KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. september 2011
om foranstaltning C 35/10 (ex N 302/10), som Danmark agter at gennemføre i form af afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil
(meddelt under nummer C(2011) 6499)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/140/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under til henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 6. juli 2010 anmeldte de danske myndigheder efter artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUF-traktaten) lovforslag L 203 om afgifter af spil (»spilleafgiftsloven« (2)), vedtaget den 25. juni 2010, af hensyn til retssikkerheden. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 11. august 2010 og af 22. september 2010. De danske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 20. oktober 2010.
(2)
Kommissionen modtog desuden to særskilte klager vedrørende forslaget til spilleafgiftslov. Den første klage blev indgivet den 23. juli 2010 af Dansk Automat Brancheforening (DAB). Den anden klage blev indgivet den 6. august 2010 af et landbaseret kasino, »Royal Casino«. De to klager blev den 23. september 2010 videresendt til de danske myndigheder, som blev opfordret til at fremsætte bemærkninger dertil. De danske myndigheder fremsendte sine bemærkninger ved ovennævnte brev af 20. oktober 2010.
(3)
Den 10. november 2010 blev der i Bruxelles afholdt et møde med de danske myndigheder med det formål at drøfte anmeldelsen og de to ovennævnte klager. De danske myndigheder fremlagde på mødet et notat med titlen »The dilemma created by the pending State aid case«, hvori de bl.a. oplyste, at de ville udsætte den anmeldte lovs ikrafttræden, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse i sagen (3).
(4)
Ved beslutning af 14. december 2010 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, over for den anmeldte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(5)
De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 deres bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren.
(6)
I alt fremsendte 17 interesserede parter bemærkninger i perioden 11. februar til 22. februar 2011 (5). Disse bemærkninger blev den 16. marts 2011 videresendt til Danmark, som fik mulighed for at fremsætte bemærkninger dertil. Danmarks bemærkninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. april 2011.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(7)
Efter at Kommissionen havde indledt overtrædelsesproceduren og fremsendt en begrundet udtalelse den 23. marts 2007 (6) vedrørende hindringer for et frit udbud af sportsvæddemålstjenester i Danmark, besluttede den danske regering at ændre den nationale lovgivning om spil og væddemålstjenester og erstatte den eksisterende monopolordning med en reguleret og delvist liberaliseret ordning. Liberaliseringen blev bl.a. anset for nødvendig for at efterkomme EU-retten og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre jurisdiktioner.
(8)
Den anmeldte spilleafgiftslov er en del af en lovpakke, som skal liberalisere spillemarkedet (7). I henhold til § 1 i lov om spil er det overordnede formål med denne nye lovreform på spilområdet:
-
at holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau
-
at beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spil eller udvikle afhængighed af spil
-
at beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og
-
at sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet.
(9)
Det fremgår af lov om spil, at »udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning«. Desuden er udbud eller arrangering af spil afgiftspligtigt (§ 1 i spilleafgiftsloven).
(10)
Efter definitionen i § 5 i lov om spil omfatter spil: i) lotteri, ii) kombinationsspil og iii) væddemål.
(11)
Ved kombinationsspil forstås »aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed«. Kombinationsspil omfatter således spil, der ofte udbydes af kasinoer, såsom roulette, poker, baccarat, black jack og spil på gevinstgivende spilleautomater.
(12)
I § 5 i lov om spil defineres onlinespil som »spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation«. I samme bestemmelse defineres landbaserede spil som »spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk«. Væddemål defineres som »aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse«.
(13)
Efter § 2-17 i spilleafgiftsloven er følgende spil afgiftspligtige: i) lotteri, herunder klasselotteri og almennyttigt lotteri, ii) væddemål, herunder lokale puljevæddemål, iii) landbaserede kasinoer, iv) onlinekasinoer, v) gevinstgivende spilleautomater i spillehaller og restaurationer og vi) spil uden indsats.
(14)
Spilleafgiftsloven fastsætter forskellige afgiftssatser for spil, afhængigt af om de udbydes i onlinekasinoer eller i landbaserede kasinoer.
(15)
I henhold til § 10 spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer betale en grundafgift på 45 % af deres bruttospilleindtægt (»BSI« - indsatser minus gevinster) fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen og en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI (fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen), der overstiger 4 mio. DKK (beregnet månedligt) (8).
(16)
Efter § 11 i spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i et onlinekasino betale en afgift på 20 % af deres BSI.
(17)
Indehavere af tilladelse til udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater i spillehaller og restaurationer skal betale en afgift på 41 % af deres BSI. Der skal af spilleautomater opstillet i restaurationer og spillehaller betales en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI, der overstiger henholdsvis 30 000 DKK og 250 000 DKK (9).
(18)
Med hensyn til gebyrer skal en ansøger i henhold til lov om spil ved ansøgning om tilladelse til at udbyde væddemål eller onlinekasino betale et gebyr på 250 000 DKK (350 000 DKK, hvis der ansøges om både væddemål og onlinekasino) og et årligt gebyr på mellem 50 000 DKK og 1 500 000 DKK afhængigt af spilindtægtens størrelse.
(19)
I henhold til lov om spil skal udbydere af onlinespil enten være etableret i Danmark, eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, have udpeget en godkendt repræsentant (§ 27).
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(20)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten over for den pågældende foranstaltning, eftersom foranstaltningen kunne indebære statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(21)
Kommissionen vurderede navnlig, at foranstaltningen kunne betragtes som selektiv i henhold til retspraksis. Den mindede om, at når en afgiftsforanstaltnings selektivitet skal vurderes, bør det undersøges, om foranstaltningen begunstiger visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (10).
(22)
I betragtning af karakteren af de spil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, den sociale oplevelse, som det at spille giver på disse to måder, og forbrugernes socioøkonomiske profiler var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt forskellene mellem onlinespil og landbaserede spil var tilstrækkelig store til, at spillene retligt og faktisk ikke kunne betragtes som sammenlignelige med henblik på den afgiftsmæssige behandling af dem efter spilleafgiftsloven.
(23)
På daværende tidspunkt i proceduren var det desuden Kommissionens opfattelse, at hvis foranstaltningen skulle betragtes som umiddelbart selektiv, havde de danske myndigheder ikke godtgjort, at foranstaltningen kunne begrundes i skattesystemets logik.
(24)
De danske myndigheder fremførte i den forbindelse, at afgiften på onlinespil afspejlede den nødvendige balance mellem på den ene side hensynet til formålet med den danske spillelovgivning om at beskytte spillerne og på den anden side nødvendigheden af at kunne imødegå konkurrencen fra onlineudbydere, der er etableret i lande, hvor afgiften er lavere.
(25)
Med hensyn til de danske myndigheders henvisning til de overordnede formål med lov om spil (se betragtning 8) var det desuden Kommissionens holdning, at disse formål forekom at have generel karakter og syntes at ligge uden for skattesystemet. Retspraksis fastsætter, at kun iboende målsætninger i skattesystemet kan gøres gældende, og Kommissionen vurderede ikke, at de danske myndigheder i tilstrækkelig grad havde underbygget deres påstand om, at den pågældende afgiftsforanstaltning var begrundet i skattesystemets logik.
(26)
Kommissionen anlagde desuden det synspunkt, at den anmeldte lov indebar en afgiftsfordel tildelt ved hjælp af statsmidler, eftersom der gennem afkald på afgiftsprovenu blev ydet en fordel i form af en væsentligt lavere afgift for onlinespiludbydere. Desuden kunne foranstaltningen, for så vidt den giver onlineudbydere, der driver virksomhed i Danmark, en særlig økonomisk fordel, påvirke samhandelen i det indre marked og fordreje konkurrencen.
(27)
Endelig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var omfattet af nogen af undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3.
4. DE DANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(28)
De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 sine bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.
(29)
De danske myndigheder fastholdt under henvisning til en liste over faktiske og økonomiske forskelle mellem onlinespil og landbaserede spil i sin anmeldelse af foranstaltningen, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fra landbaserede spil.
(30)
Ifølge de danske myndigheder er den software, der anvendes i visse elektroniske spil, som udbydes i landbaserede kasinoer, ikke den samme som den, der anvendes i onlinekasinoer. Ud over at platformene og leverandørerne ikke er de samme, er der en markant forskel på disse elektroniske spil, eftersom spillernes fysiske tilstedeværelse er nødvendig, for at de kan spilles i landbaserede kasinoer. En sådan fysisk tilstedeværelse indebærer forskellige omkostninger (f.eks. transportomkostninger, betaling af entré og garderobe samt omkostninger til mad- og drikkevarer), som ikke opstår i forbindelse med onlinespil.
(31)
Det var de danske myndigheders opfattelse, at den omstændighed at en række medlemsstater fortsat forbyder onlinespil, men tillader landbaserede spil, afspejlede forskellene ved at udbyde de to typer spil.
(32)
De danske myndigheder hævdede desuden, at Kommissionen i sin vurdering ikke havde taget højde for konklusionerne i Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i EU's indre marked (»Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union« (11)), ifølge hvilken onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bør betragtes som særskilte markeder.
(33)
De danske myndigheder understregede desuden, at Kommissionen i sin vurdering alene fokuserer på landbaserede kasinoer og ikke tager højde for, at der er opstillet spilleautomater (dvs. enarmede tyveknægte, men ikke roulette, black jack, poker osv.) i landbaserede restaurationer og spillehaller.
(34)
Med hensyn til foranstaltningens berettigelse på grundlag af skattesystemets logik anfører de danske myndigheder, at Kommissionen muligvis har fejlfortolket formålet med den anmeldte foranstaltning. Formålet med foranstaltningen er ikke at beskytte den danske spilindustri mod international konkurrence, men derimod at opfylde de fire formål, der er fastsat i lovgivningen (holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau, beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spil eller udvikle afhængighed af spil, beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet).
(35)
Med hensyn til de forskellige afgiftssatser for onlinespil og landbaserede spil forklarer de danske myndigheder, at de står i et lovgivnings- og kontrolmæssigt dilemma. De kan på den ene side ikke længere fastholde den nuværende monopolsituation og udskyde liberaliseringen af markedet for onlinespil. På den anden side vil indførelsen af et ens afgiftsniveau for onlinespil og landbaserede spil undergrave regeringens politiske målsætninger på området.
(36)
De danske myndigheder fremførte navnlig, at fastsættelsen af et ens afgiftsniveau for alle spil ville medføre inkonsekvente løsninger, uanset den valgte afgiftsmodel. Hvis de danske myndigheder valgte en model, der var baseret på en lav afgift på 20 % for alle spil, ville det være et kraftigt incitament for forbrugerne til at spille i landbaserede kasinoer, hvilket ville være i strid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen.
(37)
Modsat ville en model, der var baseret på en højere afgift som den, der gælder for landbaserede spil, afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse til at udbyde spil fra Danmark, dvs. gå imod lovens liberaliseringsformål. Det ville samtidig være i strid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen, eftersom det ikke ville være muligt at føre effektiv kontrol med onlinespil.
(38)
De danske myndigheder fremsendte til støtte for sit synspunkt et notat af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet (12). Ifølge notatet bør den nuværende afgiftsmæssige forskelsbehandling betragtes som en følge af en balancegang mellem på den ene side at sikre lovens overholdelse og på den anden side at maksimere afgiftsprovenuet og fastholde forbruget af spil om penge på et moderat niveau.
(39)
Der bør ifølge de danske myndigheder i den forbindelse også tages højde for den internationale konkurrence og onlinespilindustriens globale karakter. De danske myndigheder henviser i den forbindelse til undersøgelsen fra 2006 om spiltjenester i EU's indre marked (»Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union«), ifølge hvilken udbydernes omkostninger ved at udbyde spil fra et givet land ikke bør overstige omkostningerne ved at udbyde spil fra udlandet, så det ud fra et forbruger- og udbydermæssigt synspunkt bliver mere attraktivt at spille og udbyde spil inden for det pågældende lands jurisdiktion (13).
(40)
De danske myndigheder mente desuden ikke, at det princip, som blev fastslået ved Domstolens dom i Salzgitter-sagen, og som betyder, at Kommissionen ikke bør sammenligne det anmeldte afgiftsniveau med afgiftsniveauerne i andre medlemsstater, når den vurderer, om den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte (14), er relevant i forbindelse med den anmeldte lov, eftersom den afgiftsmæssige forskelsbehandling af landbaserede spil og onlinespil alene er baseret på nationale afgiftshensyn. Den danske regering tog ikke hensyn til de gældende afgiftssatser i andre medlemsstater for at styrke dansk spilindustris konkurrencestilling, men ønskede blot at finde en passende balance i forhold til de fire førnævnte mål med den anmeldte lov.
(41)
De danske myndigheder anførte desuden, at Kommissionen fejlfortolkede Salzgitter-dommen, eftersom den ikke lagde den til grund for vurderingen af den anmeldte foranstaltnings selektive karakter, men derimod for undersøgelsen af, om den anmeldte foranstaltnings selektivitet kunne betragtes som berettiget.
(42)
De danske myndigheder mener af ovennævnte årsager, at den anmeldte afgiftsforanstaltning, såfremt det vurderes, at den er selektiv, bør betragtes som berettiget som følge af skattesystemets logik.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(43)
Kommissionen modtog bemærkninger fra 17 interesserede parter, bl.a. klagerne. Syv af dem var foreninger (15), syv af dem var virksomheder (16), og tre af dem var medlemsstater (17).
(44)
Med hensyn til foranstaltningens selektivitet hævder nogle af de interesserede parter, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, da disse virksomheder ikke opererer på det samme marked, og at afgiftsforanstaltningen derfor ikke afviger fra det almindelige skattesystem. Afgiftsforanstaltningen bør derfor ikke betragtes som selektiv.
(45)
De interesserede parter anfører til støtte for dette synspunkt, at der er markant forskel på de produkter, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder. De aktiviteter, som landbaserede kasinoer udbyder, er en social oplevelse, hvor samtale, fremtoning og fysiske omgivelser til forskel fra onlinespil er en vigtig del af spiloplevelsen. Landbaserede spil bør desuden betragtes som en del af en overordnet underholdningsoplevelse, som suppleres af andre aktiviteter, bl.a. restauration, bar, konferencefaciliteter og hotel.
(46)
Disse interesserede parter hævder endvidere, at onlinespil og landbaserede spil ikke udgør den samme risiko for udvikling af afhængighed. Denne holdning støttes af EU-Domstolens retspraksis, som fastslår, at »hasardspil via internettet (…) kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse« (18). Der henvises også til den undersøgelse af spil, som Institut national de la santé et de la recherche médicale (19) har foretaget, ifølge hvilken onlinespil udgør en reel risiko for udvikling af afhængighed, som bør imødegås ved hjælp af et reguleret marked for onlinespil.
(47)
Nogle af de interesserede parter anførte desuden, at spillemarkedet er opdelt efter distributionskanal, hvilket skulle være et afgørende grundlag for at skelne mellem forskellige markeder på området. De henviser i den forbindelse til en udtalelse af 20. januar 2011 fra den franske konkurrencemyndighed, hvoraf det fremgår, at der kan sondres mellem onlinespil og spil i klubber eller etablissementer (20).
(48)
Nogle af de interesserede parter påpegede også, at landbaserede udbydere er udsat for begrænset konkurrence inden for det specifikke geografiske område, hvor de udbyder deres spil. Onlineudbydere er derimod i skarp konkurrence med andre onlineudbydere. Eftersom spilprodukterne i landbaserede kasinoer er knyttet til et fysisk sted, er kunderne nødt til fysisk at bevæge sig hen til dette sted. I Danmark drives der kun landbaseret kasino seks steder. Onlinespil giver modsat spillere adgang til en lang række spillemuligheder fra forskellige internationale udbydere. Den skarpe konkurrence blandt onlinekasinoer skærpes desuden yderligere på grund af specialiserede websteder, som sammenligner forskellige onlinespiludbyderes tilbud, og på grund af talrige blogs og fora, som giver spillere mulighed for at sammenligne onlineudbydernes produkter, priser og tjenester.
(49)
Disse interesserede parter påpeger samtidig, at avancerne på onlinespil er væsentligt lavere end på landbaserede spil på grund af den skarpe konkurrence blandt onlineudbydere, og fordi der ikke er en tilsvarende konkurrence blandt landbaserede kasinoer. Onlinekasinoers avancer målt i forhold til tilbagebetalingsprocenten, dvs. den procentdel af indsatserne, der betales tilbage til kunderne, vil derfor være markant lavere. Landbaserede kasinoer kan desuden tilbyde andre produkter, som ikke findes i et onlinemiljø, og opnå en avance herpå, f.eks. kasinohotel, bar og restauration. Eftersom landbaserede spiludbydere således kan opnå en højere indtjening på spil end onlineudbydere, kan afgiftsforskellen betragtes som berettiget i henhold til princippet om den »økonomiske evne til at betale«, som foreskriver, at de, som kan bære en højere afgiftsbyrde, bør betale højere afgifter.
(50)
Ud over ovennævnte argumenter anførte nogle af de interesserede parter desuden det synspunkt, at selv om det blev vurderet, at den danske foranstaltning var selektiv, ville den være berettiget med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning. Hensigten med de forskellige danske afgiftssatser var at sikre, at onlineudbydere ansøger om dansk tilladelse og dermed fremover betaler dansk afgift, og samtidig at sikre hensynet til forbrugerbeskyttelsen som fastsat i den danske spillelovgivning.
(51)
Nogle af de interesserede parter henviste i den forbindelse til Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (21), hvoraf det fremgår, at selve formålet med et skattesystem er at få indsamlet indtægter til finansiering af statens udgifter. De mener på grundlag heraf ikke, at målet om at optimere afgiftsprovenuet fra udbud af onlinespil til danskere vil blive opfyldt med en afgiftssats, der er højere end den, der er fastsat for onlinespil i den anmeldte lov.
(52)
Til forskel fra ovennævnte argumenter fremsatte andre interesserede parter - primært landbaserede spiludbydere - bemærkninger imod de danske myndigheders holdning.
(53)
Disse interesserede parter anfører i det væsentlige, at den danske afgiftsordning bør betragtes som selektiv, eftersom den indebærer en afgiftsmæssig forskelsbehandling af to grupper af virksomheder, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation. Disse parter hævder, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer driver konkurrerende virksomhed på ét og samme marked og derfor befinder sig i en sammenlignelig situation.
(54)
De interesserede parter anfører til støtte herfor, at de spil, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder, svarer til hinanden. Kasinospillereglerne må siges at være de samme, og virtuel interaktion med croupierer og andre onlinespillere kan sammenlignes med den reelle interaktion i landbaserede kasinoer. Producenterne af landbaserede spilleautomater ville fremstille de samme modeller til onlinebrug som til landbaseret brug. Ud fra et teknisk synspunkt vil de kasinospil, der udbydes online og fysiske steder, derfor være identiske med hensyn til teknologiske platforme, beskrivelser, funktioner, formater og parametre.
(55)
De interesserede parter hævder desuden, at der er sammenfald mellem forbrugerprofilerne for onlinekasinoer og landbaserede kasinoer. Forbrugeraspektet bør derfor ikke anvendes som et vigtigt argument til støtte for, at der skal skelnes mellem onlinespil og landbaserede spil.
(56)
Nogle interesserede parter mener ikke, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fra landbaserede spil, men blot som en anden kanal for udbud af spil.
(57)
De interesserede parter mener i forlængelse af førnævnte argumenter, at det nuværende spillemarked bør betragtes som ét marked, der oplever en markant udvikling, som er kendetegnet ved, at et større antal spillere bevæger sig fra landbaserede kasinoer til onlinekasinoer. Der kan være flere årsager til denne nylige udvikling, bl.a. den fortsatte udbredelse af internettet, onlinekasinoers lave driftsomkostninger på alle niveauer (faciliteter, medarbejderstab og faste omkostninger), onlinekasinoers mulighed for at tilbyde ubegrænset adgang til onlinespil hvor som helst døgnet rundt som følge af den løbende udvikling af nye teknologier.
(58)
De interesserede parter forudser, at denne forskydning af markedsandele fra landbaserede spil til onlinespil vil fortsætte fremover i betragtning af den hurtige teknologiske udvikling, forretningsidéerne og den markedspenetration, som er kendetegnende for e-handel, og som har gjort dette spilsegment særdeles dynamisk og fleksibelt. De henviser i den forbindelse også til udtalelsen fra generaladvokat Bot i sagen om Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), hvor det anføres, at påvirkningen fra nye kommunikationsmidler betyder, at hasardspil og pengespil, som tidligere kun kunne foregå bestemte steder, nu kan spilles når som helst og hvor som helst på grund af udviklingen af nye teknologier såsom telefoner, interaktive fjernsyn og internettet.
(59)
Der henvises også til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked (23). Ifølge denne undersøgelse vil spil i kasinoer fremover i stigende grad blive serverbaserede, i takt med at spilleautomater i højere grad bliver en spilsoftware, der kan downloades fra internettet (24). Denne udvikling vil blive kendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer.
(60)
De interesserede parter konkluderer på grundlag af førnævnte argument, at foranstaltningen er selektiv, eftersom onlinekasinoer og landbaserede kasinoer udøver en form for virksomhed, der retligt og faktisk er sammenlignelig. Denne selektivitet kan endvidere ikke begrundes i skattesystemets logik. De mener desuden ikke, at indførelsen af en højere afgift ville afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse i Danmark.
(61)
Danmarks henvisning til andre medlemsstaters nationale skattesystemer som begrundelse for nødvendigheden af at kunne tiltrække udbydere af onlinekasino er desuden ikke relevant, eftersom der er fast retspraksis for, at begrundelsen alene skal bygge på det nationale skattesystem (25). De danske myndigheders argument om, at en sænkning af den afgift, der gælder for visse virksomheder, er nødvendig for at skabe større konkurrence på markedet, er et argument, som konsekvent er blevet forkastet i retspraksis.
6. DANMARKS BEMÆRKNINGER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(62)
De danske myndigheder fastholder det synspunkt, at den anmeldte foranstaltning ikke er selektiv og ikke udgør statsstøtte, og påpeger, at alle de lande, der har fremsat bemærkninger, støtter deres opfattelse af, at det ud fra et juridisk synspunkt er nødvendigt at skelne mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.
(63)
De påpeger desuden, at den metode, der anvendes til at definere det pågældende marked efter artikel 101 og 102 i EUF-traktaten, er møntet på private virksomheder og er baseret på en vurdering af muligheden for produktsubstitution ud fra et udbuds- og efterspørgselssynspunkt og derfor ikke bør finde anvendelse i forbindelse med en vurdering af statsstøtte. Anvendelsen af en sådan metode ville være en overskridelse af rækkevidden af statsstøttereglerne, som i den foreliggende sag anvendes på en medlemsstats suveræne beføjelser på skatte- og afgiftsområdet.
(64)
Der bør efter deres opfattelse sondres mellem onlinespil og landbaserede spil. De henviser i den forbindelse bl.a. til Kommissionens holdning i fusionssager, hvor spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked (26). De nævner bl.a. også en afgørelse truffet af den franske konkurrencemyndighed, som fastslår, at landbaseret poker ikke indgår på det samme marked som onlinepoker, eftersom landbaseret poker kræver personlig selvkontrol, observation af de andre spillere og ofte højere indsatser og indebærer en geografisk begrænsning (27). Der henvises også til en fusionsafgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål, der udbydes via telefon og internet (28).
(65)
Med hensyn til forskellene på produktmarkederne påpeger de danske myndigheder, at mange af de interesserede parter nævner, at der udbydes andre og væsentligt dyrere tjenester i spilleetablissementer. De danske myndigheder fastholder ud fra et sociologisk synspunkt, at onlinespillere og landbaserede spillere har forskellige forbrugerprofiler, hvilket også anføres i Kommissionens nye grønbog af 24. marts 2011 om onlinespil i det indre marked, hvor det nævnes, at onlinespillere umiddelbart har en anden profil end traditionelle kasinogæster og kunder i spillekiosker (29).
(66)
De danske myndigheder gentager også, at onlineudbyderes tilbagebetalingsprocent er væsentlig højere på grund af deres lavere driftsomkostninger. De peger desuden på, at forskellene mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bl.a. kommer til udtryk i form af tekniske aspekter af den anvendte software, forskellige regler for opnåelse af tilladelse og landbaserede kasinoers dominerende stilling på lokalt plan.
(67)
De danske myndigheder anfægter desuden visse interesserede parters fortolkning af ovennævnte udtalelse fra generaladvokat Bot i sagen om Liga Portuguesa. De påpeger, at denne udtalelse, som blev afgivet i forbindelse med en sag om fri udveksling af tjenesteydelser, er i tråd med opfattelsen af, at onlinespiludbydere befinder sig i en anden retlig og faktisk situation end landbaserede spiludbydere.
(68)
De danske myndigheder anerkender dog, at visse typer onlinespil fortsat kan udgøre en anden form for salg, f.eks. væddemål.
(69)
Med hensyn til formålene med den anmeldte lov afviser de danske myndigheder visse interesserede parters argument om, at den anmeldte lov skulle have sigte på at tiltrække udenlandske spiludbydere. Regeringens mål er dem, som er opstillet i spilleafgiftsloven. Det overordnede formål med den nye lov er desuden fortsat uændret, dvs. at generere indtægter fra spil som enhver anden tilsvarende ordning til indsamling af indtægter til finansiering af statsbudgettet.
(70)
De danske myndigheder tilslutter sig visse interesserede parters synspunkt om, at den afgiftspligtiges betalingsevne kunne betragtes som en gyldig begrundelse. Onlinespiludbyderes betalingsevne vil i den foreliggende sag bestemt være markant ringere.
(71)
Endelig påpeger de danske myndigheder, at deres afgiftsordning for onlinespil er udformet med henblik på at sikre det højest mulige provenu. Den lavere afgift for onlinespil afspejler således nødvendigheden af at afveje de fire formål, der er fastsat i den anmeldte lov, med behovet for at maksimere afgiftsprovenuet.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
7.1. Statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(72)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.1. Statsmidler
(73)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. Et provenutab svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter.
(74)
I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder, klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om statsmidler.
(75)
Ved at lade onlinespiludbydere betale en relativt lav afgift på 20 % af deres BSI (30) giver de danske myndigheder afkald på et provenu, dvs. statsmidler. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning indebærer et provenutab og dermed gennemføres ved hjælp af statsmidler.
7.1.2. Fordel
(76)
Foranstaltningen skal desuden give modtageren en fordel. Ved fordel forstås ikke kun positive ydelser, men også de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (31).
(77)
I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder, klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om en fordel.
(78)
I henhold til spilleafgiftsloven skal onlinespiludbydere betale en afgift på 20 % af deres BSI. Denne sats er markant lavere end den afgift, som landbaserede spiludbydere skal betale. Onlinespiludbydere opnår dermed en fordel i form af en mindre afgiftsbyrde. Den pågældende foranstaltning giver derfor virksomheder, der udbyder onlinespil, en fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen
(79)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal foranstaltningen påvirke samhandelen mellem EU-medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I den foreliggende sag vil onlinespiludbydere, som ønsker at etablere sig i Danmark, blive udsat for konkurrence og deltage i samhandelen mellem medlemsstaterne. Spilleafgiftsloven, der indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling af danske virksomheder, som udbyder onlinespil, påvirker derfor samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.
7.1.4. Selektivitet
(80)
Foranstaltningen skal for at kunne betragtes som statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, være selektiv, dvs. begunstige visse virksomheder eller visse produktioner.
(81)
Ifølge retspraksis fortolkes selektivitetskriteriet således, at en foranstaltning betragtes som selektiv, hvis den delvist skal fritage virksomhederne fra de pekuniære byrder, der følger af en normal anvendelse af det almindelige system med obligatoriske bidrag, som er pålagt ved lov (32). En foranstaltning betragtes således som selektiv, hvis den afviger fra det almindelig skattesystem. Retspraksis fastslår i den forbindelse, at det skal undersøges, om en given foranstaltning begunstiger visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (33).
(82)
Hvis det vurderes, at en foranstaltning afviger fra det almindelige skattesystem, skal det ifølge retspraksis undersøges, om afgivelsen er en følge af karakteren eller forvaltningen af det skattesystem, som den indgår i (34). Det skal med andre ord undersøges, om den pågældende foranstaltning, som umiddelbart ser ud til at være selektiv, kan begrundes i skattesystemets logik (35).
(83)
I den foreliggende sag bør referencesystemet defineres som afgiftsordningen for danske spil. Formålet med spilleafgiftsloven er at regulere betalingen af afgifter af alle spil, der udbydes eller arrangeres i Danmark, såvel onlinespil som landbaserede spil. Det er derfor på grundlag af dette referenceskattesystem, at den pågældende foranstaltning (dvs. den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespil) skal vurderes.
(84)
Eftersom den anmeldte lov fastsætter, at indehavere af tilladelse til udbud af spil i onlinekasinoer skal betale en afgift på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI), mens indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer skal betale en grundafgift på 45 % af BSI plus en tillægsafgift på op til 30 % af BSI, rejser det spørgsmålet om, hvorvidt onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere, som altså er pålagt forskellige afgiftsbyrder, bør betragtes som retligt og faktisk sammenlignelige.
(85)
De danske myndigheder har i den forbindelse fastholdt, at onlinespil og landbaserede spil ikke befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation med hensyn til platforme, omkostninger, avancer, den sociale oplevelse, leverandører og produkter.
(86)
De har desuden ligesom andre interesserede parter understreget en markant forskel mellem de to kategorier af udbydere, nemlig den skarpe konkurrence, som onlinekasinoer oplever, sammenlignet med landbaserede udbydere, der ikke er udsat for konkurrence.
(87)
Trods en række objektive forskelle mellem onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere (såsom fysisk versus online tilstedeværelse) vurderer Kommissionen, at førnævnte forskelle mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke er tilstrækkelige til retligt og faktisk at foretage en klar sondring mellem de to typer virksomheder.
(88)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de spil, som udbydes af landbaserede udbydere og onlineudbydere, svarer til hinanden. De spil, som udbydes af både onlineudbydere og landbaserede udbydere - bl.a. roulette, baccarat, punto banco, black jack, poker og spil på gevinstgivende spilleautomater - er den samme form for spil, uanset om de udbydes online eller et fysisk sted. Ud fra et teknisk synspunkt synes de kasinospil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, desuden at være sammenlignelige med hensyn til deres teknologiske platforme, formater og parametre.
(89)
Kommissionen mener i den forbindelse, at onlinespil i afgiftsøjemed må betragtes som en ny distributionskanal for den samme type spil. Kommissionen henviser til støtte for dette synspunkt til onlinekasinoernes store indsats for at simulere oplevelsen i et landbaseret kasino, således at onlinespillere føler, at de spiller i et landbaseret kasino og ikke i et virtuelt miljø.
(90)
De danske myndigheder henviste til støtte for deres synspunkt om, at onlinespil og landbaserede spil retligt og faktisk ikke kan sammenlignes, bl.a. til en afgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål, der udbydes via telefon og internet (36). Denne afgørelse støtter imidlertid ikke de danske myndigheders holdning, idet de danske myndigheder betragter onlinevæddemål og landbaserede væddemål som identiske tjenester (37). Det er i den forbindelse ulogisk, at de danske myndigheder betragter landbaserede væddemål og onlinevæddemål som ens tjenester og derfor har underlagt dem den samme afgiftsbehandling, mens de betragter andre typer onlinespil og landbaserede spil som forskellige aktiviteter og har underlagt disse spil forskellige afgiftssatser.
(91)
De danske myndigheder henviste også til Kommissionens beslutning i sagen om Candover/Cinven/Gala (38), ifølge hvilken spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et selvstændigt produktmarked (39). Bortset fra at denne beslutning hverken vedrørte anvendelsen af statsstøttereglerne eller spørgsmålet om selektivitet, fremgår det dog af beslutningen, at spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked, om end de også kan betragtes som en del af spiludbuddet de forskellige steder, hvor de udbydes, dvs. i kasinoer, bankoklubber, spillehaller, barer, spillekiosker osv. (40).
(92)
De påståede forskelle i forbrugernes socioøkonomiske profiler, risikoen for udvikling af spilafhængighed og markedets udvikling er heller ikke forhold, der er tilstrækkelige til at fastslå, at onlinespil og landbaserede spil er to forskellige typer aktiviteter, som retligt og faktisk ikke er sammenlignelige. Nogle af de undersøgelser, som de danske myndigheder og også klagerne henviser til, synes at indeholde fyldestgørende data til støtte for den modsatte konklusion. Med hensyn til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked (41) hævder de danske myndigheder således, at denne rapport skulle vise, at onlinemarkedet og det landbaserede marked er forskellige (42). Nogle af de interesserede parter (43) henviste ligeledes til denne rapport, men for at påpege, at markedet for onlinespil ikke bør betragtes som et nyt marked, men derimod som en udvidelse af spillemarkedet, der er kendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer (44).
(93)
Der findes på samme måde modstridende udsagn i den undersøgelse, som Socialforskningsinstituttet (45) har foretaget, og som de danske myndigheder og klagerne henviser til. Hvor de danske myndigheder hævder, at spillere i landbaserede kasinoer alders-, køns- og uddannelsesmæssigt adskiller sig fra spillere i onlinekasinoer, når klagerne under henvisning til den samme undersøgelse frem til den modsatte konklusion og hævder, at undersøgelsen viser, at der ikke er væsentlige forskelle i forbrugerprofilerne for landbaserede kasinoer og onlinekasinoer. De mener, at undersøgelsen viser, at spillere, der både spiller i landbaserede kasinoer og onlinekasinoer, typisk tilhører den samme gruppe af unge mænd i aldersgruppen 18-24 år (46).
(94)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovennævnte, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bør betragtes som værende i en retlig og faktisk sammenlignelig situation. Eftersom onlinespil og landbaserede spil er forbundet med de samme risici, vedrører den anmeldte foranstaltning både onlinespil og landbaserede spil. Foranstaltningen indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling af onlinespiludbydere til ugunst for landbaserede kasinoer. Det følger heraf, at den foreliggende foranstaltning umiddelbart bør betragtes som selektiv efter artikel 107 i EUF-traktaten, eftersom den udgør en afvigelse fra det almindelige skattesystem.
(95)
Det skal i henhold til retspraksis vurderes, om en foranstaltning, som umiddelbart forekommer at være selektiv, kan berettiges med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning. Skattesystemets grundprincipper eller hovedlinjer kan anvendes som gyldig begrundelse for en foranstaltnings selektivitet.
(96)
De danske myndigheder anførte i den forbindelse, at i betragtning af de særlige forhold, der kendetegner den berørte sektor, var den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespiludbydere den eneste måde, hvorpå det danske skattesystems effektivitet kunne sikres. Fastsættelsen af en højere afgift ville nemlig afholde onlinespiludbydere fra at ansøge om dansk tilladelse, mens indførelsen af en lavere afgift for alle spiludbydere ville være i strid med det overordnede mål om at holde forbruget af spil på et moderat niveau.
(97)
De danske myndigheder hævdede også, at onlinespiludbyderes betalingsevne, som angiveligt er ringere end landbaserede kasinoudbyderes betalingsevne, kunne begrunde de forskellige afgiftssatser for de to grupper af udbydere.
(98)
I lyset af førnævnte argumenter minder Kommissionen om, at en medlemsstat i henhold til retspraksis (47) og Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (48) skal dokumentere, at den pågældende foranstaltning er affødt af systemets grundprincipper. En berettigelse, der er baseret på det pågældende skattesystems karakter eller opbygning, udgør en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte. Den skal derfor fortolkes strengt (49).
(99)
Det påhviler således de danske myndigheder at dokumentere, at den pågældende afgiftsforanstaltning er begrundet i skattesystemets logik. De danske myndigheder fremlagde imidlertid ikke tilstrækkelig eller overbevisende dokumentation til støtte for deres påstand om, at en sænkning af afgiften for et bestemt segment (onlineudbydere) inden for en bredere kategori (spiludbydere) som et incitament for førstnævnte til at ansøge om tilladelse, er afledt af principperne og logikken i skattesystemet. Målet om at trække udenlandske udbydere af onlinespil til Danmark og underlægge dem de danske regler bør betragtes som et politisk mål, der falder uden for skattesystemets logik.
(100)
Med hensyn til onlinespiludbyderes påståede ringere betalingsevne formåede de danske myndigheder på samme måde ikke at dokumentere, at der er en forskel mellem onlinekasinoers og landbaserede kasinoers rentabilitet, som kan berettige den afgiftsmæssige forskelsbehandling. De danske myndigheder har desuden heller ikke dokumenteret, at den økonomiske evne til at betale er et iboende princip i det danske system for direkte virksomhedsbeskatning, som i den foreliggende sag kan tjene som begrundelse for den afgiftsmæssige forskelsbehandling af onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.
(101)
På baggrund af ovennævnte mener Kommissionen ikke, at den anmeldte lovs selektivitet kan begrundes i skattesystemets logik.
7.1.5. Konklusion
(102)
Det er i lyset af det ovenstående Kommissionens vurdering, at kriterierne i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten er opfyldt, og at foranstaltningen, dvs. den lavere afgift for onlinespil, udgør statsstøtte til fordel for onlinespiludbydere, der er etableret i Danmark.
7.2. Foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten
(103)
Artikel 107, stk. 2 og 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fastsætter regler for, hvornår visse støtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked, og hvilken type støtteforanstaltninger der kan betragtes som forenelige med det indre marked.
(104)
Kommissionen vurderer, at den foreliggende foranstaltning kan betragtes som forenelig med det indre marked i overensstemmelse med undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten, som tillader »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(105)
Kommissionen bemærker, at foranstaltningen ikke er omfattet af de eksisterende retningslinjer for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten. Den skal derfor vurderes direkte efter denne traktatbestemmelse. En støtteforanstaltning skal for at være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten fremme et mål af fælles interesse på en måde, der er nødvendig og rimelig. Når Kommissionen vurderer, om en støtteforanstaltning kan anses for at være forenelig med det indre marked, afvejer den foranstaltningens positive virkninger med hensyn til opfyldelsen af et mål af fælles interesse med dens eventuelle negative virkninger, såsom påvirkning af samhandelen og fordrejning af konkurrencen. Vurderingen bygger på en undersøgelse i tre trin. De første to trin vedrører statsstøttens positive virkninger, og det tredje trin vedrører de negative virkninger og afvejningen af de positive og negative virkninger (50). Afvejningen er struktureret på følgende måde:
1)
Har støtteforanstaltningen et veldefineret mål af fælles interesse?
2)
Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse, dvs. korrigerer den påtænkte støtte for et markedssvigt eller opfylder et andet mål? Herved tænkes navnlig på om:
a)
støtteforanstaltningen er et passende instrument, dvs. findes der andre og bedre egnede instrumenter?
b)
der kan påvises en incitamentvirkning, dvs. ændrer støtteforanstaltningen de potentielle støttemodtageres adfærd?
c)
støtteforanstaltningen er rimelig, dvs. kunne den samme adfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?
3)
Er konkurrencefordrejningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den samlede virkning er positiv?
7.2.1. Mål af fælles interesse
(106)
De danske myndigheder forklarede, at de havde besluttet at gennemføre en reform af gældende lovgivning om spil og væddemål og erstatte den eksisterende monopolordning med en reguleret og delvis liberaliseret ordning. Liberaliseringen blev bl.a. anset som nødvendig for at efterkomme EU-retten efter Kommissionens indledning af overtrædelsesproceduren og fremsendelse af en begrundet udtalelse den 23. marts 2007 (51) og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre lande.
(107)
Det danske spillemarked har hidtil primært været underlagt et statsmonopol, da den eneste spilletilladelse har været udstedt til et statskontrolleret selskab, Danske Spil A/S. Selv om lovgivningen forbyder udenlandske onlinespiludbydere at markedsføre deres tjenester over for danske forbrugere, har mange onlinespiludbydere, der er etableret i andre medlemsstater og i tredjelande, udbudt deres tjenester via kanaler uden for Danmark, f.eks. via satellit-tv-programmer sendt fra Det Forenede Kongerige. De danske myndigheder anførte i deres anmeldelse, at de på grund af en igangværende dansk retssag om, hvorvidt det nuværende danske spilmonopol udgør en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser, i praksis ikke kunne håndhæve forbuddet mod, at andre spiludbydere markedsfører deres tjenester i Danmark. Som følge heraf opretholdtes en utilfredsstillende situation, hvor lovligheden af det eksisterende spilmonopol blev anfægtet, ikke kun i retssagen, men også som følge af det direkte udbud af onlinespil fra udbydere uden tilladelse med hjemsted i andre jurisdiktioner.
(108)
Ifølge bemærkningerne til lov om spil blev liberaliseringsprocessen begrundet med henvisning til den seneste teknologiske udvikling, som havde gjort Danmark til en del af et globalt kommunikationssamfund, hvor forbrugerne har adgang til et stort udbud af tjenesteydelser fra udbydere fra forskellige jurisdiktioner. Spil har gennem de seneste 10 år udviklet sig til at være en stor salgsvare på internettet, især efter indførelsen af onlinepoker. Internettet har givet danskerne mulighed for at sammenligne Danske Spils produkter og produktsortiment med produkter fra udbydere af onlinespil i Det Forenede Kongerige, Malta, Gibraltar og andre lande. Et stærkt stigende antal danske spillere er derfor i de senere år begyndt at spille hos de udenlandske spiludbydere. Som de danske myndigheder forklarer, frygtede regeringen, at udbuddet af spil kunne være forbundet med negative virkninger for samfundet i form af kriminalitet og offentlig uorden og udvikling af spilafhængighed hos udsatte personer, hvis ikke det blev reguleret og kontrolleret effektivt. Samtidig er Danske Spils overskud gradvist faldet. De danske myndigheder havde således behov for at kunne regulere og kontrollere de spil, der blev udbudt til danskerne, og få disse spil underlagt kontrollerede rammer og forebygge negative følgevirkninger i samfundet.
(109)
Kommission minder i den forbindelse om, at spillemarkedet aldrig har været harmoniseret på EU-plan. I henhold til artikel 2 i servicedirektivet er spil faktisk direkte undtaget fra direktivets anvendelsesområde (52). Selv om der ikke findes afledt ret på området, kan spil på tværs af grænserne være omfattet af de grundlæggende frihedsrettigheder i traktaten, nemlig etableringsretten (artikel 49 i EUF-traktaten) og den fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 56 i EUF-traktaten).
(110)
EUF-traktatens artikel 56 kræver i princippet, at enhver restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser afskaffes - også selv om restriktionerne anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater - når de kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser (53). Det er også fast retspraksis, at hvis en medlemsstats lovgivning forbyder tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, at tilbyde tjenesteydelser via internettet på førstnævnte medlemsstats område, udgør det en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 i EUF-traktaten (54). Den fri udveksling af tjenesteydelser er desuden til fordel for både udbydere og modtagere af tjenesteydelser (55).
(111)
Selv om udbud af spil først og fremmest falder ind under den grundlæggende frihedsrettighed i artikel 56 i EUF-traktaten, er etableringsretten også berørt af den danske lovgivning i den foreliggende sag. I henhold til § 27 i lov om spil kræver Danmark, at udbydere af onlinespil enten er etableret i Danmark, eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, har udpeget en godkendt repræsentant. Begrundelserne for restriktionerne af etableringsretten anvendes også som begrundelse for restriktionerne af den fri udveksling af tjenesteydelser.
(112)
Restriktioner af disse grundlæggede frihedsrettigheder er kun berettiget i form af særlige foranstaltninger, som udtrykkeligt er nævnt i artikel 52 i EUF-traktaten, eller af tvingende almene hensyn, jf. Domstolens retspraksis. Artikel 52, stk. 1, i EUF-traktaten berettiger restriktioner, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
(113)
Med hensyn til spil er en række tvingende almene hensyn blevet anerkendt i Domstolens retspraksis, såsom hensynene til forbrugerbeskyttelse, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed samt hensynet til generelt at forebygge forstyrrelser af samfundsordenen. Moralske, religiøse og kulturelle forhold samt de moralsk og økonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sig til spil og væddemål, kan i den forbindelse begrunde, at de nationale myndigheder har visse skønsbeføjelser, der giver dem mulighed for at fastsætte de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen. Ifølge denne retspraksis skal restriktionerne være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål. Restriktionerne skal anvendes uden forskelsbehandling (56).
(114)
Det bør dog bemærkes, at et tab af skatteindtægter ikke er en af de grunde, der er omhandlet i artikel 52 i EUF-traktaten eller er anerkendt i retspraksis (57), og derfor ikke kan betragtes som et tvingende alment hensyn, der kan berettige en foranstaltning, som i princippet er i strid med en grundlæggende frihedsrettighed.
(115)
Specifikt med hensyn til berettigelsen af restriktioner af udbud af spil på tværs af grænserne har Domstolen fastslået følgende (58):
»57.
Det bemærkes herved (…) at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle med hensyn til synspunkter. Så længe området ikke er harmoniseret på fællesskabsplan, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder i overensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte være nødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesser.
58.
Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end den, en anden medlemsstat har indført, kan ikke i sig selv påvirke bedømmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat på området, er nødvendige og forholdsmæssige. Bedømmelsen af bestemmelserne skal alene foretages under hensyn til de mål, der forfølges af de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de ønsker at sikre.
59.
Medlemsstaterne kan derfor frit fastsætte målene for deres politik på hasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau. De restriktioner, som pålægges, skal imidlertid fortsat opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis for så vidt angår deres forholdsmæssighed (dommen i sagen Placanica m.fl., præmis 48).
(…)
69.
Det bemærkes herved, at sektoren for hasardspil via internettet ikke er blevet gjort til genstand for fællesskabsharmonisering. En medlemsstat kan således med rette være af den opfattelse, at alene den omstændighed, at en erhvervsdrivende (…) lovligt udbyder tjenesteydelser inden for denne sektor via internettet i en anden medlemsstat, hvor han er etableret, og hvor han i princippet allerede er underlagt retlige betingelser og kontrolforanstaltninger ved de kompetente myndigheder i sidstnævnte medlemsstat, ikke kan anses for en tilstrækkelig garanti for beskyttelsen af nationale forbrugere mod risikoen for svig og kriminalitet, henset til de problemer, som i en sådan forbindelse kan opstå for myndighederne i den medlemsstat, hvor den erhvervsdrivende er etableret, med hensyn til at vurdere de erhvervsdrivendes professionelle egenskaber og hæderlighed.
70.
Desuden indebærer de hasardspil, som er tilgængelige via internettet, på grund af den manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende en øget risiko af en anden art end den, som gælder på de traditionelle spillemarkeder, for eventuel svig begået af de erhvervsdrivende mod forbrugerne.«
(116)
I en nyere dom nævner EU-Domstolen i detaljer risiciene ved onlinespil (59):
»103.
Det bemærkes, at de forhold, som særligt kendetegner hasardspil via internettet, på samme måde kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse og navnlig beskyttelse af unge mennesker og personer med en særlig tilbøjelighed til spil, eller som kan udvikle en sådan tilbøjelighed, sammenlignet med de traditionelle markeder for sådanne spil. Foruden den tidligere nævnte manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende udgør den nemme og konstante adgang til spil udbudt på internettet og det potentielt omfattende omfang og den høje hyppighed af et sådant internationalt udbud i et miljø, som desuden er kendetegnet ved spillerens isolation og anonymitet og en mangel på social kontrol, faktorer, som kan favorisere udviklingen af ludomani og overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og derfor øge de hermed forbundne negative sociale og moralske konsekvenser, som de er blevet fremhævet i en fast retspraksis.
104.
Det bemærkes desuden, at henset til den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over med hensyn til at fastlægge omfanget af beskyttelsen af forbrugerne og den offentlige orden i hasardspilsektoren, er det ikke hvad angår proportionalitetskriteriet nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for beskyttelse af den pågældende legitime interesse (jf. analogt dom af 28.4.2009, sag C-518/06, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3491, præmis 83 og 84).
105.
Henset til det ovenstående må det anerkendes, at et forbud, som omfatter alle former for udbud af hasardspil via internettet, i princippet kan anses for egnet til at virkeliggøre de legitime mål om at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani samt at beskytte unge mennesker, selv om udbuddet af sådanne spil via mere traditionelle kanaler fortsat er tilladt.«
(117)
Den manglende harmonisering af spillemarkedet og medlemsstaternes forskellige tilgang til spil, dvs. til hvilke spil der må udbydes, og hvem der må udbyde dem, tegner et billede af et meget fragmenteret indre marked for udbud af spil på tværs af grænserne. Nogle medlemsstater har begrænset eller endog forbudt udbud af visse spil, mens andre har valgt at skabe et mere åbent marked. Mange medlemsstater har desuden for nylig revideret deres spillelovgivning eller er i gang med det i lyset af det voksende marked for onlinespil.
(118)
De danske myndigheder fremsendte ikke detaljerede tal over omfanget af danskernes forbrug af ulovlige spil, men påpegede, at udviklingen af det uregulerede marked for onlinespil er bekymrende ud fra et samfundsmæssigt synspunkt.
(119)
Det er en tendens, der bekræftes i Europa-Kommissionens grønbog fra marts 2011 (60). I det tilhørende arbejdsdokument fra Kommissionen nævnes, at bruttospilleindtægterne for onlinespil i Danmark i 2008 i alt beløb sig til 250 mio. EUR, hvoraf kasinospil tegnede sig for 14 % (svarende til 34 mio. EUR), og poker tegnede sig for 22 % (svarende til 56 mio. EUR) (61). Såvel onlinekasinospil og onlinepoker er per definition forbudt.
(120)
Disse tal forventes at stige. Det fremgår af grønbogen, at udbuddet af onlinetjenester er det hurtigst voksende segment af spillemarkedet; det tegnede sig for 7,5 % af årsindtægterne fra det samlede spillemarked i 2008 (EU-27), og der forventes en fordobling inden udgangen af 2013 (62). Det anslås desuden, at onlinespil udgør 21,9 % af det indenlandske forbrug af spil i Danmark, dvs. det næsthøjeste niveau i EU, hvor gennemsnittet ligger på 7,5 % (63).
(121)
I betragtning af ovennævnte retspraksis samt de generelle kendetegn ved spillemarkedet i EU er det Kommissionens opfattelse, at de argumenter, som de danske myndigheder har anført som begrundelse for vedtagelsen af den anmeldte foranstaltning, er velfunderede. Kommissionen hæfter sig navnlig ved de særlige forhold, der kendetegner det pågældende marked. Onlinespil, der udbydes via internettet, har ændret sektoren og skabt et globalt marked, hvor de fysiske grænser er udviskede. Kommissionen nævner i den forbindelse og som omtalt i ovennævnte grønbog fra 2011 (64) også behovet for at kontrollere markedet for onlinespil og imødegå de skadelige negative konsekvenser, som onlinespil kan have for forbrugerne. Der bør ud over den alvorlige risiko for at udvikle afhængighed af onlinespil, som påpeges i forskellige sociale undersøgelser (65), også rettes særlig opmærksomhed mod mindreårige og andre udsatte personer, bl.a. spillere med lave indkomster, spillere, der tidligere har lidt af spilleafhængighed, og unge voksne, som ikke er klar over, hvilke risici der er forbundet med problematisk spilleadfærd. Med henblik på at beskytte disse kategorier af potentielle spillere bør medlemsstaterne kunne kontrollere markedet for onlinespil og bl.a. kunne indføre aldersgrænser og licensvilkår, kontrollere betalingssystemerne og begrænse markedsføring af og reklamer for onlinespil.
(122)
Den reform, der er påbegyndt i Danmark, og som førte til vedtagelsen af den anmeldte lov, er derfor i tråd med målet i Europa-Kommissionens grønbog af 24. marts 2011 om »onlinespil i det indre marked« om at medvirke til at indføre juridiske rammer for onlinespil i medlemsstaterne og derigennem skabe større juridisk sikkerhed for alle berørte parter (66). Grønbogen er en reaktion på Rådets konklusioner af december 2010, hvor Rådet udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen vil foretage en bred høring om onlinespil i det indre marked, der vil give mulighed for indgående drøftelser om de spørgsmål, som navnlig onlinespiltjenester rejser (67), og på Europa-Parlamentets beslutning af 10. marts 2009, hvor Kommissionen opfordres til i nært samarbejde med de nationale regeringer at undersøge de økonomiske virkninger og andre virkninger af levering af grænseoverskridende spilletjenester (68). Det skal understreges, at den lovgivningsreform, der gennemføres via den anmeldte lov, er i tråd med de mål, som Europa-Kommissionen støtter, og som førte til indledningen af overtrædelsesproceduren og fremsendelsen af en begrundet udtalelse til de danske myndigheder i marts 2007 (69).
(123)
Kommissionen vurderer derfor, at den anmeldte lov om afgifter af spil, for så vidt den medfører en liberalisering af markedet og giver danske og udenlandske onlinespiludbydere mulighed for at udbyde deres tjenester til danskere og samtidig sikrer, at disse udbydere overholder de fastsatte betingelser for opnåelse af de danske myndigheders tilladelse, tjener et veldefineret mål af fælles interesse.
7.2.2. En velegnet støtteforanstaltning
(124)
En støtteforanstaltning betragtes som værende nødvendig og rimelig, når den udgør et formålstjenstligt instrument til opnåelse af det fastsatte mål af fælles interesse, når den har en incitamentvirkning på støttemodtagerne, og når den ikke unødigt fordrejer konkurrencen.
(125)
Den danske regering besluttede at liberalisere det danske marked for onlinespil og give mulighed for udstedelse af et ubegrænset antal tilladelser til udbud af onlinespil. Udstedelsen af en sådan tilladelse er dog underlagt visse betingelser, bl.a. skal direktøren og bestyrelsesmedlemmerne for den virksomhed, som ansøger om tilladelse, være hæderlige. For at sikre en vellykket liberalisering besluttede den danske regering også at sænke afgifterne for onlineudbydere og fastholde afgiftsniveauet for landbaserede spiludbydere. Klagerne hævdede i den forbindelse, at en lavere afgift for onlineudbydere ikke var den mest passende foranstaltning. Betalings- og internetblokering (afskærmningsinstrumenter) kunne eksempelvis stadig opfylde målene for liberaliseringsprocessen, uden at der nødvendigvis indførtes en lavere afgift for onlineudbydere. Danmark kunne ifølge klagerne således have valgt at håndhæve forbuddet mod ulovligt onlinespil ved at anvende betalings- og internetblokering (filtrering af domænenavne, blokering af IP-adresser og blokering af betalinger) eller ved at begrænse antallet af tilladelser.
(126)
Med hensyn til anvendelsen af »blokeringssystemer« fremgår det af ovennævnte grønbog fra Kommissionen, at effektiviteten af et blokeringssystem beror på en forud fastsat og ajourført liste over elementer, der skal blokeres, samt på effektiv software. Som de danske myndigheder imidlertid påpegede, er det tvivlsomt, om disse blokeringssystemer kan sikre de forventede resultater, da onlinespillere kan undgå internetblokeringen ved at ændre de anvendte »porte«, og blokeringen af visse betalinger kunne i øvrigt blokere lovlige handelstransaktioner, som ikke vedrører betaling for væddemål og udbetaling af gevinster.
(127)
Med hensyn til muligheden for at udstede et begrænset antal onlinetilladelser vil virkningen afhænge af antallet af tilladelser. Hvis antallet begrænses til blot nogle få tilladelser, vil det lave antal af udbydere mindske konkurrencen og påvirke udbuddet, hvilket vil betyde højere priser for forbrugerne i form af lavere tilbagebetalingsprocenter, end hvis antallet af tilladelser var ubegrænset. Et begrænset antal tilladelser mindsker også udvalget og kvaliteten af de spil, som forbrugerne kan finde på markedet, og opmuntrer i mindre grad producenterne til at tage hensyn til forbrugernes ønsker og behov (70). En begrænsning af antallet af tilladelser rejser desuden spørgsmål om kriterierne for en ikke-vilkårlig fastsættelse af antallet af tilladelser, om hvordan og af hvem kravene for opnåelse af tilladelse skal kontrolleres, og om hvordan ulovligt udbud af spil håndteres, dvs. hvem der træffer hvilke foranstaltninger mod ulovligt udbud af spil (71).
(128)
Det er i lyset af disse overvejelser Kommissionens opfattelse, at den lavere afgiftssats for onlinespil er en passende foranstaltning til opfyldelse af den nye spillelovs liberaliseringsmål. Støtteforanstaltningen vil sikre, at onlineudbydere, der ønsker at udbyde spiltjenester til danskere, ansøger om tilladelse og overholder gældende nationale regler.
(129)
Kommissionen vurderer, at støtteforanstaltningen er i stand til at ændre udenlandske onlinespiludbyderes adfærd, eftersom den lavere afgift er et incitament for disse udbydere til at ansøge om tilladelse i Danmark og dermed for første gang lovligt udbyde onlinespil.
(130)
En støtteforanstaltning kan kun betragtes som proportionel, dvs. rimelig, hvis samme adfærdsændring ikke kan opnås gennem mindre støtte og mindre fordrejning til følge. Støttens størrelse skal begrænses til det strengt nødvendige for den pågældende aktivitets gennemførelse. Kommissionen vurderer i den foreliggende sag, at de danske myndigheder har udformet foranstaltningen således, at omfanget af statsstøtten begrænses, og at de fordrejninger af konkurrencen, som foranstaltningen medfører, minimeres.
(131)
I notatet af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet (72) blev valget af den lavere afgiftssats på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI) for onlinespil begrundet ud fra følgende kriterier:
a)
Spiludbuddet i de danske tilladelser bør tilpasses efter det nuværende udbud hos udenlandske spiludbydere, dvs. afgiften skal tilpasses, så den kan matche de høje tilbagebetalingsprocenter, som udenlandske spiludbydere tilbyder, således at de faktisk ansøger om tilladelse.
b)
Det samlede udbud af spil bør øges, så der samlet set sker en omsætningsforøgelse.
c)
Spilprodukterne bør være så attraktive, at spillerne ikke ønsker at spille hos udenlandske (ulovlige) spiludbydere.
d)
Afskærmningsinstrumenter (blokeringssystemer) bør anvendes i kombination med ovennævnte tre tiltag (a)-c)) for at sikre, at ulovlige spiludbydere udgør et minimum.
(132)
De danske myndigheder anfører i dette notat, at i Det Forenede Kongerige, hvis spillelovgivning må betragtes som værende meget lig den danske, er afgiften for onlinespil 15 %. De danske myndigheder vurderede, at afgiftssatsen for onlinespil kunne fastsættes på et højere niveau end i Det Forenede Kongerige, eftersom Danmark i modsætning til Det Forenede Kongerige også vil indføre blokeringssystemer, der skal gøre det vanskeligere for spillere at spille hos udenlandske udbydere, der ikke har ansøgt om dansk tilladelse.
(133)
De danske myndigheder nævner samtidig Frankrig og Italien, som har liberaliseret deres marked og indført højere afgifter end Det Forenede Kongerige. De danske myndigheder bemærker, at disse markeder er væsentligt større end det danske marked. Markedernes størrelse kan være direkte medvirkende til, at udbydere ønsker at træde ind på et marked, selv om afgiften er højere, eftersom de omkostninger, der altid er forbundet med at etablere sig på et nyt marked, har tendens til at være forholdsmæssigt højere, når der er tale om et lille marked.
(134)
Notatet indeholder en beregning af de provenumæssige konsekvenser ved et afgiftsniveau på 15, 20 og 25 % under hensyntagen til de mulige ændringer i spillernes spillemønstre og spiludbydernes handlinger. Beregningerne viser, at et afgiftsniveau på 20 % formentlig vil være tilstrækkeligt attraktivt til, at spiludbydere vil ansøge om dansk tilladelse, og til, at spillerne får adgang til et attraktivt spiludbud i Danmark. Hvis afgiften fastsættes på et højere niveau (dvs. 25 %), må det forventes, at presset på tilbagebetalingsprocenterne bliver større, og de positive provenumæssige konsekvenser ved en afgift på 25 % kan derfor vise sig at være mindre end ved en afgift på 20 %.
(135)
De danske myndigheder konkluderede derfor, at hvis afgiften blev fastsat på et højere niveau, ville det efter alt at dømme resultere i et spillemarked, der ikke var attraktivt nok for spillerne, og samtidig kunne det medføre omsætningstab og dermed modsvare den umiddelbare udsigt til et højere afgiftsprovenu.
(136)
De danske myndigheders konklusioner vedrørende det optimale afgiftsniveau for onlinespil bekræftes også af en rapport fra et erhvervskonsulentfirma, som viser, at med en afgift på 20 % vil staten ikke miste et provenu, som den ellers kunne have opnået (73). Ifølge rapporten er denne afgift den højeste sats, som samtidig er økonomisk fordelagtig - en højere sats ville være ugunstig, eftersom den ganske enkelt ville være for høj til, at spiludbydere ud fra et forretningsmæssigt synspunkt vil betragte markedet som interessant og ønske at træde ind på det. Over dette niveau vil afgiftsprovenuet begynde at falde.
(137)
Kommissionen vurderer i lyset af ovennævnte ikke, at afgiften på 20 % af BSI for onlineudbydere er lavere end nødvendig med henblik på opfyldelsen af formålene med lov om spil. Støtteforanstaltningen opfylder således det krav om proportionalitet, der er fastsat i Domstolens retspraksis.
7.2.3. Indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne
(138)
Med hensyn til støtteforanstaltningens indvirkning på konkurrencen og samhandelen må der skelnes mellem mulige fordrejninger af samhandelen mellem medlemsstaterne på den ene side og mulige fordrejninger af konkurrencen i Danmark på den anden, navnlig konkurrencen med de eksisterende landbaserede spiludbydere.
(139)
Med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne forventes der ingen negative virkninger. Lov om spil sikrer, at danskere får mulighed for lovligt at spille på autoriserede onlinespiludbyderes websteder. Disse websteder er ikke forbeholdt danske brugere, men kan benyttes af borgere i alle EU-medlemsstater på de betingelser, der er fastlagt i landenes nationale lovgivning. Fastsættelsen af afgiften for onlinespil på 20 % af BSI betyder, at den danske støtteforanstaltning holder sig inden for samme afgiftsniveau, som andre medlemsstater, der allerede har gennemført reformer af deres spillelovgivning, anvender på området. Både Belgien og Det Forenede Kongerige har eksempelvis fastsat afgiften for onlinespil til 15 % af BSI, mens andre medlemsstater anvender endnu lavere afgifter (f.eks. Estland (5 % af BSI), Letland (10 % af BSI) og Finland (8,25 % af BSI)). Kun Slovakiet har en højere afgift på området, nemlig på 27 % af BSI.
(140)
Med hensyn til konkurrencefordrejning i Danmark vil foranstaltningen kunne være til fordel for et stort antal af forskellige danske og udenlandske onlinespiludbydere, som hidtil har haft forbud mod at udbyde deres tjenester til danskere. Danmark har fremsendt en liste over onlinespiludbydere, som allerede har tilkendegivet, at de agter at ansøge om tilladelse. Eftersom det kun er den statskontrollerede virksomhed, der har haft tilladelse til at udbyde onlinespil, vil liberaliseringen generelt øge konkurrencen på markedet.
(141)
Selv om foranstaltningen udgør statsstøtte og ikke kan gennemføres uden, at det får negative følger for de eksisterende landbaserede spiludbydere, som er pålagt en afgift på op til 75 % af BSI, vurderer Kommissionen, at foranstaltningens gennemførelse samlet set er positiv.
(142)
Som det fremgår af ovennævnte, ville indførelsen af en afgift for onlinespil, som svarer til eller er i samme størrelsesorden som den afgift, der gælder for landbaserede spil, have medført en situation, hvor udbyderne og spillerne ikke ville have reageret på muligheden for lovligt at udbyde og spille onlinespil på det danske marked, og de identificerede mål af fælles interesse, som tilstræbes med lov om spil, ville dermed ikke blive opfyldt.
(143)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten.
8. KONKLUSION
(144)
Kommissionen vurderer, at den anmeldte lov indebærer en afgiftsfordel for onlinespiludbydere tildelt via statsmidler. Foranstaltningen betragtes umiddelbart som selektiv, eftersom den indebærer en forskelsbehandling af onlinespiludbydere og landbaserede kasinoer, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i en faktisk og retlig sammenlignelig situation. De danske myndigheder har ikke formået at dokumentere, at den anmeldte lovs umiddelbare selektivitet kan begrundes i skattesystemets logik. Den anmeldte lov betragtes derfor som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten.
(145)
Kommissionen vurderer dog, at støtten opfylder betingelserne for at blive betragtet som forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Foranstaltning C 35/10, som Danmark agter at gennemføre i form af afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Foranstaltningens gennemførelse godkendes i overensstemmelse hermed.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. september 2011.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.