ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/506
od 20. veljače 2014.
o mjerama koje je Njemačka poduzela u pogledu trgovačkog društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i različitih zračnih prijevoznika SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 868)
(Vjerodostojan je samo tekst na njemačkom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak (1),
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da u skladu s prethodno navedenim odredbama iznesu svoje primjedbe (2) te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Komisija je od 2003. do 2006. primala pritužbe različitih strana prema kojima postoji mogućnost da su određeni zračni prijevoznici i upravitelj Zračne luke Berlin-Schönefeld (dalje u tekstu: „Schönefeld”) primili nezakonitu državnu potporu za svoje djelatnosti u toj zračnoj luci.
(2)
Komisija je dopisom od 17. kolovoza 2006. od Njemačke zatražila informacije o tome. Njemačka je na tu molbu odgovorila dopisom od 20. prosinca 2006.
(3)
Dopisom od 10. srpnja 2007. (dalje u tekstu:”odluka o pokretanju postupka”) Komisija je Njemačku obavijestila o odluci o pokretanju postupka u pogledu prethodno navedenih mjera u skladu s člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: „UFEU”). Komisija je istodobno izdala nalog za dostavljanje podataka u skladu s člankom 10. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (3) u pogledu svih dokumenata, podataka i informacija na temelju kojih Komisija može ispitati predstavljaju li predmetne mjere državnu potporu.
(4)
Njemačka je Komisiji dostavila mišljenje 4. listopada 2007. i dopunila ga 3. ožujka 2008. dodatnim dokumentima.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je 30. listopada 2007. u Službenom listu Europske unije (4). Komisija je od zainteresiranih strana zatražila da u roku od jednog mjeseca nakon objavljivanja podnesu svoje primjedbe na predmetne mjere.
(6)
Komisija je primila primjedbe više zainteresiranih strana. Komisija je Njemačkoj proslijedila te primjedbe 16. siječnja 2008. i 20. veljače 2008. Dopisom od 15. svibnja 2008. Njemačka je izrazila mišljenje o primjedbama zainteresiranih strana. Dopisom od 31. kolovoza 2009. Komisija je zatražila dodatne informacije. Njemačka je odgovorila na taj zahtjev u tri faze (28. rujna 2009., 12. listopada 2009. i 28. listopada 2009.). Komisija je 4. travnja 2011. od Njemačke ponovno zatražila informacije. Na temelju toga Njemačka je 19. svibnja 2011. dostavila novo mišljenje s dodatnim dokumentima. Komisija je 10. listopada 2011. Njemačkoj proslijedila dodatna mišljenja zainteresiranih strana. Njemačka je 7. studenoga 2011. odgovorila na ta mišljenja. Nakon dodatnog zahtjeva Komisije za dostavljanje informacija od 17. siječnja 2012. Njemačka je 14. veljače 2012. ponovno dostavila mišljenje.
2. OPĆI KONTEKST
(7)
Nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke 1990. Berlin se, kao posljedica desetljećima duge podjele grada na istočni i zapadni dio, našao u specifičnoj situaciji u pogledu zračnog prometa. Zračne luke Berlin-Tegel (dalje u tekstu: „Tegel”) i Berlin-Tempelhof (dalje u tekstu: „Tempelhof”) nalaze se unutar nekadašnjeg zapadnog Berlina. Zračna luka Schönefeld nalazi se na području nekadašnjeg istočnog Berlina, na granici između saveznih pokrajina (Länder) Berlin i Brandenburg.
(8)
Tempelhof je otvoren 1923., a zbog njegovih kratkih uzletno-sletnih staza mogli su ga upotrebljavati samo manji zrakoplovi. Jednostavna modernizacija navedene zračne luke zbog njezina se položaja nije mogla provesti jer zbog blizine povijesne lokacije i okolnih stambenih područja proširenje nije bilo moguće. Zračna luka Tempelhof prestala je poslovati 30. listopada 2008.
(9)
Tegel je otvoren 1948. kako bi se omogućio zračni most za opskrbu grada tijekom sovjetske blokade zapadnog Berlina. Od 1968. brojni zračni prijevoznici prenijeli su poslovanje s Tempelhofa na Tegel jer Zračna luka Tempelhof nije bila primjerena za mlazne zrakoplove. Od 1975. Tegel se razvio u najvažniju berlinsku zračnu luku za putnički promet. Početkom 1990-ih u razdobljima s vršnim opterećenjem u Tegelu je iscrpljen maksimalni kapacitet. Kako bi se dugoročno izbjegla znatna ograničenja kapaciteta, jedina je mogućnost bila proširiti uzletno-sletne staze i izgraditi veći terminal. Međutim, to nije bilo moguće jer se Zračna luka Tegel, jednako kao i Tempelhof, nalazi u gradu i okružena je stambenim područjima i prilaznim cestama. Osim toga, svako dodatno povećanje zračnog prometa na Tegelu dovelo bi do veće smetnje prouzročene bukom za stanovnike u blizini zračne luke.
(10)
Schönefeld je otvoren 1946. po nalogu sovjetske vojne uprave u Njemačkoj. Zračna luka najprije je primarno služila kao vojna zračna luka koju su upotrebljavali i komercijalni zračni prijevoznici, npr. Aeroflot i kasnije istočnonjemački prijevoznik Interflug. Do političkih promjena u Njemačkoj 1990. Zračna luka Schönefeld više je puta proširena. Zamišljen kao vojna zračna luka, Schönefeld nije ispunio zahtjeve modernog komercijalnog zračnog prometa. Osim toga, nakon promjene političke situacije zračna luka više nije bila u dobrom stanju. Stoga su 1990-ih bila potrebna znatna ulaganja kako bi se zračna luka prilagodila zapadnoeuropskim sigurnosnim standardima. Osim toga, Schönefeld se nalazi dalje od gradskog središta u odnosu na Tempelhof i Tegel. Zbog tog razloga barem određene kategorije putnika i zračnih prijevoznika zračnu su luku smatrale manje privlačnom od spomenute dvije zračne luke.
(11)
Navedenim trima berlinskim zračnim lukama zbog povijesnih su razloga na početku upravljala različita trgovačka društva. Tijekom ponovnog ujedinjenja Njemačke ona su okupljena u jedno holding društvo, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF”), u zajedničkom vlasništvu saveznih pokrajina Berlin i Brandenburg (po 37 %) i njemačke savezne vlade (26 %). Do 2003. to holding društvo imalo je dva društva kćeri: trgovačko društvo Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dalje u tekstu: „BFG”) koje je upravljalo zračnim lukama Tegel i Tempelhof te trgovačko društvo Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dalje u tekstu: „FBS”) koje je upravljalo zračnom lukom Schönefeld. U listopadu 2003. provedeno je spajanje BBF-a i FBS-a, a FBS je postao vlasnik BFG-a. FBS je 1. siječnja 2012. promijenio naziv u Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dalje u tekstu: „FBB”).
(12)
Tijekom 1990-ih brzo je postalo jasno da je neophodna učinkovitija upotreba postojećeg kapaciteta zračne luke koji je u tom trenutku, na temelju do tada političke motivirane podjele grada, bio raspodijeljen po aglomeracijskom području Berlina. Razlog tome jest činjenica da se općenito predviđalo povećanje zračnog prometa iz Berlina i prema njemu, djelomično i zato što je Berlin trebao ponovno postati glavni grad Njemačke (usp. tablicu 1.).
Tablica 1.
Promet na berlinskim zračnim lukama (u milijunima putnika)
Godina
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991.
1,1
6,7
n.p.
1992.
1,4
6,6
n.p.
1993.
1,6
7
1,1
1994.
1,8
7,2
n.p.
1995.
1,9
8,2
n.p.
1996.
1,8
8,3
n.p.
1997.
1,9
8,6
n.p.
1998.
1,9
8,8
0,9
1999.
1,9
9,5
n.p.
2000.
2,1
10,3
n.p.
2001.
1,9
9,9
n.p.
2002.
1,6
9,1
n.p.
2003.
1,7
11,1
0,5
2004.
3,3
11
0,4
2005.
5
11,5
0,5
2006.
6
11,8
0,6
2007.
6,3
13,5
0,4
2008.
6,6
14,5
0,4
2009.
6,8
14,2
zatvoren
2010.
7,3
15,0
zatvoren
2011.
7,1
16,9
zatvoren
2012.
7,1
18,2
zatvoren
Izvor:
Podatci iz Odluke Komisije o državnoj potpori br. NN 25/09 (ex N 167/09) - Njemačka - Financiranje Zračne luke Berlin Brandenburg International (SL C 179, 1.8.2009., str. 5.), ažurirani podatcima iz godišnjih financijskih izvještaja FBB-a.
(13)
Zbog toga se odmah nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke razmatrala mogućnost jedinstvene zračne luke za područje Berlin-Brandenburg. Na temelju prognoza o broju putnika berlinskih zračnih luka smatralo se da bi se povećani zračni promet mogao prihvatiti samo u jedinstvenoj zračnoj luci odgovarajuće veličine i u skladu s najnovijim tehničkim dostignućima.
(14)
Planiranje izgradnje jedinstvene zračne luke za Berlin započelo je u siječnju 1992. U tom pogledu 20. lipnja 1993. objavljeno je da su područje južno od Schönefelda te druga dva područja (uzletišta Sperenberg i Jüterborg) određeni kao moguće lokacije za izgradnju nove zračne luke. Tegel i Tempelhof nisu razmatrani kao moguće lokacije zbog dvaju razloga: prvo, zbog negativnih učinaka tih zračnih luka koje se nalaze unutar grada na stanovnike koji žive u blizini (posebno zbog buke u zračnim lukama) i drugo, jer proširenje u opsegu koji je bio potreban za novu jedinstvenu zračnu luku Berlina općenito nije bilo moguće. Izbor Schönefelda na kraju se temeljio na njegovoj relativnoj blizini gradskom središtu (iako se zračna luka nalazi izvan grada) i dobroj cestovnoj i željezničkoj povezanosti. Naposljetku je donesena odluka o proširenju i modernizaciji postojeće Zračne luke Schönefeld kao glavne berlinske zračne luke pod nazivom Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dalje u tekstu: „BER”) te posljedičnom zatvaranju zračnih luka Tegel i Tempelhof. Navedena odluka postala je službena na temelju konsenzusa između njemačke savezne vlade i saveznih pokrajina Berlin i Brandenburg od 28. svibnja 1996.
(15)
Dioničari BBF-a planirali su provedbu projekta BER s privatnim vlasnikom i upraviteljem zračne luke. U 1997. zaključena je privatizacija u okviru koje su svi udjeli u BBF-u trebali biti prodani privatnom ulagaču te se budućem kupcu trebala osigurati koncesija nad zračnom lukom.
(16)
Međutim, postojeći dioničari BBF-a nisu mogli postići sporazum s nijednim ponuditeljem. Stoga su javni vlasnici 2003. proglasili privatizaciju neuspješnom te objavili da će se zračna luka izgraditi s javnim dioničarima. (5)
3. OPIS MJERA I RAZLOGA ZA MJERE
3.1. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti
(17)
BBF i BFG potpisali su 6. kolovoza 1992. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti. Navedeni je ugovor trebao najprije trajati pet godina, uz automatsko produljenje na razdoblje od dvije godine i otkazni rok od jedne godine. Sličan ugovor sklopili su BBF i FBS. U skladu s njemačkim pravom ugovor o kontroli i prijenosu dobiti između poduzeća i njegova društva kćeri jest ugovor kojim društvo kći svoje upravljanje prenosi na matično društvo. Osim toga, društvo kći obvezno je isplatiti svoju dobit matičnom društvu ili mu je prenijeti radi pokrića gubitka. U praksi, na temelju takvog ugovora dobit i gubitak matičnog društva i društva kćeri zajedno se izračunavaju i na odgovarajući način oporezuju. Na temelju Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti koji je sklopljen između BBF-a i njegovih društava kćeri za potrebe poreza na dobit različita poduzeća smatraju se jednim poreznim subjektom.
(18)
Na temelju spajanja BBF-a i FBS-a 2003. prava i obveze BBF-a, koji su utvrđeni u Ugovoru o kontroli i prijenosu dobiti od 6. kolovoza 1992. sklopljenom s BFG-om, preneseni su na FBS. Osim toga, Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti sklopljen između BBF-a i FBS-a nije više bio važan za spajanje. Stoga se navedeni ugovor u toj Odluci neće dalje razmatrati.
(19)
U praksi, Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti od 6. kolovoza 1992. sklopljen između BBF-a i BFG-a („Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti”) doveo je do pokrića gubitaka koji su nastali iz poslovanja Zračne luke Schönefeld s pomoću dobiti koja je ostvarena iz poslovanja Zračne luke Tegel, barem u nekim godinama.
(20)
Zračna luka Schönefeld stvarno je barem do 2006. bilježila gubitke iz poslovanja. To je vidljivo iz tablice u nastavku u kojoj su prikazani EBITDA (6) i EBIT (7) navedene zračne luke za razdoblje od 2003. do 2006. na temelju prihoda i rashoda koji su izravno povezani s poslovanjem zračne luke.
Tablica 2.
EBITDA i EBIT Zračne luke Schönefeld od 2003. do 2006.
EBITDA/EBIT
(u milijunima EUR)
2003.
2004.
2005.
2006.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Međutim, unatoč lošim rezultatima Zračne luke Schönefeld, održivost grupe koju čine FBS, BFG i, do 2003., holding BBF („Grupe FBS”) nije dovedena u pitanje. Grupa FBS mogla je u svakom trenutku osigurati dovoljno vlastitih financijskih sredstava, odnosno prikupiti potrebna financijska sredstva na tržištu. Prema saznanjima Komisije Grupa FBS primila je javna financijska sredstva iz vanjskih izvora samo za financiranje projekta BER i to uz odobrenje Komisije. (9)
(22)
To se posebno temeljilo na relativno dobrim gospodarskim rezultatima Tegela zbog kojih su ublaženi negativni učinci gubitaka iz poslovanja Schönefelda na Grupu FBS. Od 1990. do 2005. Tegel je, za razliku od Schönefelda i Tempelhofa, bio moderna zračna luka koju su upotrebljavali svi važni međunarodni zračni prijevoznici sa sveobuhvatnom ponudom usluga (engl. full service carrier) koji su pristajali u Berlin. Osim toga, određene kategorije putnika i zračnih prijevoznika Tegel su smatrale najprivlačnijom zračnom lukom u širem području Berlina. Nadalje, od 1990. do 2005. u putničkom zračnom prometu u Berlinu zabilježen je opći trend rasta koji je ukupno koristio Grupi FBS.
(23)
U tablici 1. prikazano je da je 1990-ih i od 2004. godišnji putnički promet na Tegelu stalno rastao. U prvoj polovini 1990-ih na Schönefeldu se broj putnika godišnje znatno povećao (s 1,1 milijuna na 1,9 milijuna putnika od 1991. do 1995.), stagnirao je u drugoj polovini i smanjio se od 2000. do 2003. (s 2,1 milijuna na 1,7 milijuna putnika godišnje). U apsolutnom smislu od 1991. do 2003. veći dio povećanja prometa u Berlinu odnosio se na Tegel, a ne na Schönefeld. Dok se broj putnika godišnje na Schönefeldu u navedenom razdoblju povećao za 600 000, na Tegelu se povećao čak za 4,4 milijuna. Kao što se može vidjeti u tablici 1., u objema zračnim lukama promet se od 2003. do 2012. stalno povećavao: za 417 % na Schönefeldu (s 1,7 milijuna na 7,1 milijun putnika godišnje) i za 63 % na Tegelu (s 11,1 milijuna na 18,2 milijuna putnika godišnje). Za razliku od razdoblja 1991. -2003., porast prometa u apsolutnom smislu gotovo je bio izjednačen u objema zračnim lukama, što znači da je porast prometa u postotcima na Schönefeldu bio znatno veći nego na Tegelu.
3.2. Pravilnici o naknadama Zračne luke Berlin-Schönefeld
(24)
Grupa FBS pokušala je 1990-ih potaknuti zračne prijevoznike da promet premjeste iz gotovo potpuno opterećene Zračne luke Tegel u Zračnu luku Schönefeld, čiji su kapaciteti bili daleko od iscrpljenih (10). Cilj tih napora bio je riješiti problem ograničenja kapaciteta na Tegelu i istodobno na najbolji mogući način iskoristiti kapacitet Schönefelda. U tu svrhu uspostavljen je kontakt ne samo sa zračnim prijevoznicima koji su Tegel i Tempelhof već ubrajali u svoje lokacije nego i sa zračnim prijevoznicima koji još nisu održavali zračni promet ni iz jedne berlinske zračne luke ili prema njoj. Nekoliko zračnih prijevoznika iskazalo je interes, no zbog marketinških razloga nitko od njih naposljetku nije premjestio poslovanje na Schönefeld. Uzrok tomu posebno je bio nedostatak takozvanoga „glavnog korisnika” (11) na Schönefeldu i činjenica da infrastruktura na Schönefeldu nije bila moderna kao na Tegelu. Nadalje, taj nedostatak nije nadoknađen povoljnim naknadama zračne luke ili drugim financijskim poticajima. Pokušaj da se dio zračnog prometa premjesti s Tegela na Schönefeld te da se na Schönefeld dovede zračne prijevoznike koji dosad nisu nudili linije prema Berlinu ili iz njega u tom je trenutku, dakle, većim dijelom bio neuspješan. To je dodatno objašnjeno spomenutom činjenicom da se broj putnika na Schönefeldu od 1991. do 2003. povećao za samo 600 000, dok se u istom razdoblju na Tegelu povećao za 4,4 milijuna putnika.
(25)
Zbog tog razloga počelo se razmišljati o tome kako se ekonomska situacija Schönefelda može strateški poboljšati prije otvorenja Zračne luke BER. Nije razmatrana mogućnost privremenog zatvaranja zračne luke. Međutim, predmet strateških promišljanja bili su, među ostalim, visina naknada zračne luke i njihovo određivanje kako bi se povećao promet.
(26)
U Njemačkoj se naknade koje zračne luke zahtijevaju od zračnih prijevoznika za raspoložive usluge infrastrukture zračnih luka računaju na temelju pravilnika o naknadama pojedine zračne luke. Pravilnici o naknadama objavljuju se u listu Nachrichten für Luftfahrer, njemačkom službenom listu za zračni promet. Svaka zračna luka sastavlja vlastiti pravilnik o naknadama i o tome mora obavijestiti nadležna tijela za civilno zrakoplovstvo pojedine savezne pokrajine.
(27)
Od 2003. na Schönefeldu su vrijedili različiti pravilnici o naknadama. Od 1. kolovoza 2003. do 30. travnja 2004. postojao je zajednički pravilnik o naknadama za Tegel, Tempelhof i Schönefeld („Pravilnik o naknadama iz 2003.”). Taj pravilnik o naknadama nije bio dovoljno privlačan jer zračnim prijevoznicima nije dao poticaj za uspostavu novih linija iz Zračne luke Schönefeld i prema njoj ili za uvođenje češćih letova.
(28)
S obzirom na to, dioničari FBS-a angažirali su 2003. društvo za poslovno savjetovanje ([…] - „društvo za poslovno savjetovanje”) za izradu strategije za poboljšanje financijskog položaja zračne luke Schönefeld do otvorenja BER-a, koja bi se mogla brzo provesti.
(29)
Iz analize društva za poslovno savjetovanje proizišlo je da je postojao potencijal za znatno proširenje zračnog prometa u Berlinu koji je utemeljen na brojnim razlozima. Prema procjenama društva za poslovno savjetovanje prihvatno područje Berlin obuhvaćalo je do deset milijuna mogućih putnika godišnje. Društvo za poslovno savjetovanje istražilo je nekoliko strukturnih čimbenika kojima je olakšano proširenje zračnog prometa. Središnjim se čimbenicima pribraja uspostava brojnih sjedišta velikih multinacionalnih poduzeća, činjenica da je Berlin najveći njemački sveučilišni grad i centar „etničkog prometa” (12) te činjenica da je Berlin početkom 2000-ih smatran glavnim gradom koji se razvija i koji je privlačan za turizam (13). Društvo za poslovno savjetovanje navelo je da je Berlin, u usporedbi s drugim zračnim lukama u glavnim gradovima, 2003. još imao velik potencijal za uspostavu i rast prometa niskotarifnih prijevoznika.
(30)
Istodobno, promet niskotarifnih prijevoznika u cijeloj Europi zabilježio je znatan rast (14). Iz različitih analiza proizlazi da se promet niskotarifnih prijevoznika pretežno odnosio na nove putnike, zbog čega se uz redovan promet moglo računati i na odgovarajući broj dodatnih putnika. Prema prognozama društva za poslovno savjetovanje, potencijal za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika kratkoročno, tj. od 2003. do 2005., značio je povećanje od oko 600 000 do 900 000 dodatnih putnika godišnje, a srednjoročno, odnosno od 2005. do 2010., oko 300 000 dodatnih putnika godišnje.
(31)
Nadalje, društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da bi za provedbu strategije za dolazak niskotarifnih prijevoznika na Schönefeld bile potrebne samo ograničene prilagodbe, no ne i opsežna ulaganja u infrastrukturu ili bitne izmjene postojeće infrastrukture.
(32)
Društvo za poslovno savjetovanje stoga je predložilo takvu strategiju (dalje u tekstu: „strategija za niskotarifne prijevoznike”). Za njezinu provedbu predložena je kombinacija popusta na količinu na naknade zračnih luka i financijskih poticaja. (15)
(33)
FBS se odlučio za provedbu strategije za niskotarifne prijevoznike i u tu je svrhu donio novi pravilnik o naknadama (dalje u tekstu: „Pravilnik o naknadama iz 2004.”). Taj je pravilnik o naknadama, za razliku od Pravilnika o naknadama iz 2003., bio posebno prilagođen Schönefeldu. Novi pravilnik o naknadama donesen je 30. travnja 2004. i stupio je na snagu 1. svibnja 2004. Njime su predviđene sljedeće vrste naknada:
(a)
naknade za uzlijetanje i slijetanje posebno s obzirom na maksimalnu masu zrakoplova pri uzlijetanju,
(b)
naknade za putnike temeljene na broju putnika u odlasku i odredištu,
(c)
naknade za parkiranje zrakoplova temeljene na maksimalnoj masi zrakoplova pri uzlijetanju i na trajanju upotrebe stajanke.
(34)
Pravilnik o naknadama sadržavao je različite financijske mehanizme poticaja:
(a)
„popust na broj putnika” u okviru kojeg su se odobravali popusti na naknade za putnike na temelju broja prevezenih putnika kako slijedi:
Tablica 3.
Popust na broj putnika prema Pravilniku o naknadama iz 2004.
Broj putnika godišnje
Visina popusta
(%)
više od 50 000
5
više od 100 000
10
više od 150 000
15
više od 250 000
20
(b)
„poticaj za rast u obliku poticaja za odredišta i učestalost letova” koji su se odobravali za uvođenje novih linija iz Schönefelda i povećanje učestalosti letova na postojećim linijama iz Schönefelda. Poticaj za odredište u prvoj godini iznosio je u prvoj godini 80 % naknade Landegrundtarif (određene kao zbroj važećih naknada za uzlijetanje i slijetanje te naknada za putnike za relevantno kretanje zrakoplova), u drugoj godini 60 %, u trećoj godini 40 % i u četvrtoj godini 20 %. Poticaj za učestalost letova u prvoj godini iznosio je 60 %, a u drugoj godini 40 % naknade Landegrundtarif. Za određivanje točnih uvjeta bilo je potrebno sklopiti poseban bilateralni sporazum između FBS-a i zračnog prijevoznika.
(35)
Pravilnik o naknadama iz 2004. ponovno je izmijenjen u srpnju 2005. Prema toj izmjeni zračni prijevoznici mogli su dobiti poticaj za odredište ako bi uspostavili nove linije iz berlinskog sustava zračnih luka, odnosno linije prema odredištima prema kojima dotad nisu postojali izravni letovi iz Berlina. Prije izmjene poticaj za odredište vrijedio je za nove linije iz Schönefelda, čak i ako bi prema tom odredištu postojali izravni letovi iz drugih berlinskih zračnih luka.
(36)
Dana 19. siječnja 2006. ponovno je donesen pravilnik o naknadama (dalje u tekstu: „Pravilnik o naknadama iz 2006.”), koji je retroaktivno stupio na snagu 1. siječnja 2006. S obzirom na Pravilnik o naknadama iz 2004. ukinut je poticaj za učestalost letova. Pravilnikom o naknadama iz 2006. ponajprije su predviđena tri različita financijska poticaja: „iznos za poticanje rasta” (16), odnosno poticaj povezan s povećanjem tonaže ili broja putnika po letu, „poticaj za odredište” za uvođenje nove izravne linije iz Berlina u drugo odredište te „popust na broj putnika”.
(37)
Prema Pravilniku o naknadama iz 2006. zračni prijevoznik pri uspostavi nove linije iz Berlina morao je birati između iznosa poticaja za odredište i iznosa za poticanje rasta. To pravo na izbor bilo je potrebno iskoristiti prije uspostave nove linije i ta je jednokratna odluka bila obvezujuća.
(38)
Poticaj za odredište u prvoj sezoni nakon uspostave nove linije iznosio je 80 %, u drugoj sezoni 60 %, u trećoj sezoni 40 %, u četvrtoj sezoni 20 % i u petoj sezoni 10 % naknade Landegrundtarif. Nadalje, zračni prijevoznici obvezali su se na povrat poticaja za odredište u slučaju da odustanu od nove linije prije isteka pete sezone: u prvoj sezoni 60 % naknade Landegrundtarif, u drugoj sezoni 40 %, u trećoj sezoni 20 %, u četvrtoj sezoni 10 % i u petoj sezoni 0 %.
(39)
Iznos za poticanje rasta zračni prijevoznici mogli su zatražiti u slučaju da su u odnosu na prethodnu godinu ostvarili višu tonažu ili broj putnika po letu. Iznos za poticanje rasta računao se na temelju ljestvice navedene u pravilniku o naknadama prema visini ostvarenog rasta; iz toga su proizišli popusti na naknade zračnih luka koji se postupno smanjuju. Iznos za poticanje rasta bio je ograničen na najviše pet godina.
(40)
„Popust na broj putnika” u odnosu na Pravilnik o naknadama iz 2004. samo je u maloj mjeri promijenjen i proširen. Prema Pravilniku o naknadama iz 2006. popust na broj putnika, koji se sada naziva „poticaj za broj putnika”, označava povrat naknada za uzlijetanje i slijetanje te naknada za putnike ovisno o broju prevezenih putnika. Stope povrata određene su kako slijedi:
Tablica 4.
Poticaj za broj putnika: popusti prema Pravilniku o naknadama iz 2006.
Broj putnika godišnje
Visina povrata
(%)
više od 50 000
5
više od 100 000
10
više od 250 000
15
više od 500 000
20
više od 1 milijun
30
više od 2 milijuna
40
3.3. Pojedinačni ugovori koje je FBS sklopio s određenim zračnim prijevoznicima
3.3.1. Dolazak prijevoznika easyJet kao glavnog korisnika zračne luke Schönefeld
(41)
U okviru provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu FBS je 2003. započeo pregovore s društvom easyJet Airline Company Ltd. („easyJet”) jer je taj prijevoznik bio u potrazi za novom bazom u kontinentalnoj Europi. U zamjenu za povoljne naknade zračne luke i druge financijske poticaje easyJet je ponudio smještaj četiriju zrakoplova u toj zračnoj luci u prvoj godini poslovanja (2004.), nakon toga šest zrakoplova u drugoj godini te po jedan zrakoplov godišnje od 2006. do 2009. Prema navodima Njemačke FBS je to smatrao prilikom da niskotarifnog prijevoznika koji je već etabliran na tržištu uspostavi kao glavnog korisnika na Schönefeldu.
(42)
FBS i easyJet sklopili su 19. prosinca 2003. ugovor („Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.”) s navedenim uvjetima. Ugovorom je određena posebna struktura naknada za easyJet koja je odstupala od važećeg pravilnika o naknadama. U njemu su određene samo naknade na temelju broja putnika u odlasku. Neovisno o tome ugovorom je uveden sustav popusta temeljen na broju dodatnih putnika koje je easyJet u pojedinoj godini prevezao u odnosu na prethodnu godinu. Taj poseban sustav popusta kasnije je prihvaćen u Pravilnik o naknadama iz 2006. pod nazivom „iznos za poticanje rasta” (vidjeti uvodne izjave od 36. do 39.) Osim toga, FBS i easyJet dogovorili su iznos poticaja za odredišta u obliku jednokratnog plaćanja u iznosu od […] EUR za svaku novu dnevnu rotaciju (učestalost) koju easyJet uspostavi. Međutim, plaćanja temeljena na tom sustavu obustavljena su 2004. U okviru sustava potpora je dodijeljena za ukupno 19 novih dnevnih rotacija koje je easyJet uspostavio.
(43)
Ugovor koji su sklopili FBS i easyJet u početku je trajao deset godina, s mogućnošću da easyJet produlji ugovor za još deset godina. FBS i easyJet sklopili su 11. rujna 2007. ugovor o izmjenama (dalje u tekstu: „Ugovor o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007.”) kojim su izmijenjeni trajanje i drugi uvjeti izvornog ugovora. Tim ugovorom o izmjenama trajanje izmijenjenog Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. ograničeno je do otvorenja zračne luke BER (koje je tada bilo predviđeno za 2011.). U pogledu naknada zračne luke Ugovor o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. sadržavao je „dinamično upućivanje” na opći pravilnik o naknadama zračne luke. (17) Prema tome, pravilnik o naknadama koji vrijedi na Schönefeldu u svakom je trenutku vrijedio i za easyJet, čak i u slučaju da FBS nakon sklapanja ugovora izmijeni pravilnik o naknadama.
(44)
Od 2003. do 2006. promet prijevoznika easyJet na Schönefeldu znatno se povećao. Prijevoznik easyJet čak je uspio povećati broj zrakoplova smještenih na Schönefeldu brže nego što je ugovoreno s FBS-om. Posljedično, Schönefeld je 2006. postao najveća baza prijevoznika easyJet izvan Ujedinjene Kraljevine.
(45)
U tablici 5. prikazan je razvoj prometa prijevoznika easyJet na Schönefeldu (u apsolutnim brojevima i kao udio u postotcima ukupnog broja putnika na Schönefeldu od 2004. do 2010.).
Tablica 5.
Razvoj prometa prijevoznika easyJet na Schönefeldu od 2004. do 2010.
Razvoj broja putnika prijevoznika easyJet
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Udio putnika prijevoznika easyJet u ukupnom broju putnika na Schönefeldu
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Dolazak drugih zračnih prijevoznika na Schönefeld
(46)
Osim dolaska prijevoznika easyJet kao glavnog korisnika, FBS je nastojao privući druge niskotarifne prijevoznike. U tom pogledu sklopljeni su posebni ugovori sa sljedećim niskotarifnim prijevoznicima ma: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”) te zračnim prijevoznikom Air Lingus Limited („Aer Lingus”) koji se za potrebe ove Odluke smatra niskotarifnim prijevoznikom (18).
(47)
U slučaju prijevoznika Ryanair i Germanwings sklopljena su dva prateća ugovora, jedan 2003. i jedan 2004.
(48)
Ugovori s prijevoznicima Ryanair, Volare i V-Bird te prvi ugovor s prijevoznikom Germanwings sklopljeni su prije donošenja i datuma stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. (vidjeti uvodnu izjavu 33.). U tim ugovorima opisane su linije i učestalost letova sa Schönefelda. Ugovorima su predviđeni financijski poticaji u obliku plaćanja za pojedine zračne prijevoznike koji su dogovoreni kako bi se te zračne prijevoznike uvjerilo u pokretanje ili proširenje poslovanja na Schönefeldu, a da pritom ne moraju najprije čekati donošenje novog pravilnika o naknadama s financijskim poticajima. Ta su plaćanja bila povezana s uvjetom da zračni prijevoznik provede barem jedan određeni udio letova planiranih u okviru poslovanja predviđenog ugovorom (19). U prvom ugovoru s prijevoznikom Ryanair predviđeno je plaćanje u visini od […] mil. EUR za jednu godinu (trajanje ugovora). Ugovori s prijevoznicima V-Bird i Volare sadržavali su plaćanja u visini od po […] mil. EUR za tri godine, po stopama koje se umanjuju prema godišnjim tranšama. U prvom ugovoru s prijevoznikom Germanwings određeno je plaćanje u obliku popusta na primjenjive naknade zračne luke za razdoblje od tri godine koji se postupno smanjuje. Osim toga, dogovoreno je da FBS preuzme troškove marketinških aktivnosti u iznosu od […] EUR godišnje.
(49)
Ostali ugovori sklopljeni na dan ili nakon stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. većinom su se temeljili na jednakim načelima. U tim su ugovorima jednako tako opisane linije i učestalost letova sa Schönefelda. Na taj način predmetni zračni prijevoznici mogli su ostvariti pravo na različite financijske poticaje. Međutim, ugovori su sadržavali „dinamično upućivanje” na opći pravilnik o naknadama zračne luke. Prema tome, pravilnik o naknadama koji vrijedi na Schönefeldu u svakom je trenutku vrijedio i za određenog zračnog prijevoznika, čak i u slučaju da FBS nakon sklapanja ugovora izmijeni pravilnik o naknadama. (20) Ugovori su sadržavali klauzule prema kojima je odobrenje određenih poticaja predviđenih pravilnikom o naknadama bilo povezano s uvjetom da zračni prijevoznik ostvari najmanje jedan određeni dio letova planiranih u okviru poslovanja predviđenog ugovorom. Nadalje, u jednom od tih ugovora bilo je određeno da FBS plaća dodatke za financiranje dijela marketinških troškova predmetnih zračnih prijevoznika. U ugovoru s prijevoznikom Norwegian Air Shuttle, primjerice, predviđen je jednokratni dodatak FBS-a u iznosu od […] EUR za pokrivanje dokazanih marketinških troškova zračnog prijevoznika. Prijevoznicima Aer Lingus i Icelandair jednako su tako ponuđena jednokratna plaćanja u iznosu od […] EUR odnosno […] EUR za financiranje dijela marketinških troškova.
(50)
U sljedećoj tablici nalazi se pregled trajanja različitih ugovora.
Tablica 6.
Trajanja ugovora između FBS-a i različitih niskotarifnih prijevoznika
Zračni prijevoznik/ugovor
Datum sklapanja ugovora
Predviđeno trajanje ugovora (21)
Ryanair (prvi ugovor)
31. ožujka 2003.
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2004.
Ryanair (drugi ugovor)
28. travnja 2004.
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2008.
Germanwings (prvi ugovor)
14. listopada 2003. (22)
od 26. listopada 2003. do 31. listopada 2006.
Germanwings (drugi ugovor)
23. prosinca 2004.
1. svibnja 2004. do 30. travnja 2008.
Volare
22. listopada 2003. (23)
od 26. listopada 2003. do 31. ožujka 2007. (24)
V-Bird
3. studenoga 2003. (25)
od 3. studenoga 2003. do 3. studenoga 2007. (26)
Icelandair
6. lipnja 2004.
od 6. lipnja 2004. do 31. ožujka 2009.
Norwegian Air Shuttle
17. svibnja 2004.
od 29. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
Aer Lingus
13. svibnja 2004.
od 30. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
(51)
U tablici 7. prikazan je razvoj prometa predmetnih zračnih prijevoznika na Schönefeldu od 2003. do 2010.
Tablica 7.
Razvoj broja putnika niskotarifnih prijevoznika koji su bili predmet istraživanja od 2003. do 2010.
Razvoj broja putnika zračnih prijevoznika s pojedinačnim ugovorima od 2003. do 2010.
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000.
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Ukupni udio tih zračnih prijevoznika u prometu na Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Ukupno, provedba strategije za niskotarifne prijevoznike dovela je do naglog povećanja prometa na Schönefeldu. Iz tablice 1. proizlazi da se broj putnika od 2003. do 2004. gotovo udvostručio (porast s 1,7 milijuna na 3,3 milijuna). Broj putnika i dalje se znatno povećavao te je 2005. dosegnuo pet milijuna, a 2006. šest milijuna putnika. Od 2003. do 2009. broj se putnika učetverostručio.
3.4. Terminal B i davanje u zakup prostorija na tom terminalu prijevozniku easyJet
(53)
U zračnoj luci Schönefeld terminali B i A izgrađeni su tako da su povezani i zajedno čine sjeverni terminal. S obzirom na kapacitet, terminal B jedan je od najmanjih terminala na Schönefeldu. Većina putnika i zračnih prijevoznika služi se znatno većim terminalom A. Na terminalu B provode se samo registracija putnika i prtljage te sigurnosne kontrole putnika. Svi ostali dijelovi postupka otpreme putnika provode se na susjednom terminalu A. To obuhvaća čekanje na uzlijetanje, pripreme za ukrcavanje u zrakoplov i samo ukrcavanje. Nadalje, sav prihvat putnika i njihove prtljage odvija se na terminalu A.
(54)
Radi pripreme na znatan dodatni promet koji se mogao očekivati na Schönefeldu nakon Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003., u ožujku 2004. FBS je sklopio još jedan ugovor s tim prijevoznikom. Tim dodatnim ugovorom („Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.”) FBS je prijevozniku easyJet odobrio izričito pravo upotrebe šaltera za registraciju i prostorija za posadu na terminalu B zračne luke Schönefeld. Dogovorena zakupnina trebala se plaćati odvojeno od naknada zračne luke. Osim toga, ugovorom je easyJet ovlašten za takozvani brending, to jest uređenje određenih površina u skladu s markom zračnog prijevoznika.
(55)
Od 2004. do 2007. easyJet je u zakup uzimao površinu od oko […] m2 u obliku uredskih prostora i šaltera za registraciju, što odgovara […] % ukupne površine terminala B. U veljači 2008. easyJet se preselio u odvojene uredske prostore, čime se iskorištena uredska površina na terminalu B smanjila na […] m2.
(56)
Slobodne površine terminala B, uključujući prostorije i prolaze te kafić koji se ondje nalazi mogli su upotrebljavati i putnici drugih zračnih prijevoznika jer prostori terminala A i terminala B nisu odvojeni.
(57)
Otprema putnika na terminalu B razlikuje se od otpreme na drugim terminalima u tehničkom aspektu sigurnosne opreme sustava za otpremu prtljage. Sustav uspostavljen na terminalu B sadržava ugrađen rendgenski uređaj radi kontrole prtljage. Na terminalu A rendgenska kontrola slijedi odmah nakon što putnici uđu u prostor za registraciju. Njemačka smatra da sustav na terminalu B u pogledu tehničke učinkovitosti otpreme prtljage odgovara sustavu na terminalu A.
3.5. Mjere koje podliježu službenom istražnom postupku
(58)
Sljedeće mjere predmet su službenog istražnog postupka:
-
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti („Prva mjera”) čiji je potencijalni korisnik prema odluci o pokretanju postupka FBS;
-
odredbe o naknadama određene u Ugovoru s prijevoznikom easyJet iz 2003. („Druga mjera”), čiji je potencijalni korisnik easyJet;
-
uvjeti, uključujući popuste na naknade zračnih luka i različite financijske poticaje, koji su ponuđeni većem broju drugih niskotarifnih prijevoznika u okviru ugovora navedenih u tablici 6. (dalje u tekstu zajedno kao „Treća mjera”), čiji su potencijalni korisnici Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus i Icelandair;
-
Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. („Četvrta mjera”), čiji je potencijalni korisnik prijevoznik easyJet.
4. RAZLOZI POKRETANJA SLUŽBENOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
4.1. Prva mjera: Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti
(59)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je navela da je Schönefeld u određenom razdoblju zabilježio gubitke i da još uvijek posluje s gubitcima. Osim toga, ustanovila je da se jedan od najvažnijih instrumenata za opstanak FBS-a sastoji od nadoknađivanja tih gubitaka s pomoću dobiti koju ostvari BFG. Komisija je došla do privremenog zaključka da je za FBS tim unakrsnim financiranjem na temelju Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti nastala ekonomska prednost koju FBS u uobičajenim tržišnim uvjetima vjerojatno ne bi ostvario. Komisija je tu ekonomsku prednost smatrala selektivnom jer ju je ostvarilo samo jedno poduzeće. Osim toga, smatrala je da se time narušilo tržišno natjecanje te da se utjecalo na trgovinu među državama članicama.
(60)
Nadalje, Komisija je došla do privremenog zaključka da je ta ekonomska prednost financirana iz državnih sredstava i da se stoga može pripisati državi. U pogledu državnih sredstava Komisija je naglasila da je FBS javno društvo čiji su članovi njemačka savezna vlada i dvije njemačke savezne pokrajine. Osim toga, osam od dvanaest članova nadzornog odbora predstavljaju njemačka javna tijela. Komisija je stoga zauzela stav da su se sredstva FBS-a trebala smatrati državnim sredstvima. U pogledu pripisivanja Prve mjere državi Komisija je posebno naglasila vrstu djelatnosti FBS-a i obrazložila da zračne luke imaju veliku važnost u različitim političkim područjima i da javna tijela obično „nisu odsutna” kad upravitelj zračne luke donosi odluke u pogledu dugoročnog razvoja odgovarajuće infrastrukture.
(61)
Komisija je stoga smatrala da bi predmetna mjera mogla predstavljati državnu potporu. Izrazila je dvojbe u pogledu spojivosti te potencijalne potpore s unutarnjim tržištem, posebno na temelju izuzeća u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. U tom pogledu Komisija je utvrdila da je predmetna mjera potpora poslovanju u slučaju da se može svrstati u državnu potporu, da nije nužna i primjerena za postizanje cilja od javnog interesa te da nije u skladu s postupkom restrukturiranja. Osim toga, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s odredbama iz članka 106. stavka 2. UFEU-a i obrazložila da njemačka tijela nisu dokazala da su FBS-u povjerene usluge od općega gospodarskog interesa. Komisija je nadalje uputila na točke 34. i 35. Smjernica Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka (dalje u tekstu: „Smjernice za zračni promet”) (27), prema kojima se poslovanje zračne luke općenito samo u iznimnim slučajevima može smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa.
4.2. Druga mjera: Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(62)
U Odluci o pokretanju postupka Komisija je navela da su naknade zračne luke koje je plaćao easyJet bile znatno niže od naknada predviđenih važećim pravilnikom o naknadama. Osim toga, Komisija je naglasila da su popusti odobreni ostalim niskotarifnim prijevoznicima na Schönefeldu temeljeni na pravilniku o naknadama koji je vrijedio u određenom trenutku, ali da Ugovorom s prijevoznikom easyJet iz 2003. to „dinamično” upućivanje na pravilnik o naknadama nije bilo predviđeno. Komisija je stoga izrazila preliminarni stav da Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. predstavlja selektivnu prednost za easyJet zbog koje je očigledno narušilo tržišno natjecanje i utjecalo na trgovinu među državama članicama.
(63)
Komisija je došla i do privremenog zaključka da se ta mjera financira iz državnih sredstava i da se može pripisati državi, među ostalim, na temelju argumenata navedenih u vezi s Prvom mjerom koji su primjenjivi i za Drugu mjeru. Nadalje, Komisija je navela da je sklapanje ugovora poput onih sklopljenih s prijevoznikom easyJet i ostalim niskotarifnim prijevoznicima najvjerojatnije ovisilo o odobrenju nadzornog odbora, čiji su članovi većinom predstavnici javnih nadležnih tijela. Osim toga, Komisija je primijetila da je pravilnik o naknadama FBS-a trebalo odobriti Ministarstvo za urbani razvoj, stanovanje i promet pokrajine Brandenburg. Ti su aspekti smatrani dodatnom naznakom da je Drugu mjeru (i Treću mjeru) potrebno u jednakoj mjeri pripisati državi. Nadalje, Komisija je uputila na činjenicu da je predsjednik vlade pokrajine Brandenburg bio član nadzornog odbora FBS-a i da je bio na čelu Ministarstva za urbani razvoj, stanovanje i promet.
(64)
Nadalje, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem u slučaju da se može svrstati u državnu potporu, posebno u pogledu odredaba iz Smjernica za zračni promet.
4.3. Treća mjera: ugovori s raznim drugim niskotarifnim prijevoznicima
(65)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je objasnila da su odredbe o popustima za povećanje prometa uspostavljene na Schönefeldu bile od koristi samo određenim zračnim prijevoznicima i naglasila je nedovoljnu transparentnost tog sustava popusta. Komisija je uputila na činjenicu da su neke od istraženih odredaba o naknadama dogovorene u vrijeme kad važeći pravilnik o naknadama nije sadržavao odredbe u pogledu sniženja i da je Pravilnik o naknadama iz 2004. sastavljen samo kako bi se stvorila retroaktivna pravna osnova za te odredbe. Prema mišljenju Komisije odredbe o popustima predviđene Pravilnikom o naknadama iz 2004. nisu mogle zakonito stupiti na snagu jer je nadležno tijelo odobrilo Pravilnik o naknadama iz 2004. samo pod uvjetom da se Komisiju obavijesti o odgovarajućim odredbama o popustima, pri čemu takva obavijest nije uslijedila. (28) U svjetlu tih saznanja Komisija je došla do preliminarnog zaključka da je predmetnim odredbama navedenim zračnim prijevoznicima omogućena posebna korist. Osim toga, Komisija je smatrala da je ta ekonomska prednost očigledno narušila tržišno natjecanje i utjecala na trgovinu među državama članicama.
(66)
U pogledu primjene državnih sredstava u Trećoj mjeri i pripisivanja te mjere državi Komisija je navela iste dokumente kao za Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(67)
Naposljetku, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti predmetnih odredaba s unutarnjim tržištem u slučaju da ih se može svrstati u državnu potporu, posebno u odnosu na odredbe iz Smjernica za zračni promet.
4.4. Četvrta mjera: Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(68)
U pogledu sporazuma između društava FBS i easyJet o upotrebi terminala B zračne luke Schönefeld Komisija je u odluci o pokretanju postupka uputila na presudu Pokrajinskog suda u Potsdamu (Landgericht Potsdam) (29). Pokrajinski sud zaključio je da je easyJet imao pravo na isključivu upotrebu cijelog terminala zračne luke (terminal B) i da su svi ostali zračni prijevoznici koji su se prije služili tim terminalom morali napustiti terminal. Terminal pruža različite prednosti koje ne postoje na ostalim terminalima Zračne luke Berlin-Schönefeld. Terminal, primjerice, raspolaže sustavom za prijevoz prtljage s više razina, kojim se omogućuje znatno brža otprema od sustava za prijevoz prtljage s jednom razinom, koji se nalaze na ostalim terminalima.
(69)
Prema navodima Komisije Pokrajinski sud ustanovio je da ne postoji razlog za davanje isključivog prava na upotrebu terminala B prijevozniku easyJet. Drugi zračni prijevoznici koji su jednako tako poslovali sa Zračnom lukom Berlin-Schönefeld na Schönefeldu su otpremili jednak broj putnika i ponudili približan broj linija kao easyJet. Osim toga, Komisija je smatrala da je zakup u iznosu od […] EUR mjesečno koji je FBS odredio za easyJet niži od zakupa u uobičajenim tržišnim uvjetima.
(70)
Komisija je stoga zauzela preliminarni stav da je Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. predstavljao posebnu korist za easyJet. Osim toga, Komisija je smatrala da je ta ekonomska prednost očigledno narušila tržišno natjecanje i utjecala na trgovinu među državama članicama.
(71)
U pogledu primjene državnih sredstava u Četvrtoj mjeri i pripisivanja te mjere državi Komisija je navela iste dokumente kao za Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(72)
Naposljetku, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem u slučaju da je se može svrstati u državnu potporu, posebno u odnosu na odredbe iz Smjernica za zračni promet.
5. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
5.1. Air France
(73)
Prema navodima prijevoznika Air France snižene naknade koje je FBS naplaćivao na Schönefeldu nisu se odnosile na opću mjeru jer u tom slučaju nije izdana potrebna javna obavijest. Osim toga, trajanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. (20 godina) u suprotnosti je s praksom odlučivanja Komisije. Za dugoročnu financijsku potporu nema objektivnog opravdanja i ne može se dokazati poticajni učinak.
(74)
Što se tiče upotrebe terminala B prijevoznika easyJet, AirFrance je smatrao da je to bio jedini terminal predviđen za isključivu upotrebu jednog zračnog prijevoznika. Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije bio predmet poziva na podnošenje ponuda. Društvo easyJet jedini je zračni prijevoznik koji na Schönefeldu može ponuditi udobnu i pouzdanu dostavu prtljage.
5.2. Lufthansa
(75)
Društvo Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa”) u svojim je primjedbama istaknulo da se poslovanje triju berlinskih zračnih luka (Tegel, Schönefeld i Tempelhof) razvijalo izrazito pozitivno, a prinos od prodaje u posljednje je tri godine iznosio otprilike […] %. Prema mišljenju prijevoznika Lufthansa Schönefeld su subvencionirali zračni prijevoznici koji su letjeli s Tegela.
5.3. Germania
(76)
Trgovačko društvo Germania Fluggesellschaft mbH („Germania”) smatralo je da su koristi koje je nudio Schönefeld financirane na temelju broja putnika zračne luke Tegel u skladu s Ugovorom o kontroli i prijenosu dobiti sklopljenim između FBS-a i BFG-a. Prema mišljenju trgovačkog društva Germania došlo je do unakrsnog financiranja proizišlog iz načina izračuna naknada i iz veza između upravitelja zračnih luka Schönefeld i Tegel, koje Germania smatra tajnim dogovorom. Prema mišljenju prijevoznika Germania u pogledu pokrića gubitaka FBS nije postupio kao ulagač u tržišnom gospodarstvu. Germania smatra da nije vjerojatno da su se troškovi FBS-a na Schönefeldu mogli pokriti iz poslovanja.
(77)
Trgovačko društvo Germania pozvalo se na činjenicu da su zračni prijevoznici na Schönefeldu na temelju posebnih ugovora o naknadama zračnih luka dobivali potpore za poslovanje. Osim toga, prema mišljenju trgovačkog društva Germania, Pravilnik o naknadama iz 2004. nije bio ni odobren ni objavljen.
(78)
Trgovačko društvo Germania smatralo je da iznos zakupa za upotrebu terminala B koji je naplaćen prijevozniku easyJet nije odgovarao cijeni u uobičajenim tržišnim uvjetima. To odgovara povlaštenom položaju i državnoj potpori. Isključivim pravom na upotrebu cijelog terminala prijevozniku easyJet omogućeno je da nudi učinkovitiju uslugu, dok ostali zračni prijevoznici nisu imali tu mogućnost.
5.4. DBA
(79)
Prema navodima trgovačkog društva DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA”) koje nudi povoljne letove i koje je bilo pod kontrolom trgovačkog društva Air Berlin (poslovanje prekinuto 2008.), konkurencija u pogledu cijena na berlinskom tržištu zračnog prometa bila je izuzetno jaka. Provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu zaoštreni su uvjeti tržišnog natjecanja, posebno dolaskom društava Germanwings i easyJet. Na taj način izvršen je pritisak na zračne prijevoznike koji su imali odlazne letove s Tegela, među njima ponajprije na ostale niskotarifne prijevoznike kao što je Air Berlin/DBA.
(80)
DBA smatra da iznos zakupa za upotrebu terminala B naplaćen prijevozniku easyJet nije odgovarao cijeni u uobičajenim tržišnim uvjetima. Osim toga, isključiva upotreba sustava za prijevoz prtljage na terminalu B predstavljala je povlašten položaj, što je relevantno za pravila o državnoj potpori.
5.5. Udruga europskih zračnih prijevoznika
(81)
Udruga europskih zračnih prijevoznika (engl. Association of European Airlines - AEA), koja zastupa interese europskih zračnih prijevoznika, smatra da je unakrsno financiranje između zračnih luka Tegel i Schönefeld te između članova AEA-a koji su ponajprije poslovali iz Tegela te subvencioniranih konkurentnih zračnih prijevoznika sa sjedištem na Schönefeldu diskriminirajuće. Prema AEA-u zračni prijevoznici koji posluju na Schönefeldu bez tog unakrsnog financiranja, koje je u suprotnosti s tržišnim natjecanjem u gospodarskom smislu, ne bi opstali, a naknade na Tegelu mogle su biti znatno niže. Zbog zemljopisne blizine Tegela Schönefeldu nije bilo javne potrebe za subvencijama.
(82)
Osim toga, prema mišljenju AEA-a mjere navedene u odluci u pokretanju postupka objektivno nisu bile opravdane, popusti i poticaji bili su proizvoljni i diskriminirajući te stoga nisu bili u skladu sa Smjernicama za zračni promet.
5.6. Germanwings
(83)
Prema navodima trgovačkog društva Germanwings FBS se prema tom poduzeću redovito ponašao kao privatni ulagač. Unatoč postupnom smanjenju odobrenih popusta, Germanwings je izgradio mrežu linija koje polaze sa Schönefelda. Poduzeće je vjerovalo da su financijski sporazumi sklopljeni s FBS-om u skladu sa zakonom, posebno uzevši u obzir činjenicu da su tri berlinske zračne luke činile jedinstven sustav zračnih luka.
(84)
Trgovačko društvo Germanwings navelo je da se zračne luke Hamburg, Dresden, Leipzig ili Lübeck (30) nisu razmatrale kao primjerene konkurentne alternative Schönefeldu s obzirom na to da taj zračni prijevoznik u prvom redu posluje na linijama unutar Njemačke. S obzirom na kratko trajanje letova na linijama unutar zemlje, navedene su zračne luke previše udaljene od Berlina da bi se mogle smatrati primjerenim alternativama Schönefeldu.
(85)
Trgovačko društvo Germanwings nadalje je navelo da se davanjem terminala B u zakup prijevozniku easyJet krše pravila tržišnog natjecanja i propisi u pogledu državnih potpora s obzirom na to da easyJet ni na koji način nije sudjelovao u financiranju terminala B i da je do zakupa došlo bez odgovarajućeg poziva na podnošenje ponuda. Osim toga, iznos je zakupa prenizak ako se uzme u obzir činjenica da terminal B, za razliku od terminala A i C, raspolaže modernim sustavom za prihvat i otpremu prtljage.
5.7. Zračna luka Lübeck
(86)
Zračna luka Lübeck navodi da na tržištu nisu zabilježene negativne posljedice poslovne strategije FBS-a.
5.8. Ryanair
(87)
Trgovačko društvo Ryanair smatra da, s obzirom na letove na kratke i srednje udaljenosti, nije bilo konkurencije između zračnih luka Dresden, Hamburg i Lübeck s jedne strane i Zračne luke Schönefeld s druge strane. Udaljenost između Schönefelda i Dresdena, Hamburga odnosno Lübecka prevelika je da bi nastala takva konkurencija. Stoga ugovor sa Zračnom lukom Schönefeld ne bi imao posljedice za ostale navedene zračne luke.
(88)
Ryanair je naveo da naknade koje je plaćao Schönefeldu odgovaraju podatcima iz pravilnika o naknadama koji su u skladu sa standardnom praksom u tom sektoru. Ugovor s FBS-om sličan je ugovorima sklopljenima s nizom privatnih zračnih luka i na isti bi ga način sklopio ulagač koji djeluje u skladu s tržišnim gospodarstvom. Ryanair je priložio studiju društva za poslovno savjetovanje […] u okviru koje su istraženi sporazumi između društava Ryanair i FBS. Na temelju komparativne analize Zračne luke Schönefeld sa Zračnim lukama Liverpool i Luton društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da ponašanje FBS-a prema prijevozniku Ryanair odgovara ponašanju koje se očekuje od privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(89)
Prema mišljenju prijevoznika Ryanair Berlin je značajno europsko ekonomsko i upravno središte kao London ili Milano, a time i važno europsko odredište u zračnom prometu. Zračni prijevoznici sa sjedištem u Berlinu stoga mogu biti sigurni u postojanje dovoljnog broja putnika koji bi onamo htjeli otputovati.
5.9. easyJet
(90)
U pogledu Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. easyJet je tvrdio da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu, a koji djeluje umjesto FBS-a, jednako tako primijenio takvu strategiju. Činjenica jest da je FBS na temelju te mjere uspio zabilježiti znatan rast broja putnika i poboljšane rezultate na godišnjoj razini.
(91)
Prijevoznik easyJet dalje je naveo da postojanje posebnog sporazuma u pogledu naknada između društava FBS i easyJet ne znači nužno da su odobreni diskriminirajući popusti. Prijevoznik easyJet smatrao je da su drugim zračnim prijevoznicima sa sličnim ciljevima u pogledu rasta pruženi jednaki uvjeti kao prijevozniku easyJet. U svakom slučaju popusti su bili opravdani s obzirom na ekonomiju razmjera koju je nudio easyJet. Većina putnika u zračnoj luci Schönefeld bili su klijenti prijevoznika easyJet, čime je easyJet iznimno pridonio poboljšanju rezultata FBS-a.
(92)
U pogledu upotrebe terminala B easyJet je naveo da nije bila riječ o terminalu zračne luke zatvorenog tipa. Činjenica jest da je easyJet uzeo u zakup odvojen prostor za registraciju i pripadajuće uredske prostore na sjevernom terminalu Zračne luke Schönefeld. Površina je većim dijelom bila javno dostupna i njome su se služili i putnici drugih zračnih prijevoznika. U trenutku potpisivanja ugovora s prijevoznikom easyJet na terminalu B bilo je dovoljno slobodnih kapaciteta. Drugi zračni prijevoznici, prema tome, nisu došli u nepovoljan položaj. Prijevoznik easyJet naglasio je da je od početka poslovanja na Schönefeldu 2004. bilo zračni prijevoznik s daleko najvećim brojem putnika. Isključiva upotreba određenih dijelova terminala B stoga je objektivno opravdana.
(93)
Nadalje, sustav za prihvat i otpremu prtljage na terminalu B prema navodima prijevoznika easyJet samo je odgovarao uobičajenim tehničkim standardima i za easyJet time nije nastala nikakva prednost pred ostalim zračnim prijevoznicima.
(94)
U pogledu tržišne vrijednosti terminala B easyJet je naveo da je plaćeni zakup iznosio više od tržišne vrijednosti terminala B s obzirom na to da terminal nije ispunjavao zahtjeve prijevoznika easyJet u pogledu kapaciteta. Usporedba zakupa stoga je moguća samo sa sličnim površinama u zračnoj luci Schönefeld ili, u pogledu ureda, s uredskim prostorima u neposrednoj blizini zračne luke.
5.10. FBS
(95)
FBS je uputio na posebnu situaciju u Berlinu, to jest na sustav zračnih luka (koji se izvorno sastojao od triju zračnih luka) i na planove izgradnje središnje zračne luke Berlin-Brandenburg (BER). U 2003. samo je otprilike polovina prometnog kapaciteta Schönefelda bila iskorištena, a iz poslovanja zračne luke nisu se pokrivali troškovi. Prema podatcima FBS-a zatvaranje Schönefelda dovelo bi, među ostalim, do gubitka operativne licencije za Schönefeld, koja je bila neophodna za rad zračne luke BER.
(96)
FBS je naglasio da zračne luke koje Komisija u Odluci o pokretanju postupka navodi kao konkurentne zapravo nisu bile konkurentne berlinskim zračnim lukama jer je zemljopisna udaljenost između pojedinih zračnih luka bila prevelika.
(97)
U pogledu Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti FBS je obrazložio da su takvi ugovori između poduzeća jedne grupe uobičajeni u poslovnom svijetu. FBS je smatrao da je prijenos dobiti između triju berlinskih zračnih luka unutarnje pitanje poduzeća. Prema mišljenju FBS-a sustav zračnih luka činio je jedinstveno poduzeće koje je imalo zajedničke interese i koje je međusobno povezano u skladu s pravom trgovačkih društava. Sustav zračnih luka predstavlja jedinstveno zemljopisno i proizvodno tržište. Prema tome, riječ je o uobičajenoj tržišnoj praksi, a u prethodno navedenom slučaju bilo je i opravdano s gospodarskog stajališta.
(98)
FBS je osporio neke od privremenih zaključaka iz Odluke o pokretanju postupka u pogledu upotrebe državnih sredstava. Prema mišljenju tog poduzeća činjenicom da pravilnik o naknadama trebaju odobriti javna tijela ne opravdava se zaključak da je sredstva FBS-a kontrolirala država. FBS navodi da je sustav pravilnika o naknadama jednako vrijedio za javne i privatne članove društva zračnih luka i njime se javni interes u obavljanju zračnog prometa uzeo u obzir u skladu s pravnim standardima. Prema navodima FBS-a predsjednik vlade pokrajine Brandenburg, koji je bio i član nadzornog odbora FBS-a, nije bio ovlašten za izdavanje uputa nadležnom ministarstvu u pogledu odobravanja pravilnika o naknadama. Nadalje, pri utvrđivanju naknada pravni odnos između zračne luke i zračnih prijevoznika podliježe isključivo privatnom pravu i obvezujući je prema građanskom pravu neovisno o odobrenju nadležnog tijela.
(99)
Osim toga, FBS je obrazložio da pravilnik o naknadama ima jednak učinak kao i opći uvjeti poslovanja i, neovisno o bilo kakvom službenom odobrenju, čini središnji sastavni dio ugovora između zračne luke i zračnog prijevoznika. Isti pravilnik o naknadama, uključujući sustave popusta koje sadržava, od 1. svibnja 2004. nudio se svim zračnim prijevoznicima. Odredbe za pojedine ugovore služile su samo za ugovaranje bilateralnih uvjeta transakcije i detaljno utvrđivanje ciljeva. Na temelju tih ugovora nisu ostvarene nikakve posebne koristi.
(100)
FBS je obrazložio da je 2003. nakon neuspjele privatizacije zbog različite iskorištenosti kapaciteta na dvjema najvažnijim berlinskim zračnim lukama - gotovo potpuno iskorišten kapacitet na Tegelu bez znatnih mogućnosti proširenja, za razliku od znatnih slobodnih kapaciteta na Schönefeldu, budućoj lokaciji BER-a - morao poduzeti mjere za održivo i gospodarski učinkovito obavljanje zračnog prometa u aglomeracijskom području Berlina.
(101)
Osim toga, FBS je obrazložio da je u interesu Grupe FBS bilo održati poslovanje na Schönefeldu s obzirom na buduće poslovanje zračne luke BER. Prema FBS-u čak i privremenim zatvaranjem Schönefelda, de facto bi se onemogućilo postizanje dugoročnog strateškog cilja - poslovanja središnje zračne luke u Berlinu na lokaciji Schönefeld.
(102)
Prema navodima FBS-a poslovanje na Schönefeldu od 2003. do otvorenja zračne luke BER trebalo je stoga premostiti na gospodarski najučinkovitiji mogući način. FBS je dodao da je na prijedlog uglednog društva za poslovno savjetovanje donesena odluka o provedbi strategije za niskotarifne prijevoznike radi boljeg iskorištavanja raspoloživih kapaciteta Schönefelda. Tu se strategiju za niskotarifne prijevoznike smatralo gospodarski najpovoljnijim rješenjem za FBS jer je ocijenjeno vjerojatnim da će se predloženim pravilnikom o naknadama sa sustavom ciljanih financijskih poticaja koji se postupno smanjuju kratkoročno dovesti do povećanja prometa na Schönefeldu.
(103)
Prema FBS-u strategija za niskotarifne prijevoznike bila je izrazito uspješna. Broj putnika na Schönefeldu naglo se povećao, a broj putnika na ostalim berlinskim zračnim lukama nije se smanjio. FBS je naglasio da je povećani promet doveo do rasta prihoda i da su se gospodarske poteškoće brzo mogle prevladati. Već 2006. rezultati poslovanja (EBIT) FBS-a prvi su put bili pozitivni. Prema FBS-u moglo se očekivati da će se ta pozitivna kretanja nastaviti, što je bilo posebno važno za sposobnost financiranja nove zračne luke.
(104)
FBS je naveo da je strateška promjena pokrenuta 2003. zbog gospodarskih razloga bila neophodna te je tako FBS postupao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu. Na temelju poslovnog plana na kojem se temeljila strategija za niskotarifne prijevoznike FBS je mogao izraditi prognozu kojom se pokazalo da poslovanje zračne luke neće ostati neodrživo. FBS je uputio na studiju za čiju je provedbu angažirano revizorsko društvo […] („Studija prvog stručnjaka”). Tom studijom dovršenom 2007. potvrđeno je da su provedba strategije za niskotarifne prijevoznike i uvođenje odgovarajućeg pravilnika o naknadama opravdani sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(105)
FBS je objasnio da su posebni ugovori sklopljeni s određenim niskotarifnim prijevoznicima prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. bili nužni kako bi se zračne prijevoznike potaknulo na dolazak na Schönefeld. FBS je uputio na drugu studiju za koju je angažirano revizorsko društvo […], a koja je jednako tako dovršena 2007. U okviru te studije društvo […] analiziralo je održivost različitih ugovora iz Treće mjere i ustanovilo da je FBS pri sklapanju tih ugovora postupao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu. Svi pojedini ugovori s različitim zračnim prijevoznicima sklopljeni su na temelju isključivo gospodarskih promišljanja u cilju kratkoročnog poboljšanja gospodarske situacije FBS-a.
(106)
U pogledu Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. FBS smatra da je pritom bila riječ o bitnom sastavnom dijelu provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike i da on time ne predstavlja državnu potporu. Na temelju strategije za niskotarifne prijevoznike easyJet, jedan od vodećih niskotarifnih prijevoznika u Europi, dobio je poticaj za dolazak na Schönefeld.
(107)
Na temelju uspješnog sklapanja ugovora s prijevoznikom easyJet (koji se smatrao „glavnim korisnikom”) FBS je mogao i druge zračne prijevoznike uvjeriti u dolazak na Schönefeld. Ugovornim odnosom s prijevoznikom easyJet (uključujući obvezu zračnog prijevoznika da na Schönefeldu smjesti određeni najmanji broj zrakoplova) obje su strane dobile veliku sigurnost u pogledu planiranja te je to znatno pridonijelo rastu održivosti Schönefelda.
(108)
FBS je obrazložio da se Ugovorom s prijevoznikom easyJet iz 2003. ne odstupa uvelike od Pravilnika o naknadama iz 2004. i ne povlači nedopušteno odobravanje koristi. FBS je uputio i na činjenicu da se u Ugovoru o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. upućuje isključivo na Pravilnik o naknadama iz 2006., koji je bio na snazi u tom trenutku.
(109)
FBS je nadalje naglasio da su pojedinačni ugovori s niskotarifnim prijevoznicima sklopljeni prije donošenja Smjernica za zračni promet iz 2005. Potpisivanje nekih ugovora dogodilo se još i prije prihvaćanja Odluke Komisije o Charleroiu (31).
(110)
Osim toga, prema mišljenju FBS-a uzimanjem u zakup prostorija na terminalu B easyJet nije ostvario posebnu korist. Do dodjele cjelokupnog terminala prijevozniku easyJet došlo je zbog gospodarskih i praktičnih razloga, tj. zbog velikog broja putnika tog zračnog prijevoznika na Schönefeldu. Prijevoznik easyJet plaćao je uobičajenu tržišnu cijenu dogovorenu na temelju iznosa zakupa koji su već naplaćeni na Schönefeldu. Dodjela prostora terminala uobičajena je praksa na njemačkim i međunarodnim zračnim lukama. Osim toga, prijevozniku easyJet nisu odobrena nikakva prava na oglašavanje zbog kojih bi on imao prednost pred ostalim zračnim prijevoznicima jer je easyJet - baš kao svi ostali zračni prijevoznici - dobio prava na isticanje svojeg znaka samo u vlastitom prostoru za registraciju putnika.
6. PRIMJEDBE NJEMAČKE
6.1. Uplitanje države
(111)
Njemačka je navela da država nije kontrolirala sredstva FBS-a i da se njihova upotreba ne može pripisati državi. Njemačka tvrdi da predmetni poticaji i popusti nisu bili financirani iz javnih sredstava, nego su rezultat poslovanja poduzeća koje posluje u skladu s privatnim pravom.
(112)
Njemačka je u tom pogledu objasnila da FBS i njegova društva kćeri, unatoč vlasnicima udjela koji su u državnom vlasništvu, nisu bili pod javnom upravom, nego su svjesno podvrgnuti načelima tržišnog natjecanja i slobodnog tržišta. Njemačka je dodala da su vlasnici udjela u državnom vlasništvu od FBS-a očekivali da će ostvariti dobit.
6.2. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti (Prva mjera)
(113)
Njemačka je smatrala da Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti ne sadržava unakrsno financiranje koje bi moglo predstavljati državnu potporu.
(114)
Njemačka je naglasila da su u pogledu javnog prava i prema pravnoj stečevini Europske unije (32) berlinske zračne luke bile povezane tako da su činile jedinstven „sustav zračnih luka”. Svrha je takvog sustava zračnih luka da se različite zračne luke promatraju kao jedna jedina zračna luka s većim brojem uzletno-sletnih staza. FBS i BFG stoga je potrebno smatrati jednim poduzećem. Njemačka je stoga uputila na činjenicu da je sama Komisija navela Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti, zajedničku IT strukturu, centralizirane ključne funkcije i jedinstvene poslovne planove kao kriterije prema kojima se pojedina poduzeća unutar grupe mogu svrstati u neautonomna. (33)
(115)
Prema stajalištu Njemačke prijenos dobiti nije predstavljao prijenos troškova sa Schönefelda na Tegel i Tempelhof. To nije utjecalo na naknade zračne luke na Tegelu. Naknade naplaćene na svim trima zračnim lukama temeljile su se na troškovima koji se odnose na svaku pojedinu zračnu luku.
(116)
Osim toga, Njemačka je navela da je FBS, kao svako drugo privatno poduzeće, primjenjivao strateški plan za dugoročno ostvarivanje dobiti. Glavna je značajka tog plana uspostava jedinstvene zračne luke za Berlin na lokaciji Schönefeld.
6.3. Valjanost Pravilnika o naknadama iz 2004.
(117)
Prema navodima Njemačke u privremenom zaključku Komisije u Odluci o pokretanju postupka prema kojem pravilnici o naknadama koje nadležno pokrajinsko tijelo nije odobrilo bez rezerve nisu valjani (34) ne odražava se pravilno pravna situacija koja vlada u Njemačkoj. Odobrenje nadležnog pokrajinskog tijela (35) prema članku 43.a njemačkog Zakona o dozvolama u zračnom prometu (Luftverkehrszulassungsordnung) nije preduvjet za valjanost pravilnika o naknadama. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Saveznog vrhovnog suda Njemačke (Bundesgerichtshof - BGH) i nižih sudova u Njemačkoj, kod objavljenih pravilnika o naknadama zračnih luka riječ je o „općim uvjetima poslovanja” (Allgemeine Geschäftsbedingungen) u smislu njemačkoga građanskog prava (36).To bi značilo da bi pravilnici o naknadama, bez obzira na to je li ih odobrilo nadležno tijelo ili nije, funkcionirali kao ugovorni uvjeti koji se standardno nude zračnim prijevoznicima koji se služe zračnom lukom (37).
(118)
Njemačka smatra da su u presudi Pokrajinskog suda u Potsdamu od 20. listopada 2004., na koju se Komisija pozvala u uvodnoj izjavi 22. Odluke o pokretanju postupka (38), poveznice pogrešno prepoznate. Osim toga, protiv te presude uložena je žalba. U tom pogledu Vrhovni sud pokrajine Brandenburg izdao je naputak da presuda Pokrajinskog suda u Potsdamu nije održiva. Njemačka je objasnila da je nakon toga tužba u okviru nagodbe u glavnom postupku između strana koje su sudjelovale u pravnom sporu povučena. Presuda Pokrajinskog suda u Potsdamu time nikad nije bila valjana te zbog povlačenja tužbe nema učinka, čak i ako nije izričito ukinuta. Njemačka je uputila na činjenicu da je Pokrajinski sud u Potsdamu u međuvremenu izmijenio mišljenje i u gotovo jednakom predmetu koji je uslijedio odbio tužbu u pogledu pravilnika o naknadama Zračne luke Schönefeld.
6.4. Pojedinačni ugovori koje je FBS sklopio s određenim zračnim prijevoznicima (Druga i Treća mjera)
(119)
Njemačka je objasnila da je sustav naknada i pojedine sporazume s različitim zračnim prijevoznicima u zračnoj luci Schönefeld potrebno promatrati u kontekstu provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike.
(120)
Njemačka je navela da u tom kontekstu berlinske zračne luke kao jedinstven „sustav zračnih luka” nisu bile u međusobnoj konkurenciji. Schönefeld je imao dopunsku funkciju radi rasterećenja Zračne luke Tegel, koja je došla do ruba iskorištenosti kapaciteta. strategija za niskotarifne prijevoznike legitimna je metoda neizravne kontrole prometnog opterećenja. Ta strategija nije dovela do smanjenja broja putnika na Tegelu. Štoviše, obje su zračne luke u godinama prije pokretanja službenog istražnog postupka uspjele znatno povećati broj putnika. Osim toga, berlinske zračne luke na temelju zemljopisne udaljenosti, posebno u pogledu štedljivih putnika niskotarifnih prijevoznika, nisu konkurenti zračnim lukama Leipzig, Dresden, Hamburg ili Lübeck.
(121)
Njemačka navodi kako je za provedbu strategije za niskotarifne prijevoznike bilo važno imati zračnog prijevoznika kao glavnog korisnika koji bi Schönefeldu služio kao temelj za daljnji razvoj poslovanja. To je prvi korak u ostvarivanju velikog prometa u toj zračnoj luci, što bi Schönefeld učinilo privlačnijim za druge zračne prijevoznike. Da su za Schönefeld vrijedili isti uvjeti kao za Tegel, bilo bi nemoguće dobiti takvog glavnog korisnika, što pokazuju neuspjeli pokušaji iz 1990-ih godina da se zračne prijevoznike potakne na premještaj s Tegela na Schönefeld. Za preusmjeravanje prometa i učinkovitu upotrebu kapaciteta Schönefelda bilo je nužno stvoriti poticaje za zračni promet u zračnoj luci Schönefeld. Provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike zračni prijevoznici dobili su odgovarajuće poticaje, među koje je spadao i pravilnik o naknadama koji je sadržavao popuste na količinu i druge financijske poticaje.
(122)
Bilo je nužno provesti strategiju za niskotarifne prijevoznike prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. posebnim ugovorima s više zračnih prijevoznika kako bi se gubitci Schönefelda ograničili što je prije moguće i kako bi se zauzeo povlašten položaj na tržištu niskotarifnih prijevoznika koje se tada brzo povećavalo. U tom pogledu Njemačka je navela da bi službena izmjena pravilnika o naknadama zračne luke uzrokovala znatne administrativne troškove i ne bi se mogla dovoljno brzo donijeti kako bi se što prije započelo s provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike, tj. krajem 2003.
(123)
Njemačka je obrazložila da je FBS poduzimanjem predmetnih mjera postupao kao ulagač u tržišnom gospodarstvu jer su se poslovne odluke FBS-a temeljile na strategiji za niskotarifne prijevoznike i pojedini ugovori sklopljeni su na temelju dobrog poslovnog plana koji je izradilo društvo za poslovno savjetovanje. Osim toga, Njemačka je uputila na ocjene dvaju revizorskih društava, […] i […], koje je FBS angažirao kako bi provjerili odgovara li načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu strategiji za niskotarifne prijevoznike i pojedinim ugovorima, što jest bio slučaj.
(124)
Njemačka navodi da su revizori došli do zaključka da se, ne samo na temelju odluke uprave o novom strateškom usmjerenju nego i u pogledu uvođenja programa financijskih poticaja, moglo dokazati da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji donio jednake odluke. U pogledu Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. i pojedinih ugovora navedenih u tablici 6. (osim ugovora s prijevoznikom V-Bird), društvo […] izračunalo je odgovarajuće neto sadašnje vrijednosti (engl. Net Present Values - NPV), koje su sve bile pozitivne. Društvo […] stoga je došlo do zaključka da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu postupio na isti način kao FBS. Ipak, društvo […] izrazilo je dvojbe u pogledu trajanja Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. koje su stranke izvorno dogovorile. Društvo […] uputilo je na činjenicu da bi, u pogledu tog trajanja ugovora (deset godina s mogućnošću produljenja za još deset godina), razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu pri sklapanju takvog ugovora najvjerojatnije uzeo u obzir učinak predmetnog ugovora na buduće poslovanje Zračne luke BER, koja se trebala otvoriti prije isteka Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. (39) Prema društvu […] postojanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. moglo se negativno odraziti na naknade koje je FBS mogao dogovoriti s drugim zračnim prijevoznicima za upotrebu Zračne luke BER, što je utjecalo na održivost buduće zračne luke. Međutim, Njemačka je objasnila da ta promišljanja u pogledu izvorno predviđenog trajanja ugovora sklopljenog s prijevoznikom easyJet 2003. nisu više bila relevantna jer je taj ugovor izmijenjen Ugovorom o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. Ugovor o izmjenama sadržavao je odredbu prema kojoj bi ugovor istekao u trenutku otvorenja Zračne luke BER planiranog 2011.
(125)
Nadalje, Njemačka je u komentarima primjedbi drugih zainteresiranih strana smatrala da su mišljenja nekih zainteresiranih strana o Pravilniku o naknadama iz 2004. i o pojedinim ugovorima s niskotarifnim prijevoznicima jednim dijelom netočna i izvađena iz konteksta. Njemačka je naglasila da se pravilnikom o naknadama Zračne luke Schönefeld trebalo potaknuti uvođenje novih odredišta i da u njemu nije bilo diskriminacije jer je svaki zračni prijevoznik koji je uspio privući dovoljan broj putnika ili je uspostavio nove ili češće linije na Schönefeldu imao koristi od popusta.
6.5. Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. (Četvrta mjera)
(126)
U pogledu upotrebe terminala B prijevoznika easyJet Njemačka je uputila na činjenicu da je easyJet u zakup uzeo samo jedan dio (24 %) iskoristive površine terminala B. Njemačka navodi da je stavljanje uredskih površina i registracijskih pultova na određenom području terminala na raspolaganje određenom zračnom prijevozniku uobičajena praksa na međunarodnim zračnim lukama i ne predstavlja stavljanje u povoljniji položaj.
(127)
U pogledu isključivog prava dodijeljenog prijevozniku easyJet Njemačka je objasnila da s obzirom na veliki broj putnika koje easyJet prevozi, drugi zračni prijevoznici čisto zbog praktičnih razloga nisu mogli upotrebljavati terminal B jer je kapacitet terminala već bio prekoračen zbog prijevoznika easyJet.
(128)
Njemačka je nadalje navela da je i drugim zračnim prijevoznicima odobrena isključiva upotreba određenih dijelova terminala Zračne luke Schönefeld. Posebno je Grupa Lufthansa (Condor, SunExpress i Germanwings) izvorno imala koristi od isključive upotrebe terminala D kad je izgrađen 2004.-2005.
(129)
Nadalje, Njemačka je izrazila dvojbe u pogledu primjedbi nekih zainteresiranih strana o Četvrtoj mjeri i tvrdila je da su neki podatci o zakupu koje su te strane navele pogrešni i neosnovani. Zakup koji je plaćao easyJet određen je s obzirom na zakup za Schönefeld u uobičajenim tržišnim uvjetima. Njemačka je smatrala da, suprotno tvrdnjama nekih zainteresiranih stranaka, zakupi na Schönefeldu nisu bili usporedivi s onima na Tegelu.
(130)
U pogledu moguće prednosti za easyJet na temelju posebnog sustava za prijevoz prtljage na terminalu B Njemačka je objasnila da je taj sustav proizvelo isto poduzeće koje je proizvelo sustav za prijevoz prtljage na terminalu A i da je napravljen u skladu s istim tehničkim standardima. Ipak, zbog ugrađene rendgenske tehnike sustav je na terminalu B složeniji; iz toga proizlaze manji tehnički kapacitet, dulje trajanje otpreme prtljage i češće smetnje. U toj mjeri sustav za prijevoz prtljage na terminalu B u odnosu na zračne prijevoznike koji zračni promet obavljaju preko terminala A u biti predstavlja nedostatak za easyJet. Osim toga, na temelju rasporeda zgrada prtljaga s terminala A može se prenijeti do zrakoplova koji čeka u znatno kraćem roku nego s terminala B. Time za easyJet nastaje još jedan nedostatak u odnosu na zračne prijevoznike smještene na terminalu A.
(131)
Njemačka je tvrdila da, suprotno primjedbama nekih zainteresiranih strana, sustav za prijevoz prtljage za easyJet nije bio obnovljen. Rendgenski uređaj zbog sigurnosnih razloga 2003. jednostavno je ugrađen u postojeći sustav za prijevoz prtljage.
(132)
Naposljetku, Njemačka je navela da je upućivanje putnika koje easyJet otprema na terminal B provedeno na temelju nediskriminirajućih i ispravnih kriterija, iako bez prethodnog poziva na podnošenje ponuda, no on za takve slučajeve nije propisan njemačkim pravom ili pravom Unije. Kad se easyJet 2004. odlučio na početak poslovanja na Schönefeldu, prema tvrdnjama Njemačke bilo je jasno da će taj zračni prijevoznik otpočetka imati značajan udio u ukupnom prometu zračne luke. Činjenica jest da je easyJet već 2004. bio zaslužan za 30 % ukupnog prometa na Schönefeldu. Bilo je primjereno i opravdano promet prijevoznika easyJet okupiti na jednom terminalu, pri čemu se terminal B smatrao najprimjerenijim terminalom s obzirom na slobodne kapacitete. Njemačka navodi da pristup Schönefeldu drugim zračnim prijevoznicima nije bio ni uskraćen ni ograničen jer je zračna luka nudila dovoljne kapacitete za sve zračne prijevoznike koji bi mogli biti zainteresirani.
7. OCJENA MJERA
(133)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
(134)
Kriteriji utvrđeni u članku 107. stavku 1. kumulativni su. Radi utvrđivanja predstavlja li mjera državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, treba biti ispunjen svaki od sljedeća četiri preduvjeta. Financijsku potporu:
-
dodjeljuje država članica ili se dodjeljuje putem državnih sredstava;
-
njome se određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe stavlja u povoljniji položaj;
-
njome se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje; i
-
ona utječe na trgovinu među državama članicama.
(135)
U ovom predmetu Njemačka je navela argument da je FBS uvijek postupao kao što bi razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi ciljevima održivosti postupao u sličnoj situaciji, tako da iz predmetnih mjera nije nastala gospodarska korist koju poduzeće ne bi dobilo u uobičajenim tržišnim uvjetima. Ako ti argumenti odgovaraju istini, mjere koje je proveo FBS ne predstavljaju državne potpore.
7.1. Načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu - opća razmatranja
(136)
Kako bi prosudila nastaje li na temelju određenog ugovora koji su sklopili javno poduzeće i treća osoba u pogledu isporuke robe ili usluga gospodarska korist, Komisija istražuje bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu čiji je cilj održivost u usporedivoj situaciji poduzeo slične mjere. Ponašanje javnog poduzeća kao što je FBS potrebno je usporediti s ponašanjem hipotetskog razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu u pogledu toga kako bi taj ulagač u tržišnom gospodarstvu postupao pri sklapanju predmetnog posla, uzevši u obzir informacije koje su dostupne i kretanja koja se očekuju u tom trenutku te neovisno o događajima koji slijede.
(137)
Kriterij očekivane održivosti za predmetno javno poduzeće stoga je od najveće važnosti. To ne znači nužno da ulagač mora sklopiti posao samo radi ostvarenja kratkoročne održivosti kako posao ne bi sadržavao državnu potporu. Prema presudi Suda ponašanje javnog ulagača može se usporediti s ponašanjem privatnog ulagača koji se vodi dugoročnim izgledima održivosti (40).
(138)
U ovom predmetu Komisija je najprije provjerila je li strategija za niskotarifne prijevoznike koju FBS provodi od 2003. mogla donijeti srednjoročne i dugoročne pozitivne rezultate i bi li radi održivosti bilo opravdano zatvoriti Schönefeld. Nakon toga Komisija je pregledala svaku pojedinu mjeru koja je bila predmet službenog istražnog postupka prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu. Iz te provjere proizišlo je da u slučaju ispitanih mjera nije bila riječ o državnim potporama.
7.2. Prethodna analiza: ocjena strateških opcija FBS-a sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu
(139)
U odjeljcima 2., 3.1. i 3.2. opisane su gospodarske poveznice na temelju kojih je FBS upravljao zračnom lukom Schönefeld početkom 1990-ih i 2003.
(140)
Kako je navedeno u tim odjeljcima, FBS je upravljao i ostalim berlinskim zračnim lukama, Tempelhofom i Tegelom. Zbog posebnih značajki i položaja unutar grada Tempelhof otpočetka nije razmatran kao primjerena infrastruktura za proširenje. Tegel je bio moderna zračna luka koja je za zračne prijevoznike i putnike općenito bila privlačnija od Schönefelda jer je raspolagao modernijim infrastrukturama i bio bliži središtu grada. U 1990-ima kapacitet Tegela već je bio gotovo potpuno iskorišten i nije se mogao znatno proširiti radi sprečavanja dugoročnih ograničenja u pogledu kapaciteta. S druge strane, kapacitet Schönefelda bio je daleko od iscrpljenoga i zračna se luka prema potrebi mogla proširiti.
(141)
Drugi važan element u tom pogledu bili su izgledi za stvaranje jedinstvene zračne luke za Berlin koja bi trebala zamijeniti sve postojeće berlinske zračne luke i čije bi sjedište bilo na Schönefeldu. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 14., odluka o provedbi tog projekta postala je službena konsenzusom među njemačkom saveznom vladom i pokrajinama Berlin i Brandenburg u svibnju 1996.
(142)
Treći važan element bio je neuspjeli pokušaj da se 1990-ih dio zračnog prometa premjesti s Tegela na Schönefeld te činjenica da se, nakon stagnacije u drugoj polovini 1990-ih, zračni promet na Schönefeldu od 2000. do 2003. stalno smanjivao. Javna tijela morala su 2003. priznati da je privatizacija berlinskih zračnih luka neuspjela.
(143)
To je 2003. dovelo do toga da su nadležna tijela i FBS istraživali različite strateške opcije koje su bile na raspolaganju FBS-u. U to vrijeme, kako je navedeno u prethodnom tekstu, cilj stvaranja nove jedinstvene zračne luke za Berlin na lokaciji Schönefeld uz uključivanje dijela postojeće infrastrukture na Schönefeldu nije doveden u pitanje. (41) Cilj FBS-a i javnih tijela bio je, prema tome, za razdoblje od 2003. do otvorenja BER-a planiranog za 2011. pronaći optimalnu strategiju za Schönefeld. U tom pogledu, kako je već navedeno u uvodnoj izjavi 28., društvo za poslovno savjetovanje angažirano je za provedbu studije („Studija društva za poslovno savjetovanje”) u okviru koje je preporučena strategija za privlačenje niskotarifnih zračnih prijevoznika (strategija za niskotarifne prijevoznike).
(144)
Uz strategiju za niskotarifne prijevoznike (opcija 1.) FBS je mogao i nastaviti strategiju koja se do tog trenutka provodila na Schönefeldu (opcija 2.) ili privremeno zatvoriti Schönefeld do otvorenja nove Zračne luke BER (opcija 3.).
7.2.1. Usporedba opcija 1. i 2.
(145)
Kako je objašnjeno u nastavku, za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti, a koji bi postupao na mjestu FBS-a bilo bi opravdano odabrati opciju 1., a ne opciju 2..
Studija društva za poslovno savjetovanje
(146)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 29. i 30., društvo za poslovno savjetovanje ukazalo je na činjenicu da je zbog višestrukih strukturnih razloga postojao potencijal za znatno proširenje zračnog prometa u Berlinu i da je Berlin, za razliku od drugih zračnih luka u glavnim gradovima, 2003. još pokazivao znatan potencijal za uspostavu i rast prometa niskotarifnih prijevoznika.
(147)
Društvo za poslovno savjetovanje napravilo je usporedbu Berlina i drugih glavnih gradova u pogledu prometa niskotarifnih prijevoznika. Pokazalo se da je broj letova niskotarifnih prijevoznika po stanovniku na području velegrada u Berlinu bio znatno niži (0,011) nego u drugim europskim velegradovima kao što su London (0,029), Bruxelles (0,040), Köln (0,030) i Dublin (0,051). Usporedbom se pokazalo i da je postotni udio letova niskotarifnih prijevoznika u ukupnim letovima u Berlinu bio znatno niži nego u drugim važnim europskim gradovima. S obzirom na te brojke, procjenjuje se da se postotni udio mogao povećati s […] na najmanje […], a možda čak i na […].
(148)
Na temelju iskustava u drugim važnim gradovima društvo za poslovno savjetovanje procijenilo je da bi uvođenjem mjera za širenje prometa niskotarifnih prijevoznika dvije trećine dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika činili „novi putnici”, odnosno putnici koji ne bi letjeli iz Berlina kad na temelju predmetnih mjera ne bi postojala dodatna ponuda niskotarifnih prijevoznika (42). Prema društvu za poslovno savjetovanje očekivalo se da će se dio tih „novih putnika”„povući” iz drugih prometnih sektora kao što su željeznica ili autobusi.
(149)
Na temelju tih analiza potencijal za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu prema prognozama društva za poslovno savjetovanje kratkoročno, odnosno od 2003. do 2005., predstavljao je povećanje od 600 000 do 900 000 dodatnih putnika godišnje, a srednjoročno, odnosno od 2005. do 2010., povećanje od 300 000 dodatnih putnika godišnje. Zbog tog velikog povećanja moglo se očekivati da će se na Schönefeldu moći otpremiti od tri do 4,2 milijuna putnika više nego 2003. To je značilo da je FBS ukupno mogao očekivati od 4,7 do 5,9 milijuna putnika na Schönefeldu 2010. (43)
(150)
Nadalje, u studiji društva za poslovno savjetovanje detaljno je procijenjena provedivost strategije usmjerene na niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu, pri čemu su istražene moguće prepreke i čimbenici koji bi mogli umanjiti uspjeh te strategije.
(151)
Najprije su detaljno analizirani operativni zahtjevi niskotarifnih prijevoznika, koji se od zahtjeva tradicionalnih zračnih prijevoznika razlikuju na više načina. Analiza se temelji na situaciji u brojnim europskim zračnim lukama kojima se koriste niskotarifni prijevoznici. Iz nje su proizišli sljedeći glavni zahtjevi niskotarifnih prijevoznika:
-
kratko vrijeme stajanja zrakoplova (25 - 30 minuta (44)) - najvažniji zahtjev;
-
usluge zračne luke pri otpremi putnika i prtljage svedene na najmanju moguću mjeru, ali visok standard kvalitete u pružanju traženih usluga;
-
ukrcavanje u zrakoplov pješice („walk-boarding”) (45) umjesto skuplje upotrebe mostova za ulazak putnika, uz malu udaljenost između terminala i stajanke;
-
jednostavna i funkcionalna infrastruktura bez skupih IT sustava, intuitivno i jednostavno usmjeravanje unutar zračne luke;
-
dobra prometna povezanost zračne luke;
-
isključiva dodjela izlaza, šaltera za prodaju karata i registraciju te dovoljna raspoloživost uredskih površina za niskotarifne prijevoznike.
(152)
Prema mišljenju društva za poslovno savjetovanje Schönefeld je u potpunosti mogao ispuniti te zahtjeve. Na Schönefeldu je posebno bilo moguće kratko stajanje zrakoplova u operativnom smislu. Osim toga, društvo za poslovno savjetovanje naglasilo je postojanje optimalne prometne povezanosti zračne luke autobusom, željeznicom i cestom. Ipak, studijom su utvrđene različite relativno nevažne praznine i nedostatci u pogledu ukrcavanja pješice, isključive dodjele prostora terminala i uredskih površina, intuitivnog usmjeravanja unutar zračne luke te udaljenosti između terminala i stajanki. Djelomično temeljeno na rješenjima provedenima u drugim zračnim lukama kojima se služe niskotarifni prijevoznici, društvo za poslovno savjetovanje predložilo je niz relativno ograničenih mogućih prilagodbi kako bi se u potpunosti ispunili zahtjevi niskotarifnih prijevoznika zainteresiranih za pokretanje poslovanja na Schönefeldu. Opsežna ulaganja u infrastrukturu ili znatne promjene postojeće infrastrukture nisu se smatrali nužnima. Posebno se činilo da je u pogledu ukrcavanja pješice moguće postojećoj infrastrukturi u roku od nekoliko mjeseci i uz niske troškove dodati dodatne izlaze za ukrcavanje pješice.
(153)
Nadalje, društvo za poslovno savjetovanje ocijenilo je pritisak tržišnog natjecanja kojem bi poslovanje niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu bilo izloženo u slučaju da se FBS odluči na širenje u pogledu niskotarifnih prijevoznika. Društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da bi pritisak tržišnog natjecanja bio ograničen, posebno jer su najbliže međunarodne zračne luke kao što su Dresden, Leipzig ili Hannover, koje bi mogle obavljati znatan promet niskotarifnih prijevoznika, previše udaljene da bi predstavljale veću prijetnju. Prema navodima društva za poslovno savjetovanje to potvrđuje mogućnost da se na Schönefeldu zaista upotrijebi znatan potencijal za promet niskotarifnih prijevoznika na prostoru Berlina.
(154)
Osim toga, društvo za poslovno savjetovanje istražilo je i analiziralo različite mogućnosti koje je FBS imao na raspolaganju kako bi niskotarifnim prijevoznicima ponudio privlačne naknade zračne luke. Taj se aspekt smatrao ključnim elementom moguće strategije za niskotarifne prijevoznike. Zaista, neosporno je da niskotarifni prijevoznici na temelju vlastite cjenovne politike prema putnicima, koja proizlazi iz strategije usmjerene na velik broj putnika i privlačne cijene, zahtijevaju niske naknade od upravitelja zračnih luka. Budući da je kod niskotarifnih prijevoznika usto često riječ o zračnim prijevoznicima koji nude izravne letove („point-to-point”), a ne čvorišnu mrežu zrakoplovnih linija („hub-and-spoke”), niskotarifni prijevoznici na vrlo fleksibilan i dinamičan način mogu uvoditi nove zrakoplovne linije, ukidati postojeće linije ili povećati ili smanjiti učestalost letova. Na taj način mogu stvoriti veći pritisak na upravitelja zračne luke kako bi dobili najniže moguće naknade zračne luke. Stoga je bilo jasno da bi strategija za niskotarifne prijevoznike bez privlačnijeg sustava naknada zračne luke na Schönefeldu bila osuđena na propast.
(155)
Opcije koje je društvo za poslovno savjetovanje istražilo i ocijenilo bile su sljedeće: i. općenito smanjenje naknada zračne luke, ii. popusti na količinu, iii. razlika s obzirom na rezultate i iv. kombinacija navedenih osnovnih opcija. Na temelju pravne provjere i ekonomske ocjene tih opcija preporučen je pristup sastavljen od kombinacije općenitog smanjenja naknada zračne luke, popusta na količinu u pogledu broja putnika te razlike u naknadama s obzirom na ponuđene usluge, pri čemu bi ta razlika prije svega značila oslobođenje od naknada za stajanje zrakoplova kraće od 30 minuta. Uz iznimku općenitog smanjenja naknada zračne luke, te su mjere posebno bile namijenjene niskotarifnim prijevoznicima koji se premjeste na Schönefeld, a nisu bile osmišljene za zračne prijevoznike koji su se već poslovali na Schönefeldu. Smisao te strategije bilo je privlačenje novih zračnih prijevoznika bez negativnih posljedica za prihode koje su ostvarivali zračni prijevoznici koji su već poslovali na Schönefeldu.
(156)
Naposljetku, društvo za poslovno savjetovanje istražilo je i analiziralo različite moguće mjere kojima bi se povećali prihodi nevezani za zračni prijevoz (nezrakoplovni prihodi) - posebno iz poslovanja restorana i maloprodajnih lanaca, parkirališta, shuttle prijevoza, površina za oglašavanje itd. U tim preporukama uzeti su u obzir obujam i vrsta (46) dodatnog prometa koji se očekivao na temelju predložene strategije za niskotarifne prijevoznike.
(157)
Društvo za poslovno savjetovanje studiju je temeljilo na čvrstoj metodologiji i provelo je detaljnu ocjenu u kojoj su uzeti u obzir svi relevantni čimbenici. Temeljitu analizu posebno predstavlja kvantifikacija potencijala za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika temeljena na posebnim značajkama berlinskog prostora i na iskustvu velikih „referentnih zračnih luka”. Opravdano je bilo i provjeriti u kojoj mjeri konkurentne zračne luke mogu omesti strategiju za niskotarifne prijevoznike, pri čemu su zaključci te analize nedvojbeni. Utemeljeni su i ispitivanje zahtjeva niskotarifnih prijevoznika koji su mogli biti zainteresirani za pokretanje poslovanja na Schönefeldu te istraživanje mjera kojima bi Schönefeld u potpunosti mogao ispuniti te zahtjeve. Činjenica je da je ta analiza sustavna i vrlo detaljna. Isto vrijedi i za analizu različitih mogućih sustava naknada zračne luke kojima se namjeravalo privući niskotarifne prijevoznike.
(158)
Nadalje, uputilo se na činjenicu da je društvo za poslovno savjetovanje u okviru studije izradilo niz dokumenata za FBS, koji su s dokumentima koje je FBS samostalno izradio (uključujući ex ante plan financiranja od 5. rujna 2003. s prognozama u pogledu održivosti) činili osnovu za odluku FBS-a. U tablici 8. nalazi se pregled financijskih rezultata očekivanih 2003. na temelju strategije za niskotarifne prijevoznike i na temelju strategije prema kojoj bi FBS i dalje bio usmjeren na tradicionalni promet (u studiji drugog stručnjaka to je „opcija 1.”). U pogledu strategije za niskotarifne prijevoznike uzeta su u obzir dva scenarija, jedan „pesimističan scenarij” i jedan „realističan scenarij”, koji se razlikuju prema količini očekivanog dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika.
Tablica 8.
Financijske posljedice opcije 1. i opcije 2. u pogledu očekivane profitne marže na Schönefeldu u razdoblju od 2003. do 2012. (u milijunima EUR)
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Profitna marža bez niskotarifnih prijevoznika (opcija 1.)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profitna marža s niskotarifnim prijevoznicima (opcija 2. - „pesimistični scenarij”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profitna marža s niskotarifnim prijevoznicima (opcija 3. - „realistični scenarij”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Izvor:
Plan financiranja FBS-a.
(159)
I za „realistični” i za „pesimistični” scenarij navedene procjene izvedene su iz prognoza društva za poslovno savjetovanje u pogledu dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika. Tim procjenama uglavnom se potvrđuje da strategija za niskotarifne prijevoznike dovodi do povoljnije financijske situacije od hipotetske situacije u kojoj se FBS i dalje drži tradicionalnih zračnih prijevoznika. Činjenica jest da bi FBS pri odabiru opcije 1. do 2012. morao računati na dodatne znatne gubitke, koje ne bi mogao bitno umanjiti. S druge strane, pri provedbi strategije za niskotarifne prijevoznike moglo se očekivati jasno i stalno smanjenje gubitaka, pri čemu se u „realističnom scenariju” od 2009. moglo računati na povrat održivosti.
(160)
Zaključke studije društva za poslovno savjetovanje povezane s vlastitim prognozama FBS-a razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti smatrao bi čvrstom osnovom za donošenje strateške odluke. Za takvog razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu stoga bi bilo opravdano odabrati opciju 1. umjesto opcije 2.
Studija prvog stručnjaka
(161)
Kako je već navedeno, FBS je angažirao revizorsko društvo […] („prvi stručnjak”) za provedbu studije kako bi se materijal na kojem se temeljila odluka FBS-a o strategiji za niskotarifne prijevoznike podvrgnuo testiranju otpornosti na stres („Studija prvog stručnjaka”). U studiji dovršenoj 2007. zaključeno je da je, sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu, bilo opravdano uvesti strategiju za niskotarifne prijevoznike s odgovarajućim pravilnikom o naknadama, tj. s Pravilnikom o naknadama iz 2004. Prvi stručnjak temeljio je analizu na nizu dokumenata iz 2003., posebno na planu financiranja koji je FBS izradio za razdoblje od 2004. do 2012. i na dokumentima koje je društvo za poslovno savjetovanje izradilo za FBS u okviru studije.
(162)
Zaključci prvog stručnjaka u skladu su sa zaključcima studije društva za poslovno savjetovanje. Iako studija prvog stručnjaka nije mjerodavna za ocjenu Komisije, ona ipak predstavlja dodatni element kojim se potvrđuje da bi za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu bilo opravdano odlučiti se za opciju 1., a ne za opciju 2.
Zaključak
(163)
S obzirom na prethodna razmatranja, zaključuje se da bi za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti i koji bi postupao na mjestu FBS-a, 2003. bilo opravdano izabrati opciju 1., a ne opciju 2.
7.2.2. Opcija 3. u usporedbi s opcijama 1. i 2.
(164)
Kako je već navedeno, zatvaranje Zračne luke Schönefeld (opcija 3.), barem do otvorenja BER-a, bilo je moguća opcija za FBS. FBS je tu odluku mogao donijeti i prije 2003. (godina u kojoj se FBS odlučio na uvođenje strategije za niskotarifne prijevoznike) i poslije te godine. Na temelju raspoloživih dokumenata čini se da FBS nikad nije ozbiljno razmatrao tu mogućnost, barem ne od sklapanja Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti 1992. Povrh toga, prednosti te opcije nisu analizirane u studiji društva za poslovno savjetovanje.
(165)
Kako bi se odredilo bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti tu opciju smatrao povoljnijom od opcija 1. i 2., važno je uzeti u obzir projekt Zračne luke BER. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 14., planiranje izgradnje jedinstvene zračne luke za Berlin započelo je u siječnju 1992., a 20. lipnja 1993. objavljeno je da se područje južno od Schönefelda, pokraj postojeće zračne luke, razmatra kao jedna od mogućnosti za lokaciju infrastrukture nove zračne luke BER. Time je već 1992./1993. izgradnja nove jedinstvene zračne luke za Berlin na Schönefeldu prestala biti obična mogućnost. Ta je mogućnost konsenzusom koji su 28. svibnja 1996. potpisale njemačka savezna vlada i savezne pokrajine Berlin i Brandenburg postala činjenica koja otad nikad nije dovedena u pitanje.
(166)
S obzirom na to, zatvaranje Schönefelda za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu izazvalo bi niz bitnih nedostataka. Najprije je potrebno podsjetiti na činjenicu da je Tegel, dok se poslovanje na Tempelhofu postupno obustavljalo, od 1990-ih sve više poslovao na granici kapaciteta; usto se promet na Tegelu, kako je prikazano u tablici 1., u tom razdoblju znatno povećao (47).Tegel ni u kojem slučaju nije mogao izdržati ukupan promet na području Berlina. Schönefeld je bio potreban radi osiguranja dovoljnog kapaciteta zračnih luka u Berlinu, a zatvaranje Schönefelda dovelo bi do znatnog ograničenja kapaciteta. Činjenica je da je od 1991. do 2003. na Schönefeldu otpremljeno od 13 % do 20 % ukupnog broja putnika u zračnom prometu u Berlinu. Schönefeld je bio najpotrebniji u vršnim razdobljima, odnosno u razdobljima kad je u Berlinu bilo potrebno otpremiti velik broj čarterskih letova. Osim toga, Schönefeld je bio neizostavan i za teretne letove jer Schönefeld, za razliku od Tegela, ima 24-satnu dozvolu, zbog čega su ondje mogući i noćni letovi. Osim toga, Tegel i Tempelhof nije bilo moguće proširiti na način kojim bi se dugoročno riješio problem ograničenja kapaciteta (48).
(167)
Usto, Schönefeld je imao znatne slobodne kapacitete, zbog čega je mogao izdržati dodatni promet. Kako je prikazano u tablici 1., postojanje Schönefelda predstavljalo je mogućnost za znatan porast zračnog prometa u Berlinu tijekom vremena, posebno od uvođenja strategije za niskotarifne prijevoznike 2003. Promet u Berlinu od 2003. do 2006. stvarno se povećao s 13,3 milijuna na 18,4 milijuna putnika, pri čemu je Schönefeld apsorbirao više od 80 % tog rasta. Stoga se zatvaranjem Schönefelda Berlinu ne bi samo oduzeo bitan udio postojećeg prometa, već i velik udio potencijala za rast.
(168)
Izgledi da bi zatvaranje zračne luke dovelo do ograničenja kapaciteta na području u kojem se nalazi zračna luka i do ograničenja mogućnosti za rast zračnog prometa na tom području sami po sebi ne bi nužno trebali razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti, a ne javnim političkim ciljevima, odvratiti od zatvaranja. U predmetnom slučaju, međutim, zatvaranje Schönefelda i njegove posljedice za ukupni kapacitet infrastrukture zračnih luka na području Berlina, a time i za ukupan zračni promet na tom području, u znatnoj bi se mjeri odrazili na promet u zračnoj luci BER, kao jedinoj budućoj zračnoj luci na području Berlina, na početku njezina poslovanja. U slučaju zatvaranja Schönefelda, BER bi počeo poslovati u znatno lošijim uvjetima, odnosno sa znatno manjim prometom, nego u slučaju nastavka poslovanja Schönefelda. Ta bi činjenica razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji postupa na mjestu FBS-a odvratila od zatvaranja Schönefelda jer bi se zatvaranje odrazilo na održivost poduzeća.
(169)
Da se Schönefeld zatvorio prije otvorenja BER-a, FBS bi morao uspostaviti cjelokupan početni promet na BER-u. Usto bi zračne prijevoznike koji su poslovali na Tegelu trebalo uvjeriti da poslovanje premjeste u novu zračnu luku (umjesto da samo obustave poslovanje). Osim toga, FBS bi morao uvjeriti zračne prijevoznike koji ne nude letove prema Berlinu da započnu poslovanje u Berlinu. Takva bi situacija bila znatno nepovoljnija nego da Schönefeld i dalje posluje u trenutku otvorenja BER-a. U potonjem scenariju znatan bi udio početnog prometa nove zračne luke nastao na „prirodan” način na temelju zračnih prijevoznika koji već posluju na Schönefeldu i zračnih prijevoznika koje bi se od 2003. privuklo u okviru strategije za niskotarifne prijevoznike.
(170)
Osim toga, zatvaranje Schönefelda donijelo bi dalekosežne administrativne posljedice za projekt BER-a. Zatvaranje Schönefelda značilo bi povlačenje njegove operativne licencije. Stoga bi za novu zračnu luku bili potrebni potpuno nov postupak planiranja i potpuno nova operativna licencija. S druge strane, u slučaju nastavka poslovanja na Schönefeldu, za otvorenje BER-a bilo bi potrebno samo proširenje operativne licencije Schönefelda. Posljedica toga bio bi znatno jednostavniji upravni postupak s bitno nižim izdatcima, manje utrošenog vremena i daleko nižom razinom nesigurnosti u pogledu ishoda postupka. U slučaju potpuno novog postupka planiranja i novih operativnih licencija, nesiguran ishod procjene utjecaja projekta na okoliš predstavljao bi posebno velik čimbenik nesigurnosti. Osim toga, postoji jednoglasan stav o tome da je, u pogledu prihvaćanja javnosti, potpuno nov projekt zračne luke znatno osjetljivija tema od proširenja infrastruktura zračne luke koje se već upotrebljavaju.
(171)
Obustava poslovanja na Schönefeldu prouzročila bi i troškove u pogledu otpuštanja zaposlenika te kasnije traženje, zapošljavanje i osposobljavanje novih zaposlenika, što bi za otvorenje BER-a bilo nužno. To bi dovelo do dodatnih troškova i operativnih poteškoća u odnosu na scenarij u kojem bi osoblje na Schönefeldu bilo izravno dostupno za rad u novoj zračnoj luci pri njezinu otvorenju.
(172)
Kvantifikacija navedenih aspekata teška je ponajprije iz razloga što se oni odnose na kratkoročnu, srednjoročnu i dugoročnu gospodarsku situaciju buduće zračne luke. Neosporno je, međutim, da ti aspekti u velikoj mjeri utječu na gospodarske uvjete za otvorenje i poslovanje BER-a te na provedivost projekta koji je od velike strateške važnosti za FBS. Stoga je te negativne okolnosti, čak i na kvalitativnoj osnovi, potrebno smatrati dovoljno ozbiljnima te one premašuju moguće prednosti u obliku uštede na fiksnim troškovima koju bi se moglo očekivati u slučaju zatvaranja Schönefelda. To posebno vrijedi u slučaju u kojem se moglo očekivati da će strategija usmjerena na proširenje prometa niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu dovesti do pozitivnih poslovnih rezultata.
7.2.3. Zaključak prethodne analize
(173)
S obzirom na prethodna obrazloženja zaključeno je da sa stajališta razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi bilo opravdano zatvoriti Schönefeld ni u jednom trenutku od 1992. do otvorenja BER-a. Nadalje, razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti između triju strateških opcija raspoloživih 2003. odlučio bi se za opciju 1., odnosno za strategiju za niskotarifne prijevoznike, a ne za opcije 2. ili 3. Kao dio te strategije niskotarifnim prijevoznicima ponudio bi povoljne naknade zračne luke (i/ili financijske poticaje za smanjenje troškova povezanih s naknadama zračne luke) kako bi ih uvjerio u dolazak na Schönefeld.
7.3. Ocjena Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti (Prva mjera)
(174)
U Odluci o pokretanju postupka Komisija se pitala je li FBS u pogledu stalnih gubitaka na Schönefeldu postupio kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu kad je gubitke na razini Grupe FBS nastale na Schönefeldu nadoknadio s pomoću dobiti nastale iz poslovanja na Tegelu i Tempelhofu. (49)
(175)
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti potpisan je 6. kolovoza 1992., odnosno davno prije nego što je donesena presuda u predmetu Aéroports de Pariz (50)12. prosinca 2000. Njemačka su tijela mogla opravdano pretpostaviti da financiranje infrastrukture zračne luke nije predstavljalo državnu potporu te stoga u skladu s tim te mjere nije bilo potrebno prijaviti Komisiji. Iz toga proizlazi da Komisija sada na temelju pravila o državnim potporama ne smije preispitivati valjanost mjera financiranja odobrenih prije presude u predmetu Aéroports de Pariz (51), tj. prije 12. prosinca 2000. (52) Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti stoga bi tek nakon navedenog datuma mogao predstavljati državnu potporu. Vremenski okvir istrage Komisije u pogledu te mjere stoga je ograničen na razdoblje koje počinje 12. prosinca 2000. i završava na dan pokretanja službenog istražnog postupka.
(176)
Njemačka je objasnila da je sklapanje ugovorâ o kontroli i prijenosu dobiti unutar grupe društava uobičajena poslovna praksa, posebno sa stajališta propisa o porezu na dobit. Nadalje, „nadoknađivanje” gubitaka i dobiti nastalih u različitim društvima jedne grupe jednako je tako uobičajeno. To se može učiniti u obliku ugovora o prijenosu dobiti ili kao isplata dividendi društava kćeri matičnim društvima. Sama činjenica da je Grupa FBS 1992. sklopila ugovor o kontroli i prijenosu dobiti i otad ga održala ne može se stoga smatrati državnom potporom.
(177)
Komisija je u pogledu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu već objasnila sljedeće: „[…] da je potreban velik diskrecijski prostor za donošenje odluka o ulaganjima u poduzeća. Međutim, načela [načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu] moraju se primijeniti kad je u potpunosti sigurno da ne postoji drugo vjerojatno objašnjenje za osiguranje javnih sredstava od onog da ih se smatra dodijeljenom potporom. Primjenjuju se i onda kad se u državnom holding društvu neodrživi dijelovi poduzeća financiraju održivim dijelovima poduzeća. To se događa u privatnim poduzećima kad predmetno poduzeće primjenjuje strateški plan s izgledima za dugoročnije ostvarivu dobit ili kad unakrsno financiranje predstavlja korist za cijelu grupu poduzeća. U slučaju unakrsnog subvencioniranja u državnim holding društvima Komisija će uzimati u obzir slične strateške ciljeve.” (53)
(178)
Stoga se u tom slučaju unakrsno financiranje ne može smatrati stavljanjem Schönefelda u povlašten položaj ako je ono dio strateškog plana s dugoročnije ostvarivom dobiti ili ako ono predstavlja korist za cijelu Grupu FBS.
(179)
S obzirom na sve razloge navedene u odjeljku 7.2.2. barem od 1992., a time i davno prije presude u predmetu Aéroports de Pariz (54), jasno je da je bilo opravdano održati poslovanje na Schönefeldu umjesto da se zračna luka zatvori, čak i ako bi se gubitci bilježili godinama. Zatvaranjem Schönefelda čak bi se zračnoj luci BER (koja bi kao buduća jedina zračna luka u Berlinu barem dugoročno trebala bilježiti dobit) nanijela ozbiljna gospodarska šteta i ugrozila provedivost tog važnog strateškog projekta. Odluka o izgradnji jedinstvene zračne luke u Berlinu nije se temeljila samo na razmatranjima u pogledu iskorištenosti površine i okoliša, nego se odnosila i na očekivani porast prometa i povećane prihode. Kako je navedeno u odluci Komisije o odobrenju potpora za zračnu luku BER, uspjeh očekivanog porasta broja putnika u Berlinu (55) ovisio je o samo jednoj zračnoj luci (56). Kako bi se održalo poslovanje Schönefelda i ispunio kasniji cilj pretvaranja Schönefelda u održivu zračnu luku (tako što bi se najprije potaknulo zračne prijevoznike da se premjeste na Schönefeld, a potom i provela strategija za niskotarifne prijevoznike), bilo je potrebno osigurati održivost Schönefelda upotrebom dijela dobiti ostvarene na Tegelu i Tempelhofu za financiranje Schönefelda. Zbog toga je unakrsno financiranje u tom slučaju dio „strateškog plana s izgledima za dugoročnije ostvarivu dobit” i u svakom slučaju za cijelu Grupu FBS predstavlja dugoročnu korist, za razliku od hipotetske situacije u kojoj bi se Schönefeld zatvorio. FBS je mogao očekivati da će se tim dugoročnim koristima - uspješnim otvorenjem i isplativim poslovanjem jedinstvene nove zračne luke za šire područje Berlina (kao i očekivanom dobiti iz poslovanja Schönefelda nakon nekoliko godina praktične primjene strategije za niskotarifne prijevoznike) - premašiti gubitci koje je Schönefeld bilježio prije otvorenja BER-a.
(180)
Prema tome, Grupa FBS sklapanjem i obnovom Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti te održavanjem poslovanja Schönefelda za zračnu luku Schönefeld nije stvorila gospodarsku korist. (57) Sklapanje Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti i njegova provedba od 12. prosinca 2000. stoga ne predstavljaju državnu potporu.
7.4. Ugovori između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika: uvodne napomene
(181)
Prije ocjene ugovora sklopljenih između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika korisne su neke uvodne napomene, posebno u svjetlu presude Općeg suda u predmetu Charleroi (dalje u tekstu: „presuda Charleroi”) (58), donesene nakon pokretanja službenog istražnog postupka u ovom predmetu.
7.4.1. Primjena načela ulagača u tržišnom gospodarstvu na ugovore sklopljene između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika
(182)
Neke zainteresirane strane načelno su tvrdile da su predmetni ugovori stvorili gospodarsku korist predmetnim zračnim prijevoznicima jer uvjeti ponuđeni u okviru tih ugovora nisu bili u skladu s općim odredbama o naknadama zračne luke važećima na Schönefeldu, odnosno jer nisu svim zračnim prijevoznicima bez iznimke ponuđeni jednaki uvjeti.
(183)
Bitno pitanje koje se nameće na temelju tih argumenata glasi: Ako za zračnu luku čiji je upravitelj javno poduzeće vrijedi javni sustav naknada, i ako upravitelj zračne luke nudi popuste na te naknade ili financijske poticaje s jednakim učinkom kao što ga imaju ti popusti (59), stvaraju li ti popusti i poticaji (60) sami po sebi i u svim okolnostima gospodarsku korist za predmetne zračne prijevoznike?
(184)
Na ovo pitanje potrebno je odgovoriti negativno. U presudi Charleroi, u kojoj je posebno bila riječ o tome da je regija Valonija ponudila popust zračnom prijevozniku u zračnoj luci u kojoj je regija bila ovlaštena određivati naknade zračne luke, sud je obrazložio: „Unatoč okolnosti da regija Valonija u ovom predmetu raspolaže ovlastima određivanja naknada zračne luke, ispitivanje sustava popusta za te naknade, s obzirom na to da ga može uvesti privatan gospodarski subjekt, i dalje se mora provesti prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu.” (61) Iz toga proizlazi da popusti na naknade zračne luke (ili financijski poticaji kojima se umanjuje neto novčani tok od zračnih prijevoznika prema upravitelju zračne luke) ne predstavljaju automatski gospodarsku korist. Kako bi se odredilo je li riječ o takvom slučaju, potrebno je provjeriti bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti predmetnom zračnom prijevozniku odobrio slične popuste i poticaje (62).
(185)
Razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke može iz različitih razloga ne ponuditi iste uvjete svim zračnim prijevoznicima. Posebno može biti opravdano zračnim prijevoznicima koji zračnoj luci donose velik broj putnika odobriti određene financijske poticaje (i u obliku dodataka za marketing) i posebne popuste na objavljene naknade zračne luke. Takvi povoljni uvjeti objektivno se mogu opravdati očekivanim dodatnim prometom i u pogledu prihoda iz djelatnosti koje nisu vezane za zračni promet nastalih na temelju tog dodatnog prometa. (63) Još je jedno opravdanje činjenica da marža po putniku koja se dobiva iz naknada zračne luke koje plaća zračni prijevoznik apsolutno gledano može biti znatna s obzirom na predmetni broj putnika, čak i ako je ta marža umanjena popustima i financijskim poticajima.
(186)
Ulagač u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke pri određivanju uvjeta koji se nude zračnim prijevoznicima može uzeti u obzir brojne čimbenike. Time je obuhvaćen ne samo očekivani dodatni promet, nego i trenutak u kojem se dogovara ugovor sa zračnim prijevoznikom (te situacija u kojoj se zračna luka nalazi u tom trenutku, posebno u pogledu iskorištenosti kapaciteta), linije koje zračni prijevoznik namjerava održavati (64), operativni zahtjevi zračnog prijevoznika u zračnoj luci, vrsta i značajke usluga potrebnih u zračnoj luci, pritisak koji zračni prijevoznici vrše za vrijeme pregovora (65) itd.
(187)
Za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke stoga može biti opravdano različitim zračnim prijevoznicima ponuditi različite uvjete u pogledu naknada zračne luke i financijskih poticaja, bez obzira na to jesu li u obliku bilateralnih ugovora ili u obliku sustava popusta i poticaja sadržanih u pravnim aktima kojima se određuju naknade (66). Kako bi se odredilo predstavljaju li takvi popusti i financijski poticaji gospodarsku korist, potrebno je utvrditi je li upravitelj zračne luke u trenutku donošenja odluke o ponudi popusta i poticaja nakon razumnog promišljanja mogao pretpostaviti da je ta odluka isplativa ili, drugim riječima, da ona u usporedbi s hipotetskom situacijom za posljedicu ima veću dobit (ili niže gubitke).
(188)
Osim toga, za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu - suprotno tvrdnjama nekih zainteresiranih strana - u pogledu uvjeta koje upravitelj zračne luke nudi zračnim prijevoznicima u okviru bilateralnih ugovora (primjerice posebnih dodataka za uspostavu novih linija) i koji nisu rezultat općenitih sustava popusta ili poticaja sadržanih u objavljenom pravilniku o naknadama, nije potrebno osigurati da se ti uvjeti temelje na općenitim i transparentnim kriterijima koji vrijede za sve zračne prijevoznike. Pri dogovaranju bilateralnog sporazuma sa zračnim prijevoznikom od razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu očekuje se da se neće voditi prethodno određenim transparentnim kriterijima kojima se ograničava njegov prostor za pregovaranje, nego da će procijeniti sve relevantne aspekte usluga koje predlaže zračni prijevoznik. Iz tog razloga primjedbe koje su neke zainteresirane strane navele u vezi s nedostatkom transparentnosti popusta i financijskih poticaja koje nudi FBS nisu relevantne u ovom predmetu u pogledu primjene načela ulagača u tržišnom gospodarstvu.
7.4.2. Valjanost Pravilnika o naknadama iz 2004. i bilateralnih ugovora između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika prema nacionalnom pravu
(189)
Pitanje je li Pravilnik o naknadama iz 2004. postao valjan prema nacionalnom pravu ili nije, nije relevantno za primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, čak i ako je važno prema njemačkom pravu. Činjenica da je popust na naknade zračne luke koje općenito vrijede ili financijski poticaj sličnog učinka odobren u obliku bilateralnog ugovora, a ne na temelju općenitog sustava sadržanog u objavljenom pravilniku o naknadama nije relevantna. Činjenica je da ulagač u tržišnom gospodarstvu može odlučiti odobriti popuste ili poticaje na temelju jednog od dvaju mehanizama i da održivost te odluke ne ovisi o odabranom mehanizmu. Stoga pitanje jesu li uvjeti koje je FBS ponudio određenim zračnim prijevoznicima proizišli iz same provedbe važećeg primjenjivog pravilnika o naknadama ili iz bilateralnih sporazuma nije relevantno.
(190)
Osim toga, nije relevantno ni pitanje je li FBS prema nacionalnom pravu bio ovlašten za sklapanje bilateralnih ugovora kojima se utvrđuju uvjeti različiti od onih iz pravilnika o naknadama (67). U tom pogledu Sud je u Presudi Charleroi zaključio: „[…] spojivost ponašanja institucije koja odobrava potporu s nacionalnim pravom nije potrebno uzeti u obzir ako je riječ o tome je li ta ustanova postupala prema načelu privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu ili je odobrila gospodarsku korist kršenjem članka 87. st. 1. Ugovora o EZ-u.” (68)
7.4.3. Posljedice uvjeta ponuđenih zračnim prijevoznicima koji posluju na Tegelu
(191)
Neke su zainteresirane strane u svojim primjedbama tvrdile da zračne prijevoznike koji posluju na Schönefeldu financiraju zračni prijevoznici koji posluju na Tegelu niskim naknadama zračne luke i drugim povoljnim uvjetima. To navodno unakrsno financiranje proizlazi iz toga da FBS posljedice niskih naknada na Schönefeldu nadoknađuje visokim naknadama na Tegelu.
(192)
Te primjedbe temelje se na pretpostavki da uvjeti koji su se nudili na Schönefeldu ne bi predstavljali državnu potporu samo ako bi bili jednaki onima koji su se nudili na Tegelu.
(193)
Međutim, to nije slučaj. Prije svega, Tegel i Schönefeld ne razlikuju se samo u pogledu naknada zračne luke, nego i na mnoge druge načine, posebno u pogledu vrste infrastrukture zračne luke i udaljenosti od središta grada. Zato ih se ne može smatrati potpuno međusobno zamjenjivima. Dokaz je za to neuspjeli pokušaj da se zračne prijevoznike prije provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike potakne na premještanje poslovanja s Tegela na Schönefeld.
(194)
Nadalje, zračni prijevoznici nisu „prisiljeni” poslovati na Tegelu ili na Schönefeldu. Zračni prijevoznici usto imaju još dvije opcije: ne poslovati ni na Tegelu ni na Schönefeldu ili se služiti tim zračnim lukama smanjenim kapacitetima (i premjestiti svoje zrakoplove i posadu na druge linije koje ne uzlijeću iz Berlina jer niskotarifni prijevoznici dokazano vrlo brzo mogu prilagoditi kapacitete novim tržišnim uvjetima). Time bi svaki pokušaj FBS-a da zračnom prijevozniku koji razmatra uspostavu poslovanja na Schönefeldu pruži iste uvjete kao na Tegelu mogao dovesti do toga da zračni prijevoznik odustane od svojih planova i odluči da neće poslovati ni na Schönefeldu ni na Tegelu ili da nudi manje letova iz Berlina.
(195)
Tako za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi postojali razlozi da pri određivanju naknada za Schönefeld uzima u obzir postojeće uvjete na Tegelu. Na temelju istih razmatranja i s obzirom na ograničen gospodarski značaj smanjenja odnosno zatvaranja Tempelhofa za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi postojao ni razlog da pri određivanju naknada za Schönefeld uzima u obzir uvjete na Tempelhofu.
7.4.4. Primjena načela ulagača u tržišnom gospodarstvu na ugovore između zračne luke i zračnih prijevoznika
(196)
Komisija zaključuje da je predmetne ugovore potrebno smatrati dijelom provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike koja je srednjoročno i dugoročno trebala dovesti do pozitivnih poslovnih rezultata za Schönefeld.
(197)
Kako bi se odredilo odobrava li se nekim od predmetnih ugovora gospodarska korist, potrebno je istražiti bi li u trenutku sklapanja ugovora razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu pretpostavio da će se tim ugovorom ostvariti veća dobit nego što bi to bilo moguće na drugi način. Ta veća dobit računa se na temelju razlike između očekivanih dodatnih prihoda ostvarenih ugovorom (tj. razlike između prihoda koji bi se ostvarili kad bi se ugovor sklopio i prihoda koji bi se ostvarili da nema ugovora) i očekivanih dodatnih troškova proizišlih iz ugovora (tj. razlike između troškova koji bi nastali kad bi se ugovor sklopio i troškova koji bi nastali da nema ugovora); rezultat novčanog toka umanjuje se odgovarajućom diskontnom stopom.
(198)
Nadalje, u istrazi je potrebno uzeti u obzir sve relevantne dodatne prihode i troškove povezane s transakcijom. Različite elemente (popuste na naknade zračne luke, dodatke za marketing, druge financijske poticaje) ne smije se odvojeno ocjenjivati. U tom pogledu potrebno je navesti sljedeći odlomak iz Presude Charleroi: „U okviru primjene kriterija privatnog ulagača trgovinsku transakciju […] potrebno je razmatrati u cijelosti kako bi se provjerilo jesu li se državno tijelo i tijelo koje ono kontrolira ukupno gledano ponašali kao gospodarski subjekti usmjereni na tržišno gospodarstvo. Naime, pri ocjeni spornih mjera Komisija mora uzeti u obzir sve mjerodavne aspekte sporne transakcije i njezina konteksta […].” (69)
(199)
Očekivani dodatni prihodi moraju posebno sadržavati prihode iz naknada zračne luke, uzimajući u obzir popuste i dodatan promet koji se očekuje na temelju ugovora te očekivane prihode koji nisu povezani sa zračnim prometom, a koji se ostvaruju na temelju dodatnog prometa. Očekivani dodatni troškovi moraju posebno sadržavati sve dodatne troškove poslovanja i ulaganja koji ne bi nastali da ugovor ne postoji; osim toga, dodatni troškovi moraju sadržavati dodatne troškove dodataka za marketing i drugih financijskih poticaja.
7.5. Ocjena Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. (Druga mjera)
(200)
Ugovor s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. izvorno je sklopljen na razdoblje od deset godina, prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004., uz mogućnost produljenja ugovora za još deset godina.
(201)
Njemačka je priložila dokumente na kojima se temelje unaprijed sastavljene financijske prognoze za projekt, koje se posebno temelje na prognozama FBS-a od 17. prosinca 2003., nastalima prije sklapanja ugovora između FBS-a i trgovačkog društva easyJet 19. prosinca 2003. (vidjeti uvodnu izjavu 37.). FBS je pretpostavio da će ugovor za razdoblje od 2004. do 2012. donijeti godišnji porast operativne dobiti i da će se 2010. dosegnuti prag isplativosti poslovanja.
Tablica 9.
Prognoze FBS-a u pogledu dodatne dobiti, ostvarene na temelju Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. (u milijunima EUR)
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Operativna dobit bez trgovačkog društva easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Dodatna operativna dobit s trgovačkim društvom easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Konsolidirana operativna dobit
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Komisija te prognoze i pretpostavke na kojima se one temelje smatra čvrstom osnovom za potpisivanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(203)
Prognoze u pogledu očekivanog prometa na temelju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. izračunane su na temelju broja zrakoplova koje je easyJet prema Ugovoru s vremenom trebao smjestiti na Schönefeldu i na temelju čimbenika opterećenja od […], koji se s obzirom na uobičajene čimbenike opterećenja niskotarifnih prijevoznika čini vjerojatnim.
(204)
U poslovnom planu uzete su u obzir prognoze za sve relevantne dodatne troškove i prihode, uključujući kategorije prihoda vezanih uz zračni promet i nevezanih uz zračni promet te troškove financijskih poticaja za easyJet. U tim prognozama posebno su uzeti u obzir i dodatni promet i dodatni letovi očekivani na temelju ugovora i ugovornih uvjeta.
(205)
Kako bi se ta strateška odluka podvrgla testu otpornosti na stres, FBS je angažirao revizorsko društvo […] („drugi stručnjak”) da istraži bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi ciljevima održivosti 2003. potpisao taj ugovor. U toj procjeni („Studija drugog stručnjaka”) završenoj 2007. istraženi su i ugovori s drugim zračnim prijevoznicima.
(206)
Drugi stručnjak svoju analizu Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. temeljio je na prognozama FBS-a navedenima u uvodnoj izjavi 158.
(207)
Drugi stručnjak detaljno je istražio utemeljenost prognoza FBS-a u pogledu troškova i prihoda te je na temelju podataka raspoloživih u trenutku sklapanja ugovora unio ispravke u pretpostavke FBS-a ako bi smatrao da one nisu primjerene.
(208)
U tom je pogledu drugi stručnjak primjerice izvršio prilagodbu poslovnog plana kako bi u njega uključio troškove ulaganja u iznosu od […] milijuna EUR za izgradnju dodatnih izlaza za easyJet na terminalu B. Uslijedile su prilagodbe kako bi se u obzir uzela činjenica da su se prognoze FBS-a temeljile na nacrtu ugovora s prijevoznikom easyJet koji nije potpuno istovjetan ugovoru koji je naposljetku potpisan. Nadalje, drugi stručnjak prilagodio je poslovni plan kako bi osigurao potpunu istovjetnost poslovnog plana i uvjeta iz potpisanog ugovora.
(209)
Usto je drugi stručnjak na temelju prognoza FBS-a (s navedenim ispravcima) izračunao neto sadašnju vrijednost (eng. net present value - NPV) Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. za razdoblje od 2004. do 2007. na dan 30. prosinca 2003. Neto sadašnja vrijednost očekivanih novčanih tokova (uplata i isplata) određuje se kao diskontirani zbroj pojedinih očekivanih novčanih tokova tijekom relevantnog razdoblja. Neto sadašnja vrijednost ekonomski je pokazatelj koji je poduzećima potreban za ocjenu održivosti projekta. Drugi stručnjak izračunao je ukupnu neto sadašnju vrijednost Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. na kraju svake godine do isteka ugovora. Usto je drugi stručnjak izračunao diskontnu stopu primjenjivu za diskontiranje novčanih tokova prema klasičnoj metodi modela za vrednovanje kapitalne imovine (engl. Capital Asset Pricing Model - CAPM) (70), tako da su se u diskontnoj stopi efektivno odražavali troškovi kapitala FBS-a 2003.
(210)
Rezultati neto sadašnje vrijednosti navedeni su u tablici 10.:
Tablica 10.
Neto sadašnje vrijednosti novčanih tokova očekivanih na temelju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003.
Ukupne neto sadašnje vrijednosti na kraju godine (vrijednost na dan 30. prosinca 2003.):
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013.
2014.
2015.
2016.
2017.
2018.
2019.
2020.
2021.
2022.
2023.
2024.
Neto sadašnja vrijednost
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(u milijunima EUR)
Izvor:
Studija drugog stručnjaka.
(211)
Sve su te neto sadašnje vrijednosti pozitivne i njima se potvrđuje da je bilo opravdano 2003. sklopiti ugovor s prijevoznikom easyJet.
(212)
Drugi stručnjak u svojem je izvješću napomenuo da FBS 2003. pri ispitivanju sklapanja ugovora nije uzeo u obzir posljedice ugovora u njegovoj izvornoj verziji, tj. s trajanjem od deset godina i mogućnošću produljenja za još deset godina, na zračnu luku BER. Prema drugom stručnjaku, Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. s izvornim uvjetima trebao je nastaviti vrijediti nekoliko godina nakon otvorenja BER-a planiranog za 2011. Osim toga, Ugovorom su bili predviđeni uvjeti koji su na prvi pogled bili povoljniji od uvjeta iz općeg pravilnika o naknadama planiranog za BER pri njegovu otvorenju. Stoga je, prema drugom stručnjaku, postojao rizik da bi postojeći Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. mogao dovesti do toga da drugi zračni prijevoznici izvrše velik pritisak na FBS kako bi se smanjila razlika između općih naknada BER-a i naknada dogovorenih s prijevoznikom easyJet. Ipak, taj je rizik 2003. bio vrlo nizak; gotovo se nije se mogao predvidjeti s obzirom na tržište niskotarifnih prijevoznika koje se mijenja velikom brzinom i nikako se nije mogao kvantificirati. Činjenica je da taj rizik nikad nije postao stvarnost. Ugovorom o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. koji je trebao isteći u trenutku otvorenja Zračne luke BER zamijenjen je Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(213)
Drugom je studijom stoga potvrđeno da bi razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu sklopio Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(214)
Na kraju valja zaključiti da Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. ne sadržava državnu potporu.
7.6. Ocjena Ugovora s drugim zračnim prijevoznicima (Treća mjera)
(215)
Odluke FBS-a o sklapanju ugovora s prijevoznicima Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle i Aer Lingus jednako su se tako temeljile na ex ante prognozama u pogledu dodatnog prometa te dodatnih prihoda i troškova iz kojih proizlazi da je sklapanje tih ugovora bilo održivo.
(216)
Za svaki od tih ugovora izračunane su prognoze očekivanog prometa na temelju očekivanog broja letova i opravdanih pretpostavki o čimbeniku opterećenja povezanih s planiranim poslovanjem zračnih prijevoznika. U tim prognozama uzete su u obzir prognoze svih relevantnih dodatnih troškova i prihoda, uključujući kategorije prihoda vezanih uz zračni promet i nevezanih uz zračni promet, i troškovi financijskih poticaja koje FBS nudi zračnim prijevoznicima.
(217)
Kao u slučaju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. ex ante prognoze FBS-a drugi stručnjak podvrgnuo je testiranju otpornosti na stres. Testiranje otpornosti na stres pokazalo je da bi sklapanje ugovora s tim zračnim prijevoznicima za svaki ugovor i za svaku godinu ukupnog trajanja ugovora i dalje vodilo do dodatnih prihoda koji bi bili veći od dodatnih troškova (unatoč drugim, opreznijim zaključcima). Taj je zaključak rezultat analize koju je drugi stručnjak proveo za svaki ugovor na temelju tih prilagođenih prognoza koje su potpuno sukladne metodologiji opisanoj u odjeljcima 7.4.4. i 7.5. Drugi stručnjak ispitivanje i prilagodbe naposljetku je temeljio na podatcima i prognozama koje je FBS imao na raspolaganju dok se ispitivalo sklapanje ugovora.
(218)
Tablica 11. sadržava ex ante neto sadašnje vrijednosti koje je drugi stručnjak izračunao za osam od ukupno devet predmetnih ugovora za razdoblje predviđenog trajanja ugovora u trenutku sklapanja pojedinog ugovora.
Tablica 11.
Neto sadašnje vrijednosti ugovora između FBS-a i različitih niskotarifnih prijevoznika
Zračni prijevoznik/ugovor
Predviđeno trajanje ugovora
Neto sadašnja vrijednost tijekom trajanja ugovora
(u EUR)
Ryanair (prvi ugovor)
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2004.
[…]
Ryanair (drugi ugovor)
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2008.
[…]
Germanwings (prvi ugovor)
od 26. listopada 2003. do 31. listopada 2006.
[…]
Germanwings (drugi ugovor)
1. svibnja 2004. do 30. travnja 2008.
[…]
Volare
od 26. listopada 2003. do 31. ožujka 2007.
[…]
Icelandair
od 6. lipnja 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Norwegian Air Shuttle
od 29. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Aer Lingus
od 30. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Izvor:
Studija drugog stručnjaka.
(219)
Prema toj tablici sve su neto sadašnje vrijednosti pozitivne. Iz tog bi razloga za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti bilo opravdano prihvatiti uvjete iz tih ugovora u trenutku njihova potpisivanja.
(220)
Za ugovor s prijevoznikom V-Bird (71) nije izračunana neto sadašnja vrijednost. Prema drugom stručnjaku za taj ugovor nije bio dostupan prethodno izrađeni poslovni plan. Stoga su uvjeti iz tog ugovora vrlo slični uvjetima iz ugovora sklopljenog s prijevoznikom Volare. Oba su ugovora gotovo istodobno sklopljena na gotovo jednako vrijeme trajanja (tri i pol odnosno četiri godine). Ugovorima je predviđena primjena Pravilnika o naknadama iz 2003. radi utvrđivanja naknada zračne luke i jednak poticaj u obliku dodatka u iznosu od po […] EUR za Volare i V-Bird. Uvjetima poslovanja određenima u tim dvama ugovorima predviđeni su vrlo sličan broj letova i isti tip zrakoplova. Nadalje, u trenutku sklapanja tih ugovora bilo je opravdano pretpostaviti da će oba zračna prijevoznika imati sličan čimbenik opterećenja. Stoga je dodatni promet koji proizlazi iz tih ugovora bio usporediv. Naposljetku se za oba ugovora moglo pretpostaviti da će za posljedicu imati slične dodatne troškove poslovanja za FBS. S obzirom na sličnosti između tih dvaju ugovora bilo je vjerojatno da će ugovor s prijevoznikom V-Bird položiti test ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(221)
V-Bird je 8. listopada 2004. obustavio poslovanje i podnio zahtjev za pokretanje stečajnog postupka koji je odobren 18. listopada 2004. V-Bird je likvidiran početkom siječnja 2005. Stoga više ne postoji poduzeće koje bi izravno ili neizravno ostvarilo korist od moguće državne potpore povezane s Ugovorom s prijevoznikom V-Bird.
(222)
S obzirom na navedena obrazloženja, nijedan od ugovora navedenih u tablici 6. ne sadržava državne potpore.
7.7. Ocjena Ugovora o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. (Četvrta mjera)
(223)
Neke zainteresirane strane smatrale su da je Ugovorom o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. prijevozniku easyJet omogućena isključiva upotreba terminala B Zračne luke Schönefeld, dok je ostalim zračnim prijevoznicima pristup terminalu B onemogućen.
(224)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 55., easyJet je u razdoblju od 2004. do 2007. uzimao u zakup površinu od oko […] m2 u obliku uredskih prostora i šaltera za registraciju, što odgovara […] ukupne površine terminala B. Javnim površinama terminala B (prolazi, prostorije i kafić) mogu pristupiti i putnici drugih zračnih prijevoznika, s obzirom na to da prostori terminala B i terminala A nisu odvojeni.
(225)
Dodjela prostora za registraciju određenim zračnim prijevoznicima i dodjela prava u pogledu isticanja znaka i oglašavanja tim zračnim prijevoznicima u prostorima koji ga neposredno okružuju uobičajena je praksa u europskim i međunarodnim zračnim lukama i takvi su sporazumi vrlo rašireni.
(226)
Posebno ako zračni prijevoznik ili savez zračnih prijevoznika otprema znatan broj putnika ili ih otprema na određenu zračnu luku, s operativnog (a time i s poslovnog) stajališta opravdano je njihove djelatnosti okupiti na jednom terminalu. Na taj način optimiziraju se operativni procesi zračne luke i zračnog prijevoznika.
(227)
Prema tome, upravitelj zračne luke zračnom prijevozniku ne stvara nužno gospodarsku korist davanjem svih šaltera za registraciju i uredskih prostorija jednog terminala na isključivu upotrebu. To bi bio slučaj jedino da upravitelj zračne luke zračnom prijevozniku na isključivu upotrebu ustupi prostore koji premašuju potrebe zračnog prijevoznika (pri čemu se ostale zračne prijevoznike ometa u iskorištavanju stvarno raspoloživih kapaciteta) ili da je zakup koji se naplaćuje zračnom prijevozniku pretjerano nizak. Kako je obrazloženo u nastavku, za Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. ne vrijedi nijedan od navedenih uvjeta.
(228)
Od početka poslovanja na Schönefeldu, easyJet je bio daleko najzastupljeniji zračni prijevoznik. Od 2004. do 2007. easyJet je otpremio od […] % do […] % svih putnika na Schönefeldu. Već je 2003. predviđeno da će easyJet u pogledu prometa biti daleko najveći zračni prijevoznik. Na temelju ugovorne obveze prijevoznika easyJet da na Schönefeldu smjesti određen broj zrakoplova, FBS je mogao računati na odgovarajući broj putnika od trenutka početka poslovanja prijevoznika easyJet na Schönefeldu.
(229)
Prema podatcima Međunarodne organizacije za civilno zrakoplovstvo, kapacitet terminala B iznosio je 600 000 putnika godišnje; taj je broj znatno niži od broja putnika koji je easyJet od 2004. prema očekivanja dopremio na Schönefeld i otpremio s njega ([…] milijuna (72)). Zbog toga je jasno da FBS Ugovorom o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije provodio strategiju „gomilanja kapaciteta” usmjerenu na odvraćanje ostalih zračnih prijevoznika od tržišnog natjecanja s prijevoznikom easyJet. Na terminalu B 2006. otpremljeno je […] milijuna putnika, i to bez velikih tehničkih izmjena; to predstavlja više od dvostrukog teoretskog kapaciteta. Otpremanje tako velikog broja putnika može se ponajprije zahvaliti činjenici da se infrastrukturom terminala služi samo jedan zračni prijevoznik, čime su se tokovi putnika mogli optimizirati.
(230)
U pogledu cijene zakupa, usporedba cijena zakupa u drugim zračnim lukama nije važna jer se zračne luke razlikuju na temelju kapaciteta, tržišnih uvjeta i kvalitete infrastrukture. Cijene zakupa koje je plaćao easyJet zaista su odgovarale sustavu cijena zakupa FBS-a, bez odobrenih popusta.
(231)
Na terminalu B easyJet je plaćao […] EUR po m2 za površine šaltera za registraciju putnika i […] EUR po m2 za uredske površine. S drugim zračnim prijevoznicima na drugim terminalima dogovorene su slične naknade za slične infrastrukture. Germanwings je primjerice jednako tako plaćao […] EUR po m2 za površine šaltera za registraciju putnika na terminalu A. Prijevozniku Aeroflot naplaćeno je […] EUR po m2 za uredski prostor na terminalu A. Na terminalu B Condor je prije prijevoznika easyJet uzimao u zakup uredske površine i plaćao je niži zakup za jednaku infrastrukturu na terminalu B. Dok je easyJet plaćao […] EUR po m2 za uredske površine, Condor je morao plaćati samo […] EUR po m2.
(232)
Takva je usporedba primjerena kako bi se odredilo je li Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. sadržavao gospodarsku korist. Za razliku od ugovora kojim se određuju cjelokupno poslovanje zračnog prijevoznika u zračnoj luci i temeljni financijski odnosi između zračnog prijevoznika i zračne luke (73), ugovor o zakupu u pogledu šaltera za registraciju putnika i uredskih površina odnosi se na pristup opremi koja se, barem unutar određene zračne luke, u pravilu može smatrati standardnom opremom. Osim toga, cijene zakupa određene u takvim ugovorima predstavljaju niže iznose u odnosu na naknade zračne luke, dodatke za marketing i druge financijske poticaje. Zbog toga za upravitelja zračne luke ne postoji bitan poticaj za određivanje prilagođenih zakupnina ili dogovaranje najviše moguće zakupnine sa zračnim prijevoznicima. Upravitelj zračne luke ostvaruje veći gospodarski interes ako poslovanje određenog zračnog prijevoznika okupi na jednom mjestu kako bi osigurao operativnu učinkovitost u korist klijenta. To posebno vrijedi za slučajeve u kojima upravitelj zračne luke, kao u slučaju FBS-a, pokušava privući zračne prijevoznike i potaknuti ih na povećanje prometa.
(233)
Stoga, suprotno argumentaciji zainteresiranih strana, ne bi nužno bilo opravdano zračnim prijevoznicima dodjeljivati prostore na temelju poziva na podnošenje ponuda. Činjenica je da je takva praksa vrlo neobična za europske zračne luke. Ponašanje koje se očekuje od razboritog upravitelja zračne luke koji se vodi izgledima održivosti sastoji se od toga da za svakog važnog zračnog prijevoznika koji posluje u zračnoj luci pronađe prostore primjerene s obzirom na kapacitet i druge značajke te da izračuna primjerenu zakupninu koja je u skladu s uobičajenom praksom u zračnoj luci.
(234)
Zbog toga iznos zakupa ne predstavlja gospodarsku korist ako u velikoj mjeri odgovara zakupima koji se naplaćuju ostalim zračnim prijevoznicima koji se služe zračnom lukom, što odgovara Ugovoru o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(235)
Nadalje, za upravitelja zračne luke opravdano je takve ugovore sklapati na razdoblje koje odgovara trajanju „glavnog” ugovora kojim se određuje poslovanje zračnog prijevoznika u zračnoj luci, što odgovara Ugovoru o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(236)
U pogledu sustava za prijevoz prtljage, sustavi koji se nalaze na terminalima A i B s tehničkog su stajališta jednaki, uz jednu iznimku: sustav za prijevoz prtljage na terminalu B sadržava fiksni rendgenski uređaj. On je ugrađen na zahtjev njemačke savezne policije. U suprotnom bi se povukla operativna licencija za terminal B. Tehničkom opremom sustava za prijevoz prtljage na terminalu B prijevozniku easyJet ne osigurava se operativnu korist kao što su brže ili jednostavnije ukrcavanje i iskrcavanje prtljage. Ona sadržava integriranu rendgensku kontrolu, što nema utjecaja na postupak registracije putnika zračnog prijevoznika.
(237)
Činjenica je da ugrađeni sigurnosni sustav prijevozniku easyJet čak uzrokuje operativne poteškoće. U slučaju pritužbe na prtljagu za koju je potrebna ručna kontrola putnika je potrebno ponovno pozvati u kontrolnu sobu na terminalu B. Putnik se, međutim, u tom trenutku već nalazi u čekaonici gdje čeka svoj let pa ga se mora obavijestiti i vratiti nazad. To je zahtjevan postupak zbog kojeg je Schönefeld morao odrediti rok od 30 minuta kao najkasniji rok za registraciju putnika na terminalu B. Prijevoznik easyJet trenutačno primjenjuje rok od 40 minuta jer se u suprotnom ne može zajamčiti pravovremeno dovršavanje postupka. Na terminalu A ne postoje takvi zahtjevi. Vremensko ograničenje od 20 minuta prije polaska ondje je uobičajena praksa i ne predstavlja nikakve probleme s tehničkog stajališta.
(238)
Daljnji je problem povezan s činjenicom da se sustavi za prijevoz prtljage na terminalu B i terminalu A razlikuju s obzirom na učestalost smetnji. Iz integrirane sigurnosne tehnologije, a time i veće složenosti, proizlazi da je sustav za prijevoz prtljage na terminalu B u razdoblju od svibnja do prosinca 2004. bio raspoloživ […] % vremena poslovanja, dok je sustav za prijevoz prtljage na terminalu A bio raspoloživ […] % vremena.
(239)
Na temelju svega navedenog valja zaključiti da nijedna od odredaba Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije stvorila gospodarsku korist. Stoga taj ugovor ne predstavlja državnu potporu.
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sljedeće mjere koje je Njemačka provela za trgovačka društva iz točaka a) do l), ne predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije:
(a)
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti koji su 6. kolovoza 1992. sklopila trgovačka društva Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH i Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
(b)
Ugovor koji su 19. prosinca 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i easyJet Airline Company Ltd.;
(c)
Ugovor koji su 31. ožujka 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Ryanair Limited;
(d)
Ugovor koji su 28. travnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Ryanair Limited;
(e)
Ugovor koji su 14. listopada 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Germanwings GmbH;
(f)
Ugovor koji su 23. prosinca 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Germanwings GmbH;
(g)
Ugovor koji su 22. listopada 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Volare Airlines S.p.A.;
(h)
Ugovor koji su 3. studenoga 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i V-Bird Airlines B.V.;
(i)
Ugovor koji su 6. lipnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Icelandair Reykjavik Airport;
(j)
Ugovor koji su 17. svibnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Norwegian Air Shuttle AS;
(k)
Ugovor koji su 13. svibnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Aer Lingus Limited;
(l)
Ugovor o zakupu u pogledu upotrebe određenih površina i infrastrukture na terminalu B Zračne luke Schönefeld koji su u ožujku 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i easyJet Airline Company Ltd.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Saveznoj Republici Njemačkoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 20. veljače 2014.