ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o státní pomoci SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) poskytnuté Španělskem
Španělské sazby za elektřinu: spotřebitelé
(oznámeno pod číslem C(2013) 7741)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/456/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Centrica plc a Centrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány jako „Centrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Tyto informace Komise obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/2006).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: regionální galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Centrica (dopis ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007, doplněný dopisem ze dne 21. listopadu 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), společnost Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), společnost Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), společnost Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a společnost Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května 2007 a 6. července 2007 předala Komise připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Centrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008, sdružení AEGE pak dopisem ze dne 21. listopadu 2011 a Ferroatlántica dopisem ze dne 5. prosince 2011.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byl spis rozdělen na dvě části: na tuto věc, konkrétně věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze možnou podporou pro konečné uživatele elektřiny, kteří spadají do oblasti působnosti tohoto postupu, jsou tedy vyloučeny domácnosti a malé podniky.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
(13)
V legislativním rámci, který byl zřízen zákonem č. 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico) a který platil v roce 2005, byly dodávky elektrické energie konečným uživatelům za regulované sazby klasifikovány jako regulovaná činnost. Tento úkol byl zákonem přidělen distributorům.
(14)
V roce 2005 si všichni koneční uživatelé elektřiny na španělském trhu mohli vybrat, zda si sjednají smlouvy o dodávkách elektrické energie s nezávislými dodavateli, nebo si zvolí dodávky za regulované sazby stanovené státem. Na regulovaném trhu měl každý konečný uživatel, který o to požádal, právo, aby ho zásoboval jeho místní distributor za souhrnnou regulovanou sazbu (cena „all-inclusive“) s přihlédnutím k profilu a objemu jeho spotřeby. Na volném trhu odběratelé platili poplatek za přístup k síti, který byl rovněž regulován, a kromě toho museli nést náklady na dodávky energie. Od dokončení reformy odvětví elektroenergetiky v roce 2009 již distributoři elektrickou energii za souhrnné regulované sazby nedodávají.
(15)
Souhrnné regulované sazby a regulované poplatky za přístup k síti byly určovány předem s platností na celý rok, obvykle před koncem roku N - 1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (3). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval maximální strop (4). V zásadě se sazby a poplatky stanovovaly na základě prognózy, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů (z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro uhlí, schodky z předchozích let atd. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Příjmy, například z poplatků za přístup k síti, tak nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování např. subvencí pro elektřinu z obnovitelných zdrojů či elektřinu vyráběnou na španělských ostrovech.
(16)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 regulovaných sazeb v závislosti na úrovni, profilu či účelu spotřeby a na napětí síťového připojení. Na konečné uživatele na volném trhu se současně vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech.
(17)
Dne 30. prosince 2004 stanovily španělské orgány sazby za elektřinu použitelné v roce 2005 (5), a to pro následující kategorie uživatelů:
SOUHRNNÉ SAZBY
Nízké napětí
1.0.
výkon do 770 kW
2.0.
obecné, výkon nepřesahující 15 kW
3.0.
obecné
4.0.
obecné, dlouhodobé používání
B.0
veřejné osvětlení
R.0
zemědělské zavlažování
Vysoké napětí
Obecné sazby
Krátkodobé používání
1.1.
obecné, nepřesahující 36 kV
1.2.
obecné, v rozmezí od 36 do 72,5 kV
1.3.
obecné, v rozmezí od 72,5 do 145 kV
1.4.
obecné, nad 145 kV
Střednědobé používání
2.1.
nepřesahující 36 kV
2.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
2.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
2.4.
nad 145 kV
Dlouhodobé používání
3.1.
nepřesahující 36 kV
3.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
3.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
3.4.
nad 145 kV
Sazby za trakční elektřinu
T.1
nepřesahující 36 kV
T.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
T.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
Sazby pro zemědělské zavlažování
R.1
nepřesahující 36 kV
R.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
R.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
G. Sazba pro velké odběratele (G4)
Sazby za prodej distributorům
D.1
nepřesahující 36 kV
D.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
D.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
D.4
nad 145 kV
PŘÍSTUPOVÉ SAZBY
Nízké napětí
2.0 A
běžná sazba za přístup k nízkému napětí
2.0 NA
běžné sazby za přístup k nízkému napětí s rozlišením denního/nočního režimu
3.0 A
obecná sazba za přístup k nízkému napětí
Vysoké napětí
3.1.A
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nepřesahující 450 kW)
6.1
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nad 450 kW)
6.2
sazba za přístup k napětím nad 36 kV a nepřesahujícím 72,5 kV (výkon nad 450 kW)
6.3
sazba za přístup k napětím nad 72,5 kV a nepřesahujícím 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.4
sazba za přístup k napětím nad 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.5
sazba za přístup pro mezinárodní výměny
(18)
Souhrnné regulované sazby lze rozdělit na složku určenou k pokrytí nákladů na přenos a distribuci a obecných nákladů spojených se soustavou (poplatek za přístup k síti) a složku, která odráží náklady na pořízení elektřiny na velkoobchodním trhu (energetická složka). Na služby související s řízením odběru (např. v souvislosti s odsouhlaseným přerušením dodávek elektřiny po předchozím oznámení nebo se spotřebou soustředěnou do období mimo špičku) se kromě toho uplatňoval systém slev ze souhrnných sazeb. Od roku 2005 jsou ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zaváděny změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko pro odvětví elektroenergetiky přijalo nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány. Níže jsou uvedeny některé základní souhrnné sazby pro nejnižší úroveň sazeb ve výše uvedených kategoriích (tj. do 145 kV) použitelné od 1. ledna 2005:
Tabulka 1
Základní částka souhrnných regulovaných sazeb v roce 2005
A/Složka výkonu
B/Energetická složka
Souhrnná sazba (A+B)
EUR/kW měsíc
EUR/kWh
EUR/MWh
Nízké napětí
1.0
výkon 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
obecné
1,430269
0,083728
85,71
4.0
obecné, dlouhodobé používání
2,284634
0,076513
79,69
Vysoké napětí
1.4
krátkodobé používání, obecné 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
střednědobé používání, obecné 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
dlouhodobé používání, obecné 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Velcí odběratelé G4
10,208070
0,011265
25,44
Zdroj: příloha I královského dekretu č. 2392/2004, výpočty Komise.
(19)
Španělský regulační orgán CNE (Comisión Nacional de Energía) prohlásil, že souhrnné sazby v roce 2005 v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak ukazuje níže uvedený graf, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly totiž nižší než průměrné ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června roku 2005. Naopak od října 2006 do prosince 2007 byl vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách a tento pokles výrazně přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005-2007), s. 84.
SAZEBNÍ SCHODEK V ROCE 2005
(20)
Účty elektroenergetické soustavy byly na základě skutečných regulovaných příjmů a nákladů vyrovnávány jednou ročně. Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 nezajistila dostatečné příjmy, aby mohly být soustavě nahrazeny všechny regulované náklady, které byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném zúčtování za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(21)
Vláda zejména podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu se v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku řady nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,40 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(22)
Dalším důležitým faktorem, který přispěl ke zvýšení celkových nákladů systému, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména je třeba poznamenat, že výrobci energie z obnovitelných zdrojů si mohli zvolit přímou účast na velkoobchodním trhu s elektřinou neboli tzv. organizovaném trhu („pool“). V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů pro soustavu. Přímá podpora na náklady na elektřinu v rámci zvláštního režimu (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a energie), které se účtovaly jako regulované náklady, kromě toho v roce 2005 dosáhla částky 2,701 miliardy EUR. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování schodku
(23)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (6) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (7), a to v tomto procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico: S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Dekret č. 5/2005 stanovil, že budoucí schodek bude přičten výše uvedeným pěti společnostem jako záporná bilance na stávajícím vkladovém účtu, který používá regulační orgán CNE k hrazení nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí těmto společnostem. To v praxi znamenalo, že se od dodavatelských subjektů požadovalo, aby prostředky poskytly jako zálohu. Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dodavatelé by měli nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Předmětné společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Práva na splacení přidělená těmto dodavatelským společnostem byla spojena s minimální úrokovou sazbou (tříměsíční sazbou Euribor vypočtenou jako průměr sazeb Euribor za listopad předchozího roku bez diferenciálu).
Mechanismus přijatý za účelem zpětného získání schodku z prostředků konečných uživatelů
(25)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (8) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2007 (nebo přesněji práva na splacení přidělená dodavatelským subjektům) bude splacen spotřebiteli v průběhu čtrnácti a půl let prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 roku, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(26)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady sazebního schodku na španělský trh
(27)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů; na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, zatímco 91,5 % setrvalo u regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé) byli hlavní kategorií působící na volném trhu; 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a odběratelů nízkého napětí, kteří si volný trh mohli zvolit od roku 2003 (9), stále využívala regulovaných sazeb; v roce 2005 se však výrazný podíl těchto odběratelů rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(28)
Cenová výhoda, kterou však v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by měla být zvažována souběžně s návratem spotřebitelů na regulovaný trh, třebaže poněkud zpožděným. Jak ukazuje tabulka 2 níže, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Obdobně lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v prvním čtvrtletí roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2004 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“. (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006)
(29)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně růst velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou ztráty, nebo si účtovat vyšší ceny odrážející skutečné náklady na pořízení elektřiny, ale ztratit tak podíl na trhu.
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(30)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování porovnala regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly. Odhady tržních cen byly vypočteny na základě ceny elektřiny na velkoobchodním trhu, příslušných poplatků za přístup k síti a průměrného obchodního rozpětí odhadovaného na 10 EUR/MWh, jak uvedla Centrica.
Tabulka 3
Srovnání cen podle kategorie odběratelů
Kategorie odběratelů
Regulovaná sazba
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (pouze velkoobchodní cena plus přístupová sazba)
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (+ obchodní rozpětí ve výši EUR 10)
1.
Velcí průmysloví odběratelé napojení na síť vysokého napětí (sazba G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Velcí průmysloví odběratelé s přerušitelnou dodávkou
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Odběratelé napojení na síť vysokého napětí
76,2
81,57
91,57
4.
Domácnosti
101,2
107,75
117,75
5.
Malí průmysloví odběratelé nebo společnosti poskytující služby napojení na síť nízkého napětí
103,9
101,07
111,07
Zdroj: Centrica
(31)
Z tabulky je patrné značné zvýhodnění prvních dvou kategorií (velcí průmysloví uživatelé). U všech ostatních kategorií konečných uživatelů je srovnání méně průkazné, lze však stále pozorovat malou výhodu.
(32)
V rozhodnutí se mělo za to, že tato výhoda byla poskytována selektivně, jelikož z uměle nízkých regulovaných cen měly prospěch podniky, které jako zdroj energie využívají spíše elektřinu než např. zemní plyn. Kromě toho byla zaznamenána selektivita de facto a de jure, která spočívala v tom, že nevýhoda byla neúměrně vyšší pro velké průmyslové konečné uživatele, kteří v určitých případech platili globální ceny za méně než polovinu energetické složky odhadovaných cen na volném trhu.
(33)
V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém také poskytovat výhodu distributorům, kteří měli podle všeho u svých regulovaných činností prospěch ze zaručeného ziskového rozpětí.
(34)
V rozhodnutí se rovněž mělo za to, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). V rozhodnutí se dospělo k závěru, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora v této záležitosti by tyto prostředky měly být považovány za státní prostředky.
(35)
Vzhledem k tomu, že koneční uživatelé působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci EU, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů.
(36)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (10) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (11). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(37)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky, považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení byla rovněž konstatována možnost, že státní podporu obdrželi distributoři. Tato část věci je předmětem samostatného rozhodnutí (věc C 3a/07).
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou shrnuty pouze připomínky, které se týkají údajné státní podpory ve prospěch konečných uživatelů elektrické energie.
PŘIPOMÍNKY NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(40)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Centrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Argumenty a závěry jsou do značné míry totožné.
Připomínky společnosti Centrica a sdružení ACIE
(41)
Centrica klade v podání hlavní důraz na údajné zvýhodnění distributorů elektřiny. Údaje a argumenty, které společnost předložila, však rovněž naznačují přítomnost státní podpory pro konečné uživatele elektřiny.
(42)
Podle společnosti Centrica byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference nebo faktický strop cen na volném trhu. Dodavatelé si nemohli účtovat ceny vyšší, než jaké byly u regulovaných sazeb, jinak by nezískali nové odběratele a ztratili by ty stávající.
(43)
Na volném trhu sestává cena, kterou platí koneční uživatelé elektřiny, obvykle ze dvou složek: z poplatku za přístup k síti a „dodavatelské složky“, která je výsledkem tržních mechanismů a připadá maloobchodnímu dodavateli. V rámci maloobchodních dodávek závisí ziskovost na tom, zda „dodavatelská složka“ placená odběrateli pokrývá náklady dodavatele (tj. náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti), a na „obchodním rozpětí“, které zahrnuje ostatní náklady spojené s dodávkami (náklady na uvedení na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a odměnu za investovaný kapitál. Proto mohli dodavatelé na volném trhu provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí „kladné“, jinými slovy pokud existoval určitý rozdíl mezi celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů a regulovanou sazbou.
(44)
Centrica zdůvodnila existenci konkurenční nevýhody pro dodavatele na volném trhu výpočty, z nichž je patrné, že v roce 2005 neexistovalo obchodní rozpětí u žádné kategorie spotřebitelů (12) (nebo že pokud nějaká rozpětí existovala na počátku roku, v průběhu roku zmizela). To znamenalo, že regulované sazby byly stanoveny na příliš nízké úrovni na to, aby se nezávislí dodavatelé mohli účastnit hospodářské soutěže se ziskem. Podle společnosti Centrica nebylo možné soutěžit o určité kategorie konečných uživatelů (zejména o uživatele s vysokou spotřebou energie využívající sazbu G4 a další velké průmyslové uživatele), a to dokonce ještě před vznikem sazebního schodku, neboť souhrnné sazby k tomu nikdy nedávaly prostor. Konkurenční nevýhoda, na kterou Centrica poukazuje, vznikla především u kategorie uživatelů, kterou tvoří podniky v sektoru služeb a malé průmyslové podniky napojené na síť nízkého napětí, a v segmentu domácností.
(45)
Údaje, které poskytla Centrica, zejména srovnání regulovaných sazeb a odhadovaných tržních cen, Komise převzala v rozhodnutí o zahájení řízení (viz 30. bod odůvodnění a tabulka 3).
(46)
Podle názoru společnosti Centrica systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku (který kompenzoval ztráty distributorů, nikoli však dodavatelů), ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (13). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly pro spotřebitele transparentní.
(47)
Kromě toho Centrica tvrdila, že mechanismus vyrovnání schodku není ze dvou důvodů vyvážený: zaprvé, schodek bude splacen převážně konečnými uživateli nízkého napětí, ačkoli k jeho vzniku přispěli převážně velcí koneční uživatelé vysokého napětí. Zadruhé, koneční uživatelé na volném trhu musejí platit za schodek, k jehož vzniku nijak nepřispěli.
(48)
Centrica podpořila předběžný názor Komise, že španělský režim pro vyrovnání schodku zahrnuje převod státních prostředků. Centrica rovněž tvrdila, že se státními prostředky bylo spojeno i rozhodnutí španělské vlády, jímž výrobcům povolila sekuritizaci práv na splacení.
(49)
Sdružení ACIE vypočítalo, že odhadované náklady na pořízení energie, které byly vzaty jako základ pro regulované sazby v roce 2005, byly o 68 % nižší než skutečné náklady, které dodavatelům vznikly při nákupu energie na velkoobchodním trhu. Sdružení zdůraznilo vážné dopady, které měl sazební schodek z roku 2005 na nezávislé dodavatele. Podle ACIE měli dodavatelé na volném trhu podobné pořizovací náklady jako distributoři. Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni přilákat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládní prognózy velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Centrica odhaduje, že v roce 2005 utrpěla ztrátu ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
PŘIPOMÍNKY UŽIVATELŮ S VYSOKOU SPOTŘEBOU ENERGIE
(50)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie se do řízení zapojili prostřednictvím svého sdružení AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Někteří z nich (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica a Alcoa) se do řízení zapojili i sami za sebe. Společnost Alcoa je výrobce hliníku a ve Španělsku provozuje tři výrobní zařízení, která se nacházejí ve městech San Ciprián, La Coruña a Avilés a která v roce 2005 využívala souhrnnou sazbu G4 (sazbu vyhrazenou pro odběratele s vysokou spotřebou energie s možností přerušení dodávek). Společnost Ferroatlántica vyrábí slitiny hliníku a železa a využívala sazbu 3.4 za přerušitelné dodávky. Společnost Asturiana de Zinc je výrobce zinku a pro svůj závod ve městě San Juan de Nieva využívala sazbu G4.
(51)
Ve svých připomínkách uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují závěr Komise, že průmyslové sazby (G4 a jiné sazby za přerušitelné dodávky) představují státní podporu, a tvrdí, že sazby nebyly zdrojem hospodářského zvýhodnění, nezahrnovaly státní prostředky a neovlivňovaly hospodářskou soutěž ani obchod mezi členskými státy.
Žádná ekonomická výhoda
(52)
Podle názoru uživatelů s vysokou spotřebou energie je měřítko, které je v rozhodnutí o zahájení řízení použito k určení existence výhody, nesprávné. Komise srovnávala průmyslové sazby s průměrnou velkoobchodní tržní cenou (cenou na organizovaném trhu), která byla považována za reprezentativní pro náklady, které by tyto společnosti bývaly musely uhradit na trhu za běžných podmínek. Jelikož průmyslové sazby byly považovány za nižší než cena na organizovaném trhu, rozhodnutí o zahájení řízení dospělo k závěru, že sazby poskytovaly příjemcům hospodářskou výhodu.
(53)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že organizovaný trh je spotový trh, na němž se každou hodinu obchoduje s elektřinou pro následující den. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie trpí organizovaný trh určitými nedostatky, které ovlivňují jeho účinnost a konkurenceschopnost. Proto ceny na organizovaném trhu přesně neodrážejí mezní náklady na výrobu, a tudíž ani situaci dokonalé hospodářské soutěže. Velcí koneční uživatelé, kteří odebírají velké objemy elektřiny a mají ploché profily spotřeby, nepořizují elektřinu na organizovaném trhu, ale zpravidla uzavírají dvoustranné smlouvy s dodavateli elektřiny. To potvrzuje i zpráva OMEL z roku 2005, z níž je patrné, že elektřinu pořizovalo přímo na organizovaném trhu jen sedm uživatelů, kteří vyhovovali daným požadavkům a představovali 5 % obchodované elektřiny.
(54)
V každém případě i za předpokladu, že by bylo možné považovat ceny zaznamenané na organizovaném trhu za platné měřítko, nebylo by správné použít průměrnou velkoobchodní cenu z roku 2005, jak to učinila Komise, jelikož tato průměrná cena odráží poptávku po elektřině u dodavatelů, kteří obsluhovali různorodé portfolio konečných uživatelů včetně domácností a malých podniků. Podle sdružení AEGE a společností Ferroatlántica a Asturiana de Zinc by vhodným měřítkem byla minimální cena zaznamenaná na organizovaném trhu v roce 2005, tj. 18,36 EUR/MWh, neboť tato cena by nejvíce odrážela konkurenční tržní podmínky na organizovaném trhu (na němž výrobci nabízejí elektřinu za cenu rovnou jejich mezním nákladům). Velcí průmysloví spotřebitelé nejsou v situaci, kterou by bylo možné srovnávat se situací jiných konečných uživatelů, zejména domácností. Proto průměrná cena na organizovaném trhu není vhodným měřítkem. Podle společnosti Alcoa by Komise měla místo toho srovnat zpochybňované sazby s cenami, na nichž se velcí koneční uživatelé dohodli v rámci dvoustranných smluv.
(55)
Alcoa poskytla příklad dvoustranné tržní ceny a uvedla, že její tři závody na výrobu hliníku vždy využívaly sazbu G4. Společnost Alcoa však také vlastní závod na výrobu oxidu hlinitého (Alúmina Española), pro nějž na konci roku 2004 uzavřela dvoustrannou smlouvu s dodavatelem. Tato smlouva byla uzavřena na dva roky s možností prodloužení o další rok. Tři závody na výrobu hliníku mají stejný plochý profil spotřeby jako závod na oxid hlinitý. Závod Alúmina však spotřebuje výrazně menší objemy elektřiny (0,35 TWh oproti 1,3 TWh v závodech v Avilés a La Coruña a oproti 3,4 TWh v závodě v San Cipriánu). Průměrná cena dohodnutá na základě této smlouvy byla 34,45 EUR/MWh (včetně nákladů na jaderné moratorium, nákladů na přístup k síti a dalších přidružených nákladů). Tato cena byla získána na základě nabídkového řízení a nabídky dodavatelů se od sebe lišily o méně než 5 EUR.
(56)
Podle společnosti Alcoa lze rozdíl mezi touto dvoustranně dohodnutou cenou (34,45 EUR/MWh) a sazbou G4 (23,90 EUR/MWh) vysvětlit objektivními faktory. Zejména tím, že uživatelé sazby G4 podléhají regulačním omezením, která se nevztahují na dvoustranné smlouvy, např. závazku využít veškerý výkon nasmlouvaný v rámci sazby G4 (nevyužití podléhá sankcím), požadavku vlastnit zařízení pro kontrolu napětí a požadavku uhradit elektřinu do 20 dnů (zatímco dvoustranné smlouvy nabízejí výhodnější platební podmínky).
(57)
Alcoa tudíž dospěla k závěru, že hypotetická tržní cena použitelná na její tři závody na výrobu hliníku by byla výrazně pod cenou 34,45 EUR/MWh, protože tyto závody mají vyšší úroveň spotřeby. Pokud by se navíc zvážilo průměrné obchodní rozpětí 10 EUR/MWh, čisté náklady na dodávky elektřiny do závodu na výrobu oxidu hlinitého by dosáhly 24,25 EUR/MWh, což se velmi blíží souhrnné sazbě G4.
(58)
Společnost Ferroatlántica poukázala na to, že v rozhodnutí o zahájení řízení byla nesprávně interpretována regulovaná sazba 3.4 používaná v roce 2005, jelikož do základní sazby byly nesprávně promítnuty slevy a sazba byla srovnána s poplatkem za přístup, který je desetkrát vyšší než poplatek použitelný v jejím případě (a v případě velmi velkých odběratelů). Ferroatlántica také předložila důkazy o tom, že i když v roce 2004 měsíční průměrná tržní cena pro forwardové smlouvy na dodávky elektřiny v roce 2005 byla 31,68 EUR/MWh, v prosinci 2004 byla tato cena 31,05 EUR/MWh. Z toho by vyplývalo, že by společnost získala základní dodávky elektřiny v roce 2005 za tuto cenu v době, kdy byly stanoveny regulované sazby. Po přičtení „dodatečných služeb“ (3,92 EUR/MWh) a příslušné přístupové sazby (1,70 EUR/MWh) by průmyslový uživatel získal tržní cenu 36,67 EUR/MWh, která je nižší než cena 56,11 EUR/MWh u sazby 3.4 použitelné pro uživatele s vysokou spotřebou energie.
(59)
Ve skutečnosti byly další slevy z této sazby odměnou za kapacitu k poskytování služeb souvisejících s řízením odběru a za odsouhlasení těchto služeb ve prospěch soustavy. Ferroatlántica v tomto ohledu dodává, že sleva ze sazby odrážela různé poskytované služby, konkrétně hodinové rozlišování (s noční a víkendovou spotřebou), přerušitelnost (přijetí dodávek na žádost provozovatele sítě), sezonní povahu (s koncentrací dodávky do měsíců s nízkou poptávkou) a řízení jalové energie. Pouze těmito slevami, které byly proměnlivé a byly stanoveny nařízením od roku 1995, a nikoli úrovní regulované sazby lze vysvětlit a podle názoru společnosti Ferroatlántica zdůvodnit nižší průměrnou cenu elektřiny placenou v roce 2005.
(60)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují v rozhodnutí o zahájení řízení tvrzení, že výhoda nebyla úměrná spotřebovávaným objemům a u velkých odběratelů byla zpravidla vyšší. V této souvislosti uživatelé s vysokou spotřebou energie např. uvádí, že sám regulační orgán CNE potvrdil, že úroveň sazby G4 měla být dokonce ještě nižší. Uživatelé s vysokou spotřebou energie podotýkají, že velcí odběratelé využívající sazbu G4 nebo 3.4 spotřebovali mnohotisíckrát více elektřiny než průměrní odběratelé vysokého napětí, a zaplatili jen třikrát méně než oni.
(61)
Běžné by také bylo, kdyby velcí odběratelé obdrželi vyšší jednotkovou slevu z ceny. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie je proto závěr, že průmyslové sazby představovaly určitou výhodu, velmi sporný. Připomínají, že v každém případě je na Komisi, aby o existenci takovéto výhody poskytla přesvědčivé důkazy.
(62)
Alcoa rovněž poukázala na to, že cena, kterou platí ve Španělsku, je téměř stejná jako průměrná vážená cena, kterou platí závody vyrábějící hliník v EU, a je dokonce vyšší než průměrná vážená cena placená v EHP.
Žádné státní prostředky
(63)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že to byli oni, kdo platil průmyslové sazby přímo distributorům, aniž by se prostředky dostaly pod kontrolu státu, a že tudíž v souladu s judikaturou ve věci PreussenElektra předmětný režim nezahrnoval prostředky státu.
(64)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že mezi stanovením sazeb, k němuž došlo na konci roku 2004, a zavedením mechanismu pro vyrovnání schodku prostřednictvím odběratelů, který byl přijat až v červnu 2006, uplynula určitá doba. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise tvrdila, že došlo k využití státních prostředků, neboť do faktur pro uživatele byl zařazen příplatek, který byl kvalifikován jako parafiskální poplatek. Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že pokud by byla tato hypotéza přijata, pak by se opatření, které nebylo podporou v roce 2005, podporou stalo v roce 2006 (ex post). To by bylo v rozporu se základními zásadami práva EU, jako jsou právní jistota a legitimní očekávání. Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že označení určitého opatření za podporu závisí pouze na okolnostech, které existují v době jeho přijetí, a nemůže záviset na budoucích událostech, zejména v případě, že je nelze rozumně předvídat. Citují generálního advokáta Jacobse ve věci Van Calster (14): „situaci je nutno posuzovat ke dni prvotního zavedení poplatků a nelze ji zpětně měnit“.
(65)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie uvádí, že regulované sazby z roku 2005 nepředstavovaly v tomtéž roce státní podporu. Tyto společnosti podotýkají, že analýza mechanismu financování je za těchto okolností irelevantní, neboť mechanismus byl zaveden až v roce 2006. Posouzení způsobu financování by bylo relevantní pouze v případě, že by opatření představovalo státní podporu již od začátku. Jelikož sazby nezahrnovaly podporu, zastávají uživatelé s vysokou spotřebou energie názor, že Komise nemůže příplatek využít jako východisko k tomu, aby došla k opačnému závěru.
(66)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále tvrdí, že v případě parafiskálních daní je způsob financování opatření v každém případě relevantní z hlediska posouzení státní podpory pouze tehdy, je-li daň „povinně vázána na podporu“, tedy existuje-li přímá a bezprostřední vazba mezi opatřením a způsobem jeho financování (15). Uživatelé s vysokou spotřebou energie existenci takovéto vazby popírají, neboť příplatek byl určen k pokrytí schodku, který vznikl při zúčtování regulovaných činností, při nichž nešlo pouze o poskytování elektřiny za regulované sazby, ale také o jiné náklady související se soustavou. Příplatek proto nebyl specificky vyčleněn na pokrytí ztrát vzniklých při dodávkách elektřiny za regulované sazby. Zadruhé, neexistovala žádná přímá ani nepřímá vazba mezi úrovní sazeb a uplatněným příplatkem, neboť sazby stanovené v roce 2004 byly bezpodmínečné (nepodléhaly dalším úpravám v následujících letech).
(67)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále uvádí, že příplatek nepředstavoval parafiskální poplatek či dávku, protože podle španělského práva neměl fiskální povahu. Fiskální opatření se používají k financování veřejných výdajů, zatímco v tomto případě bylo cílem příplatku vyrovnat schodek, který vytvořily soukromé hospodářské subjekty (distributoři), jež v rámci elektroenergetické soustavy prováděly regulované činnosti. Podle španělské ústavy lze nová fiskální opatření zavést pouze zákonem (nikoli královským dekretem). Stát navíc nikdy není vlastníkem příjmů z příplatku ani nemá pravomoc s nimi nakládat, jelikož tyto prostředky se převádí na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE a stát si je nemůže přivlastnit. Proces vyrovnání je plně automatický a CNE nemá žádný prostor pro vlastní uvážení ani autonomii či kontrolu nad určením nebo výší finančních prostředků, které mají být vyrovnány jednotlivým subjektům.
(68)
Komise podle uživatelů s vysokou spotřebou energie tuto skutečnost uznala v rozhodnutí o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (16), v němž uvedla, že „převod částek prostřednictvím regulačního orgánu CNE má sloužit především účetním účelům“, a nedospěla k závěru, že by opatření zahrnovalo státní prostředky.
(69)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že tato situace je totožná se scénářem „nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí“, neboť v obou případech vláda zavedla příplatek, který měl vyrovnat trvalé náklady spojené se soustavou. Tato argumentace byla podle všeho potvrzena také ve věci týkající se Spojeného království (17).
Žádný dopad na hospodářskou soutěž a obchod
(70)
Společnosti Asturiana de Zinc a Alcoa tvrdí, že vzhledem ke zvláštním vlastnostem trhů s hliníkem a zinkem nemůže mít opatření týkající se ceny elektřiny použité při výrobě těchto kovů žádný dopad na obchod v EU, jelikož kovy jsou komodity a jejich ceny se stanovují na světové úrovni na Londýnské burze kovů. Za těchto okolností se rozdíly mezi místními výrobními náklady nepromítají do rozdílů ve světových cenách.
(71)
Tyto dvě společnosti tvrdí, že v EU roste ve výrobě hliníku a zinku schodek, zatímco poptávku v rostoucí míře uspokojují dovozy ze třetích zemí.
(72)
Pokud ve Španělsku zanikne odvětví výroby hliníku a zinku, nezastoupí je žádné nové subjekty z EU, neboť závody (na výrobu hliníku) v EU již naplno využívají svoji kapacitu a žádný nový ani stávající výrobce by neměl motivaci svou kapacitu zvyšovat, jelikož si nemůže být jist, že bude moci dlouhodobě odebírat elektrickou energii za rozumné ceny. Schodek by tudíž byl pokryt pouze z dovozu.
(73)
Alcoa kromě toho tvrdí, že sazby neohrožují zájmy jiných evropských výrobců, neboť nabízejí elektřinu za cenu, která je totožná s průměrnou cenou placenou jinými výrobci hliníku v EU-25.
I kdyby průmyslové sazby s doložkou o přerušení představovaly podporu, šlo by o „existující podporu“
(74)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že sporné sazby existovaly již před přistoupením Španělska k EU.
(75)
I když označení „sazba G4“ bylo formálně zavedeno ministerským nařízením ze dne 6. března 1986, sazba fakticky existovala již před 1. lednem 1986, kdy Španělsko přistoupilo k EU, neboť odpovídá bývalé „průmyslové sazbě I při dlouhodobém využívání“, která byla stanovena ministerským nařízením ze dne 14. října 1983, tedy před přistoupením Španělska k EU. Všichni koneční uživatelé elektřiny, kteří využívali sazbu I, byli automaticky převedeni do sazby G4, což byla de facto stejná sazba s novým jménem.
(76)
Ministerské nařízení z roku 1983 rovněž výslovně stanoví i ostatní sazby s doložkou o přerušení.
(77)
Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie by navíc opatření představovalo existující podporu na základě článku 15 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (18), a to kvůli uplynutí desetileté promlčecí lhůty.
Zpětnému získání podpory by bránila zásada legitimního očekávání
(78)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že i za předpokladu, že by nebylo možné považovat sazby za existující podporu, by zpětnému získání podpory bránila zásada legitimního očekávání. V průběhu celého roku 2005 byly sazby předmětem přímé platby mezi soukromými hospodářskými subjekty. Uživatelé nemohli předem vědět, že se ze sazeb stanovených v prosinci 2004 stane na základě vládního opatření přijatého v červnu 2006 státní podpora. Žádný (jakkoli obezřetný) hospodářský subjekt nemohl tuto změnu ve své právní situaci očekávat. Proto uživatelé legitimně očekávali, že jejich sazby státní podporu nezahrnují.
PŘIPOMÍNKY OD GALICIJSKÉ A ASTURSKÉ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY
(79)
Pokud jde o možnou podporu pro uživatele s vysokou spotřebou energie, galicijská regionální samospráva tvrdí, že se Komise dopustila chyby, když použila cenu na organizovaném trhu jako náhradu za tržní cenu, jelikož uživatelé s vysokou spotřebou energie obvykle uzavírají dlouhodobé smlouvy s výrazně lepšími podmínkami.
(80)
Vzhledem k tomu, že dosud nebyla dokončena liberalizace španělského trhu, a zejména s ohledem na neexistenci dvoustranných smluv mezi výrobci a velkými odběrateli má galicijská regionální samospráva za to, že by bylo dobré použít jako měřítko skutečné náklady, které platí výrobci za dodávky těmto odběratelům. Alternativně by bylo možné získat referenční cenu na základě odborné literatury (Wilson, 1993 (19) a Castro-Rodríguez (20), 1999), a to zvážením buď nákladů spojených s nejúčinnější technologií, která vyhovuje specifickým potřebám uživatelů s vysokou spotřebou energie, nebo průměrných nákladů na elektřinu během různých hodin dne. Rozdíl mezi takto získanou referenční cenou a regulovanou sazbou placenou v roce 2005 by byl mnohem nižší. Regionální galicijská samospráva dále tvrdí, že všichni španělští uživatelé včetně těch, kteří mají vysokou spotřebu energie, postupem času v každém případě schodek, který vznikl v důsledku uplatnění nízkých sazeb v roce 2005, splatí.
(81)
Kromě výše uvedeného má regionální galicijská samospráva za to, že systém sazeb v podobě z roku 2005 nebyl právně selektivní, neboť stát nehodlal poskytnout konečným uživatelům výhodu, ale pouze se při stanovení sazeb v roce 2004 dopustil chyb v prognózách tržních trendů a cen. Regionální galicijská samospráva rovněž zpochybňuje závěr, že systém měl dopad na obchod v rámci EU.
(82)
Připomínky asturské regionální samosprávy jsou obdobné jako připomínky španělské vlády, na které odkazují.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(83)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory.
Žádná příčinná souvislost mezi opatřením státu a schodkem, schodek nelze přičítat státu
(84)
Španělsko tvrdí, že schodek nelze přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(85)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev státní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je stanovení sazeb tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(86)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci.
(87)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala (quod non), byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu (quod non), že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
Žádné prostředky státu
(88)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát ani nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a je téže povahy. Sazba je tudíž soukromá cena.
(89)
Zadruhé, finanční prostředky nevybírá stát ani nejsou placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírají distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručují spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytuje, neboť odměnu nabízí systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (21) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynou do státní pokladny, neuvádí se v rozpočtových zákonech, nepodléhají ověřování ze strany nejvyššího kontrolního úřadu a není možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhají úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(90)
Španělsko znovu opakuje, že s těmito prostředky nakládá španělský regulační orgán CNE, který plní pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2011 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (SA NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet vedený jménem CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit.“ Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
Žádná výhoda
(91)
Španělsko nesdílí názor Komise, že regulované sazby poskytují ekonomickou výhodu konečným uživatelům (nebo distributorům).
(92)
Pokud jde o konečné uživatele, Španělsko znovu opakuje, že schodek je výsledkem vyšší moci, a tvrdí, že schodek nevytvářel výhodu pro velké odběratele, jelikož byl s úrokem převeden do sazeb v nadcházejících letech. Proto je údajná ekonomická výhoda plynoucí z nižší ceny elektřiny pouze zdánlivá, neboť rozdíl oproti cenám na volném trhu spotřebitelé uhradí s úrokem.
Dodávky energie za regulované sazby jsou službou obecného hospodářského zájmu
(93)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem EU, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(94)
Španělské orgány zejména tvrdí, že dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol).
(95)
Parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání podle názoru Španělska prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
Závazek Španělska
(96)
Jak je uvedeno v 25. a 26. bodě odůvodnění, schodek vytvořený v roce 2005 je splácen v ročních splátkách včetně úrokové sazby odpovídající sazbě Euribor bez diferenciálu. Aniž jsou dotčeny jeho připomínky, Španělsko se zavázalo, že zpětně zvýší úrokovou sazbu účtovanou uživatelům z řad podniků, jejichž připojení přesahuje 1 kV. Toto zvýšení se určí v poměru k tomu, jak ke schodku z roku 2005 přispěli uživatelé z řad podniků, na něž se vztahuje stávající řízení a jimž byla energie dodávána za souhrnné sazby. Úroková sazba bude odpovídat uplatnění diferenciálu ve výši 65 bazických bodů nad referenční sazbu Euribor, čímž bude obecně vyrovnána se sazbou uplatněnou na schodek v následujících letech.
(97)
Příslušná částka bude uživatelům z řad podniků účtována takto: pokud jde o roční splátky za část schodku z roku 2005, které již byly zaplaceny, uplatní se jednorázové zvýšení přístupových sazeb; pokud jde o částku, kterou je ještě třeba uhradit, uplatní se vyšší úroková sazba přímo na každou roční částku, a to opět ve formě vyšších přístupových sazeb.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(98)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v EU. Jelikož musejí být splněny všechny tyto podmínky, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(99)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V daném případě musí šetření zjistit, a to rovněž s ohledem na splácení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005, zda existoval kladný rozdíl mezi regulovanými sazbami stanovenými v roce 2005 a tržními cenami, které by potenciální příjemci bývali museli uhradit za pořízenou elektřinu a služby poskytované v rámci jejich sazebního režimu. Jakákoli výhoda, pokud jde o tržní podmínky, musí být doložena odkazem na skutečné tržní ceny. Tyto záležitosti, tedy existence kladného rozdílu - nebo naopak jeho nepřítomnost - mezi cenami elektřiny na organizovaném trhu, tržními cenami a regulovanými sazbami a splácení schodku, jsou jedna po druhé zkoumány níže.
Srovnání s průměrnými cenami elektřiny na organizovaném trhu
(100)
Průměrné ceny elektřiny na organizovaném trhu jsou ukazatelem obecných cenových úrovní na velkoobchodním trhu. Tato průměrná referenční cena v průběhu celého roku 2005 činila 59,47 EUR/MWh. Jak je popsáno a znázorněno v 19. bodě odůvodnění (graf 1), během sedmi ne po sobě jdoucích měsíců roku 2005 byly průměrné velkoobchodní ceny vyšší než ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných regulovaných sazbách, které se uplatňovaly na všechny konečné uživatele. Proto se zdá, že průměrná sazba, která byla stanovena dekretem č. 2392/2004, vedla ke kladnému rozdílu ve prospěch všech konečných uživatelů, kteří si vybrali regulované sazby, a to alespoň během většiny měsíců v roce 2005.
(101)
Avšak v měsíčních obdobích nepřesahujících jeden rok tento rozdíl v pěti měsících (od ledna do května 2005) neexistoval, a výhoda tudíž nebyla poskytnuta celému regulovanému systému sazeb. Pokud se navíc srovnají období, která jsou delší než jeden rok, např. období do 30. prosince 2007, je možná akumulovaná výhoda od června 2005 více než eliminována poklesem průměrných cen na organizovaném trhu, které se prudce propadaly, až v březnu 2007 dosáhly 37 EUR/MWh, zatímco ceny zahrnuté v regulovaných sazbách se ve stejném období pohybovaly okolo 68 EUR/MWh. Ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných sazbách byly od října 2006 ve skutečnosti mnohem vyšší než velkoobchodní dodavatelské ceny (viz graf 1). Přínosy a ekonomické zvýhodnění u odběratelů, jimž byla energie dodávána za regulované sazby v době, kdy byly ceny na organizovaném trhu vyšší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách, tak mohou být eliminovány, když jsou ceny na organizovaném trhu nižší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách.
(102)
Z toho vyplývá, že jak v měsíčních obdobích, která v roce 2005 v součtu nedosáhla jednoho roku, tak ve dvouletých obdobích zahrnujících i část roku 2005 ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách použitelných v roce 2005 podle všeho ve srovnání s velkoobchodními cenami elektřiny na organizovaném trhu nijak nezvýhodňovaly skupinu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby. Skutečností však je, že příjmy z poplatků za přístup a z regulovaných sazeb, které byly hrazeny v rámci celé elektroenergetické soustavy, v roce 2005 nestačily k pokrytí regulovaných nákladů soustavy. Proto je třeba prozkoumat, zda je zavedený mechanismus dostatečný k tomu, aby zaručil, že bude schodek splacen.
Splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005
(103)
Jak je popsáno v 15. a 20.-22. bodě odůvodnění, účty elektroenergetické soustavy v roce 2005 zahrnovaly všechny regulované náklady a příjmy soustavy, aniž by byly konkrétní příjmy přiděleny na konkrétní náklady. Například náklady na přenos a distribuci (4,410 miliardy EUR) nebo náklady na podporu kombinované výroby tepla a energie nebo výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (2,701 miliardy EUR) nebyly rozdělovány mezi regulované příjmy ze souhrnných sazeb na regulovaném trhu a/nebo příjmy z regulovaných poplatků za přístup na volném trhu a tyto dva druhy příjmů nebyly nijak rozlišovány ani při financování uvedených nákladů. Ve skutečnosti mají všichni uživatelé soustavy zisk a lze očekávat, že přispějí k uhrazení nákladů na podporu účinnějších forem kombinované výroby a výroby energie z obnovitelných zdrojů nebo nákladů na služby v oblasti přenosu a distribuce. V tomto systému nekumulativních nákladů u každé sazby není možné následně objektivně rozdělit náklady mezi uživatele na volném trhu a uživatele, kteří využívají regulované sazby, a v rámci této druhé kategorie uživatelů mezi 25 různých sazebních stupňů, které byly v roce 2005 použitelné. Z toho je patrné, že je záhodno zanalyzovat možné výhody či naopak jejich neexistenci u schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 jako celku.
(104)
V tomto ohledu Španělsko zavedlo mechanismus pro zpětné získání celého schodku z roku 2005, což je v souladu se zmiňovanou univerzálností účtů tehdy uplatňovaného systému. Nedostatek regulovaných příjmů elektroenergetické soustavy k pokrytí nákladů soustavy se řešil pomocí zdrojů shromážděných prostřednictvím „specificky vyčleněného příspěvku“ stanoveného královským dekretem č. 809/2006. Od poloviny roku 2006 se schodek začal zpětně získávat za použití příplatku v hodnotě 1,378 % souhrnných regulovaných sazeb a 3,975 % přístupových poplatků, a poté příplatků nutných k zaručení, že částka 3,8 miliardy EUR plus úroky bude získána během 14,5 roku, tedy v období do roku 2020 (viz body odůvodnění 25 a 26).
(105)
Z toho vyplývá, že příjmy ze zvláštního příspěvku vyčleněného na financování schodku z roku 2005 umožňují uživatelům soustavy hradit účty za elektřinu (s navýšením nutným k následnému vyrovnání účtů soustavy za rok 2005) s výrazným prodlením.
(106)
Za těchto okolností je jediným sporným aspektem metody, která byla v roce 2006 zvolena ke splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 a k vyrovnání účtů, nízká úroková sazba, která byla zpočátku uplatněna na roční splátky, tedy konkrétně referenční sazba Euribor bez diferenciálu. Jak je podrobněji popsáno v 96. a 97. bodě odůvodnění, Španělsko se zavázalo, že úrokovou sazbu pro uživatele z řad podniků, na které se vztahuje stávající řízení, zvýší. Španělsko se zavazuje, že nad referenční úrokovou sazbu uplatní diferenciál ve výši 65 bazických bodů.
(107)
Uplatněním této změny na opatření, které bylo původně použito ke splacení schodku z roku 2005 a které vylučuje domácnosti a malé podniky, jež v rámci opravného mechanismu platily nejvyšší regulované sazby, se ruší jakákoli hypotetická výhoda, kterou společnosti mohly z odkladu plateb od roku 2006 získat. Uplatnění příplatku k sazbě kromě toho znamená, že celková zpětně získaná částka je u každé společnosti přímo úměrná její spotřebě elektřiny. Čím více elektřiny společnost spotřebuje, tím vyšší je příplatek.
Srovnání s tržními cenami elektřiny
(108)
Zadruhé, jak podotýkají některé zúčastněné strany, ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nejsou odpovídajícím měřítkem, podle něhož by bylo možné porovnat tržní ceny s cenami elektřiny placenými velkými odběrateli na základě regulovaných sazeb. Faktem je, že na základě důkazů obsažených ve zprávě z roku 2005, již vypracoval OMEL, hospodářský subjekt na trhu s elektřinou, pouze sedm konečných uživatelů - oproti stovkám průmyslových a velkých uživatelů z řad podniků - představovalo 5 % poptávky po elektřině pocházející přímo z organizovaného trhu. Průmysloví a jiní velcí odběratelé, zejména odběratelé s vysokou spotřebou energie, u nichž energie představuje výrazný podíl výrobních nákladů (zpravidla 30-40 % u výroby hliníku) požadují a získávají předvídatelné cenové a dodavatelské podmínky. Tyto podmínky jsou stanoveny ve smlouvách s delšími lhůtami než na následující den. Ceny, které jsou každou hodinu kotovány na denním trhu, např. organizovaném trhu s elektřinou, názorně ukazují průměrné tržní ceny dodavatelů, kteří obsluhují různorodé portfolio odběratelů včetně domácností. Nejsou však přiměřeným měřítkem pro určení cen, které by uživatelé s vysokou spotřebou energie měli platit na volném trhu na základě smluv s delšími lhůtami než na následující den. Na rozdíl od stanoviska v rozhodnutí o zahájení řízení z vyšetřování vyplynulo, že regulované sazby, které jsou nižší než průměrné ceny na organizovaném trhu, nutně nezvýhodňují průmyslové uživatele oproti tržním podmínkám, neboť ceny na organizovaném trhu nejsou pro většinu těchto uživatelů tržní ceny. Tím jsou rozptýleny pochybnosti, pokud jde o tuto otázku.
(109)
Kromě toho nebyla v roce 2005 ve Španělsku možnost přejít na volný trh nezvratná. Odběratelé si mohli kdykoli vybrat mezi nejatraktivnějšími nabídkami na regulovaném a volném trhu, což do určité míry vedlo ke sblížení cen. Reverzibilita dodavatelských možností zpravidla nutně stlačuje maloobchodní tržní ceny v situacích, kdy dochází ke zvýšení velkoobchodních cen, jako tomu bylo ve Španělsku od dubna 2005, zatímco opačná pobídka ke zvýšení cen na volném trhu s cílem přiblížit je k nejvyšším úrovním regulovaných sazeb nastává, když je situace opačná.
(110)
Jak potvrzuje sdružení nezávislých dodavatelů (42.-49. bod odůvodnění), během roku 2005 dodavatelé na volném trhu museli dodržovat své smlouvy, nebo je jednostranně ukončit, pokud to bylo možné, nebo znovu vyjednat ceny a upravit je směrem nahoru, a to s rizikem, že jejich odběratelé přejdou na regulovaný trh. Ztráty, které dodavatelům na volném trhu podle jejich vlastních tvrzení vznikly, naznačují, že ceny na volném trhu v roce 2005, zejména u jednoletých smluv, které byly dodržovány, zůstávaly v blízkosti příslušných úrovní regulovaných sazeb, a proto tyto regulované sazby ve srovnání se skutečnými cenami na volném trhu de facto neposkytovaly žádnou ekonomickou výhodu.
(111)
To tudíž znamená, že dva hypotetičtí navzájem si konkurující průmysloví uživatelé, jeden s jednoletou smlouvou na dodávky elektřiny v rámci volného trhu po dobu od ledna do prosince 2005 a druhý s dodávkami za regulované sazby ve stejném období, nesli, pokud byly všechny ostatní faktory rovnocenné, obdobné náklady na elektřinu. Jediný důsledek, který měla úroveň regulovaných sazeb v roce 2005 na ceny na volném trhu, ve skutečnosti spočíval v tom, že uživatelé na volném trhu měli nepřímou výhodu plynoucí z omezení cenových nárůstů, a to i vezmeme-li v úvahu, že tyto nárůsty byly smluvně možné během roku, nebo v dlouhodobějším měřítku v průběhu celého roku 2005. Skutečnou či potenciální hospodářskou soutěž mezi průmyslovými uživateli, kteří získávali elektřinu na volném, respektive regulovaném trhu, nemohly regulované sazby narušit.
(112)
Zatřetí, v rozhodnutí o zahájení řízení se Komise odvolávala zejména na nízké úrovně regulovaných sazeb ve výši 23,90 EUR/MWh a 27,00 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro velké průmyslové odběratele (sazba G4), respektive velké průmyslové odběratele s přerušitelnými dodávkami (např. sazba 3.4), jak ukazuje tabulka 3 v 30. bodě odůvodnění. Jak podotýkají některé třetí strany, úrovně regulovaných sazeb, vůči nimž se v rozhodnutí o zahájení řízení vznášejí námitky, nejsou sazbami, nýbrž průměrnými cenami po slevách. Úrovně základních sazeb stanovené dekretem č. 2392/2004 (uvedené v tabulce 1) byly bez slev 56,12 EUR/MWh (sazba 3.4), respektive 25,44 EUR/MWh (sazba G4).
(113)
V tomto ohledu byly během formálního vyšetřování zjištěny důkazy o tom, že regulované sazby pro průmyslové uživatele, které jsou zmiňovány v rozhodnutí o zahájení řízení, se nacházely na úrovni tržních cen použitelných během celého období od ledna do prosince 2005. Tato skutečnost je vysvětlena níže.
(114)
Zaprvé, byly nalezeny důkazy, že existovaly dvoustranné tržní ceny ve výši 34,45 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro uživatele s vysokou spotřebou energie na volném trhu (55.-57. bod odůvodnění). S ohledem na obchodní rozpětí, které je nižší než průměrné rozpětí ve výši 10 EUR uvedené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování, tato tržní cena ukazuje, že náklady na dodávky se blížily částce 25,44 EUR/MWh nejnižší regulované sazby (G4) (průměrná cena ex post 23,90 EUR/MWh). Pokud se vezmou v úvahu objektivní rozdíly u dodávek za regulované sazby, např. 9,7krát vyšší objemy dodávek, investice do kontrolního zařízení a lhůty pro platbu, ze skutečnosti, že regulované sazby byly nižší, zjevně nevyplývá pro příjemce žádné nepatřičné ekonomické zvýhodnění.
(115)
Zadruhé, z dostupných důkazů je patrné, že v prosinci 2004 bylo možné uzavírat na dodávky mezi lednem a prosincem 2005 jednoleté smlouvy o základních dodávkách, které se zakládaly na termínovaných tržních cenách ve výši 31,05 EUR/MWh. Pro průmyslové uživatele s přerušitelnými dodávkami se silnou modulací zátěže byla k dispozici konečná tržní cena (s dodatečnými službami a přístupovou sazbou) ve výši 36,67 EUR/MWh, která je nižší než příslušná základní sazba (sazba 3.4), (viz 16., 18. a 58. bod odůvodnění).
(116)
Dodatečné slevy, které byly k dispozici v rámci regulovaných sazeb za řízení odběru (např. modulace zátěže, přerušitelnost), umožňovaly, aby uživatelé, kteří tyto služby poskytují, měli na regulovaném trhu nižší průměrné ceny (22). Tyto slevy, jimiž se rozhodnutí o zahájení řízení specificky nezabývá, byly odměnou za cenné služby pro síť ze strany poptávky, které vyžadovaly úpravy obchodních či průmyslových procesů, investice do nich či jejich omezení. Modulace zátěže vyžaduje, aby byly energeticky náročné průmyslové a obchodní procesy prováděny spíše mimo špičku než během ní, aby se snížila spotřeba a napětí v elektrické síti. I služby v oblasti přerušitelnosti, které jsou síti poskytovány, jsou ekonomicky užitečné. Ty totiž spočívají v tom, že dotčený průmyslový uživatel umožní provozovateli soustavy, aby po upozornění v krátkém předstihu (od několika vteřin do dvou hodin) a na dlouhou dobu (od jedné do dvanácti hodin) přerušil dodávku. Tak tomu bylo v případě příslušných regulovaných sazeb ve Španělsku.
(117)
Přínosy těchto služeb z hlediska zajištění kontinuity dodávek elektřiny se uznávají v právních předpisech EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (23) od členských států vyžaduje, aby zohledňovaly technologie pro řízení poptávky a přijímaly opatření k odstranění překážek, které brání využívání smluv na přerušitelný odběr elektřiny, aby byla zachována rovnováha mezi nabídkou a poptávkou. Tyto služby doplňují, a mohou dokonce nahradit jiné způsoby regulace, které provozovatelé sítě používají, aby se v elektrické síti zaručil soulad mezi poptávkou a nabídkou, a tím se zabránilo přerušením a výpadkům, které jsou sociálně a ekonomicky nákladné a mohou být podnětem k uložení sankcí či vzniku odpovědnosti.
(118)
Právě v případě Španělska jsou tyto služby obzvláště cenné, neboť v roce 2005 neexistovala výrazná kapacita propojení s jinými členskými státy a docházelo k rozsáhlému zavádění nestálých dodávek elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Rozsah ekonomické hodnoty těchto služeb a potenciálních nákladů, jejichž vzniku se může v elektroenergetické soustavě předejít, lze znázornit pomocí nákladů, které vynakládá španělský provozovatel sítě Red Eléctrica de España v souvislosti s pořizováním vyrovnávacích služeb. V roce 2005 uvedený provozovatel zaplatil v průměru 65 EUR/MWh za služby sekundární regulace ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 vteřin do 15 minut s cílem vyrovnat síť). Pokud jde o terciární regulaci ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 minut do 2 hodin s cílem obnovit zásoby energie sekundární regulace), průměrná cena v roce 2005 byla 78 EUR/MWh, přičemž se zvyšovala až na 600 EUR/MWh (24). Tím, že vyrovnávají poptávku a přesměrovávají ji mimo špičku (modulace zátěže) nebo poskytují kapacitu ke snížení odběru v kritických situacích (přerušitelné služby), se slevy z příslušných regulovaných sazeb (např. přibližně 32 EUR/MWh ze sazby 3.4) zdají být ekonomicky opodstatněné.
(119)
Při neexistenci takovýchto slev u opatření k řízení poptávky byly sazby pro uživatele, kteří byli připojeni k síti vysokého napětí (sazby 1.4 a 2.4), na mnohem vyšší úrovni pohybující se mezi 58 a 61 EUR/MWh v případě základní sazby a na 76,20 EUR/MWh v případě průměrné skutečné ceny. Ve srovnání s termínovanými tržními cenami ve výši 31,05 EUR/MWh, které byly k dispozici v období od ledna do prosince 2005, nelze mít za to, že tržní ceny jsou vyšší než regulované sazby použitelné u převážné většiny průmyslových a komerčních uživatelů s vysokou spotřebou energie.
(120)
Z toho vyplývá, že ačkoli ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nepředstavují vhodné měřítko pro srovnání cen elektřiny, které platí velcí průmysloví a komerční uživatelé, skutečné tržní ceny použitelné na dodávky elektřiny konečným uživatelům, kterým byla energie v roce 2005 dodávána za regulované sazby, byly v souladu s příslušnými úrovněmi regulovaných sazeb.
6. ZÁVĚRY OHLEDNĚ OPATŘENÍ
(121)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se Komise domnívá, že bylo prokázáno zaprvé to, že společnosti, kterým byla elektřina dodávána za souhrnné regulované sazby, neměly z úrovně těchto sazeb žádnou výhodu, a zadruhé - s ohledem na to, že se Španělsko zavázalo, že dané opatření změní, - že předmětným společnostem bude za prodlení při splácení části jejich účtů za elektřinu v roce 2005 účtován přiměřený úrok.
(122)
Dotčené opatření proto uživatele z řad podniků nijak ekonomicky nezvýhodňuje. Vzhledem k tomu, že kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna ostatní kritéria.
(123)
Komise tudíž dospěla k závěru, že s ohledem na režim, který Španělsko zavedlo, aby zpětně získalo dluh konečných uživatelů vůči elektroenergetické soustavě, nepředstavoval systém sazeb aplikovaný v roce 2005 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, aniž je jím dotčeno jakékoli posouzení, které Komise případně provede u opatření přijatých Španělskem po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém regulovaných sazeb aplikovaný Španělským královstvím v roce 2005 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
ODLUKA KOMISIJE
od 4. veljače 2014.
o državnoj potpori br. SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) koju je provela Španjolska
Španjolske tarife za opskrbu električnom energijom: potrošači
(priopćena pod brojem dokumenta C(2013) 7741)
(Vjerodostojan je samo tekst na španjolskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/456/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Poduzeća Céntrica plc i Céntrica Energía S.L.U. (dalje u tekstu zajedno „Céntrica”) dopisom od 27. travnja 2006. Komisiji su podnijela pritužbu u pogledu sustava reguliranih tarifa za opskrbu električnom energijom provedenog u Španjolskoj u 2005.
(2)
Komisija je dopisom od 27. srpnja 2006. od španjolskih tijela zatražila dostavu informacija o prethodno navedenoj mjeri. Komisiji su te informacije dostavljene dopisom od 22. kolovoza 2006.
(3)
Predmet je evidentiran 12. listopada 2006. kao neprijavljena potpora (predmet 66/06).
(4)
Komisija je dopisom od 9. studenoga 2006. od španjolskih tijela zatražila dodatna pojašnjenja u pogledu mjere. Španjolska tijela odgovorila su dopisom od 12. prosinca 2006.
(5)
Komisija je dopisom od 24. siječnja 2007. obavijestila španjolska tijela da je u pogledu te mjere odlučila pokrenuti postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
(6)
Odluka Komisije objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe u pogledu te mjere.
(7)
Španjolska tijela dostavila su svoje primjedbe dopisom od 26. veljače 2007.
(8)
Sljedeće zainteresirane strane dostavile su primjedbe Komisiji: regionalna vlada pokrajine Galicije (Xunta de Galicia) (dopisom od 23. ožujka 2007.), društvo Céntrica (dopisima od 26. ožujka 2007. i 3. srpnja 2007.), Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE (dopisom od 26. ožujka 2007.), vlada pokrajine Asturije (dopisom od 27. ožujka 2007.), Udruženje energetski intenzivnih korisnika AEGE (dopisom od 2. travnja 2007., nadopunjenim 21. studenoga 2011.), društvo Asturiana de Zinc AZSA (dopisom od 3. travnja 2007.), proizvođač kovina Ferroatlántica (dopisom od 3. travnja 2007.), društvo Alcoa (dopisom od 3. travnja 2007.), Španjolsko udruženje elektroenergetskog sektora UNESA (dopisom od 25. travnja 2007.), društvo ENEL Viesgo (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Iberdrola (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Union Fenosa Distribución (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Hidrocantábrico Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Endesa Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.).
(9)
Komisija je dopisima od 15. svibnja 2007. i 6. srpnja 2007. španjolskim tijelima proslijedila primjedbe zainteresiranih strana te im omogućila da odgovore, a ona su svoje primjedbe dostavila dopisom od 2. kolovoza 2007.
(10)
Dodatne informacije dostavili su društvo Céntrica dopisima od 1. lipnja 2007., 28. kolovoza 2007., 4. veljače 2008. i 1. ožujka 2008., udruženje AEGE dopisom od 21. studenoga 2011. i društvo Ferroatlántica dopisom od 5. prosinca 2011.
(11)
Komisija je dopisima od 30. srpnja 2009., 19. ožujka 2010., 6. listopada 2011., 12. travnja 2012., 31. kolovoza 2012., 4. veljače 2013. i 17. srpnja 2013. od španjolskih tijela zatražila dostavu dodatnih pojašnjenja u pogledu mjere. Tijela su odgovorila dopisima od 5. listopada 2009., 26. travnja 2010., 7. prosinca 2011., 12. lipnja 2012., 18. listopada 2012., 11. veljače 2013. i 4. listopada 2013.
(12)
Spis je 19. travnja 2013. podijeljen u dva dijela: ovaj predmet, odnosno SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu krajnjim korisnicima električne energije i predmet SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu distributerima električne energije. Ova se Odluka odnosi samo na moguću potporu krajnjim korisnicima električne energije obuhvaćenima područjem primjene postupka, odnosno ne uključujući kućanstva i mala poduzeća.
2. DETALJAN OPIS MJERE
ŠPANJOLSKI ELEKTROENERGETSKI SUSTAV U 2005.
(13)
U zakonodavnom okviru utvrđenom Zakonom 54/1997 od 27. studenoga 1997. (Ley del Sector Eléctrico, dalje u tekstu: „LSE”) koji se primjenjivao u 2005., opskrba krajnjih korisnika električnom energijom po reguliranim tarifama kategorizirana je kao regulirana djelatnost. Ta je zadaća zakonom dodijeljena distributerima.
(14)
Svi su krajnji korisnici električne energije na španjolskom tržištu mogli u 2005. odabrati sklapanje ugovora o opskrbi s neovisnim opskrbljivačima ili opskrbu po reguliranim tarifama koje je odredila država. Na reguliranom su tržištu svi krajnji korisnici koji su to zatražili imali pravo na opskrbu lokalnog distributera po integralnoj reguliranoj tarifi (sveobuhvatna cijena) prema svojem profilu potrošača i količini potrošnje. Na slobodnom su tržištu kupci, osim što su plaćali troškove opskrbe električnom energijom, plaćali naknadu za pristup mreži, koja je isto tako bila regulirana Nakon reforme elektroenergetskog sektora u 2009. distributeri više nisu obavljali opskrbu električnom energijom po integralnim reguliranim tarifama.
(15)
O integralnim reguliranim tarifama i reguliranim naknadama za pristup mreži odlučuje se ex-ante za cijelu godinu, u pravilu prije kraja godine N - 1, ali ih je tijekom godine moguće prilagoditi (3). Međutim, godišnja su povećanja tarifa ograničena (4). U načelu su tarife i naknade utvrđene na temelju predviđanja kako bi se osiguralo da su regulirani prihodi od njihove primjene dostatni za pokrivanje ukupnih reguliranih troškova elektroenergetskog sustava. Ti su regulirani troškovi sustava u 2005. uključivali troškove opskrbe električnom energijom po integralnim tarifama, troškove kupnje električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija itd.), troškove prijevoza i distribucije, mjere za upravljanje potražnjom, troškove proizvodnje dodatne električne energije na španjolskim otocima, potporu za ugljen, gubitke iz ranijih godina itd. Nisu postojala pravila za odvajanje određene kategorije prihoda ili njihovih dijelova za određenu kategoriju troškova ili njihovih dijelova. Posljedično, prihodi od naknada za pristup mreži, primjerice, nisu ni u cijelosti ni djelomično odvajani za financiranje, primjerice, subvencija za električnu energiju iz obnovljivih izvora ili za električnu energiju proizvedenu na španjolskom otocima.
(16)
U 2005. postojalo je najmanje 25 reguliranih tarifa za krajnje korisnike ovisno o razini potrošnje, profilu potrošnje, planiranom potrošaču te naponu priključka na mrežu. Istodobno, krajnjim korisnicima na slobodnom tržištu naplaćivalo se devet ostalih reguliranih naknada za pristup mreži, isto na temelju priključnog napona i ostalih obilježja.
(17)
Španjolska su tijela 30. prosinca 2004. utvrdila tarife za opskrbu električnom energijom u 2005. (5) na sljedeće kategorije korisnika:
INTEGRIRANE TARIFE
Niski napon
1.0
Snaga do 770 kW
2.0
Opća tarifa, snaga do 15 kW
3.0
Opća tarifa
4.0
Opća tarifa, dugotrajna upotreba
B.0
Javna rasvjeta
R.0
Poljoprivredno navodnjavanje
Visoki napon
Opće tarife
Kratkotrajna upotreba
1.1
Opća tarifa, do 36 kV
1.2
Opća tarifa, od 36 do 72,5 kV
1.3
Opća tarifa, od 72,5 do 145 kV
1.4
Opća tarifa, od 145 kV
Srednja upotreba
2.1
Do 36 kV
2.2
Od 36 do 72,5 kV
2.3
Od 72,5 do 145 kV
2.4
Od 145 kV
Dugotrajna upotreba
3.1
Do 36 kV
3.2
Od 36 do 72,5 kV
3.3
Od 72,5 do 145 kV
3.4
Od 145 kV
Tarifa električne energije za pružna prijevozna sredstva (Tarifas de tracción)
T.1
Do 36 kV
T.2
Od 36 do 72,5 kV
T.3
Od 72,5 do 145 kV
Poljoprivredno navodnjavanje
R.1
Do 36 kV
R.2
Od 36 do 72,5 kV
R.3
Od 72,5 do 145 kV
G. Tarifa za velike potrošače (G4)
Tarife za prodaju distributerima
D.1
Do 36 kV
D.2
Od 36 do 72,5 kV
D.3
Od 72,5 do 145 kV
D.4
Od 145 kV
TARIFE ZA PRISTUP
Niski napon
2.0. A
Redovna tarifa za pristup na niskom naponu
2.0. NA
Jednostavne tarife za pristup na niskom naponu s razlikom između dana i noći
3.0. A
Opća tarifa za pristup na niskom naponu
Visoki napon
3.1. A
Tarifa za pristup na naponima do 36 kV (snaga do 450 kW)
6.1
Tarifa za pristup na naponima do 36 kV (snaga od 450 kW)
6.2
Tarifa za pristup na naponima od 36 kV do 72,5 kV (snaga od 450 kW)
6.3
Tarifa za pristup na naponima od 72 kV do 145 kV (snaga od 450 kW)
6.4
Tarifa za pristup na naponima od 145 kV (snaga od 450 kW)
6.5.
Tarifa za pristup za međunarodne razmjene
(18)
Integrirane regulirane tarife moguće je podijeliti na sastavni dio kojim su obuhvaćeni troškovi prijevoza i distribucije te opći troškovi sustava (naknada za pristup mreži) i na sastavni dio koji predstavlja trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu (energetski sastavni dio). Osim toga, na usluge upravljanja potražnjom, poput prihvaćenih prekida opskrbe električnom energijom nakon obavijesti ili potrošnju koncentriranu u razdobljima izvan vršnog opterećenja, primijenjen je sustav popusta na integralne tarife. Španjolska je od 2005. uvela promjene u sustavu reguliranih tarifa. Posljednje su promjene uvedene u 2013. kad je Španjolska donijela novi zakonodavni okvir za elektroenergetski sektor (Zakon 24/13) koji je, među ostalim, uključivao reformu regulacije maloprodajnih tržišnih cijena. Španjolska je najavila da će taj novi zakon i njegove provedbene odredbe sastaviti u 2014. U nastavku se navode neke osnovne integralne tarife za najnižu razinu tarifa prethodno navedenih kategorija (odnosno do 145 kV) koje se primjenjuju od 1. siječnja 2005.:
Tablica 1.
Osnovni iznos integriranih reguliranih tarifa u 2005.
A/Sastavni dio snage
B/Energetski sastavni dio
Integrirana tarifa (A + B)
EUR/kW mjesečno
EUR/kWh
EUR/MWh
NISKI NAPON
1.0.
snaga 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0.
opća tarifa
1,430269
0,083728
85,71
4.0.
opća tarifa, dugotrajna upotreba
2,284634
0,076513
79,69
VISOKI NAPON
1.4.
kratkotrajna upotreba, opća tarifa 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4.
srednja upotreba, opća tarifa 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4.
dugotrajna upotreba, opća tarifa 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Veliki potrošači G4
10,208070
0,011265
25,44
Izvor: Prilog I. Kraljevskom dekretu 2392/2004, izračuni Komisije.
(19)
Španjolski regulator, Španjolska nacionalna komisija za energiju (šp. Comisión Nacional de Energía - CNE), tvrdio je da u prosjeku integralne tarife u 2005. nisu uključivale sve troškove opskrbe, osobito trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu. Točnije, kako je prikazano dijagramom u nastavku, samo su u pet mjeseci od siječnja do veljače 2005. i potom ponovno od travnja do lipnja 2005. cijene uključene u prosječne integralne regulirane tarife bile niže od prosječnih cijena na veleprodajnom tržištu električne energije. Od listopada 2006. do prosinca 2007. dogodilo se suprotno: tijekom tog razdoblja u trajanju od 14 mjeseci prosječne veleprodajne cijene naglo su pale ispod cijena električne energije uključenih u prosječne integralne regulirane tarife znatno više od razlike uočene tijekom sedam mjeseci u 2005. kad su veleprodajne cijene bile više od cijena uključenih u integralne tarife.
Dijagram 1.
Ponderirana prosječna veleprodajna cijena u usporedbi s cijenom električne energije uključene u integralnu tarifu
Izvor: CNE - Izvješće o razvoju tržišnog natjecanja na tržištima plina i električne energije. Razdoblje od 2005. do 2007., str. 84.
TARIFNI DEFICIT IZ 2005.
(20)
Računi elektroenergetskog sustava na temelju stvarnih reguliranih prihoda i troškova podmirivali su se jednom godišnje. Zbog razina na kojoj su utvrđene regulirane tarife i naknade za pristup mreži u 2005. nisu ostvareni dostatni prihodi kojima bi sustav mogao podmiriti sve regulirane troškove evidentirane ex post za cijelu godinu. Tijekom konačnog postupka namire za 2005. koji je na kraju godine proveo CNE utvrđen je deficit u iznosu od 3 811 milijun EUR. To nije bio prvi slučaj da je postupkom namire ostvaren deficit, iako iznos deficita iz 2005. do tada nije zabilježen. U 2000., 2001. i 2002. zabilježeni su manji iznosi deficita.
(21)
Točnije, država je podcijenila stvarne troškove nabave električne energije. Iako se korisnička potrošnja električne energije na reguliranom i slobodnom tržištu u 2005. kretala prema predviđanjima iz prosinca 2004., zbog niza su nepredviđenih povećanja cijena tijekom godine veleprodajne cijene u 2005. utvrđene na 62,4 EUR/MWh u usporedbi s 35,61 EUR/MWh u 2004., zbog čega je prosječna veleprodajna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh. Uzroci su tog povećanja neobično sušna godina zbog koje je proizvodnja električne energije u hidroelektranama smanjena za 55 %, povećanje cijena nafte, učinak tržišne cijene emisijskih jedinica CO2 koje su besplatno dobivene na temelju sustava trgovanja emisijama te povećanje potražnje za energijom veće od rasta BDP-a.
(22)
Drugi je važan čimbenik koji je predstavljao doprinos povećanju općih troškova sustava bila visoka razina potpore za proizvodnju obnovljive energije. Točnije, proizvođači obnovljive energije mogli su odabrati izravno sudjelovanje na veleprodajnom tržištu električne energije. U 2005. ta je mogućnost bila posebno privlačna pa se, posljedično, više proizvođača obnovljive energije od očekivanog sudjelovalo na veleprodajnom tržištu, što je dovelo do viših troškova sustava. Osim toga, izravna potpora za troškove električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija), koji su u računima knjiženi kao regulirani troškovi, iznosila je 2 701 milijun EUR u 2005. Primjerice, troškovi sustava za prijevoz i distribuciju iznosili su 4 410 milijuna EUR u 2005.
Mehanizam koji je donesen za pretfinanciranje deficita
(23)
Porast deficita nije prošao nezapaženo. Već u ožujku 2005., kad je postalo jasno da će biti ostvaren tarifni deficit, člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005 (6) španjolska tijela propisala su da će pet najvećih španjolskih „ovlaštenih opskrbljivača električnom energijom”, odnosno onih koji imaju pravo na naknadu za naslijeđene troškove (7), osigurati sredstva za podmirivanje razlike između troškova i prihoda elektroenergetskog sustava na temelju sljedećih postotaka:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Zakonskim dekretom 5/2005 utvrđeno je da se budući deficit obračuna prethodno navedenih pet društava kao negativni saldo na postojećem depozitnom računu koji CNE upotrebljava za plaćanje naslijeđenih troškova tim društvima. To je u praksi značilo da su opskrbljivači morali unaprijed osigurati sredstva. Negativni saldo na računu naslijeđenih troškova predstavljao bi povod za prava na naplatu koja uključuju pravo opskrbljivača na naplatu prihoda od potrošača električne energije u budućnosti. Opskrbljivači bi mogli sekuritizirati ta prava i prodavati ih na tržištu. Pravima na naplatu dodijeljena tim opskrbljivačima ostvarena je minimalna kamata (tromjesečni Euribor, izračunan kao prosječne stope Euribora za studeni prethodne godine bez marže).
Mehanizam koji je donesen za podmirivanje deficita od krajnjih korisnika
(25)
Španjolska su tijela u rujnu 2006. donijela odluku o mjerama za podmirivanje deficita iz 2005. od potrošača električne energije reguliranim tarifama. Kraljevskim dekretom 809/2006 (8) španjolska su tijela utvrdila da će deficit iz 2005. (ili točnije prava na naplatu dodijeljena opskrbljivačima) podmiriti potrošači tijekom 14,5 godina posebnom dodatnom naknadom koja se primjenjuje na integralne tarife i tarife za pristup. Dodatna naknada, izračunana kao godišnji iznos potreban za linearno podmirivanje neto sadašnje vrijednosti deficita iz 2005. tijekom 14,5 godina, utvrđena je na 1,378 % integralne tarife, odnosno 3,975 % tarife za pristup za 2006. Važeća je kamata bila tromjesečni Euribor.
(26)
Ta se dodatna naknada smatrala „doprinosom posebne namjene” (šp. cuota con destino específico). Španjolska tijela utvrdila su da će se prihodi od doprinosa financiranju deficita iz 2005. prikupljati na depozitnom računu kojim upravlja CNE. Potom će CNE izvršiti prijenos sredstava vlasnicima prava na naplatu, odnosno opskrbljivačima koji su financirali deficit ili subjektima koji su naknadno od njih kupili prava na naplatu u skladu s udjelom deficita koji su financirali.
Učinci tarifnog deficita na španjolsko tržište
(27)
U 2005. 37,49 % potražnje za električnom energijom zadovoljeno je nabavom na slobodnom tržištu. Ta se količina odnosi na relativno mali broj potrošača; samo je 8,5 % potrošača nabavljalo električnu energiju na slobodnom tržištu, dok ih se 91,5 % i dalje zadržalo na reguliranim tarifama (smanjenje u usporedbi s 97 % 2004.) Potrošači na visokom naponu (prije svega industrijski potrošači) predstavljali su glavnu kategoriju na slobodnom tržištu, njih je 38,9 % iskoristilo tu mogućnost, a njihove su nabave predstavljale 29 % ukupne potrošnje električne energije na španjolskom kopnu u 2005. Velika većina kućanstava i malih potrošača na niskom naponu, koji su se mogli odlučiti za slobodno tržište od 2003. (9), i dalje se zadržala na reguliranim tarifama, međutim, znatan se dio njih u 2005. odlučio za slobodno tržište. Na dan 31. prosinca 2005. na slobodnom je tržištu bilo više od dva milijuna potrošača (u usporedbi s 1,3 milijuna u 2004.).
(28)
Međutim, prosječnu cjenovnu prednost reguliranih tarifa iz 2005. potrebno je razmatrati usporedno s povratkom potrošača reguliranom tržištu, iako uz određeni vremenski pomak. Kako je prikazano u tablici 2. u nastavku, broj potrošača koji se opskrbljivao na slobodnom tržištu povećao se tijekom 2005., odnosno smanjio u 2006. čime se njihov postotak (8,15 %) izjednačio s postotkom ostvarenim u prvoj polovini 2005. Isto tako, smanjenje količine električne energije kojom su se opskrbljivali krajnji korisnici na slobodnom tržištu zabilježeno u prosincu 2004. nastavilo se i u prvom tromjesečju 2005. Iako se ono znatno zaustavilo od lipnja do rujna 2005., nastavilo se u prosincu 2005. i kroz čitavu 2006.
Tablica 2.
Udjel opskrbnih stanica i električne energije na slobodnom tržištu (kao postotak ukupnog tržišta) od 2004. do 2006.
Električna energija
2004.
2005.
2006.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
kao postotak opskrbnih stanica
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
kao postotak električne energije
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Izvor:CNE-ovo izvješće „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(29)
Iako se učinak gubitaka koje su snosili opskrbljivači počeo osjećati sredinom 2005. kad je došlo do znatnog povećanja veleprodajnih cijena, ugovore o opskrbi nije bilo moguće odmah raskinuti. Posljedično, opskrbljivači na slobodnom tržištu, osobito oni bez proizvodnog kapaciteta koji su morali nabavljati električnu energiju na veleprodajnom tržištu, bili su prisiljeni davati ponude niže od uvjeta na slobodnom tržištu koje su odgovarale reguliranoj tarifi unatoč mogućnosti nastanka gubitaka ili naplaćivati više cijene koje uključuju stvarne troškove nabave, zbog čega bi izgubili tržišni udjel.
3. ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA NA TEMELJU ČLANKA 108. STAVKA 2. UFEU-A
(30)
Komisija je odlučila pokrenuti formalni istražni postupak za usporedbu reguliranih tarifa koje plaćaju različite kategorije krajnjih korisnika s procijenjenim cijenama koje bi oni morali plaćati na slobodnom tržištu u izostanku tih tarifa. Procjene tržišnih cijena izračunane su na temelju cijene električne energije na veleprodajnom tržištu, naknada za pristup mreži i prosječnoj marži za stavljanje na tržište procijenjenoj na 10 EUR/MWh prema podacima društva Céntrica.
Tablica 3.
Usporedba cijena prema kategoriji potrošača
Kategorija potrošača
Regulirana tarifa
(EUR/MWh)
Procijenjena tržišna cijena (samo veleprodajna cijena uvećana za tarifu za pristup)
(EUR/MWh)
Procijenjena tržišna cijena (uvećana za maržu za stavljanje na tržište u iznosu od 10 EUR)
1.
Veliki industrijski potrošači priključeni na visokonaponsku mrežu (tarifa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Veliki industrijski potrošači s upravljanom potrošnjom
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Potrošači priključeni na visokonaponsku mrežu
76,2
81,57
91,57
4.
Kućanstva
101,2
107,75
117,75
5.
Mali industrijski potrošači ili društva za pružanje usluga priključeni na niskonaponsku mrežu
103,9
101,07
111,07
Izvor: Céntrica.
(31)
U ovoj je tablici vidljiva znatna prednost za prve dvije kategorije (veliki industrijski korisnici). Kod ostalih kategorija krajnjih korisnika usporedba je manje uvjerljiva, ali se ipak uočava mala prednost.
(32)
Odlukom je utvrđeno da se ta prednost dodjeljivala selektivno jer su zbog umjetno niskih reguliranih cijena prednost imala poduzeća koja upotrebljavaju električnu energiju, a ne, primjerice, plin kao izvor energije. Osim toga, uočeno je postojanje de facto i de jure selektivnosti u smislu da je prednost nesrazmjerno veća u slučaju velikih industrijskih krajnjih korisnika, koji su u nekim slučajevima imali koristi od sveobuhvatnih cijena koje su činile manje od polovine energetskog sastavnog dijela procijenjenih cijena na slobodnom tržištu.
(33)
U odluci o pokretanju postupka navodi se da je poticanjem krajnjih korisnika na povratak na regulirano tržište sustav išao na ruku povlaštenim distributerima čija se profitna marža od reguliranih djelatnosti činila zajamčenom.
(34)
U odluci se smatralo i da je sustav uključivao prijenos državnih sredstava jer se dodatna naknada za podmirivanje deficita smatra parafiskalnim nametom, a prihodi od tog nameta prije prijenosa krajnjim korisnicima prikuplja španjolski regulator CNE (javno tijelo). U odluci se zaključuje da je, u kontekstu sudske prakse Suda u tim pitanjima, ta sredstva potrebno smatrati državnim sredstvima.
(35)
S obzirom na to da krajnji korisnici posluju na tržištima koja su u pravilu otvorena za tržišno natjecanje i trgovinu unutar EU-a, Komisija je u odluci o pokretanju postupka zaključila da su ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. te da mjera predstavlja državnu potporu u korist krajnjih korisnika.
(36)
Naglašavajući da se nijedno odstupanje predviđeno člankom 107. UFEU-a ne čini primjenjivim, u odluci se ocjenjuje može li se opskrba električnom energijom po reguliranim tarifama smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa (engl. service of general economic interest, SGEI) te može li imati koristi od odstupanja predviđenih člankom 106. stavkom 2. UFEU-a. U odluci se navodi da je u elektroenergetskom sektoru diskrecijsko pravo država članica pri utvrđivanju obveza pružanja javne usluge ograničeno odredbama Direktive 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (10) („Direktiva o električnoj energiji”). Tom se Direktivom utvrđuje obveza država članica da utvrde obvezu pružanja univerzalne usluge (uključujući posebno pravo na opskrbu po razumnim cijenama) samo za potrošače iz kategorije kućanstva i malih poduzeća (11). U odluci se zaključuje da, u kontekstu Direktive o električnoj energiji, opskrbu električnom energijom srednjih i velikih poduzeća po reguliranim tarifama nije moguće smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa u strogom smislu tog pojma.
(37)
Komisija je zato izrazila ozbiljnu sumnju u to mogu li se elementi potpore u reguliranim tarifama koje su primijenjene na poduzeća koja nisu mala poduzeća smatrati usklađenima s unutarnjim tržištem.
(38)
U odluci o pokretanju postupka isto se tako navodi mogućnost da su distributeri električne energije dobili državnu potporu. Taj dio predmeta podliježe zasebnoj odluci (predmet C 3a/07).
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(39)
Na poziv Komisije za dostavu primjedaba o odluci o otvaranju detaljnog istražnog postupka veliki industrijski potrošači, distributeri, neovisni opskrbljivači i vlade španjolskih autonomnih zajednica dostavili su brojne podneske. U nastavku se navodi sažetak samo primjedbi koje su relevantne za navodnu državnu potporu u korist krajnjih korisnika električne energije.
PRIMJEDBE NEOVISNIH OPSKRBLJIVAČA
(40)
Primjedbe su dostavili društvo Céntrica i Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE. Argumenti i zaključci u velikoj se mjeri podudaraju.
Primjedbe društva Céntrica i ACIE-a
(41)
Glavna je točka podneska društva Céntrica navodna prednost koja je omogućena distributerima električne energije. Međutim, iznosi i argumenti koje je društvo iznijelo ukazuju i na postojanje državne potpore za krajnje korisnike električne energije.
(42)
Prema mišljenju društva Céntrica istodobno postojanje slobodnog i reguliranog tržišta, a osobito mogućnost krajnjih korisnika da ih bez naknade mijenjaju, značilo je da su regulirane tarife predstavljale referentnu cijenu, odnosno de facto gornju granicu cijena na slobodnom tržištu. Opskrbljivači nisu mogli naplaćivati cijene koje su više od regulirane tarife jer ne bi mogli privući nove kupce ili bi izgubili postojeće.
(43)
U pravilu se cijena koju krajnji korisnici električne energije plaćaju na slobodnom tržištu sastoji od dva dijela: naknade za pristup mreži i „opskrbnog sastavnog dijela”, koji je posljedica tržišnih mehanizama i pripada maloprodajnom opskrbljivaču. Kod maloprodajne opskrbe profitabilnost ovisi o tome jesu li „opskrbnim sastavnim dijelom” koji plaćaju kupci obuhvaćeni troškovi opskrbljivača (odnosno troškovi nabave električne energije na veleprodajnom tržištu ili troškovi vlastite proizvodnje u slučaju vertikalno integriranog društva) i „marža za stavljanje na tržište”, koja uključuje ostale troškove opskrbe (troškovi oglašavanja, računalnih sustava, sustava naplate itd.) te naknada za uloženi kapital. Stoga bi opskrbljivač na slobodnom tržištu mogao poslovati s dobiti u određenom tržišnom segmentu samo uz „pozitivnu maržu za stavljanje na tržište”, odnosno uz razliku između općih troškova koje opskrbljivač ima pri opskrbi kupaca i regulirane tarife.
(44)
Društvo Céntrica obrazložilo je postojanje nepovoljnog položaja u tržišnom natjecanju opskrbljivača na slobodnom tržištu izračunima kojima se dokazuje nepostojanje marži za stavljanje na tržište u 2005. za bilo koju kategoriju potrošača (12) (ili smanjenje tijekom godine svih marži koje su postojale na početku godine). To je značilo da su regulirane tarife utvrđene na preniskoj razini da bi neovisni opskrbljivači mogli sudjelovati u tržišnom natjecanju s dobiti. Prema mišljenju društva Céntrica tržišno natjecanje u određenim kategorijama krajnjih korisnika nije bilo moguće (posebno u kategorijama energetski intenzivnih korisnika u tarifi G4 i ostalih velikih industrijskih korisnika) čak i prije nastanka tarifnog deficita jer u integralnim tarifama nikad nije bilo marže za sudjelovanje u tržišnom natjecanju. Društvo Céntrica tvrdilo je da je do nepovoljnog položaja u tržišnom natjecanju došlo prije svega u kategoriji korisnika kojom su obuhvaćeni poduzeća za pružanje usluga i mali industrijski potrošači priključeni na niskonaponsku mrežu te u segmentu kućanstava.
(45)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka preuzela iznose koje je dostavilo društvo Céntrica, odnosno usporedbu između reguliranih tarifa i procijenjenih tržišnih cijena (vidjeti uvodnu izjavu 30. i tablicu 3.).
(46)
Prema mišljenju društva Céntrica sustavom je prekršena Direktiva o električnoj energiji ne samo zbog diskriminacijskog karaktera mjera za podmirivanje deficita (kojima se nadoknađuju gubici distributera, ali ne i opskrbljivača), već i zato što je potrošačima oduzeto pravo na transparentne cijene i tarife (13). S obzirom na to da je dio cijene električne energije za 2005. odvojen za buduće godine, konačne naplaćene cijene nisu bile transparentne za potrošače.
(47)
Osim toga, društvo Céntrica tvrdilo je da mehanizam za podmirivanje deficita nije ujednačen zbog dvaju glavnih razloga: kao prvo, deficit bi podmirili uglavnom krajnji korisnici na niskom naponu, iako su veliki krajnji korisnici na visokom naponu u najvećoj mjeri pridonijeli njegovu nastanku. Kao drugo, od krajnjih korisnika na slobodnom tržištu zatraženo je plaćanje deficita čijem nastanku nisu pridonijeli.
(48)
Društvo Céntrica podržalo je privremeno stajalište Komisije da španjolske mjere za podmirivanje deficita uključuju prijenos državnih sredstava. Društvo Céntrica isto je tako smatralo da su državna sredstva uključena u odluku španjolske države da se proizvođačima dopusti sekuritizacija njihovih prava na naplatu.
(49)
Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE procjenjuje da je trošak nabave električne energije uzet kao osnova za regulirane tarife iz 2005. bio 68 % niži od stvarnog troška koji su imali opskrbljivači pri nabavi električne energije na veleprodajnom tržištu. ACIE je istaknuo ozbiljne posljedice tarifnog deficita iz 2005. na neovisne opskrbljivače. Prema ACIE-u, opskrbljivači na slobodnom tržištu imali su slične troškove nabave kao i distributeri. Štoviše, oni su de facto imali obvezu usklađivanja s razinom integralne tarife koju je država utvrdila za sve kategorije kupaca jer u suprotnome ne bi mogli ni privući nove kupce ni zadržati postojeće. Točnije, ACIE naglašava da su njegovi članovi početkom 2005. sklopili ugovore na temelju predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena te da su potom morali poštovati obveze iz tih ugovora, iako se pokazalo da ne ostvaruju dobit. Posljedično, neovisni opskrbljivači ostvarili su gubitke. Društvo Céntrica procjenjuje da je u 2005. ostvarilo gubitke u iznosu od 10 milijuna EUR. Prema ACIE-u, nekoliko je opskrbljivača, uključujući društva Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia i RWE, bilo prisiljeno prekinuti poslovanje.
PRIMJEDBE ENERGETSKI INTENZIVNIH KORISNIKA
(50)
Energetski intenzivni korisnici sudjelovali su u postupku putem svojeg udruženja AEGE (šp. Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia). Neki su od njih (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica i Alcoa) sudjelovali i pojedinačno. Alcoa je proizvođač aluminija koji u Španjolskoj ima tri proizvodna pogona smještena u gradovima San Ciprián, La Coruña i Avilés, koji su u 2005. imali koristi od integralne tarife G4 (tarifa za upravljanu potrošnju namijenjena energetski intenzivnim korisnicima). Ferroatlántica je proizvođač legura od aluminija i željeza koji je imao koristi od tarife za upravljanu potrošnju 3.4. Asturiana de Zinc proizvođač je cinka koji je imao koristi od tarife G4 za svoju tvornicu u gradu San Juan de Nieva.
(51)
U svojim su primjedbama energetski intenzivni korisnici osporili zaključak Komisije da industrijske tarife (G4 i ostale tarife za upravljanu potrošnju) predstavljaju državnu potporu tvrdeći da tarifama nije omogućena ekonomska prednost, da one ne uključuju državna sredstva te da ne utječu na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
Nepostojanje ekonomske prednosti
(52)
Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika netočna je referentna vrijednost upotrijebljena za utvrđivanje postojanja prednosti u odluci o pokretanju postupka. Komisija je usporedila industrijske tarife s prosječnom veleprodajnom tržišnom cijenom (cijena na veleprodajnom tržištu) za koju se smatralo da predstavlja trošak koji bi ta društva platila na tržištu po uobičajenim uvjetima. Budući da je utvrđeno da su industrijske tarife niže od cijene na veleprodajnom tržištu, u odluci o pokretanju postupka zaključeno je da je tarifama omogućena ekonomska prednost njihovim korisnicima.
(53)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da veleprodajno tržište predstavlja promptno tržište na kojem se električnom energijom trguje svakog sata za sljedeći dan. Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika, veleprodajno tržište obilježeno je određenim nedostacima koji utječu na njegovu djelotvornost i konkurentnost. Posljedično, cijene na veleprodajnom tržištu ne odražavaju točno granične troškove proizvodnje, a zbog toga ni okolnosti savršenog tržišnog natjecanja. Veliki krajnji korisnici koji troše velike količine električne energije i imaju paušalne profile potrošnje, ne kupuju na veleprodajnom tržištu, već u pravilu sklapaju bilateralne ugovore s opskrbljivačima električnom energijom. To je potvrđeno u OMEL-ovu izvješću iz 2005. u kojem se navodi da je samo sedam prihvatljivih korisnika, koji predstavljaju 5 % električne energije kojom se trgovalo, nabavljalo električnu energiju izravno na veleprodajnom tržištu.
(54)
U svakom slučaju, čak i uz pretpostavku da je cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu moguće smatrati valjanom referentnom vrijednošću, ne bi bilo ispravno upotrijebiti prosječnu veleprodajnu cijenu iz 2005. kao što je to učinila Komisija s obzirom na to da se u toj prosječnoj cijeni odražava potražnja za električnom energijom opskrbljivača koji su opskrbljivali različite kategorije krajnjih korisnika, uključujući kućanstva i mala poduzeća. Prema mišljenju udruženja AEGE i društava Ferroatlántica i Asturiana de Zinc, odgovarajuća bi referentna vrijednost bila najniža cijena koja je zabilježena na veleprodajnom tržištu u 2005., odnosno 18,6 EUR/MWh jer bi se u njoj odražavali najkonkurentniji tržišni uvjeti na veleprodajnom tržištu (pri čemu proizvođači nude električnu energiju po cijeni koja je jednaka njihovim graničnim troškovima). Položaj velikih industrijskih potrošača ne može se usporediti s položajem ostalih krajnjih korisnika, osobito kućanstava. Stoga prosječna cijena na veleprodajnom tržištu ne bi bila odgovarajuća referentna vrijednost. Prema mišljenju društva Alcoa, Komisija je umjesto toga trebala usporediti osporene tarife s cijenama koje su veliki krajnji korisnici bilateralno ugovorili.
(55)
Alcoa je iznijela jedan primjer bilateralne tržišne cijene i navela da su njezine tri tvornice aluminija uvijek imale koristi od tarife G4. Međutim, Alcoa posjeduje i tvornicu aluminijeva oksida (Alúmina Española) za koju je bilateralni ugovor s opskrbljivačem sklopljen krajem 2004. Ugovor je sklopljen na dvije godine, uz moguće produljenje na još jednu godinu. Tri su tvornice aluminija imale isti paušalni profil potrošnje kao i tvornica aluminijeva oksida. Međutim, potonja je trošila znatno manje količine električne energije (0,35 TWh u usporedbi s 1,3 TWh u tvornicama u gradovima Avilés i La Coruña, odnosno 3,4 TWh za tvornicu u gradu San Ciprián). Prosječna je cijena na temelju tog ugovora iznosila 34,45 EUR/MWh (uključujući trošak nuklearnog moratorija, troškove pristupa mreži i ostale popratne troškove). Cijena je izračunana na temelju natječaja za prikupljanje ponuda na kojem su se razlike u ponudama opskrbljivača kretale unutar 5 EUR.
(56)
Prema mišljenju društva Alcoa razliku između te bilateralne cijene (34,45 EUR/MWh) i tarife G4 (23,9 EUR/MWh) moguće je objasniti objektivnim čimbenicima. Točnije, korisnici tarife G4 podliježu regulatornim ograničenjima koja se ne primjenjuju na bilateralne ugovore, poput obveze korištenja cjelokupne snage ugovorene tarifom G4 (podložno kaznama), zahtjeva za vlastitu opremu za praćenje napona te zahtjeva za plaćanju u roku od 20 dana (dok su bilateralnim ugovorima predviđeni dulji rokovi plaćanja).
(57)
Alcoa stoga zaključuje da bi hipotetska tržišna cijena primjenjiva na njezine tri tvornice aluminija bila znatno niža od 34,45 EUR/MWh zbog njihove više razine potrošnje. Nadalje, razmatra li se prosječna marža za stavljanje na tržište od 10 EUR/MWh, neto trošak opskrbe tvornice aluminijeva oksida iznosio bi 24,25 EUR/MWh, što je vrlo blizu integralnoj tarifi G4.
(58)
Ferroatlántica je naglasila da je u odluci o pokretanju postupka regulirana tarifa 3.4. koja se primjenjivala u 2005. pogrešno navedena zbog uključivanja popusta u osnovnu tarifu i njezine usporedbe s naknadom za pristup koja je deseterostruko veća od one koja se primjenjuje (i koja se odnosi na velike potrošače). Ferroatlántica je dostavila i dokaze da je, iako je prosječna mjesečna tržišna cijena terminskih ugovora za opskrbu električnom energijom u 2005. iznosila 31,68 EUR/MWh 2004., ta cijena u prosincu 2004. iznosila 31,05 EUR/MWh. Iz toga slijedi da bi društvo bilo ostvarilo osnovnu opskrbu električnom energijom u 2005. po toj cijeni u trenutku utvrđivanja reguliranih tarifa. Nakon dodavanja „dodatnih usluga” (3,92 EUR/MWh) i odgovarajućih tarifa za pristup (1,70 EUR/MWh) industrijski bi korisnik ostvario tržišnu cijenu od 36,67 EUR/MWh, što je manje od 56,11 EUR/MWh prema tarifi 3.4. koja se primjenjuje na energetski intenzivne korisnike.
(59)
Zapravo, ostali su popusti prema toj tarifi predstavljali naknadu za sposobnost pružanja usluga upravljanja potražnjom i njihovo prihvaćanje u korist sustava. U tom pogledu Ferroatlántica dodaje da se u popustu prema toj tarifi odražavaju različite pružene usluge, odnosno razlika prema satu potrošnje (uz potrošnju tijekom noći i vikenda), upravljivost potrošnje (prihvaćanje opskrbe na zahtjev mrežnog operatora), sezonski karakter (uz koncentraciju opskrbe u mjesecima niže potražnje) te upravljanje reaktivnom energijom. Prema mišljenju društva Ferroatlántica samo ti popusti, koji su bila varijabilni i utvrđeni uredbom iz 1995., a ne razina regulirane tarife predstavljaju obrazloženje za nižu prosječnu cijenu električne energije koja se plaćala u 2005.
(60)
Energetski intenzivni korisnici osporavaju izjavu iz odluke o pokretanju postupka da prednost nije bila razmjerna potrošenim količinama te da je bilo planirano njezino povećanje za velike potrošače. U pogledu tog pitanja energetski intenzivni korisnici tvrde, primjerice, da je sam CNE potvrdio da bi razina tarife G4 trebala biti i niža. Energetski intenzivni korisnici naglašavaju da su veliki potrošači u tarifi G4 ili tarifi 3.4. trošili nekoliko tisuća puta više električne energije nego prosječni potrošači na visokom naponu i plaćali tri puta manje u usporedbi s njima.
(61)
Osim toga, veliki korisnici u pravilu ostvaruju veće jedinične popuste na cijenu. Na toj osnovi energetski intenzivni korisnici tvrde da je zaključak da industrijske tarife uključuju prednost dvojben. Oni naglašavaju da je u svakom slučaju zadaća Komisije osigurati dovoljno dokaza o postojanju takve prednosti.
(62)
Alcoa je isto tako navela da je cijena koju je plaćala u Španjolskoj bila gotovo jednaka prosječnoj ponderiranoj cijeni koju plaćaju tvornice aluminija u EU-u, ali i veća od prosječne ponderirane cijene u EGP-u.
Nepostojanje državnih sredstava
(63)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da su oni plaćali industrijske tarife izravno distributerima, bez sredstava pod kontrolom države pa stoga, u skladu sa sudskom praksom u predmetu PreussenElektra, ta mjera nije uključivala državna sredstva.
(64)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da je došlo do vremenskog odmaka od utvrđivanja tarifa do kojeg je došlo krajem 2004. do donošenja mehanizma za podmirivanje deficita od potrošača do kojeg je došlo u lipnju 2006. Komisija je u odluci o pokretanju postupka tvrdila da su državna sredstva uključena zbog uvođenja dodatne naknade na računima korisnika koja je kvalificirana kao parafiskalna naknada. Energetski intenzivni korisnici tvrde da bi, u slučaju prihvaćanja te hipoteze, mjera koje nije predstavljala potporu u 2005. ex post postala potpora u 2006. To bi bilo suprotno temeljnim načelima prava EU-a poput pravne sigurnosti i opravdana očekivanja. Energetski intenzivni korisnici naglašavaju da klasifikacija mjere kao potpore ovisi isključivo o okolnostima u trenutku njezina donošenja te da ona ne može ovisiti o budućim događajima, osobito kad ih nije moguće objektivno predvidjeti. Oni navode riječi nezavisnog odvjetnika Jacobsa u predmetu Van Calster (14): „okolnosti je potrebno procijeniti na dan prvog uvođenja naknada te ih nije moguće mijenjati retroaktivno”.
(65)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da u 2005. regulirane tarife iz 2005. nisu predstavljale državnu potporu. Ta društva naglašavaju da je u tim okolnostima analiza mehanizma financiranja nevažna jer je on uveden tek u 2006. Ocjena načina financiranja bila bi važna samo da je mjera od početka predstavljala državnu potporu. Budući da tarife nisu uključivale državnu potporu, energetski intenzivni korisnici smatraju da Komisija ne može upotrijebiti dodatnu naknadu za suprotni zaključak.
(66)
Nadalje, energetski intenzivni korisnici tvrde da je u slučaju parafiskalnih poreza način financiranja mjere u svakom slučaju važan samo pri ocjeni državne potpore u kojoj je „porez hipotetski pretpostavljen potpori”, odnosno kad postoji izravna i neposredna veza između mjere i njezina financiranja (15). Energetski intenzivni korisnici opovrgavaju postojanje te veze jer je dodatna naknada namijenjena za podmirivanje deficita koji je nastao pri namiri reguliranih djelatnosti, koje su uključivale ne samo opskrbu električne energije po reguliranim tarifama, već i ostale troškove sustava. Dodatna naknada stoga nije bila posebno namijenjena za podmirivanje gubitaka nastalih pri opskrbi po reguliranim tarifama. Kao drugo, nisu postojale ni izravna ni neizravna veza između razine tarifa i primijenjene dodatne naknade jer je tarifa utvrđena u 2004. bila bezuvjetna (nije podlijegala daljnjim usklađivanjima u kasnijim godinama).
(67)
Energetski intenzivni korisnici isto tako tvrde da dodatna naknada nije predstavljala parafiskalnu naknadu ili namet jer prema španjolskom pravu nije bila fiskalnog karaktera. Fiskalne se mjere upotrebljavaju za financiranje javnih rashoda, dok je u ovom slučaju cilj dodatne naknade bilo podmirivanje deficita koji su ostvarili privatni operatori (distributeri) koji su obavljali regulirane djelatnosti unutar elektroenergetskog sustava. Prema španjolskom Ustavu novu je fiskalnu mjeru moguće uvesti samo zakonom, a ne Kraljevskim dekretom. Nadalje, država nikad ne posjeduje i nema pravo raspolaganja prihodima od dodatne naknade; ta se sredstva prebacuju na depozitni račun kojim upravlja CNE i država ih ne može raspoređivati. Postupak namire u potpunosti je automatski, a CNE nema diskrecijsko pravo, samostalnost ili kontrolu pri određivanju primatelja ili iznosa sredstava za različite čimbenike.
(68)
Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika Komisija je to prepoznala u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima (16), u kojoj se navodi da „prijenos sredstava CNE-om služi samo u računovodstvene svrhe” i zaključila da mjera ne uključuje državna sredstva.
(69)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da je to stanje jednako scenariju „naslijeđenih troškova” jer je država u oba slučaja uvela dodatnu naknadu radi kompenzacije stalnog troška sustava. Čini se da je to stajalište potvrđeno i u predmetu koji uključuje Ujedinjenu Kraljevinu (17).
Nepostojanje utjecaja na tržišno natjecanje i trgovinu
(70)
Društva Asturiana de Zinc i Alcoa tvrdila su da, zbog posebnih karakteristika tržišta cinka i aluminija, mjera koja se odnosi na cijenu električne energije koja se upotrebljava u proizvodnji tih metala ne može utjecati na trgovinu EU-a jer su metali roba čije se cijene utvrđuju na svjetskoj razini na Londonskoj burzi metala. U tim okolnostima razlike u troškovima lokalne proizvodnje ne znače razlike u cijenama na svjetskoj razini.
(71)
Dva društva navode da u EU-u postoji rastući deficit proizvodnje aluminija i cinka pa se potražnja ubrzano zadovoljava izvozom iz država koje nisu članice EU-a.
(72)
U slučaju nestanka industrija metala i cinka u Španjolskoj ne bi ih zamijenile industrije iz nove države članice EU-a jer tvornice (aluminija) u EU-u već rade punim kapacitetom pa novi ili postojeći proizvođač ne bi imao poticaja za povećanje kapaciteta s obzirom na to da su dugoročni izgledi nesigurni u pogledu buduće dostupnosti pristupačne snage. Taj bi se deficit stoga pokrivao isključivo uvozom.
(73)
Osim toga, Alcoa tvrdi da interesi ostalih europskih proizvođača nisu ugroženi tarifama jer oni nude električnu energiju po cijeni koja je jednaka prosječnoj cijeni koju plaćaju ostali proizvođači aluminija u EU 25.
Čak i da industrijske tarife za upravljanu potrošnju predstavljaju potporu, to bi bila „postojeća potpora”
(74)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da su osporavane tarife već postojale prije nego što je Španjolska pristupila EU-u.
(75)
Iako je oznaka „tarifa G4” formalno uvedena Odlukom ministra od 6. ožujka 1986., ona je de facto već postojala prije 1. siječnja 1986., datuma pristupanja Španjolske EU-u, jer ona odgovara prijašnjoj „industrijskoj tarifi I. za dugotrajnu upotrebu” utvrđenoj Odlukom ministra od 14. listopada 1983., odnosno prije pristupanja Španjolske. Svi krajnji korisnici električne energije koji su imali koristi od industrijske tarife I. automatski su prebačeni na tarifu G4, koja je de facto bila ista tarifa s različitim nazivom.
(76)
Ostale tarife za upravljanu potrošnju isto su tako izrijekom predviđene Odlukom ministra iz 1983.
(77)
Nadalje, prema energetski intenzivnim korisnicima, mjera bi predstavljala postojeću potporu na temelju članka 15. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (18), zbog isteka desetogodišnjeg roka zastare.
Povrat bi bio onemogućen opravdanim očekivanjima
(78)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da bi, čak i uz pretpostavku da se ne može smatrati da tarife predstavljaju postojeću potporu, povrat bio onemogućen opravdanim očekivanjima. Tijekom 2005. tarife su predstavljale izravno plaćanje između privatnih operatora. Korisnici nisu mogli predvidjeti da će tarife utvrđene u prosincu 2004. biti proglašene potporom državnom mjerom donesenom u lipnju 2006. Nijedan gospodarski subjekt, bez obzir na razboritost, nije mogao očekivati tu promjenu svoje pravne situacije. Stoga su korisnici opravdano očekivali da njihove tarife ne uključuju državnu potporu.
PRIMJEDBE REGIONALNIH VLADA GALICIJE I ASTURIJE
(79)
Kad je riječ o mogućoj potpori energetski intenzivnim korisnicima, regionalna vlada Galicije smatra da je Komisija pogrešno upotrijebila cijenu na veleprodajnom tržištu kao zamjenu za tržišnu cijenu jer energetski intenzivni korisnici u pravilu sklapaju dugoročne ugovore po znatno boljim uvjetima.
(80)
S obzirom na to da liberalizacija španjolskog tržišta još nije dovršena i osobito s obzirom na nepostojanje bilateralnih ugovora između proizvođača i velikih potrošača, regionalna vlada Galicije smatra da bi bilo dobro kao referentnu vrijednost upotrijebiti stvarne troškove koje proizvođači plaćaju pri opskrbi tih kupaca. Druga bi mogućnost bio izračun referentne cijene na temelju tehničke literature (Wilson, 1993. (19) i Castro-Rodriguez (20), 1999.) uzimajući u obzir trošak najučinkovitije tehnologije kojom se zadovoljavaju posebne potrebe energetski intenzivnih korisnika ili prosječan trošak električne energije u različitim satima tijekom dana. Na taj bi način razlika između tako izračunane referentne cijene i regulirane tarife koja se plaćala u 2005. bila znatno manja. Regionalna vlada Galicije dalje tvrdi će svi španjolski korisnici, uključujući energetski intenzivne korisnike, u svakom slučaju s vremenom podmiriti deficit nastao zbog primjene nižih tarifa u 2005.
(81)
Nadalje, prema mišljenju regionalne vlade Galicije, tarifni sustav iz 2005. nije bio selektivan u pravnom smislu jer država nije planirala omogućiti prednost krajnjim korisnicima, već je pri utvrđivanju tarifa u 2004. jednostavno pogriješila u svojim predviđanjima tržišnih kretanja i cijena. Regionalna vlada Galicije osporava i zaključak da je sustav utjecao na trgovinu unutar EU-a.
(82)
Primjedbe regionalne vlade Asturije slične su primjedbama koje je iznijela španjolska vlada na koje upućuje.
PRIMJEDBE ŠPANJOLSKE
(83)
Španjolska i dalje smatra da sustav reguliranih tarifa iz 2005. nije uključivao potporu ni krajnjim korisnicima ni distributerima.
Nepostojanje uzročno-posljedične veze između djelovanja države i deficita pa joj se deficit ne može pripisati
(84)
Španjolska tvrdi da se deficit ne može pripisati državi jer je on posljedica nepredvidljivih vanjskih okolnosti, a ne namjere države da subvencionira određene djelatnosti.
(85)
Španjolska tvrdi da opskrba po reguliranim tarifama koje utvrđuje država nije bila suprotna pravu EU-a u 2005. Stoga je regulatorna intervencija države bila pravno valjana jer je predstavljala izraz nacionalne samostalnosti. Jedno se od tih prava na samostalnost odnosi na utvrđivanje tarifa tako da se očekivani troškovi podudaraju s očekivanom potražnjom.
(86)
Španjolska tvrdi da je deficit iz 2005. posljedica razlike između predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena električne energije i stvarnih cijena zabilježenih na veleprodajnom tržištu. Iznimno visoke cijene iz 2005. posljedica su nepredvidljivih uzroka koje se smatra višom silom.
(87)
S obzirom na to da je događaj zbog kojeg je nastala potreba za navodnom potporom bilo povećanje veleprodajnih cijena veće od predviđenog, navodnu prednost nije bilo moguće pripisati nijednom pravnom aktu. Čak i uz pretpostavku da je ta prednost ranije postojala (što nije slučaj), ona bi bila posljedica okolnosti koje nisu povezane s namjerama države. Postojanjem više sile, prema mišljenju Španjolske, prekida se uzročno-posljedična veza između administrativne odluke o utvrđivanju razine tarifa i konkurentske prednosti koja je osnova za državnu potporu. Čak i uz pretpostavku (što nije slučaj) da je ispunjen objektivni uvjet uzročno-posljedične veze, nedostaje subjektivni uvjet namjere (mogućnost pripisivanja) na strani države.
Nepostojanje državnih sredstava
(88)
Španjolska tvrdi da tarife nisu uključivale javna sredstva. Kao prvo, Španjolska u tom pogledu tvrdi da dodatna naknada nije „naknada” u smislu sudske prakse Europskog suda u pogledu parafiskalnih nameta jer ju ne naplaćuje država pa se ona ne smatra fiskalnim nametom. Prema mišljenju Španjolske dodatna naknada sastavni je dio tarife i ima karakter tarife. Stoga je tarifa privatna cijena.
(89)
Kao drugo, država niti prikuplja sredstva niti se ona uplaćuju u fond koji država odredi. Distributeri naplaćuju tarife, a ne država, stoga su one privatne cijene kojima je osigurana primjerena naknada čimbenicima (kako je utvrđeno LSE-om). One nisu ni porezi ni javne cijene. Država ništa ne nadoknađuje jer je naknada osigurana sustavom na temelju tržišnih sila kod nereguliranih djelatnosti i tarifa za pristup koje je država utvrdila za regulirane djelatnosti. Budući da u tom sustavu ne postoji opterećenje za državu, nikakva državna sredstva neće biti uključena u skladu sa sudskom praksom u predmetu Sloman Neptune (21). Nadalje, ta se sredstva ne slijevaju u državnu riznicu, nisu navedena u proračunskim zakonima, ne podliježu nadzoru Revizorskog suda te njihov povrat od dužnika nije moguće izvršiti administrativnim postupcima povrata. Dugovanja unutar elektroenergetskog sustava ne podliježu kamatnoj stopi koja se primjenjuje na dugovanja državi.
(90)
Španjolska ponavlja da tim sredstvima upravlja španjolski regulator, CNE, koji djeluje isključivo kao računovodstveni posrednik. Španjolska naglašava da je Komisija u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima iz 2001. (SA NN 49/99) već utvrdila da „je prijenos sredstava CNE-om u osnovi računovodstvenog karaktera. Sredstva koja se prenose na račun CNE-a nisu nikada postala vlasništvom tog tijela te su odmah isplaćena korisnicima u skladu s ranije utvrđenim iznosom koji CNE ni na koji način ne može mijenjati”. Komisija je, na temelju tog razmatranja, zaključila da „ne može utvrditi predstavljaju li prihodi od nameta utvrđenog u okviru sustava naslijeđenih troškova državna sredstva”.
Nepostojanje prednosti
(91)
Španjolska ne dijeli mišljenje Komisije da je reguliranim tarifama korisnicima (ili distributerima) omogućena ekonomska prednost.
(92)
Kad je riječ o krajnjim korisnicima, nakon ponavljanja da je deficit posljedica više sile, Španjolska tvrdi da veliki potrošači nisu imali koristi od deficita jer je on s kamatama prebačen na tarife za sljedeće godine. Stoga je navodna ekonomska prednost od niže cijene električne energije samo prividna jer razliku u pogledu cijena na slobodnom tržištu plaćaju potrošači s kamatama.
Opskrba po reguliranim tarifama usluga je od općeg gospodarskog interesa
(93)
Španjolska navodi da u 2005. postojanje reguliranih tarifa nije bilo u suprotnosti s pravom EU-a jer je rok za otvaranje tržišta za sve potrošače, uključujući kućanstva, bio 1. srpnja 2007.
(94)
Točnije, prema španjolskim tijelima opskrba električnom energijom usluga je od općeg interesa i država mora intervenirati radi izbjegavanja zloupotreba vladajućih položaja koji proizlaze iz postojanja jedinstvene mreže (prirodni monopol).
(95)
Parametri za utvrđivanje tarifa utvrđeni su na objektivan i transparentan način. Složeni regulatorni okvir za utvrđivanje tarifa i postupak namire dokazi su, prema mišljenju Španjolske, da je tarifni sustav utemeljen na pomnoj analizi troškova i prihoda sustava te analizi potražnje za električnom energijom.
Preuzimanje obveze od strane Španjolske
(96)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 25. i 26., deficit ostvaren u 2005. otplaćuje se u godišnjim obrocima, čija je kamatna stopa utvrđena prema stopi Euribora, bez marže. Ne dovodeći u pitanje svoje primjedbe, Španjolska se obvezala retroaktivno podići kamatnu stopu za poslovne korisnike s priključcima većima od 1 kV. Povećanje će se odrediti proporcionalno doprinosu deficitu iz 2005. poslovnih korisnika koji podliježu trenutačnim postupcima i koji se opskrbljuju po integralnim reguliranim tarifama. Ono će biti posljedica primjene marže od 65 baznih bodova na referentnu vrijednost Euribora čime će ona, u širem smislu, biti usklađena sa stopom primjenjivoj na deficit u sljedećim godinama.
(97)
Odgovarajući iznos bit će naplaćen poslovnim korisnicima kako slijedi: kad je riječ o godišnjim obrocima dijela deficita iz 2005. koji su već otplaćeni, primijenit će se jednokratno povećanje tarifa za pristup, a kad je riječ o iznosima koje tek treba nadoknaditi, primijenit će se najviša kamatna stopa izravno na svaki iznos, ponovno u obliku viših tarifa za pristup.
5. OCJENA MJERE
POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE U SKLADU S ČLANKOM 107. STAVKOM 1. UFEU-A
(98)
Mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako su ispunjeni sljedeći uvjeti: mjera (a) korisniku omogućuje ekonomsku prednost; (b) dodjeljuje ju država ili se dodjeljuje kroz državna sredstva; (c) selektivna je; (d) utječe na trgovinu unutar Zajednice te bi mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja unutar EU-a. Budući da moraju biti ispunjeni svi uvjeti, Komisija će ograničiti ocjenu na postojanje ekonomske prednosti za korisnike.
Postojanje ekonomske prednosti
(99)
Poduzeća su u prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako ostvare ekonomsku prednost koju ne bi ostvarila po tržišnim uvjetima. U ovom je predmetu ocjenom potrebno utvrditi, u pogledu podmirivanja deficita elektroenergetskog sustava iz 2005., je li postojala pozitivna razlika između reguliranih tarifa utvrđenih u 2005. i tržišnih cijena koje bi mogući korisnici morali platiti za kupljenu električnu energiju i izvršene usluge prema svojem tarifnom režimu. Sve prednosti u pogledu tržišnih uvjeta potrebno je utvrditi upućivanjem na stvarne tržišne cijene. Oba slučaja, odnosno postojanje ili nepostojanje pozitivnih razlika između cijena na veleprodajnom tržištu električne energije, tržišnih cijena i reguliranih tarifa te podmirivanja deficita naizmjenično se preispituju u nastavku.
Usporedba s prosječnim cijenama na veleprodajnom tržištu električne energije
(100)
Prosječne cijene na veleprodajnom tržištu električne energije pokazatelj su općih razina cijena na veleprodajnom tržištu. Ta je prosječna referentna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh za cijelu godinu. Kako je navedeno i prikazano u uvodnoj izjavi 19. (dijagram 1.), tijekom sedam nekonsekutivnih mjeseci u 2005. prosječne su veleprodajne cijene bile više od cijena električne energije uključenih u integralne regulirane tarife za sve krajnje korisnike. Stoga se čini da je prosječna razina tarife utvrđena Dekretom 2392/2004 bila osnova za pozitivnu razliku u korist svih krajnjih korisnika koji su odabrali regulirane tarife, barem tijekom većine mjeseci 2005.
(101)
Međutim, u mjesečnim razdobljima kraćima od godine dana ta se razlika nije pojavila tijekom pet mjeseci od siječnja do svibnja 2005. Stoga nije postojala prednost za cjelokupni regulirani tarifni sustav. Osim toga, ako se uspoređuju razdoblja dulja od godine dana, primjerice do 30. prosinca 2007., moguća akumulirana prednost iz lipnja 2005. i više je nego poništena smanjenjem prosječnih cijena veleprodajnom tržištu, koje su u ožujku 2007. naglo pale na 37 EUR/MWh, dok su se tijekom istog razdoblja cijene uključene u integralne regulirane tarife kretale oko 68 EUR/MWh. Zapravo, od listopada 2006. cijene električne energije uključene u integralne tarife bile su znatno više od veleprodajnih opskrbnih cijena (vidjeti dijagram 1.). Posljedično, koristi i ekonomske prednosti za potrošače koji su se opskrbljivali po reguliranim tarifama kod kojih su cijene na veleprodajnom tržištu više nego uključeni trošak električne energije u reguliranim tarifama mogu se poništiti kad su cijene na veleprodajnom tržištu niže od uključenog troška električne energije.
(102)
Iz toga proizlazi da u mjesečnim razdobljima kraćima od godine dana 2005. i dvogodišnjim razdobljima koja uključuju dio 2005. cijenama električne energije uključenima u regulirane tarife za 2005. nije osigurana prednost skupini potrošača koji su se opskrbljivali po reguliranim tarifama u usporedbi s veleprodajnim cijenama na veleprodajnom tržištu električne energije. Međutim, činjenica je da prihodi od naknada za pristup i reguliranih tarifa ostvareni unutar cjelokupnog elektroenergetskog sustava nisu bili dostatni za podmirivanje reguliranih troškova sustava u 2005. Stoga je potrebno razmotriti je li postojeći mehanizam dostatan za osiguranje podmirivanja deficita.
Podmirivanje deficita elektroenergetskog sustava iz 2005.
(103)
Kako je opisano u prethodnim uvodnim izjavama 15. i 20.-22., na računima elektroenergetskog sustava u 2005. bili su iskazani svi regulirani troškovi i regulirani prihodi sustava bez dodjele određenih prihoda određenim troškovima. Primjerice, troškovi prijevoza i distribucije (4 410 milijuna EUR) ili troškovi za potporu električnoj energiji iz kogeneracije ili obnovljivih izvora (2 701 milijun EUR) nisu bili podijeljeni između reguliranih prihoda od integralnih tarifa na reguliranom tržištu i/ili prihoda od reguliranih naknada za pristup na slobodnom tržištu te nisu financirani uzimajući u obzir razliku između tih dviju vrsta prihoda. Zapravo, svi korisnici sustava ostvaruju dobit te se od njih može očekivati podmirivanje troškova potpore za učinkovite oblike kogeneracije i obnovljive energije ili za usluge prijevoza i distribucije. U tom sustavu nekumulativnih troškova za svaku tarifu nemoguće je ex post objektivno dodijeliti troškove distribucije korisnicima na slobodnom tržištu i korisnicima po reguliranim tarifama te, unutar potonje kategorije, 25 različitih tarifnih stopa za 2005. Slijedi da bi trebalo ispitati moguće prednosti ili nepostojanje deficita elektroenergetskog sustava u cjelini za 2005.
(104)
U tom je pogledu Španjolska uvela mehanizam za podmirivanje cjelokupnog deficita iz 2005. To je u skladu s univerzalnošću računa sustava koja se primjenjivala tijekom tog razdoblja. Manjak reguliranih prihoda elektroenergetskog sustava za podmirivanje troškova sustava riješen je dokapitalizacijom sredstvima prikupljenima „doprinosom posebne namjene” predviđenim Kraljevskim dekretom 809/2006. Od sredine 2006. podmirivanje deficita započelo je primjenom dodatne naknade na vrijednost od 1,378 % na integralne regulirane tarife, odnosno na 3,975 % naknada za pristup, nakon čega je dodatnim naknadama trebalo osigurati podmirivanje iznosa od 3,8 milijardi EUR uvećanog za kamate tijekom 14,5 godina do 2020. (vidjeti prethodne uvodne izjave 25. i 26.).
(105)
Slijedi da je prihodima od doprinosa posebne namjene za financiranje deficita 2005. korisnicima sustava dopušteno plaćanje računa za električnu energiju uz povećanje nužno za ex post poravnanje salda računa sustava iz 2005., uz znatan vremenski odmak.
(106)
U tim bi okolnostima jedini dvojbeni aspekt metode odabrane u 2006. za podmirivanje deficita elektroenergetskog sustava iz 2005. i poravnanje salda računa bila niska kamatna stopa koja se prvotno primjenjivala na godišnje otplate, odnosno Euriborova referentna stopa bez marže. Kako je detaljnije opisano u uvodnim izjavama 96. i 97., Španjolska je povećala kamatnu stopu za poslovne korisnike koji podliježu trenutačnim postupcima. Španjolska se obvezuje primijeniti maržu od 65 baznih bodova na referentnu kamatnu stopu.
(107)
Primjenom te izmjene na mjeru koja se prvotno primjenjivala na podmirivanje deficita iz 2005., u koju nisu uključena kućanstva i mala poduzeća koja su plaćala najviše regulirane tarife prema korektivnom mehanizmu, poništena je bilo kakva hipotetska prednost koju su društva mogla ostvariti od odgode plaćanja iz 2006. Osim toga, primjena dodatne naknade na tarifu znači da je za svako društvo ukupni iznos koji je podmiren izravno proporcionalan njegovoj potrošnji električne energije. Što je više električne energije potrošeno, to je viša dodatna naknada.
Usporedba s cijenama na tržištu električne energije
(108)
Kao drugo, kako su primijetile neke zainteresirane strane, cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu električne energije nisu odgovarajuće referentne vrijednosti za usporedbu cijena električne energije koje plaćaju veliki potrošači po reguliranim tarifama s tržišnim cijenama. Doista, na temelju dokaza iz izvješća operatora na elektroenergetskom tržištu OMEL za 2005., samo se sedam krajnjih korisnika koji čine 5 % potražnje opskrbljivalo električnom energijom izravno s veleprodajnog tržišta, za razliku od stotina industrijskih i velikih poslovnih korisnika. Industrijski i ostali veliki potrošači, osobito energetski intenzivni potrošači kojima električna energija predstavlja znatan dio troškova proizvodnje (u pravilu 30-40 % u proizvodnji aluminija) zahtijevaju i ostvaruju predvidljivu cijenu i uvjete opskrbe. Ti se uvjeti utvrđuju ugovorima s rokovima koji su dulji od jednog dana unaprijed. Cijene ponuđene na tržištu dan unaprijed, poput veleprodajnog tržišta električne energije, pokazatelj su prosječnih tržišnih cijena za opskrbljivače koji opskrbljuju različite kategorije kupaca, uključujući kućanstva. Međutim, one nisu referentne vrijednosti za određivanje cijena koje bi energetski intenzivni korisnici trebali plaćati na slobodnom tržištu na temelju ugovora s rokovima duljima od jednog dana unaprijed. Suprotno mišljenju iz odluke o pokretanju postupka, istražnim je postupkom utvrđeno da nije nužno da se reguliranim tarifama nižima od prosječnih cijena poola podrazumijeva prednost u odnosu na tržišne uvjete za industrijske korisnike jer cijene na veleprodajnom tržištu za većinu tih korisnika nisu tržišne cijene. Time su odagnane sumnje u tom pogledu.
(109)
Štoviše, u Španjolskoj u 2005. mogućnost prebacivanja na slobodno tržište nije bila nepovratna. Potrošači su stalno mogli birati najpovoljnije ponude na reguliranom i slobodnom tržištu što je dovelo do određene konvergencije cijena. Zbog reverzibilnosti mogućnosti opskrbe nužno dolazi do pada maloprodajnih tržišnih cijena u okolnostima porasta veleprodajnih cijena poput onih u Španjolskoj u travnju 2005., dok do obrnutog poticaja za povećanje cijena na slobodnom tržištu kako bi se one približile najvišim reguliranim tarifama dolazi u suprotnim okolnostima.
(110)
Kako je potvrdilo udruženje neovisnih opskrbljivača (uvodne izjave 42.-49.), opskrbljivači su na slobodnom tržištu u 2005. morali poštovati svoje ugovorne obveze ili ih jednostrano, po mogućnosti, raskinuti ili ponovno pregovarati o cijenama i povećati ih, riskirajući prelazak svojih kupaca na regulirano tržište. Operativni gubici za koje opskrbljivači na slobodnom tržištu tvrde da su ih ostvarili pokazatelj su da su cijene na slobodnom tržištu u 2005., osobito u slučaju obveza iz jednogodišnjih ugovora koje su ispunjene, i dalje bile blizu odgovarajućim razinama regulirane tarife te da sukladno tome reguliranim tarifama de facto nije omogućena ekonomska prednost u usporedbi sa stvarnim cijenama na slobodnom tržištu.
(111)
To stoga znači da su dva hipotetska konkurentska industrijska korisnika, od kojih je jedan poslovao na temelju jednogodišnjeg ugovora o opskrbi električnom energijom od siječnja do prosinca 2005. na slobodnom tržištu, a drugi se opskrbljivao po reguliranim tarifama tijekom istog razdoblja, u jednakim okolnostima imali slične troškove električne energije. Zapravo, jedini učinak koji je razina reguliranih tarifa imala na cijene na slobodnom tržištu u 2005. bilo je omogućavanje korisnicima na slobodnom tržištu neizravne koristi od ograničenih povećanja cijene, čak i uz pretpostavku da su ta povećanja moguća na temelju ugovora tijekom godine ili, u dugoročnijem razdoblju, tijekom cijele 2005. Stvarno ili moguće tržišno natjecanje između industrijskih korisnika koji nabavljaju električnu energiju na slobodnom i reguliranom tržištu nije narušilo regulirane tarife.
(112)
Kao treće, Komisija je u odluci o pokretanju postupka posebno navela niske razine reguliranih tarifa od 23,9 EUR/MWh, odnosno 27,0 EUR/MWh, koje su se primjenjivale u 2005. na velike potrošače (tarifa G4), odnosno na velike industrijske potrošače s upravljanom potrošnjom (primjerice tarifa 3.4.), kako je navedeno u prethodnoj tablici 3. i uvodnoj izjavo 30. Kako su naglasile neke treće strane, razine reguliranih tarifa osporene u odluci o pokretanju postupka nisu tarife, već prosječne cijene umanjene za popuste. Bez popusta, osnovne su razine tarifa doista utvrđene Dekretom 2392/2004 i navedene u tablici 1. iznosile 56,12 EUR/MWh (tarifa 3.4.), odnosno 25,44 EUR/MWh (tarifa G4).
(113)
U tom su pogledu formalnim istražnim postupkom osigurani dokazi da su regulirane tarife primjenjive na industrijske korisnike navedene u odluci o pokretanju postupka bile na razini tržišnih cijena primjenjivih u cijelom razdoblju od siječnja do prosinca 2005. kako se navodi u nastavku.
(114)
Kao prvo, osigurani su dokazi da su postojale bilateralne tržišne cijene u iznosu od 34,45 EUR/MWh koje su se primjenjivale na energetski intenzivne korisnike na slobodnom tržištu u 2005. (uvodne izjave 55. do 57.). Uz maržu za stavljanje na tržište nižu od prosječne marže od 10 EUR dodane u odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka, ta tržišna cijena pokazatelj je troška opskrbe od približno 25,44 EUR/MWh najniže regulirane tarife (G4) (23,9 EUR/MWh prosječne ex post cijene). Kad se uzmu u obzir objektivne razlike u pogledu opskrbe po reguliranoj tarifi, poput 9,7 puta veće količine opskrbe, ulaganja u kontrolnu opremu i rokove plaćanja, čini se da korisnicima zbog niže tarife nije omogućena nikakva neopravdana ekonomska prednost.
(115)
Kao drugo, dostupni dokazi ukazuju na to da je u prosincu 2004. bilo moguće sklapanje jednogodišnjih ugovora za opskrbu baznom energijom od siječnja do prosinca 2005. na temelju cijena na terminskim tržištima od 31,05 EUR/MWh. Konačna tržišna cijena (uvećana za dodatne usluge i tarifu za pristup) od 36,67 EUR/MWh, što je niže od odgovarajuće osnovne razine tarife (tarifa 3.4.) bila je na raspolaganju za industrijske korisnike s upravljanom potrošnjom i snažnom modulacijom opterećenja (vidjeti prethodne uvodne izjave 16., 18. i 58.).
(116)
Zbog dodatnih popusta na temelju reguliranih tarifa za upravljanje potražnjom (primjerice modulacija opterećenja, upravljana potrošnja) korisnici koji su pružali te usluge imali su niže prosječne cijene (22). Ti su popusti, koji nisu posebno navedeni u odluci o pokretanju postupka, predstavljali naknadu za vrijedne usluge na strani potražnje za mrežu koje su zahtijevale prilagodbe, ulaganja ili ograničenja poslovnih ili industrijskih postupaka. Modulacija opterećenja znači obavljanje energetski intenzivnih industrijskih ili poslovnih postupaka u razdobljima izvan vršnog opterećenja u cilju smanjenja potrošnje i napona u elektroenergetskoj mreži. Na isti su način usluge upravljane potrošnje koje se pružaju mreži ekonomski korisne jer zbog njih, u slučaju predmetnog industrijskog korisnika, operator sustava može prekinuti opskrbu u kratkom roku (od nekoliko sekundi do dva sata) i na dugi rok (od jednog sata do 12 sati), kao što je to bilo u slučaju odgovarajućih reguliranih tarifa u Španjolskoj.
(117)
Koristi od tih usluga u smislu jamstva kontinuiteta opskrbe električnom energijom prepoznate su u zakonodavstvu EU-a. Direktivom 2005/89/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. siječnja 2006. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe električnom energijom i ulaganja u infrastrukturu (23) od država se članica zahtijeva uzimanje u obzir tehnologija za upravljanje potražnjom i poduzimanje mjera za otklanjanje prepreka koje sprječavaju primjenu ugovora o upravljanoj potrošnji kako bi se održavala ravnoteža između ponude i potražnje. Tim se uslugama dopunjuju i njima je čak moguće zamijeniti ostala sredstva za regulaciju koje operater mreže upotrebljava kao jamstvo da je potražnja za električnom energijom iz mreže u skladu s ponudom, čime se izbjegavaju prekidi i zamračenja, koji su skupi u društvenom i ekonomskom smislu i koji mogu aktivirati sankcije ili obveze.
(118)
Te su usluge osobito važne u slučaju Španjolske zbog nedostatka znatnog kapaciteta za međusobno povezivanje s ostalim državama članicama i znatnog udjela povremene opskrbe električnom energijom iz obnovljivih izvora energije u 2005. Njihovu ekonomsku vrijednost i troškove koje je moguće izbjeći u elektroenergetskom sustavu moguće je ilustrirati u smislu troškova španjolskog mrežnog operatera Red Eléctrica de España pri nabavi usluga uravnoteženja. Operater Red Eléctrica de España u 2005. je plaćao u prosjeku 65 EUR/MWh za usluge sekundarne regulacije kako bi povećao energiju (dodavanje dodatne energije u sustav u trajanju od 15 sekundi do 15 minuta radi uravnoteženja mreže); za tercijarnu regulaciju povećanja energije (dodavanje dodatne energije u sustav u trajanju od 15 minuta do dva sata za vraćanje rezervi energije sekundarne regulacije) prosječna je cijena u 2005. iznosila 78 EUR/MWh, odnosno najviše 600 EUR/MWh (24). Zbog smanjenja potražnje i njezina uklanjanja iz razdoblja vršnih opterećenja (modulacija opterećenja) ili osiguravanja kapaciteta za njezino smanjenje u kritičnim okolnostima (usluge upravljane potrošnje) čini se da su popusti na odgovarajuće regulirane tarife (primjerice približno 32 EUR/MWh na tarifu 3.4.) ekonomski opravdani.
(119)
Zbog izostanka takvih popusta za mjere upravljanja potražnjom regulirane tarife za korisnike priključene na visokonaponsku mrežu (tarife 1.4. i 2.4.) bile su na znatno višoj razini i iznosile su od 58 do 61 EUR/MWh za osnovnu tarifu i 76,2 EUR/MWh za prosječnu stvarnu cijenu. U usporedbi s cijenama na terminskim tržištima od 31,05 EUR/MWh za razdoblje od siječnja do prosinca 2005., ne može se smatrati da su tržišne cijene više od reguliranih tarifa koje se primjenjuju na većinu industrijskih i poslovnih korisnika s visokom potrošnjom.
(120)
Iako cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu električne energije nisu odgovarajuća referentna vrijednost za usporedbu s cijenama električne energije koje plaćaju veliki industrijski i poslovni korisnici, slijedi da su stvarne tržišne cijene primjenjive na opskrbu električnom energijom krajnjih korisnika po reguliranim tarifama u 2005. bile u skladu s odgovarajućim razinama reguliranih tarifa.
6. ZAKLJUČCI O MJERI
(121)
S obzirom na prethodna razmatranja, Komisija smatra da je dokazano da, kao prvo, društva koja su se opskrbljivala električnom energijom po integralnim reguliranim tarifama nisu imala koristi od razine tih tarifa te, kao drugo, imajući na umu postupanje Španjolske za izmjenu mjere, ta će se kamata naplatiti po odgovarajućoj stopi za kašnjenje određenih društava u plaćanju dijela njihovih računa za električnu energiju iz 2005.
(122)
Stoga postojeća mjera ne uključuje ekonomsku prednost u korist poslovnih korisnika. S obzirom na to da su kriteriji iz članka 107. stavka 1. UFEU-a kumulativnog karaktera, nema potrebe za ispitivanjem jesu li ispunjeni ostali kriteriji.
(123)
Komisija stoga zaključuje, u pogledu mjera koje je Španjolska poduzela za naplatu dugovanja krajnjih korisnika prema elektroenergetskom sustavu, da sustav reguliranih tarifa proveden u 2005. nije bio osnova za državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ovaj se zaključak odnosi na okolnosti i vremensko razdoblje obuhvaćene ovom pritužbom, ne dovodeći u pitanje moguće ocjene Komisije mjera koje je Španjolska poduzela nakon 2005.,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sustav reguliranih tarifa koji je provela Kraljevina Španjolska u 2005. ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Španjolskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 4. veljače 2014.