dan ook niet in waarom het, naast al die maatregelen, noodzakelijk was om vennoten van financiële coöperaties te beschermen.
(53)
De Commissie betwijfelde dat de maatregel een geschikt instrument was om vennoten van financiële coöperaties te beschermen. In dat verband merkte zij op dat financiële coöperaties geen financiële instellingen zijn en dat zij, gezien hun omvang, niet systeemrelevant leken te zijn. Zij verzocht de Belgische Staat uiteen te zetten via welke kanalen verliezen op investeringen - die ook speelden voor investeerders in bijvoorbeeld beleggingsfondsen - aanzienlijke negatieve overloopeffecten voor de Belgische economie zouden opleveren.
(54)
Ten slotte betwijfelde de Commissie ook of de maatregel evenredig was. In de eerste plaats was voor de Commissie niet duidelijk of financiële coöperaties een billijke vergoeding voor de garantie zouden betalen. In de tweede plaats merkte de Commissie op dat de keuzemogelijkheid om al dan niet toe te treden, gecombineerd met het ontbreken van een levensvatbaarheidtoets tijdens de toetredingsprocedure voor de Belgische Staat, betekende dat financiële coöperaties een prikkel hadden om pas toe te treden zodra duidelijk wordt dat de garantie zal worden uitgewonnen. Een en ander zou tot situaties kunnen leiden waarbij begunstigden een beroep kunnen doen op de garantie, terwijl zij toch in ruime mate alle betalingen daarvoor kunnen vermijden. Ten slotte betwijfelde de Commissie ook of de garantieregeling voor coöperaties de mededinging niet buitensporig zou verstoren, omdat aandeelhouders van concurrenten niet werden beschermd, hetgeen ten goede kwam aan de toegang van financiële coöperaties tot kapitaal en hun algemene marktaandeel op de markt voor retailinvesteringen.
3. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN BIJ HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE
3.1. Opmerkingen van ARCO
(55)
Volgens ARCO heeft de Belgische overheid op 10 oktober 2008 besloten en aangekondigd om de garantieregeling voor coöperaties in te stellen als onderdeel van een ruimer pakket maatregelen (optrekken van de depositogarantie voor spaardeposito's van kredietinstellingen tot 100 000 EUR en uitbreiding van de garantieregeling tot tak 21-levensverzekeringsproducten en individuele vennoten van financiële coöperaties). ARCO voerde aan dat het besluit van 10 oktober 2008 voor tak 21-producten ten uitvoer werd gelegd met de wet van 15 oktober 2008 en het koninklijk besluit van 14 november 2008, terwijl dat voor aandelencertificaten uitgegeven door financiële coöperaties gebeurde met de wet van 14 april 2009 en het koninklijk besluit van 10 oktober 2011.
(56)
Volgens ARCO is de garantieregeling voor coöperaties geen staatssteun omdat daarmee geen financieel voordeel wordt verleend aan financiële coöperaties. Ook voerde ARCO aan dat de Commissie had geconcludeerd dat een garantieregeling voor tak 21-producten van verzekeringsondernemingen geen staatssteun behelsde, omdat deze open stond voor alle verzekeringsondernemingen - en dus niet selectief was (46). Daarnaast betoogde ARCO dat de garantieregeling voor coöperaties open staat voor alle financiële coöperaties op gelijke voorwaarden - en dus niet selectief is.
(57)
Aansluitend bij opmerkingen van de Belgische overheid, betoogde ARCO dat alle kenmerken van aandelen van financiële coöperaties bevestigen dat zij aan dezelfde cliëntenbehoeften beantwoorden als deposito's en door de wetgever ook als dusdanig worden behandeld. ARCO beklemtoonde dat de Belgische overheid zich zorgen maakte over een besmettingseffect. Indien de Belgische Staat de garantieregeling voor coöperaties niet had opgezet, zou hij het investeerdersvertrouwen hebben ondermijnd en dit zou hebben kunnen leiden tot een stormloop op alle spaarproducten.
3.2. Opmerkingen van de Belgische Staat
(58)
De Belgische Staat betoogde dat de garantieregeling voor coöperaties niet voldoet aan alle (cumulatieve) staatssteuncriteria van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en dus geen staatssteun is. Meer concreet verklaarde de Belgische Staat dat aan drie staatssteuncriteria niet is voldaan. In de eerste plaats verdedigde de Belgische Staat het standpunt dat de maatregel slechts steun aan individuen vormt - niet aan ondernemingen. Vervolgens voerde hij aan dat de maatregel geen selectief voordeel voor financiële coöperaties vormt en ten slotte betoogde de Belgische Staat dat de maatregel niet verstorend is.
(59)
Wat betreft het argument dat de steun niet aan ondernemingen ten goede komt, betoogde de Belgische Staat dat de normale depositogarantieregeling voor kredietinstellingen, met inbegrip van de uitbreiding ervan (d.w.z. de garantieregeling voor coöperaties), was goedgekeurd in toepassing van en in overeenstemming met besluiten van de Ecofin-Raad, Richtlijn 94/19/EG (als gewijzigd) en Richtlijn 97/9/EG.
(60)
De Belgische Staat verdedigde het standpunt dat individuele aandelen van financiële coöperaties alle kenmerken vertonen van deposito's en ook als dusdanig worden gekocht. Hij wees op de volgende kenmerken:
i)
de (individuele) begunstigden van de garantieregeling voor coöperaties verdienen dezelfde bescherming als depositohouders bij andere instellingen die in dezelfde zakelijke sector actief zijn en die aan hetzelfde toezicht zijn onderworpen;
ii)
voor belastingdoeleinden zijn dividenden uitgekeerd door financiële coöperaties en rente betaald op deposito's beide - tot een bepaald bedrag - vrijgesteld van roerende voorheffing (47);
iii)
individuele vennoten van financiële coöperaties kunnen alleen tot een bepaald maximumbedrag van het kapitaal intekenen, afhankelijk van de bepalingen van de statuten van de financiële coöperatie;
iv)
vennoten van financiële coöperaties kunnen alleen uittreden tijdens de eerste zes maanden van het boekjaar en een vennoot die wil uittreden, heeft geen recht op een pro rata aandeel in de meerwaarde van de coöperatieve vennootschap. Volgens de Belgische Staat geeft de waarde van de coöperatieve aandelen niet de waarde van de onderliggende activa van de financiële coöperatie weer en concurreren aandelen in financiële coöperaties dus niet met beleggingsproducten in het algemeen, maar alleen met de subset van producten die reeds een staatsgarantie genieten (d.w.z. deposito's en tak 21-levensverzekeringsproducten);
v)
de aandelen in financiële coöperaties zijn op naam en de overdraagbaarheid ervan is bij wet beperkt (48). Zij zijn niet vrij verhandelbaar met het oog op het boeken van meerwaarden. Vennoten in financiële coöperaties hebben alleen recht op een bescheiden (belastingvrij) dividend en een scheidingsaandeel;
vi)
aandelen in financiële coöperaties kunnen niet worden aangemerkt als investeringen in aandelen van een vennootschap of een beursgenoteerde entiteit;
vii)
aandelen van financiële coöperaties kunnen niet worden aangemerkt als een risico-investering omdat vennoten van financiële coöperaties geen kapitaalwinst kunnen ontvangen;
viii)
de garantieregeling voor coöperaties beschermt alleen de aandelen van individuen (en niet van instellingen).
(61)
Wat het ontbreken van een selectief voordeel betreft, heeft de Belgische Staat erop gewezen dat de garantieregeling voor coöperaties alleen ziet op aandelen in financiële coöperaties die vóór 10 oktober 2011 zijn uitgegeven. Ook wees hij erop dat na die datum financiële coöperaties de garantieregeling voor coöperaties niet meer konden gebruiken om zichzelf op markten te positioneren. De Belgische Staat maakte ook duidelijk dat ARCO sinds september 2008 geen nieuwe aandelen heeft uitgegeven.
(62)
Voorts ontkende de Belgische Staat dat de garantieregeling voor coöperaties financiële coöperaties heeft geholpen om bestaand kapitaal te behouden. Ter onderbouwing van die stelling verklaarde hij dat het bij het persbericht van 10 oktober 2008 gewoon om een voorstel voor een beleidsinitiatief ging, waarin alleen terloops sprake was van financiële coöperaties. Volgens de Belgische Staat was dit persbericht van 10 oktober 2008 geen gedetailleerd akkoord dat was afgestemd met andere gelijklopende persberichten van financiële coöperaties. In dat verband maakte de Belgische Staat een onderscheid tussen zijn persbericht en de persberichten van de Britse regering en Lloyds in de zaak-Lloyds (49), waarnaar de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure verwees. De conclusie van de Belgische Staat was dan ook dat het persbericht van 10 oktober 2008 niet het soort maatregel is waarmee een selectief voordeel aan financiële coöperaties wordt verleend. Wat betreft het persbericht dat nadien op 21 januari 2009 uitging, vond de Belgische Staat het normaal dat ARCO dat persbericht onmiddellijk op haar website heeft geplaatst, omdat alle financiële coöperaties (waaronder ARCO) toentertijd deze kwestie van nabij volgden.
(63)
De Belgische Staat beklemtoonde dat de Commissie dezelfde benadering moest hanteren als zij ten aanzien van Ethias had gehanteerd, en moest concluderen dat de garantieregeling voor coöperaties niet selectief is. Ook betoogde de Belgische Staat dat de bijzondere positie van echte coöperaties reeds werd erkend door het Hof van Justitie in de zaak-Paint Graphos (50). De Belgische Staat wees met name op punt 61 van het arrest-Paint Graphos, waaruit blijkt dat dit soort coöperatieve vennootschappen, gelet op hun specifieke kenmerken, „in beginsel niet kunnen worden geacht zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie te bevinden als commerciële ondernemingen”.
(64)
De Belgische Staat verschafte ook informatie over het aantal ARCO-vennoten dat sinds het uitbreken van de crisis uit de entiteit is uitgetreden. In de boekjaren in de aanloop naar de vrijwillige vereffening, bedroeg het aantal ARCO-vennoten dat vroeg om hun kapitaal teruggestort te krijgen, 9 764 in 2007/2008, 21 250 in 2008/2009 en 23 762 in 2010/2011.
(65)
Wat het verstorende effect van de maatregel betreft, betoogde de Belgische Staat dat de Commissie, voor zover redelijkerwijs mogelijk, had moeten uitleggen met welke financiële producten aandelen in financiële coöperaties concurreren, ook al erkenden de Belgische autoriteiten dat de Commissie in een staatssteunprocedure niet verplicht is een gedetailleerde marktafbakening uit te voeren. De Belgische Staat beweerde in wezen dat individuele vennoten van financiële coöperaties dezelfde mate van bescherming werd geboden als beleggers in alle vergelijkbare deposito-/spaarproducten.
(66)
Ook hebben de Belgische autoriteiten uitgelegd dat de garantieregeling voor coöperaties hetzelfde doel dient als Richtlijn 94/19/EG, d.w.z. de deposito's van individuele spaarders beschermen, om het vertrouwen van depositohouders te behouden en een grotere stabiliteit van de financiële markten te bereiken. De Belgische Staat gelooft dat depositogarantieregelingen van andere lidstaten soms ook niet-traditionele depositoproducten dekken en voerde aan dat de Commissie die factor mee in rekening moest nemen (51).
(67)
De Belgische Staat beklemtoonde ook dat, mocht de Commissie concluderen dat de garantieregeling voor coöperaties staatssteun vormt, de steun als verenigbaar met de interne markt dient te worden beschouwd op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag. De Belgische Staat vond het niet ter zake doen of ARCO al dan niet een financiële instelling is in de zin van de bankenmededeling van 2008. Volgens de Belgische Staat was de cruciale vraag die de Commissie moest beantwoorden, de vraag of de garantieregeling voor coöperaties een passend en noodzakelijk antwoord is om een ernstige verstoring in de economie te voorkomen.
(68)
De Belgische Staat verdedigde het standpunt dat de maatregel noodzakelijk is, dat de effecten ervan tot het minimum beperkt blijven en dat er mechanismen voor lastendeling zijn opgezet.
(69)
In de eerste plaats ontwikkelde de Belgische Staat het argument dat de garantieregeling voor coöperaties passend en geschikt is om depositohouders in België gerust te stellen.
(70)
België gaf toe dat het theoretisch mogelijk was dat instellingen die beschermde deposito's op hun balans hebben, een indirect voordeel kunnen halen uit het bestaan van dit soort beschermingsregelingen, omdat deze helpen om een bank-runte voorkomen. Het verklaarde echter dat depositogarantieregelingen noodzakelijk zijn om bank-runs en een verstoring van de financiële markten te voorkomen. De Belgische Staat betoogde dat de garantieregeling voor coöperaties nodig was om een afkalving van het vertrouwen van het publiek in het Belgische financiële bestel te voorkomen. De basiskenmerken van aandelen in coöperaties als spaarproducten en het feit dat meer dan de helft van de door coöperaties gehouden middelen geïnvesteerd zijn in banken, versterkt de gelijkenissen met deposito's en laat het belang ervan voor het Belgische bancaire systeem duidelijk zien. Een ongecontroleerd faillissement van financiële coöperaties zou een sneeuwbaleffect hebben op alle financiële instellingen en de Belgische economie. Voor aandelen van financiële coöperaties niet dezelfde mate van bescherming bieden als voor basisdeposito's, zou hetzelfde risico hebben ingehouden als geen bescherming bieden voor deposito's. Dit zou een grote impact op het vertrouwen van het publiek in alle depositoproducten in België hebben gehad en zou een systeemrisico hebben doen ontstaan. Ter staving van die argumenten wees de Belgische Staat op het feit dat het aantal (individuele) vennoten van financiële coöperaties hoog is, vergeleken met de totale bevolking in België (52).
(71)
De Belgische Staat maakte ook ernstig bezwaar tegen de bewoordingen die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure had gehanteerd, en met name de term „capital instruments” in overweging 62 en „risk capital” in voetnoot 35.
(72)
Om de noodzaak van de garantieregeling voor coöperaties aan te tonen, heeft de Belgische Staat de Commissie ook de brief van Comité voor financiële stabiliteit van 29 oktober 2008 (53) en de brief van de gouverneur van de NBB van 7 oktober 2011 aan de toenmalige minister van Financiën (54) overgemaakt.
(73)
In zijn opmerkingen over de verenigbaarheid van de maatregel, verwees de Belgische Staat naar het besluit van de Commissie over Ethias. Volgens de Belgische Staat accepteerde de Commissie maatregelen ten behoeve van Ethias, met inbegrip van de uitbreiding van de depositogarantieregeling naar tak 21-producten, als passende en noodzakelijke maatregelen om een ernstige verstoring in de Belgische economie te voorkomen.
(74)
In de tweede plaats herhaalde de Belgische Staat zijn standpunt dat de maatregel evenredig is. De financiële coöperaties delen de lasten, onder meer via hun bijdragen aan het Bijzonder Beschermingsfonds. De Belgische Staat vond de hoogte van de vergoeding voor de garantie redelijk en vergelijkbaar met de bijdragen voor garantieregelingen van andere beschermde instellingen. Hij was het niet eens met het argument dat het vrijwillige karakter van de garantieregeling voor coöperaties de maatregel onevenredig zou maken.
(75)
Subsidiair betoogde de Belgische Staat dat, mocht de Commissie tot de conclusie komen dat de maatregel staatssteun is, zij zou moeten besluiten dat de maatregel verenigbare liquidatiesteun is. De Belgische Staat herhaalde dat in het koninklijk besluit van 7 november 2011 duidelijk is bepaald dat betalingen door het Bijzonder Beschermingsfonds ingeval van vereffening van een van de betrokken coöperaties pas zouden plaatsvinden nadat de vereffenaar de uiteindelijke afhandeling van de vereffening zoals goedgekeurd door de algemene vergadering van de betrokken vennootschappen heeft neergelegd.
(76)
De Belgische Staat verdedigde ook het standpunt dat, aangezien individuen geen ondernemingen zijn, het schorsingsbevel van de Commissie niet gold voor de betaling aan individuen na de vereffening van ARCO.
(77)
Later heeft de Belgische Staat bijkomende opmerkingen ingediend via een nota die op 18 maart 2014 - dus na het verstrijken van de toegekende deadline - werd verstuurd.
(78)
De Belgische Staat is van oordeel dat de Commissie de uitvoering van de aan individuele vennoten toegekende garantieregeling niet kan verbieden. Zij zou de Belgische Staat ook niet mogen opleggen om af te zien van elke uitbetaling op basis van de garantieregeling noch om de uitbetaalde stortingen op basis van de garantieregeling aan individuele personen terug te vorderen.
(79)
Individuele vennoten zijn inderdaad geen ondernemingen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en de uitvoering van de garantie in hoofde van de individuele vennoten zou geen impact hebben op ARCO noch op de mogelijkheden van de Belgische Staat om de steun waarvan de vennootschappen hebben genoten terug te vorderen.
4. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
4.1. De begunstigde van de maatregel
(80)
Vooraf wil de Commissie herhalen dat zij in overweging 18 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft aangevoerd dat de garantieregeling voor coöperaties ten goede kwam aan financiële coöperaties. Na een grondig onderzoek van de chronologie en de kenmerken van de maatregel is echter gebleken dat ARCO de enige echte begunstigde van de maatregel was, zoals in dit onderdeel zal worden beschreven.
(81)
In de voorliggende zaak constateert de Commissie dat er een belangrijk verschil is tussen ARCO en de andere financiële coöperaties die potentieel voor toetreding tot de garantieregeling voor coöperaties in aanmerking komen.
(82)
Uit de beschrijving van de feiten (55) blijkt duidelijk dat de garantieregeling voor coöperaties van bij de aanvang op maat was gemaakt van ARCO, dat in moeilijkheden was gekomen door zijn investeringen in Dexia. ARCO was uiteindelijk ook de enige financiële coöperatie die een aanvraag heeft ingediend om tot de maatregel te worden toegelaten.
(83)
Ten aanzien van de andere financiële coöperaties wijst de Commissie erop dat de garantieregeling voor coöperaties een vrijwillige regeling is, dat de Ministerraad beoordelingsmarge had ten aanzien van het al dan niet toelaten tot de garantieregeling voor coöperaties van een financiële coöperatie die daarom verzocht en de voorwaarden waarop dat kon gebeuren, en dat geen enkele andere financiële coöperatie een aanvraag heeft ingediend om tot de garantieregeling voor coöperaties te worden toegelaten en dat een aantal van hen zich er zelfs van heeft gedistantieerd. Voorts wijst de Commissie erop dat bij geen andere financiële coöperatie de problemen met investeringen dezelfde omvang hadden als bij ARCO met haar investeringen in Dexia.
(84)
Daarom is de conclusie van de Commissie dat ARCO de enige reële begunstigde van de garantieregeling voor coöperaties is, die economische activiteiten uitoefent.
4.2. Aankondiging en tenuitvoerlegging van de maatregel vormen één enkel optreden
(85)
De Commissie wijst erop dat de regering op 10 oktober 2008 tot de maatregel had besloten en deze had aangekondigd (56). Het is duidelijk dat de Belgische regering had besloten om ARCO het voordeel van een garantieregeling voor coöperaties aan te bieden op hetzelfde moment dat in 2008 de maatregel ten behoeve van Dexia werd uitgewerkt (57). Een ander persbericht van 21 januari 2009 gaf meer details over de maatregel en nadien werd begonnen met het omzetten in wetgeving van de toezegging van de regering.
(86)
De Commissie neemt nota van de bindende en ondubbelzinnige bewoording van de persberichten van 10 oktober 2008 en 21 januari 2009, waarin termen worden gebruikt als „heeft beslist” en „het engagement”, waarmee een gewettigd vertrouwen werd gewekt ten aanzien van de nakoming ervan.
(87)
De persberichten gingen ook uit via de officiële kanalen: het persbericht van 10 oktober 2008 ging uit van de diensten van de minister van Financiën, terwijl het persbericht van 21 januari 2009 werd uitgezonden namens de eerste minister en de minister van Financiën. Het herhaalde karakter van de communicatie met de pers versterkte de onderliggende boodschap.
(88)
De Commissie tekent aan dat het reeds van bij het persbericht van 10 oktober 2008 duidelijk was dat de garantieregeling voor coöperaties zou worden vormgegeven als een uitbreiding van de depositogarantieregeling. Het persbericht van 21 januari 2009 bevat verdere technische details. Zodra het persbericht van 21 januari 2009 was bekendgemaakt, heeft ARCO het op haar website gezet. Dit laatste initiatief was duidelijk bedoeld om individuele vennoten gerust te stellen. Bovendien constateert de Commissie de coherentie van de maatregel in de tijd, aangezien de maatregel niet ingrijpend is gewijzigd tussen de initiële aankondiging ervan op 10 oktober 2008 en het uiteindelijke koninklijk besluit.
(89)
In zijn arrest van 19 maart 2013 in de zaak-Bouygues (58) heeft het Hof van Justitie verklaard dat de aankondiging van een maatregel en de daadwerkelijke tenuitvoerlegging ervan als één enkel optreden kunnen worden bezien, indien dergelijke maatregelen gerechtvaardigd zijn, gelet op de chronologie en de doeleinden van de aankondiging alsook op de tenuitvoerlegging ervan en de toestand van de onderneming op het tijdstip van dat optreden. Evenzo heeft de Belgische Staat in het geval van deze zaak op 10 oktober 2008 besloten tot en aankondiging gedaan van een maatregel, die nadien voor dezelfde doeleinden ten aanzien van de oorspronkelijk beoogde begunstigde ten uitvoer is gelegd. Bovendien heeft de Commissie in haar besluiten aankondiging en tenuitvoerlegging als één enkele maatregel beschouwd en geoordeeld dat dit soort maatregel een voordeel tot stand brengt vanaf de datum van de aankondiging ervan (59). Ten slotte dient aangestipt te worden dat de in mei 2014 in functie zijnde minister van Financiën de maatregel gekwalificeerd heeft als een verbintenis aangegaan in 2008 (60).
(90)
Op grond van de informatie in de overwegingen 85 tot en met 89 concludeert de Commissie dat de aankondiging en de tenuitvoerlegging van de garantieregeling voor coöperaties als één enkele maatregel moeten worden behandeld.
4.3. De vraag of er sprake is van steun
(91)
Zoals aangegeven in artikel 107, lid 1, van het Verdrag, zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(92)
Zowel de Belgische Staat als ARCO voeren aan dat de Commissie de vraag of ARCO staatssteun heeft ontvangen, dient te onderzoeken op basis van een ander besluit van de Commissie, namelijk het besluit in de zaak-Ethias (61). Het begrip „staatssteun” is evenwel een objectief concept dat in het Verdrag is omschreven. Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een maatregel voldoen aan de volgende vier (cumulatieve) staatssteuncriteria: i) de maatregel moet zijn verleend door de staat of uit staatsmiddelen; ii) hij moet de begunstigde van de steun een selectief voordeel opleveren; iii) hij moet de mededinging verstoren (of kunnen verstoren), en iv) hij moet het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.
(93)
De Commissie is verplicht deze vier criteria te toetsen en zal dit doen in de overwegingen 94 tot en met 110.
Staatsmiddelen
(94)
De Commissie dient na te gaan of de garantieregeling voor coöperaties werd bekostigd uit staatsmiddelen en of zij valt toe te rekenen aan de staat.
(95)
Volgens vaste rechtspraak (62) omvat artikel 107, lid 1, van het Verdrag alle geldelijke middelen die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat, mits zij constant onder staatscontrole - en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten - staan.
(96)
Met name is er sprake van staatssteun wanneer middelen die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de staat verplichte bijdragen die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, zelfs indien zij worden beheerd door instellingen die los staan van de overheid. Voor de toepassing van de staatssteunregels komt het niet aan op de situatie van de organen of ondernemingen die de steun verlenen.
(97)
Wat de organisatie van de garantieregeling voor coöperaties betreft, merkt de Commissie op dat Belgische wetgeving de bijdragen vaststelt die de deelnemers moeten betalen, en dat Belgische wetgeving ook bepaalt hoe die middelen zullen worden gebruikt. Daarom worden de middelen van het Bijzonder Beschermingsfonds beschouwd als staatsmiddelen, zelfs al zijn zij oorspronkelijk afkomstig van particuliere bronnen.
(98)
Bovendien kan de Deposito- en Consignatiekas (een overheidsinstantie), indien dat nodig blijkt, de middelen voorschieten die nodig zijn om de uitbetalingen te doen die het Bijzonder Beschermingsfonds geacht wordt te doen. Dat aspect van de garantieregeling voor coöperaties creëert hoe dan ook een voldoende concreet economisch risico waarmee de begroting van de lidstaat wordt bezwaard, om voor de toepassing van artikel 107 van het Verdrag van staatsmiddelen te kunnen spreken (63).
(99)
Wat betreft de toerekenbaarheid van de maatregel aan de Belgische Staat, is het duidelijk dat de garantieregeling voor coöperaties niet kan worden beschouwd als een omzetting van Richtlijn 94/19/EG. Richtlijn 94/19/EG verplicht lidstaten alleen tot het invoeren van een depositogarantiestelsel voor deposito's van kredietinstellingen en in artikel 2 van die richtlijn is uitdrukkelijk bepaald dat alle instrumenten die onder de definitie van „eigen vermogen” van kredietinstellingen zouden vallen, van terugbetaling door een garantiestelsel zijn uitgesloten. Indien een lidstaat besluit andere terugbetalingsregelingen op te zetten die andere financiële producten garanderen, dan vloeit dat soort besluit niet voort uit het Unierecht, maar is het een initiatief van de lidstaat zelf (64). De Commissie merkt op dat de Belgische Staat verwijst naar de beleggerscompensatieregeling, maar die vergelijking doet hier niet ter zake omdat beleggerscompensatieregelingen niet zijn bedoeld om beleggingsrisico's af te dekken. Zoals reeds in overweging 21 is uiteengezet, zijn beleggerscompensatiestelsels alleen bedoeld voor gevallen waarin een beleggingsonderneming wegens fraude of problemen met de systemen van de onderneming niet in staat is om de aan een investeerder toebehorende activa terug te geven.
Selectief voordeel
(100)
De Commissie concludeert dat de garantieregeling voor coöperaties ARCO een voordeel heeft opgeleverd. Het Hof van Justitie is het ermee eens dat ondernemingen een voordeel kunnen verkrijgen in de vorm van betere toegang tot kapitaal in omstandigheden waarin een maatregel van een lidstaat ten behoeve van investeerders ervoor zorgt dat deze meer bereid zijn om hun middelen te beleggen in een specifieke groep beleggingsdoelen (65). In het geval van deze maatregel werden de entiteiten van de Groep-ARCO daarmee geholpen om hun bestaande kapitaal te behouden en bestaande vennoten van de coöperatieve vennootschap te overtuigen niet uit die financiële coöperaties te treden (66), hetgeen een bijzonder belangrijk voordeel was in een nerveuze markt, die zo kenmerkend was voor de periode kort na het faillissement van Lehman Brothers. Op 21 januari 2009 heeft ARCO een persbericht van de Belgische regering op haar website geplaatst om haar vennoten gerust te stellen, hetgeen duidelijk maakt dat het feit dat ARCO in staat was beleggers gerust te stellen, een belangrijk voordeel voor ARCO was. In dat verband merkt de Commissie op dat in het in de zomer 2008 gepubliceerde ARCO-prospectus (67) werd gewezen op het risico van individuele vennoten die de financiële coöperatie zouden verlaten (68) (69).
(101)
De maatregel is ook duidelijk selectief. In de eerste plaats geldt hij alleen voor houders van aandelen in financiële coöperaties - en niet voor houders van beleggingsproducten die door concurrerende ondernemingen worden uitgegeven. Zodoende konden financiële partijen die conservatieve obligatie- of geldmarktfondsen of beleggingsfondsen met kapitaalgarantie aanbieden, hun cliënten geen vergelijkbare garantie bieden. De Belgische Staat betoogt dat individuele aandelen van financiële coöperaties in wezen vergelijkbaar zijn met deposito's (70). Toch heeft een aantal elementen dat de Belgische Staat aanvoerde, betrekking op coöperaties in het algemeen - en niet op financiële coöperaties. Bovendien maakt de beschrijving die de Belgische Staat van aandelen van financiële coöperaties geeft, geen melding van relevante informatie zoals de risico's van investeren in die instrumenten (71), die niet kenmerkend zijn voor deposito's.
(102)
Het selectieve karakter van de maatregel blijkt ook wanneer de behandeling van financiële coöperaties wordt vergeleken met die van andere erkende, niet-financiële coöperaties. De Belgische Staat beriep zich op het arrest-Paint Graphos om te pleiten voor een bijzondere behandeling van individuele vennoten van financiële coöperaties. Het arrest-Paint Graphos betrof een uitspraak over een prejudiciële vraag van een Italiaanse rechter die wilde weten of de belastingvoordelen waarvan productie- en arbeidscoöperaties het voordeel genieten, konden worden gekwalificeerd als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Het Hof concludeerde in zijn arrest dat het belastingvoordeel diende te worden getoetst aan de vier cumulatieve staatssteuncriteria en het gaf nadere aanwijzingen met name over de vraag hoe te beoordelen of dit soort belastingvoordeel een selectief voordeel vormt (72). Het Hof verklaarde dat diende te worden bepaald: i) of dit soort belastingvoordeel kon worden gerechtvaardigd door de inherente kenmerken van het belastingstelsel (73); ii) of er afdoende controle- en toezichtprocedures voorhanden waren (74), en iii) of het belastingvoordeel evenredig was en niet verder ging dan het noodzakelijke minimum (75).
(103)
De Commissie oordeelt dat de argumentatie van de Belgische staat niet kan slagen omdat de aard van het voordeel toegekend door de maatregel kwalitatief anders is dan het voordeel beoordeeld in Paint Graphos. De door België uitgewerkte maatregel brengt een positief voordeel met zich mee en niet de vrijstelling van een fiscale verplichting of van een betalingsverplichting. Daardoor kan de door het Hof van Jusitie gesteunde drievoudige analyse om na te gaan of een fiscaal voordeel of een uitzondering op een heffing selectief is, niet toegepast worden.
(104)
Zelfs als de Paint Graphos analyse zou kunnen toegepast worden op de maatregel, dan zijn de kenmerken van de maatregel dusdanig dat de maatregel selectief blijft.
(105)
In de eerste plaats tekent de Commissie aan dat het in de zaak-Paint Graphos gaat om àlle productie- en arbeidscoöperaties, en niet om een betrekkelijk kleine subsector, zoals financiële coöperaties. Indien er, zoals België beweert, een bijzondere behandeling moet zijn voor „echte” coöperaties, dan dient die bijzondere behandeling te gelden voor alle erkende coöperaties. De enge focus van de maatregel op uitsluitend financiële coöperaties is daarom op zich al voldoende om het selectieve karakter van de maatregel aan te tonen.
(106)
In de tweede plaats wijst de Commissie erop dat, volgens de Belgische Staat, financiële coöperaties vanaf 10 oktober 2008 bijkomende voorrechten leken te verdienen. De Commissie wijst erop dat vóór die datum erkende coöperaties door hun bijzonder statuut een zekere gunstige behandeling kregen in de vorm van een vrijstelling van roerende voorheffing (76). In dit besluit spreekt de Commissie zich niet uit over de vraag of dat belastingvoordeel evenredig is, maar zij gelooft dat er geen redenen waren om op 10 oktober 2008 plots een bijkomende compensatie of bescherming in te voeren voor vennootschappen die het statuut van financiële coöperatie hebben.
(107)
Ten slotte gelooft de Commissie dat, zelfs indien zij, zoals door België bepleit, zou meegaan in de analyse uit de zaak-Paint Graphos, er geen rechtvaardigingsgronden zijn om een 100 %-garantie af te geven aan individuele vennoten van ARCO (d.w.z. deel i) van de Paint-Graphos-analyse), waarvan de entiteiten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid zijn. Door de aard van die vennootschappen zoals die is vastgesteld in de algemene regels van het Belgische vennootschapsrecht, hadden individuele ARCO-vennoten zich ervan bewust moeten zijn dat zij hun volledige kapitaal konden verliezen in het geval van een vereffening (77). Voorts is een 100 %-bescherming van alle door de individuele vennoten van financiële coöperaties onderschreven kapitaal geen evenredige maatregel (deel iii) van de Paint-Graphos-analyse) omdat die vennoten zouden worden afgeschermd tegen alle risico's, hetgeen een buitensporig voordeel zou opleveren aan de vennootschappen waarvan zij vennoten zijn (78).
Verstoring van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten
(108)
De garantieregeling voor coöperaties verleent financiële coöperaties een voordeel dat andere spelers die retail beleggingsproducten en andere erkende, niet-financiële coöperaties aanbieden, niet hebben. Dankzij de maatregel heeft ARCO haar marktaandeel langer kunnen behouden. ARCO kreeg niet te maken met een uitstroom van kapitaal, of pas later en in mindere mate dan zonder de maatregel het geval was geweest. Daardoor kwam kapitaal dat anders beschikbaar was geweest om te investeren, niet beschikbaar voor andere spelers, die op hun merites moesten concurreren en dus geen beroep konden doen op de garantieregeling voor coöperaties. Bijgevolg verstoort de garantieregeling voor coöperaties de mededinging (79).
(109)
Wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat (verder) op de markt te komen, afnemen (80). Aangezien er op de Belgische markt talrijke internationale aanbieders van beleggingsproducten zijn, beïnvloedt de maatregel wel degelijk het handelsverkeer binnen de Unie.
Conclusie
(110)
Op grond van de in de overwegingen 91 tot en met 109 gemaakte analyse concludeert de Commissie dat de garantieregeling voor coöperaties staatsmiddelen behelst, een selectief voordeel voor ARCO vormt, de mededinging verstoort en het handelsverkeer binnen de Unie ongunstig beïnvloedt en zodoende aan alle staatssteuncriteria voldoet. Al deze elementen zijn ten laatste aanwezig wanneer het Koninklijk besluit van 10 oktober 2011 wordt aangenomen, maar het voordeel gecreëerd door de maatregel bestond al op het ogenblik dat de Belgische regering op 10 oktober 2008 aankondigde dat de maatregel gecreëerd zou worden. Het volledig bedrag van het voordeel moet in rekening worden gebracht wanneer de verenigbaarheid van de maatregel wordt beoordeeld en - als het nodig zou zijn - wanneer de steun moet teruggevorderd worden.
4.4. Verenigbaarheid van de steun
(111)
Nu is komen vast te staan dat de garantieregeling voor coöperaties staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag is, moet de Commissie nagaan of die steun met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard.
(112)
In artikel 107, lid 1, van het Verdrag is bepaald dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt - en dus verboden - behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien. In artikel 107, leden 2 en 3, van het Verdrag worden vervolgens twee categorieën verenigbare steun afgebakend.
(113)
In de eerste plaats somt artikel 107, lid 2, van het Verdrag de categorieën staatssteun op die automatisch zijn vrijgesteld van het principiële verbod, maar de garantieregeling voor coöperaties valt niet onder een van die categorieën.
(114)
In de tweede plaats bestrijkt artikel 107, lid 3, van het Verdrag diverse categorieën steun die met de interne markt verenigbaar kunnen worden verklaard. In theorie zou artikel 107, lid 3, onder b) of c), van het Verdrag hier kunnen worden toegepast.
(115)
Wat artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreft, heeft de Commissie in richtsnoeren en steunkaders uiteengezet hoe zij de afwijking van die bepaling op bepaalde soorten steun zal toepassen. De Commissie tekent echter aan dat de maatregel niet overeenstemt met een van de soorten steun die onder die richtsnoeren of steunkaders vallen. Bovendien heeft België noch ARCO een doelstelling van gemeenschappelijk belang vermeld voor de toepassing van die bepaling. Daarom dient de Commissie de maatregel op zijn eventuele verenigbaarheid alleen te toetsen aan artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag.
(116)
Ten aanzien van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag merkt de Commissie op dat de Belgische Staat betoogt dat, mocht de Commissie concluderen dat de garantieregeling voor coöperaties staatssteun behelst, de maatregel dient te worden getoetst aan artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag. Op grond van die bepaling kan steun namelijk met de interne markt verenigbaar worden verklaard indien de steun noodzakelijk is om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.
(117)
Artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag vergt evenwel een restrictieve uitlegging van wat als een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat kan worden beschouwd. De betrokken verstoring moet de gehele economie van een lidstaat raken, en niet enkel de economie van een van de streken of gebiedsdelen van die lidstaat (81).
(118)
Toen de financiële crisis in het najaar 2008 zijn eerste dieptepunt bereikte, besloot de Commissie in de bankenmededeling van 2008 dat artikel 107, lid 3, onder b), zou kunnen worden gebruikt voor het beoordelen van staatssteunmaatregelen om de problemen bij financiële instellingen aan te pakken (82).
(119)
Buiten de financiële sector heeft de Commissie, eveneens op grond van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag, de tijdelijke kaderregeling van de Unie inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (83) uitgewerkt. Dat steunkader is echter niet op de maatregel van toepassing. Het is net bedoeld voor de reële economie, doordat het lidstaten in staat wil stellen om geschikte maatregelen te nemen om betere toegang tot financiering te geven aan ondernemingen die bereid zijn te investeren tijdens de financiële crisis, op een moment dat bankfinanciering schaarser werd. De problemen van ARCO houden geen verband met een tekort aan bankfinanciering, maar met activa (d.w.z. aandelen-Dexia) waarvan de waardering neerwaarts moest worden bijgesteld. Voorts valt de garantieregeling voor coöperaties - die een 100 %-garantie biedt voor schuldinstrumenten - niet onder een van de steuncategorieën die in dat steunkader in onderdeel 4.3 ter sprake komen.
(120)
Aangezien financiële coöperaties geen financiële instellingen in de zin van de bankenmededeling van 2008 zijn (84), zal de steun rechtstreeks aan het Verdrag moeten worden getoetst. Wil de maatregel voldoen aan de algemene voorwaarden voor verenigbaarheid op grond van artikel 107, lid 3, van het Verdrag, dan moet hij aan de volgende voorwaarden voldoen (85):
a) geschikt instrument : de steun moet doelgericht zijn, zodat daarmee daadwerkelijk de doelstelling van het opheffen van een ernstige verstoring in de economie kan worden behaald. Dit zou niet het geval zijn indien de maatregel geen geschikt instrument was om de verstoring op te heffen;
b) noodzaak : de steun moet door het bedrag en de vorm ervan noodzakelijk zijn om de doelstelling te behalen. Hij moet dus beperkt zijn tot het minimumbedrag dat nodig is om de doelstelling te behalen, en moet de vorm hebben die het meest geschikt is om de verstoring op te heffen;
c) evenredigheid : de positieve effecten van de maatregel moeten goed worden afgewogen tegen de concurrentieverstoringen, zodat deze verstoringen beperkt blijven tot het minimum dat nodig is om de doelstellingen van de maatregel te bereiken.
(121)
Wat betreft de vraag of de maatregel een geschikt instrument is, merkt de Commissie op dat de impact van financiële coöperaties op de ruimere economie fundamenteel verschilt van die van klassieke banken, die zijn blootgesteld aan bank-runs. Indien alle houders van bankdeposito's besluiten om hun geld op hetzelfde tijdstip af te halen, zou de bank verplicht zijn om al haar illiquide activa op korte termijn van de hand te doen (met dus fire salestot gevolg), hetgeen ernstige gevolgen zou hebben voor de kredietverschaffing aan de reële economie en ook een neerwaartse spiraal voor de prijzen van activa op gang kan brengen. Financiële coöperaties verschaffen echter geen krediet aan de reële economie. Zij hebben ook wettelijk het recht om uittredingen te beperken (86), zodat een ongecontroleerde afstoting van activa in beginsel kan worden vermeden. Dit laatste element wijst, wat betreft de systemische effecten, op een belangrijk verschil tussen deposito's en aandelen in coöperaties.
(122)
Het is ook duidelijk dat, uit juridisch oogpunt, vennoten van een financiële coöperatie vennoten zijn van een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. Als gevolg van dat statuut zijn individuele vennoten van financiële coöperaties, juridisch gezien, blootgesteld aan de mogelijkheid dat zij hun initieel ingelegde kapitaal geheel of ten dele verliezen. In dat verband neemt de Commissie ook nota van het feit dat de gouverneur van de NBB niet heeft bevestigd dat aandelen van financiële coöperaties vergelijkbaar zijn met spaardeposito's bij een kredietinstelling (87).
(123)
Voorts wijst de Commissie er op dat de positie van individuele vennoten van financiële coöperaties in de „watervalstructuur” (88) bij de vereffening of het faillissement van die entiteiten sterk verschilt van die van een houder van een spaardeposito bij een kredietinstelling. Kredietinstellingen zijn gereglementeerde entiteiten waarvoor de toezichthouder erop toeziet dat er een bepaald bedrag aan kapitaal beschikbaar is. Dat kapitaal vormt een eerste buffer ingeval van vereffening of faillissement. Vennoten van financiële coöperaties genieten echter niet dit soort bescherming. Bij vereffening of faillissement worden zij als eerste getroffen.
(124)
Op basis van de argumenten die in de overwegingen 121, 122 en 123 werden ontwikkeld, concludeert de Commissie dat de garantieregeling voor coöperaties aan financiële coöperaties en hun individuele vennoten gewoon bescherming biedt tegen de gevolgen van hun beleggingen uit het verleden. Het is echter geen geschikte maatregel om een ernstige verstoring in de Belgische economie te voorkomen.
(125)
Wat betreft de vraag of de maatregel noodzakelijk is, herhaalt de Commissie dat de Belgische Staat reeds aanzienlijke maatregelen heeft genomen om een verstoring in zijn economie te voorkomen. Hij heeft reeds andere maatregelen opgezet voor het stabiliseren van het Belgische financiële bestel en met name de banken en andere financiële instellingen waarin financiële coöperaties geïnvesteerd hadden. De Belgische depositogarantieregeling bood bescherming voor deposito's tot maximaal 100 000 EUR en de Belgische Staat heeft Fortis, KBC, Dexia en Ethias geholpen met herkapitalisatiemaatregelen, liquiditeitsmaatregelen, maatregelen ten behoeve van probleemactiva en ad-hocmaatregelen. De Commissie concludeert dat het niet noodzakelijk was om bescherming te bieden aan sommige individuele aandeelhouders in het geval van financiële coöperaties, die per slot van rekening vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid zijn.
(126)
Wat betreft de brief van de gouverneur van de NBB waarnaar de Belgische Staat verwijst, tekent de Commissie aan dat deze dateert van oktober 2011, dus van lang na 10 oktober 2008, datum van de aankondiging van de maatregel. Bovendien blijkt uit de bewoording van die brief niet dat de maatregel noodzakelijk is om een ernstige verstoring van de Belgische economie te voorkomen. In de brief staat gewoon dat met de maatregel de negatieve effecten van de (systeem)crisis beperkt zouden kunnen (89) worden. Wat betreft de brief van het Comité voor financiële stabiliteit merkt de Commissie dat die gewoon handelt over de verhoging van de bescherming door de depositogarantieregeling en de invoering van de garantieregeling voor tak 21-verzekeringsproducten.
(127)
Ten aanzien van de vraag of de maatregel evenredig is, merkt de Commissie op dat de vormgeving van de maatregel onvoldoende garanties biedt tegen adverse selectie (90). Het vrijwillige karakter van de garantieregeling voor coöperaties, gekoppeld aan het feit dat er kennelijk geen levensvatbaarheidstoets is, creëert een prikkel om pas toe treden zodra duidelijk wordt dat de garantie zal worden uitgewonnen. In dit soort scenario kan de begunstigde van de garantie gebruikmaken, terwijl hij toch in ruime mate alle betalingen daarvoor kan vermijden tot net vóór de vereffening.
(128)
De Commissie denkt ook dat de garantieregeling voor coöperaties buitensporige verstoringen van de normale marktwerking oplevert. Dankzij de maatregel kon ARCO haar marktpositie op de markt voor retail financiële producten beschermen en daardoor had dit een negatief effect (of kon het dit hebben) op het marktaandeel en de winstgevendheid van concurrenten die geen beroep konden doen op de garantieregeling voor coöperaties.
(129)
Concluderend, de maatregel kan niet met de interne markt verenigbaar worden verklaard, omdat hij geschikt, noodzakelijk noch evenredig is voor de toepassing van artikel 107, lid 3, onder b), van het Verdrag en omdat hij niet onder de toepassing valt van enige andere bepaling betreffende de verenigbaarheid van staatssteun.
4.5. Berekening van de steun
(130)
Wat betreft de berekening van het van ARCO terug te vorderen voordeel, neemt de Commissie de volgende parameters en feiten in aanmerking (91):
-
de maximumomvang aan kapitaaluitstroom volgens de statuten van ARCO, dat beperkt is tot 10 % van het totale kapitaal of 10 % van haar vennoten (92);
-
het feit dat alleen individuele vennoten door de garantieregeling voor coöperaties gedekt worden;
-
de specifieke vormgeving van de garantieregeling voor coöperaties die, enerzijds, vrijwillig was en de financiële coöperaties de keuze liet om al dan niet toe treden, terwijl zij, anderzijds, zelfs financiële coöperaties met een hoog risico op faillissement of vereffening toestond om een aanvraag tot toetreding tot de regeling in te dienen (zoals het geval was toen - kort na de toetreding van ARCOFIN, ARCOPAR en ARCOPLUS tot de garantieregeling - de algemene vergaderingen van ARCOFIN, ARCOPAR en ARCOPLUS op 8 december 2011 het voorstel van hun respectievelijke raden van bestuur goedkeurden om over te gaan tot de vrijwillige vereffening);
-
het feit dat ARCO, lang voordat zij in vrijwilllige vereffening werd gesteld, reeds in een ongezonde financiële situatie verkeerde, omdat zij - zoals beschreven in de overwegingen 38, 44 en 82 - zwaar had geïnvesteerd in aandelen-Dexia, een bank die in het najaar 2008 van het faillissement moest worden gered door de Belgische, Franse en Luxemburgse overheid, met als gevolg dat een forse daling van de waarde van aandelen-Dexia nog ongunstig uitwerkte op de financiële positie van ARCO, met name omdat ARCO via een hefboom had deelgenomen aan de redding van Dexia door schulden aan te gaan, en
-
het feit dat ARCO in 2011 een eenmalige toetredings- en garantiepremie heeft betaald.
(131)
Het voordeel dat ARCO verkreeg was een bescherming tegen een uitstroom van kapitaal, die ARCO anders alleen had kunnen stoppen door de bepalingen van haar statuten toe te passen zodra zij 10 % (93) van haar kapitaal of 10 % van haar vennoten zag wegvallen. Een uitstroom in dergelijke omvang zou zich waarschijnlijk voordoen zodra ARCO ofwel, objectief gezien, zou terechtkomen in een situatie van te hoge schuldenlast, een faillissements- of vereffeningsprocedure, of, meer subjectief zoals in een aantal andere gevallen van bank-runs (94), zodra haar vennoten ARCO niet langer als een veilige belegging zouden gaan zien, bijvoorbeeld door haar sterke blootstelling aan de financiële situatie en marktwaarde van Dexia.
(132)
De Commissie hanteert een voorzichtige (95) benadering bij de berekening van het voordeel dat ARCO heeft verkregen, doordat zij de mogelijke uitstroom van slechts één jaarlijkse periode in aanmerking neemt - in plaats van meerdere perioden. Door op die basis te werk te gaan, zou de berekening het minimale effect van de garantieregeling voor coöperaties in beeld moeten brengen, al kan de garantie in werkelijkheid ook hebben belet dat ARCO meerdere malen met de maximale uitstroom van vennoten en kapitaal te maken had gekregen. Volgens de statuten kon ARCO een kapitaaluitstroom stopzetten indien ofwel 10 % van het kapitaal of 10 % van de vennoten was weggevallen. Voor de berekening van het steunbedrag gaat de Commissie ervan uit dat ARCO uit deze beide opties het meer doeltreffende alternatief zou kiezen, namelijk het alternatief dat een hoger kapitaalniveau zou hebben veilig gesteld. Wat betreft de optie met betrekking tot een uitstroom van de vennotenbasis zal de Commissie het laagste aantal individuele vennoten tijdens de periode waarin het voordeel aanwezig was (ingaande per 10 oktober 2008) hanteren, hetgeen andermaal een conservatieve aanname is, en aan die vennoten het gemiddelde aandeel in het kapitaal van dat jaar toewijzen. Wat betreft de optie met betrekking tot de uitstroom van kapitaal zal de Commissie ook het jaar met het laagste volume kapitaal hanteren.
(133)
De Commissie houdt ook rekening met het feit dat het voordeel van de maatregel ten dele werd verminderd doordat ARCO, dat bestond uit de drie rechtspersonen ARCOPAR, ARCOFIN en ARCOPLUS, slechts een eenmalige toetredingsvergoeding en een garantiepremie voor één jaar moest betalen, ook al vonden die betalingen pas plaats in het najaar 2011, net voordat ARCO de vrijwillige vereffening aanvroeg.
(134)
Het dankzij de maatregel verkregen voordeel is dus het laagste bedrag dat met de volgende twee berekeningen wordt verkregen: a) 10 % van kapitaal van het jaar met het laagste kapitaal in de periode van 10 oktober 2008 tot en met 8 december 2011, minus het totale reeds aan premies betaalde bedrag, en b) 10 % van het laagste aantal vennoten in de periode van 10 oktober 2008 tot en met 8 december 2011, vermenigvuldigd met het gemiddelde aandeel in het kapitaal per vennoot in datzelfde jaar, minus het totale reeds aan premies betaalde bedrag.
(135)
In absolute termen neemt de kans dat beleggers hun kapitaal wegtrekken mettertijd toe, waardoor het moeilijker wordt om de rente te berekenen die over het verkregen voordeel moet worden betaald. Om het door ARCO verkregen voordeel volledig te niet te kunnen doen en tegelijk de lidstaat te laten beschikken over een werkbare methode waarmee de terugvorderingsrente kan worden berekend (96), is de Commissie van oordeel dat het gehele voordeel ten minste vanaf 8 december 2011 volledig beschikbaar was en verlangt zij dat de terug te vorderen bedragen rente omvatten vanaf 8 december 2011 tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
(136)
Om de steunberekening te kunnen verifiëren, vraagt de Commissie dat België de Commissie een lijst zou verschaffen van het aantal ARCOPAR-, ARCOFIN- en ARCOPLUS-vennoten voor de periode van 10 oktober 2008 tot en met 8 december 2011, zoals geregistreerd per ultimo van elk jaar.
(137)
In haar aanvullende opmerkingen ingediend meer dan anderhalf jaar na het verstrijken van de deadline om opmerkingen te leveren op het besluit tot inleiding van de procedure, brengt de Belgische Staat geen fundamenteel nieuwe elementen aan. De Belgische Staat stelt dat de Commissie de uitvoering van de aan individuele vennoten toegekende garantieregeling niet kan verbieden. Zij zou ook niet aan de staat kunnen opleggen om elke uitbetaling in hoofde van de garantieregeling op te schorten noch om alle uitbetaalde betalingen op basis van de garantieregeling aan individuele aandeelhouders te recupereren.
(138)
Ter ondersteuning van deze opmerkingen, herinnert de Belgische Staat eraan dat de individuele vennoten geen ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag en is hij van oordeel dat de uitvoering van de garantieregeling in het voordeel van de individuele vennoten geen impact zou hebben op ARCO noch op de mogelijkheden van de Belgische Staat om de steun te recupereren.
(139)
Bij wijze van antwoord, geeft de Commissie aan dat de som waarvan het huidige besluit de terugvordering vraagt wel degelijk het steunbedrag is ten voordele van ARCO.
(140)
Voorts onderstreept de Commissie dat in toepassing van artikel 108, lid 2, van het Verdrag, de vaststelling dat een staatssteunmaatregel onverenigbaar is met de interne markt, volstaat om de lidstaat op te leggen de maatregel definitief te schorsen (97). De Belgische Staat kan dus niet beweren dat het verbod om een niet-verenigbare staatssteunmaatregel te implementeren in strijd is met het Unierecht.
(141)
De Belgische Staat moest dus de injunctiebeslissing respecteren die genomen werd in het besluit om de procedure te openen, die elke uitvoering van de maatregel opschortte, wat betekende dat geen enkele uitbetaling gedaan kon worden.
(142)
Het is dan ook gerechtvaardigd dat België zich verder onthoudt van elke uitbetaling die zou voortvloeien uit de maatregel.
Conclusie
(143)
De Commissie constateert dat de garantieregeling voor coöperaties staatssteun vormt ten faveure van ARCOPAR, ARCOFIN en ARCOPLUS die België, in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, onrechtmatig ten uitvoer heeft gelegd. De Belgische Staat dient de aan de garantieregeling voor coöperaties ten grondslag liggende wetgeving (met name de wet van 14 april 2009 en het koninklijk besluit van 10 oktober 2011) in te trekken en dient het voordeel terug te vorderen van ARCOPAR, ARCOFIN en ARCOPLUS,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De garantieregeling, die België in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie verstrekt heeft in het voordeel van de financiële coöperatieven van ARCO en in het bijzonder ARCOFIN, ARCOPAR en ARCOPLUS is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 2
1. België vordert de in artikel 1 bedoelde ontvangen steun van de begunstigden terug voor het laagste bedrag dat de volgende twee berekeningen opleveren:
a)
10 % van kapitaal van het jaar met het laagste kapitaal in de periode van 10 oktober 2008 tot en met 8 december 2011, minus het totale reeds aan premies betaalde bedrag, of
b)
10 % van het laagste aantal vennoten in de periode van 10 oktober 2008 tot en met 8 december 2011, vermenigvuldigd met het gemiddelde aandeel in het kapitaal per vennoot in datzelfde jaar, minus het totale reeds aan premies betaalde bedrag.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf 8 december 2011 tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (98).
4. België blijft zich onthouden van elke uitbetaling ten gevolge van de maatregel van de steun bedoeld in artikel 1 vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit.
Artikel 3
1. België beëindigt de staatssteunmaatregel bedoeld in artikel 1 omdat deze maatregel niet verenigbaar is met de interne markt.
2. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
3. België zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. België deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit de volgende informatie mee:
a)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
b)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde gelast werd de steun terug te betalen.
2. België houdt de Commissie op de hoogte van de voortgang van de nationale maatregelen genomen ter uitvoering van dit besluit en dit tot de volledige terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt eveneens gedetailleerde inlichtingen over de reeds van de begunstigde teruggevorderde steunbedragen en terugvorderingsrente.
Artikel 5
Dit besluit is gericht tot het Koninkrijk België.
Gedaan te Brussel, 3 juli 2014.