ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 11. lipnja 2014.
o državnoj potpori SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) koju je Italija dodijelila društvu SO.G.A.S. za upravljanje zračnom lukom Stretto
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 3571)
(Vjerodostojan je samo tekst na talijanskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/944/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU), a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Talijanska su tijela 27. listopada 2008. obavijestila Komisiju o namjeri regije Kalabrija da dodijeli potporu u obliku dokapitalizacije radi podmirivanja poslovnih gubitaka društva SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dalje u tekstu „SO.G.A.S.” ili „primatelj”): SO.G.A.S. je društvo za upravljanje zračnom lukom Stretto u regiji Kalabrija.
(2)
Tijekom prethodnih ispitivanja Komisija je došla do saznanja o ostalim mjerama u korist istog primatelja koje su se činile nezakonitom državnom potporom. Komisija je stoga te mjere uključila u istražni postupak.
(3)
S obzirom na to da je raspolagala informacijama o tome da je državna potpora dodijeljena prije nego li je mogla ocijeniti njezinu spojivost s unutarnjim tržištem, Komisija je evidentirala predmet kao neprijavljenu potporu pod brojem NN 32/10.
(4)
Komisija je zatražila dodatne informacije o prijavljenoj mjeri dopisima od 27. studenoga 2008., 23. veljače 2009. i 19. svibnja 2009. Italija je odgovorila 14. siječnja 2009., 26. ožujka 2009. i 9. listopada 2009.
(5)
Komisija je dopisom od 20. srpnja 2010. obavijestila Italiju da je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a u pogledu potpore društvu SO.G.A.S. (dalje u tekstu „odluka o pokretanju postupka”).
(6)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je njome uputila poziv zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba.
(7)
Primatelj je dopisom od 19. studenoga 2010. dostavio svoje primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka. Komisija je 20. prosinca 2010. proslijedila primateljeve primjedbe talijanskim tijelima i od njih zatražila očitovanja. Komisija je 8. ožujka 2011. poslala podsjetnik, a Italija je svoja zapažanja dostavila 29. travnja 2011. Zainteresirane strane Komisiji nisu dostavile nikakve druge primjedbe.
(8)
Talijanska su tijela dostavila primjedbe o odluci o pokretanju postupka dopisima od 23. rujna 2010. i 15. prosinca 2010.
(9)
Komisija je dopisom od 30. ožujka 2012. zatražila dodatne informacije o mjerama koje su predmet istražnog postupka. Talijanska su tijela dostavila tražene informacije dopisom od 30. travnja 2012.
2. DETALJNI OPIS MJERA
2.1. Primatelj
(10)
Korisnik je mjera društvo SO.G.A.S za upravljanje zračnom lukom Reggio Calabria.
(11)
SO.G.A.S. je društvo s ograničenom odgovornošću u potpunom vlasništvu javnih tijela, osnovano u skladu s talijanskim pravom u ožujku 1981.
(12)
Promet u zračnoj luci povećao se sa 272 859 putnika u 2004. na 571 694 putnika u 2012. (3)
2.2. Sporne mjere
(13)
Mjera koju je Italija prijavila jest dokapitalizacija u iznosu od 1 824 964 EUR koju je provela regija Kalabrija radi podmirivanja gubitaka koje je ostvarilo društvo SO.G.A.S. u 2004. i 2005.
(14)
U lipnju 2005. i lipnju 2006. javni članovi društva SO.G.A.S. odlučili su podmiriti njegove gubitke nastale u prethodne dvije godine (u iznosu od 1 392 900 EUR u 2004., odnosno 2 257 028 u 2005.) razmjernim dokapitalizacijama. U tom je trenutku regija Kalabrija imala 50 % udjela u društvu, dok su ostali članovi društva bili općina Reggio Calabria, pokrajina Reggio Calabria, pokrajina Messina, općina Messina, Gospodarska komora pokrajine Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina.
(15)
Prema informacijama kojima je Komisija raspolagala u trenutku odluke o pokretanju postupka, pokrajina Reggio Calabria, općina Messina, općina Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina već su provele razmjerne dokapitalizacije.
(16)
Društvo SO.G.A.S. u 2006. ostvarilo je dodatni gubitak u iznosu od 6 018 982 EUR. U prosincu 2007. članovi društva SO.G.A.S. odlučili su pretvoriti rezerve društva u kapital i smanjiti kapital kako bi podmirili preostale gubitke. Međutim, zbog toga bi kapital bio niži od najniže razine koja je za društva za upravljanje zračnim lukama predviđena talijanskim pravom. Kako bi kapital opet bio u skladu s pravnim zahtjevima, članovi društva SO.G.A.S. usuglasili su se o povećanju kapitala za 2 742 919 EUR. Kapital je povećan pretvaranjem obveznica koje su ranije upisali neki članovi društva u ukupnom iznosu od 2 274 919 EUR. Regija Kalabrija nije se nalazila među članovima društva koji su imale konvertibilne obveznice te je njezin udjel u kapitalu društva pao s 50 % na 6,74 %.
2.3. Tijelo koje je dodijelilo potporu
(17)
U slučaju dotičnih mjera tijelo koje je dodijelilo potporu jest regija Kalabrija.
(18)
Kako je prethodno navedeno, javna sredstva društvu SO.G.A.S. osigurale su pokrajina Reggio Calabria, općina Reggio Calabria, pokrajina Messina, općina Messina, Gospodarska komora pokrajine Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina u obliku razmjernih dokapitalizacija radi podmirivanja gubitaka nastalih u 2004., 2005. i 2006. i usklađivanja kapitala s pravnim zahtjevima.
2.4. Proračun
(19)
Talijanska tijela prijavila su dokapitalizacije u iznosu od 1 824 964 EUR koje su razmjerne udjelu regije Kalabrija u društvu SO.G.A.S., a koje su odobrene u lipnju 2005. i lipnju 2006. Osim toga, kako je prethodno navedeno, ostali javni članovi društva isto su tako podmirili gubitke u iznosu od 1 824 964 EUR. U prosincu 2007. provedena je daljnja dokapitalizacija u iznosu od 2 742 919 EUR.
(20)
Stoga je ukupni proračun mjera koje se ocjenjuju 6 392 847 EUR.
2.5 Postupak pred domaćim sudom
(21)
Regija Kalabrija odlučila je da dokapitalizacije o kojima su članovi društva donijeli odluku u lipnju 2005. i lipnju 2006. neće stupiti na snagu prije odluke Komisije kojom se one odobravaju pa je društvo SO.G.A.S. pokrenulo postupak protiv nje pred redovnim sudom (Tribunale) pokrajine Reggio Calabria. Sud je presudio u korist društva SO.G.A.S., a žalba koju je podnijela regija odbačena je u svibnju 2009.
(22)
Iako je potvrdio nadležnost Komisije za odlučivanje o spojivosti mjere državne potpore s unutarnjim tržištem, sud je smatrao da su nacionalni sudovi nadležni za odlučivanje o tome može li se mjera smatrati državnom potporom. Sud je presudio da javno financiranje u tom slučaju nije činilo državnu potporu jer nije moglo dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja niti utjecati na trgovinu među državama članicama. Sud je iznio i opažanje da je zadovoljeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu jer su u trenutku dodjele potpore, neovisno o gubitcima nastalima u 2004., 2005. i 2006., postojali razumni izgledi u smislu dugoročne profitabilnosti.
(23)
Regija je uložila žalbu na presudu suda na osnovi mišljenja da mjera čini državnu potporu i da je, posljedično, ne bi trebalo provoditi prije nego što Komisija donese odluku o odobrenju. Talijanska su tijela u prosincu 2009. obavijestila Komisiju da je žalba odbačena i da nije moguće poduzeti daljnje postupovne korake protiv dodjele javnog doprinosa društvu SO.G.A.S.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE SLUŽBENOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
(24)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka zauzela privremeno stajalište da su razmjerne dokapitalizacije koje je provela regija i ostali javni članovi društva radi podmirivanja gubitaka nastalih u 2004. i 2005. te dokapitalizacija o kojoj su odlučili članovi društva SO.G.A.S. u prosincu 2007. predstavljale državnu potporu zbog sljedećih razloga:
(a)
uključivale su prijenos sredstava u korist društva SO.G.A.S. brojnih regionalnih i lokalnih tijela, odnosno regije Kalabrija, pokrajine Reggio Calabria, općine Messina i općine Reggio Calabria ili lokalnih autonomnih tijela osnovanih u skladu s javnim pravom, odnosno Gospodarske komore pokrajine Reggio Calabria i Gospodarske komore pokrajine Messina; dakle, uključivale su državna sredstva i bile su pripisive državi;
(b)
nisu bile u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu te su stoga predstavljale selektivnu prednost u korist društva SO.G.A.S.;
(c)
mogle su dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecati na trgovinu među državama članicama.
(25)
Komisija je zauzela privremeno stajalište da sporne mjere nisu spojive s unutarnjim tržištem. Kao prvo, Italija je izričito tvrdila da društvu SO.G.A.S. nije povjereno pružanje nikakvih usluga od općega gospodarskog interesa. Kao drugo, talijanska su tijela potvrdila da se mjere nisu odnosile na nikakva posebna ulaganja u zračnu luku pa je Komisija privremeno zaključila da spojivost mjera nije moguće ocijeniti na temelju kriterija utvrđenih smjernicama o financiranju zračnih luka i početnim potporama zračnim prijevoznicima koji polijeću iz regionalnih zračnih luka (dalje u tekstu „Smjernice o zračnom prometu iz 2005.”) (4). Kao treće, neovisno o svojim tvrdnjama da je društvo SO.G.A.S. poduzeće u poteškoćama u smislu smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama („Smjernice za sanaciju i restrukturiranje”) (5), talijanska su tijela navela i da mjere nisu dio plana restrukturiranja te da takav plan ne postoji. Konačno, Komisija je zauzela stajalište da mjere nisu spojive sa Smjernicama o nacionalnim regionalnim potporama za razdoblje od 2007. do 2013. (dalje u tekstu: „Regionalne smjernice”) (6), kojima je osiguran okvir za ocjenu potpora dodijeljenih na temelju članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) UFEU-a.
(26)
Kad je riječ o postupcima pokrenutima pred talijanskim sudovima u pogledu odbijanja regije da plati svoj razmjerni doprinos prije odobrenja Komisije u skladu s pravilima o državnim potporama, Komisija je smatrala da je, s obzirom na primat prava EU-a nad nacionalnim pravom i sve do službenog povlačenja obavijesti, Italija obvezna postupati u skladu s klauzulom o mirovanju utvrđenom člankom 108. stavkom 3. UFEU-a. Komisija je stoga zauzela stajalište da je, zbog primata obveze mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a, stajalište koje su zauzeli nacionalni sudovi trebalo zanemariti te da talijanska tijela nisu smjela početi primjenjivati prijavljenu mjeru do okončanja postupka u pogledu državne potpore.
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(27)
Primatelj, društvo SO.G.A.S., jedina je zainteresirana strana koja je Komisiji dostavila primjedbe u obliku dokaza i dopuna tvrdnjama koje su talijanska tijela iznijela tijekom službenog istražnog postupka.
4.1. Postojanje potpore
(28)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da mjera koja se ocjenjuje ne čini državnu potporu jer nisu ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a. Preciznije, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da mjera: i. nije utjecala na trgovinu među državama članicama, odnosno ii. nije predstavljala selektivnu ekonomsku prednost u korist društva SO.G.A.S. te iii. nije narušavala niti prijetila da će narušiti tržišno natjecanje.
(29)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da su sporne mjere dodijeljene u uobičajenim tržišnim uvjetima i da su stoga bile u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Bile su u skladu s člancima 2446. i 2447. talijanskoga Građanskog zakonika, prema kojima članovi društva s ograničenom odgovornošću koje je izgubilo više od trećine kapitala moraju nadoknaditi njegove gubitke kako ne bi došlo do likvidacije društva. Kad članovi društva ne bi podmirili gubitke društva SO.G.A.S. za upravljanje zračnom lukom, to bi uključivalo povlačenje (u smislu članka 13. Odluke ministra br. 521 od 12. studenoga 1997.) djelomičnog upravljanja zračnom lukom Stretto koje je povjereno društvu SO.G.A.S. na temelju članka 17. Ukaza-zakona br. 67 iz 1997. te bi potpuna koncesija za upravljanje zračnom lukom, za koju je zahtjev podnesen Ministarstvu prometa, u budućnosti bila nemoguća. Stoga je razumna pretpostavka da bi privatni ulagač pred kojim je sličan izbor jednako postupio kako bi povećao vrijednost svojeg udjela.
(30)
Primatelj je naglasio da je redovni sud pokrajine Reggio Calabria u lipnju 2008. naručio neovisnu procjenu društva kojom je njegova vrijednost procijenjena u rasponu od 12 milijuna EUR do 17 milijuna EUR.
(31)
Kako bi dokazo izglede u pogledu profitabilnosti društva, primatelj je Komisiji dostavio poslovni plan koji je za društvo SO.G.A.S. u listopadu 2008. izradio vanjski konzultant u kojem se predviđa da će društvo ponovno postati održivo u 2013.
(32)
U srpnju 2007. objavljen je poziv na podnošenje ponuda za djelomičnu privatizaciju društva SO.G.A.S. Ponudu za preuzimanje 35 % udjela u društvu SO.G.A.S. podnio je talijansko-argentinski konzorcij (associazione temporanea di imprese ili„ATI”). Članovi društva SO.G.A.S. smatrali su ponudu ekonomski nepovoljnom. U ožujku 2010. objavljen je novi poziv na podnošenje ponuda za 35 % udjela u društvu SO.G.A.S. Prema tvrdnjama društva SO.G.A.S., dva iskaza interesa koja su podnesena na taj poziv, uz početnu ponudu konzorcija, ukazuju na to da je ispunjeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(33)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je i da je Komisija pogriješila pri zaključku da putnici koji upotrebljavaju zračnu luku Stretto mogu upotrebljavati i zračne luke Catania, Lamezia Terme ili Crotone, ovisno o boravištu, i da su sporne mjere posljedično mogle narušiti tržišno natjecanje među upraviteljima zračnih luka.
(34)
Kao prvo, zračna luka Stretto i zračne luke Catania, Lamezia Terme i Crotone regionalne su zračne luke za izravne letove čija se gravitacijska područja ne preklapaju. Zračna luka Stretto ne predstavlja konkurenciju nijednoj drugoj zračnoj luci u Italiji ili Uniji. Zbog posebnih zemljopisnih i infrastrukturnih obilježja Kalabrije nije moguće preklapanje gravitacijskih područja zračne luke Stretto i obližnjih talijanskih zračnih luka. Zračna luka Lamezia Terme udaljena je više od 130 km, odnosno približno sat vremena vožnje od zračne luke Stretto. Ne postoji brza veza između zračnih luka Stretto i Crotone, koje su udaljene više od tri sata. Zračna luka Catania nalazi se u drugoj zemljopisnoj regiji na udaljenosti većoj od 130 km, odnosno jedan sat i 30 ili jedan sat i 40 minuta vožnje automobilom.
(35)
Društvo SO.G.A.S. dostavilo je tablicu u kojoj je naveden indeks povezanosti broja dolaznih putnika u zračnoj luci Stretto i zračnim lukama Lamezia Terme, Crotone i Catania. Prema njihovu mišljenju iz tablice je vidljivo da putnici u zračnoj luci Stretto čine novu sastavnicu regionalnog prometa. Stoga bi zatvaranje zračne luke za posljedicu imalo gubitak dijela potražnje za uslugama zračnog prijevoza, a ne preraspodjelu u ostale zračne luke. Društvo SO.G.A.S. dostavilo je i tablicu kako bi pokazalo da je mjerama koje su predmet ispitivanja doista stvorena nova potreba za uslugama zračnog prijevoza u tom području, od koje koristi imaju zračni prijevoznici zainteresirani za uspostavu novih linija između zračne luke Stretto i ostalih zračnih luka u Italiji i EU-u te ostale zračne luke koje su se suočile s povećanom potražnjom.
(36)
Društvo SO.G.A.S. odbacilo je privremeni nalaz Komisije da su mjere mogle narušiti tržišno natjecanje među zračnim prijevoznicima. Nijedan zračni prijevoznik nije dobio javna sredstva zahvaljujući odobravanju nižih naknada za slijetanje ili ostalih povoljnih uvjeta. Naknade za slijetanje i ostale uvjete poslovanja zračne luke utvrdilo je nadležno tijelo te upravitelju zračne luke nije omogućilo nikakvo diskrecijsko pravo. Konačno, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da zračnu luku uglavnom upotrebljava društvo Alitalia (koje ostvaruje šest od osam dnevnih letova) te da nema pokazatelja da su čarterski ili niskotarifni prijevoznici zainteresirani za uspostavu novih linija iz zračne luke Stretto.
(37)
Društvo SO.G.A.S. zaključilo je da je Komisija pri ocjeni učinka mjere na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama morala u većoj mjeri uzeti u obzir posebne okolnosti i utvrditi da mjera ne predstavlja državnu potporu.
4.2. Spojivost potpore
(38)
Kad je riječ o pitanju mogu li se mjere smatrati spojivima na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je javno financiranje koje se ocjenjuje bilo namijenjeno kontinuitetu poslovanja upravitelja zračne luke i razvoju određenih gospodarskih aktivnosti. Opravdanje tog cilja bila je činjenica da male zračne luke ne ostvaruju dovoljno prihoda za podmirivanje troškova za postupanje u skladu sa zahtjevima u pogledu zaštite i sigurnosti. Osim toga, zračna luka Stretto imala bi znatnih poteškoća s prihvatom čarterskih i niskotarifnih prijevoznika, s obzirom na obilježja infrastrukture zračne luke i posljedična ograničenja koje je uvelo nacionalno tijelo za civilno zrakoplovstvo ENAC (7).
(39)
Točnije, zračna luka Stretto razvrstana je u zračne luke 2. razine u skladu s parametrima ENAC-a. To se razvrstavanje temelji na veličini infrastrukture, a ne na broju putnika, a od zračnih luka s manjim brojem putnika, kako bi ispunile sigurnosne standarde, zahtijeva se da snose jednake troškove kao i zračne luke s više od milijun putnika.
(40)
Bez javnog financiranja koje je predmet istražnog postupka zračna bi se luka morala povući s tržišta, uz negativne posljedice na mobilnost stanovništva na regionalnoj razini. Zbog toga ni članovi društva ne bi ostvarili povrat od svojeg ulaganja.
(41)
Konačno ili alternativno, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je u ovom predmetu Odluka Komisije 2005/842/EZ (8) o uslugama od općega gospodarskog interesa primjenjiva te da se mjere u svakom slučaju mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem i izuzeti od zahtjeva za prijavu na toj osnovi.
(42)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je upravljanje zračnom lukom usluga od općega gospodarskog interesa u okviru područja primjene članka 2. stavka 1. točke (d) Odluke 2005/842/EZ jer broj putnika u zračnoj luci nije premašivao milijun putnika godišnje. Društvo SO.G.A.S. naglasilo je da na temelju Ukaza-zakona br. 250 od 25. srpnja 1997. lokalna tijela mogu biti članovi samo onih društava kojima su povjerene usluge od općega gospodarskog interesa. Društvo SO.G.A.S. uvijek je bilo u vlasništvu lokalnih tijela u Kalabriji i Messini, što je vjerojatni dokaz da se upravljanje zračnom lukom može smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa. Kako bi dokazalo da je upravljanje zračnom lukom doista usluga od općega gospodarskog interesa, društvo SO.G.A.S. dostavilo je odluke općine Reggio Calabria od 27. srpnja 2010. i 19. lipnja 2010. u kojima se govori o važnosti usluga zračne luke na regionalnoj razini.
(43)
Naknada za pružanje javne usluge ograničena je na gubitke upravitelja zračne luke pri pružanju usluge od općega gospodarskog interesa pa je stoga u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti utvrđenima člankom 5. stavkom 1. Odluke 2005/842/EZ. Kad je riječ o izostanku bilo kakvog akta kojim se usluga od općega gospodarskog interesa povjerava upravitelju zračne luke, društvo SO.G.A.S. predložilo je sastavljanje sporazuma kojim bi se otklonile sve sumnje o ispunjivanju četiriju uvjeta iz predmeta Altmark (9) u predmetu zračne luke Stretto.
5. PRIMJEDBE TALIJANSKIH TIJELA
(44)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka naglasila da je Italija potvrdila da društvu SO.G.A.S. nije službeno povjereno pružanje usluge od općega gospodarskog interesa pa se spojivost spornih mjera ne može ocijeniti prema pravilima o takvim uslugama.
5.1. Pitanje može li se poslovanje zračne luke smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa
(45)
Italija je tijekom istražnog postupka tvrdila da su mjere koje se ocjenjuju naknada za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa društva SO.G.A.S. Zbog nedostatka dokaza o suprotnome, talijanska su tijela tvrdila da bi se tijekom ex post ocjene moglo zaključiti da su u slučaju društva SO.G.A.S. ispunjeni zahtjevi EU-a za usluge od općega gospodarskog interesa.
(46)
Italija je smatrala da je Komisija stavila neopravdani naglasak na formalne, umjesto na sadržajne zahtjeve za usluge od općega gospodarskog interesa. Kao dokaz za to Italija je dostavila okvirnu ocjenu četiriju kriterija iz predmeta Altmark. Italija je tvrdila da je društvu SO.G.A.S. zapravo povjerena misija pružanja javne usluge. Misija je, izravno ili neizravno, potvrđena u nekoliko administrativnih akata koje su izdala lokalna tijela. Italija je dostavila zapisnik sa sastanka izvršnog tijela općine Reggio Calabria održanog 17. listopada 2007. na kojem je donesena odluka o subvencioniranju gubitaka upravitelja zračne luke te zapisnike sa sastanaka istog tijela održanih 16. lipnja 2009. i 31. prosinca 2009. iz kojih je vidljivo da se aktivnosti zračne luke mogu smatrati uslugama od općega gospodarskog interesa. U zapisniku sa sastanka održanog 17. listopada 2007. navedeno je da „regija Kalabrija smatra da su određene aktivnosti zračne luke Reggio Calabria nužne za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa i da su društvu SO.G.A.S. uvedene brojne obveze pružanja javne usluge kako bi se osiguralo pravilno služenje javnom interesu. U takvim slučajevima tijela mogu upravitelju zračne luke subvencionirati dodatne troškove nastale pri ispunjivanju tih obveza, koje su bile takve da nije bilo moguće isključiti da se cjelokupno upravljanje zračnom lukom može smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa”.
(47)
U općenitijem smislu, regija Kalabrija potpisala je Protokol o razvoju zračnih luka Lamezia Terme, Crotone i Reggio Calabria iz kojeg je jasno da su usluge zračne luke javne usluge nužne za gospodarski i društveni razvoj regije te da se, posljedično, mogu financirati sredstvima EU-a, nacionalnim ili regionalnim sredstvima.
(48)
Italija je naglasila i da je 28. prosinca 2008. upravitelj zračne luke zatražio od članova društva podmirivanje gubitaka na temelju obveze pružanja javne usluge te je tvrdio da nijedan privatni operator ne bi pružao uslugu upravljanja zračnom lukom po isključivo komercijalnim uvjetima. Prvi je kriterij iz predmeta Altmark stoga ispunjen.
(49)
Parametre za izračun naknade moguće je jednostavno preuzeti iz bilance stanja društva SO.G.A.S., koja sadržava transparentan izvještaj o troškovima poslovanja. Javno financiranje ograničeno je na iznos gubitaka, pri čemu primatelj nije ostvario dodatnu maržu.
(50)
Kad je riječ o trećem kriteriju iz predmeta Altmark, Italija je tvrdila da se, u slučaju javnih usluga, djelovanje javnog člana društva ne može usporediti s djelovanjem privatnog ulagača. Ponašanje javnog tijela može se opravdati ciljevima u javnom interesu koji su prepreka za primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu. U ovom predmetu motiv za ponašanje javnih članova društva nisu tržišni kriteriji te se posljedično ne može usporediti s ponašanjem ulagača na tržištu. Italija je zaključila da treći kriterij iz predmeta Altmark, za koji se činilo da zahtijeva primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, nije relevantan u predmetu koji se istražuje.
(51)
Italija je tvrdila da se, s obzirom na to da je djelatnost društva SO.G.A.S. usluga od općeg interesa, dokapitalizacije mogu smatrati naknadom za pružanje tih usluga na temelju ex post ocjene te da stoga ne predstavljaju državnu potporu.
5.2. Spojivost potpore
(52)
Italija je tvrdila da bi mjere, kad bi se smatrale državnom potporom, u svakom slučaju trebalo smatrati spojivima na temelju članka 2. stavka 1. Odluke 2005/842/EZ.
5.3. Bez narušavanja tržišnog natjecanja
(53)
Italija se pozvala na stavak 39. Smjernica o zračnom prometu iz 2005. u kojem se navodi da „nije vjerojatno da financiranje koje se dodjeljuje malim regionalnim zračnim lukama (kategorija D) narušava tržišno natjecanje ili utječe na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu”.
(54)
Talijanska su tijela nadalje tvrdila da djelatnosti zračne luke nisu profitabilne. Dokaz je za to činjenica da postupak na kraju nije uspio, iako se početna namjera u pogledu djelomične privatizacije društva naširoko oglašavala. S obzirom na to da su se mogući ulagači morali obvezati na podmirivanje gubitaka koji se očekuju u sljedećim godinama, kako je navedeno u poslovnom planu objavljenom u natječaju, i s obzirom na to da se jedina dostavljena ponuda nije smatrala ekonomski povoljnom, bilo je jasno da priroda poslovanja nije profitabilna. Osim toga, činjenica da ponuditelji nisu bili spremni podmiriti moguće buduće gubitke u neograničenoj mjeri, nego samo do unaprijed utvrđenih graničnih vrijednosti, dokaz je nepostojanja tržišta privlačnog ulagačima, a to znači da mjere nisu mogle utjecati na trgovinu među državama članicama.
6. ZAPAŽANJA ITALIJE O PRIMJEDBAMA KOJE SU DOSTAVILE ZAINTERESIRANE STRANE
(55)
Talijanska su tijela dopisom od 27. travnja u ime regije Kalabrija Komisiji dostavila zapažanja o primjedbama društva SO.G.A.S.
(56)
Italija je podržala tvrdnje društva SO.G.A.S., uključujući njegovu tvrdnju da se mjere koje se ocjenjuju odnose na uslugu od općega gospodarskog interesa, što, prema mišljenju Italije, znači da se ne mogu smatrati državnom potporom.
(57)
Italija je tvrdila i da mjere ne narušavaju tržišno natjecanje niti utječu na trgovinu među državama članicama.
7. OCJENA POTPORE
7.1. Postojanje potpore
(58)
U članku 107. stavku 1. UFEU-a navodi se da je, osim ako je UFEU-om drukčije predviđeno, „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da se će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva s unutarnjim tržištem”.
(59)
Kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. kumulativni su: mjere koje su predmet ispitivanja predstavljat će državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a samo ako su ispunjeni svi prethodno navedeni uvjeti. Stoga za financijsku potporu mora vrijediti sljedeće:
(a)
dodjeljuje je država ili se ona dodjeljuje iz državnih sredstava;
(b)
njome se u povlašteni položaj stavljaju određena poduzeća ili proizvodnja određene robe;
(c)
njome se narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja; te
(d)
utječe na trgovinu među državama članicama.
(60)
Opći sud u svojoj je presudi u predmetu Zračna luka Leipzig-Halle (10) smatrao da izgradnja civilne zračne luke i upravljanje njome predstavlja gospodarsku djelatnost. Jedina su iznimka određene djelatnosti koje su u pravilu obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti pa se ne mogu smatrati gospodarskim djelatnostima. Državno financiranje tih djelatnosti nije obuhvaćeno područjem primjene pravila o državnim potporama. Stoga nema sumnje da je za potrebe zakonodavstva o državnim potporama društvo SO.G.A.S. poduzeće koje upravlja zračnom lukom Stretto i uz naknadu gospodarskim subjektima (posebno zračnim prijevoznicima) koji posluju u zračnoj luci pruža usluge zračne luke.
7.1.1. Državna sredstva
(61)
Koncept državnih potpora primjenjuje se na sve izravno ili neizravno dodijeljene prednosti koje se financiraju iz javnih sredstava i koje dodjeljuje sama država ili posredničko tijelo po ovlastima koje mu je dodijelila država. Stoga se primjenjuje i na sve prednosti koje dodjeljuju regionalna ili lokalna tijela država članica, bez obzira na njihov status i opis (11).
(62)
Komisija je u stavcima 27. i 28. odluke o pokretanju postupka naglasila da mjere koje se ocjenjuju uključuju prijenos sredstava nekoliko regionalnih i lokalnih tijela, odnosno regije Kalabrija, pokrajine Reggio Calabria, općine Messina i općine Reggio Calabria, u korist društva SO.G.A.S. Stoga je Komisija zauzela stajalište da sporne mjere uključuju državna sredstva i da su pripisive državi. Komisija je i sredstva talijanskih gospodarskih komora smatrala državnim sredstvima. Gospodarske komore javna su tijela, uređena javnim pravom, u skladu s kojim čine dio javne uprave i povjerene su im javne funkcije pa je Komisija prema tome smatrala da su njihove odluke pripisive Italiji. Na toj su osnovi sredstva Gospodarske komore pokrajine Messina činila državna sredstva i njihov se prijenos mogao pripisati državi. Tijekom istražnog postupka ni Italija ni zainteresirane strane nisu osporile taj privremeni nalaz.
(63)
Komisija stoga potvrđuje da su sve mjere koje se ocjenjuju dodijeljene državnim sredstvima i pripisive državi.
7.1.2. Selektivna ekonomska prednost
(64)
Javno je financiranje selektivno jer koristi jednom poduzeću, društvu SO.G.A.S. Njime se podmiruju troškovi društva SO.G.A.S. nastali pri redovnom poslovanju.
(65)
Kad je riječ o izgradnji infrastrukture zračne luke i upravljanju njome kao gospodarskoj djelatnosti, Komisija smatra da javno financiranje dodijeljeno društvu SO.G.A.S., upravitelju te infrastrukture, za podmirivanje troškova koje bi upravitelj zračne luke u pravilu trebao sam snositi, predstavlja ekonomsku prednost u njegovu korist jer se njime jača njegov tržišni položaj i sprječava uobičajeno djelovanje tržišnih sila (12).
(66)
Iako je u preliminarnoj fazi Italija tvrdila da zračnoj luci nije službeno povjereno pružanje usluge od općega gospodarskog interesa, Komisija naglašava da je nakon donošenja odluke o pokretanju postupka Italija ponovno razmotrila svoje stajalište i tvrdila da je sporno javno financiranje zapravo predstavljalo javnu naknadu za ispunjivanje obveza pružanja javne usluge (13).
(67)
Sud je u svojoj presudi u predmetu Altmark odredio sljedeće kriterije za utvrđivanje predstavlja li naknada za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa prednost obuhvaćenu člankom 107. UFEU-a (14):
1.
poduzeću primatelju moraju zaista biti povjerene obveze pružanja javnih usluga i te obveze moraju biti jasno određene („prvi kriterij iz predmeta Altmark”);
2.
parametri za izračun naknade moraju biti unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni („drugi kriterij iz predmeta Altmark”);
3.
naknada ne smije premašiti iznos nužan za podmirenje svih ili dijela troškova koji su nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javne usluge, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza („treći kriterij iz predmeta Altmark”);
4.
ako poduzeće kojem su povjerene obveze pružanja javne usluge u određenom slučaju nije odabrano u postupku javne nabave kojim bi se omogućio odabir ponuditelja sposobnog za pružanje tih usluga uz najmanji trošak za zajednicu, razina potrebne naknade mora biti utvrđena na temelju analize troškova koje bi tipično poduzeće, kojim se primjereno upravlja i koje ima odgovarajuća prijevozna sredstva za ispunjivanje zahtjeva javnih usluga, imalo pri ispunjivanju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza („četvrti kriterij iz predmeta Altmark”).
7.1.2.1. Prvi kriterij iz predmeta Altmark
(68)
Zahtjev prvog kriterija iz predmeta Altmark podudara se sa zahtjevom utvrđenim člankom 106. stavkom 2. UFEU-a da usluga mora biti jasno povjerena i utvrđena (15).
(69)
Kao prvo, članak 106. stavak 2. UFEU-a primjenjuje se samo na „poduzeća kojima je povjereno pružanje” usluge od općega gospodarskog interesa. Sud je stalno naglašavao potrebu za aktom o povjeravanju usluge (16). Akt o povjeravanju nužan je za definiranje obveza poduzeća i države. Bez tog službenog akta nije poznata posebna zadaća poduzeća i ne može se definirati pravedna naknada (17). Potreba za jasnom definicijom usluge od općega gospodarskog interesa stoga je svojstvena ideji povjeravanja i neodvojiva je od nje, zbog čega i proizlazi izravno iz članka 106. stavka 2. UFEU-a. Kad se usluga povjerava poduzeću, logično je da mora biti definirana.
(70)
Još od 2001. i Komunikacije o uslugama od općega gospodarskog interesa Komisija skreće pozornost na vezu između definicije povjeravanja te nužnosti i proporcionalnosti naknade za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a (18). U stavku 22. Komunikacije navodi se da „u svakom slučaju, za primjenu iznimke predviđene člankom 86. stavkom 2., misija pružanja javne usluge mora biti jasno definirana i izričito povjerena aktom javnog tijela … Ta je obveza potrebna za osiguranje pravne sigurnosti i transparentnosti u odnosu na građane i nužna kako bi Komisija mogla obaviti procjenu proporcionalnosti.” Povjeravanje i definicija stoga su logičan preduvjet za sve smislene procjene proporcionalne razine svih naknada. Sudovi koji primjenjuju pravo Unije neprestano su naglašavali potrebu za jasnom definicijom obveza pružanja javne usluge za primjenu iznimke iz predmeta Altmark i članka 106. stavka 2. UFEU-a (19).
(71)
Okvirom Zajednice iz 2005. za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga (20) potvrđuje se taj pristup. U stavku 8. Okvira navedeno je da se naknada za pružanje javnih usluga koja predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem ako su ispunjeni uvjeti utvrđeni Okvirom. Točnije, ti uvjeti uključuju povjeravanje usluge od općega gospodarskog interesa jednim službenim aktom ili više njih, kojima se, među ostalim, precizno određuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada (stavak 12. Okvira).
(72)
U Komunikaciji Komisije iz 2011. o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu dodijeljenu za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa (21) navodi se i da usluga od općega gospodarskog interesa i obveze pružanja javnih usluga moraju unaprijed biti jasno definirane. Prema stavku 51. Komunikacije, „za primjenu članka 106. stavka 2. UFEU-a pružanje usluge od općega gospodarskog interesa mora biti povjereno jednom poduzeću ili više njih. Država stoga mora predmetnom poduzeću povjeriti posebnu zadaću. Isto tako, prvim kriterijem iz predmeta Altmark zahtijeva se da poduzeće ima obvezu pružanja javne usluge. Prema tome, za postupanje u skladu sa sudskom praksom u predmetu Altmark nužna je dodjela javne usluge kojom se definiraju obveze predmetnih poduzeća i tijela.” U stavku 52. navodi se da se zadaća pružanja javne usluge mora dodijeliti jednim aktom ili više njih, kojima se utvrđuje barem sadržaj i trajanje obveza pružanja javne usluge, poduzeće i, ovisno o slučaju, predmetno državno područje, priroda svih isključivih ili posebnih prava koja je tom poduzeću dodijelilo predmetno tijelo, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada.
(73)
Međutim, talijanska tijela tvrde da je pristup Komisije pretjerano formalistički te da je društvu SO.G.A.S. zapravo povjerena usluga od općega gospodarskog interesa; u tom se slučaju uglavnom oslanjaju na dokumente datirane nakon datuma odobrenja predmetnih mjera.
(74)
Prema mišljenju Italije, činjenica da je upravljanje zračnom lukom Stretto usluga od općega gospodarskog interesa može se utvrditi iz nekoliko regionalnih odluka kojima se upućuje na javni interes povezan s uslugama zračne luke i njihovu ključnu ulogu u gospodarskom razvoju regije. Međutim, u tim se regionalnim odlukama ne navode izričita definicija navodne usluge od općega gospodarskog interesa povjerene upravitelju zračne luke ni pravila kojima se uređuje naknada. Osim toga, predmetni akti doneseni su od 2007. nadalje, odnosno nakon navodnog početka pružanja usluga od općega gospodarskog interesa, odnosno nakon poslovanja zračne luke od 2004. do 2006. Italija Komisiji nije stavila na raspolaganje ni ostale dokumente o području primjene pretpostavljenih obveza pružanja javnih usluga nametnutih primatelju, s datumom prije 2004.
(75)
Stoga Komisija smatra da u ovom predmetu navodna usluga od općega gospodarskog interesa nije pravilno povjerena primatelju.
(76)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju talijanskih tijela da se za uslugu od općega gospodarskog interesa naknada može zakonito dodijeliti ako usluga nije ex ante definirana kao usluga od općega gospodarskog interesa i povjerena primatelju na toj osnovi. U tom bi slučaju države članice mogle slobodno ponovno ex post razmotriti potrebu za uvođenjem obveza pružanja javnih usluga po vlastitom nahođenju. Nakon što poduzeće ostvari gubitke od poslovanja, države članice mogle bi mu povjeriti obveze pružanja javne usluge i dodijeliti naknadu kao sredstvo potpore poduzeću, neovisno o ex ante ocjeni stvarne potrebe za pružanjem usluge od općeg interesa. Taj se pristup ne može uskladiti sa zahtjevom da se usluga od općega gospodarskog interesa poduzeću mora povjeriti službenim aktom ili više njih kojima se, među ostalim, utvrđuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi potrebni za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Tvrdnja talijanskih tijela da su usluge zračne luke ključne za gospodarski razvoj regije nije dostatan dokaz da je usluga od općega gospodarskog interesa pravilno povjerena primatelju, jer obveze pružanja javnih usluga i pravila kojima se uređuje naknada nisu bili unaprijed transparentno definirani.
(77)
Osim toga, kad bi se postupilo prema tvrdnjama talijanskih tijela i uzelo u obzir da države članice mogu ex post povjeriti usluge od općega gospodarskog interesa, države članice koje su prekršile obveze obavješćivanja i mirovanja bile bi u povoljnijem položaju. Te države članice mogle bi tvrditi da je potpora nezakonito dodijeljena poduzeću zapravo bila potrebna za podmirivanje troškova pružanja javne usluge koju je slučajno pružao primatelj, ali bez njezina definiranja ili povjeravanja poduzeću unaprijed. Međutim, države članice koje namjeravaju ispuniti svoju obvezu obavješćivanja trebale bi jasno ex ante povjeriti i definirati uslugu od općega gospodarskog interesa, kako bi postupale u skladu s pravilima o uslugama od općega gospodarskog interesa i sudskom praksom u predmetu Altmark.
(78)
To bi bio poticaj državama članicama da ne prijave novu državnu potporu, što je u suprotnosti s uhodanim načelom da države članice koje ne prijavljuju državnu potporu ne mogu biti u povoljnijem položaju od država članica koje to čine (22).
(79)
Ukratko, Komisija zaključuje da prvi kriterij iz predmeta Altmark nije ispunjen te smatra da nisu ispunjeni ni ostali kriteriji iz predmeta Altmark, zbog razloga navedenih u nastavku.
7.1.2.2. Drugi kriterij iz predmeta Altmark
(80)
Parametri za izračun naknade nisu unaprijed utvrđeni. U aktima kojima se, prema tvrdnjama talijanskih tijela, povjeravaju usluge precizno se ne navode usluge koje primatelj mora pružati niti je uspostavljen mehanizam za dodjelu naknade za javnu zadaću koja mu je navodno povjerena.
7.1.2.3. Treći kriterij iz predmeta Altmark
(81)
U skladu s trećim kriterijem iz predmeta Altmark, naknada koja se dodjeljuje za ispunjivanje obveze pružanja javnih usluga ne smije premašiti iznos nužan za podmirivanje svih nastalih troškova ili njihova dijela, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza.
(82)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju Italije da je zračnoj luci dodijeljeno samo javno financiranje potrebno za ispunjivanje obveza pružanja javnih usluga jer je financiranje bilo ograničeno na podmirivanje poslovnih gubitaka. Temeljno je načelo ocjene proporcionalnosti naknade da samo neto troškovi javnog operatora nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javnih usluga mogu biti razlogom dodjele naknade. Bez jasne definicije obveza primatelja Komisija ne može nedvojbeno utvrditi koje je troškove potrebno uzeti u obzir pri izračunu naknade.
(83)
Čak i kad bi se cjelokupno upravljanje zračnom lukom moglo smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa, neke djelatnosti koje nisu izravno povezane s osnovnim djelatnostima, uključujući izgradnju, financiranje, upotrebu i najam zemljišta i objekata za urede, skladišta, hotele i industrijska poduzeća smještene unutar zračne luke te za trgovine, restorane i parkirališta, nisu obuhvaćene uslugom od općega gospodarskog interesa i zbog toga se ne mogu subvencionirati po pravilima o uslugama od općega gospodarskog interesa. Talijanska tijela nisu dostavila dokaze o nepostojanju subvencioniranja djelatnosti koje nisu izravno povezane s osnovnim djelatnostima zračne luke, kako se zahtijeva stavkom 34. i stavkom 53. točkom iv. Smjernica o zračnom prometu iz 2005.
7.1.2.4. Četvrti kriterij iz predmeta Altmark
(84)
Prema četvrtom kriteriju iz predmeta Altmark, naknada se ne smatra potporom ako je ograničena na najmanji potrebni iznos. Smatra se da je taj kriterij ispunjen ako je primatelj naknade odabran u natječajnom postupku ili, u suprotnom, ako je naknada izračunana u usporedbi s troškovima učinkovitog poduzeća.
(85)
U ovom predmetu primatelj nije odabran u javnom natječajnom postupku niti je Italija dostavila Komisiji dokaze o tome da je razina naknade određena na osnovi analize troškova koje bi tipično poduzeće, dobro vođeno i na odgovarajući način opremljeno prijevoznim sredstvima kako bi moglo udovoljiti zahtjevima javne usluge, imalo pri ispunjivanju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit za njihovo ispunjivanje. Komisija stoga smatra da se ne može zaključiti da je javno financiranje o kojem je ovdje riječ određeno na temelju troškova učinkovitog poduzeća.
(86)
Posljedično, Komisija ne može utvrditi je li primatelj pružao usluge uz najniži trošku za zajednicu.
(87)
Komisija, radi cjelovitosti, primjećuje da je u tijeku istražnog postupka primatelj tvrdio da su mjere u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Iako je upravitelj zračne luke zabilježio gubitke, u velikoj se mjeri može pretpostaviti da bi poslovanje bilo profitabilno.
(88)
Komisija naglašava, suprotno tvrdnjama primatelja, kao prvo, da Italija tijekom istražnog postupka nije tvrdila da je država uložila sredstva u upravitelja zračne luke zbog očekivane profitabilnosti te je zapravo nastavila tvrditi da u ovom predmetu načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu nije primjenjivo (vidjeti stavak 49.).
(89)
Kao drugo, za ocjenu na temelju načela ulagača u tržišnom gospodarstvu nužno je utvrditi bi li se u sličnim okolnostima privatni ulagač slično ponašao. Sud je smatrao da, iako ponašanje privatnog ulagača s kojim je potrebno usporediti ponašanje javnog ulagača koji nastoji ispuniti ciljeve gospodarske politike nije nužno ponašanje običnog ulagača koji nudi kapital s ciljem ostvarivanja dobiti u relativno kratkom roku, mora biti riječ barem o ponašanju privatnog holdinškog društva ili privatne grupe poduzeća koji slijede opću ili sektorsku strukturnu politiku i koji se vode izgledima u pogledu profitabilnosti u dugoročnijem razdoblju (23). Kako bi se ispitalo je li država usvojila ponašanje razboritog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu ili nije, nužno je razmotriti kontekst razdoblja tijekom kojeg su poduzete mjere financijske potpore radi procjene ekonomske opravdanosti ponašanja države te se dakle suzdržati od procjena na temelju kasnijih okolnosti (24). U skladu sa stalnom sudskom praksom, ako se država članica oslanja na načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu tijekom upravnog postupka, ona mora, u slučaju sumnje, nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih dokaza utvrditi da se provedena mjera može pripisati državi u ulozi člana društva. Iz tih dokaza mora biti jasno vidljivo da je predmetna država članica, prije ili u tijeku dodjeljivanja ekonomske prednosti, donijela odluku o ulaganju u javno poduzeće putem mjere koja je stvarno provedena (25).
(90)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju primatelja da su mjere koje se ocjenjuju potaknute izgledima u pogledu profitabilnosti društva, kako je navedeno u poslovnom planu za povrat održivosti iz 2008., nakon što je o predmetnim mjerama donesena odluka. Komisija smatra da bi privatni ulagač svježim kapitalom dokapitalizirao društvo čiji je kapital pao ispod pravnog ograničenja, poput društva SO.G.A.S., samo ako bi u trenutku dokapitalizacije mogao očekivati povrat održivosti društva u razumnom roku. S obzirom na to da talijanska tijela ni društvo SO.G.A.S. nisu dostavili konkretne dokaze iz razdoblja poduzimanja mjera iz kojih je vidljivo da su javna tijela željela ulagati i da su mogla razumno očekivati dobit od svojeg ulaganja koja bi bila prihvatljiva privatnom ulagaču, te s obzirom na to da je Italija izričito potvrdila da se načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu u ovom predmetu ne primjenjuje, Komisija zaključuje da mjere nisu u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu.
7.1.2.5. Zaključak
(91)
Nalaz je Komisije da u ovom slučaju nije ispunjen ni jedan od četiri kriterija koje je Sud utvrdio u predmetu Altmark te da mjere nisu u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Posljedično, Komisija zaključuje da sporne mjere, odnosno dokapitalizacije za podmirivanje gubitaka društva SO.G.A.S. u 2004., 2005. i 2006. predstavljaju ekonomsku prednost u njegovu korist.
7.1.3. Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu među državama članicama
(92)
Kad je riječ o narušavanju tržišnog natjecanja, Italija naglašava da, prema Smjernicama o zračnom prometu iz 2005., „nije vjerojatno da će se financiranjem koje se dodjeljuje malim regionalnim zračnim lukama (kategorija D) narušiti tržišno natjecanje ili utjecati na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu”. Međutim, ta se odredba odnosi na ocjenu spojivosti državne potpore na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i njome se ne želi reći da javno financiranje malih zračnih luka ne čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1.
(93)
Osim toga, u stavku 40. Smjernica o zračnom prometu iz 2005. navodi se i: „Osim tih općih pokazatelja, nije moguće utvrditi pravila kojima bi bili obuhvaćeni svi mogući slučajevi, posebno za zračne luke kategorija C i D. Zbog toga je sve mjere koje bi mogle činiti državnu potporu potrebno prijaviti kako bi se moglo ispitati njihov učinak na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama te, ovisno o slučaju, njihovu spojivost.”
(94)
Zračna luka Stretto nalazi se na južnom dijelu talijanskog poluotoka i jedna je od tri zračne luke u regiji Kalabrija. Broj putnika u zračnoj luci uvijek je bio manji od milijuna (26). U trenutku stupanja na snagu mjera koje su predmet ispitivanja za potrebe Smjernica o zračnom prometu iz 2005. zračna luka imala je kategoriju D, „male regionalne zračne luke”. Međutim, broj putnika u zračnoj luci udvostručio se od 2004. do 2012.
(95)
Tržište usluga upravljanja zračnim lukama i njihovog poslovanja, uključujući male zračne luke, otvoreno je za tržišno natjecanje u kojem sudjeluju brojna privatna i javna poduzeća diljem Unije. Na to upućuje činjenica da je Italija namjeravala djelomično privatizirati zračnu luku Stretto i da je u tu svrhu u 2007. objavila poziv na podnošenje ponuda u kojem su mogla sudjelovati poduzeća svih država članica EU-a (vidjeti stavak 32.). Javno financiranje upravitelja zračne luke moglo bi tako narušiti tržišno natjecanje na tržištu usluga upravljanja infrastrukturom zračne luke i njezina poslovanja. Osim toga, zračne luke mogu se međusobno natjecati u privlačenju prometa čak i ako imaju različita gravitacijska područja. U određenoj mjeri i za neke putnike različita se odredišta mogu zamijeniti. Stoga se javnim financiranjem zračnih luka može narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu na tržištu zračnog prijevoza diljem Unije.
(96)
U predmetnom se razdoblju iz zračne luke Stretto promet odvijao uglavnom na domaćim linijama i na dvije međunarodne - Pariz i Malta - a zahvaljujući dobivenim sredstvima zračna se luka uspjela održati na tržištu i znatno proširiti poslovanje pa Komisija prema tome smatra da se predmetnim mjerama moglo narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama.
7.1.4. Zaključak o postojanju potpore
(97)
Komisija zaključuje da dokapitalizacije društva SO.G.A.S. koje su proveli javni članovi društva radi podmirivanja gubitaka koje je društvo ostvarilo u 2004., 2005. i 2006. čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.2. Zakonitost potpore
(98)
Mjere koje su predmet istražnog postupka stupile su na snagu prije službenog odobrenja Komisije, iz čega slijedi da Italija nije postupila u skladu s obvezom mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a.
7.3. Spojivost potpore
7.3.1. Spojivost potpore na temelju pravila o uslugama od općega gospodarskog interesa
(99)
Društvo SO.G.A.S. tvrdi da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.
(100)
Člankom 106. stavkom 2. predviđeno je: „Poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa ili koja su po svojoj naravi monopoli koji ostvaruju prihod podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprječava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Na razvoj trgovine ne smije se utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije.”
(101)
Tim je člankom predviđena iznimka od zabrane državne potpore iz članka 107. UFEU-a u mjeri u kojoj je potpora nužna i proporcionalna za osiguranje pružanja usluge od općega gospodarskog interesa prema prihvatljivim ekonomskim uvjetima. Na temelju članka 106. stavka 3., zadatak je Komisije osigurati primjenu tog članka, među ostalim, utvrđivanjem uvjeta u kojima smatra da su kriteriji nužnosti i proporcionalnosti ispunjeni.
(102)
Prije 31. siječnja 2012. politika Komisije za primjenu iznimke iz članka 106. stavka 2. UFEU-a bila je utvrđena Okvirom Zajednice za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga („Okvir za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2005.”) (27) i Odlukom 2005/842/EZ.
(103)
Novi paket povezan s uslugama od općega gospodarskog interesa stupio je na snagu 31. siječnja 2012. i uključivao je Okvir Europske unije za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga („Okvir za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.”) (28) i Odluku Komisije 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Spojivost na temelju Odluke 2005/842/EZ
(104)
Mjere su poduzete u lipnju 2004., lipnju 2005. i prosincu 2007. Primatelj tvrdi da su mjere Odlukom 2005/842/EZ bile izuzete od zahtjeva za prijavu.
(105)
Odlukom 2005/842/EZ utvrđeno je da su državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju poduzećima u vezi s uslugama od općega gospodarskog interesa spojive ako ispunjuju uvjete utvrđene Odlukom. Točnije, Odlukom je utvrđeno da su državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga spojive u slučaju zračnih luka i. u kojima godišnji broj putnika ne premašuje milijun; ili ii. koje su tijekom dviju financijskih godina prije dodjele usluge od općega gospodarskog interesa ostvarivale godišnji promet prije oporezivanja manji od 100 milijuna EUR ako primaju godišnju naknadu za predmetnu uslugu manju od 30 milijuna EUR (30).
(106)
Odluka 2005/842/EZ primjenjivala se isključivo na potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga u vezi sa stvarnim uslugama od općega gospodarskog interesa. Kako bi se smatrala iznimkom, naknada za pružanje javnih usluga za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa mora ispunjivati i detaljne uvjete utvrđene člancima 4., 5. i 6. Odluke (31).
(107)
Člankom 4. Odluke 2005/842/EZ zahtijeva se da se usluga od općega gospodarskog interesa poduzeću mora povjeriti službenim aktom ili više njih kojima se, među ostalim, utvrđuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi potrebni za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Člankom 5. Odluke utvrđeno je da iznos naknade ne smije premašivati iznos nužan za pokrivanje troškova koji su nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javne usluge, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit. Konačno, člankom 6. Odluke od država članica zahtijeva se da provode redovne provjere kako bi osigurale da se poduzećima ne dodjeljuje naknada koja premašuje iznos utvrđen u skladu s člankom 5.
(108)
Zbog razloga iz odjeljka 7.1.2.1., nalaz je Komisije da ni primatelj ni talijanska tijela nisu dokazali da su društvu SO.G.A.S. povjerene jasno definirane obveze pružanja javnih usluga. Nisu dokazali ni da su aktima o navodnom povjeravanju usluge na koje se oslanjaju utvrđeni parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade ni mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Stoga zahtjevi iz članaka 4., 5. i 6. Odluke 2005/842/EZ koji se odnose na sadržaj akata o povjeravanju nisu ispunjeni.
(109)
Komisija zato smatra da sredstva za podmirivanje gubitaka upravitelja zračne luke Stretto nisu spojiva s unutarnjim tržištem niti izuzeta od zahtjeva za prijavu na temelju Odluke 2005/842/EZ.
(110)
Isto tako, bez jasne definicije obveza pružanja javne usluge nametnutih društvu SO.G.A.S. mjera se ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i izuzetom od zahtjeva za prethodnu prijavu na temelju članka 10. točke (b) Odluke 2012/21/EU. Komisija je zato razmatrala može li se mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem na temelju stavka 69. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011., u skladu s kojim „načela utvrđena ovom Komunikacijom Komisija primjenjuje na nezakonitu potporu o kojoj odlučuje nakon 31. siječnja 2012. čak i ako je potpora dodijeljena prije tog datuma”.
7.3.1.2. Spojivost na temelju Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.
(111)
Stavkom 16. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011. utvrđeni su zahtjevi na temelju kojih se usluga od općega gospodarskog interesa može smatrati valjano povjerenom. Stavkom 16. točkom (a) utvrđeno je da se u aktu o povjeravanju usluge mora navesti sadržaj i trajanje obveza pružanja javne usluge. Stoga se, zbog istih razloga koji su već navedeni u odjeljku 7.1.2.1., predmetne mjere potpore ne mogu smatrati spojivima na temelju Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011. Točnije, cjelokupno upravljanje zračnom lukom nije jasno povjereno primatelju kao usluga od općega gospodarskog interesa. Komisiji nisu dostavljeni nikakvi pravni dokumenti kojima se unaprijed jasno definira usluga od općega gospodarskog interesa povjerena primatelju ili pravo primatelja na naknadu. Komisiji nisu dostavljeni nikakvi dokazi o postupanju u skladu sa stavcima 17. i 18. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.
(112)
Komisija stoga smatra da se mjera potpore koja se istražuje ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.
(113)
Komisija bi, radi cjelovitosti, naglasila da se, u skladu sa stavkom 9. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011., naknada za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa koja se dodjeljuje poduzećima u teškoćama mora ocjenjivati na temelju Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama (dalje u tekstu „Smjernice o sanaciji i restrukturiranju”).
(114)
Tijekom ranijih faza predmeta Italija je tvrdila da je društvo SO.G.A.S. poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica o sanaciji i restrukturiranju. Međutim, Italija je tvrdila i da mjere koje se ocjenjuju nisu dio plana restrukturiranja i da taj plan ne postoji. Stoga je Komisija je u odluci o pokretanju postupka smatrala da se mjere ne mogu smatrati spojivima sa Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju.
(115)
Tijekom službenoga istražnog postupka Italija više nije tvrdila da je upravitelj zračne luke bio u teškoćama u trenutku poduzimanja mjera te da se potpora zato može smatrati spojivom na temelju Smjernica o sanaciji i restrukturiranju.
(116)
Komisija stoga nema dokaza na temelju kojih bi mogla ocijeniti spojivost mjera na temelju Smjernica o sanaciji i restrukturiranju pa ih zato ne može proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem na tom temelju.
7.3.2. Spojivost na temelju novih smjernica o zračnom prometu
(117)
Komisija je 31. ožujka 2014. donijela komunikaciju kojom se utvrđuju smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima („nove smjernice o zračnom prometu”) (32). Nove smjernice o zračnom prometu primjenjuju se na operativne potpore dodijeljene zračnim lukama prije 31. ožujka 2014.
(118)
Operativne potpore dodijeljene prije stupanja na snagu novih smjernica o zračnom prometu mogu se proglasiti spojivima u punom iznosu nepodmirenih troškova poslovanja ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
-
doprinos dobro definiranom cilju od općeg interesa: taj je uvjet ispunjen ako se, među ostalim, potporom povećava mobilnost građana EU-a i povezanost regija ili olakšava regionalni razvoj (33),
-
potreba za državnom intervencijom: potpora bi trebala biti usmjerena na situacije u kojima potpora može donijeti materijalno poboljšanje koje tržište ne može ostvariti samo po sebi (34),
-
postojanje učinka poticaja: ovaj je uvjet ispunjen ako postoji vjerojatnost da bi u nedostatku operativnih potpora i uzimajući u obzir moguću prisutnost potpore za ulaganje i razinu prometa razina gospodarske aktivnosti predmetne zračne luke bila znatno smanjena (35),
-
proporcionalnost iznosa potpore (potpora ograničena na najmanji potreban iznos): kako bi bile proporcionalne, operativne potpore zračnim lukama moraju se ograničiti na najmanji iznos potreban za provođenje aktivnosti za koju se potpora dodjeljuje (36),
-
izbjegavanje neopravdanih negativnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu (37).
(119)
Prema mišljenju talijanskih tijela, regija Kalabrija suočena je s ozbiljnim teškoćama zbog zabačenog zemljopisnog položaja i nedovoljno razvijene mobilnosti tereta, koja je uglavnom posljedica nedostatka odgovarajuće infrastrukture. Italija je tvrdila da su mjere koje su predmet ispitivanja dio većeg projekta poboljšanja prometne mreže u Kalabriji. Zahvaljujući mjerama, društvo SO.G.A.S. moglo bi unaprijediti infrastrukturu i usluge koje nudi zračna luka u smislu nove regionalne strategije čiji je cilj poboljšanje prometne mreže i jamstvo boljeg pristupa regiji.
(120)
Prema tome, Komisija smatra da je operativna potpora dodijeljena društvu SO.G.A.S. pridonijela postizanju cilja od zajedničkog interesa zbog poboljšanja pristupačnosti, povezanosti i regionalnog razvoja putem razvoja sigurne i pouzdane infrastrukture za zračni promet.
(121)
U skladu s novim smjernicama o zračnom prometu, manje zračne luke mogu imati poteškoće pri osiguravanju financijskih sredstava za svoje poslovanje bez javnog financiranja. U stavku 118. novih smjernica o zračnom prometu navodi se da zračne luke s godišnjim brojem putnika manjim od 700 000 mogu, u znatnoj mjeri, imati teškoće pri podmirivanju svojih troškova poslovanja. Broj putnika u zračnoj luci Stretto uvijek je manji od 700 000. Komisija stoga smatra da je potpora bila nužna u smislu omogućavanja poboljšanja povezanosti regije Kalabrija koju samo tržište ne bi omogućilo.
(122)
Bez potpore, poslovanje zračne luke znatno bi se smanjilo, ako ne i prekinulo u potpunosti. Istodobno, potpora nije premašila iznos potreban za podmirivanje poslovnih gubitaka pa, posljedično, nije premašila najmanji iznos potreban za provođenje aktivnosti za koju se potpora dodjeljuje.
(123)
Unutar istoga gravitacijskog područja ne nalazi se nijedna druga zračna luka (38): kako je prethodno navedeno, najbliža je zračna luka udaljena više od 130 km. Osim toga, Italija je potvrdila da je infrastruktura zračne luke na raspolaganju svim zračnim prijevoznicima po nediskriminirajućim uvjetima. Ni u informacijama kojima raspolaže Komisija ni u primjedbama zainteresiranih strana tijekom istražnog postupka nigdje nije navedeno da je postojala diskriminacija u pogledu pristupa infrastrukturi.
(124)
Komisija zaključuje da su ispunjeni uvjeti za spojivost utvrđeni novim smjernicama o zračnom prometu.
7.3.3. Zaključak o spojivosti potpore
(125)
Komisija zaključuje da je prijavljena mjera potpore spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.
(126)
Taj je nalaz donijela na temelju pravila o državnim potporama i ne dovodeći u pitanje primjenu ostalih odredbi prava EU-a, poput zakonodavstva EU-a u području zaštite okoliša.
8. ZAKLJUČCI
(127)
Nalaz je Komisije da je Italija nezakonito provela predmetnu potporu, čime je prekršila članak 108. stavak 3. UFEU-a. Međutim, Komisija je u smislu prethodno navedene ocjene odlučila da neće uložiti prigovore na potporu jer je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i s novim smjernicama o zračnom prometu,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Državna potpora koju je Italija dodijelila društvu SO.G.A.S. SpA za upravljanje zračnom lukom Stretto u iznosu od 6 392 847 EUR spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 11. lipnja 2014.