KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 23. februar 2011
om Tysklands statsstøtte C 58/06 (ex NN 98/05) til Bahnen der Stadt Monheim (BSM) og Rheinische Bahngesellschaft (RBG) i Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
(meddelt under nummer K(2011) 632)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/501/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2 (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 21. december 2006 underrettede Kommissionen Tyskland om sin beslutning om at betragte trafikselskabet Verkehrsverbund Rhein-Ruhrs (i det følgende »VRR«) »gamle finansieringsordning« som eksisterende støtte og indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF med hensyn til VRR's »nye finansieringsordning« (3), på grundlag af hvilken Rheinische Bahngesellschaft AG (i det følgende »RBG«) og Bahnen der Stadt Monheim GmbH (i det følgende »BSM«) modtager kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste; samtidig opfordrede den Tyskland til at fremsætte bemærkninger. Efter anmodning fra Tyskland blev der afholdt et møde den 1. februar 2007. Tyskland fremsendte bemærkninger den 18. april 2007 og 4. maj 2007.
(2)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 31. marts 2007 (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsende bemærkninger til de pågældende foranstaltninger senest en måned efter meddelelsen af beslutningen.
(3)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra en enkelt interesseret part. Ved brev af 29. maj 2007 videresendte den disse bemærkninger til Tyskland. Med anmodning om eventuelle kommentarer inden for en måned. Kommissionen modtog kommentarer fra Tyskland ved brev af 29. juni 2007.
(4)
Efter anmodning fra Tyskland blev der afholdt endnu et møde den 31. januar 2008. Efter dette møde fremsendte Tyskland på Kommissionens anmodning yderligere oplysninger den 5. maj 2008 og 3. juli 2008.
(5)
Ved brev af 2. oktober 2007, 30. januar 2008 og 4. april 2008 uddybede den interesserede part sine oprindelige bemærkninger.
(6)
Ved brev af 10. juli 2008 anmodede Kommissionen Tyskland om yderligere præcisering af de fremlagte oplysninger; Tyskland blev endvidere anmodet om inden for en måned at svare på den interesserede parts supplerende bemærkninger. Tyskland fremsendte svar ved breve af 5. august 2008 og 30. september 2008.
(7)
Ved brev af 16. december 2009 opfordrede Kommissionen Tyskland og den interesserede part til senest den 10. januar 2010 at fremsende bemærkninger vedrørende foreneligheden af de omhandlede foranstaltninger med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (5). Tyskland og den interesserede part anmodede om en forlængelse af fristen. Kommissionen forlængede fristen for begge parter indtil den 12. januar 2010. Ved brev af 12. januar 2010 modtog Kommissionen bemærkninger fra Tyskland. Den interesserede part fremsendte ingen bemærkninger inden for fristen. Ved brev af 13. januar 2010 blev Kommissionen underrettet om, at den interesserede part ikke længere var interesseret i at være inddraget i sagen.
(8)
Ved brev af 12. januar 2010 underrettede Tyskland endvidere Kommissionen om, at overdragelsesakterne for RBG og BSM samt VRR's nye finansieringsordning var blevet ændret for at bringe dem i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1370/2007.
2. PARTERNE
(9)
VRR blev oprettet af flere byer og kredse (Kreise) i Rhin-Ruhr-området for at opfylde byernes og kredsenes opgave med hensyn til at planlægge og organisere den kollektive transport i deres område og kompensere for leveringen af offentlige transporttjenester. VRR består af to juridisk adskilte offentligretlige organer, »Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr« (i det følgende »ZV VRR«) (6) og »Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR« (i det følgende »VRR AöR«) (7).
(10)
ZV VRR har ret til at opkræve afgifter af de byer og kredse, der indgår heri, for at finansiere kompensation for forpligtelse til offentlig tjeneste. Retsgrundlaget for afgifterne er §§ 19 og 20 i Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr af 21. juni 2006 i udgaven af 10. december 2008 (i det følgende »ZV VRR's vedtægter«) (8).
(11)
Virksomhederne RBG (9) og BSM (10), der angiveligt begunstiges af de omhandlede foranstaltninger, er aktive inden for kollektiv transport (busser, sporvogne og tog) i Düsseldorf-området. Deres ruter er en del af VRR's offentlige transportnet.
(12)
RBG og BSM driver de kollektive transportruter på grundlag af tilladelser, som er tildelt dem af Bezirksregierung Düsseldorf på grundlag af Personenbeförderungsgesetz (lov om personbefordring, i det følgende »PBefG«), navnlig PBefG's § 13. Med tilladelsen får ansøgeren eneret til at drive den pågældende rute; til gengæld skal den virksomhed, der får tilladelsen, udføre kollektiv transport i henhold til betingelserne i tilladelsen, navnlig med hensyn til hyppighed, antal kilometer og andre kvalitetsparametre.
3. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
3.1. BETEGNELSE, BUDGET OG VARIGHED
(13)
Titel: Finansiel støtte til BSM og RBG.
(14)
Det årlige budget udgør mellem […] (11) og […] mio. EUR til BSM og mellem […] og […] mio. EUR til RBG. Budgettet til kompensationen i henhold til finansieringsvejledningen (Finanzierungsrichtlinie) og aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) stammer fra offentlige midler. Finansieringsvejledningen og aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel gælder på ubestemt tid.
3.2. STØTTEMODTAGERE OG FORMÅL
(15)
Modtagerne af den omhandlede kompensation er de to virksomheder RBG og BSM.
(16)
Formålet med foranstaltningen er at sikre befolkningen en passende kollektiv transport. I henhold til § 4 i ZV VRR's vedtægter har samarbejdet mellem delstaten Nordrhein-Westfalen, VRR og transportvirksomhederne til formål at gøre den kollektive transport mere attraktiv gennem en koordineret planlægning og udformning af udbuddet af tjenester, ensartede og brugervenlige takster, koordinerede passageroplysninger under hensyntagen til handicappedes behov samt ensartede kvalitetsstandarder.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNINGEN AF PROCEDUREN
4.1. PROCEDURENS GENSTAND
(17)
Beslutningen om at indlede proceduren vedrører kun den kompensation til RBG og BSM, der beror på den »nye finansieringsordning« i henhold til VRR's afgørelse af 28. juni 2005 og vedrører forpligtelser til offentlig tjeneste i forbindelse med bus- og sporvejstransporttjenesterne. Denne endelige afgørelse vedrører derfor også kun denne kompensation til RBG og BSM.
4.2. DEN »NYE FINANSIERINGSORDNING«
(18)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure konstaterede Kommissionen følgende finansieringsforanstaltninger til RBG og BSM:
-
VRR's finansiering af transportvirksomheder i Rhin-Ruhr-området, f.eks. RBG og BSM
-
byen Düsseldorfs og byen Monheims kommunale holdingselskabers krydssubsidiering af RBG og BSM.
(19)
Retsgrundlaget for begge rækker af foranstaltninger er Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (i det følgende »finansieringsvejledningen«), der blev vedtaget den 28. juni 2005, og bilagene hertil (12).
(20)
Retsgrundlaget for den anden række af finansieringsforanstaltninger udgør desuden de bilaterale aftaler mellem henholdsvis RBG og BSM og henholdsvis byen Düsseldorfs og byen Monheims holdingselskaber.
4.2.1. VRR'S FINANSIERING AF RBG OG BSM
(21)
VRR foretager betalinger til de virksomheder, der leverer offentlige transporttjenester i selskabets område, for at dække en del af deres omkostninger. Ved afgørelse af 28. juni 2005 blev den finansieringsordning, der havde været gældende siden 1990 (den »gamle finansieringsordning«), erstattet af en ny, væsentligt ændret ordning (den »nye finansieringsordning«).
(22)
Den nye finansieringsordning blev senest ændret den 10. september 2009 i lyset af ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007 den 3. december 2009.
(23)
Med reformen af 28. juni 2005 skulle VRR's finansieringsordning bringes i overensstemmelse med dommen i Altmark-sagen (13). I afsnit 5.4.3-5.4.5 i finansieringsvejledningen redegøres for, hvordan dommen i Altmark-sagen, navnlig det fjerde kriterium, skal gennemføres. I henhold til afsnit 5.4.3 fastlægges støttens størrelse på grundlag af en analyse af omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de pålagte forpligtelser til offentlig tjeneste. I henhold til afsnit 5.4.4 fastlægger VRR årligt på grundlag af denne analyse parametre for beregningen af kompensationsbeløbene for hver af de fire nedenfor beskrevne kategorier; en metode til ajourføring (eller indeksering) af disse parametre er fastlagt i bilag 9 til finansieringsvejledningen. I henhold til afsnit 5.4.5 er kompensationsbeløbene til de enkelte virksomheder begrænset til de omkostninger, som den pågældende virksomhed påviseligt har ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, og parametrene for beregningen af kompensationen skal regelmæssigt underkastes en sagkyndig kontrol.
(24)
Den nye finansieringsordning beskrives udførligt i finansieringsvejledningen og bilagene hertil.
(25)
I henhold til afsnit 2.1 i finansieringsvejledningen finansierer VRR opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste i sit område. I afsnit 2.2.1-2.2.4 er der fastlagt fire omkostningskategorier, som kan finansieres af VRR. Kategorierne beskrives nærmere i bilag 1 til finansieringsvejledningen. De fire kategorier er følgende (de anvendte forkortelser svarer til omkostningskategoriernes nummerering i finansieringsvejledningen):
(26)
a)
Tilrådighedsstillelse af infrastruktur (i det følgende »omkostningskategori 1«): Denne kategori omfatter omkostningerne til etablering og vedligeholdelse af faste anlæg og dermed forbundne sikkerheds- og navigationssystemer. Begrebet »infrastruktur« omfatter sporvejsskinner, separate busbaner, P&R-anlæg, busstoppesteder, jernbanestationer, garager og værksteder samt sikkerheds- og navigationssystemer. Denne kategori omfatter også omkostningerne til det personale, der er nødvendigt for at varetage disse opgaver.
(27)
b)
Administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (i det følgende »omkostningskategori 2«): Denne kategori omfatter alle meromkostninger, som transportvirksomheder har som følge af deres medlemskab i VRR. Disse meromkostninger opstår som følge af en centraliseret planlægning og koordinering, markedsføring og økonomisk forvaltning, salg samt kontrol med udbudte tjenester.
(28)
c)
Kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (i det følgende »omkostningskategori 3«): Denne kategori omfatter alle meromkostninger, der opstår som følge af kvalitetsstandarder for køretøjer. Transportvirksomhederne kan søge om refusion af meromkostningerne til anskaffelse af køretøjer med aircondition, videoovervågning, lavtgulvsteknik, gasdrift, handicaplift eller mere miljøvenlig motor.
(29)
d)
Yderligere transporttjenester eller andre tjenester på driftsområdet, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed. Denne kategori opdeles i tre underkategorier:
I.
meromkostninger som følge af den direkte af den ansvarlige enhed eller af VRR pålagte forpligtelse til at levere ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik (i det følgende »omkostningskategori 4a«)
II.
socialpolitiske forpligtelser i forbindelse med retningslinjer angivet af ejeren på driftsområdet (14) (i det følgende »omkostningskategori 4b«) samt
III.
retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - som dokumenteres individuelt og medfører en økonomisk ulempe (i det følgende »omkostningskategori 4c«).
(30)
I henhold til finansieringsvejledningen kan offentlige transportvirksomheder søge om kompensation for leveringen af offentlige transporttjenester. Ansøgningen skal indeholde den dokumentation, der er fastsat i afsnit 5, 7 og 8 i finansieringsvejledningen, f.eks. beregningen af omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste og angivelsen af eventuelle finansieringsmidler fra andre myndigheder. Transportvirksomheder skal indgive ansøgningen om kompensation senest den 31. oktober i det år, der ligger forud for påbegyndelsen af opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(31)
På grundlag af de oplysninger, som transportvirksomhederne fremsender i henhold til afsnit 5.4.2 i og bilag 2 til finansieringsvejledningen, beregner VRR kompensationen, som skal afspejle de omkostninger, som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed ville have ved at opfylde de samme forpligtelser. VRR vedtager derpå en finansieringsafgørelse (Finanzierungsbescheid). Denne juridisk bindende afgørelse bekræfter overdragelsen og fastsætter kompensationen for hver af de fire omkostningskategorier. I slutningen af hvert år skal den offentlige transportvirksomhed skriftligt dokumentere sine indtægter og omkostninger ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Dette kontrolleres af VRR. Efterfølgende vedtages endnu en bindende administrativ afgørelse, hvori det præcise beløb, som virksomheden modtager som kompensation, er fastsat.
4.2.2. FINANSIERING AF RBG OG BSM VED KRYDSSUBSIDIERING
(32)
I henhold til ZV VRR's vedtægter er der mulighed for, at de byer og kredse, der ejer en transportvirksomhed, direkte betaler kompensation til denne og fratrækker det tilsvarende beløb fra deres afgift til ZV VRR.
(33)
I § 19 i ZV VRR's vedtægter er der fastsat fem forskellige former for sådanne direkte betalinger:
-
frivillige direkte og indirekte tjenester fra byen eller kredsen, herunder indtægter fra byens eller kredsens indskud af værdipapirer i transportvirksomheden
-
frivillige tjenester fra tredjepart
-
krydssubsidiering i form af aftaler om indtægtsfordeling, hvis transportvirksomheden indgår i et holdingselskab og dens tab dækkes af overskud i andre virksomheder, f.eks. forsyningsvirksomheder
-
udbetaling af udbytte fra virksomheder, hvori transportvirksomheden har kapitalinteresser eller andele
-
difference mellem afgiften og transportvirksomhedens samlede manko.
(34)
De beløb, der er betalt i henhold til § 19 i ZV VRR's vedtægter, tages i betragtning ved beregningen af den kompensation, som VRR betaler til transportvirksomheden. I henhold til afsnit 8 i finansieringsvejledningen afvises en virksomheds ansøgning om finansiering fra VRR, såfremt den pågældende (kommunale) ejer har gjort brug af en eller flere af de muligheder, der er nævnt i § 19 i ZV VRR's vedtægter. Dette beløb fratrækkes de betalinger, som transportvirksomheden har ret til i henhold til finansieringsvejledningen.
(35)
Både byen Düsseldorf og byen Monheim har udnyttet mulighederne i henhold til § 19 i ZV VRR's vedtægter og indgået aftaler med henholdsvis RBG og BSM. Disse er beskrevet i de følgende betragtninger.
(36)
Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH's angivelige krydssubsidiering af RBG: Ifølge oplysningerne fra den oprindelige klager overfører Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH åbenbart på grundlag af aftaler om kontrol- og overskudsoverførsel overskuddet fra sine profitable holdingselskaber - Stadtwerke Düsseldorf AG og Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - til de underskudsgivende datterselskaber RBG og Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
Byen Düsseldorfs angivelige krydssubsidiering af RBG: På grundlag af oplysningerne fra den oprindelige klager henviste Kommissionen desuden til den direkte støtte, som RBG har modtaget fra byen Düsseldorf. Denne støtte stammer åbenbart fra det udbytte, som byen Düsseldorf modtager for sin aktieandel på 1,1 % i RWE AG.
(38)
Düsseldorfs årlige betalinger til RBG: I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren præciserede Tyskland, at der på intet tidspunkt var en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel mellem Stadtwerke Düsseldorf AG og Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (efter 18. juni 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, i det følgende »holdingselskabet«). Holdingselskabet foretog imidlertid årlige betalinger til RBG for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste; der tages hensyn til disse betalinger ved beregningen af VRR's kompensation for forpligtelsen til offentlig tjeneste. Tyskland har endvidere præciseret, at udbyttet af RWE-aktierne betales til byen og ikke til RBG.
(39)
Krydssubsidieringen af BSM: Ifølge oplysninger fra den oprindelige klager anvendes overskuddet fra sidstnævnte virksomhed på grundlag af en aftale mellem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH og Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH til at finansiere BSM's årlige tab. BSM er et 100 %-ejet datterselskab af Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren præciserede Tyskland, at der den 27. oktober 1987 mellem BSM og Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH blev indgået en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel, som trådte i kraft den 1. januar 1988. I henhold til § 4, stk. 1, i denne aftale udbetales ethvert overskud i BSM til Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, som omvendt dækker alle BSM's tab.
4.3. KOMMISSIONENS TVIVL MED HENSYN TIL KOMPENSATIONEN TIL RBG OG BSM PÅ GRUNDLAG AF DEN »NYE FINANSIERINGSORDNING«
4.3.1. FOREKOMST AF STØTTE
(41)
Med hensyn til forekomsten af støtte konkluderede Kommissionen ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at begge de omhandlede foranstaltninger kan omfatte statsmidler og tilregnes staten.
(42)
I beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure redegjorde Kommissionen for, at Tyskland var af den opfattelse, at de omhandlede finansieringsforanstaltninger ikke indebærer en selektiv økonomisk fordel, da alle fire Altmark-kriterier er opfyldt, og finansieringsforanstaltningerne ikke kan fordreje konkurrencevilkårene eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. På grundlag af de oplysninger, som Tyskland fremlagde i forbindelse med den foreløbige vurdering, udtrykte Kommissionen i denne henseende imidlertid tvivl med hensyn til følgende:
(43)
Hvad angår det første Altmark-kriterium, kom Kommissionen til den foreløbige konklusion, at virksomheder, der var aktive i VRR, var pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste i medfør af de tilladelser til at drive bus- og sporvognslinjer, som var tildelt dem af den kompetente regionale myndighed.
(44)
Med hensyn til det andet Altmark-kriterium betvivlede Kommissionen, at alle fire omkostningskategorier faktisk udgør en forpligtelse til offentlig tjeneste, og at forpligtelsen til offentlig tjeneste var klart defineret. Det var også uklart, om ikke i det mindste en del af omkostningerne ved de omhandlede foranstaltninger bør afholdes af de pågældende virksomheder i deres egen erhvervsmæssige interesse og derfor kun bør dækkes af indtægterne fra billetsalget. Kommissionen konstaterede desuden, at Tyskland ikke havde fremsendt detaljerede oplysninger om parametrene for og metoden til beregning af kompensationen.
(45)
I beslutningen om at indlede proceduren kunne Kommissionen ikke udelukke, at kompensationen overstiger, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de omkostninger, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste (tredje Altmark-kriterium).
(46)
Da tilladelserne til transportvirksomheder i VRR blev tildelt direkte uden afholdelse af offentligt udbud, betvivlede Kommissionen, at det fjerde Altmark-kriterium er opfyldt. Den rådede ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne vurdere, om kompensationen, der er beregnet på grundlag af de gennemsnitlige omkostninger for alle virksomheder, der er finansieret af VRR, svarer til de omkostninger, som en veldrevet virksomhed, der stiller transportmidler til rådighed, skal afholde.
(47)
I beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen af den opfattelse, at finansieringen af de omhandlede foranstaltninger kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
4.3.2. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(48)
Da Kommissionen ikke kunne udelukke, at der forelå statsstøtte, har den undersøgt dens eventuelle forenelighed med det indre marked i henhold til artikel 93 i TEUF.
(49)
I henhold til Altmark-dommen kan artikel 93 i TEUF ikke finde direkte anvendelse, men kun via de tre forordninger, som Rådet har vedtaget på grundlag heraf (16). Det blev derfor antaget, at Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (17) og Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni 1970 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (18), udgør retsgrundlaget for vurderingen af, om forpligtelserne til offentlig tjeneste er forenelige med det indre marked.
(50)
I beslutningen om at indlede proceduren antog Kommissionen, at Tyskland havde udelukket de pågældende transporttjenester fra anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1191/69, og at retsgrundlaget derfor kun var forordning (EØF) nr. 1107/70.
(51)
Med hensyn til støttens forenelighed med artikel 3, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1107/70 betvivlede Kommissionen, at de forpligtelser, som BSM og RBG modtager kompensation for, udgør forpligtelser til offentlig tjeneste, og at de betalte beløb svarer til de omkostninger, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne.
5. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND (19)
5.1. PROCEDURENS OMFANG
(52)
Tyskland har indledningsvis fremsendt baggrundsoplysninger vedrørende gennemførelsen af den nye finansieringsordning. Det blev navnlig præciseret, at den gamle finansieringsordning var i kraft indtil udgangen af 2005 (31.12.2005). Den nye finansieringsordning, der blev vedtaget den 28. juni 2005, trådte i kraft den 1. januar 2006.
(53)
Tyskland understreger, at klagen fra byen Langenfeld i begyndelsen af den igangværende procedure blev indgivet ved brev af 27. januar 1999 og fornyet den 21. januar 2004. Derfor bør Kommissionens procedure efter Tysklands opfattelse kun vedrøre den gamle finansieringsordning, der var i kraft indtil udgangen af 2005. Tyskland anfægter Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til den nye finansieringsordning og anfører, at Kommissionen ikke har foretaget en tilstrækkeligt detaljeret foreløbig vurdering, da der ikke er indgivet en klage, som specielt vedrører den nye finansieringsordning, der har været gældende siden 2006, og at Tyskland derfor ikke har haft lejlighed til at afklare åbne spørgsmål.
5.2. DEN NYE FINANSIERINGSORDNING, DER HAR VÆRET GÆLDENDE SIDEN 2006
(54)
Ifølge Tyskland er den nye finansieringsordning udformet således, at det sikres, at de fire Altmark-kriterier overholdes. Med henblik herpå tages der hensyn til alle finansielle strømme - direkte betalinger og krydssubsidiering - ved beregningen af den kompensation, som VRR yder til transportvirksomheder for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste.
5.3. DEFINITION AF FORPLIGTELSER TIL OFFENTLIG TJENESTE (FØRSTE ALTMARK-KRITERIUM)
(55)
Tyskland har fremsat bemærkninger til Kommissionens betænkeligheder med hensyn til definitionen af forpligtelserne til offentlig tjeneste og overdragelsesakten (betragtning 61 i beslutningen om at indlede proceduren) samt med hensyn til omkostningskategori 1, 2, 3 og 4 (betragtning 62-71 i beslutningen om at indlede proceduren).
5.3.1. OVERDRAGELSESAKT
(56)
Med hensyn til spørgsmålet, om transportvirksomheder i VRR faktisk skal opfylde klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste, præciserer Tyskland, at de tilladelser (20) til at drive bus- og sporvognslinjer, der er tildelt i henhold til PBefG, ikke udgør det eneste retsgrundlag herfor. Disse forpligtelser til offentlig tjeneste præciseres desuden yderligere i den kollektive trafikplan (21) og i en overgangsperiode efter den »nye finansieringsordnings« ikrafttræden (22) i de pågældende by- og distriktstråds beslutninger og VRR's finansieringsafgørelser på grundlag af finansieringsvejledningen. Forpligtelserne til offentlig tjeneste overdrages derfor på grundlag af en tredobbelt overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen).
(57)
Med hensyn til RBG godkendte byrådet i Düsseldorf VRR's nye finansieringsordning ved beslutning af 15. december 2005. I henhold til denne beslutning er byen Düsseldorfs kollektive trafikplan endvidere baseret på finansieringsvejledningen, der indgår i den nye finansieringsordning. Den kollektive trafikplan for 2002-2007 blev vedtaget af byrådet i Düsseldorf den 20. marts 2003. RBG er endvidere underlagt de kollektive trafikplaner i tilstødende byer og kredse (Rheinkreis Neuss, byen Neuss, Kreis Mettmann). Alle disse kollektive trafikplaner indeholder bestemmelser vedrørende det net (tjenester og infrastruktur), som RBG skal stille til rådighed. RBG har på grundlag af PBefG tilladelser til de bus- og (over- og underjordiske) sporvognslinjer, som selskabet driver.
(58)
Med hensyn til BSM godkendte byrådet i Monheim og distriktsrådet for Mettmann VRR's nye finansieringsordning ved beslutning af henholdsvis 10. november 2005 og 19. december 2005. Det fremgår endvidere af sidstnævnte beslutning, at den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann (23) skal bringes i overensstemmelse med den nye finansieringsordning. Den kollektive trafikplan for 2004 for Kreis Mettmann indeholder bestemmelser vedrørende det net (tjenester og infrastruktur), som BSM skal stille til rådighed. BSM har på grundlag af PBefG tilladelser til de buslinjer, som selskabet driver.
5.3.2. OMKOSTNINGSKATEGORI 1: TILRÅDIGHEDSSTILLELSE AF INFRASTRUKTUR:
(59)
Tyskland præciserer, at virksomheden skal være udstyret med køretøjer til leveringen af offentlige transporttjenester. I Tyskland og alle andre medlemsstater stilles den infrastruktur, der anvendes til at levere offentlige transporttjenester, almindeligvis til rådighed af staten. Efter Tysklands opfattelse opnår de pågældende operatører derfor ingen økonomisk fordel som følge af tilrådighedsstillelsen af infrastruktur. Tyskland understreger desuden, at VRR kun finansierer vedligeholdelsen, men ikke etableringen af infrastrukturen. Desuden finansierer VRR ikke alle vedligeholdelsesomkostninger, men kun de faste omkostninger (de variable omkostninger i forbindelse anvendelsen af infrastrukturen kompenseres ikke). Tyskland fremlægger en analyse af den ekstra byrde, der følger af forpligtelsen til offentlig tjeneste, hvori der tages hensyn til flere kriterier, navnlig udnyttelsen af infrastrukturkapaciteten. Indtægter, der fremkommer ved anvendelsen af infrastrukturen (f.eks. reklamer), blev fratrukket ved beregningen af ekstraomkostningerne.
(60)
I henhold til PBefG og gennemførelsesbestemmelserne hertil (24) er RBG og BSM forpligtet til at have den infrastruktur driftsklar, der er nødvendig for driften af de transporttjenester, hvortil de har tilladelser (navnlig med hensyn til faciliteterne ved stoppestederne). For begge virksomheder gælder yderligere krav, der går videre end disse bestemmelser, og som er indeholdt i »Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991« (vejledning for faciliteter ved stoppesteder i VRR 08/1991) og de gældende kollektive trafikplaner. I forbindelse med RBG vedrører dette eksempelvis et dynamisk passagerinformationssystem ved 192 stoppesteder og et elektronisk driftsovervågningssystem. De yderligere krav til BSM vedrører sikkerhed, information ved stoppestederne, komfort og renhed.
5.3.3. OMKOSTNINGSKATEGORI 2: MEROMKOSTNINGER TIL ADMINISTRATIONS- OG SALGSFUNKTIONER, DER FØLGER AF DELTAGELSEN I TRAFIKSELSKABET ELLER RETNINGSLINJER ANGIVET AF ANSVARLIG ENHED
(61)
Tyskland fremkommer med yderligere forklaringer til denne omkostningskategori, som navnlig omfatter omkostninger i forbindelse med funktioner inden for administration og salg (f.eks. abonnementssalg, tilvejebringelse af P&R-pladser til pendlere og reklame herfor, støtte til organisatorer af store begivenheder, call center) samt vedrørende indtægtsfordeling og yderligere koordineringsopgaver. I denne omkostningskategori fratrækkes de relevante indtægter, for at meromkostningerne som følge af den af myndighederne fastsatte ekstra byrde kan beregnes.
(62)
Med hensyn til denne kategori gælder ingen lovbestemte krav. RBG og BSM skal varetage disse opgaver inden for rammerne af en samarbejdsaftale og en aftale om indtægtsfordeling, som de har indgået med VRR, og som er en forudsætning for deres deltagelse i VRR's finansieringsordning. Vejledningen til samarbejdsaftalen indeholder nærmere oplysninger om disse opgaver. Både RBG og BSM skal opfylde yderligere opgaver i denne kategori i henhold til den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann. VRR's relevante finansieringsafgørelse udgør overdragelsesaktens sidste trin.
5.3.4. OMKOSTNINGSKATEGORI 3: KVALITETSSTANDARDER FOR KØRETØJER, DER FØLGER AF DELTAGELSEN I TRAFIKSELSKABET ELLER RETNINGSLINJER ANGIVET AF ANSVARLIG ENHED
(63)
Ifølge Tysklands præciseringer fremkommer de meromkostninger, der er forbundet med kvalitetsstandarderne for køretøjer, som følge af krav, som blev fastsat af VRR og/eller de ansvarlige enheder. Der er i den forbindelse f.eks. tale om mere miljøvenlige køretøjer end fastsat i loven, anvendelse af køretøjer med aircondition eller lavtgulvskøretøjer. Disse krav kan fastsættes af de pågældende byer eller kredse for hele VRR-området eller på lokalt plan. For beregningen af den ekstra byrde for virksomhederne inden for kollektiv transport gælder de samme principper som i forbindelse med ovennævnte kategorier.
(64)
Den kollektive trafikplan for byen Düsseldorf forpligter RBG til at investere i lavtgulvskøretøjer og særligt miljøvenlige køretøjer. Endvidere har byrådet i Düsseldorf forpligtet RBG til at montere partikelfilter i selskabets køretøjer med dieselmotor. I henhold til den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann skal BSM investere i lavtgulvskøretøjer.
5.3.5. OMKOSTNINGSKATEGORI 4: YDERLIGERE TRANSPORTTJENESTER ELLER ANDRE TJENESTER PÅ DRIFTSOMRÅDET, DER FØLGER AF DELTAGELSEN I TRAFIKSELSKABET ELLER RETNINGSLINJER ANGIVET AF ANSVARLIG ENHED
(65)
Tyskland præciserer, at denne kategori består af tre klart definerede underkategorier:
(66)
i)
Omkostningskategori 4a: Meromkostninger i forbindelse med ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab: Ifølge Tyskland er i henhold til de af den ansvarlige enhed angivne retningslinjer tjenester, der leveres på tidspunkter med ringe trafik (25), ikke lukrative. Disse tjenester er imidlertid obligatorisk fastsat af myndigheden (af VRR eller de relevante byer og kredse) af hensyn til transporttjenesternes tilgængelighed. RBG's forpligtelser til at levere transporttjenester på tidspunkter med ringe trafik er fastsat i de kollektive trafikplaner for byen Düsseldorf, Rheinkreis Neuss og Kreis Mettmann. BSM er på grundlag af de tildelte tilladelser og den kollektive trafikplan for Kreis Mettmann forpligtet til at levere transporttjenester på tidspunkter med ringe trafik. VRR's relevante finansieringsafgørelse udgør overdragelsesaktens sidste trin.
(67)
ii)
Omkostningskategori 4b: Socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet - retningslinjer angivet af ejeren: Vedrørende denne kategori præciserer Tyskland, at RBG og BSM er forpligtet til at anvende den kollektive overenskomst, der er indgået med Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen, hvilket medfører højere gennemsnitlige skalalønninger. De kommunale virksomheder er desuden i henhold til overenskomsterne, som normalt ikke indgås af private virksomheder i branchen, forpligtet til at tilbyde eller bidrage til en erhvervstilknyttet pensionsordning. På grund af sit medlemskab af en (offentlig) tillægspensionskasse skal RBG indbetale bidrag til denne kasse for sine ansatte. BSM er ligeledes på grundlag af en særlig overenskomst forpligtet til at tilbyde en erhvervstilknyttet pensionsordning. Disse omkostninger beregnes som forskellen mellem referenceløntabellen (løntabel TV-N, gruppe V, trin 2, der er indeholdt i overenskomsten, og som normalt anvendes af private virksomheder) og den faktiske løn plus de faktiske ekstraomkostninger for den erhvervstilknyttede pensionsordning.
(68)
iii)
Omkostningskategori 4c: Øvrige retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - som dokumenteres individuelt og medfører økonomiske ulemper: Tyskland forklarer, at der i den forbindelse er tale om en åben kategori, hvor der på grundlag af individuel dokumentation kan ydes kompensation for økonomiske ulemper, der er betinget af driftsmæssige krav eller retningslinjer for den kollektive transport (f.eks. særlige miljøbeskyttelseskrav og udbuddet af ekstratjenester i forbindelse med store offentlige begivenheder). Tyskland præciserer, at der ikke gælder sådanne retningslinjer for RBG og BSM.
5.4. KRITERIER, DER ER GRUNDLAGET FOR BEREGNINGEN AF KOMPENSATIONEN (ANDET ALTMARK-KRITERIUM)
(69)
I bemærkningerne redegjorde Tyskland indledningsvis for proceduren til fastlæggelse af parametrene for beregningen af kompensationen og fremlagde oplysninger i denne henseende.
(70)
I forbindelse med parametrene for beregningen af kompensationen sondrer Tyskland mellem de forskellige omkostningskategorier.
(71)
Med hensyn til tilrådighedsstillelse af infrastruktur (omkostningskategori 1) præciserer Tyskland, at VRR ved beregningen af kompensationen alt efter betjeningsområde og driftstjeneste anvender et bestemt beløb pr. skinne- eller vejkilometer som parameter.
(72)
Hvad angår de administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (omkostningskategori 2), anvender VRR ifølge Tyskland ved beregningen af kompensationen alt efter betjeningsområde og driftstjeneste et bestemt indtægtsbeløb af de kassemæssige indtægter.
(73)
Vedrørende de kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (omkostningskategori 3), præciserer Tyskland, at parameteren for beregningen af kompensationen alt efter betjeningsområde og driftstjeneste er et bestemt beløb, de beror på minimumskvaliteten af et standardkøretøj.
(74)
I forbindelse med de yderligere transporttjenester eller andre tjenester på driftsområdet, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed (omkostningskategori 4), sondrer Tyskland mellem tre underkategorier.
(75)
I forbindelse med den første underkategori »meromkostninger i forbindelse med ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab« (omkostningskategori 4a) anvender VRR ved beregningen af kompensationen en parameter, som beror på forskellen mellem marginalindtægter og marginalomkostninger pr. kilometer. Denne retter sig efter betjeningsområde og driftstjeneste.
(76)
Med hensyn til den anden underkategori er parameteren et beløb, der fremkommer ved en sammenligning af de højere lønninger med bestemmelserne i en bestemt kollektiv overenskomst (»TV-N, gruppe V, trin 2«) (omkostningskategori 4b), som indeholder stort set de samme løntabeller. På grundlag af denne parameter fastsættes så alt efter betjeningsområde og driftstjeneste beløbet pr. chauffør.
(77)
Endelig anfører Tyskland, at øvrige krav i forbindelse med driften eller den af den kompetente myndighed eller VRR pålagte ordning, som begrundes individuelt og medfører en økonomisk ulempe (omkostningskategori 4c), altid beregnes særskilt, såfremt de er behørigt dokumenteret.
5.5. INGEN OVERKOMPENSATION (TREDJE ALTMARK-KRITERIUM)
(78)
Tyskland forklarer, at alle transportvirksomheder i VRR årligt skal fremlægge dokumentation for anvendelsen for at godtgøre, at der ikke finder overkompensation sted med hensyn til forpligtelser til offentlig tjeneste.
(79)
Af denne dokumentation for anvendelsen skal fremgå de faktiske omkostninger (udgifter minus indtægter), der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, og en revisor og VRR kontrollerer efterfølgende, om de er korrekte og fuldstændige. Såfremt VRR skulle konstatere på grundlag af denne dokumentation for anvendelsen, at der foreligger overkompensation, vil ifølge Tyskland de for meget udbetalte midler blive krævet tilbagebetalt.
(80)
Med hensyn til tilbagebetalingen skal der sondres mellem kompensation fra VRR på grundlag af en forvaltningsakt og direkte kompensationsbetalinger til transportvirksomheden på grundlag af § 19 i ZV VRR's vedtægter.
(81)
I førstnævnte tilfælde betegnes forvaltningsakten i henhold til finansieringsvejledningen som en positiv finansieringsafgørelse. I henhold til afsnit 7.4.1 i finansieringsvejledningen tilbagesøger VRR selv de for meget udbetalte midler.
(82)
I det andet tilfælde vedtager VRR først en negativ finansieringsafgørelse i henhold til afsnit 7.4. i finansieringsvejledningen eller en bindende meddelelse om størrelsen af de tilladte kompensationsbeløb. Med hensyn til dette tilfælde foreskrives det i afsnit 8.3 i finansieringsvejledningen, at VRR informerer den by eller kreds, der ejer transportvirksomheden, at byen/kredsen er forpligtet til at tilbagesøge de for meget udbetalte midler.
5.6. GENNEMSNITSVIRKSOMHED, DER ER VELDREVET OG TILSTRÆKKELIGT UDSTYRET MED TRANSPORTMIDLER (FJERDE ALTMARK-KRITERIUM)
(83)
Tyskland præciserer, at der - i modsætning til Kommissionens bemærkninger i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure - ved fastlæggelsen af parametrene for beregningen af kompensationen for offentlig tjeneste tages hensyn til alle tilgængelige oplysninger fra offentlige og private transportvirksomheder inden for eller uden for VRR-området. VRR har med bistand fra sin egen ekspert/revisor, Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (i det følgende »IVT«), beregnet de omkostninger (dvs. forventede data), som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed ville have i forbindelse med aktiviteter vedrørende opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste i de første tre kategorier. Fra en komparativ analyse råder IVT over sammenlignelige data fra en lang række transportvirksomheder, der er etableret i Tyskland og Østrig. De forventede data blev tilpasset af VRR under hensyntagen til visse særlige (f.eks. regionale) forhold. De forventede data for den fjerde kategori beregnes med henvisning til visse regionale markedsdata.
(84)
Derpå fastsætter VRR en margen for de gennemsnitlige markedspriser i forbindelse med de enkelte omkostningskategorier. Disse forventede data blev beregnet for 2003 og ajourført efter et indeks i overensstemmelse med bilag 9 til finansieringsvejledningen (bestemmelser om »omkostningsmæssig ajourføring«) samt i overensstemmelse med volumenforøgelserne/-nedsættelserne og strukturændringerne.
(85)
Tyskland fremhæver navnlig, at den omstændighed, at en virksomhed opfylder en forpligtelse til offentlig tjeneste (ved f.eks. at betale højere lønninger til sine ansatte på grundlag af socialpolitiske valg), efter Tysklands opfattelse ikke gør det muligt at konkludere, at virksomheden ikke er veldrevet.
5.7. FORDREJNING AF KONKURRENCEVILKÅRENE OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(86)
Efter Tysklands opfattelse påvirker den offentlige finansiering af omkostninger til infrastrukturvedligeholdelse ikke samhandelen mellem medlemsstaterne, da denne infrastruktur udelukkende anvendes af modtageren af disse midler. Endvidere medfører finansieringen af vedligeholdelsesomkostninger ikke, at et særskilt, konkurrenceudsat marked, dvs. det lokale regionale transportmarked, påvirkes, da VRR's finansieringsordning forhindrer, at midler, der er formålsbestemt til omkostninger til infrastrukturvedligeholdelse (i forbindelse med markeder, der er lukket for konkurrence), anvendes af transportvirksomheder på et konkurrenceudsat marked. Desuden skal de offentlige transportvirksomheder udarbejde særskilte regnskaber for de enkelte omkostningskategorier.
5.8. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(87)
Da der efter Tysklands opfattelse ikke foreligger statsstøtte til fordel for RBG eller BSM, har Tyskland kun med hensyn til den anden underkategori af den fjerde kategori, dvs. de socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet på grundlag af retningslinjer angivet af ejeren, fremsat bemærkninger til spørgsmålet om den angivelige støttes forenelighed (26). Tyskland anfører, at kompensationen for de højere lønomkostninger under alle omstændigheder er forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.9. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED PÅ GRUNDLAG AF FORORDNING (EF) NR. 1370/2007
(88)
Da forordning (EF) nr. 1370/2007 trådte i kraft den 3. december 2009, opfordrede Kommissionen Tyskland til at fremsætte bemærkninger til den »nye finansieringsordnings« forenelighed med det indre marked på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007.
(89)
Tyskland er principielt af den opfattelse, at Kommissionen først bør vurdere den »nye finansieringsordnings« forenelighed med det indre marked fra den 3. december 2009 på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007.
(90)
Endvidere anfører Tyskland, at den »nye finansieringsordning« - såfremt den skulle udgøre støtte - også er forenelig med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(91)
Tyskland underrettede desuden Kommissionen om følgende tilpasninger af den »nye finansieringsordning« med henblik på at opfylde kravene i forordning (EF) nr. 1370/2007:
(92)
a)
Overdragelse af forpligtelser til offentlig tjeneste: De forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt RBG (ved den kompetente myndigheds afgørelse af 25. juni 2009) og BSM (ved den kompetente myndigheds afgørelse af 26. november 2009), blev sammenfattet i en enkelt kontrakt om offentlig trafikbetjening, som var tidsbegrænset med en løbetid på ti år.
(93)
b)
Anvendelse af bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007: Den økonomiske nettovirkning beregnes i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007.
6. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(94)
Kommissionen har kun modtaget bemærkninger fra en enkelt interesseret part, der anmodede om fortrolig behandling heraf. Den oprindelige klager, byen Langenfeld, har ikke fremsat bemærkninger.
(95)
Den interesserede part anfægter Kommissionens konklusion om, at den »gamle finansieringsordning« udgør eksisterende støtte.
(96)
Med hensyn til krydssubsidiering anfører den interesserede part, at der i den henseende er tale om en praksis, der almindeligvis betegnes som »kommunalt enhedsselskab«, hvori indgår en lang række kommunale holdingselskaber i Tyskland, men som ifølge den interesserede part anfægtes i en dom afsagt af Bundesfinanzhof (27). Efter den interesserede parts opfattelse er det, når der sker en sådan krydssubsidiering på grundlag af en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel, i betragtning af den automatiske overførsel ikke muligt at udelukke overkompensation. Den interesserede part bestrider, at VRR ved den praktiske anvendelse af sin finansieringsordning faktisk tager hensyn til krydssubsidieringen og derfor tilpasser finansieringsbeløbene i overensstemmelse hermed.
(97)
Med hensyn til finansieringen fra VRR anfører den interesserede part, at VRR's nye finansieringsordning af nedenstående grunde i praksis ikke anvendes i overensstemmelse med finansieringsvejledningen.
(98)
Ifølge den interesserede part fastlægges forpligtelserne til offentlig tjeneste på uigennemsigtig vis sammen med transportvirksomhederne. En tredobbelt overdragelsesakt skal opfylde kravet om klarhed på samme måde som en enkelt overdragelsesakt. Efter den interesserede parts opfattelse kan de tilladelser, der er tildelt på grundlag af PBefG, almindeligvis ikke betragtes som pålæggelse af en forpligtelse til offentlig tjeneste, da de tildeles på initiativ af de pågældende transportvirksomheder, som derfor også bestemmer betingelserne for leveringen af deres tjenester. Desuden kan en transportvirksomhed selv anmode om en senere tilpasning af tilladelsen. Den interesserede part er endvidere af den opfattelse, at de kollektive trafikplaner ikke udgør en egnet overdragelsesakt, da der ikke derved pålægges forpligtelser til offentlig tjeneste, men kun opstilles meget generelle politiske mål.
(99)
Med hensyn til tilrådighedsstillelsen af infrastruktur anfører den interesserede part, at forpligtelserne ikke er præcist defineret, og at der kun angives en række foranstaltninger, der kan finansieres helt generelt. Den interesserede part anfører endvidere, at transportvirksomhederne normalt ville foretage en stor del af investeringerne i denne kategori i egen erhvervsmæssig interesse.
(100)
Med hensyn til de administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed, argumenterer den interesserede part, at de administrations- og salgsfunktioner, der har sammenhæng med deltagelsen i et trafikselskab som VRR, er et aspekt af de generelle økonomiske rammebetingelser i denne sektor. Praktisk talt ingen transportvirksomhed er aktiv uden for et trafikselskab. Efter den interesserede parts opfattelse er opfyldelsen af de administrations- og salgsfunktioner, der følger af deltagelsen i trafikselskabet, en nødvendig betingelse for tildelingen af tilladelsen, som i modsat fald ikke ville blive tildelt af de kompetente myndigheder. Endelig medfører deltagelsen i et trafikselskab visse økonomiske fordele, f.eks. stordriftsfordele.
(101)
Med hensyn til de kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed, anfører den interesserede part, at det ikke er præcist defineret i VRR's nye finansieringsordning, hvilken køretøjstype transportvirksomhederne ville købe alene i egen erhvervsmæssig interesse.
(102)
Vedrørende meromkostningerne i forbindelse med ikke-lukrative tjenester på tidspunkter med ringe trafik - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - anfører den interesserede part, at sådanne tjenester kan leveres til marginalomkostninger med en god planlægning, da transportvirksomheden efter den interesserede parts opfattelse skal beregne sit køretøjs- og personalebehov ud fra behovet i myldretider.
(103)
Med hensyn til de socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet på grundlag af retningslinjer angivet af ejeren anfører den interesserede part, at afholdelsen af højere personaleomkostninger ikke kan betragtes som forpligtelse til offentlig tjeneste eller tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da den ikke har sammenhæng med leveringen af transporttjenester.
(104)
Med hensyn til de øvrige retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer - retningslinjer angivet af ansvarlig enhed eller trafikselskab - som dokumenteres individuelt og medfører økonomiske ulemper, argumenterer den interesserede part, at de ikke kan betragtes som forpligtelse til offentlig tjeneste, og at der i den forbindelse ikke er tale om retningslinjer for transportvirksomhederne.
(105)
Hvad angår det andet Altmark-kriterium, understreger den interesserede part, at der til den anden og tredje underkategori af den fjerde kategori af forpligtelser til offentlig tjeneste i VRR's nye finansieringsordning ikke findes et fælles system til fastlæggelse af parametrene. Ifølge den interesserede part er det ikke i nogen af kategorierne muligt for konkurrenter at kontrollere, om fastlæggelsen af parametrene er korrekt, da de ikke offentliggøres. Desuden blev der først stemt om VRR's budget for 2006 i februar/marts 2006. Dette tyder på, at parametrene for 2006 ikke blev fastlagt på forhånd.
(106)
Hvad angår det tredje Altmark-kriterium, anfører den interesserede part, at forpligtelserne til offentlig tjeneste ikke kan betragtes fuldstændig adskilt fra transportvirksomhedernes kommercielle aktiviteter. Desuden skal en overkompensation vurderes særskilt for hver kategori. Efter den interesserede parts opfattelse er det ikke sikret med den nye finansieringsordning, at der i de forskellige kategorier tages hensyn til de pågældende indtægter eller øvrige økonomiske fordele, der er forbundet med forpligtelsen til offentlig tjeneste. Da krydssubsidieringen sker automatisk, er det umuligt at forhindre en overkompensation med VRR's finansieringsordning.
(107)
Hvad angår det fjerde Altmark-kriterium, anfører den interesserede part, at det på grundlag af de foreliggende oplysninger ikke er muligt at vurdere, om den af VRR anvendte benchmarkingmetode er hensigtsmæssig. Det samlede antal virksomheder, hvis data anvendes, er ikke afgørende for, om disse sammenlignelige data afspejler omkostningerne i en veldrevet gennemsnitsvirksomhed. Dette afhænger snarere af, at udvælgelsen af virksomheder og vægtningen af dataene fra forskellige kategorier af virksomheder er korrekt.
(108)
Med hensyn til indvirkningen på konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne er den interesserede part enig i Kommissionens foreløbige vurdering, hvorefter foranstaltningerne udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(109)
Efter den interesserede parts opfattelse finder forordning (EØF) nr. 1191/69 anvendelse i den foreliggende sag. Tyskland har ikke udnyttet muligheden for at udelukke de pågældende tjenesteydelser fra forordningens anvendelsesområde. Argumentationen fra Bundesverwaltungsgericht, der har truffet modsat afgørelse, er fejlagtig. Efter den interesserede parts opfattelse er de pågældende foranstaltninger ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1191/69 og er derfor ikke forenelige med det indre marked.
(110)
Generelt anfører den interesserede part, at VRR ikke råder over de nødvendige midler til at overvåge, at bestemmelserne i den nye finansieringsordning overholdes. VRR kan derfor ikke sikre, at det fjerde Altmark-kriterium overholdes.
(111)
Endelig kommer den interesserede part navnlig i sine senere bemærkninger udførligt ind på den måde, hvorpå VRR finansieres gennem bidrag fra medlemsbyer og -kredse.
7. TYSKLANDS KOMMENTARER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA DEN INTERESSEREDE PART
(112)
Tyskland anførte indledningsvis, at Kommissionen havde alle nødvendige oplysninger, og at det derfor ikke var nødvendigt at fremsætte kommentarer til den interesserede parts bemærkninger. Senere fremsatte Tyskland imidlertid kommentarer til visse bemærkninger fra den interesserede part.
(113)
Tyskland præciserer, at VRR's budget ikke er af betydning for den egentlige overdragelse af forpligtelser til offentlig tjeneste og fastlæggelsen af parametrene. Der er på nuværende tidspunkt ingen forpligtelse til at offentliggøre oplysningerne vedrørende fastlæggelsen af parametrene for beregningen af kompensationen.
(114)
Tyskland tilbageviser den interesserede parts synspunkt om, at tjenesteydelser kan leveres til marginalomkostninger på tidspunkter med ringe trafik. Tyskland bestrider endvidere, at deltagelsen i et trafikselskab er en generel betingelse for at levere offentlige transporttjenester.
(115)
Tyskland understreger, at indtægter, der opstår i de forskellige kategorier ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, faktisk fordeles korrekt på de enkelte kategorier, og at VRR under alle omstændigheder vil kontrollere uforholdsmæssigt store overskud.
(116)
Tyskland præciserer, at overdragelsen af forpligtelsen til at overholde højere kvalitetsstandarder for køretøjer beror på offentlige kollektive trafikplaner, beslutninger fra de kompetente by- eller kredsråd og VRR's finansieringsvejledning.
(117)
Med hensyn til spørgsmålet om krydssubsidiering understreger Tyskland, at overførslen af over- og underskud kun sker automatisk i regnskabet, men at dette ikke er tilfældet med hensyn til selve betalingen.
8. PROCEDURENS OMFANG OG DEN ENDELIGE AFGØRELSE
(118)
I den foreliggende sag har Tyskland argumenteret, at Kommissionen ikke har ret til at vedtage en afgørelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (28) (nu artikel 108 i TEUF), da klagen fra byen Langenfeld oprindeligt vedrørte den gamle finansieringsordning, som den omhandlede formelle undersøgelsesprocedure ikke omfatter.
(119)
Kommissionen bemærker, at den har handlet i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hvorefter den skal undersøge alle oplysninger om ulovlig statsstøtte, som den er kommet i besiddelse af, uanset kilden hertil. Derudover skal den i overensstemmelse med sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 foretage en foreløbig vurdering.
(120)
Det er derfor ikke forbudt for Kommissionen i den foreliggende sag at vedtage en afgørelse med henblik på at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den nye finansieringsordning. Kommissionen bemærker desuden, at den aktuelle undersøgelse ikke vedrører den gamle finansieringsordning.
(121)
Med hensyn til finansieringen til opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste antog Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, at den »nye finansieringsordning« trådte i kraft den 28. juni 2005, dvs. den dag, hvor beslutningen om gennemførelsen heraf blev truffet.
(122)
Som Tyskland imidlertid præciserede som led i den formelle undersøgelsesprocedure, trådte den nye finansieringsordning ikke i kraft i forbindelse med vedtagelsen heraf den 28. juni 2005, men først den 1. januar 2006.
(123)
Kommissionen kan derfor konkludere, at den gamle finansieringsordning var i kraft indtil den 31. december 2005. Som Kommissionen allerede anførte i sin beslutning af 20. december 2006, udgør den gamle finansieringsordning eksisterende støtte. Kommissionen begrænser derfor sin vurdering til perioden fra den 1. januar 2006.
(124)
Tyskland har meddelt Kommissionen, at den nye finansieringsordning blev ændret i september 2009 i lyset af ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007. Navnlig blev overdragelsesakterne og kompensationsbestemmelserne i finansieringsvejledningen ændret.
(125)
Kommissionen er af den opfattelse, at den ikke kan tage endelig stilling til, om der foreligger statsstøtte, og om den nye finansieringsordning i givet fald er forenelig med forordning (EF) nr. 1370/2007, uden først at give Tyskland mulighed for at fremsætte bemærkninger til Kommissionens eventuelle betænkeligheder med hensyn til ændringerne.
(126)
Derfor begrænser Kommissionen denne endelige afgørelse til den kompensation til RBG og BSM, der blev ydet på grundlag af den nye finansieringsordning og aftalerne om indtægtsfordeling for årene 2006-2009, uden at tage stilling til finansieringsvejledningen, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007, og til overdragelsesakten, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007. Kommissionen forbeholder sig ret til at undersøge finansieringsvejledningen, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007, og overdragelsesakten, der blev ændret i 2009 i lyset af forordning (EF) nr. 1370/2007, såfremt der opstår tvivl om, hvorvidt de er forenelige med EU's statsstøtteregler.
9. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(127)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
9.1. STATSMIDLER OG TILREGNELSE TIL STATEN
(128)
Ved vurderingen af anvendelsen af statsmidler og tilregnelsen heraf skal der sondres mellem VRR's kompensation til transportvirksomheder på grundlag af finansieringsvejledningen på den ene side og direkte betalinger til transportvirksomheder på grundlag af § 19 i ZV VRR's vedtægter på den anden side.
(129)
Vedrørende VRR's kompensation til transportvirksomheder på grundlag af finansieringsvejledningen konstaterer Kommissionen, at VRR er en offentligretlig institution, der finansieres ved hjælp af finansieringsbidrag, som betales af byer og kredse, der indgår i VRR. Kommissionen konkluderer derfor, at disse beløb betales ved hjælp af statsmidler. VRR er en del af den regionale forvaltning. Selskabets finansieringsafgørelser kan derfor også tilregnes staten.
(130)
Med hensyn til de direkte betalinger til transportvirksomheder på grundlag af § 19 i ZV VRR's vedtægter sammenholdt med aftalerne om indtægtsfordeling konstaterer Kommissionen, at alle fem muligheder i henhold til denne ordning kan tilregnes offentlige virksomheder eller myndigheder.
(131)
Kommissionen konstaterer, at betalingerne til RBG og BSM, som foretages via aftaler om indtægtsfordeling eller ejeraftaler, også stammer fra offentlige virksomheder. Byen Düsseldorf ejer 100 % af andelene i Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, og byen Monheim ejer 100 % af andelene i Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Af denne grund og uanset deres status som offentligretligt organ eller anden juridisk status er begge offentlige virksomheder som omhandlet i artikel 2, litra b), i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (29).
(132)
Kommissionen konkluderer derfor, at betalingerne fra henholdsvis Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH og Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH til henholdsvis RBG og BSM finansieres ved hjælp af statsmidler.
(133)
Domstolen har imidlertid også fastslået, at selv om staten er i stand til at kontrollere en offentlig virksomhed og udøve en dominerende indflydelse på dennes transaktioner, er der ikke uden videre formodning for, at den faktisk udøver denne kontrol i et konkret tilfælde. En offentlig virksomhed kan handle mere eller mindre uafhængigt alt efter graden af den autonomi, staten giver den. Den omstændighed, at en offentlig virksomhed er undergivet statslig kontrol, er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig til at tilregne staten de af den trufne foranstaltninger, såsom finansiel støtte. Det er også nødvendigt at undersøge, om de offentlige myndigheder på den ene eller den anden måde må antages at være impliceret i vedtagelsen af disse foranstaltninger. I denne henseende fastslog Domstolen, at en støtteforanstaltning, som er truffet af en offentlig virksomhed, efter omstændighederne kan tilregnes staten på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet (30).
(134)
Sådanne omstændigheder er muligvis, om den offentlige virksomhed er integreret i den offentlige forvaltning, karakteren af dens aktiviteter og om disse udøves på markedet under normale konkurrencevilkår med deltagelse fra private erhvervsdrivende, virksomhedens juridiske status (det være sig, om den henhører under den offentlige ret eller privatrettens regler for selskaber), udstrækningen af de offentlige myndigheders kontrol med administrationen af virksomheden eller enhver anden omstændighed, som i det konkrete tilfælde indicerer, at de offentlige myndigheder er impliceret deri, eller som tværtimod sandsynliggør, at de ikke er impliceret i vedtagelsen af en foranstaltning, når endvidere henses til dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser (31).
(135)
Kommissionen konstaterer med hensyn til leveringen af offentlige transporttjenester for det første, at disse aktiviteter generelt spiller en afgørende rolle for politikområder som transportpolitik, regional økonomisk udviklingspolitik eller by- og landsplanlægningspolitik. Myndighederne står almindeligvis ikke udenfor, når der træffes beslutninger om kompensation for en forpligtelse til offentlig tjeneste.
(136)
For det andet konstaterer Kommissionen med hensyn til statens kontrol med Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH's og Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH's aktiviteter, at syv af de ti medlemmer af Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH's bestyrelse ifølge de seneste oplysninger er medlemmer af byrådet i Düsseldorf (32), og at alle syv medlemmer af Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH's bestyrelse er medlemmer af byrådet i Monheim (33). I begge tilfælde hører borgmesteren blandt bestyrelsesmedlemmerne.
(137)
Kommissionen konstaterer for det tredje, at betalinger på grundlag af en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel skulle godkendes af Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH's bestyrelse. Med hensyn til Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH's kapitaloverdragelser kræves ligeledes bestyrelsens godkendelse.
(138)
Kommissionen når derfor til den konklusion, at de beslutninger om at yde betalinger til RBG og BSM, der er truffet af henholdsvis byen Düsseldorfs og byen Monheims holdingselskab, ligeledes kan tilregnes staten.
(139)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningerne finansieres ved hjælp af statsmidler og kan tilregnes Tyskland.
9.2. SELEKTIV ØKONOMISK FORDEL
(140)
Det skal derpå konstateres, om RBG og BSM opnår en selektiv økonomisk fordel som følge af foranstaltningerne.
(141)
Det følger af Altmark-dommen, »at for så vidt som en statslig foranstaltning må betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, således at disse virksomheder reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning således ikke har den virkning at sætte disse virksomheder i en konkurrencemæssigt fordelagtig position i forhold til de virksomheder, der konkurrerer med dem, falder en sådan støtte ikke ind under traktatens artikel 92, stk. 1 [nu artikel 107, stk. 1, i TEUF]. For at en sådan kompensation i det enkelte tilfælde kan falde uden for begrebet statsstøtte, skal en række betingelser imidlertid være opfyldt« (34).
(142)
Hertil anfører Tyskland, at finansieringen af RBG og BSM ved hjælp af de omhandlede foranstaltninger - såvel finansieringen ved hjælp af krydssubsidiering eller den direkte finansiering fra de pågældende virksomheders offentlige ejere som VRR's direkte finansiering - opfylder de fire kriterier i Altmark-dommen og derfor ikke kan betragtes som støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
9.2.1. DEN BEGUNSTIGEDE VIRKSOMHED ER FAKTISK PÅLAGT AT OPFYLDE KLART DEFINEREDE FORPLIGTELSER TIL OFFENTLIG TJENESTE
(143)
For det første skal det ifølge den nævnte dom konstateres, om »den pågældende virksomhed faktisk [blev] pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste«, og om disse forpligtelser er »klart defineret«.
(144)
I den foreliggende sag er RBG og BSM på grundlag af en såkaldt tredobbelt overdragelsesakt pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste; denne tredobbelte overdragelsesakt vedrører:
-
tilladelserne fra Bezirksregierung Düsseldorf
-
de kollektive trafikplaner for byen Düsseldorf, byen Neuss, Rheinkreis Neuss og Kreis Mettmann
-
de positive og negative finansieringsafgørelser om størrelsen af de tilladte kompensationsbeløb, som VRR vedtager på grundlag af afsnit 7.2 i finansieringsvejledningen.
(145)
Tyskland har forelagt kopier af disse dokumenter for Kommissionen.
(146)
Som svar på den interesserede parts bemærkninger konstaterer Kommissionen, at det for at opfylde det første Altmark-kriterium ikke er ubetinget nødvendigt, at forpligtelsen til offentlig tjeneste overdrages i en enkelt akt, selv om dette vil øge gennemsigtigheden.
(147)
I beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen af den opfattelse, at forpligtelsen til offentlig tjeneste i den foreliggende sag omfatter offentlig personbefordring med bus, sporvogn og tog på grundlag af de tilladelser, der er tildelt RBG og BSM i henhold til §§ 8 og 13 i PBefG (se betragtning 61 i beslutningen om at indlede proceduren).
(148)
Kommissionen konstaterer endvidere, at RBG's og BSM's forpligtelse til offentlig tjeneste i form af personbefordring fremgår af de tildelte tilladelser og af forpligtelsen til at overholde de kollektive trafikplaner med hensyn til hyppighed, ruter og øvrige krav; i VRR's finansieringsafgørelse, der vedtages på grundlag af finansieringsvejledningen, uddybes disse betingelser.
(149)
Kommissionen konkluderer derfor, at forpligtelsen til offentlig tjeneste i den foreliggende sag omfatter den samlede offentlige personbefordring med bus, sporvogn og tog på grundlag af de i henhold til §§ 8 og 13 i PBefG tildelte tilladelser, som RBG og BSM har (se betragtning 61 i beslutningen om at indlede proceduren).
(150)
Dette betyder, at forpligtelsen til offentlig tjeneste ikke er begrænset til de fire omkostningskategorier, som transportvirksomhederne kan kræve kompensation for, men også omfatter levering af transporttjenester i myldretiderne. Definitionen af de fire omkostningskategorier, som transportvirksomheder kan kræve kompensation for, er kun relevant ved vurderingen af foreneligheden med det andet Altmark-kriterium.
(151)
Kommissionen konkluderer derfor, at den forpligtelse til offentlig tjeneste, som RBG og BSM skal opfylde - dvs. alle transporttjenester, der er fastsat i tilladelserne og de kollektive trafikplaner - er fastsat klart og entydigt i den tredobbelte overdragelsesakt.
9.2.2. DE KRITERIER, DER ER GRUNDLAGET FOR BEREGNINGEN AF KOMPENSATIONEN, ER BLEVET FASTLAGT PÅ FORHÅND PÅ EN OBJEKTIV OG GENNEMSIGTIG MÅDE
(152)
For det andet skal Kommissionen konstatere, om »de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, [blev] fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde«.
(153)
Kommissionen bemærker, at det for at opfylde det andet Altmark-kriterium ikke er nødvendigt, at det præcise kompensationsbeløb fastsættes på forhånd, så længe metoden og de relevante parametre for beregningen af dette beløb fastlægges på forhånd på en måde, der ikke giver mulighed for senere diskretionære afvigelser.
(154)
I beslutningen om at indlede proceduren betvivlede Kommissionen, at alle fire omkostningskategorier, hvor der er fastsat kompensation i finansieringsvejledningen, faktisk vedrører en forpligtelse til offentlig tjeneste, og at denne er klart defineret, og rejste det spørgsmål, om ikke i det mindste en del af de omkostninger, der er omfattet af disse omkostningskategorier, bør afholdes af virksomhederne selv i deres egen erhvervsmæssige interesse (se betragtning 61-75 i beslutningen om at indlede proceduren). Tyskland og den interesserede part har fremsendt yderligere oplysninger vedrørende dette punkt.
(155)
Kommissionen konstaterer indledningsvis, at de fire omkostningskategorier i modsætning til ordlyden af finansieringsvejledningen selv ikke udgør en forpligtelse til offentlig tjeneste (se også ovenstående afsnit om opfyldelsen af det første Altmark-kriterium) (35), men fastlægger omkostningskategorier, som transportvirksomhederne kan søge om kompensation for. De dækker ikke alle de omkostningskategorier, som en transportvirksomhed har. Navnlig omfatter de hverken tilrådighedsstillelsen af køretøjer (men kun yderligere kvalitetskrav) eller konkurrencedygtige lønninger, som betales på lukrative ruter i myldretider. Dette punkt behandles ligeledes nærmere i afsnittet vedrørende vurderingen af det tredje og fjerde Altmark-kriterium.
(156)
Endvidere skal Kommissionen undersøge hvert af de punkter, hvor den har udtrykt betænkeligheder, og vurdere dem i lyset af de modtagne bemærkninger. Kommissionens betænkeligheder vedrørte følgende punkter:
-
Svarer omkostningskategorierne til omkostninger, der opstår ved opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste?
-
Er det muligt at medtage en åben omkostningskategori, som det er tilfældet i finansieringsvejledningen?
-
Er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde?
(157)
Omkostningskategori 1: Tilrådighedsstillelse af infrastruktur
(158)
På grundlag af de yderligere oplysninger, som Tyskland har fremsendt, kan Kommissionen slutte, at den kompensation, der er betalt for denne omkostningskategori, er begrænset til den infrastruktur, der er nødvendig til at levere offentlige transporttjenester med bus, sporvogn og tog på grundlag af de tilladelser, der er tildelt RBG og BSM i henhold til §§ 8 og 13 i PBefG. Med hensyn til den præcise definition af infrastrukturen konstaterer Kommissionen, at den tredobbelte overdragelsesakt klart fastsætter, hvilken infrastruktur transportvirksomhederne skal stille til rådighed.
(159)
Kommissionen havde ikke udtrykt tvivl med hensyn til omkostningskategori 2.
(160)
Omkostningskategori 3: Kvalitetsstandarder for køretøjer, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed
(161)
Vedrørende dette punkt konstaterer Kommissionen, at Tyskland har godtgjort, at transportvirksomhederne ikke ville købe køretøjer med den nødvendige kvalitetsstandard, da eventuelle merindtægter, der kunne opnås med den bedre servicekvalitet, ikke er tilstrækkelige til at dække de yderligere omkostninger.
(162)
Omkostningskategori 4: Yderligere transporttjenester eller andre tjenester på driftsområdet, der følger af deltagelsen i trafikselskabet eller retningslinjer angivet af ansvarlig enhed
(163)
Vedrørende dette punkt konstaterer Kommissionen, at Tyskland har godtgjort med hensyn til tjenester på tidspunkter med ringe trafik, at transportvirksomhederne ikke ville levere disse i egen erhvervsmæssig interesse.
(164)
Den anden tvivl med hensyn til dette punkt vedrørte den omstændighed, at den tredje underkategori af omkostningskategori 4 var en åben omkostningskategori, hvor transportvirksomheder kan søge om kompensation for øvrige retningslinjer på driftsområdet eller systembetingede retningslinjer (angivet af ansvarlig enhed og/eller trafikselskab), som dokumenteres individuelt og medfører en økonomisk ulempe.
(165)
Kommissionen bemærker i denne henseende, at Tyskland har meddelt, at RBG og BSM ikke har modtaget kompensation i forbindelse med denne underkategori.
(166)
I bilag 2 og 8 til finansieringsvejledningen er fastlagt metoden til beregning af den kompensation, som de enkelte transportvirksomheder har ret til.
(167)
Bilag 2 indeholder en detaljeret beskrivelse af de fire omkostningskategorier samt skemaer til brug ved fremsendelse af de oplysninger, som VRR anvender til at beregne kompensationen for hver af de fire omkostningskategorier for hver driftstjeneste (bus, sporvogn, tog). Dette omfatter en beskrivelse af de nødvendige oplysninger til at beregne omkostningerne til den infrastruktur, der er stillet til rådighed (omkostningskategori 1), til administrations- og salgsfunktioner (omkostningskategori 2), til yderligere kvalitetsstandarder for køretøjer (omkostningskategori 3), til tjenester på tidspunkter med ringe trafik (omkostningskategori 4a) og til socialpolitiske forpligtelser på grundlag af kollektive overenskomster (omkostningskategori 4b).
(168)
De omkostninger, som transportvirksomhederne har ved hver af de mulige foranstaltninger, der er omfattet af de fire omkostningskategorier, skal fordeles. Bilag 2 indeholder en definition af de relevante omkostningskategorier efter regnskabsprincipper samt skemaer, som transportvirksomhederne skal anvende ved angivelsen af deres løbende omkostninger. I bilag 2 er der imidlertid ikke angivet præcise parametre i euro. Det understreges endog, at parametrene for hvert betjeningsområde og hver driftstjeneste skal fastlægges særskilt.
(169)
Beregningen af de omkostninger, der er omfattet af omkostningskategori 1, 2 og 3, skal ske på grundlag af regnskabsmæssige omkostningskategorier og under hensyntagen til materiale- og energiomkostninger, leje- eller leasingomkostninger, generalomkostninger samt afskrivninger og renter. Til den første underkategori af omkostningskategori 4 anvender VRR en parameter til beregningen af kompensationen, som er baseret på forskellen mellem marginalindtægterne og marginalomkostningerne pr. kilometer og retter sig efter driftstjeneste og betjeningsområde. Til den anden underkategori af omkostningskategori 4 - socialpolitiske forpligtelser på driftsområdet (på grundlag af retningslinjer angivet af ejeren) - er parameteren en omkostningssats, som beregnes ved en sammenligning af de højere lønninger med bestemmelserne i en bestemt kollektiv overenskomst (»TV-N, gruppe V, trin 2«). Dette beløb beregnes pr. chauffør (justeret for eksterne virksomheder og chauffører, der er ansat fra den 1. januar 2006 eller den første anvendelse af TV-N) og varierer alt efter betjeningsområde og driftstjeneste, da de forskellige transportvirksomheder har aftalt forskellige kollektive overenskomster og yderligere sociale og arbejdsmarkedsmæssige ydelser.
(170)
De underliggende data stammer fra 2003 og blev ajourført efter et indeks i overensstemmelse med bilag 9 til finansieringsvejledningen (bestemmelser om »omkostningsmæssig ajourføring«). Bilag 9 indeholder en række indekser, som henføres til en given omkostningstype og er valgt på en sådan måde, at de så præcist som muligt afspejler den gennemsnitlige prisudvikling for en given omkostningstype.
(171)
Tyskland har fremsendt Kommissionen de negative finansieringsafgørelser, som VRR fremsendte til RBG og BSM i henhold til afsnit 7.4.2 i finansieringsvejledningen. Finansieringsafgørelserne indeholder følgende oplysninger vedrørende hver omkostningskategori: parameter i euro pr. ydelsesenhed, antal ydelsesenheder, kompensationsbeløb, der er defineret som produkt af parameteren pr. ydelsesenhed og antallet af ydelsesenheder.
(172)
Til præcisering heraf er parametrene for RBG for driften af letbanen i 2007 anført nedenfor (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
Bedienungsgebiet = Betjeningsområde Baustein = Komponent Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parameter pr. ydelsesenhed i EUR Leistungseinheit = Ydelsesenhed Ausgleichsbetrag in EUR = Kompensationsbeløb i EUR
(173)
Forkortelserne BS 1-4c vedrører de enkelte omkostningskategorier. For hver af de fire omkostningskategorier fastlægges en parameter i euro for hver driftstjeneste, der betjenes af BSM og RBG (i dette eksempel letbanen). Denne parameter multipliceres derpå med det forventede antal ydelsesenheder. Det beløb, der fremkommer herved, fastsættes som det foreløbige kompensationsbeløb.
(174)
Kommissionen konkluderer derfor, at den metode, der anvendes til beregningen af kompensationen i de finansieringsafgørelser, som VRR har fremsendt til RBG og BSM, beror på parametre, der er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
9.2.3. INGEN OVERKOMPENSATION
(176)
Den tredje betingelse, der er nævnt i Altmark-dommen, lyder, at kompensationen ikke må overstige, »hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(177)
Kommissionen er af den opfattelse, at det med hensyn til opfyldelsen af dette kriterium først skal undersøges, om en overkompensation alene kan udelukkes som følge af de negative finansieringsafgørelser, som VRR vedtager i forbindelse med RBG og BSM. Såfremt dette ikke er tilfældet, undersøger Kommissionen derefter, om Tyskland har dokumenteret, at den konkrete anvendelse for årene 2006-2009 sammen med de eksisterende aftaler mellem virksomhederne og de kommuner, som de ejes af, er tilstrækkelig til at udelukke en overkompensation af RBG og BSM.
(178)
Kommissionen konstaterer, at der er redegjort udførligt for proceduren til ydelse af kompensation i afsnit 5, 7 og 8 i finansieringsvejledningen. Transportvirksomheder skal indgive ansøgningen om kompensation senest den 31. oktober i det år, der ligger forud for påbegyndelsen af opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. I afsnit 5.4 i finansieringsvejledningen er fastsat den maksimale kompensation, som en virksomhed har ret til. Med henblik herpå er der fastsat tre lofter, dvs. for kompensationsbeløbet, finansieringsbeløbet og de disponible midler.
(179)
Kompensationsbeløbet beregnes på grundlag af de i bilag 2 til finansieringsvejledningen fastsatte oplysninger for hver af de fire omkostningskategorier. På grundlag af de oplysninger, som transportvirksomhederne fremsender i henhold til bilag 2, beregner VRR parametre, som skal afspejle de omkostninger, som en veldrevet gennemsnitsvirksomhed ville have ved at opfylde de samme forpligtelser, og som fremgår af finansieringsafgørelserne.
(180)
Finansieringsbeløbet er de finansieringsmidler, som står til rådighed for en given kommune. Disse forhøjes i givet fald med alle overskud, som en transportvirksomhed opnår i forbindelse med aktiviteter, der ikke er omfattet af de fire omkostningskategorier.
(181)
De disponible finansieringsmidler er defineret som forskellen mellem kompensationsbeløbet og finansieringsbeløbet.
(182)
VRR træffer en foreløbig beslutning om den kompensation, som en transportvirksomhed har ret til, og udbetaler kompensationen i fire rater den 15. februar, 15. maj, 15. august og 15. november. Udbetalingen den 15. februar sker på grundlag af afgørelsen for det foregående år; der tages højde for ændringer i raten pr. 15. maj (se afsnit 7.3 i finansieringsvejledningen).
(183)
For virksomheder som RBG og BSM, der modtager kompensation på grundlag af henholdsvis en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel og en aftale med holdingselskabet, gælder særlige regler. I disse tilfælde vedtager VRR en negativ afgørelse. Af afgørelsen fremgår den kompensation, som virksomheden har ret til. Alternativt er det fastsat i finansieringsvejledningen, at sådanne virksomheder kan anmode om en bindende meddelelse om størrelsen af de tilladte kompensationsbeløb (se punkt 7.2 i finansieringsvejledningen).
(184)
Med hensyn til sidstnævnte tilfælde er det endvidere fastsat i finansieringsvejledningen, at den begunstigede virksomhed i tilfælde af støtterelevans sammen med den kommune, som den ejes af, på forhånd skal træffe foranstaltninger til at undgå en overkompensation. Da Tyskland er af den opfattelse, at den omhandlede foranstaltning ikke udgør statsstøtte, er der ikke hidtil truffet sådanne foranstaltninger.
(185)
Transportvirksomhederne skal hvert år angive de faktiske omkostninger, som de har afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. VRR kontrollerer disse oplysninger og tilbagesøger de overskydende beløb i tilfælde af, at den på forhånd beregnede kompensation overstiger de faktiske omkostninger.
(186)
Kommissionen er af den opfattelse, at finansieringsvejledningens nuværende ordlyd af følgende grunde alene ikke er tilstrækkelig til at udelukke en overkompensation af RBG og BSM:
a)
Indtægterne fra lukrative transporttjenester i myldretider tages ikke i betragtning: Efter finansieringsvejledningens nuværende ordlyd betragtes kun de forpligtelser, der er pålagt virksomheder, og som er omfattet af de fire omkostningskategorier, hvor finansieringsvejledningen fastsætter en kompensation, som forpligtelser til offentlig tjeneste. I forbindelse med beregningen af kompensationsbeløbet tages der hensyn til indtægter fra tjenester, som er omfattet af de fire omkostningskategorier, dvs. navnlig tjenester på tidspunkter med ringe trafik og i afsidesliggende områder; der tages imidlertid ikke hensyn til indtægter fra lukrative transporttjenester i myldretider.
b)
Ingen tilbagebetalingsklausul for overkompensationer modtaget på grundlag af aftaler om kontrol- og overskudsoverførsel: Virksomheder, der modtager kompensation fra VRR, og virksomheder, der modtager kompensation i form af aftaler om kontrol- og overskudsoverførsel, behandles forskelligt i finansieringsvejledningens nuværende udformning. Mens førstnævnte kun råder over det kompensationsbeløb, der blev beregnet i henhold til finansieringsvejledningen, får sidstnævnte dækket deres omkostninger fuldt ud. De har ret til at beholde forskellen mellem deres faktiske tab og det beløb, som tilkommer dem på grundlag af finansieringsvejledningen, da der ikke findes nogen juridisk bindende procedure, hvorefter VRR kan kræve denne forskel tilbagebetalt.
(187)
Kompensationen for forpligtelserne til offentlig tjeneste kan i den foreliggende sag ske direkte via bidrag fra de pågældende virksomheders offentlige ejere, via en aftale om kontrol- og overskudsoverførsel og/eller via VRR. Kommissionen konstaterer, at det tredje Altmark-kriterium ikke foreskriver, at betalingerne skal finde sted via organisationsmyndigheden - her VRR. Det skal imidlertid sikres, at den årlige kompensation ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for at dække alle omkostninger, der faktisk er forbundet med forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(188)
Det er fastsat i finansieringsafgørelserne, at det deri fastsatte beløb er det maksimumsbeløb, der kan betales, med forbehold af en efterfølgende kontrol af de faktisk afholdte omkostninger. Det maksimale finansieringsbeløb er de finansieringsmidler, som står til rådighed for en given kommune.
(189)
Transportvirksomhederne skal hvert år angive de faktiske omkostninger, som de har afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Den efterfølgende kontrol afspejler de faktiske omkostninger, der er afholdt inden for hver driftstjeneste i hver af de fire kategorier. Summen af de efterfølgende fastslagte omkostninger sammenlignes derpå med summen af de foreløbigt angivne omkostninger. Den efterfølgende beregning anføres i finansieringsafgørelser, hvis struktur svarer til de foreløbige finansieringsafgørelsers struktur for at muliggøre en sammenligning. Ifølge Tyskland udarbejdes disse foreløbige og efterfølgende finansieringsafgørelser for RBG og BSM for hvert år, der skal kontrolleres. VRR kontrollerer disse oplysninger og tilbagesøger de overskydende beløb i tilfælde af, at den foreløbige kompensation overstiger de faktiske omkostninger. Finansieringsvejledningen indeholder imidlertid ingen detaljerede bestemmelser vedrørende overkompensationer eller en metode til at tilbagesøge for meget udbetalte midler.
(190)
Kommissionen skal derfor undersøge, om BSM og RBG har modtaget overkompensation i perioden fra 1. januar 2006 til 31. december 2009. Tyskland har givet Kommissionen oplysninger om de faktiske betalinger til BSM og RBG. I den forbindelse har Tyskland forelagt Kommissionen de årlige resultatopgørelser for RBG og BSM. Hver virksomheds indtægter og omkostninger kontrolleres årligt af revisorer, som også har godkendt den pågældende virksomheds årsregnskaber.
(191)
I 2006 havde RBG tab på 65 mio. EUR (37). Tab på 64,1 mio. EUR blev dækket af delstaten Nordrhein-Westfalen og VRR. Dette beløb er 7 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse. I 2007 udgjorde den nødvendige kompensation fra delstaten Nordrhein-Westfalen og VRR til RBG i alt 52,2 mio. EUR. Dette beløb er 17,5 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse. RBG opnåede i 2007 et balanceoverskud på nul. I 2008 modtog RBG til opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste en kompensation på 41,9 mio. EUR, som dækkede selskabets tab, hvorved RBG opnåede et balanceoverskud på nul. Dette beløb er 14,1 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse. I 2009 modtog RBG til opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste en kompensation på 45,3 mio. EUR, som dækkede selskabets tab, hvorved RBG opnåede et balanceoverskud på nul. Dette beløb er 11,4 mio. EUR lavere end det beløb, som RBG havde haft ret til ifølge VRR's finansieringsafgørelse.
(192)
I årene 2006-2009 udgjorde BSM's tab inden for offentlig personbefordring følgende beløb: […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) og […] EUR (2009). Ved en sammenligning af disse tab med de beløb, der er fastsat i finansieringsafgørelserne, konstaterer Kommissionen, at BSM's tab inden for offentlig personbefordring overstiger de beløb, der er fastsat i finansieringsafgørelserne. De samlede tab - dvs. summen af de beløb, der er godkendt i finansieringsafgørelserne, og de yderligere tab - blev dækket via aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel med Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, således at BSM's årsoverskud/-underskud beløb sig til nul.
(193)
Kommissionen konstaterer, at dækningen af de yderligere tab ikke beror på den nye finansieringsordning, men udelukkende på aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel. Denne aftale blev indgået, inden markedet for bustransporttjenester blev åbent i nogle medlemsstater i 1995. Da denne markedsåbning var medlemsstaternes egen beslutning, er aftalen om kontrol- og overskudsoverførsel - såfremt den skulle udgøre støtte (39) - i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i procedureforordningen eksisterende støtte.
(194)
Kommissionen konstaterer, at markedet for personbefordring med ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007 på grundlag af EU-retlige regler blev åbnet pr. 3. december 2009. I henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 anses som følge af liberaliseringen af aktiviteterne ved en EU-retsakt enhver eksisterende støtte til personbefordring fra denne dato for at være ny støtte. Af de grunde, der er anført i betragtning 114-124, dækker denne afgørelse kun perioden indtil ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007.
(195)
Kommissionen kan derfor konstatere for perioden mellem 2006 og 2009, at BSM og RBG ikke har modtaget overkompensationer på grundlag af den nye finansieringsordning, og at det tredje Altmark-kriterium derfor er opfyldt med hensyn til betalinger på grundlag af den nye finansieringsordning.
9.2.4. GENNEMSNITSVIRKSOMHED, DER ER VELDREVET OG TILSTRÆKKELIGT UDSTYRET MED TRANSPORTMIDLER
(196)
Endelig hedder det i Altmark-dommen, at »størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(197)
Hverken RBG eller BSM fik overdraget den pågældende forpligtelse til offentlig tjeneste inden for rammerne af en åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende udbudsprocedure. Kommissionen skal derfor med hensyn til spørgsmålet, om den fjerde betingelse i Altmark-dommen er opfyldt, undersøge det andet alternativ, der er fastsat deri, hvorefter størrelsen af kompensationen skal beregnes på grundlag af en analyse af omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler.
(198)
Tyskland anfører, at de parametre, der anvendes ved beregningen af kompensationen, fastlægges på grundlag af gennemsnitsomkostningerne for alle virksomheder, der er omfattet af VRR's finansieringsordning.
(199)
Tyskland har meddelt som led i den formelle undersøgelsesprocedure, at VRR på grundlag af de statistiske data fra sin ekspert har beregnet de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have ved opfyldelsen af den forpligtelse til offentlig tjeneste, der er omfattet af de fire omkostningskategorier. Dataene blev derpå tilpasset af VRR under hensyntagen til visse særlige (f.eks. regionale) forhold. På grundlag af analysen fastsætter VRR en margen for de gennemsnitlige markedspriser i forbindelse med de enkelte omkostningskategorier.
(200)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen for det første, at brugen af statistiske data har til formål at sikre, at kompensationsbeløbet fastsættes med henvisning til omkostningerne for en gennemsnitsvirksomhed.
(201)
For det andet har alle operatører, der leverer offentlige transporttjenester, en tilladelse eller en kontrakt om offentlig trafikbetjening og skal opfylde visse krav, som er pålagt dem på grundlag af henholdsvis tilladelserne og kontrakterne (f.eks. skal de være tilstrækkeligt udstyret med transportmidler for at opfylde de nødvendige kvalitetskrav).
(202)
Men som nævnt i beslutningen om at indlede proceduren kan brugen af statistiske transportomkostninger ikke i sig selv føre til den konklusion, at operatører, der har accepteret at levere tjenesterne i overensstemmelse med disse parametre, kan betragtes som veldrevne virksomheder. De statistiske data, der blev anvendt som grundlag for fastsættelsen af dette beløb, vedrører kun de faktiske omkostninger til transporttjenester i de forskellige regioner (Tyskland og Østrig) i 2003. Der findes derfor intet bevis for, at et gennemsnit af disse omkostninger svarer til omkostningerne i en effektiv virksomhed. Kommissionen nåede også i de endelige beslutninger i sag C 3/08 - Southern Moravia Bus Companies (40) og i sag C 16/07 - Postbus AG (41) til denne konklusion. De grunde, der er anført i betragtning 85 og 86 i sidstnævnte beslutning, har også gyldighed for denne afgørelse.
(203)
Kommissionen bemærker endvidere, at de statistiske data blev beregnet for 2003 og derpå årligt ajourført efter et indeks i overensstemmelse med bilag 9 til finansieringsvejledningen samt i overensstemmelse med volumenforøgelser/-nedsættelser og strukturændringer. Til den omkostningsmæssige ajourføring af de statistiske prisindekser anvendes i vidt omfang de metoder, der også anvendes af Verband Deutscher Verkehrsunternehmen i forbindelse med indekset for kollektiv transport, samt data fra Statistisches Bundesamt. En sådan ajourføringsprocedure kan imidlertid ikke i vidt omfang afspejle de effektivitetsfordele, der i mellemtiden er opnået i branchen.
(204)
Kommissionen bemærker endelig, at den omstændighed, at finansieringsvejledningen fastsætter en omkostningskategori 4b (kompensation for meromkostninger, der opstår som følge af en politisk dreven anvendelse af personalelønninger, der ligger over omkostningerne i forbindelse med de gængse vederlagsordninger på markedet), gør det muligt at udlede, at transportvirksomheder i VRR betaler lønninger, der ligger over markedslønninger. Tyskland har bekræftet, at RBG og BSM betaler sådanne lønninger og modtager kompensation i forbindelse med omkostningskategori 4b.
(205)
Alt i alt fremgår det ikke af den dokumentation, som Kommissionen har modtaget, at kompensationens størrelse blev beregnet ved, at de omkostninger, som RBG og BSM har afholdt, blev sammenlignet med omkostningerne for en veldrevet virksomhed. Kompensationens størrelse blev derfor ikke beregnet med henvisning til en veldrevet virksomhed.
(206)
Kommissionen konkluderer derfor, at det fjerde Altmark-kriterium ikke er opfyldt med hensyn til de betalinger, der ydes til RBG og BSM som kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste.
9.2.5. KONKLUSION
(207)
Da det fjerde Altmark-kriterium ikke er opfyldt, har finansieringsordningen i den foreliggende sag efter Kommissionens opfattelse medført en økonomisk fordel for RBG og BSM.
9.3. FORDREJNING AF KONKURRENCEVILKÅRENE
(208)
Finansieringsordningen kunne føre til konkurrencefordrejning, da den offentlige finansiering styrker stillingen for de virksomheder, der har fået overdraget forpligtelsen til offentlig tjeneste, og gør det muligt for dem at udnytte disse fordele til en forlængelse af overdragelsen, mens konkurrenter ikke kan udnytte disse fordele, hvis de viser interesse for en overdragelse. Den omstændighed, at virksomhederne muligvis betragtes som interne virksomheder, forhindrer ikke eventuelle virkninger for konkurrencen, da disse virksomheder er aktive på et marked sammen med andre offentlige og private virksomheder.
(209)
Endvidere kunne de virksomheder, der modtager finansieringsmidler, udnytte disse fordele i konkurrencen med andre virksomheder på andre markeder.
9.4. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN MELLEM MEDLEMSSTATERNE
(210)
Ifølge fast retspraksis må samhandelen mellem medlemsstaterne antages at være påvirket, når en foranstaltning, der er forbundet med en fordel, styrker en virksomheds stilling i forhold til dens konkurrenter i samhandelen inden for EU (42). En sådan styrkelse af den begunstigede virksomheds stilling i konkurrencen med andre virksomheder i samhandelen inden for EU fordrejer derfor ikke kun konkurrencevilkårene (eller truer med at fordreje dem), men påvirker også samhandelen mellem medlemsstaterne (43).
(211)
Det skal derfor undersøges, om de finansieringsmidler, som VRR har ydet til transportvirksomhederne RBG og BSM, udgør en økonomisk fordel, som styrker deres stilling i forhold til deres konkurrenter i samhandelen inden for EU.
(212)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at markedet for kollektiv persontransport i Tyskland, hvor disse virksomheder er aktive, er åbnet for konkurrence fra virksomheder fra andre medlemsstater (44).
(213)
Endvidere fastslog Domstolen følgende i Altmark-dommen:
»77.
Det bemærkes i denne forbindelse for det første, at det på ingen måde er udelukket, at et offentligt tilskud til en virksomhed, som alene leverer lokale eller regionale transportydelser, og som ikke leverer transportydelser uden for den oprindelige medlemsstat, ikke desto mindre kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater.
78.
Når en medlemsstat således yder et offentligt tilskud til en virksomhed, kan den pågældende virksomheds stilling inden for levering af transportydelser derved blive opretholdt eller styrket med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at levere transportydelser på denne medlemsstats marked herved blive formindskede…« (45).
(214)
Kommissionen konstaterer endvidere, at VRR's offentlige finansiering af transportvirksomhederne RBG og BSM, der er forbundet med en økonomisk fordel, forbedrer virksomhedernes finansielle situation. Takket være denne styrkede finansielle situation er det muligt for dem fortsat at levere transporttjenesterne. Den medfører desuden, at chancerne for andre virksomheder fra Tyskland og andre medlemsstater for at tilbyde deres transporttjenester på det marked (Düsseldorf-området), der betjenes af disse to transportvirksomheder, formindskes, selv om dette er juridisk muligt.
(215)
Kommissionen konkluderer derfor, at finansieringen af RBG og BSM som kompensation for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste styrker deres stilling i forhold til deres konkurrenter i samhandelen inden for EU og derfor påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
9.5. KONKLUSION
(216)
Kommissionen konkluderer derfor, at de finansieringsmidler, der ydes til RBG og BSM for opfyldelsen af forpligtelser til offentlig tjeneste, er statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
10. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(217)
Artikel 93 i TEUF fastsætter betingelser for foreneligheden af støtte, der ydes i forbindelse med samordning af transportvæsenet eller forpligtelser til offentlig tjeneste på transportområdet.
(218)
Kommissionen konstaterer, at artikel 106, stk. 2, i den foreliggende sag ikke kan anvendes på virksomhederne inden for kollektiv transport, da artikel 93 er en lex specialis i forhold til artikel 106, stk. 2 (46).
(219)
Ifølge Altmark-dommen (47) kunne artikel 93 i TEUF ikke anvendes direkte, men kun på grundlag af Rådets forordninger, navnlig forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EØF) nr. 1107/70.
(220)
Den 3. december 2009 trådte forordning (EF) nr. 1370/2007 i kraft. Ved denne forordning blev forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 samtidig ophævet.
(221)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 gælder for kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste, som vedrører offentlig personbefordring med jernbane og andre skinnekøretøjer og ad vej. Derfor skal Kommissionen vurdere foreneligheden af de foreliggende foranstaltninger med det indre marked på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007, som er den retsakt, der var gældende på tidspunktet for Kommissionens beslutning.
(222)
I forordning (EF) nr. 1370/2007 er fastlagt de vilkår, hvorpå den kompetente myndighed kan betale en kompensation for forpligtelser til offentlig tjeneste i form af personbefordring, der leveres via kontrakter om offentlig trafikbetjening. I den foreliggende sag blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget på grundlag af den såkaldte tredobbelte overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen).
(223)
Kommissionen konstaterer endvidere, at den interesserede part ikke har bestridt, at forordning (EF) nr. 1370/2007 finder anvendelse i den foreliggende sag. Kommissionen konstaterer desuden, at Tyskland er af den opfattelse, at forordning (EF) nr. 1370/2007 principielt kun bør finde anvendelse på kompensation, der blev ydet efter den 3. december 2009.
(224)
Efter af have gransket Tysklands argumenter er Kommissionen imidlertid nået til den konklusion, at disse ikke sætter spørgsmålstegn ved anvendelsen af statsstøttereglerne ratione temporis, hvorefter Kommissionen skal støtte sin argumentation på de bestemmelser, der var gældende på tidspunktet for beslutningen. Kommissionen er af den opfattelse, at kontrakterne om offentlig trafikbetjening af nedenstående grunde må vurderes på grundlag af forordning (EF) nr. 1370/2007:
(225)
Kommissionen konstaterer for det første, at forordning (EF) nr. 1370/2007 selv indeholder bestemmelser om forordningens ikrafttræden og anvendelse ratione temporis. Ifølge dennes artikel 12 trådte forordning (EF) nr. 1370/2007 i kraft den 3. december 2009. I henhold til artikel 10, stk. 1, ophæves forordning (EØF) nr. 1191/69 på denne dato. Kommissionen kan derfor ikke basere sin vurdering på forordning (EØF) nr. 1191/69, som ikke længere var i kraft på tidspunktet for beslutningens vedtagelse, men skal basere sig på forordning (EF) nr. 1370/2007.
(226)
For det andet konstaterer Kommissionen, at forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke indeholder bestemmelser om, at denne ikke finder anvendelse på kontrakter om offentlig trafikbetjening, der er indgået forud for dens ikrafttræden. Artikel 8, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1370/2007 indeholder således overgangsbestemmelser for kontrakter, der blev indgået forud for forordningens ikrafttræden. Denne bestemmelse er i realiteten en undtagelsesbestemmelse for anvendelsen af forordningens artikel 8, stk. 2, som vedrører anvendelsen af de i artikel 5 fastsatte bestemmelser vedrørende indgåelse af kontrakter. Det kan derfor konstateres, at undtagelsesbestemmelserne for indgåelsen af kontrakter i overgangsperioden ikke var nødvendige, hvis kontrakter om offentlig trafikbetjening, der blev indgået forud for forordningens ikrafttræden, ikke var omfattet af dens anvendelsesområde. Artikel 8 bekræfter derimod, at forordningens øvrige bestemmelser finder anvendelse på disse kontrakter.
(227)
For det tredje bemærker Kommissionen, at Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (48) ikke finder anvendelse i den foreliggende sag. Det er således udtrykkeligt anført i denne meddelelse, at den ikke påvirker fortolkningen af Rådets og Kommissionens forordninger på statsstøtteområdet. Forordning (EF) nr. 1370/2007 indeholder imidlertid regler for dens tidsmæssige anvendelse.
(228)
For det fjerde understreger Kommissionen, at Domstolen ligeledes har bekræftet princippet om, at en ny regel finder øjeblikkelig anvendelse på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende. Den har ligeledes fastslået, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke må udvides så langt, at det generelt forhindrer, at en ny ordning finder anvendelse på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende (49).
(229)
For det femte har Domstolen fastslået, at EU-rettens materielle regler skal fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen (50). Den sidstnævnte betingelse er tydeligvis opfyldt for forordning (EF) nr. 1370/2007, jf. betragtning 228.
(230)
For det sjette konstaterer Kommissionen endvidere, at Domstolen i den nævnte dom desuden konkluderede, at såfremt de bestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor en medlemsstat anmeldte en påtænkt støtteforanstaltning, bliver ændret, inden Kommissionen træffer sin beslutning, skal Kommissionen tage stilling på grundlag af de nye bestemmelser (51). Domstolen har endvidere præciseret, at en medlemsstats anmeldelse af påtænkt støtte ikke medfører, at der endeligt etableres en retlig situation, og ikke giver anledning til berettigede forventninger, der indebærer, at Kommissionen skal tage stilling til støttens forenelighed med det indre marked ved anvendelse af de bestemmelser, der var i kraft på anmeldelsestidspunktet. Det ville derfor være selvmodsigende at tillade en medlemsstat, som omvendt ikke har overholdt anmeldelsespligten, at etablere en endelig retlig situation ved at tildele ulovlig støtte.
(231)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 finder derfor anvendelse i den foreliggende sag (52).
10.1. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED PÅ GRUNDLAG AF FORORDNING (EF) NR. 1370/2007
(232)
I henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 er »kompensationer for offentlig trafikbetjening i forbindelse med drift af offentlig personbefordring …, der ydes i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser, … forenelige med fællesmarkedet«. Endvidere undersøger Kommissionen, om finansieringsvejledningen og de kompensationer, der er ydet til RBG og BSM på grundlag heraf, opfylder bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(233)
Artikel 3, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 fastsætter følgende: »Når en kompetent myndighed beslutter at tildele den valgte operatør eneret og/eller kompensation af en hvilken som helst art for at opfylde den offentlige serviceforpligtelse, skal det ske i form af en kontrakt om offentlig trafikbetjening.«
(234)
I den foreliggende sag blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget på grundlag af den såkaldte tredobbelte overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen). Kommissionen konkluderer derfor, at artikel 3 i forordning (EF) nr. 1370/2007 overholdes.
(235)
I artikel 4 i forordning (EF) nr. 1370/2007 er fastsat følgende obligatoriske indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening:
(236)
Artikel 4, stk. 1, litra a) - Klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste: Som anført i afsnit 8.2.1 fik RBG og BSM pålagt klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste.
(237)
Artikel 4, stk. 1, litra b) - De kriterier, som kompensationen beregnes ud fra, skal på objektiv og gennemsigtig måde fastlægges på forhånd, således at overkompensationer udelukkes: Som redegjort for i afsnit 9.2.2 fastlægges parametrene for kompensationen i den negative finansieringsafgørelse på objektiv og gennemsigtig måde med angivelse af maksimumsbeløbet for hver omkostningskategori vedrørende hver driftstjeneste, inden forpligtelsen til offentlig tjeneste opfyldes.
(238)
Artikel 4, stk. 1, litra c), og artikel 4, stk. 2 - Bestemmelser for fordelingen af omkostninger og indtægter: På grundlag af ovennævnte parametre findes der klare bestemmelser for fordelingen af omkostninger og indtægter, der vedrører de fire omkostningskategorier, som der modtages kompensation for. For hver af de forskellige kategorier af forpligtelser til offentlig tjeneste regnskabsføres omkostningerne og indtægterne særskilt, idet de regnskabsprincipper, der gælder i tysk ret, finder anvendelse, og en neutral revisor og VRR foretager en årlig kontrol.
(239)
Artikel 4, stk. 3 - Tidsbegrænsning af kontrakterne om offentlig trafikbetjening med en løbetid på højst ti år for bustrafik og 15 år for personbefordring med jernbane eller andre skinnekøretøjer: Oprindeligt blev forpligtelserne til offentlig tjeneste overdraget på grundlag af den såkaldte tredobbelte overdragelsesakt (dvs. tilladelserne, de kollektive trafikplaner og VRR's finansieringsafgørelse på grundlag af finansieringsvejledningen). Som følge af ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007 blev de forpligtelser til offentlig tjeneste, der var pålagt transportvirksomhederne, sammenfattet i en enkelt kontrakt, som var tidsbegrænset med en løbetid på ti år. For kontrakter om offentlig trafikbetjening, der allerede var indgået forud for ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1370/2007, gælder overgangsbestemmelser. I henhold til artikel 8, stk. 3, litra d), i forordning (EF) nr. 1370/2007 kan kontrakter om offentlig trafikbetjening, der fra den 26. juli 2000 og inden den 3. december 2009 er indgået på grundlag af en anden procedure end en retfærdig udbudsprocedure på konkurrencevilkår, fortsætte, indtil de udløber, hvis deres løbetid er begrænset og sammenlignelig med det, der er fastsat i artikel 4. I den foreliggende sag blev kontrakten indgået i den i artikel 8, stk. 3, litra d), omhandlede periode, uden at der blev gennemført en udbudsprocedure. Derfor gælder den begrænsede løbetid i henhold til artikel 4. Kontraktløbetiden er nu begrænset til ti år; den er derfor i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 4, stk. 3.
(240)
Artikel 4, stk. 5 - Krav om overholdelse af visse sociale og arbejdsmarkedsmæssige standarder: De kollektive overenskomster, der finder anvendelse, er angivet i de pågældende akter, da RBG og BSM er forpligtet til at anvende den overenskomst, der er indgået med Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen.
(241)
Artikel 4, stk. 6 - Krav om overholdelse af visse kvalitetsstandarder: Bestemmelserne vedrørende kvalitetsstandarderne er angivet i de pågældende overdragelsesakter.
(242)
I lyset af bemærkningerne i betragtning 54 ff. er Kommissionen af den opfattelse, at den tredobbelte overdragelsesakt indeholder alle obligatoriske bestemmelser i henhold til artikel 4 i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(243)
I artikel 5 i forordning (EF) nr. 1370/2007 er fastsat regler for indgåelse af kontrakter om offentlig trafikbetjening. I henhold til overgangsbestemmelserne i artikel 8, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1370/2007 skal indgåelsen af kontrakter om offentlig trafikbetjening med jernbane og ad vej imidlertid først være i overensstemmelse med artikel 5 senest den 3. december 2019. Derfor finder bestemmelserne i artikel 5 i forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke anvendelse i den foreliggende sag.
(244)
Kommissionen gør endnu en gang Tyskland opmærksom på, at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger i denne overgangsperiode, så de gradvis bringer sig i overensstemmelse med artikel 5 i forordning (EF) nr. 1370/2007.
(245)
I henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 skal enhver kompensation være i overensstemmelse med artikel 4 og bilaget til forordningen.
(246)
Kommissionen bemærker indledningsvis, at - som anført ovenfor - alle bestemmelser i artikel 4 blev overholdt.
(247)
I bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007 er det fastsat, at kompensationen ikke kan være større end det finansielle beløb, hvori indgår følgende faktorer: omkostninger pådraget i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, minus billetindtægter, minus alle positive økonomiske virkninger, der er fremkommet inden for det rutenet, der betjenes i henhold til de(n) pågældende offentlige serviceforpligtelse(r), plus en rimelig fortjeneste. Desuden er det fastsat i bilaget, at omkostninger og indtægter skal beregnes i overensstemmelse med gældende regnskabsprincipper og beskatningsregler. Endvidere skal regnskabet føres særskilt for at sikre gennemsigtighed.
(248)
I den foreliggende sag konstaterer Kommissionen, at kompensationen for forpligtelser til offentlig tjeneste, som redegjort for i afsnit 9.2.3, sker i overensstemmelse med bestemmelserne i bilaget, og at kompensationen ikke fører til en overkompensation. Beregningen af provenuet fra brugsafgifter, indtægterne, andre positive økonomiske virkninger og de omkostninger, der er forbundet med forpligtelsen til offentlig tjeneste, viste, at der opstår årlige tab for BSM og RBG ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Disse tab blev i årene 2006-2009 dækket ved hjælp af kompensation, hvorved der fremkom et balanceoverskud på nul.
(249)
Kommissionen konstaterer endvidere, at virksomhederne i den foreliggende sag ikke opnår en rimelig fortjeneste. De omkostninger og indtægter, der kan henføres til forpligtelserne til offentlig tjeneste, kontrolleres endvidere, således at de er i overensstemmelse med de gældende regnskabsprincipper og beskatningsregler. For at opnå større gennemsigtighed fører de pågældende virksomheder særskilt regnskab for de tjenester, der er omfattet af forpligtelsen til offentlig tjeneste, og for aktiviteter, som ikke er omfattet heraf.
(250)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at kompensationen for forpligtelser til offentlig tjeneste forhindrer overkompensationer og er i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 4 og 6 i forordning (EF) nr. 1370/2007 og bilaget hertil.
(251)
Kommissionen mener derfor, at de generelle principper for vurderingen af en støttes forenelighed med det indre marked blev overholdt i den foreliggende sag. Kommissionen konstaterer endvidere, at undersøgelsen af kompensationen for forpligtelser til offentlig tjeneste til fordel for RBG og BSM i henhold til forordning (EØF) nr. 1107/70 ville føre til samme konklusioner.
(252)
Kommissionen konkluderer derfor, at støtten til fordel for RBG og BSM i henhold til artikel 93 i TEUF og artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 er forenelig med det indre marked.
11. KONKLUSION
(253)
Kommissionen konkluderer, at støtten i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 og artikel 93 i TEUF er forenelig med det indre marked. Kommissionen bemærker, at denne afgørelse vedrører foranstaltningernes forenelighed med det indre marked som statsstøtte, og at denne vurdering i dette tilfælde ikke foregriber Kommissionens undersøgelse med hensyn til anvendelsen af EU-bestemmelserne om offentlige aftaler og koncessioner.
(254)
Kommissionen bemærker, at den ifølge Domstolens faste retspraksis kan undersøge foreneligheden af statsstøtte med det indre marked uafhængigt af en eventuel tilsidesættelse af en anden EU-bestemmelse, såfremt sidstnævnte ikke er så uadskilleligt forbundet med støtteformålet, at en særskilt undersøgelse ikke er mulig.
(255)
I den foreliggende sag konstaterer Kommissionen, at en eventuel tilsidesættelse af bestemmelserne om offentlige aftaler og koncessioner, som f.eks. den omhandlede tildeling af tilladelser til BSM og RBG, ikke nødvendigvis ville have konkurrencefordrejende virkninger, som yderligere forstærker den konkurrencefordrejning, som støtten fører med sig. Denne afgørelse er derfor begrænset til undersøgelsen af statsstøtten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Tyskland ydede Rheinbahn AG og Bahnen der Stadt Monheim i årene 2006-2009 på grundlag af Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, er i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1370/2007 og artikel 93 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde forenelig med det indre marked.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. februar 2011.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 23. února 2011
o státní podpoře C 58/06 (ex NN 98/05) Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr
(oznámeno pod číslem K(2011) 632)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/501/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1)
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 21. prosince 2006 sdělila Komise Německu rozhodnutí pokládat „starý systém financování“ dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „svaz VRR“) za existující podporu. Součástí rozhodnutí bylo zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ohledně „nového systému financování“ (3) VRFR, na jehož základě je podniku Rheinische Bahngesellschaft AG (dále jen „podnik RBG“) a podniku Bahnen der Stadt Monheim GmbH (dále jen „podnik BSM“) vyplácena kompenzace za plnění závazků veřejné služby. Komise Německo současně vyzvala k podání připomínek. Na žádost Německa se dne 1. února 2007 konala schůzka. Své připomínky Německo předložilo dne 18. dubna 2007 a 4. května 2007.
(2)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo dne 31. března 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(3)
Připomínky Komise obdržela od jediné zúčastněné strany a dopisem ze dne 29. května 2007 je postoupila Německu. Příležitosti vyjádřit se k těmto připomínkám ve lhůtě jednoho měsíce využilo Německo dopisem ze dne 29. června 2007.
(4)
Na žádost Německa se dne 31. ledna 2008 konala další schůzka, v návaznosti na niž Německo dne 5. května 2008 a 3. července 2008 v souladu s žádostí Komise předložilo další údaje.
(5)
Dopisy ze dne 2. října 2007, 30. ledna 2008 a 4. dubna 2008 poskytla zúčastněná strana bližší vysvětlení ke své původní argumentaci.
(6)
Dopisem ze dne 10. července 2008 požádala Komise Německo o další vysvětlení k předloženým informacím; Německo dále dostalo příležitost reagovat ve lhůtě jednoho měsíce na další vysvětlení, jež podala zúčastněná strana. Své odpovědi předložilo Německo dopisem ze dne 5. srpna 2008 a 30. září 2008.
(7)
Dopisem ze dne 16. prosince 2009 vyzvala Komise Německo a zúčastněnou stranu, aby jí do 10. ledna 2010 předložily stanoviska ke slučitelnosti předmětných opatření s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70 (5). Uvedenou lhůtu Komise na žádost Německa a zúčastněné strany prodloužila do 12. ledna 2010. Německo své stanovisko předložilo dopisem ze dne 12. ledna 2010. Zúčastněná strana nepředložila ve lhůtě stanovisko žádné a dopisem ze dne 13. ledna 2010 Komisi sdělila, že již nemá o účast v řízení zájem.
(8)
Dopisem ze dne 12. ledna 2010 Německo Komisi dále sdělilo, že byly jak akty, jimiž bylo podnikům RBG a BMS svěřeno provozování služeb v rámci závazků veřejné služby, tak nový systém financování svazu VRR změněny, tak aby bylo dosaženo jejich souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007.
2. ÚČASTNÍCI ŘÍZENÍ
(9)
Svaz VRR zřídilo několik měst a okresů v oblasti Porýní a Porúří, aby splnilo svou povinnost v oblasti plánování a organizace místní hromadné dopravy na svém území s tím, že za poskytování veřejných dopravních služeb vyplácelo kompenzace. Svaz VRR tvoří dva právně oddělené veřejnoprávní subjekty, a to účelové sdružení Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (dále jen „účelové sdružení ZV VRR“) (6) a veřejnoprávní dopravní svaz Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR (dále jen „dopravní svaz VRR AöR“) (7).
(10)
Za účelem financování kompenzací, jež jsou vypláceny jako protiplnění za závazky veřejné služby, je účelové sdružení ZV VRR oprávněno vybírat od členských měst a okresů poplatky vypočtené na poměrném základě. Právní základ výběru těchto poměrných poplatků tvoří ustanovení § 19 a 20 stanov účelového sdružení Verkehrsverbund Rhein-Ruhr ze dne 21. června 2006 ve znění z 10. prosince 2008 (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008, dále jen „stanovy účelového sdružení ZV VRR“) (8).
(11)
Podniky RBG (9) a BSM (10), jež jsou předmětnými opatřeními pravděpodobně zvýhodněny, působí v oblasti místní veřejné (autobusové, tramvajové a železniční) dopravy ve spádové oblasti Düsseldorfu. Jejich trasy patří do veřejné dopravní sítě svazu VRR.
(12)
Podniky RBG a BSM obsluhují tratě místní hromadné dopravy na základě povolení, které vydala düsseldorfská krajská vláda v souladu se zákonem o přepravě osob (Personenbeförderungsgesetz, „PBefG“), zejména v souladu s ustanovením § 13 uvedeného zákona. Toto povolení zakládá výlučné právo žadatele obsluhovat danou trasu. Jako protiplnění musí podnik, jemuž je toto povolení vydáno, poskytovat dopravní služby místní hromadné dopravy v souladu s podmínkami, jež povolení stanoví; jedná se zejména o četnost obsluhy, počet obsluhovaných kilometrů a další kvalitativní parametry.
3. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
3.1 NÁZEV, VYČLENĚNÉ PROSTŘEDKY A DOBA TRVÁNÍ
(13)
Název: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG (Finanční podpora pro podniky BSM a RBG).
(14)
Na předmětné opatření jsou v případě podniku BSM vyčleněny prostředky ve výši mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně a v případě podniku RBG mezi […] mil. EUR a […] mil. EUR ročně. Prostředky vyčleněné na vyplácení kompenzací v souladu s finanční směrnicí a se smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku pocházejí z veřejných zdrojů. Účinnost této finanční směrnice a smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku je stanovena na dobu neurčitou.
3.2 PŘÍJEMCI A CÍL
(15)
Příjemci předmětných kompenzací jsou oba uvedené podniky, RBG a BSM.
(16)
Cílem opatření je zajistit v zájmu obyvatelstva obslužnost místní hromadnou dopravou v přiměřeném rozsahu. Podle § 4 stanov účelového sdružení ZV VRR spočívá cíl spolupráce mezi spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko, svazem VRR a dopravními podniky v tom, zvýšit atraktivitu místní hromadné dopravy; tomuto cíli má sloužit koordinované plánování a koncepce nabídky služeb, jednotné a cenově příznivé tarify, koordinované poskytování informací cestujícím s přihlédnutím k potřebám osob s postižením, jakož i jednotné kvalitativní standardy.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1 PŘEDMĚT ŘÍZENÍ
(17)
Rozhodnutí o zahájení řízení se týká pouze těch kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty v rámci „nového systému financování“ zřízeného rozhodnutím svazu VRR ze dne 28. června 2005 a jsou vázány na plnění závazků veřejné služby v oblasti služeb autobusové a tramvajové dopravy. Toto závěrečné rozhodnutí se tudíž týká pouze uvedených kompenzací vyplacených podnikům RBG a BSM.
4.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ
(18)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení Komise konstatovala existenci dvou souborů opatření k financování podniků RBG a BSM:
-
financování dopravních podniků v Porýní a Porúří, např. podniků RBG a BSM, ze strany svazu VRR a
-
křížové subvencování podniků RBG a BSM ze strany městských holdingových společností měst Düsseldorf a Monheim.
(19)
Právní základ obou souborů opatření tvoří směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří ze dne 28. června 2005 (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr, dále jen „finanční směrnice“) a její přílohy (11).
(20)
V případě druhého souboru opatření tvoří právní základ navíc dvoustranné smlouvy, jednak mezi podnikem RBG a holdingovou společností města Düsseldorf, jednak mezi podnikem BSM a městem Monheim.
4.2.1 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM ZE STRANY SVAZU VRR
(21)
Svaz VRR vyplácí podnikům, jež na jeho území poskytují veřejné dopravní služby, částečnou náhradu jejich nákladů. Systém financování platný od roku 1990 (dále jen „starý systém financování“) byl rozhodnutím ze dne 28. června 2005 nahrazen novým, výrazně pozměněným systémem (dále jen „nový systém financování“).
(22)
Tento nový systém financování byl naposledy pozměněn dne 10. září 2009 v souvislosti s tím, že dne 3. prosince 2009 mělo vstoupit v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(23)
Reforma schválená dne 28. června 2005 měla za cíl uvést v soulad systém financování svazu VRR s rozsudkem ve věci Altmark (12). V odstavcích 5.4.3 až 5.4.5 finanční směrnice je popsán způsob, jakým je třeba rozsudek ve věci Altmark, zejména čtvrté kritérium, naplnit. Podle odstavce 5.4.3 je výše subvencí určována na základě analýzy nákladů průměrného, dobře řízeného podniku, který je adekvátním způsobem vybaven dopravními prostředky tak, aby dokázal plnit uložené závazky veřejné služby. Podle odstavce 5.4.4 stanoví svaz VRR na základě této analýzy každoročně parametry pro výpočet kompenzací v jednotlivých níže popsaných kategoriích; příloha 9 finanční směrnice stanoví metodu, jak tyto parametry aktualizovat (resp. indexovat). Odstavec 5.4.5 stanoví, že jsou kompenzace omezeny na náklady, jež příslušným podnikům při plnění závazků veřejné služby prokazatelně vznikají, a že parametry pro výpočet kompenzací pravidelně přezkoumává znalec.
(24)
Nový systém financování je podrobně popsán ve finanční směrnici a jejích přílohách.
(25)
Podle odstavce 2.1 finanční směrnice financuje svaz VRR plnění závazků veřejné služby na svém území. Odstavce 2.2.1 až 2.2.4 stanoví čtyři kategorie nákladů, jež může svaz VRR financovat. Tyto kategorie, jež jsou podrobněji vysvětleny v příloze 1 finanční směrnice, jsou popsány níže (použité zkratky odpovídají číslování nákladových kategorií ve finanční směrnici):
(26)
a)
náklady na zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (dále jen „nákladová kategorie 1“): do této kategorie patří náklady na výstavbu a údržbu infrastrukturních zařízení pevně spojených s danou lokalitou a bezpečnostních a navigačních systémů, jimiž jsou tato zařízení vybavena. Pojem „infrastruktura“ zahrnuje tramvajové koleje, vyhrazené autobusové pruhy, zařízení P&R, autobusové zastávky, nádraží, garáže, dílny a bezpečnostní a navigační systémy. Spadají sem i náklady na personál, jehož je k plnění vyjmenovaných úkolů zapotřebí.
(27)
b)
Režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 2“): do této kategorie spadají veškeré vícenáklady, jež dopravním podnikům vznikají z titulu členství ve svazu VRR. Tyto náklady jsou dány centralizovaným plánováním a koordinací, marketingem, finančním řízením, distribucí a kontrolou poskytnutých služeb.
(28)
c)
Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele (dále jen „nákladová kategorie 3“): do této kategorie jsou řazeny veškeré vícenáklady vzniklé v souvislosti s dodržováním kvalitativních požadavků na vozidla. Dopravní podniky mohou žádat o úhradu vícenákladů na pořízení klimatizovaných vozidel, uzavřených televizních okruhů, nízkopodlažní techniky, pohonu na plyn, výtahů pro osoby s postižením či motorů šetrnějších k životnímu prostředí.
(29)
d)
Dopravní plnění navíc či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele. Tato kategorie se člení na tři podkategorie:
I.
vícenáklady vzniklé z titulu závazku uloženého bezprostředně zadavatelem či svazem VRR, jenž spočívá v poskytování nelukrativních služeb v době slabého provozu (dále jen „nákladová kategorie 4a“),
II.
sociálněpolitické závazky ve spojení s provozním zadáním, jež stanovil podílník (13) (dále jen „nákladová kategorie 4b“); a dále
III.
provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě (dále jen „nákladová kategorie 4c“).
(30)
Podle finanční směrnice mohou veřejné dopravní podniky za poskytování veřejných dopravních služeb požadovat kompenzaci. Žádost musí obsahovat podklady uvedené v oddílu 5, 7 a 8 finanční směrnice, např. výpočet nákladů na plnění závazků veřejné služby a uvedení případných finančních prostředků z jiných zdrojů. Žádost o kompenzaci musí dopravní podniky předložit nejpozději 31. října roku, jenž předchází počátku plnění závazků veřejné služby.
(31)
Na základě informací, jež dopravní podniky podle odstavců 5.4.2 a přílohy 2 finanční směrnice předloží, vypočte svaz VRR kompenzaci, jejíž výše musí odpovídat nákladům, které by plněním týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku. Následně vydá svaz VRR finanční výměr. Tento právně závazný výměr potvrzuje akt svěření provozu veřejných služeb danému podniku a stanoví kompenzaci v každé ze čtyř nákladových kategorií. Na konci roku musí veřejný dopravní podnik písemně doložit, jaké příjmy a náklady mu plněním závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tento doklad přezkoumá a následně vydá druhý závazný správní výměr, jenž stanoví přesnou částku, kterou daný podnik jako kompenzaci obdrží.
4.2.2 FINANCOVÁNÍ PODNIKŮ RBG A BSM V RÁMCI KŘÍŽOVÉHO SUBVENCOVÁNÍ
(32)
Stanovy účelového sdružení ZV VRR upravují možnost, aby města a okresy, jež vlastní nějaký dopravní podnik, tomuto podniku vyplatily kompenzaci přímo a její výši si odečetly od poměrného poplatku, který účelovému sdružení odvádějí.
(33)
Ustanovení § 19 stanov účelového sdružení upravuje pět forem těchto přímých plateb:
-
dobrovolná přímá a nepřímá plnění města či okresu, včetně výnosů z cenných papírů, které toto město či okres do dopravního podniku vložil,
-
dobrovolná plnění třetích osob,
-
křížové subvencování na základě smluv o rozdělení příjmů, je-li dopravní podnik součástí holdingové společnosti a jsou-li jeho ztráty hrazeny ze zisků jiných podniků, např. dodavatelů energie a médií,
-
rozdělení zisku podniků, v nichž daný dopravní podnik drží účasti či podíly,
-
rozdíl mezi poměrným poplatkem a celkovým záporným hospodářským výsledkem dopravního podniku.
(34)
Částky vyplacené podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR jsou zohledňovány při výpočtu kompenzace, kterou danému dopravnímu podniku vyplácí svaz VRR. Podle oddílu 8 finanční směrnice svaz VRR žádost podniku o financování zamítne, pokud (komunální) podílník využil jedné či více z možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR. Tato částka je odečtena od plateb, na něž má dopravní podnik podle finanční směrnice nárok.
(35)
Jak město Düsseldorf, tak město Monheim možností podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR využilo a uzavřelo smlouvu s podnikem RBG, resp. podnikem BSM. Tyto smlouvy jsou popsány v následujících oddílech.
(36)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany podniku Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Podle informací, jež předložil původní stěžovatel, převádí podnik Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH zřejmě zisky, jichž dosahují finančně úspěšné společnosti jeho holdingu (Stadtwerke Düsseldorf AG a Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH), ztrátovým dceřiným podnikům RBG a Bädergesellschaft Düsseldorf; děje se tak na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku.
(37)
Údajné křížové subvencování podniku RBG ze strany města Düsseldorf: Komise dále na základě údajů, jež předložil původní stěžovatel, poukázala na přímé subvence, jež podnik RBG obdržel od města Düsseldorf. Tyto subvence pocházejí zřejmě z dividend, jež byly městu Düsseldorf vyplaceny z jeho akciového podílu v podniku RWE AG ve výši 1,1 %.
(38)
Roční platby města Düsseldorf ve prospěch podniku RBG: V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že podniky Stadtwerke Düsseldorf AG a Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (jenž od 18. června 2007 působí pod obchodní firmou Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, dále jen „holdingová společnost“) mezi sebou nikdy neuzavřely smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Holdingová společnost však podniku RBG ročně vyplácí částky za plnění závazků veřejné služby a svaz VRR tyto platby při výpočtu kompenzací za plnění závazků veřejné služby zohledňuje. Německo dále uvedlo, že jsou dividendy z akcií podniku RWE vypláceny městu, a nikoli podniku RBG.
(39)
Křížové subvencování podniku BSM: Původní stěžovatel dále uvedl, že jsou ze zisků posledně uvedeného podniku financovány roční ztráty podniku BSM; děje se tak na základě smlouvy mezi podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH a podnikem Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH. BSM je 100 % dceřiným podnikem podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (14).
(40)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení Německo uvedlo, že dne 27. října 1987 uzavřely podniky BSM a Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, jež nabyla účinnosti dne 1. ledna 1988. Podle § 4 odst. 1 uvedené smlouvy vyplácí BSM podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH svůj veškerý zisk a získává od něj úhradu svých veškerých ztrát.
4.3 POCHYBNOSTI KOMISE O KOMPENZACÍCH VYPLÁCENÝCH PODNIKŮM RBG A BSM NA ZÁKLADĚ „NOVÉHO SYSTÉMU FINANCOVÁNÍ“
4.3.1 EXISTENCE PODPORY
(41)
Pokud jde o existenci podpory, dospěla Komise na počátku formálního vyšetřovacího řízení k závěru, že jsou obě předmětná opatření spojena s vynakládáním státních prostředků a lze je přičíst státu.
(42)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise vysvětlila, že podle názoru Německa nevedou předmětná finanční opatření k poskytnutí selektivní ekonomické výhody, neboť jsou splněna všechna čtyři kritéria dle rozsudku ve věci Altmark a tato finanční opatření nemohou narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na základě informací, jež Německo během předběžného šetření předložilo, však Komise vyjádřila tyto pochybnosti:
(43)
V souvislosti s prvním kritériem dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k předběžnému závěru, že členským podnikům svazu VRR byl na základě povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, která jim vydal příslušný regionální orgán, uložen závazek veřejné služby.
(44)
Pokud jde o druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark, vyvolala pochybnosti Komise otázka, zdali závazku veřejné služby skutečně odpovídají všechny čtyři nákladové kategorie a je-li tento závazek jednoznačně definován. Nejasnost panovala i v tom, zdali alespoň část nákladů na předmětná opatření nehradí dané podniky ve svém vlastním podnikatelském zájmu a zdali by tato část neměla být hrazena pouze z vybraného jízdného. Komise dále konstatovala, že Německo nepředložilo k parametrům ani k metodě výpočtu kompenzací podrobnosti.
(45)
V rozhodnutí o zahájení řízení nemohla Komise vyloučit, že je tato kompenzace vyšší nežli částka potřebná k úplnému či částečnému pokrytí nákladů na plnění závazků veřejné služby (třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark).
(46)
Vzhledem k tomu, že byla povolení pro členské dopravní podniky svazu VRR vydána bezprostředně bez vyhlášení veřejné soutěže, vyjádřila Komise pochybnost, je-li splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark. Neměla dost informací, aby mohla posoudit, zdali kompenzace vypočtená z průměrných nákladů všech podniků, jež jsou financovány prostřednictvím svazu VRR, odpovídá nákladům, které by vznikly dobře řízenému podniku, který dává k dispozici dopravní prostředky.
(47)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise názor, že financování předmětných opatření ovlivňuje obchod mezi členskými státy a že narušuje či by mohlo narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
4.3.2 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(48)
Jelikož nemohla Komise vyloučit existenci státní podpory, zkoumala její případnou slučitelnost s vnitřním trhem podle článku 93 SFEU.
(49)
Podle rozsudku ve věci Altmark nelze článek 93 SFEU použít přímo, nýbrž jen prostřednictvím tří nařízení Rady, jež byla na jeho základě přijata (15). Komise tedy vycházela z toho, že právní rámec pro posouzení slučitelnosti závazků veřejné služby s vnitřním trhem tvoří nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (16) a nařízení Rady (EHS) č. 1107/70 ze dne 4. června 1970 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (17).
(50)
V rozhodnutí o zahájení řízení vycházela Komise z toho, že Německo vyjmulo dané dopravní služby z oblasti působnosti nařízení (EHS) č. 1191/69 a že použitelný právní rámec představuje pouze nařízení (EHS) č. 1107/70.
(51)
Ohledně slučitelnosti podpory s ustanovením čl. 3 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1107/70 vyjádřila Komise pochybnost, zdali závazky, za nějž jsou podnikům BSM a RBM vypláceny kompenzace, představují závazky veřejné služby a zdali vyplácené částky odpovídají nákladům, jež při plnění těchto závazků vznikají.
5. STANOVISKO NĚMECKA (18)
5.1 ROZSAH ŘÍZENÍ
(52)
Německo nejprve předložilo informace o kontextu, v němž byl nový systém financování uplatňován. Vysvětlilo zejména, že starý systém financování zůstal v platnosti do konce roku 2005 (31. prosince 2005). Nový systém financování schválený 28. června 2005 vstoupil v platnost 1. ledna 2006.
(53)
Německo zdůraznilo, že podnět došlý na počátku probíhajícího řízení podalo dopisem ze dne 27. ledna 1999 město Langenfeld, jež podnět obnovilo dne 21. ledna 2004. Řízení Komise se tak mělo podle názoru Německa týkat pouze starého systému financování, jenž platil do konce roku 2005. Rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně nového systému financování Německo zpochybnilo. Podle jeho názoru neprovedla Komise vzhledem k neexistenci podnětu, který by se týkal nového systému financování platného od roku 2006, dostatečně podrobné předběžné posouzení, a Německo tak nemělo příležitost objasnit dosud otevřené body.
5.2 NOVÝ SYSTÉM FINANCOVÁNÍ PLATNÝ OD ROKU 2006
(54)
Podle názoru Německa je nový systém financování koncipován tak, aby zajišťoval soulad se všemi čtyřmi kritérii podle rozsudku ve věci Altmark. Za tímto účelem se při výpočtu kompenzací, jež svaz VRR dopravním podnikům za plnění závazků veřejné služby vyplácí, přihlíží ke všem finančním tokům - přímým platbám a křížovým subvencím.
5.3 VYMEZENÍ ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY (PRVNÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(55)
Německo se vyjádřilo k pochybnostem Komise ohledně vymezení závazků veřejné služby a pověřovacího aktu (bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení) a dále ohledně nákladových kategorií 1, 2, 3 a 4 (bod 62-71 téhož rozhodnutí).
5.3.1 POVĚŘOVACÍ AKT
(56)
K otázce, musí-li členské dopravní podniky svazu VRR skutečně plnit jednoznačně vymezené závazky veřejné služby, Německo upřesnilo, že povolení obsluhovat autobusové a tramvajové trasy, jež byla vydána podle zákona o přepravě osob (19), nepředstavují jediný právní základ. Tyto závazky veřejné služby jsou dále upřesněny v plánech místní dopravy (20), resp. po přechodnou dobu od vstupu „nového systému financování“ v platnost (21) v rozhodnutích příslušných městských a okresních zastupitelstev a v odpovídajících finančních výměrech, jež svaz VRR vydává na základě své finanční směrnice. Ke svěření plnění závazků veřejné služby danému podniku tak dochází na základě trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(57)
Pokud jde o podnik RBG, schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf nový systém financování svazu VRR usnesením ze dne 15. prosince 2005. Podle usnesení vychází plán místní dopravy města Düsseldorf rovněž z finanční směrnice, jež je součástí nového systému financování. Plán místní dopravy na léta 2002-2007 schválilo zastupitelstvo města Düsseldorf dne 20. března 2003. Pro podnik RBG dále platí plány místní dopravy sousedních měst a okresů (okresu Rhein-Kreis Neuss, města Neuss a okresu Mettmann). Všechny tyto dopravní plány obsahují ustanovení o síti, kterou musí podnik RBG zajistit (služby a infrastrukturu). Pro autobusové a (pozemí a podzemní) tramvajové trasy, jež RBG provozuje, má tento podnik k dispozici povolení vydaná podle zákona o přepravě osob.
(58)
V případě podniku BSM schválilo nový systém financování svazu VRR zastupitelstvo města Monheim usnesením ze dne 10. listopadu 2005 a obvodní zastupitelstvo okresu Mettmann usnesením ze dne 19. prosince 2005. Druhé uvedené usnesení dále stanoví, že s novým systémem financování musí být v uveden v soulad plán místní dopravy okresu Mettmann (22). Tento plán na rok 2004 upravuje síť (služeb a infrastruktury), kterou má podnik BSM zajistit. K autobusovým trasám, jež podnik BSM obsluhuje, byla vydána povolení na základě zákona o přepravě osob.
5.3.2 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 1: ZAJIŠTĚNÍ DOPRAVNÍ OBSLUŽNOSTI A ÚDRŽBY INFRASTRUKTURY:
(59)
Německo upřesnilo, že k poskytování veřejných dopravních služeb musí být podnik vybaven vozidly. Infrastrukturu k poskytování těchto služeb zajišťuje v Německu i ostatních členských státech zpravidla stát. Podle názoru Německa tak zajišťování této infrastruktury nepředstavuje hospodářskou výhodu. Německo dále zdůrazňuje, že svaz VRR financuje u této infrastruktury pouze údržbu, nikoli však výstavbu. Náklady na údržbu navíc svaz nefinancuje v plné výši, nýbrž jen náklady fixní (variabilní náklady na užívání infrastruktury předmětem kompenzace nejsou). Německo předložilo analýzu nadrámcových plnění, jež musí podniky za účelem splnění závazků veřejné služby poskytovat. Tato analýza uvádí několik kritérií, zejména využívání infrastrukturní kapacity. Příjmy, jež z užívání infrastruktury plynou (např. příjmy z reklamy), jsou při výpočtu těchto vícenákladů odečteny.
(60)
Podle zákona o přepravě osob a jeho prováděcích předpisů (23) jsou podniky RBG a BSM povinny infrastrukturu potřebnou k provozování dopravních služeb, pro něž byla těmto podnikům vydána povolení, udržovat v provozuschopném stavu v souladu s určitými kvalitativními požadavky (zejména pokud jde o vybavení zastávek). Nad rámec těchto právních předpisů platí pro oba podniky další požadavky, jež stanoví směrnice o vybavení zastávek svazu VRR 08/1991 (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) a aktuálně platné plány místní dopravy. V případě podniku RBG se tyto požadavky týkají např. dynamického systému informací pro cestující na 192 zastávkách a počítačem podporovaného systému monitorování provozu. V případě BSM se tyto další požadavky týkají bezpečnosti, informací na zastávkách, pohodlí cestujících a čistoty.
5.3.3 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 2: REŽIJNÍ A DISTRIBUČNÍ NÁKLADY VYNALOŽENÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(61)
Další vysvětlení Německa se týkalo jednak uvedené kategorie nákladů, do níž spadají režijní a distribuční náklady (např. servis předplatného, zajišťování parkovacích míst P + R pro cestující, kteří dojíždějí, a reklama na tato místa, dále podpora pořadatelů velkých akcí a call center), jednak rozdělení příjmů a dalších koordinačních činností. Příjmy související s touto nákladovou kategorií jsou odečítány, tak aby bylo možno určit výši vícenákladů vzniklých v důsledku úředně uloženého nadrámcového plnění.
(62)
Pro tuto kategorii neplatí žádné právní požadavky. Podniky RBG a BSM musí tyto povinnosti plnit v rámci dohody o spolupráci a dohody o rozdělení příjmů, které uzavřely se svazem VRR a které jsou předpokladem jejich účasti na systému financování svazu VRR. Podrobnosti k uvedeným povinnostem stanoví směrnice k dohodě o spolupráci. V souladu s plánem místní dopravy okresu Mettmann musí oba uvedené podniky plnit další povinnosti zařazené do této kategorie. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
5.3.4 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 3: KVALITATIVNÍ POŽADAVKY NA VOZIDLA DODRŽOVANÉ NA POPUD SVAZU ČI ZADAVATELE
(63)
Podle upřesňujícího vysvětlení Německa vyplývají vícenáklady spojené s kvalitativními požadavky na vozidla z požadavků, jež stanovil svaz VRR či zadavatelé. Jedná se např. o vozidla ekologicky šetrnější, než stanoví zákonné předpisy, či o používání klimatizovaných a nízkopodlažních vozidel. Tyto požadavky mohou stanovit pro celý svaz VRR nebo na místní úrovni příslušná města či okresy. Pro výpočet hodnoty nadrámcových plnění, která podniky místní veřejné dopravy poskytují, platí tytéž zásady jako v případě předchozích nákladových kategorií.
(64)
Plán místní dopravy města Düsseldorf ukládá podniku RBG povinnost investovat do nízkopodlažních a ekologicky zvláště šetrných vozidel. Zastupitelstvo města Düsseldorf tomuto podniku dále uložilo povinnost zabudovat do svých vozidel se vznětovým motorem filtry částic. Podle plánu místní dopravy okresu Mettmann musí podnik BSM investovat do nízkopodlažních vozidel.
5.3.5 NÁKLADOVÁ KATEGORIE 4: NADRÁMCOVÁ DOPRAVNÍ PLNĚNÍ ČI JINÁ PLNĚNÍ V OBLASTI PROVOZU POSKYTNUTÁ Z POPUDU SVAZU ČI ZADAVATELE
(65)
Podle vysvětlení Německa se tato kategorie skládá ze tří jednoznačně vymezených podkategorií:
(66)
i)
Nákladová kategorie 4a: vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - zadání stanovené zadavatelem či svazem: Jak Německo uvedlo, nejsou služby poskytované dle zadání zadavatele v době slabého provozu (24) lukrativní. Tyto služby jsou však v zájmu dostupnosti dopravních služeb úředně předepsány (svazem VRR nebo příslušným městem či okresem) jako závazné. Závazky podniku RBG poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu jsou zakotveny v plánech místní dopravy města Düsseldorf, okresu Rhein-Kreis Neuss a okresu Mettmann. Podnik BSM je podle vydaných povolení a plánu místní dopravy okresu Mettmann povinen poskytovat dopravní služby v dobách slabého provozu. Posledním stupněm pověřovacího aktu je pak příslušný finanční výměr svazu VRR.
(67)
ii)
Nákladová kategorie 4b: sociálněpolitické závazky v provozní oblasti - zadání stanovené podílníkem: k této kategorii Německo upřesnilo, že jsou podniky RBG a BSM povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska a že důsledkem toho jsou vyšší průměrné tabulkové platy. Městské podniky jsou dále podle kolektivních smluv, které soukromé podniky v tomto odvětví zpravidla neuzavírají, povinny nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění či na toto pojištění přispívat. Na základě členství ve (veřejném) systému připojištění musí podnik RBG hradit do tohoto systému za své zaměstnance příspěvky. Nabízet zaměstnanecké penzijní pojištění je podle zvláštní kolektivní smlouvy povinen i podnik BSM. Tyto náklady jsou určeny jako rozdíl mezi referenční mzdovou tabulkou (mzdovou tabulkou TV-N, skupiny V, stupně 2, která je obsažena v kolektivní smlouvě a kterou zpravidla používají soukromé podniky) a skutečnou mzdou včetně skutečných nákladů navíc na zaměstnanecké penzijní pojištění.
(68)
iii)
Nákladová kategorie 4c: ostatní provozní, resp. systémová zadání - zadání stanovená zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě a jež vede k ekonomické újmě. Podle údajů Německa se v tomto případě jedná o otevřenou kategorii nákladů, které lze kompenzovat na základě individuálně prokazované ekonomické újmy, která je způsobena plněním provozních požadavků či zadání pro oblast místní veřejné dopravy (např. zvláštních požadavků na ochranu životního prostředí či nabídkou doplňkových služeb u příležitosti velkých veřejných akcí). Podle vysvětlení Německa tento druh zadání pro podnik RBG ani BSM neplatí.
5.4 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ BUDE KOMPENZACE VYPOČTENA (DRUHÉ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(69)
Na začátku svých připomínek objasnilo Německo postup při stanovení parametrů používaných k výpočtu kompenzací a předložilo příslušné informace.
(70)
U parametrů pro vypočtení kompenzací rozlišuje Německo mezi různými nákladovými kategoriemi.
(71)
V souvislosti se zajištěním dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury (nákladová kategorie 1) Německo upřesňuje, že svaz VRR používá jako parametr při výpočtu kompenzace určitou částku na kilometr železniční nebo silniční sítě v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(72)
Pokud jde o režijní a distribuční náklady vynaložené na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 2), Německo udává, že při výpočtu kompenzace používá svaz VRR v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určitou příjmovou částku z tržeb za prodej vlastních výrobků a služeb.
(73)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele (nákladová kategorie 3) Německo upřesňuje, že se v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví u parametru pro výpočet kompenzace jedná o určitou částku, která je podložená minimální kvalitou standardního vozidla.
(74)
U nadrámcového dopravního plnění či jiných plnění v oblasti provozu poskytnutých z popudu svazu či zadavatele (nákladová kategorie 4) rozlišuje Německo tři podkategorie.
(75)
U první podkategorie „vícenáklady na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkoly stanovené zadavatelem či svazem“ (nákladová kategorie 4a) používá svaz VRR k výpočtu kompenzace parametr, který je založen na rozdílu mezi mezními výnosy a mezními náklady na kilometr. Tento parametr se mění v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví.
(76)
U druhé podkategorie slouží jako parametr částka, která vyplyne ze srovnání vyšších mezd s opatřeními určité kolektivní dohody („TV-N, skupina V, stupeň 2“) (nákladová kategorie 4b), která obsahuje téměř stejnou mzdovou tabulkou. Na základě tohoto parametru bude v závislosti na oblasti obsluhy a provozním odvětví určena částka na jednoho cestujícího.
(77)
Německo udává, že zbylé požadavky související s provozem či systémem uloženým příslušným orgánem nebo svazem VRR, jež se zdůvodňují na individuálním základě a vedou k ekonomické újmě (nákladová kategorie 4c), se nakonec vypočítávají vždy jednotlivě, pokud jsou řádně zdokumentovány.
5.5 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(78)
Podle vysvětlení Německa musí všechny dopravní podniky svazu VRR v zájmu prokázání, že v souvislosti se závazky veřejné služby nedochází k žádným nadměrným kompenzacím, předložit každoroční doklady o použití.
(79)
Z těchto dokladů o použití musí vyplynout skutečné náklady (výdaje minus příjmy), které vznikly při plnění závazků veřejné služby, a ty pak budou prověřeny finančním kontrolorem a svazem VRR, pokud jde o jejich správnost a úplnost. Pokud svaz VRR z těchto dokladů o použití zjistí, že došlo k nadměrné kompenzaci, budou podle tvrzení Německa tyto nadměrné prostředky vyžádány zpět.
(80)
V souvislosti s tímto zpětným vyžádáním je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi udělenými svazem VRR na základě správního aktu a přímými kompenzacemi vyplacenými dopravnímu podniku podle § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR.
(81)
V prvním případě je správní akt ve finanční směrnici označen jako pozitivní finanční výměr. Podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nařizuje navrácení nadměrných finančních prostředků sám svaz VRR.
(82)
V druhém případě vydá svaz VRR podle oddílu 7.4.1 finanční směrnice nejprve negativní finanční výměr nebo závazné sdělení o výši přípustných kompenzačních částek. Pro tento případ počítá oddíl 8.3 finanční směrnice s tím, že svaz VRR informuje město nebo okres, které/který je podílníkem dopravního podniku, o tom, že je povinno/povinnen nadměrné finanční prostředky vyžádat zpět.
5.6 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK (TŘETÍ KRITÉRIUM DLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(83)
Německo objasňuje, že - navzdory připomínkám Komise v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení - se při stanovování parametrů výpočtu kompenzace za poskytnutí veřejných služeb zohledňují veškeré dostupné informace od veřejných a soukromých dopravních podniků uvnitř oblasti svazu VRR či mimo ni. Svaz VRR vypočítal náklady (tj. požadované údaje), které vyplývají z činností průměrného, správně řízeného podniku v rámci plnění závazků veřejné služby stanovených ve třech prvních kategoriích, za pomoci svého vlastního znalce/účetního kontrolora znalce společnosti Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (dále jen „IVT“). Společnost IVT disponuje díky srovnávací analýze údaji pocházejícími z řady dopravních podniků se sídlem v Německu a Rakousku. Požadované údaje byly při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností upraveny svazem VRR. Požadované údaje se u čtvrté kategorie vypočítávají na základě zohlednění určitých regionálních tržních údajů.
(84)
Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen. Tyto požadované údaje byly vypočteny pro rok 2003 a aktualizovány jednak podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“), a jednak podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn.
(85)
Německo zvlášť zdůrazňuje, že podle jeho názoru skutečnost, že určitý podnik plní závazky veřejné služby (tím, že svým zaměstnancům například na základě sociálněpolitických rozhodnutí vyplácí vyšší mzdy), neumožňuje závěr, že tento podnik není dobře řízen.
5.7 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(86)
Německo je toho názoru, že veřejné financování nákladů na údržbu neovlivňuje obchod mezi členskými státy, neboť tuto infrastrukturu užívají výlučně příjemci těchto finančních prostředků. Financováním nákladů na údržbu není dále poškozen žádný konkrétní a hospodářské soutěži otevřený trh, tj. místní regionální trh s dopravou, neboť systém financování svazu VRR zabraňuje tomu, aby dopravní podniky použily prostředky vázané na náklady na údržbu infrastruktury (u trhů uzavřených hospodářské soutěži) na trhu otevřeném hospodářské soutěži. Kromě toho musí veřejné dopravní podniky u jednotlivých nákladových kategorií vést oddělené účetnictví.
5.8 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(87)
Německo zaujme stanovisko k slučitelnosti domnělé státní podpory pouze u druhé podkategorie čtvrté kategorie, tj. u sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem (25), neboť dle jeho názoru neexistuje žádná státní podpora ve prospěch podniku RBG či podniku BSM. Německo uvádí, že kompenzace vyšších mzdových nákladů je v každém případě na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU slučitelná s vnitřním trhem.
5.9 SLUČITELNOST S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(88)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, a proto Komise Německo vyzvala, aby na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 zaujalo stanovisko k slučitelnosti „nového systému financování“ s vnitřním trhem.
(89)
Německo je zásadně toho názoru, že Komise by měla posuzovat slučitelnost „nového systému financování“ s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 až od 3. prosince 2009.
(90)
Dále Německo uvádí, že „nový systém financování“ - pokud by představoval státní podporu - je slučitelný také s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007.
(91)
Německo kromě toho informovalo Komisi o následujících opatřeních „nového systému financování“, pomocí kterých by tento systém měl být přizpůsoben požadavkům nařízení č. 1370/2007:
(92)
a)
Pověření závazky veřejné služby Závazky veřejné služby, které byly uloženy podniku RBG (usnesením příslušného orgánu ze dne 25. června 2005) a podniku BSM (usnesením příslušného orgánu ze dne 26. listopadu 2009), byly shrnuty v jediné smlouvě o veřejných službách omezené na dobu trvání deseti let.
(93)
b)
Úprava přílohy nařízení Rady (ES) č. 1370/2007 Čistý finanční dopad bude vypočten v souladu s ustanoveními přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.
6. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(94)
Komise obdržela poznámky pouze od jedné zúčastněné strany, která požádala o zachování důvěrnosti. Původní stěžovatel, město Langenfeld, žádné připomínky nepředložil.
(95)
Zúčastněná strana zpochybňuje zjištění Komise, podle nějž „starý systém financování“ představuje existující státní podporu.
(96)
Ke křížovým subvencím zúčastněná strana poznamenává, že se zde jedná o praxi obyčejně označovanou jako „komunální svaz podniků“ („kommunaler Querverbund“), která je společná řadě holdingových společností v Německu, ale která je podle údajů zúčastněné strany zpochybněna rozsudkem spolkového finančního dvora (26). Podle názoru zúčastněné strany nemůže být vzhledem k automatickému odvodu vyloučena nadměrná kompenzace v případě, že dojde k takové křížové subvenci na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku. Zúčastněná strana popírá, že by svaz VRR při praktickém provádění svého systému financování skutečně křížové subvence zohledňoval a v důsledku toho odpovídajícím způsobem přizpůsoboval své finanční příspěvky.
(97)
Vzhledem k financování ze strany svazu VRR zúčastněná strana vysvětluje, že z důvodů uvedených dále není nový systém financování svazu VRR v praxi prováděn způsobem odpovídajícím finanční směrnici.
(98)
Podle údajů zúčastněné strany se závazky veřejné služby stanovují neprůhledným způsobem ve spolupráci s dopravními podniky. Trojí pověřovací akt musí splnit stejné požadavky na transparentnost jako jediný pověřovací akt. Podle názoru zúčastněné strany nelze povolení udělená v souladu se zákonem o přepravě osob zpravidla považovat za uložení závazku veřejné služby, neboť se tak děje z iniciativy daných dopravních podniků, které tímto způsobem určují podmínky poskytování služeb. Kromě toho může dopravní podnik sám později požádat o přizpůsobení povolení. Zúčastněná strana je dále toho názoru, že plány místní dopravy nepředstavují žádný pověřovací akt, neboť se jejich prostřednictvím neukládá žádný závazek veřejné služby, nýbrž vytyčují pouze velmi obecné politické cíle.
(99)
K zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury zúčastněná strana uvádí, že závazky nejsou nijak přesně definovány a předkládán bývá pouze soubor zcela obecně financovatelných opatření. Zúčastněná strana dále vysvětluje, že velká část investic v rámci této kategorie je běžně prováděna dopravními podniky v jejich vlastním hospodářském zájmu.
(100)
U režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana tvrdí, že režijní a distribuční náklady spojené s účastí na dopravním svazu, jakým je svaz VRR, tvoří aspekt obecných hospodářských rámcových podmínek v tomto odvětví. Žádný z dopravních podniků neprovádí v praxi svou činnost mimo dopravní svaz. Podle názoru zúčastněné strany je proto splnění režijních a distribučních nákladů vynaložených na popud svazu nutným předpokladem pro udělení povolení, které by jinak příslušný orgán zamítl. Účast na dopravním svazu přináší konec konců určité hospodářské výhody, např. úspory vyplývající z velikosti svazu.
(101)
U kvalitativních požadavků na vozidla dodržovaných na popud svazu či zadavatele zúčastněná strana namítá, že v novém systému financování není přesně definováno, jaký druh vozidla by samotné dopravní podniky zakoupily ve vlastním hospodářském zájmu.
(102)
U vícenákladů na nelukrativní jízdy v době slabého provozu - úkolů stanovených zadavatelem či svazem zúčastněná strana vysvětluje, že tento druh služeb by při dobrém plánování bylo možné nabídnout za mezní náklady, neboť podle názoru zúčastněné strany musí dopravní podnik svoji potřebu vozidel a personálu spočítat podle potřeby v době špičky.
(103)
U sociálněpolitických závazků v provozní oblasti na základě zadání stanovených podílníkem zúčastněná strana namítá, že vznik vyšších nákladů na zaměstnance nelze považovat za závazek veřejné služby nebo za službu obecného hospodářského zájmu, neboť nesouvisí s poskytováním dopravních služeb.
(104)
U provozních, resp. systémových zadání - zadání stanovených zadavatelem či svazem, jejichž plnění je prokazováno na individuálním základě, jež vedou k ekonomické nevýhodě, zúčastněná strana tvrdí, že je nelze považovat za závazek veřejné služby a že se u nich nejedná o zadání pro dopravní podniky.
(105)
V souvislosti s druhým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana zdůrazňuje, že v novém systému financování svazu VRR pro druhou a třetí podkategorii čtvrté kategorie závazků veřejné služby neexistuje žádný společný systém pro stanovení parametrů. Podle údajů zúčastněné strany nemohou soutěžící u žádné z kategorií ověřit správnost stanovení parametrů, neboť ty se nezveřejňují. K tomu se o rozpočtu svazu VRR na rok 2006 hlasovalo teprve v únoru/březnu roku 2006. To poukazuje na to, že parametry pro rok 2006 nebyly určeny předem.
(106)
V souvislosti s třetím kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že závazky veřejné služby nelze sledovat zcela odděleně od podnikatelských činností dopravních podniků. Nadto je u každé kategorie zapotřebí individuálně ověřit nadměrné kompenzace. Podle názoru zúčastněné strany nový systém financování nezajišťuje, že případné příjmy či jiné hospodářské výhody, jež jsou spojené se závazkem veřejné služby, budou u různých kategorií zohledněny. Ke křížovým subvencím dochází automaticky, a proto není v silách systému financování svazu VRR zabránit nadměrným kompenzacím.
(107)
V souvislosti s čtvrtým kritériem dle rozsudku ve věci Altmark zúčastněná strana uvádí, že na základě jí dostupných informací nemůže posoudit přiměřenost srovnávací metody používané svazem VRR. Celkový počet podniků, jejichž údaje byly srovnávány, nerozhoduje o tom, zda tyto srovnávací údaje odráží náklady typického, dobře řízeného podniku. To závisí spíše na konkrétním výběru podniků a správném vyhodnocení údajů z různých druhů podniků.
(108)
Vzhledem k ovlivnění hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy zúčastněná strana sdílí odhad Komise, podle něhož opatření představují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
(109)
V daném případě je dle názoru zúčastněné strany možné použít nařízení (EHS) č. 1191/69. Německo nevyužilo možnosti vyjmout dané služby z oblasti působnosti nařízení. Zdůvodnění Spolkového správního soudu, který rozhodl protikladně, je chybné. Podle názoru zúčastněné strany sporná opatření neodpovídají ustanovením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nejsou proto slučitelná s vnitřním trhem.
(110)
Zúčastněná strana vznáší obecnou námitku, že svaz VRR nedisponuje prostředky nezbytnými k dohledu na dodržování ustanovení nového systému financování. Svaz VRR proto nemůže zaručit splnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(111)
Závěrem se zúčastněná strana zvláště ve svých pozdějších připomínkách zabývá podrobně způsobem, kterým se svaz VRR financuje z příspěvků svých členských měst a okresů.
7. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(112)
Německo nejdříve namítlo, že Komisi předložilo veškeré potřebné informace, a proto nejsou připomínky k tvrzením zúčastněné strany nutné. Později však Německo zaujalo stanovisko k určitým tvrzením zúčastněné strany.
(113)
Německo objasňuje, že rozpočet svazu VRR není pro vlastní pověření závazky veřejné služby a stanovení parametrů relevantní. V současnosti neexistuje žádná povinnost zveřejňovat údaje ke stanovení parametrů používaných při výpočtu kompenzací.
(114)
Německo odporuje tvrzení zúčastněné strany, že služby v době slabého provozu mohou být poskytovány za mezní náklady. Nadto popírá, že účast na dopravním svazu představuje obecný předpoklad pro poskytování veřejných dopravních služeb.
(115)
Německo zdůrazňuje, že příjmy, které při plnění závazků veřejné služby u různých kategorií vznikají, jsou jednotlivým kategoriím přidělovány skutečně správně a že by svaz VRR v každém případě nadměrně vysoké zisky přezkoumal.
(116)
Německo objasňuje, že se přenesení závazku k dodržení vyšších kvalitativních standardů vozidel na plány místní přepravy cestujících opírá o rozhodnutí příslušných městských a okresních rad a finanční směrnice svazu VRR.
(117)
Ke křížovým subvencím Německo zdůrazňuje, že přenos zisků a ztrát se děje automaticky pouze v rámci účetnictví, netýká se však plateb samotných.
8. ROZSAH ŘÍZENÍ A KONEČNÉHO ROZHODNUTÍ
(118)
V daném případě Německo tvrdilo, že Komise není oprávněná učinit rozhodnutí podle čl. 6 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (27) (nyní článek 108 SFEU), neboť se stížnost města Langenfeld původně týkala starého systému financování, na který se nynější formální vyšetřování nevztahuje.
(119)
Komise poukazuje na to, že postupovala v souladu s ustanoveními čl. 10 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které jí ukládá povinnost prověřit každou jí dostupnou informaci, pokud jde o nepřípustné státní podpory, bez ohledu na jejich zdroj. Nadto provedla předběžné posouzení v souladu s jejími závazky podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999.
(120)
Komisi se proto nezapovídá vynést v daném případě rozhodnutí o ukončení formálního vyšetřovacího řízení týkajícího se nového systému financování. Komise kromě toho poukazuje na to, že se nynější vyšetřování na starý systém financování nevztahuje.
(121)
U financování potřebného k plnění závazku veřejné služby vycházela Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z toho, že „nový systém financování“ vstoupil v platnost dne 28. června 2005, tedy v den, kdy padlo rozhodnutí o jeho uplatnění.
(122)
Jak však Německo během formálního vyšetřovacího řízení objasnilo, nevstoupil nový systém financování v platnost rozhodnutím učiněným dne 28. června 2005, nýbrž teprve dne 1. ledna 2006.
(123)
Komise tak mohla dospět k závěru, že starý systém financování platil až do 31. prosince 2005. Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí ze dne 20. prosince 2006, u starého systému financování se jedná o existující státní podporu. Komise proto omezuje své posouzení na období od 1. ledna 2006.
(124)
Německo Komisi sdělilo, že vzhledem ke vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byl nový systém financování změněn v září roku 2009. Ve finanční směrnici byly změněny především pověřovací akty a pravidla upravující udělování kompenzací.
(125)
Komise je toho názoru, že si nemůže vytvořit konečný názor o existenci státní podpory a možné slučitelnosti změněného nového systému financování s nařízením (ES) č. 1370/2007, aniž by Německu předtím poskytla možnost vyjádřit své připomínky k pochybnostem Komise ohledně provedených změn.
(126)
Komise proto omezí toto závěrečné rozhodnutí na kompenzace vyplacené podnikům RBG a BSM, jež byly poskytnuty na základě nového systému financování a smluv o rozdělení příjmů pro období let 2006 až 2009, aniž by zaujala stanovisko k finanční směrnici změněné roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a k pověřovacímu aktu změněnému roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise si vyhrazuje právo posoudit finanční směrnici změněnou roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 a pověřovací akt změněný roku 2009 s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 v případě, že vzniknou pochyby o jejich slučitelnosti s předpisy EU o státních podporách.
9. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(127)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
9.1 STÁTNÍ PROSTŘEDKY A PŘIČITATELNOST STÁTU
(128)
V zájmu posouzení poskytnutí státních prostředků a jejich přičitatelnosti je třeba rozlišovat mezi kompenzacemi svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice na jedné straně a přímými platbami ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR na straně druhé.
(129)
V případě kompenzací svazu VRR ve prospěch dopravních podniků na základě finanční směrnice Komise tvrdí, že svaz VRR je veřejnoprávní institucí financovanou z finančních příspěvků, které svazu VRR odvádí města a okresy, jež jsou jeho členy. Komise proto dospěla k závěru, že tyto příspěvky jsou placeny ze státních prostředků. Svaz VRR je součástí regionální správy. Jeho finanční výměry je proto také třeba přičíst státu.
(130)
U přímých plateb ve prospěch dopravních podniků na základě ustanovení § 19 stanov účelového sdružení ZV VRR ve spojení se smlouvami o rozdělení příjmů Komise zjišťuje, že veřejným podnikům či institucím je třeba přičíst všech pět možností, které tento režim stanoví.
(131)
Komise konstatuje, že platby podnikům RBG a BSM prováděné na základě smluv o rozdělení příjmů resp. dohod mezi podílníky pochází rovněž od veřejných podniků. Město Düsseldorf drží 100 % podílů v podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a město Monheim drží 100 % podílů v podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Z tohoto důvodu a nezávisle na statusu právního subjektu či na jiném právním statusu jsou oba podniky veřejným podnikem ve smyslu čl. 2 odst. b) směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (28).
(132)
Komise proto dospěla k závěru, že platby podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH resp. podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH na účet podniku RBG resp. podniku BSM jsou financovány ze státních prostředků.
(133)
Soudní dvůr ovšem také rozhodl, že i přes schopnost státu kontrolovat veřejný podnik a mít na jeho činnost hlavní vliv se nelze beze všeho domnívat, že tato kontrola bude v konkrétním případě skutečně prováděna. Veřejný podnik může v závislosti na míře samostatnosti, kterou mu stát ponechá, jednat více méně nezávisle. Pouhá skutečnost, že veřejný podnik podléhá státní kontrole, proto nestačí k tomu, aby se opatření tohoto podniku, jako jsou předmětná finanční podpůrná opatření, přičetla státu. Kromě toho je zapotřebí prověřit, zda je možno vycházet z toho, že se státní orgány nějakým způsobem podílely na vydání těchto opatření. V tomto ohledu Soudní dvůr již vzal v úvahu skutečnost, že přičitatelnost podpůrného opatření přijatého veřejným podnikem státu lze odvodit ze souboru indicií vyplývajících z okolností daného případu a ze souvislostí, za nichž k tomuto opatření došlo (29).
(134)
Takovými indiciemi mohou být začlenění veřejného podniku do struktur veřejné správy, druh jeho činnosti a její provádění na trhu za normálních podmínek hospodářské soutěže se soukromými hospodářskými účastníky, právní status podniku (tedy zda podléhá veřejnému právu nebo obecnému právu obchodních společností), intenzita dohledu vedení podniku ze strany státních orgánů nebo každá další indicie, která odkazuje na podíl orgánu nebo na nepravděpodobnost chybějícího podílu na vydání opatření, přičemž je třeba zohlednit také jejich rozsah, obsah či podmínky (30).
(135)
V souvislosti s poskytováním veřejných dopravních služeb Komise za prvé konstatuje, že tyto činnosti mají zásadní význam v rámci oblastí politik, jako jsou dopravní politika, regionální hospodářský rozvoj nebo městské a územní plánování. Orgány se zpravidla na rozhodnutích ohledně kompenzací za závazek veřejné služby nepodílí.
(136)
V souvislosti s dohledem nad činnostmi podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH a podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Komise zadruhé zjišťuje, že podle nejnovějších dostupných informací sedm z deseti členů dozorčí rady podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH jsou členové městské rady města Düsseldorf (31) a že všech sedm členů dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH jsou členy městské rady města Monheim (32). V obou případech je starosta členem dozorčí rady.
(137)
Komise zjišťuje zatřetí, že platby uskutečněné na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku podléhaly povolení dozorčí rady podniku Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Přesuny kapitálu podniku Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH vyžadují rovněž povolení jeho dozorčí rady.
(138)
Z těchto důvodů Komise dospěla k závěru, že rozhodnutí jednotlivých holdingových podniků města Düsseldorf a města Monheim o poskytnutí finančních prostředků podnikům RBG a BSM musí být přičtena státu.
(139)
Z tohoto důvodu dospěla Komise k závěru, že opatření jsou financována ze státních prostředků a jsou přičitatelná Německu.
9.2 SELEKTIVNÍ HOSPODÁŘSKÁ VÝHODA
(140)
Dále je třeba zjistit, zda opatření poskytují podnikům RBG a BSM selektivní hospodářskou výhodu.
(141)
Z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že „jestliže má být státní zásah považován za vyrovnání představující protihodnotu plnění uskutečněných podniky-příjemci za účelem plnění povinností veřejné služby, takže tyto podniky ve skutečnosti nejsou finančně zvýhodněny, a účinkem uvedeného zásahu tedy není poskytnout těmto podnikům výhodnější soutěžní postavení oproti konkurenčním podnikům, nespadá takový zásah do působnosti čl. 92 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 1 SFEU). Nicméně, aby v konkrétním případě takové vyrovnání nebylo kvalifikováno jako státní podpora, musí být splněny určité podmínky“ (33).
(142)
K tomu Německo udává, že financování podniků RBG a BSM ze zmíněných opatření - jak financování prostřednictvím křížových subvencí resp. přímého financování od veřejných podílníků na jednotlivých podnicích, tak přímé financování svazem VRR - odpovídá čtyřem kritériím dle rozsudku ve věci Altmark, a proto ho nelze považovat za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
9.2.1 PODNIK PŘIJÍMAJÍCÍ KOMPENZACI JE SKUTEČNĚ POVĚŘEN PLNĚNÍM JASNĚ DEFINOVANÝCH ZÁVAZKŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(143)
Zaprvé je podle výše uvedeného rozsudku třeba stanovit, zda byl „podnik-příjemce skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby“ a zda byly tyto povinnosti „jasně definovány“.
(144)
V daném případě byly podniky RBG a BSM pověřeny plněním závazků veřejné služby prostřednictvím tzv. trojího pověřovacího aktu; u tohoto trojího pověřovacího aktu se jedná o:
-
povolení daná düsseldorfskou krajskou vládou,
-
plány místní přepravy cestujících města Düsseldorf, města Neuss, porýnského okresu Neuss a okresu Mettmann,
-
konkrétní pozitivní a negativní finanční výměry o výši přípustných kompenzací, které vydává svaz VRR na základě oddílu 7.2 finanční směrnice.
(145)
Německo předložilo Komisi kopie těchto aktů.
(146)
V reakci na připomínky zúčastněné strany Komise konstatuje, že ke splnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark není nezbytně nutné, aby závazek veřejné služby byl převeden jediným aktem, i když by to vedlo k větší transparentnosti.
(147)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zastávala názor, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(148)
Komise dále konstatuje, že závazek veřejné služby podniků RBG a BSM k přepravě osob vyplývá jak z uděleného povolení, tak ze závazku k dodržování plánů místní přepravy cestujících, pokud jde o intenzitu, trasy a další požadavky; ve finančním výměru svazu VRR uděleném na základě finanční směrnice jsou tyto podmínky dále rozvedeny.
(149)
Komise proto dospěla k závěru, že v daném případě závazek veřejné služby zahrnuje celkové poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících autobusem, tramvají a po železnici na základě povolení udělených podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob, jimiž disponují podniky RBG a BSM (viz bod 61 rozhodnutí o zahájení řízení).
(150)
To znamená, že se závazek veřejné služby neomezuje jen na čtyři nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, nýbrž se vztahuje i na zajištění dopravních služeb v době špičky. Definice čtyř nákladových kategorií, za něž dopravní podniky mohou žádat kompenzaci, je relevantní pouze při posuzování slučitelnosti druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark.
(151)
Komise proto dospěla k závěru, že závazek veřejné služby, který podniky RBG a BSM musí plnit - tj. veškeré dopravní služby stanovené v povoleních a plánech místní přepravy cestujících -, je trojím pověřovacím aktem jasně a jednoznačně stanoven.
9.2.2 PARAMETRY, NA JEJICHŽ ZÁKLADĚ JE VYROVNÁNÍ VYPOČTENO, MUSEJÍ BÝT PŘEDEM STANOVENY OBJEKTIVNÍM A TRANSPARENTNÍM ZPŮSOBEM
(152)
Za druhé musí Komise zjistit, zda „parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem“.
(153)
Komise poukazuje na to, že pro splnění druhého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark se nevyžaduje, aby přesná částka kompenzace byla stanovena předem, pokud metodika a příslušné parametry pro výpočet této částky budou předem stanoveny způsobem, který neponechá žádný prostor pro pozdější odchylky činěné z důvodu přehodnocení.
(154)
V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochyby o tom, zda všechny čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi, se skutečně vztahují na závazek veřejné služby, zda je tento závazek jasně definován a zda alespoň část nákladů, které spadají pod tyto nákladové kategorie, by ve svém vlastním hospodářském zájmu neměly nést podniky samy (viz body 61 až 75 rozhodnutí o zahájení řízení). Německo a zúčastněná strana předložily k tomuto bodu další informace.
(155)
Komise nejprve konstatuje, že čtyři nákladové kategorie navzdory znění finanční směrnice nepředstavují žádný závazek veřejné služby (viz také výše oddíl o plnění prvního kritéria dle rozsudku ve věci Altmark) (34), nýbrž stanovují nákladové kategorie, za něž dopravní podniky mohou požádat o kompenzaci. Nepokrývají všechny nákladové kategorie určitého dopravního podniku. Především nezahrnují ani zajištění vozového parku (nýbrž pouze dodatečné požadavky na kvalitu), ani konkurenceschopné mzdy, které jsou vypláceny na lukrativních úsecích v dobách dopravní špičky. Tento bod bude předmětem dalšího posouzení také v oddíle posuzujícím třetí a čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
(156)
Komise musí dále přezkoumat každý bod, u něhož vyjádřila své pochyby, a posoudit ho vzhledem k obdrženým připomínkám. Pochyby Komise se týkaly těchto bodů:
-
Odpovídají nákladové kategorie nákladům, které vznikají v důsledku plnění závazků veřejné služby?
-
Je možné zahrnout otevřenou nákladovou kategorii, jak je tomu v případě finanční směrnice?
-
Jsou parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem?
(157)
Nákladová kategorie 1: Zajištění dopravní obslužnosti a údržby infrastruktury:
(158)
Z informací dodatečně poskytnutých Německem může Komise usoudit, že se kompenzace za tuto nákladovou kategorii omezuje na infrastrukturu, která je potřebná k poskytování veřejných služeb hromadné autobusové, tramvajové a železniční dopravy na základě povolení udělených podnikům RBG a BSM podle §§ 8 a 13 zákona o přepravě osob. Co se týče přesné definice infrastruktury, Komise konstatuje, že trojí pověřovací akt jasně stanoví, jakou infrastrukturu musí dopravní podniky zajistit.
(159)
U nákladové kategorie 2 nevyjádřila Komise žádné pochyby.
(160)
Nákladová kategorie 3: Kvalitativní požadavky na vozidla dodržované na popud svazu či zadavatele
(161)
U tohoto bodu Komise konstatuje, že Německo prokázalo, že dopravní podniky by nezakoupily vozidla s požadovaným standardem kvality, neboť by možné vyšší příjmy, kterých by mohlo být docíleno díky lepší kvalitě služeb, nestačily na pokrytí dodatečných nákladů.
(162)
Nákladová kategorie 4: Nadrámcová dopravní plnění či jiná plnění v oblasti provozu poskytnutá z popudu svazu či zadavatele
(163)
U tohoto bodu Komise konstatovala, že Německo v případě služeb v době slabého provozu prokázalo, že by je dopravní podniky ve svém vlastním hospodářském zájmu neposkytly.
(164)
Druhá pochybnost u tohoto bodu se týkala skutečnosti, že třetí podkategorie nákladové kategorie 4 byla otevřenou nákladovou kategorií, prostřednictvím které dopravní podniky mohou požádat o kompenzace ostatních úkolů v provozní oblasti resp. úkolů systémových (úkolů stanovených zadavatelem či svazem), jež se prokazují na individuálním základě a vedou k ekonomické nevýhodě.
(165)
Komise k tomu konstatuje, že podle sdělení Německa podniky RBG a BSM neobdržely žádné kompenzace v rámci této podkategorie.
(166)
V příloze 2 a 8 finanční směrnice je stanovena metoda výpočtu kompenzací, na které mají jednotlivé dopravní podniky nárok.
(167)
Příloha 2 obsahuje podrobný popis čtyř nákladových kategorií i dotazníkové listy, jež mají svazu VRR zprostředkovat informace, na jejichž podkladě může vypočíst kompenzaci za každou ze čtyř nákladových kategorií u každého z provozovaných odvětví dopravy (autobusové, tramvajové a železniční). Je v ní obsažen popis informací potřebných pro výpočet nákladů za zajištěnou infrastrukturu (nákladová kategorie 1), za režijní a provozní úkoly (nákladová kategorie 2), za dodatečné standardy kvality vozidel (nákladová kategorie 3), za jízdy v době slabého provozu (nákladová kategorie 4a) a za sociálněpolitické závazky v rámci kolektivních smluv (nákladová kategorie 4b).
(168)
Náklady, které dopravním podnikům vznikají v důsledku každého z možných opatření spadajících pod čtyři nákladové kategorie, je zapotřebí přidělit. Příloha 2 obsahuje jak definici použitelných nákladových kategorií podle účetních zásad, tak i dotazníkové listy, které jsou dopravní podniky povinny používat při udávání svých běžných nákladů. V příloze 2 však nejsou udány žádné přesné parametry v eurech. Dokonce se zdůrazňuje, že parametry pro každou oblast obsluhy a provozní odvětví musí být stanoveny individuálně.
(169)
Výpočet kompenzací, jež spadají pod nákladové kategorie 1, 2 a 3, musí probíhat na základě nákladových kategorií určených k účtování a při zohlednění nákladů na materiál a energie, pronájem a leasing a režijních nákladů, jakož i odpisů a úroků. U první podkategorie nákladové kategorie 4 používá svaz VRR parametr pro výpočet kompenzace, který je založen na rozdílu mezi mezními příjmy a mezními náklady na kilometr ujetý užitkovým vozidlem a řídí se provozním odvětvím a oblastí obsluhy. U druhé podkategorie nákladové kategorie 4 - sociálněpolitické závazky v oblasti obsluhy (podle zadání stanovených podílníkem) - je parametrem sazba nákladů, která se určí na základě srovnání vyšších mezd s ustanoveními určité kolektivní smlouvy („TV-N, skupina V, stupeň 2“). Tato částka se určuje na řidiče (při odečtení cizích podniků a řidičů zaměstnaných po 1. lednu 2006, čili po prvním použití kolektivní smlouvy TV-N) a rozlišuje se podle oblasti obsluhy a provozního odvětví, neboť různé dopravní podniky vyjednaly rozdílné kolektivní smlouvy a sociální dávky.
(170)
Výchozí údaje pochází z roku 2003 a byly aktualizovány podle rejstříků v souladu s přílohou 9 finanční směrnice (ustanovení týkající se „vývoje na straně nákladů“). Příloha 9 obsahuje řadu indicií, jež jsou přiřazeny vždy určitému druhu nákladů a vybírány tak, že odráží co nejvěrněji cenový vývoj určitého druhu nákladů.
(171)
Německo předalo Komisi negativní finanční výměry, které byly podnikům RBG a BSM předány svazem VRR podle oddílu 7.4.2 finanční směrnice. Finanční výměry obsahují ke každé nákladové kategorii tyto informace: parametry v eurech na jednotku výkonu; počet jednotek výkonu; kompenzační částku, která je definována jakožto výsledek parametrů na jednotku výkonu a počtu jednotek výkonu.
(172)
Pro ilustraci jsou v posloupném řazení uvedeny parametry pro podnik RBG určené na provoz městské dráhy v roce 2007 (35):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
(Bedienungsgebiet = místní síť; Baustein = kategorie nákladů; Parameter in EUR je Leistungseinheit = parametr v EUR na výkonnostní jednotku; Leistungseinheit = výkonnostní jednotka; Ausgleichsbetrag in EUR = kompenzace v EUR; Summe = suma)
(173)
Zkratky BS 1-4c se týkají jednotlivých nákladových kategorií. U každé ze čtyř nákladových kategorií se stanoví určitý parametr v eurech pro každé z provozních odvětví podniků BSM a RBG (v tomto případě pro městskou dráhu). Tento parametr se poté vynásobí očekávaným počtem jednotek výkonu. Takto získaná částka je určena jako předběžná kompenzační částka.
(174)
Komise proto dospěla k závěru, že metoda, kterou svaz VRR používá v doručených finančních výměrech podniků RBG a BSM pro výpočet kompenzací, je založena na objektivně, transparentně a předem stanovených parametrech.
(175)
Komise proto dospěla k závěru, že druhé kritérium dle rozsudku ve věci Altmark bylo splněno.
9.2.3 ŽÁDNÉ NADMĚRNÉ KOMPENZACE
(176)
Třetí podmínkou uvedenou v rozsudku ve věci Altmark je to, že vyrovnávací platba nepřevyšuje to, „co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(177)
Komise je toho názoru, že v souvislosti s plněním tohoto kritéria je nejprve třeba posoudit, zda nadměrná kompenzace může být vyloučena pouze na základě negativních finančních výměrů, které podnikům RBG a BSM vystavil svaz VRR. Pokud by tomu tak nebylo, posoudí Komise následně, zda Německo doložilo, že konkrétní použití v letech 2006 až 2009 ve spojení se stávajícími smlouvami mezi podniky a obcemi, v jejichž vlastnictví se podniky nachází, postačí k tomu, aby se vyloučila nadměrná kompenzace podniků RBG a BSM.
(178)
Komise konstatuje, že postup při poskytování kompenzace je v oddílech 5, 7 a 8 finanční směrnice podrobně představen. Dopravní podniky musí podat svoji žádost o kompenzaci nejpozději do 31. října roku, který předchází začátku plnění závazku veřejné služby. V oddíle 5.4 finanční směrnice je stanovena maximální výše kompenzací, na které má podnik nárok. Za tímto účelem jsou stanoveny mezní hranice, a to kompenzací, finanční částky a dostupných finančních prostředků.
(179)
Kompenzace bude vypočtena na základě údajů definovaných v příloze 2 finanční směrnice pro každou ze čtyř nákladových kategorií. Na základě informací, jež dopravní podniky podle přílohy 2 předložily, vypočte svaz VRR parametry, ve kterých se musí odrážet náklady, které by při plnění týchž závazků vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, a které jsou vykázány ve finančních výměrech.
(180)
Za finanční částku platí finanční prostředky, které má k dispozici daná obec. Ty se případně navyšují o veškeré přebytky, kterých daný dopravní podnik dosáhl činnostmi, které nespadají do čtyř nákladových kategorií.
(181)
Dostupné finanční prostředky se definují jako rozdíl mezi kompenzací a výší financování.
(182)
Svaz VRR učiní předběžné rozhodnutí o kompenzaci, na kterou má daný dopravní podnik nárok, a vyplácí ji ve čtyřech částečných splátkách dne 15. února, 15. května, 15. srpna a 15. listopadu. Platba uskutečňovaná dne 15. února se provádí na základě výměru pro předchozí rok; změny se zohlední v částečné splátce prováděné dne 15. května (viz oddíl 7.3 finanční směrnice).
(183)
Zvláštní pravidla platí pro podniky, jako jsou podniky RBG a BSM, jež dostávají své kompenzace na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku resp. smlouvy s jejich holdingovou společností. V těchto případech svaz VRR vydá zamítavé rozhodnutí. V rozhodnutí je uvedena výše kompenzace, na kterou má podnik nárok. Finanční směrnice počítá s možností, že takové podniky mohou požádat o závazné sdělení o výši přípustných kompenzací (viz bod 7.2 finanční směrnice).
(184)
V tomto případě počítá finanční směrnice kromě toho s tím, že v případě důležitosti podpory musí podnik přijímající podporu spolu s obcí, která je jeho vlastníkem, předem učinit opatření bránící nadměrným kompenzacím. Zatím nebyla učiněna žádná odpovídající opatření, neboť Německo je toho názoru, že předmětná opatření nepředstavují žádnou státní podporu.
(185)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předem vypočtená kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytků.
(186)
Komise má za to, že nynější samotné znění finanční směrnice z následujících důvodů nestačí na to, aby se předešlo nadměrným kompenzacím podniků RBG a BSM:
a)
Výnosy z lukrativních dopravních služeb v době dopravní špičky se nezohledňují: Podle nynějšího znění finanční směrnice platí za závazky veřejné služby jen ty závazky uložené podnikům, které spadají pod čtyři nákladové kategorie, u nichž finanční směrnice počítá s kompenzacemi. Výpočet kompenzace zohledňuje výnosy ze služeb spadajících pod čtyři nákladové kategorie, tj. zejména ze služeb v době slabého provozu a v odlehlých oblastech; vyjmuty jsou však výnosy z lukrativních dopravních služeb v době špičky.
b)
Neexistuje žádný mechanismus pro navrácení nadměrných kompenzací obdržených na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku V současné podobě finanční směrnice stanoví rozdílný přístup k podnikům, které přijímají kompenzace od svazu VRR, a podnikům, které dostávají kompenzace ve formě smluv o ovládnutí a odvodu zisku. Zatímco v prvním případě disponují podniky kompenzací vypočtenou podle finanční směrnice, dostane se podnikům v druhém případě plné pokrytí jejich nákladů. Podniky jsou oprávněny k tomu, aby si ponechaly rozdíl mezi svými skutečnými ztrátami a částkou, která jim přísluší na základě finanční směrnice, neboť neexistuje žádný právně závazný postup, který by svaz VRR opravňoval k požadavku na vrácení tohoto rozdílu.
(187)
Kompenzace za závazky veřejné služby může v daném případě proběhnout přímo z příspěvků veřejného podílníka dotyčných podniků, na základě smluv o ovládnutí a odvodu zisku a/nebo od svazu VRR. Komise konstatuje, že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark nepředpisuje, že platby musí proběhnout prostřednictvím organizačního orgánu - v tomto případě svazu VRR. Musí však být zaručeno, že každoroční kompenzace nepřekročí částku potřebnou k pokrytí všech nákladů skutečně spojených s závazkem veřejné služby.
(188)
Ve finančních výměrech je stanoveno, že v nich stanovená částka je za předpokladu dodatečného posouzení skutečně vzniklých nákladů nejvyšší částkou, kterou je třeba zaplatit. Za maximální finanční částku platí finanční prostředky, které má určitá obec k dispozici.
(189)
Dopravní podniky mají každý rok povinnost uvést skutečné náklady, které jim při plnění závazků veřejné služby vznikly. Dodatečné posouzení odráží skutečné náklady, které u každého provozního odvětví vznikly v každé ze čtyř kategorií. Částka dodatečně zjištěných nákladů bude poté srovnána s částkou předběžně udaných nákladů Aby se umožnilo srovnání, bude dodatečný výpočet zaznamenán ve finančních výměrech, jejichž struktura odpovídá předběžným finančním výměrům. Jak Německo udává, u podniků RBG a BSM se vystavují předběžné a dodatečné finanční výměry na každý rok, který je nutno posoudit. Svaz VRR tyto údaje posoudí a v případě, že předběžná kompenzace převyšuje skutečné náklady, nařídí navrácení přebytku. U nadměrných kompenzací nebo metody žádosti o navrácení nadbytečných prostředků však finanční směrnice nestanoví žádný podrobný režim.
(190)
V případě období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2009 musí proto Komise prověřit, zda podniky RBG a BSM neobdržely určitou kompenzaci. Německo předalo Komisi informace týkající se skutečných plateb vyplacených podnikům RBG a BSM. Nadto Německo Komisi poskytlo každoroční výpočty zisků a ztrát podniků RBG a BSM. Příjmy a náklady každého podniku každoročně prověřují auditoři, kteří také potvrdili jednotlivé roční uzávěrky.
(191)
V roce 2006 vznikly podniku RBG ztráty v rozsahu 65 milionů EUR (36). Ztráty byly uhrazeny jejich převzetím spolkovou zemí Severní Porýní-Vestfálsko a svazem VRR ve výši 64,1 milionu EUR. Tato částka je o 7 milionů EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2007 činily nutné kompenzace, jež spolková země Severní Porýní-Vestfálsko a svaz VRR podniku RBG vyplatily, celkem 52,2 milionu EUR. Tato částka je o 17,5 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. Podnik RBG dosáhl v roce 2007 nulového bilančního zisku. V roce 2008 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 41,9 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 14,1 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok. V roce 2009 obdržel podnik RBG za plnění závazků veřejné služby kompenzace ve výši 45,3 milionu EUR, jež pokryly jeho ztráty, čímž podnik RBG dosáhl nulový bilanční zisk. Tato částka je o 11,4 milionu EUR nižší než ta, na kterou by měl podnik RBG podle finančního výměru svazu VRR nárok.
(192)
V letech 2006-2009 činily ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících tyto částky […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (37) (2008) a […] EUR (2009). Při srovnání těchto ztrát s částkami stanovenými ve finančních výměrech Komise zjistila, že ztráty podniku BSM ve veřejné přepravě cestujících přesahují částky stanovené ve finančních výměrech. Celkové ztráty - tj. částka obnosů schválených ve finančních výměrech a dodatečné ztráty - byly pokryty smlouvou o ovládnutí a odvodu zisku s podnikem Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH tak, aby byl roční přebytek/schodek podniku BSM nulový.
(193)
Komise konstatuje, že převzetí dodatečných ztrát není založeno na novém systému financování, ale výhradně na smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla uzavřena před otevřením trhu pro autobusovou dopravu v některých členských státech v roce 1995. Toto otevření trhu bylo vlastním rozhodnutím členských států, a proto smlouva o ovládnutí a odvodu zisku - pokud by měla být podporou (38) - podle čl. 1 písm. b) bodu v procesního nařízení představuje existující podporu.
(194)
Komise konstatuje, že trh pro služby přepravy cestujících byl otevřen prostřednictvím právních předpisů Unie dne 3. prosince 2009 se vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Podle čl. 1 písm. b) bodu v nařízení (ES) č. 659/1999 platí v důsledku liberalizace činností na základě právního aktu Unie všechny existující podpory pro služby přepravy cestujících od tohoto data jako nové podpory. Z důvodů rozvedených v bodech 114 až 124 pokrývá tento výměr pouze období do doby vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007.
(195)
Díky tomu může Komise pro období mezi roky 2006 a 2009 konstatovat, že podniky BSM a RBG neobdržely na základě nového systému financování žádné nadměrné kompenzace a že třetí kritérium dle rozsudku ve věci Altmark je tím vzhledem k platbám na základě nového systému financování splněno.
9.2.4 PRŮMĚRNÝ, SPRÁVNĚ ŘÍZENÝ A DOPRAVNÍMI PROSTŘEDKY PŘIMĚŘENĚ VYBAVENÝ PODNIK
(196)
A konečně rozsudek ve věci Altmark předpokládá, že „není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, [je] úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností“.
(197)
Pověření sporným závazkem veřejné služby neproběhlo ani u podniku RBG, ani u podniku BSM v rámci otevřeného, transparentního a nediskriminačního výběrového řízení. V souvislosti s otázkou, zda byl splněn čtvrtý předpoklad zmíněný v rozsudku ve věci Altmark, musí Komise prověřit druhou, rozsudkem stanovenou možnost, podle níž je třeba vypočítat úroveň vyrovnání na základě analýzy nákladů průměrného, správně řízeného a dopravními prostředky přiměřeně vybaveného podniku.
(198)
Německo uvádí, že parametry používané při výpočtu kompenzací jsou stanoveny na základě průměrných nákladů všech podniků, které spadají pod nový systém financování svazu VRR.
(199)
V průběhu formálního vyšetřování Německo sdělilo, že svaz VRR odvodil náklady, jež při plnění závazku veřejné služby, který spadá pod čtyři nákladové kategorie, vznikají průměrnému, správně řízenému a dopravními prostředky přiměřeně vybavenému podniku, ze statistických údajů svého znalce. Při zohlednění určitých (např. regionálních) zvláštností byly údaje poté upraveny svazem VRR. Svaz VRR nakonec u jednotlivých nákladových kategorií stanoví marži průměrných tržních cen.
(200)
V této souvislosti Komise zaprvé konstatuje, že cílem použití statistických údajů je zajistit, aby byla kompenzace stanovena podle nákladů průměrného podniku.
(201)
Zadruhé disponují všichni poskytovatelé veřejných dopravních služeb povolením, příp. smlouvou o veřejných službách a musejí splnit určité požadavky, jež jim byly uloženy na základě povolení resp. smluv (např. v zájmu splnění nezbytných požadavků na kvalitu musí být přiměřeně vybaveni dopravními prostředky).
(202)
Jak je však stanoveno v rozhodnutí o zahájení řízení, nemůže použití statistických údajů o nákladech na dopravu samo o sobě vést k závěru, že provozovatelé dopravy, kteří akceptovali požadavek poskytovat služby podle těchto parametrů, musí být považováni za řádně řízené podniky. Statistické údaje, které sloužily jako základ pro stanovení uvedené částky, se týkaly pouze skutečných nákladů na dopravní obslužnost v různých regionech (Německu a Rakousku) v roce 2003. Není proto prokázáno, že průměrná výše těchto nákladů představuje náklady dobře fungujícího podniku. Komise dospěla k tomuto závěru také v konečných rozhodnutích ve věci C 3/08 - dopravní podniky v Jihomoravském kraji (39) a ve věci C 16/07 - Postbus AG (40). Důvody uvedené v posledním rozhodnutí v bodech 85 a 86 platí i pro toto rozhodnutí.
(203)
Komise dále konstatuje, že statistické údaje byly zjištěny za rok 2003 a poté každoročně aktualizovány v souladu s rejstříkem podle přílohy 9 finanční směrnice, jakož i podle zvyšování/snižování objemu a strukturálních změn. U vývoje na straně nákladů se budou převážně používat metody, které u košíku místní veřejné silniční osobní dopravy používá sdružení německých dopravních podniků, jakož i údaje spolkového statistického úřadu. Takový způsob aktualizace údajů však nemůže souhrným způsobem odrážet nárůst efektivity, kterého odvětví v mezičase dosáhlo.
(204)
Komise nakonec konstatuje, že ze skutečnosti, že finanční směrnice počítá s nákladovou kategorií 4b (kompenzace za tyto vícenáklady, jež vznikají na základě politicky vyvolaného použití osobních tarifů, které převyšují náklady modelů odměňování, jež jsou na trhu běžné), lze odvodit, že dopravní podniky v rámci svazu VRR vyplácí mzdy, které jsou vyšší než běžné tržní mzdy. Německo potvrdilo, že podniky RBG a BSM takové mzdy vyplácejí a přijímají kompenzace v rámci nákladové kategorie 4b.
(205)
Celkově vzato z důkazů, jež Komise obdržela, nevyplývá, že výše kompenzací byla vypočtena na základě srovnání nákladů vzniklých podnikům RBG a BSM s náklady dobře řízeného podniku. Výše kompenzací tak nebyla vypočtena na základě přihlédnutí k dobře řízenému podniku.
(206)
Komise proto dospěla k závěru, že u plateb, které byly vyplaceny podnikům RBG a BSM jakožto kompenzace za plnění závazků veřejné služby, nebylo splněno čtvrté kritérium dle rozsudku ve věci Altmark.
9.2.5 ZÁVĚR
(207)
Z důvodu nesplnění čtvrtého kritéria dle rozsudku ve věci Altmark dospěla Komise k názoru, že systém financování v daném případě vedl k hospodářskému zvýhodnění podniků RBG a BSM.
9.3 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
(208)
Systém financování by mohl vést k narušení hospodářské soutěže, neboť finanční prostředky z veřejných zdrojů posilují pozici podniků pověřených závazkem veřejné služby a umožňují jim využít tyto výhody k prodloužení svěření provozu veřejných služeb, zatímco konkurenti v případě zájmu o svěření provozu veřejných služeb tyto výhody použít nemohou. Skutečnost, že podniky jsou potencionálně vedeny jako interní podniky, nezabrání možným dopadům na hospodářskou soutěž, neboť tyto podniky spolu s dalšími veřejnými a soukromými podniky působí na jednom trhu.
(209)
Podniky, které dostávají finanční prostředky, by nadto mohly těchto výhod využít v hospodářské soutěži s jinými podniky na jiných trzích.
9.4 OVLIVNĚNÍ OBCHODU MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(210)
Podle ustálené judikatury je třeba považovat obchod mezi členskými státy za narušený, pokud opatření spojené se zvýhodněním posiluje pozici podniku ve srovnání s jeho konkurenty při obchodování v rámci Unie (41). Takové posílení pozice zvýhodněného podniku v soutěži s jinými podniky při obchodování v rámci Unie nejen narušuje hospodářskou soutěž (či hrozí ji narušit), ale také poškozuje obchod mezi členskými státy (42).
(211)
Z tohoto důvodu je třeba prověřit, zda finanční prostředky poskytnuté svazem VRR dopravním podnikům RBG a BSM představují hospodářskou výhodu, která posiluje jejich pozici ve srovnání s jejími konkurenty při obchodování v rámci Unie.
(212)
Komise nejprve poukazuje na to, že trh služeb přepravy cestujících v Německu, na němž tyto podniky působí, je otevřen konkurenci podniků z jiných členských států (43).
(213)
Ve svém rozsudku ve věci Altmark stanovil Tribunál dále toto:
„77.
V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na to, že není nijak vyloučeno, že veřejná dotace udělená podniku, který poskytuje pouze místní nebo regionální dopravní služby a neposkytuje dopravní služby mimo svůj domovský stát, by nicméně mohla mít vliv na obchod mezi členskými státy.
78.
Jestliže členský stát poskytne podniku veřejnou dotaci, může být totiž díky této dotaci poskytování dopravních služeb uvedeným podnikem zachováno nebo rozšířeno s tím důsledkem, že příležitosti podniků usazených v jiných členských státech poskytovat své dopravní služby na trhu tohoto státu se zmenšují …“ (44).
(214)
Komise dále konstatuje, že financování dopravních podniků RBG a BSM svazem VRR z veřejných zdrojů, jež je spojeno s hospodářskou výhodou, zlepšuje jejich finanční situaci. Díky této posílené finanční situaci mají možnost i nadále poskytovat dopravní služby. Tato situace vede mimo jiné k tomu, že se zmenšují šance jiných podniků z Německa a dalších členských států nabízet své dopravní služby na trhu, na němž působí tyto dva dopravní podniky (ve spádové oblasti Düsseldorfu), i když je to právně možné.
(215)
Komise dospěla proto k závěru, že financování podniků RBG a BSM jako kompenzace za plnění závazků veřejné služby posiluje jejich pozici vůči konkurenci při obchodování v rámci Unie, a proto narušuje obchod mezi členskými státy.
9.5 ZÁVĚR
(216)
Komise proto dospěla k závěru, že se v případě finančních prostředků poskytnutých podnikům RBG a BSM za plnění závazků veřejné služby jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(217)
Článek 93 SFEU stanoví podmínky slučitelnosti podpor, které jsou uděleny v souvislosti s podporou dopravy nebo převzetím závazků veřejné služby v oblasti dopravy.
(218)
Komise konstatuje, že čl. 106 odst. 2 nemůže být v daném případě použit u podniků v oblasti veřejné dopravy, neboť článek 93 představuje vůči čl. 106 odst. 2 lex specialis (45).
(219)
Podle rozsudku ve věci Altmark (46) nemohl být článek 93 SFEU použit bezprostředně, nýbrž pouze na základě nařízení Rady, zejména nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (EHS) č. 1107/70.
(220)
Dne 3. prosince 2009 vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Tímto nařízením byla současně zrušena nařízení (EHS) č. 1191/69 a (EHS) č. 1107/70.
(221)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 se vztahuje na kompenzace za závazky veřejné služby, jež se týkají veřejné přepravy cestujících po železnici a jiných druhů dopravy po kolejnicích, jakož i po silnici. Z tohoto důvodu musí Komise posoudit slučitelnost předmětných opatření s vnitřním trhem na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, které představovalo v době rozhodnutí Komise platný právní akt.
(222)
V nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanoveny podmínky, za kterých příslušný orgán může vyplatit kompenzaci za závazky veřejné služby ve formě služeb přepravy cestujících, jež jsou poskytovány na základě smluv o veřejných službách. V daném případě proběhlo svěření plnění závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice).
(223)
Komise dále konstatuje, že v daném případě zúčastněná strana nepopřela použitelnost nařízení (ES) č. 1370/2007. Komise kromě toho konstatuje, že Německo je toho názoru, že nařízení (ES) č. 1370/2007 by mělo být používáno zásadně pouze v případě kompenzací, které byly poskytnuty po 3. prosinci 2009.
(224)
Po posouzení tvrzení předložených Německem však Komise dospěla k závěru, že ta nezpochybňují použití předpisů o podporách ratione temporis, podle kterých Komise musí opřít svá zdůvodnění o právní předpisy, jež byly platné v době rozhodnutí. Komise je toho názoru, že je třeba prověřit smlouvy o veřejných službách na základě nařízení (ES) č. 1370/2007 z těchto důvodů:
(225)
Komise nejprve konstatuje, že samotné nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje způsoby svého vstupu v platnost a stanoví své použití ratione temporis. Podle článku 12 nařízení (ES) č. 1370/2007 vstoupilo toto nařízení v platnost dne 3. prosince 2009. Podle čl. 10 odst. 1 se k tomuto datu zrušuje nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise tak již nemůže opřít své posouzení o nařízení (EHS) č. 1191/69, jež v době vynesení rozhodnutí již nebylo v platnosti, nýbrž musí je založit na nařízení (ES) č. 1370/2007.
(226)
Zadruhé Komise konstatuje, že nařízení (ES) č. 1370/2007 neobsahuje žádné odkazy na to, že by nebylo použitelné pro smlouvy o veřejných službách, které byly zadány ještě před jeho vstupem v platnost. Ustanovení čl. 8 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 obsahuje přechodná opatření u zakázek, jež byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení. Toto ustanovení představuje v podstatě výjimku z použití čl. 8 odst. 2 nařízení, který se týká použití předpisů stanovených v článku 5, které upravují přidělování zakázek. Je nutné konstatovat, že v přechodném období by nebyla zapotřebí výjimečná opatření ohledně přidělování zakázek, pokud by smlouvy o veřejných službách, které byly přiděleny před vstupem v platnost nařízení, nespadaly do jeho oblasti působnosti. Článek 8 tak naopak potvrzuje, že se ostatní ustanovení nařízení na tyto zakázky vztahují.
(227)
Zatřetí Komise poukazuje na to, že v daném případě nelze použít oznámení Komise o stanovení použitelných pravidel pro hodnocení nezákonné státní podpory (47). V tomto oznámení je výslovně stanoveno, že se nedotkne výkladu nařízení Rady a Komise v oblasti státních podpor. Nařízení (ES) č. 1370/2007 však stanoví pravidla pro jejich použití v čase.
(228)
Začtvrté Komise zdůrazňuje, že Soudní dvůr také potvrdil zásadu, podle níž se nové pravidlo okamžitě použije na budoucí účinky situace, která vznikla za platnosti dřívějšího pravidla. Rovněž rozhodl, že zásada ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířena, aby obecně bránila použití nového pravidla na budoucí účinky situací, které vznikly za platnosti dřívějšího pravidla (48).
(229)
Za páté Soudní dvůr rozhodl, že hmotněprávní pravidla Společenství musejí být vykládána jako vztahující se na situace vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, cíle a struktury jasně vyplývá, že jim musí být přiznán takový účinek (49). Tato poslední podmínka je, jak je rozvedeno v bodě 228, v případě nařízení (ES) č. 1370/2007 jednoznačně splněna.
(230)
Za šesté Komise kromě toho konstatuje, že Soudní dvůr dospěl ve stejném rozsudku mimo jiné k závěru, že v případě, že se právní režim platný v okamžiku oznámení úmyslu o poskytnutí podpory ze strany členského státu změní ještě před rozhodnutím Komise, musí se Komise rozhodovat na základě nových předpisů (50). Soudní dvůr dále rozvedl, že oznámením zamýšlené podpory ze strany členského státu se nevytváří žádná definitivní právní situace a žádná ochrana legitimního očekávání, což by mělo za následek, že by Komise rozhodovala o slučitelnosti těchto podpor s vnitřním trhem na základě pravidel platných v okamžiku tohoto oznámení. V důsledku toho by vznikl rozpor, když by se členskému státu, který naopak svou oznamovací povinnost nesplnil, povolilo, aby přidělením nezákonné státní podpory vytvořil definitivní právní situaci.
(231)
V daném případě se proto použije nařízení (ES) č. 1370/2007 (51).
10.1 SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM NA ZÁKLADĚ NAŘÍZENÍ (ES) Č. 1370/2007
(232)
Podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí být „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením slučitelné se společným trhem“. Komise dále zkoumá, zda finanční směrnice a kompenzace vyplacené na jejím základě podnikům RBG a BSM splňují ustanovení podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(233)
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 platí: „Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.“
(234)
V daném případě proběhlo svěření plněním závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Komise proto dospěla k závěru, že článek 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 je naplněn.
(235)
V článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007 je stanoven tento povinný obsah smluv o veřejných službách:
(236)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. a) - jasně vymezené závazky veřejné služby: Jak je rozvedeno v oddíle 8.2.1, byly podniky RBG a BSM pověřeny jasně vymezenými zakázkami veřejných služeb.
(237)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) - ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba kompenzace, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací: Podle oddílu 9.2.2 se v negativním finančním výměru stanoví ukazatele kompenzací objektivním a transparentním způsobem udáním nejvyšší částky u každé nákladové kategorie pro každé provozní odvětví předtím, než dojde k plnění závazku veřejné služby.
(238)
Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 - způsoby rozdělování nákladů a příjmů: Na základě výše jmenovaných ukazatelů existují způsoby rozdělování nákladů a příjmů, jež se vztahují na čtyři nákladové kategorie, kterých se kompenzace týká. U každé ze čtyř různých kategorií závazků veřejné služby budou náklady a výnosy přiděleny na oddělené účty, přičemž se použijí účetní zásady platné podle německého práva a nezávislý znalec spolu se svazem VRR budou provádět každoroční audit.
(239)
Ustanovení čl. 4 odst. 3 - omezení doby trvání smluv o veřejných službách na maximálně deset let v případě autokarové a autobusové dopravy a maximálně patnáct let v případě služeb v přepravě cestujících po železnici nebo jinými druhy drážní dopravy: Původně proběhlo svěření závazků veřejné služby na základě tzv. trojího pověřovacího aktu (tj. na základě povolení, plánů místní dopravy a příslušného finančního výměru svazu VRR vydaného na základě jeho finanční směrnice). Po vstupu v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007 byly závazky veřejné služby uložené dopravním podnikům sloučeny v jediném aktu na dobu trvání omezenou na deset let. Na smlouvy o veřejných službách, jež existovaly již před vstupem v platnost nařízení (ES) č. 1370/2007, se vztahují přechodná opatření. Podle čl. 8 odst. 3 písm. d) nařízení (ES) č. 1370/2007 mohou smlouvy o veřejných službách, jež byly zadány od 26. července 2000 a přede dnem 3. prosince 2009 na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení, zůstat v platnosti po plánovanou dobu trvání, pokud je jejich doba trvání omezená a srovnatelná s dobou trvání podle článku 4. V daném případě byla smlouva zadána v období uvedeném v čl. 8 odst. 3 písm. d), aniž by se konalo řízení pro zadávání zakázek. Z tohoto důvodu platí omezená doba trvání podle článku 4. Doba trvání smlouvy je nyní omezena na deset let; proto je v souladu s pravidly podle čl. 4 odst. 3.
(240)
Ustanovení čl. 4 odst. 5 - požadavek na splnění určitých sociálních norem Použitelné kolektivní smlouvy jsou uvedeny v jednotlivých aktech, neboť podniky RBG a BSM jsou povinny uplatňovat kolektivní smlouvu vyjednanou se Svazem komunálních zaměstnavatelů Severního Porýní-Vestfálska.
(241)
Ustanovení čl. 4 odst. 6 - požadavek na splnění určitých norem kvality Ustanovení k normám kvality jsou uvedena v jednotlivých pověřovacích aktech.
(242)
Na základě údajů v bodech 54 a dále je Komise toho názoru, že trojí pověřovací akt obsahuje veškerá ustanovení podle článku 4 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(243)
V článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 jsou stanovena ustanovení upravující zadávání smluv o veřejných službách. Podle přechodných ustanovení čl. 8 odst. 2 nařízení (ES) č. 1370/2007 však musí zadávání smluv o veřejné dopravě po železnici a silnici probíhat v souladu s článkem 5 teprve od 3. prosince 2019. Ustanovení článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007 proto v daném případě nelze použít.
(244)
Komise opět upozorňuje Německo na to, že členské státy musejí během tohoto přechodného období učinit opatření k postupnému uplatnění článku 5 nařízení (ES) č. 1370/2007.
(245)
Podle čl. 6 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 musí veškeré kompenzace odpovídat ustanovením článku 4 a přílohy nařízení.
(246)
Komise odkazuje nejprve na to, že, jak bylo uvedeno výše, v daném případě byla naplněna všechna ustanovení článku 4.
(247)
V příloze nařízení (ES) č. 1370/2007 se stanoví, že kompenzace nesmí překročit částku, která odpovídá finančnímu obnosu složenému z následujících faktorů: nákladů vzniklých v souvislosti se závazkem veřejné služby, minus zisky z tarifu, minus jakékoli kladné finanční dopady vzniklé v rámci sítě provozované v souvislosti s daným závazkem (závazky) veřejné služby, plus přiměřený zisk. V příloze je dále stanoveno, že výpočet nákladů a příjmů musí být proveden v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Dále musí účetnictví z důvodů transparentnosti probíhat odděleně.
(248)
V daném případě Komise konstatuje, že kompenzace za závazky veřejné služby, jak je uvedeno v oddíle 9.2.3, probíhá v souladu s ustanoveními přílohy a že kompenzace nevedly ke vzniku nadměrné kompenzace. Ze zjištění výnosů z úhrad za používání, příjmů, jiných kladných finančních účinků a z nákladů spojených se závazkem veřejné služby vyplynulo, že podnikům BSM a RBG vznikly z důvodu plnění závazků veřejné služby každoroční ztráty. Tyto ztráty byly v letech 2006 až 2009 vždy pokryty z kompenzací, čímž se docílilo dosažení nulového bilančního zisku.
(249)
Komise dále konstatuje, že v daném případě podniky nedosáhly žádného přiměřeného zisku. Nadto se prověřují náklady a příjmy přiřazené k závazkům veřejné služby tak, aby byly v souladu s platnými účetními a daňovými zásadami. Za účelem větší transparentnosti probíhá u služeb, které spadají pod závazek veřejné služby, a u činností, jež pod tento závazek nespadají, oddělené účtování předmětných podniků.
(250)
Na základě výše uvedeného dospěla Komise k závěru, že kompenzace za závazky veřejné služby brání nadměrným kompenzacím a jsou v souladu s ustanoveními článků 4 a 6 nařízení (ES) č. 1370/2007 a jeho přílohou.
(251)
Proto se Komise domnívá, že v daném případě byly splněny obecné zásady pro právní posuzování slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jak je uvedeno výše. Komise dále konstatuje, že posouzení kompenzace za závazky veřejné služby ve prospěch podniků RBG a BSM podle nařízení (ES) č. 1107/70 by vedlo ke stejným závěrům.
(252)
Komise tak dospěla k závěru, že podpora poskytnutá ve prospěch podniků RBG a BSM podle článku 93 SFEU a čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 je slučitelná s vnitřním trhem.
11. ZÁVĚR
(253)
Komise dospěla k závěru, že podpora podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 SFEU je slučitelná s vnitřním trhem. Komise poukazuje na to, že toto rozhodnutí se týká slučitelnosti opatření ve formě státních podpor s vnitřním trhem a že toto posouzení nepředjímá posuzování Komise týkající se používání právních předpisů Unie pro veřejné zakázky a koncese v tomto případě.
(254)
Komise poukazuje na to, že podle ustálené judikatury Tribunálu může zkoumat slučitelnost určité státní podpory s vnitřním trhem nezávisle na možném porušení jiného právního předpisu Unie, pokud tento jiný právní předpis není spojen s předmětem podpory natolik úzce, že by oddělené zkoumání nebylo možné.
(255)
V daném případě Komise konstatuje, že by možné porušení pravidel pro veřejné zakázky a koncese, jako např. předmětné udělení povolení určených podnikům BSM a RBG, nezpůsobilo nutně narušení hospodářskou soutěž, které by v důsledku této podpory mohlo ještě zesílit. Toto rozhodnutí je tím omezeno na posouzení státních podpor,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpory, jež v letech 2006-2009 Německo poskytlo podniku Rheinbahn AG a podniku Bahnen der Stadt Monheim na základě směrnice o financování místní veřejné silniční osobní dopravy v dopravním svazu Porýní a Porúří, jsou podle čl. 9 odst. 1 nařízení (ES) č. 1370/2007 a článku 93 Smlouvy o fungování Evropské unie slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 23. února 2011.