ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
ODLUKA KOMISIJE
od 2. listopada 2013.
o naknadi koju treba platiti društvu Simet SpA za usluge javnog prijevoza pružene u razdoblju od 1987. do 2003. (mjera državne potpore SA.33037 (2012/C) - Italija)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2013) 6251)
(Vjerodostojan je samo tekst na talijanskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/201/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje svojih primjedbi u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Talijanska su tijela 18. svibnja 2011. obavijestila elektroničkim putem, u skladu s člankom 108. stavkom 3. Ugovora, o naknadi danoj društvu Simet SpA (dalje u tekstu: „Simet”) za pružanje usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza putnika u okviru obveze pružanja javne usluge koja je izvršena u razdoblju od 1987. do 2003., po nalogu Državnoga vijeća (Consiglio di Stato), talijanskog Visokog upravnog suda (dalje u tekstu: „prijavljena mjera”). Ta je prijava upisana pod brojem predmeta SA.33037.
(2)
Daljnje informacije o prijavljenoj mjeri pružila su talijanska tijela u podnescima od 12. srpnja 2011., 5. listopada 2011., 20. veljače 2012., 2. i 28. ožujka 2012. te 17. travnja 2012.
(3)
Dopisom od 31. svibnja 2012. Komisija je obavijestila Italiju da je odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora („odluka o pokretanju postupka”).
Sljedeći su podnesci primljeni unutar prihvaćenih rokova:
-
Talijanska su tijela podnijela svoja zapažanja o odluci o pokretanju postupka u dopisima od 1. lipnja 2012., 24. rujna 2012. i 11. listopada 2012.
-
Jedina treća strana koja je podnijela zapažanja kao reakciju na odluku o pokretanju postupka bilo je društvo Simet, potencijalni korisnik prijavljene mjere. Podnesci društva Simet primljeni su 4. kolovoza 2012., 31. listopada 2012. i 13. prosinca 2012.
-
Talijanska su tijela iznijela primjedbe na podneske treće strane dopisima od 28. studenog 2012., 4. prosinca 2012., 19. prosinca 2012. i 10. siječnja 2013.
2. OPIS MJERE
2.1. TRGOVAČKO DRUŠTVO I PRUŽENE USLUGE
(4)
Simet je privatno trgovačko društvo koje pruža usluge linijskog autobusnog prijevoza putnika na temelju koncesije koju je odobrila talijanska država u skladu sa Zakonom 1822/39 (2). Preciznije rečeno, Simet upravlja mrežom međuregionalnih linijskih autobusnih veza između regije Kalabrije i drugih talijanskih regija. Osim tih usluga, koje predstavljaju otprilike dvije trećine njihovih prihoda, društvo također pruža druge usluge, uključujući usluge međunarodnih putovanja, turističke usluge te iznajmljivanje autobusa s vozačem (3), na što otpada preostala trećina prihoda.
(5)
U listopadu 1999. društvo Simet po prvi je put zatražilo od Ministarstva infrastrukture i prometa („Ministarstvo”) naknadu za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza u odnosu na razdoblje koje započinje s 1987. godinom (4). Ministarstvo je odbilo taj i kasnije zahtjeve, smatrajući da nije povjerilo društvu Simet obvezu pružanja javne usluge.
(6)
Prema tvrdnjama talijanskih tijela, društvo Simet je, kao i ostali pružatelji usluga u međuregionalnom linijskom autobusnom prijevozu, poslovalo na temelju privremenih dozvola (koncesija) koje se svake godine obnavljaju na zahtjev trgovačkih društava. Tim je koncesijama trgovačkom društvu dodijeljeno ekskluzivno pravo pružanja odgovarajućih usluga. U specifikacijama godišnjih koncesija bilo je navedeno da pružanje navedene usluge ne daje prava trgovačkom društvu na subvenciju ili naknadu bilo kakve vrste i da se usluga pruža u potpunosti na rizik društva. Cijene putnih karata, koje je predložilo samo društvo,odrazile su se i u specifikacijama godišnjih koncesija koje je prihvatilo Ministarstvo.
(7)
Tijekom vremena društvo je podnijelo niz zahtjeva za promjenom uvjeta za isporuku usluga koje pruža, koji su obično bili odobreni u skladu s postupkom utvrđenim u Uredbi Predsjednika Republike 369/94 (5). Člancima 4. i 5. Uredbe Predsjednika Republike 369/1994 predviđa se detaljan postupak ocjene i komparativne analize zahtjeva za uvođenje bilo koje nove usluge utemeljene na koncesiji.
2.2. PRESUDE DRŽAVNOGA VIJEĆA KOJE SU PRETHODILE ODLUCI O POKRETANJU POSTUPKA
(8)
Kao odgovor na to što je Ministarstvo odbilo odobriti naknade za javnu uslugu za razdoblje koje započinje 1987., društvo Simet pokrenulo je postupak pred talijanskim upravnim sudovima, zahtijevajući naknadu za izvršenje obveza javne usluge.
(9)
Povodom žalbe, u presudi 1405/2010 od 9. ožujka 2010. („presuda 1405/2010”), Državno vijeće priznalo je društvu Simet pravo da primi naknadu za usluge linijskog (pretežno međuregionalnog) autobusnog prijevoza pružene u skladu s koncesijama koje je dodijelila talijanska država. Točni iznos naknade trebalo je utvrditi na temelju pouzdanih računovodstvenih podataka društva.
(10)
Kao što je podrobnije objašnjeno u odluci o pokretanju postupka, u presudi 1405/2010 ne navodi se točno kojim je pravnim aktom uvedena obveza pružanja javne usluge, ili u kojem obliku. Nalog 2072 Državnoga vijeća, izdan 18. siječnja 2011., nakon što upravno tijelo nije djelovalo u skladu s presudom 1405/2010, u tom je pogledu eksplicitniji i u njemu se navodi da je „Ministarstvo više puta odbilo dati trgovačkom društvu priliku da promijeni relacije, vremena polaska i autobusna stajališta te je naredilo da cijene putnih karata održava jednakima ili ispod onih koje naplaćuje Ferrovie dello Stato (Talijanska državna željeznica) - trgovačko društvo vjeruje da ovi elementi pokazuju da se radilo o pružanju javne usluge.”
(11)
Premda se u presudi 1405/2010 spominje nova Uredba (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća (6), kojom se uređuju naknade za javne usluge u mjeri u kojoj se „utvrđuju kriteriji za naknadu koji se ne razlikuju od onih utvrđenih u prethodnim uredbama Zajednice”, Državno vijeće naložilo je odgovornim tijelima da isplate društvu Simet naknadu na temelju članaka 6., 10. i 11. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1191/69 (7).
(12)
Talijanska su tijela odlučila pričekati ocjenu Komisije u pogledu prijavljene mjere prije no što izvrše odluke Državnoga vijeća (presudu 1405/2010 i nalog 2072/2010) i isplate naknadu društvu Simet.
2.3. PRVOTNO PRIJAVLJENI IZNOS MOGUĆE NAKNADE ZA PRUŽANJE JAVNE USLUGE
(13)
U pogledu iznosa naknade koji treba isplatiti društvu Simet za usluge koje je pružilo, talijanska su tijela podnijela Komisiji izvješće, koje je naručilo društvo Simet, a pripremio vanjski konzultant („početno izvješće”), bez potvrđivanja procjena koje je ono sadržavalo. U početnome je izvješću procijenjeno da naknada koju treba isplatiti iznosi otprilike 59,4 milijuna EUR (8).
(14)
Naknadno se, međutim, zahtjeve za naknadom ponovo procijenilo, zato što je nakon donošenja odluke o pokretanju postupka Državno vijeće zatražilo neovisnu ocjenu odgovarajuće razine naknade. O ishodu te ocjene raspravlja se u odjeljcima 2.6 i 2.7.
2.4. TRAJANJE
(15)
Iako SIMET zahtijeva naknadu za usluge pružene do kraja 2013. (9), talijanska tijela smatraju da odgovarajuće razdoblje u svrhu ove prijave pokriva samo godine od 1987. do 2003., jer se presuda 1405/2010 odnosi samo na žalbu koja obuhvaća to razdoblje. Osobito se u točki 3.1. presude 1405/2010 jasno poziva na obeštećenje za razdoblje od 1987. do 2003.
2.5. RAZVOJ DOGAĐANJA U NACIONALNIM SUDSKIM POSTUPCIMA KOJI SU USLIJEDILI NAKON ODLUKE O POKRETANJU POSTUPKA
(16)
Nakon što su talijanska tijela odbila izvršiti presudu 1405/2010 i nalog 2072/2011, Državno vijeće sastavilo je novi nalog, br. 270/2012, kojim se imenuje skupina nezavisnih stručnjaka koja je trebala odlučiti o načinu provođenja presude 1405/2010.
(17)
To je tijelo, sastavljeno od predsjednika i dva člana, imalo zadaću izračunati iznos naknade plative društvu Simet u skladu s presudom 1405/2010. Istodobno su stranke u sporu imenovale vlastite stručnjake, koji su komentirali preliminarne nalaze stručnoga tijela. To je dovelo do razmjene niza izvješća i odgovora tijekom narednih mjeseci.
(18)
Stručno tijelo završilo je s radom u kolovozu 2012. Nije došlo do jednoglasnog zaključka. Umjesto toga, Državnome vijeću podnesena su dva zasebna izvješća:
-
29. kolovoza 2012. podneseno je izvješće manjine članova, koje je potpisao predsjednik tijela kojeg je imenovalo Državno vijeće, u kojem se zaključuje da nema dovoljno podataka za utvrđivanje naknade koju treba isplatiti društvu Simet te da se stoga naknada ne može dodijeliti.
-
20. kolovoza 2012. podneseno je izvješće većine članova, koje su potpisala dva od tri stručnjaka koje je imenovalo Državno vijeće, u kojem je zaključeno da naknada koju treba isplatiti društvu Simet iznosi 22 049 796 EUR.
(19)
Budući da je postupak dobivanja državne potpore i dalje u tijeku pred Komisijom, Državno vijeće još nije donijelo konačnu odluko o iznosu naknade koju treba isplatiti društvu Simet.
2.6. IZVJEŠĆE MANJINE ČLANOVA
(20)
U izvješću manjine članova stavlja se poseban naglasak na sljedeće točke:
-
nedostatak pouzdanih podataka za izračun naknade (kao što se traži nalogom 2072/2011 i presudom 1405/2010),
-
nedostatak odvojenog računovodstva, koje se traži Uredbom (EEZ) br. 1191/69 kao nužan uvjet za dodjelu naknade (kako bi se spriječila prekomjerna naknada),
-
nemogućnost zamjene odvojenog računovodstvenog sustava drugim računovodstvenim sustavima, za koje se još nije pokazalo da omogućuju točnu identifikaciju svih elemenata troškova i prihoda,
-
što se tiče godina za koje su dostupni podaci iz troškovnog računovodstva (samo dvije godine: 2002. i 2003.), dokumenti priloženi financijskim izvještajima (napomene uz financijski izvještaj i izvješće o poslovanju) ne sadržavaju upućivanja na takve podatke. Ovo bi moglo ukazati na to da tijela korporativnog upravljanja nisu koristila račune troškova za praćenje poslovanja trgovačkog društva,
-
nedostatak prethodno utvrđenih parametara za izračun naknade,
-
propust trgovačkoga društva da utvrdi precizne, specifične i nedvosmislene obveze pružanja javne usluge (u odnosu na vrste utvrđene u zakonodavstvu Unije) za pojedine relacije,
-
propust da utvrdi „gospodarski nepovoljniji položaj” koji proizlazi iz tih obveza,
-
nedostatak dokaza koji bi ukazali na štetu koju je pretrpjelo društvo Simet, na kojem je bio teret dokazivanja u postupcima koji su doveli do presude 1405/2010.
(21)
S obzirom na ove manjkavosti, u izvješću manjine članova zaključuje se da nema pouzdanih podataka za izračun naknade čija se isplata nalaže presudom 1405/2010 te da se stoga ne može odrediti iznos naknade.
2.7. IZVJEŠĆE VEĆINE ČLANOVA
(22)
U izvješću većine članova stručnjaci se služe sljedećom metodom za izračun naknade koju treba isplatiti društvu Simet:
2.7.1. Element naknade utemeljen na razlici između operativnih troškova i prihoda
2.7.1.1. Metoda za procjenu prihoda
(23)
Za razdoblja od 1987. do 1992. i od 2002. do 2003. stručnjaci su izlučili prihod dobiven iz usluga linijskog autobusnog prijevoza izravno iz financijskih izvještaja. Za razdoblje1993.-2001. stručnjaci su se koristili dokumentacijom društva Simet o prihodima, jer se u financijskim izvještajima za to razdoblje ne opisuju potanko prihodi proizašli iz tih usluga (10). Na temelju ovih izračuna utvrđeno je da je ukupni prihod za razdoblje od 1987.-2003. iznosio 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metoda za procjenu troškova usluge autobusnog prijevoza
(24)
Budući da nikakvi računi troškova nisu bili dostupni za razdoblje od 1987. do 1992., stručnjaci su preraspodijelili troškove na usluge međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza na temelju postotka prihoda koji su proizvele te iste usluge tijekom navedenog razdoblja. Stručnjaci su ukupan iznos troškova uzeli iz pojedinačnih godišnjih financijskih izvještaja. Zatim su, kako bi rekonstruirali operativne troškove, od ukupnih troškova odbili sljedeće neoperativne troškove: dospjele kamate, financijske troškove, gubitke raspolaganja imovinom, razne gubitke i troškove, izravne poreze i završne zalihe. Konačno, operativni troškovi koji se mogu pripisati uslugama međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza određeni su na temelju postotka prihoda koji su proizvele iste usluge linijskog autobusnog prijevoza.
(25)
Za razdoblje od 1993.-2001. Simet je promijenio način predstavljanja podataka u godišnjim financijskim izvještajima (11). Kao rezultat toga, za te su godine stručnjaci iz godišnjih financijskih izvještaja trgovačkoga društva izveli vrijednost ukupnih operativnih troškova, a ona je algebarski zbroj sljedećih stavki proizvodnih troškova: pomoćni i potrošni materijali, vanjske usluge, korištenje imovine koja nije u vlasništvu, troškovi osoblja, amortizacija, varijacije u zalihama sirovina, pomoćnog i potrošnog materijala te razni operativni troškovi. Operativni troškovi koji se mogu pripisati linijskim uslugama autobusnog prijevoza potom su utvrđeni na temelju postotka prihoda koji su proizvele iste te usluge linijskog autobusnog prijevoza (kao što je učinjeno za razdoblje od 1987. do 1992). Za godine 2000. i 2001., čak i ako se primijeni troškovno računovodstvo, nema dovoljno iscrpnih odgovarajućih dokumenata, zbog čega je donesena odluka da se koristi ista metoda za identifikaciju troškova koji proizlaze iz usluga linijskog autobusnog prijevoza kao i za prethodne godine.
(26)
Podaci troškovnog računovodstva bili su dostupni za godine 2002. i 2003. Stručnjaci su stoga podijelili troškove u sljedeće kategorije: i. troškovi koji se odnose na kilometražu; ii. troškovi koji se mogu izravno raspodijeliti na usluge linijskog autobusnog prijevoza, i iii. troškovi utemeljeni na prometu koje je moguće raspodijeliti.
-
Prva kategorija troškova uključuje troškove koji se odnose na gorivo, motorno ulje, gume, rezervne dijelove, honorarne poslove, pranje vozila, cestarine, obvezno servisiranje vozila, leasing i amortizaciju imovine. Svaka od ovih stavki troškova podijeljena je s ukupnim brojem prijeđenih kilometara, nakon čega je trošak po kilometru pomnožen s brojem prijeđenih kilometara samo u linijskom autobusnom prijevozu.
-
Druga kategorija troškova uključuje stavke troškova koje se, na temelju troškovnog računovodstva, mogu izravno pripisati uslugama međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza. Oni uključuju: izravno zapošljavanje, zbrinjavanje otpada, dospjele provizije, razne pristojbe, naknade za parkiranje, unajmljivanje vozila treće strane za usluge linijskog autobusnog prijevoza, nabava za usluge koje se pružaju u vozilima te nadoknada troškova putničkog osoblja.
-
Treća kategorija troškova uključuje „neizravne troškove” i obuhvaća neizravne troškove rada, režijske troškove, osiguranje autobusa, porez na vlasništvo nad vozilima i najam prostorija. Navedeni su se troškovi raspodijelili na temelju postotka prihoda dobivenih od istih usluga linijskog autobusnog prijevoza.
(27)
Nakon zbrajanja tako izračunanih iznosa za svako od gore navedenih razdoblja, ustanovilo se da su ukupni troškovi koji se odnose na usluge linijskog autobusnog prijevoza za razdoblje od 1987.-2003. iznosili 59 510 413 EUR.
(28)
Konačno, nakon oduzimanja tih troškova od prihoda proizašlih iz usluga linijskog autobusnog prijevoza, u izvješću većine članova dolazi se do gubitka u redovitom poslovanju od 2 296 973 EUR za razdoblje od 1987.-2003.
2.7.2. Element naknade koji se odnosi na potrebu osiguranja nadoknade angažiranog kapitala:
(29)
Stručnjaci su za svaku pregledanu godinu utvrdili iznos angažiranog kapitala, koji je zbroj:
-
vlasničkog kapitala (E), čija je vrijednost uzeta iz godišnjih financijskih izvještaja, uzimajući u obzir dionički kapital, i
-
kreditnog kapitala (D). Stručnjaci su pod kreditnim kapitalom ubrojili samo financijski dug, tj. iznose koje treba platiti bankama i drugim zajmodavcima.
(30)
Formula ponderiranog prosječnog troška kapitala (eng. Weighted Average Cost Of Capital, WACC) uzeta je kao osnova za utvrđivanje stope za nadoknadu angažiranog kapitala.
Pri čemu je:
Re
=
zahtijevana stopa povrata na vlasnički kapital;
Rd
=
trošak duga, E = vlasnički kapital poduzeća;
D
=
dug poduzeća, ;
E/V
=
udio vlasničkog kapitala u ukupno investiranom kapitalu;
D/V
=
udio duga u ukupno investiranom kapitalu;
Tc
=
stopa poreza na dobit
(31)
Zahtijevana stopa povrata na vlasnički kapital izračunata je pomoću „Modela procjene kapitalne imovine”. Taj model opisuje odnos između rizika i očekivanog povrata.
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Kamatna stopa za desetogodišnje državne obveznice, uzeta iz nacionalnih statistika, korištena je kao zamjena za nerizične kamate (rf).
(33)
Za godine za koje je trebalo izračunati naknadu, stručnjaci su zaključili da su ulagači koji su ulagali u dionice radije nego u nerizične vrijednosnice na talijanskom tržištu u prosjeku tražili premije za rizik (rm - rf) od 5,8 % (12).
(34)
Beta koeficijent (13) dionica u kapitalu društva Simet izračunan je uzimanjem vrijednosti bete bez efekta duga (14) od 0,39 za usluge autobusnog prijevoza i prijevozni sektor (15). Slijedom toga, beta vrijednost prilagođena je u odnosu na financijsku strukturu koju je društvo navelo u izvješću za svaku godinu:
(35)
U razdoblju od 1987. do 1994. stopa poreza na dobit poduzeća u Italiji iznosila je 36 %, od 1995. do 2000. bila je 37 %, a od 2001. do 2002. 36 %.
(36)
Prema izjavi stručnjaka, nadoknada angažiranog kapitala osigurava naknadu koju Simet treba primiti nakon oporezivanja. Kako će naknada biti oporeziva, mora se prilagoditi na sljedeći način:
(37)
Na temelju navedenih formula stručnjaci su izračunali da nadoknada angažiranog kapitala koju treba isplatiti društvu Simet iznosi 5 948 150 EUR.
(38)
Stoga ukupni iznos naknade koji su stručnjaci izračunali prije primjene zatezne kamate iznosi 8 245 124 EUR (naknada u odnosu na gubitak u poslovanju i nadoknada angažiranog kapitala).
2.7.3. Izračun zateznih kamata
(39)
Kako gore spomenuti iznosi naknade nisu plaćeni u godinama dospijeća, stručnjaci su ih revidirali na više iznose, i to kako slijedi:
-
izvorno izračunate iznose revalorizirali su na osnovu indeksa inflacije potrošačkih cijena talijanskog državnog zavoda za statistiku (ISTAT) sve do srpnja 2012.,
-
zatim su na tako dobivene iznose primijenili zakonske kamate.
(40)
Na taj je način stručno tijelo došlo do ukupne naknade u iznosu od 22 049 796 EUR.
2.7.4. Ostala zapažanja uključena u izvješće većine članova
(41)
U izvješću većine članova zauzima se stav da se kod naknade koju je dodijelilo Državno vijeće ne radi o izravnoj primjeni Uredbe (EEZ) br. 1191/69, to jest o izravnoj dodjeli - premda retroaktivnoj - naknade u skladu s Uredbom. Umjesto toga, smatra se da je Državno vijeće predložilo primjenu kriterija navedenih u Uredbi na uobičajene metode plaćanja naknade kako bi se utvrdila šteta koju je društvo Simet pretrpjelo kao posljedicu nezakonitog proširenja obveza pružanja javnih usluga tijekom vremena.
(42)
U izvješću većine članova nadalje se iznosi da je Komisija, u slučajevima kada je smatrala da se Uredba (EEZ) br. 1191/69 ne primjenjuje u svrhu procjene naknade za javne usluge, često odobravala takve naknade primjenjujući odgovarajući okvir Zajednice za državnu potporu u obliku obveza pružanja javnih usluga. Za Komisiju je glavni kriterij bio da iznos naknade ne premašuje iznos neophodan za pokriće troškova nastalih kao posljedica ispunjavanja tih obveza. Što se tiče rizika od prekomjerne naknade u konkretnom slučaju, u izvješću većine zauzima se sljedeći stav: kako se izvršena operacija odnosi na ex post izračun troškova koje je trgovačko društvo stvarno pretrpjelo u prošlosti kako bi pružilo tražene usluge linijskog autobusnog prijevoza, izračuni su lišeni nesigurnosti svojstvene svim prognostičkim procjenama kada se naknada utvrđuje ex ante. Dakle, nema riječi o prekomjernoj naknadi.
(43)
U izvješću većine spominje se pitanje odsutnosti računovodstvenog odvajanja. Zauzima se stajalište da se odvojeno računovodstvo primjenjuje na ona poduzeća koja primaju naknadu za pružanje javne usluge kako bi se spriječila zlouporaba tih sredstava za druge djelatnosti trgovačkoga društva. Međutim, kako u predmetnom slučaju nikakva javna sredstva dosad nisu doznačena društvu Simet kao naknada za pružanje javne usluge, zahtjev za računovodstvenim odvajanjem ne bi se trebao smatrati razlogom za odbijanje isplate naknade koju je dodijelilo Državno vijeće.
(44)
U izvješću većine članova navodi se i da je za godine 2002. i 2003., kada je troškovno računovodstvo bilo dostupno, stvarni gubitak u poslovanju u najvećoj mjeri bio jednak gubicima do kojih se dolazilo na temelju metodologije korištene za prethodne godine, prema kojoj su se troškovi raspodijelili na usluge međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza na temelju postotka prihoda koji su donijele iste te usluge (iznosi su se razlikovali za samo 2,6 %). Stoga stručnjaci zauzimaju stav da nedostupnost troškovnog računovodstva za prethodne godine ne bi trebalo biti od praktičnog značaja za dodjelu naknade.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
(45)
Kao što je objašnjeno u odluci o pokretanju postupka, Komisija je imala nekoliko dvojbi u pogledu spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem.
(46)
Prvo, Komisija je imala dvojbe u pogledu klasificiranja prijavljene mjere kao mjere koja nije mjera potpore. Komisija je osobito propitivala jesu li ispunjena četiri uvjeta koja je Europski sud naveo u svojoj presudi u predmetu Altmark (16).
(47)
Drugo, Komisija je potaknula pitanje o primjenjivom pravnom okviru. Kako se naknada čiju je isplatu Državno vijeće naložilo, a koja još nije plaćena, odnosila na obveze pružanja javne usluge koje su navodno bile uvedene društvu Simet za godine od 1987. do 2003., pojavilo se pitanje je li u predmetnom slučaju bila primjenjiva Uredba (EEZ) br. 1191/69 ili Uredba (EZ) br. 1370/2007.
(48)
Komisija je smatrala da bi se na ovaj predmet trebala primijeniti Uredba (EEZ) br. 1191/69 ako bi se pokazalo da su talijanska tijela doista jednostrano uvela društvu Simet obvezu pružanja javne usluge i da je predložena naknada bila u skladu sa svim zahtjevima Uredbe. Razlog je taj što je, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, naknada za obveze pružanja javne usluge jednostrano uvedena nekom poduzeću, koja je plaćena prema pravilima te Uredbe, oslobođena prethodne prijave Komisiji. Ako se, međutim, pokazalo da nijedan od navedena dva uvjeta nije ispunjen, spojivost prijavljene mjere trebalo bi ocijeniti u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007.
(49)
Treće, pod pretpostavkom da je naknada koju je naložilo Državno vijeće doista bila posljedica jednostranog uvođenja obveza pružanja javne usluge, Komisija je ipak dvojila, na temelju informacija koje su joj bile dostupne, je li naknada bila u skladu sa zahtjevima iz Uredbe (EEZ) br. 1191/69. Komisija je dvojila i o prikladnosti primjene zajedničkog postupka isplate naknade utvrđenog Uredbom (EEZ) br. 1191/69, primjenjivog na jednostrano uvedene obveze pružanja javne usluge, za godine nakon 1992., jer od srpnja 1992. međuregionalne usluge autobusnog prijevoza nisu mogle biti podložne jednostrano uvedenoj obvezi pružanja javne usluge (17).
(50)
Četvrto, ako se daljnjim ispitnim postupkom potvrdilo da bar jedan od uvjeta za izuzeće od prijave u skladu s Uredbom (EEZ) br. 1191/69 nije ispunjen i da se trebalo provesti ocjenjivanje u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, Komisija je dvojila jesu li u ovom predmetu ispunjeni uvjeti iz te Uredbe.
(51)
U svakom slučaju, bez obzira na to koja je pravna osnova primijenjena, Komisija je dvojila je li kod naknade čiju je isplatu naložilo Državno vijeće isključena mogućnost prekomjerne naknade. Komisija je primijetila da društvo Simet nije provodilo pravilno računovodstveno odvajanje, barem do 2000. (18) te je dovela u pitanje mogućnost preciznog ex post utvrđivanja troškova povezanih s uslugama linijskog autobusnog prijevoza. Dovela je u pitanje i prikladnost traženog prinosa na vlasnički kapital koji se koristio u izračunima naknade.
4. PRIMJEDBE IZ ITALIJE
(52)
U svojim su podnescima talijanska tijela iznijela stav da je prijavljena mjera predstavljala državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, posebice stoga što nije ispunjavala sve uvjete koje je Europski sud utvrdilo u presudi u slučaju Altmark. Talijanska su tijela isto tako smatrala da naknada koju je dodijelilo Državno vijeće nije u skladu ni s Uredbom (EEZ) br. 1191/69 ni s Uredbom (EZ) br. 1370/2007.
(53)
Talijanska su tijela naglasila da u razdoblju koje je bilo predmet pregleda nije postojalo ni jednostrano ni ugovorno uvođenje obveza pružanja javnih usluga za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza. Pravni instrumenti kojima se uređuju odnosi između javnih tijela i privatnih trgovačkih društava što vrše usluge putničkog prijevoza bile su jednostrane koncesije na temelju kojih su javna tijela prenosila na privatna tijela svoje zakonsko pravo da obavljaju usluge prijevoza za sve vrste klijenata, koje je izvorno bilo dodijeljeno državi, u skladu sa Zakonom 1822/39.
(54)
Talijanska su se tijela nadalje prisjetila da je u specifikacijama koncesije koje je izdalo Ministarstvo na zahtjev trgovačkog društva jasno navedeno kako se pružanje usluga obavlja isključivo na rizik samoga društva, osim u slučaju jamčenja isključivih prava koja su postojala tijekom razdoblja koje je bilo predmet pregleda. Pružanje ove usluge nije podrazumijevalo pravo na primanje bilo kakve subvencije ili naknade. Takve su koncesije bile privremene naravi i obnavljale su se svake godine na zahtjev društva. Dozvole su od godine do godine bile podložne različitim promjenama u pogledu relacija, autobusnih stajališta, broja odlazaka itd., na temelju specifičnih zahtjeva koje su postavljala trgovačka društva.
(55)
Što se tiče određivanja gornje granice cijene putnih karata opisanog u odluci o pokretanju postupka, koje je postojalo do 2001., talijanska su tijela navela da se to određivanje gornje granice primjenjivalo u cijeloj Italiji, a ne samo na nekoj posebnoj zemljopisnoj lokaciji. Navela su i da se, u skladu s člankom 2. stavkom 5. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, radilo o mjeri politike cijena, koja nije predstavljala tarifnu obvezu podložnu obveznoj naknadi u smislu te Uredbe.
(56)
Nadalje, prema tvrdnjama talijanskih tijela, od srpnja 1992. (19), u skladu s Uredbom (EEZ) br. 1191/69, uopće nije bilo dopušteno jednostrano uvođenje obveze pružanja javne usluge za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza. Člankom 1. stavkom 5. te Uredbe jednostrana su uvođenja obveze dopuštena samo za usluge gradskog, prigradskog i regionalnog prijevoza.
(57)
U svakom slučaju, talijanska su tijela naznačila da se društvo Simet nikada nije prijavilo za prekid obveze pružanja javne usluge, kao što je propisano u članku 4. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, što je po njihovu mišljenju preduvjet za tvrdnju da su dotične obveze uopće postojale. Zahtjev koji je društvo Simet uputilo Ministarstvu (20) 1999. bio je opći zahtjev za naknadu za obveze pružanja javne usluge koje su navodno bile uvedene koncesijama izdanim od 1987. nadalje. Talijanska su tijela istaknula da se u tom zahtjevu nije naznačilo koje su obveze pružanja javne usluge trebale biti ukinute kako bi se osigurala profitabilnost usluga međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza.
(58)
Kao posljedica toga, talijanska su tijela zaključila da društvo nije pokazalo da je preuzelo odgovornost za obveze pružanja javne usluge (kao što je određeno u članku 2. stavku 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69) te da, posebice, nije pokazalo kojim je to točno određenim, precizno navedenim obvezama poslovanja i prijevoza, i kojim to cjenovnim obvezama, bio podvrgnut. Prema stavu talijanskih tijela, društvo je jedino pokazalo da je obavljalo različite univerzalne prijevozne usluge na temelju državnih koncesija koje su mu odobrila ovlaštena tijela i koje su izdane na zahtjev društva. Povjeravanje univerzalnih transportnih usluga društvu Simet nije samo po sebi znak da je društvo preuzelo bilo kakvu obvezu pružanja javne usluge u smislu Uredbe (EEZ) br. 1191/69.
(59)
Talijanska su tijela nadalje navela da tijekom najvećeg dijela razdoblja koje je bilo predmet pregleda (1987.-2001.) društvo Simet nije provodilo pravilno računovodstveno odvajanje kako je propisano člankom 1. stavkom 5. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 (21). Stoga nije bilo moguće izračunati dodatne neto troškove koji su proizašli iz ispunjavanja obveza pružanja javne usluge, što je značilo da nisu ispunjeni uvjeti utvrđeni člankom 10. Uredbe (EEZ) br. 1191/69.
(60)
Konačno, talijanska su tijela istaknula da Ministarstvo nije unaprijed utvrdilo nikakav iznos naknade, kako je propisano člankom 13. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, jer ono nije uvelo društvu Simet obvezu pružanja javne usluge. U predmetnom je slučaju naknada dugovana društvu Simet izračunata isključivo na temelju ex post procjene.
(61)
Talijanska su tijela iznijela mišljenje da se kod procjene u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007 postavljaju uglavnom ista pitanja kao i kod procjene u skladu s Uredbom (EEZ) br. 1191/69 (uključujući nepostojanje jasno utvrđenih obveza pružanja javne usluge, nepostojanje unaprijed određenih objektivnih parametara naknade, nepostojanje računovodstvenog odvajanja itd.). U pogledu koncepta „razumne dobiti”, kako je utvrđen u Prilogu Uredbi (EZ) br. 1370/2007, talijanska su tijela navela da je stopa povrata koju je društvo Simet predložilo u početnom izvješću napuhana da bi se dobila situacija u kojoj je naknada utvrđena ex post i u kojoj je uklonjen rizik od nepredviđenih troškova/gubitaka.
(62)
Talijanska su tijela u potpunosti podržala nalaze iz izvješća manjine članova, u kojem je zaključeno da se iznos naknade ne može izračunati. Istodobno su smatrala da izvješće većine članova sadrži određene materijalne i metodološke greške. Na primjer, talijanska su tijela dvojila o prikladnosti metode temeljene na pretpostavci koja je korištena u izvješću za procjenu neto operativnih troškova navodnih obveza pružanja javnih usluga. Osporavala su i činjenicu da navedeno izvješće:
-
ne ograničava iznos angažiranog kapitala na kapital koji se može pripisati obvezama pružanja javne usluge, već uzima cjelokupni angažirani kapital u svrhu izračuna naknade; to jest, kapital korišten za druge poslovne djelatnosti trgovačkoga društva, kao što su djelatnosti putničke agencije, međunarodne usluge, iznajmljivanje autobusa s vozačem, nije isključen iz tih izračuna,
-
uključuje premiju rizika koja nadmašuje 100 baznih bodova prilikom utvrđivanja zahtijevanog povrata kapitala, što se ne čini prikladnim za naknadu koja se računa ex post, i
-
ne izračunava pravilno kamatu koja se odnosi na činjenicu da iznosi naknade nisu bili plaćeni u godinama za koje su bili utvrđeni. Stručnjaci koje je Državno vijeće imenovalo primijenili su zakonsku kamatu na iznose koji su potpuno revalorizirani 2012., a ne na izvorne iznose, kao što bi bilo primjereno.
5. PRIMJEDBE TREĆIH STRANA
(63)
Jedina treća strana koja je podnijela opažanja kao odgovor na odluku o pokretanju postupka bilo je društvo Simet, mogući korisnik prijavljene mjere. U svojim podnescima društvo se nije složilo s preliminarnim stajalištima koja je zauzela Komisija u odluci o pokretanju postupka.
(64)
Kako bi potkrijepilo tvrdnju da su mu obveze bile uvedene, društvo Simet dostavilo je koncesije koje su mu dodijeljene za relacije obuhvaćene sudskim postupcima. Prema tvrdnjama društva Simet, zahtjevi propisani u tim koncesijama uključivali su, među ostalim, cijene putnih karata, pridržavanje reda vožnje, autobusna stajališta, učestalost i tempiranje usluga. Uključivali su i uvjete kojima se uređuje prijevoz putničke prtljage, besplatno prenošenje običnih pisama za poštansku službu i druge pošte uz plaćanje pristojbe propisane odredbama kojima se uređuje takvo prenošenje. Navedenim se koncesijama od društva tražilo i da izvijesti o svim prekidima, nezgodama i promjenama u uslugama, a one su sadržavale i obvezu izdavanja putnih karata za prijevoz putnika, prtljage i poljoprivrednih paketa te obvezu čuvanja odgovarajuće evidencije pet godina. Osim toga, društvo Simet moralo je prethodno ishoditi odobrenje pokrajinskih ureda za motorna vozila Ministarstva u pogledu tipa i osobina autobusa koji će se koristiti za pružanje usluga obuhvaćenih koncesijama te za pružanje ostalih usluga.
(65)
Društvo Simet dostavilo je i dokumente za koje je tvrdilo da su potpune ili djelomične odbijenice Ministarstva u pogledu odobrenja promjena pojedinosti usluga koje je pružalo. Za razdoblje koje je bilo predmet pregleda, društvo Simet dostavilo je (djelomične) odbijenice s obzirom na (22):
-
zahtjeve da posluje na novim stajalištima osim onih na kojima već posluje na linijama Rossano-Napulj (1992.), Cariati-Milano (1995.), Cosenza-Firenca (1999.), Cosenza-Firenca i Cosenza-Pisa(2000.)te San Giovanni-Milano (2003.),
-
zahtjev za odobrenje pružanja nove usluge linijskog prijevoza na liniji Cosenza-Napulj (2000.).
(66)
Društvo Simet smatra da ove odbijenice pokazuju jednostranu prirodu uvođenja obveza javne usluge od strane talijanskih tijela. Društvo nadalje tvrdi da tijela nisu dopuštala „optimizaciju” prijevoznih linija širenjem i povećanjem raznolikosti ponude. Putničke linije su zapravo bile „zamrznute” te su stoga ostale vezane za ministarske odluke, premda su formalno bile klasificirane kao „poslovne djelatnosti”.
(67)
Društvo se ne slaže s tvrdnjom iz uvodne izjave16. odluke o pokretanju postupka da su se cijene putnih karata koje je to društvo predložilo odrazile u specifikacijama godišnjih koncesija. U početku su cijene putnih karata za duge relacije morale biti slične onima za putovanje željeznicom u drugom razredu. Kao temelj za navedenu tvrdnju služi memorandumom ministarstva od 19. prosinca 1988. (D.C. III Div 32 br. 3846), u kojem se tvrdi: „budući da su mnoga trgovačka društva s koncesijama za pružanje javnih usluga autobusnog prijevoza podnijela zahtjeve za povećanjem cijena putnih karata; budući da u zadnje vrijeme nisu izdane nikakve opće direktive o cijeni putnih karata; do izdavanja novih direktiva […] [regionalni uredi] mogu izravno odobriti nositeljima koncesije povećanje cijena putnih karata za usluge koje obavljaju, kako bi ih uskladili s razinom cijena državnog željezničkog trgovačkog društva Ferrovie dello Stato (FS) za putovanje vlakom drugim razredom, plus nadoplata za ‚ekspresnu vožnju’ ako se za usluge koriste auto-cestom [kao u predmetnom slučaju]; … jasno je da ne bi trebalo doći do rasta cijena putnih karata u slučajevima kada se gore navedena razina cijene već primjenjuje.” Prema tvrdnji društva Simet, gore navedene mjere ukazuju na to da nije bilo dopušteno odrediti cijene putnih karata više od cijena putnih karata za drugi razred željeznice (što su najniže cijene putnih karata koje naplaćuje Ferrovie dello Stato). Na taj je način, zbog interesa države u zadovoljavanju prije svega javnih potreba i svrha, društvo spriječeno da ostvari veći prihod iz poslovanja.
(68)
Okružnicom Ministarstva br. A/7302 od 3. srpnja 1992. propisano je da se cijena putnih karata za tu godinu treba povećati za 6,1 % za autobusne linije pod nadležnošću države. Prema tvrdnjama društva Simet, navedena okružnica, kojom je Ministarstvo odobrilo povećanje cijena putnih karata samo u onoj mjeri da se poravnaju s iznosima ISTAT-a, potvrđuje da društvo nije moglo na vlastitu inicijativu naplatiti putne karte po cijenama koje je smatralo primjerenim. Društvo Simet nadalje napominje da se okružnicom Ministarstva br. 3/02 od 5. travnja 2002., kojom se utvrđuje da cijene putnih karata treba pretvoriti iz lira u eure, navodi (u točki 2.) da su cijene predmetnih putnih karata „regulirane cijene putnih karata”.
(69)
Konačno, za koncesije koje izdalo Ministarstvo navodi se da je cijena putnih karata „utvrđena” (stabilita), tj. da ju je upravno tijelo čvrsto odredilo. Kako nije riječ o jednostavnom „odobrenju” nego o „koncesiji”, odgovarajućim specifikacijama izričito se tvrdi da se pružanje usluga „uređuje klauzulama koje su utvrđene i onima koje će možda biti naknadno utvrđene” te da „upravno tijelo može povući koncesiju u bilo kojem trenutku, a operater nema pravo na tražbinu bilo kakve vrste”. U točki 6. specifikacija svake koncesije jasno se navodi da red vožnje i cijene putnih karata mora odobriti pokrajinski ured za motorna vozila Ministarstva. Simet tvrdi da kako čvrsto utvrđene cijene putnih karata isključuju bilo kakvu fleksibilnost usluga koje se mogu ponuditi korisnicima, društvu nije bilo dozvoljeno reagirati na zahtjeve tržišta ili na vlastite potrebe na način koji joj se činio prikladnim.
(70)
S obzirom da su morali naplaćivati putne karte po cijenama koje su im bile određene, Simet tvrdi da su bili spriječeni provoditi cjenovnu politiku koju bi inače primjenjivalo poduzeće na modernom, slobodnom i konkurentnom tržištu. S jedne strane, Simet naglašava da je razina cijena putnih karata koju je uvelo Ministarstvo (istovjetna s cijenom željezničkih putnih karata za drugu klasu koje naplaćuje Ferrovie dello Stato) bila toliko niska da društvo nije moglo pokriti troškove obavljanja autobusnog prijevoza. S druge strane, navedene su mjere omogućile državi da pruži neopravdanu potporu vlastitom željezničkom trgovačkom društvu, Ferrovie dello Stato, jer je spriječila nositelje koncesije za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza poput društva Simet da primjene cijene putnih karata niže od onih koje je naplaćivalo to državno trgovačko društvo za kartu drugog razreda s nadoplatom za ekspresni vlak. Osim toga, društvo Ferrovie dello Stato bilo je u povlaštenom položaju i zahvaljujući činjenici da je država odbila dati subvencije društvu Simet i drugim trgovačkim društvima koja pružaju slične usluge.
(71)
S obzirom na gore navedeno, Simet smatra da koncesije koje je izdalo Ministarstvo te naknadne odluke kojima se odbijaju zahtjevi za promjenom relacija pokazuju da navedene koncesije ispunjavaju kriterije iz ugovora o pružanju usluga u smislu članka 14. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 kada se radi o ispunjavanju obveza s obzirom na linije, stajališta, cijene putnih karata, besplatno prenošenje običnih pisama za poštansku službu i druge pošte uz plaćanje pristojbe propisane odredbama kojima se uređuje takvo prenošenje.
(72)
Čak i kad bi se pretpostavilo da se Uredbom (EEZ) br. 1191/69 ne predviđa pravo na naknadu nositeljima međuregionalnih koncesija, kao što je iznijelo Ministarstvo, društvo Simet tvrdi da bi to značilo da se usluga liberalizirala te da stoga upravno tijelo ne može trgovačkom društvu uvoditi nikakve obveze, a pogotovo ne u odnosu na cijene putnih karata. Simet stoga smatra da je Ministarstvo povrijedilo zakon te da u skladu s nacionalnim pravom (odnosno člankom 35. Zakonodavne uredbe br. 80/1998 koju primjenjuje Državno vijeće) treba isplatiti naknadu za štetu.
(73)
Simet zastupa mišljenje da tu nije u pitanju predmet koji je uređen Uredbom (EEZ) br. 1191/69, nego spor u vezi s naknadom štete. Društvo Simet napominje da je u presudi 1405/2010 prepoznato njegovo pravo na odštetu u skladu s člankom 35. Zakonodavne uredbe br. 80/1998, kako bi mu se pružila naknada za štetu prouzročenu nezakonitim odlukama Ministarstva kojima se odbijalo ukinuti obveze pružanja javne usluge koje su uvedene društvu Simet. Te odluke, kojima je povrijeđeno pravo na slobodu poduzetništva utvrđeno člankom 41. talijanskog Ustava, budući da su prouzročile materijalni gubitak trgovačkome društvu u vođenju poslovnih djelatnosti, morale su se stoga smatrati nezakonitim te kao takve davati društvu pravo na povrat sredstava za pretrpljene gubitke. Državno vijeće priznalo je da je Ministarstvo nanijelo društvu Simet neopravdanu štetu obvezujući ga na pružanje javne usluge, čime je povrijeđeno njegovo pravo slobodnog i neovisnog pružanja usluge prijevoza.
(74)
Ako se, međutim, pretpostavi da je Uredbom (EEZ) br. 1191/69, kako je izmijenjena, upravnom tijelu dopušteno uvođenje obveze pružanja javne usluge kako bi se zadovoljile potrebe regije, Simet smatra da je Ministarstvo bilo obvezno osigurati plaćanje kao naknadu za te obveze. Prema društvu Simet, Uredbom (EEZ) br. 1191/69 dopušta se uvođenje obveza usluge kako bi se „zadovoljile potrebe za prijevozom regije” a ne „u regiji” (članak 1. stavak 2.).
6. PRIMJEDBE IZ ITALIJE NA PRIMJEDBE TREĆE STRANE
(75)
U primjedbama na primjedbe treće strane talijanska su tijela ponovno iznijela svoje stajalište da u smislu Uredbe (EEZ) br. 1191/69 ili Uredbe (EZ) br. 1370/2007 nisu postojale obveze pružanja javne usluge ta da nije trebalo isplatiti nikakvu naknadu.
(76)
Kako bi potkrijepile svoje stajalište, talijanska su tijela nadalje objasnila sustav po kojem se uređuju usluge linijskog autobusnog prijevoza putnika u skladu sa Zakonom br. 1822/39 (23) (zakon koji se primjenjivao tijekom razdoblja koje je predmet razmatranja). Prema tome zakonu, regulatorni okvir za usluge linijskog prijevoza pod nadležnošću države (također poznate kao „usluge redovitog autobusnog linijskog prijevoza”) bio je kako slijedi:
i.
Usluga se obavljala u skladu sa sustavom koncesija.
ii.
Koncesije su se dodjeljivale na temelju zahtjeva koje su podnijela poduzeća.
iii.
Pri dodjeljivanju koncesija nisu bili predviđeni niti su se vršili nikakvi postupci odabira.
iv.
U skladu s navedenim Zakonom, koncesije su mogle biti privremene ili stalne, ovisno isključivo o diskrecijskoj odluci Ministarstva, koje je redovito svim poduzećima dodjeljivalo privremene koncesije. Slijedom toga, koncesije su trajale godinu dana, a poduzeća (uključujući Simet) svake su godine podnosila zahtjev za obnovu koncesije.
v.
Koncesije su pružale operaterima isključivo pravo obavljanja usluga na relaciji naznačenoj u specifikaciji koncesije.
vi.
Nositeljima koncesije dodjeljivale su se povlastice na osnovi gravitacijskih područja na kojima pružaju usluge, utvrđenih na temelju kriterija „finitimità”, to jest blizine autobusne relacije te gospodarske i funkcionalne međusobne povezanosti (članci 5. i 6. Zakona br. 1822/39).
vii.
Prvenstvo je također dano postojećim uslugama. Drugim riječima, u svrhu isplativosti, smatralo se da je bolje prilagoditi postojeće usluge nego uspostavljati nove.
viii.
Nadalje, kad god je trebalo izdati koncesiju za nove usluge, primjenjivao se kriterij broja stanovnika u gravitacijskom području u odnosu na ukupnu duljinu novih autobusnih relacija. Broj od najmanje 300 000 stanovnika smatrao se nužnim za usluge s ukupnom duljinom linije do 500 km. Za dulje autobusne relacije primjenjivao se kriterij razmjernosti (24).
(77)
Slijedom navedenoga, kad god bi poduzeća podnijela zahtjev za promjenu postojeće usluge ili dodjelu koncesije za novu uslugu, Ministarstvo je moralo utemeljiti svoju odluku na gore navedenom pravnom okviru.
(78)
Što se tiče potpunih ili djelomičnih odbijenica Ministarstva za odobrenje promjena koje je zatražilo društvo Simet u pogledu usluga koje pruža, talijanska su tijela navela da su se one odnosile jedino na sustav koji je uređen Zakonom 1822/39. Ministarstvo se nije moglo složiti s dodjelom novih koncesija kako bi se osigurale nove usluge ili s proširenjem opsega postojećih koncesija (prihvaćanjem novih stajališta) u slučajevima kada bi to narušilo prava drugih operatera linijskog prijevoza, kako je utvrđeno spomenutim Zakonom. Istodobno je Ministarstvo prihvaćalo promjene koje nisu protuslovile načelima utvrđenima u Zakonu 1822/39 (25).
(79)
Iako priznaju da je društvu Simet mnogo puta uskraćeno odobrenje za pružanje novih usluga ili uvođenje dodatnih stajališta na postojećim linijama, talijanska tijela smatraju da podnesci društva Simet i priloženi dokumenti ne pružaju dokaz o službenim zahtjevima za promjenom pojedinosti usluga koje se pružaju, kao što je utvrđeno u postojećim specifikacijama koncesije, nakon čega je uslijedilo odbijanje. U svakom slučaju, Ministarstvo nikad nije odbilo zahtjeve društva Simet za uklanjanje autobusnih stajališta u rijetko naseljenim područjima ili za promjenama reda vožnje.
(80)
U pogledu klauzula o prijevozu pošte navedenih u specifikacijama koncesije, talijanska tijela tvrde da društvo Simet nije dostavilo nikakav dokaz kojim se dokumentima potkrepljuju stvarno pružene usluge i pripadajući neto trošak. Talijanska tijela nadalje su istaknula da društvo Simet nikad nije predalo nijedan dokumentirani dokaz da je Ministarstvo odbilo njegove zahtjeve za promjenama cijena putnih karata. Štoviše, društvo Simet nijednom nije zatražilo odobrenje smanjenja cijenu putnih karata.
(81)
Što se tiče memoranduma Ministarstva prometa od 19. prosinca 1988. (D.C. III Div 32 br. 3846) i ministarske okružnice br. A/66 od 10. siječnja 1989. koja je potom uslijedila (a koju je izdao Pokrajinski ured Ministarstva za motorna vozila Catanzaro), talijanska tijela tvrde da se tim dokumentima dopustilo pružateljima usluga linijskog prijevoza da usklade svoje cijene putnih karata s cijenama Ferrovie dello Stato te da na njih treba gledati kao na dio šire nacionalne prometne politike i šire cjenovne politike. Isto bi se trebalo reći i za dopis Pokrajinskog ureda Catanzaro br. 7302 od 3. srpnja 1992. (koji je spominjalo i društvo Simet), čiji je cilj bio omogućiti operaterima linijskog autobusnog prijevoza povišenje cijena putnih karata za najviše 6,1 % u skladu s inflacijom, kojim se provode odredbe okružnice br. 801/92 (26). Ovim se dopisom ističe i da su poduzeća mogla djelovati pod različitim sustavima cijena putnih karata, pod uvjetom da podnesu poseban zahtjev. Talijanska tijela ističu da Simet nikad nije podnio takvu prijavu. U svakom slučaju, ni ministarskim memorandumom iz 1988. ni dopisom Ministarstva iz 1992. nije odbijen nijedan zahtjev društva Simet za prestanak obveze pružanja javne usluge u odnosu na cijene putnih karata.
(82)
Talijanska se tijela ne slažu ni s tvrdnjama društva Simet da točka 2. okružnice br. 3/02 od 5. travnja 2002. dokazuje da je Ministarstvo odredilo cijene putnih karata za usluge linijskog prijevoza. Tom se okružnicom samo donose upute za pretvorbu cijene karata iz lira u eure. Činjenica da se o cijenama karata za linijski prijevoz na duge relacije govori kao o „reguliranim” cijenama putnih karata ne znači da im cijene nisu odredili operateri. Ovo zapravo znači da su te cijene putnih karata bile unaprijed određene u interesu transparentnosti i javne objave podataka za putnike, a naknadno su ih odobrile nadležne ministarske službe. Kako je navedena usluga linijska univerzalna usluga, pojedinosti o uslugama koje se pružaju kao što su relacije, autobusna stajališta, redovi vožnje i cijene putnih karata, moraju biti unaprijed poznati, za razliku od povremenih usluga prijevoza. Prema stavu talijanskih tijela, isto načelo postoji i na razini Unije za redovite usluge, koje su uređene Uredbom (EZ) br. 1073/2009 Europskog parlamenta i Vijeća (27), prema kojoj su cijene putnih karata sastavni dio odobrenja za redovite usluge (članak 6. stavak 2. navedene Uredbe). S obzirom na spomenute zahtjeve za unaprijed utvrđenim elementima, talijanska tijela protive se i tumačenju točke 6. specifikacija koncesije (28) koje je navelo društvo Simet, jer su se i prijava društva i specifikacije koncesije Ministarstva odnosile na prethodno utvrđene redove vožnje i cijene putnih karata za usluge linijskog prijevoza.
(83)
Što se tiče traženog iznosa naknade, društvo Simet potraživalo je samo „naknadu … u granicama iznosa za koje se dokazalo da ih treba isplatiti”. Prema tvrdnji talijanskih tijela, izračuni troškova koje je društvo Simet proizvelo tijekom vremena generički su, budući da pokrivaju cjelokupne poslovne djelatnosti društva, a isto tako su, objektivno gledano, netočni te nisu utemeljeni na pouzdanim podacima s obzirom da ne postoji računovodstveno razdvajanje za veći dio razdoblja koje je bilo predmet pregleda.
(84)
Talijanska tijela smatraju potpuno nebitnim odnosi li se predmetni slučaj na dodjelu naknade za pružanje javne usluge (otuda izravna primjena Uredbe (EEZ) br. 1191/69) ili na dodjelu odštete. Čak i ako se pretpostavi da je Državno vijeće namjeravalo priznati pravo društva Simet na odštetu, što prema talijanskim tijelima nije ni unaprijed stvoren ni očit zaključak utemeljen na tumačenju presude 1405/2010 (29), jedina pretrpljena šteta mogla je proizaći iz obveza pružanja javne usluge. Talijanska su tijela ustrajala na tvrdnji da društvu Simet nikad nisu bile uvedene nikakve obveze.
(85)
Konačno, talijanska se tijela ne slažu s tvrdnjom da se člankom 41. talijanskoga Ustava zahtjeva naknada štete. Prijevoz putnika pružanjem usluga linijskog međuregionalnog prijevoza ne može se smatrati potpuno liberaliziranim jednostranom i izravnom primjenom članka 41. talijanskoga Ustava, zato što je podložan prvo sustavu koncesija (koji je uređen Zakonom br. 1822/39 i Uredbom Predsjednika Republike 369/94), a zatim i sustavu izdavanja odobrenja (koji je uređen Zakonodavnom uredbom 285/05).
7. PROCJENA POTPORE
7.1. POSTOJANJE POTPORE
(86)
Prema članku 107. stavku 1. Ugovora, „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(87)
Da bi mjera podrške bila smatrana državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, moraju se ispuniti svi u nastavku navedeni uvjeti:
-
mora biti dodijeljena od strane države ili putem državnih sredstava,
-
mora predstavljati selektivnu ekonomsku prednost poticanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određenih dobara,
-
mora narušivati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje,
-
mora utjecati na trgovinu između država članica.
(88)
Komisija će ispitati jesu li svi navedeni uvjeti ispunjeni u konkretnom slučaju.
7.1.1. Državna sredstva i pripisivanje odgovornosti
(89)
Komisija zapaža da se presudama Državnoga vijeća od Ministarstva zahtijeva da isplati naknadu društvu Simet za pružanje usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza od 1987. do 2003. za relacije pod nadležnošću države. Sredstva kojima bi se ova naknada platila su sredstva dostupna Ministarstvu te stoga predstavljaju državna sredstva. Odgovornost za odluku o isplati naknade koju je donio sud može se pripisati državi.
7.1.2. Selektivna ekonomska prednost
(90)
Komisija ponajprije napominje da se Simet bavi gospodarskom djelatnošću, naime prijevozom putnika uz nadoknadu troškova. Stoga bi Simet trebalo smatrati „poduzećem” u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(91)
Odobravanje mjere trebalo bi se nadalje smatrati selektivnim, s obzirom na to da jedino Simet od nje ima koristi.
(92)
Što se tiče odobravanja ekonomske prednosti, iz presude u slučaju Altmark proizlazi da naknada dodijeljena poduzećima od strane države ili iz državnih sredstava kao protunaknada za obveze pružanja javne usluge ne predstavlja prednost dotičnim poduzećima te stoga ne predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, pod uvjetom da su ispunjena sljedeća četiri uvjeta (30):
-
prvo, od poduzeća koje je korisnik doista se mora zatražiti da vrši obveze pružanja javne usluge i te obveze moraju biti jasno određene,
-
drugo, parametri na temelju kojih se izračunava naknada moraju prethodno biti objektivno i transparentno utvrđeni,
-
treće, naknada ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje svih ili djelomičnih troškova snošenih tijekom vršenja obveza pružanja javne usluge, vodeći računa o odgovarajućim izdanim računima i razumnoj dobiti za vršenje navedenih obveza, i
-
četvrto, ako poduzeće koje treba vršiti obveze pružanja javne usluge nije izabrano u postupku javne nabave, razina potrebne naknade morala je biti određena na osnovi analize troškova koje bi tipično poduzeće, dobro vođeno i odgovarajuće opremljeno prijevoznim sredstvima kako bi moglo udovoljiti zahtjevima javne usluge, pretrpjelo pri vršenju tih obveza, vodeći računa o odgovarajućim izdanim računima i razumnoj dobiti za vršenje tih obveza.
(93)
Što se tiče drugog uvjeta, parametri koji služe kao osnova za izračun naknade moraju biti unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni, kako bi se osiguralo da ne predstavljaju ekonomsku prednost koja bi stavila to poduzeće u povoljniji položaj u odnosu na konkurentna poduzeća. Međutim, potreba da se unaprijed utvrde parametri za naknadu ne znači da ta naknada mora biti izračunata temeljem točno određene formule. Umjesto toga, važno je da je od samog početka jasno kako će naknada biti utvrđena.
(94)
U konkretnom slučaju, Simet nije predočio nikakav dokaz kako bi pokazao da su parametri za određivanje naknade za pružanje predmetnih usluga tijekom razmatranog razdoblja bili unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni. Umjesto toga, u specifikacijama koncesija na koje se Simet oslanja pri dokazivanju da mu je uvedena obveza pružanja javne usluge navodi se da pružanje usluga ne daje pravo trgovačkom društvu na subvenciju ili naknadu bilo kakve vrste te da se usluga pruža u potpunosti na rizik samog trgovačkog društva. Upravo se iz toga razloga u presudi 1405/2010 Državnoga vijeća nalaže da se naknada izračuna na osnovi pouzdanih podataka iz računovodstva trgovačkoga društva. Svaki takav izračun, u nedostatku unaprijed utvrđenih parametara za određivanje naknade, nužno počiva jedino na ex post procjenama neto troškova uključenih u pružanje predmetnih usluga međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza, a takvi su i izračuni sadržani u početnom izvješću i izvješću većine. U konkretnom se slučaju, dakle, nije zadovoljio drugi uvjet iz presude u predmetu Altmark.
(95)
Kako bi se isključilo postojanje ekonomske prednosti kada se poduzećima dodjeljuje naknada za obveze pružanja javne usluge koje su im uvedene, presudom u predmetu Altmark traži se da se zadovolje sva četiri uvjeta, te stoga nema razloga da Komisija ispituje jesu li u predmetnom slučaju zadovoljena preostala tri uvjeta. Prema tome, plaćanje naknade društvu Simet za pružanje usluga međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza za razdoblje od 1987. do 2003. uistinu predstavlja selektivnu ekonomsku prednost za to poduzeće.
7.1.3. Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na razmjenu među državama članicama
(96)
U pogledu dvaju navedenih kriterija, nužno je provjeriti postoji li vjerojatnost da će prijavljena mjera narušiti tržišno natjecanje do te mjere da će utjecati na razmjenu među državama članicama.
(97)
Kao što se odrazilo u presudi u predmetu Altmark (31), nekoliko je država članica od 1995. otvorilo određena tržišta prijevoznih usluga tržišnom natjecanju s poduzećima osnovanim u drugim državama članicama, tako da već sada niz poduzeća nudi usluge gradskog, prigradskog i regionalnog prijevoza u državama članicama koje nisu njihove države podrijetla. Ova je tendencija čak izraženija kod usluga međuregionalnog linijskog prijevoza, kao što su usluge koje pruža Simet. Prema tome, treba smatrati da bi svaka naknada dodijeljena društvu Simet mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja kod pružanja usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza te da bi se mogla do te mjere odraziti na razmjenu među državama članicama da počne negativno utjecati na sposobnost prijevoznih poduzeća osnovanih u drugim državama članicama da ponude usluge u Italiji, čime bi se ojačao tržišni položaj društva Simet.
(98)
Komisija također napominje da Simet djeluje i na drugim tržištima, kao što su međunarodne putničke usluge, turističke usluge i usluge iznajmljivanja autobusa te da se stoga, dakako, natječe na tim tržištima s drugim trgovačkim društvima u Uniji. Svaka naknada koja bi se dodijelila društvu Simet nužno bi narušila tržišno natjecanje i utjecala na razmjenu među državama članicama i na tim tržištima
(99)
Prema tome, Komisija zauzima stav da bi prijavljena mjera mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecati na razmjenu među državama članicama.
7.1.4. Zaključak
(100)
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija smatra da prijavljena mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
7.2. IZUZEĆE OD OBVEZE OBAVJEŠĆIVANJA U SKLADU S UREDBOM (EEZ) BR. 1191/69
(101)
Prema obrazloženju Državnoga vijeća, Simet je stekao pravo na dobivanje naknade za pružanje predmetnih usluga prijevoza u onom trenutku u kojom je obnašao te usluge. Da bi to obrazloženje imalo smisla, plaćanja naknade morala su biti izuzeta iz obvezatnog postupka obavješćivanja prema članku 17. stavku 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69: u suprotnom, izostanak obavijesti o naknadi učinio bi je nezakonitom, jer bi bila u suprotnosti s odredbama o državnoj potpori iz Ugovora.
(102)
Razlog je to što je u skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe br. 1191/69 naknada plaćena prema Uredbi izuzeta iz postupka preliminarnog izvješćivanja propisanog člankom 108. stavkom 3. Ugovora te stoga i od obveze prethodnog obavješćivanja. Iz presude u predmetu Combus proizlazi da koncept „naknade za pružanje javne usluge” u smislu ove odredbe mora biti vrlo usko tumačen (32). Izuzeće od obavješćivanja predviđeno člankom 17. stavkom 2. obuhvaća samo naknadu za jednostrano uvedene obveze pružanja javne usluge nekom poduzeću, u skladu s člankom 2. te Uredbe, izračunate korištenjem metode opisane u člancima 10. i 13. te Uredbe (zajednički postupak isplate naknade), a ne ugovore o javnim uslugama prema definiciji iz članka 14. Naknada plaćena u skladu s ugovorom o javnim uslugama prema definiciji iz članka 14. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 koja predstavlja državnu potporu mora biti prijavljena Komisiji prije nego što se počne primjenjivati. Propusti li se to učiniti, naknada će biti smatrana nezakonito provedenom potporom.
(103)
Pitanje je li se člankom 17. stavkom 2. uistinu oslobađa talijanska tijela od prethodne obavijesti u predmetnome slučaju ovisi stoga kao prvo o tome jesu li talijanska tijela doista jednostrano uvela društvu Simet obvezu pružanja javne usluge i kao drugo o tome udovoljava li naknada plaćena u skladu s tom obvezom odredbama Uredbe (EEZ) br. 1191/69. Komisija će redom razmotriti oba ta pitanja.
7.2.1. Jesu li talijanska tijela jednostrano uvela društvu Simet obvezu pružanja javne usluge?
(104)
Prema tvrdnji društva Simet (33), jednostrano uvođenje obveze pružanja javne usluge vidljivo je iz specifikacija u pogledu pojedinosti usluga koje je trebalo pružiti, a propisane su u specifikacijama koncesija koje se izdaju za svaku pojedinačnu relaciju međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza, iz nametanja cijena putnih karata od strane Ministarstva i iz ministarskih odbijenica u pogledu prihvaćanja promjena u postojećim uslugama ili izdavanja koncesija za nove usluge.
(105)
Međutim, na osnovi informacija koje je primila, Komisija smatra da društvo nije uvjerljivo pokazalo da su mu talijanska tijela jednostrano uvela obvezu pružanja javne usluge.
(106)
Prvo, inicijativa koju je Simet pokazao podnoseći zahtjeve za obnavljanjem specifikacija koncesija tijekom svih šesnaest godina razdoblja koje je predmet pregleda ne poklapa se s jednostranim uvođenjem obveze javne službe. Svrha navedenih specifikacija bila je osigurati društvu isključivo pravo pružanja odgovarajućih usluga tijekom razdoblja koji je bilo predmet pregleda. Usprkos činjenici da se u svakoj od tih specifikacija propisuje da pružanje usluga nije podložno naknadi i da se usluge pružaju isključivo na rizik samog trgovačkog društva, Simet je više puta iznova tražio produljenje tih prava.
(107)
Drugo, činjenica da su se tim specifikacijama propisivale cijene putnih karata, relacije, učestalost i tempiranje usluga ne znači nužno da su društvu uvedene jednostrane obveze pružanja javne usluge kao posljedica koncesija. Umjesto toga, kada se uzme u obzir da su pružene usluge bile redovite linijske usluge, specifikacijama koncesije kojima se društvu Simet davalo isključivo pravo na pružanje tih usluga bilo je potrebno unaprijed propisati pojedinosti usluga koje se pružaju. Društvo Simet nije predočilo nikakve dokaze o službenim zahtjevima za promjenom tih pojedinosti nakon kojih su slijedile odbijenice Ministarstva. Također nije pružilo dokaze koji bi pokazali da su talijanska tijela jednostrano nametnula navedene pojedinosti, a ne da ih je predložio dotični operater, kako bi zauzvrat dobio ekskluzivno pravo pružanja usluga, za koje je nakon toga izdano odobrenje Ministarstva.
(108)
Treće, što se tiče navodne obveze prenošenja pošte, društvo nije priskrbilo nikakav dokaz o stvarno pruženim uslugama i pripadajućem neto trošku. Također nije pružilo dokaze da je ikad osporavalo klauzule specifikacija koncesija koje se tiču prijevoza pošte. To bi moglo značiti da pružanje tih usluga nije bilo protivno komercijalnim interesima trgovačkoga društva ili da je društvo smatralo pružanje tih usluga pravednom protuuslugom za dobivanje ekskluzivnog prava na vršenje usluga međuregionalnog prijevoza.
(109)
Četvrto, u pogledu cijena putnih karata koje je Simet mogao naplaćivati od putnika za pružanje usluga, iako talijanska tijela priznaju da su do 2001. postojale nacionalne odredbe kojima su se određivala opća načela formiranja cijena za usluge autobusnog prijevoza kao dio šire nacionalne prometne politike i šire cjenovne politike (34), operateri su mogli dostaviti poseban zahtjev za primjenom različitih cijena putnih karata. Ovo je jasno objašnjeno u ministarskom dopisu na koje se Simet poziva (35). Komisija, međutim, zapaža da Simet nije pružio dokaz da je ikad dostavio takav zahtjev talijanskim tijelima niti da je Ministarstvo ikad odbilo zahtjeve za promjenom cijena karata u razdoblju od 1987. do 2003..
(110)
Suprotno tvrdnji društva Simet, činjenica da je cijene putnih karata za linijski prijevoz na duge relacije „odobrio” Pokrajinski ured za motorna vozila Ministarstva (36) i pozivanje na „regulirane” cijene putnih karata iz okružnice br. 3/02 od 5. travnja 2002. (37) ne znači da ove cijene putnih karata nisu prvotno odredili operateri. Korištenje tih uvjeta, naprotiv, samo znači da su cijene putnih karata bile unaprijed određene u interesu transparentnosti i javne objave podataka za putnike, a naknadno su ih odobrile nadležne ministarske službe.
(111)
U svakom slučaju, takve mjere ne predstavljaju „tarifnu obvezu” u smislu članka 2. stavka 5. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 koja bi bila podložna zajedničkom postupku isplate naknade. Potonje se ograničava na „svaku obvezu uvedenu prijevoznim poduzećima da primijene, posebno za određene kategorije putnika, za određene kategorije robe ili na određenim relacijama, cijene koje je utvrdilo ili odobrilo javno tijelo, a koje su suprotne poslovnim interesima tih poduzeća i koje su posljedica uvođenja ili odbijanja izmjene posebnih odredaba o primjeni posebne tarife”. Definicija tarifnih obveza „ne primjenjuje se na obveze koje proizlaze iz općih mjera cjenovne politike koja se primjenjuje na gospodarstvo u cjelini ili na mjere poduzete u odnosu na cijene i uvjete prijevoza općenito radi organiziranja tržišta prijevoza ili kojeg njegova dijela”.
(112)
Konačno, što se tiče ministarskih odbijenica koje je dostavio Simet, Komisija zapaža da su se odnosile na zahtjeve za širenjem i da se nisu ticale promjena u načinu pružanja postojećih usluga. Širenje usluga nije bilo uvijek moguće, zbog načina na koji je pružanje usluga linijskog putničkog prijevoza uređeno Zakonom br. 1822/39. Koncesije za pružanje novih usluga ili proširivanje opsega postojećih usluga mogle su biti dodijeljene samo do mjere u kojoj ne narušavaju prava drugih operatera linijskog prijevoza, tako da su odbijenice u pogledu započinjanja novih ili proširenja postojećih usluga bile rezultat uspostavljanja ravnoteže između interesa različitih poslovnih subjekata, a ne posljedica uvođenja obveza pružanja javne usluge, kao što je tvrdio Simet.
(113)
Slijedom toga, Simet nije dokazao da su mu talijanska tijela jednostrano uvela obvezu pružanja javne usluge.
7.2.2. Udovoljava li naknada plaćena u skladu s tom obvezom odredbama Uredbe (EEZ) br. 1191/69?
(114)
U svakom slučaju, čak i da se pokazalo da je postojao neki oblik jednostranog uvođenja obveza pružanja javne usluge, naknada za te usluge, kako bi je se izuzelo od prethodnog obavješćivanja iz članka 17. stavka 2. ove Uredbe, i dalje bi trebala udovoljavati zajedničkom postupku isplate naknade (odjeljak IV.) Uredbe (EEZ) br. 1191/69. Komisija smatra da to nije slučaj.
(115)
Kao prvo, Komisija napominje da se člankom 10. Uredbe (EEZ) br. 1191/69. među ostalim predviđa da iznos naknade, u slučaju obveze rada ili prijevoza, mora biti jednak razlici između smanjenja financijskih obveza i smanjena prihoda poduzeća da se cijela obveza ili njezin odgovarajući dio ukine za promatrano vremensko razdoblje. Komisija nadalje navodi da, prema stavu Europskoga suda u presudi u predmetu Antrop, uvjet predviđen navedenom odredbom nije ispunjen ako „na osnovi pouzdanih podataka [iz računovodstva trgovačkoga društva] nije moguće utvrditi razliku između troškova koji se mogu pripisati dijelovima djelatnosti [trgovačkoga društva] u područjima obuhvaćenim pojedinim koncesijama i odgovarajućih prihoda te ako zbog toga nije moguće izračunati dodatni trošak koji proizlazi iz vršenja obveza javne službe od strane [tog poduzeća]” (38).
(116)
Nadalje, od 1. srpnja 1992., člankom 1. stavkom 5. točkom (a) Uredbe (EEZ) br. 1191/69, od prijevoznih se poduzeća koje ne upravljaju samo uslugama podložnim obvezama pružanja javne usluge nego se bave i drugim djelatnostima zahtijeva da upravljaju javnim uslugama kao zasebnom kategorijom, pri čemu: i. poslovni računi koji odgovaraju svakoj od tih djelatnosti razdvojeni su, a razmjer imovine koji se odnosi na svaku od njih koristi se u skladu s računovodstvenim pravilima koja su na snazi i ii. izdaci su u ravnoteži s prihodima od poslovanja i plaćanjima javnih tijela, bez ikakve mogućnosti prebacivanja iz jednog sektora djelatnosti poduzeća u drugi.
(117)
U konkretnom slučaju, Simet sve do 2002. nije provodio pravilno računovodstveno razdvajanje za različite usluge koje je pružao, a temeljitost u pogledu računovodstvenog razdvajanja troškovnih računa za godine 2002. i 2003. može se smatrati upitnom jer nema dokaza da su upravljačka tijela trgovačkoga društva koristila te troškovne račune za provođenje nadzora nad njegovim djelovanjem. Dakle, nije se udovoljilo članku 10.
(118)
Kao drugo, Simet nije pokazao da je ekonomska šteta utvrđena… „uzimajući u obzir učinke obveze na poslovanje poduzeća u cjelini” (članak 5. stavak 1. Uredbe (EEZ) br. 1191/69), niti je ispunjen zahtjev za utvrđivanjem iznosa naknade unaprijed (članak 13. Uredbe), kao što je objašnjeno u odjeljku 7.1.2.
(119)
Konačno, razdoblje naknade za prijavljenu mjeru obuhvaća razdoblje od 1987. do 2003.. Međutim, zajednički postupak isplate naknade primjenjivao se na usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza samo do srpnja 1992., a potom je ograničen na „usluge gradskog, prigradskog ili regionalnog putničkog prijevoza” Uredbom (EEZ) br. 1893/91 (39). Definicija „regionalne usluge” iz Uredbe (EEZ) br. 1191/69 („usluge prijevoza koje se obavljaju kako bi se zadovoljile prijevozne potrebe neke regije”) ne može se proširiti kako bi obuhvatila sve prijevozne usluge koje služe potrebama stanovništva u nekoj regiji te stoga ne može obuhvatiti ni međuregionalne linije. Razlog je to što bi tako široko tumačenje učinilo ovu Uredbu u velikoj mjeri neučinkovitom, jer je državama članicama u svakom slučaju bilo dopušteno isključiti njezinu primjenu na poduzeća čije su djelatnosti bile isključivo ograničene na „pružanje gradskih, prigradskih ili regionalnih usluga prijevoza” (40).
(120)
Komisija, dakle, smatra da prijavljena naknada ne udovoljava zajedničkom postupku isplate naknade propisanom Uredbom (EEZ) br. 1191/69.
7.2.3. Zaključak o izuzeću od obavješćivanja
(121)
S obzirom na gore navedeno, Komisija zaključuje da naknada koju prema mišljenju Državnoga vijeća treba isplatiti društvu Simet za pružanje usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza u razdoblju od 1987. do 2003. nije bila izuzeta od obveze prethodnog obavješćivanja na temelju članka 17. stavka 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69.
7.3. SPOJIVOST POTPORE
(122)
Kako se nije pokazalo da su isplate naknade izuzete od obveze prethodnog obavješćivanja prema članku 17. stavku 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, trebat će se ispitati spojivost tih isplata s unutarnjim tržištem, jer predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kao što je objašnjeno u gore navedenome odjeljku 7.1.
(123)
Komisija smatra da bi se ispitivanje spojivosti prijavljene mjere trebalo obaviti u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, koja je stupila na snagu 3. prosinca 2009. i kojom je stavljena izvan snage Uredba (EEZ) br. 1191/69, jer je to propis koji je na snazi u trenutku donošenja predmetne odluke (41). Ona u tom pogledu napominje da naknada koje je Državno vijeće dodijelilo društvu Simet još nije isplaćena, tako da se datum kada bi se ostvarili učinci planirane potpore poklapa s datumom donošenja odluke Komisije o spojivosti potpore s unutarnjim tržištem (42). Osim toga, dvojbeno je to što je priznanje prava na ovu naknadu nepovratno dodijeljeno društvu Simet prije presude 1405/2010, koju je donijelo Državno vijeće 9. ožujka 2010., što učinkovito obvezuje državu Italiju na izvršavanje plaćanja tome poduzeću. Kao što je objašnjeno u gore navedenoj uvodnoj izjavi 94., u specifikacijama koncesije, na osnovi kojih društvo želi pokazati da mu je obveza pružanja javne usluge uvedena, navodi se da pružanje usluga ne daje društvu pravo na subvenciju ili naknadu bilo koje vrste te da se usluge obavljaju u potpunosti na rizik samog društva. Konačno, trebalo bi naglasiti da Državno vijeće još nije odlučilo o iznosu naknade koji treba isplatiti društvu Simet.
(124)
Uredbom (EZ) br. 1370/2007 uređuje se dodjela ugovora o javnim uslugama, kao što je definirano u njezinu članku 2. stavku 2. točki i., u području cestovnog i željezničkog javnog prijevoza putnika. U skladu s člankom 9. stavkom 1. te Uredbe, „naknada za javnu uslugu obavljanja javnog prijevoza putnika ... koja je plaćena u skladu s ovom Uredbom, sukladna je s [unutarnjim] tržištem. Takva je naknada izuzeta od obveze prethodne prijave utvrđene u članku [108. stavku 3.] Ugovora.”
(125)
Zbog razloga iznesenih u nastavku, Komisija smatra da prijavljena naknada ne udovoljava uvjetima iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007 te se stoga ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem temeljem članka 9. stavka 1. te Uredbe.
(126)
Komisija posebno napominje da čak i ako su specifikacije koncesije udovoljavale zahtjevima iz članka 2. točke i. Uredbe (EZ) br. 1370/07 s obzirom na definiciju ugovora o javnim uslugama, nije se udovoljilo svim odredbama članka 4. ove Uredbe, kojim se utvrđuje obvezni sadržaj ugovora o javnim uslugama i općih pravila. Na primjer, člankom 4. stavkom 1. točkom (b) zahtijeva se da se parametri na temelju kojih se računa plaćanje naknade utvrde unaprijed na objektivan i transparentan način koji onemogućuje prekomjernu naknadu, dok se člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 4. stavkom 2. određuju uvjeti raspodjele troškova i prihoda. Kao što je objašnjeno u odnosu na ispitivanje drugog kriterija iz presude u predmetu Altmark u odjeljku 7.1.2, koje je provela Komisija, specifikacijama koncesije o kojima je riječ propisivalo se da pružanje usluga ne daje društvu Simet pravo na subvenciju ili naknadu bilo kakve vrste i da se te usluge pružaju u potpunosti na rizik samog društva. Takvo izuzeće naknade nužno podrazumijeva da parametri naknade nisu unaprijed utvrđeni, što znači da se nije udovoljilo članku 4. te Uredbe.
(127)
Nadalje, člankom 6. stavkom 1. predviđa se da u slučaju izravno sklopljenih ugovora o javnim uslugama naknada treba biti u skladu s odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007 i u skladu s odredbama propisanim u Prilogu, kako bi se osiguralo da naknada ne prijeđe iznos potreban za ispunjenje obveza pružanja javne usluge. Tim se Prilogom, među ostalim, zahtijeva računovodstveno razdvajanje (točka 5.) i točno utvrđuje kako odrediti maksimalni iznos naknade.
(128)
Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 115., tijekom većeg dijela prijavljenoga razdoblja (između 1987. i 2001.) društvo Simet nije primjenjivalo pravilno računovodstveno razdvajanje, a temeljitost troškovnog računovodstva za godine 2002. i 2003. može se smatrati upitnom Kao posljedica toga, nemoguće je pokazati da naknada koja se na koncu dodijeli, kolika god bila, neće prelaziti iznos koji odgovara neto financijskom učinku jednakom zbroju učinaka, pozitivnih ili negativnih, poštovanja obveza obavljanja javnih usluga na troškove i prihode operatera javnih usluga (točka 2. Priloga).
(129)
Usto, zbog izostanka unaprijed utvrđenih parametara koncesije, svaka raspodjela troškova mora se nužno obaviti ex post na temelju proizvoljnih pretpostavki, kao što je učinjeno i u početnom izvješću i u izvješću većine. Komisija, međutim, ne može prihvatiti pretpostavke iznesene u izvješću većine da svaka usluga koju je trgovačko društvo pružilo treba nužno predstavljati jednak omjer prihoda i troškova u dotičnoj godini. Nadalje, kako će ex post izračun nužno imati za rezultat punu naknadu troškova nastalih pri pružanju usluge, Komisija smatra da se stopa povrata na vlasnički kapital koja premašuje relevantnu kamatnu stopu za zamjenu (swap) za više od 100 baznih bodova, koja se koristila i u početnom izvješću i izvješću većine, obično ne bi smatrala prikladnom referencom za izračun razumne dobiti.
(130)
Prema tome Komisija smatra da naknada koju je naredilo Državno vijeće, a koja nije predviđena specifikacijama koncesije, ne bi bila isplaćena u skladu s odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007. te da stoga prijavljena mjera nije sukladna s unutarnjim tržištem.
(131)
Naposljetku, što se tiče tvrdnje društva Simet da se presuda 1405/2010 Državnog vijeća ne tiče dodjele naknade za javne usluge utemeljene na primjenjivoj Uredbi Vijeća, nego da ona predstavlja dodjelu odštete koja se odnosi na kršenje Uredbe (EEZ) br. 1191/69, a koja proizlazi iz navodno nezakonitog jednostranog uvođenja obveza pružanja javne usluge u skladu s člankom 1. stavkom 3. i člankom 1. stavkom 5. te Uredbe, Komisija napominje sljedeće: premda u izreci presude 1405/2010 nema pozivanja na Uredbu (EEZ) br. 1191/69, ta se presuda ipak odnosi na pravo društva Simet da primi novčane iznose putem naknade u skladu člancima 6., 10. i 11. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, koje upravno tijelo mora utvrditi na temelju pouzdanih podataka (43). Nadalje, u presudi 1405/2010, Državno je vijeće samo odbacilo zahtjev društva Simet za odštetom, za koju je smatralo da bi trebala pokriti preostale gubitke koji nisu pokriveni naknadom koja se treba dodijeliti, kao i zahtjev društva za nepravednim bogaćenjem, jer je prethodno prihvaćen glavni zahtjev za naknadom na osnovi Uredbe (EEZ) br. 1191/69 (44). Stoga u točki 3.3 presude Državno vijeće izjavljuje sljedeće: „Trenutačno se ne mogu prihvatiti nikakvi zahtjevi za naknadom štete koje je podnio podnositelj žalbe, jer će tek kada upravno tijelo odredi gore navedeni iznos biti poznato postoji li preostala šteta koja nije pokrivena procijenjenim iznosom, što mora izračunati i prikazati dotično trgovačko društvo.”
(132)
U svakom slučaju, Komisija smatra da bi se dodjela odštete u korist društva Simet za navodno nezakonito jednostrano uvođenje obveza pružanja javne usluge od strane talijanskih tijela, koja je izračunata na temelju zajedničkog postupka isplate naknade propisanog Uredbom (EEZ) br. 1191/69, prekršili članci 107. i 108. Ugovora. Razlog je to što bi takva dodjela proizvela istovjetan rezultat za Simet kao i dodjela naknade za javnu uslugu za razdoblje koje je predmet pregleda, unatoč činjenici da specifikacije koncesije kojima se uređuju predmetne usluge nisu bile oslobođene obveze prethodnog obavještavanja niti udovoljavaju stvarnim zahtjevima Uredbe (EEZ) br. 1191/69 ili Uredbe (EZ) br. 1370/2007, kao što je prikazano gore. Raspoloživost takve dodjele omogućila bi uspješno izigravanje pravila o državnoj potpori i uvjeta koje je propisao zakonodavac Unije prema kojima nadležna tijela, kada nameću obvezu ili sklapaju ugovor o javnim uslugama, plaćaju naknadu operatorima javnih usluga za nastale troškove u zamjenu za izvršavanje obveza pružanja javne usluge. Konačno, kao što je prethodno navedeno, u specifikacijama koncesije u skladu s kojima je društvo Simet pružalo usluge prijevoza nije predviđeno plaćanje novčane naknade. Društvo se složilo da će na vlastiti rizik obavljati usluge pod uvjetima propisanim u tim koncesijama.
(133)
Prema tome, Komisija ne može prihvatiti tvrdnju društva da presuda 1405/2010 Državnoga vijeća predstavlja dodjelu odštete koja se odnosi na kršenje Uredbe (EEZ) br. 1191/69, a ne dodjelu naknade za pružanje javne usluge.
8. ZAKLJUČAK
(134)
S obzirom na gore navedeno, Komisija smatra da prijavljena mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora koja nije spojiva s unutarnjim tržištem,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Plaćanja naknade društvu Simet koja su prijavila talijanska tijela predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Na osnovi članka 17. stavka 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, ova potpora nije bila izuzeta od obveze prethodnog obavješćivanja.
Ova potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem jer nisu zadovoljeni uvjeti iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Slijedom toga, talijanska tijela ne mogu primijeniti ovu potporu.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 2. listopada 2013.