KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 29. juni 2011
om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole«
(meddelt under nummer K(2011) 4483)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/26/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (3), og
ud fra følgende betragtninger:
1 SAGSFORLØB
(1)
I forbindelse med den formelle undersøgelse af akterne i statsstøttesag C 51/05 om den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for Institut Français du Pétrole (4), orienterede de franske myndigheder ved brev af 18. juli 2006, som blev registreret den 19. juli 2006, Kommissionens tjenestegrene om, at det offentlige foretagende IFP, der tidligere var et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser, pr. 7. juli 2006, var omdannet til et offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (établissement public à caractère industriel et commercial - herefter »EPIC«). Omdannelsen fremgår af to dokumenter, som de franske myndigheder vedlagde deres brev: i) dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om fastlæggelse af nye vedtægter for det offentlige foretagende IFP og ii) artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer (som blev anvendt til vedtagelse af nævnte dekret).
(2)
Kommissionen anmodede ved brev af 3. august 2007 og 7. maj 2008 de franske myndigheder om oplysninger, og disse svarede ved brev af 28. september 2007 og 26. juni 2008.
(3)
I forbindelse med en tidligere sag traf Kommissionen den 16. juli 2008 en beslutning (herefter »beslutning C 51/2005«) om den støtteforanstaltning, som Frankrig havde iværksat til fordel for IFP-koncernen (5). I denne beslutning understregede Kommissionen, at spørgsmålet om yderligere statsstøtte i form af en eventuel ubegrænset statsgaranti i medfør af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC var genstand for en særskilt undersøgelse i forbindelse med en anden procedure.
(4)
Denne anden procedure i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, udmøntedes i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 (6) (herefter »indledningsbeslutningen«), som den traf i medfør af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (7) (herefter »procedureforordningen«) imod den ubegrænsede statsgaranti, som IFP-koncernen potentielt kunne få.
(5)
Med offentliggørelsen den 11. oktober 2008 af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende opfordrede Kommissionen alle berørte tredjeparter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(6)
Kommissionen modtog Frankrigs bemærkninger ved brev af 14. oktober 2008.
(7)
Ved brev af 6. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, oplyste selskabet UOP Limiteds konsulenter Kommissionen om, at deres klient ønskede at fremsætte bemærkninger til den omhandlede foranstaltning. Da det var nødvendigt med en oversættelse af disse bemærkninger, bad de derfor om en forlængelse af fristen for fremsættelse heraf til 30. november 2008. Ved brev af 7. november 2008 meddelte Kommissionen, at den fandt anmodningen begrundet og gav UOP Limited en forlængelse af svarfristen til 30. november 2008. Ved brev af 28. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, fremsendte UOP Limiteds konsulenter deres klients bemærkninger til indledningsbeslutningen.
(8)
I samme brev af 28. november 2008 bad UOP Limiteds konsulenter om lov til på deres klients vegne at fremsætte yderligere bemærkninger undervejs i proceduren. Ved brev af 17. december 2008 besvarede Kommissionen denne anmodning ved at acceptere at forlænge UOP Limiteds svarfrist indtil 23. januar 2009, så det kunne fremsætte eventuelle supplerende bemærkninger. Ved brev af 23. januar 2009 fremsendte UOP Limiteds konsulenter supplerende bemærkninger på deres klients vegne.
(9)
Ved brev af 6. maj 2009 sendte Kommissionen de franske myndigheder samtlige UOP Limiteds bemærkninger til indledningsbeslutningen, heraf nogle i en fortrolig version. Kommissionen opfordrede de franske myndigheder til at fremsætte deres kommentarer senest den 8. juni 2009. Ved brev af 2. juni 2009 anmodede disse om en forlængelse af fristen til 22. juni 2009, idet de mente, at tredjepartens bemærkninger nødvendiggjorde en detaljeret og tilbundsgående analyse og høring af flere ministerielle tjenestegrene. Ved brev af 9. juni 2009 accepterede Kommissionen denne forlængelse til 22. juni 2009. Ved brev af 22. juni 2009 fremsendte de franske myndigheder deres kommentarer til UOP Limiteds bemærkninger.
(10)
Ved brev af 29. juli 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om yderligere oplysninger og opfordrede dem til at svare inden 24. august 2009. Ved brev af 19. august 2009 bad disse om en forlængelse af svarfristen til 7. september 2009, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 20. august 2009. Ved brev af 8. september 2009 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(11)
Ved brev af 20. november 2009 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 14. december 2009 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 22. januar 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. december 2009. Ved brev af 13. januar 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(12)
Den 20. maj 2010 afholdt Kommissionens tjenestegrene et møde i Bruxelles for sammen med de franske myndigheder at afdække konsekvenserne for nærværende sag af den beslutning, som Kommissionen vedtog den 26. januar 2010 om statsstøtte til det franske postvæsen (La Poste) (8) i sag C 56/07 (ex E 15/05) (herefter »beslutning C 56/2007«). Da La Poste indtil da havde været en offentlig enhed med EPIC-lignende (9) status, havde sagen om La Poste (herefter »postsagen«) mange lighedspunkter med den omhandlede foranstaltning, hvorfor de franske myndigheder også i analogi hermed fremførte de samme argumenter i deres bemærkninger til de to sager. Den4. juni 2010 blev der sendt en række supplerende spørgsmål til Frankrig pr. e-mail, idet Kommissionens tjenestegrene ønskede at indhente et skriftligt svar fra de franske myndigheder på forskellige punkter, der var blevet drøftet på dette møde. Den 16. juli 2010 fremsendte de franske myndigheder de ønskede oplysninger.
(13)
Ved brev af 29. september 2010 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 7. oktober 2010 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 26. november 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 8. oktober 2010. Ved brev af 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
2 IFP-KONCERNEN
(14)
Som Kommissionen i sin åbningsbeslutning og beslutning C 51/2005 (10) anførte, har det offentlige fortagende IFP tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
Hovedretningslinjerne for IFP's virke fastlægges i en formålsaftale med staten for fem år ad gangen.
(15)
I øvrigt har det offentlige foretagende IFP direkte og indirekte kontrol med de kommercielle virksomheder, som det har indgået eneretsbaserede forsknings- og licensaftaler med. På baggrund af en vifte af samstemmende oplysninger, som omtales nærmere i betragtning 137, vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at enheden bestående af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat og deres moderselskab, det offentlige foretagende IFP, udgjorde en koncern (herefter »IFP-koncernen«) i konkurrenceretlig forstand.
(16)
Axens er aktiv på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri. I 2006, på datoen for moderselskabets statusændring, var Axens' samlede omsætning 308,45 mio. EUR. To aftaler om eneret til rammelicens og produktlicenser samt en aftale om industriforskning (11) forbinder det offentlige foretagende IFP og Axens. Til gengæld for disse aftaler betaler datterselskabet dels afgifter til sit moderselskab for licensaftalerne, dels et vederlag […] (13) for adgangen til det offentlige foretagende IFP's forskningskapacitet.
(17)
Beicip-Franlab har specialiseret sig i udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Selskabet havde i 2006 en omsætning på 42 mio. EUR. I henhold til en tiårig eneretsaftale om udvikling, markedsføring og brug, undertegnet i 2003 [tilbyder IFP Beicip-Franlab sine forskningsresultater] (**) vedrørende algoritmer, modeller og metoder, [der er udviklet af] (**) det offentlige foretagende IFP på området »prospektering og forekomster«, og Beicip-Franlab kan anmode IFP om at fremstille produkter på dette grundlag. Beicip-Franlab dækker alle IFP's omkostninger ved udvikling af produkterne. Desuden betaler Beicip-Franlab forskellige supplerende vederlag […] (*) til dækning af udgifter til vedligeholdelse og brugsrettigheder. En tillægsaftale blev undertegnet i 2005 om ændring af betalingsvilkårene, men princippet om, at Beicip-Franlab afholder alle udviklingsomkostninger, er bibeholdt.
(18)
Prosernat leverer feasibilityundersøgelser, andre tjenesteydelser og færdigt udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. I 2006 havde selskabet en omsætning på 49,9 mio. EUR. Den 18. august 2003 blev der undertegnet en tiårig rammelicensaftale og en tiårig aftale om industriforskning mellem det offentlige foretagende IFP og Prosernat med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2002, i henhold til hvilken Prosernat får enelicens til det offentlige foretagende IFP's patenter, og [IFP tilbyder Prosernat resultaterne af sin] (**) forskning […] (*) inden for teknologier til gasbehandling og genindvinding af svovl. Prosernat betaler sit moderselskab en afgift af den årlige omsætning som vederlag for licensen til processerne og en afgift for udstyr, som fastsættes individuelt. Det vederlag, som det offentlige foretagende IFP beregner sig for at give Prosernat adgang til sine forskningsresultater, udgør […] (*) % af Prosernats samlede årsomsætning.
(19)
I overensstemmelse med beslutning C 51/2005 blev der indsat en bestemmelse i 2009 (14) i eneretsaftalerne om de vederlag, som det offentlige foretagende IFP modtager fra sine datterselskaber Axens og Prosernat, for at skabe sikkerhed for, at moderselskabet modtager et variabelt minimumsvederlag til dækning af mindst 25 % af udgifterne til feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter, 50 % af udgifterne til industriforskningsprojekter og i givet fald 75 % af udgifterne til udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling af 17. februar 1996 (15) (herefter »F&U-rammebestemmelserne fra 1996«), som det offentlige foretagende IFP udfører på datterselskabernes forretningsområder (16).
(20)
I overensstemmelse med beslutningen om at indlede en formel undersøgelse af den omhandlede foranstaltning forekommer det nødvendigt at medregne den potentielle virkning af den statsgaranti, der hidrører fra det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, for alle enheder i IFP-koncernen (herunder det offentlige foretagende IFP og dets tre privatretlige datterselskaber) (17).
3 BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(21)
Indtil 2006 var det offentlige foretagende IFP en privatretlig juridisk person, et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser og underlagt den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol.
(22)
I artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer fastsattes princippet om omdannelse af IFP til et EPIC. Denne omdannelse trådte i kraft på datoen for offentliggørelsen i Frankrigs statstidende af dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om vedtægter for det offentlige foretagende IFP.
(23)
I sin nye egenskab af EPIC blev det offentlige foretagende IFP på datoen for sin statusændring til en offentligretlig juridisk person (18).
(24)
De juridiske konsekvenser af betegnelsen EPIC er forklaret nærmere i afsnit 2 (»Beskrivelse af foranstaltningen«) i beslutning C 56/2007 samt i afsnit 3.2.1 (om de juridiske konsekvenser for IFP af at få EPIC-status) i indledningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til.
4 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(25)
I åbningsbeslutningen vurderede Kommissionen for det første, at foranstaltningen rejste tvivl om, hvorvidt den usædvanligt gunstige ordning, som blev indført til fordel for offentlige foretagender af industriel og kommerciel karakter (EPIC) i forbindelse med konkurs, kan sammenlignes med en ubegrænset statsgaranti, hvormed man kan mobilisere offentlige midler, og lagde følgende til grund:
-
Insolvens- og konkursprocedurerne finder ikke anvendelse på EPIC'er i form af offentligretlige juridiske personer i medfør af det overordnede princip om fritagelse af offentligretlige juridiske personers ejendom for arrest eller udlæg, som siden slutningen af det 19. århundrede har været gældende retspraksis i Frankrig, især hos Cour de cassation (19). Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.1 i indledningsbeslutningen, betragtning 38-40 (20).
-
Loven af 16. juli 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil finder til gengæld anvendelse på et EPIC. I henhold til disse bestemmelser udpeges staten udtrykkeligt som kompetent myndighed vedrørende inddrivelse af gæld i offentlige foretagender og overdrages betydelige beføjelser såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige ressourcer. Desuden fastlægges der i bestemmelserne et princip om statens ansvar i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.2 i indledningsbeslutningen, betragtning 41-45 (21).
-
I tilfælde af opløsning af et EPIC finder princippet om overførsel af gæld til staten eller en anden offentlig enhed generelt anvendelse (22), således at samtlige et EPIC's kreditorer får sikkerhed for, at de aldrig mister den fordring, de har i et offentligt foretagende. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.3 i indledningsbeslutningen, betragtning 46-51 (23).
-
EPIC'erne ville kunne få privilegeret adgang til statskassens forskudskonti. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.4 i indledningsbeslutningen, betragtning 52 (24).
(26)
Som nævnt i betragtning 65-74 i åbningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til med henblik på nærmere forklaring, forekom de franske myndigheders lovgivnings- og forskriftsmæssige præciseringer i øvrigt ikke at være tilstrækkelige til på forhånd at fjerne denne tvivl.
(27)
Kommissionen anførte dernæst, at det ikke kunne udelukkes, at denne situation afføder en selektiv økonomisk fordel, især i kraft af de angiveligt mere gunstige finansieringsvilkår, også selv om det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau. IFP-koncernen kunne også være blevet begunstiget i sine forbindelser til kunder og leverandører, idet sidstnævnte kunne have troet, at de var omfattet af en statsgaranti for deres fordringer. Derfor kunne det i løbet af den foreløbige undersøgelse ikke udelukkes, at leverandører eller kunder i forbindelse med en leverance eller indkøb af varer eller tjenesteydelser på kredit ville give det offentlige foretagende IFP bedre betingelser end dem, de ville indrømme en virksomhed, der ikke er omfattet af statsgaranti.
(28)
I øvrigt vurderede Kommissionen på grundlag af de oplysninger, der var resultatet af den foreløbige undersøgelse, at garantiens ubegrænsede karakter, især dens varighed, beløb og omfang, gjorde det yderst vanskeligt at beregne den markedspræmie, som det offentlige foretagende IFP burde betale staten for at yde det denne beskyttelse.
(29)
Endelig angav Kommissionen, at den havde sine tvivl med hensyn til statsstøttens forenelighed med det indre marked, idet støtten især ikke umiddelbart forekom at være beregnet til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
5 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER OG FORSLAG
5.1 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS INDLEDENDE BEMÆRKNINGER
(30)
Som svar på indledningsbeslutningen sendte de franske myndigheder deres bemærkninger og forslag til Kommissionen ved brev af 14. oktober 2008. Dette brev supplerede de bemærkninger og forslag, de franske myndigheder (25) havde fremsat i deres tidligere breve, og som er opsummeret i beslutningen om at indlede proceduren.
(31)
I deres bemærkninger af 14. oktober 2008 mindede de franske myndigheder indledningsvis om, at proceduren mod IFP-koncernen var indledt parallelt med postsagen, og angav derfor at ville fremføre de samme argumenter, som de havde fremført i forbindelse med undersøgelsen af postsagen (26). Trods lighedspunkterne valgte de franske myndigheder alligevel at minde om de særlige forhold, der gælder det offentlige foretagende IFP. Det drejer sig således om en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation), hvis aktiviteter for størstedelens vedkommende ikke er økonomiske, hvilket skulle berettige den offentlige finansiering, den får bevilget. Derudover præciserede de franske myndigheder årsagerne til omdannelsen til et EPIC, nemlig at der skulle skabes sammenhæng mellem dels aktiviteternes art og IFP's finansieringsform, dels IFP's juridiske status, og at dette berettigede statusændringen, hvorved IFP blev bragt nærmere den offentlige sektor mod at opgive den privatretlige form af erhvervsrettet foretagende.
(32)
De franske myndigheder anfægtede, at der skulle være tale om statsstøtte, fordi to af de betingelser, der stilles i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ifølge dem ikke var opfyldt, idet den omhandlede mekanisme dels ikke omfattede overførsel af statslige midler (5.1.1), dels ikke gav det offentlige foretagende IFP nogen fordele (5.1.2).
5.1.1 FRAVÆR AF EN GARANTI, DER KAN TILSKRIVES STATEN OG INDEBÆRER OVERFØRSEL AF STATSLIGE MIDLER
(33)
Ifølge de franske myndigheder er de offentlige virksomheder for det første ikke automatisk omfattet af en garanti i kraft af deres status (A), og for det andet er Kommissionens ræsonnement i indledningsbeslutningen forkert (B).
A. Fravær af enhver ubegrænset statsgaranti
(34)
Som nævnt i betragtning 41-45 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, fremlægger de franske myndigheder fem anbringender til støtte for deres argumentation.
(35)
For det første er der ikke i nogen retsakt eller beslutning fastsat det princip, at staten principielt giver en ubegrænset garanti for gæld stiftet af et EPIC.
(36)
For det andet er der ifølge retspraksis hos Frankrigs øverste forvaltningsdomstol Conseil d'Etat ikke tale om garanti, jf. bl.a. afgørelsen om Société de l'hôtel d'Albe (27) og de to beslutninger, der blev truffet i Campoloro-sagen (28).
(37)
For det tredje fastsattes det i organisk lov af 1. august 2001 om finanslovene (herefter »LOLF«), at der kun ved en finanslovsbestemmelse kan indføres en garanti (29), hvilket Conseil d'Etat udtrykkeligt bekræftede i sin årsberetning for 2006 (30). Ifølge den ekspert, som de franske myndigheder havde engageret i postsagen (31), har der derfor ikke siden den fuldstændige ikrafttræden af LOLF den 1. januar 2005 lovligt kunnet gives en implicit garanti. Den gæld, der er stiftet siden den 1. januar 2005, er således ikke omfattet af en implicit garanti. Med hensyn til gæld stiftet før den 1. januar 2005 mener eksperten, at det i mangel af en anfægtet afgørelse ikke kan fastslås, hvorvidt man af hensyn til respekten for kreditorernes forfatningssikrede rettigheder kan se bort fra ugyldigheden af de implicitte garantier, som blev givet før den 1. januar 2005, og som ikke var udtrykkeligt bemyndiget i finansloven.
(38)
For det fjerde mener Frankrig, at hvis et EPIC var omfattet af en statslig garanti, ville en ændring af dets status kræve iværksættelse af foranstaltninger til beskyttelse af fordringshavernes rettigheder. Da en sådan mekanisme aldrig er indført (32), slutter de, at et EPIC tværtimod ikke er omfattet af nogen form for statsgaranti.
(39)
For det femte citerer de franske myndigheder en artikel (33) af den tidligere retsformand for Conseil d'Etats afdeling for tvistemål, Daniel Labetoulle. Ifølge denne »er der juridisk set ingen automatik i bevillingen, fordelen og omfanget af denne garanti [en statsgaranti, der uden videre skulle gælde for statens offentlige foretagender].«
B. Kommissionens forkerte ræsonnement (34)
(40)
De franske myndigheder mener hverken, at der er garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer i tilfælde med EPIC (a), eller at der er garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens (b).
a) Fravær af garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer
(41)
Som nævnt i betragtning 46-49 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at loven af 16. juli 1980 ikke kan være grundlag for en garanti. På baggrund af det forberedende arbejde til loven, en fortolkning af retspraksis fra Campoloro-sagen af 10. november 1999 (35) og af 18. november 2005 (36) og en række retsvidenskabelige artikler (37) anfører de franske myndigheder således, at loven af 16. juli 1980 efter deres mening ikke pålægger staten pligt til at indgå forpligtelser for egne midler, idet udtrykket »sørger for det« i lovens artikel 1 alene skulle give staten en beføjelse til at »substituere« ledelsen hos den person, den træder i stedet for, hvorved »substitutten principielt har de samme kompetencer som den substituerede«. Staten vil altså i forbindelse med denne substitution kun kunne udøve den pågældende ledelses kompetencer, hvilke ikke omfatter muligheden for at råde over statens budget, idet tildelingen af en særlig støtte angiveligt ligger »uden for en substitutionsbeføjelse«.
(42)
Som nævnt i betragtning 50-53 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at statens objektive ansvar ikke kan gøres gældende alene begrundet i utilstrækkelige aktiver. Ifølge de franske myndigheder forudsætter enhver garanti da også, at garanten påtager sig ansvaret for den garanteredes forhold. Når det drejer sig om at have udvist skyld eller i tilfælde af objektivt ansvar at påtage sig ansvaret for følgerne af egne foranstaltninger, kan der derfor ikke være tale om garanti. Ifølge de franske myndigheder kan statens ansvar ikke gøres gældende udelukkende med den begrundelse, at præfekten eller tilsynsmyndigheden på grund af myndighedens eller det offentlige foretagendes finansielle og formuemæssige situation ikke har kunnet træffe en foranstaltning, der kunne gøre det muligt at betale fordringen. Der bør ses bort fra skyld, idet præfektens eller tilsynsmyndighedens undladelse ikke i sig selv er culpøs. Dog anerkender de franske myndigheder, at kravet om kontinuitet i den offentlige service er afgørende for statens repræsentant i forbindelse med håndhævelsen af den procedure, der er indført ved lov af 16. juli 1980, men mener, at selv om dommeren skulle træffe bestemmelse om erstatning til kreditor, ville en sådan erstatning sætte kreditor i den samme situation som efter de almindelige bestemmelser, eftersom det omhandlede aktiv i sidstnævnte tilfælde ville være blevet solgt, og kreditorerne tilsammen ville have fået det tilsvarende beløb. Kreditor ville derfor ikke have nogen fordel som følge heraf.
b) Fravær af garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens
(43)
Som nævnt i betragtning 54-56 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at den manglende anvendelse af den almindelige procedure for rekonstruktion og likvidation på offentligretlige juridiske personer ikke udelukker muligheden for, at et EPIC kan gå konkurs, eller at der kan indledes en konkursbehandling imod det. De anfægter Kommissionens analyse, der bygger på meddelelsen om statsstøtte i form af garantier (38) (herefter »meddelelsen om garantier«), og mener, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke har påvist eksistensen af »mere gunstige finansieringsvilkår«, der kan tilskrives udelukkelsen af muligheden for konkurs eller andre insolvensprocedurer, og heller ikke har fastslået, at det offentlige foretagende IFP ikke kan gå konkurs, eller at en insolvensprocedure ikke er mulig, fordi loven af 1985 kun er en procedurelov, og fordi den omstændighed, at EPIC ikke falder ind under anvendelsesområdet, kun indebærer, at der ikke kan iværksættes en rekonstruktions-, likvidations- eller konkursprocedure mod den ad hoc.
(44)
Som forklaret i betragtning 57-67 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at anvendelsen af den »procedure«, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, frem for den almindelige kollektive bobehandling ikke giver kreditor nogen fordel. De bestrider, at det var nødvendigt at opfylde kravene om offentlighed (39) og ækvivalens (40), som Kommissionen stiller i betragtning 81 i indledningsbeslutningen, for at vurdere om anvendelsen af en specifik procedure i tilfælde af insolvens giver den enhed en fordel, som er omfattet heraf, i forhold til de øvrige virksomheder, der er omfattet af handelsretten (41), men de fastholder de samme krav i analysen af den procedure, der blev indført ved lov af 16. juli 1980. De mener, at denne procedure, for så vidt angår offentlighedskriteriet, er korrekt identificeret af kreditvurderingsbureauerne som den, der skal anvendes i tilfælde af insolvens hos et EPIC, mens de vedrørende ækvivalenskriteriet skelner mellem, om der skal anvendes et krav om kontinuitet i den offentlige service eller ej, samtidig med at de bemærker, at den finansielle situation i det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber gør det usandsynligt, at der skulle være tale om utilstrækkelige aktiver i IFP-koncernen, hvis likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af koncernens samlede passiver (25,2 mio. EUR). De lægger følgende til grund:
a)
I tilfælde, hvor der ikke gælder noget krav om offentlig service, og det offentlige foretagende har utilstrækkelige aktiver, sætter anvendelsen af proceduren, der blev indført ved lov i 1980, ifølge de franske myndigheder ikke kreditorerne i en mere gunstig situation end, hvis den almindelige procedure var blevet anvendt. De får nemlig det samme beløb som kreditorerne hos en enhed, der er omfattet af handelsretten, hvilket vil sige det beløb, der hidrører fra realiseringen af aktivsiden, og har udtømt deres retsmidler ved procedurens afslutning (42), idet staten ifølge de franske myndigheder ikke kan ifalde ansvar alene på grund af utilstrækkelige midler. Kun to aspekter er ifølge dem forskellige, nemlig
-
at der ikke sker massebehandling af kreditorerne. I modsætning til den privatretlige procedure, hvor fordringerne massebehandles, og kreditorerne bliver fyldestgjort i faldende rækkefølge efter privilegeret krav og i forhold til det disponible beløb, skiller proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 sig ud ved, at kun kreditors anmeldelse af fordringen giver ham mulighed for at sikre sine rettigheder. Loven af 16. juli 1980 bygger på princippet om »først til mølle«.
-
at det er statens repræsentant, der under forvaltningsdomstolens kontrol (kontrol af grov forsømmelighed, som Conseil d'Etat fastslog i Campoloro-dommen) påtager sig en funktion, der svarer til kuratoren i et konkursbo eller bestyreren af aktiver ved insolvensbehandling.
b)
I tilfælde, hvor kontinuiteten i den offentlige service skal sikres, indrømmer de franske myndigheder, at statens repræsentant under udøvelse af sine beføjelser i henhold til lov af 16. juli 1980 vil kunne beslutte ikke at afhænde visse aktiver, der er nødvendige for varetagelsen af en public service-opgave. Denne undladelse af at afhænde visse aktiver udmønter sig således - hvis den ikke udløser en erstatning fra staten - i en indskrænkning af realiseringen af aktiver og dermed i et tilsvarende mindre beløb, som kreditorerne kan få tilbage. Proceduren vil ifølge de franske myndigheder ikke give det offentlige foretagende IFP's kreditorer bedre rettigheder end dem, de ville have i medfør af handelsretten. Dog medgiver de franske myndigheder, at statens objektive ansvar i så fald vil kunne gøres gældende og udmøntes i en erstatning til kreditorerne for det tab, de har lidt (dog højst et beløb svarende til salgsværdien af de aktiver, som staten besidder for at sikre kontinuiteten i den offentlige service). Kreditorerne er således potentielt i den samme situation som den, der ville følge af de almindelige regler. De franske myndigheder konkluderer, at proceduren, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, ikke giver nogen fordel i forhold til den almindelige procedure, og at det dermed ikke er berettiget at lade det offentlige foretagende IFP være direkte omfattet af en sådan procedure.
(45)
Som forklaret i betragtning 68 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, understreger de franske myndigheder, at de retsakter, som Kommissionen nævner i sin indledningsbeslutning, især i betragtning 82, bl.a. den kodificerende instruks nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 om finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser for nationale offentlige foretagender af industriel eller kommerciel karakter og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder og offentlige interessegrupper af 14. november 2006, hverken kan finde anvendelse på eller overføres på det offentlige foretagende IFP.
(46)
Hvad angår tilførslen af ny kapital til det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, mener de franske myndigheder for det første, at spørgsmålet, der rejses i betragtning 80 i indledningsbeslutningen, ikke bør behandles med det formål at påvise eksistensen af en eventuel statsgaranti, men snarere for at måle de potentielle virkninger af en sådan garanti, som i givet fald sætter det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber i en gunstig situation på grund af de mere lempelige vilkår for tilførsel af ny kapital. De mener dernæst, at Kommissionens argumentation bygger på to fejlagtige antagelser, nemlig:
-
Kommissionen foretager på sin side et fejlræsonnement med hensyn til den eventuelle støtte, som det offentlige foretagende IFP vil kunne give sine datterselskaber gennem en koncernintern overførsel, idet de betingelser, på hvilke et moderselskab i koncernen, uanset om det er en offentligretlig juridisk person, kan støtte et af sine datterselskaber, der er i vanskeligheder, er nøje underlagt selskabsretten (43) og på ingen måde knyttet til begrebet virksomhed i konkurrenceretlig forstand.
-
De franske myndigheder bestrider på deres side, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og statsgarantien, som en sådan status i givet fald medfører, giver det mulighed for at tilføre sine datterselskaber ny kapital på en lettere måde end moderselskaberne i koncerner, som har privatretlig status. Ifølge de franske myndigheder er det forhold, at et selskab midlertidigt har tab på et af sine datterselskaber, en normal foreteelse i driften af en koncern, hvilket Den Europæiske Unions dommer (44) i øvrigt også vil anerkende, og en offentlig investor, som handler efter den samme adfærdskodeks som en privat investor, vil ikke få sin investering fortolket som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten (45). Det vil bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som juridisk har mulighed for (og ikke pligt til) at tilføre et datterselskab i vanskeligheder ny kapital efter de samme skønskriterier som enhver fornuftig investor. Endelig anfægter de franske myndigheder, at et EPIC har nogen som helst mulighed for at få »direkte adgang« til »statskassens konti«. De præciserer, at budgetmekanismen »tilskudskonto« i henhold til artikel 24 i LOLF har til formål at mobilisere begrænsede lån (under finanslovens loft), som sætter staten i stand til, hvis den ønsker det og har lov til det (især i EU-retlig forstand), at bevilge forskellige organer lån. Ifølge de franske myndigheder har et EPIC ikke »direkte adgang« til disse konti.
5.1.2 FRAVÆR AF ENHVER FORDEL FOR DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP OG DETS DATTERSELSKABER
(47)
For det første mener de franske myndigheder ikke, at meddelelsen om garantier gør det muligt at konkludere, at der er tale om en fordel i det foreliggende tilfælde. De mener heller ikke, at det er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis også at lade eventuelle fordele, som det offentlige foretagende IFP måtte have i kraft af sin status af EPIC, omfatte IFP's datterselskaber, som er almindelig aktieselskaber, og ej heller at det i det foreliggende tilfælde er påvist, at der er tale om en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
(48)
De franske myndigheder mener, at Kommissionen anlægger en forkert fortolkning af punkt 1.2 i sin meddelelse om garantier, hvori det hedder, at Kommissionen også anser »de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti«. Følgende gør sig gældende her:
-
For det første bestrider de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP som EPIC har en juridisk status, der udelukker enhver konkurs- eller insolvensprocedure. Det mener de i hvert fald ikke, at Kommissionen har påvist. Den har ifølge dem blot ført bevis for, at denne status ikke gør det muligt at anvende en bestemt procedure (nemlig i den foreliggende sag den procedure, som blev indført ved lov af 25. januar 1985).
-
For det andet benægter de franske myndigheder, at det forhold, at det er lov- og vedtægtsmæssigt umuligt for en virksomhed at blive konkurs- eller insolvensbehandlet, automatisk medfører mere gunstige finansieringsvilkår på markedet. Det påhviler Kommissionen under anvendelse af punkt 1.2 i meddelelsen om garantier på forhånd at påvise eksistensen af mere gunstige finansieringsvilkår for at kunne vurdere, at en virksomhed, hvis juridiske status udelukker muligheden for en konkurs- eller insolvensprocedure, får støtte i form af en garanti.
(49)
I øvrigt mener de, at Kommissionen i sin indledningsbeslutning har ignoreret sin beslutningspraksis i forbindelse med undersøgelsen af de potentielle fordele for IFP's datterselskaber ved, at der findes en ubegrænset garanti for et EPIC. Kommissionen har ifølge dem valgt en ræsonnement, der strider mod det, den anvendte i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale (46), for mens Banque Postale i lighed med det offentlige foretagende IFP's datterselskaber var et aktieselskab, som var 100 % ejet af en EPIC-lignende enhed, mente Kommissionen (og her sås der endda bort fra Frankrigs forpligtelser i sagen), at det almindelige aktieselskabs juridiske status i sig selv gjorde det muligt at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti for det enkelte datterselskab. Det samme ræsonnement skulle ifølge de franske myndigheder føre til den konklusion, at det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, der også har status af almindelige aktieselskaber, heller ikke var omfattet af den ubegrænsede garanti, som en EPIC-status måtte udløse.
(50)
Endelig skal ifølge de franske myndigheder Kommissionen ikke have påvist eksistensen af en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, idet den nøjedes med i sin indledningsbeslutning at henvise til »angiveligt« mere gunstige finansieringsvilkår uden at fremlægge et faktisk bevis herfor. Den Europæiske Unions retspraksis ville kræve, at Kommissionen i den foreliggende sag påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC faktisk gav det mulighed for at opnå mere gunstige finansieringsvilkår (47). Men de franske myndigheder har fremsendt en række oplysninger i løbet af proceduren som dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke havde og heller ikke ville kunne skaffe det og dets datterselskaber nogen finansiel fordel, idet omdannelsen af det offentlige foretagende IFP navnlig var foregået under overholdelse af et generelt princip om kontinuitet, især med hensyn til dets aktiviteter, organisation, regnskabs- og finansordning (midler og regler for regnskaber og finansiering) samt skatteordning.
(51)
De franske myndigheder mener, at førnævnte oplysninger viser:
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers finansielle situation er god, hvilket overflødiggør spørgsmålet om en eventuel konkurs og dermed en statslig indgriben i sidste instans,
-
at de kortsigtede finansieringsvilkår for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber er forskellige for de enkelte enheder og hidrører fra individuelle og personlige forhandlinger mellem dem og deres respektive banker,
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers forhold til deres leverandører og kunder heller ikke giver anledning til privilegerede betingelser som følge af, at disse leverandører og kunder forventer en statsgaranti.
(52)
De franske myndigheder konkluderer:
-
at Kommissionens analyse i dens beslutning om at indlede proceduren er diskutabel, idet det offentlige foretagende IFP og dets filialer ikke er omfattet af nogen statsgaranti,
-
at Kommissionen ikke har påvist, at IFP's status af EPIC i sig selv giver det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber nogen fordel,
-
at Kommissionen derfor ikke har påvist eksistensen af en statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
5.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS FORSLAG
(53)
For at fjerne enhver tvivl hos Kommissionen anførte de franske myndigheder ikke desto mindre, at de, såfremt Kommissionen ville acceptere at afslutte proceduren med en beslutning om, at der ikke er tale om statsstøtte ifølge artikel 7, stk. 2, i procedureforordningen, var rede til at iværksætte følgende foranstaltninger:
-
en præcisering af gennemførelsesdekretet til loven af 16. juli 1980
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's kontrakter, hvis disse indebærer en fordring, af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's datterselskabers finansieringskontrakter af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti.
5.2.1 PRÆCISERING AF GENNEMFØRELSESDEKRETET TIL LOVEN AF 16. JULI 1980
(54)
Som præciseret i betragtning 94-96 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, foreslår de franske myndigheder at præcisere fortolkningen af loven af 16. juli 1980 ved at omformulere fjerde afsnit i artikel 3-1 i gennemførelsesdekretet til denne lov (48). Den foreslåede ændring skulle ifølge dem fjerne enhver tvivl om afgrænsningen af udtrykket »sørger for det« i opbygningen af den tilsynsbeføjelse, der er tillagt præfekten eller tilsynsmyndigheden, idet disse fremover skal frigøre midlerne af den lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget (49). Ifølge de franske myndigheder vil dette forslag udelukke, at statens repræsentant i udøvelsen af sine tilsynsbeføjelser kan forøge den pågældende lokale myndigheds eller offentlige virksomheds ressourcer med statsstøtte eller ved tilførsel af offentlige midler.
5.2.2 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S KONTRAKTER, HVIS DISSE INDEBÆRER EN FORDRING, AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(55)
Som præciseret i betragtning 97-100 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, anfægter de franske myndigheder Kommissionens holdning (50), ifølge hvilken staten kan ifalde ansvar alene på grundlag af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Imidlertid fremsætter de et forslag baseret på undtagelsen om accepteret risiko (jf. Conseil d'Etats domme i sagerneSille (51) og Meunier (52), der i lighed med det forslag, de kom med i postsagen, går på officielt at bekræfte over for det offentlige foretagende IFP's kreditorer, at disses fordring ikke er omfattet af en statsgaranti, og at staten i tilfælde af insolvens ikke vil være forpligtet til økonomisk at træde i stedet for virksomheden med henblik på betaling af fordringen. Derfor kan de pågældende, der bevidst og på et kvalificeret grundlag har udsat sig for en sådan situation, ikke påberåbe sig ret til erstatning. De franske myndigheder vil derfor sammen med det offentlige foretagende IFP forpligte sig til i forbindelse med hver transaktion at indføje følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(56)
Som præciseret i betragtning 101 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, har de franske myndigheder også taget hensyn til den tvivl, som Kommissionen udtrykte i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, hvor den anførte, dels at undtagelsen om accepteret risiko var en regel i henhold til retspraksis, som jo kan forandre sig, dels at en sådan regel byggede på instrumenter i henhold til sekundær ret, som kan ophæves i tilfælde af konflikt, og endelig at de franske myndigheders forslag ikke dækkede alle tilfælde, idet fordringerne kunne være af både finansiel, kommerciel og anden art.
(57)
Som præciseret i betragtning 102-104 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, sendte de franske myndigheder - efter at have mindet om deres principielle modstand mod Kommissionens holdning om, at staten ifalder sit objektive ansvar alene på grund af det offentlige foretagende IFP's utilstrækkelige aktiver - følgende supplerende udtalelser som svar på disse tvivlsspørgsmål:
a)
De franske myndigheder mener, at Kommissionens første indsigelse svarer til at mene, at selv om en medlemsstats nationale ret ikke rummer en bestemmelse herom, vil alene risikoen for en ændring af retspraksis, dvs. en ændring i national ret, være tilstrækkelig til at begrunde eksistensen af en statsstøtte. Kommissionen vil ifølge dem ikke kunne begrunde en potentiel støtteforanstaltning i en eventuel ændring i retspraksis, som i den foreliggende sag også er højst usandsynlig, idet undtagelsen om accepteret risiko er et generelt offentligretligt princip, som ved talrige lejligheder er bekræftet af retspraksis, aldrig er blevet modsagt og er blevet bredt kommenteret.
b)
For så vidt angår den anden indsigelse, anerkender de franske myndigheder, at loven og forordningen har forrang for en kontrakt, og at en omstridt bestemmelse altid kan ophæves. Imidlertid er de af den opfattelse, at denne indsigelse ikke støtter sig på en retsakt med større rækkevidde, at den ikke er underbygget, og at den dermed ikke har nogen betydning.
c)
Endelig mener de franske myndigheder, for så vidt angår den tredje indsigelse, at den bygger på en simpel antagelse om, at leverandørerne eventuelt tror eller forventer en statsgaranti for deres fordring. Denne antagelse kan ikke i sig selv begrunde eksistensen af en fordel, men skal bestyrkes med dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber reelt har fået en sådan økonomisk fordel.
(58)
Ikke desto mindre angiver de franske myndigheder som præciseret i betragtning 106 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at de er rede til at udvide deres forslag om at anføre, at der ikke foreligger nogen garanti, til at gælde samtlige kontrakter, som indebærer en fordring, for udtrykkeligt at fjerne enhver risiko for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens.
5.2.3 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S DATTERSELSKABERS FINANSIERINGSKONTRAKTER AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(59)
Med henblik på at supplere den foreslåede ordning præsenterer de franske myndigheder i øvrigt endnu et forslag for Kommissionen, som ligner det, der blev forelagt i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale. Forslaget vedrører de lånevilkår, som det offentlige foretagende IFP's datterselskaber (Axens, Beicip-Franlab og Prosernat) kunne opnå på markedet, og går ud på at forpligte sig til skriftligt og for hver transaktion at indføje i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt), at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(60)
Som præciseret i betragtning 107-110 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at de to præciseringsforslag (nærmere beskrevet i betragtning 55 og 59) gør det muligt at oplyse kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber om deres rettigheder, således at man ikke, som Kommissionen gør det i betragtning 87 i indledningsbeslutningen, kan betragte Frankrig som »ansvarlig for de forventninger, der skabes hos det offentlige foretagende IFP's kreditorer med hensyn til eksistensen af en garanti«, og som om landet bevidst opretholder en »uigennemskuelig juridisk situation«, der »giver det offentlige foretagende IFP en fordel og kan føre til, at staten træder til med offentlige midler«.
5.3 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS SUPPLERENDE BEMÆRKNINGER
(61)
Ved brev af 16. juli 2010 og 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder en række supplerende oplysninger, som efter deres mening dokumenterede fraværet af statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
(62)
Indledningsvis minder de om sagen om France Télécom (53) og understreger i deres brev af 16. juli 2010, at Den Europæiske Unions dommer ville have mindet Kommissionen om dens forpligtelse til at påvise eksistensen af en reel fordel for at kunne fastlægge eksistensen af en statsstøtte. De franske myndigheder mener, at den ubegrænsede garanti, der ifølge Kommissionen følger af det offentlige foretagende IFP's status, ikke giver IFP nogen reel økonomisk fordel i det foreliggende tilfælde. I deres brev af 26. november 2010 præciserer de franske myndigheder, at det efter deres mening er Kommissionen, der skal løfte bevisbyrden. I den forbindelse minder de om de krav, som EU's retspraksis stiller til beviser og begrundelser, f.eks. ifølge Rettens dom i sagen om France Télécom og Domstolens dom i sagen om Krantz (54) og senest Deutsche Post AG (55). De franske myndigheder mener, at Kommissionens analyse af den foreliggende sag bygger mere på hypoteser end en konkret analyse.
(63)
Desuden mener de franske myndigheder, at Kommissionen vurderer, at det offentlige foretagende IFP kan få en fordel på tre niveauer, nemlig i) når det gælder relationerne til banker og finansielle institutioner, ii) i forholdet til leverandørerne og iii) i forbindelserne med de industrielle tredjeparter, som benytter foretagendets forskningsydelser.
(64)
Med hensyn til det offentlige foretagende IFP's relationer til banker og finansielle institutioner mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP hidtil ikke har draget økonomisk fordel af sin status af EPIC. De forsyner Kommissionen med dokumentation for, i) at det offentlige foretagende IFP har haft en langfristet gældsætning på nul i årene 2005, 2006 og 2007 (56) og også i 2008 og 2009, ii) at det offentlige foretagende IFP ganske vist hvert år har forhandlet om mellemfristede kreditter med de forskellige banker, men har fået lånevilkår på linje med markedet, og under alle omstændigheder har det aldrig trukket på disse kreditter, og endelig iii) at det offentlige foretagende IFP's kortfristede gældsætning har været lig nul i den omhandlede periode.
(65)
Vedrørende forholdet til leverandørerne mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP qua ordregivende myndighed er omfattet af pligten til at offentliggøre og sende opgaver i udbud i henhold til bekendtgørelse nr. 2005-649 af 6. juni 2005 (57) og derfor ikke kan opnå nogen fordel. I deres brev af 26. november 2010 gentager de franske myndigheder denne analyse og præciserer, at det efter deres mening er en tilstrækkelig garanti imod konkurrenceforvridning på markedet, at det offentlige foretagende IFP's indkøb er omfattet af en udbudsprocedure, der er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (58). Ifølge Frankrig vil det offentlige foretagende IFP ikke kunne beskyldes for at få en ulovlig fordel, når det i overensstemmelse med EU-retten sender sine indkøb i udbud blandt sine leverandører, og i hvert fald ikke uden, at der foreligger specifikke beviser for en sådan fordel. De understreger, at det netop er med henblik på en effektiv offentlig indkøbspolitik, at brugen af de elektroniske indkøbssystemer er blevet fremmet, fordi, som det f.eks. hedder i betragtning 13 i direktiv 2004/18/EF, »denne indkøbsteknik gør det muligt for de ordregivende myndigheder […] at råde over et særlig bredt udvalg af tilbud […] og således sikre optimal udnyttelse af de offentlige midler på grundlag af omfattende konkurrence.« I den forbindelse nævner de franske myndigheder en rapport (59) fra Kommissionen, hvori denne konkluderer, at reguleringen af de offentlige indkøb har en positiv virkning i form af prisfald, der præsenteres som en samfundsmæssig gevinst ved en mere fair konkurrence mellem tilbudsgiverne. Ved at »tilskrive« disse besparelser det offentlige foretagende IFP's EPIC-status forsynder Kommissionen sig derfor mod direktivets ånd, ifølge hvilken udvælgelsesprocedurerne er den afgørende løftestang for en bedre konkurrence og den deraf følgende nedbringelse af omkostningerne ved de offentlige indkøb.
(66)
Hvad endelig angår det offentlige foretagende IFP's forbindelser til kunderne, præciserer de franske myndigheder, at den omhandlede kontraktforskning omfatter de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer på anmodning fra en kunde - en tredjepart eller et datterselskab - vedrørende et emne, som indgår i det offentlige foretagende IFP's opgaver, ikke har strategisk interesse for det offentlige foretagende IFP med hensyn til ejerskabet til resultaterne, vil kunne uddybe det offentlige foretagendes viden og kompetencer i forbindelse med dets gennemførelse af de offentlige F&U-programmer og ikke hører ind under datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder. De franske myndigheder bemærker, at forskningsydelserne, som disse kunder køber, kræver specifikt udstyr og ekspertise.
(67)
I den henseende gør Frankrig gældende, at selv om det offentlige foretagende IFP måtte drage fordel af sin EPIC-status i forbindelse med sine erhvervsaktiviteter, har denne fordel ingen væsentlig indvirkning på markedet. Den vil især ikke kunne forvride konkurrencen og heller ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. De franske myndigheder erkender imidlertid, at det offentlige foretagende IFP i perioden, siden det ændrede status (juli 2006), eventuelt har kunnet få en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier, som dog med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig. De franske myndigheder konkluderer, at en sådan virkning ikke har karakter af en fordel, hvilket atter sætter spørgsmålstegn ved, at der skulle være tale om statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
6 TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER OG DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER
6.1 SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(68)
I sit brev af 28. november 2008 begrunder UOP Limited, hvorfor det er interesseret i at optræde som berørt tredjepart i proceduren (60), og formulerer derefter nogle generelle bemærkninger, idet det hævder, at den enhed, det betegner »IFP/Axens«, får statsstøtte. Det anfører følgende:
-
Der er ingen tvivl om, at den enhed, der består af det offentlige foretagende og dets datterselskab Axens, »IFP/Axens«, opfattes af markedet som en offentlig enhed (5.1.1).
-
Tildelingen af EPIC-status til »IFP/Axens« har givet og vil fortsat give en betydelig konkurrenceforvridning på markedet for procesteknologi, hvor UOP Limited driver virksomhed, idet denne status medfører fordele i forholdet til leverandørerne, kapitalindskyderne og kunderne (5.1.2).
6.1.1 MARKEDETS OPFATTELSE AF ENHEDEN »IFP/AXENS«
(69)
Ifølge UOP Limited holder de franske myndigheders argument om, at Axens og de øvrige datterselskaber af IFP er særskilte økonomiske enheder, ikke. Kommissionen påpeger med rette, i) at Axens er 100 % ejet af det offentlige foretagende IFP, ii) at Axens' udførelse af det offentlige foretagende IFP's forskning og udvikling afspejler strategiske prioriteringer fra statens side, iii) at de ansvarlige for det offentlige foretagende IFP deltager i ledelsen af Axens, iv) at Axens har en aftale om eneret med det offentlige foretagende IFP, som er afgørende for datterselskabets økonomiske aktivitet, og v) at der bl.a. findes en aftale om udnyttelse og tilrådighedsstillelse af personaleressourcer.
(70)
Ud over oplysningerne i foregående betragtning tilføjer UOP Limited, at det indtryk, som IFP og Axens giver af deres indbyrdes forhold, i lighed med markedets opfattelse er en afgørende faktor:
-
IFP og Axens præsenterer sig på markedet som den samlede økonomiske enhed »IFP/Axens«. På Axens' websted står der bl.a. at »selskabet har i næsten 50 år bygget på succesrige F&U-resultater og industrielle resultater« (61). I øvrigt henviser Axens til det offentlige foretagende IFP i reklamerne for sin teknologi. Desuden aflægger Axens og det offentlige foretagende IFP's medarbejdere sommetider i fællesskab besøg hos deres licenshavere.
-
Erhvervspressen giver et eksempel på markedets opfattelse af »IFP/Axens« som én samlet økonomisk enhed. UOP Limited har f.eks. vedlagt presseklip, hvor man omtaler »IFP/Axens'« aktiviteter på området for procesteknologilicenser eller det offentlige foretagende IFP's levering af sådanne licenser gennem sit datterselskab Axens. I øvrigt har UOP Limited fremlagt eksempler på artikler eller præsentationer, hvori Axens' medarbejdere har ladet forstå, at Axens opfattes af det offentlige foretagende IFP som dækkende »hele spektret af aktiviteter under industriafdelingen og Procatalyse«.
6.1.2 DE FORDELE, DER LIGGER I AT HAVE STATUS AF EPIC
(71)
UOP Limited anfører, at det forhold, at både leverandører og kunder opfatter Axens som havende adgang til ubegrænsede statslige midler til finansiering af sine aktiviteter, giver selskabet en betragtelig fordel på markedet. Selv om det blot skulle være en opfattelse, markedet har, har dette element desto større betydning i en global økonomisk krisekontekst.
(72)
For så vidt angår kunderne, har de garantier, som »IFP/Axens« tilbyder, en særlig betydning i et marked, hvor kunderne tager langsigtede økonomiske hensyn, før de vælger en given teknologi. Med baggrund i eksemplet »aromaforbindelser« forklarer UOP Limited grundigt, at kunderne før ibrugtagningen af sådanne teknologier skal investere massivt i konstruktion og opførelse af produktionsinfrastruktur, som kræver flere års arbejde. Men disse industrielle forbindelsers succes hænger sammen med de anvendte teknologiers effektivitet, og kunderne kræver generelt, at teknologierne garanteres (62) af sælgeren af processerne. Hvis det krævede resultatniveau ikke nås, vil de ikke tøve med at drage licensmodtageren til ansvar og kræve overholdelse af strenge forpligtelser til genopretning. Licensmodtagerens solvens på langt sigt er dermed et vigtigt element i købernes valg, ikke blot i henseende til de kontraktlige forpligtelser, men også perspektiverne i F&U, som giver løfte om fremtidige forbedringer i den indkøbte proces. Enheden »IFP/Axens«, som markedet opfatter som afhængig af staten, har derfor en fordel i forhold til sine konkurrenter, idet køberne ikke har nogen særlig grund til at tvivle på dens overlevelse på lang sigt.
(73)
Hvad angår leverandørerne, mener UOP Limited, at »IFP/Axens« kan have fået gunstigere vilkår end konkurrenterne. I den forbindelse henviser selskabet til de kontrakter, der er undertegnet i fællesskab af IFP og Axens, og som nævnes i indledningsbeslutningen.
(74)
Med hensyn til finansmarkederne mener UOP Limited, at enheden »IFP/Axens« får gunstige vilkår og rentesatser på kapitalmarkederne på grund af statens rolle som garant i sidste instans. I øvrigt gør statens tilstedeværelse og den sikkerhed, den repræsenterer, det muligt i en finanskrisekontekst at tiltrække privat kapital i en mangelsituation. De konkurrerende virksomheder kan ikke få adgang til sammenlignelig finansiering eller kan kun opnå finansiering på økonomisk mindre interessante vilkår. Ifølge UOP Limited har virkningerne af den økonomiske krise og finanskrisen gjort foranstaltningens potentiale til konkurrenceforvridning endnu større.
(75)
I sit brev af 23. januar 2009 henviser UOP Limited til sine tidligere bemærkninger og dem, det har fremsendt i forbindelse med proceduren frem til beslutning C 51/2005. Selskabet mener, at disse oplysninger rummer tilstrækkelig mange elementer, der kan påvise betydningen af medkontrahenternes solvens på det omhandlede marked for proceslicenser. Det gentager argumentet om, at enheden »IFP/Axens«' kunder antager, at de står i kommerciel forbindelse med et statsligt organ, hvis langsigtede levedygtighed ikke indebærer nogen risiko. Endelig opfordrer UOP Limited Kommissionen til at analysere aftalerne mellem Axens og dets kunder, idet det føler sig overbevist om, at de ikke indeholder nogen bestemmelse, der kan begrænse ansvaret på Axens' niveau.
6.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(76)
I deres brev af 22. juni 2009 giver de franske myndigheder udtryk for, at UOP Limiteds bemærkninger »bygger på fejlagtige, sågar falske, påstande og i hvert fald ikke på elementer, der vil kunne påvise eksistensen af statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP eller Axens«.
(77)
De franske myndigheder afviser grundlæggende enhver relevans i de fremsatte påstande, ifølge hvilke »IFP/Axens« af markedet opfattes som en offentlig enhed, der nyder godt af fordele i forbindelserne til kunderne, leverandørerne og finansmarkederne, og afviser påstanden om, at denne enhed »IFP/Axens« skulle være et statsligt organ, der ikke har nogen bekymringer med sin overlevelse på langt sigt.
(78)
De franske myndigheder fremsætter to argumenter:
-
For det første er enheden »IFP/Axens« ikke et statsligt organ, der råder over ubegrænsede midler. Desuden er der intet bevis for, at denne enhed opfattes som sådan af markedet (6.2.1).
-
For det andet giver det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke automatisk nogen fordel for Axens på markedet (6.2.2).
6.2.1 »IFP/AXENS« ER IKKE ET STATSLIGT ORGAN, DER RÅDER OVER UBEGRÆNSEDE MIDLER
(79)
Ifølge de franske myndigheder opfatter leverandører og kunder hos enheden »IFP/Axens«, i modsætning til hvad UOP Limited hævder, ikke denne virksomhed som et »statsligt organ«, der har ubegrænsede midler.
(80)
For det første henviser de franske myndigheder til en juridisk analyse, som de har sendt til Kommissionen, og til deres tidligere fremsendte bemærkninger, som ifølge dem påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke udløser nogen som helst type statsgaranti.
(81)
For det andet bemærker de franske myndigheder, at UOP Limited støtter sig til en »påstået tro på en ubegrænset statsgaranti til fordel for ”IFP/Axens«, som ikke eksisterer juridisk, og som ikke alene ville være tilstrækkeligt til at underbygge eksistensen af en statsstøtte.
(82)
Hvis det for det tredje endog antages, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en offentlig garanti - hvilket de franske myndigheder bestrider - vil det være en forkert vurdering, at en sådan garanti automatisk skulle gælde datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP med den begrundelse, at IFP og dets datterselskaber udgør en koncern i konkurrenceretlig forstand. Ifølge Frankrig er det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, navnlig Axens, som privatretlige enheder, der er underlagt selskabsretten, da heller ikke omfattet af en sådan garanti, idet princippet om datterselskabernes uafhængighed bl.a. strider mod UOP Limiteds teori om en »automatisk udvidelse« af garantierne til hele koncernen. Begrebet koncern, som kan bruges i konkurrenceretlig forstand, anerkendes ikke i selskabsretten, og bevillingen af garantier til en koncern vil således være underlagt strenge betingelser vedrørende form og indhold. Det ville bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som ville skulle have tilladelse hertil af bestyrelsen i medfør af artikel 7 i dets vedtægter. I øvrigt mener de franske myndigheder, at Kommissionen allerede har taget dette til efterretning, idet den har erkendt, at »Banque Postales juridiske status (privatretlig juridisk person) i sig selv var nok til at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti til Banque Postale« (63).
6.2.2 AXENS FÅR INGEN FORDEL PÅ MARKEDET SOM FØLGE AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S STATUS AF EPIC
(83)
De franske myndigheder mener, at UOP Limiteds argument om, at markedet skulle dele troen på, at enheden »IFP/Axens« er et statsligt organ med ubegrænsede midler og omfattet af fordele såvel i henseende til kunder som leverandører og kreditorer, ikke bygger på »noget som helst seriøst element« og desuden »ubestrideligt afkræftes af fakta«.
(84)
De franske myndigheder har fremlagt en servicemeddelelse fra Axens' afdeling for jura og kontrakter med titlen »Axens' juridiske sikkerhedsprincipper« (64), som præciserer relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens. Disse relationer er udtrykkeligt reguleret af den generelle regel, at Axens ikke kræver garanti af sit moderselskab uanset årsagen. De franske myndigheder har præciseret, at det ikke er muligt at gøre nogen undtagelse fra denne regel om fravær af garanti. Dette princip er i øvrigt gengivet i sin helhed i dokumentet med følgende ordlyd: »IFP garanterer ikke for Axens' handlinger eller undladelser.« De franske myndigheder har præciseret, at denne regel gælder enhver kontrakt eller ethvert projekt, som Axens måtte indgå eller gennemføre med sine kunder, leverandører eller aktører på finansmarkederne.
6.2.2.1 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets kunder
(85)
Ifølge Frankrig fremsætter UOP Limited sine påstande uden overhovedet at begrunde den offentlige garantis betydning for Axens' langsigtede finansielle situation, navnlig med hensyn til de kontraktlige garantier og vedligeholdelsesforpligtelser, der normalt indgår i licensaftaler (65), og uden at underbygge, hvorfor selskabet skulle være »overbevist om, at Kommissionen ikke vil kunne finde nogen bestemmelse, der begrænser Axens' ansvar«.
(86)
De franske myndigheder præciserer i denne forbindelse, at den i betragtning 84 beskrevne regel (hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet) ligeledes gælder for enhver garanti, som Axens måtte forhandle om eller indgå med en kunde. De franske myndigheder har illustreret deres argument med eksemplet »aromaforbindelser«, som UOP Limited nævner i sine bemærkninger. De franske myndigheder har præciseret, at Axens generelt vælger at begrænse sit ansvar til en vis andel af afgiften […] (*). Denne garantibegrænsningspolitik, som er et af Axens' juridiske sikkerhedsprincipper, adskiller sig derfor klart fra praksis hos andre af områdets virksomheder, som ifølge de franske myndigheder sædvanligvis giver ubegrænsede garantier i visse tilfælde.
(87)
Endelig minder de franske myndigheder om, at forpligtelserne til vedligeholdelse/reparation, som gælder i tilfælde af uheld, ikke mobiliserer en finansiel dækning fra det offentlige foretagende IFP's side:
a)
idet den kapacitet, som de forsikringsselskaber, der dækker Axens' erstatningsansvar, kan tilbyde gennem forskellige forsikringsordninger i deres globale program, vil være meget større i tilfælde af Axens' misligholdelse end det loft, Axens' har aftalt med selskabets licenshavere vedrørende erstatningsansvar,
b)
idet kapaciteten til hurtig og umiddelbar mobilisering af Axens' ressourcer, bl.a. i kraft af selskabets beskedne gældsætning, ligeledes er meget vigtig,
c)
idet aftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens udtrykkeligt begrænser det offentlige foretagende IFP's ansvar i tilfælde af misligholdelse hos en af Axens' licenshavere til et beløb, der nødvendigvis er begrænset, fordi det vil være afstemt efter den afgift, som det offentlige foretagende IFP opkræver, og
d)
idet Axens' erstatningsansvarsforsikringsselskab udtrykkeligt giver afkald på at gøre noget som helst krav gældende over for det offentlige foretagende IFP uanset årsagen.
(88)
De franske myndigheder konkluderer, at UOP Limiteds påstande om eksistensen af de fordele, som Axens skulle opnå på markedet for proceslicenser, ikke er underbyggede, især fordi Axens hele tiden har ført en politik om at begrænse det erstatningsansvar, det yder over for sine kunder.
(89)
I deres brev af 8. september 2009 præciserede de franske myndigheder, at begrænsningen af ansvaret over for kunderne både figurerer i rammelicensaftalen (66) og i produktlicensaftalen (67), der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens og har været i kraft siden 1. januar 2001. Ifølge disse to aftaler gælder det, at hvis Axens kan bevise, at misligholdelsen skyldes de ydelser, selskabet har fået leveret af det offentlige foretagende IFP, vil dettes finansielle ansvar være begrænset til en procentdel (68) af de beløb, der faktisk opkræves af det offentlige foretagende IFP som en forholdsmæssig afgift af det salg, som har genereret en reklamation (produktlicens), og af den teknologienhed, der er genstand for en underlicens, eller af et salg, der er effektueret i forbindelse med en underlicens, som har genereret en reklamation (rammelicens). Med andre ord kan det offentlige foretagende IFP aldrig ifalde et erstatningsansvar, der er mere end 100 % af de opkrævede beløb. Ifølge rammelicensaftalen påtager Axens sig i øvrigt de finansielle garantier, der er givet til underlicenshavere for det procestekniske resultatniveau. Det offentlige foretagende IFP drages dermed ikke til ansvar for de tekniske garantier, som Axens giver sine kunder.
(90)
Desuden skal det præciseres, at Axens finansielle ansvar ifølge licensaftalerne mellem Axens og dets kunder på symmetrisk vis generelt er begrænset til […] (*) % af de licensafgifter, der betales for hver enhed, der er genstand for en reklamation. Det offentlige foretagende IFP's ansvar er helt uafhængigt af Axens' ansvar, når garantien, som Axens giver sin kunde, af kommercielle grunde viser sig at være højere end den, som det offentlige foretagende IFP har givet Axens. Det samme princip gælder for enhver licens, som det offentlige foretagende IFP bevilger andre tredjeparter end sine datterselskaber.
(91)
Endelig har de franske myndigheder tilføjet, at det offentlige foretagende IFP af princip begrænser sit ansvar over for sine kunder (datterselskaber eller andre), når det leverer tjenesteydelser for deres regning (undersøgelser, bestilt forskning, tester osv.). Det offentlige foretagende IFP's ansvar består altså i en forpligtelse til at rette op på de udførte arbejder, mens ansvaret på det finansielle plan principielt er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne. Hvis kunden mener, at det af det offentlige foretagende IFP udførte arbejde er fejlbehæftet, vil det offentlige foretagende IFP således under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige.
6.2.2.2 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets leverandører og om finansieringsvilkårene på finansmarkederne
(92)
De franske myndigheder benægter enhver relevans af UOP Limiteds påstand om, at den påståede tro på eksistensen af ubegrænsede finansielle ressourcer til fordel for Axens sikrer selskabet gunstigere vilkår hos leverandørerne eller på finansmarkedet. Ifølge Frankrig leverer UOP Limited ikke den ringeste dokumentation til støtte for denne påstand.
(93)
De franske myndigheder mener, at den i betragtning 84 beskrevne regel, hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet, er tilstrækkelig til at afkræfte den hypotese, som UOP Limited har fremført.
(94)
Hvad angår Axens' og også Beicip-Franlabs og Prosernats lånevilkår på finansmarkederne, minder de franske myndigheder desuden om, at de er rede til at forpligte sig over for Kommissionen til skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion« (69).
7 VURDERING
7.1 VURDERING AF, OM DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1
(95)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(96)
I den foreliggende sag skal det for at fastslå, at der er tale om statsstøtte først kontrolleres, om den foranstaltning, der består i, at Frankrig har givet det offentlige foretagende IFP status af EPIC den 7. juli 2006, iværksættes med statslige midler (7.1.1) og indebærer en ubegrænset offentlig garanti for økonomiske aktiviteter (7.1.2). Selv om omfanget af den statsgaranterede dækning og arten af de dækkede aktiviteter gør det muligt at afgrænse nærværende afgørelse (7.1.3), skal det herefter undersøges, om den omhandlede foranstaltning giver IFP-koncernen en selektiv fordel (7.1.4), som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (7.1.5).
7.1.1 STATSLIGE MIDLER I FORM AF EN UBEGRÆNSET GARANTI
(97)
På grund af den særlige struktur som koncern i konkurrenceretlig forstand er det nødvendigt at tage højde for den potentielle virkning af den ubegrænsede statsgaranti som følge af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC for alle enhederne i IFP-koncernen, dvs. for det offentlige foretagende selv og for dets datterselskaber, ved at foretage en vurdering i følgende to etaper:
-
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP, hidrører virkningen af den ubegrænsede garanti direkte fra dets EPIC-status, idet det offentlige foretagende IFP som offentligretlig juridisk person da heller ikke er omfattet af de almindelige retsregler om sanering og likvidation af kriseramte virksomheder. Dette særlige forhold taget i betragtning kan moderselskabet i IFP-koncernen udøve sine økonomiske aktiviteter direkte på vilkår, der er mere gunstige end dem, der gælder andre aktører på markedet, som ikke har en lignende beskyttelse (7.1.1.1).
-
For så vidt angår de aktiviteter, der direkte udøves af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen, som er fuldt omfattet af de almindelige retsregler om konkurs, forekommer det umuligt at drage det offentlige foretagende og dermed staten direkte til ansvar. Derfor bør det, i tilfælde af at et datterselskab har utilstrækkelige aktiver, analyseres, om kreditorerne hos Axens, Prosernat og Beicip-Franlab kan nyde godt af en indirekte mekanisme med den begrundelse, at moderselskabet eventuelt har et erstatningsansvar for sine datterselskaber, som svarer til en garantiordning (7.1.1.2).
7.1.1.1 Dækning af det offentlige foretagende IFP gennem en ubegrænset statsgaranti, som hidrører fra dets status af EPIC
(98)
I beslutning C 56/2007 konkluderede (70) Kommissionen, at de særlige træk ved La Postes (71) status af offentligt foretagende og især eksistensen af en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af La Postes og/eller dens forpligtelsers eksistens betød, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagendes aktiviteter.
(99)
I den foreliggende sag vurderer Kommissionen, at de i beslutning C 56/2007 anvendte argumenter i det væsentlige kan overføres på det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og at IFP ligeledes befinder sig i en særlig juridisk situation, såvel hvad angår betaling af dets kreditorer som opretholdelsen af dets eksistens i tilfælde af insolvens. Af hensyn til denne analyse henviser Kommissionen derfor til de argumenter, der fremlægges i afsnit 4.1 (»Kvalificering som støtte«) i beslutning C 56/2007.
A. Garanti for betaling af individuelle fordringer
(100)
Først skal der foretages en verificering af de franske myndigheders argument om, at eksistensen af en statsgaranti til fordel for EPIC-kategorien udelukkes i kraft af lovgivningen eller retspraksis (a), før det påvises, i tilfælde af at det offentlige foretagende IFP skulle være i betalingsstandsning, at dets kreditorer er omfattet af en procedure, der er mere gunstig end den, der gælder kreditorer hos almenretlige virksomheder.
a) Tilbagevisning af de franske myndigheders argumenter
(101)
I modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder, er Kommissionen i stand til at konkludere, at eksistensen af implicitte garantier anerkendes i fransk ret og nærmere bestemt eksistensen af en statsgaranti som følge af status som offentligt foretagende. Kommissionen tilbageviser de franske myndigheders argumenter med følgende begrundelser:
(102)
For det første henviser Kommissionen til betragtning 120 og 121 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder hævder, at der ikke er nogen retsakt eller beslutning, der knæsætter princippet om, at staten skulle garantere et EPIC's gæld Kommissionen mener tværtimod, at selv om det er sandt, at der ikke findes en retsakt eller beslutning, der bekræfter eller udelukker eksistensen af en udtrykkelig statsgaranti til fordel for EPIC, er dette ikke nok til at udelukke eksistensen af en implicit garanti.
(103)
For det andet henviser Kommissionen til betragtning 122-124 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder mener, at der findes en retspraksis om fravær af garantier, bl.a. dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe (72) og Campoloro-dommene (73). For så vidt angår den første sag, som Kommissionens ekspert understregede i postsagen, vedrører dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe ikke den præcise situation, hvor garantien kan tænkes at blive aktiveret (74). For så vidt angår den anden sag (75), mener Kommissionen tværtimod, at den har påvist, at statens ansvar for iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentlige foretagenders gæld udviser alle de karakteristiske træk ved en garantiordning.
(104)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at de franske myndigheders argument i postsagen om, at den gæld, et EPIC har stiftet siden ikrafttrædelsen af LOLF 1. januar 2005, ikke kan omfattes af en implicit garanti, holder, og anfører følgende:
a)
Kommissionen understreger, at det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006 og dermed efter LOLF's ikrafttræden. På det grundlag er det ikke nødvendigt at undersøge de argumenter, der fremsættes af de franske myndigheders ekspert i postsagen om eventuel gæld stiftet før 1. januar 2005, heller ikke selv om de franske myndigheder henviser dertil i deres bemærkninger. Den gæld, som det offentlige foretagende IFP har stiftet før 1. januar 2005, er da også stiftet af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (og dermed af en privatretlig juridisk person) og har dermed på tidspunktet for stiftelsen (76) ikke kunnet være dækket af en ubegrænset garanti som følge af foretagendets EPIC-status.
b)
Kommissionen bemærker imidlertid, i øvrigt ligesom dens ekspert gjorde i postsagen, og som det allerede er forklaret i betragtning 130 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at omfanget af forpligtelsen til at anføre statens garantier i en finanslov er begrænset til »bevilling« af sådanne garantier, at bevilling af en garanti derfor dækker de tilfælde, hvor staten ved en eksplicit viljestilkendegivelse beslutter at stille garanti for et organ eller en operation, at omfanget af forpligtelsen til at indføre garantier i finansloven således ikke dækker garantier som følge af en status eller en forpligtelse i henhold til retspraksis, der er kendetegnet ved deres implicitte og automatiske karakter, samt at denne anden kategori ikke skyldes en beslutning taget af staten, men at staten placerer sig i en allerede eksisterende juridisk ramme, som garantien kun er en følge af (77).
c)
Kommissionen konkluderer heraf, ligesom den gjorde i betragtning 131 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders argument baseret på LOLF ikke er overbevisende, fordi det forhold, at det ikke præciseres i nogen finanslov, at staten tilbyder det offentlige foretagende IFP sin garanti som følge af selskabets status, ikke udelukker, at der foreligger en implicit garanti, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke er bundet af, at foranstaltningen i henhold til fransk ret betegnes som garanti, og heller ikke af, at der skulle være tale om en garanti, der falder ind under LOLF, at det kun er kvalificeringen af denne foranstaltning i forhold til EU-retten, som er relevant, samt at EU-retten anerkender eksistensen af en implicit garanti, når en medlemsstat er juridisk forpligtet til at betale en anden persons gæld i tilfælde af dennes insolvens (78).
(105)
For det fjerde tilbageviser Kommissionen de franske myndigheders argument om, at enhver oprettelse af et nyt EPIC (herunder statusændring), såfremt der findes en statsgaranti til fordel for EPIC, kræver indførelse af garantiforanstaltninger, der vil kunne beskytte kreditorernes rettigheder fra før denne omdannelse, og afviser ligeledes deres modsætningsslutning (modus tollens) om, at da en sådan mekanisme aldrig er indført (79), findes der ingen garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP. Kommissionen lægger følgende til grund:
a)
Som Kommissionens ekspert anførte i postsagen og som påpeget i betragtning 133 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, skyldes en sådan påstand ifølge Kommissionen en for bred fortolkning af den forfatningsmæssige beskyttelse af ejendomsretten
b)
Kommissionen vil gerne præcisere, som den i øvrigt allerede har gjort i betragtning 134 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at ejendomsretten heller ikke kræver, at der fastsættes en særlig foranstaltning for at garantere kreditorers rettigheder i det øjeblik, et EPIC omdannes til et selskab, som er omfattet af de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, og at fraværet af sådanne foranstaltninger ikke i sig selv er et tegn på, at der ikke foreligger en implicit garanti.
c)
Kommissionen tilføjer, som det også forklares i betragtning 135 og 136 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at den kendsgerning, at de franske myndigheder havde besluttet at bevilge La Poste (80) en eksplicit garanti, da det fik EPIC-lignende status i 1990, ikke beviser, at der ikke allerede forelå en implicit garanti til La Postes fordel.
(106)
Endelig henviser Kommissionen til den del af nærværende afgørelse, der omhandler statens ansvar, samt afsnit 4.1.1.A.b)3) i beslutning C 56/2007, for så vidt angår den artikel af Labetoulle, der citeres af de franske myndigheder (81), samt til sin egen analyse af Campoloro-retspraksis (82).
(107)
I modsætning til de franske myndigheder, som hævder, at en sådan garanti er udelukket i henhold til retsakterne, bemærker Kommissionen, at eksistensen af implicitte garantier i tilknytning til status som EPIC bekræftes i et notat, som Conseil d'Etat udarbejdede i 1995 i Crédit Lyonnais-sagen, om at eksistensen af en implicit statsgaranti følger af selve bankens karakter af offentligt foretagende (83).
(108)
Som forklaret i betragtning 142-145 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, deler den ikke de franske myndigheders fortolkning, nemlig at Conseil d'Etats udtalelse ikke kan overføres på det offentlige foretagende IFP. Den understreger navnlig, at denne udtalelse hverken på nogen måde henviser til en offentlig regnskabsførers opgave eller dennes tilstedeværelse eller mangel på samme i det offentlige foretagende. De franske myndigheder forklarer i øvrigt ikke, hvorfor denne udtalelse efter deres mening kun skulle kunne finde anvendelse på offentlige foretagender med offentlig regnskabsfører. Kommissionen tilbageviser desuden de franske myndigheders argumenter om, at udtalelsen ikke skulle kunne finde anvendelse, fordi den ligger før LOLF og er i modstrid med Conseil d'Etats senere retspraksis, idet Kommissionen i betragtning 104 og i beslutning C 56/2007 påpegede, at LOLF ikke er til hinder for, at der eksisterer en implicit statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP.
(109)
Som angivet i betragtning 146 og 147 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, tager Kommissionen endelig hensyn til notatet fra økonomi-, finans- og erhvervsministeren af 22. juli 2003 om »Opgørelse af implicitte og eksplicitte garantiordninger ydet af staten«, som bekræfter eksistensen af implicitte garantier, der følger af en forvaltnings- eller lovgivningsmæssig retsakt, og som »skaber og medfører finansielle konsekvenser for staten«. Dette notat viser, at statsgarantien kan følge af juridiske retsakter af meget forskellig karakter (84), og påpeger, at oprettelsen af et offentligt foretagende vil kunne medføre en implicit statsgaranti til fordel for det pågældende foretagendes kreditorer (85).
b) Det offentlige foretagende IFP's kreditorer er sikre på at få deres fordring betalt
(110)
I lighed med påvisningen i afsnit 4.1.1.A.b) i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, vil den nu påvise, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer i tilfælde af en betalingsstandsning befinder sig i en situation, der er mere gunstig end den, som gælder kreditorer hos en virksomhed, som er underlagt handelsretten.
(111)
For det første gælder de traditionelle hindringer for betaling af en privatretlig virksomheds gæld ikke, når der er tale om offentlige foretagender. På baggrund af oplysninger, der er mere fyldigt beskrevet i betragtning 150-154 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, konkluderer den vedrørende det første punkt:
-
at i modsætning til kreditorer i virksomheder, der er omfattet af handelsretten, risikerer det offentlige foretagende IFP's kreditorer (eftersom foretagendet ikke er omfattet af de almindelige regler for retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder) ikke, at deres fordring bortfalder helt eller delvis efter en retslig konkursbehandling,
-
at det offentlige foretagende IFP's status af juridisk person ikke er til hinder for en statsgaranti,
-
at da der ikke er nogen eksplicit begrænsning af statens ansvar for det offentlige foretagende IFP, kan dettes kreditorer med rette påberåbe sig princippet om, at staten påtager sig det offentlige foretagende IFP's gæld, selv om dette har status af juridisk person.
(112)
For det andet er proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (og diverse gennemførelsesbestemmelser (86) i tilfælde af dækning af offentlige foretagenders gæld, når de er dømt efter en retsafgørelse, af grunde, der forklares i betragtning 113-117, mere gunstige for det offentlige foretagende IFP's kreditorer end de almenretlige procedurer, idet proceduren ikke vil kunne føre til bortfald af den fordring, de har i det offentlige foretagende IFP.
(113)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 157-161 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, bemærker den først og fremmest, at det ifølge loven af 1980 (87) og dens gennemførelsesforanstaltninger (88) er staten, der er den kompetente myndighed med hensyn til at inddrive offentlige foretagenders gæld, og at loven nok så vigtigt giver staten beføjelse til at anvise på eget initiativ og tilvejebringe tilstrækkelige ressourcer.
(114)
I lighed med de overvejelser, der fremlægges i betragtning 162-168 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at den specifikke procedure, der er defineret i loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil, kun er en procedure til inddrivelse af fordringer og ikke en konkursbehandling, og at anvendelsen heraf ikke medfører bortfald af fordringen, hvorimod en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver uden sanktion ved afslutningen af en almindelig konkursbehandling medfører forbud mod, at kreditorerne genoptager retsforfølgningen. Kommissionen påpeger også, at kreditorerne på grundlag af loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil må formode, at de nødvendige midler findes eller altid vil findes til at betale deres fordring i den offentlige enhed, idet denne lov indeholder regler om udsættelse af anvisningen, men ingen regler om betalingsstandsning. Kommissionen mener på baggrund af disse to forhold, at den utilstrækkelige likviditet er dækket, i givet fald af staten, eller at situationen kun er midlertidig. Til gengæld er der ikke ved nogen konkursbehandling mulighed for, at en tredjemand bliver ansvarlig for den insolvente persons gæld, undtagen naturligvis når der er tale om en garant.
(115)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 170-180 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske retsakter bemyndiger eller endda tilskynder staten til at bevilge tilskud til offentlige foretagender, fortrinsvis klassiske banklån i situationer med utilstrækkelig likviditet, som kan være »supplerende ressourcer« som omhandlet i lov af 16. juli 1980. Kommissionen mener også, at disse retsakter er kendt af kreditorerne, som derfor med rette kan mene, at tilsynsmyndigheden vil kunne finde de nødvendige ressourcer til, at deres fordring kan blive betalt. Derfor anser Kommissionen den hypotese, hvorefter det ikke skulle lykkes kreditor at opnå betaling af sin fordring gennem procedurerne i loven af 16. juli 1980, for lidet sandsynlig.
(116)
I modsætning til sin konklusion angående La Poste i beslutning C 56/2007 påpeger Kommissionen imidlertid, at der i det foreliggende tilfælde findes forholdsvis mange midler i det offentlige foretagende IFP, som det selv kan mobilisere, idet de likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af de samlede passiver (25,2 mio. EUR), sådan som de franske myndigheder forklarede det i betragtning 44. Således erkender Kommissionen, at det i foretagendets aktuelle finansielle situation forekommer lidet sandsynligt, at det offentlige foretagende IFP som følge af mangel på egne midler, i hvert fald i den nærmeste fremtid, skulle blive ude af stand til at honorere sin gæld, og der dermed skulle blive brug for statslig indgriben.
(117)
Selv om det er usandsynligt på nuværende tidspunkt, er det dog ikke desto mindre muligt på længere sigt, at det offentlige foretagende IFP kommer i en situation med utilstrækkelige aktiver. Når det under sådanne omstændigheder er umuligt at mobilisere ressourcer gennem afhændelse af aktiver, bliver det nødvendigt med andre garantimekanismer (lån, forsøg på at drage staten til ansvar osv.). I øvrigt kan lovgivernes fastsættelse af en ordning til beskyttelse af aktiver give næring til sager om statens objektive ansvar i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's eventuelle insolvens (89). I denne henseende noterer Kommissionen sig de franske myndigheders argument (90) om, at selv om staten måtte mene, at et aktiv tilhørende et offentligt foretagende er »uundværligt« for udøvelsen af dets public service-opgave, og måtte modsætte sig en afhændelse heraf, indebærer det på ingen måde, at staten er forpligtet til at yde kompensation gennem garantiordninger. Kommissionen bemærker imidlertid, at de franske myndigheder har medgivet (selv om de bestrider, at det offentlige foretagende IFP kan drage fordel heraf), at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (91). Derfor mener Kommissionen, at en sådan beslutning fra det offentliges side om ikke at afhænde aktiver af hensyn til opretholdelsen af den offentlige service kan medføre et objektivt ansvar for staten for ulige fordeling af offentlige byrder.
(118)
For det tredje har Kommissionen af de årsager, der fremlægges i betragtning 185-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, den opfattelse, at de muligheder, som en kreditor har for at gøre statens ansvar gældende i det lidet sandsynlige tilfælde, at den i loven af 1980 fastsatte procedure ikke skulle sikre, at kreditoren kan få sin betaling, har karakter af garantiordning.
(119)
Selv om de franske myndigheder mener, at hverken statens culpaansvar eller objektive ansvar (92) i princippet kan gøres gældende, erkender de, at det godt kan være, at dommeren træffer bestemmelse om godtgørelse til kreditor i tilfælde af, at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til loven af 1980. I et sådant tilfælde mener de franske myndigheder imidlertid ikke, at kreditor får nogen som helst fordel, fordi erstatningen ville være sammenlignelig med den, som vedkommende havde fået efter den almindelige procedure. Kommissionen påpeger i den forbindelse visse særtræk ved den særlige lov fra 1980. Ifølge den almindelige retslige konkursbehandling får kreditorerne (især de simple) generelt ikke hele deres fordring dækket, og som oftest får en virksomhed under likvidation ikke sin gæld betalt af tredjemand.
(120)
De franske myndigheder anfægter ligeledes, at de muligheder for godtgørelse, som kreditorerne får ved at gøre ansvar gældende, kan sidestilles med en form for garanti. Tværtimod mener Kommissionen, at statens pådragelse af ansvar (culpøst eller objektivt) ved iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentligretlige juridiske personers gæld i henhold til loven af 16. juli 1980 svarer til en garantiordning i henhold til EU-retten, idet den sikrer kreditorerne betaling af deres fordring, ved at staten tvinges til at betale den i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Oven i købet sigter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »ECHR«) i sin retspraksis i sagen Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro mod Frankrig (93) (herefter »Campoloro-sagen«) mod at anerkende eksistensen af en automatisk garanti.
(121)
Endelig mener Kommissionen i lighed med påvisningen i betragtning 181-184 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders forslag om at præcisere anvendelsesdekretet til loven af 1980 ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at frigørelsen af ressourcer sker takket være en indsprøjtning af offentlige midler.
a)
De franske myndigheder har foreslået følgende ændring af anvendelsesdekretet til loven af 1980: »Når opfordringen ikke har givet noget resultat ved udløbet af disse frister, sørger statens repræsentant eller tilsynsmyndigheden for at opføre udgiften på den insolvente lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget. Den pågældende frigør evt. de nødvendige ressourcer af myndighedens eller virksomhedens budget ved at sænke de bevillinger, der er afsat til andre udgifter og endnu ikke er brugt, eller ved at hæve ressourcerne« (ændringen er understreget).
b)
Kommissionen påpeger imidlertid, som den har gjort i betragtning 67 i indledningsbeslutningen, at retsakterne, hverken i deres nuværende version eller i den ændrede version ifølge de franske myndigheders forslag, udelukker, at frigørelsen af ressourcer kan ske gennem en forhøjelse af ressourcer, som på forhånd er muliggjort gennem et tilskud eller en indsprøjtning af offentlige midler.
(122)
Af grunde, der allerede er forklaret i betragtning 204-211 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den i øvrigt, at ECHR's afgørelse af Campoloro-sagen viser, at den franske stats ansvarspådragelse i dette tilfælde virker som en implicit garanti for offentlige myndigheders gæld og ikke er knyttet til nogen betingelse om tab.
a)
Kommissionen bemærker nærmere bestemt, at ECHR tilbageviste de franske myndigheders argumenter, idet de byggede deres argumentation (94) på, at der dels ikke var noget udløsende forhold, som kunne tilskrives staten, dels at der ikke forelå nogen statsgaranti til fordel for de offentlige myndigheder med status af juridisk person, og at domstolen tog sagsøgernes (95) modsatrettede argumenter til følge.
b)
Kommissionen bemærker, at ECHR endte med at fastslå en overtrædelse af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »konventionen«) bl.a. med følgende begrundelse: »Disse domme bør derfor fuldbyrdes, idet domstolen minder om, at en statslig myndighed ikke kan bruge manglende ressourcer som påskud for ikke at betale en gæld i henhold til en retsafgørelse […]«. Endvidere fastslog ECHR, at der var tale om overtrædelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen, idet sagsøgerne havde været udsat for et indgreb i deres ejendomsret som følge af en særlig og alt for stor byrde forbundet med den manglende betaling af deres tilgodehavende (96). På baggrund af ovenstående pålagde domstolen staten hele skyldnerkommunernes gæld (97).
c)
Kommissionen mener, at der af denne retspraksis kan uddrages følgende tre vigtige elementer:
-
Med forbehold af at sagsøgerne opnår en retsafgørelse, der anerkender deres fordring, virker statens ansvar som en implicit garanti (98), idet den franske stat dels dømmes til at betale hele den offentligretlige persons gæld (99), dels at der ikke er foretaget nogen fordeling mellem det, der kunne skyldes den offentlige skyldnermyndigheds insolvenssituation og de eventuelle misligholdelser, som kan tilskrives staten (ECHR søgte på intet tidspunkt et udløsende forhold, der kunne tilskrives staten, og henholdt sig alene til skyldnerens insolvens).
-
Dette ansvar dækker gæld hos offentlige myndigheder, som dog har status af juridiske personer. Den franske regering påberåbte sig udtrykkeligt eksistensen af en juridisk person og egne midler som argument mod, at den franske stats ansvar kunne gøres gældende, men det argument blev tilsidesat af ECHR.
-
Anvendelsesområdet for statsgarantien dækker de dertil knyttede offentlige myndigheder. Garantien er derfor tæt knyttet til skyldnerens offentligretlige status.
d)
I øvrigt konstaterer Kommissionen, at den løsning, ECHR lagde til grund i Campoloro-sagen, ikke er isoleret, men tværtimod hænger sammen med en meget fast retspraksis, f.eks. i dommene i sagerne Artico mod Italien (100) og Bourdov mod Rusland (101).
(123)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 212-220 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske myndigheders bemærkninger ikke vil kunne afkræfte denne påvisning. På baggrund af ovenstående og i lighed med den konklusion, som Kommissionen drog i postsagen ifølge betragtning 222 i beslutning C 56/2007 og indledningsbeslutningen, konkluderer Kommissionen, at en kreditor, som ikke har opnået betaling af sin fordring i det offentlige foretagende IFP gennem procedurerne i lov af 16. juli 1980, ifølge gældende fransk retstilstand kan få hele beløbet svarende til den ikke fyldestgjorte fordring ved som sidste udvej at påberåbe sig statens ansvar i modsætning til det, der sker i forbindelse med en almindelig likvidationsprocedure, hvor tilbagebetalingen til kreditor er begrænset til værdien af de disponible aktiver. Som følge heraf mener Kommissionen, at statens ansvar behandles som en garanti, at det ikke er begrænset af nogen fransk retsakt, og at det er uløseligt forbundet med skyldnerinstitutionens offentligretlige status.
(124)
I øvrigt tager Kommissionen af de grunde, der allerede er gjort rede for i betragtning 223-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, det franske forslag til efterretning, ifølge hvilket der indføjes en anmærkning om, at der ikke foreligger nogen garanti, i samtlige det offentlige foretagende IFP's kontrakter, som indebærer en fordring, for at fjerne risikoen for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens. Den mener ikke desto mindre, at en sådan juridisk ramme vil være skrøbelig, og at der vil være tvivl om dens fortsatte eksistens, idet undtagelsen på grund af accepteret risiko er en regel i henhold til retspraksis, som altid kan udvikle sig. Kommissionen vurderer imidlertid, at et sådant forlag i sig selv er utilstrækkeligt, for det dækker ikke alle tilfælde. Det gør det ikke muligt at udelukke, at statsgarantien kan bringes i anvendelse for alle typer ansvar (navnlig ansvar uden for kontraktforhold og strafansvar). I øvrigt er det kontraktligt umuligt at bestemme, at staten ikke hæfter for det offentlige foretagende IFP's gæld, idet det offentlige foretagende IFP f.eks. kan være skyldner over for tredjemand gennem forskellige juridiske mekanismer, især i tilfælde af overtagelse af en anden enhed (102), som har gæld til tredjeparter, som ikke i første omgang kan identificeres. For så vidt angår tredjeparternes individuelle fordringer, mener Kommissionen endelig, at kun en almengyldig lov, hvori det hedder, at staten ikke er garant for det offentlige foretagende IFP, og som gælder i alle forhold og for alle typer tredjeparter, vil kunne »afskaffe« den ubegrænsede garanti. Såfremt de franske forslag skulle blokere for enhver mulighed for, at en kreditor hos det offentlige foretagende IFP skulle gøre statens ansvar gældende for at opnå betaling af sin fordring (et tilfælde, som ifølge Kommissionen ikke er verificeret), gør disse forslag det desuden ikke muligt klart at fastslå, hvad der ville ske i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens (103).
(125)
For det fjerde kan en kreditor hos et offentligt foretagende, selv om han ikke bliver fyldestgjort, knytte retsvirkninger til den legitime fejltagelse, han begik ved etablering af fordringen, idet den altid vil blive imødekommet.
(126)
Af de grunde, der er gjort rede for i betragtning 227, 228 (stk. 1-3) og 229 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at teorien om ydre fremtræden (104) gør det muligt at bekræfte, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer på baggrund af en vifte af samstemmende indicier med rette kan tro, at en sådan garanti faktisk eksisterer (og det endda under antagelse af, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke retligt vil kunne give det en ubegrænset garanti fra den franske stats side). De primære relevante indicier i henseende til teorien om ydre fremtræden ligger dels i, at forskellige retsakter (loven fra 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil) eller officielle dokumenter (budgetdokumenter) giver kreditor anledning til at tro, at staten vil påtage sig et EPIC's gæld i tilfælde af utilstrækkelig likviditet eller vil påtage sig sit ansvar, dels i, at de franske myndigheders manglende præcisering af loven på området efter Campoloro-sagen og de første procedurer, som Kommissionen indledte om status af EPIC, ligeledes giver kreditorerne grund til at stole på, at der findes en sådan garanti, og endelig i, at den manglende klare oplysning om retsvirkningerne af et EPIC's betalingsstandsning også peger i den retning.
(127)
I den foreliggende sag vil Kommissionen gerne tilføje, at det offentlige foretagende IFP's eventuelle kreditorer fra før 7. juli 2006 var kontraktligt bundet til et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (en privatretlig juridisk person), hvorom de ikke havde nogen grund til at tro, at det kunne være dækket af nogen som helst statsgaranti. Derfor kan anvendelsen af teorien om ydre fremtræden i givet fald kun være relevant, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter det offentlige foretagende IFP's statusændring.
(128)
I lighed med sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter den 7. juli 2006, at selv om det efter den hypotese, de franske myndigheder forsvarer, var fejlagtigt, når en kreditor mente, at staten er forpligtet til at garantere for offentlige foretagenders, og især det offentlige foretagende IFP's, gæld, ville den pågældendes fejltagelse være legitim på baggrund af de ovennævnte elementer og ville retligt kunne tillægges retsvirkninger. Hvis kreditor undtagelsesvis ikke skulle opnå betaling af sin fordring, ville han alligevel være sikker på, at den ikke ville bortfalde.
B. Garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagende IFP's eller dets forpligtelsers eksistens
(129)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 230-250 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at såfremt kreditor ikke inden for en rimelig frist og efter anvendelse af de i foregående afsnit beskrevne procedurer skulle opnå betaling af sin fordring, vil han være sikker på, at denne fordring ikke bortfalder - i modsætning til en kreditor hos en privatretlig enhed under konkursbehandling, som ikke har nogen garanti for at få sin fordring betalt.
(130)
Kommissionen understreger, at der ikke findes nogen konkurslukning af et offentligt foretagende efter beslutning af en offentlig myndighed, hvor foretagendets rettigheder og forpligtelser bortfalder. I tilfælde af at en offentlig myndighed beslutter en lukning, beviser praksis og visse grundlæggende forvaltningsretlige principper - selv om det ikke udtrykkeligt står i nogen lov - at de lukkede offentlige foretagenders rettigheder og forpligtelser som sådan altid overtages af en anden enhed og i mangel heraf af staten. Med andre ord overtages offentlige foretagenders gæld altid af en anden juridisk person, som ikke kan nægte dette, med det resultat, at hver fordringshaver er sikker på, at den rettighed, han har i henhold til sin fordring, vil kunne gøres gældende over for en anden institution, og at hans fordring derfor ikke vil bortfalde.
(131)
Kommissionen henviser til de nærmere detaljer i analysen i betragtning 233-250 i beslutning C 56/2007, som bygger på den undersøgelse, som eksperten i postsagen udførte af de organiske udviklingstendenser, der berører de offentlige foretagender, og som har afdækket tre forskellige grunde til offentlige foretagenders lukning (105), nemlig tilfælde, hvor offentlige foretagender ophører, tilfælde, hvor offentlige foretagender lukker, fordi deres opgave forsvinder, og mere udbredte tilfælde, hvor opgaven flyttes, hvilket nødvendigvis indebærer en overførsel af rettigheder og pligter.
a)
På baggrund af denne vurdering er det muligt for det første at mene, at selv om der ikke findes nogen generelle retsregler for lukning af offentlige foretagender, viser praksis, at det juridiske dokument altid rummer bestemmelser om, at rettigheder og forpligtelser for det foretagende, der skal lukke, overføres til enten staten eller den enhed, som overtager dens opgaver (106).
b)
For det andet er der generelt tale om overførsel af »rettigheder og forpligtelser« (og ordet forpligtelser sigter helt sikkert til gælden) og sommetider om en overførsel af »formue« (107) (udtryk, der ligeledes må omfatte gæld). Det eneste eksempel, der er fundet på, at et offentligt foretagende slet og ret lukkes, omfattede under alle omstændigheder overførsel af selve »gælden« til andre offentligretlige enheder (108).
c)
For det tredje, selv når opgaven bortfalder, overtages det offentlige foretagendes rettigheder og forpligtelser i praksis af et andet organ.
d)
Endelig og for det fjerde er den i undersøgelsen beskrevne praksis i overensstemmelse med »instruction codificatrice« nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder (109), nemlig at et EPIC's rettigheder og forpligtelser enten overgår til staten eller til den juridiske person, der overtager foretagendets opgave.
(132)
På grundlag af sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen sluttelig, at offentlige foretagenders gæld i praksis altid overføres til en anden offentligretlig juridisk person i tilfælde af lukning af det offentlige foretagende, der varetog opgaven. Fordringshavere mod disse offentlige foretagender, heriblandt det offentlige foretagende IFP, er således sikre på, at deres ubetalte fordringer ikke bortfalder.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP
(133)
På grundlag af de fremlagte oplysninger til påvisning af, at der foreligger en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af det offentlige foretagende IFP's forpligtelser, konkluderer Kommissionen, at følgende er gældende fra det offentlige foretagende IFP's statusændring den 7. juli 2006:
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer møder ikke de sædvanlige privatretlige og offentligretlige hindringer for fuld betaling af en fordring
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer kan med henblik på inddrivelse af deres fordringer benytte særlige procedurer, hvorved staten får lov til at tvinge skyldnervirksomheden til at betale fordringen
-
på intet tidspunkt får det offentlige foretagende IFP's kreditorer i henhold til fransk ret opfattelsen af, at foretagendet kunne stå i en situation med definitivt utilstrækkelig likviditet
-
i tilfælde af utilstrækkelig likviditet lader budgetdokumenterne formode, at staten ville kunne bevilge en særlig støtte til foretagender i den offentlige sektor, heriblandt det offentlige foretagende IFP
-
såfremt de tidligere beskrevne procedurer ikke gør det muligt for kreditor at blive fyldestgjort, kan han drage staten til ansvar for at opnå fuld betaling af sin fordring
-
selv om de tidligere behandlede søgsmål skulle strække sig over en vis tid, er fordringshaver sikker på, at hans fordring ikke vil bortfalde, selv om det offentlige foretagende IFP skulle undergå en organisk udvikling, således som praksis viser.
(134)
Disse særlige forhold er uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og indebærer, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans. Det kan derfor med rette konkluderes, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en ubegrænset garanti fra den franske stat i kraft af sin status af EPIC.
(135)
Statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer en overførsel af statsmidler jf. punkt 2.1 i meddelelsen om garantier. Det offentlige foretagende IFP betaler da heller ingen præmie for denne garanti. Således er der på samme tid tale om en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten giver afkald på den betaling, som normalt erlægges for garantierne. I øvrigt skaber garantien en risiko for et potentielt træk på statens ressourcer i fremtiden, idet staten kan se sig nødsaget til at betale det offentlige foretagende IFP's gæld (110).
(136)
Endelig tilskrives statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP staten, fordi den følger af kombinationen af det offentlige foretagende IFP's offentligretlige status, nationalretlige principper og to retsakter, nemlig loven af 25. januar 1985, som blev til handelsloven, og lov nr. 80-539 af 16. juli 1980 samt gennemførelsesbestemmelserne hertil.
7.1.1.2 Fravær af dækning af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen gennem den ubegrænsede garanti
(137)
Som Kommissionen allerede har anført i sin beslutning i sag C 51/2005 (111), i indledningsbeslutningen om den foreliggende sag og i afsnit 2 (»IFP-koncernen«) i nærværende afgørelse, danner det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat i konkurrenceretlig forstand en koncern. Det offentlige foretagende IFP ejer nemlig 100 % af selskabskapitalen i Axens direkte, 100 % af selskabskapitalen i Beicip-Franlab direkte og 100 % af selskabskapitalen i Prosernat indirekte. Det offentlige foretagende IFP udøver kontrol over sine datterselskaber, ved at dets egne ledende medarbejdere er placeret i de besluttende organer i datterselskaberne. Det udtaler sig i særdeleshed om de strategiske retningslinjer og basale beslutninger vedrørende datterselskabernes fremtid og er bundet gennem eneretsaftaler om overførsel af uundværlig teknologi til datterselskabernes økonomiske aktiviteter (aftaler, der indebærer gensidig forhåndsret (112) og gennem kontrakter om tilrådighedsstillelse af lokaler og personale. Det offentlige foretagende IFP's økonomiske integration med sine datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er således tilstrækkelig stærk til at føre til en sådan konklusion. Derfor bør det undersøges, hvad det nøjagtige omfang af statsgarantien er, så det kan kontrolleres, om der i tilfælde af, at et privatretligt datterselskab af det offentlige foretagende IFP bliver insolvent, vil kunne mobiliseres statslige midler til betaling af kreditorerne (med andre ord om det offentlige foretagende IFP's datterselskabers økonomiske aktiviteter er dækket af den ubegrænsede statsgaranti eller ikke).
(138)
I sine bemærkninger udtaler selskabet UOP Limited sig ikke om dette spørgsmål. Dets argumentation bygger på markedets aktørers opfattelse af enheden »IFP/Axens«, som ifølge selskabet vil kunne give IFP-koncernen en fordel såvel i henseende til leverandørerne som til kunderne eller kapitalmarkedet. Dette aspekt bliver undersøgt i afsnit 7.1.4 i denne afgørelse om de fordele, som IFP-koncernen har af foranstaltningen.
(139)
Til gengæld bestrider de franske myndigheder som angivet i betragtning 47 eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, bl.a. på baggrund af deres status af almindelige aktieselskaber.
(140)
I lighed med påvisningen af eksistensen af en ubegrænset garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP, som fremlægges i afsnit 7.1.1.1, vil Kommissionen undersøge, om kreditorerne hos de privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer (A), eller om de er omfattet af en garanti for opretholdelse af disse datterselskabers forpligtelser (B) i tilfælde af utilstrækkelige aktiver.
A. Kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for betaling af deres individuelle fordringer
(141)
Det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har status af aktieselskab. Som privatretlige juridiske personer (i modsætning til deres kontrollerende aktionær, som er et offentligt foretagende) falder de fuldt ud ind under anvendelsesområdet for de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation (113) i Frankrig.
(142)
Før undersøgelsen af, om det er muligt at gøre et ansvar for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber gældende over for den kontrollerende aktionær (b), er det på sin plads at præsentere den almindelige retslige konkursbehandling, som disse privatretlige datterselskaber er omfattet af i tilfælde af en betalingsstandsning (a).
a) Almindelig retslig konkursbehandling
(143)
Hvis det antages, at et af datterselskaberne i IFP-koncernen, et aktieselskab, er i betalingsstandsning (med andre ord at det ikke længere er i stand til at honorere sin forfaldne gæld ved hjælp af sine disponible aktiver), og at en rekonstruktion er åbenbart umulig (114), medfører den almindelige procedure (115), at selskabet kommer under retslig konkursbehandling. Det vil i givet fald være skyldneren, der senest 45 dage efter betalingsstandsningen kræver, at proceduren (116) indledes (medmindre skyldneren allerede har krævet en forligsprocedure indledt). En sådan retslig konkursbehandling vil have til formål at afslutte virksomhedens aktiviteter eller realisere dens formue gennem en samlet eller separat afhændelse af dens rettigheder og formuegoder (117). I konkursdekretet, der indleder den retslige konkursbehandling (118), udpeger retten en dommer til opgaven og udnævner en repræsentant for retten eller en person, der vælges for sine kompetencer på området, til kurator. Kurator udarbejder inden en måned efter sin udnævnelse en rapport om virksomhedens situation og går dernæst videre til likvidationsopgaverne og verificeringen (119) af fordringerne (120). Udbyttet af likvidationen bliver dernæst fordelt mellem kreditorerne efter deres rækkefølge i konkursordenen (udlodning til de privilegerede kreditorer og pantekreditorer, kreditorer med en særlig sikkerhed i løsøre og sidst simple kreditorer, dvs. ikkeprivilegerede, i forhold til deres fordring).
(144)
Når der ikke længere findes forfalden gæld, og når kurator råder over tilstrækkelige midler til at fyldestgøre kreditorerne, eller når konkursboets behandling hindres af utilstrækkelige aktiver, afsiger retten en afgørelse om slutning af konkursboet (121). Efter boets slutning beskyttes skyldneren af princippet om, at kreditorerne ikke længere kan genoptage retsforfølgningen. Med andre ord giver en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver ikke kreditorerne mulighed for at retsforfølge skyldner, medmindre (122) fordringen er opstået af en strafferetlig afgørelse eller af rettigheder, der knytter sig til kreditor som person.
b) Fravær af en garantiordning til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(145)
Som Kommissionens ekspert forklarede det i postsagen, hæfter selskabsdeltagerne i visse kommercielle selskaber, især aktieselskaber og anpartsselskaber, normalt ikke for gælden i det selskab, som de deltager i, med mere end deres indskud. Som aktieselskab falder det offentlige foretagende IFP's datterselskab netop ind under denne kategori. I IFP-koncernen lige som i enhver anden koncern er moderselskabets ansvar derfor i tilfælde af insolvens i et datterselskab, som er stiftet i form af et selskab med begrænset hæftelse (i det foreliggende tilfælde et aktieselskab), i mangel af kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring (123), hvorved det udtrykkeligt pådrager sig et ansvar, begrænset til tabet af dets indskud (som for enhver anden almindelig aktionær).
(146)
I betragtning af at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber tilhører en koncern i konkurrenceretlig forstand, bør det kontrolleres, hvorvidt det økonomiske afhængighedsforhold, som datterselskaberne står i til moderselskabet, efter fransk selskabsret automatisk er ansvarspådragende for det offentlige foretagende IFP, hvis disse privatretlige datterselskaber bliver insolvente, og dermed udløser mobilisering af statslige midler, idet staten leverer hovedparten af det offentlige foretagendes finansiering og har givet det en ubegrænset implicit garanti.
(147)
Efter afslutningen af denne grundige undersøgelse kan Kommissionen konkludere, at der i princippet ikke kan gøres et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær ifølge fransk civilret og handelsloven på grund af insolvens i et af dets datterselskaber, medmindre det sker for at påvise, at den kontrollerende aktionær har begået en fejl i ledelsen af sit datterselskab (i). De nyligt planlagte, men forkastede forslag til reform af civillovbogen, som netop skulle udvide princippet om erstatningsansvar for andres handlinger til også at gælde forholdet mellem moderselskab og datterselskaber i en koncern, bekræfter, at et sådant princip tværtimod ikke findes for indeværende i fransk ret (ii).
i) Fravær af aktionærens generelle ansvar for sit datterselskab
(148)
Ifølge doktrinen (124) er en koncern aldrig som organisation i sig selv kilde til et ansvarsgennembrud. I fransk ret henholder man sig til princippet om personligt ansvar som beskrevet i artikel 1382 i civillovbogen (125). Kun en ulovlig handling, der kan tilskrives moderselskabets opførsel, vil derfor kunne åbne adgang til dettes formue i form af et hæftelsesgennembrud.
(149)
Idet moderselskabet i IFP-koncernen i det foreliggende tilfælde er en offentligretlig juridisk person (det offentlige foretagende IFP), afføder dette spørgsmål indledningsvis endnu en vanskelig opgave, idet man faktisk på forhånd bør undersøge det retsplejeområde (forvaltningsdomstole eller øvrige domstole), som i det franske system i givet fald har domstolskompetence, for at placere et eventuelt ansvar hos en offentligretlig juridisk person, som kontrollerer en privatretlig juridisk person under retslig konkursbehandling.
(150)
Kommissionen bemærker, at den franske domstol, der afgør kompetencespørgsmål, Tribunal des conflits, for så vidt angår erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (126), længe har ment, at det øvrige domstolsområde var kompetent, når en offentligretlig juridisk person varetog den juridiske ledelse (127), mens forvaltningsdomstolene var kompetente, når den offentligretlige juridiske person varetog den faktiske ledelse (128). Imidlertid ser det ud til på retspraksis, at kompetencefordelingen mellem forvaltningsdomstolene og de øvrige domstole fremover bygger på arten af de leverede ydelser, nemlig offentlige serviceydelser eller virksomhed af industriel eller kommerciel karakter.
a)
Når det drejer sig om offentlige serviceydelser, synes Tribunal des conflits (129) at have forladt sin tidligere retspraksis, der var baseret på fordelingen mellem juridisk og faktisk ledelse, efter sin afgørelse i sagen om Département de la Dordogne (130), hvor den højeste instans havde afgjort, at det var forvaltningsdomstolen, der havde kompetencen, fordi det omhandlede en offentlig serviceydelse, og det uanset om den offentligretlige juridiske person havde den juridiske eller den faktiske ledelse af den privatretlige juridiske person, der varetog leveringen af denne offentlige ydelse. Efter at Tribunal des conflits i Blanco-dommen (131) havde mindet om, at »ansvaret, der påhviler staten eller andre offentligretlige juridiske personer som følge af skader, der kan tilskrives deres offentlige serviceydelser, er omfattet af en offentligretlig ordning« (understregning tilføjet), og at det kun forholder sig anderledes, hvis det udtrykkeligt er bestemt i loven, afgjorde den, at det ikke følger af loven af 25. januar 1985 om rekonstruktion og retslig likvidation af kriseramte virksomheder (i dag kodificeret i artikel L. 624-3 ff. i handelsloven), »at lovgiveren ved at gøre en undtagelse fra principperne for offentligretlige juridiske personers ansvar har villet lade placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, falde ind under de øvrige domstoles kompetence.« (Understregning tilføjet).
b)
Hvis det omvendt drejer sig om virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, falder det klart ind under de øvrige domstoles kompetence at pådømme erstatningsansvarets placering for en offentligretlig juridisk person, der kontrollerer en privatretlig juridisk person under konkursbehandling. I afgørelsen i sagen om Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) mente Tribunal des conflits bl.a., at »hvis placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, henhører under forvaltningsdomstolenes ansvar, falder et sådant søgsmål ind under de øvrige domstoles kompetence, når statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar placeres i kraft af, at der udøves virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, uden at der er grund til at skelne mellem, om den pågældende offentlige myndighed har handlet som faktisk eller juridisk leder af denne virksomhed.« (Understregning tilføjet). For at komme til denne konklusion i den pågældende sag tilbageviste Tribunal des conflits den karakter af offentlig serviceydelse, som kendetegnede den aktivitet, som et aktieselskab med direktion og tilsynsråd (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) udførte, på baggrund af to overvejelser, nemlig på den ene side forretningsformålet (133) og på den anden side finansieringsmåden (134).
(151)
Med hensyn til aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som er privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP, fremgår det af oplysningerne i sagen, bl.a. dem, der nævnes i betragtning 159, at deres forretningsformål har økonomisk karakter (135) og ikke karakter af offentlig serviceydelse. Desuden kommer hovedparten af disse virksomheders midler fra driftsindtægter, som deres økonomiske aktivitet genererer, og ikke fra offentlig finansiering. Endelig skal det bemærkes, at datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP blev stiftet som kommercielle selskaber på initiativ af en privatretlig (136) juridisk person (og ikke af en offentligretlig juridisk person, idet det offentlige foretagende IFP's statusændring til EPIC først indtraf den 7. juli 2006). Derfor forekommer den industrielle og kommercielle karakter af den virksomhed, som Axens, Beicip-Franlab et Prosernat udøver, ubestridelig, og i tilfælde af retslig konkursbehandling vil det uden tvivl være de øvrige domstole, der har kompetence til at pådømme et eventuelt erstatningssøgsmål anlagt over for det offentlige foretagende IFP.
(152)
På denne baggrund bør det kontrolleres, på hvilke betingelser den kontrollerende aktionærs ansvar kan gøres gældende i henhold til Cour de cassations retspraksis. Men betingelserne for ansvarsgennembrud ved at udvide en retslig konkursbehandling, der er indledt over for en bestemt juridisk person (datterselskabet), til også at omfatte en anden juridisk person (moderselskabet), er meget strenge. Stillet over for et insolvent datterselskab er ofrene for dette selskabs dispositioner tvunget til at bevise moderselskabets culpøse adfærd for at opnå erstatning, især moderselskabets benægtelse af dets datterselskabs status af juridisk person (α) og fejl i det kontrollerede selskabs ledelse (β).
α) Moderselskabets benægtelse af datterselskabets status af juridisk person
(153)
Cour de cassations retspraksis giver mulighed for et gennembrud mellem moderselskabet og dets datterselskaber for dettes dispositioner i to usædvanlige tilfælde (137), nemlig når datterselskabernes formue blandes sammen med moderselskabets (tilfældet med »formuesammenblanding«), og når datterselskaberne er skuffeselskaber (tilfældet kaldet »skuffeselskab«).
(154)
For så vidt angår »formuesammenblanding« (138), betegner dette begreb generelt den situation, hvor de to adskilte juridiske enheders regnskaber er udarbejdet således, at det er umuligt at fastslå, til hvem et givet aktiv eller passiv hører. For at påvise eksistensen af en sådan formuesammenblanding er det imidlertid ikke tilstrækkeligt, at der findes endog snævre bånd mellem selskaberne i koncernen. Ligeledes gør selskabsdeltagernes eller ledelsens, endog hovedsædets (139), identitet det ikke muligt i sig selv at fastslå formuesammenblanding. Formaliseringen af de koncerninterne forbindelser i aftaler underskrevet af moderselskabet og datterselskaberne er som oftest tilstrækkelig til at tilbagevise enhver mulighed for formuesammenblanding (140).
(155)
I to nylige sager, Metaleurop (141) og AOL Liberté (142), synes Cour de cassation endda at have skærpet sin kontrol med betingelserne for hæftelsesgennembrud for et moderselskab i en koncern. Integrationen mellem koncernens selskaber medfører ikke nødvendigvis formuesammenblanding, ikke engang hvis den er meget fremskreden. Ifølge doktrinen (143)»har hverken aftaler om likviditet og valuta mellem de to enheder eller personaleudvekslinger eller lån fra moderselskabet eller moderselskabets overtagelse af datterselskabets ledelsesbeføjelser karakter af en generel uorden i regnskaberne, der kan berettige en formuesammenblanding«. Det forekommer derfor særlig vanskeligt at gøre et moderselskabs ansvar for et af dets datterselskabers dispositioner på grundlag af sammenblanding af deres formuer (144) gældende, idet Cour de cassation kræver et ekstremt højt bevisniveau hertil.
(156)
I den foreliggende sag må det konstateres, at Kommissionen allerede har påpeget, at »[…] eftersom IFP og dets datterselskaber er særskilte juridiske enheder, har de også separate regnskaber« (145). Endvidere har de aftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, bl.a. eneretsaftaler om teknologioverførsel eller tilrådighedsstillelse af personale (146), ikke karakter af en generel uorden i regnskaberne, som kan berettige en formuesammenblanding i henhold til Cour de cassations retspraksis, idet hver ydelse er specifikt bogført i regnskaberne hos den enkelte enhed i IFP-koncernen, som det bl.a. fastslås i afsnit 7.1.4 og 7.3.
(157)
Med hensyn til »skuffeselskaber« drejer det sig om at karakterisere fraværet af elementer i datterselskabets stiftelsesoverenskomst (affectio societatis) for at vise, at det ikke reelt udgør en levende virksomhed. Cour de cassation (147) mener, at der er tale om et skuffeselskab, når den juridiske person, som proceduren er indledt over for, kun tilsyneladende eksisterer, idet det ikke udøver en aktivitet (148), der er adskilt fra forretningsførerens, uanset om denne er en fysisk eller juridisk person.
(158)
På grundlag af offentligt tilgængelige oplysninger (149) bemærker Kommissionen ligeledes, at det offentlige foretagende IFP og Axens, Beicip-Franlab og Prosernat hverken har de samme kontaktoplysninger eller samme adresser:
a)
Det offentlige foretagende IFP er registreret i handels- og selskabsregistret (Registre du Commerce et des Sociétés, herefter »CRS«) i Nanterre under nr. B 775 729 155, og det har hovedsæde i Rueil-Malmaison (150). Det offentlige foretagende IFP har to driftssteder i Frankrig i henholdsvis Solaize (151) og Pau (152).
b)
Axens er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 599 815 073, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (153) end moderselskabet. Axens' driftssteder ligger også på andre adresser end moderselskabet, som oftest uden for Frankrig, nemlig i USA i Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) og Calvert City (Kentucky), i Canada i Brockville (Ontario), i Kina i Beijing, i Japan i Tokyo, i Indien i New Delhi, i Bahrain og i Rusland i Moskva.
c)
Beicip-Franlab er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 679 804 047, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (154) end moderselskabet og Axens. Beicip-Franlab har datterselskaber og kontorer i mange lande i verden, bl.a. i Bahrain, Abu Dhabi, i Libyen i Tripoli, i Malaysia i Kuala Lumpur, i USA i Houston, Texas, i Mexico i Villahermosa, i Brasilien i Rio de Janeiro og i Rusland i Moskva.
d)
Prosernat er registret i RCS i Nanterre under nr. B 315 251 330, og dets hovedsæde ligger i Puteaux (155). Selskabet angiver (156) at være til stede i ca. tyve lande i verden, bl.a. i Sydamerika (Argentina, Brasilien og Venezuela), Europa (Det Forenede Kongerige, Italien og Norge), i Nordafrika (Algeriet og Egypten), Golfstaterne (Saudi-Arabien, De Forenede Arabiske Emirater, Kuwait, Oman og Qatar), Iran, Rusland og Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) samt det sydøstlige Asien.
(159)
Desuden er der tale om reelle økonomiske aktiviteter, som i det foreliggende tilfælde udøves af hvert af datterselskaberne, således at disse ikke med rimelighed kan betegnes som skuffeselskaber, især da Cour de cassation har vist sig meget krævende med hensyn til at betegne en juridisk person som et skuffeselskab (157).
a)
Selskabet Axens, der blev stiftet i 2001, driver en faktisk økonomisk virksomhed på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri, har over 600 ansatte og en årlig omsætning på ca. 300 mio. EUR.
b)
Selskabet Beicip-Franlab, der blev stiftet i 1967, driver en faktisk økonomisk virksomhed med udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Udøvelsen af denne virksomhed kræver omkring 100 ansatte og giver en årlig omsætning på ca. 40 mio. EUR.
c)
Selskabet Prosernat, der blev købt i 2001, driver virksomhed inden for undersøgelser og tjenesteydelser og produktion af udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. Virksomheden har ca. 70 ansatte og en årlig omsætning på ca. 50 mio. EUR.
(160)
Det fremgår således, at bortset fra ledelsesfejl, som behandles i betragtning 161-164, er de yderst begrænsede kriterier for hæftelsesgennembrud, som retspraksis har udmøntet sig i - datterselskabet er et skuffeselskab, eller formuesammenblanding mellem moderselskab og datterselskab - tydeligvis ikke opfyldt i den foreliggende sag. Derfor mener Kommissionen ikke, at betingelserne for automatisk at gøre et ansvar gældende over for det offentlige foretagende IFP i tilfælde af likvidation af dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er opfyldt.
β) Erstatningsansvar i tilfælde af moderselskabets fejlagtige ledelse af datterselskabet
(161)
Ledelsesfejl i kontrollen af datterselskabet kan traditionelt forpligte moderselskabet (158). Når moderselskabet har begået fejl i den kontrol, det udøver over ledelsen af sine datterselskaber, »især i koncerner, er der ifølge retspraksis mulighed for at gøre moderselskabets ansvar gældende« (159). Ifølge doktrinen kan ledelsesfejl af moderselskabet, som har optrådt som juridisk eller faktisk leder af et datterselskab i vanskeligheder, udløse ansvarsgennembrud (160) i tilfælde af likvidation. Moderselskabet kan da også komme til at hæfte i sin egenskab af selskabsdeltager i datterselskabet (161), hvis det kan tilskrives fejl (162), som ligger til grund for det kontrollerede selskabs vanskeligheder.
(162)
Ifølge de almindelige retsregler kan ledernes ansvar over for deres selskaber, de øvrige selskabsdeltagere eller kreditorerne gøres gældende (163). I forbindelse med en koncern vil kreditorerne hos et af datterselskaberne, der er i betalingsstandsning, forsøge at påvise, at moderselskabet har påtaget sig at være leder - juridisk eller faktisk (164) - af datterselskabet. Derfor er det især retsreglerne om kollektiv bobehandling (165), nærmere bestemt i forbindelse med erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (166), der pålægger moderselskabet et culpaansvar for sit datterselskab på betingelse af, moderselskabet har opført sig som leder (167) af datterselskabet. For at gøre moderselskabets culpaansvar gældende, skal der imidlertid forelægges bevis for en sådan ledelsesfejl og især for årsagssammenhængen mellem denne og den skade, der er lidt på grund af datterselskabets dispositioner (168).
(163)
Under alle omstændigheder fremgår det af ovenstående, at sådanne hæftelsesgennembrud på ingen måde udgør garantier, idet de altid er begrundet i moderselskabets culpaansvar. Derfor kan sådanne søgsmål heller ikke udløse et generelt princip om, at moderselskabet har et erstatningsansvar for sine datterselskaber. Det ville stride mod princippet om begrænset hæftelse, hvorefter aktionæren kun hæfter med værdien af sit indskud i aktieselskabet, undtagen når et sådant aktieselskab er et skuffeselskab eller har en formue, der er blandet sammen med moderselskabets, hvilket kan tilbagevises i den foreliggende sag.
(164)
Endelig fremgår det af Cour de cassations retspraksis, at anvendelsen af princippet om moderselskabets culpaansvar i forbindelse med ledelsen af datterselskabet under ingen omstændigheder tilnærmelsesvis udgør en mekanisme, der svarer til en garantiordning.
ii) De nylige forslag til reform af erstatningsansvar for andres handlinger
(165)
Med den gældende retstilstand ser det derfor ud til ifølge konklusionerne i en nylig parlamentsinformationsrapport (169), at »de løsninger, der hidrører fra retspraksis, understreger, at det er den juridiske personlighed, der er til hinder for ansvarspådragelsen« (170). (Understregning tilføjet).
(166)
Denne hindring virker så ophævende, at der for nylig rejste sig en debat i Frankrig om det betimelige i en reform af civillovbogen med det formål at lade erstatningsansvar for andres handlinger (171) tillige gælde i situationer med økonomisk afhængighed (bl.a. forbindelserne mellem datterselskaberne i en koncern og deres moderselskab). Visse forbrugersammenslutninger (172), som nævnes i parlamentsrapporten, synes især at beklage, at teknikken med at gøre selskaberne til datterselskaber gør det muligt i forbindelse med senere tvister for visse enheder at gøre den juridiske opdeling af selskaberne i koncernen gældende, når et datterselskab drages til ansvar, selv om de kommercielle tilbud har givet indtryk af en koncern af selskaber, der er fuldstændig integreret og tilbyder de samme ydelser.
(167)
I artikel 1355 i Catala-udkastet (173) blev det for nylig foreslået at indføre et nyt grundlag for placering af erstatningsansvar for andres handlinger, som skulle sætte spørgsmålstegn ved princippet om datterselskabernes juridiske autonomi:
»Artikel 1355
Man er automatisk erstatningsansvarlig for de skader, som forvoldes af dem, hvis livsførelse man betaler, eller hvis aktiviteter man tilrettelægger, leder eller kontrollerer i sin egen interesse. […].«
(168)
De kommentarer, som redaktørerne af dette udkast har tilføjet, kaster lys over de foreslåede fornyelser af disse bestemmelser med hensyn til erstatningsansvar for andres handlinger uden for kontraktforhold. Med vedtagelsen heraf vil »det at lede og tilrettelægge en anden persons virksomhed i den persons personlige interesse, som udøver kontrollen« (174) kunne blive et retsgrundlag, hvilket vil være en temmelig omfattende ændring af den aktuelle retstilstand, især da erstatningsansvaret fremover bliver meget præcist defineret. Således bliver ansvaret ikke »gjort betinget af bevis for den ansvarliges skyld, men af bevis for en handling, som ville kunne gøre handlingens direkte ophavsmand personligt ansvarlig, hvis han ikke havde handlet under en andens kontrol« (175).
(169)
I udkastets artikel 1360, stk. 2, præciseres dette princip i tilfælde, hvor moderselskabet i en koncern pådrager sig et erstatningsansvar for sine datterselskaber:
»Artikel 1360
[…] Ligeledes er den person ansvarlig, som kontrollerer den økonomiske eller formuemæssige aktivitet i et erhvervsforetagende, der står i et afhængighedsforhold, selv om den pågældende person handler for egen regning, når den skadelidte fastslår, at den skadevoldende handling er knyttet til udøvelsen af kontrollen. Sådan forholder det sig bl.a. for moderselskaber med hensyn til skader forvoldt af deres datterselskaber eller koncessionsgivere med hensyn til skader forvoldt af deres eneforhandlere.« (Understregning tilføjet).
(170)
Det fremgår af ovenstående, at der tværtimod med den gældende franske retstilstand og som forklaret ovenfor kræves bevis for et moderselskabs skyld i datterselskabets situation, hvis man skal gøre et erstatningsansvar gældende over for moderselskabet for datterselskabets dispositioner.
(171)
For så vidt angår den forudsigelige udvikling i den skrevne franske ret, tager Kommissionen det til efterretning, at den planlagte reform på dette punkt synes at være opgivet. I forbindelse med den omtalte parlamentsrapport erklærede lovkommissionens arbejdsgruppe da også, at den var modstander af en hvilken som helst »stadfæstelse af eksistensen af et objektivt ansvar, når der foreligger økonomisk afhængighed« (henstilling nr. 19). En reform med den retning synes i øvrigt ikke længere at være på dagsordenen. Den figurerer f.eks. ikke i lovforslag nr. 657 om reform af erstatningsansvaret (176), som blev præsenteret i den ordinære samling 2009-2010 (registreret hos senatets formandskab den 9. juli 2010).
(172)
Konklusionen - med den gældende franske retstilstand - er, at der i modsætning til statens ansvar i tilfælde af offentlige foretagenders insolvens, som har karakter af en garantiordning som følge af (bl.a.) sin automatik, ikke findes et ansvar, der implicit og automatisk kan gøres gældende over for moderselskaber for deres privatretlige datterselskabers dispositioner, når disse er under retslig konkursbehandling.
B. Kreditorerne i det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for opretholdelsen af datterselskabernes og/eller deres forpligtelsers eksistens
(173)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen i stand til at konkludere, at hvis det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i deres egenskab af aktieselskaber lukkes efter en konkursbehandling, forsvinder deres rettigheder og forpligtelser også. Under lignende omstændigheder har deres kontrollerende aktionær, det offentlige foretagende IFP, ganske vist mulighed for på forhånd at indsprøjte kapital (177) for at undgå en konkurslukning af dem. I så fald kunne en sådan tilførsel af midler sikre opretholdelsen af tredjeparters fordringer i disse datterselskaber.
(174)
I givet fald er der dog tale om et strategisk valg fra det offentlige foretagendes side og ikke om en lovfæstet automatisk forpligtelse. I øvrigt vil et sådant valg være omfattet af præcise bestemmelser om statsstøtte. I tilfælde af at denne kapitaltilførsel ikke var berettiget ifølge det markedsøkonomiske investorprincip, ville den fortsat være omfattet af Europa-Kommissionens forudgående kontrol (og tilsagn) efter at være blevet anmeldt af de franske myndigheder.
(175)
Derfor kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i tilfælde af konkursbehandling ikke har nogen sikkerhed for betaling af deres fordringer.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(176)
På baggrund af ovenstående kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber i modsætning til det offentlige foretagende IFP's kreditorer hverken er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer eller for opretholdelsen af disse aktieselskabers eksistens i tilfælde af konkursbehandling. Det betyder, at disse privatretlige datterselskaber ikke er omfattet af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP i kraft af sin status nyder godt af. Kommissionen bygger sin analyse på, at det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskabers kreditorer:
-
fortsat er underlagt de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder
-
ikke med den gældende franske retstilstand automatisk kan gøre et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær i datterselskaberne, det offentlige foretagende IFP (og dermed den franske stat) for disse datterselskabers dispositioner. De skal faktisk på forhånd fremlægge bevis for, at det offentlige foretagende har begået en fejl, hvilket udelukker, at et sådant ansvar automatisk kan gøres gældende og derfor kan sammenlignes med en garantiordning.
(177)
Kommissionen understreger, at den allerede har draget lignende konklusioner i andre sager, hvor den har vurderet, at et aktieselskab, der ejes 100 % af et det offentlige foretagende eller staten selv, ikke var omfattet af den ubegrænsede offentlige garanti, som aktionæren nød godt af. For så vidt angår de aktieselskaber, der direkte ejes af staten, har Kommissionen siden 2003 (sagen om EDF (178) ment, at omdannelsen af et EPIC til et almindeligt aktieselskab og dermed dets underlægning af de almenretlige konkursbestemmelser medførte, at den garanti, som virksomheden havde været omfattet af indtil da, bortfaldt. Den linje blev for nylig bekræftet, da La Poste selv blev omdannet til et 100 % statsligt ejet aktieselskab (179). For så vidt angår aktieselskaber, der ejes af offentlige foretagender, har Kommissionen i sin beslutning om oprettelse af Banque Postale erkendt, at den juridiske status for et sådant datterselskab i form af et aktieselskab, der ejes 100 % af et offentligt foretagende (i dette tilfælde La Poste, som på det tidspunkt havde en offentligretlig status, der kunne sammenlignes med et EPIC), i sig selv tillod at udelukke eksistensen af en ubegrænset garanti til dets fordel (180).
7.1.2 DEN ØKONOMISKE KARAKTER AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S AKTIVITETER, SOM ER OMFATTET AF DEN UBEGRÆNSEDE GARANTI
(178)
Som Kommissionen allerede har påpeget i sine tidligere beslutninger om det offentlige foretagende IFP (181) har det offentlige foretagende IFP i medfør af sine vedtægter følgende tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
(179)
De franske myndigheder mener, som det påpeges i betragtning 31, at det offentlige foretagende IFP er en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation).
(180)
Kommissionen mener ligeledes, at det offentlige foretagende IFP med hensyn til de opgaver, det har fået betroet, kan betegnes som en »forskningsorganisation« i henhold til punkt 2.2.d) i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation (182) (herefter »F&U&I-rammebestemmelserne«), idet dets primære mål er at drive grundforskning (183), industriforskning (184) eller forsøgsbaseret udvikling (185) og at formidle resultaterne gennem undervisning, publikation eller teknologioverførsel.
(181)
I overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis (186) kan (187) den offentlige finansiering af aktiviteter, der udføres af en forskningsorganisation (herunder dækningen af aktiviteterne af en ubegrænset offentlig garanti) medføre, at der er tale om statsstøtte, forudsat at den pågældende organisation udøver en økonomisk aktivitet, dvs. en aktivitet, der består i at tilbyde varer eller tjenesteydelser på et givet marked (188) uafhængigt af organisationens juridiske status og finansieringsmåde.
(182)
Hvad præcist angår den økonomiske (eller ikkeøkonomiske) art af de aktiviteter, som forskningsorganisationen udøver, har Kommissionen i løbet af sin beslutningspraksis (189) præciseret, hvad den betragter som relevant for de to kategorier.
(183)
Hvad angår forskningsorganisationens primære aktiviteter, mener Kommissionen, at de i princippet udgør aktiviteter af ikkeøkonomisk art, bl.a.:
-
uddannelsesaktiviteter med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer
-
uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse, herunder F&U-samarbejde
-
formidling af forskningsresultater.
(184)
Den vurderer i øvrigt, at teknologioverførslen (licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber) ikke er en økonomisk aktivitet, fordi den foregår på »internt niveau« (190), og alle indtægterne, som den genererer, geninvesteres i forskningsorganisationens primære aktiviteter.
(185)
Til gengæld mener Kommissionen, at den forskning, der udføres efter aftaler indgået med industrien, udlejning af forskningsudstyr samt konsulentarbejde (191) hører under de økonomiske aktiviteter.
(186)
I den foreliggende sag dækker den ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP i kraft af dets status af EPIC samtidig de ikkeøkonomiske aktiviteter (hvilket ikke i sig selv er et problem med hensyn til statsstøtte) og de økonomiske aktiviteter, som er af to typer.
(187)
Med hensyn til den første type økonomisk aktivitet har de franske myndigheder i deres breve af 13. januar og 16. juli 2010 erkendt, om end de som angivet i betragtning 31 også mener, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter for størstedelens vedkommende er ikkeøkonomiske, at det offentlige foretagende IFP ud over datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder har leveret tjenesteydelser bestående i det væsentlige af udlejning af materiel og lokaler, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser til datterselskaberne samt kontraktforskning for tredjemands regning og for datterselskabernes regning. Som angivet i betragtning 185 har sådanne aktiviteter en økonomisk karakter i den betydning, som Kommissionen normalt tillægger den.
(188)
For så vidt angår den anden type økonomiske aktiviteter, er teknologioverførsel såsom licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber, i princippet og som påpeget i betragtning 184 ikkeøkonomiske aktiviteter, hvis de foregår internt, og hvis den indtjening, de genererer, fuldt ud geninvesteres i offentlig forskning. I den foreliggende sag, som Kommissionen konkluderede i sin beslutning C 51/2005, er de meget specifikke relationer, som det offentlige foretagende IFP og dets privatretlige datterselskaber har, imidlertid af en sådan art, at »[…] visse af IFP’s aktiviteter kan betegnes som værende af økonomisk art, eftersom de udnyttes kommercielt af datterselskaberne« (192). Kommissionen har da også konkluderet, at de berørte datterselskaber ikke kan betragtes som virksomheder, der opererer uafhængigt af moderselskabet, eftersom deres aktiviteter er integreret i det offentlige foretagende IFP’s udviklingsstrategi, hvor IFP ikke blot har juridisk, men også faktisk kontrol over datterselskaberne, hvor eneretsaftaler vidner om en stærk økonomisk integration, og hvor det offentlige foretagende IFP og de berørte datterselskaber optræder med et fælles image over for aktørerne i de berørte sektorer. Teknologioverførslerne, især dem, der stammer fra industriforskningen (193), mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat skal derfor betegnes som økonomiske aktiviteter i konkurrenceretlig forstand.
7.1.3 AFGRÆNSNING AF NÆRVÆRENDE AFGØRELSE
(189)
Det fremgår af afsnit 7.1.1, at kun aktiviteter, der direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, er dækket af statsgarantien i modsætning til aktiviteter, der udøves af privatretlige datterselskaber, som ikke er omfattet af dækningen.
(190)
Det er i øvrigt kun statsgarantidækningen af de aktiviteter, der har økonomisk karakter blandt dem, som direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, der eventuelt indebærer en statsstøtte, såfremt de øvrige betingelser i henhold til artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten ligeledes er opfyldt.
(191)
Endelig fremgår det af afsnit 7.1.2, at disse økonomiske aktiviteter dels begrænser sig til kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP, dels til teknologioverførselsaktiviteterne på datterselskaberne Axens', Beicip-Franlabs og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder samt infrastrukturudlejning, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser.
7.1.4 EKSISTENSEN AF EN SELEKTIV FORDEL FOR IFP-KONCERNEN
(192)
For at analysere de eventuelle fordele, som IFP-koncernen kan drage af den ubegrænsede garanti til fordel for moderselskabet, det offentlige foretagende IFP, i kraft af dets status af EPIC, vil Kommissionen undersøge spørgsmålet i to trin: Den vil først undersøge de eventuelle fordele, som moderselskabet får (7.1.4.1), inden den undersøger de fordele, der potentielt overføres til dets datterselskaber (7.1.4.2).
7.1.4.1 Fordele for det offentlige foretagende IFP
(193)
I indledningsbeslutningen påpegede Kommissionen i overensstemmelse med punkt 2.1.3 i meddelelsen om garantierne, at den mente, at det offentlige foretagende IFP primært kunne drage fordel af sin EPIC-status gennem de mere gunstige finansieringsbetingelser (194) på kapitalmarkederne, fordi proceduren efter de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation ikke kan anvendes på offentligretlige juridiske personer. I tilfælde af det offentlige foretagendes insolvens, har Kommissionen i øvrigt bemærket, at statsgarantien gælder alle det offentlige foretagende IFP's fordringer, der, som det præciseres i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, »kan være af både finansiel, kommerciel og anden art«, især fordringer, som leverandører (hvis fakturaer ikke er betalt) eller kunder (til hvem tjenesteydelser ikke er leveret) har i foretagendet.
(194)
Efter den tilbundsgående undersøgelse af den foreliggende foranstaltning er Kommissionen derfor af den opfattelse, at den bør analysere eksistensen af en eventuel fordel for det offentlige foretagende IFP, for så vidt angår dets forhold til banker og finansielle institutioner (A), leverandører (B) og kunder (C).
A. Fravær af en fordel i forholdet til banker og finansielle institutioner
(195)
I sin indledningsbeslutning påpegede Kommissionen, om end den erkendte, at det offentlige foretagende IFP ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau (195), at den finansiering, der ydes det offentlige foretagende IFP, nødvendigvis risikovurderes af kreditorerne (196). I betragtning af at det offentlige foretagende IFP »må ud på lånemarkedet for at finansiere sin gæld«, anfører Kommissionen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kan udelukke, at det offentlige foretagende IFP kan have økonomisk fordel af, at finansmarkederne i deres kreditvurdering inddrager statens rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagende IFP's gæld.
(196)
Efter den tilbundsgående undersøgelse tager Kommissionen de oplysninger, som Frankrig har fremsendt, som nævnes i betragtning 64 ovenfor, og som er resumeret i tabel 1 i denne betragtning (hvor »K EUR« betyder »tusind euro«), til efterretning.
Tabel 1
Det offentlige foretagende IFP's gældsætning i perioden 2005-2010
Enhed:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
Lån og gæld til kreditinstitutioner (197)
Kortere frist end 1 år (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Længere frist end 1 år
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) heraf kortfristede banklån og kassekreditter
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rentesatser på lån og gæld til kreditinstitutioner:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Mellem- og langfristede lån
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Kortfristede banklån og kassekreditter
[Bank nr. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Det fremgår af disse oplysninger, at det offentlige foretagende IFP, hvad angår lån med frist på over et år, ikke har optaget lån hos kreditinstitutionerne siden sin statusændring, dvs. i perioden 2006-2009, som der findes data for. I den samme periode efter statusændringen har det offentlige foretagende IFP kun optaget lån med kortere frist end et år en enkelt gang, nemlig i 2009 til det beskedne beløb af […] (*) EUR. Det må i øvrigt konstateres, at den rentesats (EONIA + […] (*) %), som [Bank nr. 3] (**) beregnede sig, var […] (*) basispoint højere (alt andet lige) end den rentesats (EONIA + […] (*) %), som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til i 2005 hos [Bank nr. 1] (**), da det endnu var en privatretlig juridisk person og dermed endnu ikke omfattet af den statsgaranti, som det i dag får gennem sin status af offentligt foretagende.
(198)
For så vidt angår 2010, har de franske myndigheder præciseret, at det offentlige foretagende IFP havde fået fire kreditforslag på […] (*) EUR til 1-årige rentesatser på mellem EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 4] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 5] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) og EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 3] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 1] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR). Det offentlige foretagende IFP fik ligeledes et »spot«-tilbud af [Bank nr. 3] (**) (alt efter den valgte varighed af trækket) til en rentesats, der var lig EURIBOR + […] (*) %. Kommissionen tager det til efterretning, at disse rentesatser svarer til dem, som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til før sin statusændring i 2006, da det endnu var en privatretlig juridisk person, som ikke var dækket af en statsgaranti.
(199)
På baggrund af ovenstående erkender Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i perioden mellem statusændringen og 2010 ikke har draget nogen reel økonomisk fordel af sin status af EPIC i sit forhold til banker og finansielle institutioner. Med andre ord ser det ud til, at der ikke var lejlighed til i den pågældende periode, at den potentielle fordel, som virksomheden kunne have fået af den ubegrænsede garanti i form af en mere gunstig lånerente end markedsvilkårene, kunne materialisere sig.
(200)
En sådan konklusion gælder naturligvis kun fortiden, idet Kommissionen ikke kan antage, hvordan markedets aktører opfører sig i fremtiden, ej heller forudsige udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for det offentlige foretagende IFP's misligholdelse. Derfor er det nødvendigt i forbindelse med de årlige rapporter, som de franske myndigheder fremover skal sende til Kommissionen, at de afgiver oplysninger om det offentlige foretagende IFP's gældsætningsniveau og betingelserne herfor og fremlægger bevis for, at disse lån er i overensstemmelse med markedsvilkårene, eller tilføjer den tilsvarende støttes bruttoækvivalent i beregningen af garantieffektens maksimale beløb ifølge en metode, der er analog med den, der beskrives i tabel 6 i betragtning 300.
(201)
Endelig tager Kommissionen de franske myndigheders forslag til efterretning, ifølge hvilket der i forbindelse med hver transaktion indføres følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(202)
I den forbindelse vil denne forpligtelse i kombination med samtlige Frankrigs øvrige forpligtelser, og selv hvis den ikke i sig selv kan afgøre spørgsmålet om eksistensen af en garanti, i givet fald gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
B. Fordel i forholdet til leverandørerne
(203)
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP's forhold til leverandørerne, er det i modsætning til, hvad de franske myndigheder angiver (se betragtning 65), ikke tilstrækkeligt til at tilbagevise enhver fordel i kraft af dets EPIC-status, at det offentlige foretagende ifølge EU-retten eller national ret er pålagt en forpligtelse til konkurrenceudsættelse. Den enkelte leverandør kan nemlig, når vedkommende i forbindelse med organiserede offentlige indkøb afgiver sit bud, forvente, at det offentlige foretagende IFP aldrig går konkurs. Derfor skal der med hensyn til offentlige indkøb skelnes mellem prisnedsættelser som følge af de effektiviseringsgevinster, som muliggøres af konkurrenceudsættelsen blandt tilbudsgiverne i forbindelse med udbuddene - som udgør en reel »samfundsmæssig gevinst«, hvilket Kommissionen har påpeget i den rapport, som de franske myndigheder citerer - og prisnedsættelser som følge af, at medkontrahenterne anlægger en mere gunstig risikovurdering af en enhed, om hvilken de ved, at den i kraft af sin status af offentligt foretagende er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling. Disse to faktorer er, om end de begge trækker i retning af lavere priser på offentlige indkøb, af væsensforskellig art, så Kommissionen kan under ingen omstændigheder tillægge den ene den andens virkninger.
(204)
For at vurdere prisnedsættelsen som følge af leverandørernes mere gunstige risikovurdering af det EPIC, de leverer til, vil Kommissionen ræsonnere ved hjælp af omkostningen ved en tilsvarende risikodækning. I fraværet af en statsgaranti kunne en leverandør til det offentlige foretagende IFP, som ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti (dvs. købe sig fuld dækning mod risikoen for sin medkontrahents misligholdelse), da også benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. En sådan dækning af risikoen for misligholdelse tilbydes aktuelt bl.a. af selskaber, der har specialiseret sig i factoring (199).
(205)
Kommissionen bemærker, at vederlaget for en sådan factoringydelse omfatter to elementer:
a)
en finansieringsprovision (eller debitorrenter) beregnet tidsproportionalt til at dække præfinansieringen af det forskud, der ydes leverandøren, og som bl.a. afhænger af den gældende rentesats på tidspunktet for afhændelsen af fordringerne
b)
en factoringprovision i egentlig forstand, som varierer (200) fra 0,7 % til 2,5 % af den omhandlede omsætning med en gennemsnitssats på 1,5 % beregnet af summen af de fordringer, der er overført til betaling af regnskabsforvaltning, inddrivelse og fuldførelsesgaranti.
(206)
I deres brev af 26. november 2010 anførte de franske myndigheder, at Kommissionens betragtninger over den rolle, som factoring spiller, efter deres mening hviler på en ufuldstændig vurdering af grundene til, at en virksomhed benytter denne type tjenesteydelse. De franske myndigheder erkender ganske vist, at factoringselskaberne meget vel leverer de tre ydelser likviditetsforskud, inddrivelse og garanti for fordringer, men præciserer, at de kan tilbyde ydelserne i sammenhæng eller som særskilte ydelser. På baggrund af en undersøgelse, som Banque de France foretog i 2009 (201), tilføjer de, at debitoradministration (dvs. en finansiel opgave uden dækning af fordringerne) er blevet fremherskende blandt disse forskellige ydelser i en factors tilbud, således at brugen af factoring stadig oftere bliver en simpel likviditetsoperation for leverandøren. Kommissionen tager denne bemærkning til efterretning.
(207)
I øvrigt har de franske myndigheder oplyst det beløb, som det offentlige foretagende IFP har betalt for factoring (202) siden 2004 (som vederlag for de nødvendige leverancer til de to typer aktiviteter, de økonomiske og de ikkeøkonomiske):
Tabel 2
Det offentlige foretagende IFP's leverandørers brug af factoring i perioden 2004-2010
År
Antal berørte leverandører
Betaling til factoringselskaber
(i EUR)
Antal berørte fakturaer
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Hele perioden
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
De franske myndigheder konstaterer, at det offentlige foretagende IFP's betalinger til factoringselskaber er steget siden dets statusændring i 2006. De slutter heraf, at denne udvikling rokker ved Kommissionens ræsonnement om tredjeparters opfattelse af risikoen for misligholdelse fra et EPIC's side. De mener da også, at hvis det offentlige foretagende IFP havde fået en statslig risikodækning fra 2006, skulle brugen af factoringydelser være helt forsvundet eller i hvert fald være blevet mindre hyppig siden da.
(209)
Da brugen af factoring, som de franske myndigheder selv angiver i betragtning 206, mere og mere er knyttet til behovet for likviditetsforskud (stigning i debitoradministration) og mindre og mindre til overtagelsen af debitorrisikoen (fald i inddrivelse, finansiering og garanti), og da det ikke er muligt i det offentlige foretagende IFP's regnskaber at skelne mellem de forskellige factoringydelser, som dets leverandører benytter, er det tværtimod Kommissionens opfattelse, at den udvikling, som det offentlige foretagende IFP har konstateret, ikke gør det muligt at rokke ved dens ræsonnement og endnu mindre muligt at påvise, at det offentlige foretagende IFP's leverandører skulle have konkluderet, at der var en øget risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side efter statusændringen.
(210)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at dække leverandørernes risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side, hvis de ikke nød godt af en statsgaranti. Kommissionen bemærker imidlertid, at idet factoringprovisionen som nævnt i betragtning 205.b) reelt dækker tre særskilte ydelser (inddrivelse, finansiering og debitorgaranti), udgør det nævnte maksimale beløb på 2,5 % af den garanterede omsætning under alle omstændigheder en forhøjelse af den præmie, det ville være nødvendigt at betale for alene at dække risikoen for misligholdelse.
(211)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets leverandører. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(212)
For så vidt angår de omhandlede beløb, har de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 anført, at omkostningen ved erhvervelse af disse varer og tjenesteydelser direkte er indregnet i værdiansættelsen af det personale, der afsættes til de aktiviteter, som er berørt af erhvervelsen af de nævnte varer og tjenesteydelser (204). For så vidt angår viderefakturering af udstationeret personale og lokaler, medfører lokalerne i øvrigt ingen specifikke udgifter af betydning, idet samtlige tilhørende omkostninger allerede er integreret i foretagendets strukturomkostninger.
(213)
Hvad endelig angår varer og tjenesteydelser, der specifikt er indkøbt til udelukkende økonomiske aktiviteter, udgør det årlige gennemsnitlige beløb for disse leverancer ifølge de franske myndigheder en beskeden andel (205) af den årlige gennemsnitlige omsætning, som det offentlige foretagende IFP realiserer. Vedrørende kontraktforskning beløber de leverancer, som det offentlige foretagende IFP købte for at levere sine ydelser i perioden 2006-2009, sig til et årligt gennemsnit af […] (*) beregnet på basis af oplysninger, som det offentlige foretagende IFP har indsamlet via sit driftsbogholderi.
(214)
Kommissionen mener, at det offentlige foretagende IFP til udøvelsen af sine økonomiske aktiviteter har haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, der følger af disses mere gunstige risikovurdering af virksomheden. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen, at den under alle omstændigheder ikke vil kunne overskride et årligt (206) gennemsnit i størrelsesordenen […] (*) EUR over den pågældende periode (2006-2009).
(215)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets leverandører er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
C. Fordel i forholdet til kunderne
(216)
Hvad angår de forskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer, tager Kommissionen selskabet UOP Limiteds bemærkninger til efterretning. Selskabet angiver heri, at teknologierhververne i forbindelse med teknologiafhændelse, som i sagens natur er et risikabelt område, i henseende til dækning af ansvaret i og uden for kontraktforhold er særligt følsomme over for garantierne for, at deres leverandører er i stand til at levere de lovede ydelser.
(217)
Imidlertid præciserede de franske myndigheder i deres brev af 13. januar 2010, for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold, at de privatretlige selskaber og de offentlige foretagender i Frankrig er ligeligt underlagt en almenretlig ordning (artikel 1382 i civillovbogen om især ordningen for culpaansvar (207). De franske myndigheder tilføjede, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter havde særlige karakteristika, idet de indebar brugen af let antændelige, eksplosive eller giftige produkter og laboratorieudstyr, som kan være kilde til stor »industriel« risiko (208) ifølge forsikringsselskabernes sædvanlige brug af ordet. Derfor har det offentlige foretagende IFP tegnet forskellige forsikringer for at dække ikke blot de klassiske risici (erstatningsansvar), men ligeledes specifikke risici såsom dem, der er forbundet med ioniserende kilder eller maskiner, der bryder sammen i nærheden af brøndene. Med hensyn til erstatningsansvar dækker det offentlige foretagende IFP's forsikring fire typer, nemlig erhvervsansvarsforsikring, produktansvarsforsikring, professionel ansvarsforsikring og miljøskader.
(218)
Det fremgår af ovenstående, at det offentlige foretagende IFP på ingen måde har læsset sit erstatningsansvar uden for kontraktforhold over på staten i tilfælde af et uheld ved at risikere at forlade sig på den garanti, som det har i kraft af sin EPIC-status, men at det tværtimod tegner de forsikringer på markedet, der er nødvendige for at dække risikoen.
(219)
For så vidt angår erstatningsansvar i kontraktforhold, fremgår det af de franske myndigheders oplysninger som svar på UOP Limiteds bemærkninger, især dem, der er gengivet i betragtning 91, at det offentlige foretagende IFP's ansvar over for sine kunder (egne datterselskaber såvel som tredjeparter) i forbindelse med levering af tjenesteydelser »er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne’, således at hvis kunden mener, at det arbejde, som det offentlige foretagende IFP har udført, er fejlbehæftet, kan IFP under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige. I øvrigt noterer Kommissionen sig de franske myndigheders bemærkning om, at de konstaterer, at en kontraherende part i kraft af princippet om ikkesammenlægning af ansvar ikke kan gøre et erstatningsansvar uden for kontraktforhold gældende med det formål at søge erstatning for skader, som vedkommende har lidt som følge af et kontraktforhold (209).
(220)
Tilbage står dog, at kunderne på baggrund af den garanti, som staten giver det offentlige foretagende IFP, er sikre på, at IFP aldrig kommer under retslig konkursbehandling og derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse.
(221)
I lighed med det ræsonnement, som Kommissionen fremlægger i betragtning 204 ff. om forholdet til leverandørerne, mener den, at en kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler (f.eks. en bank eller et forsikringsselskab) at købe en fuldførelsesgaranti (engelsk »performance bond«) for at sikre sig afviklingen af den kontrakt, som den har med det offentlige foretagende IFP. Formålet med en sådan beskyttelse er at garantere denne kunde en økonomisk kompensation i tilfælde af et tab, der skyldes manglende (fuldstændig eller delvis) gennemførelse af kontrakten.
(222)
På dette punkt tager Kommissionen til efterretning, at Frankrig ikke uden visse forbehold og som nævnt i betragtning 66 erkender, at »den eneste formodede virkning for det offentlige foretagende IFP, som kunne identificeres, ville være en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier.« De franske myndigheder konkluderer herefter uden yderligere præcisering, at resultatet af en sådan afgiftslettelse »med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig.«
(223)
Kommissionen påpeger for det første, at der indgår mange faktorer i beregningen af omkostningen ved en fuldførelsesgaranti, især kontrakttypen og det dækkede beløb, arbejdsstyrken, den finansielle situation, risikoen for misligholdelse og skadeshyppigheden hos den virksomhed, hvis ydelser er dækket, samt andre rent finansielle oplysninger såsom honorarer eller provision til formidlere. På baggrund af offentligt tilgængelige oplysninger (210) vurderer Kommissionen, at den sats, der anvendes, sædvanligvis varierer mellem 1 % og 5 % af den dækkede omsætning.
(224)
Fastsættelsen af de specialiserede formidleres pris for dækningen sker med statistiske teknikker, eventuelt suppleret med en risikotype, således at det ikke er muligt forud at bestemme en fast sats for en fuldførelsesgaranti. Den endelige pris for garantien afhænger i sidste ende af beløbet for de eventuelle tab og sandsynligheden for, at de sker. Selv om der i visse sektorer kan tilbydes en garanti for »perfekt fuldførelse« (f.eks. i bygge- og anlægssektoren eller international handel), forekommer det derfor ikke muligt at dække mere end en »bedste indsats« vedrørende kontraktforskningen, idet F&U i sagens natur er et risikabelt område, hvor købere af forskningsarbejde ingen sikkerhed har for, at dette udmønter sig i resultater, som kan udnyttes. I den henseende noterer Kommissionen sig, at det beløb, som det offentlige foretagende IFP kontraktligt garanterer sine kunder, herunder sine datterselskaber, begrænser sig til én gange prisen på de leverede forskningsydelser.
(225)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at garantere kunderne (herunder datterselskaberne) det offentlige foretagende IFP's »bedste indsats« i udførelsen af forskningsarbejdet. Adspurgt om dette forhold angav de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010, at de heller ikke var i besiddelse af oplysninger om den præmiestørrelse, som markedet beregner sig for at dække de specifikke risici på F&U-området. Kommissionen mener dog, at den præmie, som markedet ville kræve til dækning af en sådan risiko (begrænset til »bedste indsats« inden for forskning og dermed mindre end risikoen ved »perfekt fuldførelse« af en kontrakt) strengt logisk ville være lavere end de maksimale skøn, som anføres i betragtning 223. Derfor mener Kommissionen, at en maksimal sats på 5 % af den omsætning, som den dækkede ydelse genererer, under alle omstændigheder udgør en forhøjelse af den præmie, som det ville være nødvendigt at betale for at få dækket en sådan risiko.
(226)
Med hensyn til beløbet på de økonomiske aktiviteter, der vil kunne dækkes af en sådan garanti, påpeger Kommissionen, at disse aktiviteter er af to typer, nemlig dels udlejningen af infrastruktur, tilrådighedsstillelse af forskningspersonale og levering af juridiske ydelser samt kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP (såvel for tredjeparters regning som for dets egne datterselskabers regning), dels det offentlige foretagende IFP's teknologioverførsler til datterselskaberne på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder. Hvad angår de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udfører på sit datterselskab Beicip-Franlabs (211) eneretsbaserede forretningsområde, har Kommissionen da også allerede konstateret, at de er fuldt finansierede af indtægter fra markedet for rådgivning om udnyttelse af olieforekomster og udgivelse og formidling af programmel til olieudvinding. I beslutning C 51/2005 fastslog Kommissionen fraværet af koncerninterne overførsler af det offentlige foretagende IFP's offentlige finansiering til datterselskabet Beicip-Franlab, idet de kommercielle forbindelser mellem de to enheder foregår på normale markedsvilkår. Da de vederlag, som Beicip-Franlab betaler det offentlige foretagende IFP, »mere end« (212) dækker omkostningerne ved IFP's forskning på datterselskabets eneretsbaserede forretningsområde, kan Kommissionen konkludere, at den anvendte prisfastsættelse gør, at Beicip-Franlab allerede, uanset hvad, betaler for en eventuel yderligere effekt af statsgarantien på de forskningsomkostninger, som det offentlige foretagende IFP bærer. På disse betingelser er statsgarantiens dækning af de kommercielle relationer mellem datterselskabet og dets moderselskab ikke af en sådan art, at den kan udgøre en konkurrencemæssig fordel i forbindelse med det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på datterselskabet Beicip-Franlabs eneretsbaserede forretningsområder. Statsgarantiens eventuelle dækning udgør derfor ikke statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(227)
Vedrørende det offentlige foretagende IFP's aktiviteter af den første type for såvel tredjeparters regning som datterselskabernes regning oplyste de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 det beløb, som det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter udgjorde mellem 2006 og 2009. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb for forskningen i denne periode androg […] (*) EUR, heraf […] (*) EUR for tredjeparter og […] (*) EUR for datterselskaberne.
(228)
De franske myndigheder har desuden leveret oplysninger om de administrative tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP har leveret til sine datterselskaber i samme periode. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb, der viderefaktureres af det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber siden 2006 har ligget omkring […] (*) EUR for det udstationerede personale og […] (*) EUR for domiciludgifter (213).
(229)
Vedrørende den anden type aktiviteter, nemlig teknologioverførsel fra det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, skal det først og fremmest påpeges, at beslutning C 51/2005 allerede indeholdt beløbene for 2006:
a)
På Axens' eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser forud for sin industrielle forskning og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
b)
På Prosernats eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
c)
Samlet har det offentlige foretagende IFP således realiseret for 56,4 mio. EUR forskningsydelser på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder (heraf 7,4 mio. EUR i tekniske feasibilityundersøgelser og 49 mio. EUR i forskningsarbejde), mens dets egne midler i alt androg […] (*) EUR. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at denne forskning var subsidieret med offentlige midler i størrelsesordenen 11,3 mio. EUR (eller en støtteintensitet (214) på 20 %).
(230)
Med hensyn til de følgende år fik Frankrig i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og indtil eneretsaftalerne udløber, pligt til at »forelægge Kommissionen en detaljeret rapport om de projekter, IFP gennemfører på de områder, hvor Axens og Prosernat har enerettigheder«. De oplysninger, der fremgår af disse årlige rapporter, gør det muligt at beregne det præcise årlige beløb for den forskning, der er ydet af det offentlige foretagende IFP for datterselskaberne på disses eneretsbaserede forretningsområde.
(231)
Indtil videre har Frankrig sendt Kommissionen årlige rapporter for 2007, 2008 og 2009. På baggrund af den nødvendige tid til behandling af regnskabsdata bliver rapporten for 2010 fremsendt i løbet af 2011.
(232)
På Axens' eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 3 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 3
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Axens' eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(234)
På Prosernats eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 4 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 4
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Prosernats eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Prosernats eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(236)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i henseende til sine økonomiske aktiviteter havde en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder for sine forskningsydelser, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i nærværende betragtning (hvor EUR betyder euro og »M EUR« betyder »millioner euro«):
Tabel 5
Forhøjelser af den økonomiske fordel, som det offentlige foretagende IFP drager i sit forhold til kunderne af den ubegrænsede garanti fra 2006 til 2009
2006
2007
2008
2009
Forskningsydelser (uden for datterselskabernes eneretsområder)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse (215)
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
For datterselskabernes regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
For tredjeparters regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Administrative tjenesteydelser
Viderefakturering af udstationeret personale
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Viderefakturering af domiciludgifter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Ydelser inden for Axens' eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Ydelser inden for Prosernats eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
I alt for datterselskaberne
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
I alt for tredjeparter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets kunder. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(238)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets kunder er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
7.1.4.2 Fordele overført til de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen
(239)
For så vidt angår datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP, påpegede Kommissionen i indledningsbeslutningen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kunne udelukke, at »enhver fordel af det offentlige foretagende IFP's EPIC-status, som f.eks. mere gunstige lånevilkår, ligeledes kunne gavne de tre datterselskaber« (216).
(240)
Efter nærværende tilbundsgående undersøgelse, af de i afsnit 7.1.1.2 nævnte grunde og i betragtning af fraværet i fransk ret af et generelt aktionæransvar for datterselskaberne i en koncern er der ikke belæg for at mene, at det offentlige foretagende IFP og dermed den franske stat kan pådrage sig ansvaret for betalingen af de fordringer, som tredjeparter har i Axens og Prosernat i forbindelse med disses økonomiske aktiviteter, især i tilfælde af at de kommer under retslig likvidation.
(241)
Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i sin beslutning N 531/2005 - selv om den som nævnt i betragtning 177 havde den opfattelse, at Banque Postale som aktieselskab fortsat var omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og dermed ikke selv havde nogen fordel af en ubegrænset statsgaranti - ikke desto mindre behandlede spørgsmålet om en eventuel overførsel på datterselskabet af virkningerne af en offentlig garanti til fordel for dets eneaktionær (217).
(242)
Nærmere bestemt vurderede Kommissionen (218), at koncernens driftsstruktur medførte en gennemtrængelighed mellem aktionæren (La Poste) og datterselskabet (Banque Postale) som følge af den kombinerede virkning af i) datterselskabets anvendelse af menneskelige og materielle ressourcer stillet til rådighed af moderselskabet og ii) vederlaget for disse ressourcer på basis af de omkostninger, som moderselskabet bar. I tilfælde af at der forelå en økonomisk fordel, der kunne bevirke lavere omkostninger for La Poste, ville vederlaget, som Banque Postale betalte til sit moderselskab, således være blevet reduceret tilsvarende og have medført en overførsel (i det mindste delvis) af denne økonomiske fordel på datterselskabet.
(243)
I analogi hermed vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at der forekom en vis gennemtrængelighed, navnlig i det offentlige foretagende IFP's prisfastsættelse af de ydelser, det leverer til Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområde, hvorved de koncerninterne kommercielle relationer ikke fulgte en markedslogik, men tværtimod gav mulighed for krydssubsidiering af datterselskabernes økonomiske aktiviteter med offentlige midler stillet til rådighed af moderselskabet. Som påpeget i betragtning 226 konkluderede Kommissionen i øvrigt, at relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og datterselskabet Beicip-Prosernat (219) foregik på normale markedsvilkår.
(244)
I førnævnte sag om Banque Postale fandt Kommissionen det nødvendigt, at de franske myndigheder indgik forpligtelser, der tillod oprettelsen af en mekanisme, der neutraliserer den eventuelle virkning af moderselskabets fordele for datterselskaberne. For så vidt angår finansieringsvilkårene, gik denne forpligtelse ud på »skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for nævnte finansielle transaktion. Denne kontraktbestemmelse skal fremgå af emissionsprospektet for hver transaktion. (220)«
(245)
I den foreliggende sag forpligtede de franske myndigheder sig til, for så vidt angår det offentlige foretagende IFP's datterselskabers lånevilkår (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(246)
Med hensyn til datterselskabernes udnyttelse af de menneskelige og materielle ressourcer, som moderselskabet stiller til rådighed, antog Kommissionen i beslutning C 51/2005, »at hvis der er tale om subventionering af økonomiske aktiviteter, kan den henføres til størrelsen af de vederlag, de pågældende datterselskaber betaler til moderselskabet, og vil fremgå af IFP’s regnskab« (221). Men i undersøgelsen af det offentlige foretagende IFP's regnskaber er de eneste oplysninger, der findes om omkostninger, der ikke allerede var medregnet af Kommissionen for 2006 i beslutning C 51/2005 og for de følgende år af de franske myndigheder i deres årlige rapporter, de oplysninger, som vedrører den ubegrænsede garantis dækning af de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer til sine datterselskaber. Da den tilsvarende præmie for en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats« ikke er betalt til staten, har den heller ikke kunnet prissættes i ydelserne til datterselskaberne.
(247)
Derfor bør opfattelsen være, at den økonomiske fordel for det offentlige foretagende i kraft af den lovbestemte garanti således er blevet overført på de privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.
(248)
For så vidt angår de kontrakter, som både det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Prosernat og Beicip-Franlab har indgået med deres fælles leverandører, og som Kommissionen har nævnt i sin indledningsbeslutning, og selskabet UOP Limited ligeledes har nævnt i sine bemærkninger som angivet i betragtning 73, har de franske myndigheder ganske vist bekræftet, at de eksisterer, men også præciseret, at det i det væsentlige drejede sig om transportområdet (luft- og jernbanetransport), nemlig tjenesterejser for de forskellige enheders personale. Kommissionen mener, at hvis datterselskaberne har kunnet profitere af mere gunstige indkøbsbetingelser i IFP-koncernen, hvilket ikke nødvendigvis er fastslået for de berørte leverancers vedkommende, ville det snarere skyldes en politik om mængderabat, som disse leverandører eventuelt gav i tilfælde af grupperede indkøb, end en eventuel virkning af garantien. Hvis det antages, at analysen i afsnit 7.1.4.1.B af det offentlige foretagende kan overføres på datterselskaberne for de leverancers vedkommende, som datterselskaberne indkøbte sammen med moderselskabet, og at disse leverancer er omfattet af en sådan overførsel af den fordel, som det offentlige foretagende IFP har i kraft af garantien, når det køber disse ydelser billigere, ville de omhandlede beløb under alle omstændigheder være så beskedne, at Kommissionen tvivler på, at de kan antage en karakter af reel økonomisk fordel.
(249)
I overensstemmelse med konklusionerne i beslutning C 51/2005 er de eneste aktiviteter, der kan være omfattet af en fordel, fordi statsgarantien til fordel for moderselskabet dækker forskningsaktiviteterne på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder, derfor begrænset til »[det offentlige foretagende IFP's] støtte til aktiviteterne på Axens' og Prosernats forretningsområder« (222). Vedrørende netop de fordele, der overføres på Axens og Prosernat mener Kommissionen uden præcist at kunne kvantificere fordelen med et nøjagtigt beløb i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i betragtning 236.
(250)
Det er Kommissionens opfattelse, at en sådan økonomisk fordel overført af det offentlige foretagende IFP på sine privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat er selektiv, idet datterselskabernes konkurrenter ikke har adgang til det offentlige foretagende IFP's teknologier og menneskelige og materielle ressourcer på lige så gunstige vilkår.
7.1.5 KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(251)
Den undersøgte foranstaltning vil kunne føre til en nedbringelse af det offentlige foretagende IFP's driftsomkostninger ved de ydelser, det leverer til tredjeparter (kontraktforskning), og en nedbringelse af Axens' og Prosernats driftsomkostninger ved de ydelser, de køber af deres moderselskab (forskning på deres eneretsområde, kontraktforskning, tilrådighedsstillelse af personale og materiel, levering af administrative tjenesteydelser), hvilket bevirker en favorisering af IFP-koncernen og dermed fordrejer konkurrencen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(252)
Eftersom de markeder, hvor IFP-koncernen er aktiv, især markedet for kontraktforskning, der direkte angår det offentlige foretagende IFP, markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri for datterselskabet Axens' vedkommende og markedet for undersøgelser, tjenesteydelser og udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl for datterselskabet Prosernats vedkommende, i vidt omfang er åbne for samhandelen i det indre marked, kan en sådan foranstaltning få en ugunstig indflydelse på de konkurrenter, som driver eller ønsker at udvikle lignende økonomisk aktivitet på de berørte markeder.
(253)
Under disse omstændigheder kan eksistensen af en ubegrænset statslig garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.1.6 KONKLUSION ANGÅENDE FORANSTALTNINGENS KARAKTER AF STATSSTØTTE
(254)
Den lovbestemte garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer dermed en overførsel af statsmidler, der kan tilskrives staten, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater ved at begunstige IFP-koncernen.
(255)
Kommissionen konkluderer, at denne garanti udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2 STØTTEFORANSTALTNINGENS ULOVLIGE KARAKTER
(256)
Før sin statusændring var IFP en privatretlig juridisk person, stiftet i form af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser. I medfør heraf var IFP omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og ikke af statsgarantien, der følger med en status af EPIC.
(257)
Ved dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006, der blev vedtaget på grundlag af lov nr. 2005-781 af 13. juli 2005, blev IFP omdannet til et EPIC den 7. juli 2006. Denne statusændring bevirker, at det offentlige foretagende IFP får en ubegrænset statsgaranti. Den omhandlede foranstaltning kan derfor karakteriseres som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i procedureforordningen.
(258)
I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i procedureforordningen har medlemsstaterne pligt til rettidigt at anmelde »planer om at yde ny støtte«. Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring ikke formelt er anmeldt af Frankrig, men kun tilfældigt bekendtgjort i forbindelse med en anden procedure, og idet den faktiske iværksættelse af foranstaltningen ikke har været betinget af en forudgående godkendelse fra Kommissionen, er den foreliggende statsstøtte blevet iværksat af den franske regering i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
(259)
Kommissionen mener derfor, at denne foranstaltning udgør ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i procedureforordningen.
7.3 STØTTEFORANSTALTNINGENS FORENELIGHED
7.3.1 STØTTE PÅ OMRÅDET FOR KONTRAKTFORSKNING OG DE TJENESTEYDELSER, SOM DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP LEVERER
(260)
Tjenesteydelserne består i udlejning af forskningsinfrastruktur, tilrådighedsstillelse af personale eller levering af juridiske tjenesteydelser (for datterselskabernes regning).
(261)
Kontraktforskningsydelserne består generelt i, at det offentlige foretagende IFP yder sin støtte til en kunde (tredjepart eller datterselskab (223), som ønsker at udføre forskningsaktiviteter, der gør det muligt for dem at forstå eller beherske et videnskabeligt eller teknisk fænomen bedre (224). Anmodningen kan være mere eller mindre præcis og give det offentlige foretagende IFP en større eller mindre handlefrihed lige fra simpel opfyldelse af kundens nøje definerede udbudsbetingelser til levering af en samlet forskningsydelse inklusive anbefalinger. […] (*) På baggrund af hver enkelt anmodning udarbejder det offentlige foretagende IFP et teknisk-kommercielt tilbud ledsaget af de kontraktlige vilkår for gennemførelsen, som der derefter forhandles om med kunden. De franske myndigheder har illustreret kontraktforskningsydelserne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer fra sine tre kompetencecentre (CREP, CRRP, CRME).
(262)
På CREP's område gælder ydelserne navnlig validering og/eller forbedring af metoder, teknologier og programmel til forskningscentret. For at levere visse ydelser giver CREP i øvrigt sine erhvervspartnere adgang til udstyr og beregningsalgoritmer, som er det offentlige foretagende IFP's egne, eller sjældne ekspertvurderinger, som ikke er til rådighed i forbindelse med en kommerciel ydelse leveret af en privat erhvervsdrivende. Disse ydelser kan rubriceres i følgende kategorier:
a)
ydelser, der er knyttet til specifikt udstyr, som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (225)
b)
fortolkning af tilfælde, der kræver anvendelse af programmel, som er udviklet af det offentlige foretagende IFP og endnu ikke markedsføres, eller hvis anvendelse i netop denne forbindelse kræver en særlig ekspertvurdering, hvor det offentlige foretagende IFP's kompetencer benyttes (226)
c)
brug af en særlig ekspertvurdering udført af det offentlige foretagende IFP (227)
d)
brug af en ekspertvurdering under udviklingsarbejde til validering af de udviklede kompetencer, teknologier og metoder (228).
(263)
På CRRP's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i en støtte til via et udenlandsk universitet (229) at iværksætte aktiviteter, der hører under IFP's specifikke kompetence på området for katalysatorer, i forbindelse med arbejder vedrørende »[…] (*) (230)« for at afdække fænomenerne […] (*) eller en undersøgelse (231) af […] (*).
(264)
På CRME's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i for bilfabrikanternes regning […] (*) på baggrund af […] (*), med en […] (*) og en metodologi (232) udviklet af det offentlige foretagende IFP, i en undersøgelse […] (*) (233), der stammer fra det offentlige foretagende IFP's forskning […] (*), eller test af […] (*) på […] (*), som det offentlige foretagende IFP har udviklet (234).
(265)
Det fremgår af denne beskrivelse, at kontraktforskningsaktiviteterne, som det offentlige foretagende IFP udfører for tredjeparters regning, enten gælder gennemførelse af tekniske feasibilityundersøgelser forud for forskningsarbejdet eller erhvervelse af ny viden og nye færdigheder på IFP's kompetenceområder eller udnyttelse af viden og teknologi, der er udviklet af det offentlige foretagende IFP til at færdiggøre nye produkter, processer eller tjenesteydelser.
(266)
De franske myndigheder har leveret en kvantificering af de kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for tredjeparters regning, som det offentlige foretagende IFP har leveret i perioden 2004-2009. Det fremgår af de fremsendte oplysninger, at disse forskningsydelser årligt udgør ca. [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget (dvs. ydelser for […] (*) EUR ud af et budget på ca. 300 mio. EUR), hvormed denne økonomiske aktivitet kan karakteriseres som en restkategori blandt det offentlige foretagendes aktiviteter.
7.3.1.1 Eventuel overførsel af statsstøtte til tredjeparter eller datterselskaber
(267)
Når en forskningsorganisation med almennyttigt formål lejlighedsvis udfører økonomiske aktiviteter såsom udlejning af udstyr, levering af tjenesteydelser til fordel for virksomheder eller udførelse af kontraktforskning, medfører den offentlige finansiering af sådanne økonomiske aktiviteter i overensstemmelse med punkt 3.1.2 i F&U&I-rammebestemmelserne generelt statsstøtte. Hvis det er muligt at påvise, at den offentlige finansiering fuldt ud er blevet overført til slutmodtageren, og at formidleren ikke har draget nogen fordel heraf, kan det imidlertid vurderes, at denne ikke har modtaget statsstøtte.
(268)
Idet forskningsorganisationen, som her er det offentlige foretagende IFP, udøver sin kontraktforskning dækket af en ubegrænset offentlig garanti, må det i den foreliggende sag vurderes, at formidleren er omfattet af en statsstøtte, medmindre det kan påvises, at salgsprisen for disse ydelser har gjort det muligt at overføre hele statsstøtten til formidlerens kunder.
(269)
Prisfastsættelsen af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser sker på baggrund af deres fulde kostpris (235), hvortil der lægges en margin, hvis sats varierer alt efter resultatet af forhandlingen med kunden som nævnt i betragtning 261. Når det er sagt, svarer det eneste omkostningselement, som ikke synes at være medregnet af det offentlige foretagende, præcist til det offentlige foretagende IFP's præmie for dækning af fuldførelsesgarantien (eller garanti for bedste indsats).
(270)
For så vidt angår de kontraktforskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer for sine datterselskaber Axens' og Prosernats regning, mener Kommissionen, at den økonomiske fordel, som hidrører fra garantien, enten (a) kan forblive i det offentlige foretagende IFP og i givet fald bruges til andre formål eller (b) på baggrund af de særlige bånd, der knytter dem til deres moderselskab, kan overføres på datterselskaberne gennem prisfastsættelsen:
a)
for den første muligheds vedkommende præsenteres regnskabet for støtten i dette afsnit
b)
for den anden muligheds vedkommende henviser Kommissionen til analysen af regnskabet i afsnit 7.3.2, som af forsigtighedsgrunde indeholder de beløb, der indgår i skønnet over den fordel, der potentielt overføres på datterselskaberne.
(271)
Hvis det, for så vidt angår de kunder, der er tredjeparter, kunne fastslås, at et beløb svarende til dette ekstra omkostningselement systematisk er blevet overført til tredjeparten i kraft af den anvendte prisfastsættelse, ville en detaljeret undersøgelse af den overførte støtte ligeledes højst sandsynligt afdække et beløb, der næppe kunne fastsættes lavere (236). Det fremgår da også af oplysningerne fra de franske myndigheder, at størstedelen af de fakturerede ydelser genererer mindre end […] (*) EUR i omsætning (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse), idet den største kontrakt kun er på […] (*) EUR (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse).
(272)
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at marginmetoden, som det offentlige foretagende IFP har valgt, ikke altid har gjort det muligt at overføre statsstøttens fulde beløb på kunden for kontraktforskningsydelserne. I et sådant tilfælde udgør den manglende betaling af en præmie for statsgarantien til dækning af de leverede kontraktforskningsydelser en ekstra offentlig finansiering, der stilles til det offentlige foretagendes disposition af staten.
(273)
De tilsvarende offentlige midler kunne derfor være brugt til tre formål:
a)
enten til finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter i det offentlige foretagende, hvilket ikke indebærer statsstøtte,
b)
eller til finansiering af anden kontraktforskning for tredjeparters eller datterselskabers regning (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.1.2)
c)
eller til finansiering af den forskning, som det offentlige foretagende udførte på sine datterselskabers eneretsbaserede forretningsområder, som derfor kunne føjes til beløbene for den statsstøtte, der allerede var overført på datterselskaberne (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.2).
7.3.1.2 Foreneligheden af en statsgaranti, der gives en forskningsorganisation til udførelse af kontraktforskning og de tjenesteydelser, der supplerer dens primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning
(274)
Før undersøgelsen af den foreliggende sags særlige karakteristika vil Kommissionen fastholde den principielle holdning, den har indtaget i sin beslutningspraksis, og ifølge hvilken en ubegrænset statsgaranti, der dækker økonomiske aktiviteter, i princippet udgør en uforenelig statsstøtte (237). Generelt mener Kommissionen, at de ubegrænsede garantier i en liberaliseret økonomisk sektor er uforenelige med EUF-traktaten, navnlig fordi en sådan garanti får staten til at påtage sig samtlige risici, der knytter sig til en økonomisk aktivitet, uden at modtagervirksomheden bærer omkostningen ved denne dækning, og afføder en situation med »moral hazard«, som ansporer modtagervirksomheden, som er beskyttet mod enhver trussel om konkurs, til at forhøje den risiko, den løber, i forhold til den situation, hvor den bærer den fulde negative konsekvens af sine dispositioner. I kraft af proportionalitetsprincippet kan sådanne ubegrænsede garantier som regel ikke være begrundet i økonomiske opgaver af almen interesse, idet det i tilfælde af en ubegrænset garanti viser sig at være umuligt at kontrollere, at støttebeløbet ikke overstiger nettoomkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse (238).
(275)
I den foreliggende sag skal det påpeges, at den franske lovgivning har givet det offentlige foretagende IFP en række forpligtelser til offentlig tjeneste bestående i tre opgaver, nemlig forskning, uddannelse og dokumentation, som i modsætning til økonomiske (239) forsyningspligtydelser ikke falder ind under anvendelsesområdet for økonomiske aktiviteter i EU-retlig forstand. Dækning ved hjælp af en lovbestemt offentlig garanti af disse ikkeøkonomiske aktiviteter medfører således ingen ydelse af statsstøtte. I øvrigt er det offentlige foretagende IFP's aktivitet for hovedpartens vedkommende af ikkeøkonomisk art. Derfor er virkningen af garantien, som det ifølge loven er omfattet af, primært koncentreret om disse ikkeøkonomiske aktiviteter og vedrører ikke de accessoriske ydelser, der består i kontraktforskning, og de tjenesteydelser, der kun leveres lejlighedsvis.
(276)
Når en sådan garanti dækker forskningsorganisationers økonomiske aktiviteter, f.eks. kontraktforskning eller tjenesteydelser, uden at være genstand for en prisfastsættelse til markedspris, giver den tværtimod den pågældende forskningsorganisation en statsstøtte, der som forklaret ovenfor kan lægges til enten den offentlige finansiering af dens ikkeøkonomiske aktiviteter af almen interesse (uafhængig offentlig forskning) eller til finansieringen af dens andre økonomiske aktiviteter i form af kontraktforskning og tjenesteydelser eller endelig til finansieringen af teknologioverførslerne til Axens og Prosernat (240).
(277)
I de to første tilfælde må det imidlertid konstateres, at det i det foreliggende tilfælde trods statsgarantiens på forhånd ubegrænsede karakter undtagelsesvis er muligt efterfølgende, dvs. for årene 2006-2009, at estimere en forhøjelse af bruttosubventionsækvivalenten for virkningerne af denne garanti (præmien til staten for risikoen for manglende betaling), som (i det omfang denne forhøjelse er forblevet i det offentlige foretagende IFP) kommer oven i de offentlige midler, der allerede er betalt af staten til det offentlige foretagende IFP til dækning af nettoomkostningerne ved dets uafhængige offentlige forskningsarbejde og kontraktforskningen eller tjenesteydelserne.
(278)
I den henseende vil Kommissionen gerne understrege, at kontraktforskningen og de tjenesteydelser, der er dækket af statsgarantien, imidlertid begrænser sig til ydelser, der er »accessoriske« i forhold til den primære aktivitet, som er den uafhængige offentlige forskning, dvs. de økonomiske aktiviteter:
a)
som ikke forstyrrer forskningsorganisationens normale drift, uafhængighed eller neutralitet
b)
som leveres på normale markedsvilkår og navnlig til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som afspejler den fulde omkostning (bortset fra virkningen af garantien) forhøjet med en rimelig margin
c)
som bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, især for så vidt angår de respektive omkostninger og finansieringen
d)
som er uløseligt forbundet med den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, således at det ikke er teknisk muligt at skille dem ad, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier, eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere.
(279)
Disse accessoriske aktiviteter kan bestå i gennemførelsen af forskningskontrakter, ekspertvurderinger eller teknisk eller videnskabelig rådgivning, som i givet fald indebærer tilrådighedsstillelse af infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier med stort innovativt indhold, der er finansieret eller indført i forbindelse med og nødvendige for de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, og som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (241) ud over de ydelser, der tilbydes af en eller flere sammenlignelige forskningsorganisationer, hvis tjenester kræver udnyttelse af den ekspertise og de kompetencer, som indehaves af forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere, der primært er ansat af forskningsorganisationen til at bidrage til dens uafhængige offentlige forskning.
(280)
Disse ydelser gør det i øvrigt muligt at formidle videnskabelig viden til den offentlige forskning og industrisektoren ved at tilbyde kundevirksomhederne mulighed for at få adgang til det offentlige foretagende IFP's forsøgsmidler, teknologier og personalets knowhow og ved at tillade IFP at akkumulere den erfaring, det høster ved afsætningen af sine originale arbejder, som er kilde til fremtidens forbedringer af dets uafhængige offentlige forskning. Dette krydsende udbytte med hensyn til videnskabelig viden er til gensidig gavn for de forskellige implicerede aktører og for EU som helhed.
(281)
Som nævnt i betragtning 266 har kontraktforskningen og tjenesteydelserne kun udgjort [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget i perioden 2004-2009, og det er en uhyre begrænset andel.
(282)
I øvrigt ligger fakturaerne for ydelserne pr. kunde som oftest under et beløb på […] (*) EUR i omsætning, således at det maksimale skønnede beløb for støtten også som oftest forbliver ubetydeligt, nemlig i størrelsesordenen […] (*) EUR pr. kontrakt. Derfor mener Kommissionen, at den omhandlede støtte står i et rimeligt forhold til det almennyttige formål at formidle videnskabelig viden i Den Europæiske Union.
(283)
Med forbehold af at disse accessoriske aktiviteter fortsat repræsenterer en meget begrænset del af det offentlige foretagende IFP's budgetter til dets primære opgave, som er uafhængig offentlig forskning, og i betragtning af den positive virkning af disse accessoriske aktiviteter for den fælles interesse er det Kommissionens opfattelse, at dækningen heraf via statsgarantien på ingen måde kan ændre samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod Unionens interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(284)
I forbindelse med de årlige rapporter over den omhandlede foranstaltning påhviler det de franske myndigheder at føre bevis for, at denne betingelse fortsat er opfyldt i fremtiden. I tilfælde af tvivl om kontraktforskningens eller tjenesteydelsernes accessoriske karakter påhviler det dem ligeledes straks at oplyse Kommissionen herom og i givet fald anmelde de eventuelle statsstøtteforanstaltninger set i lyset af virkningen af statsgarantien.
(285)
I denne forbindelse noterer Kommissionen sig ligeledes de franske myndigheders forslag om i hver kontrakt, der specifikt vedrører det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktivitet og dermed dets kontraktforskning og tjenesteydelser, at indføre en bestemmelse om, at staten ikke er ansvarlig, med det formål i givet fald at gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
7.3.2 STØTTE TIL IFP-KONCERNEN PÅ AXENS' OG PROSERNATS ENERETSBASEREDE FORRETNINGSOMRÅDER
7.3.2.1 Grundlaget for undersøgelsen af støttens forenelighed
(286)
De regler, der finder anvendelse på undersøgelsen af foreneligheden af en statsstøtteforanstaltning, der er indført med det formål at støtte det offentlige foretagende IFP's F&U-aktiviteter, er reglerne om statsstøtte til forskning og udvikling.
(287)
Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006, ligger datoen for statens ydelse af den omhandlede ubegrænsede garanti før 1. januar 2007, hvor F&U&I-rammebestemmelserne trådte i kraft. For så vidt angår undersøgelsen af denne foranstaltnings forenelighed, og i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (242) vil Kommissionen derfor anvende EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling fra 1996, som var i kraft på tidspunktet for tildelingen af støtten, på denne ikkeanmeldte støtte.
(288)
I betragtning af at dækningen af det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter gennem den ubegrænsede garanti i kraft af dets status af EPIC var beregnet til at være tidsubegrænset, og i betragtning af at det som forklaret i betragtning 277 undtagelsesvis er muligt at kvantificere den maksimale virkning af denne garanti i det foreliggende tilfælde, vil Kommissionen imidlertid ligeledes undersøge foreneligheden med det indre marked af den ubegrænsede garantis dækning af det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder på grundlag af bestemmelserne i F&U&I-rammebestemmelserne fra 1. januar 2007, hvor de trådte i kraft. Under alle omstændigheder forbliver konklusionerne af forenelighedsanalysen uændrede uanset de anvendte rammebestemmelser.
7.3.2.2 Forskningsstadier
(289)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (243) havde Kommissionen den opfattelse, at de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udøvede på sine datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder og i samarbejde med dem, faktisk hørte ind under F&U-området, idet der var identificeret brydningspunkter for hvert projekt med hensyn til komponenter, deres indbyrdes relationer eller de tilsigtede processers eller produkters karakteristika, fordi arbejderne blev udført forud for godkendelsesfasen af et personale, som primært bestod af forskere og teknikere, på basis af metoder bygget på forsøg, fortolkning og modellering, og hvis resultater var vidtrækkende og blev patenteret. Endelig konstaterede Kommissionen, at de aktiviteter af samme art, der gennemføres af andre aktører i sektoren, normalt klassificeres som forskning (244). Analysen af de innovative aspekter af forskningen blev udført på baggrund af internationale standarder, som er anerkendt af Manuel de Frascati (245).
(290)
For så vidt angår 2006, undersøgte Kommissionen i beslutning C 51/2005 (246) det arbejde, der blev udført i forbindelse med de forskningsaftaler, som blev indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side. Kommissionen konkluderer deraf, at dette arbejde dels bestod i industriforskning, dels i tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996. Denne klassificering af forskningsaktiviteterne er foretaget på grundlag af specifikke eksempler og forklaringer leveret af Manuel de Frascati for hver forskningsaktivitet udført af det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side.
(291)
I øvrigt har de franske myndigheder i forbindelse med rapporterne, de fremsender i overensstemmelse med beslutning C 51/2005, rubriceret de projekter, der er gennemført på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder i årene 2007, 2008 og 2009, i de to ovennævnte kategorier i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 eller alternativt industriforskningsaktiviteter i henhold til punkt 2.2.f) og tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskning i henhold til punkt 5.2 i F&U&I-rammebestemmelserne fra 2006. Disse arbejder har drejet sig om undersøgelsen af nye synteseveje eller forfinelsen af dem i en målestok, der ligger uden for den industrielle målestok. De gjaldt konceptvalidering og henhørte under industriforskning i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne. Der er fremsendt årlige samlede oversigter, projekt for projekt, til Kommissionen sammen med de årlige rapporter, der indsendes i overensstemmelse med beslutning C 51/2005.
(292)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen med detaljer om de projekter, som det offentlige foretagende IFP gennemfører, rubriceret i forskningskategorier.
7.3.2.3 Støtteberettigede omkostninger
(293)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (247) (for året 2006) og de årlige rapporter (for 2007, 2008 og 2009) er projektomkostningerne på Axens' og Prosernats eneretsområder i overensstemmelse med de støtteberettigede udgifter, som er defineret i bilag II til F&U-rammebestemmelserne samt de støtteberettigede omkostninger i henhold til punkt 5.1.4 i F&U&I-rammebestemmelserne.
(294)
Til påmindelse inkluderer de omkostninger ved det offentlige foretagende IFP's forskning, som det fakturerer Axens og Prosernat, også de omkostninger, der er direkte affødt af projekterne og vedrører underleverancer, transport, forsikring og dokumentation samt vareindkøb og mindre udstyr. De inkluderer endvidere de andre omkostninger, der hidrører fra projekterne, såsom udgifterne til forskningspersonale, afskrivninger på materielle og immaterielle anlægsaktiver samt andre generalomkostninger. Disse omkostninger kan direkte tilskrives forskningsaktiviteterne og er forholdsmæssigt fordelt på de forskellige projekter, efter hvor megen tid forskningspersonalet har brugt på hvert projekt. Desuden kan de udgifter til tværgående F&U-projekter, der vedrører metoder og udstyr, som anvendes i de øvrige F&U-projekter, konteres de enkelte F&U-projekter forholdsmæssigt.
(295)
Disse omkostninger svarer til følgende kategorier: udgifter til konsulentbistand og tilsvarende tjenesteydelser, personaleomkostninger, udgifter til instrumenter, udstyr, jord og bygninger samt yderligere generalomkostninger og andre driftsudgifter i overensstemmelse med kategorierne af støtteberettigede omkostninger ifølge rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne.
(296)
Disse oplysninger skal for de kommende år ligeledes figurere i de årlige rapporter fra de franske myndigheder.
7.3.2.4 Støtteintensitet
(297)
Det fremgår af F&U-rammebestemmelserne fra 1996, at den maksimale tilladte intensitet er 75 % for tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter (punkt 5.4) og 50 % for industriforskningsprojekter (punkt 5.3).
(298)
Det fremgår af F&U&I-rammebestemmelserne, at støtteintensiteten beregnet på grundlag af projekts tilladte omkostninger ikke kan overstige 50 % for industriforskningens vedkommende (punkt 5.1.2.b) og 65 % for de undersøgelsers vedkommende, der ligger forud for de store virksomheders industriforskning (punkt 5.2.b). Til påmindelse vedrører de aktiviteter, der er dækket af statsgarantien, udelukkende industriforskning og tekniske feasibilityundersøgelser udført af det offentlige foretagende IFP, idet udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 (eller forsøgsbaseret udvikling i henhold til F&U&I-rammebestemmelserne) er fuldt finansierede af Axens og Prosernat med egne midler, der stammer fra deres indtægt på markederne.
(299)
Kommissionen har opstillet tabel 6 i betragtning 300 på grundlag af de lister over projekter, hvor de årlige udgifter er specificeret for hvert projekt og for hvert forskningsstadium, samt på grundlag af opgørelsen over det offentlige foretagende IFP's egne midler.
(300)
Kommissionen har været meget nøjeregnende ved udarbejdelsen og har medtaget alle udgifter, der direkte eller indirekte kunne henføres til Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, og udelukket alle andre indtægter end vederlagene fra Axens og Prosernat (248). Af forsigtighedsgrunde har Kommissionen ligeledes i denne tabel integreret samtlige potentielle virkninger af den ubegrænsede garanti for det - dog lidet sandsynlige - tilfælde, at de alle var blevet udnyttet af det offentlige foretagende IFP til finansieringen af forskningsaktiviteterne på Axens' og Prosernats eneretsområder (garantiens virkninger for forholdet til leverandørerne og kunderne, ikke kun datterselskaberne, men også tredjeparter).
Tabel 6
Maksimalt skøn over den samlede offentlige finansiering fra det offentlige foretagende IFP til de aktiviteter, der udøves på Axens' og Prosernats eneretsområder mellem 2006 og 2009
(i mio. EUR)
2006
2007
2008
2009
Årlige udgifter til tekniske feasibilityundersøgelser (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
7,4
3,5
0,9
0,9
Årlige udgifter til industriforskning (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
49,0
45,5
52,8
55,2
Egne midler (i mio. EUR)
Beløb
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Årlig statsstøtte (i mio. EUR)
Offentlig finansiering (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til leverandørerne
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til kunderne (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
på datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
uden for datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maksimalt beløb for offentlig finansiering
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
13,1
9,8
11,3
14,7
Støtteintensitet
(eksklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Forhøjelse af støtteintensiteten
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maksimale tilladt intensitet (251)
-
F&U-rammebestemmelserne fra 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
F&U&I-rammebestemmelserne
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Kommissionen har på grundlag af de årlige lister over gennemførte projekter i perioden 2006-2009 efterprøvet, om grænserne for tilladt støtteintensitet for de enkelte forskningsstadier er overholdt, idet den har taget hensyn til den maksimalt mulige virkning af den ubegrænsede garanti, der var knyttet til det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og integreret den skønnede forhøjelse af præmierne for dækning af de forskellige risici som ekstra støtteelement. Under alle omstændigheder ligger forhøjelsen af støtteintensiteten fortsat meget lavere end den tilladte maksimale intensitet, selv om man integrerer alle eventuelle virkninger af garantien i forholdet til kunderne og leverandørerne. Kommissionen konkluderer, at den tilladte støtteintensitet ifølge F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne er overholdt.
(302)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen, så denne kan sikre sig, at støtteintensiteten for hvert forskningsstadium og hvert projekt ligeledes overholdes. Fra 2010 skal denne rapport vise samtlige projekter, der gennemføres på Axens' og Prosernats forretningsområder, rubriceret i forskningskategorier og idet det angives - oven i deres omkostninger for hvert forskningsstadie og de offentlige finansieringsbeløb og egne midler, som det offentlige foretagende IFP og dets filialer bruger - hvor stor forhøjelsen af garantipræmien skønnes at være ved hjælp af den metode, der er beskrevet i nærværende afgørelse, herunder de eventuelle virkninger for det offentlige foretagende IFP's gældsætningsvilkår i overensstemmelse med ræsonnementet i betragtning 200.
7.3.2.5 Kumulering af støtte
(303)
Bestemmelserne om kumulering af støtte, såvel dem, der er præciseret i punkt 5.12 i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 som dem i punkt 8 i F&U&I-rammebestemmelserne, er overholdt. Faktisk har Kommissionen beregnet beløbet for den samlede offentlige finansiering uafhængigt af oprindelsen og inklusive den maksimale virkning af den ubegrænsede garanti for årene 2006-2009.
(304)
Fra 2010 anvender de franske myndigheder den samme metode i de årlige rapporter, de sender til Kommissionen.
7.3.2.6 Tilskyndelsesvirkning
(305)
På baggrund af F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne skal statsstøtten have en tilskyndende virkning, dvs. hos modtageren udløse en ændret adfærd i retning af mere intensive F&U-aktiviteter (og innovationsaktiviteter). De følgende kriterier er generelt tilstrækkelige til at påvise eksistensen af en tilskyndelsesvirkning for de projekter, der får støtte, som ligger under grænserne i den tilbundsgående undersøgelse: forøgelse af projektets omfang, forøgelse af rækkevidden, forøgelse af tempoet i projektet og forhøjelse af det samlede beløb, der bruges til F&U&I. Hvis der påvises en betydelig virkning på mindst et af disse elementer, vil Kommissionen normalt vurdere, at støtten har en tilskyndelsesvirkning set i forhold til en virksomheds normale adfærd i den omhandlede sektor (252).
(306)
Kommissionen henviser til analysen, der er beskrevet i betragtning 196-198 i beslutning C 51/2005, angående den strategiske interesse, der er fulgt og valideret af en række tekniske udvalg for den forsknings vedkommende, der er udført af det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber på området for langsigtet energiforsyningssikkerhed, navnlig for så vidt angår fornyelsen og forøgelsen af olie- og gasproduktionen (større grad af prospektering, udnyttelse af forekomster, udnyttelse af ikkekonventionelle ressourcer osv.), opfindelse af raffineringsprocesser, omdannelsesteknologi, udvikling af innovative brændstoffer og effektive motorteknologier samt diversificering af energikilder til brændstoffremstilling, hvoraf et stort antal optræder blandt EU's prioriteter på forskningsområdet, det energipolitiske område og miljøområdet.
(307)
For så vidt angår 2006, gentager Kommissionen sin analyse, der blev fremlagt i betragtning 199 i beslutning C 51/2005, ifølge hvilken det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber takket være den offentlige støtte med den ubegrænsede garanti som en integreret del har kunnet gennemføre supplerende forskning, som ikke kunne være udført på grund af de teknologiske risici eller investeringsafkastets meget usikre karakter.
(308)
Kommissionen konstaterer på basis af de årlige rapporter, der fremsendes af de franske myndigheder, at denne logik er fortsat i 2007, 2008 og 2009. I disse rapporter har de franske myndigheder for hvert projekt anført tilskyndelseseffekten af støtten, navnlig med hensyn til projektets rækkevidde, tempoet og forhøjelsen af det samlede beløb, der er brugt til F&U.
(309)
Som eksempel kan nævnes, at IFP-koncernen i 2007 på Axens' eneretsområde bl.a. gennemførte nogle fyrtårnsprojekter, […] (*) (253). […] (*). Uden offentlig støtte ville der være opstået en forskydning på adskillige år af markedsføringen af disse produkter, idet F&U-projekterne ville være blevet lanceret senere, deres udvikling ville være gået langsommere, og […] (*).
(310)
I øvrigt har statsstøtten på Prosernats eneretsområde muliggjort igangsættelsen af projektet […] (*) vedrørende […] (*), færdiggørelsen og patenteringen af de originale processer […] (*) (254) […] (*). [Et sådant projekt] (**) indebar følsomme og vanskelige operationer, der krævede betydelige investeringer af menneskelig, teknisk og finansiel art, som et selskab som Prosernat ikke kan realisere helt alene. Derfor har den offentlige støtte, som det offentlige foretagende IFP har tilført, vist sig at være uundværlig. Navnlig var det kun det offentlige foretagende IFP, der havde specialteam med kapacitet til at færdiggøre de nødvendige modeller til udviklingen af processen og laboratorieudstyr tilpasset behandlingen af de komponenter, der er sundhedsfarlige.
(311)
I 2008 på Axens' eneretsområde gjorde statsstøtten det muligt at fjerne videnskabelige og tekniske hindringer i […] (*). I øvrigt skete der også en vigtig udvikling i projektet […] (*) (255). Statsstøtten har sat det offentlige foretagende IFP i stand til sammen med sine industripartnere at udvikle en proces […] (*), som bliver tilgængelig for markedet på licens. Arbejdet med at udvikle en proces af denne type indebærer både […] (*) og […] (*).
(312)
I øvrigt er der på Prosernats eneretsområde iværksat et projekt […] (*) vedrørende opsamling af CO2 i røg. Opsamling/lagring af CO2 (CCS) (256) er et af de identificerede midler til reduktion af den globale opvarmning. Under hensyntagen til sammensætningen af røgen og dens lave tryk har det offentlige foretagende IFP klaret nye teknologiske udfordringer. Prosernat ville ikke have været i stand til at udvikle denne proces for egne midler i betragtning af den usikkerhed, der omgærdede strukturen, omfanget, udnyttelsen og reguleringen af fremtidens marked for opsamling af CO2.
(313)
I 2009 på Axens' eneretsområde kan der som eksempel nævnes projektet […] (*) vedrørende processerne […] (*). Det gjaldt udviklingen af […] (*) samt forbedringen af visse processer […] (*). Takket være de offentlige midler kunne man undersøge […] (*), hvilket gjorde det muligt at forbedre […] (*) væsentligt. I projektet […] (*) kunne man takket være en offentlige finansiering udforske løsningerne løsrevet fra de eksisterende teknologier, […] (*). Ligeledes gennemførtes projektet […] (*) vedrørende katalysatorer, som efter ekstrapolation gjorde det muligt at diversificere tilbuddet på det kraftigt voksende marked for […] (*). Uden den offentlige støtte ville katalysatorerne være blevet udviklet meget mere i ryk, og forbedringen af præstationerne ville være sket langsommere. Med hensyn til […] (*) kunne man med projektet […] (*), som vedrørte nye typer katalysatorer […] (*), udforske nye veje takket være den offentlige støtte, mens man med projektet […] (*), som gjaldt udforskningen af teknologiens grænser (især variation i belastningen) for at kunne […] (*), kunne udvide spektret ud over de eksisterende ydelser.
(314)
I øvrigt har den offentlige støtte på Prosernats eneretsområde f.eks. gjort det muligt at genstarte og fortsætte det F&U-arbejde, som er foregået inden for […] (*), men som gradvis var blevet lagt til side. Den offentlige støtte har således gjort det muligt at undgå at miste tidligere teknologisk knowhow og opretholde et udbud af […] (*) processer på markedet. Ligeledes har projektet […] (*) om opsamling af CO2 […] (*) kunnet fortsættes takket være den offentlige støtte.
(315)
Kommissionen bemærker ligeledes, at den positive udvikling i de indikatorer, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats, og som Kommissionen konstaterede i betragtning 200 i beslutning C 51/2005, fortsatte mellem 2007 og 2009.
Tabel 7
Udvikling i indikatorerne, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats i 2007, 2008 og 2009
Udviklingen i indikatorerne
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Udgifter til F&U på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personaleudgifter på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
I øvrigt gentager Kommissionen det, den konstaterede i betragtning 201-203 i beslutning C 51/2005: F&U-udgifternes andel af IFP-koncernens omsætning er særlig høj, mens omsætningen udvikler sig i et miljø, der er underlagt utallige nationale love og regler i konstant udvikling, f.eks. hvad angår miljøstandarder eller ordninger for beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret.
(317)
Som Kommissionen allerede gjorde i betragtning 204 i beslutning C 51/2005, noterer den sig også her udbuddets diversitet og struktur, samt hvordan konkurrencen (257) er på markedet for raffineringsprocesser og petrokemiske processer. I den henseende bemærker den, at visse konkurrenter har en meget mere komfortabel stilling i konkurrencen end IFP-koncernen, idet f.eks. selskabet UOP Limited har en global markedsandel på ca. 57 % i værdi, mod IFP-koncernens beskedne 7 %. Derfor mener Kommissionen, at den offentlige støtte til F&U-projekter, som IFP-koncernen gennemfører, ikke i kraft af sin karakter eller sit omfang kan forventes at hæmme de dynamiske incitamenter på markedet for raffineringsteknologier. I øvrigt må det konstateres, at EU's samhandelspartnere, især USA, afsætter store budgetter til finansiering af forskning på energiområdet, hvilket har gjort det muligt at understøtte F&U-projekter, som IFP-koncernens konkurrenter gennemfører. Således har visse af IFP-koncernens konkurrenter, især UOP Limited, fået betydelig (258) offentlig støtte eller har været omfattet af indirekte offentlig støtte takket være partnerskab med forskningsinstitutioner og universiteter.
(318)
Kommissionen konkluderer, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen på dets datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsområder har haft en tilskyndende virkning i årene 2006, 2007, 2008 og 2009.
(319)
Fra 2010 skal det af de årlige rapporter, Frankrig skal forelægge for Kommissionen, indtil eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat udløber, fremgå, at støttens tilskyndelsesvirkning løbende verificeres.
(320)
I lyset af alle ovenstående oplysninger konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen i dens aktiviteter på datterselskaberne Axens' og Prosernats eneretsområder, inklusive det element af støtte, der er knyttet til virkningerne af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, er i overensstemmelse med bestemmelserne i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og i F&U&I-rammebestemmelserne under forudsætning af, at de betingelser, der er anført heri, overholdes.
7.3.3 KONKLUSION ANGÅENDE DEN OMHANDLEDE FORANSTALTNINGS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(321)
Kommissionen konkluderer, at den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der fremgår af afsnit 7.3.1 og 7.3.2, overholdes.
8 NEUTRALITET OVER FOR DE EJENDOMSRETLIGE ORDNINGER
(322)
Kommissionen vil gerne understrege, at den på ingen måde anfægter, at det offentlige foretagende IFP tilhører staten, ej heller virksomhedens status som offentligretlig juridisk person som sådan.
(323)
I medfør af EUF-traktatens artikel 345 er EU neutral med hensyn til de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne, og ingen bestemmelse i traktaten er til hinder for, at staten (helt eller delvist) ejer virksomheder. Når det er sagt, skal konkurrencereglerne anvendes ensartet på private og offentlige virksomheder. Ingen af disse to typer virksomheder skal kunne stilles bedre eller dårligere ved anvendelse af disse regler.
(324)
I det foreliggende tilfælde er garantien, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, ikke et resultat af ejerskabet, men af virksomhedens juridiske status. Medlemsstaterne kan frit vælge virksomhedernes retlige form, men skal i deres valg overholde traktatens konkurrenceregler. Navnlig er det forhold, at statsgarantien hænger automatisk sammen med en bestemt juridisk status, ikke til hinder for, at den nævnte garanti udgør en statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis betingelserne herfor er opfyldt (259) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Det forhold, at Frankrig tildelte IFP status af offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter, gav fra den 7. juli 2006 IFP en ubegrænset offentlig garanti (herefter »statsgaranti«) for alle dets aktiviteter.
2. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's ikkeøkonomiske aktiviteter, især uddannelsesaktiviteterne med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer, de uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse og formidling af forskningsresultater, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
3. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i eneretsaftalen om udvikling, markedsføring og brug, som er indgået med datterselskabet Beicip-Franlab, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
4. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat og nævnes i artikel 3, stk. 1, i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 om den støtteforanstaltning, Frankrig har iværksat til fordel for IFP-koncernen (herefter »beslutning C 51/2005«), udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
5. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
Artikel 2
I tilfælde af ændringer i aftalen mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskab Beicip-Franlab, som omtales i artikel 1, stk. 3, i nærværende afgørelse, anmelder Frankrig denne aftale til Kommissionen, idet den eventuelle virkning af statsgarantien tages i betragtning ved kvantificeringen af den eventuelle samlede offentlige finansiering, medmindre de nye aftalebestemmelser gør det muligt at udelukke eksistensen af statsstøtte.
Artikel 3
I perioden mellem den 7. juli 2006 og den 31. december 2009 udgjorde statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, en støtte, som er forenelig med det indre marked.
Artikel 4
Fra 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4, i nærværende afgørelse, en støtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Artikel 5
1. Den årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i beslutning C 51/2005, indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som det offentlige foretagende IFP har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som det offentlige foretagende IFP kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
3. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes mere gunstige vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5 % på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
4. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af det offentlige foretagende IFP i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5 % på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
Artikel 6
1. De samlede offentlige midler, der gives til det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, herunder den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i nærværende afgørelses artikel 5, stk. 2, 3 og 4, skal være lavere end den maksimalt tilladte støtteintensitet ifølge EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation.
2. I tilfælde af at den tærskel, der nævnes i stk. 1 i nærværende artikel, overskrides, skal det offentlige foretagende IFP i givet fald af det pågældende datterselskab, Axens eller Prosernat, have refunderet den overskydende statsstøtte.
Artikel 7
Fra 1. januar 2010 udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 5, en statsstøtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 8, overholdes.
Artikel 8
1. Kontraktforskningsaktiviteterne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, og som nævnes i artikel 1, stk. 5 i nærværende afgørelse, skal fortsat være accessoriske i forhold til den primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning.
2. For at blive betragtet som accessorisk må det offentlige foretagende IFP's kontraktforskning og tjenesteydelser:
-
ikke forstyrre det offentlige foretagende IFP's normale drift, uafhængighed eller neutralitet
-
være prissat til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som med undtagelse af den potentielle virkning af statsgarantien afspejler samtlige omkostninger forhøjet med en rimelig margin
-
bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter (hvad angår omkostninger og finansiering), og den indtægt, de genererer, skal geninvesteres fuldt ud i den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning
-
være uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere
-
foregå uden for grænserne af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og som i givet fald forlænges eller ændres i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005 og artikel 12, stk. 2, i nærværende afgørelse
-
udgøre en restkategori i det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
3. Frankrig skal hvert år sende Kommissionen en rapport over de kontraktforskningsaktiviteter og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, hvori de angiver beløbet herfor og andelen heraf af det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
Artikel 9
1. De franske myndigheder og det offentlige foretagende IFP indføjer i forbindelse med hver transaktion følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
2. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om udelukkelse af et statsligt ansvar i enhver kontrakt vedrørende de kontraktforskningsydelser eller tjenesteydelser, som er nævnt i nærværende afgørelses artikel 1, stk. 5.
3. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om, at det offentlige foretagende IFP og staten ikke har noget ansvar, i enhver kontrakt, hvis denne indebærer en fordring, som er indgået af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat.
4. Det offentlige foretagende IFP afholder sig fra at stille nogen form for kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring til fordel for aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som ikke er forenelig med normale markedsvilkår.
Artikel 10
Frankrig underretter Kommissionen om enhver støtte, der overstiger de fastsatte grænser i EF-rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation set i lyset af den eventuelle virkning af statsgarantien.
Artikel 11
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 12
1. Nærværende afgørelses artikel 4, 5 og 6 gælder indtil udløbet af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, og som er nævnt i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005.
2. Når de franske myndigheder anmelder en forlængelse eller en ændring af disse eneretsaftaler til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005, skal de tage virkningen af statsgarantien i betragtning for at ansætte den offentlige finansierings samlede beløb.
Artikel 13
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. juni 2011.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 29. června 2011
o státní podpoře C 35/08 (ex NN 11/08), kterou Francie poskytla veřejné ìnstituci Institut Français du Pétrole
(oznámeno pod číslem K(2011) 4483)
(Pouze francouzské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/26/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (1), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru (2), a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (3),
vzhledem k těmto důvodům:
1 POSTUP
(1)
V rámci formálního vyšetřovacího řízení ve věci státní podpory č. C 51/05, kterou Francie poskytla podniku Institut Français du Pétrole (4) (dále jen „IFP“), francouzské orgány informovaly útvary Komise dopisem ze dne 18. července 2006, zaevidovaným dne 19. července 2006, že veřejná instituce IFP byla dne 7. července 2006 přeměněna z profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů na veřejnou instituci průmyslové a obchodní povahy (dále jen „EPIC“). K této změně došlo na základě dvou dokumentů, které francouzské orgány přiložily ke svému dopisu: i) na základě nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o nových stanovách veřejné instituce IFP a ii) na základě článku 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky (k jehož provedení bylo výše uvedené nařízení přijato).
(2)
Dopisy ze dne 3. srpna 2007 a 7. května 2008 požádala Komise francouzské orgány o informace a obdržela jejich odpověď v dopisech ze dne 28. září 2007 a ze dne 26. června 2008.
(3)
Dne 16. července 2008 přijala Komise v rámci dříve zahájené věci rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“) ohledně první podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (5). Zdůraznila v něm, že prostřednictvím odděleného řízení zvlášť posoudí otázku existence dodatečné státní podpory ve formě případné neomezené státní záruky vyplývající z toho, že veřejná instituce IPF má postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy (EPIC).
(4)
Toto druhé řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU bylo zahájeno rozhodnutím Komise ze dne 16. července 2008 (6) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“), které bylo přijato na základě čl. 4 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (7) (dále jen „procesní nařízení“), ohledně neomezené státní záruky, jíž mohla skupina IFP případně požívat.
(5)
Zveřejněním výše uvedeného rozhodnutí o zahájení řízení dne 11. října 2008 v Úředním věstníku Evropské unie Komise vyzvala zúčastněné třetí strany k předložení připomínek k projednávanému opatření.
(6)
Komise obdržela připomínky Francie dopisem ze dne 14. října 2008.
(7)
Dopisem ze dne 6. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited informovali Komisi, že jejich klientka si přeje vyjádřit připomínky k projednávanému opatření. S ohledem na čas nezbytný pro překlad požádali o prodloužení termínu k předložení svých připomínek až do 30. listopadu 2008. Komise v dopise ze dne 7. listopadu 2008 uvedla, že souhlasí s odůvodněním této žádosti a že prodlužuje lhůtu pro odpověď společnosti UOP Limited do 30. listopadu 2008. Dopisem ze dne 28. listopadu 2008, který Komise zaevidovala téhož dne, poradci ze společnosti UOP Limited zaslali připomínky své klientky k rozhodnutí o zahájení řízení.
(8)
V témže dopise ze dne 28. listopadu 2008 poradci společnosti UOP Limited požádali o povolení, aby jejich klientka mohla vyjadřovat další připomínky během řízení. Komise dopisem ze dne 17. prosince 2008 odpověděla na tuto žádost a souhlasila s prodloužením lhůty pro odpověď společnosti UOP Limited až do 23. ledna 2009, aby jí umožnila předložit případné další připomínky. V dopise ze dne 23. ledna 2009 zaslali poradci společnosti UOP Limited další připomínky své klientky.
(9)
V dopise ze dne 6. května 2009 Komise informovala francouzské orgány o všech připomínkách, které k rozhodnutí o zahájení řízení vznesla společnost UOP Limited, a to v případě potřeby bez důvěrných údajů. Vyzvala francouzské orgány, aby se k těmto připomínkám vyjádřily nejpozději do dne 8. června 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 2. června 2009 požádaly o prodloužení této lhůty do 22. června 2009, protože připomínky předložené třetí stranou podle nich vyžadovaly podrobnou a hloubkovou analýzu a konzultaci několika ministerských odborů. Komise v dopise ze dne 9. června 2009 schválila prodloužení lhůty do 22. června 2009. Francouzské orgány se vyjádřily k připomínkám společnosti UOP Limited dopisem ze dne 22. června 2009.
(10)
Komise v dopise ze dne 29. července 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do 24. srpna 2009. Francouzské orgány dopisem ze dne 19. srpna 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 7. září 2009, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 20. srpna 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 8. září 2009.
(11)
Komise v dopise ze dne 20. listopadu 2009 požádala francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby je poskytly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 14. prosince 2009 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 22. ledna 2010, Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 18. prosince 2009. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 13. ledna 2010.
(12)
Dne 20. května 2010 uspořádaly útvary Komise v Bruselu schůzi, na které s francouzskými orgány projednaly, jaké důsledky má pro posuzovanou podporu rozhodnutí Komise ze dne 26. ledna 2010 ve věci státní podpory č. C 56/07 (ex E 15/05) poskytnuté společnosti La Poste (8) (dále jen „rozhodnutí C 56/2007“). Společnost La Poste byla veřejným subjektem, který měl až do té doby postavení rovnocenné veřejné instituci průmyslové a obchodní povahy (9), věc, která se jí týkala (dále jen „věc La Poste“ nebo„věc týkají se pošty“), měla řadu společných znaků s projednávaným opatřením, a proto francouzské orgány předložily v připomínkách k oběma věcem mutatis mutandis tytéž argumenty. Dne 4. června 2010 zaslaly útvary Komise Francii mailem seznam dodatečných otázek, protože si přály mít k dispozici písemné vyjádření francouzských orgánů k několika bodům, které se projednávaly na výše uvedené schůzi. Francouzské orgány poskytly požadovaná vyjádření v dopise ze dne 16. července 2010.
(13)
V dopise ze dne 29. září 2009 požádala Komise francouzské orgány o dodatečné informace a vyzvala je, aby jí je zaslaly do dvaceti dnů. Francouzské orgány dopisem ze dne 7. října 2010 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď do 26. listopadu 2010 a Komise tuto žádost schválila dopisem ze dne 8. října 2010. Francouzské orgány nakonec zaslaly požadované informace v dopise ze dne 26. listopadu 2010.
2 SKUPINA IFP
(14)
Jak Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení a ve výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (10), veřejná instituce IFP plní tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
Uzavírá se státem smlouvu o cílech, v níž jsou pokaždé vymezeny hlavní směry její činnosti na období pěti let.
(15)
Veřejná instituce IFP rovněž přímo či nepřímo ovládá obchodní společnosti, s nimiž uzavřela výhradní výzkumné a licenční dohody. Komise na základě souboru souvisejících prvků, jejichž podrobný popis je uveden ve 137. bodě odůvodnění, dospěla v rozhodnutí C 51/2005 k závěru, že celek, který tvoří akciové společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat a jejich mateřská společnost, veřejná instituce IFP, představuje ve smyslu práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu (dále jen „skupinu IFP“).
(16)
Společnost Axens působí na trhu katalyzátorů a technologií pro rafinerie a petrochemický průmysl. V roce 2006, v době změny postavení mateřské společnosti, dosáhla konsolidovaného obratu 308,45 milionů EUR. IFP a Axens jsou propojeny dvěma výhradními dohodami o rámcové licenci a o licenci na výrobky a smlouvou o aplikovaném výzkumu (11). Protihodnotou za tyto dohody platí dceřiná společnost mateřské společnosti jednak poplatky na základě licenčních smluv a jednak odměnu […] (13) za přístup k výzkumným kapacitám veřejné instituce IFP.
(17)
Společnost Beicip-Franlab se specializuje na vydávání a distribuci programového vybavení v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a na provádění studií a poradenské činnosti. V roce 2006 činil její obrat 42 milionů EUR. Výhradní smlouva o vývoji, uvádění na trh a užití, která byla podepsána v roce 2003 na dobu deseti let, stanoví, že [IFP nabízí] společnosti Beicip-Franlab [výsledky svých výzkumů] (**) o algoritmech, modelech nebo metodikách [vyvinutých] (**) IFP v oblasti „Průzkum - Ložiska“ a že Beicip-Franlab může IFP požádat o realizaci produktů na tomto základě. Beicip-Franlab hradí veškeré náklady veřejné instituce IFP na vývoj produktů. Beicip-Franlab kromě toho hradí různé doplňkové odměny […] (*) k pokrytí nákladů na údržbu a užívací práva. V roce 2005 byl podepsán dodatek smlouvy, který upravuje podmínky odměňování, ale zachovává přitom zásadu, že Beicip-Franlab hradí veškeré náklady na vývoj.
(18)
Společnost Prosernat dodává studie a služby, jakož i průmyslové celky v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry. V roce 2006 činil její obrat 49,9 milionů EUR. Dohoda o rámcové licenci a smlouva o aplikovaném výzkumu mezi veřejnou institucí IFP a společností Prosernat byly podepsány dne 18. srpna 2003 na dobu deseti let, se zpětným účinkem k 1. lednu 2002, a udělují společnosti Prosernat výhradní licenci na patenty veřejné instituce IFP a [IFP této společnosti nabízí výsledky svých] (**) výzkumů […] (*) v oblasti technologií zpracování plynu a rekuperace síry. Společnost Prosernat platí mateřské společnosti poplatek z ročního obratu jako odměnu za licenci na postupy a také poplatek, který je stanoven podle konkrétního vybavení. Odměna veřejné instituce IFP za přístup společnosti Prosernat k výsledkům výzkumných prací činí […] (*) % z celkového ročního obratu společnosti Prosernat.
(19)
V souladu s článkem 6 rozhodnutí C 51/2005 byla v roce 2009 (14) vložena do výhradních dohod, které upravují odměňování veřejné instituce IFP jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, doložka, která zajišťuje, aby se mateřské společnosti vyplácela minimální nepaušální odměna pokrývající alespoň 25 % nákladů na studie proveditelnosti před aplikovaným výzkumem, 50 % nákladů na aplikovaný výzkum a případně 75 % nákladů na předvýrobní vývojové činnosti (15) ve smyslu Pokynů Společenství pro státní podpory na výzkum a vývoj ze dne 17. února 1996 (16) (dále jen „pokyny pro výzkum a vývoj z roku 1996“), které IFP provádí v oblastech činnosti svých dceřiných společností.
(20)
V souladu s rozhodnutím o zahájení řízení by se v rámci vyšetřování projednávané podpory mělo přihlédnout k potenciálnímu dopadu státní záruky, která vyplývá z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, na všechny subjekty skupiny IFP (tedy na veřejnou instituci IFP a její tři soukromoprávní dceřiné společnosti) (17).
3 POPIS OPATŘENÍ
(21)
Až do roku 2006 měla veřejná instituce IFP formu právnické osoby soukromého práva, profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů, a byla pod hospodářskou a finanční kontrolou francouzské vlády.
(22)
Článek 95 zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005 o programu orientace energetické politiky stanovil, že se IFP stane veřejnou institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC). Tato přeměna nabyla účinnosti od data zveřejnění nařízení č. 2006-797 ze dne 6. července 2006 o stanovách veřejné instituce IFP v Úředním věstníku Francouzské republiky.
(23)
K datu změny postavení na EPIC se z veřejné instituce IFP stala právnická osoba veřejného práva (18).
(24)
Právní důsledky postavení EPIC jsou podrobně vysvětleny v části 2 (Popis opatření) rozhodnutí C 56/2007 a v části 3.2.1 (Právní důsledky postavení EPIC pro IFP) rozhodnutí o zahájení řízení, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis.
4 DŮVODY, KTERÉ VEDLY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(25)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že pochybnosti související s podporou se týkaly zejména skutečnosti, že nepřiměřený režim obecného práva, který byl zaveden ve prospěch veřejných institucí průmyslové a obchodní povahy (EPIC) v případě konkurzu, je obdobný mechanismu neomezené státní záruky využívajícímu veřejné prostředky:
-
Na veřejné instituce EPIC jakožto právnické osoby veřejného práva se z důvodu obecné zásady nezabavitelnosti majetku právnických osob veřejného práva, kterou francouzské soudy, zejména Kasační soud, uznávají již od konce 19. století (19), nepoužije insolvenční a konkurzní řízení. Podrobnější informace jsou uvedeny v části 3.2.1.1 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 38. až 40. bodě odůvodnění (20).
-
Na druhou stranu pro veřejné instituce EPIC platí zákon ze dne 16. července 1980 a související prováděcí předpisy. Tyto předpisy výslovně stanoví, že stát je orgánem způsobilým k vymáhání dluhů veřejných institucí, udělují mu významné pravomoci, například pravomoc provedení úhrady z moci úřední a pravomoc vytvoření dostatečných zdrojů, a upravují zásadu konečné odpovědnosti státu za dluhy právnických osob veřejného práva. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.2 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně ve 41. až 45. bodě odůvodnění (21).
-
V případě zániku EPIC se použije zásada převodu dluhů na stát nebo na jiný veřejnoprávní subjekt (22), takže všichni věřitelé EPIC mají jistotu, že nikdy nepřijdou o svou pohledávku vůči veřejné instituci. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.3 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 46. až 51. bodě odůvodnění (23).
-
EPIC by mohly využít přednostního přístupu k účtům záloh státní pokladny. Komise uvedla podrobnější informace v části 3.2.1.4 rozhodnutí o zahájení řízení, konkrétně v 52. bodě odůvodnění (24).
(26)
Kromě toho, jak Komise podrobněji uvedla v 65 až 74. bodě rozhodnutí o zahájení řízení, měla Komise za to, že vysvětlení, které francouzské orgány podaly k právním předpisům, a priori nestačilo k odstranění pochybností.
(27)
Komise dále uvedla, že nelze vyloučit, že z této situace vyplývá selektivní hospodářská výhoda, zejména kvůli podmínkám financování, které se zdají být příznivější, a to i v přesto, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nejsou oceňovány externí ratingovou agenturou. Skupina IFP by mohla být rovněž zvýhodněna ve svých vztazích se zákazníky a dodavateli, pokud se tito zákazníci a dodavatelé domnívají, že jejich pohledávky jsou zaručené státem. Ve fázi předběžného šetření proto nemohlo být vyloučeno, že při dodávce nebo nákupu zboží či služeb spojených s pohledávkou poskytují tito dodavatelé nebo zákazníci veřejné instituci IFP lepší podmínky, než by poskytli podniku, který nedisponuje státní zárukou.
(28)
Komise rovněž na základě informací, které měla k dispozici po předběžném šetření, dospěla k závěru, že neomezená povaha záruky, zejména pokud jde o její trvání, její výši a její rozsah, velice ztěžuje výpočet tržního poplatku, který by veřejná instituce IFP měla státu platit za poskytnutí této ochrany.
(29)
Komise rovněž uvedla, že pochybuje o slučitelnosti státní podpory s vnitřním trhem, protože se prima facie nezdá, že by tato podpora usnadňovala rozvoj některých hospodářských činností nebo regionů.
5 PŘIPOMÍNKY A NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
5.1 PŮVODNÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(30)
V návaznosti na výše uvedené rozhodnutí o zahájení řízení sdělily francouzské orgány Komisi své připomínky a návrhy dopisem ze dne 14. října 2008. Tento dopis doplnil připomínky a návrhy uvedené v předchozích dopisech francouzských orgánů (25) a shrnuté v rozhodnutí o zahájení řízení.
(31)
Ve svých připomínkách ze dne 14. října 2008 francouzské orgány na úvod připomněly, že řízení ve věci skupiny IFP bylo zahájeno souběžně s výše uvedeným řízením ve věci pošty, a uvedly, že proto mutatis mutandis využijí stejné argumenty jako ty, které předložily při vyšetřování uvedené věci (26). Francouzské orgány rovněž upozornily, že i přes výše uvedené obdobné prvky je veřejná instituce IFP jedinečná v tom, že se jedná o výzkumnou instituci pověřenou třemi posláními obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace), jejíž činnosti jsou z velké části nehospodářské povahy, což je důvodem k financování z veřejných zdrojů. Dále odůvodnily změnu postavení na EPIC: údajným účelem změny postavení bylo dosažení souladu mezi povahou činnosti a způsobem financování IFP na jedné straně s jeho právním postavením na straně druhé, aby se instituce IFP přiblížila k veřejné sféře zrušením postavení profesní instituce soukromého práva.
(32)
Francouzské orgány nesouhlasily s tím, že by se jednalo o státní podporu, protože podle nich nejsou splněny dvě podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU, projednávané opatření nezahrnuje převod státních zdrojů (5.1.1) a neposkytuje veřejné instituci IFP žádnou výhodu (5.1.2).
5.1.1 NEEXISTENCE ZÁRUKY, KTEROU BY POSKYTOVAL STÁT A KTERÁ BY ZAHRNOVALA PREVOD STÁTNÍCH PROSTREDKU
(33)
Podle francouzských orgánů a) není veřejným institucím poskytována záruka v důsledku jejich postavení a b) odůvodnění Komise v rozhodnutí o zahájení řízení je chybné.
A. Neexistence neomezené státní záruky
(34)
Jak bylo uvedeno v 41. až 45. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány uvedly na podporu svého tvrzení pět argumentů.
(35)
Za prvé, žádný právní předpis ani žádné rozhodnutí nezavádí zásadu, podle které by stát za dluhy EPIC ručil ze zásady a neomezeně.
(36)
Za druhé, z jurisdikce Státní rady, zejména z rozsudku ve věci Société de l'hôtel d'Albe (27) a ze dvou rozhodnutí ve věci Campoloro (28), vyplývá, že záruky neexistují.
(37)
Za třetí, ústavní zákon ze dne 1. srpna 2001 o rozpočtovém zákoně stanoví, že záruka může vzniknout pouze na základě ustanovení rozpočtového zákona (29), což Státní rada výslovně potvrdila ve své výroční zprávě za rok 2006 (30). Podle znalce, kterého francouzské orgány pověřily ve věci pošty (31), proto od úplného nabytí účinnosti rozpočtového zákona ke dni 1. ledna 2005 nemohla být podle práva poskytnuta žádná implicitní záruka. Na dluhy sjednané po dni 1. ledna 2005 se tudíž nevztahuje žádná implicitní záruka. V případě dluhů sjednaných před dnem 1. ledna 2005 má znalec za to, že vzhledem k tomu, že v této věci neexistuje žádné soudní rozhodnutí, nelze stanovit, zda z důvodu dodržování ústavou chráněných práv věřitele lze nebo nelze vyloučit neplatnost implicitních záruk, které byly poskytnuty před dnem 1. ledna 2005, aniž by byly výslovně povoleny rozpočtovým zákonem.
(38)
Za čtvrté se Francie domnívá, že kdyby měly EPIC nárok na státní záruku, změna jejich postavení by vyžadovala zavedení opatření k ochraně práv věřitelů. Vzhledem k tomu, že takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (32), docházejí k závěru, že EPIC naopak nepožívají žádné státní záruky.
(39)
Za páté, francouzské orgány citují článek (33) pana Labetoulle, bývalého předsedy právní sekce Státní rady, podle něhož „z právních předpisů nevyplývá žádné automatické poskytování, využívání a rozsah této záruky [státní záruky, která by se plnoprávně vztahovala na státní veřejné instituce].“
B. Chybné odůvodnění Komise (34)
(40)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě EPIC a) není zaručena úhrada individuálních pohledávek, b) není zaručeno zachování existence veřejné instituce nebo jejích závazků.
a) Neexistence záruky za úhradu individuálních pohledávek
(41)
Jak bylo uvedeno v 46. až 49. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že zákon ze dne 16. července 1980 nezakládá záruku. Francie se dovolává dokumentů a jednání při přípravě zákona, výkladu rozhodnutí ve věci Camporolo ze dne 10. listopadu 1999 (35) a dne 18. listopadu 2005 (36) a zásadních článků (37) a tvrdí, že podle ní není v zákoně ze dne 16. července 1980 stanovena povinnost státu vynaložit své vlastní zdroje: výraz „tak učiní“ uvedený v článku 1 prý dává státu pouze pravomoc „zastoupit“ výkonný orgán právnické osoby, kterou zastupuje, na základě „zásady, podle níž má zástupce stejné pravomoci jako zastupovaný“. V rámci tohoto zastoupení může stát pouze vykonávat pravomoci daného výkonného orgánu, do nichž nepatří možnost nakládat státním rozpočtem, protože přidělení výjimečné dotace „nespadá do oblasti výkonu pravomoci zastupovat“.
(42)
Mimo jiné, jak je uvedeno v 50. až 53. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že objektivní odpovědnosti státu se nelze dovolávat jen kvůli nedostatku aktiv. Podle francouzských orgánů je předpokladem jakékoli záruky to, že ručitel souhlasí s ručením. Jestliže se odpovědnost vztahuje k pochybení nebo, v případě objektivní odpovědnosti, na převzetí následků vlastního činu, nemůže se jednat o záruku. Francie zastává názor, že není možno uplatnit odpovědnost státu pouze z důvodu, že prefekt nebo dozorčí orgán nemohl z důvodu finanční a majetkové situace veřejné instituce přijmout žádná opatření, která by umožnila úhradu pohledávky Je třeba mít za to, že k žádnému provinění nedošlo, protože skutečnost, že prefekt nebo dozorčí orgán nepřijali opatření, není sama o sobě chybou. Francouzské orgány nicméně uznávají, že představitelé státu musí při postupu podle zákona ze dne 16. července 1980 zohledňovat požadavek na kontinuitu veřejné služby, ale domnívají se, že i kdyby soud nařídil odškodnění věřitele, věřitel by se nacházel ve stejné situaci jako v právu obecném, protože při uplatnění obecného práva by byl daný majetek prodán a věřitelé by obdrželi odpovídající částku. Pro věřitele tudíž podle jejich názoru nevyplývá žádná výhoda.
b) Neexistence záruky za zachování veřejné instituce IFP nebo za její závazky
(43)
Jak bylo uvedeno v 54. až 56. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že skutečnost, že se na veřejnoprávní subjekty nepoužijí řízení obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a likvidace, nevylučuje možnost konkurzu EPIC nebo konkurzního řízení s tímto subjektem. Francouzské orgány nesouhlasí s analýzou Komise, která vychází ze sdělení o státních podporách ve formě záruk (38) (dále jen sdělení o zárukách), a domnívají se, že v tomto konkrétním případě Komise neprokázala existenci „příznivějších úvěrových podmínek“, které by souvisely s vyloučením možnosti konkurzního řízení, a neposkytla důkazy o tom, že veřejná instituce IFP nemůže upadnout do konkurzu a že insolvenční řízení není možné, protože zákon z roku 1985 je pouze procesní zákon a skutečnost, že EPIC nespadají do jeho oblasti působnosti neznamená, že se v jejich případě nemůže použít ad hoc postup soudního vyrovnání, likvidace nebo „úpadku“.
(44)
Jak je mimo jiné vysvětleno ve 25. až 67. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány tvrdí, že použití „řízení“ zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 místo hromadného řízení obecného práva by věřitelům neposkytlo žádnou výhodu. Nesouhlasí s tím, že pro vyhodnocení, zda uplatnění určitého řízení v případě platební neschopnosti poskytuje subjektu, který takovému řízení podléhá, výhodu oproti podnikům podléhajícím obchodnímu právu (39), je nutné dodržovat kritéria zveřejnění (40) a rovnocennosti (41), jak Komise požaduje v 81. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ovšem samy používají tatáž kritéria pro analýzu řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980. Francouzské orgány tvrdí, že pokud jde o kritérium zveřejnění, je řízení řádně vymezeno ratingovými agenturami jako použitelné v případě platební neschopnosti EPIC, zatímco pokud jde o kritérium rovnocennosti, rozlišují případ, kdy lze použít požadavek kontinuity veřejné služby, od případu, kdy takový požadavek uplatnit nelze, a upozorňují, že veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti se nacházejí v takové finanční situaci, že je nepravděpodobné, že by skupina IFP neměla dostatek aktiv, její dostupné prostředky a investice (150,3 milionů EUR) totiž v roce 2007 dosahovaly přibližně pětinásobku jejích úvěrů a finančních dluhů (25,2 milionů EUR):
a)
za předpokladu, že by se nepoužil žádný požadavek veřejné služby, by v případě nedostatku aktiv veřejné instituce řízení zavedené zákonem z roku 1980 neposkytlo věřitelům výhodnější podmínky než řízení podle obecného práva: získali by stejné částky jako věřitelé subjektu, který se řídí obchodním právem, tedy částky vyplývající z realizace aktiv, a po ukončení řízení by již neměli nárok na odvolání (42), protože podle názoru francouzských orgánů se odpovědnosti státu nelze dovolávat na základě pouhého nedostatku aktiv. Lišily by se pouze dva aspekty:
-
pohledávky věřitelů by se nevyřizovaly hromadně: na rozdíl od soukromoprávního řízení, v němž se pohledávky vyřizují hromadně a věřitelé jsou uspokojováni podle přednostního pořadí sestupně a v poměru k disponibilním částkám, řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 se vyznačuje tím, že věřitel si zachová svá práva, pouze pokud o to sám požádá. Logika zákona ze dne 16. července 1980 je taková, že „kdo dřív přijde, ten dřív bere“,
-
představitel státu pod dohledem správního soudu (dohled nad závažným proviněním, jak jej ustanovila Státní rada ve výše uvedeném rozhodnutí Campoloro) zastává funkci rovnocennou funkci likvidátora a správce konkurzní podstaty.
b)
za předpokladu, že by musela být zajištěna kontinuita veřejné služby, francouzské orgány připouštějí, že by představitel státu při výkonu svých pravomocí svěřených zákonem ze dne 16. července 1980 mohl rozhodnout, že určitá aktiva nezbytná k plnění poslání veřejné služby nebudou prodána. Pokud by určitý majetek nebyl postoupen a stát by za něj neposkytl náhradu, projevila by se tato skutečnost sníženým prodejem aktiv a odpovídajícím snížením částek, které by mohli obdržet věřitelé. Podle francouzských orgánů toto řízení neuděluje věřitelům veřejné instituce IFP větší práva, než která by měli při použití obchodního práva. Francouzské orgány však připouštějí, že za tohoto předpokladu by bylo možné dovolávat se objektivní odpovědnosti státu, která by se projevila odškodněním věřitelů ve výši újmy, kterou utrpěli (maximálně do výše prodejní hodnoty aktiv, která si stát zachoval z důvodu kontinuity veřejné služby). Věřitelé by tedy případně byli ve stejné situaci, jako kdyby se použilo obecné právo. Francouzské orgány z toho vyvozují, že řízení zavedené zákonem ze dne 16. července 1980 neposkytuje žádnou výhodu oproti řízení podle obecného práva, a že tedy není důvod k tomu, aby veřejná instituce IFP musela podléhat řízení podle obecného práva.
(45)
Jak bylo vysvětleno v 68. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány zdůrazňují, že předpisy, které Komise uvádí v rozhodnutí o zahájení řízení, zejména v 82. bodě odůvodnění, tedy kodifikační předpis č. 02-060-M95 ze dne 18. července 2002 o úpravě financování a účetnictví státních veřejných institucí výrobní a obchodní povahy a Příručka k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí a sdružení veřejného zájmu ze dne 14. listopadu 2006, nelze ani použít ani přenést na veřejnou instituci IFP.
(46)
Francouzské orgány se domnívají, že v případě rekapitalizace dceřiných společností veřejné instituce IFP by se neměla otázka uvedená v 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení posuzovat proto, aby se prokázala existence případné státní záruky, ale spíše proto, aby se změřily případné účinky takové záruky, která by případně vytvářela pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti lepší situaci tím, že by usnadnila podmínky jejich rekapitalizace. Domnívají se rovněž, že tvrzení Komise vychází ze dvou nesprávných názorů:
-
Komise se podle nich mýlí, když tvrdí, že by veřejná instituce mohla eventuálně podporovat své dceřiné společnosti prostřednictvím převodů uvnitř skupiny, protože podmínky, za nichž mateřská společnost skupiny, i kdyby to byla veřejnoprávní společnost, může podporovat svou dceřinou společnost v obtížích, jsou podrobně upraveny právem obchodních společností (43) a nijak nesouvisí s pojmem podniku ve smyslu soutěžního práva.
-
francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že by veřejné instituci IFP její postavení EPIC a státní záruka, která by z takového postavení případně vyplývala, umožňovalo rekapitalizovat dceřiné společnosti snadněji, než by tomu bylo v případě soukromoprávní mateřské společnosti skupiny. Francouzské orgány tvrdí, že skutečnost, že určitá společnost dočasně nese ztráty jedné ze svých dceřiných společností, je běžnou součástí fungování skupiny společností, jak již podle jejich názoru uznal i soud Evropské unie (44), a že zásah veřejnoprávního investora, který jedná podle stejných pravidel jako soukromoprávní investor, neobsahuje prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (45). Podle jejich názoru je tomu tak zejména v případě veřejné instituce IFP, která má právní možnost (nikoli povinnost) rekapitalizovat svou dceřinou společnost v obtížích podle stejných hodnotících kritérií jako každý dobrý investor. Francouzské orgány rovněž nesouhlasí s tvrzením, že veřejné instituce s postavením EPIC mají možnost „přímého přístupu“ k „účtům státní pokladny“. Upřesňují, že rozpočtový mechanismus „účtu finanční pomoci“, který je upraven článkem 24 rozpočtového zákona, se týká zřízení účtů pro omezené úvěry (jejich výše je omezena rozpočtovým zákonem), které státu umožňují, aby v případě, že si to přeje a může tak učinit (zejména s ohledem na právo Evropské unie), poskytl zálohy různým subjektům. Podle francouzských orgánů nemají veřejné instituce EPIC k těmto účtům „přímý přístup“.
5.1.2 NEEXISTENCE VÝHOD NA ÚROVNI VEREJNÉ INSTITUCE IFP A JEJÍCH DCERINÝCH SPOLECNOSTÍ
(47)
Francouzské orgány se především domnívají, že v tomto konkrétním případě nelze na základě výše uvedeného sdělení o zárukách vyvodit existenci výhody, dále že rozšíření výhod, kterých veřejná instituce IFP údajně požívá z důvodu svého postavení EPIC, na její dceřiné společnosti, akciové společnosti veřejného práva, je v rozporu s rozhodovacími postupy Komise a že v tomto konkrétním případě nebylo prokázáno poskytnutí skutečné hospodářské výhody veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem.
(48)
Francouzské orgány se domnívají, že Komise mylně vykládá bod 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách, v němž je stanoveno, že „(…) podporu ve formě záruky představují rovněž výhodnější úvěrové podmínky získané podniky, jejichž právní forma vylučuje konkurzní řízení nebo jiná řízení v případě platební neschopnosti, nebo zajistí výslovnou státní záruku nebo pokrytí ztrát státem“:
-
francouzské orgány za prvé nesouhlasí s tvrzením, že veřejná instituce IFP má kvůli svému postavení EPIC právní formu, která vylučuje konkurzní řízení nebo insolvenční řízení; v každém případě to Komise podle jejich názoru neprokázala, pouze předložila důkaz, že toto postavení znemožňuje použít jeden konkrétní postup (v dané věci řízení zavedené zákonem ze dne 25. ledna 1985);
-
francouzské orgány za druhé popírají, že existuje automatická vazba mezi právní a statutární nemožností stát se předmětem konkurzního nebo insolvenčního řízení a mezi využíváním příznivějších podmínek financování na trzích; podle jejich názoru má Komise při uplatňování bodu 1.2 výše uvedeného sdělení o zárukách povinnost předem prokázat existenci příznivějších úvěrových podmínek, aby bylo možné tvrdit, že podnik, jehož právní forma vylučuje konkurzní nebo insolvenční řízení, je příjemcem podpory ve formě záruk.
(49)
Francouzské orgány dále uvádějí, že Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nepřihlížela ke své rozhodovací praxi při hodnocení případných výhod, které na úrovni dceřiných společností veřejné instituce IFP vyplývají z existence neomezené záruky pro EPIC. Komise podle jejich názoru uvažovala opačně než při zřízení společnosti La Banque Postale (46): tato společnost byla, stejně jako dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, akciovou společností, kterou ze 100 % vlastnil subjekt srovnatelný s veřejnou institucí EPIC, ale Komise dospěla k závěru (a to bez ohledu na závazky, které Francie v této věci přijala), že právní forma veřejnoprávní akciové společnosti umožňuje sama o sobě vyloučit existenci neomezené záruky na úrovni dceřiné společnosti. Stejné uvažování by podle francouzských orgánů mělo vést k závěru, že dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, které mají rovněž postavení veřejnoprávní akciové společnosti, rovněž nemají nárok na neomezenou záruku, která případně vyplývá z postavení EPIC.
(50)
Komise rovněž údajně neprokázala existenci skutečné hospodářské výhody v případě veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností, pouze v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že podmínky financování „se zdají být“ příznivější, aniž by předložila konkrétní důkaz. Z jurisdikce Evropské unie vyplývá, že Komise by měla v tomto konkrétním případě prokázat, že veřejné instituci IFP její postavení EPIC skutečně umožnilo získat příznivější podmínky financování (47). Francouzské orgány tvrdí, že během řízení informovaly o určitých skutečnostech, které prokazovaly, že postavení EPIC veřejné instituci IFP ani jejím dceřiným společnostem neposkytlo a ani nemohlo poskytnout žádnou finanční výhodu, protože při přeměně veřejné instituce IFP byla dodržena obecná zásada kontinuity, zejména na úrovni její činnosti, organizace, účetního a finančního režimu (zdroje a účetní a finanční pravidla) a daňového režimu.
(51)
Francouzské orgány se domnívají, že výše uvedené skutečnosti prokazují, že
-
finanční situace veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností je dobrá, čímž je bezpředmětná otázka jejího případného konkurzu, a tedy i zásahu státu jako konečného ručitele,
-
krátkodobé podmínky financování veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jsou v případě každého jednotlivého subjektu odlišné a jsou výsledkem konkrétních jednání, které proběhlo intuitu personae s bankami jednotlivých subjektů.
-
ve vztazích veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností s dodavateli rovněž neexistují zvýhodněné podmínky, které by vyplývaly z toho, že uvedení dodavatelé a zákazníci počítají se zárukou státu.
(52)
Francouzské orgány proto dospěly k závěru, že:
-
analýza provedená Komisí v jejím rozhodnutí o zahájení řízení je sporná: veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti nedisponují žádnou státní zárukou,
-
Komise neprokázala existenci výhody, která by pro veřejnou instituci IFP a její dceřiné společnosti vyplývala z postavení EPIC veřejné instituce IFP,
-
Komise proto neprokázala existenci státní podpory ve prospěch veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností.
5.2 NÁVRHY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(53)
Francouzské orgány však za účelem odstranění všech pochybností Komise uvedly, že kdyby Komise souhlasila s ukončením řízení rozhodnutím o neexistenci podpory podle čl. 7 odst. 2 výše uvedeného procesního řízení, jsou ochotny přijmout následující opatření:
-
vyjasnit prováděcí nařízení k zákonu ze dne 16. července 1980,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které zahrnují pohledávku,
-
vložit ustanovení o neexistenci záruky do smluv o financování dceřiných společností veřejné instituce IFP.
5.2.1 VYJASNENÍ PROVÁDECÍHO NARÍZENÍ K ZÁKONU ZE DNE 16. CERVENCE 1980
(54)
Jak je upřesněno v 94. až 96. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na něž Komise odkazuje mutatis mutandis, francouzské orgány navrhují vyjasnit výklad zákona ze dne 16. července 1980 úpravou čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce jeho prováděcího nařízení (48). Navrhovaná změna by podle nich odstranila veškeré pochybnosti o významu výrazu „tak učiní“ při organizaci dozorčích pravomocí svěřených prefektovi nebo dozorčímu orgánu, kteří by po provedení změny museli uvolnit prostředky z rozpočtu daného územního celku nebo dané instituce (49). Podle francouzských orgánů by tento návrh vyloučil, že by v budoucnosti mohl zástupce státu při výkonu své dozorčí pravomoci zvýšit prostředky územního celku nebo dotčené instituce státní dotací nebo vkladem veřejných zdrojů.Vložení zmínky upřesňující absenci záruky do smluv veřejné instituce IFP, které by zahrnovaly pohledávku
5.2.2 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP, KTERÉ BY ZAHRNOVALY POHLEDÁVKU
(55)
Jak upřesňují body odůvodnění 97 až 100 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány nesouhlasí s názorem Komise (50), podle kterého by bylo možné uplatnit odpovědnost státu čistě na základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Podávají nicméně návrh založený na výjimce přijatého rizika (viz rozsudky Státní rady ve věcech Sille (51) a Meunier (52)), přičemž podobně jako ve věci La Poste navrhují, že věřitelům veřejné instituce IFP úředně potvrdí, že za jejich pohledávku nebyla vystavena státní záruka a že v případě platební neschopnosti by nebyl stát povinen převzít finanční závazky podniku při zaplacení pohledávky. Proto by se případné zúčastněné strany, jež se vědomě a se znalostí věci vystavily riziku, nemohly domáhat nároku na odškodné. Francouzské orgány by se proto zavázaly, že společně s veřejnou institucí IFP budou při každé transakci ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva) uvádět tuto zmínku:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(56)
Jak upřesňuje 101. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány rovněž vzaly na vědomí pochybnosti, které Komise vyjádřila v 71. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, ve kterém se uvádí, že výjimka přijatého rizika je, na jedné straně, pravidlo stanovené judikaturou, která se může měnit, a že, na straně druhé, toto pravidlo spočívá na nástrojích sekundárního práva, jež mohou být v případě konfliktu zbaveny platnosti, a nakonec, že návrh francouzských orgánů se nevztahuje na všechny eventuality, neboť pohledávky mohou být nejen finanční, ale také obchodní či jiné.
(57)
Jak upřesňují body odůvodnění 102 až 104 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poté, co uvedly své zásadní námitky ohledně stanoviska Komise k uplatnění plné odpovědnosti státu za provinění pouze na základě nedostatku aktiv veřejné instituce IFP, poskytly v odpovědi na tyto pochybnosti doplňující údaje:
a)
francouzské orgány se domnívají, že první námitka Komise odpovídá úvaze, že i když vnitrostátní právo členského státu neobsahuje zákonné ustanovení v tomto smyslu, pouhé riziko změny v judikatuře, to znamená změna vnitrostátního práva, postačuje k prokázání existence státní podpory. Komise nemůže zakládat možné opatření podpory na případné změně práva, která je v daném případě více než nepravděpodobná, přičemž výjimka přijatého rizika představuje obecnou zásadu veřejného práva, obsáhle potvrzenou v judikatuře, nikdy nepopíranou a hojně komentovanou;
b)
co se týče druhé námitky, francouzské orgány uznávají, že zákon a právní předpisy jsou nadřazeny smlouvě a že sporná doložka může být kdykoli prohlášena za neplatnou. Nicméně se domnívají, že tato námitka se nedovolává na žádný nadřazený právní předpis, není ničím podepřená, a nemá tedy žádný význam;
c)
nakonec, co se týče třetí námitky, francouzské orgány se domnívají, že tato námitka je založena pouze na předpokladu případné důvěry a očekávání státní záruky na pohledávky ze strany dodavatelů, což je předpoklad, který sám o sobě nemůže zakládat existenci výhody, ale měl by jej potvrdit důkaz svědčící o tom, že veřejné instituci IFP a jejím dceřiným společnostem byla skutečně poskytnuta takováto hospodářská výhoda.
(58)
Přesto, jak upřesňuje 106. bod odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány poznamenávají, že jsou ochotny rozšířit svůj návrh zápisu absence záruky na všechny smlouvy zahrnující pohledávku tak, aby se výslovně vyloučilo veškeré riziko uplatnění plné odpovědnosti státu, založené pouze na platební neschopnosti veřejné instituce IFP.
5.2.3 VLOŽENÍ ZMÍNKY UPŘESŇUJÍCÍ ABSENCI ZÁRUKY DO SMLUV O FINANCOVÁNÍ DCEŘINÝCH SPOLEČNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT
(59)
Kromě toho, za účelem doplnění navrhovaného mechanismu, francouzské orgány předložily Komisi dodatečný návrh podobný tomu, jenž byl předložen při zakládání La Banque Postale a který spočíval v přijetí písemného závazku týkajícího se podmínek poskytnutí půjček dceřiným společnostem veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) na trzích, že při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se vztahuje smlouva), že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“.
(60)
Jak upřesňují body odůvodnění 107 až 110 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se Komise odvolává mutatis mutandis, francouzské orgány se domnívají, že obě navrhovaná objasňující opatření (jejichž podrobný popis je uveden v 55. a 59. bodě odůvodnění) umožňují objasnit věřitelům veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností jejich práva tak, že Francii nelze považovat, jak uvedla Komise v 87. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, za „odpovědnou za očekávání věřitelů veřejné instituce IFP ohledně existence záruky“ a domnívat se, že svévolně udržuje „neprůhlednou právní situaci“, jež „zvýhodňuje veřejnou instituci IFP a může vést k uvolnění státních prostředků“.
5.3 DOPLŇUJÍCÍ PŘIPOMÍNKY FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
(61)
Ve svých dopisech ze dne 16. července 2010 a 26. listopadu 2010 francouzské orgány poskytly doplňující údaje, jež podle nich potvrzují neexistenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
(62)
V úvodu svého dopisu ze dne 16. července 2010 připomínají věc France Télécom (53) a skutečnost, že soud Evropské unie připomenul povinnost Komise prokázat existenci skutečné výhody s cílem stanovit existenci státní podpory. Domnívají se, že v tomto případě neomezená záruka, která podle Komise vyplývá z postavení veřejné instituce IFP, neposkytuje ve skutečnosti této instituci žádnou hospodářskou výhodu. Ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány upřesňují, že podle nich spočívá důkazní břemeno na Komisi. V této souvislosti připomínají požadavky judikatury Evropské unie na důkazy a odůvodnění, zejména pak rozsudku Tribunálu ve výše uvedené věci France Télécom a rozsudků Soudního dvora ve věci Krantz (54) a nověji ve věci Deutsche Post AG (55). Francouzské orgány se domnívají, že analýza předložená Komisí je v tomto případě „založena více na předpokladech, než na konkrétní analýze“.
(63)
Kromě toho francouzské orgány usuzují, že Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP by mohla získat výhodu na třech úrovních: i) na úrovni svých vztahů s bankovními a finančními institucemi, ii) na úrovni svých vztahů s dodavateli, iii) na úrovni svých vztahů s třetími průmyslovými partnery, kteří využívají výzkumné služby.
(64)
Co se týče vztahů veřejné instituce IFP s bankovními a finančními institucemi, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP dosud na základě svého postavení EPIC nezískala žádnou hospodářskou výhodu. Překládají Komisi informace potvrzující, že i) v dlouhodobém časovém horizontu veřejná instituce IFP vykazovala nulový dluh za léta 2005, 2006 a 2007 (56), stejně jako za léta 2008 a 2009, že ii) ve střednědobém horizontu veřejná instituce IFP samozřejmě každoročně dojednala úvěrové linie u různých bankovních institucí, ale získala sazby srovnatelné s těmi na trhu, a v každém případě tyto úvěrové linie nikdy nepoužila a nakonec, že iii) v krátkodobém horizontu bylo zadlužení veřejné instituce IFP za dané období téměř nulové anebo nulové.
(65)
Co se týče vztahů s dodavateli, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP, coby veřejný zadavatel, podléhá povinnosti zveřejnit informace a povinnosti uskutečnit veřejné výběrové řízení podle vyhlášky č. 2005-649 ze dne 6. června 2005 (57), a proto nemůže získat žádnou výhodu. V svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 francouzské orgány znovu poukazují na tuto analýzu a upřesňují, že zadávání zakázek veřejné instituce IFP na základě výběrového řízení v souladu se směrnicí 2004/18/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (58) podle nich představuje dostatečnou záruku, že se zabrání narušení hospodářské soutěže na trhu. Podle Francie veřejná instituce IFP, která by získala své dodavatele na základě výběrového řízení v souladu s povinnostmi vyplývajícími z práva Evropské unie, by nemohla být přinejmenším z důvodu neexistence konkrétních důkazů obviněna z toho, že získala neoprávněnou výhodu. Zdůrazňují, že právě v zájmu efektivnosti zadávání veřejných zakázek se zjednodušilo používání elektronických systémů nákupů, přičemž v 13. bodě odůvodnění směrnice 2004/18/ES se například uvádí, že „tato technika nákupů umožňuje veřejným zadavatelům […] disponovat poměrně širokým spektrem nabídek […], a tudíž zajistit optimální využití veřejných prostředků prostřednictvím široké hospodářské soutěže“. V této souvislosti se zmiňují o zprávě (59) Komise, ve které Komise dochází k závěru, že právní předpisy v oblasti zadávání veřejných zakázek mají pozitivní dopad na pokles cen, tedy pokles, jenž je prezentován jako „sociální výhoda“ spravedlivější soutěže mezi uchazeči. Komise tím, že by tyto úspory „připsala“ postavení EPIC veřejné instituce IFP, by se neztotožnila se smyslem směrnice, která ve výběrových řízeních spatřuje hlavní vektor hospodářské soutěže, jež vede ke snížení nákladů veřejné zakázky.
(66)
Konečně, pokud jde o vztahy veřejné instituce IFP s jejími zákazníky, Francie upřesňuje, že příslušné činnosti v oblasti smluvního výzkumu se vztahují na služby poskytované veřejnou institucí IFP na žádost zákazníka, třetí strany nebo dceřiné společnosti v oblasti, která patří do rozsahu úloh veřejné instituce IFP, což nemá z hlediska vlastnictví výsledků pro veřejnou instituci IFP strategický význam, může obohatit poznatky a know-how veřejné instituce z hlediska řízení programů veřejného výzkumu a vývoje, jež uskutečňuje, a nepatří do výhradní oblasti činnosti dceřiných společností. Francouzské orgány poznamenávají, že při poskytování služeb výzkumu těmto zákazníkům se používá specifického vybavení a specifického posudku.
(67)
V této souvislosti Francie tvrdí, že i kdyby měla veřejná instituce IFP na základě svého postavení EPIC výhodu při výkonu těchto hospodářských činností, tato výhoda by neměla žádný materiální dopad na trh. Především by pak nemohla narušit hospodářskou soutěž, ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Pokud jde o běžné období počínající změnou statusu veřejné instituce IFP (ke které došlo v červenci 2006), francouzské orgány nicméně přiznávají, že by veřejná instituce IFP mohla případně dosáhnout snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy, které by představovalo zanedbatelnou částku vzhledem k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují. Francouzské orgány z toho vyvozují, že takový účinek nemá charakter výhody, což by zpochybnilo samotnou existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP.
6 PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN A STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ
6.1 PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(68)
Ve svém dopise ze dne 28. listopadu 2008 společnost UOP Limited nejprve zdůvodnila svůj zájem konat jako třetí strana zainteresovaná na řízení (60) a poté předložila několik obecných připomínek s tím, že podle ní je subjekt, který nazývá „IFP/Axens“, příjemcem státní podpory:
-
celek tvořený veřejnou institucí a její dceřinou společností Axens, „IFP/Axens“ je zřejmě nepopiratelně vnímám trhem jako veřejný subjekt (5.1.1);
-
udělení postavení EPIC subjektu „IFP/Axens“ mohlo umožnit a nadále by umožňovalo zásadní narušení hospodářské soutěže na trhu technologií postupů, tedy trhu, na kterém je činná společnost UOP Limited, protože by ho zvýhodnilo ve vztahu k dodavatelům, poskytovatelům kapitálu a zákazníkům (5.1.2).
6.1.1 VNÍMÁNÍ SUBJEKTU „IFP/AXENS“ ZE STRANY TRHU
(69)
Podle společnosti UOP Limited argument francouzských orgánů, že Axens, stejně jako jiné dceřiné společnosti IFP, tvoří samostatné hospodářské subjekty, není možné přijmout. Komise zřejmě oprávněně zdůrazňuje, že i) Axens je 100 % vlastněn veřejnou institucí IFP; ii) uskutečňování výzkumu a vývoje veřejné instituce IFP společností Axens zřejmě odráží strategické priority rozhodnuté státem; iii) vedoucí pracovníci veřejné instituce IFP se účastní řízení společnosti Axens; iv) Axens má s veřejnou institucí IFP exkluzivní smlouvu, která je podstatná pro hospodářskou činnost dceřiné společnosti; a v) především existuje dohoda o prvním použití a přidělování zaměstnanců.
(70)
K informacím uvedeným v předcházejícím bodě odůvodnění společnost UOP Limited doplňuje, že rozhodujícími faktory jsou rovněž to, jak svůj vztah prezentují IFP a Axens a jak to vnímá trh:
-
IFP a Axens na trhu vystupují jako jeden hospodářský subjekt „IFP/Axens“. Na internetové stránce společnosti Axens se údajně především uvádí, že „společnost se už téměř padesát let opírá o úspěch v oblasti výzkumu a vývoje a vlastní průmyslové výroby“ (61). Kromě toho reklamy společnosti Axens na její technologii odkazují na veřejnou instituci IFP. Navíc zaměstnanci společnosti Axens a veřejné instituce IFP občas navštěvují držitele svých licencí společně.
-
Průmyslový tisk uvádí příklad vnímání subjektu „IFP/Axens“ ze strany trhu jako jednoho hospodářského subjektu. Společnost UOP Limited především připojila výňatky z výstřižků z tisku, jež se týkají činnosti subjektu „IFP/Axens“ v oblasti licencí na technologie postupů, anebo se alternativně zmiňují o poskytování takových licencí veřejnou institucí IFP prostřednictvím dceřiné společnosti Axens. Kromě toho společnost UOP Limited poskytla příklady v podobě článků nebo prezentací, ve kterých se zaměstnanci společnosti Axens nechali slyšet, že veřejná instituce IFP vnímá Axens jako zahrnující „všechny příslušné činnosti průmyslové divize a divize Procatalyse“.
6.1.2 VÝHODY PLYNOUCÍ Z POSTAVENÍ EPIC
(71)
Společnost UOP Limited uvádí, že skutečnost, že dodavatelé i zákazníci vnímají společnost Axens jako nakládající s neomezenými státními zdroji za účelem financování svých činností, ji výrazně zvýhodňuje na trhu. I když by se jednalo pouze o vnímání ze strany trhu, tato skutečnost má v globálním kontextu hospodářské krize stále větší význam.
(72)
Co se týče zákazníků, záruky, které údajně nabízí subjekt „IFP/Axens“, mají zvláštní význam na trhu, kde zákazníci předtím, než si vyberou danou technologii, zváží dlouhodobé ekonomické důvody. Na příkladu „aromatických komplexů“ společnost UOP Limited v podstatě vysvětluje, že před zavedením takovýchto technologií musí zákazníci velmi významně investovat do projektování a vybudování výrobních infrastruktur, které si údajně vyžadují několik let práce. Úspěch těchto průmyslových komplexů je ale spojený s výkonností používaných technologií, u kterých zákazníci obecně požadují, aby jim na ně prodejce postupů poskytl záruku (62). Za předpokladu, že by nebyla dosažena požadovaná úroveň výkonnosti, by neváhali se domáhat odpovědnosti prodejce a vyžadovali by plnění přísných závazků, pokud jde o uvedení do původního stavu. Významným faktorem ve volbě kupujících je tedy dlouhodobá platební schopnost prodejce, nejen kvůli dodržení smluvních závazků, ale také z důvodu perspektiv poskytnutých v oblasti výzkumu a vývoje, jež jsou zárukou budoucího zlepšení výkonnosti získaného postupu. Subjekt „IFP/Axens“, vnímaný trhem jako závislý na státu, má tedy údajnou výhodu ve vztahu ke konkurentům, neboť kupující nemají zvláštní důvod pochybovat o jeho dlouhodobém přežití.
(73)
Pokud jde o dodavatele, společnost UOP Limited se domnívá, že subjektu „IFP/Axens“ mohly být poskytnuty zvýhodněné podmínky v porovnání s konkurencí; v tomto směru odkazuje na smlouvy podepsané společně institucí IFP a společností Axens uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení.
(74)
Co se týče finančních trhů, společnost UOP Limited se domnívá, že subjekt „IFP/Axens“ má zvýhodněné podmínky a zvýhodněné úrokové sazby na kapitálových trzích s ohledem na úlohu konečného ručitele, kterým by byl stát. Kromě toho v souvislosti s finanční krizí přítomnost státu a jistota, kterou tato přítomnost představuje pro investory, údajně umožňuje přilákat soukromý kapitál v době nedostatku. Konkurenční podniky nemají podobný přístup k financování nebo jej mohou získat za méně zajímavých podmínek. Podle společnosti UOP Limited vliv hospodářské a finanční krize ještě posílil potenciál opatření narušovat hospodářskou soutěž.
(75)
Ve svém dopise ze dne 23. ledna 2009 společnost UOP Limited odkazuje na své předchozí připomínky a na připomínky předané v rámci řízení týkajícího se výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005. Domnívá se, že tyto informace poskytují dostatek důkazů o významu platební schopnosti smluvních partnerů na dotyčném trhu s licencemi na výrobní postupy. Opakuje argument, podle kterého zákazníci subjektu „IFP/Axens“ předpokládají, že jsou v obchodním vztahu se státním orgánem, jehož dlouhodobá životaschopnost je bez jakéhokoli rizika. Konečně společnost UOP Limited vyzývá Komisi, aby analyzovala dohody mezi společností Axens a jejími zákazníky, přičemž uvádí, že je přesvědčena o tom, že tyto dohody neobsahují žádné ustanovení, jež by mohlo omezit odpovědnost společnosti Axens.
6.2 STANOVISKO FRANCOUZSKÝCH ORGÁNŮ K PŘIPOMÍNKÁM SPOLEČNOSTI UOP LIMITED
(76)
Ve svém dopise ze dne 22. června 2009 se francouzské orgány domnívají, že připomínky společnosti UOP Limited jsou „založené na nesprávných, nebo dokonce zcela nepravdivých tvrzeních, a v každém případě nejsou založené na žádném důkazu o existenci státní podpory pro veřejnou instituci IFP nebo společnost Axens“.
(77)
Francouzské orgány v zásadě popírají relevantnost tvrzení, že trh vnímá „IFP/Axens“ jako veřejný subjekt zvýhodňovaný ve vztahu k zákazníkům, dodavatelům či finančním trhům, a odmítají tvrzení, že subjekt „IFP/Axens“ je orgánem státu, který se vůbec neobává o svou dlouhodobou životaschopnost.
(78)
Francouzské orgány dále rozvíjejí dva argumenty:
-
zaprvé, subjekt IFP/Axens není orgánem státu disponujícím neomezenými zdroji; navíc nic nedokazuje, že tento subjekt je na trhu takto vnímán (6.2.1);
-
zadruhé, postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje společnosti Axens žádnou výhodu na trhu (6.2.2).
6.2.1 SUBJEKT IFP/AXENS ÚDAJNĚ NENÍ STÁTNÍM ORGÁNEM DISPONUJÍCÍM NEOMEZENÝMI ZDROJI
(79)
Podle francouzských orgánů, na rozdíl o tvrzení společnosti UOP Limited, dodavatelé a zákazníci subjektu „IFP/Axens“ údajně nevnímají tento podnik jako „státní orgán“ disponující neomezenými zdroji.
(80)
Zaprvé, francouzské orgány odkazují na právní analýzu, kterou předložily Komisi, a na své předchozí připomínky, jež podle nich dokazují, že postavení EPIC veřejné instituce IFP neposkytuje žádnou státní záruku.
(81)
Zadruhé, francouzské orgány poznamenávají, že společnost UOP Limited se dovolává na „údajné víry v neomezenou státní záruku ve prospěch IFP/Axens“, která právně neexistuje, a ani by sama o sobě nepostačovala k prokázání existence státní podpory.
(82)
Zatřetí, i za předpokladu, že by veřejná instituce IFP získala státní záruku - což francouzské orgány popírají - bylo by chybou se domnívat, že by taková záruka byla automaticky rozšířená na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, protože tato instituce a její dceřiné společnosti údajně tvoří jednu hospodářskou skupinu ve smyslu práva hospodářské soutěže. Podle Francie se na dceřiné společnosti veřejné instituce IFP, především pak společnost Axens, jako na subjekty soukromého práva podléhající právu obchodních společností, nevztahuje tato záruka, přičemž zásada nezávislosti dceřiných společností odporuje zejména teorii „automatického rozšíření“ záruk v rámci skupiny, kterou předložila společnost UOP Limited. Pojem skupina, který může mít význam v právu hospodářské soutěže, není podle všeho obsažen v právu obchodních společností, a tak poskytnutí záruk v rámci skupiny by podléhalo přísným podmínkám co do formy i obsahu. Jednalo by se především o případ veřejné instituce IFP, kde se vyžaduje povolení správní rady ve smyslu článku 7 jejích stanov. Vedle toho se francouzské orgány domnívají, že Komise již vzala tuto skutečnost na vědomí, neboť uznala, „že právní postavení Banque Postale (právnická osoba soukromého práva) stačí samo o sobě na vyloučení existence jakékoli neomezené záruky pro Banque Postale“ (63).
6.2.2 SPOLEČNOST AXENS NENÍ Z DŮVODU POSTAVENÍ EPIC VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP NIJAK ZVÝHODNĚNA NA TRHU
(83)
Francouzské orgány se domnívají, že argument společnosti UOP Limited, podle něhož trh věří, že subjekt „IFP/Axens“ je státním orgánem s neomezenými zdroji a že požívá výhod vůči svým zákazníkům, dodavatelům i věřitelům, není založen „na žádném hodnověrném důkaze“, a navíc je „nesporně vyvrácen fakty“.
(84)
Francouzské orgány předložily služební zprávu ředitelství pro právní záležitosti a dohody (AJA) společnosti Axens nazvanou „Zásady právní jistoty Axens“ (64), ve které jsou přesně vymezené vztahy mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens. Tyto vztahy se výslovně řídí obecným pravidlem, že Axens nebude od své mateřské společnosti vyžadovat záruku, a to z jakéhokoli důvodu. Francouzské orgány upřesnily, že od tohoto pravidla absence záruky není možná žádná odchylka. Kromě toho se tato zásada připomíná in extenso v dokumentu těmito slovy: „IFP neručí za konání nebo opomenutí společnosti Axens“. Francouzské orgány jasně uvedly, že toto pravidlo se vztahuje na veškeré smlouvy či projekty, jež by mohla společnost Axens uzavřít nebo realizovat se zákazníky, dodavateli nebo na finančních trzích.
6.2.2.1 K vztahům mezi společností Axens a jejími zákazníky
(85)
Podle Francie společnost UOP Limited neodůvodněně vyvozuje z významu státní záruky, jaká je dlouhodobá finanční situace společnosti Axens, zejména co se týče smluvních záruk a závazků údržby klasicky obsažených v licenčních dohodách (65), a rovněž neuvádí důvody, kvůli kterým se „domnívá, že Komise nenalezne žádné ustanovení omezující odpovědnost společnosti Axens“.
(86)
V tomto směru se francouzské orgány jasně vyjádřily, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění (podle kterého dceřiná společnost nepředkládá mateřské společnosti žádnou žádost o záruku) se vztahuje rovněž na veškeré záruky, které by mohla společnost Axens vyjednat nebo uzavřít se zákazníkem. Francouzské orgány ilustrovaly své argumenty na příkladu „aromatických komplexů“, který společnost UOP Limited zmínila ve svých připomínkách. Francouzské orgány upřesnily, že obecně společnost Axens volí možnost omezení své odpovědnosti na určitou část poplatku […] (*). Tato politika omezení záruk, která je jednou ze Zásad právní jistoty Axens, se proto výrazně liší od zvyklostí jiných podniků působících v této oblasti, jež mají podle francouzských orgánů ve zvyku poskytovat v určitých případech neomezené záruky.
(87)
Konečně, francouzské orgány připomínají, že povinnosti v oblasti údržby/opravy použitelné v případě škodné události by neměly za následek uvolnění finančního krytí ze strany veřejné instituce IFP:
a)
v případě neplnění závazků ze strany společnosti Axens by kapacita nabízená jejími pojišťovateli odpovědnosti za škodu prostřednictvím různých pojistných linií v rámci jejího globálního programu byla o mnoho větší, než jsou odpovědnostní stropy společnosti Axens smluvně dojednané s držiteli její licence,
b)
velmi významná by byla rovněž schopnost okamžitého nebo rychlého uvolnění zdrojů společnosti Axens, zejména díky jejímu malému zadlužení,
c)
dohody mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens by výslovně omezovaly odpovědnost veřejné instituce IFP v případě neplnění závazků ze strany držitele licence společnosti Axens na částky, které musí být nevyhnutelně ohraničené, protože jsou spojeny s poplatkem, který vybírá veřejná instituce IFP,
d)
pojišťovatel odpovědnosti za škodu společnosti Axens by se výslovně zřekl jakéhokoli uplatňování nároků vůči veřejné instituci IFP z jakéhokoli důvodu.
(88)
Na základě toho francouzské orgány vyvozují, že tvrzení společnosti UOP Limited týkající se existence domnělých výhod, které společnost Axens získává na trhu licencí na výrobní postupy, by se tímto vyvrátila, zejména protože společnost Axens bez přestání uskutečňovala politiku omezování záruk týkajících se odpovědnosti a poskytovaných jejím zákazníkům.
(89)
V svém dopise ze dne 8. září 2009 francouzské orgány jasně uvedly, že omezení odpovědnosti vůči zákazníkům je ustanovené jak v dohodě o rámcové licenci (66), tak v dohodě o licenci na výrobky (67), jež byly uzavřeny mezi veřejnou institucí IFP a společností Axens a vstoupily v platnost 1. ledna 2001. V obou smlouvách se ustanovuje, že pokud může společnost Axens prokázat, že příčinou neplnění závazků z její strany jsou služby poskytované veřejnou institucí IFP, finanční odpovědnost této instituce se omezí na určité procento (68) částek, které veřejná instituce IFP skutečně vybrala jako poplatek úměrný prodejní transakci, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (licence na výrobky) a úměrný k jednotce, která je předmětem sublicence nebo prodejní transakce uskutečněné v rámci sublicence, v souvislosti s kterou vznikla reklamace (rámcová licence). Jinými slovy, odpovědnost veřejné instituce IFP nikdy nesmí přesáhnout 100 % vybraných částek. Kromě toho je v rámcové licenci ustanoveno, že společnost Axens převezme finanční záruky za technickou výkonnost výrobních postupů poskytovaných držitelům sublicencí. Veřejná instituce IFP tedy není odpovědná za technické záruky poskytované společností Axens jejím zákazníkům.
(90)
Vedle toho je třeba upřesnit, že v licenčních smlouvách mezi společností Axens a jejími zákazníky je symetricky zahrnuta skutečnost, že finanční odpovědnost společnosti Axens je obecně omezena na […] (*) % licenčních poplatků zaplacených za každou jednotku, na kterou se vztahuje reklamace. Odpovědnost veřejné instituce IFP je zcela nezávislá na odpovědnosti společnosti Axens, pokud se záruka, kterou tato společnost poskytla svému zákazníkovi, z obchodních důvodů jeví jako vyšší než ta, kterou poskytla veřejná instituce IFP. Stejná zásada se uplatňuje na veškeré licence, které veřejná instituce IFP poskytne třetím stranám, jiným než svým dceřiným společnostem.
(91)
Nakonec francouzské orgány doplnily, že veřejná instituce IFP sleduje zásadu omezovat svou odpovědnost vůči zákazníkům (dceřiným společnostem nebo společnostem mimo skupinu) v případech, kdy pro ně zabezpečuje služby (studie, výzkumy v oblasti zakázek, testy atd.). Odpovědnost, kterou na sebe bere veřejná instituce IFP, potom spočívá v závazku opravit vykonané práce, zatímco ve finanční oblasti platí zásada, že odpovědnost je omezená na […] (*) % skutečně zaplacené odměny se stropem, který může v závislosti na daném případě být až […] (*) %. Pokud se tedy zákazník domnívá, že práce vykonaná veřejnou institucí IFP je chybná, tato instituce nebude v žádné případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací.
6.2.2.2 Ke vztahům mezi společností Axens a jejími dodavateli a k podmínkám financování na finančních trzích
(92)
Francouzské orgány popírají jakoukoli relevantnost tvrzení společnosti UOP Limited, že domnělá víra v existenci neomezených finančních záruk ve prospěch společnosti Axens by této společnosti měla poskytovat zvýhodněné podmínky jak ze strany dodavatelů, tak finančních trhů. Podle názoru Francie neposkytla společnost UOP Limited sebemenší důkaz na podporu tohoto tvrzení.
(93)
Francouzské orgány se domnívají, že pravidlo popsané v 84. bodě odůvodnění, podle kterého dceřiná společnost nepodává mateřské společnosti žádnou žádost o záruku, je dostatečné pro to, aby zneplatnilo hypotézu, kterou předkládá společnost UOP Limited.
(94)
Ostatně pokud jde o podmínky půjčky společnosti Axens, stejně jako v případě společností Beicip-Franlab a Prosernat, na finančních trzích, francouzské orgány poznamenávají, že by byly ochotny se zavázat před Komisí, že při každé transakci bude ve smlouvě o financování uvedeno, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato finanční transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou“ (69).
7 HODNOCENÍ
7.1 EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY VE SMYSLU ČL. 107 ODST. 1 SMLOUVY O FUNGOVÁNÍ EU
(95)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví: „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(96)
V tomto případě na prokázání existence státní podpory je především zapotřebí ověřit, zda opatření spočívající v udělení postavení EPIC veřejné instituci IFP ze strany Francie dne 7. července 2006 využívá státní zdroje (7.1.1) na poskytnutí neomezené státní záruky vztahující se na hospodářské činnosti (7.1.2). Zatímco rozsah krytí prostřednictvím státní záruky a povaha činností, na než se vztahuje, umožní vymezit dosah tohoto rozhodnutí (7.1.3), následně bude nutné přezkoumat, zda dotyčné opatření poskytuje skupině IFP selektivní výhodu (7.1.4), která by mohla ovlivňovat obchod mezi členskými státy (7.1.5).
7.1.1 VYUŽÍVÁNÍ STÁTNÍCH ZDROJŮ VE FORMĚ NEOMEZENÉ ZÁRUKY
(97)
Se zřetelem na osobitou strukturu hospodářské skupiny ve smyslu práva hospodářské soutěže je zapotřebí zohlednit možný dopad neomezené státní záruky vyplývající z postavení EPIC veřejné instituce IFP na všechny subjekty skupiny IFP, tj. samotnou veřejnou instituci a její dceřiné společnosti, ve dvou fázích:
-
pokud jde o veřejnou instituci IFP, dopad neomezené záruky přímo vyplývá z postavení EPIC: veřejná instituce IFP, coby právnická osoba veřejného práva, nepodléhá obecnému právu týkajícímu se soudního vyrovnání a likvidace podniků v obtížích. Vzhledem k této zvláštnosti by mateřská společnost skupiny IFP mohla přímo vykonávat své hospodářské činnosti za výhodnějších podmínek, než mají další účastníci na trhu, kteří nemají podobnou ochranu (7.1.1.1),
-
pokud jde o činnosti vykonávané přímo dceřinými společnostmi soukromého práva skupiny IFP, které plně podléhají obecnému právu v oblasti konkurzu, přímé uplatnění nároku vůči veřejné instituci, a tedy i státu, je podle všeho nemožné. Proto je za předpokladu nedostatečné výše majetku některé z dceřiných společností vhodné analyzovat, zda by věřitelé společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab mohli těžit z nepřímého mechanismu na základě případné odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, rovnocenné mechanismu záruky (7.1.1.2).
7.1.1.1 Krytí veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené státní záruky, kterou poskytuje postavení EPIC
(98)
Ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 došla Komise k závěru (70), že podstatné zvláštnosti postavení veřejné instituce La Poste (71), a zejména pak existence záruky na úhradu jednotlivých pohledávek a na zachování existence a/nebo povinností La Poste, znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele za hospodářské činnosti vykonávané veřejnou institucí.
(99)
V tomto případě se Komise domnívá, že argumenty použité ve výše uvedeném rozhodnutí C 56/2007 je možno v zásadě uplatnit na postavení EPIC veřejné instituce IFP a že se na tuto instituci taktéž vztahuje zvláštní právní stav, pokud jde o uspokojování jejích věřitelů či zachování její existence v případě platební neschopnosti. Pro potřeby této analýzy bude tedy Komise odkazovat na argumenty rozvinuté v části 4.1 („Charakteristika podpory“) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007.
A. Záruka za úhradu jednotlivých pohledávek
(100)
Nejprve je třeba ověřit argument francouzských orgánů, že právní předpisy nebo judikatura vylučují existenci státní záruky ve prospěch institucí s postavením EPIC (a), a až potom prokázat, že kdyby se veřejná instituce nacházela v situaci zastavení plateb, na její věřitele by se vztahovalo výhodnější řízení než na věřitelské podniky podléhající obecnému právu.
a) Odmítnutí argumentů francouzských orgánů
(101)
Na rozdíl od tvrzení francouzských orgánů Komise může usuzovat, že francouzské právo připouští existenci implicitních záruk, zejména existenci státní záruky v důsledku postavení veřejné instituce. Komise odmítá argumenty francouzských orgánů z těchto důvodů:
(102)
Zaprvé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 120 a 121 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s tvrzením francouzských orgánů, že žádný předpis anebo rozhodnutí nestanovuje zásadu, podle níž stát ručí za dluhy subjektů s postavením EPIC. Komise se naopak domnívá, že ačkoli opravdu neexistuje žádný předpis nebo rozhodnutí potvrzující nebo vylučující existenci výslovné státní záruky ve prospěch subjektů EPIC, absence takové záruky nevylučuje existenci záruky implicitní.
(103)
Zadruhé, Komise se odvolává mutatis mutandis na body odůvodnění 122 až 124 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007 v souvislosti s názorem francouzských orgánů, že existuje judikatura o neexistenci záruk, zejména rozsudek ve věci Société de l'hôtel d'Albe (72) a rozsudky ve věci Campoloro (73). Co se týče první věci, jak zdůraznil odborník Komise ve věci La Poste, rozsudek Société de l'hôtel d'Albe se netýká konkrétní situace, v níž by mohla být záruka uplatněna (74). Pokud jde o druhou věc (75), Komise se naopak domnívá, že tato věc ukazuje, že režim odpovědnosti státu při zavádění opatření ohledně postupu pro vymáhání dluhů veřejných institucí vykazuje veškeré vlastnosti záručního mechanismu.
(104)
Zatřetí, Komise se domnívá, že argument francouzských orgánů předložený ve věci La Poste, podle něhož se na dluhy, které vznikly subjektům s postavením EPIC po vstupu v platnost ústavního zákona a rozpočtovém zákoně (LOLF) dne 1. ledna 2005, nemůže vztahovat implicitní záruka, nelze přijmout:
a)
Komise zdůrazňuje, že změna právního postavení veřejné instituce IFP nastala dne 7. července 2006, což je až po vstupu v platnost zákona LOLF. Za takovýchto podmínek není nutné zkoumat argumenty odborníka francouzských orgánů ve věci La Poste ohledně případných dluhů vzniklých před datem 1. ledna 2005, a to i přesto, že na ně francouzské orgány ve svých připomínkách odkazují mutatis mutandis. Ve skutečnosti dluhy, které vznikly veřejné instituci IFP před datem 1. ledna 2005, vznikly profesní instituci ve smyslu zákona č. 4-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnické osobě soukromého práva), a proto se na ně v čase jejich vzniku (76) nemohla vztahovat neomezená záruka plynoucí z postavení EPIC.
b)
Komise nicméně podotýká, že - jak ostatně zdůraznil její odborník ve věci La Poste a jak už vysvětlila ve 130. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že rozsah povinnosti zahrnout do rozpočtového zákona státní záruky se omezuje na „poskytnutí“ takových záruk; že poskytnutí záruk se vztahuje na případy, ve kterých se stát výslovným projevem vůle rozhodl poskytnout záruku za instituci nebo za transakci; že do rozsahu povinnosti zahrnout záruky do rozpočtového zákona proto nepatří záruky vzniklé na základě právního postavení nebo právní povinnosti, jež se vyznačují tím, že jsou implicitní a automatické; že tato druhá kategorie nezávisí na rozhodnutí státu, ale na skutečnosti, že záruka je vlastně důsledkem již existujícího právního rámce daného státem (77).
c)
Komise na základě toho došla k závěru, že stejně jako v 131. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, argument francouzských orgánů opírající se o LOLF není přesvědčivý a skutečnost, že žádný rozpočtový zákon neupřesňuje, že stát poskytuje záruku veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení, nevylučuje existenci takové implicitní záruky; že Komise není v žádném případě vázána charakteristikou opatření jakožto záruky podle francouzského práva, ani skutečností, že by se jednalo o záruku spadající pod ustanovení LOLF; že podstatné je hodnocení tohoto opatření pouze z hlediska práva Evropské unie; že toto právo uznává existenci implicitní záruky, jestliže je členský stát právně vázán k uhrazení pohledávky jiné osoby v případě její platební neschopnosti (78).
(105)
Začtvrté, Komise odmítá argument francouzských orgánů, že v případě existence státní záruky ve prospěch subjektů s postavením EPIC by si založení každého nového subjektu s tímto postavením (včetně změny právního postavení) žádalo zavedení opatření týkajících se záruk, jež by ochránila právní nároky věřitelů, které vznikly před změnou postavení subjektu, a jejich protiargument (modus tollens), že když takový mechanismus nebyl nikdy zaveden (79), neměla by existovat žádná záruka ve prospěch veřejné instituce IFP:
a)
Jak uvedl odborník Komise ve věci La Poste a jak se uvádí v 133. bodě odůvodnění výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, Komise se domnívá, že takové tvrzení vychází z příliš širokého výkladu ústavní ochrany práva vlastnit majetek.
b)
Komise si přeje upřesnit, jak ostatně učinila v 134. bodě odůvodnění rozhodnutí C 56/2007, na který se odvolává mutatis mutandis, že právo vlastnit majetek nestanovuje přijetí zvláštního opatření k zaručení práv věřitelů v době přeměny EPIC na společnost podléhající řízení týkajícímu se soudní vyrovnání a likvidace, a že neexistence takových opatření tudíž není známkou absence implicitní záruky.
c)
Komise dodává, jak vysvětlila v bodech odůvodnění 135 a 136 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se odvolává mutatis mutandis, že skutečnost, že francouzské orgány rozhodly o poskytnutí výslovné záruky podniku La Poste (80), když v roce 1990 získal postavení rovnocenné s EPIC, nedokazuje, že už v jeho prospěch neexistovala nějaká implicitní záruka.
(106)
Zapáté, Komise odkazuje na část tohoto rozhodnutí týkající se uplatnění odpovědnosti státu, stejně jako na část 4.1.1 bod A písm. b) podbod 3) výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, pokud je o článek pana Labetoullea citovaný francouzskými orgány (81) a jeho analýzu judikatury Camporolo (82).
(107)
Oproti tomu, co tvrdí francouzské orgány - podle nich předpisy vylučují takovou záruku - Komise podotýká, že existence implicitních záruk vázaných na právní postavení veřejné instituce je potvrzena oznámením Státní rady předloženým v roce 1995 ve věci Crédit Lyonnais, které zakládá existenci implicitní státní záruky pouze na povaze subjektu coby veřejné instituce (83).
(108)
Jak bylo vysvětleno ve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, konkrétně v bodech odůvodnění 142 až 145, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise nesdílí výklad francouzských orgánů, podle něhož nelze toto stanovisko Státní rady přenést na veřejnou instituci IFP. V rozhodnutí se konkrétně zdůrazňuje, že toto stanovisko se nijak neodvolává ani na poslání této veřejné instituce ani na to, zda tato veřejná instituce má nebo nemá veřejného účetního. Francouzské orgány nevysvětlují, proč by se podle nich dalo toto stanovisko použít pouze na veřejné instituce s veřejným účetním. Komise dále odmítá argumenty francouzských orgánů, podle nichž toto stanovisko není použitelné, jelikož je starší než zákon LOLF a je v rozporu z pozdější judikaturou Státní rady. Komise současně připomíná v bodě odůvodnění 104 a také ve dříve zmíněném rozhodnutí C 56/2007, že zákon LOLF není překážkou existence implicitní státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP.
(109)
Jak je uvedeno v bodech odůvodnění 146 a 147 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, bere Komise na vědomí oznámení ministra hospodářství, financí a průmyslu ze dne 22. července 2003, jehož předmětem je „registrace mechanismů implicitních nebo výslovných záruk poskytnutých státem“, a které potvrzuje existenci implicitních záruk vyplývajících ze zákonného nebo správního opatření, které „vytváří a nese s sebou finanční důsledky pro stát“. Toto oznámení ukazuje, že státní záruka může vyplývat z právních aktů nejrůznější povahy (84), a připomíná, že založení veřejné instituce může být ze své podstaty spojeno s vytvořením implicitní státní záruky ve prospěch věřitelů této instituce (85).
b) Věřitel veřejné instituce IFP má jistotu, že jeho pohledávka bude uhrazena.
(110)
Podle příkladu dokazování v části 4.1.1. bod A písm. b) zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které odkazuje mutatis mutandis, hodlá Komise nyní dokázat, že se v případě zastavení plateb ze strany veřejné instituce IFP budou její věřitelé nacházet v příznivější situaci než věřitelé podniku, který podléhá obchodnímu právu.
(111)
Zaprvé, jelikož se jedná o veřejné instituce, nevztahují se na ně tradiční omezení úhrady pohledávek subjektu soukromého práva. Na základě skutečností, jimiž se podrobněji zabývají body odůvodnění 150 až 154 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise v tomto prvním bodě dochází k závěru, že:
-
na rozdíl od věřitelů podniků podléhajících obchodnímu právu, věřitelé veřejné instituce IFP (vzhledem k tomu, že tato instituce nepodléhá obecnému právu ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podniků v obtížích) neriskují, že jejich pohledávka při ukončení řízení o soudním vyrovnání zanikne úplně nebo částečně,
-
právní subjektivita veřejné instituce IFP není překážkou pro státní záruku,
-
při absenci výslovného omezení odpovědnosti státu za veřejnou instituci IFP se mohou věřitelé této instituce po právu opírat o zásadu, podle níž stát přebírá dluhy veřejné instituce IFP, i když je tato instituce právnickou osobou.
(112)
Zadruhé, v případě vymáhání dluhů veřejných institucí rozhodnutím soudu je řízení podle zákona ze dne 16. července 1980 (a různých souvisejících prováděcích aktů (86)) z důvodů vysvětlených v bodech odůvodnění 113 až 117 příznivější pro věřitele veřejné instituce IFP než soudní řízení obecného práva, jelikož nevede k zániku pohledávky za veřejnou institucí IFP.
(113)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 157 až 161 rozhodnutí C 56/2007, na které se odvolává mutatis mutandis, Komise především poznamenává, že zákon z roku 1980 (87) a jeho prováděcí opatření (88) označují stát jako orgán oprávněný k vymáhání dluhů veřejných institucí a svěřují mu významné pravomoci: provedení úhrady z moci úřední a vytvoření dostatečných zdrojů.
(114)
Podobně jako v souvislosti s body odůvodnění 162 až 168 rozhodnutí C 56/2007, na něž se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že zvláštní řízení stanovené zákonem z roku 1980 a jeho prováděcími předpisy je pouze řízením o vymáhání pohledávek, a nikoliv likvidačním řízením, a že následkem jeho použití pohledávka nezaniká, zatímco následkem uplatnění likvidačního řízení podle obecného práva závěrečný rozsudek pro nedostatek aktiv bez postihu s sebou nese zákaz, aby věřitelé pohledávku dále soudně vymáhali. Komise rovněž poznamenává, že zákon z roku 1980 a související prováděcí předpisy tím, že stanoví odklad úhrady z moci úřední a nepočítají se zastavením plateb, umožňují věřitelům předpokládat, že stále existují nebo budou existovat zdroje pro zaplacení jejich pohledávky za veřejným subjektem. Z těchto dvou aspektů vyplývá, že nedostatek peněžních prostředků je v případě potřeby jištěn státem, nebo je pouze přechodný. Naproti tomu žádné likvidační řízení nestanoví možnost, že se třetí osoba stane odpovědnou za dluhy insolventní osoby, samozřejmě vyjma případu, kdy se jedná o ručitele.
(115)
V souladu s rozborem uvedeným v bodech odůvodnění 170 až 180 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že francouzské právní předpisy dovolují, ba dokonce podporují stát v tom, aby poskytoval dotace veřejným institucím při nedostatku peněžních prostředků přednostně před klasickými bankovními půjčkami, a tyto dotace mohou podle zákona ze dne 16. července 1980 představovat „dodatečné zdroje“. Domnívá se rovněž, že jsou věřitelé s těmito právními dokumenty obeznámeni, a právem se tudíž domnívají, že dozorčí orgán bude schopen nalézt zdroje potřebné k úhradě jejich pohledávky. Komise se domnívá, že předpoklad, za něhož se věřiteli nezdaří dosáhnout splacení své pohledávky za použití řízení podle zákona ze dne 16. července 1980, je málo pravděpodobný.
(116)
Na rozdíl od závěru, k němuž dospěla v souvislosti s věcí La Poste v uvedeném rozhodnutí C 56/2007, Komise zdůrazňuje, že v tomto případě lze uvolnit relativně veliké vlastní zdroje veřejné instituce IFP, jelikož, jak vysvětlily francouzské orgány v bodě odůvodnění 44, hotovost a investice (150,3 milionu EUR) byly na konci roku 2007 přibližně pětkrát vyšší než suma půjček a finančních dluhů (25,2 milionu EUR). Komise tím uznala, že za současného stavu jejích financí je podle všeho málo pravděpodobné, přinejmenším v blízké budoucnosti, že v důsledku nedostatku vlastních zdrojů se veřejná instituce IFP může octnout v platební neschopnosti a vznikne potřeba státního zásahu.
(117)
Přestože je v současné době nedostatek aktiv veřejné instituce IFP nepravděpodobný, neznamená to, že tomu tak bude i v dlouhodobém horizontu. Za těchto okolností by nemožnost uvolnění zdrojů cestou postoupení majetku měla za následek použití jiných záručních mechanismů (zálohy, uplatnění odpovědnosti státu atd.). Ustaví-li totiž zákonodárce systém ochrany majetku, eventuální neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP by mohlo vést k nárůstu sporů o objektivní odpovědnost státu (89). V této souvislosti bere Komise na vědomí argument francouzských orgánů (90), podle něhož by v případě, že by stát považoval aktiva patřící veřejné instituci za nezbytná pro výkon jejího poslání veřejné služby. a postavil se tudíž proti jejich prodeji, nebyl povinen poskytnout vyrovnání prostřednictvím záručních mechanismů. Bere nicméně na vědomí, že francouzské orgány uznaly (i když popírají, že by tím byla veřejná instituce zvýhodněna), že požadavek kontinuity veřejné služby je závazný pro představitele státu při provádění řízení zavedeného zákonem ze dne 16. července 1980 (91). Komise se také domnívá, že by v důsledku tohoto rozhodnutí veřejné moci nepřistoupit k prodeji aktiv v zájmu zachování veřejné služby mohlo dojít k uplatnění objektivní odpovědnosti státu za porušení rovnosti před veřejnými břemeny.
(118)
Zatřetí, z důvodů, které již byly uvedeny v bodech odůvodnění 185 až 226 rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, má Komise za to, že za málo pravděpodobného předpokladu, že řízení ustavené zákonem ze dne 16. července 1980 neumožní uspokojení věřitele, vykazují prostředky, k nimž by se věřitel mohl uchýlit, aby uplatnil odpovědnost státu, vlastnosti záručního mechanismu.
(119)
Přestože se francouzské orgány domnívají, že odpovědnost státu nelze v zásadě uplatnit, ať se jedná o odpovědnost za zavinění či objektivní odpovědnost (92), současně přiznávají, že za předpokladu existence požadavku kontinuity veřejné služby a závaznosti tohoto požadavku pro představitele státu při provádění řízení podle zákona z roku 1980 by mohl soud nařídit odškodnění věřitele. Francouzské orgány mají za tohoto předpokladu za to, že by věřitel nebyl nijak zvýhodněn, jelikož by odškodnění bylo srovnatelné s odškodněním, které by získal podle obecného práva. Komise v této souvislosti upozorňuje na některé právní zvláštnosti plynoucí ze zákona z roku 1980: v soudní likvidaci podle obecného práva věřitelé (zejména věřitelé z písemné smlouvy) obvykle nezískávají zpět celou svou pohledávku a za podnik v likvidaci třetí osoby většinou dluhy neplatí.
(120)
Francouzské orgány rovněž popírají, že možnosti odškodnění věřitelů prostřednictvím uplatnění odpovědnosti lze považovat za formu záruky. Komise se naopak domnívá, že se uplatnění odpovědnosti státu (za zavinění nebo objektivní odpovědnost) při provádění řízení o vymáhání dluhů veřejných subjektů podle zákona ze dne 16. července 1980 rovná mechanismu záruky podle práva Evropské unie, neboť zajišťuje věřitelům uspokojení jejich pohledávky tím, že donutí stát splatit ji v případě neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) nadto ve věci Société de gestion du port de Campoloro a Société fermière de Campoloro v. Francie (93) (dále jen „věc Campoloro“) uznává existenci automatické záruky.
(121)
A konečně, podobně jako v důkazech předložených v bodech odůvodnění 181 až 184 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, Komise vyjadřuje stanovisko, že návrh francouzských orgánů na vyjasnění prováděcího nařízení k zákonu z roku 1980 nestačí k vyloučení toho, že zdroje budou uvolněny díky poskytnutí dotace z veřejných zdrojů.
a)
Francouzské orgány navrhly změnit prováděcí nařízení k zákonu z roku 1980 takto: „Zůstala-li úřední výzva po uplynutí těchto lhůt bez účinku, představitel státu nebo dozorčí orgán zanese výdaj do rozpočtu územního správního celku nebo veřejné instituce, která neplní své závazky. V případě potřeby uvolní potřebné zdroje v rámci rozpočtu správního celku nebo instituce buď snížením prostředků určených na jiné výdaje, nebo dosud nevyužitých, anebo navýšením zdrojů“ (změny jsou podtrženy).
b)
Komise v každém případě poznamenává, jak učinila v 67. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení, že právní předpisy ani v současném znění ani ve znění změněném podle francouzských orgánů nevylučují, že zdroje mohou být uvolněny díky navýšení zdrojů předem umožněnému poskytnutím dotace nebo finančního příspěvku z veřejných zdrojů.
(122)
Z důvodů vyložených v bodech odůvodnění 204 až 211 výše uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na něž se mutatis mutandis odkazuje, se Komise domnívá, že kromě toho, že rozhodnutí ESPL ve věci Campoloro dokazuje, že uplatnění odpovědnosti francouzského státu v tomto případě působí jako implicitní záruka za pasiva veřejných orgánů a není spojena s žádnou podmínkou vzniku škody.
a)
Komise zejména konstatuje, že ESLP odmítl argumenty francouzských orgánů (94) založené jednak na tom, že příčinu nelze připsat státu, a jednak na neexistenci záruky státu vůči veřejným orgánům, které mají subjektivitu právnické osoby, a dále konstatuje, že ESLP přihlédl k protiargumentům žalujících stran (95).
b)
Komise upozorňuje, že ESLP konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), konkrétně proto, že „Je tudíž třeba, aby tyto rozsudky byly provedeny, přičemž Soudní dvůr připomíná, že státní orgán nemůže pod záminkou chybějících zdrojů nesplatit dluh na základě soudního rozhodnutí […]“. ESLP rovněž shledal, že došlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o lidských právech, neboť žalující strany utrpěly zásah do jejich práva vlastnit majetek, neboť jsou zatíženy zvláštním a přílišným břemenem z důvodu nezaplacení dlužných částek (96). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nakonec ESLP připsal státu dluhy dlužnických obcí v plné výši (97).
c)
Komise má za to, že z této judikatury vyplývají tři důležité skutečnosti:
-
s výhradou toho, že žalující strany dosáhly soudního rozhodnutí, kterým byla jejich pohledávka uznána, odpovědnost státu plní úlohu implicitní záruky (98), neboť francouzský stát je na jedné straně odsouzen k úhradě celého dluhu právnické osoby veřejného práva (99) a na druhé straně se nerozlišovalo mezi tím, co může souviset s platební neschopností dlužnického orgánu veřejné samosprávy a případným nesplněním povinnosti ze strany státu (neboť ESLP v žádném stadiu řízení nehledá příčinu na straně státu a omezuje se jen na stav platební neschopnosti dlužníka);
-
tato odpovědnost pokrývá dluhy orgánů veřejné moci, které však jsou právnickými osobami. Francouzská vláda se výslovně dovolávala existence právnické osoby a vlastního jmění, aby oponovala uplatnění odpovědnosti francouzského státu, avšak ESLP tento argument odmítl;
-
působnost státní záruky se vztahuje na veřejné orgány, které jsou od něj odvozeny. Záruka je tedy vnitřně spjata s veřejnoprávním statusem dlužníka.
d)
Komise kromě toho konstatuje, že řešení, které přijal ESLP v uvedené věci Campoloro, není ojedinělé, a naopak má svůj původ ve velmi zřetelné tendenci judikatury, která se projevila zejména v rozsudcích Artico v. Itálie (100) a Bourdov v. Rusko (101).
(123)
Z důvodů uvedených v bodech odůvodnění 212 až 220 zmíněného rozhodnutí C 56/2007, na které Komise odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že připomínky francouzských orgánů nejsou takového charakteru, aby mohly způsobit neplatnost tohoto důkazu. Na základě výše uvedeného Komise, podobně jako v závěru, k němuž dospěla ve věci La Poste v bodě odůvodnění 222 uvedeného rozhodnutí C 56/2007 a v rozhodnutí o zahájení řízení, usoudila z toho, co už bylo uvedeno, že za současného stavu francouzského práva může věřitel veřejné instituce IFP, který se nedomohl zaplacení své pohledávky na základě použití postupů podle zákona ze 16. července 1980, získat všechny sumy odpovídající nesplacené pohledávce tak, že se bude domáhat konečné odpovědnosti státu, na rozdíl od toho, k čemu dochází v rámci likvidačního řízení obecného práva, při němž je uspokojení věřitele omezeno hodnotou disponibilního majetku. Komise se proto domnívá, že na odpovědnost státu se má pohlížet jako na záruku, že není omezena žádným francouzským právním předpisem a že je vnitřně spjata s veřejnoprávním postavením dlužnické instituce.
(124)
Kromě toho z důvodů, které už byly vysvětleny v bodech odůvodnění 223 až 226 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, Komise bere na vědomí francouzský návrh na to, aby byla do všech smluv veřejné instituce IFP, z nichž vyplývá dluh, vložena doložka omezující riziko uplatnění objektivní odpovědnosti státu pouze základě platební neschopnosti veřejné instituce IFP. Domnívá se však, že takový právní rámec je křehký a vyvolává pochybnosti o jeho trvalosti, protože výjimku přijatého rizika stanovila jako pravidlo judikatura, která se může dále vyvíjet. Komise se domnívá, že takový návrh je sám o sobě nedostatečný, protože nepočítá se všemi eventualitami: neumožňuje vyloučit, že se státní záruka může uplatnit při všech druzích odpovědnosti (zejména mimosmluvní odpovědnosti a trestní odpovědnosti). Mimoto nelze smluvně stanovit, že stát nebude ručit za dluhy, které má veřejná instituce IFP vůči svým dlužníkům, jelikož veřejná instituce se může například octnout v postavení dlužníka vůči třetí osobě na základě různých právních mechanismů, zejména v případě pohlcení jiného subjektu (102), vůči němuž by měly třetí osoby na první pohled nezjistitelné pohledávky. Závěrem, pokud jde o jednotlivé pohledávky třetích osob, Komise se domnívá, že „odstranit“ státní záruku může jen obecně závazný právní předpis upravující situace a třetí osoby všeho druhu, v němž by bylo uvedeno, že stát není ručitelem veřejné instituce IFP. Nakonec i za předpokladu, že by francouzské návrhy připravily věřitele veřejné instituce IFP o všechny možnosti, jak uplatnit odpovědnost státu za účelem uspokojení své pohledávky (podle Komise je tento předpoklad neověřený), tyto návrhy neumožňují spolehlivě zjistit, k čemu by došlo v případě platební neschopnosti (103) veřejné instituce IFP.
(125)
Za čtvrté, i kdyby věřitel nebyl uspokojen, může způsobit právní účinky přípustného omylu, jehož se dopustil při zakládání pohledávky, a který spočíval v domněnce, že bude tato pohledávka splacena.
(126)
Z důvodů, které již byly vysvětleny v bodech odůvodnění 227, 228 (odstavce 1 až 3) a 229 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že teorie zdánlivosti (104) umožňuje potvrdit, že věřitelé veřejné instituce IFP jsou oprávnění se domnívat na základě souboru souhlasných indicií, že taková záruka skutečně existuje (a to i za předpokladu, quod non, že postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC) veřejné instituce IFP jí z právního hlediska neposkytuje neomezenou záruku francouzského státu). Hlavní relevantní indicie z hlediska teorie zdánlivosti vyplývají na jedné straně z toho, že různé právní předpisy (zákon z roku 1980 a jeho prováděcí opatření) nebo úřední dokumenty (rozpočtové dokumenty) dávají věřiteli právo domnívat se, že stát převezme dluhy institucí s postavením EPIC v případě nedostatku hotovosti nebo že uplatní svou odpovědnost, a na druhé straně chybějící vysvětlení právního stavu po skončení řízení ve věci Campoloro a prvních řízení, která Komise zahájila v souvislosti s postavením institucí EPIC, taktéž utvrzuje víru věřitelů v existenci takové záruky; svou roli tu nakonec sehrává i neexistence jasných informací o účincích zastavení plateb instituce se statusem EPIC.
(127)
V tomto případe by Komise chtěla dodat, že před 7. červencem 2006 byli případní věřitelé veřejné instituce IFP ve smluvním vztahu s profesní institucí ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o řízení profesních zájmů (a tedy právnickou osobou soukromého práva), u níž nebyl důvod domnívat se, že se na ni může vztahovat jakákoli státní záruka.Proto teorie zdánlivosti může být v daném případě relevantní, pouze co se týče pohledávek vzniklých po změně postavení veřejné instituce IFP.
(128)
Komise dospěla k podobnému závěru jako její odborník ve věci La Post, že co se týče pohledávek vzniklých po 7. červenci 2006, i kdyby se za předpokladu, který obhajují francouzské orgány, věřitel mylně domníval, že stát je povinen ručit za dluhy veřejných institucí, konkrétně za veřejnou instituci IFP, jeho omyl by byl přípustný vzhledem k výše uvedeným prvkům a právo by tomu mohlo připisovat účinky. Kdyby věřitel výjimečně nemohl dosáhnout uspokojení své pohledávky, měl by nicméně jistotu, že není možné, aby zanikla.
B. Záruka zachování existence veřejné instituce IFP nebo jejích závazků
(129)
Z důvodů, které byly vysvětleny v bodech odůvodnění 230 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, na které se odkazuje mutatis mutandis, se Komise domnívá, že i když se v přiměřené lhůtě a s použitím postupů popsaných v předchozí části nepodaří věřiteli instituce s postavením EPIC dosáhnout úhrady své pohledávky, má jistotu, že tato pohledávka mu nezanikne, na rozdíl od situace, v níž se nachází věřitel subjektu soukromého práva v likvidaci, který nemá žádnou jistotu, že jeho pohledávka bude uspokojena.
(130)
Komise zdůrazňuje, že neexistuje žádný postup týkající se likvidace a zániku veřejné instituce z vůle veřejného orgánu, který by byl spojen se zánikem práv a povinností této instituce: v případě zániku z rozhodnutí veřejného orgánu, třebaže to žádný právní předpis výslovně nestanoví, praxe a určité základní zásady správního práva spíše prokazují, že práva a povinnosti veřejných institucí, které jako takové zaniknou, vždy převezme jiný subjekt, popřípadě stát. Jinými slovy, dluhy veřejných institucí vždy přecházejí na jinou právnickou osobu, která nemůže odmítnout jejich převzetí, takže každý věřitel má jistotu, že bude možné domáhat se práv, které mu vyplývají z jeho pohledávky za jiným subjektem, a že jeho pohledávka tedy nezanikne.
(131)
Komise odkazuje na podrobnou analýzu v bodech odůvodnění 233 až 250 uvedeného rozhodnutí C 56/2007, která se opírá o studii organického vývoje veřejných institucí, kterou provedl odborník ve věci La Poste, a která rozlišuje tři příčiny zániku veřejných institucí (105): případ zániku veřejných institucí uplynutím doby, na kterou byly zřízeny, případ zániku veřejných institucí zánikem jejich poslání a častější případ převodu poslání, který s sebou nevyhnutně nese přechod práv a povinností.
a)
Na základě tohoto znaleckého posudku lze zaprvé soudit, že ačkoli neexistuje obecná právní úprava zániku veřejných institucí, praxe ukazuje, že právní předpis vždy upravuje přesun práv a povinností zanikající instituce buď na stát, nebo na subjekt, který přebírá jeho poslání (106).
b)
Zadruhé, obecně jde o přesun „práv a povinností“ (výraz povinnosti se jistým způsobem vztahuje na dluhy), někdy o převod „majetku“ (107) (formulace, která rovněž zahrnuje dluhy). Jediný zjištěný příklad bezvýhradného zániku veřejné instituce se v každém případě týkal převodu samotných „dluhů“ na jiné subjekty veřejného práva (108).
c)
Zatřetí, i když dojde k zániku poslání, v praxi přebírá práva a povinnosti veřejné instituce jiný subjekt.
d)
Za čtvrté, praxe popsaná ve studii je v souladu s kodifikačním předpisem č. 02-060-M95 z 18. července 2002 a s Příručkou k finanční organizaci založení, přeměně a zrušení státních veřejných institucí (109), tj. práva a povinnosti likvidované instituce s postavením EPIC přecházejí buď na stát nebo na právnickou osobu, která přebírá poslání instituce.
(132)
Komise na základě názoru svého odborníka ve věci La Poste nakonec usoudila, že dluhy veřejných institucí se v praxi vždy převádějí na jinou právnickou osobu veřejného práva v případě zániku veřejné instituce, která vykonávala poslání. Věřitelé těchto veřejných institucí, k nimž náleží veřejná instituce IFP, mají proto jistotu, že jejich neuhrazené pohledávky nezaniknou.
C. Závěr o existenci státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP
(133)
Na základě skutečností uvedených za účelem prokázání existence záruky na uspokojení jednotlivých pohledávek a zachovaní existence závazků veřejné instituce IFP Komise dospěla k závěru, že počínaje změnou právního postavení veřejné instituce IFP, k níž došlo 7. července 2006,
-
věřitelé veřejné instituce IFP nenarážejí na obvyklá omezení soukromého práva a veřejného práva, která by mohla bránit plné úhradě pohledávky,
-
věřitelé veřejné instituce IFP mohou k vymáhání svých pohledávek použít zvláštní postupy, které opravňují stát, aby donutil dlužnický subjekt k úhradě pohledávky,
-
francouzské právo věřitelům veřejné instituce IFP nikde nenaznačuje, že by se tato instituce mohla definitivně octnout ve stavu nedostatku peněžních prostředků,
-
rozpočtové dokumenty v případě nedostatku peněžních prostředků naznačují, že stát by mohl poskytnout mimořádný finanční příspěvek subjektům veřejného sektoru, k nimž IFP náleží,
-
neumožňují-li výše popsané postupy věřiteli, aby byl uspokojen, může uplatnit odpovědnost státu, aby dosáhl zaplacení své pohledávky v plné výši,
-
pokud by se výše zvažované činnosti měly rozložit v čase, věřitel má jistotu, že jeho pohledávka nezanikne, i kdyby u veřejné instituce IFP došlo k organickému vývoji.
(134)
Tyto zvláštnosti úzce souvisejí s právním postavením veřejné instituce IFP a znamenají, že stát plní úlohu konečného ručitele. Lze tudíž oprávněně usoudit, že veřejné instituci IFP byla poskytnuta neomezená záruka francouzského státu z důvodu jejího postavení EPIC.
(135)
Neomezená státní záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má za následek převod státních zdrojů ve smyslu bodu 2.1 výše uvedeného sdělení o zárukách. Veřejná instituce IFP v praxi neplatí za tuto záruku žádný poplatek. Tímto způsobem dochází ke vzniku výhody a k čerpání státních prostředků, protože stát se zříká odměny, která je s poskytnutím záruk obvykle spojena. Na druhé straně záruka vytváří riziko možného a budoucího čerpání státních zdrojů, jelikož stát by byl povinen platit dluhy veřejné instituce IFP (110).
(136)
Neomezenou státní záruku ve prospěch veřejné instituce IFP lze nakonec přičíst státu, neboť vyplývá z kombinace veřejnoprávního postavení IFP, zásad vnitrostátního práva a dvou právních aktů, tj. zákona ze dne 25. ledna 1985, nyní obchodní zákoník, a zákona č. 80-539 ze dne 16. července 1980 a jeho prováděcích opatření.
7.1.1.2 Neexistence krytí dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP neomezenou zárukou
(137)
Jak již Komise uvedla ve svém rozhodnutí týkajícím se uvedené věci C 51/2005 (111), v rozhodnutí o zahájení řízení v této věci a v části 2 (skupina IFP) veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat tvoří z hlediska práva hospodářské soutěže hospodářskou skupinu: veřejná instituce IFP totiž přímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Axens a 100 % kapitálu společnosti Beicip-Franlab a nepřímo vlastní 100 % kapitálu společnosti Prosernat, vykonává kontrolu nad svými dceřinými společnostmi prostřednictvím členství svých řídících pracovníků v rozhodovacích orgánech těchto společností, vyjadřuje se zejména ke strategickému směřování a k rozhodnutím zásadního významu pro budoucnost dceřiných společností a je vázáná exkluzivními dohodami o převodu technologií nezbytných k výkonu hospodářských činností dceřiných společností (dohody zahrnují reciproční práva prvního odmítnutí) (112)), jakož i smlouvami o poskytnutí prostor a přidělení pracovníků, takže hospodářská integrace veřejné instituce IFP a jejich dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je dost silná k tomu, aby bylo možné dospět k tomuto závěru. Také je třeba prozkoumat skutečný rozsah státní záruky a prověřit, zda se v případě, že dceřiná společnost soukromého práva veřejné instituce IFP neplní své závazky, mohou uvolnit státní zdroje, a uspokojit její věřitele (jinými slovy, zda se na hospodářské činnosti dceřiných společností veřejné instituce IFP vztahuje či nevztahuje neomezená státní záruka).
(138)
Společnost UOP Limited se ve svých připomínkách k této otázce nevyjadřuje. Její argumenty vycházejí z vnímání subjektu IFP/Axens z pohledu účastníka trhu, z něhož podle ní může vyplynout výhoda pro skupinu IFP jednak ve vztazích s dodavateli, jednak ve vztazích se zákazníky nebo poskytovateli kapitálu. Tento aspekt bude prozkoumán v bodě 7.1.4 tohoto rozhodnutí v souvislosti se zkoumáním výhod, které má skupina IFP z opatření.
(139)
Naproti tomu, jak se uvádí v bodě odůvodnění 47, francouzské orgány popírají existenci státní záruky v prospěch dceřiných společností veřejné instituce IFP zejména z důvodu jejich postavení akciových společností podle obecného práva.
(140)
Podobně jako při dokazování existence neomezené státní záruky v prospěch veřejné instituce IFP v bodě 7.1.1.1 Komise postupně prozkoumá, zda věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP získali záruku, pokud jde o uspokojení jejich individuálních pohledávek (A) nebo záruku na zachování závazků těchto dceřiných společností (B) v případě nedostatku majetku.
A. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, že jejich individuální pohledávky budou uspokojeny
(141)
Dceřiné společnosti veřejné instituce IFP mají právní postavení akciových společností. Jako právnické osoby soukromého práva (na rozdíl od jejich kontrolujícího akcionáře, který je veřejnou institucí) patří v plném rozsahu do působnosti řízení ve věcech soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva (113) ve Francii.
(142)
Než bude prozkoumáno, zda lze uplatnit odpovědnost kontrolujícího akcionáře - veřejné instituce IFP - za počínání dceřiných společností b), je třeba představit řízení o soudní likvidaci podle obecného práva, jemuž by tyto dceřiné společnosti soukromého práva podléhaly v případě zastavení plateb a).
a) Řízení o soudní likvidaci podle obecného práva
(143)
Za předpokladu, že by se některá z dceřiných společností skupiny IFP, akciová společnost, ocitla v situaci zastavení plateb (jinými slovy, nebyla by více schopna splácet své nevyřízené dluhy s pomocí svých likvidních aktiv) a vyrovnání by bylo zjevně nemožné (114), řízení podle obecného práva (115) by vedlo ke vstupu této společnosti do soudní likvidace. O zahájení řízení (116) by v případě potřeby požádal dlužník nejpozději do čtyřiceti pěti dnů po zastavení plateb (pokud již dlužník nepožádal o zahájení smírčího řízení). Účelem takového řízení o soudní likvidaci by bylo ukončení činnosti podniku nebo zpeněžení jeho majetku celkovým či jednotlivým prodejem jeho práv a majetku (117). V rozhodnutí o zahájení soudní likvidace (118) by soud určil konkurzního soudce a za likvidátora by vyjmenoval soudního zplnomocněnce nebo osobu vybranou kvůli její kompetentnosti v dané věci. Likvidátor by vypracoval v měsíci svého jmenování zprávu o situaci podniku a potom by uskutečnil likvidační operace a audit (119) pohledávek (120). Výtěžek z likvidace by se potom rozdělil mezi věřitele podle jejich pořadí (přednostní věřitelé a hypoteční věřitelé, věřitelé, na které se vztahuje zvláštní movitá záruka, věřitelé na základě písemné smlouvy, tj. nepřednostní věřitelé, v poměru jejich pohledávek).
(144)
Pokud již nejsou nevyřízení závazky a likvidátor má dostatečné sumy na to, aby uspokojil věřitele, nebo pokud není možné pokračovat v operacích soudní likvidace kvůli nedostatku majetku, soud vyhlásí soudní likvidaci za ukončenou (121). Po ukončení řízení se na dlužníka vztahuje zásada zákazu dalšího soudního vymáhání pohledávek. Jinými slovy, rozsudek o ukončení soudní likvidace pro nedostatek majetku nedává věřitelům možnost dále soudně vymáhat pohledávky od dlužníka, vyjma případu (122), kdy je pohledávka důsledkem trestního odsouzení nebo práv souvisejících s osobou věřitele.
b) Neexistence záručního mechanismu ve prospěch dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP
(145)
Jak vysvětlil odborník ve věci La Poste, v některých obchodních společnostech, zejména v akciových společnostech a ve společnostech s ručením omezeným nejsou společníci obvykle povinni hradit dluhy organizace, v níž mají účast, nad rámec svého původního vkladu. Přesně do této kategorie patří dceřiné společnosti veřejné instituce jako akciové společnosti. Ve skupině IFP, stejně tak jako v jakékoliv jiné skupině společností se v případě neplnění závazků ze strany dceřiné společnosti, založené ve formě společnosti s omezeným rizikem (v tomto případě akciové společnosti), omezuje odpovědnost mateřské společnosti na ztrátu jejích vkladů (jako v případě každého běžného akcionáře), pokud neexistuje ručení, avaly, záruky, prohlášení o splnění závazků nebo doporučující dopisy (123), které by výslovně zakládaly vznik odpovědnosti mateřské společnosti.
(146)
S ohledem na příslušnost veřejné instituce IFP a jejích dceřiných společností k jedné a té samé skupině ve smyslu práva hospodářské soutěže je třeba prověřit, zda ve francouzském právu obchodních společností vztah hospodářské závislosti, v němž se nacházejí dceřiné společnosti vůči své mateřské společnosti, může nebo nemůže automaticky způsobit vznik odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě, že si tyto dceřiné společnosti soukromého práva neplní své závazky, a na základě toho čerpání státních prostředků, když stát zajistil podstatnou část financování veřejné instituce a poskytl jí implicitní neomezenou záruku.
(147)
Po skončení tohoto důkladného prozkoumání může Komise dospět k závěru, že ve francouzském občanském a obchodním právu v případě neplnění závazků ze strany některé dceřiné společnosti v podstatě nelze uplatnit odpovědnost jejího akcionáře, který nad ní vykonává kontrolu, pokud se neprokáže existence zavinění na straně kontrolujícího akcionáře v řízení jeho dceřiné společnosti i). Nedávno uvažované návrhy reformy občanského zákoníku, od nichž bylo poté upuštěno a které se konkrétně týkaly rozšíření zásady odpovědnosti za počínání třetí osoby na případ vztahu mezi mateřskou společností a dceřinými společnostmi, naopak potvrdily, že taková zásada v současnosti ve francouzském právu neexistuje ii).
i) Neexistence obecné odpovědnosti akcionáře za jeho dceřinou společnost
(148)
Podle právní doktríny (124), organizace skupiny není nikdy sama o sobě zdrojem sukcesivní odpovědnosti. Francouzské právo vyznává zásadu osobní odpovědnosti uvedené v článku 1382 občanského zákoníku (125). Proto jedině protiprávní jednání, které lze připsat mateřské společnosti, může umožnit přístup k jejímu majetku.
(149)
V první řadě, pokud je v tomto případě mateřská společnost skupiny IFP právnickou osobou veřejného práva (veřejná instituce IFP), tento problém vyvolává dodatečné potíže: je třeba si totiž nejprve položit otázku, která soustava soudů (správní soudy anebo obecné soudy) je ve francouzském systému v případě potřeby příslušná posoudit případnou odpovědnost právnické osoby veřejného práva kontrolující právnickou osobu soukromého práva, která vstoupila do soudní likvidace.
(150)
Komise poznamenává, že pokud jde o žaloby o odpovědnost při nedostatku majetku (126), kompetenční soud se dlouho domníval, že obecný soud je příslušný v případě, že právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem podle práva (127) a správní soud, když právnická osoba veřejného práva je řídícím subjektem ve skutečnosti (128). V tomto případě je však podle všeho rozdělení pravomocí mezi správní soudy a obecné soudy dále založeno na povaze poskytovaných služeb: veřejná služba v oblasti správy nebo činnost průmyslového a obchodního charakteru.
a)
Pokud jde o veřejnou službu v oblasti správy, kompetenční soud podle všeho upustil od předchozí judikatury, která vycházela z řízení de jure nebo de facto (129) vzhledem ke svému rozhodnutí ve věci Département de la Dordogne (departement Dordogne) (130): soud vyššího stupně tehdy rozhodl ve prospěch příslušnosti správního soudu, protože věc se týkala veřejné služby v oblasti správy, a to tak, že právnická osoba veřejného práva je buď řídícím subjektem de jure anebo de facto právnické osoby soukromého práva, která plní úkoly veřejné služby. Poté, co kompetenční soud připomněl v souvislosti s rozsudkem ve věci Blanco (131), že „odpovědnost, která může náležet státu nebo jiným právnickým osobám veřejného práva z důvodu škod připsaných jejich veřejným službám v oblasti správy, podléhá systému veřejného práva“ (podtržení vloženo) a že jinak je tomu jen v případě, když to zákon výslovně stanovil, rozhodl, že ze zákona z 25. ledna 1985 o vyrovnání a soudní likvidaci podniků (v současnosti kodifikovaného v článcích L. 624-3 a násl. Obchodního zákoníku) nevyplývá, „že by zákonodárce mínil odchylně od zásad, kterými se řídí odpovědnost právnických osob veřejného práva, zahrnout do působnosti obecných soudů přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu nebo jiných právnických osob veřejného práva z titulu plnění úkolů veřejné služby v oblasti správy.“ (Podtržení vloženo).
b)
Naopak vzhledem k tomu, že jde o činnost průmyslového nebo obchodního charakteru, jsou k přezkoumání občanskoprávní odpovědnosti právnické osoby veřejného práva vykonávající kontrolu nad soukromou osobou, která vstoupila do likvidace, zjevně příslušné soudy. V rozhodnutí ve věci Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) rozhodl soud pro kompetenční spory zejména, že „ačkoli jsou pro přezkum občanskoprávní odpovědnosti státu či jiných právnických osob veřejného práva v důsledku výkonu správní služby příslušné správní soudy, žaloba v takové záležitosti spadá do pravomoci obecných soudů, jakmile se odpovědnost státu nebo právnické osoby veřejného práva zkoumá z hlediska výkonu činnosti průmyslového nebo obchodního charakteru, přičemž není třeba rozlišovat, zda dotyčný orgán státní moci jednal jako řídící subjekt de jure nebo de facto“. (Podtržení přidáno). Kompetenční soud dospěl k tomuto závěru v uvedené věci tak, že neuznal, že činnosti vykonávané akciovou společností s představenstvem a dozorčí radou (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) mají povahu veřejné služby v oblasti správy, na základě uvážení dvou aspektů: jejího předmětu (133) a způsobu jejího financování (134).
(151)
Co se týče konkrétně akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, dceřiných společnosti soukromého práva kontrolovaných veřejnou institucí IFP, z informací uvedených ve spisu a zejména z informací uvedených v bodě odůvodnění 159 vyplývá, že jejich předmět spadá pod hospodářský účel (135), nikoli pod správní účel. Kromě toho podstatná část zdrojů těchto podniků pochází z provozních příjmů, které vytvářejí jejich hospodářské činnosti, nikoli z veřejného financování. Nakonec je třeba uvést, že tyto dceřiné společnosti veřejné instituce IFP byly založeny jako obchodní společnosti z iniciativy právnické osoby soukromého práva (136) (nikoli právnické osoby veřejného práva, protože k transformaci veřejné instituce IFP na veřejnou instituci s postavením EPIC došlo až 7. července 2006). Průmyslová a obchodní povaha činnosti Axens, Beicip-Franlab a Prosernat je tudíž nesporná a v případě soudní likvidace jsou obecné soudy bezpochyby příslušné rozhodovat o případné žalobě o odpovědnosti proti veřejné instituci IFP.
(152)
Za těchto podmínek třeba ověřit podmínky vzniku odpovědnosti kontrolujícího akcionáře z hlediska judikatury kasačního soudu. Jinak podmínky, za nichž lze rozšířit řízení o soudní likvidaci zahájené proti určité osobě (dceřiné společnosti) na jinou právnickou osobu (mateřskou společnost), jsou velice přísné. Ve vztahu k dceřiné společnosti, která neplní své závazky, musí osoby poškozené tímto jednáním dokázat protiprávní jednání mateřské společnosti, aby se domohly náhrady, a zvláště popírání mateřskou společností právní subjektivity její dceřiné společnosti (α) a chybné řízení kontrolované společnosti (β).
α) Popírání právní subjektivity dceřiné společnosti mateřskou společností
(153)
Judikatura kasačního soudu potvrdila možnost rozšířit odpovědnost mateřské společnosti na jednání jejích dceřiných společností ve dvou mimořádných případech (137): jednak když se majetek dceřiných společností zaměňuje s majetkem mateřské společnosti (předpoklad zvaný „záměna majetků“), a jednak když jsou dceřiné společnosti fiktivními právnickými osobami (předpoklad zvaný „fiktivnost právnické osoby“).
(154)
Pokud jde o „záměnu majetků“ (138), tento pojem všeobecně charakterizuje situaci, kdy z příslušných účetních záznamů dvou samostatných právních subjektů nelze určit, ke kterému z nich se vztahuje některá položka aktiv nebo pasiv. K prokázání existence takové záměny majetků však nestačí existence vazeb, ani úzkých, mezi společnostmi skupiny. Kromě toho údaje o společnících nebo řídících pracovnících, ani adresa sídla společnosti (139), neumožňují samy o sobě zjistit záměnu majetků. K vyloučení jakékoliv záměny majetků obvykle stačí formální vymezení vztahů v rámci skupin ve smlouvách uzavřených mezi mateřskou společností a jejími dceřinými společnostmi (140).
(155)
Ve dvou věcech z nedávné doby Metaleurop (141) a AOL Liberté (142) kasační soud podle všeho dokonce zpřísnil svou kontrolu podmínek rozšíření řízení proti mateřské společnosti skupiny. Integrace společností skupiny, dokonce velmi silná, s sebou nezbytně nepřináší záměnu majetků. Podle právní doktríny (143)„[ani] smlouvy o správě hotovosti a výměnách mezi dvěma subjekty, ani výměny zaměstnanců, ani zálohy vyplacené mateřskou společností, ani převzetí mateřskou společností pravomocí řídit dceřinou společnost nenabylo charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků.“ Proto se zdá, že je zvlášť těžké uplatnit odpovědnost mateřské společnosti za jednání některé její dceřiné společnosti na základě záměny jejich majetků (144), přičemž úroveň důkazů požadovaná kasačním soudem k jejímu prokázání je mimořádně vysoká.
(156)
V tomto případě je třeba konstatovat, že Komise už zdůraznila, že „[…] jelikož veřejná instituce IFP a dotčené dceřiné společnosti jsou samostatnými právními subjekty, jejich účty jsou odděleny“ (145). Kromě toho dohody, které mezi sebou uzavřely veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti, zejména exkluzivní smlouvy o převodu technologií nebo o přidělení zaměstnanců (146), nenabyly charakter všeobecného zmatku v účtech, který by zdůvodňoval opětovné spojení majetků ve smyslu judikatury kasačního soudu, jelikož každé plnění se odděleně účtuje v příslušných výkazech jednotlivých subjektů skupiny IFP, jak stanoví konkrétně body 7.1.4. a 7.3.
(157)
Co se týče „fiktivnosti právnické osoby“, jde o charakteristiku neexistence údajů ve společenské smlouvě dceřiné společnosti (affectio societatis) tak, aby se prokázalo, že ve skutečnosti neexistuje. Kasační soud (147) se domnívá, že společnost je fiktivní, když existence právnické osoby, proti které je zahajováno řízení, je pouze zdánlivá, neboť nemá činnost odlišnou (148) od činnosti majitele společnosti - fyzické nebo právnické osoby.
(158)
Na základě veřejně dostupných informací (149) Komise konstatuje, že veřejná instituce IFP a Axens, Beicip-Franlab a Prosernat nemají ani stejnou adresu, ani stejné provozovny:
a)
veřejná instituce IFP je zapsána v obchodním rejstříku a rejstříku společností (dále jen „ORRS“) v Nanterre pod číslem B 775 729 155 a její sídlo se nachází v Rueil-Malmaison (150). Veřejná instituce IFP má dvě provozovny, které se nacházejí ve Francii, v Solaize (151) a v Pau (152).
b)
Společnost Axens je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 599 815 073 a její sídlo se také nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (153) s adresou mateřské společnosti. Její provozovny se také nacházejí v místech, které jsou jiné než je místo její mateřské společnosti, nejčastěji mimo Francie: ve Spojených státech v Houstonu (Texas), v Princetonu (New Jersey), v Savannah (Gruzie) a v Calvert City (Kentucky), v Kanadě v Brockville (Ontario), v Číně v Pekingu, v Japonsku v Tokiu, v Indii v Dillí (New Delhi), v Bahrajnu a v Rusku v Moskvě;
c)
společnost Beicip-Franlab je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 679 804 047 a její sídlo se též nachází v Rueil-Malmaison, avšak na adrese, která není totožná (154) s adresou její mateřské společnosti a společnosti Axens. Má dceřiné společnosti a kanceláře v mnoha zemích světa, zejména v Bahrajnu, Abú Dhabí, v Libyi v Tripolisu, v Malajsii v Kuala Lumpur, ve Spojených státech v Houstonu v Texasu, v Mexiku ve Villahermosa, v Brazílii v Rio de Janeiro a v Rusku v Moskvě;
d)
společnost Prosernat je zapsána v ORRS v Nanterre pod číslem B 315 251 330 a její sídlo se nachází v Puteaux (155). Společnost uvádí (156), že má zastoupení asi v dvaceti zemích světa, především v Jižní Americe (Argentina, Brazílie, Venezuela), Evropě (Velká Británie, Itálie, Norsko), Severní Africe (Alžírsko, Egypt), v zemích Perského zálivu (Saudská Arábie, Spojené arabské emiráty, Kuvajt, Omán, Katar), Iránu, Rusku a ve Společenství nezávislých států, jakož i v jihovýchodní Asii.
(159)
Kromě toho v tomto případě jsou hospodářské činnosti prováděné jednotlivými dceřinými společnostmi skutečné, takže je přiměřeně nelze hodnotit jako fiktivní, jelikož kasační soud má na hodnocení právnické osoby coby „fiktivní“ velmi přísná kriteria (157):
a)
společnost Axens založená v roce 2001 skutečně provádí hospodářskou činnost na trhu s katalyzátory a technologiemi pro rafinérský a petrochemický průmysl, pro tyto účely zaměstnává přes 600 osob, a díky této činnosti dosahuje roční obrat přibližně 300 milionů EUR.
b)
Společnost Beicip-Franlab založená v roce 1967 vykonává skutečnou činnost v oblasti vydávání a distribuci programového vybavení se zaměřením na „Průzkum - Ložiska“ a provádění studií a poradenské činnosti. Na této činnosti se podílí více než sto zaměstnanců a její roční obrat činí asi čtyřicet milionů EUR.
c)
Společnost Prosernat pořízená v roce 2001 působí v oblasti studií a služeb a výroby zařízení na zpracování plynu a rekuperaci síry. Pro účely výkonu této činnosti podnik zaměstnává přibližně 70 osob a dosahuje obratu přibližně 50 milionů EUR.
(160)
Z uvedeného vyplývá, že kromě případu pochybení při výkonu řízení, který bude prozkoumán v bodech odůvodnění 161 až 164, velice úzce vymezené případy - fiktivnost právnické osoby v případě dceřiné společnosti nebo záměna majetků dceřiné společnosti a mateřské společnosti - ustanovené judikaturou jako předpoklad vzniku odpovědnosti mateřské společnosti za jednání jejích dceřiných společností, nebyly v tomto případě jednoznačně splněny. Komise se proto domnívá, že nejsou splněné podmínky pro automatické uplatnění odpovědnosti veřejné instituce IFP v případě likvidace jejích dceřiných společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
β) Odpovědnost za pochybení při řízení dceřiné společnosti mateřskou společností
(161)
Pochybení při výkonu kontroly nad dceřinou společností tradičně může zakládat odpovědnost mateřské společnosti (158). V případě, že se mateřská společnost dopustila nedbalosti při kontrole, kterou je povinna vykonávat při řízení svých dceřiných společností, „zvláště v případě skupin společností judikatura umožňuje domáhat se odpovědnosti mateřské společnosti“ (159). Právní doktrína vyvozuje, že pochybení při řízení dceřiné společnosti v obtížích ze strany její mateřské společnosti, která vystupovala jako řídící subjekt de jure nebo de facto, může založit vznik její odpovědnosti (160) v případě likvidace. Mateřská společnost totiž může být coby společník dceřiné společnosti shledána odpovědnou (161), pokud jí lze připsat chybné jednání, které je příčinou obtíží kontrolované společnosti (162).
(162)
Obecné právo tedy stanoví odpovědnost řídících subjektů vůči jejich společnosti, společníkům nebo věřitelům (163). V případě skupiny se věřitelé dceřiné společnosti, která je v situaci zastavení plateb, budou snažit dokázat, že mateřská společnost měla de jure nebo de facto postavení řídícího subjektu (164) dceřiné společnosti. Odpovědnost mateřské společnosti za pochybení její dceřiné společnosti je potvrzena zejména právem hromadných řízení (165), přesněji v rámci žaloby o odpovědnosti za nedostatek majetku (166), pod podmínkou, že se tato společnost chová jako řídící subjekt (167) své dceřiné společnosti. K uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za pochybení je třeba předložit důkaz o takovém zavinění, a zejména o vztahu příčinnosti mezi pochybením a škodou způsobenou jednáním dceřiné společnosti (168).
(163)
Z uvedeného v každém případě vyplývá, že tyto žaloby nejsou v žádném případě žalobami o záruku, protože jsou vždy založeny na odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti. Tyto žaloby též nemohou založit obecnou zásadu odpovědnosti mateřské společnosti za počínání jejích dceřiných společností, která by popřela zásadu omezení odpovědnosti akcionáře za počáteční vklady do akciových společností, s výjimkou předpokladů, že akciové společnosti by byly fiktivními subjekty nebo by se jejich majetek zaměňoval s majetkem mateřské společnosti, které v tomto případě možno vyloučit.
(164)
Nakonec z judikatury kasačního soudu vyplývá, že použití zásady odpovědnosti za pochybení mateřské společnosti při řízení dceřiné společnosti se v žádném případě nepodobá mechanismu, který je rovnocenný záručnímu systému.
ii) Nedávné návrhy reformy odpovědnosti za počínání třetí osoby
(165)
Podle závěrů nedávné parlamentní informační zprávy (169) se tedy zdá, že za současné právní úpravy „řešení přijímaná judikaturou kladou důraz na důležitost překážky, jakou je právní subjektivita právnické osoby v rámci připsatelnosti odpovědnosti“ (170). (Podtržení přidáno).
(166)
V této souvislosti je taková překážka podle všeho rozhodující, protože ve Franci se nedávno rozproudila diskuse o vhodnosti reformy občanského zákoníku, která by rozšířila odpovědnost za počínání třetí osoby (171) (zejména v případě vztahů, v kterých se nacházejí dceřiné společnosti skupiny vůči své mateřské společnosti) na situace hospodářské závislosti. Zdá se, že některá sdružení spotřebitelů (172) zmíněná v uvedené parlamentní zprávě zejména litují toho, že technika „přidružení“ společností umožňuje určitým subjektům v pozdějším sporu namítat právní oddělení společností skupiny v případě zpochybnění odpovědnosti dceřiné společnosti, ačkoli obchodní nabídky byly založeny na obraze skupiny dokonale integrovaných společností nabízejících soubor služeb.
(167)
V článku 1355 předběžného návrhu Catala (173) bylo nedávno navrženo, aby byl stanoven nový právní základ odpovědnosti za počínání třetí osoby, který by přehodnotil zásadu právní nezávislosti dceřiných společností:
„Článek 1355
Plným právem odpovídáme za škody způsobené těmi, jejichž způsob života řídíme nebo jejichž činnost organizujeme, vedeme nebo kontrolujeme ve svém vlastním zájmu. […]“.
(168)
Komentáře autorů tohoto předběžného návrhu objasňují inovace navrhnuté v tomto dokumentu v oblasti mimosmluvní odpovědnosti za počínání třetí osoby. Jeho přijetím by se přidalo do možného základu „řízení a organizování činnosti jiného v osobním zájmu toho, kdo tuto kontrolu vykonává“ (174), čímž by se výrazně změnila současná právní úprava v tom, že od daného okamžiku by tato odpovědnost byla přísná: „nevyžadoval by se důkaz o zavinění řídícím subjektem, nýbrž důkaz o jednání, které by mohlo založit vznik osobní odpovědnosti přímého původce, kdyby nejednal pod kontrolou jiného“ (175).
(169)
V odstavci 2 článku 1360 předběžného návrhu se uvádí tato zásada v případě odpovědnosti mateřské společnosti skupiny společností ve vztahu k jejím dceřiným společnostem:
„Článek 1360
[…] Stejně je odpovědný ten, kdo kontroluje hospodářskou nebo majetkovou činnost profesionála, který je v závislém postavení, i když jedná za sebe samého, pokud poškozený prokáže, že poškozující jednání souvisí s výkonem kontroly. Totéž platí zejména o mateřských společnostech odpovědných za škody způsobené jejich dceřinými společnostmi nebo o poskytovatelích koncesí v případě škod způsobených jejich koncesionáři.“ (Podtržení vloženo.)
(170)
Z uvedeného naopak vyplývá, že za současného stavu francouzského práva uplatnění odpovědnosti mateřské společnosti za počínání její dceřiné společnosti skutečně předpokládá, jak už bylo vysvětleno, předložení důkazu o pochybení mateřské společnosti vůči společnosti dceřiné.
(171)
Pokud jde o předvídatelný vývoj francouzského pozitivního práva, Komise bere na vědomí, že od reformy plánované v tomto směru bylo podle všeho upuštěno. V uvedené parlamentní zprávě se totiž pracovní skupina komise pro zákony vyslovila proti jakémukoli „potvrzení existence objektivní odpovědnosti z důvodu stavu hospodářské závislosti“ (doporučení č. 19). Zdá se však, že taková reforma už není na programu dne: především nefiguruje v návrhu zákona č. 657 o reformě občanskoprávní odpovědnosti (176) předložené na řádném zasedání 2009-2010 (zaevidovaném předsednictvím senátu dne 9. července 2010).
(172)
Následkem toho na rozdíl od odpovědnosti státu v případě neplnění závazků ze strany jeho veřejných institucí, která má vlastnosti záručního mechanismu (zejména) proto, neboť je automatická, za současného stavu francouzského práva neexistuje implicitní a automatické uplatnění odpovědnosti mateřských společností za jednání jejích dceřiných společností soukromého práva, které vstoupily do soudní likvidace.
B. Věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnou záruku, co se týče zachování jejich existence a/nebo jejich povinností.
(173)
Na základě uvedeného může Komise konstatovat, že pokud dceřiné společnosti veřejné instituce IFP coby akciové společnosti zaniknou po skončení řízení o likvidaci, jejich práva a povinnosti zaniknou spolu s nimi. Za podobných okolností by jejich akcionář, který je kontroluje - veřejná instituce IFP, jistě měl možnost předem vložit kapitál (177), aby zabránil jejich zániku a likvidaci. Takový kapitálový vklad by tak mohl zajistit zachování pohledávek, které mají třetí osoby za těmito dceřinými společnostmi.
(174)
Byla by to tedy strategická volba veřejné instituce a nikoli její automatická povinnost ze zákona. Kromě toho by taková volba byla přísně vymezena právem v oblasti státní podpory: za předpokladu, že by takový kapitálový zásah nebyl odůvodněný chováním soukromého investora v tržním hospodářství, po oznámení francouzskými orgány by nadále podléhal předběžné kontrole (a předběžnému souhlasu) Evropské komise.
(175)
Komise může současně dospět k závěru, že v případě řízení o likvidaci věřitelé dceřiných společností veřejné instituce IFP nemají žádnu jistotu, že jejich pohledávky budou uhrazeny.
C. Závěr o neexistenci státní záruky pokrývající dceřiné společnosti soukromého práva veřejné instituce IFP
(176)
Na základě uvedeného Komise může dospět k závěru, že na rozdíl od věřitelů veřejné instituce IFP nemají věřitelé dceřiných společností soukromého práva skupiny IFP záruku ani toho, že jejich jednotlivé pohledávky budou uhrazeny, a ani toho, že bude zachována existence těchto akciových společností v případě likvidace. Z toho vyplývá, že se na tyto dceřiné společnosti soukromého práva nevztahuje neomezená státní záruka, na kterou má nárok veřejná instituce IFP z důvodu svého právního postavení. Komise opírá svou analýzu o skutečnost, že věřitelé dceřiných společností soukromého práva veřejné instituce IFP:
-
nadále podléhají řízení obecného práva ve věcech vyrovnání a likvidace podniků,
-
za současného stavu francouzského práva nemohou automaticky uplatnit odpovědnost akcionáře kontrolujícího dceřiné společnosti - veřejné instituce IFP (a tedy francouzského státu), za jednání jejích dceřiných společností; jsou totiž povinni předložit předběžný důkaz o tom, že se veřejná instituce dopustila chyby, což vylučuje, aby takové uplatnění odpovědnosti bylo automatické, a aby teda mohlo být považováno za záruční mechanismus.
(177)
Komise zdůrazňuje, že podobné závěry už přijala v jiných případech, kdy usoudila, že na akciovou společnost v 100 % vlastnictví veřejné instituce nebo samotného státu, se nevztahuje neomezená státní záruka, jakou získal její akcionář. Pokud jde o akciové společnosti přímo ve vlastnictví státu, Komise se od roku 2003 domnívala ve věci EDF (178), že transformace podniku se statusem EPIC na akciovou společnost obecného práva, a tedy jeho podřízení obecnému konkursnímu právu, mělo za následek zrušení záruky, která se až do té doby na podnik vztahovala. Nedávno se to potvrdilo, když se sám podnik La Poste transformoval na akciovou společnost (179) v 100 % vlastnictví státu. Co se týče akciových společností ve vlastnictví veřejných institucí, Komise uznala v uvedeném rozhodnutí o zřízení La Banque Postale, že právní postavení takové dceřiné společnosti - akciové společnosti v úplném vlastnictví veřejné instituce (v tomto případě podniku La Poste, který měl svého času veřejnoprávní status EPIC) - samo o sobě umožňuje vyloučit existenci neomezené státní záruky v jejím případě (180).
7.1.2 HOSPODÁŘSKÁ POVAHA ČINNOSTÍ VEŘEJNÉ INSTITUCE IFP KRYTÝCH NEOMEZENOU ZÁRUKOU
(178)
Jak již Komise uvedla ve svých předchozích rozhodnutích týkajících se veřejné instituce IFP (181), veřejná instituce IFP plní podle svých stanov tyto tři úkoly:
-
výzkum a vývoj v oblasti vyhledávání ložisek ropy a plynu a v oblasti technologií rafinace a petrochemie,
-
vzdělávání inženýrů a techniků a
-
poskytování informací a dokumentace souvisejících s těmito odvětvími.
(179)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 31, francouzské orgány se domnívají, že veřejná instituce IFP je výzkumná instituce, která plní tři úlohy obecného zájmu (výzkum, vzdělávání a dokumentace).
(180)
Komise se rovněž domnívá, že z hlediska úkolů, jimiž byla veřejná instituce IFP pověřena, ji lze kvalifikovat jako „výzkumnou instituci“ ve smyslu bodu 2.2. písm. d) rámce Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace (182) (dále jen „rámec VaVaI“): jejím prvořadým cílem je vykonávat činnosti základního výzkumu (183), aplikovaného výzkumu (184) nebo experimentálního vývoje (185) a rozšiřovat jejich výsledky formou výuky, publikováním nebo převodem technologií.
(181)
V souladu s judikaturou Soudního dvora (186), veřejné financování činností vykonávaných výzkumnou institucí (včetně jejich krytí neomezenou státní zárukou) může mít za následek (187) poskytnutí státní pomoci uvedené instituci, pokud vykonává hospodářskou činnost, to znamená činnost spočívající v poskytování zboží a služeb na daném trhu (188), a to nezávisle na jejím právním postavení a způsobu jejího financování.
(182)
Co se konkrétně týče hospodářské (nebo nehospodářské) povahy činností vykonávaných výzkumnými institucemi, Komise zpřesnila v průběhu své rozhodovací praxe (189), co patří do jedné či druhé kategorie.
(183)
Pokud jde o hlavní činnosti výzkumných institucí, Komise se domnívá, že v zásadě mají nehospodářskou povahu, konkrétně:
-
vzdělávání s cílem zvýšit počty a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů,
-
provádění nezávislého výzkumu i výzkumu prováděného ve spolupráci s jinými subjekty s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how;
-
šíření výsledků výzkumu.
(184)
Komise má dále za to, že činnosti sloužící převodu technologií (poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiných forem řízení znalostí vytvořených výzkumnou institucí) mají nehospodářskou povahu, jestliže jsou „prováděny interně“ (190) a veškeré příjmy z těchto činností jsou reinvestovány do hlavních činností daných výzkumných institucí.
(185)
Komise se naopak domnívá, že výzkum prováděný na základě smluv s průmyslem, pronájem výzkumné infrastruktury nebo poradenská činnost (191) patří do kategorie hospodářských činností.
(186)
V tomto případě neomezená státní záruka poskytnutá veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC pokrývá jednak její nehospodářské činnosti (což samo o sobě nevyvolává problém z hlediska práva v oblasti státní podpory), a jednak její hospodářské činnosti, které jsou dvojího druhu.
(187)
Co se týče prvního druhu hospodářských činností, francouzské orgány navzdory své domněnce, jak se uvádí v bodě odůvodnění 31, že činnosti veřejné instituce IFP jsou většinou nehospodářské, ve svých dopisech z 13. ledna a 16. července 2010 přiznaly, že mimo výhradní oblasti činnosti svých dceřiných společností poskytovala veřejná instituce IFP služby spočívající především v pronájmu materiálu svým dceřiným společnostem a prostor, přidělování zaměstnanců a v poskytování právních služeb a služeb v oblasti smluvního výzkumu pro třetí osoby a pro své dceřiné společnosti. Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 185, takové činnosti mají skutečně hospodářskou povahu v tom smyslu, v jakém ji obvykle chápe Komise.
(188)
Pokud jde o druhý druh hospodářských činností - činnosti v oblasti převodu technologií, jako je poskytování licencí, tvorba vedlejších produktů nebo jiné formy řízení znalostí, které vytvořila výzkumná instituce -, jsou v podstatě, jak je uvedeno v bodě odůvodnění 184, nehospodářské povahy, jestliže se provádějí interně a jestliže jsou příjmy z nich v plném rozsahu reinvestovány do veřejného výzkumu. V tomto případě však, jak Komise usoudila v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, velmi specifické vztahy mezi veřejnou institucí IFP a některými jejími dceřinými společnostmi soukromého práva způsobují, že „[…] některé činnosti veřejné instituce IFP přesahují rámec jejich nehospodářských činností, neboť umožňují jejich komerční využití ze strany jejích dceřiných společností“ (192). Komise totiž dospěla k závěru, že dotyčné dceřiné společnosti nemohou být považovány za hospodářské subjekty nezávislé na mateřské společnosti, vzhledem k tomu, že jejich činnosti jsou začleněny do vývojové strategie veřejné instituce IFP, kde vykonává nejen kontrolu de jure, ale rovněž kontrolu de facto, kde výhradní dohody svědčí o velké hospodářské integraci a kde dotyčné dceřiné společnosti vytvářejí u hospodářských subjektů příslušných odvětví dojem společného subjektu. Převody technologií, zejména těch, které pocházejí z aplikovaného výzkumu (193), mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, je proto třeba považovat za hospodářské činnosti ve smyslu práva hospodářské soutěže.
7.1.3 PŮSOBNOST TOHOTO ROZHODNUTÍ
(189)
Z bodu 7.1.1 vyplývá, že činnosti vykonávané přímo veřejnou institucí IFP jsou kryty státní zárukou na rozdíl od činností vykonávaných jejími dceřinými společnostmi soukromého práva, na které se záruka nevztahuje.
(190)
Kromě toho v rámci činností, které vykonává přímo veřejná instituce IFP, případně zahrnuje státní podporu jen pokrytí státní zárukou těch činností, které mají hospodářskou povahu, pokud jsou splněny i ostatní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(191)
Z bodu 7.1.2 nakonec vyplývá, že tyto hospodářské činnosti se omezují jednak na činnosti smluvního výzkumu, které vykonává veřejná instituce IFP, a jednak na činnosti v oblasti převodu technologií ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností Axens, Prosernat a Beicip-Franlab, jakož i na pronájem infrastruktur, přidělování zaměstnanců a poskytování právních služeb.
7.1.4 EXISTENCE SELEKTIVNÍ VÝHODY PRO SKUPINU IFP
(192)
Pro účely analýzy případných výhod, které by skupina IFP mohla mít z neomezené státní záruky, která byla poskytnuta její mateřské společnosti - veřejné instituci IFP z důvodu jejího postavení EPIC, Komise bude postupovat dvoufázově: nejdříve prozkoumá případné výhody plynoucí mateřské společnosti (7.1.4.1) a poté prozkoumá výhody, které mohly být přeneseny na její dceřiné společnosti (7.1.4.2).
7.1.4.1 Výhody plynoucí veřejné instituci IFP
(193)
V uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení - v souladu s bodem 2.1.3 uvedeného oznámení týkajícího se záruk - Komise uvedla, že veřejná instituce IFP může mít výhodu ze svého postavení EPIC, a to zejména díky výhodnějším podmínkám financování (194) na kapitálových trzích, přičemž výhoda vyplývá z neuplatnitelnosti postupu obecného práva v oblasti vyrovnání a soudní likvidace na právnické osoby veřejného práva. Kromě toho, pokud jde o neplnění závazků ze strany veřejné instituce, Komise poznamenala, že státní záruka se vztahuje na všechny pohledávky veřejné instituce IFP, které, jak bylo upřesněno v bodě odůvodnění 71 rozhodnutí o zahájení řízení, „mohou být nejen finanční, ale i obchodní nebo ještě jiného druhu, zejména pohledávky dodavatelů (jejichž faktury nebyly proplaceny) nebo odběratelů (jimž nebyly poskytnuty služby)“.
(194)
Po skončení důkladného prozkoumání uvedeného opatření se Komise rovněž domnívá, že je třeba analyzovat případnou výhodu pro veřejnou instituci IFP v jejích vztazích s bankovními a finančními institucemi (A), dodavateli (B) a odběrateli (C).
A. Neexistence výhody ve vztazích s bankovními a finančními institucemi
(195)
Ačkoli Komise v uvedeném rozhodnutí o zahájení řízení přiznává, že veřejná instituce IFP není předmětem finančního ratingu ze strany externí ratingové agentury (195), současně zdůrazňuje, že finance, které byly poskytnuty veřejné instituci IFP, jsou nevyhnutelně předmětem hodnocení rizika neplnění závazků ze strany věřitelů (196). Jelikož veřejná instituce IFP „využívá úvěrový trh k financování svého dluhu“, Komise uvádí, že ve stadiu předběžného přezkumu nemůže vyloučit, že IFP může být poskytnuta hospodářská výhoda spočívající v tom, že finanční trhy zohledňují skutečnost, že stát plní úlohu konečného ručitele za dluhy veřejné instituce IFP.
(196)
Po skončení důkladného prozkoumání Komise vzala na vědomí informace od Francie uvedené v bodě odůvodnění 64, které jsou shrnuty do tabulky 1, která se nachází v tomto odůvodnění (a kde „tis. EUR“ znamená „tisíc eur“).
Tabulka č. 1
Zadlužení veřejné instituce IFP v období 2005-2010
Subjekt:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
v tis. EUR
Půjčky a dluhy vůči úvěrovým ústavům (197)
Splatnost do 1 roku (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Splatnost nad 1 rok
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) z toho běžná pomoc od banky a kreditní zůstatky v bankách
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Úroková sazba půjček a dluhů vůči úvěrovým ústavům:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Úroková sazba - rozpětí
Střednědobé a dlouhodobé půjčky
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Pomoc od bank a krátkodobé úvěrové linky
[Banka č. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banka č. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Z těchto údajů vyplývá, že pokud jde o dobu splatnosti půjček nad jeden rok, veřejná instituce IFP nepoužila půjčku od peněžního ústavu od změny svého právního postavení, tj. v období od roku 2006 do roku 2009, za které jsou k dispozici údaje. Ve stejném období po změně právního postavení veřejná instituce IFP použila půjčku se splatností do jednoho roku pouze jednou, v roku 2009, v zanedbatelné výši […] (*) EUR. Je třeba však konstatovat, že sazba uplatňovaná [bankou č. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) byla o […] (*) bazických bodů vyšší (jinak za stejných podmínek) než sazba sjednaná veřejnou institucí IFP v roce 2005 u [banky č. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, a tedy se na ni ještě nevztahovala státní záruka, která jí v současnosti plyne z jejího právního postavení veřejné instituce.
(198)
Co se týče zvláště roku 2010, francouzské orgány se jasně vyjádřily, že veřejná instituce IFP přijala čtyři návrhy úvěrových linek ve výši […] (*) EUR s roční sazbou v rozpětí EONIA + […] (*) % u [banky č. 4] (**) (plus poplatek za poskytnutí úvěrové linky […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banka č. 5] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) a EONIA + […] (*) % u [banky č. 3] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR) nebo u [banky č. 1] (**) (plus poplatek za úvěrovou linku […] (*) %, tj. […] (*) EUR). Veřejná instituce IFP zároveň přijala další nabídku „spotu“ od [banka č. 3] (**) (v závislost na zvolené době čerpání) se sazbou rovnající se sazbě EURIBOR + […] (*) %. Komise poznamenává, že tyto sazby jsou stejné jako sazby, které veřejná instituce IFP sjednávala před změnou svého právního postavení v roce 2006, kdy byla ještě právnickou osobou soukromého práva, na kterou se nevztahovala státní záruka.
(199)
S ohledem na uvedené Komise uznává, že v době od změny jejího právního postavení do roku 2010 veřejná instituce IFP nezískala na základě svého postavení EPIC žádnou skutečnou hospodářskou výhodu ve svých vztazích s bankovními a finančními institucemi. Jinými slovy, možná výhoda, která podniku mohla plynout neomezené záruky v podobě úrokových sazeb půjček, výhodnějších než byly tržní sazby, se v posuzovaném období neuplatnila.
(200)
Takový závěr se samozřejmě týká pouze minulosti, neboť Komise nemůže předvídat budoucí chování tržních subjektů, ani vývoj, pokud jde o jejich vnímání vlivu státní záruky za riziko neplacení závazků ze strany veřejné instituce IFP. Současně bude v rámci ročních zpráv, které musí zasílat Komisi, potřebné, aby francouzské orgány poskytly informace týkající se úrovně a podmínek zadlužení veřejné instituce IFP a předložily důkaz o tom, že jsou tyto půjčky v souladu s tržními podmínkami, a aby v odhadu maximální hodnoty vlivu záruky doplnily informace o hrubém ekvivalentu odpovídající podpory s pomocí podobné metodiky, jako je ta, která je popsána v tabulce č. 6 a v bodě odůvodnění 300.
(201)
Komise nakonec bere na vědomí návrh francouzských orgánů, aby byla do smlouvy o financování u každé transakce (pro každý nástroj, na který se vztahuje smlouva) uvedena tato písemná zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky IFP při placení pohledávky“.
(202)
V této souvislosti tento závazek spolu se všemi povinnostmi Francie, a to i tehdy, když sám neumožní vyřešit otázku existence záruky, umožní v případě potřeby uplatnit výjimku přijatého rizika a značně omezit případný negativní vliv záruky.
B. Výhoda ve vztazích s dodavateli
(203)
Pokud jde o dodavatele, na rozdíl od toho, co uvádějí francouzské orgány (viz bod odůvodnění 65), nestačí na vyloučení jakékoli výhody z důvodu jejího postavení EPIC, aby veřejná instituce IFP podléhala povinnosti vyhlásit veřejnou soutěž podle práva Evropské unie nebo vnitrostátního práva: v rámci zorganizované veřejné zakázky každý zájemce - dodavatel může předem počítat s nemožností konkurzu veřejné instituce IFP, když odpovídá na výzvu k podání nabídek. V oblasti veřejných zakázek je třeba též rozlišovat mezi nižší cenou spojenou se zvýšením efektivnosti díky konkurenci zájemců ve veřejných soutěžích - která představuje, jak zdůraznila Komise ve zprávě zmíněné francouzskými orgány, skutečný „zisk společnosti“ - a nižší cenou, která vyplývá z příznivějšího posouzení smluvními partnery rizika neplnění závazků ze strany subjektu, o němž vědí, že je chráněn před rizikem soudní likvidace svým právním postavením veřejné instituce. I když oba tyto faktory směřují k zajištění nižších cen veřejných zakázek, vnitřně jsou velice rozdílné, takže Komise nemůže připisovat účinky jednoho faktoru druhému faktoru.
(204)
Pro účely posouzení nižších cen následkem příznivějšího posouzení rizika neplnění závazků ze strany instituce s postavením EPIC jejími dodavateli, má Komise v úmyslu vycházet v úvahách z nákladů na krytí případného rizika. Při neexistenci státní záruky by totiž dodavatel veřejné instituce IFP, který by chtěl získat srovnatelnou záruku (neboli získat úplné krytí rizika neplnění závazků ze strany smluvního partnera), mohl využít služeb peněžního ústavu nebo specializované pojišťovny. Takové převzetí rizika neplnění závazků především běžně nabízejí společnosti, které se specializují na faktoring (199).
(205)
Komise konstatuje, že poplatek za faktoringovou službu zahrnuje dvě složky:
a)
provizi za financování (nebo úroky z půjček) vypočítanou prorata temporis za účelem krytí předběžného financování zálohy poskytnuté dodavateli, která se odvíjí především od úrokové sazby platné v době postoupení pohledávek;
b)
vlastní provizi za faktoring (200), která se pohybuje v rozpětí od 0,7 % do 2,5 % svěřeného obratu při průměrné sazbě 1,5 % a která je vypočtena z částky pohledávek převedených na platby za účetní služby, služby související s vymáháním pohledávek a se zárukou za řádné plnění smlouvy.
(206)
Francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že podle jejich názoru se úvahy Komise o úloze faktoringu zakládají na nedokonalém posouzení důvodů, kvůli nimž nějaký podnik může zvolit tento typ služeb. Francouzské orgány samozřejmě uznávají, že faktoringové společnosti mohou zajistit tři služby, a to služby týkající se hotovostních záloh, vymáhání pohledávek a záruk za pohledávky, ale upřesňují, že tyto služby mohou být poskytnuty buď společně nebo jednotlivě. Na základě studie, kterou v roce 2009 provedla Banque de France (201), doplňují, že v nabídce faktorů u těchto služeb převažovalo delegované řízení (tedy finanční transakce bez vymáhání pohledávek), takže využívání faktoringu se pro dodavatele čím dál tím častěji omezovalo na pouhou hotovostní transakci. Komise bere tuto připomínku na vědomí.
(207)
Francouzské orgány mimo jiné sdělily výši plateb, které veřejná instituce IFP provedla faktorům (202) od roku 2004 (za účelem úhrady dodávek nezbytných pro oba typy - tedy hospodářské i nehospodářské činnosti):
Tabulka č. 2
Využití faktoringu dodavateli veřejné instituce IFP v období 2004-2010
Rok
Počet dotčených
dodavatelů
Platby faktorům
v EUR
Počet dotčených
faktur
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Francouzské orgány shledávají, že od změny postavení IFP v roce 2006 se její platby faktorům zvýšily. Vyvozují z toho, že tento vývoj zneplatňuje argumenty Komise ohledně vnímání rizika neplnění závazků ze strany institucí EPIC třetími osobami. Domnívají se, že pokud by veřejná instituce IFP byla od roku 2006 pojištěna státem proti riziku neplnění závazků, využívání služeb faktorů mělo být od tohoto data méně časté, nebo dokonce mělo zcela vymizet.
(209)
Vzhledem k tomu, jak francouzské orgány samy uvádějí v bodě odůvodnění 206, že využití faktoringu vyplývá čím dál tím častěji z potřeby hotovostní zálohy (nárůst služeb v rámci delegovaného řízení) a stále méně z převzetí rizika nezaplacení (pokles služeb týkajících se vymáhání, financování a záruky) a vzhledem k tomu, že v účetnictví IFP není možné rozlišit, který typ faktoringové služby její dodavatelé využili, Komise se naopak domnívá, že vývoj zjištěný veřejnou institucí IFP neumožňuje vyvrátit její názor, a tím méně prokázat, že dodavatelé veřejné instituce IFP usoudili, že se riziko neplnění závazků ze strany veřejné instituce IFP zvýšilo na základě změny jejího postavení.
(210)
Komise uznává, že není schopna dodat přesný odhad výše poplatku nutného pro krytí dodavatelů proti riziku neplnění závazků ze strany IFP, pokud jim již státní záruka nebyla poskytnuta. Komise však konstatuje, že pokud faktoringová provize uvedená v bodě odůvodnění 205.b ve skutečnosti kryje tři různé služby (vymáhání, financování a záruku proti riziku nezaplacení), představuje uvedená maximální výše 2,5 % zaručeného obratu každopádně horní mez poplatku, který je nutný jen pro krytí rizika neplnění závazků.
(211)
V každém případě francouzské orgány mají i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích s dodavateli. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(212)
Co se týče uvedených částek, francouzské orgány ve svém dopise ze dne 26. listopadu 2010 uvedly, že náklady na získání tohoto majetku a služeb jsou přímo zahrnuty do sazeb valorizace pracovníků pověřených činnostmi, jichž se týká získání tohoto majetku a služeb (204). Mimo jiné s činnostmi souvisejícími s přefakturováním přiděleného personálu a prostor nejsou spojeny žádné výrazné zvláštní výdaje, jelikož všechny související náklady jsou již zahrnuty do strukturálních nákladů instituce.
(213)
Co se týče majetku a služeb získaných konkrétně za účelem vykonávání hospodářských činností, průměrná roční částka těchto dodávek představuje podle francouzských orgánů pouze malý zlomek (205) průměrného ročního obratu veřejné instituce IFP. Co se týče smluvního výzkumu na základě informací, které shromáždila veřejná instituce IFP prostřednictvím svého systému analytického účetnictví, průměrná roční částka těchto dodávek, které veřejná instituce IFP získala za účelem poskytování svých služeb od roku 2006 do roku 2009, dosahuje výše […] (*) EUR ročně.
(214)
Komise se domnívá, že veřejná instituce IFP získala pro výkon svých hospodářských činností skutečnou hospodářskou výhodu, která spočívá v nižších cenách uplatňovaných jejími dodavateli a vyplývá z výhodnějšího hodnocení rizika neplnění závazků ze strany podniku, ke kterému tito dodavatelé dospěli. Přestože Komise není schopná přesně vyčíslit přesnou částku této výhody, domnívá se, že by v každém případě neměla překročit částku […] (*) EUR ročně (206) průměrně za dané období (2006-2009).
(215)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými dodavateli je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením obecného práva o soudním vyrovnání a soudní likvidaci, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
C. Výhoda ve vztazích k zákazníkům
(216)
Co se týče služeb v oblasti smluvního výzkumu, které poskytuje veřejná instituce IFP, Komise bere na vědomí připomínky společnosti UOP Limited, která uvádí, že v oblasti převodu technologií, což je z principu riziková oblast, jsou nabyvatelé obzvláště citliví na záruky, které jsou jim jejich dodavatelé schopni poskytnout z hlediska krytí smluvní i mimosmluvní odpovědnosti.
(217)
Pokud se však jedná o mimosmluvní odpovědnost, francouzské orgány upřesnily ve svém dopise ze dne 13. ledna 2010, že soukromoprávní společnosti a veřejné instituce ve Francii podléhají bez rozdílu systému veřejného práva (článek 1382 Občanského zákoníku týkající se zejména systému trestní odpovědnosti (207)). Dále uvedly, že činnosti veřejné instituce IFP mají specifické vlastnosti, protože se při nich používají laboratorní nástroje a hořlavé, výbušné nebo toxické látky, které jsou možným zdrojem vysokého „průmyslového“ rizika (208) ve smyslu termínu běžně používaného pojišťovateli. Veřejná instituce IFP od té doby uzavřela různé pojistné smlouvy, aby byla krytá nejen proti klasickým rizikům (odpovědnost za škodu), ale rovněž proti specifickým rizikům, jako jsou rizika spojená se zdroji ionizace nebo rizika související se škodami na strojním zařízení v okolí dolů. Pokud jde o pojištění občanskoprávní odpovědnosti, pojistná smlouva veřejné instituce IFP pokrývá čtyři rizika: odpovědnost za škodu způsobenou provozem, odpovědnost za škodu po uskutečnění dodávky, odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu povolání a zodpovědnost za škodu na životním prostředí.
(218)
Z uvedeného vyplývá, že veřejná instituce IFP se vůbec nijak nezbavila své mimosmluvní odpovědnosti vůči státu tím, že na sebe vzala riziko spojené s uplatněním záruky, která pro ni vyplývá z postavení EPIC v případě vzniku škodné události, ale naopak to, že uzavřela na trhu pojistné smlouvy nutné ke krytí tohoto rizika.
(219)
Pokud jde o smluvní odpovědnost, z informací, které poskytly francouzské orgány v odpovědi na připomínky společnosti UOP Limited, zejména těch, které jsou uvedeny v 91. bodě odůvodnění, vyplývá, že v oblasti poskytování služeb je odpovědnost veřejné instituce IFP vůči jejím zákazníkům (bez ohledu na to, zda se jedná o její vlastní dceřiné společnosti nebo třetí osoby) „omezená na […] (*) % skutečně vybrané odměny a její strop může případně v závislosti na jednotlivých případech dosáhnout až […] (*) %“, takže pokud se zákazník domnívá, že práce, kterou vykonala veřejná instituce IFP je chybná, tato instituce nemůže být v žádném případě povinna neomezeně vykonávat opravy prací. Kromě toho Komise bere na vědomí poznámku francouzských orgánů, které konstatují, že z důvodu zásady nekumulování odpovědností se smluvní strana nemůže domáhat mimosmluvní odpovědnosti, aby dosáhla náhrady škod, které utrpěla ve smyslu smluvního vztahu (209).
(220)
Je však samozřejmé, že se zřetelem na záruku, kterou poskytl stát veřejné instituci IFP, mají její zákazníci jistotu, že se instituce nikdy nedostane do situace soudní likvidace, a bude tedy vždy schopna plnit své smluvní závazky, nebo, pokud tak neučiní, budou odškodněni za neplnění závazků z její strany.
(221)
Podobně jako při úvahách, které vysvětlila v 204. bodě odůvodnění a bodech následujících, se Komise domnívá, že pokud jde o vztahy s dodavateli, při neexistenci státní záruky je zákazník, který chce získat stejnou úroveň ochrany, nucený sjednat u finančního zprostředkovatele (bankovní instituce nebo pojišťovny) záruku za řádné provedení smlouvy (anglicky „performance bond“), aby získal jistotu o řádném plnění smlouvy, která ho váže s veřejnou institucí IFP. Cílem takové ochrany je zaručit tomuto zákazníkovi finanční náhradu v případě škody, která vznikla následkem (úplného nebo částečného) neplnění smlouvy.
(222)
V tomto směru bere Komise na vědomí, že Francie přiznává, nikterak bez jistých výhrad, a jak je uvedeno v 66. bodě odůvodnění, že „jediný předpokládaný účinek pro veřejnou instituci IFP, který by mohl být zjištěný, spočívá ve snížení poplatků z důvodů nevystavení záruky za řádné provedení smlouvy“. Francouzské orgány proto bez dalších upřesnění dochází k závěru, že vzhledem „k částkám, které banky a pojišťovny obvykle vyžadují za takovou službu, se ukazuje, že výsledek takového snížení představuje zanedbatelnou částku“.
(223)
Komise v prvé řadě zdůrazňuje, že při výpočtu nákladů na záruku za řádné plnění smlouvy se zohledňují mnohé faktory, zejména druh smlouvy a krytá částka, počet zaměstnanců, finanční situace, riziko neplnění závazků a míra výskytu škodných událostí v podniku, jehož služby jsou zárukou kryty, stejně jako další čistě finanční aspekty, jako jsou odměny a provize zprostředkovatelů. Na základě veřejně dostupných informací (210) se Komise domnívá, že uplatňovaná sazba se obvykle pohybuje mezi 1 % a 5 % krytého obratu.
(224)
Stanovení cen za krytí specializovanými zprostředkovateli je založeno na statistických technikách, které jsou případně upřesněny podle druhu rizika, takže pro záruku za řádné plnění smlouvy není možné a priori stanovit paušální sazbu. Konečná cena záruky nakonec závisí na odhadované částce případných ztrát a na míře pravděpodobnosti, že k nim dojde. V důsledku toho, zatímco v některých odvětvích (například v odvětvích stavebního inženýrství a veřejných prací nebo v mezinárodním obchodě) lze poskytnout záruku za „dokonalé plnění“, podle všeho nelze uvažovat o tom, aby se v oblasti služeb smluvního výzkumu jednalo o více než záruku za „vynaložení maximálního úsilí“, protože VaV je svým charakterem rizikovou oblastí, v níž ten, kdo si kupuje výzkumné práce, nemá jistotu, zda povedou nebo nepovedou k využitelným výsledkům. V této souvislosti Komise poznamenává, že částka, která je smluvně zaručena klientům veřejné instituce IFP včetně jejích dceřiných společností, se omezuje na cenu poskytnutých výzkumných prací.
(225)
Komise přiznává, že nedokáže poskytnout přesný odhad částky poplatku, která by byla potřebná k zajištění klientům (včetně dceřiných společností) „vynaložení maximálního úsilí“ ze strany veřejné instituce IFP při poskytování výzkumných služeb. Francouzské orgány, jimž byla položena otázka v tomto směru, uvedly ve svém dopise z 26. listopadu 2010, že také nemají informace o výši pojistného, které vyžaduje trh na krytí zvláštních rizik v oblasti výzkumu a vývoje. Komise se však domnívá, že pojistné, které požaduje trh na krytí takového rizika (omezeného na „vynaložení maximálního úsilí“ ve výzkumu, a tedy menšího než riziko související s „řádným plněním“ smlouvy), by celkem logicky mělo být nižší než maximální odhady uvedené v bodě odůvodnění 223. Komise se rovněž domnívá, že maximální sazba 5 % obratu dosaženého v rámci služby kryté pojištěním v každém případě představuje horní mez pojistného, které by mělo byť potřebné ke krytí takového rizika.
(226)
Pokud jde o hodnotu hospodářských činností, které mohou být kryté takovou zárukou, Komise uvádí, že tyto činnosti jsou dvojího druhu: na jedné straně činnosti jako je pronájem infrastruktur, přidělení výzkumného personálu a poskytování právních služeb, jakož i činnosti smluvního výzkumu prováděné veřejnou institucí IFP (pro třetí osoby a také pro její dceřiné společnosti) a na druhé straně činnosti, jako převod technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat. V případě činností prováděných veřejnou institucí IFP ve výhradní oblasti činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab (211), Komise ve skutečnosti už konstatovala, že jsou v plném rozsahu financovány z příjmů získaných na trhu poradenství v oblasti těžby ropy a vývoje programového vybavení pro těžbu ropy. Komise prokázala v uvedeném rozhodnutí C 51/2005, že v rámci skupiny neexistují převody veřejného financování z veřejné instituce IFP na její dceřinou společnost Beicip-Franlab, přičemž obchodní vztahy mezi oběma subjekty se uskutečňují za obvyklých tržních podmínek. Jelikož odměny, které společnost Beicip-Franlab vyplatila veřejné instituci IFP, „dostatečně“ (212) pokryly náklady na práce, které IFP provedla ve výhradní oblasti činnosti své dceřiné společnosti, Komise může dospět k závěru, že ceny jsou stanoveny tak, že Beicip-Franlab v každém případe převezme náklady související s případným dodatečným vlivem státní záruky za náklady na výzkum, které nese veřejná instituce IFP. Za těchto podmínek pokrytí obchodních vztahů mezi dceřinou společností a její materskou společností státní zárukou nemá takovou povahu, aby poskytovalo konkurenční výhodu pro činnosti prováděné veřejnou institucí IFP ve výhradních oblastech činnosti její dceřiné společnosti Beicip-Franlab. Jejich případné pokrytí státní zárukou proto nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(227)
Pokud jde o činnosti prvního druhu, které provádí veřejná instituce IFP jak pro třetí osoby, tak pro své dceřiné společnosti, francouzské orgány oznámily ve svém dopisu z 26. listopadu 2010 hodnotu hospodářských činností provedených veřejnou institucí IFP v letech 2006 až 2009. Z těchto informací vyplývá, že průměrná roční suma vztahující se k výzkumným službám za toto období činí přibližně […] (*) EUR, z toho […] (*) EUR bylo pro třetí osoby a […] (*) pro dceřiné společnosti.
(228)
Francouzské orgány kromě toho poskytly údaje týkající se správních služeb, které veřejná instituce poskytla svým dceřiným společnostem během stejného období. Z těchto informací vyplývá, že od roku 2006 činí průměrná roční částka, kterou veřejná instituce IFP naúčtovala svým dceřiným společnostem, přibližně […] (*) EUR za přidělený personál a […] (*) EUR za náklady na domiciliaci (213).
(229)
Pokud jde o činnosti druhého druhu, tj. činnosti v oblasti převodu technologií veřejné instituce IFP na její dceřiné společnosti ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, je třeba nejdříve zdůraznit, že rozhodnutí C 51/2005 už zohlednilo sumy týkající se činností za rok 2006:
a)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti, které předcházely aplikovanému výzkumu, za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
b)
ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat uskutečnila veřejná instituce IFP studie technické proveditelnosti za […] (*) EUR a práce průmyslového výzkumu za […] (*) EUR, čili celkem hospodářskou činnost za […] (*) EUR;
c)
celkem tedy veřejná instituce IFP poskytla výzkumné služby ve výhradních oblastech činnosti svých dceřiných společností za 56,4 milionu EUR (z toho studie technické proveditelnosti za 7,4 milionu EUR a práce průmyslového výzkumu za 49,0 milionu EUR), přičemž z jejích vlastních zdrojů pocházelo jen […] (*) EUR, takže Komise usoudila, že tyto výzkumné činnosti byly podpořeny ze státních prostředků ve výši 11,3 milionu EUR (což představuje 20 % intenzitu podpory (214)).
(230)
Pokud jde o následující roky, v souladu s článkem 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí C 51/2005 až do uplynutí data výlučných dohod bude Francie povinna „odevzdávat Komisi podrobné roční zprávy o projektech, které uskutečnila veřejná instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat.“. Informace obsažené v těchto ročních zprávách umožní přesně vypočítat roční sumu za výzkumné služby, které veřejná instituce IFP vykonala pro své dceřiné společnosti ve výhradní oblasti jejich činnosti.
(231)
Dosud Francie zaslala Komisi roční zprávy za léta 2007, 2008 a 2009. S ohledem na lhůty potřebné ke zpracování účetních údajů se zpráva za rok 2010 odevzdá v průběhu roku 2011.
(232)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Axens jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 3, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tisících eur).
Tabulka 3
Činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společnosti od roku 2007 do roku 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti d'Axens, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(234)
Ve výhradních oblastech činnosti společnosti Prosernat jsou tyto hospodářské činnosti shrnuté za roky 2007 až 2009 v tabulce 4, která se nachází v tomto bodě odůvodnění (v tis. eur).
Tabulka 4
Činnosti veřejné instituce lFP ve výhradních oblastech společnosti Prosernat v letech 2007 až 2009
(v tis. EUR)
Celkem
Celkové náklady
Celkové vlastní zdroje
Veřejné zdroje (+) nebo zisk (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Výzkum, který veřejná instituce IFP provádí ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat, tedy umožnil hospodářskou činnost ve výši […] (*) EUR v roce 2007, […] (*) v roce 2008 a […] (*) v roce 2009, jež je srovnatelná s činností, kterou Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005 pro rok 2006 ([…] (*) EUR).
(236)
Komise se proto domnívá, že veřejná instituce IFP požívala při výkonu svých hospodářských činností skutečné hospodářské výhody, která spočívala v tom, že neplatila prémii odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo přinejmenším záruce za vynaložení maximálního úsilí, a mohla tuto výhodu nabídnout v oblasti výzkumu svým zákazníkům, mezi něž patřily i její dceřiné společnosti Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti. Aniž by Komise byla schopna tuto výhodu kvůli specifičnosti krytého rizika přesně vyčíslit, domnívá se, že tato výhoda v každém případě, službu po službě, rok po roce, nebude vyšší než částky uvedené v tabulce 5 v tomto bodu odůvodnění (značka „EUR“ v něm znamená EUR a značka „MEUR“ miliony EUR):
Tabulka 5
Horní meze hospodářské výhody, které veřejná instituce IFP požívala díky neomezené záruce ve vztahu se svými klienty v letech 2006 až 2009
2006
2007
2008
2009
Výzkumná činnost
(mimo výhradní oblasti činnosti dceřiných společností)
Obrat
MEUR
Horní mez (215)
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Obrat
MEUR
Horní mez
(pojistná prémie)
Pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Poskytování administrativních služeb
Fakturování přidělených pracovníků
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Fakturování nákladů na domiciliaci
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Axens
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Služby ve výhradní oblasti činnosti společnosti Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Celkem pro dceřiné společnosti
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
[…] (*)
[…] (*)M EUR
Celkem pro třetí strany
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
V každém případě mají francouzské orgány i nadále možnost oznámit přesnější metodiku odhadu výhody, kterou záruka poskytuje veřejné instituci v jejích vztazích se zákazníky. Tato metodika založená na hospodářském odborném posudku, který byl kontradiktorně projednán v rámci vyšetřování, může být v budoucnosti předmětem kladného rozhodnutí Komise a Francie ji bude moci použít za účelem plnění povinností poskytovat informace, které jsou upřesněny ve výroku tohoto rozhodnutí.
(238)
Komise nakonec poznamenává, že tato výhoda, kterou má veřejná instituce IFP ve vztazích se svými zákazníky, je selektivní, protože konkurentům, kteří nadále podléhají řízením soudního vyrovnání a soudní likvidace podle obecného práva, nebyla poskytnuta obdobná státní záruka nerozlučně spojená s právním postavením veřejné instituce IFP.
7.1.4.2 Výhody převedené na soukromoprávní dceřiné společnosti skupiny IFP
(239)
Ve vztahu k dceřiným společnostem veřejné instituce IFP Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že ve fázi předběžného šetření nemůže vyloučit, že „veškeré výhody, které by vyplývaly z toho, že veřejná instituce IFP má postavení EPIC, například výhodnější úvěrové podmínky, by mohly být přeneseny rovněž na všechny tři dceřiné společnosti“ (216).
(240)
Z podrobného šetření, na základě důvodů uvedených v části 7.1.1.2, s ohledem na skutečnost, že ve francouzském právu neexistuje obecná odpovědnost akcionáře za dceřiné společnosti ve skupinách společností, nelze mít za to, že veřejná instituce IFP, a tedy francouzský stát, mohou nést odpovědnost za úhradu pohledávek, které mají třetí strany v důsledku hospodářských činností společností Axens a Prosernat, zejména v případě, že by tyto společnosti byly ve stavu soudní likvidace.
(241)
Je však třeba poznamenat, že i když se v rozhodnutí N 531/2005 mělo za to, že La Banque Postale, jak je uvedeno ve 177. bodě odůvodnění, podléhala jakožto akciová společnost z hlediska soudního vyrovnání a likvidace obecnému právu, a proto neměla prospěch z žádné neomezené státní záruky, Komise přesto posuzovala otázku případného převodu účinků státní záruky, které požíval její jediný akcionář, na dceřinou společnost (217).
(242)
Komise konkrétně usoudila (218), že struktura fungování skupiny umožňovala průniky mezi akcionářem (La Poste) a dceřinou společností (La Banque Postale), protože i) dceřiná společnost využívala personální a materiální zdroje mateřské společnosti a ii) platila za využívání těchto zdrojů na základě nákladů mateřské společnosti, takže v případě existence hospodářské výhody, která by snížila náklady společnosti La Poste, by byly poměrně sníženy poplatky, které společnost La Banque Postale odváděla své mateřské společnosti, čímž by došlo k (alespoň částečnému) přenosu této hospodářské výhody na dceřinou společnost.
(243)
Komise v rozhodnutí C 51/2005 obdobně konstatovala, že existuje možnost průniků, zejména pokud jde o rozhodování o tarifech, které veřejná instituce IFP účtuje za služby, které poskytuje společnostem Axens a Prosernat v jejich výhradních oblastech činnosti, takže obchodní vztahy uvnitř skupiny neodpovídají tržní logice, ale nabízejí naopak možnost křížového dotování hospodářských činností dceřiných společností z veřejných prostředků, jimiž disponuje mateřská společnost. Jak bylo uvedeno ve 226. bodě odůvodnění, Komise mimo jiné dospěla k názoru, že vztahy mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Prosernat (219) probíhaly za běžných tržních podmínek.
(244)
Ve věci, která se týkala společnosti La Banque Postal, dospěla Komise k názoru, že je nutné, aby se francouzské orgány zavázaly k zavedení mechanismu, který by na úrovni dceřiných společností neutralizoval eventuální výhody, kterých požívala mateřská společnost. V případě podmínek financování tato povinnost spočívala v tom, že „při každé transakci se uvede ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje), že v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. Toto smluvní ustanovení bude zveřejněno v emisním prospektu každé transakce (220).“
(245)
V tomto konkrétním případě se francouzské orgány ve věci úvěrových podmínek dceřiných společností veřejné instituce IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) zavázaly, že v každé smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) při každé transakci písemně uvedou, že „v souladu s francouzským právem (zejména s nutností výslovného povolení každé záruky zákonem) tato transakce nebude kryta žádnou přímou či nepřímou státní zárukou.“
(246)
Pokud jde o skutečnost, že dceřiné společnosti využívají personální a materiální zdroje, které jim poskytuje mateřská společnost, jak Komise uvedla v rozhodnutí C 51/2005, „pokud existuje dotace hospodářských činností, vyplývá z úrovně odměn vyplacených dotyčnými dceřinými společnostmi mateřské společnosti a odrazí se v účtech IFP (221).“ Ovšem při posuzování účtů veřejné instituce IFP byly jedinými nákladovými položkami, které Komise zatím nezohlednila, jak pro rok 2006 v rozhodnutí C 51/2005, tak pro další roky ve výročních zprávách předaných francouzskými orgány, položky, které se týkaly pokrytí služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP jejím dceřiným společnostem v souvislosti s neomezenou zárukou. Vzhledem k tomu, že se státu neplatila prémie odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy nebo alespoň záruce za vynaložení maximálního úsilí, nemohla být započtena do sazeb za služby poskytované dceřiným společnostem.
(247)
Proto je třeba mít za to, že hospodářská výhoda spočívající ve statutární záruce, které veřejná instituce požívala z důvodu svého postavení, byla tímto způsobem převedena na soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat.
(248)
Pokud jde o smlouvy, které veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti Axens, Prosernat a Beicip-Franlab společně podepsaly se svými společnými dodavateli a o nichž se Komise zmínila v rozhodnutí o zahájení řízení a společnost UOP Limited ve svých komentářích, viz 73. bod odůvodnění, francouzské orgány sice potvrdily, že tyto smlouvy existují, ale upřesnily, že se týkají v podstatě pouze oblasti (letecké a železniční) přepravy zaměstnanců jednotlivých subjektů. Komise se domnívá, že pokud dceřiné společnosti mohly využít výhodnějších nákupních podmínek poskytnutých skupině IFP, což v případě těchto dodávek není prokázáno, bylo to spíše z důvodu množstevních slev, které dodavatelé případně poskytly při seskupení zakázek, než z důvodu případného dopadu záruky. V každém případě, i kdyby se mělo za to, že analýza uvedená v části 7.1.4.1 B pro veřejnou instituci může v případě dodávek, které dceřiné společnosti získaly spolu s veřejnou institucí, platit i pro tyto společnosti, a že by tyto společnosti proto levnějším nákupem dodávek využívaly výhodu, které veřejná instituce IFP požívá v důsledku záruky, byly by částky, o které se jedná, v tomto případě tak zanedbatelné, že Komise pochybuje, že by mohly představovat skutečnou hospodářskou výhodu.
(249)
V souladu se závěry výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 proto platí, že jediné činnosti, na které by se mohla vztahovat výhoda vyplývající z krytí výzkumných činností ve výhradních oblastech činnosti dceřiných společností prostřednictvím státní záruky, jež byla udělena mateřské společnosti, se omezují na „příspěvek [veřejné instituce IFP] na činnosti v oblastech činností společností Axens a Prosernat“ (222). Pokud se konkrétně jedná o výhody převedené na společnosti Axens a Prosernat, Komise se s ohledem na specifičnost krytého rizika domnívá - aniž by byla schopna vyčíslit přesnou výši této výhody -, že by v žádném případě neměla přesáhnout u jednotlivých služeb a v jednotlivých letech položky uvedené v tabulce 5, bodě odůvodnění 236.
(250)
Komise se domnívá, že taková hospodářská výhoda převedená veřejnou institucí IFP na její soukromoprávní dceřiné společnosti Axens a Prosernat je selektivní, neboť konkurenti těchto společností nemají přístup k technologiím a personálním a materiálním zdrojům veřejné instituce IFP za stejně příznivých podmínek.
7.1.5 NARUŠENÍ HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE A NEPŘÍZNIVÉ OVLIVNĚNÍ OBCHODU
(251)
Zkoumané opatření může vést ke snížení provozních nákladů veřejné instituce IFP na služby poskytované třetím stranám (smluvní výzkum) a ke snížení provozních nákladů společností Axens a Prosernat na služby, jež jim poskytuje jejich mateřská společnost (výzkum ve výhradní oblasti jejich činnosti, smluvní výzkum, přidělování personálu a poskytování materiálu a správních služeb), což má za následek zvýhodnění skupiny IFP, a tudíž narušení hospodářské soutěže ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(252)
Vzhledem k tomu, že jsou trhy, na nichž působí skupina IFP, zejména trh v oblasti smluvního výzkumu, pokud jde konkrétně o veřejnou instituci IFP, trhy s katalyzátory a technologiemi určenými pro odvětví rafinace a petrochemický průmysl v případě dceřiné společnosti Axens, studie, služby a vybavení v oblasti zpracování plynu a rekuperace síry v případě dceřiné společnosti Prosernat, široce otevřené obchodu v rámci EU, mohlo by mít takové opatření nepříznivý dopad na konkurenční podniky, jež vykonávají nebo hodlají vykonávat obdobné hospodářské činnosti na dotyčných trzích.
(253)
Za těchto podmínek může existence neomezené státní záruky ve prospěch veřejné instituce IFP narušit hospodářskou soutěž a nepříznivě ovlivnit obchod ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1.6 ZÁVĚR O POVAZE OPATŘENÍ PODPORY
(254)
Státní statutární záruka ve prospěch veřejné instituce IFP má tedy za následek převod státních zdrojů přičitatelný státu a vede k narušení nebo hrozbě narušení hospodářské soutěže a obchodu mezi členskými státy, přičemž zvýhodňuje skupinu IFP.
(255)
Komise dochází k závěru, že tato záruka představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2 PROTIPRÁVNOST OPATŘENÍ PODPORY
(256)
Před změnou svého postavení byla IFP právnickou osobou soukromého práva vytvořenou jako profesní instituce ve smyslu zákona č. 43-612 ze dne 17. listopadu 1943 o správě odborných zájmů. IFP tak podléhala řízením obecného práva v oblasti soudního vyrovnání a soudní likvidace a nevyužívala státní záruky poskytnuté na základě postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC).
(257)
Vyhláškou ze dne 6. července 2006, vydanou podle zákona č. 2005-781 ze dne 13. července 2005, se IFP dne 7. července 2006 stala veřejnou průmyslovou a obchodní institucí (EPIC). Na základě této změny postavení byla veřejné instituci IFP poskytnuta neomezená státní záruka. Dotčené opatření musí být tudíž kvalifikováno jako nová podpora ve smyslu čl. 1 písm. c) procesního nařízení.
(258)
V souladu s čl. 2 odst. 1 procesního nařízení musí členské státy s dostatečným časovým předstihem oznámit „všechny plány na poskytnutí nové podpory“. Vzhledem k tomu, že změna postavení veřejné instituce IFP nebyla Francií formálně oznámena, ale pouze incidenčně sdělena v rámci jiného řízení, a že účinné provedení opatření nebylo podmíněno předběžným schválením ze strany Komise, francouzská vláda poskytnutím uvedené státní podpory porušila čl. 108 odst. 3 SFEU.
(259)
Komise se tudíž domnívá, že toto opatření představuje protiprávní podporu ve smyslu čl. 1 písm. f) procesního nařízení.
7.3 SLUČITELNOST OPATŘENÍ PODPORY
7.3.1 PODPORA V OBLASTI SMLUVNÍHO VÝZKUMU A POSKYTOVÁNÍ SLUŽEB VEŘEJNOU INSTITUCÍ IFP
(260)
Poskytování služeb spočívá v pronájmu výzkumných infrastruktur, přidělování personálu či v poskytování právních služeb (dceřiným společnostem).
(261)
Služby související se smluvním výzkumem pro veřejnou instituci IFP obvykle znamenají poskytnutí pomoci zákazníkovi (třetí straně či dceřiné společnosti (223)), který hodlá vést výzkumné činnosti umožňující lepší pochopení nebo zvládnutí vědeckého nebo technického jevu (224). Žádost může být více méně konkrétní a veřejné instituci IFP může ponechat menší či větší prostor pro vlastní uvážení, od pouhého dodržení technických specifikací přesně stanovených zákazníkem až do poskytnutí kompletní výzkumné služby zahrnující doporučení. […] (*). Na základě každé žádosti předloží veřejná instituce IFP technicko-obchodní návrh společně se smluvními podmínkami realizace, jenž je předmětem jednání se zákazníkem. Francouzské orgány popsaly služby v oblasti smluvního výzkumu a služby, jež poskytuje veřejná instituce IFP v třech oblastech působnosti (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Na úrovni CREP jsou služby zaměřené zejména na validaci a/nebo zdokonalení metodik, technologií a programů vyvinutých výzkumným střediskem. Pro účely realizace některých z těchto služeb poskytuje CREP svým průmyslovým partnerům vybavení a algoritmy výpočtů, které jsou specifické pro veřejnou instituci IFP, nebo cenné odborné posudky, jež nejsou k dispozici v rámci obchodní služby poskytované soukromým subjektem. Tyto služby mohou být tříděny podle následujících kategorií:
a)
služby spojené s konkrétním vybavením, jež nemá ve světě obdoby nebo se vyskytuje jen výjimečně (225);
b)
výklad daného případu při použití programů vyvinutých veřejnou institucí IFP, které ještě nebyly uvedeny na trh, nebo jejichž používání v tomto konkrétním kontextu vyžaduje specifické odborné posudky s využitím know-how veřejné instituce IFP (226);
c)
využití zvláštních odborných posudků veřejné instituce IFP (227);
d)
využití odborných posudků v průběhu vývoje pro účely validace know-how, technologií a vyvinutých metodik (228).
(263)
Na úrovni CRRP spočívaly služby v oblasti smluvního výzkumu například v podpoře při zavádění činností - prostřednictvím zahraniční univerzity (229) - spadajících do specifické kompetence IFP v oblasti katalyzátorů, v práci týkající se „[…] (*) (230)“ pro účely pochopení jevů jako […] (*), či ve studii (231) o […] (*).
(264)
Na úrovni CRME spočívaly služby související se smluvním výzkumem - pro výrobce automobilů - například v […] (*) na základě […] (*), […] (*) a na základě metodiky (232) veřejné instituce IFP, dále ve studii […] (*) (233) vyplývající z výzkumných činností veřejné instituce IFP […] (*) nebo z testů […] (*) týkajících se […] (*), které byly vyvinuty veřejnou institucí IFP (234).
(265)
Z tohoto popisu vyplývá, že činnosti související se smluvním výzkumem - prováděné veřejnou institucí IFP pro třetí strany - se zaměřují buď na vypracování technických studií proveditelnosti předcházejících výzkumným činnostem, nebo na nabytí nových znalostí a schopností v oblastech působnosti institutu, nebo na využívání znalostí a technologií vyvinutých veřejnou institucí IFP za účelem vývoje nových výrobků, postupů nebo služeb.
(266)
Francouzské orgány vyčíslily hodnotu činností souvisejících se smluvním výzkumem a s poskytováním služeb, jež veřejná instituce IFP prováděla pro třetí strany v období 2004-2009. Z předložených informací vyplývá, že tyto služby v oblasti výzkumu představují ročně zhruba [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP (to znamená, že podíl služeb činí […] (*) EUR z rozpočtu přibližně 300 milionů EUR), takže tuto hospodářskou činnost lze hodnotit v rámci činností veřejné instituce jako okrajovou.
7.3.1.1 Předpoklad převodu státní podpory na třetí strany nebo dceřiné společnosti
(267)
V souladu s bodem 3.1.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace platí, že jakmile nezisková výzkumná instituce příležitostně provádí hospodářské činnosti, jako je pronájem vybavení, poskytování služeb podnikům nebo provádění smluv v oblasti výzkumu, veřejné financování těchto hospodářských činností má obecně za následek poskytnutí státní podpory. Pokud je nicméně možné prokázat, že veřejné financování bylo v plném rozsahu převedeno na konečného příjemce a že zprostředkovateli z toho nevyplynula žádná výhoda, lze usoudit, že tomuto zprostředkovateli nebyla poskytnuta státní podpora.
(268)
V tomto případě platí: pokud výzkumná instituce, jakou je veřejná instituce IFP, provádí činnosti v oblasti smluvního výzkumu a zároveň se na ni vztahuje neomezená státní záruka, je třeba konstatovat, že je tato instituce příjemcem státní podpory, pokud se ovšem nepotvrdí, že prodejní cena těchto služeb umožnila převod plné výše státní podpory na její zákazníky.
(269)
Ceny služeb v oblasti smluvního výzkumu veřejné instituce IFP jsou stanoveny na základě jejich úplných výrobních nákladů (235), na něž se uplatní marže, jejíž sazba se mění v závislosti na výsledku jednání se zákazníkem, o kterém se zmiňuje bod odůvodnění 261. Z předchozího vyplývá, že jediná složka nákladů, která veřejnou institucí pravděpodobně nebyla zohledněna, odpovídá právě poplatku za krytí záruky za řádné provedení smlouvy (nebo za vynaložení maximálního úsilí) veřejné instituce IFP.
(270)
Co se týká služeb v oblasti smluvního výzkumu poskytovaných veřejnou institucí IFP svým dceřiným společnostem Axens a Prosernat, Komise se domnívá, že hospodářská výhoda vyplývající ze záruky se může nadále vztahovat buď na veřejnou instituci IFP, nebo jí lze případně využít k jiným účelům, nebo může být tato výhoda vzhledem ke specifické povaze vazeb mezi dceřinými společnostmi a jejich mateřskou společností převedena na tyto dceřiné společnosti formou stanovování cen.
a)
v prvním případě je slučitelnost podpory popsána v této části;
b)
v druhém případě Komise odkazuje na analýzu slučitelnosti (viz část 7.3.2), jež bude z důvodu obezřetnosti zahrnovat předmětné částky, které odpovídají odhadu hospodářské výhody potenciálně převedené na dceřiné společnosti.
(271)
Podobně je tomu u zákazníků, kteří jsou třetími stranami: pokud by bylo možno prokázat, že byla částka odpovídající této složce dodatečných nákladů automaticky převáděna třetím osobám formou stanovování cen, pak by z podrobného posouzení převedených podpor s velkou pravděpodobností vyplynuly částky de minimis (236). Z informací předložených francouzskými orgány je totiž zřejmé, že z většiny fakturovaných služeb vyplývá obrat nižší než […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR), přičemž nejdůležitější smlouva představuje pouze částku ve výši […] (*) EUR (tedy maximální výše krytí rizika neplnění závazků je […] (*) EUR).
(272)
Nelze nicméně vyloučit následující: způsob výpočtu marže uplatňovaný veřejnou institucí IFP ne vždy umožnil, aby byla příjemci služeb v oblasti smluvního výzkumu převedena celá částka státní podpory. V takovém případě by skutečnost, že státu nebyl zaplacen poplatek za záruku za krytí smluv o poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu třetím stranám, představovala dodatečné veřejné financování poskytované veřejné instituci státem.
(273)
Odpovídající veřejné finanční prostředky by tudíž mohly být využity k těmto třem účelům:
a)
buď k financování nehospodářských činností veřejné instituce, jež by nepředstavovalo státní podporu;
b)
nebo k financování jiných činností v oblasti smluvního výzkumu ve prospěch třetích stran či dceřiných společností. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.1.2.
c)
nebo k financování výzkumu prováděného veřejnou institucí ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností, jež by mohlo být připočteno k částkám státní podpory, které již byly převedeny dceřiným společnostem. Tento předpoklad je předmětem podrobné analýzy v části 7.3.2.
7.3.1.2 Slučitelnost státní záruky udělené výzkumné instituci za poskytování služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb, které jsou doplňkem její hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu
(274)
Před samotným rozborem specifik projednávané věci by Komise ráda znovu potvrdila zásadní postoj, který zaujala v rámci své rozhodovací praxe a podle něhož neomezená státní záruka zahrnující hospodářské činnosti v zásadě představuje státní podporu neslučitelnou s vnitřním trhem (237). Komise se obecně domnívá, že neomezené záruky v hospodářském odvětví, jež je otevřeno hospodářské soutěži, jsou neslučitelné se SFEU zejména proto, že z takové záruky vyplývá převzetí všech rizik spojených s hospodářskou činností státem - aniž by podnik, který je příjemcem podpory, nesl náklady tohoto krytí - a že tato záruka vyvolává situaci morálního rizika, jež podnik, který je příjemcem podpory a který je chráněn před jakoukoli hrozbou konkurzu, podněcuje k tomu, aby riskoval více než v situaci, kdy by zcela nesl negativní důsledky svého jednání. Takové neomezené záruky většinou nemohou být v souladu se zásadou proporcionality odůvodněny službami obecného hospodářského zájmu, neboť v případě neomezené záruky není podle všeho možno ověřit, zda výše podpory nepřesahuje čisté náklady na poskytování veřejné služby (238).
(275)
V tomto případě je třeba zdůraznit, že francouzské právní předpisy uložily veřejné instituci IFP povinnosti veřejné služby spočívající v trojím poslání výzkumného, vzdělávacího a dokumentačního charakteru, jež na rozdíl od služeb obecného hospodářského zájmu (239) nespadají ve smyslu práva Unie do rozsahu hospodářských činností. Krytí těchto nehospodářských činností prostřednictvím statutární veřejné záruky tudíž v žádném případě nepředstavuje poskytnutí státní podpory. Celkem vzato má činnost veřejné instituce IFP ve své podstatě nehospodářskou povahu. Dopad záruky, které statutárně využívá, je tudíž znatelný hlavně v jejích nehospodářských činnostech a doplňkového plnění v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb se týká pouze okrajově.
(276)
Naopak v případě, kdy taková záruka pokrývá hospodářské činnosti výzkumných institucí (například smluvní výzkum nebo poskytování služeb), aniž by byla její cena stanovena na úroveň tržní ceny, pro výzkumnou instituci představuje státní podporu, která, jak je vysvětleno výše, může být připočtena k veřejnému financování jejích nehospodářských činností obecného zájmu (nezávislý veřejný výzkum) nebo k financování jejích dalších hospodářských činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb, nebo k financování činností spojených s převodem technologií na společnosti Axens a Prosernat (240).
(277)
V prvních dvou případech je nicméně nutno konstatovat, že je v dané věci i přes a priori neomezenou státní záruku výjimečně možné pro období 2006-2009 následně odhadnout horní mez hrubého grantového ekvivalentu účinků této záruky (poplatek za riziko, který státu nebyl uhrazen), jenž navýšil (pokud byl na straně veřejné instituce IFP zachován) veřejné finanční prostředky, které již stát veřejné instituci IFP uhradil za účelem pokrytí čistých nákladů na její nezávislý veřejný výzkum, smluvní výzkum či poskytování služeb.
(278)
Z toho důvodu by Komise ráda zdůraznila, že smluvní výzkum a poskytování služeb krytých státní zárukou jsou nicméně omezeny na činnosti, jež „doplňují“ hlavní činnost spojenou s nezávislým veřejným výzkumem. Konkrétně se jedná o hospodářské činnosti, které:
a)
negativně neovlivňují řádný chod výzkumné instituce, její nezávislost či neutralitu;
b)
jsou předmětem služeb poskytovaných za běžných tržních podmínek, a zejména za tržní cenu, nebo jsou v případě neexistence tržní ceny poskytovány za cenu odrážející veškeré její náklady (kromě dopadu záruky), které jsou navýšeny o přiměřenou marži;
c)
jsou předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností spojených s nezávislým veřejným výzkumem, zejména pokud jde o příslušné náklady a financování;
d)
jsou vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu takovým způsobem, že je technicky nemožné je oddělit, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků.
(279)
Tyto doplňující činnosti mohou spočívat v plnění smluv o výzkumu, odborných posudcích nebo technických a vědeckých konzultacích, jež případně zahrnují poskytnutí infrastruktur, vybavení v podobě materiálu nebo technologií s výrazným inovačním obsahem, které jsou financovány nebo zaváděny v rámci činností nutných pro nezávislý veřejný výzkum - jež nemá ve světě obdoby nebo se provádí jen výjimečně (241), a s tímto výzkumem spojených, mimo služeb poskytovaných jedním nebo více srovnatelnými výzkumnými institucemi - a jejichž využití vyžaduje znalecký posudek a odborné schopnosti výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků zaměstnaných v prvé řadě výzkumnou institucí s cílem přispět k její práci v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
(280)
Tyto služby umožňují mimo jiné šířit vědecké poznatky mezi veřejným výzkumem a průmyslem tím, že podnikům svých zákazníků nabízí možnost přístupu k experimentálním prostředkům, k technologiím a know-how zaměstnanců veřejné instituce IFP a že této instituci umožňují získávat zpětnou vazbu od uživatelů jejích původních odborných prací, z čehož může čerpat pro budoucí zdokonalení svých činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu. Tyto křížové vedlejší účinky v oblasti vědeckých poznatků přináší zapojeným subjektům a Evropské unii jako celku vzájemný užitek.
(281)
Jak je uvedeno v bodě odůvodnění 266, smluvní výzkum a poskytování služeb představovaly pouze [0-5] (**) % celkového rozpočtu veřejné instituce IFP za období 2004-2009, což je velmi omezený podíl.
(282)
Fakturované služby vztahující se na každého zákazníka mimo jiné představují částku, která je většinou nižší než […] (*) EUR obratu, takže maximální odhadovaná částka podpory zůstane většinou zanedbatelná, tedy zhruba ve výši […] (*) EUR na smlouvu. Komise se tudíž domnívá, že je dotyčná podpora úměrná cíli obecného zájmu, kterým je šíření vědeckých poznatků v Evropské unii.
(283)
Pokud tyto doplňkové činnosti budou nadále představovat velmi omezený zlomek rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své hlavní poslání nezávislého veřejného výzkumu, a vzhledem k pozitivnímu dopadu těchto doplňkových činností na cíle společného zájmu se Komise domnívá, že jejich krytí pomocí státní záruky nemůže v žádném případě změnit podmínky obchodu v takové míře, jež by byla ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v rozporu se zájmem Evropské unie.
(284)
V rámci výročních zpráv týkajících se dotyčného opatření budou francouzské orgány povinny prokázat, že tato podmínka je v budoucnu nadále plněna. V případě pochybností ohledně doplňkového charakteru činností v oblasti smluvního výzkumu či poskytování služeb bude pochopitelně třeba neprodleně informovat Komisi a případně oznámit eventuální státní podpory při zohlednění dopadu státní záruky.
(285)
V této souvislosti Komise bere rovněž na vědomí návrh francouzských orgánů, podle něhož by měla být do každé smlouvy - specificky pokrývající hospodářskou činnost veřejné instituce IFP, a tudíž i její činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb - vložena doložka o vyloučení odpovědnosti státu tak, aby bylo případně možné uplatnit výjimku přijatého rizika a výrazně omezit možné negativní dopady záruky.
7.3.2 PODPORA VE PROSPĚCH IFP VE VÝHRADNÍCH OBLASTECH ČINNOSTI SPOLEČNOSTÍ AXENS A PROSERNAT
7.3.2.1 Základ pro posouzení slučitelnosti podpory
(286)
Vzhledem k tomu, že se jedná o opatření státní podpory, jehož cílem je podpořit práci na výzkumu a vývoji vedenou veřejnou institucí IFP, pro posouzení slučitelnosti se použijí pravidla vztahující se na státní podpory v oblasti výzkumu a vývoje.
(287)
Vzhledem k tomu, že postavení veřejné instituce IFP bylo pozměněno dne 7. července 2006, došlo k poskytnutí dotyčné neomezené státní záruky před 1. lednem 2007, kdy vstoupil v platnost výše uvedený rámec pro výzkum, vývoj a inovace. Proto, pokud se týká posouzení slučitelnosti tohoto opatření, Komise na tuto neoznámenou podporu použije - v souladu se sdělením Komise o určení pravidel použitelných na posouzení protiprávních státních podpor (242) - Rámec Společenství pro státní podporu na výzkum a vývoj z roku 1996, jenž byl platný v okamžiku poskytnutí podpory.
(288)
Nicméně vzhledem k tomu, že krytí hospodářských činností veřejné instituce IFP prostřednictvím neomezené záruky, která byla poskytnuta na základě jejího postavení veřejné průmyslové a obchodní instituce (EPIC), má být časově neomezeno, a vzhledem k tomu, že je výjimečně možné (jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 277) vyčíslit odhad maximálního dopadu záruky v této věci, Komise rovněž prozkoumá, zda je krytí činností veřejné instituce ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat prostřednictvím neomezené záruky slučitelné s vnitřním trhem na základě ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace ode dne jeho vstupu v platnost, dne 1. ledna 2007. V každém případě zůstávají závěry analýzy slučitelnosti beze změny, a to bez ohledu na použitý rámec.
7.3.2.2 Fáze výzkumu
(289)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (243) se Komise domnívala, že činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat a ve spolupráci s těmito společnostmi skutečně patřily do oblasti výzkumu a vývoje, vzhledem k tomu, že u každého projektu - konkrétně pokud jde o jeho komponenty, vztahy mezi nimi nebo o charakteristiky cílových postupů či výrobků - byly vymezeny problematické body, přičemž pracovní úkony, jejichž výsledky mají široký dosah a jsou patentovány, prováděli zaměstnanci (zejména výzkumní pracovníci a technici) před fází schvalování na základě metod založených na pokusech, výkladu a modelování. Komise rovněž zjistila, že činnosti stejného druhu vedené jinými hospodářskými subjekty odvětví byly obvykle klasifikovány jako výzkumné činnosti (244). Analýza inovativních aspektů činností prováděných v oblasti výzkumu byla vypracována na základě mezinárodně uznávaných standardů manuálu Frascati (245).
(290)
Pokud jde o rok 2006, Komise ve svém výše uvedeném rozhodnutí C 51/2005 (246) posoudila práce prováděné v rámci smluv o výzkumu uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé. Komise došla k závěru, že uvedené práce spočívaly na jedné straně v aplikovaném výzkumu a na druhé straně ve studiích technické proveditelnosti prováděných před projekty aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996. Tato klasifikace výzkumných činností byla provedena na základě specifických příkladů a vysvětlení uvedených v manuálu Frascati, a to pro každou výzkumnou činnost prováděnou veřejnou institucí IFP a Axens na jedné straně a veřejnou institucí IFP a Prosernat na straně druhé.
(291)
V rámci zpráv předložených v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 francouzské orgány roztřídily projekty prováděné ve výhradních oblastech činností společností Axens a Prosernat za období 2007, 2008 a 2009, přičemž použily obě výše uvedené kategorie ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, nebo alternativně činnosti aplikovaného výzkumu ve smyslu bodu 2.2. písm. f) a studie technické proveditelnosti předcházející aplikovanému výzkumu ve smyslu bodu 5.2 rámce pro výzkum, vývoj a inovace z roku 2006. Tyto práce spočívaly ve studii nových způsobů syntézy nebo jejich zdokonalení v měřítku nesouvisejícím s měřítkem průmyslovým. Týkaly se schválení koncepcí a spadaly do aplikovaného výzkumu ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace. Roční souhrnné informace o jednotlivých projektech byly zaslány Komisi společně s výročními zprávami předloženými v rámci výše uvedené podpory C 51/2005.
(292)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s rozhodnutím C 51/2005 musí Francie Komisi předávat podrobnou výroční zprávu o projektech prováděných veřejnou institucí IFP a tříděných podle kategorie výzkumu.
7.3.2.3 Způsobilé náklady
(293)
V rámci výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005 (247) (za rok 2006) a ve výročních zprávách (za roky 2007, 2008 a 2009), náklady na projekty ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat jsou v souladu se způsobilými výdaji vymezenými v příloze II rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, stejně jako se způsobilými náklady ve smyslu bodu 5.1.4 rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(294)
Připomeňme, že náklady na výzkumné činnosti veřejné instituce IFP účtované společnostem Axens a Prosernat zahrnují poplatky přímo přičitatelné projektům a týkají se subdodávek, pracovních cest, pojištění a dokumentace, jakož i dodávek a drobného nehmotného majetku. Zahrnují rovněž další náklady přičitatelné projektům, které se týkají nákladů na výzkumné pracovníky, odpisů dlouhodobých hmotných a nehmotných aktiv, jakož i ostatních režijních nákladů. Tyto náklady vznikají přímo z důvodu výzkumných činností a jsou rozděleny mezi jednotlivé výzkumné projekty v poměru k době, kterou výzkumný personál strávil nad každým projektem. Náklady na horizontální výzkumné a vývojové projekty týkající se metod a zařízení použitých v jiných výzkumných a vývojových projektech jsou přičítány v poměru k nákladům na každý výzkumný a vývojový projekt.
(295)
Tyto náklady odpovídají následujícím kategoriím: náklady na konzultační a rovnocenné služby, náklady na zaměstnance, náklady na nástroje, materiál, pozemky a prostory, jakož i dodatečné režijní náklady a další provozní náklady v souladu s kategoriemi způsobilých nákladů rámce z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace.
(296)
Pokud jde o následující roky, měly by být tyto informace rovněž uvedeny ve výročních zprávách předložených francouzskými orgány.
7.3.2.4 Intenzita podpor
(297)
Z rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 vyplývá, že maximální povolené intenzity pro studie technické proveditelnosti prováděné před projekty aplikovaného výzkumu činí 75 % (bod 5.4.) a pro projekty aplikovaného výzkumu 50 % (bod 5.3.).
(298)
Z rámce pro výzkum, vývoj a inovace vyplývá, že intenzita podpory vypočítaná na základě způsobilých nákladů na projekt nemůže přesáhnout 50 % v případě aplikovaného výzkumu (bod 5.1.2 b) a 65 % v případě studií prováděných před aplikovaným výzkumem vedeným ve velkých podnicích (bod 5.2. b). Připomeňme, že činnosti kryté státní zárukou se týkají pouze aplikovaného výzkumu a studií technické proveditelnosti prováděných veřejnou institucí IFP, přičemž práce na předvýrobním vývoji ve smyslu rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 (nebo experimentálního vývoje ve smyslu rámce pro výzkum, vývoj a inovace) jsou v plném rozsahu financovány společnostmi Axens a Prosernat z vlastních zdrojů z příjmů získaných na trzích.
(299)
Komise vypracovala tabulku č. 6 v bodě odůvodnění 300 na základě seznamů projektů, které podrobně uvádějí roční náklady podle projektů a fází výzkumu, jakož i na základě výkazu vlastních zdrojů veřejné instituce IFP.
(300)
Komise se přitom řídila konzervativním přístupem a zahrnula všechny náklady vztahující se přímo nebo nepřímo na výhradní oblasti činností Axens a Prosernat a vyloučila všechny ostatní výnosy, které nebyly poukázány společnostmi Axens a Prosernat (248). Do této tabulky Komise z důvodu obezřetnosti rovněž zahrnula veškeré možné účinky neomezené záruky za předpokladu - přestože málo pravděpodobného -, že by je veřejná instituce IFP všechny použila na financování výzkumných činností ve výhradních v oblastech činností společností Axens a Prosernat (účinky záruky, pokud jde o vztahy s dodavateli a se zákazníky, nejen dceřinými společnostmi, ale také třetími stranami).
Tabulka č. 6
Maximální odhad celkové výše celkového veřejného financování poskytnutého veřejnou institucí IFP na činnosti ve výhradních oblastech společností Axens a Prosernat v letech 2006 až 2009
(v milionech eur)
2006
2007
2008
2009
Roční náklady na studie technické proveditelnosti (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
7,4
3,5
0,9
0,9
Roční náklady na práce aplikovaného výzkumu (v milionech eur)
Oblast činností IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Oblast činností IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Celkem
49,0
45,5
52,8
55,2
Vlastní zdroje (v milionech eur)
Částka
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Roční státní podpora (v milionech eur)
Výše veřejného financování (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími dodavateli
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Horní mez účinků záruky ve vztazích mezi veřejnou institucí a jejími zákazníky (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
ve výhradní oblasti dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
mimo výhradní oblast dceřiných společností
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maximální výše veřejného financování
(včetně horní meze účinků záruky)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intenzita podpory
(mimo horní meze účinků záruky)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Horní mez intenzity podpory
(včetně horní meze účinků záruky)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maximální povolená intenzita (251)
-
ustanovení rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
ustanovení rámce pro výzkum, vývoj a inovace
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Komise prověřila dodržování způsobilých intenzit podle fází výzkumu na základě ročních seznamů projektů vedených v letech 2006 až 2009, zohlednila zároveň největší možné účinky neomezené záruky spojené s postavením IFP jakožto veřejné instituce a jako doplňující prvek podpory začlenila odhad horní meze poplatku za krytí různých druhů rizika. Horní mez intenzity podpory je v každém případě i po začlenění veškerého možného dopadu záruky na vztahy mezi zákazníky a dodavateli stále hluboce pod úrovní maximální povolené intenzity. Závěrem se Komise domnívá, že intenzity podpory povolené rámcem pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámcem pro výzkum, vývoj a inovace jsou dodrženy.
(302)
Pokud jde o následující roky, Komise připomíná, že v souladu s výše uvedeným rozhodnutím C 51/2005 musí Francie předat Komisi výroční zprávu, aby se Komise ujistila, že jsou intenzity podpory dodrženy nejen v rámci jednotlivých fází výzkumu, ale i jednotlivých projektů. Od roku 2010 musí tato zpráva uvádět všechny projekty vedené v oblastech činností Axens a Prosernat, jež jsou tříděny podle kategorie výzkumu, přičemž kromě jejich nákladů - podle fází výzkumu - a výše financování z veřejných zdrojů a vlastních zdrojů přidělených veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi se upřesní také horní mez poplatku za záruku, jejíž odhad byl proveden na základě metody popsané v tomto rozhodnutí, včetně případných účinků na podmínky zadlužení veřejné instituce IFP v souladu s úvahou popsanou v bodě odůvodnění 200.
7.3.2.5 Kumulace podpor
(303)
Ustanovení týkající se kumulace, ať se jedná o ustanovení bodu 5.12 rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 nebo bodu 8 rámce pro výzkum a vývoj a inovace, byla dodržena. Komise totiž vypočítala celkovou výši veřejného financování nezávisle na jeho původu, včetně maximálního dopadu neomezené záruky na roky 2006 až 2009.
(304)
Od roku 2010 francouzské orgány použijí stejnou metodu ve výročních zprávách předložených Komisi.
7.3.2.6 Motivační účinek
(305)
Na základě rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996 a rámce pro výzkum, vývoj a inovace musejí mít státní podpory motivační účinek, tedy musejí vést k tomu, že způsobí změnu chování příjemce podpory tak, že zvýší jeho činnost v oblasti výzkumu a vývoje (a inovace). K prokázání existence motivačního účinku v případě projektů, které získají podporu pod prahovými hodnotami podrobného přezkumu obecně stačí následující kritéria: zvýšení velikosti projektu, rozšíření jeho rozsahu, urychlení postupu projektu a růst celkové částky určené na výzkum, vývoj a inovace. Pokud bude možné prokázat výrazný účinek na alespoň jeden z těchto prvků, Komise se bude obecně domnívat, že projekt podpory má vzhledem k obvyklému jednání podniku dotyčného odvětví (252) motivační účinek.
(306)
Komise odkazuje na analýzu popsanou v bodech odůvodnění 196 až 198 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jež se týká strategického zájmu - monitorovaného a schváleného technickými výbory - o výzkumy prováděné veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi v oblasti dlouhodobého zabezpečování dodávek energie, zejména pokud jde o obnovu a zvýšení produkce ropy a zemního plynu (zvýšení míry úspěšnosti při vyhledávání a míry využití ložisek, ale také využití nekonvenčních zdrojů atd.), vývoj postupů rafinace, transformační technologie, vývoj inovativních pohonných látek a účinných pohonných technologií, diverzifikaci energetických zdrojů nezbytnou pro výrobu paliva, přičemž mnohé se řadí mezi priority Evropské unie v oblasti výzkumu, energetické politiky a politiky životního prostředí.
(307)
Pokud jde o rok 2006, Komise se opět odvolává na svou analýzu uvedenou v bodě odůvodnění 199 výše zmíněného rozhodnutí C 51/2005. Veřejná instituce IFP a její dceřiné společnosti mohly podle této analýzy díky veřejné podpoře, jejíž neoddělitelnou součástí je neomezená záruka, úspěšně dokončit dodatečné výzkumné činnosti, které by jinak kvůli technologickým rizikům nebo velmi nejisté povaze návratnosti investic nebyly proveditelné.
(308)
Na základě výročních zpráv zaslaných francouzskými orgány Komise zjišťuje, že v této logice se pokračovalo v letech 2007, 2008 a 2009. V těchto zprávách francouzské orgány u jednotlivých projektů uvedly motivační účinek rozsahu dosažený díky podpoře, zejména pokud jde o rozsah projektu, rychlost postupu daného projektu a navýšení celkové částky určené na výzkum a vývoj.
(309)
Například v roce 2007 vedla skupina IFP - ve výhradní oblasti společnosti Axens - zejména stěžejní projekty […] (*) (253).[…] (*). Bez státní podpory by v uvedení těchto výrobků na trh došlo k několikaletému zpoždění: výzkumné a vývojové projekty by byly zahájeny později, jejich vývoj by byl býval pomalejší a […] (*).
(310)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora umožnila zahájit projekt […] (*) týkající se […] (*), vývoj a patentování originálních postupů […] (*) (254) […] (*). [Takový projekt] (**) zahrnoval citlivé a důležité operace vyžadující velké lidské zdroje, jakož i významné technické a finanční prostředky, které by společnost jako je Prosernat nemohla sama vytvořit. Ukázalo se, že veřejná podpora poskytnutá veřejnou institucí IFP je tudíž nevyhnutelná. Pouze veřejná instituce IFP měla specializované týmy, jež byly schopny vyvinout modely potřebné pro vývoj postupů, a laboratorní vybavení, jež umožňovalo zpracování složek nebezpečných pro zdraví.
(311)
V roce 2008 byly díky státní podpoře ve výhradní oblasti společnosti Axens odstraněny bariéry po stránce vědecké a technické […] (*). Kromě toho došlo rovněž k důležitému pokroku ve vývoji projektu […] (*) (255). Státní podpora umožnila veřejné instituci IFP vyvinout ve spolupráci s průmyslovými partnery postup […] (*), který bude na trhu zpřístupněn prostřednictvím licence. Práce na vývoji takového druhu postupu zahrnují jak […] (*), tak […] (*).
(312)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat byl navíc prováděn projekt […] (*) týkající zachycování CO2 ve spalinách. Zachycování/ukládání CO2 (256) je jedním ze zjištěných prostředků k omezení globálního oteplování. Vzhledem ke složení spalin a k jejich nízkému tlaku si veřejná instituce IFP stanovila nové technologické výzvy. Prosernat by nebyl vzhledem k nejistotě ohledně struktury, velikosti, rozložení a právního rámce budoucího trhu technologie zachycování CO2 schopen tento postup vyvinout z vlastních prostředků.
(313)
V roce 2009 lze jako příklad - ve výhradní oblasti společnosti Axens - uvést projekt[…] (*) o postupech […] (*). Jeho cílem byl vývoj […] (*) a vylepšení určitých postupů […] (*). Díky veřejným prostředkům bylo možné prostudovat […] (*), což umožnilo výrazně zdokonalit […] (*). V rámci projektu bylo díky veřejnému financování […] (*) možno prozkoumat řešení, která se výrazně odchylují od stávajících technologií […] (*). Stejně tak se pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se katalyzátorů, které po extrapolaci umožnily diversifikaci nabídky na stále rostoucím trhu […] (*). Bez státní podpory by vývoj katalyzátorů probíhal více po etapách a výkon by se zlepšoval pomaleji. V oblasti […] (*) bylo možno prostřednictvím projektu […] (*), který se týkal inovativních katalyzátorů […] (*), díky státní podpoře prozkoumat nové metody, zatímco prostřednictvím projektu […] (*), jehož cílem bylo prozkoumat hranice technologie (zejména změny zátěže) s cílem […] (*) bylo možno rozšířit jeho spektrum nad rámec stávajícího výkonu.
(314)
Ve výhradní oblasti společnosti Prosernat jinak státní podpora například umožnila opětné zahájení a pokračování prací na výzkumu a vývoji v oblasti […] (*), které byly postupně ponechávány stranou. Díky veřejné podpoře tak bylo možno zamezit ztrátám technologických výdobytků minulosti a udržet si na trhu sortiment postupů […] (*). Stejně tak se díky státní podpoře pokračovalo v projektu […] (*) týkajícím se zachycování CO2 […] (*).
(315)
Komise zároveň poznamenává, že v období 2007 až 2009 pokračoval pozitivní vývoj ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v oblasti výzkumu a vývoje, na který Komise poukázala v bodě odůvodnění 200 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005.
Tabulka č. 7
Nárůst ukazatelů úsilí vyvinutého veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat v letech 2007, 2008 a 2009
Nárůst ukazatelů
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Výdaje na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Zaměstnanci přidělení na výzkum a vývoj ve výhradní oblasti
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Komise mimo jiné opět dospěla ke zjištěním shrnutým v bodech odůvodnění 201 až 203 svého výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005: podíl výdajů na výzkum a vývoj v obratu skupiny IFP je zvláště vysoký, ačkoliv se tato skupina vyvíjí v prostředí, jež podléhá četným a neustále se vyvíjejícím vnitrostátním předpisům, zejména pokud jde o normy v oblasti ochrany životního prostředí či systémy ochrany duševního vlastnictví.
(317)
Jak již bylo uvedeno v bodě odůvodnění 204 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, Komise zohledňuje rozmanitost a strukturu nabídky, jakož i fungování hospodářské soutěže (257) na trhu postupů rafinace či petrochemie. V této souvislosti Komise poznamenává, že někteří konkurenti mají daleko výhodnější konkurenční postavení než skupina IFP; například společnost UOP Limited má na světovém trhu tržní podíl v hodnotě přibližně 57 % oproti pouze 7 % podílu skupiny IFP. Komise se také domnívá, že veřejná podpora poskytnutá výzkumným a vývojovým projektům vedeným skupinou IFP, není svou povahou nebo svou velikostí schopna narušit dynamické pobídky trhu s technologiemi rafinace. Dále je nutno konstatovat, že obchodní partneři Evropské unie, zejména Spojené státy americké, věnují velké rozpočty na financování výzkumu v oblasti energie, které umožnily podpořit výzkumné a vývojové projekty vedené konkurenty skupiny IFP. Někteří konkurenti skupiny IFP, zejména společnost UOP Limited, tak získali významnou státní podporu (258) nebo využívali nepřímých veřejných podpor díky partnerstvím s výzkumnými ústavy a vysokými školami.
(318)
Na závěr se Komise domnívá, že státní podpora ve prospěch skupiny IFP ve výhradní oblasti jejích dceřiných společností Axens a Prosernat měla v letech 2006, 2007, 2008 a 2009 motivační účinek.
(319)
Výroční zprávy, jež bude Francie Komisi předkládat do ukončení výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, budou muset od roku 2010 prokázat, že je vždy prověřen motivační účinek podpory.
(320)
S ohledem na výše uvedené údaje Komise dospívá k závěru, že státní podpora, která byla skupině IFP poskytnuta na provozování činností ve výhradní oblasti činností jejích dceřiných společností Axens a Prosernat, včetně prvku podpory souvisejícího s účinky neomezené záruky, které využívá veřejná instituce IFP, je v souladu s ustanoveními rámce pro výzkum a vývoj z roku 1996, jakož i s ustanoveními rámce pro výzkum, vývoj a inovace s výhradou dodržování podmínek uvedených v těchto ustanoveních.
7.3.3 ZÁVĚR O SLUČITELNOSTI DOTYČNÉHO OPATŘENÍ
(321)
Závěrem uveďme, že podle Komise je dotyčné opatření slučitelné s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v částech 7.3.1 a 7.3.2.
8 NESTRANNOST VE VĚCI ÚPRAVY VLASTNICTVÍ
(322)
Komise by ráda zdůraznila, že nijak nezpochybňuje příslušnost veřejné instituce IFP ke státu, ani nepopírá samotné postavení právnické osoby veřejného práva.
(323)
Podle článku 345 SFEU je Společenství nestranné ve věci úpravy vlastnictví v členských státech a žádné ustanovení Smlouvy nebrání tomu, aby stát držel ve vlastnictví podniky (úplně nebo částečně). Vzhledem k této skutečnosti je nutno použít pravidla hospodářské soutěže stejným způsobem na soukromé i státní podniky. Žádný z obou těchto druhů podniků nesmí být použitím jejích pravidel zvýhodněn nebo znevýhodněn.
(324)
V tomto případě nevyplývá záruka, které využívá veřejná instituce IFP, z vlastnictví, nýbrž z právního postavení podniku. Členské státy mohou svobodně zvolit právní formu podniků, musí však při své volbě dodržovat pravidla hospodářské soutěže vyplývající ze Smlouvy. Zvláště prostá skutečnost, že státní záruka je automaticky spojena se zvláštním právním postavením, nebrání tomu, aby uvedená záruka představovala státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud byly splněny všechny platné podmínky, které jsou v ní uvedeny (259),
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Tím, že Francie udělila veřejné instituci IFP postavení veřejné instituce průmyslové a obchodní povahy, poskytla jí počínaje dnem 7. července 2006 neomezenou veřejnou záruku (dále jen „státní záruka“) pokrývající všechny její činnosti.
2. Krytí nehospodářských činností veřejné instituce IFP státní zárukou, zejména krytí jejích činností týkajících se vzdělávání s cílem zvýšit množství a zlepšit kvalifikaci lidských zdrojů, činností nezávislého výzkumu a vývoje s cílem zvýšit objem znalostí a zlepšit chápání stávajícího know-how a činností týkajících se šíření výsledků dosažených v oblasti výzkumu, nepředstavuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
3. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradní smlouvě o vývoji, uvádění na trh a užití - uzavřené s její dceřinou společností Beicip-Franlab - nepředstavuje krytí státní zárukou státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
4. V případě činností týkajících se převodů technologií, které veřejná instituce IFP provádí v oblastech stanovených ve výhradních smlouvách, jež byly uzavřeny s jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí Komise ze dne 16. července 2008 ohledně podpory, kterou Francie poskytla skupině IFP (dále jen „rozhodnutí C 51/2005“), krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
5. V případě služeb v oblasti smluvního výzkumu a služeb poskytovaných veřejnou institucí IFP, jak třetím stranám, tak dceřiným společnostem, krytí státní zárukou představuje státní podporu podle čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
V případě změny smlouvy uzavřené mezi veřejnou institucí IFP a její dceřinou společností Beicip-Franlab, která je uvedena v čl. 1 odst. 3 tohoto rozhodnutí, oznámí Francie uvedenou smlouvu Komisi a přihlédne k možnému dopadu státní záruky za účelem posouzení případné celkové částky veřejného financování, pokud ovšem nové smluvní podmínky neumožní vyloučení existence státní podpory.
Článek 3
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí státní zárukou v období od 7. července 2006 do 31. prosince 2009 představovalo podporu slučitelnou s vnitřním trhem.
Článek 4
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 tohoto rozhodnutí státní zárukou - od 1. ledna 2010 do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005 - představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článcích 5 a 6 tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Výroční finanční zpráva uvedená v čl. 4 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 obsahuje kromě prvků již uvedených v čl. 5 odst. 1 uvedeného rozhodnutí také prvky uvedené v odstavcích 2, 3 a 4 tohoto článku.
2. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o výši, úrokové sazbě a smluvních podmínkách pro poskytnutí půjček, které si vzala veřejná instituce IFP v průběhu daného ročního období, jakož i hrubý grantový ekvivalent případného úrokového zvýhodnění spojeného se státní zárukou, pokud se nepředloží důkaz o tom, že tyto smlouvy o úvěru jsou v souladu s běžnými tržními podmínkami, a to buď porovnáním jejich podmínek s podmínkami získanými veřejnou institucí IFP před změnou jejího postavení, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
3. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě majetku a služeb, jež veřejná instituce IFP získala od dodavatelů za účelem poskytování hospodářských služeb uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že dodavatelé příznivěji hodnotili riziko neplnění závazků podnikem. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 2,5 % na hodnotu provedených nákupů, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
4. Výroční finanční zpráva obsahuje údaje o hodnotě hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 4 a 5 tohoto rozhodnutí, které veřejná instituce IFP realizovala v průběhu daného ročního období, jakož i maximální odhad hrubého grantového ekvivalentu podpory, jenž vyplývá ze skutečnosti, že nebyl zaplacen poplatek odpovídající záruce za řádné provedení smlouvy, nebo alespoň za vynaložení maximálního úsilí, která byla příjemcům uvedených hospodářských služeb poskytnuta. Toto hodnocení se provádí buď uplatněním paušální sazby ve výši 5 % na hodnotu poskytnutých služeb, nebo na základě přesnější metodiky, jež byla předem schválena Komisí.
Článek 6
1. Celková výše veřejných finančních prostředků přidělených na činnosti veřejné instituce IFP ve výhradních oblastech činnosti společností Axens a Prosernat, včetně maximálního dopadu státní záruky, tak jak byl odhadnut v čl. 5 odst. 2, 3 a 4 tohoto rozhodnutí, musí být nižší než maximální intenzita povolená Rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace.
2. V případě překročení prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 tohoto článku vrátí případně společnost Axens nebo Prosernat přebytek podpory veřejné instituci IFP.
Článek 7
Krytí hospodářských činností uvedených v čl. 1 odst. 5 prostřednictvím státní záruky ode dne 1. ledna 2010 představuje státní podporu slučitelnou s vnitřním trhem s výhradou dodržování podmínek uvedených v článku 8 tohoto rozhodnutí.
Článek 8
1. Činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP - uvedené v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí -, musí pouze doplňovat její hlavní činnost v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
2. Aby mohly být činnosti v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, považovány za doplňkové, je třeba, aby:
-
negativně neovlivňovaly řádný chod uvedené veřejné instituce IFP, její nezávislost či neutralitu,
-
na ně byly uplatňovány tržní ceny, nebo aby se na ně v případě neexistence tržní ceny uplatnila cena, ve které se kromě možného dopadu státní záruky promítnou veškeré náklady, jež jsou navýšeny o přiměřenou marži,
-
byly předmětem účetnictví, jež je odděleno od účetnictví týkajícího se činností nezávislého veřejného výzkumu (oddělené účetnictví, pokud jde o příslušné náklady a financování), a aby zisky, které z nich vyplývají, byly plně investovány zpět do hlavní činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu,
-
byly vnitřně spjaty s hlavní činností v oblasti nezávislého veřejného výzkumu uvedené veřejné instituce IFP, zejména z důvodu využití stejných infrastruktur, stejného vybavení, materiálu nebo technologií, či z důvodu zaměstnání stejných výzkumných pracovníků, vědců, inženýrů, projektantů či techniků,
-
nespadaly do oblasti působnosti výhradních dohod uzavřených mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, uvedených v čl. 3 odst. 1 výše uvedeného rozhodnutí C 51/2005, jejichž platnost byla případně prodloužena nebo jejichž znění bylo pozměněno v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005 a v souladu s čl. 12 odst. 2 tohoto rozhodnutí,
-
představovaly okrajový podíl rozpočtu, který veřejná instituce IFP vyčlenila na své činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
3. Francie Komisi každoročně předloží zprávu o činnostech v oblasti smluvního výzkumu a poskytování služeb, jež provádí veřejná instituce IFP, ve které je upřesněn podíl těchto činností v poměru k rozpočtu veřejné instituce IFP vyčleněnému touto institucí na její činnosti v oblasti nezávislého veřejného výzkumu.
Článek 9
1. Francouzské orgány a veřejná instituce IFP zajistí, aby při každé transakci byla ve smlouvě o financování (pro všechny nástroje, na které se smlouva vztahuje) uvedena tato zmínka:
„Emise/program/půjčka nejsou kryty žádnou přímou či nepřímou státní zárukou. V případě platební neschopnosti není stát povinen převzít finanční závazky veřejné instituce IFP při placení pohledávky“.
2. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost státu, do všech smluv týkajících se služeb v oblasti smluvního výzkumu či služeb uvedených v čl. 1 odst. 5 tohoto rozhodnutí.
3. Francouzské orgány zajistí vložení obdobné doložky, kterou se vyloučí odpovědnost veřejné instituce IFP a státu, do všech smluv, které zahrnují pohledávku a které byly uzavřeny akciovými společnostmi Axens, Beicip-Franlab a Prosernat.
4. Veřejná instituce IFP se zdrží vydání jakéhokoli druhu ručení, avalu, záruky, prohlášení o splnění závazků či doporučujícího dopisu ve prospěch akciových společností Axens, Beicip-Franlab a Prosernat, které by nebyly v souladu s běžnými tržními podmínkami.
Článek 10
Francie jednotlivě oznámí Komisi podpory, jejichž částka je vyšší než prahové hodnoty stanovené rámcem Společenství pro státní podporu na výzkum, vývoj a inovace, a to s přihlédnutím k možnému dopadu státní záruky.
Článek 11
Francie sdělí Komisi do dvou měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí opatření, která přijala pro dosažení souladu s tímto rozhodnutím.
Článek 12
1. Články 4, 5 a 6 tohoto rozhodnutí se použijí do ukončení platnosti výhradních dohod mezi veřejnou institucí IFP a jejími dceřinými společnostmi Axens a Prosernat, které jsou uvedeny v čl. 3 odst. 1 rozhodnutí C 51/2005.
2. V okamžiku, kdy francouzské orgány Komisi oznámí prodloužení platnosti či pozměnění uvedených výhradních dohod v souladu s čl. 3 odst. 2 rozhodnutí C 51/2005, zohlední při posouzení celkové výše veřejného financování dopad státní záruky.
Článek 13
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.
V Bruselu dne 29. června 2011.