ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/456
od 5. rujna 2014.
o programima državnih potpora br. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) i SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) koje primjenjuje Republika Bugarska u kontekstu zamjena šumskog zemljišta
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 6207)
(Vjerodostojan je samo tekst na bugarskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
uzimajući u obzir Odluku Komisije C(2011) 4444 od 29. lipnja 2011. (1),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe u skladu s gore navedenim odredbama te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Komisija je 17. srpnja 2008. primila dopis podnositelja pritužbe koji je želio ostati anoniman („prvi podnositelj pritužbe”) u kojem se tvrdi da je Republika Bugarska dodijelila potporu u kontekstu zamjene vlasništva nad šumskim zemljištem u privatnom vlasništvu za vlasništvo nad javnim šumskim zemljištem u vlasništvu vlade nakon čega bi često uslijedila prenamjena zamijenjenog zemljišta iz šumskog u građevinsko. Prvi podnositelj pritužbe dostavio je dodatne informacije u dopisima od 28. kolovoza 2008., 3. rujna 2008., 1. listopada 2008., 5. prosinca 2008., 18. veljače 2010., 12. listopada 2010. i 26. siječnja 2011.
(2)
Komisija je 27. siječnja 2009. primila dodatne informacije o spornim transakcijama zamjene od treće strane. Druga pritužba o predmetnim zamjenama podnesena je 14. svibnja 2009., a taj je podnositelj pritužbe dodatne informacije dostavio 2. lipnja 2009. i 8. lipnja 2009. Još je jedna treća strana Komisiji dostavila informacije o tim zamjenama 23. ožujka 2010.
(3)
Bugarska tijela dostavila su Komisiji podatke o spornim transakcijama zamjene u dopisima od 2. rujna 2008., 28. listopada 2008., 4. siječnja 2010., 23. ožujka 2010., 27. ožujka 2010., 30. kolovoza 2010. i 14. veljače 2011. Tijekom sastanaka koji su održani između službi Komisije i bugarskih nadležnih tijela 22. veljače 2010., 12. listopada 2010. i 3. veljače 2011., bugarska su nadležna tijela dostavila dodatne podatke o tim zamjenama.
(4)
Dopisom od 29. lipnja 2011. Komisija je obavijestila Republiku Bugarsku da je odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora u vezi sa spornim transakcijama zamjene. Odluka Komisije da pokrene službeni istražni postupak („odluka o pokretanju postupka”) objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoje primjedbe na mjeru.
(5)
Dopisom od 29. rujna 2011. bugarska su nadležna tijela dostavila svoje primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka.
(6)
Komisija je primila primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka od sljedećih zainteresiranih strana: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov i Elizabet Mihailova (23) i od podnositelja pritužbe koji je zatražio da se njegov/njezin identitet ne otkrije (24).
(7)
Dopisima od 1. rujna 2011., 5. listopada 2011., 25. studenoga 2011., 14. prosinca 2011. i 3. travnja 2012. Komisija je proslijedila te primjedbe bugarskim nadležnim tijelima kojima je dana prilika da reagiraju. Primjedbe koje je Republika Bugarska iznijela na primjedbe zainteresiranih strana primljene su u dopisima od 4. studenog 2011., 15. prosinca 2011., 12. siječnja 2012. i 25. travnja 2012.
(8)
Bugarska nadležna tijela dostavila su dodatne podatke o spornim transakcijama zamjene dopisom od 2. prosinca 2011. i tijekom sastanka održanog sa službama Komisije 9. prosinca 2011.
(9)
Dopisom od 9. veljače 2012. Komisija je od prvog podnositelja pritužbe zatražila dodatna objašnjenja u pogledu određenih dokaza koje je dostavio.
(10)
Komisija je 3. travnja 2012. bugarskim nadležnim tijelima proslijedila dodatne primjedbe niza trećih strana (25). Komisija je 25. travnja 2012. i 15. svibnja 2012. primila primjedbe koje je Republika Bugarska iznijela na te primjedbe.
(11)
Komisija je 26. srpnja 2012. od bugarskih nadležnih tijela zatražila dodatne informacije. Bugarska su nadležna tijela 17. kolovoza 2012. zatražila produljenje roka za dostavljanje tih informacija, što je Komisija i odobrila 31. kolovoza 2012. Bugarska nadležna tijela dostavila su tražene informacije 19. rujna 2012.
(12)
Komisija je 3. listopada 2012. zatražila dodatna objašnjenja od Elkabel AD-a, jedne od trećih strana koje su podnijele primjedbe na odluku o pokretanju postupka, a ona su dostavljena 31. listopada 2012.
(13)
Dopisima od 14. siječnja 2013., 17. svibnja 2013., 22. srpnja 2013. i 22. listopada 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije od bugarskih nadležnih tijela, a one su dostavljene 4. i 5. veljače 2013., 25. lipnja 2013. i 5. srpnja 2013., 16. i 23. kolovoza 2013. te 19. studenoga 2013. i 20. prosinca 2013. Dio informacija koje su dostavljene u posljednjem dopisu bugarska su nadležna tijela naknadno ponovno dostavila u elektronskoj pošti od 21. siječnja 2014.
2. OPIS MJERE
2.1. ZAMJENE ZEMLJIŠTA
(14)
Sve šumsko zemljište u Bugarskoj postalo je javno vlasništvo 1947. kao rezultat izvlaštenja koje je provela država. To je ostalo tako do 2000. kada je započeo povrat šumskog zemljišta prijašnjim privatnim vlasnicima.
(15)
Na temelju izmjena Zakona o šumama (26), koji je stupio na snagu 22. veljače 2002., omogućene su zamjene nedavno privatiziranog šumskog zemljišta za javno šumsko zemljište u vlasništvu vlade iz državnog šumskog fonda. Ta izmjena Zakona o šumama bila je na snazi do 27. siječnja 2009., a njome se definirao redoslijed i uvjeti pod kojima su se provodile te zamjene.
(16)
Za potrebe zamjena cijene šumskog zemljišta u privatnom i javnom vlasništvu određivale su se na temelju posebne uredbe pod nazivom Uredba o izračunu osnovnih cijena, cijena za zemljište u izuzetim područjima i osnivanju prava uporabe i služnosti u pogledu šuma i šumskog zemljišta (27) („Uredba o osnovnim cijenama”), koja je stupila na snagu 18. studenoga 2003. Bugarskim zakonom nije dopušteno stručnim procjeniteljima da odstupaju od cijena koje su se za šumsko zemljište određivale primjenom Uredbe o osnovnim cijenama.
(17)
Na temelju te Uredbe osnovna cijena čestice šumskog zemljišta određuje se kao zbroj osnovne vrijednosti tog zemljišta i vrijednosti vegetacije (biljnih vrsta na tom zemljištu).
(18)
Vrijednost zemljišta određuje se na temelju prosječne vrijednosti zemljišta u skladu s kategorijama zemljišta koje imaju iste uvjete za rast biljaka (150 vrsta terena, kao u Prilogu 1. Uredbi o osnovnim cijenama). Ta se vrijednost potom prilagođava upotrebom koeficijenta prilagodbe kojim se u obzir uzima smještaj zemljišta u odnosu na lokalnu i nacionalnu infrastrukturu. Taj se koeficijent prilagodbe (Km), utvrđen u Prilogu 2. Uredbi o osnovnim cijenama, određuje upotrebom sljedeće formule:
,
gdje je:
p
=
koeficijent blizine izgrađenoj cesti mjereno pravocrtno (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficijent blizine urbanom području mjereno pravocrtno (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficijent blizine moru mjereno pravocrtno (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficijent blizine gradu, izražen brojčanim iznosom koji odražava udaljenost do danog grada (najkraća cestovna udaljenost između predmetne čestice i grada). Gradovi su podijeljeni u šest skupina kako je utvrđeno u tablici 1.:
Tablica 1.
Skupina 1.:
Sofija (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2.:
Ruse, Plovdiv, Burgas i Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3.:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven i Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4.:
ostali gradovi u administrativnom području (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5.:
ostali veliki gradovi (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov i Cherven Bryag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6.:
ostala općinska središta (od 0,00 do 0,10)
(19)
Vrijednost zemljišta dodatno se prilagođuje dodavanjem određenog povećanja po hektaru (dodatka) koji se određuje na temelju prosječne cijene zemljišta na području na kojem se čestica nalazi. Ti se dodaci utvrđuju u odredbama Priloga 3. Uredbi o osnovnim cijenama i navedeni su u tablici 2.:
Tablica 2.
Dodatak
(BGN/hektar)
Sofija, nacionalna odmarališta i susjedna rezidencijalna odmarališna područja, zemljište u krugu od 10 kilometara od mora
5 000
Naselja 1. i 2. kategorije
2 000
Naselja 3. i 4. kategorije
1 000
Naselja 5. i 6. kategorije
500
Naselja 7. i 8. kategorije
0
(20)
Ukupna vrijednost zemljišta utvrđena tim mehanizmom naziva se osnovna vrijednost zemljišta.
(21)
Vrijednost vegetacije (biljnih vrsta na tom zemljištu) je vrijednost trenutne dobi vegetacije i projicirane vrijednosti razdoblja rasta do dostizanja njezine najveće vrijednosti. Vrijednost drveta iz šumske vegetacije u trenutnoj dobi (dob u trenutku procjenjivanja) odgovara dobiti od prodaje predmetnih sorti po prosječnim tržišnim cijenama od koje su odbijeni troškovi za sječu, primarnu obradu i prijevoz do privremenog skladišta. Ako se prihodom ne pokrivaju troškovi, smatra se da drvo nema nikakvu vrijednost.
(22)
Prihod od prodaje određuje se stupnjevanjem zaliha i količina kategorija drveta. Troškovi (BGN/kubnom metru) povezani sa sječom i primarnom obradom drveta uz prosječnu razinu zahtjevnosti područja za sječu drveta određuju se prema vrsti drveća i kategoriji drveta na zemljištu. Troškovi prijevoza drveta određuju se prema vrsti drveća, kategoriji drveta i prosječnoj prijevoznoj udaljenosti od predmetne čestice. Troškovi prijevoza množe se za svaki kilometar prijevoza koeficijentom koji u obzir uzima razinu zahtjevnosti putnog pravca.
(23)
Prosječne tržišne cijene i troškove sječe, primarne obrade i prijevoza drveta redovito bi trebala određivati i ažurirati Izvršna agencija za šume („EFA”) (28), na temelju ponderiranih prosjeka koji se računaju iz statističkih podataka prikupljenih tijekom razdoblja od tri godine (posljednja godina vrijedi dvostruko).
(24)
Tako se dodavanjem vrijednosti vegetacije, kako ju je utvrdio procjenitelj, osnovnoj vrijednosti zemljišta dobiva osnovna cijena čestice šumskog zemljišta.
(25)
Osnovna cijena zemljišta smještenog u područjima tzv. „posebne zaštite od urbanizacije”, zakonom utvrđenima u određenim regijama Bugarske prilagođava se koeficijentom koji se odnosi na zaštitu uloge šumskog zemljišta u oblikovanju okoliša i njegovih rekreacijskih funkcija. U skladu s odredbama Priloga 19. Uredbi o osnovnim cijenama, osnovna vrijednost šumske imovine smještene u takvim područjima množi se koeficijentom (К) navedenim u tablici 3. (29), naime:
Tablica 3.
Prvo područje obale Crnog mora
К = 6;
Drugo područje obale Crnog mora
К = 5;
Područja odmarališta, odmarališta i naselja od nacionalne važnosti
К = 4;
Šume i zemljišta smještena u područjima koja se prostiru od ruba nacionalnih i općinskih prometnica do linija ograničenja za izgradnju
К = 3
Područja odmarališta, odmarališta i naselja od lokalne važnosti
К = 4;
(26)
Naposljetku, na osnovnu cijenu zemljišta u skladu s Prilogom 20. Uredbi o osnovnim cijenama primjenjuje se „koeficijent regulacije tržišta”. Taj se koeficijent izražava u BGN/m2 i kreće se od 10 za zemljišta smještena uz obalu, velika planinska odmarališta i Sofiju do 1 za zemljišta smještena na najneatraktivnijim područjima.
(27)
Neovisno o prethodno spomenutom, ako je privatna stranka u okviru transakcije zamjene primila zemljište veće ukupne administrativne cijene od zemljišta kojeg se odrekla, morala je državi platiti naknadu za tu razliku u cijeni. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, država je u pravilu prihvaćala samo one zamjene uslijed kojih bi država primila zemljište veće administrativne vrijednosti. To se pravilo, međutim, odnosi samo na ukupnu administrativnu cijenu čestice u privatnom vlasništvu koja je veća od administrativne cijene čestice u javnom vlasništvu za koju je zamijenjena, a ne njezinu cijenu po kvadratnom metru.
(28)
Zabrana zamjene šumskog zemljišta stupila je na snagu 27. siječnja 2009. Razdoblje tijekom kojeg su sporne transakcije zamjene podvrgnute reviziji je stoga od 1. siječnja 2007., datuma pristupanja Republike Bugarske Uniji do 27. siječnja 2009., datuma moratorija na zamjene („razdoblje podvrgnuto reviziji”).
2.2. PRENAMJENA ZEMLJIŠTA
(29)
Podnositelji pritužbi nadalje navode da su transakcije zamjene često praćene prenamjenom zemljišta iz šumskog u građevinsko te da je ta prenamjena dodatno pojačala razliku između tržišne vrijednosti javnog šumskog zemljišta u vlasništvu vlade zamijenjenog za čestice u privatnom vlasništvu.
(30)
Bugarska nadležna tijela objasnila su da postupak prenamjene zemljišta nije uređen odredbama Zakona o šumama (poput transakcija zamjene), nego zasebnim skupom zakona, između ostalog, Zakonom o prostornom planiranju (ZUT) (30). Prema tom zakonu bilo koji vlasnik šumskog zemljišta može zatražiti prenamjenu svojeg šumskog zemljišta u građevinsko slanjem zahtjeva izvršnom direktoru EFA-e koja je bila u sastavu Ministarstva poljoprivrede i hrane (31). Povjerenstvo (sastavljeno od unutarnjih i potencijalno vanjskih) stručnjaka potom razmatra zahtjev i daje mišljenje izvršnom direktoru koji donosi preliminarnu odluku o zahtjevu. Ako je ta odluka pozitivna i ako se u njoj potvrđuju razlozi zahtjeva i njegova zakonitost, odluka se prosljeđuje svim službama odgovornima za prenamjenu (upravitelju pokrajine, gradonačelniku općine i direktoru regionalne uprave odgovorne za šume).
(31)
Na temelju pozitivne preliminarne odluke, vlasnik dotičnoj općini predaje zahtjev za naručivanje, sastavljanje i odobravanje detaljnog glavnog plana. Takav plan zahtijeva savjetovanje sa svim (lokalnim) dionicima. Ako nadležna tijela odobre taj plan te kada on stupi na snagu, vlasnik zemljišta podnosi zahtjev Ministarstvu poljoprivrede i hrane za izuzimanjem tog šumskog zemljišta iz zaštićenog šumskog područja. Ako zahtjev bude prihvaćen, mora se platiti biljegovina koju određuje neovisni procjenitelj u skladu s odredbama Uredbe o osnovnim cijenama.
(32)
Nakon što vlasnik šumskog zemljišta nadležnim tijelima plati biljegovinu, pokreće se postupak za izdavanje administrativne odluke o prenamjeni zemljišta. Ovisno o veličini posjeda tu odluku donosi ili Ministarstvo poljoprivrede i hrane (ako se radi o posjedu manjem od 10 hektara) ili Vijeće ministara.
(33)
3. rujna 2009. uveden je moratorij na naknadne prenamjene zamijenjenog zemljišta.
2.3. PRAVNI TEMELJ ZA MJERE
(34)
Zamjene, izračun cijena koje se upotrebljavaju u transakcijama zamjene i postupak za prenamjenu zamijenjenog šumskog zemljišta uređeni su sljedećim pravnim tekstovima:
-
bugarski Zakon o šumama,
-
Uredba o izračunu osnovnih cijena, cijena za zemljište u izuzetim područjima i osnivanju prava uporabe i služnosti u pogledu šuma i šumskog zemljišta,
-
Zakon o državnoj imovini (32),
-
Zakon o obvezma i ugovorima (33),
-
Zakon o prostornom planiranju.
2.4. KORISNICI
(35)
Potencijalni korisnici transakcija zamjene su fizičke osobe, privatna poduzeća i općine, često aktivni u izgradnji nekretnina i/ili turističkoj djelatnosti, koji su zamijenili svoje šumsko zemljište za javno šumsko zemljište.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
(36)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je izrazila sumnju u pogledu toga sadrže li transakcije zamjene i/ili kasnija prenamjena zemljišta elemente državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora i bi li takva potpora mogla biti spojiva s unutarnjim tržištem.
3.1. STVARNA VEZA IZMEĐU ZAMJENA I PRENAMJENE ZEMLJIŠTA
(37)
Prvo pitanje oko kojeg je Komisija izrazila sumnju odnosi se na navode podnositelja pritužbi da je nakon zamjena u nekoliko slučajeva uslijedila prenamjena zamijenjenog zemljišta iz šumskog zemljišta u građevinsko zemljište.
(38)
U svjetlu numeričkih dokaza koje su dostavila bugarska nadležna tijela, Komisija je u odluci o pokretanju postupka primijetila da je od 147 zamjena koje su obavljene u razdoblju koje je podvrgnuto reviziji (2006.-2009.), nakon 15 njih uslijedila prenamjena zemljišta (10 %). Nadalje, Komisija je primijetila da se na transakcije zamjene i na potencijalne zahtjeve za prenamjenom zemljišta primjenjuju različite pravne odredbe te da se za ta dva postupka provode odvojeni administrativni postupci. Na prvi pogled činilo se da ti elementi potvrđuju tezu bugarskih nadležnih tijela da ta dva koraka - u pravilu - nisu stvarno povezana (34).
(39)
Međutim, bugarska nadležna tijela navela su da su formule za utvrđivanje administrativnih cijena šumskog zemljišta i biljegovina koje je trebalo platiti za prenamjenu zemljišta utvrđene na takvoj razini kojom se osigurava da puna cijena zamjene šumskog zemljišta uz prenamjenu zemljišta, u velikoj mjeri, bude jednaka tržišnoj cijeni sličnog građevinskog zemljišta. To bi moglo ukazivati na to da su nadležna tijela pretpostavila da će mnogi ulagači pokušati spojiti oba koraka u jednu transakciju.
(40)
Slijedom toga, Komisija je izrazila sumnju oko toga bi li potencijalne prenamjene dotičnog šumskog zemljišta trebale biti uzete u obzir prilikom određivanja cijene čestice za potrebe transakcija zamjene, tj. bi li zamjenu i naknadnu prenamjenu zamijenjenog zemljišta trebalo smatrati stvarno povezanim.
3.2. POTENCIJALNA DRŽAVNA POTPORA U PRENAMJENI ZEMLJIŠTA
(41)
Drugo pitanje oko kojeg je Komisija izrazila sumnju bilo je je li prenamjena zamijenjenog zemljišta mogla dovesti do dodjele državne potpore s obzirom na to da je njome povećana vrijednost zamijenjenog zemljišta.
(42)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka navela da se na prvi pogled čini da prenamjena zemljišta nije uključivala nikakav prijenos državnih sredstava. Biljegovina koju je trebalo platiti u takvim transakcijama računala se u skladu s pravnim odredbama i - koliko je poznato Komisiji - plaćena je u svim predmetnim slučajevima. Stoga, iako su poduzetnici na koje se odnosi prenamjena zemljišta možda imali koristi od te prenamjene, upravne odluke kojima je ostvarena prenamjena ne bi dovele do dodjele državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Komisija nije zauzela konačno stajalište o tom pitanju i pozvala je zainteresirane strane da iznesu primjedbe o tome je li u operaciju bila uključena državna potpora.
3.3. POTENCIJALNA DRŽAVNA POTPORA U ZAMJENI ŠUMSKOG ZEMLJIŠTA
(43)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka primijetila da su cijene šumskog zemljišta za potrebe zamjena određivali stručnjaci upotrebljavajući isključivo formule utvrđene u Uredbi o osnovnim cijenama. Komisija je stoga izrazila sumnju oko toga je li primjena tih formula dovela do administrativne cijene koja je bila slična cijenama dobivenim u izravnim transakcijama između dvije privatne strane. Komisija je stoga pozvala Republiku Bugarsku i treće strane da dostave podatke o tržišnim cijenama ostvarenim u potpuno privatnim prodajama (ili transakcijama zamjene) šumskog zemljišta koje su se odvijale u Bugarskoj tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji. Komisija je nadalje pozvala Republiku Bugarsku i treće strane da dostave podatke o razlikama između tih cijena i administrativnih cijena upotrijebljenih za sporne transakcije zamjene i, prema tome, potencijalnim iznosima državne potpore u tim transakcijama. Osim toga, Komisija je pozvala Republiku Bugarsku i treće strane da dostave informacije o pravilima koja su se primjenjivala kada je u pitanju naknada koja je plaćena u transakcijama zamjene u slučaju razlike u cijenama za dvije zamijenjene čestice zemljišta. Naposljetku, Komisija je pozvala Republiku Bugarsku da dostavi dodatne podatke kako bi potkrijepila svoju tvrdnju da sporne zamjene ne utječu na trgovinu unutar Unije.
(44)
Komisija je također u svojoj odluci o pokretanju postupka iznijela svoje preliminarno stajalište o tome kako bi trebalo kvantificirati prednost nastalu iz spornih transakcija zamjene, ako se utvrdi da se tim zamjenama dodjeljuje državna potpora:
i.
razlika između stvarne tržišne cijene šumske čestice 1 u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za česticu 1 utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama;
ii.
razlika između stvarne tržišne cijene šumske čestice 2 u javnom vlasništvu i administrativne cijene za česticu 2 utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Iznos državne potpore uključene u transakcije zamjene tada bi bio jednak vrijednosti ii. umanjenoj za vrijednost i.
Bilo kakva novčana naknada do koje je došlo uslijed razlike između administrativnih cijena dviju čestica koje su predmet transakcije zamjene koju je jedna strana platila drugoj također će se uzeti u obzir prilikom računanja elementa potencijalne državne potpore u transakciji.
3.4. SPOJIVOST POTENCIJALNE DRŽAVNE POTPORE
(45)
Ako se utvrdi da je postojala državna potpora kao posljedica prenamjene zemljišta i/ili kao posljedica transakcija zamjene, Komisija tada u odluci o pokretanju postupka izražava sumnju oko pitanja može li se takva potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i, konkretnije, s člankom 107. stavkom 3. točkom (a) Ugovora te odredbama Smjernica za nacionalnu regionalnu potporu 2007.-2013. (35) i/ili člankom 107. stavkom 3. točkom (c) Ugovora i odredbama Smjernica Zajednice za državnu potporu u poljoprivrednom i šumarskom sektoru („Smjernice za šumarstvo”) (36).
(46)
Komisija je stoga zatražila od Republike Bugarske i zainteresiranih strana da dostave opažanja o spojivosti spornih mjera s unutarnjim tržištem.
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
4.1. PRIMJEDBE PRVOG PODNOSITELJA PRITUŽBE U VEZI SA SUMNJAMA KOJE JE KOMISIJA IZNIJELA U ODLUCI O OTVARANJU POSTUPKA
(47)
Prvi podnositelj pritužbe smatra da sporne zamjene predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, što nije spojivo s unutarnjim tržištem.
(48)
U pogledu prvog pitanja oko kojeg je Komisija izrazila sumnju, prvi podnositelj smatra da bi se prenamjene zemljišta i transakcije zamjene trebale smatrati u stvarnosti povezanima. Najprije, podnositelj pritužbe tvrdi da su mnogi korisnici zamjena aktivni u građevinskom i turističkom sektoru, a ne u šumarskim djelatnostima. Drugo, prema navodima prvog podnositelja pritužbe, otkad je na snagu stupio moratorij 2009., zamijenjeno šumsko zemljište u stvarnosti se komercijalno ne eksploatira. Treće, u trenutku kada su se provodile zamjene mnogi su korisnici navodno najavljivali i reklamirali svoje građevinske projekte za zamijenjeno šumsko zemljište kao skijališna ili priobalna odmarališta te su čak i pokrenuli rasprave s nadležnim lokalnim tijelima kako bi osigurali da dođe do prenamjene zemljišta. Četvrto, podnositelj pritužbe tvrdi da je ista državna agencija (EFA) često bila odgovorna za zaključivanje zamjene i za izuzimanje zamijenjenog zemljišta iz šumskog fonda (EFA i nadležni regulator) (37), otvarajući tako put za njegov komercijalni razvoj.
(49)
U skladu s tim prvi podnositelj pritužbe smatra da bi prilikom kvantificiranja ukupnog iznosa državne potpore uključene u transakcije zamjene u obzir trebalo uzeti potencijalno ponovno razvrstavanje namjene zemljišta i odgovarajući rast cijene. Stoga bi prema stajalištu podnositelja pritužbe prilikom kvantifikacije potpore trebalo izraditi usporedbe s česticama građevinskog zemljišta kako bi se pravilno iskazala tržišna cijena zamijenjenog zemljišta.
(50)
Podnositelj pritužbe također spominje da bi u pogledu privlačnosti područja u kojima su bile smještene vladine šumske čestice bilo razboritije da su vlasti najprije djelovale u smjeru podizanja vrijednosti čestica (npr. prenamjenom zemljišta u građevinsko), a tek potom ustupile te čestice. Prema tvrdnjama podnositelja pritužbe, EFA niti u jednom slučaju u kojem je podnesen zahtjev za zamjenom nije prenamijenila to zemljište prije zamjene. To je, prema navodima podnositelja pritužbe, jasan pokazatelj da je postojala namjera da se priskrbi korist stjecatelju šumskog zemljišta u vlasništvu vlade. Ta je praksa kritizirana i u Izvješću Svjetske banke o bugarskim šumama iz 2009. u kojemu se navodi da postupajući na taj način država stvara gubitke (38).
(51)
U pogledu drugog pitanja oko kojeg je Komisija izrazila sumnju, tj. je li državna potpora dodijeljena kao posljedica prenamjene zamijenjenog zemljišta, prvi podnositelj pritužbe smatra da, iako je stjecatelj zemljišta platio biljegovinu nakon što je donesena odluka o prenamjeni zemljišta i iako bi taj iznos trebalo oduzeti prilikom kvantifikacije eventualne potpore koja je primljena kao posljedica zamjene, ta biljegovina ne odražava stvarni porast vrijednosti čestice do kojeg je došlo uslijed zamjene. Podnositelj pritužbe nadalje tvrdi da bi u onim slučajevima u kojima je zamjena izvršena prije pristupanja Bugarske Uniji, ali je zemljište prenamijenjeno nakon pristupanja, nezakonita državna potpora dodijeljena stjecatelju zemljišta trebala biti razlika između tržišne vrijednosti predmetne čestice u trenutku zamjene (prije pristupanja) i tržišne vrijednost čestice nakon prenamjene zemljišta (nakon pristupanja).
(52)
U pogledu trećeg pitanja oko kojeg je Komisija izrazila sumnju, tj. postojanja državne potpore kao posljedice zamjena, podnositelj pritužbe smatra da formule propisane Uredbom o osnovnim cijenama ne odražavaju tržišnu vrijednost zamijenjenog zemljišta. Podnositelj pritužbe dovodi u pitanje i neovisnost procjenitelja s obzirom na to da, prema njegovom stajalištu, stjecatelj zemljišta može slobodno odabrati prijateljskog procjenitelja što dovodi do znatno niže procjene cijena.
(53)
Podnositelj pritužbe također je dostavio dodatne podatke o tržišnim cijenama zamijenjenog šumskog zemljišta ili vrlo sličnog šumskog zemljišta što navodno ukazuje na znatna odstupanja od administrativnih cijena za te čestice. S obzirom na vremensko ograničenje podnositelj pritužbe istražio je samo cijene devet zamijenjenih čestica. Za to su upotrijebljene procjene zemljišta koje su radile banke, kao i podaci iz javnog upisnika nekretnina u Bugarskoj u kojem su prikazane stvarne cijene po kojima su se sklapali poslovi prodaje sličnih čestica. Odstupanja u cijenama koja su utvrđena kretala su se od procjene koja je (upotrebom administrativne cijene) bila manja za 50-65 % do slučajeva u kojima je šumsko zemljište navodno stečeno za 1-2 % njegove tržišne vrijednosti.
(54)
Naposljetku, podnositelj pritužbe tvrdi da je činjenica da je protiv bivšeg ravnatelja EFA-e pokrenut kazneni postupak zbog sumnje u sklapanje poslova zamjene na štetu države pokazatelj da i same bugarske vlasti smatraju da je šumsko zemljište isporučeno određenim privatnim stranama daleko ispod tržišne vrijednosti.
(55)
U pogledu pitanja narušavaju li zamjene tržišno natjecanje i utječu li na trgovinu među državama članicama, podnositelj pritužbe tvrdi da prema njegovim saznanjima niti jednom od korisnika zamjena šumarska djelatnost nije glavna komercijalna djelatnost. Upravo suprotno, gotovo svi korisnici navodno su se ranije bavili ili imaju poslovne planove za buduće bavljenje gospodarskim djelatnostima ili ulaganjima u jedan od sljedećih sektora: špekulacije nekretninama, građevinarstvo i/ili turizam. Prema navodima podnositelja pritužbe, turizam se po svojoj definiciji odnosi na čitavo unutarnje tržište tako da ga čak i nekoliko slučajeva selektivne potpore mora narušiti. Podnositelj pritužbe nadalje dodaje da je s obzirom na broj i razmjer zamjena stranim ulagačima spriječen ulazak na bugarsko tržište. I dok je nekoliko velikih ulagača iz Unije (npr. Lindner, ECE) aktivno u urbanim projektima izgradnje u Bugarskoj (poslovni centri i velike robne kuće), u sve velike projekte obalnih, skijališnih ili golfskih odmarališta navodno su ulagala samo bugarska poduzeća.
4.2. PRIMJEDBE KORISNIKA TRANSAKCIJA ZAMJENE I OSTALIH TREĆIH STRANA
(56)
Komisija je primila primjedbe brojnih trećih strana, većina kojih su bile privatne strane u transakcijama zamjene („korisnici”). Komisija primjećuje da je niz korisnika (39) izdao tek kratku izjavu u kojoj stoji da u transakcijama zamjene u kojima su bili strane nije bilo državne potpore. Ostali korisnici dostavili su iscrpnija opažanja o sumnjama koje je izrazila Komisija u odluci o pokretanju postupka, a koja će biti razmotrena u nastavku.
4.2.1. Stvarna veza između zamjena i prenamjene zemljišta
(57)
U pogledu prvog pitanja u vezi s kojim je Komisija izrazila sumnju o postojanju stvarne veze između zamjena i prenamjene zemljišta, većina korisnika (40) koji su odgovorili na odluku o otvaranju postupka tvrdi da takva veza ne postoji. Zamjena i kasnija prenamjena zamijenjenog zemljišta odvijala se u dva odvojena postupka od kojih je svaki u nadležnosti različitih državnih tijela koja djeluju neovisno jedno o drugome. Zamjene su u nadležnosti ministra poljoprivrede i hrane ili Vijeća ministara, ovisno o veličini čestice za zamjenu, te EFA-e, dok je prenamjena zemljišta u nadležnosti lokalnih tijela - načelnika općina ili općinskih vijeća, ministra regionalnog razvoja i javnih radova ili regionalnih upravitelja za zemljišta smještena u njihovoj regiji - te je za nju potrebno ishoditi odobrenje detaljnog ili općeg plana prostornog razvoja.
(58)
Jedan korisnik (41) nadalje dodaje da nema automatske veze između prenamjene zemljišta i porasta njezine vrijednosti. Odluka o prenamjeni zemljišta temeljila bi se na procjeni potrebe da se to učini, što ima širi opseg i često ima prednost nad privatnim interesima vlasnika, te se stoga ne temelji na komercijalnim interesima strana u transakciji zamjene. Drugi korisnik (42) napominje da statistički podaci koje su dostavila bugarske nadležna tijela potvrđuju nepostojanje stvarne veze. Naposljetku, ostali korisnici (43) smatraju da je pitanje o tome postoji li veza nebitno s obzirom na to da u njihovim konkretnim slučajevima zamijenjeno zemljište koje su stekli nije bilo isključeno iz zaštićenog šumskog zemljišta u svrhu izgradnje niti je pokrenut postupak za prenamjenu tog zemljišta.
(59)
U pogledu pitanja bi li potencijalna prenamjena zamijenjenog zemljišta trebala biti uzeta u obzir prilikom određivanja cijene zemljišta, većina korisnika smatra da ne bi, iz različitih razloga. Neki korisnici (44) smatraju da bi bilo nepravedno u obzir uzeti hipotetsku mogućnost prenamjene zamijenjenog zemljišta s obzirom na to da je moguće da takva prenamjena nikad neće biti zatražena ili da će biti odbijena zbog neispunjavanja odnosnih upravnih zahtjeva. Strateški smještaj zamijenjenog šumskog zemljišta, koji navodno povećava njegovu vrijednost, trebao bi biti nevažan ako se zemljište ne prenamjenjuje te ako se stečeno zemljište može upotrebljavati samo za zakonom utvrđene svrhe. Stoga jedan korisnik (45) smatra da bi se u obzir trebao uzeti konkretni sporazum postignut između strana u zamjeni na dan procjene. U objektivnom i pravednom izračunu tržišne vrijednosti u obzir bi se trebali uzeti i glavni planovi prostornog razvoja (u kojima se dopušta ili ne dopušta izgradnja) koji su na snazi na dan procjene zamijenjenog šumskog zemljišta. Prema tome, trebalo bi utvrditi skup jedinstvenih kriterija koji bi omogućavali razlikovanje između hipotetske mogućnosti i stvarne namjere strana u zamjeni da kasnije pokrenu postupak prenamjene zemljišta.
(60)
Osim toga, mnogi korisnici napominju da je za izuzimanje zemljišta iz zaštićenih šumskih područja potrebno platiti naknadu za prenamjenu koja je iznosom jednaka cijeni po kvadratnom metru građevinskog zemljišta u predmetnom području. Stoga ti korisnici tvrde da nemaju ekonomsku korist od prenamjene jer ako se stečeno zemljište prodaje, upotrebljava kao zalog ili se na njemu gradi, vrijednost bi mu bila ista kao i vrijednost građevinskog zemljišta. Sličan su argument iznijeli i Mirta Engineering i Beta Forest, koji napominju da prenamjena zemljišta podrazumijeva dodatne troškove, naime biljegovinu i lokalni porez, kao i troškove projektiranja, što dodatno povećava vrijednost nekretnine. I doista, gospodin Mihailov i gospođa Mihailova tvrde da je u njihovom slučaju uvjet za prenamjenu zemljišta bilo plaćanje državnih naknada definiranih u članku 17. Zakona o šumama i u Uredbi o provedbi Zakona o šumama.
(61)
Naposljetku, određeni korisnici (46) smatraju da je pitanje nebitno s obzirom na to da u njihovim konkretnim slučajevima zamijenjeno zemljište koje su stekli nije bilo isključeno iz zaštićenog šumskog zemljišta u svrhu izgradnje niti je pokrenut postupak za prenamjenu tog zemljišta. Poduzeće MIKS napomenulo je u svom dopisu da je u njegovom ugovoru o zamjenama bugarska država utvrdila da prenamjena zemljišta nije dopuštena.
4.2.2. Državna potpora u zamjeni šumskog zemljišta
(62)
U pogledu sumnji koje je Komisija izrazila oko pitanja jesu li administrativne cijene za transakcije zamjene dovele do tržišne cijene, korisnici (47) su, u vezi s njihovim vlastitim transakcijama zamjene, ponudili nekoliko sličnih argumenata zašto bi to trebalo biti slučaj.
(63)
Najprije, jedan korisnik (48) tvrdi da se prilikom određivanja administrativnih cijena na temelju Uredbe o osnovnim cijenama u obzir uzimaju objektivni kriteriji poput lokacije zemljišta, važnosti područja te vrsta i važnost biljnih sorti na zemljištu, dok su dva druga korisnika (49) ustvrdila da se administrativna cijena zamjene temelji na kriterijima koji su identični onima koji se primjenjuju u zamjenama privatnog šumskog zemljišta između privatnih ulagača koje uključuju zemljište smješteno u blizini lokalne ili nacionalne infrastrukture koje je slično spornim transakcijama zamjene u smislu vrsta biljaka, smještaja u područjima koja su posebno zaštićena od urbanizacije itd. Slično tome, ostali korisnici (50) tvrde da su procjene na temelju Uredbe o osnovnim cijenama dovele do administrativnih cijena koje su slične, ili u brojnim slučajevima, veće od tržišnih cijena za šumsko zemljište u Bugarskoj zbog nepostojanja domaćeg tržišta za tu vrstu zemljišta i činjenice da je ono malo privatnih transakcija obavljeno po niskim cijenama. Zamjene su stoga provedene pod ekonomskim uvjetima koji su prevladavali na tržištu.
(64)
Drugo, niz korisnika (51) iznosi tvrdnju da su proveli procjene zamijenjenih parcela koje su dovele do administrativnih cijena koje su slične (52), ili u brojnim slučajevima čak i više od (53), tržišnih cijena za šumsko zemljište u Bugarskoj.
(65)
Treće, nekoliko korisnika (54) kao razlog zbog kojeg bi trebalo smatrati da administrativne cijene približno odražavaju tržišne cijene navode to da u područjima na kojima su obavljene zamjene tih korisnika nije bilo u cijelosti privatnih zamjena ili prodaja.
(66)
Naposljetku, nekoliko korisnika (55) smatra da bi, s obzirom na to da Ministarstvo poljoprivrede i hrane, primjenom svojih diskrecijskih ovlasti, ima pravo odbiti provedbu zamjene ako država nema interesa da stekne privatno šumsko zemljište te da uvjete ugovora o zamjeni moraju odobriti obje strane (javna i privatna), transakcije zamjene trebalo smatrati komercijalnim transakcijama, a u tom kontekstu država se ponaša kao subjekt u tržišnom gospodarstvu („MEO”).
(67)
U pogledu potencijalnog iznosa državne potpore prisutne u transakcijama (tj. razlike između administrativnih i tržišnih cijena šumskog zemljišta), većina korisnika (56) odgovorila je da u slučajevima u kojima je zemljište u privatnom vlasništvu vrjednije od zemljišta u javnom vlasništvu, bugarska nadležna tijela nisu pokrila razliku u cijenama. Drugi korisnik (57) ustvrdio je da razlika u tržišnim cijenama zamijenjenih privatnih i javnih šuma smještenih u istim ili susjednim područjima u povoljniji položaj stavlja vladu jer su administrativne cijene više od tržišnih cijena koje se slobodno dogovaraju između privatnih vlasnika šuma u predmetnim područjima.
(68)
U pogledu drugih uvjeta za utvrđivanje postojanja državne potpore, nekoliko korisnika (58) izjavilo je da nisu ispunjeni. Tako neki korisnici (59) tvrde da su fizičke osobe na koje se ne primjenjuje bugarski Zakon o državnim potporama i članak 107. Ugovora. U odnosu na državna sredstva ti korisnici napominju da je vlada stekla ta zemljišta nezakonitim izvlaštenjem bez odgovarajuće naknade tako da se ne može smatrati da država raspolaže tim sredstvima. U odnosu na selektivnost, ti korisnici tvrde da se Zakon o šumama primjenjuje erga omnes te stoga nikoga ne diskriminira.
(69)
Drugi korisnik (60) također smatra da uvjeti članka 107. ugovora nisu ispunjeni u pogledu transakcija zamjene, ali iz nešto drugačijih razloga. Najprije, nema prijenosa državnih sredstava jer je zamjena „transakcija dvostruke prodaje” do koje je došlo nakon što je neovisni procjenitelj nekretnina izradio procjenu na temelju objektivnih zakonom propisanih kriterija za izračun cijena. Nije dodijeljena nikakva prednost, niti su privatne strane u zamjeni stavljene u povoljniji položaj od svojih tržišnih konkurenata s obzirom na to da je svaki vlasnik šumskog zemljišta mogao zatražiti zamjenu svog privatnog zemljišta za šumsko zemljište u javnom vlasništvu. Sličan argument iznio je i drugi korisnik (61) koji smatra da je sustav razmjena bio opća mjera dostupna svim vlasnicima šumskog zemljišta.
(70)
U odnosu na postojanje ekonomske prednosti, većina korisnika (62) opovrgla je da je u transakcijama primila takvu prednost s obzirom na to da je, prema njihovim navodima, administrativna cijena zamijenjenog zemljišta bila jednaka ili viša od njegove tržišne cijene.
(71)
Naposljetku, u pogledu pitanja narušavaju li transakcije zamjene tržišno natjecanje i utječu li na trgovinu među državama članicama, velika većina korisnika (63) odgovorila je da ne djeluje u sektoru izgradnje nekretnina ili turističkom sektoru i/ili da nisu poduzeli nikakve korake kako bi dobili licencu za turoperatore. Nadalje, potvrdili su da zemljište stečeno zamjenom nisu upotrebljavali za proizvodnju drvne građe niti su drvnu građu prodavali u Bugarskoj ili drugim državama članicama. Stoga navode da se ne može tvrditi da je bilo stvarnog ili potencijalnog utjecaja na trgovinu unutar Zajednice. Drugi korisnik (64) dodao je da zamjene ne dovode do rasta domaće proizvodnje čime se ograničavaju mogućnosti dostupne poduzećima iz drugih država članica da uvoze proizvode na lokalno tržište.
(72)
Ostali korisnici (65) ustvrdili su da, kako iz zamjena ne proizlazi prijenos državnih sredstava te kako im se njima ne dodjeljuje ekonomska prednost, ne može se smatrati da one utječu na ravnotežu na tržištu i gospodarske uvjete u kojima poduzeće posluje, tj. traži se početno ulaganje za stjecanje materijalne imovine. Stoga, poduzeća iz drugih država članica mogu ući i poslovati na istom tržištu pod pravednim uvjetima, tako da se ne može reći da su sporne zamjene utjecale na trgovinu među državama članicama.
(73)
Naposljetku, jedan korisnik (66) objasnio je da šumsko zemljište koje je stekao od države nije prikladno za pošumljavanje. On nadalje smatra da je njegovo zemljište kvalitetnije od onoga koje je primio od države te da iz te transakcije nije proizašla državna potpora. Naposljetku, napomenuo je da se zemljište koje je stekao upotrebljava za mobilno pčelarstvo tako što ljeti služi za ispašu.
4.2.3. Usklađenost potencijalne potpore
(74)
Iako je Komisija od zainteresiranih strana zatražila da dostave sve dostupne dokaze koji bi joj omogućili da ispita spojivost spornih transakcija zamjene s unutarnjim tržištem, nijedan korisnik to nije učinio.
5. PRIMJEDBE REPUBLIKE BUGARSKE
5.1. PRIMJEDBE BUGARSKE NA ODLUKU O POKRETANJU POSTUPKA
(75)
Bugarska tijela stajališta su da sporne transakcije zamjene ne predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(76)
U odnosu na navodnu stvarnu vezu između transakcija zamjene i prenamjene zamijenjenog šumskog zemljišta, bugarska nadležna tijela napomenula su da se člankom 15. točkom (b) Zakona o šumama dopušta mogućnost podnošenja zahtjeva za prenamjenu šumskog zemljišta bez obzira na način na koji je zemljište stečeno, bilo zamjenom, prodajom ili nekim drugim načinom. Međutim, takvu teoretsku mogućnost ne bi trebalo shvatiti kao čvrsti prethodni dogovor između vlasti i privatne strane u zamjeni o kasnijoj prenamjeni zemljišta.
(77)
Bugarska nadležna tijela dostavila su dokaz da su u vezi sa 132 slučaja zamjene koja su se dogodila tijekom razdoblja od 2007. do 2009. predana 24 zahtjeva za prenamjenu zamijenjenog šumskog zemljišta, a pozitivna upravna odluka kojom se dopušta zatražena prenamjena donesena je samo u 15 slučajeva (tj. u 11,4 % svih zamjena).
(78)
Bugarska nadležna tijela također su napomenula da se transakcijama zamjene i prenamjenom zemljišta žele postići sasvim različiti ciljevi. Dok se zamjenama nastoji postići konsolidacija i očuvanje bugarskih šuma kako bi se osigurao njihov održiv rast i reprodukcija na dobrobit društva kao cjeline, prenamjenom zemljišta nastoje se postići ciljevi utvrđeni u Zakonu o prostornom planiranju u kojem se predviđaju pravila za inkorporaciju zemljišta u granice aglomeracija u kojima je dopuštena izgradnja u skladu s javnim potrebama i interesima povezanim s održivim razvojem i izgradnjom odgovarajućih uvjeta za život, rad i rekreaciju građana. Osim toga, dok zamjene ovise o odlukama koje donosi ministar poljoprivrede i hrane, prenamjene zemljišta ovise o tome hoće li različita nadležna tijela, naime ministar regionalnog razvoja i javnih radova, regionalni upravitelj ili općinska vijeća, odobriti plan prostornog razvoja. Naposljetku, s obzirom na to da pravo na podnošenje zahtjeva za prenamjenu zemljišta ne proizlazi izravno iz zakona o šumama, nego je potrebno ispuniti zahtjeve propisane drugim zakonima, bugarska nadležna tijela smatraju da hipotetska mogućnost prenamjene zemljišta ne znači da je takva prenamjena u stvarnosti povezana s transakcijama zamjene.
(79)
U pogledu pitanja bi li potencijalna prenamjena zamijenjenog zemljišta trebala biti uzeta u obzir prilikom određivanja cijene tog zemljišta, bugarska nadležna tijela ponovila su svoje stajalište da nema izravne veze između cijene po kojoj je zamjena procijenjena i kasnije prenamjene zemljišta. Nadležna su tijela dostavila iscrpni opis postupka koji se mora slijediti u određivanju cijena zamjena (bivši članak 20. stavak 5. i članak 21. Uredbe o osnovnim cijenama) i naknada koje je potrebno platiti za prenamjenu zemljišta. Ta su tijela također napomenula da privatni vlasnici mogu zatražiti prenamjenu šumskog zemljišta bez obzira na način na koji su stekli zemljište, tako da svi ulagači imaju iste prednosti bez obzira na to jesu li šumu stekli od vlade ili u izravnoj transakciji sklopljenoj s privatnom stranom, tako da bi trebalo smatrati da naknade koje se moraju platiti za prenamjenu zemljišta nisu selektivne u odnosu na korisnike.
(80)
U pogledu sumnje koju je Komisija izrazila oko toga odražava li metodologija za izračun administrativnih cijena tržišne cijene na ispravan način, bugarska nadležna tijela napominju, prvo, da se administrativne cijene određuju u skladu s odredbama Uredbe o osnovnim cijenama te da je Uredba sastavljena tako da su kao primjer uzete prakse za određivanje administrativnih cijena za šumsko zemljište u drugim državama članicama, ponajprije Njemačkoj. Osim toga, procjene privatnih i javnih šuma provodili su neovisni procjenitelji koji su slijedili jedinstveni skup kriterija.
(81)
Drugo, bugarska su nadležna tijela dostavila podatke o svim transakcijama (67) koje su uključivale prodaju i kupovinu šuma u privatnom vlasništvu, a koje su obavljene u razdoblju od 2007. do 2009. (68). Dostavljeni podaci koji su se odnosili na prosječne cijene imovine u privatnom vlasništvu (tj. „tržišne cijene”) sadržavaju sažetak vjerodostojnih tržišnih dokaza u skladu sa zahtjevima točke 34. Dodatnih odredaba Uredbi o osnovnim cijenama. Kada nisu dostupni podaci o transakcijama zaključenim u istom području, dostavljeni su podaci o onima koje su obavljene u područjima smještenim u blizini i koje uključuju šume koje su slične u smislu lokacije i biljnih vrsta. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, na temelju tih podataka može se pokazati da je u većini slučajeva administrativna cijena koja je upotrijebljena za sporne transakcije zamjene u načelu bila viša od tržišnih cijena ostvarenih u izravnim transakcijama između privatnih strana (69). U tom smislu, bugarska nadležna tijela dovode u pitanje dokaze koje je dostavio podnositelj pritužbe. S jedne strane, cijene koje su naveli podnositelji pritužbe bile bi, naime, cijene po kojima je zemljište ponuđeno za prodaju, a ne nužno cijene koje su stvarno postignute ili cijene čestica zemljišta koje je već bilo prenamijenjeno pa je tako i biljegovina bila plaćena. S druge strane, tržišna cijena koju je naveo podnositelj pritužbe nije uvijek pouzdana jer je u mnogim slučajevima dobivena samo iz jedne privatne transakcije.
(82)
Treće, bugarska su nadležna tijela ponovila da vlada nije pokrivala manjkove između više administrativne ukupne vrijednosti privatnog šumskog zemljišta koje je stekla te da su transakcije zamjene provođene samo ako je vrijednost primljene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu bila veća ili jednaka vrijednosti čestice u vladinom vlasništvu za koju je zamijenjena. Osim toga, privatna je strana morala platiti troškove u iznosu od 2 % od vrijednosti zemljišta.
(83)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela ističu da je Uredba o osnovnim cijenama mijenjana tri puta otkada je stupila na snagu, i to 2004., 2005. i 2007. Izmjena Uredbe iz 2005. osobito je važna u svjetlu poodmakle faze povrata izvlaštenih šuma i šumskog zemljišta s obzirom na to da je ukazivala na to da su privatne šume već bile dostupne te da je za njima postojala potražnja na tržištu. Ta je izmjena prvenstveno bila usmjerena na to da se promijeni metodologija procjene zemljišta. Pored toga, koeficijenti koji su se odnosili na područja zaštićena od urbanizacije također su povećani, a uvedeno je nekoliko novih kategorija u kojima su utvrđeni dodaci na cijene zemljišta ovisno o kategoriji naselja.
(84)
Nadalje, nakon pristupanja Bugarske Europskoj uniji 1. siječnja 2007. koeficijenti iz Uredbe u potpunosti su ažurirani, uključujući one koji su se odnosili na područja zaštićena od urbanizacije i takozvane koeficijente „regulacije tržišta” koji ovise o kategoriji zemljišta. Osim toga, članak 20. stavak 5. Uredbe o osnovnim cijenama izmijenjen je tako što su povećane cijene zamjene zemljišta u vlasništvu vlade za 50 % vrijednosti koeficijenta „regulacije tržišta”. Štoviše, uveden je dodatak koji se morao dodati vrijednosti zemljišta u skladu s različitim kategorijama naselja.
(85)
Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, te izmjene Uredbe o osnovnim cijenama pokazuju da su, unatoč tome što domaće tržište šumskog zemljišta nije bilo dobro razvijeno i u svjetlu skorog pristupanja Bugarske Uniji, vlasti pokušale ažurirati mehanizam procjene utvrđen u Uredbi tako što su osigurale da se temelji na vjerodostojnim tržišnim dokazima. Prema tome, na dan pristupanja Bugarske Uniji izračunate administrativne cijene koje su izračunate na temelju Uredbe o osnovnim cijenama ne bi bile manje od tržišnih cijena za te čestice.
(86)
U pogledu sumnje koju je Komisija izrazila oko toga imaju li transakcije zamjene potencijal da naruše tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama, bugarska nadležna tijela ističu, prvo, da je među privatnim stranama koje su sudjelovale u spornim transakcijama zamjene 81 njih činilo poduzetnike u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Preostale 51 privatne strane bile su fizičke osobe koje se nisu bavile trgovinom roba i usluga. U tom kontekstu Bugarska ističe da niti Državna agencija za šume niti njezin nasljednik Izvršna agencija za šume od fizičkih osoba koje su obavile zamjenu u razdoblju koje je podvrgnuto reviziji nisu primile nijedan zahtjev za sječu drva ili njihov izvoz.
(87)
Drugo, bugarska nadležna tijela tvrde da transakcije zamjene ne mogu utjecati na trgovinu unutar Unije s obzirom na to da su potpomognuta poduzeća aktivna u djelatnostima koje ne uključuju uvoz ili izvoz proizvoda ili usluga. Bugarska nadležna tijela dopunila su podatke koje su već dostavila o količinama drvne građe koja je proizvedena i izvezena u Uniju tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji te su dostavila dokument iz kojeg je vidljivo da nijedna privatna strana koja je stekla javno šumsko zemljište u okviru spornih transakcija nije proizvela, prodala na nacionalnom tržištu ili izvezla drvnu građu iz Republike Bugarske.
(88)
Treće, bugarska nadležna tijela smatraju da je turistički sektor (npr. poslovanje turoperatora, putničke agencije, vlasnici hotela i pružatelji pomoćnih turističkih usluga) uređen pravilima utvrđenim u bugarskom Zakonu o turizmu. U tom se zakonu zahtijeva administrativni upis subjekata u javni upisnik koji vodi Ministarstvo gospodarstva, energije i turizma. Osobe koje se bave upravljanjem hotela također se moraju upisati u za to određen upisnik u skladu s člankom 58. Zakona o turizmu. Iz tog razloga samo ona poduzeća koja su upisana u odnosne javne upisnike koje održava Ministarstvo gospodarstva, energije i turizma mogu se smatrati poduzetnicima koji posluju u turističkom sektoru. Provjerom relevantnih upisnika pokazalo se da je samo jedno poduzeće koje je steklo šumsko zemljište u vlasništvu vlade uslijed spornih transakcija zamjene - Kapsi Tours OOD - upisano kao turoperator u smislu Zakona o turizmu.
(89)
Četvrto, bugarska nadležna tijela objasnila su da se i od poduzeća koja posluju u sektoru izgradnje nekretnina zahtijeva upis u Središnji strukovni upisnik građevinara koji vodi Bugarska građevinska komora u skladu s mjerodavnim zakonom, odnosno Zakonom o građevinskoj komori (70). Bugarska nadležna tijela ističu da su samo tri poduzeća koja su obavila zamjenu s vladom bila upisana kao građevinska poduzeća i mogla na neki način biti uključena u građevinske radove u skladu sa zakonom.
(90)
U skladu s tim, bugarska nadležna tijela iznijela su argument da većina poduzeća koja su potencijalno ostvarila korist od spornih transakcija zamjene nisu poslovala u građevinskom i turističkom sektoru. Njihovo je stajalište stoga da se ne može reći da je tržišno natjecanje na relevantnim tržištima, osim u šumarskom sektoru, narušeno tim transakcijama.
5.2. PRIMJEDBE BUGARSKE NA OPAŽANJA PODNOSITELJA PRITUŽBE
(91)
Bugarska nadležna tijela slažu se s podnositeljem pritužbe da u zamjenama šumskog zemljišta između države i općina nema državne potpore. Nasuprot tome, smatraju da su navodi podnositelja pritužbe da je većina korisnika aktivna u građevinskom ili turističkom sektoru netočni iz istih razloga koji su objašnjeni u prethodnom odjeljku.
(92)
Bugarska nadležna tijela također se ne slažu s načinom na koji je podnositelj pritužbe odredio tržišne cijene šumskog zemljišta usporedbom cijena šumskog zemljišta u različitim godinama (npr. nekoliko godina prije no što su šume zamijenjene) te osporavaju tvrdnju podnositelja pritužbe da su u određenim slučajevima vlasnici zamijenjenog šumskog zemljišta ponudili to zemljište kao zalog za dobivanje zajmova jer to ne bi bilo u skladu s odredbama bugarskog zakona i Zakona o državnoj imovini koji podnositelj pritužbe navodi. Podaci koje je dostavio podnositelj pritužbe sadrže značajne pogreške i nisu u skladu s dostupnim upisnicima imovine i dokumentacijom o zamjenama. Podaci koje je dostavio podnositelj pritužbe također su netočni u pogledu šumskog zemljišta u vlasništvu države koje je stečeno u zamjenama i kasnije ponuđeno kao zalog za zajmove. U svakom slučaju bugarska nadležna tijela objašnjavaju da banke u Bugarskoj osim nekretnina kao zalog traže i drugu likvidnu imovinu kako bi osigurale da će dug biti vraćen. Prema tim tijelima bilo bi stoga netočno podijeliti iznos dodijeljenog zajma s površinom u m2 zemljišta koje služi kao zalog za hipoteku da bi se odredila cijena po kvadratnom metru. Nadležna su tijela dostavila i mišljenje Prve investicijske banke o mehanizmima za dodjeljivanje zajmova i metodama procjene šuma i šumskih posjeda koje klijenti predlažu kao zalog.
(93)
Bugarska nadležna tijela ne slažu se ni s tvrdnjom podnositelja pritužbe da općinska tijela nisu imala nikakvu drugu mogućnost nego donijeti detaljne planove prostornog razvoja za zemljišta koja su bila prenamijenjena. Prema navodima tih tijela sve prenamjene zemljišta temelje se na zakonom propisanim, detaljnim planovima prostornog razvoja koji su javno raspravljeni te su njima izmijenjeni postojeći opći planovi prostornog razvoja za naseljena područja. Ti upravni postupci nisu predmet slobodne ocjene ministra poljoprivrede i hrane koji izdaje pojedinačne upravne obavijesti za izmjene prostornog uređenja zemljišta stranama koje zatraže takvu prenamjenu tek nakon što relevantni detaljni plan prostornog razvoja stupi na snagu.
(94)
Nadležna tijela nadalje poriču da su mnoge strane uključene u zamjene imale namjeru prenamijeniti dobivenu šumsku česticu. U skladu s bugarskim Zakonom o šumama takve se prenamjene mogu provesti samo ako se ispuni zahtjev u skladu s postupkom iz članka 14. točke (c) Zakona o šumama (opozvan). Sve druge namjere iznesene u medijima ili na bilo koji drugi način osim u postupku predviđenom zakonom nebitne su i proizvoljne.
(95)
Nadležna se tijela ne slažu ni s izjavom podnositelja pritužbe da administrativni način određivanja cijena ne odražava dinamički razvoj gospodarstva. Nadležna tijela vjeruju da je određivanje cijena na temelju Uredbe o osnovnim cijenama odgovarajući način određivanja cijena. Isto tako nije istinito da Uredba nije bila ažurirana s obzirom na to da su 2007. uvedeni novi koeficijenti tako da gospodarskim subjektima nije dodijeljena ekonomska prednost putem već provedenih zamjena.
(96)
Nadležna su se tijela usprotivila tvrdnji podnositelja pritužbe da su procjenitelji bili pristrani. Prema tvrdnjama nadležnih tijela ti su procjenitelji sudski stručnjaci čije se poštenje ne može dovoditi u pitanje. Osim toga, u slučaju da vrijednost šumskog zemljišta procijene u korist privatne strane, a ne u skladu s odredbama Uredbe o osnovnim cijenama, nadležna tijela takvu procjenu ne bi prihvatila za potrebe zamjene.
(97)
U pogledu tvrdnji podnositelja pritužbe da službeni statistički podaci o vrijednostima/cijenama transakcija koje su dostavila nadležna tijela nisu točni, nadležna tijela napominju da utaja poreza skrivanjem stvarne cijene transakcije prema bugarskom kaznenom zakonu predstavlja kazneno djelo.
(98)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela odbijaju tvrdnju podnositelja pritužbe da je optužnica protiv bivšeg ravnatelja EFA-e dokaz o postojanju državne potpore u vezi sa zamjenama. Prema tim tijelima postupak protiv dužnosnika koji su sudjelovali u postupcima zamjene šumskog zemljišta u državnom vlasništvu nevažan je za ocjenjivanje postojanja potpore u spornim transakcijama.
5.3. PRIMJEDBE BUGARSKE NA OPAŽANJA OSTALIH TREĆIH STRANA
5.3.1. Primjedbe Bugarske od 29. rujna 2011.
(99)
Dopisom od 29. rujna 2011. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe koje je dostavilo društvo All Seas u pogledu odluke o otvaranju postupka.
(100)
Društvo All Seas zamijenilo je ukupno 157,4 ha šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu u općinama Teteven i Gaborovo za otprilike ukupno 57,9 ha šumskih čestica u vlasništvu vlade u općini Balchik (71). U tom kontekstu društvo All Seas platilo je bugarskoj državi 138 781 BGN troškova zamjene.
(101)
Procijenjena administrativna cijena šumskih čestica u vlasništvu vlade iznosila je 11,99 BGN/m2. Prema podacima dostupnima bugarskim nadležnim tijelima tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji prosječna tržišna cijena (a to je cijena dogovorena između privatnih strana koje kupuju i prodaju šumske čestice na komercijalnoj osnovi u istom ili obližnjem području unutar iste općine) iznosila je 4,16 BGN/m2. Prema tome zamjena između društva All Seas i Republike Bugarske provedena je uz plaćanje i nije dovela do ekonomske prednosti u smislu članka 107. Ugovora.
(102)
Bugarska nadležna tijela napominju da je društvo All Seas podnijelo zahtjev za prenamjenu šumske čestice u skladu s člankom 14. Zakona o šumama te da je bugarsko Vijeće ministara odobrilo taj zahtjev u skladu s člankom 14d stavkom 2. Zakona o šumama (72). Prema saznanjima bugarskih nadležnih tijela ta odluka nije stupila na snagu. Bugarska nadležna tijela slažu se s društvom All Seas da država nije imala izravan utjecaj na prenamjene predmetnog zemljišta (za koje nije postojala karta namjene) te prema toma ta promjena vlasništva do koje je došlo uslijed zamjene ne može biti izraz nikakve zajedničke namjere strana u zamjeni da izvrše prenamjenu zemljišta. Prema bugarskim nadležnim tijelima odlučujući čimbenik u procjeni zamjena mora biti taj je li bilančna vrijednost razmijenjene imovine jednaka. Upravo je to temelj na kojem je bugarska vlada provodila te transakcije. Još jedan razlog zbog kojeg nije bilo državne potpore u prenamjeni zemljišta nakon zamjene jest činjenica da su upravne naknade jednake za sve podnositelje zahtjeva.
(103)
Bugarska nadležna tijela nadalje navode da društvo All Seas nije prikupljalo drvnu građu na česticama koje je primilo u zamjeni niti je bilo uključeno u trgovinu drvnom građom s tih čestica unutar Unije. Nadalje, društvo All Seas ne nudi turističke usluge kako su definirane Zakonom o turizmu, niti je ono građevinsko poduzeće u smislu Zakona o građevinskoj komori.
5.3.2. Primjedbe Bugarske od 4. studenoga 2011.
(104)
Dopisom od 4. studenoga 2011. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe sljedećih trećih strana: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD i Simeon Stoev Mirov.
(105)
U pogledu transakcija zamjene obavljenih s društvima Elkabel, LM Impex i Foros Development, bugarska nadležna tijela izjavila su da nisu pokrila razliku u cijenama te da su, u predmetnim slučajevima od privatnih strana primila dodatnu uplatu troškova zamjene. Pored toga, te su strane platile sve lokalne poreze. Naposljetku, nijedno od ta tri društva nije zatražilo prenamjenu stečenog šumskog zemljišta.
(106)
Bugarska nadležna tijela nadalje napominju da u nekim općinama u kojima su razmijenjene čestice smještene nije ni bilo u potpunosti privatnih transakcija tako da nije bilo moguće odrediti tržišnu cijenu razmijenjenih čestica ili je li dodijeljena ekonomska prednost.
(107)
Bugarska nadležna tijela nadalje napominju da niti Elkabel niti LM Impex nisu izvoznici drvne građe niti su u skladu s bugarskim zakonom upisani kao građevinska ili turistička poduzeća.
(108)
U pogledu Simeona Stoeva Mirova, fizičke osobe koja je zamijenila 5,6 dekara privatnog šumskog zemljišta u Rakitovu, procijenjenog na 3 436 BGN za 5 dekara javnog šumskog zemljišta u Burgasu (selo Kraymorie) procijenjenog na 1 308 BGN, bugarska nadležna tijela smatraju da bi ta zamjena trebala potpasti pod Uredbu de minimis.
(109)
Iz tih razloga bugarska nadležna tijela smatraju da zamjene s gore spomenutim privatnim stranama ne predstavljaju državnu potporu.
5.3.3. Primjedbe Bugarske od 16. prosinca 2011.
(110)
Dopisom od 16. prosinca 2011. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe sljedećih trećih strana: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD i Jivka Blagoeva.
(111)
U pogledu transakcija zamjene obavljenih s društvima V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren i Liteks Komers, bugarska nadležna tijela objasnila su da nisu pokrila razliku u cijenama te da su, u predmetnim slučajevima od privatnih strana primila dodatnu uplatu troškova zamjene. Pored toga, te su strane platile sve lokalne poreze. Naposljetku, društva V-G-N Confort, Ecobalkani i Liteks Komers nisu zatražila prenamjenu šumskog zemljišta u vlasništvu vlade koje su stekla.
(112)
Bugarska nadležna tijela nadalje napominju da u nekim općinama u kojima su razmijenjene čestice smještene nije ni bilo u potpunosti privatnih transakcija tako da nije bilo moguće odrediti tržišnu cijenu predmetnih čestica te se ne može sa sigurnošću utvrditi je li gore spomenutim privatnim stranama dodijeljena ekonomska prednost. U slučaju društva Izgrev 5, administrativna cijena zamijenjenog šumskog zemljišta u javnom vlasništvu bila je nešto viša od tržišne cijene ostvarene u sličnim privatnim transakcijama tako da prema stajalištu bugarskih nadležnih tijela nije dodijeljena nikakva prednost. Ista argumentacija primjenjivala bi se i na transakcije s društvom Liteks Komers u kojima bi - prema navodima bugarskih nadležnih tijela - administrativne cijene bile četiri puta više od tržišnih cijena za šumsko zemljište u javnom vlasništvu.
(113)
Naposljetku bugarska nadležna tijela napominju da nijedna od gore spomenutih privatnih strana nije izvoznik drvne građe niti je u skladu s bugarskim zakonom upisana kao građevinsko ili turističko poduzeće, tako da transakcije zamjene koje su s njima zaključene ne utječu na trgovinu među državama članicama.
(114)
U pogledu transakcije zamjene s Jivkom Blagoevom, fizičkom osobom, došlo je do zamjene 1,9036 ha šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu u općini Teteven, procijenjenog na 16 091 BGN, za 0,3001 ha šumskog zemljišta u javnom vlasništvu u području Predela, općini Razlog, procijenjenog na 24 216 BGN. Bugarska država nije pokrila razliku u cijeni, sve troškove zamjene i lokalne poreze platila je Jivka Blagoeva koja nije zatražila prenamjenu zamijenjenog zemljišta. Prema bugarskim nadležnim tijelima ta bi zamjena trebala potpasti pod Uredbu de minimis.
(115)
U skladu s tim, bugarska nadležna tijela smatraju da nije bilo državne potpore u transakcijama zamjene sklopljenim s gore spomenutim privatnim stranama.
5.3.4. Primjedbe Bugarske od 25. travnja 2012.
(116)
Dopisom od 25. travnja 2012. bugarska nadležna tijela odgovorila su na primjedbe sljedećih trećih strana: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD i BOIL OOD.
(117)
Bugarska nadležna tijela slažu se s primjedbama koje su dostavile te fizičke osobe i poduzeća, koji su bili strane u transakcijama zamjene sklopljenim tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji, naime da zamjene ne uključuju državnu potporu nego umjesto toga predstavljaju transakcije koje su provedene prema uvjetima povoljnim za državu te po cijenama koje nisu niže od tržišnih cijena za slične nekretnine. Osim toga, bugarska nadležna tijela slažu se sa stajalištem gore spomenutih privatnih strana da su transakcije zamjene provedene u skladu s bugarskim nacionalnim zakonima na snazi: Uredbom o osnovnim cijenama i Zakonom o šumama. Naposljetku, neke od tih transakcija trebalo bi smatrati transakcijama koje potpadaju pod Uredbu de minimis.
5.4. ODGOVORI BUGARSKE NA ZAHTJEVE KOMISIJE ZA PODACIMA KOJI SU POSLANI TIJEKOM POSTUPKA SLUŽBENE ISTRAGE
(118)
U kasnijim podnescima, kao odgovor na zahtjeve za podacima, bugarska nadležna tijela dostavila su tržišne cijene - i za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu i za šumsko zemljište u javnom vlasništvu - za sve vrste transakcija zamjene koje su provedene tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji (73).
(119)
Međutim, u svom podnesku od 19. studenoga 2013. (74), bugarska nadležna tijela navela su da je bilo određenih problema u pogledu pouzdanosti podataka koje su dostavili. Osobito za potrebe formule iz uvodne izjave 44., bugarska nadležna tijela dostavila su poštene tržišne cijene za 82 čestice iz spornih transakcija zamjene (60 čestica u javnom vlasništvu i 22 čestice u privatnom vlasništvu). Za preostale čestice dostavili su tržišne vrijednosti na temelju najboljeg pokušaja, navodeći da one ne predstavljaju nužno poštene tržišne vrijednosti. Za preostale predmetne čestice u javnom vlasništvu, bugarska nadležna tijela objasnila su da su cijene koje su navela kao tržišne cijene bile zapravo srednje vrijednosti cijena za različite vrste transakcija sa šumskim zemljištem. Stoga ne predstavljaju nužno poštenu tržišnu vrijednost jer nisu jednake prosječnim cijenama potpuno analognih transakcija.
(120)
Slično tome, za preostale čestice u privatnom vlasništvu čiju vrijednost još nije procijenio neovisni stručnjak, bugarska nadležna tijela navela su da su u nekim slučajevima cijene koje su navedene u ispravama o prodaji, a koje su tijela upotrebljavala kao zamjenu za dostavljene tržišne vrijednosti tih čestica, bile blizu ili jednake takozvanim poreznim vrijednostima. Porezna vrijednost čestice nije njezina tržišna vrijednost nego najmanja cijena koja se mora platiti u transakcijama s nekretninama, što znači da bi tržišna vrijednost predmetne čestice u načelu bila veća.
(121)
Bez obzira na gore navedeno, bugarska nadležna tijela naglasila su da su podaci koje su dostavili o tržišnim cijenama najbolje procjene koje mogu dobiti s obzirom da: i. u Bugarskoj nema specifičnih pravila za određivanje tržišnih cijena za šumske čestice putem procjene, ii. bi trebalo puno vremena da neovisni stručni procjenitelj provede procjenu o tome kolike bi bile tržišne cijene predmetnih čestica u trenutku zamjene i iii. s obzirom na to da bi takva procjena bila vrlo skupa. Pored toga, bugarska nadležna tijela navela su da su cijene koje su dostavila u svakom slučaju bliže poštenim tržišnim cijenama nego administrativnim cijenama.
(122)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela na uzorku od 25 transakcija dostavila su podatke o administrativnim cijenama koje su stvarno primijenjene i hipotetskim administrativnim cijenama do kojih bi se došlo primjenom koeficijenata iz Uredbe o osnovnim cijenama kako je ažurirana 2010. Dostavljeni uzorak obuhvatio je 25 transakcija koje se obavljene uglavnom 2009. ili 2008. (samo 6 transakcija u 2007.). Taj je podatak zatražila Komisija kako bi utvrdila je li sustav administrativnih cijena - ako su pravilno ažurirane - bio odgovarajući da bi odrazio tržišne cijene za šumsko zemljište te bi li u svim slučajevima doveo do cijene koja je što je moguće bliža tržišnoj vrijednosti, kako se zahtijeva sudskom praksom.
6. OCJENA MJERE
6.1. POSTOJANJE POTPORE
(123)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora, sve potpore koje dodjeljuje država članica ili koje se dodjeljuju državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili prodaje određene robe u povoljniji položaj, nije u skladu sa zajedničkim tržištem u mjeri u kojoj to utječe na trgovinu među državama članicama.
(124)
Kako bi se mjera smatrala potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora moraju biti ispunjeni sljedeći kumulativni uvjeti: i. mjera mora biti pripisiva državi i mora se financirati iz državnih sredstava; ii. mora predstavljati prednost u korist primatelja; iii. ta prednost mora biti selektivna; te iv. mjera mora predstavljati narušavanje ili prijetnju narušavanjem tržišnog natjecanja te imati potencijalni utjecaj na trgovinu među državama članicama.
(125)
Međutim, prije svega, u aktualnom je predmetu potrebno razmotriti i jesu li potencijalni korisnici transakcija zamjene poduzetnici u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. To je potrebno stoga što se, prema toj odredbi, pravila o državnoj potpori primjenjuju samo ako je primatelj potpore poduzetnik.
(126)
Sud europske unije („CJEU”) za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora pojam „poduzetnik” definira kao svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnosti, bez obzira na svoj pravni status ili na način na koji se financira (75). Prema CJEU-u sve djelatnosti koje se sastoje od ponude roba i usluga na tržištu predstavljaju gospodarsku djelatnost (76). Stoga se razvrstavanje subjekta kao poduzetnika uvijek određuje u odnosu na specifičnu djelatnost. Subjekt koji se bavi i gospodarskom i negospodarskom djelatnosti treba se smatrati poduzetnikom samo u odnosu na prvu. Poduzetnik ne mora biti pravna osoba; i fizičke osobe mogu se smatrati poduzetnicima u vezi s državnom potporom, pod uvjetom da se bave gospodarskom djelatnosti.
(127)
Imajući to na umu, trebalo bi napomenuti da neki korisnici spornih transakcija zamjene nisu obavljali gospodarske djelatnosti sa zamijenjenim šumskim zemljištem tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji niti trenutno obavljaju takve djelatnosti. Zbog toga se ti korisnici ne mogu smatrati poduzetnicima u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora tako da se smatra da u transakcijama zamjene koje su sklopili s bugarskom državom nema državne potpore.
(128)
Prema tome, preostali dio ove odluke odnosi se samo na one korisnike spornih transakcija zamjene koji predstavljaju poduzeća u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
6.1.1. Stvarna veza između zamjene i prenamjene zemljišta
(129)
Prvo pitanje oko kojeg je Komisija izrazila sumnju u svojoj odluci o pokretanju postupka bilo je postoji li stvarna veza između transakcija zamjene i prenamjene zamijenjenog zemljišta koje su korisnici primili. To je važno jer, ako se utvrdi da takva veza postoji, to će utjecati na ocjenu Komisije o tome dovode li transakcije zamjene do ekonomske prednosti i kako bi tu prednost trebalo kvantificirati. Stvarna veza znači da ja namjera stranâ u transakciji zamjene bila, prije nego što je transakcija dovršena, nakon zamjene prenamijeniti zemljište u javnom vlasništvu iz šumskog u građevinsko. Prema tome, dok bi administrativne cijene koje se računaju za transakciju zamjene na temelju Uredbe o osnovnim cijenama bile utemeljene na zamjeni dviju čestica šumskog zemljišta, naknadna prenamjena čestice u javnom vlasništvu, ako bi bila planirana od početka, mogla bi dovesti do manje procjene primljene čestice s obzirom na namjeru da se u budućnosti upotrebljava kao građevinsko zemljište.
(130)
Prema Komisiji, činjenica da je nakon spornih transakcija zamjene uvijek - ili bar u najvećem broju slučajeva - uslijedio (odobreni) zahtjev za prenamjenu zamijenjenog šumskog zemljišta koje je korisnik primio u građevinsko zemljište, bila bi objektivan pokazatelj da su strane u tim transakcijama zamjene od samog početka namjeravale prenamijeniti zemljište u javnom vlasništvu nakon zamjene.
(131)
Statistički podaci koje su bugarska nadležna tijela dostavila kao odgovor na odluku o pokretanju postupka, a koji potvrđuju podatke iz uvodne izjave 38., pokazuju da su, u vezi sa 132 transakcije zamjene koje su se dogodile tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji, podnesena 24 zahtjeva za prenamjenu zemljišta u građevinsko (što predstavlja 18,2 % ukupnih zamjena) od čega je u 15 slučajeva dano odobrenje za zatraženu prenamjenu (što predstavlja 11,4 % ukupnih zamjena). Na temelju tih podataka, Komisija zaključuje da u većini slučajeva nakon zamjena nije uslijedio zahtjev za prenamjenu zemljišta.
(132)
U svakom slučaju, Komisija je zapazila da bugarsko zakonodavstvo predviđa dva odvojena postupka, jedan za zamjenu i drugi za prenamjenu zemljišta te da su dva odvojena državna tijela nadležna za svaku operaciju te da djeluju neovisno jedno o drugom. To je još jedan pokazatelj da u aktualnom predmetu nema stvarne veze između transakcija zamjene i prenamjene zemljišta.
(133)
S obzirom na to da se nije pokazalo da postoji veza između transakcija zamjene i prenamjene zamijenjenog zemljišta koje je korisnik primio, Komisija će odvojeno za svaku od tih operacija ispitati postoji li državna potpora u smislu članka 107. stavka 1.
6.1.2. Postojanje potpore u prenamjeni zemljišta
(134)
Namjena zemljišta je pravna kontrola koju vrše javna tijela nad uporabom i intenzitetom izgradnje neke čestice zemljišta. Kada javno tijelo odobri prenamjenu čestice zemljišta, provodi regulatornu aktivnost i ne djeluje kao gospodarski subjekt.
(135)
Samo prednosti koje se dodjeljuju izravno ili neizravno iz državnih sredstava smatraju se potporom u smislu članka 107. Ugovora. U skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije (77) razlika koja je u toj odredbi napravljena između „potpore koju dodjeljuje država članica” i potpore koja je dodijeljena „državnim sredstvima” ne znači da sve prednosti koje država dodijeli, bilo da se financiraju iz državnih sredstava ili ne, predstavljaju potporu. Razlika je prije namijenjena tek tome da se definicijom obuhvate i prednosti koje izravno dodjeljuje država i one koje dodjeljuje javno ili privatno tijelo koje je imenovala ili osnovala država.
(136)
Iako odobrenje javnog tijela da se određena čestica zemljišta prenamijeni iz šumskog u građevinsko zemljište može dovesti do porasta tržišne vrijednosti tog zemljišta, to odobrenje ne predstavlja prijenos državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora: provedba tog regulatornog zadatka ne dovodi do pozitivnog prijenosa sredstava primatelju tog odobrenja, niti iz nje proizlazi odricanje od državnih sredstava s obzirom na to da država nije obvezna u provedbi tog zadatka uspješnim podnositeljima zahtjeva zaračunati naknadu koja predstavlja punu ekonomsku vrijednost koju oni izvlače dobivanjem tog odobrenja (78).
(137)
Prema tome odluka javnog tijela da prenamijeni određenu česticu zemljišta ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
6.1.3. Postojanje potpore u transakcijama zamjene
(138)
U skladu s ustaljenom sudskom praksom (79) prodaja zemljišta ili građevina od strane javnih tijela poduzeću ili pojedincu koji se bavi gospodarskom djelatnosti može dovesti do gospodarske prednosti i stoga predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, osobito ako nije obavljena po tržišnoj vrijednosti, odnosno ako prodaja nije obavljena po cijeni koju bi privatni ulagač, koji posluje u uobičajenim tržišnim uvjetima, vjerojatno odredio. Isto vrijedi i za transakcije zamjene u kojima je vrijednost zemljišta u javnom vlasništvu koje je primljeno od države veća od vrijednosti zemljišta u privatnom vlasništvu koje je ustupljeno državi.
(139)
Međutim, prije nego što razmotri jesu li transakcije zamjene dovele do ekonomske prednosti, Komisija će ispitati jesu li prisutni preostali uvjeti navedeni u uvodnoj izjavi 124. za utvrđivanje državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(140)
Najprije, u pogledu pripisivosti mjere, transakcije zamjene potpadaju pod nadležnost ministra poljoprivrede i hrane ili Vijeća ministara (ovisno o veličini čestice koja će se zamijeniti) i EFA-a, a sve su to državna tijela. Ako transakcija zamjene dovodi do prijenosa šumskog zemljišta u javnom vlasništvu veće vrijednosti od šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu koje se ustupa, ona dovodi do prijenosa državnih sredstava u mjeri u kojoj se bugarska država odriče određenih prihoda koje bi mogla ostvariti da je poslovala u skladu s tržišnim uvjetima prilikom obavljanja te transakcije.
(141)
Drugo, transakcije zamjene selektivne su utoliko što donose korist samo onim vlasnicima zemljišta koji su zamijenili svoje šumsko zemljište u privatnom vlasništvu za šumsko zemljište u javnom vlasništvu.
(142)
Treće, transakcije zamjene narušavaju tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama. Ako su korisnici zamjena poduzetnici koji nude robe i usluge na određenom tržištu, sve financijske koristi koje proizlaze iz zamjena jačaju njihovu poziciju u usporedbi s drugim poduzetnicima koji se natječu u trgovini istih roba i usluga unutar Unije (80). Doista, niz korisnika (81) transakcija zamjene u bugarskom Komercijalnom upisniku kao gospodarske sektore u kojima posluje naveo je, između ostalog, nekretnine, turizam, ugostiteljstvo i pošumljavanje. Ti su sektori na razini Unije otvoreni za tržišno natjecanje. To dokazuje i podatak iz tog istog upisnika u kojem je nekoliko korisnika (82) transakcija zamjene kao gospodarski sektor u kojem posluje navelo trgovinu ili (međunarodne) komercijalne djelatnosti. U pogledu argumenta koji su iznijela bugarska nadležna tijela da je potrebno da se poduzeća upišu u za to namijenjene upisnike da bi poslovala u turističkom ili građevinskom sektoru, a da to nije slučaj za većinu poduzeća koja su sudjelovala u transakcijama zamjene, Komisija primjećuje da je pojam „poduzetnik” iz članka 107. stavka 1. Ugovora objektivan koncept, tako da se pitanje nudi li poduzetnik robe i usluge na određenom tržištu i tako natječe s ostalim poduzetnicima i sudjeluje u trgovini unutar Unije utvrđuje u svjetlu djelatnosti koje ti poduzetnici stvarno obavljaju, a ne po tome jesu li ispunili određene nacionalne pravne formalnosti.
(143)
Naposljetku, u pogledu prisutnosti gospodarske prednosti, transakcije zamjene odnose se na razmjenu (najmanje) dvije čestice šumskog zemljišta između bugarske države i privatnih strana. Da bi se odredilo jesu li privatne strane stekle ekonomsku prednost uslijed transakcija zamjene, treba se procijeniti i međusobno usporediti tržišna vrijednost zamijenjenih čestica. Ako transakcija zamjene dovede do prijenosa šumskog zemljišta u javnom vlasništvu čija je vrijednost veća od vrijednosti šumskog zemljišta koje privatna strana ustupa, tada se privatnoj strani dodjeljuje ekonomska prednost.
(144)
Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 16., za predmetne su zamjene administrativne cijene bile računate na temelju Uredbe o osnovnim cijenama. Sud Europske unije priznao je da, kada su u nacionalnom zakonu uspostavljena administrativna pravila za izračun tržišne vrijednosti zemljišta za njihovu prodaju od strane javnih tijela, da bi se djelovalo u skladu s člankom 107. Ugovora, primjena tih pravila mora u svim slučajevima voditi do administrativne cijene koja je što je moguće bliža tržišnoj vrijednosti zemljišta (83). Kako je tržišna vrijednost teoretska, dopušta se razlika za varijaciju u pogledu dobivene cijene u usporedbi s teoretskom cijenom (84).
(145)
Od bugarskih nadležnih tijela zatraženo je da dostave podatke o administrativnim cijenama primijenjenim u 132 transakcije zamjene koje su se odvijale tijekom razdoblja podvrgnutog reviziji, kao i o tržišnim cijenama za te iste transakcije. Komisija je od bugarskih nadležnih tijela zatražila i da prilikom određivanja njihove tržišne vrijednosti razmotre i eventualne prethodne ili naknadne transakcije s istim šumskim česticama. Prema tome, iako Komisija smatra da za ocjenu potencijalnih elemenata državne potpore u transakcijama zamjene podrijetlo zamijenjenih šumskih čestica nije bitno, podaci o cijeni - kada su dostupni - uzeti su u obzir.
(146)
Bugarska nadležna tijela ukazala su na neke probleme u pogledu pouzdanosti podataka o tržišnim cijenama koje su mogli dostaviti (85). Međutim, istodobno su uputila na to da podaci koje su dostavila sadržavaju najbolje procjene tržišnih cijena (86). Komisija smatra da su ti podaci dovoljno pouzdane procjene stvarne (tj. „poštene”) tržišne vrijednosti predmetnih čestica.
(147)
Analiza podataka pokazala je da je za čestice u privatnom vlasništvu upotreba administrativnih cijena dovela do sustavno viših procjena cijena predmetnog šumskog zemljišta u usporedbi s tržišnim cijenama (87), dok je za šumsko zemljište u javnom vlasništvu situacija bila slojevitija, jer su utvrđeni i slučajevi viših procjena i slučajevi nižih procjena. U skladu s tim, prilikom određivanja je li uslijed transakcija zamjene korisnicima dodijeljena prednost, jednostavna usporedba tržišne cijene čestice u javnom vlasništvu u trenutku zamjene s tržišnom cijenom čestice u privatnom vlasništvu za koju je zamijenjena nedovoljno bi uzela u obzir sustavnu višu procjenu potonje. Kako bi pravilno ocijenila prednost do koje je došlo uslijed razmjena, Komisija je stoga sastavila formulu kojom se u obzir uzimaju administrativne cijene koje su upotrijebljene u prvim transakcijama. Tom se formulom koja je već navedena u odluci o pokretanju postupka zahtijeva izračun sljedećih iznosa:
i.
razlika između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama; i
ii.
razlika između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Smatralo bi se da postoji prednost ako je vrijednost ii. umanjena za vrijednost i. pozitivna.
Međutim, svaka novčana naknada koju jedna strana plati drugoj da bi pokrila razliku u administrativnim cijenama dvije čestice koje su predmet transakcije zamjene također se uzima u obzir u određivanju toga je li u transakciji zamjene došlo do prednosti.
(148)
Primjenom te formule na podatke koje su bugarska nadležna tijela dostavila o poštenim tržišnim vrijednostima i administrativnim cijenama zamijenjenog šumskog zemljišta, Komisija zaključuje da je korisnicima zamjenâ zemljišta dodijeljena prednost u gotovo 80 % transakcija zamjene koje su provedene tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji, kako je prikazano u tablici 4.
Tablica 4.
Usporedba administrativnih cijena koje su primijenjene u zamjenama i tržišnih cijena koje su dostavila bugarska nadležna tijela
Transakcije zamjene
2007.
2008.
2009.
Ukupno
Dodijeljena prednost (broj slučajeva)
18
48
38
104
Kao postotak svih zamjena
78 %
77 %
81 %
79 %
Broj izvršenih transakcija
23
62
47
132
(149)
Gore navedeni podaci prikazuju da administrativne cijene utvrđene za potrebe transakcija zamjene u skladu s Uredbom o osnovnim cijenama nisu u dovoljnoj mjeri odrazile stvarnu tržišnu vrijednost predmetnih šumskih čestica.
(150)
Neslaganje između administrativnih cijena koje su upotrijebljene za sporne transakcije zamjene i tržišne cijene predmetnih čestica nastalo je, s jedne strane, zbog činjenice da metodologija koja je upotrijebljena u Uredbi o osnovnim cijenama ne odražava u dovoljnoj mjeri kriterije koje bi tržišni subjekt smatrao važnim za procjenu zamijenjenih čestica šumskog zemljišta niti im pridaje odgovarajuću važnost. Prvo, prosječne vrijednosti zemljišta navedene u Prilogu 1. Uredbi o osnovnim cijenama prema kategorijama zemljišta koje ima iste uvjete za rast biljaka, koje su upotrijebljene kao osnova za određivanje osnovne vrijednosti zemljišta (vidjeti uvodnu izjavu 18.), trebale su biti utvrđene na temelju tržišnih cijena ili računa koji se vode za šume u državnom vlasništvu, ali u stvarnosti su ih određivali stručnjaci na temelju malog broja tržišnih izvora.
(151)
Drugo, koeficijenti i dodaci koji su upotrijebljeni kako bi se u izračunu osnovne vrijednosti tog zemljišta u obzir uzela određena obilježja tog šumskog zemljišta i koji su opisani u uvodnim izjavama 18. do 26., sredstvo su administrativnog pojednostavljivanja prije nego pokušaj da se točno izmjeri ekonomska vrijednost koju bi hipotetski tržišni subjekt u sličnoj situaciji dodijelio tim obilježjima. Doista, bugarska nadležna tijela nisu dostavila nikakve ekonomske podatke kojima bi poduprli razine na kojima su ti koeficijenti i dodaci utvrđeni u Uredbi.
(152)
S druge strane, čak i ako je metodologija utvrđena u Uredbi o osnovnim cijenama u početku rezultirala tržišnim cijenama za zamijenjeno šumsko zemljište, quod non, prosječne cijene, koeficijenti i naknade nikada tijekom razdoblja pod revizijom nisu bili ažurirani kako bi na odgovarajući način odrazili fluktuacije u tržišnim cijenama do kojih je kasnije dolazilo. U skladu sa sudskom praksom (88) ako cijene zemljišta ubrzano rastu, administrativnim metodama za izračun cijene zemljišta koje prodaju javna tijela mora se osigurati stalno ažuriranje tih cijena kako bi cijena koju je kupac u stvarnosti platio odražavala, u mjeri u kojoj je to moguće, tržišnu vrijednost tog zemljišta. Tijekom preliminarne faze razmatranja bugarska nadležna tijela objasnila su da su se u skladu s člancima 7.1. i 32. Uredbe o osnovnim cijenama koeficijenti iz te Uredbe za izračun administrativnih cijena trebali ažurirati jednom godišnje. Pored toga, prema podacima koje su dostavila bugarska nadležna tijela tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji tržišne cijene šumskog zemljišta snažno su rasle. Unatoč tome, ažuriranje predviđeno u toj uredbi nikada nije provedeno tijekom tog razdoblja. Bugarska nadležna tijela na temelju novijih promjena na tržištu ažurirala su samo prosječne cijene, koeficijente i dodatke koji su se upotrebljavali za utvrđivanje administrativnih cijena 2010.
(153)
U skladu s tim Komisija zaključuje da je transakcijama zamjene korisnicima zamjena zemljišta dodijeljena ekonomska prednost u onim slučajevima u kojima upotrijebljene administrativne cijene nisu na odgovarajući način odrazile tržišnu cijenu zamijenjenog zemljišta.
6.1.4. De minimis potpora
(154)
Naposljetku, trebalo bi napomenuti da se u slučajevima kada je pojedinačni korisnik transakcije zamjene primio prednost koja ne prelazi pragove utvrđene u Uredbi Komisije (EU) br. 1407/2013 (89), ta prednost neće smatrati državnom potporom te stoga neće potpasti pod zabranu iz članka 107. stavka 1. Ugovora pod uvjetom da su ispunjeni svi drugi uvjeti utvrđeni u toj Uredbi.
(155)
Na temelju kvantitativnih podataka koje su dostavila bugarska nadležna tijela, čini se da je u mnogim slučajevima (90) iznos potpore koju su korisnici transakcije zamjene primili ispod praga de minimis koji iznosi 200 000 EUR.
6.1.5. Zaključak o postojanju potpore
(156)
U svjetlu prethodno navedenog Komisija zaključuje da transakcije zamjene koje je Republika Bugarska provela tijekom razdoblja podvrgnutog reviziji predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora u onim slučajevima u kojima je protustrana u toj transakciji poduzetnik u smislu te odredbe, u kojima administrativne cijene upotrijebljene za tu transakciju nisu odražavale tržišne cijene te u kojima uvjeti za potporu de minimis utvrđenu u Uredbi (EU) br. 1407/2013 nisu ispunjeni.
6.2. ZAKONITOST MJERE
(157)
Time što nije prijavila te transakcije zamjene prije njihove provedbe, Republika Bugarska nije ispunila svoje obveze iz članka 108. stavka 3. Ugovora. Te transakcije zamjene stoga predstavljaju nezakonito provedenu državnu potporu.
6.3. SPOJIVOST POTPORE S UNUTARNJIM TRŽIŠTEM
(158)
Iako je od bugarskih nadležnih tijela zatraženo da dostave podatke o mogućoj spojivosti tih transakcija zamjene s unutarnjim tržištem, ona su ustrajala na svojim tvrdnjama da te transakcije nisu imale učinak na trgovinu unutar Unije te, prema tome, nisu predstavljale državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(159)
U tom pogledu, Komisija napominje da teret dokazivanja spojivosti potpore s unutarnjim tržištem, odstupajući od članka 107. stavka 1. ugovora, snosi prvenstveno predmetna država članica koja mora pokazati da su ispunjeni uvjeti za to odstupanje (91).
(160)
U svakom slučaju, Komisija napominje da se na prvi pogled čini da nema razloga da bi se transakcije zamjene smatrale spojivim s unutarnjim tržištem, bilo izravno na temelju članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) Ugovora ili na temelju Smjernica koje su utemeljene na tim odredbama.
(161)
Stoga se Smjernice Zajednice za državnu potporu u poljoprivrednom i šumarskom sektoru („Smjernice za šumarstvo”) ne mogu upotrebljavati kao temelj za spojivost s unutarnjim tržištem za sustav zamjena jer se primjenjuju samo na živa stabla i njihovu prirodnu okolinu u šumama i ostalim šumovitim zemljištima, uključujući mjere za održavanje i osnaživanje ekoloških i zaštitnih funkcija šuma i mjere za promicanje uporabe šuma za rekreaciju te društvenih i kulturnih dimenzija šuma. Osim toga, troškovi pokriveni potporom koja je dodijeljena u kontekstu zamjena nisu u skladu s prihvatljivim troškovima iz Smjernica za šumarstvo (92), s obzirom na to da privatnim stranama nije nametnuta zakonska ili ugovorna obveza da zemljište dobiveno u zamjenama upotrebljavaju kao područja zaštićene prirode. Naprotiv, sve su strane imale pravo zatražiti prenamjenu šumskog u građevinsko zemljište, što su neke od njih i učinile.
(162)
Ni Smjernice za nacionalnu regionalnu potporu za razdoblje 2007.-2013. ne daju temelj za spojivost s unutarnjim tržištem. U tom smislu Komisija napominje da bugarska nadležna tijela nisu provela zamjene da bi usmjereno doprinijela regionalnom razvoju. Nadalje, prihvatljivi troškovi nisu definirani, niti je utvrđeno kako će se kontrolirati poticajni učinak potpore te kako će se osigurati poštivanje primjenjivih granica regionalne potpore.
(163)
Naposljetku, u raspravama koje su prethodile odluci o otvaranju postupka bugarska nadležna tijela tvrdila su da se zamjenama nastojao ostvariti cilj javne politike - konsolidacija vlasništva nad šumskim zemljištem. Čak i kad bi se moglo utvrditi da konsolidacija šumskog zemljišta predstavlja cilj od zajedničkog interesa, quod non, nadležna bugarska tijela nisu dokazala da je dodijeljena potpora bila potrebna za ostvarivanje tog cilja niti da je odabrano sredstvo bilo odgovarajuće.
(164)
Također nisu dokazala da je odabranim sredstvom osigurano da dodijeljena potpora bude ograničena na najmanju razinu koja je potrebna da bi se privatne strane potaknule da poduzmu transakcije zamjene. To je, između ostalog, vidljivo iz velikih fluktuacija administrativnih cijena dobivenih upotrebom propisane metodologije. Kada se usporede s tržišnim cijenama koje su dostavila bugarska nadležna tijela, ne čini se da su te administrativne cijene sustavno više ili niže od tržišnih cijena za sličan postotak. Ako se kao primjer uzmu transakcije iz 2007., razlika između tržišnih cijena i administrativnih cijena za čestice u privatnom vlasništvu kretale se od - 503,97 % do + 89,91 % (93).
(165)
Naposljetku, bugarska nadležna tijela nisu dokazala da transakcije zamjene ne narušavaju tržišno natjecanje do mjere koja je suprotna zajedničkim interesima. U skladu s tim, transakcije zamjene ne mogu se smatrati spojivim s unutarnjim tržištem izravno na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora.
(166)
Shodno tome, Komisija zaključuje da se potpora dodijeljena u kontekstu transakcija zamjene ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
7. POVRAT
(167)
U skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 659/1999, kada se utvrdi da nezakonito dodijeljena potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, primatelji tu potporu moraju vratiti, osim kada bi to bilo suprotno općem načelu zakona. U članku 14. stavku 2. te Uredbe utvrđuje se da ta potpora mora biti vraćena, zajedno s kamatama, od dana kada je ta nezakonita potpora bila na raspolaganju korisnika do dana njezinog stvarnog povrata. Naposljetku, u članku 14. stavku 3. te Uredbe predviđa se da povrat treba biti izvršen bez odlaganja i u skladu s postupcima propisanim u nacionalnom zakonodavstvu predmetne države članice, pod uvjetom da omogućavaju žurnu i učinkovitu provedbu odluke Komisije.
(168)
Svrha povrata postignuta je onda kada poduzetnik koji je imao koristi od potpore vrati predmetnu nezakonitu potporu zajedno s odgovarajućim kamatama. Vraćanjem potpore primatelj gubi pravo na povlasticu koju je uživao u odnosu na svoje tržišne konkurente, te se ponovno uspostavlja stanje kakvo je postojalo prije dodjele potpore (94). Iako države članice mogu izabrati sredstvo ispunjavanja svoje obveze povrata nezakonite potpore, odabrane mjere ne smiju negativno utjecati na područje primjene i učinkovitost zakona Unije. Država članica može ispuniti svoju obvezu povrata samo ako su odabrana sredstva odgovarajuća za ponovnu uspostavu uobičajenih uvjeta tržišnog natjecanja koji su narušeni dodjelom nezakonite potpore i koja su u skladu s relevantnim odredbama zakona Unije (95).
(169)
Stoga, budući da je utvrđeno da je Republika Bugarska nezakonito provela državnu potporu putem transakcija zamjene, od nje bi trebalo zatražiti da od korisnika tih transakcija zahtijeva vraćanje te potpore.
7.1. IDENTIFICIRANJE KORISNIKA OD KOJIH TREBA ZAHTIJEVATI VRAĆANJE POTPORE
(170)
Nezakonitu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem moraju vratiti oni poduzetnici koji su u stvarnosti od nje ostvarili korist (96). Međutim, ako Komisija nije u mogućnosti u samoj odluci identificirati sve poduzetnike koji su primili nezakonitu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem, to će na početku postupka provedbe morati učiniti sama predmetna država članica koja će morati ispitati pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika (97).
(171)
U predmetnom slučaju, potencijalni korisnici državne potpore koja nije spojiva s unutarnjim tržištem su one fizičke i pravne osobe koje su sudjelovale u 132 transakcije zamjene s bugarskim nadležnim tijelima tijekom razdoblja koje je podvrgnuto reviziji. Iz te skupine bugarska nadležna tijela trebala bi izuzeti one fizičke i pravne osobe koje nisu „poduzetnici” u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, kao i one osobe koje su iz transakcija zamjene u kojima su sudjelovale dobile ukupnu prednost koja ne premašuje pragove utvrđene u Uredbi de minimis, sve dok te transakcije ispunjavaju i ostale uvjete utvrđene u toj Uredbi. Preostale fizičke i pravne osobe koje su sudjelovale u transakcijama zamjene trebalo bi smatrati korisnicima nezakonito provedene državne potpore od kojih bugarska nadležna tijela moraju zatražiti da vrate prednost primljenu uslijed tih transakcija.
7.2. KVANTIFIKACIJA POTPORE
(172)
Komisija po zakonu nije obvezna utvrditi točan iznos koji se mora vratiti, osobito onda kada nema potrebne podatke da bi to učinila. Umjesto toga, dovoljno je da se u odluci Komisije navedu podaci koji državi članici omogućuju da bez previše teškoća odredi iznos koji korisnici trebaju vratiti (98).
(173)
Kao što je objašnjeno u uvodnoj izjavi 147., Komisija smatra da bi država članica kao početnu točku za određivanje iznosa potpore koja nije spojiva s unutarnjim tržištem i koju svaki korisnik mora vratiti trebala upotrebljavati sljedeću metodologiju:
i.
odrediti razliku između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u privatnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama; i
ii.
odrediti razliku između stvarne tržišne cijene čestice šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i administrativne cijene za tu česticu utvrđene u skladu s uputama iz Uredbe o osnovnim cijenama.
Početni iznos državne potpore koja je primljena kao posljedica transakcija zamjene jednaka je vrijednosti ii. umanjenoj za vrijednost i.
Trebalo bi napraviti ispravak tog početnog iznosa u onim slučajevima kada je čestica zemljišta u javnom vlasništvu više administrativne vrijednosti zamijenjena za česticu zemljišta u privatnom vlasništvu niže administrativne vrijednosti. Prema navodima bugarskih nadležnih tijela, u tim slučajevima korisnik je državi morao platiti naknadu da bi se pokrila razlika u vrijednosti između čestica u tim slučajevima. Prema tome, početni iznos potpore trebalo bi smanjiti za iznos naknade koju je korisnik platio bugarskim nadležnim tijelima. Taj bi korisnik dobiveni iznos potom trebao vratiti bugarskim nadležnim tijelima za prednost dobivenu u transakcijama zamjene.
(174)
Da bi se odredile tržišne cijene predmetnih čestica, trebalo bi u potpunosti odraziti ekonomsku vrijednost tog zemljišta u trenutku zamjene. Iz podataka sadržanih u podnesku bugarskih nadležnih tijela od 29. kolovoza 2008. čini se da su u nekim slučajevima zgrade i infrastruktura na šumskim česticama koje su pripadale državi bili izgrađeni i prije nego što je zamjena provedena, čak i kada čestica prije toga nije bila razvrstana kao građevinsko zemljište. Komisija smatra da se u tim slučajevima i vrijednost tih zgrada i/ili infrastrukture treba u potpunosti odraziti u tržišnoj vrijednosti čestice.
(175)
Komisija napominje da bugarska nadležna tijela već posjeduju podatke o administrativnim cijenama upotrijebljenim u transakcijama zamjene kao i tržišnim cijenama svih čestica obuhvaćenih tim transakcijama u trenutku zamjene (99), tako da bugarska nadležna tijela ne bi trebala imati previše teškoća prilikom određivanja iznosa koje korisnici moraju vratiti na temelju metodologije opisane u uvodnoj izjavi 173. (100).
(176)
Međutim, u slučajevima kada bugarska nadležna tijela imaju legitimnih razloga za zabrinutost da se ta metodologija ne može primijeniti ili da će dovesti do iznosa koji očito ne odražava na odgovarajući način iznos državne potpore koju je korisnik primio, mogu se odlučiti provesti procjenu tržišnih cijena zamijenjenih čestica u trenutku transakcije angažiranjem neovisnog stručnjaka koji je kvalificiran da obavlja takve procjene i izabran u postupku otvorenog javnog natječaja. Kad se utvrđuje postupak za odabir tog stručnjaka, čak i u slučajevima u kojima ugovor ne premašuje pragove direktiva Unije o javnim nabavama, trebala bi se poštovati načela transparentnosti i jednakog postupanja. Prije svega, postupak javnog natječaja trebao bi biti: i. oglašen na odgovarajući način; ii. utemeljen na objektivnim kriterijima odabira koji su unaprijed poznati; i iii. sadržavati informaciju da će nakon početne faze odabira konačna odluka biti donesena uz sudjelovanje predstavnika službi Komisije. U tim iznimnim slučajevima bugarska nadležna tijela moraju: i. navesti predmetnu česticu (čestice), ii. navesti obrazloženje zašto je u tom konkretnom slučaju potrebna procjena neovisnog stručnjaka, i iii. Komisiji dostaviti prijedlog za neovisnog stručnjaka (odabranog u javnom natječaju) oko kojeg se moraju složiti i Komisija i Republika Bugarska.
(177)
Naposljetku, s obzirom na to da je svrha povrata vratiti status quo ante kakav je postojao prije dana provedbe transakcije zamjene, Komisija smatra da bi, u svjetlu iznimne prirode sporazuma o zamjeni u vezi sa šumskim zemljištem koje nije bilo komercijalno eksploatirano, Republika Bugarska ispunila svoju obvezu da povrati nezakonito provedenu potporu poništavanjem spornih transakcija zamjene tako što bi predmetne čestice bile vraćene izvornim vlasnicima. Međutim, to bi bio odgovarajući povrat samo kada od datuma transakcije zamjene nije došlo do bitnih izmjena predmetnog šumskog zemljišta u javnom vlasništvu i onog u privatnom vlasništvu. U takvim slučajevima Komisija mora biti obaviještena o predmetnim česticama u roku od dva mjeseca od priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj, trebaju se poništiti odgovarajuće zamjene te bi dokaz o toj operaciji trebalo dostaviti u roku od četiri mjeseca od dana priopćenja ove Odluke.
(178)
U svim slučajevima u kojima se zahtijeva povrat, taj se povrat odnosi na razdoblje od trenutka kada je nastala prednost za korisnika, tj. od datuma pravnog akta kojim se korisnicima dodjeljuje pravo da zamijene svoje privatno šumsko zemljište za šumsko zemljište u javnom vlasništvu.
(179)
Na iznose za povrat obračunava se kamata od dana kada su ti iznosi stavljeni na raspolaganje korisnicima do njihovog stvarnog povrata. Trebala bi se obračunavati složena kamata u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 (101) i Uredbom Komisije (EZ) br. 271/2008 (102) o izmjeni Uredbe (EZ) br. 794/2004.
(180)
Vremenski raspored prema kojem pojedinačni korisnici vraćaju iznose državne potpore trebao bi što je više moguće slijediti onaj utvrđen u Napomeni o povratu (103). U svakom slučaju, ne bi se trebali prekoračiti rokovi utvrđeni u tablici 5.
Tablica 5.
Raspored povrata
Vremenski raspored
Aktivnosti
1.
U roku od dva mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska mora obavijestiti Komisiju o mjerama koje planira poduzeti ili koje je poduzela kako bi provela ovu odluku, a osobito mora:
i.
dostaviti Komisiji popis svih zamjena na koje se odnosi povrat u kojemu navodi sljedeće podatke:
-
administrativne i tržišne cijene za šumske čestice u privatnom i u javnom vlasništvu koje su zamijenjene (na temelju podataka koje je Republika Bugarska dostavila u svom podnesku 2014/032997), podatke o dodatnim plaćanjima naknada u svakoj transakciji te nastali iznos potpore koji je potrebno vratiti,
-
naziv privatne strane u svakoj transakciji te razloge zbog kojih se smatra da ta strana jest ili nije poduzetnik;
ii.
identificirati slučajeve u kojima će se povrat temeljiti na stručnoj procjeni tržišnih cijena šumskih čestica u trenutku zamjene (uvodna izjava 176.);
iii.
identificirati slučajeve u kojima će se povrat provesti poništavanjem transakcije zamjene (uvodna izjava 177.).
2.
U roku od četiri mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Za čestice iz točke 1. ii. iznad Republika Bugarska trebala bi imenovati neovisnog stručnjaka koji bi izradio procjenu tih čestica. Taj bi stručnjak trebao biti odabran u otvorenom javnom natječaju te imenovan u dogovoru s Komisijom, nakon što ga prvo predloži Republika Bugarska.
3.
U roku od sedam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska Komisiji bi trebala dostaviti izvješće neovisnog stručnjaka o procjeni čestica iz točke 1. ii. iznad.
4.
U roku od osam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska trebala bi svim predmetnim korisnicima poslati naloge za povrat u kojima bi bili navedeni točni iznosi potpore koju moraju vratiti.
5.
U roku od dvanaest mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republici Bugarskoj:
Republika Bugarska mora provesti povrat za sve predmetne transakcije zamjene,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Državna potpora dodijeljena poduzetnicima u kontekstu transakcija zamjene šumskog zemljišta u javnom vlasništvu za šumsko zemljište u privatnom vlasništvu u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 27. siječnja 2009. koju je Republika Bugarska stavila na snagu kršeći tako članak 108. stavak 3. Ugovora nije spojiva s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
Pojedinačna potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. ne predstavlja potporu ako u trenutku dodjele ispunjava uvjete utvrđene u uredbi donesenoj u skladu s člankom 2. Uredbe (EZ) br. 994/98 koja se primjenjuje u trenutku dodjele potpore.
Članak 3.
Pojedinačna potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. koja u trenutku dodjele ispunjava uvjete iz uredbe donesene u skladu s člankom 1. Uredbe (EZ) br. 994/98 ili iz bilo kojeg drugog odobrenog programa potpore spojiva je s unutarnjim tržištem, do najvećih intenziteta potpore koji se primjenjuju na tu vrstu potpore.
Članak 4.
1. Republika Bugarska od korisnika zahtijeva vraćanje potpore nespojive s unutarnjim tržištem koja je dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1.
2. Odstupajući od stavka 1. potpora nespojiva s unutarnjim tržištem od korisnika se može vratiti poništavanjem transakcija zamjene u slučajevima u kojima ni šumsko zemljište u javnom vlasništvu ni šumsko zemljište u privatnom vlasništvu koje je obuhvaćeno transakcijom nije bitno izmijenjeno od datuma te transakcije.
3. Na iznose za povrat obračunava se kamata od dana kada su ti iznosi stavljeni na raspolaganje korisnicima do njihovog stvarnog povrata.
4. Obračunava se složena kamata u skladu s poglavljem V. Uredbe (EZ) br. 794/2004 i Uredbom (EZ) br. 271/2008.
5. Republika Bugarska mora obustaviti plaćanje svih neisplaćenih potpora u okviru transakcija zamjene iz članka 1. s učinkom od dana donošenja ove Odluke.
Članak 5.
1. Povrat potpore dodijeljene na temelju sustava iz članka 1. stupa na snagu odmah i odmah proizvodi učinak.
2. Republika Bugarska mora osigurati da se ova Odluka u potpunosti primjenjuje u roku od dvanaest mjeseci od datuma priopćenja ove Odluke.
Članak 6.
1. U roku od četiri mjeseca nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis svih transakcija zamjene u kojemu navodi sljedeće podatke:
-
administrativne i tržišne cijene za zamijenjene šumske čestice u privatnom i u javnom vlasništvu, podatke o dodatnim iznosima gotovine koji su uključeni u svaku transakciju te nastali iznos državne potpore,
-
naziv privatne strane, tj. korisnika transakcije zamjene u svakoj transakciji te razloge zbog kojih se smatra da ta strana jest ili nije poduzetnik;
(b)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju tržišnih cijena u trenutku transakcija zamjene utvrđenih u podnesku Republike Bugarske 2014/032997;
(c)
slučajeve u kojima će se povrat provesti poništavanjem transakcije zamjene;
(d)
slučajeve u kojima će se povrat provesti na temelju iznosâ koje je odredio neovisni stručni procjenitelj te dokumente u kojima se dokazuje da je imenovan takav neovisni stručnjak koji je odabran na javnom natječaju i s čijim se odabirom složila Komisija.
2. U roku od osam mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska Komisiji dostavlja sljedeće podatke:
(a)
popis primatelja koji su primili potporu u okviru transakcija zamjene iz članka 1. i ukupan iznos potpore koju je svaki od njih primio na temelju tih transakcija;
(b)
ukupan iznos (glavnica i kamata na iznos povrata državne potpore) koji svaki korisnik treba vratiti;
(c)
detaljan opis mjera koje su već poduzete i koje se planiraju poduzeti radi usklađivanja s ovom Odlukom;
(d)
dokumente kojima se dokazuje da je korisnicima naređeno da vrate potporu.
3. U roku od dvanaest mjeseci nakon priopćenja ove Odluke Republika Bugarska dostavlja dokumente u kojima se dokazuje da su predmetni korisnici u potpunosti vratili potporu.
4. Republika Bugarska u izvješćima koje podnosi svaka dva mjeseca obavješćuje Komisiju o napretku nacionalnih mjera koje poduzima radi primjene ove Odluke sve dok potpora dodijeljena u okviru transakcija zamjene iz članka 1. ne bude vraćena. Na jednostavan zahtjev Komisije dužna je odmah dostaviti informacije o mjerama koje je već poduzela i koje planira poduzeti radi usklađivanja s ovom Odlukom. Također je dužna dostaviti detaljne informacije o iznosima potpore i kamati na iznos povrata državne potpore koje je već povratila od primatelja.
Članak 7.
Ova je Odluka upućena Republici Bugarskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 5. rujna 2014.