UITVOERINGSBESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 2 april 2014
tot vrijstelling van bepaalde financiële diensten in de postsector in Oostenrijk van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 2093)
(Alleen de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2014/184/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
Gezien Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name artikel 30, leden 5 en 6,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 1 oktober 2013 heeft Österreichische Post AG. (hierna „de Oostenrijkse Post” genoemd) per e-mail aan de Commissie een verzoek overeenkomstig artikel 30, lid 5, van Richtlijn 2004/17/EG gericht. Overeenkomstig artikel 30, lid 5, eerste alinea, van diezelfde richtlijn heeft de Commissie de Oostenrijkse autoriteiten hiervan bij schrijven d.d. 18 oktober 2013 ingelicht. Bij schrijven d.d. 5 december 2013 en bij e-mails d.d. 4 november 2013, 28 november 2013, 10 januari 2014 en 13 januari 2014 heeft de Commissie de Oostenrijkse autoriteiten, respectievelijk de verzoeker om aanvullende informatie verzocht. Er werd aanvullende informatie ontvangen respectievelijk van de Oostenrijkse autoriteiten bij e-mail van 18 december 2013 en van de verzoeker bij e-mails van 8 november 2013, 2 december 2013 en 14 januari 2014.
(2)
Het verzoek heeft betrekking op bepaalde postdiensten, alsook op bepaalde diensten die geen postdiensten zijn, beide verricht door de Oostenrijkse Post op het grondgebied van Oostenrijk. In het verzoek worden deze diensten beschreven als volgt:
a)
postdiensten voor geadresseerde brieven tussen bedrijven (hierna „B2B” genoemd) en tussen bedrijven en particuliere klanten (hierna „B2C” genoemd) op nationaal niveau („binnenlands” en „inkomend”);
b)
postdiensten voor geadresseerde brieven tussen particuliere klanten (hierna „C2C” genoemd) en tussen particuliere klanten en bedrijven (hierna „C2B” genoemd) op nationaal niveau („binnenlands” en „inkomend”);
c)
postdiensten voor geadresseerde, internationale („uitgaande”) B2B- en B2C-brieven (hierna „B2X” genoemd), alsook C2B- en C2C-brieven (hierna „C2X” genoemd);
d)
postdiensten voor geadresseerde reclamebrieven op nationaal en internationaal niveau;
e)
postdiensten voor niet-geadresseerde reclamebrieven op nationaal en internationaal niveau;
f)
postdiensten voor geadresseerde en niet-geadresseerde kranten;
g)
beheer van postkamers;
h)
diensten met een meerwaarde die verband houden met elektronische media en die volledig langs elektronische weg plaatsvinden;
i)
filatelie - speciale postzegels;
j)
financiële diensten.
II. RECHTSKADER
(3)
Bij artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat opdrachten voor activiteiten waarop Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is, niet onder deze richtlijn vallen indien die activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan mededinging blootstaat op markten tot welke de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende wetgeving van de Unie tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG; voor postdiensten gaat het om Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (2).
(4)
Oostenrijk heeft Richtlijn 97/67/EG, als gewijzigd bij Richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad (3) en Richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad (4), ten uitvoer gelegd en toegepast. Geen enkele van de diensten waarop het voorliggende verzoek betrekking heeft, was op het desbetreffende tijdstip voorbehouden. Aangezien Oostenrijk zijn markt in zodanige mate heeft opengesteld dat aan de in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG vermelde wetgeving is voldaan, moet de toegang tot de markt overeenkomstig artikel 30, lid 3, eerste alinea, van laatstgenoemde richtlijn als niet-beperkt worden aangemerkt.
(5)
De rechtstreekse blootstelling aan mededinging op een specifieke markt moet worden beoordeeld op basis van diverse criteria, waarbij geen van deze criteria op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop dit besluit betrekking heeft, is het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt één van de te hanteren criteria. Een ander criterium is de concentratiegraad op de markten in kwestie. Aangezien er voor de onderscheiden activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, uiteenlopende omstandigheden gelden, moet bij het onderzoek naar de mededingingssituatie met die uiteenlopende situaties op de onderscheiden markten rekening worden gehouden.
(6)
Hoewel in bepaalde gevallen een engere of bredere marktomschrijving zou kunnen worden overwogen, is voor de doeleinden van dit besluit geen precieze omschrijving van de relevante markt nodig om dit besluit toe te passen, daar de analyse bij een enge en een bredere omschrijving hetzelfde resultaat oplevert.
(7)
Onderhavig besluit laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet. Met name zijn de criteria en methodologie die worden gebruikt om rechtstreekse blootstelling aan mededinging te beoordelen overeenkomstig artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG niet noodzakelijk identiek aan die welke worden gebruikt om een beoordeling te verrichten volgens artikel 101 of 102 van het Verdrag of Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (5).
III. BEOORDELING
(8)
Er zij aan herinnerd dat de bedoeling van dit besluit is vast te stellen of de diensten waarop het verzoek betrekking heeft (op markten waartoe de toegang niet beperkt is in de zin van artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG) aan een zodanige mate van mededinging blootstaan dat dit ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die door de toepassing van de in Richtlijn 2004/17/EG vastgelegde gedetailleerde regels voor het plaatsen van opdrachten wordt verzekerd, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de hier bedoelde activiteiten op een transparante, niet-discriminerende wijze zal plaatsvinden op basis van criteria die afnemers in staat stellen uit te maken welke algemeen genomen de economisch voordeligste oplossing is.
(9)
In die context moet eraan worden herinnerd dat de hierboven gedefinieerde productmarkten over het algemeen door de aanwezigheid van verscheidene marktdeelnemers worden gekenmerkt. Volgens de beschikbare informatie is van die deelnemers echter alleen de Oostenrijkse Post een aanbestedende dienst in de zin van Richtlijn 2004/17/EG. Het plaatsen van opdrachten door concurrenten van de Oostenrijkse Post is voor het uitvoeren van de activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, niet aan de bepalingen van Richtlijn 2004/17/EG onderworpen. Bijgevolg zal, voor de toepassing van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, de marktanalyse zich niet richten op de algemene mate van mededinging op een bepaalde markt, maar zal worden beoordeeld of de activiteiten van de Oostenrijkse Post zijn blootgesteld aan mededinging op markten waartoe de toegang niet beperkt is.
(10)
In haar praktijk (6) heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de markten voor postbedelingsdiensten en alle segmenten daarvan nationaal zijn. Deze segmentatie is vooral gebaseerd op het feit dat dergelijke diensten op nationaal niveau worden verleend. Het standpunt van de verzoeker is in overeenstemming met de Commissiepraktijk.
(11)
Aangezien er in het geval van postbestellingsdiensten geen aanwijzingen zijn van een groter of kleiner geografisch marktgebied wordt, met het oog op het evalueren of de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG neergelegde voorwaarden vervuld zijn, en onverminderd het mededingingsrecht, de relevante geografische markt geacht het grondgebied van Oostenrijk te zijn.
(12)
Ten aanzien van de andere diensten dan postdiensten waarop dit verzoek betrekking heeft, is de verzoeker van oordeel dat de markten nationaal zijn. Aangezien de diensten waarop het verzoek betrekking heeft binnenlandse diensten zijn, wordt voor de toepassing van dit besluit, en onverminderd het mededingingsrecht, de relevante geografische markt geacht het grondgebied van Oostenrijk te zijn.
(13)
De Commissie was in haar eerdere praktijk van oordeel dat de markt voor postbestellingsdiensten als volgt kan worden gesegmenteerd:
-
binnenlandse en grensoverschrijdende post (7);
-
inkomende grensoverschrijdende postdiensten en uitgaande grensoverschrijdende postdiensten (8);
-
bedrijfspost en post voor particuliere klanten (9);
-
geadresseerde en niet-geadresseerde post (10).
Postdiensten voor geadresseerde brieven B2X op nationaal niveau („binnenlands” en „inkomend”)
(14)
Overeenkomstig het verzoek bestaat de productmarkt voor postdiensten voor geadresseerde brieven B2X voornamelijk uit transactiepost en reclamepost. Transactiepost wordt gedefinieerd als communicatie tussen ondernemingen of tussen ondernemingen en particulieren met betrekking tot lopende contracten/leveringen van goederen en diensten. Voorbeelden van transactiepost zijn door nutsbedrijven verzonden facturen, betalingsformulieren, maandelijkse bankafschriften, enz. In Oostenrijk bestaat 74 % van alle transactiepost uit facturen of financiële staten (11). Facturen kunnen hun ontvangers worden toegezonden op elektronische wijze (e-facturering) of via postbestelling.
(15)
De verzoeker argumenteert dat de wijze van distributie van zakelijke post technologisch neutraal is, wat inhoudt dat beide bestellingswijzen - elektronisch en via de post - tot dezelfde relevante markt behoren. Dit standpunt is niet in overeenstemming met precedenten van de Commissie.
(16)
Gelet op de huidige wettelijke en feitelijke situatie in Oostenrijk werd de Oostenrijkse autoriteiten gevraagd (12) hun standpunt uiteen te zetten wat de substitueerbaarheid van elektronische en postbedeling betreft, en meer in het bijzonder wat hun omschrijving van de relevante productmarkt betreft. De Oostenrijkse autoriteiten konden geen aanvullende informatie (13) verstrekken waarmee de beweringen van de verzoeker konden worden ondersteund.
(17)
Er moet worden opgemerkt dat overeenkomstig de mededingingsregels van de Unie de substitueerbaarheid moet worden geanalyseerd op basis van, onder meer, de productkenmerken, de gehanteerde tarieven en het beoogde gebruik.
(18)
De verzoeker argumenteert dat de internet- en breedbandpenetratie in Oostenrijk zeer groot is, wat het mogelijk maakt postbestelling te vervangen door elektronische communicatiemiddelen. Om echter in staat te zijn bijvoorbeeld een elektronische factuur te verzenden en/of te ontvangen, wat een geautomatiseerde verwerking mogelijk maakt, kan enige aanvullende infrastructuur vereist zijn, met name in het geval van B2B-e-facturen. Een dergelijke infrastructuur kan de inschakeling van een externe dienstenleverancier vergen, dan wel het gebruik van een speciale interne toepassing (14), het gebruik van een elektronische handtekening, enz. Overeenkomstig de informatie waarover de Commissie beschikt, kan het gebruik van e-facturering bovendien verbonden worden met een reeks diensten met toegevoegde waarden (bv. geautomatiseerde verwerking, financiering van de betaling door derden - de zogenaamde supply chain financing - enz.) en bepaalde baten (bv. verlaagde kosten zowel voor verzender als ontvanger, kortere verwerkings- en betalingstermijnen, verminderde archiveringskosten, toestaan van kortingen wanneer e-facturen in plaats van papieren facturen worden gebruikt, enz.). Gezien het bovenstaande lijken de kenmerken en het beoogde gebruik van papieren facturen en e-facturen aanzienlijk te verschillen.
(19)
Wat e-facturering betreft, merkt de Commissie op dat dergelijke facturering met ingang van januari 2014 wettelijk verplicht is geworden op federaal niveau bij „business to government”-betrekkingen. In dit geval is de kwestie van de substitueerbaarheid niet relevant aangezien de afzenders niet langer kunnen kiezen voor postbestelling. Er kunnen bovendien andere soortgelijke situaties worden aangetroffen waarin e-facturering feitelijk verplicht is geworden op breed gedragen verzoek van de klanten of de leveranciers (15).
(20)
De verzoeker heeft een hypothetische monopolieanalyse uitgevoerd met gebruikmaking van gegevens die bij 451 Oostenrijkse ondernemingen zijn ingezameld. De desbetreffende enquête omvatte een reeks indirecte vragen die erop gericht waren om via conjunctanalyse de voorkeur te bepalen voor hetzij post op papier hetzij elektronische post. De resultaten daarvan houden in dat een toename van de posttarieven met [… %] (16) de vraag voor het versturen van brieven met [… %] zou verminderen. Hoewel dit resultaat impliceert dat papieren én elektronische post tot eenzelfde relevante markt behoren, zijn er bepaalde technische kenmerken van de opzet van de enquête die twijfels doen rijzen over de geldigheid van de resultaten. De verzameling van kenmerken om de producten te omschrijven is bijvoorbeeld zo gekozen dat dit een bias kan doen ontstaan ten gunste van elektronische communicatiemiddelen. De controversiële aannamen lijken niet te worden gebruikt in de relevante economische literatuur waarin conjunctanalyse is gebruikt en het is niet mogelijk het desbetreffende effect op de geraamde vermindering van de vraag met [… %] te meten.
(21)
De verzoeker heeft ook grafieken (17) betreffende de ontwikkeling van hoeveelheden en tarieven verstrekt (18) waaruit een veel kleinere gevoeligheid van de hoeveelheden voor de tarieven lijkt te blijken dan die welke uit de enquête naar voren komt. Om deze schijnbare tegenstelling te verduidelijken werd de verzoeker verzocht de reële data te verstrekken die gebruikt zijn om de grafieken op te stellen en de gevoeligheid van de vraag te kwantificeren. De gevoeligheid van de vraag, als berekend door de verzoeker op basis van deze reële data lag tussen [… %] en [… %], naargelang van de gebruikte techniek. Om tot deze resultaten te komen, heeft de verzoeker echter niet de standaard econometrische analyse gebruikt (19). De voorlopige resultaten van een eigen door onze diensten uitgevoerde analyse, met gebruikmaking van dezelfde dataset en de in de economische literatuur gepresenteerde standaard econometrische technieken voor de inschatting van de vraag, doen vermoeden dat de gevoeligheid van de hoeveelheden voor de gehanteerde tarieven wellicht amper [… %] bedraagt.
(22)
Er is bijgevolg geen robuust en overtuigend bewijs geleverd om aan te tonen dat elektronische en papieren postbestelling feitelijke substituten zijn.
(23)
Klanten, zowel bedrijven als particulieren, die niet kunnen overstappen of niet bereid zijn over te stappen op elektronische communicatie zullen een afzonderlijk marktsegment blijven vormen dat vermoedelijk alleen door de verzoeker zal worden bediend. De Oostenrijkse Post heeft momenteel het overgrote deel van de markt voor papieren post in handen (20). De vaste kosten voor toetreding tot en exploitatie van het voor deze dienstverlening vereiste netwerk kunnen als een hinderpaal worden beschouwd voor toetreding en mededinging. Deze positie van de Oostenrijkse Post zal naar alle verwachting niet worden bedreigd in de toekomstige krimpende markt, waarin potentiële toetreders in vergelijking met de huidige marktsituatie het naar verwachting nog moeilijker zullen hebben om, gezien de grote te recupereren kosten, winst te maken. In deze virtueel monopolistische situatie kan er niet van worden uitgegaan dat de nationale gevestigde marktspeler sterke stimulansen ondervindt om bij aankoop van zijn inputs veel ruimte te geven voor concurrentie.
(24)
De Oostenrijkse Post is dus in staat kostenstijgingen door te berekenen aan consumenten (21) die, gezien hun impliciete voorkeur voor postbestelling, geen andere keuze zullen hebben dan die tariefverhogingen gelaten te ondergaan. Om dezelfde reden garandeert de duidelijk dominante positie van de Oostenrijkse Post geenszins dat potentiële kostenverlagingen zullen worden doorberekend aan de consument.
(25)
Gezien het bovenstaande kan de bewering van de verzoeker dat elektronische en papieren postbedeling tot dezelfde relevante markt behoren, niet worden aanvaard.
(26)
Hoewel een belangrijk effect van het toenemend gebruik van elektronische communicatiemiddelen de vermindering is van de totale omvang van de brievenmarkt, kan niet worden geconcludeerd dat elektronische communicatie een directe mededinging op de markt voor postbestelling heeft geïntroduceerd.
(27)
Een verder onderscheid kan ook worden overwogen op basis van het type geadresseerde, namelijk binnen het B2X-segment een onderscheid tussen zendingen aan bedrijven (B2B) en zendingen aan particulieren (B2C) aangezien B2C-bestelling een dichter netwerk vergt dan B2B-bestelling.
(28)
Het lijkt er echter op dat in beide scenario's (twee afzonderlijke markten voor enerzijds B2B en anderzijds B2C, dan wel slechts één markt voor geadresseerde B2X-post) het resultaat van de beoordeling van de mededingingssituatie gelijk is.
(29)
De verzoeker is van mening dat de postdiensten voor geadresseerde B2X-post, binnenlands en inkomend (22), deel uitmaken van dezelfde markt. Aangezien het resultaat van de evaluatie hetzelfde zou zijn, of we ze afzonderlijk bekijken dan wel behorend tot dezelfde markt, zal voor de doeleinden van dit besluit geen onderscheid worden gemaakt en wordt de nauwkeurige definitie van de relevante markt in dit verband open gelaten.
(30)
Op basis van de hierboven gegeven informatie kan in de context van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht worden geoordeeld dat de relevante productmarkt die van de postdiensten voor geadresseerde brieven B2X is, terwijl de relevante markt ongedefinieerd kan blijven.
(31)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (23) heeft de Oostenrijkse Post een zeer sterke positie op deze markt, met een geraamd marktaandeel van [… %].
(32)
De Commissie merkt op dat de postmarkt sinds januari 2011 volledig is geliberaliseerd overeenkomstig Richtlijn 2008/6/EG en dat dit tot dusverre uitsluitend als resultaat heeft gehad dat de concurrenten een geaggregeerd geraamd marktaandeel van slechts [… %] hebben verworven in zelfs het marktsegment waarin concurrentie het gemakkelijkst kon worden geïntroduceerd (geadresseerde B2X-postdiensten).
(33)
Gezien het bovenstaande kan niet worden geconcludeerd dat de hier bedoelde categorie van diensten in Oostenrijk direct aan mededinging is blootgesteld. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
Postdiensten voor geadresseerde brieven C2X op nationaal niveau („binnenlands” en „inkomend”)
(34)
In het geval van postdiensten voor geadresseerde brieven C2X argumenteert de verzoeker ook dat beide distributiemodi, elektronisch en via postbestelling, tot dezelfde markt behoren. Deze bewering is niet in overeenstemming met precedenten van de Commissie.
(35)
De Oostenrijkse autoriteiten werd gevraagd (24) hun standpunt uiteen te zetten wat de substitueerbaarheid van elektronische distributie en postbestelling in het geval van geadresseerde post C2X betreft, en meer in het bijzonder wat hun omschrijving van de relevante productmarkt betreft. De Oostenrijkse autoriteiten konden geen aanvullende informatie (25) verstrekken waarmee de beweringen van de verzoeker konden worden ondersteund.
(36)
De verzoeker argumenteert dat de internet- en breedbandpenetratie in Oostenrijk zeer groot is, wat het mogelijk maakt postbestelling te vervangen door elektronische communicatiemiddelen. Overeenkomstig een recente studie (26) echter gebruikt bijna 30 % van de bevolking in Oostenrijk nooit het internet, doet ongeveer 55 % van de bevolking niet aan internetbankieren en vult 75 % van de bevolking nooit onlineadministratieve formulieren in.
(37)
Door de verzoeker is er verder geen empirisch bewijs geleverd om zijn standpunt te ondersteunen en de desbetreffende substitueerbaarheid aan te tonen.
(38)
Gezien het bovenstaande kan niet worden geconcludeerd dat elektronische distributie en postbestelling voor geadresseerde brieven C2X tot dezelfde relevante markt behoren.
(39)
In de context van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht kan worden geoordeeld dat de relevante productmarkt die van de postdiensten voor geadresseerde brieven C2X is.
(40)
Overeenkomstig de beschikbare informatie (27) heeft de Oostenrijkse Post ongeveer [… %] van deze markt in handen.
(41)
Sinds januari 2011 is de postmarkt volledig geliberaliseerd overeenkomstig Richtlijn 2088/6/EG. De Commissie merkt op dat deze liberalisering tot dusverre uitsluitend als resultaat heeft gehad dat de concurrenten een geaggregeerd geraamd marktaandeel van slechts [… %] hebben verworven.
(42)
Er kan bijgevolg niet worden geconcludeerd dat de hier bedoelde categorie van diensten in Oostenrijk direct aan mededinging is blootgesteld. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
Grensoverschrijdende postdiensten voor geadresseerde („uitgaande”) B2X- en C2X-brieven
(43)
De verzoeker argumenteert dat ook voor deze markt de wijze van bestelling van grensoverschrijdende post technologisch neutraal is, wat inhoudt dat beide bestellingswijzen - elektronisch en via de post - tot dezelfde relevante markt behoren. Deze bewering kan niet worden aanvaard, in wezen om dezelfde redenen als reeds uiteengezet in verband met postdiensten voor binnenlandse en inkomende B2X- en C2X-brieven.
(44)
In vorige besluiten van de Commissie (28) is een onderscheid gemaakt tussen postdiensten voor inkomende grensoverschrijdende post en postdiensten voor uitgaande grensoverschrijdende post.
(45)
Zoals in overweging 29 uiteengezet, worden postdiensten voor inkomende post voor de toepassing van dit besluit als een onderdeel beschouwd van de binnenlandse markt voor postdiensten voor geadresseerde post voor respectievelijk B2X en C2X. Uitsluitend postdiensten voor uitgaande post zullen derhalve als de relevante markt worden beschouwd.
(46)
De mededinging voor grensoverschrijdende brievenpost voor particulieren is zeer verschillend van die voor bedrijven. Particulieren hebben in het algemeen geen andere keuze dan hun internationale post te versturen via hun nationale aanbieder van de universele dienst. De door particulieren verzonden volumes zijn doorgaans te beperkt om stimuli te leveren voor nieuwe marktbetreders.
(47)
Opgemerkt dient te worden dat de mededingingssituatie ook afhangt van de omvang/bevolking van elke stad aangezien de aanbieders van grensoverschrijdende postdiensten niet over een nationaal vertakt toegangsnetwerk beschikken, maar doorgaans de poststukken direct ophalen op het adres van de klant.
(48)
In vorige besluiten van de Commissie (29) is een onderscheid gemaakt tussen grensoverschrijdende postdiensten voor de markt voor geadresseerde B2X-brieven en grensoverschrijdende postdiensten voor de markt voor geadresseerde C2X-brieven.
(49)
Niets wijst erop dat de situatie in Oostenrijk verschillend is en derhalve worden er, voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, twee afzonderlijke productmarkten bekeken, namelijk de markt voor grensoverschrijdende postdiensten voor geadresseerde uitgaande B2X-brieven en die van de grensoverschrijdende postdiensten voor geadresseerde uitgaande C2X-brieven.
(50)
De Oostenrijkse Post kon geen gedetailleerde informatie (30) geven over haar relevant marktaandeel op elk van die markten, noch over de marktaandelen van zijn voornaamste concurrenten. In afwezigheid van informatie over de mate van mededinging op elk van deze markten, kan er niet worden geconcludeerd dat is voldaan aan de voorwaarden voor het toestaan van een vrijstelling overeenkomstig artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG voor grensoverschrijdende postdiensten voor geadresseerde uitgaande B2X-brieven en voor grensoverschrijdende postdiensten voor geadresseerde uitgaande C2X-brieven in Oostenrijk. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
Postdiensten voor geadresseerde reclamebrieven op nationaal en internationaal niveau
(51)
Geadresseerde reclamepost wordt gedefinieerd als post die uitsluitend bestaat uit reclame-, marketing- of publiciteitsmateriaal en die eenzelfde boodschap bevat. Dit type van reclamebrieven, die geadresseerd kunnen zijn aan bedrijven of aan particulieren, moet de naam en het adres van de potentiële klant bevatten en vergt toestemming van die klant om dergelijke informatie te ontvangen.
(52)
De verzoeker argumenteert dat de markt voor geadresseerde reclamepost kan worden opgenomen in de markt voor B2X-postdiensten voor geadresseerde brieven, maar heeft hiervoor geen empirische bewijzen gegeven. Het standpunt van de verzoeker is niet in overeenstemming met Beschikking 2007/564/EG van de Commissie (31).
(53)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht kan geoordeeld worden dat de relevante productmarkt die van de postdiensten voor geadresseerde reclamebrieven is.
(54)
Overeenkomstig de verzoeker (32) bedraagt zijn aandeel in de markt voor geadresseerde reclamebrieven [… %].
(55)
De postmarkt voor geadresseerde reclamebrieven is sinds januari 2011 volledig geliberaliseerd. De Commissie merkt op dat deze liberalisering tot dusverre uitsluitend als resultaat heeft gehad dat de concurrenten een geaggregeerd geraamd marktaandeel van slechts [… %] hebben verworven.
(56)
Er kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de hier bedoelde categorie van diensten in Oostenrijk direct aan mededinging is blootgesteld. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
Postdiensten voor niet-geadresseerde reclamebrieven, zowel nationaal als internationaal
(57)
Niet-geadresseerde reclamepost wordt gekenmerkt door de afwezigheid van een bestemmingsadres. Het betreft ongevraagde reclameboodschappen die voldoen aan bepaalde criteria, zoals eenvormig gewicht, formaat, inhoud en opmaak, en die bestemd zijn voor verspreiding onder een groep van ontvangers.
(58)
De verzoeker definieert de relevante productmarkt voor niet-geadresseerde reclame als omvattende reclame in andere media, zoals reclame in kranten en reclame in regionale weekbladen. Het startpunt was het feit dat het Oostenrijkse kartelgerecht in 2009 heeft aanvaard (33) dat zowel directe reclame als ongeadresseerde reclame kan worden beschouwd als deel uitmakend van dezelfde relevante markt voor vrij gedistribueerde kranten. Het gerecht heeft de substitueerbaarheid echter slechts erkend voor grote klanten (bv. grote detailhandelaars) en heeft verschillende afzonderlijke elementen met betrekking tot de relevante geografische markt onderscheiden (naargelang van het type gebruikte reclamecampagne: lokaal, regionaal en nationaal).
(59)
De verzoeker heeft deze conclusie uitgebreid tot alle kranten en heeft vervolgens geconcludeerd dat de verspreiding van vrije/ongeadresseerde post concurreert met reclameboodschappen in alle kranten. De verzoeker heeft een hypothetische monopolieanalyse uitgevoerd op basis van gegevens die bij 248 respondenten zijn ingezameld. De resultaten van de monopolieanalyse werden naar behoren bestudeerd. De zeer ruime interpretatie van het arrest van het Oostenrijkse kartelgerecht door de verzoeker is echter niet in overeenstemming met precedenten van de Commissie (34), waarbij werd geconcludeerd dat verschillende mediatypes (elektronisch, televisie, radio of drukwerk) elkaar aanvullen in plaats van dat ze onderling inwisselbaar zijn.
(60)
De Oostenrijkse autoriteiten werd verzocht (35) hun standpunt te verduidelijken wat de voorgestelde marktomschrijving betreft voor de markt van ongeadresseerde reclame, rekening houdend met het hierboven bedoelde arrest van het Oostenrijkse kartelgerecht en de huidige wettelijke en feitelijke situatie in Oostenrijk. De Oostenrijkse autoriteiten konden geen aanvullende informatie (36) verstrekken waarmee de beweringen van de verzoeker konden worden ondersteund.
(61)
Geconcludeerd werd derhalve dat de informatie waarover de Commissie momenteel beschikt, niet overtuigend genoeg was om de door de verzoeker voorgestelde marktdefinitie te ondersteunen.
(62)
Gezien het bovenstaande kan voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, worden geoordeeld dat de relevante productmarkt die van de postdiensten voor niet-geadresseerde reclamebrieven is.
(63)
Overeenkomstig de verzoeker (37) bedraagt zijn aandeel in de markt voor niet-geadresseerde reclamebrieven [… %]. De verzoeker kon geen informatie geven over de marktaandelen van zijn voornaamste concurrenten. Overeenkomstig de beschikbare informatie hebben de meeste van die concurrenten echter geen nationale dekking.
(64)
Er kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de hier bedoelde categorie van diensten in Oostenrijk direct aan mededinging is blootgesteld. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
Postdiensten voor de standaarddistributie van geadresseerde en niet-geadresseerde kranten
(65)
In Beschikking 2007/564/EG werd een onderscheid gemaakt tussen vroegtijdige distributie van kranten en standaarddistributie.
(66)
De verzoeker is niet actief op de markt van vroegtijdige distributie van kranten (38), maar is actief op die van de standaarddistributie van kranten.
(67)
Voor de doeleinden van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht kan geoordeeld worden dat de relevante productmarkt die van de postdiensten voor standaarddistributie van geadresseerde en niet-geadresseerde kranten is.
(68)
De Oostenrijkse Post beschikt wat deze markt betreft over een marktaandeel van [… %] (39). De voornaamste concurrenten zijn de door de uitgevers opgezette nationale en regionale netwerken die geadresseerde en niet-geadresseerde kranten aan huishoudens bezorgen. Deze concurrenten hebben allen samen echter slechts een gecumuleerd marktaandeel van [… %].
(69)
Er kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de hier bedoelde categorie van diensten in Oostenrijk direct aan mededinging is blootgesteld. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
Beheer van postkamers
Postkamerdiensten („postkamerbeheer”)
(70)
Postkamerbeheer biedt klanten een oplossing voor de verwerking van post binnen een organisatie. Naargelang van de relevante vraag worden klantgerichte oplossingen uitgewerkt, inclusief het uitbesteden van bepaalde specifieke activiteiten of zelfs van de volledige verwerking van de post.
(71)
De markt voor postkamerdiensten omvat alle diensten die ondersteuning bieden voor de interne verwerking van post binnen een onderneming. Deze interne processen worden met het oog op grotere efficiëntie vaak uitbesteed aan derde partijen en die derde partijen combineren die activiteit vaak met andere activiteiten teneinde de capaciteit van de personen die zich op postkamerdiensten toeleggen, optimaal te benutten. Dat is de reden waarom diverse kantoordiensten, zoals scannen, kopiëren en telefoondiensten, bovenop de postverwerkingsdiensten worden aangeboden.
(72)
Postkamerdiensten kunnen worden geleverd in de vorm van het inhuren van personeel of in de vorm van dienstverleningscontracten. De markt omvat dus de uitvoering van activiteiten zowel in de vorm van dienstencontracten als in die van uitbesteding van personeel. De verzoeker biedt deze diensten aan in de vorm van dienstverleningscontracten.
(73)
Met gebruikmaking van de in de bovenstaande overwegingen gegeven marktdefinitie voor postkamerbeheerdiensten en onverminderd het mededingingsrecht had de Oostenrijkse Post overeenkomstig het verzoek (40) wat deze markt betreft een marktaandeel van [… %] in 2010, [… %] in 2011 en [… %] in 2012.
(74)
Het gecumuleerde marktaandeel van de twee grootste concurrenten bedroeg [… %] in 2010 en 2011 en [… %] in 2012, wat een niveau is waarop zij een significante concurrentiedruk kunnen uitoefenen op de Oostenrijkse Post.
(75)
De in bovenstaande twee overwegingen opgenomen elementen wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling van de Oostenrijkse Post aan mededinging sprake is.
Printdiensten
(76)
Printdiensten worden gedefinieerd als het afdrukken, het in enveloppes steken, de logistiek en de verwerking van materiaal, vereist voor terugkerende bedrijfsprocessen (facturen, herinneringsbrieven, mailings, reading protocols en loonstroken).
(77)
Om de kostenefficiëntie te vergroten worden dergelijke interne processen door ondernemingen vaak uitbesteed aan derden.
(78)
Er bestaat een markt voor elektronische en digitale printprocessen waarbij de klant de printbestanden via elektronische weg toezendt en alle overige diensten met betrekking tot het afdrukken, plooien, envelopperen, enz. door de dienstenleverancier worden geleverd. Daardoor is het voor de klant niet nodig de voor dergelijke diensten vereiste machines aan te kopen.
(79)
Met gebruikmaking van de in de bovenstaande overwegingen gegeven marktdefinitie voor printdiensten en onverminderd het mededingingsrecht had de Oostenrijkse Post overeenkomstig het verzoek (41) wat deze markt betreft een marktaandeel van [… %] in 2010 en 2011 en van [… %] in 2012.
(80)
De relevante Oostenrijkse markt is zeer versnipperd. Er is een groot aantal bedrijven actief op deze markt. Slechts één concurrent heeft evenwel een marktaandeel van meer dan [… %].
(81)
De in bovenstaande twee overwegingen opgenomen elementen wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling van de Oostenrijkse Post aan mededinging sprake is.
Diensten met een meerwaarde die verband houden met elektronische media en die volledig langs elektronische weg plaatsvinden
Verkoop van adressen, data en vergelijkingsdiensten („address trading”)
(82)
De verzoeker levert een reeks adresgegevensdiensten aan ondernemingen die gegevens met verrijkte kwaliteit willen hebben in hun portefeuille van klantenadressen.
(83)
Met gebruikmaking van de in de bovenstaande overwegingen gegeven marktdefinitie voor handel in adressen en onverminderd het mededingingsrecht had de Oostenrijkse Post overeenkomstig de beschikbare informatie (42) op dit gebied een marktaandeel van [… %] in 2010, [… %] in 2011 en [… %] in 2012. De grootste relevante concurrent had een marktaandeel van [… %] en dat aandeel wordt sinds 2010 gestaag groter.
(84)
De in bovenstaande twee overwegingen opgenomen elementen wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling van de Oostenrijkse Post aan mededinging sprake is.
Elektronische post
(85)
De Oostenrijkse Post is actief op de markt van de elektronische communicatie en biedt daar diensten aan zoals: dispatchmodules (volledig geautomatiseerd, veilige aflevering van schriftelijke documenten aan individuele personen); e-facturering; e-loonstroken (direct op basis van het loonboekhoudsysteem geproduceerde loonstroken die op elektronische wijze aan de werknemers worden toegezonden). Het voornaamste onderdeel van de markt voor elektronische post is de markt van elektronische facturering.
(86)
Met gebruikmaking van de in de bovenstaande overwegingen gegeven marktdefinitie voor elektronische post en onverminderd het mededingingsrecht had de verzoeker overeenkomstig de beschikbare informatie (43) een marktaandeel van [… %] in 2010, [… %] in 2011 en [… %] in 2012.
(87)
De in bovenstaande twee overwegingen opgenomen elementen wijzen er dus op dat er van rechtstreekse blootstelling van de Oostenrijkse Post aan mededinging sprake is.
Filateliediensten
(88)
Voor de toepassing van dit besluit en overeenkomstig eerdere Commissiepraktijk (44) worden filateliediensten gedefinieerd als „het verkopen van postzegels en met postzegels verband houdende producten aan vooral postzegelverzamelaars en, in beperkte mate, kopers van geschenken en souvenirs”.
(89)
De Oostenrijkse Post is de onderneming die verantwoordelijk is voor het uitgeven van nieuwe speciale Oostenrijkse postzegels. Buitenlandse leveranciers van postdiensten geven ook speciale postzegels uit op de filateliemarkt. De filateliemarkt is echter niet beperkt tot de uitgave van nieuwe speciale postzegels, maar omvat ook de handel in zegels, verricht door veilinghuizen en postzegelhandelaren, alsmede via onlineverkoop en -veilingen.
(90)
Het marktaandeel van de Oostenrijkse Post op de totale markt voor filateliediensten, een marktdefinitie die het mededingingsrecht onverlet laat, wordt geraamd op [… %] in 2010, [… %] in 2011 en [… %] in 2012 (45).
(91)
Dit element wijst er dus op dat er bij filateliediensten van rechtstreekse blootstelling van de Oostenrijkse Post aan mededinging sprake is.
Financiële diensten
(92)
Overeenkomstig punt c) van artikel 6, lid 2, van Richtlijn 2004/17/EG valt de levering van financiële diensten als bedoeld in het vierde streepje van dit punt c) uitsluitend onder de richtlijn op voorwaarde dat deze diensten worden geleverd door een entiteit die ook postdiensten in de zin van punt b) van lid 2 verstrekt.
(93)
De Oostenrijkse Post biedt de volgende financiële diensten aan:
-
uit eigen naam: betalingsdiensten - inning van gelden (bij de aflevering van pakketten „Nachnahme” en incassodiensten door postbestellingspersoneel „Postauftrag”;
-
namens en op rekening van de Bank fur Arbeit und Wirtschaft und Osterreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK): opname van contanten en inleg van spaargelden.
(94)
Overeenkomstig Commissieprecedenten (46) kan, met het oog op de beoordeling in het kader van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, worden geoordeeld dat de relevante productmarkten de volgende zijn: betalingsdiensten, opname-van-contantendiensten en diensten voor de intermediatie van spaarrekeningen.
(95)
De Oostenrijkse Post biedt uit eigen naam betalingsdiensten aan als genoemd onder punt a) van overweging 93. De Oostenrijkse Post heeft op dit gebied een marktaandeel minder dan [… %] en moet bij de levering van dergelijke diensten concurreren met door banken en financiële instellingen aangeboden betalingsdiensten, wat voor de Oostenrijkse Post een aanzienlijke concurrentiedruk meebrengt.
(96)
Deze elementen wijzen er dus op dat er bij betalingsdiensten, door de Oostenrijkse Post uit eigen naam verricht, van rechtstreekse blootstelling aan mededinging sprake is.
(97)
Wat de diensten aangeboden namens BAWAG PSK betreft, namelijk opname van contanten en inleg van spaargelden, kon de Oostenrijkse Post geen informatie geven (47) over haar marktaandeel en over het marktaandeel van haar voornaamste concurrenten.
(98)
In afwezigheid van informatie over de mate van mededinging op elk van deze productmarkten, voor diensten aangeboden namens BAWAG PSK, is het niet mogelijk te concluderen dat is voldaan aan de voorwaarden voor het toestaan van een vrijstelling krachtens artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG voor financiële diensten in Oostenrijk. Bijgevolg is artikel 30, lid 1, van die richtlijn niet van toepassing op opdrachten voor die activiteiten in Oostenrijk.
IV. CONCLUSIES
(99)
Gezien de in de overwegingen 2 t/m 98 onderzochte elementen moet de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG bedoelde voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging in Oostenrijk worden geacht te zijn vervuld wat de volgende diensten betreft:
a)
beheer van postkamers;
b)
diensten met toegevoegde waarde die verband houden met elektronische media en die uitsluitend door dergelijke media worden geleverd;
c)
filateliediensten, en
d)
uit eigen naam aangeboden betalingsdiensten.
(100)
Aangezien aan de voorwaarde van een niet-beperkte toegang tot de markt is voldaan, behoeft Richtlijn 2004/17/EG niet van toepassing te zijn wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen voor het verrichten in Oostenrijk van diensten als bedoeld in de punten a) tot en met d) van overweging 99 of wanneer zij prijsvragen organiseren om in die lidstaat een dergelijke activiteit te verrichten.
(101)
Onderhavig besluit is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie van oktober 2013 tot en met januari 2014, zoals die uit de door de Oostenrijkse Post en de Oostenrijkse autoriteiten ingediende informatie blijkt. Het moet eventueel worden herzien wanneer een aanmerkelijke wijziging van de juridische en feitelijke situatie met zich meebrengt dat niet langer aan de voorwaarden voor de toepasselijkheid van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is voldaan.
(102)
Aan de in artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG bedoelde voorwaarde van rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt op het grondgebied van Oostenrijk evenwel niet geacht te zijn voldaan wat de andere activiteiten betreft waarop het verzoek van de Oostenrijkse Post betrekking heeft.
(103)
Aangezien bepaalde diensten waarop dit verzoek betrekking heeft, aan Richtlijn 2004/17/EG onderworpen blijven, wordt eraan herinnerd dat aanbestedingsopdrachten met betrekking tot verschillende activiteiten moeten worden behandeld overeenkomstig artikel 9 van Richtlijn 2004/17/EG. Dit houdt in dat wanneer een aanbestedende dienst een „gemengde” aanbesteding uitschrijft, dat wil zeggen een aanbesteding die wordt gebruikt ter ondersteuning van de prestaties van zowel activiteiten die zijn vrijgesteld van de toepassing van Richtlijn 2004/17/EG als activiteiten die niet zijn vrijgesteld, zal worden gekeken naar de activiteiten waarvoor het contract in de eerste plaats is bedoeld. In het geval van een dergelijke gemengde aanbesteding, waarvan het doel voornamelijk de ondersteuning van niet-vrijgestelde activiteiten is, blijft het bepaalde in Richtlijn 2004/17/EG van kracht. Wanneer het objectief gesproken onmogelijk is om te bepalen voor welke activiteit het contract voornamelijk is bedoeld, wordt dit contract gegund overeenkomstig de regels van artikel 9, leden 2 en 3, van Richtlijn 2004/17/EG.
(104)
De in dit besluit vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op opdrachten die aanbestedende diensten plaatsen om in Oostenrijk de volgende diensten te kunnen uitvoeren:
a)
beheer van postkamers;
b)
diensten met toegevoegde waarde die verband houden met elektronische media en die uitsluitend door dergelijke media worden geleverd;
c)
filateliediensten, en
d)
uit eigen naam aangeboden betalingsdiensten.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot de Republiek Oostenrijk.
Gedaan te Brussel, 2 april 2014.