KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. juli 2010
om statsstøtteordning C 38/09 (ex NN 58/09), som Spanien påtænker at gennemføre til fordel for Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(meddelt under nummer K(2010) 4925)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/1/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 29 om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1),
efter i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser at have opfordret alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen modtog den 22. juni 2009 en klage over den spanske regerings planer om at ændre ordningen for finansiering af den offentlige nationale radio- og tv-station, Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Den 5. august 2009 anmodede Kommissionen Spanien om oplysninger om en sådan ændring, navnlig om forbindelsen mellem de nye skatter og finansieringen af RTVE. Den nye lov nr. 8/2009 af 28. august 2009 om finansiering af Corporación de Radio y Televisión Española (3), som ændrer lov nr. 17/2006 af 5. juni 2006 om offentlig radio- og tv-virksomhed (4), trådte i kraft den 1. september 2009. Den 21. september og den 22. og 26. oktober 2009 tilsendte Spanien Kommissionen de ønskede oplysninger om ordningen.
(2)
Ved brev af 2. december 2009 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, over for den nævnte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at sende deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(3)
Spanien reagerede på beslutningen om at indlede proceduren ved brev af 21. december 2009. Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter. Den videregav dem til de spanske myndigheder, så de kunne kommentere dem, og modtog de spanske kommentarer hertil med brev den 23. marts 2010.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved breve af 19. februar og 19. maj 2010; de spanske myndigheder sendte deres svar ved breve af 22. marts og 31. maj 2010.
(5)
Kommissionen indledte den 18. marts 2010 overtrædelsesproceduren ved afsendelse af en åbningsskrivelse efter artikel 258 i TEUF, idet den vurderede, at skatten på elektronisk kommunikation var i strid med bestemmelserne i artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsedirektivet) (6), som nøje fastsætter de administrationsgebyrer, medlemsstaterne kan kræve af virksomheder, som tilbyder telekommunikationstjenester eller -net. Undersøgelsen af statsstøtten gennemføres uden at berøre overtrædelsesproceduren.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6)
Den nuværende ordning for finansiering af offentlig radio- og tv-virksomhed i Spanien i RTVE's regi, der blev fastsat ved lov nr. 17/2006, var godkendt af Kommissionen ved flere beslutninger mellem 2005 og 2007 (7). Ved lov nr. 17/2006 fastsattes der public service-opgaver for RTVE. Afsnit I i loven (navnlig artikel 2 og 3) omhandler RTVE's public service-opgaver og præciserer, at den offentlige radio- og tv-virksomhed vil blive varetaget af henholdsvis RNE (Radio Nacional de España) og RTVE (Radio Televisión Española). Afsnit II, kapitel IV, fastsætter de finansielle og økonomiske rammer for RTVE's varetagelse af public service-opgaverne. Helt konkret fastsætter artikel 33, at RTVE vil modtage årlig budgetmæssig kompensation for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser. Denne kompensation vil ikke overstige nettoudgifterne til henholdsvis RTVE's og RNE's public service-virksomhed. Afsnit II, kapitel VI, omhandler den eksterne kontrol, der udøves af parlamentet, den audiovisuelle myndighed og den spanske revisionsret.
(7)
Driftsbudgettet for RTVE var i 2007 på 1 177 mio. EUR, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009. RTVE har i de seneste regnskabsår modtaget en årlig kompensation for public service på omkring 500 mio. EUR: 575 mio. EUR i 2006,433 mio. EUR i 2007 og 500 mio. EUR i 2008. I 2009 nåede kompensationen op på 726 mio. EUR på grund af nedgangen i reklameindtægterne.
(8)
Lov nr. 8/2009 ændrer lov nr. 17/2006 for så vidt angår definitionen af public service-opgaverne og RTVE's mulige kommercielle aktiviteter. Den tilføjer nye elementer til den public service-forpligtelse, der blev godkendt af Kommissionen i 2005. Bl.a. begrænses erhvervelse af senderettigheder til sportsbegivenheder af almindelig interesse eller stor interesse for samfundet, bortset for olympiske lege og olympiaden for handicappede, til 10 % af det samlede årlige budget for forsyninger, indkøb og eksterne tjenester (artikel 9, stk. 1, litra i)). Den fastsætter forpligtelser vedrørende børneprogrammer (artikel 9, stk. 1, litra d)) og fastsætter, at der ikke må sendes mere end 52 film produceret af store internationale filmselskaber i den bedste sendetid (artikel 9, stk. 1, litra m)).
(9)
Den nye lov fastsætter bl.a., at man fra udgangen af 2009 ikke længere vil oppebære indtægter fra reklamer, teleshopping, sponsorering eller betalingstjenester. Indtægterne herfra vil blive erstattet af de eksisterende licenser eller nye skatter for kommercielle radio- og tv-kanaler og telekommunikationsoperatører. Spanien håber, at foranstaltningen reducerer presset fra de kommercielle operatører, øger deres reklameindtægter og fjerner en potentielt konkurrenceforvridende faktor fra markedet. RTVE vil fortsat have indtægter fra tjenesteydelser til tredjemand og salg af egne produktioner (i alt ca. 25 mio. EUR).
(10)
Indtil nu har de årlige reklameindtægter ligget på omkring 600 mio. EUR (667 mio. EUR i 2007 og 565 mio. EUR i 2008). Med afskaffelsen af disse indtægter bliver nettoudgifterne til RTVE's varetagelse af public service-opgaverne med hensyn til radio- og tv-virksomhed næsten identiske med udgifterne til den årlige drift. Spanien har derfor til hensigt at kompensere afskaffelsen af disse indtægter og øge det offentlige tilskud, således at det dækker RTVE's årlige driftsudgifter - dog med fradrag af de begrænsede kommercielle indtægter, der er nævnt i det foregående afsnit (25 mio. EUR).
(11)
Den nye lovs artikel 3, stk. 2, fastsætter de maksimale årlige indtægter for RTVE for årene 2010 og 2011 til 1 200 mio. EUR. For perioden 2012-2014 fastsættes der en maksimal stigning på 1 % af dette beløb, og for det efterfølgende år afhænger stigningen af udviklingen i forbrugerprisindekset. Ud fra RTVE's årlige budgetterede udgifter har Spanien beregnet supplerende udgifter på 104 mio. EUR til at udfylde den sendetid, der tidligere var helliget reklamer, med andre audiovisuelle produktioner.
(12)
I henhold til Spaniens budgetplanlægning er disse årlige globale indtægter sammensat af tildelinger fra det almindelige statsbudget på 500 mio. EUR - i overensstemmelse med lov nr. 17/2006. Det beløb svarer til, hvad der de foregående år er ydet på grundlag af tre skatteforanstaltninger, der er iværksat eller ændret i medført af artikel 4, 5 og 6 i den nye lov:
a)
En skat på 3 % på indtægterne for tv-stationer, der sender på alment tilgængelige kanaler, og på 1,5 % på indtægterne for tv-stationer, der sender betalings-tv. Disse bidrag kan ikke overstige 15 % (for almindeligt tilgængelige kanaler) og 20 % (for betalings-tv) af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger disse procentsatser, overføres til statens almindelige budget. Denne skat anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
b)
En skat på 0,9 % af bruttoindtægterne (bortset fra dem, der hidrører fra referenceengrosmarkedet) for udbydere af telekommunikationstjenester, der er opført i registeret for udbydere af telekommunikationstjenester, Registro de Operadores de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, inden for en eller flere af følgende tjenester: fasttelefontjeneste, mobiltelefontjeneste og internetadgang. Skatten er obligatorisk for udbydere, som opererer på nationalt plan eller på et plan, der overstiger en selvstyrende region og udbyder audiovisuelle tjenester eller enhver anden tjeneste, hvori der indgår reklame. Dette bidrag kan ikke overstige 25 % af den samlede årlige støtte til RTVE. Enhver skatteindtægt, som overstiger denne procentsats, overføres til statens almindelige budget. Skatten anvendes udelukkende på virksomheder, der er hjemmehørende i Spanien. Tjenesteydelser fra andre medlemsstater er ikke omfattet af skatten.
c)
En procent på 80 % og et maksimalt beløb på 330 mio. EUR af den allerede eksisterende skat på radiospektrumanvendelse som fastsat i lov nr. 32/2003 af 3. november 2003. Resten overføres til statens almindelige budgetter. Denne procentdel kan ændres i overensstemmelse med lovgivningen om statens almindelige budgetter.
(13)
I artikel 5 og 6 i lov nr. 17/2006 fastsættes det udtrykkeligt, at beskatningen af kommercielt fjernsyn og telekommunikationsoperatørerne sker med henblik på at bidrage til finansieringen af RTVE. I præamblen foretages der en udtrykkelig sammenkobling af de nye skatter og den finansielle kompensation, der skal gøre RTVE uafhængig af reklamer.
(14)
Hvis skatteindtægterne fra disse tre kilder ikke er tilstrækkelige til at dække forskellen på 700 mio. EUR mellem den traditionelle kompensation for public service-virksomhed (500 mio. EUR) og de samlede driftsudgifter for RTVE, som indtil nu er blevet finansieret med kommercielle indtægter, suppleres det planlagte budget med midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006 (artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009), som forpligter regeringen til at dække nettoudgifterne til opfyldelsen af RTVE's public service-forpligtelse. Finansieringen af RTVE's nettoudgifter til public service-tjenester er derfor garanteret op til et loft på 1 200 mio. EUR - uafhængigt af de indtægter skatterne måtte generere.
(15)
Spanien har bekræftet, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende og ikke nødvendigvis skal overføres til RTVE. Spanien har fastsat, hvor store skattebeløb der kan anvendes. Overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter, således at de kan anvendes til at finansiere andre udgifter. Forudsat at disse maksimumsbeløb ikke overskrides, er de spanske myndigheder endvidere frit stillet med hensyn til at beslutte, hvor stor en del af skatteindtægterne de reelt yder til RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(16)
For at undgå overdreven kompensation fastsætter den nye lovs artikel 8 etablering af en reservefond bestående af de regeringsbevillinger, der overstiger de faktiske nettoudgifter til opfyldelse af public service-forpligtelsen. Denne reserve er begrænset til 10 % af de årlige budgetterede udgifter for RTVE. De indtægter, der overstiger denne grænse på 10 %, tilbageføres til statskassen. Reserven anvendes til at dække mulige tab fra tidligere regnskabsår. Hvis beløbet ikke anvendes i løbet af fire år, inddrives det ved forholdsmæssig reduktion af kompensationen for opfyldelse af public service-forpligtelsen for det kommende regnskabsår.
(17)
I henhold til artikel 37 og 39-41 i lov nr. 17/2006 garanterer den eksterne kontrol, der foretages af revisorerne, det offentlige inspektionsorgan, parlamentet, den audiovisuelle myndighed og revisionsretten, desuden, at RTVE ikke modtager kompensation, der overstiger de faktiske nettoudgifter plus den nævnte reserve på 10 %. Indtægterne fra de få resterende kommercielle aktiviteter vil begrænse kompensationen for public service-virksomhed (artikel 7, stk. 1, i lov nr. 8/2009).
(18)
I nærværende beslutning analyseres de aspekter ved ændringerne af den nuværende finansieringsordning for RTVE, som Kommissionen havde sat spørgsmålstegn ved i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
(19)
Som fastslået af Kommissionen er det grundlæggende træk ved de ændringer, der er foretaget af finansieringen af RTVE, og den næsten fuldstændige indstilling af kommercielle aktiviteter, at den del af RTVE's indtægter, der indtil nu har hidrørt fra sådanne aktiviteter, erstattes af indtægter hidrørende fra skatter, der er indført eller ændret med det samme formål. Af de klare henvisninger i lov nr. 8/2009 fremgår det, at der fra de pågældende skatteindtægter skal overføres en forudfastsat procentdel til finansiering af RTVE. Det fremgår af denne forbindelse mellem finansiering og skatteopkrævning med de nye skatter, at der nødvendigvis er en sammenhæng mellem formålet med skatten og den støtte, der ydes til RTVE, idet opkrævningen obligatorisk går til at finansiere støtten og har direkte indflydelse på dens størrelse.
(20)
Domstolen har ved flere lejligheder fastslået, at når finansieringsmetoden er en integrerende del (8) af en støtteforanstaltning, bør Kommissionen nødvendigvis tage hensyn hertil ved analysen af den. Hvis en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan således udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked.
(21)
Kommissionen udtrykte derfor tvivl om, hvorvidt de nye skatter var en integrerende del af foranstaltningen. I bekræftende fald skal deres forenelighed med traktaten evalueres af Kommissionen, og det ville berøre støtteordningens generelle lovlighed. Denne betænkelighed syntes velbegrundet, navnlig fordi Kommissionen nærer tvivl om foreneligheden mellem direktiv 2002/20/EF (9) og de nye skatter, der opkræves af de virksomheder, som tilbyder fasttelefontjenester, mobiltelefontjenester og internetadgang.
(22)
Et andet spørgsmål, som fik Kommissionen til at nære tvivl, var, om Spanien efter ændringen af finansieringsordningen havde truffet tilstrækkelige forholdsregler til at undgå en mulig overkompensering. Afskaffelsen af reklame kan have indflydelse på udgifterne til radio- og fjernsynsvirksomhed og gøre RTVE's programmering mindre afhængig af kommercielle hensyn.
(23)
Finansieringsordningen for RTVE burde endvidere omfatte en passende procedure til forudgående evaluering af, om det offentlige radio- og tv-spredningsorgan RTVE opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (10). Af de oplysninger, Spanien fremlagde for Kommissionen, fremgik det ikke, om Spanien allerede rådede over en sådan mekanisme.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(24)
Der blev indsendt bemærkninger fra 15 interesserede parter: kommercielle radio- og tv-stationer (TF1 og Association of Commercial Television in Europe (ACT), betalings-tv-virksomheder (DTS og Canal Satélite), udbydere af internettjenester og telefontjenester (redtel, ONO og AETIC), kabel-tv (Cable Europa) og annoncører. Nogle af dem bad om ikke at få offentliggjort deres identitet.
(25)
De fleste af de interesserede parter påpegede ulovligheden ved de nye skatter, som efter deres opfattelse fordrejer konkurrencen mellem det offentlige og private fjernsyn, mellem gratis fjernsyn og betalings-tv eller mellem de rene telekommunikationsoperatører og andre udbydere af telekommunikationstjenester, som også udbyder audiovisuelle tjenester. De satte også spørgsmålstegn ved foreneligheden af skatten på elektroniske meddelelser med artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet) (11).
(26)
Radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenester satte ligeledes spørgsmålstegn ved foreneligheden af definitionen af RTVE's public service-opgaver. Den skulle være for vag og for generøs med hensyn til erhvervelse af rettigheder til at sende særlige sportsbegivenheder eller film lavet af store internationale filmselskaber. TF1 hævdede bl.a., at der ikke var fastlagt forudgående kontrol vedrørende etablering af nye betydelige offentlige RTVE-tjenester.
(27)
Hvad angår den mulige obligatoriske forbindelse mellem formålet med skatten og støtten, fremførte radio- og tv-stationerne og udbyderne af internettjenesterne, at indtægterne fra nye skatter ville få direkte indflydelse på støtten. De var navnlig bekymrede over, at de øgede skatteindtægter kan medføre, at den kompensation, der ydes RTVE, overstiger nettoudgifterne til public service-virksomhed.
(28)
For så vidt angår støttens proportionalitet øjnede forskellige tv-stationer og internetoperatører en risiko for overkompensering. Budgettet på 1 200 mio. EUR, der ved lov nr. 8/2009 var fastsat for RTVE, var ikke baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service. De årlige løbende budgetterede udgifter til RTVE var et arbitrært grundlag, som ikke sikrede skelnen mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Bl.a. blev der ved planlægning ikke taget hensyn til den udgiftsreduktion, der ville blive en følge af afskaffelsen af reklamer, da det ikke længere ville være nødvendigt for programmerne at nå ud til et stort antal seere, hvorved produktionen af programmer ville blive billigere - som det f.eks. var tilfældet med kulturelle programmer. Andre frygtede derimod, at RTVE ville bruge flere midler på programmer af stor værdi.
(29)
Det blev også vurderet, at der kunne blive tale om en mulig overkompensering ved at RTVE's tab af reklameindtægter ville blive dækket fuldt ud med statsmidler. Denne kompensation skulle beregnes på grundlag af tidligere regnskabsår, hvor den økonomiske krise havde medført et fald i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter.
(30)
Radio- og tv-operatørerne satte også spørgsmålstegn ved, om der fandtes en effektiv budgetkontrolordning, der kan garantere, at de offentlige midler kun anvendes til at dække udgifter til public service-tjeneste.
IV. KOMMENTARER FRA SPANIEN
(31)
Spanien anfægter indledningsvist, at Kommissionen i denne sag evaluerer spørgsmålet om proportionalitet og om, hvorvidt der gennemføres forudgående kontrol af nye betydningsfulde tjenester. Disse hævdes at indgå i den nuværende finansieringsordning for RTVE, som blev godkendt af Kommissionen i 2005 og 2007. I denne sag er beslutningen om at indlede proceduren imidlertid baseret på en vurdering af ændringen af finansieringsordningen som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12). Den »nye støtte« er begrænset til ændringen af finansieringen gennem indførelse af nye skatter og hverken ændrer eller berører de øvrige elementer ved den gældende ordning. De øvrige elementer vil derfor fortsat være eksisterende støtte og bør ikke være genstand for Kommissionens evaluering i nærværende sag.
(32)
Hvad angår spørgsmålet om den obligatoriske anvendelse af skatteindtægterne, fastholder Spanien, at de nye skatter ikke vil komme til at udgøre en integrerende del af støtten eller få direkte indflydelse på omfanget heraf. Spanien understregede, at i henhold til artikel 2, stk. 2, i lov nr. 8/2009 sammenholdt med artikel 33 i lov nr. 17/2006 er den eneste faktor til bestemmelse af størrelsen af den offentlige finansieringsstøtte til RTVE nettoudgifterne til public service - uafhængigt af skatteindtægterne. Ved planlægning af public service-udgifterne tages der ikke hensyn til indtægterne hidrørende fra skatterne, men derimod til udgifterne til public service de foregående regnskabsår.
(33)
Spanien har fastslået, at indtægterne fra beskatningen af tv-stationer og telekommunikationsoperatører ikke udelukkende overføres til RTVE. Tværtimod overføres skatteindtægterne til statens almindelige budgetter (statskassen), hvorfra alle betalinger til RTVE foretages. Spanien har fastsat maksimumsgrænser for bidrag via skatter. Alle overskydende indtægter overføres til statens almindelige budgetter og kan således bagefter anvendes til andre formål. Inden for disse grænser kan Spanien fastsætte den procent af skatteindtægterne, den vil anvende på RTVE. I henhold til budgetplanlægningen for 2010 er det f.eks. under halvdelen af det maksimale skattebidrag, der vil gå til RTVE.
(34)
Det forhold, at indtægterne fra de nye skatter er større eller mindre end forventet, medfører ifølge de spanske myndigheder ikke ændringer af de beløb, der er planlagt afsat til kompensation for public service-virksomhed. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det underskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Alle indtægter, der overstiger grænsen på 1 200 mio. EUR, som er fastsat i artikel 3, stk. 2, i lov nr. 8/2009, overføres endelig til statskassen. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(35)
Hvad angår støttens proportionalitet, påpegede Spanien, at princippet om dækning af nettoudgifterne vil blive overholdt. I henhold til artikel 33, stk. 1, i lov nr. 17/2006, ændret ved lov nr. 8/2009, er nettoudgifterne det eneste parameter, der afgør støttens reelle omfang. I henhold til artikel 2, stk. 2, og artikel 8, stk. 2, i lov nr. 8/2009, vil der over statens almindelige budgetter blive tilført de nødvendige midler, hvis skatteindtægterne ikke er tilstrækkelige, eller alle overskydende skatter vil blive overført til de almindelige budgetter, bortset fra den mulige overkompensering på 10 % af de årlige budgetterede udgifter, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1 og 2.
(36)
Spanien har ikke handlet arbitrært, hvad angår fastsættelsen af det årlige budget på 1 200 mio. EUR for de kommende regnskabsår. Dette beløb er baseret på de årlige budgetterede udgifter, der er afholdt af RTVE i forbindelse med varetagelse af public service-forpligtelsen. De tilsvarende forpligtelser har ikke ændret sig således, at man kan forvente en nedgang i udgifterne. Snarere tværtimod. De klagende parter tager ikke hensyn til, at RTVE i henhold til beregningerne er nødt til at investere 104 mio. EUR i supplerende produktioner for at udfylde den sendetid, der er frigjort ved afskaffelsen af reklamerne.
(37)
Det er også ukorrekt, at RTVE efter afskaffelsen af reklamerne ikke er nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor kan reducere produktionsomkostningerne og tilbyde programmer, der er mindre interessante. I overensstemmelse med sine public service-opgaver er RTVE forpligtet til at opretholde sin fremtrædende position og sit store seertal blandt tv-stationerne med henblik på at kunne opfylde sin mission effektivt.
(38)
I overensstemmelse med artikel 37 i lov nr. 17/2006 sikrer den interne revision, det offentlige revisionsorgans revision og den eksterne revision foretaget af en specialiseret privat virksomhed (KPMG) endelig en effektiv efterfølgende kontrol af budgettet for RTVE. I henhold til artikel 39 og 40 i denne lov fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol.
(39)
Hvad angår eksistensen af en forudgående kontrol med henblik på etablering af nye betydningsfulde tjenester, oplyste Spanien, at der var fastlagt en sådan procedure ved artikel 41, stk. 3, i den generelle lov nr. 7/2010 af 31. marts 2010 om audiovisuel kommunikation (13). Statens råd for audiovisuelle medier - det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed - er blevet pålagt at varetage den nævnte forudgående kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne herfra og evaluering af den globale indvirkning af de enkelte nye tjenester på markedet. De spanske myndigheder gjorde endvidere opmærksom på, at de havde til hensigt inden den 1. november 2010 at undertegne en programkontrakt, som definerer, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der klassificeres som referenceproduktmarkedet, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(40)
I henhold artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(41)
De finansielle ressourcer, der indgår i den spanske ordning for finansiering af RTVE, overføres til statens almindelige budgetter, hvorfra de efterfølgende frigives. Der er tale om direkte overførsel af offentlige midler til en konkret virksomhed - ressourcer, som dens konkurrenter ikke har adgang til. RTVE nyder derfor godt af en selektiv fordel.
(42)
I de kommentarer, som Spanien fremsendte inden sagen blev indledt, blev det imidlertid påpeget, at reformen ikke berørte handelen mellem medlemsstaterne, eftersom RTVE ikke opererede uden for spansk område. Når en offentlig finansiel støtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som konkurrerer med denne om handel inden for EU, bør det dog vurderes, at de berøres af støtten, også selv om den begunstigede virksomhed ikke er aktiv på eksportområdet (14). Når en medlemsstat yder støtte til virksomheder, der opererer inden for service- og distributionssektorerne, er det heller ikke nødvendigt, at de begunstigede virksomheder selv har aktiviteter uden for den pågældende medlemsstat, for at støtten har indvirkning på handelen inden for EU (15).
(43)
Kommissionens meddelelser fra 2001 og 2009 om anvendelse af statsstøtte på offentlig radio- og tv-virksomhed påpeger under hensyn til dette princip: »Statslig finansiering af public service-radio- og tv-selskaber kan normalt også anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. … Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, som ofte finder sted på internationalt plan. … Endvidere kan kommercielle radio- og tv-selskabers ejerstruktur række ud over én medlemsstat« (16).
(44)
RTVE opererer på de internationale markeder (salg af programmer og erhvervelse af senderettigheder). Gennem European Broadcasting Union udveksler RTVE tv-programmer og deltager i Eurovision-samarbejdet (17). I forbindelse med køb og salg af senderettigheder konkurrerer RTVE desuden direkte med kommercielle radio- og tv-stationer, der er aktive på det nationale og internationale marked for internationalt ejede radio- og tv-stationer. Selv uden de kommercielle aktiviteter, som RTVE havde indtil august 2009, kunne støtten til virksomheden således fordreje konkurrencen på det spanske marked til skade for samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette blev allerede fastslået af Kommissionen i beslutning E 8/2005 og NN 8/07.
(45)
Kommissionen vurderede ligeledes muligheden af at betragte finansieringsforanstaltningerne som værende blot en kompensation for public service-forpligtelser, som ikke gav RTVE nogen finansiel fordel - under henvisning til domstolens afgørelse i Altmark-sagen (18). RTVE er en virksomhed, som har fået til opgave at yde en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, public service-radio- og tv-virksomhed. Offentlige foranstaltninger, som kompenserer for de supplerende nettoudgifter for en tjeneste af almindelig økonomisk interesse kan ikke betegnes som statsstøtte, hvis de opfylder alle de krav, der er fastsat i nævnte dom. For det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde public service-forpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af public service-forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde gælder det, at når udvælgelsen af den virksomhed, der skal pålægges en public service-forpligtelse, ikke sker inden for rammerne af en offentlig indkøbsprocedure, som giver mulighed for at udvælge den tilbudsgiver, der kan levere de pågældende tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation beregnes på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de fastsatte public service-krav, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(46)
Hvis statsstøtte ydet til virksomheder, som udtrykkeligt har fået pålagt public service-forpligtelser, for at kompensere udgifterne til gennemførelse af disse forpligtelser, ikke opfylder alle disse krav, falder denne støtte ind under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF og bør i henhold til denne artikel betragtes som statsstøtte (19).
(47)
RTVE fik til opgave at fungere som public service-radio- og tv-virksomhed som omhandlet i lov nr. 17/2006 og nr. 8/2009, men denne offentlige virksomhed blev udpeget ved lov og ikke ved offentlig licitation. De spanske myndigheder fastlagde heller ikke kompensationsbeløbet på grundlag af en analyse af de udgifter, en veldrevet og tilstrækkeligt udstyret gennemsnitsvirksomhed skulle have afholdt for at opfylde de pågældende forpligtelser. Kompensationen fastsættes årligt og baseres på de løbende nettoudgifter uden anvendelse af henvisningen til en veldrevet virksomhed. Parametrene til beregning af kompensationen blev ikke fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Alle de krav, der er fastsat af domstolen, opfyldes således ikke, og de foranstaltninger, der analyseres, kan derfor betegnes som statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF (20).
(48)
Spanien har ikke anmeldt den nye støtteforanstaltning. Ifølge Spanien er der ikke tale om en betydelig ændring af den eksisterende støtteordning, som blev ændret i overensstemmelse med Kommissionens beslutning i sag E 8/2005 i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF, og den udgør derfor ikke ny støtte, som kræver anmeldelse.
(49)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte. I henhold til artikel 4 i den gældende forordning (EF) nr. 794/2004 betragtes rent formelle eller administrative ændringer af eksisterende støtte, der ikke påvirker vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked, og forøgelser (på op til 20 %) af det oprindelige budget ikke som ændringer af eksisterende støtte.
(50)
For at kunne betegne en ændring af en eksisterende ordning som »ny støtte« skal ændringen være betydelig, dvs. ordningens grundlæggende træk skal ændres, hvilket f.eks. ville være tilfældet, hvis der blev foretaget ændringer af målsætningen, af det grundlag, der anvendes til fastsættelse af skatten, af de berørte personer eller organer eller, generelt, finansieringskilden (21). I nærværende sag er der foretaget betydelige ændringer af RTVE's finansieringskilder. De nye finansieringskilder indebærer også, at den finansiering, der er knyttet sammen med reklame (som ikke var støtte), nu ydes af staten (og er støtte). Denne kraftige stigning i støtten og overgangen fra en finansiering via to kilder til finansiering via én kilde viser tydeligt, at der er tale om en ny støtte.
(51)
Selv om det er klart, at artikel 1, litra c), i forordningen fastsætter, at støtteændringerne bør betragtes som ny støtte, betyder denne bestemmelse, at ikke alle ændringer i eksisterende støtte skal betragtes som ny støtte, men at det derimod kun er ændringen som sådan, der kan kvalificeres som ny støtte (jf. Førsteinstansrettens afgørelse i Gibraltar-sagen) (22). Førsteinstansretten fastslog efterfølgende, at det kun er »i det tilfælde, hvor ændringen påvirker selve indholdet af den oprindelige ordning, at denne ordning bliver en ny støtteordning. Der kan imidlertid ikke være tale om en væsentlig ændring, når det nye element klart kan adskilles fra den oprindelige ordning«. (23)
(52)
Af denne retspraksis og lovgivning fremgår det, at tilpasningerne ikke berører evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed ej heller det grundlæggende træk ved støtten, og de ændrer derfor ikke ved vurderingen af foranstaltningen som eksisterende støtte. Hvis en ændring berører det grundlæggende træk ved ordningen, men ikke i et sådant omfang, at det kræver en ny evaluering af de øvrige elementer ved denne, kan der dog gennemføres en uafhængig evaluering af ændringen uden hensyn til ordningens øvrige elementer. I så fald gælder forpligtelsen til anmeldelse og revision fra Kommissionens side kun ændringen.
(53)
De tre skatteforanstaltninger, der indføres eller ændres ved artikel 4, 5 og 6 i lov nr. 8/2009, kan ikke adskilles fra den nuværende finansieringsordning for RTVE. Selv om de nye finansieringskilder kan berøre ordningens lovlighed som sådan, berører den hverken vurderingen af de øvrige elementer ved den støtte, der er ydet RTVE, eller den indvirkning, støtten kan have på markedet.
(54)
De nye elementer ved støtten og de nye skatter kan udgøre ny støtte, da de ikke svarer til de situationer, der er omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999. De er indført ved love, der er vedtaget efter traktatens ikrafttræden, de udgør ikke individuel støtte ydet inden for rammerne af en godkendt støtteordning, de er ikke godkendt i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 659/1999 og er heller ikke ydet ti år før Kommissionens første initiativ og endelig anvendes de på sektorer, der er åbne for konkurrence på det tidspunkt, hvor de blev taget i brug. For det andet, selv om man skulle godtage de spanske myndigheders argument om, at de bør betragtes som en ændring af en eksisterende finansieringsordning, forekommer det, at den måde, hvorpå RTVE's supplerende midler finansieres, ville udgøre en væsentlig ændring af den eksisterende finansieringsordning for så vidt angår kilden til virksomhedens ressourcer. Den eksisterende ordning omfattede ikke de specifikke skatter, der bør opkræves til fordel for RTVE, og hvis lovlighed kan berøre hele støttens forenelighed.
(55)
Som angivet i beslutningen om at indlede proceduren gav ændringerne af finansieringen af RTVE anledning til tvivl i Kommissionen om konsekvenserne for den globale forenelighed af RTVE's finansiering med traktaten, og de gjorde det nødvendigt for Kommissionen at foretage en supplerende evaluering. Disse ændringer burde derfor anmeldes formelt til Kommissionen. Som angivet vedrører kategoriseringen som ny støtte udelukkende selve ændringen, og Kommissionens eneste formål med at indlede proceduren er at evaluere arten af disse ændringer og deres konsekvenser for støttens forenelighed.
(56)
Kommissionen evaluerer støtten til offentlige radio- og tv-virksomheder i form af kompensation for varetagelse af public service-opgaver i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF og anvender som udgangspunkt de kriterier, der blev fastlagt i meddelelsen fra 2001 om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001) (24). I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte og punkt 100 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2009 anvendes den nye meddelelse kun, hvis den pågældende støtte var ydet efter dens offentliggørelse den 27. oktober 2009. I den foreliggende sag blev den nye ordning imidlertid indført ved lovens ikrafttrædelse den 1. september 2009. Den nye finansieringsordning skal derfor evalueres på grundlag af meddelelsen fra 2001 og Kommissionens efterfølgende sagspraksis (25).
(57)
For at en foranstaltning kan undtages fra anvendelsen af artikel 106, stk. 2, i TEUF er det nødvendigt, at alle de nedenstående betingelser er opfyldt:
a)
den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret som sådan af medlemsstaten (definition)
b)
medlemsstaten skal udtrykkeligt have betroet virksomheden den pågældende tjeneste (opgave)
c)
anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbuddet mod statsstøtte) skal være hindrende for varetagelsen af den særlige opgave, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse (proportionalitetstest) (26).
(58)
I det særlige tilfælde med public service-radio- og tv-virksomhed skal ovennævnte fremgangsmåde tilpasses efter de fortolkende bestemmelser i Amsterdamprotokollen, der henviser til »public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater« (definition og opgave) og tillader en undtagelse fra traktatens regler for finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed, hvis »denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver« (proportionalitet) (27).
(59)
Kommissionen har i sin beslutning om finansiering af RTVE og i sag E 8/2005 og NN 8/07 vurderet, at definitionen af public service-mandatet i lov nr. 17/2006 er forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF. Artikel 9 i lov nr. 8/2009 har indflydelse på denne definition i og med, at den tilføjer forpligtelser og begrænsninger for så vidt angår indholdet af RTVE's radio- og tv-virksomhed. Man opfylder derfor fortsat kriteriet vedrørende en hensigtsmæssig definition af public service-mandatet. Det forhold, at RTVE gøres uafhængig af tv-reklamer, kan endvidere medvirke til at styrke varetagelsen af public service-opgaverne og gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn og svingende indtægter.
(60)
I sin beslutning om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen derfor ikke tvivl med hensyn til disse aspekter i forbindelse med RTVE's finansiering.
(61)
Et væsentligt træk ved ændringerne af RTVE's finansiering er, at de kommercielle aktiviteter næsten helt opgives, at man går væk fra at anvende to finansieringskilder (offentlige midler og indtægter fra kommercielle aktiviteter) og over til udelukkende eller næsten udelukkende at finansiere radio- og tv-virksomheden via offentlige midler i overensstemmelse med den skelnen, der er fastsat i punkt 45 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed fra 2001. Medlemsstaterne kan frit vælge, om de kombinerer forskellige finansieringskilder og måden, hvorpå det gøres. Den del af RTVE's indtægter, som indtil nu hidrørte fra kommercielle aktiviteter, erstattes ikke blot ved midler fra statens almindelige budgettet, jf. artikel 33 i lov nr. 17/2006. Ændringen ledsages også af, at der indføres eller foretages en ændring af bestemte skatter med det præcise formål at generere de nødvendige indtægter.
(62)
Forbindelsen mellem finansieringen og indtægterne fra de nye skatter antyder, at de hermed opnåede indtægter forekommer at være bestemt til finansiering af støtten til RTVE og har direkte indflydelse på dens størrelse. I de tilfælde, hvor en skat, der specifikt har til formål at finansiere en støtte, viser sig at være i strid med andre af traktatens bestemmelser, kan Kommissionen ikke konkludere, at den støtteordning, som denne skat indgår i, er forenelig med det indre marked. Den metode, der anvendes til finansiering af en støtte, kan derfor udvirke, at hele støtteordningen er uforenelig med det indre marked. Som det er angivet i betragtning 21, 22 og 23, bør det derfor vurderes, om den nye finansieringsordning rent faktisk etablerer en obligatorisk forbindelse mellem støtten og skatternes formål og, om Kommissionen derfor i sin analyse af statsstøtten bør tage hensyn til virkningen af den nye støtte.
(63)
For at det kan konkluderes, at en skat er en integrerende del af en støtte, bør dennes formål imidlertid obligatorisk være knyttet sammen med støtten i den forstand, at de opkrævede skatter obligatorisk anvendes til finansiering af støtten og har direkte indflydelse på deres omfang (28).
(64)
Disse betingelser er ikke opfyldt i den foreliggende sag. Som Spanien har bekræftet, fastsættes størrelsen af støtten til RTVE udelukkende under hensyn til RTVE's finansieringsbehov og de skønnede nettoudgifter til public service-radio- og tv-virksomhed. Finansieringsstøtten til RTVE er i praksis og i overensstemmelse med lovgivningen uafhængig af skatteindtægterne, idet den udelukkende afhænger af nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen. På den ene side kan skatteindtægterne til finansiering af RTVE ikke overstige nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (enhver indtægt, der overstiger disse udgifter, overføres til statens almindelige budgetter). På den anden side, hvis nettoudgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen er større end skatteindtægterne, udlignes forskellen med bidrag fra statens almindelige budgetter. Større eller mindre skatteindtægter medfører ikke ændringer af de budgetterede beløb. Hvis indtægterne fra de nye skattekilder ikke er store nok til at dække det finansieringsunderskud, der er resultatet af afskaffelsen af reklamerne, hentes de nødvendige midler fra statens almindelige budgetter i henhold til artikel 33 i lov nr. 17/2006. Alle overskydende skatteindtægter overføres til statens almindelige budgetter. Den planlagte globale finansiering af RTVE's public service-virksomhed vil derfor ikke afhænge af størrelsen af de specifikke skatteindtægter, men vil under alle omstændigheder ske over statens almindelige budgetter.
(65)
Det forhold, at forbindelsen mellem skatterne og formålet med deres indførelse, nævnes i begrundelsen og i selve loven ændrer ikke denne konklusion. I teksten til loven (»… som har til formål at bidrage til finansiering af RTVE …«) defineres det ikke, hvilken forbindelse mellem skatterne og støtten der er tale om.
(66)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skatteforanstaltninger, der er beskrevet i betragtning 14, ikke er en integrerende del af støtten. Dens lovlighed er irrelevant for så vidt angår evalueringen af foreneligheden af den støtte, der er bestemt for RTVE. De interesserede parters bemærkninger er heller ikke relevante for evalueringen af statsstøtten. Den igangværende overtrædelsesprocedure vedrørende skatten på elektronisk kommunikation, som er indledt på grund af formodet tilsidesættelse af artikel 12 i direktiv 2002/20/EF (tilladelsesdirektivet), berører derfor ikke nærværende beslutning.
(67)
Hvad angår kompensationens proportionalitet, der skal sikre, at den ikke dækker mere end nettoudgifterne til opfyldelse af RTVE's public service-forpligtelser, fastsætter den nye lov, at alle RTVE-indtægter, der overstiger public service-nettoudgifterne plus en reserve på 10 %, tilbageføres til statens almindelige budgetter. I løbet af en periode på højst fire år kan der opretholdes et overskud på 10 % i en reservefond til dækning af eventuelt utilstrækkelig kompensation de tidligere regnskabsår eller ekstraordinære udgifter. Denne mekanisme til at undgå uberettiget overkompensering er i overensstemmelse med Kommissionens sagspraksis (29).
(68)
Af hensyn til støttens proportionalitet bør medlemsstaterne desuden fastlægge en passende mekanisme, der gør det muligt at gennemføre jævnlig og grundig kontrol med anvendelsen af offentlige midler i forbindelse med varetagelsen af public service-opgaverne (30), og som sikrer, at staternes årlige finansieringsindsats ikke overstiger udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelsen (31). Spanien opretholder den ordning med ekstern kontrol, som blev indført ved den tidligere omtalte lov nr. 17/2006, der godkendtes af Kommissionen ved beslutning E 8/2005, og som gør det muligt at bestemme nettoudgifterne til public service-radio- og tv-virksomhed.
(69)
Eftersom afskaffelsen af reklame imidlertid kan have indflydelse på udgifterne til radio- og tv-virksomhed ved at gøre programmeringen mindre afhængig af kommercielle hensyn, opfordrede Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren Spanien og andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om finansieringsmekanismen med det formål at undgå, at der kan blive tale om overkompensering.
(70)
De interesserede parter udtrykte bekymring med hensyn til muligheden for, at der kan forekomme overkompensering i forhold til RTVE. De mente ikke, at det fastsatte årlige budget for RTVE på 1 200 mio. EUR var baseret på en korrekt beregning af nettoudgifterne til public service-virksomhed. Der blev ikke skelnet mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter, og der blev ikke taget højde for den reduktion af udgifterne, som afskaffelsen af reklamerne ville medføre, eftersom programmerne ikke længere var nødt til at nå ud til et stort publikum og derfor ville være billigere at producere. Den samlede kompensation for tabet af reklameindtægter ville desuden blive beregnet på grundlag af de foregående regnskabsår, selv om den økonomiske krise havde medført en nedgang i de kommercielle indtægter i 2010 og dermed også en nedgang i RTVE's samlede indtægter. Det ville ikke være retfærdigt, hvis RTVE med afskaffelsen af den dobbelte finansiering havde garanterede indtægter, der var uafhængige af variable kommercielle indtægter. De udtrykte også bekymring med hensyn til budgetkontrollen.
(71)
Spanien dokumenterede imidlertid, at det planlagte budget fortsat er i overensstemmelse med de budgetterede årlige udgifter de tidligere år, og at der ikke var grund til at antage, at den blotte afskaffelse af reklamen hverken nu eller i en nær fremtid kan resultere i en betydelig reduktion af udgifterne. RTVE bør fortsat nå ud til et stort publikum, og afskaffelsen af reklamer vil gøre det nødvendigt at finansiere og sende flere produktioner. I sammenligning med tallene fra de tidligere regnskabsår (1 177 mio. EUR i 2007, 1 222 mio. EUR i 2008 og 1 146 mio. EUR i 2009) og under hensyn til både de supplerende udgifter (104 mio. EUR) til de produktioner, der er nødvendige for at udfylde den sendetid, der tidligere var forbeholdt reklamer, og de resterende kommercielle indtægter (ifølge beregningerne omkring 25 mio. EUR), forekommer et loft på 1 200 mio. EUR for de budgetterede udgifter at være et fornuftigt og rimeligt årligt kompensationsloft for varetagelse af public service-opgaverne. Princippet vedrørende kompensation for en offentlig radio- og tv-virksomheds faktiske nettoudgifter omfatter nødvendigvis beskyttelse af virksomheden over for udsving i reklameindtægterne.
(72)
For så vidt angår budgetkontrollen har Spanien gjort opmærksom på de allerede eksisterende kontrolmekanismer, der er fastsat ved lov nr. 17/2006, og som er beskrevet ovenfor i betragtning 38. For at statsstøtten ikke skal overstige nettoudgifterne til varetagelsen af public service-opgaverne er budgettet genstand for en effektiv efterfølgende kontrol i henhold til artikel 37 i denne lov. Rent konkret underkastes det intern revision, en offentlig revision gennemført af det offentlige inspektionsorgan og en ekstern revision, der gennemføres af en specialiseret privat virksomhed. I henhold til artikel 39 og 40 i lov nr. 17/2006 fører parlamentet og den audiovisuelle myndighed desuden tilsyn med varetagelsen af de public service-opgaver, som RTVE er pålagt, og med det årlige regnskab. RTVE er endelig underlagt revisionsrettens kontrol. De bemærkninger, der er indkommet fra interesserede parter, giver ikke anledning til at antage, at den nævnte ordning ikke anvendes korrekt.
(73)
Kommissionen finder ikke, at der er tegn på, at den skønnede årlige kompensation for RTVE's opfyldelse af public service-forpligtelsen overstiger de udgifter, som det rimeligvis kan forventes er forbundet med denne service, eller at kompensationen i sidste ende overstiger de hermed forbundne nettoudgifter.
(74)
På den anden side anmodede Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren de spanske myndigheder om at oplyse, om de rådede over en passende procedure til en forudgående evaluering af, hvorvidt RTVE's nye audiovisuelle radio- og tv-tjenester opfylder Amsterdamprotokollens materielle betingelser (med hensyn til den såkaldte forudgående kontrol) (32). De oplysninger, der indtil nu er lagt frem af de spanske myndigheder, har ikke gjort det muligt for Kommissionen at fastslå, om Spanien allerede råder over en sådan mekanisme. Kommissionen er enig med de spanske myndigheder i, at dette aspekt ved finansieringen af RTVE var omhandlet i beslutningerne af 2005 og 2007, som vedrørte hele RTVE's finansieringsordning. Kommissionen er ligeledes enig i, at ordningen ikke har været berørt af indførelsen af de nye skatter, som gav anledning til at sætte gang i den nærværende procedure.
(75)
Af de spanske oplysninger fremgår det imidlertid, at artikel 41, stk. 3, i lov nr. 7/2010 (33) fastsatte en sådan fremgangsmåde og pålagde statens råd for audiovisuelle medier (det uafhængige spanske tilsyns- og reguleringsorgan for den offentlige radio- og tv-virksomhed) at gennemføre den nævnte kontrol, som består i en offentlig høring af de berørte parter, offentliggørelse af resultaterne heraf og en evaluering af den globale indvirkning på markedet af hver ny tjeneste. Loven indeholder imidlertid ikke en definition af, hvad en ny betydningsfuld tjeneste er. Medlemsstaterne burde fastlægge de relevante kriterier (34). Spanien oplyste dog, at landet havde planlagt inden den 1. november 2010 at undertegne en kontrakt med RTVE, som indeholder en sådan definition. I henhold til udkastet til programkontrakten forstås ved ny betydningsfuld tjeneste et tilbud, som er nyt og klart differentieret fra de allerede eksisterende tjenester, der kan betegnes som det relevante produktreferencemarked, og som kan have en indvirkning på markedet, navnlig på efterspørgslen.
(76)
Spanien har således opfyldt sin forpligtelse til at indføre forudgående kontrol, og Kommissionen bemærker sig, at landet også har planer om at indføre en bindende definition af en »ny betydningsfuld tjeneste« inden den 1. november 2010. Kommissionen gør ligeledes opmærksom på, at denne mekanisme ikke var indført før 2010.
VI. KONKLUSION
(77)
Kommissionen konkluderer, at Spanien ulovligt har gennemført en reform af finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE - i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bør imidlertid konkludere, at der ikke findes en obligatorisk forbindelse mellem anvendelsen af skatteindtægterne og finansieringen af støtten til RTVE, og at de nævnte skatter ikke berører støttens forenelighed med traktaten. I Spanien findes der endvidere forholdsregler, som forhindrer overkompensering af RTVE. Kommissionen gør endelig opmærksom på, at Spanien har indført en ordning med forudgående kontrol med henblik på indførelse af nye betydningsfulde tjenester inden for rammerne af public service-opgaverne. Støtten til den offentlige radio- og tv-virksomhed RTVE er derfor fortsat forenelig med traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Finansieringen af den offentlige radio- og tv-virksomhed Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), ændret af Spanien ved lov nr. 8/2009 om finansiering af RTVE, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. juli 2010.
ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.