KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om Tysklands foranstaltning C 36/07 (ex NN 25/07) til fordel for Deutsche Post AG
(meddelt under nummer C(2012) 184)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/636/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) samt under hensyntagen til disse bemærkninger,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
I.1. Statsstøtteprocedurer
I.1.1. 1999-beslutningen om indledning af proceduren og negativbeslutningen fra 2002
(1)
I 1994 indgav United Parcel Service (herefter »UPS«) en klage, hvori virksomheden gjorde gældende, at der var ydet ulovlig støtte til Deutsche Bundespost POSTDIENST (herefter »POSTDIENST«).
(2)
Efter at der den 23. oktober 1999 var indledt en statsstøtteprocedure (herefter »1999-beslutningen om indledning af proceduren«), fremsendte Tyskland bemærkninger den 16. september 1999. Efter offentliggørelsen af 1999-beslutningen om indledning af proceduren modtog Kommissionen bemærkninger fra 14 interesserede parter. Disse bemærkninger blev videresendt til forbundsregeringen ved brev af 15. december 1999 for at give den lejlighed til at fremsætte bemærkninger hertil. Tyskland svarede ved brev af 1. februar 2000, der blev registreret ved modtagelsen den 2. februar 2000.
(3)
Kommissionen vedtog den 19. juni 2002 en negativbeslutning (3) (herefter »negativbeslutningen fra 2002«), hvori den konstaterede, at POSTDIENST og efterfølgeren Deutsche Post AG (herefter »DPAG«, mens POSTDIENST og DPAG herefter under ét benævnes »Deutsche Post«) havde tilbudt deres dør til dør-pakketjenester til priser under de ydelsesspecifikke meromkostninger, og at denne aggressive prispolitik ikke var opfattet af Deutsche Posts befordringspligt. Det deraf følgende tab på 572 mio. EUR blev i strid med artikel 106 og 107 i TEUF i sidste instans finansieret ved hjælp af statsmidler, som Deutsche Post modtog i forskellig form (f.eks. offentlige overførsler fra datterselskabet Deutsche Bundespost TELEKOM (herefter »TELEKOM«), offentlige lånegarantier og offentlige tilskud til pensioner til posttjenestemænd (herefter »pensionstilskud«).
(4)
På Kommissionens anmodning tilbagesøgte Tyskland den statsstøtte på 572 mio. EUR, der ikke var forenelig med det indre marked, fra DPAG. Deutsche Post appellerede beslutningen til EU's retsinstanser.
(5)
Den Europæiske Unions Ret (herefter »Retten«) annullerede i sin dom fra 2008 (4) negativbeslutningen fra 2002, da Kommissionen ikke havde foretaget en omfattende analyse af alle indtægter og omkostninger i forbindelse med befordringspligten med henblik på at afgøre, om Deutsche Post var blevet under- eller overkompenseret.
(6)
Derefter betalte Tyskland den tilbagesøgte statsstøtte på 572 mio. EUR plus renter tilbage til Deutsche Post.
(7)
Den 2. september 2010 forkastede Domstolen den appel, som Kommissionen havde iværksat mod Rettens dom (5).
I.1.2. Yderligere klager efter negativbeslutningen fra 2002
(8)
Den 13. maj 2004 indgav UPS endnu en klage vedrørende ulovlig støtte, der var ydet til Deutsche Post efter negativbeslutningen fra 2002. UPS var af den opfattelse, at ikke alle de foranstaltninger, der var anført i den oprindelige klage fra 1994, var blevet undersøgt i negativbeslutningen fra 2002, og at Deutsche Post havde opnået betydeligt større fordele end den uforenelige støtte på 572 mio. EUR. Deutsche Post anvendte statsmidler til at udvide sin pakkevirksomhed (f.eks. ved overtagelse af andre virksomheder) og sælge tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til sine datterselskaber Postbank AG og Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (herefter »DPEED«), som var aktive inden for henholdsvis bankvirksomhed og under firmanavnet DHL inden for salg af pakketjenester til erhvervskunder.
(9)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 9. november 2004 og den 1. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 2. december 2004 og den 3. juni 2005.
(10)
Den 16. juli 2004 indgav TNT Post AG & Co KG (herefter »TNT«) en klage, hvori det også blev gjort gældende, at Deutsche Post solgte tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til Postbank AG. TNT gjorde gældende, at Postbank AG kun betalte de variable omkostninger for de leverede tjenesteydelser, mens Deutsche Post finansierede de fælles faste omkostninger til distributionsnettet fuldt ud ved hjælp af indtægter fra brevmonopolet.
(11)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 11. november 2004 og den 25. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 17. december 2004 og den 23. juni 2005.
I.1.3. 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(12)
Efter at Kommissionen havde modtaget yderligere klager, underrettede den ved brev af 12. september 2007 (6) (herefter »2007-beslutningen om udvidelse af proceduren«) Tyskland om sin beslutning om at udvide den procedure, der var indledt i 1999. Formålet med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren var at medtage alle nye oplysninger i proceduren og foretage en indgående undersøgelse af alle potentielle konkurrencefordrejninger, som de statslige foranstaltninger til fordel for Deutsche Post måtte give anledning til (nærmere oplysninger om de offentlige overførsler, offentlige garantier, pensionstilskud og eneretten til befordring af brevforsendelser findes i afsnit I.1.14).
(13)
Efter Kommissionens opfattelse skulle Deutsche Posts regnskaber i perioden 1990-2007 rekonstrueres præcist for at få klarhed over de offentlige foranstaltningers virkninger på indtægterne og omkostningerne i forbindelse med de forskellige tjenester, som Deutsche Post havde leveret.
I.1.4. Tysklands bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(14)
Tyskland fremsatte bemærkninger den 14. december 2007, og Deutsche Post appellerede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren (se også afsnit I.3.1).
I.1.5. De interesserede parters bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og Tysklands kommentarer til disse bemærkninger
(15)
Den 16. november 2007 fremsendte UPS og TNT bemærkninger.
(16)
Efter at Tyskland den 20. december 2007 havde anmodet om en forlængelse af fristen, fremsendte forbundsregeringen den 12. marts 2008 kommentarer til bemærkningerne fra TNT og UPS.
I.1.6. Udvælgelse af en ekstern ekspert
(17)
Den 23. januar 2008 offentliggjorde Kommissionen et udbud vedrørende en ekspertrapport, som skulle gøre det lettere for Kommissionen at afgøre, om Deutsche Post muligvis blev overkompenseret for sin befordringspligt i perioden 1990-2007 (7).
(18)
Den 18. juni 2008 indgik Kommissionen en kontrakt med WIK Consult GmbH, der er specialiseret inden for regnskaber i postsektoren.
I.1.7. Tysklands bemærkninger til undersøgelsesperiodens længde
(19)
Ved breve af 10. juni 2008 og 18. juni 2008 tilkendegav Tyskland sin uenighed med den valgte længde af undersøgelsesperioden (1990-2007) og var af den opfattelse, at det var tilstrækkeligt at begrænse undersøgelsen til perioden 1990-1994, hvor de offentlige overførsler blev ydet; i denne periode var tabene højere end de offentlige overførsler, således at Deutsche Post ikke modtog nogen overkompensation. I henhold til fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (8) (herefter »rammebestemmelserne fra 2005«) ville det være uforholdsmæssigt at skulle stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994, da perioden for beregningen af overkompensationer var begrænset til fire år.
(20)
Den 27. juni 2008 fremsendte Tyskland et juridisk responsum om Kommissionens forpligtelse til at undersøge de offentlige overførsler, de offentlige garantier og pensionstilskuddet hver for sig (9). Endvidere gjorde Tyskland gældende, at det ikke var nødvendigt at undersøge regnskabsoplysningerne for at vurdere de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
(21)
Tyskland var af samme opfattelse på møderne med Kommissionens tjenestegrene den 29. maj 2008 og den 15. juli 2008.
I.1.8. Anmodning om oplysninger af 17. juli 2008
(22)
Den 17. juli 2008 fremsendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Tyskland vedrørende alle statslige foranstaltninger, der skulle undersøges, samt et spørgeskema vedrørende Deutsche Posts indtægter og omkostninger i perioden 1990-2007. Anmodningen om oplysninger var udarbejdet i samarbejde med WIK Consult. Den 5. august 2008 anmodede Tyskland om en ubestemt forlængelse af fristen, da det først skulle undersøges, om visse oplysninger var tilgængelige.
I.1.9. Rykkerskrivelser af 12. og 22. august 2008
(23)
Den 12. august 2008 forklarede Kommissionen, hvorfor undersøgelsen af Deutsche Posts indtægter og omkostninger skulle foretages for perioden 1990-2007, og fastholdt, at de krævede oplysninger skulle fremsendes.
(24)
I sin meddelelse af 14. august 2008 gjorde Tyskland endnu en gang gældende, at der ikke var nogen grund til at undersøge Deutsche Posts indtægter og tab i perioden efter 1994. Den 22. august 2008 forbeholdt Kommissionen sig ret til i tilfælde af, at Tyskland ikke fremsendte de krævede oplysninger, at udstede et påbud om oplysninger efter artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (10).
(25)
Ved meddelelse af 29. september 2008 fremsendte Tyskland resultaterne af endnu et juridisk responsum (fremsendt den 2. oktober 2008) for at støtte sin opfattelse, at en analyse af regnskaberne efter 1994 ikke var nødvendig, og at perioden 1990-1994 var den relevante undersøgelsesperiode (11).
(26)
Den 28. oktober 2008 fremsendte Tyskland oplysninger om de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
I.1.10. Påbud om oplysninger af 30. oktober 2008
(27)
Kommissionen accepterede ikke Tysklands argumenter og fastholdt, at en analyse frem til 2007 var nødvendig for fuldt ud at vurdere konkurrencevirkningerne af de statslige foranstaltninger, der var stillet til rådighed. Efter de to rykkerskrivelser af 12. august 2008 og 22. august 2008 udstedte Kommissionen den 30. oktober 2008 et påbud om oplysninger, hvorved Tyskland formelt blev anmodet om at fremlægge alle nødvendige regnskabsoplysninger for hele perioden 1990-2007.
(28)
Tyskland og Deutsche Post bestred gyldigheden af påbuddet om oplysninger (se afsnit I.3.2).
(29)
Den 27. november 2008 fremsendte Tyskland de krævede regnskabsoplysninger for perioden 1990-1994. Den 5. og 16. december 2008 opdaterede Tyskland de regnskabsoplysninger, der var fremsendt den 27. november 2008.
I.1.11. Fremsendelse af regnskabsoplysninger for perioden 1990-2007
(30)
Efter et møde mellem Pfaffenbach, tysk statssekretær, Appel, bestyrelsesformand for DPAG, og kommissionsmedlemmet med ansvar for konkurrence den 6. februar 2009 indvilgede Tyskland og Deutsche Post i at stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994.
(31)
Den 3. marts 2009 fremsendte Tyskland et første sæt regnskabsoplysninger for hele undersøgelsesperioden 1990-2007.
(32)
Der fandt møder sted mellem Deutsche Post og Kommissionens tjenestegrene den 3. marts 2009 i Bruxelles samt den 12. marts 2009, 2. april 2009, 28. maj 2009, 23. juni 2009 og 18. september 2009 i Bonn. Tyskland fremsendte de respektive bemærkninger fra Deutsche Post den 26. marts 2009, 7. maj 2009 og 22. juni 2009.
(33)
Efter disse møder og en række spørgsmål, som Kommissionens tjenestegrene forelagde for Deutsche Post den 4. juni 2009 og 30. juli 2009, fremsendte Tyskland opdaterede regnskabsoplysninger og yderligere præciseringer den 9. juli 2009, 31. juli 2009, 17. august 2009, 8. september 2009, 10. september 2009 og 15. oktober 2009.
(34)
Den 16. og 24. september 2009 fremsendte Kommissionens tjenestegrene yderligere spørgsmål, som Tyskland besvarede den 14. oktober 2009.
I.1.12. Fremlæggelse af WIK-rapporten
(35)
På grund af forsinkelser i tilrådighedsstillelsen af regnskabsoplysningerne måtte kontrakten med WIK Consult forlænges flere gange. Den 9. november 2009 fremlagde WIK Consult endelig sin ekspertrapport (herefter »WIK-rapport«).
(36)
Den 14. og 21. januar 2010 fremsendte Tyskland bemærkninger til WIK-rapporten. Den 11. februar 2010 fremlagde Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af KPMG (herefter »KPMG-rapport«) om den retlige karakter af de tilbageførsler (12), som Deutsche Post skulle betale til forbundsstaten frem til 1995, og en ekspertrapport udarbejdet af Deloitte (13) (herefter »Deloitte-I-rapport«) om det benchmark for »rimelig« fortjeneste, der var lagt til grund i WIK-rapporten.
(37)
Den 23. april 2010 fremlagde Tyskland endnu en Deloitte-rapport (herefter »Deloitte-II-rapport«) om størrelsen af den rimelige fortjeneste, der skulle lægges til grund i forbindelse med Deutsche Posts befordringspligttjenester.
(38)
Den 9. august 2010 fremsendte Tyskland yderligere bemærkninger til beregningen af overkompensationen og til anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip ved vurderingen af de offentlige overførsler.
I.1.13. Bemærkninger efter annullationen af negativbeslutningen fra 2002
(39)
Den 5. november 2010 fremsendte Tyskland endnu et juridisk responsum, hvori betydningen af dommen i sag C-399/08, Kommissionen mod Deutsche Post (se afsnit I.3.5) for den igangværende statsstøttesag behandles (14).
I.1.14. 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren
(40)
Ved brev af 10. maj 2011 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at udvide den procedure, der var indledt i 1999 og udvidet i 2007, efter artikel 108, stk. 2, i TEUF for at foretage en indgående undersøgelse af det pensionstilskud, som Deutsche Post havde modtaget siden 1995 (herefter »2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren«).
(41)
Efter i første omgang at have anmodet om en forlængelse af fristen den 23. maj 2011 fremsendte Tyskland sine bemærkninger den 29. juli 2011 samt yderligere ekspertrapporter om nødvendigheden af en beregning af overkompensation for at påvise den påståede krydssubsidiering (15), om en sammenligning mellem de af Deutsche Post faktisk afholdte sociale omkostninger og de på markedet gældende sociale omkostninger (16) samt om størrelsen af de af Deutsche Post afholdte sociale omkostninger, der oversteg markedsniveauet (17).
(42)
Den 4. oktober 2011 fremsendte UPS sine bemærkninger. Free and Fair Postal Initiative (herefter »FFPI«) fremsendte bemærkninger den 5. oktober 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (herefter »BIEK«) den 7. oktober 2011. Kommissionen videresendte bemærkningerne fra de interesserede parter til Tyskland den 13. oktober 2011.
(43)
Den 14. november 2011 fremsatte Tyskland kommentarer til de interesserede parters bemærkninger.
(44)
Den 18. november 2011 fremsendte Kommissionen endnu en anmodning om oplysninger for at få nærmere enkeltheder om finansieringen af pensionsrettighederne efter 2007. Tyskland svarede ved breve af 2. og 19. januar 2012. Den 16. december 2011 fremsendte Kommissionen Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af Charles River Associates vedrørende emnet benchmarking af fortjeneste (18) (herefter »CRA-rapport«), som Tyskland fremsatte bemærkninger til den 16. januar 2012.
I.2. Procedure efter artikel 102 i TEUF
(45)
På grundlag af UPS' klage fra 1994 konstaterede Kommissionen, at Deutsche Post i perioden 1990-1995 havde overtrådt artikel 102 i TEUF med sine underbudspriser inden for pakketjenester i business-to-consumer-segmentet. Deutsche Post blev pålagt en bøde på 24 mio. EUR (19).
(46)
Den 22. april 2004 indgav UPS på grundlag af artikel 102 i TEUF endnu en klage over Deutsche Posts misbrug af en dominerende stilling. Ifølge UPS havde Deutsche Post opkrævet urimeligt høje brevtakster for sine regulerede brevposttjenester.
(47)
Under sin undersøgelse modtog Kommissionen den 5. november 2004 dokumenter vedrørende den afgørelse, som den tyske posttilsynsmyndighed (herefter »posttilsynsmyndighed«) havde truffet om prisloftet for Deutsche Posts regulerede brevposttjenester for perioden fra den 1. januar 2003 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«). Ved brev af 13. juni 2007 erklærede Tyskland sig indforstået med, at disse dokumenter blev anvendt i forbindelse med statsstøtteproceduren.
(48)
Den 25. marts 2008 besluttede Kommissionen at indstille kartelsagen, da det efter dens opfattelse var usandsynligt, at en sådan overtrædelse af artikel 102 i TEUF kunne påvises (20).
I.3. Retssager
I.3.1. Sag T-421/07 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(49)
Deutsche Post anfægtede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og gjorde i den forbindelse gældende, at negativbeslutningen fra 2002 havde skabt en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville genoptage sine undersøgelser.
(50)
Den 8. december 2011 afviste Retten denne anfægtelse (21).
I.3.2. Sag T-570/08 Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag T-571/08 Tyskland mod Kommissionen
(51)
Tyskland og Deutsche Post anfægtede Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008, da de var af den opfattelse, at der i forbindelse med dette påbud blev anmodet om irrelevante oplysninger, og at påbuddet medførte en uforholdsmæssig stor byrde for Deutsche Post.
(52)
Den 16. juli 2010 afviste Retten begge sager, da hverken Deutsche Posts eller Tysklands processuelle rettigheder var blevet tilsidesat som følge af udstedelsen af påbuddet om oplysninger.
I.3.3. Sag C-463/10 P Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag C-475/10 P Tyskland mod Kommissionen
(53)
Den 27. september 2010 iværksatte Deutsche Post og Tyskland appel af Rettens dom og var fortsat af den opfattelse, at påbuddet om oplysninger havde tilsidesat deres rettigheder. Den 13. oktober 2011 ophævede Domstolen Rettens dom af 14. juli 2010 (22). Sagen blev derfor hjemvist til Retten; sagen verserer stadig.
I.3.4. Sag T-344/10 UPS mod Kommissionen
(54)
Den 20. august 2010 anlagde UPS sag ved Retten med påstand om, at Kommissionen havde udvist retsstridig passivitet med hensyn til statsstøtteundersøgelsen fra 2007. Da der var gået næsten tre år efter 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, havde Kommissionen haft tilstrækkelig mulighed for at undersøge de pågældende foranstaltninger og vurdere de faktiske og retlige omstændigheder til at vedtage en endelig afgørelse og afslutte undersøgelsesproceduren. Sagen verserer stadig.
I.3.5. Sag T-388/11 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(55)
Den 22. juli 2011 anfægtede Deutsche Post 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren med den begrundelse, at Kommissionen havde begået en åbenlys fejl, da den i sin foreløbige vurdering betragtede pensionstilskuddet som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF og som ny støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, i TEUF. Sagen verserer stadig.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF DE STATSLIGE FORANSTALTNINGER
(56)
Deutsche Post har siden 1989 modtaget offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
-
Statslig finansiering af pensionsrettigheder på følgende grundlag:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (herefter »PostPersRG 1994«)
-
Offentlige overførsler og garantier på følgende grundlag:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (herefter »PostVerfG 1989«)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (herefter »PostUmwG 1994«)
-
Eneret og prisregulering på følgende grundlag:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (herefter »PostG 1989«)
-
Postgesetz 1997 (herefter »PostG 1997«).
II.1. Pensionstilskud i forbindelse med tjenestemænds og privatansattes sociale ydelser og socialbidragsordning
(57)
Pensionstilskuddet har siden 1995 dækket en stor del af pensionerne til Deutsche Posts pensionerede tjenestemænd. For fuldt ud at forstå virkningerne af pensionstilskuddet i forbindelse med vurderingen beskrives tjenestemændenes sociale ydelser og sociale bidrag nærmere i de følgende afsnit og sammenlignes med de obligatoriske socialforsikringer for privatretligt ansatte (herefter »privatansatte«).
II.1.1. Tjenestemænds sociale ydelser
(58)
Tjenestemænd har ret til pension samt støtte i tilfælde af sygdom og ved plejebehov. Ydelserne til Deutsche Posts tjenestemænd svarer til de ydelser, der ydes til alle andre tjenestemænd:
-
Pensionens størrelse er i henhold til § 14 i BeamtVG (27) på forhånd fastsat til en vis procentdel af tjenestemandens seneste løn. Således modtager f.eks. tjenestemænd, der blev pensioneret i 2010 og havde arbejdet i det krævede antal år, en pension, der svarer til 71,75 % af deres seneste løn.
-
Tjenestemænd har ret til godtgørelse af 50-70 % af sundheds- og plejeudgifterne og skal selv kun betale de udgifter, der ligger herudover. Den præcise fordeling af sundhedsudgifterne afhænger af forskellige kriterier, f.eks. antallet af børn. Tjenestemænd kan enten tegne en frivillig supplerende forsikring eller selv betale deres andel af sundhedsudgifterne.
II.1.2. Finansiering af POSTDIENST-tjenestemænds sociale ydelser i perioden 1989-1994
(59)
Efter den første postreform i 1989 skulle POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 fuldt ud finansiere pensionerne og sundhedsudgifterne til de pensionerede tjenestemænd, der var henført til de respektive virksomheder på grundlag af de enkelte tjenestemænds tidligere aktiviteter. I henhold til denne bestemmelse har tjenestemændene fortsat et krav over for staten, som dog kan kræve hele beløbet fra henholdsvis POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK.
II.1.3. Finansiering af DPAG-tjenestemænds sociale ydelser siden 1995
(60)
Som led i den anden postreform i 1994 blev tjenestemænd, der havde arbejdet hos POSTDIENST, i henhold til § 2, stk. 1, i PostPersRG 1994 overført til DPAG. I den forbindelse beholdt tjenestemændene deres retlige status i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994. Fra forbundsstaten overtog DPAG i henhold til § 1, stk. 1, i PostPersRG 1994 alle arbejdsgiverens rettigheder og pligter og i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 alle tjenestemændenes økonomiske krav.
(61)
I henhold til § 15 i PostPersRG 1994 blev udbetalingen af pensioner og sundhedsudgifter til pensionerede tjenestemænd overtaget af en nyoprettet pensionsfond for Deutsche Posts tjenestemænd. Den 1. juli 2001 blev pensionsfondene for Deutsche Post, Deutsche Telekom AG og Postbank AG fusioneret til »Postbeamtenversorgungskasse« (herefter i hele perioden fra den 1. januar 1995 under ét benævnt »pensionsfond«).
(62)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. Siden 2000 har Deutsche Post på grundlag af § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 skullet indbetale et årligt bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger (dvs. beløb, der udgjorde mellem 735 mio. EUR i 2000 og 540 mio. EUR i 2010) til pensionsfonden.
(63)
Pensionstilskuddet dækker i henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 den resterende manko (dvs. forskellen mellem pensionerne til de pensionerede tjenestemænd og Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden). Pensionstilskuddet steg fra 151 mio. EUR (1995) til 3,203 mia. EUR (2010) og udgjorde i perioden 1995-2010 i alt 37,121 mia. EUR.
Figur 1
Finansiering af pensionsfonden (i mio. EUR)
II.1.4. Obligatoriske socialforsikringer for privatansatte og supplerende pensionsforsikring for Deutsche Posts privatansatte
(64)
Privatansatte er socialforsikringspligtige og skal tegne følgende fire forsikringer: pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring (28). I de obligatoriske socialforsikringsordninger for privatansatte er der fastsat en anden forsikringsdækning på pensions- og sygeforsikringsområdet end i tjenestemændenes ordning:
-
Pensionens størrelse beregnes ikke som en procentdel af den seneste månedsløn, men af den gennemsnitlige livsløn.
-
Udgifterne til syge- og plejeforsikringen er dækket fuldt ud.
(65)
Der også væsentlige forskelle i finansieringen af de sociale ydelser i forhold til de ordninger, der gælder for tjenestemændene: De obligatoriske socialforsikringer for privatansatte finansieres på grundlag af arbejdstager- og arbejdsgiverbidrag, der er indbetalt i løbet af den ansattes arbejdsliv (herefter »obligatoriske socialsikringsbidrag«). Det samlede bidrag opdeles formelt i en arbejdstager- og en arbejdsgiverandel, der hver især udgør ca. halvdelen af det samlede beløb. Arbejdsgiveren er imidlertid formelt forpligtet til at indbetale det samlede bidrag til socialforsikringerne.
Figur 2
Bidrag til den obligatoriske socialforsikring i procent af privatansattes bruttoløn (se også bilaget)
(66)
Figur 2 viser, at bidragene til den obligatoriske socialforsikring siden 1995 har ligget på mellem 38 % og 42 % af bruttolønnen (= nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelene af socialsikringsbidragene har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (en detaljeret tidsserie findes i bilaget).
(67)
Deutsche Posts privatansatte har ikke kun været omfattet af de obligatoriske socialforsikringer, men også af en supplerende pensionsforsikring. Privatansatte, der var ansat før 1997, blev tilbudt en supplerende pensionsforsikring, der gjorde det muligt for dem at oppebære en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. Den supplerende pensionsforsikring dækkede således forskellen mellem de privatansattes obligatoriske socialforsikringspension, som svarer til en vis procentdel af den gennemsnitlige livsløn, og tjenestemandspensionen, der svarer til en vis procentdel af den seneste løn. De præcise bestemmelser er fastsat i vedtægterne for Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (herefter »VAP«) (29).
(68)
Deutsche Post finansierede den supplerende pension til de pensionerede privatansatte frem til 1997 gennem et bidrag på ca. [5 % til 10 %] (30) af de aktive privatansattes bruttoløn. Fra 1997 har Deutsche Post opbygget hensættelser til VAP's udestående forpligtelser (se også beskrivelse af byrde # 4 i afsnit II.3.1.3).
(69)
Fra 1997 blev nye privatansatte tilbudt en markant reduceret supplerende pensionsforsikring, hvortil Deutsche Post i perioden 1997-2007 indbetalte et bidrag på [0 % og 5 %] af bruttolønnen.
II.2. Offentlige overførsler og garantier i forbindelse med Deutsche Posts eneret og befordringspligt
II.2.1. Eneret indtil 2007
(70)
Før 1998 var i henhold til § 2 i PostG 1989 retten til at oprette og drive virksomheder, der mod vederlag varetager befordring af brevforsendelser, udelukkende forbeholdt Deutsche Post. Andre posttjenester, f.eks. befordring af pakker, aviser eller tidsskrifter, var ikke forbeholdt Deutsche Post, men åben for konkurrence. I henhold til § 37 i PostVerfG 1989 skulle overskuddene fra disse brevposttjenester, der var omfattet af eneret, anvendes til at finansiere tabene i forbindelse med de befordringspligttjenester, der blev udbudt på området med konkurrence. I henhold til § 4 i PTRegG 1994 (31) var forbundsministeren for postvæsen og telekommunikation den kompetente myndighed til at godkende priserne for de brevposttjenester, der var omfattet af eneret.
(71)
Med ikrafttrædelsen af PostG 1997 i 1998 blev omfanget af de tjenester, der var forbeholdt Deutsche Post, gradvist nedsat. I henhold til § 51 i PostG 1997 omfattede Deutsche Posts eneret i 1997 befordring af brevforsendelser og adresserede kataloger med en vægt på under 200 g, dog blev vægtgrænsen efterfølgende gradvist nedsat og i 2006 fastsat til 50 g. Eneretten udløb den 31. december 2007.
II.2.2. Postbefordringspligt indtil 2007
(72)
Befordringspligten blev formelt overdraget til Deutsche Post ved to retsakter:
-
Med forordningen om obligatoriske ydelser (32) (herefter »PPflLV«) blev Deutsche Post udpeget til at levere befordringspligttjenester inden for brevforsendelser og pakker med en vægt på op til 20 kg og fik overdraget at levere disse tjenester i hele Tyskland til ensartede takster.
-
Med PostG 1997 og den ledsagende gennemførelsesforordning fra 1999 (33) (herefter »1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser«) blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget.
(73)
I § 11 i PostG 1997 defineres befordringspligttjenester som et minimum af posttjenester, der skal leveres til rimelige priser i hele Tyskland. Disse tjenester omfatter befordring af brevforsendelser, adresserede pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kg, samt bøger, kataloger, aviser og tidsskrifter (herefter »befordringspligttjenester«).
(74)
I 1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser er minimumskvalitetskravene for befordringspligten fastsat:
-
Der skal være mindst 12 000 postindleveringssteder i hele Tyskland.
-
I årligt gennemsnit skal 80 % af brevforsendelserne og pakkerne udbringes inden for visse frister (en arbejdsdag for brevforsendelser og to arbejdsdage for pakker); desuden skal der ske udbringning mindst én gang på alle hverdage.
-
Selv om der er et generelt krav om, at priserne for befordringspligttjenester skal være rimelige, skulle DPAG fastsætte ensartede priser for de brevposttjenester, der blev leveret på grundlag af eneretten, som udløb i 2007. DPAG har imidlertid en vis fleksibilitet ved prissætningen i forbindelse med de tjenester, der er omfattet af eneret, da det var muligt at indgå individuelle prisaftaler med kunder, der indleverer mindst 50 forsendelser pr. gang.
(75)
Med § 52 i PostG 1997 blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget indtil den 31. december 2007 - dvs. indtil ophævelsen af eneretten på brevposttjenester. Efter udløbet af eneretten har ingen postvirksomhed i Tyskland fået overdraget befordringspligten, hvilket betyder, at alle udbydere af posttjenester skal levere befordringspligttjenester (»markedskræfter«). Er det fastslået, eller kan det antages, at en befordringspligttjeneste ikke leveres tilstrækkeligt eller på passende måde, indeholder PostG 1997 retlige instrumenter til at sikre levering af disse tjenester.
(76)
Som det fremgår af WIK-rapporten (se figur 3), tegnede befordringspligttjenesterne sig for ca. 88 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007. Hovedparten af de befordringspligtige brevposttjenester var omfattet af prisregulering på grund af Deutsche Posts dominerende stilling på markedet (se afsnit II.2.1). Foruden disse regulerede tjenester, som udgjorde ca. 62 % af de samlede indtægter, leverede Deutsche Post i konkurrence med andre udbydere befordringspligtige pakketjenester (ca. 15 % af de samlede indtægter) samt yderligere ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (ca. 11 % af de samlede indtægter).
(77)
Desuden udbød Deutsche Post også kommercielle tjenester (f.eks. detailbanktjenester for Postbank, distributionstjenester for Telekom, omdeling af adresseløse forsendelser). De kommercielle tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for ca. 12 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
II.2.3. Offentlige overførsler
(78)
Siden oprettelsen i 1950 havde Deutsche Bundespost været forbundsstatens særformue (Sondervermögen). I henhold til tysk forvaltningsret har en særformue ikke status som en juridisk person, der er adskilt fra staten, men har sit eget budget og hæfter ikke for statens generelle gæld.
(79)
På grundlag af den første postreform i 1989 skulle særformuen opdeles i tre delområder - POSTDIENST, POSTBANK og TELEKOM - der blev klassificeret som »offentlige virksomheder«, men ikke havde status som en juridisk person, der var adskilt fra staten.
(80)
I henhold til § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 skulle de tre virksomheder i forbindelse med de enkelte tjenester ganske vist være i stand til at finansiere de fulde omkostninger, men krydsfinansiering var tilladt mellem de tre virksomheder, for så vidt som tabene opstod som følge af befordringspligten. På dette grundlag modtog POSTDIENST i perioden 1990-1993 i alt 2,844 mia. EUR fra TELEKOM til dækning af sine tab.
(81)
Som led i den anden postreform blev særformuens tre delområder omdannet til aktieselskaber pr. 1. januar 1995: POSTDIENST blev til DPAG, POSTBANK til Postbank AG og TELEKOM til Telekom AG. I henhold til § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994 overtog Telekom AG alle kreditforpligtelser, der vedrørte særformuen som helhed, men havde et regreskrav mod DPAG og Postbank AG i det omfang, hvori kreditforpligtelserne vedrørte deres retlige forgængere.
(82)
I henhold til § 7 i PostUmwG 1994 bortfaldt imidlertid Telekom AG's regreskrav (på grundlag af § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994) mod DPAG for et beløb svarende til POSTDIENST's akkumulerede tab pr. 31. december 1994. Dette medførte en overførsel af aktiver på 2,822 mia. EUR fra Telekom AG til DPAG. Ifølge Tyskland var denne overførsel fra Telekom AG - som de tidligere overførsler på grundlag af § 37, stk. 3, i PostVerfG 1989 - nødvendig, for at DPAG kunne opfylde sin befordringspligt.
(83)
I perioden 1990-1995 modtog POSTDIENST i alt 5,666 mia. EUR som kompensation for befordringspligten.
II.2.4. Offentlig garanti for gældsbeviser udstedt før 1995
(84)
Siden 1953 har i henhold til § 22, stk. 4, i PostVwG 1953 (34) Deutsche Bundesposts gældsbeviser været ligestillet med forbundsstatens gældsbeviser. Da PostVwG 1953 blev ophævet ved PostVerfG 1989, blev denne bestemmelse overtaget i § 40 i PostVerfG 1989.
(85)
Efter oprettelsen af de tre delområder i 1989 udstedte POSTDIENST ikke gældsbeviserne selvstændigt, men POSTBANK forvaltede disse transaktioner for alle Deutsche Bundesposts virksomheder. Gældsbeviserne blev derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK på grundlag af deres respektive finansieringsbehov.
(86)
Efter 1995 var Tyskland i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 fortsat ansvarlig for at opfylde alle de forpligtelser, der var indgået af Deutsche Bundespost før 1995 og derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK. Tyskland indestod imidlertid på ingen måde for gældsbeviser, som DPAG har udstedt på et senere tidspunkt.
II.3. Indtægter fra regulerede tjenester som yderligere kompensation for pensionsomkostninger og nettoomkostninger ved befordringspligten
(87)
I PostG 1997 blev det desuden overdraget til Bundesnetzagentur (herefter »posttilsynsmyndighed«) at føre tilsyn med det af eneretten omfattede brevpostmarked og det liberaliserede marked. I henhold til § 19 i PostG 1997 har posttilsynsmyndigheden kompetence til at regulere Deutsche Posts prissætning på de brevpostmarkeder, hvor virksomheden har en dominerende stilling. Deutsche Post har ikke kun haft en dominerende stilling i forbindelse med de tjenester, der var omfattet af eneretten (i henhold til § 51 i PostG 1997), men også i forbindelse med næsten alle andre brevposttjenester, der allerede var blevet åbnet for konkurrence. Prisregulering kan enten finde sted ex ante ved fastsættelse af et prisloft eller ex post ved priskontrol.
(88)
Det fremgår af posttilsynsmyndighedens markedsundersøgelser, at Deutsche Post i gennemsnit havde en markedsandel på mellem 90 % og 97 % på markederne for regulerede brevposttjenester. I sin sidste rapport beklager posttilsynsmyndigheden, at det med den gradvise åbning af markederne, der var indledt i 1997, ikke er lykkedes at skabe en effektiv konkurrence på det tyske brevpostmarked (35).
(89)
De regulerede brevposttjenester tegnede sig for hovedparten af Deutsche Posts samlede indtægter (f.eks. ca. 62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007 (se figur 3) og ca. 56 % af de samlede indtægter i perioden 2008-2010).
(90)
Alle andre befordringspligttjenester og kommercielle tjenester, der ikke falder ind under §§ 19-27 i PostG 1997 (36) om prisregulering, betegnes herefter som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(91)
For de prisregulerede brevposttjenester skal priserne i henhold til § 20, stk. 1 og 2, i PostG 1997 fastsættes således, at de svarer til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser. Når det er objektivt begrundet, skal posttilsynsmyndigheden tage passende hensyn til bl.a. følgende:
-
omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og
-
omkostningerne til finansiering af pensions- og sygeforsikringsydelser til de ansatte, som var overtaget fra POSTDIENST.
(92)
Med § 57 i PostG 1997 og den generelle anvisning udstedt af forbundsministeren for økonomi og teknologi den 27. marts 2000 blev de regulerede priser indefrosset på niveauet fra 1997 frem til den 31. december 2002.
II.3.1. Prisloftafgørelsen fra 2002
(93)
Posttilsynsmyndighedens allerførste afgørelse vedrørende loftet for regulerede brevtakster for perioden fra 1. januar 2003 til 31. december 2007 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«) blev først vedtaget i 2002. Ved den såkaldte »price cap-regulering« forstås et system til regulering af priserne for en pakke af tjenester, hvor der i stedet for at kontrollere den enkelte pris for hver tjeneste fastsættes et loft for det vægtede gennemsnit af alle priser i pakken. I henhold til § 19 i PostG 1997 omfattede ex ante-prisloftfastsættelsen alle posttjenester, hvor Deutsche Post havde en dominerende stilling.
(94)
I forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 fremsendte Deutsche Post for første gang posttilsynsmyndigheden regulatoriske regnskaber (herefter »regulatoriske regnskaber for 2002«), der omfattede perioden 1998-2006. De regulatoriske regnskaber var baseret på resultaterne indtil 2001 og på prognoser for de følgende år.
(95)
I 2002 gjorde Deutsche Post såkaldte »byrder« gældende i relation til befordringspligten og beskæftigelsen af de tjenestemænd og privatansatte, der var overtaget fra POSTDIENST. I forbindelse med disse byrder er der tale om de omkostninger, som ifølge Deutsche Post ikke ville være opstået uden befordringspligten og uden overtagelsen af POSTDIENST's ansatte og infrastruktur (jf. den udførlige liste i tabel 1).
Tabel 1
Byrder godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (i mio. EUR, nominelle værdier)
#
Byrder fra prisloftafgørelsen fra 2002
Gennemsnitlig byrde (1998-2006) i mio. EUR
%
1
Usædvanligt høje lønomkostninger
(…)
(…)
2
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
(…)
3
Infrastrukturlast filialer
(…)
(…)
4
Supplerende pensionsforsikring for ansatte (VAP)
(…)
(…)
5
Infrastrukturbyrde fragt
(…)
(…)
6
Social- og sundhedsudgifter (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personaleomstrukturering
(…)
(…)
8
Dækning af underskud i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring
(…)
(…)
Gennemsnitlig samlet byrde
(…)
100 %
(96)
Posttilsynsmyndigheden accepterede i sidste instans Deutsche Posts argumentation om, at disse byrder ikke ville være opstået for Deutsche Post uden henholdsvis befordringspligten (byrde # 3 og 5, omkostninger ved forsyningspligten) og forpligtelsen til at overtage tjenestemænd og privatansatte fra POSTDIENST (byrde # 1, 2, 4, 6, 7 og 8). Posttilsynsmyndigheden godkendte derpå højere regulerede brevtakster, for at de påståede gennemsnitlige årlige byrder på […] mia. EUR for perioden 2002-2006 kunne finansieres ved hjælp af indtægterne fra de regulerede brevposttjenester. I henhold til prisloftafgørelsen fra 2002 henføres 100 % af byrderne til de priser, hvor der ex ante fastsættes et loft.
II.3.1.1. Usædvanligt høje grundlønninger (byrde # 1)
(97)
Byrde # 1 viser den del af postmedarbejderes grundlønninger, der angiveligt ligger over branchegennemsnittet. Deutsche Post lagde de lønninger, der var aftalt med fagforeningerne i en kollektiv lønoverenskomst (Entgelttarifvertrag) for nyansatte medarbejdere efter 2002 (herefter »ETV«-lønninger), til grund som benchmark for de »sædvanlige« (wettbewerbsübliche) lønninger. Ved beregningen af byrde # 1 anvendes dette benchmark imidlertid for alle medarbejdere. Desuden lægges den til grund i de fremsendte regnskaber med tilbagevirkende kraft indtil 1998.
II.3.1.2. Usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2)
(98)
Posttilsynsmyndigheden støttede også Deutsche Posts argument om, at virksomheden skulle betale højere socialsikringsbidrag for sine privatansatte og tjenestemænd end konkurrenter fra det private erhvervsliv normalt skulle betale for deres privatansatte.
(99)
Deutsche Post tager ved sine beregninger udgangspunkt i et socialsikringsbidrag, som virksomheden betragter som »sædvanligt« (herefter »regulatorisk bidragssats«) for både tjenestemænd og privatansatte. Denne regulatoriske bidragssats defineres som summen af
-
arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til en privatansat (ca. 19 til 21 %, hvilket - som vist i figuren - svarer til omtrent halvdelen af det samlede bidrag)
-
bidrag til ulykkesforsikringen ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 2001 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats) og
-
bidrag til den supplerende pensionsforsikring ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 1997 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats, da et bidrag til den supplerende pensionsforsikring i denne størrelsesorden betragtes som »sædvanligt«. Dette bidrag er baseret på den supplerende pensionsforsikring, som Deutsche Post siden 1997 har tilbudt nye privatansatte).
(100)
De regulerede indtægter anvendes til at finansiere alle socialsikringsbidrag, der overstiger den regulatoriske bidragssats (herefter »usædvanligt høje socialsikringsbidrag«). Tabel 2 viser med beregningen af de usædvanligt høje socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd i 2001 som eksempel, at de faktiske socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd var næsten dobbelt så høje som de angiveligt »sædvanlige« socialsikringsbidrag baseret på den regulatoriske bidragssats.
Tabel 2
Beregning af de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd i 2001 på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2002 (in mio. EUR)
% af optjente lønninger
(1)
Bidragssats til pensionsfond
33 %
(2)
Tjenestemændenes lønsum
(…)
(3)
=(1)*(2)
Bidragssats til pensionsfond
(…)
(4)
Sundhedsudgifter
(…)
(5)
=(3)+(4)
Afholdte sociale omkostninger
(…)
[40 % til 45 %]
(6)
Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidrag
20,43 %
(7)
Ulykkesforsikring
(…)
(8)
Supplerende pensionsforsikring
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Regulatorisk bidragssats
(…)
(10)
=(2)*(9)
Regulatorisk benchmark sociale omkostninger
(…)
[20 % til 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
[15 % til 20 %]
(101)
De faktiske socialsikringsbidrag omfatter Deutsche Posts bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger til pensionsfonden (eller årlige faste beløb på 2,045 mia. EUR i perioden 1995-1999) samt bidragene til tjenestemændenes sundhedsudgifter. I 2001 udgjorde de faktiske socialsikringsbidrag i alt [40 til 45 %] af de optjente tjenestemandslønninger.
(102)
Selv om socialsikringsbidraget er defineret som en procentdel af de privatansattes bruttoløn (nettoløn + arbejdstagerandel af socialsikringsbidrag), beregner Deutsche Post det regulatoriske benchmark ved at multiplicere den regulatoriske bidragssats på [20 til 25 %] med de optjente tjenestemandslønninger.
II.3.1.3. Supplerende pensionsforsikring for privatansatte (byrde # 4)
(103)
Byrde # 4 skal kompensere for opbygningen af hensættelser til forpligtelserne fra før 1997 på grundlag af den supplerende pensionsforsikring VAP i forbindelse med Deutsche Posts privatansatte.
(104)
Som forklaret i afsnit II.1.4 blev Deutsche Posts privatansatte, der var ansat før 1997, tilbudt supplerende pensionsforsikringer for at sikre dem en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. POSTDIENST opbyggede imidlertid ikke sådanne hensættelser til de fremtidige pensionsbetalinger. Først efter oprettelsen af DPAG blev der opført hensættelser på 8,153 mia. EUR på balancen.
II.3.1.4. Øvrige usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 6, 7 og 8)
(105)
Byrde # 6 omfatter Deutsche Posts bidrag til Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), som leverer visse sociale ydelser (f.eks. sociale boliger) til tjenestemænd og privatansatte, som var overtaget fra POSTDIENST. Byrde # 7 vedrører Deutsche Posts bidrag til dækning af underskuddet i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring. Byrde # 8 (personaleomstrukturering) vedrører både tjenestemænd og privatansatte.
II.3.1.5. Byrder ved befordringspligten (# 3 og 5)
(106)
Disse byrder afspejler de omkostningsbesparelser, som Deutsche Post kunne have opnået, hvis virksomheden havde kunnet udforme sit filial- og pakkenetværk ud fra kommercielle hensyn. Omkostningsbesparelserne beregnes på grundlag af f.eks. det kontrafaktiske antal filialer, som Deutsche Post ville have drevet uden befordringspligten.
II.3.2. Prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011
(107)
Den 7. november 2007 godkendte posttilsynsmyndigheden prisloftet for perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2011 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2007«). Den 14. november 2011 godkendte den prisloftet for perioden fra 1. januar 2012 til 31. december 2013 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2011«).
(108)
Siden prisloftafgørelsen fra 2007 bliver priserne for forsendelse af over 50 breve ikke længere kontrolleret ex ante, men er omfattet af en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997 (37). Priserne for alle andre posttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, bliver fortsat godkendt ex ante i henhold til § 19 i PostG 1997.
(109)
Kommissionen betegner i forbindelse med denne afgørelse tjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, og som enten er omfattet af en ex ante-priskontrol i henhold til § 19 i PostG 1997 eller en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997, som »prisregulerede tjenester«. Alle andre tjenester, hvor Deutsche Post ikke har en dominerende stilling, og som ikke er omfattet af priskontrol, betegnes som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(110)
Deutsche Post gjorde fortsat de byrder gældende, der er opstået for virksomheden i form af de usædvanligt høje lønomkostninger og sociale omkostninger som følge af overtagelsen af POSTDIENST-medarbejderne (f.eks. gennemsnitligt […] mio. EUR siden 2008 i forbindelse med byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger), samt byrder på grund af befordringspligten. Som allerede i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 godkendte posttilsynsmyndigheden igen, at disse byrder finansieres ved hjælp af de regulerede indtægter, og fastsatte derfor et tilsvarende højere prisloft. Posttilsynsmyndighedens anerkendelse af disse byrder i prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2009 har derfor været uændret med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester.
II.4. DPAG's finansielle resultater
(111)
DPAG's finansielle resultater for årene 1995-2006 er vist i figur 2 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren. Mens resultaterne var blandede i årene 1995-1999 (i nogle år var der tab, i andre overskud), havde DPAG i årene 2000-2006 konstant overskud på mellem 1 og 2 mia. EUR før skat.
(112)
I årene 2007-2010 opnåede DPAG følgende nettooverskud: 1,8 mia. EUR (2007), -2,0 mia. EUR (2008), 0,7 mia. EUR (2009) og 2,6 mia. EUR (2010).
(113)
DPAG's offentliggjorte regnskaber giver ikke mulighed for at henføre overskuddene til de forskellige tjenester. Det kan derfor ikke konstateres på grundlag af de offentliggjorte regnskaber, om de prisregulerede befordringspligttjenester overordnet set var underskuds- eller overskudsgivende.
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(114)
Som Retten bekræftede i sin dom i sag T-421/07 (38), har alle undersøgte foranstaltninger siden 1999-beslutningen om indledning af proceduren været omfattet af proceduren, som blev fortsat med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
III.1. Pensionstilskud
(115)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev det konstateret, at pensionstilskuddet udgør ny støtte, da Deutsche Post inden pensionsreformen i 1995 fuldt ud skulle finansiere pensionsomkostningerne ved hjælp af egne midler. Desuden blev Tysklands påstand på basis af Combus-dommen (39) om, at pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte, afvist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
(116)
Ved undersøgelsen af, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger (f.eks. i overensstemmelse med Kommissionens afgørelse vedrørende det franske La Poste (40) (herefter »La Poste-beslutningen«)), blev det i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren taget i betragtning, at der ikke kun blev kompenseret for de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger gennem pensionstilskuddet, men også ved hjælp af de regulerede indtægter (f.eks. byrde # 2 - usædvanligt høje socialsikringsbidrag).
(117)
Beregningerne i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, hvor begge kompensationselementer blev taget i betragtning, viste, at Deutsche Post faktisk kunne anvende socialsikringsbidrag, der lå mellem 10 og 14 procentpoint under private konkurrenters samlede socialsikringsbidrag (arbejdsgiver- + arbejdstagerandel).
(118)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev der derfor udtrykt tvivl om, hvorvidt pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
III.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(119)
Tyskland baserer sig på artikel 106, stk. 2, i TEUF som begrundelse for foreneligheden af de offentlige overførsler og den offentlige garanti som kompensation for befordringspligten.
(120)
På grundlag af Altmark-dommen (41) fandt Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at de offentlige overførsler og den offentlige garanti udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(121)
Kommissionen udtrykte i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren tvivl om, hvorvidt de offentlige overførsler og garantier var nødvendige for at opfylde befordringspligten og stod i et rimeligt forhold til dette formål. Efter Kommissionens opfattelse var det navnlig nødvendigt at undersøge omkostningsallokeringen mellem befordringspligttjenesterne og de kommercielle tjenester på grundlag af principperne i rammebestemmelserne fra 2005. Desuden havde den tvivl med hensyn til fastlæggelsen af en rimelig fortjeneste, hvor der var taget hensyn til den gennemsnitlige rentabilitet i branchen og Deutsche Posts risikopositioner.
IV. WIK-RAPPORT
(122)
WIK-rapporten blev bestilt med henblik på at bistå Kommissionen ved gennemgangen af Deutsche Posts regnskaber for perioden 1990-2007 for at afgøre, om Deutsche Post var blevet overkompenseret for sine befordringsforpligtelser. WIK Consult GmbH fik nærmere bestemt overdraget følgende opgaver:
-
fastlæggelse af benchmark for rimelig fortjeneste
-
gennemgang af den interne omkostningsallokering og aftaler om interne afregningspriser og
-
beregning af overkompensationen for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
IV.1. Beskrivelse af de regulatoriske regnskaber for 2009
(123)
Efter Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008 fremsendte Tyskland efterfølgende i 2009 et fuldstændigt sæt af regulatoriske regnskaber for perioden 1990-2007 (herefter »regulatoriske regnskaber for 2009«).
IV.1.1. Indtægterne
(124)
Deutsche Posts indtægter kan opdeles i følgende tre brede kategorier:
-
Regulerede befordringspligtige brevposttjenester (62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De prisregulerede brevposttjenester omfatter alle befordringspligttjenester, der leveres på markeder, hvor Deutsche Post har været dominerende, herunder de tjenester, der var omfattet af eneretten. Disse tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for 62 % af Deutsche Posts samlede indtægter (42).
-
Ikke-regulerede befordringspligttjenester (26 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De befordringspligtige pakketjenester er altid blevet leveret på de konkurrenceudsatte markeder, hvor Deutsche Post kun havde en gennemsnitlig markedsandel på 30 %. I perioden 1990-2007 tegnede de befordringspligtige pakketjenester sig for 15 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (f.eks. kataloger, grænseoverskridende post) tegnede sig for ca. 11 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
-
Ikke-regulerede kommercielle tjenester (12 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
Deutsche Post har ikke kun udnyttet sit filialnet til distribution af posttjenester, men også til salg af produkter og tjenesteydelser for Postbank AG og - i mindre omfang - Deutsche Telekom. Disse kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 6 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De kommercielle pakke- og brevposttjenester (f.eks. adresserede reklameforsendelser) udgør ca. 4 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Endvidere leverede Deutsche Post en række forskellige tjenesteydelser, f.eks. i sin funktion som holdingselskab for internationale datterselskaber, der var aktive inden for andre forretningsområder (f.eks. DANZAS, DHL). Disse øvrige kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 2 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Figur 3
Gennemsnitlig andel af indtægterne i perioden 1990-2007 (på grundlag af nominelle værdier)
(125)
WIK-rapporten vedrører kun kommercielle tjenester, der blev leveret af den juridiske person DPAG og forgængeren POSTDIENST i forbindelse med befordringspligten. Kommercielle tjenesteydelser (f.eks. DHL's eksprestjenester på verdensplan), der blev leveret af andre juridiske personer inden for Deutsche Post World Net (herefter »DPWN«), var ikke omfattet af rapporten.
IV.1.2. Beregningen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009
(126)
I modsætning til de regulatoriske regnskaber, som Deutsche Post fremlagde for tilsynsmyndigheden i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, indeholder de regulatoriske regnskaber for 2009, som aldrig er blevet fremsendt til posttilsynsmyndigheden, et væsentligt højere byrdebeløb, som Deutsche Post henfører til de regulerede tjenester.
(127)
På grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 gør Deutsche Post en gennemsnitlig byrde på […] mia. EUR gældende for perioden 1990-2006; i de regulatoriske regnskaber for 2002 var den […] mia. EUR.
Figur 4
Sammenligning mellem byrderne ved befordringspligten i de regulatoriske regnskaber for 2009 og de byrder, der var godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (årligt gennemsnit, nominel værdi i mio. EUR)
(…)
(128)
Mens der i forbindelse med byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) og byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) ikke er væsentlige forskelle mellem de regulatoriske regnskaber for 2002 og de regulatoriske regnskaber for 2009, er byrde # 1 (usædvanligt høje grundlønninger) næsten […]. I modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2002 anvender Deutsche Post ikke længere ETV-lønningerne som benchmark for »sædvanlige« lønninger, men derimod mindstelønnen for postsektoren på basis af en bekendtgørelse udstedt af det tyske arbejdsministerium i 2007 (herefter »2007-mindsteløn«). Denne bekendtgørelse blev imidlertid erklæret ulovlig af Bundesverwaltungsgericht og trådte derfor aldrig i kraft.
(129)
Desuden gør Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 »Infrastruktur brev« gældende som ny byrde, som omfatter de inkrementelle omkostninger (i gennemsnit […] mio. EUR pr. år), der er forbundet med den 6. omdelingsdag. Beregningen er baseret på den kontrafaktiske antagelse, at Deutsche Post uden befordringspligten kun havde omdelt post fem dage i stedet for seks.
(130)
Byrde # 3 - Infrastrukturbyrde filialer - beregnes på en anden måde end i de regulatoriske regnskaber for 2002. Den omfatter kun de formodede omkostningsbesparelser, der kunne være opnået, hvis alle posthuse var blevet drevet som postbutikker fra 1990. Byrde # 3 beregnes på grundlag af det vederlag, som Deutsche Post betalte til tredjeparter for distributionstjenester i 2007.
IV.1.3. Fortjenstmargenerne i de regulatoriske regnskaber for 2009
(131)
Allokeringen af byrderne til de prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester frigør i vidt omfang de ikke-regulerede tjenester for omkostninger som f.eks. lønomkostninger og sociale omkostninger. Denne reallokering fører til klart positive fortjenstmargener på ca. [15 til 25 %] i forbindelse med de kommercielle tjenester og til tab på næsten [0 til 10 %] i forbindelse med de prisregulerede brevposttjenester.
(132)
Deutsche Post har i sine årsregnskaber meget høje fortjenester på brevområdet (se også afsnit V.3), som imidlertid bliver mere end opbrugt af de byrder, der er overført fra de ikke-prisregulerede til de prisregulerede tjenester.
Figur 5
Gennemsnitlig fortjeneste ved salg på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
(…)
IV.2. Benchmarking til fastsættelse af en rimelig fortjeneste
IV.2.1. Deutsche Posts værdikæde: Low tech-aktiviteter og lav forretningsrisiko
(133)
Til forberedelse af benchmarkingen til fastsættelse af, hvad der udgør en »rimelig« fortjeneste, og vurderingen af omkostningsallokeringen er det nødvendigt at analysere værdikæden og de påtagne forretningsrisici. Kun hvis funktions- og risikoegenskaberne er kendte, er det muligt at søge efter en gruppe af »sammenlignelige« virksomheder og beregne et benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post.
IV.2.1.1. Værdikæden på et low tech-forretningsområde
(134)
Deutsche Posts værdikæde kan opdeles i to hovedfunktioner:
-
landsdækkende omdelingsnet til omdeling af brevforsendelser og pakker
-
landsdækkende postfilialnet.
(135)
Logistikken i et brev- og pakkenetværk er et low tech-forretningsområde, som ikke kræver omfattende forsknings- eller udviklingsaktiviteter. Derfor arbejder alle andre operatører i branchen på en lignende standardiseret måde. Sådanne aktiviteter betegnes ofte som »rutinefunktioner«. Rutinekarakteren af disse aktiviteter fremgår også af, at de i vidt omfang er outsourcet af Deutsche Post. Dette gælder også for de distributionstjenester, der leveres via det landsdækkende filialnet, som ligeledes i stigende grad er blevet outsourcet.
(136)
Foruden disse rutinefunktioner er Deutsche Posts vigtigste immaterielle aktiver kundegrundlaget, mærkenavnet og den stærke markedsposition, navnlig på brevpostmarkederne. I WIK-rapporten gives der imidlertid udtryk for den opfattelse, at disse immaterielle aktiver i det væsentlige ikke skyldes en indsats eller investeringer fra Deutsche Posts side, men i langt højere grad den tidligere eneret. Deutsche Post behøvede således ikke at foretage omfattende markedsføringsinvesteringer, men kunne frem til 2007 forlade sig på sin retligt garanterede markedsposition. Derfor bør Deutsche Post ikke modtage noget vederlag for disse immaterielle aktiver.
IV.2.1.2. Lav risiko på grund af statslige foranstaltninger
(137)
Deutsche Post var både inden for de regulerede og de ikke-regulerede tjenester af flere grunde udsat for en lavere risiko end konkurrenterne.
(138)
For det første var Deutsche Post frem til 2007 beskyttet af et lovbestemt brevmonopol. Desuden nød Deutsche Post i forbindelse med alle regulerede brevposttjenester godt af en markedsandel på 90 % og en enten ikke-eksisterende eller kun begrænset konkurrence. De prisregulerede tjenester tegnede sig for næsten to tredjedele af Deutsche Posts indtægter.
(139)
For det andet godkendte posttilsynsmyndigheden et prisloft for regulerede brevposttjenester. Dette loft blev fastsat over en effektiv virksomheds omkostninger, bl.a. for at kompensere for angiveligt usædvanligt høje omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester. Ingen af DPAG's konkurrenter havde en eneret eller en dominerende stilling, der havde muliggjort krydsfinansiering af sociale omkostninger. Derfor har henholdsvis eneretten og den dominerende stilling ikke kun medført en betydelig reduktion af forretningsrisiciene inden for de regulerede, men også inden for de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester og kommercielle tjenester.
(140)
For det tredje har andre statslige foranstaltninger inden for både for befordringspligttjenester og kommercielle tjenester ligeledes medført en betydelig reduktion af risikoen: Således dækkede de offentlige overførsler tabene i begyndelsen af 1990'erne, og den offentlige garanti gjorde det muligt for Deutsche Post at optage kapital til samme rentesats som forbundsstaten trods sin vanskelige finansielle situation i begyndelsen af 1990'erne.
(141)
Samlet set stod Deutsche Post over for væsentligt lavere markeds- og omkostningsrisici end konkurrenterne, da virksomheden ikke var nødt til at opbygge sit eget kundegrundlag og kunne videregive omkostningsstigninger ved at forhøje de regulerede priser. På grundlag af disse argumenter når WIK-rapporten til den konklusion, at postselskaber, der kun udøver rutinefunktioner (f.eks. ikke foretager store investeringer i markedsføring og mærkenavn) og ikke er udsat for en høj forretningsrisiko (f.eks. råder over langfristede kontrakter), bedst egner sig som sammenlignelige konkurrenter.
IV.2.2. Kvantificering af benchmarks for rimelig fortjeneste
(142)
På grundlag af resultaterne af funktions- og risikoanalysen blev der i forbindelse med WIK-rapporten foretaget søgninger efter sammenlignelige postvirksomheder i finansielle databaser (f.eks. også ORBIS-databasen, som omfatter ca. 10 mio. virksomheder fra hele verden). Ved hjælp af en kontrolleret proces med kvantitativ og kvalitativ udvælgelse fremkommer sammenlignelige virksomheder, der udbyder posttjenester på konkurrenceudsatte markeder.
(143)
Til WIK-rapporten blev der udvalgt en gruppe på 26 sammenlignelige virksomheder, som hovedsagelig er aktive inden for pakketjenester og udøver postvirksomheders typiske rutineaktiviteter. Alle sammenlignelige konkurrenter kom fra sektoren »Post- og kurértjenester« (NACE-kode (43) 641).
(144)
I denne forbindelse bemærkes det, at antallet af sammenlignelige konkurrenter er begrænset, fordi private virksomheder ikke hidtil har leveret brevposttjenester i større omfang på grund af den etablerede operatørs eneret, som var gældende for en betydelig del af brevposttjenesterne. Desuden udelukker WIK-rapporten etablerede postvirksomheder fra andre lande som sammenlignelige virksomheder, da de - lige som Deutsche Post - har været beskyttet af eneret og ikke i første række er aktive på konkurrenceudsatte markeder.
(145)
Til fastlæggelse af den »rimelige« fortjeneste anvendes i WIK-rapporten fortjenesten ved salg (return-on-sales, herefter »ROS«), der svarer til det regnskabsmæssige overskud (resultat før renter og skat (EBIT)) divideret med omsætningen. Endvidere beregnes i WIK-rapporten afkastningsgraden (return-on-asset; herefter »ROA«) (f.eks. EBIT som procentdel af den samlede kapital) som en kapitalbaseret benchmark til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste.
Tabel 3
Benchmark ROS og ROA fra WIK-rapporten
Fortjeneste ved salg
(ROS)
Afkastningsgrad
(ROA)
Median
3,48 %
7,33 %
Øvre grænse (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Det fremgår af stikprøven, at ROS-medianen i den konkurrenceudsatte del af postsektoren lå på 3,48 % i perioden 1998-2007. WIK-rapporten indeholder imidlertid ikke kun medianen for afkastet, men også en øvre grænse for den rimelige fortjeneste, nemlig det tredje kvartil af de sammenlignelige konkurrenters fortjeneste, som ligger på en ROS på 6,77 %. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at 75 % af de sammenlignelige konkurrenter har en fortjeneste, der ligger under en ROS på 6,77 % (44).
(147)
Med hensyn til fortjenesten ved salg viser WIK-rapporten en ROA-median på 7,33 % og en øvre grænse på 13,41 %.
(148)
Da Deutsche Post er udsat for en væsentlig lavere risiko end de sammenlignelige virksomheder, der er aktive på markeder med hård konkurrence (f.eks. markedet for eksprespakker), gives der udtryk for den opfattelse i WIK-rapporten, at ROS-medianen på 3,48 % er et forsigtigt og konservativt benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post, og at det ikke kan anbefales at anvende en højere værdi i området op til tredje ROS-kvartil på 6,77 %. Ifølge WIK-rapporten kan endog et lavere benchmark forsvares, da ROS-medianen på 3,48 % afspejles i en ROA på 7,33 %, som stadig ligger markant over den risikofrie rentesats.
IV.3. Gennemgang af omkostningsallokeringen
(149)
I WIK-rapporten kritiseres allokeringen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009, da de kommercielle tjenesters ROS-margener på ca. [15 til 25 %] ligger markant over branchegennemsnittet (45). Da private konkurrenter arbejder rentabelt trods betydeligt lavere fortjenstmargener, konkluderes det i WIK-rapporten, at en større andel af omkostningerne bør henføres til Deutsche Posts kommercielle tjenester, og der er derfor taget udgangspunkt i tilsvarende lavere byrder for de regulerede tjenester.
(150)
WIK-rapporten når derfor til det resultat, at trods de omkostninger, som alle kommercielle tjenester skal afholde, opnår de stadig en fortjeneste, som svarer til konkurrenternes ROS-median på 3,48 %. De regulerede tjenesters gennemsnitlige årlige byrde reduceres derfor i rapporten med […] mio. EUR for perioden 1990-2007.
(151)
Da en stor del af de kommercielle distributionstjenester er blevet leveret til de tilknyttede virksomheder Postbank og Telekom, undersøges det også i WIK-rapporten, om de endelige priser, som de to virksomheder skulle betale, var markedspriser og dermed kan betragtes som egnet benchmark for de omkostninger, som de kommercielle distributionstjenester skal afholde. På grundlag af de tilgængelige oplysninger gives der i WIK-rapporten udtryk for den opfattelse, at kontrakterne mellem Deutsche Post og de to tilknyttede virksomheder afspejler de betingelser, som uafhængige tredjeparter ligeledes var gået med til. Da hverken POSTBANK eller TELEKOM i begyndelsen af 1990'erne reelt havde mulighed for at udnytte eksterne distributionsnet, blev de enige om at dele de afholdte omkostninger. Da Postbank og Telekom imidlertid senere lettere kunne finde andre distributionsnet, og omkostningerne ved befordringspligten faldt, blev kontrakten ændret, og der blev aftalt et indtægtsbaseret provisionsgebyr, som i højere grad svarede til en typisk kontrakt om levering af distributionstjenester (46).
IV.4. Justering af de regulatoriske regnskaber for 2009
(152)
I WIK-rapporten foretages flere justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009 efter følgende metode:
Tabel 4
Beregningsmetode i WIK-rapporten for de årlige urimeligt store fortjenester på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
Indtægter fra befordringspligttjenester
-
Omkostninger ved befordringspligttjenester
-
Rimelig fortjeneste
+
Offentlige overførsler
Urimeligt store fortjenester
IV.4.1. Justering af indtægterne fra befordringspligttjenesterne
(153)
Deutsche Post solgte en stor del af sin ejendomsportefølje (f.eks. ejendomme, der ikke længere var brug for på grund af omstruktureringen af postaktiviteterne). Disse indtægter skal henføres til befordringspligten, da dette område var den væsentligste bruger af disse aktiver og udlejede dem til de kommercielle tjenester.
(154)
På grundlag af denne justering stiger indtægterne fra befordringspligten i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2. Justering af omkostningerne ved befordringspligttjenesterne
IV.4.2.1. Opløsning af regnskaberne
(155)
De regulatoriske regnskaber for 2009 opløser ikke de interne transaktioner korrekt: I forbindelse med befordringspligten er den opnåede samlede fortjeneste ikke angivet, da fortjenester fra visse funktioner (f.eks. filialer) ikke er opdelt i befordringspligttjenester og kommercielle tjenester (f.eks. omkostninger i forbindelse med de enkelte tjenester), men sammenfattet og opført som kommercielle fortjenester. Deutsche Post kunne derfor ikke fremlægge særskilte regnskaber, som det er foreskrevet i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (47).
(156)
Mens Deutsche Post for årene frem til 1997 fremlagde en omtrentlig opløsning af de interne regnskaber, måtte regnskaberne for årene efter 1997 justeres i WIK-rapporten; omkostninger, der var »parkeret« forkert under befordringspligttjenester, blev flyttet til regnskabet for de kommercielle tjenester.
(157)
Med den tilsvarende justering reduceres de årlige omkostninger ved forsyningspligten i perioden 1998-2007 med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2.2. Justering af fordelingen af byrder mellem prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester
(158)
Som allerede anført bliver hver byrde ikke justeret særskilt i WIK-rapporten. I stedet baseres nyberegningen på de endelige priser for de kommercielle tjenester, der blev betragtet som solide benchmarks for gennemsnitsomkostningerne i branchen. Derfor bliver alle urimeligt store fortjenester fra de kommercielle tjenester (48) anvendt til at finansiere de oprindeligt påståede byrder. I hele perioden 1990-2007 falder byrderne årligt i gennemsnit med […] mio. EUR.
IV.4.2.3. Resultatneutrale omkostninger ved den supplerende pensionsforsikring (byrde # 4)
(159)
Med byrde # 4, den supplerende pensionsforsikring, påtog Deutsche Post sig omkostninger, der ikke er opført i årsregnskaberne. Da ROS-benchmarket beregnes på grundlag af de »sammenlignelige konkurrenters« regulatoriske regnskaber, kan der i forbindelse med Deutsche Posts regnskab kun tages hensyn til de omkostninger, der også er tilladt i henhold til nationale regnskabsstandarder eller de internationale regnskabsstandarder (IAS). Derfor kan yderligere omkostninger, der normalt ikke medtages i IAS-regnskaber, ikke accepteres som omkostningsposter og skal finansieres ud af den fastlagte fortjenstmargen (benchmark).
(160)
Med den tilsvarende justering reduceres omkostningerne ved byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.3. Justering af kapitalomkostninger til rimelig fortjeneste
(161)
Deutsche Post opførte i de regulatoriske regnskaber for 2009 kapitalomkostninger, der ikke oprindeligt var indeholdt i de regulatoriske regnskaber, f.eks. omkostninger til […] og […]. I WIK-rapporten bliver omkostningerne til såvel […] som […] fjernet og erstattet af benchmarket for rimelig fortjeneste.
IV.4.3.1. Perioden 1996-2007
(162)
Den rimelige fortjeneste beregnes på grundlag af de justerede indtægter fra befordringspligttjenesterne og ROS-benchmarket på 3,48 %, hvorved der fremkommer en årlig rimelig fortjeneste på gennemsnitligt […] mio. EUR. De gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og højere regulatoriske afskrivninger på […] mio. EUR) fjernes fra de regulatoriske regnskaber for 2009.
(163)
Det er navnlig vigtigt at bemærke, at den rimelige fortjeneste, der beregnes på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 %, i forhold til de regulatoriske regnskaber for 2009 i absolutte tal er højere end de af Deutsche Post påståede kapitalomkostninger (f.eks. renteomkostninger, der blev beregnet på grundlag af en intern ROS på ca. […] af den investerede egenkapital, og højere afskrivningsomkostninger baseret på markedsværdien).
IV.4.3.2. Perioden 1990-1995
(164)
I henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG skulle Deutsche Post frem til 1995 betale såkaldte tilbageførsler (49) til forbundsregeringen, som udgjorde ca. 5,838 mia. EUR eller 8 % af omsætningen. Som modydelse blev Deutsche Post imidlertid i henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG fritaget for forpligtelsen til at udbetale udbytter ud over tilbageførslerne.
(165)
I WIK-rapporten undlades det derfor udtrykkeligt at tage hensyn til en »rimelig fortjeneste« for perioden frem til 1995, da tilbageførslerne allerede fuldstændig dækkede Deutsche Posts egenkapitalomkostninger. Deutsche Posts gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og regulatoriske merafskrivninger på […] mio. EUR) fjernes derfor fra de regulatoriske regnskaber for 2009, og omkostningerne ved forsyningspligten reduceres som følge heraf.
IV.4.4. Konklusioner
(166)
De regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten viser begge, at indtægterne fra befordringspligttjenesterne ikke var tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved forsyningspligten frem til 1996. Mens Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 endog under hensyntagen til de offentlige overførsler stadig havde et akkumuleret underskud i hele perioden frem til 2007, konkluderes det alligevel i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler var så høje, at Deutsche Post kunne nå break-even i 1997.
(167)
Det fremgår af de regulatoriske regnskaber for 2009, at rentabiliteten af befordringspligttjenesterne næsten ikke steg frem til 1999, og først fra 2000 har indtægterne fra befordringspligttjenesterne i gennemsnit dækket omkostningerne. WIK-rapporten viser derimod fra 2000 store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne, som ligger markant over ROS-medianen på 3,48 %, selv om der i forbindelse med de befordringspligtige pakketjenester kun blev opnået fortjenester ved salg på […], der lå under gennemsnittet (se figur 6).
Figur 6
Sammenligning af de årlige urimeligt store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne i perioden 1990-2007 (i mio. EUR, nominelle værdier)
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(168)
De interesserede parter fremsendte bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. De vigtigste bemærkninger til de to beslutninger og afgørelsen er sammenfattet i dette afsnit.
V.1. Eneret til at anvende frimærker udstedt af Forbundsfinansministeriet
(169)
TNT tvivler på, om Deutsche Post har betalt et vederlag for eneretten til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker. I henhold til § 43 i PostG 1997 er beføjelsen til at udstede frimærker påtrykt »Tyskland« forbeholdt Forbundsfinansministeriet. En postvirksomhed, der ansøger om at anvende sådanne frimærker, skal betale et vederlag og dække udgifterne. I henhold til § 54 i PostG 1997 havde Deutsche Post AG eneret til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker indtil den 31. december 2007.
(170)
Såfremt Deutsche Post faktisk anvendte de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker vederlagsfrit, ville dette ifølge TNT udgøre ulovlig statsstøtte.
(171)
Kommissionen bemærker, at denne foranstaltning ikke blev behandlet i 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. Den er derfor ikke omfattet af denne afgørelse.
V.2. Pensionstilskud
(172)
Efter UPS' opfattelse har Deutsche Post opnået en fordel, da virksomheden blev delvis fritaget for de betalingsforpligtelser, der eksisterende før 1995. Da normale operatører selv skal afholde deres pensionsomkostninger, befandt Deutsche Post sig i en bedre situation end konkurrenterne. Desuden er UPS enig i Kommissionens argumentation om, at den omhandlede støtte ikke kan betragtes som eksisterende støtte, da Deutsche Posts situation havde ændret sig grundlæggende, og der var indført nye lovbestemmelser, hvorved Deutsche Post blev delvis fritaget for sin forpligtelse til at dække omkostningerne til sine tjenestemandspensioner. Efter UPS' opfattelse kan så grundlæggende ændringer af en ordning ikke betragtes som simple ændringer af rent formel eller administrativ art.
(173)
UPS støtter Kommissionens foreløbige konklusion om, at pensionstilskuddet ikke kan betragtes som foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I betragtning af den varige rentabilitet samt Deutsche Posts eneret rejser der sig det berettigede spørgsmål, om der virkelig var behov for en kompensation for de påståede nedarvede omkostninger. Desuden stod den ydede støtte ikke i rimeligt forhold til det af Tyskland påståede mål af fælles interesse, navnlig da der blev kompenseret for de nedarvede omkostninger både gennem højere brevtakster og pensionstilskuddet. UPS fremhæver, at bevisbyrden for foranstaltningens proportionalitet ligger hos forbundsregeringen. Tyskland har imidlertid ikke hidtil præcist redegjort for proportionaliteten af de fordele, som Deutsche Post opnåede som følge af foranstaltningen.
(174)
Ifølge UPS kunne Deutsche Post på grund af støtten opnå en bedre stilling ikke kun i Tyskland, men også på andre europæiske markeder, hvor virksomheden konkurrerer med andre postvirksomheder som f.eks. UPS. Da pensionstilskuddet har gjort det muligt for Deutsche Post at udbygge sin position på det kommercielle område til skade for andre aktører, har dette medført en fordrejning af konkurrencevilkårene for Deutsche Posts konkurrenter.
(175)
UPS anmoder om, at Kommissionen med hensyn til enhver støtte til finansiering af pensionsrettigheder, der er nævnt i 2011-afgørelsen om udvidelse af den formelle undersøgelsesprocedure for perioden 2007-2011, undersøger dens nødvendighed og proportionalitet og desuden undersøger, om Deutsche Post stadig modtager statsstøtte, der er ulovlig i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(176)
Endvidere opfordrer UPS Kommissionen til at redegøre mere udførligt for, hvordan den er nået til den konklusion, at den støtte, der er ydet Deutsche Post, ikke er forenelig med det indre marked. UPS anmoder navnlig om at få fremsendt en kopi af WIK-rapporten for at kunne fastslå, i hvilket omfang resultaterne i WIK-rapporten blev langt til grund for vurderingen af pensionstilskuddet i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
V.3. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(177)
UPS støtter fuldt ud Kommissionens undersøgelse og er helt enig i den vurdering, der i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren er foretaget af kompensationen for levering af befordringspligttjenester. Derudover fremsendte UPS en opdateret udgave (50) af NERA-ekspertrapporten fra oktober 2006 (51), som Kommissionen henviste til i betragtning 58 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
(178)
Mens der i NERA-ekspertrapporten fra 2006 blev anslået et gennemsnitligt afkast på den investerede kapital på over 20 % for DPWN's brevområde for perioden efter 1999 (52), hedder det i den reviderede udgave af rapporten, at afkastet på den investerede kapital lå på endog over 50 % i perioden 2000-2005. For perioden fra 2003 til 2005 blev afkastet på den investerede kapital endog anslået til over 100 %. UPS konkluderer, at fortjenesterne i forbindelse med det ekstremt rentable regulerede brevområde havde været mere end tilstrækkelige til at dække tabene i forbindelse befordringspligten.
(179)
Endvidere var Deutsche Posts egne regnskabsoplysninger ifølge UPS ikke et godt grundlag for at analysere og vurdere rentabiliteten og byrderne på eneretsområdet. Derfor skal der foretages en indgående analyse af omkostningsallokeringen mellem regulerede tjenester, befordringspligttjenester og kommercielle tjenester. Alle fordele, som Deutsche Post fik med henblik på at dække sine nedarvede omkostninger, f.eks. kapitaltilførsler fra Tyskland til Deutsche Post i 1995 samt overdragelse af aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur, skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af støttebeløbet og overkompensationens omfang.
(180)
Med hensyn til de aftaler om interne afregningspriser, der var indgået med de tilknyttede virksomheder, skulle ifølge UPS armslængdeprincippet (arm's length principle) fortsat være gældende i overensstemmelse med Chronopost-dommen (53). Derfor skulle Kommissionen undersøge kontrakten mellem Deutsche Post og DPEED, navnlig de prisaftaler, der var indgået.
V.4. Urimeligt høje brevtakster
(181)
2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren støttes fuldt ud af FFPI: Ifølge FFPI er lovmæssige og administrative ændringer, der medfører højere pensionsomkostninger, en normal erhvervsrisiko, som også kan indvirke på en virksomheds rentabilitet. Da virksomheder, der arbejder under normale markedsbetingelser, skal finansiere sådanne meromkostninger ved hjælp af egne midler, burde Deutsche Post heller ikke have modtaget pensionstilskud fra Tyskland.
(182)
Endvidere peger FFPI på, at Deutsche Post i sin årsberetning for 2000 fremhævede betydningen af pensionsreformen og i denne forbindelse erklærede, at den stigning i EBITA (resultat før renter, skat og afskrivninger) på 98,6 %, der kunne registreres inden for postbefordring for erhvervskunder, frem for alt skyldtes de lavere bidrag til tjenestemændenes pensionsfond. Derfor måtte pensionsreformen ikke betragtes som værende af underordnet betydning eller af hovedsagelig administrativ art.
(183)
Det fremgår af en undersøgelse gennemført af FFPI fra 2001 til 2008, at den porto, der var gældende i Tyskland i 2009 for standardbreve på op til 20 g, var blandt de højeste. Derimod lå portoen for forsendelse af pakker på op til 500 g i det lavere område, hvilket tyder på krydssubsidiering.
(184)
FFPI er overbevist om, at støtten til Deutsche Post ikke havde til formål at stimulere væksten på det tyske postmarked eller i forbindelse med visse posttjenester. I undersøgelsesperioden var Deutsche Post en rentabel virksomhed, som var i stand til at styrke sin førende stilling på det tyske marked samt øge resultaterne og udbygge aktiviteterne. Derfor bør pensionstilskuddene ikke betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
V.5. Fortjenstmargener
(185)
Deutsche Posts praksis med at udnytte sin dominerende stilling på visse brevpostmarkeder til at krydsfinansiere omkostningerne i forbindelse med brev- og pakketjenester, der er blevet leveret på markeder med hårdere konkurrence, er efter BIEK's opfattelse sket på bekostning af andre postvirksomheder. Da Deutsche Post kan forhøje sine priser på de markeder, hvor virksomheden havde eneret og dens markedsandel fortsat udgør over 90 %, er Deutsche Post i stand til at tværfinansiere omkostningerne på markeder med hårdere konkurrence.
(186)
Endvidere gør BIEK gældende, at Deutsche Post trods de påståede nedarvede omkostninger har opnået betydeligt højere fortjenester end sammenlignelige virksomheder i andre europæiske lande; herfor taler bl.a. ROS-margenerne på 10 % til 20 % inden for indenlandsk forsendelse. Denne fortjenstmargen kan eventuelt endog være fordrejet nedad, da indenlandsk forsendelse også omfatter pakketjenester, hvor fortjenstmargenen i gennemsnit er lavere end i forbindelse med brevposttjenester.
(187)
Med hensyn til Deutsche Posts påståede højere lønomkostninger peger BIEK på, at Deutsche Post anvender gennemsnitslønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne. BIEK gør gældende, at Kommissionen ganske vist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren har lagt disse tal til grund som benchmark for sine beregninger, men at det skal tages i betragtning, at Deutsche Posts konkurrenter betaler lønninger, der ligger mindst 15 % over disse gennemsnitslønninger. De yderligere lønomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende, var derfor væsentlige lavere end påstået. Ifølge BIEK skyldes den resterende forskel i lønomkostningerne ikke de nedarvede omkostninger, men derimod Deutsche Posts størrelse og dominerende stilling.
(188)
Desuden er der ifølge BIEK blevet mere end kompenseret for Deutsche Posts nedarvede omkostninger, herunder pensionsomkostningerne, på grundlag af de højere regulerede brevtakster. De støtteforanstaltninger, som Kommissionen skal vurdere, har medført, at der hidtil egentlig ikke har været nogen konkurrence i forbindelse med brevposttjenester, og at konkurrencen i forbindelse med pakketjenester har været kraftigt fordrejet.
VI. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
VI.1. Bemærkninger til pensionstilskuddet
VI.1.1. Ingen finansiel fordel som følge af kompensationen for usædvanligt høje sociale omkostninger
(189)
Under henvisning til Combus-dommen (54) er Tyskland af den opfattelse, at offentlige betalinger af statsmidler, der foretages som led i privatiseringen af tidligere statsejede befordringspligtige virksomheder som kompensation for pensionsomkostninger, der overstiger det niveau, som private konkurrenter normalt afholder, ikke udgør støtte.
(190)
Tyskland er enig med Kommissionen i, at Deutsche Posts sociale omkostninger bør sammenlignes med konkurrenternes sociale omkostninger. Denne sammenligning bør imidlertid allerede foretages på grundlag af artikel 107, stk. 1, i TEUF og ikke først senere i forbindelse med vurderingen af foreneligheden i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
VI.1.2. Ingen finansiel fordel i forhold til situationen før 1995
(191)
Efter Tysklands opfattelse har pensionstilskuddet ikke gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, som normalt skulle have været afholdt af virksomheden ved hjælp af egne midler. Deutsche Post opnåede derfor ingen fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Ifølge Tyskland har Deutsche Post hverken retligt været forpligtet til eller økonomisk været i stand til at betale tjenestemændenes pensioner før og efter 1995.
(192)
Tyskland gør for det første gældende, at de tjenestemænd, som Deutsche Post overtog i 1989, i henhold til § 46 i PostVerfG 1989 fortsat var ansat hos forbundsstaten. Også efter den anden postreform i 1995 var Deutsche Posts tjenestemænd i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og den tyske forfatnings nye artikel 143b fortsat ansat hos forbundsstaten.
(193)
Da forbundsregeringen altid har været eneskyldner i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder, har Deutsche Post derfor aldrig været retligt forpligtet til at anvende egne midler.
(194)
Selv om Deutsche Post i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 var forpligtet til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder, fastholder Tyskland, at denne pensionsbestemmelse (lige som forpligtelsen til at betale tilbageførsler i henhold til § 63 i PostVerfG 1989) forelå »indadtil« og havde til formål at udvikle indtægtskilder til forbundsstatens budget. Den medførte ingen forpligtelse for Deutsche Post i forhold til tjenestemændene.
(195)
Efter den anden postreform i 1995 var forbundsstaten i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og §§ 14 og 16 i PostPersRG 1994 fortsat eneskyldner i forhold til de pensionsberettigede tjenestemænd. Deutsche Posts forpligtelse til i henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG at yde bidrag til Postbeamtenversorgungskasse udgør derfor, lige som forpligtelsen i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989, kun en lettelse for forbundsstatens budget. De ændrer intet ved pensionsforpligtelsen, der alene påhviler forbundsstaten.
(196)
I civilretlig henseende havde det heller ikke været muligt for forbundsregeringen at overdrage sin forpligtelse til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder til det nye DPAG, der blev oprettet i 1995. Ved overdragelse af eksisterende pensionsforpligtelser til et retligt uafhængigt datterselskab har moderselskabet i henhold til de civilretlige principper fortsat betalingsforpligtelsen for tredjeparters formueretlige krav.
(197)
Endvidere gør Tyskland gældende, at Deutsche Post på intet tidspunkt har rådet over tilstrækkelige egne midler til at kunne finansiere pensionsbyrderne. På den ene side havde POSTDIENST før 1995 altid haft underskud, som forbundsstaten var nødt til at dække gennem overførsler på 5,6 mia. EUR. På den anden side udgjorde på det tidspunkt, hvor POSTDIENST blev omdannet til DPAG i 1995, de akkumulerede pensionsforpligtelser ca. […] mia. EUR. Med sådanne forpligtelser på passivsiden af balancen havde det ikke været muligt at oprette DPAG som en privatretlig virksomhed, da forbundsregeringen ikke havde stillet tilstrækkelige midler til rådighed til at gøre DPAG økonomisk levedygtig.
VI.1.3. Pensionstilskuddet er eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(198)
Såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som statsstøtte, skal denne efter Tysklands opfattelse betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999, da staten siden 1953, dvs. siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning, har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen, i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland fastholder den opfattelse, at hverken den første postreform i 1989 eller den anden postreform i 1995 har ændret statens pensions- og finansieringsforpligtelse i denne henseende. Deutsche Post har ifølge Tyskland hverken før eller efter 1995 retligt været forpligtet til og økonomisk i stand til at betale tjenestemændenes pensioner.
(199)
Endvidere henviser Tyskland til en erklæring fra Kommissionen for Retten i sag T-266/02. Ifølge Tyskland fremgår det klart af dommens præmis 54, at Kommissionen »i forbindelse med den anfægtede beslutning var af den opfattelse, at det kun var overførslerne fra DB-Telekom, der havde givet sagsøgeren en fordel« (55).
(200)
Tyskland konkluderer på grundlag af denne erklæring, at Kommissionen dermed også med hensyn til pensionstilskuddet havde afgjort, at der ikke forelå en finansiel fordel. Kommissionen havde dermed truffet en beslutning om »ikke at gøre indsigelse« som omhandlet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 659/1999. Desuden ville i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii, i forordning (EF) nr. 659/1999 en sådan positiv beslutning betyde, at pensionstilskuddet var eksisterende støtte.
VI.1.4. Pensionstilskuddet er en kompensation for nedarvede omkostninger, som er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, i TEUF
(201)
I betragtning af Kommissionens argumentation i La Poste-beslutningen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og begrunder dette på følgende måde:
-
Deutsche Posts sociale bidrag har altid ligget over arbejdsgiverbidraget til pensions-, syge- og plejeforsikring.
-
Den komparative fordel, som Kommissionen har fastlagt, er ikke korrekt, for så vidt som beregningen er baseret på den antagelse, at de prisregulerede tjenester dækker den påståede byrde # 2 (usædvanligt høje sociale bidrag). La Poste har - lige som andre etablerede postvirksomheder - også refinansieret sine sociale omkostninger via højere brevtakster, hvilket Kommissionen imidlertid ikke tog hensyn til i sin La Poste-beslutning.
-
Selv om Tyskland principielt er enig i, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester skulle dække de påståede byrder, har Kommissionen hverken bevist, at tilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning om at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af de regulerede indtægter, eller at de regulerede indtægter virkelig var tilstrækkeligt høje til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(202)
Tyskland peger endvidere på, at Kommissionen i sin afgørelse om indledning af proceduren i Royal Mail-sagen (56) understregede, hvor vigtigt det er af hensyn til en fortsat sammenhængende beslutningspraksis at vurdere tidligere statsvirksomheders pensionsomkostninger på grundlag af sammenhængende kriterier. Derfor bør Kommissionen også tage hensyn til sin La Poste-beslutning og sin foreløbige vurdering i Royal Mail-sagen. I forbindelse med Royal Mail gjorde Kommissionen ikke indsigelse mod kompensationen for pensionsunderskud, selv om det fremgik af Hooper-rapporten fra 2008, at Royal Mails pensionsomkostninger delvis var blevet dækket ved hjælp af højere regulerede brevtakster.
VI.1.4.1. Grundlaget for benchmarket bør være de sædvanlige sociale omkostninger
(203)
Tyskland gør gældende under henvisning til professor Ehlermanns responsum af 19. juli 2011 (57), at Kommissionen begik to fejl ved beregningen af benchmarket for Deutsche Posts sociale omkostninger.
(204)
Ifølge Tyskland bør arbejdstagerandelen ikke indgå i benchmarket, da en arbejdsgiver i det private erhvervsliv ikke har en lovbestemt forpligtelse til at betale arbejdstagerandelen. En arbejdsgiver ville kun overtage betalingen af de samlede sociale bidrag af administrative grunde, men har ingen lovbestemt forpligtelse til at gøre det. Det ville også være i strid med den hidtidige beslutningspraksis at tage hensyn til arbejdstagerandelen i forbindelse med benchmarket (se La Poste-beslutningen).
(205)
Beregningen af benchmarket for de sociale omkostninger bør baseres på markedslønningerne (58), da tjenestemandslønningerne har været betydelig højere end markedsgennemsnittet.
VI.1.4.2. Indtægter fra regulerede tjenester er ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(206)
Tyskland understreger først og fremmest, at antagelsen af, at byrde # 2 dækkes fuldt ud af de prisregulerede indtægter, ville være ren hypotetisk, da det ikke ville være muligt at fastslå, om de regulerede priser faktisk blev forhøjet for at kompensere for de usædvanligt høje omkostninger. På den ene side fremgår det ikke af prisloftafgørelsen fra 2002, om og i hvilket omfang posttilsynsmyndigheden havde taget hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje omkostninger. På den anden side var priserne frem til 2002 blevet holdt på det niveau, der var blevet godkendt i 1997; det er ikke muligt at fastslå, om disse priser indeholdt en kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester.
(207)
Tyskland gør gældende, at det ikke ville være tilstrækkeligt at vise, at det ikke-prisregulerede område har været omfattet af lavere socialsikringsbidrag end konkurrenter. Det skal ligeledes undersøges, om de regulerede tjenester faktisk har været i stand til at finansiere de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af deres indtægter.
(208)
Der ville kun være tale om en finansiel fordel for Deutsche Post som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede sociale omkostninger, som Deutsche Post afholdt i forbindelse med sine tjenestemænd.
(209)
Tyskland beklager, at der ikke er foretaget en omfattende beregning af, om Deutsche Post samlet set blev over- eller underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemændene. Tyskland understreger, at en sådan beregning er nødvendig for at kunne fastslå, om der er tale om en finansiel fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
a) Underkompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger ifølge ekspertrapport
(210)
For at afhjælpe denne fejl fremsendte Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af professor Weber (59) med henblik på at påvise Deutsche Posts finansielle ulempe som følge af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd. Det fastsættes først i ekspertrapporten, med hvilket beløb de sociale omkostninger, som Deutsche Post faktisk har afholdt i forbindelse med tjenestemænd, overstiger private konkurrenters sociale omkostninger til ansatte (i rapporten betegnet som »DPAG's sociale omkostninger, der overstiger markedsniveauet« eller »strukturel ulempe«). I Weber-rapporten sammenlignes disse omkostninger, der overstiger markedsniveauet, med kompensationen for byrde # 2.
(211)
Som det fremgår af tabel 5, er Deutsche Posts betalinger til pensionsfonden for tjenestemænd og øvrige sociale omkostninger, f.eks. bidrag til sundhedsudgifter samt til ulykkesforsikring og øvrige forsikringer, i ekspertrapporten omfattet af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd.
(212)
De sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af ansatte defineres i ekspertrapporten på følgende måde: Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til den obligatoriske pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring multipliceret med de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen for hovedparten af tjenestemændene).
(213)
De usædvanligt høje sociale omkostninger er de sociale omkostninger, som Deutsche Post afholder i forbindelse med tjenestemænd, og som overstiger det benchmark for sociale omkostninger, der er defineret på grundlag af arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget til ansatte.
Tabel 5
Beregning af nettoresultatet i henhold til den tyske ekspertrapport
-
Betalinger til pensionsfonden
-
øvrige sociale omkostninger
+
»sædvanlige« sociale omkostninger som benchmark (på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialforsikringen og de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen))
usædvanligt høje sociale omkostninger
+
Kompensation fra de regulerede indtægter (byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger)
Nettoresultat (under- eller overkompensation)
(214)
For perioden 1995-2007 fremgår det af beregningerne, at byrde # 2 ikke var tilstrækkelig til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger. I rapporten påstås det endog, at der var været tale om en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR. Det konkluderes, at selv hvis det blev antaget, at de prisregulerede indtægter indeholder byrde # 2, har Deutsche Post ikke modtaget en tilstrækkelig kompensation for sine usædvanligt høje sociale omkostninger.
b) Ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 var indtægter fra det prisregulerede område ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(215)
Tyskland gør gældende, at så længe der i forbindelse med de prisregulerede tjenester opstår tab, der overstiger de usædvanligt høje sociale omkostninger, kan det ikke fastslås, at de regulerede indtægter faktisk kompenserer for de usædvanligt høje sociale omkostninger. Tyskland fremsendte derfor et responsum (60) udarbejdet på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 for at vise, at tabene i forbindelse med de prisregulerede tjenester altid har været højere end de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(216)
Beregningerne er baseret på de regulatoriske regnskaber for 2009 og antager, at en ROS på 7 % er en rimelig fortjeneste i forbindelse med de prisregulerede tjenester (på grundlag af Deloitte-II-rapporten, som behandles nærmere i afsnit VI.3.2). Efter fradrag af den rimelige fortjeneste fremkommer for de prisregulerede tjenester et tab på […] mia. EUR, der således er højere end de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger for perioden 1995-2007. Indtægterne fra de prisregulerede tjenester har derfor ikke været tilstrækkelige til at dække de omhandlede usædvanligt høje sociale omkostninger.
VI.2. Bemærkninger til kompensationen for levering af befordringspligttjenester
VI.2.1. Offentlige overførsler
(217)
Tyskland gør gældende, at de offentlige overførsler ikke har medført nogen finansiel fordel for Deutsche Post, da der i forbindelse med betalingerne på 5,666 mia. EUR udelukkende var tale om en kompensation for tilbageførsler på 5,838 mia. EUR, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995.
(218)
Som forklaret i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren havde disse tilbageførsler deres oprindelse i det tidligere postvæsen, som årligt skulle overføre ca. 10 % af sine driftsindtægter til forbundsstaten. I perioden 1989-1995 blev disse tilbageførsler udfaset i henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG. Indtil 1993 skulle Deutsche Post overføre 10 % af sine driftsindtægter. Fra 1993 blev tilbageførslerne gradvist reduceret, f.eks. til 10 % af driftsindtægterne minus 153 mio. EUR i 1993. I 1994 udgjorde tilbageførslerne 70 % af tilbageførslerne i 1993. I 1995 betalte Deutsche Post 50 % af beløbet i 1993. I alt betalte Deutsche Post 5,838 mia. EUR i perioden 1990-1995.
(219)
I henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG skulle udbyttebetalinger fratrækkes tilbageførslerne. I betragtning af denne bestemmelse og fritagelsen for direkte og indirekte skatter konstaterede Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at tilbageførslerne skulle betragtes som erstatning for fritagelsen for indirekte og direkte skatter samt som godtgørelse for den finansiering, forbundsstaten havde stillet til rådighed som aktionær.
(220)
Som reaktion på denne konstatering fremsendte Tyskland KPMG-rapporten, hvori det konkluderes, at tilbageførslerne af flere grunde ikke kunne betragtes som erstatning for skatter eller udbytter.
(221)
Imod en kvalificering af tilbageførslerne som skat taler ifølge KPMG-rapporten den omstændighed, at tilbageførslerne siden 1931 havde været beregnet på grundlag af driftsindtægterne. Derfor skulle de også have været betalt i år, hvor Deutsche Post havde tab. I modsætning hertil fastsættes selskabsskatten på grundlag af årets faktiske overskud. En kvalificering af tilbageførslerne som skat ville således være i strid med det forfatningsretlige princip om beskatning efter kapacitet.
(222)
Sammenligningen af tilbageførslerne med en omsætningsafgift er heller ikke holdbar. I forbindelse med omsætningsafgiften er der mulighed for at få fradrag for indgående moms, hvilket ikke er tilfældet i forbindelse med tilbageførslerne, således at beregningen af tilbageførslerne afveg betydeligt fra fastlæggelsen af en virksomheds faktiske momsskyld.
(223)
Endvidere gør Tyskland gældende, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som udbytte. Udbetalingen af udbytte vedrører resultatet af det forudgående regnskabsår eller tidligere år. Deutsche Post opnåede imidlertid ingen overskud mellem 1990 og 1995, men betalte alligevel tilbageførslerne. Derfor kan tilbageførslerne ikke kvalificeres som udbytte.
(224)
I KPMG-rapporten konkluderes det, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som skatter eller udbytter, og at der derimod var tale om en afgift »sui generis«, som kun Deutsche Bundespost og dennes efterfølgere var forpligtet til at betale.
(225)
Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland Kommissionens antagelse om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Da de offentlige overførsler kun fritog Deutsche Post for tilbageførslerne, indebar disse betalinger ikke nogen økonomisk fordel og udgjorde derfor ikke statsstøtte.
(226)
Subsidiært anfører Tyskland to yderligere grunde til, at de offentlige overførsler ikke udgjorde støtte: For det første var de offentlige overførsler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip i betragtning af det betydelige investeringsafkast (ROI) i senere år og det høje provenu, der blev opnået i forbindelse med Deutsche Posts børsintroduktion. For det andet udgjorde de offentlige overførsler ikke statsstøtte, da det fremgik af både de regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten, at de akkumulerede tab i forbindelse med befordringspligten i perioden 1990-1994 var højere end de offentlige overførsler. Deutsche Post modtog derfor ikke en tilstrækkelig kompensation for leveringen af tjenester som led i sin befordringspligt.
VI.2.2. Offentlig garanti
(227)
Tyskland gør gældende, at forbundsstatens fortsatte garanti i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 for gældsbeviser udstedt før 1995 af flere grunde ikke indebar en selektiv fordel for Deutsche Post efter 1995.
(228)
Enhver privat virksomhed ville også ved udskillelse af et datterselskab fortsat hæfte for de forpligtelser, som dette datterselskab har indgået. Selv efter salg af disse forpligtelser til en tredjemand ville en privat virksomhed fortsat være ansvarlig for sine udestående forpligtelser. Det skal endvidere tages i betragtning, at den oprindelige offentlige garanti for gældsbeviserne kun var nødvendig, fordi POSTDIENST ikke havde status som særskilt juridisk person. § 40 i PostVerfG 1989, hvori det hed, at gældsbeviser udstedt af Deutsche Bundespost var ligestillet med gældsbeviser udstedt af forbundsstaten, havde en ren deklaratorisk karakter.
(229)
For det andet ville DPAG ikke have opnået nogen fordel som følge af overtagelsen af POSTDIENST-gældsbeviserne, da DPAG kunne have opnået refinansiering i 1995 til lavere renter. POSTDIENST-gældsbeviserne havde pr. 1. januar 1995 en værdi af i alt 931 mio. EUR med en gennemsnitlig rentesats på 7,17 % og en resterende løbetid på 8,8 år. Da den korte rente lå på mellem 5 % og 5,5 % pr. 1. januar 1995, opstod der en omkostningsmæssig ulempe for DPAG på 1,7 %, som afspejlede sig i højere årlige renteudgifter på ca. 15,3 mio. EUR.
(230)
For det tredje - og på grundlag af en sammenligning mellem de gennemsnitlige markedsrentesatser for gældsbeviser udstedt af private virksomheder og rentesatserne for POSTDIENST-gældsbeviserne for den dag, hvor disse beviser oprindeligt blev udstedt - optog POSTDIENST efter Tysklands opfattelse kapital til rentesatser, der i gennemsnit lå over markedsgennemsnittet. Tyskland foretog ikke en omfattende undersøgelse, men sammenlignede kun rentesatserne for visse POSTDIENST-gældsbeviser med det aggregerede markedsgennemsnit.
(231)
Subsidiært gør Tyskland gældende, at de offentlige garantier ville udgøre eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999. Da Deutsche Bundespost var en del af den offentlige forvaltning indtil udgangen af 1994, har gældsbeviserne siden virksomhedens oprettelse i 1950 været statens gæld. Hvis Deutsche Post opnåede fordele som følge af den offentlige garanti med hensyn til rentesatser, skulle disse betragtes som eksisterende støtte. Tyskland henviser også til Kommissionens beslutning i EDF-sagen (61), hvor en lignende garanti blev betragtet som eksisterende støtte.
VI.2.3. Eneret
(232)
Tyskland gør gældende, at indtægterne fra det regulerede brevområde ikke udgør statsstøtte i henhold til PreussenElektra-dommen (62).
(233)
Da indtægterne fra det regulerede brevområde ikke var statsmidler, kunne de angiveligt urimeligt høje brevtakster kun være genstand for en procedure efter artikel 102 i TEUF.
VI.3. Bemærkninger fra forbundsregeringen til WIK-rapporten
VI.3.1. WIK-rapporten bekræfter nødvendigheden af offentlige overførsler som kompensation for nettoomkostninger ved befordringspligten frem til 1995
(234)
Uanset alle metodemæssige indvendinger er Tyskland af den opfattelse, at WIK-rapporten bekræftede Tysklands synspunkt, at de offentlige overførsler var nødvendige som kompensation for de tab, som Deutsche Post havde i perioden 1990-1995 som følge af leveringen af befordringspligttjenester.
(235)
Alle urimeligt store fortjenester efter 1995 måtte ikke tages i betragtning, da de offentlige overførsler var blevet opbrugt af de nettoomkostninger ved befordringspligten, som Deutsche Post skulle afholde frem til 1995. Rettens annullation af negativbeslutningen fra 2002 bekræftede ligeledes, at noget, der var blevet »opbrugt«, ikke kunne opbruges endnu en gang. Da de offentlige overførsler allerede var blevet opbrugt af de akkumulerede tab frem til 1995, var det ikke muligt at anvende de offentlige overførsler på et senere tidspunkt til at finansiere urimeligt store fortjenester.
VI.3.2. Fejlagtig fastlæggelse af den rimelige fortjeneste
(236)
Under henvisning til Deloitte-rapporten består Tysklands væsentligste indvending i, at WIK-rapporten anvender for mange små virksomheder i forbindelse med benchmarkingen. Som sammenlignelige virksomheder bør der frem for alt anvendes store udbydere af pakketjenester og logistikvirksomheder, hvis net er sammenlignelige med Deutsche Posts med hensyn til størrelse og kompleksitet (63).
(237)
I Deloitte-II-rapporten lægges det til grund, at virksomheder i pakkeudbringnings- og postsektoren, der råder over et komplekst og stort afhentnings- og udbringningsnet, er passende sammenlignelige virksomheder for Deutsche Post. I betragtning af betydningen af de fordele med hensyn til mængde, størrelse og koncentration, der er typiske for postnet, er store virksomheder mere relevante som sammenlignelige virksomheder end små virksomheder. Speditions- og logistikvirksomheder ville - indtil en vis grad - ligeledes egne sig som sammenlignelige virksomheder, da de anvender sammenlignelige anlægsaktiver.
(238)
I Deloitte-II-rapporten tillades kun postvirksomheder med en årsomsætning på over 100 mio. EUR som sammenlignelige virksomheder. Herved fremkommer kun en lille gruppe på seks sammenlignelige virksomheder, f.eks. store multinationale udbydere af eksprespakketjenester (UPS, FedEx og TNT Express) og andre postvirksomheder (især fra De Forenede Stater og Det Forenede Kongerige).
(239)
For denne sammenligningsgruppe fremkommer for perioden 1998-2007 en ROS-median på 7,4 % og et tredje ROS-kvartil på 12 % som øvre grænse for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. En større sammenligningsgruppe med 18 logistik- og 19 speditionsvirksomheder viser en ROS-median mellem 4,6 % og 5,7 %, idet der i Deloitte-II-rapporten gives udtryk for tvivl om, hvorvidt disse virksomheder kan sammenlignes med Deutsche Post.
(240)
På grundlag af dataene for begge sammenligningsgrupper anbefales i Deloitte-II-rapporten et ROS-interval mellem 6,1 % og 11,7 % som benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste.
(241)
Hvad angår fastsættelsen af den rimelige fortjenstmargen ved hjælp af sammenligningsgruppen, peges der i Deloitte-II-rapporten på, at den rimelige fortjeneste er sat for lavt, hvis der lægges en simpel flerårig ROS til grund som benchmark for den rimelige fortjeneste, da der for det første kan optræde betydelige og systematiske spredninger mellem to på hinanden følgende år og for det andet kan være betydelige forskelle mellem virksomheder inden for samme branche med hensyn til deres rentabilitet. Hvis der anvendes et alt for lavt benchmark for den rimelige fortjeneste, er der risiko for, at der ikke gennemføres effektive investeringsprojekter.
(242)
Som allerede understreget i Deloitte-I-rapporten tager den benchmarking for den rimelige fortjeneste, der er foretaget i WIK-rapporten på grundlag af medianen af de sammenlignelige virksomheder, overhovedet ikke hensyn til de effektivitetsgevinster, som Deutsche Post for langt størstedelens vedkommende opnåede fra 1990. I overensstemmelse med punkt 14 og 18 i rammebestemmelserne fra 2005 bør imidlertid i forbindelse med en rimelig fortjeneste også anvendes »incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster«.
(243)
Derfor bør benchmarket for den rimelige fortjeneste baseres på et årligt interval. Fortjenester, der ligger i den øvre ende eller endog overstiger dette interval, kunne tyde på, at gennemsnitsvirksomheden oversteg benchmarket på grund af bedre operative eller kommercielle resultater. Sådanne fortjenester bør tillades af tilsynsmyndighederne for fortsat at give incitamenter til effektivitetsforbedringer.
(244)
Endvidere peger Tyskland på, at størrelsen af den rimelige fortjeneste skal være i overensstemmelse med tidligere beslutninger, hvor der for jernbane- og busselskaber blev godkendt en ROS på mellem 7 % og 8 % (64).
VI.3.3. Urimelig omkostningsallokering og omkostningsberegning
(245)
Tyskland understreger igen, at enhver reallokering af byrder i tilknytning til befordringspligten til de kommercielle tjenester ikke er holdbar hverken sagligt eller retligt. I henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (65) skal alle nettomeromkostninger, der følger af befordringspligten, finansieres ved hjælp af indtægterne fra brevmonopolet og ikke ved hjælp af indtægterne i forbindelse med de kommercielle tjenester.
(246)
Desuden er Tyskland af den opfattelse, at Deutsche Posts omkostninger, der er fastsat i WIK-rapporten, er anslået for lavt:
-
De tilbageførsler, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995, skulle have været fratrukket som omkostninger og ikke været anvendt som indikator for kapitalomkostningerne eller den rimelige fortjeneste. Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland konstateringen i WIK-rapporten om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Tilbageførslerne skulle derfor have været taget i betragtning som omkostninger ved forsyningspligten foruden en rimelig fortjeneste som godtgørelse for den investerede kapital.
-
Afskrivningsomkostningerne burde have været baseret på anlægsaktivernes realistiske dagsværdier som fastsat i det officielle skatteregnskab og ikke på de lavere bogførte værdier i årsregnskabet.
-
Omkostningerne til betalingerne til den supplerende pension til privatansatte burde fuldt ud være taget i betragtning.
VI.4. Kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter
VI.4.1. Pensionstilskud
(247)
Tyskland minder om, at Deutsche Post hverken havde været retligt forpligtet eller økonomisk i stand til at overtage pensionsforpligtelserne i 1995. Pensionsomkostningerne udgjorde derfor statslig gæld i overensstemmelse med Kommissionens beslutning vedrørende Poste Italiane (66). Pensionstilskuddet indebar ingen finansiel fordel for Deutsche Post.
(248)
Mens UPS understreger, at en normal operatør selv skulle afholde sine egne pensionsomkostninger, gør Tyskland gældende, at pensionsomkostningerne i forbindelse med tjenestemændene var usædvanligt høje omkostninger, der ikke kunne sammenlignes med de sociale bidrag, som betales af Deutsche Posts konkurrenter i forbindelse med deres ansatte. Sidstnævnte indbetaler kun arbejdsgiverandelen til socialforsikringsordningen og skal ikke afholde nedarvede omkostninger på grundlag af eksisterende pensionsrettigheder.
(249)
Tyskland understreger, at der skulle foretages en overkompensationsopgørelse, da UPS og FFPI i deres bemærkninger lagde til grund, at Kommissionen foretog en sådan beregning for at bevise, at Deutsche Post var blevet overkompenseret.
VI.4.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(250)
Under henvisning til NERA-ekspertrapporten fra 2006 fremhæver Tyskland, at Kommissionen i forbindelse med statsstøttesag COMP/37.821 selv havde antaget, at det afkast på den investerede kapital, der var anslået i NERA-ekspertrapporten for DPWN's brevområde, ikke var tilstrækkeligt til med henblik på artikel 102 i TEUF at påvise, at der forelå urimeligt høje brevtakster.
(251)
Generelt er Tyskland af den opfattelse, at afkastet på den investerede kapital ikke egner sig til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Ved en lavere kapitalintensitet kunne et højt afkast på den investerede kapital være ledsaget af en lav fortjeneste ved salg. Da de fleste risici fremkommer i forbindelse med indtægter og omkostninger, er - navnlig for virksomheder med lav kapitalintensitet - fortjenesten ved salg det egnede kriterium til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Hvis som i NERA-ekspertrapporterne fortjenesten ved salg subsidiært anvendes som kriterium for fortjeneste, viser det sig, at Deutsche Post opnåede en større fortjeneste ved salg end Royal Mail, som imidlertid lå langt under TNT's fortjeneste ved salg. DPWN-brevområdets fortjeneste ved salg, der var anslået i NERA-ekspertrapporterne, lå dermed langt under benchmarket for urimeligt store fortjenester.
(252)
Tyskland er derfor af den opfattelse, at hverken NERA-ekspertrapporten fra 2006 eller den opdaterede udgave heraf er af betydning for statsstøtteundersøgelsen, og at de ikke indeholder tilstrækkelige beviser for, at der foreligger urimeligt store fortjenester.
(253)
Med hensyn til UPS' påstand om, at Deutsche Posts regnskabsoplysninger ikke er et godt grundlag for analysen af indtægterne og byrderne i forbindelse med befordringspligten, gør Tyskland gældende, at regnskaberne var blevet revideret og godkendt at både revisorer og posttilsynsmyndigheden. Desuden var de i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 97/67/EF.
(254)
Hvad angår aftalerne om interne afregningspriser mellem Deutsche Post og DPEED, understreger Tyskland, at disse aftaler opfylder forpligtelserne i kartelbeslutningen fra 2001. Deutsche Post havde regelmæssigt fremsendt redegørelser for overholdelsen heraf til Kommissionen. Der har ikke hidtil været indsigelser fra Kommissionen.
(255)
Endvidere gør Tyskland indsigelse mod, at de aktivoverdragelser, som Tyskland foretog til Deutsche Post i 1995 (f.eks. aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur), blev medtaget i beregningen af overkompensationen. Tyskland havde allerede fremsendt relevante oplysninger i denne henseende sammen med sine bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren. Da Kommissionen hverken gjorde indsigelse mod foranstaltningen i negativbeslutningen fra 2002 eller nævnte denne i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, kunne aktivoverdragelserne ikke være genstand for den foreliggende undersøgelse.
VI.4.3. Lønniveau
(256)
Tyskland er enig i, at markedslønninger bør anvendes som benchmark for beregningen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Et sådant benchmark er imidlertid i strid med 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, da Kommissionen anvender tjenestemændenes justerede bruttolønninger og ikke markedslønningerne til at beregne de socialbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Ifølge professor Webers ekspertrapport svarer markedslønnen til ca. […] % af tjenestemændenes bruttoløn. Det er derfor ikke rimeligt at anvende tjenestemændenes justerede bruttolønninger som benchmark for beregningen af socialsikringsbidragene.
(257)
Ifølge Tyskland er BIEK's antagelse om, at Deutsche Post anvender aftalte lønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne, ikke holdbar. Det fremgår af professor Webers ekspertrapport, at Deutsche Post beregner markedslønningerne på grundlag af de lønninger, som konkurrenterne rent faktisk betaler.
VII. VURDERING AF PENSIONSTILSKUDDET
VII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(258)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(259)
Pensionstilskuddet er baseret på § 16 i PostPersG 1994 og finansieres via statsbudgettet, således at det kan tilregnes staten, og det ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Da pensionstilskuddet kun er ydet til pensionsfonden for at fritage Deutsche Post for omkostningerne til tjenestemandspensionerne og derfor i sidste instans kommer Deutsche Post til gode, er det selektivt.
VII.1.1. Finansiel fordel på grundlag af pensionsreformen fra 1995
(260)
På grundlag af Combus-dommen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet ikke indebærer en finansiel fordel, da tilskuddet har fritaget Deutsche Post for usædvanligt høje sociale omkostninger.
(261)
For at konstatere, om pensionstilskuddet indebar en selektiv finansiel fordel, skal det undersøges, om det har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skulle have været afholdt af en virksomhed, hvilket har hindret, at markedskræfter kom til at virke på sædvanlig måde (67).
(262)
Kommissionen kan ikke acceptere Tysklands påstand på grundlag af Combus-dommen: Den gør opmærksom på, at Combus-dommen ikke er blevet bekræftet af Domstolen. Forskellige domme afsagt af Domstolen strider mod den teori, at foranstaltninger, der kompenserer for en strukturel ulempe, ikke skal betragtes som støtte. Ifølge Domstolens faste praksis i denne henseende skal forekomsten af støtte vurderes i kraft af virkningerne og ikke grundene til eller hensigten med de statslige foranstaltninger (68). Ifølge Domstolens praksis er fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget, også omfattet af begrebet støtte (69). Endvidere belaster ifølge Domstolen udgifterne knyttet til de ansattes løn efter deres væsen virksomheders budget, uafhængigt af, om disse udgifter følger af forpligtelser efter loven eller i henhold til kollektive overenskomster (70). I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at den omstændighed, at statslige foranstaltninger tilsigter at udligne merudgifter, ikke kan være tilstrækkelig til på forhånd at udelukke, at der foreligger støtte (71).
(263)
Efter Kommissionens opfattelse er de omkostninger, som en virksomhed skal afholde på grundlag af betalingsforpligtelser i henhold til lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet eller kollektive overenskomster med fagforeningerne, dvs. f.eks. pensionsomkostninger, en del af de normale driftsomkostninger, en virksomhed skal betale af egne midler (72). Disse omkostninger skal betragtes som forbundet med virksomhedens erhvervsmæssige virksomhed (73). Om virksomheden afholder pensionsomkostningerne ved direkte finansiering af sine tidligere medarbejderes pension (som i forbindelse med Deutsche Posts tjenestemænd) eller ved betaling af et bidrag til de privatansattes pensionsforsikring, som på sin side anvender de indbetalte bidrag til finansiering af alle privatansattes pensioner, har ingen betydning i denne henseende. Det afgørende er derimod, at virksomhederne på den ene eller anden måde afholder de fulde pensionsomkostninger.
(264)
Endvidere bemærker Kommissionen, at Deutsche Bundespost siden oprettelsen i 1950 har haft retlig status som særformue. En særformue har ganske vist ikke status som særskilt juridisk person, men har eget budget og regnskab (§ 3 i PostVwG 1953 og § 48 i HGrG (74)). I henhold til de administrative bestemmelser, der gælder for offentlige myndigheder, skal deres budget omfatte personaleomkostninger, hvortil også omkostningerne til pensioner til den offentlige myndigheds pensionerede tidligere tjenestemænd hører (§ 10 i HGrG). Deutsche Post har derfor siden 1950 finansieret disse omkostninger ved hjælp af sine indtægter. I henhold til § 15 i PostVwG 1953 er tilskud fra statsbudgettet til Deutsche Bundespost udtrykkeligt forbudt. Denne bestemmelse blev overtaget i § 37, stk. 1, i PostVerfG 1989.
(265)
I PostVerfG 1989 bekræftes denne forpligtelse i afsnittet om personaleforvaltning og sociale anliggender. Deutsche Post var i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 forpligtet til at finansiere alle omkostninger ved hjælp af egne midler, herunder pensionerne til sine tjenestemænd.
(266)
Efter den anden postreform i 1995 påhvilede det fortsat Deutsche Post at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men Deutsche Post blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 indbetalte Deutsche Post for årene 1995-1999 et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 blev de årlige faste beløb fra 2000 afløst af et bidrag, der udgør 33 % af tjenestemændenes lønsum. I § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 foreskrives det endvidere, at de resterende pensionsomkostninger fra 1995 overtages af forbundsstaten. Figur 1 viser forbundsstatens årlige betalinger for de enkelte år fra 1995, begyndende med 151 mio. EUR i 1995.
(267)
Heraf følger, at de argumenter, som Tyskland fremfører for at påvise, at DPAG skulle afholde højere omkostninger til pensioner end sine private konkurrenter, er irrelevante for det spørgsmål, om pensionstilskuddet udgør statsstøtte, men vil blive taget i betragtning i forbindelse med forenelighedsanalysen.
(268)
Tyskland har således gjort gældende, at der ved undersøgelsen af, om Deutsche Post har opnået en fordel i forbindelse med pensionstilskuddet, skal foretages en sammenligning mellem det bidrag, som Deutsche Post har ydet til pensionsfonden, og en privat arbejdsgivers andel af bidragene til pensionsforsikringen eksklusive arbejdstagerandelen. Dette argument vedrører foranstaltningens forenelighed med det indre marked, men for fuldstændighedens skyld bemærkes i denne forbindelse for det første, at arbejdsgiveren er forpligtet til at indbetale arbejdsgiverandelen af hele det bidrag, der skal ydes i forbindelse med denne arbejdstager på grundlag af vedkommendes bruttoløn, til socialforsikringen. For det andet, og det er af principiel betydning, indebærer det, når en medlemsstat fritager medarbejderne i en bestemt virksomhed for en byrde, som denne i øvrigt skal bære, en fordel for den pågældende arbejdsgiver, da forskellen mellem brutto- og nettolønnen reduceres som følge af en sådan foranstaltning. Det bliver således muligt for arbejdsgiveren at ansætte eller fastholde arbejdstagere til lavere bruttolønninger. Fordelene med hensyn til arbejdstagerandelen af de sociale bidrag indebærer derfor samtidig også en fordel for arbejdsgiveren.
(269)
Tyskland har endvidere gjort gældende, at der for Deutsche Post kun ville være tale om en finansiel fordel som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede usædvanligt høje sociale omkostninger, som Deutsche Post skulle afholde i forbindelse med sine tjenestemænd på det prisregulerede og på det ikke-prisregulerede område. Kommissionen minder om, at den omstændighed, at en foranstaltning er en kompensation, ikke på forhånd udelukker, at den udgør statsstøtte, og henviser til betragtning 262.
(270)
Endvidere fastholder Tyskland den opfattelse, at forbundsstaten altid har været den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Da pensionsreformen i 1995 ikke har ændret noget ved forbundsstatens ansvar over for tjenestemændene, giver pensionstilskuddet ikke Deutsche Post en finansiel fordel.
(271)
Det bestrides ikke, at forbundsstaten før og efter 1995 i sidste instans var garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder, selv om, hvilket Kommissionen gerne vil bemærke, det i henhold til § 3 i PostVwG 1953 og § 2 i PostVerfG 1989 entydigt kun er særformuen og ikke forbundsstaten, der hæfter for særformuens forpligtelser. Pensionerne var imidlertid frem til 1995 indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser. Disse betalinger skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen. For vurderingen er det ikke afgørende, hvem der i sidste instans er garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Det afgørende er derimod, hvem der i henhold til de gældende bestemmelser normalt var forpligtet til at finansiere dem. I henhold til PostVwG 1953, HGrG og PostVerfG 1989 påhviler denne pligt klart fuldt ud Deutsche Post.
(272)
Endvidere udgør pensionsomkostninger for hver virksomhed, uanset om den er offentlig eller privat, og om den har status som juridisk person eller ej, normale driftsomkostninger. Både mellem medlemsstater og i medlemsstater har der udviklet sig en lang række forskellige finansieringsmekanismer til pensioner. Ofte anvendes der forskellige systemer alt efter ansættelsestidspunkt. Derfor skal Deutsche Post for de medarbejdere, virksomheden beskæftiger, herunder sine tjenestemænd, afholde pensionsomkostninger på samme måde som enhver anden virksomhed. At den måde, hvorpå tjenestemandspensionerne finansieres, adskiller sig fra den måde, hvorpå privatansattes pensioner finansieres, berører ikke Deutsche Posts forpligtelse til at henføre finansieringen af pensionsomkostningerne til sine normale driftsomkostninger. Hvis Tysklands påstand tages til følge, ville det indebære, at staten har lov til at fritage offentlige virksomheder for en vigtig omkostningsfaktor, der hænger sammen med deres normale drift.
(273)
Når Tyskland endelig anfører, at Deutsche Post aldrig har haft tilstrækkelige egne midler til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, overses det, at vurderingen af, om der foreligger en finansiel fordel, er uafhængig af en virksomheds økonomiske resultater.
(274)
Da pensionsreformen i 1995 delvis fritog Deutsche Post for pligten til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, indebar pensionstilskuddet en finansiel fordel for Deutsche Post.
VII.1.2. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(275)
Støtte ydet af en medlemsstat påvirker samhandelen inden for EU, hvis den styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU. Ifølge fast praksis (75) fordrejer en foranstaltning allerede konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på konkurrenceudsatte markeder.
(276)
I Tyskland har markederne for pakker, aviser og tidsskrifter altid været åbne for konkurrence. På disse markeder har POSTDIENST altid konkurreret med andre virksomheder, også fra andre medlemsstater (f.eks. UPS, FedEx, TNT Express, GLS eller DPD). Fra 1998 til 2007 mistede DPAG gradvis sin eneret for breve. Med åbningen af markedet for konkurrence trådte nye virksomheder ind på markedet. Derfor påvirker støtten samhandelen mellem medlemsstaterne og vil kunne fordreje konkurrencevilkårene.
(277)
Endvidere bemærker Kommissionen i denne henseende, at Deutsche Post og virksomhedens holdingselskab DPWN i 1997 begyndte at overtage udbydere af pakketjenester på europæiske og internationale markeder: I 1999 var DPWN allerede markedsførende på de europæiske markeder for pakke- og eksprestjenester med årlige indtægter på ca. 4,6 mia. EUR. Med overtagelsen af DHL i 1998 udvidede DPWN sine aktiviteter til Asien og Nordamerika. Efter yderligere overtagelser af logistikvirksomheder (f.eks. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) blev DPWN en af de største udbydere af luft- og søfragttjenester samt af globale logistiktjenester. Derudover er DPWN i mellemtiden repræsenteret på postmarkeder uden for Tyskland (f.eks. overtagelse af Unipost i Spanien og Williams Lee i Det Forenede Kongerige). Mellem 1998 og 2007 overtog DPWN virksomheder til en værdi af i alt ca. 21 mia. EUR (76).
(278)
Kommissionen konkluderer derfor, at pensionstilskuddet udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(279)
Det er Tysklands opfattelse, at såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som støtte, skal denne betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999. Tyskland gør gældende, at staten siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning i 1953 har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland er fortsat af den opfattelse, at oprettelsen af pensionsfonden ikke har ændret noget ved denne forpligtelse.
(280)
I henhold til artikel 1, litra d), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999 omfatter begrebet eksisterende støtte enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden.
(281)
Frem til 1995 var pensionerne indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser og skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen (en udførlig vurdering af disse bestemmelser findes i betragtning 262 og 263). Inden den anden postreform i 1995 var Deutsche Post derfor forpligtet til at finansiere pensionsudgifterne til tjenestemændene ved hjælp af egne midler og modtog ingen støtte, der havde til formål at fritage Deutsche Post for pensionsomkostninger.
(282)
Oprettelsen af DPAG og postpensionsfonden i 1995 medførte fuldstændig nye regler for finansieringen af pensionerne til tjenestemænd. Efter denne anden postreform i 1995 overtog Deutsche Post den principielle forpligtelse til at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1 og 2, i PostPersRG 1994 var Deutsche Post ikke længere forpligtet til at finansiere pensionsomkostningerne ud over de faste beløb (periode 1995-1999) eller de fastlagte bidrag (fra 2000). Den resterende manko blev senere dækket af pensionstilskuddet.
(283)
Pensionstilskuddet er derfor ny støtte, da det blev indført i 1995.
(284)
Med hensyn til Tysklands henvisning til Kommissionens erklæring i sag T-266/02 bemærker Kommissionen først og fremmest, at Retten i dommens præmis 54 redegør for Tysklands standpunkt (og ikke, som anført af Tyskland, Kommissionens standpunkt). Dommens præmis 54 viser, at pensionstilskuddet - selv efter Tysklands opfattelse - ikke blev vurderet i negativbeslutningen fra 2002. I dommens præmis 61 gengives Kommissionens standpunkt:
»Indledningsvis har Kommissionen anført, at da den i forbindelse med den anfægtede beslutning vurderede, at det alene var DB-Telekoms overførsler, der var relevante, […].«
(285)
Dommen støtter derfor ikke Tysklands opfattelse, at erklæringen fra Kommissionens befuldmægtigede indirekte godkendte pensionstilskuddet. Under alle omstændigheder er det klart, at en sådan erklæring ikke kunne have en sådan virkning.
(286)
Derudover fastslog Retten i sag T-421/07 (77), at 1999-beslutningen om indledning af proceduren også vedrørte pensionstilskuddet, og at proceduren vedrørende denne foranstaltning ikke var afsluttet med negativbeslutningen fra 2002.
(287)
Da Kommissionen på intet tidspunkt har vedtaget en beslutning eller en afgørelse, hvorefter pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte eller støtte, der var forenelig med det indre marked, konkluderer den, at pensionstilskuddet udgør en ny støtteforanstaltning.
VII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(288)
Undtagelsesbestemmelserne i henhold til artikel 107, stk. 2, i TEUF og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF finder klart ikke anvendelse.
(289)
I 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren overvejede Kommissionen muligheden for, at pensionstilskuddet i det mindste delvis kunne være foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF som kompensation for levering af offentlige tjenester. I sit svar på 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren understregede Tyskland, at såfremt pensionstilskuddet udgjorde støtte, skulle det undersøges på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og ikke på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren beskrev Kommissionen endvidere en metode til undersøgelse af pensionstilskuddets forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og Tyskland fremsatte bemærkninger hertil.
(290)
Ifølge Domstolens retspraksis (78) er det medlemsstatens ansvar at anføre mulige grunde til foreneligheden med det indre marked og vise, at betingelserne for en sådan forenelighed foreligger. Af den nævnte dom følger således så meget desto mere, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke er forpligtet til at undersøge, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis medlemsstaten og støttemodtageren udtrykkeligt afviser en eventuel undersøgelse af foreneligheden på det nævnte grundlag.
(291)
Kommissionen vil derfor undersøge, om pensionstilskuddet udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(292)
Ifølge retspraksis kan Kommissionen erklære statsstøtte for at være forenelig med det indre marked, hvis den bidrager til at nå et fælles mål (79), er nødvendig for at kunne nå dette mål (80) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (proportionalitet).
VII.3.1. Markedsåbning i postsektoren som fælles mål
(293)
Posttjenesterne bidrager til den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed i EU. Åbningen af posttjenesterne for konkurrence, der blev påbegyndt på EU-plan i 1998, har medført en højere kvalitet, øget effektivitet og mere lydhørhed over for brugerne (81). Markedsåbningen har gjort det muligt at oprette et indre marked for posttjenester. Derfor bidrager den til det i artikel 3, stk. 3, i TEUF fastlagte mål om oprettelse af det indre marked.
(294)
Efter omdannelsen til et aktieselskab i 1995 har Deutsche Post ikke længere ansat tjenestemænd. Forpligtelserne med hensyn til tjenestemænds sociale ydelser stammer derfor fra perioden inden åbningen af postmarkedet for konkurrence. De kan sammenlignes med såkaldte »strandede omkostninger«, der skyldes forpligtelser indgået inden påbegyndelsen af markedsåbningen og på et konkurrencepræget marked ikke længere kan opfyldes på de samme betingelser, da den etablerede operatør ikke længere er i stand til at vælte de pågældende omkostninger over på brugerne. Hvis Deutsche Post ikke i det mindste delvis var blevet fritaget for disse »nedarvede omkostninger«, havde virksomheden været nødt til at forlade markedet.
(295)
Kommissionen har anerkendt, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til en ægte konkurrence på EU-plan skal ske på acceptable økonomiske betingelser (82). Derfor har den i en række beslutninger og afgørelser godkendt, at medlemsstater yder statsstøtte for at fritage den etablerede operatør for en del af sine nedarvede omkostninger inden for pensionsforpligtelser (83).
VII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet
(296)
Kommission har i sin beslutnings- og afgørelsespraksis givet udtryk for den opfattelse, at fritagelsen med hensyn til pensionsomkostninger skal begrænses til det, der er nødvendigt for at bringe den etablerede operatørs omkostninger i forbindelse med socialsikringsbidraget på linje med konkurrenternes socialsikringsbidrag (84).
(297)
I den foreliggende sag anerkender Kommissionen, at Deutsche Post ikke ville være i stand til at klare sig over for konkurrenterne uden et statsligt indgreb, hvorved virksomheden blev fritaget for en del af pensionsforpligtelserne over for sine tjenestemænd. På grund af de tidligere sociale omkostninger, som dens konkurrenter ikke skulle afholde, var den blevet trængt ud af de konkurrenceudsatte dele af markedet for posttjenester.
(298)
I La Poste-beslutningen vurderede Kommissionen for første gang nødvendigheden og proportionaliteten af en støtteforanstaltning, hvormed der blev indrømmet en fritagelse for pensionsomkostninger i forbindelse med tjenestemænd ansat før markedsåbningen. I den nævnte beslutning undersøgte Kommissionen, om pensionstilskuddet udjævner størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag mellem den etablerede operatør og andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren (85).
(299)
Kommissionen vil i den foreliggende afgørelse følge samme tilgang. Kommissionens undersøgelse vil ske i tre trin:
1)
Først fastlægger Kommissionen størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren.
2)
Dernæst skal den fastslå, i hvilket omfang Deutsche Post betaler socialsikringsbidrag for sine tjenestemænd.
3)
Endelig skal den undersøge, om de fastslåede bidrag er lige store.
VII.3.2.1. Størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren
(300)
Socialsikringsbidragenes størrelse bestemmes af to faktorer: bidragssatsen og det løngrundlag, der anvendes.
a) Beregning af benchmarksatsen
(301)
De private konkurrenter skal finansiere både arbejdsgiverandelen og arbejdstagerandelen ved hjælp af deres indtægter. Som det fremgår af figur 2, har den samlede bidragssats siden 1995 ligget på mellem 38 % og 42 % af en privatansats bruttoløn (bruttoløn = nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af bidraget til socialforsikringen har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (mere detaljerede tidsserier findes i bilaget).
(302)
I modsætning til de privatansattes andel af socialsikringsbidragene omfatter tjenestemændenes andel kun 30-50 % af deres sundhedsudgifter, men ingen yderligere bidrag til deres pensions-, sundheds- og plejeudgifter. Deutsche Posts bidrag overstiger derfor de private arbejdsgiveres andel og omfatter de samlede pensionsomkostninger samt de resterende sundheds- og plejeudgifter.
(303)
Ved fastlæggelsen af benchmarksatsen for Deutsche Post skal det derfor tages i betragtning, at tjenestemændenes bidrag er lavere end de privatansattes bidrag.
(304)
I forbindelse med tjenestemændenes bidrag til deres sundheds- og plejeudgifter, der udgør 30-50 %, kan det antages, at dets økonomiske virkninger i vidt omfang svarer til de privatansattes bidrag til den obligatoriske syge- og plejeforsikring (lå i 2006 f.eks. på 8,50 % af privatansattes bruttoløn).
(305)
Da tjenestemænd ikke betaler bidrag til den obligatoriske pensions- og arbejdsløshedsforsikring, skal Deutsche Post betale et tilsvarende beløb for faktisk at afholde socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der svarer til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som en privat virksomhed skal finansiere ved hjælp af sine indtægter.
(306)
Benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag (herefter »benchmarksats«) skal derfor, som det fremgår af tabellen, omfatte de samlede bidrag (= arbejdsgiver- + arbejdstagerandel) til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen samt arbejdsgiverandelen af syge- og plejeforsikringen.
Figur 7
Fastlæggelse af benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag
(307)
Som det fremgår af figur 8, lå benchmarksatsen i perioden 2003-2010 mellem 30 % og 34,1 % af de privatansattes bruttoløn (86).
(308)
Tyskland bemærker, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenter, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen. Som det fremgår af nedenstående forenklede eksempel (på basis af bidragssatserne for 2006), fremkommer der imidlertid en tydelig fordel for Deutsche Post i forhold til private konkurrenter, hvis benchmarksatsen kun svarer til arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene:
-
Deutsche Post og en privat konkurrent betaler samme nettoløn på 79,5 EUR til henholdsvis en tjenestemand og en privatansat.
-
Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget udgør 20,5 % af den privatansattes bruttoløn. Lægges nettolønnen på 79,5 EUR og arbejdstagerandelen på 20,5 EUR sammen, fremkommer en bruttoløn på 100 EUR. De samlede socialsikringsbidrag udgør således 41 EUR (= 41 % af den privatansattes bruttoløn).
-
Tyskland er af den opfattelse, at Deutsche Post kun bør betale arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, der betales ved siden af tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne (anslås at svare til den privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen på 7,5 EUR).
-
Tyskland beregner arbejdsgiverandelen på grundlag af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR (summen af nettolønnen på 79,5 EUR og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR). De sociale omkostninger er derfor summen af 17,8 EUR (arbejdsgiverandel på 20,5 % af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR) og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR.
-
På grundlag af Tysklands beregninger ville tjenestemandens sociale omkostninger kun udgøre 25,3 EUR i forhold til 41 EUR for den privatansatte.
(309)
Selv om Deutsche Post og den private konkurrent betaler samme nettoløn, skulle Deutsche Post betale sociale omkostninger, der kun udgør ca. 62 % af de obligatoriske socialsikringsbidrag for en privat ansat, når arbejdstagerandelen af socialsikringsbidragene er indeholdt i benchmarket.
(310)
Det bemærkes endvidere, at arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget (siden 1995 mellem 19 % og 21 %) også lå markant under den bidragssats på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger, der er i pensionsloven fra 1995 er fastsat som benchmark for Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden. Den tyske lovgiver havde derfor ikke til hensigt, at Deutsche Post kun skulle finansiere arbejdsgiverandelen, men pålagde Deutsche Post at yde et væsentligt højere bidrag til tjenestemændenes pensionsomkostninger samt overtage alle resterende sociale omkostninger (f.eks. bidrag til tjenestemændenes sundhedsudgifter).
(311)
Derfor afviser Kommissionen at anvende arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget som benchmarksats, da tjenestemænd - i modsætning til privatansatte - ikke yder et obligatorisk bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal disse bidrag under alle omstændigheder medtages i benchmarksatsen for at sikre, at både Deutsche Post og de private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme størrelsesorden.
b) Beregning af løngrundlaget
(312)
Da størrelsen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post skal betale for sine tjenestemænd, bør bringes på linje med størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale, er det vigtigt, at Deutsche Post ikke kun er underlagt en bidragssats af samme størrelse, men at denne sats også anvendes på et tilsvarende løngrundlag. Som ovenstående eksempel viser, fører beregningen af arbejdsgiverandelen på 20,5 % på grundlag af de optjente tjenestemandslønninger til et bidrag på 17,8 EUR, mens den private konkurrent skal betale 20,5 EUR (20,5 % på grundlag af bruttolønnen på 100 EUR).
(313)
Derfor skal der fastlægges en bruttoløn for tjenestemændene (herefter »tjenestemændenes bruttoløn«), der sikrer et løngrundlag, der svarer til de privatansattes bruttoløn. Det antages, at tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne svarer til de privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen. Derfor udgør den resterende forskel mellem bruttolønnen og den optjente løn arbejdstagerandelen af bidragene til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Med nedenstående formel omregnes den optjente løn til en bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn:
Tabel 6
Beregning af tjenestemændenes bruttoløn (på grundlag af bidragssatserne i 2006)
Tjenestemændenes bruttoløn =
(314)
Betragtes f.eks. bidragssatserne for 2006, ligger tjenestemændenes bruttoløn 15 % højere end den optjente tjenestemandsløn. Denne procentdel kvantificerer derfor den fejl, der ville opstå, hvis den optjente løn i stedet for bruttolønnen blev anvendt som grundlag for beregningen af Deutsche Posts socialsikringsbidrag i forhold til de private konkurrenters obligatoriske socialbidrag. Eksemplet i betragtning 308 illustrerer dette, da arbejdsgiverandelen på 20,5 EUR, der korrekt er baseret på bruttolønnen, ligger 15 % højere end en arbejdsgiverandel på 17,8 EUR, der ville fremkomme ved en ikke korrekt anvendelse af den optjente løn som grundlag.
(315)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag skal være baseret på arbejdsgiver- og arbejdstagerbidraget til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen og arbejdsgiverbidraget til syge- og plejeforsikringen. Benchmarksatsen skal anvendes på tjenestemændenes bruttoløn (som fastsat i Tabel 6).
VII.3.2.2. Socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd
(316)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 har Deutsche Post siden 2000 betalt en sats på 33 %. Denne sats anvendes på den optjente tjenestemandsløn.
(317)
Undersøgelsen af støttens nødvendighed og proportionalitet skal imidlertid også tage hensyn til den omstændighed, at Deutsche Post økonomisk set ikke skal betale hele beløbet på 2,045 mia. EUR, der svarer til 33 % af de optjente lønninger, til pensionsfonden. I denne forbindelse skal der efter Kommissionens opfattelse sondres mellem perioden fra 1995 til 2002 og fra 2003 frem til i dag.
a) Deutsche Posts bidrag i perioden 1995-2002
(318)
Tyskland gør gældende, at Deutsche Post navnlig i betragtning af de årlige faste beløb på i alt 2,045 mia. EUR, der var betalt til pensionsfonden i perioden 1995-1999, havde indbetalt socialsikringsbidrag, der oversteg de obligatoriske socialsikringsbidrag, som konkurrenterne skulle betale. Derfor havde Deutsche Post i perioden frem til 1999, men også i hele undersøgelsesperioden indbetalt mindst lige så høje, hvis ikke højere bidrag end de private virksomheder. Det kunne derfor ikke konstateres, at Deutsche Post som følge af pensionstilskuddet havde været bedre stillet end konkurrenterne. Kommissionen må afvise denne argumentation, da den ikke tager hensyn til de tyske myndigheders specifikke regulatoriske bestemmelser med hensyn til dækning af omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(319)
Kommissionen konstaterer i den foreliggende afgørelse, at Deutsche Post har været bedre stillet end konkurrenterne på de ikke-prisregulerede markeder, da en del af de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd, der arbejdede inden for disse tjenester, ikke blev afholdt af disse tjenester selv. I stedet blev denne del af de afholdte sociale omkostninger overført til de prisregulerede tjenester, hvis indtægter er blevet holdt på et tilstrækkeligt højt niveau til at kunne finansiere disse omkostninger ved siden af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(320)
Deutsche Posts interne regnskaber viser således siden 1995, at Deutsche Post til de ikke-prisregulerede tjenester kun har henført socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der er baseret på den regulatoriske bidragssats. De regulatoriske regnskaber for 2002 og de efterfølgende regulatoriske regnskaber bekræfter denne praksis. Den økonomiske fordel for de ikke-prisregulerede tjenester forelå derfor både før og efter 1999, da disse tjenester klart er blevet fritaget for afholdte omkostninger.
(321)
Tysklands påstand om, at der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post på de prisregulerede markeder, da virksomheden som følge af de faste beløb, der var betalt i perioden 1995-1999, skulle finansiere højere sociale omkostninger, svarer ikke til virkeligheden. For det første havde Deutsche Post fortsat eneret i forbindelse med de fleste af sine regulerede tjenester. For det andet var, hvilket er endnu vigtigere, priserne for de tjenester, der var omfattet af eneret, sat tilstrækkeligt højt til at vælte disse omkostninger over på de tvungne brugere.
(322)
For perioden frem til 1995 var prisordningen baseret på Postdienstverordnung (87) af 24. juni 1991, ifølge hvilken priserne for monopolet skulle være afbalancerede. I den administrative praksis omfattede dette pensionsomkostningerne. I perioden 1995-1997 var prisordningen baseret på Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens af 14. september 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). I henhold til § 4 sammenholdt med nævnte lovs § 2 og § 7 måtte indtægterne fra det prisregulerede område ikke kun anvendes til at dække omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, herunder bidragene til pensionsfonden, men også omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(323)
Som det fremgår af Deutsche Posts årsregnskaber, forblev de regulerede priser i forbindelse med pensionsreformen i 1995 på samme niveau, som var gældende tidligere, hvor Deutsche Post stadig skulle afholde de samlede pensionsomkostninger. Mens pensionsomkostningerne senere enten (i perioden 1995-1999) blev begrænset til det faste beløb eller (fra 2000) blev fastsat til 33 % af tjenestemændenes samlede lønninger, der år for år var faldende, blev de regulerede priser ikke reduceret tilsvarende for kun at dække flere socialsikringsbidrag, der svarede til de af konkurrenterne betalte obligatoriske socialsikringsbidrag. Da de fastsatte bidrag til pensionsfonden frem til 1999 (2,045 mia. EUR pr. år) forblev omtrent på samme niveau som pensionsomkostningerne i 1994, blev Deutsche Posts økonomiske situation med hensyn til dækningen af pensionsomkostningerne fra de prisregulerede tjenester ikke ændret. Både Deutsche Posts indtægter og virksomhedens bidrag til pensionsfonden forblev i balance.
(324)
I PostG 1997 hedder det entydigt, at de regulerede priser ikke kun skulle dække omkostningerne ved en »effektiv« levering af ydelser, men også byrder f.eks. i forbindelse med tjenestemændenes sociale omkostninger. I PostG 1997 anerkendes det derfor udtrykkeligt, at indtægterne fra det prisregulerede område skulle fastsættes på en sådan måde, at dækningen af de samlede faste beløb var sikret. Da den tyske lovgiver syntes at være af den opfattelse, at de regulerede prisers daværende størrelse opfyldte betingelserne i PostG 1997, blev det besluttet, at priserne frem til 1999 skulle forblive på niveauet fra 1997. Den daværende minister for økonomi og teknologi besluttede efterfølgende den 27. marts 2000, at de priser, der var godkendt den 1. september 1997, skulle forblive i kraft frem til den 31. december 2002.
(325)
De regulerede priser blev således holdt på det historisk høje niveau og ikke reduceret til et niveau, hvor der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post.
(326)
Fra 2000 befandt Deutsche Post sig i forhold til konkurrenterne i en endnu bedre situation, da de fastsatte bidrag til pensionsfonden blev reduceret til 33 % af de optjente tjenestemandslønninger. Dette omfang giver i absolutte tal et fald i omkostningerne fra 2,045 mia. EUR til 735 mio. EUR (og til et endnu lavere beløb i de efterfølgende år, da antallet af tjenestemænd faldt, og denne udvikling kun delvis blev opvejet af stigningen i lønningerne). Da de regulerede priser blev holdt på det historisk høje niveau, har Deutsche Post siden 2000 kunnet opnå væsentlige fortjenester i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(327)
Ved undersøgelsen af Deutsche Posts rentabilitet inden for de prisregulerede tjenester i hele perioden 1995-2002 konkluderes det i WIK-rapporten, at Deutsche Post f.eks. frem til 1999 trods de faste beløb til pensionsfonden ikke havde tab i forbindelse med de prisregulerede tjenester. Siden 2000 viser WIK-rapporten endog klart positive resultater.
(328)
Derfor må Kommissionen afvise Tysklands påstand om, at Deutsche Post med hensyn til dækningen af socialsikringsbidrag i de prisregulerede tjenester var stillet ringere i forhold til konkurrenterne, og at pensionstilskuddet var nødvendigt og proportionalt før 2002.
(329)
Uanset ovenstående må Kommissionen erkende, at den i dette tilfælde ikke har fået forelagt tilstrækkeligt bevismateriale til at bestemme det præcise omfang af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post indbetalte i årene 1995-2002. Den er af den opfattelse, at en sådan kvantificering ikke korrekt kan baseres på den efterfølgende konstatering, at en vis andel af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev forskudt for at blive finansieret ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område, og at Deutsche Post i forbindelse med pensionsfondsbestemmelserne generelt ikke blev stillet ringere, da indtægterne fra det prisregulerede område de facto var sat tilstrækkeligt højt til at dække bidragene til pensionsfonden, herunder de forskudte byrder. Det er ligeledes heller ikke muligt at opstille en metode, hvorefter medlemsstaten kunne beregne bidragenes størrelse for denne periode. Efter at have undersøgt retsgrundlaget for de regulerede priser, der var gældende i perioden 1995-2002, konstaterer Kommissionen, at det af lovbestemmelserne ikke med sikkerhed kan udledes, hvordan de kompetente myndigheder på forhånd har vedtaget de regulerede prisers sammensætning. Navnlig kan det i dette tilfælde ikke påvises med sikkerhed, at de kompetente myndigheder på tidspunktet for fastsættelsen af de regulerede priser på et niveau, der i sidste instans de facto dækkede de forskudte omkostninger, øremærkede en bestemt andel af de regulerede priser i sine afgørelser til præcist at dække beløbet vedrørende de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(330)
I modsætning til i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvor disse byrder udtrykkeligt blev bekræftet og godkendt af posttilsynsmyndigheden, kunne denne tidligere de facto-dækning have beroet på overvejelser hos de for prisfastsættelsen kompetente myndigheder med hensyn til udviklingen i andre omkostningskomponenter eller udviklingen i andre virksomhedsvariabler. Denne tidligere de facto-dækning er derfor i dette tilfælde ikke tilstrækkelig til præcist og med sikkerhed at bestemme, i hvilket omfang de kompetente myndigheder har forhøjet den regulerede pris for at tage hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(331)
For perioden efter den 1. januar 2003 fremgår det derimod klart af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvordan posttilsynsmyndigheden fastsatte de regulerede prisers sammensætning. De regulerede priser blev klart fastsat på et højere niveau for at dække byrderne i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område.
b) Deutsche Posts bidrag siden 2003
(332)
I henhold til PostG 1997 kan Deutsche Post kræve af tilsynsmyndigheden, at den ved fastsættelsen af den tilladte størrelse af indtægterne fra eneretten og de prisregulerede tjenester i de omkostninger, der kan væltes over på brugerne, bl.a. medtager de »usædvanligt høje sociale omkostninger« samt omkostningerne til en effektiv levering af befordringspligttjenester. Denne metode blev anvendt af posttilsynsmyndigheden første gang i prisloftafgørelsen fra 2002. Posttilsynsmyndigheden godkendte også byrderne i forbindelse med det usædvanligt høje socialsikringsbidrag i prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011. Den omstændighed, at kun en del af de prisregulerede tjenester er omfattet af en ex ante-priskontrol, ændret intet ved Kommissionens vurdering. Deutsche Post havde fortsat ret til at overvælte hele byrden ved at udnytte sin dominerende stilling. I denne henseende gør det ingen forskel, om tilsynsmyndigheden udøver kontrol ex ante eller ex post.
(333)
Posttilsynsmyndigheden har også altid godkendt Deutsche Posts ansøgning om, at byrde # 2 (sociale omkostninger, der overstiger den regulatoriske bidragssats) refinansieres ved hjælp af indtægter fra det prisregulerede område. Ved fastlæggelsen af de usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2) for 2001 blev Deutsche Posts socialsikringsbidrag til sine tjenestemænd på [40 til 45 %] af de optjente lønninger (88) sammenlignet med det regulatoriske benchmark. Dette benchmark består af arbejdsgiverandelen af bidragene til socialforsikringen, ulykkesforsikringen og den supplerende pensionsforsikring, som tilsammen udgør [20 til 25 %] af de optjente lønninger.
(334)
Denne forskel mellem de to satser på [15 til 20 %] af den optjente tjenestemandsløn blev medtaget i byrde # 2 og dækket af indtægterne fra det prisregulerede område (se tabel 2).
(335)
Økonomisk set betaler Deutsche Post derfor ikke et bidrag til socialforsikringen på 33 % af de optjente lønninger, men kun et bidrag på [20 til 25 %]. Siden 2003 er den resterende del blevet betalt af tvungne brugere, som skal betale priser, der dækker Deutsche Posts sociale omkostninger for de tjenester, hvor Deutsche Post havde eneret frem til 2007, eller for de befordringspligttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling.
(336)
For at sammenligne den bidragssats, der er anvendt på de optjente lønninger, med en konkurrents socialsikringsbidrag, skal den optjente løn omdannes til tjenestemændenes bruttoløn.
(337)
Den optjente løn udgør mellem [85 og 90 %] af tjenestemændenes bruttoløn (89). På dette grundlag svarer [20 til 25 %] af de optjente lønninger til [17,5 til 22,5 %] af bruttolønnen.
(338)
Som følge af begrænsningen af Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden til 33 % og posttilsynsmyndighedens godkendelse af byrde # 2 betaler Deutsche Post derfor socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttoløn.
VII.3.2.3. Sammenligning
a) Perioden 1995-2002
(339)
I perioden 1995-2002 har indtægterne fra de priser, som Deutsche Post har anvendt på eneretsområdet, i vidt omfang reduceret den faktiske økonomiske byrde i forbindelse med virksomhedens bidrag til dækning af sine sociale omkostninger. I mangel af et selvstændigt priselement kan Kommissionen imidlertid kun konstatere, at størrelsen af Deutsche Posts bidrag lå under benchmarksatsen. Kommissionen er ikke i stand til at beregne den præcise forskel mellem disse to niveauer og kan heller ikke opstille en metode, som ville sætte medlemsstaterne i stand til at gøre det.
b) Perioden efter 2003
(340)
Med hensyn til sammenligningen mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen kan det konstateres, at den regulatoriske bidragssats er baseret på de optjente tjenestemandslønninger, der er et for lavt løngrundlag i forhold til de privatansattes bruttoløn. Den regulatoriske bidragssats skal derfor beregnes på ny som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger.
(341)
Det fremgår af sammenligningen for 2006, at de ikke-prisregulerede tjenester faktisk har betalt socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttolønninger (eller [20 til 25 %] af de optjente tjenestemandslønninger) - i forhold til benchmarksatsen på 33,5 %. Med hensyn til socialsikringsbidragene havde Deutsche Post i 2006 dermed en komparativ fordel på [10 til 15 %] af tjenestemændenes bruttolønninger.
Tabel 7
Sammenligning mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag i 2006
Bidragssats til den obligatoriske socialforsikring
Regulatorisk bidragssats
Benchmarksats for Deutsche Posts socialbidragsbyrde
som procentdel af
de privatansattes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
Arbejdsgiverandel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbejdstagerandel
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
9,75 %
Supplerende pensionsforsikring
[0 til 5 %]
Ulykkesforsikring
[0 til 5 %]
Bidragssats
[17,5 til 22,5 %]
33,50 %
(342)
Ifølge tabel 7 udgør benchmarksatsen for Deutsche Post 33,5 % af tjenestemændenes bruttoløn og ligger [10 til 15] procentpoint over det niveau, som Deutsche Post faktisk har betalt.
(343)
Forskellen på [10 til 15] procentpoint for 2006 ligger over den nominelle forskel på [8 til 13]% mellem benchmarksatsen på 33,5 % og den regulatoriske bidragssats på [20 til 25]%. Forskellen omfatter et ekstrabeløb på [2 til 3] procentpoint, der tager hensyn til den omstændighed, at den nominelle regulatoriske bidragssats på [20 til 25]% uberettiget er baseret på tjenestemændenes optjente løn og ikke på tjenestemændenes bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn.
VII.3.2.4. Foreløbig konklusion vedrørende nødvendighed og proportionalitet
(344)
Pensionstilskuddet, der dækker pensionsfondens finansieringsbehov, der overstiger socialsikringsbidraget på 33 % af Deutsche Post-tjenestemændenes optjente lønninger, er hverken nødvendigt eller proportionalt af følgende grunde:
-
Mellem 1995 og 2002 havde Deutsche Post faktiske omkostninger, som lå under benchmarket; den præcise forskel kan imidlertid ikke fastlægges.
-
Siden 2003 har Deutsche Post i gennemsnit afholdt omkostninger på ca. [17,5 til 22,5]% af sine tjenestemænds bruttoløn, mens det gennemsnitlige benchmark ligger på 32 % af tjenestemændenes bruttoløn; de resterende omkostninger blev afholdt af brugerne, da de indtægter, der var godkendt i henhold til price cap-reguleringen, indeholder byrden for usædvanligt høje sociale omkostninger, der dækker de resterende [10 til 15]% af tjenestemændenes bruttoløn.
(345)
Der er to forklaringer på de forskellige satser efter 2003:
1)
De obligatoriske socialsikringsbidrag, som virksomheder i brevpost- og pakkeudbringningssektoren betaler, ligger på 41 % af bruttolønningerne. Med henblik på en sammenligning med Deutsche Posts sociale bidrag til sine tjenestemænd er det nødvendigt at foretage en justering, som tager hensyn til den omstændighed, at tjenestemænd selv betaler 30 % til 50 % af deres sundheds- og plejeudgifter. Denne andel, som tjenestemændene selv skal betale, kan sidestilles med arbejdstagerandelen til syge- og plejeforsikringen på 7,5 % af bruttolønningerne.
2)
Deutsche Posts bidrag beregnes på grundlag af den optjente løn og ikke tjenestemændenes bruttoløn. Benchmarket for Deutsche Posts tjenestemænd ligger derfor på 33,5 % af bruttolønnen. Den fritagelse, der overstiger denne, er principielt hverken nødvendig eller proportional.
(346)
For perioden 1995-2002 er det ikke muligt præcist at fastlægge den del af fritagelsen, der overstiger det niveau, der kan accepteres som nødvendigt og proportionalt. Fra 2003 udgør denne andel [10 til 15]% af bruttolønnen.
VII.3.2.5. Virkning af de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser for kriterierne om nødvendighed og proportionalitet
(347)
I forbindelse med vurderingen af pensionstilskuddets nødvendighed og proportionalitet skal de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser imidlertid tages i betragtning.
(348)
Som forklaret i afsnit II.2.1 havde Deutsche Post frem til den 31. december 2007 eneret til at befordre visse brevforsendelser. Virksomheden havde i henhold til § 52 i PostG 1997 frem til denne dato fået overdraget befordringspligten i henhold til kapitel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (90) og § 11 i PostG 1997. Efter den 1. januar 2008 har Deutsche Post leveret befordringspligttjenester på frivilligt basis.
(349)
Så længe Deutsche Post havde eneret på visse brevposttjenester, kunne konkurrenterne ikke udbyde tjenester på denne del af postmarkedet. Den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden med hensyn til de posttjenestemænd, der arbejdede inden for levering af tjenester, der var omfattet af eneret, tillod Deutsche Post at refinansiere alle sociale omkostninger i et omfang, der oversteg konkurrenternes sociale bidrag, ved hjælp af højere priser for prisregulerede tjenester, har formentlig ikke påvirket samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
(350)
Befordringspligten er begrundet i den omstændighed, at postvirksomheder i forbindelse med et konkurrenceudsat marked enten overhovedet ikke udbyder visse tjenester i landdistrikter eller afsidesliggende områder eller kun til urimeligt høje priser. Derfor skal i henhold til artikel 4 i direktiv 97/67/EF enhver medlemsstat sikre overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
(351)
I denne henseende pålægger den tyske lovgivning alle postvirksomheder, der har en dominerende stilling på et marked, som befordringspligten gælder for, en særlig pligt. I henhold til § 2 i PDLV (91) skal sådanne udbydere af posttjenester stille ydelserne på dette marked til rådighed for alle brugere på samme betingelser. Hidtil har kun Deutsche Post haft en sådan dominerende stilling og var derfor omfattet af denne pligt.
(352)
Siden privatiseringen har Deutsche Post ikke modtaget statsstøtte som kompensation for levering af befordringspligttjenester. Virksomheden modtager imidlertid ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, hvor den har en dominerende stilling, en kompensation for omkostningerne i forbindelse med sikringen af befordringspligten. Ved vurderingen af nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet er det efter Kommissionens opfattelse rimeligt at tage hensyn til denne omstændighed.
(353)
Kommissionen konkluderer derfor, at med hensyn til posttjenestemændenes sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af prisregulerede tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, påvirker den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden er gået med til ved hjælp af højere priser at finansiere alle disse sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af de prisregulerede tjenester, selv hvis disse sociale omkostninger overstiger det niveau, som konkurrenterne normalt afholder, ikke samhandelen i et omfang, der strider mod den fælle interesse. Denne konklusion er begrundet i de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser, hvorunder disse tjenester leveres. Den kan derfor ikke overføres til andre områder.
VII.3.3. Konklusion
(354)
Det kan konkluderes, at Deutsche Post fra 2003 for sine tjenestemænd, der arbejdede inden for de ikke-prisregulerede tjenester, har indbetalt sociale bidrag, der lå 11-14 procentpoint under konkurrenternes bidragssatser.
Figur 8
Komparativ fordel med hensyn til socialsikringsbidraget i forhold til ikke-prisregulerede tjenester (bidrag som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger)
(…)
(355)
De lave sociale bidrag er hverken nødvendige eller proportionale for at nå målet om en gradvis åbning af markedet for posttjenester. På de pågældende markeder er Deutsche Post i hård konkurrence med andre udbydere. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det lavere niveau af sociale bidrag påvirker samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse; det kan derfor ikke betragtes som foreneligt med det indre marked.
(356)
Den del af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003 beregnes efter følgende formel: Forskel mellem benchmarksatsen og den regulatoriske bidragssats multipliceret med summen af bruttolønningerne blandt de tjenestemænd, der arbejder inden for de ikke-prisregulerede tjenester.
Tabel 8
Formel til fastlæggelse af den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked =
=
(benchmarksats - regulatorisk bidragssats)
×
Summen af bruttolønningerne blandt tjenestemænd inden for ikke-prisregulerede tjenester
(357)
På grundlag af de foreliggende oplysninger fremkommer for perioden 2003-2010 en samlet komparativ fordel på [500 til 1 000] mio. EUR (se bilag). I denne periode er det årlige beløb af støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, faldet fra […] mio. EUR (2003) til […] mio. EUR (2010) på grund af det faldende antal tjenestemænd.
VII.3.4. Modargumentation til Tysklands påstand
(358)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet, da der i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev indbetalt socialsikringsbidrag, der var 11-14 % lavere end de bidrag, som de private konkurrenter skulle betale. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev den årlige fordel på grundlag heraf anslået til mellem 100 mio. EUR og 200 mio. EUR.
(359)
I sine bemærkninger til 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren fremførte Tyskland to hovedindsigelser:
1)
Tyskland fastholder, at benchmarksatsen kun kan baseres på arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, da private virksomheder ikke i henhold til loven er forpligtet til at betale arbejdstagerandelen. Endvidere bør det tages i betragtning i forbindelse med benchmarket, at Deutsche Posts lønniveau altid har ligger over det »sædvanlige« niveau.
2)
Tyskland påstår, at Kommissionen ikke har påvist, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger.
VII.3.4.1. Kommissionens medtagelse af arbejdstagerbidragene i benchmarket og undladelsen af at justere lønniveauet til en »sædvanlig løn« er berettiget
(360)
Tyskland gør gældende, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenterne, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen.
(361)
Med hensyn til dette første argument fastholder Kommissionen, at tjenestemænd i modsætning til privatansatte ikke er forpligtet til at betale bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal sådanne bidrag nødvendigvis medtages i benchmarksatsen for at sikre, at Deutsche Post og private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme omfang.
(362)
Endvidere fastholder Tyskland, at benchmarksatsen hverken anvendes på tjenestemændenes bruttoløn eller tjenestemændenes optjente lønninger, men kun på de »sædvanlige« lønninger. I de regulatoriske regnskaber for 2002, 2007 og 2011 bør efter Deutsche Posts opfattelse den »sædvanlige løn« rette sig efter ETV-lønnen eller efter de kollektive overenskomster for postsektoren fra 2003.
(363)
I de regulatoriske regnskaber for 2009 er 2007-mindstelønnen, der stadig ligger under ETV-lønnen, fastsat som »sædvanlig« løn.
(364)
Ifølge Tyskland er det nødvendigt at basere beregningen på sådanne »sædvanlige« lønninger, for at Deutsche Posts sociale bidrag ligger på samme niveau som konkurrenternes.
(365)
Kommissionen kan ikke følge dette argument, da støtten skal være begrænset til det nødvendige minimum, for at det er sikret, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til ægte konkurrence på EU-plan sker på acceptable økonomiske betingelser.
(366)
Det ville derfor være uforholdsmæssigt at forhøje støtten i et sådant omfang, at Deutsche Post efter 1995 kun skulle finansiere sociale bidrag på grundlag af »sædvanlige« lønninger, som ikke tager hensyn til arbejdsmarkedsforholdene i tidligere år. I erhvervslivet er det normalt, at lønningerne blandt beskæftigede, der er blevet ansat af henholdsvis de etablerede virksomheder og nye markedsaktører på forskellige tidspunkter, er forskellige.
(367)
I statsstøttesag France Telecom (92) afviste Kommissionen ligeledes Frankrigs argument om, at der i forbindelse med socialsikringsbidragene også skulle tages hensyn til, at tjenestemænd fik højere lønninger end personale, der var beskæftiget hos konkurrenter. Kommissionen understregede i denne forbindelse, at den etablerede operatør på tidspunktet for markedsåbningen takket være tjenestemændene havde kvalificerede og kompetente medarbejdere, uden hvilke denne ikke havde kunnet fastholde sin markedsposition. Det er under alle omstændigheder absolut kunstigt at fremhæve den etablerede postvirksomheds ulemper og udelade de betydelige fordele, f.eks. med hensyn til markedsandel, bekendthedsgrad og kundegrundlag.
(368)
Endvidere kan det på grundlag af Deutsche Posts beregninger ikke troværdigt konstateres, at Deutsche Post havde opnået de beregnede besparelser i forbindelse med lønomkostningerne uden forpligtelsen til at beskæftige tjenestemænd. Selv i det tilfælde, at tjenestemændene i 1995 faktisk var overgået til overenskomstansættelse, er det hverken påvist, hvor mange tjenestemænd der ville være erstattet af privatansatte i 1995, eller på hvilket løntrin dette ville være sket. Alene det store antal tjenestemænd (93), som Deutsche Post beskæftigede i 1995, gør det usandsynligt, at det fra 1995 havde været muligt juridisk og økonomisk at erstatte alle tjenestemænd med lige så produktive privatansatte med lavere lønninger.
(369)
Kommissionen afviser derfor Tysklands indvendinger med hensyn til både benchmarksatsen og lønningerne.
VII.3.4.2. Tysklands påstand om, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder
(370)
Tyskland gør gældende, at Kommissionen kun vurderer størrelsen af de sociale bidrag med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester og ikke undersøger, om fortjenesterne fra de regulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder.
(371)
Tyskland anvender to argumentationslinjer. For det første har Kommissionen ikke bevist, at den tyske tilsynsmyndighed faktisk har godkendt de af Deutsche Post påståede byrder. For det andet havde fortjenesterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester, selv hvis tilsynsmyndigheden skulle have godkendt disse byrder, alligevel ikke været tilstrækkelige høje til at finansiere disse byrder. Tyskland fremsendte to ekspertrapporter, en rapport fra professor Weber og udtalelsen fra CTcon, for at påvise, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger, og at Deutsche Post derfor var blevet underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger.
a) Prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011 beror på de af Deutsche Post fremlagte regulatoriske regnskaber og godkender alle påståede byrder
(372)
Det er klart dokumenteret, at posttilsynsmyndigheden siden prisloftafgørelsen fra 2002 har godkendt Deutsche Posts byrder og fastlagt de regulerede priser i overensstemmelse hermed for at dække disse byrder. I prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011 bekræftes det desuden, at posttilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning og godkendte, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger blev finansieret ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
b) Rapporten fra professor Weber underbygger ikke påstanden om, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de af Deutsche Post påståede byrder
(373)
Rapporten fra professor Weber vedrører perioden 1995-2010, og det fastholdes heri, at Deutsche Post ikke kun blev ydet pensionstilskuddet, men også at virksomhedens byrde # 2 blev fuldstændigt dækket ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester (en udførlig beskrivelse af rapporten findes i afsnit VI.1.4.2(a)).
(374)
I forbindelse med vurderingen af ekspertrapporten henvises indledningsvis til kriterierne for prisgodkendelsen i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997. I henhold hertil skal prisloftet tage passende hensyn til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser samt byrderne som følge af omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og omkostningerne i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for de ansatte, som Deutsche Bundespost har overtaget.
Tabel 9
Prisfastsættelse i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997
Prisloft for de regulerede tjenester =
=
Omkostninger ved en effektiv levering af regulerede tjenester + byrder
=
Samlede omkostninger i forbindelse med de regulerede tjenester + byrder i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester
(375)
Posttilsynsmyndigheden skal fastsætte de regulerede priser på en sådan måde, at indtægterne dækker omkostningerne ved en »effektiv levering« af de prisregulerede tjenester og de godkendte byrder. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at de regulerede priser ikke kun fuldt ud dækker de samlede omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, uafhængigt af, om disse er opført som »byrder« eller »omkostninger ved en effektiv levering af ydelser«, men også den del af byrderne, der følger af de ikke-prisregulerede tjenester. Med § 20, stk. 2, i PostG 1997 er det sikret, at de godkendte byrder fuldt ud er dækket af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I modsætning til Tysklands påstand er der således ved lov sørget for, at der som følge af overtagelsen af usædvanligt høje sociale omkostninger for ansatte inden for de ikke-prisregulerede tjenester ikke opstår overkompensation for de prisregulerede tjenester.
(376)
Indledningsvis defineres i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd som forskellen mellem alle de sociale omkostninger, som Deutsche Post skal afholde for sine tjenestemænd (betalinger til pensionsfonden samt sundhedsudgifter, ulykkesforsikring og øvrige forsikringsydelser) og arbejdsgiverbidragene til pensions-, syge- og plejeforsikringen på grundlag af 2007-mindstelønnen. Dernæst sammenholdes denne forskel med byrde # 2.
(377)
Ekspertrapporten fra professor Weber kan anfægtes i to henseender: For det første er de usædvanligt høje omkostninger sat overdrevent højt. For det andet overses det, at de usædvanligt høje omkostninger derfor også indeholder omkostninger, som Deutsche Post har modtaget kompensation for, som ikke er opført for byrde # 2, men under andre poster. Der henvises navnlig til følgende svage punkter:
(378)
For det første beregnes i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, byrde # 2 dog på grundlag af den regulatoriske bidragssats. Da den regulatoriske bidragssats er højere end arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, er de i ekspertrapporten fastlagte usædvanligt høje sociale omkostninger højere end byrde # 2. I ekspertrapporten tages der derfor ikke hensyn til usædvanligt høje sociale omkostninger, som posttilsynsmyndigheden betragter som omkostninger ved en »effektiv levering«.
(379)
For det andet tages der i ekspertrapporten ikke hensyn til, at byrde # 1 (usædvanligt høje lønomkostninger) også omfatter en del af de usædvanligt høje sociale omkostninger (f.eks. på grund af forskellene mellem de optjente lønninger og benchmarket for det »sædvanlige« lønniveau), og at disse derfor finansieres ved hjælp af byrde # 1. Andre sociale omkostninger, som der blev taget højde for i ekspertrapporten, dækkes af andre byrder (f.eks. er betalingerne til BAnstPT omfattet af byrde # 6) og kompenseres derfor. Mens summen af alle sociale omkostninger, der et opstået i forbindelse med tjenestemændene, er opført, blev det ikke anført, at usædvanligt høje omkostninger også dækkes i forbindelse med andre byrder end # 2.
(380)
For det tredje bør det tages i betragtning, at byrde # 2 omfatter de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd såvel som privatansatte. Socialsikringsbidragene til de privatansatte var før 2003 højere end den regulatoriske benchmarksats, da der i disse omkostninger også indgik renter på ca. […] mio. EUR til de privatansattes supplerende pensionsforsikring. Siden 2003 er disse renteomkostninger blevet henført til de finansielle omkostninger, og de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med privatansatte har siden ligget under den regulatoriske benchmarksats.
(381)
Da den samlede byrde # 2 i ekspertrapporten betragtes som kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger, var der i perioden før 2003 tale om en for stor fritagelse og efter 2003 en utilstrækkelig fritagelse for tjenestemændenes sociale omkostninger. For at kunne fastlægge den passende kompensation fra byrde # 2 for tjenestemændenes usædvanligt høje sociale omkostninger, skal tjenestemænd og privatansatte derfor betragtes særskilt i forbindelse med byrde # 2.
(382)
Den overkompensation, der er fastlagt i ekspertrapporten, er derfor vildledende, da der ikke blev taget hensyn til, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger ikke kun er dækket via byrde # 2, og at posttilsynsmyndigheden har betragtet en højere andel af de sociale omkostninger som omkostninger ved en »effektiv levering«. Ved en passende korrektion af fejlene i ekspertrapporten med hensyn til kompensationen udlignes byrderne og de usædvanligt høje sociale omkostninger præcist, som krævet i § 20, stk. 2, i PostG 1997.
(383)
Tysklands indvending om, at Kommissionen i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren begik den fejl kun at beregne den komparative fordel for det ikke-prisregulerede område, må derfor afvises, da posttilsynsmyndigheden i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997 skal fastsætte prisloftet på en sådan måde, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester dækker omkostningerne ved en effektiv levering af prisregulerede tjenester og de godkendte byrder.
c) Intet bevis for en underkompensation for de usædvanligt høje omkostninger på grundlag af WIK-rapporten
(384)
Under henvisning til de regulatoriske regnskaber for 2009 fastholder Tyskland, at Deutsche Post siden 1990 har haft betydelige underskud i forbindelse med sine prisregulerede tjenester, da indtægterne fra det regulerede område blev opbrugt af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester samt nettoomkostningerne ved opfyldelsen af befordringspligten (94). Også af denne grund afviser Tyskland således Kommissionens argumentation om, at fortjenesterne fra de prisregulerede tjenester havde været tilstrækkelige til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger for de ikke-prisregulerede tjenester.
(385)
Kommissionen fastholder i denne henseende for det første, at det klart fremgår af posttilsynsmyndighedens afgørelser siden 2003, at den har opført en del af indtægterne fra de prisregulerede tjenester som kompensation for byrde # 2. Eksistensen af dette bidrag fra indtægterne fra de prisregulerede tjenester fremgår derfor klart og tydeligt af posttilsynsmyndighedens afgørelser.
(386)
For det andet er det i modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2009 anført i WIK-rapporten, at der efter 2000 er opnået betydelige positive fortjenstmargener på over [6,5 til 8,5]% af omsætningen i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
Figur 9
Beregning af ROS for de prisregulerede tjenester på grundlag af WIK-rapporten
(…)
Forklaring:
Beregningerne er baseret på de justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009, der er foretaget i WIK-rapporten. Endvidere antages det, at de prisregulerede tjenester dækker alle tab i forbindelse med de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester. Den lavere fortjeneste i 2007 skyldes frem for alt en usædvanligt høj afskrivning i forbindelse med ejendomsporteføljen.
(387)
De højere fortjenester efter 2000 står i direkte forbindelse med nedsættelsen af de pensionsforsikringsbidrag, der var fastsat i pensionsloven fra 1995: Mens Deutsche Post i 1999 betalte et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR, udgjorde det tilsvarende bidrag i 2000 kun ca. 735 mio. EUR (33 % af de optjente tjenestemandslønninger). Da posttilsynsmyndigheden ikke i overensstemmelse med de lavere pensionsbidrag nedjusterede de regulerede priser i 2000, steg Deutsche Posts fortjenester betydeligt. Den opnåede fortjeneste forblev også efter prisloftafgørelsen fra 2002 på et højt niveau, da de regulerede priser ikke blev nedsat tilstrækkeligt til at svare til omkostningerne ved de prisregulerede tjenester.
(388)
Med hensyn til Tysklands kritik af WIK-rapporten er Kommissionen af den opfattelse, at rapporten giver et mere korrekt indblik i Deutsche Posts økonomiske situation i almindelighed og fortjenesterne i forbindelse med de prisregulerede tjenester i særdeleshed end de regulatoriske regnskaber for 2009. Dette kan begrundes på følgende måde.
i) Mere passende henføring af omkostningerne til de kommercielle tjenester
(389)
I henhold til Chronopost-dommen skal de kommercielle tjenester selv bære deres direkte omkostninger og yde et passende bidrag til de fælles omkostninger. Den passende fordeling af omkostningerne mellem de forskellige tjenester kan enten påvises ved hjælp af eksterne benchmarks (f.eks. markedspriser) eller interne omkostningsoplysninger (95).
(390)
De regulatoriske regnskaber for 2009 er baseret på princippet i § 20, stk. 2, i PostG 1997, hvorefter der til de ikke-prisregulerede tjenester kun må henføres omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser, mens alle byrder (f.eks. yderligere omkostninger i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for POSTDIENST's ansatte og nettoomkostninger ved befordringspligten) skal finansieres ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I WIK-rapporten fastslås det imidlertid efter undersøgelsen af de regulatoriske regnskaber for 2009 i forhold til private konkurrenters rentabilitet, at Deutsche Post henfører en for stor andel af byrderne til de prisregulerede tjenester og ikke tilstrækkelige omkostninger til de kommercielle tjenester.
(391)
En undersøgelse af de påståede »sædvanlige« benchmarks, som Deutsche Post har anvendt til at beregne de enkelte byrder, bekræfter resultaterne i WIK-rapporten: Som allerede nævnt er den regulatoriske bidragssats til beregning af byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) et for lavt benchmark i forhold til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale. Desuden er der f.eks. i forbindelse med infrastrukturbyrden filialer tale om et rent hypotetisk benchmark, da det ikke kan påvises, at Deutsche Post ikke længere ville have drevet postfilialer efter 1990 uden befordringspligten. Det kan heller ikke påvises, at Deutsche Post fra 1990 udelukkende kunne have arbejdet med medarbejdere, som virksomheden kun skulle have betalt lønninger på niveau med 2007-mindstelønnen.
(392)
Kommissionen konkluderer derfor, at WIK-rapporten er bedre egnet som grundlag for fastlæggelsen af de omkostninger, der skal henføres til de kommercielle tjenester.
(393)
Omkostningsberegningen skal desuden i henhold til direktiv 97/67/EF og direktiv 2006/111/EF være i overensstemmelse med de almindelige regnskabsprincipper. Hverken de forhøjede afskrivningsomkostninger eller de højere yderligere pensionsomkostninger er indeholdt i Deutsche Posts årsregnskaber. Sådanne omkostninger - og dette gælder både Deutsche Post og konkurrenterne - finansieres normalt ved hjælp af en virksomheds balanceoverskud. En opjustering ville derfor begunstige Deutsche Post i forhold til konkurrenterne.
ii) Benchmarking til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste under hensyntagen til Deutsche Posts risikoposition
(394)
Deutsche Posts fortjenester har siden 2000 ligget markant over ROS-medianen på 3,48 % i WIK-rapporten og den nedre ROS på 6,1 % i Deloitte-II-rapporten. Tysklands påstand om, at Deutsche Post har lidt så store tab, at virksomheden ikke kunne afholde byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, kan derfor ikke accepteres.
(395)
Desuden skal Deloitte-II-rapporten, der er baseret på en lille sammenligningsgruppe af hovedsageligt multinationale udbydere af eksprespakketjenester (bl.a. UPS, FedEx, TNT Express), betragtes kritisk. I forbindelse med anbefalingen i Deloitte-II-rapporten af, at der lægges en nedre ROS på 6,1 % og en ROS-median på 7,4 % til grund for en passende fortjenstmargen, tages der ikke hensyn til den omstændighed, at Deutsche Posts aktivitet ikke kun er væsentligt mindre kapitalintensiv, mens også mindre risikobetonet:
1)
Internationale eksprespakketjenester leveres ikke af Deutsche Post selv, men kun af virksomhedens DHL-datterselskaber.
2)
I forbindelse med brevposttjenesterne, som tegner sig for 75 % af Deutsche Posts indtægter, skal der investeres væsentligt mindre kapital i forhold til multinationale udbydere af pakketjenester, da postbudenes lønninger udgør den største omkostningspost. Udbydere af eksprespakketjenester skal foretage betydeligt større investeringer i kapitalintensive faciliteter (96).
3)
Deutsche Posts dominerende stilling på brevpostmarkedet opstod og blev styrket på grundlag af eneretten, som gav Deutsche Post et sikkert kundegrundlag, uden at det var nødvendigt at foretage større investeringer i markedsføring eller mærkenavn. De multinationale udbydere af pakketjenester var derimod nødt til at oparbejde deres position fra bunden på hvert nationalt marked og har på egen risiko og for egen regning skabt nogle af de mest kendte mærker (97).
4)
Deutsche Posts markeds- og omkostningsrisici blev sikret ved hjælp af statslige foranstaltninger (98). Prisreguleringen har navnlig sørget for, at alle byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester (99) dækkes.
(396)
I WIK-rapporten anvendes derfor korrekt et benchmark for fortjeneste, som ligger under Deloitte-II-intervallet, for at tage passende hensyn til den lavere kapitalintensitet og de lavere risici i forbindelse med Deutsche Posts aktiviteter i forhold til multinationale udbydere af ekspreskurertjenester. Det er imidlertid ikke nødvendigt at fastlægge benchmarket for fortjeneste præcist, da de gennemsnitligt opnåede ROS-margener på 8,3 % allerede ligger over den i Deloitte-II-rapporten anslåede nedre ROS på 6,1 %. Selv på grundlag af den ekspertrapport, som Tyskland selv havde forelagt, kunne det ikke fastslås, at Deutsche Post har modtaget en for lav kompensation siden 2000.
(397)
Under alle omstændigheder er det vanskeligt at forstå Tysklands kritik af WIK-rapporten, da ROS-medianen på 3,48 % ikke ligger over den fortjeneste, som posttilsynsmyndigheden og Deutsche Post selv betragter som rimelig. På den ene side fremkommer der på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 % absolut set en højere fortjeneste end de kapitalomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende i sine regulatoriske regnskaber og tilsynsmyndigheden har godkendt (f.eks. omkostninger til […] og […]) (se afsnit IV.4.3). På den anden side bevæger den i WIK-rapporten nævnte ROA-median på 7,66 % sig i et lignende område som afkastet på den investerede kapital, som Deutsche Post […].
(398)
Tysklands henvisning til rimelige fortjenstmargener inden for jernbane- og bustransport (fortjenester ved salg på 7-8 %) har ingen indflydelse på konklusionerne vedrørende benchmarkingen til fastlæggelse af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. Disse sektorer er mere kapitalintensive og kræver derfor højere fortjenester ved salg til dækning af kapitalomkostningerne. På grundlag af disse tal fremgår det derimod, at benchmarket for den rimelige fortjeneste i Deloitte-II-rapporten snarere svarer til den gennemsnitlige ROS i en kapitalintensiv end en beskæftigelsesintensiv sektor.
d) Konklusioner
(399)
Kommissionen må afvise Tysklands påstand om, at indtægterne fra det prisregulerede område ikke var tilstrækkelige til at dække de påstående byrder i forbindelse med usædvanligt høje sociale omkostninger. Tysklands påstand kan hverken underbygges af de af Tyskland fremsendte ekspertrapporter eller de regulatoriske regnskaber for 2009.
(400)
Derimod er det entydigt dokumenteret på grundlag af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, at posttilsynsmyndigheden altid har godkendt kompensationen for de påstående byrder ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
VII.3.5. Ophævelse af uforenelig støtte fra den 1. januar 2003
(401)
Når Kommissionen fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, er den ifølge Domstolens faste praksis beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (100). Ifølge denne retspraksis har en sådan forpligtelse til formål at genoprette den oprindelige situation (101). I denne forbindelse fastslog Domstolen, at dette mål er nået, når støttemodtageren har tilbagebetalt den ulovligt ydede støtte og derved mistet den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen er genoprettet (102).
(402)
I overensstemmelse med denne retspraksis er følgende fastsat i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.«
(403)
Kommissionen konstaterer endvidere, at 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren vedrører perioden 1990-2007. Pensionstilskuddet er imidlertid en fortløbende støtteordning, der fortsatte efter 2007. Kompensationen for byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester blev heller ikke indstillet i 2007. Tysklands meddelelse af 2. januar 2012 indeholdt således oplysninger om pensionstilskuddet og de prisregulerede indtægter til og med 2010. Kommissionen konkluderer derfor, at tilbagesøgningen af den andel af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, ikke bør slutte i 2007, men fortsætte indtil datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(404)
Med hensyn til den beregning af støtteelementet, som Deutsche Post råder over, understreges det, at ifølge Domstolens praksis kræver ingen bestemmelse i EU-retten, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved beslutningens adressat uden overdrevne vanskeligheder, selv kan fastslå beløbet (103).
(405)
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, skal beregnes efter formlen i tabel 8 på grundlag af den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen (se definitionen i bilaget samt tabel 7) samt på grundlag af tjenestemændenes bruttoløn (se definitionen i tabel 6). Den ulovlige støtte, der er ydet hvert år, pålægges renter, indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (104).
(406)
De beregninger i bilaget, hvormed den ulovlige støtte for årene 2003-2010 (uden renter) blev fastlagt, er baseret på den antagelse, at der arbejdede lige mange tjenestemænd inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. De foreliggende data siger ikke noget om det præcise antal tjenestemænd, der arbejdede inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. Derfor antages det, at indtægtsandelene fra prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester er en pålidelig første tilnærmelsesværdi til opdelingen af lønomkostningerne.
(407)
Mere præcise oplysninger kan dermed føre til mere præcise beregninger og ændre resultaterne. Tyskland har for nylig forelagt nye oplysninger vedrørende summen af tjenestemandslønningerne inden for de ikke-prisregulerede tjenester mellem 1995 og 2007. Disse oplysninger tyder på, at summen af tjenestemandslønningerne bør anslås ved hjælp af en opdeling på grundlag af Deutsche Posts personaleomkostninger, der er anført i de regulatoriske regnskaber. En sådan tilgang kunne give en lavere sum i forbindelse med tjenestemandslønningerne i forhold til skønnene på grundlag af opdelingen efter indtægtsandele. Den 2. januar og 19. januar 2012 fremsendte Tyskland bemærkninger, der tyder på, at den relative opdeling af byrderne blev ændret inden for de prisregulerede tjenester og mellem de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester - i det mindste hvad angår prisloftafgørelsen fra 2011. Ifølge disse oplysninger er en del af byrderne angiveligt fra 2008 blevet henført til de ikke-prisregulerede tjenester. I forbindelse med gennemførelsen af denne afgørelse beregnes den nøjagtige størrelse af den ulovlige støtte sammen med Tyskland under hensyntagen til disse betragtninger.
(408)
Trods alle bestræbelser kunne Kommissionen ikke fastlægge pålidelige tal for den ulovligt ydede støtte mellem 1995 og 2002. Det synes heller ikke muligt i denne afgørelse at angive beregningsparametre, der er så præcise, at medlemsstaten ville kunne foretage de endelige beregninger i forbindelse med gennemførelsen af afgørelsen (alene eller i samarbejde med Kommissionen). Under disse særlige omstændigheder er i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 medlemsstatens ret til forsvar og retssikkerhedsprincippet til hinder for at kræve støtten tilbagebetalt, da det angives i denne bestemmelse, at »Kommissionen [ikke] kræver […] tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«.
(409)
Derfor bør tilbagebetalingen begynde den 1. januar 2003 og slutte på det tidspunkt, hvor den komparative fordel for de ikke-prisregulerede tjenester ikke længere eksisterer.
(410)
For perioden efter datoen for meddelelsen af denne afgørelse skal det sikres, at de lønrelaterede socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd, ikke ligger under konkurrenternes bidrag, der gælder for privatansatte. I forbindelse med sammenligningen skal der tages hensyn til enhver kompensation, som Deutsche Post modtager på grundlag af prisreguleringen i henhold til § 20 i PostG.
VIII. VURDERING AF DE OFFENTLIGE OVERFØRSLER
VIII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(411)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(412)
De offentlige overførsler er statsstøtte, da de blev ydet i henhold til henholdsvis § 37 og § 40 i PostVerfG 1989 og § 2 i PostUmwG 1994 og finansieret ved hjælp af midler fra den offentlige virksomhed TELEKOM.
VIII.1.1. Finansiel fordel opnået som følge af de offentlige overførsler
VIII.1.1.1. Tysklands påstand om, at tilbageførslerne skal betragtes som en særlig byrde
(413)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler kun udgjorde en kompensation for tilbageførslerne, hvor der var tale om omkostninger, som private konkurrenter normalt ikke skulle afholde. Efter Tysklands opfattelse var tilbageførslerne en afgift »sui generis«, som hverken kan betragtes som skat eller udbytte.
(414)
Deutsche Post skulle indbetale tilbageførslerne på mellem 6,6 % og 10 % af omsætningen fra 1924 til 1995. Ifølge KPMG-rapporten foretog den tyske forfatningsdomstol ikke en endelig vurdering af tilbageførslernes retlige karakter i sin dom af 22. marts 1984, men regnede dem blandt »forbundsstatens erhvervsindtægter«. Tilbageførslerne blev endvidere klassificeret som »omkostningerne ved ydelsen«, som Deutsche Post skulle betale for leveringen af sine ydelser.
(415)
Selv om den tyske forfatningsdomstol ikke har fastlagt præcist, hvorvidt tilbageførslerne skal betragtes som erstatning for en skat eller et udbytte, er det klart, at tilbageførslerne medførte indtægter for statsbudgettet.
(416)
For det første har en lang række medlemsstater tidligere anvendt indtægterne fra post- og telekommunikationsmonopolet som indtægtskilde for statsbudgettet. Da BUNDESPOST og virksomhedens forgængere frem til 1995 som offentlige virksomheder ikke var undergivet almindelig skattepligt, blev der opkrævet en afgift »sui generis«, for at forbundsstaten også modtog indtægter fra disse områder. Endvidere var det også hensigtsmæssigt i økonomisk henseende at opkræve afgifter i forbindelse med disse monopoler. Brugerne var rede til at acceptere højere priser uden at begrænse udnyttelsen af ydelserne alvorligt, således at der kunne opnås høje indtægter til statsbudgettet.
(417)
For det andet var Deutsche Post i modsætning til private virksomheder hverken direkte eller indirekte skattepligtig og skulle heller ikke betale udbytter for den indskudte egenkapital. Tilbageførslerne var derfor den eneste mulighed for forbundsstaten til - hvad enten det var i dens rolle som skattemyndighed eller som ejer - at opnå indtægter fra Deutsche Post. Om tilbageførslerne præcist er i overensstemmelse med definitionerne af visse skatte- eller udbyttesystemer, er uden betydning i denne forbindelse. Under alle omstændigheder var der i forbindelse med tilbageførslerne tale om betalinger, som Deutsche Post har skullet foretage siden 1924, og som førte til indtægter for forbundsstaten.
(418)
Afslutningsvis kan det konstateres, at forpligtelsen til at betale tilbageførslerne var i overensstemmelse med det offentlige formål om at opnå indtægter til forbundsstaten fra et statsligt monopol, hvad enten det er i form af skatter eller udbytter. Tilbageførslerne udgjorde derfor normale omkostninger, som Deutsche Post skulle finansiere ved hjælp af egne midler.
VIII.1.1.2. Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler er i overensstemmelse med en privat investors adfærd
(419)
Tyskland anfører, at man ved ydelsen af de offentlige overførsler delvis havde handlet som en privat investor, da der med betalingerne var blevet finansieret rentable investering i Deutsche Posts net.
(420)
Da det imidlertid ikke var investeringsplaner, men de akkumulerede tab, der dannede grundlag for de offentlige overførsler, er det åbenlyst, at en privat investor ikke havde fulgt en sådan investeringsstrategi.
(421)
Deutsche Post har derfor opnået en finansiel fordel som følge af de offentlige overførsler.
VIII.1.1.3. Tysklands påstand om, at der er tale om en kompensation for nettoomkostningerne ved befordringspligten
(422)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler ikke udgjorde statsstøtte, da de kompenserede for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
(423)
Domstolen fastslog i Altmark-dommen (105), at en kompensation, der er et vederlag for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107 i TEUF, når nedenstående fire betingelser er opfyldt: For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, som desuden skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have.
(424)
Da Deutsche Post ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, og Tyskland ikke har påvist, at Deutsche Post var en veldrevet virksomhed, er den fjerde af betingelserne i Altmark-dommen ikke opfyldt.
VIII.1.2. Konklusioner med hensyn til, om der foreligger støtte
(425)
De offentlige overførsler blev ydet ved hjælp af statslige midler og gjorde det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af private virksomheder. Tyskland kunne ikke påvise, at de offentlige overførsler opfylder Altmark-kriterierne og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte.
(426)
Af de i VII.1.2 nævnte grunde kan de offentlige overførsler fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen.
(427)
Kommissionen konkluderer derfor, at de offentlige overførsler udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VIII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF
(428)
De offentlige overførsler blev indført ved § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 og udgør derfor en ny støtteforanstaltning.
VIII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF
(429)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne. Traktaten åbner dog mulighed for at gøre en undtagelse fra traktatens regler, når en række betingelser er opfyldt: For det første skal staten ved en konkret retsakt have overdraget en virksomhed at udføre en bestemt opgave. For det andet skal den opgave, der overdrages, dreje sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det tredje skal denne undtagelse være nødvendig for, at den overdragne opgave kan udføres, og stå i et rimeligt forhold hertil. Endelig må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU's interesse.
(430)
I meddelelsen fra henholdsvis 1996 og 2001 (106) (107) samt i rammebestemmelserne fra 2005 har Kommissionen forklaret, hvordan kriterierne om støttens nødvendighed og proportionalitet skal anvendes med henblik på en undtagelse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF. Afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 er den seneste kodificering af betydningen og omfanget af disse kriterier, som tidligere konsekvent er blevet anvendt af Domstolen, Retten og Kommissionen.
(431)
I henhold til afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 skal følgende principper overholdes med hensyn til nødvendigheden og proportionaliteten af den tildelte kompensation:
1)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser.
2)
I kompensationen indregnes alle fordele ydet af staten eller med statsmidler af en hvilken som helst art, og uanset hvordan de klassificeres i forhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
3)
Enhver kompensation skal reelt anvendes til udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kompensation for offentlig tjeneste, som anvendes til aktiviteter på andre markeder, er ikke berettiget og udgør som følge heraf uforenelig statsstøtte.
(432)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis anset offentlige overførsler for omkostninger ved forsyningspligten som forenelig støtte (eller ikke som støtte), for så vidt de offentlige overførsler var lavere end de afholdte nettoomkostninger ved befordringspligten (108).
VIII.3.1. Overdragelse af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(433)
I de på hinanden følgende postdirektiver såvel som i Domstolens praksis (109) er det almene udbud af posttjenester altid blevet anerkendt som tjenesteydelse af almindelig økonomiske interesse.
(434)
Deutsche Post havde frem til den 31. december 2007 på grundlag af de på hinanden følgende postlove fået overdraget at levere befordringspligttjenester.
VIII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af de offentlige overførsler
(435)
Tyskland fastholder den opfattelse, at der i forbindelse med de offentlige overførsler er tale om en passende kompensation, da de ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 fra 1990 til 1995 lå betydeligt under de afholdte nettoomkostninger for befordringspligten. De regulatoriske regnskaber for 2009 viser i 1995 trods de offentlige overførsler en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR (nutidsværdi i 1995) af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(436)
Efter justeringerne af omkostningsallokeringen og omkostningsberegningen i de regulatoriske regnskaber for 2009 konkluderes det i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler har kompenseret for de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(437)
WIK-beregningerne viser, at kompensationen oversteg de akkumulerede nettoomkostninger i 1995 med [0 til 20] mio. EUR. Kommissionen anerkender imidlertid, at regnskabsoplysningerne for disse år er mangelfulde. Desuden blev i WIK-rapporten kun tilbageførslerne anerkendt som kapitalomkostninger uden at tage hensyn til en yderligere rimelig fortjeneste.
(438)
Af disse to grunde konstaterer Kommissionen, at WIK-rapporten ikke kan tjene som grundlag for at afvise Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler udgjorde en passende kompensation for omkostninger ved Deutsche Posts forsyningspligt.
Tabel 10
Beregning af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten og de offentlige overførsler (nutidsværdier i 1995)
Regulatoriske regnskaber for 2009
WIK-rapport
Akkumulerede nettoomkostninger
- […] mia. EUR
- […] mia. EUR
Offentlige overførsler
+6,707 mia. EUR
+6,707 mia. EUR
Over- eller underkompensation
- […] mia. EUR
+ [0 til 20] mio. EUR
(439)
De offentlige overførsler er derfor forenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de ikke overstiger de nettoomkostninger, som Deutsche Post skulle afholde som følge af befordringspligten.
IX. DEN OFFENTLIGE GARANTI FOR GÆLDSBEVISER UDSTEDT FØR 1995 UDGØR EKSISTERENDE STØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF
(440)
Kommissionen fastholder, at bestemmelserne om den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 ved § 22, stk. 4, i PostVwG 1953. Ved ophævelsen af PostVwG 1953 på grundlag af PostVerfG 1989 blev denne bestemmelse overtaget uændret i § 40 i PostVerfG 1989.
(441)
Da den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 og dermed inden EØF-traktatens ikrafttræden i 1958, udgør den eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.
(442)
Med § 2, stk. 4, i PostUmwG 1995 blev denne eksisterende støtte bragt til ophør. Den omstændighed, at forbundsstaten fortsat var garant for de gældsbeviser, der var udstedt inden Deutsche Posts privatisering, udgør ikke ny støtte, da fordelen for Deutsche Post blev indrømmet på det tidspunkt, hvor gældsbeviserne blev udstedt.
X. KONKLUSIONER
(443)
Kommissionen konkluderer, at pensionstilskuddet og de offentlige overførsler er støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da de har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af virksomheder.
(444)
Kommissionen konkluderer endvidere, at Tyskland ulovligt har gennemført pensionstilskuddet og de offentlige overførsler i strid med artikel 108, stk. 2, i TEUF. Den offentlige garanti for gældsbeviser, som Deutsche Post udstedte inden privatiseringen, udgør eksisterende støtte, som blev afskaffet i 1995.
(445)
Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, for så vidt som dette har medført en komparativ fordel for de ikke-prisregulerede tjenester i betragtning af den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. Tyskland har uforholdsmæssigt fritaget Deutsche Post AG for sociale bidrag, da man som led i pensionsforanstaltningerne ikke kun ydede pensionstilskuddet, men derudover også tillod Deutsche Post AG at vælte en del af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester, som Deutsche Post AG - lige som private konkurrenter - selv skulle have afholdt, over på brugerne af de prisregulerede tjenester.
(446)
Deutsche Post AG har derfor opnået en fordel i forhold til private konkurrenter som følge af pensionsforanstaltningerne, da de byrder i forbindelse med de sociale bidrag, som Deutsche Post AG selv skulle afholde i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, er lavere end de obligatoriske omkostninger, der nødvendigvis opstår for private konkurrenter.
(447)
Derfor bør den uforenelige støtte fastsættes som forskellen mellem den benchmarksats, der bringer Deutsche Post AG's sociale bidrag i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester på linje med konkurrenternes, og den regulatoriske bidragssats, som Deutsche Post AG faktisk skulle betale i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, multipliceret med tjenestemændenes bruttolønninger inden for det ikke-prisregulerede område. Navnlig bør den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, beregnes efter formlen i Tabel 8 på grundlag af definitionerne af den regulatoriske bidragssats og den regulatoriske benchmarksats i tabel 7 og i bilaget samt tjenestemændenes bruttoløn i tabel 6.
(448)
Den uforenelige støtte, som Deutsche Post har fået stillet til rådighed siden den 1. januar 2003, bør tilbagesøges fra denne dato og indtil det tidspunkt, hvor der ikke længere er nogen komparativ fordel. Endvidere bør Tyskland træffe alle nødvendige foranstaltninger til at ændre fritagelsen for pensionsomkostningerne på grundlag af pensionstilskuddet og prisreguleringen med henblik på at afskaffe den komparative fordel.
(449)
Kommissionen konstaterer, at de offentlige overførsler udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de kompenserede for Deutsche Posts akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Pensionstilskuddet til Deutsche Post AG udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
2. Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked, for så vidt som Tyskland uforholdsmæssigt har bidraget til at finansiere pensioner til Deutsche Post AG's pensionerede tjenestemænd.
Artikel 2
De offentlige overførsler, der udgør støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, er forenelige med det indre marked.
Artikel 3
Den offentlige garanti udgør eksisterende støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, og artikel 108, stk. 3, i TEUF.
Artikel 4
1. Tyskland tilbagesøger fra Deutsche Post AG den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte, som er stillet til rådighed for Deutsche Post AG, fra den 1. januar 2003 og indtil det tidspunkt, hvor den komparative fordel er fuldt ud ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales i henhold til stk. 1, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev stillet til støttemodtageres rådighed, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente som fastsat i kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og i Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (110) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Tyskland sikrer fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse, at Deutsche Post AG under hensyntagen til den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke længere opnår en komparativ fordel i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt som fastsat i artikel 4.
2. Tyskland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Tyskland forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som Deutsche Post AG skal tilbagebetale
b)
en udførlig beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at der over for Deutsche Post AG er udstedt påbud om tilbagebetaling af den uforenelige støtte.
2. Tyskland holder løbende Kommissionen orienteret om de foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte er fuldt tilbagebetalt. På Kommissionens anmodning giver medlemsstaten omgående oplysninger om de planlagte eller allerede gennemførte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse. Den giver også udførlige oplysninger om de støttebeløb med renter, der allerede er tilbagebetalt af Deutsche Post AG.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření C 36/07 (ex NN 25/07) Německa ve prospěch společnosti Deutsche Post AG
(oznámeno pod číslem C(2012) 184)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/636/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1) a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
po výzvě zúčastněným stranám k podání připomínek podle výše uvedených článků (2) a s ohledem na jejich stanoviska,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
I.1 Řízení o státní podpoře
I.1.1 Rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999 a záporné rozhodnutí z roku 2002
(1)
V roce 1994 podala společnost United Parcel Service (dále jen „UPS“) stížnost, v níž tvrdí, že společnosti Deutsche Bundespost POSTDIENST (dále jen „POSTDIENST“) byly poskytnuty protiprávní podpory.
(2)
Poté, co bylo dne 23. října 1999 zahájeno řízení o státní podpoře (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení 1999“), podalo Německo dne 16. září 1999 připomínky. Po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení 1999 obdržela Komise připomínky 14 zúčastněných stran, které byly dopisem ze dne 15. prosince 1999 sděleny spolkové vládě, aby dostala příležitost zaujmout k těmto připomínkám stanovisko. Německo odpovědělo dopisem ze dne 1. února 2000, který byl zaregistrován při doručení dne 2. února 2000.
(3)
Komise dne 19. června 2002 přijala záporné rozhodnutí (3) (dále jen „záporné rozhodnutí 2002“), v němž uvedla, že společnost POSTDIENST a její nástupce Deutsche Post AG (dále jen „DPAG“, zatímco POSTDIENST a DPAG jsou dále spolu označovány jako „Deutsche Post“) účtovaly ceny balíkových zásilek doručovaných ode dveří ke dveřím pod úrovní přírůstkových nákladů a že tato agresivní cenová politika nespadala do povinnosti veřejné služby společnosti Deutsche Post. Tímto vzniklé ztráty ve výši 572 mil. EUR byly nakonec v rozporu s články 106 a 107 SFEU financovány ze státních prostředků, které byly společnosti Deutsche Post poskytnuty v různých formách (např. státní vyrovnávací platby od sesterské společnosti Deutsche Bundespost TELEKOM (dále jen „TELEKOM“), státní úvěrové záruky a státní podpora na financování penzí poštovních úředníků (dále jen „dotování penzí“)).
(4)
Na žádost Komise si Německo od DPAG vyžádalo vrácení státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem ve výši 572 mil. EUR. Deutsche Post podala proti rozhodnutí odvolání k soudům Unie.
(5)
Tribunál ve svém rozsudku z roku 2008 (4) prohlásil záporné rozhodnutí 2002 za neplatné, neboť Komise neprovedla obsáhlou analýzu všech výnosů a nákladů souvisejících s univerzálními službami, aby zjistila, zda Deutsche Post obdržela nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(6)
Poté Německo společnosti Deutsche Post opět vyplatilo vymáhanou státní podporu ve výši 572 mil. EUR včetně úroků.
(7)
Dne 2. září 2010 Soudní dvůr zamítl odvolání Komise proti rozhodnutí Tribunálu (5).
I.1.2 Další stížnosti po záporném rozhodnutí 2002
(8)
Dne 13. května 2004 podala UPS další stížnost, podle které byly po záporném rozhodnutí 2002 společnosti Deutsche Post poskytnuty protiprávní podpory. UPS zastávala názor, že v záporném rozhodnutí 2002 nebyla prověřena všechna opatření uvedená v původní stížnosti z roku 1994 a že finanční výhody poskytnuté společnosti Deutsche Post výrazně překračují podporu ve výši 572 mil. EUR neslučitelnou s pravidly pro státní podpory. Dále se domnívá, že Deutsche Post používala státní prostředky na rozšíření svých operací v oblasti balíkových zásilek (např. přebíráním jiných podniků) a prodej služeb svým dceřiným společnostem Postbank AG a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (dále jen „DPEED“), které poskytovaly bankovní služby příp. marketing firemních balíkových zásilek pod značkou DHL, za nepřiměřeně nízké převodní ceny.
(9)
Ve dnech 9. listopadu 2004 a 1. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 2. prosince 2004 a 3. června 2005.
(10)
Dne 16. července 2004 podala společnost TNT Post AG & Co KG (dále jen „TNT“) stížnost, v níž i ona uváděla, že Deutsche Post prodávala společnosti Postbank AG služby za nepřiměřeně nízké převodní ceny. TNT tvrdila, že Postbank AG platila za poskytnuté služby pouze variabilní náklady, zatímco Deutsche Post k financování společných fixních nákladů na distribuční síť využívala v plném rozsahu výnosy ze svého monopolu v oblasti listovních zásilek.
(11)
Ve dnech 11. listopadu 2004 a 25. dubna 2005 zaslala Komise Německu žádosti o informace. Německo zaslalo své odpovědi ve dnech 17. prosince 2004 a 23. června 2005.
I.1.3 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(12)
Poté, co Komise obdržela další stížnosti, informovala Německo dopisem ze dne 12. září 2007 (6) (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007“) o rozšíření řízení zahájeného v roce 1999. Cílem rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 bylo zahrnout do řízení všechny nově doručené informace a podrobně přezkoumat veškerá případná narušení hospodářské soutěže vyplývající ze státních opatření ve prospěch Deutsche Post (bližší informace ke státním vyrovnávacím platbám, státním zárukám, dotování penzí a exkluzivní licenci na poskytování listovních služeb viz oddíl I.1.14).
(13)
Podle názoru Komise bylo třeba přesně rekonstruovat účetnictví Deutsche Post v období 1990 až 2007, aby se vyjasnily dopady státních opatření na výnosy a náklady různých služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
I.1.4 Připomínky Německa k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007
(14)
Německo předložilo připomínky dne 14. prosince 2007 a Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání (viz též oddíl I.3.1).
I.1.5 Připomínky zúčastněných stran k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a stanovisko Německa k těmto připomínkám
(15)
Dne 16. listopadu 2007 předložily své připomínky UPS a TNT.
(16)
Poté, co Německo dne 20. prosince 2007 požádalo o prodloužení lhůty, předložila spolková vláda dne 12. března 2008 své stanovisko k připomínkám TNT a UPS.
I.1.6 Výběr externího znalce
(17)
Komise dne 23. ledna 2008 zveřejnila nabídkové řízení na vypracování posudku, který by Komisi pomohl zjistit, zda Deutsche Post v období 1990-2007 neobdržela nadměrné vyrovnání za svou povinnost poskytovat univerzální služby (7).
(18)
Dne 18. června 2008 uzavřela Komise smlouvu se společností WIK Consult GmbH, která se specializuje na nákladové účetnictví v poštovním odvětví.
I.1.7 Připomínky Německa k přiměřené délce období šetření
(19)
V dopisech ze dne 10. června 2008 a 18. června 2008 vyjádřilo Německo svůj nesouhlas s délkou období šetření (1990-2007), které Komise zvolila, a zastávalo názor, že stačí omezit šetření na roky 1990 až 1994, kdy byly státní vyrovnávací platby poskytnuty; v tomto období byly ztráty vyšší než státní vyrovnávací platby, takže Deutsche Post neobdržela žádné nadměrné vyrovnání. Podle rámce Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (8) (dále jen „rámec Společenství z roku 2005“) je poskytnutí účetních údajů za období po roce 1994 nepoměrné, neboť období pro výpočet nadměrného vyrovnání je omezen na čtyři roky.
(20)
Německo dne 27. června 2008 předložilo právní posudek o povinnosti Komise prošetřit jednotlivě všechny státní vyrovnávací platby, státní záruky a dotování penzí (9). Dále Německo tvrdilo, že kontrola účetních údajů není pro posouzení státních záruk a dotování penzí nutná.
(21)
Stejný postoj zastávalo Německo i vůči útvarům Komise na schůzkách ve dnech 29. května 2008 a 15. července 2008.
I.1.8 Žádost o informace ze dne 17. července 2008
(22)
Komise dne 17. července 2008 zaslala Německu žádost o informace týkající se všech státních opatření, která jsou předmětem šetření, včetně dotazníku ohledně výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007. Žádost o informace byla vypracována ve spolupráci s WIK Consult. Německo dne 5. srpna 2008 požádalo o neurčité prodloužení lhůty, neboť se nejprve musí ověřit dostupnost určitých údajů.
I.1.9 Upomínky ze dne 12. a 22. srpna 2008
(23)
Komise dne 12. srpna 2008 vysvětlila, proč musela proběhnout kontrola výnosů a nákladů společnosti Deutsche Post za období 1990-2007, a trvala na předložení požadovaných informací.
(24)
Ve svém sdělení ze dne 14. srpna 2008 Německo opět tvrdilo, že není důvod prošetřovat výnosy a ztráty Deutsche Post za období po roce 1994. Dne 22. srpna 2008 si Komise pro případ, že Německo nepředloží požadované informace, vyhradila právo vydat příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení Rady (ES) 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (10).
(25)
Ve sdělení ze dne 29. září 2008 Německo předložilo výsledky dalšího právního posudku (doručeného dne 2. října 2008), aby podložilo svůj postoj, že analýza účetnictví po roce 1994 není nutná a že přiměřeným obdobím šetření je období 1990-1994 (11).
(26)
Německo dne 28. října 2008 předložilo informace o státních zárukách a dotování penzí.
I.1.10 Příkaz k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008
(27)
Komise neakceptovala argumenty Německa a trvala na tom, že bylo nutné provést analýzu do roku 2007, aby byly v plném rozsahu posouzeny dopady poskytnutých státních opatření na hospodářskou soutěž. V návaznosti na obě upomínky z 12. srpna 2008 a 22. srpna 2008 Komise vydala dne 30. října 2008 příkaz k poskytnutí informací, kterým Německo formálně vyzvala k předložení všech potřebných účetních údajů za celé období 1990-2007.
(28)
Německo a Deutsche Post zpochybnily platnost příkazu k poskytnutí informací (viz Oddíl I.3.2).
(29)
Německo dne 27. listopadu 2008 předložilo požadované účetní údaje za období 1990-1994. Ve dnech 5. a 16. prosince 2008 Německo účetní údaje předložené dne 27. listopadu 2008 aktualizovalo.
I.1.11 Předložení účetních údajů za období 1990-2007
(30)
Po schůzce státního tajemníka pana Pfaffenbacha, předsedy představenstva DPAG pana Appela a člena Komise odpovědného za politiku hospodářské soutěže, která proběhla dne 6. února 2009, Německo a Deutsche Post souhlasily s poskytnutím účetních údajů za období po roce 1994.
(31)
Dne 3. března 2009 Německo předložilo první soubor účetních údajů za celé období šetření 1990-2007.
(32)
Setkání zástupců Deutsche Post a útvarů Komise proběhla dne 3. března 2009 v Bruselu, jakož i ve dnech 12. března 2009, 2. dubna 2009, 28. května 2009, 23. června 2009 a 18. září 2009 v Bonnu. Německo předložilo odpovídající vysvětlení od Deutsche Post ve dnech 26. března 2009, 7. května 2009 a 22. června 2009.
(33)
V návaznosti na tato setkání a celou řadu otázek, které útvary Komise položily společnosti Deutsche Post ve dnech 4. června 2009 a 30. července 2009, Německo ve dnech 9. července 2009, 31. července 2009, 17. srpna 2009, 8. září 2009, 10. září 2009 a 15. října 2009 poskytlo aktualizované účetní údaje a další objasňující informace.
(34)
Ve dnech 16. a 24. září 2009 předložily útvary Komise další otázky, na které Německo odpovědělo dne 14. října 2009.
I.1.12 Předložení posudku od společnosti WIK
(35)
Z důvodu zpoždění při předkládání účetních údajů musela být smlouva s WIK Consult několikrát prodloužena. Dne 9. listopadu 2009 WIK Consult nakonec předložila svůj posudek (dále jen „posudek WIK“).
(36)
Ve dnech 14. a 21. ledna 2010 Německo předložilo k posudku WIK připomínky. Dne 11. února 2010 předložilo Německo posudek vypracovaný společností KPMG (dále jen „posudek KPMG“) o právní povaze odvodů (12), které musela Deutsche Post zaplatit spolkovému státu do roku 1995, a posudek vypracovaný firmou Deloitte (13) (dále jen „posudek Deloitte-I“) o referenční hodnotě „přiměřeného“ zisku použité za základ v posudku WIK.
(37)
Dne 23. dubna 2010 předložilo Německo další studii Deloitte (dále jen „posudek Deloitte-II“) o výši přiměřeného zisku, ze kterého se má vycházet v případě univerzálních služeb poskytovaných společností Deutsche Post.
(38)
Dne 9. srpna 2010 Německo předložilo další připomínky k výpočtu nadměrného vyrovnání a k použití zásady investora v tržním hospodářství při posuzování státních vyrovnávacích plateb.
I.1.13 Připomínky následující po prohlášení záporného rozhodnutí 2002 za neplatné
(39)
Dne 5. listopadu 2010 předložilo Německo další právní posudek, který se zabývá významem rozsudku ve věci Komise v. Deutsche Post, C-399/08, (viz oddíl I.3.5) pro probíhající šetření ve věci státní podpory (14).
I.1.14 Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011
(40)
Dopisem ze dne 10. května 2011 oznámila Komise Německu své rozhodnutí rozšířit řízení zahájené v roce 1999 a rozšířené v roce 2007 podle čl. 108 odst. 2 SFEU, aby byly důkladně prošetřeny dotace na penze, které Deutsche Post čerpala od roku 1995 (dále jen „rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011“).
(41)
Poté, co Německo nejprve dne 23. května 2011 požádalo o prodloužení lhůty, předložilo dne 29. července 2011 své stanovisko, jakož i další posudky o nutnosti výpočtu nadměrného vyrovnání na důkaz údajného vzájemného dotování (15), o srovnání nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post s náklady na sociální zabezpečení obvyklými na trhu (16) a o výši nákladů na sociální zabezpečení placených společností Deutsche Post, která překračuje tržní úroveň (17).
(42)
Dne 4. října 2011 předložila své připomínky UPS. Iniciativa Free and Fair Postal Initiative (dále jen „FFPI“) předložila stanovisko dne 5. října 2011, spolkový svaz Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (dále jen „BIEK“) dne 7. října 2011. Komise dne 13. října 2011 postoupila stanoviska zúčastněných stran Německu.
(43)
Německo předložilo připomínky ke stanoviskům zúčastněných stran dne 14. listopadu 2011.
(44)
Komise dne 18. listopadu 2011 zaslala další žádost o informace týkající se podrobností financování nároků na důchod po roce 2007. Německo odpovědělo dopisy ze dne 2. a 19. ledna 2012. Komise dne 16. prosince 2011 předložila Německu posudek na téma referenční hodnota pro zisk (18) od společnosti Charles River Associates (dále jen „posudek CRA“), k němuž Německo zaujalo stanovisko dne 16. ledna 2012.
I.2 Řízení podle článku 102 SFEU
(45)
Na základě stížnosti UPS z roku 1994 Komise zjistila, že Deutsche Post v období 1990-1995 porušila článek 102 SFEU svou dravou cenovou politikou u přepravy balíkových zásilek mezi podnikem a spotřebitelem. Společnosti Deutsche Post byla uložena pokuta ve výši 24 mil. EUR (19).
(46)
Dne 22. dubna 2004 podala UPS na základě článku 102 SFEU další stížnost ohledně zneužití dominantního postavení ze strany Deutsche Post. Podle UPS Deutsche Post účtovala za své regulované listovní služby přemrštěné ceny.
(47)
Během svého šetření obdržela Komise dne 5. listopadu 2004 podklady k rozhodnutí německého poštovního regulačního orgánu (dále jen „poštovní regulační orgán“) o cenovém limitu pro regulované listovní služby společnosti Deutsche Post za období od 1. ledna 2003 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“). Dopisem ze dne 13. června 2007 Německo vyjádřilo souhlas s použitím těchto podkladů v řízení o státní podpoře.
(48)
Komise dne 25. března 2008 rozhodla ukončit kartelové řízení, neboť podle jejího názoru nebylo pravděpodobné, že by bylo možné prokázat takové porušení článku 102 SFEU (20).
I.3 Soudní řízení
I.3.1 Věc T-421/07 Deutsche Post AG v. Komise
(49)
Deutsche Post podala proti rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 odvolání a přitom uvedla, že záporné rozhodnutí z roku 2002 navodilo oprávněnou důvěru, že Komise své šetření již neobnoví.
(50)
Soud dne 8. prosince 2011 toto odvolání zamítl jako nepřípustné (21).
I.3.2 Věc T-570/08 Deutsche Post AG v. Komise a věc T-571/08 Německo v. Komise
(51)
Německo a Deutsche Post napadly příkaz Komise k poskytnutí informací ze dne 30. října 2008, neboť podle jejich názoru jsou v rámci tohoto příkazu požadovány irelevantní informace a pro Deutsche Post je splnění tohoto příkazu spojeno s nepřiměřenou zátěží.
(52)
Dne 16. července 2010 prohlásil Tribunál obě žaloby za nepřípustné, neboť vydáním příkazu k poskytnutí informací nebyla porušena ani procesní práva Deutsche Post, ani procesní práva Německa.
I.3.3 Věc C-463/10 P Deutsche Post AG v. Komise a věc C-475/10 P Německo v. Komise
(53)
Dne 27. září 2010 se Deutsche Post a Německo proti tomuto rozsudku Tribunálu odvolaly a nadále zastávaly názor, že příkaz k poskytnutí informací porušil jejich práva. Dne 13. října 2011 Soudní dvůr rozsudek Tribunálu ze dne 16. července 2010 zrušil (22). Věc byla proto vrácena Tribunálu a řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.4 Věc T-344/10 UPS v. Komise
(54)
UPS podala dne 20. srpna 2010 žalobu k Tribunálu a tvrdila, že se Komise vzhledem k šetření státní podpory z roku 2007 dopustila protiprávní nečinnosti. Jelikož od vydání rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 uplynuly již téměř tři roky, měla Komise dostatek příležitostí příslušná opatření prověřit a posoudit skutkovou a právní situaci, aby mohla přijmout konečné rozhodnutí a vyšetřovací řízení uzavřít. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
I.3.5 Věc T-388/11 Deutsche Post AG v. Komise
(55)
Deutsche Post dne 22. července 2011 napadla rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 s odůvodněním, že se Komise zjevně zmýlila, když ve svém předběžném posouzení prohlásila dotování penzí za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a za novou podporu ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU. Toto řízení dosud nebylo uzavřeno.
II. PODROBNÝ POPIS STÁTNÍCH OPATŘENÍ
(56)
Deutsche Post od roku 1989 obdržela státní podporu v podobě různých opatření:
-
státní financování nároků na důchod na základě:
-
zákona o osobním právu (Personalrechtsgesetz) z roku 1994 (23) (dále jen „PostPersRG 1994“)
-
státní vyrovnávací platby a záruky na základě:
-
zákona o organizaci pošty (Postverfassungsgesetz) z roku 1989 (24) (dále jen „PostVerfG 1989“)
-
zákona o reorganizaci pošty (Postumwandlungsgesetz) z roku 1994 (25) (dále jen „PostUmwG 1994“)
-
exkluzivní licence a regulace cen na základě:
-
zákona o poštovním systému (Gesetz über das Postwesen) z roku 1989 (26) (dále jen „PostG 1989“)
-
zákona o poštách z roku 1997 (Postgesetz) (dále jen „PostG 1997“)
II.1 Dotování penzí v souvislosti se sociálními dávkami a systémy příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky a soukromé zaměstnance
(57)
Dotování penzí pokrývá od roku 1995 velkou část plateb penzí pro úředníky Deutsche Post v důchodu. Aby bylo možné v posouzení v plném rozsahu zachytit dopady dotování penzí, jsou v následujících oddílech podrobněji popsány sociální dávky a sociální příspěvky úředníků a porovnány se zákonným pojištěním na sociální zabezpečení pro zaměstnance soukromého sektoru (dále jen „soukromí zaměstnanci“).
II.1.1 Sociální dávky pro úředníky
(58)
Úředníci mají nárok na penzijní pojištění a podporu v případě onemocnění a potřeby péče. Dávky pro úředníky Deutsche Post odpovídají dávkám, které jsou poskytovány všem ostatním úředníkům.
-
Výše penzí je podle § 14 BeamtVG (27) stanovena předem jako určité procento z posledních platů úředníka. Tak např. úředníci, kteří odešli do důchodu v roce 2010 a odpracovali požadovaný počet let, obdrží penzi, která odpovídá 71,75 % jejich posledních platů.
-
Úředníci mají nárok na proplacení 50-70 % nákladů na zdravotní péči a musí si hradit sami pouze náklady překračující toto procento. Přesné rozdělení nákladů na zdravotní péči závisí na různých kritériích, např. na počtu dětí. Úředníci mohou buď uzavřít dobrovolné dodatečné připojištění nebo si svůj podíl na nákladech na zdravotní péči hradit sami.
II.1.2 Financování sociálních dávek pro úředníky POSTDIENST v období 1989-1994
(59)
Po první poštovní reformě v roce 1989 musely POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 v plné výši financovat výplaty penzí a náklady na zdravotní péči pro úředníky v důchodu, kteří byli zařazeni do příslušných podniků na základě svých bývalých činností. Podle tohoto ustanovení uplatňují úředníci své nároky i nadále vůči státu, který však může celkovou částku požadovat od společností POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK.
II.1.3 Financování sociálních dávek pro úředníky DPAG od roku 1995
(60)
V rámci druhé poštovní reformy z roku 1994 byli úředníci, kteří pracovali u POSTDIENST, převedeni podle § 2 odst. 1 PostPersRG 1994 na DPAG. Přitom si úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 ponechali své právní postavení. Podle § 1 odst. 1 PostPersRG 1994 převzala DPAG od spolkového státu všechna práva a povinnosti zaměstnavatele a podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 všechny majetkoprávní nároky úředníků.
(61)
Podle § 15 PostPersRG 1994 převzal výplaty důchodů a nákladů na zdravotní péči úředníkům v důchodu nově vytvořený penzijní fond pro úředníky Deutsche Post. Dne 1. července 2001 byly sloučeny penzijní fondy pro Deutsche Post, Deutsche Telekom AG a Postbank AG do penzijního fondu pro zaměstnance pošty (Postbeamtenversorgungskasse) (dále označované pro celé období od 1. ledna 1995 společně jako „penzijní fond“).
(62)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Od roku 2000 musí Deutsche Post do penzijního fondu zaplatit na základě § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 roční příspěvek ve výši 33 % skutečných příjmů úředníků (tzn. příjmů, které dosahovaly od 735 mil. EUR v roce 2000 až 540 mil. EUR v roce 2010).
(63)
Dotování penzí kryje podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 zbývající deficit (tj. rozdíl mezi penzemi vyplacenými úředníkům v důchodu a příspěvkem Deutsche Post do penzijního fondu). Dotování penzí se zvýšilo z částky 151 mil. EUR (1995) na 3,203 mld. EUR (2010) a činilo v období 1995-2010 celkem 37,121 mld. EUR.
Obrázek 1
Financování penzijního fondu (v mil. EUR)
II.1.4 Zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance a penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance Deutsche Post
(64)
Soukromí zaměstnanci jsou povinni platit příspěvky na sociální zabezpečení a musí uzavřít následující čtyři pojistky: důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (28). Zákonné systémy sociálního zabezpečení pro soukromé zaměstnance předpokládají v oblasti důchodového a zdravotního pojištění jinou pojistnou ochranu než systém platný pro úředníky:
-
Výše důchodu není vypočítána jako procentuální podíl z posledního měsíčního platu, nýbrž z průměrného platu za celý život.
-
Výdaje na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče jsou plně hrazeny.
(65)
Také ve financování sociálních dávek existují značné rozdíly v porovnání s režimem platným pro úředníky: zákonné pojistné na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance je financováno z příspěvků zaměstnance a zaměstnavatele během pracovního života zaměstnance (dále jen „příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení“). Celková sazba příspěvků je formálně rozdělena na podíl zaměstnance a podíl zaměstnavatele, přičemž každý činí asi polovinu celkové sazby. Zaměstnavatel však má formální povinnost odvádět celou sazbu příspěvků do systémů sociálního zabezpečení.
Obrázek 2
Příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení v procentech hrubého platu soukromých zaměstnanců (viz též příloha)
(66)
Z obrázku 2 vyplývá, že sazby příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení od roku 1995 kolísaly mezi 38 % až 42 % hrubého platu (= čistý plat + podíl zaměstnance). Podíly zaměstnanců a zaměstnavatelů na příspěvcích do systému sociálního zabezpečení dosahovaly 19 % až 21 % hrubého platu (podrobnější časová posloupnost je uvedena v příloze).
(67)
Soukromí zaměstnanci Deutsche Post využívali nejen zákonného pojistného na sociální zabezpečení, nýbrž také penzijního připojištění. Soukromým zaměstnancům zaměstnaným před rokem 1997 bylo nabídnuto penzijní připojištění, díky němuž by dostávali důchod srovnatelný s penzí úředníků. Penzijní připojištění tak pokrývalo rozdíl mezi zákonnou penzí ze sociálního zabezpečení soukromých zaměstnanců, která odpovídá určité procentuální sazbě průměrného příjmu za celý život, a penzí úředníka, která odpovídá určitému procentu posledních mezd. Přesná pravidla jsou uvedena ve stanovách úřadu pro správu důchodů německé spolkové pošty (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost) (dále jen „VAP“) (29).
(68)
Deutsche Post financovala doplňkovou penzi pro soukromé zaměstnance v důchodu do roku 1997 příspěvkem ve výši [5 % až 10 %] (30) hrubého platu aktivních soukromých zaměstnanců. Od roku 1997 Deutsche Post vytvářela rezervy na pokrytí neuhrazených závazků VAP (viz též popis zátěže # 4 v oddíle II.3.1.3).
(69)
Od roku 1997 bylo nově zaměstnaným soukromým zaměstnancům nabídnuto výrazně snížené penzijní připojištění, na které Deutsche Post v období 1997-2007 přispěla částkou ve výši [0 % a 5 %] hrubého platu.
II.2 Státní vyrovnávací platby a záruky na pozadí exkluzivní licence a povinnosti Deutsche Post poskytovat univerzální poštovní službu
II.2.1 Exkluzivní licence do roku 2007
(70)
Před rokem 1998 bylo zřizování a provozování zařízení pro placené poskytování listovních služeb podle § 2 PostG 1989 vyhrazeno výlučně společnosti Deutsche Post. Jiné poštovní služby, jako je doručování balíků, novin nebo časopisů, nebyly vyhrazeny společnosti Deutsche Post a podléhaly hospodářské soutěži. Podle § 37 PostVerfG 1989 musí být zisky z těchto vyhrazených listovních služeb použity k financování ztrát v oblasti univerzálních služeb nabízených na trzích otevřených hospodářské soutěži. Podle § 4 PTRegG 1994 (31) byl za schvalování poplatků za vyhrazené listovní služby odpovědný spolkový ministr pošt a telekomunikací.
(71)
Po vstupu zákona PostG 1997 v platnost v roce 1998 se objem služeb vyhrazených společnosti Deutsche Post postupně snižoval. Podle § 51 PostG 1997 se exkluzivní licence Deutsche Post v roce 1997 vztahovala na doručování listovních zásilek a adresovaných katalogů s hmotností do 200 g, avšak následně se hmotnostní limit postupně snižoval a v roce 2006 byl stanoven na 50 g. Exkluzivní licence vypršela dne 31. prosince 2007.
II.2.2 Povinnost poskytovat univerzální poštovní služby do roku 2007
(72)
Povinnost poskytovat univerzální služby byla společnosti Deutsche Post formálně uložena dvěma právními akty:
-
Nařízením o povinných poštovních službách (32) (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (dále jen „PPflLV“) byla Deutsche Post ustanovena poskytovatelem univerzálních poštovních služeb v oblasti listovních zásilek a balíků do hmotnosti až 20 kg a pověřena poskytováním odpovídajících služeb za jednotné poplatky v celém Německu.
-
Zákonem PostG 1997 a doprovodným prováděcím nařízením z roku 1999 (33) (dále jen „nařízení o univerzálních službách z roku 1999“ (Universaldienstleistungsverordnung)) bylo pověření DPAG poskytovat univerzální služby prodlouženo.
(73)
V § 11 PostG 1997 jsou univerzální služby definovány jako minimální nabídka poštovních služeb, které se mají poskytovat na území celého státu za dostupné ceny. Tyto služby zahrnují doručování listovních zásilek, adresovaných balíků, jejichž hmotnost nepřesahuje 20 kg, knih, katalogů, novin a časopisů (dále jen „univerzální služby“).
(74)
V nařízení o univerzálních službách z roku 1999 jsou stanoveny minimální požadavky na kvalitu univerzální služby:
-
Na území celého Německa musí být k dispozici nejméně 12 000 poštovních úřadů.
-
V ročním průměru musí být 80 % listovních zásilek a balíků doručeno ve stanovené lhůtě (jeden pracovní den u listovních zásilek a dva pracovní dny u balíků), přičemž zásilky se musí doručovat nejméně jednou každý pracovní den.
-
Obecně sice platí, že univerzální služby musí být cenově dostupné, DPAG však musela účtovat jednotné ceny za listovní služby, které poskytovala v rámci exkluzivní licence, jejíž platnost vypršela v roce 2007. DPAG ovšem má v případě vyhrazených služeb při stanovování cen určitou flexibilitu, jelikož může uzavírat cenové dohody s jednotlivými zákazníky, kteří při každém podání zásilek odesílají nejméně 50 kusů.
(75)
Na základě § 52 PostG 1997 bylo pověření DPAG poskytováním univerzálních služeb prodlouženo až do 31. prosince 2007, tj. do zrušení exkluzivní licence na listovní služby. Po vypršení exkluzivní licence nebyl povinností univerzální služby pověřen žádný poštovní provozovatel v Německu, což znamená, že by univerzální poštovní služby měli poskytovat všichni poskytovatelé poštovních služeb („tržní síly“). Jestliže je jisté nebo lze předpokládat, že univerzální služba není poskytována dostatečně nebo přiměřeně, nabízí PostG 1997 právní prostředky, aby bylo poskytování těchto služeb zajištěno.
(76)
Jak lze vyčíst z posudku WIK (viz obrázek 3), připadalo 88 % celkových výnosů v letech 1990 až 2007 na univerzální služby. Velká část univerzálních listovních služeb podléhala na základě dominantního postavení Deutsche Post cenové regulaci (viz oddíl II.2.1). Vedle těchto regulovaných služeb, které představovaly okolo 62 % celkových výnosů, poskytovala Deutsche Post v konkurenci s jinými poskytovateli univerzální balíkové služby (15 % celkových výnosů), jakož i další cenově neregulované univerzální listovní služby (11 % celkových výnosů).
(77)
Kromě toho Deutsche Post nabízela rovněž komerční služby (např. retailové bankovní služby pro Postbank, distribuční služby pro Telekom, doručování adresných reklamních zásilek). Deutsche Post dosáhla v období 1990-2007 poskytováním komerčních služeb 12 % celkových výnosů.
II.2.3 Státní vyrovnávací platby
(78)
Deutsche Bundespost byla od svého založení v roce 1950 zvláštním majetkem spolkového státu. Podle německého správního práva nemá zvláštní majetek právní subjektivitu nezávislou na státu, ale má vlastní rozpočet a neručí za obecné dluhy státu.
(79)
První poštovní reforma z roku 1989 předpokládala, že se zvláštní majetek rozčlení na tři dílčí oblasti - POSTDIENST, POSTBANK a TELEKOM, které byly klasifikovány jako „veřejné podniky“, avšak stále ještě neměly právní subjektivitu nezávislou na státu.
(80)
Podle § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989 měly tyto tři podniky v jednotlivých službách zpravidla vytvořit zisk na pokrytí všech nákladů, přičemž bylo mezi těmito třemi podniky přípustné křížové financování, pokud z povinnosti univerzální služby vyplynuly ztráty. Na tomto základě obdržela POSTDIENST od společnosti TELEKOM v období 1990-1993 celkem 2,844 mld. EUR na pokrytí svých ztrát.
(81)
Během druhé poštovní reformy byly tři dílčí oblasti zvláštního majetku k 1. lednu 1995 přeměněny na akciové společnosti: Ze společnosti POSTDIENST vznikla DPAG, z POSTBANK se stala Postbank AG a z TELEKOM se stala Telekom AG. Podle § 2 odst. 2 PostUmwG 1994 převzala Telekom AG všechny úvěrové závazky, které se týkaly zvláštního majetku jako celku, avšak obdržela právo uplatňovat regres vůči DPAG a Postbank AG do té míry, do jaké bylo možné přičíst úvěrové závazky jejich právním předchůdcům.
(82)
Podle § 7 PostUmwG 1994 však právo (vyplývající z § 2 odst. 2 PostUmwG 1994) Telekom AG uplatňovat regres vůči DPAG ve výši ztrát vzniklých společnosti POSTDIENST vypršelo dne 31. prosince 1994. Na základě toho došlo k transferu majetku v hodnotě 2,822 mld. EUR ze společnosti Telekom AG do DPAG. Podle názoru Německa byl tento transfer z Telekom AG - stejně jako dřívější vyrovnávací platby na základě § 37 odst. 3 PostVerfG 1989 - pro DPAG pro plnění její povinnosti univerzální služby nevyhnutelný.
(83)
V období 1990-1995 obdržela POSTDIENST celkem 5,666 mld. EUR jako kompenzaci za povinnost poskytovat univerzální služby.
II.2.4 Státní záruka za dluhopisy vydané před rokem 1995
(84)
Od roku 1953 mají podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953 (34) dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako státní dluhopisy. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(85)
Po založení tří dílčích oblastí v roce 1989 nevydávala POSTDIENST dluhopisy samostatně; POSTBANK spravovala odpovídající transakce samostatně pro všechny podniky Deutsche Bundespost. Dluhopisy pak byly přidělovány společnostem POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK vždy podle jejich aktuální finanční potřeby.
(86)
Po roce 1995 ručilo Německo podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 i nadále za splnění všech závazků, které převzala Deutsche Bundespost před rokem 1995 a které pak byly převedeny na POSTDIENST, TELEKOM a POSTBANK. Německo však nijak neručilo za dluhopisy, které DPAG vydala později.
II.3 Výnosy z regulovaných služeb jako dodatečné vyrovnání za náklady na penze a čisté náklady spojené s univerzálními službami
(87)
Podle zákona PostG 1997 je dozorem nad vyhrazenými a liberalizovanými trhy s listovními zásilkami pověřena agentura Bundesnetzagentur (dále jen „poštovní regulační orgán“). Podle § 19 PostG 1997 je poštovní regulační orgán odpovědný za regulaci poplatků, které Deutsche Post vybírá na trzích s listovními zásilkami, na nichž má dominantní postavení. Deutsche Post měla dominantní postavení nejen v oblasti vyhrazených služeb (podle § 51 PostG 1997), nýbrž také v oblasti téměř veškerých dalších listovních služeb, které již byly otevřeny hospodářské soutěži. Cenová regulace může probíhat buď ex ante stanovením cenového limitu nebo ex post v rámci cenových kontrol.
(88)
Z průzkumů trhu prováděných poštovním regulačním orgánem vyplývá, že Deutsche Post držela na trzích s regulovanými listovními službami průměrně podíl 90 až 97 %. Ve své poslední zprávě vyjadřuje poštovní regulační orgán politování, že se postupným otvíráním trhů zahájeným roku 1997 nepodařilo na německém trhu s listovními zásilkami vytvořit fungující hospodářskou soutěž (35).
(89)
Deutsche Post dosáhla velké části celkových výnosů regulovanými listovními službami (např. přibližně 62 % celkových výnosů v období 1990-2007 (viz obrázek 3) a přibližně 56 % celkových výnosů v období 2008-2010).
(90)
Všechny ostatní univerzální a komerční služby, které nespadají pod §§ 19-27 PostG 1997 (36) o regulaci poplatků, budou dále označovány jako „cenově neregulované služby“.
(91)
Pro cenově regulované listovní služby je v § 20 odst. 1 a 2 PostG 1997 stanoveno, že poplatky musí odrážet náklady na účinné poskytování služeb. Kdykoli je to objektivně odůvodněné, musí poštovní regulační orgán mimo jiné přiměřeně zohlednit:
-
náklady na celostátní poskytování poštovní služeb a
-
náklady na financování penzí a zdravotního pojištění pro zaměstnance, kteří byli převedeni do společnosti POSTDIENST.
(92)
Na základě § 57 PostG 1997 a obecných pokynů spolkového ministra hospodářství a technologií ze dne 27. března 2000 byly ke dni 31. prosince 2002 regulované ceny zmrazeny na úrovni z roku 1997.
II.3.1 Rozhodnutí o cenových limitech 2002
(93)
Úplně první rozhodnutí ohledně cenového limitu na regulované odměny za listovní služby za období od 1. ledna 2003 do 31. prosince 2007 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2002“) přijal poštovní regulační úřad až v roce 2002. Tzv. „regulace cenových stropů“ je postupem k regulaci cen celého souboru služeb, při němž se namísto kontroly jednotlivých cen za každou službu stanoví jako horní hranice vážený průměr všech cen v příslušném souboru. Podle § 19 PostG 1997 se stanovení cenových limitů ex ante vztahovalo na všechny poštovní služby, v jejichž případě měla Deutsche Post dominantní postavení na trhu.
(94)
Pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002 Deutsche Post předložila poštovnímu regulačnímu orgánu poprvé výnosové a nákladové regulační účty (dále jen „REK 2002“), které se vztahují na období 1998-2006. Výnosové a nákladové regulační účty vycházely z výsledků dosažených do roku 2001 a z prognóz na další roky.
(95)
V roce 2002 Deutsche Post uplatnila tzv. „zátěž“ za povinnost univerzální služby, jakož i za zaměstnání úředníků a soukromých zaměstnanců převzatých od společnosti POSTDIENST. U této zátěže se jedná o náklady, které by podle Deutsche Post bez povinnosti poskytovat univerzální služby a bez převzetí zaměstnanců a infrastruktury od společnosti POSTDIENST nevznikly (viz podrobný seznam v tabulce 1).
Tabulka 1
Zátěž schválená v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (v mil. EUR, jmenovité hodnoty)
#
Zátěž z rozhodnutí o cenových limitech 2002
Průměrná zátěž (1998-2006) v mil. EUR
%
1
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na platy
(…)
(…)
2
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
(…)
3
Zátěž v oblasti infrastruktury - pobočky
(…)
(…)
4
Penzijní připojištění pro zaměstnance (VAP)
(…)
(…)
5
Zátěž v oblasti infrastruktury - přeprava
(…)
(…)
6
Náklady na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personální restrukturalizace
(…)
(…)
8
Pokrytí ztrát zdravotního pojištění pro úředníky
(…)
(…)
Průměrná celková zátěž
(…)
100 %
(96)
Poštovní regulační orgán nakonec akceptoval tvrzení Deutsche Post, že by jí tato zátěž bez povinnosti poskytovat univerzální služby (zátěž # 3 a 5, náklady na univerzální služby), případně bez povinnosti převzít úředníky a soukromé zaměstnance společnosti POSTDIENST (zátěž # 1, 2, 4, 6, 7 a 8) nevznikla. Poštovní regulační úřad poté schválil vyšší regulované odměny za listovní služby, aby mohla být průměrná roční zátěž uplatňovaná za období 2002-2006 ve výši […] mld. EUR financována z výnosů docílených regulovanými listovními službami. Podle rozhodnutí o cenových limitech 2002 se veškerá zátěž (100 %) přidělí cenám, pro které se stanovuje limit ex ante.
II.3.1.1 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy (zátěž # 1)
(97)
Zátěž # 1 představuje uplatňovanou část základních platů poštovních zaměstnanců, která překračuje průměr dosahovaný v tomto odvětví. Deutsche Post stanovila jako referenční hodnotu pro platy, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, platy, které byly dohodnuty s odbory v kolektivní smlouvě o odměnách pro nové zaměstnance přijaté po roce 2002. Při výpočtu zátěže # 1 se však tato referenční hodnota používá na všechny zaměstnance. Kromě toho se používá jako základ v předkládaných kalkulacích nákladů a výkonů se zpětnou platností do roku 1998.
II.3.1.2 Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 2)
(98)
Poštovní regulační orgán rovněž souhlasil s tvrzením Deutsche Post, že musela svým soukromým zaměstnancům a úředníkům hradit vyšší příspěvky na sociální zabezpečení, než obvykle platí konkurenti ze soukromého sektoru svým soukromým zaměstnancům.
(99)
Deutsche Post ve svých výpočtech vychází ze sazby příspěvku na sociální zabezpečení, která je ve srovnání s konkurencí považována jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance za obvyklou (dále jen „sazba příspěvků REK“). Tato sazba příspěvků REK je definována jako součet
-
podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení na jednoho soukromého zaměstnance (19 až 21 %, což - jak ukazuje obrázek - odpovídá asi polovině celkové sazby příspěvku na sociální zabezpečení),
-
příspěvku na úrazové pojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 2001 obsažen v sazbě příspěvku REK) a
-
příspěvku na penzijní připojištění ([0 % bis 5 %]; u Deutsche Post je tento příspěvek od roku 1997 obsažen v sazbě příspěvku REK, neboť příspěvek na penzijní připojištění v této výši je ve srovnání s konkurencí považován za obvyklý. Tato sazba vychází z penzijního připojištění, které Deutsche Post nabízí od roku 1997 nově přijímaným soukromým zaměstnancům).
(100)
Z regulovaných výnosů jsou financovány všechny příspěvky na sociální zabezpečení, které překračují sazbu příspěvku REK (dále jen „ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení“). Tabulka 2 ukazuje na příkladu výpočtu ve srovnání s konkurencí neobvyklých příspěvků na sociální zabezpečení pro úředníky v roce 2001, že skutečné příspěvky na sociální zabezpečení pro úředníky byly téměř dvojnásobné v porovnání s příspěvky na sociální zabezpečení obvyklými ve srovnání s konkurencí a vyplývajícími ze sazby příspěvku REK.
Tabulka 2
Výpočet nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, pro úředníky v roce 2001 podle REK 2002 (v mil. EUR)
% skutečných příjmů
(1)
Sazba příspěvku do penzijního fondu
33 %
(2)
Součet příjmů úředníků
(…)
(3)
=(1)*(2)
Příspěvek do penzijního fondu
(…)
(4)
Náklady na zdravotní péči
(…)
(5)
=(3)+(4)
Vzniklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[40 % až 45 %]
(6)
Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení
20,43 %
(7)
Úrazové pojištění
(…)
(8)
Penzijní připojištění
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Sazba příspěvků REK
(…)
(10)
=(2)*(9)
Náklady na sociální zabezpečení podle referenční hodnoty REK
(…)
[20 % až 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
(…)
[15 % až 20 %]
(101)
Vzniklé příspěvky na sociální zabezpečení zahrnují příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu ve výši 33 % skutečných platů aktivních úředníků (příp. roční paušální platby ve výši 2,045 mld. EUR v období 1995-1999), jakož i příspěvky na náklady na zdravotní péči pro úředníky. V roce 2001 činily příspěvky na sociální zabezpečení celkem [40 % až 45 %] skutečných příjmů úředníků.
(102)
I když je sazba příspěvku na sociální zabezpečení definována jako procentuální sazba hrubého platu soukromých zaměstnanců (čistý plat + podíl zaměstnance na příspěvku na sociální zabezpečení), Deutsche Post počítá referenční hodnotu REK tak, že sazbu příspěvku REK ve výši [20 % až 25 %] násobí skutečnými platy úředníků.
II.3.1.3 Penzijní připojištění pro soukromé zaměstnance (zátěž # 4)
(103)
Zátěž # 4 má vyrovnat vytvoření rezerv na závazky vzniklé před rokem 1997 z penzijního připojištění VAP pro soukromé zaměstnance Deutsche Post.
(104)
Jak je vysvětleno v oddíle II.1.4., bylo soukromým zaměstnancům Deutsche Post zaměstnaným před rokem 1997 nabídnuto penzijní připojištění, aby jim byl zaručen důchod srovnatelný s penzí úředníků. Společnost POSTDIENST však nevytvořila odpovídající rezervy na budoucí výplaty penzí. Až po založení DPAG byly v rozvaze vytvořeny rezervy ve výši 8,153 mld. EUR.
II.3.1.4 Další ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení (zátěž # 6, 7 a 8)
(105)
Zátěž # 6 zahrnuje příspěvek Deutsche Post Spolkovému úřadu pro pošty a telekomunikace (BanstPT), který poskytuje určité sociální služby (např. sociální byty) úředníkům a soukromým zaměstnancům převedeným ze společnosti POSTDIENST. Zátěž # 7 se vztahuje na příspěvky Deutsche Post na pokrytí ztráty zdravotního pojištění pro úředníky. Zátěž # 8 (personální restrukturalizace) se týká jak úředníků, tak soukromých zaměstnanců.
II.3.1.5 Zátěž spojená s univerzálními službami (# 3 a 5)
(106)
Tato zátěž odráží úspory nákladů, kterých mohla Deutsche Post dosáhnout, kdyby činnost své sítě poboček a sítě doručování balíků uspořádala na základě komerčních úvah. Úspory nákladů se například vypočítají na základě hypotetického počtu poboček, které by Deutsche Post provozovala bez povinnosti poskytovat univerzální služby.
II.3.2 Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 a 2011
(107)
Poštovní regulační orgán dne 7. listopadu 2007 schválil cenový limit na období od 1. ledna 2008 do 31. prosince 2011 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2007“). Dne 14. listopadu 2011 schválil cenový limit platný pro období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 (dále jen „rozhodnutí o cenových limitech 2011“).
(108)
Od rozhodnutí o cenových limitech 2007 se ceny za zasílání více než 50 dopisů již nekontrolují ex ante, nýbrž jsou předmětem cenové kontroly ex post podle § 25 PostG 1997 (37). Ceny všech ostatních poštovních služeb, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, se i nadále schvalují ex ante podle § 19 PostG 1997.
(109)
Komise v rámci tohoto rozhodnutí označuje služby, v jejichž případě má Deutsche Post dominantní postavení na trhu a které podléhají buď cenové kontrole ex ante podle § 19 PostG 1997, anebo cenové kontrole ex post podle § 25 PostG 1997, jako „cenově regulované služby“. Všechny ostatní služby, u nichž Deutsche Post nemá dominantní postavení na trhu a které nepodléhají žádné cenové kontrole, se označují jako „cenově neregulované služby“.
(110)
Deutsche Post kromě toho uplatnila zátěž, která jí vznikla z mzdových nákladů a nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, v důsledku převzetí zaměstnanců POSTDIENST (např. průměrně […] mil.EUR od roku 2008 za zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení), jakož i zátěž vyplývající z povinnosti poskytovat univerzální služby. Poštovní regulační orgán, stejně jako již v případě rozhodnutí o cenových limitech 2002, opět schválil úhradu této zátěže z regulovaných výnosů, a proto stanovil odpovídající vyšší cenový limit. Uznání této zátěže poštovním regulačním orgánem v rozhodnutích o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2009 se tudíž ve vztahu k cenově neregulovaným službám nemění.
II.4 Finanční výsledky DPAG
(111)
Finanční výsledky DPAG za období 1995-2006 jsou uvedeny na obrázku 2 rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007. Zatímco v letech 1995-1999 bylo dosaženo smíšených výsledků (v některých letech byly zaznamenány ztráty, v jiných zisky), mohla DPAG v letech 2000-2006 vykazovat stabilní zisky ve výši 1 až 2 mld. EUR před zdaněním.
(112)
V letech 2007-2010 dosáhla DPAG těchto čistých zisků: 1,8 mld. EUR (2007), -2,0 mld. EUR (2008), 0,7 mld. EUR (2009) a 2,6 mld. EUR (2010).
(113)
Uveřejněné rozvahy DPAG neumožňují přiřadit zisky různým službám. Není tudíž možné na základě uveřejněných rozvah zjistit, zda byly cenově regulované univerzální služby celkově ztrátové nebo ziskové.
III. DŮVODY ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(114)
Jak potvrdil Tribunál ve svém rozsudku ve věci T-421/07 (38), jsou všechna opatření zkoumaná od rozhodnutí o zahájení řízení v roce 1999 předmětem řízení, které pokračovalo na základě rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
III.1. Dotování penzí
(115)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 bylo zjištěno, že dotování penzí představuje novou podporu, neboť Deutsche Post musela před penzijní reformou v roce 1995 financovat náklady na penze v plném objemu z vlastních prostředků. Kromě toho se v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zamítlo tvrzení Německa, které se opíralo o rozsudek Combus (39), že dotování penzí není podporou.
(116)
Při šetření, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem (např. v souladu s rozhodnutím Komise o francouzské La Poste (40) (dále jen „rozhodnutí La Poste“)), bylo v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 zohledněno, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, byly kompenzovány nejen dotováním penzí, nýbrž také z regulovaných výnosů (např. zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení).
(117)
Z výpočtů provedených v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, v nichž byly zohledněny oba prvky kompenzace, vyplynulo, že Deutsche Post mohla skutečně použít sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jsou o 10 až 14 procentních bodů nižší než celkové sazby příspěvků na sociální zabezpečení (podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) placených soukromými konkurenty.
(118)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 byly proto vyjádřeny pochybnosti, zda je dotování penzí jako kompenzace za zděděné závazky slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
III.2 Kompenzace za poskytování univerzálních služeb
(119)
Německo se při odůvodňování slučitelnosti státních vyrovnávacích plateb a státních záruk jako kompenzace za povinnost poskytovat univerzální služby opírá o čl. 106 odst. 2 SFEU.
(120)
Na základě rozsudku Altmark (41) zastávala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007 názor, že státní vyrovnávací platby a státní záruky představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(121)
Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 vyjádřila pochybnosti, zda byly státní vyrovnávací platby a záruky za plnění povinnosti poskytovat univerzální služby potřebné a přiměřené účelu. Podle názoru Komise se muselo zejména prošetřit přidělení nákladů na univerzální služby, případně na komerční služby podle zásad zakotvených v rámci Společenství z roku 2005. Kromě toho měla také pochybnosti ohledně výpočtu přiměřeného zisku, při kterém bylo třeba zohlednit průměrnou ziskovost v tomto odvětví a rizikové pozice Deutsche Post.
IV. POSUDEK WIK
(122)
Vypracování posudku WIK bylo zadáno s cílem podpořit Komisi při kontrole účetnictví Deutsche Post za období 1990-2007, aby se zjistilo, zda Deutsche Post neobdržela za povinnost poskytovat univerzální služby nadměrné vyrovnání. Společnosti WIK Consult GmbH byly uloženy zejména tyto úkoly:
-
stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk,
-
přezkum vnitřního přidělení nákladů a dohod o převodních cenách a
-
výpočet nadměrného vyrovnání za čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
IV.1 Popis výnosových a nákladových regulačních účtů předložených v roce 2009
(123)
V reakci na příkaz k poskytnutí informací, který Komise vydala dne 30. října 2008, Německo v roce 2009 předložilo úplný soubor údajů o výnosových a nákladových regulačních účtech za období 1990-2007 (dále jen „REK 2009“).
IV.1.1 Výnosy
(124)
Výnosy Deutschen Post lze rozdělit podle těchto tří široce pojatých kategorií:
-
Regulované univerzální listovní služby (62 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Tyto cenově regulované listovní služby zahrnují všechny univerzální služby, které se nabízejí na trzích, na kterých měla Deutsche Post dominantní postavení, včetně služeb, u kterých profitovala z udělení exkluzivní licence. Výnos z těchto služeb představoval v období 1990-2007 62 % celkového zisku Deutsche Post (42).
-
Neregulované univerzální služby (26 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Univerzální balíkové služby byly vždy poskytovány na trzích otevřených hospodářské soutěži, na kterých měla Deutsche Post pouze průměrný, 30 % podíl. V období 1990-2007 tyto univerzální balíkové služby tvořily 15 % celkových zisků Deutsche Post.
Výnosy z cenově neregulovaných univerzálních listovních služeb (např. katalogy, přeshraniční zásilky) představovaly asi 11 % celkových výnosů Deutsche Post.
-
Neregulované komerční služby (12 % z celkových výnosů v období 1990-2007)
Deutsche Post využívala síť svých poboček nejenom pro distribuci poštovních služeb, nýbrž i pro prodej produktů a služeb podniku Postbank AG a - v menší míře - podniku Deutsche Telekom. Prostřednictvím těchto komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 6 % ze svých celkových výnosů.
Komerční balíkové a listovní služby (např. zásilky s adresnou reklamou) představovaly asi 4 % z celkových výnosů Deutsche Post.
Deutsche Post dále poskytovala řadu různých služeb, např. ve své funkci holdingové společnosti pro své mezinárodní dceřiné společnosti, které působí v jiných oblastech podnikání (např. DANZAS, DHL). Prostřednictvím těchto dalších komerčních distribučních služeb Deutsche Post docílila asi 2 % svých celkových výnosů.
Obrázek 3
Průměrný podíl na výnosech v období 1990-2007 (na základě jmenovitých hodnot)
(125)
Předmětem posudku společnosti WIK jsou pouze komerční služby, které poskytoval právnický subjekt DPAG a předchůdce POSTDIENST v souvislosti s univerzální službou. Komerční služby (např. celosvětová přeprava expresních zásilek ze stany DHL), které poskytovaly jiné právnické subjekty v rámci Deutsche Post World Net (dále jen „DPWN“), předmětem posudku nebyly.
IV.1.2 Výpočet zátěže v REK 2009
(126)
Oproti výnosovým a nákladovým regulačním účtům, které Deutsche Post předložila regulačnímu orgánu pro účely rozhodnutí o cenových limitech 2002, 2007 a 2011, obsahují REK 2009, které regulační orgán nikdy neobdržel, významně vyšší částku týkající se zátěže, kterou Deutsche Post přiřazuje regulovaným službám.
(127)
Na základě REK 2009 Deutsche Post uplatňuje pro období 1990-2006 průměrnou zátěž ve výši […] miliard EUR; v REK 2002 to bylo miliard […] EUR.
Obrázek 4
Srovnání zátěže spojené s univerzálními službami podle REK 2009 se zátěží, která byla schválena v rámci rozhodnutí o cenových limitech 2002 (roční průměr, jmenovitá hodnota v milionech EUR)
(…)
(128)
Zatímco se výše zátěže # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) a zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) v REK 2002 a REK 2009 významně neliší, výše zátěže # 1 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé základní platy) se téměř […]. Na rozdíl od REK 2002 již Deutsche Post nevychází při výpočtu „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“ z platů podle tarifní smlouvy o mzdách jako referenční hodnoty, nýbrž z minimální mzdy pro poštovní odvětví, jehož základem je nařízení Spolkového ministerstva práce z roku 2007 (dále jen „minimální mzda 2007“). Toto nařízení však Spolkový správní soud (Bundesverwaltungsgericht) prohlásil za protiprávní a nařízení proto nenabylo platnosti.
(129)
Kromě toho uplatňuje Deutsche Post v REK 2009 novou zátěž „infrastruktura - listovní zásilky“, která zahrnuje inkrementální náklady spojené s šestým doručovacím dnem (v průměru […] milionů EUR za rok). Tento výpočet vychází z hypotetického předpokladu, že by Deutsche Post bez svého závazku poskytovat univerzální služby doručovala poštu nikoli v šesti dnech, nýbrž pouze v pěti dnech.
(130)
Výše zátěže # 3 (zátěž „infrastruktura - pobočky“) je vypočítána jinak než v REK 2002. Nyní zahrnuje domnělé úspory nákladů, kterých by bylo možné dosáhnout, kdyby se všechny poštovní úřady od roku 1990 provozovaly jako agentury. Zátěž # 3 je vypočítána na základě poplatku, který Deutsche Post zaplatila v roce 2007 třetím stranám za distribuční služby.
IV.1.3 Rozpětí zisku v REK 2009
(131)
Přidělení zátěže k cenově regulovaným univerzálním listovním službám u neregulovaných služeb významně snižuje výši nákladů, jako jsou např. náklady na mzdy či sociální zabezpečení. Takové přerozdělení má za následek výrazně kladné rozpětí zisku ve výši zhruba [15 % až 25 %] u komerčních služeb a ztráty ve výši téměř [0 % bis 10 %] u cenově regulovaných listovních služeb.
(132)
Deutsche Post vykazuje ve svých ročních závěrkách u divize listovních služeb velmi vysoké zisky (viz také oddíl V.3), které však více než pohltí zátěž přenesenou z neregulovaných služeb na služby regulované.
Obrázek 5
Průměrné výnosy z prodeje na základě REK 2009
(…)
IV.2 Stanovení referenčních hodnot za účelem zjištění přiměřeného zisku
IV.2.1 Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post: Technologicky nenáročné obchody a nízké obchodní riziko
(133)
Před stanovením referenčních hodnot za účelem zjištění „přiměřeného“ zisku a posouzení přidělení nákladů je nutné vypracovat analýzu hodnotového řetězce a převzatých obchodních rizik. Pouze v případě, že jsou známy funkce a rizika, lze hledat skupinu „srovnatelných“ podniků a vypočíst referenční hodnoty pro přiměřený zisk, který byl přidělen Deutsche Post.
IV.2.1.1 Hodnotový řetězec obchodní divize využívající nenáročné technologie
(134)
Hodnotový řetězec podniku Deutsche Post lze rozdělit na dvě hlavní funkce:
-
celoněmecká síť pro doručování listovních zásilek a balíků,
-
celoněmecká síť poštovních poboček.
(135)
Logistika sítě pro doručování listovních zásilek a balíků je obchodní divize, která využívá nenáročné technologie a nevyžaduje si rozsáhlou výzkumnou a vývojovou činnost. Proto všichni ostatní provozovatelé v tomto odvětví pracují srovnatelným, standardizovaným způsobem. Takové činnosti se často označují jako „rutinní funkce“. O rutinním charakteru těchto činností svědčí rovněž skutečnost, že jejich provádění zadává Deutsche Post ve velké míře externě. To platí rovněž pro distribuční služby poskytované prostřednictvím celoněmecké sítě poboček, jejichž poskytování se rovněž čím dál více zadává externě.
(136)
Kromě těchto rutinních funkcí jsou nejdůležitějšími nehmotnými hodnotami podniku Deutsche Post zákaznická základna, obchodní značka a silné postavení na trhu, především na trzích s listovními zásilkami. Posudek WIK však zastává názor, že tyto nehmotné hodnoty nevznikly v první řadě díky úsilí a investicím podniku Deutsche Post, nýbrž v mnohem větší míře je důvodem dřívější exkluzivní licence tohoto podniku. Deutsche Post totiž nemusela významně investovat do marketingu, ale až do roku 2007 se mohla spolehnout na své právně zaručené postavení na trhu. Proto by za tyto nehmotné hodnoty neměla podniku Deutsche Post příslušet žádné poplatky.
IV.2.1.2 Nízké riziko z důvodu státních opatření
(137)
V porovnání se svými konkurenty byla Deutsche Post v oblasti regulovaných i v oblasti neregulovaných služeb vystavena z více důvodů nižšímu riziku.
(138)
Zaprvé, byla Deutsche Post až do roku 2007 ze zákona chráněna monopolem na listovní zásilky. Kromě toho profitovala Deutsche Post z 90 % podílu na trhu, pokud jde o všechny regulované listovní služby, a ze skutečnosti, že hospodářská soutěž neexistovala, nebo existovala pouze v malé míře. Výnosy z těchto cenově regulovaných služeb tvořily téměř dvě třetiny výnosů Deutsche Post.
(139)
Zadruhé, povolil poštovní regulační orgán u regulovaných listovních služeb horní cenovou hranici. Tato horní hranice byla stanovena vyšší, než jsou náklady efektivního podniku, mj. údajně proto, aby se vyvážily ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady v oblasti cenově neregulovaných služeb. Žádný konkurent DPAG neměl exkluzivní licenci či dominantní postavení na trhu, které by mu umožnilo křížové financování nákladů na sociální zabezpečení. Proto vedla exkluzivní licence, popř. dominantní postavení na trhu k výraznému snížení obchodních rizik nejenom v oblasti regulovaných, nýbrž i v oblasti cenově neregulovaných univerzálních služeb a komerčních služeb.
(140)
Zatřetí, vedla jiná státní opatření jak v oblasti univerzálních služeb, tak i v oblasti komerčních služeb rovněž k významnému snížení rizika: státní vyrovnávací platby totiž vyvážily ztráty z počátku devadesátých let minulého století a státní záruky umožnily Deutsche Post získávat kapitál za stejnou úrokovou míru jako spolkový stát, i přes její obtížnou finanční situaci, která trvala od začátku devadesátých let do roku 1995.
(141)
Celkově byla Deutsche Post vystavena výrazně nižším tržním a nákladovým rizikům než její konkurenti, neboť nemusela sama budovat svou zákaznickou základnu a nárůst nákladů mohla vyrovnávat zvýšením regulovaných poplatků. Na základě těchto argumentů došel posudek WIK k závěru, že nejvhodnějšími srovnatelnými konkurenty jsou poštovní společnosti, které vykonávají pouze rutinní funkce (např. neinvestují významně do marketingu a obchodní značky) a které nejsou vystaveny vysokému obchodnímu riziku (např. mají k dispozici dlouhodobé smlouvy).
IV.2.2 Kvantifikace referenčních hodnot pro přiměřený zisk
(142)
Na základě výsledků analýzy funkcí a rizik se v rámci posudku WIK hledaly ve finančních databázích (např. také v databázi ORBIS, která zahrnuje asi 10 milionů podniků z celého světa) srovnatelní poskytovatelé poštovních služeb. Srovnatelné podniky, které na konkurenčních trzích nabízejí poštovní služby, se zjišťují kontrolovaným postupem kvantitativního a kvalitativního výběru.
(143)
Pro posudek WIK byla vybrána skupina 26 srovnatelných podniků, které působí především v oblasti balíkových služeb a vykonávají typické rutinní činnosti poskytovatelů poštovních služeb. Všichni srovnatelní konkurenti pocházeli z hospodářského odvětví „Poštovní a kurýrní služby“ (kód NACE (43) 641).
(144)
V této souvislosti je důležité si uvědomit, že počet srovnatelných konkurentů je omezený, neboť soukromé podniky vzhledem k exkluzivní licenci zavedeného provozovatele, která platila pro významnou část listovních služeb, doposud listovní služby neposkytovaly ve větším rozsahu. Kromě toho byli z posudku WIK jako srovnatelné podniky vyloučeni zavedení poskytovatelé poštovních služeb z jiných zemí, neboť byli - stejně jako Deutsche Post - chráněni exkluzivní licencí a nepůsobili v první řadě na konkurenčních trzích.
(145)
Ke zjištění „přiměřeného“ zisku se v posudku WIK používá výnos z prodeje (return-on-sales, dále jen „ROS“), ke kterému se dojde vydělením účetního zisku (zisk před zohledněním úroků a daní („EBIT“)) obratem. Navíc je v posudku WIK vypočítán (např. EBIT jako procento z celkového kapitálu) výnos z vlastního kapitálu (return-on-asset; dále jen „ROA“), aby byla k dispozici referenční hodnota pro zjištění přiměřeného zisku.
Tabulka 3
Referenční hodnoty ROS a ROA z posudku WIK
Výnos z prodeje
(ROS)
Výnos z vlastního kapitálu
(ROA)
Medián
3,48 %
7,33 %
Horní hranice (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Z vybraného vzorku podniků vyplývá, že medián ROS činil v konkurenční části poštovního odvětví v období 1998-2007 3,48 %. Posudek WIK však uvádí nejenom medián výnosu, nýbrž i horní hranici pro přiměřený zisk, tj. třetí kvartil zisku srovnatelných konkurentů, který odpovídá ROS ve výši 6,77 %. To, jinak řečeno, znamená, že 75 % srovnatelných konkurentů dosahuje zisku, který je nižší než ROS činící 6,77 % (44).
(147)
Pokud jde o výnosy z prodeje, z posudku WIK vyplývá medián ROA ve výši 7,33 % a horní hranice ve výši 13,41 %.
(148)
Protože je Deutsche Post vystavena významně nižšímu riziku než srovnatelné podniky, které působí na trzích, na kterých vládne velká konkurence (např. na trhu s expresními balíky), zastává posudek WIK názor, že medián ROS ve výši 3,48 % je pro přiměřený zisk podniku Deutsche Post opatrná a konzervativní referenční hodnota a že použití vyšší hodnoty až do třetího kvartilu ROS ve výši 6,77 % se nedoporučuje. Podle posudku by byla zdůvodnitelná dokonce nižší referenční hodnota, neboť medián ROS ve výši 3,48 % se promítá v ROA ve výši 7,33 %, který stále ještě výrazně překračuje bezrizikovou úrokovou míru.
IV.3 Kontrola přidělení nákladů
(149)
Posudek WIK kritizuje přidělení zátěže v REK 2009, protože marže ROS komerčních služeb činící asi [15 % až 25 %] výrazně překračují průměr dosahovaný v tomto odvětví (45). Protože soukromí konkurenti i přes značně nižší rozpětí zisku dosahují profitu, dospívá posudek WIK k závěru, že by měl být komerčním službám podniku Deutsche Post přidělen vyšší podíl na nákladech, a proto by se mělo u regulovaných služeb vycházet z náležitě nižší zátěže.
(150)
Posudek WIK proto došel k výsledku, že všechny komerční služby, i přes náklady, které musejí nést, dosahují stále ještě zisku, který odpovídá mediánu ROS konkurentů ve výši 3,48 %. Posudek tedy vychází u regulovaných služeb pro období 1990-2007 z průměrné roční zátěže, která je o […] milionů EUR nižší.
(151)
Velká část komerčních distribučních služeb byla poskytována sdruženým podnikům Postbank a Telekom, a proto posudek WIK také zkoumá, zda konečné ceny vyúčtované oběma podnikům odpovídaly cenám na trhu a mohou být tedy považovány za vhodnou referenční hodnotu pro náklady, které by měly nést komerční distribuční služby. Na základě dostupných důkazů zastává posudek WIK názor, že smlouvy mezi Deutsche Post a oběma sdruženými podniky odrážejí podmínky, se kterými by souhlasily rovněž i nezávislé třetí strany. Protože podniky POSTBANK a TELEKOM na začátku devadesátých let v podstatě neměly možnost využívat externích distribučních sítí, dohodly se na tom, že si vzniklé náklady rozdělí. Když však bylo v pozdějších letech pro Postbank a Telekom snazší nalézt jiné distribuční sítě a náklady na síť univerzálních služeb klesly, byla daná smlouva změněna a dohodnut poplatek odvíjející se od výše výnosů, který více odpovídal standardní smlouvě na poskytování distribučních služeb (46).
IV.4 Korekce REK 2009
(152)
Posudek WIK provedl několik korekcí REK 2009 podle této metody:
Tabulka 4
Metoda výpočtu použitá v posudku WIK pro každoroční nepřiměřeně vysoké zisky na základě REK 2009
Výnosy z univerzálních služeb
-
Náklady na univerzální služby
-
Přiměřený zisk
+
Státní vyrovnávací platby
Nepřiměřeně vysoké zisky
IV.4.1 Korekce výnosů z univerzální služby
(153)
Deutsche Post prodala velkou část svého nemovitého majetku (např. nemovitosti, které již z důvodu restrukturalizace provozu pošty nebyly zapotřebí). Tyto výnosy by měly být přiděleny univerzální službě, neboť tato služba využívala aktiva nejvíce a pronajala je komerčním službám.
(154)
Z důvodu této korekce se výnosy z univerzální služby za celé období 1990-2007 zvyšují ročně průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2 Korekce nákladů na poskytování univerzálních služeb
IV.4.2.1 Rozdělení nákladového účetnictví
(155)
V REK 2009 je vyúčtování interních převodních cen nesprávně rozděleno: u univerzální služby není uveden dosažený celkový zisk, neboť zisky z určitých funkcí (př. poboček) nejsou rozlišeny na univerzální služby a na komerční služby (např. náklady na jednotlivé služby), nýbrž jsou sloučeny a vykázány jako komerční zisky. Deutsche Post proto nemohla předložit oddělené účetnictví, jak stanoví směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků (47).
(156)
Zatímco za období do roku 1997 Deutsche Post předložila přibližné rozdělení interního nákladového účetnictví, muselo být nákladové účetnictví za období od roku 1997 v posudku WIK opraveno; náklady chybně umístěné v položce univerzální služby byly přesunuty do nákladového účetnictví komerčních služeb.
(157)
Tato příslušná oprava vedla ke snížení ročních nákladů na univerzální služby v období 1998-2007 o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.2.2 Korekce přidělení zátěže k cenově regulovaným a cenově neregulovaným službám
(158)
Jak již bylo uvedeno, posudek WIK neopravuje každou zátěž odděleně. Místo toho při novém výpočtu jako základ používá konečné ceny komerčních služeb, které byly posouzeny jako solidní referenční hodnota pro určení průměrných nákladů v daném odvětví. Všechny nepřiměřeně vysoké zisky z komerčních služeb (48) jsou tedy použity na financování původně uplatňované zátěže. Za celé období 1990-2007 se částka spojená se zátěží ročně snížila průměrně o […] milionů EUR.
IV.4.2.3 Podrozvahové náklady na doplňkové penzijní připojištění (zátěž # 4)
(159)
V podobě zátěže # 4 (doplňkové penzijní připojištění) na sebe Deutsche Post vzala náklady, které nejsou uvedeny v jejích rozvahách. Protože se referenční hodnota ROS zjišťuje na základě výnosových a nákladových regulačních účtů „srovnatelných konkurentů“, lze v případě nákladového účetnictví podniku Deutsche Post zohlednit pouze ty náklady, které připouští také vnitrostátní účetní standardy či mezinárodní účetní standardy (IAS). Proto nelze dodatečné náklady, které obvykle nejsou součástí prohlášení IAS, akceptovat jako položku nákladů a musí být financovány ze stanoveného rozpětí zisku (referenční hodnoty).
(160)
Tato příslušná korekce vede ke snížení nákladů na zátěž # 4 (doplňkové penzijní připojištění) za celé období 1990-2007 ročně o průměrně […] milionů EUR.
IV.4.3 Oprava nákladů na kapitál na přiměřený zisk
(161)
Deutsche Post zahrnula do REK 2009 náklady na kapitál, které původně v těchto výnosových a nákladových regulačních účtech nebyly, např. náklady na […] a […]. V posudku WIK jsou náklady na […] a […] zrušeny a nahrazeny referenční hodnotou pro přiměřený zisk.
IV.4.3.1 Období 1996 až 2007
(162)
Přiměřený zisk se zjišťuje na základě opravených výnosů z univerzálních služeb a referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, z čehož vyplývá roční přiměřený zisk činící průměrně […] milionů EUR. Průměrné roční náklady na kapitál ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se v REK 2009 ruší.
(163)
Obzvláště pozoruhodné je, že přiměřený zisk, který se vypočítává pomocí referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 %, je v porovnání s REK 2009 v absolutním vyčíslení vyšší než náklady na kapitál uplatňované podnikem Deutsche Post (např. náklady na úroky, které byly vypočítány na základě interního ROS činícího asi […] vloženého vlastního kapitálu, a vyšší náklady na odpisy založené na tržní hodnotě).
IV.4.3.2 Období 1990 až 1995
(164)
Podle § 63 odst. 1 ústavního zákona o poštovních službách (Postverfassungsgesetz, PostVerfG) musela Deutsche Post do roku 1995 platit spolkové vládě takzvané odvody (49), které činily asi 5,838 miliard EUR, popř. 8 % obratu. Výměnou za to však byla Deutsche Post podle § 63 odst. 4 PostVerfG zbavena závazku vyplácet dividendy překračující výši odvodů.
(165)
Posudek WIK proto výslovně odmítá pro období do roku 1995 dodatečně zohlednit „přiměřený zisk“, neboť tyto odvody již plně pokryly náklady na vlastní kapitál podniku Deutsche Post. Průměrné roční náklady na kapitál podniku Deutsche Post ve výši […] milionů EUR (náklady na úroky ve výši […] milionů EUR a vyšší regulační odpisy ve výši […] milionů EUR) se tedy v REK 2009 ruší a náklady na univerzální služby se odpovídajícím způsobem snižují.
IV.4.4 Závěry
(166)
Jak REK 2009, tak i posudek WIK ukazují, že do roku 1996 výnosy z univerzálních služeb nepostačovaly pokrýt náklady na univerzální služby. Přestože podle REK 2009 Deutsche Post - dokonce i při zohlednění státních vyrovnávacích plateb - vykazovala pro celé období do roku 2007 kumulovaný schodek, dochází posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby byly tak vysoké, že Deutsche Post mohla v roce 1997 dosáhnout hranici rentability.
(167)
Podle REK 2009 se rentabilita univerzálních služeb do roku 1999 téměř nezvýšila a teprve od roku 2000 je možné konstatovat, že výnosy z univerzálních služeb v průměru pokrývají náklady. Posudek WIK oproti tomu u univerzálních služeb ukazuje od roku 2000 významné zisky, které výrazně překračují medián ROS ve výši 3,48 %, ačkoli v případě univerzálních balíkových služeb bylo dosaženo pouze podprůměrného výnosu z prodeje ve výši […] (viz obrázek 6).
Obrázek 6
Srovnání ročních nepřiměřeně vysokých zisků z univerzálních služeb v období 1990-2007 (v milionech EUR, jmenovité hodnoty)
V. STANOVISKA ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(168)
Zúčastněné strany předložily stanoviska k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, k rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011. Tento oddíl shrnuje nejdůležitější tvrzení, která byla ohledně těchto rozhodnutí předložena.
V.1 Exkluzivní licence na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí
(169)
TNT zpochybňuje, že by Deutsche Post zaplatila poplatek za exkluzivní licenci na používání poštovních známek vydávaných Spolkovým ministerstvem financí. Podle § 43 PostG 1997 přísluší pravomoc vydávat poštovní známky s nátiskem „Deutschland“ výhradně Spolkovému ministerstvu financí. Provozovatel poštovních služeb, který požádá o používání takových poštovních známek, musí zaplatit poplatek a převzít výlohy. Podle § 54 PostG 1997 měla Deutsche Post AG až do 31. prosince 2007 na poštovní známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí exkluzivní licenci.
(170)
Pokud Deutsche Post skutečně používala známky vydávané Spolkovým ministerstvem financí, aniž by za to zaplatila poplatek, pak by to podle tvrzení TNT představovalo protiprávní státní podporu.
(171)
Komise konstatuje, že v rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999, v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 se toto opatření neposuzovalo. Proto není předmětem tohoto rozhodnutí.
V.2 Dotování penzí
(172)
Podle názoru UPS byla Deutsche Post poskytnuta výhoda, neboť byla zčásti zproštěna platebních závazků z období před rokem 1995. Protože běžný provozovatel musí nést náklady na penze sám, měla Deutsche Post oproti svým konkurentům lepší postavení. Dále UPS souhlasí s tvrzením Komise, že projednávanou podporu nelze považovat za stávající podporu, neboť se postavení podniku Deutsche Post zásadně změnilo a byla zavedena nová zákonná ustanovení, podle kterých byla Deutsche Post zčásti zproštěna svého závazku převzít náklady na penze svých úředníků. Podle názoru UPS nepředstavují takové zásadní změny systému jednoduchou změnu čistě formální a správní povahy.
(173)
UPS vítá předběžný závěr Komise, podle kterého nelze takové dotování penzí považovat za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Vzhledem k dlouhodobé rentabilitě, jakož i exkluzivní licenci, kterou Deutsche Post měla, vyvstává oprávněná otázka, zda je skutečně nutné zčásti zbavit Deutsche Post závazků v souvislosti se zděděnou zátěží. Poskytnutá dotace navíc není přiměřená, pokud jde o cíl společného zájmu, který prý Německo sleduje, zejména proto, že zděděná zátěž byla vyrovnána prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby a dotování penzí. UPS zdůrazňuje, že důkazní břemeno ohledně přiměřenosti opatření nese spolková vláda. Německo prý dosud přesně nevysvětlilo přiměřenost výhod, které měla Deutsche Post z daného opatření.
(174)
Podle UPS měla Deutsche Post díky podpoře možnost vybudovat si lepší postavení, a to nejen v Německu, ale i na jiných evropských trzích, na kterých konkuruje s jinými poskytovateli poštovních služeb, jako je např. UPS. Protože Deutsche Post mohla s pomocí dotování penzí posílit své postavení v komerční oblasti na úkor jiných zúčastněných, poškodilo prý toto narušení hospodářské soutěže konkurenty podniku Deutsche Post.
(175)
UPS požaduje, aby Komise přezkoumala všechny dotace na financování nároků na penze, které uvádí rozhodnutí o rozšíření formálního vyšetřovacího řízení z roku 2011 na období 2007-2011, i ohledně jejich nutnosti a přiměřenosti, a navíc prošetřila, zda Deutsche Post stále ještě získává státní podporu, která je podle čl. 107 odst. 1 SFEU protiprávní.
(176)
UPS vyzývá dále Komisi, aby podrobněji popsala, jak došla k závěru, že podpory poskytnuté podniku Deutsche Post nejsou slučitelné s vnitřním trhem. UPS zejména žádá o kopii posudku WIK, aby mohl sám posoudit, do jaké míry byly v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 při posuzování dotování penzí zohledněny výsledky posudku WIK.
V.3 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(177)
UPS plně podporuje šetření Komise a zcela souhlasí s posouzením, které bylo provedeno v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 a hodnotilo vyrovnávací platbu za poskytování univerzálních služeb. Kromě toho UPS předložilo aktualizované znění (50) zprávy odborníků NERA z října 2006 (51), na kterou Komise odkazuje v 58. bodě odůvodnění rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007.
(178)
Zatímco zpráva odborníků NERA z roku 2006 odhaduje průměrné výnosy z kapitálu u divize listovních služeb podniku DPWN v období po roku 1999 na více než 20 % (52), přepracované znění posudku uvádí, že výnosy z kapitálu v období 2000-2005 dokonce překročily 50 %. Pro období od roku 2003 do roku 2005 se výnosy z kapitálu odhadují dokonce na více než 100 %. UPS dospěl k závěru, že zisky extrémně ziskové divize regulovaných listovních služeb byly více než dostačující, aby pokryly ztráty univerzálních služeb.
(179)
Podle UPS kromě toho nákladové účetnictví podniku Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu a odhad rentability a zátěže ve vyhrazené oblasti. Proto je nutné provést důkladnou analýzu přiřazení nákladů k regulovaným službám, univerzálním službám a komerčním službám. Všechny výhody, které byly podniku Deutsche Post poskytnuty na pokrytí zděděné zátěže (např. kapitálové injekce Německa ve prospěch Deutsche Post v roce 1995 a přenesení aktiv ve formě nemovitostí a infrastruktury) by měly být zohledněny při zjišťování výše podpory a rozsahu nadměrného vyrovnání.
(180)
UPS se domnívá, že pokud jde o dohody o interních převodních cenách, které uzavřely sdružené podniky, musí i nadále v souladu s rozsudkem ve věci Chronopost (53) platit zásada tržního odstupu (arm’s length principle). Komise má proto přezkoumat smlouvu mezi Deutsche Post a DPEED, zejména dohody o cenách, které jsou v ní obsažené.
V.4 Nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby
(181)
Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 plně podpořil FFPI: Podle FFPI jsou zákonné a správní změny, které mají za důsledek vyšší náklady na penze, běžným obchodním rizikem, které může mít rovněž dopad na rentabilitu podniku. Protože podniky, které fungují za běžných tržních podmínek, musí takové dodatečné náklady financovat z vlastních zdrojů, neměla ani Deutsche Post od Německa získat dotace na penze.
(182)
FFPI dále poukazuje na to, že Deutsche Post ve své výroční zprávě z roku 2000 obzvláště vyzdvihla význam reformy důchodového zabezpečení a v tomto rámci prohlásila, že zasílání pošty obchodním zákazníkům zaznamenalo nárůst zisku před započtením daní, úroků a odpisů (EBITA) o 98,6 %, a to především z důvodu malého objemu příspěvků do penzijního fondu úředníků. Penzijní reforma tedy nemůže být považována za málo významnou či za převážně správní opatření.
(183)
Ze studie, kterou FFPI nechal provést v období od roku 2001 do roku 2008, vyplývá, že poštovné platné v Německu v roce 2009 pro standardní listovní zásilku do 20 g patřilo k nejdražším. Oproti tomu byla cena poštovného za zaslání balíků do 500 g relativně nízká, což svědčí o křížovém dotování.
(184)
FFPI je přesvědčen, že cílem podpory podniku Deutsche Post nebylo posílení růstu německého poštovního trhu, popř. určitých poštovních služeb. FFPI tvrdí, že během zkoumaného období byla Deutsche Post rentabilním podnikem, který mohl na německém trhu posilovat své vedoucí postavení i svou výkonnost a obchodní činnost. Proto by dotování penzí nemělo být považováno za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
V.5 Rozpětí zisku
(185)
BIEK zastává názor, že ostatní poskytovatele poštovních služeb poškozovala praxe podniku Deutsche Post, v rámci které využíval svého dominantního postavení na určitých trzích s listovními zásilkami ke křížovému financování nákladů na listovní a balíkové služby, které jsou poskytovány na trzích, na kterých vládne silná konkurence. Protože Deutsche Post mohla zvyšovat ceny na trzích, pro které měla exkluzivní licenci a na nichž má i nadále více než 90 % podíl, je Deutsche Post podle BIEK schopna křížově financovat náklady na trzích, na kterých vládne silná konkurence.
(186)
BIEK dále tvrdí, že Deutsche Post i přes údajnou zděděnou zátěž dosáhla značně vyšších zisků než srovnatelné podniky v jiných evropských státech; svědčí o tom mj. marže ROS od 10 % do 20 % v oblasti zasílání poštovních zásilek na domácím trhu. Toto rozpětí zisku by mohlo být případně zkresleno a vydáváno za nižší, neboť vnitrostátní zasílání poštovních zásilek zahrnuje také balíkové služby, u kterých je rozpětí zisku v průměru nižší než u listovních služeb.
(187)
Pokud jde o údajné vyšší náklady na platy, jak tvrdí Deutsche Post, BIEK upozorňuje, že Deutsche Post pro výpočet platů, jež musí na rozdíl od svých konkurentů vyplácet, použila jako referenční hodnotu průměrné mzdy v odvětví dopravy. BIEK tvrdí, že Komise sice z těchto čísel jako referenční hodnoty vycházela při svých výpočtech v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011, musí však uvážit, že konkurenti podniku Deutsche Post vyplácejí platy, které jsou nejméně o 15 % vyšší než průměrné platy v odvětví dopravy. Údajné dodatečné náklady na platby jsou tedy značně nižší, než tvrdí Deutsche Post. Podle BIEK je důvodem zbývajícího rozdílu v nákladech na platy nikoli zděděná zátěž, nýbrž spíše velikost podniku Deutsche Post a jeho dominantní postavení na trhu.
(188)
BIEK tvrdí, že zděděná zátěž podniku Deutsche Post (včetně nákladů na penze) byla navíc více než dostatečně vyrovnána prostřednictvím vyšších regulovaných poplatků za listovní služby. Opatření podpory, které má Komise posoudit, prý měla za následek, že v oblasti listovních služeb dosud neexistuje hospodářská soutěž a hospodářská soutěž u balíkových služeb je značně narušena.
VI. STANOVISKA NĚMECKA
VI.1 Stanovisko k dotování penzí
VI.1.1 Z důvodu vyrovnávacích plateb za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nevznikla žádná finanční výhoda
(189)
Německo odkazuje na rozsudek ve věci Combus (54) a zastává názor, že veřejné platby, které byly v rámci privatizace vyplaceny poskytovatelům univerzálních služeb, kteří dříve byli ve státním vlastnictví, jako vyrovnávací platby za náklady na penze, jejichž výše překračuje obvyklé platy vyplácené soukromými konkurenty, nepředstavují podporu.
(190)
Německo souhlasí s Komisí, že náklady podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení by měly být srovnány s náklady na sociální zabezpečení, které nesou konkurenti. Toto srovnání má však být provedeno již na základě čl. 107 odst. 1 SFEU, a nikoli až ve fázi posuzování slučitelnosti podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
VI.1.2 Ve srovnání se situací před rokem 1995 nevznikla finanční výhoda
(191)
Podle názoru Německa nebyla Deutsche Post dotováním penzí zčásti zbavena nákladů, které se obvykle musí hradit z vlastních zdrojů. Podniku Deutsche Post proto nevznikla žádná výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(192)
Zaprvé, Německo tvrdí, že podle § 46 PostVerfG 1989 byli úředníci, které Deutsche Post převzala v roce 1989, i nadále ve službě spolkového státu. I po druhé reformě pošty v roce 1995 prý byli úředníci podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a podle článku 143b, který byl nově vložen do ústavy, i nadále ve službě spolkového státu.
(193)
Protože výlučným dlužníkem těchto nároků na penze vždy byla spolková vláda, neměla Deutsche Post nikdy právní povinnost použít své vlastní zdroje.
(194)
I kdyby pro Deutsche Post podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 existoval závazek financovat nároky na penze úředníků, Německo přesto trvá na tom, že toto ustanovení o penzích (stejně jako závazek platit odvody podle § 63 PostVerfG 1989) bylo „interní“ opatření a sloužilo k mobilizaci zdrojů ze spolkového rozpočtu. Ustanovení prý nepředstavuje závazek podniku Deutsche Post vůči úředníkům.
(195)
I po druhé poštovní reformě z roku 1995 byl spolkový stát podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994 a §§ 14 a 16 PostPersRG 1994 i nadále výlučným dlužníkem úředníků s nárokem na penzi. Závazek podniku Deutsche Post platit příspěvky do penzijního fondu úředníků vyplývající z § 16 odst. 1 PostPersRG, tedy - stejně jako závazek podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 - snížil pouze náklady spolkového rozpočtu. Tyto závazky nijak nezměnily výlučnou povinnost spolkového státu ohledně penzí.
(196)
Z občanskoprávního hlediska ani nebylo možné, aby spolková vláda své závazky ohledně financování penzí úředníků přenesla na DPAG, která byla nově založena v roce 1995. Pokud jsou stávající závazky ohledně penzí přeneseny na právně nezávislou dceřinou společnost, zůstává podle zásad občanského práva za majetkoprávní nároky třetích stran i nadále odpovědná mateřská společnost.
(197)
Německo dále tvrdí, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji, aby mohla financovat zátěž spojenou s penzemi. Na jedné straně POSTDIENST před rokem 1995 vždy vykazoval schodky, které musel spolkový stát vyrovnávat prostřednictvím převodů ve výši 5,6 miliardy EUR. Na druhé straně činily závazky vzniklé v souvislosti s penzemi v okamžiku, kdy se v roce 1995 POSTDIENST přeměnil na DPAG, asi […] miliard EUR. S takovou výši závazků na straně pasiv v rozvaze prý nebylo možné, aby byla DPAG založena jako soukromoprávní podnik, neboť spolková vláda nedala k dispozici příslušnou kapitálovou vybavenost, která by DPAG propůjčila potřebnou hospodářskou solidnost.
VI.1.3 Dotování penzí je existující podpora podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(198)
Pokud by bylo dotování penzí označeno za státní podporu, je ji podle názoru Německa třeba považovat podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 za existující podporu, neboť od roku 1953, tj. od okamžiku vstupu v platnost příslušného ustanovení v německé ústavě, je stát výlučným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo trvá na tom, že ani první reforma pošty z roku 1989 ani druhá poštovní reforma z roku 1995 na tomto závazku státu ohledně důchodového zabezpečení a závazku financovat nároky na penze nic nezměnily. Podle Německa nebyla Deutsche Post před rokem 1995 ani po něm ze zákona povinna platit penze úředníků a ani toho nebyla z hospodářského hlediska s to.
(199)
Německo dále odkazuje na prohlášení Komise před soudem ve věci T-266/02. Podle Německa z 54. bodu odůvodnění rozsudku jasně vyplývá, že Komise „měla v rámci napadeného rozhodnutí za to, že žalobkyni výhodu poskytly pouze platby provedené DB-Telekom“ (55).
(200)
Německo z tohoto prohlášení vyvozuje, že Komise tím také prohlásila, že pokud jde o dotování penzí, nevznikla finanční výhoda. Podle Německa tak Komise ve smyslu článku 4 nařízení (ES) č. 659/1999 přijala „rozhodnutí nevznášet námitky“. Takové pozitivní rozhodnutí by kromě toho podle čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení (ES) č. 659/1999 znamenalo, že se v případě dotování penzí jedná o existující podporu.
VI.1.4 Dotování penzí je vyrovnávací platba za zděděnou zátěž, která je podle čl. 107 odst. 3 SFEU slučitelná s vnitřním trhem
(201)
S ohledem na argumenty Komise uvedené v rozhodnutí La-Poste zastává Německo názor, že dotování penzí je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, a zdůvodňuje to následovně:
-
Deutsche Post poskytovala příspěvky na sociální zabezpečení, které byly bez výjimky vyšší než příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
-
Komparativní výhoda, kterou Komise zjistila, není správná, neboť její výpočet vychází z předpokladu, že cenově regulované služby pokrývají uplatňovanou zátěž # 2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé příspěvky na sociální zabezpečení). La Poste refinancovala své náklady na sociální zabezpečení - stejně jako ostatní zavedení poskytovatelé poštovních služeb - prostřednictvím vyšších poplatků za listovní služby, což však Komise ve svém rozhodnutí La-Poste nezohlednila.
-
Třebaže Německo v zásadě souhlasí s tím, že by výnosy z cenově regulovaných služeb měly pokrýt uplatňovanou zátěž, Komise nedokázala, že by regulační orgán vyhověl žádosti Deutsche Post financovat náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Komise prý také nedokázala, že regulované výnosy byly skutečně dostatečně vysoké, aby z nich mohly být tyto náklady financovány.
(202)
Německo dále upozorňuje, že Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení ve věci Royal Mail (56) zdůraznila, jak je důležité, aby se v zájmu dalšího jednotného přijímání rozhodnutí uznávaly náklady dřívějších státních podniků na penze pomocí jednotných kritérií. Komise proto musí zohlednit také své rozhodnutí La-Poste a své předběžné hodnocení ve věci Royal Mail. V případě Royal Mail Komise proti vyrovnávací platbě za schodky u penzí nevznesla žádné námitky, ačkoli ze zprávy Hooper z roku 2008 vyplývá, že náklady podniku Royal Mail na penze byly z části pokrývány pomocí vyšších regulovaných poplatků za poštovní služby.
VI.1.4.1 Základem referenční hodnoty by měly být náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí obvyklé
(203)
S odvoláním na posudek prof. Ehlermanna ze dne 19. července 2011 (57) Německo tvrdí, že se Komise při výpočtu referenční hodnoty pro náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení dopustila dvou chyb.
(204)
Podle Německa by do referenční hodnoty neměl být zahrnut podíl hrazený zaměstnancem, neboť v soukromém sektoru není zaměstnavatel ze zákona povinný tento podíl hrazený zaměstnancem převzít. Zaměstnavatel v soukromém sektoru by platbu celkových příspěvků na sociální zabezpečení převzal pouze ze správních důvodů, ze zákona k tomu však povinen není. Pokud by se při výpočtu referenční hodnoty zohlednil podíl hrazený zaměstnancem, odporovalo by to rovněž dosavadní praxi přijímání rozhodnutí (srov. rozhodnutí La-Poste).
(205)
Jako základ pro výpočet referenční hodnoty pro náklady na sociální zabezpečení by měly být použity na trhu obvyklé platy (58), neboť platy úředníků jsou výrazně vyšší než průměrné platy na trhu.
VI.1.4.2 Výnosy z regulovaných služeb nepostačují na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(206)
Na prvním místě Německo zdůrazňuje, že předpoklad, že zátěž # 2 bude plně pokryta z cenově regulovaných výnosů, je čistě hypotetický, neboť není možné konstatovat, zda byly regulované ceny skutečně zvýšeny proto, aby vyrovnaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady. Na jedné straně prý z rozhodnutí o cenových limitech 2002 nevyplývá, zda a v jakém rozsahu zohlednil poštovní regulační orgán uplatňovanou zátěž spojenou s náklady, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Na druhé straně prý byly ceny do roku 2002 udržovány na úrovni schválené v roce 1997; není prý možné konstatovat, zda tyto ceny zahrnovaly vyrovnávací platbu za náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(207)
Německo tvrdí, že nepostačuje vysvětlit, že v oblasti neregulovaných služeb platily pro Deutsche Post nižší sazby příspěvků na sociální zabezpečení než pro konkurenty. Rovněž musí být přezkoumáno, zda byly regulované služby skutečně s to financovat ze svých výnosů uplatňovanou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením, která je neobvyklá ve srovnání s konkurencí.
(208)
Finanční výhoda vzniklá ve prospěch Deutsche Post na základě vyrovnávací platby za její náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, by existovala pouze tehdy, pokud by vyrovnávací platby vyplacené podniku Deutsche Post byly vyšší než celkové náklady na sociální zabezpečení úředníků, které Deutsche Post nese.
(209)
Německo lituje, že chybí obsáhlý výpočet, ze kterého by bylo jasné, zda s ohledem na náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které nese podnik Deutsche Post a které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, celkově došlo k nadměrnému či nedostatečnému vyrovnání. Německo zdůrazňuje, že takový výpočet je nutný proto, aby bylo možné konstatovat, zda vznikla finanční výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
a) Podle odborného posudku byly náklady na sociální zabezpečení, které nejsou obvyklé ve srovnání s konkurencí, vyrovnány nedostatečně
(210)
S cílem napravit tento stav předložilo Německo posudek prof. Webera (59), aby doložilo, že Deutsche Post měla v souvislosti s tím, že zaměstnává úředníky, nevýhodu vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení. V posudku je nejprve vysvětleno, o jakou částku překračují náklady na sociální zabezpečení pro úředníky, které Deutsche Post skutečně nese, náklady na sociální zabezpečení pro zaměstnance, které nesou soukromí konkurenti (v posudku jsou označeny jako „náklady DPAG na sociální zabezpečení, které překračují úroveň na trhu“, popř. „strukturální nevýhoda“). V posudku prof. Webera jsou tyto náklady, které překračují úroveň na trhu, srovnány s vyrovnávací platbou za zátěž # 2.
(211)
Jak ukazuje tabulka 5, posudek zahrnuje do nákladů na sociální zabezpečení, které vznikají v souvislosti se zaměstnáváním úředníků, platby podniku Deutsche Post do penzijního fondu úředníků a ostatní sociální náklady, např. příspěvky na zdravotní náklady, jakož i úrazové pojištění a ostatní pojištění.
(212)
Náklady na sociální zabezpečení spojené se zaměstnáváním zaměstnanců posudek definuje následovně: Podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zákonné důchodové pojištění, pojištění pro případ nezaměstnanosti, zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče vynásobený „ve srovnání s konkurencí obvyklými“ platy (např. minimální mzda z roku 2007 u většiny úředníků).
(213)
Náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jsou náklady vzniklé podniku Deutsche Post na sociální zabezpečení úředníků, které překračují referenční hodnotu pro náklady na sociální zabezpečení, která byla definována na základě podílu zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení pro zaměstnance.
Tabulka 5
Výpočet čistého výsledku podle německého odborného posudku
-
Platby do penzijního fondu
-
ostatní náklady na sociální zabezpečení
+
„ve srovnání s konkurencí obvyklé“ náklady na sociální zabezpečení jako referenční hodnota (základ tvoří podíl zaměstnavatele na sociálním zabezpečení a „ve srovnání s konkurencí obvyklé“ platy (např. minimální mzda z roku 2007))
ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení
+
vyrovnávací platby z regulovaných výnosů (zátěž # 2 - ve srovnání s konkurencí neobvyklá zátěž spojená se sociálním zabezpečením)
Čistý výsledek (nedostatečné či nadměrné vyrovnání)
(214)
Z výpočtů vyplývá, že v období 1995-2007 vyrovnání u zátěže # 2 na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nepostačovalo. V posudku se dokonce tvrdí, že nedostatečné vyrovnání ve prospěch Deutsche Post dosahovalo […] miliard EUR. Prof. Weber dospěl k závěru, že Deutsche Post neobdržela pro své náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, dostatečnou vyrovnávací platbu, a to i v případě, že by cenově regulované výnosy zahrnovaly zátěž # 2.
b) Podle REK 2009 výnosy z cenově regulované oblasti nepostačovaly na pokrytí nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé
(215)
Německo tvrdí, že dokud u cenově regulovaných služeb vznikají ztráty, které nepřekračují náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nelze konstatovat, že regulované zisky skutečně tyto náklady vyrovnávají. Německo proto předložilo stanovisko z posudku (60), které se opírá o REK 2009, s cílem ukázat, že ztráty byly u cenově regulovaných služeb bez výjimky vyšší než náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(216)
Výpočty vycházejí z REK 2009 a u cenově regulovaných služeb předpokládají jako přiměřený zisk ROS ve výši 7 % (zohledněn je rovněž posudek Deloitte-II, o kterém podrobněji pojednává oddíl VI.3.2). Po odečtení tohoto přiměřeného zisku činí ztráta u cenově regulovaných služeb […] miliard EUR, a v období 1995-2007 tak překračuje uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Zisky z cenově regulovaných služeb tedy nebyly dostatečně vysoké, aby pokryly předmětné náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VI.2 Připomínky k vyrovnávacím platbám za poskytování univerzálních služeb
VI.2.1 Státní vyrovnávací platby
(217)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepředstavují výhodu pro Deutsche Post, neboť se v případě těchto plateb ve výši 5 666 miliardy EUR jednalo výhradně o vyrovnávací platby za odvody ve výši 5,838 miliardy EUR, které Deutsche Post musela platit do roku 1995.
(218)
Jak vyplývá z rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007, důvodem těchto odvodů byl dřívější způsob správy pošty, v rámci které existovala povinnost odvádět spolkovému státu ročně asi 10 % provozních výnosů podniku. V období 1989-1995 byly tyto odvody podle § 63 odst. 1 PostVerfG postupně zrušeny. Do roku 1993 musela Deutsche Post odvádět 10 % svých provozních výnosů. Od roku 1993 se výše těchto odvodů postupně snižovala, např. na 10 % provozních výnosů minus 153 milionů EUR v roce 1993. V roce 1994 činily odvody 70 % objemu odvodů z roku 1993. V roce 1995 zaplatila Deutsche Post 50 % z částky odvodů z roku 1993. Celkem Deutsche Post v období 1990-1995 zaplatila odvody ve výši 5,838 miliardy EUR.
(219)
Podle § 63 odst. 4 PostVerfG musely být od odvodů odečteny platby dividend. Komise vzhledem k tomuto ustanovení a k osvobození od přímých a nepřímých daní v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 konstatovala, že tyto odvody musí být považovány za náhradu za osvobození od přímých a nepřímých daní, jakož i za protiplnění za financování, které poskytl spolkový stát jako akcionář.
(220)
Německo na toto konstatování reagovalo a předložilo posudek KPMG, podle kterého nelze odvody považovat za náhradu za daně a dividendy, a to z více důvodů.
(221)
Podle posudku KPMG nelze tyto odvody zařadit mezi daně, neboť se výše těchto odvodů od roku 1931 určovala podle výše provozních výnosů. Proto by bývaly musely být placeny i v letech, ve kterých Deutsche Post vykazovala ztráty. Oproti tomu se výše daní z příjmu podniků určuje podle skutečně dosaženého ročního zisku. Zařazení odvodů mezi daně by tak odporovalo ústavnímu požadavku, podle kterého jsou příjmy podniků zdaňovány podle výkonnosti.
(222)
Také srovnání odvodů s daní z obratu není podle posudku správné. U daně z obratu zahrnuje daňová povinnost také odpočet za obdržené platby, což je u odvodů jinak, takže se výpočet odvodů značně liší od zjištění skutečné povinnosti podniku odvádět daň z obratu.
(223)
Německo dále tvrdí, že odvody nelze zařadit mezi dividendy. Vyplácení dividend souvisí s výsledky příslušného předchozího účetního období, popř. předchozích let. V letech 1990-1995 však Deutsche Post nedosáhla zisků a odvody přesto platila. Tyto odvody proto nejsou dividendy.
(224)
Posudek KPMG dochází k závěru, že odvody nelze zařadit mezi daně či dividendy; podle posudku se spíše jedná o odvod sui generis, který je povinna platit pouze Deutsche Post a její nástupnické podniky.
(225)
S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá předpoklad Komise, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Protože státní vyrovnávací platby prý pouze snížily náklady Deutsche Post na odvody, nevznikla jí tím žádná výhoda, takže se u těchto plateb nejedná o státní podporu.
(226)
Kromě toho Německo uvádí další dva důvody, proč dané státní vyrovnávací platby nepředstavují podporu: zaprvé, jsou prý tyto státní vyrovnávací platby v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, a to vzhledem ke značné návratnosti investic (return on investment, ROI) dosažené v pozdějších letech a vzhledem k vysokým výnosům, kterých Deutsche Post dosáhla svým vstupem na burzu cenných papírů. Zadruhé, státní vyrovnávací platby nepředstavují státní podporu, protože kumulované ztráty univerzálních služeb byly jak podle REK 2009, tak i podle posudku WIK od roku 1990 do 1994 roku vyšší než státní vyrovnávací platby. Deutsche Post tedy za poskytování služeb v rámci své povinnosti univerzální služby podle Německa neobdržela dostatečně vysoké vyrovnávací platby.
VI.2.2 Státní záruka
(227)
Německo tvrdí, že pokračující poskytování záruky spolkového státu podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1994 pro dluhopisy vydané před rokem 1995 nepředstavovalo po roce 1995 selektivní výhodu ve prospěch Deutsche Post, a to z více důvodů.
(228)
Každý podnik v soukromém sektoru nepřestává v případě oddělení dceřiné společnosti ručit za závazky, které jeho dceřiná společnost přijala. I v případě odprodání těchto závazků třetí straně, nepřestává podnik v soukromém sektoru ručit za své zbývající závazky. Německo dále upozorňuje na skutečnost, že původní státní záruka za dané dluhopisy byla nutná pouze proto, že POSTDIENST neměl vlastní právní subjektivitu. Ustanovení § 40 PostVerfG 1989, podle kterého mají dluhopisy Deutsche Bundespost stejnou právní hodnotu jako dluhopisy spolkového státu, má pouze deklaratorní charakter.
(229)
Zadruhé, pro DPAG nevznikla z převzetí dluhopisů podniku POSTDIENST žádná výhoda, neboť DPAG se mohla v roce 1995 refinancovat za nižší úrokovou sazbu. Dluhopisy POSTDIENST měly k 1. lednu 1995 hodnotu celkem 931 milionů EUR, přičemž úroková míra činila průměrně 7,17 % se zbytkovou splatností 8,8 let. Protože krátkodobá úroková míra činila dne 1. ledna 1995 5 % až 5,5 %, vzniklo DPAG nákladové znevýhodnění ve výši 1,7 %, což se projevilo ve vyšších ročních nákladech na úroky ve výši asi 15,3 milionu EUR.
(230)
Zatřetí, na základě srovnání průměrné úrokové míry na trhu platné pro dluhové nástroje upsané soukromými podniky a úrokové míry pro dluhové nástroje POSTDIENST ze dne, kdy byly tyto nástroje původně vydány, si POSTDIENST podle názoru Německa vypůjčil kapitál za úrokovou míru, která byla průměrně vyšší než průměrná úroková míra na trhu. Německo neprovedlo obsáhlé šetření, nýbrž pouze porovnalo úrokovou míru u určitých dluhových nástrojů POSTDIENST s agregovaným průměrem na trhu.
(231)
Německo kromě toho tvrdí, že státní záruky představují existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení Rady (ES) č. 659/1999. Protože Deutsche Bundespost byla do konce roku 1994 součástí veřejné správy, považují se tyto dluhové nástroje od jejího založení v roce 1950 za dluh státu. Jestliže by Deutsche Post díky této státní záruce vznikla výhoda, pokud jde o úrokovou míru, musela by být považována za existující podporu. Německo odkazuje také na rozhodnutí Komise ve věci EDF (61), ve kterém byla podobná záruka posouzena jako existující podpora.
VI.2.3 Exkluzivní licence
(232)
Německo tvrdí, že podle rozsudku ve věci PreussenElektra (62) se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní podporu.
(233)
Protože se u výnosů z regulované divize listovních služeb nejednalo o státní zdroje, údajně nepřiměřeně vysoké poplatky za listovní služby by mohly být pouze předmětem řízení podle článku 102 SFEU.
VI.3 Stanovisko spolkové vlády k posudku WIK
VI.3.1 Posudek WIK potvrzuje nutnost státních vyrovnávacích plateb jako kompenzace za čisté náklady spojené s povinností univerzální služby do roku 1995
(234)
Přes veškeré metodické námitky má Německo za to, že posudek WIK potvrzuje názor Německa, podle něhož byly státní vyrovnávací platby jako kompenzace za ztráty, jež Deutsche Post v období 1990-1995 vykázala z důvodu poskytování univerzálních služeb, nutné.
(235)
Veškeré nadměrné zisky po roce 1995 nelze brát v potaz, jelikož státní vyrovnávací platby byly vyčerpány na čisté náklady spojené s povinností univerzální služby, které musela Deutsche Post nést do roku 1995. Prohlášení záporného rozhodnutí z roku 2002 Tribunálem za neplatné rovněž potvrdilo, že něco, co již „vyčerpáno“ bylo, nelze vyčerpat podruhé. Jelikož státní vyrovnávací platby již byly vyčerpány na uhrazení ztrát vzniklých do roku 1995, nemohly být použity později k financování nadměrných zisků.
VI.3.2 Chybné stanovení referenční hodnoty pro přiměřený zisk
(236)
S ohledem na posudek Deloitte spočívá hlavní námitka Německa v tom, že posudek WIK při stanovení referenční hodnoty bral v potaz příliš mnoho malých podniků. Jako srovnatelné podniky měly sloužit především velké společnosti v oblasti balíkových služeb a logistiky, jejichž sítě lze co do velikosti a komplexnosti srovnat se sítěmi Deutsche Post (63).
(237)
Posudek Deloitte-II vychází z toho, že odpovídajícími srovnatelnými společnostmi pro Deutsche Post jsou podniky v odvětví balíkových zásilek a poštovních služeb, jež disponují rozsáhlými a komplexními sítěmi pro vyzvedávání a doručování zásilek. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, jež jsou pro poštovní sítě typické, jsou velké podniky pro účely srovnání relevantnější než podniky malé. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by mohly do určité míry sloužit jako srovnatelné podniky, jelikož používají stejná aktiva.
(238)
V posudku-Deloitte II se tak za srovnatelné podniky považují pouze společnosti s ročním obratem přesahujícím 100 milionů EUR. Tímto způsobem se dospěje k pouze malé skupině srovnatelných podniků. Jedná se o velké mezinárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb (UPS, FedEx a TNT Express) a jiné poskytovatele poštovních služeb (převážně ze Spojených států a Spojeného království).
(239)
V období 1998-2007 se u této srovnatelné skupiny dospělo k mediánu ROS ve výši 7,4 % a třetímu kvartilu ROS ve výši 12 %, což představuje horní hranici pro přiměřený zisk. U větší srovnatelné skupiny 18 logistických společností a 19 provozovatelů přepravy zboží dospělo k mediánu ROS mezi 4,6 % a 5,7 %, nicméně v posudku Deloitte-II byly ohledně srovnatelnosti těchto podniků s Deutsche Post vyjádřeny určité pochybnosti.
(240)
Na základě údajů ohledně obou srovnatelných skupin se v posudku Deloitte-II doporučuje rozpětí ROS mezi 6,1 % a 11,7 % jako referenční hodnota pro přiměřený zisk.
(241)
Pokud jde o stanovení rozpětí přiměřeného zisku na základě srovnatelné skupiny, poukazuje posudek Deloitte-II na to, že přiměřený zisk je v případě, kdy se pro něj jako referenční hodnota použije prosté víceleté ROS, stanoven jako příliš nízký, jelikož i) mezi jednotlivými roky dochází k významným a systematickým výkyvům a ii) mezi podniky ze stejného odvětví mohou existovat značné rozdíly, pokud jde o jejich ziskovost. Při použití příliš nízké referenční hodnoty pro přiměřený zisk existuje riziko neprovedení účinných investic.
(242)
Jak je již zdůrazněno v posudku Deloitte-I, je v posudku WIK při stanovování referenční hodnoty pro přiměřený zisk na základě mediánu srovnatelných podniků zcela pominuta vyšší efektivita, jíž Deutsche Post dosáhla z převážné části po roce 1990. V souladu s body 14 a 18 rámce Společenství z roku 2005 by však měla být u přiměřeného zisku zavedena „kritéria, která se budou mimo jiné týkat i kvality poskytované služby a přírůstků produktivity.“
(243)
Podle toho by se měla referenční hodnota pro přiměřený zisk zakládat na ročním rozpětí. Zisky, jež se blíží horní hranici rozpětí či jej dokonce přesahují, by mohly naznačovat, že průměrný podnik překročil referenční hodnotu díky lepším provozním či obchodním výsledkům. Tyto zisky by měly regulační orgány povolovat, a takto motivovat k dalšímu zvyšování efektivity.
(244)
Německo také podotýká, že výše přiměřeného zisku musí být v souladu s dřívějšími rozhodnutími, v nichž bylo pro železniční a autobusové společnosti schváleno rozpětí ROS mezi 7 % a 8 % (64).
VI.3.3 Nepřiměřené přidělení a ocenění nákladů
(245)
Německo znovu zdůrazňuje, že jakékoliv nové přidělení zátěže spojené s univerzální službou ke komerčním službám není z věcného ani právního hlediska udržitelné. Podle článku 7 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (65) mají být veškeré další čisté náklady vzniklé při plnění povinnosti univerzální služby financovány z výnosů monopolu v oblasti listovních zásilek a nikoliv z výnosů komerčních služeb.
(246)
Německo mimo to zastává stanovisko, že určité náklady Deutsche Post jsou v posudku WIK podhodnoceny:
-
Odvody, jež musela Deutsche Post platit do roku 1995, měly být odečteny jako náklady a neměly být použity jako zástupná hodnota pro kapitálové náklady, případně pro přiměřený zisk. S přihlédnutím k posudku KPMG Německo odmítá zjištění posudku WIK, že odvody by mohly být chápány jako náhrada za platby daní ze zisku nebo platby dividend. Německo trvá na tom, že odvody by pro Deutsche Post představovaly zátěž, již nelze odůvodnit ani z věcného ani z hospodářského hlediska. Spolu se stanovením přiměřeného zisku jako odměny za investovaný kapitál proto odvody měly být zohledněny jako náklady na univerzální službu.
-
V případě nákladů na odpisy se mělo vycházet z realistických hodnot dlouhodobých aktiv uvedených v daňovém účetnictví, a nikoliv z nízkých účetních hodnot v roční účetní závěrce.
-
V plném rozsahu měly být zohledněny náklady na platby doplňkových důchodů pro soukromé zaměstnance.
VI.4 Stanovisko k připomínkám třetích stran
VI.4.1 Dotování penzí
(247)
Německo připomíná, že Deutsche Post nebyla v roce 1995 ani právně vázána, ani z hospodářského hlediska s to převzít penzijní závazky. Ve smyslu rozhodnutí Komise ve věci Poste Italiane (66) tak náklady na penze představovaly dluhy státu. Dotování penzí nijak Deutsche Post finančně nezvýhodnilo.
(248)
Zatímco UPS zdůrazňuje, že běžný provozovatel musí nést vlastní náklady na penze sám, Německo tvrdí, že se u nákladů na penze úředníků jednalo o náklady, jež byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které nelze srovnávat s příspěvky na sociální zabezpečení, jež za své zaměstnance odváděli konkurenti Deutsche Post. Ti odváděli do systému sociálního zabezpečení pouze příspěvky zaměstnavatele a nemuseli nést na základě stávajících penzijních nároků žádnou zděděnou zátěž.
(249)
Německo zdůrazňuje, že je třeba provést výpočet nadměrné vyrovnávací platby, jelikož stanoviska UPS a FFPI vycházela z předpokladu, že takový výpočet provede Komise, aby nadměrnou vyrovnávací platbu pro Deutsche Post prokázala
VI.4.2 Vyrovnávací platba za poskytování univerzálních služeb
(250)
S poukazem na zprávu odborníků NERA z roku 2006 Německo zdůrazňuje, že sama Komise ve spojení s věcí státní podpory COMP/37.821 vycházela z toho, že výnosy z kapitálu, jež pro divizi listovních služeb podniku DPWN odhaduje zpráva odborníků NERA, nepostačují k tomu, aby byla pro účely článku 102 SFEU prokázána existence nepřiměřeně vysokých poplatků za listovní služby.
(251)
V obecné rovině se Německo domnívá, že výnosy z kapitálu nejsou pro zjištění nadměrných zisků vhodné. Při nižší kapitálové náročnosti může jít vysoký výnos z kapitálu ruku v ruce s nižším výnosem z prodeje. Jelikož se většina rizik pojí s příjmy a náklady, je - zejména u podniků s nízkou kapitálovou náročností - vhodným měřítkem ke zjištění nadměrného zisku výnos z prodeje. Pokud se - tak jako ve zprávě odborníků NERA - použije jako pomocné měřítko zisku výnos z prodeje, vyjde najevo, že Deutsche Post měla vyšší výnos z prodeje než Royal Mail, avšak mnohem nižší než TNT. Výnosy z prodeje, jež zpráva odborníků NERA odhaduje u divize listovních služeb DPWN, tak zdaleka nedosahovaly referenční hodnoty pro nadměrné zisky.
(252)
Německo proto zastává stanovisko, že zpráva odborníků NERA z roku 2006 ani její aktualizované znění nemají pro vyšetřování ve věci státní podpory význam a neposkytují dostatečné důkazy o existenci nadměrných zisků.
(253)
Proti tvrzení UPS, podle něhož nákladové účetnictví Deutsche Post nepředstavuje dobrý základ pro analýzu výnosů a zátěže univerzální služby, se Německo ohrazuje tím, že nákladové účetnictví bylo zkontrolováno a schváleno auditory i poštovním regulačním orgánem a že je v souladu s ustanoveními směrnice 97/67/ES.
(254)
Pokud jde o dohody o převodních cenách mezi Deutsche Post a DPEED, zdůrazňuje Německo, že tyto dohody splňují požadavky rozhodnutí o kartelové dohodě z roku 2001. Deutsche Post podávala Komisi pravidelné zprávy o jejich dodržování. Ze strany Komise dosud nezazněly žádné námitky.
(255)
Kromě toho Německo vznáší námitku proti zařazení převodů majetku (aktiva v podobě nemovitostí a infrastruktury) na Deutsche Post, jež provedlo Německo v roce 1995, do výpočtu nadměrné vyrovnávací platby. Německo v této záležitosti poskytlo příslušné informace již v rámci svých připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení z roku 1999. Jelikož Komise nevznesla v záporném rozhodnutí z roku 2002 proti těmto opatřením námitky ani je nijak nezmínila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2007, nemohou být tyto převody majetku předmětem nynějšího vyšetřování.
VI.4.3 Výše platů
(256)
Německo souhlasí s tím, aby byly jako referenční hodnota pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádějí konkurenti Deutsche Post, použity tržní platy. Taková referenční hodnota je však v rozporu s rozhodnutím o rozšíření řízení z roku 2011, jelikož Komise k výpočtu příspěvků na sociální zabezpečení odvedených konkurenty Deutsche Post používá upravené hrubé platy úředníků, a nikoliv platy tržní. Podle posudku prof. Webera odpovídá tržní plat přibližně […] % hrubého platu úředníků. Použití upravených hrubých platů úředníků jako referenční hodnoty pro výpočet výše příspěvků na sociální zabezpečení proto není vhodné.
(257)
Podle Německa nelze uznat předpoklad BIEK, že Deutsche Post použila jako referenční hodnotu pro výpočet nákladů na platy, jež musí oproti svým konkurentům nést, dohodnuté mzdy v odvětví dopravy. Z posudku prof. Webera vyplývá, že Deutsche Post vypočítala tržní platy na základě platů skutečně vyplácených jejími konkurenty.
VII. POSOUZENÍ DOTOVÁNÍ PENZÍ Z HLEDISKA STÁTNÍ PODPORY
VII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(258)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(259)
Dotování penzí se opírá § 16 PostPersG 1994 a je financováno ze státního rozpočtu, takže jej lze přičítat státu a je ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU poskytováno ze státních prostředků. Jelikož dotování penzí je určeno pouze penzijnímu fondu a jeho účelem je snížit Deutsche Post náklady na penze úředníků, a Deutsche Post z něj tedy má prospěch, je selektivní.
VII.1.1 Finanční zvýhodnění na základě penzijní reformy z roku 1995
(260)
Na základě rozsudku ve věci Combus Německo tvrdí, že z dotování penzí žádná finanční výhoda neplyne, jelikož toto dotování zbavilo Deutsche Post nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(261)
Ke zjištění toho, zda byla prostřednictvím dotování penzí poskytnuta selektivní finanční výhoda, je třeba posoudit, zda jím byla Deutsche Post zbavena nákladů, jež by určitý podnik v obvyklém případě musel nést sám, čímž bylo narušeno běžné fungování tržních sil (67).
(262)
Komise nemůže argumentaci Německa založenou na rozsudku ve věci Combus přijmout. Poukazuje na to, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Různé rozsudky Soudního dvora vyvracejí teorii, že na opatření na kompenzaci strukturálního znevýhodnění nelze pohlížet jako na státní podpory. Podle příslušné ustálené judikatury Soudního dvora je existenci podpory nutno posuzovat z hlediska dopadů a nikoliv z hlediska příčin nebo cílů státního opatření (68). Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že pod pojem podpory spadají i výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují náklady, jež obvykle nese podnik (69). Podle Soudního dvora navíc náklady na odměny zaměstnanců zatěžují rozpočet podniků již ze své podstaty, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv či nikoliv (70). V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že skutečnost, že státní opatření má kompenzovat dodatečné náklady, k automatickému vyloučení existence podpory nepostačuje (71).
(263)
Podle Komise jsou náklady spojené s plněním platebních závazků, jež podniku náleží podle pracovněprávních předpisů nebo kolektivních smluv s odbory, tj. například náklady na penze, součástí běžných nákladů, jež musí podnik pokrýt z vlastních zdrojů (72). Tyto náklady musí být považovány za náklady vyplývající z hospodářské činnosti podniku (73). V tomto ohledu nehraje roli, zda podnik nese penzijní náklady formou přímého financování penzí svých bývalých zaměstnanců (jako v případě úředníků zaměstnaných u Deutsche Post) nebo formou příspěvku do důchodového pojištění soukromých zaměstnanců, kde jsou pak tyto příspěvky použity k financování důchodů všech soukromých zaměstnanců. Rozhodující je, že podniky tím či oním způsobem nesou penzijní náklady v plném rozsahu.
(264)
Komise dále poznamenává, že Deutsche Bundespost má od svého založení v roce 1950 právní formu „zvláštního majetku“ (Sondervermögen). „Zvláštní majetek“ sice není samostatným právním subjektem, ale má vlastní rozpočtové řízení a účetnictví (§ 3 PostVwG 1953 a § 48 HGrG (74)). Podle správních předpisů platných pro státní orgány musí jejich rozpočtový plán zahrnovat výdaje na zaměstnance, mezi něž patří i náklady na penze bývalých úředníků těchto státních orgánů, kteří odešli do důchodu (§ 10 HGrG). Deutsche Post tak od roku 1950 hradila tyto náklady ze svých výnosů. Podle § 15 PostVwG 1953 jsou dotace ze spolkové pokladny pro Deutsche Post výslovně zakázány. Toto ustanovení bylo přejato do § 37 odst. 1 PostVerfG 1989.
(265)
V PostVerfG 1989 je tato povinnost potvrzena v oddíle o personálních a sociálních otázkách. Podle § 54 odst. 2 PostVerfG 1989 byla Deutsche Post povinna financovat všechny náklady včetně penzí pro své úředníky z vlastních zdrojů.
(266)
Po druhé reformě pošty v roce 1995 náležely platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků nadále Deutsche Post (podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994), částečně však byla Deutsche Post osvobozena od úhrady nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 odváděla Deutsche Post za roky 1995 až 1999 do penzijního fondu roční paušální částku ve výši 2,045 miliardy EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 byly roční paušální částky od roku 2000 nahrazeny příspěvkem ve výši 33 % úhrnu platů úředníků. Kromě toho přebírá podle stejného ustanovení zbývající náklady na penze od roku 1995 spolkový stát. Na obrázku č. 1 jsou znázorněny roční platby ze spolkového rozpočtu za jednotlivé roky počínaje rokem 1995 a částkou 151 milionů EUR.
(267)
Z toho vyplývá, že argumenty, jimiž chce Německo prokázat, že DPAG musela nést vyšší náklady na penze než její soukromí konkurenti., nejsou pro otázku, zda dotování penzí představuje státní podporu, relevantní; měly by však být zohledněny v rámci posuzování slučitelnosti.
(268)
Německo uvedlo, že při posuzování, zda pro Deutsche Post z dotování penzí plynulo zvýhodnění, je třeba příspěvek odváděný Deutsche Post do penzijního fondu porovnat s podílem soukromých zaměstnavatelů na příspěvcích do důchodového pojištění bez podílu zaměstnanců. Tento argument se týká slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ale pro úplnost je třeba na tomto místě zaprvé poznamenat, že zaměstnavatel je povinen odvádět na sociální zabezpečení podíl zaměstnance na celkovém příspěvku, který je nutné za tohoto zaměstnance zaplatit z jeho hrubého platu. Zadruhé - a to je podstatnější - je v případě, kdy členský stát sníží zaměstnancům určitého podniku zátěž, kterou by jinak museli nést sami, příslušný zaměstnavatel zvýhodněn, jelikož se tímto opatřením snižuje rozdíl mezi hrubým a čistým platem. Zaměstnavatelé tak mohou zaměstnávat, případně udržet zaměstnance za nižší hrubé platy. Zvýhodnění v souvislosti s podílem zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení proto zároveň představuje i zvýhodnění pro zaměstnavatele.
(269)
Německo dále argumentovalo, že pro Deutsche Post vyplývá finanční výhoda z vyrovnávacích plateb za její - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - náklady na sociální zabezpečení pouze v případě, pokud by tyto vyrovnávací platby pro Deutsche Post převyšovaly ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post musela za své úředníky v cenově regulovaném i neregulovaném odvětví nést. Komise připomíná, že skutečnost, že opatření má podobu vyrovnávací platby, předem nevylučuje, že toto opatření představuje státní podporu, a odkazuje na 260. bod odůvodnění.
(270)
Německo trvá na svém stanovisku, že subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků byl vždy spolkový stát. Jelikož penzijní reforma z roku 1995 na závazku spolkového státu vůči úředníkům nic nezměnila, nevzniká Deutsche Post dotováním penzí žádná finanční výhoda.
(271)
Není pochyb o tom, že před rokem 1995 i po něm ručil za financování nároků na penze úředníků v konečném důsledku spolkový stát, ačkoliv Komise by chtěla poznamenat, že podle § 3 PostVwG 1953 a § 2 PostVerfG 1989 ručí za závazky „zvláštního majetku“ jednoznačně pouze „zvláštní majetek“. Platby penzí však byly do roku 1995 podle platných poštovních i obecných právních předpisů zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost. Tyto platby musely být hrazeny v plné výši z dosažených výnosů „zvláštního majetku“. Pro posouzení opatření z hlediska státní podpory není rozhodující, kdo v konečném důsledku ručí za financování nároků na penze úředníků. Rozhodujícím faktorem je, kdo je musel podle platné právní úpravy financovat za běžných okolností. Podle PostVwG 1953, HGrG a PostVerfG 1989 jednoznačně náleží tato povinnost v plném rozsahu Deutsche Post.
(272)
Náklady na penze mimo to představují pro každý podnik bez ohledu na to, zda je veřejný nebo soukromý či zda má či nemá právní subjektivitu, běžné provozní náklady. Jak mezi členskými státy, tak uvnitř členských států se rozvinula široká řada mechanismů financování penzí. Uplatňují se různé systémy, často podle okamžiku nástupu do zaměstnání. Deutsche Post tak musí za své zaměstnance, včetně svých úředníků, nést náklady na penze stejným způsobem jako jiné podniky. Rozdíl ve způsobu financování penzí úředníků a důchodů soukromých zaměstnanců nemá na povinnost Deutsche Post započítávat financování penzí do svých běžných provozních nákladů vliv. Přijetí argumentace Německa by znamenalo, že stát může veřejným podnikům snížit náklady, jež souvisejí s jejich běžným provozem.
(273)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post nikdy nedisponovala dostatečnými vlastními zdroji na financování nároků na penze svých úředníků, opomíjí skutečnost, že posouzení existence finanční výhody je na hospodářské výkonnosti podniku nezávislé.
(274)
Jelikož penzijní reforma z roku 1995 částečně Deutsche Post zbavila povinnosti financovat nároky na penze svých úředníků, vyplynula pro Deutsche Post finanční výhoda.
VII.1.2 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(275)
Podpora poskytnutá členským státem ovlivňuje obchod uvnitř Unie, pokud v rámci tohoto obchodu posiluje postavení určitého podniku proti jeho konkurentům. K tomu, aby určité opatření narušovalo hospodářskou soutěž a ovlivňovalo obchod mezi členskými státy, postačuje podle ustálené judikatury (75) pouze skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trhu otevřeném hospodářské soutěži.
(276)
V Německu byly trhy v případě balíkových zásilek, novin a časopisů vždy otevřeny hospodářské soutěži. Na těchto trzích společnost POSTDIENST vždy soutěžila s jinými podniky, a to i z jiných členských států (jako např. UPS, FedEx, TNT Express, GLS či DPD). Od roku 1998 do roku 2007 DPAG postupně přicházela o exkluzivní licenci na listovní zásilky. Po otevření trhu hospodářské soutěži na něj vstoupily nové podniky. Proto podpora ovlivňuje obchod mezi členskými státy a může narušovat hospodářskou soutěž.
(277)
V tomto ohledu Komise rovněž poznamenává, že Deutsche Post a její holdingová společnost DPWN začaly v roce 1997 přebírat balíkové služby na evropských a mezinárodních trzích: již v roce 1999 měla DPWN na evropských trzích v oblasti balíkových a expresních kurýrních služeb vedoucí postavení s ročními výnosy ve výši cca 4,6 mld. EUR. Převzetím DHL v roce 1998 rozšířila DPWN svou působnost na Asii a Severní Ameriku. Po dalších převzetích v oblasti logistiky (např. společnosti Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) se DPWN stala jedním největších poskytovatelů služeb letecké a námořní nákladní dopravy a globálních logistických služeb. Kromě toho začala DPWN působit i na poštovních trzích mimo Německo (např. převzetí podniku Unipost ve Španělsku a podniku Williams Lee ve Spojeném království). V letech 1998 až 2007 DPWN získala podniky v celkové hodnotě přibližně 21 mld. EUR (76).
(278)
Komise proto dochází k závěru, že dotování penzí představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 1 SFEU
(279)
Podle názoru Německa má být dotování penzí, pokud se má vůbec v jeho případě jednat o podporu, považováno za existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999. Německo tvrdí, že od vstupu příslušného ustanovení v německé ústavě v roce 1953 v platnost je stát konečným dlužníkem a subjektem povinným financovat nároky na penze úředníků. Německo nadále zastává stanovisko, že zřízení penzijního fondu na této povinnosti nic nezměnilo.
(280)
Podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999 zahrnuje pojem existující podpory všechny podpory existující v příslušných členských státech před vstupem Smlouvy v platnost, to znamená režimy podpor a jednotlivé podpory, které byly zavedeny před vstupem Smlouvy v platnost a zůstávají použitelné i po něm.
(281)
Podle platných poštovních i obecných právních předpisů byly platby penzí do roku 1995 zahrnuty do rozpočtu „zvláštního majetku“ Deutsche Bundespost a musely být v plné výši hrazeny z dosažených výnosů „zvláštního majetku“ (pro podrobné posouzení těchto předpisů viz body odůvodnění 262 a 263). Před druhou poštovní reformou v roce 1995 proto byla Deutsche Post povinna financovat výdaje na penze svých úředníků z vlastních zdrojů, a nedostávala žádnou podporu, která by byla určena na snížení penzijních nákladů Deutsche Post.
(282)
Založení DPAG a zřízení poštovního penzijního fondu v roce 1995 znamenalo zcela novou úpravu financování penzí úředníků. Po této druhé poštovní reformě v roce 1995 převzala Deutsche Post základní platební povinnost a povinnost nést náklady ve spojitosti s majetkoprávními nároky úředníků podle § 2 odst. 3 PostPersRG 1994, částečně však byla zbavena nákladů na penze úředníků. Podle § 16 odst. 1 a 2 PostPersRG 1994 již Deutsche Post nebyla povinna financovat náklady na penze prostřednictvím paušálních plateb (období 1995-1999) či stanovených příspěvků (od roku 2000). Zbývající deficit byl od té doby kryt dotováním penzí.
(283)
Proto se u dotování penzí jedná o novou podporu, jelikož bylo zavedeno v roce 1995.
(284)
Pokud jde o odkaz Německa na prohlášení Komise ve věci T-266/02, poukazuje Komise nejdříve na to, že Tribunál v bodě 54 rozsudku představuje stanovisko Německa (a nikoliv, jak uvádí Německo, stanovisko Komise). Z bodu 54 rozsudku vyplývá, že v záporném rozhodnutí z roku 2002 nebylo i podle názoru Německa dotování penzí posuzováno. V bodě 61 rozsudku je uvedeno stanovisko Komise:
„Komise zaprvé namítá, že … v rámci napadeného rozhodnutí měla za to, že byly relevantní pouze platby provedené DB-Telekom.“
(285)
Rozsudek tedy nepodporuje stanovisko Německa, že prohlášením zmocněnce Komise bylo dotování penzí implicitně povoleno. V každém případě je zjevné, že takové prohlášení by nemohlo mít tento účinek.
(286)
Nadto Tribunál ve věci T-421/07 (77) rozhodl, že předmětem rozhodnutí o zahájení vyšetřovacího řízení z roku 1999 bylo i dotování penzí a že řízení ohledně tohoto opatření nebylo záporným rozhodnutím z roku 2002 ukončeno.
(287)
Jelikož Komise nikdy nepřijala žádné rozhodnutí, podle něhož by dotování penzí nepředstavovalo podporu nebo by představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem, dochází Komise k závěru, že dotování penzí představuje nové opatření podpory.
VII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(288)
Výjimky stanovené v čl. 107 odst. 2 SFEU a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU jednoznačně nelze použít.
(289)
Komise vzala v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 do úvahy možnost, že dotování penzí jakožto vyrovnávací platba za poskytování veřejných služeb podle čl. 106 odst. 2 SFEU by mohlo být alespoň částečně slučitelné s vnitřním trhem. Ve své odpovědi na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Německo zdůraznilo, že dotování penzí by v případě, že představuje podporu, mělo být posuzováno nikoliv na základě čl. 106 odst. 2 SFEU, nýbrž na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 Komise dále popsala metodu pro posouzení slučitelnosti dotování penzí na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, k čemuž Německo sdělilo své připomínky.
(290)
Podle judikatury Soudního dvora (78) je na členském státu, aby uvedl možné důvody pro slučitelnost s vnitřním trhem a prokázal, že předpoklady pro tuto slučitelnost jsou splněny. Z uvedeného rozsudku zejména vyplývá, že Komise v této věci není povinna slučitelnost dotování penzí s vnitřním trhem na základě čl. 106 odst. 2 SFEU posuzovat, pokud členský stát a příjemce dotací případné posouzení slučitelnosti na uvedeném základě výslovně odmítnou.
(291)
Komise proto posoudí, zda se v případě dotování penzí jedná o podporu slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU mohou být za slučitelné s vnitřním trhem prohlášeny podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(292)
Podle judikatury může Komise státní podpory prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, pokud přispívají k dosažení cíle společného zájmu (79), jsou pro dosažení tohoto cíle nezbytné (80) a pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem (přiměřenost).
VII.3.1 Otevření trhu v poštovním odvětví jako cíl společného zájmu
(293)
Poštovní služby přispívají k sociální, hospodářské a územní soudržnosti v Unii. Otevření poštovních služeb hospodářské soutěži, jež na úrovni EU započalo v roce 1998, vedlo ke zvýšení kvality a účinnosti a k lepší orientaci na uživatele (81). Otevření trhu umožnilo vytvoření vnitřního trhu poštovních služeb. Přispívá tak k cíli vytváření vnitřního trhu stanovenému v čl. 3 odst. 3 Smlouvy o EU.
(294)
Poté, co se v roce 1995 Deutsche Post přeměnila na akciovou společnost, nezaměstnala žádné další úředníky. Závazky v oblasti sociálních dávek pro úředníky tak mají svůj původ v době před otevřením poštovního trhu hospodářské soutěži. Jsou srovnatelné s tzv. „uvízlými náklady“ vyplývajícími ze závazků, jež byly přijaty před počátkem otevírání trhu a kterým již v konkurenčním tržním prostředí nelze za stejných podmínek dostát, jelikož zavedený provozovatel již není s to přenést příslušné náklady na uživatele. Pokud by Deutsche Post nebyla bývala alespoň částečně této „zděděné“ zátěže zbavena, bývala musela by trh opustit.
(295)
Komise uznala, že k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie musí dojít za přijatelných hospodářských podmínek (82). Proto v řadě svých rozhodnutí povolila státní podpory, kterými členské státy zavedeným provozovatelům uleví od části zděděné zátěže v oblasti penzijních závazků (83).
VII.3.2 Nutnost a přiměřenost dotování penzí
(296)
Komise zastávala ve své rozhodovací praxi stanovisko, že snížení penzijních nákladů je třeba omezit na takovou míru, jež je nezbytná k vyrovnání sazby příspěvků na sociální zabezpečení, které jako náklady nese zavedený provozovatel, se sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u jeho konkurentů (84).
(297)
V nynější věci Komise uznává, že Deutsche Post by bez státního zásahu, kterým je osvobozena od části penzijních závazků vůči svým úředníkům, nebyla schopna se prosadit vůči svým konkurentům. Zátěž z minulosti spojená se sociálním zabezpečením, kterou její konkurenti nést nemusí, by ji mohla donutit opustit části trhu poštovních služeb podléhající hospodářské soutěži.
(298)
V rozhodnutí La Poste Komise poprvé posuzovala nutnost a přiměřenost opatření podpory, kterým se snižovaly náklady na penze úředníků zaměstnaných před otevřením trhu. V uvedeném rozhodnutí Komise zjišťovala, zda dotování penzí vyrovnává výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení mezi zavedeným provozovatelem a ostatními podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek (85).
(299)
V nynějším rozhodnutí bude Komise postupovat stejným způsobem. Analýza Komise bude probíhat ve třech krocích:
-
Nejdříve Komise zjistí výši příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek.
-
Následně musí zjistit výši příspěvků na sociální zabezpečení, které za své úředníky odvádí Deutsche Post.
-
Nakonec musí ověřit, zda jsou zjištěné příspěvky stejně vysoké.
VII.3.2.1 Výše příspěvků na sociální zabezpečení ostatních podniků v odvětví listovních a balíkových zásilek
(300)
Výše příspěvků na sociální zabezpečení se určí pomocí dvou faktorů: sazby příspěvků a platového základu, na který se sazba použije.
a) Výpočet referenční sazby
(301)
Soukromí konkurenti musí podíl zaměstnavatele i podíl zaměstnance financovat ze svých výnosů. Jak vyplývá z obrázku 2, pohybovala se celková sazba příspěvků od roku 1995 mezi 38 % a 42 % hrubého platu soukromého zaměstnance (hrubý plat = čistý plat + podíl zaměstnance). Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení se v obou případech pohyboval mezi 19 % a 21 % hrubého platu (pro podrobnější časové posloupnosti viz příloha).
(302)
Na rozdíl od podílu soukromých zaměstnanců na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnuje podíl úředníků pouze 30 % až 50 % jejich nákladů na zdravotní péči, avšak žádné další příspěvky na jejich penzijní náklady a náklady na zdravotní či dlouhodobou péči. Příspěvek Deutsche Post tak přesahuje podíl soukromého zaměstnavatele a zahrnuje celkové penzijní náklady i zbývající náklady na zdravotní a dlouhodobou péči.
(303)
Při stanovování příslušné referenční sazby pro Deutsche Post je třeba přihlédnout k tomu, že příspěvek úředníků je nižší než příspěvek soukromých zaměstnanců.
(304)
Pokud jde o příspěvek úředníků na jejich náklady na zdravotní a dlouhodobou péči, jenž dosahuje 30 % až 50 %, lze předpokládat, že svými hospodářskými dopady vesměs odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zákonné zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče (jenž např. v roce 2006 činil 8,50 % hrubého platu soukromých zaměstnanců).
(305)
Jelikož úředníci neplatí žádné příspěvky na zákonné důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, musí Deutsche Post převzít příslušnou částku, aby skutečně odváděla příspěvky na sociální zabezpečení ve výši odpovídající příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež musí soukromý podnik financovat ze svých výnosů.
(306)
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post (dále jen „referenční sazba“) musí proto - tak, jak je znázorněno v tabulce - zahrnovat celkové sazby příspěvků (= podíl zaměstnavatele + podíl zaměstnance) na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti, jakož i podíl zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče.
Obrázek 7
Stanovení referenční sazby příspěvků na sociální zabezpečení Deutsche Post
(307)
Jak vyplývá z obrázku 8, pohybovala se referenční sazba v letech 2003-2010 mezi 30 % a 34,1 % hrubého platu soukromých zaměstnanců (86).
(308)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele. Jak ale ukazuje následující zjednodušený příklad (založený na sazbách příspěvků v roce 2006), vyplývala by pro Deutsche Post v porovnání se soukromými konkurenty výrazná výhoda, pokud by referenční sazba odpovídala pouze podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení:
1)
Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí úředníkovi, příp. soukromému zaměstnanci stejný čistý plat ve výši 79,5 EUR.
2)
Podíl zaměstnavatele a podíl zaměstnance na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení činí v obou případech 20,5 % hrubého platu soukromého zaměstnance. Sečtou-li se čistý plat 79,5 EUR a podíl zaměstnance 20,5 EUR, činí výsledný hrubý plat 100 EUR. Celkově tak příspěvky na sociální zabezpečení dosahují 41 EUR (= 41 % hrubého platu soukromého zaměstnance).
3)
Německo zastává názor, že Deutsche Post by měla platit pouze podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, který doplňuje příspěvek úředníka na náklady na zdravotní péči (jež jsou jako příspěvek soukromého zaměstnance na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče stanoveny na 7,5 EUR).
4)
Německo počítá podíl zaměstnavatele na základě příslušného platu úředníka, který činí 87 EUR (součet čistého platu 79,5 EUR a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči 7,5 EUR). Náklady na sociální zabezpečení tak jsou součtem 17,8 EUR (podíl zaměstnavatele 20,5 % z příslušného platu úředníka 87 EUR) a příspěvku úředníka na náklady na zdravotní péči ve výši 7,5 EUR.
5)
Podle propočtů Německa by náklady na sociální zabezpečení úředníků činily pouze 25,3 EUR oproti 41 EUR v případě soukromých zaměstnanců.
(309)
Třebaže Deutsche Post a soukromý konkurent vyplácí tentýž čistý plat, musela by Deutsche Post nést náklady na sociální zabezpečení dosahující pouze 62 % příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení u soukromých zaměstnanců, pokud je podíl zaměstnance na příspěvcích na sociální zabezpečení zahrnut v referenční hodnotě.
(310)
Dále je třeba konstatovat, že podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení (od roku 1995 mezi 19 % a 21 %) byl rovněž značně nižší než sazba příspěvků 33 % z příslušných platů úředníků, jež je v poštovním zákoně z roku 1995 stanovena jako referenční hodnota pro příspěvek Deutsche Post do penzijního fondu. Německý zákonodárce tedy nezamýšlel, že by Deutsche Post měla financovat pouze podíl zaměstnavatele, nýbrž ukládal Deutsche Post podstatně vyšší příspěvek na pokrytí nákladů na penze úředníků i převzetí zbývajících nákladů na sociální zabezpečení (např. příspěvku na náklady na zdravotní péči úředníků).
(311)
Proto Komise odmítá použití podílu zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení jako referenční sazby, jelikož úředníci - na rozdíl od soukromých zaměstnanců - nepřispívají povinně na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky v každém případě zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že Deutsche Post i soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
b) Výpočet platového základu
(312)
Jelikož by se výše příspěvků na sociální zabezpečení, jež za své úředníky platí Deutsche Post, měla rovnat výši příspěvků na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, jež odvádějí soukromí konkurenti, je důležité, aby pro Deutsche Post platila nejen stejně vysoká sazba příspěvků, ale také aby tato sazba byla použita na odpovídající platový základ. Jak bylo znázorněno na výše uvedeném příkladu, vede výpočet podílu zaměstnavatele ve výši 20,5 % na základě příslušných platů úředníků k příspěvku činícímu 17,8 EUR, zatímco soukromý konkurent musí odvádět 20,5 EUR (20,5 % na základě hrubého platu ve výši 100 EUR).
(313)
Proto je třeba stanovit hrubý plat úředníků, který bude představovat ekvivalent platového základu pro hrubý plat soukromých zaměstnanců. Předpokládá se, že příspěvek úředníků na náklady na zdravotní péči odpovídá příspěvku soukromých zaměstnanců na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Zbývající rozdíl mezi hrubým platem a skutečným platem tak představuje podíl zaměstnance na příspěvcích na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Pomocí následující rovnice se provede přepočet skutečného platu na hrubý plat, jenž odpovídá hrubému platu soukromých zaměstnanců.
Tabulka 6
Výpočet hrubého platu úředníků (na základě sazeb příspěvků v roce 2006)
Hrubý plat úředníků =
(314)
Vezmou-li se v potaz například sazby příspěvků v roce 2006, je hrubý plat úředníků o 15 % vyšší než jejich skutečný plat. Tento procentní podíl tak vyčísluje chybu, ke které by došlo, pokud by se jako základ pro výpočet příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení oproti zákonným příspěvkům soukromých konkurentů použil skutečný plat namísto platu hrubého. Je to znázorněno ve výše uvedeném 308. bodě odůvodnění, jelikož podíl zaměstnavatele ve výši 20,5 EUR, jenž se správně odvíjí od hrubého platu, převyšuje o 15 % podíl zaměstnavatele ve výši 17,8 EUR v případě, kdy by se nesprávně jako základ použil skutečný plat.
(315)
Komise má proto za to, že referenční sazba pro příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení musí být založena na příspěvku zaměstnavatele a příspěvku zaměstnance na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti a na příspěvku zaměstnavatele na zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče. Referenční sazba musí být použita na hrubý plat úředníků (jak je stanoveno v tabulce 6).
VII.3.2.2 Příspěvky na sociální zabezpečení, které za své zaměstnance odvádí Deutsche Post
(316)
Podle § 16 odst. 1 PostPersRG 1994 musela Deutsche Post v období 1995-1999 přispívat do penzijního fondu ročním příspěvkem ve výši 2,045 mld. EUR, tedy celkovou částkou 10,225 mld. EUR. Podle § 16 odst. 2 PostPersRG 1994 odvádí Deutsche Post od roku 2000 sazbu ve výši 33 %. Tato sazba se použije na skutečný plat úředníků.
(317)
Při přezkumu nutnosti a přiměřenosti podpory je však třeba zohlednit skutečnost, že Deutsche Post nemusí z ekonomického hlediska odvádět do penzijního fondu celou částku ve výši 2,045 mld. EUR, tj. 33 % skutečných platů. V této souvislosti je třeba podle Komise rozlišovat mezi obdobím 1995-2002 a obdobím od roku 2003 po současnost.
a) Příspěvek Deutsche Post v období 1995-2002
(318)
Německo tvrdí, že zejména s ohledem na roční paušální platby v celkové výši 2,045 mld. EUR odváděné v období 1995-1999 do penzijního fondu byly příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení vyšší než příspěvky na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které museli platit konkurenti. Proto Deutsche Post v období do roku 1999, ale i během celého zkoumaného období odváděla přinejmenším stejně vysoké, ne-li vyšší příspěvky než soukromé podniky. Nelze tedy zjistit, že Deutsche Post byla díky dotování penzí ve výhodnější pozici než její konkurenti. Komise musí tuto argumentaci odmítnout, jelikož se v ní nepřihlíží k příslušným regulačním ustanovením německých orgánů týkajícím se pokrytí nákladů na cenově neregulované služby.
(319)
Komise v nynějším rozhodnutí shledává, že Deutsche Post byla na cenově neregulovaných trzích ve výhodnějším postavení než její konkurenti, jelikož část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení úředníků zaměstnaných v uvedených službách nenesly tyto služby samy. Místo toho byla tato část vzniklých nákladů na sociální zabezpečení přidána k cenově regulovaným službám, jejichž výnosy byly udržovány na dostatečně vysoké úrovni, aby z nich mohly být financovány i náklady dodatečně připočtené k nákladům vzniklým za samotné cenově regulované služby.
(320)
Z interního účetnictví Deutsche Post po roce 1995 vyplývá, že Deutsche Post cenově neregulovaným službám přidělovala pouze příspěvky na sociální zabezpečení ve výši založené na sazbě příspěvků REK. REK 2002 i navazující REK tuto praxi potvrzují. Cenově neregulované služby byly proto zvýhodněny jak před rokem 1999, tak i po něm, jelikož byly jednoznačně osvobozeny od vzniklých nákladů.
(321)
Tvrzení Německa, že Deutsche Post vzniklo na cenově regulovaných trzích komparativní znevýhodnění, jelikož musela v období 1995-1999 prostřednictvím odváděných paušálních plateb financovat vyšší náklady na sociální zabezpečení, není podpořeno fakty. Zaprvé měla Deutsche Post stále na většinu svých regulovaných služeb exkluzivní licenci. Zadruhé byly, a to je ještě důležitější, poplatky za služby podléhající exkluzivní licenci dostatečně vysoké, takže bylo možné přenést tyto náklady na uživatele závislé na těchto službách.
(322)
V období do roku 1995 vycházela regulace poplatků z nařízení o poštovní službě (Postdienstverordnung) (87) ze dne 24. června 1991, podle něhož musely být poplatky za monopol vyvážené. Ve správní praxi v tom byly zahrnuty i náklady na penze. V období 1995-1997 vycházela regulace poplatků ze zákona o regulaci telekomunikací a poštovních služeb (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens) ze dne 14. září 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). Podle § 4 ve spojení s § 2 a § 7 uvedeného zákona směly být z výnosů z cenově regulované oblasti pokryty nejen náklady vzniklé v rámci cenově regulovaných služeb včetně příspěvků do penzijního fondu, ale i financovány náklady cenově neregulovaných služeb.
(323)
Jak vyplývá z ročních závěrek Deutsche Post, zůstaly regulované poplatky při penzijní reformě z roku 1995 na stejné úrovni, jaká platila v době, kdy Deutsche Post ještě musela nést celkové náklady na penze. Zatímco později byly náklady na penze buď omezeny na výši paušální částky (v období 1995-1999), nebo (od roku 2000) stanoveny na 33 % celkového, rok od roku klesajícího objemu platů úředníků, nebyly regulované poplatky odpovídajícím způsobem sníženy tak, aby nadále pokrývaly pouze příspěvky na sociální zabezpečení, jež odpovídaly příspěvkům na zákonné pojistné na sociální zabezpečení, které platili konkurenti. Jelikož příspěvky do penzijního fondu stanovené do roku 1999 (2,045 mld. EUR ročně) zůstaly přibližně na úrovni nákladů na penze v roce 1994, hospodářská situace se pro Deutsche Post s ohledem na pokrytí penzijních nákladů z cenově regulovaných služeb nezměnila. Výše výnosů Deutsche Post i její příspěvek do penzijního fondu zůstaly v rovnováze.
(324)
PostG 1997 jasně stanoví, že regulované poplatky mají pokrývat nejen náklady na efektivní poskytování služeb, nýbrž také zátěž vyplývající např. z nákladů na sociální zabezpečení úředníků. V PostG 1997 je proto výslovně uznáno, že výnosy z cenově regulované oblasti mají být stanoveny tak, aby bylo zajištěno pokrytí veškerých paušálních plateb. Jelikož podle německého zákonodárce zřejmě tehdejší výše regulovaných poplatků požadavky PostG 1997 splňovala, rozhodl, že ceny zůstanou do roku 1999 na úrovni z roku 1997. Tehdejší ministr hospodářství a technologií následně dne 27. března 2000 rozhodl, že poplatky schválené dne 1. září 1997 zůstanou v platnosti do 31. prosince 2002.
(325)
Regulované poplatky tak byly ponechány na historicky vysoké úrovni, a nebyly tedy sníženy na úroveň, při níž by Deutsche Post vzniklo komparativní znevýhodnění.
(326)
Od roku 2000 se Deutsche Post nacházela ve srovnání se svými konkurenty v ještě výhodnějším postavení, jelikož stanovené příspěvky do penzijního fondu byly sníženy na 33 % skutečných platů úředníků. Z této výše vyplývá v absolutním vyjádření snížení nákladů z 2,045 mld. EUR na 735 mil. EUR (a na částku ještě nižší v následujících letech, kdy počet úředníků klesal a kdy byl tento vývoj jen částečně vyrovnáván nárůstem platů). Jelikož byly regulované poplatky ponechány na historicky vysoké úrovni, mohla Deutsche Post od roku 2000 v rámci svých cenově regulovaných služeb dosáhnout značných zisků.
(327)
Při přezkumu rentability Deutsche Post v oblasti cenově regulovaných služeb za celé období 1995-2002 dochází posudek WIK k závěru, že Deutsche Post např. do roku 1999 i přes paušální platby do penzijního fondu nevznikly z poskytování cenově regulovaných služeb žádné ztráty. Od roku 2000 vykazuje posudek WIK dokonce výrazně pozitivní výsledky.
(328)
Proto musí Komise odmítnout tvrzení Německa, že Deutsche Post byla s ohledem na pokrytí příspěvků na sociální zabezpečení v rámci cenově regulovaných služeb oproti svým konkurentům znevýhodněna a že dotování penzí před rokem 2002 bylo nutné a přiměřené.
(329)
Bez ohledu na výše uvedené musí Komise připustit, že nemá v tomto případě k dispozici dostačující důkazní materiál k určení přesné výše příspěvků na sociální zabezpečení, které Deutsche Post v letech 1995-2002 odvedla. Komise má za to, že takové vyčíslení nemůže být založeno na dodatečném zjištění toho, že určitý podíl nákladů na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb byl přesunut, aby byl financován z výnosů z cenově regulované oblasti, a že Deutsche Post nebyla celkově v rámci právní úpravy o penzijním fondu znevýhodněna, jelikož výnosy z cenově regulované oblasti byly ve skutečnosti dostatečně vysoké na to, aby pokryly její příspěvky do penzijního fondu včetně přesunuté zátěže. Stejně omezená je i možnost stanovení metody, podle níž by členský stát mohl vypočítat výši příspěvků za toto období. Po posouzení právního základu, který platil pro regulované poplatky v období 1995-2002, Komise konstatuje, že z právních předpisů nelze s jistotou odvodit, jak příslušné orgány předem rozhodovaly o složení regulovaných poplatků. Zejména nelze v tomto případě s jistotou prokázat, že příslušné orgány v okamžiku stanovení regulovaných poplatků ve výši, jež přesunuté náklady fakticky v konečném důsledku pokrývala, vyčlenily ve svých rozhodnutích určitý podíl regulovaných poplatků jednoznačně na pokrytí částky uplatňované zátěže z cenově neregulovaných služeb.
(330)
Na rozdíl od rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011, v nichž poštovní regulační orgán tuto zátěž výslovně potvrdil a povolil, by mohlo být toto dřívější faktické pokrytí odvíjet od úvah orgánů příslušných pro stanovení poplatků v souvislosti s vývojem složek nákladů nebo jiných podnikových proměnných. Toto dřívější faktické pokrytí proto v tomto případě nepostačuje k tomu, aby bylo možné přesně a s jistotou určit, do jaké míry příslušné orgány regulované poplatky zvýšily, aby zohlednily uplatňovanou zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb.
(331)
V případě období od 1. ledna 2003 lze z rozhodnutí o cenových limitech z let 2002, 2007 a 2011 jasně vyvodit, jak poštovní regulační orgán stanovoval složení regulovaných poplatků. Regulované poplatky byly jednoznačně stanoveny na vyšší úrovni, aby bylo možné zátěž v rámci cenově neregulovaných služeb pokrýt z výnosů z cenově regulované oblasti.
b) Příspěvek Deutsche Post od roku 2003
(332)
Podle PostG 1997 může Deutsche Post od regulačního orgánu požadovat, aby při stanovování přípustné výše výnosů z exkluzivní licence a z cenově neregulovaných služeb započítal do nákladů, jež mají být přeneseny na uživatele, kromě jiného i „ve srovnání s konkurencí neobvyklou zátěž spojenou se sociálním zabezpečením“, jakož i náklady na účinné poskytování univerzální služby. Poštovní regulační orgán tuto metodu poprvé použil v rozhodnutí o cenových limitech v roce 2002. Poštovní regulační orgán povolil zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, jež nebyly ve srovnání s konkurencí obvyklé, i v rozhodnutích o cenových limitech z roku 2007 a 2011. Okolnost, že cenové kontrole ex ante podléhá pouze část regulovaných služeb, na posouzení Komise nic nemění. Na základě svého dominantního postavení byla Deutsche Post nadále oprávněna k přenesení veškeré zátěže. V tomto ohledu na věci nic nemění, zda regulační orgán vykonává svou kontrolu ex ante nebo ex post.
(333)
Poštovní regulační orgán žádosti Deutsche Post, aby zátěž # 2 (vzniklé náklady na sociální zabezpečení nad rámec sazby příspěvků REK) byla refinancována z výnosů z cenově regulovaných služeb, vždy vyhověl. Tak byly při zjišťování nákladů na sociální zabezpečení, neobvyklých ve srovnání s konkurencí, (zátěž # 2) za rok 2001 porovnány vzniklé příspěvky Deutsche Post na sociální zabezpečení jejích úředníků činící [40 % až 45 %] skutečných platů (88) s referenční hodnotou REK. Tato referenční hodnota se skládá z podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, úrazové pojištění a penzijní připojištění, jež dohromady tvoří [20 % až 25 %] skutečných platů.
(334)
Tento rozdíl mezi oběma sazbami ve výši [15 % až 20 %] skutečného platu úředníka byl zahrnut do zátěže # 2 a byl financován z výnosů z cenově regulovaných služeb (srov. tabulka 2).
(335)
Z ekonomického hlediska proto sazba příspěvků Deutsche Post na sociální zabezpečení nečiní 33 % skutečných platů, nýbrž pouze [20 % až 25 %]. Od roku 2003 je zbývající část přenesena na závislé spotřebitele, kteří musí platit poplatky pokrývající náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení u služeb, na něž měla Deutsche Post do roku 2007 exkluzivní licenci, případně u univerzálních služeb, ve kterých měla Deutsche Post dominantní postavení.
(336)
Při porovnávání sazby příspěvků použité na skutečné platy s výší příspěvků na sociální zabezpečení, které odvádí konkurent, musí být skutečný plat přepočítán na hrubý plat úředníka.
(337)
Skutečný plat činí [85 % až 90 %] hrubého platu úředníků (89). Na tomto základě odpovídá [20 % až 25 %] skutečného platu [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu.
(338)
V důsledku omezení příspěvku deutsche Post do penzijního fondu na 33 % a povolení zátěže # 2 poštovním regulačním orgánem platí Deutsche post příspěvky na sociální zabezpečení ve výši [17,5 % až 22,5 %] hrubého platu úředníků.
VII.3.2.3 Srovnání
a) Období 1995-2002
(339)
Výnosy z poplatků, které Deutsche Post uplatňovala ve vyhrazeném odvětví, výrazně snížily v letech 1995-2002 skutečnou ekonomickou zátěž jejího příspěvku na pokrytí jejích nákladů na sociální zabezpečení. Při absenci výslovně vykazovaného prvku poplatků však může Komise pouze konstatovat, že výše příspěvku Deutsche Post zůstala nižší než referenční sazba. Komise není s to vypočítat přesný rozdíl mezi oběma úrovněmi ani určit metodu, podle níž by tento výpočet mohl provést členský stát.
b) Období od roku 2003
(340)
Pokud jde o srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou, je třeba poznamenat, že sazba příspěvků REK vychází ze skutečných platů úředníků, jež v porovnání s hrubou mzdou soukromých zaměstnanců představují příliš nízký platový základ. Sazba příspěvků REK musí být proto nově vypočítána jako procentní podíl hrubých platů úředníků.
(341)
Ze srovnání pro rok 2006 vyplývá, že - oproti referenční sazbě ve výši 33,5 % - příspěvky na sociální zabezpečení u cenově neregulovaných služeb ve skutečnosti činily [17,5 až 22,5] % hrubých platů úředníků (příp. [20 až 25] % skutečných platů úředníků). Pokud jde o sazby příspěvků na sociální zabezpečení, profitovala tedy Deutsche Post v roce 2006 z komparativní výhody ve výši [10 až 15]% hrubých platů úředníků.
Tabulka 7
Srovnání sazby příspěvků REK s referenční sazbou příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post v roce 2006
Sazba příspěvků na sociální zabezpečení
Sazba příspěvků REK
Referenční sazba příspěvků na sociální zabezpečení u Deutsche Post
jako procentuální podíl z
hrubého platu soukromých zaměstnanců
hrubého platu úředníků
hrubého platu úředníků
Podíl zaměstnavatele
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Podíl zaměstnance
20,50 %
Zdravotní pojištění
6,65 %
Pojištění dlouhodobé péče
0,85 %
Pojištění pro případ nezaměstnanosti
3,25 %
3,25 %
Důchodové pojištění
9,75 %
9,75 %
Penzijní připojištění
[0 % až 5 %]
Úrazové pojištění
[0 % až 5 %]
Sazba příspěvku
[17,5 % až 22,5 %]
33,50 %
(342)
Podle tabulky 7 činí referenční sazba pro Deutsche Post 33,5 % hrubého platu úředníků a je o [10-15] procentních bodů vyšší než úroveň, kterou Deutsche Post skutečně hradila.
(343)
Rozdíl o [10 až 15] procentních bodů za rok 2006 je vyšší než nominální [8-13]% rozdíl mezi referenční sazbou ve výši 33,5 % a sazbou příspěvků REK, která činí [20-25] %. Rozdíl zahrnuje příplatek odpovídající [2-3] procentním bodům, který zohledňuje skutečnost, že nominální sazba příspěvků REK ve výši [20-25] % je nesprávně založena na skutečném platu úředníků a nikoliv na hrubém platu úředníků, který je rovnocenný hrubému platu soukromých zaměstnanců.
VII.3.2.4 Předběžný závěr týkající se nutnosti a přiměřenosti
(344)
Dotování penzí, které kryje potřebu financování penzijního fondu nad rámec příspěvku na sociální zabezpečení ve výši 33 % skutečného platu úředníků Deutsche Post, není nutné ani přiměřené z těchto důvodů:
1)
V období 1995-2002 vznikly Deutsche Post skutečné náklady, které byly nižší než referenční hodnota; přesný rozdíl však nelze stanovit.
2)
Deutsche Post od roku 2003 hradila náklady v průměrné výši [17,5-22,5] % hrubého platu svých úředníků, zatímco průměrná referenční sazba činí 32 % hrubého platu úředníků; zbývající náklady hradili uživatelé, neboť výnosy povolené podle regulace cenových stropů zahrnují zátěž vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé a které pokrývají zbývajících [10-15] % hrubého platu úředníků.
(345)
Pro rozdíl v sazbách od roku 2003 je dvojí vysvětlení:
1)
Výše zákonného pojistného na sociální zabezpečení, kterou hradí podniky v odvětví listovních a balíkových zásilek, činí 41 % hrubého platu. Pro účely srovnání s příspěvky, které Deutsche Post platí na sociální zabezpečení svých úředníků, je nutné provést opravu, která přihlíží k tomu, že úředníci platí 30 % až 50 % svých nákladů na zdravotní a dlouhodobou péči sami. Tato část, kterou hradí úředníci, je rovnocenná podílu zaměstnanců na nákladech na zdravotní a dlouhodobou péči odpovídajícímu 7,5 % hrubých platů.
2)
Příspěvek Deutsche Post se určuje na základě skutečných platů a nikoliv hrubých platů úředníků. Referenční hodnota úředníků Deutsche Post tedy činí 33,5 % hrubého platu. Vyplývající snížení, které tuto hodnotu přesahuje, není v zásadě ani nutné, ani přiměřené.
(346)
U období 1995-2002 není možné stanovit přesně poměr snížení, které přesahuje výši, již lze přijmout jako nutnou a přiměřenou. Od roku 2003 tento poměr odpovídá [10-15] % hrubého platu.
VII.3.2.5 Vliv zvláštního konkurenčního a regulačního prostředí na kritéria nutnosti a přiměřenosti
(347)
Posouzení nutnosti a přiměřenosti dotování penzí však musí přihlížet k tomu, že se jedná o zvláště konkurenční a regulační prostředí.
(348)
Jak je vysvětleno v oddíle II.2.1, disponovala Deutsche Post ke dni 31. prosince 2007 exkluzivní licencí na doručování určitých listovních zásilek. Podle § 52 PostG 1997 byla až do tohoto data pověřena povinností univerzální služby podle kapitoly 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (90) a § 11 PostG 1997. Od 1. ledna 2008 poskytuje Deutsche Post univerzální služby dobrovolně.
(349)
Dokud Deutsche Post disponovala exkluzivní licencí na určité poštovní zásilky, nemohli její konkurenti na této části poštovního trhu nabízet své služby. Skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil Deutsche Post v plném rozsahu a částkou překračující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů refinancovat tu část nákladů na sociální zabezpečení úředníků, která vyplývala z poskytování služeb podle exkluzivní licence, pomocí vyšších poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit obchod v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem.
(350)
Povinnost univerzální služby je odůvodněna tím, že by poštovní provozovatelé v prostředí konkurenčního trhu určité služby ve venkovských nebo vzdálených oblastech buď vůbec neposkytovali, nebo by je poskytovali za nadměrné ceny. Proto musí členské státy podle článku 4 směrnice 97/67/ES zajistit, aby uživatelé mohli využívat práva na všeobecnou službu zahrnující trvalé poskytování poštovní služby ve stanovené kvalitě na celém území za dostupné ceny pro všechny uživatele.
(351)
V tomto ohledu ukládají německé právní předpisy ukládají zvláštní povinnost všem poštovním provozovatelům, kteří mají dominantní postavení na trhu, pro nějž platí povinnost univerzální služby. Podle § 2 PDLV (91) musí tito poskytovatelé zajišťovat služby na daném trhu za stejných podmínek pro všechny uživatele. Dominantní postavení na trhu měla a této povinnosti dosud podléhala pouze Deutsche Post.
(352)
Od privatizace Deutsche Post neobdržela žádnou státní podporu jako náhradu za poskytování univerzálních služeb. Dostává však náhradu nákladů na poskytování univerzální služby z výnosů z cenově regulovaných služeb, pro které má dominantní postavení na trhu. Komise se domnívá, že při posuzování přiměřenosti a nutnosti dotování penzí je vhodné vzít tuto skutečnost v úvahu.
(353)
Komise proto dochází k závěru, že v těch případě nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které vyplývající z poskytování cenově regulovaných služeb, jež spadají do působnosti povinnosti univerzální služby a pro něž má Deutsche Post dominantní postavení na trhu, skutečnost, že poštovní regulační orgán dovolil v plném rozsahu a částkou přesahující příspěvky na sociální zabezpečení jejích konkurentů financovat uvedené náklady na sociální zabezpečení pomocí poplatků za cenově regulované služby, nemohla ovlivnit trh v rozsahu, který by byl v rozporu se společným zájmem. Tento závěr se opírá zvláště konkurenční a regulační prostředí, v němž se tyto služby poskytují. Na jiné oblasti proto jeho platnost nelze rozšířit.
VII.3.3 Dílčí závěr
(354)
Lze proto vyslovit závěr, že Deutsche Post počínaje rokem 2003 platila za své úředníky působící v cenově neregulovaných služeb příspěvky na sociální zabezpečení, které byly o 11-14 procentních bodů nižší, než sazba, kterou hradili její konkurenti.
Obrázek 8
Komparativní výhoda ve vztahu k sazbě příspěvků na sociální zabezpečení oproti cenově neregulovaným službám (sazby příspěvků jako procentuelní podíl na hrubých platech úředníků).
(…)
(355)
Nízké příspěvky na sociální zabezpečení nejsou ani nutné ani přiměřené pro dosažení cíle postupného otevírání trhu s poštovními službami. Deutsche Post je na dotčených trzích vystavena ostré konkurenci dalších podniků. Komise se proto domnívá, že menší objem příspěvků na sociální zabezpečení ovlivňuje trh v rozsahu, který je v rozporu s obecným zájmem. Nelze jej proto označit za slučitelný s vnitřním trhem.
(356)
S vnitřním trhem neslučitelný podíl dotování penzí pro období od 1. ledna 2003 se vypočítá jako rozdíl mezi referenční sazbou a sazbou příspěvků REK, který se vynásobí celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách podle níže uvedeného vzorce:
Tabulka 8
Vzorec k výpočtu podpory neslučitelné s vnitřním trhem za období od 1. ledna 2003
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem =
=
(referenční sazba - sazba příspěvků REK)
×
Součet hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách
(357)
Podle dostupných údajů činí komparativní výhoda za období 2003-2010 [500-1 000] milionů EUR (viz příloha). Roční částka podpory neslučitelné s vnitřním trhem se v důsledku snížení počtu úředníků v tomto období snížila z […] milionů EUR v roce 2003 na […] milionů EUR v roce 2010.
VII.3.4 Odpověď na argumenty Německa
(358)
V rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2007 Komise vyslovila pochybnosti ohledně nutnosti a přiměřenosti dotování penzí, jelikož příspěvky na sociální zabezpečení hrazené u cenově neregulovaných služeb byly o 11-14 % nižší než příspěvky hrazené soukromými konkurenty. Rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 kvantifikovalo výslednou výhodu v rozmezí 100-200 milionů EUR za rok.
(359)
V reakci na rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 vzneslo Německo dvě hlavní připomínky:
1)
Německo trvá na tom, že referenční sazba může být založena jen na podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jelikož soukromé podniky nejsou ze zákona povinny podíl zaměstnance platit. Referenční sazba by navíc měla zohledňovat skutečnost, že úroveň platů vyplácených u Deutsche Post byla vždy vyšší než „konkurenční úroveň“.
2)
Německo tvrdí, že Komise neprokázala, že jsou příjmy z cenově regulovaných univerzálních služeb jsou dostatečné k financování uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
VII.3.4.1 Komise oprávněně zahrnuje příspěvek zaměstnanců do referenční sazby a nepřizpůsobuje výši platů „platům obvyklým ve srovnání s konkurencí“.
(360)
Německo namítá, že referenční hodnota převyšující podíl zaměstnavatele na sazbě příspěvků na sociální zabezpečení by Deutsche Post znevýhodnila oproti jejím konkurentům, kteří musí platit pouze podíl zaměstnavatele.
(361)
Pokud jde o tento první argument, upozorňuje Komise, že úředníci nejsou oproti soukromým zaměstnanců povinni přispívat na důchodové pojištění a pojištění pro případ nezaměstnanosti. Z tohoto důvodu musí být tyto příspěvky nutně zahrnuty do referenční sazby, čímž bude zajištěno, že jak Deutsche Post, tak soukromí konkurenti odvádějí - přímo či nepřímo - příspěvky ve stejné výši.
(362)
Německo dále trvá na tom, že referenční sazba není uplatňována ani na hrubé ani na skutečné platy úředníků, nýbrž pouze na „platy obvyklé ve srovnání s konkurencí“. V REK 2002, 2007 a 2011 měl podle názoru Deutsche Post „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ vycházet z platu podle tarifní smlouvy nebo z platu podle kolektivní smlouvy pro poštovní odvětví z roku 2003.
(363)
V REK 2009 je jako „plat obvyklý ve srovnání s konkurencí“ uvedena minimální mzda z roku 2007, která je ještě nižší než plat podle tarifní smlouvy.
(364)
Německo tvrdí, že při tomto výpočtu je nutné vycházet z těchto „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, aby byly náklady Deutsche Post na sociální zabezpečení na stejné úrovni, jako u jejích konkurentů.
(365)
Komise nemůže tento argument přijmout, jelikož podpora musí být omezena na minimum nezbytné k zajištění toho, aby k postupnému přechodu ze situace se značně omezenou hospodářskou soutěží do situace se skutečnou hospodářskou soutěží na úrovni Unie došlo za přijatelných hospodářských podmínek.
(366)
Bylo by proto nepřiměřené zvýšit podporu v takové míře, že by Deutsche Post měla od roku 1995 hradit příspěvky na sociální pojištění pouze na základě „platů obvyklých ve srovnání s konkurencí“, které nezohledňují podmínky na trhu práce v dřívějších letech. V hospodářství je běžné, že se liší platy zaměstnanců přijatých v různou dobu zavedenými podniky resp. novými podniky vstupujícími na trh.
(367)
Ve věci podpory France Telecom (92) Komise také odmítla argument Francie, že by sazba příspěvků na sociální zabezpečení založená na platech měla přihlížet také ke skutečnosti, že úředníci dostávají vyšší platy než zaměstnanci konkurentů. Komise v této souvislosti upozornila na to, že zavedený provozovatel měl díky úředníkům v době otevření trhu dobře kvalifikované a kompetentní zaměstnance, bez nichž by si nedokázal udržet své postavení na trhu. V každém případě by bylo zcela nepřirozené podrobně rozvádět jednotlivá znevýhodnění tradičního poštovního provozovatele a nepřihlížet k jeho značným výhodám, např. pokud jde o podíl na trhu, obchodní značku a zákaznickou základnu.
(368)
Z výpočtů Deutsche Post nelze důvěryhodně vyvodit, že by bez povinnosti zaměstnávat úředníky dosáhla vypočtených úspor z hlediska nákladů na platy. Dokonce i v případě, že by se status státních úředníků v roce 1995 skutečně změnil na status soukromých zaměstnanců, není uvedeno ani kolik úředníků bylo v roce 1995 nahrazeno soukromými zaměstnanci, ani na jaké platové úrovni. Už jen vzhledem k samotnému počtu úředníků zaměstnávaných Deutsche Post (93) v roce 1995 je nepravděpodobné, že by bylo od roku 1995 právně a ekonomicky možné nahradit všechny úředníky stejně produktivními soukromými zaměstnanci s nižšími platy.
(369)
Komise proto odmítá obě námitky Německa, pokud jde o referenční sazbu a platy.
VII.3.4.2 K argumentům Německa, že výnosy z cenově regulovaných cen nestačily na pokrytí uplatňované zátěže
(370)
Německo tvrdí, že Komise posuzovala pouze výši příspěvků na sociální zabezpečení za cenově neregulované služby a nepřezkoumala, zda zisky z regulovaných univerzálních služeb stačí k pokrytí uplatňované zátěže.
(371)
Argumenty Německa jsou dvojí: Zaprvé Komise neprokázala, že německý regulační orgán skutečně schválil zátěže uplatňované Deutsche Post. Zadruhé, Německo uvádí, že přestože regulační orgán tyto zátěže schválil, zisky z cenově regulovaných univerzálních služeb nebyly dostatečné k jejich financování. Aby prokázalo, že výnosy z cenově regulovaných služeb nestačily na pokrytí uplatňované zátěže vyplývající z nákladů na sociální zabezpečení, jež jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, a že se Deutsche Post za ve srovnání s náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, nedostávalo dostatečné náhrady, Německo předložilo dva odborné posudky: vypracované Prof. Weberem a firmou CTcon.
a) Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002, 2007 a 2011 jsou založena na REK předložených Deutsche Post a schvalují všechny uplatňované zátěže
(372)
Existují doklady o tom, že od rozhodnutí o cenových limitech z roku 2002 poštovní regulační orgán schválil zátěže Deutsche Post a náležitě regulované poplatky tak, by tyto zátěže pokrývaly. Rozhodnutí o cenových limitech z roku 2007 a 2011 také potvrzují, že poštovní regulační orgán přijal požadavky Deutsche Post a povolil, aby byly uplatňované náklady na sociální zabezpečení, které byly ve srovnání s konkurencí neobvyklé, hrazeny z výnosů cenově regulovaných služeb.
b) Posudek Prof. Webera nepodporuje tvrzení, že výnosy z cenově regulovaných univerzálních služeb byly nedostatečné na pokrytí zátěží uplatňovaných Deutsche Post.
(373)
Posudek Prof. Webera se zabývá obdobím 1995 až 2010 a zdůrazňuje, že Deutsche Post přijímala nejen dotace na penze, ale také využívala plného krytí zátěže #2 výnosy z cenově regulovaných služeb (podrobný popis tohoto posudku je uveden v oddílu VI.1.4.2 a)).
(374)
Pro hodnocení odborného posudku je přínosné nejprve zopakovat pravidlo pro stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997 Tento zákon vyžaduje, aby cenové limity náležitě zohledňovaly náklady na účinné poskytování poštovních služeb, zátěže plynoucí z nákladů na poskytování univerzální poštovní služby a náklady ve spojení s převzetím nákladů na důchody zaměstnanců, které vyvstaly z právního následovnictví za Deutsche Bundespost.
Tabulka 9
Stanovování výše poplatků podle § 20 odst. 2 PostG 1997
Cenové limity pro regulované služby =
=
náklady na účinné poskytování regulovaných služeb + zátěže
=
celkové náklady na regulované služby + zátěže vyplývající z cenově neregulovaných služeb
(375)
Poštovní regulační orgán stanovil regulované poplatky tak, aby příjmy pokrývaly náklady na „účinné poskytování“ cenově regulovaných služeb a schválené zátěže. Jinými slovy, regulované služby zcela financují nejen celkové náklady na regulované služby - bez ohledu na to, zda jsou označeny jako „zátěže“ nebo jako „náklady na účinné poskytování služeb“ - ale také část zátěže plynoucí z cenově neregulovaných služeb. § 20 odst. 2 PostG 1997 tedy zajišťuje, aby byly schválené zátěže zcela pokryty výnosy z cenově regulovaných služeb. V rozporu s tvrzením Německa tedy také zákon vyžaduje, aby za cenově regulované služby nedocházelo k nedostatečnému vyrovnání převzetím nákladů na sociální zabezpečení zaměstnanců v cenově neregulovaných službách, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé.
(376)
Nejprve odborný posudek definuje náklady na sociální zabezpečení úředníků, které nejsou ve srovnání s konkurencí obvyklé, jako rozdíl mezi všemi náklady na sociální zabezpečení, jež Deutsche Post za své úředníky hradí (platby do penzijního fondu, náklady na zdravotní péči, úrazové pojištění a různá další pojištění), a příspěvky zaměstnavatele na důchodové a zdravotní pojištění a pojištění dlouhodobé péče na základě minimální mzdy z roku 2007. Poté tento rozdíl dále srovnává se zátěží #2.
(377)
Posudek Prof. Webera je napadnutelný ze dvou hledisek: Zaprvé, přehnaně nadhodnocuje náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí. Zadruhé, přehlíží skutečnost, že v důsledku uvedeného nadhodnocení zahrnují náklady, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, také náklady, na které Deutsche Post obdržela státní vyrovnávací platby, které nejsou přiděleny k zátěži # 2, nýbrž k jiným položkám nákladů. Podrobně se jedná o tyto nedostatky:
(378)
Zaprvé, posudek stanoví náklady na sociální zabezpečení, které jsou neobvyklé ve srovnání s konkurencí, na základě podílu zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení. Zátěž #2 je však vypočtena na základě sazby příspěvků REK. Jelikož je sazba příspěvků REK vyšší než podíl zaměstnavatele na příspěvcích na sociální zabezpečení, jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení vypočtené v posudku vyšší než zátěž #2. Posudek proto nezohledňuje ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení, které poštovní regulační orgán považuje za „náklady na účinné poskytování“.
(379)
Za druhé, posudek nezohledňuje skutečnost, že zátěž #1 (náklady na mzdy obvyklé ve srovnání s konkurencí) rovněž zahrnuje část nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé (např. vzhledem k rozdílu mezi skutečnými platy a referenční hodnotou pro úroveň platů, která je „ve srovnání s konkurencí obvyklá“), a že tyto náklady jsou proto financovány pomocí zátěže #1. Další náklady na sociální zabezpečení, které odborný posudek zohledňuje, jsou pokryty samostatnými zátěžemi (např. platby na sociální zabezpečení a zdravotní péči (BAnstPT) jsou hrazeny pomocí zátěže #6), a jsou tudíž vyrovnány. Zatímco je uvedena celková suma skutečných nákladů na sociální zabezpečení úředníků, neuvádí se, že jsou náklady neobvyklé ve srovnání s konkurencí hrazeny také jinými zátěžemi než pomocí zátěže #2.
(380)
Za třetí, je třeba přihlédnout k tomu, že zátěž #2 obsahuje náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, jak pro úředníky, tak pro soukromé zaměstnance. Příspěvky na sociální zabezpečení pro soukromé zaměstnance byly před rokem 2003 vyšší než referenční sazba REK, jelikož byly v těchto nákladech zahrnuty také úroky ve výši zhruba […] milionů EUR na penzijní připojištění soukromých zaměstnanců. Od roku 2003 jsou tyto náklady na úroky připočítávány k finančním nákladům a náklady na sociální zabezpečení vzniklé v souvislosti se soukromými zaměstnanci jsou tedy nižší než referenční sazba REK.
(381)
Jelikož posudek zahrnuje celou zátěž #2 jako vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vzniklo pro náklady na sociální zabezpečení úředníků před rokem 2003 nadměrné snížení a po roce 2003 nedostatečné snížení. Pro výpočet přiměřeného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení úředníků ze zátěže #2, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, je třeba u zátěže #2 posuzovat státní úředníky a soukromé zaměstnance odděleně.
(382)
Nedostatečné vyrovnání, které posudek zjistil, je proto zavádějící, neboť se přehlíží skutečnost, že uplatňované náklady na sociální zabezpečení - ve srovnání s konkurencí neobvyklé - jsou kryty nejen zátěží #2 a že poštovní regulační orgán považoval vyšší podíl nákladů na sociální zabezpečení za náklady na „účinné poskytování“. Náležitou opravou chyb v odborném posudku, pokud jde o vyrovnání, se zátěže a náklady na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, vyrovnávají přesně podle § 20 odst. 2 PostG 1997.
(383)
Námitku Německa, že se Komise v rozhodnutí o rozšíření řízení z roku 2011 dopustila chyby, když vypočetla komparativní výhodu pouze pro cenově neregulované služby, je nutno odmítnout, protože podle § 20 odst. 2 PostG 1997 musí poštovní regulační orgán stanovit cenový limit tak, aby příjmy z cenově regulovaných služeb pokryly náklady na jejich účinné poskytování a schválené zátěže.
c) Absence důkazu nedostatečného vyrovnání nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, podle posudku WIK
(384)
S odkazem na REK 2009 Německo tvrdí, že Deutsche Post trpěla od roku 1990 značnými ztrátami z cenově regulovaných služeb, jelikož výnosy z jejich poskytování zcela absorbovaly náklady na cenově regulované služby a čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby (94). Německo také proto odmítá argument Komise, že by zisky z cenově regulovaných služeb byly dostatečné k financování nákladů na sociální zabezpečení, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé, na cenově neregulované služby.
(385)
Komise se zaprvé domnívá, že z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu po roce 2003 jasně vyplývá, že vyčlenil část výnosu z cenově regulovaných služeb na vyrovnání zátěže #2. Existence příspěvku z výnosů z cenově regulovaných služeb proto jednoznačně vyplývá z rozhodnutí poštovního regulačního orgánu.
(386)
Zadruhé z posudku WIK v protikladu k REK 2009 vyplývá, že cenově regulované služby od roku 2000 dosahovaly značně pozitivního rozpětí zisku ve výši přesahující [6,5-8,5] % obratu.
Obrázek 9
Výpočet ROS pro cenově regulované služby na základě posudku WIK
(…)
Poznámka:
Výpočty jsou založeny na úpravách REK 2009 provedených v posudku WIK. Dále se vychází z toho, že cenově regulované služby pokrývají všechny ztráty cenově neregulovaných univerzálních služeb. Nižší zisk za rok 2007 lze připsat především mimořádně vysokým odpisům v oblasti nemovitostí.
(387)
Vyšší zisky od roku 2000 mají přímou souvislost se snížením příspěvků na penzijní pojištění podle penzijního zákona z roku 1995: Zatímco v roce 1999 Deutsche Post provedla roční paušální platbu ve výši 2,045 miliardy EUR, činil odpovídající částka v roce 2000 pouze 735 milionů EUR (33 % skutečných platů úředníků). Jelikož poštovní regulační orgán neupravil v roce 2000 regulované poplatky směrem dolů v souladu se snížením příspěvků na penzijní pojištění, zisky Deutsche Post se výrazně zvýšily. Dosažený zisk zůstal vysoký dokonce i po přijetí rozhodnutí o cenových limitech 2002, jelikož regulované poplatky nebyly sníženy dostatečně k tomu, aby odpovídaly nákladům na poskytování cenově regulovaných služeb.
(388)
Pokud jde o kritiku Německa ohledně posudku WIK, Komise shledává, že tento posudek poskytuje přesnější popis ekonomické situace Deutsche Post obecně a zisky z cenově regulovaných služeb, udává jako REK 2009. Je tomu tak z těchto důvodů:
i) Vhodnější přidělení nákladů komerčním službám
(389)
Podle rozsudku ve věci Chronopost musí komerční služby hradit své přímé náklady samy a musí poskytovat náležitý příspěvek na režijní náklady. Přiměřené rozdělení nákladů mezi jednotlivé služby lze prokázat buď pomocí vnějších referenčních hodnot (např. tržních cen) nebo pomocí vnitřních údajů o nákladech (95).
(390)
REK 2009 jsou založeny na zásadě stanovené v § 20 odst. 2 PostG 1997, podle níž by cenově neregulovaným službám měly být přisuzovány pouze náklady na účinné poskytování služeb, zatímco všechny zátěže (např. další náklady vyplývající z převzetí nákladů na důchody zaměstnanců Postdienst a čisté náklady spojené s povinností univerzální služby) musí být financovány z příjmů z cenově regulovaných služeb. V posudku WIK se však v návaznosti na přezkum REK 2009 ve srovnání s rentabilitou soukromých konkurentů uvádí, že Deutsche Post přisuzuje cenově regulovaným službám příliš vysoký podíl zátěží a naopak komerčním službám nedostatečné náklady.
(391)
Posouzení uplatňovaných - „ve srovnání s konkurencí obvyklých“ - referenčních hodnot, které Deutsche Post používala ke stanovení jednotlivých zátěží, potvrzuje zjištění posudku WIK: Jak je uvedeno výše, je sazba příspěvků REK k výpočtu zátěže #2 (ve srovnání s konkurencí neobvyklé náklady na sociální zabezpečení) příliš nízkou referenční hodnotou ve srovnání se zákonným pojistným na sociální zabezpečení, které musí platit konkurenti ze soukromého sektoru. Navíc se například v případě zátěže vyplývající ze sítě poštovních poboček jedná o čistě hypotetickou referenční hodnotu, jelikož nelze prokázat, že by Deutsche Post od roku 1990 sama bez povinnosti univerzální služby žádné poštovní pobočky neprovozovala. Stejně tak nelze prokázat, že by Deutsche Post mohla od roku 1990 fungovat výlučně s pracovníky, jimž by musela platit pouze plat na úrovni minimální mzdy z roku 2007.
(392)
Komise proto dochází k závěru, že posudek WIK představuje vhodnější základ ke stanovení nákladů, jež lze přisoudit komerčním službám.
(393)
Ocenění nákladů musí být navíc provedeno v souladu s všeobecně přijímanými účetními zásadami podle směrnice 97/67/ES a směrnice 2006/111/ES. V ročních uzávěrkách Deutsche Post nejsou uvedeny ani zvýšené náklady na odpisy ani výše nastavené dodatečné náklady na penze. Tyto náklady jsou - a to platí pro Deutsche Post i pro její konkurenty - běžně financovány z čistého zisku společnosti. Nové ocenění nákladů směrem výše by tudíž Deutsche Post oproti jejím konkurentům zvýhodnilo.
ii) Stanovení referenčních hodnot k výpočtu přiměřeného zisku s ohledem na rizikové postavení Deutsche Post
(394)
Zisky, kterých Deutsche Post od roku 2000 dosáhla, byly výrazně nad mediánem ROS ve výši 3,48 % uvedeném v posudku WIK a spodním ROS ve výši 6,1 % uvedeném v posudku Deloitte-II. Tvrzení Německa, že Deutsche Post utrpěla tak vážné ztráty, že nebyla schopná hradit zátěže zisky z cenově regulovaných služeb, proto nelze přijmout.
(395)
Dále je třeba kriticky nahlížet na posudek Deloitte-II, který vychází z malé srovnávací skupiny sestávající především z mezinárodních expresních balíkových služeb (např. UPS, FedEx, TNT Express). Doporučení vyslovené v posudku Deloitte-II pro přiměřené ziskové rozpětí použít spodní ROS ve výši 6,1 % a medián ROS ve výši 7,4 % přehlíží skutečnost, že Deutsche Post provozuje podnikání, které je nejen výrazně méně kapitálově náročné, ale také méně rizikové:
1)
Deutsche Post sama neprovozuje expresní balíkové služby. Ty provozuje její dceřiná společnost DHL.
2)
Listovní služby, které představují 75 % výnosů Deutsche Post, vyžadují daleko menší kapitálové investice ve srovnání s provozovateli mezinárodních balíkových služeb, protože hlavními náklady na doručování zásilek jsou platy listovních doručovatelů. Provozovatelé expresních balíkových služeb musí investovat daleko více do kapitálově náročného vybavení (96).
3)
Dominantní postavení Deutsche Post na trhu s listovními zásilkami bylo vytvořeno a upevněno díky exkluzivní licenci, která jí přinesla jistou zákaznickou základnu, aniž by musela provést zásadní investice do marketingu nebo obchodní značky. Naproti tomu mezinárodní provozovatelé balíkových služeb si museli vybudovat svou pozici na každém vnitrostátním trhu od základů, přičemž na vlastní riziko a náklady vytvořili některé velice dobře známé obchodní značky (97).
4)
Tržní a nákladová rizika Deutsche Post byla zajištěna státními opatřeními (98). Zejména cenová regulace zajistila, aby byly pokryty všechny zátěže cenově neregulovaných služeb (99).
(396)
Posudek WIK proto správně použil referenční sazbu pro zisk, která leží pod rozmezím doporučovaným v posudku Deloitte-II, a přihlédl by k tomu, že Deutsche Post podniká s nižší kapitálovou náročností a nižšími riziky, než provozovatelé mezinárodních expresních balíkových služeb. Není však nezbytné stanovit přesně úroveň referenční hodnoty zisku, protože dosažená průměrná rozpětí ROS ve výši 8,3 % jsou již vyšší než odhadovaný spodní ROS ve výši 6,1 % podle posudku Deloitte-II. Dokonce ani podle odborného posudku, který předložilo samo Německo, nebylo možné vyvodit, že by Deutsche Post od roku 2000 dostávala příliš nízké vyrovnání.
(397)
V každém případě lze kritice Německa týkající se posudku WIK jen těžko porozumět, jelikož medián ROS ve výši 3,48 % není nad úrovní zisku, který poštovní regulační orgán a Deutsche Post samy považovaly za přiměřený. Na jedné straně z referenční hodnoty ROS ve výši 3,48 % obecně vyplývá vyšší zisk než kapitálové náklady (např. náklady na […] a […]), které Deutsche Post uplatňovala ve svých REK a které byly schváleny poštovným regulačním orgánem (viz oddíl IV.4.3.). Na druhé straně se v posudku WIK uváděný medián ROA ve výši 7,66 % pohybuje na podobné úrovni jako výnosy z kapitálu, které Deutsche Post […].
(398)
To, že se Německo odkazuje na rozpětí přiměřeného zisku v železniční a autobusové dopravě (výnosy z prodeje ve výši 7 %-8 %), nemá vliv na závěry ohledně referenční hodnoty ke stanovení přiměřeného zisku. Tato odvětví hospodářství jsou kapitálově náročnější, a vyžadují proto k pokrytí kapitálových nákladů vyšší výnosy z prodeje. Tyto údaje naopak potvrzují, že referenční hodnota pro přiměřený zisk uvedená v posudku Deloitte-II je více v souladu s průměrnou výší ROS u kapitálově náročného hospodářského odvětví než u hospodářského odvětví náročného z hlediska pracovních sil.
c) Závěry
(399)
Komise musí odmítnout tvrzení Německa, podle něhož výnosy z cenově regulovaného odvětví nestačí na pokrytí uplatňované zátěže plynoucí z nákladů na sociální pojištění, které jsou ve srovnání s konkurencí neobvyklé. Tvrzení Německa nelze podpořit ani pomocí REK 2009 ani odborným posudkem, který Německo předložilo.
(400)
Naopak je v rozhodnutích o cenových limitech 2002, 2007 a 2011 jednoznačně zdokumentováno, že poštovní regulační orgán schválil vyrovnání uváděných zátěží výnosy z cenově regulovaných služeb.
VII.3.5 Zrušení podpory neslučitelné s vnitřním trhem od 1. ledna 2013
(401)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora má Komise, pokud zjistila, že je určitá podpora neslučitelná s vnitřním trhem, pravomoc rozhodnout, že dotčený členský stát musí tuto podporu zrušit nebo změnit (100). Podle této judikatury slouží tato povinnost slouží k obnovení předchozí situace (101). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jestliže příjemce protiprávní podporu vrátil, ztratil tak výhodu, kterou využíval na trhu ve vztahu ke svým konkurentům, čímž by byl obnoven stav před poskytnutím podpory (102).
(402)
V souladu s touto judikaturou čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 stanoví toto: „Je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil […]. Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství.“
(403)
Komise dále poznamenává, že se rozhodnutí o rozšíření řízení 2007 a 2011 vztahují na období 1990-2007. V případě dotování penzí se však jedná o pokračující režim podpory, který neskončil v roce 2007. Také vyrovnávání zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb nebylo ukončeno v roce 2007. Německo ve svém sdělení z 2. ledna 2012 poskytlo údaje o dotování penzí a o dosažených výnosech z cenově regulovaných služeb, včetně roku 2010. Komise proto dochází k závěru, že navrácení neslučitelné části dotací na penze by nemělo být omezeno rokem 2007, nýbrž by mělo pokračovat až do data oznámení tohoto rozhodnutí.
(404)
S ohledem na výpočet prvků podpory, které již byly společnosti Deutsche Post poskytnuty, chce Komise nejprve podotknout, že podle judikatury Soudního dvora žádné ustanovení práva Unie od Komise nevyžaduje, aby při nařízení navrácení podpory, která byla prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem, stanovila přesnou částku podpory, která má být navrácena. Postačuje, aby rozhodnutí Komise obsahovalo informace, které jeho adresátovi umožní stanovit tuto částku bez větších potíží (103).
(405)
Podpora neslučitelná s vnitřním trhem musí být vypočtena s použitím vzorce v tabulce 8 na základě sazby příspěvků REK a referenční sazby (definice je uvedena v příloze a v tabulce 7 a na základě hrubého platu úředníků (definice je uvedena v tabulce 6. Z částky protiprávní podpory budou za každý rok poskytování stanoveny úroky, a to až do úplného navrácení podpory. Úroky se vypočítají v souladu s ustanoveními v kapitole V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se provádí nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (104).
(406)
Výpočty v příloze, které stanoví výši protiprávní podpory za období 2003-2010 (bez úroků) jsou založeny na předpokladu, že úředníci pracují v oblasti cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb ve stejném poměru. Dostupné údaje nevypovídají o přesném počtu úředníků, kteří působili v cenově regulovaných a cenově neregulovaných službách. Předpokládá se proto, že podíly výnosů z cenově regulovaných a cenově neregulovaných služeb jsou spolehlivou aproximací pro účely rozdělení nákladů na platy.
(407)
Přesnější údaje mohou proto vést k přesnějším výpočtům a změnit výsledky. Německo nedávno poskytlo ohledně celkové částky platů úředníků v cenově neregulovaných službách v období 1995-2007 nové údaje. Tyto údaje naznačují, že by se celková částka platů úředníků měla stanovovat podle rozdělení založeného na nákladech na zaměstnance Deutsche Post uvedených v REK. Výsledná celková částka platů úředníků stanovená tímto postupem by mohla být nižší než u odhadů na základě podílů na výnosech. Německo dne 2. a 19. ledna 2012 předložilo připomínky, které poukazují na to, že se poměrné rozdělení zátěží v rámci cenově regulovaných služeb a mezi cenově regulované a cenově neregulované služby, přinejmenším, pokud jde o rozhodnutí o cenovém limitu 2011 změnilo. Podle těchto údajů byla zřejmě od roku 2008 jedna část zátěže přisouzena cenově neregulovaným službám. Při provádění tohoto rozhodnutí bude přesná částka protiprávní podpory vypočtena společně s Německem s přihlédnutím k těmto připomínkám.
(408)
Komise navzdory všemu úsilí nedokázala vypracovat spolehlivé údaje, pokud jde o částku protiprávní podpory poskytnutou v období 1995-2002. Také zřejmě není možné uvést v tomto rozhodnutí parametry výpočtu, které by byly dostatečně přesné k tomu, aby členskému státu umožnily (samostatně nebo ve spolupráci s Komisí) provést konečný výpočet během provádění rozhodnutí. Za těchto zvláštních okolností respekt k právu členského státu na obhajobu a zásada právní jistoty představují překážky pro navrácení podpory podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999, které stanoví, že „Komise nebude vyžadovat navrácení podpory, pokud by to bylo v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství“.
(409)
Navracení podpory by proto mělo začínat 1. lednem 2003 a mělo by pokračovat, dokud nepřestane existovat komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
(410)
Pro období počínající dnem oznámení tohoto rozhodnutí je třeba zajistit, aby úroveň příspěvků na sociální zabezpečení založených na platech, které Deutsche Post platí za své úředníky, nebyla nižší než úroveň příspěvků, které platí konkurenti za soukromé zaměstnance. Při srovnání je třeba přihlížet k veškerým vyrovnáním, které Deutsche Post obdrží na základě regulace cen podle § 20 PostG.
VIII. POSOUZENÍ STÁTNÍCH VYROVNÁVACÍCH PLATEB
VIII.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(411)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“ Při určování, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí Komise posoudit tato kritéria: opatření musí být přičitatelné státu a jsou při něm použity státní prostředky, určité podniky či odvětví jsou zvýhodněny, čímž dochází k narušení hospodářské soutěže, a je ovlivněn obchod mezi členskými státy.
(412)
Státní vyrovnávací platby jsou státním zdrojem, jelikož byly poskytovány na základě § 37 a 40 PostVerfG 1989 a § 2 PostUmwG 1994 a byly financovány ze zdrojů veřejného podniku Telekom.
VIII.1.1 Finanční výhoda ze státních vyrovnávacích plateb
VIII.1.1.1 Tvrzení Německa, že odvod je třeba považovat za zvláštní zátěž
(413)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby by vyrovnaly pouze ty odvody, které představovaly náklady, jež by soukromí konkurenti běžně nemuseli hradit. Podle Německa se v případě odvodů jedná o poplatek „sui generis“ a nelze je řadit mezi daně či dividendy.
(414)
Deutsche Post musela v období 1924-1995 platit odvody ve výši od 6,6 % a 10 % obratu. Podle posudku KPMG Spolkový ústavní soud (Bundesverfassungsgericht) ve svém rozsudku ze dne 22. března 1984 přesně nedefinoval právní povahu odvodů, ale charakterizoval je jako příjem do veřejného rozpočtu („Erwerbseinkünften des Bundes“). Odvody byly dále popsány jako náklady („Kosten der Leistung“), které Deutsche Post platí za poskytování svých služeb.
(415)
Ačkoli Spolkový ústavní soud nedefinoval přesně, do jaké míry by měly být odvody považovány za náhradu daní či dividend, je jasné, že představovaly příjem do státního rozpočtu.
(416)
Zaprvé, mnohé členské státy používaly příjmy z poštovního a telekomunikačního monopolu jako zdroj příjmů do státního rozpočtu. Jelikož Bundespost a její předchůdci byli jakožto státní podniky do roku 1995 osvobozeni od daní, byl jim uložen poplatek sui generis jako další zdroj příjmů z těchto sektorů do státní rozpočtu. Požadovat od těchto monopolů odvody bylo z ekonomického hlediska rozumné. Uživatelé byli ochotni přijmout zvyšování poplatků, aniž by výrazně omezili využívání těchto služeb, takže mohlo být dosaženo vysokých příjmů do státního rozpočtu.
(417)
Zadruhé, Deutsche Post nebyla na rozdíl od soukromých podniků povinna platit ani přímé ani nepřímé daně a nebyla povinna vyplácet dividendy z poskytnutého kapitálu. Platby odvodů tedy představovaly pro stát způsob, jak mít z Deutsche Post příjmy - ať už v jeho roli daňového orgánu nebo podílníka. V tomto ohledu není důležité, zda odvody zcela odpovídají definicím určitých daní a dividend či nikoliv. V každém případě se u odvodů jedná o platby, které Deutsche Post musela odvádět od roku1924 a které představovaly příjmy do státního rozpočtu.
(418)
Konečně, lze uzavřít, že povinnost platit odvody byla v souladu s veřejným cílem dosáhnout ze státního monopolu zisk pro státní rozpočet, ať už v podobě daní nebo dividend. Odvody proto představovaly běžné náklady, které musela Deutsche Post financovat z vlastních prostředků.
VIII.1.1.2 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly v souladu s chováním soukromého investora
(419)
Německo tvrdí, že poskytování státních vyrovnávacích plateb se částečně rovnalo jednání soukromého investora, jelikož těmito platbami financovalo ziskové investice do sítě Deutsche Post.
(420)
Jelikož však byly státní vyrovnávací platby poskytovány na základě utrpěných ztrát a nikoliv investičních plánů, je jasné, že žádný soukromý investor by takovou investiční strategii nepřijal.
(421)
Pro Deutsche Post proto ze státních vyrovnávacích plateb vznikla finanční výhoda.
VIII.1.1.3 Tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby byly vyrovnáním čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby
(422)
Německo tvrdí, že státní vyrovnávací platby nepřestavovaly státní podporu, jelikož vyrovnávaly čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby.
(423)
V rozsudku Altmark (105) Soudní dvůr rozhodl, že vyrovnávací platby za poskytování veřejné služby nepředstavují státní podporu pro účely článku 107 SFEU, pokud jsou splněna čtyři kumulativní kritéria. Zaprvé, přijímající podnik musí být skutečně pověřen plněním povinnosti veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány. Zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Zatřetí, vyrovnání nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Začtvrté, není-li v konkrétním případě podnik, který má plnit povinnosti veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní zvolit uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku, který je přiměřeně vybaven dopravními prostředky.
(424)
Jelikož Deutsche Post nebyla vybrána na základě veřejného výběrového řízení a Německo neprokázalo, že jde o dobře řízený podnik, není čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark splněno.
VIII.1.2 Závěry o existenci podpory
(425)
Státní vyrovnávací platby byly poskytovány ze státních zdrojů a zmírňovaly u Deutsche Post náklady, které by za běžných podmínek soukromé podniky musely hradit samy. Německu se nepodařilo dokázat, že státní vyrovnávací platby splňují kritéria podle rozsudku Altmark, a proto by se neměly považovat za státní podporu.
(426)
Z důvodů objasněných v oddíle VII.1.2 je pravděpodobné, že státní vyrovnávací platby narušují hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivňují obchod.
(427)
Komise proto dochází k závěru, že státní vyrovnávací platby představují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
VIII.2 Posouzení existujících podpor podle čl. 108 odst. 3 SFEU
(428)
Státní vyrovnávací platby byly zavedeny § 37 odst. 2 a 3 PostVerfG 1989, a představují proto nové opatření podpory.
VIII.3 Posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU
(429)
Podle čl. 106 odst. 2 SFEU podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže. Smlouva však stanoví výjimku z těchto ustanovení, je-li splněna řada podmínek: za prvé musí stát oficiálně pověřit podnik plněním určitého úkolu. Za druhé, pověření se musí týkat služby obecného hospodářského zájmu. Za třetí, musí být výjimka pro splnění svěřeného úkolu nezbytná a přiměřená danému účelu. Za čtvrté, rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie.
(430)
Ve sděleních z roku 1996 resp. 2001 (106), (107) a v rámci Společenství z roku 2005 Komise vysvětluje uplatňování kritérií nutnosti a přiměřenosti s ohledem na výjimku podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Oddíl 2.4 rámce Společenství z roku 2005 je nejnovější kodifikací ustanovení o významu a působnosti těchto kritérií, která v minulosti důsledně uplatňoval Soudní dvůr, Tribunál i Komise.
(431)
Podle oddílu 2.4 rámce Společenství z roku 2005 musí být zohledněna nutnost a přiměřenost poskytovaného vyrovnání splněny následující zásady:
1)
Vyrovnání nepřesáhne nezbytnou výši pro krytí nákladů vzniklých z plnění povinnosti veřejné služby s přihlédnutím k příjmům s ním souvisejícím, jakož i přiměřenému zisku z plnění těchto povinností.
2)
Vyrovnání zahrnuje veškeré výhody poskytované státem nebo prostřednictvím státních zdrojů v jakékoli formě - bez ohledu na jejich klasifikaci pro účely čl.107 odst. 1 SFEU.
3)
Vyrovnání musí být skutečně použito na činnosti dotyčné služby obecného hospodářského zájmu. Vyrovnávací platby za plnění povinnosti veřejné služby, které jsou poskytovány na provádění služeb obecného hospodářského zájmu, ale ve skutečnosti jsou využívány na činnost na jiných trzích, nejsou oprávněné, a představují tedy neslučitelnou státní podporu.
(432)
Komise ve své rozhodovací praxi považovala státní vyrovnávací platby nákladů spojených s poskytováním univerzální služby za podporu slučitelnou s vnitřním trhem (resp. je za podporu nepovažovala), pokud byly platby nižší než vzniklé čisté náklady na univerzální službu (108).
VIII.3.1 Pověření poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu
(433)
Jednotlivé po sobě jdoucí směrnice a judikatura Soudního dvora (109) vždy uznávaly univerzální poskytování poštovních služeb za službu obecného hospodářského zájmu.
(434)
Deutsche Post byla do 31. prosince 2007 na sebe navazujícími zákony o poštách pověřena poskytováním univerzálních poštovních služeb.
VIII.3.2 Nutnost a přiměřenost státních vyrovnávacích plateb
(435)
Německo trvá na tom, že státní vyrovnávací platby byly přiměřeným vyrovnávacím opatřením, protože podle REK 2009 byly výrazně nižší než vzniklé čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995. Z REK 2009 vyplývá, že v roce 1995 chyběla Deutsche Post navzdory státním vyrovnávacím platbám na vyrovnání čistých kumulovaných nákladů na plnění povinnosti univerzální služby za období 1990-1995 částka […] mld. EUR.
(436)
Po úpravách přidělení nákladů a ocenění nákladů v REK 2009 došel posudek WIK k závěru, že státní vyrovnávací platby vyrovnávaly kumulované čisté náklady na plnění povinnosti univerzální služby v období 1990-1995 vyrovnaly.
(437)
Výpočty v posudku WIK ukazují, že v roce 1995 vyrovnání kumulované čisté náklady přesáhlo o [0-20] milionů EUR. Komise nicméně uznává, že kvalita údajů nákladového účetnictví za tyto roky je špatná. V posudku WIK se také jako kapitálové náklady uznávají pouze odvody, aniž by se přihlíželo k dalšímu přiměřenému zisku.
(438)
Z těchto dvou důvodů Komise shledává, že posudek WIK nelze použít jako základ pro odmítnutí tvrzení Německa, že státní vyrovnávací platby představují přiměřené vyrovnání nákladů Deutsche Post na plnění povinnosti univerzální služby.
Tabulka 10
Výpočet kumulovaných čistých nákladů na plnění povinnosti univerzální služby a státních vyrovnávacích plateb (složený úrok 1995)
REK 2009
Posudek WIK
Kumulované čisté náklady
- […] miliard EUR
- […] miliard EUR
Státní vyrovnávací platby
+ 6,707 miliardy EUR
+ 6,707 miliardy EUR
Nadměrné resp. nedostatečné vyrovnání
- […] miliard EUR
+ [0 až 20] milionů EUR
(439)
Státní vyrovnávací platby jsou proto podle čl. 106 odst. 2 SFEU podporou slučitelnou s vnitřním trhem, neboť nepřesahují čisté náklady, které vznikly Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby.
IX. STÁTNÍ ZÁRUKA NA DLUHOPISY VYDANÉ PŘED ROKEM 1995 PŘEDSTAVUJE EXISTUJÍCÍ PODPORU PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(440)
Komise uvádí, že předpisy o státní záruce na dluhopisy byly zavedeny v roce 1953 podle § 22 odst. 4 PostVwG 1953. Když byl zákon PostVwG 1953 zrušen zákonem PostVerfG 1989, bylo toto ustanovení beze změny převzato do § 40 PostVerfG 1989.
(441)
Jelikož byly státní záruky na dluhopisy zavedeny v roce 1953 a tedy před vstupem v platnost Smlouvy o EHS v roce 1958, jde o existující podporu podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení (ES) č. 659/1999.
(442)
Podle § 2 odst. 4 PostUmwG 1995 tato existující podpora skončila. Skutečnost, že stát zůstal ručitelem za dluhopisy vydané před privatizací Deutsche Post, nepředstavuje novou podporu, protože tato výhoda byla Deutsche Post udělena v době, kdy byly dluhopisy vydány.
X. ZÁVĚRY
(443)
Komise shledává, že dotování penzí a státní vyrovnávací platby jsou opatřeními podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože ulevují Deutsche Post AG od nákladů, které by za běžných okolností měl hradit podnik sám.
(444)
Komise dále shledává, že Německo provádělo dotování penzí a státní vyrovnávací platby protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 2 SFEU. Státní záruka na dluhopisy, které Deutsche Post vydala před svou privatizací, představuje existující podporu, která byla zrušena v roce 1995.
(445)
Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože poskytovalo komparativní výhodu pro cenově neregulované služby vzhledem k tomu, že poštovní regulační orgán schválil financování zátěží výnosy z cenově regulovaných cen. Německo podniku Deutsche Post AG nepřiměřeně ulevilo od příspěvků na sociální zabezpečení, jelikož v rámci těchto opatření docházelo nejen k dotování penzí, ale bylo podniku Deutsche Post AG umožněno přenést na zákazníky cenově regulovaných služeb část nákladů na sociální zabezpečení cenově neregulovaných služeb, které by měl tento podnik hradit sám tak, jak to činí soukromí konkurenti.
(446)
Deutsche Post AG se díky opatřením na podporu v oblasti penzí nachází ve výhodném postavení oproti soukromým konkurentům, jelikož za své cenově neregulované služby musela nést nižší zátěž vyplývající z příspěvků na sociální zabezpečení, než jsou náklady stanovené zákonem, které bezesporu vznikají soukromým konkurentům.
(447)
S vnitřním trhem neslučitelná podpora by se tedy měla vypočítat jako rozdíl mezi referenční sazbou, která uvádí příspěvky Deutsche Post AG na sociální zabezpečení pro cenově neregulované služby do souladu s příspěvky konkurentů, a sazbou příspěvků REK, které skutečně hradí Deutsche Post AG za své cenově neregulované služby, vynásobený celkovou částkou hrubých platů úředníků působících v cenově neregulovaných službách. Konkrétně by se měla podpora neslučitelná s vnitřním trhem vypočítat podle vzorce v tabulce 8 na základě definic sazby příspěvků REK a referenční sazby REK, jak je stanoveno v tabulce 7 a v příloze, a hrubých platů úředníků v tabulce 6.
(448)
S vnitřním trhem neslučitelná státní podpora, kterou měla Deutsche Post k dispozici od 1. ledna 2003, by měla být požadována zpět počínaje 1. lednem 2003 a konče datem, kdy konkurenční výhoda přestane existovat. Kromě toho by Německo mělo v zájmu zrušení komparativní výhody přijmout všechna nutná opatření k tomu, aby změnila zmírnění nákladů na penze vyplývající z dotování penzí a regulace poplatků.
(449)
Komise shledává, že se v případě státních vyrovnávacích plateb jedná o opatření podpory, které je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnávaly kumulované čisté náklady vzniklé Deutsche Post v souvislosti s plněním povinnosti univerzální služby,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ
Článek 1
1. Dotování penzí pro Deutsche Post AG představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU a Německo jej udělovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
2. Dotování penzí je neslučitelné s vnitřním trhem, protože Německo v nepřiměřené míře přispívalo k financování penzí úředníků Deutsche Post AG, kteří odešli do důchodu.
Článek 2
Státní vyrovnávací platby, které přestavují státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU pro Deutsche Post AG a které Německo poskytovalo protiprávně, v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU, jsou slučitelné s vnitřním trhem.
Článek 3
Státní záruka přestavuje existující podporu ve prospěch Deutsche Post AG podle čl. 107 odst. 1 a čl. 108 odst. 3 SFEU.
Článek 4
1. Německo od Deutsche Post AG vyžádá zpět podporu neslučitelnou s vnitřním trhem uvedenou v článku 1, která je Deutsche Post AG poskytována od 1. ledna 2003 až do chvíle, kdy přestane existovat komparativní výhoda.
2. Částka, která má být podle odstavce 1 navrácena, zahrnuje úroky, jejichž výše se vypočítá ode dne, kdy byla podpora příjemci poskytnuta až do skutečného vrácení podpory.
3. Úroky se vypočítají jako složený úrok v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 a nařízením Komise (ES) č. 271/2008 (110), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. S účinkem od data oznámení tohoto rozhodnutí Německo zajistí, aby při zohlednění financování zátěží z výnosů cenově regulovaných služeb schválených poštovním regulačním orgánem již Deutsche Post AG nevznikala komparativní výhoda pro cenově neregulované služby.
Článek 5
1. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem, jak je stanoveno v článku 4.
2. Německo zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Německo Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), která má být získána zpět od Deutsche Post AG;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady, z nichž vyplývá, že byl Deutsche Post AG doručen příkaz k navrácení podpory neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Německo Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud není podpora neslučitelná s vnitřním trhem uvedená v článku 1 zcela navrácena. Na základě jednoduché žádosti Komise předloží Německo okamžitě informace o již přijatých nebo plánovaných opatřeních pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Mimo jiné bude Německo poskytovat podrobné informace o částce podpory a úrocích, které Deutsche Post AG již vrátila.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. ledna 2012