KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om foranstaltning SA.14588 (C 20/09), som Belgien har indført til fordel for De Post-La Poste (nu »bpost«)
(meddelt under nummer C(2012) 178)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/321/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. KOMMISSIONENS BESLUTNING FRA 2003 OPHÆVET AF RETTEN
(1)
Den 3. december 2002 anmeldte (3) de belgiske myndigheder en kapitalforhøjelse til Kommissionen til fordel for den belgiske postvirksomhed De Post-La Poste (i det følgende »DPLP«, nu »bpost« (4)). Efter en foreløbig undersøgelse vedtog Kommissionen den 23. juli 2003 en beslutning (5) om ikke at gøre indsigelse mod den anmeldte foranstaltning. Kommissionen fastslog i sin beslutning, at denne kapitaltilførsel, ligesom de øvrige foranstaltninger til fordel for DPLP, der blev afdækket ved den foreløbige undersøgelse, ikke havde medført nogen overkompensation af virksomhedens nettoudgifter til løsning af sine public service-forpligtelser fra 1992 til 2002.
(2)
Den 27. november 2003 blev Kommissionens beslutning anfægtet ved Retten i Første Instans af Deutsche Post AG og dets belgiske datterselskab DHL International (6). Den 10. februar 2009 ophævede Retten Kommissionens beslutning og konkluderede, at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse, til trods for at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have fået den til at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
(3)
I april 2009 indgav Belgien en appel (7) (C-148/2009) til Domstolen af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 om ikke at gøre indsigelse.
(4)
Den 22. september 2011 afviste Domstolen Belgiens appel og fastslog, at Retten med rette havde ophævet Kommissionens beslutning fra 2003.
1.2. KLAGE VEDRØRENDE STØTTE TIL EN BLADDISTRIBUTIONSORDNING
(5)
I 2005 indgav en række private belgiske bladdistributionsselskaber i overensstemmelse med antitrust- og statsstøttereglerne en klage (8) vedrørende en bladdistributionsordning, der var indgået mellem de belgiske myndigheder og DPLP. Ifølge denne aftale overdrages bladdistribution i hele Belgien som public service-opgave til DPLP, og der fastsættes takster for denne serviceydelse samt kompensation til DPLP for de ekstra omkostninger, som udførelsen af denne opgave medfører. Klagen vedrører hovedsagelig taksterne for DPLP's tjenesteydelser, idet klagerne hævder, at disse er så lave, at de effektivt udelukker ethvert tilløb til konkurrence.
(6)
Med hensyn til statsstøttereglerne afviste Kommissionens tjenestegrene klagen, idet den foreløbige undersøgelse havde vist, at der ikke forelå en overkompensation for de ekstra nettoomkostninger, denne public service-ydelse medførte. I maj 2009 anfægtede klagerne imidlertid denne foreløbige stillingtagen, indgav supplerende oplysninger og anmodede Kommissionen om at foretage en tilbundsgående undersøgelse.
1.3. FJERDE »DRIFTSAFTALE« (2005-2010)
(7)
Under behandlingen af klagen vedrørende den tildelte kompensation for bladdistribution opdagede Kommissionen, at Belgien i 2005 havde indgået en uanmeldt »driftsaftale« med DPLP, der indebar betaling af en kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen indledte derfor en procedure (9) på eget initiativ og sendte Belgien en anmodning om oplysninger i april 2007.
(8)
I december 2007 svarede de belgiske myndigheder, at de ikke fandt, at kompensationen for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse udgjorde statsstøtte, eftersom hver af de fire betingelser i Altmark-dommen (10) var opfyldt. De indsendte senere oplysninger om den fjerde driftsaftale, nærmere bestemt det omkostningsregnskab, der var anvendt til beregning af den af staten udbetalte kompensation.
(9)
Herefter indgik de af proceduren omhandlede foranstaltninger og klagerne i den formelle undersøgelsesprocedure C20/2009, som blev indledt den 23. juli 2009.
1.4. BESLUTNING OM INDLEDNING AF PROCEDUREN
(10)
På baggrund af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 og efter at have behandlet de belgiske myndigheders oplysninger om de pågældende foranstaltninger besluttede Kommissionen den 13. juli 2009 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF (11).
(11)
Kommissionens beslutning om iværksættelse af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
1.5. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(12)
De belgiske myndigheder fremsatte bemærkninger den 13. august 2009 og supplerede dem med yderligere bemærkninger den 10. september 2009, 12. oktober 2009, 23. april 2010, 26. april 2010, 19. oktober 2010, 19. november 2010, 21. december 2010, 18. januar 2011, 17. februar 2011, 2. marts 2011, 29. marts 2011, 11. april 2011, 10. maj 2011, 27. maj 2011, 14. juni 2011, 10. august 2011, 26. august 2011, 7. oktober 2011, 14. december 2011, 19. december 2011, 20. december 2011 og 26. december 2011. De anførte, at de den 22. april 2009 havde indgivet appel af Rettens dom af 10. februar 2009, og indsendte nærmere oplysninger om kompensationen for public service-ydelser og andre ad hoc-foranstaltninger til fordel for DPLP.
1.6. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN OG BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA TREDJEMAND
(13)
Deutsche Post AG og DHL International N.V./S.A. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (i det følgende »VFP«, det flamske forbund for distributører af aviser og tidsskrifter) og Prodipresse (»Union des professionnels de la diffusion de la presse«, sammenslutningen af fagfolk inden for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A. (i det følgende »BD«, en konkurrent til DPLP på markedet for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(16)
Den belgiske sammenslutning af udgivere af dagblade A.S.B.L. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
2. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. DPLP'S JURIDISKE STATUS OG AKTIVITETER
(17)
Det belgiske postvæsen var et statsligt organ (»Régie des Postes«) indtil 1992, da det blev omdannet til en selvstændig retlig enhed (»selvstændig offentlig virksomhed«). I 2000 blev La Poste's juridiske status ændret til et statsligt aktieselskab (»société anonyme de droit public«).
(18)
I 2010 beløb DPLP's driftsindtægter sig til 2 318 mio. EUR, og driftsresultatet var på 319 mio. EUR. I slutningen af 2010 havde selskabet 33 616 ansatte i forhold til 42 000 ansatte i 2002. Personaleomkostningerne udgør 65 % af selskabets samlede driftsomkostninger.
(19)
Den private investor CVC Capital Partners ejer en minoritetsaktiepost på 50 % minus én, mens den belgiske stat er flertalsaktionær.
2.2. SAMMENFATNING AF DE OMTVISTEDE OFFENTLIGE FORANSTALTNINGER
2.2.1. Public service-opgaver i løbet af perioden 1992-2010
(20)
DPLP fik pålagt public service-opgaver i henhold til postloven (12) og fire på hinanden følgende driftsaftaler i hele den af undersøgelsen omfattede periode, dvs. fra 1992 til 2010.
2.2.1.1. Public service-forpligtelser defineret i driftsaftalerne
(21)
Driftsaftalerne indeholder de nærmere bestemmelser for DPLP's udførelse af opgaver inden for rammerne af selskabets aktiviteter i offentlighedens tjeneste og for den belgiske stats finansielle støtte.
(22)
Efter at DPLP blev oprettet i 1992, har selskabet indgået fire driftsaftaler med den belgiske stat, der dækker følgende perioder (13):
1.
første aftale: fra 14.9.1992 til 31.12.1996
2.
anden aftale: fra 1.1.1997 til 23.9.2002
3.
tredje aftale: fra 24.9.2002 til 23.9.2005
4.
fjerde aftale: fra 24.9.2005 til 23.9.2010, aftalen forlænget, indtil der foreligger en ny aftale.
(23)
I driftsaftalerne fastsættes listen over public service-opgaver. I den aktuelle driftsaftale har den belgiske stat fastsat følgende public service-opgaver (14):
Adgang til posttjenesteydelser
i)
befordringspligt
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
vii)
internationale posttjenester
viii)
internationale postpakker
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xii)
betaling af mødediæter i forbindelse med valg
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xvii)
passende information af offentligheden
xviii)
trykning og levering af elektronisk post
xix)
attestering af meddelelser
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
xxii)
samarbejde om omdeling af pakker med stemmesedler
2.2.2. De offentlige foranstaltninger, der er omfattet af undersøgelsen
(24)
Fra 1992 til 2010 fik DPLP offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
1.
overtagelse af pensioner: Efter reformen af pensionssystemet i 1997 fritog staten DPLP for selskabets akkumulerede pensionsforpligtelser til et beløb på 3,8 mia. EUR
2.
årlig kompensation for omkostninger til opfyldelse af public service-forpligtelser (15) til et samlet beløb på 5,2 mia. EUR i perioden 1992-2010
3.
kapitaltilførsler: to i 1997 (62 mio. EUR), en i 2003 (297,5 mio. EUR) og en i 2006 (40 mio. EUR)
4.
skattefritagelser: fritagelse for selskabsskat, ejendomsskat og øvrige indirekte og lokale skatter
5.
overførsel af ejendomme: i 1992 blev 63 ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR overført til DPLP
6.
statsgaranti i 2004 mod en præmie på 0,25 % for et lån på 100 mio. EUR.
2.2.2.1. Overtagelse af pensioner
(25)
I 1992 blev »Régie des Postes« ved lov omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed benævnt »De Post-La Poste«. DPLP overtog som retlig efterfølger til »Régie des Postes« sidstnævntes aktiver og medarbejdere. Denne ændring markerede et vigtigt brud med hensyn til virksomhedsmodel:
1.
I modsætning til »Régie des Postes«, som blev forvaltet under den kompetente ministers myndighed og ledelse, skulle DPLP fremover ledes af sin bestyrelse og forvaltningskomité, idet regeringen kun bevarede en tilsynsbeføjelse med henblik på at sikre overholdelse af loven og driftsaftalen (16).
2.
DPLP var principielt ansvarlig for sin egen økonomiske balance, mens det årlige budget for »Régie des Postes« indtil da var blevet fastlagt af den kompetente minister, som forelagde det til Parlamentets godkendelse som bilag til sit eget ministeriums budget.
(26)
Således overtog DPLP i 1992 43 747 tjenestemænd samt disses retlige beskyttelse med hensyn til ansættelsessikkerhed, pensions- og lønvilkår (artikel 33 i lov af 21. marts 1991).
(27)
I 2008 beskæftigede DPLP stadig omkring 23 500 vedtægtsansatte (hvis status ligner tjenestemændenes), dvs. næsten to tredjedele af samtlige medarbejdere, som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 1
Ansættelsesordninger hos DPLP
(28)
Mellem 1972 og 1996 blev pensioner udbetalt efter en pay-as-you-go-ordning. Ifølge dette system fik staten godtgjort det pensionsbeløb af DPLP, den havde udbetalt til pensionerede tjenestemænd (17) for de pensionsrettigheder, de havde optjent siden 1972, som var det år, hvor det belgiske postvæsen blev en særskilt regnskabsenhed i staten (»Régie des Postes«).
(29)
Der blev ikke foretaget ændringer i pensionsfinansieringssystemet før pensionsreformen i 1997. Denne reform bestod i at tilpasse pensionssystemet under den første søjle, der gjaldt for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere, til systemet i den private sektor. Fra 1997 måtte DPLP betale et pensionsbidrag på 8,86 % af lønsummen til den nationale socialsikring, ONSS (Office national de sécurité sociale).
(30)
Sideløbende hermed accepterede staten at påtage sig DPLP's pensionsforpligtelser, der beløb sig til 3,8 mia. EUR.
2.2.2.2. Årlig kompensation for udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelserne
(31)
Ifølge hver aftale skulle staten hvert år betale kompensation for opfyldelsen af public service-opgaverne i henhold til den pågældende aftale.
(32)
I de første tre aftaler blev kompensationen defineret på grundlag af den faktiske forskel mellem udgifter og indtægter i forbindelse med public service-opgaverne. Ifølge den fjerde driftsaftale skulle der betales en fast kompensation beregnet på grundlag af den forventede forskel mellem DPLP's udgifter og indtægterne fra brugerne af public service-ydelserne. I driftsaftalerne er der dog fastsat et loft over kompensationen (18).
(33)
DPLP har i overensstemmelse med den aktuelle driftsaftale (19) ret til at få kompensation fra staten for følgende public service-ydelser:
Adgang til posttjenesteydelser
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
(34)
Det bør bemærkes, at befordringspligten ikke kan give anledning til en kompensation i henhold til de tre sidste driftsaftaler (20). Selv om omdeling af aviser og tidsskrifter normalt kan indgå i befordringspligten i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (21), har de belgiske myndigheder defineret særlige opgaver (omdeling af aviser og tidsskrifter), som skal udløse en kompensation i overensstemmelse med driftsaftaler ifølge kriterier, der adskiller dem fra befordringspligten. Disse kriterier er 1) målene med opgaven, som går ud over målene med befordringspligten, 2) de særlige betingelser i henhold til de pågældende aftaler og 3) de specifikke bestemmelser om takstfastsættelse, der adskiller sig fra dem, som gælder for fastsættelsen af takster for befordringspligten.
(35)
Opgavens formål: De belgiske myndigheder mener, at det er særdeles vigtigt at sikre en bred omdeling af den trykte presse over hele Belgien med henblik på at øge informationsniveauet og meningsmangfoldigheden og tilskynde offentligheden til at deltage i den politiske debat.
(36)
I aftalen fastsættes særlige driftsbetingelser. Den specifikke avis- og tidsskriftsomdelingstjeneste, som DPLP har fået pålagt og får kompensation for, går således ud over den traditionelle omdelingstjeneste, der indgår i befordringspligten. Den er omfattet af en række strenge kvalitets- og resultatbetingelser for omdelingstidspunkt (f.eks. omdeling før kl. 7.30), hyppighed, omdelingsmuligheder for udgiverne, fleksibilitet for udgiverne med hensyn til mængde samt tjenestekontinuitet (bl.a. en stram definition af tilfælde af force majeure).
(37)
Særlig takstfastsættelse: Taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter, der medfører kompensation, defineres inden for rammerne af trepartsforhandlinger (mellem den belgiske stat, DPLP og den trykte presse) og skal i modsætning til taksterne for befordringspligtydelser ikke godkendes af forvaltningsmyndigheden. Mens taksterne for befordringspligtydelser er omkostningsbaserede, er taksterne for den specifikke omdeling af aviser og tidsskrifter, som medfører kompensation, klart lavere, således at målene med denne omdeling kan opfyldes.
(38)
De public service-ydelser, der er omtalt i betragtning 33, kan opnå kompensation for offentlig tjeneste. De faktisk udbetalte kompensationer for offentlig tjeneste udgør for hvert regnskabsår:
Første driftsaftale
År
Beløb i EUR
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Anden driftsaftale
År
Beløb i EUR
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje driftsaftale
År
Beløb i EUR
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjerde driftsaftale
År
Beløb i EUR
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaltilførsler
(39)
Kapital tilført i 1997: DPLP fik to uanmeldte kapitaltilførsler til et samlet beløb på 62 mio. EUR. De belgiske myndigheder anførte dog herefter, at disse midler i realiteten udgjorde udskudt kompensation for offentlig tjeneste, som ikke var blevet udbetalt rettidigt til DPLP.
(40)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder foretog en kapitaltilførsel til DPLP i størrelsesordenen 297,5 mio. EUR. Ifølge myndighederne blev denne tilførsel foretaget på acceptable vilkår for en privat investor, der driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. I overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip udgjorde den derfor ikke statsstøtte.
(41)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder foretog en ny kapitaltilførsel i størrelsesordenen 40 mio. EUR. Ifølge myndighederne var denne tilførsel i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme vilkår, som der gælder for private investorer (pari passu).
2.2.2.4. Skattefritagelser:
(42)
Indtil den 31. december 2005 var DPLP fritaget for selskabsskat.
(43)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, blev selskabet fritaget for skat på ejendomme, som bruges i forbindelse med udførelsen af offentlig tjeneste, hvilket udgør en fordel på mellem […] (23) og […] EUR om året. Hvis denne skat var blevet betalt, ville udgifterne til de produkter (public service-ydelser og kommercielle ydelser), som benytter disse ejendomme, være blevet forholdsmæssigt højere.
(44)
DPLP er ligeledes fritaget for andre skatter, indirekte og lokale. De belgiske myndigheder er ikke i stand til at vurdere den nøjagtige værdi af denne fordel, men anfører, at foranstaltningen indgår i anvendelsesområdet for de minimis-reglerne.
(45)
Skattefritagelserne ligger forud for ikrafttrædelsen af EF-traktaten i 1958 og blev opretholdt uden større ændringer. Mens fritagelsen for selskabsskat blev bragt til ophør den 31. december 2005, er de to sidste foranstaltninger stadig i kraft.
2.2.2.5. Overførsel af ejendomme
(46)
I 1992 overførte den belgiske stat 63 ejendomme til DPLP (24) uden modydelse. DPLP brugte dem allerede, selv om de juridisk set tilhørte staten. Den samlede værdi af disse aktiver blev anslået til 112,2 mio. EUR (25). Disse ejendomme var adskilt fra de oprindelige aktiver, som de blev lagt til, og som var blevet adskilt fra aktiver, der tilhørte staten, da postvæsenet blev et selvstændigt statsligt organ (»Régie des Postes« i 1971. Régie des Postes ejede allerede lovligt de aktiver, der var blevet opført på selskabets balance. De ekstra ejendomme, som blev overført i 1992, skulle derimod være en kompensation for den pensionsbyrde, der fortsat påhvilede DPLP på det tidspunkt, hvor det opgav sin status som statsligt organ til fordel for en status som selvstændig offentlig virksomhed.
(47)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overførslen af disse ejendomme udelukkende var led i en intern omlægning af statens aktiver og ikke udgjorde en fordel. Ifølge myndighederne blev ejendommene allerede brugt af det belgiske postvæsen, før det blev omdannet til DPLP i 1992 (og blev derfor allerede benyttet af »Régie des Postes«).
2.2.2.6. Statsgaranti
(48)
DPLP fik mulighed for at søge en offentlig garanti for sine lån mod en garantipræmie på 0,25 %.
(49)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, er denne garanti kun blevet benyttet én gang - til et lån på 100 mio. EUR, der blev optaget hos Den Europæiske Investeringsbank (EIB). Den aftale, DPLP og EIB indgik den 22. december 2004, gav DPLP mulighed for at benytte EIB's kreditfacilitet indtil den 10. juni 2008. Under anvendelse af denne facilitet anmodede DPLP om et beløb på 100 mio. EUR den 8. november 2007, som det modtog den 5. december 2007. DPLP forpligtede sig til at tilbagebetale lånet i 11 årlige lige store rater på ca. 9,09 mio. EUR. Den første rate skal være betalt den 5. december 2012 og den sidste den 5. december 2022. Renterne betales kvartalsvist (5. december, 5. marts, 5. juni og 5. september). Rentesatsen fastsættes på grundlag af EURIBOR-satsen for tremånederslån minus 37 basispoint.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN I 2009
(50)
På grundlag af Altmark-dommen (26) vurderede Kommissionen, at kompensationen for offentlig tjeneste, der var udbetalt siden 1992, samt ovennævnte skattefritagelser, kapitaltilførsler, statsgaranti og overførsel af ejendomme kunne indebære støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(51)
Statsstøtte, der består af kompensationer for omkostninger i forbindelse med befordringspligt, kan erklæres for forenelig efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, såfremt de er nødvendige for udførelsen af den pågældende tjeneste og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(52)
I beslutningen om at indlede proceduren i 2009 rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningerne til fordel for DPLP var nødvendige og forholdsmæssige med henblik på udførelsen af dets public service-opgaver.
(53)
Ved beregning af overkompensation i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF vurderede Kommissionen, at alle indtægter og udgifter i forbindelse med public service-forpligtelserne ville være taget i betragtning, hvis man sikrer sig, at der ikke foreligger overkompensation for public service-opgaverne. Med henblik på denne beregning bør man kontrollere, at den anvendte regnskabsmetode gør det muligt at fastslå, hvilke udgifter der kan tilskrives tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og medregne alle nettoudgifter for public service-ydelsen og den supplerende støtte, der bevilges, uanset under hvilken form.
(54)
Med hensyn til finansieringen af pensioner til statstjenestemænd rejste Kommissionen tvivl om, i hvilket omfang det forhold, at DPLP blev fritaget for sine pensionsforpligtelser, bragte selskabet i en situation, der var sammenlignelig med konkurrenternes, for så vidt angår socialsikringsbidrag.
(55)
I overensstemmelse med den tilgang, Kommissionen har fulgt i sin beslutning om offentlig finansiering af udgifter til pensioner til tjenestemænd, som arbejder i det franske postvæsen (27), skulle det undersøges, om denne foranstaltning var forenelig under hensyntagen til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og i den forbindelse fastslås, i hvilket omfang socialsikringsudgifterne, som blev afholdt af DPLP, efter at det var blevet fritaget for disse forpligtelser, var sammenlignelige med de udgifter, der blev afholdt af selskabets konkurrenter.
4. INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA VFP OG PRODIPRESSE
(56)
Den 28. august 2009 fremlagde VFP og Prodipresse bemærkninger til det omdelingssystem for aviser og tidsskrifter, DPLP har iværksat.
(57)
I overensstemmelse med den klage, de havde fremsat tidligere, understregede VFP og Prodipresse de konkurrenceforvridninger, der fulgte af DPLP's lave takster for omdeling af aviser og tidsskrifter, som forhindrede enhver konkurrence fra andre operatører på markedet.
(58)
De anførte, at DPLP's priser blev fastsat ved trepartsforhandlinger mellem DPLP, udgiverne og staten. De tab, DPLP lider på grund af disse priser, som ligger under markedsprisen, opvejes ifølge dem af staten gennem kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Selv om DPLP er den direkte modtager af denne støtte, er udgiverne af dagblade også indirekte omfattet af den.
(59)
VFP og Prodipresse anslår, at DPLP kan få en overkompensation for distributionssystemet for aviser og tidsskrifter og herefter bruge den til at finansiere sine andre aktiviteter.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA DEN BELGISKE SAMMENSLUTNING AF DAGBLADSUDGIVERE
(60)
Den 28. august 2009 fremlagde den belgiske sammenslutning af dagbladsudgivere bemærkninger. Den understregede i den forbindelse, hvad det betyder for demokrati og lighed at have et effektivt dagbladsdistributionssystem i hele Belgien til ensartede og rimelige priser, så abonnenterne kan modtage deres dagblade tidligt om morgenen.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DEUTSCHE POST AG OG DHL INTERNATIONAL
(61)
Den 28. august 2009 fremlagde Deutsche Post AG og DHL International bemærkninger. De lagde vægt på, at det er nødvendigt at undersøge overtagelsen af DPLP's pensionsforpligtelser og bl.a. sikre sig, at denne foranstaltning er i overensstemmelse med tidligere praksis, at kontrollere, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med markedet, og at omkostningsfordelingen er i overensstemmelse med Chronopost-dommen, samt endelig at undersøge ejendomsoverførslen.
4.4. BEMÆRKNINGER FRA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Den 28. august 2009 fremlagde Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (»BD«), som er en del af TNT-koncernen, sine bemærkninger. BD er en konkurrent til DPLP og navnlig til DPLP's datterselskab, Deltamedia, som har ansvaret for bladdistribution på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter. I overensstemmelse med den klage, BD havde indgivet tidligere, understregede selskabet, at DPLP anvendte lavere priser end sine omkostninger ved omdeling af dagblade. DPLP finansierede ifølge BD sine tab gennem offentlig støtte. De lave priser vanskeliggjorde enhver konkurrence med DPLP.
(63)
Ifølge BD havde DPLP overtrådt Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (28) samt artikel 7 i direktiv 97/67/EF. BD rejste ligeledes tvivl om, hvorvidt der forelå støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og om foreneligheden af kompensationen for omkostninger i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(64)
BD var i tvivl om, hvorvidt omdeling af dagblade kunne kaldes en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eftersom denne aktivitet i de fleste medlemslande er åben for konkurrence uden inddragelse af postvirksomheder.
(65)
BD var heller ikke sikker på, om en støtte, der udelukkende er forbeholdt postvirksomheder, var det mest hensigtsmæssige middel til at støtte omdeling af dagblade, i modsætning til en støtte til udgiverne, som så kunne købe omdelingsydelser på det frie marked, hvilket ville give forskellige serviceydere mulighed for at konkurrere.
(66)
BD rejste tvivl om nødvendigheden af omkostningerne, også selv om opgaven med omdeling af dagbladene, der var overdraget til DPLP, skulle godkendes. Ifølge BD har DPLP langt højere omkostninger end andre virksomheder, hvilket øger det nødvendige tilskudsniveau. I den forstand er tilskuddene hverken forholdsmæssige eller berettigede.
(67)
Endelig mener BD, at DPLP's omkostninger, som staten har påtaget sig, kan omfatte investeringsomkostninger, der ikke er nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, idet DPLP kunne have benyttet de infrastrukturer, der var etableret for andre tjenesteydelser. Salgskampagnerne for kommercielle produkter kan også være blevet finansieret af det offentlige tilskud.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER
5.1. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERTAGELSEN AF PENSIONERNE
(68)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overtagelsen af pensionsforpligtelserne i overensstemmelse med Combus-dommen (29) ikke udgør statsstøtte, eftersom den letter det belgiske postvæsen for en unormal byrde og ikke for en byrde, som normalt belaster en virksomheds budget.
(69)
Denne unormale byrde er en følge af højere lønomkostninger til vedtægtsansatte medarbejdere og manglende operationel fleksibilitet, hvilket forhindrer DPLP i at nedbringe antallet af tjenestemænd blandt sine medarbejdere, så meget som selskabet ønskede.
(70)
De belgiske myndigheder definerer tre årsager til utilstrækkelig fleksibilitet:
1.
tjenestemændenes ansættelsessikkerhed
2.
manglende intern mobilitet
3.
manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed.
(71)
Tjenestemændenes ansættelsessikkerhed: DPLP gør gældende, at selskabets vedtægtsansatte medarbejdere de facto er ansat for en ubegrænset varighed. DPLP kan ikke bringe sine vedtægtsansatte medarbejderes kontrakter til ophør, medmindre der foreligger vægtige grunde eller gentagne dårlige resultater. Selv i sådanne tilfælde er afskedigelsesproceduren underlagt særdeles strenge krav.
(72)
Desuden har Conseil d'État (den belgiske forvaltningsdomstol med kompetence i spørgsmål om vedtægtsansatte medarbejdere, mens kontraktansatte henhører under arbejdsretternes kompetence) vist sig tilbøjelig til at favorisere vedtægtsansatte, idet man har fastsat en streng standard for fastlæggelse af en »vægtig grund«. Heraf følger, at DPLP ikke kan afskedige sine vedtægtsansatte medarbejdere af økonomiske eller tekniske årsager, hvad enten det sker individuelt eller kollektivt.
(73)
Som følge heraf er opsigelse af en ansættelseskontrakt ikke et ledelsesværktøj, der giver mulighed for at ændre personalesammensætningen i forhold til de faktiske operationelle behov. Da man ikke kan foretage afskedigelser af økonomiske grunde, begrænses DPLP's midler til at løse problemer som utilstrækkelig mobilitet eller højere lønninger eller flere fordele for vedtægtsansatte, end hvad der gælder på markedet. Endvidere kan vedtægtsansatte ikke anmode om en automatisk overførsel til den offentlige forvaltning, og DPLP kan heller ikke pålægge en sådan overførsel.
(74)
Det betyder, at en reduktion i det vedtægtsansatte personale i al væsentlighed begrænser sig til frivillige fratrædelser, og dem er der ikke mange af, og naturlig afgang.
(75)
Manglende intern mobilitet: Ud over DPLP's manglende mulighed for at skære ned i det vedtægtsansatte personale på områder, hvor efterspørgslen efter tjenesteydelser er faldet, er der strenge begrænsninger i selskabets muligheder for at omplacere sine vedtægtsansatte medarbejdere efter behov inden for sin organisation.
(76)
Elementer som sproglig tilknytning, kvalifikationer, anciennitet og funktionel klassifikation gør, at DPLP stort set ikke kan omplacere sine medarbejdere, som arbejder inden for områder, hvor personalebehovet falder, f.eks. på grund af tilbagegangen for traditionel post, til områder, der mangler folk som følge af bl.a. pensioneringer eller stigende efterspørgsel.
(77)
På grund af den ufleksible »status« er DPLP med andre ord stort set ude af stand til at omplacere vedtægtsansatte medarbejdere efter behov eller kompensere for ubalancer mellem aktivitetsområder, hvor der er for mange medarbejdere, og områder, hvor der er for få. Så for at opfylde behov i sektorer med for få ansatte må DPLP paradoksalt nok hyre vikarer eller kontraktansatte samtidig med, at selskabet beholder overskydende personale i afdelinger med for mange ansatte.
(78)
Manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed: Endvidere kan DPLP ikke sende sine vedtægtsansatte på midlertidig arbejdsløshed (»økonomisk arbejdsløshed«), som virksomheder i den private sektor kan gøre, når der mangler arbejde.
(79)
Højere lønomkostninger: Da Régie des Postes blev en selvstændig offentlig virksomhed i 1992 og fik det nye navn DPLP, havde de vedtægtsansatte klart højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte i den private sektor. Siden 1992 har de automatiske anciennitetsbaserede lønforhøjelser og fagforeningernes stærke forhandlingsposition bidraget til at fastholde lønninger og fordele på disse forholdsvis højere niveauer.
(80)
Ud over højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte medarbejdere har vedtægtsansatte 4-11 dages ekstra ferie med løn (30), hvilket øger DPLP's omkostninger. Disse forhold, der er karakteristiske for vedtægtsansat personale, har vanskeliggjort DPLP's styring af enhedsomkostningerne for vedtægtsansatte, som er betydeligt højere end for kontraktansatte i den private sektor.
(81)
Siden overtagelsen af det vedtægtsansatte personale fra Régie des Postes i 1992 har DPLP's ledere erkendt, at disse medarbejdere med deres højere lønomkostninger og manglende operationelle fleksibilitet udgjorde et strukturelt handicap, som det var stadigt vanskeligere at klare, efterhånden som liberaliseringen af postmarkedet skred frem. DPLP indstillede derfor de vedtægtsmæssige ansættelser i 1998. Den naturlige afgang - hovedsagelig som følge af pensionering - førte til en nedgang, i absolutte tal, i antallet af medarbejdere, til 23 538 personer i 2008.
(82)
Reduktionen i det vedtægtsansatte personale afhænger primært af omfanget af den naturlige afgang, og med den aktuelle alderspyramide er det derfor gået langsomt, og vil efter al sandsynlighed fortsætte sådan indtil 2030, dvs. længe efter den fuldstændige liberalisering af postmarkedet, således som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 2
Udvikling i antallet af vedtægtsansatte medarbejdere hos DPLP
(83)
De belgiske myndigheder mener derfor, at DPLP's vedtægtsansatte udgør et alvorligt operationelt og omkostningsmæssigt handicap i forhold til private virksomheder, og at staten har lettet DPLP for en unormal byrde, som selskabets konkurrenter ikke har.
(84)
Foranstaltningen udgør ifølge myndighederne ikke statsstøtte, og den linje, Kommissionen har fulgt i indledningsbeslutningen i overensstemmelse med tidligere sager vedrørende pensionsordninger (EDF (31), La Poste (Frankrig) (32), Royal Mail (33)), er derfor ikke nødvendig i DPLP's tilfælde.
(85)
De belgiske myndigheder gør imidlertid gældende, at en eventuel anvendelse af denne metode på DPLP vil føre til den konklusion, at andelen af de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler, i procent af lønomkostningerne svarer til selskabets konkurrenters.
5.2. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL DEN ÅRLIGE KOMPENSATION FOR OMKOSTNINGERNE VED PUBLIC SERVICE-OPGAVEN
(86)
De belgiske myndigheder har fremlagt regnskabsoplysninger (34) fra DPLP og har redegjort for de omkostningsregnskabsprincipper, der anvendes af DPLP.
(87)
De hævder for det første, at den kompensation for offentlig tjeneste, der udbetales en gang om året, ikke er støtte, eftersom den er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
(88)
De gør endvidere gældende, at kompensationen for offentlig tjeneste, hvis den er statsstøtte, er forenelig, eftersom den ikke udgør en overkompensation for de nettoomkostninger, DPLP afholder i forbindelse med udførelsen af sine public service-opgaver. De af de belgiske myndigheder fremlagte beregninger viser ifølge myndighederne en underkompensation for de omkostninger, DPLP har afholdt.
(89)
Endelig anfører de belgiske myndigheder, at nogle af foranstaltningerne udgør en eksisterende støtte. Der henvises i den forbindelse til afsnittet om eksisterende støtte (betragtning 6.3.2 ff.).
5.3. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL KAPITALTILFØRSLER
5.3.1. Kapital tilført i 1997
(90)
Ved brev til Kommissionen den 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at man bør betragte de kapitaltilførsler, der er foretaget i 1997 på omkring 62 mio. EUR i alt, som en udskudt kompensation for public service-forpligtelser.
5.3.2. Kapital tilført i 2003 og 2006
(91)
Ifølge de belgiske myndigheder byggede de kapitalforhøjelser, der blev foretaget i 2003 og 2006, begge på en strategisk plan (35), hvis endelige mål var at forbedre virksomhedens konkurrenceevne og rentabilitet i forbindelse med den gradvise liberalisering af postmarkedet.
(92)
Denne strategiske plan forfulgte to hovedmål:
1.
at forbedre produktiviteten for at sikre konkurrenceevne og rentabilitet i et mere liberaliseret markedsklima
2.
at gøre DPLP mere markedsorienteret ved at åbne virksomheden for kapital fra private investorer, dvs. opnå og opretholde de nødvendige afkast for at tiltrække private investorer og frigøre virksomhedens indtægtsskabende potentiale.
(93)
Kapital tilført i 2003: Ifølge de belgiske myndigheder havde kapitalforhøjelsen i 2003 til formål at styrke DPLP's egenkapital under hensyntagen til de store finansielle forpligtelser, selskabet havde indgået, bl.a. med henblik på opførelse af fire nye sorteringscentre, modernisering af et eksisterende center, optimering af postomdelingsture og automatisering.
(94)
De belgiske myndigheder anfører desuden, at de indskudte midler også dækkede personaleudgifter efter reduktionen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og lønforhøjelse til nye medarbejdere.
(95)
Disse foranstaltninger har givet en rimelig sikkerhed for øget rentabilitet i perioden 2003-2007, der kan opfylde private investorers forventninger. Således har den belgiske stat som eneaktionær i DPLP i 2003 været motiveret af udsigterne til rentabilitet med fuld respekt for princippet om den private investor, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, da den besluttede at foretage en kapitalinvestering.
(96)
Den 5. august 2009 gjorde de belgiske myndigheder endvidere gældende, at rentabilitetsprognoserne viste, at kapitaltilførslen blev foretaget på betingelser, der var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, idet det forventede udbytte oversteg det, en privat investor ville have krævet. Disse prognoser var ikke urealistiske, eftersom den faktiske rentabilitet mellem 2003 og 2008 lå et godt stykke over den forventede rentabilitet.
(97)
De belgiske myndigheder præciserede, at der på ingen måde var sammenhæng mellem kapitaltilførslen i 2003 og afskrivningen af statens tilgodehavender på DPLP's regnskab i 2005. Denne afskrivning, der blev foretaget på et andet tidspunkt, var en normal regnskabsmæssig transaktion, eftersom staten klart havde anført, at disse tilgodehavender ikke ville blive betalt til DPLP. De endelige beløb, der blev afskrevet i forbindelse med saneringen af regnskabet for 2005, adskilte sig fra beløbet på kapitaltilførslen i 2003 og de akkumulerede tab ved udgangen af 2002.
(98)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder meddeler, at denne tilførsel var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme betingelser (pari passu) som dem, der gælder for en privat investor, dvs. Post Invest Europe SA, der investerede 300 mio. EUR. Staten og den private investor tegnede nye aktier, hvilket gav den nye investor mulighed for at opnå 50 % af aktierne minus en, idet staten bevarede 50 % af aktierne plus en (36).
(99)
Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få fastsat kursen på de nyudstedte aktier, skønnede at DPLP's samlede værdi lå mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. De belgiske myndigheder erkender, at DPLP's senere resultater oversteg de hypoteser, som blev fremsat på skønstidspunktet.
(100)
Iværksættelsen af den strategiske plan gjorde det ifølge de belgiske myndigheder muligt at gøre DPLP til en af de mest effektive operatører i Europa. DPLP har gjort betydelige fremskridt med hensyn til rentabilitet, effektivitet (37) og kvalitet og har samtidig fastholdt et rimeligt prisniveau over for kunderne.
5.4. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL SKATTEFRITAGELSERNE
(101)
I deres erklæring af 12. august 2009 indrømmer de belgiske myndigheder, at DPLP ikke var underlagt selskabsskatteordningen, men skulle betale udbytteskat (dvs. skat på juridiske personer) indtil den 27. december 2005. De gør dog gældende, at DPLP i perioden 2003-2005 ikke var omfattet af denne skatteordning. Hvis selskabet havde været underlagt selskabsskat, ville det nemlig have kunnet overføre tidligere tab og ville derfor ikke have været selskabsskattepligtig i denne periode.
(102)
Myndighederne hævder desuden, at DPLP skulle betale en udbytteskat på omkring 2 mio. EUR i løbet af perioden 2003-2005.
(103)
Fra regnskabsåret 2006 skulle DPLP betale selskabsskat uden at kunne overføre tidligere tab. De belgiske myndigheder anslår den skattegodtgørelse, der blev givet afkald på fra det tidspunkt til 51,87 mio. EUR.
(104)
De konkluderer derfor, at DPLP ikke har haft en nettofordel af at være fritaget for selskabsskat inden 2006.
(105)
De belgiske myndigheder præciserer, at DPLP er fritaget for ejendomsskat for så vidt angår indtægter af ejendomme, der benyttes til udførelse af en public service-opgave.
(106)
De anslog nettofordelen for DPLP, som ifølge myndighederne kun repræsenterede en begrænset del af de ekstra omkostninger, selskabet afholdt i forbindelse med sin forpligtelse til at opretholde et postnet med en præcist defineret geografisk tæthed, som selskabet ikke fik nogen anden kompensation for.
(107)
De belgiske myndigheder forklarer, at DPLP er omfattet af visse fritagelser for indirekte og lokale skatter. De gør gældende, at disse fritagelser har en ubetydelig virkning.
5.5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERDRAGELSEN AF EJENDOMME
(108)
I deres erklæring af 12. august 2009 bekræftede de belgiske myndigheder, at der var blevet overdraget et vist antal ejendomme til DPLP, da det blev omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed. Disse bygninger havde DPLP allerede benyttet siden 1971, og de var nødvendige for at udføre selskabets posttjeneste.
(109)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overdragelsen af disse ejendomme ikke gav DPLP nogen fordel, eftersom selskabet allerede benyttede dem i forbindelse med sin public service-opgave. Med andre ord drejede det sig ifølge myndighederne ikke blot om en omorganisering af offentlige goder.
5.6. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL STATENS LÅNEGARANTI
(110)
I deres erklæring af 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at DPLP ikke automatisk er omfattet af en statsgaranti for sine lån. Hvis DPLP skulle søge om en sådan garanti, ville selskabet skulle have de belgiske myndigheders godkendelse og betale en årlig præmie på 0,25 % til statskassen.
(111)
I løbet af den undersøgte periode har DPLP kun en enkelt gang benyttet en offentlig garanti.
(112)
De belgiske myndigheder mener, at en præmie på 0,25 % er passende under hensyntagen til DPLP's finansielle situation og den lave sandsynlighed for, at DPLP ikke skulle betale pengene tilbage. De anslår endvidere, at markedsrenten for et tilsvarende lån uden en statsgaranti ville have været op til 40 basispoint højere.
5.7. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(113)
I deres erklæring af 12. oktober 2009 gør de belgiske myndigheder gældende, at kun redegørelserne fra BD og FVP/Prodipresse indeholder afgørende elementer. Disse elementer vedrører navnlig den avancerede omdeling af aviser og tidsskrifter.
(114)
I modsætning til BD's påstand hævder de belgiske myndigheder, at tildelingen af ydelsen af posttjenester, der ikke er omfattet af eneret (f.eks. omdeling af aviser og tidsskrifter), ikke indgår i anvendelsesområdet for EU's bestemmelser om offentlige indkøb (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF (38)).
(115)
De gør desuden gældende, at omdeling af dagblade og tidsskrifter, som udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke er en krænkelse af EU's bestemmelser om liberalisering af postmarkedet.
(116)
De belgiske myndigheder anfører endvidere, at denne tildeling ikke skyldes en vilkårlig beslutning. Ifølge myndighederne er DPLP den eneste virksomhed, som kan opfylde de betingelser og forpligtelser, der pålægges leverandøren af den type tjenester.
(117)
De belgiske myndigheder gør gældende, at DPLP - i modsætning til det, der påstås af BD - ikke i perioden 2002-2008 har fået en overkompensation for udgifterne til udførelsen af sin omdeling af dagblade og tidsskrifter.
(118)
Myndighederne deler ikke FVP/Prodipresses opfattelse, hvorefter DPLP har oppustet sine investeringer og meromkostninger i forbindelse med udvidelsen af den øgede nationale dækning fra 82 til 100 %. Da de 18 % hovedsagelig vedrører fjerntliggende regioner, er DPLP's personaleomkostninger steget ikke-proportionalt, og DPLP har været nødt til at erhverve transportkøretøjer til lange afstande, som typisk er behæftet med høje afskrivningsomkostninger.
(119)
De belgiske myndigheder gør endelig gældende, at omkostningerne til selskabets reklamekampagne ikke er medtaget i beregningen af den kompensation, selskabet fik fra staten til den øgede bladdistribution.
(120)
BD anfører, at DPLP bestemt ikke er omkostningseffektiv. De belgiske myndigheder anfægter dette argument og understreger, at BD ikke i fuldt omfang tager hensyn til de høje meromkostninger, der er knyttet til avanceret omdeling af dagblade og tidsskrifter, og ser bort fra de store bestræbelser, DPLP har udfoldet for at styre sine omkostninger og øge sin produktivitet.
(121)
Ifølge BD er Deltamedias omkostninger lavere end DPLP's. Denne situation skyldes ifølge de belgiske myndigheder følgende forhold:
a)
Deltamedia tilbyder ikke national dækning
b)
Deltamedia arbejder med uafhængige omdelingsvirksomheder
c)
Deltamedia leverer en forenklet tjeneste, idet selskabet kun arbejder med et begrænset antal udgivere i en enkelt mediekoncern
d)
udgiverne leverer dagblade direkte til omdelingsstederne.
5.8. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL DEN EKSISTERENDE STØTTE
(122)
I deres redegørelse af 21. december 2010 anfører de belgiske myndigheder, at visse af de af undersøgelsen omfattede foranstaltninger udgør eksisterende støtte.
(123)
For det første gør de belgiske myndigheder gældende, at de skattefritagelser, DPLP var omfattet af, er fra før Belgiens tilslutning til Den Europæiske Union og derfor udgør eksisterende støtte.
(124)
For det andet hævder de belgiske myndigheder, at det årlige tilskud til DPLP er fra før 1999, dvs. før liberaliseringen af postmarkedet, og derfor udgør en eksisterende støtte. Såfremt den kapital, som blev tilført før 1999, udgjorde statsstøtte, bør den endvidere ikke betragtes som eksisterende støtte.
(125)
For det tredje påstår de belgiske myndigheder, at alle foranstaltninger, der blev indført før den 13. juli 1999 (dvs. 10 år før indledningen af den formelle procedure i den foreliggende sag), på grund af den tiårige forældelsesfrist vil være eksisterende støtte, eftersom den tidligere ophævelse fra Retten i Første Instans også ville have medført ophævelse af alle Kommissionens tidligere undersøgelsestiltag. De hævder derimod, at foranstaltninger iværksat før december 1992 ikke bør medtages i undersøgelsen, da Kommissionen foretog sin første undersøgelse i december 2002. Det gælder overdragelsen af ejendommene og det første årlige tilskud, der blev udbetalt i 1992.
6. VURDERING
6.1. FORELØBIGE BEMÆRKNINGER TIL DPLP'S PRODUKTØKONOMIOPGØRELSE
(126)
I henhold til artikel 14 i direktiv 97/67/EF som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 om ændring af direktiv 97/67/EF med henblik på fuld realisering af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet (39) (det tredje postdirektiv) skal postvirksomheder føre produktøkonomiopgørelser, der gør det muligt at sondre klart mellem på den ene side tjenester og produkter, der er omfattet af befordringspligten, og på den anden side tjenester og produkter, som ikke er det. I deres regnskaber skal de direkte omkostninger henføres direkte til produkter, og fællesomkostninger skal henføres direkte eller indirekte, så bl.a. fællesomkostninger, der er nødvendige for at levere både tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, fordeles på passende måde. DPLP's produktøkonomiopgørelse består i en aktivitetsbestemt omkostningsberegning, hvor alle driftsudgifter fordeles indtil resultatet før renter og skatter på forskellige produkter i overensstemmelse med den fuldstændige omkostningsfordelingsmetode. Produktøkonomiopgørelsen dækker alle DPLP's driftsudgifter og organisatoriske enheder. I 2009 udgjorde de kommercielle produkter […] % af DPLP's omsætning mod […] % for produkter i tilknytning til offentlige tjenesteydelser.
(127)
Produktøkonomiopgørelsesmetoden omfatter tre niveauer: ressourcer, aktiviteter og produkter. Den skal fastslå, hvor stor en del af omkostningerne der skal fordeles til hvert produkt.
(128)
Omkostningerne er inddelt i 398 typer af forskellige omkostninger og 3 954 ansvarscentre. Af regnskabsmæssige hensyn er disse samlet i 34 ressourcefonde og 108 kodegrupper. Der findes 986 forskellige aktiviteter.
(129)
Ressourceomkostningerne fordeles på aktiviteterne i forhold til deres art. De »direkte ressourcer« knyttes direkte til en bestemt aktivitet, mens de »indirekte ressourcer« bidrager til flere aktiviteter og skal fordeles efter fordelingsnøgler, der afspejler hver aktivitets udnyttelse af den pågældende ressource. Endelig omfatter det samlede bidrag til aktiviteten generalomkostninger, der ikke kan fordeles på bestemte aktiviteter. Disse omkostninger fordeles derfor ligeligt på samtlige produkter på grundlag af kostprisen plus avance.
(130)
De 986 forskellige aktiviteter danner de elementer, som udgør hvert produkts værdikæde. En del af omkostningerne i forbindelse med en given aktivitet henføres til produkter i forhold til hvert produkts udnyttelse af den pågældende aktivitet. Omkostningerne ved de ikke-operationelle aktiviteter henføres først og fremmest til de driftsaktiviteter, der direkte bidrager til produkterne.
(131)
På det sidste trin i processen fordeles aktivitetsomkostningerne i sidste ende på hvert produkt efter en fordelingsnøgle, der normalt er baseret på mængde. Med andre ord bogføres alle produkter, der benytter en aktivitet, med en del af omkostningerne til den pågældende aktivitet, som er proportional med omfanget af deres udnyttelse af aktiviteten.
(132)
Kommissionen mener, at den produktøkonomiopgørelsesmetode, DPLP anvender i øjeblikket, er tilfredsstillende, idet selskabet korrekt henfører alle omkostninger tilstrækkeligt fyldestgørende. Kommissionen konstaterer dog, at DPLP har udviklet denne metode gradvist, og det kan derfor tænkes, at regnskabsoplysningerne fra begyndelsen af den af undersøgelsen omfattede periode ikke er så udførlige - selv om de overordnet set er pålidelige - som oplysningerne i det aktuelle regnskabssystem.
(133)
I marts 2011 forelagde de belgiske myndigheder en ændring med tilbagevirkende kraft af DPLP's produktøkonomiopgørelsesmetode for Kommissionen med henblik på en anden fordeling af visse omkostninger mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Den ændring, de belgiske myndigheder påtænker, vedrører den sidste etape af omkostningsfordelingen, når produkterne bogføres med omkostninger i forhold til omfanget af deres udnyttelse af hver aktivitet.
(134)
Det ændrer den metode til fordeling af driftsudgifterne på produkter, som DPLP havde anvendt indtil da. Efter en sådan ændring vil visse omkostninger i tilknytning til kommercielle produkter overgå til området for offentlige tjenesteydelser, hvilket vil udvide omkostningsgrundlaget for offentlige tjenesteydelser. De offentlige tjenesteydelser vil således skulle afholde gennemsnitligt […] EUR om året i omkostninger, der i øjeblikket henføres til kommercielle produkter. De øvrige elementer i produktøkonomiopgørelsesmetoden forbliver uforandrede.
(135)
De belgiske myndigheder anfører, at omkostningerne til visse aktiviteter i sagens natur fastsættes til et bestemt niveau, der afgøres af behovet for offentlig tjeneste. Med andre ord vil omkostningerne ved disse aktiviteter, der benyttes med henblik på offentlige tjenesteydelser, forblive uforandrede, selv om intet kommercielt produkt benytter disse aktiviteter. Såfremt et kommercielt produkt ikke har givet anledning til den pågældende aktivitet, bør produktet heller ikke bære driftsomkostningen til aktiviteten, selv om det benytter den.
(136)
Skønt de belgiske myndigheder gør gældende, at den reviderede metode er i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (40) og Fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (41) (herefter »fællesskabsrammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«), eftersom den henfører omkostninger, der kan bogføres direkte, og en del af fællesomkostningerne til produkterne, og bedre afspejler de reelle omkostninger ved public service-forpligtelser, finder Kommissionen af formelle, økonomiske og juridiske årsager ikke, at denne nye argumentation kan tages til følge.
(137)
Ud fra en formel betragtning bruges den foreslåede metode ikke konkret i DPLP's interne regnskab, men består snarere i en efterfølgende ændring af tidligere oplysninger. Den reviderede metode er ikke blevet godkendt som takstgrundlag af forvaltningsmyndigheden og bruges ikke mere af staten til beregning af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den reviderede metode synes derfor at være en teoretisk fremstilling, der er udarbejdet med henblik på denne procedure vedrørende ulovlig statsstøtte. Ud fra en økonomisk betragtning kan man med hensyn til fastsættelse af den overdragelsespris, der er anvendt internt, ikke gå ud fra, at de kommercielle produkter ikke får henført en andel af omkostningerne til de ressourcer, de benytter, (f.eks. bidrager de kommercielle produkter ikke til omkostningerne ved postbudenes omdelingsrunder, selv om disse også omdeler kommercielle produkter). Endelig forekommer en sådan ændring ud fra en juridisk betragtning ikke at være i overensstemmelse med artikel 14, stk. 3, litra b), punkt 4, i direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (42) og rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 (43), idet det i dem alle fastsættes, at fællesomkostninger fordeles på passende måde på de kommercielle aktiviteter.
(138)
Kommissionen baserer derfor ikke sin vurdering på de ændrede regnskaber, men på de produktøkonomioplysninger, der er godkendt i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF af det belgiske institut for post- og telekommunikationstjenester (IBPT), dvs. forvaltningsmyndigheden for den belgiske postsektor (44), som tidligere er fremsendt og følger den af DPLP officielt anvendte produktøkonomiopgørelse.
6.2. VURDERING AF OVERTAGELSEN AF PENSIONER
6.2.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
(139)
Det fremgår af artikel 107, stk. 1, i TEUF, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(140)
For at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt: Foranstaltningen skal:
i)
medføre en fordel for modtageren
ii)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder
iii)
udgøre statslige indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler
iv)
kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.2.1.1. Fordel og selektivitet
(141)
På grundlag af tilgangen i Combus-dommen (45) gør de belgiske myndigheder gældende, at pensionsforpligtelserne udgjorde en unormal byrde, som konkurrenterne ikke skulle finansiere, og at statens overtagelse heraf derfor ikke udgør støtte.
(142)
De anfører først og fremmest, at det på grund af den manglende fleksibilitet, der er karakteristisk for vedtægtsansatte medarbejderes status, ikke var muligt for DPLP at nedbringe denne personalekategoris andel, selv om den er langt mere bekostelig end en hypotetisk medarbejderstab bestående af medarbejdere med mindre gunstige ansættelseskontrakter.
(143)
Det skal helt generelt bemærkes, at Combus-dommen ikke er blevet stadfæstet af Domstolen. Tværtimod strider Domstolens retspraksis mod en hypotese om, at kompensationen for en strukturbetinget ulempe skulle udelukke, at der er tale om støtte. Således fremgår det af Domstolens faste praksis, at en støtte skal vurderes efter sine virkninger og ikke efter grundene til eller hensigten med statens intervention (46). Domstolen har også fastslået, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (47).
(144)
Domstolen har også anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (48). I den forbindelse fastslog Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (49).
(145)
Endvidere kan det konstateres, at Combus' konkurrencesituation var anderledes end DPLP's. Combus skulle drive transportvirksomhed på kommercielt grundlag og operere på markedet under de samme konkurrencevilkår som de private busselskaber. Efter en licitation afstår de offentlige transportselskaber deres bustransportvirksomhed til private og offentlige virksomheder. I overensstemmelse med bestemmelserne om offentlige indkøb tildeles kontrakterne det »økonomisk set mest fordelagtige bud«, uanset om tilbudsgiveren er offentlig eller privat. I hele vurderingsperioden havde DPLP monopol, hvor det økonomiske pres blev udøvet på en helt anden måde. I modsætning til Combus-sagen har Belgien tilsyneladende ikke vedtaget nogen lovbestemmelser om afskaffelse eller tilpasning af den særlige ansættelsesordning for tjenestemænd ved DPLP og den måde, hvorpå de erhverver deres pensionsrettigheder.
(146)
Som følge heraf mener Kommissionen, at de faktuelle forskelle mellem Combus-sagen og den omtvistede sag berettiger, at der drages en anden konklusion i denne sag.
(147)
For at vurdere om de pågældende foranstaltninger omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om foranstaltningerne giver DPLP en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, den normalt selv skulle have afholdt, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil. Støtte består i en lettelse af de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, idet der tages hensyn til, hvilken slags ordning den indgår i, og hvordan den er opbygget. Omvendt kunne man også definere begrebet, »særlig byrde«, der består i en meromkostning i forhold til de normale omkostninger. Hvis en særlig byrde ophæves ved en lovbestemmelse, ville det ikke give modtageren en fordel og betragtes derfor ikke som statsstøtte.
(148)
Ifølge Domstolens retspraksis for selektivitetsanalyse skal der foretages en sammenligning med en referenceramme for at fastslå, om særbehandling af visse virksomheder og visse produktioner er i overensstemmelse med »ordningens karakter og opbygning«, og når det i en strukturelt normal markedssituation skal afgøres, om der er tale om en »normal« eller »særlig« byrde, må der derfor anvendes en referenceramme eller sammenligningsfaktor for at fastslå, hvilke virksomheder der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation i lyset af de pågældende foranstaltningers målsætninger.
(149)
Det ser dog ikke ud til at være muligt at fastlægge en eksogen sammenligningsfaktor, som giver mulighed for at fastsætte et »normalt« bidrag for virksomheder, der befinder sig i samme retlige og faktiske situation som DPLP med hensyn til den pågældende foranstaltnings mål. Især er DPLP's konkurrenter private virksomheder, der udøver deres aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder, mens DPLP havde et lovbestemt monopol i vurderingsperioden, inden den fuldstændige liberalisering trådte i kraft i 2011.
(150)
For at fastslå, om der er tale om en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen herefter undersøge DPLP's situation og sammenligne de sociale bidrag før og efter overtagelsen af pensionerne.
(151)
Siden loven af 6. juli 1971 og indtil pensionsreformen i 1997 afholdt DPLP alle pensionsomkostninger og sociale udgifter for sine tjenestemænd. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at omkostningerne hertil er en del af de normale udgifter, som DPLP skulle finansiere af sine egne midler på baggrund af selskabets juridiske og faktuelle position på det belgiske postmarked.
(152)
Da overtagelsen af pensionerne i 1997, som er genstand for undersøgelsen, gjorde det muligt for DPLP at undgå at bære de omkostninger, selskabet normalt skulle have finansieret af sine egne midler, giver de omtvistede foranstaltninger virksomheden en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(153)
Den pågældende fordel er selektiv, eftersom den kun vedrører DPLP.
6.2.1.2. Statsmidler
(154)
Overtagelsen af pensionerne blev finansieret af staten, som overtog DPLP's kompetencer på pensionsområdet.
(155)
Eftersom staten betaler pensioner til DPLP's pensionerede medarbejdere direkte af sit eget budget, er der klart anvendt statsmidler.
6.2.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(156)
Ovennævnte foranstaltninger vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet DPLP er til stede på konkurrenceudsatte markeder såsom levering af pakker, der er genstand for en stor grænseoverskridende samhandel. På pakkemarkedet står DPLP over for konkurrenter, der driver virksomhed i andre medlemsstater, f.eks. UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP driver ligeledes virksomhed på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter, hvor virksomheder fra andre medlemsstater opererer eller kan operere. Omdelingen af pakker har aldrig været helt forbeholdt DPLP, og andre virksomheder tilbød allerede visse pakkeomdelingsydelser (50) eller andre specifikke posttjenesteydelser i begyndelsen af 1990'erne (51). DPLP er desuden til stede på finanssektorens marked (postgirokonti, opsparingskonti og betalingstjenester), hvor selskabet har konkurrenter, som tilbyder finansielle produkter, f.eks. banker og finansielle operatører. Postgiro- og opsparingskonti, som benyttes til både betaling og opsparing, konkurrerer med bankernes kontokurantkonti og opsparingskonti. Banksektoren var allerede konkurrenceudsat før 1992 og var præget af stor samhandel mellem medlemsstaterne. Banker fra forskellige medlemsstater etablerede sig i Belgien før 1992, og der var faktisk dengang over 70 udenlandske finansielle institutioner på det belgiske område (52).
(157)
På baggrund af ovenstående overvejelser er det åbenbart, at enhver statslig foranstaltning, der giver DPLP en økonomisk fordel, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(158)
Af de årsager, der er gjort rede for i betragtning 141 til 157, mener Kommissionen, at pensionsovertagelsen udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
6.2.2. Vurdering af pensionsovertagelsens forenelighed med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c)
(159)
I forbindelse med pensionsreformen i 1997 blev DPLP's refusion til staten erstattet af et frigørende bidrag, som bringer DPLP's pensionsudgifter på linje med konkurrenternes. Var denne reform ikke blevet indført, ville pensionsudgifterne fortsat være steget mærkbart i de følgende år, bl.a. på grund af forværringen af forholdet mellem erhvervsaktive tjenestemænd (bidragydere) og ikke-erhvervsaktive tjenestemænd (pensionsmodtagere) som følge af DPLP's beslutning om ikke længere at ansætte tjenestemænd.
(160)
Da undtagelsesbestemmelserne i artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF tydeligvis ikke finder anvendelse, og Belgien ikke har påberåbt sig artikel 106, stk. 2, i TEUF til støtte for foreneligheden af pensionsoverdragelsen til fordel for DPLP, skal Kommissionen undersøge, om denne pensionsoverdragelse kan betragtes som forenelig i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det fastsættes, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelige med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(161)
Kommissionen skal først undersøge, i hvilket omfang overtagelsen af alle omkostninger i tilknytning til pensionerne opfylder et mål af fælles interesse og er nødvendig med henblik herpå, inden den undersøger foranstaltningens proportionalitet og afvejer de positive og negative virkninger.
6.2.2.1. Liberaliseringen af postsektoren er et mål af fælles interesse
(162)
EU-lovgivningen har siden 1992 fremmet en stadigt større liberalisering af postsektoren med vedtagelsen af grønbogen, som herefter førte til vedtagelse af tre direktiver, nemlig i) direktiv 97/67/EF, ii) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF af 10. juni 2002 om ændring af direktiv 97/67/EF for så vidt angår yderligere åbning af Fællesskabets marked for posttjenester (53) og iii) direktiv 2008/6/EF. Det anerkendes ligeledes, at liberaliseringen af postmarkederne på EU-niveau spiller en vigtig rolle i Lissabonstrategien for fremme af vækst og beskæftigelse.
(163)
Det er derfor ikke blot vigtigt at garantere ydelsen af grundlæggende posttjenester, som den kommer til udtryk i begrebet befordringspligt, men også at etablere homogene konkurrencevilkår for den oprindelige operatør, de konkurrenter, der allerede er på markedet, og de nye, der kommer til.
(164)
I sin beslutning vedrørende det franske selskab La Poste anerkendte Kommissionen allerede, at etableringen af lige konkurrencevilkår for sociale bidrag for den oprindelige virksomhed og konkurrenterne var en central betingelse for en fair konkurrence i postsektoren. Kommissionen vurderede, at overtagelsen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte, der blev pålagt det franske La Poste, var forenelig med det indre marked, idet de offentlige tilskud sikrede lige socialbidragssatser for det franske La Poste og selskabets konkurrenter. Kommissionen ønsker at følge de samme principper i den foreliggende sag som dem, der blev anvendt i kapitel 6.3 i den beslutning, idet den må anses for at kunne finde anvendelse på den foreliggende sag i det omfang, den er relevant.
6.2.2.2. Pensionsovertagelsens nødvendighed
(165)
Kommissionen finder, at omdannelsen af DPLP i 1992 var nødvendig for at fremme konkurrencen på postmarkedet, idet denne foranstaltning bragte DPLP og selskabets konkurrenter på lige fod med hensyn til juridisk form (og på den måde fjernede den ubegrænsede garanti, DPLP indtil da var omfattet af som offentlig enhed).
(166)
Men hverken den belgiske stat eller Régie des Postes havde samlet reserver, der svarede til de akkumulerede pensionsforpligtelser. Ved sin oprettelse i 1992 fortsatte DPLP med at påtage sig pensionsforpligtelser, men der blev ikke opført et tilsvarende aktiv i selskabets bogholderi med henblik på dækning heraf.
(167)
Udbetalingen af pensioner ville derfor gradvist blive en alt for tung belastning for DPLP, idet mange tjenestemænd nærmede sig pensionsalderen. Skønt der blev truffet foranstaltninger (produktivitetsforbedring, gradvis personalereduktion gennem naturlig afgang, lønindeksering) til at forbedre denne situation, ville det ikke have været tilstrækkeligt til at skabe en varig balance i DPLP's finanser (jf. nedenstående tabel 3).
(168)
Det skyldes bl.a. det forhold, at omdannelsen til en privat virksomhed også indebar, at DPLP ikke længere ansatte tjenestemænd og herefter kun ansatte funktionærer på kontrakt (i henhold til en almindelig ansættelseskontrakt efter arbejdsrettens bestemmelser). Efter 1997 skulle DPLP derfor af sine egne indtægter have finansieret både udgifterne til de pensionerede tjenestemænds pensioner og de sociale bidrag til sine erhvervsaktive kontraktansatte medarbejderes pensionsforsikring.
(169)
Den negative tendens i DPLP's likviditetsstrømme skulle blive værre i årenes løb, eftersom de højere pensionsudbetalinger ville komme til at overstige indtægterne ved selskabets aktiviteter (jf. tabel 3).
Figur 3
Simuleringer af DPLP ’ s likviditetsstrømme foretaget af de belgiske myndigheder i 1996
(170)
Det kan ikke anfægtes, at DPLP ville have stået over for langt højere omkostninger, hvis selskabet skulle have finansieret pensionerne til alle sine pensionerede tjenestemænd af egne ressourcer efter 1997. Det er indlysende, at overgangen fra en juridisk status som offentlig forvaltning til privat virksomhed ville være blevet vanskeliggjort, hvis der ikke var ydet støtte.
(171)
Desuden ville en fuldstændig refinansiering af pensionsudgifterne gennem en forhøjelse af indtægterne fra den regulerede post have ført til meget høje posttakster og en potentielt meget stor nedgang i antallet af sendte breve, så varetagelsen af universelle posttjenester ville være blevet bragt i fare.
(172)
Kommissionen mener desuden, at de pågældende foranstaltninger står i forhold til det mål i Fællesskabets interesse, som de tager sigte på at nå. Dette mål havde ikke kunnet nås med et mere effektivt middel. Inden for sektorer, hvor der leveres tjenester af almindelig økonomisk interesse, kunne der uden tvivl være bevilget en public service-kompensation, men en sådan fremgangsmåde havde ikke været holdbar på lang sigt, da problemet er af strukturel art.
(173)
På baggrund af målene om liberalisering af postmarkederne, der bl.a. består i at garantere varetagelsen af universelle posttjenester af god kvalitet og til billige priser, og i betragtning af målet om at fremme en loyal konkurrence var pensionsovertagelsen en nødvendig foranstaltning.
6.2.2.3. Pensionsovertagelsens proportionalitet
(174)
Beslutningen om det franske La Poste viser Kommissionens vurdering af, om støtteforanstaltningerne til overtagelse af de pensionsudgifter, der blev afholdt af de oprindelige operatører i postsektoren, som fortsat beskæftiger tjenestemænd på vilkår, der blev aftalt på et tidspunkt, hvor de havde monopol, står i forhold til målet. Proportionaliteten skal vurderes på baggrund af etableringen af lige vilkår på de konkurrenceudsatte markeder (f.eks. brevpost, pakker og finansielle tjenesteydelser). Den oprindelige operatør skal betale de samme socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(175)
Da DPLP's kontraktansatte medarbejdere juridisk set er i samme situation som ansatte i en hvilken som helst privat virksomhed i modsætning til vedtægtsansatte medarbejdere, der nyder samme status som tjenestemænd, giver en sammenligning af de sociale bidrag, DPLP betaler for hver medarbejderkategori, mulighed for at kontrollere, om selskabet - efter at være blevet fritaget for pensionerne - opfylder betingelsen om betaling af den samme sats for socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(176)
Den sammenfattende oversigt nedenfor viser mere detaljeret de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler for sine vedtægts- og kontraktansatte medarbejdere:
Socialsikringsomkostninger, der afholdes af DPLP
Vedtægtsansat personale
Kontraktansat personale
DPLP's bidrag til socialsikringsordningen, heraf 8,86 % til pensioner
[…] %
[…] %
Omkostninger direkte afholdt af DPLP
[…] %
[…] %
Sygdom og handicap
[…] %
[…] %
Familieydelser
[…] %
-
Bidrag til betaling af godtgørelser (54)
[…] %
Strukturel reduktion (55)
[…] %
ARBEJDSGIVERBIDRAG i alt
[…] %
[…] %
LØNMODTAGERBIDRAG
[…] %
[…] %
Lønmodtagerbidrag til den almindelige socialsikringsordning
[…] %
[…] %
(177)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, er størrelsen af DPLP's bidrag til den belgiske socialsikringsordning (nominel procentdel af lønomkostningerne) klart mindre end bidraget fra de private virksomheder ([…] % mod […] %).
(178)
Tager man imidlertid hensyn til de omkostninger, der direkte afholdes af arbejdsgiveren, med henblik på en sammenligning af de effektive socialbidragssatser, er de to procenttal næsten identiske og endda lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] % mod […] %).
(179)
Det kan ligeledes konstateres, at de bidrag, der indbetales af lønmodtagerne, stort set er identiske i de to tilfælde ([…] % mod […] %).
(180)
Den lavere nominelle sats for bidrag til den sociale sikring, som DPLP betaler for sine vedtægtsansatte medarbejdere, skyldes fritagelsen for visse socialsikringsbidrag, der ikke gælder for ansatte med tjenestemandsstatus (f.eks. erhvervssygdom, arbejdsløshed, arbejdsulykke). DPLP betaler dog selv direkte de udgifter, der er undtaget på grund af de vedtægtsansattes særlige status. Det medfører høje direkte omkostninger for DPLP.
(181)
Hvad angår bidraget fra lønmodtagerne selv, som også bør tages i betragtning, eftersom lønmodtagerne skal betale dette bidrag af den løn, arbejdsgiveren udbetaler (bidraget repræsenterer således også en udgift for arbejdsgiveren), er det lidt højere for de vedtægtsansatte end for de kontraktansatte medarbejdere.
(182)
De belgiske myndigheder og DPLP har fremsendt oplysninger, der viser, at de direkte bidrag alt i alt har ligget stabilt over tid.
(183)
Skønt de direkte omkostninger, som DPLP har afholdt direkte ([…] %), ikke i egentlig forstand svarer til socialbidrag, bør der tages hensyn til, at disse omkostninger ikke er frivillige omkostninger, men direkte følger af de vedtægtsansattes særlige status og dermed er blevet pålagt DPLP. Det forekommer derfor logisk at sidestille dem med andre obligatoriske udgifter til social sikring med hensyn til oprindelse og formål.
(184)
Der bør derfor tages hensyn til disse direkte omkostninger ved beregningen af DPLP's faktiske sociale bidrag. Den samlede sats for sociale bidrag, der bliver resultatet, vil være lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] %) end for medarbejdere i private virksomheder ([…] %).
6.2.2.4. Afvejningstest for pensionsovertagelsen
(185)
Reformen af pensionsordningen, der gælder for DPLP, markerede en væsentlig etape i virksomhedens tilpasning til den gradvise liberalisering og med henblik på den fuldstændige liberalisering af det belgiske postmarked, som spiller en vigtig rolle i forbindelse med Lissabonstrategien for vækst og beskæftigelse.
(186)
I sin beslutning om La Poste fandt Kommissionen, at liberaliseringen af postsektoren kunne vanskeliggøres, hvis forslag til pensionsreformer (i lighed med den, der er iværksat i Belgien) ikke blev godkendt.
(187)
Selv om de pågældende foranstaltninger ikke vedrører særlige pensionsydelser, mener Kommissionen ligeledes, at de gør det muligt at gøre en finansieringsordning, som udviklingen havde gjort ugyldig, varig. Kommissionen mener derfor, at foranstaltningerne indgår i den generelle reform af medlemsstaternes pensionsordninger, som både Rådet og Kommissionen ønsker.
(188)
De negative virkninger af foranstaltningen synes begrænsede, idet det på baggrund af DPLP's fortid og aktiviteter er klart, at en stor del af selskabets pensionsforpligtelser vedrører aktiviteter under eneretsområdet, hvor konkurrencefordrejning i sagens natur er begrænset.
(189)
Den pågældende foranstaltning kunne teoretisk set give DPLP mulighed for at bevare en dominerende stilling. Kommissionen anser dog denne risiko for lille, fordi foranstaltningerne er begrænset til en tilpasning af de bidrag, DPLP betaler, til selskabets konkurrenters.
(190)
Det følger af ovenstående, at de negative virkninger af støtten til DPLP er begrænsede i forhold til foranstaltningens positive virkninger.
(191)
Da foranstaltningerne er begrænset til det strengt nødvendige for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til sociale bidrag og fjerner den konkurrencefordrejning, der var en ulempe for DPLP, ændrer de ikke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(192)
Som følge heraf er Kommissionen af den opfattelse, at pensionsovertagelsen, der blev indført i 1997, kan anses for at være en støtte, der er forenelig med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eftersom DPLP ikke er bedre stillet end andre virksomheder for så vidt angår omkostninger til social sikring for selskabets vedtægtsansatte.
6.3. VURDERING AF KOMPENSATIONEN FOR OFFENTLIG TJENESTE OG ANDRE FORANSTALTNINGER
6.3.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
6.3.1.1. Fordel og selektivitet
(193)
Hvad angår kompensation for omkostninger til offentlige tjeneste, defineres det i Altmark-dommen (56), hvilke betingelser et offentligt indgreb skal opfylde for at blive betragtet som en kompensation for public service-forpligtelser og udelukke, at der er tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(194)
I den foreliggende sag er disse betingelser, og nærmere bestemt den fjerde betingelse, ikke opfyldt, idet DPLP ikke blev udvalgt på grundlag af offentligt udbud. Endvidere har de belgiske myndigheder ikke påvist, at størrelsen af den nødvendige kompensation var fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have, og Kommissionen har ingen oplysninger, der giver anledning til at tro, at den fjerde betingelse er opfyldt.
(195)
Da de årlige kompensationer kun har været til gavn for en enkelt virksomhed, og der er stillet ekstra ressourcer til rådighed for den pågældende virksomhed, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(196)
Kapital tilført i 1997: De belgiske myndigheder har erkendt, at den kapital på 62 mio. EUR, der blev tilført i 1997, i realiteten var en udskudt betaling af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som var forfalden i 1996. Denne tilførsel skal derfor vurderes på samme grundlag som de årlige kompensationer. Da de forskellige betingelser, der er defineret i Altmark-dommen, ikke er opfyldt, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(197)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2003 (297,5 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte. Ifølge myndighederne havde denne tilførsel til formål at styrke DPLP's egenkapital med henblik på opførelse og modernisering af sorteringscentre, optimering af postomdelingsrunder og automatisering. De indskudte midler skulle også dække personaleudgifter som følge af nedskæringen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og forhøjelse af lønnen til de nye medarbejdere.
(198)
For at vise, at denne kapitaltilførsel var i overensstemmelse med princippet om en investor under markedsøkonomiske vilkår, udarbejdede de belgiske myndigheder nogle rentabilitetsprognoser i forbindelse med deres strategiplan, der viste et rentabilitetsniveau over den kapitalomkostning, en privat investor ville kræve.
(199)
Fremskrivninger og beregning af overskud foretaget af de belgiske myndigheder er fremadrettede, meget detaljerede og i overensstemmelse med den metode, en privat investor ville bruge:
1.
Rentabiliteten er beregnet ved hjælp af metoden for tilbagediskontering af fremtidig indtjening til nutidsværdi, der tager hensyn til virksomhedens fremtidige vækst og investeringernes kapacitet til at generere overskud og likviditetsstrømme til aktionærerne.
2.
Tre forskellige scenarier er opstillet: et optimistisk scenario, et pessimistisk scenario og det mest sandsynlige scenario, som blev valgt med henblik på at vurdere fremskrivningernes følsomhed.
3.
Fremskrivningerne viste en stigning i avancen på […] % i 2007 (jf. tabel 4) og en forventet intern forrentning på […] % i perioden 2003-2012 (jf. tabel 5), dvs. en forrentning på over […] %, der er oplyst af en uafhængig ekspert (Banque Degroof) som den avance, private investorer i postsektoren ville finde passende.
Tabel 4
Prognoser for overskud i perioden 2003-2007 udarbejdet af de belgiske myndigheder
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
Tabel 5
Forudberegning af den interne forrentning foretaget af de belgiske myndigheder for det mest sandsynlige scenario
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(200)
Det kan ligeledes bemærkes, at prognosernes pålidelighed alt i alt blev valideret af de finansielle resultater, som blev opnået i de følgende år (jf. tabel 6). Som følge af denne rentabilitetsforøgelse begyndte DPLP at udbetale udbytte fra 2007.
Tabel 6
Faktisk overskud i perioden 2003-2007
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(201)
Resultaterne over en tiårig periode er ligeledes i overensstemmelse med prognoserne fra 2003, idet den interne forrentning efterfølgende skulle være […] %, dvs. højere end […] %, der var forudsat i 2003.
(202)
Skønt udbyttet af den belgiske stats investering synes tilstrækkeligt til at bekræfte, at den pågældende investering overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, bør det bemærkes, at de forventede indtægter, der tjener som grundlag for vurderingen af denne rentabilitet, omfattede statsstøtte og bl.a. årlige kompensationer til DPLP.
(203)
Imidlertid forfølger disse statsstøtteforanstaltninger klart forskellige mål og har ingen kronologisk forbindelse med kapitaltilførslen i 2003.
(204)
Desuden blev den usikkerhed, der for en privat investor kan følge af uanmeldt støtte til DPLP, imødegået af den formelle tilladelse til kapitaltilførslen, som Kommissionen gav i sin beslutning fra 2003. Da investeringen blev foretaget, ville enhver privat investor med gode udsigter til et udbytte formentlig have løbet risikoen ved at foretage investeringen efter vedtagelsen af Kommissionens godkendelse, selv om den endnu ikke var endelig. En privat investor ville ikke have ventet flere år med at træffe den beslutning, dvs. indtil datoen for Rettens eller Domstolens dom. Som følge heraf er en senere ophævelse af denne beslutning en begivenhed, der ikke kunne forudsiges på investeringstidspunktet, men må være forekommet lidet sandsynlig, eftersom Kommissionens beslutninger anses for retsgyldige, så længe de ikke er blevet ophævet.
(205)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at kapitaltilførslen i 2003 kan anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(206)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2006 (40 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte.
(207)
Denne tilførsel blev foretaget på de samme betingelser som dem, der gælder for en privat investor. Forhøjelsen af DPLP's kapital blev tegnet af staten (40 mio. EUR) og Post Invest Europe (300 mio. EUR) til samme aktiekurs (pari passu). Post Invest Europe var på det tidspunkt en ekstern investor, der ikke havde nogen forbindelse til DPLP eller den belgiske stat.
(208)
Desuden var aktieemissionskursen blevet fastsat korrekt. Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få bestemt kursen på de nyudstedte aktier, anslog DPLP's samlede værdi til mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. Hypoteserne vedrørende udbytteniveau og risiko på grundlag af en fælles virksomhedsplan byggede på overvejelser for en langsigtet profitoptimering. DPLP's senere resultater efter kapitalforhøjelsen i 2006 (jf. nedenfor) bekræfter også, at de hypoteser og parametre, der blev lagt til grund på tidspunktet for investeringsbeslutningen, var pålidelige.
Tabel 7
DPLP's resultater mellem 2006 og 2010
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(209)
Kommissionen mener, at kapitaltilførslen i 2006 på 40 mio. EUR er helt i overensstemmelse med en investors adfærd under markedsøkonomiske vilkår og derfor ikke udgør statsstøtte.
(210)
Fritagelsen for selskabsskat kunne ganske vist give DPLP en fordel, fordi det skattebeløb, selskabet ellers skulle have betalt, eventuelt ville være blevet sat ned, men den har ikke givet nogen konkret fordel. Fra 1992 til 2005, hvor fritagelsen blev ophævet, var DPLP's akkumulerede resultat efter skat nemlig negativt. Skønt selskabets nettoresultat visse år var positivt, ville den skattegodtgørelse, som ville være blevet overført fra år til år have gjort det muligt for DPLP ikke at betale skat, selv om det havde været underlagt selskabsskatteordningen. Den fritagelse undersøges derfor ikke nærmere i denne beslutning.
(211)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokal skat sætter derimod DPLP i en mere gunstig position end andre virksomheder, eftersom de letter selskabet for forpligtelser, det normalt skulle have opfyldt. De giver derfor selskabet en selektiv fordel.
(212)
De belgiske myndigheder har anført, at overførslen af ejendomme skyldtes en intern omorganisering af statens aktiver, eftersom DPLP på det tidspunkt fuldt og helt tilhørte staten. Ejendomsoverførslen stillede dog nye aktiver til rådighed for DPLP, som tidligere havde tilhørt staten. DPLP benyttede allerede disse ejendomme, mens de tilhørte staten, men var ikke den retmæssige ejer. Overdragelsen af et lovformeligt skøde gav DPLP ejendomsret til ejendommene, idet DPLP er adskilt fra staten. DPLP fik dermed ekstra ressourcer i forhold til situationen før overdragelsen. Denne foranstaltning gav derfor selskabet en selektiv fordel.
(213)
Hvis der ikke havde foreligget en statsgaranti, ville DPLP ikke have kunnet opnå et lån på samme vilkår. De belgiske myndigheder vurderede, at markedsrenten ville have været op til 40 basispoint højere, mens præmien til staten var på 25 basispoint.
(214)
I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (57) (punkt 3.2.d)) »bør staten normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen for det garanterede eller modgaranterede beløb. Når den pris, der betales for garantien, er mindst lige så høj som den tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, omfatter garantien ikke støtte. Hvis der ikke kan findes nogen tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, skal de samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån, herunder rentesatsen og garantipræmien, sammenlignes med markedsprisen for et tilsvarende lån uden garanti.« Da præmien ikke synes at være i overensstemmelse med markedet, har statsgarantien gjort det muligt for DPLP at opnå finansiering til en pris under det, selskabet i princippet burde have betalt.
(215)
Som følge heraf gav foranstaltningen DPLP en selektiv fordel, der svarer til forskellen mellem den rentesats, DPLP skulle have betalt uden statsgaranti, og den effektive rentesats plus garantipræmien. Den opnåede fordel var hvert år på 15 basispoint på udeståendet. Fordelen kan derfor anslås til 1,5 mio. EUR over hele låneperioden.
6.3.1.2. Anvendelse af statsmidler
(216)
Den årlige kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse blev finansieret af den belgiske stats budget i overensstemmelse med de successive driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat. Ifølge den belgiske stats oplysninger udgør kapitaltilførslerne i 1997 de facto en kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse og er derfor medtaget i denne del af afgørelsen.
(217)
Skattefritagelserne har medført et fald i statens skatteindtægter i forhold til de indtægter, staten ville have haft, hvis de pågældende fritagelser ikke var givet. De indebærer som følge heraf en overførsel af statsressourcer i form af et tab af skatteindtægter for den belgiske stat.
(218)
De ejendomme, der blev overført til DPLP, tilhørte tidligere staten. Denne afstod ejendomsretten til DPLP og mindskede dermed sine egne aktiver og øgede samtidig DPLP's. Foranstaltningen udgør derfor en overførsel af statsressourcer.
(219)
Garantien for lånet blev bevilget af staten, som over sit eget budget påtog sig risiciene uden modydelse. Der er derfor tale om statsmidler, idet staten giver afkald på indtægter.
(220)
De indtægter, der skabes gennem postomdelingstjenester, er ikke statsindtægter i overensstemmelse med Preussen Elektra-dommen (58), idet de priser, brugerne betaler, finansieres af deres egne midler, som ikke er underlagt statens kontrol.
(221)
Med henblik på at vurdere foreneligheden sættes disse indtægter alligevel direkte i forhold til levering af en tjenesteydelse af almindelig interesse i postsektoren og skal derfor tages i betragtning i overensstemmelse med punkt 17 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og artikel 7 i direktiv 97/67/EF ved afgørelse af, om kompensationen er nødvendig og forholdsmæssig.
6.3.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(222)
Foranstaltningerne kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne af de samme årsager som anført i betragtning 6.2.1.3.
6.3.1.4. Sammenfattende oversigt over støtteforanstaltningerne
(223)
Af de i betragtning 0 til 6.3.1.3, anførte årsager udgør følgende foranstaltninger statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF:
a)
årlig kompensation for tjenesteydelse (1992-2010)
b)
kapitaltilførsler i 1997
c)
fritagelse for ejendomsskat (1992-2005)
d)
overdragelse af ejendomme i 1992
e)
statsgaranti stillet i 2004.
6.3.2. Eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF
(224)
Nogle af de foranstaltninger, der er undersøgt i den foreliggende sag, kan betragtes som eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF.
6.3.2.1. Fritagelse for selskabsskat og ejendomsskat
(225)
Fritagelserne for selskabsskat og ejendomsskat har gavnet DPLP, mens selskabet stadig var en offentlig forvaltning, dvs. før 1971, og var gældende før Belgiens tilslutning til EØF. De er ikke blevet ændret siden. Disse foranstaltninger udgør derfor eksisterende støtte.
(226)
Fritagelsen for selskabsskat blev ophævet i 2005, mens fritagelsen for ejendomsskat stadig var gældende.
6.3.2.2. Liberalisering af postmarkedet
(227)
Ifølge de belgiske myndigheder bør alle foranstaltninger, der ligger forud for liberaliseringen af postmarkederne i 1999, tages i betragtning som eksisterende støtte. De pågældende foranstaltninger har dog gavnet samtlige DPLP's aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder (såsom markederne for pakkeomdeling og finansielle tjenesteydelser) længe før ikrafttrædelsen af direktiv 97/67/EF i 1999. Som følge heraf kan en sådan støtte ikke i overensstemmelse med Alzetta-dommen (59) anses for at blive en eksisterende støtte på grund af udviklingen af det indre marked. Den kan derimod betragtes som eksisterende støtte for en given støttemodtager, såfremt den pågældende udelukkende drev virksomhed på markeder, der ikke var åbne for konkurrence, da støtten blev iværksat.
(228)
Dette argument kan Kommissionen derfor ikke godtage.
6.3.2.3. Forældelsesfrist på 10 år
(229)
Påstanden om, at den tiårige forældelsesfrist løber fra indledningen af denne formelle undersøgelsesprocedure, dvs. i 2009, kan heller ikke tages til følge. Retten har ikke med sin dom i 2009 ophævet alle tidligere undersøgelsestiltag. Den lod blot forstå, at disse tiltag burde have tilskyndet Kommissionen til at indlede en formel undersøgelsesprocedure (60).
(230)
Til gengæld skal de foranstaltninger, der blev truffet før den 23. december 1992, betragtes som eksisterende støtte, da Kommissionen iværksatte sit første undersøgelsestiltag den 23. december 2002, da den sendte sin første anmodning om oplysninger til de belgiske myndigheder.
6.3.3. Foreneligheden af kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efter artikel 106, stk. 2, i TEUF
(231)
Vurderingen af, om kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er forenelig med det indre marked, sker på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF og rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse gælder fra deres ikrafttræden den 29. november 2005. Da de hovedsagelig består i en kodificering af bestemmelser, der allerede eksisterede før rammebestemmelsernes ikrafttræden, vil der også blive henvist til dem ved vurderingen af foranstaltninger, som blev truffet før rammebestemmelsernes ikrafttræden.
6.3.3.1. Evalueringsområde fastlagt på grundlag af mandatet i henhold til driftsaftalerne
(232)
I deres bemærkninger modsatte de belgiske myndigheder og DPLP sig kraftigt, at Kommissionen i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der tidligere har været anvendt til at vurdere andre sager vedrørende ulovligt udbetalt støtte, foretager en samlet analyse af hele den til DPLP bevilgede støtte i hele perioden, hvilket forudsætter, at støtten uden forskel har finansieret alle de public service-opgaver, virksomheden havde fået overdraget. De belgiske myndigheder og DPLP gjorde gældende, at de driftsaftaler, de har indgået i den foreliggende sag, i modsætning til, hvad der er konstateret i andre sager, indeholder en streng afgrænsning af, hvilket af DPLP's aktivitetsområder der kan få støtte, og det samme gælder de støttebeløb, de pågældende aktiviteter kan opnå (61).
(233)
Kommissionen finder, at statens og støttemodtagerens respektive rettigheder og forpligtelser er strengt defineret i de pågældende driftsaftaler, idet der fastsættes beregningsparametre for den kompensation, støttemodtageren kan opnå, for de i aftalen anførte specifikke aktiviteter og for de anførte perioder. Derfor vil Kommissionen basere sin vurdering på bestemmelserne i de forskellige driftsaftaler.
(234)
De tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke støttens forenelighed skal kontrolleres, er defineret i de af medlemsstaten fastlagte mandater. DPLP får de public service-opgaver overdraget, som selskabet skal løse, gennem successive forvaltningsakter om godkendelse af de driftsaftaler, det indgår med staten omkring hvert femte år. Disse aftaler udvikler og supplerer bestemmelserne i den nationale postlov.
(235)
Hver successiv driftsaftale udgør et særskilt mandat, som indeholder en beskrivelse af de public service-opgaver, DPLP skal løse, og oplysninger om mandatets varighed og de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen fra staten. I driftsaftalerne præciseres det, hvilke aktiviteter der tages i betragtning ved beregningen af den finansielle kompensation fra staten.
(236)
Støtteforanstaltningernes forenelighed skal vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, eftersom kompensationen er bevilget til at finansiere omkostningerne ved opfyldelsen af public service-opgaverne. Kompensationen er forenelig, hvis den ikke i uforholdsmæssig grad kompenserer for de ekstra omkostninger, DPLP afholder under udførelsen af de public service-opgaver, selskabet har fået overdraget ved driftsaftalerne. Enhver overkompensation skal tilbagebetales.
(237)
Det område, der skal vurderes med henblik på overkompensation, omfatter de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke der i henhold til de successive driftsaftaler er fastsat en kompensation.
(238)
Det er vigtigt at bemærke, at der er visse forskelle i bestemmelserne i de successive driftsaftaler. Derfor skal overkompensationen beregnes på grundlag af de særlige parametre, der er defineret i hver enkelt aftale.
(239)
I den første driftsaftale (1992-1996) dækker kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse alle offentlige tjenesteydelser. I henhold til bestemmelserne i den første driftsaftale er kompensationen ikke fordelt mellem de forskellige offentlige tjenesteydelser, alt efter om de kan få støtte ifølge aftalen eller ej.
(240)
Derfor må man tro, at den i denne aftale fastsatte kompensation dækker de ekstra omkostninger ved opfyldelsen af alle public service-opgaver uden undtagelse. For denne periode vedrører kontrollen af en eventuel overkompensation derfor alle public service-foranstaltninger: den universelle posttjeneste (befordringspligt/forsyningspligt) og omdeling af aviser og tidsskrifter samt andre opgaver, DPLP har fået overdraget.
(241)
I modsætning til den første driftsaftale forbeholdes støtten i henhold til den anden, tredje og fjerde driftsaftale bestemte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som er defineret heri. Følgende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kan gøre krav på kompensation: omdeling af dagblade og tidsskrifter samt andre offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33. De tjenesteydelser, der er omfattet af støtte, er anført i driftsaftalerne i følgende artikler: artikel 7 i den anden driftsaftale, artikel 15 i den tredje driftsaftale og artikel 12 og 13 i den fjerde driftsaftale.
(242)
Der kan derimod kun gives kompensation for befordringspligten i henhold til den første af driftsaftalerne.
(243)
Udgifter og indtægter vedrørende den universelle posttjeneste er således ikke medtaget i beregningen af overkompensation ud over, eventuelt, det overskydende udbytte af eneretsområdet (62).
6.3.3.2. Beregning af overkompensation
(244)
På grund af forskellene i de public service-opgaver, der er anført i betragtning 239 til 243, beregnes den eventuelle overkompensation særskilt for den første driftsaftale og de tre følgende driftsaftaler.
(245)
Ud over dækning af omkostningerne ved opfyldelse af public service-forpligtelserne fastsættes der endvidere i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kompensation for en rimelig forrentning (63).
(246)
I punkt 18 i rammebestemmelserne vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fastsættes det, at der ved rimelig fortjeneste forstås »en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko som følge af statens intervention, navnlig hvis staten indrømmer den særlige eller eksklusive rettigheder. Denne forrentning må normalt ikke overstige den gennemsnitlige kapitalforrentning i den pågældende sektor i de senere år. I sektorer, hvor der ikke findes nogen virksomhed, der kan sammenlignes med den, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, kan sammenligningen foretages med virksomheder i andre medlemsstater eller om nødvendigt i andre sektorer, forudsat at der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende i hver sektor. Ved fastlæggelsen af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste, kan medlemsstaten indføre incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster.«
(247)
Det må derfor fastsættes, hvor stor en rimelig fortjeneste skal være under hensyntagen til forskellige parametre, bl.a. gennemsnitssatsen for den berørte sektor, risikoen ved virksomhedens aktiviteter og i givet fald incitamentsbaserede kriterier i forbindelse med det pågældende selskab.
(248)
For at fastlægge størrelsen af en rimelig fortjeneste har Kommissionen støttet sig til forskellige ekspertundersøgelser, som gennemgås nærmere i det følgende. På grundlag af undersøgelserne og hver driftsaftales risikoniveau har Kommissionen fastlagt forskellige niveauer for en rimelig fortjeneste for DPLP, som vedrører dels postomdeling og dels omdeling af aviser og tidsskrifter for hver af de fire driftsaftaler. Undersøgelserne har det til fælles, at de forsøger at definere grupper af virksomheder, der med hensyn til aktiviteter og risikoprofil er tilpas sammenlignelige med den oprindelige postvirksomhed, og fastlægge en referencefortjeneste for sidstnævnte baseret på de fortjenester, der er konstateret i disse sammenlignelige virksomheder.
(249)
Hvad angår især risiko, ønsker Kommissionen at understrege, at DPLP i hele den undersøgte periode stod over for en svag eller ikkeeksisterende konkurrence for de fleste af sine aktiviteter, enten fordi selskabet havde et retligt beskyttet monopol (det gælder for de fleste postomdelingstjenester), eller fordi det indtog en dominerende stilling med meget høje markedsandele og adgangsbarrierer som følge af subsidiering af priser, der var lavere end omkostningerne (f.eks. bladdistribution). Ifølge Kommissionen skal der tages hensyn til dette aspekt i alle de sammenlignende undersøgelser, der er foretaget med selskaber, som samtidig med at levere de samme tjenesteydelser som DPLP skulle drive virksomhed på et konkurrenceudsat marked.
(250)
Endvidere afhænger størrelsen af den risiko, en oprindelig postvirksomhed var udsat for, hovedsagelig af den reguleringsmekanisme, de offentlige myndigheder har etableret.
(251)
For så vidt angår postomdelingen, hvor DPLP's befordringsforpligtelse primært blev finansieret af frimærkernes pris (64), vurderer Kommissionen, at risikoen var mærkbart anderledes, alt efter om forvaltningsmyndigheden justerede frimærkernes pris mere eller mindre hyppigt (f.eks. ved årets begyndelse eller simpelthen hver gang, det var nødvendigt) for til stadighed at dække nettoomkostningerne ved befordringspligten, eller om frimærkepriserne (65) blev fastsat på forhånd for en længere periode (f.eks. fire eller fem år) inden for rammerne af en langfristet kontrakt (66). Den første måde at regulere priserne på betyder normalt, at den pågældende virksomhed løber en ret lille risiko, eftersom priserne på frimærker tilpasses med en bestemt hyppighed for at fastholde en konstant finansiel balance mellem indtægter og udgifter. Denne type regulering beskytter selskabets avance mod usikkerhed. Den anden måde medfører en større risiko, for den udsætter virksomheden for konsekvenserne af udsving i udgifter og indtægter over en længere periode.
(252)
For omdeling af aviser og tidsskrifter (befordringspligt finansieret af kompensationer) er forskellen på samme måde stor, alt efter om kompensationen bygger på faktiske nettoomkostninger (faktisk påløbne nettoomkostninger) eller forventede nettoomkostninger over en længere periode. En kompensation, der udbetales med et forud fastsat beløb, som dækker forventede nettoomkostninger over en længere periode i fremtiden, udsætter således virksomheden for alle udsving i indtægter og udgifter. Virksomheden står derfor over for en højere risiko end i tilfælde af fuldstændig kompensation på grundlag af udgifter og indtægter, der fastlægges efterfølgende.
(253)
Såfremt aftalen mellem virksomhed og offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjenesteydelse er forbundet med en vis grad af risiko, f.eks. fordi den udsætter den oprindelige virksomhed for store udsving i indtægter og udgifter, skal den rimelige fortjeneste, den oprindelige virksomhed har ret til, være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder omvendt er af en sådan art, at den offentlige tjeneste ikke er forbundet med en væsentlig risiko, skal den tilladte rimelige fortjeneste også være beskeden.
(254)
Kommissionen bemærker desuden, at størrelsen af den risiko, selskabet løber, og størrelsen af den kompensation, det har ret til for effektivitetsgevinster, er snævert forbundne. Således kan de offentlige myndigheder på forhånd definere et fast kompensationsniveau, som tager højde for og indarbejder de effektivitetsgevinster, virksomheden normalt ventes at opnå i aftaleperioden. Såfremt selskabet gennem aftalen udsættes for alle udsving i udgifter og indtægter, tilskyndes det til at blive mere effektivt og forbedre omkostningseffektiviteten. Samtidig løber det en større risiko. I en vis forstand går risiko og effektivitetsincitamenter således hånd i hånd. På samme måde tilskynder en maksimumspris, der på forhånd fastsættes for en længere periode, normalt i højere grad til større effektivitet, men er også mere risikabel for det pågældende selskab.
(255)
For at undersøge spørgsmålet om, hvad der er en rimelig fortjeneste for DPLP, støtter Kommissionen sig til flere ekspertundersøgelser:
(256)
WIK-undersøgelsen: I forbindelse med sag C 36/07, en statsstøttesag vedrørende den tyske postvirksomhed Deutsche Post AG (i det følgende benævnt »DP«) bad Kommissionen WIK Consult om at udarbejde en undersøgelse af den passende størrelse for en rimelig fortjeneste for de oprindelige postvirksomheder (67) (i det følgende »WIK-undersøgelsen«). De relevante dele af WIK-undersøgelsen er sendt til Belgien den 25. marts 2010 og den 7. februar 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til WIK-undersøgelsen den 23. april 2010 og den 1. marts 2011.
(257)
Deloitte-undersøgelsen: Den 23. april 2010 modtog Kommissionen en undersøgelse foretaget af Deloitte (68) (i det følgende »Deloitte-undersøgelsen«), hvori Deloitte udtalte sig om størrelsen af en rimelig fortjeneste for DP's universelle tjenesteydelser. Denne undersøgelse blev fremsendt til Belgien den 9. december 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til Deloitte-undersøgelsen den 26. december 2011.
(258)
CRA-undersøgelsen: Den 1. marts 2011 fremlagde Belgien en undersøgelse fra Charles Rivers Associates (69), som anfægtede WIK-undersøgelsen (i det følgende »CRA«).
(259)
I denne undersøgelse definerer WIK en rimelig referencefortjeneste for DP. Konkret analyserer WIK først de specifikke opgaver og risici for DP og konkluderer, at DP hovedsagelig varetager rutineopgaver og løber en begrænset virksomhedsrisiko (70). På grundlag af denne analyse, vælger WIK de virksomheder, der kan tjene til sammenligning, med andre ord fastlægger WIK sammensætningen af de referencegrupper, der skal give mulighed for at udlede den rimelige referencefortjeneste. WIK understreger generelt, at den valgte evalueringsprocedure følger principperne for den standardmetodologi, der anvendes til referenceværdier for rentabilitet i afregningspriser (71). Denne metodologi anvendes ikke kun i nationale bestemmelser for afregningspriser, men også i OECD's principper for afregningspriser (i det følgende OECD-principperne) (72).
(260)
WIK benytter flere instrumenter til rentabilitetsmåling og skelner mellem den interne rentefod baseret på pengestrømme, som anses for det teoretisk korrekte instrument til måling af rentabiliteten for en aktivitet, og andre indikatorer på grundlag af regnskabsoplysninger (rentesats) som afkast af investeret kapital, egenkapitalforrentning, afkastningsgrad og fortjeneste ved salg (73). Som det forklares i kapitel 5 i undersøgelsen, foreslår WIK at benytte fortjeneste ved salg som indikator for rentabiliteten i den foreliggende sag. En af fordelene ved dette instrument er, at det ikke er afhængigt af regnskabsoplysninger om fortjeneste (ebit, resultat før renter og skat (74)) og salg, to poster, som let kan identificeres i selskabets regnskaber. Ved at anvende fortjeneste ved salg kan man desuden undgå at vurdere og tildele aktiver mellem forskellige tjenesteydelser, hvilket kan vise sig nødvendigt med en kapitalbaseret referenceindikator som forrentning af egenkapitalen og afkast af investeret kapital, der normalt er en vanskelig øvelse. WIK anfører ligeledes, at en referenceindikator baseret på fortjeneste ved salg er tilrådelig, hvis de virksomheder, der tjener som sammenligningsgrundlag, og det selskab, der er genstand for den sammenlignende undersøgelse, tilhører samme branche eller samme industrisektor, hvilket sikrer, at ebit- og salgsstrukturen er homogene.
(261)
Hvad angår referencegruppens sammensætning, konkluderer WIK, at det er nødvendigt at finde et kompromis mellem sammenligneligheden af de virksomheder, som indgår i prøven, og dennes størrelse. WIK er imod at medtage oprindelige europæiske postvirksomheder i prøven, da deres priser blev reguleret på et marked, der i de fleste lande var udelukket fra konkurrence i hele den undersøgte periode. Af samme grund er antallet af selskaber, som konkurrerer direkte med oprindelige postvirksomheder, ret begrænset. Der er primært tale om mindre selskaber. For at få en afbalanceret gruppe af sammenlignelige virksomheder medtager WIK både direkte konkurrenter på de nationale markeder og store multinationale aktører som internationale ekspresgodsselskaber (UPS, FedEx, DHL) med mere risikable og kapitalintensive aktiviteter end en oprindelig postvirksomhed på et beskyttet nationalt marked.
(262)
Med hensyn til spørgsmålet om kompromis mellem prøvens sammenlignelighed og størrelse forudsætter WIK tre referencegrupper: i) referencegruppe I eller den begrænsede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, der hovedsagelig yder pakkeposttjenester (10 selskaber, som vurderes at være særdeles sammenlignelige med befordringspligtige postvirksomheder), ii) referencegruppe II, eller den udvidede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, hvis hovedaktivitet kan vedrøre andre tjenesteydelser såsom posttjenester (26 selskaber med en lidt lavere sammenlignelighed) og iii) referencegruppe III, som også omfatter selskaber i landtransportsektoren (1 163 selskaber med en mindre sammenlignelighed) (75). Ifølge WIK styrker denne fremgangsmåde den statistiske validitet af den endelige sammenlignende undersøgelse.
(263)
Et af de udvælgelseskriterier, som er anvendt på alle referencegrupper, vedrører selskabets størrelse, idet kun selskaber med indtægter på over 3 mio. EUR er medtaget (76). For så vidt angår den periode, oplysningerne dækker, forelå der kun troværdige oplysninger for perioden 1998-2007, og der er foretaget interpoleringer med tilbagevirkende kraft for perioden 1990-1997 (77).
(264)
Desuden gentager WIK den anvendte analyse i afregningspriserne på grundlag af begrebet interkvartil afstand (78) for at udjævne virkningerne af ekstremværdierne og for at definere størrelsen af en rimelig fortjeneste.
(265)
WIK får følgende resultater for perioden 1998-2007:
a)
referencegruppe I: 25 %-fraktil lig med -0,42 %, 75 %-fraktil lig med 6,72 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,86 %
b)
referencegruppe II: 25 %-fraktil lig med 0,45 %, 75 %-fraktil lig med 6,77 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,48 %
c)
referencegruppe III: 25 %-fraktil lig med 0,64 %, 75 %-fraktil lig med 5,57 % og median (50 %-fraktil) lig med 2,59 %.
(266)
WIK konkluderer, at den udvidede pakkepostsektor eller referencegruppe II er den mest egnede referencegruppe, da de opnåede resultater er relativt stabile over tid i forhold til den anden referencegruppe (den begrænsede pakkepostsektor), og fordi denne sektor funktionsmæssigt ligger tættere på post- og pakkeaktiviteterne end den anden referencegruppe (landtransportsektoren).
(267)
Der foretages en anden tilpasning for at opnå en øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste på grundlag af analysen af den virksomhedsrisiko, virksomheden løber i forhold til referencegruppen. På dette grundlag foreslår WIK som øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste værdien 3,48 % svarende til medianfortjenesten ved salg for referencegruppe II. Ved at vælge medianen i stedet for 75 %-fraktilen som øvre værdi for den rimelige fortjeneste ønsker WIK at afspejle, at selskaberne i prøven påtager sig en større risiko end de oprindelige postvirksomheder, eftersom de ikke har nogen særlig ret.
(268)
De belgiske myndigheder fandt den i WIK-rapporten anvendte metodologi ukorrekt, og de fremlagde flere dokumenter (breve, meningstilkendegivelser og rapporter) den 23. april 2010, 1. marts 2011, 14. juni 2011, 5. august 2011, 10. august 2011, 14. december 2011 og 19. december 2011, hvori de imødegik fremgangsmåden i WIK-rapporten og fremlagde deres egen metode til vurdering af en rimelig referencefortjeneste.
(269)
I en meningstilkendegivelse af 5. august 2011 gjorde de belgiske myndigheder i det væsentlige gældende, at den i WIK-undersøgelsen anvendte prøve ikke var repræsentativ for aktiviteten, størrelsen, risikoprofilen og referenceperioden. Belgien hævder derfor, at det er meget vanskeligt at legitimere prøven på grundlag af de opstillede kriterier i punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(270)
I samme meningstilkendegivelse gør Belgien også gældende, at det ville være logisk at skelne mellem avancer for aktiviteter med grundlæggende forskellige risikoniveauer. Således anfører de belgiske myndigheder, at man såfremt bladdistribution og postomdeling er aktiviteter med forskellig risikoprofil, også bør anvende en rimelig fortjeneste på forskellige niveauer.
(271)
Desuden hævder de belgiske myndigheder, at der er produktivitetsgevinster forbundet med DPLP's aktiviteter, som Kommissionen bør tage i betragtning, når den definerer den rimelige forrentning, jf. punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De belgiske myndigheder understreger, at DPLP er blevet rentabel efter mange reformer og efter at have kørt med underskud meget længe. DPLP's omkostninger er blevet reduceret, bl.a. gennem lukning af posthuse. Andelen på 50 %, som siden 2006 har været ejet af private investorer, har skabt en ny effektivitetsorienteret kultur. Ifølge de belgiske myndigheder bør sådanne effektivitetsgevinster tages i betragtning ved fastsættelse af den rimelige forrentning for DPLP.
(272)
Den 1. marts 2011 sendte de belgiske myndigheder Kommissionen en rapport udfærdiget af Charles River Associates (CRA), som kaster et kritisk blik på WIK-undersøgelsen og foreslår en anden metode til vurdering af en rimelig fortjeneste for DPLP.
(273)
Hvad prøvens sammensætning angår, gør CRA gældende, at de tre WIK-prøver omfatter mange små selskaber, hvis risikoprofiler ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomhed. CRA anfægter derfor WIK's konklusioner og hævder, at den oprindelige postvirksomheds omdeling af brevpostforsendelser indebærer en lav risiko, og at der kan foretages gode sammenligninger med selskaberne i referencegrupperne.
(274)
CRA henleder bl.a. opmærksomheden på korrelationen mellem en virksomheds omkostningsstruktur (omfanget af faste og variable omkostninger) og den kommercielle risiko. CRA anfører, at en postvirksomhed, der påtager sig en befordringspligt, har større faste omkostninger og derfor er mere udsat for et fald i efterspørgslen end et selskab med lavere faste omkostninger. Desuden understreger CRA forskellen i fortjeneste ved salg mellem små og store selskaber i WIK-grupperne (79), hvilket ifølge CRA forudsætter, at der findes systematiske forskelle mellem små pakkepostselskaber og større virksomheder som UPS og FedEx, der kan forklares ved forskellig omkostningsstruktur.
(275)
CRA foretager ligeledes en nærmere analyse af de særlige træk ved visse små pakkepostselskaber i WIK's prøve i referencegruppe I og konkluderer, at deres risikoprofil ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomheds. CRA finder også, at der ikke er grund til at øge størrelsen af denne prøve, som allerede er vanskeligt sammenlignelig, ved at tilføje endnu mindre sammenlignelige virksomheder.
(276)
CRA forkaster WIK's argument om, at de oprindelige europæiske postvirksomheder ikke bør inkluderes i prøven, da deres overskud ikke afgøres af konkurrencen, men af prisreguleringen, idet der er risiko for, at disse oprindelige postvirksomheder takket være prisreguleringen har kunnet inkassere alt for store overskud. CRA gør gældende, at WIK ved at forkaste andre oprindelige postvirksomheder med henblik på sammenligningen bygger på den teoretiske hypotese om, at disse oprindelige virksomheder har kunnet kræve for høje priser, men uden at føre empiriske beviser for deres udtalelser. I den sammenhæng understreger CRA under henvisning til de prisreguleringsmekanismer, der i flere medlemsstater anvendes til fastsættelse af maksimumspriser (80), at de store overskud snarere skyldes produktivitetsgevinster end høje priser.
(277)
CRA gør gældende, at den naturlige metode til beregning af en rimelig avance for DPLP's public service-forpligtelser er at tage udgangspunkt i de disponible oplysninger om avancer på postaktiviteter i andre vesteuropæiske postvirksomheder. Metoden er naturlig, fordi de pågældende offentlige tjenesteydelser frem for alt er brevpostforsendelser, og oplysningerne om de opnåede avancer på brevpostoperationer i andre vesteuropæiske postvirksomheder er direkte tilgængelige og ikke viser en alt for mild prisregulering.
(278)
CRA anfører især, at analysen bør bygge på de ebit-avancer (fortjeneste ved salg), der opnås på brevpostaktiviteter i de vesteuropæiske postvirksomheder, som meddeler brancheoplysninger om ebit-avancer for deres postaktiviteter eller (hvis ebit-avancerne ikke oplyses) på samlede ebit-avancer hos de vesteuropæiske postvirksomheder, der får over 75 % af deres indtægter fra posttjenester. CRA ser i prøven bort fra østeuropæiske virksomheder på grund af deres relative ineffektivitet i forhold til vesteuropæiske postvirksomheder.
(279)
Som følge heraf bygger CRA's analyse på en stikprøve på 11 vesteuropæiske postvirksomheder i perioden 2002-2009 (73 observationer i alt). Den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i denne prøve er på […] %, medianen er på […] %, og 75 %-fraktilen er lig med […] % (81). CRA beregner også den trimmede middelværdi ([…] %) og middelværdien efter Winsor-metoden ([…] %), der ligesom medianen ikke berøres af ekstremværdierne (82).
(280)
Hvad angår definitionen af en referenceværdi for den rimelige fortjeneste, gør CRA gældende, at brugen af middelværdier rejser metodologiske problemer. CRA forklarer, at den kritiske tærskel for en uforholdsmæssigt høj rentabilitet på grund af udsving i avancerne i prøven bør ligge højere end middelværdien eller ethvert andet mål for en midtpunktssøgende tendens og f.eks. kan være lig med 75 %-fraktilen. Ifølge CRA minder en sådan fremgangsmåde om den metode, der anvendes i undersøgelser af afregningspriser, og som består i at basere sig på en afstand (f.eks. en interkvartil afstand eller andre fraktiler).
(281)
Den 14. december 2011 fremlagde de belgiske myndigheder et dokument for Kommissionen om DPLP's holdning til de risici, postvirksomheder løber, og med forslag til en metode til udarbejdelse af et værktøj til måling af den risikopræmie, som tillagt fortjenesten ved salg uden risiko ville give en rimelig fortjeneste ved salg.
(282)
I dokumentet forklares det ikke, hvordan fortjenesten ved salg uden risiko (udtrykt i fortjeneste ved salg) kan defineres i den foreliggende sag, og det fremgår ikke klart, hvad en rimelig fortjeneste ved salg præcis bør være på grundlag af den foreslåede metode. Analysen lægger snarere vægt på en vurdering af de forskellige risici og på beregningen af en risikopræmie, der afspejler alle risikotyper.
(283)
De belgiske myndigheder fremhæver især tre store risikokategorier - sektorrisiko, risiko i forbindelse med tjenesteydelsen og kontraktrisiko - og de sædvanlige risikotyper, postvirksomheder er udsat for, i hver kategori. Metoden til vurdering af risikopræmien omfatter: i) definition af en »maksimal risikopræmie« (83), ii) opdeling af den undersøgte periode i aftaleperioder for at indkredse de risici, der knytter sig til hver aftale, iii) anvendelse af en enkel skala til at vurdere hver risiko for hver aftaleperiode (lav, middel eller høj), iv) omregning af de karakterer, der er givet hver risiko, til en samlet karakter for hver af de store risikokategorier og v) omregning af de samlede karakterer til risikopræmier, hvoraf summen giver den samlede risikopræmie.
(284)
Endvidere gives der eksempler for at vise, at DPLP løber større risici end gennemsnittet. Således fastholder de belgiske myndigheder, at DPLP løber en risiko i forbindelse med mængder, da selskabet får en større andel af sine indtægter fra sin »postaktivitet« og har en mindre omkostningselasticitet, fordi det har en større andel af faste omkostninger end gennemsnittet. En anden type risiko, der vurderes at være højere for DPLP, er den sikkerhedsmæssige risiko. Ifølge analysen skyldes det, at DPLP er en af de få europæiske postvirksomheder, der omdeler kontante pensionsydelser til døren.
(285)
På grundlag af vurderingen af de forskellige risici konkluderer de belgiske myndigheder, at den fjerde driftsaftale indebærer et højt risikoniveau for de tre typer, mens risikoniveauet for den første, anden og tredje aftale er middel (den eneste undtagelse er sektorrisikoen, der betragtes som lav for den første aftale). De belgiske myndigheder giver andre eksempler på, hvordan ovennævnte klassificering af de forskellige risici omregnes til risikopræmie på grundlag af forskellige værdier for den »maksimale risikopræmie«.
(286)
Deloitte-undersøgelsen, jf. betragtning (257), er enig med WIK-undersøgelsen på flere punkter:
1.
begge benytter den samme metode til at finde frem til sammenlignelige virksomheder i forhold til funktioner og risiko i finansielle databaser
2.
begge foreslår at bruge fortjeneste ved salg som det mest relevante referencemål til at definere referencefortjenesten (på grund af manglende oplysninger er der forskelle i regnskabsmæssig behandling mellem de forskellige virksomheder)
3.
endelig er befordringspligtige postvirksomheder udelukket fra gruppen af sammenlignelige virksomheder, da de primært driver virksomhed på regulerede markeder og har eneret.
(287)
Hvad gruppen af sammenlignelige virksomheder angår, vedrører den vigtigste forskel mellem WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen størrelsen på de relevante selskaber. Deloitte medtager i sin prøve kun selskaber med årlige indtægter på over 100 mio. EUR (84). Denne begrænsning skyldes Deloittes analyse af de særlige træk ved aktiviteter i forbindelse med levering af tjenesteydelser, der er omfattet af befordringspligten, samt kommercielle risici og markedsrisici i den sammenhæng (85).
(288)
Deloitte finder især, at selskaber i brev- og pakkepostsektoren, som driver store og komplekse indsamlings- og omdelingsnet, med rimelighed kan sammenlignes med DP. I betragtning af de stordriftsfordele og den rækkevidde og tæthed, der karakteriserer postnettene, og driftsomkostningernes høje andel i forhold til kapitalomkostningerne samt de dermed forbundne risici (såsom risiko i forbindelse med mængder, risiko for erstatning af elektronisk post) kan de store virksomheder med mange produkter i post- og pakkesektoren i højere grad sammenlignes end de små brevpostvirksomheder. Varetransport- og logistikselskaber kan også - i mindre målestok - bidrage til sammenligningen, da de bruger de samme aktiver.
(289)
For at illustrere betydningen af selskabernes størrelse sammenligner Deloitte sin prøve med WIK's referencegruppe II. Deloitte anfører, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i WIK's prøve er meget forskellig for grupper af selskaber af forskellig størrelse (som udledes af antallet af ansatte) (86). Deloitte gør gældende, at der i deres egen prøve (baseret på større selskaber) derimod ikke er nogen snæver forbindelse mellem størrelsen og fortjenesten ved salg.
(290)
Efter prøveudvælgelsesprocessen bygger Deloitte sin analyse på syv post- og pakkeselskaber, 18 logistikselskaber og 19 varetransportselskaber. For så vidt angår post- og pakkesektoren, omfatter den lille gruppe på syv sammenlignelige selskaber store multinationale eksprespakkeoperatører som UPS, FedEx og TNT Express samt nogle andre postvirksomheder, der primært hører hjemme i USA og Det Forenede Kongerige (87). I princippet dækker alle data perioden 1990-2007, men oplysningerne for de første år er dog meget begrænsede, og Deloitte mener derfor, at resultaterne for disse år er mindre troværdige (88).
(291)
Deloitte undersøger desuden fordele og ulemper ved flere andre instrumenter til måling af rentabilitet. Selskabet forkaster brugen af den interne rentefod i den foreliggende sag på grund af de praktiske vanskeligheder med at få tilstrækkelige oplysninger om likviditetsstrømmene. Det forkaster også brugen af afkast af investeret kapital og egenkapitalforrentning på grund af f.eks. forskelle mellem selskabernes regnskabsmæssige behandling af omkostninger og kapitalstruktur (idet sidstnævnte er vigtig for egenkapitalforrentningen). Afkastningsgraden anses også for at være utilstrækkelig, da den er baseret på de samlede aktiver. Deloitte foreslår derfor at vælge fortjenesten ved salg, men understreger, at denne ikke direkte måler kapitalafkastet og derfor kun kan bruges til en sammenlignende undersøgelse, såfremt de sammenlignede virksomheder har samme kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beregner dog afkastet af den investerede kapital (samt afkastet af investeret kapital til markedsværdi samt afkastningsgraden) for en lille delstikprøve på seks selskaber, men konkluderer, at interval og udsving i afkastet af den investerede kapital kan afspejle forskellige faktorer, hvilket nødvendiggør en forsigtig fortolkning og skader dens nytteværdi som referenceindikator. Blandt disse faktorer understreger Deloitte betydningen af kapitalintensiteten. Deloitte gør gældende, at DP's befordringspligt, når man ser på kapitalintensitet, ligger tættere på f.eks. UPS' og FedEx' end på godstransportoperatørers som Kuehne & Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understreger også, at der er store rentabilitetsforskelle mellem selskaberne over tid samt inden for de forskellige sektorer og mellem disse. Disse forskelle berettiger ifølge Deloitte, at der benyttes intervaller for rimelig fortjeneste i stedet for en fælles gennemsnitsværdi. En sådan fremgangsmåde vil også være hensigtsmæssig, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, som er opnået takket være effektivitetsgevinster.
(294)
Deloittes resultater pr. sektor og for alle sektorer er opsummeret i tabel 22 i Deloitte-undersøgelsen. Det vil sige, at
a)
for brev- og pakkepostsektoren i perioden 1998-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 8,1 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 7,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 4,8 % og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 12 %
b)
for alle sektorer i perioden 1990-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 6 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 5,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 3,6 %, og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 8,1 % (89).
(295)
Som referenceindikator foreslår Deloitte en værdi baseret på gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg svarende til 7,9 % (90). For at afspejle den konstaterede forskel i fortjenester ved salg udleder Deloitte et interval for rimelig fortjeneste ved salg på grundlag af de årlige interkvartilafstande (91).
(296)
Det er en kompleks opgave at vælge en god prøve af sammenlignelige virksomheder for oprindelige postvirksomheder. Det siger sig selv, at udvælgelsen af en gruppe virksomheder, der kan tjene som reference for kommercielle aktiviteter og risiko, skal foretages med den største omhu.
(297)
WIK- og Deloitte-undersøgelserne har det til fælles, at de går målrettet efter kommercielle selskaber, der har aktiviteter, som kan sammenlignes med DPLP's, samtidig med at de udelukker oprindelige postvirksomheder fra sammenligningsudsnittet. CRA bruger derimod en prøve til sammenligning, der udelukkende består af andre oprindelige europæiske postvirksomheder.
(298)
Kommissionen er enig med WIK og Deloitte i, at de oprindelige postvirksomheders fortjeneste (som CRA benytter i sin sammenlignende undersøgelse) ikke er skabt på normale markedsvilkår, men for en stor dels vedkommende er resultatet af andre medlemsstaters valg af regulering. De kan derfor ikke på passende vis afspejle referencefortjenesten. Da CRA's prøve samtidig omfatter oprindelige postvirksomheder i andre europæiske lande, ser det ud til, at det er det udsnit af virksomheder, der ligger tættest op ad DPLP. Derfor mener Kommissionen, at CRA's udsnit bør tages i betragtning i fuldt omfang, bl.a. med henblik på gennem validering at kontrollere de referenceniveauer for rimelig fortjeneste (fortjeneste ved salg), der er defineret på grundlag af WIK- og Deloitte-undersøgelserne.
(299)
Både WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen anerkender, at man bør råde over et udsnit af en tilstrækkelig størrelse for at drage signifikante konklusioner af den sammenlignende undersøgelse. Derfor bygger de på et (relativt) begrænset udsnit af virksomheder i brev- og pakkepostsektoren og på større udsnit af selskaber i logistik- og godstransportsektoren. Kommissionen anerkender, at det er vigtigt at råde over en tilstrækkeligt stor prøve til statistiske formål. CRA anfægter i den forbindelse nytten af at forøge prøvens størrelse ved at tilføje mindre sammenlignelige virksomheder, men vedrørende den holdning finder Kommissionen, at de større udsnit som defineret af WIK og navnlig af Deloitte på grundlag af de valgte metoder til udvælgelse af prøver er tilstrækkeligt sammenlignelige til at kunne tjene som signifikante referencegrupper med henblik på at vurdere DPLP's fortjeneste.
(300)
WIK-undersøgelsen forsøger at definere en referencefortjeneste ved salg på grundlag af tre grupper, der er dannet med henblik på sammenligning. Kommissionen mener dog også, at WIK-undersøgelsen kan anfægtes på to forskellige, om end forbundne, punkter (92): i) WIK benytter prøver, der også omfatter et stort antal mindre virksomheder (93), som helt indlysende ikke kan sammenlignes med de oprindelige postvirksomheder som DPLP, og ii) WIK's hypoteser om risikoniveauet for den undersøgte postvirksomhed.
(301)
Kommissionen mener, at aktiviteternes omfang og omkostningsstrukturen hos de oprindelige postvirksomheder som DPLP (sammen med den indførte reguleringsmekanisme) er væsentlige elementer ved vurderingen af den sammenlignende undersøgelse af størrelserne af fortjenesten.
(302)
For det første - hvis de faste omkostninger er høje (og f.eks. vedrører kapitalomkostninger eller andre faste omkostninger til nettet) - kan de største virksomheder få større besparelser som følge af stordrift og tæthed end de små. Ved at sammenligne den gennemsnitlige fortjeneste ved salg for større og mindre virksomheder i WIK's prøve påviser Deloitte-II-undersøgelsen, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg stiger med virksomhedernes størrelse (målt efter antal ansatte) (94). Gennemsnitsværdien af første kvartil (Q1) er nemlig meget lav i de tre WIK-prøver (f.eks. kun 0,75 % for WIK-II-prøven i perioden 1998-2007) (95), hvilket kan være tegn på en vis overrepræsentation af (mindre) virksomheder, der kører med tab og kæmper for at blive på markedet. Ved at medtage lige så mange små virksomheder i sine prøver (også i sin største prøve i referencegruppe II) har WIK måske undervurderet den referencefortjeneste ved salg, som i højere grad gælder for større og mere veletablerede virksomheder som DP eller DPLP.
(303)
For det andet - selv om WIK med rette nævner virksomhedens lave risikoprofil på grund af aktiviteternes monopollignende karakter - synes WIK ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til de store faste omkostninger (i forhold til de variable omkostninger) som følge af befordringspligten, ej heller til den udvikling i risikoprofilen, som ændringerne i lovgivningen i tidens løb kan have medført for virksomheden, især mellem de forskellige reguleringsperioder (f.eks. de forskellige driftsaftaler i DPLP's tilfælde).
(304)
Andelen af faste omkostninger kan ikke blot være høj på grund af en virksomheds høje kapitalintensitet (en af de gængse forklaringer på de høje faste omkostninger), men også fordi virksomheden ikke kan tilpasse sine samlede omkostninger i betragtning af sin forpligtelse (i forbindelse med befordringspligten) til at opretholde et omfattende distributionsnet, og fordi den ikke kan reducere arbejdsomkostningerne som følge af de eksisterende ansættelseskontrakter. Den høje andel af faste omkostninger (96) sætter i endnu højere grad spørgsmålstegn ved medtagelsen af små selskaber, hvis omkostningsstruktur (forholdet mellem faste og variable omkostninger) ser ud til at adskille sig markant (97).
(305)
Som anført i indledningen finder Kommissionen ligeledes, at en oprindelig postvirksomheds risikoeksponering i høj grad afhænger af, hvilken form for reguleringsmekanisme de offentlige myndigheder har iværksat til at finansiere befordringsforpligtelsen. Overgangen til en mere langsigtet price cap-ordning for frimærkepriser (som DPLP oplevede det i 2006) medfører bl.a. en mærkbar forøgelse af risikoen i forbindelse med mængder. Når der foreligger en sådan risiko, svækkes WIK's hypotese om en iboende lav risiko ved DPLP's aktiviteter, i det mindste i en periode med en price cap-ordning.
(306)
På baggrund af argumenterne i betragtning 286 til 295 finder Kommissionen, at Deloitte-prøverne - til vurdering af DPLP's fortjeneste - udgør en forbedring i forhold til WIK-prøverne, da de er begrænset til virksomheder med en højere minimumsstørrelse (årlig omsætning på over 100 mio. EUR).
(307)
Sideløbende hermed bør det dog bemærkes, at Deloittes fremgangsmåde i forskellige henseender også er behæftet med visse potentielle svagheder, og Deloittes konklusioner skal tages med et vist forbehold.
(308)
Deloittes prøver ser bl.a. ud til at omfatte mange selskaber, hvis kapitalintensitet er højere end den, der er relevant for brevpostvirksomheder (98). Ud fra en metodologisk synsvinkel kræver brugen af fortjeneste ved salg som værktøj til vurdering af fortjenesten et sammenligneligt udsnit af selskaber med samme kapitalintensitet (her defineret som forholdet mellem kapital og salg). Arbejdshypotesen er, at selskaber med samme fortjeneste ved salg vil have et afkast af investeret kapital (99), som er omvendt proportionalt med deres forhold mellem kapital og salg. Hvis fortjeneste ved salg skal benyttes som referenceindikator for rentabiliteten, kræver det derfor, at selskaberne i referencegruppen har samme kapitalintensitet. Selv om det er vanskeligt at opnå pålidelige skøn over kapitalintensitet (100), kunne det se ud til, at omdeling af brevpost samt bladdistribution er mindre kapitalintensiv end eksprespakkevirksomhed, der udføres af store multinationale selskaber som UPS, TNT, FedEx og DHL (101). Det kan derfor være, at den indikator for rimelig fortjeneste, som defineres på grundlag af Deloittes prøver, overvurderer den referencefortjeneste, der bør anvendes på selskaber med samme kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Under henvisning til de mange usikkerhedsmomenter ved denne vurdering finder Kommissionen det berettiget at definere et rimeligt interval for fortjenesten ved salg på grundlag af Deloittes skøn over medianfortjenesten ved salg for det største udsnit af alle segmenter (5,4 %) samt medianfortjenesten ved salg for udsnittet af selskaber i post- og pakkepostsektoren (7,4 %) (103). Det således opnåede interval [5,4 -% 7,4 %] vil ifølge Kommissionen udgøre et standardinterval for en rimelig fortjeneste, i det mindste for de perioder, hvor DPLP løb en væsentlig risiko i betragtning af den gældende kompensationsaftale og de betydelige incitamenter til at blive mere effektiv (104).
(310)
Kommissionen mener, at intervallet på [5,4 %- 7,4 %] er passende som standardværdi både for DPLP's postomdelingsaktiviteter og for selskabets omdeling af aviser og tidsskrifter, eftersom der er tale om tæt knyttede aktiviteter med meget ensartede kommercielle kendetegn.
(311)
DPLP har ganske vist kun været udsat for lidt eller ingen konkurrence på de pågældende aktivitetsområder (omdeling af breve, aviser og tidsskrifter). På det grundlag rejser spørgsmålet sig om, hvorvidt man bør vurdere selskabets fortjeneste på grundlag af medianfortjenesten hos de selskaber, som reelt er konkurrenceudsat, og om en mere begrænset referenceværdi (dvs. lavere) som første kvartil (25 %-fraktil) ikke ville være tilstrækkelig for et selskab i DPLP's position. Kommissionen finder dog, at man ved en sådan fremgangsmåde ikke i tilstrækkelig grad anerkender, at der foreligger et stort udsving i fortjeneste både mellem selskaber og over tid. Desuden bør man undgå enhver uberettiget fratagelse af eventuelle effektivitetsgevinster ved at lægge så stramt et loft over den fortjeneste ved salg, selskabet efterfølgende måtte opnå.
(312)
I den foreliggende sag finder Kommissionen ligeledes, at det er upassende at basere sig på foranstaltninger, der ligger ud over medianen, f.eks. tredje kvartil (105). Eftersom den valgte fremgangsmåde allerede definerer et interval mellem forskellige prøver, forekommer merværdien ved - af statistiske grunde - at tage hensyn til intervaller på begge sider af medianen i prøverne (interkvartil afstand, som normalt anvendes i afregningspriserne) noget begrænset (106). Kommissionen tager derfor hensyn til medianudsvinget i de forskellige referencegrupper i stedet for udsvinget omkring medianen i en bestemt prøve (107).
(313)
Men især da DPLP's »postsektor« har en lavere kapitalintensitet end ekspresgodsvirksomheder (108), kunne det se ud til, at det allerede i sig selv ville give en vis manøvremargin at benytte medianen for sidstnævnte prøve, hvilket giver mulighed for at indkredse udsving i størrelsen af fortjenesten omkring medianen for selskaber med en mindre kapitalintensitet såsom DPLP og i givet fald yde tilstrækkelig kompensation for effektivitetsgevinster.
(314)
Der kan foretages flere krydstjek af sammenhængen ved at sammenligne det i betragtning 309 omtalte standardinterval med andre tilgængelige skøn over den rimelige fortjeneste. Som anført i begyndelsen af dette delafsnit er det nyttigt at foretage et krydstjek med medianfortjenesten ved salg i CRA-undersøgelsen, som er på […] % (109). Medianfortjenesten ved salg beregnet på grundlag af WIK's referencegruppe II og begrænset til de selskaber, hvis omsætning ligger over 100 mio., giver en fortjeneste ved salg på 7,1 %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [5,4 %- 7,4 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(315)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [5,4 %- 7,4 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten, i hvert fald for perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og fik store effektivitetsincitamenter.
(316)
Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjeneste er forbundet med en væsentlig grad af risiko, mener Kommissionen generelt, at den rimelige fortjeneste til den oprindelige virksomhed skal være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Omvendt skal den rimelige fortjeneste være lav, hvis aftalen kun indebærer en lille risiko.
(317)
I det foregående afsnit forklarede Kommissionen sit tiltag for at definere et standardinterval for en rimelig fortjeneste på [5,4 %- 7,4 %], der anses for passende for aftaler, som indebærer en betydelig risiko. Det er vanskeligt at sætte tal på en passende referenceværdi for intervallet for rimelig fortjeneste ved salg i tilfælde af lav risiko, men det er klart, at et sådant interval for fortjenesten ved salg bør ligge til venstre for fordelingen af de størrelser af fortjeneste, der er observeret i prøven. Kommissionen finder det i dette perspektiv berettiget at indføre et interval for en rimelig fortjeneste, som er baseret på første kvartil (25 %-fraktil) i stedet for medianen.
(318)
Hvis man benytter 25 %-fraktil som referenceværdi for aftaler med begrænset risiko, får man et interval for rimelig fortjeneste på [3,6 % - 4,8 %] på grundlag af de forskellige Deloitte-prøver.
(319)
Også her kan en sammenligning med CRA-resultaterne for de oprindelige postvirksomheder være en anden nyttig krydskontrol. Gennemsnittet for den årlige 25 %-fraktil beregnet af Kommissionen er lig med […] %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [3,6 % - 4,8 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(320)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [3,6 % - 4,8 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten for perioder, hvor DPLP var udsat for en begrænset risiko.
(321)
Som det blev forklaret i indledningen til dette afsnit, afhænger DPLP's risiko af, hvilken kompensationsmekanisme Belgien anvender. Denne mekanisme er anført i de forskellige driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat og varierer over tid. Det er derfor rimeligt at tage hensyn til forskellige intervaller for »rimelig fortjeneste ved salg« alt efter den gældende kompensationsmekanisme, der afgør risikoniveauet for DPLP, men også i hvilket omfang DPLP tilskyndes til at forbedre sin produktivitet.
(322)
I den forbindelse ønsker Kommissionen at understrege, at risikokarakteriseringen i aftalerne ikke kun afhænger af risikoen i DPLP's driftsaftaler, endsige af den absolutte risikograd, men snarere af, i hvilket omfang risikoen er større eller mindre end for selskaberne i de samme prøvegrupper. Det samme gælder intensiteten af de foranstaltninger, der skal tilskynde DPLP til at opnå effektivitetsgevinster. Eftersom disse prøvegrupper består af selskaber, der driver virksomhed i et konkurrenceudsat miljø, står de normalt over for en stor risiko og stærke incitamenter til at blive mere effektive.
(323)
Kommissionen mener, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) klart fastsætter mekanismer, der omfatter langsigtede forpligtelser vedrørende priser og finansiering baseret på forhåndsparametre. Det gælder for DPLP's virksomhed inden for både postomdeling og bladdistribution.
(324)
Mere specifikt hedder det angående bladdistribution i artikel 9 i den fjerde driftsaftale, at det vægtede takstgennemsnit for levering af tjenesteydelser i »kurven af små brugere« i aftaleperioden (standardperiode på fem år) ikke må stige hurtigere, end price cap-ordningen tillader baseret på sundhedsindekset (et særligt forbrugerprisindeks) og en kvalitetsbonus, som afspejler den procentdel individuel post, der er omdelt over tid. Når der således fastsættes takster for hele aftaleperioden, er alle kriterier for en incitamentskontrakt ifølge Kommissionen opfyldt, hvilket udsætter selskabet for en betydelig risiko.
(325)
Hvad omdeling af aviser og tidsskrifter angår, præciseres det i artikel 2 i den fjerde driftsaftale, at taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter i aftaleperioden ikke kan stige hurtigere end sundhedsindekset. For at dække nettoomkostningerne ved omdeling af aviser og tidsskrifter i betragtning af de planlagte effektivitetsgevinster fastsættes der i artikel 13, stk. 2, en årlig kompensation til DPLP på 290 613 000 EUR (inflationskorrigeret) (110). Det hedder i artikel 13, stk. 5, at hvis indholdet af eller betingelserne for tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse ændres, eller hvis der sker en væsentlig udvikling i omkostningerne, som DPLP ikke kan styre, undersøger parterne, om kompensationsbeløbet skal tilpasses for at følge denne omkostningsudvikling. En sådan tilpasning sker ved beslutning i ministerrådet. Kommissionen anerkender, at sidstnævnte bestemmelse kan fortolkes som en undtagelsesbestemmelse, der efterfølgende genindfører visse elementer i aftalen (som beskytter DPLP mod risikoen). Kommissionen mener dog, at de offentlige myndigheders ordlyd er tilstrækkeligt vag, og at DPLP derfor ikke kan påberåbe sig den. Kommissionen finder generelt, at de foranstaltninger, der er truffet for DPLP's virksomhed i forbindelse med omdeling af aviser og tidsskrifter, forudsætter en langsigtet forpligtelse vedrørende kompensationens størrelse.
(326)
Derfor kan den fjerde driftsaftale (2006-2010) ifølge Kommissionen ikke anses for at medføre en begrænset risiko, men derimod en betydelig risiko. Generelt ser standardintervallet på [5,4 %- 7,4 %] ud til at passe til de to typer af aktiviteter, der er fastsat i den fjerde driftsaftale.
(327)
Omvendt syntes de foregående driftsaftaler (indtil 2005) hovedsagelig at bygge på pris- og kompensationsmekanismer med en begrænset risiko for DPLP.
(328)
Vedrørende fastsættelsen af frimærkepriserne bemærker Kommissionen, at de første tre driftsaftaler ikke anvender en price cap-ordning af samme type som i den fjerde driftsaftale (med en langsigtet prisforpligtelse). I disse aftaler henvises der snarere ret generelt til takster baseret på faktiske omkostninger fastlagt på grundlag af hensigtsmæssige regnskabsprincipper (111).
(329)
På samme måde bemærker Kommissionen vedrørende omdeling af aviser og tidsskrifter, at de tre første driftsaftaler ikke indeholder bestemmelser om budget for aftaleperioden ligesom den fjerde driftsaftale (112). Heri henvises derimod til kompensationen på grundlag af faktiske omkostninger (113). Kommissionen konstaterer, at der i den anden aftale desuden var defineret et samlet loft over kompensationen, men ud fra de faktiske kompensationsbeløb i perioden kan der sættes spørgsmålstegn ved, om loftet reelt er bindende (114). I den første driftsaftale var der ligeledes fastsat en årlig bevilling (kompensation), men Kommissionen bemærker, at der samtidig ikke var defineret et langsigtet loft over taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter.
(330)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at intervallet på [3,6 % - 4,8 %], der blev anset for rimeligt, hvis aftalen ikke var forbundet med nogen væsentlig risiko, skal anvendes både på omdeling af aviser og tidsskrifter og postomdeling i den periode, som svarer til de første tre driftsaftaler.
(331)
Kommissionen konstaterer, at de belgiske myndigheder også foreslog en tilgang baseret på aftalerne i det dokument, de fremlagde den 14. december 2011. Skønt den foreslåede metodologi rejser flere spørgsmål om risikofaktorer og den måde, hvorpå de vægtes (115), er en analyse for hver aftaleperiode, hvor DPLP's risiko hovedsagelig klassificeres efter en tretrinsskala (lav, middel, høj), alt i alt i overensstemmelse med Kommissionens tilgang. Som helhed ser DPLP's relevante risikoklassificering af aftalerne ud til at være i overensstemmelse med Kommissionens analyse, idet de belgiske myndigheder også finder, at den fjerde aftale alt i alt er mere risikobetonet end de første tre.
(332)
Kommissionen er nået frem til den konklusion, at et standardinterval for fortjenesten ved salg på mellem [5,4 % - 7,4 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og skulle tage hensyn til stærke effektivitetsincitamenter.
(333)
Kommissionen konkluderer også, at et interval for fortjenesten ved salg på [3,6 % - 4,8 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP ikke løb nogen væsentlig risiko.
(334)
Med henblik på at tage hensyn til de bestræbelser, som DPLP ifølge de belgiske myndigheder har udfoldet for at opnå effektivitetsgevinster, har Kommissionen besluttet at udvise forsigtighed og benytte øvre grænser for disse to intervaller for at fastsætte den rimelige fortjeneste, der skal medtages i omkostningerne til de offentlige tjenesteydelser. Denne fremgangsmåde fremhæves også i Deloitte-undersøgelsen (jf. betragtning 293), hvori det hedder, at det vil være hensigtsmæssigt at benytte intervaller, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, der er opnået gennem effektivisering.
(335)
Kommissionen finder, at der er begrænset risiko ved de første tre driftsaftaler (1992-1996, 1997-2002 og 2003-2005), og at en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 4,8 % kan anvendes for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter. Den mener derimod, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) er behæftet med en klart større risiko, således at der kan anvendes en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 7,4 % for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter.
(336)
I den første driftsaftale bestemmes det, at den årlige kompensation fra staten er beregnet til alle public service-opgaver.
(337)
Den eventuelle overkompensation skal derfor beregnes ved at lægge samtlige udgifter og indtægter ved alle public service-opgaver sammen.
(338)
Den årlige kompensation fra staten for public service-opgaver skal være inkluderet i indtægterne. De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til den første driftsaftale, udgør et samlet beløb på 1,5 mia. EUR.
(339)
Endvidere skal nedenstående støtteforanstaltninger medregnes:
Overførsel af ejendomme
(340)
Den første driftsaftale omfattede også en overførsel af statsejendomme til DPLP. Denne overførsel af ejendomsret til ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR uden modydelse skal medregnes i DPLP's indtægter for at beregne overkompensationen for den periode, som er dækket af den første driftsaftale. DPLP havde ikke betalt nogen modydelse til staten for brug af bygningerne i løbet af perioden forud for overførslen.
(341)
I 1997 betalte staten et beløb på 62 mio. EUR til DPLP, der bogførte det som en kapitaltilførsel. De belgiske myndigheder erkendte efterfølgende, at denne overførsel faktisk svarede til udskudt betaling af restbeløbet af den årlige kompensation for 1996 i henhold til den første driftsaftale.
(342)
Som udgangspunkt var det pågældende beløb ikke blevet udbetalt til DPLP til tiden i 1996, således at kompensationen fra staten var mindre end det årlige beløb, der var fastsat i driftsaftalen for det pågældende år.
(343)
Med henblik på kontrol af overkompensation er udbetalingen på 62 mio. EUR medtaget i kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse for den periode, der er omfattet af den første driftsaftale.
(344)
Beregningen af overkompensationen for den første driftsaftale kan opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved samtlige public service-opgaver, herunder befordringspligten
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Overførsel af ejendomme
+
Kapitaltilførsel i 1997
=
Overkompensation
(345)
For de efterfølgende tre driftsaftaler bliver kun de udgifter og indtægter ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse medregnet i overkompensationen, for hvilke der i medfør af bestemmelserne i de nævnte aftaler kunne betales kompensation for offentlig tjeneste. Udgifter og indtægter for de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke kunne få støtte, tages ikke i betragtning. Da den universelle posttjeneste ikke var omfattet af støtteberettigede aktiviteter, vil de potentielle nettoomkostninger hertil ikke blive taget i betragtning og skal finansieres fuldt og helt af DPLP af selskabets egne ressourcer i overensstemmelse med det i driftsaftalerne fastsatte public service-mandat. De aktiviteter, som i overensstemmelse med driftsaftalerne er berettiget til det kompensationsbeløb, der er anført heri, omfatter bl.a. bladdistribution og de øvrige offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33.
(346)
På grund af de lave takster for bladdistribution kører tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse samlet set med tab.
(347)
Såfremt den eventuelle overkompensation for en given tjenesteydelse kan bruges til at finansiere nettoomkostningerne ved andre underkompenserede public service-opgaver, vil alle udgifter og indtægter vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få støtte i henhold til driftsaftalerne, blive lagt sammen med henblik på beregningen.
(348)
De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til disse tre driftsaftaler, beløber sig til i alt 3,5 mia. EUR.
(349)
Ud over kompensationerne i henhold til driftsaftalerne har DPLP i hele den af undersøgelsen dækkede periode haft enerettigheder, som selskabet fik tildelt fra staten med henblik på levering af posttjenester, der er omfattet af eneret. Selv om det eventuelle nettooverskud af dette eneretsområde ikke udgør statslige ressourcer med henblik på kontrol af statsstøtte og derfor ikke kan gøres til genstand for en indtægtsordre i tilfælde af overkompensation, kan og skal der tages hensyn hertil i forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne, når det vurderes, om enhver anden offentlig støtte, der bevilges den nævnte virksomhed som kompensation for offentlige tjenester, er nødvendig og proportional. Ved vurderingen af, om kompensationen til DPLP i henhold til de forskellige driftsaftaler er overensstemmende med artikel 106, stk. 2, i TEUF, skal den belgiske postvirksomheds overskydende fortjeneste i dette eneretsområde fratrækkes omkostningerne ved de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få kompensation for offentlig tjeneste i henhold til aftalerne.
(350)
Det bør i den sammenhæng bemærkes, at dette princip er anført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvori det fastsættes, at »Har den pågældende virksomhed fået indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der giver en fortjeneste, som overstiger den rimelige fortjeneste, eller har staten indrømmet den andre fordele, skal disse også tages i betragtning, uanset hvordan de klassificeres i forhold til EF-traktatens artikel 87, og lægges til virksomhedens indtægter« (116). Dette princip er udtryk for den betingelse om nødvendighed og proportionalitet, som er indbygget i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den støtte, der betales for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ud over den overskydende fortjeneste, der følger af en eksklusiv eller særlig ret, som indrømmes virksomheden, og i sig selv er tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved en anden tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er ikke nødvendig for levering af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Virksomheden, der får den overskydende fortjeneste, får allerede en offentlig støtte, der giver den mulighed for at varetage tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på økonomisk afbalancerede vilkår, således at en yderligere kompensation ikke er nødvendig.
(351)
Derfor skal enhver overskydende fortjeneste i eneretsområdet, der følger af eneretten, medtages for at vurdere, om kompensationerne til DPLP for den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er nødvendige.
(352)
Som følge heraf medtages enhver fortjeneste over det rimelige, der opnås i eneretsområdet, i analysen af overkompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(353)
Da eneretsområdet imidlertid først og fremmest skal finansiere befordringspligten, mindsker ethvert tab på andre befordringspligtområder eneretsområdets bidrag til omkostningerne for andre tilknyttede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(354)
For at fastslå, hvilken overskydende fortjeneste der reelt opnås i eneretsområdet, er det desuden nødvendigt at tage hensyn til de omkostninger ved befordringspligten, som bæres af aktiviteter, der ligger uden for befordringspligtområdet. I overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen fordeles omkostningerne til detailnettet i DPLP's produktøkonomiopgørelse mellem aktiviteter, som kræver brug af nettet, og som omfatter, men ikke er begrænset til, befordringspligtprodukter. DPLP's forpligtelse til at opretholde et detailnet af en vis størrelse og tæthed for at levere en universel posttjeneste på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, som defineres af de belgiske myndigheder, medfører helt konkret tab for de kommercielle aktiviteter, der ikke henhører under den universelle tjeneste, fordi en del af omkostningerne til detailnettet i overensstemmelse med Chronopost-dommen afskrives på de kommercielle produkter, der benytter detailnettet.
(355)
Netbegrænsning som følge af driftsaftalerne: De begrænsninger, staten pålægger, vedrører tæthed og type af postekspeditionsenheder (posthuse og/eller postbutikker), som udgør detailnettet. De defineres i de successive driftsaftaler, f.eks. i den fjerde driftsaftale (2005-2010):
a)
generel forpligtelse til at opretholde et net, der gør det muligt at opfylde befordringspligten og levere de øvrige offentlige tjenesteydelser, DPLP har fået overdraget (117)
b)
forpligtelse til at opretholde mindst 1 300 postekspeditionsenheder (posthuse og postbutikker (118))
c)
forpligtelse til at opretholde mindst 589 posthuse
d)
endvidere må den længste vejafstand mellem hver postbutik med et udbud af grundlæggende tjenesteydelser og et posthus med et fuldstændigt udbud af tjenesteydelser højst være 10 km.
(356)
De belgiske myndigheder mener, at de specifikke krav til antallet og typen af postekspeditionsenheder, der danner DPLP's detailnet, udgør en særskilt forpligtelse til territorial tilstedeværelse, som staten pålægger ud over de krav, der knytter sig til befordringspligten. På det grundlag vurderer Belgien, at staten bør kompensere for alle nettoomkostninger ved denne specifikke forpligtelse til territorial tilstedeværelse.
(357)
Kvantificering af netbegrænsningen: Med henblik på at fastslå DPLP's nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde et detailnet med mindst 1 300 postekspeditionsenheder, heraf mindst 589 posthuse, har de belgiske myndigheder sammenlignet det reelle detailnet, hvor tæthed og type af postekspeditionsenheder er bestemt af staten, med et hypotetisk detailnet, som DPLP ville drive, hvis selskabet ikke skulle tage hensyn til disse specifikke begrænsninger. Med andre ord er det hypotetiske detailnet det net, DPLP kunne have valgt at drive på kommercielle betingelser, hvis staten ikke pålagde selskabet public service-forpligtelser.
(358)
De belgiske myndigheder vurderer, at dette hypotetiske net udelukkende ville bestå af postbutikker. Posthusene ville forsvinde. For at kunne fortsætte med at betjene den samme kundemængde ville DPLP dog være nødt til at øge antallet af postbutikker betydeligt.
Sammenligning mellem DPLP's aktuelle detailnet og et hypotetisk net uden de af staten pålagte forpligtelser
Samlet antal postekspeditionsenheder
Posthuse a) + postbutikker b)
a)
Antal posthuse
(specialiserede postekspeditionsenheder drevet af DPLP)
b)
Antal postbutikker
(postekspeditionsenheder beliggende i tredjemands lokaler)
DPLP's faktiske detailnet (udgangen af 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetisk detailnet uden begrænsninger pålagt af staten (ifølge de belgiske myndigheder)
[…] =
[…] +
[…]
Detailnetforpligtelse pålagt af staten
Minimum 1 300
Minimum 589
Ingen forpligtelse
(359)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, opfylder DPLP's faktiske detailnet statens krav. Det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse ligger således begge over det krævede niveau. Derimod er det hypotetiske net, som DPLP ville drive, hvis selskabet selv kunne vælge sit detailnet på grundlag af rent kommercielle overvejelser, helt anderledes. Det samlede antal postbutikker ville stige, mens posthusene, der drives af DPLP, ville forsvinde.
(360)
Netbegrænsningens realitet: Det bør præciseres, at den begrænsning, staten pålægger DPLP, ikke er klart fastlagt.
(361)
For det første er det net, DPLP faktisk opretholder, større end det, staten kræver. Både det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse er højere end det minimum, staten kræver, hvilket kunne tyde på, at de forpligtelser, DPLP skal opfylde, ikke vejer så tungt, idet selskabet af egen drift opretholder et net med den nuværende størrelse.
(362)
De belgiske myndigheder forklarer dette overtal af posthuse med afstandsbetingelsen på 10 km, med nødvendigheden af at have en sikkerhedsmargin for at klare uventede lukninger af postbutikker og af deres ønske om at øge minimumsantallet af posthuse til 650 i den næste driftsaftale, således at det ville virke mod hensigten at tilpasse sig det nuværende antal og lukke posthuse for at genåbne dem efter kort tid. De belgiske myndigheder gør gældende, at det er af disse årsager, DPLP ikke har kunnet reducere antallet af posthuse yderligere for at nærme sig det krævede minimumsantal på 589. Til trods for det nominelle overskud af postekspeditionsenheder er nettets aktuelle konfiguration ifølge myndighederne med 713 posthuse de facto dikteret af statens krav.
(363)
For det andet bygger den metode, de belgiske myndigheder har anvendt, på tilbageregning af omkostningerne til detailnettet fra 2009 til 1992. En sådan tilbageregning medfører uundgåeligt metodologiske usikkerheder. Forretningsmodellen med postbutikker har ikke nødvendigvis været til rådighed siden 1992. Tidligere var DPLP's medarbejdere desuden hovedsagelig vedtægtsansatte med meget ufleksible lønomkostninger. Da postbutikker ikke bemandes af DPLP's medarbejdere, ville de vedtægtsansatte fortsat skulle lønnes af DPLP, selv om de ikke længere skulle være tilknyttet posthusene. Det er derfor lidet sandsynligt, at en potentiel lukning af posthuse i begyndelsen af den undersøgte periode kunne have medført en direkte nedgang i lønomkostningerne. Til gengæld kunne den type besparelser i et vist omfang have været opnået i 2009, hvor personalet omfattede flere kontraktansatte. På baggrund af den gradvise overgang til medarbejdere med en mere fleksibel status og successive forbedringer i det omkostningsbaserede regnskabssystem vurderes det, at regnskabsoplysningerne for de senere regnskabsår ikke er behæftet med den type fordrejninger. Da der dog stadig arbejder over 20 000 tjenestemænd for bpost, og de hverken kan beskæftiges i postbutikkerne eller afskediges, er erstatningen af alle posthuse med postbutikker dog stadig i dag en teoretisk og urealistisk mulighed.
(364)
De belgiske myndigheder understreger imidlertid, at de potentielle omkostninger ved afskedigelser tidligere ville være blevet opvejet af besparelser på driftsomkostninger og salg af bygninger, der var blevet unødvendige. Med hensyn til troværdigheden af oplysningerne vedrørende perioden 1992-2002 hævder de belgiske myndigheder, at omkostningerne til detailnettet formentlig faktisk har været undervurderet, da visse elementer, der kunne være blevet betragtet som omkostninger ved nettet, er blevet samlet under andre omkostningscentre. Derfor er svaghederne ved tilbageregningsmetoden blevet afhjulpet gennem de andre - forsigtige - hypoteser, de belgiske myndigheder har benyttet til beregning af omkostningerne for de tidligere regnskabsår.
(365)
En specifik forpligtelse til territorial tilstedeværelse: Selv om det antages, at der er tale om en netbegrænsning, forekommer de belgiske myndigheders påstand om, at denne begrænsning er ledsaget af en særskilt forpligtelse til geografisk tilstedeværelse ikke berettiget. Det ser nemlig ud, som om driftsaftalerne ikke indeholder specifikke bestemmelser om en reel territorial tilstedeværelsesforpligtelse, der adskiller sig og går ud over de krav, der er knyttet til befordringspligten og de øvrige public service-forpligtelser. Tværtimod præciseres det i driftsaftalerne mellem DPLP og den belgiske stat, at netbegrænsningens eneste formål er at sikre befordringspligten og de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (omdeling af dagblade og tidsskrifter, postgirokonti og postanvisninger osv.), og de nødvendige netomkostninger i den forbindelse bogføres allerede på forhånd i regnskabet for disse forskellige tjenesteydelser (119). Endvidere fastsættes der i driftsaftalerne ingen kompensation for omkostningerne ved en territorial tilstedeværelsesforpligtelse. Kommissionen bemærker, at forpligtelsen til på forhånd at fastsætte beregningsparametre for kompensationen blev indført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005, og at det var for perioden efter 2005, der blev konstateret en overkompensation for DPLP's omkostninger til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (jf. betragtning 386).
(366)
Det bør bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 97/67/EF skal forpligte deres oprindelige postvirksomheder til at levere en befordringspligtydelse på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, bl.a. hvad geografisk dækning angår. Denne geografiske dækning, som der er tale om i den foreliggende sag om Belgien, er dog kun et af de mange aspekter ved befordringspligten. I driftsaftalerne om overdragelse af befordringspligten til DPLP nævner Kommissionen intet om en ekstra opgave, der forpligter den oprindelige postvirksomhed til at opretholde et større net med flere posthuse, end det kræves for at sikre den territoriale dækning i henhold til befordringspligten og andre tilknyttede offentlige tjenesteydelser, med henblik på at sikre samhørighed og territorial udvikling. Der er ingen tvivl om, at hvert posthus, DPLP driver for at opfylde befordringspligten, bidrager til den territoriale sammenhængskraft (120), men ud fra en juridisk synsvinkel er forpligtelsen til at opretholde posthuset knyttet til nødvendigheden af at garantere den universelle posttjeneste og andre dertil knyttede tjenester af en tilstrækkelig kvalitet. For at kunne påberåbe sig en yderligere territorial opgave skulle DPLP ifølge gældende retspraksis have pålagt den særskilte og klart definerede opgave at opretholde posthuse ud over postnettet, hvis størrelse blev fastsat af hensyn til befordringspligten. Forpligtelser og deraf følgende omkostninger for denne opgave skal være præciseret, og det samme gælder finansieringen af nettoomkostningerne ved den ekstra territoriale opgave.
(367)
Kommissionen finder ingen af disse elementer i driftsaftalerne mellem staten og DPLP. De belgiske myndigheder og DPLP forsøger faktisk efterfølgende og kunstigt at godtgøre, at der foreligger en særskilt territorial opgave, idet de gør gældende, at den territoriale dækning, der er fastsat i driftsaftalerne, har en dobbelt eksistensberettigelse, idet den følger dels af opgaven i henhold til befordringspligten, dels af en såkaldt territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Imidlertid indeholder de tilsvarende aftaler ingen bestemmelse om den såkaldt særskilte territoriale opgave, der forpligter DPLP til at opretholde et større net end det, som er fastsat med henblik på at opfylde befordringspligten.
(368)
Det bør bemærkes, at det kunstige i de belgiske myndigheder og DPLP's påstande ligeledes fremgår af deres eget ræsonnement. For at mindske størrelsen af en eventuel overkompensation ønsker de belgiske myndigheder, at Kommissionen betragter forskellen mellem de reelle omkostninger ved et fuldstændigt posthus og omkostningerne ved en hypotetisk postbutik, der kunne erstatte posthuset, som omkostninger affødt af en ekstra territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Dette ræsonnement bygger ikke på et større hypotetisk net, som DPLP skulle opretholde for at nå de territoriale mål. Det begrænser sig til at sætte fokus på de meromkostninger, der følger af befordringspligtens dækning, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke giver anledning til nogen støtte. Dette manglende territoriale mål bekræftes af, at de belgiske myndigheder må øge antallet af postbutikker betydeligt for at opfylde befordringspligten, eftersom det er umuligt at gøre det med det samme antal postbutikker.
(369)
Selv om det ikke er muligt at acceptere de belgiske myndigheders påstand, når de påberåber sig en reel og særskilt territorial tilstedeværelsesforpligtelse, kan det dog konstateres, at den begrænsning af nettet, den belgiske stat har indført om, at der skal opretholdes et net, som kan sikre befordringspligten og de øvrige offentlige tjenesteydelser, ikke udelukkende vedrører disse tjenesteydelser, men også medfører ekstra omkostninger for de kommercielle tjenesteydelser.
(370)
Ifølge den aktivitetsbestemte omkostningsberegning og i overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen bidrager alle aktiviteter, der benytter detailnettet, til de fælles omkostninger hertil, jf. forklaringen i betragtning 354. Derfor bidrager alle produkter, også de kommercielle, til nettets omkostninger. Omkostningerne ved den forpligtelse, staten har pålagt, til at opretholde posthuse, belaster de kommercielle produkter, der til stadighed synes at give tab, skønt de sælges til markedspris. DPLP tilbyder sine kommercielle tjenesteydelser via nettet, fordi de finansierer en del af de faste netomkostninger og således indirekte bidrager til befordringspligten.
(371)
Ud fra en økonomisk synsvinkel forekommer det fornuftigt, at man ved vurderingen af DPLP's overkompensation tager hensyn til tabene på kommercielle produkter, der forårsages af befordringspligten og andre offentlige tjenesteydelser. Selv om DPLP har en økonomisk interesse i at benytte detailnettet til at sælge kommercielle produkter, medfører det for omkostningsregnskabet, at en del af netomkostningerne, som ellers ville blive afholdt over befordringspligten, bliver konteret over kommercielle produkter, der derfor ser ud, som om de giver underskud.
(372)
Som følge heraf kan beregningen af overkompensation i den foreliggende sag opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesser
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Ekstra overskydende fortjeneste af det befordringspligtige eneretsområde (efter finansiering af befordringspligten, herunder de meromkostninger til nettet, den medfører for de kommercielle tjenesteydelser)
=
Overkompensation
(373)
Om kapitaltilførslen i 1997 er forenelig med bestemmelserne, skal vurderes i det følgende i forbindelse med vurderingen af, om de årlige kompensationer for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse er forenelige, for det drejer sig ikke om en særskilt rekapitalisering, men om en betaling i forbindelse med kompensationen for public service-opgaver for perioden 1992-1996.
(374)
Da kapitaltilførslen i 2003 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(375)
Da kapitaltilførslen i 2006 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(376)
Det skal bemærkes, at statsgarantien ikke er anført i driftsaftalen som kompensation for public service-forpligtelser, hvilket betyder, at foreneligheden heraf ikke kan vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Da de belgiske myndigheder ikke har anført et andet grundlag for at fastslå foreneligheden, og Kommissionen ikke har fundet noget, er foranstaltningen en driftsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og den skal derfor tilbagesøges.
(377)
Som allerede anført har fritagelsen for selskabsskat ikke givet DPLP nogen fordel og er derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(378)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokale skatter udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, men skal betragtes som eksisterende støtte, da de blev indført før traktatens ikrafttræden. Det skal i øvrigt bemærkes, at disse fiskale foranstaltninger ikke er anført i driftsaftalerne som kompensation for public service-forpligtelserne.
(379)
Derfor påvirker skattefritagelserne ikke beregningen af overkompensationen, som er baseret på omkostninger, DPLP faktisk har afholdt (og hvor virkningerne af disse skattefritagelser allerede er indregnet).
(380)
Skattefritagelserne skal derfor behandles inden for rammerne af en særskilt procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (121).
6.3.3.3. Beregning af overkompensationsbeløbet
(381)
Overkompensationsbeløbet kan beregnes på grundlag af vurderingen i delafsnit 6.3.3.2. I overensstemmelse med den mekanisme for finansiering af public service-opgaven, som de belgiske myndigheder har anført i driftsaftalerne, skal overkompensationen beregnes særskilt for hver mandatperiode.
Første driftsaftale: 1992-1996
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger til public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Netomkostninger
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
[…]
+
Kapitaltilførsel (1997)
:
+
62 000
(udskudt kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse)
+
Overførsel af ejendomme
:
+
112 209
=
Overkompensation
=
[…]
Anden driftsaftale: 1997-2002
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(Underskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt uden eneret
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensationen:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 286 461
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Tredje driftsaftale: 2003-2005
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdetfor befordringspligten: for forsyningspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
-
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindeligøkonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
677 985
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation:
=
[…]
Fjerde driftsaftale: 2006-2010
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 7,4 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 568 787
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Andre foranstaltninger
Statsgaranti
(i 1 000 EUR)
Statsgaranti stillet i 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Som aftalt med de belgiske myndigheder (122) er den »mest objektive og afbalancerede metode« til at definere, hvilket tidsinterval der skal tages i betragtning ved beregning af den samlede overkompensation i den foreliggende sag, fremgangsmåden »aftale for aftale«. Kommissionen ser intet til hinder for at acceptere de belgiske myndigheders anmodning. Denne metode giver nemlig parterne en større forudsigelighed og retssikkerhed og skal således reducere risikoen for overkompensation. Hver periode vil derfor blive undersøgt for sig, og ingen under- eller overkompensation vil blive overført fra den ene periode til den næste.
(383)
De belgiske myndigheder gør dog gældende, at Kommissionen før ikrafttrædelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 til stadighed anvendte en metode til samlet beregning af under- og overkompensation. På det grundlag har de belgiske myndigheder specifikt anmodet om at få samlet årene før 2005 (123) med henblik på en samlet beregning af under- og overkompensation.
(384)
Kommissionen bemærker, at det ikke ville betyde noget for det overkompensationsbeløb, der skal tilbagesøges, at samle alle årene, da der er fastslået en underkompensation for de tre driftsaftaler, som var gældende før 2005.
(385)
Desuden bemærker Kommissionen, at »parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen« siden vedtagelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 har skullet angives på forhånd i den eller de retsakt(er), hvorved opgaven blev overdraget (124). Da der i den fjerde driftsaftale ikke er fastsat kompensation for nogen form for omkostninger, der afholdes uden for gyldighedsperioden (2006-2010), kan der ikke kompenseres for en underkompensation for perioder, som ikke er dækket af den nævnte aftale, gennem en eventuel overkompensation til DPLP.
(386)
Kommissionen konkluderer, at DPLP har modtaget en overkompensation på 415 mio. EUR for udførelsen af sin public service-opgave, bl.a. i løbet af den fjerde driftsaftales gyldighedsperiode. Da overkompensationen udgør en uforenelig statsstøtte, skal den tilbagesøges.
7. KONKLUSION
(387)
Overtagelsen af pensioner, de årlige offentlige overførsler, overførslerne af ejendomme, kapitaltilførslen i 1997, skattefritagelserne og statsgarantien udgør støtteforanstaltninger efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi de har fritaget DPLP for omkostninger, som private virksomheder normalt skal afholde.
(388)
Kapitaltilførslerne i 2003 og 2006 udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, da staten har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(389)
Kommissionen konstaterer, at Belgien ulovligt har iværksat foranstaltninger i modstrid med artikel 108, stk. 2, i TEUF med undtagelse af kapitaltilførslen i 2003, som blev behørigt anmeldt til Kommissionen, før den blev iværksat, og skattefritagelserne, som udgør eksisterende støtte.
(390)
Overtagelsen af pensioner har ikke sat DPLP i en gunstigere situation med hensyn til socialsikringsbidrag end selskabets konkurrenter. Foranstaltningen kan derfor erklæres forenelig med traktaten i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(391)
De årlige kompensationer, der blev bevilget inden for rammerne af den fjerde driftsaftale, udgør uforenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, idet der var tale om overkompensation for DPLP.
(392)
Statsgarantien er uforenelig støtte.
(393)
Fritagelsen for ejendomsskat og fritagelsen for lokale skatter udgør eksisterende støtte og vil blive behandlet særskilt i forbindelse med en procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(394)
I overensstemmelse med punkt 5 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse berører denne afgørelse ikke de gældende EU-bestemmelser om offentlige indkøb og konkurrencereglerne -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtte i form af overtagelse af pensioner, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og iværksat af Belgien, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Statsstøtte i form af kompensation for omkostninger til offentlig tjeneste, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
Den kapital, Belgien tilførte De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) i 2003 og 2006, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 4
Statsstøtte i form af en statsgaranti, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 5
1. Belgien tilbagesøger den uforenelige støtte, der er bevilget i forbindelse med de i artikel 2 og 4 omhandlede foranstaltninger.
2. Det beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor det blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil det er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (125) og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Belgien indstiller med virkning fra vedtagelsen af denne afgørelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte.
Artikel 6
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Belgien efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen heraf.
Artikel 7
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der om de støttebeløb og renter, støttemodtageren træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger allerede har tilbagebetalt.
Artikel 8
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. ledna 2012
o opatření SA.14588 (C 20/09), které provedla Belgie ve prospěch společnosti De Post - La Poste (nyní „bpost“)
(oznámeno pod číslem C(2012) 178)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/321/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
1.1 ROZHODNUTÍ KOMISE Z ROKU 2003 ZRUŠENÉ SOUDEM PRVNÍHO STUPNĚ
(1)
Dne 3. prosince 2002 oznámily (3) belgické orgány Komisi navýšení kapitálu ve prospěch belgického poskytovatele poštovních služeb De Post - La Poste (dále jen „DPLP“, nyní „bpost (4)“). Po předběžném přezkumném řízení Komise dne 23. července 2003 (5) rozhodla, že proti oznámenému opatření nevznese námitky. Komise ve svém rozhodnutí prokázala, že tento vklad kapitálu, stejně jako ostatní opatření ve prospěch DPLP zjištěná během předběžného přezkumného řízení, nevedl k nadměrnému vyrovnání čistých nákladů, které měl podnik při plnění úkolů veřejné služby v období 1992-2002.
(2)
Dne 27. listopadu 2003 bylo rozhodnutí Komise zpochybněno u Soudu prvního stupně společností Deutsche Post AG a její belgickou dceřinou společností DHL International (6). Dne 10. února 2009 Soud prvního stupně rozhodnutí Komise zrušil se závěrem, že Komise dospěla k rozhodnutí o nevznesení námitek přesto, že existovaly závažné problémy, které měly Komisi vést k zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(3)
V dubnu roku 2009 podala Belgie u Evropského soudního dvora odvolání (7) (C-148/2009) proti rozsudku Soudu prvního stupně, kterým se zrušuje rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 o nevznesení námitek.
(4)
Dne 22. září 2011 Soudní dvůr odvolání Belgie zamítl a uvedl, že Soud prvního stupně rozhodnutí Komise z roku 2003 zrušil oprávněně.
1.2 STÍŽNOST TÝKAJÍCÍ SE PODPORY NA DISTRIBUCI TISKU
(5)
V roce 2005 několik soukromých belgických distributorů tisku podalo jak podle antimonopolních předpisů, tak pravidel o státních podporách stížnost (8) proti dohodě o distribuci tisku, kterou uzavřely belgické orgány a společnost DPLP. Tato dohoda pověřuje DPLP úkolem veřejné služby v oblasti distribuce tisku po celé Belgii a stanoví jak sazebník za tuto službu, tak vyrovnání, na které má DPLP nárok z důvodů dodatečných nákladů vyvolaných plněním tohoto úkolu. Stížnost se týká hlavně sazeb za služby navrhovaných DPLP, o nichž stěžovatelé tvrdí, že jsou tak nízké, že ve skutečnosti vylučují jakoukoliv snahu o hospodářskou soutěž.
(6)
Pokud se jedná o pravidla státní podpory, útvary Komise stížnost zamítly, protože předběžné přezkumné řízení umožnilo zjistit, že neexistuje žádné nadměrné vyrovnání za dodatečné čisté náklady vyvolané plněním této veřejné služby. V květnu 2009 stěžovatelé ovšem vyjádřili s tímto předběžným stanoviskem nesouhlas, předložili dodatečné informace a požádali Komisi, aby provedla hlubší šetření.
1.3 ČTVRTÁ „SMLOUVA O SPRÁVĚ“ („CONTRAT DE GESTION“) NA OBDOBÍ 2005-2010
(7)
Přezkum stížnosti ohledně vyrovnání poskytnutého za distribuci tisku umožnil Komisi zjistit, že Belgie v roce 2005 uzavřela s DPLP neoznámenou „smlouvu o správě“, která stanovila vyplacení vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu (SOHZ). Komise tudíž z moci úřední případ otevřela (9) a v dubnu 2007 zaslala Belgii žádost o poskytnutí informací.
(8)
V prosinci roku 2007 belgické orgány odpověděly, že se domnívají, že vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu nepředstavuje státní podporu, protože je splněna každá ze čtyř podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (10). Později poskytly informace o čtvrtě smlouvě o správě, a to zejména o systému analytického účetnictví používaném k výpočtu vyrovnání vypláceného státem.
(9)
Následně byla opatření, jichž se týkalo řízení z moci úřední, stejně jako stížnosti zahrnuta do formálního vyšetřovacího řízení C20/09 zahájeného dne 23. července 2009.
1.4 ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(10)
Vzhledem ke zrušení rozhodnutí Komise ze dne 23. července 2003 Soudem prvního stupně a po přezkumu informací poskytnutých belgickými orgány o předmětných opatřeních se Komise dne 13. července 2009 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (11).
(11)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí oznámily své připomínky.
1.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(12)
Belgické orgány oznámily své připomínky dne 13. srpna 2009 a doplnily je dalšími dne 10. září 2009, 12. října 2009, 23. dubna 2010, 26. dubna 2010, 19. října 2010, 19. listopadu 2010, 21. prosince 2010, 18. ledna 2011, 17. února 2011, 2. března 2011, 29. března 2011, 11. dubna 2011, 10. května 2011, 27. května 2011, 14. června 2011, 10. srpna 2011, 26. srpna 2011, 7. října 2011, 14. prosince 2011, 19. prosince 2011, 20. prosince 2011 a 26. prosince 2011. Uvedly, že dne 22. dubna 2009 podaly odvolání proti rozsudku Soudu prvního stupně ze dne 10. února 2009, a podaly upřesnění ohledně vyrovnání za veřejné služby a dalších opatření ad hoc ve prospěch DPLP.
1.6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(13)
Společnosti Deutsche Post AG a DHL International N.V./S.A. předložily připomínky dne 28. srpna 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (dále jen „VFP“ - „Vlámská federace distributorů tisku“) a Prodipresse („Union des professionnels de la diffusion de la presse“ - „Profesní unie distribuce tisku“) předložily své připomínky dne 28. srpna 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (dále jen „BD“ - konkurent DPLP na trhu distribuce tisku) předložila své připomínky dne 28. srpna 2009.
(16)
Belgické sdružení vydavatelů deníků A.S.B.L. předložilo své připomínky dne 28. srpna 2009.
2. PODROBNÝ POPIS PODPORY
2.1 PRÁVNÍ STATUS A ČINNOSTI DPLP
(17)
Belgická pošta byla státní agenturou („agenturou pošt“) až do roku 1992, kdy byla legálně ustavena jako samostatná právnická osoba („entreprise publique autonome“ - „autonomní veřejnoprávní podnik“). V roce 2000 se její právní status změnil na „veřejnoprávní akciovou společnost“ („société anonyme de droit public“).
(18)
V roce 2010 dosáhla společnost DPLP provozního příjmu ve výši 2 318 milionů EUR a provozního zisku ve výši 319 milionů EUR. Na konci roku 2010 zaměstnávala 33 616 osob. V roce 2002 zaměstnávala pro srovnání 42 000 osob. Mzdové náklady představují 65 % celkových provozních nákladů.
(19)
Menšinovou účast ve výši 50 % bez jedné akcie drží soukromý investor CVC Capital Partners. Většinovým akcionářem je belgický stát.
2.2 SHRNUTÍ PŘEDMĚTNÝCH VEŘEJNÝCH OPATŘENÍ
2.2.1 Úkoly veřejné služby během období 1992-2010
(20)
Během celého období, jež je předmětem šetření, tj. od roku 1992 do roku 2010, byla společnost DPLP pověřena plněním úkolů veřejné služby na základě poštovního zákona (12) a čtyř po sobě následujících smluv o správě.
2.2.1.1 Povinnosti veřejné služby stanovené ve smlouvách o správě
(21)
Smlouvy o správě stanoví pravidla a způsoby plnění úkolů vykonávaných DPLP v rámci provádění jejích činností veřejného zájmu a určují finanční zásah belgického státu.
(22)
Od svého ustavení v roce 1992 podepsala DPLP s belgickým státem čtyři smlouvy o správě, které zahrnují tato období (13):
1.
první smlouva: od 14. září 1992 do 31. prosince 1996;
2.
druhá smlouva: od 1. ledna 1997 do 23. září 2002;
3.
třetí smlouva: od 24. září 2002 do 23. září 2005;
4.
čtvrtá smlouva: od 24. září 2005 do 23. září 2010; u této smlouvy došlo k jejímu prodloužení do doby, než bude uzavřena nová smlouva.
(23)
Smlouvy o správě obsahují seznam úkolů veřejné služby. Úkoly veřejné služby stanovené belgickým státem v současné smlouvě o správě jsou tyto (14):
Poštovní služby
i)
Všeobecná poštovní služba
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
vii)
Mezinárodní poštovní služby
viii)
Mezinárodní balíková přeprava
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xii)
Vyplácení odměny za volební účast
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xvii)
Přiměřené informování veřejnosti
xviii)
Tisk a dodávání elektronické pošty
xix)
Certifikační služby u zpráv
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
xxii)
Spolupráce při distribuci sad volebních lístků
2.2.2 Veřejná opatření, jež jsou předmětem šetření
(24)
Od roku 1992 do roku 2010 využívala DPLP veřejné pomoci v podobě různých opatření:
1.
hrazení důchodů: následkem reformy důchodového systému, k níž došlo v roce 1997, stát zbavil DPLP závazků nahromaděných v oblasti důchodů ve výši 3,8 miliardy EUR;
2.
každoroční vyrovnání nákladů spojených s prováděním povinností veřejné služby (15) v celkové částce 5,2 miliardy EUR za období 1992-2010;
3.
vklady kapitálu: dva v roce 1997 (62 milionů EUR), jeden v roce 2003 (297,5 milionu EUR) a jeden v roce 2006 (40 milionů EUR);
4.
daňová osvobození: osvobození od daně z příjmů právnických osob, pozemkové daně a dalších nepřímých a místních daní;
5.
převod budov: v roce 1992 bylo na DPLP převedeno 63 budov v celkové hodnotě 112,2 milionu EUR;
6.
záruka poskytnutá státem v roce 2004 u půjčky ve výši 100 milionů EUR oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
2.2.2.1 Hrazení důchodů
(25)
V roce 1992 byla agentura pošt změněna zákonem na autonomní veřejnoprávní podnik (EPA - „entreprise publique autonome“) s názvem „De Post - La Poste“. Jako právní nástupce agentury pošt převzala DPLP její aktiva a zaměstnance. Pokud jde o podnikový model, představovala tato změna důležitý zlom:
1.
na rozdíl od agentury pošt, jež byla spravována v rámci pravomocí a pod vedením příslušného ministra, byla DPLP řízena svou správní radou a správním výborem, přičemž vláda si ponechala pouze pravomoc dohledu za účelem dodržování právních předpisů a smlouvy o správě (16);
2.
DPLP byla v zásadě odpovědná za vlastní finanční rovnováhu, zatímco každoroční rozpočet agentury pošt byl dosud vypracováván příslušným ministrem, který ho předkládal ke schválení parlamentu v příloze rozpočtu vlastního ministerstva.
(26)
V roce 1992 tak DPLP převzala 43 747 státních zaměstnanců spolu s jejich právní ochranou v oblasti zajištění zaměstnání, důchodu a odměny (článek 33 zákona ze dne 21. března 1991).
(27)
V roce 2008 zaměstnávala DPLP stále přibližně 23 500 statutárních zaměstnanců (jejichž status byl podobný jako status státních zaměstnanců), kteří představovali téměř dvě třetiny celkového počtu jejích zaměstnanců, jak je uvedeno níže.
Tabulka 1
Režimy zaměstnání u DPLP
(28)
Mezi rokem 1972 a 1996 byly důchody vypláceny na základě průběžně financovaného důchodového systému. Podle tohoto systému DPLP vracela státu celkovou částku důchodů, které stát vyplatil bývalým státním zaměstnancům v důchodu (17) na základě důchodových nároků, které nashromáždili od roku 1972, během nějž se belgická pošta stala v rámci státu oddělenou účetní jednotkou (agenturou pošt).
(29)
Až do reformy důchodového systému v roce 1997 nebyla v systému financování důchodů provedena žádná změna. Tato reforma spočívala ve sladění důchodového systému prvního pilíře, který platil pro statutární zaměstnance DPLP, se systémem soukromého sektoru: od roku 1997 byla DPLP povinna hradit ONSS (Office national de sécurité sociale - Národní úřad sociálního zabezpečení) dávku na důchodové zabezpečení ve výši 8,86 % mzdy.
(30)
Stát souběžně souhlasil s převzetím závazků nahromaděných DPLP v oblasti důchodů, které dosáhly částky 3,8 miliardy EUR.
2.2.2.2 Roční vyrovnání nákladů spojených s prováděním závazků veřejné služby
(31)
Každá smlouva stanovila, že stát zaplatí roční vyrovnání za provádění úkolů veřejné služby vymezených v dané smlouvě.
(32)
V prvních třech smlouvách bylo vyrovnání stanoveno na základě skutečného rozdílu mezi výdaji a příjmy u úkolů veřejné služby. Čtvrtá smlouva o správě stanoví vyplacení paušálního vyrovnání, jež se vypočítává na základě očekávaného rozdílu mezi náklady DPLP a příjmy vytvářenými uživateli veřejných služeb, přičemž vyrovnání podléhá stropu stanovenému ve smlouvách o správě (18).
(33)
Veřejné služby, za které je DPLP podle současné smlouvy (19) oprávněna dostávat od státu vyrovnání, jsou tyto:
Poštovní služby
ii)
Distribuce novin
iii)
Distribuce časopisů
iv)
Distribuce volebních tiskovin
v)
Zvláštní sazby pro nevýdělečná sdružení
vi)
Zásilky dopisů podléhajících režimu osvobození od poštovních poplatků (královská korespondence a další zvláštní korespondence)
Finanční služby
ix)
Příjem hotovostních vkladů na běžný poštovní účet
x)
Vystavování poštovních poukázek
xi)
Vyplácení v bydlišti starobních, pozůstalostních a invalidních důchodů
xiii)
Vedení účetnictví u blokových pokut v oblasti silniční dopravy a jejich hrazení
xiv)
Služby v oblasti rybářských povolení
Prodej poštovních známek
xv)
Prodej poštovních známek
Další veřejné služby
xvi)
Sociální úloha poštovního doručovatele
xx)
Služby vykonávané pro účetní státní pokladny
xxi)
Prodej kolků a pokutových kolků
(34)
Je nutno poznamenat, že podle posledních tří smluv o správě se za všeobecnou poštovní službu nemůže vyplácet žádné vyrovnání (20). Ačkoli distribuce tisku může v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby (21) obvykle spadat do rámce všeobecné služby, belgické orgány vymezily zvláštní úkoly (distribuce novin a časopisů), za něž se vyplácí podle smluv o správě vyrovnání, podle kritérií, která je odlišují od všeobecné poštovní služby. Těmito kritérii jsou 1) cíle úkolu, které přesahují cíle všeobecné služby, 2) zvláštní podmínky stanovené v uvedených smlouvách a 3) zvláštní ustanovení v oblasti stanovení sazeb, jež se liší od stanovení sazeb u všeobecné služby.
(35)
Cíle úkolu: belgické orgány považují za mimořádně důležité, aby se zajistilo široké šíření tištěných médií po celém belgickém území za účelem zvýšení informovanosti a názorové rozmanitosti a povzbuzení účasti veřejnosti na politické diskuzi.
(36)
Smlouva stanoví zvláštní provozní podmínky: zvláštní služba distribuce tisku, kterou musí DPLP vykonávat a za níž dostává vyrovnání, přesahuje obvyklou distribuci tisku zahrnutou do všeobecné služby. Podléhá řadě přísných podmínek v oblasti kvality a výsledků, které se týkají doby distribuce (např. dodání před půl osmou), četnosti, distribučních variant pro vydavatele, flexibility poskytnuté vydavatelům, pokud jde o objem, a také nepřerušenosti poskytování služby (včetně přesné definice případů vyšší moci).
(37)
Zvláštní sazby: sazby úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou určovány v rámci tripartitních jednání (belgický stát/DPLP/odvětví tisku) a na rozdíl od sazeb všeobecné veřejné služby nemusí být schváleny regulačním orgánem. Zatímco sazby všeobecné veřejné služby vycházejí z nákladů, sazby zvláštního úkolu distribuce tisku, které mají za následek vyrovnání, jsou značně nižší, aby bylo možno dosáhnout sledovaných cílů.
(38)
Veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění mohou být předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Částky skutečně vyplacené jako vyrovnání za veřejnou službu za každý hospodářský rok jsou tyto:
První smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Druhá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Třetí smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Čtvrtá smlouva o správě
Rok
Částka (v EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3 Vklady kapitálu
(39)
Kapitálové vklady v roce 1997: DPLP byla příjemcem dvou neoznámených kapitálových vkladů v celkové částce 62 milionů EUR. Belgické orgány ale následně uvedly, že tyto finanční prostředky ve skutečnosti představují odložená vyrovnání za veřejnou službu, která nebyla DPLP vyplacena včas.
(40)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány přistoupily ke kapitálovému vkladu ve prospěch DPLP v celkové výši 297,5 milionu EUR. Podle nich tento vklad proběhl za podmínek přijatelných pro soukromého investora vykonávajícího svou činnost za běžných podmínek tržního hospodářství, a tak v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství nepředstavuje údajně státní podporu.
(41)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány přistoupily k novému kapitálovému vkladu v celkové výši 40 milionů EUR. Podle nich byl tento vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože proběhl za stejných podmínek, jaké platí pro soukromé investory (pari passu).
2.2.2.4 Daňová osvobození
(42)
Až do 31. prosince 2005 byla DPLP osvobozena od daně z příjmů právnických osob.
(43)
Během šetřeného období byla osvobozena od pozemkové daně u budov, jež využívala v rámci provádění veřejných služeb, což představovalo zvýhodnění ve výši od […] (23) do […] EUR za rok. Pokud by tuto daň platila, byly by náklady u produktů (veřejná služba a komerční produkty), u nichž se tyto budovy používaly, příslušně vyšší.
(44)
DPLP je rovněž osvobozena od dalších nepřímých a místních daní. Belgické orgány nejsou schopny odhadnout přesnou výši tohoto zvýhodnění, ale uvádějí, že toto opatření spadá do oblasti působnosti pravidel de minimis.
(45)
Daňová osvobození pocházejí z doby před vstupem v platnost Smlouvy o ES v roce 1958 a byla zachována bez podstatnějších změn. Zatímco osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno ke dni 31. prosince 2005, poslední dvě opatření jsou stále v platnosti.
2.2.2.5 Převod budov
(46)
V roce 1992 převedl belgický stát na DPLP bez protiplnění 63 budov (24). Tato společnost jich již využívala, i když právně patřily státu. Celková hodnota tohoto majetku byla odhadnuta na 112,2 milionu EUR (25). Tyto budovy byly odlišné od původních aktiv, ke kterým byly přidány a která byla oddělena od státního majetku, když se belgická pošta stala v roce 1971 oddělenou státní agenturou („agenturou pošt“). Agentura pošt již právně vlastnila aktiva, která byla zanesena do její rozvahy. Tyto dodatečné budovy převedené v roce 1992 měly naopak vyrovnat náklady představované důchody, které nadále příslušely DPLP v okamžiku, kdy společnost přešla ze statusu agentury na status autonomního veřejnoprávního podniku.
(47)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod těchto budov spadá výlučně do rámce vnitřní reorganizace státního majetku a že nepředstavuje zvýhodnění. Podle nich belgická pošta využívala těchto budov již předtím, než byla v roce 1992 přeměněna na DPLP (a využívala jich tak již agentura pošt).
2.2.2.6 Státní záruka
(48)
DPLP bylo umožněno požádat o veřejnou záruku u svých půjček oproti uhrazení záruční prémie ve výši 0,25 %.
(49)
Během šetřeného období bylo této záruky využito pouze jednou, a to u půjčky ve výši 100 milionů EUR získané od Evropské investiční banky (EIB). Dohoda podepsaná mezi DPLP a EIB dne 22. prosince 2004 umožňovala DPLP využívat úvěrovou facilitu EIB až do 10. června 2008. DPLP využila této možnosti a dne 8. listopadu 2007 požádala o částku 100 milionů EUR, kterou dne 5. prosince 2007 skutečně obdržela. DPLP se zavázala splatit půjčku v 11 stejných ročních splátkách ve výši přibližně 9,09 milionu EUR. První splátka má být uhrazena dne 5. prosince 2012 a poslední dne 5. prosince 2022. Úroky se platí čtvrtletně (5. prosince, 5. března, 5. června a 5. září). Úroková míra je stanovena na základě tříměsíční sazby EURIBOR snížené o 37 bazických bodů.
3. POPIS DŮVODŮ, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ V ROCE 2009
(50)
Na základě rozsudku ve věci Altmark (26) se Komise domnívala, že vyrovnání za veřejnou službu vyplacená od roku 1992 stejně jako výše uvedená daňová osvobození, vklady kapitálu, státní záruka a převod budov mohou představovat podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(51)
Státní podpory spočívající ve vyrovnání nákladů spojených se závazky všeobecné služby lze prohlásit za slučitelné podle čl. 106 odst. 2 SFEU, pokud jsou nezbytné pro provedení těchto služeb a neovlivňují obchod v míře, která by byla v rozporu se zájmem Evropské unie.
(52)
V rozhodnutí o zahájení řízení z roku 2009 si Komise položila otázku ohledně nezbytnosti a proporcionality opatření podpory poskytnutých DPLP za účelem plnění jejích úkolů veřejné služby.
(53)
Pokud jde o výpočet nadměrného vyrovnání podle čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise na základě ověření nepřítomnosti nadměrného vyrovnání za úkoly veřejné služby usoudila, že byly zohledněny všechny příjmy a náklady spojené se závazky veřejné služby. Pro účely tohoto výpočtu je nutno ověřit spolehlivost účetní metody použité pro určení nákladů, které lze přičíst službám obecného hospodářského zájmu, a zohlednit také všechny čisté náklady veřejné služby a dodatečné podpory poskytnuté v jakékoliv formě.
(54)
Pokud jde o financování důchodů státních zaměstnanců státem, Komise si položila otázku, do jaké míry skutečnost, že DPLP byla zbavena svých závazků v oblasti důchodů, postavilo tuto společnost do situace srovnatelné se situací jejích konkurentů, co se týče odvodů na sociální zabezpečení.
(55)
V souladu s přístupem použitým Komisí v jejím rozhodnutí o veřejném financování nákladů na důchody státních úředníků pracujících u francouzské společnosti La Poste (27) bylo nutno přezkoumat, zda se z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU jednalo o slučitelné opatření, a za tímto účelem zjistit, do jaké míry byly náklady na sociální zabezpečení hrazené DPLP poté, co byla zbavena těchto závazků, srovnatelné s náklady, které měli její konkurenti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ VFP A PRODIPRESSE
(56)
Dne 28. srpna 2009 sdělily společnosti VFP a Prodipresse své připomínky k systému distribuce tisku prováděnému společností DPLP.
(57)
V souladu se stížností, kterou podaly dříve, VFP a Prodipresse zdůraznily narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z nízkých sazeb uplatňovaných DPLP u distribuce tisku, což znemožňuje jakoukoliv hospodářskou soutěž ze strany ostatních subjektů na trhu.
(58)
Uvedly, že ceny používané DPLP se určují během tripartitního jednání mezi DPLP, vydavateli a státem. Ztráty, které DPLP vznikají v důsledku těchto cen, jež jsou pod úrovní cen tržních, jsou podle nich vyrovnávány státem v rámci vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. DPLP je sice přímým příjemcem této podpory, ale nepřímý prospěch z ní mají také vydavatelé novin.
(59)
VFP a Prodipresse se domnívají, že DPLP by mohla dostávat za systém distribuce tisku nadměrné vyrovnání, které údajně využívá na financování svých jiných činností.
4.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÉHO SDRUŽENÍ VYDAVATELŮ NOVIN (ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX)
(60)
Dne 28. srpna 2009 sdělilo své připomínky Belgické sdružení vydavatelů novin. Při této příležitosti zdůraznilo význam z hlediska demokracie a rovnosti účinného systému distribuce novin na celém belgickém území za přiměřené a jednotné ceny, jenž umožňuje předplatitelům dostávat noviny časně ráno.
4.3 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTÍ DEUTSCHE POST AG A DHL INTERNATIONAL
(61)
Dne 28. srpna 2009 sdělily své připomínky společnosti Deutsche Post AG a DHL International. Trvaly na nutnosti přezkoumat převzetí závazků příslušejících DPLP v oblasti důchodů a ověřit zejména slučitelnost tohoto opatření s předchozí praxí, na nutnosti zkontrolovat slučitelnost vkladů kapitálu s trhem, ověřit slučitelnost rozdělení nákladů s rozsudkem ve věci Chronopost a přezkoumat převod budov.
4.4 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Dne 28. srpna 2009 sdělila své připomínky společnost Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (dále jen „BD“), která je součástí skupiny TNT. Na trhu distribuce novin a časopisů je BD konkurentem společnosti DPLP, a to zejména její dceřiné společnosti Deltamedia, která je pověřena distribucí tisku. V souladu se stížností podanou dříve BD zdůraznila, že DPLP uplatňuje u distribuce novin ceny nižší, než jsou její náklady. Ztráty, které DPLP vznikají, jsou podle ní financovány veřejnými dotacemi. Nevysoké ceny údajně ztěžují jakoukoliv hospodářskou soutěž vůči DPLP.
(63)
Podle BD společnost DPLP údajně porušila směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (28) a také článek 7 směrnice 97/67/ES. BD si rovněž kladla otázky ohledně existence podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU a ohledně slučitelnosti vyrovnání nákladů spojených se službami obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(64)
Kladla si otázku, zda lze distribuci novin označit za službu obecného hospodářského zájmu vzhledem ke skutečnosti, že ve většině členských států je tato činnost otevřena hospodářské soutěži, aniž by do ní byl zapojen poskytovatel poštovních služeb.
(65)
BD si rovněž kladla otázku, zda dotace vyhrazená výlučně poskytovateli poštovních služeb je tím nejvhodnějším prostředkem, jak podporovat distribuci novin, ve srovnání s podporou poskytnutou vydavatelům, kteří by si tak mohli zajistit distribuční služby na volném trhu, čímž by různí poskytovatelé mohli mezi sebou soutěžit.
(66)
BD položila otázku nezbytných nákladů, a to i v případě, pokud by měl být schválen úkol distribuce novin, jímž byla DPLP pověřena. Podle této společnosti má DPLP značně vyšší náklady než ostatní hospodářské subjekty, čímž se zvyšuje nutná míra dotací. V tomto smyslu nejsou dotace ani přiměřené, ani oprávněné.
(67)
BD se konečně domnívá, že by náklady DPLP převzaté státem mohly zahrnovat investiční náklady, které by nebyly nezbytně nutné pro plnění služby obecného hospodářského zájmu vzhledem k tomu, že DPLP údajně mohla využívat infrastruktur zavedených pro jiné služby. Z veřejné dotace mohly být údajně financovány také reklamní kampaně ve prospěch komerčních produktů.
5. PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVZETÍ DŮCHODŮ
(68)
Belgické orgány zdůrazňují, že v souladu s přístupem použitým v rozsudku ve věci Combus (29) nepředstavuje převzetí závazků v oblasti důchodů státní podporu, protože zbavuje belgickou poštu neobvyklých výdajů a ne výdajů, které běžně zatěžují rozpočet podniku.
(69)
Neobvyklé výdaje údajně vyplývají z vyšších mzdových nákladů kvůli statutárním zaměstnancům a nedostatečné provozní flexibility, které brání DPLP snížit mezi jejími zaměstnanci počet státních zaměstnanců podle jejího přání.
(70)
Belgické orgány vymezují tři příčiny nedostatečné flexibility:
1.
definitiva státních zaměstnanců;
2.
neexistující vnitřní mobilita;
3.
nemožnost využívat dočasné nezaměstnanosti.
(71)
Definitiva státních zaměstnanců: DPLP zdůrazňuje, že její statutární zaměstnanci jsou de facto najímáni na dobu neurčitou. DPLP nemůže vypovědět pracovní smlouvy svých statutárních zaměstnanců kromě vážného důvodu nebo opakujících se špatných výsledků. Dokonce i v tomto případě podléhá propouštěcí řízení mimořádně obtížným požadavkům.
(72)
Státní rada (belgické správní soudnictví pravomocné pro statutární zaměstnance, zatímco smluvní zaměstnanci spadají pod pravomoc pracovních soudů) k tomu projevila sklon upřednostňovat statutární zaměstnance tím, že stanovila přísnou normu pro prokázání „platného důvodu“. Z uvedeného vyplývá, že DPLP nemůže propouštět své statutární zaměstnance ať už jednotlivě či hromadně a ať už z hospodářských či technických důvodů.
(73)
Vypovězení pracovní smlouvy tak nepředstavuje nástroj řízení, který by umožnil měnit složení zaměstnanců podle skutečných provozních potřeb. Nemožnost přistoupit k propuštění z hospodářských důvodů rovněž značně omezuje prostředky, které má DPLP na řešení obtíží, jako je nedostatečná mobilita nebo mzdy a výhody statutárních zaměstnanců, které převyšují mzdy a výhody uplatňované na trhu. Statutární zaměstnanci k tomu nejsou oprávněni požadovat automatické převedení do veřejné správy a ani DPLP takové převedení nemůže prosazovat.
(74)
Uvedené znamená, že se snižování počtu statutárních zaměstnanců omezuje v zásadě na nepočetné dobrovolné odchody a na odchody přirozené.
(75)
Neexistence vnitřní mobility: vedle neschopnosti DPLP snížit počet statutárních zaměstnanců v oblastech, ve kterých došlo ke snížení poptávky po službách, podléhají možnosti, které má při přesunu svých statutárních zaměstnanců v rámci organizace podle svých potřeb, přísným omezením.
(76)
Ohledy jako jazyková příslušnost, kvalifikace, odpracované roky a funkční zařazení jsou příčinou stavu, kdy je DPLP v široké míře neschopna přesouvat své zaměstnance z oblastí, v nichž požadavky na počet zaměstnanců klesají, a to např. kvůli ústupu tradiční korespondence, do odvětví, v nichž existují nedostatečné stavy pracovníků kvůli odchodům do důchodu nebo zvýšené poptávce.
(77)
Řečeno jinými slovy, kvůli nepružnému „statusu“ je DPLP v široké míře neschopna přesouvat statutární zaměstnance podle svých potřeb nebo vyrovnávat nevyváženost mezi oblastmi činností s nadměrným počtem pracovníků a oblastmi, kde je jich nedostatek. Kvůli uspokojení potřeb v odvětvích s nedostatečným počtem pracovníků tak DPLP musí paradoxně najímat brigádníky nebo smluvní zaměstnance a přitom si ponechat nadbytečné statutární zaměstnance v odvětvích s nadbytkem pracovníků.
(78)
Nevyužívání dočasné nezaměstnanosti: DPLP k tomu nemůže své statutární zaměstnance dočasně propustit („nezaměstnanost z hospodářských důvodů“), jak to mohou učinit v případě, kdy není dostatek práce, hospodářské subjekty soukromého sektoru.
(79)
Vyšší mzdové náklady: když se agentura pošt stala v roce 1992 autonomním veřejnoprávním podnikem a byla přejmenována na DPLP, dostávali statutární zaměstnanci značně vyšší mzdy a měli značně vyšší výhody než smluvní zaměstnanci v soukromém sektoru. Od roku 1992 automatické zvyšování mezd podle odpracovaných roků a značný vliv odborových organizací při vyjednávání přispěly k tomu, že mzdy a výhody zůstaly na srovnatelně vyšší úrovni.
(80)
Vedle mezd a výhod, které jsou vyšší než mzdy a výhody smluvních zaměstnanců, mají statutární zaměstnanci nárok na 4 až 11 dnů dodatečné placené dovolené (30), což zvyšuje náklady DPLP. Tyto skutečnosti, které jsou příznačné pro statutární zaměstnance, ztížily DPLP správu jednotkového nákladu u statutárních zaměstnanců, který značně převyšuje jednotkový náklad u smluvních zaměstnanců v soukromém sektoru.
(81)
Od převzetí statutárních zaměstnanců agentury pošt v roce 1992 vedoucí pracovníci DPLP uznali, že tito zaměstnanci s vyššími mzdovými náklady a provozní nepružností představují strukturální nevýhodu, která je s postupující liberalizací poštovního trhu stále více obtížněji udržitelná. DPLP proto počínaje rokem 1998 přestala statutární zaměstnance najímat. Přirozené odchody, u nichž se jedná hlavně o odchody do důchodu, vedly ke snížení počtu zaměstnanců v absolutních hodnotách a stav zaměstnanců dosáhl v roce 2008 počtu 23 538 osob.
(82)
Jelikož snižování počtu statutárních zaměstnanců závisí hlavně na míře přirozených odchodů v souvislostech současné věkové pyramidy, probíhalo pomalu a jak ukazuje níže uvedená tabulka, mělo by s největší pravděpodobností zůstat pomalé až do roku 2030, to znamená dlouho po úplné liberalizaci poštovního trhu.
Tabulka 2
Vývoj počtu statutárních zaměstnanců DPLP
(83)
Belgické orgány se proto domnívají, že statutární zaměstnanci DPLP představují vážnou nevýhodu z provozního hlediska a z hlediska nákladů v porovnání se soukromými hospodářskými subjekty a že stát zbavil DPLP neobvyklých výdajů, které její konkurenty nezatěžují.
(84)
Opatření podle nich nepředstavuje státní podporu, a proto přístup, který Komise zaujala v rozhodnutí o zahájení řízení, není údajně vzhledem k předchozím případům, které se týkaly důchodových systémů (EDF (31), La Poste (Francie) (32), Royal Mail (33)), v záležitosti DPLP nutný.
(85)
Belgické orgány přesto zdůrazňují, že případné uplatnění takovéto metody na DPLP by údajně vedlo k závěru, že podíl nákladů na sociální zabezpečení vyjádřený procentním podílem na mzdových nákladech, který zatěžuje DPLP, je stejný jako u jejích konkurentů.
5.2 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K ROČNÍMU VYROVNÁNÍ NÁKLADŮ VEŘEJNÉ SLUŽBY
(86)
Belgické orgány sdělily účetní údaje (34) společnosti DPLP a vysvětlily zásady analytického účetnictví, které DPLP uplatňuje.
(87)
Předně tvrdí, že ročně vyplácené vyrovnání za veřejnou službu nepředstavuje podporu, protože je v souladu s judikaturou Altmark.
(88)
Dále zdůrazňují, že v případě, pokud vyrovnání za veřejnou službu podporu představuje, jedná se o podporu slučitelnou, protože nepředstavuje nadměrné vyrovnání čistých nákladů, které zatěžují DPLP v rámci plnění jejich úkolů veřejné služby. Výpočty předložené belgickými orgány podle nich dokládají, že vyrovnání nákladů DPLP je dokonce nedostatečné.
(89)
Belgické orgány nakonec uvádějí, že některá opatření představují existující podporu. V tomto ohledu se odkazuje na část věnovanou existujícím podporám (bod odůvodnění 6.3.2 a následující).
5.3 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE VKLADŮM KAPITÁLU
5.3.1 Kapitálové vklady v roce 1997
(90)
V dopise zaslaném Komisi dne 12. srpna 2009 belgické orgány uvádějí, že je nutno posuzovat kapitálové vklady z roku 1997 v celkové výši 62 milionů EUR jako odložené vyrovnání za závazky veřejné služby.
5.3.2 Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006
(91)
Podle belgických orgánů spočívala obě navýšení kapitálu provedená v roce 2003 a v roce 2006 na strategickém plánu (35), jehož konečným cílem bylo zlepšit konkurenceschopnost a ziskovost podniku v souvislostech postupné liberalizace poštovního trhu.
(92)
Tento strategický plán sledoval dva hlavní cíle:
1.
zlepšit produktivitu za účelem zajištění konkurenceschopnosti a ziskovosti ve více liberalizovaném tržním prostředí;
2.
otevřením kapitálu soukromým investorům postupně rozvíjet DPLP směrem k tržnímu uvažování, tj. dosáhnout a zachovat míry návratnosti kapitálu nutné pro přilákání soukromých investorů a uvolnit potenciál podniku z hlediska ziskovosti.
(93)
Kapitálové vklady v roce 2003: podle belgických orgánů bylo cílem navýšení kapitálu v roce 2003 posílit vlastní kapitál DPLP vzhledem ke značných finančním závazkům, které na sebe společnost vzala zejména za účelem výstavby čtyř nových poštovních uzlů, modernizace jednoho stávajícího poštovního uzlu, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace.
(94)
Belgické orgány k tomu zdůraznily, že vložené finanční prostředky rovněž kryly výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nových zaměstnanců.
(95)
Tato opatření údajně poskytla přiměřené záruky ohledně zvýšení ziskovosti během období 2003-2007, což uspokojilo očekávání soukromých investorů. Když se belgický stát rozhodl ke kapitálové investici, byl jako jediný akcionář společnosti DPLP v roce 2003 údajně veden výhledy na ziskovost a uvažoval při plném dodržení zásady soukromého investora v tržním hospodářství.
(96)
Dne 5. srpna 2009 belgické orgány mimoto sdělily, že výhledy ziskovosti dokládají, že kapitálový vklad byl proveden za podmínek, které byly v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, protože očekávaná návratnost kapitálu přesahuje návratnost, již by požadoval soukromý investor. Tyto výhledy byly realistické, protože skutečná ziskovost zaznamenaná mezi rokem 2003 a rokem 2008 značně přesáhla ziskovost očekávanou.
(97)
Belgické orgány upřesnily, že mezi kapitálovým vkladem z roku 2003 a zrušením pohledávek státu v účtech společnosti DPLP v roce 2005 neexistovalo žádné spojení. K tomuto zrušení došlo v jiném časovém okamžiku a jednalo se o běžný účetní úkon, protože stát jasně prohlásil, že tyto pohledávky nebudou společnosti DPLP uhrazeny. Konečné částky, které byly zrušeny v rámci konsolidace rozvahy za rok 2005, se lišily od částek kapitálového vkladu z roku 2003 a ztrát nahromaděných na konci roku 2002.
(98)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány zdůraznily, že tento vklad byl v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, protože byl proveden za stejných podmínek (pari passu) jako u soukromého investora, tj. společnosti Post Invest Europe SA, která investovala částku 300 milionů EUR. Upsání nových akcií státem a soukromým investorem umožnilo, že nový investor získal podíl ve výši 50 % bez jedné akcie a stát si zachoval podíl ve výši 50 % s jednou akcií navíc (36).
(99)
Při určování ceny nových vydaných akcií ocenila investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, celkovou hodnotu společnosti DPLP mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Belgické orgány uznávají, že pozdější výsledky DPLP přesáhly předpoklady, se kterými se pracovalo v okamžiku ocenění.
(100)
Podle belgických orgánů provedení strategického plánu zřejmě umožnilo učinit z DPLP jednoho z nejúčinnějších evropských provozovatelů. DPLP údajně dosáhla zásadního pokroku v oblasti ziskovosti, účinnosti (37) a kvality, a to při zachování přiměřených cen účtovaných zákazníkům.
5.4 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K DAŇOVÝM OSVOBOZENÍM
(101)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány připouštějí, že DPLP nepodléhala dani z příjmů právnických osob, ale až do 27. prosince 2005 podléhala dani ze zisku (tj. zdanění právnických osob). Zdůrazňují nicméně, že během období 2003-2005 tohoto systému zdanění nevyužívala: kdyby totiž podléhala dani z příjmů právnických osob, měla by nárok na převedení ztrát zaznamenaných v minulosti a během tohoto období by nemusela daň z příjmů právnických osob platit.
(102)
Kromě toho tvrdí, že DPLP během období 2003-2005 musela zaplatit daň ze svých zisků ve výši 2 milionů EUR.
(103)
Počínaje hospodářským rokem 2006 musela DPLP platit daň z příjmů právnických osob, aniž by mohla převést své předchozí ztráty. Belgické orgány odhadují ušlý daňový odpočet k tomuto dni na částku 51,87 milionu EUR.
(104)
Na základě uvedeného dospívají k názoru, že DPLP neměla z osvobození od daně z příjmů právnických osob před rokem 2006 žádný čistý zisk.
(105)
Belgické orgány upřesňují, že DPLP je osvobozena od pozemkové daně u příjmů z nemovitého majetku, který je využíván za účelem plnění služby veřejného zájmu.
(106)
Provedly odhad čisté výhody, kterou DPLP takto získává a která podle nich představuje jen omezenou část dodatečných nákladů, jež jí vznikají s ohledem na její povinnost udržovat poštovní síť, pro niž je příznačná přesně stanovená územní hustota, což je povinnost, za kterou nedostává žádné vyrovnání.
(107)
Belgické orgány vysvětlují, že DPLP je osvobozena od některých přímých a místních daní. Zdůrazňují, že tato osvobození mají čistý dopad de minimis.
5.5 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘEVODU BUDOV
(108)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány potvrdily, že v době přeměny DPLP na autonomní veřejnoprávní podnik byl na tuto společnost převeden určitý počet budov. DPLP tyto budovy využívala již od roku 1971 a byly nutné pro plnění jejího úkolu poštovní služby.
(109)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov neposkytl DPLP žádnou výhodu, protože je již využívala v rámci svého úkolu veřejné služby. Jinými slovy, jednalo se pouze o reorganizaci veřejného majetku.
5.6 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ KE STÁTNÍ ZÁRUCE NA PŮJČKY
(110)
Ve svém prohlášení ze dne 12. srpna 2009 belgické orgány zdůrazňují, že DPLP není na její půjčky poskytována státní záruka automaticky. Pokud by DPLP o takovou záruku požádala, musela by získat souhlas belgických orgánů a hradit státní pokladně roční prémii ve výši 0,25 %.
(111)
Během zvažovaného období se DPLP uchýlila k veřejné záruce pouze jednou.
(112)
Belgické orgány se domnívají, že záruční prémie ve výši 0,25 % je odpovídající vzhledem k finanční situaci DPLP a nízké pravděpodobnosti, že by DPLP půjčku nevrátila. Ostatně odhadují, že by úrokové sazby poskytnuté trhem v případě podobné půjčky bez státní záruky byly až o 40 bazických bodů vyšší.
5.7 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(113)
Ve svém prohlášení ze dne 12. října 2009 belgické orgány zdůrazňují, že pouze prohlášení společností BD a FVP/Prodipresse obsahují rozhodující skutečnosti. Tyto skutečnosti se týkají zejména distribuce novin a časopisů s velmi časným dodáním.
(114)
Belgické orgány tvrdí, že na rozdíl od názoru BD nespadá přidělování nevyhrazených poštovních služeb (jako je distribuce tisku) do oblasti působnosti právních předpisů Unie o zadávání veřejných zakázek (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES (38)).
(115)
K tomu zdůrazňují, že distribuce novin a časopisů, jež představuje službu obecného hospodářského zájmu, neporušuje ustanovení Unie o liberalizaci poštovního trhu.
(116)
Belgické orgány rovněž uvádějí, že toto přidělení nevyplývá ze svévolného rozhodnutí. Podle nich je DPLP jediným podnikem, který je schopen splnit podmínky a povinnosti uložené poskytovateli tohoto typu služeb.
(117)
Belgické orgány zdůrazňují, že na rozdíl od tvrzení společnosti BD se DPLP během období 2002-2008 nedostalo nadměrného vyrovnání nákladů spojených s plněním její služby distribuce novin a časopisů.
(118)
Nesdílejí názor FVP/Prodipresse, podle nějž DPLP úmyslně navýšila své investice a nadnáklady spojené s rozšířením celostátního pokrytí distribuce s velmi časným dodáním, které údajně zvýšila z 82 na 100 %. Jelikož se uvedených 18 % týká hlavně vzdálených oblastí, náklady DPLP na zaměstnance neúměrně vzrostly a DPLP si musela pořídit dopravní vozidla na dlouhé vzdálenosti, pro které jsou příznačné vysoké odpisové náklady.
(119)
Belgické orgány nakonec zdůrazňují, že při výpočtu vyrovnání, které společnost dostala od státu za distribuci tisku s velmi časným dodáním, nebyly zohledněny náklady na její reklamní kampaň.
(120)
Společnost BD uvádí, že z hlediska nákladů není DPLP zjevně účinná. Belgické orgány toto tvrzení odmítají a zdůrazňují, že plně nezohledňuje vysoké nadnáklady spojené s distribucí tisku s velmi časným dodáním a že pomíjí značné úsilí vyvinuté DPLP za účelem zvládnutí svých nákladů a zvýšení své produktivity.
(121)
Podle BD jsou náklady Deltamedia nižší než náklady DPLP. Tento stav lze podle belgických orgánů přičíst těmto skutečnostem:
a)
Deltamedia nenabízí celostátní pokrytí;
b)
Deltamedia pracuje s nezávislými distributory;
c)
služba poskytovaná společností Deltamedia je zjednodušena, protože pracuje pouze s omezeným počtem vydavatelů sdružených v jediné tiskové skupině;
d)
vydavatelé dodávají noviny okamžitě do distribučních center.
5.8 PŘIPOMÍNKY BELGICKÝCH ORGÁNŮ K EXISTUJÍCÍ PODPOŘE
(122)
Ve svém prohlášení ze dne 21. prosince 2010 belgické orgány uvádějí, že některá z opatření, jež jsou předmětem šetření, představují existující podpory.
(123)
Zaprvé, belgické orgány zdůrazňují, že daňová osvobození, jichž využívala DPLP, pocházejí z doby před přistoupením Belgie k Evropské unii, a proto představují existující podpory.
(124)
Zadruhé, belgické orgány tvrdí, že roční dotace vyplácená DPLP pochází z doby před rokem 1999, to znamená před liberalizací poštovního trhu, a představuje tak existující podporu. Stejně tak by vklady kapitálu provedené před rokem 1999 měly být považovány, pokud by představovaly státní podporu, za podporu existující.
(125)
Zatřetí, belgické orgány tvrdí, že z důvodu desetileté promlčecí lhůty představují údajně všechna opatření přijatá před 13. červencem 1999 (tj. deset roků před zahájením formálního vyšetřovacího řízení v tomto konkrétním případě) existující podpory, protože v případě, že by ke zrušení Soudem prvního stupně došlo dříve, mělo by to za následek zrušení všech předchozích vyšetřovacích úkonů Komise. Tvrdí naopak, že vzhledem ke skutečnosti, že Komise provedla první vyšetřovací akt v prosinci 2002, je nutno nezahrnovat do vyšetřování opatření provedená před prosincem 1992. Mělo by se to týkat převodu budov a první roční dotace vyplacené v roce 1992.
6. POSOUZENÍ
6.1 PŘEDBĚŽNÉ POZNÁMKY TÝKAJÍCÍ SE SYSTÉMU ANALYTICKÉHO ÚČETNICTVÍ DPLP
(126)
Článek 14 směrnice 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření trhu poštovních služeb Společenství (39) (třetí poštovní směrnice) vyžaduje od poskytovatelů poštovních služeb vedení analytického účetnictví, ve kterém jsou jasně odlišeny na jedné straně služby a produkty, které jsou součástí všeobecných služeb, a na druhé straně služby a produkty, které jejich součástí nejsou. Jejich účetnictví musí přiřazovat přímo náklady, které lze přímo přiřadit produktům, a přiřazovat přímo nebo nepřímo společné náklady, a to zejména přiřazovat vhodným způsobem společné náklady nutné pro zajištění jak všeobecných služeb, tak služeb nevšeobecných. Analytické účetnictví DPLP spočívá v metodě stanovování nákladů podle činností (activity based costing - ABAC), při níž se přiřazují všechny provozní náklady až po úroveň provozního zisku před úroky a zdaněním (EBIT) jednotlivým produktům, a to v souladu s metodou úplného přidělování nákladů (FDC). Analytické účetnictví pokrývá všechny provozní náklady a všechny organizační jednotky DPLP. V roce 2009 představovaly komerční produkty […] % obratu DPLP v porovnání s […] % u produktů spojených s veřejnou službou.
(127)
Metoda analytického účetnictví obsahuje tři úrovně: prostředky, činnosti a produkty. Jejím cílem je určit podíl nákladů přiřaditelných každému produktu.
(128)
Náklady se dělí na 398 typů různých nákladů a 3 954 středisek odpovědnosti. Pro účely účetnictví jsou tyto náklady seskupeny do 34 stanic zdrojů („pools“) a 108 skupin kódů. Existuje 986 různých činností.
(129)
Náklady zdrojů jsou přiřazovány činnostem podle jejich povahy: „přímé prostředky“ jsou přímo přiřazovány konkrétní činnosti, zatímco „nepřímé prostředky“ přispívají k provádění několika činností a musí být přiřazovány pomocí přerozdělovacího klíče, který vyjadřuje stupeň využívání dotyčného prostředku každou z činností. Všeobecný příspěvek k provozování činnosti potom zahrnuje všeobecné náklady, které nelze přiřadit konkrétním činnostem; tyto náklady jsou přiřazovány rovnoměrně všem produktům na základě navýšených pořizovacích nákladů.
(130)
986 různých činností tvoří základní prvky hodnotového řetězce každého produktu. Část nákladů spojená s danou činností je přiřazována produktům v závislosti na využívání dotyčné činnosti u každého produktu. Náklady neprovozních činností jsou napřed přiřazeny provozním činnostem, které přispívají přímo produktům.
(131)
V poslední etapě postupu jsou náklady činností nakonec přiřazeny ke každému produktu podle přerozdělovacího klíče, který je obvykle založen na objemu. Jinými slovy, všechny produkty, které využívají určité činnosti, jsou zaúčtovány s částí nákladů této činnosti a tato část je úměrná objemu, s jakým tuto činnost využívají.
(132)
Komise soudí, že metoda analytického účetnictví, kterou v současné době DPLP používá, je uspokojivá, protože všechny náklady přiřazuje správně a s dostatečnou odpovídající mírou. Komise ale konstatuje, že DPLP vypracovala tuto metodu postupně, a lze se proto domnívat, že účetní údaje z počátku období, jež je předmětem šetření, jsou sice celkově důvěryhodné, ale ne tak podrobné jako údaje současného systému účetnictví.
(133)
V březnu roku 2011 belgické orgány seznámily Komisi se změnou metody analytického účetnictví DPLP, která měla být provedena se zpětnou platností s cílem odlišného rozdělení některých nákladů mezi komerční činnosti a činnosti veřejné služby. Změna plánovaná belgickými orgány se týká poslední etapy přiřazování nákladů, kdy jsou produkty zúčtovávány s náklady, které jsou úměrné objemu využití každé činnosti.
(134)
Změnou se mění metoda přiřazování provozních nákladů produktům, kterou DPLP dosud používala. Po podobné změně by některé náklady spojené s komerčními produkty přešly do oblasti veřejných služeb, čímž by se rozšířil základ nákladů veřejných služeb. Veřejné služby by tím nesly za rok v průměru […] EUR nákladů, které jsou v současné době přiřazovány komerčním produktům. Ostatní součásti metody analytického účetnictví by zůstaly beze změn.
(135)
Belgické orgány uvádějí, že náklady některých činností jsou již ze své podstaty určovány na určité úrovni, kterou stanoví potřeby veřejné služby. Jinými slovy, náklady těchto činností využívaných pro účely veřejných služeb by zůstaly stejné, i kdyby jich nevyužíval žádný komerční produkt. Jelikož daný komerční produkt nevyvolal dotyčnou činnost, neměl by nést provozní náklady spojené s touto činností ani v případě, kdy ji využívá.
(136)
Ačkoliv belgické orgány zdůrazňují, že je revidovaná metoda slučitelná se směrnicí 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (40) a rámcem Unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (41) (dále jen „rámec pro SOHZ“), protože přiděluje produktům přímo přiřaditelné náklady a část společných nákladů, a že tato metoda lépe odráží skutečné náklady spojené se závazky veřejné služby, Komise soudí, že toto nové tvrzení nelze přijmout z formálních, ekonomických a právních důvodů.
(137)
Pokud jde o formální hledisko, není navrhovaná metoda ve skutečnosti v interním účetnictví DPLP používána, ale spočívá spíše ve změně ex post předchozích údajů. Revidovaná metoda nezískala souhlas regulačního orgánu jako základu pro stanovení sazeb a nepoužívá ji ani stát za účelem výpočtu vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu. Revidovaná metoda se tak jeví jako teoretická konstrukce vypracovaná pro účely tohoto řízení v oblasti státní podpory. Pokud jde o stanovení ceny převodu prováděného uvnitř podniku, nelze z ekonomického hlediska předpokládat, že by komerčním produktům neměla být přiřazována část nákladů prostředků, které využívají (podle této metody by např. komerční produkty nepřispívaly na náklady spojené s roznáškou poštovních doručovatelů, i když doručovatelé roznášejí také tyto produkty). Z právního hlediska se taková změna nejeví jako slučitelná s čl. 14 odst. 3 písm. b) iv) směrnice 97/67/ES, rozsudkem ve věci Chronopost (42) a rámcem pro SOHZ (43) z roku 2005, které všechny vyžadují, aby společné náklady byly vhodným způsobem přiřazovány komerčním činnostem.
(138)
Komise nepostaví své posouzení na změněných účtech ale na údajích analytického účetnictví potvrzených v souladu se směrnicí 97/67/ES Belgickým institutem poštovních služeb a telekomunikací (IBPT - Institut belge des services postaux et des télécommunications, tj. regulačním orgánem belgického poštovního odvětví (44)), které byly sděleny původně a které jsou založeny na metodě analytického účetnictví, kterou DPLP úředně používá.
6.2 POSOUZENÍ PŘEVZETÍ DŮCHODOVÝCH NÁKLADŮ
6.2.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
(139)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(140)
Aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny tyto kumulativní podmínky: opatření musí
i)
poskytnout příjemci výhodu,
ii)
narušovat nebo moci narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky,
iii)
představovat zásah státu nebo být poskytnuto ze státních prostředků,
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
6.2.1.1 Výhoda a selektivita
(141)
Na základě přístupu použitého v rozsudku ve věci Combus (45) belgické orgány zdůrazňují, že závazky v oblasti důchodů představovaly neobvyklé výdaje, které konkurenti nemuseli financovat, a tím pádem jejich převzetí státem nepředstavuje podporu.
(142)
Zdůrazňují zejména, že kvůli nedostatečné pružnosti, která je příznačná pro status statutárních zaměstnanců, nemohla DPLP snížit podíl představovaný touto kategorií zaměstnanců, ačkoliv je tato kategorie značně nákladnější než případní zaměstnanci s méně výhodnými pracovními smlouvami.
(143)
Nejprve je nutno obecně připomenout, že rozsudek ve věci Combus nebyl Soudním dvorem potvrzen. Judikatura Soudního dvora naopak vyvrací předpoklad, podle kterého by vyrovnání za strukturální nevýhodu vylučovalo jakékoli označení za podporu. Z ustálené judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že existenci podpory je nutno posuzovat z hlediska důsledků a ne z hlediska příčin nebo cílů státního zásahu (46). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že pojem podpory zahrnuje výhody poskytnuté veřejnými orgány, které v různých formách snižují výdaje běžně zatěžující rozpočet podniku (47).
(144)
Soudní dvůr kromě toho uvedl, že náklady spojené s odměnami zaměstnanců zatěžují již ze své podstaty rozpočet podniků, a to bez ohledu na to, zda tyto náklady vyplývají či nevyplývají ze zákonných povinností nebo kolektivních smluv (48). V tomto ohledu Soudní dvůr stanovil, že skutečnost, že státní opatření mají za cíl vyrovnat nadnáklady, nebrání možnosti, aby byly označeny za podporu (49).
(145)
K tomu je možno poznamenat, že souvislosti hospodářské soutěže, do nichž spadal případ Combus, byly odlišné od souvislostí, které se týkají DPLP. Společnost Combus musela vyvíjet svou dopravní činnost na obchodním základě a působit na trhu za podmínek hospodářské soutěže, jež byly srovnatelné s podmínkami soukromých společností autobusové dopravy. Společnosti veřejné dopravy postupují po nabídkovém řízení svou činnost v oblasti autobusové přepravy soukromým a veřejnoprávním podnikům. V souladu s pravidly zadávání zakázek jsou zakázky přidělovány „hospodářsky nejvýhodnější nabídce“, a to bez ohledu na to, zda je uchazeč soukromý nebo veřejný subjekt. Během celého posuzovaného období měla společnost DPLP značný monopol a hospodářské tlaky se projevovaly zcela odlišným způsobem. Na rozdíl od věci Combus k tomu Belgie v tomto případě nepřijala žádné právní opatření s cílem zrušit nebo přizpůsobit zvláštní systém zaměstnaneckého poměru platný pro státní zaměstnance pracující pro DPLP, nebo způsob, jakým jim vzniká nárok na důchod.
(146)
Komise proto soudí, že skutkové rozdíly mezi případem Combus a předmětným případem odůvodňují odlišný závěr v této věci.
(147)
Za účelem posouzení, zda předmětná opatření obsahují prvky státní podpory, je nutno zjistit, zda tato opatření poskytují DPLP hospodářské zvýhodnění v tom, že jí umožňují nenést náklady, které by měly běžně zatěžovat její vlastní finanční prostředky, a tím zabránily, aby síly přítomné na trhu působily obvyklým způsobem. Podpora spočívá ve snížení nákladů, které zpravidla zatěžují rozpočet podniků vzhledem k povaze nebo struktuře předmětného režimu nákladů. Obráceně by bylo možno definovat pojem „zvláštní zatížení“ jako dodatečné náklady vůči nákladům obvyklým. Odstranění podobného zvláštního zatížení právním opatřením by příjemci neposkytlo zvýhodnění, a nepředstavovalo by proto státní podporu.
(148)
Podle judikatury Soudního dvora v oblasti analýzy selektivity, jež obsahuje pro určení slučitelnosti či neslučitelnosti odlišného zacházení s některými podniky nebo výrobami v tržní situaci, která je ze strukturálního hlediska obvyklá, srovnání s referenčním rámcem, označení zatížení za „běžné“ nebo za „zvláštní“ znamená, že je nutno vymezit referenční či srovnávací rámec s cílem zjistit podniky, které by se z hlediska cíle sledovaného dotyčnými opatřeními nacházely ve srovnatelné právní a skutkové situaci.
(149)
Nezdá se ovšem, že lze vypracovat nezávislý srovnávací rámec, který by umožnil stanovit „běžný“ příspěvek, který zatěžuje podniky, které se z hlediska cíle sledovaného dotyčným opatřením nacházejí v právní a skutkové situaci srovnatelné se situací DPLP. U konkurentů DPLP se zejména jedná o soukromoprávní podniky, které provozují své činnosti na konkurenčních trzích, zatímco DPLP měla během posuzovaného období zákonný monopol, a to až do úplné liberalizace, k níž došlo v roce 2011.
(150)
Za účelem zjištění výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy musí Komise proto posoudit situaci DPLP a porovnat odvody na sociální zabezpečení před a po převzetí důchodových nákladů.
(151)
Od zákona ze dne 6. července 1971 až do reformy důchodového systému v roce 1997 nesla DPLP všechny důchodové náklady a náklady na sociální zabezpečení u svých státních zaměstnanců. Za těchto okolností se Komise domnívá, že tyto náklady jsou součástí běžných výdajů, které DPLP musela financovat ze svých vlastních prostředků s ohledem na její právní a skutkové postavení na belgickém poštovním trhu.
(152)
Jelikož převzetí důchodových nákladů, k němuž došlo v roce 1997 a jež je předmětem šetření, umožnilo DPLP, aby nemusela nést náklady, které by za běžných podmínek musela financovat ze svých vlastních prostředků, předmětná opatření poskytují tomuto subjektu výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(153)
Dotyčná výhoda je selektivní, protože se týká pouze DPLP.
6.2.1.2 Státní prostředky
(154)
Hrazení důchodů bylo financováno státem, který v oblasti důchodů převzal pravomoci DPLP.
(155)
Vzhledem k tomu, že stát hradí důchodcům DPLP důchody přímo ze svého vlastního rozpočtu, jsou zcela zjevně používány státní prostředky.
6.2.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(156)
Výše popsaná opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy, protože DPLP působí na trzích otevřených hospodářské soutěži, jako jsou služby dodávání balíků, pro něž je příznačná výrazná přeshraniční výměna. Na trhu zasílání balíků čelí konkurenci podniků, které vyvíjejí činnost v jiných členských státech, jako jsou společnosti UPS, FedEx nebo TNT Express. DPLP vyvíjí rovněž činnost na trhu distribuce tisku, kde působí či mohou působit podniky z jiných členských států. Distribuce balíků nebyla nikdy DPLP vyhrazena zcela a již na počátku devadesátých let minulého století nabízely další podniky některé služby v oblasti distribuce balíků (50) nebo jiné zvláštní poštovní služby (51). DPLP kromě toho působí na trhu finančních odvětví (běžné poštovní účty, spořicí účty a platební služby), kde čelí konkurenci subjektů, které nabízejí finanční produkty, jako jsou banky a finanční subjekty. Poštovní běžné a spořicí účty, které se používají jak k platbám, tak ke spoření, konkurují bankovním běžným a spořicím účtům. Bankovní odvětví bylo otevřeno hospodářské soutěži již před rokem 1992 a vyznačovalo se rozsáhlými obchody mezi členskými státy. Banky různých členských států se v Belgii usadily již před rokem 1992: v té době působilo na území Belgie více než 70 zahraničních finančních společností (52).
(157)
Vzhledem k výše uvedeným odůvodněním je zjevné, že každé státní opatření, které DPLP poskytuje hospodářské zvýhodnění, může ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(158)
Z důvodů uvedených v 141. až 157. bodě odůvodnění Komise soudí, že převzetí hrazení důchodů představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6.2.2 Posouzení slučitelnosti převzetí hrazení důchodů s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c)
(159)
V rámci reformy důchodového systému v roce 1997 bylo hrazení ročních čistých nákladů na důchody společností DPLP státu nahrazeno přímým příspěvkem, čímž došlo ke srovnání důchodových nákladů hrazených DPLP s náklady jejích konkurentů. Bez této reformy by úroveň důchodových nákladů v následujících letech výrazně vzrostla, a to zejména kvůli zhoršení poměru mezi pracovně činnými státními zaměstnanci (přispěvatelé) a pracovně nečinnými (příjemci) v důsledku rozhodnutí DPLP státní zaměstnance nadále do zaměstnání nepřijímat.
(160)
Vzhledem k tomu, že odchylky stanovené v čl. 107 odst. 2 a v čl. 107 odst. 3 písm. a) a b) SFEU nejsou zjevně použitelné a že Belgie na podporu slučitelnosti převzetí hrazení důchodů ve prospěch DPLP nezmínila čl. 106 odst. 2 SFEU, Komise přezkoumá, zda lze toto převzetí prohlásit za slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(161)
Komise nejprve přezkoumá, do jaké míry převzetí všech nákladů spojených s důchody splňuje cíl společného zájmu a je pro něj nutné, a potom přiměřenost této míry a zváží pozitivní a negativní důsledky podpory.
6.2.2.1 Liberalizace poštovního odvětví představuje společný zájem
(162)
Právo Unie podporovalo od roku 1992 stále větší liberalizaci poštovního odvětví tím, že přijalo zelenou knihu, která následně vedla k přijetí tří směrnic, a to i) směrnice 97/67/ES, ii) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství (53), a iii) směrnice 2008/6/ES. Uznává se rovněž, že liberalizace poštovních trhů na úrovni EU má důležitou úlohu v Lisabonské strategii pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(163)
Je proto důležité nejenom zajistit poskytování základních poštovních služeb, jak se projevuje v pojmu závazku všeobecné služby, ale také zavést rovné podmínky hospodářské soutěže pro tradičního provozovatele, již existující konkurenty a nové subjekty.
(164)
Již v rozhodnutí, které se týkalo francouzské společnosti La Poste, Komise uznala, že zavedení stejných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení pro tradičního provozovatele a jeho konkurenty představuje klíčovou podmínku pro spravedlivou hospodářskou soutěž v odvětví poštovních služeb. Usoudila, že převzetí závazků financování důchodů státních zaměstnanců pracujících ve francouzské společnosti La Poste je slučitelné s vnitřním trhem, přičemž veřejné dotace zaručují stejnou výši odvodů na sociální zabezpečení pro francouzskou La Poste a její konkurenty. Komise má v úmyslu použít v tomto konkrétním případě stejné uvažování jako v kapitole 6.3 tohoto rozhodnutí, které je nutno považovat za použitelné v tomto konkrétním případě v míře, v jaké je relevantní.
6.2.2.2 Nezbytnost převzetí hrazení důchodů
(165)
Komise soudí, že přeměna DPLP v roce 1992 byla nutná pro podpoření hospodářské soutěže na poštovním trhu: toto opatření totiž postavilo DPLP a její konkurenty na stejnou úroveň, pokud jde o právní formu (a tím zrušilo neomezenou záruku, již dosud DPLP měla jakožto veřejnoprávní jednotka).
(166)
Ani belgický stát a ani agentura pošt ovšem nenashromáždily rezervy odpovídající nahromaděným závazkům v oblasti důchodů. Při svém vzniku v roce 1992 DPLP nadále plnila závazky v oblasti důchodů, aniž by byla na jejich krytí zanesena do jejího účetnictví odpovídající aktiva.
(167)
Vyplácení důchodů by proto pro DPLP postupně začalo představovat příliš velkou zátěž, protože četní státní zaměstnanci se blížili věku odchodu do důchodu. Ačkoliv byla za účelem zlepšení tohoto stavu přijata opatření (zlepšení produktivity, postupné snižování počtu zaměstnanců díky přirozeným odchodům, indexace mezd), k zajištění trvalé finanční rovnováhy DPLP by to nestačilo (viz níže tabulka č. 1).
(168)
Může za to zejména skutečnost, že přeměna na soukromoprávní podnik znamenala pro DPLP také nepřijímat nadále do zaměstnání státní zaměstnance a najímat pouze smluvní zaměstnance (na něž se vztahuje obecná pracovní smlouva a ustanovení pracovního práva). DPLP by proto po roce 1997 musela financovat ze svých vlastních příjmů jak výdaje na důchody státních zaměstnanců v důchodu, tak sociální odvody na důchodové zabezpečení svých pracovně činných smluvních zaměstnanců.
(169)
Negativní vývoj peněžních toků DPLP se postupem let zhoršoval a nadále zhoršuje, protože vyšší platby na důchody přesáhly a stále přesahují příjmy vytvářené jejími činnostmi (viz tabulka č. 3).
Tabulka 3
Simulace penežních toku DPLP provedená belgickými orgány v roce 1996
(170)
DPLP by nepochybně čelila mnohem vyšším nákladům, pokud by po roce 1997 musela financovat důchody všech svých státních zaměstnanců z vlastních prostředků. Je zřejmé, že bez podpory by byl ohrožen přechod z právního statusu veřejné správy na právní status soukromého podniku.
(171)
Kromě toho by úplné refinancování důchodových nákladů zvýšením příjmů z regulovaných dopisních zásilek vedlo k velmi vysokým sazbám za odeslání dopisů a k takovému potenciálně výraznému snížení počtu odesílaných dopisů, že by to ohrozilo nabídku všeobecných služeb dopisních zásilek.
(172)
Komise vedle toho zastává názor, že předmětná opatření jsou přizpůsobena cíli zájmu Společenství, který sledují. Žádný jiný nástroj by nemohl řešit tuto záležitost účinnějším způsobem. V odvětvích, v nichž existuje služba obecného hospodářského zájmu, by samozřejmě mohla být poskytnuta vyrovnání za veřejnou službu, ovšem podobný přístup by nebyl dlouhodobě udržitelný z důvodu zvláštní strukturální povahy této záležitosti.
(173)
S ohledem na cíle liberalizace poštovních trhů, které spočívají zejména v zaručené nabídce všeobecných poštovních služeb dobré kvality za dostupné ceny, a vzhledem k cíli prosazování poctivé hospodářské soutěže představovalo převzetí hrazení důchodů nezbytné opatření.
6.2.2.3 Proporcionalita převzetí hrazení důchodů
(174)
Rozhodnutí ve věci francouzské společnosti La Poste uvádí posouzení Komise, pokud jde o proporcionalitu opatření podpory ve spojení s převzetím nákladů na důchody, které mají tradiční provozovatelé poštovního odvětví, kteří nadále zaměstnávají státní zaměstnance za podmínek domluvených v době, kdy měli monopolní postavení. Proporcionalitu je nutno posuzovat s ohledem na zavedení spravedlivých podmínek na trzích otevřených hospodářské soutěži (např. dopisy, balíky a finanční služby). Tradiční provozovatel musí platit stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako jeho konkurenti.
(175)
Jelikož se smluvní zaměstnanci DPLP na rozdíl od statutárních, kteří mají podobný status jako státní zaměstnanci, nacházejí z právního hlediska ve stejné situaci jako zaměstnanci jakéhokoli soukromého podniku, umožňuje porovnání odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro každou kategorii zaměstnanců ověřit, zda společnost od doby, kdy byla zbavena hrazení důchodů, plní podmínku týkající se placení stejné sazby odvodů na sociální zabezpečení jako její konkurenti.
(176)
Níže uvedená souhrnná tabulka uvádí zevrubný přehled nákladů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární a smluvní zaměstnance:
Náklady na sociální zabezpečení nesené a hrazené DPLP
Statutární zaměstnanci
Smluvní zaměstnanci
Odvody DPLP do systému sociálního zabezpečení, z nichž 8,86 % připadá na důchody
[…] %
[…] %
Náklady přímo nesené DPLP
[…] %
[…] %
Nemocenské a invalidní pojištění
[…] %
[…] %
Rodinné přídavky
[…] %
-
Příspěvek k vyplácení vyrovnání (54)
[…] %
Strukturální snížení (55)
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNAVATELEM Celkem
[…] %
[…] %
PŘÍSPĚVEK HRAZENÝ ZAMĚSTNANCI
[…] %
[…] %
Příspěvek zaměstnance do všeobecného systému sociálního zabezpečení
[…] %
[…] %
(177)
Jak dokládá výše uvedená tabulka, je míra příspěvku DPLP do belgického systému sociálního zabezpečení (nominální procentní podíl mzdových nákladů) zřetelně nižší než příspěvek soukromých subjektů ([…] % oproti […] %).
(178)
Pokud se ovšem pro účely srovnání skutečných sazeb odvodů na sociální zabezpečení zohlední náklady přímo nesené zaměstnavatelem, oba podíly jsou téměř stejné a v případě statutárních zaměstnanců DPLP dokonce mírně vyšší ([…] % oproti […] %).
(179)
Lze také pozorovat, že odvody placené zaměstnanci jsou v obou případech výrazně stejné ([…] % oproti […] %).
(180)
Důvodem nižší nominální sazby odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP pro své statutární zaměstnance je osvobození od některých poplatků na sociální zabezpečení, které se nevztahují na pracovníky se statusem státních zaměstnanců (např. nemoc z povolání, nezaměstnanost, pracovní úraz). Sama DPLP ovšem přímo nese náklady na sociální zabezpečení, na které se vztahuje osvobození z důvodu zvláštního statusu jejích statutárních zaměstnanců. Tento přístup má pro DPLP za následek vysoké přímé náklady.
(181)
Pokud jde o příspěvek samotných zaměstnanců, který je nutno také zohlednit, protože zaměstnanci musí platit tento příspěvek ze své mzdy, již jim platí zaměstnavatel (pro něhož tudíž tento příspěvek představuje také náklad), je u statutárních zaměstnanců oproti smluvním mírně vyšší.
(182)
Belgické orgány a DPLP sdělily informace, z nichž vyplývá, že přímé odvody zůstaly během času celkově stabilní.
(183)
Ačkoliv se u přímých nákladů přímo nesených DPLP ([…] %) nejedná v přesném slova smyslu o odvody na sociální zabezpečení, je nutno zohlednit skutečnost, že se nejedná o dobrovolné náklady, ale že vyplývají přímo ze zvláštního statusu statutárních zaměstnanců a že byly tudíž DPLP uloženy. Zdá se proto logické považovat je z hlediska původu a určení za další povinné náklady na sociální zabezpečení.
(184)
Pro výpočet skutečných odvodů na sociální zabezpečení placených DPLP je proto nutno tyto přímé náklady zohlednit. Celková míra odvodů na sociální zabezpečení, která z toho vyplývá, je zřejmě mírně vyšší v případě statutárních zaměstnanců DPLP ([…] %) než v případě zaměstnanců podniků soukromého sektoru ([…] %).
6.2.2.4 Kritérium pro zjištění vyváženosti převzetí hrazení důchodů
(185)
Reforma důchodového systému použitelná na DPLP představovala zásadní etapu přizpůsobení podniku postupné liberalizaci a s výhledem na úplnou liberalizaci belgického poštovního trhu, která hraje důležitou úlohu v rámci Lisabonské strategie pro dosažení růstu a vytvoření pracovních příležitostí.
(186)
V rozhodnutí o společnosti La Poste Komise uvedla, že liberalizace poštovního odvětví by mohla být ztížena, pokud nebudou schváleny projekty reformy důchodového systému (srovnatelné s reformou provedenou v Belgii).
(187)
Komise se rovněž domnívá, že i když se předmětná opatření netýkají, pokud jde o dávky vyplácené důchodcům, zvláštního režimu, mohou učinit mechanizmus financování, který se v důsledku historického vývoje stal zastaralým, trvale udržitelným. Soudí, že tato opatření proto zapadají do obecnějšího rámce reformy důchodových systémů členských států, již si přeje jak Rada, tak Komise.
(188)
Negativní důsledky opatření se jeví jako omezené, protože vzhledem k minulosti DPLP a jejích činností je zřejmé, že většina jejích závazků v oblasti důchodů se týká činností ve vyhrazeném odvětví, kde je narušení hospodářské soutěže již svou podstatou omezené.
(189)
Předmětné opatření by teoreticky mohlo umožnit DPLP zachovat si dominantní postavení. Komise ovšem považuje toto riziko za nízké, protože se opatření omezují na sladění sociálních odvodů placených DPLP s odvody jejích konkurentů.
(190)
Z předchozího vyplývá, že v porovnání s pozitivními důsledky opatření jsou negativní důsledky podpory poskytnuté DPLP omezené.
(191)
Vzhledem k tomu, že se opatření omezují na míru nutnou k vytvoření rovných podmínek v oblasti odvodů na sociální zabezpečení a že odstraňují narušení hospodářské soutěže, jež znevýhodňovalo DPLP, neovlivňují podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
(192)
Komise proto zastává názor, že lze opatření převzetí hrazení důchodů přijaté v roce 1997 považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, protože nestaví DPLP oproti ostatním subjektům do výhodnějšího postavení, pokud jde o náklady na sociální zabezpečení jejích statutárních zaměstnanců.
6.3 POSOUZENÍ VYROVNÁNÍ ZA VEŘEJNOU SLUŽBU A DALŠÍ OPATŘENÍ
6.3.1 Existence podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU
6.3.1.1 Výhoda a selektivita
(193)
Pokud jde o vyrovnání nákladů veřejné služby, rozsudek ve věci Altmark (56) stanoví kritéria, jež veřejný zásah musí splnit, aby mohl být považován za vyrovnání závazků veřejné služby a nebyl označen za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(194)
V tomto konkrétním případě nejsou tato kritéria splněna, a to zejména kritérium čtvrté: DPLP nebyla vybrána v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Belgické orgány navíc neprokázaly, že míra vyrovnání byla stanovena na základě analýzy nákladů, které by měl průměrně velký a dobře spravovaný podnik vybavený odpovídajícími prostředky, aby mohl uspokojit požadované potřeby veřejné služby, a Komise nemá k dispozici žádné náznaky či informace, aby se mohla domnívat, že je čtvrté kritérium splněno.
(195)
Protože příjemcem každoročních vyrovnání byl pouze jeden podnik a protože tato vyrovnání dala tomuto podniku k dispozici dodatečné prostředky, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(196)
Kapitálové vklady v roce 1997: belgické orgány přiznaly, že se u kapitálových vkladů provedených v roce 1997 v celkové výši 62 milionů EUR ve skutečnosti jednalo o odložené vyplacení dlužného vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu z roku 1996. Tyto vklady je proto nutno posuzovat na stejném základě jako každoroční vyrovnání. Jelikož nejsou splněny různé podmínky stanovené v rozsudku ve věci Altmark, opatření poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění.
(197)
Kapitálové vklady v roce 2003: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2003 (297,5 milionu EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu. Podle nich měl tento vklad za cíl posílit vlastní kapitál DPLP za účelem výstavby a modernizace poštovních uzlů, optimalizace roznášky dopisních zásilek a automatizace. Vložené finanční prostředky měly rovněž pokrýt výdaje spojené se zaměstnanci v důsledku snížení počtu pracovníků ve spojení se systémem předčasného odchodu do důchodu, zkrácení pracovní doby a zvýšení mezd nabízených novým zaměstnancům.
(198)
Na prokázání, že tento vklad kapitálu byl v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, belgické orgány vypracovaly v rámci svého strategického plánu výhledy ziskovosti, které vedly k úrovni ziskovosti přesahující kapitálové náklady, kterou by požadoval soukromý investor.
(199)
Výhledy a výpočet zisku provedené belgickými orgány mají povahu prognózy, jsou velmi podrobné a v souladu s metodou, již by použil soukromý investor:
1.
ziskovost je vypočítána pomocí metody budoucích realizovaných peněžních toků, jež zohledňuje budoucí růst podniku a schopnosti investic přinášet zisk a peněžní toky pro jeho akcionáře;
2.
počítalo se s třemi různými scénáři: scénářem optimistickým, pesimistickým a nejpravděpodobnějším, který byl nakonec zvolen pro posouzení citlivosti výhledů;
3.
výhledy uváděly zvýšení ziskového rozpětí na […] % v roce 2007 (viz tabulka č. 4) a očekávanou míru návratnosti kapitálu během období 2003-2012 na úrovni […] %, což je míra přesahující […] % uváděných nezávislým znalcem (Banque Degroof) jako ziskové rozpětí, jež by soukromí investoři v poštovním odvětví považovali za přiměřené.
Tabulka č. 4
Výhledy ex ante zisku během období 2003-2007 vypracované belgickými orgány
(…)
Zdroj: belgické orgány.
Tabulka č. 5
Výpočet míry návratnosti kapitálu ex ante provedený belgickými orgány pro nejpravděpodobnější scénář
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(200)
Lze rovněž poznamenat, že spolehlivost výhledů byla obecně potvrzena finančními výsledky dosahovanými během následujících roků (viz tabulka č. 6). V důsledku tohoto zvýšení ziskovosti začala DPLP od roku 2007 vyplácet dividendy.
Tabulka č. 6
Zisk ex post během období 2003-2007
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(201)
Hospodářské výsledky zaznamenané během období deseti let jsou rovněž v souladu s výhledy z roku 2003, protože míra návratnosti kapitálu ex post by se měla pohybovat na úrovni […] %, tudíž přesáhnout úroveň […] %, s níž se počítalo v roce 2003.
(202)
Ačkoliv se návratnost investice provedené belgickým státem jeví jako dostatečná pro potvrzení, že u této investice byla dodržena zásada soukromého investora v tržním hospodářství, je nutno poznamenat, že očekávané příjmy, které sloužily jako základ pro posouzení této návratnosti, zahrnovaly státní podpory, a to zejména každoroční vyrovnání vyplácená společnosti DPLP.
(203)
Tato opatření státní podpory ovšem zjevně sledují odlišné cíle a nemají žádnou chronologickou vazbu na kapitálový vklad provedený v roce 2003.
(204)
Nejistota, kterou by soukromému investorovi mohla způsobit neoznámená podpora ve prospěch DPLP, byla zmírněna formálním povolením kapitálového vkladu poskytnutým Komisí v jejím rozhodnutí z roku 2003. V okamžiku provedení investice by každý soukromý investor s příznivými výhledy návratnosti následkem přijetí kladného rozhodnutí Komise pravděpodobně podstoupil riziko a tuto investici provedl, i když toto rozhodnutí nebylo ještě konečné. Soukromý investor by se svým rozhodnutím nečekal několik let až do vynesení rozsudků Soudu prvního stupně a Soudního dvora. Pozdější zrušení tohoto rozhodnutí proto představuje událost, se kterou se v okamžiku provedení investice nedalo počítat a která se musela jevit jako málo pravděpodobná, protože rozhodnutí Komise se považují za právoplatná, dokud nebyla zrušena.
(205)
Komise proto zastává názor, že kapitálový vklad provedený v roce 2003 lze považovat za vklad v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství a že nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(206)
Kapitálové vklady v roce 2006: belgické orgány prohlásily, že při vkladu kapitálu provedeném v roce 2006 (40 milionů EUR) byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství, a že tento vklad proto nepředstavuje státní podporu.
(207)
Tento vklad byl proveden za stejných podmínek, jaké platí pro soukromého investora: navýšení kapitálu DPLP bylo upsáno státem (ve výši 40 milionů EUR) a společností Post Invest Europe (ve výši 300 milionů EUR), a to za stejnou cenu za akcii (pari passu). Společnost Post Invest Europe byla v té době vnějším investorem bez jakékoliv vazby na DPLP nebo belgický stát.
(208)
Emisní cena akcií byla kromě toho stanovena správně. Za účelem určení ceny nových vydaných akcií odhadla investiční banka, na kterou se belgické orgány obrátily, že se celková hodnota společnosti DPLP pohybuje mezi […] a […] EUR. Stát se nakonec rozhodl pro částku […] EUR za celý podnik, a to před kapitálovými vklady. Předpoklady ohledně míry návratnosti kapitálu a rizika na základě společného obchodního plánu spočívaly jako takové na ohledech spojených s optimalizací zisků v dlouhodobém výhledu. Také hospodářské výsledky zaznamenané později společností DPLP následkem navýšení kapitálu v roce 2006 (viz níže) potvrzují spolehlivost předpokladů a parametrů zohledněných v době přijímání rozhodnutí o investici.
Tabulka č. 7
Hospodářské výsledky DPLP mezi rokem 2006 a rokem 2010
(…)
Zdroj: belgické orgány.
(209)
Komise soudí, že kapitálový vklad ve výši 40 milionů EUR provedený v roce 2006 je zjevně v souladu s chováním investora v tržním hospodářství, a proto nepředstavuje státní podporu.
(210)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob, které by mohlo poskytnout DPLP výhodu tím, že by snížilo výši daně, již by jinak tato společnost musela uhradit, nevedlo k žádnému konkrétnímu zvýhodnění: od roku 1992 do roku 2005, v němž bylo toto osvobození zrušeno, byl totiž kumulovaný hospodářský výsledek DPLP po zdanění záporný. Ačkoliv byl čistý hospodářský výsledek v některých letech kladný, převedení daňového odpočtu z jednoho roku na druhý by DPLP umožnilo daň neplatit, a to i kdyby režimu daně z příjmů právnických osob podléhala. Toto osvobození není proto v tomto rozhodnutí podrobněji přezkoumáváno.
(211)
Osvobození od pozemkové daně a od místní daně staví naopak DPLP do výhodnějšího postavení než ostatní podniky, protože zmírňují závazky, které by měla za běžných okolností plnit. Poskytují jí proto selektivní zvýhodnění.
(212)
Belgické orgány zdůrazňují, že převod budov spadal do vnitřní reorganizace státního majetku, protože DPLP patřila v té době zcela státu. Převodem budov ale DPLP dostala k dispozici nová aktiva, jež předtím patřila státu. DPLP sice tyto budovy využívala již v době, kdy patřily státu, nebyla ale jejich právoplatným vlastníkem. Převodem právního aktu vlastnictví získala DPLP, tedy podnik oddělený od státu, vlastnická práva k budovám. DPLP tedy obdržela v poměru ke stavu před převodem dodatečné prostředky. Toto opatření jí proto poskytlo selektivní zvýhodnění.
(213)
Bez státní záruky by DPLP nemohla získat půjčku za stejných podmínek. Belgické orgány soudily, že tržní sazby by byly vyšší až o 40 bazických bodů, zatímco záruční prémie hrazená státu představovala 25 bazických bodů.
(214)
Podle sdělení Komise o použití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk (57) (bod 3.2 písm. d)) „by se za riziko obvykle měla zaplatit příslušná prémie z částky záruky nebo protizáruky. Pokud je cena zaplacená za záruku nejméně stejně vysoká jako odpovídající záruční prémie, kterou lze nalézt na finančních trzích, neobsahuje záruka podporu. Nelze-li na finančních trzích nalézt odpovídající záruční prémii, kterou by bylo možno použít pro srovnání, je třeba porovnat celkové finanční náklady zaručené půjčky, včetně úrokové sazby půjčky a záruční prémie, s tržní cenou podobné nezaručené půjčky“. Jelikož záruční prémie není zřejmě v souladu s trhem, umožnila státní záruka DPLP získat financování za nižší cenu, než by měla v zásadě platit.
(215)
Opatření proto poskytlo DPLP selektivní zvýhodnění, jež se rovná rozdílu mezi úrokovou sazbou, již by DPLP musela platit, pokud by státní záruka neexistovala, a skutečnou úrokovou sazbou navýšenou o záruční prémii. Získaná výhoda představovala každý rok 15 bazických bodů z kapitálového závazku. Zvýhodnění lze tedy odhadnout na 1,5 milionu EUR za celou dobu trvání půjčky.
6.3.1.2 Existence státních prostředků
(216)
Každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu bylo financováno z rozpočtu belgického státu v souladu s na sebe navazujícími smlouvami o správě uzavřenými mezi DPLP a belgickým státem. Podle informací sdělených belgickým státem představovaly kapitálové vklady provedené v roce 1997 ve skutečnosti vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu, a jsou proto zahrnuty do této části rozhodnutí.
(217)
Daňová osvobození vedla k omezení příjmů státu z daní kvůli snížení příjmů, které by stát měl, pokud by tato osvobození neexistovala. Znamenají proto převod státních prostředků, který spočívá ve ztrátě fiskálních příjmů pro belgický stát.
(218)
Budovy převedené na DPLP patřily předtím státu. Stát postoupil jejich vlastnictví DPLP, čímž snížil svá vlastní aktiva a zvýšil aktiva DPLP. Opatření proto představuje převod státních prostředků.
(219)
Záruka týkající se půjčky byla poskytnuta státem, který za ni nesl rizika z vlastního rozpočtu bez protiplnění; představuje proto státní prostředek ve formě zřeknutí se příjmů.
(220)
Příjmy vytvářené službami distribuce dopisních zásilek nepředstavují v souladu s rozsudkem ve věci Preussen Elektra (58) státní příjmy, protože ceny placené uživateli jsou financovány z jejich vlastních finančních prostředků, které se vymykají kontrole státu.
(221)
Pro účely posouzení slučitelnosti jsou tyto příjmy přesto uvedeny přímo do souvislosti s poskytováním služby obecného hospodářského zájmu v poštovním odvětví, a musí být proto v souladu s bodem č. 17 rámce pro SOHZ a článku 7 směrnice 97/67/ES zohledněny za účelem určení nezbytnosti a proporcionality vyrovnání.
6.3.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(222)
Opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy ze stejných důvodů, jako jsou důvody uvedené ve 156. bodě odůvodnění.
6.3.1.4 Shrnutí opatření podpory
(223)
Z důvodů uvedených ve 193. až 222. bodě odůvodnění představují následující opatření státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU:
a)
každoroční vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu (1992-2010);
b)
kapitálové vklady provedené v roce 1997;
c)
osvobození od pozemkové daně (1992-2005);
d)
převod budov v roce 1992;
e)
záruka poskytnutá státem v roce 2004.
6.3.2 Existující podpora ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU
(224)
Některá opatření zkoumaná v tomto konkrétním případě by mohla být považována za existující podpory ve smyslu čl. 108 odst. 1 SFEU.
6.3.2.1 Osvobození od daně z příjmů právnických osob a pozemkové daně
(225)
DPLP byla osvobozena od daně z příjmu právnických osob a pozemkové daně, když byla stále veřejnou správou, tj. před rokem 1971, a tato osvobození pocházejí z doby před přistoupením Belgie k EHS. Od té doby u nich nedošlo k žádné změně. Tato opatření proto představují existující podpory.
(226)
Osvobození od daně z příjmů právnických osob bylo zrušeno v roce 2005, zatímco osvobození od pozemkové daně zůstává stále v platnosti.
6.3.2.2 Liberalizace poštovního trhu
(227)
Podle belgických orgánů by za existující podporu měla být považována všechna opatření přijatá před liberalizací poštovních trhů v roce 1999. Z dotyčných opatření měly ovšem prospěch všechny činnosti DPLP, která působila na konkurenčních trzích (jako jsou trhy distribuce balíků a finančních služeb) již před vstupem v platnost směrnice 97/67/ES v roce 1999. V souladu s rozsudkem ve věci Alzetta (59) nelze proto takovou podporu považovat za podporu, která se stala existující z důvodu vývoje vnitřního trhu: lze ji považovat za existující podporu pro daného příjemce jen tehdy, pokud tento příjemce vyvíjel v době zavedení podpory činnosti pouze na trzích, které nebyly otevřeny hospodářské soutěži.
(228)
Komise proto tento argument nemůže přijmout.
6.3.2.3 Desetiletá promlčecí lhůta
(229)
Nelze rovněž přijmout tvrzení, podle nějž by se desetiletá promlčecí lhůta měla počítat od zahájení tohoto formálního vyšetřovacího řízení v roce 2009. Rozsudek vynesený Soudem prvního stupně v roce 2009 nezrušil všechny vyšetřovací akty. Pouze naznačil, že tyto akty měly podnítit Komisi k zahájení formálního vyšetřovacího řízení (60).
(230)
Protože Komise naopak učinila svůj první vyšetřovací akt dne 23. prosince 2002, když belgickým orgánům zaslala svou první žádost o informace, je nutno považovat za existující podpory opatření, která se začala provádět před 23. prosincem 1992.
6.3.3 Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU
(231)
Slučitelnost vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je posuzována z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce pro SOHZ. Rámec pro SOHZ je použitelný od svého vstupu v platnost dne 29. listopadu 2005. Vzhledem k tomu, že v zásadě spočívá v kodifikaci pravidel, která existovala již před jeho vstupem v platnost, bude na něj odkazováno i při posuzování opatření, která předcházela jeho vstupu v platnost.
6.3.3.1 Rozsah posouzení stanovený na základě pověření svěřených smlouvami o správě
(232)
Ve svých připomínkách se belgické orgány a DPLP rozhodně postavily proti tomu, aby Komise v souladu s přístupem použitým předtím pro posouzení jiných případů týkajících se podpor protiprávně vyplacených v minulosti provedla celkovou analýzu veškeré podpory poskytnuté DPLP za celé období, což předpokládá, že tato podpora financovala bez rozdílu všechny úkoly veřejné služby, které byly podniku svěřeny. Belgické orgány a DPLP zdůraznily, že v tomto konkrétním případě a na rozdíl od toho, co lze pozorovat v jiných případech, smlouvy o správě, které uzavřely, vymezují přísně oblast činností DPLP, které by měly být příjemci podpory, a stejně tak částky podpory, na které mohou mít tyto činnosti nárok (61).
(233)
Komise soudí, že předmětné smlouvy o správě definují přesným způsobem práva a povinnosti státu a příjemce podpory tím, že stanoví ukazatele výpočtu vyrovnání, o které se příjemce může ucházet u konkrétních činností, jež jsou zde vyjmenovány, a za období, jež jsou zde uvedena. Komise proto založí své posouzení na ustanoveních jednotlivých smluv o správě.
(234)
Služby obecného hospodářského zájmu, u nichž je nutno ověřit slučitelnost podpory, jsou definovány v pověřeních vystavených členským státem. Úkoly veřejně služby, které DPLP musí plnit, jí jsou svěřovány postupnými správními akty, kterými se schvalují smlouvy o správě, jež podepisuje se státem přibližně každých pět let. Tyto smlouvy rozvíjejí a doplňují ustanovení vnitrostátního poštovního zákona.
(235)
Každá z po sobě následujících smluv o správě představuje odlišné pověření, popisuje úkoly veřejné služby, které musí DPLP plnit, stanoví dobu trvání pověření a rovněž ukazatele, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, které má stát zaplatit. Smlouvy o správě upřesňují činnosti, jež jsou zohledněny ve výpočtu výše finančního vyrovnání poskytovaného státem.
(236)
Slučitelnost opatření podpory je nutno posuzovat z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože vyrovnání bylo poskytnuto na financování nákladů vyvolaných plněním úkolů veřejné služby. Vyrovnání by bylo slučitelné, a to včetně přiměřeného zisku, pokud nevyrovnává nadměrně dodatečné náklady, které DPLP vznikají při plnění úkolů veřejné služby, které jsou jí svěřeny smlouvami o správě. Jakékoliv nadměrné vyrovnání bude muset být vráceno.
(237)
Rozsah posouzení nadměrného vyrovnání zahrnuje služby obecného hospodářského zájmu, u nichž ustanovení smluv o správě počítají s vyrovnáním.
(238)
Je nutno poznamenat, že ustanovení jednotlivých smluv o správě vykazují několik odlišností. Nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítávat na základě konkrétních ukazatelů stanovených v každé ze smluv.
(239)
V první smlouvě o správě (1992-1996) pokrývá vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu všechny veřejné služby. Ustanovení této první smlouvy o správě nerozdělují vyrovnání mezi různé veřejné služby podle toho, zda mají či nemají na vyrovnání podle této smlouvy nárok.
(240)
Je proto oprávněné soudit, že vyrovnání stanovené v této smlouvě pokrývá bez rozlišení dodatečné náklady vzniklé při plnění všech úkolů veřejné služby. U tohoto období se proto ověření případného nadměrného vyrovnání bude týkat všech opatření veřejné služby: všeobecné poštovní služby (závazek všeobecné služby - ZVS) stejně jako distribuce tisku a dalších úkolů svěřených DPLP.
(241)
Na rozdíl od první smlouvy o správě vyhrazuje druhá, třetí a čtvrtá smlouva o správě podpory určitým službám obecného hospodářského zájmu, které jsou zde definovány. Služby obecného hospodářského zájmu, které mohou uplatnit nárok na vyrovnání, jsou: distribuce novin a časopisů a rovněž další veřejné služby vyjmenované ve 33. bodě odůvodnění. Doložky, které určují služby, jež jsou příjemci určité podpory, jsou uvedeny ve smlouvách o správě: v článku 7 druhé smlouvy o správě, v článku 15 třetí smlouvy o správě a v článcích 12 a 13 čtvrté smlouvy o správě.
(242)
S výjimkou první smlouvy není naopak všeobecná poštovní služba na základě smluv o správě příjemcem žádného vyrovnání.
(243)
Náklady a příjmy všeobecné poštovní služby nejsou proto ve výpočtu nadměrného vyrovnání zohledněny, kromě případných přebytků pocházejících z vyhrazeného odvětví (62).
6.3.3.2 Výpočet nadměrného vyrovnání
(244)
Z důvodu odlišností mezi pověřeními veřejnou službou, které jsou uvedeny v 239. až 243. bodě odůvodnění, je případné nadměrné vyrovnání vypočítáváno odděleně pro první smlouvu o správě a pro tři další, které jí následovaly.
(245)
Kromě pokrytí nákladů vyvolaných plněním závazků veřejné služby, rámec pro SOHZ stanoví rovněž vyrovnání přiměřené míry odměny (63).
(246)
Bod č. 18 rámce pro SOHZ stanoví, že přiměřeným ziskem „je nutno rozumět míru návratnosti vlastního kapitálu, která zohledňuje riziko nebo nepřítomnost rizika vyplývající pro dotčený podnik ze zásahu členského státu, zejména pokud mu stát udělil výhradní nebo zvláštní práva. Tato míra nesmí běžně přesáhnout průměrnou míru, jež byla v dotčeném odvětví platná v posledních letech. V odvětvích, kde neexistuje podnik srovnatelný s podnikem, jemuž bylo svěřeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu, může být toto srovnání učiněno s podniky umístěnými v jiných členských státech nebo, pokud je to nezbytné, v rámci jiných odvětví za předpokladu, že budou zohledněny zvláštnosti každého podniku. Při určování výše přiměřeného zisku může členský stát zavést pobídková kritéria, která se budou mimo jiné týkat kvality poskytované služby a přírůstků produktivity“.
(247)
Příslušnou míru přiměřeného zisku je proto nutno zvolit při zohlednění různých ukazatelů, a to zejména průměrnou míru v dotčeném odvětví, riziko spojené s činnostmi podniku a případně pobídková kritéria spojená s dotyčnou společností.
(248)
Pro stanovení míry přiměřeného zisku Komise vycházela z řady znaleckých studií, které jsou podrobněji rozvedeny níže. Na základě studií a úrovně rizika každé smlouvy o správě Komise stanovila pro DPLP širokou škálu míry přiměřeného zisku, která se pro každou ze čtyř smluv o správě týká na jedné straně distribuce dopisních zásilek a na druhé straně distribuce tisku. Tyto studie mají společné, že se snaží vymezit skupiny podniků dostatečně srovnatelných s dotyčným tradičním poštovním provozovatelem, pokud jde o činnosti a profil rizika, a stanovit pro něj referenční míru zisku založenou na ziscích zaznamenaných u těchto srovnatelných podniků.
(249)
Pokud jde zejména o riziko, Komise by ráda zdůraznila, že DPLP čelila po celé zkoumané období slabé či neexistující konkurenci u drtivé většiny svých činností, protože buď požívala právně chráněného monopolního postavení (to platí pro většinu služeb distribuce dopisních zásilek), nebo byla v dominantní pozici, která se projevovala velmi vysokými podíly na trhu a zábranami při vstupu na něj, jež tvořilo dotování cen, které byly nižší než náklady (např. distribuce tisku). Podle názoru Komise je nutno tento aspekt zohlednit ve všech srovnávacích studiích prováděných se společnostmi, které sice zajišťovaly podobné služby jako DPLP, ale vyvíjely své činnosti v konkurenčním prostředí.
(250)
Kromě toho stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí hlavně na vlastnostech regulačního mechanizmu zavedeného orgány veřejné moci.
(251)
Pokud jde o distribuci dopisních zásilek, tedy odvětví, v němž byl závazek všeobecné služby DPLP financován hlavně díky cenám poštovních známek (64), Komise se domnívá, že riziko se značně lišilo podle toho, zda ceny poštovních známek byly regulačním orgánem přizpůsobovány více či méně často (např. na začátku každého roku nebo prostě jen tehdy, kdy to bylo nutné), aby kryly čisté náklady závazku všeobecné služby stálým způsobem, či zda ceny poštovních známek (65) byly určovány předem na dlouhé období (např. na čtyři nebo pět let) v rámci dlouhodobé smlouvy (66). První způsob regulace cen vede k celkem nízkému riziku pro dotyčný podnik, protože ceny poštovních známek jsou přizpůsobovány v určitých intervalech tak, aby byla zachována stálá finanční vyváženost mezi příjmy a náklady. Tento typ regulace chrání zisková rozpětí společnosti před nejistotami. Druhý způsob vyvolává riziko větší, protože vystavuje provozovatele důsledkům dlouhodobého kolísání nákladů a příjmů.
(252)
Pokud jde o distribuci tisku (závazek všeobecné služby financovaný finančními vyrovnáními), je rozdíl stejně tak výrazný podle toho, zda je vyrovnání založeno na skutečných čistých nákladech (čisté náklady skutečně vzniklé) nebo na čistých nákladech plánovaných za dlouhé období. Vyrovnání vyplácené formou paušální částky a pokrývající očekávané čisté náklady za dlouhé období vystavuje provozovatele veškerému kolísání příjmů a nákladů. Provozovatel tak čelí většímu riziku než v případě úplného vyrovnání na základě následného určení nákladů a příjmů.
(253)
Pokud je smlouva, kterou je vázán provozovatel a veřejné orgány, taková, že veřejnou službu provází určitý stupeň rizika, a to např. protože vystavuje tradičního provozovatele výraznému kolísání příjmů a nákladů, musí být přiměřený zisk, na nějž má tradiční provozovatel nárok, úměrný odpovídající míře rizika, jemuž je vystaven. Pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a veřejnými orgány naopak taková, že veřejnou službu neprovází žádné zásadní riziko, musí být přiměřený zisk rovněž skromný.
(254)
Komise kromě toho bere na vědomí, že mezi úrovní rizika, kterému je vystavena společnost, a úrovní vyrovnání, na něž má nárok za přírůstky účinnosti, existuje úzká vazba. Veřejné orgány tak mohou předem stanovit úroveň pevného vyrovnání, které předpokládá a zahrnuje přírůstky účinnosti, kterých by podnik měl za běžných okolností dosáhnout během trvání pověření. Vystavením společnosti veškerému kolísání nákladů a příjmů ji smlouva podněcuje k větší výkonnosti a ke zlepšení poměru mezi náklady a účinností. Zároveň ji vystavuje většímu riziku. Do určité míry jdou riziko a podnícení k účinnosti ruku v ruce. Stejně tak stropní cena stanovená předem na dlouhé období podněcuje běžně více k větší účinnosti, ale zároveň pro dotčenou společnost představuje také větší riziko.
(255)
Při přezkumu otázky míry přiměřeného zisku DPLP vychází Komise z několika znaleckých studií:
(256)
Studie WIK: v rámci případu C 36/07, tedy řízení o státní podpoře týkající se německého poštovního provozovatele Deutsche Post AG (dále jen „DP“), Komise požádala WIK Consult o vypracování studie o odpovídající úrovni přiměřeného zisku pro tradiční poštovní provozovatele (67) (dále jen „studie WIK“). Relevantní aspekty studie WIK byly sděleny Belgii dne 25. března 2010 a 7. února 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii WIK dne 23. dubna 2010 a 1. března 2011.
(257)
Studie Deloitte: dne 23. dubna 2010 Komise obdržela studii agentury Deloitte (68) (dále jen „studie Deloitte“), ve které tato agentura uvedla svůj názor na úroveň přiměřeného zisku, která by měla být přijata pro všeobecné služby poskytované DP. Tato studie byla předána Belgii dne 9. prosince 2011. Komise obdržela připomínky Belgie ke studii Deloitte dne 26. prosince 2011.
(258)
Studie CRA: Dne 1. března 2011 Belgie předložila studii vypracovanou kanceláří Charles Rivers Associates (69) (dále jen „CRA“), která popírá studii WIK.
(259)
V této studii WIK stanoví referenční přiměřený zisk pro DP. Konkrétně WIK nejprve analyzuje úkoly a riziko, které jsou vlastní DP, a dospívá k závěru, že tato společnost plní hlavně běžné úkoly a čelí jen omezenému podnikatelskému riziku (70). Na základě této analýzy přistupuje WIK k výběru podniků, které budou sloužit pro srovnání, tedy vymezuje složení referenčních skupin, jež umožní odvodit referenční přiměřený zisk. WIK obecně zdůrazňuje, že zvolený postup hodnocení přebírá zásady typizované metodiky používané pro referenční hodnoty ziskovosti v cenách převodů (71). Taková metodika se používá nejenom ve vnitrostátních předpisech v oblasti cen převodů, ale také v zásadách OECD v této oblasti (dále jen „zásady OECD“) (72).
(260)
WIK volí několik nástrojů pro měření ziskovosti a rozlišuje mezi interní mírou návratnosti (IMN), jež je založena na peněžních tocích a je považována za teoreticky správný nástroj měření ziskovosti dané činnosti, a ostatními ukazateli získanými z účetních údajů (míra odměny), jako je návratnost použitého kapitálu (NPK), návratnost vlastního kapitálu (NVK), výnosnost aktiv (VA) a provozní ziskové rozpětí (PZR) (73). Jak je vysvětleno v kapitole č. 5 studie, WIK navrhuje v tomto konkrétním případě používat jako ukazatel ziskovosti PZR. Jednou z předností tohoto nástroje je, že závisí pouze na účetních údajích o ziscích (EBIT (74)) a prodejích, tedy na dvou položkách, které lze v účetnictví společnosti jednoduše zjistit. Použitím PZR se lze k tomu vyhnout ocenění a přidělování aktiv mezi různé služby, což by bylo nezbytné u referenčního ukazatele založeného na kapitálu, jako je NVK a NPK, a což je obvykle nesnadný úkol. WIK rovněž uvádí, že se referenční ukazatel založený na PZR doporučuje v případě, kdy podniky sloužící pro srovnání a společnost, jež je předmětem srovnávací studie, patří ke stejnému druhu podniků nebo ke stejnému průmyslovému odvětví, což zajišťuje stejnorodost struktury EBIT a prodejů.
(261)
Pokud jde o složení referenční skupiny, WIK dospívá k závěru o nutnosti nalézt kompromis mezi srovnatelností podniků, které jsou součástí vzorku, a velikostí tohoto vzorku. WIK odmítá zahrnutí evropských tradičních poštovních provozovatelů do vzorku, protože jejich ceny byly po celou dobu zkoumaného období ve většině zemí regulovány, a to na trhu uzavřeném hospodářské soutěži. Ze stejného důvodu je celkem omezen počet společností, které tradičním poštovním provozovatelům přímo konkurují. Jedná se hlavně o malé společnosti. Za účelem získání vyvážené skupiny srovnatelných podniků, WIK zahrnuje jak přímé konkurenty na vnitrostátních trzích, tak velké nadnárodní subjekty, jako jsou mezinárodní společnosti balíkové kurýrní služby (UPS, FedEx, DHL), které vyvíjejí rizikovější činnosti a mají vyšší kapitálovou náročnost než tradiční poštovní provozovatel působící na chráněném vnitrostátním trhu.
(262)
Pokud jde o otázku kompromisu mezi srovnatelností a velikostí vzorku, WIK počítá se třemi referenčními skupinami: i) referenční skupinou I, neboli omezeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti vyvíjející činnost hlavně jako poskytovatelé služeb balíkových zásilek (10 společností považovaných za vysoce srovnatelné s poskytovateli všeobecných poštovních služeb); ii) referenční skupinou II, neboli rozšířeným odvětvím balíkových služeb, jež zahrnuje společnosti, jejichž hlavní činnost by se mohla týkat jiných služeb, jako jsou dopisní zásilky (26 společností vykazujících lehce nižší míru srovnatelnosti), a iii) referenční skupinou III, která zahrnuje rovněž společnosti odvětví pozemní přepravy (1 163 společností vykazujících menší srovnatelnost) (75). Podle WIK tento přístup posiluje statistickou platnost konečné srovnávací studie.
(263)
Jedno z výběrových kritériích použitých na všechny referenční skupiny se týká velikosti společnosti: jsou zohledněny pouze společnosti, jejichž příjmy přesahují 3 miliony EUR (76). Pokud jde o období pokryté údaji, byly spolehlivé údaje dostupné pouze pro období 1998-2007 a pro období 1990-1997 byly použity zpětné interpolace (77).
(264)
Za účelem vyrovnání krajních hodnot a stanovení úrovně přiměřeného zisku, WIK kromě toho přebírá analýzu používanou v cenách převodu a vychází z konceptu mezikvartilového rozpětí (78).
(265)
Pro období 1998-2007 dochází WIK k těmto výsledkům:
a)
referenční skupina I: 25. percentil se rovná - 0,42 %, 75. percentil se rovná 6,72 % a medián (50. percentil) se rovná 3,86 %;
b)
referenční skupina II: 25. percentil se rovná 0,45 %, 75. percentil se rovná 6,77 % a medián (50. percentil) se rovná 3,48 %;
c)
referenční skupina III: 25. percentil se rovná 0,64 %, 75. percentil se rovná 5,57 % a medián (50. percentil) se rovná 2,59 %.
(266)
WIK dochází k závěru, že rozšířené odvětví balíkových služeb, neboli referenční skupina II, je referenční skupinou nejvhodnější, protože obdržené výsledky jsou poměrně stálé v čase ve srovnání s další referenční skupinou (omezeným odvětvím balíkových služeb) a protože je toto odvětví z hlediska fungování bližší činnostem poštovních a balíkových zásilek než další referenční skupina (odvětví pozemní přepravy).
(267)
Za účelem zjištění horní hranice přiměřeného zisku DP, založené na analýze podnikatelského rizika, jemuž je podnik vystaven ve srovnání s referenční skupinou, byla provedena další úprava. Na tomto základě WIK navrhuje jako horní hranici přiměřeného zisku DP hodnotu 3,48 %, která odpovídá mediánu PZR referenční skupiny II. Výběrem mediánu místo 75. percentilu jako horní hodnoty přiměřeného zisku chce WIK vyjádřit skutečnost, že společnosti ze vzorku podstupují větší riziko než tradiční poštovní provozovatelé, protože nepožívají žádná zvláštní práva.
(268)
Belgické orgány soudily, že metodika použitá ve zprávě WIK není správná, a dne 23. dubna 2010, 1. března 2011, 14. června 2011, 5. srpna 2011, 10. srpna 2011, 14. prosince 2011 a 19. prosince 2011 předložily řadu dokumentů (dopisy, stanoviska a zprávy), které odmítají postup použitý ve zprávě WIK a ve kterých předkládají svou vlastní metodu odhadu referenčního přiměřeného zisku.
(269)
Ve stanovisku zaslaném dne 5. srpna 2011 belgické orgány v podstatě zdůraznily, že vzorek použitý ve studii WIK není reprezentativní pro činnost, velikost, profil rizika a referenční období. Belgie proto tvrdí, že odůvodnit použití vzorku na základě kritérií stanovených v bodě č. 18 rámce pro SOHZ lze jen velmi obtížně.
(270)
Ve stejném stanovisku Belgie rovněž zdůraznila, že by bylo logické rozlišovat mezi ziskovými rozpětími u činností, jež vykazují značně rozdílné úrovně rizika: jsou-li distribuce tisku a distribuce dopisních zásilek činnostmi s odlišným profilem rizika, belgické orgány zdůrazňují, že by bylo záhodno používat také různé míry přiměřeného zisku.
(271)
Belgické orgány kromě toho tvrdí, že činnosti DPLP vykazují růst produktivity a že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit při stanovení míry přiměřené odměny, jak to stanoví bod č. 18 rámce pro SOHZ. Belgické orgány zdůrazňují, že po četných reformách a dlouhém období ztrátovosti se DPLP stala ziskovou. Náklady DPLP byly sníženy, a to zejména uzavřením poštovních úřadů. Podíl ve výši 50 % v držení soukromých investorů od roku 2006 dal vzniknout nové kultuře zaměřené na účinnost. Podle belgických orgánů by měl být takový růst účinnosti zohledněn při stanovení míry přiměřené odměny, kterou lze DPLP poskytnout.
(272)
Dne 1. března 2011 zaslaly belgické orgány Komisi zprávu vypracovanou kanceláří Charles River Associates (CRA), která se staví kriticky ke studii WIK a navrhuje jinou metodu posouzení přiměřeného zisku DPLP.
(273)
Pokud jde o složení vzorku, CRA zdůrazňuje, že tři vzorky WIK zahrnují početné malé společnosti, jejichž profily rizika nejsou srovnatelné s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA proto popírá závěry WIK, ve kterých se tvrdí, že poskytování služeb v oblasti dopisních zásilek dotyčným tradičním poštovním provozovatelem obsahuje nízké riziko a že společnosti zahrnuté do referenčních skupin umožňují provést řádná srovnání.
(274)
CRA zejména upozorňuje na vazbu mezi strukturou nákladů určitého podniku (z hlediska poměru mezi fixními a proměnlivými náklady) a obchodním rizikem, kterému je vystaven. CRA zdůrazňuje, že poštovní provozovatel plnící závazek všeobecné služby čelí výraznějším fixním nákladům, a je proto více vystaven snížení poptávky než společnost, která má fixní náklady nižší. CRA kromě toho zdůrazňuje rozdíl v PZR mezi malými a velkými společnostmi ve skupinách WIK (79), který podle ní naznačuje existenci systematických rozdílů mezi malými společnostmi zajišťujícími balíkové zásilky a většími společnostmi, jako jsou UPS a FedEx, který by šel vysvětlit rozdílnou strukturou nákladů.
(275)
CRA rovněž analyzuje podrobněji příznačné vlastnosti některých malých společností zajišťujících balíkové zásilky, jež jsou zahrnuty do vzorku referenční skupiny I studie WIK, a dochází k závěru, že jejich profil rizika nelze srovnávat s profilem velkého poštovního provozovatele. CRA se rovněž domnívá, že neexistuje důvod pro zvětšení tohoto vzorku, který je již obtížně srovnatelný, tím, že by se do něj zahrnuly podniky ještě méně srovnatelné.
(276)
CRA odmítá tvrzení WIK, podle nějž by do vzorku neměli být zahrnuti tradiční evropští poštovní provozovatelé, protože jejich zisk nebyl určen hospodářskou soutěží ale regulací cen, a tedy existuje riziko, že tito tradiční poštovní provozovatelé mohli díky této regulaci cen dosahovat nadměrných zisků. CRA zdůrazňuje, že odmítnutím ostatních tradičních poštovních provozovatelů pro účely srovnání vychází WIK z teoretického předpokladu, podle nějž tito tradiční provozovatelé údajně mohli uplatňovat nadměrné ceny, aniž ovšem na doložení svého tvrzení předkládá empirické důkazy. V tomto ohledu CRA zdůrazňuje, že vzhledem k mechanizmům regulace cen používaných v řadě členských států, jako je cenový strop (80), zaznamenané výrazné zisky jsou spíše důsledkem růstu produktivity než vysokých cen.
(277)
CRA zdůrazňuje, že přirozená metoda výpočtu přiměřeného ziskového rozpětí pro DPLP u jejích závazků veřejné služby údajně spočívá v tom, že se bude vycházet z dostupných údajů ohledně ziskových rozpětí dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek. Tato metoda je o to přirozenější, že se u dotyčných veřejných služeb jedná hlavně o služby v oblasti dopisních zásilek a že údaje o ziskových rozpětích dosahovaných jinými poštovními provozovateli západní Evropy u činností spojených s dopisními zásilkami jsou přímo přístupné a nevykazují žádnou příliš vstřícnou regulaci cen.
(278)
CRA zejména zdůrazňuje, že analýza by měla spočívat na rozpětích EBIT (PZR) dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy u činností v oblasti dopisních zásilek, kteří sdělují odvětvové informace o rozpětích EBIT u svých činností v oblasti dopisních zásilek, nebo (pokud odvětvové informace o rozpětích EBIT nejsou sdělovány) na celkových rozpětích EBIT dosahovaných poštovními provozovateli západní Evropy, kteří mají více než 75 % příjmů ze služeb v oblasti dopisních zásilek. CRA vylučuje ze vzorku provozovatele východní Evropy kvůli jejich poměrné neúčinnosti ve srovnání s poštovními provozovateli Evropy západní.
(279)
Analýza CRA proto spočívá na vzorku 11 poštovních provozovatelů západní Evropy za období 2002-2009 (celkem 73 pozorování). Průměrné PZR tohoto vzorku dosahuje výše […] %, medián výše […] % a 75. percentil se rovná […] % (81). CRA vypočítává také upravený průměr („trimmed mean“) ([…] %) a průměr podle Winsorovy metody, které nejsou, stejně jako medián, ovlivněny krajními hodnotami (82).
(280)
Pokud jde o stanovení referenční hodnoty pro přiměřené ziskové rozpětí, CRA zdůrazňuje, že použití průměrných hodnot vyvolává metodické potíže. CRA vysvětluje, že z důvodu kolísání ziskových rozpětí zaznamenaných u vzorku by měla kritická prahová hodnota, jež definuje nadměrnou ziskovost, přesahovat průměr nebo jakékoliv jiné měřítko zaměřené na středovou hodnotu a mohla by se např. rovnat 75. percentilu. Podle CRA by takový přístup odpovídal metodě používané při výzkumech o cenách převodu, která spočívá v tom, že se vychází z určitého rozpětí (např. z mezikvartilového rozpětí nebo z jiných percentilů).
(281)
Dne 14. prosince 2011 předložily belgické orgány Komisi dokument, který přebírá stanovisko DPLP ohledně rizik, jimž jsou vystaveni poštovní provozovatelé, a navrhuje metodiku pro vypracování nástroje na měření rizikové prémie, jež by po přidání k bezrizikovému provoznímu rozpětí představovala přiměřenou míru PZR.
(282)
Dokument nevysvětluje, jak by šlo v tomto konkrétním případě určit bezrizikové provozní rozpětí (vyjádřené jako PZR), a nevyjadřuje se jasně k tomu, co by na základě navrhované metodiky mělo přiměřené PZR přesně představovat. Analýza trvá spíše na posouzení různých rizik a výpočtu rizikové prémie, jež odráží všechny typy rizik.
(283)
Belgické orgány upřednostňují zejména tři hlavní kategorie rizik (odvětvové riziko, riziko spojené se službou a smluvní riziko) a pro každou kategorii obvyklé typy rizik, jimž jsou poštovní provozovatelé vystaveni. Metodika posouzení rizikové prémie stanoví: i) definici „prémie za maximální riziko“ (83); ii) rozdělení zohledňovaného období na smluvní období za účelem zjištění rizik spojených s každou smlouvou; iii) použití jednoduché škály pro posouzení každého rizika pro každé smluvní období (nízké, střední nebo vysoké); iv) převedení známek přidělených každému riziku na celkovou známku pro každou ze tří hlavních kategorií rizik a v) přeměnu celkových známek na rizikové prémie, jejichž součet stanoví výši celkové rizikové prémie.
(284)
Na prokázání, že je DPLP vystavena nadprůměrným rizikům, jsou k tomu předloženy příklady. Belgické orgány tak trvají na tom, že je DPLP vystavena riziku ve spojení s vyššími objemy, protože výraznější podíl na jejích příjmech představují činnosti v oblasti „dopisních zásilek“ a protože vykazuje výraznější nepružnost v nákladech kvůli podílu fixních nákladů, který přesahuje průměr. Další typ rizika považovaného u DPLP za vyšší je riziko spojené s bezpečností. Podle analýzy je důvodem skutečnost, že DPLP je jedním z mála evropských poštovních provozovatelů, který doručuje přímo do bydliště důchodové dávky v hotovosti.
(285)
Na základě posouzení různých rizik dospívají belgické orgány k závěru, že čtvrtá smlouva o správě představuje vysokou míru tří typů rizik, zatímco pro první, druhou a třetí smlouvu o správě je příznačná průměrná míra rizika (s jedinou výjimkou odvětvového rizika, které je u první smlouvy považováno za nízké). Belgické orgány uvádějí další příklady způsobu přeměny výše uvedeného roztřídění různých rizik na rizikovou prémii a vycházejí při tom z různých hodnot pro „prémii za maximální riziko“.
(286)
Studie Deloitte zmíněná ve výše uvedeném 257. bodě odůvodnění se shoduje se studií WIK v několika bodech:
1.
obě studie používají stejnou metodiku vyhledání ve finančních databázích společností srovnatelných z hlediska funkcí a rizika;
2.
obě navrhují použití PZR jako nejvhodnějšího referenčního měřítka pro určení referenčního zisku (z důvodu nedostatku údajů a existenci rozdílů v účetním zpracování u různých společností);
3.
poskytovatelé všeobecné poštovní služby jsou vyloučeni ze skupiny srovnatelných podniků, protože působí hlavně na regulovaných trzích a mají výhradní práva.
(287)
Pokud jde o skupinu srovnatelných podniků, hlavní rozdíl mezi studií WIK a studií Deloitte spočívá ve velikosti společností, na které se bere ohled. Studie Deloitte zahrnuje do svého vzorku pouze společnosti, jejichž roční příjmy přesahují částku 100 milionů EUR (84). Toto omezení vysvětluje analýza studie Deloitte zvláštností činností spojených s poskytováním všeobecné služby a souvisejícími obchodními a tržními riziky (85).
(288)
Studie Deloitte se zejména domnívá, že společnosti odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek, které provozují široké a komplexní sítě sběru a distribuce, lze s DP rozumně srovnávat. Vzhledem k úsporám z rozsahu, dosahu a hustoty, které u poštovních sítí převládají, vysokému podílu provozních nákladů v porovnání s kapitálovými náklady a také souvisejícím rizikům (jako je riziko spojené s objemy nebo riziko nahrazení elektronickou poštou) jsou pro srovnání vhodnější velké podniky odvětví poštovních služeb a balíkových zásilek zaměřené na více produktů než malé podniky zaměřené na dopisní zásilky. Společnosti, které se věnují přepravě zboží a logistice, by rovněž mohly v menším měřítku přispět ke srovnání, protože používají stejná aktiva.
(289)
Na dokreslení významu, který má velikost společností, studie Deloitte srovnává svůj vzorek se vzorkem referenční skupiny II studie WIK. Studie Deloitte poznamenává, že průměrné PZR ve vzorku studie WIK se výrazně liší podle skupin různé velikosti (která je odvozena od počtu zaměstnanců) (86). Studie Deloitte zdůrazňuje, že v jejím vzorku (založeném na větších společnostech) naopak žádná úzká vazba mezi velikostí a PZR neexistuje.
(290)
Po výběru vzorku zakládá studie Deloitte svou analýzu na 7 společnostech dopisních a balíkových zásilek, 18 logistických společnostech a 19 společnostech přepravy zboží. Pokud jde o odvětví dopisních a balíkových zásilek, malá skupina sedmi srovnatelných společností zahrnuje velké nadnárodní provozovatele balíkových kurýrních služeb, jako jsou UPS, FedEx a TNT Express, a také několik dalších provozovatelů poštovních služeb hlavně ze Spojených států a Spojeného království (87). Všechny údaje v zásadě pokrývají období 1990-2007, ale údaje za první roky jsou velmi omezené, a studie Deloitte proto považuje výsledky za tyto roky za méně důvěryhodné (88).
(291)
Studie Deloitte kromě toho zkoumá výhody a nevýhody několika dalších nástrojů pro měření ziskovosti. Odmítá v tomto konkrétním případě použití IMN kvůli praktickým potížím se získáváním odpovídajících údajů o peněžních tocích. Odmítá také použití NPK nebo NVK kvůli např. rozdílům mezi společnostmi v oblasti účetního zpracování nákladů a struktury kapitálu (tato struktura je pro NVK velmi důležitá). VA je rovněž považována za neodpovídající, protože se zaměřuje na celkovou výši aktiv. Studie Deloitte proto doporučuje zvolit PZR, ale zdůrazňuje, že vzhledem ke skutečnosti, že PZR neměří návratnost kapitálu přímo, lze jej použít pro účely srovnávací studie za podmínky, že srovnávané podniky vykazují podobnou kapitálovou náročnost.
(292)
Studie Deloitte přesto NPK (a také RCP v tržní hodnotě a VA) pro malý podvzorek šesti společností vypočítává, nicméně dospívá k závěru, že by rozpětí a kolísání NPK mohlo odrážet různé faktory, což vyžaduje opatrný výklad a je na úkor jeho užitečnosti jako referenčního ukazatele. Mezi těmito faktory studie Deloitte vyzdvihuje význam kapitálové náročnosti. Studie Deloitte zdůrazňuje, že z hlediska kapitálové náročnosti se všeobecná služba DP blíží více službě např. UPS a FedEx než službě zajišťované provozovateli přepravy zboží, jako jsou společnosti Kuehne&Nagel nebo Wincanton.
(293)
Studie Deloitte zdůrazňuje rovněž výrazné rozdíly v ziskovosti společností v průběhu doby a také v rámci různých odvětví a mezi nimi. Tyto rozdíly podle studie Deloitte údajně odůvodňují použití rozsahu přiměřeného zisku spíše než jediné průměrné hodnoty. Takový přístup by byl rovněž vhodný vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstu účinnosti.
(294)
Výsledky, které studie Deloitte shromáždila podle odvětví a u všech odvětví, jsou shrnuty v tabulce č. 22 studie. Podle nich:
a)
dosahuje v odvětví poštovních a balíkových služeb za období 1998-2007 roční průměrné PZR výše 8,1 %, průměr ročních mediánů PZR výše 7,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 4,8 % a průměr 75. ročních percentilů výše 12 %;
b)
dosahuje pro všechna odvětví za období 1990-2007 roční průměrné PZR výše 6 %, průměr ročních mediánů PZR výše 5,4 %, průměr 25. ročních percentilů výše 3,6 % a průměr 75. ročních percentilů výše 8,1 % (89).
(295)
Studie Deloitte navrhuje jako referenční ukazatel hodnotu založenou na průměru ročních průměrných PZR rovnající se 7,9 % (90) a za účelem zohlednění rozdílu zaznamenaného u PZR studie odvozuje rovněž rozsah pro přiměřené PZR založené na ročních mezikvartilových rozpětích (91).
(296)
Vybrání správného vzorku srovnatelných podniků v případě tradičních poštovných provozovatelů je složitý úkol. Je samozřejmé, že mimořádná péče musí být věnována výběru skupiny podniků, které mohou sloužit jako reference pro obchodní činnosti a riziko.
(297)
Studie WIK a Deloitte mají společné, že se zaměřují na obchodní společnosti vyvíjející činnosti srovnatelné s činnostmi DPLP a vylučují ze srovnávacího vzorku tradiční poštovní provozovatele. Naopak CRA používá srovnávací vzorek složený výlučně z jiných tradičních evropských poštovních provozovatelů.
(298)
Komise sdílí názor studií WIK a Deloitte, podle nějž zisky tradičních poštovních provozovatelů (které CRA používá ve své srovnávací studii) nejsou dány běžnými tržními podmínkami ale jsou z velké části výsledkem rozhodnutí ostatních členských států v oblasti regulace. Mohly by proto neodrážet odpovídajícím způsobem referenční odměnu. Zároveň ale vzhledem k tomu, že se vzorek CRA týká tradičních poštovních provozovatelů ostatních evropských zemí, představuje zřejmě vzorek podniků, které se blíží nejvíce DPLP. Komise se proto domnívá, že je nutno vzorek CRA plně zohlednit, a to zejména pro křížové ověření referenčních úrovní přiměřeného zisku (PZR) stanovených na základě studií WIK a Deloitte.
(299)
Jak studie WIK, tak studie Deloitte uznávají, že je nutno mít k dispozici vzorek dostatečně velký, aby bylo možno pro účely srovnávací studie dospět k výstižným závěrům. Za tímto účelem vycházejí z (poměrně) omezeného vzorku podniků odvětví dopisních a balíkových zásilek a ze širších vzorků zahrnujících společnosti odvětví logistiky a přepravy zboží. Komise uznává, že pro účely statistiky je důležité mít vzorek dostatečně velký. Pokud jde o stanovisko CRA v tomto ohledu, které popírá užitečnost zvětšení vzorku přidáním méně srovnatelných společností, Komise se domnívá, že širší vzorky vymezené studií WIK, a zejména studií Deloitte, na základě přijatých metodik výběru vzorků, jsou dostatečně srovnatelné, aby mohly sloužit jako výstižné referenční skupiny pro účely posouzení zisku DPLP.
(300)
Studie WIK se pokouší stanovit referenční PZR na základě tři skupin vytvořených pro účely srovnání. Komise se ale domnívá, že studii WIK lze kritizovat ve dvou odlišných a přesto vzájemně souvisejících bodech (92): i) použití vzorků ve studii WIK, které zahrnují rovněž velký počet menších společností (93), jež nejsou zjevně srovnatelné s tradičními poštovními provozovateli, jako je DPLP; a ii) předpoklady studie WIK ohledně úrovně rizika, jemuž čelí provozovatel, jenž je předmětem šetření.
(301)
Komise soudí, že pro posouzení úrovní zisku ve srovnávací studii jsou zásadními prvky rozsah činností a také struktura nákladů tradičních poštovních provozovatelů, jako je DPLP (ve spojením se zavedeným regulačním mechanizmem).
(302)
Zaprvé, jsou-li fixní náklady vysoké (a týkají-li se např. kapitálových nákladů nebo jiných fixních nákladů ve spojení se sítí), největší podniky mají větší úspory z rozsahu a hustoty než malé podniky. Studie Deloitte-II srovnáním průměrného PZR velkých a malých podniků zahrnutých do vzorku studie WIK prokazuje, že průměrné PZR stoupá s velikostí podniků (měřeno podle počtu zaměstnanců) (94). Průměrná hodnota prvního kvartilu (K1) je skutečně ve třech vzorcích studie WIK velmi nízká (např. pouze 0,75 % u vzorku WIK II za období 1998-2007) (95), což by mohlo být projevem nadměrného zastoupení (nejmenších) podniků, které vykazují ztráty a bojují o přetrvání na trhu. Zahrnutím tak vysokého počtu malých podniků do svých vzorků (včetně hlavního vzorku referenční skupiny II) studie WIK možná podcenila referenční PZR, které by bylo vhodnější pro použití na větší a lépe zavedené podniky jako DP nebo DPLP.
(303)
Zadruhé, ačkoliv studie WIK oprávněně zmiňuje slabý profil rizika provozovatele z důvodů monopolní povahy jeho činností, nezohlednila zřejmě dostatečně výrazné fixní náklady (ve srovnání s proměnlivými náklady) vyvolané závazkem všeobecné služby a ani vývoj profilu rizika, které mohly být důsledkem změn předpisů, jimž byl provozovatel v průběhu doby vystaven, a to zejména mezi různými obdobími regulace (např. různými smlouvami o správě v případě DPLP).
(304)
Podíl fixních nákladů může být vysoký nejenom z důvodu vysoké kapitálové náročnosti určitého podniku (což je jedno z běžných vysvětlení vysokých fixních nákladů), ale také proto, že tento podnik nemůže přizpůsobovat své celkové náklady z důvodu povinnosti (spojené se závazkem všeobecné služby) zachovat rozsáhlou distribuční síť a že není schopen snížit pracovní náklady kvůli stávajícím pracovním smlouvám. Vysoký podíl fixních nákladů (96) ještě o něco více zpochybňuje zahrnutí malých společností, jejichž struktura nákladů (poměr mezi fixními a proměnlivými náklady) se zřejmě značně odlišuje (97).
(305)
Jak je uvedeno v úvodu, Komise se rovněž domnívá, že stupeň vystavení riziku tradičního poštovního provozovatele závisí z velké části na parametrech regulačního mechanizmu zavedeného veřejnými orgány za účelem financování závazku všeobecné služby. Přechod na systém dlouhodobějšího cenového stropu u cen poštovních známek (jaké zažila DPLP v roce 2006) vede zejména k podstatnému zvýšení významu rizika spojeného s objemy. Existence takového rizika oslabuje váhu předpokladu studie WIK ohledně v zásadě nízkého rizika činností DPLP, a to alespoň pro období, jež se vyznačuje systémem cenového stropu.
(306)
Vzhledem k tvrzením uvedeným v 286. až 295. bodě odůvodnění se Komise domnívá, že pro ocenění zisku DPLP představují vzorky studie Deloitte oproti vzorkům studie WIK zlepšení, protože se omezují na podniky s vyšší minimální velikostí (roční obrat přesahující 100 milionů EUR).
(307)
Zároveň je ale nutno poznamenat, že v různých aspektech vykazuje přístup studie Deloitte rovněž určité možné slabé stránky a že její závěry je nutno vykládat opatrně.
(308)
Vzorky studie Deloitte zejména zahrnují zřejmě početné společnosti, jejichž kapitálová náročnost přesahuje míru, která platí pro provozovatele dopisních zásilek (98). Z metodického hlediska vyžaduje použití PZR jako nástroje posouzení zisku srovnávací vzorek společností, jež vykazují podobné úrovně kapitálové náročnosti (definované jako poměr mezi kapitálem a prodeji). Pracovním předpokladem je, že společnosti se stejným PZR budou mít návratnost použitého kapitálu (NPK (99)) obráceně úměrnou jejich poměru mezi kapitálem a prodeji. Použití PZR jako referenčního ukazatele ziskovosti proto vyžaduje, aby společnosti, jež jsou součástí referenční skupiny, vykazovaly stejnou kapitálovou náročnost. Ačkoliv se spolehlivé odhady kapitálové náročnosti (100) získávají obtížně, vykazují zřejmě činnosti distribuce dopisních zásilek a tisku menší kapitálovou náročnost činnosti balíkové kurýrní služby velkých nadnárodních společností, jako jsou UPS, TNT, FedEx a DHL (101). Je proto možné, že ukazatel přiměřeného zisku stanovený na základě vzorků studie Deloitte přeceňuje referenční zisk, který by se měl použít na společnosti se stejnou strukturou kapitálu jako DPLP (102).
(309)
Vzhledem k četným nejistotám, jež provázejí toto hodnocení, se Komise domnívá, že je oprávněné stanovit přiměřený rozsah PZR na základě odhadů studie Deloitte mediánu PZR u širšího vzorku všech odvětví (5,4 %) a také mediánu PZR u vzorku společností činných v odvětví dopisních a balíkových zásilek (7,4 %) (103). Takto získaný rozsah [5,4 %-7,4 %] by tak podle Komise představoval „standardní rozsah“ pro přiměřený zisk, a to alespoň v obdobích, během nichž DPLP čelila, při zohlednění platné smlouvy o vyrovnání, podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazná podněcující opatření, aby se stala účinnější (104).
(310)
Komise soudí, že rozsah [5,4 %-7,4 %] je jako standardní hodnota vhodný, a to jak pro činnosti distribuce dopisních zásilek DPLP, tak pro její činnosti distribuce tisku, protože se jedná o úzce propojené činnosti s velmi podobnými obchodními rysy.
(311)
Je pravda, že v dotčených oblastech činnosti (distribuce dopisů a tisku) čelila DPLP slabé nebo neexistující hospodářské soutěži. Tato skutečnost vyvolává otázku, zda je vhodné posuzovat zisk této společnosti na základě mediánu zisku vzorků společností, jež jsou skutečně vystaveny hospodářské soutěži, nebo zda by pro společnost v postavení DPLP nebylo dostatečné použít omezenější referenční hodnotu (tj. nižší), jako je první kvartil (25. percentil). Komise se přesto domnívá, že podobný přístup by dostatečně nebral na vědomí existenci výrazného kolísání úrovní zisku jak mezi jednotlivými společnostmi, tak v čase. Při uložení tak přísného stropu na PZR dosažené společností následně by kromě toho bylo nutno zabránit neodůvodněnému zrušení případného růstu účinnosti.
(312)
V předmětném případě se Komise rovněž domnívá, že není vhodné vycházet z měřítek přesahujících medián, jako je třetí kvartil (105). Vzhledem k tomu, že zvolený přístup již stanoví rozsah mezi různými vzorky, jeví se přidaná hodnota zohlednění rozsahů na jedné a druhé straně mediánu ve vzorcích kvůli statistickým potřebám (mezikvartilní rozpětí běžně používané v cenách převodu) celkem nízká (106). Komise proto bere ohled spíše na kolísání mediánu v různých referenčních skupinách než na kolísání okolo mediánu v určitém vzorku (107).
(313)
Zejména ale vzhledem k tomu, že odvětví „dopisní zásilky“ DPLP vykazuje menší kapitálovou náročnost, než je kapitálová náročnost u provozovatelů balíkových kurýrních služeb (108), zdá se, že použití mediánu tohoto posledně jmenovaného vzorku by nabízelo již samo o sobě určitý prostor umožňující podchytit kolísání úrovní zisku okolo mediánu společností, které vykazují menší kapitálovou náročnost, jako je tomu v případě DPLP, a případně dostatečně odměnit růst účinnosti.
(314)
Porovnáním standardního rozsahu uvedeného v 307. bodě odůvodnění s jinými dostupnými odhady přiměřeného zisku lze provést řadu křížových ověření ucelenosti. Jak je uvedeno na začátku tohoto pododdílu, je užitečné provést křížové ověření s mediánem PZR studie CRA, který je […] % (109). Medián PZR vypočítaný na základě vzorku referenční skupiny II studie WIK, který je omezen na společnosti s obratem přesahujícím 100 milionů EUR, představuje PZR ve výši 7,1 %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [5,4 %-7,4 %], což podporuje tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(315)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [5,4 %-7,4 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to alespoň pro období, během nichž DPLP čelila podstatnému stupni rizika a musela reagovat na výrazné podněty k účinnosti.
(316)
Komise obecně soudí, že pokud je smlouva mezi tradičním provozovatelem a orgány veřejné moci taková, že vystavuje veřejnou službu podstatnému stupni rizika, musí být přiměřený zisk poskytnutý tradičnímu provozovateli úměrný odpovídající úrovni rizika, jemuž je vystaven. A naopak, pokud smlouva vyvolává málo rizik, musí být úroveň přiměřeného zisku nízká.
(317)
V předchozí části Komise vysvětlila svůj postup při stanovení standardního rozsahu přiměřeného zisku [5,4 %-7,4 %], který je považován za vhodný u smluv představujících podstatnou úroveň rizika. V případě nízkého rizika je obtížné kvantifikovat patřičnou referenční hodnotu v podobě rozsahu přiměřeného PZR, je ale zřejmé, že by se tento rozsah PZR měl nacházet v levé části rozdělení ve vzorku zjištěných úrovní zisku. Komise se domnívá, že je oprávněné přijmout v tomto ohledu místo mediánu rozsah pro přiměřený zisk založený na prvním kvartilu (25. percentil).
(318)
Použití 25. percentilu jako referenční hodnoty u smluv s nízkým rizikem vede na základě různých vzorků studie Deloitte k rozsahu přiměřeného PZR ve výši [3,6 %-4,8 %].
(319)
Také v tomto případě může srovnání s výsledky studie CRA věnované tradičním poštovním provozovatelům představovat další užitečné křížové ověření. Průměrná hodnota ročního 25. percentilu vypočítaná Komisí se rovná […] %. Komise dochází k závěru, že tyto číselné údaje spadají do rozsahu [3,6 %-4,8 %], což přidává na váze tvrzení, podle nějž lze tento rozsah považovat za přiměřený.
(320)
Komise tak obecně dospívá k závěru, že standardní míra spadající do rozsahu [3,6 %-4,8 %] představuje zřejmě odpovídající referenční míru pro zisk, a to pro období, během nichž DPLP čelila nízkému stupni rizika.
(321)
Jak je vysvětleno v úvodu této části, riziko, jemuž byla vystavena DPLP, závisí na mechanizmu vyrovnání uplatňovaném Belgií. S tímto mechanizmem se počítá v různých smlouvách o správě uzavřených mezi DPLP a belgickým státem a v průběhu doby se mění. Pro „přiměřené PZR“ je proto rozumné zohlednit různé rozsahy v závislosti na platném mechanizmu vyrovnání, který určuje úroveň rizika, jemuž je DPLP vystavena, ale také míru, v jaké je DPLP podněcována ke zlepšení své produktivity.
(322)
V těchto souvislostech by Komise chtěla zdůraznit, že charakterizace rizika ve smlouvách nezávisí na pouhé přítomnosti rizika ve smlouvách o správě uzavřené DPLP, či na absolutním stupni rizika, a spíše na míře, v jaké je riziko vyšší nebo nižší než riziko, kterému čelí společnosti zahrnuté do stejných skupin vzorků. Stejně je tomu u míry opatření podněcujících DPLP k dosažení růstu účinnosti. Vzhledem k tomu, že se tyto skupiny vzorků skládají ze společností, jež působí v prostředí hospodářské soutěže, čelí tyto společnosti běžně výraznému riziku a jsou silně podněcovány k tomu, aby se staly účinnější.
(323)
Komise soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) jasně stanoví mechanizmy zahrnující dlouhodobé závazky ohledně cen a financování založeného na ukazatelích ex ante. Vztahuje se to na činnosti DPLP, které se týkají jak distribuce dopisních zásilek, tak distribuce tisku.
(324)
Pokud jde konkrétněji o distribuci tisku, článek 9 čtvrté smlouvy o správě stanoví, že se po dobu trvání smlouvy (standardní období 5 roků) nebude vážený průměr sazeb za poskytování služeb patřících do „košíku drobných uživatelů“ zvyšovat rychleji, než to umožňuje mechanizmus cenových stropů založený na indexu zdraví (zvláštní index spotřebních cen) a bonus za kvalitu, který vyjadřuje procentní podíl jednotlivých dopisů dodaných včas. Stanovení sazeb tímto způsobem pro celou dobu smlouvy vykazuje podle Komise všechny znaky podněcující smlouvy, což vystavuje společnost podstatné úrovni rizika.
(325)
Pokud jde o distribuci tisku, článek 2 čtvrté smlouvy o správě upřesňuje, že během trvání smlouvy se sazby za distribuci tisku nemohou zvyšovat rychleji než index zdraví. Na pokrytí čistých nákladů distribuce tisku a vzhledem k plánované účinnosti čl. 13 odst. 2 stanoví roční vyrovnání, na které má DPLP nárok, na částku 290 613 000 EUR (částka upravená zohledněním inflace) (110). V čl. 13 odst. 5 se uvádí, že v případě, že se změní obsah nebo podmínky služby obecného hospodářského zájmu nebo že dojde k podstatnému vývoji v nákladech, který DPLP nebude moci zvládnout, smluvní strany posoudí, zda je nutno upravit výši vyrovnání, aby odpovídala tomuto vývoji nákladů. K podobné úpravě je nutné rozhodnutí rady ministrů. Komise uznává, že by tuto posledně zmíněnou doložku bylo možno chápat jako únikovou doložku, kterou se do smlouvy zavádějí ex post některé prvky (které chrání DPLP před rizikem). Komise se přesto domnívá, že obraty použité orgány veřejné moci nejsou dostatečně jednoznačné, a že DPLP proto nemůže počítat s jejím uplatněním. Komise se obecně domnívá, že opatření přijatá pro činnosti DPLP spojené s distribucí tisku předpokládají dlouhodobý závazek ohledně míry vyrovnání.
(326)
Čtvrtou smlouvu o správě (2006-2010) proto nelze podle Komise považovat za smlouvu obsahující nízké riziko ale spíše za smlouvu vedoucí k podstatnému stupni rizika. Standardní rozsah [5,4 %-7,4 %] se obecně jeví jako vyhovující pro oba typy činností stanovených ve čtvrté smlouvě o správě.
(327)
Předchozí smlouvy o správě (až do roku 2005) byly zřejmě z velké části postaveny na mechanizmu cen a vyrovnání, který naopak obsahoval pro DPLP nízký stupeň rizika.
(328)
Pokud jde o stanovení cen poštovních známek, Komise zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepoužívají mechanizmus cenových stropů typu, který byl použit ve čtvrté smlouvě o správě (která stanovila dlouhodobý závazek ohledně cen). Tyto smlouvy spíše obecněji odkazují na sazby založené na skutečných nákladech stanovených na základě příslušných účetních zásad (111).
(329)
Pokud jde o distribuci tisku, Komise stejným způsobem zjišťuje, že první tři smlouvy o správě nepočítají se žádným paušálním rozpočtem, který by pokrýval dobu trvání smlouvy podobným způsobem jako v případě čtvrté smlouvy o správě (112). Tyto smlouvy spíše odkazují na vyrovnání založená na skutečných nákladech (113). Komise konstatuje, že druhá smlouva stanovila pro vyrovnání celkový strop, ovšem skutečné částky vyrovnání vykázané během období zřejmě zpochybňují skutečně omezující povahu tohoto stropu (114). První smlouva o správě rovněž stanovila roční dotaci (vyrovnání), ovšem Komise zjišťuje, že smlouva zároveň neurčila dlouhodobý strop pro sazby za distribuci tisku.
(330)
Komise proto zastává názor, že rozsah [3,6 %-4,8 %], který byl považován za přiměřený při neexistenci podstatného rizika ve spojení se smlouvu, musí být použit u období odpovídajícímu třem prvním smlouvám o správě jak na distribuci tisku, tak na distribuci dopisních zásilek.
(331)
Komise konstatuje, že belgické orgány navrhují použít přístup založený na smlouvách také v dokumentu, který předložily dne 14. prosince 2011. Ačkoliv navrhovaná metodika vyvolává řadu otázek ohledně rizikových faktorů a způsobu, jimž jsou váženy (115), je analýza podle smluvních období třídící v zásadě riziko, jemuž je DPLP vystavena, podle třístupňové škály (nízké, střední, vysoké) celkově v souladu s postupem přijatým Komisí. Příslušné třídění smluv podle daného rizika provedené DPLP se vcelku jeví v souladu s analýzou Komise, protože belgické orgány se rovněž domnívají, že čtvrtá smlouva představuje celkově větší riziko než první tři.
(332)
Komise dospěla k závěru, že standardní rozsah provozního ziskového rozpětí (PZR) v rozmezí [5,4 %-7,4 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž DPLP musela čelit podstatnému riziku a brát ohled na silné podněty k účinnosti.
(333)
Komise dospívá také k závěru, že rozsah PZR v rozmezí [3,6 %-4,8 %] představuje odpovídající referenční rozsah pro stanovení přiměřeného zisku pro období, během nichž nebyla DPLP podstatnému riziku vystavena.
(334)
Za účelem zohlednění úsilí, na které podle belgických orgánů DPLP přistoupila, aby dosáhla růstu účinnosti, se Komise rozhodla používat pro stanovení přiměřeného zisku, který je nutno zahrnout do nákladů veřejných služeb, horních hranic těchto obou rozsahů s opatrností. Tento postup je rovněž zdůrazněn ve studii Deloitte (viz 291. bod odůvodnění)), podle níž by použití rozsahů bylo vhodné vzhledem k nutnosti neznevýhodňovat výsledky přesahující průměr a dosažené díky růstům účinnosti.
(335)
Komise soudí, že první tři smlouvy o správě (1992-1996, 1997-2002 a 2003-2005) představují nízké riziko a že lze míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 4,8 % uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku. Naopak soudí, že čtvrtá smlouva o správě (2006-2010) je spojena s podstatně vyšším rizikem, a že lze proto uplatnit jak na distribuci dopisních zásilek, tak na distribuci tisku míru přiměřeného zisku odpovídající PZR ve výši 7,4 %.
(336)
První smlouva o správě upřesňuje, že roční vyrovnání vyplácené státem je určeno všem úkolům veřejné služby.
(337)
Případné nadměrné vyrovnání je proto nutno vypočítat sečtením všech nákladů a příjmů všech úkolů veřejné služby.
(338)
Do příjmů se musí zahrnout roční vyrovnání vyplácené státem za úkoly veřejné služby. Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci první smlouvy o správě představují celkovou částku ve výši 1,5 miliardy EUR.
(339)
K tomu je nutno zohlednit níže uvedená opatření podpory:
Převod budov
(340)
První smlouva o správě stanovila rovněž převod budov státu na DPLP. Za účelem výpočtu nadměrného vyrovnání za období kryté první smlouvou o správě je nutno do příjmů DPLP zahrnout tento převod vlastnictví budov v hodnotě 112,2 milionu EUR, u nějž nedošlo k žádnému protiplnění. DPLP za používání budov v době před převodem neplatila státu žádné vyrovnání.
(341)
V roce 1997 vyplatil stát DPLP částku ve výši 62 milionů EUR a DPLP ji zaúčtovala jako kapitálový vklad. Belgické orgány poté uznaly, že tento převod ve skutečnosti odpovídá odloženému uhrazení zůstatku ročního vyrovnání, s nímž první smlouva o správě počítala v roce 1996.
(342)
Původně nebyla dotyčná částka uhrazena v roce 1996 DPLP včas, takže vyrovnání státu bylo nižší než roční částka stanovená pro dotyčný rok smlouvou o správě.
(343)
Za účelem kontroly nadměrného vyrovnání je vyplacení částky 62 milionů EUR zahrnuto do vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu za období kryté první smlouvou o správě.
(344)
Výpočet nadměrného vyrovnání u první smlouvy o správě lze shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) všech úkolů veřejné služby včetně závazku všeobecné služby (ZVS)
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Převod budov
+
Kapitálový vklad v roce 1997
=
Nadměrné vyrovnání
(345)
U třech následujících smluv o správě výpočet nadměrného vyrovnání bude brát zřetel pouze na náklady a příjmy služeb obecného hospodářského zájmu, které mohly být podle ustanovení těchto smluv předmětem vyrovnání za veřejnou službu. Náklady a příjmy odpovídající ostatním službám obecného hospodářského zájmu, které podle ustanovení smluv o správě nemohly uplatňovat nárok na podporu, nejsou zohledněny. Protože všeobecná poštovní služba není součástí činností, které jsou příjemci podpory, její možné čisté náklady nebudou zohledněny a tato služba musí být plně financována DPLP z jejích vlastních prostředků v souladu s pověřením veřejnou službou stanoveným ve smlouvách o správě. Činnosti, které jsou podle smluv o správě příjemci vyrovnání ve výši v nich uvedených, zahrnují zejména distribuci tisku (novin a časopisů) a ostatní veřejné služby uvedené 33. bodě odůvodnění.
(346)
Z důvodu nízkých sazeb uplatňovaných pro distribuci tisku jsou služby obecného hospodářského zájmu, jež jsou příjemci podpory, celkově ve ztrátě.
(347)
Protože případné nadměrné vyrovnání za určitou danou službu může být použito na financování čistých nákladů vyvolaných jinými úkoly veřejné služby s nedostatečným vyrovnáním, budou všechny náklady a příjmy týkající se služeb obecného hospodářského zájmu v rámci smluv o správě pro účely výpočtu sečteny.
(348)
Roční vyrovnání obdržená DPLP v rámci těchto tří smluv o správě představují celkovou částku ve výši 3,5 miliardy EUR.
(349)
Kromě vyrovnání stanovených ve smlouvách o správě využívala DPLP po celou dobu období, jež je předmětem šetření, výlučných práv svěřených státem na poskytování vyhrazených poštovních služeb. Ačkoliv případné přebytky pocházející z tohoto vyhrazeného odvětví nepředstavují pro účely kontroly státní podpory státní prostředky, a nemohou proto být v případě nadměrného vyrovnání předmětem nařízení o vrácení, mohou a musí být v rámci provádění pravidel o státní podpoře zohledněny při posouzení nezbytnosti a proporcionality každé veřejné podpory poskytnuté tomuto provozovateli na základě vyrovnání za veřejné služby. Při posouzení slučitelnosti vyrovnání poskytnutého DPLP na základě různých smluv o správě podle čl. 106 odst. 2 SFEU budou proto přebytky vytvořené belgickým poštovním provozovatelem v tomto vyhrazeném odvětví odečteny od nákladů služeb obecného hospodářského zájmu, jež mohou uplatňovat nárok na vyrovnání za veřejnou službu podle ustanovení těchto smluv.
(350)
V tomto ohledu je nutno poznamenat, že tato zásada je zanesena v rámci pro SOHZ, který stanoví, že „jestliže byla dotčenému podniku udělena zvláštní nebo výhradní práva spojená se službou obecného hospodářského zájmu, která vytváří zisk nad rámec přiměřeného zisku, nebo požívá-li tento podnik jiných výhod udělených státem, musí být bez ohledu na své zařazení pro účely článku 87 Smlouvy o ES tato práva a tyto výhody rovněž zohledněny a připočítávají se k výnosům podniku“ (116). Tato zásada vyjadřuje podmínku nezbytnosti a proporcionality, jež je součástí čl. 106 odst. 2 SFEU. Podpora vyplacená pro určitou službu obecného hospodářského zájmu nad přebytky, jež jsou výsledkem výhradního nebo zvláštního práva poskytnutého provozovateli a které stačí samy o sobě na pokrytí nákladů jiné služby obecného hospodářského zájmu, není pro poskytování této služby obecného hospodářského zájmu nezbytná. Provozovatel, který vytváří tyto přebytky, již požívá veřejného opatření, jež mu umožňuje plnit službu obecného hospodářského zájmu v podmínkách hospodářské rovnováhy do té míry, že žádné dodatečné vyrovnání není nezbytné.
(351)
Každý přebytek ve vyhrazeném odvětví, který je výsledkem poskytnutého výlučného práva, musí být proto zohledněn při posuzování nezbytnosti předmětných vyrovnání za službu obecného hospodářského zájmu poskytnutá DPLP.
(352)
V analýze nadměrného vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu je proto zohledněn každý přebytek vytvořený ve vyhrazeném odvětví (ZVS VO), který přesahuje míru přiměřeného zisku.
(353)
Protože je ale vyhrazené odvětví určeno především na financování všeobecné služby, snižuje každá ztráta vykázaná v jiných oblastech všeobecné služby příspěvek vyhrazeného odvětví k nákladům souvisejících dalších služeb obecného hospodářského zájmu.
(354)
Pro určení přebytků skutečně vytvořených vyhrazeným odvětvím je kromě toho nutno zohlednit náklady, které jsou sice vyvolané závazkem všeobecné služby, které ale nesou činnosti, jež jsou vykonávány mimo oblast všeobecné služby. V souladu s judikaturou ve věci Chronopost jsou náklady maloobchodní sítě rozděleny v analytickém účetnictví DPLP mezi činnosti, které vyžadují využívání sítě, což zahrnuje produkty spadající do veřejné služby, ale nejen je. Řečeno konkrétněji, závazek uložený DPLP udržovat maloobchodní síť určitého rozsahu a hustoty za účelem poskytování všeobecné poštovní služby dostatečné kvality stanovené belgickými orgány vyvolává ztráty u obchodních činností, které nespadají do všeobecné služby, protože část nákladů maloobchodní sítě je v souladu s judikaturou ve věci Chronopost přiřazena obchodním produktům, které maloobchodní síť využívají.
(355)
Omezení týkající se sítě a uložené smlouvami o správě: omezení uložená státem se týkají hustoty a typu poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek), které tvoří maloobchodní síť. Jsou stanovena v po sobě následujících smlouvách o správě. Čtvrtá smlouva o správě (2005-2010) tak stanoví:
a)
obecnou povinnost udržovat síť, jež umožní plnění všeobecné služby a dalších veřejných služeb svěřených DPLP (117);
b)
povinnost zachovat alespoň 1 300 poboček poštovních služeb (poštovních úřadů a/nebo poštovních přepážek (118));
c)
povinnost zachovat alespoň 589 poštovních úřadů;
d)
navíc maximální vzdálenost po silnici mezi každou pobočkou poštovních služeb nabízející základní sortiment služeb a poštovním úřadem nabízejícím úplný sortiment služeb nesmí přesáhnout 10 km.
(356)
Belgické orgány se domnívají, že zvláštní požadavky na počet a typ poboček poštovních služeb, které tvoří maloobchodní síť DPLP, představují zvláštní povinnost v oblasti územního pokrytí uloženou státem, jež přesahuje požadavky spojené se závazkem všeobecné služby (ZVS). Na tomto základě Belgie soudí, že by stát měl vyrovnávat všechny čisté náklady odpovídající této zvláštní povinnosti územního pokrytí.
(357)
Kvantifikace omezení týkajícího se sítě: za účelem stanovení čistých nákladů, které DPLP vznikají z povinnosti udržovat maloobchodní síť skládající se z alespoň 1 300 poboček poštovních služeb, z nichž je minimálně 589 poštovních úřadů, belgické orgány porovnaly skutečnou maloobchodní síť, jejíž hustota a typ poboček poštovních služeb je uložena státem, s teoretickou maloobchodní sítí, již by DPLP provozovala, pokud by nemusela brát ohled na tato konkrétní omezení. Jinými slovy, teoretická maloobchodní síť je síť, kterou by se DPLP rozhodla provozovat za obchodních podmínek, jestliže by jí stát neuložil závazky veřejné služby.
(358)
Belgické orgány se domnívají, že tuto teoretickou síť by tvořily pouze poštovní přepážky. Poštovní úřady by zmizely. Aby ovšem DPLP mohla nadále obsloužit stejný celkový objem zákazníků, musela by výrazně zvýšit počet poštovních přepážek.
Srovnání mezi skutečnou maloobchodní sítí DPLP a teoretickou sítí v případě neexistence povinností uložených státem
Počet poboček poštovních služeb celkem
Poštovní úřady (a) + poštovní přepážky (b)
(a)
Počet poštovních úřadů
(vyhrazené pobočky poštovních služeb spravované přímo DPLP)
(b)
Počet poštovních přepážek
(pobočky poštovních služeb umístěné v prostorách třetích subjektů)
Skutečná maloobchodní síť DPLP (stav na konci roku 2009)
1 401 =
713 +
688
Teoretická maloobchodní síť v případě neexistence omezení uložených státem (podle belgických orgánů)
[…] =
[…] +
[…]
Povinnost týkající maloobchodní sítě uložená státem
Min. 1 300
Min. 589
Žádná povinnost
(359)
Jak vyplývá z výše uvedené tabulky, skutečná maloobchodní síť DPLP odpovídá požadavkům státu: jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů přesahuje požadovanou míru. Teoretická síť, již by DPLP provozovala, pokud by měla povolení zvolit si svou maloobchodní síť na základě čistě obchodních hledisek, by vypadala naopak zcela odlišně: celkový počet poboček poštovních služeb by se zvýšil, ovšem poštovní úřady spravované DPLP by zmizely.
(360)
Skutečný stav u omezení týkajícího se sítě: je nutno upřesnit, že omezení, které stát uložil DPLP, není jasně prokázáno.
(361)
Zaprvé, síť skutečně udržovaná DPLP je větší, než požaduje stát. Jak celkový počet poboček poštovních služeb, tak počet poštovních úřadů je vyšší než minimální počet požadovaný státem, což by nasvědčovalo tomu, že povinnosti, jež má plnit, DPLP nezatěžují, protože z vlastní vůle udržuje síť v současné velikosti.
(362)
Belgické orgány vysvětlují tento nadbytek poštovních úřadů podmínkou vzdálenosti 10 km, nutností určité bezpečnostní zálohy pro případ neočekávaných uzavření poštovních přepážek a jejich záměrem zvýšit v příští smlouvě o správě požadovaný minimální počet poštovních úřadů na 650, čímž by bylo kontraproduktivní uzavírat kvůli sladění se současně stanoveným počtem poštovní úřady s tím, že se budou za určitou dobu znovu otevírat. Belgické orgány zdůrazňují, že z těchto důvodů nebyla DPLP schopna snížit počet poštovních úřadů ve větší míře, a přiblížit ho tak požadovanému minimálnímu počtu 589. Podle nich je současné uspořádání sítě, jež čítá 713 poštovních úřadů, přes nominální nadbytek poboček poštovních služeb ve skutečnosti určeno požadavky státu.
(363)
Zadruhé, metoda zvolená belgickými orgány spočívá na retropolaci nákladů maloobchodní sítě od roku 2009 do roku 1992. Podobná retropolace vede nutně k metodickým nejistotám. Obchodní model poštovních přepážek neexistuje nutně od roku 1992. Zaměstnanci DPLP se navíc v minulosti skládali hlavně ze statutárních úředníků, u nichž byly mzdové náklady velmi nepružné. Jelikož poštovní přepážky nejsou spravovány zaměstnanci DPLP, platila by DPLP i nadále statutární úředníky, kteří by již nebyli přiděleni na poštovní úřady. Je proto málo pravděpodobné, že by případné uzavření poštovních úřadů na počátku období, jež je předmětem šetření, mohlo vést k přímému snížení mzdových nákladů. Tohoto typu úspor by naopak mohlo být do určité míry dosaženo v roce 2009, kdy počet smluvních pracovníků mezi zaměstnanci stoupl. Vzhledem k postupnému přechodu na zaměstnance s pružnějším statusem a vzhledem k po sobě následujícím zlepšením systému analytického účetnictví lze předpokládat, že účetní údaje z posledních hospodářských roků jsou prosty tohoto typu zkreslení. Ovšem vzhledem ke skutečnosti, že pro společnost bpost nadále pracuje 20 000 státních zaměstnanců a že je nelze ani zaměstnat na poštovních pobočkách a ani propustit, zůstává i dnes nahrazení všech poštovních úřadů poštovními pobočkami nadále teoretickou a nerealistickou možností.
(364)
Belgické orgány nicméně zdůrazňují, že v minulosti byly případné náklady spojené s propuštěním údajně vyrovnávány úsporami na provozních nákladech a prodejem budov, kterých již nebylo potřeba. Pokud jde o spolehlivost údajů za období 1992-2002, belgické orgány tvrdí, že náklady maloobchodní sítě byly ve skutečnosti zřejmě podceněny, protože některé prvky, které by bylo možno považovat za náklady sítě, byly seskupeny pod jinými nákladovými středisky. Slabé stránky metody retropolace proto údajně zmírňují jiné, opatrné předpoklady, které belgické orgány zvolily pro výpočet nákladů za předchozí hospodářské roky.
(365)
Existence zvláštní povinnosti územního pokrytí: i v případě, že by se uznala existence omezení týkajícího se sítě, nejeví se tvrzení belgických orgánů, podle nějž toto omezení provází oddělený úkol územního pokrytí, jako oprávněné. Ukazuje se totiž, že smlouvy o správě neobsahují žádná zvláštní ustanovení, která by stanovila skutečnou povinnost územního pokrytí, jež by byla oddělená a přesahovala by požadavky spojené se závazky všeobecné služby a dalšími závazky veřejné služby. Smlouvy o správě uzavřené mezi DPLP a belgickým státem naopak upřesňují, že omezení týkající se sítě má za jediný cíl zajištění všeobecné služby a dalších služeb obecného hospodářského zájmu (distribuce novin a časopisů, poštovní účty, poštovní poukázky atd.) a náklady sítě nutné pro tento účel jsou již předem zaneseny na účty těchto různých služeb (119). Smlouvy o správě kromě toho nepočítají se žádným mechanizmem na vyrovnání nákladů závazku územního pokrytí. Komise poznamenává, že povinnost stanovit ukazatele výpočtu vyrovnání předem byla vložena do rámce pro SOHZ z roku 2005 a že nadměrné vyrovnání nákladů za služby obecného hospodářského zájmu, jež měla DPLP, bylo zjištěno pro období po roce 2005 (viz 386. bod odůvodnění).
(366)
Je nutno poznamenat, že podle článku 3 směrnice 97/67/ES jsou členské státy povinny uložit svým tradičním poštovním provozovatelům povinnost poskytovat všeobecnou službu v odpovídající kvalitě, a to zejména pokud jde o zeměpisné pokrytí. Toto územní pokrytí, jež v tomto konkrétním případě týkajícím se Belgie existuje, ovšem představuje jen jeden z celé řady aspektů závazku všeobecné služby. Ve smlouvách o správě, kterými je DPLP svěřen úkol všeobecné služby, Komise nezjišťuje žádnou zmínku o dodatečném úkolu, který by nutil tradičního poštovního provozovatele k udržování větší sítě s více úřady, než je nutné pro územní pokrytí vyžadované závazkem veřejné služby a dalšími souvisejícími veřejnými službami, a který by odpovídal logice územní soudržnosti a územního rozvoje. Každý poštovní úřad provozovaný DPLP kvůli zajištění všeobecné služby k územní soudržnosti (120) nepochybně přispívá, ovšem z právního hlediska je povinnost zachovat tento poštovní úřad spojena s nutností zajistit všeobecnou poštovní služby a další související služby v dostatečné kvalitě. Aby bylo možno zmiňovat doplňkový územní úkol, bylo by podle použitelné judikatury nutno, aby DPLP byla pověřena odděleným a jasně definovaným úkolem zachovat přebytečné úřady poštovní sítě, jejíž velikost byla stanovena pro všeobecnou službu. Toto pověření by muselo upřesňovat závazky, náklady z nich vyplývající a také systém financování čistých nákladů dodatečného územního úkolu.
(367)
Komise žádný z těchto prvků ve smlouvách o správě uzavřených mezi státem a DPLP nenalézá. Belgické orgány a DPLP se snaží opravňovat existenci odděleného územního úkolu následně a uměle, když tvrdí, že územní pokrytí stanovené ve smlouvách o správě má dvojí důvod: vyplývá jak z úkolu všeobecné služby, tak z údajného územního úkolu, který závazek všeobecné služby přesahuje. Odpovídající smlouvy ovšem neobsahují žádné ustanovení, které by se zmiňovalo o údajném odděleném územním úkolu, který by DPLP nutil k udržování větší sítě, než jaká je stanovena pro účely poskytování všeobecné služby.
(368)
Je nutno poznamenat, že umělá povaha tvrzení belgických orgánů a DPLP vystupuje rovněž z jejich vlastního uvažování. Aby snížily míru případného nadměrného vyrovnání, by si belgické orgány přály, aby Komise považovala za náklady vyvolané dodatečným územním úkolem, který přesahuje závazek všeobecné služby, rozdíl mezi skutečnými náklady plnohodnotného poštovního úřadu a náklady teoretické poštovní přepážky, jež by jej nahradila. Toto uvažování se neopírá o větší teoretickou síť, kterou by DPLP udržovala kvůli dosažení územních cílů. Omezuje se na zdůraznění nadnákladů vyvolaných pokrytím všeobecné služby, která podle smluv o správě nemá nárok na žádnou podporu. Tuto neexistenci územního cíle potvrzuje skutečnost, že by belgické orgány musely pro poskytování všeobecné služby výrazně zvýšit počet poštovních přepážek, protože tuto službu není možno zajistit s jejich stejným počtem.
(369)
Přesto je možno konstatovat, že, ačkoliv není zřejmě možné přijmout tvrzení belgických orgánů, které zmiňují skutečnou a oddělenou povinnost územního pokrytí, se omezení ohledně sítě uložené belgickým státem, který požaduje udržování sítě umožňující zajistit všeobecnou službu a další veřejné služby, netýká pouze těchto služeb; znamená totiž také dodatečné náklady pro obchodní služby.
(370)
Jak je vysvětleno v 354. bodě odůvodnění, přispívají podle účetnictví podle činností a v souladu s judikaturou ve věci Chronopost ke společným nákladům všechny činnosti, jež maloobchodní síť používají. K nákladům sítě proto přispívají všechny produkty včetně produktů obchodních. Náklady vyplývající z povinnosti uložené státem udržovat poštovní úřady zatěžují obchodní produkty, které zřejmě vykazují neustále ztrátu, a to i když jsou prodávány za tržní cenu. DPLP nabízí své obchodní služby přes síť, protože financují část jejích fixních nákladů, a přispívají tak nepřímo na všeobecnou službu.
(371)
Z hospodářského hlediska by bylo při posuzování nadměrného vyrovnání DPLP smysluplné zohlednit ztráty vykazované obchodními produkty a vyvolané závazky všeobecné služby a dalších veřejných služeb. Má-li DPLP hospodářský zájem využívat maloobchodní síť pro prodej obchodních produktů, vede to z hlediska analytického účetnictví k tomu, že je část nákladů sítě, které by byly jinak přiřazeny veřejné službě, přiřazována obchodním produktům, které jsou kvůli tomu zřejmě ztrátové.
(372)
Výpočet nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě lze proto shrnout takto:
-
Čisté náklady (náklady - příjmy) služeb obecného hospodářského zájmu
-
Přiměřený zisk povolený pro služby obecného hospodářského zájmu
+
Roční vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu
+
Přebytky navíc pocházející z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (po financování všeobecné služby včetně nadnákladů sítě, které tato služba vyvolá u obchodních služeb)
=
Nadměrné vyrovnání
(373)
Slučitelnost kapitálového vkladu z roku 1997 je nutno posoudit níže v rámci posouzení slučitelnosti ročních vyrovnání za služby obecného hospodářského zájmu, protože se nejedná o zvláštní navýšení kapitálu, ale o platbu související s vyrovnáním přiznaným za úkoly veřejné služby za období 1992-1996.
(374)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2003 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(375)
Jelikož kapitálový vklad z roku 2006 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je otázka slučitelnosti podpory bezpředmětná.
(376)
Je nutno poznamenat, že se státní záruka neobjevuje ve smlouvě o správě jako vyrovnání za závazky veřejné služby, takže její slučitelnost nelze posuzovat podle čl. 106 odst. 2 SFEU. Protože belgické orgány neuvedly žádný jiný právní základ, ze kterého by se mohlo vycházet pro prokázání slučitelnosti, a protože Komise žádný nenašla, představuje opatření provozní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, která proto musí být vrácena.
(377)
Jak již bylo uvedeno, osvobození od daně z příjmů právnických osob neposkytlo DPLP žádnou výhodu, a nepředstavuje proto státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(378)
Osvobození od pozemkové daně a od místních daní představují státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je ale nutno je považovat za existující podpory, protože byly zavedeny před vstupem v platnost Smlouvy. Je ostatně nutno poznamenat, že tato daňová opatření nejsou ve smlouvách o správě uvedena jako vyrovnání za závazky veřejné služby.
(379)
Daňová osvobození proto nemají vliv na výpočet nadměrného vyrovnání, který je založen na nákladech skutečně nesených DPLP (které již zahrnují důsledky těchto daňových osvobození).
(380)
Daňová osvobození budou proto řešena v rámci odděleného řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (121).
6.3.3.3 Výpočet výše nadměrného vyrovnání
(381)
Výši nadměrného vyrovnání lze vypočítat na základě posouzení uvedeného v pododdílu 6.3.3.2. V souladu s mechanizmem financování veřejné služby zavedeným belgickými orgány ve smlouvách o správě bude nadměrné vyrovnání vypočítáno odděleně pro každé období pověření.
První smlouva o správě: 1992-1996
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Vyvolané náklady sítě
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
[…]
+
Kapitálový vklad (1997)
:
+
62 000
(odložené vyrovnání za SOHZ)
+
Převod budov
:
+
112 209
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Druhá smlouva o správě: 1997-2002
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ZVS NO ve ztrátě)
Přiměřený zisk ZVS NO
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady všeobecné služby, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 286 461
+
Přebytky ZVS VO
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Třetí smlouva o správě: 2003-2005
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
-
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které je nutno financovat vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 4,8 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
677 985
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Čtvrtá smlouva o správě: 2006-2010
Výpočet přebytků navíc pocházejících z vyhrazeného odvětví všeobecné služby (ZVS VO)
(v tisících EUR)
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
(zisk ZVS VO přesahující provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
Náklady sítě vyvolané ZVS
:
[…]
Čisté náklady ZVS NO
:
[…]
(ziskový ZVS NO)
Přiměřený zisk ZVS
:
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
=
Náklady vyvolané ZVS, které mají být financovány vyhrazeným odvětvím
=
[…]
(žádné ztráty k financování)
Přebytky navíc vytvořené vyhrazeným odvětvím a snižující čisté náklady SOHZ
=
[…]
Výpočet nadměrného vyrovnání:
(v tisících EUR)
-
Čisté náklady veřejné služby
:
-
[…]
-
Povolený přiměřený zisk
:
-
[…]
(provozní ziskové rozpětí 7,4 %)
+
Vyrovnání vyplacená státem
:
+
1 568 787
+
Přebytky ZVS VO
:
+
[…]
=
Nadměrné vyrovnání
=
[…]
Ostatní opatření
Státní záruka
(v tisících EUR)
Záruka poskytnutá státem v roce 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Podle dohody s belgickými orgány (122) je „nejvyváženější a nejobjektivnější“ metodou pro stanovení časového úseku, který je nutno zohlednit pro výpočet celkového nadměrného vyrovnání v tomto konkrétním případě, přístup „smlouva po smlouvě“. Komise nemá námitek proti přijetí žádosti belgických orgánů. Tato metoda nabízí stranám skutečně větší předvídatelnost a právní jistotu, a omezuje tak riziko nadměrného vyrovnání. Každé období bude proto zkoumáno odděleně a z jednoho období na druhé nebude převáděno žádné nedostatečné nebo nadměrné vyrovnání.
(383)
Belgické orgány ovšem zdůrazňují, že před vstupem v platnost rámce pro SOHZ z roku 2005 uplatňovala Komise ustáleným způsobem celkovou metodu výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání. Na tomto základě belgické orgány konkrétně požádaly, aby se za účelem celkového výpočtu nedostatečného nebo nadměrného vyrovnání seskupily roky předcházející roku 2005 (123).
(384)
Komise upozorňuje, že seskupení všech roků by nemělo pro výši nadměrného vyrovnání, které je nutno vrátit, žádné důsledky, protože u tří smluv o správě použitelných před rokem 2005 bylo prokázáno nedostatečné vyrovnání.
(385)
Komise kromě toho poznamenává, že od přijetí rámce pro SOHZ z roku 2005 musí být „ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby“ předem stanoveny v úředním aktu nebo aktech udělujících pověření (124). Jelikož čtvrtá smlouva o správě nestanovila žádné vyrovnání za jakékoliv náklady vzniklé mimo období své platnosti (2006-2010), nelze nedostatečné vyrovnání zjištěné u období nekrytých touto smlouvou vyrovnat případným nadměrným vyrovnáním vyplaceným DPLP.
(386)
Komise dospívá k závěru, že DPLP získala nadměrné vyrovnání ve výši 415 milionů EUR za plnění svého úkolu veřejné služby, a to zejména během období platnosti čtvrté smlouvy o správě. Protože nadměrné vyrovnání představuje neslučitelnou podporu, musí být vráceno.
7. ZÁVĚR
(387)
Převzetí hrazení důchodů, roční převody veřejných prostředků, převod budov, kapitálový vklad v roce 1997, daňová osvobození a státní záruka představují opatření podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože zbavila DPLP nákladů, které běžně zatěžují soukromé podniky.
(388)
Kapitálové vklady v roce 2003 a 2006 nepředstavují podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože stát jednal v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(389)
Komise konstatuje, že Belgie provedla opatření protiprávně a porušila tím čl. 108 odst. 2 SFEU, s výjimkou kapitálového vkladu z roku 2003, který byl Komisi před provedením řádně oznámen, a daňových osvobození, která představují existující podpory.
(390)
Převzetí hrazení důchodů nepostavilo DPLP do výhodnějšího postavení než její konkurenty, pokud jde o odvody na sociální zabezpečení. Opatření lze proto prohlásit za slučitelné z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
(391)
Roční vyrovnání poskytnutá v rámci čtvrté smlouvy o správě představují neslučitelné podpory z hlediska čl. 106 odst. 2 SFEU, protože se DPLP dostalo nadměrného vyrovnání.
(392)
Záruka poskytnutá státem je neslučitelnou podporou.
(393)
Osvobození od pozemkové daně a osvobození od místních daní představují existující podpory a budou řešeny odděleně v rámci řízení věnovaného existujícím podporám v souladu s články 17, 18 a 19 nařízení (ES) č. 659/1999.
(394)
V souladu s bodem č. 5 rámce pro SOHZ nejsou tímto rozhodnutím dotčena platná ustanovení Unie v oblasti zadávání veřejných zakázek a hospodářské soutěže,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě převzetí hrazení důchodů poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená Belgií je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Státní podpora ve formě vyrovnání nákladů veřejné služby poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 3
Kapitálové vklady do společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) provedené Belgií v roce 2003 a v roce 2006 nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 4
Státní podpora ve formě státní záruky poskytnutá společnosti De Post-La Poste (DPLP, nyní bpost) a provedená protiprávně Belgií porušením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 5
1. Belgie získá zpět neslučitelné podpory poskytnuté v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4.
2. Z částek, které je nutno vrátit, běží úroky počínaje dnem, kdy byly dány k dispozici příjemci, až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (125) a nařízením (ES) č. 271/2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
4. Belgie zruší všechny neprovedené platby podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 počínaje dnem přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4 se provede s okamžitým účinkem.
2. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 7
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistina a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých nebo plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
c)
doklady prokazující, že příjemci již bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpor poskytnutých v rámci opatření uvedených v článcích 2 a 4. Na pouhou žádost Komise předloží neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce navrátil.
Článek 8
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 25. ledna 2012.