KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtte C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) iværksat af Portugal i form af en statsgaranti til fordel for BPP
(meddelt under nummer K(2010) 4932)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/346/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Nærværende afgørelse vedrører statsstøtte tildelt af Portugal i form af en statsgaranti til fordel for Banco Privado Português (i det følgende benævnt »BPP«).
1. SAGSFORLØB
(2)
Den 13. marts 2009 godkendte Kommissionen ved beslutning (i det følgende benævnt »beslutningen om redningsstøtten«) (2) en statsgaranti for et lån på 450 mio. EUR, som seks portugisiske banker den 5. december 2008 havde ydet til BPP. Foranstaltningen blev godkendt på basis af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b) (nu artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde), i seks måneder under forudsætning af, at de portugisiske myndigheder efterlevede deres tilsagn om at forelægge en omstruktureringsplan inden seks måneder (dvs. indtil den 5. juni 2009).
(3)
Den 15. juli 2009 anmodede Kommissionen de portugisiske myndigheder om snarest muligt at fremsende omstruktureringsplanen for BPP. Da den ikke modtog den krævede plan, sendte Kommissionen i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88) (3), en formel rykkerskrivelse til Portugal ved brev af 6. oktober 2009.
(4)
Den 10. november 2009 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure over for den påståede statsstøtte. Med samme beslutning udstedte Kommissionen et påbud om oplysninger med krav om, at de portugisiske myndigheder fremlagde en omstruktureringsplan inden den 22. december 2009.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 6. marts 2010 (4). Kommissionen har anmodet interesserede parter om at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen. En interesseret part, der ønskede at forblive anonym, fremsatte sine bemærkninger ved brev af 6. april 2010.
(6)
Ved brev af 12. marts 2010 udbad Kommissionen sig oplysninger, som de portugisiske myndigheder sendte med brev af 13. april 2010, som blev registreret hos Kommissionen den 14. april 2010.
(7)
Bemærkningerne fra interesserede parter blev videresendt til Portugal i brev af 15. april 2010. De portugisiske myndigheder fremsendte deres kommentarer til disse bemærkninger i brev af 13. maj 2010, som blev registreret hos Kommissionen den 14. maj 2010.
(8)
Kommissionen anmodede den 29. april 2010 om yderligere oplysninger, som de portugisiske myndigheder fremlagde i brev af 13. maj 2010. De portugisiske myndigheder fremlagde nye oplysninger den 15. og 21. juni 2010.
2. STØTTEMODTAGEREN OG STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(9)
BPP er et pengeinstitut med base i Portugal, der udbyder tjenester inden for private banking, corporate advisor og private equity. Blandt BPP's kunder er private og institutionelle investorer, herunder fem selvejende landmandssparekasser, en postsparbank, en række pensionsfonde, forsikringsselskaber og andre. BPP har afdelinger i Portugal, Spanien og i mindre omfang i Brasilien og i Sydafrika.
(10)
BPP's aktier er ikke børsnoterede, hvorfor det ikke er muligt at følge markedsværdien. De samlede aktiver på BPP's balance beløb sig den 30. juni 2008 til 2,9 mia. EUR og tegner sig dermed for mindre end 1 % af de samlede aktiver i den portugisiske banksektor. BPP ejes 100 % af koncernen Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais) S.A. (porteføljeadministrationsselskab). Tolv aktionærer besad den 30. juni 2008 aktiemajoriteten i dette porteføljeadministrationsselskab (51,5 %). Koncernen Privado Holding havde i 2009 187 ansatte, hvoraf 148 var beskæftiget i BPP.
2.2. Bankens finansielle vanskeligheder
(11)
Ifølge de portugisiske myndigheder kom BPP i likviditetsproblemer på grund af forværringen af den globale økonomiske situation, som i vidt omfang reducerede bankens muligheder for at styre sin likviditet.
(12)
BPP meddelte den 24. november 2008 den portugisiske centralbank (Banco de Portugal), at den risikerede ikke at være i stand til at betale sine udeståender. BPP fik derefter tilladelse til at gå i betalingsstandsning fra og med den 1. december 2008.
(13)
BPP modtog den 5. december 2008 et lån på 450 mio. EUR ledsaget af en statsgaranti på de vilkår, der er beskrevet i det følgende. Lånet og garantien dækker knapt nok BPP's passiver på balancen pr. 24. november 2008, og lånet skulle kun anvendes til godtgørelse af indlånere og andre kreditorer, da det ikke ville kunne dække de øvrige koncernheders gæld.
2.3. Redningsstøtten
(14)
BPP undertegnede den 5. december 2008 en låneaftale (i det følgende benævnt »låneaftalen«) ledsaget af en statsgaranti på et beløb af 450 mio. EUR med seks større portugisiske banker (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, i det følgende benævnt »bankkonsortiet«). Lånet havde en løbetid på seks måneder, som kunne forlænges med indtil to år, til en rente svarende til EURIBOR + 100 basispoints. Forrentningen af lånet blev beregnet på grundlag af finansieringsomkostningerne for kreditorbankerne på transaktionstidspunktet.
(15)
I henhold til de portugisiske myndigheder ville ingen långiver i lyset af BPP's finansielle forhold være indstillet på at finansiere BPP til en rimelig rente uden statsgarantien. Den statsgaranti, der ledsagede lånet, blev udstedt i overensstemmelse med lov nr. 112/97, dvs. uden tilknytning til den portugisiske garantiordning (lov nr. 60-A/2008), godkendt af Kommissionen den 29. oktober 2008 (5). Især bekræftede de portugisiske myndigheder, at den generelle garantiordning var beregnet på solvente banker og ikke udgjorde det rette grundlag for statslig indgriben til fordel for BPP på baggrund af bankens konstante forværring og de særlige risici, der var forbundet med transaktionen.
(16)
Statsgarantiens forrentning blev fastsat til 20 basispoints under hensyntagen til de modgarantier, som BPP havde tilvejebragt.
(17)
Modgarantierne består af følgende: i) krav med forrang i forhold til forskellige aktiver, der er opstillet i den aftale, der er indgået mellem Portugal, BPP og Banco de Portugal, og ii) første pant i forhold til BPP's anlægsaktiver. Disse modgarantier beløb sig efter de portugisiske myndigheders skøn til ca. 672 mio. EUR på tidspunktet for låneaftalens og garantiens undertegnelse (6). De nærmere vilkår for modgarantierne er indeholdt i en aftale indgået mellem det portugisiske Finansministeriums generaldirektorat, BPP og Banco de Portugal, hvori sidstnævnte er udpeget til depositar og administrator af modgarantierne på Finansministeriets generaldirektorats vegne. Ifølge de portugisiske myndigheder har den portugisiske stat i overensstemmelse med national lovgivning krav med forrang og første pant i forhold til de pågældende modgarantier.
(18)
BPP forpligtede sig til i det garanterede låns løbetid ikke at sælge eller stille sikkerhed i sine nuværende eller fremtidige aktiver eller på anden måde disponere over dem.
(19)
På baggrund af Kommissionens analyse af redningsstøtten forpligtede de portugisiske myndigheder sig til at fremlægge en omstruktureringsplan for BPP inden en frist på seks måneder efter tidspunktet for statens indgriben (dvs. inden den 5. juni 2009).
(20)
Kommissionen godkendte i sin beslutning af 13. marts 2009 foranstaltningen for et tidsrum på seks måneder at regne fra udstedelsen af statsgarantien, dvs. indtil den 5. juni 2009. Kommissionen var endvidere af den mening, at fremlæggelsen af en omstruktureringsplan inden den 5. juni 2009 var nødvendig på grund af den usædvanligt lave rente.
(21)
For at forlænge garantien ud over den oprindelige frist på seks måneder forpligtede de portugisiske myndigheder sig til at foretage en specifik anmeldelse til Kommissionen.
(22)
De portugisiske myndigheder efterkom ikke deres ovennævnte forpligtelser.
2.4. Forlængelse af redningsstøtten
(23)
Ved e-mail modtaget den 23. juni 2009 meddelte de portugisiske myndigheder Kommissionen, at de havde besluttet at forlænge statsgarantien i yderligere seks måneder (note nr. 13364-A/2009 fra Finansministeriet af 5. juni 2009). De portugisiske myndigheder anmeldte imidlertid ikke forlængelsen og anmodede ikke om Kommissionens godkendelse.
(24)
Kommissionen godkendte således ved en beslutning støtten indtil den 5. juni 2009, men allerede den 6. juni 2009 var redningsstøtten ulovlig.
(25)
BPP's ledelse fremlagde den 24. april 2009 en omstruktureringsplan for Banco de Portugal.
(26)
De portugisiske myndigheder forklarede i brev af 5. juni 2009 Kommissionen, at den forsinkede fremlæggelse af omstruktureringsplanen for BPP skyldtes, at den af BPP foreslåede saneringsplan ikke var blevet accepteret af Banco de Portugal.
(27)
Den 9. juni 2009 offentliggjorde det portugisiske Finans- og Administrationsministerium et dokument med betegnelsen »Redegørelse fra Finans- og Administrationsministeriet - Afgørelse vedrørende Banco Privado Português« (i det følgende benævnt »dokumentet af 9. juni 2009«), hvori det bekræftes, at den saneringsplan, som BPP havde fremlagt for Banco de Portugal den 24. april 2009, især indeholdt et forslag om en rekapitalisering med et statsligt bidrag på mellem 150 og 200 mio. EUR i form af A-aktier, præferenceaktier og andre ydelser uden forrentning. Denne plan blev ikke accepteret ud fra den betragtning, at den hverken overholdt »reglerne for rekapitaliseringer indeholdt i lov nr. 63-A/2008 eller EU's retningslinjer på området, som har til formål at sikre overholdelse af Fællesskabets konkurrenceregler, da der er tale om statsstøtte«.
(28)
Dokumentet af 9. juni 2009 omtalte også, at et stort antal kunder i BPP havde placeret deres opsparing til forvaltning af banken, som havde investeret dem i finansielle instrumenter, der var fordelt på mange investeringsselskaber med offshore-aktiviteter. På trods af de iboende risici ved sådanne investeringer (investeringer med såkaldt »Absolut Afkast«) sikrede BPP et vist afkast og en garanti for hele den investerede kapital ved udløbsdatoen for disse kunder. Denne garanti blev aldrig meddelt til tilsynsmyndighederne, selv om den blev opført på bankens balance. Ved at vælge dette ansvar kunne banken undgå, at aktionærerne skulle tilføre ny kapital for at opfylde de gældende lovkrav. Bortset herfra afslørede den undersøgelse, som den portugisiske værdipapirkommission og Banco de Portugal foretog, diverse uregelmæssigheder, sågar strafbare handlinger fra BPP's side.
2.5. Omstændighederne omkring investeringsprodukterne med Absolut Afkast
(29)
I dokumentet af 9. juni 2009 bekræfter de portugisiske myndigheder, at de var i færd med sammen med tilsynsmyndighederne at kortlægge en løsning, som ville minimere eventuelle tab for BPP's kunder, der havde investeret i papirer med »Absolut Afkast«, og som måtte anse deres investering for at være risikabel. Regeringen valgte en løsning, der navnlig bestod i følgende: 1) indførelse af et nyt finansielt instrument svarende til porteføljen med indirekte absolut afkast for at erstatte investorernes porteføljer 2) udstedelse af et finansielt instrument forvaltet af en enhed uafhængig af BPP, ejet og forvaltet af nationale pengeinstitutter.
2.6. Den formelle undersøgelsesprocedure og den anden forlængelse af redningsstøtten
(30)
Kommissionen opfordrede den 15. juli 2009 de portugisiske myndigheder til øjeblikkeligt at fremlægge omstruktureringsplanen for BPP, selv en foreløbig plan, idet Kommissionen erindrede om, at redningsstøtten var blevet ulovlig fra og med den 6. juni 2009.
(31)
Da planen ikke blev fremlagt, fremsendte Kommissionen en formel rykkerskrivelse den 6. oktober 2009 i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.
(32)
Kommissionen indledte den 10. november 2009 den formelle undersøgelsesprocedure over for den påståede statsstøtteforanstaltning. I denne beslutning udstedte Kommissionen et påbud om oplysninger med krav til de portugisiske myndigheder om at fremlægge en omstruktureringsplan inden den 22. december 2009.
(33)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (7). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremlægge deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.
(34)
De portugisiske myndigheder meddelte den 3. december 2009 Kommissionen, at statsgarantien ville blive forlænget med endnu seks måneder. I henhold til de portugisiske myndigheder var staten tvunget til at forny garantien, idet en umiddelbar forstyrrelse af BPP's aktiviteter klart ville underminere den løsning, der var under overvejelse. Da det først stod klart, at BPP ikke var i stand til at tilbagebetale lånet, gav de banker, der havde stillet sikkerhed for lånet til BPP, en forlænget løbetid på seks måneder uden at ændre de gældende vilkår og uden yderligere finansiering på betingelse af, at den tilsvarende statsgaranti også blev forlænget.
(35)
Den 5. december 2009 blev statsgarantien således forlænget i endnu seks måneder. Forlængelsen blev ikke anmeldt til Kommissionen, idet de portugisiske myndigheder blot meddelte Kommissionen, at lånegarantien blev forlænget.
(36)
De portugisiske myndigheder fremsendte den 25. februar 2010 et brev, hvori de forklarede de faktorer, som staten mente skulle danne grundlag for en løsning på de problemer, BPP havde skabt for en stor del af sine kunder, navnlig dem der havde investeret i produkter med »Absolut Afkast«.
(37)
I samme brev meddelte de portugisiske myndigheder Kommissionen, at regeringen den 11. december 2009 havde besluttet følgende:
i)
oprettelse af en særlig investeringsfond, lukket og ikke-harmoniseret (Fundo Especial de Investimento - FEI), bestående af de midler (bruttoaktiver og -passiver), der indgår i investeringsprodukter med absolut afkast, og med følgende egenskaber: a) passiv forvaltning af den særlige investeringsfond, b) andele tegnet i naturalier, c) forfaldsfrist på fire år, som kan forlænges til højst ti år ved beslutning truffet af andelshaverforsamlingen (1 andel = 1 stemme), d) frivilligt medlemskab for kunderne
ii)
fornyelse af statsgarantien for lånet på 450 mio. EUR indtil oprettelsen af den særlige investeringsfond
iii)
mobilisering af indlånsgarantifonden, som sikrer fuld tilbagebetaling til indlånerne af deres kontante tilgodehavender indtil 100 000 EUR, og af investorernes erstatningssystem, som sikrer erstatning indtil højst 25 000 EUR pr. investor på de i loven fastsatte vilkår uden anvendelse af statsmidler
iv)
garanteret dækning fra statens side indtil 250 000 EUR til kunder, der tiltræder den særlige investeringsfond og er omfattet af kriterierne for indlånsgarantifonden og erstatningssystemet. I tilfælde af negativ difference mellem kundens afkast fra den særlige investeringsfond - i form af udbetalinger fra indlånsgarantifonden og erstatsningssystemet - og investeringens nominelle værdi indtil loftet på 250 000 EUR sikres således af staten fra og med den 24. november 2008.
(38)
Den portugisiske stats forpligtelser over for investorerne i den særlige investeringsfond, som det fremgår af retsgrundlaget, vil kun finde anvendelse fra og med fondens udløb, dvs. fire år efter oprettelsen - den 30. marts 2014 (8).
(39)
Den portugisiske værdipapirkommission gav den 1. februar 2010 tilladelse til at oprette den særlige investeringsfond som beskrevet ovenfor med Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A. som ansvarlig for fondens forvaltning og med Banif - Banco de Investimento, S.A. som fondens depositar.
(40)
Den særlige investeringsfond blev oprettet den 30. marts 2010.
(41)
Banco de Portugal bekendtgjorde den 16. april 2010, at BPP's licens til at drive bankvirksomhed er blevet trukket tilbage ved beslutning truffet den 15. april 2010, da det ikke var muligt at omstrukturere eller rekapitalisere banken. Banco de Portugal indbragte den 22. april 2010 en begæring til den kompetente retsinstans (Handelsretten i Lissabon) om BPP's afvikling med forslag om udpegelse af en kurator for afviklingen. BPP's afvikling sker efter de særlige portugisiske regler om afvikling af pengeinstitutter. De portugisiske myndigheder mener, at de forskellige lovhjemlede forholdsregler gør, at afviklingen vil tage ca. et år.
(42)
De portugisiske myndigheder meddelte den 13. maj 2010 Kommissionen, at garantien i medfør af låneaftalen (9) var blevet mobiliseret af bankkonsortiet, at garantien var udløst den 7. maj 2010, da den portugisiske stat havde tilbagebetalt de seks banker 450 mio. EUR. De portugisiske myndigheder erklærede, at staten allerede har truffet forholdsregler for at udøve sine rettigheder som følge af sit krav med forrang og førstepantet i forhold til de modgarantier, der er knyttet til garantien, som er ydet af staten, og at staten har indbragt sine fordringer over for den kompetente retsinstans (10).
3. KOMMISSIONENS BESLUTNING INDEN FOR RAMMERNE AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(43)
Kommissionen fremsatte i sin beslutning af 10. november 2009 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sin foreløbige vurdering og gav udtryk for sin tvivl vedrørende de undersøgte foranstaltningers forenelighed med det indre marked. Tvivlsspørgsmålene var som følger:
-
Garantiens forrentning var lavere end det niveau, der normalt kræves i henhold til bankmeddelelsen (11). Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt forrentningen var hensigtsmæssig i forhold til risikoen. Kommissionen godkendte kun denne forrentning på grundlag af lovningen fra de portugisiske myndigheder om at fremlægge en omstruktureringsplan, der på længere sigt i passende grad kompenserede for denne fordel.
-
Det forhold, at der ikke er fremlagt en omstruktureringsplan, selv om de portugisiske myndigheder formelt er blevet pålagt at fremlægge den ved brev af 6. oktober 2009.
-
Garantiens forlængelse (den 5. juni 2009) ud over de seks måneder, der oprindeligt var godkendt af Kommissionen.
4. PORTUGALS BEMÆRKNINGER
(44)
De portugisiske myndigheder bekræfter i deres bemærkninger til den formelle undersøgelsesprocedures indledning, at de er bekendte med, at de over for Kommissionen har forpligtet sig til at fremlægge en omstruktureringsplan for BPP. I henhold til dokumentet af 13. april 2010 var det dog i sidste ende BPP's ansvar at fremlægge omstruktureringsplanen (godkendt af Banco de Portugal), og de portugisiske myndigheder skulle blot videresende planen til Kommissionen. De portugisiske myndigheder forelagde ikke omstruktureringsplanen for Kommissionen på grund af det forhold, at den plan, som BPP havde udarbejdet, ikke var blevet godkendt af Banco de Portugal. Det påbud, der var indeholdt i Kommissionens beslutning af 10. november 2009, kunne derfor ikke efterleves på trods af den portugisiske stats politiske bestræbelser på at få BPP til at opfylde sine forpligtelser over for Banco de Portugal, over for staten og i sidste ende over for Kommissionen.
(45)
For så vidt angår statsstøtte til BPP, gør de portugisiske myndigheder gældende, at en sådan støtte var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i den udstrækning, at støtten blev tildelt for at sikre stabiliteten for det portugisiske finanssystem i lighed med, hvad der skete andre steder i Europa.
(46)
For så vidt angår forlængelserne af statsgarantien på 450 mio. EUR, gør de portugisiske myndigheder gældende, at det ikke udgør ny støtte i den udstrækning, at omstændighederne der førte til støtteforanstaltningens godkendelse af Kommissionen var uændrede. Statsgarantien, der blev forlænget to gange, forblev uændret med hensyn til betingelserne: i) lånebeløbet blev ikke forhøjet, ii) der var ikke tale om ændringer af vilkårene for lånet (12), iii) i overensstemmelse med garantiaftalen udløb denne kun 30 dage efter sidste tilbagebetaling af hovedstol og renter, og Kommissionen havde kendskab til, at låneaftalen havde en løbetid på to år (13).
(47)
For så vidt angår anmeldelse af forlængelserne af statsgarantien, gør de portugisiske myndigheder gældende, at fornyelsen af låneaftalen ikke afhang af den portugisiske stat, men af bankkonsortiets og BPP's beslutning, og at en manglende forlængelse af garantien ville have haft de samme negative virkninger for det portugisiske finanssystem, som lå til grund for Kommissionens godkendelse af statsstøtteforanstaltningen. Herud over mener de portugisiske myndigheder, at fornyelserne af garantien var automatiske i medfør af den aftale, der regulerede låneaftalen, men at de alligevel blev formaliseret af hensyn til retssikkerheden over for bankkonsortiet.
(48)
I øvrigt mener de portugisiske myndigheder, at forlængelser (selv hvis de skulle udgøre ny støtte) ikke giver nogen økonomisk fordel, idet BPP i praksis ikke var aktiv, i det mindste ikke fra og med den 1. december 2008. Foranstaltningen, med eller uden forlængelser, gav således ikke »BPP nogen økonomisk fordel, ligesom BPP's markedsstilling over for konkurrenterne heller ikke blev styrket af den enkle årsag, at BPP allerede ikke var operationel på markedet og dermed ikke befandt sig i konkurrence med andre banker« (14). De portugisiske myndigheder mener derfor, at foranstaltningen ikke påvirkede hverken konkurrencevilkårene eller samhandelen mellem medlemsstaterne.
(49)
I deres kommentarer til bemærkningerne fra interesserede parter (se nedenfor) bekræfter de portugisiske myndigheder, at lånet på 450 mio. EUR blev anvendt på gennemsigtig vis for at undgå systemisk afsmitning og for at imødekomme BPP's gæld, som opført på balancen den 24. november 2008.
(50)
De portugisiske myndigheder bemærker ligeledes, at den portugisiske stat vil gøre sine rettigheder i tilknytning til modgarantierne gældende inden for rammerne af BPP's afvikling. I betragtning af statens status som BPP's førstekreditor er de portugisiske myndigheder overbeviste om, at staten vil være i stand til at få godtgjort hele beløbet på 450 mio. EUR, som staten udbetalte til kreditorbankerne. I denne henseende bemærker de portugisiske myndigheder, at værdien af modgarantierne den 7. maj 2010 oversteg det garanterede lånebeløb med mere end 20 %.
(51)
For så vidt angår statens forpligtelse til at kompensere tab på indtil 250 000 EUR for indehavere af konti med absolut afkast, der tiltræder den særlige investeringsfond, mener de portugisiske myndigheder, at denne forpligtelse ikke udgør statsstøtte i den udstrækning, at den: i) ikke indebærer overførsel af nogen statsmidler til det selskab, der forestår forvaltningen af den særlige investeringsfond, eller til nogen anden enhed, der er aktiv på markedet, ii) er en lovmæssig mekanisme, som er en naturlig forlængelse af erstatningssystemet for investorer, iii) ikke indebærer nogen form for økonomisk fordel for investorerne, som tiltaget er rettet imod på almindelige og eksklusive vilkår i overensstemmelse med nationale og europæiske forskrifter, og heller ikke nogen fordrejning af konkurrencevilkårene eller af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(52)
Desuden mener de portugisiske myndigheder, at de faktiske udbetalinger til kunder i den særlige investeringsfond som følge af denne forpligtelse bliver beskedne, om nogen overhovedet. De portugisiske myndigheder mener, at sikkerheden på 250 000 EUR udgør en foranstaltning, der har til formål at skabe tillid blandt den særlige investeringsfonds kunder, og at den i de fleste tilfælde ikke vil føre til nogen faktiske udbetalinger. I et konservativt scenarie med udgangspunkt i en hypotese om, at investeringsfondens aktiver vil tabe værdi i forhold til oktober 2009 i løbet af de kommende fire år, regner de portugisiske myndigheder med, at det maksimale udbetalingsniveau per kunde vil være ca. 68 000 EUR. I mere gunstige scenarier vil der ikke blive tale om udbetalinger overhovedet.
5. BEMÆRKNINGER FOR ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(53)
I overensstemmelse med betragtning 6 i beslutningen af 10. november 2009 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen den 6. april 2010 bemærkninger fra interesserede parter, som behørigt har identificeret sig, men ønsker at forblive anonyme. Disse interesserede parter understreger i deres bemærkninger til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at ingen af de betingelser, som statsgarantien for lånet blev udstedt på (maksimal løbetid på seks måneder og fremlæggelse af en omstruktureringsplan) har været overholdt. I henhold til de indkomne bemærkninger er støtten derfor ulovlig, og Kommissionen bør pålægge de portugisiske myndigheder at indstille garantien. Desuden er beløbet på 450 mio. EUR anvendt til at tilbagebetale visse af BPP's kunder og ikke alle de andre, i stedet for at blive anvendt til en omstrukturering af banken.
6. VURDERING
6.1. Klassificering af foranstaltningerne som statsstøtte
(54)
Artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fastlægger følgende:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(55)
For at artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Funktionsmåde kan bringes i anvendelse, skal en statsstøtteforanstaltning kunne tilskrives staten, være ydet ved hjælp af statsmidler, påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked ved at give visse virksomheder en selektiv fordel.
6.1.1. Statsgarantien for lånet på 450 mio. EUR
(56)
Kommissionen erindrer om, at det allerede i beslutningen af 13. marts 2009 om redningsstøtte var fastlagt, at en statsgaranti udgør statsstøtte (15). Foranstaltningen finansieres ved hjælp af statsmidler i den udstrækning, at den består i en garanti, der er ydet af den portugisiske stat. Statens tilbagebetaling til bankkonsortien den 13. maj 2010 (se betragtning 42) viser således klart, at der blev anvendt statsmidler.
(57)
Som det også blev fastlagt i beslutningen af 13. maj 2009 om redningsstøtte (16), satte statsgarantien BPP i stand til at opnå mere favorable finansielle vilkår for lånet, end normalt ville være tilfældet på markedet for virksomheder i en tilsvarende situation, i det usandsynlige tilfælde, at sådanne lån skulle være tilgængelige, hvilket de portugisiske myndigheder da også medgiver. I denne henseende blev det allerede i beslutningen om redningsstøtte fastlagt, at en forrentning på 20 basispoints er meget lavere end den forrentning, der følger af Den Europæiske Centralbanks anbefaling af 20. oktober 2008. På trods af den store sikkerhed konkluderede Kommissionen, at forrentningen af statsgarantien var betydeligt lavere end det, der i almindelighed ville blive anset for hensigtsmæssigt for kriseramte banker. Nævnte forrentning blev kun anset for at være hensigtsmæssig i redningsfasen og på betingelse af, at der blev fremlagt en omstruktureringsplan inden den 5. juni 2009.
(58)
I modsætning til andre pengeinstitutter, der ikke var begunstiget af en statsgaranti, opnåede BPP en økonomisk fordel i den udstrækning, at forrentningen for statsgarantien var klart lavere en markedsprisen.
(59)
De portugisiske myndigheders argument om, at BPP udtrådte af markedet fra og med den 1. december 2008, kan ikke godtages. I betragtning af at BPP's licens til at drive bankvirksomhed først blev trukket tilbage af Banco de Portugal den 15. april 2010, kunne BPP have indtrådt på markedet på ny med kort varsel. Faktisk fremlagde BPP omstruktureringsplaner mellem december 2008 og april 2009, hvilket viser, at banken potentielt ville have kunnet fortsætte en økonomisk aktivitet takket være redningsstøtten. I betragtning af BPP's aktiviteter og bankens stilling på de nationale og internationale finansmarkeder er det sandsynligt, at denne fordel kunne påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Først fra og med den 15. april 2010 med tilbagetrækningen af banklicensen tabte BPP sin mulighed for at indtræde på markedet på ny og potentielt påvirke konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at statsgarantien gav BPP en økonomisk fordel gennem anvendelsen af statsmidler, der kunne tilskrives Portugal. Det er sandsynligt, at fordelen påvirker konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Derfor udgør foranstaltningen statsstøtte.
6.1.2. Garantien på 250 000 EUR til den særlige investeringsfonds kunder
(61)
Som beskrevet ovenfor er modtagerne af denne foranstaltning BPP's kunder, som investerede i produkterne med Absolut Afkast, og som valgte at gå med i den særlige investeringsfond. Uden den løsning, som den portugisiske stat satte i værk, risikerede kunderne i den særlige investeringsfond ikke at blive tilbagebetalt eller - mere sandsynligt - at blive tilbagebetalt et lavere beløb end under garantien. De af de portugisiske myndigheder udarbejdede skøn viser, at det er sandsynligt, at afkastet for den særlige investeringsfonds kunder vil være højere som følge af garantien. Den særlige investeringsfonds kunder fik således en fordel med denne foranstaltning.
(62)
Det forhold alene at foretage et indlån udgør dog ikke nødvendigvis en erhvervsaktivitet som omhandlet i statsstøttereglerne, og som det fremgår af det dokument, som de portugisiske myndigheder har fremlagt, er størstedelen af den særlige investeringsfonds kunder da også privatpersoner og ikke erhvervsvirksomheder. I den udstrækning fondens beløb omfattet af en statsgaranti er til fordel for virksomheder, kan det dog udgøre statsstøtte.
(63)
Oplysningerne fra de portugisiske myndigheder viser imidlertid klart, at statens udbetaling i et forsigtigt scenarie bliver langt mindre end de minimis-loftet på 200 000 EUR over tre år (17), hvis dækningen fra erstatningssystemet og indlånsgarantifonden tages med i betragtning, og der tages hensyn til de sandsynlige beløb, som investorerne vil kunne få godtgjort via de underliggende aktiver.
6.2. Forenelighed med artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
6.2.1. Statsgarantien for lånet på 450 mio. EUR
(64)
De portugisiske myndigheder gør opmærksom på, at støtteelementet bør vurderes i lyset af artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Denne artikel fastlægger, at Kommissionen kan erklære støtte for at være forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at afhjælpe »en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«. Kommissionen erindrer om, at Retten har understreget, at artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde bør anvendes restriktivt og bør afhjælpe en forstyrrelse af økonomien som helhed i en medlemsstat (18).
(65)
Kommissionen har allerede anerkendt, at den nuværende krise på finansmarkederne kan skabe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, og at støtteforanstaltninger til bankerne kan anses for egnede for at afhjælpe sådanne forstyrrelser. Denne analyse bekræftedes i bankmeddelelsen (19), i meddelelsen om rekapitalisering af pengeinstitutter (20), i meddelelsen om værdiforringede aktiver (21) og i meddelelsen om omstrukturering af banker (22). Artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde kan således under disse omstændigheder tjene som retsgrundlag for statsstøtteforanstaltninger, der vedtages for at bekæmpe denne systemiske krise. For så vidt angår Portugals økonomi mere specifikt, er dette også det passende retsgrundlag for flere af Kommissionens beslutninger om godkendelse af foranstaltninger iværksat af de portugisiske myndigheder for at bekæmpe finanskrisen, f.eks. beslutningerne om godkendelse og efterfølgende forlængelse af ordningen for rekapitalisering af pengeinstitutter i Portugal, senest i marts måned 2010 (23).
(66)
Vedrørende nærværende sag bemærker Kommissionen ligeledes, at den i sin beslutning om godkendelse af redningsstøtten vurderede, hvorvidt artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde kunne anvendes, og konkluderede, at bestemmelsen kunne finde anvendelse, idet BPP's eventuelle misligholdelse af finansielle forpligtelser kunne have negative virkninger for den portugisiske finanssektor (se betragtning 33-45 i beslutningen om redningsstøtte).
(67)
Uanset det forhold, at der ikke var fremlagt nogen omstruktureringsplan, og på trods af diverse anmodninger og sågar også et påbud med krav om at fremlægge oplysninger, som beskrevet under betragtning 30-32, forlængede de portugisiske myndigheder garantien to gange uden forudgående anmeldelse til og godkendelse af Kommissionen.
(68)
De portugisiske myndigheders argumenter om, at Kommissionen havde kendskab til, at garantien i henhold til aftalen kunne forlænges til to år, og at der ikke var tale om signifikante ændringer af statsgarantien, kan ikke godtages. Beslutningen om redningsstøtten lader godkendelsen af statsgarantien være betinget af, at de portugisiske myndigheder som lovet fremlægger en omstruktureringsplan inden for en frist på seks måneder. De portugisiske myndigheder har ikke efterlevet denne forpligtelse.
(69)
Desuden kan en aftalemæssig bestemmelse om fornyelse af statsgarantien på grundlag en af beslutning truffet af bankkonsortiet og BPP ikke frigøre de portugisiske myndigheder fra deres specifikke forpligtelser, som dels følger af tilsagn, de har afgivet over for Kommissionen, og som tjener som grundlag for beslutningen om redningsstøtte, dels følger af artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(70)
De portugisiske myndigheders synspunkt, hvorefter forpligtelsen til at fremlægge en omstruktureringsplan blot bestod i en videresendelse af planen til Kommissionen, kan heller ikke godtages i lyset af de tilsagn, som beslutningen om redningsstøtten baseredes på. Under alle omstændigheder står det klart, at omstruktureringsplanen aldrig blev fremlagt inden for den frist, der var fastlagt i beslutningen om redningsstøtte, hvorfor den formodning, der lå til grund for godkendelsen af støtteforanstaltningen ikke er opfyldt.
(71)
Præmien for garantien var lavere end det sædvanlige krav i bankmeddelelsen for at kunne anses for at være forenelig støtte, og Kommissionen godkendte udelukkende dette renteniveau i beslutningen om redningsstøtte ud fra den formodning, at Portugal ville fremlægge en omstruktureringsplan eller en plan for en afvikling, der i behørigt omfang ville minimere konkurrencefordrejningerne. Eftersom der ikke er fremlagt nogen sådan plan inden den 5. juni 2009, må Kommissionen følgelig konstatere, at den af Portugal udstedte garanti af 5. december 2008 samt forlængelsen af samme ud over den 5. juni 2009 er uforenelig med det indre marked.
(72)
Selv om de portugisiske myndigheder ikke har fremlagt nogen omstruktureringsplan for BPP, har de fremlagt oplysninger, der beviser, at afviklingen af BPP, indledt den 15. april 2010 med tilbagetrækningen af banklicensen, vil føre til en endelig afvikling. Der vil endvidere ikke kunne tildeles BPP's aktionærer nogen form for kompensation, bortset fra eventuelle beløb, der fremkommer som følge af selve afviklingsforløbet. På baggrund af disse oplysninger mener Kommissionen, at der ikke er nogen risiko for fremtidig fordrejning af konkurrencevilkårene i tilknytning til BPP. Dette ændrer imidlertid ikke det forhold, at Portugals foranstaltning som ydet mellem den 5. december 2008 og den 15. april 2010 er uforenelig.
(73)
I sin fastsættelse af markedsrenten for lånet har Kommissionen taget udgangspunkt i sin egen analyse i »Meddelelsen om revision af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten« (24). Kommissionen fastlægger de referencesatser, der bør afspejle gennemsnitsniveauet for markedsrenterne for mellem- og langfristede lån, hvortil der er knyttet normal sikkerhedsstillelse. Denne referencesats er en minimumssats, der kan forhøjes i tilfælde af særlige risici (f.eks. en virksomhed i vanskeligheder, tilfælde, hvor den sikkerhed, bankerne normalt kræver, ikke er stillet osv.). Under særlige omstændigheder kan støtteelementet svare til det beløb, som garantien faktisk dækker.
(74)
Garantien satte BPP i stand til at opnå finansieringsbetingelser for lånet, som var bedre, end hvad der normalt kunne opnås på finansmarkederne. Kommissionen mener, at garantiens støtteelement kan beregnes som differencen mellem den rentesats, som BPP skulle have betalt for et lån på markedsvilkår, dvs. uden en garanti, og den rentesats, som det garanterede lån blev givet med. Denne difference kan anses for at tilsvare den præmie, som en garant ville have krævet for sådanne garantier på markedsøkonomiske vilkår.
(75)
I nærværende sag er det Kommissionens synspunkt, at BPP uden garantien ville skulle have betalt en rente, der mindst er lig med referencesatsen forhøjet med 400 basispoints, da det drejer sig om en kriseramt virksomhed, der yder et højt niveau af sikkerhed i form af modgarantier. Kommissionen finder en margen på 400 basispoints passende i betragtning af den store sikkerhed for lånet (se betragtning 17), hvilket øger sandsynligheden for, at långiver i hvert fald ville kunne få tilbagebetalt en del af lånet på trods af BPP's meget vanskelige situation. Garantiens støtteelement består derfor i differencen mellem referencesatsen forhøjet med 400 basispoints og den rentesats, som det garanterede lån blev ydet til (dvs. EURIBOR + 100 basispoints), efter fradrag af den pris, som der rent faktisk skulle betales for garantien, dvs. 20 basispoints.
(76)
I denne henseende bemærker Kommissionen ligeledes, at de portugisiske myndigheder har gjort gældende, at de allerede har truffet de nødvendige forholdsregler for at udøve deres forrangsrettigheder i forhold til de modgarantier, de har over for BPP, og at de fortsætter med det, indtil de har inddrevet hele lånebeløbet (25). Kommissionen mener, at dette er en forpligtelse, der påhviler de portugisiske myndigheder for at gennemføre garantiaftalens bestemmelser. Hvis de portugisiske myndigheder ikke udøver deres rettigheder over modgarantierne med henblik på at inddrive lånebeløbet, vil det udgøre statsstøtte til fordel for BPP.
6.3. BPP's anvendelse af lånet på 450 mio. EUR
(77)
Den interesserede part, der indgav bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, har fremført, at lånet på 450 mio. EUR blev anvendt til at tilbagebetale visse af BPP's kunder og ikke alle de andre, i stedet for at blive anvendt til en omstrukturering af banken. Kommissionen har fra de portugisiske myndigheder modtaget oplysninger, der viser, at lånet blev anvendt til at godtgøre de af BPP's kreditorer, hvis fordringer var forfaldet, eller hvis kreditlinjer stod for at ville udløbe, og som havde besluttet, at de ikke ville forlænge fordringerne eller forny kreditlinjerne. Kommissionen er ikke stødt på noget bestyrket belæg for, at den interesserede part skulle have ret i sin påstand.
7. KONKLUSION:
(78)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at statsgarantien til fordel for BPP udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og ikke kan erklæres forenelig med det indre marked.
8. TILBAGESØGNING
(79)
I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren, jf. artikel 1, stk. 14, i forordning (EF) nr. 659/1999. Kun den støtte, der er uforenelig med det indre marked, skal tilbagesøges.
(80)
Formålet med tilbagebetaling er at genskabe den situation, der bestod, før støtten blev ydet. Det formål vil være opfyldt, når den uforenelige støtte er tilbagebetalt af BPP, som på denne vis mister den fordel, banken har haft i forhold til konkurrenterne på markedet. Det beløb, der skal tilbagebetales, bør kunne fjerne den økonomiske fordel, som BPP har nydt.
(81)
I henhold til punkt 3.1 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (i det følgende benævnt »garantimeddelelsen«) (26) skal støtteelementet i tilfælde af en individuel statsgaranti vurderes i forhold til de betingelser, der er knyttet til garantien og til lånet. I lyset af de alvorlige finansielle vanskeligheder, som BPP befandt sig i på tidspunktet for garantiens udstedelse, var det meget lidt sandsynligt, at denne virksomhed ville have været i stand til at opnå et banklån på markedet uden indgriben fra statens side.
(82)
Da det ikke er muligt at fastlægge en markedspris for en rimelig forrentning af statsgarantien, må der med henblik på en kvantificering af det præcise støttebeløb fastsættes en rimelig referenceværdi. Som fastlagt i første afsnit i punkt 3.2 i Kommissionens garantimeddelelse kan »subventionsækvivalenten« for en lånegaranti i et givet år beregnes på samme måde, som subventionsækvivalenten for et lån på lempelige vilkår. I så fald kan støtteelementet beregnes som forskellen mellem den teoretiske markedsrente og den rente, der er opnået som følge af statsgarantien, efter fradrag af eventuelle betalte præmier.
(83)
I nærværende sag skulle BPP på grund af sine finansielle vanskeligheder og i betragtning af de modgarantier, som banken stillede, for et lån på markedsvilkår, dvs. uden garanti, have betalt en rente svarende til referencesatsen forhøjet med en risikopræmie på 400 basispoint. Støttebeløbet bør derfor beregnes som differencen mellem denne teoretiske markedsrente og den rentesats, det garanterede lån blev ydet til (dvs. EURIBOR + 100 basispoint), efter fradrag af den pris, der faktisk blev betalt for garantien, dvs. 20 basispoints.
(84)
For så vidt angår det samlede lånebeløb, har den portugisiske stat i henhold til de portugisiske myndigheder truffet alle de nødvendige forholdsregler og foranstaltninger til at udøve sine krav med forrang på BPP's modgarantier (som blev ansat til en værdi, der var betydeligt højere end lånebeløbet) (27). Kommissionen formoder, at den portugisiske stat fortsætter med at udøve sine rettigheder for på denne måde at få det samlede lånebeløb tilbagebetalt i forbindelse med afviklingsproceduren, som det forklares i svaret af 15. juni 2010 (28).
(85)
Det beløb, der skal tilbagesøges, er det beløb, der er nævnt i betragtning 83, plus de faktisk påløbne renter på beløbet at regne fra det tidspunkt, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren (den 5. december 2008), indtil beløbet faktisk er tilbagebetalt. Renterne kan ikke være mindre end den værdi, der fremkommer ved beregning i overensstemmelse med artikel 9 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (29) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en garanti for et lån på 450 mio. EUR, som Portugal ulovligt har ydet til Banco Privado Português i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Portugal skal tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtageren.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 3
1. Tilbagebetaling af den støtte, der henvises til i artikel 1, skal være øjeblikkelig og effektiv.
2. Portugal efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 4
1. Portugal forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og påløbne renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumenter, der viser, at den portugisiske stat har udøvet sine forrangsrettigheder i forhold til de modgarantier, som Banco Privado Português har stillet i tilknytning til statsgarantiens udstedelse.
2. Portugal skal holde Kommissionen underrettet om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der henvises til i artikel 1, er tilendebragt. Portugal indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Portugal giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt som følge af tilbagesøgningen.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o státní podpoře C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) provedené Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky BPP
(oznámeno pod číslem K(2010) 4932)
(Pouze portugalské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/346/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (Smlouvu o fungování EU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na výzvu k podání připomínek podle výše uvedených ustanovení určenou přímo zúčastněným stranám (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
(1)
Toto rozhodnutí se týká státní podpory poskytnuté Portugalskem ve formě státní záruky ve prospěch banky Banco Privado Português (dále jen „BPP“).
1. PROCESNÍ ASPEKTY
(2)
Dne 13. března 2009 Komise přijala rozhodnutí (2) (dále jen „rozhodnutí o podpoře na záchranu“), v němž schválila státní záruku na půjčku 450 milionů EUR, kterou šest portugalských bank poskytlo dne 5. prosince 2008 bance BPP. Opatření bylo schváleno na základě čl. 87 odst. 3 písm. b) Smlouvy o ES (nyní čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU), na dobu šesti měsíců, pokud portugalské orgány splní závazek předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců (tj. do 5. června 2009).
(3)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP. Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, Komise zaslala dne 6. října 2009 úřední sdělení, v souladu s čl. 5 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (3).
(4)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení v souvislosti s uvedeným opatřením státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytnutí informací a požádala Portugalsko o předložení plánu restrukturalizace do 22. prosince 2009.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie ze dne 6. března 2010 (4). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky k opatření podpory. Dopisem ze dne 6. dubna 2010 předložila připomínky třetí zúčastněná strana, která si přála zachovat anonymitu.
(6)
Komise požádala Portugalsko o informace úředním sdělením ze dne 12. března 2010, na který tato země odpověděla úředním sdělením ze dne 13. dubna 2010, jehož doručení bylo zaevidováno dne 14. dubna 2010.
(7)
Připomínky přímo zúčastněných stran byly zaslány Portugalsku úředním sdělením ze dne 15. dubna 2010. Portugalsko odpovědělo na tyto připomínky úředním sdělením ze dne 13. května 2010, jehož přijetí bylo zaevidováno dne 14. května 2010.
(8)
Dne 29. dubna 2010 požádala Komise o dodatečné informace, které Portugalsko dodalo úředním sdělením ze dne 13. května 2010. Portugalsko dodalo další informace dne 15. a dne 21. června 2010.
2. PŘÍJEMCE A OPATŘENÍ
2.1 Příjemce
(9)
Banka BPP je finanční instituce se sídlem v Portugalsku, která poskytuje služby v oblasti soukromého bankovnictví, podnikového poradenství a soukromého kapitálu. K zákazníkům banky BPP patří soukromí a institucionální vkladatelé, včetně pěti „caixas de crédito agrícola mútuo“ (úvěrových ústavů poskytujících půjčky zemědělcům), jedné záložny, různých penzijních fondů, pojišťoven a dalších. Banka BPP působí v Portugalsku, Španělsku a v menší míře v Brazílii a Jižní Africe.
(10)
Akcie banky BPP nejsou kotovány na burze cenných papírů, a tudíž není možné sledovat jejich tržní hodnotu. Dne 30. června 2008 se úhrn aktiv zapsaných do bilance banky BPP zvýšil na 2,9 miliard EUR, což představovalo méně než 1 % z celkových aktiv portugalského bankovního sektoru. Banka BPP je ve stoprocentním vlastnictví skupiny Privado Holding SGPS (správcovská společnost společenských podílů) S.A. Dne 30. června 2008 byla většina akcií této správcovské společnosti společenských podílů (51,5 %) vlastněna 12 akcionáři. V roce 2009 měla skupina Privado Holding 187 zaměstnanců, z nichž 148 pracovalo v bance BPP.
2.2 Finanční potíže banky
(11)
Podle portugalských orgánů se banka BPP dostala do potíží s likviditou následkem zhoršení světové ekonomické situace, která výrazně snížila její schopnost řídit likviditu.
(12)
Dne 24. listopadu 2008 banka BPP informovala portugalskou centrální banku („Banco de Portugal“), že existuje riziko, že nebude schopna splnit svoje platební povinnosti. Bance BPP tedy bylo povoleno pozastavit dnem 1. prosince 2008 veškeré své platby.
(13)
Dne 5. prosince 2008 banka BPP obdržela za níže uvedených podmínek půjčku 450 milionů EUR spolu se zárukou státu. Půjčka a záruka kryjí pouze odpovědnost za pasiva banky BPP, zapsaná v bilanci k datu 24. listopadu 2008, a půjčku lze použít pouze na úhradu vkladatelům a jiným věřitelům, přičemž z ní nelze hradit dluhy jiných subjektů skupiny.
2.3 Opatření podpory na záchranu
(14)
Dne 5. prosince 2008 podepsala banka BPP smlouvu o půjčce (dále jen „smlouva o půjčce“), doprovázenou státní zárukou, ve výši 450 milionů EUR, se 6 důležitými portugalskými bankami (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, dále jen „syndikát bank“). Půjčka byla poskytnuta na dobu šesti měsíců, kterou lze prodloužit maximálně na dobu dvou let, s úrokovou sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + 100 bazických bodů. Odměna za půjčku byla vypočtena na základě nákladů na financování pro věřitelské banky ke dni operace.
(15)
Podle portugalských orgánů by bez státní záruky nebyl žádný poskytovatel půjčky ochoten financovat banku BPP s přiměřenou sazbou vzhledem k závažnosti její finanční situace. Záruka státu, která doprovází půjčku, byla poskytnuta v souladu se zákonem č. 112/97, tj. mimo rámec portugalského režimu záruk (zákon 60-A/2008) schválený Komisí dne 29. října 2008 (5). Portugalské orgány zejména tvrdily, že všeobecný režim záruk, který je vyhrazen solventním bankám, nebude tvořit odpovídající rámec pro státní intervenci ve prospěch banky BPP vzhledem k rostoucímu finančnímu zhoršení banky a specifickým rizikům spojeným s touto operací.
(16)
Odměna za záruky státu byla s ohledem na protizáruky předložené bankou BPP stanovena na 20 bazických bodů.
(17)
Protizáruky jsou následující: i) právo na prioritní záruku týkající se různých aktiv uvedených ve smlouvě uzavřené mezi Portugalskem, bankou BPP a bankou Banco de Portugal a ii) první hypotéka na nemovitý majetek ve vlastnictví banky BPP. Hodnota těchto protizáruk byla portugalskými orgány odhadnuta při podepisování smlouvy o půjčce a dohody o záruce (6) asi na 672 milionů EUR. Poskytnutí protizáruk se řídí dohodou uzavřenou mezi Generálním ředitelstvím státní pokladny, bankou BPP a bankou Banco de Portugal, v níž banka Banco de Portugal byla Generálním ředitelstvím státní pokladny jmenována subjektem pro dohled nad protizárukami a jejich správu. Podle portugalských orgánů má portugalský stát v souladu s vnitrostátními právními předpisy výsadní a přednostní právo na protizáruky.
(18)
Během doby platnosti půjčky kryté zárukou státu se banka BPP zavazuje, že neprodá nebo nedá jako záruku svá současná nebo budoucí aktiva ani jimi nebude jiným způsobem disponovat.
(19)
V souvislosti s analýzou opatření podpory na záchranu, kterou provedla Komise, se Portugalsko zavázalo předložit v šestiměsíční lhůtě ode dne státní intervence (tj. do 5. června 2009) plán restrukturalizace banky BPP.
(20)
Ve svém rozhodnutí ze dne 13. března 2009 Komise schválila opatření na dobu šesti měsíců ode dne poskytnutí záruky státu, tj. do 5. června 2009. Komise rovněž usoudila, že předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009 je nutné vzhledem k výjimečně nízké odměně za záruku.
(21)
Za účelem prodloužení platnosti záruky na dobu delší než počáteční období 6 měsíců se portugalské orgány zavázaly předložit Komisi zvláštní oznámení.
(22)
Portugalsko nesplnilo výše uvedené závazky.
2.4 Prodloužení opatření podpory na záchranu
(23)
Sdělením elektronickou poštou ze dne 23. června 2009 Portugalsko informovalo Komisi, že učinilo rozhodnutí prodloužit záruku státu o dodatečné období šesti měsíců (vyhláška č. 13364-A/2009 ministerstva financí ze dne 5. června 2009). Portugalsko však prodloužení neoznámilo ani nepožádalo Komisi o schválení.
(24)
Jelikož rozhodnutím Komise byla schválena uvedená podpora pouze do 5. června 2009, stala se podpora na záchranu dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(25)
Dne 24. dubna 2009 správci banky BPP předložili plán restrukturalizace bance Banco de Portugal.
(26)
Úředním sdělením ze dne 5. června 2009 portugalské orgány vysvětlily Komisi, že zpoždění v předložení plánu restrukturalizace banky BPP bylo způsobeno skutečností, že plán záchrany a ozdravění navržený bankou BPP, nebyl bankou Banco de Portugal přijat.
(27)
Dne 9. června 2009 ministerstvo financí a veřejné správy zveřejnilo dokument s názvem „Vysvětlení ministerstva financí a veřejné správy - rozhodnutí týkající se banky Banco Privado Português“ (dále jen „dokument ze dne 9. června 2009“), kde se tvrdí, že plán záchrany a ozdravění, který banka BPP předložila dne 24. dubna 2009 bance Banco de Portugal, navrhl zejména rekapitalizační operaci s příspěvkem státu mezi 150 a 200 miliony EUR ve formě kmenových akcií, preferenčních akcií a dodatečných podpor bez jakékoliv odměny. Tento plán nebyl přijat, neboť se mělo za to, že nespadá „do pravidel rekapitalizačního režimu, uvedených v zákoně 63-A/2008, ani do směrnic ohledně této záležitosti, definovaných na úrovni Evropské unie, s ohledem na zajištění dodržování komunitárních pravidel hospodářské soutěže, vzhledem k tomu, že stojíme před scénářem státních podpor“.
(28)
Dokument ze dne 9. června 2009 také uváděl, že velký počet zákazníků banky BPP uložil svoje úspory do správy banky, která je použila při akvizici finančních nástrojů distribuovaných několika desítkami prostřednických společností se sídlem v daňových rájích. Přes rizika, která jsou těmto použitím vlastní (použití „absolutní návratnosti“), banka BPP zaručovala odměnu při splatnosti a poskytovala záruku na veškerý kapitál investovaný těmito zákazníky. Banka o existenci této záruky nikdy neinformovala orgány dohledu ani ji nezaznamenala ve své bilanci. Skrytím této odpovědnosti se vyhnula tomu, aby byli akcionáři banky nuceni vkládat více kapitálu k tomu, aby splnili platné zákonné požadavky a právní předpisy. Kromě toho, v souladu s dokumentem ze dne 9. června 2009, inspekce portugalské Komise trhu cenných papírů a banky Banco de Portugal zjistila vážné nesrovnalosti, které představují spáchání trestných činů v rámci banky BPP.
2.5 Situace investičních produktů absolutní návratnosti
(29)
V dokumentu ze dne 9. června 2009 portugalské orgány také tvrdily, že se společně s orgány dohledu snaží najít řešení, které by minimalizovalo případné ztráty klientů banky BPP, kteří jsou vlastníky listin „absolutní návratnosti“ a kteří považují své investice za ohrožené. Předpokládané řešení ze strany vlády by mělo zejména následující charakteristiky: 1) vytvoření nového finančního nástroje, reprezentujícího současné portfolio nepřímé absolutní návratnosti, k nahrazení současných pozic investorů; 2) finanční nástroj bude vydán a řízen subjektem nezávislým na BPP, jehož vlastnictví a řízení bude příslušet vnitrostátním bankovním institucím.
2.6 Formální vyšetřovací řízení a druhé prodloužení opatření podpory na záchranu
(30)
Dne 15. července 2009 Komise vyzvala portugalské orgány, aby neprodleně předložily plán restrukturalizace banky BPP, i prozatímní, a připomněla, že podpora na záchranu se stala dnem 6. června 2009 nezákonnou.
(31)
Vzhledem k tomu, že požadovaný plán nebyl předložen, zaslala Komise podle čl. 5 odst. 2 nařízení (ES) č. 659/1999 formální upomínku s datem 6. října 2009.
(32)
Dne 10. listopadu 2009 Komise zahájila formální vyšetřovací řízení týkající se uvedeného opatření státní podpory. Ve stejném rozhodnutí Komise vydala příkaz k poskytování informací, v němž žádala Portugalsko, aby do 22. prosince 2009 předložilo plán restrukturalizace.
(33)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněné v Úředním věstníku Evropské unie (7). Komise vyzvala přímo zúčastněné strany, aby předložily připomínky ohledně opatření k podpoře.
(34)
Dne 3. prosince 2009 portugalské orgány informovaly Komisi, že státní záruka bude prodloužena o dalších šest měsíců. Ve shodě s těmito orgány byl stát nucen záruku prodloužit, jelikož bezprostřední narušení činnosti banky BPP by jasně ohrozilo řešení zkoumané v danou chvíli. Vzhledem k tomu, že bylo zřejmé, že banka BPP není schopna půjčce čestně dostát, banky, které za tuto půjčku bance BPP ručily, souhlasily s prodloužením její doby splatnosti o dalších šest měsíců beze změn platných podmínek a bez dodatečného financování pod podmínkou, že odpovídající státní záruka bude také prodloužena.
(35)
Proto byla státní záruka dne 5. prosince 2009 prodloužena o dalších šest měsíců. Prodloužení nebylo oznámeno Komisi: portugalské orgány pouze informovaly tuto instituci, že záruka půjčky bude prodloužena.
(36)
Dne 25. února 2010 portugalské orgány zaslaly úřední sdělení s vysvětlením, na jakých prostředcích podle vlády bude muset být založeno řešení problémů vyvolaných bankou BPP u významné části jejích klientů, zejména investorů v investičním produktu absolutní návratnosti.
(37)
V témže úředním sdělení portugalské orgány informovaly Komisi, že dne 11. prosince 2009 vláda rozhodla takto:
i)
zřízení zvláštního uzavřeného, neharmonizovaného investičního fondu (Fundo Especial de Investimento - FEI), tvořeného majetkem (hrubá aktiva a pasiva) vlastněným v investičním produktu absolutní návratnosti, s následujícími charakteristikami: a) pasivní správa Zvláštního investičního fondu; b) podílové jednotky upsané v naturáliích; c) čtyřletá lhůta, kterou lze prodloužit maximálně na 10 let prostřednictvím kladného rozhodnutí shromáždění podílníků (1 podílová jednotka = 1 hlas); d) dobrovolné připojení se klientů;
ii)
prodloužení státní záruky na půjčku 450 milionů EUR až do zřízení Zvláštního investičního fondu;
iii)
využití Fondu ručení vkladů (FGD), který zajistí plné uhrazení kreditních zůstatků účtů v hotovosti každého vkladatele v případě, že hodnota nepřekročí 100 000 EUR; a Systému odškodnění investorů (SII), který zajistí odškodnění až do maximální výše 25 000 EUR na investora, v souladu se zákonem, a který nezahrnuje jakékoliv státní prostředky.
iv)
přidělení krytí zajištěného až do 250 000 EUR klientům, kteří se připojili k fondu FEI, pokud se na ně vztahují kritéria fondu FGD a systému SII; takto záporný rozdíl, pokud bude existovat, mezi příjmy klienta - jako úhrada fondem FGD a systémem SII a platby fondem FEI - a nominální hodnotou jeho investice, až do limitu 250 000 EUR k datu 24. listopadu 2008, je zajištěn státem.
(38)
Závazek převzatý portugalským státem vůči investorům fondu FEI, tak jak vyplývá z jeho právního nařízení, bude možné uplatnit až ke dni ukončení fondu, tj. čtyři roky po jeho zřízení - 30. března 2014 (8).
(39)
Dne 1. února 2010 Komise trhu cenných papírů (CMVM) udělila povolení pro zřízení fondu FEI, s výše uvedenými charakteristikami, přičemž za správu fondu bude odpovědná společnost Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S.A., a depozitářem fondu bude banka Banif - Banco de Investimento, S.A.
(40)
Fond FEI byl zřízen 30. března 2010.
(41)
Dne 16. dubna 2010 banka Banco de Portugal vydala sdělení, v němž uvedla, že bankovní licence banky BPP byla zrušena rozhodnutím ze dne 15. dubna 2010, jelikož banku nebylo možno restrukturalizovat nebo rekapitalizovat. Dne 22. dubna 2010 banka Banco de Portugal požádala u příslušného soudu (soud Tribunal de Comércio de Lisboa) o likvidaci banky BPP a zároveň předložila návrh na jmenování likvidační komise. Likvidace banky BPP se řídí portugalskými pravidly pro likvidaci, která se používají výhradně pro bankovní instituce. Portugalské orgány se domnívají, že z různých zákonných kroků stanovených příslušnými právními předpisy vyplývá, že likvidace bude trvat přibližně jeden rok.
(42)
Dne 13. května 2010 portugalské orgány sdělily Komisi, že na základě smlouvy o půjčce (9) byla záruka syndikátem bank použita a realizována dne 7. května 2010 poté, co Portugalsko uhradilo 450 milionů EUR šesti bankám. Portugalský stát prohlásil, že již přijal opatření nutná k výkonu svých práv privilegovaného a prioritního věřitele protizáruk spojených s jím poskytnutou zárukou a přihlásil se o svá práva u příslušného soudu (10).
3. ROZHODNUTÍ KOMISE V RÁMCI FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(43)
Ve svém rozhodnutí ze dne 10. listopadu 2009 o zahájení formálního vyšetřovacího řízení Komise formulovala své předběžné posouzení a naznačila pochybnosti, pokud jde o slučitelnost zkoumaných opatření s vnitřním trhem. Problémy byly následující:
-
Odměna za záruku byla nižší než je běžně požadovaná ve sdělení týkajícím se bank (11). Komise měla pochybnosti o tom, zda byla odměna vzhledem k riziku odpovídající. Komise povolila tuto odměnu pouze na základě toho, že Portugalsko přijalo závazek o předložení plánu restrukturalizace, který by odpovídajícím způsobem dlouhodobě kompenzoval tuto výhodu.
-
Skutečnost, že nebyl předložen plán restrukturalizace, přestože Portugalsko bylo formálně požádáno o jeho předložení úředním sdělením ze dne 6. října 2009.
-
Prodloužení záruky (5. června 2009) na dobu delší než šest měsíců původně schválených Komisí.
4. PŘIPOMÍNKY PORTUGALSKA
(44)
Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení portugalské orgány tvrdily, že neignorovaly závazek daný Komisi, že odevzdají plán restrukturalizace banky BPP. Podle jejich dokumentu ze dne 13. dubna 2010 však odpovědnost za předložení plánu restrukturalizace (schváleného bankou Banco de Portugal) příslušela v poslední instanci bance BPP, a portugalskému státu tak připadlo pouze předání tohoto plánu Komisi. Portugalské orgány nepředložily plán restrukturalizace Komisi pouze z toho důvodu, že banka Banco de Portugal plán předložený bankou BPP neschválila. Příkaz stanovený v rozhodnutí Komise ze dne 10. listopadu 2009 tedy nemohl být splněn, a to i přes politické úsilí portugalského státu, aby banka BPP skutečně splnila své povinnosti vůči bance Banco de Portugal, státu a nakonec i vůči Komisi.
(45)
Co se týče státní podpory bance BPP, Portugalsko je toho názoru, že taková podpora byla a je slučitelná s vnitřním trhem dle ustanovení čl. 107 odst. 3 písm b) Smlouvy o fungování EU, vzhledem k tomu, že byla poskytnuta pro zaručení stability vnitrostátního finančního systému, podobně jako v evropském kontextu.
(46)
Co se týče prodloužení státní záruky ve výši 450 milionů EUR, Portugalsko tvrdí, že prodloužení nepředstavuje novou podporu, pokud nedošlo ke změně situace, která vedla ke schválení opatření podpory ze strany Komise. Podmínky státní záruky, která byla dvakrát prodloužená, se nezměnily: i) nezjistilo se posílení hodnoty půjčky; ii) nebyly provedeny změny v závazcích, za které tato půjčka odpovídá (12); iii) v souladu se smlouvou o záruce vyprší tato záruka pouze třicet dní po datu poslední úhrady jistiny a zaplacení úroků a Komise si byla vědoma toho, že doba trvání smlouvy o půjčce jsou dva roky (13).
(47)
Pokud jde o oznámení o prodloužení státní záruky, portugalské orgány se obhajují, že prodloužení smlouvy o půjčce nezáviselo na portugalském státu, nýbrž na rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, a že neprodloužení záruky by bývalo mělo stejné negativní dopady na portugalský finanční systém jako ty, které plně odůvodnily schválení opatření státní podpory ze strany Komise. Portugalsko je navíc toho názoru, že v souladu se smlouvou upravující dohodu o půjčce je prodloužení záruky automatické, nicméně bylo formalizováno z důvodu právní jistoty vůči syndikátu bank.
(48)
Na druhé straně, podle portugalských orgánů prodloužení (i kdyby představovalo další podporu) neposkytuje ekonomickou výhodu, protože banka BPP prakticky nebyla v činnosti nejméně od 1. prosince 2008. Tudíž opatření s prodlouženími nebo bez prodloužení „neposkytlo ekonomickou výhodu bance BPP ani neposílilo její postavení vůči jejím konkurentům z toho jednoduchého důvodu, že banka BPP již na trhu nepůsobila, a tudíž nemohla konkurovat ostatním bankám“ (14). Portugalsko je tedy toho názoru, že opatření nemělo dopad na konkurenci ani na obchodování mezi členskými státy.
(49)
Ve svých komentářích k připomínkám třetích zúčastněných stran (viz dále) portugalské orgány tvrdily, že půjčka 450 milionů EUR byla použita transparentně, aby se zabránilo systémové nákaze a aby se čelilo pasivu banky BPP zaznamenanému v bilanci ke dni 24. listopadu 2008.
(50)
Portugalské orgány rovněž poznamenávají, že Portugalsko bude vykonávat svá práva na protizáruky spojené se zárukou v rámci likvidačního procesu banky BPP. Se zřetelem na svůj status privilegovaného věřitele banky BPP Portugalsko věří, že bude schopno získat zpět celou částku 450 milionů EUR, kterou vyplatilo ve prospěch věřitelských bank. V tomto ohledu portugalské orgány poznamenávají, že dne 7. května 2010 byla hodnota protizáruk vyšší o více než 20 % než celková hodnota garantované půjčky.
(51)
Pokud jde o závazek státu kompenzovat ztráty až 250 000 EUR majitelů účtů absolutní návratnosti, kteří se připojili k fondu FEI, má Portugalsko za to, že tento závazek nepředstavuje státní podporu, jelikož: i) nepředpokládá převod jakéhokoliv státního prostředku na správcovskou společnost fondu FEI nebo na jakoukoliv jinou organizaci aktivní na trhu; ii) jedná se o řádný mechanismus přijatý v rozšířené logice systému odškodnění investorů; iii) nemá za následek žádnou ekonomickou výhodu pro investory, na něž se obrací obecně a výlučně při plnění zákonných vnitrostátních a evropských požadavků, ani žádné narušení konkurence na trhu a ve vztazích mezi členskými státy.
(52)
Portugalsko se navíc domnívá, že skutečné platby realizované u klientů fondu FEI v důsledku tohoto závazku budou minimální, dokonce až nulové. Portugalské orgány soudí, že pojištění 250 000 EUR představuje opatření určené k posílení důvěry klientů fondu FEI, které nicméně ve většině scénářů nepovede ke skutečné úhradě. V rámci konzervativního scénáře založeného na hypotéze, že aktiva fondu FEI klesnou v příštích čtyřech letech na hodnoty nižší než hodnoty ze října 2009, počítá Portugalsko s tím, že maximální úroveň úhrady na klienta bude přibližně 68 000 EUR. Podle příznivějších scénářů nebude existovat dokonce žádná úhrada.
5. PŘIPOMÍNKY DALŠÍCH PŘÍMO ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(53)
V důsledku článku 6 rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení ze dne 10. listopadu 2009 Komise obdržela dne 6. dubna 2010 připomínky od třetích zúčastněných stran, řádně určených, které si přejí zachovat anonymitu. Ve svých připomínkách k zahájení formálního vyšetřovacího řízení třetí zúčastněné strany zdůraznily, že žádná z podmínek, na jejichž základě byla poskytnuta státní záruka za půjčku (maximální doba trvání šest měsíců a předložení plánu strukturalizace), nebyla dodržena. Následkem toho se podpora v souladu s předloženými připomínkami stala nezákonnou a Komise musela Portugalsko vyzvat, aby záruku přerušilo. Navíc částka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky použita na úhrady některým klientům banky BPP, přičemž všichni ostatní byli poškozeni.
6. HODNOCENÍ
6.1 Klasifikace opatření jako státní podpory
(54)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví:
„Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“
(55)
Aby bylo možno čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU použít, je třeba, aby existovalo opatření podpory ze strany státu, které by bylo poskytnuto prostřednictvím státních prostředků a které by zasáhlo obchodování mezi členskými státy a aby narušovalo hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a poskytovalo výhodu určitým podnikům.
6.1.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(56)
Komise připomíná, že v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. března 2009 již bylo stanoveno, že státní záruka představuje státní podporu (15). Opatření je financováno prostřednictvím státních prostředků vzhledem k tomu, že spočívá ve státní záruce poskytnuté Portugalskem. Úhrada, kterou portugalský stát provedl dne 13. května 2010 ve prospěch bankovního sdružení (viz 42. bod odůvodnění), jasně prokazuje, že byly použity státní prostředky.
(57)
V souladu s tím, jak bylo rovněž stanoveno v rozhodnutí o podpoře na záchranu ze dne 13. května 2009 (16), státní záruka umožnila, aby banka BPP obdržela lepší finanční podmínky pro realizovanou půjčku než ty, které běžně dostávají na trhu jiné podniky v obdobných situacích v neprokazatelném scénáři přijatém portugalskými orgány, by jim takové půjčky ani nebyly k dispozici. V tomto smyslu rozhodnutí o podpoře na záchranu již stanovilo, že odměna za poskytnutí záruky ve výši 20 bazických bodů je o dost nižší, než je výše vyplývající z použití doporučení Evropské centrální banky z 20. října 2008. Přes vysokou úroveň reálných záruk došla Komise k závěru, že odměna za státní záruky je značně nižší než ta, která by byla obecně považována za přiměřenou pro banky v obtížích. Uvedená odměna byla považována za přiměřenou jen pro pohotovostní fázi, s podmínkou předložení plánu restrukturalizace do 5. června 2009.
(58)
Oproti jiným institucím bankovního sektoru, které nemohly využít státní záruku, získala banka BPP ekonomickou výhodu, jelikož odměna uhrazená za státní záruku je jasně nižší než tržní úroveň.
(59)
Argument předložený portugalskými orgány, podle kterého banka BPP přestala od 1. prosince 2008 působit na trhu, nemůže být přijat. Vzhledem k tomu, že bankovní licence banky BPP byla bankou Banco de Portugal zrušena až dne 15. dubna 2010, banka BPP měla možnost krátkodobě vstupovat nebo opětovně vstupovat na trh. Mezi prosincem 2008 a dubnem 2009 byly skutečně předloženy plány na záchranu banky BPP, které prokazovaly možnost banky pokračovat ve výkonu ekonomické činnosti na základě nouzového opatření. S ohledem na aktivity banky BPP a její pozici na národních a mezinárodních finančních trzích mohla tato výhoda narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Až se zrušením bankovní licence od 15. dubna 2010 ztratila banka BPP jakoukoliv možnost vstoupit znovu na trh a potenciálně narušovat hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(60)
Na základě výše uvedených úvah došla Komise k závěru, že státní záruka poskytla ekonomickou výhodu bance BPP prostřednictvím státních prostředků ze strany Portugalska. Tato výhoda může narušit hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Opatření tudíž představuje státní podporu.
6.1.2 Záruka 250 000 EUR poskytnutá klientům fondu FEI
(61)
Jak je uvedeno výše, příjemci tohoto opatření jsou klienty banky BPP, kteří investovali do produktů absolutní návratnosti a kteří se rozhodli připojit se k fondu FEI. Bez řešení použitého Portugalskem by klienti fondu FEI na sebe vzali riziko, že jim nebude provedena úhrada nebo spíše že jim bude vyplacena nižší částka, než jim podle záruky náleží. Odhady vypracované Portugalskem ukazují, že je pravděpodobné, že návratnost investic klientů fondu FEI bude díky záruce vyšší. Tudíž klienti fondu FEI měli výhodu z přijetí tohoto opatření.
(62)
Pouhé uložení finančních prostředků však nepředstavuje nutně obchodní činnost ve smyslu pravidel týkajících se státních podpor, a skutečně podle dokumentu předloženého Portugalskem je většina těch, kteří se připojili k fondu FEI, soukromými osobami, nikoli podniky. Nicméně vzhledem k tomu, že částky fondu FEI kryté státní zárukou mohou přinést prospěch podnikům, může tato skutečnost představovat státní podporu.
(63)
Údaje předložené Portugalskem nicméně jasně ukazují, že úhrada od státu bude během doby tří let značně pod prahem de minimis200 000 EUR (17), jestliže budeme brát v úvahu krytí poskytnuté Systémem odškodnění investorů a Fondem záruky vkladů, stejně jako pravděpodobné hodnoty, které investoři získají zpět z podkladových aktiv, v souladu s opatrným scénářem.
6.2 Slučitelnost podle čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU
6.2.1 Státní záruka na půjčku 450 milionů EUR
(64)
Portugalsko poznamenává, že prvek podpory musí být posuzován podle čl. 107 odst. 3, písm. b) Smlouvy o fungování EU. Uvedené ustanovení dovoluje, aby Komise prohlásila podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, jestliže bude určena na ozdravění „vážné poruchy hospodářství některého členského státu“. Komise připomíná, že soud zdůraznil, že čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU musí být používán restriktivně a musí napravovat narušení celého hospodářství členského státu (18).
(65)
Komise již uznala, že současná krize finančních trhů může závažným způsobem narušit hospodářství členského státu a že podpůrná opatření bankám lze považovat za opatření, která mohou takové narušení napravit. Tato analýza byla potvrzena sdělením týkajícím se bank (19), sdělením o rekapitalizaci bank (20), sdělením o znehodnocených aktivech (21) a sdělením týkajícím se restrukturalizace bank (22). Za těchto okolností může čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU sloužit jako právní základ pro opatření podpory přijaté pro potírání této systémové krize. Co se konkrétně týká situace portugalského hospodářství, ta také představuje odpovídající právní základ pro různá rozhodnutí Komise o schvalování opatření prováděných portugalskými orgány při potírání finanční krize, například rozhodnutí o schválení a následném prodloužení režimu rekapitalizace úvěrových institucí v Portugalsku, z nichž poslední bylo přijato v březnu 2010 (23).
(66)
Co se týče posuzovaného případu, Komise rovněž poznamenává, že ve svém rozhodnutí, kterým schválila podporu na záchranu, zhodnotila použitelnost čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy o fungování EU a došla k závěru, že toto ustanovení se použije, neboť nesplnění finančních závazků ze strany banky BPP by mohlo mít negativní odezvy v portugalském finančním sektoru (viz 33. až 45. bod odůvodnění rozhodnutí o podpoře na záchranu).
(67)
Portugalsko dvakrát prodloužilo záruku bez předchozího oznámení a schválení Komisí, přestože nebyl předložen plán restrukturalizace, a to i přes různé žádosti a dokonce vydání příkazu k poskytnutí informací, jak bylo uvedeno v 30. až 32. bodě odůvodnění.
(68)
Argumenty portugalských orgánů, podle nichž Komise věděla, že v souladu se Smlouvou může být záruka poskytnuta během dvou let a že nedošlo k žádné podstatné změně státní záruky, nelze přijmout. Rozhodnutí o podpoře na záchranu váže účinky schválení státní záruky na splnění závazku portugalských úřadů předložit plán restrukturalizace ve lhůtě šesti měsíců. Tento závazek nebyl portugalskými orgány splněn.
(69)
Kromě toho existence smluvního ustanovení, které stanoví prodloužení státní záruky na základě rozhodnutí syndikátu bank a banky BPP, nemůže zbavit Portugalsko jeho specifických povinností vyplývajících ze závazků, které předložilo Komisi a na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu, a z čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.
(70)
Postoj Portugalska k povinnosti předložit plán restrukturalizace, podle níž mělo pouze předat plán Komisi, také nemůže být přijat vzhledem k závazkům, na nichž bylo založeno rozhodnutí o podpoře na záchranu. V každém případě je skutečností, že plán restrukturalizace nebyl předložen ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o podpoře na záchranu, a tudíž nebyl splněn předpoklad, na němž se zakládalo schválení opatření na podporu.
(71)
Z toho plyne, že odměna za záruku byla nižší než je běžně vyžadovaná v souladu se sdělením týkajícím se bank, aby podporu bylo možno považovat za slučitelnou, a že Komise v rozhodnutí o podpoře na záchranu povolila tuto výši záruky pouze za předpokladu, že Portugalsko předloží plán restrukturalizace nebo likvidace, který by odpovídajícím způsobem minimalizoval narušení hospodářské soutěže. Z toho tedy plyne, že Komise došla k závěru, že vzhledem k nepředložení uvedeného plánu do 5. června 2009 nejsou záruka poskytnutá Portugalskem dne 5. prosince 2008 i její prodloužení po 5. červnu 2009 slučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Přestože Portugalsko nepředložilo plán restrukturalizace banky BPP, portugalské orgány poskytly informace, které dokazují, že proces, zahájený dne 15. dubna 2010 zrušením bankovní licence banky BPP, povede k její likvidaci. Na druhé straně nebude poskytnuta žádná kompenzace akcionářům banky BPP, kromě případných částek vyplývajících z vlastního procesu likvidace. Na základě této informace se Komise domnívá, že neexistuje budoucí riziko narušení hospodářské soutěže spjaté s bankou BPP. Tento závěr nicméně neumožňuje odstranit neslučitelnost opatření poskytnutého Portugalskem mezi 5. prosincem 2008 a 15. dubnem 2010.
(73)
Za účelem stanovení tržní sazby úroků z půjčky zakládá Komise svou analýzu na Sdělení Komise o revizi metody stanovování referenčních a diskontních sazeb (24). Komise stanoví referenční sazby, které musí odrážet průměrnou úroveň úrokových sazeb na trhu střednědobých a dlouhodobých půjček doprovázených běžnými zárukami. Tato referenční sazba je minimální sazba, která může být zvýšena v situacích zvláštního rizika (například podniky v obtížích, neexistence záruk běžně požadovaných bankami atd.). Za výjimečných okolností může prvek podpory odpovídat částce skutečně kryté zárukou.
(74)
Záruka umožnila, aby banka BPP získala lepší podmínky financování půjčky než podmínky, které jsou běžně k dispozici na finančních trzích. Komise se domnívá, že prvek podpory záruky lze vypočítat jako rozdíl mezi úrokovou sazbou, kterou by banka BPP měla zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka skutečně poskytnuta. Lze mít za to, že tento rozdíl odpovídá prémii, kterou by byl ručitel požadoval za tyto záruky v tržní ekonomice.
(75)
V tomto případě Komise soudí, že bez záruky by banka BPP byla zaplatila úrokovou sazbu nejméně ve stejné výši, jako je referenční úroková sazba zvýšená o 400 bazických bodů kvůli skutečnosti, že je podnikem v obtížích, který poskytl vysokou úroveň protizáruk. Komise považuje za přiměřenou marži 400 bazických bodů, vzhledem k vysoké úrovni reálných záruk půjčky (viz 17. bod odůvodnění), která zvýšila pravděpodobnost, že poskytovatel půjčky přes složitou situaci banky BPP získá zpět alespoň část půjčky. Prvek podpory záruky tudíž spočívá v rozdílu mezi referenční úrokovou sazbou zvýšenou o 400 bazických bodů a úrokovou sazbou, na kterou byla garantovaná půjčka poskytnuta (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení skutečně zaplacené ceny za záruku, tj. 20 bazických bodů.
(76)
V této souvislosti Komise rovněž poznamenává, že Portugalsko prohlásilo, že již uplatnilo požadavky potřebné pro uplatnění svého výsadního a přednostního práva ohledně protizáruk, které vlastní na banku BPP, a že v tom bude nadále pokračovat, až získá zpět celou částku půjčky (25). Komise má za to, že Portugalsko je povinno jednat tímto způsobem, aby byla vykonána ustanovení stanovená v dohodě o záruce; neuplatnění jeho práv ohledně protizáruk za účelem získání zpět celé částky půjčky by představovalo státní podporu ve prospěch banky BPP.
6.3 Použití půjčky 450 milionů EUR bankou BPP
(77)
Třetí zúčastněná strana, která předložila připomínky k rozhodnutí Komise zahájit formální vyšetřovací řízení, namítla, že půjčka 450 milionů EUR byla místo na restrukturalizaci banky BPP použita na úhradu určitým klientům banky, přičemž všechny ostatní poškodila. Komise obdržela informace od portugalských orgánů, které ukazují, že půjčka byla použita na úhradu věřitelům banky BPP, jejichž úvěry byly splatné nebo jejichž úvěrové linky měly brzy vypršet, a že se rozhodly neprodlužovat úvěry nebo neobnovovat úvěrové linky. Komise nenalezla žádné podstatné důkazní prvky, které by prokázaly námitky třetí zúčastněné strany.
7. ZÁVĚR
(78)
Z výše uvedeného hlediska došla Komise k závěru, že státní půjčka poskytnutá bance BPP představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, která nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem.
8. VRÁCENÍ
(79)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil. Vracet se musí pouze podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
(80)
Cíl vrácení spočívá v obnovení situace, která existovala před poskytnutím podpory. Takového cíle bude dosaženo, když bude neslučitelná podpora uhrazena bankou BPP, která tímto způsobem ztratí výhodu, kterou měla vůči svým soutěžitelům na trhu. Částka, která má být vrácena, musí umožnit vyloučení ekonomické výhody poskytnuté bance BPP.
(81)
V souladu s bodem 3.1 sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (dále jen „sdělení Komise týkající se záruk“) (26), v případě zvláštní záruky poskytnuté státem musí být prvek podpory zhodnocen na základě podmínek záruky a půjčky. S ohledem na vážné finanční potíže, se kterými se banka potýkala ve chvíli, kdy byla záruka poskytnuta, bylo velmi málo pravděpodobné, že by tento podnik mohl získat bankovní půjčku na trhu bez intervence státu.
(82)
Pokud jde o přesné stanovení částky podpory, vzhledem k tomu, že není možné určit tržní cenu přiměřenou pro odměnu za státní záruku, musí být definována přiměřená referenční hodnota. Jak stanoví bod 3.2 první odrážka sdělení Komise týkající se záruk, „grantový ekvivalent“ záruky na půjčku v určitém roce může být vypočten stejným způsobem jako grantový ekvivalent půjčky za příznivých podmínek. V tomto případě může být částka podpory vypočtena jako rozdíl mezi teoretickou tržní úrokovou sazbou a úrokovou sazbou získanou díky státní záruce, po odečtení případných zaplacených prémií.
(83)
V posuzovaném případě měla banka BPP vzhledem ke svým finančním potížím a s ohledem na poskytnuté protizáruky zaplatit za půjčku v tržních podmínkách, tj. bez záruky, referenční úrokovou sazbu zvýšenou o rizikovou prémii 400 bazických bodů. Tudíž výše podpory musí být vypočtena jako rozdíl mezi touto teoretickou tržní sazbou a úrokovou sazbou, na kterou jí byla skutečně poskytnuta garantovaná půjčka (tj. sazba EURIBOR + 100 bazických bodů), po odečtení ceny skutečně zaplacené zárukou, tj. 20 bazických bodů.
(84)
Pokud se týká celkové výše vlastní půjčky, ve shodě s portugalskými orgány přijal portugalský stát až do nynějška veškerá opatření a uskutečnil veškeré kroky potřebné pro výkon svých přednostních práv ohledně protizáruk poskytnutých bankou BPP (které byly odhadnuty na výrazně vyšší hodnotu, než je hodnota půjčky) (27). Komise předpokládá, že portugalský stát bude nadále vykonávat svá práva a tímto způsobem získá zpět celou částku půjčky v rámci likvidačního procesu, jak uvedl ve své odpovědi ze dne 15. června 2010 (28).
(85)
Částka uvedená v odstavci 83 představuje částku, která má být vrácena, zvýšenou o skutečně splacené úroky z této částky od data, kdy byla podpora dána k dispozici příjemci (5. prosince 2008) až do skutečného vrácení. Tyto úroky nemohou být nižší, než je hodnota vypočtená v souladu s článkem 9 nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (29),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora spočívající v záruce spojené s půjčkou 450 milionů EUR, nezákonně poskytnutá Portugalskem ve prospěch banky Banco Privado Português, v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie, je neslučitelná se společným trhem.
Článek 2
1. Portugalsko učiní kroky k navrácení podpory uvedené v článku 1 od příjemce.
2. U částek, které mají být navráceny, vznikají úroky od data, kdy byly dány příjemci k dispozici, do jejich skutečného navrácení.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 je okamžité a účinné.
2. Portugalsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Portugalsko sdělí Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (splacená jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, které dokládají, že portugalský stát vykonal svá přednostní práva ohledně protizáruk poskytnutých bankou Banco Privado Português v rámci poskytnuté záruky.
2. Portugalsko informuje Komisi o vývoji vnitrostátních opatření, která byla přijata k provedení tohoto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise neprodleně předá veškeré informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro dosažení splnění tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace týkající se výše podpory a úroků, které již byly příjemcem navráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Portugalské republice.
V Bruselu dne 20. července 2010.