KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 23. november 2011
om Portugals statsstøtte C 28/2010 til den kortfristede eksportkreditforsikringsordning
(meddelt under nummer C(2011)7756)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/532/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første punktum,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Denne afgørelse vedrører statsstøtte, som Portugal har gennemført i form af en kortfristet eksportkreditforsikringsordning (i det følgende benævnt »ordningen«).
1. PROCEDUREMÆSSIGE ASPEKTER
(2)
Den 12. januar 2009 anmeldte Portugal en kortfristet eksportkreditforsikringsordning i henhold til punkt 5.1 i Kommissionens meddelelse »Midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise« (2) (i det følgende benævnt »de midlertidige rammebestemmelser«).
(3)
Selv om ordningen oprindeligt blev anmeldt som kortfristet eksportkreditforsikring for OECD-lande, omfatter ordningen også indenlandske handelstransaktioner.
(4)
For så vidt de portugisiske myndigheder har bekræftet, at ordningen er blevet gennemført pr. januar 2009, meddelte Kommissionen ved brev af 19. april 2010 Portugal, at ordningen var blevet overført til registeret over ikke-anmeldt statsstøtte.
(5)
Ved brev af 27. oktober 2010 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde indledt en undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedrørende ordningen.
(6)
Ved brev af 29. november 2010 fremsendte de portugisiske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens brev af 27. oktober 2010. De vedlagde to breve fra kreditforsikringsselskaber (CESCE og COSEC) af henholdsvis 22. november 2010 og 23. november 2010.
(7)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 9. april 2011 (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til ordningen. Der blev ikke modtaget nogen bemærkninger.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. FORMÅL
(8)
Ifølge de portugisiske myndigheder har den nuværende finansielle krise medført en øget risiko for kommercielle transaktioner. Dette har igen ført til en stadig mere forsigtig holdning hos kreditforsikringsselskaberne, hvilket afspejler sig i omfanget af forsikringsdækning af risici i tilknytning til kommercielle transaktioner.
(9)
Formålet med ordningen er at afhjælpe et markedssvigt som følge af manglende adgang til kreditforsikring og at bidrage til at genskabe tilliden på kreditforsikringsmarkedet.
(10)
Disse mål forfølges ved at stille kreditforsikringsdækning til rådighed for eksportører og virksomheder, der midlertidigt ikke kan få adgang til eksportforsikringsdækning på det private marked for transaktioner med købere i OECD-lande eller for indenlandske transaktioner.
(11)
Ifølge de portugisiske myndigheder er forsikringssektoren blevet væsentligt mindre siden 2008, hvilket har ført til, at der ikke var adgang til dækning. Pr. 30. september 2010 var værdien af den forsikrede portefølje faldet med 32,84 % mellem den 31. december 2009 og den 31. december 2009 og med yderligere 22,4 % mellem den 31. december 2009 og den 30. september 2010. Den samlede værdi af forsikringsporteføljen faldt til 15,9 mia. EUR i 2010 fra 30,6 mia. EUR i slutningen af 2008. Antallet af forsikrede virksomheder faldt fra 3 709 i slutningen af 2008 til 2 290 i september 2010. Der blev også fremlagt breve fra forsikringsselskaber som dokumentation for nødvendigheden af at videreføre ordningen indtil udgangen af 2010, selv om det blev antydet i brevene, at den maksimale dækning, som ordningen kunne give, ikke ville blive nået. Der blev i disse breve redegjort for nødvendigheden af ordningen ved at henvise til den øgede risiko ved eksportkreditforsikring som følge af den generelle økonomiske situation på et tidspunkt, hvor man er ved at komme på fode efter krisen, med et heraf følgende fald i priserne og mindsket dækning fra private forsikringsselskaber i visse sektorer.
2.2. RETSGRUNDLAG
(12)
Det nationale retsgrundlag for ordningen er lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007).
2.3. GENNEMFØRELSESORGAN
(13)
Ordningen gennemføres via følgende private kreditforsikringsselskaber, der opererer på det portugisiske marked: COSEC, CESCE, COFACE og Credito y Caución.
2.4. STØTTEMODTAGERE
(14)
Ifølge oplysninger fra de portugisiske myndigheder af 26. november 2010 var 399 støttemodtagere med i ordningen pr. oktober 2010.
(15)
Fordelingen af de kreditrammer, der blev indrømmet pr. oktober 2010, fremgår af følgende tabeller:
(16)
Udnyttelse af ordningen gennem formidlende forsikringsselskab:
Forsikringsselskab
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
I alt
399
100
211 630 292
100
(17)
Fordeling efter markedsstørrelse i EUR mellem indenlandske transaktioner og eksporttransaktioner i oktober 2010:
Faktisk udnyttet kreditramme (4)
Værdi (EUR)
(%)
Indenlandske handelstransaktioner
137 175 542
73,20
Eksporttransaktioner
50 221 841
26,80
I alt
187 397 383
100
(18)
Fordeling efter støttemodtagerens størrelse:
Støttemodtagerens størrelse
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
Store virksomheder
126
31,58
101 135 009
47,79
Mellemstore virksomheder
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikrovirksomheder/små virksomheder
115
28,82
38 987 665
18,42
I alt
399
100
211 630 292
100
2.5. VILKÅR FOR ANVENDELSE AF ORDNINGEN
(19)
Ordningen dækker kommercielle risici (f.eks. insolvens og langvarig betalingsforsinkelse) for perioder på under to år ved handel med OECD-lande, herunder også ved indenlandske handelstransaktioner.
(20)
Den offentlige forsikring fungerer som en supplerende risikodelingsfacilitet (»top-up«) i forhold til private forsikringsselskaber. Den ydes kun som et supplement til den dækning, der ydes af et privat forsikringsselskab.
(21)
Den offentlige forsikring ydes ifølge de portugisiske myndigheder på nøjagtigt de samme vilkår som den private forsikring. Det beløb, som den offentlige forsikring dækker, kan derfor aldrig ikke overstige det beløb, som det private forsikringsselskab dækker. Forsikringspræmien svarer dog til 60 % af den præmie, som det private forsikringsselskab forlanger. Den gennemsnitlige præmie for ordningen udgjorde 0,21 % af omsætningen, mens den markedspræmie, som de private forsikringsselskaber forlangte, udgjorde 0,36 % af omsætningen i 2009. Selv de gennemsnitlige markedspræmier - på 0,23 % og 0,24 % i henholdsvis 2007 og 2008 - var højere end den gennemsnitspræmie, der blev anvendt under ordningen fra 2009 og frem.
(22)
Såfremt forsikringsbegivenheden indtræder, fordeles eventuelle inddrevne beløb mellem staten og det private forsikringsselskab, der yder basisdækningen, i forhold til andelen af den samlede garanterede dækning, dvs. kvotedeling. Inddrivelsesproceduren forvaltes af det private forsikringsselskab.
2.6. VARIGHED
(23)
Ordningen blev anmeldt den 12. januar 2009 og skulle vare fra den 1. januar 2009 til den 31. december 2010. Kommissionen har ikke modtaget nogen meddelelse om forlængelse.
2.7. BUDGET
(24)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er den maksimale garanti for hver støttemodtager 1,5 mio. EUR.
(25)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er ordningens samlede budget for såvel indenlandske transaktioner som eksporttransaktioner på 2 mia. EUR (5).
3. KOMMISSIONENS BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(26)
Kommissionen fremsatte i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sin foreløbige vurdering og gav udtryk for tvivl om, hvorvidt ordningen var forenelig med det indre marked. Den tvivl, der blev givet udtryk for i denne beslutning, vedrørte:
-
Anvendelsen af ordningen på kortfristet eksportkreditforsikring, hvor prisfastsættelsen af garantien lå under det niveau, der normalt kræves i henhold til Kommissionens meddelelse om kortfristet eksportkreditforsikring (6) (i det følgende benævnt »meddelelsen«). Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt godtgørelsen var nødvendig og rimelig for at nå målet i betragtning af den potentielle konkurrencefordrejning, den indebærer.
-
Anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner. Kommissionen udtrykte tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked og satte igen spørgsmålstegn ved prisfastsættelsen af den ydede garanti.
4. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(27)
De portugisiske myndigheder anfører i deres bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at Kommissionens påstand om, at de virksomheder, der er omfattet af ordningen, opnår en fordel, som de ellers ikke ville have adgang til, ikke er i overensstemmelse med målene i de midlertidige rammebestemmelser. Som dokumentation for markedets svigt henviser de portugisiske myndigheder til skadeskvoten, der nåede et rekordhøjt niveau på 102 % i 2008 til trods for, at antallet af forsikrede virksomheder var faldet med 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 12,53 % i slutningen af september 2010. Værdien af den forsikrede portefølje var faldet med 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 22,36 % pr. september 2010. Portugal anfører endvidere, at andre medlemsstater også har vedtaget sådanne ordninger.
(28)
Med hensyn til fordelens selektive karakter gør Portugal gældende, at ordningen ikke er selektiv, men derimod er en foranstaltning af generel karakter, som ikke medfører forskelsbehandling i eller på tværs af sektorerne. Portugal beklager også, at Kommissionen ikke har defineret, hvad der forstås ved en generel foranstaltning. Ifølge Portugal er beviset på, at der ikke er tale om forskelsbehandling: i) at ordningen også finder anvendelse på virksomheder fra andre medlemsstater, som opererer i Portugal, ii) at der accepteres ansøgninger om at komme med i ordningen fra alle de fire forsikringsselskaber, der opererer i Portugal, som alle i det mindste delvist er ejet af udenlandske enheder, iii) at der ikke er sket nogen ændring i finansieringsbehovet under krisen, iv) at det segment, der havde størst gavn af ordningen, i oktober 2010 var aktiviteter i tilknytning til det nationale marked (73,2 %), v) at alle virksomheder, der opererer i Portugal, har mulighed for at anvende ordningen, uanset om deres aktiviteter er knyttet til handel med varer (byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har modtaget støtte fra ordningen på henholdsvis 2 155 000 EUR, 471 500 EUR og 4 580 000 EUR), selv om eksportkreditter i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Endvidere ville modellen med supplerende dækning ifølge Portugal ikke være en kilde til forskelsbehandling, da den ikke forhindrer nogen virksomhed i at forhandle en sådan police med et privat forsikringsselskab. De offentlige myndigheder baserer sig helt og holdent på de private forsikringsselskabers risikovurdering. Endvidere forhindrer den maksimumsgrænse, der er fastsat for hver forsikring, ifølge de portugisiske myndigheder ikke adgang for store virksomheder, der har nydt godt af ordningen (op til 47,79 % målt i transaktionernes værdi sammenlignet med 33,79 % for mellemstore virksomheder og 18,42 % for små virksomheder, men kun op til 31,58 % målt i antallet af støttemodtagere sammenlignet med 39,60 % for mellemstore virksomheder og 28,82 % for små virksomheder). Denne maksimumsgrænse har til formål at sikre, at de statsmidler, der er involveret, står i forhold til det tilsigtede mål, og at risikoen er veldiversificeret, samtidig med at der sikres adgang til ordningen for et større antal virksomheder. Den omstændighed, at ordningens maksimumsbeløb ikke er blevet udnyttet, er ifølge de portugisiske myndigheder bevis på, at store virksomheder ikke er blevet forskelsbehandlet. Endelig sætter Portugal spørgsmålstegn ved sammenhængen mellem den retspraksis, som Kommissionen har anført i betragtning 36 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og forskelsbehandling. Portugal beklager, at Kommissionen ikke har fastsat kriterier, som en foranstaltning skal opfylde for at være af generel karakter.
(29)
Portugal begrundede den lavere prisfastsættelse af ordningen sammenlignet med prisfastsættelsen af privat forsikring med, at der kan iagttages en negativ udvælgelse, fordi virksomhederne valgte at forsikre de mindre risikofyldte transaktioner under ordningen, mens de lod den private forsikring dække de mere risikofyldte transaktioner. I denne henseende ville Kommissionens argumentation ifølge de portugisiske myndigheder ikke være relevant i eksportkreditsektoren, hvor risikoen ikke vokser med kredittens størrelse, sådan som det er tilfældet med bankkreditter. Ifølge de portugisiske myndigheder ses den lave risiko også af, at mængden af anmeldte krav, som var akkumuleret i ordningen, pr. oktober 2010 kun voksede med 0,26 % af den tegnede forsikrings samlede værdi. Endvidere svarer den prisfastsættelse, som fandt anvendelse på statsgarantien, ifølge de portugisiske myndigheder til prisfastsættelsen på markedet før krisen og medfører derfor ingen fordel for modtagerne.
(30)
Endvidere medfører ordningen ifølge de portugisiske myndigheder ikke konkurrencefordrejning mellem medlemsstaterne, fordi: i) den også omfatter nationale transaktioner, ii) udgifterne til forsikring varierer fra medlemsstat til medlemsstat, sådan som det ses af den forskellige prisfastsættelse for forsikringen, og iii) der ikke er adgang til denne form for tjeneste på markedet.
5. BEMÆRKNINGER FRA ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(31)
Efter offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i EU-Tidende den 9. april 2011 modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra tredjeparter.
6. VURDERING
6.1. BETEGNELSE AF FORANSTALTNINGERNE SOM STATSSTØTTE
(32)
Det hedder som følger i artikel 107, stk. 1, i TEUF:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(33)
For at artikel 107, stk. 1, i TEUF kan finde anvendelse, skal der være tale om en støtteforanstaltning, der kan tilregnes staten, og som ydes ved hjælp af statsmidler, som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og som fordrejer konkurrencen i det indre marked ved at give visse virksomheder en selektiv fordel.
Statsmidler
(34)
Som Kommissionen forklarede i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ydes forsikringen direkte af staten, og eventuelle tab som følge af ordningen påvirker det nationale budget. Ordningen indebærer derfor statsmidler. Portugal bestrider ikke, at ordningen indebærer statsmidler.
Selektiv fordel for forsikringsselskaberne
(35)
Kommissionen har analyseret eksportkreditforsikringsmarkederne i sine beslutninger om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (7). Præmierne på markedet for kortfristet eksportkreditforsikring er typisk fastsat i kontrakter for en periode på mindst ét år. Derfor får eventuelle ændringer i prisfastsættelsen af den tilbudte dækning først virkning efter et stykke tid. Det er endvidere markedspraksis at tilpasse udbuddet af kreditforsikring ved at øge eller mindske de kreditbeløb, som tilbydes, og ikke ved at ændre den præmie, der forlanges for dækningen. Denne praksis er også blevet fulgt siden begyndelsen af finanskrisen, sådan som det fremgår af de afslag på ansøgninger om dækning, som Portugal har sendt, og de afslag på ansøgninger, der er blevet sendt i andre sager om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (8). Generelt tilbydes eksportørerne i afslagene fra forsikringsselskaberne ikke som alternativ en højere præmie for dækningen af visse købere. Der er dokumentation for, at private forsikringsselskaber som følge af den finansielle krise nedsatte den tilbudte dækning betydeligt eller ofte trak den helt tilbage. Andre oplysninger fra aktører på markedet bekræfter dette (9). Konkurrencen mellem forsikringsselskaberne er således primært baseret på mængder frem for priser. Gennem denne foranstaltning imødekom staten et behov, som ikke var dækket af de eksisterende private aktører. På et konkurrencepræget marked uden statslig indgriben ville en ny aktør imidlertid have reageret på den efterspurgte tjeneste ved at stille supplerende forsikringsdækning til rådighed. Derfor bevirkede statens indgreb, at markedspositionen for de private aktører, der allerede var aktive på det portugisiske marked, blev beskyttet.
(36)
Kortfristet eksportkreditforsikring er et produkt, hvor forsikringsselskabet overtager den kommercielle og politiske risiko for, at køberen misligholder sine forpligtelser i forbindelse med en handelstransaktion. Banker tilbyder også at overtage de kommercielle risici ved handelstransaktion gennem remburs og factoring. Kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af eksportkreditforsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, er substitutionsprodukter på efterspørgselssiden på markedet for beskyttelse mod de kommercielle risici ved handelstransaktioner. I mangel af statslige indgreb kunne eksportører i det mindste i en vis udstrækning have benyttet sig af remburs, som tilbydes af banker (10). På grund af den mulige substituerbarhed mellem kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af forsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, giver foranstaltningen sektoren for kortfristet eksportkreditforsikring en fordel, fordi den bidrager til at bevare eksportkreditforsikringsselskabernes markedsandel på markedet for beskyttelse mod kommercielle og politiske risici ved handelstransaktioner. Da banker ikke er berettiget til at ansøge om at blive omfattet af ordningen, ifølge hvilken offentlig forsikring kun tilbydes som et supplement til den dækning, der ydes af private forsikringsselskaber, er fordelen selektiv.
(37)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen giver forsikringsselskaber en selektiv fordel.
Selektiv fordel for eksportører og indenlandske handelsvirksomheder
(38)
Eksportører og handelsvirksomheder, der tilslutter sig ordningen, betaler en præmie, som er lavere end markedspræmien. Dette fører til en styrkelse af positionen for de virksomheder, der nyder godt af ordningen, i forhold til dem, der potentielt kun ville være dækket af private forsikringsselskaber til markedspris. Man har skønnet, at den styrkelse, som visse markedsaktører opnår af deres position gennem foranstaltningerne i ordningen sammenlignet med deres konkurrenter i en tilsvarende situation, i sig selv udgør en fordel (11). I det foreliggende tilfælde ville en styrkelse af disse støttemodtageres position ikke have været mulig i samme udstrækning uden statslige indgreb.
(39)
Endvidere kan de risici, der er omfattet af ordningen, sådan som Portugal har påpeget, ikke dækkes på markedet, i det mindste ikke i samme omfang. Virksomheder, der nyder godt af ordningen, modtager således en dobbelt fordel i form af adgang til forsikringsdækning, som der ellers ikke ville være adgang til: De nyder ikke kun godt af en lavere præmie end markedsprisen, men også af den supplerende dækning.
(40)
Den portugisiske ordning er de facto selektiv.
(41)
En foreløbig indikation på, at ordningen er selektiv, er, at de virksomheder, der nyder godt af foranstaltningen, næsten udelukkende er virksomheder, der handler med varer, mens virksomheder, der leverer tjenester, har langt mindre gavn af den. I forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure anfører de portugisiske myndigheder, at der ikke er noget juridisk til hinder for, at virksomheder, der ikke er involveret i handelsaktiviteter, nyder godt af ordningen, og at byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har nydt godt af ordningen. Portugal erkender dog også, at eksportkreditforsikring i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Virksomheder, som leverer transportydelser og andre tjenester, tegnede sig for kun 2,4 % af den forsikringsdækning, der blev ydet under ordningen pr. oktober 2010. Da virksomheder, som leverer tjenester, kun udgjorde otte af de i alt 361 virksomheder, som var omfattet af ordningen, og tegnede sig for ca. 1,25 % af kreditrammen, er det klart, at den pågældende foranstaltning hovedsagelig var til gavn for virksomheder, som handler med varer.
(42)
Der er andre elementer, der viser, at ordningen de facto er selektiv.
(43)
For det første rummer de betingelser, der er fastsat i ordningen, en vis skønsmargen med hensyn til valget af støttemodtagere til trods for de portugisiske myndigheders påstand om, at ordningen er af generel karakter, fordi modtagerne er defineret ved objektive kriterier, som ikke medfører forskelsbehandling af enheder fra andre medlemsstater. Ordningen følger en model med supplerende dækning, hvorefter kun virksomheder, der har en kreditramme hos et privat forsikringsselskab, kan tilslutte sig ordningen, mens virksomheder, som private kreditforsikringsselskaber fuldstændigt nægter dækning, ikke er berettiget til supplerende dækning. Ordningen overlader det helt og holdent til de private selskabers skøn, hvem der kan opnå dækning. I mangel af ensartede og objektive kriterier for fastlæggelse af risikoen ved de transaktioner, som den enkelte eksportør eller erhvervsdrivende udfører, giver ordningen private aktører en vis frihed i deres bedømmelse af kreditværdigheden for virksomheder, som er berettiget til at ansøge om dækning. Domstolen har anlagt det synspunkt, at en foranstaltning, for at kunne betragtes som ikke-selektiv, skal bygge på et anvendelseskriterium, som er objektivt, som ikke er knyttet til geografiske eller sektorspecifikke faktorer, og som er i overensstemmelse med foranstaltningens mål (12). I det foreliggende tilfælde kan manglende objektive kriterier for beslutningen om at yde privat dækning føre til forskelsbehandling mellem støttemodtagere, som befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (13).
(44)
For det andet har Domstolen, selv hvis kriterierne for adgang til ordningen blev anset for objektive, anlagt det synspunkt, at eksistensen af objektive kriterier ikke i sig selv foregriber foranstaltningens selektive karakter, når foranstaltningen bevirker, at visse virksomheder begunstiges på bekostning af andre. Domstolen har udtalt, at »[d]en omstændighed, at støtteforanstaltningen ikke er rettet mod en eller flere bestemte støttemodtagere, som er afgrænset på forhånd, men at den er betinget af en række objektive kriterier, i henhold til hvilke støtten kan ydes inden for rammerne af en på forhånd fastsat rammebevilling til fordel for et ubestemt antal støttemodtagere, der ikke er individualiseret på forhånd, giver ikke i sig selv grundlag for at afvise, at foranstaltningen er selektiv og derved udgør en statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1 [107, stk. 1, i TEUF].Denne omstændighed indebærer højst, at foranstaltningen ikke er individuel, men udelukker ikke, at den offentlige intervention må anses for en støtteforanstaltning med en selektiv karakter, der som følge heraf er specifik, hvis den som følge af kriterierne for sin anvendelse indebærer fordele alene for visse virksomheder eller produktioner og ikke for andre« (14). Ifølge Domstolen skal statslige indgreb ikke bedømmes ud fra dens årsager eller mål, men ud fra dens virkninger (15). I det foreliggende tilfælde er ordningen de facto selektiv.
(45)
For det tredje skal en foranstaltning for at være af generel karakter ikke kun bygge på objektive og horisontale kriterier, men den må heller ikke være begrænset i tid eller anvendelsesområde. Ordningen er begrænset både i tid og anvendelsesområde, bl.a. i kraft af selve karakteren af modellen med supplerende dækning, jf. betragtning 43, selv om Portugal fastholder, at ordningen er af generel karakter.
(46)
Endelig er kriterierne i ordningen ikke i overensstemmelse med foranstaltningens mål og logik (16). Selv hvis ordningen blev anvendt objektivt af de private forsikringsselskaber, ville kun virksomheder, som fik deres dækning nedsat under krisen, kunne være omfattet af ordningen. Virksomheder, hvis kreditramme er blevet fjernet fuldstændigt af de private forsikringsselskaber, er udelukket fra ordningen. Til trods for, at ordningen har til formål at afhjælpe en påstået manglende adgang til dækning på det private marked, omfatter den således ikke de virksomheder, som er hårdest ramt af den reducerede private forsikringskapacitet på markedet. I denne henseende er den måde, hvorpå foranstaltningen er udformet, ikke egnet til at afhjælpe det konstaterede markedssvigt.
(47)
På grundlag af ovenstående overvejelser er de fordele, som de deltagende eksportører og handelsvirksomheder opnår, af selektiv karakter.
Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(48)
Med hensyn til påvirkning af samhandelen dækker ordningen eksporttransaktioner og indenlandske varetransaktioner.
(49)
Ved at dække indenlandske transaktioner kan ordningen potentielt påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, i det omfang den kunne fordreje handelsstrømmene mærkbart, f.eks. ved at lede økonomiske aktiviteter væk fra eksporttransaktioner og i retning af indenlandske transaktioner.
(50)
Med hensyn til konkurrencefordrejning tyder den omstændighed, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder ved, at den får fordele, som den ellers ikke ville have opnået under normale omstændigheder, ifølge Domstolens retspraksis i sig selv på en mulig konkurrencefordrejning (17).
(51)
Da ordningen gælder for eksport, herunder til andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen klart handelsstrømmene mellem medlemsstaterne, idet den gør det lettere for modtagerne at udøve en eksportaktivitet.
(52)
Ordningen påvirker også samhandelen, i det omfang den omfatter indenlandske transaktioner. Det er fast retspraksis, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på EU-plan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked (18).
(53)
I det foreliggende tilfælde gavner foranstaltningen virksomheder, der opererer i forskellige sektorer, som er åbne for samhandel inden for EU. Derfor påvirker selv fordele for indenlandske transaktioner, som udføres af virksomheder, der kun opererer på det portugisiske marked, samhandelen mellem medlemsstaterne.
(54)
Endvidere er formålet med foranstaltningen at støtte kommercielle handelsaktiviteter, der udføres af virksomheder, som er etableret i Portugal, i modsætning til virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Foranstaltningen kan derfor fordreje konkurrencen i det indre marked.
Konklusion
(55)
Dette projekt udgør derfor statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den opfylder en af undtagelserne i traktaten.
6.2. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL FORSIKRINGSSELSKABER
(56)
Kommissionen har i sin meddelelse fastsat betingelser, ifølge hvilke støtte til forsikringsselskaber i form af statsstøttede kortfristede eksportkreditordninger anses for forenelige. På baggrund af den finansielle krise er der i de midlertidige rammebestemmelser fastsat betingelser for anvendelsen af meddelelsen.
(57)
I punkt 2.5 i den ændrede meddelelse (19) er »markedsmæssige risici« defineret som kommercielle og politiske risici på offentlige og ikke-offentlige debitorer, der er etableret i de lande, der er anført i bilaget (20) til meddelelsen. Finansielle fordele for eksportkreditforsikringsselskaber, som går ind i eller dækker en transaktion, der betragtes som en markedsmæssig risiko, er normalt forbudt.
(58)
Det fremgår af punkt 3.1 i meddelelsen, at faktorer, der kan fordreje konkurrencen mellem private og offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber, der forsikrer markedsmæssige risici, omfatter statsgarantier (de jure eller de facto) til dækning af lån og tab. Sådanne garantier betyder, at forsikringsselskaberne kan låne til en lavere rente end den normale markedsrente eller i det hele taget kan optage lån. De gør det endvidere overflødigt for forsikringsselskaberne at genforsikre sig på det private marked.
(59)
For så vidt angår lande, der ikke er anført i bilaget til meddelelsen, er sådanne risici »ikke-markedsmæssige« i henhold til meddelelsen, og offentlig støtte til at forsikre dem er ikke omfattet af meddelelsen.
(60)
I henhold til punkt 4.2 i meddelelsen kan »markedsmæssige risici« ikke dækkes af eksportkreditforsikringer med støtte fra medlemsstaterne. I henhold til punkt 4.4 i meddelelsen kan disse risici dog på visse betingelser midlertidigt dækkes af offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber. Det fremgår navnlig, at risici på debitorer, der er etableret i lande, som er anført i bilaget til meddelelsen, kun betragtes som for midlertidigt »ikke-markedsmæssige«, hvis det kan godtgøres, at der ikke er adgang til privat forsikringsdækning af risiciene, der generelt betragtes som markedsmæssige. Medlemsstater, der ønsker at påberåbe sig denne undtagelsesklausul, skal fremlægge en markedsrapport samt bevis fra to store internationalt anerkendte eksportkreditforsikringsselskaber og fra et nationalt kreditforsikringsselskab, der begge godtgør, at der ikke er mulighed for at dække risiciene på det private forsikringsmarked. Endvidere skal det offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskab så vidt muligt afpasse de opkrævede præmier for sådanne ikke-markedsmæssige risici efter de præmier, der forlanges af private eksportkreditforsikringsselskaber for risici af samme art, og give en beskrivelse af de vilkår, hvorpå det offentlige eksportkreditforsikringsselskab vil forsikre sådanne risici.
(61)
For at fremskynde proceduren blev den dokumentation, som medlemsstaterne skal fremlægge for at godtgøre manglende adgang til dækning, forenklet i de midlertidige rammebestemmelser med virkning indtil 2010. Med henblik herpå skulle medlemsstaterne fremlægge dokumentation fra et stort internationalt anerkendt privat eksportkreditforsikringsselskab og et nationalt kreditforsikringsselskab eller fra mindst fire veletablerede eksportører på det indenlandske marked. De midlertidige rammebestemmelser blev forlænget indtil den 31. december 2011 (21).
Manglende adgang til dækning
(62)
Portugal fremlagde nogle breve fra eksportører, som viser, at de var blevet nægtet dækning af en række transaktioner. Kommissionen har dog ikke fundet tilstrækkeligt bevis for den manglende adgang til dækning i brevene fra de portugisiske myndigheder. De grunde, der er anført i disse afslag, er enten fortrolige eller angiver udtrykkeligt, at afslaget skyldes kundens dårlige likviditet og finansielle stilling, hvilket er normal forretningspraksis på et velfungerende forsikringsmarked. Portugal fremlagde i forbindelse med sit svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure oplysninger, som viser et fald i antallet af virksomheder, der tegner forsikring (der er et fald på 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år, og et yderligere fald på 12,53 % indtil september 2010), og et fald i værdien af den forsikrede portefølje (et fald på 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år og et yderligere fald på 22,36 % indtil september 2010). Det fremgår imidlertid af et af de to breve fra private forsikringsselskaber, som Portugal fremlagde, og som påpeger den manglende adgang til dækning på det private marked, (brevet fra CESCE dateret den 22. november 2010), at virksomhedernes finansieringsbehov også faldt på grund af den faldende efterspørgsel. Det påståede fald i de forsikrede mængder er ikke tilstrækkeligt bevis på manglende adgang til dækning på markedet.
(63)
Hvis der reelt ikke er adgang til dækning på det private marked, og der så bliver adgang til dækning, når staten yder delvis dækning, kunne det være et tegn på, at forsikringsselskaberne har modtaget statsstøtte. Da markedet hovedsagelig tilpasser sig efter mængder og ikke efter priser, jf. betragtning 35, gør adgangen til kredit i kraft af statsstøtten det muligt for aktører, som allerede er til stede på markedet, at fastholde deres position.
Tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(64)
De præmier, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af den præmie, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde. I modsætning til det, Portugal har påstået, kan den risiko, der overføres til staten med ordningen, endvidere ikke betragtes som højere end den risiko, der dækkes af det private forsikringsselskab isoleret set. Der erindres om, at risikoen for misligholdelse vokser med det forsikrede beløb. Med en større forsikringsdækning ville eksportøren således acceptere at indgå flere kommercielle transaktioner med en given køber. Den samlede transaktionsmængde kunne overstige køberens tilbagebetalingsevne.
(65)
De portugisiske myndigheder finder, at den risiko, der er forbundet med flere transaktioner, er mindre, fordi en eksportør, der opnåede begrænset dækning, først ville forsikre de mest risikofyldte købere; med øget dækning ville eksportøren gradvist forsikre mindre risikofyldte købere. Dette argument tager dog ikke hensyn til, at kreditrammerne bevilges for hver køber, og at eksportøren derfor ikke kan vælge at anvende hele kreditrammen udelukkende til de mindst kreditværdige købere.
(66)
Endvidere ville de portugisiske myndigheders argument om, at de forsikrede supplerende transaktioner er mindre risikofyldte end de transaktioner, der forsikres af det private forsikringsselskab, føre til den konklusion, at de private forsikringsselskaber for et givet præmieniveau accepterer en højere risiko, mens de nægter at dække transaktioner med lavere risiko for samme præmieniveau. Hvis dette argument var korrekt, ville et rationelt privat forsikringsselskab forsikre flere transaktioner, som ville øge dets præmieindtægt og samtidig mindske risikoen. Med andre ord ville de portugisiske myndigheders argument pege i retning af en irrationel adfærd hos de private forsikringsselskaber, som ville acceptere at forsikre en mere risikofyldt del af porteføljen i stedet for den mindre risikofyldte del. Dette argument kan derfor ikke accepteres.
(67)
Som følge af den øgede risiko, foranstaltningen dækker, udsætter staten sig for et større forventet endeligt tab end det private forsikringsselskab, da det bevilgede og prissatte den oprindelige dækning uden hensyntagen til andre faktorer. I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring. De portugisiske myndigheders argument om, at virksomhederne foretager en negativ udvælgelse, som indebærer, at de mere risikofyldte transaktioner dækkes af private forsikringer, er ikke underbygget af konkrete oplysninger eller kendt markedspraksis. Den mest almindelige form for privat kortfristet kreditforsikring (generalpolice) kræver, at hele porteføljen af det krediterede salg er dækket af policen. Den forsikrede virksomhed er derfor udelukket fra at forsikre sine risici selektivt. Det er Kommissionens opfattelse, at prisen for supplerende forsikring burde have taget hensyn til den højere risiko, man udsætter sig for. Prisfastsættelsen burde derfor have været højere end den pris, som private forsikringsselskaber forlanger for basisdækningen.
(68)
I det foreliggende tilfælde er de præmier, der forlanges under ordningen, lavere end de nuværende præmier på eksportkreditforsikringsmarkedet, hvilket bekræftes af Portugal i dets svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Denne prisfastsættelse er også lavere end markedspriserne for 2007 og 2008. Derfor er de portugisiske myndigheders argument om, at prisfastsættelsen svarer til markedspriserne før krisen, heller ikke blevet bekræftet. Endvidere bør prisen også tage hensyn til størrelsen af risikoen for ordningen. Derfor bør prisfastsættelsen reelt være højere end markedsprisen.
(69)
I lyset af ovenstående er den ordning, der gælder for forsikringsselskaber, uforenelig med meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser.
6.3. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL EKSPORTØRER OG INDENLANDSKE HANDELSVIRKSOMHEDER
6.3.1. Foreneligheden af foranstaltningen vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring
(70)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), der finder anvendelse under normale markedsvilkår, og artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, der finder anvendelse i perioder med en alvorlig forstyrrelse i økonomien, kan støtte på visse betingelser være forenelig med det indre marked.
(71)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (22).
(72)
I overensstemmelse med principperne i de midlertidige rammebestemmelser (punkt 5.1), som forlænget indtil den 31. december 2012, skal støtteforanstaltninger, for at de kan anses for forenelige, opfylde følgende kriterier:
a)
Relevans
Støtten skal være klart målrettet for effektivt at kunne afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Dette ville ikke være tilfældet, hvis foranstaltningen ikke var egnet til at afhjælpe forstyrrelsen.
b)
Nødvendighed
Støtten skal både med hensyn til beløb og form være nødvendig for at nå det fastsatte mål. Den må derfor ikke overstige det minimum, der er nødvendigt for at nå målet, og skal ydes i den form, der er bedst egnet til at afhjælpe forstyrrelsen. Med andre ord, hvis et mindre støttebeløb eller en foranstaltning med mindre fordrejende virkning var tilstrækkeligt til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i hele økonomien, ville den pågældende foranstaltning ikke være nødvendig. Denne analyse bekræftes af Domstolens retspraksis (23).
c)
Proportionalitet
De positive virkninger af foranstaltningerne skal fuldt ud afvejes mod konkurrencefordrejningerne, for at fordrejningerne kan begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at nå formålene med foranstaltningerne. Artikel 107, stk. 1, i TEUF forbyder alle offentlige foranstaltninger, der kan fordreje samhandelen mellem medlemsstaterne. Enhver undtagelse fra artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, som tillader statsstøtte, skal sikre, at denne støtte ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det fastsatte mål.
Relevans
(73)
Som der er redegjort for i betragtning 46 udelukker den måde, hvorpå ordningen er udformet, de virksomheder, der er hårdest ramt af krisen, og er derfor ikke egnet til at afhjælpe det påståede markedssvigt i form af manglende adgang til privat forsikringsdækning.
Nødvendighed og proportionalitet: tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(74)
Selv om de oplysninger, Portugal har fremlagt, peger på problemer på det private marked for eksportkreditforsikring, jf. betragtning 62, er der ikke dokumentation for manglende adgang til forsikringsdækning. Det kan derfor ikke fastslås, at der er behov for statsligt indgreb.
(75)
Som der er redegjort for i betragtning 21 og 64, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som private forsikringsselskaber forlanger for at dække den samme kunde.
(76)
I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring, jf. betragtning 65-67.
(77)
Målet om at tilvejebringe den påståede manglende forsikringsdækning kunne også nås gennem en ordning, hvor prisen fastsættes på en sådan måde, at den afspejler den underliggende risiko, som stater påtager sig. Derfor står prisfastsættelsen af ordningen, der er baseret på en præmie, som er lavere end den præmie, som markedet ville forlange for tilsvarende risici, ikke i forhold til ordningens mål.
(78)
I betragtning af ovenstående kan eksportkreditdelen af ordningen ikke anses for at være forenelig støtte til eksportører i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF og de midlertidige rammebestemmelser.
(79)
Med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra c), er alle argumenter vedrørende relevans, nødvendighed og proportionalitet lige relevante i forbindelse med forenelighedsanalysen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b). Derfor påvirker den støtte til eksportkreditforsikringsselskaber, som ydes under ordningen, handelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
6.3.2. Ordningens forenelighed i relation til forsikring af indenlandske handelstransaktioner
(80)
For så vidt angår anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner, kunne forsikring af indenlandske handelstransaktioner under markedsprisen lede transaktioner væk fra eksport og i retning af indenlandske transaktioner og få stor indvirkning på importen. Derfor er statsstøtte til indenlandske handelstransaktioner under normale markedsvilkår strengt forbudt. I henhold til litra c) og b) i artikel 107, stk. 3, i TEUF kan støtte dog være forenelig med det indre marked på visse betingelser. I den forbindelse er der i meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser fastsat kriterier for foreneligheden af støtteforanstaltninger vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring. Disse tekster omfatter imidlertid ikke indenlandske handelstransaktioner.
(81)
Portugal anmeldte ikke desto mindre ordningen på baggrund af den nuværende finansielle krise i henhold til de midlertidige rammebestemmelser. Det skal derfor fastslås, om ordningen i betragtning af de vidtrækkende konsekvenser af den nuværende finansielle krise kunne betragtes som forenelig med det indre marked direkte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF. I benægtende fald skal det analyseres, om foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).
(82)
For så vidt angår forenelighed i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF kan Kommissionen i medfør af denne bestemmelse erklære støtte forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«.
(83)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (24). Den erindrer også om, at foranstaltningen skal være i overensstemmelse med principperne om relevans, nødvendighed og proportionalitet, jf. betragtning 73.
(84)
Foranstaltningen blev indført på baggrund af den nuværende finanskrise og er tidsbegrænset.
(85)
Kommissionen har modtaget breve fra eksportører og private forsikringsselskaber, der viser et fald i forsikringsdækningen af indenlandske transaktioner. De portugisiske myndigheder har anført, at skadeskvoten er steget til 102 %. Denne bemærkning er dog ikke afgørende, eftersom stigningen har fulgt et konstant udviklingsforløb siden 2004, sådan som det fremgår af bemærkningerne fra de portugisiske myndigheder. Denne konstante stigning i skadeskvoten, selv før finanskrisen, tyder snarere på et strukturelt problem på markedet end på markedssvigt inden for indenlandsk handelsfinansiering. Kommissionen har derfor ikke fundet det godtgjort, at ordningen er relevant med henblik på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, og er af den opfattelse, at ordningen ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til de midlertidige rammebestemmelser eller artikel 107, stk. 3, litra b).
(86)
Med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til meddelelsen og artikel 107, stk. 3, litra c) er ordningens formål at afhjælpe den manglende adgang til dækning på forsikringsmarkedet. Da ordningen yder supplerende dækning, som giver private forsikringsselskaber en vis frihed med hensyn til valget af begunstigede, udelukker den potentielt virksomheder fra dækning, som befinder sig i en tilsvarende situation som de virksomheder, der er dækket, men som var hårdere ramt af krisen. Disse udelukkede virksomheder ville helt og ikke kun delvist have mistet deres forsikringsdækning. Foranstaltningen yder ikke blot supplerende dækning til støttemodtagerne, men giver også en fordel med hensyn til prisfastsættelse, da præmierne ligger under markedspræmierne. Som det allerede er blevet anført, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde, mens den omstændighed, at dækningsgrænsen er udvidet til det dobbelte af den oprindelige dækningsgrænse, indebærer en højere risiko, som ikke er afspejlet i præmien. Prisfastsættelsen af ordningen er ikke berettiget i betragtning af nødvendigheden af at afhjælpe den manglende adgang til forsikringsdækning. Ordningen står ikke i forhold til det anførte mål på grund af den potentielle konkurrencefordrejning.
(87)
Kommissionen konkluderer derfor, at den statsstøtte, der ydes til indenlandske handelsforsikringstransaktioner, ikke opfylder betingelserne i litra b) eller c) i artikel 107, stk. 3, i TEUF, og er uforenelig med det indre marked.
7. KONKLUSION
(88)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at ordningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, som ikke kan erklæres forenelig med det indre marked.
8. TILBAGESØGNING
(89)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 (25), at i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtagerne. Kun støtte, der er uforenelig med det indre marked, skal tilbagesøges.
(90)
Formålet med tilbagesøgningen er at genoprette den situation, der eksisterede, før støtten blev ydet. Dette mål er nået, når den uforenelige støtte er tilbagebetalt af modtagerne, som derfor mister de fordele, de havde i forhold til deres konkurrenter. Det beløb, der skal tilbagesøges, bør være af en sådan størrelse, at modtagerne mister den økonomiske fordel, de havde opnået.
(91)
Da der ikke findes en relevant markedspris for godtgørelsen af statens dækning, skal der fastlægges et relevant benchmark med henblik på den nøjagtige beregning af støttebeløbet. Som fastsat i første led i punkt 4.2 i Kommissionens garantimeddelelse (26), kan »subventionsækvivalenten« ved en lånegaranti i et givet år beregnes på samme måde som subventionsækvivalenten ved et lån på lempelige vilkår. Støttebeløbet kan således beregnes som differencen mellem en teoretisk markedspræmie og den præmie, der blev opnået ved hjælp af statsgarantien, med fradrag af eventuelle betalte præmier.
(92)
Støtten til forsikringsselskaberne sker i form af bevarelse af deres markedsandel. Uden støtte kunne dækningen være ydet af en anden markedsaktør. Konkurrencen på markedet er primært baseret på mængder og ikke på priser, jf. betragtning 35. Det er endvidere markedspraksis at fastsætte en gennemsnitspris for hele porteføljen, der så skal forsikres hos samme forsikringsselskab (27) for at undgå »cherry picking« (selektiv udvælgelse) fra den forsikrede virksomheds side. »Cherry picking« kunne opstå, hvis den forsikrede virksomhed kun betalte en gennemsnitspris for højrisikokunder og ikke forsikrede lavrisikokunder eller forsikrede dem hos et andet forsikringsselskab. Hvis en anden markedsaktør havde ydet dækning til eksportørerne for hele den ønskede kreditramme, selv til en højere pris, ville eksportørerne derfor sandsynligvis have flyttet alle deres forsikringspolicer over til det alternative forsikringsselskab. Den økonomiske fordel er den avance, der opnås med den mængde, som er forsikret af hvert enkelt privat forsikringsselskab, med fradrag af de omkostninger, der er forbundet med denne mængde. Disse elementer, udtrykt som den fortjeneste, der blev opnået af de deltagende private forsikringsselskaber i den periode, hvor staten ydede supplerende dækning, ville være blevet registreret af en anden markedsaktør, hvis ordningen ikke havde eksisteret. Støtten til forsikringsselskaberne beregnes derfor som den fortjeneste, de deltagende forsikringsselskaber opnåede i den periode, hvor ordningen fandtes, som følge af deres dækning af individuelle eksportører og indenlandske handelsvirksomheder, som deltog i ordningen. Fordelen for de kunder, der var med i ordningen, skal beregnes for hver enkelt forsikringsselskab, der deltog i ordningen, og såfremt der er opnået en fortjeneste, som overstiger de minimis-beløbet, skal den tilbagebetales.
(93)
Med hensyn til eksportørerne skulle modtagerne have betalt en godtgørelse for den statslige dækning på markedsvilkår. Støttebeløbet bør derfor beregnes som differencen mellem den faktiske markedspræmie, tilpasset det ændrede risikoniveau. Kommissionen har udviklet en metode til beregning af det beløb, der skal tilbagebetales (se bilaget til denne afgørelse), baseret på rimelige antagelser og markedspraksis. Ifølge denne metode er en teoretisk markedspris for den dækning, der ydes af staten, lig med 110 % af den pris (i form af præmie), som det private forsikringsselskab forlanger for hver enkelt eksportør. Da den pris, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af de præmier, der forlanges af det private forsikringsselskab, er det beløb, der skal tilbagetales for hver transaktion, lig med det beløb, som staten forlanger under ordningen, multipliceret med 5/6.
(94)
Det i betragtning 93 omhandlede beløb udgør det beløb, der skal tilbagebetales, plus de faktisk påløbne renter af dette beløb fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for støttemodtagerne (datoen for de individuelle garantier), og indtil beløbet faktisk er tilbagebetalt. Renten beregnes som renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (28) som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008 (29).
(95)
Denne afgørelse gennemføres øjeblikkeligt, navnlig tilbagebetalingen af al individuel støtte, der er ydet under ordningen, med undtagelse af støtte, som opfylder betingelserne i de forordninger, der er vedtaget i medfør af artikel 1 og 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (30), eller i enhver anden godkendt støtteordning, op til den maksimale støtteintentitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der er involveret i den kortfristede eksportkreditforsikringsordning i medfør af lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007), og som Portugal ulovligt har ydet i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfylder betingelserne i en forordning, der er vedtaget i medfør af artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 994/98, eller i enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype.
Artikel 3
1. Portugal tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008.
4. Portugal afskaffer øjeblikkeligt den i artikel 1 omhandlede ordning og indstiller alle resterende udbetalinger af støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal skal efterkomme denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Portugal følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
Listen over støttemodtagere, som har modtaget støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget
b)
Det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af hver støttemodtager
c)
En detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
Dokumenter, der godtgør, at støttemodtagerne har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Portugal holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Portugal giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. november 2011.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. listopadu 2011
o státní podpoře C 28/10, kterou poskytlo Portugalsko v rámci režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(oznámeno pod číslem C(2011) 7756)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/532/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory, kterou zavedlo Portugalsko ve formě režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (dále jen „režim“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 12. ledna 2009 oznámilo Portugalsko režim pojištění krátkodobých vývozních úvěrů podle oddílu 5.1 sdělení Komise „Dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize“ (2) (dále jen „dočasný rámec“).
(3)
Ačkoliv byl režim původně oznámen jako pojištění krátkodobých vývozních úvěrů pro země OECD, vztahuje se rovněž na transakce v rámci domácího obchodu.
(4)
Jelikož portugalské orgány potvrdily, že se režim používá od ledna 2009, Komise Portugalsko dopisem ze dne 19. dubna 2010 informovala o převedení režimu do registru neoznámené podpory.
(5)
Dopisem ze dne 27. října 2010 Komise Portugalsko informovala o zahájení vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU v souvislosti s tímto režimem.
(6)
Dopisem ze dne 29. listopadu 2010 zaslaly portugalské orgány své připomínky k dopisu Komise ze dne 27. října 2010. Připojily dopisy dvou pojistitelů úvěrů (CESCE a COSEC) ze dne 22. listopadu 2010 a 23. listopadu 2010.
(7)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 9. dubna 2011 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby se k režimu vyjádřily. Nebyly obdrženy žádné připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. CÍL
(8)
Portugalské orgány tvrdily, že současná hospodářská krize znamená vyšší riziko u obchodních operací. To má zase za následek konzervativnější postoj pojistitelů úvěrů, což se projevuje ve výši pojistného krytí pro rizika spojená s obchodními operacemi.
(9)
Cílem režimu je napravit selhání trhu projevující se v nedostupnosti pojištění úvěrů a pomoci obnovit důvěru v trh s pojištěním úvěrů.
(10)
Těchto cílů je dosahováno tím, že vývozcům a společnostem, jež se dočasně potýkají s nedostupností pojistného krytí úvěrů na soukromém trhu pro transakce s kupujícími ze zemí OECD nebo pro transakce v rámci domácího obchodu, je poskytováno pojistné krytí úvěrů.
(11)
Podle portugalských orgánů se odvětví pojišťovnictví od roku 2008 značně zmenšilo, což má za následek nedostupnost pojistného krytí. Ke dni 30. září 2010 se celková hodnota pojištěného portfolia snížila v období od 31. prosince 2009 do 31. prosince 2009 o 32,84 % a v období od 31. prosince 2008 do 30. září 2010 o dalších 22,4 %. Celková hodnota pojistného portfolia v roce 2010 klesla na 15,9 miliardy EUR z hodnoty ve výši 30,6 miliardy EUR na konci roku 2008. Počet pojištěných podniků se snížil z 3 709 na konci roku 2008 na 2 290 v září 2010. Dopisy pojistitelů byly předloženy s cílem zdůvodnit nutnost zachování režimu do konce roku 2010, a to navzdory tvrzením v dopisech, že maximální výše pojistného krytí poskytnutého na základě režimu nebude dosaženo. Tyto dopisy objasňovaly potřebu režimu odkazem na vyšší riziko u pojištění vývozních úvěrů v důsledku celkové hospodářské situace v době překonávání krize, s následným růstem cen a snižováním krytí poskytovaného v některých odvětvích soukromými pojistiteli.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD
(12)
Vnitrostátním právním základem režimu je legislativní nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativní nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007).
2.3. PROVÁDĚJÍCÍ SUBJEKT
(13)
Režim provádí tito soukromí pojistitelé úvěrů, kteří působí na portugalském trhu: COSEC, CESCE, Coface a Credito y Caución.
2.4. PŘÍJEMci
(14)
Podle informací, které portugalské orgány poskytly dne 26. listopadu 2010, se do října 2010 k režimu přihlásilo 399 příjemců.
(15)
V následujících tabulkách je uvedeno rozdělení úvěrových limitů poskytnutých do října 2010:
(16)
Využití podle zprostředkujících pojistitelů:
Pojišťovna
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
Coface
28
7,02
6 929 700
3,27
Celkem
399
100
211 630 292
100
(17)
Rozdělení na domácí transakce a vývozní transakce podle velikosti trhu v říjnu 2010 (v EUR):
Skutečně využitý úvěrový limit 1 (4)
Hodnota (v EUR)
(%)
Transakce domácího obchodu
137 175 542
73,20
Vývozní transakce
50 221 841
26,80
Celkem
187 397 383
100
(18)
Rozdělení podle velikosti příjemců:
Velikost příjemce
Příjemci
Úvěrový limit v EUR
Počet
(%)
Hodnota (v EUR)
(%)
Velké podniky
126
31,58
101 135 009
47,79
Střední podniky
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikropodniky/malé podniky
115
28,82
38 987 665
18,42
Celkem
399
100
211 630 292
100
2.5. PODMÍNKY UPLATNĚNÍ REŽIMU
(19)
Režim se vztahuje na obchodní rizika (například platební neschopnost a přetrvávající neplacení) spojená s vývozními transakcemi se zeměmi OECD a rizika související s transakcemi v rámci domácího obchodu pro období trvající méně než dva roky.
(20)
Veřejné pojištění funguje jako finanční nástroj pro sdílení rizik se soukromými pojistiteli („připojištění“). Poskytuje se pouze jako doplněk k pojištění sjednanému se soukromým pojistitelem.
(21)
Veřejné pojištění se podle portugalských orgánů poskytuje za zcela stejných podmínek jako soukromé pojištění. Částka pokrytá veřejným pojištěním proto nemůže být vyšší než částka pokrytá soukromým pojistitelem. Příslušné pojistné se však rovná 60 % pojistného, které účtuje soukromý pojistitel. Příslušná průměrná sazba na základě režimu představovala 0,21 % obratu, zatímco tržní sazba, kterou účtují soukromí pojistitelé, představovala v roce 2009 průměrně 0,36 % obratu. I průměrné tržní sazby (ve výši 0,23 % v roce 2007 a 0,24 % v roce 2008) byly od roku 2009 vyšší než příslušná průměrná sazba v rámci režimu.
(22)
V případě výskytu pojistné události jsou částky náhrady rozděleny mezi stát a soukromého pojistitele, který poskytuje základní pojištění, a to úměrně podílu celkového zaručeného krytí, tj. podílu kvóty. Poskytování náhrady vyřizuje soukromý pojistitel.
2.6. DOBA TRVÁNÍ
(23)
Režim byl oznámen dne 12. ledna 2009 na dobu od 1. ledna 2009 do 31. prosince 2010. Komisi nebylo oznámeno prodloužení režimu.
2.7. ROZPOČET
(24)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí maximální výše záruky pro jednoho příjemce 1,5 milionu EUR.
(25)
Podle informací, které Komisi poskytly portugalské orgány, činí celkový rozpočet režimu pro domácí i vývozní transakce 2 miliardy EUR (5).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE O ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(26)
V rozhodnutí ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení uvedla Komise předběžné posouzení a vyslovila pochybnosti ohledně slučitelnosti režimu s vnitřním trhem. Pochybnosti vyslovené v uvedeném rozhodnutí se týkaly:
-
uplatňování režimu na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, při němž je cena záruky nižší než úroveň, která se obvykle vyžaduje podle sdělení Komise o krátkodobém pojištění vývozních úvěrů (6) (dále jen „sdělení“). Komise vyslovila pochybnosti, zda bylo protiplnění nezbytné a přiměřené k dosažení cíle vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže, které to má za následek,
-
uplatňování režimu na domácí transakce. Komise vyslovila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost opatření, a opět zpochybnila cenu, která byla stanovena za poskytnutou záruku.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(27)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že tvrzení Komise, že společnosti, na něž se režim vztahuje, mají výhodu, která by jinak nebyla dostupná, není v souladu s cíli stanovenými v dočasném rámci. Aby prokázaly selhání trhu, portugalské orgány odkazují na poměr ztráty, který v roce 2008 dosáhl rekordní výše 102 %, navzdory skutečnosti, že se počet podniků, na něž se pojištění vztahovalo, na konci roku 2009 snížil o 29,41 % v porovnání s koncem roku 2008 a do konce září 2010 o dalších 12,53 %. Hodnota pojištěného portfolia klesla na konci roku 2009 v porovnání s koncem roku 2008 o 32,84 % a do září 2010 o dalších 22,36 %. Portugalsko rovněž tvrdí, že i ostatní členské státy přijaly podobné režimy.
(28)
Pokud jde o selektivní povahu výhody, Portugalsko uvedlo, že režim není selektivní, nýbrž že představuje opatření obecné povahy, které nemá za následek diskriminaci v rámci odvětví ani mezi odvětvími. Portugalsko rovněž namítá, že Komise nestanovila, co představuje obecné opatření. Podle Portugalska neexistenci diskriminace prokazuje: i) uplatňování režimu rovněž na společnosti z ostatních členských států, které působí v Portugalsku; ii) schválení žádostí o účast v režimu všech čtyř pojistitelů působících v Portugalsku, přičemž všichni jsou přinejmenším částečně ve vlastnictví zahraničních subjektů; iii) nezměnění potřeb v oblasti financování během krize; iv) významný příjemce podpory na základě režimu, kterým byl v říjnu 2010 segment operací týkajících se vnitrostátního trhu (73,2 %); v) možnost všech podniků působících v Portugalsku využít režim, a to nezávisle na tom, zda povaha jejich činností souvisí s obchodováním se zbožím (režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „ostatní služby - kromě obchodu“, a to s částkami ve výši 2 155 000 EUR, 471 500 EUR resp. 4 580 000 EUR), ačkoliv vývozní úvěry vzhledem ke své povaze souvisí především s transakcemi se zbožím. Model připojištění není mimoto podle Portugalska zdrojem diskriminace, jelikož žádnému podniku nebrání v tom, aby si takovéto pojištění sjednal se soukromým pojistitelem. Orgány veřejné správy se zcela spoléhají na posouzení rizik provedené soukromými pojistiteli. Rovněž maximální limit stanovený pro jednotlivé pojištění nebrání podle portugalských orgánů v přístupu velkým podnikům, které režim využívají (47,79 % s ohledem na hodnotu operací v porovnání s 33,79 % u středních podniků a 18,42 % u malých podniků, avšak pouze 31,58 %, pokud jde o počet příjemců, na rozdíl od 39,60 % u středních podniků a 28,82 % u malých podniků). Tento maximální limit má zajistit, aby byly použité státní prostředky úměrné sledovaným cílům a aby bylo riziko náležitě rozloženo, a současně umožnit přístup k režimu většímu počtu podniků. Skutečnost, že maximální částka stanovená pro režim nebyla využita, představuje podle portugalských orgánů důkaz o neexistenci diskriminace velkých podniků. Portugalsko zpochybňuje taktéž souvislost mezi judikaturou, kterou Komise uvedla v 36. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, a diskriminací. Portugalsko lituje, že Komise nestanovila kritéria, která musí opatření splňovat, aby se považovalo za opatření obecné povahy.
(29)
Portugalsko odůvodnilo nižší ceny v rámci režimu v porovnání se soukromým pojištěním tím, že lze zaznamenat negativní výběr, jelikož se podniky rozhodují pro zajištění méně rizikových operací v rámci režimu a rizikovější operace ponechávají pro krytí soukromým pojištěním. V tomto ohledu by odůvodnění Komise nebylo podle portugalských orgánů relevantní v oblasti vývozních úvěrů, kde se riziko nezvyšuje s výší úvěru, jak je tomu u bankovních úvěrů. Podle portugalských orgánů prokazuje nízké riziko rovněž skutečnost, že se k říjnu 2010 objem pohledávek nahromaděných v režimu zvýšil pouze o 0,26 % celkové hodnoty sjednaného pojištění. Ceny stanovené za státní záruku mimoto podle portugalských orgánů odpovídají tržním cenám před krizí, a proto neposkytují příjemcům výhodu.
(30)
Podle portugalských orgánů režim nezpůsobuje narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, jelikož i) se vztahuje rovněž na vnitrostátní operace; ii) náklady na pojištění se v jednotlivých členských státech liší, jak prokazují různé ceny pojištění, a ii) tento druh služby není na trhu dostupný.
5. PŘIPOMÍNKY OSTATNÍCH ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(31)
Po zveřejnění rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení v Úředním věstníku Evropské unie dne 9. dubna 2011 neobdržela Komise žádné připomínky třetích stran.
6. POSOUZENÍ
6.1. HODNOCENÍ OPATŘENÍ JAKO STÁTNÍ PODPORY
(32)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se uvádí:
Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
(33)
Aby byl použitelný čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba, aby bylo možno opatření přičíst státu, aby bylo provedeno ze státních prostředků, ovlivňovalo obchod mezi členskými státy a narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu tím, že poskytuje určitým podnikům selektivní výhodu.
Státní prostředky
(34)
Jak je objasněno v rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení, pojištění je poskytováno přímo státem a případné ztráty vyplývající z režimu ovlivňují státní rozpočet. Režim proto zahrnuje státní prostředky. Použití státních prostředků Portugalsko nezpochybnilo.
Selektivní výhoda pro pojistitele
(35)
Komise analyzovala trhy s pojištěním vývozních úvěrů ve svých rozhodnutích o režimech pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (7). Sazby pojistného na trhu s pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů jsou ve smlouvách obvykle stanoveny na dobu nejméně jednoho roku. Jakákoli změna ceny nabízeného krytí je proto účinná až s určitou časovou prodlevou. Tržní praxe je mimoto taková, že se nabídka pojištění úvěrů upravuje zvyšováním či snižováním výše nabízeného úvěru, a nikoli změnou sazby, která se za pojištění účtuje. Tato praxe byla zaznamenána rovněž od počátku finanční krize, jak dokládají dopisy o odmítnutí krytí, které zaslalo Portugalsko, a dopisy o odmítnutí krytí v jiných případech režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů (8). Dopisy pojistitelů o odmítnutí krytí obvykle vývozcům jako alternativu nenabízejí vyšší cenu krytí u určitých kupujících. Z důkazů vyplývá, že v důsledku finanční krize soukromí pojistitelé významně snížili nabízené krytí a často je úplně zrušili. Výše uvedené skutečnosti potvrzují další údaje, které poskytly tržní subjekty (9). Hospodářská soutěž mezi pojistiteli je proto založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Prostřednictvím opatření stát reagoval na poptávku, kterou neuspokojovaly stávající soukromé hospodářské subjekty. Na konkurenčním trhu bez zásahu státu by však na poptávku reagoval nový hospodářský subjekt, který by poskytl dodatečné pojistné krytí. Cílem zásahu státu bylo proto chránit tržní postavení soukromých hospodářských subjektů, které již působí na portugalském trhu.
(36)
Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů je produkt, jehož prostřednictvím pojistitel přebírá obchodní a politické riziko nedodržení závazku kupujícího v rámci obchodní transakce. Převzetí obchodních rizik souvisejících s obchodními transakcemi nabízejí rovněž banky, a to prostřednictvím dokumentárního akreditivu a faktoringu. Pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, které nabízejí úvěrové pojišťovny, a dokumentární akreditiv nabízený bankami představují náhrady na straně poptávky na trhu pro ochranu před obchodními riziky plynoucími z obchodních transakcí. V případě neexistence zásahu státu by se mohli vývozci přinejmenším v určité míře uchýlit k dokumentárnímu akreditivu, který nabízejí banky (10). Vzhledem k možné nahraditelnosti mezi pojištěním krátkodobých vývozních úvěrů nabízeným pojistiteli a dokumentárním akreditivem nabízeným bankami znamená opatření výhodu ve prospěch odvětví pojištění krátkodobých vývozních úvěrů, jelikož přispívá k zachování podílu pojistitelů vývozních úvěrů na trhu pro ochranu před obchodními a politickými riziky obchodních transakcí. Jelikož banky nejsou způsobilé pro využití režimu, na jehož základě je veřejné pojištění nabízeno pouze jako doplněk k pojištění, které poskytují soukromí pojistitelé, je tato výhoda selektivní.
(37)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že opatření poskytuje pojistitelům selektivní výhodu.
Selektivní výhoda pro vývozce a tuzemské obchodní společnosti
(38)
Vývozci a obchodní společnosti přihlášené k režimu platí pojistné, které je nižší než tržní pojistné. To má za následek posílení postavení společností využívajících režim v porovnání se společnostmi, které pojistné krytí potenciálně získají pouze u soukromých pojistitelů za tržní cenu. Má se za to, že samotné posílení postavení některých účastníků trhu v porovnání s jejich konkurenty ve srovnatelné situaci prostřednictvím opatření určitého režimu představuje výhodu (11). V daném případě by posílení postavení těchto příjemců nebylo ve stejné míře možné bez zásahu státu.
(39)
Jak potvrdilo Portugalsko, toto krytí není na trhu k dispozici (přinejmenším ve stejném rozsahu) pro rizika, na něž se režim vztahuje. Společnosti využívající režim mají proto dvojí výhodu v podobě přístupu k pojistnému krytí, jež by jinak nebylo dostupné: mají prospěch nejen z nižšího pojistného, než je tržní cena, nýbrž rovněž z existence dodatečného pojištění.
(40)
Portugalský režim je ve skutečnosti selektivní.
(41)
Prvním náznakem, že režim je selektivní, je skutečnost, že společnostmi, které opatření využívají, jsou téměř výhradně společnosti obchodující se zbožím, zatímco společnosti, které poskytují služby, jej využívají mnohem méně. V rámci formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány uvedly, že neexistují žádné právní překážky, které by společnostem, jež nevykonávají obchodní činnosti, znemožňovaly režim využít, a že režim využila odvětví jako „stavebnictví“, „doprava“ a „jiné služby - kromě obchodu“. Portugalsko však rovněž připouští, že se pojištění vývozních úvěrů vzhledem ke své povaze týká především transakcí se zbožím. Na společnosti, které poskytují dopravní a jiné služby, připadala k říjnu 2010 pouze 2,4 % pojištění poskytnutého na základě režimu. Vzhledem k tomu, že na podniky, které poskytují služby, připadalo pouze 8 z celkového počtu 361 podniků využívajících režim a přibližně 1,25 % úvěrových limitů, je zřejmé, že dotyčné opatření v zásadě podporuje společnosti obchodující se zbožím.
(42)
Existují další prvky, které prokazují, že režim je ve skutečnosti selektivní.
(43)
Za prvé, navzdory tvrzení portugalských orgánů, že režim má obecnou povahu, jelikož příjemci jsou stanoveni pomocí objektivních kritérií, která nevedou k diskriminaci subjektů z ostatních členských států, podmínky stanovené v rámci režimu poskytují při výběru příjemců určitý prostor pro uvážení. Režim používá model „připojištění“, na jehož základě jsou pro režim způsobilé pouze společnosti, které mají sjednaný úvěrový limit u soukromého pojistitele, zatímco společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrů zcela odmítnou poskytnout krytí, nejsou pro „připojištění“ způsobilé. Režim ponechává zcela na soukromých společnostech, aby posoudily způsobilost pro pojištění. V případě neexistence jednotných a objektivních kritérií pro stanovení rizika spojeného s transakcemi, které provádí každý vývozce nebo obchodník, poskytuje režim soukromým subjektům určitou volnost při posuzování úvěruschopnosti společností, které mohou požádat o pojistné krytí. Soudní dvůr měl za to, že aby se opatření považovalo za neselektivní, mělo by být založeno na kritériu uplatnění, které je objektivní, bez jakéhokoli zeměpisného nebo odvětvového zohlednění, a mělo by být v souladu s cílem opatření (12). V daném případě vede neexistence objektivních kritérií pro rozhodování o poskytnutí soukromého pojistného krytí k možné diskriminaci mezi příjemci, kteří jsou ve srovnatelné skutkové situaci (13).
(44)
Za druhé, i kdyby se kritéria pro přístup k režimu považovala za objektivní, Soudní dvůr rozhodl, že samotná existence objektivních kritérií nevylučuje selektivní povahu opatření, pokud má dotyčné opatření za následek zvýhodnění určitých podniků na úkor jiných. Soudní dvůr uvedl, že „skutečnost, že podpora není zaměřena na jednoho či více konkrétních příjemců, kteří jsou stanoveni předem, nýbrž že se na ni vztahuje řada objektivních kritérií, na jejichž základě může být v rámci předem stanovených celkových přidělených rozpočtových prostředků poskytnuta neomezenému počtu příjemců, kteří nejsou zprvu jednotlivě identifikováni, nemůže postačovat k tomu, aby byla zpochybněna selektivní povaha opatření, a tudíž je hodnoceno jakožto státní podpory ve smyslu článku 92 Smlouvy [čl. 107 odst. 1 SFEU]. Tato situace nanejvýš znamená, že dotyčné opatření nepředstavuje jednotlivou podporu. Nevylučuje to však, aby bylo veřejné opatření považováno za systém podpory představující selektivní (a tudíž zvláštní) opatření, pokud vzhledem ke kritériím, jimiž se řídí jeho uplatňování, zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby na úkor ostatních“ (14). Podle Soudního dvora proto nelze zásahy státu posuzovat podle jejich účelu nebo cílů, nýbrž podle jejich účinků (15). V daném případě je režim ve skutečnosti selektivní.
(45)
Za třetí, aby bylo opatření obecné povahy, musí být nejen založeno na objektivních a horizontálních kritériích, nýbrž nesmí být rovněž omezeno časově nebo s ohledem na oblast působnosti. Navzdory tvrzení Portugalska, že režim má obecnou povahu, je tento režim omezen z hlediska času i oblasti působnosti, včetně samotné povahy modelu připojištění, jak bylo objasněno v 43. bodě odůvodnění.
(46)
Kritéria režimu nejsou rovněž v souladu s cílem a logikou opatření (16). I kdyby soukromí pojistitelé uplatňovali režim objektivně, na základě režimu jsou způsobilé pouze společnosti, u nichž během krize došlo k snížení jejich pojistného krytí. Společnosti, jimž soukromí pojistitelé úvěrové limity zcela zrušili, jsou z režimu vyloučeny. Navzdory cíli režimu, kterým je odstranit údajnou nedostupnost pojištění na soukromém trhu, se režim nevztahuje na společnosti, které jsou omezením možnosti soukromého pojištění na trhu zasaženy nejvíce. V tomto ohledu není návrh opatření vhodný k odstranění zjištěného selhání trhu.
(47)
Na základě výše uvedených úvah jsou výhody, které jsou poskytnuty vývozcům a obchodním společnostem přihlášeným k režimu, selektivní.
Ovlivnění obchodu a narušení hospodářské soutěže
(48)
Co se týká ovlivnění obchodu, režim se vztahuje na vývozní transakce a domácí transakce s obchodovatelným zbožím.
(49)
Zahrnutím domácích transakcí může režim potenciálně ovlivnit obchod mezi členskými sáty v míře, která by mohla značně narušit obchodní toky, například přesměrováním ekonomických činností od vývozu k domácím transakcím.
(50)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, podle judikatury Soudního dvora poukazuje samotná skutečnost, že konkurenceschopnost určitého podniku by byla posílena vůči soutěžícím podnikům získáním hospodářské výhody, kterou by jinak při svém běžném podnikání nezískal, na riziko narušení hospodářské soutěže (17).
(51)
Jelikož se režim vztahuje na vývoz, přičemž jsou zahrnuty ostatní členské státy, opatření jednoznačně ovlivňuje obchodní toky mezi členskými státy, jelikož příjemcům usnadňuje vykonávání vývozní činnosti.
(52)
Režim ovlivňuje obchod rovněž tím, že zahrnuje domácí transakce. Podle ustálené judikatury je nutno mít za to, že pokud podpora poskytnutá určitým členským státem posílí postavení společnosti vůči ostatním soutěžícím společnostem při obchodování v rámci Unie, ovlivňuje tato podpora obchod. V tomto ohledu může k určení toho, zda má podpora skutečný nebo potenciální dopad na hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy, sloužit skutečnost, že určité hospodářské odvětví bylo na úrovni EU liberalizováno. Navíc není nutné, aby se společnost, která je příjemcem podpory, sama podílela na obchodu v rámci Unie. Podpora poskytnutá členským státem určité společnosti může přispět k zachování či zvýšení činnosti na domácím trhu s tím, že společnosti usazené v ostatních členských státech mají méně možností proniknout na trh dotyčného členského státu. Posílení určitého podniku, který se až dosud na obchodu v rámci Unie nepodílel, jej může uvést do situace, která mu umožní proniknout na trh jiného členského státu (18).
(53)
V daném případě opatření zvýhodňuje společnosti, které působí v různých odvětvích, jež jsou otevřena obchodu v rámci Evropské unie. I zvýhodnění domácích transakcí společností, které působí pouze na portugalském trhu, tudíž ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(54)
Účelem opatření je mimoto podporovat komerční obchodní činnosti společností usazených v Portugalsku na rozdíl od podniků usazených v ostatních členských státech. Opatření proto může narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Závěr
(55)
Tento režim proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podporu lze považovat za slučitelnou se společným trhem, pokud splní jednu z výjimek stanovených ve Smlouvě.
6.2. SLUČITELNOST PODPORY PRO POJISTITELE
(56)
Komise ve svém sdělení stanovila podmínky, za nichž lze podporu pro pojistitele ve formě státem podporovaných režimů pojištění krátkodobých vývozních úvěrů považovat za slučitelnou. V souvislosti s finanční krizí stanoví podmínky pro použití sdělení dočasný rámec.
(57)
V bodě 2.5 sdělení v pozměněném znění (19) jsou „obchodovatelná rizika“ vymezena jako obchodní a politická rizika veřejných i neveřejných dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze (20) sdělení. Finanční výhody poskytnuté pojistitelům vývozních úvěrů, kteří uzavřou transakci považovanou za obchodovatelné riziko či poskytnou krytí pro takovouto transakci, jsou obvykle zakázány.
(58)
V bodě 3.1 sdělení je uvedeno, že faktory, které mohou narušovat hospodářskou soutěž ve prospěch veřejných nebo veřejně podporovaných pojistitelů vývozních úvěrů, kteří kryjí obchodovatelná rizika, zahrnují právní a faktické státní záruky půjček nebo ztrát. Záruky tohoto druhu umožňují pojistitelům vypůjčit si s úrokovou sazbou nižší, než je úroková sazba běžná na trhu, anebo jim umožní vypůjčit si finanční prostředky vůbec. Kromě toho státní záruky zbavují pojistitele nutnosti zajistit se na soukromém trhu.
(59)
Co se týká zemí, které nejsou uvedeny v příloze sdělení, tato rizika jsou „neobchodovatelná“ ve smyslu sdělení a na veřejnou podporu určenou na jejich krytí se sdělení nevztahuje.
(60)
V bodě 4.2 sdělení je stanoveno, že „obchodovatelná rizika“ nemohou být kryta pojištěním vývozních úvěrů s podporou členských států. V bodě 4.4 sdělení je však uvedeno, že za určitých okolností mohou být tato rizika dočasně pojištěna veřejnými nebo veřejně podporovanými pojistiteli vývozních úvěrů. Zejména se v něm uvádí, že se rizika dlužníků, kteří mají sídlo v zemích uvedených v příloze sdělení, považují za dočasně neobchodovatelná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že není dostupné soukromé pojistné krytí pro rizika, která jsou obecně považována za obchodovatelná. Členské státy, které chtějí využít tuto únikovou doložku, musí poskytnout zprávu o trhu a poskytnout důkazy předložené dvěma velkými, známými mezinárodními pojistiteli vývozních úvěrů a jedním vnitrostátním pojistitelem úvěrů, přičemž zmíněná zpráva i důkazy prokazují, že krytí rizik není na soukromém trhu pojištění k dispozici. Veřejně podporovaný pojistitel vývozních úvěrů musí mimoto pokud možno sjednotit pojistné sazby pro takováto neobchodovatelná rizika s pojistnými sazbami, které si za srovnatelná rizika účtují soukromí pojistitelé vývozních úvěrů, a poskytnout popis podmínek, které veřejný pojistitel vývozních úvěrů hodlá použít ke krytí daných rizik.
(61)
V zájmu urychlení postupu zjednodušil dočasný rámec do 31. prosince 2010 důkazy, které musí členské státy předložit, aby prokázaly nedostupnost krytí. Za tímto účelem musely členské státy poskytnout důkazy předložené jedním velkým známým mezinárodním soukromým pojistitelem vývozních úvěrů a vnitrostátním pojistitelem úvěrů nebo alespoň čtyřmi zavedenými vývozci na domácím trhu. Platnost dočasného rámce byla prodloužena do 31. prosince 2011 (21).
Nedostupnost krytí
(62)
Portugalsko předložilo řadu dopisů od vývozců, které prokazují, že jim u mnoha transakcí bylo odmítnuto krytí. Komise však v dopisech, které poskytly portugalské orgány, nenašla dostatečný důkaz o nedostupnosti krytí. Důvody uvedené v těchto dopisech jsou buď důvěrné, nebo se v nich výslovně uvádí, že důvodem odmítnutí je nedostatečná likvidita či špatná finanční situace zákazníka, což je běžná obchodní praxe na řádně fungujícím pojistném trhu. Portugalsko ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení poskytlo údaje, které prokazují snížení počtu podniků, jež uzavřely pojištění (na konci roku 2009 činil pokles v porovnání s předchozím rokem 29,41 % a do září 2010 došlo k poklesu o dalších 12,53 %), a rovněž snížení hodnoty pojištěného portfolia (32,84 % pokles na konci roku 2009 v porovnání s předchozím rokem a do září 2010 pokles o dalších 22,36 %). Ze dvou dopisů soukromých pojistitelů, které Portugalsko poskytlo s odkazem na nedostupnost krytí na soukromém trhu, se v jednom z nich (dopis CESCE ze dne 22. listopadu 2010) uvádí, že se kvůli poklesu na nákupních trzích snížily rovněž potřeby podniků v oblasti financování. Údajné snížení pojištěných objemů proto není dostatečným důkazem nedostupnosti krytí na trhu.
(63)
Je-li na soukromém trhu krytí skutečně nedostupné a stane-li se dostupným v případě, že částečné krytí poskytne stát, mohlo by to být známkou toho, že pojistitelé obdrželi státní podporu. Jelikož se trh přizpůsobuje především s ohledem na množství úvěrů, nikoli ceny (jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění), dostupnost úvěrů vyplývající ze státní podpory umožňuje hospodářským subjektům, které již působí na trhu, udržet si své postavení.
Sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(64)
Sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazby, kterou stejnému zákazníkovi účtuje za krytí soukromý pojistitel. V rozporu s tvrzeními Portugalska lze riziko převedené v rámci režimu na stát považovat za vyšší než riziko, které kryje soukromý pojistitel samostatně. Je nutno připomenout, že se riziko nezaplacení zvyšuje s tím, jak se zvyšuje pojištěná částka. V případě vyšší částky pojistného krytí by proto vývozce souhlasil s uzavřením více obchodních transakcí s daným kupujícím. Celkový objem transakcí by mohl přesáhnout schopnost kupujícího splatit dotyčnou částku.
(65)
Portugalské orgány se domnívají, že riziko dodatečných transakcí je nižší vzhledem k tomu, že se vývozce, který získal omezené pojistné krytí, pojistí nejprve s ohledem na nejrizikovější kupující; při vyšším krytí by se vývozce postupně pojišťoval s ohledem na méně rizikové kupující. Toto tvrzení však přehlíží skutečnost, že úvěrové limity jsou poskytnuty pro jednotlivého kupujícího, a vývozce tudíž nemá možnost použít celý poskytnutý limit výhradně pro nejméně věrohodné kupující.
(66)
Tvrzení portugalských orgánů, že dodatečné pojištěné transakce jsou méně rizikové než transakce pojištěné soukromým pojistitelem, by mimoto vedlo k závěru, že soukromí pojistitelé akceptují při dané výši pojistného vyšší riziko, přičemž při stejné výši pojistného odmítají pojistit transakce s nižším rizikem. Pokud by bylo toto tvrzení pravdivé, pojistil by racionálně jednající soukromý pojistitel více transakcí, což by zvýšilo jeho příjmy z pojistného a současně snížilo riziko. Jinými slovy, tvrzení portugalských orgánů by naznačovalo neracionální chování soukromých pojistitelů, kteří by souhlasili s pojištěním rizikovější části portfolia místo méně rizikové části. Toto tvrzení proto nelze uznat.
(67)
V důsledku vyššího rizika, na něž se opatření vztahuje, je stát vystaven vyšší očekávané konečné ztrátě než soukromý pojistitel, když poskytuje počáteční krytí a stanoví jeho cenu samostatně. V případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění odrážet vyšší riziko možného nadměrného krytí. Tvrzení portugalských orgánů, podle něhož podniky provádějí negativní výběr, což zajišťuje, že rizikovější operace jsou kryty soukromým pojištěním, není doloženo žádnými konkrétními údaji ani známou tržní praxí. Nejběžnější forma soukromého pojištění vývozních úvěrů (pojištění na základě celkového obratu) vyžaduje, aby v rámci pojištění bylo pokryto celé portfolio prodejů na úvěr. Pojištěná společnost proto nemůže pojišťovat svá rizika selektivně. Komise se domnívá, že by cena doplňkového pojištění měla zohledňovat vyšší úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být vyšší než cena, kterou za základní krytí účtují soukromí pojistitelé.
(68)
V daném případě jsou sazby účtované v rámci režimu nižší než stávající sazby na trhu s pojištěním vývozních úvěrů, což Portugalsko potvrdilo ve své odpovědi na rozhodnutí Komise ze dne 27. října 2010 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Tato cena je rovněž nižší než tržní sazby v letech 2007 a 2008. Z tohoto důvodu není potvrzeno ani tvrzení portugalských orgánů, podle něhož cena odpovídá tržním sazbám před krizí. Cena by měla mimoto zohledňovat úroveň převzatého rizika. Cena by proto měla být ve skutečnosti vyšší než tržní cena.
(69)
Na základě výše uvedených skutečností není režim vztahující se na pojistitele slučitelný se sdělením a dočasným rámcem.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY PRO VÝVOZCE A TUZEMSKÉ OBCHODNÍ SPOLEČNOSTI
6.3.1. Slučitelnost opatření zaměřeného na pojištění krátkodobých vývozních úvěrů
(70)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež je použitelné za běžných tržních podmínek, a ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, které je použitelné v době vážné poruchy v hospodářství, umožňují považovat podpory za určitých podmínek za slučitelné s vnitřním trhem.
(71)
Komise připomíná, že podle judikatury je nutno čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU vykládat restriktivně a musí se jednat o nápravu poruchy v celém hospodářství některého členského státu (22).
(72)
V souladu se zásadami stanovenými v dočasném rámci (bod 5.1), jehož platnost byla prodloužena do 31. prosince 2012, musí opatření podpory splňovat níže uvedená kritéria, aby byla považována za slučitelná:
a.
Vhodnost
Podpora musí být dobře cílená, aby účinně splnila cíl, kterým je náprava vážné poruchy v hospodářství. Tak tomu není v případě, není-li opatření k odstranění poruchy vhodné.
b.
Nezbytnost
Opatření podpory musí být svou výší a formou nezbytné k dosažení cíle. Musí se tudíž jednat o minimální částku, která je nezbytná k dosažení cíle, a opatření musí mít formu, která je k nápravě poruchy nejvhodnější. Jinými slovy, pokud by k nápravě vážné poruchy v celém hospodářství postačovala nižší částka podpory nebo opatření ve formě, která méně narušuje hospodářskou soutěž, nebylo by dotyčné opatření nezbytné. Tato analýza je potvrzena v ustálené judikatuře Soudního dvora (23).
c.
Přiměřenost
Kladné účinky opatření je nutno náležitě uvážit s ohledem na narušení hospodářské soutěže, aby bylo narušení omezeno na minimum nezbytné k dosažení cílů těchto opatření. V čl. 107 odst. 1 SFEU jsou zakázána veškerá selektivní veřejná opatření, která mohou narušit obchod mezi členskými státy. Jakékoli odchylka podle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, jež povoluje státní podporu, musí zajistit, aby byla tato podpora omezena na to, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle.
Vhodnost
(73)
Jak je objasněno v 46. bodě odůvodnění, návrh režimu vylučuje společnosti, které jsou krizí zasaženy nejvíce, a režim proto není vhodný k odstranění údajného selhání trhu v podobě nedostupnosti soukromého krytí.
Nezbytnost a přiměřenost: sladění sazeb pojistného se sazbami účtovanými soukromými pojistiteli úvěrů
(74)
Jak je uvedeno v 62. bodě odůvodnění, ačkoliv informace, které poskytlo Portugalsko, naznačují napětí na soukromém trhu s pojištěním úvěrů, neprokazují nedostupnost krytí. Nelze proto zjistit nezbytnost zásahu státu.
(75)
Jak je objasněno v 21. a 64. bodě odůvodnění, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi účtují za krytí soukromí pojistitelé.
76)
Jak je vysvětleno v 65. až 67. bodě odůvodnění, v případě režimu připojištění, kdy je rozhodnutí o zvýšení krytí přijato až poté, co bylo stanoveno pojistné pro počáteční limit úvěrového pojištění, musí cena připojištění zohledňovat vyšší riziko možného nadměrného krytí.
(77)
Cíle, kterým je poskytnutí údajně nedostupného pojistného krytí, by mohlo být dosaženo rovněž prostřednictvím režimu s cenou stanovenou tak, aby odrážela riziko, které převzal stát. Stanovení ceny v rámci režimu na základě nižšího pojistného, než je pojistné, které by za obdobná rizika účtoval trh, není přiměřené cíli režimu.
(78)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze část režimu týkající se pojištění vývozních úvěrů považovat za slučitelnou podporu pro vývozce podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a dočasného rámce.
(79)
Co se týká čl. 107 odst. 3 písm. c), stejně jako v analýze slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) platí všechna tvrzení ohledně vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti. Podpora pro pojistitele vývozních úvěrů na základě režimu proto mění podmínky obchodu v míře, jež je v rozporu se společným zájmem.
6.3.2. Slučitelnost režimu s ohledem na operace týkající se pojištění domácího obchodu
(80)
Pokud jde o uplatnění režimu na domácí transakce, pojištění domácího obchodu pod tržní cenu může obchodní transakce odchýlit od vývozu ve prospěch domácích transakcí a může mít významný dopad na dovoz. Za běžných tržních podmínek je proto státní podpora ve prospěch operací v rámci domácího obchodu přísně zakázána. Ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. c) a b) SFEU však umožňují považovat za určitých podmínek podpory za slučitelné s vnitřním trhem. V této souvislosti stanoví kritéria pro slučitelnost opatření podpory v podobě pojištění krátkodobých vývozních úvěrů sdělení a dočasný rámec. Sdělení a dočasný rámec se však nevztahují na transakce v rámci domácího obchodu.
(81)
Portugalsko však režim oznámilo podle dočasného rámce v souvislosti se současnou finanční krizí. Je proto nutno zjistit, zda by vzhledem k dalekosáhlým důsledkům současné hospodářské krize bylo možno režim považovat za slučitelný přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU. Pokud ne, je poté nutno analyzovat, zda lze opatření považovat za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c).
(82)
Co se týká slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU, toto ustanovení Komisi umožňuje prohlásit podpory za slučitelné s vnitřním trhem, pokud mají „napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu“.
(83)
Komise znovu opakuje, že ustanovení čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU je nutno uplatňovat restriktivně a že se musí jednat o nápravu poruchy, která se týká celého hospodářství některého členského státu (24). Komise rovněž připomíná, že (jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění) opatření musí splňovat zásady vhodnosti, nezbytnosti a přiměřenosti.
(84)
Opatření bylo zavedeno v souvislosti se současnou finanční krizí a je časově omezené.
(85)
Komise obdržela dopisy od vývozců a soukromých pojistitelů, které poukazují na snížení pojistného krytí u domácích transakcí. Portugalské orgány tvrdí, že poměr ztráty vzrostl na 102 %. Toto tvrzení však není přesvědčivé, jelikož růst vykazuje stálou tendenci od roku 2004, jak prokazují připomínky podané portugalskými orgány. Toto trvalé zvyšování poměru ztráty již před propuknutím finanční krize může naznačovat nikoli selhání trhu v oblasti financování domácího obchodu, nýbrž spíše strukturální problém na trhu. Komise proto nenašla žádné důkazy, že režim je vhodný k nápravě vážné poruchy v hospodářství, a má za to, že režim nelze prohlásit za slučitelný podle dočasného rámce nebo na základě čl. 107 odst. 3 písm. b).
(86)
Pokud jde o slučitelnost opatření podle sdělení a čl. 107 odst. 3 písm. c), cílem režimu je odstranit nedostupnost krytí na pojistném trhu. Jelikož se však jedná o režim připojištění, který při výběru příjemce ponechává soukromým pojistitelům určitý prostor pro uvážení, vylučuje režim potenciálně z krytí společnosti, které jsou ve srovnatelné skutkové situaci jako společnosti, na něž se režim vztahuje, byly však krizí zasaženy více. V případě těchto vyloučených společností by bylo pojistné krytí zcela zrušeno na rozdíl od pouze částečného zrušení. Opatření mimoto příjemcům poskytuje nejen dodatečné krytí, nýbrž rovněž výhodu v podobě ceny, jelikož pojistné je nižší než tržní sazby. Jak již bylo uvedeno, sazby účtované v rámci režimu představují 60 % sazeb, které témuž zákazníkovi za krytí účtuje soukromý pojistitel, přičemž skutečnost, že limit krytí je zvýšen na dvojnásobek původního limitu, znamená vyšší riziko, které není v pojistném zohledněno. Výše ceny v rámci režimu není odůvodněná s ohledem na nutnost odstranit nedostupnost pojistného krytí. Vzhledem k možnému narušení hospodářské soutěže není režim přiměřený k dosažení uvedeného cíle.
(87)
Komise proto dospěla k závěru, že státní podpora poskytnutá operacím týkajícím se pojištění domácího obchodu nesplňuje podmínky stanovené v čl. 107 odst. 3 písm. b) nebo c) SFEU a není slučitelná s vnitřním trhem.
7. ZÁVĚR
(88)
Na základě výše uvedených skutečností dospěla Komise k závěru, že režim poskytuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, kterou nelze prohlásit za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. NAVRÁCENÍ PODPORY
(89)
V čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 (25) je stanoveno, že je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Navráceny musí být pouze podpory, které nejsou slučitelné s vnitřním trhem.
(90)
Cíl navrácení podpory spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Tohoto cíle je dosaženo, jakmile je neslučitelná podpora vrácena příjemci, kteří tak ztratí výhodu, kterou měli vůči svým soutěžitelům. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení hospodářské výhody poskytnuté příjemcům.
(91)
Za účelem přesného vyčíslení výše podpory je vzhledem ke skutečnosti, že pro odměnu za státní krytí není k dispozici odpovídající tržní cena, nutno stanovit náležitou referenční hodnotu. Jak je uvedeno v první odrážce bodu 4.2 sdělení Komise o zárukách (26), lze „grantový ekvivalent“ záruky za půjčku v daném roce vypočítat stejným způsobem jako grantový ekvivalent zvýhodněné půjčky. Výši podpory lze proto vypočítat jako rozdíl mezi teoretickou tržní sazbou a sazbou získanou na základě státní záruky po odečtení zaplaceného pojistného.
(92)
Pokud jde o podporu pro pojistitele, výhoda má podobu zachování podílu pojistitelů na trhu. V případě neexistence podpory mohl pojistné krytí poskytovat jiný účastník trhu. Jak je objasněno v 35. bodě odůvodnění, hospodářská soutěž na trhu je založena především na množství úvěrů, nikoli na cenách. Tržní praxe je mimoto taková, že se stanoví průměrná cena za celé portfolio, které je poté pojištěno u téhož pojistitele (27), aby se zamezilo účelovému využívání ze strany pojištěných společností. K účelovému využívání by mohlo dojít, pokud by pojištěná společnost platila průměrnou cenu pouze za zákazníky s vysokým rizikem a nepojistila by zákazníky s nižším rizikem, nebo zákazníky s nízkým rizikem pojistila u jiného pojistitele. Pokud by proto vývozcům poskytl krytí pro veškeré požadované úvěrové limity jiný účastník trhu, a to i za vyšší cenu, vývozci by pravděpodobně přesunuli veškeré své pojistné smlouvy k alternativnímu poskytovateli pojištění. Výhodou v peněžním vyjádření je ziskové rozpětí dosažené u objemu pojištěného jednotlivým soukromým pojistitelem snížené o náklady spojené s tímto objemem. Tyto prvky převedené na zisky, kterých dosáhli soukromí pojistitelé účastnící se režimu za období, během něhož stát poskytoval připojištění, by v případě neexistence režimu zaznamenal jiný účastník trhu. Podpora ve prospěch pojistitelů je proto vyčíslena jako zisky, kterých pojistitelé účastnící se režimu dosáhli za období, během něhož byl režim zaveden, v důsledku pojištění jednotlivých vývozců a domácích obchodních společností přihlášených k režimu. Výhoda pro zákazníky, kteří se přihlásili k režimu, by měla být vypočítána na úrovni jednotlivého pojistitele účastnícího se režimu a v případě, že zisk přesahuje částku de minimis, by měla být vrácena.
(93)
Co se týká vývozců, příjemci by měli za státní krytí zaplatit odměnu podle tržních podmínek. Výši podpory je proto nutno vypočítat jako rozdíl mezi skutečnou tržní sazbou upravenou o změnu v úrovni rizika. Komise vypracovala metodu pro výpočet částky, jež má být navrácena (která je vysvětlena v příloze tohoto rozhodnutí), a to na základě přiměřených předpokladů a běžné tržní praxe. Podle této metody činí teoretická tržní cena za krytí poskytnuté státem 110 % ceny (vyjádřené jako sazba pojistného) účtované soukromým pojistitelem v případě každého jednotlivého vývozce. Jelikož cena účtovaná v rámci režimu činí 60 % pojistného účtovaného soukromým pojistitelem, rovná se částka, jež má být získána zpět v případě jednotlivých transakcí, částce, kterou stát účtoval v rámci režimu, vynásobené 5/6.
(94)
Částka uvedená v 93. bodě odůvodnění představuje částku, která má být vrácena, k níž se připočítají úroky narostlé ode dne, kdy byla podpora poskytnuta příjemcům (datum vydání jednotlivých záruk), do dne jejího skutečného navrácení. Úroky z částky, která má být navrácena, se vypočítají jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (28), ve znění nařízení (ES) č. 271/2008 (29).
(95)
Toto rozhodnutí musí být provedeno neprodleně, zejména s ohledem na navrácení veškerých jednotlivých podpor poskytnutých na základě režimu s výjimkou podpor, které splňují podmínky stanovené v nařízeních přijatých podle článků 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (30) nebo v jiném schváleném režimu podpory, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora obsažená v režimu pojištění krátkodobých vývozních úvěrů na základě použití legislativního nařízení č. 175/2008 ze dne 26. srpna 2008, kterým se zřizuje Finova, a legislativního nařízení č. 211/1998 ze dne 16. července 1998, kterým se stanoví pravidla použitelná na vzájemné záruční společnosti (ve znění legislativního nařízení č. 19/2001 ze dne 30. ledna 2001 a č. 309-A/2007 ze dne 7. září 2007), kterou Portugalsko poskytlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté na základě režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí podpory splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v jiném schváleném režimu podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem, a to do výše maximální intenzity podpory nebo limitů podpory de minimis vztahujících se na tento druh podpory.
Článek 3
1. Portugalsko získá od příjemců zpět neslučitelnou podporu uvedenou v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny ode dne, kdy byly pro příjemce uvolněny, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočtou jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 ve znění nařízení (ES) č. 271/2008.
4. Portugalsko okamžitě zruší režim uvedený v článku 1 a s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší rovněž veškeré dosud neprovedené platby podpory na základě režimu uvedeného v článku 1.
Článek 4
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Portugalsko Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu na základě režimu uvedeného v článku 1, a celkové částky podpory obdržené jednotlivými příjemci;
b)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má každý příjemce navrátit;
c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Portugalsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na žádost Komise předloží Portugalsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpory, které již příjemci vrátili.
Článek 6
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 23. listopadu 2011.