ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 3. července 2014
o státní podpoře SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
kterou Belgie poskytla systému pojištění na ochranu podílů jednotlivých členů finančních družstev
(oznámeno pod číslem C(2014)1021)
(Pouze francouzské a nizozemské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/686/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s těmito články (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 7. listopadu 2011 oznámila Belgie Komisi, že zavedla systém pojištění vkladů (dále jen „systém pojištění družstev“ nebo „opatření“) na ochranu podílů individuálních podílníků v uznaných finančních družstvech, která buď podléhají obezřetnostnímu dohledu Belgické národní banky (dále jen „BNB“), nebo investovala nejméně polovinu svého majetku do finanční instituce, která je pod tímto dohledem (dále jen „finanční družstva“).
(2)
Dopisem ze dne 6. prosince 2011 informovala Komise Belgii, že dotčené opatření by mohlo představovat protiprávní státní podporu (2), a vyzvala ji, aby nepodnikala žádné další kroky při jeho provádění. Komise vyzvala Belgii, aby jí sdělila své připomínky k jejím předběžným závěrům, což Belgie učinila dopisem ze dne 22. prosince 2011.
(3)
Rozhodnutím ze dne 3. dubna 2012 (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) informovala Komise Belgii, že zahájila ve věci dotyčného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“), a vyzvala ji, aby v souladu s čl. 11 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (3), pozastavila toto opatření do doby, než rozhodne o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem. Komise požádala Belgii, aby s okamžitou platností pozastavila veškeré kroky směřující k provádění systému pojištění družstev a nečinila v rámci opatření žádné platby. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení, kterým rovněž vyzvala zúčastněné strany k podání jejich připomínek k opatření, bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4).
(4)
Dopisy ze dne 24. dubna 2012 a 31. května 2012 Belgie požádala o prodloužení lhůty na odpověď ohledně rozhodnutí o zahájení řízení, přičemž Komise nevyjádřila v tomto ohledu námitky. Dopisem ze dne 18. června 2012 zaslala Belgie své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připojila k němu zejména dopis guvernéra BNB ze dne 7. října 2011, který byl adresován belgickému ministru financí.
(5)
Dne 17. srpna 2012 zaslala své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení také skupina Arco (dále jen „skupina ARCO“ (5)). Dne 29. srpna 2012 předala Komise tento dokument Belgii, a umožnila tak tomuto členskému státu, aby se vyjádřil k připomínkám skupiny ARCO. Dne 16. října 2012 však Belgie oznámila, že tuto možnost nevyužije.
(6)
Komise položila ve věci opatření doplňující otázky, a to zejména dne 17. září 2012 a 24. července 2013, na které Belgie odpověděla dne 5. prosince 2012 a 20. září 2013.
2. SKUTKOVÉ OKOLNOSTI
2.1 Vznik oznámeného opatření
(7)
Zavedení systému pojištění družstev bylo spojeno s opatřeními na záchranu v rámci jiného případu státní podpory.
(8)
Dne 30. září 2008 oznámila banka Dexia navýšení svého kapitálu o částku 6,4 miliardy EUR, kterou vložili její stávající akcionáři (mezi nimi skupina ARCO) a lucemburské, francouzské a belgické orgány. Belgický ministr financí z doby poskytnutí státní podpory ve prospěch banky Dexia v roce 2008 vysvětlil před zvláštní komisí belgického parlamentu, jež byla pověřena přezkoumáním okolností likvidace banky Dexia (dále jen „komise Dexia“), že po žádostech o zásah ve prospěch skupiny ARCO bylo již v září/říjnu roku 2008 přijato politické rozhodnutí o zavedení systému pojištění družstev. Vysvětlil, že kvůli dosažení dohody v případě banky Dexia musela vláda zároveň rozhodnout v záležitostech ARCO a Ethias (6). Z prohlášení současného belgického ministra financí rovněž vyplývá, že k přijetí závazku z roku 2008 došlo proto, aby skupina ARCO souhlasila se svou účastí na záchraně banky Dexia (7).
i) Tisková sdělení
(9)
Dne 10. října 2008 oznámila belgická vláda prostřednictvím tiskové zprávy útvarů ministra financí, že přijala toto rozhodnutí:
-
zvýšit krytí poskytované stávajícím systémem pojištění vkladů u úvěrových institucí z 20 000 na 100 000 EUR,
-
vytvořit podobný systém pro ostatní finanční produkty (zejména pro životní pojištění „třídy 21“ (8) a podíly finančních družstev) (9).
(10)
Dne 21. ledna 2009 potvrdili předseda vlády a ministr financí ve společné tiskové zprávě závazek předchozí vlády (10) o zavedení systému pojištění družstev (11). Ve stejný den uveřejnila skupina ARCO tuto tiskovou zprávu belgické vlády na svých internetových stránkách. Ostatní finanční družstva se naopak distancovala od analogie mezi vklady a podíly ve finančních družstvech, která je základem systému pojištění družstev (12).
ii) Legislativní postup
(11)
Dne 15. října 2008 schválil belgický parlament zákon (13) umožňující belgické vládě přijmout opatření na podporu finanční stability. Dne 14. listopadu 2008 (14) vyhlásila Belgie královský dekret, který zvýšil částku chráněnou systémem pojištění vkladů u úvěrových institucí na výši 100 000 EUR a zavedl podobný systém pojištění pro životní pojištění spadající do „třídy 21“. Předtím, dne 29. října 2008, vydal Výbor pro finanční stabilitu souhlasné stanovisko k návrhu královského dekretu (15).
(12)
Dne 14. dubna 2009 (16) změnila Belgie zákon ze dne 15. října 2008, který povolil vládě zavést královským dekretem systém pojištění splaceného základního kapitálu za účelem vyplacení podílu individuálních podílníků na základním kapitálu finančních družstev. Královským dekretem ze dne 10. října 2011 (17) změnila Belgie královský dekret ze dne 14. listopadu 2008. Královský dekret ze dne 10. října 2011 obsahuje dodatečná technická upřesnění ohledně systému pojištění družstev.
(13)
Dne 7. října 2011 napsal guvernér BNB dopis tehdejšímu ministru financí, v němž vyjádřil stanovisko k návrhu královského dekretu ze dne 10. října 2011, což je postup vyžadovaný zákonem o statutu BNB (18). Guvernér v tomto dopisu uvedl, že vláda může oprávněně přijmout královský dekret ve věci systému pojištění družstev „v případě náhlé krize na finančních trzích nebo v případě vážné hrozby systémové krize“. Guvernér dospívá k závěru, že okolnosti zřejmě tyto podmínky splňují a že systém pojištění družstev by umožnil omezit důsledky takovéto krize (19). Zároveň se ale výslovně nevyjadřuje k otázce, zda se u podílů jednotlivých členů finančních družstev nejedná v zásadě o vklady (20). Uvádí dále, že opatření by mohlo vyvolat potíže ohledně jeho slučitelnosti s pravidly pro státní podporu (21), a vyjadřuje znepokojení ve věci dobrovolného členství v systému pojištění družstev, což by mohlo vyvolat potíže ohledně „nepříznivého výběru“ (22).
(14)
Dne 13. října 2011 požádala tři družstva skupiny ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR a ARCOPLUS) o přijetí do systému pojištění družstev. Belgická vláda tuto žádost schválila královským dekretem ze dne 7. listopadu 2011 (23). V rámci této žádosti uhradila skupina ARCO příspěvky v celkové výši 2,05 milionu EUR (24).
(15)
Valné hromady družstev ARCOFIN, ARCOPAR a ARCOPLUS schválily dne 8. prosince 2011 návrh jejich správní rady na dobrovolnou likvidaci společností.
2.2 Směrnice 94/19/ES o systémech pojištění vkladů
(16)
Článek 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/19/ES (25) ukládá každému členskému státu povinnost
„zajistit, aby byl na jeho území zaveden a úředně uznán jeden nebo více systémů pojištění vkladů. S výjimkou okolností… nesmí žádná úvěrová instituce (26) povolená v tomto členském státě … přijímat vklady (27), pokud není členem takového systému.“
(17)
Belgie provedla směrnici 94/19/ES do vnitrostátních právních předpisů v roce 1998 a zavedla systém pojištění vkladů, který pokryl souhrn všech vkladů každého vkladatele pro případ, že by se staly nedisponibilními. Belgický systém pojištění vkladů byl svěřen fondu pojištění vkladů. Belgie poté zřídila královským dekretem ze dne 14. listopadu 2008„zvláštní fond ochrany vkladů“, který pokrývá opatření, ke kterým Belgie přistoupila následně (28).
(18)
Článek 7 směrnice 94/19/ES původně stanovil, že souhrn všech vkladů každého vkladatele musí být pojištěn do výše 20 000 EUR. Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN) na svém zasedání dne 7. října 2008 souhlasila se zvýšením pojištění vkladů, které stanoví směrnice 94/19/ES. Ve své tiskové zprávě uvedla, že:
„všechny členské státy zajistí pro počáteční období nejméně jednoho roku pojistnou ochranu vkladů pro fyzické osoby ve výši nejméně 50 000 EUR, a bere na vědomí, že mnohé členské státy se rozhodly zvýšit své minimální (pojištěné) částky na 100 000 EUR. Vítáme záměr Komise předložit neprodleně vhodný návrh na podporu sbližování systémů pojištění vkladů“ (29).
(19)
Pokud jde o krytí, článek 2 směrnice 94/19/ES stanoví, že systémy pojištění vkladů nechrání nástroje, na které se vztahuje definice vlastního kapitálu úvěrových institucí (30).
(20)
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/14/ES (31) zvýšila pojistnou ochranu poskytovanou systémy pojištění vkladů (nejprve na částku nejméně 50 000 EUR, a poté dne 31. prosince 2010 na částku nejméně a nejvýše 100 000 EUR).
(21)
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/9/ES (32) stanoví odškodnění investorů v případě, kdy investiční podnik není schopen vrátit hodnotu nástrojů patřících investorovi. Toto odškodnění je například možné v případě podvodu či nedbalosti v podniku nebo v případě chyb či potíží, k nimž došlo v jeho systémech. Systémy odškodnění investorů ale nekryjí rizika spojená s investicí (např. nakoupí-li investor akcie, které potom ztratí na hodnotě).
2.3 Belgický právní rámec pro družstevní společnosti
(22)
Belgický zákon o společnostech (33) vymezuje, a to zejména ve svých článcích 350 až 436, právní rámec družstevních společností. Stanoví, že družstevní společnost musí ve svých stanovách zvolit buď právní formu „společnosti s ručením omezeným“ (ztráty podílníků nemohou přesáhnout výši jejich vkladu), nebo právní formu „společnosti s ručením neomezeným“ (podílníci nesou osobní odpovědnost za veškeré závazky společnosti, a mohou proto utrpět ztrátu přesahující jejich kapitálovou investici).
(23)
Belgický zákon o společnostech (zejména ve svých článcích 362, 364, 366, 367 a 374) umožňuje určitá omezení, pokud jde o možnost převodu podílů v družstevní společnosti. Podíly v družstevní společnosti jsou volně převoditelné na jiné podílníky družstva, ale stanovy družstevní společnosti mohou tyto převody podmínit. Převody třetím stranám mohou být uskutečněny pouze za podmínek a na osoby uvedené v článku 366 belgického zákona o společnostech.
(24)
Belgický zákon o společnostech (článek 367) rovněž stanoví, že podílníci družstevní společnosti z ní mohou vystoupit pouze během prvních šesti měsíců účetního období. Pokud toto právo uplatní, článek 374 belgického zákona o společnostech stanoví, že podílník má nárok na vyplacení hodnoty svých podílů ve výši, která vyplývá z rozvahy účetního období.
(25)
Zatímco belgický zákon o společnostech vymezuje obecný rámec pro družstevní společnosti, královský dekret ze dne 8. ledna 1962 (34) stanoví kritéria pro „uznané družstevní společnosti“ (35). Uznaná družstevní společnost konkrétně nemůže ze spekulativních důvodů odmítnout vstup podílníků nebo je vyloučit; podíly na základním kapitálu poskytují bez ohledu na jejich hodnotu stejná práva; všichni podílníci mají na každoročních valných hromadách stejná hlasovací práva; valná hromada jmenuje členy správní a dozorčí rady; přebytek hospodaření (určený po odečtení všech nákladů) lze přidělit podílníkům pouze poměrně vzhledem k objemu operací, které učinili se společností, a dividenda přisouzená podílům na kapitálu nesmí přesáhnout určitou procentní výši, již stanoví královský dekret.
(26)
Článek 21 belgického daňového zákoníku stanoví, že dividendy uznaných družstevních společností jsou až do určité výše osvobozeny od daně (36).
2.4 Popis opatření
(27)
Systém pojištění družstev kryje základní kapitál (ale nekryje případnou přidanou hodnotu) splacený individuálními podílníky družstevních společností až do výše 100 000 EUR.
(28)
Na rozdíl od ustanovení platných pro systémy pojištění vkladů u úvěrových institucí je vstup do systému pojištění družstev dobrovolný.
(29)
Pokud finanční družstva mají zájem o účast v systému pojištění družstev, musí podat žádost ministru financí. Rada ministrů má jeden měsíc na to, aby rozhodla o žádosti finančního družstva o účast v systému pojištění družstev a případně stanovila určité podmínky. Tyto podmínky mohou zahrnovat:
a)
povinnost vyhradit budoucí veřejné nabídky institucionálním podílníkům;
b)
závazek všech institucionálních podílníků nestáhnout žádnou akcii ani žádnou částku uhrazenou družstevní společnosti a nevystoupit z družstva jakožto podílník mimo rámec postoupení akcií; a
c)
stropní hodnotu ve výši 4,5 % ročně u úroků vyplácených podílníkům.
(30)
Po žádosti finančního družstva o krytí musí družstvo zůstat v systému jeden rok. Po uplynutí této lhůty může družstvo svou účast v systému ukončit s výpovědní lhůtou v délce tří měsíců. Družstvo nemůže žádným způsobem získat zpět zaplacené příspěvky. Pokud se družstvo rozhodne vystoupit ze systému pojištění družstev, může do něj opět vstoupit až po uplynutí tří roků.
(31)
Opatření kryje pouze akcie na podíly družstev vydané před vstupem v platnost královského dekretu ze dne 10. října 2011.
(32)
Systém pojištění družstev je vyhrazen individuálním podílníkům a neplatí pro institucionální podílníky finančních družstev.
(33)
Zvláštní ochranný fond je financován:
i)
ročním příspěvkem, který odpovídá 0,15 % kryté částky (hrazeným všemi účastníky); a
ii)
jednorázovým vstupním poplatkem, který odpovídá 0,10 % kryté částky (hrazeným družstvy).
(34)
Finanční družstva mohou mít dále za povinnost uhradit zvláštnímu ochrannému fondu příspěvek za přidanou hodnotu u kotovaných akcií, které vlastní. Tento příspěvek může dosáhnout výše 10 % rozdílu mezi prodejní cenou dotčených podílů (nebo v případě, že k prodeji nedojde během tří let od ukončení ochranného systému, průměrný kurz dotčeného podílu při uzavření burzy cenných papírů za 30 dní před třetím výročím) a referenční cenou stanovenou veřejnými orgány v okamžiku, kdy finanční družstvo přistoupí k systému pojištění družstev.
(35)
Zvláštní ochranný fond začne provádět platby, pokud se finanční družstvo ocitne v likvidaci, nebo oznámí-li orgán finančního dohledu tomuto fondu, že finanční družstvo není nadále schopno vyplácet své podílníky, kteří z něj chtějí vystoupit.
(36)
Pokud zvláštní ochranný fond nemá dostatečné prostředky k zásahu, poskytne nutné prostředky jako zálohu Caisse des dépôts et consignations, která je veřejným orgánem bez právního statutu. Podle toho, zda se jedná o instituci neplnící závazky s povinnou účastí nebo o finanční družstvo, bude tato záloha později uhrazena pomocí:
-
50 % ročních příspěvků hrazených institucemi s povinnou účastí;
-
zvláštním ročním příspěvkem hrazeným finančními družstvy (jejichž účast je dobrovolná).
(37)
V případě zásahu zvláštního ochranného fondu přecházejí na fond práva individuálních podílníků družstva a fond získává stejné postavení jako ostatní podílníci. Jedná se o rozdílný případ oproti systému pojištění vkladů u úvěrových institucí, kde fond získává stejné postavení jako ostatní věřitelé dotčené společnosti.
2.5 Popis skupiny ARCO
(38)
Skupina ARCO byla původně akcionářem Artesia Banking Corporation NV (dále jen „Artesia“), která sama vlastnila 100 % podíl v bance BACOB a 82 % podíl v pojišťovací společnosti DVV. Po sloučení společnosti Artesia s bankou Dexia v roce 2001 se skupina ARCO stala hlavním akcionářem banky Dexia s podílem okolo 15 % (37).
(39)
ARCO je název skupiny zahrnující ARCOPAR, ARCOPLUS a ARCOFIN, což jsou všechno uznané družstevní společnosti (38). Skupina ARCO má přes 800 000 členů, z nichž se u 99 % jedná o soukromé osoby. Kapitál v držení individuálních podílníků u ARCOPAR, ARCOPLUS a ARCOFIN dosahoval v pořadí výše 1,3 miliardy EUR, 46 milionů EUR a 140 milionů EUR.
(40)
Stanovy družstev ARCOPAR, ARCOPLUS a ARCOFIN uvádějí, že se u těchto tří subjektů jedná o společnosti s ručením omezeným (39).
(41)
Stanovy všech tří subjektů obsahují ustanovení, jež se týkají podílníků, kteří chtějí vystoupit.
(42)
Stanovy družstva ARCOPAR tak například stanoví, že družstvo může omezit možnost vystoupení, pokud by tím mělo přijít o více než 10 % celkového investovaného kapitálu nebo počtu podílníků během stejného účetního období (40). Podílník, který by chtěl vystoupit z družstva ARCOPAR, by získal zpět svůj kapitál. Podílníci, kteří vlastní podíly kategorie A, B a C v družstvu ARCOPAR (41), mají rovněž nárok na tzv. „bonusovou rezervu“ (42).
(43)
V článku 35 stanov družstva ARCOPAR jsou uvedeny nároky podílníků v případě likvidace. V podstatě se zde říká, že podílníci budou vyplaceni v případě, že po uhrazení závazků a sociálních odvodů bude zůstatek kladný (43).
(44)
Rizika spojená s investicí do podílů skupiny ARCO byla například popsána v prospektu družstva ARCOPAR, kterou schválily belgické orgány v červnu roku 2008 a která byla vydána u příležitosti jisté transakce na kapitálovém trhu, jež proběhla mezi 7. červencem roku 2008 a 30. zářím roku 2008. V prospektu je jasně uvedeno, že zisk obdržený díky bance Dexia představoval více než 69 % čistého zisku družstva ARCOPAR za účetní období 2005/2006, 2006/2007 a 2007/2008. Prospekt rovněž odkazoval na riziko masivních vystoupení z družstva a zdůrazňoval, že v případě likvidace mohou podílníci o vše přijít. Výroční zprávy společnosti zároveň jasně uváděly, že skupina ARCO, aby mohla investovat, zvýšila půjčkou svou míru zadlužení (44).
2.6 Důvody, které vedly k zahájení řízení
(45)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise k předběžnému závěru, že oznámené opatření splňuje čtyři kumulativní kritéria v oblasti státní podpory, a vyjádřila pochyby, že by opatření mohlo být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem.
(46)
Komise shledala, že opatření je přičitatelné Belgii, protože bylo financováno zvláštním ochranným fondem. Komise za tím účelem konstatovala, že belgické právní předpisy stanovily výši příspěvku, který účastníci měli hradit do zvláštního ochranného fondu, a rovněž určily způsob, jakým budou tyto fondy používány. Komise dále zjistila, že Caisse des dépôts et consignations v případě potřeby poskytne zvláštnímu ochrannému fondu finanční prostředky jako zálohu. Komise si položila otázku, jakým způsobem získá Caisse des dépôts et consignations tyto prostředky zpět, protože nebylo jisté, že finanční družstva mají dostatečné finanční prostředky. Kladla si také otázku, zda dobrovolná účast finančních družstev nebude na úkor účinného refinancování zvláštního ochranného fondu.
(47)
Komise dospěla k závěru, že finanční družstva lze považovat podniky a že jim opatření poskytne selektivní zvýhodnění. Pokud jde o selektivní zvýhodnění, systém pojištění družstev zřejmě pomohl družstvům k přilákání nových finančních prostředků nebo k zachování jejich stávajícího kapitálu, protože přesvědčil stávající podílníky, aby z finančního družstva nevystupovali. Taková ochrana byla mimořádně užitečná v obdobích finanční nejistoty, jako tomu bylo mezi podzimem roku 2008 a dnem přijetí královského dekretu, kdy byla finanční družstva účinně ochráněna před rizikem výrazného vyplácení ve spojení s vystupováním z družstva.
(48)
Komise rovněž zjistila, že ochrana byla rozšířena a že Belgie nezohledňovala při schvalování vstupu kandidátského družstva do systému pojištění družstev jeho finanční stav. V případě skupiny ARCO bylo finančním družstvům povoleno přistoupit k systému pojištění družstev přesto, že již byla v platební neschopnosti, a družstva nedlouho potom vyhlásila konkurz.
(49)
Komise dospěla také k závěru, že opatření narušilo hospodářskou soutěž, protože finanční družstva navzájem soutěžila na trhu strukturovaných retailových investičních produktů, na kterém využívala selektivní výhodu, kterou neměly ostatní tržní subjekty s nabídkou podobných produktů.
(50)
Komise dále usoudila, že systém pojištění družstev měl dopad na obchod v rámci Unie. Na belgickém trhu působí četní mezinárodní dodavatelé investičních produktů, kteří nemohou uplatňovat nárok na stejný podíl na trhu, jako je podíl finančního družstva, který si družstvo může udržet kvůli opatření.
(51)
Komise si položila otázku, zda lze finanční družstva považovat za finanční instituce a zda tento faktor má dopad na použitelnost sdělení o bankovnictví z roku 2008 (45). Komise dospěla k závěru, že vzhledem ke skutečnosti, že se u finančních družstev zřejmě nejedná o finanční instituce ve smyslu sdělení o bankovnictví z roku 2008, je nutno posuzovat podporu přímo na základě Smlouvy.
(52)
Aby opatření bylo slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy, musí být nezbytné, přiměřené a úměrné. Komise pochybovala o souladu opatření s těmito třemi kumulativními kritérii. Kladla si otázku, zda ochrana podílníků finančních družstev byla nezbytná k tomu, aby se zabránilo vážnému narušení belgického hospodářství. Pokud jde o možný multiplikační účinek, Komise zaznamenala, že Belgie zavedla již několik opatření [jako zvýšení krytí na základě systému pojištění vkladů na částku 100 000 EUR, poskytnutí státní podpory několika bankám v různých formách (rekapitalizace, vklad finančních prostředků, opatření na záchranu znehodnocených aktiv a další opatření ad hoc)]. Nechápala proto, proč bylo kromě všech těchto opatření ještě navíc nezbytné ochránit podílníky finančních družstev.
(53)
Komise si položila otázku, zda bylo přiměřené ochránit podílníky finančních družstev. V tomto ohledu konstatovala, že finanční družstva nejsou finančními institucemi a že vzhledem ke své velikosti nepředstavují systémově důležité instituce. Vyzvala Belgii, aby vysvětlila, jakým způsobem měly údajně mít investiční ztráty, které utrpěli rovněž například investoři do zvláštních investičních fondů, vážný negativní multiplikační účinek pro belgické hospodářství.
(54)
Komise měla konečně pochyby ohledně přiměřenosti opatření. Za prvé, Komise nepovažovala za jisté, že finanční družstva zaplatí za poskytnuté pojištění spravedlivou odměnu. Za druhé, Komise zaznamenala, že dobrovolnost vstupu do systému ve spojení s neexistující kontrolou životaschopnosti během přístupového řízení, jak ho stanovila Belgie, znamená, že je v zájmu finančních družstev přistoupit k systému až tehdy, kdy si budou jista, že dojde k plnění pojištění. To by mohlo vést k situacím, kdy by příjemci mohli využívat pojištění a mohli se přitom ve značné míře vyhnout placení za něj. Komise si také položila otázku, zda systém pojištění družstev nenarušuje neoprávněně hospodářskou soutěž vzhledem k tomu, že akcionáři konkurenčních společností nejsou chráněni, což finančním družstvům usnadňuje přístup ke kapitálu a zvyšuje jejich celkový podíl na trhu s retailovými investičními produkty.
3. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
3.1 Připomínky skupiny ARCO
(55)
Podle skupiny ARCO belgická vláda rozhodla a oznámila dne 10. října 2008, že je zaveden systém pojištění družstev, který byl součástí širšího balíčku (navýšení pojištění vkladů u spořicích vkladů úvěrových institucí na výši 100 000 EUR, rozšíření systému pojištění na produkty životního pojištění „třídy 21“ a na individuální podílníky finančních družstev). Skupina ARCO tvrdila, že rozhodnutí ze dne 10. října 2008 bylo provedeno zákonem ze dne 15. října 2008 a královským dekretem ze dne 14. listopadu 2008, pokud jde o produkty třídy 21, a zákonem ze dne 14. dubna 2009 a královským dekretem ze dne 10. října 2011, pokud jde o depozitní certifikáty k akciím vydaným finančními družstvy.
(56)
Skupina ARCO zdůraznila, že systém pojištění družstev nepředstavuje státní podporu, protože finančním družstvům neposkytuje žádné selektivní zvýhodnění. Skupina ARCO také tvrdila, že Komise dospěla k závěru, že systém pojištění pro produkty třídy 21 pojišťovacích společností neobsahuje žádný prvek státní podpory, protože tyto produkty jsou volně dostupné pro všechny pojišťovny, a nejsou tak selektivní (46). Skupina ARCO kromě toho tvrdí, že systém pojištění družstev je otevřený všem finančním družstvům za stejných podmínek, a není proto selektivní.
(57)
V souladu s připomínkami Belgie skupina ARCO tvrdila, že všechny formy podílů ve finančních družstvech potvrzují, že uspokojují stejné požadavky zákazníků jako vklady a že s nimi zákonodárce také tak zachází. Skupina ARCO zdůraznila, že se Belgie obává účinku nákazy. Pokud by Belgie nezavedla systém pojištění družstev, otřáslo by to údajně důvěrou investorů a mohlo by to prý vést k runu na všechny spořicí produkty.
3.2 Připomínky Belgie
(58)
Belgie uvedla, že systém pojištění družstev nenaplňuje všechna kumulativní kritéria v oblasti státní podpory uvedená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a nepředstavuje tak státní podporu. Belgie konkrétně tvrdila, že nejsou splněna tři kritéria státní podpory. Belgie nejprve vyjádřila stanovisko, že opatření představuje pomoc pouze soukromým osobám a ne podnikům. Poté Belgie zdůraznila, že opatření neposkytuje žádné selektivní zvýhodnění finančním družstvům, a nakonec tvrdila, že opatření nevyvolá žádné narušení hospodářské soutěže.
(59)
Pokud jde o tvrzení, že z podpory nemají prospěch podniky, Belgie vyjádřila stanovisko, že řádný systém pojištění vkladů v případě úvěrových institucí, včetně jeho rozšíření (tj. systém pojištění družstev), byl přijat v souladu a za dodržení rozhodnutí Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN), směrnice 94/19/ES v jejím pozdějším znění a směrnice 97/9/ES.
(60)
Belgie vyjádřila stanovisko, že podíly finančních družstev v držení individuálních podílníků mají všechny znaky vkladů a jako takové jsou získávány. Zdůraznila tyto prvky:
i)
osoby (individuální podílníci), které využívají systém pojištění družstev, zasluhují stejnou ochranu jako vkladatelé u jiných institucí, které působí ve stejném odvětví a podléhají stejné kontrole;
ii)
z daňových důvodů jsou jak dividendy vyplácené finančními družstvy, tak úroky z vkladů osvobozeny ve stejné, pevně stanovené výši od srážkové daně z movitého majetku (47);
iii)
individuální podílníci finančních družstev mohou v souladu s ustanoveními stanov finančního družstva upsat pouze konkrétně vymezený podíl, jehož maximální výše je omezena;
iv)
podílníci finančních družstev mohou ze společnosti vystoupit pouze během prvních šesti měsíců účetního období a podílník, který si přeje vystoupit, nemá nárok na přidanou hodnotu družstva úměrnou svému podílu. Podle Belgie se v hodnotě podílů v družstvu neodráží hodnota podkladových aktiv finančního družstva, a podíly ve finančních družstvech tak obecně nekonkurují investičním produktům, ale pouze podmnožině produktů, na které se již vztahuje státní záruka (tj. vklady a životní pojištění „třídy 21“);
v)
podíly finančních družstev jsou registrovány a možnost jejich převodu je omezena právními předpisy (48). Nelze je volně prodávat za účelem získání zisku. Podílníci finančních družstev mají nárok pouze na skromnou dividendu (osvobozenou od daně) a na vyplacení podílu, když přestanou být podílníky;
vi)
podíly ve finančních družstvech nelze považovat za investici do akcií kotované společnosti nebo kotovaného subjektu;
vii)
podíly ve finančních družstvech nelze považovat za rizikovou investici, protože podílníci finančních družstev nemají nárok na přidanou hodnotu;
viii)
systém pojištění družstev chrání výlučně individuální podílníky (na rozdíl od institucionálních podílníků).
(61)
Pokud jde o neexistenci selektivního zvýhodnění, Belgie uvedla, že systém pojištění družstev kryje pouze podíly ve finančních družstvech, které byly vydány před dnem 10. října 2011. Belgie poznamenala, že po tomto dnu nemohla finanční družstva nadále využívat systému pojištění družstev k tomu, aby vstupovala na trh. Upřesnila také, že skupina ARCO neemitovala od září roku 2008 žádný nový podíl.
(62)
Belgie rovněž popřela, že by systém pojištění družstev pomohl finančním družstvům zachovat si stávající kapitál. Na podporu tohoto tvrzení Belgie prohlásila, že tisková zpráva ze dne 10. října 2008 byla pouze návrhem strategického podnětu a finanční družstva v ní byla zmíněna jen okrajově. Tisková zpráva ze dne 10. října 2008 nepředstavovala podle Belgie podrobnou dohodu, jež byla zveřejněna v koordinaci se souběžnými tiskovými zprávami finančních družstev. V tomto ohledu Belgie odlišila svou tiskovou zprávu od zpráv britských orgánů a společnosti Lloyds ve věci Lloyds (49), na které se Komise odvolala v rozhodnutí o zahájení řízení. Belgie dospěla k závěru, že tisková zpráva ze dne 10. října 2008 nepředstavuje opatření, které by mohlo poskytnout finančním družstvům selektivní zvýhodnění. Pokud jde o následující tiskovou zprávu ze dne 21. ledna 2009, Belgie považovala za obvyklé, že skupina ARCO tuto zprávu veřejných orgánů okamžitě zveřejnila na svých internetových stránkách, protože všechna finanční družstva (tedy také skupina ARCO) sledovala tehdy tuto záležitost s velkým zájmem.
(63)
Belgie zdůraznila, že by Komise měla zaujmout stejný přístup jako ve věci Ethias a že by měla dospět k závěru, že systém pojištění družstev není selektivní. Belgie také vyzdvihla, že Soudní dvůr již v rozsudku ve věci Paint Graphos (50) uznal zvláštní statut skutečných družstev. Odkázala zejména na bod č. 61 tohoto rozsudku, z nějž jasně vyplývá, že vzhledem ke zvláštním rysům vlastním družstevním společnostem nelze mít v zásadě za to, že tyto družstevní společnosti jsou ve srovnatelné faktické a právní situaci s obchodními společnostmi.
(64)
Belgie poskytla také informace o počtu akcionářů skupiny ARCO, kteří tento subjekt opustili od počátku krize. Během finančních období, která vedla k dobrovolné likvidaci, dosáhl počet podílníků skupiny ARCO, kteří požádali o vyplacení svého kapitálu, výše 9 764 v roce 2007/2008, 21 150 v roce 2008/2009 a 23 762 v roce 2010/2011.
(65)
Pokud jde o rušivé účinky opatření, Belgie tvrdila, že Komise by měla přiměřeným způsobem vysvětlit, jakým finančním produktům konkurují podíly ve finančních družstvech, a to i přesto, že Belgie uznala, že v rámci řízení ohledně státní podpory není Komise povinna poskytnout podrobnou definici trhu. Belgie v podstatě tvrdila, že se individuálním podílníkům finančních družstev dostalo stejné míry ochrany jako investorům v případě všech podobných produktů v oblasti vkladů nebo spoření.
(66)
Belgie rovněž vysvětlila, že systém pojištění družstev sleduje stejný cíl jako směrnice 94/19/ES, a to ochránit vklady individuálních spořitelů, zachovat důvěru vkladatelů a zlepšit stabilitu finančních trhů. Belgie soudí, že systémy pojištění vkladů jiných členských států kryjí rovněž v některých případech netradiční vklady, a vyjádřila přesvědčení, že by Komise měla tuto skutečnost zohlednit (51).
(67)
Belgie rovněž vyzdvihla skutečnost, že v případě, pokud by Komise měla dospět k závěru, že systém pojištění družstev představuje státní podporu, měla by být tato podpora považována za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy. Soudila, že není důvod, aby se určilo, zda je skupina ARCO finanční institucí ve smyslu sdělení o bankovnictví z roku 2008. Podle Belgie je rozhodující otázkou, na kterou by měla Komise odpovědět, otázka, zda systém pojištění družstev představuje nezbytný a přiměřený zásah s cílem zabránit vážnému narušení hospodářství.
(68)
Belgie zastávala názor, že se jedná o nezbytné opatření, jeho důsledky se omezují na nutné minimum a existují mechanismy sdílení nákladů.
(69)
Za prvé, Belgie tvrdila, že systém pojištění družstev je přiměřený a nezbytný pro poskytnutí jistoty vkladatelům v Belgii.
(70)
Belgie uznala za teoreticky možné, že instituce s chráněnými vklady ve své rozvaze mohou mít nepřímý prospěch z existence podobných ochranných systémů, protože tyto systémy přispívají k zabránění runu na banky. Vysvětlila ale, že systémy pojištění vkladů jsou nezbytné, aby se zabránilo runu na banky a narušení finančních trhů. Belgie také tvrdila, že systém pojištění družstev je nutný, aby se zabránilo oslabení důvěry, kterou má veřejnost vůči belgickému finančnímu systému. Skutečnost, že podíly v družstvech vykazují základní rysy produktů spoření a že polovina finančních prostředků v držení družstev je investována do bank, posiluje jejich společné rysy s vklady a zdůrazňuje jejich význam pro belgický bankovní systém. Nezvládnutá platební neschopnost finančních družstev by údajně spustila řetězovou reakci s dopadem na všechny finanční instituce a na belgické hospodářství. Pokud by se na podíly ve finančních družstvech neuplatnila stejná míra ochrany jako na tradiční vklady, vzniklo by údajně stejné riziko jako v případě, že by se neochránily vklady. Mělo by to silný dopad na důvěru veřejnosti ve všechny formy vkladů v Belgii a vzniklo by systémové riziko. Na podporu svých tvrzení uvedla Belgie skutečnost, že v poměru k celkovému počtu obyvatel Belgie byl počet podílníků (individuálních osob) finančních družstev vysoký (52).
(71)
Belgie také vznesla důraznou námitku vůči terminologii, kterou Komise použila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení, a to zejména vůči pojmům „capital instruments“ (nástroje vlastního kapitálu) a „risk capital“ (rizikový kapitál), kterých bylo použito v bodě odůvodnění 62 a v poznámce pod čarou č. 35.
(72)
Na prokázání nezbytnosti systému pojištění družstev Belgie také předala Komisi dopisy Rady pro finanční stabilitu a guvernéra BNB ze dne 29. října 2008 (53) a 7. října 2011 (54), které byly zaslány tehdejšímu ministru financí.
(73)
Ohledně slučitelnosti opatření s pravidly pro státní podporu odkazuje Belgie zaprvé na rozhodnutí Komise ve věci Ethias. Komise podle ní povolila opatření ve prospěch Ethias, a to zejména rozšíření systému pojištění vkladů na produkty „třídy 21“, protože je považovala za přiměřená a nezbytná, aby se zabránilo vážnému narušení belgického hospodářství.
(74)
Za druhé, Belgie zopakovala svůj názor, že opatření je přiměřené. Finanční družstva sdílejí náklady, a to zejména prostřednictvím jejich příspěvku do zvláštního ochranného fondu. Belgie soudila, že míra odměny za pojištění je přiměřená a obdobná příspěvkům v systémech pojištění ostatních chráněných institucí. Belgie odmítla, že by opatření mohlo být neúměrné z důvodu dobrovolné účasti v systému pojištění družstev.
(75)
Belgie tvrdila, že pokud by Komise přesto dospěla k závěru, že se u opatření jedná o státní podporu, měla by usoudit, že se jedná o podporu na ukončení činnosti slučitelnou s pravidly pro státní podporu. Belgie připomněla, že královský dekret ze dne 7. listopadu 2011 jasně stanoví, že v případě likvidace družstva musí zvláštní ochranný fond zasáhnout a odškodnit až po vydání konečného nařízení k likvidaci a jeho schválení.
(76)
Belgie zastávala také názor, že příkaz Komise k pozastavení plateb se netýká plateb provedených po likvidaci skupiny ARCO ve prospěch individuálních podílníků, protože v případě fyzických osob se nejedná o podniky.
(77)
Belgie předložila další dodatečné připomínky dopisem adresovaným Komisi ze dne 18. března 2014, tj. po stanovené lhůtě.
(78)
Belgie soudí, že Komise nemůže zakázat plnění pojištění poskytnutého individuálním podílníkům. Údajně nemůže vyzvat stát, aby pozastavil veškeré platby v rámci systému pojištění družstev a ani aby získal zpět platby provedené v rámci tohoto systému ve prospěch individuálních podílníků.
(79)
U individuálních podílníků se totiž nejedná o podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a plnění pojištění ve prospěch individuálních podílníků nemá údajně žádný dopad na skupinu ARCO nebo na vyhlídky Belgie získat zpět podporu, ze které měly mít tyto podniky prospěch.
4. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
4.1 Příjemce opatření
(80)
Komise nejprve předběžně připomíná, že v bodě odůvodnění 18 rozhodnutí o zahájení řízení tvrdila, že systém pojištění družstev je určen pro finanční družstva. Hlubší prošetření chronologie a příznačných rysů opatření ale umožnilo dospět k závěru, že jediným skutečným příjemcem opatření je skupina ARCO, jak je popsáno v tomto oddíle.
(81)
V tomto konkrétním případě Komise zjišťuje, že mezi skupinou ARCO a ostatními finančními družstvy, které mohou být způsobilá pro přijetí do systému pojištění družstev, existuje podstatný rozdíl.
(82)
Z popisu skutečností (55) jasně vyplývá, že systém pojištění družstev byl od počátku šit na míru skupině ARCO, která čelila potížím kvůli svým investicím do banky Dexia. Skupina ARCO byla vlastně jediné finanční družstvo, které o účast na opatření nakonec požádalo.
(83)
Pokud jde o ostatní finanční družstva, Komise konstatuje, že vstup do systému pojištění družstev je dobrovolný, že rada ministrů může rozhodnout o přijetí či nepřijetí družstva do systému pojištění družstev a případně za jakých podmínek, že žádné z dalších finančních družstev nepožádalo o přijetí do systému a že některá z nich se od systému aktivně distancovala. Komise rovněž konstatuje, že žádné jiné finanční družstvo nemělo tak rozsáhlé potíže v oblasti svých investic jako skupina ARCO v případě banky Dexia.
(84)
Komise proto dospívá k závěru, že jediným skutečným příjemcem systému pojištění družstev pro družstva vykonávající hospodářskou činnost je skupina ARCO.
4.2 Oznámení a provedení opatření představují jediný stejný zásah
(85)
Komise konstatuje, že opatření bylo rozhodnuto a oznámeno vládou dne 10. října 2008 (56). Je zřejmé, že belgická vláda rozhodla o tom, že skupina ARCO bude moci využít systém pojištění družstev, v okamžiku, kdy bylo v roce 2008 připraveno opatření ve prospěch banky Dexia (57). Další tisková zpráva ze dne 21. ledna 2009 přinesla k opatření více podrobností. Tento závazek vlády byl přepracován do zákonné podoby až následně.
(86)
Komise konstatuje, že znění tiskových zpráv ze dne 10. října 2008 a 21. ledna 2009 a výrazy, které jsou v nich použity („rozhodla“, „závazek“), svědčí jednoznačně o přijatém závazku a umožňují nabytí oprávněného dojmu o tom, že opatření bude provedeno.
(87)
Tiskové zprávy byly rozeslány také úřední cestou: zpráva ze dne 10. října 2008 byla odeslána útvary ministerstva financí, zatímco zpráva ze dne 10. ledna 2009 byla odeslána jménem předsedy vlády a jménem ministra financí. Opakování obsahu těchto tiskových zpráv ještě posílilo jejich účel.
(88)
Komise konstatuje, že v okamžiku tiskové zprávy ze dne 10. října 2008 bylo již zřejmé, že systém pojištění družstev bude představovat rozšíření systému pojištění vkladů. Tisková zpráva ze dne 21. ledna 2009 potom obsahovala další upřesnění technické povahy. Jakmile byla zveřejněna, skupina ARCO ji uvedla na svých internetových stránkách se zřejmým cílem uklidnit své individuální podílníky. Komise kromě toho konstatuje ucelenost opatření v průběhu času, protože u něj nedošlo k podstatným změnám mezi jeho původním oznámením dne 10. října 2008 a vydáním konečného královského dekretu.
(89)
Ve svém rozsudku ze dne 19. března 2013 ve spojených věcech C-399/10 P a C-401/10 P (58) Soudní dvůr uvedl, že oznámení opatření a jeho skutečné provedení lze považovat za jediný zásah, pokud to lze odůvodnit jejich chronologií, jejich cílem a stavem, v němž se podnik nachází v okamžiku takového zásahu. Stejně tak v případě tohoto opatření Belgie rozhodla a oznámila dne 10. října 2008 opatření, které bylo provedeno později se stejným cílem ohledně prvotního příjemce, na kterého bylo zaměřeno. Komise kromě toho ve vlastních rozhodnutích považovala oznámení a provedení opatření za jediný zásah a soudila, že opatření poskytuje výhodu ode dne oznámení (59). Belgický ministr financí působící v květnu roku 2014 navíc označil předmětné opatření za závazek přijatý v roce 2008 (60).
(90)
Na základě informací uvedených v bodech odůvodnění 85 až 89 dospívá Komise k závěru, že oznámení a provedení systému pojištění družstev je nutno považovat za jediné stejné opatření.
4.3 Existence podpory
(91)
Jak se uvádí v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“.
(92)
Jak Belgie, tak skupina ARCO tvrdí, že by Komise měla přezkoumat, zda byla skupina ARCO příjemcem státní podpory, na základě jiného svého rozhodnutí, a to rozhodnutí ve věci Ethias (61). Pojem státní podpory je ale objektivní koncept vymezený ve Smlouvě. K tomu, aby bylo považováno za státní podporu, musí opatření splnit tato čtyři (kumulativní) kritéria: musí i) být poskytnuto státem nebo ze státních prostředků; ii) poskytnout svému příjemci selektivní výhodu; iii) narušit (potenciálně) hospodářskou soutěž; a iv) ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(93)
Komise má za povinnost posoudit opatření z hlediska těchto čtyř kritérií (viz body odůvodnění 94 až 110).
Státní prostředky
(94)
Komise musí posoudit, zda je systém pojištění družstev financován ze státních prostředků a zda je přičitatelný státu.
(95)
Podle ustálené judikatury (62) spadají veškeré finanční prostředky, které mohou veřejné orgány ve skutečnosti použít k podpoře podniků, aniž by bylo rozhodné, zda tyto prostředky trvale patří či nepatří k majetku státu, do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud zůstávají neustále pod veřejnou kontrolou, a tudíž jsou k dispozici příslušným vnitrostátním orgánům.
(96)
O státní podporu se jedná zejména v případě, kdy finanční prostředky pocházejí z příspěvků stanovených právními předpisy státu a kdy jsou spravovány a rozdělovány v souladu s těmito právními předpisy, přestože je spravují jiné instituce než stát. Statut subjektu nebo podniku, který poskytuje dotčenou podporu, není považován za rozhodující při uplatnění pravidel pro státní podporu.
(97)
Pokud jde o organizaci systému pojištění družstev, Komise konstatuje, že belgické právní předpisy stanoví příspěvky, které účastníci musí platit, a také způsob použití těchto finančních prostředků. Příspěvky do zvláštního ochranného fondu jsou proto považovány za státní prostředky, přestože pocházejí ze soukromých zdrojů.
(98)
Navíc Caisse des dépôts et consignations, která je veřejným subjektem, poskytuje v případě potřeby jako zálohu nutné finanční prostředky na platby, které má zvláštní ochranný fond provádět. Tento aspekt systému pojištění družstev představuje každopádně dostatečně konkrétní hospodářské riziko nákladů, které mohou zatížit rozpočet členského státu, aby se dalo dospět k závěru, že jde o použití státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (63).
(99)
Pokud jde o přičitatelnost opatření Belgii, je zřejmé, že systém pojištění družstev nelze považovat za provedení směrnice 94/19/ES. Tato směrnice po členských státech pouze vyžaduje, aby zavedly systém pojištění vkladů pro vklady u úvěrových institucí, a její článek 2 výslovně stanoví, že u veškerých nástrojů, na které by se vztahovala definice vlastního kapitálu úvěrových institucí, jsou vyloučeny náhrady ze systémů pojištění. Pokud členský stát rozhodne o zavedení jiných systémů náhrad, které pojišťují jiné finanční produkty, nevyplývá takové rozhodnutí z práva Unie, ale představuje vlastní iniciativu dotčeného členského státu (64). Komise bere rovněž na vědomí, že se Belgie odvolává na pojišťovací systém náhrad investorům, ovšem toto přirovnání není průkazné, protože tyto systémy nejsou určeny ke krytí rizik spojených s investicemi. Jak již bylo vysvětleno v bodu odůvodnění 21, systémy pro odškodnění investorů jsou vytvořeny pouze pro případy, kdy investiční podnik není schopen vrátit majetek patřící investorovi, a to například z důvodu podvodu nebo potíží v systémech tohoto podniku.
Selektivní výhoda
(100)
Komise dospívá k závěru, že systém pojištění družstev poskytl skupině ARCO selektivní výhodu. Soudní dvůr uznal, že podniky mohou získat výhodu ve formě lepšího přístupu k finančním prostředkům, pokud opatření přijaté členským státem ve prospěch investorů posiluje jejich vůli investovat finanční prostředky do daného souboru cílených investic (65). V tomto konkrétním případě pomohlo opatření subjektům skupiny ARCO udržet si svůj stávající základní kapitál tím, že přesvědčilo stávající podílníky družstev, aby z nich nevystupovali (66), což představovalo mimořádně důležitou výhodu vzhledem k nervozitě trhu během období, které bezprostředně následovalo po pádu banky Lehman Brothers. Aby uklidnila své podílníky, zveřejnila skupina ARCO dne 21. ledna 2009 na svých internetových stránkách tiskovou zprávu belgické vlády, což jasně prokazuje, že skutečnost, že mohla investory uklidnit, představovala důležitou výhodu pro skupinu ARCO. Komise v tomto ohledu konstatuje, že brožura družstva ARCOPAR vydaná v létě roku 2008 (67) rovněž zmiňuje riziko, kterému by se vystavili individuální podílníci v případě odchodu z finančního družstva (68) (69).
(101)
Opatření je také zjevně selektivní. Zaprvé se vztahuje pouze na držitele podílů finančních družstev a nevztahuje se na držitele investičních produktů vydaných konkurenčními podniky. Finanční subjekty, které nabízely finanční prostředky na trhu konzervativních dluhopisů nebo na peněžním trhu či nabízely zvláštní investiční fondy se zaručeným kapitálem, tak nemohly poskytnout svým zákazníkům podobnou jistotu. Belgie tvrdí, že podíly v držení individuálních podílníků finančních družstev jsou v podstatě přirovnatelné k vkladům (70). Několik prvků zdůrazňovaných Belgií přitom neodkazuje na finanční družstva, ale na družstva obecně. Popis podílů finančních družstev, jak ho poskytla Belgie, přitom neobsahuje žádný odkaz na důležité informace, jako jsou rizika, jež jsou spojena s investicí do těchto nástrojů (71) a jež u vkladů neexistují.
(102)
Selektivní povaha opatření se ukazuje také při srovnání zacházení s finančními družstvy a zacházení s ostatními nefinančními uznanými družstvy. Belgie se zastává zvláštního zacházení, jehož se dostalo individuálním podílníkům finančních družstev, na základě rozsudku ve věci Paint Graphos. Rozsudek ve věci Paint Graphos spočívá v rozhodnutí o předběžné otázce ohledně předkládacího usnesení vydaného italským soudem, který si přál zjistit, zda daňová zvýhodnění družstev výrobců a pracovníků lze přirovnat ke státní podpoře ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Soudní dvůr dospěl ve svém rozsudku k závěru, že je nutno posuzovat daňové zvýhodnění z hlediska čtyř kumulativních kritérií v oblasti státní podpory, a poskytl podrobnější pokyny, a to zejména o způsobu posouzení, zda takové daňové zvýhodnění představuje selektivní výhodu (72). Soudní dvůr prohlásil, že je nutno určit, zda i) takové daňové zvýhodnění může být odůvodněno rysy, které jsou vlastní dotčené daňové soustavě (73), ii) zda existují náležité postupy dohledu a sledování (74) a iii) zda je daňové zvýhodnění úměrné a nepřesahuje meze toho, co je nezbytné (75).
(103)
Komise soudí, že tvrzení Belgie nelze přijmout, protože povaha výhody, kterou opatření poskytlo, je kvalitativně odlišná od výhody přezkoumávané Soudním dvorem ve věci Paint Graphos. Opatření zavedené Belgií znamená poskytnutí výhody a ne osvobození od daně nebo od úhrady nákladu. Analýzu ve třech etapách, kterou zvolil Soudní dvůr pro posouzení, zda je daňové zvýhodnění nebo osvobození od daně selektivní, nelze proto na toto opatření uplatnit.
(104)
I v případě, že by se judikatura ve věci Paint Graphos dala uplatnit na předmětné opatření, jeho zvláštní rysy jsou takové, že by toto opatření zůstalo selektivní.
(105)
Za prvé, Komise zjišťuje, že věc Paint Graphos odkazuje na všechna družstva výrobců a pracovníků a neodkazuje pouze na poměrně omezené pododvětví, jakým jsou finanční družstva. Pokud je podle tvrzení Belgie nutno vyhradit zvláštní zacházení „skutečným“ družstvům, mělo by se toto zvláštní zacházení uplatňovat na všechna uznaná družstva. Pouhá skutečnost, že se opatření omezuje na finanční družstva, tím pádem stačí, aby se prokázala jeho selektivní povaha.
(106)
Za druhé, Komise zjišťuje, že si finanční družstva podle názoru Belgie údajně zasluhovala dalších zvýhodnění již od 10. října 2008. Komise konstatuje, že tradiční uznaná družstva získala před tímto dnem jistou formu přednostního zacházení, která vyplývá z jejich zvláštního statusu a která spočívá v osvobození od srážkové daně z movitého majetku (76). V rámci tohoto rozhodnutí se Komise nevyslovuje k uměřenosti či neuměřenosti daňové výhody, ale soudí, že nic neospravedlňuje náhlé zavedení další kompenzace nebo ochrany ve prospěch podniků se statusem finančních družstev dne 10. října 2008.
(107)
Kdyby Komise měla přesto provést analýzu vycházející z rozsudku ve věci Paint Graphos, jak doporučuje Belgie, soudí, že nic neodůvodňuje poskytnutí pojištění ve výši 100 % individuálním podílníkům skupiny ARCO (tzn. část i) analýzy provedené v rozsudku ve věci Paint Graphos), jejíž subjekty byly společnostmi s ručením omezeným. Vzhledem k povaze těchto společností, jak byla stanovena belgickými obecnými pravidly v oblasti práva obchodních společností, měli si být individuální podílníci skupiny ARCO vědomi, že v případě likvidace mohou přijít o veškerý svůj kapitál (77). Ochránit kapitál upsaný individuálními podílníky finančních družstev do výše 100 % není ostatně úměrné opatření (část iii) analýzy provedené v rozsudku ve věci Paint Graphos), protože by to znamenalo ochránit tyto podílníky před všemi riziky, čímž by pro podniky, jejichž jsou podílníky, vznikla neoprávněná výhoda (78).
Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(108)
Systém pojištění družstev poskytuje finančním družstvům výhodu, již nemají subjekty, které nabízejí strukturované retailové investiční produkty, a ani jiná nefinanční uznaná družstva. Díky opatření si skupina ARCO mohla zachovat svůj podíl na trhu po delší dobu. Skupina ARCO čelila odlivu finančních prostředků až později a v menší míře, než by se stalo bez tohoto opatření. Ostatní subjekty, které musely čelit hospodářské soutěži pouze vlastními výsledky a nemohly počítat se systémem pojištění družstev, nemohly proto využít finančních prostředků, které by jinak byly k dispozici pro investování. Systém pojištění družstev proto narušuje hospodářskou soutěž (79).
(109)
Pokud členský stát určitému podniku poskytne podporu, může zůstat dotčená vnitrostátní činnost zachována nebo může vzrůst s tím důsledkem, že se sníží vyhlídky podniků usazených v jiných členských státech na (větší) proniknutí na trh (80). Vzhledem k velkému počtu mezinárodních dodavatelů investičních produktů, kteří působí na belgickém trhu, opatření bezpochyby ovlivňuje obchod v celé Unii.
Závěr
(110)
Na základě analýzy provedené v bodech odůvodnění 91 až 109 dospívá Komise k závěru, že systém pojištění družstev obnáší použití státních prostředků, představuje selektivní zvýhodnění skupiny ARCO, narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod uvnitř Unie. Splňuje tak všechna kritéria, aby byl považován za státní podporu. Všechny tyto skutečnosti existovaly nejpozději v den přijetí královského dekretu ze dne 10. října 2011, avšak výhoda, kterou opatření přineslo, vznikla již oznámením o jeho zavedení ze dne 10. října 2008. Při přezkumu slučitelnosti podpory a za účelem jejího případného vrácení příjemci je nutno zohlednit celkovou výši výhody.
4.4 Slučitelnost podpory
(111)
Poté co Komise prokázala, že se u systému pojištění družstev jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí stanovit, zda je tuto podporu možno považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(112)
Článek 107 Smlouvy uvádí ve svém odstavci 1, že každá podpora poskytnutá státem je neslučitelná s vnitřním trhem, a tedy zakázána, nestanoví-li Smlouva jinak. Ve svých odstavcích 2 a 3 poté vymezuje dvě kategorie podpor slučitelných s vnitřním trhem.
(113)
V čl. 107 odst. 2 jsou nejprve uvedeny kategorie státních podpor, na které se automaticky vztahuje odchylka od zásady zákazu. Systém pojištění družstev do žádné z těchto kategorií nespadá.
(114)
V čl. 107 odst. 3 Smlouvy je potom uvedeno několik kategorií státních podpor, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem. Teoreticky by bylo možno uplatnit písmeno b) či c) tohoto odstavce.
(115)
Pokud jde o čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, Komise v pokynech vysvětlila, jakým způsobem má v úmyslu uplatňovat odchylku uvedenou v tomto ustanovení na určité kategorie podpor. Konstatuje však, že opatření neodpovídá žádné z kategorií podpor uvedených v těchto pokynech. Belgie a ani skupina ARCO navíc nepředložily sebemenší náznak cíle společného zájmu, který by umožnil odvolat se na toto ustanovení. Komise proto zřejmě musí přezkoumat případnou slučitelnost opatření pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy.
(116)
Pokud jde o čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy, Komise bere na vědomí tvrzení Belgie, že v případě, pokud Komise dospěje k závěru, že systém pojištění družstev obnáší státní podporu, mělo by být opatření posuzováno na základě tohoto ustanovení, jež umožňuje prohlásit podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, pokud je nezbytná pro odstranění vážné poruchy v hospodářství některého členského státu.
(117)
Avšak čl. 107 odst. 3 písm. b) vyžaduje restriktivní výklad toho, co se má rozumět vážnou poruchou v hospodářství některého členského státu. Předmětná porucha musí mít vliv na hospodářství dotčeného členského státu jako celek a nejenom na hospodářství jednoho z jeho regionů nebo částí jeho území (81).
(118)
V okamžiku prvního vyvrcholení finanční krize na podzim roku 2008 Komise rozhodla ve svém sdělení o bankovnictví z roku 2008, že čl. 107 odst. 3 písm. b) lze použít při posuzování opatření přijatých s cílem odstranit potíže finančních institucí (82).
(119)
Mimo finanční sektor Komise vypracovala na základě čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy dočasný rámec Společenství pro opatření státní podpory zlepšující přístup k financování za současné finanční a hospodářské krize (83). Na předmětné opatření se ale tento rámec nevztahuje. Týká se reálné ekonomiky, protože umožňoval členským státům přijímat náležitá opatření zlepšující přístup k financování podnikům, které si přály investovat během finanční krize, to znamená v době, kdy se financování prostřednictvím bank stávalo stále těžší. Potíže skupiny ARCO nejsou spojeny s nedostatkem financování prostřednictvím bankovního sektoru ale s aktivy (akcie banky Dexia), jejichž hodnota musela být snížena. Systém pojištění družstev, který poskytuje záruku ve výši 100 % v případě nástroje, jenž je uváděn v pasivech, navíc nespadá do žádné kategorie podpor uvedených v bodu 4.3 rámce.
(120)
Protože finanční družstva nejsou finančními institucemi pro účely sdělení o bankovnictví z roku 2008, podporu je nutno posuzovat přímo na základě Smlouvy (84). Ke splnění obecných kritérií slučitelnosti stanovených v čl. 107 odst. 3 Smlouvy musí opatření dodržet tyto podmínky (85):
a) Vhodnost opatření podpory : podpora musí být správně zaměřena, aby mohl být skutečně dosažen cíl, tj. odstranění vážné poruchy v hospodářství, což není splněno, pokud dotčené opatření nepředstavuje vhodný prostředek k odstranění poruchy.
b) Nezbytnost : výše a forma opatření musí být nutné pro dosažení cíle. Výše opatření podpory tak musí být stanovena na minimum nezbytné pro dosažení cíle a jeho forma musí být co nejvhodnější pro odstranění poruchy v hospodářství.
c) Proporcionalita : pozitivní důsledky opatření musí odpovídajícím způsobem vyrovnávat narušení hospodářské soutěže tak, aby byla tato narušení omezena na minimum nutné pro dosažení cílů opatření.
(121)
Pokud jde o vhodnost či nevhodnost opatření, Komise zjišťuje, že dopad finančních družstev na hospodářství jako celek je v zásadě odlišný od dopadu tradičních bank, které čelí runům na banky. Pokud by se vkladatelé určité banky rozhodli vybrat své peníze ve stejný okamžik, byla by banka nucena postoupit během krátké doby veškerá svá nelikvidní aktiva („nouzovým prodejem“), což by mělo vážné důsledky pro půjčky reálné ekonomice a mohlo by vyvolat řetězovou reakci v podobě snižování cen aktiv. Finanční družstva naopak půjčky reálné ekonomice neposkytují. Podle svých stanov mají také právo omezit vystupování podílníků (86), takže je v zásadě možno zabránit neřízenému postupování aktiv. Tato skutečnost prokazuje výrazný rozdíl mezi vklady a podíly podílníků z hlediska jejich dopadu na systém.
(122)
Z právního pohledu je také zřejmé, že podílníci finančních družstev jsou podílnici „společnosti s ručením omezeným“. Kvůli tomuto statusu jsou individuální podílníci finančních družstev právně vystaveni možnosti ztráty části nebo celé své investice. Komise v tomto ohledu bere také na vědomí, že guvernér BNB nepotvrdil, že podíly finančních družstev jsou přirovnatelné ke spořicím vkladům úvěrové instituce (87).
(123)
Komise rovněž konstatuje, že postavení individuálních podílníků finančních družstev v „kaskádové struktuře“ (88) v případě likvidace nebo úpadku těchto subjektů se velmi liší od postavení majitelů spořicích účtů v úvěrové instituci. Úvěrové instituce jsou regulované subjekty, u nichž regulační orgán dohlíží na to, aby bylo k dispozici určité množství finančních prostředků. Tyto finanční prostředky umožňují absorbovat první vlnu ztrát v případě likvidace nebo úpadku. Podílníci finančních družstev žádnou podobnou ochranu nemají. V případě likvidace nebo úpadku jsou prvními oběťmi.
(124)
Na základě argumentů uvedených v bodech odůvodnění 121 až 123 dospívá Komise k závěru, že systém pojištění družstev pouze chrání finanční družstva a jeho individuální podílníky před důsledky jejich minulých investic. Nepředstavuje opatření vhodné pro zabránění vážné poruchy v belgickém hospodářství.
(125)
Pokud jde o nezbytnost opatření, Komise připomíná, že Belgie již přijala důležitá opatření, aby zabránila poruše v belgickém hospodářství. Zavedla už jiná opatření na stabilizování finančního systému, a to zejména bank a dalších finančních institucí, do kterých finanční družstva investovala. Belgický systém pojištění vkladů chránil vklady až do výše 100 000 EUR a Belgie pomohla bankám Fortis, KBC, Dexia a Ethias rekapitalizací, vložením finančních prostředků, opatřeními na záchranu znehodnocených aktiv a opatřeními ad hoc. Komise dospívá k závěru, že nebylo nezbytné chránit některé individuální podílníky finančních družstev, která jsou vlastně společnostmi s ručením omezeným.
(126)
Pokud jde o dopis guvernéra BNB, o kterém se zmiňuje Belgie, Komise konstatuje, že tento dopis je z října roku 2011, tedy po 10. říjnu roku 2008, kdy bylo opatření oznámeno, a že se v něm neuvádí, že opatření je nezbytné pro zabránění vážné poruchy v belgickém hospodářství, ale je uvedena pouze ta skutečnost, že by mělo umožnit (89) omezit negativní důsledky (systémové) krize. Pokud jde o dopis Výboru pro finanční stabilitu, Komise konstatuje, že se pouze zmiňuje o rozšíření krytí systému pojištění vkladů a o zavedení systému pojištění pojišťovacích produktů „třídy 21“.
(127)
Pokud jde o proporcionalitu opatření, Komise konstatuje, že způsob, jakým bylo opatření pojato, nechrání dostatečně proti nepříznivému výběru (90). Dobrovolné členství v systému pojištění družstev ve spojení se zřejmou neexistencí splnění podmínky životaschopnosti jsou podnětem k tomu, aby se systému využilo v okamžiku, kdy je zřejmé, že dojde k pojistnému plnění. Při takovém scénáři může příjemce využít pojištění a přitom se ve velké míře vyhnout placení pojistného až do posledního okamžiku před likvidací.
(128)
Komise rovněž soudí, že systém pojištění družstev narušuje neoprávněně běžné fungování trhu. Opatření umožnilo skupině ARCO ochránit své postavení na trhu strukturovaných retailových finančních produktů, což mělo nebo mohlo mít negativní dopad na podíl na trhu a ziskovost konkurentů skupiny ARCO, kteří nemohli využívat systému pojištění družstev.
(129)
Závěrem proto nelze považovat opatření za slučitelné s vnitřním trhem, protože není vhodné, nezbytné a ani přiměřené cílům uplatnění čl. 107 odst. 3 písm. b) Smlouvy a protože nespadá do oblasti působnosti žádného z ustanovení, kterými se řídí slučitelnost státních podpor s vnitřním trhem.
4.5. Výpočet částky podpory
(130)
Pro výpočet výše výhody, již je nutno získat od skupiny ARCO zpět, Komise zohledňuje tyto parametry a skutečnosti (91):
-
nejvyšší možný odliv finančních prostředků stanovený ve stanovách skupiny ARCO, který představuje 10 % celkového kapitálu nebo 10 % podílníků (92),
-
skutečnost, že systém pojištění družstev kryje pouze individuální podílníky,
-
zvláštní pojetí systému pojištění družstev, v němž na jedné straně byla účast dobrovolná, což ponechávalo finančním družstvům volnost rozhodování, zda se jej účastní či neúčastní, a které na druhé straně zůstávalo otevřené finančním družstvům, která představovala vysoké riziko úpadku či likvidace (v tomto konkrétním případě schválily dne 8. prosince 2011 valné hromady družstev ARCOFIN, ARCOPAR a ARCOPLUS krátce po jejich přijetí do systému návrh jejich správní rady na dobrovolnou likvidaci společností),
-
skutečnost, že dávno před vyhlášením dobrovolné likvidace skupiny ARCO se tato skupina nacházela v kritické finanční situaci, protože, jak je uvedeno v bodech odůvodnění 38, 44 a 82, investovala ve velké míře do akcií banky Dexia, kterou musely Lucembursko, Francie a Belgie zachránit na podzim roku 2008 před úpadkem, což mělo za následek, že výrazné snížení hodnoty akcií banky Dexia nadále oslabilo finanční postavení skupiny ARCO, a to zejména proto, že skupina financovala svoji účast na záchraně banky Dexia převzetím části jejího dluhu,
-
skutečnost, že skupina ARCO zaplatila v roce 2011 vstupní příspěvek („vstupní poplatek“) a roční pojistný příspěvek.
(131)
Výhodu, kterou skupina ARCO získala, spočívala v ochraně proti odlivu finančních prostředků, který by mohla zastavit pouze uplatněním ustanovení svých stanov po dosažení stropní hodnoty ve výši 10 % (93) svého kapitálu nebo 10 % svých podílníků. K odlivu kapitálu nebo výstupu členů v takové míře mohlo dojít, jakmile by se skupina ARCO ocitla v předlužení nebo byla zapojena do procesu úpadku či likvidace, a to objektivně nebo spíše subjektivně, jak tomu bylo v některých případech hromadného vybírání vkladů (94), v okamžiku, kdy by její podílníci usoudili, že nepředstavuje bezpečnou investici, a to například kvůli velké expozici vůči finanční situaci a tržní hodnotě banky Dexia.
(132)
Pro výpočet výhody, kterou skupina ARCO získala, volí Komise konzervativní přístup (95) a zohledňuje možný odliv finančních prostředků pouze za jedno roční období místo několika. Tímto postupem by měl výsledek výpočtu vyjadřovat minimální dopad systému pojištění družstev, ačkoliv pojištění mohlo ve skutečnosti pomoci skupině ARCO odvrátit také několik vln odlivu finančních prostředků nebo vystupování členů až do povolené horní hranice. Stanovy skupiny ARCO umožňovaly družstvu pozastavit odliv finančních prostředků buď po vybrání 10 % kapitálu, nebo po vystoupení 10 % podílníků. Pro účely výpočtu výše podpory Komise předpokládá, že by skupina ARCO zvolila nejúčinnější možnost, to znamená možnost zachovat si kapitál na co nejvyšší úrovni. Pokud jde o možnost vystoupení podílníků, Komise bude vycházet z nejnižšího počtu individuálních podílníků za období, během nějž výhoda vznikla (tj. období začínající dne 10. října 2008), což představuje další konzervativní předpoklad, a těmto podílníkům přidělí průměrný kapitálový podíl během dotčeného roku. U možnosti odlivu finančních prostředků bude Komise rovněž vycházet z roku, během nějž byl kapitál na své nejnižší úrovni.
(133)
Komise rovněž zohledňuje, že výhoda, kterou opatření poskytlo, byla částečně omezena skutečností, že skupina ARCO, kterou tvořily tři právní subjekty ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS, musela zaplatit jediný vstupní poplatek a pojistný poplatek za jeden rok, ačkoliv k těmto platbám došlo až na podzim roku 2011 těsně předtím, než skupina ARCO vyhlásila dobrovolnou likvidaci.
(134)
Výše výhody získané díky opatření je tedy nejnižší z částek vyplývajících z těchto dvou výpočtů: a) 10 % kapitálu roku, během nějž byla jeho úroveň nejnižší za období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011, s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků; a b) 10 % nejnižšího počtu podílníků během období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011 vynásobených průměrným podílem na kapitálu v držení každého podílníka během stejného roku s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků.
(135)
V absolutním vyjádření roste s uplývajícím časem pravděpodobnost, že investoři stáhnou své finanční prostředky, což ztěžuje výpočet úroků, které je nutno zaplatit za poskytnutou výhodu. Aby se zaručila kompenzace celkové částky výhody, kterou získala skupina ARCO, a zároveň bylo členskému státu umožněno mít funkční metodu pro výpočet úrokové sazby použitelné na vrácení podpory (96), Komise soudí, že výhoda byla dostupná ve svém celku nejméně od 8. prosince 2011, a požaduje, aby částky, které je nutno vrátit, byly zúročeny počínaje dnem 8. prosince 2011 a až do jejich skutečného vrácení.
(136)
Za účelem ověření výpočtu výše podpory žádá Komise Belgii, aby jí poskytla seznam s uvedením počtu podílníků družstev ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS evidovaných na konci každého roku za období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011.
(137)
Ve svých dodatečných poznámkách předložených více než rok a půl po uplynutí lhůty pro podání připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení nepředkládají belgické orgány žádné nové skutečnosti. Zdůrazňují, že Komise nemůže zakázat plnění pojištění poskytnutého individuálním podílníkům. Údajně nemůže vyzvat stát, aby pozastavil veškeré platby v rámci systému pojištění družstev a ani aby získal zpět platby provedené v rámci tohoto systému ve prospěch individuálních podílníků.
(138)
Na podporu této připomínky připomínají belgické orgány, že se u individuálních podílníků nejedná o podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a soudí, že plnění pojištění ve prospěch individuálních podílníků nemá údajně žádný dopad na skupinu ARCO nebo na vyhlídky Belgie získat zpět podporu.
(139)
V odpovědi Komise uvádí, že částky, jejichž navrácení toto rozhodnutí nařizuje, jsou skutečně podporou ve prospěch skupiny ARCO.
(140)
Zdůrazňuje, že podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy zjištění, že podpora poskytnutá státem není slučitelná s vnitřním trhem, stačí, aby nařídila státu její zrušení (97). Belgické orgány tak nemohou tvrdit, že zákaz provedení pojištění označeného za neslučitelnou podporu, by měl být v rozporu s právem Unie.
(141)
Belgické orgány proto měly dodržet výzvu obsaženou v rozhodnutí o zahájení řízení a přerušit veškeré provádění předmětného opatření, což znamená, že se neměla provést žádná platba.
(142)
Je proto rovněž odůvodněné, aby Belgie nadále neprováděla žádné platby v rámci opatření podpory.
Závěr
(143)
Komise shledává, že systém pojištění družstev představuje státní podporu ve prospěch družstev ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS, která byla protiprávně provedena Belgií v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Je proto zapotřebí, aby Belgie zrušila právní předpisy, z nichž vychází systém pojištění družstev (zejména zákon ze dne 14. dubna 2009 a královský dekret ze dne 10. října 2011), a získala zpět poskytnutou výhodu od družstev ARCOPAR, ARCOFIN a ARCOPLUS,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém pojištění družstev protiprávně přijatý Belgií v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie ve prospěch finančních družstev skupiny ARCO, a to zejména ve prospěch družstev ARCOFIN, ARCOPLUS a ARCOPAR, je neslučitelný s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Belgie je povinna vyžadovat od příjemců navrácení poskytnuté protiprávní podpory uvedenou v článku 1, jejíž výše odpovídá nejnižší výsledné částce těchto dvou výpočtů:
a.
10 % kapitálu z roku, během nějž byla jeho úroveň nejnižší za období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011, s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků; nebo
b.
10 % nejnižšího počtu podílníků během období mezi 10. říjnem 2008 a 8. prosincem 2011 vynásobených průměrným podílem na kapitálu v držení každého podílníka během stejného roku s odečtením celkové částky již uhrazených poplatků.
2. K částkám, které je nutno vrátit, se přičítají úroky počínaje dnem 8. prosince 2011 až do jejich skutečného vrácení.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (98).
4. Belgie nebude nadále provádět žádné platby v rámci opatření podpory uvedené v článku 1, a to počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Belgie zruší opatření podpory uvedené v článku 1, neboť se jedná o opatření neslučitelné s vnitřním trhem.
2. Navrácení podpory uvedené v článku 1 se provede s okamžitým účinkem.
3. Belgie zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Belgie Komisi tyto informace:
a.
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření pro splnění tohoto rozhodnutí;
b.
doklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Belgie bude Komisi informovat o vývoji vnitrostátních opatření přijatých s cílem vykonat toto rozhodnutí až do úplného navrácení podpory uvedené v článku 1. Na žádost Komise předloží Belgie neprodleně informace o již přijatých a plánovaných opatřeních pro splnění tohoto rozhodnutí. Rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již byly získány od příjemců zpět.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Belgickému království.
V Bruselu dne 3. července 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 3. srpnja 2014.
o državnoj pomoći SA.33927 (12/C) (ex 11/NN)
koju je provela Belgija - Sustav osiguranja za zaštitu udjela fizičkih osoba udjeličara u financijskim zadrugama
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014)1021)
(Vjerodostojni su samo tekstovi na francuskom i nizozemskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/686/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama da dostave svoje primjedbe, u skladu s navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir dobivene odgovore,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Dopisom od 7. studenoga 2011. Belgija je obavijestila Komisiju da je uvela program osiguranja („program osiguranja zadruga” ili „mjera”) za zaštitu udjela fizičkih osoba udjeličara u odobrenim zadružnim društvima koja podliježu nadzoru središnje banke Banque nationale de Belgique („BNB”) ili koja su uložila najmanje polovinu svoje imovine u instituciju koja podliježe takvom nadzoru („financijske zadruge”).
(2)
Dopisom od 6. prosinca 2011. Komisija je Belgiji naznačila da mjera potencijalno predstavlja nezakonitu državnu potporu (2) i pozvala ju je da se suzdrži od daljnjeg djelovanja u svrhu provedbe mjere. Komisija je pozvala Belgiju da joj priopći svoje primjedbe o prethodnim zaključcima Komisije, što je Belgija učinila dopisom od 22. prosinca 2011.
(3)
Odlukom od 3. travnja 2012. („odluka o pokretanju postupka”) Komisija je obavijestila Belgiju da je pokrenula postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („Ugovor”) u pogledu mjere i Belgiji je naložila da, u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ) 659/1999 (3), obustavi ovu mjeru dok Komisija ne donese odluku o spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem. Komisija je od Belgije zatražila da smjesta prestane s djelovanjem u cilju nastavka provedbe programa osiguranja zadruga i da se suzdrži od plaćanja u okviru mjere. Odluka Komisije o pokretanju postupka - kojom je Komisija ujedno pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe u pogledu mjere - objavljena je u Službenom listu Europske unije (4).
(4)
Dopisima od 24. travnja 2012. i 31. svibnja 2012. Belgija je zatražila dodatni rok za odgovor na odluku o pokretanju postupka; Komisija na to nije imala primjedbi. Dopisom od 18. lipnja 2012. Belgija je poslala svoje primjedbe kao odgovor na odluku o pokretanju postupka u kojem je, među ostalim, priložila dopis guvernera BNB-a od 7. listopada 2011. naslovljen na belgijskog ministra financija.
(5)
Grupa Arco („ARCO”) (5) dostavila je 17. kolovoza 2012. svoje primjedbe u odgovoru na odluku o pokretanju postupka. Komisija je 29. kolovoza 2012. taj dokument proslijedila Belgiji i time je toj državi članici dala priliku da odgovori na primjedbe grupe ARCO. Belgija je, međutim, 16. listopada 2012. navela da neće iskoristiti tu mogućnost.
(6)
Komisija je postavila dopunska pitanja o mjeri, posebno 17. rujna 2012. i 24. srpnja 2013., na koja je Belgija odgovorila 5. prosinca 2012. i 20. rujna 2013.
2. PREGLED ČINJENICA
2.1. Nastanak prijavljene mjere
(7)
Institucija sustava osiguranja bila je povezana s mjerama spašavanja u jednom drugom predmetu državne potpore.
(8)
Dexia je 30. rujna 2008. najavila povećanje kapitala od 6,4 milijarde EUR, koje su upisali njezini postojeći dioničari (među kojima i ARCO) te belgijska, francuska i luksemburška tijela. Pred posebnim povjerenstvom belgijskog parlamenta koje je bilo zaduženo ispitati okolnosti razgradnje banke Dexia („povjerenstvo Dexia”) belgijski ministar financija koji je bio nadležan u vrijeme dodjele državne potpore banci Dexia 2008. objasnio je da je, nakon zahtjeva za intervenciju u korist grupe ARCO, već u rujnu/listopadu 2008. postojala politička odluka da se uspostavi sustav osiguranja za zadruge. Objašnjeno je da je, radi postizanje sporazuma o banci Dexia, Vlada istodobno morala donijeti odluku o grupi ARCO i društvu Ethias (6). Iz izjava sadašnjeg belgijskog ministra financija proizlazi da je obveza preuzeta 2008. da bi grupa ARCO pristala sudjelovati u spašavanju banke Dexia (7).
i. Priopćenja za tisak
(9)
Belgijska je vlada 10. listopada 2008. priopćenjem za tisak službe ministra financija objavila da je donijela sljedeću odluku:
-
povećati pokriće koje pruža postojeći sustav osiguranja depozita u pogledu kreditnih ustanova s 20 000 na 100 000 EUR,
-
uspostaviti sličan sustav za druge financijske proizvode (osobito za proizvode životnog osiguranja iz „grane 21” (8) i udjele financijskih zadruga) (9).
(10)
U zajedničkom priopćenju za tisak od 21. siječnja 2009. predsjednik Vlade i ministar financija potvrdili su obvezu koju je preuzela prethodna vlada (10) o uvođenju programa osiguranja zadruga (11). Istog je dana grupa ARCO na svojim internetskim stranicama objavila ovo priopćenje za tisak belgijske vlade. Suprotno tome, druge su se financijske zadruge distancirale od analogije između depozita i udjela u financijskim zadrugama, koja podupire sustav osiguranja zadruga (12).
ii. Zakonodavni postupak
(11)
Belgijski parlament izglasao je 15. listopada 2008. zakon (13) koji je omogućio belgijskoj vladi poduzimanje mjera u cilju promicanja financijske stabilnosti. Belgija je 14. studenoga 2008. (14) objavila Kraljevsku odluku kojom je iznos zaštićen sustavom osiguranja uloga u kreditnim ustanovama utvrđen na 100 000 EUR te je uveden sustav osiguranja sličan onome za proizvode životnog osiguranja iz „grane 21”. Odbor za financijsku stabilnost prethodno je donio 29. listopada 2008. pozitivno mišljenje o tom nacrtu Kraljevske odluke (15).
(12)
Belgija je 14. travnja 2009. (16) izmijenila zakon od 15. listopada 2008. da bi dopustila Vladi da putem Kraljevske odluke uspostavi sustav osiguranja uplaćenog kapitala za povrat fizičkim osobama udjeličarima njihova udjela u kapitalu financijskih zadružnih društava. Kraljevskom odlukom od 10. listopada 2011. (17) Belgija je izmijenila Kraljevsku odluku od 14. studenoga 2008. Kraljevska odluka od 10. listopada 2011. sadržava dodatne tehničke pojedinosti o sustavu osiguranja zadruga.
(13)
Guverner BNB-a napisao je 7. listopada 2011. tadašnjem ministru financija dopis u cilju davanja mišljenja o (nacrtu) Kraljevskoj odluci od 10. listopada 2011., što je potreban postupak na temelju zakona kojim se utvrđuje institucionalni status BNB-a (18). U tom pismu guverner primjećuje da Vlada može zakonito donijeti Kraljevsku odluku o sustavu osiguranja zadruga „u slučaju iznenadne krize na financijskim tržištima ili u slučaju ozbiljne prijetnje sistemske krize”. Guverner zaključuje da se čini da okolnosti odgovaraju takvim uvjetima i da bi sustav osiguranja zadruga omogućio smanjivanje posljedica takve krize (19). Istodobno se, međutim, izrazito susteže zauzeti stajalište o tome jesu li udjeli fizičkih osoba udjeličara u financijskim zadrugama ulozi po naravi (20). Navodi i da bi mjera mogla uzrokovati probleme usklađenosti s pravilima o državnim potporama (21) te izražava zabrinutost u pogledu neobveznosti sustava osiguranja zadruga, koja bi mogla dovesti do problema „nepovoljnog odabira” (22).
(14)
Sva tri zadružna društva grupe ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR i ARCOPLUS) podnijela su 13. listopada 2011. zahtjev za pristupanje programu osiguranja zadruga. Belgijska vlada prihvatila je taj zahtjev Kraljevskom odlukom od 7. studenoga 2011. (23). U okviru tog zahtjeva ARCO je uplatio i doprinose u ukupnom iznosu od 2,05 milijuna EUR (24).
(15)
Glavne skupštine ARCOFIN-a, ARCOPAR-a i ARCOPLUS-a usvojile su 8. prosinca 2011. prijedlog njihovog upravnog odbora da pristupe dobrovoljnoj likvidaciji društava.
2.2. Direktiva 94/19/EZ o sustavima osiguranja depozita
(16)
Člankom 3. Direktive 94/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (25) svaku se državu članicu obvezuje da:
„[…] osigura unutar svog državnog područja uvođenje i službeno priznanje jednog ili više sustava osiguranja depozita. Osim u [određenim] situacijama […], nijedna odobrena kreditna institucija (26) u državi članici […], ne može primati depozite (27) ako nije član takvog sustava.”
(17)
Belgija je 1998. prenijela Direktivu 94/19/EZ u nacionalno pravo i uspostavila sustav osiguranja depozita koji pokriva sve depozite istog ulagača u slučaju neraspoloživosti. Belgijski sustav osiguranja depozita povjeren je fondu za osiguranje depozita. Kraljevskom odlukom od 14. studenoga 2008. Belgija je zatim osnovala „poseban fond za zaštitu depozita” koji pokriva naknadne inicijative Belgije (28).
(18)
Isprva je člankom 7. Direktive 94/19/EZ bilo predviđeno da svi depoziti istog ulagača trebaju biti pokriveni do iznosa od 20 000 EUR. Na sastanku od 7. listopada 2008. vijeće Ecofin-a prihvatilo je povećanje osiguranja depozita predviđenih u Direktivi 94/19/EZ. Prema njegovom priopćenju za tisak, bilo je potrebno da:
„sve države članice daju u početnom razdoblju od najmanje jedne godine osiguranje za depozite pojedinaca čiji je najmanji iznos 50 000 EUR, uzimajući na znanje da su brojne države članice odlučile taj najmanji iznos povećati na 100 000 EUR. Podupiremo namjeru Komisije da hitno predstavi primjereni prijedlog koji će promicati konvergenciju sustava osiguranja depozita” (29).
(19)
U pogledu pokrića, člankom 2. Direktive 94/19/EZ predviđeno je da se sustavima osiguranja ne štite instrumenti vlastitih sredstava kreditnih institucija (30).
(20)
Direktivom 2009/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (31) podignuta je razina osiguranja sustava osiguranja depozita (najprije na najmanje 50 000 EUR, potom načelno na najmanje 100 000 EUR i najviše na dan 31. prosinca 2010.).
(21)
Direktivom 97/9/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (32) predviđena je naknada štete za investitore u slučaju kad investicijsko poduzeće nije u stanju vratiti imovinu koja pripada nekom investitoru. Ta je naknada štete raspoloživa primjerice u slučaju prijevare ili nemara u poduzeću ili u slučaju pogreške ili problema u njezinim sustavima. Ipak, sustavi naknade štete za investitore ne pokrivaju rizike povezane s ulaganjem (na primjer kada investitor kupi dionice koje potom izgube na vrijednosti).
2.3. Belgijski zakonski okvir za zadružna društva
(22)
Belgijskim Zakonikom o trgovačkim društvima (33), a osobito njegovim člancima od 350. do 436., utvrđen je zakonski okvir zadružnih društava. Predviđeno je da zadružno društvo treba u svom statutu izabrati oblik „društva s ograničenom odgovornošću” (gubici dioničara ne mogu biti veći od njihovih uloga) ili „društva s neograničenom odgovornošću” (dioničari osobno odgovaraju za dugovanja društva i stoga mogu izgubiti više od iznosa njihovog ulaganja u kapital).
(23)
Belgijskim Zakonikom o trgovačkim društvima (a osobito njegovim člancima 362., 364., 366., 367. i 374.) dopuštena su određena ograničenja u pogledu prenosivosti udjela u zadružnom društvu. Udjeli u zadružnom društvu mogu se slobodno prenositi na druge udjeličare zadružnog društva, ali statut zadružnog društva može uvjetovati te prijenose. Prijenosi na treće osobe mogu biti izvršeni samo pod uvjetima i na osobe određene člankom 366. belgijskog Zakonika o trgovačkim društvima.
(24)
Belgijskim Zakonikom o trgovačkim društvima (članak 367.) predviđeno je i da udjeličari zadružnog društva imaju pravo odstupiti iz zadružnog društva samo u prvih šest mjeseci poslovne godine. Kada je to pravo ostvareno, člankom 374. belgijskog Zakonika o trgovačkim društvima predviđeno je da udjeličar ima pravo primiti onu vrijednost svojih udjela koja proizađe iz bilance poslovne godine.
(25)
Dok je belgijskim Zakonikom o trgovačkim društvima određen opći okvir za zadružna društva, Kraljevskom odlukom od 8. siječnja 1962. (34) utvrđeni su kriteriji za „odobrena zadružna društva” (35). Konkretno, odobreno zadružno društvo ne može u spekulativne svrhe odbiti učlanjenje udjeličara ili proglasiti njihovo isključivanje; svi udjeli u kapitalu društva bez obzira na njihovu vrijednost daju ista prava; svi udjeličari imaju jednako pravo glasa na godišnjim skupštinama dioničara (GSD); GSD treba odrediti članove upravnog odbora i revizore; operativni višak (dobiven nakon odbitka svih troškova) može biti dodijeljen udjeličarima samo razmjerno transakcijama koje su proveli s društvom, a dividenda na udjele u kapitalu ne smije prelaziti određeni postotak utvrđen Kraljevskom odlukom.
(26)
Člankom 21. belgijskog Poreznog zakonika predviđeno je da dividende odobrenih zadružnih društava budu oslobođene oporezivanja do određenog iznosa (36).
2.4. Opis mjere
(27)
Sustavom osiguranja zadruga pokriven je kapital (a ne eventualni dobitci) koji su uplatile fizičke osobe zadružnih društava u iznosu do 100 000 EUR.
(28)
Za razliku od onoga što je predviđeno u pogledu sustava osiguranja depozita za kreditne institucije, pristupanje sustavu osiguranja zadruga je neobvezno.
(29)
Ako financijske zadruge žele sudjelovati u sustavu osiguranja zadruga, trebaju to zatražiti od ministra financija. Vijeće ministara ima mjesec dana za odlučivanje o zahtjevu za sudjelovanje financijske zadruge u sustavu osiguranja zadruga te, ako je potrebno, utvrđuje određene uvjete. Ti uvjeti mogu uključivati:
(a)
obvezu rezerviranja budućih javnih ponuda institucionalnim dioničarima;
(b)
obvezu svih institucionalnih dioničara da ne povuku ni jednu dionicu niti iznos uplaćen u zadružno društvo te da ne odstupi kao dioničar, osim kroz prijenos dionica; i
(c)
najviše 4,5 % godišnje na kamate koje se isplaćuju dioničarima.
(30)
Kada je financijska zadruga zatražila pokriće osiguranjem, mora ostati u sustavu godinu dana. Nakon isteka tog roka, zadruga može okončati svoje sudjelovanje uz otkazni rok od tri mjeseca. Neće moći povratiti uplaćene doprinose u bilo kojem obliku. Ako zadruga odluči izaći iz sustava osiguranja zadruga, mora čekati tri godine prije nego što može u njemu iznova sudjelovati.
(31)
Mjera pokriva samo dionice zadruga koje su izdane prije stupanja na snagu Kraljevske odluke od 10. listopada 2011.
(32)
Sustav osiguranja zadruga namijenjen je dioničarima koji su fizičke osobe, a ne institucionalnim dioničarima financijskih zadruga.
(33)
Posebni fond za zaštitu financira se:
i.
godišnjim doprinosom koji iznosi 0,15 % zaštićenog iznosa (čiji su obveznici svi sudionici); i
ii.
jedinstvenom ulaznom naknadom koja iznosi 0,10 % zaštićenog iznosa (čiji su obveznici zadruge).
(34)
Osim toga, financijske zadruge mogu biti obvezne uplatiti posebnom fondu za zaštitu i doprinos za dobitke povezane s kotiranim dionicama koje drže. Taj doprinos može dosegnuti 10 % razlike između prodajne cijene dotičnih dionica (ili, ako nema prodaje u razdoblju od tri godine nakon prestanka sustava zaštite, srednjeg burzovnog tečaja pri zatvaranju dotične dionice tijekom razdoblja od 30 dana prije isteka treće godine) i referentne cijene koju su odredila tijela u vrijeme kada financijska zadruga pristupa sustavu osiguranja zadruga.
(35)
Posebni fond za zaštitu počinje izvršavati uplate ako je financijska zadruga u stečaju ili je tijelo financijskog nadzora obavijestilo navedeni fond da financijska zadruga više ne može isplatiti svoje dioničare koji se žele povući.
(36)
Ako posebni fond za zaštitu nema dovoljno sredstava za interveniranje, Caisse des dépôts et consignations, javno tijelo bez zakonskog statusa, predujmljuje potrebna sredstva. Ovisno o tome je li institucija u poteškoćama obvezna sudjelovati ili je riječ o financijskoj zadruzi, taj će predujam biti kasnije vraćen uz doznaku:
-
50 % godišnjih doprinosa čiji su obveznici institucije koje moraju sudjelovati,
-
posebnog godišnjeg doprinosa čiji su obveznici financijske zadruge (čije je sudjelovanje neobvezno).
(37)
Ako posebni fond za zaštitu intervenira, preuzima prava fizičkih osoba dioničara zadruge te dobiva isti status kao i drugi dioničari. Ovdje je riječ o razlici u odnosu na sustav osiguranja depozita za kreditne institucije, kojim je predviđeno da fond stekne jednak status kakav imaju drugi vjerovnici dotičnog društva.
2.5. Opis grupe ARCO
(38)
Isprva, grupa ARCO bila je dioničar Artesia Banking Corporation NV (dalje u tekstu „Artesia”), koja je držala 100 % banke BACOB i 82 % osiguravajućeg društva DVV. Nakon spajanja društva Artesia s bankom Dexia 2001. godine, ARCO je postao glavni dioničar banke Dexia s udjelom od gotovo 15 % (37).
(39)
ARCO je naziv grupe koja okuplja ARCOPAR, ARCOPLUS i ARCOFIN, sva odobrena zadružna društva (38). ARCO ima više od 800 000 članova, od kojih su 99 % fizičke osobe. Kapital koji drže dioničari fizičke osobe u društvima ARCOPAR, ARCOPLUS i ARCOFIN iznosi redom 1,3 milijarde EUR, 46 milijuna EUR i 140 milijuna EUR.
(40)
Društva ARCOPAR, ARCOPLUS i ARCOFIN svojim su statutima uređena kao društva s ograničenom odgovornošću (39).
(41)
Statuti triju poduzeća sadržavaju odredbe koje se odnose na dioničare koji žele odstupiti.
(42)
Statutom ARCOPAR-a određuje se da, na primjer, zadruga može ograničiti odstupanja ako je više od 10 % ukupnog plasiranog kapitala ili dioničara trebalo nestati tijekom iste poslovne godine (40). Udjeličar koji bi želio odstupiti iz ARCOPAR-a povratio bi svoj kapital. Udjeličari imatelji udjela kategorije A, B i C u ARCOPAR-u (41) imaju i pravo na pričuvu za udio u dobiti (42).
(43)
U članku 35. statuta ARCOPAR-a opisano je na što imaju pravo udjeličari u slučaju likvidacije. Ukratko, ako je nakon plaćanja dugovanja i doprinosa za socijalno osiguranje iznos pozitivan, udjeličari će biti isplaćeni (43).
(44)
Rizici povezani s investicijom u udjele grupe ARCO opisani su, primjerice, u prospektu ARCOPAR-a koji su odobrila belgijska tijela u lipnju 2008., a objavljen je pri transakciji na tržištu kapitala koja je provedena između 7. srpnja 2008. i 30. rujna 2008. U prospektu je jasno navedeno da je dobit banke Dexia predstavljala više od 69 % neto dobiti ARCOPAR-a za poslovne godine 2005./2006., 2006./2007. i 2007./2008. U prospektu je spomenut i rizik od masovnog odstupanja te je naglašeno da udjeličari u slučaju likvidacije mogu sve izgubiti. Istodobno, u godišnjim je izvještajima društva bilo jasno navedeno da je društvo ARCO povećalo svoju stopu zaduženosti zajmom uzetim radi ulaganja (44).
2.6. Razlozi za pokretanje postupka
(45)
U svojoj odluci o pokretanju postupka Komisija je prethodno zaključila da je prijavljena mjera zadovoljila četiri (kumulativna) kriterija u pogledu državne potpore te da dvoji da se mjera može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem.
(46)
Komisija je ocijenila da je mjera pripisiva Belgiji uzevši u obzir da je mjera financirana iz posebnog fonda za zaštitu. U tu je svrhu Komisija utvrdila da je belgijsko zakonodavstvo utvrđivalo doprinos koji sudionici moraju uplatiti u poseban fond za zaštitu i utvrđivalo je način na koji će se tim fondovima koristiti. Osim toga, Komisija je primijetila da bi Caisse des dépôts et consignations predujmljivala, ako bi to bilo potrebno, kapital u poseban fond za zaštitu. Komisija se pitala kako će novac biti vraćen Caisse des dépôts et consignations, jer nije bilo sigurno da su određene financijske zadruge imale dovoljno financijskih sredstava. Pitala se i je li neobveznost sudjelovanja financijskih zadruga sprečavala učinkovito refinanciranje posebnog fonda za zaštitu.
(47)
Komisija je zaključila da se financijske zadruge mogu smatrati poduzećima i da im je mjera davala selektivnu prednost. U pogledu selektivne prednosti, čini se da je program osiguranja zadruga pomogao zadrugama da privuku novi kapital ili da sačuvaju svoj postojeći kapital tako što je uvjerio postojeće udjeličare da se ne povuku iz financijske zadruge. Takva je zaštita bila posebno korisna u razdobljima financijske neizvjesnosti, poput onog između jeseni 2008. i dana donošenja Kraljevske odluke, kada su financijske zadruge bile učinkovito zaštićene od znatnih isplata zbog izlaska udjeličara.
(48)
Komisija je primijetila da je zaštita bila proširena i da Belgija nije uzimala u obzir financijsko zdravlje financijske zadruge kandidata u trenutku kada je odobravala njezin ulazak u sustav osiguranja zadruga. U primjeru grupe ARCO, financijskim je zadrugama odobravano pristupanje u sustav osiguranja zadruga premda su već bile nelikvidne i naposljetku su ubrzo započele postupak likvidacije.
(49)
Komisija je zaključila i da je mjera narušila tržišno natjecanje s obzirom na to da su financijske zadruge bile konkurenti na tržištu maloprodajnih investicijskih proizvoda na kojem su imale selektivnu prednost koju ostali sudionici na tržištu koji nude slične proizvode nisu imali.
(50)
Komisija je, uz to, ocijenila da je sustav osiguranja zadruga utjecao na trgovinu u Uniji. Naime, brojni međunarodni dobavljači investicijskih proizvoda prisutni su na belgijskom tržištu i ne mogu očekivati isti udjel u tržištu poput onoga koji može očuvati financijska zadruga zahvaljujući toj mjeri.
(51)
Komisija se pitala mogu li se financijske zadruge smatrati financijskim ustanovama i je li se taj čimbenik odrazio na primjenljivost Komunikacije o bankarstvu iz 2008. (45). Komisija je zaključila da, s obzirom na to da se čini da financijske zadruge nisu financijske ustanove u smislu Komunikacije o bankarstvu iz 2008., potporu treba ocjenjivati izravno u svjetlu Ugovora.
(52)
Konkretno, da bi bila spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) Ugovora, mjera mora biti nužna, prikladna i razmjerna. Komisija je dvojila o usklađenosti mjere s ova tri kumulativna kriterija. Pitala se je li zaštita udjeličara financijskih zadruga nužna da bi se izbjegli ozbiljni poremećaji u belgijskom gospodarstvu. U pogledu potencijalnih posrednih učinaka, Komisija je primijetila da je Belgija već bila uvela više mjera (poput povećanja pokrića u okviru sustava osiguranja depozita na 100 000 EUR i davanja državnih potpora u različitim oblicima za više banaka (rekapitalizacije, injekcije likvidnosti, mjere za spašavanje imovine umanjene vrijednosti i druge ad hoc mjere)). Stoga nije vidjela zašto bi, uz sve te mjere, trebalo zaštititi udjeličare financijskih zadruga.
(53)
Komisija se pitala je li prikladno zaštititi udjeličare financijskih zadruga. U tom pogledu, primijetila je da financijske zadruge nisu financijske ustanove i da zbog svoje veličine nemaju sistemsku važnost. Pozvala je Belgiju da objasni kojim su kanalima investicijski gubitci koje su pretrpjeli, na primjer, i ulagači u zajedničke investicijske fondove mogli imati veće negativne posredne učinke na belgijsko gospodarstvo.
(54)
Naposljetku, Komisija je dvojila o razmjernosti mjere. Prvo, Komisija nije držala izvjesnim da bi financijske zadruge u zamjenu za osiguranje uplatile primjerenu naknadu. Drugo, Komisija je primijetila da je sloboda pristupanja u sustav, zajedno s nepostojanjem kontrole održivosti u ulaznoj proceduri koju je predvidjela Belgija, pretpostavljala da financijske zadruge imaju interes pristupiti tek kad budu sigurne da će osiguranje biti izvršeno. To bi moglo dovesti do stanja u kojima bi se korisnici mogli koristiti osiguranjem, a da pritom izbjegavaju za njega platiti. Naposljetku, Komisija se pitala bi li režim osiguranja zadruga nepropisno narušio tržišno natjecanje s obzirom na to da dioničari konkurentskih društava nisu zaštićeni, što financijskim zadrugama olakšava pristup kapitalu i povećava njihov ukupan udjel na maloprodajnom tržištu investicijskih proizvoda.
3. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA NA ODLUKU O POKRETANJU POSTUPKA
3.1. Primjedbe grupe ARCO
(55)
Prema grupi ARCO, belgijska su tijela 10. listopada 2008. odlučila i najavila uspostaviti sustav osiguranja zadruga koji je bio dio većeg paketa (povećanje osiguranja depozita za štedne depozite kreditnih institucija na 100 000 EUR, proširenje sustava osiguranja na proizvode životnog osiguranja iz „grane 21” i na fizičke osobe udjeličare u financijskim zadrugama). Grupa ARCO tvrdila je da je odluka od 10. listopada 2008. izvršena Zakonom od 15. listopada 2008. i Kraljevskom odlukom od 14. studenoga 2008. u pogledu proizvoda iz grane 21 te Zakonom od 14. travnja 2009. i Kraljevskom odlukom od 10. listopada 2011. u pogledu potvrda o vrijednosnim papirima koje su izdale financijske zadruge.
(56)
Grupa ARCO istaknula je da sustav osiguranja zadruga nije državna potpora jer ne daje nikakvu selektivnu prednost financijskim zadrugama. Grupa ARCO rekla je i da je Komisija bila zaključila da režim osiguranja za proizvode osiguravajućih društava iz grane 21 ne sadržava nikakav element državne potpore jer su otvoreni za sva osiguravajuća društva te time nisu selektivni (46). Osim toga, grupa ARCO navodi činjenicu da je sustav osiguranja zadruga otvoren svim financijskim zadrugama pod istim uvjetima te, stoga, nije selektivan.
(57)
U skladu s primjedbama Belgije, grupa ARCO tvrdi da sve osobine udjela u financijskim zadrugama potvrđuju da zadovoljavaju iste potrebe klijenata kao i depoziti te da ih zakonodavac takvima smatra. Grupa ARCO istaknula je da se Belgija bojala efekta širenja. Da Belgija nije uvela sustav osiguranja zadruga, povjerenje investitora bilo bi narušeno i to bi moglo dovesti do panike u pogledu svih štednih proizvoda.
3.2. Primjedbe Belgije
(58)
Belgija je tvrdila da sustav osiguranja zadruga nije zadovoljavao sve kumulativne kriterije za državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora i stoga nije predstavljao državnu potporu. Konkretno, Belgija je potvrdila da nisu bila ispunjena tri kriterija za državne potpore. Ponajprije, Belgija je branila stajalište prema kojem je mjera predstavljala državnu potporu samo fizičkim osobama, a ne poduzećima. Zatim, Belgija je istaknula da mjera nije davala nikakvu selektivnu prednost financijskim zadrugama i naposljetku je potvrdila da mjera nije uzrokovala nikakvo narušavanje tržišnog natjecanja.
(59)
U pogledu argumenta prema kojem potpora nije u korist poduzeća, Belgija je navela da je uobičajeni sustav osiguranja depozita za kreditne institucije, uključujući i njegovo proširenje (odnosno sustav osiguranja zadruga) donesen primjenom i poštovanjem odluka Vijeća ECOFIN-a, izmijenjene Direktive 94/19/EZ i Direktive 97/9/EZ.
(60)
Belgija je branila stajalište prema kojem udjeli koje u financijskim zadrugama posjeduju fizičke osobe imaju osobine depozita, a ujedno se i stječu kao depoziti. Istaknula je sljedeće podatke:
i.
korisnici (fizičke osobe) sustava osiguranja zadruga zaslužuju istu zaštitu kao i deponenti kod drugih institucija u istom sektoru, koje su podvrgnute istoj kontroli;
ii.
zbog poreznih razloga, dividende koje isplaćuju financijske zadruge i kamate plaćene na depozite do utvrđenog iznosa izuzete su od plaćanja poreza na dohodak od pokretnina (47);
iii.
fizičke osobe udjeličari u financijskim zadrugama mogu upisati samo određen maksimalni iznos kapitala u skladu s odredbama statuta financijske zadruge;
iv.
udjeličari u financijskim zadrugama mogu istupiti iz društva samo u prvih šest mjeseci poslovne godine, a udjeličar koji želi odstupiti ne može očekivati dobitke zadruge razmjerno svojem sudjelovanju. Prema Belgiji, vrijednost udjela u zadruzi ne odražava vrijednost imovine povezane s financijskom zadrugom, a udjeli u financijskoj zadruzi općenito ne predstavljaju konkurenciju investicijskim proizvodima, nego jedino podcjelini proizvoda koji već upotrebljavaju državnu potporu (odnosno depoziti i životna osiguranja poput onih iz „grane 21”);
v.
udjeli u financijskim zadrugama registrirani su, a njihova je prenosivost ograničena zakonom (48). Ne mogu se slobodno prodavati radi ostvarivanja dobitaka. Udjeličari u financijskim zadrugama imaju pravo samo na skromnu dividendu (izuzetu od oporezivanja) te na isplatu kada prestanu biti dioničari;
vi.
udjeli u financijskim zadrugama ne mogu se smatrati investicijom u udjele nekog društva ili poduzeća koje kotira na burzi;
vii.
udjeli u financijskim zadrugama ne mogu se smatrati rizičnom investicijom jer udjeličari financijskih zadruga ne mogu očekivati dobitke;
viii.
sustav osiguranja zadruga štiti samo udjele fizičkih osoba (za razliku od institucionalnih dioničara).
(61)
U pogledu nepostojanja selektivne prednosti, Belgija je ukazala da sustav osiguranja zadruga pokriva samo udjele u financijskim zadrugama koji su izdani prije 10. listopada 2011. Belgija je primijetila da se, nakon tog datuma, financijske zadruge više nisu mogle koristiti sustavom osiguranja za ulazak na tržište. Navela je i da grupa ARCO nije izdala niti jedan novi udjel od rujna 2008.
(62)
Belgija je jednako tako zanijekala činjenicu da bi sustav osiguranja zadruga mogao pomoći financijskim zadrugama da održe svoj postojeći kapital. Da bi poduprla taj argument, Belgija je izjavila da je priopćenje za tisak od 10. listopada 2008. bio tek prijedlog strateške inicijative u kojem su se usputno spominjale financijske zadruge. Prema Belgiji, priopćenje za tisak od 10. listopada 2008. nije predstavljalo detaljan sporazum koji je objavljen uz koordinaciju s popratnim priopćenjima za tisak financijskih zadruga. U tom pogledu, Belgija je napravila razliku između svog priopćenja i priopćenja britanskih tijela i društva Lloyds u predmetu Lloyds (49), a na koja se Komisija pozivala u odluci o pokretanju postupka. Belgija je zaključila da priopćenje za tisak od 10. listopada 2008. nije mjera koja može dati selektivnu prednost financijskim zadrugama. U pogledu sljedećeg priopćenja za tisak od 21. siječnja 2009., Belgija je ocijenila da je primjereno da grupa ARCO to priopćenje javnog tijela smjesta stavi na svoje internetske stranice, s obzirom na to da su financijske zadruge (među kojima je ARCO) tada pomno pratile taj predmet.
(63)
Belgija je naglasila činjenicu da bi Komisija trebala imati isti pristup kao u predmetu Ethias i da bi Komisija trebala zaključiti da sustav osiguranja zadruga nije selektivan. Belgija je naglasila i da je poseban status istinskih zadruga već priznao Europski sud u presudi Paint Graphos (50). Posebno je uputila na točku 61. te Odluke iz koje jasno proizlazi da se, uzevši u obzir njihove posebne osobine, načelno ne može smatrati da je činjenično i pravno stanje tih zadružnih društava usporedivo sa stanjem trgovačkih društava.
(64)
Belgija je dostavila i podatke o broju dioničara ARCO-a koji su napustili poduzeće od početka krize. Tijekom poslovnih godina koje su dovele do dobrovoljne likvidacije, broj udjeličara ARCO-a koji su zatražili isplatu svog kapitala iznosio je 9 764 u 2007./2008., 21 150 u 2008./2009. i 23 762 u 2010./2011.
(65)
U pogledu učinaka mjere na narušavanje tržišnog natjecanja, Belgija je rekla da je Komisija trebala u razumnoj mjeri objasniti koji su financijski proizvodi kojima su konkurirali udjeli u financijskim zadrugama, čak iako Belgija priznaje u okviru postupka o državnim potporama da Komisija nije obvezna dati detaljnu definiciju tržišta. U osnovi, Belgija je tvrdila da fizičke osobe udjeličari u financijskim zadrugama uživaju istu razinu zaštite kakvu uživaju investitori u sve slične proizvode depozita/štednje.
(66)
Belgija je objasnila i da sustav osiguranja zadruga služi ostvarenju istog cilja kao i Direktiva 94/19/EZ, odnosno zaštiti depozita štediša fizičkih osoba, očuvanju povjerenja deponenata i poboljšanju stabilnosti financijskih tržišta. Belgija ocjenjuje da sustavi osiguranja depozita drugih država članica pokrivaju ponekad i neklasične depozitne proizvode te je rekla da bi to Komisija trebala uzeti u obzir (51).
(67)
Belgija je naglasila i činjenicu da ako je Komisija trebala zaključiti da sustav osiguranja zadruga predstavlja državnu potporu, ta bi potpora trebala biti smatrana spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) Ugovora. Ocijenila je da nije potrebno odrediti je li ARCO financijska institucija u smislu Komunikacije o bankarstvu iz 2008. Prema Belgiji, ključno pitanje na koje bi Komisija trebala odgovoriti je predstavlja li sustav osiguranja zadruga prikladnu i nužnu intervenciju za sprečavanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu.
(68)
Belgija je branila stajalište prema kojem je mjera nužna, njezini učinci su ograničeni na nužni minimum, a postoje mehanizmi podjele financijskog tereta.
(69)
Prvo, Belgija je naglasila da je sustav osiguranja zadruga bio prikladan i nužan za umirivanje deponenata u Belgiji.
(70)
Belgija je priznala da je bilo teoretski moguće da institucije koje imaju zaštićene depozite u svojim bilancama mogu izvući neizravnu korist od postojanja takvih sustava zaštite, s obzirom na to da oni pridonose izbjegavanju bankovne panike. Međutim, objasnila je da su sustavi osiguranja depozita bili nužni za izbjegavanje bankovne panike i poremećaja financijskih tržišta. Belgija je naglasila i da je sustav osiguranja zadruga bio nužan da bi se izbjeglo smanjenje povjerenja koju javnost ima u belgijski financijski sustav. Činjenica da udjeli u zadrugama imaju temeljne osobine štednih proizvoda i da je više od polovine sredstava koja drže zadruge uloženo u banke ojačava njihove dodirne točke s depozitima te naglašava njihovu važnost za belgijski bankovni sustav. Nekontrolirano neplaćanje financijskih zadruga imalo bi efekt grude snijega na sve financijske institucije i na belgijsko gospodarstvo. Neprimjena iste razine zaštite na udjele u financijskim zadrugama kao na klasične depozite uzrokovala bi isti rizik kao i neprimjena zaštite depozita. To bi imalo velik utjecaj na povjerenje javnosti u sve depozitne proizvode u Belgiji i stvorilo bi sistemski rizik. Kako bi poduprla svoje argumente, Belgija je spomenula činjenicu da je broj udjeličara (fizičkih osoba) u financijskim zadrugama bio visok u odnosu na ukupno stanovništvo Belgije (52).
(71)
Belgija je oštro osporila i terminologiju kojom se Komisija koristila u svojoj Odluci o pokretanju postupka, osobito pojmove „capital instruments” (instrumenti kapitala) i „risk capital” (rizični kapital) koji su upotrijebljeni u uvodnoj izjavi 62., odnosno u bilješci 35.
(72)
Kako bi dokazala nužnost sustava osiguranja zadruga, Belgija je Komisiji dostavila dopise Odbora za financijsku stabilnost i guvernera BNB-a upućene ondašnjem ministru financija, od 29. listopada 2008. (53) i 7. listopada 2011. (54).
(73)
U pogledu spojivosti mjere s pravilima o državnoj potpori, Belgija upućuje prvo na Odluku Komisije o društvu Ethias. Prema njoj, Komisija je dopustila mjere u korist društva Ethias, osobito širenje sustava osiguranja depozita na proizvode iz „grane 21”, koje je smatrala prikladnima i nužnima za izbjegavanje ozbiljnog poremećaja u belgijskom gospodarstvu.
(74)
Drugo, Belgija je ponovila svoje stajalište da je mjera razmjerna. Financijske zadruge dijele teret, osobito kroz svoje doprinose posebnim fondovima za zaštitu. Belgija je ocijenila da je razina naknade za osiguranje bila razborita i slična doprinosima sustava osiguranja drugih zaštićenih institucija. Belgija je osporila činjenicu da je neobveznost sustava osiguranja mogla mjeru učiniti nerazmjernom.
(75)
Belgija je izjavila da kada bi Komisija ipak zaključila da je mjera državna potpora, tada bi trebala smatrati da se radi o potpori likvidaciji koja je spojiva s pravilima o državnoj pomoći. Belgija je navela da je u Kraljevskoj odluci od 7. studenog 2011. jasno određeno da u slučaju likvidacije zadruge posebni fond za zaštitu treba intervenirati i obeštetiti tek nakon što bude podnesen konačan likvidacijski nalog koji je odobrila generalna skupština dotičnih društava.
(76)
Belgija je branila i gledište prema kojem, budući da fizičke osobe nisu poduzeća, nalog Komisije za obustavu nije pokrivao plaćanja u njihovu korist nakon likvidacije ARCO-a.
(77)
Uz to, Belgija je Komisiji podnijela dopunske primjedbe u bilješci od 18. ožujka 2014., nakon zadanog roka.
(78)
Belgija ocjenjuje da Komisija nije mogla zabraniti izvršenje osiguranja danih fizičkim osobama udjeličarima. Nije mogla zahtijevati od države da obustavi plaćanja za sustav osiguranja zadruga niti povratiti uplate u navedeni sustav koje su izvršene u korist fizičkih osoba udjeličara.
(79)
Naime, fizičke osobe udjeličari nisu poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, a izvršenje osiguranja u korist fizičkih osoba udjeličara ne bi imalo nikakva utjecaja na ARCO ili na izglede države Belgije da povrati potpore kojima su se koristila ova društva.
4. OCJENJIVANJE MJERE
4.1. Korisnik mjere
(80)
U uvodnom dijelu, Komisija prije svega podsjeća da je u uvodnoj izjavi 18. odluke o pokretanju postupka potvrdila kako sustav osiguranja zadruga djeluje u korist financijskih zadruga. Međutim, dublji uvod u kronologiju i značajke mjere doveo je do zaključka da je ARCO bio jedini istinski korisnik mjere, kako je opisano u ovom odjeljku.
(81)
U ovom slučaju, Komisija napominje da postoji velika razlika između ARCO-a i ostalih financijskih zadruga koje potencijalno mogu imati koristi od sustava osiguranja zadruga.
(82)
Iz opisa činjenica (55) jasno proizlazi da je sustav osiguranja zadruga od početka bio izrađen po mjeri ARCO-a koji je doživio teškoće zbog ulaganja u banku Dexia. ARCO je naposljetku bio jedina financijska zadruga koja je zatražila sudjelovanje u mjeri.
(83)
Kada je riječ o drugim financijskim zadrugama, Komisija napominje da prihvaćanje sustava osiguranja zadruga nije obvezno, da je Savjet ministara mogao odlučiti o prihvaćanju ili neprihvaćanju neke zadruge u sustav osiguranja zadruga i, u slučaju prihvaćanja, odlučiti o uvjetima, da nijedna druga financijska zadruga nije zatražila pridruživanje sustavu te da su se neke iz njega aktivno isključile. Komisija utvrđuje i da ni jedna druga financijska zadruga nije imala problema s ulaganjima u istoj mjeri u kojoj ih je imao ARCO s bankom Dexia.
(84)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da je istinski korisnik sustava osiguranja zadruga koji obavlja gospodarske djelatnosti upravo ARCO.
4.2. Najava i provedba mjere predstavljaju jednu te istu intervenciju
(85)
Komisija napominje da je Vlada odlučila o mjeri i objavila je 10. listopada 2008. (56). Jasno je da je belgijska vlada donijela odluku o tome kako će ARCO imati koristi od sustava osiguranja zadruga u trenutku kada je 2008. (57) mjera izrađena zbog banke Dexia. Iz drugog priopćenja za tisak od 21. siječnja 2009. proizašlo je više pojedinosti o toj mjeri. Tek je nakon toga počeo pravni prijenos obveze Vlade.
(86)
Komisija napominje kako formulacija i uporabljeni pojmovi („odlučeno”, „obveza”) u priopćenjima za tisak od 10. listopada 2008. i od 21. siječnja 2009. nedvosmisleno svjedoče o preuzetoj obvezi i opravdano dopuštaju pretpostavku da će se mjera provesti.
(87)
Priopćenja za tisak poslana su i službenim kanalima: priopćenje od 10. listopada 2008. poslale su službe ministra financija, dok je ono od 10. siječnja 2009. poslano u ime premijera i ministra financija. Ponovljena slanja tih priopćenja novinarima ojačalo je njihovu skrivenu poruku.
(88)
Komisija napominje kako je već u trenutku slanja priopćenja novinarima 10. listopada 2008. bilo jasno da sustav osiguranja zadruga predstavlja produžetak sustava osiguranja depozita. U priopćenju od 21. siječnja 2009., pak, nalaze se druge tehničke pojedinosti. Čim je priopćenje bilo objavljeno, ARCO ga je objavio i na svojim internetskim stranicama s očiglednom ciljem umirivanja svojih fizičkih osoba udjeličara. Povrh toga, Komisija utvrđuje sukladnost mjere tijekom vremena, s obzirom na to da se nije bitno promijenila između prvobitne najave 10. listopada 2008. i proglašenja konačne Kraljevske odluke.
(89)
U svojoj presudi od 19. ožujka 2013. u spojenim predmetima C-399/10 P i C-401/10 P (58) Sud je potvrdio da se najava mjere i njezina stvarna konačna provedba može smatrati jednom jedinom intervencijom gledajući njihovu kronologiju i krajnji cilj te situaciju poduzeća u trenutku takve intervencije. Isto tako, kad je riječ o predmetnoj mjeri, Belgija je donijela i 10. listopada 2008. objavila mjeru koja je provedena kasnije, s istim ciljem i imajući u vidu prvobitnog ciljnog korisnika. Povrh toga, u svojim odlukama, Komisija je najavu i provedbu smatrala samo jednom mjerom i ocijenila da je ta mjera stvorila prednost od dana njezine najave (59). Naposljetku, belgijski ministar financija na funkciji u svibnju 2014. okvalificirao je predmetnu mjeru obvezom preuzetom 2008. (60).
(90)
Temeljem podataka navedenih u uvodnim izjavama 85.-89., Komisija zaključuje da se najava i provedba sustava osiguranja zadruga mora smatrati jednom te istom mjerom.
4.3. Postojanje potpore
(91)
Kako je navedeno u članku 107. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije „osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(92)
Belgija i ARCO potvrđuju da bi Komisija trebala ispitati je li ARCO imao koristi od neke državne potpore pozivajući se na neku drugu njezinu odluku, onu koja se odnosi na Ethias (61). Međutim, pojam državne potpore je objektivni koncept definiran Ugovorom. Da bi se smatrala državnom potporom, neka mjera mora zadovoljiti sljedeća četiri (kumulativna) kriterija: mora i. je dodijeliti država ili mora proizlaziti iz državnih sredstava; ii. dati selektivnu prednost njezinu korisniku; iii. (potencijalno) narušavati tržišno natjecanje; i iv. utjecati na trgovinu među državama članicama.
(93)
Komisija je obvezna ocijeniti mjeru prema ova četiri kriterija (vidjeti uvodne izjave 94.-110.).
Državna sredstva
(94)
Komisija mora ocijeniti financira li se sustav osiguranja zadruga putem državnih sredstava i je li pripisiv državi.
(95)
Ovisno o stalnoj sudskoj praksi (62), sva novčana sredstva kojima se javna tijela zapravo mogu koristiti u svrhu potpore poduzećima, bez obzira na to je li država ili nije u stalnom posjedu tih sredstava, obuhvaćena su područjem primjene članka 107. stavka 1. Ugovora, iako ostaju pod stalnim nadzorom javnosti i stoga ostaju na raspolaganju nadležnim nacionalnim tijelima.
(96)
Državna potpora prisutna je posebno kada sredstva proizlaze iz naknada koje se uvode državnim zakonodavstvom i kada se njima upravlja i raspodjeljuje u skladu s odredbama navedenoga zakonodavstva, čak i kad njima upravljaju različite državne institucije. Status subjekta ili poduzeća koje dodjeljuje predmetnu potporu ne smatra se odlučujućim čimbenikom za primjenu pravila u području državnih potpora.
(97)
Kad je riječ o organizaciji sustava zaštite zadruga, Komisija napominje da belgijsko zakonodavstvo utvrđuje naknade koje sudionici moraju uplatiti kao i način korištenja tih sredstava. Slijedom toga, naknade koje ulaze u posebni zaštitni fond smatraju se državnim sredstvima, čak i ako dolaze iz privatnih izvora.
(98)
Povrh toga, ako je potrebno, depozitni i založni fond, kao javno tijelo, unaprijed uplaćuje tražena sredstva za financiranje isplata koje bi trebao isplatiti posebni zaštitni fond. U svakom slučaju, taj aspekt sustava zaštite zadruga predstavlja dovoljno konkretan gospodarski rizik obveza koje bi mogle opteretiti proračun države članice da bi on bio izglasan u svrhu uporabe državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora (63).
(99)
Kad je riječ o pripisivosti mjere Belgiji, očigledno je da se sustav zaštite zadruga ne može prenijeti iz Direktive 94/19/EZ. Ona samo zahtijeva od država članica da uspostave sustav zaštite zadruga za depozite kreditnih institucija, a njezinim člankom 2. izričito se utvrđuje da su svi instrumenti koji bi mogli ući u definiciju vlastitih sredstava kreditnih institucija isključeni iz svih povrata putem sustava zaštite depozita. Odluči li neka država članica uspostaviti druge sustave vraćanja sredstava kojima se jamči za druge financijske proizvode, takva odluka ne proizlazi iz prava Europske unije, nego predstavlja inicijativu same države članice (64). Komisija napominje i da se Belgija poziva na sustav zaštite naknade štete za investitore, ali ta usporedba nije relevantna jer ti sustavi nisu namijenjeni pokrivanju rizika povezanih s ulaganjima. Kako je već objašnjeno u uvodnoj izjavi 21., sustavi naknade štete za investitore osmišljeni su samo za slučajeve kada neko investicijsko poduzeće ne može vratiti sredstva koja pripadaju nekom ulagaču, na primjer, zbog neke prijevare ili problema u sustavima poduzeća.
Selektivna prednost
(100)
Komisija zaključuje da je sustav zaštite zadruga stvorio prednost za ARCO. Sud je prihvatio da poduzeća mogu steći prednost u obliku većeg pristupa kapitalu kada neka mjera koju poduzme država članica u korist ulagača ojača njihovu volju za ulaganjem novca u određenu cjelinu ciljanih ulaganja (65). U ovom slučaju, mjera je pomogla tijelima grupe ARCO da zadrže svoj postojeći kapital, pozivajući postojeće udjeličare zadruge da se ne povlače iz njih (66), što je stvorilo posebno veliku prednost uzevši u obzir osjetljivost tržišta tijekom razdoblja neposredno nakon propasti Lehman Brothers. ARCO je 21. siječnja 2009. na svojim internetskim stranicama objavio priopćenje za novinare belgijske vlade kojim umiruje svoje udjeličare, što jasno pokazuje kako je činjenica da može umiriti ulagače predstavlja veliku prednost za ARCO. S tim u vezi Komisija napominje da prospekt ARCOPAR-a objavljen u ljeto 2008. (67) spominje i rizik kojem bi se izložili udjeličari fizičke osobe koji bi izašli iz financijske zadruge (68) (69).
(101)
Mjera je očigledno i selektivna. Ponajprije zato što se primjenjuje samo na imatelje udjela u nekoj financijskoj zadruzi, a ne na vlasnike investicijskih proizvoda koje izdaju konkurentska poduzeća. Financijski sudionici koji su nudili sredstva na tržištu defenzivnih obveznica ili na novčanom tržištu ili pak zajedničke investicijske fondove sa zajamčenom glavnicom nisu, dakle, mogli ponuditi svojim klijentima slično jamstvo. Belgija potvrđuje da su udjeli u vlasništvu pojedinaca unutar financijskih zadruga po prirodi usporedivi s depozitima (70). Nekoliko elemenata koje je iznijela Belgija upućuje, međutim, na zadruge općenito, a ne na financijske zadruge. Povrh toga, opis udjela financijskih zadruga koji je dostavila Belgija ni u čemu se ne poziva na relevantne podatke poput rizika povezanih s ulaganjima u te instrumente (71), rizike koje depoziti nemaju.
(102)
Selektivna priroda mjere pokazuje se i pri usporedbi tretmana financijskih zadruga s tretmanom drugih nefinancijskih zadruga s odobrenjem za rad. Belgija se oslanja na presudu u predmetu Paint Graphos pri zauzimanju za poseban tretman koji imaju fizičke osobe udjeličari financijskih zadruga. Presuda u predmetu Paint Graphos sastoji se od prethodne odluke koja se odnosi na rješenje o zahtjevu za prethodnu odluku što ga je uputio neki talijanski sud, a koji je želio znati mogu li se porezne prednosti proizvođačkih i radničkih zadruga usporediti s državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. U svojoj je Odluci Sud zaključio da se porezna prednost mora ocijeniti prema četiri kumulativna kriterija za dobivanje državnih potpora te se moraju dati detaljnije smjernice, napose o načinu procjene, ako bi takva porezna prednost predstavljala selektivnu prednost (72). Sud je potvrdio da se mora utvrditi i. može li se takva porezna prednost opravdati značajkama svojstvenima predmetnom poreznom sustavu (73); ii. postoje li prikladne procedure za kontrolu i nadzor (74); te iii. je li porezna prednost razmjerna i ne prelazi li granice potrebnoga (75).
(103)
Komisija smatra da se argumenti Belgije ne mogu prihvatiti zato što je priroda prednosti koju mjera daje kvalitativno drukčija od one koju je ispitao Sud u predmetu Paint Graphos. Mjera koju je uvela Belgija podrazumijeva davanje prednosti, a ne oslobađanje od poreza ili oslobađanje od plaćanja obveze. Slijedom toga, analiza u tri faze koju Sud provodi u svrhu procjene jesu li neke porezne prednosti ili oslobođenja od poreza selektivni, ne može se primijeniti na ovu mjeru.
(104)
U svakom slučaju, kad bi se sudska praksa iz predmeta Paint Graphos mogla primijeniti na predmetnu mjeru, njezini specifični elementi su takvi da bi ona i dalje bila selektivne naravi.
(105)
Komisija ponajprije napominje da se predmet Paint Graphos poziva na sve proizvođačke i radničke zadruge, a ne na relativno ograničeni podsektor poput financijskih zadruga. Ako se, prema tvrdnjama Belgije, poseban tretman mora rezervirati za „prave” zadruge, taj posebni tretman morao bi se primijeniti na sve zadruge s odobrenjem za rad. Jednostavna činjenica da je mjera ograničena na financijske zadruge od sada je dovoljna za utvrđivanje njezine selektivne naravi.
(106)
Nadalje, Komisija napominje da se, prema mišljenju Belgije, činilo kako financijske zadruge zaslužuju dodatne prednosti nakon 10. listopada 2008. Komisija napominje da su prije toga datuma, prijašnje zadruge s odobrenjem za rad dobile neki oblik povoljnog tretmana koji proizlazi iz njihova specifičnoga statusa, u obliku izuzeća od plaćanja poreza na dohodak od pokretnina (76). U okviru ove Odluke, Komisija se ne izjašnjava o tome je li porezna prednost prilagođena ili ne, nego procjenjuje da ništa ne opravdava naglo uvođenje dodatne kompenzacije ili zaštite u korist poduzeća sa statusom financijskih zadruga dana 10. listopada 2008.
(107)
Naposljetku, čak i kad bi Komisija morala provesti analizu potaknutu presudom u predmetu Paint Graphos, kako to preporučuje Belgija, ona procjenjuje da ništa ne opravdava davanje stopostotnog jamstva fizičkim osobama udjeličarima ARCO-a (to je dio i. u analizi presude o predmetu Paint Graphos) čiji su dijelovi bila društva s ograničenom odgovornošću. Uzevši u obzir prirodu tih društava, koja je određena općim belgijskim pravilima o pravu društava, fizičke osobe udjeličari ARCO-a trebali su biti svjesni činjenice da bi u slučaju likvidacije mogli izgubiti svoj cjelokupni kapital (77). Uostalom, zaštititi 100 % upisanog kapitala fizičkih osoba udjeličara financijskih zadruga nije razmjerna mjera (dio iii. analize presude o predmetu Paint Graphos) utoliko što bi mogla zaštiti te udjeličare od svih rizika, stvarajući tako neopravdanu prednost za poduzeća čiji su oni članovi (78).
Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu među državama članicama
(108)
Sustav zaštite zadruga pruža financijskim zadrugama prednost od koje nemaju koristi sudionici koji nude maloprodajne investicijske proizvode ni druge nefinancijske zadruge s odobrenjem za rad. Zahvaljujući mjeri, ARCO je mogao sačuvati svoj tržišni udio tijekom dužeg razdoblja. ARCO nije pretrpio odljev kapitala, osim tek kasnije i u mnogo manjoj mjeri od onoga što bi se dogodilo da nije bilo mjere. Slijedom toga, drugi sudionici, koji su se morali suočiti u tržišnom natjecanju oslanjajući se samo na vlastite rezultate i nisu mogli računati na sustav zaštite zadruga, nisu se mogli koristiti kapitalom koji bi im bio na raspolaganju za ulaganje. Sustav osiguranja zadruga stoga narušava tržišno natjecanje (79).
(109)
Kada neka država članica dodijeli potporu određenom poduzeću, unutarnja predmetna djelatnost može se zadržati ili se, posljedično tome, razviti tako da se mogućnosti (dodatnog) izlaska na tržište poduzeća osnovanih u drugim državama članicama smanje (80). Uzevši u obzir veliki broj međunarodnih dobavljača investicijskih proizvoda prisutnih na belgijskom tržištu, mjera nedvojbeno ima učinak na trgovinu u cijeloj Europskoj uniji.
Zaključak
(110)
Temeljem analize provedene u uvodnim izjavama 91.-109., Komisija zaključuje da sustav osiguranja zadruga koji pomoć traži iz državnih sredstava predstavlja selektivnu prednost za ARCO, narušava tržišno natjecanje i utječe na trgovinu unutar Europske unije te stoga ispunjava sve kriterije da ga se može smatrati državnom potporom. Svi ti elementi vrijedili su najkasnije do trenutka usvajanja Kraljevske odluke 10. listopada 2011., ali prednost koju je mjera stvorila postojala je već po najavi uvođenja mjere 10. listopada 2008. Ukupan iznos prednosti mora se uzeti u obzir tijekom ispitivanja sukladnosti potpore i, ako je potrebno, radi njezina oduzimanja od korisnika.
4.4. Spojivost potpore
(111)
Nakon što je utvrdila da sustav osiguranja zadruga predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, Komisija mora utvrditi može li se ta potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
(112)
Stavkom 1. članka 107. Ugovora utvrđeno je da je svaka potpora koju dodijeli država nespojiva s unutarnjim tržištem i stoga zabranjena, osim ako je Ugovorom drugačije predviđeno. Nadalje, stavcima 2. i 3. istoga članka utvrđene su dvije kategorije potpora spojivih s unutarnjim tržištem.
(113)
U članku 107. stavku 2. prvo su navedene kategorije državnih potpora na koje se automatski primjenjuje odstupanje od načela zabrane; sustav osiguranja zadruga ne spada niti u jednu od tih kategorija.
(114)
U članku 107. stavku 3. Ugovora zatim je navedeno više kategorija potpora koje se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem. Teoretski bi se mogla primijeniti točka (b) ili (c) tog stavka.
(115)
Što se tiče članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora, Komisija je u smjernicama objasnila kako namjerava primijeniti izuzeće predviđeno tom odredbom na određene kategorije potpora. Ipak, primjećuje da mjera ne odgovara niti jednoj kategoriji potpora obuhvaćenih tim smjernicama. Štoviše, ni Belgija ni ARCO nisu dali ni najmanje naznake o postojanju cilja od zajedničkog interesa koji bi omogućio pozivanje na tu odredbu. Komisija bi stoga isključivo na osnovi članka 107. stavka 3. točke (b) Ugovora trebala ispitati eventualnu spojivost mjere.
(116)
Što se tiče članka 107. stavka 3. točke (b) Ugovora, Komisija primjećuje da Belgija smatra da bi mjeru, ako Komisija zaključi da je sustavom osiguranja zadruga obuhvaćena državna potpora, trebalo ocijeniti u svijetlu te odredbe, što omogućuje proglašavanje potpore spojivom s unutarnjim tržištem ako je potrebna za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice.
(117)
Međutim, člankom 107. stavkom 3. točkom (b) Ugovora zahtijeva se restriktivno tumačenje onoga što je potrebno smatrati ozbiljnim poremećajem u gospodarstvu neke države članice. Takav poremećaj mora utjecati na cjelokupno gospodarstvo dotične države članice, a ne samo na jednu njezinu regiju ili jedan dio njezina područja (81).
(118)
Budući da je financijska kriza prvi put dosegla svoj vrhunac u jesen 2008., Komisija je u Komunikaciji o bankarstvu iz 2008. odlučila da se članak 107. stavak 3. točka (b) Ugovora može upotrebljavati za procjenu mjera poduzetih za otklanjanje poteškoća s kojima su suočene financijske ustanove (82).
(119)
Izvan financijskog sektora, Komisija je na osnovi članka 107. stavka 3. točke (b) Ugovora utvrdila i privremeni okvir Zajednice za državne potpore namijenjene poticanju pristupa financiranju u kontekstu aktualne gospodarske i financijske krize (83). Taj se okvir ipak ne primjenjuje na predmetnu mjeru. Naime, njegov je cilj realno gospodarstvo te državama članicama omogućuje da poduzmu primjerene mjere kako bi poboljšale pristup financiranju onim poduzećima koja su željela uložiti tijekom financijske krize, odnosno u vrijeme u kojem su banke rjeđe bile izvor financiranja. Problemi grupe ARCO nisu povezani s nedostatkom financiranja putem bankarskog sektora, već s imovinom (dionicama banke Dexia) čija je vrijednost padala. Nadalje, sustav osiguranja zadruga, kojim se osigurava 100 % pojedinog instrumenta iz pasive, ne spada niti u jednu kategoriju potpora iz točke 4.3. okvira.
(120)
Budući da financijske zadruge nisu financijske ustanove u smislu Komunikacije o bankarstvu iz 2008. (84), potporu je potrebno ocijeniti izravno u svijetlu Ugovora. Kako bi se zadovoljili opći kriteriji spojivosti utvrđeni člankom 107. stavkom 3. Ugovora, mjera mora biti usklađena sa sljedećim uvjetima (85):
(a) Primjerenost potpore : potpora mora biti dobro usmjerena kako bi se omogućilo učinkovito postizanje cilja, odnosno otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu, što nije slučaj ako predmetna mjera nije primjereno sredstvo za njihovo otklanjanje.
(b) Potreba : mjera mora svojim iznosom i svojim oblikom biti potrebna za ostvarenje cilja. Uz to, njezin iznos mora biti utvrđen kao minimum potreban za ostvarenje cilja, a njezin oblik najprimjereniji za otklanjanje poremećaja.
(c) Razmjernost : pozitivnim učincima mjere mora se na primjeren način kompenzirati narušavanje tržišnog natjecanja kako bi to narušavanje bilo ograničeno na minimum potreban za ostvarivanje ciljeva predviđenih mjerom.
(121)
Što se tiče primjerenosti ili neprimjerenosti mjere, Komisija primjećuje da je učinak financijskih zadruga u cjelokupnom gospodarstvu bitno drukčiji od one klasičnih banaka, koje su izložene bankovnoj panici. Kad bi svi deponenti neke banke odlučili istodobno povući svoj novac iz banke, banka bi u kratkom roku bila prisiljena prodati svu svoju nelikvidnu imovinu (pristupajući „žurnoj prodaji”), što bi imalo teške posljedice za zajmove realnom gospodarstvu i što bi moglo dovesti do spiralnog pada cijena imovine. S druge strane, financijske zadruge ne posuđuju realnom gospodarstvu. One imaju i pravo statutom ograničiti odstupanja udjeličara (86), na način da je u načelu moguće izbjeći svaku nepropisnu prodaju imovine. Taj potonji element pokazuje važnu razliku između depozita i udjela udjeličara uzevši u obzir njihove učinke na sustav.
(122)
S pravnog je stajališta jasno i da su udjeličari financijskih zadruga dioničari „društva s ograničenom odgovornošću”. Zbog takvog su položaja fizičke osobe udjeličari financijskih zadruga pravno izložene mogućnosti gubitka jednog dijela ili cijele svoje investicije. Uzevši u obzir taj statut, Komisija napominje i da guverner BNB-a nije potvrdio da se udjeli u financijskim zadrugama mogu izjednačiti sa štednim ulozima u nekoj kreditnoj ustanovi (87).
(123)
Komisija primjećuje i da se položaj fizičkih osoba udjeličara u financijskim zadrugama u „kaskadnoj strukturi” (88) u slučaju likvidacije ili stečaja tih pravnih osoba jako razlikuje od položaja vlasnika štednih depozita u kreditnoj ustanovi. Kreditne ustanove uređene su pravne osobe kod kojih regulatorno tijelo pazi da određeni iznos kapitala bude raspoloživ. Taj kapital omogućava apsorbiranje prvoga šoka u slučaju likvidacije ili stečaja. S druge strane, udjeličari financijskih zadruga nemaju nikakvu zaštitu te vrste. U slučaju likvidacije ili stečaja, oni su prvi na udaru.
(124)
Na osnovi argumenata iz uvodnih izjava 121.-123., Komisija zaključuje da se sustavom osiguranja zadruga jednostavno štite financijske zadruge i njihovi udjeličari fizičke osobe od posljedica njihovih prošlih investicija. Međutim, taj sustav nije primjerena mjera za izbjegavanje ozbiljnih poremećaja u belgijskom gospodarstvu.
(125)
Što se tiče postojanja ili nepostojanja potrebe za tom mjerom, Komisija podsjeća da je Belgija već poduzela važne mjere za sprečavanje poremećaja u svojem gospodarstvu. Već je uvela druge mjere za stabilizaciju financijskog sustava, a posebno banaka i drugih financijskih ustanova u koje su financijske zadruge ulagale. Belgijskim sustavom osiguranja depozita bili su zaštićeni depoziti do 100 000 EUR i Belgija je dokapitalizacijom, injekcijama likvidnosti, mjerama za spašavanje imovine umanjene vrijednosti i ad hoc mjerama pomogla bankama Fortis, KBC, Dexia i Ethias. Komisija zaključuje da nije bilo potrebno zaštititi određene fizičke osobe udjeličare u slučaju financijskih zadruga koje su, u konačnici, društva s ograničenom odgovornošću.
(126)
Što se tiče dopisa guvernera BNB-a koji je spomenula Belgija, Komisija napominje da se radi o dopisu iz listopada 2011., odnosno dopisu sastavljenom puno nakon 10. listopada 2008. kad je mjera najavljena te da se u tom dopisu ne spominje da je mjera bila potrebna kako bi se izbjegli ozbiljni poremećaji u belgijskom gospodarstvu, već samo da bi omogućila (89) ograničavanje negativnih učinaka (sistemske) krize. Što se tiče dopisa Odbora za financijsku stabilnost, Komisija primjećuje da se taj dopis poziva samo na povećanje pokrivenosti sustava osiguranja depozita i na uvođenje sustava osiguranja osiguravajućih proizvoda „grana 21”.
(127)
Što se tiče razmjernosti ili nerazmjernosti mjere, Komisija primjećuje da se načinom na koji je mjera osmišljena ne osigurava dostatna zaštita od štetnog odabira (90). Fakultativnom prirodom sustava osiguranja zadruga, u kombinaciji s očitim nedostatkom ispitivanja održivosti, potiče se pribjegavanje tom sustavu čim postane očigledno da će osiguranje biti provedeno. U jednom takvom scenariju korisnik može pribjeći osiguranju i istodobno u velikoj mjeri izbjeći plaćanje premija osiguranja do zadnjeg trenutka prije likvidacije.
(128)
Komisija procjenjuje i da se sustavom osiguranja zadruga nepropisno narušava normalno funkcioniranje tržišta. Mjera je grupi ARCO omogućila da zaštiti svoj položaj na maloprodajnom tržištu financijskih proizvoda, što je negativno utjecalo ili bi moglo negativno utjecati na dio tržišta i na rentabilnost konkurenata grupe ARCO koji se nisu mogli koristiti sustavom osiguranja zadruga.
(129)
Naposljetku, mjera se ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem jer nije niti primjerena, niti potrebna, niti razmjerna u smislu članka 107. stavka 3. točke (b) Ugovora i jer ne spada u područje primjene niti jedne druge odredbe kojom se uređuje spojivost državnih potpora s unutarnjim tržištem.
4.5. Izračun potpore
(130)
Pri izračunu pogodnosti za povrat od grupe ARCO, Komisija uzima u obzir sljedeće parametre i činjenice (91):
-
najveći iznos odljeva kapitala, utvrđen statutom grupe ARCO, koji čini 10 % ukupnog kapitala ili 10 % baze udjeličara (92),
-
činjenicu da su sustavom osiguranja zadruga obuhvaćene samo fizičke osobe udjeličari,
-
posebnu koncepciju sustava osiguranja zadruga koji je, s jedne strane, bio fakultativan i financijskim zadrugama ostavljao slobodu da u njemu sudjeluju ili ne, a s druge strane, bio otvoren čak i onim financijskim zadrugama koje su bile izložene povećanom riziku od stečaja ili likvidacije (u ovom slučaju, ubrzo nakon što su zadruge stekle pravo na zaštitu sustavom, glavne skupštine ARCOFIN-a, ARCOPAR-a i ARCOPLUS-a donijele su 8. prosinca 2011. prijedlog njihova upravnog odbora da pristupe dobrovoljnoj likvidaciji društava),
-
činjenicu da se ARCO, puno prije nego što je ušao u postupak dobrovoljne likvidacije, već nalazio u kritičnoj financijskoj situaciji jer je, kao što je napomenuto u uvodnim izjavama 38., 44. i 82., uložio značajna sredstva u dionice banke Dexia koju su, u jesen 2008., od stečaja trebale spasiti države Belgija, Francuska i Luksemburg, zbog čega je svaki značajniji pad vrijednosti dionica banke Dexia nastavio štetiti financijskom položaju grupe ARCO, posebno zato što je potonja financirala svoje sudjelovanje u spašavanju banke Dexia preuzimanjem dijela njezina duga, i
-
činjenicu da je ARCO 2011. platio ulaznu naknadu („pravo ulaza”) i godišnju premiju osiguranja.
(131)
Pogodnost koju je dobio ARCO bila je zaštita od odljeva kapitala, koji bi mogao spriječiti samo primjenom odredbi svojeg statuta jednom nakon što odljev kapitala dosegne plafon od 10 % (93) kapitala ili 10 % baze udjeličara. Do odljeva kapitala ili odstupanja udjeličara tog opsega moglo bi doći čim bi ARCO postao prezadužen ili ušao u postupak stečaja ili likvidacije, bilo objektivno bilo - na subjektivniji način kao u određenim drugim slučajevima masovnih povlačenja depozita (94) - čim bi njegovi udjeličari smatrali da više ne predstavlja sigurnu investiciju, primjerice zbog svoje jake izloženosti financijskoj situaciji i tržišnoj vrijednosti banke Dexia.
(132)
Komisija je pri izračunu pogodnosti koju je ARCO ostvario primijenila prudencijalni pristup (95), uzevši u obzir potencijalni odljev kapitala u samo jednom, a ne u više razdoblja u godini. Postupajući na taj način, rezultat izračuna trebao bi odražavati minimalni učinak sustava osiguranja zadruga, dok je u stvarnosti sustav osiguranja grupi ARCO i u više navrata mogao omogućiti da izbjegne odljev kapitala ili odstupanja udjeličara do dozvoljenog maksimuma. Statut grupe ARCO omogućio je zadruzi da spriječi odljev kapitala bilo nakon povlačenja 10 % kapitala ili nakon odstupanja 10 % udjeličara. Kako bi izračunala iznos potpore, Komisija pretpostavlja da bi ARCO izabrao najučinkovitiju opciju, odnosno onu koja bi mu omogućila da zadrži najvišu razinu kapitala. Za opciju povezanu s odstupanjem udjeličara Komisija će se osloniti na najmanji broj fizičkih osoba udjeličara tijekom razdoblja u kojem je pogodnost nastala (od 10. listopada 2008.), što predstavlja drugu prudencijalnu hipotezu, a tim će udjeličarima pripisati prosječni udio u kapitalu tijekom dotične godine. Za opciju povezanu s odljevom kapitala Komisija će se osloniti i na godinu tijekom koje je kapital bio najniži.
(133)
Komisija uzima u obzir i činjenicu da je pogodnost dobivena mjerom djelomično smanjena jer je ARCO, koji se sastoji od tri pravne osobe, odnosno ARCOPAR-a, ARCOFIN-a i ARCOPLUS-a, morao platiti jedinstvenu ulaznu naknadu i premiju osiguranja za jednu godinu, čak i ako su ta plaćanja dospjela tek u jesen 2011., odnosno upravo prije nego što je ARCO pokrenuo postupak dobrovoljne likvidacije.
(134)
Pogodnost koja proizlazi iz mjere stoga je najniži iznos dobiven primjenom sljedeća dva izračuna: (a) 10 % kapitala tijekom godine u kojoj je kapital bio najniži, za razdoblje između 10. listopada 2008. i 8. prosinca 2011., umanjen za ukupni iznos već plaćenih premija; i (b) 10 % najmanjeg broja udjeličara u razdoblju između 10. listopada 2008. i 8. prosinca 2011., pomnožen s prosječnim udjelom u kapitalu svakog udjeličara u tijeku iste godine i umanjen za ukupni iznos već plaćenih premija.
(135)
Apsolutno gledajući, vjerojatnost da će ulagači povući svoj kapital raste s vremenom, što otežava izračun kamate koja se mora platiti za primljenu pogodnost. Kako bi osigurala eliminiranje cjelokupne pogodnosti koju je primio ARCO, a državi članici istodobno omogućila da se koristi operativnom metodom za izračun kamatne stope primjenjive na povrat (96), Komisija smatra da je cjelokupna pogodnost bila potpuno dostupna najmanje od 8. prosinca 2011. te zahtijeva plaćanje kamata na iznose za povrat od 8. prosinca 2011. do njihova stvarnog povrata.
(136)
Kako bi mogla provjeriti izračun potpore, Komisija od Belgije traži da joj dostavi popis s brojem udjeličara ARCOPAR-a, ARCOFIN-a i ARCOPLUS-a, upisanih krajem svake godine, za razdoblje između 10. listopada 2008. i 8. prosinca 2011.
(137)
U dodatnim primjedbama predočenima više od godinu i pol nakon isteka roka za predaju primjedaba na odluku o pokretanju postupka, belgijska tijela u osnovi ne donose nikakve nove elemente. Ona tvrde da Komisija ne može zabraniti provedbu osiguranja dodijeljenih fizičkim osobama udjeličarima. Komisija državi ne može izričito narediti da obustavi sva plaćanja na ime sustava osiguranja zadruga niti da povrati iznose plaćene na ime tog sustava u korist fizičkih osoba udjeličara.
(138)
Na osnovi tih primjedaba, belgijska tijela podsjećaju da fizičke osobe udjeličari nisu poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora i procjenjuju da provedba osiguranja u korist fizičkih osoba udjeličara ne bi ni na koji način utjecala na ARCO ili na izglede države Belgije da dobije povrat potpore.
(139)
U svom odgovoru Komisija napominje da su iznosi čiji se povrat nalaže ovom Odlukom u stvari potpora u korist grupe ARCO.
(140)
Naglašava da je, primjenom članka 108. stavka 2. Ugovora, tvrdnja da je potpora koju dodjeli država nespojiva s unutarnjim tržištem dovoljna da se opravda nalog državi da ukine tu potporu (97). Belgijska tijela ne bi stoga mogla tvrditi da je zabrana provedbe osiguranja koje je okvalificirano kao nespojiva potpora suprotno pravu Unije.
(141)
Belgijska su tijela stoga trebala poštovati nalog iz odluke o pokretanju postupka da se obustavi svaka provedba predmetne mjere, što znači da nikakvo plaćanje nije trebalo biti izvršeno.
(142)
Stoga je opravdano i da se Belgija nastavi suzdržavati od svakog plaćanja u pogledu mjere potpore.
Zaključak
(143)
Komisija tvrdi da sustav osiguranja zadruga predstavlja državnu potporu u korist ARCOPAR-a, ARCOFIN-a i ARCOPLUS-a koju je Belgija nezakonito provela kršenjem članka 108. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Stoga Belgija mora povući zakonski propis na kojem se zasniva sustav osiguranja zadruga (posebno zakon od 14. travnja 2009. i Kraljevsku odluku od 10. listopada 2011.) i od ARCOPAR-a, ARCOFIN-a i ARCOPLUS-a dobiti povrat pogodnosti,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sustav osiguranja koji je Belgija nezakonito donijela, kršenjem članka 108. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, u korist financijske zadruge ARCO i posebno u korist ARCOFIN-a, ARCOPLUS-a i ARCOPAR-a, nespojiva je s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
1. Belgija je dužna ostvariti povrat iznosa od korisnika dodijeljene nespojive potpore iz članka 1. u iznosu najnižeg rezultata dobivenog temeljem dva sljedeća izračuna:
(a)
10 % kapitala u godini u kojoj je kapital bio najniži, za razdoblje između 10. listopada 2008. i 8. prosinca 2011., umanjen za ukupni iznos već plaćenih premija; ili
(b)
10 % najmanjeg broja udjeličara tijekom razdoblja između 10. listopada 2008. i 8. prosinca 2011., pomnožen s prosječnim udjelom u kapitalu svakog udjeličara tijekom iste godine i umanjen za ukupni iznos već plaćenih premija.
2. Kamate na iznose za povrat obračunavaju se od 8. prosinca 2011. do njihova stvarnog povrata.
3. Kamate se obračunavaju na temelju složenog kamatnog računa u skladu s poglavljem V. Uredbe (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka 93. Ugovora o EZ-u (98).
4. Belgija se počevši od datuma obavijesti o ovoj Odluci nastavlja suzdržavati od plaćanja u pogledu mjere potpore iz članka 1.
Članak 3.
1. Belgija prekida mjeru potpore iz članka 1. u mjeri u kojoj je ona nespojiva s unutarnjim tržištem.
2. Povrat potpore iz članka 1. provodi se neposredno i učinkovito.
3. Belgija se dužna pobrinuti da se ova Odluka provede u roku od četiri mjeseca od datuma obavijesti o Odluci.
Članak 4.
1. U razdoblju od dva mjeseca nakon obavijesti o ovoj Odluci, Belgija je Komisiji dužna dostaviti sljedeće podatke:
(a)
detaljan opis već poduzetih mjera i predviđenih mjera radi poštovanja ove Odluke;
(b)
dokumente koji pokazuju da su korisnici pozvani vratiti potporu.
2. Belgija je dužna Komisiju obavještavati o napretku nacionalnih mjera poduzetih za provedbu ove Odluke do potpunog povrata potpore iz članka 1. Na zahtjev je dužna Komisiji odmah dostaviti sve podatke o mjerama koje su već poduzete ili koje su predviđene radi poštovanja ove Odluke. Dužna je i dati detaljne podatke o iznosima potpore i kamatama koje su korisnici potpora već vratili.
Članak 5.
Ova je Odluka upućena Belgijskom Kraljevstvu.
Sastavljeno u Bruxellesu 3. srpnja 2014.